69050 Сельское хозяйство Таджикистана: Записка об отраслевой политике №1 Повышение экономического эффекта земельной реформы Состояние земельной реформы в Таджикистане Необходимость земельной реформы была признана в Таджикистане вскоре после обретения независимости. В 1992 г. была начата программа приватизации прав землепользования1 на базе разукрупнения совхозов и колхозов и создания коллективных (дехканских) хозяйств. Программа предусматривала наследственную передачу прав землепользования законным владельцам2. В 1996 г. масштаб реформы был расширен и разрешал отдельным лицам или группам лиц в дехканском хозяйстве заявлять свое право на земельный пай и создавать отдельные хозяйственные структуры. До 2003 г. земельная приватизация проводилась весьма медленными темпами, отчасти в связи с задержками, вызванными гражданской войной, а также из-за ограниченных институциональных возможностей и отсутствия политической воли. Особенно медленными темпами приватизация проводилась в основных районах возделывания хлопчатника. Темпы реформы ускорились в 2004 г. после опубликования Указа Президента о завершении приватизации до конца 2005 г. (Таблица 1). В соответствии с положениями данного Указа, не все сельскохозяйственные угодья подлежат приватизации, так как государство сохраняет за собой право собственности на государственные хозяйства по селекции растений и племенного животноводства. Таблица 1. Приватизация земельных ресурсов в Таджикистане в 2000-2006 гг. янв./ янв./ янв./ янв./ янв./ 2000 2002 2004 2005 2006 Государственные хозяйства Число 508 342 267 239 193 Средняя площадь пашни в расчете на хозяйство (в га) 584 532 354 336 332 % от общей площади пашни 35,6% 21,9% 11,6% 9,8% 7,9% Коллективные дехканские хозяйства Число 10 395 6 897 6 455 7 916 8 740 Средняя площадь пашни в расчете на хозяйство (в га) 7 29 21 19 18 Средняя площадь с/х. угодий на одно хозяйство (в га) 174 332 231 283 171 % к общей площади пашни 8.7% 24.4% 16.8% 18.2% 19.4% Индивидуальные и семейные дехканские хозяйства Число 1 141 4 779 13 110 15 406 18 300 Средняя площадь пашни в расчете на хозяйство (га) 64 18 21 20 18 Средняя площадь с/х. угодий на одно хозяйство (га) 501 280 231 159 171 % от общей площади пашни 8,8% 10,25% 34,1% 38,0% 40,6% Количество выданных сертификатов на земельные паи 95693 243781 465476 515144 615225 Количество выданных титулов на землепользование 13,742 13,714 16,639 19,922 27,294 Источник: Государственный комитет Республики Таджикистан по землеустройству (далее Госкомзем) Несмотря на то, что программа земельной приватизации привела к значительному сокращению среднего размера хозяйств, она не вызвала других существенных перемен. Стимулы для сельскохозяйственных производителей остаются слабыми в силу следующих причин: 1 Обычное название “Программа земельной приватизации”. 2 Государство сохранило собственность на землю согласно положению Конституции Таджикистана. 1 • Большинством новых коллективных дехканских хозяйств руководят бывшие бригадиры, продолжающие использовать стиль руководства и систему стимулов, существовавшие до независимости. В результате большинство новых владельцев таких хозяйств продолжает работать за зарплату. Кроме того, собственность на эти хозяйства основана на коллективном земельно-долевом сертификате, в котором указаны имена всех их членов, при отсутствии каких-либо индивидуальных прав пользования, необходимых для того, чтобы изменить производственные стимулы. Наконец, немногие члены данных хозяйств имеют представление о значении реформ, как в теории, так и на практике. • В целом, семьи и индивидуальные сельхозпроизводители, сделавшие второй шаг в процессе приватизации, смогли преодолеть эту проблему. Им разрешен выход из коллективного дехканского хозяйства со своей долей земли и выдан правовой титул на землепользование, обеспечивший им права, необходимые для того, чтобы полностью пользоваться выгодами от права собственности. Местные органы государственной власти фактически продолжают осуществлять контроль над землепользованием на основании законодательства, позволяющего им конфисковать землю в случае ее нерационального использования. Вследствие этого у дехкан по-прежнему недостаточно гарантий и свободы использования участка по их усмотрению, что снижает стимулы для повышения урожайности и инвестиций. Правительство обеспечило второй, более сильный импульс земельной реформе, передав 75000 га государственных земель в пользование сельских домохозяйств в виде малых приусадебных участков. Такие участки, известные как “президентские участки”, значительно увеличили площади, традиционно выделяемые под приусадебные участки, что в значительной мере способствовало сокращению бедности, так как увеличило возможности сельских домохозяйств удовлетворять собственные нужды в продуктах питания. К сожалению, многие местные власти считают эти участки коммунальным ресурсом и после восстановления плодородия возвращают их в сельскохозяйственный оборот, а взамен предоставляют домохозяйствам менее качественные земельные участки. Институциональная структура Государственный комитет Республики Таджикистан по землеустройству (далее Госкомзем) наряду с подведомственными организациями отвечает за управление земельными ресурсами; круг полномочий Госкомзема включает приватизацию земли и выдачу земельных титулов и сертификатов. Ограниченное финансирование наряду с потерей специалистов и техников, а также значительная рабочая нагрузка, связанная с приватизацией земли, затрудняет эффективную работу ГКЗ. Земельная приватизация осуществляется через районные комитеты по землеустройству (РКЗ), в которых преобладают представители местных органов власти. Влияние местных органов управления и далее подкрепляется их широкими полномочиями действовать по своему усмотрению при определении направления землепользования и вынесении решений о конфискации земли в случае нерационального использования земельного участка. В результате административные процедуры являются сложными, дорогостоящими, непрозрачными и подвержены коррупции. Необходимо изменить роль, обязанности и состав Госкомзема и райкомземов. Участие местных органов власти в принятии решений в отношении земельной приватизации и последующего землепользования следует ограничить, передав данные полномочия Госкомзему. Следует запретить членство местных органов управления в райкомземах, ликвидировать их дискреционные полномочия на определение направления землепользования и расширить соответствующие полномочия Госкомзема на независимые действия в таких вопросах. Для повышения эффекта приватизации еще предстоит принять законы о земельном праве и порядке регистрации. Права пользования и владения плохо определены и недостаточно защищены, а порядок регистрации устарел, ненадежен и неэффективен. Для решения данных проблем в настоящее время разрабатывается новое законодательство и административные процедуры. 2 Влияние земельной реформы на структуру хозяйств и сельскохозяйственное производство Структура сельскохозяйственных предприятий в настоящее время включает три вида собственности и производства: (1) крупные капиталоемкие государственные и коллективные хозяйства, сохранившиеся еще с советских времен; (2) новообразованные коллективные и индивидуальные дехканские хозяйства, предоставляющие наследственные права пользования новым владельцам; и (3) трудоемкие приусадебные участки, выделяемые государством для всех домохозяйств. Эти три системы значительно различаются по масштабу и интенсивности факторов производства (см. Таблицу 2). Существенные различия также отмечаются в производственных стимулах; в правах индивидуальных производителей выбирать продукт для производства и использовать прибыли серьезным образом зависит от формы собственности. Государственные хозяйства (совхозы) продолжают выплачивать зарплату своим работникам, однако предоставляют мало стимулов или возможностей для индивидуальных доходов. В принципе, дехкане имеют больше индивидуальных стимулов для увеличения производства и получают больше выгод от своего труда и инвестиций. На практике сохранение систем коллективного управления старого стиля и продолжающееся вмешательство правительства в вопросы землепользования ограничивают преимущества сельхозпроизводителей. Государство почти не вмешивается в производство на приусадебных участках. Домохозяйства выбирают продукт для производства и по своему усмотрению потребляют или реализуют полученный урожай или другую продукцию. Однако некоторые местные власти рассматривают такие участки как общинные земли. Значительно более высокая продуктивность и погектарные доходы приусадебных участков показывают, что разница в стимулах имеет гораздо более существенное влияние на выпуск продукции по сравнению с разницей в размерах хозяйства и/или интенсивности факторов производства. Несмотря на малые размеры и ограниченную земельную базу, приусадебные участки не только являются крупнейшим источником выпуска продукции, но и обеспечивают наибольшую продуктивность (см. Таблицу 2). Дехканским хозяйствам предстоит значительным образом улучшить производство и производительность по отношению к государственным (совхозам) и коллективным хозяйствам (колхозам), ввиду продолжения использования систем коллективного управления и незначительного улучшения индивидуальных стимулов. Недавние эмпирические данные также свидетельствуют, что выдача сертификатов на земельные паи не влияет на бедность в сельской местности, в то время как выдача титулов/прав на землепользование приводит к незначительному сокращению бедности на селе. Воздействие прав на землепользование является незначительным, поскольку дехкане все еще не имеют средств и стимулов для повышения выпуска продукции и доходов в результате проводимой сельскохозяйственной политики, в частности, в районах хлопководства. Начиная с 1998 г. отмечался рост сельскохозяйственной отрасли как результат значительного укрепления политической и экономической стабильности, существенного притока денежных переводов из России и благоприятных тенденций мировых цен на сырьевые товары. В период 1998-2004 гг. объем отраслевого производства увеличился на 65% в реальном выражении, и предположительно будет продолжать расти такими же темпами в течение следующих 2-3 лет при условии сохранения благоприятных политических и экономических условий. Земельная приватизация внесла незначительный вклад в отраслевой рост. Основным источником отраслевого роста были приусадебные участки, которые в настоящее время заменили государственные (совхозы) и коллективные хозяйства (колхозы) как основной источник объема сельскохозяйственного производства (см. Таблицу 2 и График 1). В 2003 г. вклад приусадебных участков в отраслевой объем производства составил 54% при 59% росте в период 1999-2003 гг., что составляет 51% от наблюдаемого роста сектора. Тем не менее, малые размеры приусадебных участков и их неспособность расширять производство существенным образом ограничивает их способность обеспечивать постоянный рост. 3 Таблица 2. Характеристики основных категорий хозяйств в Таджикистане в 2003 г. Приусадебные Коллективные и Государственные Всего по всем участки индивидуальные и коллективные хозяйствам дехканские хозяйства хозяйства Средняя площадь пашни 0,1-0,3 га 21 га 354 га Не применимо Пахотные земли в га 140,000 444,000 228,000 812,000 % от общего 17.2% 54.7% 28.1% 100.0% Орошаемые земли в га 80,000 318,000 177,000 575,000 % от общего 13.9% 55.3% 30.8% 100.0% Урожайность культур Хлопчатник Не пр. 1,85 1,82 Na Пшеница 2,17 1,90 1,90 Na Поголовье КРС 1,062,124 42,601 114,254 1,218,979 % от общего 87.1% 3.5% 9.4% 100.0% Поголовье овец и коз 1,907,884 146,859 537,720 2,592,463 % от общего 73.6% 5.7% 20.7% 100.0% Валовой сельскохозяйственный 540,267 197,483 271,119 1,009,229 продукт (в тыс. сомони) % вклада 53.6% 19.6% 26.0% 100.0% ВСП в расчете на га пашни 2771 сомони/га 822 сомони/га 600 сомони/га 1138 сомони/га Вклад в отраслевой рост: 50.8% 36.9% 12.3% 100.0% (1999-2003) Источники: Госкомстат; собственные расчеты 1,400,000 1,200,000 1,000,000 800,000 600,000 400,000 200,000 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Все типы Сельскохозяйственные Дехканские Подсобные хозяйств предприятия хозяйства хозяйства График 1: Тенденции сельскохозяйственного производства в зависимости от типа хозяйств (в постоянных ценах 2000 г.) 4 Основной наблюдаемый рост в дехканских хозяйствах вызван передачей земельных, трудовых и капитальных ресурсов государственных (совхозов) и коллективных хозяйств (колхозов) наряду с земельной приватизацией. По вышеуказанным причинам повышение продуктивности и урожайности характеризуется незначительными показателями. Дехканские хозяйства будут основным источником производства в будущем, и для сохранения текущих показателей отраслевого роста им потребуется увеличить объемы производства и продуктивность. Земельная приватизация также косвенно способствовала ухудшению состояния ирригационной и дренажной инфраструктуры и в результате этого сокращению [объемов] производства на обрабатываемых сельскохозяйственных угодьях. До обретения независимости ответственность за эксплуатацию и техобслуживание вторичных каналов ирригации несли колхозы и совхозы. В настоящее время после разукрупнения и приватизации вышеуказанных хозяйств ни одно из учреждений или ведомств не несет такой ответственности, в результате эксплуатация и техническое обслуживание находятся на низком уровне. Ухудшение состояния этих каналов вызвало масштабное консервирование ирригационных систем и повышение засоления обрабатываемых сельхозугодий. В результате происходит сокращение урожайности культур, в особенности хлопчатника. Вопросы отраслевой политики Гарантированные права землепользования, позволяющие дехканам делать выбор, каким образом использовать свой земельный участок, являются предварительным условием для устойчивого роста. Такие права усиливают стимулы для использования земли в соответствии с ее потенциалом, осуществления инвестиций в повышение продуктивности земли и ее использования экологически устойчивым образом. Права владения в сочетании с хорошо функционирующим земельным рынком способствуют более эффективному распределению земли (передача земли от малопроизводительных фермеров высокопроизводительным дехканам) и улучшению доступа к кредиту. Эти условия необходимо применить в Таджикистане. Вследствие этого широкомасштабные задачи будущей земельной реформы должны включать следующие направления: (1) Разработка системы землевладения, землепользования и передачи прав землепользования, которые обеспечат сельскохозяйственным производителям все стимулы для увеличения сельскохозяйственного производства и устойчивого землепользования. Это потребует нормативно-правовой и политической реформы, обеспечивающей гарантированные права землевладения и землепользования, свободу сельскохозяйственных производителей выбирать продукты для производства, потреблять или продавать полученную продукцию, и сохранять или использовать доход от реализованной продукции по своему усмотрению. (2) Обеспечение полной передачи этих прав всем сельскохозяйственным производителям посредством предоставления им прав землепользования и права выбора осуществлять свою деятельность как индивидуальным или коллективным хозяйствам, создаваемым в соответствии с предпочитаемой формой объединения (семейное хозяйство, сельское объединение и т.п.). Это требует полной информированности сельскохозяйственных производителей о законах процедурах и последствиях, связанных с земельной реформой; а также справедливого, гласного и не ведущего к большим затратам процесса приватизации; и надлежащей информационной и технической поддержки для тех фермеров, которые пожелают участвовать в приватизации. (3) Разработка организационно-правовой базы, обеспечивающей землепользователям и землевладельцам ясные, гарантированные права владения, пользования и передачи собственности, определяющей и поддерживающей роль государства как конечного распорядителя земельными ресурсами. (4) Развитие активного рынка купли-продажи и аренды земли и/или прав землепользования. 5 Существующая программа земельной приватизации предусматривает более ограниченный круг задач, результатом чего является более скромные достижения. Созданные права наследуемого пользования в значительной мере ограничиваются нечетко сформулированным законодательством, которое дает широкие дискреционные полномочия государственным и местным органам власти конфисковать сельскохозяйственную землю в случае ее нерационального использования. Местные органы государственного управления в настоящее время пользуются своей властью для прямой или косвенной угрозы изымать землю у дехкан в том случае, если не будут выполнены целевые производственные показатели, в особенности в хлопководческих районах. Так как большинство фермеров плохо информированы о содержании этого законодательства и редко обращаются за помощью к суду, у них мало выбора и поэтому они приемлют эту ситуацию. Вследствие этого не существует гарантии новоприобретенных прав землепользования. Кроме того, большинство дехканских хозяйств были сформированы при минимальном объяснении порядка их членам, и продолжают функционировать под коллективным руководством. В результате движущим фактором для фермерских решений все еще остаются целевые объемы производства, характерные для системы центрального планирования и принудительно проводимые в жизнь местным органом власти, несмотря на новые законы, в которых оговаривается свобода выбора производителя сельскохозяйственной продукции. Таким образом, приватизация проведена лишь формально и существенно не укрепила возможности фермеров использовать свои земельные участки по своему выбору. Меры по стимулированию долгосрочной аренды сельскохозяйственных земель все еще не являются целью земельной реформы, также как и создание земельного рынка. Участие фермеров в приватизации и их понимание этого процесса находятся на чрезвычайно низком уровне. Их возможность создавать собственные хозяйства значительно ограничивается сочетанием следующих факторов: (i) слабо сформулированное законодательство, в частности, неадекватное определение индивидуальных прав и средств защиты таких прав; (ii) минимум усилий по информированию фермеров о содержании и значении программы приватизации и соответствующем законодательстве; и (iii) ограниченность указаний относительно того, каким образом проходить необходимые для приватизации сложные административные процедуры, и сводить к минимуму высокие затраты, связанные с этим процессом. Данные последнего обзора по программе Действий против голода (AAH), собранные в пяти хлопководческих регионах, показывают, что только 8% фермеров знают, как подавать заявление на создание дехканского хозяйства, и многие не знают о том, что представляет собой дехканское хозяйство. На просьбу оценить собственное знание земельных законов 85% опрошенных заявили, что не имеют представления. Лишь немногие коллективные дехканские хозяйства выдали своим членам сертификаты на земельный пай, несмотря на то, что это конкретно оговаривается законом. В целом процесс приватизации создал ряд искаженных стимулов и препятствий для земельной реформы. Это способствует получению земли более состоятельными фермерами, но сохраняет советскую систему коллективного хозяйствования для остальных фермеров и препятствует созданию индивидуальных или семейных хозяйств. Права землепользования и землевладения не только мало изменили ситуацию для небогатых фермеров; более того, они рискуют потерять свой земельный участок, если будут возражать против доводимых им производственных заданий. Такие препятствия и сдерживающие факторы особенно характерны для районов возделывания хлопчатника. Тем не менее, программа земельной приватизации заложила платформу для создания индивидуальных или семейных дехканских хозяйств, и этот процесс в настоящее время ускоряется. В соответствии с законодательством, принятом в 1996 г., отдельные лица или группы в коллективных дехканских хозяйствах имеют право заявить права на их долю/пай в коллективном хозяйстве и создать отдельную сельскохозяйственную структуру. Тем не менее, данный процесс является сложным, непрозрачным и дорогостоящим (официальные сборы и неофициальные поборы) и контролируется районными земельными комитетами (РЗК), находящимися под контролем хукумата. Эти сдерживающие факторы снижают стимулы для фермеров создавать собственные дехканские хозяйства, в особенности в тех случаях, когда им известно, что их земельный участок может быть конфискован в произвольном порядке. 6 Первоначально второй этап земельной приватизации в основном ограничивался более состоятельными фермерами, имеющими связи с политиками и хорошо осведомленными о процессе приватизации, которые смогли воспользоваться непрозрачностью процесса и воздействовать на решения РЗК. Многие из этих лиц воспользовались этой возможностью для приобретения значительной площади высококачественных земель. Ряд доноров и проектов НПО предпринимают меры для повышения участия всех фермеров в процессе приватизации, достигая хороших результатов, однако их деятельность недостаточно широкомасштабна, чтобы оказать значимое влияние на всю отрасль. Приоритетные мероприятия (1) Приоритетная задача состоит в обеспечении поддержки и ускорении второго этапа приватизации, позволив тем фермерам, которые желают выйти из коллективного хозяйства, создать собственные индивидуальные или групповые дехканские хозяйства. Для успешного выполнения этой задачи потребуются следующие действия: • Разработать более доступные и прозрачные процедуры приватизации земли. • Провести широкомасштабную программу повышения информированности фермеров о новом законодательстве; ведомствах, занимающихся земельными вопросами; земельных правах и средствах их защиты. • Создать государственные и местные организации для ориентации и поддержки фермеров в их усилиях приватизировать землю сельскохозяйственного назначения. • Ликвидировать контроль местных органов государственного управления над приватизацией земли, расширить полномочия и ресурсы Государственного земельного комитета для практического проведения приватизации. Необходимо поощрять фермеров выбирать организационную форму хозяйства, лучшим образом отвечающую их потребностям, в частности, индивидуальное или групповое хозяйство на семейной основе или на основе общинных связей. Как стороннику таких реформ, правительству следует оказать поддержку развитию современных форм коллективной деятельности на основе маркетинга, снабжения материально-техническими ресурсами, использования техники и кредита. Это обеспечит поддержку индивидуальной хозяйственной собственности для тех, кто стремится ее получить, без потери преимуществ коллективной деятельности, и будет способствовать разработке более подходящих форм групповой деятельности в отличие от совхозов и колхозов. (2) Следует пересмотреть и внести изменения в действующее земельное законодательство, чтобы обеспечить предоставление ясно определенных прав пользования и наследования для землевладельцев; оговорить ясные и справедливые условия при экспроприации частной земли государством; четко определить административные и юридические ведомства, ответственные за управление земельными ресурсами и защиту государственных и частных прав на землю; и определить порядок обращения в эти ведомства в случае правового спора. Действующему законодательству в этих вопросах недостает ясности, и эта ситуация широко эксплуатируется лицами, желающими сохранить свое положение. Создание соответствующих независимых, гласных и доступных административных и правовых ведомств должно сопровождать разработку нового законодательства. Эти меры повысят прозрачность, независимость и подотчетность ведомств, ответственных за земельную реформу. Кроме того, необходимы среднесрочные инициативы по созданию административно-правовой базы земельной аренды. (3) Наконец, необходимо обеспечить поддержку укрепления и модернизации возможностей Государственного земельного комитета в сфере управления земельной приватизацией и управления земельными ресурсами (кадастр, земельная регистрация и т.п.), включая институциональную реорганизацию, поставку нового оборудования и подготовку персонала. Будущие процедуры и административные структуры должны быть недорогими по стоимости, общедоступными, прозрачными и должны способствовать эффективному функционированию земельных рынков и гарантированным кредитным сделкам. 7