EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 1 Emprego e Crescimento A Agenda da Produtividade 2 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE Emprego e Crescimento: a Agenda da Produtividade EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 3 PREFÁCIO O Brasil adentra o ano eleitoral de 2018 com uma economia que se recupera gradualmente da mais profunda recessão em sua história econômica recente. No entanto, para muitos brasileiros, essa recuperação ainda não se materializou em mais e melhores empregos ou rendimentos mais elevados. O motivo por trás deste relatório foi a necessidade de entender os possíveis fatores que impulsionarão o crescimento da renda e do emprego no futuro. Sua principal conclusão: o Brasil precisa melhorar drasticamente o seu desempenho em termos de produtividade, para que o país aumente a renda de forma duradoura e ofereça empregos melhores para os seus cidadãos. Essa questão ganha ainda mais importância porque o Brasil é um país que está envelhecendo rapidamente, e o impulso de que o país desfrutou graças à sua força de trabalho jovem e crescente nas últimas três décadas irá desaparecer em alguns anos. Produtividade é a medida do grau de eficiência de uma empresa, indústria ou país ao utilizar seus ativos já existentes. O Brasil possui recursos naturais abundantes e uma força de trabalho cada vez mais capacitada, bem como empresas de ponta em setores como o agronegócio, aeronáutica, têxtil e extração de petróleo, entre outros. No entanto, no agregado, o país faz mal-uso de seus ativos. Conforme documentado no relatório, se o país usasse seus ativos com o mesmo nível de produtividade que os Estados Unidos da América (EUA), a renda per capita do Brasil aumentaria 2,7 vezes. Diferentemente do que muitos dizem, isso não é porque o Brasil se especialize em atividades erradas. Ocorre que o país é ineficiente na grande maioria das atividades que realiza. Se o Brasil adotasse a mesma estrutura de produção que os EUA, aumentaria a produtividade em apenas 68 porcento; se todas as indústrias brasileiras funcionassem com a mesma eficiência que suas contrapartes nos EUA, a produtividade seria aumentada em mais de quatro vezes. Este relatório analisa alguns dos fatores que podem estar por trás desse cenário de baixa produtividade no Brasil. Entre os mais importantes: (i) a falta de concorrência interna - graças a um ambiente de negócios que favorece empresas já estabelecidas no mercado e dificulta a inovação e a entrada de novas empresas - e externa, devido às altas barreiras tarifárias e não- tarifárias ao comércio; (ii) políticas públicas que se concentram em subsídios a empresas já existentes e distorcem os mercados de capital e trabalho, em vez de fomentar a concorrência e a inovação; e (iii) a fragmentação dos órgãos de governo dedicados ao apoio às empresas, que possibilita que políticas continuem em vigor mesmo quando se mostram não eficazes. O relatório sugere a mudança de política em todas as três áreas, com o objetivo final de mudar a relação entre as empresas e o Estado - passando de uma relação de vantagens e privilégios para uma relação que busque nivelar o mercado, incentivando a iniciativa e apoiando trabalhadores e empresas que se ajustam às demandas do mercado. O presente relatório enquadra-se no contexto de um debate político cada vez mais amplo sobre o modelo de desenvolvimento do Brasil no futuro. Poucos pesquisadores fizeram contribuições mais importantes para este debate que Regis Bonelli - que, infelizmente, faleceu algumas semanas antes da publicação deste Relatório. Regis foi um economista prodigioso, um homem profundamente patriótico e comprometido com o futuro de seu país, um colega afetuoso e generoso e, acima de tudo, um cavalheiro. Este estudo foi inspirado em conversas com o Regis, que incentivou o Relatório e teceu inúmeros comentários durante o processo de elaboração. Este Relatório é dedicado à sua memória. Martin Raiser Brasília, 7 de março de 2018 4 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE AGRADECIMENTOS O presente estudo, “Emprego e crescimento: a Agenda da Produtividade“ foi elaborado por uma equipe liderada por Mark Dutz, que inclui Vivian Amorim, Jorge Thompson Araujo, Diego Arias, Steen Byskov, Pietro Calice, Xavier Cirera, Roland Clarke, Elisio Contini, Alice Duhaut, Barbara Farinelli, Tanja Goodwin, Mariana Iootty, Somik Lall, Martha Licetti, Michael Morris, Antonio Nucifora, Pedro Olinto, Truman Packard, Rong Qian, José Guilherme Reis, Eduardo Pontual Ribeiro, José Signoret, Michael Toman, Pedro Abel Vieira e Mariana Vijil - Xavier Cirera, Antonio Nucifora e Mariana Vijil também ajudaram imensamente na compilação deste relatório. A equipe trabalhou sob a orientação e com os comentários de Marialisa Motta, Gerente da Prática Global de Finanças, Competitividade e Inovação, Rafael Munoz Moreno, Coordenador do Programa de Governança, Economia e Desenvolvimento, e Martin Raiser, Diretor do Banco Mundial para o Brasil. O relatório baseia-se em uma série de documentos analíticos de referência (ver a próxima página), bem como outros estudos realizados como parte do programa de trabalho sobre produtividade no Brasil, incluídos nas referências. Steven Pennings desenvolveu e implementou as projeções do cenário de crescimento de longo prazo, com o apoio de Fabiano Colbano. Somos especialmente gratos a Paulo Correa, Claudio Frischtak, Mary Hallward-Driemeier e Frank Sader, que contribuíram com orientações e conselhos muito úteis ao relatório. A equipe também agradece a Paulo Bastos, João Bevilaqua Teixeira Basto, Marcio Cruz, Mona Haddad, Danny Leipziger, Frederico Pedroso, Joana Silva e Robert Willig, por suas valiosas sugestões. O relatório se beneficiou de discussões de grande valia com funcionários do governo brasileiro, incluindo Mansueto Facundo de Almeida, Marcello Estevão, Marcos Mendes, João Manoel Pinho de Mello e Pedro Cahlman, do Ministério da Fazenda (MF), Jorge Arbache, do Ministério do Planejamento (MPOG), Igor Calvet, Lorena Coutinho, Andrea Macera, Abrão Neto e Marcos Vinícius de Souza, do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC), Marcelo dos Guaranys, Fabiana Rodopoulos e Marcelo Souza (Casa Civil), Carlos Pio e Eduardo Leoni da Secretaria de Assuntos Estratégicos (SAE) e Carlos da Costa e Fabio Giambiagi (BNDES). O relatório também contou com o feedback valioso de pesquisadores de universidades, think tanks e associações, incluindo Regis Bonelli, Armando Castelar Pinheiro e Fernando Veloso (FGV-IBRE), Marcos Lisboa, Marco Bonomo, Sergio Firpo, Sergio Lazzarini e Naércio Menezes Filho (INSPER), José Márcio Camargo (PUC-Rio), Nelson de Chueri Karam e Clóvis Scherer (DIEESE), Bruno Araújo, Lucas Mation, Fernanda de Negri, Joao de Negri e André Rauen (IPEA), Bernard Appy (CCiF), Sandra Polónia Rios e Pedro da Motta Veiga (CINDES), Bernard Appy (CCiF), José Augusto Fernandes e Renato da Fonseca (CNI) e Renato Lima de Oliveira, Elisabeth Reynolds, Ben Ross Schneider e Timothy Sturgeon (MIT-IPC). O time agradece as sugestões dos participantes da sessão especial de produtividade organizada durante a 39ª reunião da Sociedade Brasileira de Econometria (SBE), na cidade de Natal, em Dezembro de 2017. Fabio Bittar fez valiosas contribuições durante a elaboração final do relatório. Andrea Patton, Monica Porcidônio e Flávia Nahmias contribuíram com apoio administrativo e logístico excepcional ao longo de todo o processo de execução desta tarefa. Juliana Braga, Mariana Ceratti, Elisa Diniz, Yanny Rocha e Carlos Vasconcellos prestaram excelente apoio em matéria de comunicação. Leonardo Padovani traduziu o Relatório para o português e Fabiola Vasconcelos revisou cuidadosamente a tradução. Para ilustrar os pontos dos capítulos 2 a 6 do relatório, a equipe do Banco Mundial selecionou uma série de vinhetas da vida real, que aparecem no início de cada capítulo. Essas vinhetas foram pesquisadas e produzidas por Carlos Vasconcellos, cuja assistência é reconhecida com gratidão. EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 5 Documentos Analíticos de Referência Elaborados para este Relatório “A Dinâmica de Produtividade no Brasil”, Rong Qian, Jorge Thompson Araújo e Antonio Nucifora “A Agenda de Globalização e Integração dos Mercados de Produção do Brasil”, José Guilherme Reis, Mariana Iootty, José Signoret, Tanja Goodwin, Martha Licetti, Alice Duhaut e Somik Lall “O Crescimento da Produtividade da Agricultura no Brasil: Tendências Recentes e Perspectivas Futuras “, Diego Arias, Pedro Abel Vieira, Elisio Contini, Barbara Farinelli e Michael Morris “Alocação Financeira Eficiente e o Crescimento da Produtividade no Brasil”, Pietro Calice, Steen Byskov e Eduardo Pontual Ribeiro “Competências, Mercados de Trabalho e Produtividade no Brasil”, Truman Packard “Produtividade, Concorrência e Prosperidade Compartilhada”, Mariana Vijil, Vivian Amorim, Mark Dutz e Pedro Olinto “Novos Arranjos Institucionais para Novas Políticas no Brasil”, Roland Clarke Vale ressaltar que essas são versões preliminares dos documentos, disponibilizadas para documentar a análise que fundamentou as principais conclusões deste estudo e suscitar comentários e sugestões para melhorias futuras. As versões finais serão disponibilizadas em data posterior, depois de um trabalho adicional por parte dos autores - e dos ajustes decorrentes do feedback recebido nesse ínterim. 6 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE “O progresso amplamente compartilhado é possível com políticas projetadas especificamente para beneficiar os consumidores e os trabalhadores. Elas devem buscar formas de incentivar a concorrência e desestimular a busca por privilégios especiais. Com as políticas certas, a democracia capitalista pode trazer mais benefícios para todos, não apenas os ricos. Precisamos usar a concorrência - e todo a seu poder - em benefício das classes média e trabalhadora.” Angus S. Deaton, dezembro de 2017 “Os pequenos países nórdicos... sabiam... da necessidade de permanecer abertos. Mas também sabiam que a abertura deixaria os trabalhadores expostos ao risco. Portanto, precisaram lançar mão de um contrato social para auxiliar na transição dos trabalhadores para novos empregos e ajudá-los de alguma forma nesse ínterim... Os países sabiam que se a globalização não fosse vista como algo benéfico pela maioria dos trabalhadores, ela não seria sustentada. E os ricos desses países reconheceram que, se a globalização funcionasse como deveria, haveria benefícios suficientes para todos.... Essas histórias de sucesso podem nos ensinar o que fazer; já os erros do passado nos ensinam o que evitar.” Joseph E. Stiglitz, dezembro de 2017 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 7 1 Introdução: O imperativo da produtividade no Brasil O Brasil merece um A falta de convergência dos padrões de vida está associada a um histórico deficiente crescimento mais no crescimento da produtividade. Hoje, sustentável e inclusivo um trabalhador médio no Brasil é apenas cerca de 17 por cento mais produtivo do que há 20 Os brasileiros têm a aspiração legítima anos, enquanto o aumento entre trabalhadores médios em países de alta renda foi de 34 por de elevar seus padrões de vida ao nível cento. O crescimento da produtividade é um dos países de alta renda. No entanto, há fator crítico para o desenvolvimento em todos várias décadas o país está preso no patamar da os países (Quadro 1.1). O desempenho do Brasil, renda média, incapaz de fazer a convergência. O nesse sentido, deixa a desejar: a produtividade Brasil passou por várias das mudanças estruturais do trabalho vem aumentando em cerca de 0,7% associadas ao rápido crescimento e à convergência ao ano desde meados da década de 1990, e o em direção a economias de alta renda. Elas incluem crescimento da produtividade total dos fatores transformações no setor agrícola, a contínua (PTF) está em declínio (ver Capítulo 2). Vale notar urbanização, investimentos expressivos em que, desde o início dos anos 2000, o Brasil tem educação - com algumas melhorias na qualidade do passado por um aumento significativo da renda per capital humano do país - e o bônus demográfico, capita e notável redução da pobreza. No entanto, é com a entrada dos baby boomers da década de improvável que os fatores por trás dessas melhorias 1970 e 1980 no mercado de trabalho brasileiro. Em se sustentem. É importante ressaltar que o aumento comparação aos EUA, no entanto, os brasileiros de da renda no Brasil se baseou, predominantemente, hoje não estão em situação melhor que há uma no aumento da taxa de emprego, visto que um geração: a renda per capita brasileira em termos de grande contingente de jovens entrou no mercado paridade de poder de compra (PPC) permanece em de trabalho pela primeira vez. Com o rápido torno de 25% dos níveis dos EUA (Figura 1.1). envelhecimento da população, essa fonte de Figura 1,1. PIB per capita em termos de porcentagem dos EUA: crescimento deve se esgotar em breve. Além disso, Brasil e pares selecionados, PPC, 1990-2016 os altos preços das commodities e políticas fiscais mais frouxas acabaram fomentando um modelo de crescimento baseado no consumo nos anos 2000, causando um rápido aumento da taxa de emprego. Nos últimos cinco anos, no entanto, esses fatores se inverteram e o Brasil afundou em sua pior recessão em mais de um século. Nem os preços das commodities nem os gastos do governo podem ser fontes sustentáveis de crescimento a longo prazo. Finalmente, o crescimento resultante de investimentos continuará limitado pelos baixos Fonte: WDI níveis de poupança interna. 8 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE Quadro 1.1 O que é a produtividade materiais e serviços, e algumas medidas de capital e qual é a sua importância? intangível). A PTF, portanto, representa a eficiência com a qual todos os insumos serão combinados A produtividade é um indicador de eficiência no processo produtivo. A evolução da PTF pode técnica que demonstra como as empresas, ser encarada como uma medida econômica do indústrias (grupos de empresas no mesmo progresso técnico. O crescimento da PTF decorre da mercado de produtos), setores (grupos de realocação (deslocamento de recursos de empresas indústrias) ou o país transforma insumos medidos menos eficientes para empresas mais eficientes na produção de bens e serviços. As duas dentro da mesma indústria ou entre indústrias e medidas de produtividade mais comuns são: a setores diferentes) ou da inovação. A inovação produtividade do trabalho (PT) e a produtividade pode incluir o desenvolvimento de produtos e total dos fatores (PTF). Embora esses dois conceitos tecnologias completamente novas e a adoção e sejam relacionados, eles são, de fato, distintos. adaptação de tecnologias existentes.(*) No longo prazo, a eficiência no uso de todos os insumos A PT captura o valor dos produtos (outputs) disponíveis no país será o principal determinante das produzidos (ou com o valor agregado), diferenças entre as taxas de crescimento econômico dividido pelo número de trabalhadores. Trata-se, e os níveis de renda resultantes.(**) portanto, da medida da quantidade de riqueza gerada por cada trabalhador. Ela é determinada Embora as duas medidas de produtividade pela quantidade de capital e de outros insumos costumem ter alta correlação - visto que os não relacionados ao trabalho disponíveis para ganhos de eficiência decorrentes da PTF deixam os trabalhadores, bem como pela eficiência do o trabalho mais produtivo - essa correlação uso de tais insumos. A citação de Paul Krugman, desaparece quando os ganhos da PT resultam economista vencedor do Prêmio Nobel, é notória: do acúmulo de capital, e não da PTF. “A produtividade não é tudo, mas no longo prazo é quase tudo. A capacidade de um país de melhorar A medição precisa da produtividade é uma tarefa seu padrão de vida ao longo do tempo depende complexa. Por exemplo, a derivação da PTF como quase inteiramente de sua capacidade de aumentar residual de uma função de produção produzirá sua produção por trabalhador.” (Krugman, 1994). estimativas precisas somente se os preços dos Depreende-se que a evolução da produtividade produtos e dos fatores refletirem adequadamente do trabalho é fundamental para entendermos a os custos marginais e a produtividade marginal dos melhoria do padrão de vida ao longo do tempo. fatores. Caso contrário, o efeito das distorções de preços - decorrentes do poder de mercado ou de A PTF é derivada como residual do produto, intervenções do governo - pode ser mal interpretado depois de contabilizado o impacto de todos os como uma mudança no grau de eficiência. Outra insumos medidos - especificamente, o trabalho dificuldade frequente está associada à medição (fomentado pela qualidade do capital humano) e precisa da qualidade do produto e dos fatores o capital (incluindo capital físico - como máquinas, de produção. Essas questões relativas à medição computadores e edificações, além de energia, precisam ser levadas em conta na discussão a seguir. Notas: (*) Ver Cirera e Maloney (2017). Os benefícios da inovação e o crescimento decorrente na produtividade vão muito além da renda: Lichtenberg (2014) menciona o impacto de pesquisas farmacológicas realizadas no exterior na expectativa de vida. Portanto, a capacidade de transferir e adaptar avanços em matéria de saúde realizados em outras localidades, com níveis modestos de inovação, provavelmente trará grandes retornos sociais para os países que os adotarem. (**) Evidências de diversos países confirmam que a PTF é o principal fator por trás das diferenças de renda entre os países e do aumento sustentável da renda per capita (Easterly e Levine, 2001; Caselli, 2016). EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 9 A baixa produtividade do Brasil pode ter O crescimento da produtividade é causado frustrações no passado, mas ela fundamental para gerar empregos melhores abre um grande potencial para o futuro do e aumentar o padrão de vida das pessoas país. Essa afirmação pode ser ilustrada por meio ao reduzir preços e elevar a qualidade dos de simulação, baseada em estrutura simples de produtos consumidos. Como mostra o exemplo contabilidade do crescimento (Figura 1.2)1. do Quadro 1.2, o crescimento da produtividade gera melhorias de bem-estar por meio de salários mais Figura 1.2. A produtividade é a única opção de crescimento sustentável para o Brasil altos e preços mais baixos. Consideraremos esses dois efeitos ao longo deste relatório, ao examinarmos o impacto das políticas que visam promover o crescimento da produtividade em diversos grupos de trabalhadores e cidadãos brasileiros. Também refletiremos sobre o que pode ser feito para ajudar aqueles em risco de deslocamento pelo progresso tecnológico ou aumento da concorrência - dois elementos-chave do crescimento da produtividade analisados neste relatório. Quadro 1.2 A importância da produtividade para o padrão de vida: a Suponhamos que o crescimento da PTF no Brasil história de dois trabalhadores. continue insignificante, que a taxa de investimentos permaneça no baixo nível recente de 17 por cento No setor automobilístico, o trabalhador do PIB e que o crescimento da força de trabalho brasileiro médio precisa trabalhar mais de permaneça fixo em 1 por cento ao ano, com melhorias cinco vezes o número de horas que um na qualidade do capital humano também mantidas em trabalhador canadense médio trabalha a fim 1 por cento ao ano (ambos perto da média da última de atingir o poder de compra necessário década). O resultado é uma taxa de crescimento potencial de 1,8 por cento ao ano. Considerando- para adquirir um carro de tamanho médio se o declínio do crescimento da força de trabalho (Toyota Corolla). Esse exemplo simples ilustra projetado para zero até 2035 e -0,7 por cento até o conceito de produtividade. Quando os 2050, o crescimento potencial deve baixar para trabalhadores produzem mais a cada dia 1,2 por cento e 0,7 por cento, respectivamente. Na de trabalho - ou levam menos tempo para hipótese de um aumento na taxa de investimento para realizar as mesmas tarefas - a empresa fica 21,5 por cento do PIB - o nível observado na década mais competitiva. Isso é importante porque de 1970 - o crescimento potencial aumentaria para 2,5 a empresa poderá baixar os preços, vender por cento na próxima década, mas ficaria abaixo de mais produtos e contratar mais trabalhadores, 1 por cento a longo prazo, devido aos rendimentos e, com o tempo, pagar salários mais altos. decrescentes do capital. Por outro lado, o aumento do O mesmo trabalhador canadense no setor crescimento da PTF para 2,5 por cento ao ano - taxa automobilístico ganha, em média, mais de observada no Brasil nas décadas de 1960 e 1970 - elevaria permanentemente o potencial de crescimento do país para 4,4 por cento, mesmo sem aumento nos investimentos. Obviamente, os ganhos para o potencial crescimento do Brasil seriam ainda maiores se as taxas 1 A estrutura é baseada em uma simples função de produção de Cobb Douglas, calibrada domésticas de poupança e de investimento também com as médias históricas recentes do Brasil, com uma participação do trabalho no produto de 0,56 e uma relação capital-produto de 3,5. Dados provenientes das Penn aumentassem paralelamente à produtividade. World Tables e do banco de dados do FAD do FMI. 10 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE em constante mutação. Até o momento, a redução US$ 19,00 por hora; no Brasil, seu colega desses custos - por meio de reformas transversais ganha pouco mais de US$ 6,00. Porém, a financeiras, fiscais e administrativas e do aumento produção na fábrica canadense é maior e dos investimentos em infraestrutura - tem sido mais eficiente, e, em termos de produção difícil. Em vez disso, o governo recorreu a uma por trabalhador, a fábrica brasileira é mais série de intervenções no funcionamento dos cara. Para compensar essa diferença - mais mercados de produdos, financeiro e de trabalho os custos de infraestrutura e impostos, os para compensar os custos elevados - medidas que, markups decorrentes da falta de concorrência possivelmente, reduziram ainda mais a concorrência. e outros elementos do Custo Brasil - um Foram introduzidas barreiras onerosas à importação, Toyota Corolla vendido no Brasil custa 75 requisitos de conteúdo local, alíquotas diferenciadas por cento a mais do que no Canadá.2 Os e isenções fiscais, subsídios de crédito e outras salários mais altos e os preços mais baixos medidas para beneficiar indústrias específicas, deixam os trabalhadores canadenses do setor regiões e, muitas vezes, empresas particulares (os automobilístico em situação mais vantajosa. chamados “campeões nacionais”). Esses benefícios pouco fizeram para estimular a produtividade nos setores ou empresas que os receberam. Em vez disso, acabaram distorcendo o mercado, desestimulando a Reformulação de entrada de novos participantes e gerando incentivos políticas para aumentar para que as empresas já estabelecidas buscassem apoio do governo. Como resultado, os recursos no a produtividade Brasil são mal alocados, o crescimento do emprego e da renda está enfraquecido e os consumidores pagam No cerne da produtividade baixa e preços elevados por produtos de baixa qualidade.3 estagnada do Brasil existe um sistema econômico que desincentiva a concorrência Esse fenômeno não é recente; ele remonta, e estimula a ineficiência e a alocação de modo geral, à adoção de políticas inadequada de recursos. As empresas brasileiras de industrialização da década de 1930, operam em um ambiente de custos elevados. Esses baseadas na substituição de importações. custos elevados, frequentemente chamados de Muitos defendem o modelo de desenvolvimento Custo Brasil, são resultado de mercados financeiros liderado pelo Estado brasileiro, que levou ineficientes e taxas de juros altas, um sistema ao rápido crescimento observado durante o de impostos demasiadamente complexo e meio século após a introdução da política de oneroso, uma infraestrutura nacional inadequada, substituição de importações. No entanto, a fase um conjunto extenso de regras administrativas e inicial de crescimento para compensar o atraso outros desafios inerentes a operações em um país no Brasil acabou gerando grandes desequilíbrios federativo com uma miríade de regras distintas e macroeconômicos, e caracterizou-se pelo aumento 2 Um Toyota Corolla produzido no Brasil era vendido por cerca de US$ 22.000 em junho de 2016, o valor mais alto entre todos os países que produzem esse modelo em volumes consideráveis (exceto a Tailândia, onde os preços são elevados em razão de um sistema agressivo de impostos que favorece as caminhonetes estilo “pick-up” para exportação e os carros de pequeno porte para o mercado interno). O mesmo Corolla é vendido por apenas US$ 12.500 no Canadá. Um elemento de produtividade que afeta a indústria automobilística são as economias de escala. O Corolla canadense tem o benefício de ser produzido em uma fábrica cuja produção anual é de 549 mil unidades e grandes volume de exportação; já o Corolla brasileiro vem de uma fábrica com produção anual de 176 mil unidades (Sturgeon et al., 2017). Em 2015, os trabalhadores do setor automobilístico no Canadá ganhavam US$ 19,13 por hora, em comparação a US$ 6,17 por hora no Brasil (com base em dados da Wards Auto e do Boston Consulting Group, publicados no Wall Street Journal em 14 de agosto de 2016). Portanto, o trabalhador canadense médio precisa trabalhar cerca de 650 horas para receber o valor equivalente a um Toyota; já o trabalhador brasileiro médio precisa trabalhar aproximadamente 3.500 horas - mais de 5 vezes o número de horas de seus pares canadenses. 3 Os problemas associados aos subsídios concedidos a empresas menos eficientes, que desaceleram o ritmo de realocação (cuja definição ampla inclui entradas e saídas) e desestimulam a inovação tanto entre empresas novas quanto entre as já estabelecidas não acontecem especificamente no Brasil, mas são mais agudos nesse país. Foster et al. (2001, 2006) revelam que a realocação representa cerca de 50% do aumento da produtividade na manufatura e 90% no varejo dos EUA. Diversos artigos mostram como as variações na realocação entre países ajudam a explicar as diferenças nos níveis de produtividade (PTF) e no crescimento - veja, por exemplo, Hsieh e Klenow (2009, 2014), Bartelsman et al. (2013), Syverson (2011) e Restuccia e Rogerson (2017). Acemoglu et al. (2017) demonstram que políticas de melhorias voltadas para a realocação e a inovação podem levar a aumentos significativos da taxa de crescimento anual e do bem-estar, mesmo nos EUA. EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 11 da desigualdade (Soares, 2016). A tentativa de nos mercados mundiais, ao invés de simplesmente introduzir um estado de bem-estar mais amplo atender às necessidades do mercado local (Capítulo 3). sobre um setor empresarial ineficiente após a constituição de 1988, ao mesmo tempo que O fomento à maior concorrência nos gerou avanços sociais importantes, aumentou mercados de produtos nacionais reduziria a carga tributária, reduziu os investimentos e não conseguiu alçar o Brasil de volta às taxas de o poder das empresas no mercado, forçaria crescimento do passado (Banco Mundial, 2016a). uma redução dos markups e aumentaria a Além disso, as políticas e instituições necessárias produtividade. Novas conclusões deste relatório para recuperação do crescimento inicial baseado, apontam que uma diminuição de 10% na margem principalmente, em mudanças estruturais são média preço-custo na manufatura - resultado provável diferentes das necessárias para a integração em do aumento da concorrência - estaria associada a uma economia global dinâmica com base em um aumento do crescimento da produtividade do cadeias de valor e inovações tecnológicas (Aghion trabalho de mais de 3% ao ano, o que corresponde a et al. 2014). Não há retorno fácil às receitas do uma ampliação do número de vagas de emprego na passado. Neste relatório verifcamos que chegou a ordem de mais de 1,4 milhões por ano (Capítulo 3). hora de uma mudança mais fundamental da política. Mercados domésticos mais integrados estimulariam o crescimento da produtividade em toda a economia, A produtividade pode aumentar ao permitirem que empresas e consumidores de drasticamente com a introdução de um todas as partes do país se beneficiem de preços novo conjunto de políticas voltadas para internacionais mais baixos4. abrir os mercados brasileiros à concorrência, reduzir os custos para fazer negócios, A aceleração da integração comercial eliminar as distorções induzidas pelo também ajudaria a aumentar a concorrência governo e canalizar as despesas públicas e a fortalecer a eficiência e a produtividade, para o apoio à inovação e aos ganhos de o que, por sua vez, possibilitaria ao eficiência. Este relatório apresenta farta evidência Brasil tirar proveito de mercados globais de que a natureza protecionista e distorcida das dinâmicos. O Brasil tem muito a ganhar com atuais políticas de apoio às empresas acabou reformas comerciais coordenadas em nível do por inibir a alocação eficiente de recursos e Mercosul; um crescimento de 7 e 6,6 por cento dificultar investimentos e inovação. Apesar de nas exportações e importações, respectivamente, suas proporções, o Brasil continua sendo uma um aumento permanente do PIB em cerca de 1% das economias mais fechadas do mundo, e as e mais de 400 mil novos empregos (Capítulo 3).5 indústrias mais protegidas (com menor volume Reduções de tarifas e de barreiras não tarifárias de importações) apresentam os markups mais sobre importações aumentariam os rendimentos elevados (Capítulo 3). O Brasil não está muito reais das famílias, inclusive entre os 40 por cento integrado às Cadeias Globais de Valor e, portanto, mais pobres da população, por meio de preços não se vale das oportunidades de co-aprendizado mais baixos para o consumidor e mais empregos com empresas globais nem tira proveito de com salários mais elevados. Reduzir o custo do volumes maiores de vendas e economias de escala comércio poderia aumentar a concorrência entre 4 O aumento estimado de empregos de cerca de 1.4 milhões por ano é baseado em um cálculo rápido utilizando uma elasticidade emprego-PIB de 0,4 por cento e uma força de trabalho de 104 milhões. O cálculo não considera efeitos dinâmicos. Outras conclusões deste relatório mostram que o repasse das reduções tarifárias durante a liberalização tarifária dos anos 90 foi de apenas 27 por cento, em média, em áreas metropolitanas, e de apenas 1 por cento em Brasília e Belém. A redução das barreiras que impedem que o mesmo produto seja vendido por um preço semelhante em todos os locais deve resultar no crescimento da produtividade - com benefícios como a redução das margens preço-custo, também relatados aqui. 5 A estimativa de 409.000 empregos baseia-se no aumento previsto de 0,93% do PIB até 2030, resultante de reformas comerciais coordenadas no Mercosul (Capítulo 3), juntamente com uma elasticidade presumida de emprego de 0,5 do PIB, a estimativa da ONU de que a população em idade produtiva somará 154,2 milhões de pessoas em 2030, e o volume de emprego estimado para 2030, de 88 milhões (tomando como premissas as taxas de participação no trabalho e de desemprego, de 62,2% e 8,2% respectivamente). 12 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE produtores nacionais, abrir o acesso a mercados e Porto 2012). Para que tenham eficácia, as externos maiores, permitindo ganhos de escala, novas políticas de apoio à produtividade além de facilitar o acesso a novas tecnologias. precisam ajudar as empresas a desenvolver suas Essas medidas aumentariam significativamente capacidades de adaptação e aproveitamento de o potencial de inovação e de crescimento do novas oportunidades. Elas exigem uma reflexão país. No entanto, para o Brasil tirar o máximo fundamental dos objetivos e instrumentos das proveito da integração externa, também deverá políticas de apoio às empresas no Brasil. fortalecer a integração e o nível de concorrência no mercado doméstico, incluindo novas reformas - especialmente nas políticas tributárias e financeiras O aumento da - a redução de outras distorções nos mercados de produtos, capital e trabalho e investimentos em concorrência e da TIC (tecnologias de informação e comunicação), produtividade se daria transportes e infraestrutura logística. à custa dos pobres e As empresas precisarão se ajustar ao vulneráveis? aumento da concorrência e precisarão de políticas comerciais que apoiem o ajuste, Há uma preocupação crescente em todo o em vez de prejudicá-lo. O Brasil gasta muito mundo de que as mudanças tecnológicas com políticas de apoio a empresas que são, em recentes possam prejudicar as perspectivas grande parte, ineficazes: no nível federal, cerca de 4,5 por cento do PIB foram gastos em 2016 econômicas dos menos qualificados, e de em uma combinação de isenções fiscais, créditos que os avanços da globalização tenham subsidiados e transferências para indústrias e exacerbado a desigualdade econômica. empresas específicas (Banco Mundial, 2017a).6 O aumento da automação nos processos de As políticas de apoio às empresas - incluindo os produção tem sido associado à perda de empregos, impostos reduzidos do SIMPLES para pequenas e particularmente entre os trabalhadores que médias empresas (PME), a desoneração da folha realizam tarefas rotineiras que exigem habilidades de pagamento, a Zona Franca de Manaus, a Lei de menos sofisticadas, a menos que ocorra uma Informática e o Inovar-Auto - apresentam criação suficientemente forte de novas tarefas resultados limitados e têm um custo fiscal elevado. intensivas em trabalho (por exemplo, Acemoglu e Por exemplo, o SIMPLES pouco contribuiu para Restrepo, 2017 e 2018). Ao mesmo tempo, teme- a formalização de empregos ou o aumento se que as novas tecnologias de produção, como a do desempenho das PME; pelo contrário, ele impressão em 3D, possam reduzir as oportunidades provavelmente prejudicou o crescimento eficiente de emprego no setor de manufatura, em particular das empresas (Piza 2016). O custo do programa nos países em desenvolvimento, prejudicando um de desoneração da folha é mais de 3 vezes o dos canais utilizados por esses países no passado salário médio de cada emprego preservado (FGV para se integrar com êxito e convergir seus níveis 2013, 2014a, b; Scherer 2015; IPEA, 2017), e a Lei de renda (Hallward-Driemeier e Nayyar, 2017). Por de Informática tem sido ineficaz no estímulo último, alguns críticos da globalização apontam de atividades de P&D voltadas ao aumento da para o fato que ela criou perdedores e ganhadores, produtividade, visto que os beneficiários não e alegam que a política do governo foi, de modo conseguiram criar produtos de TIC capazes de geral, ineficiente na compensação dos perdedores competir no mercado internacional (Kannebley (Rodrik, 2017)7. Essas preocupações podem 6 Entre 2006 e 2015, o valor total gasto com essas políticas industriais em nível federal aumentou de 3,0 para 4,5% do PIB - 9 vezes mais que os recursos alocados para o Bolsa Família,voltado para a redução da pobreza. Muitos desses gastos são despesas tributárias e crédito subsidiado por meio de bancos públicos e, portanto, ficam fora do orçamento. 7 Helpman (2017) utilizam dados para o Brasil de 1986 a 1995 e demonstram que, controlando para outros fatores, empresas exportadoras pagam salários muito mais altos que empresas não-exportadoras. Se a abertura comercial seguir seletiva ou se a intergração doméstica é incompleta, as oportunidades resultantes do comércio exterior podem levar a uma piora da desigualdade salarial entre empresas. EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 13 desestimular os decisores políticos no Brasil de As consequências distributivas das adotar as mudanças de política defendidas aqui. mudanças tecnológicas e do aumento da integração em nível nacional e internacional Embora não devamos descartar essas são extremamente importantes, no preocupações, o crescimento da entanto, para a formulação de políticas produtividade no Brasil não deve acontecer complementares adequadas. Há evidências de à custa de uma maior prosperidade que a liberalização comercial do Brasil na década de compartilhada. Em primeiro lugar, o Brasil usa 1990 teve efeitos negativos concentrados em grupos seus ativos (capital e mão-de-obra) de forma de pessoas em regiões e indústrias específicas, tão ineficiente que o potencial de aumento da devido aos altos custos de ajustamento do emprego produção decorrente de maior produtividade (Dix-Carneiro 2015, Dix-Carneiro e Kovak 2017a,b). provavelmente excederá, em muito, quaisquer É possível acontecer o mesmo em liberalizações prejuízos incorridos por indústrias, regiões ou comerciais futuras.9 Essa experiência ressalta que o empresas específicas. Esses ganhos de produção impacto da abertura do comércio e da concorrência e produtividade gerarão empregos, rendimentos não afetará todos os trabalhadores e consumidores mais altos e produtos mais baratos, o que, por da mesma forma; em alguns casos, serão necessárias sua vez, se traduzirá em demandas adicionais e políticas compensatórias. Os trabalhadores das regiões e indústrias afetadas precisarão de apoio. O novas oportunidades econômicas – inclusive com Brasil pode aprender com abordagens internacionais possibilidades para os menos qualificados (Dutz, de sucesso para ajudar esses trabalhadores durante Almeida e Packard, 2018).8 Em segundo lugar, a o período de transição (Capítulo 5). própria experiência do Brasil com a abertura do comércio tem sido inclusiva. Com a liberalização comercial dos anos 1990 no Brasil, o aumento O Brasil já aloca muitos recursos para dos rendimentos reais das famílias pobres foi o apoiar trabalhadores e empresas, mas dobro do aumento dos rendimentos das famílias a composição do gasto precisa mudar mais ricas. Conforme será visto no Capítulo 3, a para apoiar o ajuste que se faz necessário liberalização comercial mais ampla aumentaria os Em 2015, o Brasil gastou cerca de 2,6% do PIB rendimentos reais de todas as famílias na média com políticas para o mercado de trabalho e dentro de cada percentil da distribuição de renda transferências sociais. Desse montante, 1,1% do e teria o potencial de retirar quase 6 milhões de PIB foi gasto com programas para o mercado de pessoas da pobreza. Em terceiro lugar, e talvez o trabalho que mantêm a renda de pessoas que mais importante: as mudanças tecnológicas que perderam seus empregos formais e ajudam na vêm acontecendo em todo o mundo reforçam busca por novos empregos. As adaptações para a importância de políticas que aumentem a aumentar a efetividade desses programas devem flexibilidade dos mercados de trabalho, reduzam incluir a eliminação de benefícios duplicados e o custo de se fazer negócios, melhorem a de falta de coordenação. Ainda mais importante, conectividade e invistam em capacitação e devem dedicar mais recursos a programas ativos reciclagem dos trabalhadores para tirar proveito (p. ex., capacitação), em vez de programas passivos das novas oportunidades (Hallward-Driemeier (p.ex., apoio à renda) voltados para o mercado de e Nayyar, 2017). Mudanças nas políticas não são trabalho (Banco Mundial 2017b; e Capítulo 4). Isso necessárias apenas porque as antigas não são mais posto, as evidências internacionais acentuam a eficazes; elas são urgentes porque sem elas o Brasil necessidade dos trabalhadores em meio e final de corre o risco de ficar ainda mais para trás. carreira e deslocados por mudanças comerciais e 8 Estudos nacionais sobre a Argentina, o Chile, a Colômbia e o México mostram que houve um crescimento inclusivo devido ao impacto positivo das TIC sobre a produtividade das empresas, com resultados positivos da produção sobre os empregos de baixa qualificação (Dutz, Almeida e Packard, 2018). 9 Ver Goes et al. (2017), que simula o diferencial do impacto sobre o mercado de trabalho produzido pela liberalização comercial através das diferentes micro-regiões do Brasil de forma a identificar quais regiões e industrias podem necessitar apoio adicional como forma de suavizar o ajuste; ver também SAE (2018). 14 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE tecnológicas de receber um apoio mais intensivo. inclusive para a maioria da população pobre do O programa de assistência ao ajustamento do Brasil, e políticas de inclusão complementares para comércio criado pelos Estados Unidos para o restante da população pobre do país. As políticas ajudar os trabalhadores deslocados pela Área de produtividade se concentram em eliminar de Livre Comércio da América do Norte e outras distorções induzidas por políticas anteriores a fim iniciativas similares trazem lições sobre o que não de permitir que os ativos significativos do Brasil fazer, ilustrações do grau de esforço exigido para alcancem taxas de retorno mais elevadas, além de nova capacitação e inserção desse segmento introduzir políticas de aumento da produtividade de trabalho, e algumas orientações sobre como que ajudem as empresas a adquirir as capacidades melhorar os resultados (Capítulo 5). adicionais necessárias para a inovação e o ajuste a um ambiente de negócios mais competitivo Um caminho diferente (Capítulo 3). Também são necessárias políticas que reduzam as distorções nos mercados à frente: aumentar a financeiro e de trabalho e promovam a capacidade produtividade e alcançar dos trabalhadores de adquirir as habilidades necessárias (Capítulo 4). São necessárias políticas o potencial do Brasil complementares de inclusão para ajudar aqueles que não se beneficiam diretamente do crescimento As opções de políticas básicas exploradas da produtividade, a fim de que se adaptem às neste relatório podem ser resumidas em pressões da concorrência e tirem proveito de novas oportunidades. Tais políticas incluem medidas para uma estrutura simples que destaca o facilitar a entrada e o crescimento de empresas que potencial do aumento da produtividade. exigem trabalhadores com menos capacitação, O objetivo principal é aumentar os rendimentos mais investimentos em treinamento e apoio à busca e o consumo de todos os grupos populacionais por emprego, acesso a linhas de financiamento para - em outras palavras, alcançar a prosperidade empresários de baixa renda e redes de segurança compartilhada. Segundo a ilustração do diagrama, social para segmentos específicos (Capítulo 5). esse objetivo só será alcançado por meio de políticas de produtividade que apoiem a criação Diagrama: Opções de Política para Aumentar a Produtividade em de empregos e preços mais baixos ao consumidor, busca da Prosperidade Compartilhada EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 15 As políticas sugeridas neste relatório se estimulam comportamentos de curto prazo e, reforçam mutuamente e devem ser vistas muitas vezes, em benefício próprio (rent seeking). Já a fragmentação prejudica a coordenação de conjuntamente. Sem integração em nível políticas entre pastas ministeriais, em todos os nacional, os efeitos da abertura à concorrência níveis de governo (Capítulo 6). A superação dessas externa podem acabar neutralizados. Na ausência restrições exige novos arranjos institucionais de políticas bem segmentadas para apoiar quem baseados nos princípios de transparência em sai perdendo com o aumento da concorrência - relação à concepção e implementação de políticas, principalmente nas populações pobres - as políticas à contestabilidade das políticas vinculadas a concebidas para aumentar a eficiência do mercado evidências rigorosas de impacto, e à melhor podem esbarrar em obstáculos políticos. No coordenação de políticas no governo e entre o entanto, considerando-se as restrições políticas e governo e as empresas. de capacidade, a agenda de reformas precisará ser sequenciada. Uma visão inicial e o compromisso são fundamentais para garantir que o esforço A estrutura do relatório da reforma seja sustentado (e não diluído). Uma alternativa seria o compromisso prévio com um O objetivo deste relatório é incentivar processo gradual de liberalização externa, usado um debate nacional sobre o papel que como âncora para mudar os incentivos em favor da aceleração das reformas das políticas internas as políticas governamentais podem com vistas a reduzir o custo de se fazer negócios e desempenhar na aceleração do tornar as empresas mais competitivas. A realidade crescimento da produtividade em direção das mudanças tecnológicas globais pode ajudar à prosperidade compartilhada. Existe uma a convencer as empresas da necessidade de se extensa literatura dedicada ao estudo da evolução ajustar. Uma opção complementar é utilizar as da produtividade que ressalta a importância do restrições fiscais e a diretriz constitucional de crescimento da produtividade para o Brasil (Bonelli, gastos do Brasil como alavancas para deslanchar Veloso e Pinheiro 2017, por exemplo, apresentam um processo meticuloso de revisão e reforma uma visão-geral exemplar do assunto; ver também das políticas de apoio às empresas e reorientar as Bonelli e Veloso 2016, e De Negri e Cavalvanti políticas voltadas para o mercado de trabalho a fim 2015 e 2014, e autores citados). Este relatório se de ajudar na adaptação dos trabalhadores. fundamenta na literatura existente com o objetivo de enfatizar uma única mensagem em termos de Finalmente, são necessários regimes política: o aumento da produtividade deverá se institucionais fortalecidos para formular, tornar a principal fonte de crescimento econômico, visto que os fatores responsáveis pelo crescimento implementar e coordenar ações do modelo econômico tradicional vêm perdendo governamentais mais eficazes no apoio às força no Brasil. Sendo assim, este é o momento mudanças de políticas defendidas neste de iniciar um debate profundo para transformar relatório. Para que isso dê certo, os decisores políticas que têm se mostrado ineficazes para políticos terão de superar a resistência dos grupos o aumento da produtividade por décadas. Este de interesse e defender um novo papel do Estado relatório pretende contribuir para esse debate. na economia. Essa transição não é fácil e exige Ele apresenta algumas alternativas em relação a novos arranjos institucionais para a formulação mudanças políticas e institucionais capazes de de políticas (Capítulo 6). O Brasil tem capacidade promover o aumento da produtividade no Brasil. e talento para levar esse processo adiante. No A análise mais detalhada pode ser encontrada no entanto, o país tem pouco retorno de seu grande conjunto de documentos complementares usados aparelho institucional . Os incentivos políticos como base para o relatório. 16 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE O restante deste relatório foi estruturado introduziram novos obstáculos à inclusão em quatro partes: (i) a evolução da e ao aumento da produtividade. O capítulo produtividade; (ii) as causas do baixo discute opções de políticas para enfrentar essas distorções e melhorar a alocação de recursos por crescimento da produtividade; (iii) a toda a economia. ligação entre produtividade e inclusão; • O Capítulo 5 examina a ligação entre e (iv) uma possível agenda de reformas. produtividade e inclusão, e destaca os benefícios do crescimento da produtividade, do ponto de • O Capítulo 2 descreve a evolução do vista do consumo e da renda familiar. Ele ressalta crescimento econômico nas últimas duas o papel do crescimento da produtividade na décadas e destaca o fraco desempenho do redução de preços para os consumidores, bem Brasil no aumento da produtividade. Esse como na criação de empregos e nos aumentos capítulo avalia a extensão do crescimento da salariais para os trabalhadores - incluindo os produtividade dentro de cada setor, indústria e menos qualificados. Visto que os efeitos da empresa, bem como a capacidade da economia concorrência são heterogêneos, e que os efeitos de aumentar a produtividade ao realocar negativos tendem a se concentrar em regiões recursos para os setores, indústrias e empresas e indústrias específicas, esse capítulo discute mais produtivos. algumas opções de políticas para aumentar a • Os Capítulos 3 e 4 enfocam a concorrência e mobilidade dos trabalhadores e apoiar aqueles a eficiência alocativa do mercado de produtos que não conseguem se ajustar ou participar (e se e dos mercados financeiro e de trabalho, respectivamente, destacando algumas beneficiar) diretamente do mercado de trabalho. das razões pelas quais o crescimento da • O Capítulo 6 apresenta opções para a agenda produtividade permaneceu estagnado, bem de políticas e discute alguns princípios como possíveis soluções por meio de políticas e arranjos institucionais para aprimorar alternativas para intensificar o apoio ao aumento a formulação dessas políticas. O capítulo da produtividade. O Capítulo 3 descreve como examina a prevalência histórica das ideias de as diversas distorções das políticas acabam desenvolvimento liderado pelo Estado, junto por restringir a integração dos mercados de com um processo decisório fragmentado, produtos externos e internos e seu impacto no para explicar a ineficácia das recentes políticas aumento da produtividade. Verifica-se que, nos de apoio às empresas na promoção do dois casos, a redução das distorções é essencial crescimento da produtividade. Verifica-se que para tirar máximo proveito dos benefícios do a mudança nas políticas requer instituições aumento da produtividade e da prosperidade com características diferentes. O Capítulo 7 compartilhada. O Capítulo 4 discute como as conclui com um conjunto de opções de curto e políticas distorceram a alocação de insumos médio prazos que podem formar a base de uma laborais e financeiros entre as empresas e agenda em prol da produtividade no Brasil. EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 17 Para a indústria metalúrgica Globo Usinagem entrar para a cadeia produtiva da Embraer abriu as portas do mercado, trazendo clientes não só de outros setores, mas também de outros países. A companhia passou a exportar para Estados Unidos e Europa, e a redução do custo total de operação passou a ser uma meta permanente. Guimarães Pinheiro, gerente administrativo e financeiro, ressalta: “Você não cria uma cadeia de fornecedores locais com base em uma reserva de mercado artificial. Se fizer isso, qual é o incentivo para que as empresas sejam eficientes?”. 18 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 2 A queda da produtividade no Brasil O Brasil apresentou crescimento negativo da grandes e crescentes dispersões de produtividade produtividade total dos fatores entre 1996 e 2015. A entre empresas, que indicam deficiência no análise dos padrões de crescimento da produtividade funcionamento dos mercados e concorrência no Brasil (nos planos agregado, setorial e empresarial) limitada; e (iii) inúmeros casos de má-alocação destaca uma economia onde os recursos não são de capital e, em menor grau, de trabalho. A facilmente usados da maneira mais produtiva e há eliminação de distorções nas políticas, a promoção poucas melhorias nas empresas. Nas duas últimas da abertura do mercado e da integração interna, e a décadas, a dinâmica da produtividade caracterizou- facilitação do ajuste econômico por meio de apoio se por: (i) mudanças estruturais limitadas, com às capacidades das empresas podem gerar ganhos o desempenho econômico recente estimulado, de renda consideráveis. A título de ilustração, o principalmente, pelo aumento da produtividade no Brasil quase triplicaria a sua renda per capita se setor agrícola e pela expansão do setor de serviços; (ii) conseguisse atingir os níveis de PTF dos EUA. O crescimento econômico do Brasil nos o setor agrícola até a indústria e os serviços - e últimos vinte anos foi relativamente o crescimento da força de trabalho foram os baixo e, em grande parte, impulsionado principais vetores; as taxas de investimento, por sua pelo aumento do tamanho e nível de vez, permaneceram moderadas (Ferreira e Veloso, escolaridade da força de trabalho. O Brasil 2013). O crescimento passou a ser volátil em 1961, viveu seus Anos Dourados entre 1950 e 1980, após embora com tendência de queda entre 1974 e a Segunda Guerra Mundial, quando o aumento 1981, seguido de uma década de estagnação. Nos médio do PIB ficou em impressionantes 7,4 por últimos vinte anos (1996-2015), o crescimento cento ao ano. A transformação estrutural – desde econômico foi marcado por grande volatilidade, EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 19 com média de apenas 3 por cento no Brasil contra Uma comparação com outras economias 9 e 7 por cento na China e Índia, respectivamente de mercado emergentes destaca a (Figura 2.1). Durante este período, a contribuição da contribuição limitada do investimento e da PTF caiu 1 por cento; a expansão da educação e da força de trabalho foram responsáveis por cerca de PTF para o crescimento geral no Brasil. dois terços do crescimento geral.10 O Brasil precisa Os resultados da contabilidade do crescimento são encontrar novas fontes de crescimento, uma vez que afetados por oscilações econômicas, tais como a a transição demográfica do país está muito avançada crise do leste asiático no final dos anos 90, a crise e a previsão é de que a população ativa pare de econômica global em 2008 e a recente recessão no crescer no futuro próximo.11 Brasil. Algumas conclusões, no entanto, são claras. O acúmulo de capital teve papel menos relevante Figura 2.1. Em média, a produtividade (PTF) volátil não contribuiu no Brasil do que em muitos países comparáveis para o crescimento do PIB entre 1996 e 2015 com rápido crescimento (Figura 2.2). A contribuição do trabalho foi enorme no Brasil, muito acima que em qualquer outro país comparado. A contribuição das melhorias na qualidade do capital humano também foi superior à de países comparáveis - principalmente China e Índia, onde o capital teve maior protagonismo. O aumento da PTF foi insignificante no Brasil, mas sua contribuição foi significativa para o crescimento acelerado em outros países emergentes. O baixo crescimento da PTF se reflete na Fonte: IBGE, cálculo da equipe do Banco Mundial evolução da produtividade do trabalho no Brasil, que cresceu menos do que nos países Figura 2.2. A contribuição da PTF para o crescimento ficou bem abaixo dos países em rápido crescimento (entre 1996 e 2013) avançados e emergentes nos últimos 20 anos. Entre 1995 e 2015, o valor agregado por trabalhador no Brasil cresceu aproximadamente na mesma proporção que o resto dos países da América Latina e Caribe (ALC), mas muito abaixo das economias avançadas e outras economias emergentes (Figura 2.3). Durante todo esse período, a diferença de produtividade do trabalho entre o Brasil (e a ALC) e os países avançados continuou aumentando de maneira constante. Isso contrasta com outros países emergentes cuja produtividade do trabalho vem aumentando mais rapidamente Fonte: IBGE, WDI, cálculo da equipe. do que as economias avançadas, especialmente 10 Esta análise da contabilidade do crescimento baseia-se em uma função de produção simples, que possibilita avaliar as fontes de crescimento desde 1996. Ela utiliza uma função de produção Cobb-Douglas com retorno de escala constante e uma parcela de capital de 46 por cento do PIB. A oferta de mão-de-obra é estimada ajustando-se a população em idade ativa por taxa de participação, taxa de emprego e média de escolaridade. O estoque de capital foi estimado utilizando o Método de Inventário Perpétuo, presumindo-se taxa de depreciação de 5 por cento. Vale notar que a estimativa do estoque de capital é bastante problemática. Também vale notar que a Produtividade Total dos Fatores pode ser vista como um componente da produtividade do trabalho (conforme discutiremos abaixo), mas que as duas não coincidem, já que a última também é influenciada pela quantidade de capital por trabalhador. 11 A “janela de oportunidade” demográfica do Brasil está se fechando rapidamente, à medida que a população envelhece. Em breve, o perfil demográfico do Brasil começará a se equiparar ao de diversos países europeus - embora com níveis bem inferiores de desenvolvimento econômico e valor agregado per capita. As projeções feitas pela Divisão de População da ONU apontam que a parcela da população brasileira entre 15 e 64 anos deverá chegar ao ápice no início da próxima década. A taxa de dependência começará a aumentar em 2020, impulsionada por uma parcela crescente de idosos na população. 20 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE desde 2004, levando-os a preencher gradualmente a lacuna de produtividade. produção por trabalhador é tão mais baixa. O Brasil aumentaria sua renda per capita 2,7 Figura 2.3. Nesse período, o valor agregado por trabalhador vezes se sua PTF fosse tão alta quanto a dos cresceu menos do que em outras economias emergentes, com uma diminuição nos últimos anos Estados Unidos; comparado a um aumento de 2 vezes em um país de renda média na ALC. Vale ressaltar que países como Chile e México, que passaram por um processo de profunda integração internacional e têm mercados bastante abertos, apresentam a diferença de produtividade mais baixa em relação aos EUA. Uma das mensagens deste relatório é que, ao seguir o exemplo de mercados mais abertos, o Brasil seria capaz de aumentar expressivamente Fonte: WDI. Nota: Chile e Uruguai foram excluídos do grupo da ALC (porque são países de alta renda). o seu nível de produtividade e retomar o processo de convergência econômica, mesmo sem grandes aumentos no investimento. De modo geral, esses resultados demonstram que a produtividade tem contribuído muito pouco para o crescimento no Brasil, e que o crescimento tem sido impulsionado, principalmente, por questões demográficas e níveis mais elevados de emprego. Embora o Brasil ainda tenha muito espaço para aprimorar seus ativos físicos e de capital humano, em comparação a Fonte: Caselli (2016) e cálculos do autor. Nota: o contrafatual refere-se à produção outros países o Brasil seria o mais beneficiado com por trabalhador se o país tivesse a mesma PTF que os EUA o aumento da PTF (Quadro 2.1). Quadro 2.1: O Brasil poderá triplicar seu Crescimento da PIB per capita se conseguir alcançar os produtividade e níveis de PTF dos EUA mudanças estruturais: Na América Latina, o Brasil é o país que uma perspectiva setorial mais se beneficiaria com o aumento de sua PTF. A produção por trabalhador Podemos usar a decomposição do no Brasil é de apenas 19 por cento do crescimento do valor agregado per equivalente nos Estados Unidos - a mais capita para detalhar as causas da queda baixa entre as principais economias da ALC. da produtividade do Brasil. Para explorar a Vale notar que, no Brasil, o estoque de capital dinâmica da economia brasileira, o crescimento por trabalhador não é muito menor, nem do valor agregado (VA) per capita pode ser o nível de escolaridade muito mais baixo decomposto nos seguintes itens: contribuição do que em países comparáveis na ALC. das mudanças demográficas, nível de emprego O baixo nível de PTF é a razão pela qual a e de participação na força de trabalho, e nível de crescimento da produtividade do trabalho EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 21 (Figura 2.4). Esse último item pode ser dividido em As mudanças estruturais não contribuíram dois subcomponentes: mudanças na produtividade muito para o aumento da produtividade de um setor (o componente “dentro”) e mudanças do trabalho nas duas últimas décadas, e decorrentes de uma realocação do trabalho entre setores (o componente “transversal”), que mede a dentro dos setores as melhorias também extensão da mudança estrutural na economia. O foram pequenas. A contribuição das mudanças componente de mudança estrutural pode, ainda, estruturais para o crescimento da produtividade ser decomposto em “entre-estático” e “entre- do trabalho foi, de modo geral, positiva (média dinâmico”. O primeiro (entre-estático) mede se de 0,43 por cento), mas caiu para 0,3 por cento os trabalhadores se deslocam para setores com ao ano a partir de 2008 (Figura 2.6).13 Embora o produtividade do trabalho acima da média; o deslocamento transversal de empregos entre segundo (entre-dinâmico) mede se o crescimento os setores tenha contribuído para o aumento da produtividade do trabalho é maior nos setores da produtividade de modo geral (entre-estático que apresentam expansão da parcela de emprego. positivo), o trabalho não se deslocou para os setores que se tornavam mais produtivos (entre- A contribuição da produtividade do dinâmico negativo) (Figura 2.6).14 As melhorias de produtividade dentro dos setores também trabalho para o crescimento geral do valor não foram muito intensas, embora tenham agregado per capita foi limitada. No patamar aumentando ao longo do tempo e se tornado a de 0,6 por cento ao ano, a produtivida e do principal fonte de crescimento da produtividade do trabalho representou apenas 39 por cento do trabalho (cerca de dois terços) depois de 2003. aumento da renda per capita entre 1996 e 2014; o restante decorreu de mudanças demográficas Figura 2.4: Decomposição do Crescimento do PIB per Capita e do aumento da taxa de participação na força de trabalho (ambos contribuíram para o aumento da parcela empregada da população - ver Figura 2.5). A PTF foi negativa na média durante este período (Figura 2.1) e, portanto, mesmo este modesto aumento da produtividade do trabalho resultou do aumento do capital por trabalhador.12 À medida que a contribuição do crescimento da força de trabalho como parcela da população diminui, o Brasil precisa aumentar a produtividade do trabalho para manter, ou quiçá aumentar, a taxa de crescimento do PIB per capita. 12 O crescimento da produtividade do trabalho foi negativo até 2003, mas se tornou positivo nos anos seguintes, reportando uma média de 1.3 por cento entre 2003 e 2014. Com a recessão de 2015-2016, a produtividade do trabalhou caiu recentemente. 13 Para fins de comparação, Macmillan e Rodrik (2011) calculam que, entre 1990 e 2005, o componente “dentro” na China, Hong Kong, Índia, Malásia, Ilhas Maurício, Taiwan, China e Turquia oscilou entre 7,8 por cento e 1,7 por cento ao ano, enquanto que o componente de mudança estrutural variou de 1,4 por cento a 0,4 por cento ao ano. No entanto, eles também constataram que em vários países da América Latina e da África subsaariana, a “mudança estrutural” entre 1990 e 2005 foi negativa, deprimindo o crescimento econômico (McMillan e Rodrik 2011). 14 O efeito entre-dinâmico negativo de 1996 a 2002 foi motivado pela queda da produtividade do trabalho nas companhias de serviços públicos, aliada à expansão de sua parcela de emprego. Entre 2003 e 2008, o setor de manufatura absorveu mão de obra ao passo que a produtividade do trabalho diminuiu, gerando um efeito entre-dinâmico negativo - embora muito menor do que no período anterior. Da mesma forma, entre 2009 e 2013, a mineração e os serviços governamentais ampliaram sua parcela de mão de obra, enquanto a produtividade do trabalho nesses setores diminuiu ligeiramente. 22 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE Figura 2.5. O crescimento da produtividade do trabalho só passou empregos no setor de serviços aumentou de 56 para a contribuir para o crescimento do VA per capita após 2003 66 por cento, enquanto a parcela de empregos na agricultura caiu de 25 para 13 por cento (Figura 2.7). No setor de serviços, a principal ampliação ocorreu nos serviços empresariais, acompanhada de uma contração nos serviços domésticos. Esses padrões destacam uma limitação da economia brasileira, que parece ter sido impulsionada por aumentos de produtividade no setor agrícola e pela expansão do tamanho do setor de serviços. A produtividade de grande parte dos serviços e do setor de manufatura ficou estagnada. Fonte: IBGE, WDI, Groningen, cálculos da equipe do Banco Mundial Figura 2.7. Deslocamento dos empregos do Nota: O crescimento do VA per capita informado é a taxa de crescimento anualizada entre 1996 e 2014. setor agrícola para o de serviços Figura 2.6. A participação cada vez menor das mudanças estruturais, com melhorias modestas na produtividade do trabalho dentro dos setores Fonte: IBGE, WDI, Groningen, cálculos da equipe do Banco Mundial Fonte: IBGE, WDI, Groningen, cálculos da equipe do Banco Mundial Nota: O crescimento informado do VA por trabalhador é a taxa média de crescimento Outros dois exercícios ilustram o papel entre 1996-2014. das mudanças estruturais como fonte de crescimento da produtividade no Os empregos se deslocaram do setor passado. A Figura 2.8 mostra mudanças na agrícola para o de serviços, enquanto parcela de empregos e a produtividade relativa a parcela do trabalho na indústria dos setores, medida como o logaritmo da razão permaneceu estável. Entre 1996 e 2014, o entre a produtividade setorial e a produtividade número total de trabalhadores empregados média entre 1996 e 2014. Para que as mudanças aumentou de 72 para 106 milhões devido às estruturais gerem ganhos positivos, os setores mudanças demográficas e ao aumento da precisam figurar no quadrante superior direito participação no mercado de trabalho. A maior (p. ex., outros serviços), onde o trabalho se desloca parte dessa nova força de trabalho foi para o setor para setores de produtividade relativamente de serviços enquanto o setor agrícola perdeu alta, ou no quadrante inferior esquerdo (p. ex., trabalhadores. Entre 1996 e 2014, a parcela de agricultura), onde o trabalho se desloca para fora EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 23 dos setores de baixa produtividade. O gráfico Figura 2.8. O deslocamento do trabalho – do setor agrícola para o de serviços de maior retorno - contribuiu para a produtividade mostra que as mudanças estruturais tiveram entre 1996 e 2014 um papel positivo no Brasil, embora tenham se limitado, principalmente, a deslocamentos entre o setor agrícola e o de outros serviços. A Figura 2.9 calcula a produtividade contrafactual do trabalho utilizando a distribuição de empregos, a dinâmica real da produtividade do trabalho, bem como os aumentos da força de trabalho em 1996. A figura mostra que a produtividade agregada devido puramente a mudanças estruturais aumentou em torno de 5 por cento em 2000 e cerca de 10 por cento em 2014 (Figura 2.9). Embora as mudanças estruturais Fonte: IBGE, WDI, Groningen, cálculos da equipe do Banco Mundial tenham contribuído para o aumento da Figura 2.9. As mudanças estruturais contribuíram para o aumento produtividade no passado, a composição do crescimento da produtividade do trabalho entre 1996 e 2014 estrutural do Brasil não é o principal motivo da diferença em sua produtividade. Um estudo recente de 35 setores econômicos mostrou que, se o Brasil tivesse a mesma alocação setorial de mão-de-obra que os EUA, a produtividade agregada aumentaria em 68 por cento. Porém, se o Brasil tivesse as mesmas taxas setoriais de produtividade que os EUA, a produtividade agregada saltaria 430 por cento (Veloso et al., 2017). Portanto, a baixa produtividade do Brasil em relação aos EUA deve-se, principalmente, à baixa produtividade “dentro” da maioria das atividades. A próxima subseção trata da possível causa da Fonte: IBGE, WDI, Groningen, cálculos da equipe do Banco Mundial baixa produtividade: a má alocação de recursos Nota: o cálculo do contrafactual da produtividade do trabalho utiliza a distribuição entre empresas e a inovação limitada dentro das de empregos e a produtividade real do trabalho em 1996. empresas (incluindo a adoção de tecnologias). 24 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE O aumento da sobreviventes. Contribui positivamente produtividade nas (negativamente) para a produtividade empresas: os custos do setor se a produtividade do trabalho das empresas sobreviventes aumentar de uma concorrência (diminuir). limitada • Entre-empresas (Between-firm): mede a contribuição das mudanças na participação no mercado para a Além da decomposição econômica e produtividade do trabalho em nível setorial, é importante analisar a dinâmica empresarial, pela realocação entre da produtividade das empresas. Tal como no empresas sobreviventes. Contribui caso das mudanças estruturais em nível agregado, positivamente (negativamente) para a o crescimento da produtividade do trabalho produtividade do setor com o aumento nas empresas pode originar da realocação de (redução) da participação no mercado de recursos para empresas entre setores (ou seja, a empresas de alta produtividade ou com a partir de mudanças estruturais) ou do aumento redução (aumento) da quota de mercado de produtividade das empresas dentro de cada de empresas de baixa produtividade. setor (Quadro 2.2). As melhorias da produtividade • Transversal (Cross): mede a contribuição do trabalho dentro de cada setor podem ser do aumento do tamanho das empresas decompostas em ganhos decorrentes de recursos por meio da realocação entre empresas deslocados de empresas de baixa produtividade sobreviventes. Contribui positivamente para empresas de produtividade mais alta (entre (negativamente) para a produtividade empresas) e melhorias na própria empresa. do trabalho no setor se empresas Além disso, o processo de seleção competitiva de rápido crescimento aumentarem também contribui para o aumento da (diminuírem) de tamanho ou se empresas produtividade do trabalho, à medida que de crescimento lento diminuírem empresas de baixo desempenho saem e novas (aumentarem) de tamanho. empresas entram no mercado. • Entrada: mede a diferença média entre a produtividade do trabalho das empresas entrantes e a produtividade de trabalho Quadro 2.2 Decomposição das inicial no setor. Contribui positivamente medidas de produtividade do trabalho (negativamente) para a produtividade do nas empresas trabalho no setor se as empresas entrantes tiverem produtividade maior (menor) do As fontes de mudanças de produtividade que a média inicial do setor. do trabalho que permeiam toda a economia • Saída: mede a diferença média entre podem ser decompostas - nas empresas - a produtividade inicial do trabalho no em cinco subcomponentes, incluindo os setor e a produtividade do trabalho conceitos de Schumpeter de entrada e saída das empresas que saem do mercado. de empresas: Contribui positivamente (negativamente) • Dentro-da-empresa (Within-firm): para a produtividade do trabalho no mede a contribuição da inovação (melhor setor se as empresas que saem têm uso dos recursos) para o aumento da produtividade menor (maior) do que a produtividade do trabalho nas empresas média inicial do setor. EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 25 exemplo, Raiser e Wes, 2014 para a Turquia e À medida que os trabalhadores mudam de autores citados) empresas em declínio para empresas em expansão, ou de empresas que saem para Os ganhos de produtividade da entrada e empresas que entram no mercado, eles saída de empresas no Brasil são limitados podem permanecer no mesmo setor ou e tanto as empresas que entram quanto mudar. Desta forma, o deslocamento de empregos entre empresas também gera as que saem apresentam produtividade mudanças de produtividade devido às inferior a média. 15 No entanto, os padrões de mudanças estruturais. entrada, saída e crescimento das empresas variam com o porte da empresa. Empresas pequenas com rápido crescimento da produtividade parecem Uma análise das empresas confirma que atrair mais empregos. Isso pode ter relação com o crescimento da produtividade no Brasil a formalização do trabalho, principalmente na foi prejudicado por uma combinação construção civil, varejo e transporte (Barbosa Filho de melhorias limitadas na produtividade e Veloso, 2016). Em contrapartida, nas grandes empresas o trabalho parece se deslocar para do trabalho “dentro” das empresas e a empresas menos produtivas com o passar do realocação limitada de recursos entre tempo (Bazzi et al., 2014). Esse padrão em particular empresas. Com dados referentes a 20 indústrias não é consistente com a experiência de países (11 de manufatura e outras de demais serviços) de rápido crescimento e indica a presença de no período de 1987 a 2009, podemos fazer a distorções na alocação de recursos em detrimento decomposição do caso brasileiro. Ao decompor o crescimento da produtividade do trabalho em do crescimento geral da produtividade. crescimento vindo de dentro das empresas (within- Figura 2.10. Mudanças de produtividade do trabalho dentro firms) e crescimento proveniente de canais de do setor dominaram as mudanças gerais, 1991-2005 realocação diversos, Bazzi et al (2014) mostram que o componente de dentro do setor (within-sector) explica grande parte da evolução da produtividade do trabalho ao longo do período. De 1991 a 2005, as mudanças estruturais representaram, em média, cerca de 18 por cento da melhoria da produtividade do trabalho; já a produtividade do trabalho dentro do setor representa 82 por cento (Figura 2.10). Entre setores, o componente “dentro da empresa” domina o componente transversal entre empresas (cross-firm) durante esse período, em todas as empresas (Figura 2.11). A dominância dos componentes da produtividade entre setores e “dentro da empresa” está de acordo com dados de outros países de renda média alta (ver, por Fonte: Bazzi, Muendler e Ricky (2014). Nota: 20 indústrias ao todo, sendo 11 de manufatura 15 O fato das empresas entrantes exibirem menor produtividade não surpreende muito. O ponto crítico da entrada em uma economia que funciona bem e apresenta alto crescimento da produtividade é a contribuição de um número relativamente grande de novas empresas de sucesso para o crescimento, graças à sua rápida expansão após os ajustes iniciais aos padrões prevalecentes de demanda. No caso dos EUA, Haltiwanger et al. (2013) acreditam que as empresas de alto crescimento tendem a ser relativamente jovens e contribuir desproporcionalmente para a produção, a produtividade e o crescimento do emprego. Em relação ao Brasil, Bastos e Silva (2017) afirmam que menos de 1 por cento das novas empresas entrantes representam mais de um terço do número relativamente baixo de novos empregos criados por essa coorte 13 anos após a criação. 26 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE Figura 2.11. A entrada de empresas reduz o crescimento da Figura 2.12. As distorções na concorrência são sugeridas por produtividade do trabalho; A saída contribui positivamente, 1991-2005 caudas mais espessas do lado esquerdo das distribuições de produtividade nas empresas Fonte: Vasconcelos (2017) Fonte: Bazzi, Muendler e Ricky (2014) Uma comparação dos níveis de PTF entre empresas reforça ainda mais a impressão de barreiras à concorrência e, portanto, à alocação eficiente de recursos. Em uma economia que funciona bem, a concorrência faz com que mais recursos sejam alocados para empresas mais produtivas, possibilitando a expansão da produção e a geração de mais empregos; as empresas menos produtivas Fonte: Barbosa Filho e Correa (2017) aprendem com seus concorrentes ou reduzem de tamanho e saem do mercado. Esse processo deve levar a distribuições de PTF, entre indústrias, Essa suspeita se confirma por comparações relativamente estreitas e concentradas em internacionais da dispersão da produtividade. uma taxa média elevada e em ascensão. No Comparada a pares internacionais nas indústrias Brasil, a dispersão da PTF real em empresas da de manufatura e serviços, a cauda das empresas de baixa produtividade é mais espessa - e a mesma indústria manufatureira é, em média, produtividade média é menor no Brasil (lado alta e assimétrica, com uma cauda inferior mais direito da Figura 2.12) (Barbosa Filho e Correa, elevada (Vasconcelos 2017). A alta dispersão da 2017). Além disso, a dispersão da produtividade PTF indica que houve má-alocação de recursos. no Brasil é a maior entre os países analisados. A Essa alta dispersão significa que algumas desagregação dos dados por setor mostra que o empresas conseguem produzir mais com a problema afeta a maioria dos setores da economia, mesma quantidade de insumos. Além disso, a embora em níveis diferentes (Barbosa Filho e distribuição no Brasil ficou mais dispersa com o Correa, 2017). A alta dispersão observada no Brasil, passar do tempo - mais empresas concentradas associada à concentração de empresas com baixa na cauda inferior da distribuição da PTF em produtividade e aos deslocamentos limitados 2011 do que em 1996 (ver o lado esquerdo da de recursos de empresas menos produtivas para Figura 2.13) - sugerindo que o problema vem empresas mais produtivas, é indicativa da má aumentando com o tempo. alocação expressiva e persistente de recursos. EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 27 Os potenciais ganhos de produtividade decorrentes Figura 2.13. Lacuna de produtividade entre as empresas no 90º e no 10º percentil é bem maior para o capital do que para o trabalho da realocação de recursos para o produtor mais eficiente dentro da indústria (within-industry) são da ordem de 40 por cento na manufatura e de mais de 250 por cento no varejo (De Vries, 2014). Assim como ocorre em nível agregado, o Brasil poderia alcançar ganhos expressivos de produtividade nos setores e empresas se utilizasse os insumos e recursos existentes com maior eficiência. A má alocação de recursos é acentuada, Fonte: Vasconcelos (2017). Nota: As linhas de cor cinza indicam três choques ocorridos no período: a crise econômica principalmente, pelo capital, e reflete na Ásia reduziu a disponibilidade de capital na economia brasileira, que havia recentemente estabilizado a inflação e instituído um regime de taxas de câmbio fixas; a segunda foi uma profundas distorções políticas nos mercados crise nacional ocorrida em 2002 devido às incertezas em relação à situação política no Brasil; a terceira foi a crise do subprime de 2008-2009. financeiros. Se capital e trabalho fossem alocados com eficiência, as diferenças nos retornos marginais Juntas, as análises agregadas e de micro do capital e do trabalho entre empresas seriam nível sugerem que o baixo crescimento limitadas. No Brasil, a diferença de produtividade da produtividade resulta de barreiras à dos insumos - ou a lacuna entre os produtores concorrência e distorções expressivas no do 90º e do 10º percentil, tanto para o capital funcionamento dos mercados de capitais quanto para a mão-de-obra - aumentou entre - que sufocam a inovação que inclui 1996 e 2011. É importante ressaltar que a lacuna de a adoção de tecnologia por parte das capital é mais que o dobro da lacuna do trabalho: a produtividade do capital do produtor no 90º empresas e dificultam a alocação eficiente percentil é aproximadamente 4 vezes mais alta de recursos. Os resultados da análise são consistentes com as características do ambiente do que a produtividade do capital do produtor político brasileiro, examinadas em detalhes nos no 10º percentil, em contraponto à razão é de capítulos subsequentes. Embora seja impossível 2 para 1 no caso do trabalho (Figura 2.13). Em mapear diretamente as distorções nos padrões comparação a outros países na América Latina, as de produtividade e atribuir pesos relativos à distorções de insumos medidas pela dispersão do sua contribuição para o baixo crescimento, os retorno do capital em relação ao trabalho entre os Capítulos 3 e 4 apresentam evidências indicativas produtores no 90º e 10º percentis também eram dos fatores mais importantes e nos permitem maiores no Brasil em 2005. Conforme veremos nos tirar algumas conclusões sobre as políticas. Em capítulos seguintes, os mercados financeiros no uma análise quantitativa recente sobre este Brasil sofreram com severas distorções induzidas assunto, a OCDE constatou que as reformas para elevar o ambiente de políticas do Brasil ao por políticas, incluindo poupanças forçadas, nível típico de países de renda média poderiam crédito direcionado, taxas de juros determinadas aumentar o crescimento anual em 1,3 por cento pelo governo e spreads extremamente elevados. OCDE, 2018). Isso equivaleria a dobrar o aumento Essa é uma causa importante da má alocação da produtividade do trabalho acima da média significativa de capital e a decorrente estagnação histórica dos últimos vinte anos. A promessa de da produtividade no Brasil, de modo geral. produtividade do Brasil não podia ser mais clara. 28 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE O baixo índice de abertura econômica do país tem efeito negativo sobre a produtividade da economia brasileira ao limitar, ao mesmo tempo, a entrada de novos competidores no mercado e o acesso das empresas locais a novas tecnologias. A burocracia excessiva e o chamado Custo Brasil desestimulam os produtores locais a buscar mercados fora do país. “Conseguimos preços melhores no exterior, e a exportação poderia nos proteger das flutuações do mercado interno”, avalia Daniel Marques, sócio-diretor da grife Doce Paixão, fabricante de moda íntima no sul de Minas Gerais , que dá os primeiros passos na exportação regular. No entanto, Marques afirma: “é um processo difícil para a maioria das pequenas empresas, que, por isso, acabam se limitando a vendas de pequenas quantidades pelos Correios”. EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 29 3 As causas do baixo crescimento da produtividade: Políticas que impedem a integração interna e global e outras distorções à concorrência no mercado de produtos Os fluxos comerciais representaram menos no Brasil reduzem as oportunidades de mercado de um terço do PIB em 2015, fazendo do nas regiões mais isoladas e exacerbam o Brasil o país menos aberto entre as grandes impacto adverso da concorrência estrangeira economias mundiais. Essa falta de abertura em indústrias e locais específicos. Outras traz prejuízos diretos para a produtividade no distorções importantes para a concorrência e Brasil, limitando a exposição à concorrência que impedem o crescimento da produtividade internacional e desacelerando a aquisição de são as barreiras regulatórias para a entrada, novos conhecimentos e tecnologias modernas. operação e saída de produtos do país, que No entanto, os benefícios da integração às redes são componentes fundamentais do Custo globais de comércio poderiam ser ampliados Brasil. Já as políticas de apoio às empresas - se fossem acompanhados pela Integração principalmente na forma de isenções fiscais paralela dos mercados nacionais de produtos. - acabaram não permitindo a alocação de A falta de integração no mercado interno limita recursos para as empresas mais produtivas. A o grau de concorrência entre fornecedores eliminação de barreiras à integração externa domésticos e exportadores e reduz os vínculos e interna exige uma sequência de reformas. da abertura com o comércio internacional e Este relatório sugere que o compromisso com investimentos. Os altos custos da conectividade a liberalização gradual do comércio exterior 30 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE poderia servir como âncora para criação do regras constitucionais de gastos do Brasil ambiente necessário para as empresas apoiarem podem servir como âncora para uma análise as reformas internas que aumentariam a cuidadosa das políticas de apoio às empresas, concorrência nesse ínterim, estimuladas pela como um primeiro passo importante em direção necessidade de se adaptar às tendências à integração doméstica complementar e às tecnológicas globais. Da mesma forma, as reformas relativas à concorrência. Uma das principais causas do baixo crescimento da produtividade no Brasil as empresas a inovar e produzir com mais eficiência, aumentando a produção. Ela é, sem dúvida, a falta de concorrência promove a produtividade ao incentivar decorrente de falha na integração dos as empresas existentes a experimentar e mercados internos e externos. Este capítulo adotar novas tecnologias, e ao realocar explora algumas das principais causas das distorções recursos para as empresas mais eficientes. induzidas por políticas nos mercados de bens e Isso tira as empresas ineficientes do mercado serviços capazes de explicar o baixo crescimento e cria espaço para empresas já estabelecidas da produtividade. Seu foco é nos custos para a e start-ups mais produtivas ampliarem suas sociedade brasileira das barreiras à concorrência que vendas e criarem mais empregos; limitam o comércio exterior, a integração do mercado • acessibilidade financeira: A concorrência doméstico e uma rivalidade mais acirrada entre as reduz o preço para o consumidor (tanto empresas locais para atender às necessidades dos para os usuários corporativos de bens e serviços produzidos por empresas consumidores, bem como os benefícios de uma mais acima na cadeia de valor quanto concorrência mais vigorosa (Quadro 3.1).16 para os usuários finais). Essa redução é direta - por meio da redução dos mark- ups acima dos custos (a entrada e a Quadro 3.1 O que é a concorrência expansão de empresas concorrentes e como ela serve à sociedade? A tornam os consumidores menos cativos concorrência de produtos no mercado e pressionam os preços para baixo) - e refere-se à disputa entre empresas no mesmo indireta, pelos ganhos da empresa pela mercado de bens ou serviços para atrair produtividade (que reduz os custos e, por os consumidores por meio de preços mais conseguinte, baixa ainda mais os preços); e baixos e maior qualidade. O oposto de uma • integridade: A concorrência estimula concorrência intensa é o poder de mercado as empresas a investir recursos para - ou seja, a capacidade de uma empresa de atrair consumidores, e não privilégios reter as vendas para aumentar os preços bem do governo; ela possibilita à sociedade acima dos custos ou oferecer serviços de acesso ao melhor que o mundo tem para menor qualidade sem perder muitos clientes. oferecer. Com a concorrência, as empresas Existem três argumentos principais sobre ficam impossibilitadas de criar monopólios como a concorrência serve à sociedade: por meio de normas governamentais e, • produtividade: A concorrência estimula portanto, não desperdiçam recursos, do Este capítulo discute uma série de políticas que podem melhorar a concorrência. No entanto, não reflete uma avaliação abrangente da implementação da política de concorrência 16 do Brasil, que está além do escopo deste relatório. Para mais detalhes sobre o que a política de concorrência engloba, veja, por exemplo, Kitzmueller e Licetti (2012). EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 31 No entanto, para o Brasil aproveitar ao ponto de vista da sociedade, com suborno máximo as oportunidades da integração ou corrupção (“rendas econômicas” são externa, os mercados internos também lucros inesperados ou ganhos excedentes para o titular dos recursos, acima do custo precisam funcionar melhor, para que: de oportunidade - ou do rendimento • as mudanças nos preços internacionais sejam de tais recursos em um mercado repassadas e refletidas nos mercados locais; competitivo). A falta de livre entrada nos • as empresas possam abrir novos negócios e mercados pode levar agentes públicos a construir fábricas com facilidade em qualquer favorecer fornecedores locais, privilegiados município do país; e por vínculos de amizade ou política e • os bens e serviços circulem com facilidade entre não por sua custo-efetividade. Agentes os municípios e estados do país. políticos que privilegiam fornecedores A integração do mercado interno é limitada pela locais com base em relacionamentos infraestrutura inadequada, grandes barreiras (e não na eficiência) o fazem à custa do regulatórias e políticas distorcidas de apoio aos contribuinte ou do consumidor, que pagará negócios. Se os custos de realocação - que, no final mais ou receberá serviços de qualidade das contas, são influenciados pelas intervenções inferior. Embora alguns saiam ganhando, a das políticas - forem altos, então os potenciais sociedade como um todo sai perdendo. ganhos de produtividade decorrentes de uma maior integração com a economia global serão Fonte: Tirole (2017), Economics for the Common Good mais limitados e a liberalização poderá levar a uma piora da desigualdade doméstica. A integração do mercado interno também é necessária A principal conclusão deste capítulo é de para fortalecer a concorrência em setores não comercializáveis, conforme apresentado no que o Brasil tem muito a ganhar com a capítulo anterior, que mostra que a produtividade abertura ao comércio exterior e a redução está ainda mais estagnada na maioria dos de barreiras à integração dos mercados serviços. Mesmo sem levar em consideração esses domésticos. Fortalecer a integração da economia importantes efeitos complementares, no entanto, a brasileira nos mercados globais pode gerar diversas liberalização externa é inequivocamente favorável fontes de ganhos de eficiência para as empresas ao bem-estar em média para todos os brasileiros nacionais e incentivar o deslocamento de recursos em toda a distribuição de renda. Este ponto para empresas mais produtivas: importante é elaborado e enfatizado com mais • a integração amplia o mercado onde as empresas detalhes no capítulo 5. vendem seus produtos, reduzindo ao máximo os custos por meio de economias de escala; Figura 3.1 O Brasil tem maiores restrições políticas e regulatórias • permite que as empresas tenham acesso a à concorrência do que a maioria dos países comparáveis... insumos de maior qualidade e variedade a menor custo, o que aumenta o retorno dos investimentos e da inovação; e • expõe as empresas brasileiras à concorrência de produtos importados e também à concorrência nos destinos de suas exportações. Também as expõe a oportunidades de aprendizagem para que atualizem suas capacidades, com base no acesso aos novos conhecimentos globais que o comércio possibilita. Isso, por sua vez, fomenta os incentivos, de modo geral, e a capacidade das empresas de se tornarem Fonte: Base de dados Product Market Regulation OECD mais eficientes e inovadoras. Nota: OCDE top 5 são Áustria, Dinamarca, Holanda, Nova Zelândia e o Reino Unido 32 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE Figura 3.2 ...e é o único país em que não houve qualquer Figura 3.3a O custo do comércio para o Brasil é mais alto do que redução na restrição à concorrência para seus pares (tarifas e e barreiras não tarifárias - NTMs, 2015) Fonte: Base de dados Product Market Regulation OECD Nota: OCDE top 5 são Áustria, Dinamarca, Holanda, Nova Zelândia e o Reino Unido Fonte: equipe do Banco Mundial usando dados do WDI Figura 3.3 b O comércio internacional tem uma participação O impacto da concorrência na menos relevante no Brasil quando comparado aos seus pares produtividade é quantitativamente expressivo. Novas conclusões deste relatório demonstram que uma queda de 10 por cento na margem preço-custo média da manufatura no Brasil - que é o que provavelmente ocorreria com o aumento da concorrência - está associada a um aumento no crescimento da produtividade do trabalho de mais de 3 por cento ao ano.17 Esses resultados são ainda mais importantes visto que o Brasil parece sofrer com barreiras à concorrência bem mais elevadas do que as Fonte: Estimativas com dados da UNCTAD TRAINS e UN COMTRADE de países comparáveis (Figura 3.1). As restrições ao comércio internacional são particularmente notáveis; assim como o fato de o Brasil ser o único no grupo de Integração países comparáveis em que a restritividade das políticas e normas em geral não diminuiu entre 2008 e 2013 internacional limitada (Figura 3.2).18 O restante deste capítulo enfoca, primeiro, os custos das barreiras à integração global, seguidos de Em comparação a outros países, a uma visão geral das distorções causadas pelas políticas abertura comercial do Brasil é limitada e e que dificultam a integração interna. O chamado Custo Brasil recebe atenção especial, bem como os fatores que reflete uma posição de política altamente elevam o custo de fazer negócios e políticas de apoio intervencionista e protetora. O Brasil tem um às empresas que agravam a alocação de recursos. Em dos indicadores mais baixos de abertura comercial seguida, discute-se as evidências do impacto da do mundo, com exportações mais importações concorrência limitada sobre o comportamento das representando 24,6 por cento do PIB em 2016, empresas e conclui-se com uma análise de opções de em face à média global de 51,3 por cento (Figura políticas para aumentar a concorrência. 3.3a)19. As políticas de proteção comercial, que 17 O estudo que subsidiou este capítulo apresenta uma análise econométrica que mede a associação entre a margem preço-custo e subsequente crescimento da produtividade do trabalho no nível setorial. A análise parte da metodologia de Aghion et al. (2008) e usa dados da CNAE de 3 dígitos da Pesquisa Industrial Anual 2007-2014. Os resultados sugerem que uma queda de 10% na média geral da margem preço-custo de 0.14 é associada com um aumento no crescimento da produtividade do trabalho de 3.4 por cento ao ano. 18 Houve melhora no Chile, México, África do Sul e Rússia (países usados na comparação), bem como em todos os outros países da OCDE, à exceção da Islândia, Irlanda, Luxemburgo e Nova Zelândia. 19 Embora seria esperado que o comércio no Brasil fosse menor por se tratar de um país grande e mais distante dos principais parceiros comerciais, o país é o menos aberto e está significativamente abaixo da sua abertura de benchmark com base em várias especificações econométricas que controlam o tamanho e distância dos países para os principais parceiros comerciais (Lederman et al, 2014). EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 33 impõem altas barreiras tarifárias e não tarifárias às Figura 3.4a A cobertura de MNTs no Brasil é mais elevada que a média mundial na maioria das áreas (2015, %) importações, contribuem para a falta de integração global. A alíquota tarifária praticada pelo Brasil em 2015 foi de 8,3 por cento, em média - a mais elevada entre as economias emergentes e avançadas.20 Além das tarifas, as MNTs (medidas não-tarifárias) e os obstáculos processuais ao comércio também são generalizados, aumentando os custos de comércio (Figura 3.3b). O índice de cobertura – ou a porcentagem de importações sujeitas a pelo menos uma NTM - é maior no Fonte: Estimativas com dados da UNCTAD TRAINS e UN COMTRADE. Brasil do que em outros países: 89 por cento estão sujeitas a barreiras técnicas, 66 por cento a medidas Figura 3.4b Índice de restritividade ao comércio de serviços no Brasil comparado à média da ALC sanitárias e fitossanitárias e 65 por cento a controles de quantidade - bem acima da média mundial (Figura 3.4a). Entre 2008 e 2014, o Brasil ficou em segundo lugar – atrás da Indonésia - em matéria de ECLs (exigências de conteúdo local), com 17 ECLs em vigor.21 Em média, o Brasil tem mais restrições ao comércio de serviços do que a média na região da ALC, de acordo com o World Bank Services Trade Restrictiveness Index (STRI- Índice do Banco Mundial sobre Restrições ao Comércio de Serviços), com os escores mais restritivos nos serviços financeiros e profissionais, que são insumos críticos Fonte: conjunto de dados sobre o STRI do Banco Mundial para o aumento da produtividade e concorrência Nota: valores mais elevados significam regimes mais restritivos em todas as indústrias (Figura 3.4b).22 O Brasil também enfrenta desafios na facilitação do comércio. Para competir na economia global, os comerciantes precisam de cadeias de suprimentos bem afinadas, incluindo processos eficientes de administração de fronteiras e desembaraço alfandegário. De modo geral, a integração do Brasil às CGVs (Cadeias Globais de Valor) é baixa em comparação aos pares internacionais, em parte devido a procedimentos relativamente longos e dispendiosos de importação e exportação.23 De fato, a integração das empresas às CGVs depende, fundamentalmente, de sua capacidade de fornecer produtos de boa qualidade entregues dentro do prazo para os compradores mais à frente na cadeia de valor. 20 Este número considera preferências bilaterais. A média simples da tarifa MFM foi de 13.5 no Brasil em 2016. 21 Ver em Stone et al (2015) a lista completa de medidas em vigor na América Latina e implementadas no Brasil entre 2008 e 1 de abril de 2014. 22 Estes resultados também são válidos quando se utiliza o OCDE STRI; os últimos números de 2017 mostram que o Brasil tem um desempenho pior do que o México, Chile e Colômbia para contabilidade, arquitetura, engenharia e serviços legais, bancos comerciais e seguros. Para telecomunicações e varejo, o valor do índice STRI para o Brazil é zero. 23 Isso obriga as empresas a adotarem estratégias dispendiosas de hedge e prejudica sua capacidade de produzir segundo o modelo just-in-time ou reagir rapidamente às mudanças de demanda. As evidências sugerem que os custos de retenção de estoque podem variar de 15 a 50 por cento do custo dos bens por ano (Clark et al., 2016). Da mesma forma, cada dia em trânsito equivale a uma tarifa ad-valorem entre 0,6 e 2,3 por cento; o comércio de componentes, por exemplo, é extremamente sensível a prazos (Hummels e Schauer, 2013). Os atrasos alfandegários também reduzem o valor das exportações e a própria diversificação do mercado exportador (Volpe Martincus et al., 2015). 34 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE A falta de previsibilidade no desembaraço A política de proteção persiste no Brasil aduaneiro - devido a inspeções físicas ou atrasos apesar dos grandes efeitos positivos nos postos de fronteira, decorrentes do manuseio do processo de liberalização comercial excessivo da carga para atender às medidas de controle de diversos órgãos de fronteira - unilateral do final da década de 1980 aumentam a incerteza dos prazos de entrega. A e início da década de 1990. Os efeitos recente introdução do Portal Único, um sistema da liberalização comercial unilateral sobre a eletrônico de intercâmbio de dados, somada a produtividade revelaram-se extremamente reengenharia e a revisão de todos os processos positivos no país (ver Rossi Jr e Ferreira 1999, Schor e formalidades de importações e exportações, 2004, Muendler 2004 e Lisboa et al. 2010).26 Cirera reduziu o tempo de cumprimento das exigências et al (2016) também veem um impacto positivo documentais de exportação e importação.24 No na produtividade entre empresas brasileiras entanto, quando comparado a uma série de pares, graças aos efeitos dos insumos importados o Brasil ainda está atrasado em termos de custos de melhor qualidade (aprendizado através do monetários de fronteira e documentação (Figura processo de importação), que disseminam os 3.5). O Brasil também está buscando formas de efeitos positivos (spillovers) da importação direta cooperação entre autoridades aduaneiras e outras para outras empresas. Essa experiência, portanto, agências de controle de fronteiras, bem como com fornece evidências importantes que corroboram a agências de outros países.25 importância da abertura comercial para o aumento da produtividade. Figura 3.5 O Brasil fica atrás de seus pares em matéria de custos de cumprimento das exigências de fronteira, em USD (exc. as importações argentinas) Os efeitos positivos da liberalização do comércio descritos em estudos históricos são confirmados por simulações de políticas. Usando um modelo de equilíbrio geral computável (EGC), exploramos vários cenários de liberalização do comércio para avaliar o potencial impacto sobre o crescimento econômico, a exportação e a importação (Figuras 3.6 e 3.7);27 Todos os cenários modelados são meramente ilustrativos para dar ideia do impacto.28 Fonte: dados do Doing Business (2018) 24 Organizado como um esforço conjunto entre mais de 20 agências e o setor privado, o Portal Unico promove a simplificação, racionalização e redução de custos de procedimentos e formalidades relacionados ao comércio com o apoio de ferramentas de gerenciamento de riscos, automação e tecnologia da informação. A iniciativa visa eliminar formalidades redundantes e requisitos documentais, otimizar o desempenho das agências que intervêm no comércio e reduzir em 40% o tempo médio para exportar e importar. De acordo com 2018 Doing Business, o tempo médio para cumprir as obrigações documentais de exportação caiu de 18 a 12 horas entre 2016 e 2017, uma redução de um terço. O tempo médio no lado das importações diminuiu de 120 para 48 horas, uma redução de 60%. O Brasil melhorou por dez posições no indicador “Trading across borders”. 25 Exemplos recentes incluem a cooperação entre o Mercosul e os países da Aliança do Pacífico para possibilitar o intercâmbio de documentos de comércio eletrônico. Certificados de origem, originalmente em papel, já estão sendo substituídos por documentos digitais com Argentina, Chile e Uruguai. O Brasil também está trabalhando para trocar certificados fitossanitários eletrônicos com os Estados Unidos. 26 Rossi Jr e Ferreira (1999) demonstram que uma redução de 10% nas tarifas de importação estaria associada a um aumento do crescimento da produtividade do trabalho de 0,88% ao ano e da PTF de 3,3% ao ano nos setores. Muendler (2004) e Schor (2004) relatam efeitos semelhantes decorrentes da pressão da concorrência estrangeira sobre a produtividade das empresas. Lisboa et al. (2010) confirmam que a liberalização do comércio nos anos 90 trouxe impactos positivos para a produtividade das empresas manufatureiras, sendo que o fator mais importante foi a redução das tarifas de insumos. 27 O modelo de EGC utilizado foi o LINKAGE, um modelo dinâmico, multissetorial e multirregional que abrange toda a economia. O modelo rastreia as interconexões entre os setores por meio de transações insumo -produto (input-output), bem como várias fontes de demanda final, incluindo o consumo pelo governo e por empresas privadas, importações, exportações e investimentos. O primeiro passo da análise dinâmica é a criação de um cenário de linha de base a longo prazo, que reflita a projeção das economias do Brasil e do mundo com as políticas em vigor. Esta linha de base é usada para comparar cenários alternativos nos quais as políticas são alteradas. As diferenças nos efeitos estimados (sobre o PIB, o comércio e a produção) refletem diferentes hipóteses sobre os cenários de reforma de políticas. 28 Os resultados do EGC são estimativas conservadoras. Embora o modelo seja dinâmico no sentido de que o estoque de capital pode mudar ao longo do tempo, ele não inclui outros fatores dinâmicos, como o aumento da produtividade devido aos efeitos de crescimento endógeno causados por spillovers tecnológicos, o “aprender fazendo” e o influxo de tecnologia externa e IDEs em busca da eficiência proporcionada pela liberalização. EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 35 • Reformas comerciais coordenadas no Figura 3.6 Efeitos dos cenários do EGC referentes à liberalização comercial em toda a economia … Mercosul: cada membro do Mercosul reduz unilateralmente suas tarifas em 50 por cento para países fora do bloco, as MNTs são simplificadas entre os países do Mercosul29 e os impostos de exportação são eliminados entre as partes – isso aumentaria as exportações e as importações em 7,5 e 6,6 por cento, respectivamente; já o PIB real teria um aumento de 0,93 por cento (acima das projeções de linha de base para 2030); • Um acordo preferencial de comércio recíproco entre o Mercosul e a UE - em que a tarifa média Figura 3.7 ... e desvios da produção setorial em relação aplicada pelo Brasil aos produtos da UE passa à linha de base, 2030 (em porcentagem) de 10,7 para 3,2 por cento em um período de 10 anos30, enquanto a tarifa média na UE para os produtos brasileiros cai de cerca de 2,5 para cerca de 1 por cento, os equivalentes tarifários das MNT são reduzidos em 15 por cento e os impostos de exportação são eliminados entre os países do Mercosul e da UE - aumentaria as exportações e as importações em 5,5 e 4,9 por cento, respectivamente, com um aumento permanente do PIB de 0,58 por cento; • um acordo preferencial de comércio entre o Mercosul e a Aliança do Pacífico - em que os Fonte: Estimações de Equilíbrio Geral Computável (EGC) países do Mercosul e os membros da Aliança do Pacífico reduzem gradualmente as tarifas ao longo de 10 anos , os equivalentes tarifários da Os ganhos dinâmicos da liberalização do MNT são reduzidos em 15 por cento e os impostos comércio provavelmente excedem - em de exportação são eliminados entre as partes - várias ordens de grandeza - os ganhos aumentaria as exportações e as importações em decorrentes da realocação de recursos. 2,4 e 2,3 por cento, respectivamente, com um Na interpretação dos resultados acima, é aumento do PIB de 0,41 por cento (acima das importante notar que os ganhos de bem-estar e projeções de linha de base até 2030). do PIB associados à liberalização tarifária, segundo os modelos de EGC, tendem a ser pequenos. Os ganhos dinâmicos provenientes do aumento da concorrência, do maior acesso a insumos e tecnologias e novas oportunidades de exportação não podem ser modelados com facilidade no modelo EGCs, mas são, provavelmente, muito O resultado é uma redução de 15 por cento dos equivalentes tarifários para bens e serviços. 29 Nesse caso, a tarifa média ponderada pelo comércio e aplicada pelo Brasil aos produtos dos países da Aliança do Pacífico passaria de 1,3 para 0,3 por cento. A tarifa média da Aliança 30 do Pacífico para o Brasil passaria de 2,9 para 0,8 por cento. 36 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE liberalização comercial em diversos países aponta e direitos de propriedade intelectual (Figura 3.9a). Em para um aumento da taxa média de crescimento de comparação a outros países do BRIC, o Brasil tem 2 por cento ao ano após a liberalização (Warzciag e grande potencial para ampliar o número de APCs Welch, 2008). e também aprofundá-los: em comparação à Rússia (20 APCs ativos) e à Índia (11), o Brasil conta com Para as empresas, a integração às cadeias um único APC (Mercosul) (Figura 3.9b); além disso, globais de valor (CGVs) oferece benefícios apenas 6 das 17 disciplinas cobertas encontram-se, potenciais de produtividade que são atualmente, em vigor. extremamente importantes. A participação na 3.8 A atual rede de acordos comerciais do Brasil CGV pode ter efeitos positivos na produtividade deixa o pais relativamente isolado por meio de três canais principais: especialização em determinadas tarefas, acesso a uma maior variedade de insumos intermediários de qualidade e difusão de conhecimento a partir de empresas multinacionais. As novas conclusões deste relatório sugerem que uma integração mais forte com as CGVs (como compradores e vendedores) está associada a níveis de produtividade mais elevados entre as empresas brasileiras. De fato, as diferenças entre as empresas brasileiras são muito maiores do que em outros países, provavelmente porque a integração, de modo geral, tem sido muito limitada.31 Fonte: Hollweg e Rocha (2016) O aumento do número e da profundidade Figura 3.9 APCs mais aprofundados estão associados dos Acordos Preferenciais de Comércio ao aumento do comércio relacionado às CGVs (APCs) é uma maneira importante de aumentar a participação das empresas nas CGVs (Figura 3.8): O Brasil está isolado de oportunidades de aprendizagem com outros países tanto em termos de número de acordos comerciais assinados quanto em termos de conexões com países e regiões onde ocorre uma quantidade significativa de comércio relacionado a CGV (Figura 3.8).32 O comércio relacionado às Fonte: Hollweg e Rocha (2016) CGVs - proxy do comércio de peças e componentes - é mais alto, em média, entre os países que assinaram acordos de maior alcance, como compromissos sobre medidas antidumping, regras de concorrência 31 As empresas manufatureiras do Brasil que atuam em indústrias com alto nível de integração estrutural às CGVs - ou seja, que são iguais ou superiores ao 75o percentil em todos os 22 países da amostra relativa a indústria em questão - apresentam níveis muito mais elevados de produtividade do trabalho do que empresas que atuam em indústrias com menor integração às CGVs. Na amostra brasileira, a diferença de produtividade é maior quando a integração à CGV envolve um vendedor (11,2 por cento, em média) do que quando a integração à CGV envolve um comprador (8,5 por cento, em média), se todas as demais variáveis permanecerem constantes. Em comparação, os resultados sugerem que a integração à CGV como vendedor, em nível industrial, está correlacionada com um menor excedente de produtividade do trabalho (3,8 por cento, em média) na amostra de 22 países; não existe correlação no caso de integração à CGV como comprador. 32 Na Figura 3.8, o número de acordos assinados é representado pelas linhas que conectam diferentes países (nós) através de APCs. O comércio relacionado ao CGVs é representado pelo tamanho dos nós e a largura das linhas que ligam os pontos EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 37 Figura 3.9b O Brasil tem grande potencial para firmar APCs em CGVs. A expansão dos órgãos de controle mais ativos, em comparação a seus pares do BRICS, 2015 de fronteira dentro do programa OEA facilitaria os processos de controle de fronteira, evitando a duplicação de exigências e fortalecendo a estratégia de gerenciamento de risco. Ao envolver mais participantes, ela também aumenta a transparência dos processos de inspeção. A Vigiagro, órgão encarregado da inspeção agrícola nas fronteiras, aderiu recentemente ao Programa OEA e está, atualmente, implementando um piloto com a Receita Federal do Brasil.34 Fonte: Hollweg e Rocha (2016) A abertura ao comércio externo não A ampliação do programa brasileiro OEA ameaçaria a sobrevivência dos produtores (Operador Econômico Autorizado) para mais nacionais? As políticas de proteção comercial empresas e a inclusão de todos os órgãos costumam ter como base a noção equivocada de de controle de fronteiras poderiam ajudar que ajudam as empresas nacionais a se preparar para a promover as exportações brasileiras, a concorrência. Na verdade, a proteção comercial de modo geral, e a integração às CGVs. A referente às importações costuma funcionar como Receita Federal do Brasil criou o programa OEA em um imposto direto sobre os exportadores, tornando- 2014 para certificar importadores, exportadores, os menos competitivos - e não o contrário35. Isso despachantes aduaneiros e prestadores de pode ser confirmado por uma análise mais detalhada serviços de transporte e logística que cumprem do desempenho recente das exportações no Brasil uma lista de requisitos de segurança, fiscais e (Canuto, Cavalari e Reis 2012). Desconsiderando- alfandegários (os “operadores certificados”). Os se os efeitos do boom da demanda e dos preços benefícios pretendidos incluem o desembaraço das commodities associado ao rápido crescimento aduaneiro mais rápido, maior previsibilidade e da China, o desempenho “puro” das exportações menor custo de logística devido à redução da no Brasil foi mais fraco do que o da maioria das movimentação da carga dentro dos terminais de principais economias emergentes. A conexão entre logística. A parcela de declarações de exportação e importações e exportações ficou ainda mais clara importação coberta pelo programa OEA em 2016 no contexto do comércio no século XXI: as CGVs foi de 12 por cento. Espera-se que esse número podem ser descritas como “fábricas que transpõem suba para 18 por cento até 2019. Considerando- fronteiras internacionais” (Taglioni e Winkler 2016), e se que os exportadores do percentil mais elevado fica evidente que as importações são fundamentais (190 empresas) representavam 72 por cento do para as exportações, e que a redução dos custos das valor das exportações brasileiras em 2014,33 se a importações é fundamental para o país tornar-se um cobertura do programa OEA for ampliada para exportador mais dinâmico. Nesse sentido, o caso da abarcar uma massa crítica de empresas, isso pode empresa Embraer (fabricante brasileira de aviões) trazer benefícios importantes para as receitas de e sua cadeia de valor é emblemático: enquanto a exportação, aumentando a margem intensiva exportação de aeronaves e suas partes totalizaram das exportações e a participação das empresas USD 6,1 bilhões no período de 2011-16, apenas a 33 Banco de dados Exporter Dynamics Database. 34 O órgão de inspeção agrícola supervisiona o comércio internacional de animais, vegetais e insumos agrícolas, incluindo alimentos para animais e outros produtos de origem animal ou vegetal. Atualmente, realiza 100 por cento de inspeções físicas e, com isso, tem margem para melhorar sua estratégia de gerenciamento de risco. 35 Do ponto de vista conceitual, o aumento das tarifas de importação aprecia a taxa real de câmbio nacional, à medida que a taxa da política interna e o diferencial da taxa de juros internacional aumentam. A apreciação dos termos comerciais, por sua vez, induz um efeito positivo sobre o consumo, mas também desacelera as exportações líquidas reais (Linde e Pescatori 2017). 38 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE importação de partes de aeronaves atingiu que não participam do comércio internacional - USD 4.2 bilhões, uma alta relação de importações especialmente para o grande número de empresas vs. exportações. menores e informais em outros pontos do país. O baixo crescimento da produtividade no Brasil, Outra preocupação relacionada à por outro lado, ocorreu sob políticas comerciais liberalização do comércio é de que altamente protetoras; as grandes empresas ela possa prejudicar os pobres. Essas manufatureiras não se integraram à economia preocupações são infundadas e serão discutidas global, resultando no lento crescimento da no Capítulo 5. As simulações apresentadas nesse produtividade nas principais empresas brasileiras e capítulo sugerem que uma maior liberalização no enfraquecimento da alavanca que levantaria o tarifária e uma racionalização de barreiras não restante da economia. Esta seção, portanto, destaca tarifárias beneficiariam as famílias brasileiras em alguns dos desafios remanescentes à integração todos os pontos da curva de distribuição de interna no Brasil para que o país possa tirar máximo renda, e retiraria quase seis milhões de pessoas da proveito das oportunidades do mercado global. pobreza. No entanto, alguns grupos específicos podem vir a sofrer efeitos negativos da pressão O Brasil sofre com custos mais altos de exercida pela concorrência e, portanto, o transporte e logística do que a maioria dos relatório também leva em consideração políticas países comparáveis, limitando severamente complementares para mitigar esse risco. a integração nacional e internacional. Em todos os tipos de infraestrutura física, a qualidade Barreiras à no Brasil é inferior à de países comparáveis (Figura integração interna 3.10). Em matéria de transporte, a qualidade da infraestrutura no Brasil é muito inferior à de países comparáveis - isso inclui ferrovias, aeroportos e, Os benefícios da integração externa podem principalmente, estradas e portos (Figura 3.11). Além ser ampliados consideravelmente com disso, a qualidade da infraestrutura no Brasil piorou o aumento concomitante da integração na média, especialmente nos setores de transporte interna. Uma comparação entre o Brasil e o e energia (Figura 3.11). O Brasil também fica atrás México ilustra como as integrações externa e da maioria dos países comparáveis em termos interna podem ocorrer de forma complementar de desempenho logístico - incluindo a facilidade (Bacha e Bonelli, 2016). Apesar das diferenças de organizar remessas a preços competitivos, fundamentais na orientação das políticas, o a competência e a qualidade dos serviços de crescimento da produtividade em ambos os logística, a capacidade de rastrear as remessas e a países seguiu uma trajetória semelhante.36 No frequência com que as remessas chegam a seus México, apesar do bom desempenho comercial destinatários dentro dos prazos programados das atividades manufatureiras no norte do país, ou esperados - embora o desempenho do país região externamente bem integrada, os poucos tenha melhorado entre 2007 e 2016 (Figura 3.12). vínculos com o restante do México impediram que Serviços inadequados de transporte e logística estão o dinamismo externo se espalhasse para os setores associados à segmentação do mercado e ao poder do mercado local. Essas e outras distorções políticas que impedem a integração interna também podem acabar atenuando os benefícios de produtividade 36 Bacha e Bonelli (2016) ressaltam que o Brasil e o México seguiram traje tórias relativamente similares em matéria de produtividade do trabalho, por um período muito decorrentes da abertura do mercado: por exemplo, mais longo do que os últimos vinte anos apresentados na Figura 2.3 - com queda do o repasse das reduções tarifárias para o preço ao crescimento anual da produtividade do trabalho de 4,2 para 0,4 por cento no Brasil e de 3,4 para -0,2 por cento no México entre 1950-80/81 e 1981/82-2014. consumidor durante a liberalização comercial dos EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 39 anos 90 foi de apenas 27 por cento, em média, 57 países pesquisados: custava mais que dobro do nas áreas metropolitanas, e de apenas 1 por cento que na Califórnia ou Hong Kong.37 O Brasil é um dos em Brasília e Belém. cinco países (de um total de 125) com os custos mais altos de uso de tecnologias digitais (Figura Figura 3.10 A qualidade da infraestrutura no Brasil é 3.13), com tarifas que acrescentam 16 por cento e inferior e cada vez pior que a de países comparáveis... mais 5 por cento de impostos especiais agregados ao custo de uma cesta de bens e serviços de TIC. A estimativa de aumento da adoção anual de TICs por empresas devido à remoção dessas tarifas e impostos especiais no Brasil é considerável: um aumento de 17 a 37 por cento na demanda do consumidor final. A eliminação dessas tarifas e impostos incidentes sobre as TIC aumentaria o PIB per capita em 1,5 por cento ao ano (Miller e Atkinson 2014). Além de aumentar a renda Figura 3.11 ...e a qualidade vem caindo em média, a adoção de tecnologias tem o potencial todas as áreas exceto na telefonia fixa… de aumentar o crescimento da produtividade, a criação de empregos e os salários. O investimento em capital de TIC por empresas manufatureiras na Argentina ampliou os empregos e aumentou os salários dos trabalhadores de baixo e alto nível de capacitação (Brambilla e Tortarolo 2018); o uso de internet de alta velocidade aumentou nas empresas manufatureiras da Colômbia (Ospino 2018) e uma parcela maior dos trabalhadores de empresas manufatureiras no México agora usam internet (Iacovone e Pereira-López 2018). Fonte: Relatórios de 2007-08 e 2016-17 do Fórum Econômico Mundial Nota: escala de classificação: 1 = melhor; 137 = pior Figura 3.13. O Brasil pode se beneficiar com a redução de Figura 3.12 O Brasil fica abaixo dos principais países tarifas e impostos incidentes sobre os produtos de TIC comparáveis em desempenho logístico (IDL) Less than 1 percent Between 1 and 5 percent Between 5 and 15 percent Between 15 and 25 percent Greater than 25 percent Data not available Fonte: base de dados do IDL (2016) Nota: escala: de “muito baixo” (1) até “muito alto” (5) Fonte: Miller e Atkinson (2014) Os altos custos das tecnologias de informação e comunicação também afetam a conectividade e podem reduzir o ritmo de 37 As diferenças de preços incluem tarifas e impostos adicionais sobre o consumo local, gastos com frete e mark-ups diversos. O dispositivo é o tablet iPad Pro de 10,5 polegadas adoção de novas tecnologias. Em setembro da Apple, com Wi-Fi e 64GB, que custava US$ 1.619 no Brasil, US$ 703 na Califórnia e US$ 638 em Hong Kong, na China, no dia 9 de setembro de 2017 (Commonwealth Bank of de 2017, um iPad no Brasil era mais caro de que em Australia 2017). 40 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE Melhorar a conectividade e a qualidade estas restrições, esforços recentes para acelerar das infraestruturas de transporte, logística e os investimentos públicos, como o Programa de TIC requer uma estrutura de investimentos Aceleração do Crescimento (PAC), tiveram impacto limitado. As Parcerias Público-Privadas (PPPs) e as melhor. Gastos mais elevados e eficientes com concessões concebidas para superar as limitações infraestrutura física aumentariam diretamente a do financiamento público também enfrentaram produtividade, tornando os demais investimentos restrições semelhantes de capacidade. Além disso, mais produtivos. No entanto, os investimentos sofreram com incertezas regulatórias, processos de em infraestrutura no Brasil ficaram abaixo da taxa licenciamento inadequados, e a fragmentação da de depreciação natural (estimada em 3 por cento tomada de decisões em todos os níveis de governo, do PIB) nas duas últimas décadas, reduzindo, todos os quais aumentam significativamente portanto, o estoque de infraestrutura (Tabela os riscos de pré-conclusão. O financimanto de 3.1). No cerne do desenvolvimento limitado infraestrutura proveniente dos mercados de da infraestrutura, há restrições orçamentárias capitais locais tem sido limitado, e continua significativas que penalizam os investimentos excessivamente dependente do BNDES (ver públicos à custa de gastos direcionados, bem Banco Mundial 2017a). como a capacidade restrita de planejamento e elaboração de projetos, práticas inadequadas de Tabela 3.1: A parcela do PIB referente a investimentos aquisição, e gestão de ativos e contratos. Dadas em infraestrutura no Brasil caiu drasticamente 71-80 81-89 90-00 01-11 2012 2013 2014 2015 2016 2017(E) 2018(P) Energia 2.13 1.47 0.76 0.63 0.68 0.7 0.65 0.68 0.7 0.41 0.46 Telecomunicações 0.8 0.43 0.73 0.67 0.5 0.42 0.52 0.46 0.41 0.29 0.33 Água e Esgoto 0.46 0.24 0.15 0.19 0.2 0.22 0.22 0.17 0.16 0.14 0.14 Transporte 2.03 1.48 0.63 0.65 0.83 0.96 0.92 0.79 0.68 0.53 0.50 Total 5.42 3.62 2.27 2.14 2,21 2.3 2.31 2.1 1.95 1.37 1.43 Fonte: Fristack, Castelar 2014 e Inter B. Consultoria EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 41 A integração do mercado interno pode e “disruptores” pode diminuir a concorrência e, ser facilitada por políticas regionais que portanto, pode reduzir os incentivos à mudança por aproveitem os benefícios da aglomeração parte dos operadores já existentes (Klapper et al., 2006)39. Os principais componentes do Custo Brasil econômica. Quando trabalhadores e empresas - além do estado inadequado da infraestrutura estão em áreas de aglomeração urbana mais física do país, discutido anteriormente - incluem densas, a produtividade aumenta: as evidências de obstáculos regulatórios, como barreiras de entrada um estudo que serviu de base para este relatório (Fuentes e mies, 2017), impostos com alíquotas mostram que, em 2010, o aumento de 10 por elevadas e um sistema fiscal extraordinariamente cento na concentração da população urbana de complexo (ver Quadro 3.2), altas taxas de juros um determinado município estava relacionado a e um regime de insolvência fraco (ver Quadro um aumento de, aproximadamente, 4 por cento 3.3), além de processos complexos para operar do índice nacional de produtividade, com um empresas, incluindo o tempo e o dinheiro para aumento correspondente nos rendimentos. Em registrar imóveis, receber alvarás ambientais e de princípio, as políticas de desenvolvimento regional poderiam facilitar essas economias de aglomeração, construção e participar de licitações de contratos ao investir em infraestrutura urbana para reduzir as com o governo, bem como atender aos requisitos potenciais deseconomias dos congestionamentos específicos de cada estado e município.40 Em uma de trânsito e da poluição ambiental (entre outras). comparação global, o Brasil figura bem abaixo No entanto, as evidências apresentadas no relatório da maioria de seus pares (Figura 3.14). De acordo mostram que os programas de desenvolvimento com pesquisa Doing Business de 2018, o tempo regional no Brasil podem gerar maiores dividendos necessário para declarar impostos no Brasil é de produtividade se melhor coordenados.38 completamente atípico; as alíquotas fiscais e os custos de conformidade fiscal são frequentemente citados como o maior impedimento aos negócios no país. Distorções à concorrência causadas por intervenções governamentais adicionais 38 A análise empírica apresentada no estudo de base para este capítulo aplica um Não há dúvida de que as grandes barreiras método de pontuação de propensão combinado com um estimador de diferença em diferenças para avaliar como o crédito fornecido nos Fundos de Financiamento regulatórias e administrativas que dificultam Constitucional regionais e os empréstimos concedidos pelo BNDES sob a Política de Dinamização Regional (a PDR ) - especificamente as linhas BNDES Automatico e os negócios no Brasil são algumas das BNDES FINEM - impactam o crescimento da produtividade local entre 2008 e 2014. A análise compara áreas minimamente comparáveis ​​ (MCAs) de acordo com o tipo de principais razões por trás da persistente créditos que recebem: Fundos Constitucionais, BNDES e ambos os tipos de créditos. Uma análise cuidadosa das políticas espacialmente visadas mostra pouca evidência de má alocação de recursos e da concorrência um impacto diferenciado na produtividade local. Só quando as políticas sectoriais e espaciais são coordenadas e reforçam-se mutuamente, elas estão associadas à melhoria limitada no país. O custo de se fazer negócios da produtividade. 39 Reduzir o custo de fazer negócios é uma medida importante, mas não no Brasil é tão alto e persistente que já ganhou necessariamente suficiente, para aumentar a concorrência. Mesmo que o custo do pagamento de impostos, a obtenção de eletricidade, ou o tratamento de licenças de uma alcunha especial - o Custo Brasil. O que construção seja reduzido, ainda pode haver barreiras regulatórias (licenças, permissões) muitas vezes não se percebe é que, enquanto específicas à entrada de cada mercado ou setor, outras intervenções governamentais, e características estruturais dos mercados que facilitem o comportamento os operadores já estabelecidos aprenderam a anticompetitivo, como os acordos colusivos. 40 Segundo a Endeavor Brasil (2017), a variação em termos do tempo médio para se abrir conviver com o alto custo de se fazer negócios, o uma empresa nos municípios é alta. Entre os 32 municípios pesquisados, Cuiabá ficou em primeiro lugar, com um tempo médio de 20 dias. Porto Alegre é o último município Custo Brasil é uma barreira considerável para as da lista, com 145 dias. O mesmo relatório classifica os municípios em termos de “carga” empresas mais jovens e que acabaram de entrar no tributária, considerando os seguintes elementos: as alíquotas fiscais (ICMS, IPTU e ISS) e o número médio de incentivos fiscais; Ribeirão Preto foi classificado em primeiro lugar, mercado. Dificultar o crescimento dos inovadores com o índice de 8.14; no último lugar ficou o Rio de Janeiro, com o índice 4.48. 42 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE Figura 3.14. O desempenho do Brasil nos indicadores do Doing Business é especialmente baixo no quesito de pagamento de impostos, tanto na distância até a fronteira (à esquerda) quanto da indústria, da forma como o processo de na classificação relativa do país (à direita) produção é estruturado (integração vertical vs. fragmentação) e do local onde ocorre o processo de produção. Isso distorce os preços relativos e traz impactos para a alocação de recursos e a produtividade. O setor de construção civil é um exemplo bem ilustrativo. Visto que os diversos tipos de edificações são tributados de formas distintas, existe um incentivo para as empresas de construção priorizarem o uso de alguns insumos ao invés de outros. As construtoras devem pagar o ISS (máximo de 5%), mais PIS-Cofins cumulativo (3,65%) sobre o valor agregado em seus locais de construção ao usar cimento nas estruturas de concreto; se usarem estruturas metálicas pré-fabricadas, terão de pagar muito mais - as empresas siderúrgicas, parte das indústrias de manufatura, pagam ICMS (12%), mais PIS- Cofins não-cumulativo (9,75%) e também o IPI (em alguns casos) sobre o valor agregado de sua produção. Visto que os impostos sobre o valor agregado das indústrias de manufatura (incluindo a produção de estruturas metálicas) são bem mais elevados do que os impostos nos locais de construção, a maioria dos prédios comerciais tende a ter estruturas de concreto e não metálicas, apesar das vantagens de custo relativo das Quadro 3.2 Como a complexa estrutura estruturas metálicas depois de descontados fiscal do Brasil pode dificultar a os impostos, em alguns casos - com impacto adverso sobre a produtividade, já que alocação eficiente de recursos entre não haverá ganhos de especialização e produtos: concreto vs. aço. A estrutura economias de escala. tributária brasileira é extremamente complexa no que diz respeito a bens e serviços, com Fonte: Appy (2017) quatro impostos principais (ICMS, IPI, ISS e PIS-Cofins) com incidências distintas (cumulativa, não cumulativa e mista). Ainda mais importante, produtos específicos estão sujeitos a regimes diferentes dependendo EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 43 Quadro 3.3 Como o regime recursos valiosos em uma organização inadequado de insolvência no Brasil ineficiente. Um regime ineficaz poderia desrespeitar a prioridade dos credores em limita a entrada de novas empresas, relação aos acionistas, limitando a oferta o crescimento, os empregos e até e aumentando o custo do crédito para mesmo os serviços telefônicos - e empresas novas e em crescimento. Além como seguir adiante. A vontade dos disso, ele poderia limitar a entrada de novas bancos e investidores de apoiar empresas empresas se o custo da falência for alto novas, produtivas e em franco crescimento, demais, ou se os empreendedores que bem como os empregos que elas geram, falirem não puderem tentar novamente dependerá, fundamentalmente, das regras munidos de mais experiência. Há evidências falimentares às quais as empresas estão de que o regime de insolvência no Brasil sujeitas. Um regime efetivo de insolvência é prejudica o crescimento da produtividade capaz de reestruturar e preservar empregos em cada um desses contextos (fonte). em empresas que enfrentam dificuldades mas permanecem viáveis, nos casos em que Hoje, em média, o processo de recuperação essa solução se revela a mais eficiente, e da dívida no Brasil rende apenas 12,7 permite a realocação mais rápida de ativos centavos por dólar e leva 4 anos, em e empregos de empresas inviáveis para comparação à Argentina, onde rende empresas em crescimento, quando essa for 21,5 centavos e leva 2,4 anos, e aos EUA, a alternativa mais eficiente. Isso aumenta com 82,1 centavos e um ano.41 A partir do a disposição dos empresários de adentrar momento em que a empresa brasileira de novos mercados, experimentar e inovar, já telecomunicações Oi solicitou proteção que podem tentar novamente caso o plano de seus credores, em junho de 2016, até de negócios precise de ajustes. Os bancos e chegar-se a um acordo, em dezembro de investidores também ficam mais dispostos 2017, passaram-se 18 meses. Esse longo a conceder empréstimos, oferecendo mais atraso é relevante para os brasileiros? Sim. A financiamento a custos mais baixos, quando Oi não somente é uma grande empregadora sabem que podem recuperar rapidamente cujos postos de trabalho estão ameaçados, parte de seus investimentos e reinvesti-los como tinha em setembro de 2017, 63 em empresas produtivas e em expansão. milhões de assinantes de serviços telefônicos que também corriam risco. Esse processo Um regime de insolvência ineficaz pode consumiu uma quantidade enorme de dificultar o crescimento da produtividade, recursos, incluindo uma reunião final de impedindo a saída, entrada e o crescimento credores para votar o acordo de dívidas da das empresas. Isso pode acontecer de Oi, com a presença obrigatória de todas as maneiras diferentes. Uma maneira é manter partes. Os participantes lotaram um dos locais “vivas” as empresas que ainda são viáveis, utilizados nos Jogos Olímpicos no Rio de sem reestruturar suas dívidas e operações o Janeiro, e a reunião durou quase 14 horas. suficiente para que voltem a prosperar. Outra maneira é proteger empresas inviáveis para Reformas para melhorar o quadro de que não saiam do mercado, bloqueando insolvência no Brasil estão sendo elaboradas 41 Para garantir a comparabilidade entre os países, os valores indicam as taxas de recuperação estimadas com base em um caso de negócios hipotético. Para mais informações sobre a metodologia usada no indicador “Resolução de Insolvência” do Doing Business do Banco Mundial, consulte: http://www.doingbusiness.org/Methodology/resolving-insolvency 44 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE As políticas de apoio às empresas distorcem com base em experiências internacionais ainda mais a alocação de recursos e relevantes e adaptadas ao contexto brasileiro. reduzem os incentivos à inovação. Subsídios, Para evitar os tipos de problemas enfrentados créditos direcionados, isenções fiscais, exigência de por empresas como a Oi, é necessário conteúdo local, preferências governamentais de aprimorar os papéis e os direitos dos credores licitação, e outras políticas de apoio às empresas nos processos de insolvência. Por exemplo, são, muitas vezes, justificáveis para compensar o o comitê de credores poderia opinar sobre Custo Brasil além de promover outros objetivos - o plano de recuperação proposto pelos como o desenvolvimento regional e o apoio aos devedores e, caso o plano não seja aprovado “campeões nacionais”. No entanto, há poucas em até 4 meses, os credores teriam o direito evidências do impacto dessas políticas (BID, 2017). de aprovar seu próprio plano, desde que ele Pelo contrário, elas criaram rendas econômicas não imponha maior sacrifício aos interesses expressivas que serviram para proteger empresas dos acionistas do que a liquidação no ineficientes, dificultar a entrada de novos processo de falência. investidores no mercado e perpetuar práticas comerciais de baixa qualidade. Além disso, apesar Várias emendas simplificariam o processo dos benefícios limitados, o custo das políticas de para as micro e pequenas empresas - uma apoio às empresas permanece muito elevado. Os medida de grande importância, visto que gastos federais com políticas de apoio às empresas essas empresas representam cerca de 70 por mais do que duplicaram em termos reais na última cento de todos os pedidos de recuperação década, saltando de R$ 125 bilhões em 2006 para judicial desde 2005. Entre outras medidas, o R$ 267 bilhões em 2015, ou cerca de 4,5 por cento meio de comunicação eletrônico receberia do PIB. As principais responsáveis por esse aumento preferência, alguns documentos onerosos geral das despesas foram as isenções fiscais, seriam dispensados e alguns termos seguidas do crédito subsidiado e de despesas processuais seriam reduzidos pela metade. gerais (Figura 3.15). Um processo de recuperação judicial mais Figura 3.15 - O total dos gastos fiscais (federais) com simples e ágil reduziria os custos e o número políticas de apoio às empresas aumentou para 4,5% do PIB de casos nos tribunais. A proposta de reforma também visa simplificar e acelerar o processo de liquidação de empresas inviáveis, para que seus recursos possam ser alocados de forma mais tempestiva e eficiente de modo que os empreendedores fracassados possam “começar de novo”. Fontes: Banco Mundial (2018, 2014), FT (14 de janeiro de 2018) Fonte: Dutz et al. (2017b) EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 45 As evidências do impacto de programas específicos de isenção de impostos, como Quadro 3.4 Isenções fiscais: pouco o SIMPLES, indicam que alguns deles não impacto e alto custo fiscal. As isenções são apenas ineficazes e ineficientes, mas fiscais (IFs) são, de longe, o componente também prejudiciais ao crescimento da mais importante dos gastos federais com políticas de apoio às empresas no Brasil, produtividade. Embora o objetivo do SIMPLES representando quase 61 por cento do seja simplificar e reduzir a carga fiscal das micro e total de gastos e 2,9 por cento do PIB em pequenas empresas para incentivar a formalização 2015. As IFs dobraram em termos reais na e a criação de novos empreendimentos e para última década, de R$ 79,6 para R$ 162,8 melhorar o desempenho das empresas, há poucas bilhões entre 2006 e 2015, uma taxa de evidências de que isso tenha, de fato, ocorrido. crescimento anual composta (CAGR) de 8,3 Na realidade, o principal efeito do SIMPLES talvez por cento. Devido ao rápido crescimento tenha sido facilitar o uso de artifícios fiscais para da desoneração da folha de pagamento, profissionais de alta renda que, com isso, “escapam” introduzida em 2011, as IFs cresceram a uma do imposto de renda e da contribuição ao INSS. CAGR ainda mais rápida, de 10 por cento Um estudo empírico realizado recentemente por entre 2011 e 2015. Os principais programas Piza (2016) concluiu que o SIMPLES não conseguiu de IF são o SIMPLES, a desoneração da folha aumentar, efetivamente, a taxa de formalização de pagamento e a Zona Franca de Manaus: entre as pequenas empresas,42 reforçando as conclusões anteriores de Monteiro (2016) e Corseuil • Regimes de simplificação fiscal. e Moura (2016), que não encontraram efeitos Introduzido em 2007, o SIMPLES Nacional significativos em termos de formalização, emprego é um regime opcional de tributação que visa incentivar a formalização e melhorar e outros indicadores de desempenho. Com base o desempenho das micro, pequenas e em dados da Pesquisa Industrial Anual (PIA), médias empresas44, ao possibilitar que Corseuil e Moura (2017) também não identificaram determinados impostos federais, estaduais efeitos positivos do SIMPLES no mercado de e municipais sejam pagos de forma trabalho e nos indicadores de desempenho. Outros unificada, além de oferecer alíquotas mais estudos concluíram que o SIMPLES introduziu baixas. Entre outros benefícios, o SIMPLES distorções na escolha de insumos intermediários reduz a necessidade de a empresa (Caprettini, 2015). De um modo mais geral, as contratar advogados e contadores.45 Em políticas que definem critérios de elegibilidade termos de receitas fiscais perdidas, o custo inadequados, estipulando um limite máximo para fiscal do Simples representou 1,2 por o tamanho das empresas, podem acabar reduzindo cento do PIB em 2015. O Simples é o maior os incentivos para as empresas novas e de pequeno programa de IF do país e, em 2015, foi porte crescerem além desse limite.43 O Quadro 3.4 responsável por 43,5 por cento de todas traz evidências adicionais da ineficácia e ineficiência as IFs. Entre as evidências de impacto do SIMPLES e de outros incentivos e isenções fiscais. 42 Essa conclusão condiz com uma pesquisa recente de avaliações rigorosas do impacto de programas que visam à formalização das PMEs, e que sugere que a maioria dos programas de formalização tem impacto limitado e que os esforços de fiscalização da formalidade costumam ter melhores resultados (Piza et al., 2016). 43 A análise do agrupamento de empresas concentradas perto do limite se revelou bastante útil em outros países e poderia ser realizada com facilidade no Brasil, se os dados estivessem disponíveis. Aghion et al. (2017) ilustram o que é possível fazer do ponto de vista empírico. Eles utilizam novos dados administrativos sobre as declarações de imposto de renda de pessoas físicas na França para demonstrar que os critérios de elegibilidade para as alíquotas fiscais e a simplificação do regime fiscal geram um grande acúmulo (agrupamento) de empresas logo abaixo desses limites. Eles também estimam o valor das mudanças nas alíquotas fiscais e a simplicidade para os trabalhadores autônomos / empresários e concluem que o custo da complexidade fiscal é regressivo, e afeta principalmente os trabalhadores autônomos de baixa escolaridade, baixa renda e pouca qualificação. 44 Embora o programa seja voltado, especificamente, para as micro e pequenas empresas (em termos de receita bruta), os critérios de elegibilidade foram sendo ampliados com o passar do tempo e agora incluem também as empresas de médio porte, em termos de número de funcionários. 45 As empresas elegíveis também são isentas de outras contribuições e impostos. 46 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE estão a ineficácia em seus objetivos de de salário por ano. Os trabalhadores formalização e melhora do desempenho, poderiam receber os mesmos benefícios e provavelmente dificultou o crescimento monetários e seriam economizados eficiente das empresas (ver texto principal). dois terços dos recursos públicos Outro programa que parece ser ineficaz é comprometidos com o programa. o MEI (Microempreendedor Individual), ver Corseuil, Neri e Ulyssea (2016). • Zonas Francas. A Zona Franca de Manaus (ZFM) foi criada na década de 1960 como • Desoneração da folha de pagamento. um polo industrial, comercial e agrícola A desoneração da folha foi introduzida no estado do Amazonas, na região Norte em 2011 para incentivar a criação de (a região menos desenvolvida do Brasil). empregos. Em 2015, ela custou 0,4 Para promover o desenvolvimento por cento do PIB em termos de receita econômico e a integração da região ao perdida. Ela substituiu o imposto de INSS resto do Brasil, as empresas localizadas na folha de pagamento, com alíquota de em Manaus estão sujeitas a um regime 20 por cento, por um imposto de 1,5 por fiscal preferencial em nível federal, na cento sobre a receita bruta de setores forma de isenções de impostos, entre eles selecionados com mão-de-obra intensiva o de importação. A ZFM foi responsável - mais especificamente, vestuário, couro por R$ 16,8 bilhões em receitas fiscais e calçados, software e call centers (2,5 por perdidas em 2015, o equivalente a 0,34 cento). No início de 2013, 42 setores já por cento do PIB - ou 16 por cento das se beneficiavam do programa (incluindo despesas com IFs. Praticamente não a construção civil), e mais 14 foram existem análises do impacto da ZFM, mas adicionados em abril daquele ano. À evidências não publicadas sugerem que se época, o programa beneficiava cerca trata de um sistema altamente ineficiente de 80 mil empresas. Benefícios fiscais e que Manaus se beneficiaria mais se foram concedidos independentemente recebesse o mesmo montante na forma de as empresas contratarem (ou não) de transferências de renda. Um estudo mais trabalhadores. Diversos estudos realizado por Miranda (2013) sugere que já analisaram esse programa (Afonso e a ZFM é uma política de desenvolvimento Diniz, 2014, Afonso e Leal de Barros, 2013a regional ineficaz e que deveria, no Afonso e Leal de Barros 2013b, Silva et mínimo, ser reformulada para contribuir al., 2014, Scherer, 2015, Garcia et al., 2017, efetivamente para a economia local. Vale FGV 2013, 2014a, 2014b; Silva et al., 2014; a pena explorar a melhor forma de atingir Scherer 2015). Os resultados indicam os objetivos do programa (provavelmente, que o programa tem pouco impacto com o estímulo ao investimento e a sobre o emprego e que o custo de cada criação de empregos em Manaus) a um emprego criado (ou preservado) é muito custo total mais baixo para o país. elevado - mais de 3 vezes o salário dos trabalhadores. O custo fiscal de cada • Incentivos ao conteúdo local e emprego criado ou preservado por meio operações de P&D: a Lei de informática da desoneração da folha foi estimado e a Lei do Bem. Os incentivos fiscais entre R$ 58.000 e R$ 67.000 ao ano em criados pela Lei de Informática, aprovada 2012 - ou seja, 300 por cento a mais do em 1991 e renovada em 2001, 2004 e, que os trabalhadores afetados recebem mais recentemente, em 2014, promovem EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 47 o aumento do conteúdo local no processo subsetores no período. Além disso, as de fabricação do hardware das TIC e de exportações brasileiras de produtos equipamentos eletrônicos relacionados, finais de TIC também caíram nos últimos além de investimentos em atividades cinco anos, a uma CAGR de -16 por cento locais de P&D.46 O programa visava garantir (Zylberberg 2016). Apesar do impacto que as empresas de TICs que produzem positivo da Lei do Bem, sua contribuição hardware e outros eletrônicos fora da para o aumento da intensidade das ZFM não ficassem em desvantagem caso atividades de P&D ficou bem abaixo do optassem por não se mudar para lá. O que se esperaria de um programa como programa sobrevive porque mantém esse (Devereux e Guceri, 2015). Com base a Região Sudeste como polo de TICs em evidências de diversos países, Bravo- e eletrônicos em paralelo à ZFM.47 Da Biosca, Criscuolo e Menon (2013) afirmam mesma forma, a Lei do Bem (Lei de que o apoio das IFs às atividades de P&D Incentivos Fiscais), instituída em 2007 em gera impacto positivo apenas no aumento substituição a uma lei de 2005, acelerou do número de empregos em empresas já e ampliou os incentivos a investimentos estabelecidas e com taxas de crescimento em P&D e autorizou as empresas que relativamente baixas, e tem efeito negativo investem em P&D e atendem a certos na entrada de novas empresas no mercado requisitos a receber incentivos fiscais e em empregos nas empresas que estão automaticamente para determinados no topo da curva de distribuição do tipos de gastos. Os incentivos da Lei de crescimento. Isso sugere que os incentivos informática à P&D e à inovação não foram das IFs à P&D provavelmente favorecem eficazes. Utilizando dados empresariais de empresas já estabelecidas no mercado e 65.000 empresas referentes ao período retardam o processo de realocação. de 2000 - 2010, Kannebley e Porto (2012) demonstram que a Lei de Informática • Inovar-Auto. O programa tem foi ineficaz em estimular atividades de um componente importante de IF. P&D para aumentar a produtividade, já Lançado em outubro de 2012 para o que seus beneficiários não conseguiram período de 2013 a 2017, o objetivo produzir produtos de TIC competitivos expresso do Inovar-Auto é proteger a no mercado internacional. Embora os indústria automobilística local contra incentivos tenham estimulado as 10 as importações e apoiar a atualização principais empresas mundiais de hardware tecnológica. O programa aumentou de TICs a produzirem localmente, o Brasil em 30 por cento o IPI (Imposto sobre continua dependendo da importação de Produtos Industrializados) de todos os bens intermediários. A balança comercial automóveis e veículos comerciais leves, foi negativa em 2010-2014 nos oito elevando também o custo de importação subsetores identificados e relacionados de veículos prontos para o mercado a hardware de TICs, com uma piora brasileiro. O programa permite que da balança comercial em sete desses fabricantes, montadoras e distribuidoras 46 Para receber isenção ou redução do IPI (dependendo de onde for a sede da empresa e se os produtos foram desenvolvidos no Brasil), a empresa produtora deve atuar na indústria de computação, automação, telecomunicações ou microeletrônica e investir em P&D. 47 De acordo com os entrevistados, os benefícios concedidos nessas indústrias são tão elevados que se a ZFM ou a Lei de Informática parasse de existir, ocorreria uma migração em massa de produtores de uma para a outra. Ver Zylberberg (2016). 48 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE Os recursos gastos com políticas ineficazes de veículos compensem este aumento de de apoio às empresas podem ser impostos em até 30 pontos percentuais redirecionados para promover políticas se atenderem a diversos requisitos voltadas à produtividade e à inclusão. de produção ou fornecimento local, Por exemplo, ao eliminar o SIMPLES e outras gastos mínimos em P&D ou processos isenções fiscais para empresas maiores, os recursos de engenharia e rotulagem de veículos poupados podem financiar a redução da carga visando a eficiência energética. Embora o tributária para todas as empresas, ou investimentos programa tenha sido eficaz para limitar as públicos em infraestrutura. Isso causaria muito importações, ele falhou ao tentar tornar menos distorções do que as políticas atuais, além a indústria automobilística brasileira mais de reduzir os custos de se fazer negócios para todas competitiva, pois não houve impacto as empresas, estimular a concorrência e incentivar aparente nos níveis de produção e inovações e o aumento da eficiência. emprego. Na realidade, uma comparação simples com o setor de máquinas agrícolas, que não goza do mesmo tipo Regulações anticompetitivas reduzem ainda de proteção, mostra que a expansão das mais a “igualdade de condições” para a duas indústrias tem sido bem similar; o concorrência em determinados mercados. programa não alterou a competitividade Apesar dos avanços recentes no trabalho das da indústria o suficiente para causar autoridades responsáveis pela concorrência (CADE, um efeito positivo sobre a produção e o Conselho Administrativo de Defesa Econômica, os empregos no setor automobilístico. a nova Secretaria de Promoção da Produtividade Os resultados foram a produção em e Advocacia da Concorrência pela defesa da menor escala e preços mais elevados ao concorrência),48 a percepção da intensidade da consumidor. A maior parte da proteção concorrência local e da efetividade da política vem de barreiras comerciais. antimonopólio no Brasil não melhorou com Os consumidores, portanto, acabam relação aos seus pares internacionais. (Figuras tendo de arcar com a maior parte dos 3.16 e 3.17). Isso decorre, em grande parte, de custos, na forma de preços de venda mais barreiras regulatórias ao empreendedorismo altos no mercado interno. Verificou-se (entrada e rivalidade), com sistemas complexos que o programa não era compatível com de licenciamento e autorização, restrições as regras da OMC. à concorrência nos setores de serviços (especialmente em serviços profissionais) e a Fonte: Dutz et al. (2017b grande participação direta do governo – por meio de empresas públicas - em mercados nos quais a participação do setor privado é tipicamente viável e/ou sem a regulação necessária para garantir uma neutralidade competitiva. Além disso, alguns mercados críticos (p. ex., cimento, distribuição de combustíveis e GLP) apresentam características inerentes que reduzem a contestabilidade e facilitam comportamentos anticompetitivos. 48 A partir de 1999, o ano da primeira condenação do carré do CADE, até o ano de 2012, ano da introdução da atual lei da concorrência, o CADE arrecadou R $ 450 milhões em multas e assentamentos contra práticas anticompetitivas. De 2013 a 2016, em grande parte devido a um maior foco na aplicação de práticas anticompetitivas e uma estrutura de liquidação melhorada, o CADE coletou R $ 1,6 bilhão, mais de três vezes mais dinheiro em menos de um terço do tempo, um ganho de eficiência de dez vezes . Somente em 2017, a entidade de defesa da concorrência no Ministério dada Fazenda ajudou a moldar a legislação de Uber, defendeu mudanças pró-competição para a nova política automotiva Rota 2030 proposta e realizou intervenções diretas para limitar o impacto anticoncorrencial das medidas antidumping entre outras actividades. EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 49 Figura 3.16. O Brasil ficou para trás em relação à intensidade da concorrência local... O impacto da concorrência limitada no comportamento das empresas A concorrência limitada no mercado possibilita as empresas desfrutarem de rendas de monopólio e reduzem os incentivos ao aumento de eficiência e a introdução de inovação. A concorrência limitada pela proteção dos mercados possibilita que as empresas, seus gestores e possivelmente seus trabalhadores desfrutem de mais tranquilidade, Figura 3.17 ...e também em relação à eficácia com preços mais elevados, salários mais altos de sua política antimonopólio para os que têm o privilégio de trabalhar nessas empresas, e menos empregos (devido à produção abaixo do que seria em um cenário de plena concorrência). Os monopólios, ou situações em que um número restrito de empresas detém um grande poder de mercado, costumam produzir custos mais elevados e menos inovação. Sem uma concorrência forte, os proprietários e gestores não são criticados por serem menos dinâmicos, sendo assim, não têm grandes incentivos para investir em inovação (Tirole 2017). A concorrência limitada também compromete a integridade dos mercados, Fonte: Relatórios de 2006-078 e 2017-18 do Fórum Econômico Mundial incentivando as empresas a investir na Nota: escala de classificação: 1 = melhor; 137 = pior concorrência por renda, e não por clientes. Por exemplo, os custos associados a processos restritivos de licenciamento incluem não somente o tempo gasto para obter a licença e o custo do aparato administrativo para emiti-la, mas também a mâ alocação de recursos que decorreria da obtenção da licença por uma empresa ineficiente que tenha acesso privilegiado a autoridades responsáveis pelo licenciamento. Além dos custos visíveis, recursos significativos podem ser investidos na concorrência pelas licenças: se a decisão sobre o licenciamento couber a autoridades 49 Krueger (1994) estima o valor das rendas ligadas às importações, investimentos governamentais, serão investidos recursos não públicos, commodities controladas, ferrovias e racionamento de crédito na Índia em mais apenas em atividades legais de lobby, mas de 7 por cento do PNB em 1964; o valor das rendas advindas de licenças de importação na Turquia, em 1968, foi estimado em cerca de 15 por cento do PNB. Com a busca também para subornar funcionários públicos – e competitiva de renda (rent-seeking), o valor das rendas representa o valor dos recursos nacionais que podem ser completamente perdidos pela economia, à medida que são o valor das rendas acumuladas para o licenciado transferidos para contas bancárias estrangeiras e investidos em outros locais. se esvaem com a concorrência nessas atividades 50 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE não-produtivas.49 Em outras palavras, os incentivos Outra indicação dos impactos negativos inerentes ao ambiente de negócios determinam da falta de concorrência sobre o os retornos relativos para o empreendedorismo, comportamento das empresas vem da a busca de renda (rent-seeking) ou o suborno de autoridades, impactando diretamente o potencial comparação da qualidade da gestão nas de crescimento e o dinamismo da economia empresas brasileiras e nas empresas de (Baumol, 1990). países pares. Há vasta literatura recente sobre a qualidade da gestão. Um dos resultados desta O histórico deficiente da inovação no pesquisa foi o desenvolvimento de um índice Brasil nos últimos anos pode ser indicativo de qualidade da gestão de empresas, que pode ser agregado e usado para comparar países. Foi do impacto da concorrência inadequada estabelecida uma ligação causal entre a adoção no comportamento das empresas. O de melhores práticas de gestão e o aumento da desempenho na área de inovação pode ser produtividade, dos empregos e dos salários nas analisado de forma agregada pela combinação empresas (Bloom et al. 2013). As diferenças de de indicadores, incluindo trabalhadores na área qualidade na gestão podem ser responsáveis de conhecimento e capacidade de absorção por até 35 por cento da diferença de renda entre de conhecimentos como insumos, e atividades os países; as estimativas sugerem que entre um relacionadas à criação e difusão de conhecimentos quarto e um terço das lacunas de PTF entre os como produtos. De acordo com o Índice Global de países e também dentro dos países parecem estar Inovação, que inclui as dimensões de insumos e relacionados à gestão (Bloom et al. 2016). Entre os produtos, em 2017 o Brasil figurava abaixo de todos países, o Brasil fica atrás do México, da Polônia, do os países da comparação, incluindo México, África Chile, da Turquia e da Argentina, em média, e a do Sul, Chile e Rússia (Figura -3.18). Pelo menos em cauda da distribuição que representa as empresas parte, isso pode estar ligado à demanda limitada mal administradas é mais espessa que a do por inovação no mercado, visto que as empresas México, da China e dos EUA: quase um quinto das têm menos incentivos para inovar em razão das empresas brasileiras foram classificadas como mal políticas equivocadas de apoio às empresas e das administradas - nove vezes mais do que nos EUA grandes barreiras ao empreendedorismo.50 (Figura 3.18; Bloom et al. 2014 e Maloney e Sarrias 3.18 O Brasil tem uma classificação ruim em termos de 2017). E mesmo entre as empresas com melhor desempenho em inovação desempenho, as práticas de gestão ainda precisam melhorar para alcançar o nível das líderes mundiais. A concorrência no mercado de produtos poderia estimular as empresas (independentemente da qualidade da gestão) a trabalharem mais, reduzindo assim o número de empresas mal administradas (ou seja, estreitando a cauda à esquerda) e incentivando os sobreviventes (deslocando toda a distribuição para a direita).51 Fonte: Global Innovation Index rank, 2017 report; Nota: ranking entre 127 países, 1=primeiro colocado 50 Baseados em uma comparação da situação no Brasil - em matéria de atividades de pesquisa, transferência de tecnologia e inovação - e em países comparáveis, Zuniga et al. (2016) ressaltam a necessidade de uma concorrência mais efetiva no mercado como condição necessária para um apoio estatal mais efetivo à inovação. 51 Segundo Maloney e Sarrias (2017), esse resultado vale para as economias mais avançadas; eles não conseguiram replicar esse resultado em todos os países da amostra. Para uma análise mais aprofundada do papel das práticas de gestão enquanto capacidades essenciais para a inovação nas empresas, ver o Capítulo 4 de Cirera e Maloney (2017). EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 51 Figura 3.19. A dispersão da qualidade da gestão no Brasil oferece oportunidades de aumento da produtividade Fonte: Elaborado por Daniela Scur utilizando dados do World Management Survey, www.worldmanagementsurvey.org apoiarem reformas internas que aumentariam sua Políticas para aumentar competitividade nesse ínterim. O aviso prévio sobre a concorrência as reduções tarifárias permitiria que as empresas afetadas negativamente se ajustassem com o Este relatório defende um compromisso devido apoio do governo. O recente compromisso fiscal do Brasil de limitar o crescimento nominal das político - sequenciado e coordenado - despesas fiscais pode servir como âncora doméstica com a integração externa e interna. Um para forçar a revisão de todas as políticas de apoio às compromisso claro com a liberalização externa pode empresas. Esse compromisso já ajudou a incentivar servir como âncora para um programa de reformas reformas a favor da concorrência em diversas áreas. sequenciadas. Nesse sentido, uma alternativa seria um acordo de liberalização comercial unilateral entre o Brasil e seus parceiros do Mercosul - com reduções O foco das reformas domésticas seria a tarifárias unilaterais de cada membro do Mercosul eliminação de distorções que impedem a em relação a países fora do bloco, a racionalização integração interna e a concorrência. Entre das MNTs entre os parceiros do Mercosul, e a os impedimentos mais importantes à concorrência eliminação de impostos de exportação entre as estão os tratamentos fiscais diferenciados e o acesso partes. Esse acordo representaria o compromisso ao crédito subsidiado. A agenda mais ampla de de acelerar as mudanças necessárias nas políticas políticas internas também deve tratar do Custo Brasil, internas para apoiar o crescimento mais rápido da reduzindo a complexidade do sistema tributário e produtividade. Um compromisso de credibilidade outras barreiras regulatórias aos negócios, investindo do Brasil com a integração externa - ainda que em infraestrutura e TICs e adotando novas políticas gradual e ao longo de vários anos - poderia de produtividade e inclusão para apoiar o ajuste ajudar a criar o ambiente para as empresas das empresas e dos trabalhadores. 52 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE Além da eliminação de distorções e da alta - a agricultura brasileira é líder em inovação, redução do Custo Brasil, a política de com altas taxas de crescimento da produtividade. concorrência tem um papel importante Um país que, na década de 1970, sofria com fome generalizada e precisava importar grande parte no estímulo à inovação e à equidade das dos alimentos que consumia, tornou-se um dos condições comerciais. O órgão responsável principais exportadores mundiais de alimentos pela concorrência no Brasil (CADE) tem o mandato e fibra. A título de ilustração, antes da década de adequado, mas sofreu recentemente com atrasos 1970 o Brasil produzia quantidades insignificantes na nomeação de funcionários essenciais. A de soja; hoje, o país exporta oitenta vezes mais aplicação das disposições contra os carteis poderia do que há quarenta anos, e é o maior exportador ser fortalecida para desencorajar as práticas não do mundo (os Estados Unidos permanecem competitivas de forma mais incisiva. Além disso, como os maiores produtores). O sucesso na regras mal concebidas - como as barreiras de agricultura também contribuiu para a prosperidade entrada a serviços profissionais, que protegem compartilhada, por meio da criação de empregos quem já está no mercado e pouco fazem para e da redução dos preços reais e da volatilidade dos aumentar os padrões de qualidade - contribuem preços dos alimentos (Figura 3.20). O que temos para as distorções no mercado.52 Embora as a aprender com o sucesso do setor agrícola sobre empresas públicas sejam comuns em indústrias o impacto que as mudanças nas políticas podem em todo o mundo, no Brasil, diversos mercados ter sobre o desempenho, tanto para a agricultura potencialmente contestáveis já foram distorcidos quanto para as indústrias de manufatura e serviços? pelo acesso privilegiado ao crédito ou por regras que favorecem as empresas públicas. Em todas Figura 3.20. O crescimento da agricultura no Brasil reduziu os essas áreas, a defesa (advocacy) robusta da preços e a volatilidade dos alimentos, beneficiando tanto as populações rurais quanto os centros urbanos (preços da cesta concorrência pela nova Secretaria de Promoção básica no município de São Paulo) da Produtividade e Advocacia da Concorrência, o monitoramento rigoroso, o monitoramento rigoroso e a aplicação das disposições da política de concorrência podem ajudar a aumentar a eficácia das reformas regulatórias e a mantê-las ao longo do tempo. Anexo 3.1 Um olhar mais aprofundado sobre o histórico de crescimento da produtividade no * Valores corrigidos pelo IGP-DI da FGV Fonte: Dieese Fonte de referência: Embrapa/SGI setor agrícola A agricultura se destaca no Brasil como o único setor com taxas de crescimento da produtividade altas e consistentes. Na verdade, e diferentemente da manufatura e (em menor escala) dos serviços - áreas em que o Brasil 52 O Banco Mundial (2016c, d) apresenta análises comparativas entre o Brasil e as economias da OCDE em matéria de restrições regulatórias relacionadas à concorrência e fica atrás do resto dos países de renda média e que afetam a prestação de serviços de engenharia, jurídicos, contábeis e de arquitetura. EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 53 O crescimento impressionante da O crescimento da produtividade agrícola produtividade agrícola no Brasil nas nas últimas décadas destaca os benefícios últimas décadas foi possível graças ao à produtividade da (i) abertura global, aumento do uso de insumos e à adoção com exposição a preços mundiais; e de novas tecnologias. Junto com a China, o (ii) dos benefícios proporcionados por Brasil apresentou o maior índice de crescimento políticas públicas relativamente efetivas anual médio da PTF agrícola nos últimos 55 anos, - embora a relação custo-eficiência e incluindo agricultura e pecuária. Entre 2005 e 2014, o país manteve a sua taxa de crescimento da PTF a combinação de políticas possam ser superior à da maioria dos países comparáveis, aprimoradas para promover ainda mais exceto China, França e Índia (Figura 3.20).53 O o crescimento da produtividade e da crescimento da PTF foi possível graças ao uso competitividade. A expansão e o aumento da mais produtivo de terras cultivadas e de grandes eficiência da produção agrícola contaram com quantidades de recursos hídricos e de terras o apoio de políticas públicas voltadas para a que, até então, vinham sendo subutilizados - por inovação agrícola (pesquisa, extensão e educação exemplo, as extensas regiões tropicais e semiáridas agrícola). Complementadas por pesquisas e do Cerrado, que antes eram menos produtivas. desenvolvimento no setor privado, essas políticas ajudaram, principalmente, os produtores maiores Figura 3.21 O crescimento da PTF na agricultura brasileira tem sido - e continua sendo - mais rápido do que em diversos e mais eficientes a encontrar formas de aumentar países comparáveis o rendimento das culturas e da pecuária, com a adaptação das tecnologias de produção às condições ecológicas e topográficas específicas dos diversos biomas brasileiros. A expansão agrícola também foi auxiliada pelo aumento no volume de crédito rural disponível (incluindo o crédito subsidiado e a renegociação da dívida de produtores comerciais e familiares), especialmente após a estabilização macroeconômica de meados da década de 1990. Vale notar que as políticas favoráveis de exportação e a redução das tarifas de importação sobre os alimentos, no início da Fonte: Fuglie, Wang and Ball (2012). década de 1990, preservaram a competitividade do mercado e possibilitaram o aumento da produtividade.54 Esta é uma diferença fundamental em relação setor industrial, e pode explicar por que o crédito subsidiado e outras intervenções políticas foram associadas a aumentos da produtividade. 53 O documento de referência sobre a produtividade agrícola destaca que houve uma quebra estrutural positiva na taxa de crescimento da PTF em 1997, da taxa média anual de 3 por cento desde a década de 1970 para a taxa de 4,3 por cento em 2014, e que ela foi impulsionada pelo maior crescimento da PTF na pecuária em 1990 e exacerbada pelo aumento da PTF na agricultura a partir de 2002 (e mais intensamente a partir de 2008). 54 Um estudo de Gasques (2012), destacado no documento de referência, conclui que aumentos de um por cento nas despesas públicas com pesquisa agrícola, no valor do crédito agrícola e nas exportações do agronegócio aumentariam a PTF agrícola em 0,35 por cento, 0,25 por cento e 0,14 por cento, respectivamente, com diversos níveis de defasagem. 54 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE Figura 3.22 Evolução da Estimativa de Apoio ao Produtor (PSE) no Brasil escala, sempre que possível, a produtividade e a competitividade do setor aumentariam ainda mais. No futuro, o setor agrícola precisará se ajustar para manter o sucesso do passado e conciliar o papel do Brasil como fonte global de alimentos e a necessidade de proteger seu patrimônio natural. Está cada vez mais claro que a rápida expansão da produção de alimentos e fibras no Brasil está chegando ao limite. As pastagens são cada vez mais degradadas por Source: OECD, PSE/CSE Database, 2013 http://dx.doi.org/10.1787/888932875057 práticas de gestão precárias e os solos esgotados pela monocultura. Além disso, as fontes de água Apesar do sucesso no passado, as políticas doce do Brasil estão ficando menos confiáveis devido às mudanças climáticas, e cada vez mais brasileiras de apoio à agricultura podem regiões do país enfrentam conflitos resultantes estar chegando ao limite, e poderiam da escassez de água e de incêndios devastadores. ser direcionadas com maior eficiência. Além disso, as deficiências do sistema nacional de Historicamente, o nível de apoio oferecido pelas garantia de qualidade fizeram com que o Brasil políticas e programas públicos voltados para a perdesse participação de mercado em setores agricultura no Brasil foi baixo, e até negativo, até importantes, como o de carne. A demanda global 2000, devido à tributação (ver Figura 3.22). O apoio está tendendo cada vez mais para a produção de atual ao setor equivale a apenas 3,8 por cento qualidade superior e ambientalmente sustentável, das receitas agrícolas brutas, o correspondente que é onde se espera o maior crescimento do valor a apenas 0,55 por cento do PIB (em comparação agregado. A qualidade dos alimentos continuará à média de 1 por cento nos países da OCDE). No se deslocando na direção das proteínas e o sistema entanto, essas políticas são distorcidas e dependem alimentar ficará muito mais integrado, recorrendo fortemente do crédito agrícola direcionado e a mecanismos como o blockchain para que o subsidiado como principal ferramenta operacional, produto final seja totalmente rastreável e as e de preços agrícolas subsidiados e administrados melhores práticas fiquem aparentes. As políticas por meio de compras diretas do governo e de apoio ao setor agrícola - e, principalmente, diversos programas de subsídio ao seguro rural. o grande programa de crédito rural - não foram Essas políticas de apoio distorcem os mercados de concebidas para incentivar esses métodos de crédito, de modo geral, e também as decisões dos produção sustentável e controle aprimorado da agricultores em relação ao que produzir, visto que qualidade; pelo contrário, podem acabar afastando muitos dos programas são direcionados a culturas, o financiamento de mercado de áreas onde ele produtos pecuários e insumos específicos, e muitas poderia ser facilmente usado. vezes variam de acordo com a região. Além disso, a maioria do crédito rural subsidiado beneficia os O Brasil pode lançar mão de sua capacidade grandes agricultores brasileiros, que têm acesso a financiamento de mercado e dificilmente de inovação na agricultura para realizar a precisam de apoio suplementar. Se essas políticas transição necessária, ao mesmo tempo que e programas fossem reformados e passassem a preenche a lacuna de produtividade interna. concentrar o apoio estatal nas pequenas e médias A Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária empresas a fim de possibilitar o desenvolvimento (Embrapa) foi pioneira na adaptação de práticas de soluções de apoio complementares e baseadas agropecuárias internacionais às regiões tropicais no mercado para a agricultura comercial de grande e semiáridas do Brasil, um fator essencial para EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 55 o sucesso do país nas últimas décadas. O Brasil Figura 3.23 A grande dispersão da produtividade agrícola no Brasil em propriedades rurais de todos os tamanhos (com base também foi pioneiro em uma série de tecnologias no aumento da PTF, 1985-2006) e em todas regiões (produção agrícolas de baixa emissão de carbono e alguns por hectare, 2006) abre margem para ganhos potenciais estados conseguiram angariar apoio internacional para conciliar o uso produtivo da terra com a preservação das florestas e da vegetação nativa. Com base em pesquisas agrícolas de ponta realizadas com recursos públicos, os produtores brasileiros desenvolveram tecnologias que, se amplamente implantadas, possibilitarão ao Brasil dobrar (no mínimo) a sua produção, sem a necessidade de reduzir ainda mais os recursos florestais brasileiros, de suma importância para todo o planeta. Trata-se de uma necessidade premente: a taxa de desmatamento no Brasil, que foi reduzida em 83 por cento entre 2004 e 2012, aumentou novamente entre 2015-16 (apesar deste aumento dar sinais de estancamento no ano passado) e não parece que atingirá a meta nacional - que restringe o desmatamento no Brasil a, no máximo, 3.900 quilômetros quadrados por ano até 2020 - ou o compromisso internacional do país em matéria de mudança climática, de eliminar completamente o desmatamento ilegal até 2030.55 As políticas internas de apoio à agricultura poderiam ser alteradas para acelerar a difusão e a adoção dessas tecnologias e o cumprimento do código florestal brasileiro por parte dos produtores rurais. Por último (mas não menos importante), a dispersão da produtividade entre as regiões (por nível) e os tipos de propriedade rural (com base nas taxas Fonte: Helfand et al. (2015) de crescimento da PTF) é enorme (Figura 3.23). O foco do apoio público em garantir que agricultores menos produtivos conheçam e aprendam com as tecnologias e os processos de produção que transformaram os principais produtores em campeões internacionais de eficiência, pode ajudar o Brasil a dar continuidade à expansão de sua produção agrícola até 2040 seguindo as tendências mais recentes de crescimento, sem a necessidade de converter mais terras nativas para uso produtivo. 55 A taxa de desmatamento no Brasil chegou ao ápice de quase 27 mil quilômetros quadrados por ano em 2004. Em seguida, caiu para 4.570 quilômetros quadrados por ano em 2012, antes de subir de novo e atingir a marca de 7.890 quilômetros quadrados entre agosto de 2015 e julho de 2016, de acordo com o Instituto Brasileiro de Pesquisas Espaciais (INPE). 56 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE Atrair investidores privados para o negócio. Essa foi a alternativa encontrada pelo empresário carioca Dalmo Marcolino para viabilizar sua marca de cerveja artesanal, a Bierteria. Dalmo buscou ajuda, sem sucesso, junto à Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro e a Financiadora de Estudos e Projetos (Finep). O BNDES não configurou entre as opções do empresário devido à burocracia e falta de garantias suficientes para cumprir os requisitos do banco público de fomento. O caminho para o crédito público e subsidiado, historicamente, sempre foi mais fácil para grandes empresas. Dalmo lamenta as dificuldades de acesso a meios de financiamento: “aqui no Brasil, você paga para abrir a empresa e enfrenta a burocracia para só depois faturar”. EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 57 4 As causas do baixo crescimento da produtividade: A necessidade de melhorar o funcionamento dos mercados financeiro e de trabalho Uma das principais razões da má alocação com empregos formais; enquanto que o apoio de capital e mão-de-obra - e, portanto, da à busca por emprego, a capacitação e outras queda da produtividade no Brasil - é o conjunto políticas para o mercado de trabalho recebem de distorções prevalecentes causadas por bem menos atenção e recursos no Brasil do políticas introduzidas ostensivamente para que em países comparáveis. A sobreposição compensar falhas no mercado. Por exemplo, e má coordenação dos benefícios para os o crédito subsidiado direcionado a empresas e desempregados incentivam o aumento da setores específicos não teve efeitos perceptíveis rotatividade e desestimulam o aprendizado na produtividade dos beneficiados. Na no local de trabalho e a formação de capital realidade, ele tem sido usado de modo geral humano nas empresas. Essas distorções podem como ferramenta para proteger empresas ter contribuído para a queda dos retornos (em já estabelecidas no mercado e distorcer a toda a economia) dos grandes investimentos concorrência. Muitas empresas inovadoras, que o Brasil fez em educação, ainda que os jovens e com potencial de crescimento ficaram retornos privados permaneçam bastante sem acesso a financiamentos - o que pode positivos. As reformas dos mercados de crédito explicar, em parte, sua contribuição limitada e de trabalho foram etapas iniciais importantes para a criação de empregos e o crescimento para reduzir a má alocação de capital e mão- da produtividade. Da mesma forma, as de-obra induzida por políticas no Brasil. São, políticas para o mercado de trabalho estão portanto, ingredientes fundamentais da agenda mais voltadas a proteger os trabalhadores para aumentar a produtividade. 58 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE As políticas de capital e de mercado de Distorções no trabalho podem ter contribuído para a baixa da produtividade do Brasil, ao agravar, em mercado financeiro vez de reduzir, as distorções. Mais da metade e nos investimentos da diferença de renda entre o Brasil e os EUA pode ser explicada por diferenças de eficiência no uso O Brasil é tradicionalmente um país com de recursos e trabalhadores (Capítulo 2). Portanto, baixas taxas de poupança agregada e, embora este capítulo mencione brevemente as taxas de poupança e de investimento em capital consequentemente, baixas taxas de físico e humano, ele trata, principalmente, das investimento. A poupança nacional vem se ineficiências na alocação de capital e mão-de-obra. mantendo consistentemente abaixo de 20 por cento O capítulo relata como as políticas financeiras do PIB. Esse baixo nível de poupança se traduz em que visavam alocar financiamento de baixo custo baixos níveis de investimento agregado, que raramente para empresas existentes, bem como políticas do ultrapassaram esse nível, mesmo com grandes influxos mercado de trabalho voltadas para a proteção e de Investimento Externo Direito; assim como o aumento dos rendimentos dos trabalhadores na década de 1970, o resultado foi uma crise da em empregos formais, tiveram efeitos perversos e dívida externa e da balança de pagamentos. Um negativos sobre o crescimento da produtividade. dos motivos para os baixos níveis de poupança O tema subjacente é como políticas supostamente e investimentos pode ser o histórico de volatilidade bem-intencionadas e concebidas com outros macroeconômica do Brasil desde o início da década objetivos acabaram gerando distorções que de 1960, que pode ter desincentivado o aumento impedem a alocação de capital e mão-de-obra para das taxas de intermediação financeira. empresas jovens, produtivas e em crescimento. As distorções nos mercados de insumos, portanto, Os desequilíbrios macroeconômicos e o agravaram as distorções nos mercados de legado de dívidas públicas volumosas se produção e enfraqueceram ainda mais a pressão da concorrência. Além disso, se os mercados de capital traduzem em margens de juros elevadas. Exacerbados por ineficiências microeconômicas e e de trabalho não permitirem que os recursos fluam institucionais, os spreads da taxa de juros permanecem facilmente entre empresas e setores, isso pode neutralizar o impacto do aumento da concorrência excepcionalmente elevados em comparação a economias no mercado de produtos decorrente da integração similares (Figura 4.1). A regulação dos bancos é prudente externa e interna sobre a produtividade; e quem para evitar a tomada de risco excessiva e, em geral, tiver que enfrentar os choques negativos dos os bancos apresentam níveis adequados de capitalização preços pode não conseguir se ajustar. As reformas e luratividade. O setor bancário manteve renda saudável dos mercados de capital e de trabalho são, mesmo durante a recente crise, refletindo práticas portanto, parte integrante da agenda de políticas de empréstimos cautelosas e a facilidade de cobrar voltadas para o aumento da produtividade e da margens altas. Uma parcela enorme do total de prosperidade compartilhada. ativos do setor bancário é investida em títulos do governo (Figura 4.2), proporcionando o aumento das margens. Por outro lado, o acesso de muitas empresas ao crédito permanece limitado enquanto os prazos de vencimento costumam ser curtos, prejudicando o financiamento de investimentos de capital a longo prazo. EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 59 Figura 4.1 Os spreads bancários no mercado aberto são Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal, são um ponto fora da curva (outlier) no cenário internacional... públicos e representam cerca de 40 por cento dos ativos do sistema, enquanto 69 por cento dos ativos dos bancos privados pertencem aos três maiores bancos privados do país. Além disso, as políticas de concorrência apresentam deficiências capazes de alçar os poderes de mercado a um nível incontrolável, incluindo regras complexas para a abertura de agências e subsidiárias de bancos estrangeiros, que chegam a precisar da aprovação do presidente, e a falta de interoperabilidade do sistema de pagamentos. Também é importante ressaltar que a legislação talvez não defina com clareza as responsabilidades do Banco Central e da autoridade de regulação da concorrência e não Fonte: World Development Indicators elucide qual órgão é responsável por garantir a Figura 4.2 ...ao passo que grande parcela dos concorrência adequada no sistema bancário e evitar ativos bancários é investida em títulos do governo abusos do poder de mercado por parte dos bancos.56 Para combater os efeitos do ambiente macrofinanceiro volátil e resolver as falhas remanescentes de mercado, o Governo Federal tem recorrido a fortes intervenções nos mercados de crédito. Não apenas por meio da propriedade direta dos bancos comerciais, mas também e de forma ainda mais importante, através do chamado sistema de crédito direcionado que passou a representar cerca de metade do total de crédito para a economia (Figura 4.3). O crédito direcionado subsidiado cresceu rapidamente na esteira da crise financeira mundial com um Fonte: World Development Indicators objetivo contracíclico, mas não foi reduzido quando o crescimento retornou. O crédito A estrutura e a contestabilidade do mercado direcionado destina-se, principalmente, a projetos bancário também podem ajudar a explicar de infraestrutura e desenvolvimento, atividades os spreads excepcionalmente elevados rurais e habitação. O crédito total se divide em no Brasil. Quase metade do sistema bancário é partes aproximadamente iguais entre empresas e estatal e está ficando cada vez mais concentrado: agregados familiares e, nessas categorias, se divide os seis maiores bancos representam 81 por cento quase por igual entre o crédito direcionado e não dos ativos do sistema. Os dois maiores bancos, direcionado (Figura 4.4). 56 As autoridades estão trabalhando em uma proposta de lei para tratar da divisão de responsabilidades. Melhorar a concorrência bancária pode trazer efeitos benéficos para a eficiência da intermediação financeira. Porém, ao afetar os incentivos ao risco, a concorrência bancária também pode ter implicações importantes para a estabilidade financeira. Por conseguinte, talvez sejam necessários mais trabalhos para determinar o tradeoff entre eficiência e estabilidade decorrente de potenciais reformas estruturais e de contestabilidade. Igualmente importante é a avaliação do arcabouço institucional que embasa a política de concorrência no setor financeiro, principalmente no tangente às melhores práticas internacionais, o que pode ajudar a esclarecer as possíveis falhas não-intencionais do sistema atual. 60 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE Figura 4.3 O crédito direcionado aumentou rapidamente Embora os bancos privados tenham uma após a crise financeira mundial... participação marginal no sistema de crédito direcionado, ele é intermediado, na maioria dos casos, por bancos públicos. O Banco do Brasil e a Caixa Econômica Federal dominam os mercados de crédito rural e financiamento de imóveis residenciais, com 55 por cento e 73 por cento de participação de mercado, respectivamente.57 No entanto, o BNDES é o maior intermediário de crédito direcionado - diretamente e por empréstimos intermediados por grandes bancos privados - e representa cerca de metade Fonte: Banco Central do Brasil, maio de 2017. do total de crédito direcionado. Vale notar que o BNDES representa cerca de três quartos do crédito Figura 4.4 ...tanto para empresas quanto para agregados familiares direcionado a empresas ou um terço do crédito total às empresas; com esses volumes, o BNDES é o maior provedor de crédito ao setor produtivo entre todos os bancos públicos de desenvolvimento. A regulação das taxas de juros tem sido uma característica fundamental das intervenções do governo nos mercados de crédito. As taxas vêm sendo estipuladas bem abaixo das taxas de mercado, e muitas vezes abaixo dos próprios custos de empréstimos do governo, para proteger setores específicos do alto custo do financiamento. O custo de financiamento às empresas segue uma Fonte: Banco Central do Brasil, SGS, maio de 2017. taxa regulada, a TJLP (Taxa de Juros de Longo prazo); O mercado de financiamento habitacional tem por base outra taxa regulada, a TR (Taxa Referencial); e grande parte do mercado de crédito rural direcionado foi subsidiado a taxas específicas estipuladas para os diferentes segmentos do mercado. Isso acabou por limitar a eficácia da política monetária, que precisa compensar as taxas de juros nos mercados direcionados que são baixas e não respondem a táxa básica de juros da economia. Assim, a taxa básica de juros e, consequentemente, o custo de intermediação financeira do mercado de crédito livre tem sido mais voláteis e, frequentemente, mais altos do que precisariam ser. 57 No final de 2016, o Banco do Brasil detinha 63 por cento de participação de mercado no financiamento agrícola para agregados familiares e 18 por cento para empresas. EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 61 Figura 4.5: Os custos do crédito direcionado, por tipo Fonte: BNDES, Tesouro Nacional Nota: Valores em MM de reais, ano base 2017 O sistema de crédito direcionado acarretou política monetária e, portanto, a convergência entre as taxas livres de mercado e as taxas reguladas. custos altos para a sociedade brasileira. Os custos são arcados, principalmente, pelo setor fiscal, mas a sub-remuneração de alguns depósitos Os principais programas de crédito e a exigência de poupança forçada também subsidiado com impacto fiscal expressivo criaram um fardo adicional para uma parcela dos nos últimos anos incluem: depositantes e trabalhadores. O crédito direcionado subsidiado é a segunda maior categoria de gastos • Programa de Sustentação do Investimento fiscais das políticas federais de apoio às empresas; (PSI). Iniciado em meados de 2009, o objetivo o subsídio foi responsável por mais de 27 por cento declarado do PSI era “aumentar a produção, do total de gastos com políticas dessa natureza, venda e exportação de bens de capital ou 1,3 por cento do PIB em 2015 - que foi o ano de e inovação.” O PSI foi introduzido como pico para subsídios fiscais no mercado de crédito ferramenta de política anticíclica para reverter direcionado. Os custos fiscais incluem subsídios a queda acentuada do investimento agregado diretos para programas específicos e financiamento após a crise financeira mundial, com base nas para o BNDES. De modo geral, as despesas com expectativas dos decisores políticos de que as crédito subsidiado aumentaram de R$ 24,8 para empresas enfrentariam restrições de crédito. R$ 73,14 bilhões entre 2008 e 2015, a uma CAGR No entanto, o programa expandiu durante a de 16,7 por cento (Figura 4.5). Mesmo depois do recuperação que se seguiu, e continuou até o apoio do governo retroceder, o crédito subsidiado final de 2015. Os empréstimos sub-remunerados deverá custar ao orçamento 48 bilhões de reais do Tesouro para o BNDES custam o equivalente (0,4 por cento do PIB) em empréstimos ainda a 0,49 por cento do PIB, representando remanescentes em 2017. Os subsídios implícitos compromissos fiscais de longo prazo firmados também diminuiram desde 2015, principalmente pelo governo com convergência para zero devido a queda das taxas de juros definidas pela apenas em 2060. 62 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE • Programa Nacional de Fortalecimento da consideráveis de empréstimos de longo prazo Agricultura Familiar (PRONAF). O Programa em suas respectivas regiões. Um banco regional Nacional de Fortalecimento da Agricultura com volume expressivo de empréstimos é Familiar foi concebido para estimular a geração o Banco do Nordeste do Brasil (BNB), que de renda e melhorar o uso do trabalho familiar concedeu R$ 24 bilhões em empréstimos em por meio do financiamento de atividades e 2015 e é muito ativo no ramo de operações serviços rurais agrícolas e não-agrícolas. O custo micro financeiras, por meio de seus programas fiscal explícito da equalização da taxa de juros do CrediAmigo e AgroAmigo. Os bancos regionais PRONAF em 2015 foi de R$ 8,3 bilhões, visto que de desenvolvimento geralmente dependem de o programa concedeu empréstimos agrícolas Fundos Constitucionais para a maior parte de a taxas de juros entre 0,5 e 5,5 por cento - bem seus financiamentos e não contam com apoio abaixo da taxa SELIC e da inflação. Em 2014 e direto do Tesouro. 2015, em grande parte devido ao aumento do PRONAF e do volume de crédito rural agrícola, o Apesar dos altos custos fiscais, não há programa cresceu mais rapidamente que outras evidências convincentes de que o sistema despesas de crédito subsidiado, de R$ 38,4 de crédito direcionado tenha tido um bilhões em 2013 para R$ 73,1 bilhões em 2015 - impacto positivo no crescimento da uma CAGR de 38 por cento. produtividade. Considerando-se a importância • Outros programas. O BNDES é responsável relativa do BNDES na estrutura do crédito por muitos outros programas de apoio a subsidiado, a maioria das evidências se concentra empresas, com objetivos específicos. Alguns no impacto do BNDES. Aqui, destacam-se duas exemplos incluem o FINEM (Financiamento a conclusões importantes, ambas indicativas de Empreendimentos) do BNDES, voltado para possíveis problemas de eficiência na alocação. Em o financiamento de investimentos em ativos primeiro lugar, o BNDES costuma almejar empresas fixos nos setores de manufatura, infraestrutura, grandes, já estabelecidas no mercado, e que, comércio, serviços e agricultura; e o BNDES EXIM, muito provavelmente, conseguiriam empréstimos programa de apoio às exportações nacionais no setor privado. Portanto, o financiamento do de bens e serviços. O BNDES sempre usou BNDES pode ter se limitado a substituir fontes mais recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador caras de financiamento e a aumentar os lucros e – FAT - para financiar essas atividades, mas a distribuição dos dividendos dessas empresas, a partir de 2011 esse financiamento foi tendo feito pouco para incentivar o investimento ampliado drasticamente com apoio fiscal direto e o crescimento.58 A despeito do recente aumento do Tesouro Nacional. Existem seis bancos do financiamento para pequenas empresas, as regionais de desenvolvimento no Brasil, que, empresas de grande porte ainda representam a como o BNDES, têm o objetivo de oferecer maior parcela do financiamento do BNDES. Em financiamento direto, de médio e longo prazos segundo lugar, existem estudos sugerindo que, para projetos de desenvolvimento social. Esses em alguns casos, a alocação de crédito pode ter bancos têm foco de ação mais limitado, em sido influenciada por fatores não financeiros. Há regiões (bancos do Nordeste, da Amazônia e evidências de que as empresas brasileiras que do Sul) ou estados (Minas Gerais, Espírito Santo doaram para campanhas de candidatos políticos e Rio Grande do Sul) específicos. Juntos, seus vitoriosos aumentaram suas chances de receber empréstimos equivalem a apenas cerca de 9 financiamento do BNDES. Além disso, as empresas por cento dos empréstimos do BNDES, embora em regiões governadas por políticos aliados alguns tenham sido responsáveis por parcelas ao governo federal parecem ter recebido mais 58 Ver Pazarbasioglu et al. (2017) e Bonomo et al. (2015) sobre a alocação de recursos do BNDES. Ribeiro e Nucifora (forthcoming) concluem que fornecedores que utilizaram o programa PSI/FINAME não aumentaram a produtividade do trabalho, e existem evidências sugerindo que a Produtividade Total dos Fatores dessas empresas caiu. EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 63 recursos do BNDES - e não necessariamente as e, com isso, pode gerar projetos melhores e empresas mais produtivas.59 mais retornos de investimentos, com o potencial de fomentar a produtividade e o crescimento O crédito do BNDES aumentou as distorções econômico. O governo ainda pode optar por de produção, possivelmente contribuindo subsidiar os investimentos, mas terá que fazê-lo de forma transparente usando seu orçamento. O para o fraco crescimento da produtividade alinhamento da TLP às taxas de mercado reduz a agregada. Uma análise dos empréstimos do segmentação dos mercados de crédito e aumenta FINAME no período 2003-14 revela que o crédito a eficácia da política monetária. Ele pode reduzir a do BNDES aumentou as distorções de capital volatilidade das taxas de juros no Brasil, o que, por e trabalho para as empresas de manufatura, as sua vez, deve favorecer os investimentos de longo maiores destinatárias de crédito direcionado prazo. Finalmente, a mudança de financiamento durante esse período (Calice el al. 2018). As políticas para um índice baseado no mercado facilitará de crédito direcionado podem, portanto, ter a emissão de títulos nos mercados de capitais, contribuído para o crescente desajuste do capital contribuindo assim para a diversificação da gama descrito no Capítulo 2, com uma contribuição de instrumentos de baixo risco ao desenvolver não-intencional para a queda da produtividade uma fonte de financiamento mais sustentável. no Brasil. Nada disso significa que o BNDES tenha Considerando que a TLP aplica-se à maioria dos deixado de seguir critérios rigorosos de alocação créditos direcionados às empresas, podem ser de risco de crédito ao tomar suas decisões de buscadas reformas similares para outros segmentos investimento, visto que a parcela de empréstimos de mercado de crédito direcionados, incluindo os problemáticos sempre foi baixa. No entanto, setores de habitação e agricultura. muitos subsídios parecem não terem sido alocados com base nos potenciais benefícios para a economia A reforma da TLP poderia ser como um todo e tenderam a favorecer empresas já estabelecidas, com demonstrativos financeiros complementada por outras intervenções robustos e influência política em detrimento de novos para atrair o financiamento privado. Uma concorrentes, potencialmente mais competitivos. possibilidade é repensar o papel do BNDES nos mercados financeiros de longo prazo, passando Estima-se que a reforma de preços do de provedor de recursos para facilitador de capital privado. As novas políticas operacionais do BNDES, BNDES - com a substituição da TJLP, adotadas em março de 2017, enfatizam o papel fortemente subsidiada, por uma nova taxa do banco na mobilização de financiamento mais atrelada ao mercado - deverá melhorar comercial para a infraestrutura, inclusive pelos a alocação de capital. A adoção da nova Taxa mercados de capitais. Novos instrumentos de de Longo Prazo (TLP) atrelada ao mercado, em mitigação e compartilhamento de risco estão setembro de 2017, aplicável a grande maioria sendo considerados. O BNDES começou a ter um de empréstimos do BNDES foi fundamental papel catalisador no mercado de títulos de dívidas para desconectar os subsídios dos empréstimos corporativas. No entanto, a realização do potencial direcionados e focar os empréstimos nas áreas do BNDES como catalisador de financiamento onde falta crédito. A TLP substituirá a altamente para projetos exigirá que o banco aumente sua e historicamente subsidiada TJLP ao longo de tolerância ao risco de projetos e ofereça os devidos um período de transição de 5 anos.60 A nova TLP incentivos a seus funcionários. A criação das novas é um sinal claro para os investidores no mercado políticas operacionais do BNDES foi também uma 59 Ver Sztutman e Aldrighi (2013) e Lazzarini et al. (2015) sobre os vínculos entre o financiamento do BNDES e as doações a políticos vencedores de eleições. Ver Carvalho (2014) sobre os vínculos com regiões governadas por políticos aliados ao governo federal que contribuíram para o deslocamento dos empregos para regiões de maior apelo político. 60 Essa transição foi acelerada pela convergência da TLP em direção à TJLP, junto com a queda das taxas estipuladas pela política. 64 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE oportunidade de rever as políticas de crédito seja utilizado da melhor forma possível. Outro público para o setor privado - incluindo empresas, motivo é a baixa qualidade dos investimentos firmas inovadoras criadoras de mercados, e projetos em educação: apesar do aumento do montante com grandes externalidades na agricultura, investido por aluno, a qualidade dos resultados manufatura e serviços. da educação no Brasil continua muito baixa (Figura 4.6). O foco exagerado na decoração de De forma mais geral, a eficiência da disciplinas acadêmicas, a redução do horário alocação pode ser aprimorada com a escolar e do tempo de instrução e a percepção de que o currículo do ensino médio perdeu a revisão dos critérios usados na formulação relevância são algumas das principais deficiências das políticas de crédito dos bancos do atual sistema de educação básica. Além disso, públicos, e com o fortalecimento da o atual sistema também parece contribuir para a responsabilização (accountability). Conselhos persistente desigualdade econômica: alunos das deliberativos, consultivos e de investimento, bem escolas públicas têm dificuldade em progredir para como outros mecanismos similares, são exemplos o ensino superior, pois concorrem por vagas em típicos de parcerias público-privadas que podem universidades públicas gratuitas com alunos mais ajudar a moldar uma política de crédito efetiva. bem preparados egressos de escolas particulares. Além disso, a disciplina de mercado deve se refletir nos programas de incentivo. Condicionalidades, Recentemente, foram introduzidas reformas cláusulas de caducidade e componentes de no ensino médio que visam melhorar os monitoramento e revisão programática são características desejáveis dos programas de resultados da educação. Em 2017, o Governo incentivo. Por exemplo, limites mais baixos Federal aprovou a reforma do ensino médio, para a participação do BNDES no envelope de incluindo a introdução de um currículo com base financiamento de um projeto ou syndications e em competências (Reforma do Novo Ensino Médio) outras formas de co-financiamento são fatores que e a ampliação do modelo de Escola de Tempo ajudam a disciplinar os mercados, e possibilitam a Integral (programa ETI). O novo currículo do ensino triagem das empresas com base em sua disposição médio é uma reforma muito esperada e promissora, de arriscar seu capital. que visa reduzir o abandono escolar e apoiar a aprendizagem dos adolescentes. As experiências do México e de outros países da OCDE - como Distorções de capital Portugal e Polônia - mostram que um currículo novo, flexível e baseado em competências pode ser humano e no mercado um passo importante para aumentar a motivação e de trabalho o engajamento dos alunos. Apesar da grande ampliação do acesso à educação (e, portanto, do estoque de capital humano) no Brasil, a qualidade do sistema de educação e capacitação profissional ainda é relativamente baixa, o que reduz a produtividade do Brasil. O Brasil fez grandes investimentos em educação, mas, em nível agregado, os retornos são irrisórios. Isto ocorre, em parte, porque o trabalho é mal alocado e - ainda mais importante - porque o capital é mal alocado; isso impede que o capital humano EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 65 Figura 4.6. É preciso aumentar a qualidade dos As políticas do mercado de trabalho, tanto investimentos em educação no Brasil passivas quanto ativas, não são suficientes para apoiar o crescimento da produtividade. O Brasil gastou cerca de 1,1 por cento do PIB em 2015 com programas federais para o mercado de trabalho, mas seus efeitos sobre a alocação da mão-de-obra foram, em grande parte, contraproducentes. Os gastos com programas para o mercado de trabalho voltados a ajudar as pessoas desempregadas ou à procura de emprego representam uma parcela volumosa do orçamento federal brasileiro, embora fiquem atrás das despesas com pensões e aposentadorias (11,1 por cento do PIB em 2015) e são menores que os gastos com assistência social para os mais pobres (1,5 por cento do PIB em 2015). Em comparação a seus vizinhos e O ensino e a formação técnica e vocacional pares e aos membros da OCDE, o Brasil apresenta também têm sido inadequados, embora as gastos relativamente elevados com políticas recentes iniciativas de incluir informações passivas de mercado de trabalho (83 por cento do mundo dos negócios revelem-se do total) e investimentos limitados em políticas promissoras. O ensino técnico, nos últimos ativas, especialmente em ações de intermediação anos do ensino médio, pode ter um papel cada para busca por emprego no mercado de trabalho. vez mais importante na formação do capital Além disso, esse viés estrutural - que favorece as humano necessário para o Brasil aumentar sua intervenções de apoio à renda em detrimento do produtividade. Na esteira das conquistas no apoio à busca por emprego - beneficia as empresas ensino médio, uma estratégia bastante eficaz já estabelecidas no mercado e não as novas, uma para desenvolver ainda mais as competências é vez que os trabalhadores precisam de empregos aumentar o protagonismo das empresas, para formais para receber os benefícios. que elas ajudem a garantir que os trabalhadores tenham as habilidades que as empresas exigem. Os programas brasileiros de apoio à renda Isso foi confirmado pelos resultados positivos para pessoas que perderam empregos do Sistema S, administrado pela indústria, formais não são coordenados e se e do subprograma PRONATEC-MDIC - que sobrepõem, possivelmente incentivando consideraram explicitamente as informações fornecidas pelas empresas ao decidirem sobre uma rotatividade excessiva da mão-de-obra o conteúdo e as competências oferecidas nos e, portanto, prejudicando a produtividade cursos – muito embora o custo-efetividade desses ao restringir o aprendizado no local de programas ainda precise ser melhor avaliado.61 trabalho. À semelhança de outros países, o Brasil Outros prestadores de treinamento, bem como dispõe de vários instrumentos de política para outros ramos da iniciativa PRONATEC que não ajudar os trabalhadores a nivelar o consumo quando contam com serviços informados pela demanda, ficam desempregados e até conseguirem um novo apresentaram resultados decepcionantes. emprego. Eles incluem fundos individuais de garantia 61 O’Connell et al. (2017) investigam por que os programas de formação vocacional muitas vezes são ineficazes, e também formas de aumentar a eficácia com base na comparação entre o PRONATEC-MDIC (um programa orientado pela demanda) e o restante do PRONATEC (que não é orientado pela demanda). Eles demonstram que o primeiro teve um efeito causal maior sobre os empregos e rendimentos (aumento de mais de 8 por cento no ano seguinte ao curso), enquanto o último não surtiu efeito algum. A principal diferença foi a composição dos cursos: O primeiro ofereceu formação em competências bem alinhadas com as áreas que apresentaram um aumento da demanda no período seguinte; no segundo, os cursos oferecidos não tinham qualquer vínculo com as necessidades futuras das empresas. 66 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE obrigatórios (as contas do FGTS, acessíveis quando Figura 4.7. O baixo tempo de permanência no emprego é uma característica do mercado de trabalho do Brasil... o trabalhador perde o emprego), multas pagas pelo empregador por demissões involuntárias (um adicional de 40 por cento sobre o montante acumulado no FGTS durante o período que o trabalhador esteve naquele emprego) e um regime de seguro desemprego com partilha de riscos. No entanto, ao contrário de outros países, esses instrumentos sofrem com problemas de duplicação e falta de coordenação. Um funcionário com carteira de trabalho assinada e demitido sem justa causa tem acesso a todos esses benefícios de uma vez, gerando um fluxo alto e repentino de dinheiro que, para uma grande parcela da população ativa, constitui incentivo forte e perverso. Mesmo na ausência de outros instrumentos, o seguro desemprego apresenta várias características que incentivam a alta rotatividade da mão-de- obra: o valor do benefício é alto em comparação a programas similares em outros países (entre 68 e 80 por cento do salário anterior); o valor do benefício não diminui durante o período de pagamento; e as exigências e requisitos relativos Fonte: Zilberstajn e Silva (2015), conforme citação em Silva, Almeida e Strokova (2015) à busca por emprego e aceitação de propostas são relativamente novos (em vigor desde 2015) e Figura 4.8 ...não conseguir aumentar a produtividade pouco aplicados. Os funcionários do setor formal por meio do aprendizado no local de trabalho62 também têm acesso a esses direitos por períodos relativamente breves. Os incentivos perversos da “bonança do desemprego” geraram um dos índices mais altos de rotatividade de trabalhadores formais no mundo; o tempo médio de permanência no emprego não chega a cinco anos (Figura 4.7). Vale ressaltar que as empresas com rotatividade mais baixa e tempo médio de permanência no emprego mais alto apresentam, também, uma taxa de produtividade consideravelmente mais elevada, à medida que desenvolvem competências específicas à empresa por meio de aprendizado no local de trabalho (Figura 4.8). 62 Da Rocha, Pero e Corseuil (2017) concluem que a TFP é mais alta nas empresas onde a rotatividade é menor e o tempo médio de permanência no emprego é mais longo, com base em dados correspondentes entre empregadores e empregados nos registros administrativos (RAIS e PIA) analisados para a elaboração deste relatório. EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 67 a recessão de 2015-16, a geração de empregos tem sido, predominantemente, informal. O rápido crescimento da demanda por trabalhadores de baixa qualificação na década de 2000 pode não se repetir, visto que as fontes de crescimento estão se afastando dos bens non-tradables e de consumo. Talvez seja o caso, portanto, de rever as políticas de salário mínimo. Em relação às leis trabalhistas, pesquisas recentes do Banco Mundial indicam que, nos municípios brasileiros que aplicam essas leis com mais rigor, os trabalhadores pouco qualificados que realizam tarefas rotineiras Fonte: Da Rocha, Pero e Corseuil (2017) para este relatório, utilizando dados da RAIS (MTE) e da PIA (IBGE). e manuais são prejudicados quando as empresas adotam novas tecnologias digitais; já os As restrições das leis trabalhistas às trabalhadores altamente especializados, que empresas e o alto (e crescente) valor do realizam tarefas não-rotineiras e cognitivas, são beneficiados.64 Em outras palavras, as leis que salário mínimo também têm o potencial de deveriam proteger os trabalhadores dos efeitos limitar as oportunidades de trabalho formal da concorrência e da atualização tecnológica - principalmente para os jovens em busca acabam prejudicando os pouco qualificados e de emprego. Os empregadores no Brasil sofrem exacerbando as desigualdades. (ver também muito mais restrições do que em outros países Almeida e Packard, 2018). em relação ao uso de mão-de-obra terceirizada e contratos de trabalho fixos e temporários (Figura A maioria dos gastos brasileiros classificados como 4.9). Com isso, fica mais difícil para as empresas “programas ativos do mercado de trabalho” apoia experimentar novas tecnologias e ajustar a trabalhadores em ocupações formais, e não novos mão-de-obra e as competências necessárias empregados que poderiam aprender enquanto para acompanhar as constantes mudanças de trabalham e os desempregados há muito tempo. demanda do mercado - prejudicando, assim, As atuais políticas ativas do mercado de trabalho suas perspectivas de aumentar a produtividade.63 Salários mínimos elevados e obrigatórios elevam no Brasil tendem a se traduzir, em sua (enorme) os custos dos trabalhadores menos qualificados, maioria, em abonos salariais pagos a trabalhadores incentivando a substituição do trabalho por com empregos formais há mais tempo (o critério tecnologias que economizam mão-de-obra ou de elegibilidade exige, no mínimo, cinco anos de empurrando os trabalhadores para a informalidade. trabalho formal).65 Os programas ativos que ajudam Vale notar que durante a recente fase de rápida novos trabalhadores e pessoas há muito tempo criação de empregos no Brasil, o aumento real do desempregadas a procurar emprego e adquirir salário mínimo foi acompanhado do aumento na experiência pelo aprendizado no local de trabalho formalização. Por isso, algumas pessoas descartam são relativamente mal financiados em contraste com a possibilidade de que o salário mínimo elevado a maioria dos países da OCDE, que oferecem serviços possa incentivar a informalidade. No entanto, desde importantes de intermediação (Figura 4.10). 63 Nos países da América Latina e da OCDE, estruturas regulatórias que restringem as decisões das empresas sobre os recursos humanos - incluindo processos de demissão mais onerosos - estão fortemente associadas ao uso menos intenso de tecnologias digitais (ver Packard e Montenegro 2017). 64 Almeida, R., J. Poole e C. Corseuil (2017). 65 Ele é pago aos trabalhadores que ganham até 2 salários mínimos (ou seja, R$ 1.874) e varia de R$ 78 a R$ 937 (o pagamento é pro-rata e depende do número de meses trabalhados); ao todo, foram mais de 24 milhões de trabalhadores em 2016, com um custo estimado de R$ 16,5 bilhões - um valor não trivial. 68 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE Figura 4.9. O Brasil impõe grandes restrições terceirização e contratos de trabalho temporário a alternativas mais flexíveis de contratação - deem mais flexibilidade aos contratos firmados entre empregadores e trabalhadores, incentivando a criação de novos empregos e oportunidades de aprendizado no local de trabalho. As mudanças também visam abrir mais espaço para negociações coletivas nas empresas, abolindo as contribuições sindicais obrigatórias e tornando os sindicatos mais ágeis e passivos de responsabilização. Espera-se que as reformas facilitem os ajustes das empresas e criem novas oportunidades, especialmente para os menos qualificados, oferecendo opções alternativas de emprego formal. Também Figura 4.10. A maioria das políticas ativas do mercado de trabalho é se espera que as reformas tornem as relações no composta por abonos salariais para os empregados de longa data local de trabalho menos adversas e diminuam a judicialização abusiva, limitando o alcance da jurisdição e atribuindo custos para desincentivar litígios frívolos ou oportunistas. A necessidade de concorrer pelas contribuições pode deixar os sindicatos mais sensíveis às necessidades dos trabalhadores. Com o tempo, o maior alinhamento entre empregos e empregados e relações mas cooperativas nos locais de trabalho devem aumentar o tempo de permanência no emprego, baixar a (alta) taxa de rotatividade de mão-de-obra e aumentar a produtividade e o aprendizado no local de trabalho. No entanto, ainda não está claro se as reformas de 2017 na educação e no mercado de trabalho do Brasil serão suficientes para ajudar o país a enfrentar os desafios das rápidas mudanças No ano passado, o Brasil começou a tecnológicas e a mitigar os potenciais efeitos enfrentar as deficiências de suas políticas de negativos da integração dos mercados externo e mercado de trabalho. Em 2017, o Brasil adotou interno sobre grupos específicos de trabalhadores. mudanças importantes em suas leis trabalhistas.66 O O próximo capítulo examina alguns desses governo espera que essas mudanças - juntamente riscos e sugere políticas com base em evidências com uma nova lei que abre mais espaço para a internacionais recentes. 66 Lei nº. 13.429 (Lei da terceirização) em março; Lei n.º 13.446 (Rentabilidade de contas FGTS) em maio; Lei nº 13.456 (Prazo de vigência do Programa Seguro-Emprego) em junho; e Lei n.º 13.467 (Reforma trabalhista) em julho. EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 69 A crise econômica expôs as fragilidades estruturais do negócio da microempresária Anismary de Oliveira na favela de Paraisópolis, zona sul de São Paulo. A inadimplência dos clientes a obrigou a deixar o ponto e abrir outra loja menor. “Não tenho dinheiro para abrir a loja em outro lugar, nem posso fechar a empresa”, conta Anismary. “O contador me pede R$ 3 mil para eu fechar, e não tenho esse dinheiro”. A história do Bistrô Estação R&R, do Complexo do Alemão, na zona norte do Rio de Janeiro, é bem diferente. Mesmo sem financiamento, os donos Marcelo Ramos e Gabriela Romualdo conseguiram ampliar o negócio com uma filial e uma franquia. Além disso, oferecem seus próprios rótulos de cerveja: a Complexo do Alemão, a Nova Brasília e a Fazendinha. A localização criou dificuldades no início: “como existe muito preconceito, foi difícil comprar as cervejas com os fornecedores. Eles achavam que na favela não teríamos público para apreciação de cervejas especiais”, conta Marcelo. O público da comunidade comprou a ideia e a fama atraiu turistas. Os exemplos demonstram que existe um enorme potencial empreendedor no Brasil. Políticas e incentivos corretos, além de reformas que reduzam os custos de se fazer negócio no Brasil e investimento em qualificação e melhoria na gestão podem resultar em aumento da produtividade com impacto positivo na renda das populações mais pobres. 70 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 5 Crescimento da produtividade com inclusão O déficit de produtividade do Brasil, considerando por cento mais pobres, em média, para cada os ativos tangíveis e o capital humano existentes, percentil da distribuição de renda, retirando é tão grande que adotar medidas para reduzir a quase seis milhões de pessoas da pobreza. alocação inadequada de recursos e aumentar As simulações de um estudo complementar a eficiência das empresas pode gerar benefícios mostram que reduzir todas as tarifas a zero para todos os brasileiros. No entanto, a aumentaria o poder de compra das pessoas realocação de capital e mão-de-obra raramente mais pobres em 15 por cento. No entanto, ainda ocorre sem resistência, portanto, os benefícios do podem haver efeitos negativos individuais em aumento da concorrência e da eficiência não são nível regional e industrial, especificamente igualmente distribuídos. Os trabalhadores mais para trabalhadores pouco qualificados, muito pobres sentirão os benefícios dos preços mais embora os benefícios globais sejam amplos. baixos, como foi o caso durante a liberalização As políticas de aumento da produtividade comercial do Brasil em 1990. No entanto, alguns precisam ser complementadas com medidas podem sofrer perdas, se forem empregados em que permitam que empresas e trabalhadores empresas ou indústrias forçadas ao declínio pelo se ajustem. Essas políticas incluem: (i) medidas aumento da concorrência de importação ou para facilitar a entrada e a expansão das pela adoção de novas tecnologias por empresas empresas (particularmente nas indústrias de líderes. As simulações feitas para este relatório baixa capacitação, incluindo o aumento do sugerem que uma nova rodada de liberalização spillover interno do IED por meio de programas do comércio e aumento da concorrência de apoio a fornecedores locais e priorizando a ampliaria os rendimentos reais para os 40 aplicação da lei da concorrência para aumentar EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 71 a produção dos bens e serviços relativamente com instrumentos nas três áreas, mas a mais consumidos por pessoas de baixa renda); implementação é ineficiente. A correção desses (ii) aumento do investimento em treinamento instrumentos pode garantir que o crescimento e apoio à busca de emprego; e (iii) redes de da produtividade se torne o motor da redução segurança social para segmentos específicos. continuada da pobreza e do aumento da O conjunto de políticas do Brasil já conta prosperidade compartilhada no Brasil. Os grandes ganhos socioeconômicos do com um modelo de crescimento baseado no Brasil na última década, com a redução consumo, impulsionado pelo ciclo de preços das da pobreza e da desigualdade, estão em commodities. O crescimento da produtividade é fundamental para assegurar a prosperidade risco caso seu modelo de desenvolvimento compartilhada ao longo do tempo (Quadro não seja alterado. Entre 2001 e 2015, a taxa de 5.1; Figuras 5.1 e 5.2). Este capítulo primeiro pobreza do Brasil caiu de 46 por cento para 22 por analisa como os principais motores de uma cento (com base em US$ 5,50 por dia, na paridade maior produtividade - concorrência e inovação - do poder de compra de 2011) e a desigualdade também podem contribuir para a prosperidade da renda do trabalho foi reduzida - embora o compartilhada. Em seguida, examina as opções Brasil ainda seja um dos países mais desiguais do de políticas para apoiar aqueles que podem ser mundo. Os mercados de trabalho promoveram afetados negativamente pela concorrência e pela a prosperidade compartilhada, combinando a atualização tecnológica. rápida geração de empregos e a diminuição da informalidade com um achatamento considerável da distribuição de salários. A política também teve seu papel: as transferências de renda ajudaram Quadro 5.1. Em todo o mundo, a reduzir a pobreza extrema; o maior acesso à o crescimento da produtividade educação aumentou a oferta de capacitação, oferece a oportunidade de reduzir a ajudando assim a diminuir o prêmio salarial pobreza, promover a prosperidade recebido pelos trabalhadores mais qualificados compartilhada e aumentar a (quando comparados aos menos qualificados); e os aumentos no salário mínimo melhoraram a mobilidade social. Sem o crescimento da produtividade, aumentar a renda das pessoas renda das pessoas. No entanto, como exposto no menos favorecidas dependeria inteiramente de Capítulo 2, tais ganhos foram baseados em fatores temporários, sendo improvável a persistência da redistribuir recursos dos ricos para os pobres.68 maioria desses fatores. À medida que os preços Nenhum país conseguiu eliminar a pobreza de das commodities caíram, a economia entrou em forma sustentável desta maneira. No entanto, uma profunda recessão, o desemprego aumentou também é verdade que o crescimento médio e começou a reverter-se parcialmente o quadro da produtividade e dos rendimentos nem de quedas nos índices de pobreza e desigualdade sempre está associado a reduções na pobreza. de renda.67 Ficou claro que manter ganhos reais Isso poderia acontecer se as oportunidades de renda e de inclusão social não é possível 67 Os índices de desigualdade de Gini e Theil não mostram uma inversão na tendência de desigualdade de renda até o final de 2015. 68 O crescimento da produtividade é a única maneira sustentável de gerar mais produção em relação aos insumos, ou seja, ter uma distribuição econômica nacional mais robusta em termos de produção disponível para todas as pessoas (em vez de aumentar o número de máquinas e outros insumos de acordo com a taxa de crescimento populacional, o que resultaria na mesma taxa de produção por pessoa). Investir mais em capital físico do que a taxa de crescimento da população aumenta a produtividade do trabalho, mas esse investimento logo levará à diminuição dos ganhos sem crescimento da produtividade. Ver também Quadro 1.1. 72 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE econômicas fossem amplamente compartilhadas. Em todo o mundo, o maior crescimento Não há, necessariamente, um trade-off entre a da produtividade tem sido associado a produtividade e a inclusão, nem os benefícios um maior crescimento da prosperidade são automaticamente distribuídos de maneira compartilhada. Entre 2004 e 2014, a renda inclusiva . A adoção de políticas que visam dos 40 por cento mais pobres da população criar novas oportunidades, portanto, precisa cresceu mais rápido em países com um maior ser analisada não apenas da perspectiva dos crescimento da produtividade (Figura 5.1).69 impactos sobre o trabalhador e sua família, mas Conforme ressaltado por Milanovic (2016) também sobre aqueles que podem ser afetados e outros, o processo de globalização tem negativamente pela concorrência ou excluídos sido extraordinariamente benéfico para os de novas oportunidades econômicas. Quando pobres do mundo. A inovação também tem ocorrem perdas para grupos específicos, políticas sido a força por trás de algumas medidas inclusivas complementares podem ser necessárias. de mobilidade social em vários países da Figura 5.1.Países com maior crescimento da produtividade OCDE, inclusive na Finlândia e nos Estados do trabalho apresentam um maior crescimento da Unidos (Aghion et al., 2016, 2017). A coorte prosperidade compartilhada de pessoas nascidas na década de 1980 em todo o mundo vivenciou maior mobilidade social em economias que apresentavam maior número de pedidos de patentes por milhão de habitantes, controlando para o PIB per capita em US dollar a preços constantes de 2010 (Figura 5.2)70. Um aumento de 10 por cento no número de pedidos de patentes por milhão de habitantes está associado a uma mobilidade social 0,42 por cento maior. O Brasil também passou por uma rápida redução da pobreza, mas isso foi alcançado apesar do lento crescimento da produtividade e começou a reverter-se quando as condições Figura 5.2. Os países com mais pedidos de patente externas favoráveis recuaram. apresentam maior mobilidade social Apesar das evidências acima, vêm surgindo preocupações recentes com a possibilidade de a globalização ter contribuído para o aumento da desigualdade (Rodrik, 2017). Será que o Brasil deveria se planejar para as desvantagens da abertura e surfar na onda das mudanças tecnológicas globais, ao mesmo tempo em que aproveita as grandes Fonte: Vijil et al. (2018) vantagens envolvidas? A resposta é sim. 69 Devido a restrições de dados sobre a renda per capita dos 40% mais pobres da população, existe heterogeneidade no período coberto pela figura 5.1 70 No relatório “Fair progress? Educational mobility around the World” (“Progresso justo? Mobilidade educacional no mundo”, em tradução livre), a ser lançado pelo Banco Mundial, a mobilidade social, ou mobilidade intergeracional, é medida pelo nível de independência entre os níveis de ensino de duas gerações consecutivas. Para isso, utiliza-se os coeficientes das regressões dos anos de escolarização dos filhos sobre a escolarização de seus pais. Para facilitar a interpretação, as Figuras 5.2 e 5.3 utilizam o inverso do indicador, de modo que um aumento possa ser interpretado como uma melhoria na mobilidade social. EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 73 No entanto, essas preocupações podem Existe necessariamente um trade-off entre ser menos relevantes para o Brasil do que ganhos de produtividade e prosperidade para economias avançadas. O Brasil fica compartilhada? A resposta é não, mas longe o suficiente da fronteira da produtividade políticas compensatórias de inclusão são para que os efeitos da adoção das tecnologias necessárias para equilibrar os ganhos sobre a competitividade das empresas - e, por agregados e ajudar os que saem perdendo consequência, sobre a produção e a demanda a se ajustar. O Brasil pode aprender com as por trabalhadores - possam compensar eventuais omissões dos outros a este respeito. impactos negativos sobre os empregos. Este mecanismo de expansão da produção protegeria os trabalhadores menos qualificados dos impactos advindos dos preços relativos e da substituição.71 Inovação, integração 72 Em outras palavras, o Brasil ainda tem muitas e prosperidade oportunidades de proporcionar benefícios para todos, como ocorreu em muitos mercados emergentes nas compartilhada últimas três décadas (Milanovic, 2016). Muitas pessoas em todo o mundo estão Também há evidências de que a inovação preocupadas com a possibilidade de os está diretamente associada a melhores avanços tecnológicos recentes reduzirem as oportunidades de mobilidade social. Por oportunidades econômicas para os pobres exemplo, a coorte de brasileiros nascidos na e vulneráveis, ao invés de aumentá-las. A década de 1980 que vivem em estados com mais inovação tem avançado rapidamente em todo o pedidos de patentes por milhão de habitantes mundo, e algumas mudanças tecnológicas vêm (controlado para PIB estadual per capita, PPP ocorrendo em ritmo exponencial - ao invés de constante de 2010) experimentaram uma maior linear - criando novas oportunidades dentro das mobilidade social; um aumento de 10 por cento tendências da indústria 4.0, como a inteligência no número de pedidos de patentes por milhão artificial (IA), a Internet das Coisas, veículos de habitantes de um estado está associado a uma mobilidade social 0,73 por cento maior (Figura autônomos, impressão 3D e outros avanços. 5.3). Existe uma associação positiva similar com Essas mudanças tecnológicas podem deslocar maior mobilidade social para brasileiros que vivem trabalhadores não qualificados, mudar os padrões em estados com mais acesso à Internet. Supondo do comércio e, assim, criar riscos para os pobres e que o talento empresarial seja uniformemente vulneráveis (Hallward-Driemeier and Nayyar, 2017). distribuído na população, a inovação abre a porta para que indivíduos menos favorecidos migrem da baixa para a alta renda no espaço de uma geração.73 Um ambiente de negócios que estimula a inovação por novos entrantes (em vez de proteger empresas estabelecidas) está entre os potenciais impulsionadores desse relacionamento positivo. 71 Ver Dutz, Almeida e Packard (2018) e a revisão de literatura sobre os impactos da adoção de tecnologias em trabalhos e tarefas. As observações de Bessen (2017) são particularmente relevantes sobre esse ponto: ele interpreta casos de rápido aumento conjunto de produtividade e emprego através de um modelo de demanda final heterogênea, em que a redução do preço nos estágios iniciais do crescimento da produtividade torna produtos que antes eram proibitivamente caros acessíveis para o consumo em massa, produzindo uma grande resposta de demanda positiva. O Brasil pode estar nessa fase inicial, pois muitos bens e serviços poderiam se beneficiar tanto de aumentos de produtividade como de reduções consideráveis de preços, estimuladas por mais concorrência. 72 Cirera e Sabetti (2018) demonstram que, em uma grande amostra de empresas em países em desenvolvimento e mercados emergentes, quando a inovação inclui a introdução bem-sucedida de produtos, novos ou atualizados, o emprego nas empresas cresce a uma taxa similar às vendas. 73 Aghion et al. (2016) descobriram que um aumento de 10 por cento no número de patentes por habitantes nas áreas intermunicipais dos EUA está associado a uma probabilidade 0,7 por cento maior de uma pessoa pertencer ao 5º quintil da distribuição de renda quando os pais pertenciam ao primeiro quintil. 74 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE As reformas necessárias para se colher Para o Brasil, isso demonstra a urgência benefícios das novas oportunidades criadas de reformas que reduzam os custos de pelos avanços tecnológicos são também se fazer negócios e apoiem a adoção de essenciais para impulsionar a integração novas tecnologias, incluindo a construção interna e a competitividade global. da capacidade de absorção por meio da Examinando o impacto das novas tecnologias e a educação e da melhoria na gestão. Existe o mudança dos padrões de globalização na expansão risco de as oportunidades migrarem para outros de empregos baseada na manufatura nos países países. A falta de conexões e a baixa qualificação em desenvolvimento, Hallward-Driemeier e Nayyar de trabalhadores e gestores são desafios (2017) enfatizam que a manufatura pode continuar importantes no Brasil. Se não forem enfrentados, sendo parte importante de uma estratégia de desenvolvimento bem-sucedida, mas os duplos eles podem comprometer a concretização dessas benefícios do crescimento da produtividade e oportunidades nos serviços e na manufatura da criação de empregos para trabalhadores não “servicificada”. Conforme discutido nos capítulos qualificados podem vir em combinações um anteriores, o Brasil apresenta um dos maiores pouco diferentes. Os serviços aprimorados pelas custos de adoção de tecnologias digitais. A tecnologias digitais provavelmente também remoção de tarifas e impostos especiais sobre criarão novas oportunidades, tanto em termos de bens e serviços de TIC poderia baixar os preços e serviços negociáveis individuais, tais como serviços aumentar a demanda dos negócios e dos usuários financeiros, TICs e negócios, como de serviços finais. As políticas de educação e treinamento integrados e combinados com bens de manufatura terão que se adaptar para explorar as mudanças (“servicificação”), tais como a pré-produção em P&D e tecnológicas globais em andamento. As mudanças design e a pós-produção no marketing e publicidade, nas competências exigidas pelos empregadores aplicativos em dispositivos eletrônicos e consultoria brasileiros requerem a priorização das políticas de pós-venda. No entanto, esses produtos que inovação, mudanças nas políticas de educação e melhoram a produtividade podem gerar menos treinamento, mercados de trabalho mais flexíveis e empregos de baixa qualificação em determinados aumento dos investimentos pelas empresas a fim níveis de rendimento do que os processos de de permitir que as empresas brasileiras aproveitem produção menos digitalizados.74 Hallward-Driemeier e as novas oportunidades. Nayyar (2017) argumentam que esses desafios exigem que os países enfatizem com ainda mais premência a competitividade do ambiente de negócios, as A liberalização do comércio é outro elo capacidades de seus trabalhadores e empresas e o nível importante entre produtividade e inclusão: de conexão de seus países com os mercados globais. ela aumenta a produtividade e pode reduzir diretamente a pobreza pela redução de 74 O acesso à Internet induziu efeitos positivos no emprego e salário de ocupações preços e ampliação da produção, conforme de qualificação média e alta no setor de manufatura do Brasil (Dutz et al., 2017a). No México, um aumento de 10 por cento na parcela de trabalhadores com acesso à Internet demonstrado pela experiência do Brasil foi associado a aumentos de 6 por cento, 11 por cento e 0.6 por cento no número de operários nos setores de indústria, serviços e comércio, respectivamente, devido na década de 1990. Novas conclusões deste aos efeitos da expansão da produção (Iacovone e Pereira-López, 2018). Acemoglu e relatório mostram que a redução das tarifas de Restrepo (2018) postulam uma teoria para o estudo das implicações da IA e automação no mercado de trabalho. Os autores enfatizam que, além dos efeitos de produtividade 30,5 por cento para 12,8 por cento entre 1990 (expansão da produção) e deslocamento (substituição), a criação de novas tarefas de mão-de-obra intensiva (como engenharia, back-office, gestão, finanças, publicidade e e 1995 no Brasil beneficiou as famílias na média relacionamento com o cliente) é uma poderosa força compensatória adicional contra o em toda a distribuição de renda.75 O crescimento efeito de deslocamento causado pela automação. Em conclusão, os autores ressaltam a urgência de se entender melhor as implicações distributivas dessas novas tecnologias, as da produtividade introduzido pela liberalização reações da economia política e o desenho de instituições novas e melhoradas, a fim de gerar ganhos compartilhados mais amplamente. comercial favoreceu os mais pobres com Os resultados são derivados de estimativas controladas para efeitos regionais, fixados melhorias de renda e consumo. Os benefícios 75 por ano e referentes a produtos, para levar em conta as características não observáveis dessas dimensões. Portanto, as estimativas são controladas para os efeitos do plano de reis de renda para famílias no quintil mais baixo estabilização econômica não relacionados à liberalização tarifária, como medidas para enfrentar a hiperinflação. da distribuição de renda chegaram a quase 4 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 75 por cento da renda total per capita do agregado A maior liberalização do comércio também familiar, enquanto os benefícios para o quintil beneficiaria os pobres, em média, porém mais alto atingiram apenas 2 por cento (Figura menos do que os mais favorecidos. Se o 5.4). Isso se deveu à abertura comercial, que criou Brasil implementasse a liberalização comercial no empregos e aumentou os rendimentos trabalhistas nível do Mercosul (reduzindo tarifas em 50 por em maior proporção para trabalhadores menos cento com relação a países não participantes do qualificados e menos favorecidos (os salários dos Mercosul e alinhando barreiras não tarifárias com trabalhadores qualificados caíram em relação aos de países membros), todas as famílias brasileiras se trabalhadores menos qualificados, devido à redução beneficiariam, em média, em todos os estratos na proteção de setores de maior capacitação, como de renda. A taxa de pobreza poderia cair em 3,2 a eletrônica, contribuindo para o declínio do skill por cento (com base em US$ 5,50 por dia na premium). A abertura do comércio também reduziu paridade do poder de compra de 2011), retirando os preços dos bens comercializáveis que eram quase 6 milhões de pessoas da linha da pobreza.76 comparativamente mais consumidos pelos pobres Simulações de um estudo complementar (as famílias no quintil mais baixo atribuíram uma mostram que, se todas as tarifas fossem reduzidas parcela maior do seu orçamento a produtos como a zero, isso aumentaria o poder de compra das alimentos e roupas, em comparação aos quintis pessoas no decil de renda mais baixo em 15 por superiores, que gastam mais com serviços). cento, em comparação a um aumento médio da renda familiar de 8 por cento (Arnold et al. Figura 5.3. Brasileiros de estados com mais pedidos de patente tiveram maior mobilidade social 2017). No entanto, os ganhos beneficiariam as pessoas relativamente mais favorecidas e as do sul do país em uma taxa duas vezes maior do que beneficiariam as pessoas pobres no resto do Brasil, já que os efeitos do mercado de trabalho que afetam os mais favorecidos têm mais chances de dominar os efeitos do consumo que beneficiam os pobres. Ainda que os pobres tenham se beneficiado significativamente das reduções tarifárias em alimentos e bebidas na década de 1990, as tarifas sobre esses produtos já são baixas, portanto, os ganhos de consumo entre os pobres são mais limitados. Mais importante ainda, as reduções tarifárias para bens produzidos com mão-de-obra de baixa qualificação, como Figura 5.4. O efeito líquido da liberalização tarifária do Brasil foi, em média, pró-pobre e inclusivo roupas e calçados, afetariam negativamente os ganhos dos trabalhadores pobres nessas indústrias, compensando parcialmente os ganhos médios dos preços mais baixos (Figuras 5.5 e 5.6).77 Algumas comunidades preponderantemente empregadas 76 Medidas para melhorar a transmissão de preços implementadas em paralelo poderiam retirar adicionalmente 2.7 milhões de pessoas da pobreza. 77 Esses resultados são baseados em um modelo de equilíbrio geral que analisa quão qualificados são os empregos e as mudanças relativas de preços e salários em todas as indústrias. Arnold et al. (2017) utilizam a mov imentação exógena da taxa de câmbio como proxy de mudanças na proteção comercial e intensidade da concorrência. Descobriram que apenas alguns setores provavelmente reduziriam suas atividades no Brasil à medida que as barreiras comerciais caíssem, nomeadamente têxteis e calçados. No entanto, esses estudos não levam em conta a possibilidade de melhorias na produtividade pelo aperfeiçoamento do conhecimento e da capacitação como resultado de uma maior disciplina de concorrência se as políticas públicas apoiassem esse aperfeiçoamento, o que, Fonte: Vijil et al. (2018) em tese, poderia resultar na expansão da produção e no aumento das vendas. 76 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE em indústrias em declínio podem sofrer com o aumento do nível de pobreza por conta do Políticas para mitigar desemprego. Comunidades mais diversificas efeitos adversos da economicamente podem ver, simultaneamente, uma alta criação e uma alta destruição de concorrência e de empregos. Por isso, é importante enfrentar esses riscos de frente, com políticas complementares choques tecnológicos para facilitar a mobilidade laboral, o retreinamento e a geração de empregos, inclusive nas regiões Os obstáculos à mobilidade da mão de obra mais negativamente afetadas. e a limitação da integração do mercado interno podem exacerbar as perdas e Figura 5.5. Maior liberalização tarifária beneficiaria a todos, porém mais aos ricos que aos pobres... reduzir os ganhos decorrentes da abertura do mercado. Quando os trabalhadores são impedidos de se mudar para outra parte do país para encontrar emprego, eles e suas comunidades ficam muito mais vulneráveis a choques negativos associados a mudanças nos preços relativos ou ao aumento da concorrência. Após a liberalização do comércio na década de 1990, enquanto, em média, as famílias tiveram ganhos líquidos dentro de cada percentil da distribuição de renda, os trabalhadores de algumas regiões sofreram declínios em seu ganhos três vezes maiores vinte anos depois do que nos dez primeiros anos após a liberalização.78 Figura 5.6 ... e beneficiaria mais aos estados Do lado do consumo, as barreiras à integração do Sul do que ao resto do Brasil interna e à concorrência local (como infraestrutura de conectividade insuficiente, diferenças nos impostos indiretos estaduais e municipais e poder de mercado no transporte e redes de distribuição de atacado e varejo) resultam em custos mais baixos que não são necessariamente repassados às famílias locais na forma de preços mais baixos. Na década de 90, o impacto positivo da liberalização do comércio sobre a redução da pobreza poderia ter sido mais significativo se os mercados internos estivessem melhor integrados: em média, apenas Fonte: Vijil et al. (2018). Nota: O mapa se baseia 27 por cento das reduções nos impostos de nas informações do gráfico acima, que retrata o fronteira foram transmitidas para os preços locais aumento do bem-estar (medido em porcentual de aumento de renda) gerado pela de consumo em todas as áreas metropolitanas liberalização comercial. entre 1991 e 1999. 78 As causas disso foram a mobilidade laboral imperfeita e o declínio da procura por mão-de-obra (Dix-Carneiro e Kovak, 2017 a, b). A mobilidade laboral inter-regional foi lenta porque os empresários aguardavam a depreciação completa de seus investimentos de capital antes de fechar suas empresas. Além disso, houve efeitos negativos nos aglomerados regionais que amplificaram a queda do rendimento do trabalho em regiões afetadas pela concorrência de importação em relação a outras regiões. EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 77 Redesenhar as políticas passivas de mudança para os trabalhadores que comprovem mercado de trabalho e os abonos salariais ter se deslocado também pode ser uma medida efetiva na promoção da mobilidade geográfica e do Brasil para trabalhadores formalizados no aumento dos salários e da probabilidade de se poderia ajudar os menos qualificados a se encontrar emprego.80 adaptar às demandas do mercado. Conforme discutido no capítulo anterior, o Brasil possui Recursos e programas adicionais podem um conjunto diversificado de programas para o mercado de trabalho, sendo predominantemente ser necessários para trabalhadores mais políticas passivas, mas também ativas. No entanto, velhos que sejam deslocados por mudanças essas políticas são, em grande medida, direcionadas estruturais. Trabalhadores que ficaram obsoletos aos que já estão empregados, ao invés de apoiar os devido a mudanças estruturais na esteira de uma novos empregados e a realocação de trabalhadores maior integração econômica regional e global, de uma empresa, setor ou região para outra. De ou devido ao avanço da tecnologia e automação, fato, os custos mais elevados da mobilidade laboral requerem mais assistência do que os programas (em relação à média anual dos salários) (Figura atualmente oferecem. Os trabalhadores deslocados 5.7) e maiores restrições de empregabilidade por mudanças estruturais precisam atualizar suas enfrentadas pelos pobres atrapalham sua plena competências ou aprender novas competências. participação no mercado de trabalho. Adaptar Eles também podem precisar de apoio para mudar os programas ativos de mercado de trabalho de cidade, bem como incentivos e coaching às necessidades dos mercados locais poderia para conhecer e aproveitar as oportunidades de facilitar o ajuste dos trabalhadores deslocados, redistribuição e reinserção no mercado de trabalho. promovendo o retreinamento e a reinserção em Ajudá-los a aproveitar as novas oportunidades empregos economicamente viáveis. Os serviços nas indústrias em ascensão é mais efetivo do que de intermediação e o apoio à procura de emprego preservá-los em empregos não competitivos (Quadro também são fundamentais, pois os trabalhadores 5.2). As evidências internacionais também apontam menos escolarizados no Brasil tendem a confiar para a importância das relações cooperativas entre mais em redes informais para encontrar trabalho assalariado; e os avanços tecnológicos podem trabalhador e empregador, para garantir que os aumentar a eficiência desses serviços.79 Além benefícios do crescimento da produtividade nas disso, a alocação de mais recursos públicos para empresas estabelecidas sejam compartilhados. os trabalhadores propensos a sofrer maiores As autoridades de advocacia pela concorrência períodos de desemprego poderia beneficiar os podem ter um papel a desempenhar para garantir mais vulneráveis ao acelerar o processo entre que os empregadores nas regiões afetadas pelo busca de emprego e treinamento, bem como alto desemprego não abusem de seu poder de introduzir contratos baseados em desempenho monopsônio, embora, no caso do Brasil, o salário para provedores de serviços de busca de emprego mínimo elevado já ofereça um nível importante de e treinamento. A compensação por despesas de proteção aos trabalhadores formais.81 79 Cruz et al. (2017) ilustram como os custos de mobilidade no Brasil tendem a ser mais baixos para os trabalhadores com acesso relativamente maior às tecnologias online, com base na intensidade de uso da Internet pelos trabalhadores de cada setor como proxy para medir o nível de acesso à informação. 80 Essas políticas são baseadas em evidências internacionais bem-sucedidas (Hollweg et al. 2014; Silva et al. 2015; Calendo et al. 2017). 81 Novas evidências nessa área sugerem que a defesa da concorrência tem um papel importante a desempenhar para impedir o monopsônio em locais afetados por mudanças estruturais (ver Conselho de Assessoria Econômica dos EUA, “Monopsônio do mercado de trabalho: tendências, consequências e respostas políticas”, 2016). 78 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE Figura 5.7. O Brasil tem as instituições necessárias para enfrentar o ajuste do trabalho treinamento, subsídios salariais para novos empregadores em potencial, seguro saúde para desempregados e subsídios de realocação. O programa ajuda os trabalhadores que foram deslocados devido à mudança da empresa para outro país ou à liberalização do comércio (para os trabalhadores de indústria concorrente das importações, bem como para aqueles empregados pelos produtores downstream ou upstream). As avaliações apresentam resultados mistos, incluindo efetividade limitada em ajudar os trabalhadores afetados pelo comércio a obter novos empregos com salário adequado Quadro 5.2 Evidências internacionais (Schochet et al. 2012). Os críticos do programa sobre programas para pessoas em enfatizam que a melhor recapacitação processo de adaptação às mudanças acontece na prática e propuseram a estruturais. A evidência internacional alternativa do “seguro salarial” - pagamentos sugere que programas bem direcionados feitos diretamente aos trabalhadores para de assistência ao ajustamento trabalhista, reduzir a diferença entre o que eles recebiam que criem incentivos adequados, podem no emprego anterior e o salário no novo minimizar os custos de mobilidade emprego, até um teto. Os subsídios salariais, e acelerar as transições de emprego. em vez do treinamento em sala de aula, Apoiar os trabalhadores que sofrem uma poderiam estimular os trabalhadores a mudança negativa permanente (sistêmica conseguir outro emprego rapidamente, ao ou estrutural), passando de formalmente mesmo tempo em que melhoram seu acesso empregados a desempregados, requer à aprendizagem na prática. Outro programa um pacote abrangente de medidas - em que implementa um pacote abrangente de contraste a os que enfrentam apenas assistência é o Austrian Steel Foundation, que uma ruptura efémera. O apoio no caso ajuda trabalhadores deslocados a encontrar de mudanças permanentes geralmente novos empregos desde a privatização da inclui uma combinação de programas, tais indústria siderúrgica, oferecendo uma ampla como assistência na busca de emprego, gama de serviços, incluindo programas de retreinamento, auxílio de mobilidade orientação vocacional, assistência a startups de geográfica, subsídio salarial e apoio à renda. pequenas empresas, treinamento e reciclagem Políticas e reformas complementares em extensivos, educação formal e assistência à outros mercados, como habitação, crédito e busca de emprego. A fundação é financiada infraestrutura, também têm um papel essencial por todos os participantes: os próprios trainees, na facilitação do ajuste. as empresas, o governo local por meio do seguro desemprego e os demais trabalhadores Programas abrangentes de mercado da indústria siderúrgica, que pagam uma de trabalho: o Programa de Assistência e fração solidária dos seus salários brutos à Ajustamento ao Comércio dos EUA é um fundação. O programa foi bem-sucedido em programa federal que ajuda os trabalhadores aumentar a probabilidade de os participantes dando apoio na busca de emprego, serem empregados (Winter-Ebmer, 2001). EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 79 Assistência à mobilidade: Na Alemanha, o Compartilhando os ganhos do aumento subsídio de mudança para desempregados da produtividade: a indústria de mineração em busca de trabalho tem sido efetivo na da Suécia ilustra como o aumento da promoção da mobilidade de mão de obra. produtividade após inovações disruptivas ou Os beneficiários recebem salários maiores concorrência internacional pode proporcionar e encontram empregos mais estáveis, melhores condições de trabalho (ou seja, principalmente devido à melhor combinação segurança e salários) para as pessoas que de trabalhador e cargo (Caliendo et al. 2017). continuam empregadas em indústrias em De maneira semelhante, a Romênia possui retração. Os sindicatos acolhem a automação um programa de reembolso de despesas como uma vantagem competitiva que associadas à migração para desempregados, aumenta a eficiência e torna o trabalho mais que tem se mostrado eficaz na melhora dos seguro. No entanto, isso exige um forte poder resultados do mercado de trabalho (Rodríguez- de negociação sindical para que os ganhos Planas e Benus, 2010). Da mesma forma, o do crescimento da produtividade sejam experimento Moving to Opportunity nos EUA compartilhados entre os trabalhadores e os donos do capital; e a compensação trabalhista ofereceu vouchers de habitação como auxílio a precisa estar incorporada a um sistema de algumas famílias selecionadas aleatoriamente, bem-estar social mais amplo.82 para que se mudassem para bairros menos pobres, o que melhorou a assiduidade na faculdade, aumentou os rendimentos familiares e reduziu as taxas de monoparentalidade, nos Além de apoiar os trabalhadores casos em que a mudança ocorreu enquanto os diretamente através de políticas ativas filhos ainda eram jovens (Chettey et al. 2016). do mercado de trabalho, a política da concorrência, o acesso ao financiamento Programas direcionados que, mais e as medidas para facilitar a criação e tarde, se tornam instituições maiores crescimento de novas empresas podem da rede de segurança: o programa aliviar consideravelmente o ônus do PROCAMPO, do México, foi criado em 1993-94 para compensar os produtores ajustamento e criar novas oportunidades. A política de concorrência tem um papel agrícolas, que esperavam que os preços importante a desempenhar para garantir que os diminuíssem após a entrada em vigor do consumidores se beneficiem de preços mais baixos Acordo de Livre Comércio da América do como resultado da integração do mercado. Por Norte. É hoje o maior programa agrícola do exemplo, a autoridade brasileira de concorrência México, proporcionando aos agricultores (CADE) investigou recentemente possíveis práticas transferências de renda por hectare, anticoncorrenciais nos mercados de cimento, desassociadas do uso da terra. Cord e Wodon GLP, varejo de combustível e sal - todos produtos (2001) verificaram que o PROCAMPO teve diretamente consumidos, em maior proporção, efeito positivo na redução da pobreza e efeito pelos trabalhadores mais pobres (como o gás de multiplicador na renda familiar. cozinha), ou que os afeta indiretamente mais.83 De uma forma mais geral, as políticas para reduzir os 82 https://mobile.nytimes.com/2017/12/27/business/the-robots-are-coming-and-sweden-is fine.html?action=click&module=Top%20Stories&pgtype=Homepage 83 As práticas anticoncorrenciais nos mercados de cimento e varejo de combustível afetam comparativamente mais os pobres, por meio de preços mais altos ao consumidor para mercadorias transportadas por via rodoviária, maiores preços de transporte público ou políticas públicas de habitação mais caras para os mais pobres (OCDE, 2013). Em outros países já foram observados efeitos semelhantes sobre os pobres, devido à falta de concorrência (Argent e Begazo Gomez, 2015; Banco Mundial, 2016b). 80 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE obstáculos à entrada e ao crescimento de novas Medidas adicionais para melhorar o empresas e diminuir os custos operacionais de mecanismo de resolução de insolvência todas as empresas podem aumentar os ganhos também beneficiariam de forma líquidos resultantes do aumento da concorrência, desproporcional os menos favorecidos. ao permitir que as empresas de desempenho alto Os esforços contínuos para reformar o marco expandam rapidamente sua produção e gerem regulatório da resolução de insolvência, conforme mais empregos. Superar as falhas do mercado - discutido no Capítulo 3, criariam um sistema mais como as barreiras informacionais, por exemplo previsível para os credores e seriam inclusivos, - pode ter um impacto positivo especialmente reduzindo o custo do fracasso, o que afeta em empresas mais inovadoras. O redesenho das desproporcionalmente os empreendedores políticas de apoio às empresas, nesse sentido, será menos favorecidos. A reforma da insolvência, assunto do próximo capítulo. com o objetivo de preservar empresas viáveis sob dificuldade temporária, também pode apoiar os As políticas para facilitar o acesso ao crédito trabalhadores e reduzir o desemprego transitório para empreendedores talentosos de baixa desnecessário. renda poderiam trazer benefícios adicionais em favor dos pobres. O Brasil tem um dos Uma redução nos custos de comércio melhores desempenhos em termos de inclusão poderia aumentar significativamente financeira das famílias. No entanto, o acesso ao as novas oportunidades de emprego crédito para empresas, fazendas e empresários é como resultado de uma maior integração limitado, mesmo para os padrões regionais baixos. internacional. Evidências recentes do As PMEs também têm mais dificuldade do que Brasil apoiam essa ideia, uma vez que mais empresas maiores de conseguir financiamento. oportunidades de exportação regional levaram Para empreendedores jovens e de baixa renda, a maiores salários locais, melhores perspectivas sem histórico comercial ou garantias, o acesso ao de emprego, menor informalidade laboral, crédito é ainda mais desafiador. O aprimoramento além de incentivo à migração interna de mão- da alfabetização financeira, aliado ao acesso às de-obra (especialmente para trabalhadores de políticas financeiras de apoio aos empreendedores baixa escolaridade). Estima-se que uma queda de baixa renda, poderia melhorar a capacidade significativa nos custos comerciais para os de pessoas talentosas de participar da atualização exportadores brasileiros também poderia reduzir da produtividade na posição de donos de capital. a desigualdade salarial. O comércio online poderia Tais medidas deverão ser complementadas com contribuir particularmente para esse objetivo, treinamento em competências de gestão e ações nivelando o jogo entre pequenas e grandes para reduzir as barreiras de entrada. empresas em termos de acesso aos mercados internacionais - já que exportadoras pagam salários mais altos e pequenas empresas tendem a contratar trabalhadores menos qualificados desproporcionalmente.84 O acesso à Internet também vem criando efeitos positivos nos cargos e salários das profissões de média e alta qualificação no setor manufatureiro do Brasil. O emprego 84 Disponibilizar banda larga universal acessível, de alta velocidade e alta qualidade, especialmente fora do Sudeste e outras regiões metropolitanas mais favorecidas, pode trazer benefícios significativos. Cruz, Milet e Olarreaga (2017), com base em um estudo entre países, verificam que um aumento de 1% na participação das exportações online leva a uma queda de 0,01% no skill premium, reduzindo a desigualdade salarial - sendo essa correspondência impulsionada por países que têm uma grande parcela dos empregos em pequenas empresas. EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 81 agregado migrou de setores com oportunidades de Ao considerar tais opções, no entanto, os expansão limitadas (atacado e varejo, administração decisores políticos brasileiros devem ter pública e serviços públicos) para setores com mais consciência das armadilhas de tentativas oportunidades de expansão de produção (como manufatura, transporte, finanças e seguros). passadas. Devido à falta de objetivos claros, incapacidade de monitorar e avaliar o impacto Como dois terços da desigualdade salarial e falta de coordenação entre as agências brasileira podem ser encontrados dentro de uma governamentais, políticas de apoio às empresas, mesma indústria, em cargos para trabalhadores como as que visam diferentes formas de inovação, com características observáveis semelhantes, incluindo a atualização tecnológica, tiveram políticas que reduzam a lacuna de produtividade impacto limitado e acabaram gerando novos provavelmente estarão associadas a uma menor ganhos para grupos específicos que são difíceis desigualdade salarial (Helpman et al., 2017). de desmantelar. O próximo capítulo trata dessas armadilhas e oferece sugestões para o redesenho Novas tecnologias e apoio governamental fundamental de políticas de apoio às empresas à atualização tecnológica podem preservar para complementar os esforços de aumentar a empregos, aumentando a competitividade concorrência e a integração de mercado, como mesmo em indústrias que enfrentam uma defendido nos capítulos anteriores. concorrência potencialmente maior do exterior. Em princípio, existem oportunidades para atualizar as capacidades das empresas em todas as indústrias, inclusive aquelas que tradicionalmente Quadro 5.3. Lições de políticas de são vistas como de baixo conteúdo tecnológico. inovações da Companhia Hering. A A evolução da Companhia Hering, uma grande Companhia Hering é uma das 100 maiores empresa de confecção de têxteis e vestuário, empresas do Brasil, com 7.000 funcionários, contradiz a imagem dessa indústria como sendo uma rede de varejo de 821 lojas e um valor estática, retrógrada e que apenas sobrevive graças de mercado de US$ 1,25 bilhão. A empresa à proteção tarifária (Quadro 5.3). O caso ilustra foi fundada em 1880, em Santa Catarina. como entidades de apoio como o SENAI poderiam Historicamente, dedicou-se à produção de promover a inovação, mesmo em indústrias onde têxteis e peças de vestuário. Para sobreviver se presume que o desenvolvimento tecnológico à crise econômica aguda e à liberalização tenha papel limitado. O SENAI pode considerar comercial da década de 1990, a empresa a adaptação de seus atuais espaços de alta implementou uma estratégia de produção tecnologia - os Institutos SENAI de Inovação, inovadora baseada na descentralização da ou ISIs - para que eles promovam a melhoria da produção através da subcontratação de produtividade em todas as indústrias, incluindo pequenas empresas, uma estratégia que a indústrias tradicionais, como têxteis e vestuário. indústria de vestuário usa no mundo todo. A Cia. Hering adaptou a experiência de O SENAI pode também considerar ampliar a terceirização da fabricação de vestuário de educação da mão-de-obra de forma a permitir que marca no mundo desenvolvido, adotando seus alunos formados migrem para outras áreas se e um controle muito maior sobre seus quando indústrias como têxteis e vestuário entrarem subcontratados, criando um novo modelo em declínio (Piore e Ferreira Cardoso 2017). de divisão do trabalho, onde a empresa mantém suas funções básicas e promove spillovers pela criação de “facções” (empresas derivadas da Cia. Hering, que dela receberam 82 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE financiamento e equipamentos) mais produtivas - abrindo novas confecções em estados com mão-de-obra mais barata, como Goiás em 1997 e o Rio Grande do Norte em 2000. O SENAI apoiou a Cia. Hering de maneira inovadora, ajudando a melhorar a formação de engenheiros têxteis e gerentes, organizando sessões de treinamento personalizadas em habilidades emocionais e específicas. Para empresas menores, o SENAI prestou serviços de consultoria em áreas como otimização de produção e gestão de negócios. Com quase 70 anos de experiência, forte base regional e capacidade de criar programas ad hoc adaptados às necessidades específicas das empresas locais, o SENAI mostra-se adequado para apoiar diferentes tipos de inovação, não apenas em setores mais avançados, mas também nesses mais tradicionais. Fonte: Piore e Ferreira Cardoso (2017) EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 83 Criada em 1964, a fabricante de eletrônicos Gradiente contou, durante décadas, com subsídios estatais na Zona Franca de Manaus e com a proteção de um mercado fechado, em que as importações de eletrônicos eram proibidas. Chegou a ser uma das 100 marcas mais valiosas do Brasil, em 2007. No entanto, a abertura do mercado na década de 1990 e o fim da Lei de Informática, trouxeram ao Brasil a sofisticação e o preço competitivo de concorrentes estrangeiros. Incapaz de acompanhar a modernização do mercado global de eletrônicos, a empresa pediu recuperação judicial em 2010, depois de 46 anos de atividade. Além disso, os planos de reabrir a fábrica na Zona Franca de Manaus, em 2015, foram cancelados. 84 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 6 Princípios e estruturas institucionais para aprimorar a formulação de políticas Se as políticas pregressas de incentivo à claros. Por isso, seu impacto raramente é medido produtividade foram tão ineficazes e onerosas em relação aos objetivos declarados e sua eficácia, por tanto tempo, por que elas ainda não foram muitas vezes, é desconhecida. Essa situação alteradas? Este capítulo explora diversos estimulou a proliferação de políticas de apoio às fatores que explicam a persistência de políticas empresas, pois não há evidências para justifica-las. distorcidas. O primeiro fator-chave refere-se O terceiro fator-chave é a falta de coordenação, ao intervencionismo histórico do governo no motivada, principalmente, por uma grande desenvolvimento econômico no Brasil, marcado diversidade de instituições que fragmentaram por um processo decisório fragmentado. o espaço das políticas, muitas vezes em busca Como resultado, os órgãos encarregados da de interesses próprios. A superação deste círculo formulação de políticas não conseguiram vicioso que se reforça mutuamente requer a adotar reformas transversais para o bem ampla revisão das instituições e políticas do país comum; em vez disso, as políticas de interesse - baseada na resolução das falhas de mercado público foram substituídas por transações que e amparada por novos arranjos institucionais acabaram garantindo benefícios privilegiados, capazes de elaborar políticas com mais prejudicando a concorrência e reforçando a transparência, coordenação e contestabilidade busca por privilégios especiais (rent seeking). Um ligada a evidências de impacto. Esses recursos segundo fator importante é a falta de objetivos institucionais são necessários para minimizar a claros. Embora o crescimento seja uma aspiração busca por privilégios especiais e apoiar a mudança compartilhada por toda a nação, intervenções de de política necessária para cumprir a promessa de políticas específicas raramente tiveram objetivos produtividade do Brasil. EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 85 Por que as políticas estatais, na forma de crédito direcionado, controle de preços e empresas estatais. O boom global de apoio às empresas dos preços das commodities trouxe recursos e não aumentam a contexto para a expansão da intervenção estatal na segunda metade da última década. No entanto, produtividade no Brasil? o fracasso dessa abordagem em incentivar, de forma sustentável, o crescimento e aumentar a As políticas de apoio às empresas no Brasil produtividade já é evidente, bem como os danos têm sido dominadas por uma abordagem institucionais causados por uma abordagem ativista e liderada pelo Estado, com raízes de política baseada em transações, na qual as empresas buscam privilégios para empresas ou históricas profundas. Desde a década de 1930, indústrias específicas. Uma vez concedidos os quando - no contexto do crescente protecionismo privilégios, torna-se extremamente difícil reduzir o global - o Brasil adotou a substituição de importações, os decisores políticos seguiram um apoio do governo às empresas e as tentativas de modelo de desenvolvimento intervencionista aumentar a concorrência costumam ser coibidas liderado pelo Estado.85 Entre as décadas de 1940 e por pedidos de mais subsídios. 1980, esse modelo gerou uma das maiores taxas de crescimento no mundo, já que a economia As distorções criadas por essas políticas de avançava pelas fases iniciais de sua transformação apoio às empresas tornaram-se, portanto, estrutural - que envolveu, principalmente, a um componente integral do aumento do transferência de recursos da agricultura de Custo Brasil. Diferentemente do que afirmam subsistência para a manufatura e os serviços. No alguns grupos de lobby, as políticas brasileiras entanto, a estrutura da economia brasileira e o de apoio às empresas não representam uma ritmo do dinamismo tecnológico global mudaram compensação para as empresas sem qualquer drasticamente desde então, com a maior parte dos trabalhadores já no setor de serviços e empresas relação ao Custo Brasil; pelo contrário, são um que agora precisam do impulso da concorrência componente crítico dele. O Brasil está diante no mercado para inovar, aumentar a produtividade de um paradoxo: a competitividade do setor empresarial e levar o resto da economia junto.86 privado continua baixa apesar do apoio generoso À despeito da abertura parcial do comércio e do do governo e das margens de lucro saudáveis, papel mais ativo do setor privado na década de enquanto os custos fiscais cada vez mais elevados 1990, muitas das intervenções, em vez de serem das políticas de apoio às empresas (mais de 4,5 eliminadas, foram intensificadas a partir de 2003. por cento do PIB em 2015) representam um ônus Após a crise financeira global, a necessidade de crescente para a economia brasileira (inclusive por apoiar a demanda global serviu como justificativa meio dos altos impostos necessários para financiar para uma crescente variedade de intervenções um Estado em expansão). 85 Cuadros (2016) argumenta que as raízes históricas do capitalismo de Estado são muito mais antigas: quando José da Silva Lisboa, o Visconde de Cairú, escreveu a obra Princípios de Economia Política, em 1804, com o intuito de adaptar A Riqueza das Nações de Adam Smith, ele substituiu o conceito da mão invisível da seguinte forma: “O soberano de cada nação deve ser considerado o chefe ou cabeça de uma grande família, e consequentemente amparar a todos que nela estarão como seus filhos, cooperando para o bem geral.” 86 A teoria schumpeteriana de crescimento pode explicar por que as políticas que pareceram funcionar nas décadas de 1940-1980 não deram certo em épocas mais recentes: neste contexto, o progresso técnico é impulsionado pela destruição criativa, na qual as inovações resultantes da concorrência no mercado substituem tecnologias antigas (Aghion, Akcigit e Howitt, 2014, apresentam uma estrutura interessante que vincula a concorrência de mercado ao crescimento pela destruição criativa). No entanto, o efeito da concorrência é ambíguo: quando as empresas estão muito distantes da fronteira tecnológica, o aumento da concorrência pode desestimular a inovação, já que as empresas acreditam não ter chances de sobreviver. Para as empresas mais próximas da fronteira, o efeito é o contrário: a concorrência as incentiva a inovar. Quando essas empresas não sofrem a pressão da concorrência, tornam-se complacentes e chegam a gastar recursos para pressionar o governo a manter a proteção. Esse fenômeno foi observado não apenas no Brasil, mas em grande parte da Europa e vários outros mercados emergentes, muitos dos quais mudaram suas políticas nas últimas três décadas para retomar o crescimento econômico e continuar a convergência em direção à alta renda. 86 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE Além de sua ineficácia e custo fiscal, as adequado de avaliação de cada programa; políticas de apoio às empresas também e (iii) coordenação insuficiente. As políticas prejudicaram toda a estrutura de brasileiras de apoio às empresas foram concebidas para beneficiar empresas e indústrias específicas. formulação de políticas. Ao longo dos últimos Poucas dessas políticas parecem ter tido o anos, as políticas de apoio às empresas evoluíram objetivo explícito de promover o crescimento com as tentativas de estimular os negócios - da produtividade, apesar de algumas mudanças muitas vezes munidas de poucas evidências ou recentes nessa direção88 . Parece também que a indicadores de desempenho - em um mercado maioria dessas políticas foi elaborada sem uma transacional no qual as políticas e o apoio eram estrutura lógica explícita e adequada, e sem tratados, de modo geral, como moeda de troca identificar e indicar as falhas de mercado que a em campanhas políticas.87 Os autos da operação política visa retificar ou os seus impactos esperados; Lava-Jato incluem documentação extensa sobre a maioria também não considera a projeção dos o funcionamento do sistema de compra direta de benefícios esperados em relação aos custos. decisões relativas a políticas públicas na forma de leis e decretos: o setor de petróleo lançou mão de A ausência de um objetivo transparente e propinas e outros incentivos para influenciar leis e decretos executivos, obter incentivos fiscais e claro para cada política, por sua vez, impede contornar medidas regulatórias, tais como decisões a avaliação efetiva da maioria das políticas. do CADE contrárias a empresas específicas (ver Isso significa que o público não sabe se as políticas Lima 2017). Uma consequência importante dessa funcionam e quanto elas custam, o que prejudica a realocação de recursos orçamentários para abordagem foi a erosão dos órgãos formuladores políticas mais efetivas de apoio às empresas ou de políticas no Brasil. A reconstituição desses órgãos outras prioridades, como investimentos públicos é essencial para a formulação e implementação de ou programas de inclusão. O ideal é que a avaliação políticas efetivas de apoio às empresas. seja incluída na concepção do programa antes mesmo dele ser lançado. No entanto, nenhum Retificando as falhas dos programas governamentais lançados recentemente para as empresas se beneficiou institucionais desse tipo de avaliação prévia.89 Por exemplo, praticamente não existem análises do impacto Os três principais pontos fracos do da Zona Franca de Manaus, um programa grande sistema atual de formulação de políticas e longevo de isenção de impostos. Nenhum institucionais são: (i) falta de transparência conjunto de programas até agora se beneficiou da alocação competitiva de recursos de programas nos objetivos políticos declarados e na menos efetivos para programas mais efetivos e definição da falha de mercado que a política econômicos ao longo do tempo. Os programas visa abordar; (ii) falta de um processo não dispõem de uma cláusula de caducidade que 87 Limoeiro e Schneider (2017) argumentam que dois aspectos da política brasileira tiveram um impacto especial na propagação de relações ilícitas entre empresas e governo: a burocracia das indicações (o número de cargos por indicação no poder executivo aumentou de 18.212 para 22.961 entre 2003 e 2013, em comparação a cerca de 5.000 cargos por indicação política nos Estados Unidos e algumas dezenas de cargos de confiança na maioria dos governos europeus) e o presidencialismo de coalizão (no sistema eleitoral brasileiro, o presidente é eleito por maioria de votos; já os membros do legislativo são eleitos por um sistema proporcional que fragmenta os partidos - por mais popular que seja, o presidente não terá o apoio majoritário de seu partido no congresso e precisará recorrer a um “balcão de negócios” para distribuir cargos e formar coalizões). A dinâmica entre essas duas características e as relações comerciais ilícitas entre governo e empresas foram agravadas em 2007, com o aumento considerável dos recursos disponíveis na sequência da descoberta de petróleo na camada do pré-sal (Lima 2017). 88 Algumas políticas foram introduzidas recentemente com o objetivo direto de aumentar a produtividade, como o Brasil Mais Produtivo do MDIC, um programa de intervenção rápida e custo relativamente baixo, lançado em 2016 com o objetivo de melhorar a produtividade de processos de produção específicos em empresas selecionadas com base em práticas enxutas de manufatura. O SEBRAE, o SENAI e a ABDI realizam outras intervenções similares, muitas vezes com o objetivo de aumentar a produtividade por meio da inovação. No entanto, o orçamento relativo dessas intervenções em relação ao apoio total às empresas é muito pequeno. 89 Mesmo os programas que foram objeto de avaliações de impacto - como o SIMPLES (Piza, 2016; Corseuil e Moura, 2017), a Lei do Bem (Zucoloto et al. 2017) e a Lei de Informática (Kannebley e Porto, 2012) - passaram apenas por avaliações ex-post; e nenhum dos resultados motivou a reformulação das políticas para aumentar a eficácia. EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 87 possibilite encerrá-los na ausência de evidências Esta multiplicidade de órgãos com objetivos rigorosas de impacto econômico positivo, prática sobrepostos significa que cada um seguirá comum em vários países da OCDE. Por último, sua própria agenda, desvinculada dos há pouquíssimas análises disponíveis sobre a incidência de renda desses programas - um fator objetivos de desenvolvimento da economia fundamental para determinar se eles, de fato, nacional e com pouca coordenação. beneficiam os pobres. Instrumentos de menor efetividade deixam pouco espaço para instrumentos potencialmente mais Os processos de formulação e administração efetivos. Na ausência de um público-alvo claro, de políticas são fragmentados entre vários os órgãos muitas vezes competem por recursos e beneficiários. O baixo impacto é exacerbado ministérios e órgãos distintos, o que pela falta de uma estratégia de produtividade prejudica ainda mais a eficácia e a eficiência adequada capaz de mobilizar, coordenar e alinhar das políticas de apoio às empresas. Não existe instrumentos políticos diversos. um órgão central de coordenação das políticas de apoio às empresas no Brasil. O viés que favorece a intervenção do governo acabou por criar uma Criando políticas e enorme “sopa de letrinhas” de órgãos especiais, cada um responsável por uma parte pequena (e instituições efetivas em frequentemente sobreposta) do apoio às empresas. matéria de produtividade Programas de apoio e serviços às empresas, principalmente na manufatura, são planejados, No cenário internacional, praticamente financiados, coordenados e/ou prestados por nenhum país conseguiu alcançar um nível órgãos como MDIC, CAMEX, APEX, MCTIC e MEC, BNDES, FINEP, EMBRAPII e fundos setoriais (FNDTC), elevado de renda sem recorrer a políticas ABDI, conselhos interministeriais, MEI, FIOCRUZ, efetivas de apoio às empresas; porém, CNPEM, IPT, CENPE / Petrobras e INPI, SEBRAE, isso requer instituições que funcionem SENAI, RENAI, ANPEI, IEL ANPROTEC, além de outros e minimizem a busca por privilégios ministérios e dos governos estaduais. 90 Isso se especiais. Sendo assim, o desmantelamento do traduz em uma miríade de iniciativas que, muitas arcabouço de políticas no Brasil não significa a vezes, concorrem pelos mesmos beneficiários e eliminação por completo do apoio estatal. Em vez têm objetivos que se sobrepõem. A CNI (2017) disso, o foco da reforma deve ser a mudança do mapeou 53 instrumentos diferentes de apoio arcabouço institucional para garantir a concepção à inovação, em órgãos diversos com recursos e implementação de políticas que promovam a públicos e privados. concorrência, facilitem os ajustes econômicos e sociais e evitem a busca por privilégios especiais. A atual conjuntura política é uma oportunidade única na história do Brasil de reescrever as regras das políticas de apoio às empresas. 90 Limoeiro e Schneider (2017) apresentam uma tabela ilustrativa dos órgãos ligados à inovação, separados por tipo de função. Os autores ressaltam que uma característica fundamental das instituições e políticas do Brasil são os altos níveis de fragmentação e a coordenação deficiente. Além disso, os vínculos entre os atores estatais e as pesquisas realizadas por empresas e universidades são fracos. No entanto, eles também argumentam que a fragmentação e a descentralização podem, às vezes, produzir resultados efetivos (como ocorreu nos Estados Unidos), desde que sejam acompanhadas de outros fatores, incluindo um enfoque de longo prazo, orientado pela missão e protegido dos aspectos negativos do presidencialismo de coalizão; e citam algumas “ilhas de excelência” que surgiram no Brasil, como a Embraer, os veículos flex que também usam etanol, a prospecção e exploração de petróleo em águas profundas e a produção de soja em regiões tropicais e semiáridas. 88 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE O desenho da nova geração de políticas o governo sobre as necessidades das empresas efetivas de apoio às empresas exigirá um em matéria de produtividade, de apropriação novo arcabouço institucional e a validação governamental, da busca por privilégios especiais e da corrupção (Hevia et al., 2017). Quando a das instituições existentes e encarregadas capacidade de implementação é limitada e os de formular políticas. As novas estruturas programas não são bem elaborados, os órgãos institucionais devem se pautar em três princípios responsáveis pelas políticas precisam considerar fundamentais: (i) maior transparência na concepção seriamente o risco de falha do governo. Isso requer e implementação das políticas, com a identificação uma capacidade de implementação aprimorada da falha de mercado que a política visa sanar e a por meio de treinamento ativo e da boa gestão minimização dos riscos de falha do governo; (ii) dos talentos na equipe técnica responsável por maior contestabilidade das políticas, com base em administrar as políticas, além de bons processos de evidências rigorosas de impacto; e (iii) a coordenação concepção, aprendizagem e avaliação. efetiva, dentro e entre os departamentos do governo, e entre governo e empresas. É importante ressaltar que a transparência diminuirá a necessidade de políticas Transparência compensatórias que beneficiam empresas e indústrias específicas e que, nos últimos O primeiro princípio dos novos anos, se tornaram mais norma que exceção. arranjos institucionais é a necessidade O problema das distorções nas políticas atualmente de dar transparência à concepção e em vigor não se refere à escolha entre políticas implementação de políticas. Quando o direcionadas a toda a economia (horizontais) objetivo da política - e a falha de mercado que ela versus políticas direcionadas a indústrias específicas visa retificar - estão claros, o uso dos instrumentos (verticais); algumas políticas de inovação e de política torna-se mais disciplinado e facilita exportação, por exemplo, têm um foco natural a avaliação desses programas. Os formuladores em indústrias específicas (apoio aos pioneiros de políticas devem se perguntar por que a da exportação, programas de startups digitais e intervenção é necessária e especificar quais canais programas de P&D da fronteira tecnológica, entre serão utilizados para sanar as falhas existentes outros). O problema está no uso de políticas para no mercado e causar o impacto almejado. A apoiar empresas ou indústrias específicas sem transparência e a responsabilização (accountability) qualquer conhecimento da falha de mercado em são fundamentais para minimizar a apropriação de questão, ou do potencial da empresa ou indústria de políticas e instituições por políticos e empresas. crescer e se tornar mais produtiva graças ao apoio do governo. A falta de objetivos claros deixa as políticas Transparência também significa minimizar do governo especialmente vulneráveis a atividades o risco de falhas do governo. A identificação de lobby e à busca por privilégios especiais. A da falha de mercado é necessária, embora não retificação dessa falha institucional requer, além de seja suficiente para justificar a intervenção do mais transparência, um novo arcabouço institucional governo. Também é importante assegurar que os de diálogo entre o governo e as empresas que ajude benefícios econômicos da intervenção superem a identificar os verdadeiros obstáculos e falhas de os custos associados, incluindo os custos de falhas mercado que as empresas enfrentam. Esse novo na concepção e implementação das intervenções arcabouço possibilitaria a redução coordenada dos por parte do governo - decorrentes, entre outros, benefícios para indústrias e empresas específicas, de informações incompletas que chegam até bem como a substituição desses benefícios por EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 89 políticas coerentes, baseadas em evidências, a formulação de políticas e abolir as políticas condicionadas ao desempenho e com prazos.91 ineficazes (veja um exemplo de avaliação extensa das políticas de inovação em IPEA (2017)). Políticas baseadas em Políticas efetivas de apoio às empresas evidências e contestáveis devem utilizar incentivos compatíveis com o mercado, sempre que possível. Quando a O segundo princípio é a mudança para política pública visa corrigir uma falha de mercado políticas contestáveis baseadas em - por exemplo, de capacitação e atualização nas evidências rigorosas. Nenhum agente, incluindo empresas - o emprego de incentivos compatíveis o governo, detém conhecimento suficiente para com o mercado pode ajudar a melhorar a alocação tomar decisões sobre as prioridades setoriais ou os de recursos. Por exemplo, é importante garantir campeões nacionais. Essa falta de conhecimento que, embora subsidiados, os custos marginais significa que todas as políticas e programas de das políticas de capacitação ou extensão sejam apoio, mesmo quando baseados em evidências, arcados pelos beneficiários; dessa forma, são eles exigem mecanismos para garantir que funcionem que saem perdendo se não participarem. Como já de acordo com seus objetivos declarados, para vimos no caso do PRONATEC-MDIC (O’Connell et al. 2017), quando o setor privado participa da decisão ajustá-los no início, caso não estejam, e encerrá- sobre as prioridades de capacitação, o programa los se não produzirem resultados adequados. As apresenta resultados melhores. políticas de apoio às empresas não seguem receitas pré-definidas; elas são, na realidade, um processo de aprendizagem. Políticas de efeito requerem Coordenação processos de elaboração e implementação robustos, com mecanismos de aprendizagem O terceiro princípio é a criação de incorporados para facilitar a melhoria contínua dos mecanismos de coordenação efetivos programas existentes à luz das evidências. - entre os órgãos do governo e entre Por isso, é necessário reavaliar se as políticas governo e empresas - e de um mecanismo efetivo de diálogo público-privado, para existentes tiveram impacto positivo e resolver gargalos de produtividade. Uma verificar sua relação custo-benefício em medida fundamental para resolver a fragmentação comparação a possíveis alternativas de e aumentar a coordenação no governo é a custo inferior. O uso efetivo de evidências racionalização das agências de fomento aos exige a elaboração de arcabouços e processos negócios, visando reduzir e elucidar os papéis dos institucionais - por exemplo, avaliações de meio- diversos ministérios e instituições - como o BNDES, termo realizadas periodicamente pelo Comitê de EMBRAPA, FINEP, ABDI e EMBRAPII. Essa medida Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas deve ser complementada por um foco institucional Federais (CMAP) - e a criação de departamentos claro na avaliação de intervenções de políticas, especializados em avaliação nos Ministérios, com o com a missão de rever e se pronunciar sobre todas mandato de avaliar toda a gama de instrumentos. as medidas executivas e legislativas de apoio à Mais importante ainda, requer o uso de dados de produtividade empresarial. O objetivo dessas outras avaliações, quando houver, para informar mudanças é incutir os princípios de transparência, 91 Esse arcabouço deve incluir representantes das empresas (agricultura, manufatura e serviços), dos trabalhadores, dos consumidores e dos governos. Eles precisam, antes de mais nada, chegar a um acordo sobre o novo conjunto de princípios que formará a base de todas as políticas empresariais de apoio à produtividade; em segundo lugar, devem criar um fórum para identificar as questões e problemas que impedem o desenvolvimento - e que serão, por sua vez, objeto de análise e recomendações por instituição especializada em produtividade baseada em evidências. 90 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE empresas muitas vezes requer insumos públicos responsabilização, contestabilidade e coordenação altamente específicos, como leis e regulamentos de políticas nas instituições responsáveis pela favoráveis, licenças fitossanitárias, padrões de formulação de políticas. qualidade e credenciamento, transporte e outras infraestruturas referentes a locais específicos e para atender às necessidades de indústrias A institucionalização mais estruturada das específicas. Esses insumos públicos são uma forma políticas de produtividade é uma medida de externalidade da coordenação, e beneficiam fundamental para melhorar a coordenação. todas as empresas de uma determinada indústria. Em vários países, as instituições que apoiam o Eles costumam ser raros em mercados privados aumento da produtividade foram desenvolvidas sem a intervenção do governo em prol do interesse para garantir a coerência e a efetividade das público (Sabel et al., 2012). Sua ausência pode políticas de desenvolvimento. Talvez a Australian impedir o crescimento da produtividade; já a sua Productivity Commission (APC) seja o exemplo presença pode aumentá-la (ver Quadro 6.1).94 mais conhecido (e antigo).92 Qualquer instituição - nova ou adaptada a partir de instituição existente - dessa natureza deve ter poderes e recursos Quadro 6.1 Resolvendo os problemas para monitorar e avaliar as propostas e políticas de coordenação público-privada: a relacionadas à produtividade no processo de implementação.93 Essa instituição atuaria como lição das castanhas-do-brasil e o caso órgão técnico, dotado de profundo conhecimento emblemático das Mesas Ejecutivas no sobre os setores produtivos e com a capacidade de Peru. Antigamente, as empresas brasileiras realizar análises imparciais. Isso minimizaria o risco dominavam o mercado de castanha-do-brasil relacionado à adoção de políticas ineficazes - que - tanto que o nome do país foi incorporado depois se tornam permanentes, que não apenas ao produto. Em julho de 1998, as autoridades não conseguem resolver o problema inicial como da UE decidiram pela aplicação de normas incentivam empresários a direcionar seus recursos sanitárias mais rigorosas a partir de 1999, mais valiosos e criativos em busca de apoio e incluindo níveis admissíveis de aflatoxinas proteção ao invés de investir em inovação. (uma substância cancerígena produzida por alguns fungos que vivem em nozes A coordenação mais eficaz entre governo comestíveis). Para preservar o acesso a esse mercado, os produtores brasileiros teriam que e empresas, por sua vez, requer um novo atualizar suas capacidades; eles, no entanto, arcabouço institucional de diálogo governo- não conseguiram cooperar e acabaram empresa que facilite a solução de falhas perdendo completamente o acesso ao de coordenação ligadas ao fornecimento mercado da UE. Em contraste a isso, produtores de bens públicos. Esse novo arcabouço é bolivianos tiveram sucesso ao unir forças para necessário para reorientar o foco do diálogo renovar suas práticas de produção e atender atual entre governo e empresas, de transações e aos padrões sanitários da UE. As empresas e compensações para a identificação dos principais o governo da Bolívia trabalharam juntos para gargalos que restringem o crescimento da garantir que todas as remessas passassem por produtividade. A produção eficiente por parte das 92 Criada em 1998, a APC é uma entidade pública que tem por objetivo fornecer evidências sobre políticas e questões relacionadas à produtividade, com transparência e independência. Embora trate-se de um órgão consultivo, suas conclusões têm peso no governo, devido à sua independência e grau de especialização. As políticas que seguem as recomendações da APC também geram consenso com mais facilidade, já que se entende que elas não visam favorecer grupos de interesses específicos. Instituições semelhantes também existem em países como Chile, Dinamarca, México, Nova Zelândia e Noruega, embora sejam muito mais recentes. Ver Banks (2015) e Renda e Dougherty (2017). 93 A recente institucionalização da Secretaria de Promoção da Produtividade e Advocacia da Concorrência do Ministério da fazenda pelo Decreto No. 9.266 de 15 de janeiro de 2018, com uma Subsecretaria dedicada especificamente à inovação, parece ser um passo positivo nessa direção. 94 Um exemplo interessante de coordenação governo-empresa no Brasil é o Comitê Nacional de Facilitação de Comércio. O Comitê traz a participação de diferentes stakeholders do setor privado, o que teria ajudado a coordenar os ministérios e as agências governamentais para promover reformas de facilitação do comércio. EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 91 testes de aflatoxinas antes do envio, em um para fundar, pela primeira vez, uma associação laboratório adquirido justamente para atender comercial para representar seus interesses. aos requisitos de testagem. Em 2010, 77 por Alguns dos maiores fundos florestais globais já cento (do valor) de todas as castanhas-do-brasil começaram a investir no Peru. consumidas no mundo eram processadas e Fonte: Coslovsky (2014) e Ghezzi e Uttervulghe (2017). exportadas pela Bolívia. Entre dezembro de 2014 e maio de 2016, o O sucesso duradouro do desenvolvimento de Ministério da Produção do Peru criou oito políticas efetivas de apoio às empresas também Mesas Ejecutivas - MEs (Grupos de Trabalho dependerá de mudanças institucionais mais Executivos): seis MEs verticais, voltados amplas no sistema político brasileiro. A medida para indústrias específicas (silvicultura, mais importante para fortalecer as perspectivas de aquicultura, indústrias criativas, têxteis, desenvolvimento do Brasil e garantir o crescimento gastronomia e exportações agrícolas) e duas sustentado da produtividade e a prosperidade MEs transversais, ou horizontais, voltadas para compartilhada é a formação de consenso político temas que cruzam várias indústrias (logística para apoiar um programa de reformas e a criação e empreendimentos de alto impacto). As MEs de mecanismos institucionais para garantir são grupos de trabalho público-privado que que as escolhas relativas às políticas no futuro identificam e eliminam gargalos específicos sejam sujeitas a uma análise de efetividade - e e incluir insumos públicos que se fazem sejam abandonadas se for o caso. A crise política necessários. O governo ajuda com os insumos decorrente da Operação Lava-Jato e a necessidade públicos nos temas identificados - p. ex., urgente de reformas estruturais de longo prazo redução da burocracia, ajuda para cumprir aumentam a possibilidade dessas mudanças os requisitos técnicos de novos mercados de ocorrerem. A crise atual apresenta, portanto, exportação, investimentos em infraestruturas a oportunidade de construir novos arranjos públicas específicas ou ajuda na concepção institucionais, reduzir os privilégios e a proteção de de programas de treinamento para indústrias alguns poucos e, assim, construir um novo Brasil. específicas - mas não concede isenções fiscais ou crédito subsidiado. Como exemplo, a ME de silvicultura logrou a coordenação entre diversas entidades públicas em todos os ministérios e esferas de governo para resolver gargalos públicos específicos, identificados em conjunto. Outras conquistas foram as novas leis e regulamentações que reconhecem as plantações de árvores como culturas, eliminando a exigência de autorização para extrair madeira desses locais e reduzindo o tempo de registro dessas propriedades - de um ano para apenas 3 dias. Também foi aprovado um novo protocolo com o mesmo padrão de recurso madeireiro nas três esferas de governo: nacional, regional e local. Os investidores e as empresas de reflorestamento deram início ao processo 92 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 93 7 Cumprindo a promessa da produtividade no Brasil: um conjunto de ações prioritárias Acelerar os ganhos de produtividade As reformas necessárias são ambiciosas e para permitir o crescimento econômico sua implementação precisa ser gradual, inclusivo requer mudanças significativas constante e na sequência correta - com o nas políticas e instituições. Este relatório apoio de compromissos sólidos em termos demonstrou que há poucas perspectivas de de políticas. Um processo de reforma rápido e ganhos de renda sustentados no Brasil sem o completo não é realista nem aconselhável. Não aumento da concorrência e o combate às extensas é realista devido a considerações de economia barreiras ao crescimento da produtividade no política, fragmentação institucional e capacidade Brasil induzidas por políticas. Isso requer uma limitada de implementação por parte do governo. mudança considerável em políticas públicas Não é aconselhável, uma vez que as distorções em uma variedade de áreas, reorientando a induzidas por políticas e os altos custos de se intervenção do Estado e criando mais espaço fazer negócios criaram grupos de empresas não para que as empresas brasileiras concorram nos competitivas, a maioria das quais não consegue mercados interno e externo. Além disso, são se ajustar efetivamente. No entanto, programas necessárias políticas complementares para apoiar graduais e sequenciados de reforma também o ajuste dos trabalhadores e empresas, bem como enfrentam seus próprios desafios. A resistência proteger aqueles que não podem se beneficiar política pode se concentrar em etapas individuais, imediatamente de novas oportunidades. potencialmente esgotando o escasso capital 94 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE político. Quando as reformas ficam estagnadas No coração das mudanças defendidas neste ou sob risco de reversão, mesmo as etapas já relatório está a relação entre as empresas cumpridas podem ter impacto limitado, uma vez e o governo. Tratar a falta de competitividade que os atores econômicos preferem esperar e de várias empresas, além de criar os incentivos observar. São necessários, portanto, compromissos adequados e um ambiente competitivo, requer sólidos para ancorar as transformações das políticas repensar e reequilibrar as atuais políticas de e permitir apoio para que o novo arcabouço de apoio às empresas. Em lugar de transações e políticas seja criado com base nos resultados compensações, as políticas precisam passar a alcançados ao longo do tempo, reduzindo o risco tratar as principais limitações à competitividade, de reversão das políticas. incluindo o fortalecimento da capacitação das empresas para a inovação, priorizando a adoção e Os acordos comerciais regionais e difusão de tecnologias, ao tempo em que facilita o preferenciais oferecem uma possível âncora ajuste de empresas não competitivas. Isso requer reequilibrar as iniciativas públicas mudando seu para a transformação de políticas defendida atual foco setorial para o apoio mais amplo à aqui, com apoio adicional da regra fiscal inovação, incluindo programas de melhoria de recentemente aprovada no Brasil. A mudança gestão, programas de fortalecimento dos vínculos nos cenários políticos, tanto na América do Norte de fornecedores locais com as Cadeias Globais de como na América do Sul, criou um novo impulso Valor (CVG) e grandes empresas, e programas que para a revisão da política comercial do Brasil no facilitem a adoção de tecnologias. Isso também contexto do Mercosul e sua participação - até agora requer a mudança de incentivos fiscais genéricos limitada - em acordos comerciais preferenciais. a Pesquisa e Desenvolvimento (P&D), que são O compromisso com uma reforma comercial onerosos e ineficientes, para atingir negócios gradual e coordenada no Mercosul, além de gerar potencialmente inovadores com instrumentos de ganhos significativos de bem-estar social, como políticas baseados em evidências. As propostas discutido no Capítulos 3 e 5, criaria um ambiente de reforma resumidas abaixo precisam ser vistas de mercado previsível, permitindo que as empresas à luz dessa mudança no relacionamento entre se preparassem para um aumento da concorrência empresas e governo. As mudanças nos incentivos externa e que os trabalhadores se ajustassem econômicos resultantes da eliminação das e atualizassem suas competências. Além disso, distorções induzidas por políticas somente terão a regra constitucional do Brasil, que congela os efeito pleno se fortalecidas por um conjunto gastos em termos reais por um período de 20 diferente de mecanismos de apoio a empresas. anos, exigirá uma revisão cuidadosa de todas as despesas públicas (Banco Mundial, 2017b). No A conclusão deste relatório apresenta um Brasil, revisar as políticas de apoio às empresas - conjunto de sugestões de curto e médio que são amplas, porém mal direcionadas - ajudaria prazo que poderiam servir de base para simultaneamente a nivelar o ambiente e incentivar uma agenda de produtividade inclusiva novos participantes, além de proporcionar a no Brasil. Essas sugestões são baseadas em oportunidade de criar novos mecanismos de apoio experiências internacionais e nas evidências compatíveis com o mercado. A âncora fiscal torna apresentadas neste relatório, mas não constituem necessária a avaliação cuidadosa dos trade-offs. Isso, um mapa abrangente de políticas. Algumas por sua vez, poderia reduzir a resistência e incentivar medidas já estão sendo implementadas ou as empresas a se ajustarem mais rapidamente, preparadas, outras são apresentadas como colhendo os benefícios do pioneirismo. contribuições iniciais para o debate sobre EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 95 políticas. De acordo com a estrutura do relatório, novas licenças de exploração e produção de as sugestões de políticas estão agrupadas em três petróleo, nas quais esses exigências foram grandes áreas: significativamente reduzidas. • Integração interna e externa do mercado A reforma da política comercial do Brasil e outras políticas sobre a concorrência no precisa ser coordenada dentro do Mercosul, mercado de produtos mas mesmo as regras atuais proporcionam • Mercado financeiro e mercado de trabalho • Reformas institucionais alguma flexibilidade para a redução unilateral das tarifas. As obrigações do Brasil no âmbito do Mercosul oferecem algum espaço Integração do para a redução de tarifas em linhas específicas mercado externo de produtos, incluindo TIC e bens de capital que o país poderia usar para sinalizar o compromisso com a liberalização do comércio e para reduzir as Existem várias oportunidades a curto distorções em mercados de produtos específicos, prazo para reduzir os custos comerciais enquanto estimula o investimento e a inovação.96 e, assim, facilitar a maior integração do Para além do curto prazo, a agenda de políticas Brasil à economia global. Conforme descrito comerciais do Brasil precisa ser coordenada com no Capítulo 3, o Brasil impõe vários custos não os parceiros do Mercosul. Isso diz respeito à tarifários aos importadores e exportadores, redução de barreiras não tarifárias no Mercosul e à como resultado de procedimentos complexos redução coletiva das barreiras tarifárias a terceiros. e mal coordenados de controle de fronteira. Especificamente, a redução das tarifas no contexto O Portal Único de Comércio Exterior tenta de novos Acordos Preferenciais de Comércio ou unificar os procedimentos de desembaraço unilateralmente, de acordo com as disposições aduaneiro. Sua expansão para 100% das da OMC, geraria ganhos significativos de bem- transações de exportação e subsequente estar e promoveria melhorias na eficiência entre inclusão de transações de importação reduziriam produtores nacionais. O Brasil deve aproveitar a consideravelmente o custo e comercialização transformação global das políticas de comércio para as empresas brasileiras.95 O sistema do e consolidar e expandir esforços correntes para Operador Econômico Autorizado, além disso, viabilizar novos acordos como entre o Mercosul e introduz um canal verde de exportações e a União Européia, a Associação Européia de Livre importações para transações de baixo risco. Comércio, Canadá e Índia, entre outros parceiros. Novamente, sua expansão seria uma maneira Ao se preparar para ganhar maior acesso aos relativamente simples e efetiva de reduzir os mercados globais, o Brasil deve fortalecer seu custos de comercialização . Além disso, o Brasil sistema interno de garantia de qualidade (por atualmente impõe exigências de conteúdo local exemplo, INPI e INMETRO). O recente escândalo da a várias indústrias, em alguns casos, prejudicando carne e as consequentes proibições temporárias diretamente sua competitividade internacional. de exportação impostas aos produtores de Tais requisitos podem reduzir a atratividade do carne brasileiros destacam a importância de tais investimento no Brasil e manter o país abaixo medidas para garantir o acesso ao mercado, do seu potencial, conforme demonstrado inclusive em áreas onde o Brasil já demonstra pelo sucesso das recentes licitações para forte vantagem competitiva. 95 A Ferraz (2014) estima benefícios significativos decorrentes da implementação total do Portal Único, como um aumento anual de 6-7% nos fluxos comerciais e um aumento de 10% nas exportações brasileiras de produtos manufaturados. 96 A CAMEX recentemente reduziu a tarifa de importação 2% para 0% para TIC e bens de capital que não são produzidos domesticamente. 96 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE Integração do muito ineficaz, conforme mencionado no Capítulo 3). Isso deve ser combinado com a revisão das mercado interno relações fiscais intergovernamentais a fim de estabelecer regras claras de repartição de receitas O Brasil anunciou uma série de reformas tributárias que criem incentivos apropriados microeconômicas destinadas a reduzir o para que o governo local faça a coleta fiscal e custo de fazer negócios e, assim, facilitar disponibilize recursos compatíveis com a alocação de despesas. Além disso, as regras empresariais a integração do mercado interno. Essas que atrapalham a concorrência, particularmente reformas incluem um sistema federal para na prestação de serviços profissionais, podem ser simplificar e unificar as exigências para o registro de empresas (REDESIM), seguindo o exemplo revisadas e aproximadas das melhores práticas da recente de algumas cidades brasileiras, como São OCDE. A aplicação de medidas antitruste também Paulo. Isso poderia reduzir as barreiras de entrada pode ser fortalecida. e incentivar a criação de novas empresas para oferecer oportunidades à juventude brasileira (ver Medidas para melhorar a conectividade Almeida e Packard, 2018). Tais oportunidades se são fundamentais para facilitar a integração estendem àqueles que perderam seus empregos externa e interna. As iniciativas anteriores na recente recessão ou que têm seus empregos nessa área não alcançaram os resultados ameaçados pela abertura comercial e as mudanças desejados devido a deficiências em pontos como tecnológicas. A simplificação e unificação das planejamento, seleção e avaliação de projetos, exigências de declaração de impostos também regulamentos setoriais, compras públicas e gestão reduziria os custos operacionais das empresas de contratos, entre outros. A criação do PPI sob a (medidas nesse sentido já estão sendo tomadas, administração da Presidência da República é um como o Sistema Único de Escrituração Digital passo na direção de uma melhor coordenação - SPED, a expansão do eSocial para todos os e já proporcionou alguns sucessos notáveis nas encargos de previdência social e impostos sobre últimas licitações internacionais para os setores folha de pagamento, bem como a introdução de de transporte e energia elétrica. O projeto de notas fiscais eletrônicas para serviços). Nenhuma lei sobre o fortalecimento da autonomia das das reformas cria perdedores evidentes e podem agências reguladoras, em análise no Congresso, representar um benefício rápido em potencial. seria um importante passo adiante, assim como a revisão das regras de compras públicas e Muito mais poderia ser feito para melhorar o licenças ambientais (ver Banco Mundial, 2017a, ambiente competitivo no mercado interno para detalhes). Conforme discutido nos Capítulos do Brasil, mas as reformas necessárias 3 e 5, os custos comparativamente elevados do são complexas e requerem preparação Brasil para as TICs são um obstáculo adicional e cuidadosa. Entre as medidas mais importantes podem ser reduzidos por meio da revisão das para aliviar o custo de fazer negócios está uma regulamentações setoriais (como as tarifas de reforma fiscal abrangente. Há muitas propostas interconexão), dos impostos sobre importados em discussão, mas o princípio subjacente mais e de um esforço concertado para melhorar o importante deve ser a simplificação e unificação backbone do país. A conclusão iminente dos das regras fiscais em todo o território e a eliminação acordos de licenciamento existentes para o setor das múltiplas isenções (incluindo a reforma do de telecomunicações oferece uma oportunidade Simples Nacional, que atualmente é um sistema para atualizar o quadro de políticas. EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 97 Reformas do A reorientação do financiamento de empresas oferecido pelo BNDES a PMEs, mercado financeiro startups e empresas inovadoras poderia ajudar a superar imperfeições no mercado O Brasil tomou medidas significativas para de crédito relacionadas a assimetrias de reduzir as distorções do mercado de crédito informação ou aversão ao risco por parte nos últimos dois anos. Conforme descrito no dos bancos comerciais. Existem bons exemplos Capítulo 4, a introdução da TLP representa um de outros bancos estaduais de desenvolvimento grande passo rumo à criação de condições mais que reorientaram seu apoio para a inovação e para equitativas no acesso ao crédito. Isso, combinado o financiamento das PMEs com taxa de sucesso à queda acentuada da taxa básica de juros considerável (Byskov, Carneiro e Pazarbasioglu, (Selic) desde o início de 2017, aumentou a 2017). Pode-se ainda direcionar apoio adicional concorrência entre as instituições financeiras por a empreendedores de baixa renda ou a famílias mutuários solventes e atraentes e deve, ao longo em áreas afetadas por choques econômicos do tempo, melhorar o acesso ao crédito para as negativos (inclusive para incentivar a mobilidade). empresas brasileiras. Complementar o acesso ao financiamento com treinamento em gestão poderia facilitar a adoção Os princípios da TLP podem ser facilmente de novas práticas comerciais críticas para aumentar estendidos aos mercados de crédito a eficiência, conforme mencionado no Capítulo agrícola ou imobiliário, onde as políticas de 3. Na área de financiamento de infraestrutura, financiamento direcionadas persistem de o BNDES e a Caixa Econômica Federal devem forma setorial, sem considerar a capacidade desempenhar cada vez mais o papel de dos mutuários de acessar o crédito em catalisadores para possibilitar o financiamento de projetos, inclusive alavancando os consideráveis condições de mercado. Uma política de ativos do mercado de capitais do Brasil. crédito mais direcionada poderia, por exemplo, para apoiar a transição para a agricultura de baixo carbono ou financiar atividades de recuperação Reformas do de pastos ou de reflorestamento que não sejam mercado de trabalho viáveis a taxas de mercado, poderiam economizar dinheiro e incentivar a aceleração da transição No Brasil, a reforma do mercado de trabalho para práticas agrícolas mais sustentáveis. Desta está no centro do debate sobre políticas forma, ajudaria o Brasil a manter sua vantagem desde o ano passado. A reforma do código competitiva na agricultura, mesmo levando trabalhista pelo governo marca a superação em consideração as crescentes restrições nos significativa de uma série de regras, em grande recursos hídricos e terrestres e os compromissos parte, datadas da década de 1930. Conforme climáticos internacionais do país. No mercado mencionado no Capítulo 4 e a peça complementar imobiliário, também é viável uma transição a este relatório, que se concentra em para o financiamento baseado no mercado oportunidades de trabalho para jovens (Almeida e para famílias de maior renda e para os imóveis Packard, 2018), o impacto esperado desta reforma comerciais, permitindo que o apoio do estado fique é positivo. No entanto, muito mais poderia ser concentrado na habitação social. feito para auxiliar o mercado de trabalho a se 98 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE ajustar rapidamente às mudanças esperadas Melhorias na qualidade do sistema nas oportunidades econômicas resultantes da educacional brasileiro são componentes integração dos mercados externo e interno, e para fundamentais para a agenda da garantir que o Brasil aproveite melhor a onda final produtividade. O Capítulo 4 demonstra como, de sua transição demográfica. Nesse sentido, as apesar de investimentos significativos e melhorias principais reformas incluem (i) uma revisão dos drásticas no acesso, os resultados da educação no subsídios salariais (abono salarial e salário família) Brasil ainda bem atrás em relação à maioria de seus para reorientá-los, respectivamente, para o apoio a pares. Almeida e Packard (2018) fornecem uma jovens candidatos a emprego, a desempregados de análise mais aprofundada da falta de engajamento longa data, e a trabalhadores muito mal pagos (em da juventude, destacando como a baixa qualidade coordenação estreita com o Bolsa Família); (ii) uma da educação ou a percepção limitada de sua reforma do FGTS e do Seguro Desemprego para relevância pode levar os jovens a perder o interesse reduzir os incentivos à excessiva rotatividade de e a investir pouco em sua formação, mesmo que empregados, proporcionando assistência adequada os retornos esperados sejam elevados. De forma aos desempregados temporários (combinada com mais ampla, se há consenso sobre a consequência rigorosas exigências para a busca de emprego); e da última onda de mudanças tecnológicas globais (iii) agregar 100% das multas por demissões sem é que ela proporciona mais oportunidades para os justa causa ao FAT para reduzir os incentivos à mais qualificados. Qualquer estratégia de reforma colusão entre empregados e empregadores e para a médio prazo para aumentar a produtividade aumentar os recursos disponíveis para políticas deve incluir esforços adicionais para melhorar os ativas de mercado de trabalho. resultados da educação, a partir da reforma do ensino médio adotada no final de 2016. Além das medidas de políticas acima, o sistema de capacitação e colocação Reformas institucionais profissional do Brasil poderia ser significativamente fortalecido. Seguindo o A agenda de reformas descrita acima é exemplo encorajador do programa de treinamento complexa e desafiadora. Embora alguns Pronatec/MDIC, todos os cursos de capacitação ganhos rápidos sejam possíveis, as reformas mais e retreinamento apoiados pelo governo devem profundas e necessárias - das políticas comerciais, guardar uma coordenação e cooperação muito dos produtos e serviços internos, dos mercados mais estreita com as empresas para garantir de capital e de trabalho - exigirão elaboração a relevância dos profissionais no mercado de cuidadosa e levarão tempo para implementar. trabalho. Uma mudança nos incentivos para É, portanto, fundamental que tais reformas estejam centros de trabalho e treinamento, incluindo a inseridas em um arcabouço institucional adequado, potencial terceirização de tais serviços, se mostrou conforme descrito no Capítulo 6. efetiva no aumento da colocação profissional em vários países da OCDE. Para ajudar aqueles afetados negativamente por choques econômicos ou No curto prazo, destacam-se três tecnológicos, o apoio ao treinamento e ações de prioridades para as mudanças institucionais. suporte devem ser cuidadosamente direcionados, Em primeiro lugar, é importante reduzir a atual com a maior parte dos recursos concentrados em fragmentação da formulação de políticas em pessoas que sofrem com períodos prolongados de vários órgãos com mandatos sobrepostos. Deve desemprego, incluindo o possível fornecimento haver uma agência responsável pela promoção de auxílio mobilidade para trabalhadores em locais de exportações, outra responsável pela inovação, que passam por declínio estrutural. outra pelo serviço de expansão tecnológica, etc. Em EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE 99 segundo lugar, o governo deveria considerar adotar disseminar boas práticas. De fato, uma unidade o crescimento da produtividade como objetivo como essa com um forte mandato poderia ser a central da política e explicar a importância do peça central da mudança defendida na relação tema para todos os cidadãos. Isso é fundamental entre empresas e governo. para suplantar equívocos, como o medo de que o crescimento da produtividade possa significar A gestão de um processo de reforma tão a justificação de empregos, quando, na verdade, ambicioso requer o planejamento claro e significa principalmente a criação de novas forte apropriação política para garantir a oportunidades de emprego mais sustentáveis. coordenação necessária entre diferentes Em terceiro lugar, o governo deve considerar agências e partes interessadas. As várias priorizar precocemente a avaliação de todas as opções de reforma institucional aqui analisadas políticas de apoio às empresas. Isso incluiria um podem ajudar a superar os problemas de inventário de todas essas políticas, a eliminação de coordenação, mas não substituem a liderança políticas sabidamente ineficazes, o estabelecimento política. O que este relatório tentou fazer foi de critérios claros para novas medidas de apoio demonstrar por que a agenda da produtividade às empresas, e sistemas de monitoramento e do Brasil é urgente e promissora. Está nas mãos avaliação correspondentes. Qualquer medida de dos líderes políticos brasileiros colocar em prática apoio às empresas deve se basear na avaliação essa desafiadora agenda de reformas. A futura da falha original de mercado e o ideal é que os prosperidade compartilhada do Brasil pode incentivos oferecidos sejam compatíveis com depender disso. o mercado (por exemplo, fornecer subsídios equivalentes em vez de transferências diretas, ou aumentar a linha de crédito em vez de subsidiar as taxas de juros). A médio prazo, o Brasil talvez possa considerar algumas inovações institucionais que ajudaram outros países a encontrar um ponto focal para uma agenda de produtividade coerente. Entre as experiências mencionadas no Capítulo 6 que o Brasil poderia considerar estão: o estabelecimento de uma comissão de produtividade (como a da Austrália), a criação de um mecanismo de diálogo institucionalizado entre os setores público e privado para superar falhas de coordenação (como a Mesas Ejecutivas no Peru), ou a criação de um laboratório de políticas que incentive a experimentação em políticas de apoio às empresas. O estabelecimento de uma unidade central de coordenação para a agenda da produtividade parece ser particularmente importante para assegurar a formulação de objetivos claros, insistir na avaliação rigorosa de todas as políticas - em parceria com terceiros, como o meio acadêmico - e 100 EMPREGO E CRESCIMENTO: A AGENDA DA PRODUTIVIDADE Referências Acemoglu, Daron, Ufuk Akcigit, Harun Alp, Nicholas Bloom and William Kerr. 2017. “Innovation, Reallocation and Growth,” mimeo, November. Acemoglu, Daron and Pascual Restrepo. 2018. “Artificial Intelligence, Automation and Work.” National Bureau of Economic Research Working Paper 24196, January. Acemoglu, Daron and Pascual Restrepo. 2017. “Robots and Jobs: Evidence from US Labor Markets,” National Bureau of Economic Research Working Paper 23285, March. Aghion, P., M. Braun and J. Fedderke. 2008. “Competition and productivity growth in South Africa.” Economics of Transition 16(4): 741-768. 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