CRECIMIENTO VERDE HACIA UNA ESTRATEGIA PARA URUGUAY Este reporte es parte de una serie de cinco productos analíticos generados en el marco de la Asistencia Técnica Crecimiento Verde en Uruguay, del Banco Mundial: Crecimiento Verde: Hacia una estrategia para Uruguay (Español/ Inglés) Oportunidades de Mercado para Reposicionamiento e Innovación Verde. Análisis de la demanda de sostenibilidad en las industrias del turismo, lácteos, soja y carne vacu- na (Español/ Inglés) Modelaje de calidad de agua y actualización del plan de acción para calidad de agua en la cuenca del río Santa Lucía (Español) Cuentas de capital natural del Uruguay: una aproximación inicial y consideraciones para la institucionalización (Español) Instrumentos de política para control de la contaminación del agua y la emisión de GEI por fuentes difusas provenientes de la actividad agropecuaria. Revisión de expe- riencias internacionales y lineamientos para su diseño para el control de nutrientes en la cuenca del río Santa Lucía (Uruguay) (Español) CRECIMIENTO VERDE HACIA UNA ESTRATEGIA PARA URUGUAY Práctica de Ambiente y Recursos Naturales para la región Latinoamérica y el Caribe Banco Mundial 21 de junio de 2018 © 2018 Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo / Banco Mundial 1818 H Street NW, Washington, DC 20433 Teléfono: 202-473-1000; Internet: www.worldbank.org Algunos derechos reservados El presente documento ha sido realizado por el personal del Banco Mundial, con aportaciones ex- ternas. Las opiniones, las interpretaciones y las conclusiones aquí expresadas no son necesariamente reflejo de la opinión del Banco Mundial, de su Directorio Ejecutivo ni de los países representados por este. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos que fi guran en esta publicación. 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La licencia Creative Commons Reconocimiento permite copiar, distribuir, comunicar y adaptar la presente obra, incluso para fines comerciales, con las siguientes condiciones: Atribuciones— La obra debe citarse de la siguiente manera: Banco Mundial. 2018. “ Crecimiento Verde: Hacia una estrategia para Uruguay.” Reporte técnico generado en el marco de la Asistencia Técnica de Crecimiento Verde en Uruguay. Banco Mundial, Washington, DC. Licencia: Creative Commons Recono- cimiento CC BY 3.0 IGO. Traducciones— En caso de traducirse la presente obra, la cita de la fuente deberá ir acompañada de la siguiente nota de exención de responsabilidad: “La presente traducción no es obra del Banco Mundial y no deberá considerarse traducción oficial de este. El Banco Mundial no responderá por el contenido ni los errores de la traducción”. 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Comentarios finales: construir las instituciones para el crecimiento verde 51 Referencias 53   Crecimiento Verde 3 Estudios complementarios (Resúmenes) 1. Oportunidades de mercado para reposicionamiento e innovación verde 59 2. Modelaje de calidad de agua y actualización del plan de acción para calidad de agua en la cuenca del río Santa Lucía 63 3. Cuentas de capital natural del Uruguay: una aproximación inicial y consideraciones para la institucionalización 67 4. Instrumentos de política para control de la contaminación del agua y la emisión de GEI por fuentes difusas provenientes de la actividad agropecuaria 69 Figuras Figura 1. Contribución del turismo y los cuatro bienes de exportación más importantes al monto total de bienes y servicios de exportación de Uruguay para 2016. 24 Figura 2. Crecimiento de capital y PIB, 1995-2014 (comparando Uruguay con sus pares en Latinoamérica y el Caribe y en el mundo). 25 Figura 3. Crecimiento de las áreas de bosques y agropecuaria, 1995-2014 (comparando Uruguay con sus pares en Latinoamérica y el Caribe y en el mundo). 25 Figura 4. Atractivo del mercado de carne vacuna sustentable por región geográfica. 36 Figura 5. Consumo de harina de soja en Europa para 2016 y 2021. 37 Figura 6. Mercado global lácteo según la tipología para 2016 y 2021. 37 Figura 7. Ilustración de las Cuentas Estratégicas Ambientales y Económicas para mostrar la contribución del medio ambiente al sector agropecuario (panel superior) y los impactos del sector agropecuario en el medio ambiente (panel inferior) para 2015. 41 Figura 8. Simulación con el modelo Aquatool de cargas contaminantes en el río Santa Lucía. 43 Figura 9. Marco conceptual para la integración de las actividades de modelización de nutrientes de cuencas en un esquema de crecimiento verde. 44 Figura 10. Esquema para priorización. 45 Figura 11. Determinación de prioridades aplicado a mejoras verdes en el sector agropecuario. 46 Tablas Tabla 1. Caracterización del Impuesto a la Renta de las Actividades Económicas (IRAE) y el Impuesto a la Enajenación de Bienes Agropecuarios (IMEBA) para productores agropecuarios. 49 Cuadros Cuadro 1. Asistencia técnica reciente del Banco Mundial. 15 Cuadro 2. El turismo como parte del crecimiento verde. 34 Cuadro 3. Experiencia internacional en el uso de instrumentos de política para fuentes difusas de contaminación en la agricultura. 50 4 Crecimiento Verde Acrónimos ANII Agencia Nacional de Investigación e Innovación APEJ Asia-Pacífico excluyendo a Japón BCU Banco Central del Uruguay BID Banco Interamericano para el Desarrollo CND Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional DACC Desarrollo y Adaptación al Cambio Climático (Proyecto del Banco Mundial) DINAGUA Dirección Nacional de Aguas DINAMA Dirección Nacional de Medio Ambiente DNE Dirección Nacional de Energía EE. UU. Estados Unidos de América FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación GEF Fondo Global para el Medio Ambiente GEI Gases de Efecto Invernadero GM Genéticamente Modificado GSTC Global Sustainable Tourism Council IMEBA Impuesto a la Enajenación de Bienes Agropecuarios INAC Instituto Nacional de la Carne INIA Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria INUMET Instituto Uruguayo de Meteorología IRAE Impuesto a las Rentas de las Actividades Económicas Crecimiento Verde 5 IVA Impuesto al Valor Agregado JICA Agencia de Cooperación Internacional Japonesa MEF Ministerio de Economía y Finanzas MGAP Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca MIEM Ministerio de Industria, Energía y Minería MTOP Ministerio de Transporte y Obras Públicas MVOTMA Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente No-GM Organismos no-modificados genéticamente OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos OPP Oficina de Planeamiento y Presupuesto OSE Obras Sanitarias del Estado PIB Producto Interno Bruto PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente REDD+ Reduciendo Emisiones de Deforestación y Degradación de BosquesReducción de las emisiones derivadas de la deforestación y la degradación de bosques, incluyendo la gestión sostenible de los mismos y la conservación de las reservas de carbono SNAACC Secretaría Nacional de Ambiente, Agua y Cambio Climático SNIA Sistema Nacional de Información Agropecuaria SNIG Sistema Nacional de Información Ganadera STI Sustainable Travel International TCAC Tasa de Crecimiento Anual Compuesta UdelaR Universidad de la República UE Unión Europea UNFCCC Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático URSEA Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua 6 Crecimiento Verde Agradecimientos Este informe fue escrito bajo el liderazgo de Valerie Hickey, Gerente de la Práctica Global de Ambiente y Recursos Naturales, y Jesko Hentschel, Director de País, por un equipo dirigido por Gianni Ruta, Alberto Criscuolo y Remi Trier, y compuesto por Melissa Castera Errea y Juan-Pablo Castañeda. El trabajo se reali- zó en estrecha colaboración con el personal técnico de la Secretaría Nacional de Medio Ambiente, Agua y Cambio Climático, el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca y el Ministerio de Economía y Finanzas de Uruguay. Se reconocen con gratitud las contribuciones de Paul Martin, Carole Megevand, Matilde Bordón, y Valeria Bolla. Adicional- mente, se reconoce el apoyo brindado por Heber Tito Galvez y Maria Beatríz García. Por último, se agra- decen enormemente las sugerencias y recomendaciones proporcionadas por los revisores: Martin Raiser, Etienne Raffi Kechichian, Svetlana Edmeades, Marianne Fay y Catalina Ramirez. Crecimiento Verde 7 8 Crecimiento Verde Resumen Ejecutivo E l crecimiento verde apunta a reconciliar hoja de ruta propuesta tiene como objetivo el el crecimiento económico y la sostenibi- de promover el crecimiento y, al mismo tiempo, lidad ambiental. Si bien existen muchas preservar la base de activos de la que depen- definiciones de crecimiento verde, un aspecto de dicho crecimiento. Se basa en los hallazgos que es común a todas las definiciones revisadas de una asistencia técnica financiada por el Ban- es la posibilidad de generar nuevas oportunida- co Mundial que se llevó a cabo entre agosto de des para el crecimiento y la inclusión, además de 2016 y marzo de 2018, así como en la experien- permitir evitar los costos de la degradación am- cia de Uruguay en políticas de sostenibilidad biental y de la pérdida irreversible de opciones ambiental, la recolección de evidencia interna- de desarrollo a futuro. El crecimiento económico cional, con ejemplo de países como Colombia y la sostenibilidad ambiental se pueden percibir y Corea, y la experiencia de trabajo del Banco como objetivos contradictorios, pero no es así. Mundial con Uruguay durante la última década. Un enfoque de crecimiento verde para el desa- Este reporte se alimenta y se complementa de rrollo concilia estos objetivos de política al per- otros cuatro informes, cada uno enfocado en mitir que el país aproveche su capital natural para una de las cuatro líneas clave de trabajo desa- el crecimiento y utilice el crecimiento como un rrolladas bajo la asistencia técnica: (i) Oportuni- incentivo para invertir en sus activos naturales. El dades de mercado para el reposicionamiento y crecimiento verde une objetivos ambientales con la innovación verde; (ii) Modelaje de calidad de objetivos de productividad, creación de empleo, agua y actualización del plan de acción para ca- adopción de tecnología y mayor valor agregado. lidad de agua en la cuenca del río Santa Lucía; Sin embargo, los canales de transmisión entre (iii) Cuentas de capital natural para Uruguay: un verde y crecimiento variarán de un país a otro. enfoque inicial y consideraciones para la institu- cionalización; (iv) Instrumentos de política para Este informe proporciona una hoja de ruta para control de la contaminación del agua y la emi- impulsar el crecimiento verde en Uruguay. La sión de gases de efecto invernadero (GEI) por Crecimiento Verde 9 fuentes difusas provenientes de la actividad cuales un enfoque de crecimiento verde puede agropecuaria. ser importante. La erosión de los suelos, la con- taminación por fósforo y nitrógeno, la gestión Este informe propone una definición operativa de pesticidas, las emisiones de gases de efecto para Uruguay. El capital natural juega un papel invernadero representan algunos de los temas clave en la promoción del modelo de crecimiento recurrentes en la toma de decisión del país. La del país orientado a la exportación. Uruguay ya gestión de la calidad del agua representa un de- se ha involucrado en una trayectoria sostenible safío particularmente significativo. A pesar de la de crecimiento para sectores económicos clave abundancia en el promedio anual de las precipi- (como agricultura, turismo, manejo de bosques, taciones, Uruguay sufre naturalmente de una va- energía), pero necesita definir una estrategia riabilidad extrema de la disponibilidad del recur- de crecimiento verde para enfrentar los desa- so hídrico a lo largo del año. Esto afecta no solo fíos ambientales emergentes. En ese sentido, el la producción sino también la disponibilidad de crecimiento verde puede verse como un marco agua limpia para consumo doméstico. A futuro, la estratégico y un conjunto de herramientas para ambición del país de incrementar su producción aprovechar el capital natural y evitar las irreversi- agropecuaria junto con su pequeño tamaño geo- bilidades ambientales para sostener el crecimien- gráfico requerirá de mayores esfuerzos en inten- to inclusivo. La asistencia técnica sirvió como un sificación sostenible. Un enfoque de crecimiento espacio para identificar herramientas de infor- verde permite abordar este tipo de desafíos a tra- mación y opciones de política para conciliar de vés de un sistema de colección de datos, análisis manera integral los objetivos de crecimiento y de la información y toma de decisiones que in- sustentabilidad ambiental. tegre varios sectores y busque priorizar acciones que tengan beneficios tangibles de corto plazo y El crecimiento verde no es nuevo para Uruguay. eviten altos costos de remediación en el futuro. Durante la última década, el país desarrolló el concepto de intensificación sostenible en la agri- Además de permitir hacer frente a algunos de cultura y está implementando una política inno- esos desafíos, el crecimiento verde también ayu- vadora de protección del suelo mediante el uso daría a promover la competitividad de Uruguay obligatorio de los planes de gestión para la pre- en las cadenas de valor mundiales que ofrezcan servación de suelos y aguas con fines agrícolas y premios a productos más sostenibles. Centrán- la recuperación de suelos erosionados. Uruguay dose en un número seleccionado de cadenas de implementó un sistema de monitoreo de produc- valor, la asistencia técnica encontró que hay im- tos fitosanitarios, y cuenta además con un pro- portantes perspectivas de crecimiento y márge- grama de trazabilidad en la producción de carne nes de precios atractivos en los nichos de la carne vacuna y en otros productos agropecuarios. El vacuna sostenible, la soja no modificada genéti- país también desarrolló una estrategia de riego y camente (no-GM), la leche en polvo orgánica y el su plan de acción correspondiente que apunta a turismo de aventura. En general, el análisis mos- promover el desarrollo de un sector agropecua- tró que existe una fuerte demanda mundial por rio climáticamente inteligente. Estos ejemplos los productos verdes analizados, que se espera testimonian no solo los esfuerzos de Uruguay en que crezca entre un 6 por ciento (carne sosteni- promover la sostenibilidad ambiental sino tam- ble) y un 40 por ciento (turismo de aventura) por bién la necesidad de estimular el crecimiento año en los próximos cinco años. Se espera que económico. dicha demanda se corresponda con márgenes más altos en comparación con los productos Sin embargo, hacia el futuro, Uruguay deberá convencionales. Los productos más verdes pue- seguir enfrentando algunos desafíos para los den ayudar a diversificar las exportaciones hacia 10 Crecimiento Verde nichos de mayor valor agregado, al mismo tiem- dimensiones: (i) sinergias entre diferentes tipos po que favorecen las inversiones en capacidades de beneficios (por ejemplo, local / corto plazo); (ii) e impulsan la adopción de nuevas tecnologías y urgencia de acción. Con las prioridades estable- prácticas, y que contribuyen a mejorar la gestión cidas, un cuarto paso consiste en definir los ins- de los recursos naturales de los sectores de cre- trumentos de política que podrían ayudar a lograr cimiento. los objetivos ambientales mientras se promueve el crecimiento sostenido y el bienestar social. La Al tomar en cuenta la trayectoria de crecimiento asistencia técnica identificó numerosas oportuni- actual de Uruguay, este informe traduce las me- dades para el diseño de incentivos económicos tas estratégicas del país en una hoja de ruta de para controlar la contaminación de fuentes difusas cinco pasos para promover el crecimiento verde. en la agricultura aún sin explotar. Finalmente, una Un primer paso es identificar las formas posibles estrategia de crecimiento verde debe establecer en que las políticas de crecimiento verde pueden el mecanismo para evaluar y ajustar las políticas impulsar el crecimiento del país, por ejemplo, de crecimiento verde. contribuyendo a un uso más eficiente de los re- cursos naturales, o sirviendo como un estímulo Continuar por el camino del crecimiento verde económico y creando empleo. Como segundo requerirá instituciones y liderazgo político. En paso, se encuentra la identificación de los bene- este sentido, la creación del Sistema Nacional ficios ambientales de las políticas de crecimiento Ambiental, con la Secretaría Nacional de Ambien- verde, la identificación de la escala geográfica y te, Agua y Cambio Climático (SNAACC) y el Gabi- factor temporal de dichos beneficios, y la identifi- nete Nacional Ambiental, junto con los esfuerzos cación del rol que estas políticas juegan en evitar constantes de ministerios clave como el Minis- daños ambientales irreversibles, o costosos de re- terio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) mediar. La herramienta de modelación de calidad y el ministerio a cargo del medio ambiente, el del agua implementada durante la asistencia téc- Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial nica representa una herramienta de información y Medio Ambiente (MVOTMA), han sido hitos fun- de gran valor para evaluar el desempeño ambien- damentales en los esfuerzos de Uruguay hacia el tal de diferentes medidas de política y escenarios desarrollo sostenible. A medida que toma forma de desarrollo en la cuenca del río Santa Lucía. Un una estrategia nacional de crecimiento verde, el tercer paso es definir criterios para priorizar posi- anclaje de la visión a un marco institucional sólido bles políticas de crecimiento verde. Como ejem- será clave para la misma sostenibilidad de esta plo, las prioridades pueden establecerse en dos visión. Crecimiento Verde 11 12 Crecimiento Verde Capítulo 1 Introducción Objetivo y estructura de este experiencia de Uruguay en sostenibilidad; la re- visión de experiencias internacionales; y la expe- reporte riencia del Banco Mundial en estos temas durante E la última década. n base a los resultados obtenidos a través de una asistencia técnica de crecimiento El informe está estructurado en tres secciones, verde financiada por el Banco Mundial, cada una respondiendo una pregunta funda- este informe proporciona los elementos de una mental: hoja de ruta para implementar el crecimiento verde en Uruguay. Establece los elementos y los (a) ¿Qué es crecimiento verde y qué podría signi- principios fundamentales para desarrollar una es- ficar para Uruguay? Experiencias previas han trategia que combine los objetivos de sostener el demostrado que distintos países pueden defi- crecimiento en Uruguay con la sostenibilidad am- nir el crecimiento verde de forma diferente, ya biental para así mantener la base de activos de la que no existe una definición completa que lo que depende ese crecimiento. Como muestra el abarque todo. Aquí, se sugiere una definición informe, el crecimiento verde es de suma impor- de crecimiento verde para Uruguay, basada tancia para Uruguay, ya que el modelo de creci- en sus iniciativas existentes. miento exitoso del país depende fuertemente de (b) ¿Por qué el crecimiento verde es relevante la rica base de activos naturales del país. En este para Uruguay? Uruguay se ha establecido ob- contexto, las políticas ambientales o verdes no jetivos ambiciosos que pondrán más presión son exclusivamente para proteger el medio am- en su base natural para los próximos años. biente: de hecho pueden ser una fuerza motora Esta asistencia técnica presenta varias oportu- para el crecimiento y el desarrollo. El informe se nidades que Uruguay podría aprovechar. Este basa en los resultados de los entregables produ- informe pone al descubierto desafíos y posi- cidos a través de la asistencia técnica que se llevó bles oportunidades. a cabo entre agosto de 2016 y marzo de 2018; la Crecimiento Verde 13 (c) ¿Cómo podría Uruguay avanzar en la imple- zación del Plan de Acción para la calidad del mentación del crecimiento verde? No hay una agua en la cuenca del río Santa Lucía: esta lí- sola receta para el crecimiento verde; por lo nea de trabajo tuvo como objetivo fortalecer que este informe traduce los objetivos estra- las capacidades locales y generar una herra- tégicos de Uruguay en una hoja de ruta prag- mienta de gestión de la calidad del agua para mática, tomando en cuenta la trayectoria de apoyar los procesos de toma de decisiones y crecimiento del país. elaborar una hoja de ruta para mejorar medi- das para el control de la contaminación del agua. La asistencia técnica se centró en una zona crítica de contaminación y una impor- Un breve recuento de tante fuente de suministro de agua: la cuenca la asistencia técnica de del río Santa Lucía. Asimismo, las acciones de este esfuerzo pueden extenderse a otras zo- crecimiento verde nas del país. • Cuentas de capital natural para Uruguay: un Antes de continuar, es útil proporcionar una vi- enfoque inicial y consideraciones para la ins- sión general de los esfuerzos de asistencia téc- titucionalización: esta línea de trabajo tuvo nica prestados en los últimos 20 meses. La asis- como objetivo fortalecer las capacidades lo- tencia técnica fue un esfuerzo conjunto entre el cales y generar una herramienta que permita Banco Mundial y el Gobierno de Uruguay para a los tomadores de decisiones considerar la identificar programas, políticas y arreglos institu- importancia de la naturaleza en la economía cionales para apoyar el modelo de crecimiento y el bienestar humano integrando variables del país mientras se promueve el uso sostenible y monetarias de cuentas nacionales, con varia- eficiente de los servicios ambientales y los recur- bles físicas de las cuentas de capital natural. sos naturales. Se hizo hincapié en el sector agropecuario y forestal a escala nacional y en la cantidad y ca- El producto final de la asistencia técnica se com- lidad del agua para la cuenca hidrográfica del pone de cinco informes, incluido este documen- río Santa Lucía. to. Para lograr el objetivo de la asistencia técni- • Instrumentos de política para el control de ca, se desarrollaron cuatro líneas de trabajo para la contaminación de cursos de agua y gases crear conocimiento y desarrollar capacidades en de efecto invernadero (GEI) provenientes de la contraparte, e incentivar el diálogo sobre polí- fuentes difusas de la actividad agropecuaria: ticas. Los resultados de cada línea de trabajo se esta línea de trabajo tiene como objetivo ge- resumen a continuación: nerar conocimiento sobre instrumentos eco- nómicos para mitigar la contaminación, en • Oportunidades de mercado para el reposicio- consonancia con otras iniciativas de análisis namiento y la innovación verde: al realizar un de este tipo de instrumentos que se han veni- análisis de tendencias de demanda y precios do desarrollando en el país. Los instrumentos en el mercado verde internacional, esta línea económicos tienen la ventaja, en comparación de trabajo identificó oportunidades fácilmen- con otros instrumentos de política, como las te alcanzables para el reposicionamiento ver- normas de comando y control, de promover la de en cadenas de valor internacionales clave. eficiencia. Centrándose en un tipo especial de El trabajo se centró en las industrias de carne problema, la contaminación por fuentes difu- vacuna, productos lácteos, soja y turismo. sas1 en el agro, el trabajo revisó la experiencia • Modelación de la calidad de agua y actuali- 1  En este documento, difusa se refiere a todos los tipos de fuentes no puntuales. 14 Crecimiento Verde Cuadro 1. Asistencia técnica reciente del Banco Mundial. La asistencia técnica de crecimiento verde añade una etapa más a un sólido conjunto de es- fuerzos analíticos que tuvieron lugar en los últimos años. Estos incluyen, entre otros, el enfoque programático “Agua para Uruguay” y la asistencia técnica “Opciones de crecimiento bajas en emisiones para Uruguay”. Agua para Uruguay tuvo como objetivo informar al Gobierno sobre la formulación y el diseño de políticas y programas de inversión futuros relacionados al uso y gestión del agua en zonas rurales y urbanas. Constituyó una intervención intersectorial en los sectores relacionados con el agua sobre la resiliencia al cambio climático y la gestión y el desarrollo integrados de los recursos hídri- cos. Las agencias involucradas incluyeron MGAP, DINAMA y DINAGUA de MVOTMA, OSE, la Uni- dad Reguladora de Servicios de Agua y Energía (URSEA), y el Instituto Uruguayo de Meteorología (INUMET). Los enlaces entre estas agencias se crearon a través de la realización de actividades, que incluyen: el desarrollo de una estrategia de riego y el apoyo en la revisión de una ley de irri- gación para promover la gestión de la agricultura hídrica climáticamente inteligente; el desarrollo de un marco legal de seguridad de represas; la promoción del control de la contaminación indus- trial; el pilotaje de una metodología integrada de Gestión Urbana del Agua; y el fortalecimiento de la capacidad institucional para apoyar opciones de crecimiento de bajas emisiones. El objetivo de la asistencia técnica sobre Opciones de crecimiento bajas en emisiones para Uru- guay fue identificar oportunidades de bajo costo para reducir las emisiones de los sectores agro- pecuario, energía, transporte y gestión de desechos. El estudio fue específicamente diseñado para resaltar la manera en que Uruguay puede mantener su trayectoria de crecimiento, especí- ficamente en el sector agro, al tiempo que reduce la intensidad general de las emisiones. Esta iniciativa contó con el apoyo de varias contrapartes del gobierno uruguayo, que incluyó a la Divi- sión de Cambio Climático de DINAMA, MGAP, Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP) y Dirección Nacional de Energía (DNE) para asegurar que el estudio tomara en consideración a todas las partes del Gobierno y la sociedad civil. internacional en la aplicación de instrumentos Agua y Cambio Climático (SNAACC), el Ministe- económicos, consultó a expertos y analizó nu- rio de Economía y Finanzas (MEF), el Ministerio merosas opciones para el diseño de políticas de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP), el en Uruguay. Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) y la Oficina de Pla- La asistencia técnica se benefició de un esfuer- neamiento y Presupuesto (OPP). El proyecto tam- zo altamente colaborativo entre las contrapartes bién contó con la colaboración de la academia, uruguayas y el Banco Mundial. Este esfuerzo se el Banco Central del Uruguay (BCU), el Instituto apoya en varias iniciativas anteriores (Cuadro 1). Nacional de Estadística (INE) y la compañía na- Entre los actores uruguayos se encuentran repre- cional de abastecimiento de agua y saneamien- sentantes de la Secretaría Nacional de Ambiente, to (Obras Sanitarias del Estado, OSE). El rol de Crecimiento Verde 15 liderazgo desempeñado por la SNAACC como la hoja de ruta para actualizar el Plan de Acción entidad coordinadora facilitó las interacciones para la protección hídrica en la cuenca del río entre los diversos actores y aceleró la obtención Santa Lucía, y contó con una participación inte- de resultados. rinstitucional más amplia: MVOTMA (DINAMA y DINAGUA), MGAP, SNAACC, OSE, academia La asistencia técnica fortaleció el diálogo y la (Universidad de la República), MEF y el Institu- colaboración entre los ministerios y entre el to Nacional de Investigaciones Agropecuarias Gobierno y las partes interesadas no guberna- (INIA). El trabajo sobre instrumentos económi- mentales. Por ejemplo, el trabajo sobre opor- cos se benefició de una rica discusión sobre la tunidades de mercado se basó en insumos de viabilidad política y el sentido práctico de im- las contrapartes para identificar segmentos po- plementar ciertos instrumentos de política. Esta siblemente ventajosos para elevar el desem- discusión contó con la participación de acadé- peño exportador de Uruguay. El trabajo sobre micos, organizaciones internacionales y funcio- modelación de agua en la cuenca del río Santa narios del gobierno, principalmente del MEF, Lucía, propició la generación de dos grupos de MGAP, MVOTMA, MIEM, OPP, entre otros. El trabajo. Uno de ellos se ocupó del desarrollo de trabajo en cuentas de capital natural se realizó a la herramienta de modelación de agua con la través de la participación directa del personal de participación del MGAP, la SNAACC y la Direc- la SNAACC, el MVOTMA y el MGAP. Los expertos ción Nacional del Medio Ambiente (DINAMA) y gubernamentales recopilaron datos y crearon la Dirección Nacional de Aguas (DINAGUA) del cuentas piloto para la actividad agropecuaria y MVOTMA. El otro, avanzó en la generación de forestal para el agua. 16 Crecimiento Verde Capítulo 2 ¿Qué es crecimiento verde? Definiciones tegia, publicada en 2011 como “Towards Green C Growth” (OECD, 2011), proporciona la siguiente definición: recimiento verde según la OCDE. La reunión del Consejo de Ministros de la “El crecimiento verde significa fomentar el creci- OCDE en junio de 2009 emitió una De- miento económico y el desarrollo al tiempo que claración sobre Crecimiento Verde en la que el garantiza que los activos naturales continúen brin- Consejo reconoció que la recuperación econó- dando los recursos y servicios ambientales en los mica y el crecimiento económico sostenible son que se basa nuestro bienestar. Para ello, debe ca- desafíos clave que enfrentan todos los países, y talizar que la inversión y la innovación sustenten el que los instrumentos de política bien focalizados crecimiento sostenido y den lugar a nuevas opor- pueden usarse para alentar inversión verde para tunidades económicas “ (OECD, 2011, p.4). contribuir simultáneamente a la recuperación económica a corto plazo, y ayudar a construir una La definición de la ONU. La Conferencia de las economía verde a largo plazo. La Declaración Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible también señaló que para que los países avancen Rio + 20 en 2012 estableció el Instituto Global hacia economías sostenibles bajas en carbono, la de Crecimiento Verde (GGGI) como una organi- cooperación internacional será crucial en áreas zación internacional dedicada a apoyar y promo- tales como el desarrollo y difusión de tecnologías ver un crecimiento económico fuerte, inclusivo y limpias, y el desarrollo de un mercado internacio- sostenible en los países en desarrollo y las eco- nal de bienes y servicios ambientales. La Declara- nomías emergentes. El GGGI ha definido Creci- ción llamó a la OCDE a desarrollar una Estrategia miento Verde en los siguientes términos: de Crecimiento Verde con el fin de lograr la recu- peración económica y el crecimiento económico “A diferencia de los modelos de desarrollo con- ambiental y socialmente sostenible. Esta estra- vencionales que dependen del agotamiento y Crecimiento Verde 17 destrucción insostenibles de los recursos natura- nación de economía, ciencias políticas y psi- les, el crecimiento verde es un avance coordinado cología social: para determinar soluciones del crecimiento económico, la sostenibilidad am- inteligentes para abordar las limitaciones de biental, la reducción de la pobreza y la inclusión la economía política, superar conductas y social impulsada por el desarrollo sostenible y el normas sociales profundamente arraigadas, y uso sostenible de los recursos mundiales” (Nacio- desarrollar las herramientas financieras nece- nes Unidas en la República de Corea, 2012). sarias. • No hay un solo modelo de crecimiento verde. El enfoque del Banco Mundial para el crecimien- Las estrategias de crecimiento verde variarán to verde y consideraciones prácticas. En el infor- según los países, reflejando los contextos y las me de mayo de 2012 “Crecimiento Verde Inclusi- preferencias locales, pero todos los países, ri- vo”, el Banco Mundial definió crecimiento verde cos y pobres, tienen oportunidades de hacer como “crecimiento que es eficiente en el uso de que su crecimiento sea más verde e inclusivo los recursos naturales, limpio en el sentido de que sin desacelerarlo. minimiza la contaminación y los impactos am- bientales, y resiliente ya que incorpora los desas- Aspectos comunes y recurrentes. Un aspecto tres naturales y el rol de la gestión ambiental y el que es común a todas las definiciones es la idea capital natural en la prevención de desastres físi- de que el crecimiento verde no solo consiste en cos. Y este crecimiento debe ser inclusivo“ (Banco evitar las externalidades negativas (medioam- Mundial, 2012). En sus mensajes clave, el informe bientales) del crecimiento, incluido encerrarse enfatizó que: en prácticas insostenibles, sino también en re- velar oportunidades de crecimiento. El creci- • El crecimiento verde es necesario, eficiente y miento económico y la sostenibilidad ambiental económicamente viable. Es fundamental para se pueden percibir como objetivos conflictivos. lograr el desarrollo sostenible y en general Esto es engañoso. Un enfoque de crecimiento equivale a buenas políticas de crecimiento: verde para el desarrollo concilia estos objetivos necesario para evitar la degradación del me- de política al permitir que el país aproveche su dio ambiente y el agotamiento de los recursos capital natural para el crecimiento y al utilizar el naturales, poniendo en peligro el bienestar crecimiento como un incentivo para manejar de de las personas; eficiente al mejorar la eficien- manera sostenible su base de activos. El atractivo cia de los procesos de inversión y uso de los del concepto de crecimiento verde es estratégico activos; económicamente viable al reducir el y analítico (Bowen & Fankhauser, 2011). Desde un costo de limpieza, recuperación e insumos ne- punto de vista estratégico, el crecimiento verde cesarios para generar bienestar. permite que la protección del medio ambiente • Los obstáculos para el crecimiento verde son se presente como una cuestión de oportunidad la inercia política y conductual, y la falta de ins- y recompensa, en lugar de una restricción econó- trumentos de financiación; no es siempre el mica. Desde un punto de vista analítico, el creci- costo de las políticas verdes. miento verde consiste en unir objetivos ambien- • El crecimiento verde debe enfocarse en lo que tales con objetivos de productividad, creación de se necesita hacer en los próximos 5 a 10 años empleo, adopción de tecnología y mayor valor para evitar verse atrapado en modelos de cre- agregado. Sin embargo, los canales de relaciona- cimiento insostenibles y para generar benefi- miento entre lo verde y el crecimiento variarán de cios locales inmediatos. El crecimiento verde un país a otro. revela oportunidades de crecimiento también a mediano y largo plazo. Hacia una definición significativa para Uruguay. • La estrategia a seguir requiere una combi- El crecimiento verde, para Uruguay, podría ver- 18 Crecimiento Verde se como una visión estratégica y un conjunto de pública de Corea, 2009b) y el Plan Quinquenal herramientas para aprovechar el capital natural y para el Crecimiento Verde (República de Corea, evitar las irreversibilidades ambientales para man- 2009a), los cuales estuvieron acompañados por tener un crecimiento inclusivo. Uruguay ya se ha la promulgación de una Ley Marco sobre Creci- involucrado en una trayectoria sostenible de cre- miento Verde Bajo en Carbono. Desde entonces, cimiento en sectores económicos clave, pero ne- Corea ha contribuido a promover el concepto de cesita definir una estrategia de crecimiento verde manera más amplia, incluso a través de la OCDE. para enfrentar los desafíos emergentes. Al mismo Hoy en día, un gran número de países han adop- tiempo, la adopción de una trayectoria de creci- tado el concepto y lo han adaptado a sus desafíos miento verde no es estática. A través de la asisten- de desarrollo, y han establecido estrategias de cia técnica, el crecimiento verde se ha convertido crecimiento verde de una forma u otra. en un marco general para pensar en el desarro- llo. Un marco para permitir que el país logre un Corea crecimiento sólido sin encerrarse en patrones insostenibles y para reajustar constantemente su Corea es un ejemplo excelente de un país que ha estrategia de crecimiento para encontrar nuevas manejado exitosamente la rápida urbanización oportunidades en medio de amenazas cambian- y que ha aprovechado su notable crecimiento tes. En lugar de desarrollar una teoría del creci- económico. La tasa de urbanización de Corea au- miento verde, la asistencia técnica sirvió como un mentó de menos del 30 por ciento en la década espacio para identificar herramientas prácticas y de 1960 al 82 por ciento en 2010, mientras que opciones de políticas para conciliar los objetivos al mismo tiempo los ingresos (INB per cápita) de crecimiento y sostenibilidad ambiental. El re- aumentaron de alrededor de US$ 130 en 1965 a sultado ha sido proporcionar a los responsables más de US$ 27.600 en 2016. de la toma de decisiones y a la sociedad en su conjunto un instrumento para ayudar a mantener Corea es también un país que aplica activamente de forma adaptativa una estrategia de crecimien- un paradigma de crecimiento verde. Los respon- to verde en Uruguay. sables políticos en Corea buscaban la transforma- ción, no el ajuste marginal, de la economía, que depende en gran medida de industrias intensivas en energía (que duplicaron sus emisiones de GEI Crecimiento verde en el durante la década de 1990) e importaciones ma- mundo sivas de energía (que representan dos tercios de las importaciones). Al buscar el crecimiento ver- El concepto de crecimiento verde tiene su origen de, se combinan tres objetivos complementarios en la región de Asia y el Pacífico. En la Quinta y que se refuerzan mutuamente: responder a la Conferencia Ministerial sobre Medio Ambiente y crisis económica, reducir la dependencia ener- Desarrollo celebrada en marzo de 2005 en Seúl, gética del país y reequilibrar la economía hacia 52 gobiernos y otros actores de Asia y el Pacífico sectores verdes a largo plazo en una búsqueda acordaron ir más allá de la retórica del desarrollo de mayor resiliencia y competitividad. sostenible, y seguir un camino hacia “crecimiento verde”. En 2008, en parte en respuesta a la crisis El estímulo de Corea de US$ 31 mil millones, financiera mundial, la República de Corea adoptó adoptado en 2009, fue el más verde de todos un crecimiento verde bajo en carbono como la los países, con el 80 por ciento destinado a pro- nueva visión de desarrollo del país, seguida poco yectos ambientalmente amigables. Las inversio- después por el lanzamiento en 2009 de su Es- nes se enfocaron inicialmente en infraestructura trategia Nacional para el Crecimiento Verde (Re- como una respuesta a corto plazo a la crisis. Los Crecimiento Verde 19 proyectos incluyeron el desarrollo de fuentes de za extrema (US$ 1,9 por día) es hoy menos del energía renovables, edificios energéticamente 3 por ciento. Los indicadores sociales clave han eficientes y vehículos con bajas emisiones de mejorado sustancialmente: la población está me- carbono; la expansión de los ferrocarriles; y la jor educada, tiene una esperanza de vida más alta gestión de agua y desechos. La mayor parte de y una tasa de mortalidad materna más baja que la la inversión verde financió tres iniciativas: restau- de la mayoría de los países con un nivel de ingre- ración de ríos, expansión masiva del transporte y so similar. El acceso a infraestructura básica que ferrocarriles, y conservación de energía en pue- incluye electricidad, agua limpia y saneamiento blos y escuelas. En conjunto, se ha estimado que moderno también ha aumentado drásticamente, las tres iniciativas crearán 500.000 empleos. de menos de la mitad a más del 75 por ciento de la población. A pesar de las reducciones rápidas Las motivaciones de Corea para implementar y significativas de la pobreza en las últimas dé- un modelo de crecimiento verde trascienden cadas, siguen existiendo carencias importantes, la crisis económica mundial del 2008. Mucho especialmente en las zonas costeras vulnerables antes de la crisis, el país estaba reconsideran- y los deltas del río Mekong y río Rojo, donde las do su modelo de crecimiento, que reconocía comunidades están muy expuestas a los impac- como insostenible dada la tendencia al alza de tos asociados con el cambio climático, entre ellos los precios de la energía. Ante los altos precios el aumento del nivel del mar. de la energía y la creciente preocupación por el cambio climático, Corea anunció una nueva es- Los efectos del cambio climático en los logros trategia energética a largo plazo en agosto de de desarrollo y en los objetivos de crecimiento 2008. Esta estrategia apunta a reducir la intensi- futuro de Vietnam requieren reforzar la planifi- dad energética en un 46 por ciento y aumentar cación y el financiamiento asociados a mejorar la participación de la energía renovable en la la resiliencia para frenar los impactos, particu- energía total primaria del 2,4 por ciento en 2007 larmente sobre los pobres, quienes a menu- a 11 por ciento para el año 2030. El gobierno do se ven desproporcionadamente afectados. también estableció informes obligatorios de Vietnam tiene, y experimentará cada vez más, emisiones de carbono para todas las industrias impactos significativos del cambio climático, en intensivas en carbono y energía. gran medida atribuidos a la alta y creciente ex- posición a impactos gradualmente visibles. Los Vietnam riesgos climáticos para las economías costeras se ven agravados por la pérdida de bosques Treinta años de crecimiento económico rápido de manglar, el drenaje excesivo, la extracción e inclusivo han elevado la situación de Vietnam de aguas subterráneas, y la sobrepesca. Las se- a la de un país de ingresos medio-bajos, crean- quías, la salinización, las temperaturas extremas do oportunidades para personas y empresas. Su y los cambios en las temporadas de cultivo y las crecimiento del PIB per cápita ha promediado inundaciones, combinados con viviendas pre- 5,5 por ciento anual desde 1990, alcanzando un carias en áreas vulnerables y la falta de activos ingreso nacional bruto per cápita de US$ 1.980 para amortiguar los impactos, impactan fuerte- en 2015. El crecimiento ha sido inclusivo: los in- mente en la calidad de vida de los hogares rura- gresos han aumentado en todos los niveles de les y urbanos pobres. En los últimos 25 años, los ingreso, mientras que el crecimiento en la des- eventos climáticos extremos representaron una igualdad ha disminuido. El crecimiento ha im- pérdida del PIB anual de entre un 0,4 y 1,7 por pulsado la prosperidad compartida y ha logrado ciento. Para el año 2050, se prevé una pérdida grandes avances en la reducción de la pobreza: del 1-3 por ciento en el PIB real vinculada a im- el porcentaje de personas que viven en la pobre- pactos del cambio climático. 20 Crecimiento Verde Vietnam ha incrementado sus esfuerzos para Colombia reorientar su desarrollo hacia un crecimiento verde. La Estrategia Nacional de Cambio Cli- La dependencia de Colombia en su riqueza natu- mático y la Estrategia de Crecimiento Verde de ral de características únicas subraya la urgencia Vietnam presentan una visión no sólo para abor- de garantizar un crecimiento económico verde. dar un conjunto de riesgos climáticos específicos El país tiene una geografía diversa con una varie- y oportunidades para reducir el desperdicio y la dad de paisajes y ecosistemas, y considerables contaminación, sino también para reorientar toda recursos renovables y no renovables. Con cerca la economía hacia un modelo más sostenible de del 10 por ciento de la biodiversidad del planeta, planificación, incentivos y desarrollo, que apun- Colombia ocupa el segundo lugar entre los paí- ta a posicionar a Vietnam como una economía ses con la mayor biodiversidad del mundo (Con- competitiva moderna con alta calidad de vida, y venio sobre la Diversidad Biológica, s.f.). Ocupa como un miembro responsable de la comunidad el séptimo lugar en el mundo en términos de área internacional, a la par de otros países importan- cubierta por bosques tropicales (FAO, 2015); los tes. La estrategia de cambio climático identifica bosques naturales cubren más de la mitad del la necesidad de actuar en una variedad de ame- área continental del país. Estos activos consti- nazas (por ejemplo, gestión del riesgo de desas- tuyen una ventaja comparativa para desarrollar tres, seguridad alimentaria e hídrica, aumento del sectores económicos basados en la naturaleza, nivel del mar) y oportunidades de reducción de como el turismo, los productos farmacéuticos, los emisiones (por ejemplo, energía renovable, efi- cosméticos y los agronegocios. En términos mo- ciencia energética, agricultura eficiente en el uso netarios, el capital natural2 representa el 15 por de los recursos, reducción y gestión de residuos). ciento de la riqueza total del país. La porción del También enfatiza sus fundamentos en un enfoque PIB asociada a ingresos provenientes de los re- ecológico, particularmente la importancia de los cursos naturales muestra una tendencia crecien- bosques, la mejora de la capacidad de entida- te: de 0,51 por ciento en 1970 a un máximo de des estatales, privadas y públicas, y el logro de 9,28 por ciento en 2011. Sin embargo, Colombia una amplia gama de objetivos socioeconómicos, es extremadamente vulnerable a eventos climáti- incluida la seguridad alimentaria, la seguridad cos extremos como El Niño y La Niña que provo- energética, la reducción de la pobreza, la igual- can inundaciones (y deslizamientos de tierras) y dad de género, seguridad social, salud pública y sequías; con graves impactos socioeconómicos, medios de vida. La agenda de crecimiento verde que afectan más severamente a los pobres. Se es- está contenida casi por completo dentro de la pera que estos eventos aumenten en frecuencia e estrategia de cambio climático, ya que se centra intensidad con el cambio climático, y sus impac- en el uso sostenible del capital natural, la mejora tos se ven agravados por la degradación de los de la eficiencia en el uso de los recursos y la re- ecosistemas. Además, la porción renovable del ducción de residuos. Sin embargo, el énfasis no capital natural de Colombia ha disminuido con el está en la gestión de riesgos, sino más bien en tiempo. la mejora de la calidad del crecimiento económi- co y, por lo tanto, de la calidad de vida a través Los principales sectores económicos, especial- de un medio ambiente sano, y el aumento de la mente el transporte, la energía, la industria y la competitividad y la sostenibilidad. También reco- agricultura, contribuyen a la degradación am- noce, aún más centralmente, la interdependencia biental en Colombia, lo que indica la necesidad de las empresas públicas y privadas para cambiar de un modelo de crecimiento más verde. Las pre- los patrones de consumo e inversión. siones sobre los recursos naturales ejercidas por 2  La suma del valor de los activos de petróleo, de gas natural, de carbón, minerales, y forestales. Crecimiento Verde 21 la industria -en particular las extractivas, la gana- impactos de los desastres naturales y el cambio dería extensiva, la urbanización y la motorización climático. Colombia se adhirió a la Declaración - han creado niveles de degradación ambiental de Crecimiento Verde de la OCDE en 2012 y se que imponen costos económicos significativos y ha comprometido a reducir las emisiones de GEI crecientes. La deforestación, la degradación de la hasta en un 30 por ciento para el año 2030 en tierra y la erosión del suelo resultan en pérdidas sus Contribuciones Determinadas Nacionales económicas anuales estimadas en alrededor de (CDN). Además, se ha comprometido a restaurar 0,7 por ciento del PIB, y ocurren principalmente un millón de hectáreas de tierras degradadas, a en áreas de expansión agrícola, minería ilegal y alcanzar una deforestación neta nula en el Ama- actividades relacionadas con las drogas. La pro- zonas para 2020 y a alcanzar los Objetivos de ducción agrícola extensiva ocupa 35 millones Desarrollo Sostenible (ODS). El Acuerdo de Paz de hectáreas de tierra, de las cuales solo 15 mi- de 2016 con las FARC apunta explícitamente a llones son adecuadas para tales fines. Se espera la sostenibilidad ambiental al indicar que el de- que la deforestación empeore a falta de controles sarrollo durante el período posterior al conflicto en muchas áreas post-conflicto y en importantes debe garantizar la sostenibilidad socioambiental ecosistemas de cuencas. y no debe ampliar la frontera agrícola. También se ha establecido un impuesto al carbono destinado El país se ha convertido en un campeón mundial a desalentar el consumo de combustibles fósiles. de crecimiento verde en los últimos años. El cre- El más reciente en esta serie de esfuerzos fue que cimiento verde ha surgido como un modelo de el Gobierno, en febrero de 2017, lanzó la Misión crecimiento que asegura la protección de la base de Crecimiento Verde para preparar los funda- de capital natural del país, previene las externa- mentos analíticos que servirán como base para lidades asociadas a los costos de su degrada- desarrollar una política nacional de crecimiento ción, contribuye a la competitividad y reduce los verde. La política se aprobó en julio 2018. 22 Crecimiento Verde Capítulo 3 ¿Por qué el crecimiento verde es relevante para Uruguay? E l crecimiento verde es estratégicamente to con el turismo, los productos agropecuarios y relevante para Uruguay, en primer lugar, forestales constituyen los cinco principales secto- porque su modelo de crecimiento exitoso res de exportación, que combinados representan depende fuertemente de la rica base de activos aproximadamente el 50 por ciento del valor total naturales del país. El rápido crecimiento en Uru- de las exportaciones, y de aquí la importancia de guay se ha asociado cada vez más al rol que el co- garantizar que los activos naturales proporcionen mercio tiene en la economía. Durante el período los recursos y servicios ambientales en los que se 2005-2015, las exportaciones promediaron el 26 basa la economía. por ciento del PIB, mientras que las importacio- nes y exportaciones juntas representaron 53 por Uruguay se destaca como una economía que ciento del PIB en 2014 (Banco Mundial, 2015), está construyendo riqueza a medida que crece, y con Uruguay expandiendo su presencia en los que está invirtiendo en su base de capital natural. mercados mundiales más rápidamente que sus La clave del desarrollo sostenible es el concepto vecinos, Brasil y Argentina. El rápido crecimiento de acumulación de capital. Mientras que el PIB de las exportaciones ha estado acompañado por proporciona una medida de cuánto produce una la creación de empleos. Actualmente, alrededor economía cada año, el capital, o la riqueza, pro- del 30 por ciento de los empleos están vincula- porciona una medida de los activos de los que dos al sector de exportación (Banco Mundial, depende la producción. El PIB por sí solo puede 2015). Detrás de este éxito se encuentra la rica ser engañoso ya que puede crecer vendiendo ac- base de activos naturales del país, a saber, su tie- tivos (por ejemplo, agotando bosques, suelos o rra fértil, la abundancia de recursos hídricos, la depósitos minerales). Estimaciones recientes de riqueza maderera y el potencial turístico. Como la riqueza total (Banco Mundial, 2018), es decir, se muestra en la Figura 1, las exportaciones uru- la suma de capital producido, natural y humano, guayas dependen en gran medida de recursos muestran que Uruguay ha aumentado su capital naturales renovables y servicios ambientales. Jun- total en casi un 4 por ciento por año entre 1995 Crecimiento Verde 23 Figura 1. Estimaciones de la contribución del turismo y los cuatro bienes de exportación más importantes al monto total de bienes y servicios de exportación de Uruguay para 2016. 18 16 14 12 Porcentaje 10 8 6 4 2 0 Turismo Carne Vacuna Soja Madera Lechería Fuente: elaboración propia con datos de Uruguay XXI y Uruguay XXI, 2017b. y 2014 (Figura 2). Como tal, está por encima de pares regionales como Argentina (alrededor del Aprovechando experiencias 2 por ciento), Brasil (alrededor del 2,5 por ciento) para superar desafíos y Colombia (alrededor del 3 por ciento). En líneas generales, la figura muestra que el crecimiento Se han lanzado e implementado varias inicia- del PIB está correlacionado positivamente con el tivas en el sector agropecuario que muestran crecimiento de la riqueza total: los países de cre- que Uruguay ya está encaminado hacia el creci- cimiento rápido tienden a acumular riqueza más miento verde. Un informe del MGAP publicado rápido. Si bien puede haber cierta variabilidad, el en 2017 reporta el progreso logrado al adoptar gráfico parece sugerir que el camino hacia el cre- desde 2010 un enfoque agro-inteligente como cimiento a largo plazo se caracteriza por la acu- plataforma para el crecimiento y desarrollo eco- mulación de capital producido, natural y humano. nómico competitivo e innovador (MGAP, 2017b). Mirando más de cerca el capital natural (Figura 3), Este enfoque implicó la creación de varias políti- es posible ver diferentes modelos de desarrollo cas públicas en torno a seis ejes estratégicos, que en los cuadrantes del gráfico. Algunos países han incluyen la promoción de la intensificación de la estado convirtiendo capital de tierras forestales producción que sea sostenible; y la adaptación al en capital de tierras agrícolas (por ejemplo, Ma- cambio climático y sus co-beneficios. lasia, Nicaragua, Ecuador, Argentina), otros han agotado ambos (por ejemplo, Jamaica, Colombia Pero el MGAP se ha establecido un objetivo y Venezuela). Uruguay ha estado invirtiendo tan- ambicioso: duplicar casi el número de perso- to en sus tierras agrícolas, con un crecimiento del nas alimentadas con productos uruguayos de 5 por ciento anual entre 1995 y 2014, como en 28 millones a 50 millones de consumidores en su capital forestal, con un crecimiento del 4 por todo el mundo. Con solo 3,5 millones de habi- ciento durante el mismo período. En este sentido, tantes en el país, las exportaciones representan el país se destaca en comparación con sus pares. la mayor parte de la producción de alimentos. 24 Crecimiento Verde Figura 2. Crecimiento de riqueza total y PIB, 1995-2014 (comparando Uruguay con sus pares en Latinoamérica y el Caribe y en el mundo). 7 Crecimiento anual promedio de la riqueza total (%) 6 Perú Chile Malasia Ecuador 5 Panamá Costa Rica Nicaragua R. Dominicana Uruguay Korea 4 Guatemala Honduras Polonia Venezuela Colombia 3 LAC Bolivia Haití Brasil Argentina Belice 2 OECD Méjico 1 Jamaica 0 0 1 2 3 4 5 6 7 Crecimiento anual promedio del PBI (%) Fuente: cálculos de autores basados en Banco Mundial, 2018. Figura 3. Crecimiento de la riqueza de bosques y agropecuaria, 1995-2014 (comparando Uruguay con sus pares en Latinoamérica y el Caribe y en el mundo). 5 Crecimiento anual promedio del capital de bosques (%) Virtuoso 4 Uruguay 3 R. Dominicana 2 Chile 1 Costa Rica Polonia Korea Méjico Panamá Haití 0 Brasil -4 -2 0 OECD 2 Perú 4 6 8 10 12 BoliviaArgentina Venezuela Belice Ecuador Jamaica -1 Colombia Guatemala Nicaragua LAC Malasia -2 Honduras Agotando -3 Convirtiendo Crecimiento anual promedio del capital de tierras agropecuarias (%) Fuente: cálculos de autores basados en Banco Mundial, 2018. Crecimiento Verde 25 Producir alimentos para 50 millones de personas rramienta que podría contribuir a facilitar el ac- es un gran desafío para un país con solo 16,4 mi- ceso a mercados verdes. El SNIA integrará todos llones de hectáreas de tierras agropecuarias. En los distintos módulos de información del MGAP, particular, hay cuatro cuestiones clave al Uruguay como el sistema de trazabilidad existente para el apuntar a sostener este aumento en la produc- ganado y el sistema existente de uso de agroquí- ción agropecuaria: (i) un uso sostenible de los re- micos, y el Sistema de Información del Suelo, que cursos naturales (especialmente el suelo, el agua, se encuentra actualmente en construcción, y el ya los bosques y la biodiversidad); (ii) una atención instalado Sistema del Plan de Manejo de Suelos, creciente a las preocupaciones emergentes de entre otros. salud pública y medio ambiente; (iii) una mejo- ra de la resiliencia agrícola, especialmente a la Uso sostenible del suelo agrícola variabilidad climática; y (iv) el cumplimiento de los compromisos relacionados con la agenda de Uruguay se encuentra implementando una po- mitigación climática. Varios de estos puntos se lítica innovadora de protección de suelos me- discuten en los siguientes párrafos, partiendo de diante el cumplimiento obligatorio de los Planes los logros clave hasta la fecha y seguidamente se de Manejo y Uso de Suelos para la recuperación presentan los desafíos futuros. de suelos agrícolas erosionados. Desde 2013, los agricultores de cultivos3 tienen la obligación La trayectoria de Uruguay legal de presentar sus planes de uso de la tierra, los cuales no pueden superar los umbrales de Intensificación sostenible como erosión del suelo, junto con la evidencia de la respuesta a la necesidad de un uso rotación de cultivos. Desde 2017, este requisito durable de los recursos naturales se aplica a cualquier agricultor que siembra más de 50 hectáreas de tierra cultivable. Los planes En la última década, el MGAP desarrolló el con- y la evidencia presentada son inspeccionados cepto de intensificación sostenible en el sector por el Gobierno en una primera etapa a través agropecuario. El concepto de intensificación sos- de tecnología de teledetección (para detectar tenible incluye, entre otras, las siguientes dimen- cultivos sin plan de uso), y luego con fiscalizacio- siones: gestión sostenible del suelo, incorpora- nes de campo para el control final. A octubre de ción del agua en los sistemas de producción bajo 2017, se habían presentado 12.493 planes, que una visión sostenible (calidad y cantidad), uso abarcan 1,88 millones de hectáreas y el 96 por responsable de plaguicidas, manejo sostenible ciento de todos los productores de cultivos de de áreas de pastoreo, y trazabilidad e inocuidad más de 100 hectáreas. Hasta la fecha, los Planes alimentaria para los consumidores de alimentos. de Manejo de Suelos han demostrado, mediante una meticulosa recopilación de datos y la pre- El desarrollo de sistemas de información com- paración de cientos de planes de uso y manejo pletos, como el Sistema Nacional de Información del suelo, que la agricultura de Uruguay genera Agropecuaria (SNIA), es central para la mejora altos niveles de producción agrícola con menos de la gestión de los recursos naturales. Mientras potencial de erosión. Se espera que la erosión aún está en construcción, el SNIA permitirá ras- se reduzca en un 80 por ciento (MGAP, 2017b) y trear los impactos sobre el suelo, el agua y los que esta reducción tenga una serie de impactos bosques asociados con la producción agrícola. positivos además de la conservación de los sue- También apoyará la aplicación de políticas (sue- los en sí, como la reducción de emisiones de car- lo, trazabilidad, certificación, etc.) y será una he- bono y la reducción del transporte de nutrien- 3  Abarcando actividades agrícolas excluyendo áreas de pastizales naturales y pasturas artificiales. 26 Crecimiento Verde tes y contaminación de cuerpos de agua (como tencia de las comunidades locales, rurales y de- en la cuenca del río Santa Lucía). También han pendientes de los bosques; y para garantizar que demostrado la amplia capacidad de Uruguay se conserve su importante patrimonio. para implementar enfoques de planificación con altos grados de éxito, en gran parte debido Uso sostenible de recursos hídricos al tamaño, la homogeneidad, la capacidad de recopilación de datos y el desarrollo de herra- Uruguay también ha desarrollado una estrategia mientas innovadoras del país. El cumplimiento de riego y su correspondiente plan de acción con de la política ha sido respaldado por un módulo la colaboración del Banco Mundial en el marco de georreferenciación (Sistema de Gestión de de la asistencia técnica Agua para Uruguay. Esta los Planes de Usos) para la gestión y el monito- estrategia apunta a promover el desarrollo de reo remoto de dichos planes con el objetivo de una agricultura climáticamente inteligente, sien- integrarlo en el SNIA. do las soluciones de agua para riego un aspecto clave para aumentar la resiliencia de los agricul- Gestión sostenible de biomas tores a la variabilidad climática y los eventos ex- naturales tremos, evitando la asimetría con otros sectores relacionados con el agua, incluidos los ambien- Uruguay ha estado implementando cambios ins- tales. No se espera que la incorporación de rie- titucionales y proyectos para promover la ges- go suplementario en los principales sistemas de tión sostenible de áreas de pastoreo y bosques. producción (principalmente granos y forraje) au- Las áreas de pastoreo (campos naturales) son el mente dramáticamente el consumo de agua (ya paisaje predominante en Uruguay (70 por cien- que los requerimientos de agua para el riego su- to de las tierras agropecuarias). Tienen un papel plementario son muy bajos en comparación con clave en la producción agropecuaria como fuen- el arroz, por ejemplo). También se espera que te de alimentos, y también proporcionan varios la incorporación de técnicas modernas de riego servicios ecosistémicos (absorción de dióxido de en los sistemas de cultivo reforzará la política de carbono, generación de suelo, provisión de agua preservación del suelo y la agenda de mitigación limpia, reciclaje de nutrientes, provisión de mate- al: (i) asegurar una mejor cobertura del suelo; (ii) rial genético, regulación del clima, polinización). permitir un espectro más amplio de diversifica- Creada en 2012, una nueva mesa participativa ción de cultivos (eliminando el cuello de botella (Mesa de Campos Naturales) tiene como objetivo potencial del déficit hídrico para cultivos con ma- establecer planes para armonizar la producción yores requerimientos de agua); y (iii) contribuir a con la conservación de los recursos naturales, y la reducción de las emisiones de GEI. Por último, aumentar la productividad de la carne mientas esta estrategia también implica reforzar la coordi- que se reducen las emisiones de GEI por unidad nación entre MGAP y MVOTMA. de producción. Además, el proyecto de Prepara- ción para la Reducción de Emisiones por Defo- En la cuenca del río Santa Lucía, el evento de restación y Degradación Forestal (REDD+)4 tiene degradación del agua de 2013 provocó que las como objetivo establecer la capacidad institucio- autoridades nacionales tomaran medidas inme- nal y la estrategia para gestionar los bosques de diatas para reducir la contaminación del agua y forma sostenible para el crecimiento económico garantizar la protección de las fuentes de agua. a largo plazo; para apoyar los medios de subsis- En 2013, poco después del episodio de eutrofi- 4  La iniciativa Global REDD +, respaldada por Forest Carbon Partnership Facility (el Banco Mundial actúa como Fideico- misario), comenzó a funcionar en 2008 para ayudar a los países a establecer los pilares clave de la preparación de REDD +: (i) desarrollar sus escenarios nacionales de referencia para las emisiones de la deforestación y degradación forestal; (ii) adoptar y complementar las estrategias nacionales para reducir la deforestación y la degradación forestal; y (iii) diseño de sistemas nacionales de monitoreo, reporte y verificación para REDD +. Crecimiento Verde 27 zación en la cuenca, el MVOTMA lanzó un plan cultivos. Este sistema contribuye a mitigar los im- de acción conocido como Plan de Acción para la pactos en la población que vive alrededor de las protección de la calidad ambiental y las fuentes áreas agrícolas y monitorea el uso de pesticidas de agua potable. Este plan, conocido como el de en la agricultura. las “11 Medidas”, incluyó once acciones para ser implementadas paso a paso, como la reducción Certificación, trazabilidad e inocuidad de descargas no tratadas de alcantarillado e in- alimentaria para los consumidores dustrias, la identificación y protección de áreas altamente sensibles para el suministro de agua, Trazabilidad total en la producción de carne bovi- la aplicación del Reglamento de Uso del Suelo y na es una herramienta para que Uruguay ingrese Plan de Manejo para los agricultores, y la prohibi- a mercados exclusivos y de mayor valor. Uruguay ción de nuevos establecimientos para la produc- cuenta con un esquema informativo nacional (el ción ganadera intensiva, como los feedlots, en un Sistema Nacional de Información para Ganadería, área definida. Al día de hoy, varias de estas accio- o SNIG) que rastrea y brinda información sobre la nes ya se han implementado mientras que otras historia de cada corte de carne que se exporta o están siendo implementadas. se consume en el país desde el nacimiento hasta la venta minorista (Fernández-Arias et al., 2015). Como parte del Plan de Acción de “11 medidas”, Este esquema fue establecido para solventar una el MGAP promovió el Plan de Lechería Sosteni- crisis sanitaria por aftosa, y a su vez, ayudó a posi- ble, con el objetivo de reducir la degradación del cionar la carne uruguaya como de calidad supe- suelo y la contaminación del agua en áreas sen- rior y facilitó el acceso de Uruguay a los mercados sibles. Este Plan abarca la implementación de los de alta gama, particularmente en los EE. UU. y la Planes de Uso y Manejo de Suelos, el plan de uso UE, y a la certificación internacional. Permitió la ac- de fertilizantes orgánicos y químicos y los planes tualización de la carne al etiquetado más estricto de manejo de desechos a los establecimientos le- del Departamento de Agricultura de los EE. UU., cheros en la cuenca del río Santa Lucía, la cual es el “Never Ever 3”, que garantiza que los animales ambientalmente sensible. Esta iniciativa también nunca recibieron hormonas, antibióticos y proteí- brinda apoyo financiero a pequeños y medianos nas de origen animal, desde su nacimiento hasta productores lecheros para el diseño y la ejecu- la faena, lo que permite a Uruguay fortalecer su ción de soluciones para reducir la exportación de posición en el mercado cárnico de alta calidad. nutrientes a cursos de agua, que incluyen asisten- cia técnica e inversiones financieras. La trazabilidad también es efectiva para algunos productos agrícolas, como la miel, los cítricos, el Incremento en la atención a vino y los productos avícolas. En la producción nuevas preocupaciones de salud de miel y productos apícolas, la trazabilidad tiene pública y medio ambiente como objetivo identificar el producto a lo largo de la cadena productiva, georreferenciación de Gestión sostenible de pesticidas apiarios y aplicación de pesticidas. La información obtenida permite identificar posibles problemas, El MGAP recientemente implementó un siste- su origen y causa, a fin de establecer medidas co- ma de monitoreo para productos fitosanitarios. rrectivas. En la producción de frutas y hortalizas, El recientemente lanzado Sistema de Monitoreo la legislación reciente ya establece la futura tra- Satelital de Aplicaciones de Productos Fitosani- zabilidad de frutas y verduras. Otra cadena que tarios monitorea y controla el uso de pesticidas avanzó en la trazabilidad es la de las aves de co- (incluida la aplicación por tractores y / o aviones) rral, que cubre las actividades y los actores vincu- en tiempo real a través de información satelital de lados a la producción de huevos y carne. 28 Crecimiento Verde Mejora de la resiliencia en la de aproximadamente 2 millones de toneladas agricultura (Banco Mundial, 2015). El Proyecto de Desarrollo y Adaptación al Cam- El estudio “Opciones de crecimiento de bajas bio Climático (DACC)5 contribuye a aumentar la emisiones para Uruguay”, encontró algunas resiliencia de los agricultores al cambio climático. oportunidades de bajo costo y alto impacto Proporciona asistencia técnica y financiera para para reducir las emisiones de carbono que po- reducir la vulnerabilidad climática de los pro- drían llevarse a cabo sin comprometer el desa- ductores medianos y pequeños y para aumentar rrollo o el crecimiento. El estudio (Banco Mun- la sostenibilidad a largo plazo de la producción dial, 2014) analiza las políticas e instrumentos agrícola y ganadera (MGAP, s.f.). El proyecto pro- en los sectores agropecuario, energía, gestión porcionó subsidios para la promoción de siste- de residuos y transporte, teniendo en cuenta mas de riego para productores (individuales) y los costos y beneficios, tanto desde el punto de de pequeños proyectos colectivos de irrigación. vista de los inversores como de la sociedad. El El DACC también apoya la implementación de estudio muestra que el sector agropecuario (in- un índice paramétrico de seguro contra la sequía cluido el forestal) tiene potencialmente la ma- para reducir los efectos de los impactos ambien- yor contribución para disminuir las emisiones tales en los productores de ganado (MGAP, s.f.). de GEI: expansión de la silvicultura comercial En 2015, el MGAP inició un piloto de 3 años de y preservación del bosque nativo, cambio de duración para evaluar la viabilidad de este esque- prácticas para la dieta ganadera, mejor manejo ma para aumentar la capacidad de recuperación de pastizales, aumento del área irrigada y pro- de los productores frente a los riesgos climáticos visión de agua y sombra para el ganado son las (MGAP, 2015). Bajo este piloto, 178 productores intervenciones bajo-carbono (LCI, por su acró- se beneficiaron de tener cobertura de seguro nimo en inglés) más eficientes para reducir la durante tres temporadas secas. El objetivo del emisión de GEI. proyecto de Financiamiento Adicional de DACC recientemente aprobado es extender este piloto a 400 productores. Desafíos hacia adelante Contribución a la agenda de mitigación climática Uso sostenible de recursos naturales Los co-beneficios de las iniciativas de conser- vación de suelos de Uruguay incluyen la mi- El pequeño tamaño geográfico del país implica tigación del cambio climático. Uruguay es un que los aumentos en la producción sólo pueden líder mundial en sus esfuerzos por mejorar su producirse mediante la intensificación. Limitado desempeño ambiental mientras produce pro- por la disponibilidad de la tierra, la cartera de ductos de alto valor y contribuye a la lucha con- usos de suelo de Uruguay se sometió a un proce- tra el cambio climático. En esta línea, varias ini- so transformador durante la última década, con ciativas que Uruguay ha presentado ya generan el fin de aumentar la producción y aprovechar el co-beneficios para la mitigación y adaptación mercado internacional favorable. El sector expe- al cambio climático. Se estima que los Planes rimentó una fuerte intensificación de la produc- de Uso y Manejo de Suelos ya han contribui- ción, entendida como el aumento de la produc- do a una captura anual de carbono del suelo ción por unidad de suelo. A partir de 2003, la soja 5  Financiado mediante un préstamo del Banco Mundial, una donación del GEF, el Gobierno y el sector privado. Crecimiento Verde 29 desencadenó la rotación de cultivos, multiplican- ción promedio anual es de 1.240 mm con una va- do por diez la tierra utilizada anualmente para las riación extrema en la disponibilidad de agua que plantaciones de cultivos en solo ocho años (por va de un déficit del 63 por ciento a un superávit ejemplo, los cultivos de soja se multiplicaron por del 65 por ciento. Diciembre a marzo es el perío- diez en este periodo partiendo de solo 80.000 do con mayor déficit de agua para la agricultura y hectáreas, y alcanzando alrededor de 1.200.000 pueden surgir conflictos para satisfacer las nece- hectáreas en 2016). La reducción de los pastiza- sidades de los agricultores en el sector del riego, les y el aumento de la disponibilidad de cereales otros usuarios y agua para el medio ambiente. favorecieron la implementación de prácticas ga- naderas intensivas, como los feedlots y la inten- Para reducir la vulnerabilidad de la producción sificación de la producción lechera (Préchac et a esta variabilidad estacional, la agricultura al., 2010). Durante el período 2005-2012, la pro- de regadío se expandió de 52.000 hectáreas ducción de leche casi se duplicó (OCDE y CEPAL, en 1970 a 205.000 hectáreas en 2010 (MGAP, 2014) gracias a un fuerte aumento de la produc- 2017b), pero el desarrollo de riego ha sido li- tividad en la producción de leche, el cual fue del mitado en los últimos años al desarrollo del 3,4 por ciento anual en la última década (OCDE y riego suplementario, principalmente en cultivo CEPAL, 2014). De manera similar, el aumento en de soja. Como casi en todas partes del mundo, los establecimientos de engorde forrajero contri- el subsector de riego es el principal usuario de buyó a un aumento en la productividad del ga- agua. El volumen promedio de agua utilizada es nado, con una tasa anual del 3,1 por ciento en la de 4.856 Mm3 por año, de los cuales los princi- última década (OCDE y CEPAL, 2014). pales usos del agua son para riego (86 por cien- to) y doméstico (11 por ciento), mientras que Este modelo de crecimiento puede tener aso- el uso industrial (3 por ciento) y otros (vacuno ciado un costo y un tipo especial de riesgo, par- y recreativo) se encuentran en el otro extremo ticularmente relevante para Uruguay, que es el del espectro (DINAGUA-MVOTMA, 2011; FAO, impacto potencial de la agricultura sobre los 2010). El principal cultivo de regadío es el arroz ecosistemas. En los últimos años, Uruguay tuvo (160.000 ha, según FAO), pero el país enfrenta que abordar la gestión efectiva de un creciente un creciente desarrollo de riego suplementario número de riesgos ambientales. La intensifica- para la soja y las pasturas. Alrededor del 50 por ción, el rápido crecimiento de las áreas cultiva- ciento del volumen extraído proviene de puntos das y la transformación del sector agropecuario de toma directos en ríos. Sin embargo, el desa- antes descripto pueden exacerbar los riesgos rrollo del riego ahora es limitado en la mayo- ambientales emergentes: (i) erosión del suelo; ría de las cuencas hidrográficas del país, en las (ii) uso excesivo de agua debido al aumento de que no es posible emitir derechos de agua para la demanda de agua para riego suplementario; nuevos puntos de toma. El desarrollo de la ca- y (iii) mayor uso de fertilizantes y agroquímicos. pacidad de almacenamiento (presas), la mejora Se han logrado grandes avances para (i) (véase de la eficiencia del agua y la reducción de las la sección 3.1.1.), pero siguen existiendo desa- pérdidas de agua son cruciales para sostener el fíos apremiantes para (ii) y (iii) como se analiza a crecimiento en los sectores relacionados con el continuación. agua, incluida la agricultura de regadío. Uso sostenible de recursos hídricos En Uruguay, la intensificación agrícola de los últimos años resultó en un fuerte aumento en A pesar del alto promedio anual, Uruguay sufre la aplicación de nutrientes que pueden afectar naturalmente de una variabilidad extrema de la la calidad del agua. En los últimos 20 años, los disponibilidad de recursos hídricos. La precipita- cambios en la estructura productiva de Uruguay, 30 Crecimiento Verde la adopción de nuevas variedades de cultivos y En la cuenca del río Santa Lucía, se han identi- las prácticas intensivas de producción, llevaron ficado niveles excesivos de nutrientes en el río, a un fuerte aumento en el uso de pesticidas y siendo el fósforo el más preocupante. Los datos fertilizantes, siendo estos últimos las principales recopilados durante el período 2005-2014 en las fuentes de nutrientes. Dado que no toda la canti- dos principales presas de agua, Paso Severino y dad de fertilizantes aplicada es absorbida por las Canelón Grande, muestran niveles de fósforo que plantas objetivo, el resto permanece en el suelo, oscilan entre 20 y 110 ug/l, superando significa- de lo cual parte es escurrida por riego o precipi- tivamente el umbral legal de 25 ug/l (Miralles & tación a otras tierras o a cuerpos de agua. De esta Trier, 2018). En 2013, los altos niveles de fósfo- manera, los fertilizantes contribuyen a la contami- ro en las represas de agua desencadenaron el nación de nutrientes en el agua. Las importacio- evento de eutrofización, deteriorando la calidad nes de Uruguay de pesticidas y fertilizantes para del agua y, en consecuencia, afectando nega- el período de 1997 a 2005 aumentaron en un 350 tivamente el sabor y olor del agua potable. Los por ciento (Chiappe, et al., 2008). Esta tendencia estudios afirmaron que las fuentes difusas rela- creciente continuó en los últimos años: el uso de cionadas con el sector agropecuario conforman fertilizantes en términos absolutos prácticamente el principal productor de emisiones de nutrientes se duplicó durante 2005-2014 (FAOSTAT), aun- en la cuenca del río Santa Lucía (JICA-MVOTMA, que por unidad de área, el aumento fue inferior 2010; UdelaR, 2013). al 30 por ciento durante el período 2004-2014 (Indexmundi, s.f.). Incremento en la atención a nuevas preocupaciones de salud Por ahora, ya hay signos de estrés de calidad hí- pública y medio ambiente drica en dos cuencas hidrográficas importantes en Uruguay (río Santa Lucía y Laguna del Sauce). Gestión sostenible de pesticidas En 2011, JICA-DINAMA informó altos niveles de contaminación del agua en la cuenca del río San- El aumento en el uso de pesticidas es una preo- ta Lucía6, la principal fuente de abastecimiento de cupación creciente de carácter medioambiental agua para consumo humano de Uruguay. Alinea- y de salud pública y exige un enfoque de mane- do a esta advertencia, en 2013, los altos niveles jo sostenible. La intensificación de la producción de contaminación por nutrientes en el río Santa también trajo aparejado un aumento notable en Lucía dispararon un evento de eutrofización7, el el uso de pesticidas en Uruguay (Caon, 2013). cual ocasionó que consumidores recibieran agua Entre 1991 y 2011, el volumen total de plagui- no potable. En 2015, un evento similar ocurrió en cidas utilizados en Uruguay aumentó casi diez uno de los destinos más turísticos de Uruguay, veces (FAOSTAT, 2017). Los plaguicidas se han afectando el servicio de agua potable de la Lagu- asociado con pérdidas económicas en la pro- na del Sauce. Estos eventos están estrechamente ducción de tomates, la muerte de abejas y con relacionados con el sector agropecuario, ya que significativas pérdidas económicas y de mercado ha sido la principal fuente de contaminación por en la producción de miel (Pérez, 2017; RAPAL, nutrientes difusa en el río Santa Lucía (UdelaR, 2017; La Diaria, 2017). A una escala más regio- 2013) y también en la Laguna del Sauce (MVOT- nal, OSE ha identificado residuos tóxicos relacio- MA, 2017a). nados con plaguicidas en los cuerpos de agua, 6  La cuenca del río Santa Lucía se encuentra en la porción sur de Uruguay, y se extiende sobre un área total de 13.480km2. 7  Las plantas necesitan nutrientes para crecer, beneficiando a los ecosistemas en condiciones normales. La eutrofización ocurre cuando la contaminación de nutrientes, típicamente fósforo y nitrógeno, en los cuerpos de agua desencadena un crecimiento explosivo de algas (floraciones de algas). Estas floraciones de algas pueden ser tóxicas para los seres humanos y los animales y pueden reducir significativamente o incluso agotar el oxígeno en el agua, lo que acentúa o destruye la vida acuática. Y pueden alterar los ecosistemas acuáticos al reducir la diversidad y afectar la reproducción de los peces. Crecimiento Verde 31 lo que ha obligado a desviar más recursos para bable que el país enfrente un aumento de la tem- inversiones preventivas en los procesos de puri- peratura (alrededor de 0,5 grados centígrados en ficación de agua en los últimos años. Además, los 2020 y hasta 2,5 grados centígrados en 2050), en residuos de plaguicidas en los cuerpos de agua la precipitación anual total y en la frecuencia e in- también pueden afectar la vida acuática. tensidad de eventos climáticos extremos (sequías e inundaciones). Los impactos potenciales aso- Además, los pesticidas pueden estimular el de- ciados con estos aumentos incluyen: (i) la reduc- sarrollo de resistencia en malezas y plagas, y ción de la productividad de la tierra de propie- a su vez, requerir un aumento en las tasas de dades comerciales en un 62 por ciento del nivel aplicación del producto. Algunos países ya es- actual y un 54 por ciento por debajo del nivel ac- tán enfrentando este problema (la llamada “pes- tual para pequeñas granjas familiares (en 2020), ticides treadmill”). Por ejemplo, en los EE. UU., principalmente asociadas con aumentos de tem- se ha estimado que alrededor de 34 millones peratura; (ii) daños a la infraestructura pública, re- de hectáreas de tierras de cultivo están infes- ducción de la producción agropecuaria y de los tadas con malezas resistentes al glifosato (Dow medios de vida rurales, y desafíos para mantener AgroScience, 2015). Del mismo modo, en Brasil, ecosistemas urbanos saludables y sostenibles, numerosas malezas han desarrollado resisten- debido al aumento de las inundaciones8, que en cia al glifosato (Cerdeira et al., 2007; Cerdeira los entornos urbanos se magnifica por sistemas et al., 2011) y las malezas resistentes también se inadecuados de aguas pluviales; y (iii) eventos de están esparciendo rápidamente por los campos sequía más severos e intensos, que en el pasado (Vieira Godoy et al., 2015). El aumento en el uso ya han sido asociados con importante pérdidas de pesticidas a través de la intensificación de económicas en el sector agropecuario9, y que en la producción puede exacerbar los problemas el futuro también podrían tener consecuencias ambientales mencionados anteriormente. Por negativas para la producción de energía (debido ejemplo, la resistencia adquirida por malezas al sector eléctrico altamente dependiente de la obliga a los agricultores a adoptar prácticas de energía hidroeléctrica) (Banco Mundial, 2015). labranza pesada, lo que desencadena fenóme- Estos y otros desafíos relacionados con el clima nos de erosión del suelo. amenazan con magnificar los problemas existen- tes (es decir, principalmente los relacionados con Mejora de la resiliencia en la la calidad del agua y la escorrentía de aguas plu- agricultura viales). Si bien los esfuerzos recientes mencionados an- Contribución a la agenda de teriormente son un paso importante en la direc- mitigación climática ción correcta, la variabilidad climática ha afec- tado negativamente al sector agro-alimentario El sector agrícola continúa siendo el mayor uruguayo en el pasado, y los cambios climáticos contribuyente a las emisiones nacionales de proyectados exacerbarán estos impactos. Según GEI, lo que representa un gran desafío para re- PLANAGUA (MVOTMA, 2017b) y según los esce- ducir las emisiones y aumentar la producción narios climáticos de los próximos 50 años, es pro- al mismo tiempo (Banco Mundial, 2015). Las 8  En la última década, Uruguay ya ha experimentado un aumento en la frecuencia e intensidad de las inundaciones. Esta es una preocupación particular en los entornos urbanos, donde vive el 92 por ciento de la población uruguaya. Las inunda- ciones en 2007, por ejemplo, fueron las peores registradas en los últimos 50 años y afectaron a más de 100.000 personas. El Gobierno de Uruguay estima que las pérdidas económicas (principalmente daños a la infraestructura y pérdidas de cosechas) totalizaron aproximadamente US$ 20 millones. 9  Por ejemplo, la sequía de 2008/2009 resultó en pérdidas directas al sector agropecuario de más de US$ 340 millones, el equivalente al 2 por ciento del PIB; y pérdidas indirectas estimadas en aproximadamente US$ 1.000 millones. 32 Crecimiento Verde emisiones nacionales de GEI10 de Uruguay son muy pequeñas en términos globales (0,05 por Vislumbrando oportunidades: ciento). Aun así, el sector agropecuario repre- el crecimiento verde como senta el 80,2 por ciento de las emisiones nacio- motor de competitividad nales de GEI y prácticamente todas las emisio- nes de metano y óxido nitroso (93 por ciento El crecimiento verde no es solo un enfoque a tra- y 98 por ciento, respectivamente) (Primer CND vés del cual los desafíos de la sostenibilidad pue- de Uruguay, 2017). Los principales contribuyen- den ser abordados, sino también representa una tes a las emisiones de GEI en el sector agrícola oportunidad, ya que puede contribuir al ya exi- son los cultivos, la ganadería, la silvicultura y el toso modelo de crecimiento del país impulsado cultivo de arroz (Banco Mundial, 2014). Existe por las exportaciones. El crecimiento del PIB está una tendencia a la intensificación, aumentan- impulsado por las exportaciones en Uruguay. Las do la intensidad de las prácticas de gestión y exportaciones a su vez están arraigadas a la rica producción de la tierra y logrando una mayor base de activos del país. Actualmente, alrededor productividad. Dadas estas tendencias antici- del 30 por ciento de los empleos están vincula- padas, el Banco Mundial (2014) estimó que las dos al sector de exportación, que a su vez depen- emisiones totales del agro aumentarán hasta de en gran medida de los suelos, los bosques, el 2035, pero que, por el contrario, las emisio- agua y los paisajes. Como fue mencionado antes, nes por unidad de producción disminuirán en Uruguay ya ha logrado importantes avances en muchos casos. Esta producción agregada de la temas de crecimiento verde, particularmente a intensificación ayudaría a reducir las emisiones través de la implementación de políticas y pro- de GEI a nivel mundial al evitar la deforestación gramas ambientales innovadores, y ya ha utili- para la producción de alimentos en otras partes zado las prácticas sostenibles como un impulsor del mundo (Banco Mundial, 2014). Sin embar- clave de la competitividad comercial. Una mayor go, Uruguay se comprometió recientemente a integración en las cadenas de valor mundiales (y reducir la intensidad total de las emisiones de regionales), y específicamente, la identificación dióxido de carbono, metano y óxido nitroso por de actividades de mayor valor agregado en seg- unidad de PIB para 2025 en un 24, 57 y 48 por mentos sostenibles, será una prioridad funda- ciento, respectivamente (Uruguay Primera Con- mental ya que el tamaño limitado del país le impi- tribución Determinada a Nivel Nacional (CND), de beneficiarse de grandes economías de escala. 2017). Particularmente, los dos últimos agregan aún más presión para reducir las emisiones por Centrada en un selecto número de cadenas de unidad de producción. valor, la asistencia técnica para el crecimiento verde reveló que existen importantes perspecti- vas de crecimiento y márgenes de precios atrac- tivos en los nichos de la carne vacuna sostenible, la soja no modificada genéticamente (no-GM) y la leche en polvo orgánica (Criscuolo & Cuomo, 2018)11. El estudio desarrollado en el marco de la asistencia técnica se centró en un número se- 10  Que en términos relativos es más elevado que el promedio en todo el mundo, donde el sector agropecuario contri- buye al 13 por ciento de las emisiones de GEI y el uso de la tierra para el 11 por ciento. 11  El término de carne vacuna “verde” o “sostenible” se refiere a las varias etiquetas de clasificación (naturalmente cria- das, orgánicas, alimentadas a pasturas) que también se usan para identificar atributos de calidad. Las etiquetas pueden variar de prácticas menos a más amigables con el medio ambiente, lo que implica menos o más requisitos. En términos de soja verde, este informe aborda específicamente el potencial de la soja no modificada genéticamente, ya que aporta beneficios ambientales a largo plazo al usar menos agroquímicos (herbicidas) y promueve la agricultura de conserva- Crecimiento Verde 33 Cuadro 2. El turismo como parte del crecimiento verde. Está emergiendo, a nivel global, un mercado de turismo sostenible1, el cual se asocia a una ma- yor disposición a pagar por parte de los consumidores. Se espera que un segmento de mercado relativamente nuevo, el turismo de aventura2, supere el crecimiento en otros segmentos turísti- cos, con una participación del 7 por ciento del mercado mundial en 2015, que probablemente aumentará al 37 por ciento en 2020. Se espera que el crecimiento anual alcance el 40 por ciento entre 2016 y 2021. Además, los viajeros de aventuras son turistas que gastan más, con un gasto estimado en US $ 3.000 por persona. De manera similar, el ecoturismo3 tuvo el nivel más alto de demanda de los clientes en general para las actividades de viaje en 2017, seguido de actividades culturales, ambientalmente sostenibles y de senderismo. En Uruguay, el turismo representa una parte significativa y creciente del PIB, que se espera que aumente del 9 por ciento en 2016 al 11 por ciento en 2027 (Consejo Mundial del Viaje y el Tu- rismo, 2017). Cuando se compara con algunos de sus competidores4, Uruguay no se beneficia de los posibles resultados positivos de las áreas protegidas y la marca país de Uruguay no es tan reconocible para el turismo relacionado con la naturaleza como el resto de los países analizados. Como destino predominantemente de “sol y playa”, Uruguay podría analizar el aprovechamien- to de ofertas sostenibles aún sin explotar y así captar una mayor proporción de los mercados mundiales de turismo de aventura y ecoturismo en los próximos años. Uruguay podría buscar apoyo en organizaciones que ayuden a promover prácticas sostenibles en destinos turísticos, tales como Sustainable Travel International (STI) y el Global Sustainable Tourism Council (GSTC). El turismo sostenible también podría ayudar a diversificar los mercados de turismo en Uruguay, que están altamente concentrados, con aproximadamente el 80 por ciento de todos los turistas extranjeros provenientes de países vecinos. 1  Turismo sostenible es el término utilizado para describir todo tipo de turismo que sea ambiental, social y eco- nómicamente responsable. 2  Turismo de aventura es definido por la Asociación de la Industria del Turismo de Aventura como “un viaje que incluye al menos tres elementos: actividad física, inmersión cultural y entorno natural”. 3  Ecoturismo está definido por la Sociedad Internacional de Ecoturismo (2015) como “viajes responsables a áreas naturales que conservan el medioambiente y mejoran el bienestar de la población local”. 4  Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Perú fueron seleccionados como competidores. leccionado de cadenas de valor de productos de analizados fueron seleccionados en base a la de- exportación clave para Uruguay (carne vacuna, manda de las contrapartes, teniendo en cuenta su leche, soja). También se incluyó un análisis pre- gran participación en las exportaciones y su de- liminar para el turismo sostenible, pero la infor- pendencia en los activos naturales. Otros produc- mación disponible no permitió una revisión en tos en los que la investigación futura podría enfo- profundidad (Cuadro 2). Los segmentos verdes carse y que serían importantes bajo un enfoque ción integrada (es decir, la labranza mínima). En términos de productos lácteos, este informe se centra en lácteos orgáni- cos, debido a las importantes primas económicas asociadas con las etiquetas orgánicas y no requiere agroquímicos, no se suministran antibióticos a los animales, los animales consumen alimentos que mejor se adaptan a su naturaleza. 34 Crecimiento Verde de crecimiento verde incluyen mercados de soja Carne vacuna sustentable “bajo producción responsable”, silvicultura soste- nible, energía limpia, tecnologías de información Existe un gran potencial en el mercado mundial y comunicación, entre otros. En general, el aná- de carne vacuna sostenible, el cual ha mostrado lisis mostró que existe una fuerte demanda por un aumento del valor agregado. El mercado glo- los productos verdes analizados, que se espera bal de carne sostenible ha mostrado un aumento que crezca entre alrededor del 6 por ciento (car- significativo en valor, impulsado por los precios ne sostenible) y alrededor del 40 por ciento (tu- crecientes y se prevé que crezca un 6 por ciento rismo de aventura) por año en los próximos cinco anual en valor y un 4 por ciento anual en volu- años. Se espera que tal demanda traiga mayores men hasta 2021. Por el contrario, se espera que el márgenes en comparación con los productos mercado de carne vacuna global crezca en volu- convencionales. Productos más verdes pueden men solamente alrededor de uno por ciento por ayudar a diversificar las exportaciones hacia ni- año. Este crecimiento ha sido impulsado por una chos de mayor valor agregado, al mismo tiempo creciente atención del consumidor hacia el me- que favorecen las inversiones en capacidades e dio ambiente, preocupaciones sobre la salud de impulsan la adopción de nuevas tecnologías y ciertas prácticas de producción y bienestar ani- prácticas, mientras contribuyen a mejorar la ad- mal. Regionalmente, se espera que América del ministración de la base de recursos naturales de Norte y Europa Occidental experimenten el ma- los sectores de crecimiento. yor crecimiento en valor entre 2016 y 2021 para la carne vacuna sostenible, capturando el 70 por La demanda por productos verdes de exporta- ciento del mercado en 2021 y el 74 por ciento del ción es impulsada por cambios en las preferen- crecimiento agregado (Figura 4).13 Se espera que cias de los consumidores. En términos globales, la rápida urbanización y las crecientes preocupa- la evidencia sugiere que los productos verdes ciones de la población más joven de China por la pueden proporcionar acceso a mercados más salud lideren la demanda del mercado, estimada atractivos y están asociados a una mayor dispo- en 7 por ciento por año en valor. sición a pagar por parte de los consumidores. Los pronósticos y las tendencias recientes de El mercado de los Estados Unidos parece parti- crecimiento en los mercados de alimentos sos- cularmente atractivo por el tamaño del merca- tenibles son prometedores. Estos mercados en do, el crecimiento, los volúmenes de importa- crecimiento son alimentados en parte por con- ción y los precios. En comparación con la UE, EE. sumidores que prefieren alimentos “más saluda- UU. tiene una mayor cantidad de importación de bles”12 y aprecian las prácticas de producción carne bovina, con aproximadamente el 75-80 amigables con el medio ambiente. Además, una por ciento del valor total de las ventas de carne parte cada vez mayor de consumidores en va- grass-fed de EE. UU. importadas, las asignacio- rios países muestra una tendencia a comprar de nes de importación más generosas y los precios compañías que son conscientes de sus impactos más altos. En los EE. UU., la carne vacuna grass- ambientales. fed, y grass-fed-orgánica son los segmentos de más rápido crecimiento, respectivamente con una tasa de 43 y 183 por ciento por año en valor, 12  Es importante aclarar que en este reporte el término “saludable” se refiere a la preferencia del consumidor, que podría basarse en razones que no son necesariamente científicas. 13  La Figura 4 muestra el volumen del mercado en el eje y, el crecimiento del mercado en el eje x y el tamaño futuro del mercado representado en el tamaño de la burbuja. Crecimiento Verde 35 Figura 4. Atractivo del mercado de carne vacuna sustentable por región geográfica.14 800 América Miles de toneladas métricas 600 del Norte Europa 400 Occidental América Latina 200 APEJ Europa Oriental Africa MNA Japón 0 2% 0% 1% 3% 4% 5% 6% 7% Tasa de crecimiento anual compuesto, porcentaje Fuente: Criscuolo & Cuomo, 2018. y 37 y 211 por ciento por año en volumen entre una estrategia más amplia de crecimiento verde. 2011 y 2016.14El mercado grass-fed se estima en Una revisión de la literatura internacional (Gomie- un valor total de ventas directas de US$ 1.000 ro y Flammini, 2017) descubrió que la soja no-GM millones y ventas totales de US$ 4.000 millones, podría usar menos pesticidas que la soja conven- incluidos los operadores minoristas y de servi- cional al aumentar la efectividad del manejo de cios de alimentos. El margen de precio respec- los cultivos y al adoptar prácticas agroecológicas to a la carne convencional se sitúa en el 71 por alternativas. Perry et al (2016) confirman este ha- ciento para la carne vacuna grass-fed y en el 63 llazgo específicamente para los EE. UU. Cuando por ciento para la carne orgánica. No obstante, se utiliza inicialmente la soja GM, se observa una los productores no capturan las ganancias finan- reducción en el uso de herbicidas. Pero con el cieras asociadas con estos precios debido a una tiempo, el uso de productos químicos aumenta cadena de valor fragmentada e ineficiente.15 La porque los agricultores tienen que agregar nue- fragmentación de la cadena de valor presenta vos productos químicos a medida que las male- una oportunidad para que los sistemas de pro- zas desarrollan resistencia a los pesticidas, como ducción de carne vacuna sean más grandes e el glifosato. Además, el cultivo de soja no-GM, integrados, capaces de comercializar sus pro- cuando se utilizan labranza mínima y otras prác- ductos con un margen de beneficio del 20 al 30 ticas agrícolas de conservación (es decir, rotacio- por ciento. nes sólidas, cultivos de cobertura, uso razonable y equilibrado de herbicidas), puede reducir la ero- Soja no-GM sión y garantizar la protección de los suelos. A pesar de la falta de consenso sobre este asun- La asistencia técnica encontró que la demanda to, la soja no-GM podría considerarse ambien- actual de soja no-GM en la UE se encuentra in- talmente sostenible y, como tal, formar parte de satisfecha y estima que el consumo equivalente 14  APEJ corresponde a Asia-Pacifico excluyendo a Japón y MO corresponde a Medio Oriente. 15  Por ejemplo, los costos de procesamiento para las pequeñas empresas, que representan el 81 por ciento de las ven- tas, varían del doble a cuatro o seis veces más que los de los productores de carne vacuna convencional. 36 Crecimiento Verde Figura 5. Consumo de harina de soja en Europa para 2016 y 2021. TCAC 40 26 Millones de toneladas métricas 35 30 30 no - OMG 12% no - OMG 25 20 15 Convencional Convencional 1% 10 5 0 2016 2021 Fuente: Criscuolo & Cuomo, 2018. Figura 6. Mercado global lácteo según la tipología para 2016 y 2021. TCAC (16-21) 450 4% 384 400 Miles de millones de dólares Orgánico 10% 350 320 300 Orgánico 250 200 Convencional 3% 150 Convencional 100 50 0 2016 2021 Fuente: Criscuolo & Cuomo, 2018. en harina de soja alcanzará aproximadamente está impulsado por la industria ganadera, en un 10 millones de toneladas métricas en 2021 (Fi- intento de capturar la mayor conciencia de los gura 5).16 Se espera que el consumo equivalente consumidores en la UE sobre los productos li- de harina de soja no-GM crezca a un ritmo de bres de transgénicos que utilizan etiquetas po- alrededor del 12 por ciento anual, en compara- sitivas, no transgénicas, instituidas en varios paí- ción con el mercado convencional, que se es- ses miembros para productos de origen animal pera experimente un crecimiento relativamente alimentados con alimentos no-GM.17 A 2014, bajo, del uno por ciento anual. Este crecimiento la soja no-GM ofrece un margen de entre 20 y 16  El equivalente en harina de soja se refiere a la combinación de soja y harina de soja (que es alrededor del 80 por ciento de la soja en peso). 17  Estas opciones de etiquetado brindaron la oportunidad de diferenciar aún más los productos de lo que originalmente se previó en el marco legislativo de la UE. Crecimiento Verde 37 31 por ciento dependiendo de la certificación y El reconocimiento de valores nutricionales más el país donde se comercializa, en comparación altos, diversificación de productos y preocupa- con entre 5 y 15 por ciento en 2012. China es el ciones ambientales, apoyan este crecimiento del mayor mercado de alimentos de soja no-GM en mercado. Dentro del sector lácteo orgánico, la Asia (35 por ciento), y se espera que mantenga leche en polvo orgánica resulta particularmen- su participación en un mercado en crecimiento te atractiva debido a su alto precio de US$ 16 hasta 2021, impulsado por la percepción nega- mil por tonelada métrica, en comparación con tiva de productos genéticamente modificados US$ 3 mil por tonelada métrica de leche en para la salud y el uso tradicional de leche y hari- polvo convencional. La demanda de leche en na de soja en la dieta. polvo orgánica mundial también es fuerte, con un crecimiento de mercado esperado del 5 por Productos lácteos orgánicos ciento anual, que se espera llegue a US$ 2,2 mil millones y alrededor de 134 mil toneladas mé- Se espera que los productos lácteos orgánicos tricas para el 2021. La leche entera orgánica en registren un crecimiento tres veces superior al polvo dominó el mercado en 2016 con alrede- crecimiento del mercado de productos lácteos dor del 54 por ciento del mercado seguido de convencional, con un 10,4 por ciento anual, has- leche descremada en polvo (alrededor del 26 ta 2021 y se espera que alcance los US$ 30,5 por ciento) y suero de leche (alrededor del 20 billones para el año 2021 (Figura 6).18 Entre los por ciento). Los mercados más grandes fueron productos lácteos orgánicos, los segmentos de Europa y América del Norte, que representaron productos más grandes y de más rápido cre- el 73 por ciento del mercado mundial, mientras cimiento son la leche y el yogur, que se espera que la demanda regional en América Latina es crezcan entre un 11 y un 12 por ciento anual y re- pequeña (US$ 75 millones) y la producción está presenten el 90 por ciento del mercado en 2021. orientada a las exportaciones. 18  Por el contrario, el mercado convencional de productos lácteos se estimó en aproximadamente US$ 300.000 millones en 2016 y se espera que alcance los US$ 353.000 millones en 2021. 38 Crecimiento Verde Capítulo 4 Hacia una hoja de ruta El camino por recorrer: ideas verdes, deben enmarcarse dentro de un enfo- que integral y no tratarse de manera aislada. Por de la asistencia técnica ejemplo, un plan para proteger a los agricultores C familiares en la cuenca del río Santa Lucía fren- ómo debería Uruguay diseñar una estra- te a una crisis financiera inmediata puede ser un tegia de crecimiento verde que se ajus- paso a corto plazo para promover un desarrollo te a una visión más amplia de desarrollo ambientalmente sostenible, por ejemplo, al diri- del país? Las secciones anteriores proporciona- gir el apoyo a los pequeños agricultores hacia in- ron definiciones de crecimiento verde (sección 2) versiones de conservación del suelo y el agua en y cuán relevante puede ser el concepto para Uru- una de las cuencas hidrográficas más críticas del guay, en particular cuando se trata de aprovechar país. Una estrategia de crecimiento verde debe la ventaja comparativa de los suelos y los recursos proporcionar una dirección común a todas las naturales del país (sección 3). En la sección 3.1 partes interesadas relevantes, y debe diseñarse mostró que Uruguay ya ha implementado una tempranamente para ser el marco general dentro serie de acciones conducentes al crecimiento del que se evalúe la sostenibilidad de interven- verde. Basándose en los conocimientos de la ciones específicas. asistencia técnica, esta última subsección tiene como objetivo proponer una hoja de ruta para el Primer paso: identificar los diseño de una estrategia nacional de crecimiento motores de crecimiento en el verde19. El análisis y los ejemplos se centran en el crecimiento verde sector agropecuario y la gestión de los recursos naturales. Los proyectos y políticas de desarrollo Las políticas ambientales - o verdes- no tienen sectoriales, independientemente de sus atributos que ser exclusivamente para proteger el medio 19  La hoja de ruta propuesta se basa en la experiencia del equipo del Banco Mundial a través de la asistencia técnica y en Banco Mundial (2012), y no surge explícitamente como resultado de un proceso de consulta nacional. Crecimiento Verde 39 ambiente, de hecho, pueden ser una fuerza mo- lidades negativas. Una vez más, la eficiencia del tora para el crecimiento y el desarrollo. Un punto uso del agua es un caso particular en este punto. de partida para el diseño de la estrategia es iden- Un uso más eficiente del agua permite impulsar tificar qué políticas verdes, actuales y potenciales, la producción agropecuaria a su máximo poten- pueden contribuir a mejores resultados econó- cial. La contabilidad del capital natural puede ser micos. El Banco Mundial (2012) destaca que las una herramienta clave para rastrear la eficiencia políticas ambientales pueden contribuir al creci- en el uso de los factores de producción. La con- miento a través de cuatro canales: (i) insumos, es tribución del sector agropecuario a la economía decir, incrementar los factores de producción; (ii) en Uruguay es relativamente alta en comparación eficiencia, es decir, reducir el uso innecesario de con los países de altos ingresos y, por lo tanto, insumos; (iii) estímulo, es decir, estimular la eco- tener una visión completa de la relación entre nomía durante las recesiones; (iv) innovación, es este sector y el capital natural es relevante para la decir, acelerar la adopción de tecnologías. Algu- política pública. A modo de ilustración, la cuenta nos de estos son directamente relevantes para agro-ambiental desarrollada a nivel nacional du- Uruguay y son analizados a seguir. rante la asistencia técnica (Castañeda & Castera, 2018) proporciona información preliminar sobre Las políticas para aumentar la disponibilidad de los usos de los recursos naturales y los efectos agua durante períodos secos son un ejemplo de negativos de la producción. La Figura 720 muestra intervenciones que promueven el aumento de que los cultivos en general y la producción fores- los factores de producción. Como se señaló en tal ejercen una gran presión sobre los recursos hí- la sección 3, a pesar de la abundancia de agua en dricos (más del 80 por ciento de las extracciones términos de promedio anual, Uruguay sufre natu- totales), mientras que la producción ganadera ex- ralmente de una variabilidad extrema de la dispo- plota intensamente la tierra, no solo en términos nibilidad del recurso. El período de diciembre a de extensión geográfica (cerca del 80 por ciento marzo es el de mayor déficit de agua para la agri- del uso total de la tierra), sino también en térmi- cultura y pueden surgir conflictos para satisfacer nos de pérdidas de suelo (más del 70 por ciento las necesidades de los agricultores en el sector de las pérdidas totales). Las comparaciones entre de riego, otros usuarios y agua para el medio am- los sectores económicos permiten comprender biente. Además, el déficit de agua también pue- cómo las decisiones en un sector pueden afectar de ser amplificado debido a un clima cambiante. el desempeño de otros sectores, no solo en tér- Como tal, las políticas que respaldan el ahorro minos económicos sino también en relación con de agua y las inversiones en almacenamiento de sus impactos en el ambiente. agua, teniendo en cuenta las concesiones y los usos competitivos, son políticas que aumentan la Otro ejemplo del mecanismo de eficiencia está disponibilidad de un factor crítico de producción relacionado con la producción sostenible de y, por lo tanto, permiten aumentar el rendimiento. carne vacuna. La implementación de prácticas sostenibles en la producción de carne vacuna Las políticas verdes también contribuyen al creci- podría aumentar la productividad al mejorar el miento al aumentar la eficiencia en el uso de los crecimiento de los animales, la tasa de reproduc- factores de producción o al mitigar las externa- tividad y la salud. El trabajo de FAO sugiere que 20  Debido a la falta de datos, los valores aquí presentados son muy preliminares. En el futuro, datos más confiables y un mayor nivel de desagregación de las actividades económicas mejorarían la precisión y la exhaustividad de estas con- clusiones. Por ejemplo, se sabe a partir de las estimaciones iniciales que el arroz requiere casi el 100 por ciento del agua requerida para producir cereales y semillas oleaginosas, por lo que se pierde información relevante al agregar todos los cereales en un solo grupo. En cualquier caso, a medida que se amplíe la cartera de cuentas, las comparaciones con todos los sectores de la economía permitirán comprender mejor cómo las decisiones en un sector pueden afectar el desempeño de otros sectores, no solo en cuestiones económicas sino también en su relación con el medio ambiente. 40 Crecimiento Verde Figura 7. Ilustración de las Cuentas Estratégicas Ambientales y Económicas para mostrar la contribución del medio ambiente al sector agropecuario (panel superior) y los impactos del sector agropecuario en el medio ambiente (panel inferior) para 2015. 80 70 60 Porcentaje del total 50 40 30 20 10 0 Cultivos en general, Hortalizas y Leche sin Productos de la Madera y otros incluyendo cereales, legumbres, elaborar y cría de animales productos de la arroz y otros cultivos productos de productos excepto leche silvicultura arboles frutales lácteos sin elaborar Energía Tierra Agua Valor agregado 80 70 60 Porcentaje del total 50 40 30 20 10 0 Cultivos en general, Hortalizas y Leche sin Productos de la Madera y otros incluyendo cereales, legumbres; elaborar y cría de animales productos de la arroz y otros cultivos productos de productos excepto leche silvicultura árboles frutales lácteos sin elaborar Suelo Residuos sólidos Pérdidas durante la producción Valor agregado Fuente: Castañeda & Castera, 2018. Nota: Las gráficas están expresadas como porcentaje del total para cada variable, para los cinco sectores. Los cinco sectores responden a la clasificación de actividades económicas del Banco Central del Uruguay. Las pérdidas durante la producción son aquellas que se dan durante la cosecha o extracción, por ejemplo, la madera que queda en el bosque. Los residuos sólidos incluyen todos aquellos residuos generados por la actividad productiva, incluyendo residuos orgánicos e inorgánicos. la “implementación de prácticas sostenibles reco- hasta en un 200 por ciento” (FAO & New Zealand mendadas podría ayudar a reducir las emisiones Agricultural Greenhouse Gas Research Centre, de GEI en Uruguay hasta en un 43 por ciento y 2017). Estas prácticas difieren en función de los aumentar la producción en términos de peso vivo sistemas ganaderos, y podrían complementarse Crecimiento Verde 41 con prácticas de manejo de forraje y estiércol taminación por nutrientes (Miralles & Trier, 2018). para aumentar la reducción de las emisiones de La implementación de la herramienta de modela- GEI de Uruguay (más información en Criscuolo & ción de la calidad del agua contempló las caracte- Cuomo, 2018). rísticas de los problemas de calidad del agua en la cuenca del río Santa Lucía (importante contri- Segundo paso: identificar los bución de la contaminación difusa); capacidades beneficios ambientales y los técnicas en instituciones nacionales (MVOTMA, riesgos de irreversibilidad MGAP, SNAACC y academia); y las herramientas de modelación e información hasta ahora desa- Si bien las políticas ambientales pueden con- rrolladas y disponibles a nivel mundial. El paque- tribuir al crecimiento, ciertamente contribuyen te de software utilizado fue Aquatool, de la Uni- a la calidad ambiental y posiblemente a evitar versidad de Valencia (España), y es aplicable para irreversibilidades. Habiendo tomado en cuenta la gestión y planificación ambiental a mediano y la dimensión de “crecimiento” del crecimiento largo plazo, con un paso temporal mensual. Al verde, el próximo paso es enfocarse en los ob- alimentar el modelo con datos de campo (físicos, jetivos ambientales que mejoran el bienestar y hidráulicos-hidrológicos y de calidad del agua), que excluyen las opciones de “crecer sucio hoy, el modelo estima los parámetros de calidad del limpiar mañana”. Es importante identificar qué agua en ubicaciones geográficas (o nodos) pre- políticas ambientales tienen el mayor impacto en definidos por el modelador (Figura 8). Utilizando la economía, y en el bienestar de la población y, datos de campo preexistentes, se ajustó el mode- en particular, de los grupos sociales más vulne- lo de cuenca hidrográfica del río Santa Lucía para rables. Por ejemplo, la calidad del agua es cier- reproducir cómo funciona la cuenca hidrográfica, tamente un aspecto importante de la calidad de obteniendo predicción confiable y la capacidad vida de la población en los centros urbanos y las de simular escenarios asociados a diferentes usos mejoras en la calidad del agua superficial pueden del suelo y calidad del agua. reducir los costos de tratamiento por OSE y, por lo tanto, tienen un impacto reducido en el presu- La herramienta de modelación de la calidad del puesto nacional y / o los costos pagados por los agua representa una herramienta de información usuarios de agua potable o los contribuyentes. muy valiosa para evaluar el desempeño ambien- También es importante identificar posibles irre- tal de diferentes medidas de política y escena- versibilidades y considerar los posibles costos. rios climáticos. La herramienta de modelación sa- Por ejemplo, comprometer grandes extensiones tisface necesidades previamente insatisfechas de de tierras agrícolas con cultivos genéticamente analistas y tomadores de decisión y puede usarse modificados podría ser extremadamente costoso para numerosos propósitos, tales como iden- si el país decide ingresar a nuevos mercados para tificar y cuantificar impactos de intervenciones productos no-GM en el futuro. existentes dentro de la cuenca (dónde, cuándo, cómo y una evaluación del impacto en la calidad La construcción de una base de información sóli- ambiental); evaluar los impactos potenciales de da es clave para identificar las políticas ambien- nuevas actividades para otorgar permisos de ins- tales más importantes para el bienestar. Para me- talación u operación; seguimiento y evaluación jorar la comprensión de las interconexiones entre de la eficacia de las medidas implementadas a las actividades de uso de la tierra y la contami- través del Plan de Acción “11 Medidas” (identi- nación del agua en la cuenca del río Santa Lucía, ficación de casos exitosos y mejores prácticas); la asistencia técnica de crecimiento verde apoyó y analizar los impactos y beneficios de la imple- el diseño e implementación de una herramienta mentación de la infraestructura (tanto gris como de modelación de calidad del agua para la con- natural). Además, el modelo es apto para prede- 42 Crecimiento Verde Figura 8. Simulación con el modelo Aquatool de cargas contaminantes en el río Santa Lucía. Fuente: Miralles & Trier, 2018. cir la respuesta de la cuenca del río Santa Lucía cabo un esfuerzo para desarrollar una herramien- en diferentes escenarios hipotéticos, los cuales ta de modelado para cuantificar la exportación podrían incluir cambios en el uso y las prácticas de fósforo del suelo. Una vez finalizado, las simu- de la tierra y cambios en los patrones hidrológi- laciones se podrían realizar con la herramienta cos debido al cambio climático. También se po- de calidad del agua, después de ajustar los pa- dría usar para identificar combinaciones de siste- rámetros del suelo en el modelo, para compren- mas productivos en la cuenca que apuntarían a der mejor las interrelaciones entre la pérdida de objetivos ambientales específicos, por ejemplo, fósforo en el suelo y los niveles de fósforo en el cumplir con los estándares de calidad del agua, agua. De manera similar, el modelo de calidad minimizar las emisiones GEI, entre otros. del agua podría estimar el impacto que la imple- mentación, bajo el proyecto DACC, del esfuerzo La integración de la herramienta de calidad del del Plan de Lechería Sustentable tendría en el sis- agua en la toma de decisiones puede contribuir tema de cuencas hidrográficas del río Santa Lu- a identificar sinergias entre los diversos esfuer- cía. A su vez, la integración de la herramienta de zos sectoriales. Por ejemplo, el MGAP y la Facul- modelación de la calidad del agua en cuestiones tad de Agronomía de la UdelaR están llevando a operativas demandaría mantenimiento, actualiza- Crecimiento Verde 43 Figura 9. Marco conceptual para la integración de las actividades de modelización de nutrientes de cuencas en un esquema de crecimiento verde. El marco conceptual muestra los elementos para que el país logre desarrollar una serie de herramientas de model- ación de calidad del agua (1), tanto a nivel de planificación (paso temporal mensual) como a nivel de gestión ambien- tal (paso temporal diario) y de respuesta a eventos hidrológicos o de contaminación (paso temporal subdiario). Este conjunto de modelos de calidad del agua requeriría productos de los modelos económicos (2) (por ejemplo, demanda de agua) como insumos. Estos modelos económicos serían los utilizados por las instituciones del país para la planifi- cación y gestión de actividades económicas. A su vez, los modelos de calidad del agua proporcionarían información que podría usarse para alimentar los modelos económicos. Además, el conjunto de modelos de calidad del agua serviría como plataforma para integrar y analizar datos de mediciones de campo y datos de teledetección (4). Estos conjuntos de datos serían recolectados por diferentes instituciones en el país a través de actividades de monitoreo, análisis de datos y uso de herramientas de visualización (3). Este marco integra de manera coherente los datos y las actividades modelo del país, y permite que cada actividad interactúe con los demás. De esta forma, este marco maximiza el intercambio y la actualización de la información utilizada para tomar decisiones, fortaleciendo la estrategia de crecimiento verde del país. MVOTMA, MGAP MVOTMA, MGAP, INUMET (3) Análisis de Datos (4) Integración de Datos de y Visualización Terreno y Teledetección Herramientas para visualización de Caracterización de fuentes escenarios, p. ej., uso de la tierra, de contaminación usando Economía climáticos, socioeconómicos observaciones de varias fuentes Definición de rangos de respuesta Identificación de fuentes de e incertidumbre para aumentar la datos medidos en terreno robustez del sistema de gestión y por teledetección Desarrollo de algoritmos Crecimiento Integración de datos y resultados de inteligencia artificial Verde de modelos al observatorio (p.ej., machine learning) ambiental MEF, MVOTMA, Agua Suelo MVOTMA, MGAP, MGAP, OPP OSE, universidades (2) Modelos Económicos, Cadena (1) Compendio de Modelos de Suministro y Comercio de Calidad de Agua Identificación de variables Modelaje de eventos hidrológicos que permiten evaluar opciones y/o de contaminación y tradeoffs (p.ej., SWAT, SWMM) Herramientas de modelaje: cuentas Modelos de gestión ambiental ambientales, instrumentos fiscales (p.ej., SWAT, SWMM) Co-desarrollo con actores diversos, Modelos de planificación proceso participativo (p.ej., Aquatool) Fuente: Miralles & Trier, 2018. 44 Crecimiento Verde ciones de software e inserción de más datos de generan beneficios tangibles inmediatos, lo que a campo. Como resultado, la herramienta se eleva- su vez puede ayudar a la agenda de crecimiento ría como un recurso sostenible para apoyar a los verde a ganar impulso y ayudar a evitar decisiones tomadores de decisiones. La Figura 9 ilustra un potencialmente incorrectas e irreversibles. ejemplo de cómo la herramienta de modelado de agua podría contribuir a informar decisiones Las prioridades pueden establecerse en dos di- bajo un enfoque de crecimiento verde. mensiones: (i) sinergias entre diferentes tipos de beneficios (por ejemplo, local / corto plazo); Tercer paso: priorizar áreas de (ii) urgencia de acción. La Figura 10 muestra un intervención posible marco, adaptado del Banco Mundial (2012). La figura categoriza las acciones en cua- El próximo paso para desarrollar una estrategia tro tipos. La sección positiva del eje vertical con- de crecimiento verde es identificar los criterios tiene las actividades que deben realizarse con para priorizar los sectores y áreas de intervención. urgencia, para evitar quedar atrapados en cami- La identificación de los criterios para la actividad nos insostenibles. La sección negativa contiene de priorización debe tener en cuenta dimensio- acciones que pueden esperar. A lo largo del eje nes tales como la urgencia y los riesgos de irrever- horizontal, se pueden encontrar acciones / polí- sibilidad, y la posibilidad de generar beneficios ticas que proporcionan altos beneficios locales y tangibles a nivel local y en el corto plazo. Algunas de corto plazo (valores positivos) y aquellos que decisiones tomadas hoy pueden tener implicacio- proporcionan beneficios a largo plazo o con un nes a largo plazo. Por ejemplo, doblar o triplicar impacto limitado a nivel local (valores negativos). la capacidad de OSE para el tratamiento del agua Se debe dar prioridad a actividades que eviten potable podría significar aumentos en la deuda irreversibilidades (y por lo tanto urgentes) y que pública y mayores impuestos en el futuro. Por otro proporcionen beneficios (económicos, financie- lado, algunas decisiones pueden tener beneficios ros, ambientales, relacionados con la salud, so- inmediatos y tener costos controlados, o mayores ciales) inmediatos y locales mediante la creación beneficios netos. Por ejemplo, el establecimiento de sinergias. Estos se encuentran en el cuadrante de plantaciones en zonas ribereñas clave podría superior derecho del diagrama. Se debe dar la generar beneficios hidrológicos y, al mismo tiem- prioridad más baja a las acciones que son menos po, ser factible con recursos limitados. La reco- urgentes y cuyos beneficios se evidencian a lar- mendación es entonces priorizar las acciones que go plazo y que no impactan directamente en la Figura 10. Esquema para priorización. Urgente (alto riesgo de irreversibilidad) Urgente (alto riesgo de irreversibilidad) y bajos beneficios locales y de corto plazo y altos beneficios locales y de corto plazo Puede esperar (bajo riesgo de irreversibilidad) Puede esperar (bajo riesgo de irreversibilidad) y bajos beneficios locales y de corto plazo y altos beneficios locales y de corto plazo Fuente: elaboración propia a partir del Banco Mundial, 2012. Crecimiento Verde 45 economía local (cuadrante inferior derecho). Es decir, 2-3 años de transición para pasturas). Dicho importante señalar que la categorización de las esto, la producción general podría ajustarse sin acciones dependerá de cada caso, en función del obstáculos significativos considerando la política contexto del país, la agenda política y el nivel de “Never Ever 3”. Con respecto a la producción de ingresos. soja no-GM, podría representar una prioridad de segundo orden. La mayoría de la soja en Uruguay La priorización puede ocurrir a diferentes escalas, hoy en día es GM. Por lo tanto, a pesar de la posi- incluso dentro de sectores o asuntos específicos. ble necesidad de evitar el efecto secundario de la Por ejemplo, el estudio de oportunidad de mer- dependencia de los pesticidas, serían necesarios cados (Criscuolo & Cuomo, 2018) permite identi- cambios significativos en la producción y la lo- ficar las prioridades para el caso específico de la gística, junto con la necesidad de desarrollar una mejora verde de varias cadenas de valor como la agencia de certificación. Sin embargo, se deben carne vacuna sostenible, la lechería orgánica y la realizar más análisis para determinar su nivel de soja no-GM (Figura 11). Ampliar los esfuerzos para priorización para Uruguay. promover las exportaciones de carne vacuna sos- tenible podría ser una prioridad. Los métodos de Cuarto paso: diseño de políticas producción uruguayos ya son consistentes con las etiquetas existentes y algunas certificaciones El siguiente paso es identificar los tipos de ins- han sido aprobadas (por ejemplo, Never Ever 3). trumentos de política que podrían ayudar a lo- Esto significa que los beneficios de las acciones grar objetivos ambientales y al mismo tiempo se pueden materializar en el corto plazo y el país promover el crecimiento sostenido y el bienestar puede evitar invertir en tecnologías que pueden social. La política fiscal y los incentivos económi- ser costosas de revertir en el futuro. Una posible cos pueden desempeñar un papel clave en este acción que Uruguay podría explorar es ampliar e sentido. Colombia aprobó un impuesto al carbo- integrar sus sistemas sostenibles de producción no en diciembre de 2016 con el objetivo explí- de carne vacuna. Finalmente, la lechería orgánica cito de cumplir los compromisos adquiridos con podría representar una prioridad de acción futura. la ratificación del Acuerdo Climático de París. El Los requisitos de producción orgánica son exten- impuesto es un gravamen sobre el contenido de sos y requieren mucho tiempo de conversión (es carbono de los combustibles fósiles, incluidos Figura 11. Determinación de prioridades aplicado a mejoras verdes en el sector agropecuario. Bajos beneficios locales Altos beneficios locales y a corto plazo y a corto plazo Urgente (alto riesgo Aumentar la producción -- de irreversibilidad) y exportación de carne sostenible. Puede esperar Desarrollar la industria -- (bajo riesgo de irreversibilidad) de los productos lácteos orgánicos. Fuente: elaboración propia a partir del Banco Mundial, 2012. 46 Crecimiento Verde todos los derivados del petróleo y todos los ti- nes, subsidios a los insumos); (ii) instrumentos pos de combustibles fósiles que se utilizan con que crean mercados (por ejemplo, permisos de fines energéticos, siempre que se utilicen para la emisión comercializables); (iii) regulaciones21 combustión. Como un instrumento económico, al (por ejemplo, estándares, prohibiciones, zonifi- generar un costo adicional en los combustibles, cación); (iv) acuerdos voluntarios que incluyen el impuesto busca reducir las emisiones de dió- la participación social (por ejemplo, programas xido de carbono generadas por su uso a la vez de educación, pagos de conservación, informa- que promueve la transición a fuentes de energía ción). Todas las categorías de instrumentos tienen alternativas. como objetivo cambiar los comportamientos, pero actúan a través de diferentes mecanismos. Si fuera una prioridad en Uruguay la mitigación Los dos primeros apuntan a cambiar los precios de la contaminación procedente de fuentes difu- relativos que los agentes enfrentan al tomar de- sas de la agricultura, el próximo paso sería el de cisiones de producción. Las regulaciones, en el considerar el diseño de los instrumentos de po- otro extremo se basan en prohibiciones y control. lítica apropiados. Este caso ha sido ampliamente Los acuerdos voluntarios no son vinculantes y, analizado en la asistencia técnica de crecimien- como tales, los objetivos de calidad ambiental no to verde (Piaggio et al., 2018). La contaminación son una prerrogativa del regulador sino que tam- difusa puede originarse en vastos territorios y bién dependen del nivel de participación. Estos como consecuencia de las acciones de múltiples instrumentos generalmente no son mutuamente agentes. Las cargas de contaminación depende- excluyentes sino complementarios. Por ejemplo, rán de la interacción compleja de muchas varia- los impuestos (instrumentos que usan los mer- bles, como la ubicación geográfica, el clima, el cados existentes) deben insertarse en un marco suelo y la topografía. Además, los efectos pueden legal, ya que este marco incluye regulaciones so- ser acumulativos. Como resultado, los aportes de bre normas mínimas y el incumplimiento de las zonas específicas son muy difíciles -o prohibitiva- reglamentaciones se sanciona con multas. Por lo mente costosas- de monitorear individualmente, tanto, se debe poner en práctica una combina- y el regulador a menudo solo puede identificar el ción de los instrumentos para alcanzar los objeti- efecto agregado. Además, cuando existen otras vos ambientales deseables. El Cuadro 3 presenta fuentes, la segregación de las contribuciones en- una síntesis de las experiencias internacionales tre estas y la contaminación difusa es extremada- más importantes y las lecciones aprendidas en el mente difícil. Para superar estos desafíos, el dise- diseño de políticas para reducir la contaminación ño del instrumento económico debe contar con difusa por nutrientes. la participación de todas las partes interesadas e información técnica confiable, y puede basarse La reducción de la contaminación al menor cos- en indicadores indirectos de aportes. to para la sociedad es primordial y los incentivos económicos pueden ayudar a lograr este obje- Se pueden utilizar diferentes instrumentos de tivo. Para que los instrumentos de comando y política para reducir la contaminación de fuentes control se implementen al menor costo posible, difusas, que abarca desde medidas de comando el regulador idealmente debe tener información y control hasta instrumentos económicos obliga- sobre la capacidad de cada agente para cumplir torios y mecanismos voluntarios. Los instrumen- con la regulación y aplicar las regulaciones de tos de política se pueden clasificar en cuatro cate- manera selectiva. Es ineficaz pedirles a los pro- gorías: (i) instrumentos que utilizan los mercados ductores que reduzcan las emisiones a un cier- existentes (por ejemplo, impuestos a las emisio- to estándar si esto implica costos prohibitivos, 21  La categoría de regulaciones incluye instrumentos de comando y control, que se refieren al caso en que los regulado- res imponen a los contaminadores adoptar ciertas prácticas o medidas para controlar la contaminación. Crecimiento Verde 47 arriesgando el cierre de la actividad productiva. trientes. Además, la actual exención del impuesto Al mismo tiempo, es ineficiente establecer objeti- al valor agregado (IVA por sus siglas en español) vos o umbrales leves, ya que la sociedad pagará para servicios agrícolas podría modificarse para el costo social de la contaminación, mientras que aplicar solo a prácticas estrictamente sostenibles puede haber productores que puedan cumplir para la aplicación de fertilizantes (por ejemplo, objetivos de reducción de la contaminación más fertilización incorporada) y la adquisición de ambiciosos. Sin embargo, las curvas de costos de maquinaria para la adopción de estas prácticas mitigación específicos del productor son difíciles podrían incluirse en los programas de subsidios de estimar. Los instrumentos económicos, tanto existentes (por ejemplo, P + L). Del mismo modo, los que usan los mercados existentes como los la exención del impuesto de IVA en curso sobre que crean nuevos mercados, superan esta dificul- los fertilizantes registrados podría diferenciarse tad al dejar que cada productor decida si prefiere según su daño potencial y la práctica utilizada reducir las emisiones o pagar el precio de la con- para su aplicación. taminación explícita o implícitamente establecido por la política. Sin embargo, también necesitan Otra oportunidad para el diseño de incentivos ser cuidadosamente diseñados y esta asistencia para controlar la contaminación en el sector técnica profundizó en esto al analizar la experien- agropecuario es el programa ambicioso del Plan cia internacional en instrumentos económicos y de Lechería Sostenible. El programa podría me- extraer algunas lecciones para Uruguay. jorarse con el establecimiento de un mercado para permisos de emisiones comerciables. El in- La asistencia técnica identificó varias oportuni- centivo podría promover de manera importante dades para diseñar incentivos económicos para el intercambio de información sobre el uso de controlar la contaminación de fuentes difusas en fertilizantes por parte de los productores. Actual- el sector agropecuario. En general, la eliminación mente, los Planes de Lechería Sostenible incluyen de los beneficios fiscales o impositivos que cau- la presentación por parte de los productores de san externalidades negativas sobre otros agentes un plan de fertilización para la producción le- o el medio ambiente generalmente resulta en un chera, por lo que algunos instrumentos podrían aumento del bienestar social ya que la pérdida de agregarse para recopilar información sobre la los agentes que ya no reciben el subsidio es me- contribución individual a la contaminación por nor que los beneficios sociales de la externalidad nutrientes. Una opción para mejorar la situación evitada. Varios beneficios fiscales sobre el uso actual podría ser el establecimiento de un plan de fertilizantes están vigentes en Uruguay. Estos de depósito / reembolso sobre el uso de fertili- beneficios fiscales podrían estar contribuyendo zantes y alimentos para el ganado. La alternati- indirecta e involuntariamente a la contaminación va propuesta consistiría en aplicar un impuesto de nutrientes. La Tabla 1 detalla estos beneficios, ex-ante sobre estos insumos, el cual se devolvería que se refieren a dos sistemas impositivos dife- contra la presentación de la información sobre las rentes: Impuesto a la Renta de las Actividades exportaciones reales de nutrientes. La informa- Económicas (IRAE, generalmente grandes pro- ción recopilada a través de este esquema podría ductores) e Impuesto a la Enajenación de Bienes ser un insumo para el diseño de un instrumen- Agropecuarios (IMEBA, generalmente pequeños to económico, por ejemplo, un mercado para la productores). Como una posible oportunidad, cuota de estiércol animal como el utilizado en los se podría analizar la eliminación del reembolso Países Bajos (descrito en el Cuadro 3). Este mer- y los créditos asociados con la adquisición de fer- cado permitiría el intercambio de derechos entre tilizantes fosfatados por parte de contribuyentes los productores que disponen de excedentes de de IMEBA e IRAE, o dirigir estos fondos a prácti- estiércol y los que requieren estiércol como fer- cas asociadas con menores exportaciones de nu- tilizante para la producción. Otra opción podría 48 Crecimiento Verde Tabla 1. Caracterización del Impuesto a la Renta de las Actividades Económicas (IRAE) y el Impuesto a la Enajenación de Bienes Agropecuarios (IMEBA) para productores agropecuarios. IRAE IMEBA ¿Quiénes? El contribuyente puede optar por tributar IRAE o IMEBA, salvo en los siguientes casos en que siempre ha de tributar IRAE: • Facturación anual > 2: Unidades Indexadas ($UY 7: a junio 2017 • >1500 ha. índice CONEAT 100 al inicio del ejercicio • Ingresos por ventas de activo fijo y “asociaciones productivas”. • Explotaciones que adoptaron la forma jurídica de Sociedades Anóni- mas o Sociedades en Comandita por Acciones. • Establecimientos permanentes de entidades no residentes, Fondos de Inversión y Fideicomisos. Tasa 25 por ciento sobre la renta fiscal Tasas varían según el producto neta enajenado, entre 0,1 y 2,5 por ciento Adquisición de fertilizantes 40 por ciento de la compra de Recibe un crédito equivalente al fosfatados fertilizantes fosfatados es compu- 12 por ciento de las adquisiciones tada como inversión, recibiendo de fertilizantes fosfatados (Art. 24 las exoneraciones pertinentes en Ley Nº 18.341 de 2008) la declaración de la renta Contratación de servicios Exoneración IVA agropecuarios Adquisición de fertilizantes Exoneración IVA fertilizantes registrados, así como diversos bienes y registrados envases relacionados a la aplicación y almacenamiento de fertilizantes (Art. 39 Decreto 39/990) Importación de fertilizantes Exoneración IVA fertilizantes registrados registrados Cómputo costos en declaración Pueden computar algunos costos, como ser compra de semillas, u honorarios de asesores (entre los que puede haber asesoramiento para la gestión ambiental) por un valor de 1,5 veces. Fuente: elaborado en base a entrevistas realizadas a técnicos de la DGI, el MGAP (Oficina de Planificación y Política Agro- pecuaria (OPyPA)) y MVOTMA (DINAMA), Piaggio et al., 2018. ser la implementación, por ejemplo, en una es- para asignar permisos de emisión y para alinear a cala de cuencas hidrográficas, de un sistema de los actores relevantes. cap-and-trade para la aplicación de fertilizantes, que limite la cantidad total de nutrientes. Cabe Si bien las recomendaciones brindadas a través resaltar el caso del lago Taupo, Nueva Zelanda, de la asistencia técnica se centran en gran me- que se refiere al nitrógeno. Dicho esquema de dida en la contaminación por nutrientes, algu- comercio se complementa con un fondo de con- nas de ellas podrían utilizarse para fortalecer los servación para mitigar la contaminación. Se debe esfuerzos en curso relacionados con cuestiones prestar especial consideración a los mecanismos ambientales más amplias. Por ejemplo, algunas Crecimiento Verde 49 Cuadro 3. Experiencia internacional en el uso de instrumentos de política para fuentes difusas de contaminación en la agricultura. El principio “quien contamina paga” no se utiliza de forma generalizada en los instrumentos de política para la contaminación difusa, pero algunas excepciones importantes son dignas de mención. El principio “quien contamina paga” se aplica para que la empresa o el agente res- ponsable de producir la contaminación también sea responsable de pagar el daño causado al medio ambiente. Sin embargo, a nivel mundial, el amplio uso de instrumentos voluntarios sugiere la prevalencia de un enfoque que deja la tarea de limpieza al Estado. Algunos países de la UE tienen buenos ejemplos de la aplicación del principio “quien contamina paga”, incluidos los que ponen un precio a los insumos agrícolas. Los Países Bajos aplicaron un impuesto sobre el exceso de nitrógeno y fósforo en el suelo, estableciendo umbrales y una tarifa escalonada. Noruega estableció un impuesto sobre los plaguicidas que se estimó en función de la toxicidad de los in- sumos y la proximidad de su aplicación a áreas sensibles. Con respecto a los impuestos basados en principios activos en los fertilizantes, varios países los han implementado, siendo actualmente Dinamarca el único país que continúa aplicando este tipo de impuestos. Con respecto a los instrumentos que crean mercados para la contaminación por fuentes difu- sas, los mercados cap-and-trade del Lago Taupo en Nueva Zelanda y de los Países Bajos son particularmente interesantes. Una ventaja de los permisos comercializables es que permite a las empresas comprar permisos de emisión cuando sus costos de reducción de la contaminación son relativamente altos y permite que las empresas que invierten en tecnologías más limpias ganen dinero vendiendo sus permisos excedentes. El programa establecido en Lago Taupo tiene como objetivo reducir la contaminación por nitrógeno de la agricultura en un 20 por ciento para 2020. En 2010, el gobierno regional lanzó un mercado de cap-and-trade, calculando los permisos de emisión de los agricultores a partir de sus planes de gestión de nitrógeno. Este mercado se com- plementa con acciones de protección ambiental. El progreso logrado hasta ahora sugiere que el objetivo se cumplirá con éxito (Kerr et al., 2015). Del mismo modo, los Países Bajos se propusieron a gestionar el estiércol animal a través de un mecanismo de transacciones de mercado para redu- cir la contaminación por desechos animales depositados en el suelo. Los permisos se asociaron con la producción de fertilizantes y las cuotas solo podían intercambiarse entre las regiones con escasez y las con exceso de nutrientes en el suelo. Este sistema se basó en el contenido esperado de fosfato en el estiércol (tipo de animal y otros factores). A pesar de que este sistema fue elimina- do, podría ser útil replicarlo en otros lugares como una herramienta para resolver el problema de la contaminación de nutrientes en áreas de producción animal altamente intensiva (Shortle, 2012). Las lecciones importantes aprendidas para implementar instrumentos económicos exitosos para controlar la contaminación difusa del agro incluyen: (i) construir un consenso entre el regulador y los productores, sobre el entendido de que la sociedad en general se beneficia de la reforma; (ii) desarrollar instrumentos de forma gradual, como un proceso de aprendizaje práctico y con la participación activa de los productores; (iii) proporcionar acceso a información a los productores para que entiendan cómo sus acciones pueden afectar los niveles de contaminación en el medio ambiente; y (iv) prever tecnologías sustitutivas disponibles para los agricultores en el diseño de nuevos instrumentos económicos para evitar que el costo total de la política recaiga sobre los productores y abandonen el negocio. 50 Crecimiento Verde de las recomendaciones presentadas anterior- ve de la asistencia técnica de crecimiento verde, mente pueden usarse para contribuir a los objeti- apoyándose en la herramienta de modelación vos de cambio climático de Uruguay. Por ejemplo, de calidad del agua descrita anteriormente. El los sistemas de cap-and-trade podrían adaptarse Plan describe actividades secuenciales que son al caso de las emisiones de GEI. De manera simi- fundamentales para la identificación y selección lar, podría analizarse la implementación de cuo- de escenarios futuros a los que Uruguay debería tas de fertilizantes comercializables, como la im- avanzar. Se espera que estas actividades estén plementada en los Países Bajos, en la cuenca del finalizadas para junio de 2018 e incluyan: la de- río Santa Lucía. Este sistema de cuotas permitiría finición de umbrales sobre cargas de nutrientes las transacciones de permisos entre productores para la cuenca del río Santa Lucía (indicadores de de fertilizantes (por ejemplo, establecimientos calidad del agua a ser monitoreados, y frecuen- lácteos) y agricultores u otros consumidores de cia y ubicación para la recolección de datos); la fertilizantes. Cada uno de estos instrumentos con- simulación de las medidas incluidas en el Plan de tribuiría a impulsar el camino de crecimiento ver- Acción “11 Medidas” promulgado por el MVOT- de de Uruguay al tiempo que salvaguardaría los MA para evaluar los impactos / beneficios asocia- objetivos de producción de alimentos del país. dos con cada una de las medidas; el análisis y la simulación de medidas adicionales que podrían Quinto paso: monitorear y contribuir a mejorar la calidad del agua; y la iden- evaluar tificación y selección de aquellas que serían las más beneficiosas para la recuperación de la cali- Finalmente, una estrategia de crecimiento ver- dad del agua en el río Santa Lucía. La herramienta de debe establecer el mecanismo para evaluar de modelación de la calidad del agua será ins- y ajustar las políticas de crecimiento verde. Una trumental para la implementación de estas activi- estrategia exitosa debe ser clara y flexible, y sus dades y los hallazgos obtenidos proporcionarán disposiciones deben equilibrar la viabilidad y la información muy valiosa para la elaboración del ambición. La relación entre la economía y la cali- nuevo Plan. dad ambiental se rige por interacciones comple- jas. Es probable que nuestra comprensión de esta relación evolucione gracias al progreso tecnoló- gico, la información ambiental y, particularmente Comentarios finales: en el caso de Uruguay, la evolución de las prefe- construir las instituciones rencias de los consumidores a nivel internacional. La creación de un sistema de información para para el crecimiento verde la gestión ambiental, enfatizado por la SNAACC en varias reuniones durante la asistencia técnica, El camino de Uruguay hacia el crecimiento ver- el establecimiento de sistemas de monitoreo de de ya ha comenzado. A nivel de política nacio- la calidad ambiental y la implementación de una nal, Uruguay aplica hoy una de las medidas de contabilidad de capital natural son claves para protección del suelo para tierras cultivables más permitir una actualización de la estrategia de cre- avanzadas del mundo. En 1982, Uruguay apro- cimiento verde a medida que el conocimiento bó una Ley de Conservación de Suelos y Aguas base evolucione. (Ley Nº 15.239) que estableció los antecedentes y normas técnicas para la preservación de sue- Un ejemplo de planificación adaptativa es el los y aguas con fines agrícolas y la recuperación proceso por el cual Uruguay está diseñando un de suelos erosionados. A la luz de esta ley, y de plan de segunda generación para la cuenca del la promulgación de la Ley de Presupuesto del río Santa Lucía. Esta ha sido una contribución cla- 2015 (Ley Nº 19.355), el uso del suelo y los pla- Crecimiento Verde 51 nes de manejo se convirtieron en un requisito Continuar por este camino requerirá institucio- para cualquier agricultor que cultive más de 100 nes y liderazgo político. En este sentido, la crea- hectáreas de tierra cultivable si es propietario ción de la Secretaría Nacional de Ambiente, Agua y más de 50 hectáreas si es arrendatario. Para y Cambio Climático (SNAACC) ha sido un hito octubre de 2017, se han presentado 12.493 pla- fundamental en los esfuerzos de Uruguay hacia el nes, que abarcan 1,88 millones de hectáreas y el desarrollo sostenible. Creada en 2015 a través de 96 por ciento de todos los productores de culti- la Ley 19.335 / 2015 y su decreto reglamentario vos de más de 100 hectáreas. Además, Uruguay 172/2016, la SNAACC desempeña un papel clave ha establecido planes de acción para la protec- en la gestión de los recursos naturales mejorando ción de fuentes ambientales y de agua potable la coordinación interministerial y promoviendo en cuencas hidrográficas estratégicas (MVOT- una gestión más sostenible de los recursos natu- MA, 2013; MVOTMA, 2015). A nivel internacio- rales. La SNAACC está directamente vinculada a nal, la Primera Contribución Nacional Determi- la Presidencia y es responsable de articular y coor- nada de Uruguay (CND) a la Convención Marco dinar las instituciones y organizaciones públicas y de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático privadas para el diseño de políticas públicas rela- (CMNUCC) incluye objetivos y acciones para cionadas con el medio ambiente, los recursos hí- la reducción de las intensidades de emisiones dricos y el cambio climático. La SNAACC es parte de metano y óxido nitroso por unidad de pro- del Sistema Nacional Ambiental (SNA). Además, ducción de carne, para el secuestro de carbono bajo la supervisión del Gabinete Nacional Am- principalmente a través de aforestación y man- biental, administra y supervisa los acuerdos inter- tener el carbono orgánico en el suelo, y para la ministeriales relacionados con las políticas am- reducción de la intensidad de las emisiones de bientales y brinda apoyo técnico y operativo a los dióxido de carbono, especialmente en el sec- ministerios y otras entidades públicas. La eficacia tor de la energía y el transporte. Hasta la fecha, de una estrategia nacional de crecimiento verde Uruguay ya ha logrado avances sustanciales en dependerá mucho de su anclaje a un marco ins- las áreas de generación de electricidad y afo- titucional sólido que asegure la sostenibilidad y restación. la tracción de la visión contenida en la estrategia. 52 Crecimiento Verde Referencias Banco Mundial. 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Oportunidades de mercado para reposicionamiento e innovación verde Criscuolo & Cuomo, 2018 Análisis de la demanda de sostenibilidad en las industrias del turismo, lácteos, soja y carne vacuna U ruguay está siendo reconocido como El informe presenta un análisis de la demanda de un campeón de crecimiento verde en segmentos del mercado internacional verde de todo el mundo. El modelo de creci- las principales exportaciones uruguayas conven- miento exitoso del país depende fuertemente cionales (carne vacuna, productos lácteos, soja y de la rica base de activos naturales del país. Ac- turismo) desde una perspectiva económica. Estos tualmente, alrededor del 30 por ciento de los sectores fueron elegidos por su gran participa- empleos están vinculados al sector de exporta- ción en las exportaciones (más del 50 por ciento ción, que a su vez depende en gran medida de del valor total en 2014) y su uso intensivo de los los suelos, los bosques, el agua y los paisajes. activos naturales de Uruguay. Productos más ver- Uruguay ya ha logrado importantes avances en des, y más ambientalmente amigables, pueden el crecimiento verde, particularmente a través incrementar la diversificación de las exportacio- de la implementación de políticas y programas nes hacia nichos de mayor valor agregado, pro- ambientales innovadores, y ya ha utilizado las moviendo las inversiones en fortalecimiento de prácticas sostenibles como un impulsor clave de capacidades e impulsando la adopción de nue- la competitividad comercial. Una mayor integra- vas tecnologías y prácticas. ción en las cadenas de valor mundiales (y regio- nales), y la identificación de actividades de ma- Este análisis se basa en una revisión bibliográfi- yor valor agregado en segmentos sostenibles, ca de publicaciones especializadas sobre carne será una prioridad fundamental para Uruguay ya vacuna, soja, productos lácteos y turismo soste- que su pequeño tamaño le impide beneficiarse nible, consultas con especialistas relevantes de la de grandes economías de escala. industria y elaboración de fuentes de datos dis- ponibles, incluyendo la puesta en marcha de dos Crecimiento Verde 59 informes técnicos de mercado sobre carne vacu- vacuna sostenible, la soja no modificada genéti- na sostenible y leche orgánica en polvo, así como camente (no-GM) y productos lácteos orgánicos, tres informes de la Organización de las Nacio- y un potencial para fortalecer la oferta interna- nes Unidas para la Alimentación y la Agricultura cional uruguaya de turismo sostenible. El análisis (FAO) sobre los beneficios ambientales de estos muestra que existe una fuerte demanda de es- productos “verdes”. tos productos verdes, que se espera que crezca entre 6 y 40 por ciento por año en los próximos El informe trata de carne vacuna “verde” y “sos- cinco años. Las previsiones sobre el valor (volu- tenible”, la cual se refiere a varias etiquetas (car- men) para 2021 son: US$ 11,2 mil millones (1,8 ne natural, orgánica, alimentado a pasto) que se millones de toneladas métricas) para carne soste- pueden corresponder con prácticas menos a más nible, US$ 31 mil millones para lácteos orgánicos, ambientalmente amigables, y por lo tanto, impli- US$ 11,5 mil millones (10 millones de toneladas cando requisitos menos o más estrictos, y que métricas) para soja, US$ 3,7 billones para sosteni- también se utilizan para identificar atributos de bilidad turismo, junto con mayores márgenes de calidad. El informe profundiza en las diferencias precios y beneficios ambientales en comparación entre estas etiquetas. En términos de soja verde, con los productos convencionales. el informe aborda específicamente el potencial de la soja no modificada genéticamente (no-GM), Además de los beneficios económicos de una ya que aporta beneficios ambientales a largo pla- estrategia de integración internacional de cre- zo al usar menos agroquímicos (herbicidas) y pro- cimiento verde, existen importantes co-benefi- mueve la agricultura de conservación integrada cios ambientales asociados con las prácticas de (por ejemplo, la labranza mínima). En términos de producción y procesamiento sostenibles de las productos lácteos, este informe se centra en lác- cadenas de valor “verdes”. Por ejemplo, la intro- teos orgánicos, debido a las importantes primas ducción de prácticas sostenibles para la carne económicas asociadas con las etiquetas orgáni- vacuna podría contribuir a reducir la emisión de cas y no requiere agroquímicos, no se suministran gases de efecto invernadero en Uruguay hasta antibióticos a los animales, los animales comen en un 43 por ciento y aumentar la producción en alimentos que mejor se adaptan a su naturaleza. términos de peso vivo hasta en un 200 por cien- El análisis de estos mercados, en términos de geo- to22. Del mismo modo, la introducción de soja no grafía, pone énfasis en los principales destinos de modificada genéticamente asociada con prác- exportación de Uruguay, como la Unión Europea, ticas sostenibles de gestión de cultivos y suelos los Estados Unidos y Asia, incluida China. El turis- puede conducir a una reducción significativa del mo sostenible se refiere a modelos de gestión del uso de pesticidas y herbicidas23. La producción turismo e incluye varios tipos. Este estudio se cen- orgánica en la ganadería, como parte de la cade- tra en el turismo de aventura y el ecoturismo. na de valor de lácteos orgánicos, representa una práctica agropecuaria capaz de preservar la salud El informe encuentra que hay importantes pers- del suelo, al tiempo que reduce la contaminación pectivas de crecimiento y márgenes de precios ambiental por escorrentía de nutrientes y com- atractivos en los segmentos de mercado carne puestos potencialmente contaminantes como los 22  Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura; Centro de Investigación de Gases de Efecto Invernadero de Nueva Zelanda. (2017). Low-carbon development of the beef cattle sector in Uruguay, reducing enteric methane for food security and livelihoods. Roma: Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura; Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca de Uruguay; Gobierno de Nueva Zelanda y la Coalición del Clima y el Aire Limpio. 23  Gomiero, T., & Flammini, A. (2017a. sin publicar). Targeting the global market for organic powdered milk: how would the limitation on the use of synthetic fertilizers affect nutrient runoff from dairy production in Uruguay? Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura. 60 Crecimiento Verde pesticidas y de crear resistencia a antibióticos en un margen de ganancia de 5 veces en compara- el ganado24. ción con la leche en polvo convencional. Los re- quisitos de producción orgánica son extensos y En general, este informe saca a la luz nichos de demandan mucho tiempo (es decir, 2-3 años de fuerte demanda que podrían brindar nuevas transición para los pastizales), pero la producción oportunidades a Uruguay, y proporciona reco- general podría ajustarse sin obstáculos significa- mendaciones para trabajos futuros. Entre los tivos considerando que Uruguay ya cumple con cuatro sectores analizados, una oportunidad que los requisitos Never-Ever 3. El estudio efectuado podría ser fácilmente alcanzable es la carne va- además presenta un análisis de las implicacio- cuna sostenible. Los métodos de producción de nes de las prácticas de producción orgánica en carne uruguaya ya son consistentes con las eti- la eficiencia de la producción. Para aprovechar quetas existentes y el país ya ha sido certificado al máximo las oportunidades de crecimiento en por algunas certificaciones de alta calidad (por el mercado turístico, se podría adoptar una es- ejemplo, Never-Ever 3 - ganado que no ha recibi- trategia diferente para buscar un mercado más do antibióticos, hormonas ni proteínas de origen específico y diferenciado más allá de mejorar animal), por lo que podría explorarse una certifi- las ofertas existentes, particularmente centradas cación adicional para adoptar una estrategia de en “playa y sol”. Uruguay ya tiene los activos po- exportación “Orgánica +” a los EE. UU. Esta estra- tenciales para atraer a más turistas sensibles a los tegia podría implicar, para cortes de alta calidad, problemas de sostenibilidad. Por el contrario, los una combinación de prácticas de producción que resultados preliminares indican que el cambio promuevan bajas emisiones de gases de efecto de la producción de soja en Uruguay a no-GM invernadero con certificaciones orgánicas y ali- presentaría costos significativos en términos de mentadas a pasto. Para los cortes no premium, prácticas de logística y producción. Estos hallaz- los productores podrían explorar la oportunidad gos atractivos deberían complementarse con un de asegurar conjuntamente sostenibilidad am- análisis desde la perspectiva de la oferta y los va- biental y calidad de producto a las industrias de cíos entre demanda y oferta, lo que ayudará a for- servicios alimenticios y así acceder a un precio su- mular recomendaciones más ajustadas para que perior al de la carne convencional. las empresas uruguayas puedan competir en los segmentos verdes identificados. Además, Uruguay podría potencialmente explo- rar el sector lácteo orgánico. Uruguay podría exa- El estudio completo se encuentra disponible en minar el nicho de leche en polvo para aprovechar el siguiente link: www.bancomundial.org/uy 24  Gomiero, T., & Flammini, A. (2017b. sin publicar). Uruguay green growth: targeting non-GMO soya. Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura. Crecimiento Verde 61 62 Crecimiento Verde 2. Modelaje de calidad de agua y actualización del plan de acción para calidad de agua en la cuenca del río Santa Lucía Miralles & Trier, 2018 L a cuenca del río Santa Lucía es uno de cuerpos hídricos de la cuenca. Un hito clave fue los sistemas fluviales más importantes de un evento de eutrofización severa en 2013 que Uruguay, por sus características ecológi- afectó el suministro del agua potable a los con- cas, su ubicación y sus diversas funciones. Entre sumidores, estimulando a autoridades a imple- otras características, es la fuente de agua pota- mentar un Plan de Acción para la protección del ble que abastece a más de la mitad de la pobla- ambiente y las fuentes de agua potable (Plan de ción nacional, incluyendo al área metropolitana Acción Protección de la Calidad Ambiental y la de Montevideo y ciudades próximas, además Disponibilidad de las Fuentes de Agua Potable de ser una fuente de agua de riego para la zona en la Cuenca del río Santa Lucía). La compleji- de actividad agroindustrial más intensa del país. dad del sistema de la cuenca del río Santa Lucía, asociado a las variaciones propias del ambiente Debido a la importancia de esta cuenca, el Go- (clima anual, ciclos climáticos, cambios en los bierno de Uruguay, a través de la Secretaría Na- sistemas productivos), y la coexistencia de usos cional de Ambiente, Agua y Cambio Climático de agua muy diversos, hace que la evaluación (SNAACC), el Ministerio de Vivienda, Ordena- de la calidad del agua, así como la estimación miento Territorial y Medio Ambiente (MVOT- de las respuestas a diferentes impactos, cons- MA), y el Ministerio de Ganadería, Agricultura y tituya un trabajo de largo plazo y de múltiples Pesca (MGAP), entre otros, ha realizado esfuer- instituciones. zos por determinar el estado ambiental de esta cuenca hidrográfica, evaluando los impactos En este contexto, el objetivo general de este es- a los que está sometida y tratando de estimar tudio es fortalecer las iniciativas en curso en Uru- las respuestas que la cuenca puede dar en di- guay para abordar el problema de contaminación ferentes escenarios. Particularmente, la mejora del agua por nutrientes en la cuenca del río Santa de la calidad del agua ha sido el elemento cen- Lucía, promoviendo la consolidación y sostenibi- tral de estos esfuerzos, impulsado por un dete- lidad de herramientas de apoyo a la toma de de- rioro significativo en la calidad del agua de los cisiones relevantes al desempeño ambiental de Crecimiento Verde 63 la cuenca y aprendiendo de experiencias interna- modelo desarrollado por la Dirección Nacional cionales en modelaje de la gestión de nutrientes de Medio Ambiente (plataforma Aquatool), y las en cuencas hidrográficas. Metodológicamente, fuentes de datos utilizadas en dicho modelo; las actividades desarrolladas en el marco de este (ii) establecer un grupo de trabajo con la parti- estudio requirieron el diálogo y colaboración cipación de equipos técnicos de las diferentes continua entre el equipo técnico del Banco Mun- instituciones del Gobierno (SNAACC, MVOTMA, dial y varios equipos técnicos institucionales del MGAP) y universidades, para definir una estrate- Gobierno de Uruguay. gia de modelaje de calidad de agua (nutrientes) que se pueda aplicar en la cuenca del río Santa Específicamente, este estudio permitió la crea- Lucía a diferentes escalas temporales y espacia- ción de capacidades institucionales en el país les, y que sea lo suficientemente flexible y esca- para el desarrollo de herramientas cuantitativas lable para extenderlo a otras cuencas en el país; para apoyar la toma de decisiones en cuanto (iii) aprender de experiencias internacionales en a la gestión de nutrientes en la cuenca del río modelaje de la gestión de nutrientes en cuencas Santa Lucía, y el lanzamiento de la implementa- hidrográficas y analizar la factibilidad de incor- ción de una de estas herramientas. También se porar fuentes de datos vía teledetección para generó una hoja de ruta integral para el proce- variables de calidad de agua y su utilización en so de protección de la calidad ambiental y así los modelos de simulación que puedan desarro- continuar con este esfuerzo con el objetivo de llarse en el país. sentar las bases en Uruguay para una actividad continua de gestión de actividades de mode- Como resultado, se obtuvo una herramienta de laje y fuentes de datos de calidad de agua que modelación de calidad de agua para la cuenca sea integrada - combinando modelos y datos del río Santa Lucía que es capaz de operar confia- “óptimamente” -, flexible - debe permitir reali- blemente, actuando como un pilar fundamental zar modificaciones varias sin causar interrupcio- para la generación de información y el apoyo al nes - y escalable - extendible a otras áreas del proceso de actualización del plan de acción para país -, como se ha acordado con las diferentes mejorar la calidad de agua en la cuenca. Esta instituciones en el país. Dentro de esta hoja de herramienta, a partir de insumos como datos de ruta se incluyen acciones claramente definidas campo físicos, hidrológicos (caudales) y las car- para la actualización del Plan de Acción (Plan gas de contaminantes (provenientes de fuentes 2G). El proceso a seguir para esta actualización difusas y segregadas según subcuencas), en pun- es de alta prioridad para el Gobierno de Uru- tos definidos, estima los parámetros de calidad guay, y los resultados de este estudio serán in- del agua en puntos de interés. Mediante el uso sumos para el mismo. de datos de campo ya existentes, el modelo de la cuenca del río Santa Lucía fue ajustado para Las tareas relacionadas a la modelación de cali- reproducir cómo opera la cuenca, resultando en dad de agua en la cuenca del río Santa Lucía se una herramienta confiable y que tiene la capaci- centraron en desarrollar una herramienta cuanti- dad de simular diferentes escenarios de uso de tativa que genere información objetiva y traspa- suelo y calidad del agua. rente para apoyar a la toma de decisiones en la cuenca por parte de las diferentes instancias gu- Por último, la hoja de ruta incluye recomendacio- bernamentales. Para esto, se acordó y ejecutó un nes para el desarrollo de una estrategia de mo- plan de trabajo para el desarrollo de un modelo delaje de nutrientes en la cuenca río Santa Lucía de simulación de la calidad de agua en la cuen- a corto (6 meses) y mediano plazo (2 años), para ca del río Santa Lucía, que siguió los siguientes contribuir así a una mejor comprensión de las pasos: (i) conducir una revisión detallada del fuentes de nutrientes y ayudar a las diferentes ins- 64 Crecimiento Verde tancias del Gobierno de Uruguay a identificar las simular escenarios, por ejemplo, reducción de herramientas y estrategias apropiadas para pro- fuentes; impactos de cambios de infraestructura porcionar la información necesaria para apoyar la (gris y natural). toma de decisiones con respecto a la focalización y el monitoreo de las medidas de mitigación de A través de este estudio, se avanzó de forma sig- impactos a la calidad de agua en la cuenca. Se nificativa en el desarrollo de una estrategia exi- constituye de varios componentes, los cuales (al- tosa de modelaje de calidad de agua en cuen- gunos ya han comenzado a ser implementados cas hidrográficas, y la hoja de ruta propuesta durante la asistencia técnica): recomendaciones podrá favorecer que se siga avanzando en esta generales de manejo de datos y estructura de dirección. Aspectos importantes a considerar trabajo, una hoja de ruta para la elaboración del son la necesidad de identificar barreras en la im- Plan 2G, una hoja de ruta para la modelación de plementación y sostenibilidad de este esfuerzo calidad de agua en la cuenca, y consideraciones en la cuenca río Santa Lucía y otras cuencas hi- adicionales para apoyar la sostenibilidad en la he- drográficas en el país, institucionalizar el uso de rramienta de modelación en la toma de decisio- la herramienta de modelación en las diferentes nes de calidad de aguas en la cuenca. La hoja de instancias de acción del Gobierno, lo que per- ruta referida a modelación tiene como fin generar mitirá complementar los productos generados un sistema para el modelaje de calidad de agua a través de estos estudios con entrenamiento, que permitirá analizar requerimientos u objetivos mantenimiento del modelo, actualizaciones del específicos en la cuenca tales como: impactos software y los datos, e incorporar la actividad de de intervenciones en la cuenca; predecir desem- planificación continua al operativo de las insti- peño ambiental de posibles emprendimientos tuciones en Uruguay involucradas en el mejora- para determinar su aprobación; seguimiento de miento de calidad de agua en la cuenca del río implementación de medidas contenidas en el Santa Lucía. Plan de Acción para la cuenca, identificando me- jores prácticas, definir límites de capacidad de El estudio completo se encuentra disponible en respuesta de los cursos de agua en la cuenca; el siguiente link: www.bancomundial.org/uy Crecimiento Verde 65 66 Crecimiento Verde 3. Cuentas de capital natural del Uruguay: una aproximación inicial y consideraciones para la institucionalización Castañeda & Castera, 2018 L os esfuerzos de Uruguay para incorporar bién tuvo el propósito de desarrollar capacidades elementos de crecimiento verde en las de- locales iniciales que pudieran dar seguimiento a cisiones de política pública se han canaliza- este proceso en el futuro y exponer, a las diferen- do a través de diversas acciones, particularmente tes instituciones participantes, las metodologías a través de la implementación de políticas y pro- disponibles para construir la CCN. gramas ambientales innovadores. Como parte de dichas acciones, se llevó a cabo una asistencia El uso y la aplicación de un enfoque que incluya técnica entre el Gobierno de Uruguay y el Ban- la contabilidad del capital natural en las políticas co Mundial durante 2017-2018, con el objetivo públicas y las decisiones privadas se han extendi- de apoyar el diálogo sobre políticas para iden- do en todo el mundo en los últimos años, particu- tificar alternativas de crecimiento verde que se larmente para informar la gestión sostenible de agreguen a la discusión y el cuerpo de trabajo los recursos naturales. Este enfoque va más allá existentes. Uno de los objetivos de la asistencia de las medidas convencionales de la economía, técnica de crecimiento verde en Uruguay fue el como el Producto Interno Bruto (PIB), al incorpo- desarrollo de casos de estudio para identificar la rar medidas físicas y monetarias de aspectos que factibilidad de implementar la contabilidad del no están presentes o que no se revelan explícita- capital natural (CCN), una metodología que per- mente en las estadísticas económicas convencio- mite comprender el estado y las tendencias del nales, como la contribución de los ecosistemas. El capital natural y su relación con la economía. Más Sistema de Contabilidad Ambiental y Económica específicamente, el objetivo fue comprender si la (SCAE) es el marco analítico reconocido por la CCN podría incluirse como parte de las estadís- comunidad estadística internacional para llevar a ticas que se publican recurrentemente en el país cabo la CCN. El SCAE es un sistema satélite del mediante el desarrollo de dos ejercicios piloto: (i) Sistema de Cuentas Nacionales (SCN) que permi- cuenta ambiental-agropecuaria a nivel nacional y te una mejor comprensión de la contribución al (ii) cuenta del agua para la cuenca del río Santa crecimiento económico de los diferentes activos Lucía. El desarrollo de los ejercicios piloto tam- naturales, incluidos los ecosistemas, y permite Crecimiento Verde 67 examinar los impactos de la economía en el ca- de las descargas de aguas residuales a los cur- pital natural. El SCAE también se ha utilizado am- sos de agua de la cuenca del río Santa Lucía, y pliamente como un marco integrador para pro- la producción de soja es la que genera la ma- porcionar información para promover y sustentar yor presión con una intensidad en la contribu- el crecimiento verde. ción total de nitrógeno en los cursos de agua de 2296 kg de nitrógeno por cada 1 millón de En cuanto al ejercicio piloto de la cuenta am- pesos uruguayos que contribuye al VAB, segui- biental-agropecuaria, se obtuvieron algunas do de cebada con 2167 Kg de nitrógeno, maíz estimaciones preliminares para comprender la y trigo con 694 Kg de nitrógeno, y maíz y sorgo contribución del capital natural a la economía con 576 Kg de nitrógeno por la misma contri- uruguaya y los impactos en su capital natural. En bución al VAB. En cuanto a la intensidad en la los resultados se observó que algunas activida- contribución del fósforo a los cursos de agua de des económicas como la producción de cereales la cuenca hidrográfica, se observa que la activi- y la silvicultura ejercen más presión sobre los re- dad de producción de soja es la que genera una cursos hídricos, mientras que la ganadería utiliza mayor presión, con una contribución a cursos de una gran proporción de tierra en relación a otras agua de 613 Kg de fósforo por millón de pesos actividades agrícolas y contribuye sustancialmen- uruguayos de VAB, seguido por maíz y sorgo te a las pérdidas de suelo (más del 70 por ciento con 154 Kg de fósforo, cebada con 103 Kg de de las pérdidas de todas las actividades agrope- fósforo y trigo con 33 Kg de fósforo. cuarias). Las cuentas incluyen las actividades eco- nómicas de agricultura, ganadería y silvicultura Los ejercicios piloto para Uruguay, aunque son de acuerdo con las definiciones y clasificaciones muy preliminares e incipientes, permiten esta- del Banco Central de Uruguay que a su vez se ba- blecer que las cuentas de capital natural son un san en el grupo A de la Clasificación Internacional modelo de medición de aplicación factible en el Industrial Uniforme (CIIU). En términos generales, país para apoyar las políticas públicas en Uru- en el Uruguay se les denomina actividades agro- guay, incluido el logro de los objetivos de cre- pecuarias a estas actividades. cimiento verde. Los ejercicios piloto demuestran la viabilidad de hacer y utilizar cuentas en dife- En cuanto a la cuenta de agua para la cuenca del rentes niveles: nacional (sector agropecuario y río Santa Lucía, se recopilaron datos sobre los forestal) y subnacional (cuenca). La integración flujos físicos de agua y los contaminantes des- de la información ambiental y económica puede cargados en los cuerpos de agua. Al relacionar la tener múltiples beneficios tales como: (i) Tener información física con la información de las cuen- la capacidad de comparar el desempeño entre tas nacionales, se estimaron los indicadores de sitios, sectores y empresas, (ii) Aumentar la ca- intensidad, como la intensidad del uso del agua pacidad de usar datos de diferentes escalas y el por unidad de valor agregado bruto (VAB) gene- potencial de conectar esta información de ma- rado. Con respecto al uso del agua de los cuatro nera consistente, y (iii) Avanzar hacia un marco productos agrícolas considerados en el ejercicio, contable podría permitir la integración a marcos se observó que la actividad con mayor intensidad estadísticos de diferentes áreas, como salud y de uso del agua es cebada con 1032 m3 por 1000 educación. pesos uruguayos de VAB, seguida de soja con 512 m3 por cada 1000 pesos uruguayos de VAB, El estudio completo se encuentra disponible en maíz y sorgo con 331 m3, y trigo con 128 m3. el siguiente link: www.bancomundial.org/uy En cuanto a la calidad del agua, se estableció que el nitrógeno representa una alta proporción 68 Crecimiento Verde 4. Instrumentos de política para control de la contaminación del agua y la emisión de GEI por fuentes difusas provenientes de la actividad agropecuaria Piaggio, Alpízar, Guzmán, & Ruta, 2018 Revisión de experiencias internacionales y lineamientos para su diseño para el control de nutrientes en la cuenca del Río Santa Lucía E n los últimos años, Uruguay no ha sido de suelo, a través de la presentación de Planes de ajeno a las consecuencias de la contami- Uso y Manejo del Suelo (PUMS), incluyendo tie- nación difusa proveniente de la actividad rras bajo prácticas de riego y cultivos extensivos. agropecuaria. Los instrumentos de políticas pue- A su vez, a partir del 2013 se introduce el Plan de den ser diseñados para cambiar el comporta- Acción para la protección del agua en la cuenca miento de los individuos que generan emisiones del río Santa Lucía, el cual incluye medidas con contaminantes. La contaminación agropecuaria fijación de estándares o regulaciones relaciona- a través de fuentes difusas es originada por múl- das con la contaminación de fuentes difusas de la tiples agentes, depende de variables climáticas, actividad agropecuaria. del ambiente, y los impactos pueden ser acumu- lativos. Todo esto hace que las emisiones de los Los objetivos de este trabajo son: i) analizar los productores agropecuarios sean muy difíciles (o instrumentos de política actuales relacionadas extremadamente costoso) de monitorear, y de a la agricultura y su desempeño ambiental; y ii) cuantificar individualmente. delinear recomendaciones a explorar por toma- dores de decisión respecto a nuevos instrumen- En Uruguay, el control de la contaminación difusa tos de políticas o modificaciones a instrumentos de la actividad agropecuaria se ha abordado en de políticas actuales. Para ello, se presenta una general a partir de programas de asistencia técni- clasificación de los instrumentos de política para ca voluntarios para promover prácticas producti- el control de la contaminación difusa de la activi- vas más limpias. Sin embargo, desde 2013 se ge- dad agropecuaria desde el punto de vista de la neralizó la regulación del manejo de la cobertura eficiencia económica, y se analiza las experien- Crecimiento Verde 69 cias internacionales respecto su implementa- cos al uso de pesticidas calculado en función del ción. Este trabajo se hace a partir de los elemen- grado de toxicidad del producto, y del daño po- tos recogidos en las entrevistas con hacedores tencial de su aplicación para cada lugar. Similar- de políticas y actividades de intercambio, junto mente, Dinamarca aplica impuestos a los princi- con una extensa revisión bibliográfica. No se pios activos contenidos en los fertilizantes, siendo pretende traer una receta a ser aplicada de for- el único país que mantiene vigente los impuestos ma tácita, sino traer elementos que promuevan al uso de fertilizantes. el diálogo y que ayuden a mejorar los instrumen- tos ya existentes. Varios países de la Unión Europea han removi- do la aplicación de impuestos al uso de fertili- En general, los instrumentos de política pueden zantes. Eso es consecuencia principalmente de clasificarse en cuatro grandes categorías25: i) ins- la presión del sector agropecuario, y de la falta trumentos basados en los mercados existentes de efectividad de los mismos para disminuir su (ej. impuestos o subsidios sobre las emisiones o uso. Esto puede ser consecuencia de la falta de insumos correlacionados con las mismas), ii) la sustitutos a esos insumos. Así, una conclusión del creación de mercados (ej. a través de la creación estudio es la importancia de acompañar políticas de créditos de emisión transables, o permisos de impuestos con alternativas para sustituir los transables), iii) regulación (ej. estándares y prohi- insumos o prácticas que se quieren desalentar, a biciones), y iv) acuerdos voluntarios incorporan- modo de incrementar los incentivos de los pro- do la participación de la ciudadanía (ej. pagos ductores hacia prácticas menos nocivas que no por conservación, información, etc.). afecten su beneficio económico. A partir del análisis de las experiencias interna- Finalmente, se analizan mercados de emisiones cionales, se identifican diferentes mecanismos para la mejora de la calidad del agua existentes para cuantificar la contaminación por la actividad a nivel mundial. La experiencia activa – y prome- agropecuaria: i) aproximaciones a las emisiones, tedora - que implementa un mercado de calidad como ser estimaciones de la pérdida de suelo y el de agua para control de la contaminación difusa traslado de fertilizantes a los cuerpos de agua, ii) de la actividad agropecuaria es el caso del Lago indicadores específicos del desempeño del pro- Taupo, en Nueva Zelanda, y es analizado en pro- ductor, como ser la cantidad de insumos conta- fundidad en el reporte. minantes, y iii) concentraciones en el ambiente, es decir, medidas agregadas a nivel de la escala A partir de analizar de forma conjunta la batería relevante (por ejemplo, cuenca hidrográfica). de instrumentos existentes en el país y conside- rando las experiencias internacionales, el reporte Respecto a los instrumentos de política basados presenta una serie de recomendaciones a imple- en mercados ya existentes, en la Unión Europea mentar en Uruguay: existen algunos casos en que se intenta desarro- llar la base impositiva a partir del daño potencial 1. Establecer un marco de modelación integrado de los fertilizantes y pesticidas, y de las emisio- para el diseño de políticas para promover arti- nes esperadas a partir de registros de uso de los culación de información multidisciplinaria. mismos. Los Países Bajos cargaron un impuesto 2. Profundizar el análisis de las opciones de miti- al excedente de fósforo y nitrógeno en el suelo, gación de emisiones disponibles para los pro- estableciendo umbrales y una tarifa escalonada. ductores uruguayos. Por otro lado, Noruega aplica impuestos específi- 3. Fijar metas realistas, y acordar de forma partici- 25  Sterner, T., & Coria, J. (2012). Policy Instruments for Environmental and Natural Resource Management. Journal of Che- mical Information and Modeling (2nd ed., Vol. 53). New York: RFF Press. https://doi.org/10.1017/CBO9781107415324.004. 70 Crecimiento Verde pativa las causas y las posibles soluciones para otro lado, se podría analizar desarrollar esque- las cuales se diseñarán las políticas. mas de incentivos para la regeneración y con- 4. Revisar los esquemas tributarios existentes, y servación de áreas riparias. redirigirlos de forma tal que continúen promo- 6. Entender en detalle los procesos de toma de viendo la producción pero ayudando a alcan- decisiones de uso del suelo, de aplicación de zar objetivos de calidad ambiental. El reporte fertilizantes, y la reacción de los productores presenta oportunidades a ser exploradas para a los diferentes incentivos, tanto económicos redireccionar estos tributos, a modo de mitigar como no económicos. la exportación de nutrientes por fuentes difu- 7. Entender las barreras a la adopción de tecno- sas de la actividad agropecuaria. logías y participación en programas de políti- 5. Diseñar nuevos instrumentos de política que ca, incluyendo los costos de transacción, ba- complementen los instrumentos ya existen- rreras al acceso de información, la ausencia o tes, ayudándolos a ganar eficiencia. Ejemplo la estructura de los mercados, entre otros. de estos son los esquemas de depósito como complemento de un programa existente, o los El estudio completo se encuentra disponible en mercados de aplicación de fertilizantes. Por el siguiente link: www.bancomundial.org/uy Crecimiento Verde 71 The World Bank 1818 H Street, NW, Washington, DC 20433, USA. www.worldbank.org