57815 Noviembre de 2010 Nota número 37 La ayuda en función de los resultados y el saneamiento sostenible1 | Por Sophie Trémolet y Barbara Evans L a ayuda en función de los resultados (OBA) vincula el desembolso del financiamiento público con el logro de resultados claramente especificados que respaldan en forma directa la ampliación del acceso a los servicios básicos. La OBA ha surgido como un método valioso para financiar el acceso a los servicios básicos, pero la experiencia en el sector de saneamiento con este tipo de enfoque es limitada y ha tenido resultados dispares. Las evidencias mostradas con proyectos ya existentes sugieren que la OBA podría incrementar la eficiencia de los subsidios, mejorar la elección de sus destinatarios y contribuir a desarrollar y consolidar a los prestadores de servicios de saneamiento. Los subsidios de OBA podrían diseñarse de modo que brindasen apoyo a los servicios situados a lo largo de la "cadena de valor del saneamiento", desde la promoción de la demanda hasta la recolección/acceso, el transporte, el tratamiento y la eliminación/ reutilización. Sin embargo, los enfoques de OBA para los servicios Programa para el Agua y el Saneamiento (www.wsp.org) de saneamiento no son una panacea, y deben ir acompañados de reformas más amplias en el sector. importancia como un método novedoso de financiar servicios básicos (en particular, en el ámbito de las telecomunicaciones, la energía y la salud). No obstante, la aplicación de estos enfoques El saneamiento (esto es, la gestión segura y sostenible de en el sector de saneamiento ha sido limitada. Según un estudio los desechos humanos) es sumamente provechoso para las reciente dirigido por la Asociación Mundial para la Ayuda en comunidades, pues genera grandes beneficios en términos de Función de los Resultados (GPOBA), en 2009, los proyectos salud y cuidado del medio ambiente. Es importante contar con vinculados con el abastecimiento de agua y el saneamiento financiamiento público para estimular la prestación de servicios representaban solo el 5% del total de la cartera de OBA del de saneamiento; no obstante, se observan graves problemas Grupo del Banco Mundial2. El sector representó el 26% de en el modo en que se han otorgado estos subsidios públicos. la cartera de la GPOBA, la mayor proporción atribuible a un Parece cada vez más improbable que se logre el objetivo de único sector. Sin embargo, si bien la GPOBA puso en marcha desarrollo del milenio vinculado con el saneamiento, a menos numerosos proyectos de saneamiento, solo dos se encuentran que se encuentren formas más adecuadas de estructurar el actualmente en fase de ejecución: un proyecto de saneamiento in financiamiento público. situ en Senegal y uno de abastecimiento de agua y saneamiento El sector de saneamiento parece estar rezagado por diversas en Marruecos (véase el recuadro 1). Algunos Gobiernos han razones, entre las cuales figuran el componente de tabú asociado adoptado un enfoque basado en los resultados para el sector del con el saneamiento, los escasos niveles de concientización, la saneamiento. Por ejemplo, el Programa de Letrinas Mejoradas ausencia de atención y voluntad políticas, la fragmentación (PLM), que se puso en marcha en Mozambique a fines de la institucional y el financiamiento insuficiente o inadecuadamente década de 1980, ayudó a conformar una red de talleres sobre dirigido. Las herramientas financieras convencionales para la construcción de letrinas en las principales ciudades del país este sector, como los subsidios a los hogares para que instalen gracias a los susidios basados en la venta de letrinas. En India, en retretes, las subvenciones para infraestructura destinadas a la Campaña por el Saneamiento Total se establecieron subsidios incrementar la capacidad de tratamiento de aguas residuales o basados en incentivos para las familias pobres que construían los subsidios operativos destinados a las entidades encargadas sus propias letrinas y recompensas para que las comunidades del abastecimiento de agua y el saneamiento, han demostrado convencieran a sus integrantes de poner fin a la práctica de una eficacia muy limitada y escasa capacidad para llegar a los pobres. A menudo no responden a la demanda y abundan las pruebas que muestran que se han "desperdiciado" subsidios para Sophie Trémolet es consultora independiente del sector de Abastecimiento de Agua y Saneamiento dedicada a las cuestiones financieras, institucionales equipamientos que resultan en inversiones ineficientes. y normativas. Barbara Evans es conferencista principal en la Escuela de En los últimos años, el financiamiento en función de los Ingeniería Civil de la Universidad de Leeds, Reino Unido. resultados (uno de cuyos subcomponentes es la OBA) ha cobrado Apoyo a la prestación de servicios básicos en los países en desarrollo Recuadro 1: OBA para instalar conexiones a b) ¿De qué modo pueden otorgarse subsidios de OBA a los la red de agua y saneamiento en asentamientos proveedores de servicios de saneamiento? c) ¿Qué otros componentes pueden ser necesarios para que los esquemas de urbanos no planificados de Marruecos OBA en este sector tengan más probabilidades de éxito? En Marruecos, la GPOBA otorgó una donación de US$7 millones a tres prestadores (públicos y privados) Principales enseñanzas para que extendieran los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento a los asentamientos urbanos En el estudio se analizaron los servicios que deben brindarse no planificados que hasta el momento quedaban a lo largo de la "cadena de valor del saneamiento", desde excluidos del sistema regular de suministro. Este la promoción de la demanda, la recolección/acceso, el proyecto, puesto en marcha en 2007, tiene como transporte y el tratamiento hasta la eliminación segura o la objetivo conectar 11 300 hogares a las cañerías de reutilización de desechos. En el cuadro 1 se incluyen ejemplos abastecimiento de agua y alcantarillado. El resultado de servicios de saneamiento que podrían financiarse con es la conexión simultánea de los hogares pobres a las subsidios de OBA. redes de abastecimiento de agua y al alcantarillado. El propósito principal de cualquier intervención se El subsidio se paga en dos cuotas: el 60% al finalizar las obras de conexión y el 40% cuando se verifica que determinará en base a la identificación de los déficits de ha transcurrido un período de al menos seis meses de financiamiento que se considere necesario cubrir, esto es, servicio sostenido. Esta verificación está a cargo de allí donde las fallas del mercado o la falta de asequibilidad un tercero independiente. Los subsidios unitarios para impliquen que la prestación del servicio de saneamiento las conexiones al alcantarillado oscilan entre US$421 resulte insuficiente. Por ejemplo, si hay una red de en Casablanca y US$913 en Meknès, debido a las alcantarillado pero las casas no están conectadas, el foco diferencias en los costos unitarios y en la capacidad principal de los subsidios será el de la recolección/acceso. de pago de los hogares de las distintas ciudades. Los Si los hogares cuentan con instalaciones sanitarias pero los avances iniciales con este esquema fueron lentos, principalmente debido a la falta de familiaridad con desechos del pozo ciego se arrojan indiscriminadamente al este tipo de sistemas, las demoras en las inversiones medio ambiente, el eje central puede ser el transporte y la en las primeras etapas del proceso y la falta de eliminación segura de los residuos. claridad respecto de la tenencia de la tierra. En los El diseño de los esquemas de OBA individuales años siguientes, el ritmo de las inversiones repuntó y la dependerá de la manera que se considere más adecuada empresa Amendis de Tánger logró instalar el número para configurar la provisión de servicios de saneamiento esperado de conexiones antes de la fecha prevista. El sostenibles, por lo que es probable que cada mecanismo de Gobierno de Marruecos actualmente analiza diversas OBA incluya una combinación de subsidios basados en los opciones para ampliar el esquema a todo el país. resultados. En el gráfico 1 se muestran diversas opciones indicativas para configurar la OBA y se mencionan ejemplos Fuente: Basado en Chauvot de Beauchêne, X., 2009, "OBA in de programas existentes o posibles. Morocco (Part 1): Extending Service to the Poor in Urban Areas" (OBA en Marruecos [Parte 1]: Extender los servicios a los pobres de Cuanto más adelante se ubique la actividad subsidiada en las zonas urbanas), OBApproaches 25 y comunicación personal la cadena de valor, más probabilidades habrá de subvencionar con X. Chauvot de Beauchêne. implícitamente los pasos previos de la cadena. Por ejemplo, en Sri Lanka, la GPOBA se propone crear incentivos para mejorar el funcionamiento de los sistemas de saneamiento defecar al aire libre; estos subsidios se conocieron como los in situ combinando el pago por dicho funcionamiento con premios NGP (Nirmal Gram Puraskar)3. un subsidio a la rehabilitación de instalaciones ya existentes y la construcción de otras nuevas. Esto generará incentivos El estudio para que las empresas constructoras ingresen en el mercado en calidad de "operadores de saneamiento", responsables La GPOBA, en asociación con el Programa para el Agua no solo de la construcción de las letrinas sino también de y el Saneamiento (WSP), puso en marcha un estudio su mantenimiento y funcionamiento. En el Programa de para analizar si la OBA tiene el potencial de mejorar el Descontaminación de las Cuencas Hidrográficas (PRODES) financiamiento público otorgado al sector del saneamiento y de Brasil, las empresas de servicios reciben subsidios solo si ampliar el acceso a servicios sostenibles4. La primera fase del tratan las aguas de desecho; de este modo, se las incentiva estudio dio como resultado la publicación de un documento a conectar nuevos clientes a la red, dado que esto implica el de trabajo de la GPOBA5 en el que se examinaban las incremento de la cantidad total de agua de desecho que llega experiencias con OBA destinada a saneamiento y se analizaba a la planta de tratamiento. el potencial para su aplicación. Durante la segunda fase, se están elaborando notas sobre ideas de proyectos con el fin Principales desafíos de identificar el modo de incorporar enfoques de OBA en proyectos o programas de saneamiento ya en curso o que Diversas dificultades han limitado hasta ahora el uso de aún se encuentran en la etapa de diseño. Entre las principales la OBA en el sector del saneamiento. Sin embargo, las preguntas que se plantearon durante este estudio figuran las experiencias derivadas de proyectos existentes sugieren que siguientes: a) ¿Cuáles son los motivos del uso tan limitado de estas limitaciones pueden mitigarse si la iniciativa se diseña enfoques de OBA para financiar proyectos de saneamiento? cuidadosamente. Noviembre de 2010 Nota número 37 Cuadro 1. Ejemplos de indicadores de resultados para activar los pagos de los subsidios de OBA Cadena de valor Servicios Indicadores de resultados Promoción de Campaña de difusión sobre Número de hogares que construyen o rehabilitan una la demanda el saneamiento letrina luego de la campaña de promoción de la demanda Movilización social, activación Número de aldeas que abandonan la práctica de defecación al aire libre Recolección/acceso Construir instalaciones de Número de instalaciones construidas que siguen en saneamiento in situ funcionamiento x meses después Construir y hacer funcionar baños Número de conjuntos de retretes en zonas públicos o comunitarios desfavorecidas (usados/pagados) Transporte Transportar los desechos de los pozos Volumen de desechos que se transporta a los sitios ciegos a sitios designados designados y se elimina allí Construir y hacer funcionar estaciones Número de estaciones de transferencia de desechos de transferencia de desechos que se construyeron y siguen en funcionamiento después de x años Tratamiento Construir, mantener y hacer funcionar Volumen de agua residual recogido y tratado según plantas de tratamiento de aguas los criterios exigidos residuales Eliminación/ Construir y mantener instalaciones que Volumen de insumos agrícolas productivos que se ha reutilización convierten los desechos en insumos generado y vendido a los agricultores o volumen de agrícolas o biogás gas producido (y vendido) Gráfico 1. Posibles configuraciones del financiamiento de la OBA en la cadena de valor del saneamiento Promover el saneamiento, crear demanda, Creación de demanda Énfasis en los ODM organizar a la comunidad Premios NGP (India) PLM (Mozambique) In situ con Conexiones In situ sin reutilización al alcantarillado Recolección reutilización Tratamiento parcial in situ PRODES (Brasil) Pagos a Gharbeya (Egipto) Transporte quienes vacían Énfasis en el medio ambiente los pozos ciegos Sri Lanka Instalaciones Plantas descentralizadas de tratamiento Tratamiento de tratamiento Reutilización de fangos Pagos por reutilización cloacales (energía, Eliminación/reutilización agricultura) Medio ambiente En primer lugar, las familias por lo general no están al · contribuir a ampliar el acceso al saneamiento de manera tanto de los beneficios del saneamiento, de modo que la sostenible y más eficiente; predisposición a pagar por estos servicios puede ser baja y la · ayudar a dirigir los subsidios al saneamiento sostenible demanda, impredecible. Estos obstáculos pueden abordarse a los hogares menos favorecidos y generar resultados parcialmente mediante estudios de evaluación de la demanda rastreables a partir de las subvenciones invertidas realizados durante la etapa de diseño, combinados con en el sector, garantizando que las filtraciones sean actividades de promoción de la demanda. mínimas (siempre que la fuente de los subsidios se haya En segundo lugar, es frecuente que los prestadores identificado con claridad y esté asegurada), y de servicios de saneamiento no puedan movilizar · respaldar el desarrollo y la consolidación de prestadores prefinanciamiento (una condición previa habitual para de servicios de saneamiento, y ofrecerles a la vez la OBA) para invertir en servicios antes de recibir los incentivos para que brinden servicios en las zonas más subsidios una vez que se generen los resultados acordados necesitadas, incluidas las rurales y periurbanas y los previamente. Este reto puede ser superado combinando los asentamientos precarios urbanos, a través de una amplia esquemas de OBA con microfinanciamiento o dividiendo variedad de servicios, tales como conjuntos de letrinas la remuneración de los prestadores del servicio en un pago públicas bien manejadas y vaciamiento de pozos ciegos. inicial ("donación en bloque") y un pago basado en el desempeño. La integración de servicios para los pobres con Si bien la incorporación de los esquemas de OBA en el otros servicios generadores de ingresos, como el tratamiento saneamiento será tan solo una parte del conjunto más amplio de residuos sólidos, también puede ayudar a generar un flujo de reformas de alto nivel necesarias en el sector, puede lograr de efectivo para los prestadores que les permita prefinanciar ciertas mejoras en el acceso a estos servicios a través de una sus inversiones. identificación más adecuada de los beneficiarios y la creación Por último, es probable que el alcance de los esquemas de más incentivos para su prestación. experimentales de OBA siga siendo limitado si no se cuenta con un mecanismo de financiamiento que brinde flujos 1 Este trabajo también fue publicado como nota para el aprendizaje del de subsidios regulares y transparentes a los prestadores de Programa para el Agua y el Saneamiento. 2 servicios en todo el territorio del país de que se trate. Esto Mumssen, Y., L. Johannes y G. Kumar. 2010. Output-Based Aid: puede tomar la forma de un "fondo de promoción", como el Lessons Learned and Best Practices (Ayuda en función de los resultados: Enseñanzas y prácticas óptimas). Washington, DC: Banco Mundial. que se está poniendo a prueba en Honduras en la actualidad Disponible en: http://www.gpoba.org/gpoba/ebook. a través de un mecanismo de OBA incorporado en el Fondo 3 . Trémolet, S., con P Kolsky y E. Pérez. 2010. "Financing On-Site Sanitation Hondureño de Inversión Social (FHIS)6. Este mecanismo for the Poor: A Six Country Comparative Review and Analysis" (Financiar brindará subsidios por valor de US$4 millones para solventar el saneamiento in situ para los pobres: Estudio y análisis comparativo proyectos de infraestructura de agua y saneamiento que de seis países). Documento técnico. Programa para el Agua y el Saneamiento, Washington, DC. reúnan los requisitos adecuados. Esto incluirá prefinanciar a 4 las entidades ejecutoras del proyecto que lo necesiten, si bien Este estudio fue dirigido por Almud Weitz, jefa de equipo del WSP para la Oficina Regional de Asia Oriental y el Pacífico, y Yogita Mumssen, el pago del subsidio seguirá vinculado con los resultados. economista superior del Banco Mundial especializada en Infraestructura. Este enfoque se muestra promisorio, pero aún es demasiado 5 Trémolet, S., y B. Evans, con la contribución de D. Schaub-Jones. 2010. pronto para evaluar si esta adopción de los enfoques de OBA "Output-Based Aid for Sustainable Sanitation" (Ayuda en función de puede tener éxito. los resultados para lograr un saneamiento sostenible). Documento de trabajo 10 sobre OBA. Asociación Mundial para la Ayuda en Función de Conclusión 6 los Resultados, Washington, DC. Mandri-Perrott, C., Schiffler, M. and Aguilera, A. 2009. "Output-Based Aid in Honduras: An OBA Facility for the Water and Sanitation Sector" En vista de las experiencias en el sector de saneamiento y de (Ayuda en función de los resultados en Honduras: Un mecanismo los resultados logrados en otros ámbitos, la OBA pareciera de OBA para el sector de abastecimiento de agua y saneamiento). tener capacidad para: OBApproaches 29. Acerca de OBApproaches OBApproaches es un foro en el que se analizan y difunden Los estudios de casos han sido seleccionados y presentados por experiencias recientes e innovaciones relativas al apoyo a los autores previo acuerdo con el equipo de dirección de GPOBA y la prestación de servicios básicos para los pobres. La serie no deben adjudicarse a los donantes de GPOBA, al Banco Mundial ni de artículos se centra en el suministro de agua, energía, a ninguna otra organización afiliada. Las conclusiones aquí expuestas telecomunicaciones, transporte, salud y educación en los países tampoco representan la política oficial de GPOBA, el Banco Mundial en desarrollo, en particular mediante la aplicación de enfoques ni de los países a los que representan. basados en los resultados o el desempeño. Para obtener más información, visite www.gpoba.org Asociación Mundial para la Ayuda en Función de los Resultados Asociación Mundial para la Ayuda en Función de los Resultados Apoyo a la prestación de servicios básicos en los países en desarrollo