Mayo 2006 No. 89 Una serie regular de notas destacando las lecciones recientes del programa operacional y analítico de la Región de América Latina y el Caribe, del Banco Mundial. EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA: SENTANDO LAS BASES PARA UN CRECIMIENTO A FAVOR DE LOS POBRES Omar S. Arias y Magdalena Bendini Antecedentes ­ Pobreza y desigualdad en la región en cuanto a malnutrición y tasas de mortalidad Bolivia materno-infantiles y está lejos de cumplir el ODM relativo a educación básica universal completa. Bolivia enfrenta grandes niveles de persistente pobreza y desigualdad. Durante el período 1993 a 1999, las tasas de Tanto la percepción de los bolivianos de su propia pobreza crecimiento --que promediaban 4,7% anual y superaban las como las medidas de la pobreza de ingreso están ampliamente de otros países andinos-- dieron lugar a una disminución de determinadas por el empleo, la educación, el acceso a activos y la pobreza urbana de 52% a 46%. Este logro se vio rápidamente servicios básicos, la etnia y la ubicación geográfica. Los revertido debido a la crisis económica de fines de los años bolivianos tienden a caer en la pobreza de ingreso --y a noventa. Ya en 2002, 65% de la población vivía nuevamente en considerarse pobres-- cuando son más jóvenes, están condiciones de pobreza y 40%, en pobreza extrema.Además, la desempleados o subempleados, son indígenas y residentes desigualdad de ingreso aumentó de manera significativa du- rurales y carecen de ecuación y servicios básicos. rante los años 1997 a 2002, situación que transformó a Bolivia, No obstante, la etnia y la ubicación geográfica determinan junto a Brasil y Chile, en uno de los países de mayor ciertas diferencias en la autopercepción de pobreza de ingreso y desigualdad de ingreso de la región. Esta alta desigualdad de de condición de pobre. Por ejemplo, los quechuas bolivianos ingreso refleja disparidades significativas en los activos (por tienden a considerarse a sí mismos más pobres de lo que ej., en educación y tenencia de tierras), el tamaño del hogar y sugieren los perfiles de pobreza de ingreso, mientras lo opuesto las diferencias de ingreso por género, origen étnico, ubicación ocurre con los aymarás. A igual acceso a servicios básicos, los geográfica y tipo de empleo. residentes rurales se perciben a sí mismos como menos pobres que los habitantes de las zonas urbanas, aunque tienen La gran pobreza y desigualdad de Bolivia trasciende los límites mayores probabilidades de ser pobres de ingreso. En rurales-urbanos y regionales. Si bien una porción abrumadora consecuencia, la exclusión y/o los factores culturales (como el de la población rural vive en condiciones de pobreza, también sentido de habilitación o identidad), al igual que las existen grandes bolsones de pobreza urbana. La pobreza se características propias de la localidad geográfica (como la concentra en los valles y las mesetas centrales, desigualdad, el capital social) pueden afectar la autopercepción particularmente en Potosí y Chuquisaca, seguidos de El Beni, de los bolivianos respecto de su bienestar. La Paz y Oruro. Y si bien las tasas de pobreza de Santa Cruz y Cochabamba son menores, debido al tamaño de sus ¿Por qué la pobreza y desigualdad son tan poblaciones también tienen muchos pobres. significativas en Bolivia? Aproximadamente 40% de la población del departamento de Santa Cruz es pobre, aunque la tasa de pobreza sólo alcanza el Tres razones explican la persistente alta pobreza y desigualdad 20% en la ciudad. de Bolivia. En primer lugar, los beneficios efímeros de los años de mayor apogeo a mediados del decenio de 1990 reflejan las Los indicadores sociales relacionados con las Necesidades debilidades en el tipo de proceso de crecimiento que vivió el Básicas Insatisfechas y los Objetivos de Desarrollo del país. El crecimiento de esta época se concentró en las Milenio (ODM) mejoraron ostensiblemente durante los años exportaciones basadas en recursos naturales (por ejemplo, 1992 a 2001. Por ejemplo, las tasas de mortalidad infantil y en la hidrocarburos), cuya demanda de mano de obra no calificada es niñez disminuyeron en 30%, la matrícula neta en la educación relativamente baja. Las crisis negativas --como el abrupto primaria se acerca al 100% y los hogares sin agua potable ni cambio de tendencia en las entradas de capital, el deterioro de saneamiento adecuado disminuyeron de 50% a 30%. No los términos de intercambio y el programa de erradicación de la obstante, Bolivia aún se encuentra entre los peores países de coca-- limitaron el crecimiento y anularon los logros anteriores 1 en la lucha contra la pobreza. Además, la alta rentabilidad del producción y sólo 9% del empleo, en su mayoría calificado. capital y la baja rentabilidad comparativa de la mano de obra Para las empresas más pequeñas, los factores más restrictivos acentuaron la ya alta desigualdad de ingreso. son el alto costo en tiempo y dinero que implica registrarse y obtener autorización para operar, las severas exigencias en materia de garantías para obtener créditos y la escasez de mano La principal enseñanza general que nos deja la Evaluación de de obra calificada. Para las empresas mayores, los principales la Pobreza en Bolivia 2005 es que el crecimiento de base impedimentos son los costos de los insumos, incluidos el amplia y sostenido en el largo plazo es una condición funda- crédito y el acceso a la tecnología, y el tamaño de los mercados. mental para reducir la pobreza y la desigualdad. Sin embargo, A continuación, se especifican los obstáculos que enfrentan esto requiere el respaldo de políticas que busquen mejorar la las empresas bolivianas para mejorar su productividad y su productividad laboral y la creación de empleos, lo que se crecimiento (Banco Mundial 2001): puede lograr: (i) derribando los obstáculos que dificultan la Un mercado poco activo y localizado. El comercio nacional modernización y el crecimiento de la empresa y su integración está sumamente concentrado y son pocas las empresas que a la economía mundial; (ii) mejorando las leyes empresariales exportan (aproximadamente 50% de las grandes empresas y y laborales para facilitar la modernización de la empresa y su sólo 20% de las PYME realizan exportaciones). sostenibilidad y ofreciéndole el marco y los incentivos adecuados para que participe del sector formal y no lo Complejas y gravosas normas para el funcionamiento de las abandone, especialmente en el caso de las pequeñas y empresas e instituciones débiles. medianas empresas, y (iii) fortalenciendo el capital humano y Registrar una empresa es un trámite costoso sujeto a la protección social de los pobres para así mejorar su largas esperas, pese a ciertas mejoras recientes. productividad y habilidad para negociar su mano de obra. No es fácil inscribir una propiedad y existe cierta incertidumbre respecto del cumplimiento de los contratos o los derechos de propiedad. En segundo lugar, la baja productividad de las empresas, Los costos de transacción e información son altos, particularmente las del sector informal con gran intensidad de particularmente en el caso de los créditos, la tecnología y mano de obra, frena el crecimiento tanto del empleo como de los la información sobre mercados externos y nacionales, salarios. Las complejas y gravosas leyes que regulan la acreditación y disputa de contratos. empresa y el mercado laboral impiden la innovación y desincentivan la participación de las pequeñas empresas en la Un limitado acceso a créditos. Las costosas y elevadas economía formal, su crecimiento y el mejoramiento de su garantías exigidas para obtener préstamos, especialmente a las productividad. empresas más pequeñas (más de dos veces la cantidad prestada y en su mayoría mediante garantías inmobiliarias) son En tercer lugar, pese al reciente avance en cuanto al acceso a la el reflejo de mercados de créditos de pocas transacciones, educación básica, las oportunidades de los pobres para registros de bienes poco eficientes y una costosa e incierta mejorar su capital humano son inadecuadas. Ello ha reducido recuperación de la deuda. su productividad laboral y restringido su acceso a trabajos mejor remunerados. Es más, ante altos costos de oportunidad y Costosas condiciones logísticas y un riesgoso mercado de una inadecuada protección social, muchos de los pobres insumos y productos. Las cadenas de suministro son poco abandonan la escuela muy tempranamente y terminan eficientes debido al alto costo y la lentitud del transporte (por desempeñándose en empleos mal remunerados. unidad, 20 veces más caro que Brasil), los despachos de aduana siguen siendo engorrosos y onerosos, la calidad de los Los obstáculos que inhiben la creación de servicios y productos nacionales es deficiente (por ejemplo, un empleos: la demanda de mano de obra suministro eléctrico poco confiable) y, producto de lo anterior, conseguir existencias de materiales tarda mucho (36-50 días). El débil entorno empresarial de Bolivia inhibe la inversión, la productividad y la creación de empleos. El aumento y Leyes laborales restrictivas. Bolivia posee leyes laborales bien perfeccionamiento del capital físico (asociado a la adopción de intencionadas, pero anacrónicas (de 1943), que en nuevas tecnologías) contribuyó poco al crecimiento. De comparación con las de otros países de la región y del mundo hecho, la productividad laboral general (PIB por trabajador) establecen condiciones generosas para los trabajadores. Estas creció tan sólo 0,5% al año durante el período de auge leyes --cuyo objetivo es proteger a los trabajadores-- económico, lo cual refleja escasas ganancias en cuanto a terminan aumentando el costo total de la mano de obra. Lo productividad laboral incluso en los sectores más productivos anterior significa que las empresas, particularmente las más (como el del petróleo, la industria alimentaria y la textil). pequeñas, se vuelven menos competitivas, lo que a su vez desalienta la contratación equitativa dentro del mercado for- Muy pocas pequeñas y medianas empresas (PYME) lograron mal. Ello incentiva la informalidad e impide la productividad y la crecer. Las pequeñas empresas (de 10 empleados o menos) creación de empleos. Más específicamente: proveen 83% del empleo --en su mayoría no calificado-- y Las indemnizaciones por despido sin tope se traducen en 25% de la producción, mientras que unas pocas empresas un costo por despido 2 a 3 veces mayor que el de la grandes (de 50 o más empleados) generan dos tercios de la mayoría de sus vecinos de la zona andina y los países 2 pobres de la región. con las familiares, o los indígenas que como trabajadores Los beneficios no salariales (por ejemplo, jubilación, independientes podrían estar menos expuestos a la salud) representan aproximadamente 50% de los costos discriminación que como empleados de una empresa. En de mano de obra. efecto, los trabajadores por cuenta propia se perciben a sí Las leyes imperantes restringen los ajustes laborales mismos como menos pobres que los asalariados de (incluidos aquellos que dicen relación con las características similares, un indicador que apunta a la fluctuaciones de los ciclos económicos, el trabajo importancia de los beneficios no monetarios de este tipo de estacional y las horas extraordinarias) y la longitud de la empleo. semana laboral y trabajo nocturno de las mujeres. Debido a la baja productividad de los trabajadores del sector Con escasos incentivos para cumplir con las leyes que regulan informal, los trabajadores asalariados informales sí parecen el inicio y la operación de una empresa, muchas de ellas, tener una desventaja significativa en materia de ingresos si se particularmente las micro y pequeñas empresas, quedan fuera los comparas con los trabajadores asalariados del sector formal del sector formal y no pueden acceder a las instituciones con habilidades y empleos similares, particularmente aquellos formales (como créditos y mercados externos). en el nivel más bajo de la escala salarial. En parte, es posible que esta situación esté relacionada con el menor acceso de las Las limitaciones a la acumulación de capital empresas informales a los programas que promocionan la humano: la oferta de mano de obra capacitación de los trabajadores, la adaptación tecnológica y otras intervenciones que estimulan la productividad. La combinación de altos costos de oportunidad y baja rentabilidad de la educación desincentiva a los niños Si bien existe cierta migración desde zonas menos provenientes de familias pobres a seguir asistiendo a la desarrolladas hacia otras más desarrolladas, los flujos escuela. La educación pública, particularmente en la enseñanza migratorios son de poca envergadura y no permiten que la secundaria y en las zonas rurales, es de baja calidad. Además, migración se convierta realmente en una válvula de escape para las familias pobres enfrentan altos costos de oportunidad y los pobres rurales. Para quienes emigran del campo a la ciudad, suelen no estar en condiciones de mantener a sus hijos en la los ingresos mejoran al migrar, especialmente para quienes se escuela, pues necesitan que apoyen a la familia ya sea a través encuentran en el nivel más bajo de la escala de ingresos. Ello de actividades que generan ingreso o en las tareas domésticas significa que, pese a la posible falta de contactos y y agrícolas. conocimientos para desenvolverse en zonas urbanas, los inmigrantes consiguen empleos urbanos competitivos para La rentabilidad de la educación es baja: 6 de 10 egresados de la sus habilidades. En consecuencia, es probable que la enseñanza secundaria arriesgan caer en la pobreza debido a migración campo-ciudad contribuya a reducir la pobreza de esta baja rentabilidad. En las zonas rurales, sólo una educación manera directa y, posiblemente, también de manera indirecta a superior a la de nivel secundario ofrece un aumento través de las remesas. No obstante, tanto las personas significativo en los ingresos. Por otra parte, la educación no provenientes de las localidades más pobres como los jefes de implica una rentabilidad pareja para todos los trabajadores. hogares indígenas tienden a la migración intra-rural. Los Aquellos que provienen de familias pobres tienden a obtener jóvenes, las personas con mayor educación, las mujeres y las menores tasas de retorno de la educación, probablemente familias pequeñas, por otra parte, tienden a migrar hacia zonas debido a los deficientes resultados de la enseñanza producto urbanas. Así, mientras los mercados urbanos y rurales parecen de la baja calidad de la instrucción en las zonas pobres, las estar conectados, el nivel de migración sigue siendo bajo y deficiencias nutricionales y de salud que limitan el desarrollo refleja los altos costos de la migración y posiblemente también en la primera infancia y el acceso limitado a empleos mejor la existencia de factores no-pecuniarios que afectan las remunerados acorde con sus habilidades. decisiones de asentamiento. El sector urbano informal de Bolivia es amplio y heterogéneo. Selección de opciones de política para reducir En 2002, más de 55% de la mano de obra se desempeñaba en el la pobreza y la desigualdad sector informal como trabajadores por cuenta propia (40%) o asalariados (15%). Otro 10% de los trabajadores no obtenían Restaurar un crecimiento económico sostenido y facilitar el remuneraciones, pues se desempeñaban principalmente en desarrollo de sectores con gran intensidad de mano de obra empresas familiares o como aprendices. son medidas esenciales para reducir la pobreza y la desigualdad de Bolivia. No obstante, para lograr un impacto El empleo informal refleja claramente los bajos costos de significativo en la lucha contra la pobreza, estas medidas deben oportunidad y beneficios no salariales de la informalidad. Para ir de la mano con políticas que promuevan, entre otras cosas, muchos bolivianos, éste significa una alternativa competitiva a una inversión social más amplia, una mayor productividad y la los empleos de baja productividad que ofrece el sector formal o creación de empleos. A continuación se presentan algunas al desempleo. De la misma manera, el trabajo por cuenta propia opciones de política específicas: puede resultar más atractivo para ciertos grupos de la Eliminar los obstáculos al crecimiento y a la modernización de población, como las mujeres en busca de horarios flexibles de las empresas y promover la integración a la economía mundial trabajo que les permitan equilibrar sus obligaciones laborales Mantener los esfuerzos actuales por simplificar los 3 procedimientos y reducir el costo de registro y operación secundaria y el acceso de los estudiantes más pobres a de las empresas. una educación superior de calidad, además de abordar el Implementar incentivos (por ejemplo, créditos tributarios problema de la deficiente calidad y las desigualdades en limitados) para adoptar nuevas tecnologías, incluso en los resultados escolares en todos los niveles mediante una las manufacturas, no sólo en equipos y programas gestión basada en resultados, particularmente en los computacionales, sino también en técnicas de gestión y municipios con deficientes resultados educacionales. capitación laboral y, en agricultura, tecnología rural de Implementar un programa de transferencias en efectivo pequeña escala y nuevas variedades de cultivos. condicionadas que ofrezca incentivos a las familias muy Promover un mayor acceso a financiamiento prudente pobres con niños en riesgo, de modo de mantenerlos en la para las PYME. escuela y asegurar que utilicen los servicios nutricionales Aumentar la participación en los mercados mundiales, y de salud preventiva. particularmente a través de la promulgación de acuerdos Mejorar la equidad y las oportunidades del mercado laboral de libre comercio que profundicen las exportaciones y Reducir los obstáculos al empleo mediante la expansión de promuevan la inversión y la transferencia tecnológica. los establecimientos pre-escolares y las guarderías Promover la creación de asociaciones de productores/ infantiles, de modo de facilitar la participación de la mano exportadores para reducir el costo de información y así de obra femenina y de los inmigrantes. aprovechar las oportunidades de mercado y de otra Ofrecer capacitación a nivel de enseñanza secundaria y índole. universitaria en las habilidades requeridas en el mercado Modernizar las leyes comerciales y laborales y facilitar la laboral y fomentar servicios de intermediación del mercado participación en el sector formal laboral que se ajusten a las necesidades del mercado. Reducir los costos de registro y expansión comercial Utilizar el recién elaborado mapa de pobreza de consumo para las micro empresas y las PYME. Esto podría lograrse para focalizar las intervenciones que apuntan a generar a través de una mayor racionalización de la ingresos para los pobres. documentación exigida (por ejemplo, requisitos Fortalecer inversiones comunitarias y programas públicos notariales anacrónicos) y de los derechos fiscales, de empleo a favor de los pobres. además de la instalación de portales en línea para las empresas a fin de simplificar el registro y la obtención de Conclusiones autorizaciones en las oficinas municipales. Gestar iniciativas piloto que otorguen a las pequeñas Las perspectivas de crecimiento de Bolivia siguen siendo empresas incentivos para que se formalicen, motivar a las vulnerables a la inestabilidad nacional y a las circunstancias pequeñas empresas y productores para que participen externas. Debido a la profundidad y amplitud de la pobreza en en la licitación de contratos fiscales, otorgar descuentos Bolivia y la sesgada distribución del ingreso, en el mediano y parciales para el impuesto al valor agregado a las largo plazo se requieren tasas de crecimiento del PIB per cápita empresas idóneas y ofrecer servicios de fomento de 4% ó 5% anuales para reducir de manera significativa el nivel empresarial (acceso a créditos a tasa de mercado, de pobreza del país. La meta nacional de los Objetivos de servicios legales, prácticas de gestión y contabilidad) Desarrollo del Milenio de reducir la incidencia de la pobreza que otorguen especial énfasis al apoyo de iniciativas extrema a la mitad antes del año 2015 podría cumplirse con tasas innovadoras y a la producción de exportaciones. de crecimiento de ese rango, junto con otras intervenciones Racionalizar las leyes laborales que en la actualidad normativas a favor de los pobres. Para cumplir el ODM de limitan la habilidad de las empresas para expandirse y reducir la pobreza a la mitad, se necesita un crecimiento per cerrar contratos acorde con los ciclos económicos y, a la cápita incluso mayor. Las simulaciones económicas indican que vez, reducir el costo de los beneficios laborales el país puede mejorar su potencial de crecimiento futuro obligatorios. mediante una estrategia integral de reformas que se potencien Propiciar una mayor transparencia en los procedimientos mutuamente y que incluyan estabilidad macroeconómica. burocráticos gubernamentales necesarios para acceder a la tecnología, la certificación de calidad, la acreditación y Notas la resolución de conflictos, así como simplificar y reducir el costo de tales procedimientos. Este artículo está basado en 2005 Bolivia Poverty Assessment: Fortalecer las instituciones y coordinar los organismos Establishing the Basis for Pro-Poor Growth. Report No. públicos pertinentes (por ejemplo, la Superintendencia 28068-BO, que fue elaborado por el equipo del Banco liderado de Empresas y el Ministerio del Trabajo) para reducir la por Omar Arias y contó con contribuciones de la Unidad de duplicación de esfuerzos y los costos de transacción. Análisis de Políticas Sociales y Económicas (UDAPE) de Fortalecer el capital humano y la protección social de los Bolivia y su Instituto Nacional de Estadística, INE. pobresdemododeaumentarsuproductividadyhabilidadpara negociar su mano de obra Aumentar la calidad del sistema educacional, Acerca de los autores particularmente para los pobres. Cerrar las lagunas de cobertura en la educación básica Omar Arias es Economista Principal y Magdalena Bendini fue universal, mejorar las transiciones a la educación Asociada Auxiliar Profesional en el Grupo de Pobreza de la región de América Latina y el Caribe del Banco Mundial. 4