68551 ประเทศไทย: ความท้ าทาย�ละทางเลือ�ในปี 2555 �ละอนาคต �ารเพิ่มประสิ ทธิภาพ�ารให้ บริ�ารสาธารณะ ผ่ า น�ารสร้ างความเข้ ม �ข็ ง ให้ �ั บ โครงสร้ างความสั ม พั น ธ์ ระหว่ า งรั � บาล�ละท้ อ งถิ่ น รวมถึ ง นโยบายรายจ่ า ยของรั � ่ ประเด็นเรื่องความเหลือมล้าใน�ารเข้ าถึงบริ�ารสาธารณะ เป็ นความท้ าทายประ�ารหนึ่งต่ อ�ารพัฒนาประเทศของไทย ระบบโครงสร้ างความสัมพันธ์ ระหว่ าง ่ ่ ้ รั�บาล�ละท้ องถินที่มีประสิทธิภาพประ�อบ�ับนโยบายรายจ่ ายภาครั�ที่ให้ ความสาคั��ับเรื่อง�ารลดความเหลือมลาใน�ารเข้ าถึงบริ�ารสาธารณะจะเป็ นส่ วนช่ วย สนับสนุน�ารพัฒนาประเทศ �ารให้ บริ �ารภาครั�ที่โปร่ งใส �ละสามารถตอบสนองต่ อความต้ อง�ารของประชาชนเป็ นปัจจัยความสาเร็จที่สาคั�ใน�ารเสริมสร้ าง ่ ้ ความเชื่อมั่นของประชาชนต่ อภาครั� �ละส่ งเสริมความเป็ นอันหนึ่งอันเดียว�ันของคนในประเทศ ทั้งนี้ หา�ความเหลือมลาใน�ารเข้ าถึง�ารให้ บริ�ารจา�ภาครั�ที่ ่ มีอยู่ในปัจจุบันไม่ ได้รับ�าร��้ไขรวมถึงโครงสร้ างความสัมพันธ์ ระหว่ างรั �บาล�ละท้ องถินยังคงขาดความเป็ นบูรณา�าร ปัจจัยเหล่านี้จะนาไปสู่ �ารสู �เสียความ ี มั่นใจในรั�บาลของประชาชน�ละนาไปสู่ ความไม่ ปรองดองของคนในชาติได้ ประเทศไทยมีโอ�าสที่ดใน�ารพัฒนา�ารให้ บริ�ารภาครั�ด้วยวิธีต่างๆ ได้��่ (1) �าร ่ พัฒนามาตร�าน�ารให้ บริ �ารภาครั�ให้ มีความเท่ าเทียม�ันทั้งประเทศ (2) �ารปรับโครงสร้ างความสัมพันธ์ ระหว่ างรั�บาล�ละท้ องถินโดยให้ ความสาคั��ับ�าร ่ �บ่ งหน้ าที่ �ละความรับผิดชอบระหว่ างส่ วนราช�ารภูมิภาค�ละหน่ วยงานท้ องถินให้ ชัดเจน (โดยเฉพาะในภาคสาธารณสุ ข �ละภาค�ารศึ�ษา) ตลอดจน�ารควบ ่ ่ รวม�ารบริหารองค์�รป�ครองส่ วนท้ องถิน (อปท.) เพือให้ มีมีศั�ยภาพทาง�ารเงิน�ารคลังที่เหมาะสม ผ่ านมาตร�ารจูงใจทางงบประมาณหรื อวิธีอื่นๆ �ละ (3) �าร �าหนดมาตร�าน�ารให้ บริ�ารภาครั�โดย�าหนดเ�ณฑ์ ชี้วัด�ารให้ บริ �ารในด้ านต่ างๆ ตลอดจนให้ มี�ารจัดทารายงานผล�ารดาเนินงานประจาปี ตามเ�ณฑ์ ชี้วัดที่ ่ �าหนดขึ้น รวมไปถึงต้ นทุนต่ อหน่ วยของสินค้ าที่จัดซื้อจัดจ้ าง �ละให้ มี�ารจัดทาผล�ารป�ิบัติงานของทั้งถินลงในระดับเทศบาล �ารเติ บ โตทางเศรษ��ิ จ �ารลดความยา�จน �ละความ �ว่าร้อยละ 10 ในปี 2552 ทั้งนี้ อัตราความเหลื่อมล้ าซึ่งวัดโดยค่า GINI Index มีค่าที่ ่ อยูในระดับคงที่ คือ 0.49 ในปี 2535 �ละ 0.48 ในปี 2552 ้ เหลื่ อ มลา ทางรายได้ ความยา�จน�ละความเหลื่อมล้ ามีความ�ต�ต่าง�ันใน�ต่ละภูมิภาค โดยในช่วง 10 ่ ั ในช่วง 2 ทศวรรษที่ผานมา ประเทศไทยมีอตรา�ารเติบโตทางเศรษ��ิจที่สูงอย่าง ่ ่ ั ปี ที่ผานมา �ม้วาอัตราความยา�จนจะปรับตัวลดลงอย่างมีนยสาคั��ต่ความเหลื่อม สม่าเสมอซึ่งส่งผลให้ระดับความยา�จนปรับตัวลดลง �ต่ความเหลื่อมล้ าในระดับ ล้ าระหว่างภูมิภาคนั้นยังคงมีอยู่ โดยอัตราความยา�จนในภาคตะวันออ�เฉี ยงเหนือ ประเทศนั้นไม่ได้ปรับตัวลดลง�ต่อย่างใด (ภาพที่ 1) โดยอัตรา�ารเติบโตทาง มีค่าสูง�ว่าใน�รุ งเทพฯ ถึง 5 เท่า ่ ่ เศรษ��ิจเฉลี่ยรายปี ในช่วง 20 ปี ที่ผานมาอยูที่ระดับร้อยละ 5.1 ซึ่งในช่วงระยะเวลา ่ เดียว�ันนี้ อัตราความยา�จนได้ปรับตัวลงจา�ร้อยละ 40 ในปี 2535 มาอยูที่ระดับต่า ประเทศไทย: ความท้าทาย�ละทางเลือ�ในปี 2555 �ละอนาคต ม�ราคม 2555 ภาพที่ 1 �นวโน้ มอัตรา�ารเติบโตทางเศรษ��ิจ ความยา�จน �ละความเหลือมลา ่ ้ ลั�ษณะ�ารเติบโตทางเศรษ��ิจ ความยา�จน�ละความเหลื่อมล้ าที่เ�ิดขึ้น�ับ ทางรายได้ ประเทศไทยเป็ นลั�ษณะที่เ�ิดขึ้น�ับประเทศอื่นๆ เช่น�ัน ประสบ�ารณ์ของ ร้ อยละ ค่าสัมประสิทธิ์ จนี (รายจ่าย) ี ต่างประเทศ�สดงให้เห็นว่า �ารเจริ �เติบโตทางเศรษ��ิจจะส่งผลให้มี�าร�ระจุ� ้ ้ ตัวเชิงพื้นที่ของ�าน�ารผลิต โดยผูผลิต�ละผูประ�อบ�ารมั�จะเลือ�ทาเลพื้นที่ สัดส่ วนประชา�รที่อยู่ใต้ เส้ นความยา�จน ั เมือง พื้นที่ชายทะเล �ละพื้นที่ชาย�ดน เป็ นที่ต้ ง�าน�ารผลิตซึ่งส่งผลให้เ�ิด�าร �ระจุ�ตัวในบริ เวณดัง�ล่าวเ�ิดขึ้น �ละ ประเทศที่ประสบความสาเร็ จสูงสุ ดใน�าร ค่ าสัมประสิทธิ์ความไม่ เสมอภาค พัฒนาเศรษ��ิจจะเป็ นประเทศที่มี�ารใช้นโยบายที่ส่งเสริ ม�ารพัฒนาคุณภาพชีวิต ่ ของประชา�รให้มีความเท่าเทียม�ันในทุ�พื้นที่ควบคูไปในช่วงที่มี�ารพัฒนาทาง เศรษ��ิจ อัตรา�ารเติบโตทางเศรษ��ิจต่ อปี นอ�จา�นี้ ประสบ�ารณ์ของต่างประเทศยัง�สดงให้เห็นว่า ในระยะที่ประเทศมี�าร พัฒนา ประเทศที่ประสบความสาเร็ จจะมี�ารใช้นโยบายที่ย�ระดับคุณภาพชีวิตของ ที่มา: สานั�งานคณะ�รรม�ารพัฒนา�ารเศรษ��ิจ�ละสังคม�ห่งชาติ ประชาชนไปพร้อม�ับ�ารให้ประชาชนมี�ารเข้าถึงบริ �ารสาธารณะอย่างเท่าเทียม �ัน ทั้งนี้ เมื่อพิจารณาในระดับภูมิภาคจะพบว่ามีความ�ต�ต่างในลั�ษณะที่คล้ายคลึง �ับในระดับประเทศ (ภาพที่ 2) โดยระหว่างปี 2543 �ละ 2552 ความเหลื่อมล้ าทาง ข้อเสนอ�นะ 3 ประ�ารที่ประเทศไทยจะนามาใช้เพื่อปรับปรุ งบริ �ารสาธารณะให้ รายได้ใน�รุ งเทพฯ �ละภาคตะวันออ�เฉี ยงเหนือมี�ารปรับตัวสูงขึ้น ในขณะที่ มีประสิ ทธิภาพมา�ขึน มี�ารตรวจสอบได้ �ละสามารถเข้ าถึงได้ ทวประเทศ ้ ั่ ภูมิภาคอื่นๆ มี�ารปรับตัวลดลง โดย�นวโน้มในระดับภูมิภาคนี้ส่งผลให้�นวโน้ม ความเหลื่อมล้ าทางรายได้ในระดับประเทศไม่มีความเปลี่ยน�ปลง �ารพั ฒ นา�ารเข้ า ถึ ง �ารบริ � ารภาครั � ให้ มี ค วามเท่ า ภาพที่ 2 �นวโน้ มความเหลือมลาทางรายได้ ในระดับภูมภาคของประเทศไทย ่ ้ ิ เที ย ม�ั น 0.440 0.420 ประเทศไทยนั้นมีประสบ�ารณ์�ารพัฒนาในลั�ษณะข้างต้น โดยในช่วง�ารพัฒนา ่ เศรษ��ิจในระยะ 30 ปี ที่ผานมา �าน�ารผลิตมี�าร�ระจุ�ตัวใน�ถบภาค�ลาง�ละ 0.400 ่ �รุ งเทพฯ เนื่องจา�พื้นที่ดง�ล่าวตั้งอยูใ�ล้ท่าเรื อ�ละห่วงโซ่�ารผลิตต่างๆ �ละเมื่อ ั 0.380 �าน�ารผลิตมี�าร�ระจุ�ตัวมา�ขึ้น รั�บาลจึงเร่ งลงทุนทางด้านโครงสร้างพื้น�าน 0.360 �ละ�ารให้บริ �ารด้านสังคม �ละด้าน�ารให้บริ �ารภาครั�อื่นๆ เพื่อสนับสนุนภาค 0.340 สาขา�ารผลิตที่มีประสิ ทธิ ภาพสูง ทั้งนี้ เนื่องจา��รุ งเทพฯ เป็ นศูนย์�ลางใน�าร บริ หารประเทศ �ละเป็ นเมืองหลวงของประเทศ �ละมี�ารรวมศูนย์ทางด้าน�าร 0.320 2000 2002 2004 2006 2007 2008 2009 บริ หาร�ละ�ารวาง�ผน จึงส่งผลให้�ารลงทุนภาครั�ในพื้นที่�รุ งเทพฯ อยูยงคงอยู่่ั �รุ งเทพฯ Bangkok ภาค�ลาง Central ภาคเหนือ North ภาคอีสาน Northeast ภาคใต้ South ในระดับที่สูง (ภาพที่ 3) ที่มา: สานั�งานคณะ�รรม�ารพัฒนา�ารเศรษ��ิจ�ละสังคม�ห่งชาติ ภาพที่ 3 �สดงถึงข้อเปรี ยบเทียบระหว่างภูมิภาคในด้าน�ารลงทุนภาครั� จานวน ั ประชา�ร �ละระดับ GDP โดย�รุ งเทพฯ มีสดส่วน GPP ร้อยละ 25.8 ของ GDP ทั้งนี้ ความเหลื่อมล้ าในระดับภูมิภาคด้าน�ารพัฒนาทรัพยา�รมนุษย์�ละโอ�าสทาง รวม �ละมีประชา�รเป็ นสัดส่วนร้อยละ 17 ของทั้งหมด �ต่�รุ งเทพฯ ได้รับสัดส่วน ่ ั เศรษ��ิจยังคงมีอยูในประเทศไทย จา��ารพิจารณาตัวชี้วด 4 ด้าน ได้��่ �ารจัดสรร�ารลงทุนภาครั�สูงถึงร้อยละ 72.2 ของมูลค่า�ารลงทุนภาครั�ทั้งหมด สาธารณสุ ข �ารศึ�ษา รายได้ �ละ�ารขนส่ง �ละ�ารสื่ อสารของ Human ั ในขณะเดียว�ันภาคตะวันออ�เฉี ยงเหนือมีสดส่วน GPP ร้อยละ 11.5 ของ GDP Achievement Index (HAI) ของสานั�งานโครง�ารพัฒนา�ห่งสหประชาชาติ รวม �ละมีประชา�รเป็ นสัดส่วนร้อยละ 34 ของประชา�รทั้งหมด �ต่�ลับได้รับ ั ่ (UNDP) ในปี 2552 เป็ นที่สงเ�ตได้วา ประสิ ทธิ ภาพใน�ารให้บริ �ารใน�ต่ละด้าน ่ �ารจัดสรร�ารลงทุนภาครั�เพียงร้อยละ 5.8 ซึ่งความเหลื่อมล้ าข้างต้นนี้ ถือว่าอยูใน ของ�รุ งเทพฯ สูง�ว่าภูมิภาคอื่นๆ ในขณะที่ ภาคตะวันออ�เฉี ยงเหนือมี ่ ระดับที่สูงมา� �ม้วา�รุ งเทพฯ จะเป็ นศูนย์�ลางของ�ารบริ หารประเทศ�็ตาม ประสิ ทธิ ภาพ�ารให้บริ �ารในด้านสาธารณสุ ข �ารศึ�ษา �ละ�ารขนส่ง�ละ�าร สื่ อสารต่า�ว่าภูมิภาคอื่น ในขณะที่ ภาคเหนือมีประสิ ทธิ ภาพ�ารให้บริ �ารในด้าน �ารให้บริ �ารรายได้ต่าสุ ด ธนาคารโล�สานั�งานประจาประเทศไทย | �ารเพิมประสิ ทธิภาพ�ารให้ บริ�ารสาธารณะ ่ 2 ประเทศไทย: ความท้าทาย�ละทางเลือ�ในปี 2555 �ละอนาคต ม�ราคม 2555 ภาพที่ 3 ข้ อเปรียบเทียบระหว่ างภูมภาคในด้ าน�ารลงทุนภาครั� จานวนประชา�ร ิ �ารเพิ่ ม ประสิ ท ธิ ภ าพ�ารให้ บริ � ารภาครั � �ละ GDP รั�ธรรมนู�ราชอาณาจั�รไทย ปี 2540 ได้ริเริ่ ม�ารป�ิรูปเพื่อ�าร�ระจายอานาจสู่ % สัดส่วน 8 องค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่นใน�ารให้บริ �ารสาธารณะต่อประชาชน โดยมีวตถุ ั 0 72.2 7 0 สัดส่วน�ารลงทุนภาครั� ประสงค์ใน�ารเพิ่ม�ารมีส่วนร่ วมจา�ประชาชนในพื้นที่ �ารพัฒนาคุณภาพ�าร 6 0 สัดส่วน GDP ให้บริ �ารภาครั� ด้วย�ารเสริ มสร้างความรับผิดชอบต่อหน้าที่ของหน่วยงานระดับ 5 0 43.6 สัดส่วนประชา�ร ท้องถิ่น �ละ�ารส่งเสริ ม�ารพัฒนาทางเศรษ��ิจเพื่อประชาชนผ่าน�ารพัฒนาใน 4 0 3 34 ระดับท้องถิ่น 25.8 0 2 17.2 16.8 18.1 0 13.8 ่ ั ในช่วง 10 ปี ที่ผานมา �ารป�ิรูปด้าน�าร�ระจายอานาจได้ทาให้ศ�ยภาพทางด้าน 9.4 11.5 9.6 7.5 1 7.2 7.4 5.8 0 0 ั งบประมาณของ อปท. เพิ่มขึ้นอย่างมีนยสาคั� โดยงบประมาณของ อปท. เพิ่มจา� �รุ งเทพ ภาค�ลาง ภาคเหนือ ภาคอีสาน ภาคใต้ ฯ ร้อยละ 8 ของรายได้สุทธิ ของรั�บาล ในปี 2542 เป็ นร้อยละ 26 ในปี 2554 อย่างไร�็ ที่มา: �ระทรวง�ารคลัง สานั�งานคณะ�รรม�ารพัฒนา�ารเศรษ��ิจ�ละสังคม�ห่งชาติ �ละ ่ ตาม ความ�้าวหน้าใน�าร�ระจายหน้าที่ใน�ารให้บริ �ารภาครั�ยังอยูในระดับจา�ัด ธนาคารโล� เนื่องจา�เหตุผลที่สาคั� 3 ประ�าร คือ �ารขาด�าร�บ่งความรับผิดชอบที่ชดเจน ั �ารขาด�ารประสานงานระหว่างหน่วยงานที่เ�ี่ยวข้อง �ละ�ารขาด�ผนระยะยาว ั ความเหลื่อมล้ าใน�ารให้บริ �ารภาครั�ระหว่างภูมิภาคมีล�ษณะที่คล้าย�ัน�ับความ ใน�าร�ารป�ิรูป �ต�ต่างในด้าน�ารลงทุนภาครั� อาทิ ในภาคสาธารณสุ ข จานวน�พทย์ต่อประ- ั ชา�รใน�รุ งเทพฯ มีสดส่วนสูง�ว่าภูมิภาคอื่นๆ ถึง 3 เท่า โดยในภาค�ารศึ�ษา ่ ประ�าร�ร� �ม้วารั�บาลจะให้มี�ารจัดตั้งองค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่นขึ้นใหม่�ต่�็ จานวนครู ต่อนั�เรี ยนในภาคเหนือ�ละภาคตะวันออ�เฉี ยงเหนือ มีสดส่วนที่ต่า�ว่า ั ่ ั ไม่ได้มี�ารย�เลิ�หน่วยงานส่วนภูมิภาคที่อยูภายใต้สง�ัดรั�บาล�ต่อย่างใด ซึ่ง มา�เมื่อเปรี ยบเทียบ�ับ�รุ งเทพฯ �ละภาค�ลาง ั ั หน่วยงานส่วนภูมิภาคเหล่านี้ยงคงมีอานาจใน�าร�า�ับ�ารป�ิบติหน้าที่ของ อปท. อยู่ ซึ่งส่งผลให้ อปท. มีอานาจใน�ารตัดสิ นใจดาเนิน�ารให้บริ �ารสาธารณะอยู่ สาเหตุหลั�ของ�าร�ระจุ�ตัวของ�ารลงทุนภาครั�ในพื้นที่�รุ งเทพฯ นั้น มี 2 อย่างจา�ัด ประ�าร ได้��่ (1) �รงขับเคลื่อนจา�รายจ่ายภาครั� จา��าร�ระจุ�ตัวของ�าร ่ ลงทุนในช่วงที่ผานมาทั้งในด้านโครงสร้างพื้น�าน ด้านสังคม ด้าน�ารศึ�ษา �ละ ประ�ารทีสอง �ารป�ิรูปด้าน�าร�ระจายอานาจขาด�ารประสานงานอย่างมีประ- ่ ด้านสาธารณสุ ขในพื้นที่�รุ งเทพฯ �ละภาค�ลางส่งผลให้งบประมาณรายจ่ายที่จะ ั สิ ทธิ ภาพ�ับ�ารป�ิรูปในรายสาขาอื่นๆ จา�ส่วน�ลาง ความไม่ชดเจนใน�าร�บ่ง ไปใช้ในส่วนอื่นมีความจา�ัด�ละ (2) งบประมาณอุดหนุนขององค์�ารป�ครอง หน้าที่ระหว่าง�รให้บริ �ารสาธารณะโดยส่วน�ลาง�ับส่วนท้องถิ่น �ละ�ารขาด ั ั ส่วนท้องถิ่น (อปท.) ที่ใช้จดสรรเพื่อลดความเหลื่อมล้ าทาง�ารคลังมีสดส่วนต่า �ารประสานงานระหว่าง�ารป�ิรูปรายสาขา�ับ�ารป�ิรูป�าร�ระจายอานาจส่งผล โดยมีวงเงินเพียง 3,700 ล้านบาท จา�งบอุดหนุนทัวไปรวมที่มีวงเงิน 174,000 ล้าน ่ ให้ขาด�ารบูรณา�ารป�ิรูปในเชิงหน้าที่�ละพื้นที่อย่างสอดคล้อง�ัน ในขณะที่ บาท (ข้อมูลปี 2554) หน่วยงานที่รับผิดชอบใน�าร�ระจายอานาจของประเทศได้พยายามให้มี�าร�ระ- จายอานาจ โดยเฉพาะในด้าน�ารให้บริ �ารทางด้านสาธารณสุ ข�ละ�ารศึ�ษา �ต่ ในช่วง�ารพัฒนาในระยะต่อไปของประเทศไทย �ารผลิตอาจยังคง�ระจุ�ตัวใน ส่วน�ลางที่รับผิดชอบ�ลับเหนี่ยวรั้งอานาจใน�ารควบคุมบริ �ารสาธารณะดัง�ล่าว �ถบ�รุ งเทพฯ �ละภาค�ลาง �ต่ความท้าทายทางด้านนโยบายคือ �ารพัฒนา�าร �ละโดยเฉพาะมี�ารปรับปรุ งบริ �ารสาธารณะดัง�ล่าวให้ดียิ่งขึ้น เข้าถึง�ารให้บริ �ารภาครั�ให้มีความเท่าเทียม�ันทัวประเทศ ทั้งใน�ง่ของปริ มาณ ่ �ละคุณภาพของ�ารให้บริ �าร ประ�ารทีสาม ประเทศไทยมี อปท. ขนาดเล็�จานวนมา�เ�ินไป ส่งผลให้ขาด ่ ศั�ยภาพทางด้านงบประมาณ โดยจา�จานวน อปท. ทั้งประเทศรวม 7,853 �ห่ง �ว่า ั ้ รั�บาลสามารถบรรลุวตถุประสงค์ขางต้นได้โดย 3,000 �ห่งมีประชาชนอาศัยในพื้นที่เขต�ารบริ หารน้อย�ว่า 5,000 คน ซึ่งส่งผลให้ ิ ่ 1) ให้ ความสาคั��ับ�ารลงทุนภาครั�ในภูมภาคทีประสิ ทธิภาพด้ าน�าร งบประมาณส่วนมา�ของ อปท. ขนาดเล็�เหล่านี้ หมดไป�ับรายจ่ายใน�ารบริ หาร ั ให้ บริ�ารยังไม่ ทดเทียม�ับมาตร�าน�ารให้ บริ�ารใน�รุงเทพฯ �ละ จัด�าร มา��ว่า�ารให้บริ �ารภาครั� นอ�จา�นี้ จานวน อปท. ขนาดเล็�ที่มีมา� ่ ่ ่ 2) เพิมสั ดส่ วนงบประมาณอุดหนุนของ อปท. ทีใช้ จัดสรรเพือลดความ เป็ นอุปสรรค�ับส่วน�ลางใน�ารทาหน้าที่ประสานงาน ่ ้ ่ เหลือมลาจา�ร้ อยละ 2 มาเป็ นร้ อยละ 15-20 ของงบอุดหนุนทัวไปรวม ธนาคารโล�สานั�งานประจาประเทศไทย | �ารเพิมประสิ ทธิภาพ�ารให้ บริ�ารสาธารณะ ่ 3 ประเทศไทย: ความท้าทาย�ละทางเลือ�ในปี 2555 �ละอนาคต ม�ราคม 2555 ประเด็นที่�ล่าวมาทั้ง 3 ประเด็นข้างต้นส่งผลให้�ารจัดหาบริ �ารสาธารณะไม่มี ่ ่ ี �ารยุบรวมอานาจ�ารบริหารของ อปท. ขนาดเล็� เพือให้ เ�ิดเป็ นองค์ �รทีมขนาด ประสิ ทธิ ภาพ �ละเ�ิดต้นทุนใน�ารบริ หารจัด�าร ึ้ ่ ้ ให�่ ขน �ละมีศั�ยภาพทางงบประมาณทีสูงขึน ด้ วยมาตร�ารจูงใจทางงบประมาณ �ละมาตร�ารจูงใจอืนๆ ซึ่งโดยต่อหัวประชา�ร�ล้ว ประเทศไทยมีจานวนหน่วย ่ เพื่อที่จะ��้ไขประเด็นที่เ�ิดขึ้นข้างต้น รั�บาลควรที่จะพิจารณาข้อเสนอ�นะ 3 งานท้องถิ่นมา��ว่าประเทศอื่นๆ ที่มี�าร�ระจายอานาจ เช่น ประเทศจีน �ี่ป่ ุน ประ�าร ดังนี้ บราซิล สหรั�อเมริ �า เดนมาร์� �ละโป�ลนด์ ทั้งนี้ �ารเป็ นองค์�รขนาดเล็�นั้น ส่งผลให้มีค่าใช้จ่ายใน�ารบริ หารจัด�ารที่สูง �ละมีงบเหลือจ่ายสาหรับ�ารให้บริ - ่ ี �ารพัฒนาสู่ ความเป็ นเอ�รั�ทีมโครงสร้ าง�ารป�ครอง�บบ�ระจายอานาจ เพือลด่ �ารประชาชนอย่างจา�ัด นอ�จา�นี้ อปท. ขนาดเล็�ที่มีมา�ทาให้รั�บาลดู�ล �รงเสี ยดทานใน�ารบริหารงานระหว่ างส่ วน�ลาง�ละท้ องถิ่น โดยย�เลิ�หน่วยงาน ั่ ประสานงานได้อย่างไม่ทวถึงรั�บาล ทั้งนี้ ข้อเสนอ�นะสาหรับรั�บาลคือ พิจารณา ส่วนภูมิภาคในระดับจังหวัด �ละสร้างความเชื่อมโยงโดยตรงระหว่าง อปท. ใน ั ยุบรวม อปท. ให้เป็ นองค์�รบริ หารที่มีขนาดให�่ข้ ึน �ละมีศ�ยภาพทางงบ พื้นที่�ละหน่วยงานป�ิบติที่เ�ี่ยวข้อง �ละหน่วยงานรายสาขา เช่น �ระทรวง�าร ั ประมาณที่สูงขึ้น ซึ่ง�ารยุบรวมองค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่นนั้นประสบความสาเร็ จ คลัง สานั�งบประมาณ �ละ�ระทรวงอื่นๆ ในด้านที่เ�ี่ยวข้อง�ับ�ารให้บริ �าร ในหลายประเทศในยุโรป เช่น นอร์เวย์ สวีเดน เยอรมัน �ละเนเธอร์�ลนด์ �ารเป็ น ภาครั� เช่น �ารศึ�ษา �ละสาธารณสุ ข โดยปรับบทบาทของ�รมส่งเสริ ม�าร องค์�รบริ หารที่มีขนาดให�่ จะช่วยประหยัดงบประมาณด้าน�ารบริ หารจัด�าร ป�ครองท้องถิ่น �ระทรวงมหาดไทยจา��าร�า�ับ�ละควบคุม อปท. มาเป็ นหน้าที่ �ละช่วยให้สามารถจัดสรรงบประมาณเพิ่มเติมสาหรับ�ารให้บริ �ารภาครั� �าร ประสานงาน�ละ�ารอานวยความสะดว� โดยในช่วงเปลี่ยนผ่านควรให้มี�ารมาตร- พัฒนาประสิ ทธิ ภาพ�ารประสานงาน �ละ�ารส่งเสริ ม�ารมีบทบาท�ละศั�ยภาพ �ารส่งเสริ ม�ารสร้างศั�ยภาพของ อปท. ควบคู่ไปด้วย�ละอาจจะทดลองในโครง ใน�ารเจรจาต่อรองของหน่วยงานท้องถิ่นอี�ด้วย �ารนาร่ อง�ับ อปท. ในระดับเทศบาล�่อน จา�ข้อเสนอ�นะดัง�ล่าว 3 ประ�ารข้างต้น จะช่วยส่งเสริ มให้ระบบความสัมพันธ์ ข้อเสนอข้างต้น เ�ี่ยว�ับ�ารเป็ นเอ�รั�ที่มี�ารป�ครอง�บบ�ระจายอานาจสอด ระหว่างรั�บาล �ละท้องถิ่นมีประสิ ทธิ ภาพใน�ารให้บริ �ารสาธารณะทั้งจา�ส่วน คล้อง�ับรั�ธรรมนู��ห่งราชอาณาจั�รไทย ปี พ.ศ. 2542 �ละ 2550 ซึ่งจะช่วย �ลาง �ละส่วนท้องถิ่นมา�ขึ้น ้ ส่งเสริ มให้เ�ิด�ารบูรณา�ารระหว่าง อปท. �ละรั�บาล �ละไม่ตองอาศัย�ารป�ิรูป โครงสร้างความสัมพันธ์ระหว่างรั�บาล�ละท้องถิ่นมา�นั� �ารเสริ ม สร้ างความรั บ ผิ ด ชอบ�ละ�ารส่ งเสริ ม ธรรมาภิ บ าล โดยในช่วงต้นปี 2554 คณะ�รรม�ารป�ิรูปประเทศได้�นะนาให้ย�เลิ�สานั�งาน ้ ความรับผิดรับชอบใน�ารให้บริ �ารสาธารณะของ อปท. มีขอจา�ัดทางด้านข้อมูล จังหวัดเพื่อเสริ มสร้างอานาจหน่วยงานท้องถิ่นโดยตรงใน�ารให้บริ �ารภาครั� �ละ เ�ี่ยว�ับประสิ ทธิ ภาพใน�ารให้บริ �าร �ารจัดซื้อจัดจ้าง �ละ�ารบริ หารจัด�าร เพื่อเชื่อมโยง อปท. โดยตรง�ับหน่วยงานส่วน�ลางที่มีหน้าที่ใน�ารให้บริ �าร งบประมาณ ้ ภาครั� โดยไม่ตองผ่าน�ระทรวงมหาดไทย ซึ่งข้อเสนอนี้หมายถึง�ารลดบทบาท ทั้งหมดของหน่วยงานระดับจังหวัดของหน่วยงานภาครั�ส่วน�ลาง ซึ่งสอดคล้อง ประเทศไทยได้มี�ารพัฒนาระบบ�ารติดตาม �ละประเมินผลในหลา�หลายรู ป �ับ�ารป�ครอง�บบเอ�รั��ละข้อเสนอ�นะเชิงนโยบายชิ้นนี้ �บบ ทั้งในระดับส่วน�ลาง�ละส่วนท้องถิ่น ซึ่งระบบเหล่านี้ควรที่จะทาให้ประ- ชาชนสามารถทราบถึงข้อมูลเ�ี่ยว�ับ�ารให้บริ �ารภาครั� ซึ่งจะมีผลใน�ารส่งเสริ ม เอ�รั� หรื อรั�เดี่ยว คือรั�ที่มีอานาจอธิปไตยใน�ารป�ครองผูเ้ ดียว โดย ความรับผิดชอบ�ละ�ารตรวจสอบได้ในระดับท้องถิ่น อาทิ (1) ระบบ�ารจัด�าร ้ มีรั�บาลเป็ นผูถืออานาจสู งสุ ด �ละองค์�ารป�ครองย่อย (ระดับภูมิภาค) คุณภาพระดับท้องถิ่นซึ่งทา�ารประเมิน �ละรายงานผลทางด้าน�ารให้บริ �ารภาค มีอานาจใน�ารบริ หารตามที่ได้รับมอบหมายจา�รั�บาลเท่านั้น รั�ของหน่วยงานท้องถิ่น (Local Management System) (2) ระบบบั�ชี ในขณะที่ สมาพันธรั� มีมลรั�หรื อองค์�ารป�ครองส่ วนภูมิภาคซึ่ งมี อิเล็�ทรอนิ�ส์สาหรับหน่วยงานท้องถิ่น ซึ่งทา�ารประเมิน�ละรายงานผล�ารดา- ส่ วนใน�ารใช้อานาจอธิปไตยร่ วม�ับรั�บาล โดยบรรดามลรั�รวม�ัน เนินงานด้านงบ ประมาณ (e-LAAS) �ละ (3) ระบบประ�ันคุณภาพ�ารบริ หาร ั เป็ นสมาพันธรั�ซึ่ งมีล�ษณะ �ละอานาจหน้าที่ที่ไม่สามารถเปลี่ยน�ปลง จัด�าร�ละ�ารให้ บริ �าร (PMQA) ซี่งส่ งเสริ มให้หน่วยงานให้บริ �ารอย่างมีประ- ได้ โดยรั�บาล�ลาง�ต่เพียงผูเ้ ดียวโดยไม่ได้หารื อ�ับมลรั��่อน สิ ทธิ ภาพ �ละสามารถตอบสนองต่อความต้อง�ารของประชาชน ่ �าร�าหนดบทบาท �ละ�บ่ งหน้ าทีของรั�บาล �ละท้ องถิ่นให้ ชัดเจนระหว่ างส่ วน ั อย่างไร�็ตาม ในปัจจุบนยังขาด�ารรายงานในด้าน (1) ประสิ ทธิ ภาพ�ารให้บริ �าร ี �ลาง�ละท้ องถิ่น �ละให้ ม�ารวาง�ผนรูป�บบ�าร�ระจายอานาจใน�ารให้ บริ�าร ภาครั� (ระยะเวลาใน�ารตอบสนอง �ละผลลัพธ์�ารดาเนินงาน) ของ อปท. �ละ สาธารณะสู่ ท้องถิ่น โดยเฉพาะในประเด็นที่เ�ี่ยวข้อง�ับ�ารให้บริ �ารด้านสาธารณ- หน่วยงานที่ข้ ึนตรง�ับหน่วยงานส่วน�ลาง (2) �ารดาเนินงานด้านงบประมาณของ สุ ข�ละ�ารศึ�ษา ซึ่ง�าร�าหนดบทบาท �ละ�บ่งหน้าที่อย่างชัดเจนจะเป็ น�นวทาง หน่วยงานท้องถิ่น (รวมถึงเทศบาลขนาดให�่) �ละ (3) ราคาต่อหน่วยของสิ นค้า สาหรับ�ารบริ หารจัด�ารด้าน�ารให้บริ �ารด้านสาธารณสุ ข �ละ�ารศึ�ษาระหว่าง �ละอุป�รณ์พ้ืน�านที่หน่วยงานภาครั�จัดซื้อ ซึ่งข้อมูลเหล่านี้มีความจาเป็ นต่อ�าร รั�บาล�ละท้องถิ่น ซึ่งจะเป็ น�ารช่วยสนับสนุน�นวคิด�ารจัดสรรเงินอุดหนุนให้ จัดทาระบบ�ารตรวจสอบที่มีประสิ ทธิ ภาพ ทั้งในระดับส่วน�ลาง�ละระดับท้อง ท้องถิ่นตามหลั�เ�ณฑ์ “เงินตามงาน� (Finance Follows Functions) ถิ่น �ละมีความสาคั�ต่อผูมีส่วนได้เสี ยใน�ารประเมินความโปร่ งใสใน�ารจัดซื้อ ้ สิ นค้า �ละอุป�รณ์ โดยสาหรับประเทศไทยซึ่งถือว่าเป็ นประเทศรายได้ปาน�ลาง ระดับบน�ล้ว ควรมี�ารรายงานข้อมูลประเภทนี้มา��ว่านี้ ธนาคารโล�สานั�งานประจาประเทศไทย | �ารเพิมประสิ ทธิภาพ�ารให้ บริ�ารสาธารณะ ่ 4 ประเทศไทย: ความท้าทาย�ละทางเลือ�ในปี 2555 �ละอนาคต ม�ราคม 2555 �ารขาด�คลนข้อมูลส่งผลให้�ลไ��ารตรวจสอบระดับท้องถิ่น ขาดประสิ ทธิ ภาพ รวบรวมรายละเอียดข้ อมูล�ารดาเนินงานด้ านงบประมาณของ อปท. (อย่ างน้ อยใน ั �ละยังทาให้เ�ิดความรู ้สึ�ว่าระบบขาดความโปร่ งใส �ละยา�ที่จะตรวจสอบได้ท้ ง ระดับเทศบาล) ให้ เป็ นส่ วนหนึงของรายงานงบ�ารเงิน�ผ่ นดิน �ละเผย�พร่ รายงาน ่ ในระดับส่วน�ลาง�ละระดับท้องถิ่น เ�ี่ยว�ับ�ารดาเนินงานทัวไปของภาครั� (General government operations) โดย�บ่ง ่ �ย�ตามประเภทงาน�ละลั�ษณะทางเศรษ��ิจ เพื่อที่จะส่งเสริ มประสิ ทธิ ภาพใน�ารให้บริ �ารภาครั� �ละ�ารจัด�าร�ับประเด็น ้ ต่างๆ ที่ได้รับ�าร�ล่าวถึงในข้อเสนอ�นะเชิงนโยบายนี้ มีขอ�นะนาที่สาคั� 4 ้ ่ จัดตั้ง�ลไ�สาหรับ�ารมีส่วนร่ วมของประชาชนในพืนทีโดย�ารเป็ นสมาชิ�ในคณะ ประ�าร ดังนี้ �รรม�ารบริหาร�ารให้ บริ�ารภาครั�ในด้านสาธารณสุ ข�ละ�ารศึ�ษา เพื่อเป็ นช่อง เผย�พร่ ข้อมูลผล�ารดาเนินงาน�ารให้ บริ�ารภาครั�เป็ นรายปี โดยหน่ วยงานส่ วน ทางใน�าร�สดงความคิดเห็น �ละความต้อง�ารของประชาชนต่อ�ารบริ หารจัด ่ �ลาง �ละหน่ วยงานท้ องถิ่น ซึ่งข้อมูลดัง�ล่าวอาจจะอยูในรู ป�ารเปรี ยบเทียบ�ับค่า �ารหน่วยงานให้บริ �ารภาครั� มาตร�านระดับประเทศ หรื อรายงานผล�ารดาเนินงานเป็ นราย�ห่งไป ื้ ่ เผย�พร่ ราคาต่ อหน่ วยของสิ นค้ า �ละครุภัณฑ์ พน�านทีหน่ วยงานส่ วน�ลาง �ละ ้ หน่ วยงานท้ องถิ่นจัดซื้อจัดจ้ าง ซึ่ง�ารเผย�พร่ ขอมูลดัง�ล่าว จะส่งเสริ มความ โปร่ งใส�ละสร้าง�รงจูงใจให้ อปท. จัดซื้ออุป�รณ์�บบ�ข่งขันเสรี �ละเผย�พร่ ข้อมูลเ�ี่ยว�ับราคา�ารจัดซื้อครุ ภณฑ์ในเชิงเปรี ยบเทียบ�ับหน่วยงานอื่นๆ ั ธนาคารโล�สานั�งานประจาประเทศไทย | �ารเพิมประสิ ทธิภาพ�ารให้ บริ�ารสาธารณะ ่ 5 ประเทศไทย: ความท้าทาย�ละทางเลือ�ในปี 2555 �ละอนาคต ม�ราคม 2555 อะไรบ้ างที่สามารถดาเนิน�ารได้ ทางเลือ�เชิ งนโยบายใน�ารปรั บปรุ ง�ารให้ บริ �ารสาธารณะ �ารพัฒนา�ารเข้ าถึง�ารบริ �ารภาครั� �ารเสริมสร้ างความรับผิดชอบใน�ารให้ บริ�ารสาธารณะ ให้ มีความเท่าเทียม�ัน �ละ�ารส่ งเสริมธรรมาภิบาล  ให้ ความสาคั� �ับ�ารลงทุนภาครั �ในภู มิภาคที่ประสิ ท ธิภาพ�ารให้ บริ �าร  เผย�พร่ ข้อมูลผล�ารดาเนินงาน�ารให้ บริ�ารภาครั�เป็ นรายปี โดยหน่ วยงาน ภาครั �ยังอยู่ ในระดับ ต่า เพื่อพัฒนาภู มิภาคเหล่านี้ ให้เที ยบเท่า มาตร�านใน ส่ วน�ลาง�ละหน่ ว ยงานท้ อ งถิ่ น ซึ่ งข้อ มู ล ดั ง �ล่ า วอาจจะอยู่ ใ นรู ป �าร �รุ งเทพฯ เปรี ยบเทียบ�ับค่ามาตร�านระดับประเทศ หรื อรายงานผล�ารดาเนิ นงานเป็ น ราย�ห่งไป  ่ ่ ้ เพิมสั ดส่ วนงบประมาณอุดหนุนของ อปท ที่ใช้ จัดสรรเพือลดความเหลื่อมลา จา�ร้อยละ 2 มาเป็ นร้อยละ 15-20 งบอุดหนุนทัวไปรวม ่  รวบรวมรายละเอียดข้ อมูล�ารดาเนินงานด้ านงบประมาณของ อปท. (อย่ าง น้ อยในระดับเทศบาล) ให้ เป็ นส่ วนหนึ่งของรายงานงบ�ารเงิน�ผ่ นดิน �ละ เผย�พร่ รายงานเ�ี่ ย ว�ั บ �ารด าเนิ น งานทั่ ว ไปของภาครั � (General �ารป�ิรูปโครงสร้ างความสั มพันธ์ ระหว่ างรั �บาล�ละ government operations) โดย�บ่ง �ย�ตามประเภทงาน�ละลั�ษณะทาง เศรษ��ิจ ่ ่ ท้องถินเพือส่ งเสริม�ารให้ บริ�ารภาครั�  ้ จัดตั้ง�ลไ�สาหรับ�ารมีส่วนร่ วมของประชาชนในพืนที่โดย�ารเป็ นสมาชิ �ใน  พัฒนาสู่ ความเป็ นเอ�รั�ที่มีโครงสร้ าง�ารป�ครอง�บบ�ระจายอานาจ โดย คณะ�รรม�ารบริหาร�ารให้ บริ �ารภาครั�ในด้ านสาธารณสุ ข�ละ�ารศึ�ษา �ารลดบทบาทหน่วยงานระดับจังหวัดของหน่วยงานภาครั�ส่วน�ลาง �ละ�าร เพื่อเป็ นช่องทางใน�าร�สดงความคิดเห็น�ละความต้อง�ารของประชาชนต่อ สร้ างความเชื่ อมโยงโดยตรงระหว่าง อปท. �ละหน่ วยงานป�ิ บติที่เ�ี่ ยวข้อง ั �ารบริ หารจัด�ารหน่วยงานให้บริ �ารภาครั� �ละหน่วยงานรายสาขา  ้ เผย�พร่ ราคาต่ อหน่ วยของสิ นค้ า�ละครุ ภัณฑ์ พืน�านที่หน่ วยงานส่ วน�ลาง  �าหนดบทบาท�ละ�บ่ งหน้ าที่ของหน่ วยงานส่ วน�ลาง�ละหน่ วยงานท้ องถิ่น ้ �ละหน่ วยงานท้ องถิ่นจัดซื้อจัดจ้ าง ซึ่ ง�ารเผย�พร่ ขอมูลดัง�ล่าวจะส่ งเสริ ม ให้ ชัดเจน มีความจาเป็ นโดยเฉพาะในประเด็นที่เ�ี่ยวข้อง�ับ�ารให้บริ �ารด้าน ความโปร่ งใส�ละสร้าง�รงจูงใจให้ อปท. จัดซื้ ออุป�รณ์�บบ�ข่งขันเสรี �ละ สาธารณสุ ข�ละ�ารศึ�ษา เผย�พร่ ขอมูลเ�ี่ยว�ับราคา�ารจัดซื้ อครุ ภณฑ์ในเชิ งเปรี ยบเทียบ�ับหน่วยงาน ้ ั อื่นๆ  ่ �ารควบรวมอานาจ�ารบริหารของ อปท. ขนาดเล็� เพือให้ เ�ิดเป็ นองค์ �รที่มี ้ ขนาดให�่ ขึ้น�ละมีศั�ยภาพทางงบประมาณที่สูงขึนด้ วยมาตร�ารจูงใจทาง งบประมาณ�ละมาตร�ารจูงใจอื่นๆ �ารควบรวมองค์�รป�ครองส่ วนท้องถิ่น จะช่วยประหยัดงบประมาณด้าน�ารบริ หารจัด�าร �ละช่วยให้สามารถจัดสรร งบประมาณเพิ่มเติมสาหรับ�ารให้บริ �ารภาครั� �ารพัฒนาประสิ ทธิ ภาพ�าร ประสานงาน �ละ�ารส่ งเสริ ม�ารมี บทบาท�ละศั�ยภาพใน�ารเจรจาต่อรอง ของหน่วยงานท้องถิ่น ข้ อเสนอ�นะเชิ งนโยบายนี ้ นาเสนอสาระสาคั�จา�รายงาน�ารบริ หารจัด�ารด้ าน�ารคลังของประเทศไทย ซึ่งเป็ นส่ วนหนึ่งของโครง�าร�ล�เปลี่ยนความรู้ ระหว่ างประเทศไทย�ละธนาคารโล� ภายใต้ โครง�ารภาคีเพื่อ�ารพัฒนาประเทศ ด้ าน�ารป�ิรูปภาครั ��ละธรรมาภิบาล โดยข้ อเสนอ�นะเชิงนโยบายนี ้ ได้ ใช้ ประโยชน์ จา�รายงาน�ารพัฒนาของโล� ปี 2552 – �ารเปลี่ยน�ปลงภูมิประเทศเศรษ��ิจ (ธนาคารโล�) หา�ต้ อง�ารข้ อมูลเพิ่มเติม �รุ ณาติดต่ อคุณ ณั �พร ตรี รัตน์ ศิริ�ุลที่ nattaporn@worldbank.org ธนาคารโล�สานั�งานประจาประเทศไทย | �ารเพิมประสิ ทธิภาพ�ารให้ บริ�ารสาธารณะ ่ 6