Analýza právneho a súdneho sektora i Slovenská republika Analýza právneho a súdneho sektora ii Slovenská republika © 2003 Medzinárodná banka pre obnovu a rozvoj/Svetová banka 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, USA Vsetky práva vyhradené Vyrobené v Spojených státoch amerických Prvé vydanie: jún 2003 Bezplatná publikácia Túto správu pripravili pracovníci Svetovej banky. Názory, ktoré vyjadruje, nemusia by v súlade so stanoviskom Rady výkonných riaditeov alebo vlád, ktoré zastupujú. Materiál, uverejnený v tejto publikácii, je chránený autorským právom. Svetová banka podporuje sírenie tejto práce a za normálnych okolností promptne udeuje súhlas so sírením. Svetová banka vydáva povolenie na vyhotovenie fotokópií castí tejto práce na vnútorné alebo osobné pouzitie, na vnútorné alebo osobné pouzitie pre osobitných klientov alebo na vzdelávacie úcely v ucebných zariadeniach na základe patricného poplatku uhradeného priamo Copyright Clearance Center, Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, U.S.A., tel. 978-750-8400, fax 978-750-4470. Prosíme, aby ste sa na Copyright Clearance Center obrátili skôr, nez vyhotovíte fotokópie. Ziados o súhlas s reprodukciou jednotlivých clánkov alebo kapitol zaslite faxom spolu s úplnými informáciami na císlo 978-750-4470, the Republication Department, Copyright Clearance Center. Vsetky alsie otázky týkajúce sa práv a licencií zaslite na vyssie uvedenú adresu alebo faxom na císlo 202-522-2422. ISBN 80-89041-30-2 Analýza právneho a súdneho sektora iii Obsah Predslov .................................................................................................................................v Poakovanie .......................................................................................................................vii Úvod ...................................................................................................................................... 1 Súdnictvo .............................................................................................................................15 Právny a institucionálny rámec ............................................................................... 15 Struktúra súdov ........................................................................................................ 16 Riadenie a správa súdov .......................................................................................... 18 Riadenie sudcovského stavu .................................................................................... 25 Disciplína .................................................................................................................28 Vzdelávanie a odborná príprava sudcov ................................................................. 30 Riadenie výkonu sudcov ......................................................................................... 31 Platové pomery sudcov ........................................................................................... 33 Výkonnos súdov .................................................................................................... 34 Správa súdov ........................................................................................................... 38 Prístup k spravodlivosti ........................................................................................... 49 Právne sluzby ..................................................................................................................... 51 Trh právnych sluzieb ............................................................................................... 52 Regulácia právnickej profesie ................................................................................. 54 Ceny právnych sluzieb ............................................................................................ 69 Záver ................................................................................................................................... 74 iv Slovenská republika Analýza právneho a súdneho sektora v Predslov CIEOM tohto hodnotenia je analyzova právny a súdny systém a jeho institúcie v Slovenskej republike a identifikova jeho silné aj slabé stránky. Hodnotenie je flexibilný nástroj aplikovatený v rôznych krajinách a odlisných právnych systémoch. Vychádza zo sirokej metodickej základne, je osnované na dopyte a vytvorené v procese smerujúcom zdola nahor. Vzhadom na to, ze právnická profesia patrí medzi problematické oblasti rezortu spravodlivosti na Slovensku, stala sa táto profesia jednou z kritických tém tejto správy. Kvalita,transparentnosanezávislosprávnickejprofesie,tosúzákladnécharakteristiky dobre fungujúceho právneho a súdneho systému. Svetová banka doteraz nevenovala výraznejsiu pozornos vývoju právnickej profesie. Toto hodnotenie je prílezitosou na to, aby sa zacalo budova sirsie povedomie nutnosti reformy právnickej profesie a jej významu pre krajiny, ako je Slovensko. Maria Dakoliasová Hlavná právnicka Odbor pre právne a súdne reformy Úrad viceprezidenta pre právne zálezitosti vi Slovenská republika Analýza právneho a súdneho sektora vii Poakovanie AUTORMI tejto správy sú ubomíra Zimanová Beardsleyová aAlexej Proskurjakov. Autori akujú za cennú pomoc, ktorú im pocas prípravy správy poskytli Roger Grawe, Maria Dakoliasová, Helga Mullerová, Jean-Jacques Dethier, Shekhar Shah, Friedrich Peloschek, Jean-Marc Baissus, Beth Dabaková a Randi Rytermanová.Autori by zárove chceli vyjadri vaku za kolegiálne posúdenie správy Linn Hammergrenovej, Ulrichovi Hewerovi, Richardovi Messickovi a Andrewovi Stoneovi a vyslovi uznanie za pomoc Stevenovi Uristovi a Carlosovi Gregoriovi (konzultanti). Vekým prínos pre správu znamenala podpora zo strany Ivana Miklosa, ministra financií SR, ubomíra Fogasa, bývalého podpredsedu vlády SR, Jána Carnogurského, bývalého ministra spravodlivosti SR, Daniela Lipsica, súcasného ministra spravodlivosti SR a Lucie Zitanskej, státnej tajomnícky Ministerstva spravodlivostiSR.Autoriakujúajslovenskýmsudcomaprávnikom­JurajoviMajchrákovi, podpredsedovi Najvyssieho súdu SR a prezidentovi Zdruzenia sudcov Slovenska; Eve Babjakovej a Helene Závadskej, sudkyniam Najvyssieho súdu SR; Jane Dubovcovej, predsednícke Okresného súdu v Banskej Bystrici a jej tímu; Pavlovi Rohárikovi, bývalému prezidentovi Zdruzenia sudcov Slovenska; Stefanovi Detvaiovi, predsedovi Slovenskej advokátskej komory; a Renáte Barbusovej, Milosovi Barbusovi, Milanovi Valasíkovi, Janovi Havlátovi, Dusanovi Ivanovi, a Romanovi Hosovskému, ktorých cenné postrehy a pripomienky výrazne ovplyvnili vypracovanie tejto správy. Pre správu bola vemi uzitocná aj spätná väzba, ktorú autori získali v diskusiách s predstavitemi Ministerstva spravodlivosti SR, Zdruzenia sudcov Slovenska a Slovenskej advokátskej komory. Autori úprimne akujú JeremymuR.Mathiasovi,PetreVehovskejaMaryBlakeWeldovejzaichpomocprizískavaní podkladových informácií a pri príprave správy na uverejnenie. viii Slovenská republika Analýza právneho a súdneho sektora 1 Úvod SPRÁVA je rozdelená na dve casti. V prvej casti, zameranej na slovenské súdnictvo, správa identifikuje oblasti, v ktorých by bolo mozné zlepsi výkonnos súdov zdokonalením ich riadenia. Zacína sa popisom jednotlivých súdov a pokracuje analýzou celkového riadenia systému súdnictva a výkonnosti súdov. Druhá cas správy sa zameriava na právne sluzby poskytované advokátmi a komercnými právnikmi. Analyzuje vhodnos rámca pre poskytovanie právnych sluzieb vrátane samoregulácie právnickej profesie z hadiska zabezpecenia primeraného prístupu k právnym sluzbám pre vsetkých uzívateov. Hovorí o úlohe vlády v regulácii trhu právnych sluzieb a zabezpecení prístupu k právnym sluzbám pre vsetkých obcanov vrátane znevýhodnených skupín obyvatestva. Správavychádzazkombinácieinformacnýchzdrojovvrátaneprieskumov,rozhovorov, expertíz a statistík, ktoré spolocne tvoria bázu pre krízové odkazy. Hlavný zdroj informácií tvoria zistenia z prieskumu Svetovej banky a Agentúry Spojených státov pre medzinárodný rozvoj (USAID), v ktorom sa analyzovala úrove korupcie na Slovensku. Údaje zo súdnych statistík sa vyuzívali opatrne vzhadom na potenciálne nepresnosti vznikajúce pri získavaní a organizácii dát. Pri analýze trhu právnych sluzieb sa ako referencné body pouzili standardy a postupy uplatované v Európskej únii (EÚ). 2 Slovenská republika Súdnictvo Právny a institucionálny rámec Právny rámec a institúcie Slovenska majú bohatú históriu. Po vzniku Slovenskej republiky v roku 1993 vstúpili do fázy dynamickej transformácie, ktorej súcasou bol prechod k trhovej ekonomike a obnovenie budovania demokratického státu. Základný rámec pre súdnictvo vymedzuje ústava a zákon o súdoch a sudcoch, zákon o vyssích súdnych úradníkoch a zákon o Súdnej rade. Procesné predpisy obsahuje najmä Obciansky súdny poriadok a Trestný poriadok. Slovenské súdnictvo tvoria súdy vrátane samosprávneho najvyssieho súdu, a ústavný súd. Súdnictvo je oddelené od ostatných zloziek moci a v ústave je definované ako nezávislá cas státnej moci. Struktúra súdov Slovensko má trojstupový systém súdov: Najvyssí súd SR, krajské súdy a okresné súdy. Najvyssí súd SR a krajské súdy rozhodujú ako prvostupové aj ako odvolacie súdy. Tri regionálne súdy sú i konkurznými súdmi a osem okresných súdov vedie aj obchodné registre. Súdy sa nachádzajú v sídlach okresov a krajov vytvorených územnou reorganizáciou v roku 1996, ktorá urcila ich územnú pôsobnos (hoci v roku 2001 doslo k alsej územnej reorganizácii). Súdna mapa prezentuje obraz rozdrobeného súdneho systému s relatívne vekým poctom malých súdov s vysokými financnými nákladmi na prevádzku. Súdy majú predsedu, podpredsedu (podpredsedov), sudcov, prísediacich sudcov, justicných cakateov a podporný personál. Riadenie a správa súdov Pravdepodobne najväcsím problémom správy slovenského súdnictva je rozdrobenos jeho manazmentu. Do manazovania súdnictva na Slovensku je zapojený celý rad institúcií vrátane prezidenta,parlamentu,výkonnejmocizastúpenejMinisterstvomspravodlivostiSR(MSSR), Súdnej rady SR a Najvyssieho súdu SR. Vynára sa otázka, ci takáto zlozitá struktúra riadenia dokáze úspesne implementova potrebné reformné opatrenia v rezorte spravodlivosti a ci by jednoduchsia struktúra riadenia súdnictva nebola úcinnejsia a efektívnejsia. Nadmerná rozdrobenos struktúry riadenia sa prejavuje v tom, ze (a) ziadna z institúcií nemá právomoci potrebné na efektívne riadenie rezortu a (b) ze línie zodpovednosti sú nepresné, takze neexistuje jedna konkrétna institúcia, ktorú by bolo mozné bra na zodpovednos za chod súdnictva ako celku. Keze slovenský systém riadenia súdov trápi tak problém urcenia riadiacich právomocí, ako aj problém vymedzenia zodpovednosti, vláda by mala prija primerané opatrenia na konsolidáciu tohto systému. Po prvé sa ukazuje, ze v slovenských podmienkach by bola Súdna rada efektívnejsia skôr ako poradný orgán nez orgán s manazérskymi funkciami. Súdna rada by lepsie Analýza právneho a súdneho sektora 3 reprezentovala sudcov, keby sa zmenil jej mandát ­ na organizáciu pozostávajúcu z osôb, ktoré majú plný pracovný úväzok niekde inde, má Súdna rada prílis siroké riadiace úlohy. Po druhé, vymenúvanie sudcov parlamentom prostredníctvom transparentného procesu s moznosou podávania námietok je vhodnejsie nez súcasný systém, v ktorom môze prezident delegova túto úlohu na niektorých pracovníkov jeho úradu. Jedným z dôvodov, pre ktoré sa vymenúvanie sudcov prezidentom povazuje za menej vhodný proces, je neprítomnos transparentných kritérií a postupov. A napokon, ak má by MS SR schopné efektívnejsie riadi chod súdnictva, vláda by mala restrukturalizova a posilni riadiacu kapacitu ministerstva. Riadenie sudcovského stavu Efektívnejsie vyuzívanie udských zdrojov v súdnom systéme by sa malo sta prioritou reformy súdnictva, pretoze správanie sa sudcov a ostatných pracovníkov súdov hrá rozhodujúcu úlohu pri zlepsovaní produktivity sektora a znizovaní korupcie. Súcasou riadenia udských zdrojov je okrem iného struktúra zamestnanosti, predpoklady a proces ustanovenia sudcu do jeho funkcie, vzdelávanie sudcov, ich kariérny postup, odmeovanie, hodnotenie ich práce a sudcovská disciplína. Prierezovou témou vsetkých uvedených oblastí je integrácia; potrebná kvalifikácia a primeraná výkonová motivácia sudcov si vyzaduje komplexný a dobre koordinovaný systém riadenia udských zdrojov. Pomer poctu sudcov k poctu obyvateov v slovenskom súdnictve patrí k najvyssím na svete: 23 sudcov na 100 000 obyvateov Slovenska, cize spolu priblizne 1250 sudcov, z toho 90 na najvyssom súde. Na druhej strane poda medzinárodného porovnania je pomer medzi poctom administratívnych pracovníkov a sudcov pomerne nízky ­ 2,6 : 1.1 Navyse väcsina administratívnych pracovníkov má v riadení súdov len limitovanú úlohu, sú slabo platení a o túto prácu zvycajne prejavujú záujem osoby bez vysokoskolského vzdelania. Ani prísediacisudcovia,ktorísazúcastujúnarozhodovaníväcsinysúdnychsporov,niesúvyuzití najefektívnejsím spôsobom, keze ich kvalifikácia nezodpovedá ich úlohe pri rozhodovaní. Stratégia vyuzívania udských zdrojov by sa mala orientova na to, aby sa úlohy v pracovnom procese pridelili tým pracovníkom, ktorí dokázu splni výkonnostné standardy pri najnizsích nákladoch. Pilotné aktivity z oblasti modernizácie súdov priniesli dôkazy o nutnosti starostlivo vymedzi úlohu administratívneho personálu, keze mnohí pracovníci sú schopní prevzia viac povinností. Mala by sa prehodnoti úloha prísediacich sudcov, aby sa dosiahla rovnováha medzi hodnotou transparentnosti, ktorú vnásajú do súdneho konania, a transakcnými nákladmi na ich zapájanie do rozhodovacích procesov súdov. Predpokladmi pre ustanovenie do sudcovskej funkcie je slovenské státne obcianstvo, bezúhonnos, právnické vzdelanie, potvrdené dokladom o vzdelaní udeleným slovenskou 1Tieto údaje boli scasti získané z domovskej stránky LJR (http://www.worldbank.org/ljr), databázy ,,Legal and Judicial Sector at a Glance". 4 Slovenská republika vysokou skolou, vek aspo 30 rokov, trojrocné justicné cakatestvo a úspesné absolvovanie justicnej skúsky. Vo väcsine prípadov je výber justicných cakateov prvým krokom k výberu sudcov. Program prípravy justicných cakateov riadi MS SR v súlade so svojimi vnútornými postupmi. Pod dohadom sudcov sa justicní cakatelia bezprostredným a interaktívnym spôsobom zapájajú do cinností, ktoré im umozujú ,,uci sa prácou". Existujúci program prípravy justicných cakateov by mohlo posilni vymedzenie jednoznacných zákonných kritérií pre výber cakateov a pre vedenie programu, zavedenie standardizovaných anonymných písomných prijímacích aj záverecných skúsok, moznos neúspesných kandidátov odvola sa a posilnenie teoretickej zlozky programu. Vymenúvanie sudcov do funkcie je výsadou prezidenta; predkladanie návrhov na sudcov je výsadou Súdnej rady. Obidve tieto institúcie majú sirokú moznos vonej úvahy pri výklade a uplatovaní kritérií výberu. V rámci existujúceho systému výberu kandidátov by bolo potrebné vyriesi rad otázok, ako je napríklad nutnos posilni institucionálnu kapacitu Súdnej rady pre vykonávanie tejto právomoci; vnímaný konflikt záujmov medzi úlohou Rady riadi sudcovský stav a zárove presadzova jeho záujmy; nedostatocné oddelenie právomoci predklada návrhy na sudcov od právomoci vymenúva sudcov, keze prezident má právo navrhnú troch clenov Rady; a nízka institucionálna zodpovednos Rady. Na zvýsenie transparentnosti výberu sudcov by bolo vhodné ustanovi príslusné kritériá a postupy zákonom. Mali by sa znovu zavies niektoré prvky skúsobnej doby s tým, ze novoustanovení sudcovia by boli na základe uspokojivého výkonu automaticky vymenovaní za sudcov bez casového obmedzenia. Vzdelávanie a odbornú prípravu sudcov má na starosti MS SR. Po svojom vymenovaní vsetci sudcovia absolvujú stvorrocný program vzdelávania. Okrem toho sa zúcastujú prílezitostných seminárov organizovaných Institútom vzdelávania MS SR, Zdruzením sudcov Slovenska a krajskými súdmi. Uzívatelia súdneho systému aj samotní odborníci z oblasti súdnictva pripúsajú, ze kvalita súdov znacne trpí v dôsledku nedostatocnej kvalifikácie sudcov a ostatných pracovníkov súdov. Na udrziavanie a zvysovanie odbornej spôsobilosti sudcov by sa mal vytvori integrovaný systém vzdelávania, ktorý by mal by organickou súcasou vseobecného systému riadenia udských zdrojov. Funkcný postup sudcov na súdy vyssieho stupa zabezpecuje Súdna rada a predsedov a podpredsedov súdov ustanovuje do funkcie ministerstvo spravodlivosti. Dôveryhodnos a efektívnos systému funkcného postupu sudcov znizuje neprítomnos transparentných kritérií. Táto otázka by sa mala riesi vypracovaním transparentných kritérií a postupov pre výber sudcov na vsetky funkcie a zavedením mechanizmu na podávanie odvolaní. Mala by sa prehodnoti aj právomoc ministerstva spravodlivosti ustanovova predsedov a podpredsedov súdov. Priemerné sudcovské platy majú v porovnaní s celkovou výskou platov vo verejnom sektore na Slovensku primeranú úrove. Prílis veké rozdiely medzi platmi a dôchodkami az donedávna vytvárali tlak na sudcov, najmä na najvyssom súde, aby odaovali odchod Analýza právneho a súdneho sektora 5 do dôchodku. V súcasnosti sa prijímajú opatrenia na zvýsenie príjmov sudcov po odchode do dôchodku a na zabezpecenie primeraného odmeovania mladsích sudcov. Plat je vemi dôlezitým faktorom atraktívnosti sudcovského povolania pre vysoko kvalifikovaných odborníkov a predchádzania korupcii. Zásadný význam pre zvýsenie úcinnosti a efektívnosti súdov má systém hodnotenia ich práce. Prvé neúspesné pokusy o zavedenie tohto systému poukázali na jeho zlozitos. Na vytvorenie úcinného systému hodnotenia výkonu budú potrebné transparentné normy merania výkonu, ktoré by mohli ma podobu vyhlásky alebo zverejneného interného postupu. Zdokonaovanie výkonnostných ukazovateov by malo by kontinuálnym a participacným procesom zameraným na priority modernizácie systému súdnictva. Výkon by sa mal monitorova na jednotlivých agregovaných stupoch súdnictva a hodnotenie práce jednotlivých sudcov by malo by mechanizmom, ktorého hlavným cieom by bolo zlepsovanie výkonu. Treba starostlivo zvázi, ako a kto by to mal robi, aby sa pritom chránila sudcovská nezávislos. Disciplinárny systém v súdnictve sa vzhadom na mieru vnímania korupcie v slovenskom súdnictve javí by málo úcinný. V posledných rokoch volila clenov disciplinárnych senátov Rada sudcov spomedzi kandidátov, ktorých navrhovali krajské sudcovské rady. Odvolací disciplinárny súd môzu tvori len sudcovia najvyssieho súdu. Disciplinárnou autoritou pre predsedu a podpredsedu najvyssieho súdu je ústavný súd. K nízkej úcinnosti disciplinárneho systému prispieva aj neprítomnos etického kódexu. Súdnictvo by preto malo venova väcsiu pozornos otázkam sudcovskej etiky a uplatova a prehlbova protikorupcnú stratégiu v oblasti súdnictva. Zriadenie osobitného útvaru na presetrovanie údajného nesprávneho úradného postupu sudcov by bolo dôlezitým krokom v snahe zlepsi fungovanie súdov. Výkonnos súdov Táto správa sa pokúsa hodnoti výkonnos súdov, vychádzajúc z názoru verejnosti na súdnictvo a súdnych statistík. Napriek obmedzeniam, ktoré tieto metódy majú a ktoré sú znásobené aj nedostatkom spoahlivých empirických údajov, vynára sa istý konzistentný obraz výkonu súdov. Hromadenie sa prípadov, nízka kvalita rozhodovania a vnímanie korupcie sa javia ako najzávaznejsie faktory, ktoré bránia dobrému chodu súdov. Prieskumy aj niektoré praktické zistenia vemi výrazne poukazujú na existenciu prieahov v súdnom konaní, nerovnomerne rozlozených medzi jednotlivé typy súdov, prípadov a úcastníkov sporov. Navyse prieahy vytvárajú priestor pre korupciu. Stúdia z roku 1998 ,,Slovenské súdnictvo ocami verejnosti" a stúdia z roku 2000 ,,Korupcia na Slovensku" svedcia o rozsírenom názore, ze na slovenských súdoch vládne korupcia. Napriek istým zlepseniam po roku 1998, udia dnes povazujú situáciu na súdoch za horsiu nez pred 10 rokmi. Skutocnos je taká, ze poda ukazovateov frekvencie a priemernej výsky úplatkov sú súdy a zdravotníctvo najskorumpovanejsími rezortmi. Poda výsledkov 6 Slovenská republika prieskumu z roku 2000 hlboké znepokojenie s fungovaním súdov vyjadrovala väcsina slovenskej verejnosti vrátane príslusníkov právnickej profesie, hoci neexistoval jednotný názor na podstatu a prícinu problémov. Poda uzívateov sluzieb súdov bola najzávaznejsím problémom ich pomalos. V skutocnosti je výkonnos súdov lepsia nez sa javí verejnosti, ak ju posudzujeme poda oficiálnych statistík o pocte rozhodnutých prípadov a dzke konania. Prieahy v konaní sú napriek statistikám váznym problémom, ktorý sa zvlás akútne prejavuje na najvyssom súde, kde percento vybavených prípadov kleslo v rokoch 1990 ­ 1999 z takmer 100 na 60 percent. V roku 1999 zostalo nevybavených 4487 prípadov v porovnaní len s 53 v roku 1990. Na rozdiel od najvyssieho súdu si v rokoch 1990 ­ 1999 krajské aj okresné súdy zachovávali relatívne stálu schopnos zvládnu nápor súdnych sporov a podiel vybavených vecí sa stabilne pohyboval v priemere na úrovni priblizne 72 percent. Správa súdov Súdom chýbajú potrebné administratívne systémy a pracovníci s potrebnou kvalifikáciou. Predsedovia súdov nemajú potrebné manazérske schopnosti v oblasti financií, operacných postupov a zabezpecovania chodu súdnej infrastruktúry. Kúcovým krokom zvýsenia kvality riadenia súdov je jeho profesionalizácia. Profesionalizáciu je mozné dosiahnu zriadením funkcie súdnych administrátorov a zlepsením nekonzistentných operacných postupov. Predsedom súdov by sa mala poskytnú pomoc pri vykonávaní bezných úloh v oblasti správy súdov, aby sa mohli sústredi na svoju vedúcu sudcovskú úlohu. Súdni administrátori môzu predsedom pomáha v zálezitostiach týkajúcich sa správy súdu a pripravova riadiace opatrenia na prediskutovanie so sudcami. Môzu riadi nesudcovský personál vrátane znalcov a prísediacich sudcov, financie, poskytovanie informácií, pohyb súdnych spisov a dokumentov, ako aj manazova alsie aspekty infrastruktúry súdov a zabezpecova koordináciu s ostatnými institúciami. MS môze organizova vedúcich súdnej správy do vertikálnej struktúry, v ktorej najvyssie postavený súdny administrátor (zodpovedný za správu súdov ako celok) bude pôsobi na ministerstve spravodlivosti. V oblasti riadenia financných zdrojov v rezorte spravodlivosti existuje viacero problémov. Po prvé, horizont financného plánovania je prílis krátkodobý na to, aby bolo mozné navrhova a realizova reformné opatrenia. Po druhé, súcasný proces tvorby rozpoctu neodráza politické ciele, ale orientuje sa skôr na historické vzorce výdavkov nez na priority zameranédobudúcnosti.Potretie,pritvorbepolitikysadostatocneneprihliadanarozpoctový dopad navrhovaných opatrení.Anapokon, súcasný systém pokladnicného úctovníctva nie je schopný zabezpeci úplné a komplexné financné informácie. Analýza právneho a súdneho sektora 7 Nedostatkypriprijímanírozpoctusaprejavujúvjehonekonzistentnomanedostatocnom plnení v stádiu jeho cerpania. Ministerstvo spravodlivosti a súdy napríklad nemajú kapacitu na predvídanie a plánovanie podmienecných záväzkov.Výsledkom je, ze súdy dlhujú vysoké peaznéciastkyprávnikomustanovenýmvrámcipovinnéhozastupovania.Hocivzhadomna nedávne zvýsenie oficiálnych odmien pre právnikov mozno v tejto oblasti ocakáva zvýsenie výdavkov ministerstva spravodlivosti, táto skutocnos sa este neodráza v najnovsom návrhu rozpoctu ministerstva, poda ktorého v tejto súvislosti nebude potrebné zvýsi rozpocet. Rozpocet by sa mal vzahova na dlhsie casové obdobie, aby rezort spravodlivosti mohol predvída financné potreby presahujúce rámec rocného rozpoctového cyklu. Zavedenie programového rozpoctovania, v ktorom sa transparentne vyjadruje nielen spôsob vynalozenia verejných zdrojov, ale aj dosiahnutý výsledok, má na zlepsenie chodu súdov zásadný význam. Navyse rozpocet súdov by sa mal zacleni do celkového rozpoctu rezortu spravodlivosti, aby bolo mozné transparentne riesi presúvanie financných prostriedkov medzi jednotlivými oblasami v rámci rezortu. Treba pritom zvýsi transparentnos metódy prideovania rozpoctových prostriedkov jednotlivým súdom a prija kroky na kompenzáciu nedostatkov pokladnicného úctovníctva. V oblasti súdneho manazmentu2 má Slovensko celý rad problémov, medzi ktoré patrí aj nedostatocná integrácia a koordinácia v rámci systému. Absencia spolocných dátových prvkov a formátov oslabuje výpovednú hodnotu súdnych informácií ­ napríklad dokumenty, ktoré sa týkajú rovnakého aspektu súdneho konania, majú rozdielnu formu aj obsah. Prekázkou súdneho manazmentu sú aj nedostatky v systéme evidencie prípadov a práce so spismi, ktorý je zalozený najmä na pouzívaní dokumentov v papierovej forme, pretoze obmedzujú schopnos súdnych manazérov identifikova prioritné otázky a prijíma nápravné opatrenia. Vláda vyvíja veké úsilie na modernizáciu súdneho manazmentu s cieom zavies efektívnejsie postupy v tejto oblasti a vyuzi moznosti, ktoré ponúka moderná informacná a komunikacná technológia. Vláda sa snazí rozsíri pozitívne skúsenosti získané prostredn íctvom pilotného projektu na okresnom súde v Banskej Bystrici, v rámci ktorého sa riesili potreby v oblasti registrácie a monitorovania podaní, tlace overených kópií a vypisovania oznámení. Súcasne s celoplosným zavádzaním nového systému súdneho manazmentu by sa vláda mala zamera aj na existujúce manuálne systémy a zabezpeci, aby poskytovali standardné sluzby na prijatenej úrovni. Technika môze podpori dobre vymedzené procesy, ale nemôze ich nahradi. Vláda by mala taktiez starostlivo naplánova vsetky prvky nového projektu súdneho manazmentu a zabezpeci, aby kazdá jeho zlozka bola presne urcená, financovaná a správne nacasovaná. 2V tejto správe sa súdny manazment definuje ako systém a postupy prideovania prípadov jednotlivým sudcom a spracúvanie informácií týkajúcich sa jednotlivých prípadov v rámci procesných postupov. 8 Slovenská republika Súdne statistiky sú uzitocné pre uzívateov vnútri systému aj mimo neho, vytvárajú podmienky na urcenie zodpovednosti a uahcujú efektívne vynakladanie zdrojov. Slovenské súdne statistiky majú nízku kvalitu. Neexistuje tradícia generovania presných informácií potrebných na rozhodovacie úcely, a teda ani motivácia k zvysovaniu kvality statistických údajov. Problém este zvýrazuje nedostatocná analytická kapacita a nedostatky v automatizácii súdov. Existuje len málo verejne prístupných statistických správ; existujúce správy sú nepresné a ich struktúra spôsobuje interpretacné problémy dokonca aj právnym specialistom. V správach sa neuvádzajú vôbec ziadne údaje za Najvyssí súd SR. Statistické rocenky neuvádzajú podrobnú organizáciu súdnictva, obsahujú málo analýz, zakladajú sa výlucne na informáciách získaných od súdov, nevykazujú výsledky a obsahujú málo výkonnostných ukazovateov. Ministerstvo spravodlivosti by malo vyvinú výrazné úsilie na zvýsenie schopnosti zbiera, analyzova a sprístupova komplexné statistické údaje. Vláda by potom mohla vyuzíva tieto statistiky na zvysovanie efektívnosti svojej politiky v rezorte spravodlivosti a zabezpeci, aby verejnos vnímala súdnictvo spôsobom, ktorý zodpovedá jeho skutocnému výkonu. Prístup k spravodlivosti Náklady na právne zastupovanie a súdne poplatky patria k najkritickejsím otázkam, ktoré v súcasnosti ovplyvujú prístup k sluzbám súdov. Dostupnos právneho zastupovania úzko súvisí s charakteristikou slovenského trhu právnych sluzieb vrátane ponuky a rozlozenia bezplatnejprávnejpomoci.Hocisúdnepoplatkyniesúpreväcsinuudítakévysoké,abysiich nemohli dovoli zaplati, chudobnejsích môzu odrádza od uplatovania svojich legitímnych nárokov súdnou cestou. Odmeny právnikov významne ovplyvujú financnú dostupnos ich sluzieb pre väcsinu uzívateov súdov. alsie prekázky prístupu k spravodlivosti majú psychologickú povahu a súvisia s vnímaným stupom nedôvery k súdnemu systému, ako aj informacnú povahu ­ tieto v neúmerne vysokej miere postihujú znevýhodnené skupiny, napríklad Rómov. Právne sluzby Zvýsenie kvality sluzieb a zlepsenie chodu súdov nestací na zabezpecenie prístupu k spravodlivosti na Slovensku, komplikovaného vysokými cenami právnych sluzieb a ich nízkou kvalitou. V situácii, ke právnici neobmedzene vyuzívajú svoj stavovský monopol a nedostatocný dohad zo strany verejnosti, vysoké ceny právnych sluzieb robia spravodlivos privilégiom bohatých. Vysoká cena právnych sluzieb je výsledkom ochoty vlády akceptova systém, v ktorom ponuka právnych sluzieb sústavne zaostáva za dopytom; fakt ktorý je spojený s vekou informacnou priepasou medzi právnikmi a ich klientmi, prehlbovanou nestabilným a netransparentným právnym prostredím. Analýza právneho a súdneho sektora 9 Potrebu regulácie právnych sluzieb zdôvoduje nedostatocná súaz na trhu právnych sluzieb, na ktorom cena právnych sluzieb závisí od hodnoty, ktorú im pripisujú klienti, a nie od nákladovnatietosluzby.Monopolnécrtytrhuprávnychsluziebmajúzanásledoknerovnomerné vyuzívanie právnych sluzieb chudobnými a bohatými, ktoré sa prejavuje v ich rozdielnom vyuzívaní firmami a jednotlivcami, najmä zo znevýhodnených skupín. Existuje viacero riesení na zlepsenie prístupu k právnym sluzbám vrátane znizovania informacnej asymetrie, podpory súaze medzi poskytovatemi, obmedzovania stavovských monopolov vo vnútri právnickej profesie, ako aj posilovania verejného dohadu nad trhom právnych sluzieb. Trh právnych sluzieb Hoci hospodárska transformácia Slovenska viedla k rýchlemu nárastu dopytu po právnych sluzbách, ich ponuka je aj naalej nedostatocná. Umelé prekázky v získaní právnického vzdelania a vo vykonávaní právnickej profesie majú za následok pretrvávajúci nedostatok domácich právnikov. Navyse sa zaviedli prísne prekázky pre zahranicných právnikov, ktorým sa dokonca este aj dnes bráni vykonáva prax na Slovensku. Konkurenciu alej oslabujú obmedzenia kladené na právnické firmy, ich specializáciu a reklamu. Samoregulácia právnickej profesie ponechala úcastníkov súdnych konaní a ostatných klientov bez ochrany pred neadekvátnym právnym zastupovaním. Informacná medzera medzi klientmi a právnikmi je ovea sirsia nez v západných krajinách. Uzívatelia majú málo informácií, ktoré by im umoznili kvalifikovane sa rozhodova pri výbere právnikov a obhajova pred nimi svoje záujmy. Kvalita právnych sluzieb nie je adekvátna; tento problém este prehlbuje skutocnos, ze právnici sú hlavnými aktérmi korupcie na slovenských súdoch a prispievajú k prieahom v súdnom konaní. Pocas devädesiatych rokov vláda pri tvorbe politiky pre trh právnych sluzieb a pri delegovaní verejných funkcií na jednotlivé komory vychádzala zo západných modelov bez toho, aby plne zvázila dopad tejto politiky v slovenskom kontexte. Nedávne zásahy vlády do tohto trhu sa obmedzili len na zvýsenie oficiálnych odmien pre právnikov a úzitok z nich majú predovsetkým poskytovatelia právnych sluzieb. Regulácia právnickej profesie Slovenská ústava (clánky 29, 37), zákon o advokácii a zákon o komercných právnikoch tvoria právny základ pre poskytovanie právnych sluzieb vrátane organizácie právnických profesií a zriaovania komôr ako verejných subjektov. Ústava dáva obcanom právo na právne rady a zastupovanie v právnych veciach. Nezávislý právnický stav zacal vznika na Slovensku zaciatkom devädesiatych rokov minuléhostorocia.Podvplyvomvnútornýchzáujmovsarozdelilnaadvokátovakomercných právnikov,pricomkazdáskupinamásvojvlastnýprávnyajinstitucionálnyrámec.Advokátov aj komercných právnikov zastupujú ich komory, ktoré nie sú podriadené vláde. 10 Slovenská republika Organizacné struktúry Slovenskej advokátskej komory, ktorá si udrziava monopol na obhajovanie v trestnoprávnych veciach, a Komory komercných právnikov, ktorá má rovnakú právomoc pre obchodné veci, sú podobné: najvyssím orgánom komôr je konferencia/ snem, ktorú/ý volí predsedníctvo, disciplinárnu komisiu a revíznu komisiu/dozornú radu. Kazdodennú cinnos komôr zabezpecuje sekretariát. Rozdelenie právnickej profesie na Slovensku mozno azko zdôvodni inak ako potrebou specializácie a zabezpecenia lepsích sluzieb pre klientov. Treba vázne posúdi moznos bu zlúcenia obidvoch komôr, alebo zrusenia akýchkovek výsad jednotlivých komôr v ich vzájomnom vzahu. Medzisluzby,ktoréponúkajúslovenskíadvokátiakomercníprávnici,patrízastupovanie v obcianskoprávnych a obchodných sporoch a v správnom konaní, vypracúvanie zmlúv, pomoc pri rokovaniach, mediácia a právne analýzy. Vo väcsine súdnych konaní môzu strany sporu bezodplatne zastupova aj iní príslusníci právnickej profesie, ba dokonca aj laické osoby. Dochádza k istému prekrývaniu sa okruhu sluzieb poskytovaných právnikmi a ostatnými príslusníkmi právnickej profesie, napríklad notármi. Konkurencia osôb mimo právnickej profesie je nízka, co mozno pripísa trom nedostatkom súcasného systému. Sú to: nedostatocný pocet právnikov na Slovensku, monopol advokátov a komercných právnikov v oblasti plateného zastupovania pred súdom a prekázky vstupu zahranicných právnikov. Niektoré krajiny majú pozitívne skúsenosti s tým, ze sa vyhli vzniku stavovského monopolu právnikov. Uzívatelia v týchto krajinách môzu napríklad získava informácie o kvalifikácii poskytovateov právnych sluzieb na základe osvedcení potvrdzujúcich, ze poskytovate sluzby spa isté standardy bez toho, zeby mal nejaké výsady spojené s prístupom na trh. Je vsak nutné, aby (a) vláda vytvorila spravodlivé podmienky súaze na trhu právnych sluzieb a (b) aby sa zabezpecilo monitorovanie a hodnotenie vznikajúcich skupín príslusníkov právnickej profesie. Na Slovensku pôsobí asi 1472 advokátov a priblizne rovnaký pocet komercných právnikov zapísaných v zoznamoch komôr.3 Pocet právnikov na jedného obyvatea je v porovnaní s ostatnými krajinami nízky. Hoci neexistujú ziadne priame kvantitatívne obmedzeniaprístupukprávnickejprofesii,mechanizmusvstupudoprofesievytváranepriame obmedzenia najmä pre právnikov zo zahranicia. Prijatie do obidvoch komôr je podmienené úplnou spôsobilosou uchádzaca na právne úkony, bezúhonnosou, vysokoskolským vzdelaním právnického smeru a koncipientskou praxou/právnym cakatestvom ukonceným zlozením skúsky. Zapísanie do zoznamu advokátov a zoznamu komercných právnikov je dozivotné a platí sa za pausálny poplatok. 3Údaje poskytnuté komorami. Analýza právneho a súdneho sektora 11 Splnipoziadavkynaprijatiedoprávnickýchkomôrjenárocnévzhadomnaobmedzenú kapacitu slovenských právnických skôl a skutocnos, ze získanie potrebnej praxe závisí od toho, ci sa kandidátovi podarí uzavrie dohodu s ochotným právnikom so samostatnou praxou, zapísaným do zoznamu príslusnej komory. Neexistujú transparentné kritériá na výber právnych cakateov ­ tieto rozhodnutia sú casto subjektívne a môzu by ovplyvnené korupciou. Koncom devädesiatych rokov minulého storocia sa právne cakatestvo skrátilo z piatich na tri roky. Cakateský program nie je efektívny nastroj zvysovania kvalifikácie mladých právnikov; komory mu nevenujú dostatocnú pozornos a obmedzujú sa len na zabezpecovanie povinných vzdelávacích kurzov. S cieom zlepsenia prístupu k právnickej profesii vláda by mohla prija nasledovné opatrenia: (a) identifikova mozné cesty k rýchlejsiemu zvýseniu poctu príslusníkov právnickej profesie, (b) zavies pruznejsie poziadavky na právne cakatestvo, ktorými by sa moznos odbornej prípravy rozsírila aj na iné ako zavedené právnické firmy a mimo územia Slovenska, (c) upusti od poziadavky právneho cakatestva v prípade inak kvalifikovaných kandidátov, (d) zavies automatické clenstvo clenov právnických komôr EÚ a iných krajín v slovenských právnických komorách, (e) zrusi poziadavky clenstva, ktoré priamo alebo nepriamo diskriminujú inak kvalifikovaných cudzích státnych príslusníkov a (f) udeli rovnaké práva clenom právnických komôr krajín EÚ a iných krajín, aké majú slovenskí príslusníci právnickej profesie. Poda oficiálnych statistík pôsobilo v roku 2000 na Slovensku 1368 advokátov so samostatnou praxou a 66 právnických firiem. Len 12 percent advokátov je spolocníkmi v zdruzeniach. Typický slovenský právnik vykonáva právnickú prax sám a nespecializuje sa. Moznosti výberu právneho statútu právnickej firmy sú obmedzené. Advokáti a komercní právnici môzu vytvára len zdruzenia, ktoré spolocne vlastnia právnici vykonávajúci právnickú prax. Pri vytváraní zdruzení je zrejme rozhodujúcim faktorom dôvera. Zmiesané zdruzenia medzi komercnými právnikmi a advokátmi sa nepovoujú. Obmedzenia týkajúce sa organizacnej formy sú v rozpore s ekonomickými záujmami. Právny statút a organizacná struktúra konkrétnej firmy by mali minimalizova transakcné náklady, najmä náklady spojené s ich riadením a navysovaním kapitálu. Hoci pre relatívne malé firmy so silným stavovským étosom môze by zdruzenie optimálnou formou, pre väcsie firmy by mohla by vhodnejsia forma obchodnej spolocnosti. V súcasnosti sa zaznamenáva vývoj, ktorý je vzhadom na nedostatok poskytovateov právnych sluzieb azko vysvetlitený ­ coraz viac mladých právnikov vstupuje do zamestnaneckého vzahu s právnickými firmami. Údajne zlozia skúsku, pozadovanú komorou, ale neskladajú prísahu potrebnú na získanie statútu advokáta alebo komercného právnika. Príciny tohto javu mozno hada v prekázkach pre prijatie do komory, ktoré sú výsledkom nedostatocne súazivých prvkov slovenského trhu právnych sluzieb. 12 Slovenská republika Hoci pravidlá týkajúce sa zakladania a poskytovania sluzieb na Slovensku nekladú dodatocné poziadavky na cudzích státnych príslusníkov, právne predpisy podstatne sazujú rovnako kvalifikovaným zahranicným právnikom moznos získa clenstvo v slovenskej stavovskej organizácii. Aj ke napríklad clenstvo v zahranicnej právnickej komore nie je v zásade v rozpore s clenstvom v slovenskej komore, právnici a ich zdruzenia môzu ma iba jedno sídlo. Pretoze slovenský právny poriadok obmedzuje moznosti obchodnej spolupráce medzi zahranicnými a slovenskými právnikmi, najcastejsou formou medzinárodnej spolupráce je zamestnávanie domácich právnikov zahranicnými firmami. Aby sa zabezpecila potrebná úrove súaze medzi slovenskými právnikmi, bolo by vhodné zvázi (a) zrusenie obmedzení týkajúcich sa organizacnej formy poskytovateov právnych sluzieb a (b) vypracovanie a uplatovanie protimonopolných politík na trhu právnych sluzieb. Stavovské vzahy medzi slovenskými právnikmi vytvárajú podmienky na kolúziu na úkor razantného obhajovania záujmov klientov. Právnici pri svojej stratégii obhajovania klientov majú tendenciu prihliada na faktor stavovskej lojality, co platí aj pre ich správanie sa vo vzahu k právnym zástupcom protistrany. Vo verejnom záujme by zrejme bolo treba prehodnoti pravidlá stavovskej interakcie medzi právnikmi. Zretene vymedzené a na výsledok orientované postupy správania sa právnikov pri vedení sporu by mohli prinies prospech uzívateom právnych sluzieb, súdom, ale aj samotným právnikom. Reklamu (publicitu) právnikov obmedzujú ich kódexy výkonu odbornej cinnosti. Právnici nesmú aktívne vyhadáva klientov, ani pouzíva na tento úcel niekoho iného. Tieto obmedzenia oberajú zákazníkov o moznos kvalifikovane sa rozhodova pri výbere poskytovateov právnych sluzieb, a právnikov chránia pred konkurenciou ich stavovských kolegov. Poskytovanie informácií o právnikoch a o ich specializácii by mohlo prispie k znízeniu informacnej asymetrie medzi právnikmi a klientmi a mohlo by hra dôlezitú úlohu pri ochrane práv klientov. Liberalizácia reklamy by vsak mala ís ruka v ruke s posilovaním ochrany uzívateov a s prijímaním opatrení proti zavádzajúcej reklame. Ochrana klientov na slovenskom trhu právnych sluzieb je nedostatocná, a to aj napriek ustanoveniuzákonaoadvokácii,opovinnostiadvokátovchránizáujmyzastupovanýchosôb. Medzi nedoriesené otázky v tejto oblasti patria (a) azkosti, s ktorými sa klienti stretávajú pri výbere vhodného právnika, (b) absencia povinného poskytovania informácií právnikmi o sluzbách a cenách skôr, nez klient podpíse zmluvu, (c) právo právnikov rozhodova bez konzultácie s klientom o tom, co je v najlepsom záujme klienta a ako by tento záujem mali zastupova. Obmedzovaním informácií o ich poskytovateoch na trhu právnych sluzieb komory podporujú dojem, ze medzi právnikmi nie sú ziadne rozdiely co do druhu a kvality ich sluzieb. Takáto politika zvysuje náklady klientov na získavanie informácií a vázne obmedzuje súaz, prehliadajúc záujmy uzívateov. Analýza právneho a súdneho sektora 13 Na zvýsenie kvality sluzieb by sa mala vypracova komplexná politika ochrany spotrebiteovnatrhuprávnychsluzieb,podporenáprávnymipredpismi.Cieomtejtopolitiky by malo by zlepsenie prístupu verejnosti k informáciám o súdnictve, ako aj o advokátoch, ich specializácii a výsledkoch. Malo by sa zvázi povinné poskytnutie informácií klientom ich právnikmi. Mohli by sa zrusi obmedzenia v oblasti reklamy a zavies pokuty za zavádzajúcu reklamu. Súcasný disciplinárny systém dos úcinne nezabezpecuje dodrziavanie kódexov profesionálneho správania sa právnikov a ochranu záujmov klientov. Nie je jednoznacne definovaný nesprávny úradný postup. Kódexy výkonu odbornej cinnosti kladú neúmerne väcsí dôraz na povinnosti právnikov voci ich komorám nez na ich povinností voci klientom. Riziko vázneho postihu v prípade nesprávneho úradného postupu je minimálne. Navyse sankcie a najmä pokuty sú prílis nízke na to, aby odradili právnikov od chýb a nedbanlivosti. Postupy uplatované pri podávaní sazností a pri iniciovaní disciplinárneho konania sú pritom z hadiska klientov prílis zdhavé, azkopádne a netransparentné; keze tieto postupy ovplyvujú a kontrolujú komory, sú navrhnuté tak, aby chránili záujmy právnikov. Nazabezpecenieprimeranejponukyprávnychsluziebmározhodujúcivýznamzavedenie zodpovednosti právnikov za dodrziavanie výkonnostných standardov. Vsetky výkonnostné standardy by mali by prednostne zamerané na profesionálnu etiku a transparentnos. Vláda by mala zvázi (a) prijatie zákona o standardoch právnych sluzieb zavádzajúceho etické normy v oblasti vzájomných vzahov medzi klientmi a súdmi a poskytovania informácií, (b) vytvorenie mechanizmov na presadzovanie standardov právnych sluzieb, ktoré by fungovali nezávisle od komôr a na ktoré by sa v prípade potreby mohli uzívatelia priamo obraca, (c) poskytnutie moznosti uzívateom právnych sluzieb rozhodnú sa, ci podajú saznos prostredníctvom komory alebo prostredníctvom disciplinárneho systému fungujúceho nezávisle od právnickej profesie a (d) posilnenie úlohy súdnictva pri vykonávaní dohadu nad právnickou profesiou. Ceny právnych sluzieb Ministerstvo spravodlivosti je zodpovedné za reguláciu odmien právnikov, ktorí by mali zabezpeci, aby ich cinnos bola ,,úcelná" a ich odmena ,,primeraná". Systém odmien právnikov je vsak poznacený celým radom problémov, ktoré dostávajú klientov do nevýhodnej situácie. Po prvé, vzhadom na nedostatocnú flexibilitu sa systém regulácie odmien právnikov casto ignoruje. Z toho vyplývajúci duálny systém poplatkov, ktorý tvorí virtuálny oficiálny a reálny sadzobník odmien, bráni úspesnej strane sporu vymôc skutocné výdavky na právne zastupovanie. Podruhé,mnohéotázkysaviazunaspôsobvýpoctuodmienpreprávnychzástupcovaich kontrolu. Slovenské právne predpisy ponechávajú túto oblas na samotných vykonávateov. Právnici nemajú povinnos predlozi úcet rozpísaný na jednotlivé polozky, ani zdôvodni ho.Vystavenie podvodného úctu sa neuvádza medzi závaznými poruseniami stavovskej etiky 14 Slovenská republika a predpisy nespecifikujú, ktorý orgán je zodpovedný za dodrziavanie pravidiel vzahujúcich sa na vystavovanie úctov za poskytnuté sluzby. Nespokojný klient môze poda saznos len komore, ktorá v skutocnosti nemá ziadnu právomoc vymáha nepatricne vyplatené odmeny. Klient môze poda zalobu proti svojmu právnikovi, ale len s malou nádejou na úspech. Zvlás zranitení voci nadmerným nákladom na právne sluzby sú individuálni klienti, pretozeichschopnosvyjednávaadohliadanadprocesmiúctovaniazasluzbyjeobmedzená a pretoze firmy nielenze disponujú väcsími zdrojmi, ale môzu si uplatni náklady na právne sluzby ako daovo odpocítatenú polozku. Vláda by mala iniciova komplexný prieskum nákladov na sluzby právnikov s cieom získa lepsiu predstavu o trhu právnych sluzieb a identifikova reálne mozné postupy na zdokonalenie systému odmeovania právnikov. Poskytovanie právnej pomoci osobám, ktoré si ju nemôzu dovoli, má zásadný význam pre zabezpecenie primeraného prístupu k právnym sluzbám a spravodlivosti. Na Slovensku sú niektoré typy konaní oslobodené od súdnych poplatkov. Okrem toho súdy aj prokuratúra do istej miery poskytujú bezplatné právne rady. A napokon vaka sponzorom nedávno vzniklo niekoko právnych kliník na poskytovanie bezplatných právnych rád. Hoci slovenská ústava ustanovuje právo na bezplatné právne sluzby, pri neexistujúcich vykonávacích predpisoch je toto ustanovenie sotva niecím iným nez obycajnou deklaráciou. Rozsah právnej pomoci dotovanej státom je obmedzený a táto pomoc sa poskytuje len v malom pocte prípadov. V trestných veciach súdy len málokedy ustanovujú advokátov z úradnej moci s výnimkou prípadov, v ktorých sa predpisuje povinné právne zastúpenie. Celkový rámec právnej pomoci vsak nikdy nebol prispôsobený realite trhovej ekonomiky,vktorejsaprávnesluzbystaliluxusom,ktorýsimôzedovolilenmáloudí.Nová situácia si vyzaduje nové prístupy, ktoré sú zalozené na zabezpecení co najefektívnejsieho vyuzívania obmedzených dostupných prostriedkov na právnu pomoc. Treba sledova vyuzívanie a dostupnos právnych sluzieb s cieom vypracova adresnú sociálnu politiku právnych sluzieb. Analýza právneho a súdneho sektora 15 Súdnictvo Právny a institucionálny rámec Právny rámec a institúcie Slovenska odrázajú vplyv zákonov predvojnového demokratického Ceskoslovenska (1918 ­ 1939), ako aj vplyv právneho poriadku sovietskeho typu z obdobia socialistického Ceskoslovenska (1948 ­ 1990). V najnovsom období formuje právny ainstitucionálnyrámecSlovenskanoválegislatívaprijímanávkontextehlbokýchzmien,ktorých súcasou je transformácia na trhovú ekonomiku a obnovený rozvoj demokratického státu, a odráza sa v om aj vznik Slovenskej republiky a Ceskej republiky v roku 1993 (1991 ­ 2000). Základný rámec súdnictva tvorí ústava,4 zákon o súdoch a sudcoch, zákon o sudcoch a prísediacich, zákon o vyssích súdnych úradníkoch a zákon o Súdnej rade.5 Procesné predpisy obsahuje najmä Obciansky súdny poriadok a Trestný poriadok. Tento rámec alej dopa súbor právnych predpisov vydávaných vládou a ministerstvom spravodlivosti. Slovenské súdnictvo tvoria súdy a ústavný súd. Spomedzi súdov je administratívne nezávislý len Najvyssí súd SR. Správu ústavného súdu a ostatných súdov zabezpecuje a dohad nad nimi vykonáva ministerstvo spravodlivosti, krajské sudcovské rady a ústredná sudcovská rada.6 4Zákon c. 460/92 v znení zákonov c. 244/1998, 9/1999 a 90/2001. 5Zákon o súdoch a sudcoch c. 335/1991 v znení zákonov c. 264/1992, 12/1993, 307/1995 a 328/1996; Zákon o sudcoch a prísediacich c. 385/2000; zákon o vyssích súdnych úradníkoch z roku 2002; a Zákon o Súdnej rade SR c. 185/2002. 6Ministerstvo spravodlivosti a sudcovské rady popisuje cas o riadení súdneho systému. 16 Slovenská republika Súdy sú, prinajmensom z formálneho hadiska, oddelené od ostatných zloziek moci a sú nezávislé. Nezávislos súdnej moci je v právnom systéme zakotvená prostredníctvom zásady zákonnosti, súboru ustanovení o nezlucitenosti, imunity sudcov a práva sudcov namieta ústavnos zákonov a iných predpisov.7 Struktúra súdov Ústavný súd Ústavný súd Slovenskej republiky je súdnou institúciou, ktorá je oddelená od ostatných súdov. Vznikol v roku 1992 so sídlom v Kosiciach.8 Medzi právomoci ÚS SR patrí zabezpecovanie ústavnosti zákonov, presetrovanie súladu právneho rámca9 a výklad ústavy a ústavných zákonov.10 Okrem toho Ústavný súd SR rozhoduje ako volebný súd, t. j. má právomoc rozhodova o veciach spojených s obzalobou prezidenta republiky, referendami, o saznostiach obcanov, o rozpustení politických strán a hnutí a o kompetencných sporoch medzi ústrednými orgánmi státnej správy. Súdy Zákon o súdoch a sudcoch ustanovuje trojstupový súdny systém na Slovensku: Najvyssí súd SR, krajské súdy a okresné súdy. Výsledkom reformy z devädesiatych rokov minulého storocia je súdnictvo, ktoré rozhoduje nielen trestné veci a spory medzi jednotlivcami, ale aj obchodnésporyaspory,ktorýchstranoujestát.Vsúcasnostimajúsúdyprávomocrozhodova trestnoprávne, obcianskoprávne, obchodné veci a pôsobi ako súdy v správnom konaní.11 Najvyssí súd SR a krajské súdy majú prvostupovú aj odvolaciu jurisdikciu. Prvostupová jurisdikcia NS SR súdu zaha aj súdne preskúmanie rozhodnutí ústredných orgánov alebo orgánov s celostátnou pôsobnosou prijatých v správnom konaní. Najvyssí súd SR je zárove riadnym odvolacím súdom pre krajské súdy a najvyssím odvolacím súdom pre dovolania.Anapokon vydáva právne názory s cieom zabezpeci jednotné a konzistentné 7 Ústava ustanovuje imunitu sudcov ústavného súdu, zatia co zákon o súdoch a sudcoch ustanovuje imunitu vsetkých ostatných sudcov. Hoci sudcovia majú právo preskúmava súlad zákonov, nemajú právo legislatívnej iniciatívy. 8Predchádzajúce ústavy obsahovali ustanovenia o zriadení ústavného súdu, ktoré sa nikdy nenaplnili. 9 Právna hierarchia na Slovensku zaha ústavu a ústavné zákony, zákony a medzinárodné zmluvy, nariadenia federálnej (?) vlády, vyhlásky ministerstiev a vseobecne záväzné nariadenia orgánov územnej samosprávy. 10Výklad ústavy a ústavných zákonov sa uskutocuje na poziadanie poslancov Národnej rady SR, prezidenta, vlády, súdov a generálneho prokurátora. 11Pred rokom 1992 súdy rozhodovali len obcianskoprávne a trestnoprávne veci. Vsetky obchodné spory rozhodoval osobitný správny orgán, známy ako Státna arbitráz. Cinnos tohto orgánu podmieovala úloha zabezpeci plnenie plánov hospodárskeho rozvoja státu. Z tohto dôvodu tak proces, ako aj nástroje pouzívané Státnou arbitrázou boli vemi odlisné od tých, ktoré pouzívali súdy. V roku 1992 Slovensko zaclenilo systém Státnej arbitráze do súdneho systému. Zárove sa znova obnovila súdna kontrola výkonnej moci a právomoci súdov sa rozsírili aj o kontrolu rozhodnutí v správnom konaní. Analýza právneho a súdneho sektora 17 uplatovanie práva v krajine. Prvostupová jurisdikcia najvyssieho súdu zaha súdne preskúmanie rozhodnutí orgánov územnej samosprávy prijatých v správnom konaní, závazných trestných cinov, obchodných vecí a konkrétnych typov obcianskoprávnych vecí. Krajský súd je tiez odvolacím súdom pre vsetky rozhodnutia okresných súdov. Okresné súdy majú len prvostupovú právomoc. Slovensko má dnes Najvyssí súd SR, 8 krajských súdov a 55 okresných súdov. Osem okresných súdov (po jednom v kazdom kraji) vedie aj obchodné registre. Tri regionálne súdy v Bratislave, Banskej Bystrici a Kosiciach sú i konkurznými súdmi. Pokia ide o územnú jurisdikciu súdov, táto je v súlade s ich územnou organizáciou z roku 1996; sídla súdov sú v okresných a krajských mestách, ktoré vznikli po reforme územnosprávneho clenenia z roku 1996. Reformou z roku 1996 sa zvýsil aj pocet súdov ako výsledok snahy vlády o dosiahnutie súladu medzi územnou organizáciou súdov a územnosprávnym clenením krajiny. V roku 2001 Slovensko uskutocnilo alsiu reformu územnosprávneho clenenia, ktorou sa pocet okresov zvýsil na 79. Tentoraz vsak súdnictvo nebolo súcasou reformy a pocet súdnych obvodov zostal nezmenený. Neskôr, zaciatkom roka 2002, ministerstvo spravodlivosti iniciovalo reformu územnej organizácie súdov s cieom znízi ich pocet. Vtom case vsak neexistovala potrebná politická vôa na riesenie tejto citlivej otázky, pretoze sa ukázalo, ze reforma územnosprávneho clenenia je politicky mimoriadne emocionálna a kontroverzná téma. Z týchto dôvodov sa návrhy ministerstva spravodlivosti nikdy nestali predmetom skutocne serióznej diskusie. Slovenské súdy tvorí predseda, podpredseda (podpredsedovia), sudcovia a laickí prísediaci, justicní cakatelia a podporný personál vrátane vyssích súdnych úradníkov. Sudcovia Najvyssieho súdu SR sú v súlade s oblasou specializácie sudcu rozdelení medzi styri kolégiá ­ trestnoprávne, obcianskoprávne, obchodné a správne. Na cele kazdého kolégia stojí predseda, zvolený spomedzi sudcov. Hlavným cieom kolégia je formulova právne názory na základe informácií, ktorými sa riadi výklad zákonov v oblasti, na ktorú sa kolégium specializuje. Krajské a okresné súdy sa tiez vnútorne clenia na úseky ­ obycajne na trestnoprávny, obcianskoprávny a obchodný. Kancelárie súdu, ktoré pomáhajú v práci senátom a jednotlivým úsekom súdov, môzu poskytova pomoc dvoma spôsobmi: bu pomáhajú pri konkrétnom súdnom konaní, alebo pomáhajú súdu ako celku. Vnútorná organizácia súdov nie je jednotná a závisí od rozhodnutia predsedu súdu. Rozhodnutia vo veci prijíma súd, zlozený z troch alebo viacerých sudcov, alebo samosudca (väcsinou na prvostupových súdoch). V závislosti od stupa súdu a od druhu prípadov súd tvorí bu jeden sudca a dvaja prísediaci, dvaja sudcovia a traja prísediaci, alebo traja sudcovia. Päclenný senát sudcov NS SR rozhoduje o dovolaniach proti rozhodnutiam najvyssieho súdu. V blízkej budúcnosti prevezme novovytvorená skupina vyssích súdnych úradníkov právomoc rozhodova o jednoduchsích otázkach najmä procesnej povahy. 18 Slovenská republika Na Slovensku v dôsledku vysokého poctu súdov vznikol systém s nadbytkom sudcov. Dovedna je ich 1257, z nich asi 777 pôsobí na okresných súdoch, 390 na krajských súdoch a 90 na najvyssom súde.12 Pomer poctu sudcov k 100 000 obyvateom je 23. Toto percento je vyssie nez vo väcsine ostatných krajín s dobre fungujúcim súdnictvom. V rámci súcasnej organizácie súdov zrejme neexistuje ziadna korelácia medzi poctom súdov a prípadov alebo poctom súdov a obyvateov. Územná organizácia slovenských súdov vcelku poskytuje obraz rozdrobeného súdneho systému, co má konkrétne negatívne dôsledky. Po prvé, existujúcu územnú organizáciu tvoríprivekýpocetsúdov,ktorésúprílismaléamajúvysoképrevádzkovénáklady.Podruhé, malé súdy, ktoré vznikli v rámci tohto systému, neumozujú specializáciu sudcov; zvysuje sa tak riziko, ze sudca sa dostane do zajatia miestnych záujmov, co by malo negatívny dopad na kvalitu jeho sudcovských rozhodnutí. Na druhej strane veký pocet súdov rozptýlených po celej krajine zabezpecuje vyssiu dostupnos súdov pre obyvatestvo. Treba primerane zvázi výhody dostupnosti v porovnaní s výhodami efektívnosti. Riadenie a správa súdov Najväcsouvýzvoupreriadenieasprávuslovenskéhosúdnictvajerozdrobenosanedostatocné prepojenie medzi mnohými prvkami riadiaceho rámca. V situácii, ke funkcie riadenia súdov vykonáva viacero institúcií, vzniká otázka koordinácie riadiacich aktivít, pretoze kazdá zo zainteresovaných institúcií by mohla potenciálne mari úsilie ostatných. Výzvou pre koordinujúcu institúciu je zabezpeci potrebnú spoluprácu s ostatnými institúciami, na ktoré má mozno len malý vplyv. Tieto alsie institúcie pritom nemusia by dostatocne motivované, dostatocne vybavené kapacitami alebo zdrojmi umozujúcimi ich efektívne a úcinné fungovanie, co este väcsmi sazuje spoluprácu. V takejto situácii sa potom celý systém môze vyhýba zodpovednosti za svoj výkon. Prílisná rozdrobenos sa môze prejavi v podobe (a) riadiacich kapacít13 rozlozených medzi prílis veký pocet rôznych institúcií, co súdom nedovouje fungova na patricnej úrovni, a (b) natoko nepresne vymedzených línií zodpovednosti, ze neexistuje jedna konkrétna institúcia, ktorú by bolo mozno bra na zodpovednos za chod súdnictva ako celku. Ministerstvo spravodlivosti alebo vláda, Súdna rada Slovenskej republiky a Najvyssí súd SR ­ vsetky tieto organizácie majú isté riadiace pôsobnosti smerom k súdom. Okrem toho v správe súdov plní zásadnú úlohu aj prezident a parlament. Na Slovensku je pomerne vysoký pocet institúcií zapojených do riadenia súdnictva (podrobnosti pozri v tabuke 1). 12Okresné súdy majú v priemere 14 sudcov, krajské súdy 49. Najmensie okresné súdy majú v priemere 5 ­ 6 sudcov. Podiel poctu sudcov na 100 000 obyvateov (na Slovensku) je 23. Na porovnanie, vo Francúzsku je tento pomer 8,45, v Nemecku 4,46, v Brazílii 2,86 a v Singapure 0,64. Tento ukazovate, zalozený na statistických údajoch z roku 1999, je relatívny a mení sa v závislosti od pouzitej metodológie. 13Riadiace kapacity sú definované ako zrucnosti, informácie, organizacná infrastruktúra a alsie zdroje potrebné na vykonávanie riadiacich funkcií. Analýza právneho a súdneho sektora 19 Tabuka 1. Rozlozenie funkcií v oblasti riadenia súdov medzi jednotlivé institúcie · Vymenúvanie/odvolávanie sudcov · Vymenúvanie predsedu a podpredsedov Riadenie udských zdrojov Najvyssieho súdu SR Prezident · Vymenúvanie troch clenov Súdnej rady · Menovanie ministra spravodlivosti Politický/legislatívny rámec · Podpisovanie/vetovanie zákonov Politický/legislatívny rámec · Navrhovanie a prijímanie zákonov · Prijímanie rocného rozpoctu vrátane financných Parlament Rozpocet/financie prostriedkov pre ministerstvo spravodlivosti (napr. rozpocet súdov) Kontrola · Kontrola výkonnej moci · Formulácia a schvaovanie politiky pre rezort spravodlivosti Politický/legislatívny rámec · Vypracúvanie legislatívnych návrhov týkajúcich sa rezortu spravodlivosti · Urcovanie rozpoctu pre súdy okrem Najvyssieho súdu SR · Uvoovanie rozpoctových prostriedkov pre Rozpocet/financie Najvyssí súd SR a krajské súdy · Financné riadenie súdov okrem Najvyssieho súdu SR · Vymenúvanie predsedov a podpredsedov súdov Výkonná moc · Predkladanie návrhov na súdnych cakateov a ich (ministerstvo prideovanie na súdy spravodlivosti) · Riadenie vzdelávania sudcov a ostatných pracovníkov súdov Riadenie udských zdrojov · Urcovanie pocetného stavu sudcov a personálu súdov · Vypracúvanie (spolocne so Súdnou radou) regulacného rámca pre riadenie udských zdrojov v súvislosti s úlohami v oblasti navrhovania politiky a legislatívy Hospodárska správa · Hospodárska správa súdov · Zabezpecovanie právnych informácií pre súdy Informacný manazment · Správa súdnych statistík · Predkladanie návrhov na sudcov Riadenie udských zdrojov · Prideovanie sudcov na súdy · Funkcný postup sudcov na súdy vyssieho stupa Rozpocet/financie · Vyjadrovanie sa k návrhu a plneniu rozpoctu Súdna rada · Vyjadrovanie sa ku kúcovým koncepcným Slovenskej dokumentom republiky · Úcas na vypracúvaní rámca pre riadenie Politický/legislatívny rámec udských zdrojov vrátane výberu, funkcného postupu, disciplíny, vzdelávania a odbornej prípravy Najvyssí súd Rozpocet/financie · Navrhovanie vlastného rozpoctu Slovenskej republiky Riadenie udských zdrojov · Úcas na prideovaní sudcov na súdy 20 Slovenská republika Vzniká otázka, ci s takouto zlozitou struktúrou riadenia mozno úspesne implementova tak vemi potrebné reformné opatrenia v rezorte spravodlivosti. Príklad Slovenska zárove kladie naliehavú otázku, ci by riadenie súdnictva nedokázala úcinnejsie a efektívnejsie zabezpeci iná, jednoduchsia struktúra. S cieom prekona prílisnú rozdrobenos systému riadenia súdov vláda by mala prehodnoti existujúcu struktúru správy súdov a optimalizova debu úloh v oblasti riadenia súdnictva. Navyse vzhadom na problém riadiacich kapacít a zodpovednosti, ktorým trpí systémriadeniaslovenskýchsúdov,vládabymalazváziprimeranéopatrenianakonsolidáciu tohto systému. Je pravdepodobné, ze optimalizáciou rozdelenia funkcií a institucionálnej struktúry súdneho systému by sa riadiace funkcie mohli skonsolidova do mensieho poctu institúcií ­ toto optimalizacné úsilie by muselo vychádza z techník hodnotenia funkcnosti a efektívnosti.14 Existuje viacero rôznych spôsobov usporiadania vzahov medzi vládou a rezortom spravodlivosti. Bez toho, zeby sme prejudikovali výsledok vyssie popísaného procesu, mozno urobi dvepredbeznéodporúcania.Poprvé,SúdnaradaSlovenskejrepublikybymohlaefektívnejsie pôsobi ako poradný orgán nez ako orgán s riadiacimi funkciami. Súdna rada by dokázala úcinnejsietlmocinázorysudcov,kebysazmeniljejmandát;naorganizáciu,ktorúpersonálne zabezpecujú osoby s plným pracovným úväzkom inde, má prílis siroké riadiace úlohy. Po druhé, právomoc parlamentu menova sudcov prostredníctvom transparentného procesu s moznosou podáva námietky je inherentne vhodnejsia nez súcasný systém, v ktorom prezident casto deleguje túto funkciu na nevolených predstaviteov jeho úradu.15 Toto odporúcanie vychádza zo skutocnosti, ze reálny dopad právomoci prezidenta vymenúva sudcov, ktorá na neho bola nedávno postúpená parlamentom, je neistý vzhadom na to, ze este neboli vymedzené kritériá a postupy na prijímanie týchto rozhodnutí. Najvyssí súd SR Riadenie Najvyssieho súdu SR sa lísi od riadenia ostatných súdov na Slovensku. NS SR má právomocnavrhovasvojvlastnýrozpocet,hospodárisnímazúcastovasanaprideovaní sudcov na súdy. NajvyssísúdSRbymoholmavedúcuúlohuvriadenísystémusúdnictva.Vsúcasnosti vsak v správe súdov nezohráva prakticky ziadnu úlohu. V potenciálnej vedúcej úlohe v riadení súdov mu bráni jeho vlastné spochybnené pôsobenie, vzah rivality k ministerstvu spravodlivosti hraniciaci az s nepriatestvom a napätia vo vzahu k súdom nizsieho stupa, 14Hodnotenie funkcnosti je proces, pri ktorom sa vyhodnocuje súlad medzi ciemi organizácie a struktúrou a riadením tejto organizácie. 15Moldavsko je príkladom krajiny, v ktorej sa vymenúvanie sudcov delegovalo na prezidenta. Tento systém je znacne kritizovaný za to, ze je nedostatocne transparentný a slúzi ako nástroj politickej manipulácie. Analýza právneho a súdneho sektora 21 ktoré vnímajú NS SR ako institúciu, ktorá sa stará len o svoje vlastné blaho. Hoci Najvyssí súd SR je institúciou, ktorá by pre svoje postavenie mohla prevzia zodpovednos za riadenie celého systému súdnictva, vzhadom na súcasnú politickú realitu je takéto posilnenie jeho autority nanajvýs nepravdepodobné. V reforme rezortu spravodlivosti by sa Najvyssí súd SR mal povazova za organickú súcas systému súdnictva a mali by sa vypracova opatrenia zamerané na zvýsenie jeho úcinnosti a efektívnosti z pozície jednotného a súdrzného súdnictva. Zaclenením kapitoly NS SR do konsolidovaného rozpoctu pre súdnictvo by sa mohla zvýsi efektívnos prideovania zdrojov v rezorte spravodlivosti. Sudcovské rady Sudcovské rady sú najnovsím prvkom slovenského súdnictva. V roku 1996 vzniklo osem krajských sudcovských rád, doplnených o ústrednú sudcovskú radu na najvyssom súde, s cieom radi predsedom príslusných súdov v otázkach riadenia. Krajské rady sa zaoberajú otázkami rozpoctu, rozvrhu práce, hodnotenia sudcov, funkcného postupu, osobitnými vyznamenaniami, vymenúvaním sudcov, výberom predsedov a podpredsedov súdov, výberom predsedov senátov a odvolávaním sudcov zo sudcovskej funkcie, resp. zbavením sudcovskej funkcie. V roku 2001 sa novelou ústavy posilnil statút ústrednej sudcovskej rady, ke sa z nej stala ústavná institúcia pod názvom Súdna rada Slovenskej republiky (Rada). V apríli 2002 zákonom o Súdnej rade Slovenskej republiky získala táto institúcia svoju konecnú podobu. Zákon definuje Radu ako nezávislý subjekt, ktorého hlavným cieom je chráni práva a záujmy sudcov. Rada má dnes právomoc rozhodova o menovaní clenov disciplinárnych súdov a o prideovaní sudcov na konkrétne súdy. Okrem toho má právomoc predklada návrhy na vsetkých nových sudcov, ako aj návrhy na predsedu a podpredsedov Najvyssieho súdu SR prezidentovirepubliky,návrhynafunkcnýpostupsudcovnasúdyvyssiehostupa,vyjadrova sa k návrhu rozpoctu súdov a politiky v oblasti súdnictva a spolocne s ministerstvom spravodlivosti vypracúva rámec pre personálne riadenie súdov vrátane otázok výberu, funkcného postupu, disciplíny, vzdelávania a odbornej prípravy. Rada sa dnes vyjadruje aj k politike a stratégiám rezortu spravodlivosti a k relevantným zákonom a rozpoctom súdov, a koordinuje cinnos krajských rád. Na cele krajských rád stoja predsedovia krajských súdov. Clenov rád menujú predsedovia súdov alebo ich volí zhromazdenie sudcov.16 Na cele Súdnej rady Slovenskej republiky stojí predseda najvyssieho súdu. Okrem predsedu NS SR má Súdna rada 17 clenov. Ôsmi z nich sú sudcovia a zvysok tvoria uznávaní právnici vybraní v rovnakom pomere prezidentom, vládou a parlamentom. Funkcné obdobie clenov Rady je 5 rokov. 16Existujúdvadruhyzhromazdenísudcov:zhromazdeniesudcovNajvyssiehosúduSR,ktorétvorialensudcovia Najvyssieho súdu SR a krajské zhromazdenia, ktoré tvoria vsetci sudcovia v obvode kazdého krajského súdu. 22 Slovenská republika Hoci Rada existuje prílis krátko na to, aby bolo mozné hodnoti jej cinnos, mozno sa vyjadri k jej efektívnosti vzhadom na jej zlozenie a privemi ambiciózny okruh povinností. Navyse vzhadom na siroký okruh jej úloh mozno vyjadri pochybnosti o organizacnej efektívnosti institúcie Rady, pretoze od vsetkých jej clenov sa ocakáva, ze si svoje povinnosti v rámci Rady budú plni popri vykonávaní alsieho zamestnania na plný úväzok. S výnimkou niekokých vysoko vyspelých krajín so stabilným rezortom spravodlivosti pritom vo svete existuje relatívne málo kladných skúseností s týmto typom institúcie.17 Hoci mozno predpoklada, ze institúcia tohto druhu sa bude sústreova predovsetkým na chod súdnictva, skutocné poslanie Rady je nejasné. V snahe maximalizova efektívnos riadenia a správy súdov by sa mali prehodnoti funkcie sudcovských rád. Dôkladne treba vyvázi ich úlohu ochrancov záujmov sudcov s úlohou v riadení systému súdnictva. Ministerstvo spravodlivosti Poda zákona o súdoch a sudcoch je za správu súdnictva priamo zodpovedné ministerstvo spravodlivosti, ktoré má statút kabinetného ministerstva. Okrem riadenia súdov je ministerstvo spravodlivosti zodpovedné aj za správu väzenstva, dohad nad právnickými profesiami (advokátmi, notármi a exekútormi) a za zastupovanie Slovenskej republiky v Európskej komisii).18 Ministerstvo spravodlivosti má významné kompetencie vo vzahu k súdom. Je zodpovedné za vypracúvanie politiky a legislatívnych návrhov pre celý rezort spravodlivosti. Okrem toho sa ministerstvo spravodlivosti zúcastuje na správe súdov prostredníctvom vymenúvania predsedov a podpredsedov súdov, urcovania pocetného stavu sudcov a ostatných pracovníkov súdov, rozpoctovania a financovania, ako aj svojou pôsobnosou v oblasti hospodárskej správy, právnych informácií a súdnych statistík. K úlohám, ktoré ministerstvospravodlivostivykonávaspolocnesoSúdnouradou,patrívýbersudcov,funkcný postup sudcov, disciplinárne otázky a vzdelávanie a odborná príprava sudcov. Organizacná struktúra ministerstva spravodlivosti je prilozená k tejto správe. Podrobnejsie údaje obsahuje cas správy venovaná Riadeniu súdov. 17Jeden z najlepsích popisov skúseností so sudcovskými radami sa týka Latinskej Ameriky a poukazuje na závazné systémové problémy. ,,Pri zavádzaní sudcovských rád sa argumentovalo tým, ze budú chráni súdnictvo pred spolitizovaním. Preto ich prvú a najbeznejsiu funkciu tvoril systém vymenúvania sudcov. V poslednom case viaceré krajiny rozsírili pôsobnos rád aj o úlohy v správe súdov... Ukázalo sa, ze rady tieto úlohy nevykonávajú o nic lepsie ako orgány, ktoré nahradili, casto sa dostávajú do konfliktu so súdmi, ktorým majú slúzi, a casto sú prostriedkom alsieho politického zasahovania... Vytvorenie rady casto odvracalo pozornos od naliehavejsích problémov modernizácie správy súdov bez ohadu na to, kto nad nimi vykonáva dohad." (Hammergren, Linn (1998): Institutional Strengthening and Justice Reform. Washington, D.C.: Agentúra Spojených státov pre medzinárodný rozvoj.) 18Pozri aj cas Riadenie a správa súdov. Analýza právneho a súdneho sektora 23 Ministerstvo spravodlivosti je kúcovou institúciou súdneho systému, aj ke jeho zodpovednos za výkonnos súdov priamo neustanovuje ziaden zákon. Neefektívne a neúcinné riadenie zo strany ministerstva spravodlivosti sa povazuje za jeden z hlavných dôvodov nedostatkov vo fungovaní súdov. Okrem toho existujú aj názory, ze súdnictvo bude nezávislé len vtedy, ke ho nebude riadi výkonná moc. Moznos odobra ministerstvu spravodlivosti jeho pôsobnos pre správu súdov sa vsak nezdá by reálna, prinajmensom v krátkodobom alebo strednodobom horizonte, pretoze ostatné institúcie (t. j. Najvyssí súd SR a Súdna rada) nemajú predbezne kapacitu na to, aby sa ujali týchto funkcií. Okrem toho skúsenosti z krajín, ako je Nemecko, Rakúsko a Francúzsko, svedcia o tom, ze zverenie správy súdov ministerstvu spravodlivosti nie je v zásade v rozpore so zachovávaním nestrannosti súdov. Keby sa vsak potvrdila politická zodpovednos ministerstva spravodlivosti ako institúcie zodpovednej za chod súdov, muselo by ovea efektívnejsie uplatova svoje riadiace právomoci, tak aby dosiahlo potrebné výsledky. Respektovanie nestrannosti súdnictva je na Slovensku aj naalej dôlezitým faktorom deby právomocí v oblasti státnej správy súdov vzhadom na kvalitatívne rozdiely existujúce medzi spôsobom, akým vykonáva svoje kompetencie v tejto oblasti Ministerstvo spravodlivosti SR a ministerstvá spravodlivosti v krajinách západnej Európy. Riadiace rozhodnutia sa casto prijímajú svojvone a sú politicky ovplyvnené; casto im chýba potrebný empirický a technický odborný základ.Ako príklad mozno uvies, ze pôsobnos ministerstva spravodlivosti v oblasti personálneho riadenia, najmä pokia ide o vymenúvanie predsedov a podpredsedov súdov, bude aj naalej brzdi zvysovanie miery institucionálnej a osobnej nezávislosti slovenských sudcov. Ak sa má ministerstvo spravodlivosti sta efektívnejsím manazérom súdov, vláda musí restrukturalizova a posilni jeho riadiace kapacity. V súcasnosti sú tieto funkcie rozdrobené a rozptýlené. Útvary zodpovedné za obcianske a trestné právo, ktoré v konecnom dôsledku urcujú politiku vo vzahu k súdom, a útvary poverené riadením konkrétnych zdrojov (t. j. útvary pre financné riadenie, informacný manazment a personálne riadenie) vykonávajú úlohy, ktoré presahujú správu súdov ako takú.19 Prvá úrove, na ktorej sú vsetky funkcie správy súdov integrované, tvorí funkcia ministra. Ministerstvo spravodlivosti by malo prioritne vytvori útvar pre politiku a správu súdnictva, co by malo umozni prijíma ucelenejsiu politiku. Útvar zodpovedný za politiku a správu súdnictva musí by spôsobilý riesi vemi komplexné otázky politiky a správy súdov, tak aby na jednej strane podporoval úcinnos a efektívnos a zárove chránil nestrannos sudcovského stavu. Miera úspesnosti takéhoto útvaru vsak má svoje hranice, najmä pokia by sa zárove neposilnilo ministerstvo spravodlivosti ako celok a neuskutocnila sa sirsia reforma rezortu spravodlivosti, v ktorej 19Napríklad odbor pre udské zdroje má na starosti reguláciu právnickej profesie a ustanovovanie notárov a exekútorov. 24 Slovenská republika by sa riesili otázky hodnotenia regulacného dopadu a trhu právnych sluzieb. Medzi priority celkového posilovania ministerstva spravodlivosti by mal patri aj zber súdnych statistík, externá koordinácia a navrhovanie politiky s úcasou zainteresovaných strán. Efektívnos koncepcných návrhov ministerstva spravodlivosti bude znacne závisie od miery, do akej sudcovia prijmú tieto reformy za svoje. Z tohto dôvodu budú ma zásadný významplánynazdokonalenieschopnostikomunikovaaposilnenieúcastizainteresovaných strán. Zdokonalenie riadenia súdov si bude vyzadova vytvorenie systému pozostávajúceho z profesionálnych pracovníkov súdnej správy, ktorí síce sami nebudú sudcami, ale budú so sudcami úzko spolupracova. Tento nový systém umozní ministerstvu spravodlivosti vzda sa svojej kontroverznej právomoci vymenúva predsedov a podpredsedov súdov spomedzi sudcov vykonávajúcich sudcovskú funkciu; namiesto nich bude ministerstvo riadi vedúcich súdnej správy, ktorí sa priamo nezapájajú do rozhodovacej cinnosti súdov.20 Prezident a parlament Prezident Slovenskej republiky je hlavou státu a clenom výkonnej moci. Poslednou novelou ústavy prezident získal rozsiahle právomoci v oblasti riadenia súdnictva. Prezident je dnes zodpovedný za vymenúvanie a odvolávanie sudcov a za vymenúvanie predsedov a podpredsedov Najvyssieho súdu SR, styroch (nemalo by to by troch?) clenov Súdnej rady, ministra spravodlivosti a generálneho prokurátora. Okrem toho má prezident vráti parlamentu návrhy zákonov a vymenúva vsetkých clenov Ústavného súdu SR. Parlament má právomoc prijíma zákony, schvaova kúcové reformné programy, schvaova rozpocet a kontrolova výkonnú moc. Okrem toho parlament má právomoc vykonáva dohad a reformova institúcie zapojené do správy súdnictva a schvaova prideovanie verejných zdrojov pre súdnictvo. Právomoc vymenúva sudcov bola prezidentovi zverená v snahe posilni sudcovskú nezávislos. Mozno vsak vyslovi tvrdenie, ze neprítomnos transparentných procesov a neobmedzená moznos subjektívneho rozhodovania prezidenta znizuje úcinnos tohto systému a dôveryhodnos jeho výsledkov. Na odstránenie nedostatkov existujúceho systému by sa mali prija a zákonom ustanovi transparentné postupy výberového konania zalozené na zásade zásluhovosti. Malo by sa napríklad zvázi právo podáva námietky proti rozhodnutiam prezidenta týkajúcim sa vymenúvania sudcov. Vsetky institúcie, ktoré sú zapojené do vymenúvania sudcov, by si mali vybudova potrebné kapacity na uplatovanie týchto postupov výberového konania. 20Podrobnejsí popis tohto nového systému profesionálnych pracovníkov súdnej správy obsahuje cas Riadenie súdov. Analýza právneho a súdneho sektora 25 Hoci právomoc prezidenta vymenúva sudcov este nemusí bráni efektívnemu výberu sudcov,pokiajetentoprocesdostatocnetransparentnýajezabezpecenásúaz,vymenúvanie sudcov parlamentom by mohlo prinies isté výhody. Prinavrátenie právomoci parlamentu ustanovova sudcov do sudcovskej funkcie by rozsírilo priestor na vyjadrenie pochybností a námietok týkajúcich sa procesu vymenúvania. Úlohu vymenúvania sudcov by plnili volení a osobne zodpovední poslanci, a hoci politické úvahy by mohli zohráva istú úlohu, výrazne polemický charakter parlamentných procesov by zarucil, ze kandidáti budú dôkladne posúdení. Tí z nich, ktorí by nesplnili zákonom stanovené poziadavky, by boli vylúcení. Riadenie sudcovského stavu Integrácia rôznych aspektov riadenia udských zdrojov (RZ) je kúcovou výzvou, pred ktoroustojíslovenskésúdnictvo.OkremtohosakazdýprvokRZmusívyrovnasvlastnými problémami.Napríkladstruktúruzamestnanostivslovenskomsúdnictvecharakterizujejeden z najvyssích pomerov poctu sudcov na obyvatea na svete a vemi nízky pomer podporných pracovníkov na sudcu. Cakateskému programu chýba pri výbere cakateov transparentnos a celkové riadenie programu, ako aj jeho teoretická cas sú slabé.Výber sudcov je poznacený nadmerným priestorom pre vlastnú úvahu, ktorú má Súdna rada a prezident, a absenciou transparentných výberových kritérií a postupov. Pouzívatelia systému súdnictva a samotní profesionálni pracovníci súdnictva pripúsajú, ze výkonnos súdnictva oslabujú neprimerané zrucnosti sudcov a ostatných pracovníkov súdov. Systém kariérneho postupu v súdnictve nie je transparentný. Kriticky významný systém riadenia výkonnosti sa este vyvíja. Disciplinárny systém súdnictva sa zdá by neúcinný v porovnaní s pociovanou mierou korupcie a nedostatocnej výkonnosti slovenských sudcov. Abysazarucilo,zesudcoviasúdostatocnekvalifikovaníamajúprimeranévýkonnostné pohnútky, systém RZ musí by dostatocne komplexný a dobre koordinovaný. Integrovaný systém RZ musí dokáza efektívne riesi alej uvedené výzvy zvýsením výkonnosti a úcinnosti sudcov a pracovníkov súdov. Zvýsenie efektívnosti RZ v súdnictve ako prostriedku na zoslabenie pocitu jeho skorumpovanosti by sa malo sta najvyssou prioritou reformy súdnictva v Slovenskej republike. Hlavné výzvy v tejto oblasti predstavujú posilnenie meritokracie a zlepsenie profesionality.21 Oboje vyzaduje posilnenie institucionálnej kapacity na vytvorenie a realizovanie integrovaného systému RZ, ktorý by zahal vsetky kategórie profesionálnych pracovníkov súdu. Integrovaný systém RZ by sa mal sta ústrednou casou systému riadenia súdov. V krátkodobom az strednodobom casovom horizonte RZ sa bude musie sústredi na posilnenie pohnútok a prílezitostí na riadny výkon. Patrí sem zvýsenie 21Meritokracia sa definuje ako systém, v ktorom je kariérny postup v zamestnaní postavený na individuálnych schopnostiach alebo dosiahnutých výsledkoch. Pozri http://dictionary.reference.com/search?q=meritocracy. 26 Slovenská republika úrovne profesionálnej integrity, optimalizovanie struktúry/zadeovania zamestnancov súdov, zavedenie transparentného výberového systému zalozenom na zásluhovosti a efektívny systém monitorovania a riadenia výkonu a skvalitnenie a zintenzívnenie odbornej prípravy pre sudcov a zamestnancov súdu. Hoci systémové zmeny predstavujú strategickejsí prístup k znízeniu korupcie, este stále treba uskutocni oficiálne opatrenia voci korupcným sudcom a pracovníkom súdu. Výber Predpokladom na vymenovanie za sudcu na Slovensku je splnenie konkrétnych kritérií vrátane slovenského obcianstva, primeranej etiky, právnej kvalifikácie potvrdenej dokladom o úspesnom ukoncení stúdia práva na slovenskej univerzite, tri roky cakateskej praxe a zlozenie osobitných skúsok.22 Minimálny vek sudcu je 30 rokov. Z praktického hadiska je najdôlezitejsím predpokladom cakateská prax. Na Slovensku je prvým krokom vo výbere sudcov výber súdnych cakateov. Podmienkou na to, aby sa niekto stal súdnym cakateom, je zlozenie skúsky vypracovanej ministerstvom spravodlivosti a vykonávanej krajským súdom.23 Jedine ministerstvo spravodlivosti rozhoduje o kritériách a postupoch výberu súdnych cakateov. Ministerstvo spravodlivosti tiez zadeuje novovybraných cakateov na okresné súdy. V súcasnosti trojrocný súdny cakateský program, realizovaný na okresných súdoch, pozostáva hlavne z ,,ucenia sa prácou" pod dohadom urceného sudcu. Títo sudcovia vykonávajú svoju mentorskú úlohu s malou podporou, nedostatocným casom, pohnútkami a odbornými zrucnosami na poskytovanie primeranej odbornej prípravy ich cakateom. I ke program obsahuje niekoko struktúrovaných vzdelávacích aktivít (t. j. prednáska a semináre na také témy ako právo, psychológia, sociológia, etika a rétorika), obmedzujú sa len na ses az devä týzdov pocas celého programu.24 Vykonávanie trojrocného programu na jednom súde, najmä malom, môze ma obmedzujúci úcinok na získané skúsenosti cakatea. Na konci programu cakatelia vykonávajú záverecnú súdnu skúsku organizovanú ministerstvom spravodlivosti.25 Tak ako v prípade vstupných skúsok aj tu rozhoduje o obsahu skúsky, kritériách na jej zlozenie a postupe skúsania ministerstvo spravodlivosti. Ministerstvo spravodlivosti zriauje osobitný výbor, zlozený zo známych odborníkov na 22Az na niekoko výnimiek sa ocakáva, ze kandidáti na funkciu sudcu zlozili záverecné skúsky na konci ich súdnej cakateskej praxe. Avsak aj zlozenie advokátskych, notárskych a prokurátorských skúsok oprávuje kandidátov na sudcovskú funkciu. 23Ministerstvo spravodlivosti zriauje výberové výbory, ktoré vedú predsedovia krajských súdov a v ktorých sú zástupcovia zdruzenia sudcov, zhromazdenia sudcov a samotného ministerstva spravodlivosti. 24,,Vzdelávanie sudcov v Slovenskej republike." Správa SR/98 IB/JH 06/01. 25Zlozeniezáverecnejskúskynakoncicakateskéhoprogramuniejejedinoupovinnoukvalifikáciouprijatenou na vymenovanie do funkcie sudcu. Tí, ktorí zlozili advokátske, notárske alebo prokurátorské skúsky, majú tiez kvalifikáciu na vymenovanie do funkcie sudcu, i ke táto moznos sa vyuzíva zriedkavo. Analýza právneho a súdneho sektora 27 právo, ktorý skúsa jednotlivých kandidátov. Neúspesní kandidáti smú zopakova skúsky raz za ses mesiacov. Súdny cakateský program by sa mal posilni ustanovením výberových kritérií a postupov zákonom, zavedením standardizovaných anonymných písomných vstupných skúsok, poskytnutím moznosti odvolania neúspesným kandidátom, profesionalizovaním vedenia programu a posilnením teoretickej zlozky programu. Takýto transparentný prístup by pomohol vláde zabráni pocitu manipulovania tohto programu. Vymenovanie Slovenských sudcov nominuje Súdna rada a vymenúva prezident bez casového obmedzenia a bez skúsobnej doby.26 Predtým sudcov navrhovala vláda a potom ich vymenúval parlament najprv na stvorrocné obdobie. Sudcov potom opakovane navrhli a vymenovali bez casového obmedzenia. Súdna rada a prezident majú slobodnú vôu pri výklade a uplatovaní právnych poziadaviek na vymenovanie za sudcov. Udelenie právomoci navrhova sudcov Súdnej rade zvýsilo dôveryhodnos vymenúvacieho konania a zmensilo priestor na manipuláciu. Udelenie právomoci navrhova sudcov Súdnej rade vsak spôsobuje urcité problémy. Po prvé, institucionálna kapacita Súdnej rady, ktorá má 17 clenov, je obmedzená. Po druhé, riesenie institucionálneho zodpovedania sa Súdnej rady nie je jasné. Prenos právomoci v súvislosti s právom vymenova sudcov na prezidenta je dokonca este rozpornejsí. Právomoci prezidenta v tejto oblasti sú siroké a nie sú vyvázené primeranou kapacitou alebo rieseniami zabezpecujúcimi transparentnos vrátane podrobných pravidiel a postupov. Okrem toho neexistuje ziadna poziadavka zdôvodni prijaté rozhodnutia. V dôsledku toho je azké, ba takmer nemozné pochopi a následne namieta prezidentove rozhodnutia o vymenovaniach. Ke v starom systéme výberu sudcov mal parlament výsadu vymenúva sudcov, bol proces vymenúvania predmetom kritiky za prieahy a spolitizovanie. V rámci toho systému sa vsak sudcovia vyberali transparentnejsím spôsobom, pretoze poslanci si mohli v parlamente navzájom vymiea námietky v otvorenej debate. Vláda by mala pri odstraovaní týchto problémov s transparentnosou pokracova v posilovaní transparentnosti vymenúvania sudcov. Mohla by vysvetli podrobnosti výberových kritérií a postupov v zákone. Taktiez by mohla uvazova o obnovení urcitých prvkov skúsobného obdobia, aby sa posilnila schopnos súdnictva zabráni vymenovaniu neetických a neschopných sudcov do funkcie bez casového obmedzenia. Na konci skúsobného obdobia, tí sudcovia, ktorí majú cistý záznam o výkone sluzby, by sa mohli automaticky vymenúva do funkcie bez casového obmedzenia. 26Súdna rada zodpovedá za mnoho funkcií RZ vrátane prideovania sudcov na súdy, povýsenia sudcov na vyssie súdy, pripomienkovanie hlavných politických návrhov a rozpoctov a poskytovanie vstupov do regulacného rámca RZ. 28 Slovenská republika Funkcný postup Súdna rada v SR a ministerstvo spravodlivosti majú v oblasti funkcného postupu sudcov právomoci poda typu povýsenia. Rada povysuje sudcov na vyssie súdy a ministerstvo spravodlivosti povysuje sudcov do funkcií podpredsedov a predsedov súdov okrem predsedu a podpredsedu Najvyssieho súdu SR. O povýsenie sudcov na predsedov senátu alebo na súdy vyssieho stupa rozhoduje Súdna rada a pritom konzultuje predsedov súdov. Minulý rok sa zaviedlo povinné inzerovanie vsetkých voných sudcovských miest. V oblasti funkcného postupu neexistujú ziadne transparentné kritériá alebo poziadavka odbornej schopnosti. Ministri spravodlivosti pravidelne vyuzívali svoju právomoc vymenúva a odvoláva predsedov súdov. Okrem vymenovaní z roku 1998, ke minister prijal návrhy Súdnej rady a konzultoval zdruzenie sudcov v otázke kandidátov, vsetky výmeny pracovníkov boli rozhodnutia jedinej osoby. Vzhadom na skutocnos, ze kariérny postup v súdnictve je relatívne obmedzený, a preto dôlezitý, vymenúvania a odvolávania predsedov sa stali najmocnejsím nástrojom, pomocou ktorého výkonná moc v tomto období ovplyvuje sudcov.27 Na zvýsenie transparentnosti a efektívnosti postupov funkcného rastu je potrebné vypracova jasné kritériá a výberové postupy pre vsetky zaradenia. Tí, ktorí si myslia, ze ich nevybrali z dôvodu nedodrziavania postupov, by tiez mali ma prílezitos odvola sa. Okrem toho by sa mala prehodnoti právomoc ministerstva spravodlivosti vymenúva predsedov a podpredsedov súdov. Disciplína Etické normy sudcovskej profesie nie sú definované v zákone. Zákon odkazuje len vseobecne naetickýkódex,schválenýZdruzenímsudcovSlovenska.Clenstvosudcovvtejtoorganizácii je dobrovoné. Zdruzenie sudcov Slovenska dokonca o clenov súazí s iným sudcovským zdruzením, Úniou sudcov Slovenska. Vynára sa otázka, ci môze etický kódex plati pre neclenov Zdruzenia sudcov Slovenska. Disciplinárny previnenie sa definuje ako úmyselné nesplnenie alebo porusenie povinností sudcu, co vzbudzuje oprávnené pochybnosti o nezávislosti sudcu, o svedomitosti a nestrannosti pri rozhodovaní; nezaujatosti voci úcastníkom konania; alebo o úsilí ukonci súdne konanie spravodlivo a bez zbytocných prieahov.28 Donedávna disciplinárne konania proti sudcom mohlo iniciova ministerstvo spravodlivosti (14 prípadov v roku 2000) alebo predsedovia slovenských súdov (57 prípadov 27Mozno uvies prípad jedného predsedu súdu, ktorého trikrát vymenovali a odvolali v závislosti od toho, ktoré politické sily sa v tom case dostali k moci alebo vtedy boli pri moci. 28Zákon c. 385/2000 o sudcoch a prísediacich, § 116. Analýza právneho a súdneho sektora 29 v roku 2002). Krajské rady alebo Najvyssí súd SR konali ako disciplinárne senáty. Dnes volí Súdna rada pä clenov kazdého disciplinárneho panelu z kandidátov navrhnutých krajskými sudcovskými radami. Sedemclenné odvolacie disciplinárne súdy môzu tvori len sudcovia Najvyssieho súdu. Ústavný súd je disciplinárnym orgánom pre predsedu a podpredsedu Najvyssieho súdu SR. Poda odboru personalistiky, výchovy a vzdelávania ministerstva spravodlivosti sa v osemrocnom období od roku 1992 do roku 1999 zacalo voci sudcom 71 disciplinárnych a trestných konaní. Menej ako polovica týchto konaní sa skoncila udelením sankcie. Medzi najbeznejsie sankcie patrilo napomenutie a znízenie platu. Traja sudcovia boli odsúdení na trest odatia slobody. Hoci prezident a predtým parlament mohli odvola sudcov odsúdených za spáchanie trestného cinu alebo za riadne neplnenie sudcovských povinností, nie sú známe ziadne takéto disciplinárne opatrenia. Na Slovensku stát zodpovedá za akékovek odskodné spôsobené v súvislosti s nesprávnym správaním sudcu pri výkone svojich povinností.Stát zastúpený ministerstvom spravodlivosti sa môze domáha náhrady od sudcu, ktorého konanie skodu zaprícinilo. Sudcovia na svoju vlastnú ochranu uzatvárajú osobné poistky. Do dnesného da vsak nie je známy ziaden prípad týkajúci sa zodpovednosti státu alebo sudcu.29 Na Slovensku sa sudcovia vemi neobávajú následkov svojho nevhodného správania. Vekým nedostatkom je absencia kodifikovaných etických zásad a pravidiel správania sudcov. Systém disciplinárneho sankcionovania sudcov sa ukazuje ako neúcinný, ke ho hodnotíme v porovnaní s pociovanou mierou korupcie a nedostatocnou výkonnosou slovenských sudcov.Taktiez je zriedkavé, ako v akejkovek inej krajine, zalova sudcu alebo stát o odskodné súvisiace s nesprávnym rozhodnutím. Vláda musí venova väcsiu pozornos otázkam sudcovskej etiky a správania. Keze korupcia sudcov najváznejsie ohrozuje výkonnos a percepciu súdov, vláda musí vypracova osobitnú protikorupcnú stratégiu. Táto stratégia by sa mala opiera o systematické zdokonaovanie, ktoré vyústi do posilnenia stimulácie k etickému správaniu, a obmedzenia prílezitostí na korupcné konanie. Disciplinárne opatrenia vsak stále môzu zohráva dôlezitú úlohu pri odstrasovaní sudcov od zneuzívania právomocí verejného cinitea na osobný prospech. Môze sa vytvori malý sudcovský inspektorát, ktorý bude vysetrova obvinenia z korupcie a vykonáva náhodné kontroly na mieste. Zákony ustanovia ciele a právomoci inspektorátu.30 29Open Society Institute, 2001: ,,Nezávislos súdnictva na Slovensku." 30Súdny inspektorát by mohol zamestnáva dvoch az troch nepodplatitených inspektorov a niekokých podpornýchpracovníkov.Inspektoribyuskutocovalivysetrovaniespoluaoznamovalisvojezisteniaurcenému orgánu (Najvyssí súd alebo parlament). Inspektori by obmedzili rozsah svojho vysetrovania na sudcov, ale oznamovali by alsie zapojené osoby (t. j. právnikov, administratívnych pracovníkov súdov a prokurátorov). Konanie po vysetrovaní by malo by verejné. 30 Slovenská republika Nasledujúce dve opatrenia by mohli zvýsi efektívnos navrhovanej stratégie riadenia výkonnosti súdnictva. Po prvé, spustenie cinnosti inspektorátu by malo by v súlade s amnestovaním tých sudcov, ktorí spáchali korupcné ciny v minulosti. Tým by sa zarucilo, ze sudcovia budú menej zranitení z hadiska vydierania za ich minulé konanie. Po druhé, inspektoráty budú mozno musie zaca s mensími a ahsími prípadmi a azsie prípady, zvycajne sústredené v hlavnom meste, ponecha na neskorsie. Vzdelávanie a odborná príprava sudcov Ministerstvo spravodlivosti zodpovedá za alsie vzdelávanie sudcov.31 Existuje osobitný stvorrocný vzdelávací program pre novovymenovaných sudcov. Tento program sa prispôsobuje potrebám frekventantov poda specializácie sudcu na obcianske, trestné alebo obchodné právo. Jeho rozsah predstavuje priblizne 200 hodín seminárov. Vsetci ostatní sudcovia sa zúcastujú prílezitostných seminárov organizovaných ministerstvom spravodlivosti, institútom vzdelávania a zdruzením sudcov a krajskými súdmi.32 Cinnostivalsomvzdelávanívychádzajúnajmäzponuky.Poskytovateliaurcujúobsah a termíny skoliacich aktivít. Vzdelávacie akcie sa uskutocujú pocas riadnej pracovnej doby a úcas na nich, ktorá nijako neovplyvuje objem práce sudcov, je dobrovoná. Pädesiat az sesdesiat percent sudcov sa zúcastuje na skoliacich podujatiach.33 Empirické dôkazy ukazujú, ze kvalita odbornej prípravy vrátane výberu tém, primeranos skoliacich metód a skutocná realizácia sú nerovnomerné. Pouzívatelia systému súdnictva a samotní profesionálni pracovníci súdnictva pripúsajú, ze výkon súdnictva vemi trpí neprimeranou kvalifikáciou sudcov a ostatných pracovníkov súdov. Rozdiely v zrucnostiach existujú v hmotnom práve, ako aj v schopnosti aplikova právo v oblastiach, ako sú kritické zdôvodnenie, právny prieskum, komunikácia, riadenie rozhodovacieho procesu a vyuzívanie modernej komunikacnej a informacnej techniky. Tento nedostatok zrucností je zrejmý najmä v obchodných prípadoch, v prípadoch s medzinárodným prvkom a v celom spektre otázok týkajúcich sa fungovania v právnom prostredí EÚ. Súdy sa musia prispôsobi dynamickej transformácii prostredia (v ktorom fungujú), ktorá sa zacala návalom obchodných prípadov a teraz, so vstupom do EÚ, akceleruje. Medzi tieto zmeny patria hlavné posuny v správaní jednotlivcov a firiem a drastické institucionálne zmeny. Celá transformácia má priame a alekosiahle dôsledky na zrucnosti, ktoré musia 31Zákon c. 335/92 definuje ciele alsieho vzdelávania sudcov: skvalitnenie poznatkov sudcov. 32Jednotlivé aspekty systému odbornej prípravy sudcov a ostatných pracovníkov sú uvedené vo Vyhláske c. 33381/1995-30 z roku 1995 o systéme vzdelávania a odbornej príprave sudcov a ostatných pracovníkov súdu Ministerstva spravodlivosti SR, Bratislava júl 1995. 33PHARE, ,,Vzdelávanie sudcov v Slovenskej republike." Skutocný pocet vyskolených sudcov je nizsí, pretoze niektorí sudcovia sa zúcastnili dvoch alebo viacerých seminárov. Analýza právneho a súdneho sektora 31 odborní pracovníci súdov ovláda, aby dokázali vykonáva spravodlivos. Na úcely rozvíjania sudcovských zrucností a ich alsie udrzanie vláda by mala uskutocni zásadnú investíciu do systému vzdelávania sudcov. Odborná príprava by mala by priebezná, riadená dopytom a jej náklady by mali by efektívne vynalozené. Jediným udrzateným riesením, zarucujúcim, ze odborní pracovníci súdov nadobudnú audrziasipotrebnézrucnosti,jevypracovanieefektívnehosystémuvzdelávaniapodporeného primeranou infrastruktúrou. Priebezné vzdelávanie by sa malo sta neoddelitenou súcasou odbornéhorastu,akoajRZ,amalibyhoriadiodbornícinavzdelávanie.Ajkejedôlezité, ze do vzdelávacej stratégie prispieva celý rad aktérov, ako sú odborníci na vzdelávanie, za formulovanie vzdelávacích potrieb nemajú nies zodpovednos poskytovatelia vzdelávania. Pri obmedzených prostriedkoch je znizovanie výdavkov na vzdelávanie lákavým východiskom. Avsak kvalifikácia odborných súdnych pracovníkov je vsak pre zlepsenie kvality súdov kúcová. Systém odbornej prípravy by mohol by popísaný v zákone, aby sa vytvorili postupy na identifikovanie potrieb odbornej prípravy, plánovanie a rozpoctovanie vzdelávacích aktivít, co zarucí efektívne fungovanie vzdelávacieho systému. Pri urcovaní institucionálnych parametrov systému vzdelávania sudcov pomôze úvaha o nasledujúcich faktoroch: (a) odborná príprava je neoddelitenou súcasou riadenia udských zdrojov; (b) vzdelávacia stratégia by mala predvída zmeny v regulacnom, hospodárskom a sociálnom prostredí, ktoré sú pre vstupy tvorcov tohto prostredia z hadiska kvality ich úcinnosti kritické; (c) periodické hodnotenie výkonu odborných pracovníkov súdov by malo vyústi do vypracovania jednotlivých priorít odbornej prípravy vo vzájomnej spolupráci odborných pracovníkov súdov a ich riadiacich pracovníkov; (d) riadenie odbornej prípravy je vemi zlozitá cinnos, ktorá vyzaduje osobitnú kvalifikáciu. V slovenskom prostredí buduje kapacity riadenia odbornej prípravy ministerstvo spravodlivosti.Súdyasudcovskéorganizáciebyvsakmalimaprávoapovinnosposkytova podstatné vstupy do tvorby vzdelávacej stratégie a monitorovania jej realizácie. Prístup k vzdelávaniu ako neoddelitenej súcasti riadenia udských zdrojov znamená okrem iného posilnenie pohnútok pre odborných pracovníkov súdov rozvíja a udrziava svoje zrucnosti. Kompetentnos treba podporova uznaním a povýsením do funkcie s väcsou zodpovednosou. Na druhej strane je potrebné uplatova v prípade sudcov, ktorí nepreukazujú ani minimálnu úrove schopností, sankcie. Vypracovanie transparentných výkonnostných noriem môze vemi napomôc meranie a uznanie kompetentnosti. Riadenie výkonu sudcov Systém riadenia výkonu sudcov, podporovaný primeraným monitorovaním výkonnosti, je zásadným krokom k zlepseniu úcinnosti a výkonnosti slovenských súdov. Prvý, vo vekej miere neúspesný, pokus o zavedenie takéhoto systému monitorovania odhalil nárocnos riesenia ústredného problému výkonnosti. Preukázal na to, ze je mimoriadne nárocné, ak 32 Slovenská republika nie priam nemozné, vycleni jeden ukazovate ako komplexnú mieru kolektívneho alebo individuálneho výkonu sudcov a ze konsenzus aktérov v súdnictve je pre efektívne riadenie výkonu kúcový. V roku 2001 sa ministerstvo spravodlivosti pokúsilo zavies systém monitorovania výkonu sudcov. Úmysel ministerstva spravodlivosti zaca s monitorovaním výkonu sudcov si napriek vsetkým nedostatkom tejto snahy zasluhuje uznanie. Tento konkrétny systém kategorizoval súdne prípady a na základe nárocnosti prípadu priraoval kazdej kategórii urcitý pocet bodov. Pracovná skupina, vedná ministerstvom spravodlivosti, stanovila niekoko noriem, ktoré mali sudcovia plni. Sudcovia, ktorí mali v tomto monitorovaní najnizsie skóre, mali by disciplinárne postihovaní. Nakoniec ministerstvo spravodlivosti, ktoré celilo prudkému odporu zo strany sudcov, upustilo od akýchkovek disciplinárnych opatrení. Tento výkonnostný systém, ktorý nakoniec získal akceptáciu, sa pôvodne stretával s nepochopením svojich cieov a metodiky, a túto situáciu este zhorsoval spôsob zavádzania systému.I kedisciplínajepotrebnouzlozkou,z hadiskacieovexistujeniekokodôvodov, preco by sa riadenie výkonu nemalo klás zarovno s postihovaním nedostatocného výkonu. Hlavným cieom riadenia výkonu má by zlepsenie výkonnosti. Výkon ovplyvuje rad faktorov, z ktorých mnohé sú systematické a mimo kontroly jednotlivéhosudcu.Pozitívnepohnútkymoznoposilniefektívnymiprevádzkovýmipostupmi, prístupomk primeranýmnástrojom,transparentnosoua odbornoukompetentnosou.Okrem toho naznacova, ze sudcovia dokázu by produktívni len pod hrozbou trestu, znehodnocuje ich profesionálny étos a môze samo osebe ohrozi ich nezávislos. Pokia ide o proces, aj ke sa ministerstvo spravodlivosti pokúsilo zapoji sudcov do konzultacného procesu k navrhovanému systému monitorovania výkonu, sudcovia sa sazovali, ze nedostali dostatok prílezitostí na získanie informácií a zabezpecenie spätnej väzby. Prizývaniu sudcov do diskusie zjavne chýbala kontinuita. V dôsledku toho bolo pre sudcov azké sformulova informované stanovisko k návrhom a potom sa k nim vyjadrova. Metodika pouzitá na kategorizáciu súdnych prípadov poda ich nárocnosti vyvoláva otázky a chýba jej presvedcivos. Kategorizácia sa dokoncila na základe názoru clenov pracovnej skupiny, a nebola podlozená ziadnym empirickým výskumom alebo sirokým schválením sudcami. Toto este viac znizuje dôveryhodnos systému medzi sudcami, ktorí sa tiez sazovali, ze systém nezohadnil inú sudcovskú zodpovednos ako len preskúmanie konkrétnych prípadov. Okrem toho systém neriesil kompromis medzi rýchlosou a kvalitou. Vytvorenie efektívneho systému riadenia výkonu si bude vyzadova transparentné výkonnostné normy ustanovené zákonom. Optimalizácia súboru výkonnostných ukazovateov by mala by kontinuálnym a participacným procesom, ktorý sleduje priority Analýza právneho a súdneho sektora 33 modernizácie konkrétneho systému súdnictva. Monitorovanie výkonu sa má uskutocova na rôznych úrovniach, pocnúc sudcami ako celku na jednej úrovni az po individuálnych sudcov na druhej úrovni. Hodnotenie výkonu individuálnych sudcov by sa malo sta rutinou a slúzi v prvom rade ako nástroj na identifikovanie prílezitostí zlepsenia výkonu. Platové pomery sudcov Priemerný plat sudcov je priblizne 760 amerických dolárov na mesiac, co je priblizne trojnásobkom priemerného platu na Slovensku. Je porovnatený s platmi poslancov, prokurátorov a menej prosperujúcimi súkromnými právnikmi.34 Zaciatkom roka 2003 sa ocakáva zavedenie novej platovej stupnice, ktorá by riesila platové rozdiely medzi mladými sudcami a starsími sudcami. Do roku 2003 sa sudcom na dôchodku neposkytovalo ziadne osobitné zaobchádzanie. Rozdiel medzi sudcovským platom a dôchodkom bol taký veký, ze starsí sudcovia nechceli vyzliec talár. Zo zrejmých dôvodov tento rozdiel najviac ovplyvnil prácu Najvyssieho súdu. Pocínajúc rokom 2003 sudcovia odchádzajúci do dôchodku budú ,,oprávnení na príplatok k starobnému dôchodku zodpovedajúci dobe výkonu funkcie", co môze by az 150 percent základného dôchodku (3,75 percenta základného platu za kazdý rok výkonu funkcie, najviac vsakza40rokovvýkonufunkcie).,,Priodchodedodôchodkumásudcatieznároknaodchodné, ktoré sa rovná platu za desa mesiacov." Na dopad tejto reformy si este musíme pocka.35 Od roku 2000 do 2003 sa platy sudcov z dôvodov znizovania nákladov neupravovali o výsku inflácie. Okrem toho sa v priebehu posledných rokov znízili príplatky. V minulosti boli príplatky k dôchodkom sudcov také nízke, ze pri odchode do dôchodku sudcovia casto stáli pred drastickým znízením svojho príjmu.36 alsou vecou, ktorá ovplyvuje sudcovské príplatky,jeabsenciapolitiky,ktorábyriesilaotázkubývaniasudcov.Totojejedenzhlavných demotivujúcich dôvodov, ktorý sudcom bráni prechádza zo súdu na súd dokonca aj vtedy, keby bol takýto prechod spojený s povýsením. Skúsenosti z iných krajín ukazujú, ze sudcov je potrebné primerane kompenzova, aby odolali tlakom záujmových skupín. Vláda musí zasiahnu do tohto opakujúceho sa cyklu azarucenímprimeranýchplatovnapraviobrazsudcov,ktorýsajavíhorsie,nezvskutocnosti je. Keze vsak verejná mienka nepodporuje zvýsenie platov a príplatkov sudcom, sudcovia samotní by mali riesi problémy zlepsením výkonnosti, kvality a bezúhonnosti. 34Platy sudcov sú v rozsahu 70 az 130 percent platu poslancov do Národnej rady SR. Plat sudcu Najvyssieho súdu je stanovený na úrovni 130 percent platu poslanca NR SR. (Open Society Institute, 2001: ,,Nezávislos súdnictva na Slovensku." New York) 35Open Society Institute, ,,Nezávislos súdnictva na Slovensku." 36Toto je mozno jeden z dôvodov, preco niektorí sudcovia Najvyssieho súdu, ktorí dosiahli vek odchodu do dôchodku, este stále pojednávajú. Ako sa hovorí v inej casti tejto správy, Najvyssí súd SR v porovnaní s najvyssími súdmi v iných krajinách má nadmerný pocet sudcov. 34 Slovenská republika Výkonnos súdov Zlepsenie kvality výkonnosti súdov je jedným z hlavných cieov reformy súdnictva. Medzi primárne problémy výkonnosti súdov na Slovensku patrí nízka kvalita výkonov súdov a prieahy a korupcia, posilované takýmito prieahmi. Problémy sú aj s nedostatocnými empirickými údajmi o systéme a nadmerným spoliehaním sa na vzité názory pri meraní výkonov sudcov. Hoci súdne poplatky nie sú neprimerane vysoké, poplatky právnikom za právne poradenstvo a zastupovanie sú v porovnaní s príjmami relatívne vysoké a spolu s neadekvátnymi výkonmi právnikov bránia sirokému prístupu k súdom. Zaujímavé je, ze výkonnos súdov je v skutocnosti lepsia nez jeho vnímanie verejnosou. Preto by sa obraz mohol zlepsi dobre cielenou verejnou informacnou kampaou. Z metodického hadiska je hodnotenie výkonnosti súdov azké z troch dôvodov. Po prvé, výkonnos súdov je výsledkom rovnováhy medzi kvalitou, rýchlosou a nákladmi. Po druhé, výstup cinnosti súdov je nehmatatená, nedelitená právna sluzba s významnými vonkajsími efektmi, ktoré sa nedajú ahko mera v porovnaní so vstupmi (zdroje). Po tretie, v súdnom konaní sa azko definuje ,,produkcné obdobie", pretoze ,,produkcia" spravodlivosti úkonmi súdu môze by vleklá a rozptýlená.37 Napriek týmto prekázkam sa táto správa usiluje o zhodnotenie výkonnosti slovenských súdov vyuzívaním súdnej statistiky (ktorej presnos vsak vyvoláva pochybnosti), výsledkov prieskumov38 a odborných hodnotení39. Nase hodnotenie sa zameriava na také aspekty výkonnosti súdov, ako sú kvalita súdnych 37Výkonnos súdnictva sa urcuje tým, ako rýchlo a dôsledne poskytuje súdnictvo právne sluzby vrátane rozhodovania v prípadoch. Medzi standardné miery výkonnosti patrí miera uzavretých prípadov (percento prípadov uzavretých v danom case), pocet rozhodnutých prípadov na sudcu, doba cakania v prípade, pocet zaregistrovaných prípadov, pocet vydaných príkazov, doba od podania prípadu po rozsudok, zasadacie hodiny sudcov, interná výkonnos financných zdrojov meraná ako náklady na vybavovaný prípad, platové náklady na prípad, celkové výdavky ako percento státneho rozpoctu a relatívny podiel platov a miezd v celkových výdavkoch. Kvalita riesenia sporov sa urcuje prínosom, ktorý sa dosiahne pri presadzovaní práv a povinností, a meria sa atribútmi ,,výstupov", ako sú rovnos a spravodlivos súdnych rozhodnutí. Na hodnotenie vnímania kvality alebo celkovej dôvery v systém spravodlivosti pouzívatemi (ktorý pri sirokom definovaní obsahuje také charakteristiky, ako sú nezávislos sudcov a transparentnos systému) sa vo vseobecnosti vyuzívajú prieskumy verejnej mienky a stúdie. Niektoré krajiny pouzívajú namiesto kvantitatívnych meradiel ,,nepriame" vstupné miery faktorov, ktoré majú dopad na kvalitu, ako sú pojednávané prípady alebo nevybavené prípady, úrove celkových súdnych poplatkov (napr. poplatok pri podaní, honoráre právnikov a honoráre exekútorov), pocet sudcov na jedného obyvatea, pocet právnikov okrem sudcov na jedného obyvatea, výdavky na jeden prípad v programoch právnej pomoci, podiel prípadov, ktorých výsledkom je odvolanie na vyssie súdy, prípady vymazané zo zoznamov (napríklad prípady vyaté zo súdneho procesu a spory alebo úkony, ktoré si nevyzadujú súdne rozhodnutie) a výdavky na súdnictvo ako podiel státneho rozpoctu (MalikWaleed and Roberto MacLean: Commercial Judicial System in Egypt. Washington, D.C., Svetová banka). 38Cerpáme z výsledkov dvoch stúdií: stúdia z roku 1998 ,,Slovenské súdnictvo ocami verejnosti", sponzorovaná Zdruzením sudcov Slovenska, a stúdia korupcie z roku 2000, realizovaná Svetovou bankou v spolupráci sAgentúrou pre medzinárodný rozvoj USA. 39Vychádzame z výsledkov nasledujúcich odborných správ: ,,Odborná príprava sudcov v Slovenskej republike" (EU PHARE Program 2001) a ,,Administratívne prekázky prístupu k spravodlivosti v Slovenskej republike" (Foreign InvestmentAdvisory Service 2000). Analýza právneho a súdneho sektora 35 rozhodnutí40a rýchlos a náklady sporu. Hodnotenie sa najprv zameriava na verejné vnímanie výkonnosti súdov sudcami, pouzívatemi a sirokou verejnosou. Potom sa pozornos obracia na skutocnú výkonnos a úcinnos súdov. Obraz v ociach verejnosti Mnohí slovenskí sudcovia si uvedomujú, ze poziadavky na výkon spravodlivosti sa pocas 90. rokov 20. st., ke sa realizovali reformy rezortu spravodlivosti, drasticky zvýsili. Okrem toho sudcovia poukazujú na to, ze ekonomická liberalizácia a politická transformácia vyústili do nárastu poctu obchodných a civilných prípadov, zvýsenia ich nárocnosti a prepojenosti. Na úrovni Najvyssieho súdu sudcov znepokojuje rýchly nárast poctu správnych prípadov. Okrem toho sú sudcovia presvedcení, ze sú casto obeami neprípustných tlakov zo strany tlace a politikov. Tvrdia, ze právny a institucionálny systém, hoci zaleka nie dokonalý, im poskytuje malú ochranu a bezpecnos pred takýmito tlakmi. Slovenskí sudcovia sú náchylní popiera a podceova závaznos krízy v sektore spravodlivosti, ako aj svoj príspevok k nej. Mnohí sudcovia obviujú právnikov, ze sú obchodníkmi s korupciou v súdnictve, a pripisujú im prinajmenej urcitú zodpovednos za veký pocet nevybavených vecí. Sudcovia tiez veria, ze procesné pravidlá im prideujú nadmernú zodpovednos v procese sporu a umozujú právnikom vyuzíva nepruznú taktiku a podáva neopodstatnené prípady. Okrem uznania prieahov a mnozstva nevybavených prípadov niektorí clenovia právnickej obce majú pocit, ze odbornos a kompetentnos sudcov za posledných 10 rokov upadla, a to najmä v prípade tých sudcov, ktorí sa specializujú na obchodné veci. Mozno je to preto, ze ide o relatívne nové veci. Okrem toho mnohí sudcovia specializovaní na obchodné veci prisli zo Státnej arbitráze a, vseobecne povedané, ich staré pracovné návyky im neumozujú v plnej miere oceni význam procesných pravidiel. Právnická obec otvorene priznáva, ze na to, aby sa prípady riesili, je potrebná ,,neformálna stimulácia" sudcov a pracovníkov súdu. Právnická obec tiez uvádza, ze az 80 percent sudov je skorumpovaných, a myslí si, ze absencia osobnej zodpovednosti sudcov je hlavným dôvodom nedostatocnej produktivity súdov. Stúdia z roku 1998 ,,Slovenské súdnictvo ocami verejnosti" odhalila, ze len 12,9 percent respondentov verí, ze súdnictvo je v súcasnosti dôveryhodnejsie nez súdnictvo spred roka 1989, ke slúzilo totalitnému rezimu. Styridsa percent respondentov nevidelo ziaden rozdiel medzi súdnictvom pred rokom 1989 a v roku 1998. V skutocnosti 20,8 percenta respondentov verilo, ze súdnictvo pred rokom 1989 bolo dôveryhodnejsie nez v roku 1998. 40Súdne rozhodnutie sa definuje ako vysokokvalitné, ak je súdne rozhodnutie spravené v úplnom súlade so zákonom. 36 Slovenská republika Pädesiat percent respondentov je presvedcených, ze sudcovia sú skorumpovaní. Len 21,9 percent verí, ze súdnictvo je nezávislé; 36,9 percent verilo, ze je politicky ovplyvované. Stúdia korupcie z roku 2000, sponzorovaná Svetovou bankou a USAID, nepriniesla pre súdnictvo priaznivejsie výsledky. Poda ukazovateov frekvencie a priemernej výsky úplatkov súdy a zdravotníctvo sú najskorumpovanejsími sektormi.41 Stúdia dospela k záveru, ze korupcia je na slovenských súdoch rozsírená a ze napriek istým zlepseniam po roku 1998 je úrove korupcie vyssia nez pred 10 rokmi.42 Nakoniec stúdia ukázala, ze v súdnictve sa korupcia spája s prieahmi v poskytovaní sluzieb. V rámci stúdie bolo hodnotenie výkonnosti súdov jedným z najhorsích; t. j. len jeden z deviatich podnikov, ktoré sa zúcastnili súdneho sporu, hodnotil súdy kladne. Pouzívatelia sluzieb súdov pociovali ako najzávaznejsí problém pomalos súdneho konania. Osemdesiattri percent podnikov uvádzalo, ze od roku 1998 do roku 1999 súdne konania, kde boli úcastníkmi, neboli dostatocne rýchle a ze dochádzalo k zbytocným prieahom. Osemdesiat percent podnikov tiez uvádzalo, ze pomalos súdov predstavuje pre nich najzávaznejsiu prekázku, pred ktorou v podnikaní stoja. Veká cas slovenskej verejnosti je hlboko znepokojená výkonnosou súdov, i ke názory na to, o aké problémy ide, a kto nesie za ne vinu, sa lísia. Prieahy v súdnom konaní a korupcia sudcov sa najbeznejsie uvádzajú ako veci, ktoré vyvolávajú znepokojenie.Toto sú problémy, ktoré musia sudcovia zaca riesi. Skutocná výkonnos Táto cas správy preukazuje, ze výkonnos súdov je v skutocnosti lepsia, nez sa javí verejnosti. Nedostatky oficiálnej súdnej statistiky vsak komplikujú porovnávanie a analýzy. Napríklad v niektorých oficiálnych správach sa prípady starsie ako dva roky rátajú ako dvojrocné. Prípady s medzinárodnými prvkami, ktoré sú notoricky známe casovou nárocnosou, oficiálne statistiky vôbec neuvádzajú. Okrem toho sa vedie oddelená statistika za Najvyssí súd SR a ostatné súdy. Keze Najvyssí súd má nadmerne sirokú pôsobnos, dvojitý statistický systém bráni ministerstvu spravodlivosti sledova cas na vybavenie u významného podielu prípadov. Zia, presnejsie informácie nie sú k dispozícii. Táto správa 41Úplatky ­ v priemere 25 000SK (625 US$) ­ dvakrát prevysujú priemerný úplatok v druhých sektoroch. 42Tridsa percent oslovených podnikov malo pocit, ze súdy sú skorumpované a 19 percent uvádzalo úplatkárstvo. Priblizne 25 percent domácnosti zúcastujúcich sa na súdnom procese poskytlo ,,nieco osobitné" zamestnancovi súdu alebo advokátovi. Najvyssia miera (32 percent) bola v tých prípadoch, ktoré sa týkali obcianskoprávnych vecí, ako sú rozvody a majetkové spory, ktoré patria medzi najbeznejsie typy súdnych sporov. Vo viac ako polovici prípadov sa úplatok poskytol na dosiahnutie zrýchlenia súdneho sporu. V 17 percentách prípadov sa poskytol s úmyslom ovplyvnenia rozhodnutia súdu. Medzi podnikmi, ktoré boli úcastníkmi súdneho sporu a ktoré si mysleli, ze konanie je rýchle, 25 percent pravdepodobne uvádzalo, ze súd bol skorumpovaný nez v skupine tých, ktorí uvádzali ze súdny spor bol vleklý. Situácie v prípade obchodných registrov, ktoré tiez spravujú súdy, nie je iná. Spomedzi firiem, ktoré prisli do styku s registrami, 15 percent uvádzalo poskytnutie úplatku. Stredný úplatok bol vo výske 6000SK (150 US$). Analýza právneho a súdneho sektora 37 preto vychádza z oficiálnej statistiky ako vstupu do analýzy produktivity, ale pritom sa dbá na to, aby sa nepouzila ako východisko pre akékovek definitívne závery. V období rokov 1990 az 1999 percento vybavených prípadov Najvyssieho súdu kleslo z takmer 100 na 60 percent. Toto je v porovnaní s ostatnými krajinami pomerne nevýrazné. V roku 1999 nevybavené veci definované ako pocet nevybavených vecí od ich podania dosiahli pocet 4487 ­ co je ekvivalentom rocnej pracovnej záaze piatich sudcov ­ v porovnaní s len 53 prípadmi v roku 1990. Hoci sa nezistili ziadne úradné údaje o priemernom case vybavenia prípadu Najvyssím súdom, poda názoru opýtaných sudcov, právnikov a pouzívateov sluzieb Najvyssieho súdu doba vybavovania prípadov Najvyssím súdom je neprimerane dlhá. Pocet prípadov postúpených na Najvyssí súd SR v 90. rokoch 20. st. dramaticky vzrástol. V roku 1990 bolo na Najvyssí súd dorucených 2236 prípadov a vybavilo sa 2183. V roku 1999 tento pocet vzrástol na 11 231 a 6744. Okrem rokov 1995 a 1998, ke sa zaznamenal mierny pokles postúpených prípadov, predstavoval priemerný nárast prípadov 924 za rok. V období rokov 1990 az 1999 vzrástol pocet sudcov zo 44 na 77 a v roku 2000 dosiahol ich pocet 90. V období rokov 1990 az 1999 vzrástla produktivita sudcov z 58 na 87,6 prípadov za rok. Prevládajúcu cas agendy Najvyssieho súdu tvoria obchodné a správne prípady. Poda úradnej súdnej statistiky spracúva NS vekú väcsinu správnych prípadov, ktoré sa podali na súdy.43 Hoci má NS SR výhradné právo vyklada zákon, prevaha obchodných a správnych prípadov vytláca túto cinnos na okraj jeho agendy. Správne prípady si vyzadujú najcastejsie interpretáciu. Na rozdiel od najvyssieho súdu si v rokoch 1990 az 1999 krajské aj okresné súdy zachovávalirelatívnestáluschopnoszvládnunáporprípadov.Pocastohtoobdobiapercento vybavených vecí spolocne za okresné a krajské súdy kleslo, ale len o 3% zo 75% na 72 %. V roku 1999 pocet nevybavených prípadov na okresných a krajských súdoch predstavoval 168 547, z coho 85 percent bolo na okresných súdoch. Vobdobí od roku 1990 do 1999 sa pocet prípadov prichádzajúcich na krajské a okresné úrady zvýsil stvornásobne ­ zo 166 404 na 620 605. Vrchol dosiahol v roku 1994 s poctom 717 890, potom zacal pomaly klesa. V období rokov 1990 az 1999 distribúcia prípadov na krajské a okresné súdy (merané ako pocet prichádzajúcich a vybavených prípadov) zostala stabilná s rozdelením na priblizne 20 percent pridelených krajským súdom a 80 percent okresným súdom. V agende krajských súdov prevládajú odvolania proti rozhodnutiam okresných súdov v obcianskych a obchodných prípadoch. Toto predstavuje priblizne 70 percent vybavených 43Do pôvodnej pôsobnosti Najvyssieho súdu SR patria vsetky správne prípady, ktoré sa týkajú ústredných orgánov státnej správy a vládnych organizácií s celostátnou pôsobnosou. 38 Slovenská republika prípadov. Od roku 1998 predstavujú konkurzy výrazný podiel prípadov na krajských súdoch urcených za konkurzné súdy. V roku 1999 pocet nevybavených prípadov dosiahol 7204. Sesdesiat percent prípadov pojednávaných na okresných súdoch sú obcianske veci. Najpocetnejsie sú tie, ktoré sa týkajú práv mladistvých, po nich nasledujú podania verejných dopravných podnikov na výber pokút za nezaplatenie cestovného a potom rozvody. Na ôsmich súdoch obchodného registra, kde v roku 1999 bolo nevybavených 48 519 vecí, bola situácia iná; tento pocet predstavujú nevybavené registrácie za rok 1998 a prírastok nových prípadov v roku 1999. Ak sú úradné statistiky presné, tak potom slovenské súdy pracujú z hadiska casu na vybavenie veci aspo tak dobre ako ich zahranicní partneri. Priemerný cas na vybavenie obcianskych, obchodných alebo správnych prípadov je 11,1 mesiaca. Priemer pre trestné veci je 11,3 mesiaca, co je porovnatené s údajmi za kanadskú provinciu Québec v roku 1994. V priemere najzdhavejsie sú obchodné prípady, ktoré si vyzadujú uplatovanie starých socialistických zákonov (45,1 mesiaca), po nich nasledujú spory týkajúce sa práv k majetku (15,3 mesiaca) a pracovnoprávne spory (12,8 mesiaca). Najrýchlejsie sa vybavujú prípady týkajúce sa práv mladistvých ­ s priemerom 6,5 mesiaca. V roku 1990 bolo zamestnaných 745 sudcov; z nich 71,6 percenta pracovalo na okresných súdoch a 28,4 na krajských súdoch. Do roku 1999 pocet sudcov spolocne na okresných a krajských súdoch vzrástol na 1167, z coho 91,5 percenta bolo na okresných súdoch a 8,5 na krajských. V roku 1999 dosiahla produktivita sudcov spolocne na okresných a krajských súdoch 387,4 prípadov za rok, v roku 1990 to bolo 162,9 prípadov za rok. Napriek azkostiam, ktoré sú spojené so zdhavým vybavovaním na súdoch, stúdie a empirické dôkazy naznacujú, ze dochádza k nadmerným prieahom pri riesení jednotlivých prípadov. Pokia ide o zdhavos vybavovania prípadov v systéme, tá je rôzna v závislosti od typov súdov, ako aj prípadov. Napr. percento vybavených prípadov na Najvyssom súde44 kleslo ovea viac nez na okresných a krajských súdoch. Mozno to vysvetli nadmernou pôvodnou a odvolacou pôsobnosou. Po druhé, úcastníci sporu, ktorí nedajú úplatok, mozno budú musie caka dlhsie nez tí, ktorí ho dali.45 Najviditenejsími problémami v slovenskom súdnictve sa javia návaly prípadov na súdoch a nedostatocná kvalita súdnych rozhodnutí. Prieahy majú dva dôsledky: (a) v dôsledku inflácie dochádza k znizovaniu súcasnej získanej cistej hodnoty, a preto je poskytnutá ochrana len ciastocná, a (b) prieahy navádzajú nezákonne konajúcich úcastníkov podáva prípady na súd, a vyhýba sa tak rýchlejsím systémom, co nakoniec vedie k este väcsiemu náporu prípadov. Prieahy spôsobujú zlú kvalitu sluzieb, posilujú korupciu, 44Percento vybavených vecí sa definuje ako pomer medzi vybavenými a podanými prípadmi pocas urcitého obdobia. 45Toto je v súlade s frekvenciou úplatkov uvádzanou v osobných rozhovoroch a dokumentovanej stúdiami korupcie. Analýza právneho a súdneho sektora 39 znizujú predvídatenos výsledkov a skodia spoahlivosti súdnictva a spravodlivosti, ako aj dôvere verejnosti v ne. Z toho vyplýva, ze rýchle vyriesenie prípadov, zvýsená kvalita súdnych rozhodnutí a výsledkov by mali by dôlezitými spolocenskými ciemi Slovenska, ako aj prioritami jeho reformy právneho poriadku a súdnictva. Správa súdov Aj ke nové funkcie súdov a rastúci pocet prípadov zvýsili nároky a tlaky na súdy, riadenie súdov sa od zaciatku 90. rokov 20. st. zmenilo len málo. Ministerstvo spravodlivosti deleguje kazdodenné riadenie súdov na predsedov súdov, ktorí majú kombinovanú zodpovednos sudcu a úradníka. Predsedom súdov chýbajú potrebné manazérske schopnosti, ktoré by vyvázili nízky rozpocet, zastaralé pravidlá, neprimerané priestory a nedostatok odbornej podpory. Okrem toho, i ke sa niekedy argumentuje, ze zodpovednos predsedov súdov posiluje nezávislos súdnictva, predsedovia súdov, to co získajú prostredníctvom administratívnej právomoci, strácajú na svojej sudcovskej autorite, pretoze sa stávajú de facto politickými nominantmi. Hoci Súdna rada nominuje predsedov súdov, vymenovanie je stále v rukách ministra spravodlivosti, ktorý je politickou osobnosou. Skúsenosti zo sveta ukazujú, ze výkonnos súdov silno koreluje s kvalitou správy súdov. Na Slovensku vsak verejnos zastáva názor, ze sudcovia musia usilovnejsie pracova, aby sa zlepsila výkonnos súdov, a preto sa správa súdov ako odbor vemi neuznáva. O úlohe sudcov pri výkone spravodlivosti sa v podstate nepochybuje, tento názor vsak podceuje príspevok k výkonnosti súdov, ktorý môze prinies zlepsená správa súdov. Profesionalizácia riadenia súdov prostredníctvom institúcie vedúceho súdnej správy na plný úväzok a standardizácia prevádzkových postupov súdov sú kúcové prvky na skvalitnenie riadenia súdov. Predsedovia súdov by sa mali vzda svojej zodpovednosti za kazdodennú správu infrastruktúry súdov a namiesto toho by sa mali sústredi na svoju sudcovskú úlohu. Vedúci súdnej správy by pracovali pod dohadom predsedov súdov, a pritom by sa mohli opiera od administratívne zdroje ministerstva spravodlivosti. Vedúci súdnej správy môzu riadi agendu správy súdu a navrhova koncepcné rozhodnutia. Môzu riadi nesudcovský personál vrátane: znalcov a laických prísediacich; súdnychfinancnýchprostriedkov;rozpoctuaúctovníctva;verejnéhoobstarávania,informácií, pohybu súdnych spisov a spisového hospodárstva; automatizácie a zabezpecovania koordinácie s ostatnými institúciami. Vláda môze organizova vedúcich súdnej správy do vertikálnejstruktúry,navrcholektorejjenajvyssiepostavenývedúcisúdnejsprávyvovládnej organizáciizodpovednejzariadeniesúdov,ktoroujevsúcasnostiMinisterstvospravodlivosti SR. Navrhované zmeny nielen zlepsia riadenie súdov, ale súcasne znízia prílezitosti na zasahovanie do nezávislosti súdnictva, ako aj pociovanie takéhoto zasahovania. 40 Slovenská republika Zavedenie strukturálnych zmien do riadenia súdov bude najúcinnejsie, ak ho bude sprevádza aj revízia a modernizácia súdnych prevádzkových postupov. Napriek neustálemu revidovaniu súdne prevádzkové postupy nezodpovedajú poziadavkám moderného výkonu spravodlivosti. Doterajsie procesné zmeny boli náhodné a postupné. Napríklad jednotlivé súdy sa nedávno zaoberali procesnými otázkami, ke zaviedli vlastné pravidlá, ktoré odrázajú ich vlastné jedinecné priority a schopnosti. Tento postup zdola nahor môze by uzitocný, ale este viac rozkúskoval systém riadenia súdov a oslabil pokusy o zavedenie zlepsení pokrývajúcich celý systém. Standardizované pravidlá sú mimoriadne dôlezité v prípade súdneho manazmentu. Potreba systematickej modernizácie riadenia súdov nie je v nesúlade s dosahovaním hmatatených zlepsení relatívne jednoduchými krokmi, napr. posilnením systému podatene, prerozdelením pracovnej záaze a vydaním písomných prevádzkových postupov. Takéto narastajúce zmeny sú niekedy dôlezitejsie nez automatizácia. Automatizácia bez zlepsenia postupov sa vo väcsine prípadov ukázala neudrzatená a casto je jej udrziavanie nákladné.46 Subnou alternatívou pomoci sudcom, umozujúcou lepsie sústredenie na ich hlavnú funkciu, je zavedenie institútu vyssích súdnych úradníkov. Títo úradníci sú kvalifikovaní právnici, ktorí budú pomáha sudcom s hmotnoprávnymi prípadmi. Taktiez by sa mohlo uvazova o posilnení úlohy súdnych cakateov. Struktúra zamestnancov Slovenské súdy zamestnávajú sudcov, prísediacich, nedávno zavedených vyssích súdnych úradníkov, podporný personál a cakateov. Slovensko je medzi prvými desiatimi krajinami na svete s najvyssím poctom sudcov na jedného obyvatea.47 Pocas 90. rokov 20. st. pocet sudcov vzrástol, aj ke tento rast nebol úmerný eskalácií v pocte prípadov. V priebehu 90. rokov minulého storocia odisiel veký pocet skúsených sudcov v strednom veku do súkromnej sféry a súdy zostali v rukách ich menej skúsených kolegov. Do nedávneho zvýsenia spodnej vekovej hranice na vymenovanie za sudcu (na 30 rokov) mohli ma novovymenovaní sudcovia len 25 rokov; týmto sudcom casto chýbali relevantné skúsenosti a zrelos. Absencia transparentnej a technickej metodiky prideovania sudcov zhorsuje súcasnú situáciu, ktorá je poznamenaná nedostatkom skúsených sudcov.48 Prísediaci sa zúcastujú na väcsine súdnych rozhodnutí. Ke sú do prípadu zapojení prísediaci, poctom prevysujú riadnych sudcov, pricom majú tie isté hlasovacie právomoci. 46Hammergren, Institutional Strengthening and Justic reform. 47Medzi dôvody takéhoto vysokého poctu sudcov patrí inkvizicný spôsob vedenia pojednávania sudcami, neefektívne riadenie súdov a nedávne pokusy vlády o riesenie nevybavených prípadov zamestnaním alsích sudcov. 48Urcenie poctu miest na súdoch je rozhodnutím ministerstva spravodlivosti, ktoré to nerobí transparentným spôsobom a obmedzuje svoje posudzovanie na numerický nárast alebo pokles poctu podaných prípadov, nezohaduje ani ostatné relevantné faktory (napr. zlozitos prípadov a produktivitu sudcov). Analýza právneho a súdneho sektora 41 Prísediaci sa zúcastujú na zisovaní skutkového stavu a na cisto právnych rozhodnutiach vo vsetkých typoch prípadov. Na prísediacich sa vsak nekladú ziadne poziadavky z hadiska vzdelania alebo odbornej prípravy. Prísediaci sa volia na dobu urcitú a pocas nej sa angazujú od prípadu k prípadu, a ako náhradu dostávajú malú odmenu. Sudcovia na dôchodku si udrzujúneúmernézastúpeniemedziprísediacimi,pretozevichprípadejepravdepodobnejsie, ze budú môc strávi potrebný cas na súde. Napokon, slovenskí sudcovia majú zvycajne malú skupinku ,,spoahlivých" prísediacich, ktorí sa rutinne prizývajú k procesom.Autorita, ktorú pozívajú riadni sudcovia v porovnaní s prísediacimi, znizuje nezávislos prísediacich. Z hadiska medzinárodného porovnania pomeru podporného personálu na sudcu sa ukazuje, ze slovenské súdy nemajú ich dostatocný pocet. Na Slovensku je pomer podporných pracovníkov na sudcu nízky: je 2,6:1 v porovnaní so 6:1 v Portugalsku, 5:1 v kanadskej provincii Québec, a 4:1 v Belgicku. Predpokladané zavedenie vyssích súdnych úradníkov, ktorí budú zmocnení pomáha sudcom, a tak znízia pocet mensích prípadov na súdoch, môze zvýsi potrebu alsích podporných pracovníkov. Väcsina podporných pracovníkov má len stredoskolské vzdelanie alebo diplom zo sekretárskej skoly. Nekladú sa na nich ziadne poziadavky z hadiska právnických vedomostí. Ich platová úrove ­ v priemere okolo 200 US$ za mesiac ­ nedokáze súazi s platmi v súkromnom sektore, a výsledná vysoká fluktuácia podporných pracovníkov najmä vo vekých mestách má negatívny vplyv na výkonnos súdov. K zaujímavému pokusu o zvýsenie efektívnosti podporných pracovníkov doslo v rámci pilotného projektu v Banskej Bystrici, ke sa zaviedla ich specializácia a optimalizácia prostredníctvom prideovania úloh. Výsledky môzu prispie k vypracovaniu stratégie RZ pre súdnictvo. V súcasnosti je k dispozícii málo informácií o podporných pracovníkoch, co len potvrdzuje, ze sa im venuje nedostatocná pozornos. Struktúra zamestnancov súdu ovplyvuje náklady aj kvalitu výkonu spravodlivosti. Pri optimálnom prideovaní udských zdrojov sa úlohy zadávajú tým pracovníkom, ktorí dokázu splni výkonnostné normy pri najnizsích nákladoch. Struktúra zamestnancov slovenských súdov by sa mala optimalizova spolu s modernizáciou systémov riadenia súdov a súdneho manazmentu.49 Identifikovanie úloh personálu a ich zosúladenie s beznými úlohami vykonávanými súdmi by vláde umoznilo stanovi referencné hodnoty pre cinnosti a pracovníkov. Mal by sa vyhodnoti pocet podporných pracovníkov k poctu sudcov a rozhodnú, ci ho netreba zvýsi. Úlohy podporných pracovníkov treba starostlivo naplánova, keze mnohí z nich môzu vykonáva viacero cinností. Okrem toho je potrebné prehodnoti úlohu prísediacich. Prísediaci, konajúci ako zástupcovia sirokej verejnosti, môzu zvýsi transparentnos súdneho konania a sazi 49Optimalizácia sa dá najlepsie urci prostredníctvom procesu, ktorý sa casto oznacuje ako prehodnotenie funkcnosti a výkonnosti. 42 Slovenská republika korupciu sudcov. Kde má sudca veký priestor na vlastné zvázenie spolocenských hodnôt, alebo ke odbornos prísediaceho obohacuje kvalitu rozhodovania, tam prísediaci môzu zvýsi kvalitu súdnych rozhodnutí. Napriek tomu nedostatok právnych znalostí na strane prísediacich môze predstavova zvýsenie nákladov konania v súdnom rozhodovaní. Financný manazment Táto cas sa zaoberá riadením financných zdrojov v rámci systému slovenských súdov. Po strucnom popise rozpoctového procesu súdov táto cas uvádza oblasti na zlepsenie a odporúca smerovanie reformy. Riadenie financných zdrojov má priamy dopad na výkonnos súdov, pretoze poskytuje kritický vstup vsetkým stupom politického cyklu vrátane strategickej voby a tvorby programov, realizácie programov, monitorovania pokroku a hodnotenia výsledkov. Program reformy verejných financií, ktorý vláda zacala v roku 1999, predstavuje vhodný rámec na modernizáciu riadenia financných zdrojov sektora justície vrátane systému súdov. Vroku 1999 vláda zacala program reformy verejných financií. Cieom programu je: (a) dosiahnu súlad medzi koncepcnými rozhodnutiami a prostriedkami na strednodobej úrovni (tiez známe ako strednodobý rozpoctový rámec (SDRR)); (b) minimalizovanie rozsahu operácií vlády mimo státneho rozpoctu; (c) zavedenie programového rozpoctovania, ktoré spája výdavky s výsledkami; (d) modernizovanie právneho rámca pre riadenie verejných zdrojov; a (e) vytvorenie státnej pokladnice a agentúry na riadenie dlhu a likvidity. V tomto rámci je prioritou budovanie kapacity na realizáciu strednodobého rozpoctového rámca a programové rozpoctovanie v samotnom súdnictve.50 V súcasnosti sa rozpoctový proces iniciuje na úrovni krajských súdov.51 Tieto súdy vypracúvajú návrhy rozpoctu pre seba a pre okresné súdy.52 Návrhy vychádzajú z rozpoctu za predchádzajúci rok a odrázajú hodnotenie financných potrieb pre existujúcich pracovníkov a zariadenia samotným súdom a ministerstvom spravodlivosti. Výdavkové kategórie vychádzajú zo vstupov; t. j. pracovná sila a zariadenia nie sú explicitne prepojené socakávanýmivýsledkami,ktorébytietovstupymaliprodukova.Naprideovanieudských a materiálnych zdrojov súdom existuje len zopár objektívnych kritérií. Krajské súdy potom 50Príspevok ministerstva spravodlivosti do státneho rozpoctu prestavuje 45 ­ 60 miliónov SK (priblizne 900 000 ­ 1, 200, 000 US$). Súdne poplatky predstavujú alsích 800 miliónov SK (okolo 16, 000, 000 US$) príjmu. Celkové výdavky ministerstva spravodlivosti, súdov a institútu pre vzdelávanie sudcov v roku 2002 predstavovali priblizne 2 miliardy SK (okolo 40, 000, 000 $). Ministerstvo spravodlivosti má casto deficit medzi 4 az 13 miliónmi SK (okolo 80, 000, 000 az 260, 000 US$) [Rozpocet ministerstva spravodlivosti, 2002; Tri roky v justícii: 1998 ­ 2001. Ministerstvo spravodlivosti, Bratislava 2002]. 51V posledných rokoch predstavovali výdavky ministerstva spravodlivosti okolo 2 percent státneho rozpoctu. 52Najvyssí súd má vlastnú rozpoctovú kapitolu, ktorú sám pripravuje. Vláda zvazuje zapracovanie rozpoctovej kapitoly Najvyssieho súdu do zjednoteného rozpoctu rezortu justície. Analýza právneho a súdneho sektora 43 predkladajú svoje návrhy ministerstvu spravodlivosti, ktoré potom zlúci návrhy rozpoctov súdov pod relevantné výdavkové kategórie v rámci zjednoteného návrhu rozpoctu. V riadení financných zdrojov v sektore justície je vea kúcových problémov. Po prvé, horizont financného plánovania je prikrátky na to, aby bolo mozné navrhova a realizova reformné opatrenia. Okrem toho súcasný proces tvorby rozpoctu sa neriadi ciemi politík, ale orientuje sa skôr na historické vzorce výdavkov nez na budúce priority. alej sa pri tvorbe politiky dostatocne neprihliada na rozpoctový dopad navrhovaných opatrení. Okrem toho súcasný systém pokladnicného úctovníctva nie je schopný zabezpeci úplné a komplexné financné informácie. Nedostatky pri tvorbe rozpoctu vidie v jeho nekonzistentnom a nedostatocnom plnení, ktorésaprejavujevstádiujehocerpania.Ministerstvospravodlivostiasúdynapríkladnemajú kapacitu na predvídanie a plánovanie podmienecných záväzkov. V dôsledku toho sú ich návrhy neprimerané. V súcasnosti napríklad súdy dlhujú vysoké peazné ciastky právnikom, ktorí sú ustanovení v rámci povinného zastupovania. Hoci nedávne zvýsenie oficiálnych odmien pre právnikov môze v tejto oblasti urcite zvýsi výdavky ministerstva spravodlivosti, táto skutocnos sa este neodráza v najnovsom návrhu rozpoctu ministerstva. Zaujímavé je, ze návrh zákona, ktorý predlozila vláda parlamentu, tvrdil, ze zvýsenie rozpoctu ministerstva spravodlivosti nie je potrebné. Je vsak pravdepodobné, ze pocet právnikov, ktorí prijmú úlohy financované z rozpoctu ministerstva, sa bude zvysova. To môze zase zvýsi celkové náklady na sluzby právnikov o faktor, ktorý je vyssí nez miera nárastu úradných sadzieb právnikov.Súdomvsakchýbakapacitanapredvídanieaplánovanietakýchtopodmienecných záväzkov. Zavedenie SDRR vemi napomôze dosahovanie pokroku pri strednodobých a dlhodobých prioritách sektora justície a systému súdov. Súcasný systém tvorby rozpoctu trpí obmedzeným casovým horizontom, ktorý je prekázkou tvorby a realizácie programov modernizácie a, dokonca, aj bezných projektov s cyklom presahujúcim jeden rok. V rámci SDRR sa urcia strednodobé ciele pre rozpoctové výdavky a príjmy, takze institúcie v sektore justície spadajúce pod SDRR by mali ma dostatocnú istotu v súvislosti s výskou ich financovania v období prekracujúcom rocný rozpoctový cyklus. Programové rozpoctovanie je vyspelá metóda tvorby rozpoctu, ktorá transparentným spôsobom ukazuje, kde sa vynakladajú verejné zdroje, ale aj co sa rozpoctom poskytlo a dosiahlo.Tieto informácie uahcujú informovaný strategický výber v súvislosti s politikami a prideovaním zdrojov, a umozujú vyzadova zodpovednos zo strany institúcií realizujúcich výdavky za výsledky ich cinností. I ke programové rozpoctovanie predstavuje vekú technickú výzvu vrátane skvalitnenia systémov financného a informacného riadenia, jeho postupné zavádzanie je kúcové pre zvýsenie výkonnosti a úcinnosti súdov .53 53I ke sa Ústavný súd SR nachádza mimo rozsahu tejto správy, vhodné je poznamena, ze bol jednou z prvých styroch rozpoctových kapitol predlozených do rozpoctu na rok 2002 v programovom formáte, hne potom, ako sa prijala funkcná klasifikácia operácií vlády v súlade s medzinárodnými normami. 44 Slovenská republika Rozpocet súdov by mal by zapracovaný do celkového rozpoctu rezortu justície. Systém súdov, jedna z institúcií, ktorých funkciou je napomáha spravodlivos, to dosahuje najmä riesením konfliktov. Spravodlivos sa vsak dá dosiahnu rôznymi spôsobmi, napríklad prostredníctvomprevencievznikukonfliktov.Investíciedozvysovaniakvalityprávnehorámca ­ zlepsenie poskytovania mimosúdnych právnych sluzieb; modernizácia systému právneho vzdelávania; zlepsenie prístupu k právnym informáciám ­ to sú stratégie, ktoré medzi sebou súazia pri dosahovaní spravodlivosti. Takéto politické kompromisy sa majú riesi transparentne v rámci integrovanej politiky rezortu justície a rozpoctu, ktorý ju podporuje.54 Vláda musí riesi aj financné riadenie súdov, ktorému prekáza neefektívny pokladnicný úctovný systém. Súcasný systém úctovníctva nie ja nevrhnutý tak, aby sledoval záväzky a pohadávky, alebo aby ukazoval odpisy majetku. Úctovné správy preto neodrázajú dostatocne presne financnú skutocnos a môzu vytvára prílis optimistický obraz. Údaje o záväzkoch a pohadávkach je mozné zaca vytvára este pred zavedením casovo rozlíseného úctovníctva55. Súdny manazment Táto cas skúma súdny manazment. Najprv skúma súcasnú prax súdneho manazmentu, potompredkladáúsilievládymodernizovasystémsúdnehomanazmentu.Súdnymanazment je proces, prostredníctvom ktorého súdy vykonávajú svoju funkciu. Mohlo by sa tvrdi, ze vsetky ostatné aspekty prevádzky súdov neposkytujú podpornú infrastruktúru pre súdny manazment. V tejto casti definujeme súdny manazment ako systémy a postupy prideovania prípadov sudcom a vybavovania informácií súvisiacich s konkrétnym prípadom v procesnom rámci. Hlavným aspektom súdneho manazmentu je pohyb súdnych spisov, co je systém na monitorovanie pohybu prípadu a uskutocnenie nápravného opatrenia v prípade potreby. Riadenie pohybu súdnych spisov umozuje identifikova v systéme problém (ako sú prieahy), mera výkonnos súdov a identifikova najvhodnejsie riesenia. Slovenské súdy vybavujú prípady pouzívaním prípadovej dokumentácie, co z kontroly a spisového hospodárstva predstavuje mimoriadnu výzvu. Konecnú zodpovednos za súdny manazment majú sudcovia. Ich úloha od casu podania prípadu az po vynesenie rozsudku v danom prípade na súde je nárocná. Úradníci vybavujú korespondenciu so vsetkými úcastníkmi a prijímajú relevantné dokumenty. Zákon ustanovuje lehoty pre kazdý krok vo vybavovaní prípadu, ale tieto lehoty sa ani nesledujú, ani nedodrziavajú. Vyzadovanie 54Zapracovanie súdnej politiky a rozpoctu do politiky rezortu justície nie je nezlucitené s nezávislosou súdnictva. Na zabránenie vyvíjania neprimeraného vplyvu na sudcov v procese vypracúvania rozpoctu sa môzu úcinne pouzi existujúce a v prípade potreby alsie poistky. 55Úctovníctvo s casovým rozlísením je najbeznejsie pouzívaná metóda v úctovníctve. Uvádza príjem, ke sa zarobil, a výdavky, ke vznikli na rozdiel od pokladnicného úctovníctva, ktoré uvádza príjem, ke sa obdrzí, a výdavky, ke sa zaplatia. Pozri http://www.investorwords.com/cgi-bin/getword.cgi?61 Analýza právneho a súdneho sektora 45 dodrziavania lehôt na predkladanie dokumentov alebo dostavenie sa pred súd je tiez nedostatocné. Tlacivá pouzívané v súcasnosti na slovenských súdoch nie sú dostatocne jednotné. Absencia spolocných dátových prvkov a formátov oslabuje súdrznos súdnej informacnej základne. Napríklad dokumenty, ktoré sa týkajú rovnakého aspektu procesu, majú rozdielnu formu aj obsah. Neexistuje ani jednotný systém identifikácie prípadov, hoci vsetky súdy pouzívajú podobný systém císlovania, ktorý je kombináciou roka a poradového císla a kazdý rok zacína znovu od zaciatku. Hoci kazdý prípad má svoj vlastný zakladací obal, spis casto nemá titulnú stranu. Spisy prípadov sa tiez bezne kladú jeden na druhý, co komplikuje, ba priam znemozuje lokalizáciu a vyhadávanie prípadov. Najvyssí súd a nizsie súdy majú veké azkosti s evidenciou prípadov. Evidovanie neporusenosti spisového materiálu je najlepsie organizované na Najvyssom súde. Prípady sa rucne zapisujú do registra a tiez sa vkladajú do automatizovaného systému súdneho registra, ktorý je aplikovaný na jedinom pocítaci. Systém pouzívaný na Najvyssom súde vsak vyzaduje registrovanie tej istej informácie dvojmo ­ najprv na papieri, potom v pocítaci ­ okrem toho má aj obmedzenú vyhadávaciu schopnos. Nizsie súdy pouzívajú rozdielne registre na rôzne typy úkonov a situácií v prípade, a nevedú súhrnné záznamy. Táto prax spôsobuje problémy pri zisovaní pokroku a môze ma negatívny dopad na prípady. Niektoré súdy sa snazia vyvázi tento nedostatok v súdnom manazmente zaznamenávaním udalostí na titulnej strane spisového obalu. Toto je vsak slabý kontrolný nástroj, pretoze spisový obal je prenosný, manipulovatený, a niekedy nie je k dispozícii. V niektorých systémoch treba vzhadom k stavu a priebehu prípadu konzultova úradníka, ktorému bol pridelený, pretoze neexistuje spoahlivý register úkonov súdu. Dokonca aj tam, kde existuje register úkonov, môzu jeho výpovednú hodnotu oslabova vynechané alebo nepresné záznamy, co môze vies k chybným úkonom sudcu, advokáta alebo úradníka. Beznejsím problémom je oneskorená evidencia udalostí a podaní. Z hadiska praxe by sa mali úkony súdu týkajúce sa prípadu zaevidova v priebehu jedného da. Problémy s evidenciou prípadov a manipuláciou sú prekázkou v riadení pohybu súdnych spisov, pretoze obmedzujú schopnos súdnych manazérov identifikova prioritné otázky v prevádzke súdov a prideova zdroje. Výsledkom je, ze mnohé súdy majú veký pocet obcianskych prípadov alebo zmiesaných dopravných prípadov, kde vybavenie trvá neprimerane dlho. Na slovenských súdoch existujú pravidlá, ktorými sa riadi archivovanie a skartovanie spisov. Materiály sa vsak nedostatocne rozlisujú z hadiska ich typu (t. j. poda charakteru prípadu). Keze nekritické uchovávanie spisov zahlcuje súdy nadmerným mnozstvom dokumentov v papierovej forme, vhodné by bolo revidova pravidlá upravujúce uchovávanie a skartovanie záznamov, aby sa napr. spisy mensích dopravných priestupkov neuchovávali rovnako dlho ako spisy vrázd. 46 Slovenská republika Reforma súdu v Banskej Bystrici Vláda zacala vekú iniciatívu modernizácie súdneho manazmentu a informacnej techniky. Reforma zacala na Okresnom súde v Banskej Bystrici v roku 1999. Pilotný projekt nového systému súdneho manazmentu, ktorého cieom bolo skvalitnenie pracovných metód a optimalizácia postupov, sa realizoval s podporou svajciarskej vlády na súde v Banskej Bystrici. Projekt riesil konkrétne podanie prípadov a monitorovanie, tlacenie overených kópií a rozosielanie oznámení. Projektsapovazujezajedenznajúspesnejsíchprojektovreformysúdnehomanazmentu v regióne. Napríklad v priebehu siestich mesiacov sa skrátil cas vydania potvrdenia na súde v Banskej Bystrici z 85,5 da na 14,7 pre navrhovateov a zo 65,4 da na 16,8 dní pre odporcov. Okrem toho navrhovatelia i odporcovia môzu teraz dosta pocítacové potvrdenia vpriebehupiatichminút.Okremtohosaskrátilcasodpodaniazalobydoprvéhopojednávania z doterajsích priemerne73,2 do 27,5 dní; priemerný pocet krokov potrebných na spracovanie prípadu sa znízil z 23,3 (alebo 5 na sudcu) na 5,5 (alebo 0,75 na sudcu); priemerný pocet pracovníkov zapojených do prípadu sa znízil z piatich na styroch a cas na vyhadanie prípadu sa skrátil z 15 minút na 0,5 minúty.56 Pilotný projekt, ktorý sa obmedzil na piatich sudcov a len obcianske spory, upútal pozornos vlády a donorov. V súcasnosti sa jeho zavádzanie rozsírilo na celé Slovensko. Na vsetkých slovenských súdoch sa uz instaloval automatický systém prideovania prípadov. Zacali sa prípravné práce na vývoji systémov súdneho manazmentu pre trestné a obchodné prípady. Proces je úzko koordinovaný s programom pre súdnictvo financovaným EÚ.57 Hoci reforma súdneho manazmentu si urcite zaslúzi chválu, ktorej sa jej dostalo, treba si vsimnú aj jej nedostatky. Po prvé, na Slovensku je rozsírený názor, ze automatizácia systému súdneho manazmentu na súdoch vyriesi vsetky problémy s výkonnosou súdov. V dôsledku toho sa venuje málo pozornosti ostatným súvisiacim problémom, ako je riadenie zdrojov. Okrem toho vláda v dôsledku svojho nadsenia pre projekt privemi zjednodusila a podcenila nárocnos plosného zavedenia systému súdneho manazmentu. 56Pozri tiez Korb, Hans (2002): ,,It Modernization of the Court System in Slovakia." nezverejnená správa. Svetová banka, Washington, D.C. 57Projekt SR9908.01 ,,Posilnenie súdnictva". Cieom projektu je zlepsenie technickej kapacity okresných a krajských súdov s úmyslom efektívnejsích súdnych postupov. Jadrom projektu je zavádzanie výpoctovej techniky na súdy. Tento projekt je pokracovaním cinnosti EÚ na súdoch. Od roku 1995 sa s podporou EÚ zaviedol hardvér a softvér na osem registrových súdov, vyvinul sa a zaviedol sa softvér pre súdy riesiace obchodné veci na troch konkurzných súdoch. alsie projekty sa zameriavali na systém právnych informácií a zavedenie lokálnej pocítacovej siete na súdoch. Dodávka zariadenia zabezpecí informacnú techniku pre správu súdov. Celkový rozpocet na projekt je 4,8 milióna eur (5,1 milióna US$); príspevok PHARE je 4 200 000 eur (4, 450, 000 US$), z coho je 1 199 000 eur (1, 271, 000 US$) pridelených na hardvér, 400 000 eur (424, 000 US$) na softvér a odbornú prípravu, 1 500 000 eur (1, 590, 000 US$) na zriadenie komunikacnej siete a 300 000 eur (318, 000 US$) na zariadenie pre registrové súdy (celkovo zariadenie predstavuje 3 400 000 eur (3, 604, 000 US$). Projekt sa mal zrealizova v roku 2000, ale doslo k oneskoreniu. Analýza právneho a súdneho sektora 47 Súcasne s celoplosným zavádzaním nového systému súdneho manazmentu by vláda mala zaruci, ze manuálne systémy sa skvalitnia natoko, aby zatia poskytovali standardizované sluzby na prijatenej úrovni. Okrem toho by vláda mala tiez starostlivo naplánova vsetky prvky nového projektu súdneho manazmentu a zaruci, ze kazdá jeho zlozka je presne urcená, financovaná a správne nacasovaná. Súdna statistika a právne informácie Reforma riadenia súdov nie je mozná bez zlepsenia súdnej statistiky. Efektívny statistický systém podporuje otvorenos a zodpovednos, pretoze umozuje sudcom, riadiacim pracovníkom súdov, právnikom, tvorcom politík a pouzívateom sluzieb súdov pozna vzory pouzívania a správania súdov. Súdna statistika môze poukáza na tie oblasti, kde sú potrebné alsie zdroje a zlepsenie riadenia. Moznos verejného dohadu môzu súdy, ktoré na to neboli zvyknuté, pociova ako hrozbu, ale zbieranie a verejné rozsirovanie takejto statistiky predsa len predstavuje najlepsí obranný mechanizmus, aký sudcovia majú k dispozícii. Na rozdiel od informácií, týkajúcich sa konkrétnych prípadov, súdna statistika poskytuje agregované údaje o prípadoch podaných na súdy a môze ilustrova výkonnos a úcinnos súdov. Súdna statistika je uzitocná pre interných, ako aj externých pouzívateov ­ sudcov, riadiacich pracovníkov súdov, právnikov, tvorcov politík, pouzívateov súdnych sluzieb a sirokú verejnos. Súdne statistiky tiez vytvárajú podmienky pre internú a externú zodpovednos tým, ze odhaujú trendy a anomálie vo výkonnosti súdov; zdôvodujú výzvy sudcov o poskytnutie alsích zdrojov a osvetujú potrebu procesných zmien. Ministerstvo spravodlivosti v posledných rokoch s podporou fondov EÚ vypracovalo centralizovanú databázu právnych informácií. Systém právnych informácií (SPI) sa usiluje uahci publikovanie a distribuovanie ,,verejných" právnych informácií (vsetkých zákonov vrátanezmienadoplnkovuzákonenýchodroku1945)vsetkýmzáujemcom.Dotohtosystému patria aj vsetky rozhodnutia Ústavného súdu SR od roku 1993 a rozhodnutia Najvyssieho súdu SR od roku 1965. Databáza je vsak k dispozícii len Ministerstvu spravodlivosti SR aNajvyssiemusúduSR(ktorýsídlivtejistejbudove),hociexistujúplánynajejsprístupnenie súdom, ke budú disponova pocítacom, a sirokej verejnosti. Po dokoncení projekt dokáze uspokoji potreby sudcov v oblasti právnych informácií. V súcasnosti sú hlavným zdrojom údajov o cinnosti súdov na Slovensku súdne hlásenia. Súdy pre ministerstvo spravodlivosti vypracúvajú správy ku konkrétnym prípadom po dokoncení kazdého z nich. alsie hlásenia vypracúvajú krajské súdy stvrrocne, polrocne a rocne. Potom, ke ministerstvo spravodlivosti dostane údaje, vkladajú sa do databázy. Ministerstvo spravodlivosti nakoniec zjednotí tieto informácie do Rocenky a rozosle 200 výtlackov vládnym organizáciám. Statistika Najvyssieho súdu sa vypracúva osobitne, a nie je zahrnutá do tejto Rocenky. 48 Slovenská republika Slovenské súdne statistiky majú nízku kvalitu a cirkulácia tejto statistiky nie je dostatocná. Hlavným dôvodom tohto nedostatku je absencia pohnútok na generovanie súdnej statistiky,ktorájekomplexná,presnáarelevantnáprerozhodovanie.Problémestezvýrazuje nedostatocná analytická kapacita a nedostatky v automatizácii súdov. Bez riesenia kvality poskytovanej statistiky, ako aj struktúry stimulov na jej tvorbu a pouzívateov by vsak ziaden projekt budovania kapacít a automatizácie v zvysovaní kvality súdnej statistiky na primeranú úrove nebol v plnej miere úspesný. Verejne dostupná statistika je zriedkavá, nepresná, a dokonca aj právni odborníci majú problémy pri jej výklade. Správy nezdôrazujú trendy alebo anomálie, co obmedzuje ich hodnotu pre riadiacich pracovníkov súdov a tvorcov politík.Vylúcenie statistiky Najvyssieho súdu osobitne komplikuje pochopenie trendov a vzorov v komercných a administratívnych prípadoch, kde má Najvyssí súd vemi sirokú právomoc. Nikto, ani tvorcovia statistiky, ani jej pouzívatelia v systéme súdov, nemá v súcasnosti silný záujem o komplexnú a presnú statistiku. Okrem toho statistiky sa nekontrolujú zhadiskapresnostiapouzívatelianiesúzapojenídospecifikácieinformacnýchpoziadaviek. Navyse sudcovia povazujú vypanie údajových hárkov prípadov za nepríjemnú, casovo nárocnú formalitu a nechápu, aký úzitok by mohli ma z informácií o výkonnosti druhých súdov. Nizsie súdy nechcú poskytova údaje, ktoré by mohli negatívne ovplyvni ich renomé, nadriadeným súdom. Napokon, vedúci súdnej správy nemajú záujem o získanie statistiky uvádzajúcej problémy, za ktoré ich môzu bra na zodpovednos. Pri realizácii komplexnej reformy rezortu justície musí slovenská vláda klás väcsí dôraz na empirické dôkazy vrátane statistiky. V súcasnosti riadiaci pracovníci súdov na Slovensku vychádzajú pri rozhodovacích procesoch z praktických skúseností a vseobecne vzitých názorov. Táto tradícia sa na slovenských súdoch spätne prejavuje nedostatocným záujmom o presné a vcasné informácie a ich absenciou. Aby sa vytvoril úspesný statistický systém, ktorý dosahuje vsetky popísané ciele, malo byMinisterstvospravodlivostiSRvprvomradepracovanarozsírenízáberuastandardizácii súdnej statistiky, ktorú zbiera. Musí zaruci, ze pohyb súdnych prípadov sa eviduje komplexnejsím spôsobom. Do tohto procesu patrí vyhodnotenie konkrétnych problémov v súdnom systéme a potom, poda potrieb systému, revidovanie a upresovanie kódov alebo kategórií pre typy prípadov, ako aj výsledky prípadov. Vláda tiez musí standardizova typy tlacív, pouzívaných na slovenských súdoch, na zber tejto statistiky, keze standardizácia uahcuje porovnávaciu analýzu údajov medzi súdmi. Ministerstvo spravodlivosti SR by tiez malo klás väcsí dôraz na analýzu súdnej statistiky.Malobyrobihodnotiacestúdiestatistickýchúdajovvrátaneporovnávacejanalýzy súdov v Slovenskej republike a v iných krajinách. Analýza právneho a súdneho sektora 49 Ministerstvo spravodlivosti musí napokon klás väcsí dôraz na publikovanie a rozsirovanie týchto statistík a analýz. Je to mimoriadne dôlezité, ak Slovensko dúfa, ze napraví obraz súdov v ociach verejnosti preukázaním výkonnosti, úcinnosti a nezávislosti súdov. Ministerstvo spravodlivosti môze napríklad na propagáciu silných stránok súdnictva, ako aj roceniek a výrocných správ vyuzíva internet. Prístup k spravodlivosti Prístup k spravodlivosti mozno charakterizova ako schopnos pouzívateov domôc sa spravodlivosti prostredníctvom právneho systému. Prístup k spravodlivosti zaha pouzívanie sluzieb súdu, a vzahuje sa aj na iné verejné a súkromné mechanizmy riesenia sporov a presadzovania zákonov. Na Slovensku je prístup k spravodlivosti právom, ktoré je chránené Ústavou SR, a preto má stát zákonnú povinnos zabezpeci podmienky potrebné na výkon tohto práva. Táto cas sa zaoberá ekonomickými prekázkami v sluzbách slovenských súdov. Správa sa sústreuje na ekonomické prekázky, keze geografické, psychologické a informacné bariéry sa javia ako menej významné. Okrem toho ekonomické obmedzenia, rozoberané v tejto casti, sa vzahujú na súdne poplatky; právne sluzby ­ platené, ako aj dotované ­ sa rozoberajú v druhej kapitole tejto správy o právnych sluzbách. Na Slovensku nie je geografické hadisko prístupu k súdom problém, keze ide o relatívne malú krajinu s vysokou hustotou obyvatestva a dobre vybudovanou dopravnou sieou. Pocet súdov, ktoré sa nachádzajú v správnych centrách, je postacujúci, ak nie nadmerný. Ako sa uvádza vyssie, obyvatestvo pociuje vysoký stupe nedôvery v súdnictvo, takze je pravdepodobné, ze psychologické prekázky vo vyuzívaní súdov sú významné. Bez specializovaných stúdií sa vsak azko hodnotí dopad psychologických prekázok na vzory vyuzívania. Existujú vsak aj informacné prekázky, ktoré aj vzhadom na vysoko vzdelané obyvatestvo s takmer nulovou negramotnosou pravdepodobne nebudú také významné ako ekonomické prekázky, s výnimkou najzranitenejsích skupín v slovenskom obyvatestve vrátane Rómov.58 Súdne sluzby spravidla nie sú bezplatné; tí, ktorí iniciujú súdne konanie, musia plati. Nezaplatenie súdnych poplatkov vopred je dôvodom na neposudzovanie prípadu. Súdne trovy sa urcujú percentom z predmetu sporu, ktoré je zvycajne na úrovni 4 percent, alebo 58Poda neoficiálnych odhadov predstavuje rómske obyvatestvo 8 az 10 percent celkového poctu obyvateov Slovenska. (Svetová banka, 2002. Poverty and Welfare of Roma in the Slovak Republic. Washington, D.C.: Svetová banka) 50 Slovenská republika pausálnou ciastkou. Úcastník, ktorý spor prehrá, je zodpovedný za svoje súdne trovy a súdne trovy úspesného úcastníka, ak sa riesenie urcené sudcom nejaví stranám ako nespravodlivé. Toto riesenie, ktoré je síce bezné, odrádza niektorých obyvateov od obhajoby svojich záujmov na súde, pretoze je tu vzdy urcitá neistota, a v dôsledku korupcie, ci uz skutocnej alebo pociovanej, aj nepredvídatenos výsledku prípadu. Na Slovensku je dostupnos právnych úkonov vrátane súdneho sporu jednou z najkritickejsích otázok, ktoré ovplyvujú prístup k súdnym sluzbám. Dostupnos právnych úkonov úzko súvisí s právnou pomocou najmä v takých otázkach, ako je financovanie, zacielenie a mechanizmy poskytovania. Odporúca sa alsí výskum a diskusia o prístupe k súdnym sluzbám a právnej pomoci na Slovensku. Hlavné faktory ovplyvujúce dostupnos súdnych spor sú súdne poplatky a náklady právneho zastupovania. Priemerná úrove súdnych poplatkov sa na Slovensku nepovazuje za prekázku a nezdá sa, ze by odrádzali verejnos od vyuzívania súdov, i ke v niektorých prípadoch môzu súdne poplatky odradi chudobných od vedenia súdneho sporu. Na dostupnos súdnych sporov vsak nepriaznivo vplývajú honoráre právnikov. Hoci bezplatné systémy za zastupovanie alebo za obmedzený ci nominálny poplatok a za programy právnej pomoci, ktoré prevádzkuje vláda a rôzne mimovládne organizácie, zmierujú situáciu pre niektorých pouzívateov, existujúce ekonomické prekázky v prístupe k súdnym sluzbám sa este stále komplexne neriesia. Nedávne zavedenie nových sadzieb za právne sluzby predstavovalo vhodný moment na diskusiu o tom, koko právnej pomoci si Slovensko môze dovoli a ako maximalizova efektívnos právnej pomoci. Posudzovanie právnej pomoci v kontexte sirsích sociálnych cieov by mohlo by konstruktívnym rámcom pre takúto diskusiu. Analýza právneho a súdneho sektora 51 Právne sluzby DALO by sa ocakáva, ze právnici budú horlivými zástancami reforiem v sektore spravodlivosti. Slovenskí právnici, podobne ako ich kolegovia v mnohých iných krajinách, majú z existujúceho systému prospech, a preto javia malý záujem o jeho zmenu. Táto správa sa usiluje poskytnú prehad o právnickej profesii na Slovensku. Identifikuje spletitosti organizácie právnikov vrátane ich delenia na komercných právnikov a advokátov. Popisuje regulacný rámec, v rámci ktorého právnici vykonávajú svoju profesiu, vrátane bariér pri vstupe do profesie. Správa analyzuje rozsah sluzieb poskytovaných slovenskými právnikmi. Skúma ich profesionálnos, ako aj to, ci a ako právnici chránia záujmy svojich klientov. Na záver sa správa zaoberá cenami právnických sluzieb a ponúka prehadexistujúcichprogramovposkytovaniadotovanýchprávnychsluzieb.Správavyúsuje do odporúcania pokracova v analyzovaní slovenského trhu právnych sluzieb a vypracovaní ucelenej verejnej politiky, ktorá by stimulovala sociálne zelatené správanie kúcových aktérov na trhu právneho servisu. VarinajväcsouprekázkouanalyzovaniaprávnychsluziebnaSlovenskubolaskutocnos, ze existuje vemi málo príkladov podobných analýz v rozvinutých krajinách a v zásade ziaden precedens podobnej analýzy v rozvíjajúcich sa krajinách. alsou prekázkou bol nedostatok dostupných empirických dát o Slovenskom trhu právnych sluzieb. Právnická profesia je samoregulacná autorita s trhovou silou. Podobne ako v mnohých iných krajinách právnici plnia verejnú funkciu reprezentantov práva. Právne sluzby vsak poskytujú na trhu v rámci súkromnej praxe, pricom si sami regulujú ich poskytovanie cez svoje stavovské organizácie. Silnejsí právny stát a lepsí prístup k spravodlivosti nie je mozné dosiahnu bez toho, aby sme nebrali do úvahy sektor právnych sluzieb. 52 Slovenská republika Trh právnych sluzieb Táto cas obsahuje analýzu slovenského trhu právnych sluzieb, tak ako ho vnímajú slovenskí advokáti, sudcovia a spotrebitelia sluzieb poskytovaných právnikmi a súdmi. Je zaujímavé, ze pri definovaní specifických právnických profesií ­ advokátov a komercných právnikov ­ slovenské právo vychádza z rozdielnych kúcových princípov. Na jednej strane definuje advokátov ako ,,slobodnú a liberálnu" profesiu bez komercnej motivácie. Na druhej strane predpokladá, ze komercní právnici pôsobia na komercnom základe a sú motivovaní ziskom. Tieto charakteristiky vystihujú tradicný vzah právnickej profesie k trhu vrátane rozsírenej obavy z komercializácie právnickej praxe. Je vsak málo pravdepodobné, ze by proklamácie, dokonca aj tie, ktoré sú obsiahnuté v zákonoch, ovplyvnili skutocné stimuly správania sa právnikov. Právnická literatúra casto poníma právnickú (a v tomto smere aj lekársku) profesiu ako slobodné povolanie, ktoré sa nevykonáva za úcelom zisku. Právnici sú povazovaní za tých, ktorí robia prospesné ciny pre udí, pricom poplatky s tým spojené sú len vedajsí dôsledok ich aktivít.59 Právnici vsak pôsobia na trhu, a preto sú ovplyvovaní stimulmi, ktoré trh ponúka. Teoreticky, monopolistické a nesúazivé vlastnosti trhu právnych sluzieb zdôvodujú nevyhnutnos regulácie právnickej profesia právnych sluzieb. Vaka týmto vlastnostiam sa cena právnych sluzieb odvíja od hodnoty, ktorú jej pripisujú klienti, a nie od skutocných nákladov na ich poskytovanie. Preto je cena právnych sluzieb zvycajne vyssia. To je tiez dôvodom toho, ze sa právnici zameriavajú najmä na tých, ktorí sú schopní a ochotní vyssiu cenu zaplati ­ v prípade Slovenska sú to predovsetkým podniky/firmy a bohatí jednotlivci. Tento trend ovplyvuje distribúciu právnych sluzieb na Slovensku dvojakým spôsobom: (a) vyvoláva nerovnos medzi chudobnými a bohatými, ktorá sa premieta do (b) nerovnosti medzi firmami a jednotlivcami, najmä znevýhodnenými skupinami obyvatestva.60 Slovenský trh právnych sluzieb je mozné charakterizova ako trh, na ktorom existuje enormná informacná priepas medzi právnikmi a klientmi a pretrváva nedostatok právnikov. Je to trh s obmedzenou konkurenciou, bez efektívnych mechanizmov na ochranu klientov, ponúkajúci právnikom vynikajúce prílezitosti na získavanie ekonomicky neodôvodnených výhod. Informacná priepas medzi klientmi a právnikmi na Slovensku je omnoho väcsia ako v rozvinutejsích krajinách. Je to spôsobené mimoriadne castými zmenami v zákonoch, 59Pozri Van den Bergh, Roger (1993): ,,Self-Regulation in the Medical and Legal Professions and the European Internal Market." In ,,Regulation of Professions: A Law and Economics Approach to the Regulation of Attorneys and Physicians in the US, Belgium, The Netherlands, Germany, and the UK. Antwerp, Belgium: MAKLU, 21-43. 60Hadfield, Gillian K. (2000): ,,The Price of Law: How the Market for Lawyers Distorts the Justice System." Michigan Law Review 98 (4): 953-1996. Analýza právneho a súdneho sektora 53 slabými institúciami a komplikovanými, nepredvídatenými rozhodovacími procesmi. Tieto faktory, v kombinácii s relatívne nízkou právnou kultúrou a pomerne pasívnym prístupom k rieseniu problémov, zvysujú zranitenos spotrebiteov právnych sluzieb na Slovensku voci právnickej profesii. Proces ekonomickej transformácie na Slovensku mal za následok rýchly nárast dopytu po právnych sluzbách; ponuka týchto sluzieb zaostala. Umelé bariéry k právnickému vzdelaniu a profesii samotnej spôsobili dlhotrvajúci nedostatok slovenských právnikov na trhu. Striktná regulácia navyse nedovolila, aby na slovenský trh vstúpili zahranicní právnici, ktorí prakticky do dnesného da nesmú poskytova právne sluzby na slovenskom trhu. Konkurenciu na trhu alej oslabili prísne obmedzenia týkajúce sa organizácie podnikania, zákazu reklamy a specializácie právnikov. Existujúca samoregulácia bola a je prislabá na to, aby ochránila klientov pred zneuzitím. Klienti majú nedostatok informácií, aby si mohli kvalifikovane vybra poskytovatea sluzieb a doslova ziadne prostriedky na to, aby sa domohli vlastných práv voci právnikom. Jednoducho povedané, v uplynulom desarocí mali právnici vynikajúce podmienky na získavanie ekonomicky nezdôvodnených výhod.61 O tom, ze právnici boli schopní vyuzi túto situáciu, svedcí skutocnos, ze vysli z procesu transformácie ako mimoriadne vplyvná, ak nie najvplyvnejsia profesijná skupina na Slovensku. Slovenská právnická profesia získala veký ekonomický vplyv vaka tomu, ze sa ekonomická transformácia realizovala cez právne prostriedky. Pocet právnikov na politických postoch je dôkazom znacnej politickej sily tejto profesie. Informácie získané zo slovenského trhu právnych sluzieb naznacujú, ze kvalita právnych sluzieb nie je uspokojivá. Ceny za právne sluzby sa javia prílis vysoké na to, aby si ich mohli dovoli udia s nizsími príjmami. Výskumy verejnej mienky navyse ukazujú, ze právnici sú sprostredkovatemi korupcie na slovenských súdoch a prispievajú k prieahom v súdnych konaniach.62 Toto má dopad na slovenskú spolocnos a najmä na zranitenejsie skupiny obyvatestva (napríklad rómsku populáciu), ktoré prichádzajú casto do styku so súdmi, ale v prevaznej miere nie sú schopné za právne sluzby plati. Vláda prejavila malý, az ziadny, záujem o monitorovanie a dohad nad právnickou profesiou alebo o intervencie do trhu právnych sluzieb. Mozno preto, ze je právnická profesia oddelená od státu, nezbierali sa ziadne statistiky, neurobili sa ziadne výskumy pre lepsie pochopenie dynamiky trhu a riesenie vznikajúcich problémov. V devädesiatych rokoch vláda opierala svoje kúcové politické rozhodnutia v tejto oblasti o skúsenosti z iných krajín bez zohadnenia specifík slovenského trhu právnych sluzieb. Neskorsie intervencie na trhu 61 Preto, aby mohla urcitá záujmová skupina získava ekonomicky nezdôvodnené výhody (rent-seeking behavior), musí by splnených niekoko podmienok. Takáto záujmová skupina musí by malá, orientovaná na spolocný cie, dobre organizovaná a musí ma nízke transakcné náklady. Na druhej strane náklady sirokej verejnosti na získavanie informácií, ktoré má k dispozícii takáto skupina, musia by vysoké. 62Poda prieskumu Transparency International z roku 2002 priblizne 90% úplatkov na súdoch dávajú sudcom a súdnym úradníkom advokáti a komercní právnici. 54 Slovenská republika sa týkali výhradne cien sluzieb, pricom sa zdá, ze jediní, ktorí mali z takýchto intervencií prospech, boli advokáti a komercní právnici. Regulácia právnickej profesie Ústava Slovenskej republiky (clánky 29, 37), zákon o advokácii63 a zákon o komercných právnikoch64 tvoria legislatívny rámec pre organizáciu právnických profesií a zalozenie ich komôr ako samosprávnych stavovských organizácií. Legislatívny rámec dopajú vyhlásky MS SR o odmenách za právne sluzby65 a súbor interných predpisov oboch komôr.66 Ústavným základom na poskytovanie právnych sluzieb na Slovensku je právo obcanov na právnu pomoc a zastupovanie v právnych veciach. Poskytovanie právnych sluzieb je profesionalizované; znamená to, ze právnymi poradcami a zástupcami v právnych zálezitostiach sú profesionáli so speciálnym vzdelaním ­ advokáti a komercní právnici organizovaní v stavovských organizáciách alebo advokátskych komorách. Komory sú verejnoprávne organizácie, ktoré regulujú prístup k profesii a správanie sa profesie. Komory vsak neregulujú výsku odmien za právne sluzby. Právomoc stanovova výsku týchto odmien si zachovalo MS SR. Napriek tomu sa nezdá, ze by absencia kontroly nad odmenami za právne sluzby oslabila alebo znízila vplyv komôr, keze na trhu právnych sluzieb de facto prevazujú neregulované ceny.67 Stavovské komory Táto cas obsahuje strucnú históriu právnickej profesie na Slovensku a popis organizacnej struktúry obidvoch paralelne pôsobiacich stavovských komôr. Vytvorenie nezávislej právnickej profesie na Slovensku bolo iniciované zaciatkom devädesiatych rokov. Predchádzajúca organizácia socialistických advokátov sa transformovala na Slovenskú advokátsku komoru. Pri svojom vzniku zdruzovala komora len 250 právnikov; vsetci boli advokáti, najmä z oblasti trestného práva, ktorí získali advokátske skúsenosti pocas obdobia socializmu. Napriek zjavne malej clenskej základni advokátskej komory sa snaha právnikov, zamestnaných státnymi podnikmi a druzstvami, o clenstvo v komore stretla s odporom, a to najmä preto, lebo komora si chcela uchova monopol na 63Zákon c. 132/90, v znení zákona c. 302/99. 64Zákon c. 129/91. 65Vyhláska MS SR c. 163/2000. 66Ku dnesnému du schválili valné zhromazdenia oboch komôr nasledovné vnútorné predpisy: zásady výkonu profesie, disciplinárny poriadok, organizacný poriadok, skúsobný poriadok, volebný poriadok, rozhodnutie o clenských poplatkoch a rozhodnutie o sociálnom fonde. 67Medzi moznosti regulacných intervencií patria poskytovanie informacií, regulácia kvality, certifikácia a vydávanie licencií a samoregulácia.Vprípade licencií sú tieto vydávané verejnými orgánmi, pricom v prípade samoregulácie samotná stavovská organizácia reguluje prístup k profesii a jej výkon vrátane ceny. Analýza právneho a súdneho sektora 55 trhu trestnoprávnej advokácie, ktorý bol v tej dobe najstabilnejsím trhom právnych sluzieb na Slovensku. Z tohto dôvodu podnikoví a druzstevní právnici vytvorili vlastnú stavovskú organizáciu pod názvom Komora komercných právnikov. Postupomcasusatrhprávnychsluziebukázalbydostatocnevekýpreobidveskupiny právnikov. Zastupovanie v trestných veciach sa stalo menej významným zdrojom príjmov právnikov.Advokátska komora preto stratila záujem o pokracujúce delenie profesie a zacala lobova v prospech zjednotenia obidvoch komôr. Iróniou je, ze práve Komora komercných právnikov je dnes odporcom zlúcenia obidvoch skupín. Zo strany komercných právnikov ide zrejme o pokus skomplikova úsilie advokátov etablova sa aj na ziskovom trhu komercného práva.68 Dnes sa teda právnická profesia na Slovensku delí na advokátov a komercných právnikov, pricom kazdá skupina pôsobí vo vlastnom právnom a institucionálnom rámci. Organizacná struktúra oboch stavovských zdruzení je takmer identická; v obidvoch prípadoch ide o centralizované institúcie, ktoré nie sú paralelné so struktúrou súdneho systému. Najvyssím orgánom v oboch zdruzeniach je valné zhromazdenie, ktoré volí predsedníctvo, disciplinárnu komisiu a revíznu komisiu. Predsedníctvo sa skladá z predsedu, dvoch podpredsedov a 15 clenov. Disciplinárna komisia sa skladá z predsedu a deviatich clenov a revízna komisia pozostáva z predsedu a 15 clenov. Kazdodenné riadenie cinnosti komory vykonáva sekretariát. Posty v sekretariáte, ako aj vsetky ostatné pozície v komorách, zastávajú právnici. Z toho vyplýva, ze právnici vykonávajú vsetky funkcie komôr. Sídlom Slovenskej advokátskej komory je Bratislava a sídlom Komory komercných právnikov je Zilina, donedávna Banská Bystrica. Z hadiska spotrebitea je rozdelenie právnickej profesie azko zdôvodnitené, kým zostáva konkurencia medzi právnikmi znacne obmedzená. Existencia dvoch stavovských organizácií, z ktorých kazdá má vlastnú institucionálnu a regulacnú struktúru, je prinajmensom nákladná, ak nie duplicitná. Z pohadu vlády komplikuje existencia dvoch podobných stavovských organizácií dohad nad výkonom právnickej profesie. Bolo by vhodné zvázi moznos zlúcenia obidvoch komôr, resp. eliminácie privilégií, ktoré si tieto komory navzájom voci sebe zachovávajú. Konkurencia v rámci profesie TátostrucnáanalýzarozsahuprávnychsluziebponúkanýchvSlovenskejrepublikepoukazuje na nedostatok konkurencie vo vnútri profesie. Zdá sa, ze medzi advokátmi a komercnými 68V roku 2002 vláda prijala reformu právnickej profesie. Balík reformných opatrení zahal návrh na prijatie flexibilnejsích pravidiel týkajúcich sa právnej formy organizácie podnikania v sektore a poskytovania právnych sluzieb cudzincami. Je dos ironické, ze najviac kontroverznou casou balíka reforiem bol návrh vlády na zlúcenie oboch komôr. Tento návrh sa stretol so silným odporom zo strany komercných právnikov, ktorí mali pocit, ze ich záujmy by neboli dostatocne ochraované pod jednou zastresujúcou organizáciou. 56 Slovenská republika právnikmi,resp.medziadvokátmiakomercnýmiprávnikmiainýmiprávnickýmiprofesiami, existuje vemi slabá profesijná konkurencia. K tejto situácii zrejme prispieva aj vseobecný nedostatok profesionálnych právnikov.69 K nedostatocnej profesijnej konkurencii na slovenskom trhu právnych sluzieb prispievajú este dva alsie faktory: monopol na obhajovanie klientov pred súdom a zákaz poskytovania právnych sluzieb zahranicnými právnikmi. Na Slovensku nesmú komercní právnici obhajova klientov v trestnoprávnom konaní a zahranicní právnici nesmú kona pred slovenskými súdmi. Aj ke profesijný monopol právnikov mohol by v minulosti opodstatnený, postupne sa prezíva. S rastúcou dostupnosou informácií o právnej ochrane a ochrane spotrebitea sú spotrebitelia stále lepsie pripravení obhajova svoje záujmy sami. Konkurencné tlaky vyvolanéekonomickouliberalizáciou,globalizáciouaeurópskouintegráciouzrejmevytvoria silnejsie stimuly na zlepsenie kvality a efektívnosti sluzieb. Okrem toho faktory spôsobujúce nedostatok konkurencie medzi oboma stavovskými zdruzeniami sú dôlezité, pretoze ovplyvujú výber, kvalitu a cenu právnych sluzieb. Sluzby ponúkané slovenskými advokátmi a komercnými právnikmi zahajú zastupovanie v obcianskych, obchodných a správnych konaniach, koncipovanie zmlúv, podporu pri obchodných rokovaniach, mediáciu a právne analýzy. Advokáti majú výhradný monopol na obhajobu v trestnoprávnom konaní. Pri konaniach pred súdom v iných ako trestných veciach nemajú advokáti a komercní právnici úplné monopolné postavenie. Iné právnické profesie, najmä podnikoví právnici, ktorí nie sú registrovaní v asociáciách, ale aj osoby bez právnického vzdelania, môzu vo väcsine typov súdnych konaní zastupova úcastníka konania, ale bez odmeny za takúto sluzbu. Úcastník konania môze, s urcitými výnimkami, odmietnu právne zastupovanie a obhajova si svoje práva pred súdom sám. Táto moznos sa vyuzíva v prípadoch, keby náklady na zastupovanie presiahli ocakávaný zisk z vyhratého súdneho sporu. Casto sa napríklad vyskytuje v prípade drobných deliktov a nesporových obcianskoprávnych konaní. Okrem advokátov a komercných právnikov existuje obmedzený pocet poskytovateov právnych sluzieb v mimosúdnom konaní. Medzi týchto poskytovateov patria notári, exekútori, konkurzní správcovia, úctovníci, financní poradcovia, odbory, profesionálne organizácie, poisovne, neziskové organizácie a konzultacné firmy. Niektorí z nich (notári a exekútori) sa zameriavajú na poskytovanie specifických právnych sluzieb. 69Notári sa napríklad zdajú by nespokojní s nizsími poplatkami, ktoré úctujú za koncipovanie zmlúv, obzvlás ke sa tieto poplatky porovnajú s tými, ktoré si za rovnakú cinnos úctujú notári. Na nase otázky týkajúce sa tejto zálezitosti sme dostali odpove, ze ,,o notárov je dobre postarané", cím sa myslia ich monopolizované právomoci a z toho vyplývajúce zdroje príjmov poda obchodného zákonníka a zákona o cenných papieroch. Analýza právneho a súdneho sektora 57 Rozsah sluzieb poskytovaných týmito profesijnými skupinami sa prekrýva so sluzbami advokátov a komercných právnikov. Napríklad notári môzu koncipova zmluvy, najmä zmluvy týkajúce sa nehnuteného majetku. Exekútori poskytujú právne sluzby súvisiace s výkonom vsetkých druhov súdnych rozhodnutí. Advokáti a komercní právnici vemi casto pôsobia ako konkurzní správcovia a v tejto pozícii konkurujú ostatným licencovaným profesionálom. Ostatné skupiny, ako napríklad úctovnícke firmy, odbory, alebo poisovne, poskytujú právne sluzby v rámci doplnkovej cinnosti. Pretoze na Slovensku neexistuje dostatok údajov o rozsahu právnych sluzieb poskytovaných týmito skupinami, je azké posúdi, do akej miery úspesne konkurujú advokátom a komercným právnikom. Celkovo je mozné konstatova, ze rozsah specializovaných právnych sluzieb narastá, z coho majú prospech spotrebitelia. Bolo by mozno vhodné zvázi zrusenie exkluzivity advokátov a komercných právnikov na poskytovanie právnych sluzieb. Dalo by sa to dosiahnu certifikáciou, ktorá by preukazovala, ze poskytovate sluzieb spa urcité kritériá. Je vsak mimoriadne dôlezité, aby: (a) vládne predpisy vytvorili spravodlivé podmienky pre súaz na trhu právnych sluzieb a (b) novovznikajúce profesijné skupiny podliehali stálemu a pozornému hodnoteniu a monitorovaniu dodrziavania standardov kvality.70 Prístup k právnickej profesii Teoreticky by mala regulácia poskytovania právnych sluzieb vies k trom výhodám: mala by znizova náklady na vyhadávanie právnikov a právneho poradenstva, mala by zlepsi kvalitu sluzieb a zvýsi komfort spotrebitea. Nase analýzy naznacujú, ze súcasná regulácia právnickej profesie a poskytovateov právnych sluzieb na Slovensku nevedie k vyssie uvedeným výhodám. V súcasnosti je na Slovensku priblizne 1472 advokátov registrovaných v Advokátskej komore (z coho 709 je zien a 763 muzov). Priblizne 1396 komercných právnikov je registrovaných v Komore komercných právnikov. Pocet právnikov na 100 000 obyvateov je na Slovensku nizsí (60) v porovnaní so Spojenými státmi (316), Nemeckom (300), Francúzskom (175) ci Lotysskom (100). Je vo verejnom záujme eliminova vsetky nepotrebné bariéry vstupu na trh právnych sluzieb s cieom zabezpeci ich adekvátnu ponuku. Máme dôvody domnieva sa, ze nadmerne vysoké ceny právnych sluzieb na Slovensku sú výsledkom specifických faktorov, z ktorých jedným je pretrvávajúci nedostatok právnikov. 70Napríklad vyhláskami vlády sa stanovili rozlicné poplatky pre notárov a komercných právnikov za poskytnutie tých istých sluzieb. Takýto rozdiel v oficiálnych tarifách stavia notárov do pozície, z ktorej azsie konkurujú komercným právnikom. 58 Slovenská republika Obmedzený prístup k právnickému vzdelaniu na Slovensku v uplynulom desarocí, spojený s prísnymi poziadavkami oboch komôr na vstup do profesie, bráni adekvátnemu prílevu nových právnikov. Obzvlás azké je splni poziadavku povinného cakatestva, keze pocet voných miest právnych cakateov je obmedzený, viazaný na osobné vzahy k právnikom, ktorí uz pôsobia na trhu a kontrolujú ho. Tieto bariéry vstupu sú protekcionistické a nekonzistentné s duchom európskej integrácie. Uvedené problémy súvisia s nedostatkami v správe a riadení sektora právnych sluzieb. alsím problémom je malá pozornos, ktorú stát a stavovské komory venujú príprave mladých právnikov na kariéru advokáta alebo komercného právnika. Okrem kurzov organizovaných komorami majú cakatelia len málo prílezitostí absolvova struktúrované, najmäteoretickévzdelávanie.Komorynespecifikujú,cobysakandidátimalinaucivpriebehu cakateského obdobia; nedokázu tiez garantova umiestnenie kandidátov u vhodných mentorov. Okrem toho komory nesledujú ani neusmerujú proces prípravy cakateov na ich budúcu prácu právnikov.71 Keze správanie právnických firiem je ovplyvované trhovými, najmä ziskovo orientovanými stimulmi, je nereálne ocakáva, zeby právnické firmy boli ochotné investova znacné prostriedky do prípravy cakateov. Pocet právnikov nie je obmedzený, a preto neexistujú ziadne priame kvantitatívne obmedzenia vstupu do právnickej profesie. Prijatie do obidvoch komôr si vyzaduje, aby bol uchádzac bezúhonný, ukoncil právnické vzdelanie a alsie vzdelanie konciace odbornou skúskou príslusnej komory. Pre výkon právnickej profesie sa alej vyzaduje, aby uchádzac zlozil sub do rúk predsedu komory a následne bol registrovaný ako jej clen. Clenstvo v komore je dozivotné a podlieha pausálnemu poplatku.72 Etické poziadavky na vstup do profesie sa obmedzujú na cistý výpis z registra trestov. Doposia nebol zaznamenaný ani jeden prípad diskvalifikácie uchádzaca o registráciu z etických dôvodov. Vsetci kandidáti na clenstvo v komore musia ukonci dva stupne vzdelávania. Prvý, ,,akademický" stupe, je zakoncený diplomom práva. Pre úcely clenstva v komore sa vyzaduje absolvovanie právnického vzdelania na slovenských alebo ceských fakultách, alebo na fakultách tých skôl v zahranicí, ktorých diplomy sú uznávané v Slovenskej republike.73 71 Napríklad v Holandsku predkladajú právnické firmy komore výrocné správy o pokroku dosiahnutom cakatemi v oblasti vzdelávania. 72Komercný právnik musí okrem toho získa aj licenciu vydanú Komorou komercných právnikov. Funkcia tejto licencie je formálna, keze komora ju vydáva bez akýchkovek alsích podmienok a licencia je platná, pokým je komercný právnik clenom komory. 73V priebehu uplynulých piatich rokoch pripravili styri akreditované právnické fakulty na Slovensku celkom 3758 právnikov. Miera prijatých uchádzacov o stúdium práva na obidvoch univerzitách v uplynulých 10 rokoch bola najnizsia zo vsetkých vysokých skôl. Keze právnické vzdelanie je zdarma, na studentov nie je mozné aplikova ziadne ekonomické bremeno. Zdá sa vsak, ze existuje presvedcenie, ze právnické fakulty sú skorumpované institúcie, keze studenti sú casti prijímaní a robia skúsky poda konexií, ktoré majú. Dalo by sa spekulova, ze korupcia má potenciál zvýsi náklady na právnické vzdelanie na úrove, ktorú si nízkopríjmové rodiny nemôzu dovoli. Celkovo je mozné konstatova, ze právnické vzdelanie je faktorom, ktorý redukuje prístup k právnickej profesii a následne zvysuje ceny právnych sluzieb na Slovensku. Analýza právneho a súdneho sektora 59 Druhýstupeprípravnéhoprocesujecakatestvo,ktorékoncízáverecnýmiodbornými/ advokátskymi skúskami. Pre zaradenie do takéhoto programu musí absolvent právnickej fakulty uzatvori zmluvu s etablovaným právnikom a zaregistrova sa v príslusnej komore. Neexistujú ziadne specifické kritériá pre výber a prijatie konkrétneho absolventa do funkcie cakatea.Rozhodnutiejevecoukonkrétnehoprávnikaaleboprávnickejfirmy,pricomniektoré informácie naznacujú, ze tieto prepojenia sú casto výsledkom patrónstva (napríklad rodinné väzby a osobné vzahy). Navyse niektoré právnické firmy a právnici ziadajú specifický poplatok za prijatie cakatea do pracovného pomeru. Táto prax zostáva zo strany komôr nepovsimnutá, aj ke vyvoláva urcité právne a etické otázniky.74 Povinné prípravné obdobie pocas devädesiatych rokov trvalo pä rokov, co výrazne prispelo k nedostatku právnikov na Slovensku. Zmeny, zavedené na konci devädesiatych rokov, skrátili prípravné obdobie na tri roky, co je porovnatené s európskym standardom.75 Úloha stavovských komôr pri administrácii programov pre cakateov/koncipientov sa zväcsa obmedzuje na zabezpecovanie povinných vzdelávacích kurzov. Tieto kurzy, ktorých obsah je pomerne skromný, zameriavajú sa na potrebné právnické vzdelávanie a obsahujú aj urcité vzdelávanie v oblasti profesionálnej etiky. Obidve komory organizujú svoje skúsky jednotným spôsobom. V súcasnosti je pocet adeptov, ktorí nezlozia skúsku, zanedbatený, hoci skúsky sú vnímané ako coraz nárocnejsie a porovnatené s tými, ktoré sú vyzadované pre prokurátorov a sudcov. Priblizne 20-clenná skúsobná komisia, pozostávajúca z advokátov, sudcov a iných právnických profesií, testuje znalosti a kompetentnos kandidátov v hlavných oblastiach práva vrátane trestného práva (trestné právo nie je súcasou odborných skúsok komercných právnikov), obcianskeho a rodinného práva, obchodného práva, správneho práva, financného práva, pozemkového práva, práva sociálneho zabezpecenia a regulacného rámca pre príslusnú právnickú profesiu. Poda získaných informácií komory majú rôzne nároky na cakateov pri záverecných skúskach. Advokátske skúsky sú nárocnejsie nielen pre sirsí rozsah problematiky, ktorú cakatelia musia zvládnu, ale aj vaka vyssím standardom. V rámci reformnej agendy by stálo za zvázenie prija nasledovné opatrenia zamerané na zlepsenie politiky prijímania do stavovských komôr: (a) prehodnotenie súcasných prijímacíchprocedúrvzáujmeidentifikáciemoznostízvýseniapoctuprávnikovvprofesii;(b) 74Pocas nasej misie na Slovensku v roku 2000 sme narazili na niekoko inzerátov v tlaci, kde mladí absolventi právnických fakúlt ponúkali platbu za prijatie do právnickej firmy alebo advokátskej kancelárie na post cakatea/koncipienta. V iných inzerátoch oznamovali advokáti alebo komercní právnici ochotu za poplatok zaskoli absolventov právnickej fakulty. 75SvýnimkouSpojenýchstátov,nacelomsveteniejeukoncenéprávnickévzdelaniepostacujúcepresamostatný výkon právnickej profesie. V Nemecku sa vyzaduje, okrem zlozenia druhej právnickej skúsky, absolvovanie 30-mesacnej prípravy. V Belgicku, Vekej Británii a Holandsku musí adept absolvova 36-mesacné dodatocné vzdelávanie a zlozi druhú skúsku (Firshinger, Jorg. 1993. ,,Attorneys: Summary of the Cross-National Comparison." In Regulation of Professions: A Law and Economics Approach to the Regulation of Attorneys and Physicians in the US, Belgium, The Netherlands, Germany, and the UK. Antwerp, Belgium: MAKLU, 359-370). 60 Slovenská republika zavedenie flexibilnejsích podmienok pre cakateov/koncipientov, ktoré by rozsírili moznosti vzdelávania mimo zavedených právnických ci advokátskych kancelárií, ako aj mimo územia Slovenska; (c) zrusenie poziadavky cakatestva/koncipientstva pre inak kvalifikovaných jednotlivcov; (d) zavedenie automatického prijatia clenov stavovských komôr z EÚ a iných krajín; (e) zrusenie vsetkých poziadaviek na prijatie, ktoré priamo ci nepriamo diskriminujú iných státnych príslusníkov, prípadne podmieujú ich prijatie; a (f) poskytnutie reciprocity clenom komôr z krajín EÚ a iných krajín za tých istých podmienok, ktoré sú kladené na slovenských právnikov v iných jurisdikciách. Bolo by tiez potrebné zvázi spôsoby lepsej prípravy mladých právnikov na ich kariéru, napríklad zlepsením struktúry povinného teoretického vzdelávania, stanovením jasných profesionálnych a etických standardov pre cakateov/koncipientov a dôkladným monitorovaním ich praktického vzdelávania. Organizácia právnických firiem Slovenská regulácia podnikania v sektore právnych sluzieb nie je dostatocne flexibilná. Medzi hlavné faktory ovplyvujúce struktúru slovenských právnických firiem je mozné zaradi relatívne malý trh, strnulé predpisy, ktoré komplikujú specializáciu a zakladanie právnických firiem, ako aj delenie právnickej profesie na dve skupiny ­ advokátov a komercných právnikov. Komparatívny nedostatok sofistikovaných sluzieb ponúkaných na trhu, ako aj nízka úrove dôvery prispievajú k fragmentácii právnických cinností. alsím dôlezitým faktorom je nedostatok podnikateskej tradície na Slovensku. Podaoficiálnychstatistickýchúdajovzarok2000maloSlovensko1368praktizujúcich advokátov a 66 právnických firiem. Len 12% advokátov bolo partnermi v advokátskych spolocenstvách. Styridsapä advokátskych spolocenstiev malo dvoch partnerov; dvanás spolocenstiev malo troch partnerov; styri spolocenstvá mali styroch partnerov; tri spolocenstvá mali piatich partnerov a jedno spolocenstvo malo ses partnerov. Takmer polovica spolocenstiev sa nachádzala v Bratislave a najmenej 22% spolocenstiev bolo zalozených na rodinných väzbách.76 Jedným z dôsledkov striktnej regulácie je aj to, ze typický slovenský právnik je samostatne zárobkovo cinnou osobou bez specializácie. Moznosti voby právnej formy 76 Na porovnanie tejto situácie s inými krajinami, napríklad so Spojenými státmi, prieskum vykonaný chicagskou komorou ukázal, ze profesia je rozdelená na dve sféry. Korporátna (akákovek právna forma organizácie) sféra je charakterizovaná vekými firmami s elitnými absolventmi práva, ktorí majú dobré konexie a vplyv v profesii. Títo právnici poskytujú sluzby podnikovým klientom vo firemných zálezitostiach a zapájajú sa do zlozitých transakcií a súdnych sporov, ktoré sú povazované za vysoko prestízne. Segment individuálnych klientov je charakterizovaný sólo právnikmi alebo malými vseobecnými právnickými firmami s obmedzenou specializáciou, ktoré poskytujú sluzby individuálnym klientom v osobných zálezitostiach a malých obchodných prípadoch. Práca je rutinná, alebo jej dominujú individuálne zaloby o náhradu skody, kedy je odmena právnika závislá od úspechu a hodnoty nároku (Hadfield, Gillian. February 2000. ,,The Price of Law: How the Market for Lawyers Distorts the Justice System. "Michigan Law Review: 98: 4. Analýza právneho a súdneho sektora 61 právnických firiem na Slovensku sú obmedzené. Advokáti a komercní právnici môzu zaklada len spolocenstvá, v ktorých sú praktizujúci právnici spolumajitemi. Zmiesané zdruzenia medzi komercnými právnikmi a advokátmi nie sú povolené, co obmedzuje skálu mozností pre rozvoj podnikania v právnickej profesii na Slovensku. Právnici zdruzení v spolocenstvách sa zodpovedajú klientom bu jednotlivo, alebo spolocne. O zisky a straty sa delia poda dohodnutých pravidiel. Aj ke neexistujú ziadne výslovné obmedzenia týkajúce sa vekosti právnických firiem, na trhu dominujú malé firmy, casto len s jedným právnikom.77 Specializácia právnikov je explicitne zakázaná, a preto sa právnici nespecializujú. Právnické firmy pozostávajú zo spolocníkov, administratívnych pracovníkov a cakateov. V posledných rokoch vstupuje coraz väcsí pocet mladých právnikov do pracovnoprávneho vzahu s právnickými firmami. Aj ke zlozia skúsku predpísanú komorou, neskladajú sub na získanie statusu advokáta alebo komercného právnika. Z tejto situácie majú jasný prospech etablovaní právnici, pretoze vyuzívajú kvalifikovanú a relatívne lacnú pracovnú silu a zárove eliminujú konkurenciu. Je vsak azké veri, ze pre mladých právnikov by za normálnych okolností neboli lepsou alternatívou právnické spolocenstvá ci samostatná prax. Tento trend je mozné vysvetli azkosami spojenými so zalozením novej, resp. so vstupom do existujúcej praxe. Dôvody v pozadí situácie mladých právnikov môzu by tak ekonomické, ako aj regulacné. Právnické firmy na celom svete zvysujú efektivitu svojej práce centralizáciou urcitých cinností, profesionálnym manazmentom; vnútornou specializáciou, vzájomnou spoluprácou a,vniektorýchprípadoch,ajspoluprácoumedziprávnikmi,úctovníkmiainýmiodborníkmi.78 Skúsenosti z európskej a medzinárodnej scény ukazujú, ze v prostredí silnejúcej konkurencie je pre uspokojovanie potrieb firemných aj individuálnych klientov mimoriadne dôlezitá flexibilita právnickej profesie. Umoznenie vstupu cudzincov na slovenský trh právnych sluzieb je alsou moznosou, ktorú by Slovensko mohlo zvázi. Aj ke zo slovenských pravidiel pre etablovanie sa s cieom podnikania nevyplývajú pre cudzincov ziadne dodatocné poziadavky, súcasné predpisy výrazne sazujú prístup rovnako kvalifikovaných a skúsených zahranicných právnikov k clenstvu v komorách. Napríklad, aj ke clenstvo v zahranicných právnických komorách nie je v princípe nezlucitené s clenstvom v slovenských komorách, právnici a ich spolocenstvá môzu ma len jedno sídlo. Z toho ale vyplýva, ze zahranicná firma so sídlom v inej krajine nemôze ma súbezne sídlo aj v Slovenskej republike. 77 Úplný zoznam právnických firiem s menami, adresami a jazykovými znalosami spolocníkov pravidelne zverejujú stavovské komory. 78Existuje tiez vzájomný vzah medzi zlozitosou právnych sluzieb a vekosou firmy: väcsie firmy poskytujú zlozitejsie právne sluzby. Z toho teoreticky vyplýva, ze skutocnos, ze slovenskému trhu dominujú malé firmy s jedným spolocníkom, naznacuje, ze právne sluzby v krajine sú charkterizované relatívne nízkou zlozitosou (Heinz, John P., Robert L. Nelson, and Edward O. Lauman: ,,The Scale of Justice: Observations on the Transformation of Urban Law Practice." Annual Review of Sociology 27: 337). 62 Slovenská republika Na rozdiel od Slovenska sa v iných krajinách, napríklad v Spojených státoch, na zahranicných právnikov nevzahujú ziadne obmedzenia okrem poziadavky clenstva v komore; advokáti krajín ES môzu vo väcsine prípadov poskytova sluzby na území ktorejkovek clenskej krajiny.Viných krajinách, napríklad voVekej Británii, vsak este stále existujú urcité obmedzenia týkajúce sa zastupovania klientov pred súdom.79 Ako ukazuje nasa analýza, Slovensko za európskymi trendmi zaostáva. Pre zahranicné právnické firmy je tiez azké vytvára partnerstvá so slovenskými firmami. Slovenské právo obmedzuje moznosti komercnej spolupráce slovenských a zahranicných právnikov len na vytváranie personálnych spolocenstiev. Z tohto dôvodu je najcastejsou formou medzinárodnej spolupráce zamestnávanie slovenských právnikov zahranicnými spolocnosami, prípadne ich spolupráca na zmluvnom základe. Slovenské komory sú proti myslienke umozni zahranicným právnikom vykonáva prax na území Slovenskej republiky. Sú najmä proti tomu, aby medzinárodné firmy poskytovali sirokú skálu odborných sluzieb. Argumenty komôr sú právnej povahy a súvisia s ochranou spotrebitea. Tvrdia, ze zahranicné firmy by mohli deformova slovenský trh vyssími poplatkami za sluzby nizsej kvality, pricom ich kvalitatívny deficit vyplýva z nizsej znalosti slovenského práva. V reakcii na takýto argument je mozné uvies, ze ak by sa zahranicné firmy naozaj správali takýmto spôsobom (napriek výhradnému právu vlády regulova maximálne aj minimálne odmeny za právne sluzby), pravdepodobne by ich z trhu vytlacila vlastná cenová politika. Navyse, co sa týka tvrdenia o nedostatocnej znalosti slovenského práva, zahranicné firmy môzu zamestnáva miestnych expertov s dôkladnou znalosou slovenského právneho prostredia. alsímcastýmargumentomprezachovaniestatusquoje,zeokremSpojenýchstátovaj niektorékrajinyEÚ,akonapríkladRakúsko,Nemecko,VekáBritániaaBelgicko,nezarucujú úplnú slobodu etablova sa za úcelom podnikania.Aj ke je to pravda, treba zárove uvies, ze v zmysle cieov zmluvy EHS o slobodnom pohybe tovarov, kapitálu a sluzieb clenské krajiny EÚ sú povinné existujúce obmedzenia tohto práva priebezne odstraova, a nie vytvára nové. alsím dôlezitým dôvodom pre zmenu status quo sú medzinárodné súdne spory, ktoré sú logickým dôsledkom trhovej integrácie. Ak sa nevytvárajú medzinárodné právne firmy uspokojujúce dopyt po právnych sluzbách súvisiacich s cezhranicnými právnymi spormi, náklady na takéto spory prudko vzrastú. Niet pochýb, ze slovenské právne sluzby sa budú alej vyvíja a ze tieto sluzby, skôr ci neskôr, dosiahnu úrove medzinárodných standardov vrátane zrusenia priamych a nepriamych obmedzení poskytovania právnych sluzieb a práva etablova sa. Slovenská právna profesia bude musie postupom casu celi konkurencnému tlaku na medzinárodnom trhu. 79Finsinger,Attorneys: Summary of the Cross National Comparison. Analýza právneho a súdneho sektora 63 V záujme zabezpecenia primeranej úrovne konkurencie medzi slovenskými právnikmi by stálo za zvázenie: (a) odstráni obmedzenia týkajúce sa obchodnej organizácie poskytovateov právnych sluzieb a (b) podriadi trh právnych sluzieb protimonopolnému rezimu a rezimu na ochranu súaze. Zásady etického výkonu profesie Vzahy medzi právnikmi a ich klientmi sú zalozené na vzájomnej dôvere a dôvernosti informácií. Aby ich vzah a konzekventne právny systém fungovali, právnici musia kona v mene svojich klientov s nálezitou starostlivosou a odbornosou a zárove prejavova profesionálnuúctuvocisvojimkolegom.Bezdostatocnéhostupaspolupráceaprofesionálnej súcinnosti medzi právnikmi vystupujúcimi v kontradiktórnych konaniach sa spory nedajú riesi rýchlo, spravodlivo a lacno. Na druhej strane prílisná profesionálna spolupatricnos môze vies ku kolúzii, kedy sa právnici snazia chráni vlastné záujmy na úkor klientov. Zdá sa, ze slovenské podmienky nahrávajú skôr kolúzii na úkor razantnej obhajoby v prospech klientov. Vo svojich stratégiách obhajoby, ako aj vo vystupovaní voci právnym zástupcom protistrany právnici majú tendenciu zohadova lojalitu voci profesii. Právnici, napríklad, len zriedka otvorenie poukazujú na nedostatocnú pripravenos alebo nekompetentnos svojho kolegu pred súdom. Je nesastím, ze sudcovia, ktorí sú svedkami takéhoto správania sa v súdnych sieach, robia to isté. Profesionálny kódex zdôrazujúci zmysel pre solidaritu v rámci právnickej profesie oslabuje súaz a neprospieva spotrebiteom. Profesionálna lojalita právnikov a tolerancia sudcov voci nekompetentnému konaniu kolegov by nemala oslabova súaz medzi poskytovatemi právnych sluzieb. Preto by mali existova jasné etické standardy zohadujúce najmä záujmy klientov. Pravidlá, ktorými sa riadi profesionálna súcinnos medzi právnikmi, by bolo vhodné revidova, tak aby zohadovali verejný záujem a nielen záujem profesie. Pouzívatelia právnych sluzieb, súdy a samotní právnici by profitovali z dobre definovaných, jasných a na výsledok orientovaných postupov, ktorými sa riadi správanie sa právnikov v súdnych sporoch. Bolo by tiez potrebné zabezpeci, aby pravidlá správania sa právnikov smerovali k lepsej efektívnosti právneho procesu a aby nabádali právnikov k uzsej spolupráci so súdmi a súdnymi úradníkmi. Reklama Reklama môze by úcinným prostriedkom komunikácie informácií vtedy, ak pomáha uom vybra si vhodných právnikov. Obmedzenia týkajúce sa reklamy právnikov na Slovensku vychádzajú z idealistického pohadu na ich stimuly. Tieto obmedzenia oberajú spotrebiteov o moznos informovanej voby pri výbere poskytovateov právnych sluzieb a ochraujú právnikov pred profesionálnou konkurenciou. Tento zákaz, ktorého úcelom je chráni právnikov, môze v skutocnosti spôsobi, ze slovenskí právnici stratia klientov, ktorí si zvolia sluzby ich kolegov zo zahranicia, kde boli obmedzenia týkajúce sa reklamy odstránené. 64 Slovenská republika Zásady výkonu advokácie (siedma cas, clánky 41 ­ 46) Slovenskej advokátskej komory odrázajú tradicný názor, ze reklama alebo akákovek publicita je v rozpore s profesionálnou dôstojnosou právnika. V zásadách sa uvádza: ,,Advokát sa prezentuje výkonom svojho povolania. Nesmie pouzíva nevhodnú alebo nevkusnú reklamu. Pri vystupovaní na verejnosti, vrátane styku s masovokomunikacnými prostriedkami, advokát nesmie vyzdvihova svoju osobu, vlastnú cinnos a svoje právne prípady." Slovenskí právnici tiez nemôzu oslovova klientov s ponukou sluzieb ani vyuzíva pre tento úcel iné osoby. Právnici nesmú uvádza ziadne informácie na tlacivách ani obálkach pouzívaných právnickými firmami. Súbezne so zjednocovaním európskeho trhu sluzieb dochádza k odklonu od regulácie smerom k deregulácii a od absolútneho zákazu reklamy k regulovanej reklame.80 Na Slovensku môze poskytovanie informácií o právnikoch a ich specializácii prispie k znízeniu informacnej asymetrie medzi právnikmi a ich klientmi; takéto informácie tiez zlepsujú ochranu práv klientov a zvysujú transparentnos. Slovensko sa vydalo týmto smerom, ke umoznilo zverejovanie informácií o jazykových znalostiach právnikov. Nedávne zmeny tiez umozujú zverejova informácie o cenách, co má vplyv na korupciu.81 Navyse zrusenie zákazu komercnej reklamy a obmedzenie regulatívov v tejto oblasti na bezné obmedzenia týkajúce sa poskytovania klamlivých informácií prospeje z dlhodobého hadiska tak právnikom, ako aj ich klientom. Toto opatrenie bude obzvlás úcinné, ak ho budú sprevádza nariadenia o povinnom zverejovaní urcitých informácií. Ochrana klienta Existujúca regulácia neposkytuje klientom adekvátnu ochranu pred zneuzitím zo strany právnikov. V súvislosti s ochranou klientov je mozné spomenú nasledovné problémy: (a) klient, najmä jednotlivec, má problém identifikova a vybra si vhodného právnika; (b) právnici nie sú povinní poskytova klientom informácie o svojich sluzbách a cenách ani pred uzatvorením zmluvy, ani pocas zastupovania, pricom právnici nemajú povinnos uchováva záznamy o poskytnutých sluzbách; a (c) právnici majú právo rozhodnú, bez konzultácie s klientom, co je v klientovom najlepsom záujme a ako by mal by tento záujem reprezentovaný. Zákon definuje konanie právnika voci klientovi vemi vseobecne: ,,Advokát je povinný chráni práva a oprávnené záujmy zastupovaného, kona pritom svedomito, 80Napríklad v Nemecku v devädesiatych rokoch rozsíril Federálny obciansky súd katalóg specializácií na (a) Odborný advokát pre verejné právo, (b) Odborný advokát pre daové právo, (c) Odborný advokát pre pracovné právo a (d) Odborný advokát pre sociálne právo. alsie oznacenia specializácií je tiez mozné schváli, ak sa nepouzívajú ako súcas názvu firmy a ak sú, po osobitnom posúdení, základom faktickej specializácie právnickej praxe (Economic Institute for Interdisciplinary Research on Labor Market and Distribution Issues of the University of Utrecht and Department of Law of the University of Antwerp. 1993. Regulation of Professions). 81Napríklad v Holandsku, Anglicku, Walese a v Spojených státoch je uvádzanie cien v reklamách povolené (Finsinger, Attorneys: Summary of the Cross-National Comparison). Analýza právneho a súdneho sektora 65 dôslednevyuzívavsetkyzákonnéprostriedkyauplatovato,copodasvojhopresvedcenia a príkazu klienta pokladá za prospesné."82 Komora nie je povinná poskytova relevantné informácie o právnikoch ani uahcova klientovi výber najvhodnejsieho právnika. Kým obcania si môzu právnika slobodne vybra, právnici nemajú absolútnu moznos odmietnu poskytnutie právnych sluzieb.83 Avsak v prípadoch potenciálnej nelojálnosti voci klientovi, resp. konfliktu záujmov, právnik musí odmietnu ziados klienta a vysvetli mu dôvody, ktoré ho k rozhodnutiu viedli. Potenciálny klient môze poziada príslusnú komoru o preskúmanie dôvodov odmietnutia. Ak sa komora stotozní so stanoviskom právnika, potvrdí jeho rozhodnutie a klientovi pridelí nového právnika. Právnik, ktorého komora klientovi pridelí, je povinný takéhoto klienta zastupova. Principiálne sa ocakáva, ze právnik nadrauje záujmy klienta svojim vlastným záujmom. Zákon a zásady výkonu profesie vyzadujú, aby právnik klienta priebezne informoval o stave prípadu a poskytoval klientovi otvorené právne názory. Právnik vsak nie je výslovne viazaný zelaniami klienta a nie je povinný s klientom konzultova dôlezité rozhodnutia.Kezeprávnicisinezachovávajúzáznamyoposkytovanýchprávnychúkonoch, klient nemôze spochybni kvalitu sluzieb, ktoré dostane. Co sa týka nákladov a odmien za právne sluzby, právnik má len obmedzenú povinnos informova klienta o odhadovaných nákladoch, resp. o systéme pouzitom pre výpocet odmeny pred uzatvorením zmluvy alebo pocas zastupovania. Monitorovanie a uplatovanie popísaných ustanovení, cieom ktorých je chráni klientov pred zneuzitím, takmer neexistuje. Obmedzením verejne dostupných informácií o právnikoch stavovské komory presadzujú myslienku, ze medzi druhom a kvalitou sluzieb poskytovaných právnikmi niet rozdielov. Takýto prístup zvysuje náklady klientov na získavanie informácií a obmedzuje súaz, ignorujúc záujmy spotrebiteov. Pre spotrebiteov je informácia o rozdieloch v kvalite právnychsluziebprospesnávtedy,akjetransparentnáasprevádzanáinformáciouosúvisiacich odchýlkach v cene. Ak sa napríklad spor týka nároku nízkej hodnoty, navrhovateovi môze lepsie vyhovova zastupovanie menej skúseným a lacnejsím právnikom nez právnikom, ktorého odmena prevýsi pravdepodobný výnos z vyhratého sporu. Informácie o sluzbách právnikov a ich monitorovanie nepredstavujú problém len pre klientov. V konecnom dôsledku majú nesmierny dopad aj na samotnú profesiu. Stavovské komory by sa mali zapoji do procesu zabezpecovania kvality sluzieb; ak má verejnos malú dôveru v kvalitu právnych sluzieb, prah pripravenosti naja si právnika bude úmerne vysoký 82Zákon o advokácii. 83Právnikmusíodmietnuziadosoposkytnutieprávnychsluziebvnasledovnýchsituáciách:(a)akuzposkytuje sluzbu niekomu s konfliktným záujmom, (b) ak konfliktnú stranu zastupuje jeho spolocník a (c) ke sa jemu blízke osoby zúcastnili na rokovaniach týkajúcich sa predmetnej veci (Economic Institute for Interdisciplinary Research on the Labor Market and Distribution Issues of the University of Utrecht a Department of Law of the University ofAntwerp. Regulation of Professions). 66 Slovenská republika a ochota plati za právne sluzby bude nízka. Z toho vyplývajúci pokles dopytu prinúti urcitý pocet právnikov stiahnu sa z trhu. Pravidlá týkajúce sa neposkytovania informácií, vcasného predkladania dôkazov a spolupráce so súdmi a inými orgánmi nie sú súcasou zásad výkonu profesie. Navyse v celkovom procesnom kontexte porusenie týchto pravidiel nie je povazované za porusenie zásad výkonu profesie, a stavovské komory mu nevenujú pozornos. Namiesto toho je za uplatovanie procesných pravidiel zodpovedný sudca. Aj ke existuje málo empirických dôkazov o tom, ci a ako môzu právnici prispie k efektívnej práci súdov, verejnos sa domnieva, ze je to ich úloha ­ s týmto názorom sa stotozujú aj sudcovia. Tento problém si rozhodne vyzaduje alsie skúmanie a pozornos tvorcov politík. V záujme zlepsenia kvality sluzieb bude vhodné zvázi prijatie ucelenej politiky a súboru predpisov v oblasti ochrany spotrebitea. Pouzívatelia súdneho systému by obdobne mali ma prístup k informáciám, ktoré im pomôzu efektívne vyuzíva sluzby právnikov. Zlepsenie prístupu verejnosti k informáciám o súdnictve, riadení súdov a právnikoch, tak cez internet, ako aj ostatné médiá, poskytne spotrebiteom silné nástroje pre prijímanie informovaných rozhodnutí o pouzití právnych sluzieb. Po prvé, regulacný orgán profesie by mal uvazova o tom, ako pomôc spotrebiteom posúdi kvalitu sluzieb.84 Po druhé, bolo by vhodné zvázi zavedenie povinnosti zverejova urcité informácie, tak ako je to bezné v iných krajinách. Po tretie, mohli by sa zrusi obmedzenia týkajúce sa reklamy. Politikapovinnéhozverejovaniaaposkytovaniaurcitýchinformáciímôzevýznamnou mierou prispie k dosahovaniu standardov kvality. Na právnikov a ich stavovské komory ako kváziverejné organizácie, na ktoré vlády delegujú programové funkcie, by sa mohli klás poziadavky o predkladanie výrocných správ o svoje cinnosti. Tieto správy by mohli podlieha auditu. Okrem toho MS by si malo zabezpeci dostatocné kapacity na dohad nad právnymi sluzbami a predkladanie správ o stave trhu právnych sluzieb priamo Národnej rade Slovenskej republiky. Napríklad poziadavka na povinné zverejovanie informácií o specializácii právnikov, ich skúsenostiach a poplatkoch by výrazne zlepsila schopnos spotrebiteov identifikova poskytovateov sluzieb, ktorých potrebujú. Právnici by mali ma povinnos informova klientov o kvalite sluzieb, ktorú môzu ocakáva, ako aj o tom, aké moznosti odskodnenia majú v prípade, ze so sluzbami nebudú spokojní. Vo vseobecnosti by ochrana a vzdelávanie spotrebitea mali by kúcovými zlozkami verejnej politiky v oblasti právnych sluzieb. 84Aj ke je vemi azké vybra si právnika, najmä vzhadom na zlozitos právnych sluzieb, racionálny spotrebite má vzdy tendenciu vybra si to najlepsie, co mu jeho financná situácia dovouje, ale preto potrebuje komparatívne údaje. Potenciálni klienti budú vemi pravdepodobne skúma signifikantnos vsetkých dostupných informácií, keze toto je jediný spôsob, ako môzu ovplyvni výsledok hadania. Informácie o právnikoch by sa preto mali zbiera, analyzova, porovnáva a spolocne a verejne uznáva. (Hadfield, ,,The Price of Law: How the Market for Lawyers Distorts the Justice System.") Analýza právneho a súdneho sektora 67 Disciplína právnikov Systém zisovania profesionálnych chýb a postihov právnikov súvisí s otázkou ochrany klienta. Rozsah disciplinárnych postihov právnikov na Slovensku zaha upozornenie, ktoré je výsledkom predbezného setrenia, oficiálne napomenutie, pokutu do 10 000Sk (priblizne 250 USD) a pozastavenie cinnosti (vyciarknutie zo zoznamu) na dobu piatich rokov. Len opakované a závazné porusenie zákona o advokácii a zákona o komercných právnikoch sa povazuje za také previnenie, ktoré má za následok disciplinárne konanie voci dotknutému právnikovi. Keze zákony a zásady výkonu profesie obsahujú len málo informácií o tom, co je to závazné previnenie, závisí takmer výlucne od orgánov príslusnej komory, aby takéto konanie definovali.85 Navyse zásady výkonu profesie uvádzajú, ze ,,porusenie zásad sa riesi v disciplinárnom konaní len ak sa vec nedá riesi iným spôsobom." Na druhej strane zásady výkonu advokácie priamo uvádzajú, ze nie sú predpisom, ale skôr ,,súhrnom zvycajných pravidiel" a, ako také, nemusia by nevyhnutne aplikované kárnou komisiou a najvyssím súdom. Zásady profesionálneho správania sa sú internými predpismi komôr, ktorých vykonatenos je otázna. Aj ke sa klientovi podarí poda saznos a následne iniciova konanie, potvrdenie oprávnenosti saznosti zo strany komory ci súdu este sazovatea neoprávuje na náhradu skody. Klienti, ktorým vznikla financná skoda v dôsledku nedbalosti právnika, musia poda zalobu o náhradu skody na beznom súde. Takéto prípady sa rozhodujú poda obcianskoprávnych princípov zodpovednosti za skodu. Riziko obcianskoprávnej zodpovednosti vyplývajúce z profesionálnej nedbanlivosti musí by povinne poistené. Vzhadom na vyssie popísané predpisy nie je ziadnym prekvapením, ze na slovenských súdoch nebola doposia podaná ziadna zaloba o náhradu skody voci advokátovi alebo komercnému právnikovi. Na riesenie disciplinárnych previnení bola vytvorená speciálna struktúra. Trojclenný disciplinárny senát komory koná ako orgán prvého stupa. Odvolania voci jeho rozhodnutiu riesi predsedníctvo komory. Konecné rozhodnutie predsedníctva komory môze by zrusené, ak je ním porusený zákon alebo predpisy zdruzenia. Okrem toho rozhodnutie o vyciarknutí zo zoznamu advokátov/komercných právnikov môze preskúma správny senát Najvyssieho súdu SR, ktorého rozhodnutie je konecné. Vsetky saznosti voci advokátom musia by adresované na Slovenskú advokátsku komoru. Saznosti sa evidujú v centrálnom registri a skúma ich tajomník komory. Po 85Zásady výkonu advokácie sa zmieujú o otázke závazného previnenia len v casti týkajúcej sa vzahov advokátov ku komore. Nasledovné porusenia sú povazované za závazné: (a) ak advokát nezaplatí clenský príspevok nacas a v plnej výske, (b) ak advokát neinformuje komoru o svojim sídle alebo zmene sídla a obchodného mena, (c) ak advokát neinformuje komoru o vstupe do spolocenstva s inými advokátmi do 15 dní a (d) ak advokát nezaplatí poistné zodpovednosti za skodu. 68 Slovenská republika troch mesiacoch tajomník komory bu saznos zamietne, alebo ju postúpi predsedovi revíznej komisie. Predseda vykoná predbezné setrenie a ak dospeje k záveru, ze saznos je opodstatnená, iniciuje oficiálne disciplinárne konanie. Návrh na disciplinárne konanie mozno poda do troch mesiacov odo da, ke sa predseda revíznej komisie dozvedel o kárnom previnení, najneskôr do jedného roka odo da, ke doslo ku kárnemu previneniu. Predseda, alebo poverený clen revíznej komisie, vystupuje v disciplinárnom konaní ako zalobca. Systém disciplinárneho konania voci právnikom má urcité znaky, ale nie je dostatocne efektívny pri vynucovaní pravidiel profesionálneho správania sa a pri ochrane záujmov klientov. Po prvé, definícia previnenia je nejasná. Zásady výkonu profesie zdôrazujú povinnosti právnikov voci komorám, a nie klientom.86 Po druhé, riziko, ze previnenie bude postihnuté, je minimálne. Postihy, obzvlás pokuty, sú prílis nízke, aby právnikov odrádzali od nenálezitého ci nedbanlivého konania. Okrem toho postupy pre podávanie sazností a iniciovanie disciplinárneho konania sú pre klientov prílis zdhavé, azkopádne a netransparentné. Celkovo sa zdá, ze zachovanie profesionálnej bezúhonnosti svojich clenov nestojí, aspo poda dostupných informácií, v popredí priorít oboch stavovských komôr na Slovensku. Zavedenie systému zodpovednosti právnikov za dodrziavanie standardov riadneho výkonu profesie je rozhodujúcim predpokladom zabezpecenia kvality sluzieb. Standardy výkonu profesie sa musia zamera na profesionálnu etiku a transparentnos. Na Slovensku, podobne ako v mnohých iných krajinách, sa vsak politika regulátorov koncentruje skôr na otázky prístupu k profesii nez na priebezné sledovanie jej samotného výkonu. Asymetria informácií na trhu právnych sluzieb a skutocnos, ze trh, ponechaný sám na seba, nevedie k spolocensky zelatenému výsledku, je postacujúcim dôvodom na to, aby tí, ktorí poskytujú právnu sluzbu, boli zodpovední za dodrziavanie profesionálnych standardov a poskytovanie informácií umozujúcich spotrebiteom robi rozhodnutia. V záujme posilnenia zodpovednosti právnikov a ochrany záujmov klientov odporúcame zvázi nasledovné moznosti: (a) prija zákon o právnych sluzbách, ktorý sa zameria na etické pravidlá interakcie s klientmi a súdmi a na poskytovanie informácií (vypracovaný za úcasti spotrebiteov); (b) vytvori mechanizmus na vynucovanie vhodného správania sa právnikov, ktorý by bol nezávislý od právnikov a na ktorý by sa spotrebitelia v prípade potreby mohli priamo odvola; a (c) poskytnú spotrebiteom právnych sluzieb moznos podáva saznosti priamo v príslusnej komore alebo cez nezávislý disciplinárny systém fungujúci nezávisle od právnickej profesie. Súdnictvo by mohlo zohráva výraznejsiu úlohu pri dohade nad právnickou profesiou, nez to bolo doposia. Ako uvádzame vyssie, profesionálne zdruzenia právnikov spravujú systém disciplinárneho postihu právnikov autonómne, bez zasahovania z vonka. Dosta právnika pred súd je zlozité, pretoze len Najvyssí súd SR je príslusný riesi prípady ich profesionálneho previnenia. 86Len nevýznamný pocet ustanovení Zásad výkonu advokácie sa týka vzahov medzi právnikmi a ich klientmi (8 z 50). V porovnaní s tým holandský profesionálny kódex obsahuje priblizne 20 (zo 47) clánkov, ktoré sa priamo ci nepriamo týkajú záujmov klientov. Analýza právneho a súdneho sektora 69 Ceny právnych sluzieb Táto cas sa zaoberá odmenami za právne sluzby. Dôlezitos problémov vznesených v tejto súvislosti súvisí so skutocnosou, ze ceny sluzieb poskytovaných právnikmi predstavujú najväcsiu bariéru prístupu k právnym sluzbám na Slovensku. Doposia sa neuskutocnil ziaden analytický výskum toho, kto sú klienti, koko právnici za svoje sluzby úctujú a aké mechanizmy pre výpocet odmien pouzívajú. Názory a závery uvedené v tejto správe vychádzajú z rozhovorov s právnikmi a ich klientmi, ako aj z protikorupcného prieskumu, vykonaného v roku 2002, a z teoretickej literatúry, cerpajúcej z prostriedkov ekonomickej analýzy. Preto by uvedené závery mali by povazované za predbezné.87 Uvádzame opis situácie právnej firmy pozostávajúcej z dvoch nadpriemerne úspesných slovenských právnikov s 15-rocnou praxou. V roku 1999 bol cistý mesacný príjem kazdého z právnikov 250 000,- Sk (6250 USD); z tejto ciastky predstavoval príjem z pausálnych odmien 150 000,- Sk (3750 USD) (odmeny prijaté od súkromných a státnych podnikov na základe dlhodobých kontraktov) a 100 000,- Sk (2500 USD) boli odmeny prijaté od fyzických osôb. Mesacné náklady súvisiace s prevádzkou firmy (jedna sekretárka, nájomné v exkluzívnej budove v centre hlavného mesta a iné výdavky) dosiahli 70 000 az 80 000,- Sk (1750 az 2000 USD). Rocný príjem kazdého z partnerov dosahoval 3 az 4 milióny Sk (75 000 az 100 000 USD). Poda oficiálnych statistík bol v tom roku priemerný mesacný zárobok právnika 17 000Sk (425 USD). Priemerná mesacná mzda v národnom hospodárstve bola v tom istom roku priblizne 12 000,- Sk (300 USD). Samozrejme, ze nie vsetci právnici majú príjmy porovnatené s touto firmou. ,,Chudobný a nezamestnaný právnik" vsak nie je na Slovensku bezným javom. Navyse oficiálne statistiky potvrdzujú, ze len zopár právnikov je na úradoch práce vedených v evidencii nezamestnaných. Ako uviedol jeden z advokátov, s ktorými sme sa rozprávali, klienti do advokátskych kancelárií nechodia ,,priamo z ulice", pricom pocet individuálnych klientov, ktorí prídu takmer vzdy na odporúcanie, je nízky. Drvivá väcsina z nich pochádza z vyssej strednej vrstvy. alsí právnik, s ktorým sme hovorili, tvrdil, ze ziaden advokát s dobrou reputáciou nezoberie povinné zastupovanie klienta, pretoze to nie je financne výhodné. Sudcovia to vedia, a preto za obhajcov prideujú len advokátov, ktorí sú ochotní obhajobu prevzia. Toto je dôvod, preco je trh povinného zastupovania obsadený advokátskymi koncipientmi a hstkou neskúsených alebo menej schopných advokátov. Dokonca aj oni obmedzujú svoje úsilie vzhadom na neistotu, ci dostanú odmeny za svoje sluzby zaplatené vcas. Ziaden z právnikov, s ktorými sme viedli rozhovor, sa nezúcastoval na programe ,,bezplatných" právnych sluzieb. 87V súcasnosti vláda SR a Banka uskutocujú následnú stúdiu trhu právnych sluzieb, ktorá sa zameriava na ceny a kvalitu právnych sluzieb poskytovaných právnikmi, notármi a exekútormi. 70 Slovenská republika Odmeny za právne sluzby Odmeny za právne sluzby sú regulované vyhláskou MS SR. V zmysle zákona je právnik povinný zabezpeci, aby bola jeho pomoc ,,úcinná" a odmena za u ,,primeraná". Právnici nesmú prejavova financný záujem v predmete prípadu, ktorý zastupujú (konflikt záujmov). Právnik má nárok na odmenu za právne sluzby, náhradu hotovostných výdavkov, súvisiacich s poskytnutou sluzbou, a na náhradu za ,,stratený cas". Odmeny sú blizsie specifikované vo vyhláske MS SR vydanej v roku 1990. Pod tlakom advokátov a komercných právnikov boli sadzby týchto odmien v roku 2002 zvýsené.88 Vyhlásky MS SR dávajú právnikovi a klientovi vonos v tom, ako si dohodnú systém výpoctu odmeny. Umozujú uplatnenie troch metód stanovenia a výpoctu odmeny: (a) podielová odmena89 ­ pactum de quota litis ­ definovaná ako podiel na hodnote veci, ktorá je predmetom konania (do 20%, ak je právnik plne úspesný; ak vsak nie je úplne úspesný, platí sa tarifná odmena poda sadzieb uvedených vo vyhláske); (b) hodinová odmena90 ­ definovaná dzkou casu, ktorý právnik venuje prípadu (základná sadzba bola 200Sk, co je priblizne 8 USD, aj ke jej výsku je mozné dojedna v závislosti od zlozitosti prípadu na úrove 100 az 600Sk (3 az 24 USD) ­ nedávno bola hodinová odmena zmenená tak, ze predstavuje Ľ výpoctového základu, pricom toto císlo je mozné zvýsi alebo znízi o polovicu; a (c) pausálna odmena,91 ktorá sa zvycajne pouzíva, ak právnici poskytujú sluzby podnikom pocas dlhsieho casového obdobia.92 Hodinové sadzby sa vseobecne uplatujú pri konzultáciách s individuálnymi klientmi a sú zvycajne nízke. To isté mozno poveda o podielových odmenách. Zdá sa, ze najbeznejsou metódou na stanovenie a výpocet výsky odmeny za zastupovanie je pevný sadzobník nákladov, ktorý je v princípe odvodený od hodnoty veci, ktorá je predmetom 88Nasa správa je vo vekej miere zalozená na starom systéme odmien, aj ke vplyv zvýsených sadzieb bol tiez zohadnený. Cieom nového systému je upravi sadzby o vplyv inflácie; cieom zmien tiez bolo, aby právnici dostali to, co si zaslúzia. 89Podielové odmeny alebo odmeny formou provízie sú vyjadrené percentom z vysúdenej ciastky alebo hodnoty veci, ktorá je predmetom sporu. Na porovnanie, podielové odmeny v Spojených státoch sa zvycajne pohybujú od 25 do 33 %. 90Hodinové odmeny sú casové sadzby, pri ktorých právnici sledujú cas strávený na prípade a vynásobia ho hodinovou sadzbou. Na Slovensku sa systém hodinových odmien kombinuje so systémom odmeny odvodenej od hodnoty, pri ktorej právnik posúdi hodnotu svojej práce. 91Pausálne odmeny stanovujú právnici vopred a typicky sa pouzívajú v prípade rutinných sluzieb, kde sú úlohy vopred dobre definované a predvídatené. 92Na väcsinu sporov sa uplatuje nasledovný sadzobník odmien: Do 5000Sk (250 USD), 500Sk (25 USD); 5000Sk (250 USD) az 20 000Sk (1000 USD), 500Sk (25 USD) + 3% z ciastky presahujúcej 5000Sk (25 USD); 20 000Sk (1000 USD) az 200 000Sk (10, 000 USD), 1250Sk (62 USD) + 3% z ciastky presahujúcej 20 000Sk (1000 USD); 200 000Sk (10,000 USD) az 1 milión Sk (US$50,000), 6650Sk (332 USD) + 1% z ciastky presahujúcej 6650Sk (332 USD); nad 1 milión Sk (50,000 USD), 14 650Sk (732 USD) + 0,2% z ciastky presahujúcej 1 milión Sk (US$50,000). Analýza právneho a súdneho sektora 71 konania (pausálna odmena alebo tarifná odmena).93 Vo vseobecnosti je právnická profesia málo flexibilná pri dojednávaní poplatkov medzi klientmi a právnikmi. Keze odmeny za právne sluzby platené podnikmi sú daovo uznávacím nákladom, rozdiel je medzi tým, co platia za právne sluzby podniky a co jednotlivci. Berúc do úvahy problém obmedzeného poctu právnikov, môzeme konstatova, ze jednotlivec má voci podniku len malé sance v snahe upúta pozornos právnikov. Vzhadom na to, ze systém sa zdá by neflexibilný a sadzby neodrázajú situáciu na trhu, existujú mnohé náznaky, ze regulácia odmien za právne sluzby sa jednoducho ignoruje. Tieto pravidlá sa vsak uplatujú súdmi pri vydaní rozhodnutia o úhrade nákladov za právne zastupovanie porazenou stranou v spore, ako aj v prípadoch povinného zastupovania.94 Tento systém vytvoril systém duálnych sadzieb odmien za právne sluzby: odmeny urcované trhom a odmeny regulované. Vzhadom na duálnos systému nie sú nezvycajné situácie, ke sa klientom po vyhratom spore nevrátia prostriedky, ktoré skutocne zaplatili svojim právnikom. Reforma z roku 2002 sa pokúsila vyriesi problém rastúcich odmien za právne sluzby a väcsej flexibility pri dojednávaní odmien medzi klientmi a právnikmi. alsou dôlezitou oblasou, ktorej je potrebné venova pozornos pri analýze poplatkov za právne sluzby, je dohad nad ich úctovaním. V tomto ohade sa slovenská legislatíva a predpisy spoliehajú úplne na samoreguláciu. Ceny, ktoré úctujú advokáti a komercní právnici, nie sú známe. Predpisy nevyzadujú specifikáciu ani vysvetlenie fakturovanej ciastky, ani aby klienti boli informovaní o financných dôsledkoch konania právnikov v súvislosti s riesením zvereného prípadu. Nadmerná fakturácia by mohla by povazovaná a riesená ako neprofesionálne konanie, ale ani podvodná fakturácia nie je specifikovaná ako vázne porusenie profesionálnej etiky. Predpisy neuvádzajú orgán, ktorý by mal by zodpovedný za uplatovanie pravidiel pre úctovanie odmien za právne sluzby. Ak je klient nespokojný, môze sa sazova v príslusnej komore, komora vsak nemá právo rozhodnú o vrátení neoprávnene úctovanej ciastky. Klient má teda len jednu moznos, ako dosiahnu vrátenie neoprávnene úctovanej odmeny ­ môze právnika zalova. Vzhadom na netransparentné praktiky pri stanovovaní, výpocte a výbere odmien za právne sluzby sú vsak sance na vrátenie neoprávnene úctovaných ciastok minimálne. 93Na úcely porovnania, v roku 1998 bola priemerná hodinová sadzba právnika v USA 180 USD; priemer pri partneroch vekých firiem dosahoval 250 USD, pricom najlepsie zarábajúce firmy si úctovali viac ako 385 USD na hodinu. Priemerný právnik úctoval viac nez sedem hodín denne. Pri týchto sadzbách, plus nákladoch úctovaných zvlás, mohol v priebehu niekokých dní právny prípad klienta stá okolo 10,000 USD. Odhady hovoria, ze právne sluzby v jednoduchom obchodom spore stoja minimálne 100,000 USD. 94Poda slovenského zákona strana, ktorá spor prehrá, musí uhradi víaznej strane vsetky náklady alebo cas nákladov súvisiacich s prípadom vrátane odmien za právne sluzby. Na európskom kontinente je presun hradenia nákladov na porazenú stranu standardom.Vo svete zvykového práva existujú dva vseobecné prístupy: ,,anglické pravidlo", poda ktorého porazená strana znása vsetky alebo cas nákladov, ktoré vznikli víaznej strane v súvislosti s právnym zastupovaním, a ,,americké pravidlo", ktoré takýto presun bremena nepozná a necháva kazdú zo strán v spore znása svoje náklady za právne sluzby bez ohadu na to, ktorá strana vyhrá, ak o tom sudca v rozsudku specificky nerozhodne inak. (Kritzer, Herbert, M.: ,,Lawyers' Fees and Lawyer Behavior in Litigation: What Does the Empirical Literature Say?" Texas Law Review 80 (June 2002): 1400-1403). 72 Slovenská republika Súcasné predpisy nebránia tomu, aby boli ceny za poskytnuté právne sluzby nadmerne vysoké. Okrem toho existuje disparita medzi cenami za právne sluzby, ktoré platia právnické osoby(podnikatelia)afyzickéosoby.Sosystémomodmienzaprávnesluzbysúvisiaajalsie otázky, napríklad existencia duálneho systému poplatkov (oficiálne a skutocné) vyplývajúca z nedostatocnej regulácie, nepriehadné postupy pri výpocte odmien a neúcinný dohad nad úctovaním týchto odmien klientom. Keze zlozitos a neistota sú atribútmi, ktoré sú vlastné samotnej podstate právnych sluzieb, vemi azké je urci, ktoré sluzby sú skutocne potrebné a ktoré poplatky sú primerané. Podobne kazdý alsí dohad v tomto smere môze ma len limitovaný úcinok. Napriek týmto problémom je otázka odmien za právne sluzby mimoriadne dôlezitá. Bolo by vhodné vykona ucelený prieskum systému odmien za právne sluzby s cieom identifikova jeho alsie mozné zlepsenia.95 Medzinárodné skúsenosti ponúkajú mnozstvo alternatív pre budúce reformy v tomto smere.96 Dotované právne sluzby Vzhadomnanedostatocnémonitorovaniezostranyslovenskejvládyaabsenciurelevantných dát je analýza dotovaných právnych sluzieb extrémne azká. Napriek tomu sa zdá, ze rozsah bezplatných ci dotovaných právnych sluzieb je na Slovensku obmedzený. Ústava síce hovorí o bezplatných právnych sluzbách, v praxi je to vsak takmer nemozné. Súdy len zriedka ustanovujú advokátov ex-officio na zastupovanie obzalovaných v trestnoprávnom konaní, pokia nespadajú do kategórie povinného právneho zastúpenia. Potenciálny klient sa môze obráti na komoru so ziadosou o poskytnutie právnych sluzieb pro bono. Keze rozpocty 95Mozno by bolo vhodné posúdi uplatnitenos holandského systému odmien, ktorý pouzíva príjem sudcov okresných súdov ako latku pre stanovovanie odmien za právne sluzby. 96V Belgicku podliehajú odmeny za právne sluzby regulácii stavovskej komory. Komora vydáva usmernenia pre výpocet odmien. V týchto usmerneniach sú zvycajne uvedené len minimálne ciastky. Vo väcsine prípadov sa v usmernení jasne uvádza, pre ktorý typ prípadu daná ciastka platí a úrove súdu, na ktorej musí by vec pojednávaná.Úcelomtýchtousmerneníjeposkytnúinformácieajsirokejverejnostiavniesdosystémuväcsiu transparentnos. Predsedníctvo komory a jej predseda zohrávajú dôlezitú úlohu pri sporoch medzi klientmi a právnikmi ohadne výsky poplatkov. Ak má klient pocit, ze ciastka je prílis vysoká, môze poda saznos na predsedníctvo komory, ktoré môze následne rozhodnú o znízení odmeny za právne sluzby. V Spojených státoch viedol nárast v úctoch za právne sluzby k rôznym snahám o znizovanie nákladov vekých právnických firiem. Napríklad právne oddelenia podnikov môzu kontrolova nákladovú efektívnos casu stráveného externými právnikmi pri riesení právnych zálezitostí podniku napríklad tým, ze stanovujú referencné hodnoty pre doslé faktúry od právnych firiem, uzatvárajú dohody o pausálnej odmene, alebo zadávajú externe výkon právneho výskumu. Na trhu existujú aj nezávislé agentúry, ktoré na poziadanie posúdia primeranos úctov za právne sluzby. Na druhej strane Austrália zaviedla povinný systém komparatívnych cien (pozri Economic Institute for Interdisciplinary Research on Labor Market and Distribution Issues of the University of Utrecht a Department of Law of the University ofAntwerp. RegulationofProfessions; Hadfield, ThePriceofLaw:How the Market for Lawyers Distorts Justice System). Analýza právneho a súdneho sektora 73 komôr nevycleujú na tento druh cinnosti ziadne prostriedky, ziadosti o sluzby pro bono zostávajú väcsinou nepovsimnuté.97 Okrem toho niektoré prípady sú vyaté spod súdnych poplatkov (napríklad urcenie vyzivovacej povinnosti, pracovnoprávne spory alebo rodinné zálezitosti).98 Aj ke len do obmedzenej miery, súdy tiez poskytujú právne konzultácie, ktoré sú zdarma. Tu sa vsak dá pouzi argument o nestrannosti a zodpovednosti za takto poskytnuté sluzby, keze vec môze v konecnom dôsledku skonci pred súdom. Okrem toho pomáhajú absenciu bezplatných právnych sluzieb zmierova úrady prokuratúry svojou cinnosou v rámci plnenia funkcie vseobecného dozoru: poskytujú bezplatné právne rady tým, ktorí sa na prokuratúru obrátia. A konecne, niekoko kliník právnej pomoci, zalozených pri právnických fakultách a financovaných zo Sorosovej nadácie alebo z príspevkov od iných darcov, zacalo na Slovensku poskytova bezplatné právne sluzby. Dnesný slovenský systém bezplatných a dotovaných právnych sluzieb vychádza z rámca, ktorý bol vytvorený este pred rokom 1990. Sluzby poskytované státom v obmedzenom rozsahu sú neefektívne a neúcinné. Struktúra slovenskej spolocnosti je dnes odlisná od tej, ktorá tu existovala v roku 1990. Výsledkom procesu transformácie je nový trhovo orientovaný systém, v ktorom ceny právnych sluzieb sazujú prístup obcanov k právnemu zastupovaniu. Na potvrdenie tohto predbezného záveru vsak bude potrebné vykona alsiu stúdiu. Vládabymalamonitorovaaanalyzovacenovúdostupnosprávnychsluziebscieom zabezpeci, aby vsetci obcania mali adekvátny prístup k spravodlivosti. Financná dostupnos by mala by integrálnou súcasou programu reforiem právneho a súdneho systému. 97Je tiez potrebné uvies, ze ani takto ustanovený právnik nevyníma klienta spod povinnosti uhradi poplatky za právne sluzby. Ako je uvedené vyssie, strana, ktorá spor prehrá, musí zaplati vsetky trovy a výdavky za právne sluzby. 98Rekosh, Ed a kolektív (2000): ,,Access to Justice: Legal Aid for the Underrepresented." In Pursuing Public Interest: A Handbook for Legal Professionals and Activists. (eds.) Rekosh, Buchko a Terzieva. New York: Columbia University Law School. 74 Slovenská republika Záver MODERNIZÁCIA slovenského súdnictva a sektora právnych sluzieb má zásadný význam na urýchovanie a pokracovanie hospodárskeho rastu, riesenie naliehavých potrieb zranitených skupín obyvatestva a zvysovanie sociálnej súdrznosti a stability. Vláda stojí pred úlohou rozpracova reformu rezortu spravodlivosti, ktorá je politicky coraz naliehavejsia, do podoby primeranej verejnej politiky zacielenej na potreby tých, na ktorých má fungovanie rezortu spravodlivosti najväcsí dopad ­ jeho klientov. Mozno to dosiahnu prostredníctvom adresných reforiem zameraných na zvýsenie výkonnosti súdov a zlepsenie ich obrazu, ako aj na poskytovanie mimosúdnych právnych sluzieb. Slovenská vláda si zasluhuje veké uznanie za technicky aj politicky nárocné reformy, ktoré uz dokázala uskutocni. Medzi tieto reformy patrí zjednodusenie obcianskoprávneho aj trestnoprávneho konania, optimalizácia deby jurisdikcie súdov, posilnenie rámca pre alternatívne riesenie sporov, zdokonalenie poskytovania právnych informácií sudcom a podpora privatizácie vykonávania súdnych rozhodnutí, ktoré sa aj napriek stále pretrvávajúcim nedostatkom stali vzorom pre ostatné krajiny. Jedným z najúspesnejsích projektov súdnej reformy v meradle celého regiónu bolo zavedenie náhodného prideovania prípadov a automatizovaného vybavovania súdnych spisov, ktoré sa zacínajú uplatova celoplosne v celej krajine. Napriektýmtopozoruhodnýmúspechomvsakpretrvávanázor,zerezortspravodlivostije neefektívny.Tempoajúcinnosreforiembrzdínedostatokanalytickýchaplánovacíchkapacít, dôsledkom ktorých je (a) nedostatocné prepojenie so sirsím institucionálnym a politickým prostredím; (b) vnútorná nesúrodos programov; (c) neodôvodnené oneskorovanie implement ácie reformných programov a (d) atmosféra neprestajného krízového manazmentu. Analýza právneho a súdneho sektora 75 Úspesné reformné opatrenia boli skôr výsledkom vonkajsieho tlaku spojeného so vstupom do EÚ a nadsenia a odvahy niekokých jednotlivcov nez kvalifikovaného akoordinovanéhoúsiliazostranyvedúcichpredstaviteov.Rozhodovacieorgányvychádzajú zo vseobecne akceptovaných názorov a praktických úvah, co nemôze by dostatocnou náhradou za empirické analýzy. Prílis veká dôvera sa vkladala do importovaných modelov, ktoré sa neoverovali v slovenských podmienkach. Reformné úsilie komplikuje politizácia, rozdrobenos a vzájomná nevrazivos zainteresovaných strán. Prílis mnohým aktérom vyhovujú nedostatky existujúceho systému na úkor klientov, ktorí sú bezbranní voci jeho zneuzívaniu. Vedúci predstavitelia rezortu spravodlivosti by mali venova reformnému procesu rovnakú pozornos ako vecným otázkam. Medzi procedurálne otázky, ktorým treba venova osobitnú pozornos, patrí komunikácia s verejnosou, zapájanie zainteresovaných strán do vypracúvania a implementácie stratégie, neprestajná aktualizácia stratégií na základe overovania stavu ich implementácie a overovanie platnosti hierarchie cieov. Na Slovensku treba plne uzna dôlezitos aplikovaného výskumu ako nástroja na podporu tvorby politiky. Poda niektorých subných náznakov sa nové vedenie uberá týmto smerom. S cieom zaplni medzery v politike, pre niektoré dôlezité oblasti rezortu spravodlivosti by si ministerstvo spravodlivosti malo vybudova kapacity v oblasti dohadu nad trhom právnych sluzieb a hodnotenia dopadu regulacných opatrení. Táto problematika, samozrejme, presahuje rámec a pôsobnos rezortu spravodlivosti, a preto by MS SR malo podpori mechanizmy spolupráce s ostatnými zlozkami výkonnej moci a súdnictvom. Program Svetovej banky pre rezort spravodlivosti na Slovensku sa zacal uskutocova od zaciatku roka 2000 na ziados vlády. V tom case hlavným cieom vlády bolo znízi korupciu. Keze nebola k dispozícii ziadna analýza rezortu spravodlivosti, dohodlo sa, ze pomoc Banky sa zacne hodnotením stavu v tomto rezorte. Vláda a Banka sa zárove dohodli, ze bude pokracova realizácia programu financovaného z Fondu institucionálneho rozvoja (IDF) v hodnote 400 000 dolárov. Výskum Svetovej banky poukázal na to, ze korupcia na súdoch priamo súvisí s ich nedostatocnou produktivitou. Z tohto dôvodu sa program, financovaný z IDF, zameral na zvýsenie úcinnosti a efektívnosti. Neprítomnos vhodnej reformnej stratégie a mimoriadne silný antagonizmus medzi kúcovými aktérmi boli hlavnými prekázkami reformy sektora spravodlivosti. Hlavným cieom programu financovaného z IDF sa preto stalo posilovanie kapacity pre strategické plánovanie a budovanie konsenzu. Vzhadom na skeptický pohad vlády na uzitocnos akýchkovek rozsiahlejsích plánovacích opatrení Banka súhlasila s tým, ze pripraví súbor oddelených, uzsie zameraných reforiem. Súcasou hodnotenia rezortu spravodlivosti boli súdne statistiky, rozpocet súdov, územná organizácia súdov a analýza trhu právnych sluzieb. Okrem toho Úrad vlády SR poziadal o pomoc pri posilovaní kapacity pre prípravu legislatívnych návrhov. Program IDF sa priebezne realizuje. 76 Slovenská republika Po vobách v roku 2002 zacala Banka rokova s vládou o pôzicke pre reformu rezortu spravodlivosti, pretoze sa jednoznacne ukázalo, ze splnenie cieov modernizácie tohto rezortu si bude vyzadova väcsie investície. Diskutuje sa o pouzití pôzicky v týchto oblastiach: reforma riadenia súdov a súdneho manazmentu; integrované riadenie udských zdrojov s dôrazom na vzdelávacie kapacity; poskytovanie právnych sluzieb znevýhodneným skupinám obyvatestva; a posilovanie kapacity pre hodnotenie dopadu regulacných opatrení. Analýza právneho a súdneho sektora 77 78 Slovenská republika Analýza právneho a súdneho sektora 79 80 Slovenská republika Analýza právneho a súdneho sektora 81 82 Slovenská republika Analýza právneho a súdneho sektora 83