60114 Réforme des douanes Afrique ­ Notes de politique africaines : les résultats des commerciale contrats de performance Note #13 au Cameroun1 Thomas Cantens, Gaël Raballand, Nicholas Strychacz et Tchapa Tchouawou Janvier 2011 Introduction Les tentatives de faciliter le commerce durant une période de six mois en 2010. Ce international en Afrique sub-saharienne se programme pilote était le premier de la sorte; heurtent à un problème crucial : l'inefficacité aucun projet similaire n'ayant été entrepris et souvent la corruption au sein des douanes. par une administration fiscale. En moins de La fraude, la corruption et autres mauvaises deux mois, le comportement des inspecteurs pratiques présentes dans les administrations des douanes qui y ont pris part s'est des douanes découragent et entravent les considérablement amélioré en réduisant les échanges, et ont des retombées défavorables délais de dédouanement, améliorant les pour l'économie tout entière. Même en recettes du Trésor camerounais et en l'absence de mauvaises pratiques, il existe réduisant les pratiques nuisibles liées à la une impression diffuse dans la population de corruption. Les résultats de ce projet nombreux pays que les fonctionnaires de infirment l'assertion de nombreux l'État sont corrompus, ce qui nuit encore responsables des douanes selon laquelle il davantage aux efforts de facilitation des faut choisir entre la facilitation des échanges échanges. et les recettes douanières. La principale conclusion que peuvent tirer les pouvoirs Cette note de politique présente les résultats publics de cette constatation, est qu'un d'une expérience pilote de contrats de système récompensant les bons résultats et performance mis en oeuvre dans sanctionnant les pratiques pernicieuses peut l'administration des douanes camerounaise aboutir simultanément à faciliter les échanges et à accroître les recettes publiques, deux 1 Cette note de politique est tirée d'un rapport plus facteurs qui contribuent à la croissance et au complet de Thomas Cantens, Gael Raballand et développement économiques des pays Tchapa Tchouawou, « A revised approach to customs d'Afrique. reforms in Sub-Saharan Africa based on lessons from a performance contracts pilot in Cameroon? » Banque mondiale, 2010. 1 Problèmes de l'administration des douanes Les contrat pilotes du Cameroun Au début de 2010, un programme pilote a été Les douanes camerounaises, de même que de lancé dans les deux plus grands bureaux de nombreuses administrations douanières douane du port de Douala (ces deux bureaux africaines, sont souvent réputées inefficaces représentent plus des ¾ des recettes et parfois corrompues. Le programme pilote douanières perçues dans le pays) afin de mis en oeuvre au Cameroun était un essai tenter de surmonter les inefficiences et les d'application de mesures incitatives et pratiques nuisibles observées. Les inspecteurs dissuasives concrètes susceptibles de des douanes ont signé avec le Directeur modifier rapidement et effectivement le général des douanes des contrats de comportement des agents des douanes. performance portant sur la facilitation des échanges en particulier sur la rapidité de Le programme pilote visait à obtenir des traitement des déclarations -- ainsi que sur améliorations dans trois domaines l'efficacité des contrôles et la réduction des interdépendants : réduire les délais de mauvaises pratiques. Le but général du dédouanement, accroître les recettes contrat de performance était de développer la douanières et réduire les mauvaises pratiques culture du résultat dans les bureaux des et la corruption. douanes. Les possibilités de corruption ne manquent Le projet des contrats de performance a pas: sous-évaluation, contrebande, documents formalisé un accord entre la direction et les d'import/export incomplets et transit de agents des douanes, et reposait sur un marchandises. En outre, la corruption est un système d'incitations et de sanctions non- obstacle à la réforme des douanes et à financières applicables aux résultats des l'expansion du commerce. La direction de agents. Les contrats ont été établis l'administration peut bien décider de changer individuellement avec les agents des les procédures, elles ne seront pas douanes, et définissent en détail les résultats nécessairement appliquées sur le terrain de spécifiques à atteindre mesurés par huit façon appropriée. L'informatisation a indicateurs. Ils ne se limitent pas aux introduit des gains d'efficacité dans les objectifs de recettes fixés par le procédures douanières, de sorte que les gains gouvernement mais intègrent les aspects supplémentaires que pourrait apporter ce type organisationnels du travail et les pratiques de réforme seraient limités. Rendre les agents optimales. Le programme précisait que les des douanes plus efficaces pourrait être un agents des douanes qui réussiraient à remplir élément crucial pour réduire la corruption, leurs objectifs de résultats bénéficieraient abaisser les coûts de transaction et accroître d'incitations, principalement non-financières. les échanges commerciaux. Ces incitations non-financières comprenaient des lettres de félicitations, placées dans le dossier permanent du fonctionnaire concerné et diffusées publiquement afin d'assurer aux meilleurs inspecteurs du service des douanes une large reconnaissance, la possibilité de participer à des formations et d'autres mesures similaires. Les agents participant aux contrats de performance étaient tenus de 2 prendre des mesures pour réaliser les attendu. Chaque objectif a fait l'objet d'un objectifs quantitatifs définis dans les contrats. examen complet pour déterminer quels paramètres devaient être pris en compte et En ce qui concerne les sanctions pour une fois ces paramètres définis, le contrat a mauvais comportement, le programme a établi les seuils maximum ou minimum des introduit un processus d'entretiens avec résultats attendus. Plus précisément, le l'équipe du programme concernant les contrat de performance a tenté de rapprocher infractions commises aux contrats ainsi que et d'intégrer deux objectifs: la facilitation des d'avertissements quant aux éventuelles échanges, mesurée principalement par la mesures disciplinaires qui pourraient être libération plus rapide des marchandises, et prises au cas où les résultats ne une meilleure application de la s'amélioreraient pas. La principale sanction réglementation et des pratiques douanières consiste à muter les agents hors des bureaux optimales. de douane traitant un trafic important et permettant donc, par la lutte contre la fraude, Indicateurs de la facilitation des de gagner de l'argent légalement (les agents échanges : le premier objectif de la des douanes camerounais reçoivent une part facilitation des échanges était de des recettes provenant des amendes perçues réduire le temps nécessaire à traiter sur les fraudes constatées). La sanction une déclaration en douane, tel que concrète d'une mutation dans un bureau où mesuré par le temps écoulé entre les possibilités de gains sont plus faibles est l'enregistrement d'une déclaration par une mesure dissuasive dont l'impact a été le transitaire et sa liquidation par considéré plus fort sur le comportement l'inspecteur des douanes. L'un des personnel qu'une incitation financière principaux problèmes était la non positive, car il a été constaté que pour liquidation des déclarations les modifier le comportement des acteurs, les déclarations restant en souffrance incitations financières sont moins efficaces dans le système, ce qui rend difficile que les sanctions financières (Crawford, de déterminer le délai réellement 2003)2. Le contrat de performance s'appuie nécessaire à leur traitement. Le donc davantage sur la gestion contractuelle contrat fixe donc un maximum au des comportements déviants et réduit le rôle nombre de déclarations non liquidées. des incitations financières. Le second objectif consistait à résoudre le problème des agents des Les contrats de performance ont été mis sur douanes qui modifient les pied pour offrir une certaine flexibilité déclarations après liquidation plutôt pendant le déroulement du programme tout que de modifier les déclarations au en encourageant les agents des douanes cours du contrôle. Ce problème participants à respecter des normes de affectait 80 % des déclarations et comportement exigeantes. Avant le réduisait artificiellement le délai de lancement du programme, les parties traitement, qui ne représentait donc prenantes ont été réunies en plusieurs ateliers plus le temps effectivement consacré d'élaboration de contrats afin de discuter de par les agents à effectuer leurs la structure des contrats et de ce qui en est inspections. Cet indicateur de la facilitation des échanges vise donc à 2 Un système d'incitations financières était en place mettre en lumière le comportement depuis des années avec peu d'incidence favorable sur des agents qui s'écartent des normes l'évolution des mauvaises pratiques. attendues, ce qui est capital dans 3 l'optique d'une limitation des Résultats du programme mauvaises pratiques. Les résultats du programme de six mois ont Indicateurs de la lutte contre la dépassé les espérances. Les performances des fraude : le second objectif était de agents des douanes se sont améliorées dans renforcer la lutte contre la fraude et tous les domaines : la facilitation des de réduire les pratiques néfastes. Un échanges s'est accrue, les recettes ont important indicateur du augmenté et les mauvaises pratiques ont été comportement des inspecteurs était le réduites. montant de droits et de taxes perçu lorsque les déclarations sont Plus précisément, l'équipe du projet a modifiées ou contre-écrites. Cet identifié les résultats positifs suivants : indicateur a été rapporté au montant Incidence sur les recettes : des liquidations (car les fraudes l'augmentation du volume de relevées tendaient à être de faible déclarations traitées a engendré valeur) et du circuit de traitement des 16,5 millions de dollars de recettes déclarations (car le retraitement supplémentaires sur la période de six systématique par le circuit rouge mois.3 Les fonctionnaires des rouge peut être un moyen de pression douanes camerounaises ont recouvré sur l'importateur). En cas de un montant de recettes réduction de la corruption, le montant considérablement plus élevé pendant de recettes perçues devrait augmenter la durée du programme, les recettes puisque les recettes supplémentaires perçues sur les cas de fraude -- un reviendraient au bureau plutôt qu'à domaine où la corruption était l'agent individuellement. potentiellement importante -- ayant Pendant la phase de préparation, les contrats augmenté de 17 % dans le plus n'ont pas suscité beaucoup de débats du fait important bureau sous contrat de leur nouveauté et d'une certaine méfiance (importation de conteneurs) et de parmi les agents des douanes y participant. Si 322 % dans le second (importation de cela a facilité la signature des contrats, les matériels roulants). premières des réunions régulières qui ont été Incidence sur la facilitation des organisées tous les dix jours ont été parfois échanges : les contrats de tendues, car de nombreux inspecteurs performance ont eu sur la facilitation n'avaient pas entièrement compris les des échanges un effet favorable. conséquences possibles de l'application des Antérieurement à la mise en oeuvre du contrats. Cela a conduit l'équipe du programme, moins de 80 % des programme à réexpliquer et à adapter certains déclarations étaient liquidées le jour des indicateurs plutôt qu'à les rédiger de même de leur enregistrement, nouveau complètement, comme certaines proportion qui a atteint près de 90 % parties aux contrats le souhaitaient. Toutefois pendant la durée du programme. l'équipe du projet a finalement commencé à percevoir les signes d'une acceptation progressive du programme. 3 Les calculs des auteurs estiment le gain de recettes apporté par le programme à 2 757 365 dollars par mois. 4 Figure 1: Impression de Corruption dans les douanes parmi les compagnies sondées (par rapport au mois précédent) 120% 100% 100% 80% 83% 83% 67% 60% 57% 57% 50% 40% 33% 20% 17% 0% Source : Brokers' survey Résultats non quantifiables : d'une Les améliorations des procédures des manière générale, trois résultats non douanes ont également été remarquées quantifiables ont été observés. Le par les acteurs du secteur privé. Au début premier est que les contrats de du programme, seuls 17 % des performance ont facilité la conduite répondants à un sondage4 des des procédures d'inspection avec commissionnaires en douane agréés l'opérateur du terminal des avaient une opinion favorable des conteneurs. Le deuxième est que les inspecteurs des douanes qui participaient agents des douanes sont devenus plus au programme ; à la conclusion du « diligents ». Les contrats de programme, ces mêmes transitaires performance ont incité les agents à avaient une opinion 100 % positive des rester plus longtemps au bureau -- agents des douanes (figure 1 -- un les heures travaillées ont augmenté de pourcentage plus élevé signifie une 3 % et de 10 % dans les deux meilleure opinion des douanes). Selon bureaux, alors que dans les autres cette enquête, les résultats les plus bureaux camerounais qui ne participaient pas au programme le 4 Un sondage de sept courtiers en douane privés a été temps de travail a diminué de 4 %. conduit chaque mois pendant toute la durée de Troisièmement, les fonctionnaires des l'étude. Trois types de questions ont été posés : douanes ont pris davantage 1) l'opinion des firmes quant à la corruption dans les conscience de leurs responsabilités, douanes, 2) le nombre de déclarations sujettes à des ce qui a amélioré les relations entre paiements de « facilitation » (et le montant de ces paiements) et 3) la fréquence (et le montant) des les agents des douanes et leurs paiements effectués par les firmes pour éviter des supérieurs. droits et taxes. 5 importants du programme ont été Dans les douanes, des incitations d'accélérer le processus de dédouanement non-financières peuvent être autant et l'amélioration de l'attitude des ou plus efficaces encore que des inspecteurs des douanes. incitations financières. Cela ne signifie pas que des incitations non- Enseignements et perspectives pour financières suffisent à elles seules à l'avenir modifier le comportement des Sur le fondement de ces résultats, plusieurs acteurs. Cependant, ainsi que l'ont leçons peuvent être tirées de ce programme déclaré des agents des douanes aux pilote. La première est qu'il n'y a pas à concepteurs du contrat de choisir entre l'accroissement des échanges et performance, il est probable l'accroissement des recettes douanières. En qu'aucune incitation financière au outre, le programme a tenté de diffuser la bon comportement ne puisse culture du résultat et des pratiques optimales, compenser les gains financiers et y est parvenu. Les fonctionnaires des personnels qu'offre la corruption. En douanes qui ont participé au programme sont outre, le public du Cameroun devenus plus responsables et plus efficaces, considère souvent à priori les ce qui montre que le programme a entraîné fonctionnaires de l'État comme un changement opérationnel réel dans les corrompus, qu'il y ait ou non bureaux de douanes pilotes. Du fait du malfaisance. Étant donné ce contexte, succès du programme, des contrats de les incitations non-financières performance similaires sont en cours peuvent aider à manifester le bon d'extension aux fonctionnaires de deux autres travail accompli par les agents des bureaux de douane de Douala. En outre, douanes. plusieurs administrations étrangères des Les contrats de performance peuvent douanes se sont déclarées intéressées et un être particulièrement efficaces projet similaire va être reproduit au Togo. lorsqu'il existe une asymétrie Cependant, malgré le succès des contrats de d'information entre les fonctionnaires performance, ils ont suscité certaines des douanes opérant sur le terrain et difficultés techniques et politiques qui leurs supérieurs hiérarchiques. devront être résolues pour les programmes Souvent les cadres sont éloignés des futurs. L'enseignement fondamental à tirer activités au jour le jour des agents des des contrats de performance est qu'il est douanes, de sorte que l'existence possible de modifier rapidement le d'une telle asymétrie peut contribuer comportement des fonctionnaires de terrain si à soutenir chez les cadres de direction les incitations individuelles du personnel et la volonté politique nécessaire à celles des cadres de direction sont mieux mettre en oeuvre ces contrats de alignées. Un tel programme constitue pour la performance. Dans le cas du direction une stratégie utile pour améliorer le Cameroun, la directrice des douanes comportement du personnel. Plus s'est enthousiasmée pour précisément, les contrats de performance ont l'expérience, sans doute parce qu'elle apporté les enseignements suivants, qui lui a aussi permis de mieux savoir ce devront être pris en compte à l'avenir dans qui se passe sur le terrain. les efforts de réforme des administrations La réussite de la mise en oeuvre des publiques. programmes de contrats de 6 performance exige de connaître en Remarques en guise de conclusion détail au préalable le fonctionnement réel de l'institution. Du point de vue Il n'existe pas de solution aisée pour accroître des directeurs des douanes, cette l'intégrité et réduire la corruption des connaissance fournit un cadre pour bureaux de douanes. Renforcer l'intégrité l'auto-évaluation. Du point de vue exige des efforts et une volonté de longue des bailleurs, les experts ont besoin haleine dont la responsabilité doit être d'avoir une compréhension claire du partagée à la fois par le secteur public et le fonctionnement de la chaîne secteur privé. hiérarchique et de l'influence que Les administrations africaines des douanes peut y exercer la corruption. Avant de doivent débuter leurs réformes par la collecte reproduire les contrats de d'indicateurs (entre autres mesures pour performance dans un autre pays, il est réduire l'abus par les agents de terrain des crucial de parvenir à connaître en douanes de leurs pouvoirs discrétionnaires). détail les incitations et les pratiques En Afrique, les fonctionnaires des douanes en vigueur sur le terrain. savent très bien en quoi consisteraient de Les programmes de contrats de bonnes politiques et de bonnes procédures ; performance exigent un niveau élevé le principal problème consiste à les mettre en de confiance entre les fonctionnaires oeuvre. C'est pourquoi la collecte des douanes et les experts qui mettent d'indicateurs peut préparer le terrain pour le programme en oeuvre. Les agents commencer cette mise en oeuvre. Le des douanes courent le risque que le programme pilote des douanes du Cameroun programme expose leurs mauvaises démontre que mettre l'accent sur les pratiques, il est donc essentiel que les modifications du comportement au niveau experts qui appuient l'institution individuel et incorporer des solutions soient des parties neutres. élaborées localement peut-être l'une des manières les plus efficaces de mettre en La volonté politique des dirigeants de oeuvre les réformes nécessaires. l'organisation se révèle souvent un facteur essentiel du succès et de l'implantation d'une nouvelle culture Références professionnelle. De même, le désir des dirigeants de mettre en oeuvre le Crawford (A.), 2003. « `Contractual contrat de performance est crucial Governance' of Deviant Behaviour ». pour la réussite du programme. Un Journal of Law and Society, Vol. 30, No 4 programme similaire de contrats de (décembre 2003), pp. 479-505. performance pourra probablement être mis en oeuvre dans tout pays où les cadres dirigeants ont une volonté À propos des auteurs forte de réformer la culture de leur administration, d'améliorer les Thomas Cantens est un inspecteur des résultats et de réduire le niveau de la douanes françaises détaché auprès de l'Unité corruption dans le système. de recherche et de stratégie de l'Organisation mondiale des douanes à Bruxelles. Gael Raballand est économiste principal de l'unité de Lutte contre la 7 pauvreté et gestion économique de la Région Afrique à la Banque mondiale. Nicholas Strychacz est un consultant de l'unité de Lutte contre la pauvreté et gestion économique de la Région Afrique à la Banque mondiale. Tchapa Tchouawou est un consultant au Bureau du Cameroun de la Banque mondiale. Ce travail est financé par le Fonds fiduciaire multi-bailleurs pour le Commerce et le Développement, appuyé par les gouvernements du Royaume-Uni, de la Finlande, de la Suède et de la Norvège. Les vues exposées dans le présent article n'expriment que celles de leurs auteurs et ne représentent pas nécessairement celles des bailleurs, du Groupe de la Banque mondiale ou de ses administrateurs. 8