. Chile: Evaluación de las Zonas Francas Informe Final . Octubre 2017 . GTC04 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE . 1 Prólogo y reconocimientos Este informe fue elaborado por un equipo dirigido por Alberto Portugal (Economista Sénior, T&C) e integrado por Leonardo Hernández (Economista Principal, MFM), Jean-Paul Gauthier (Consultor), Gabriela Schmidt (Economista), Magaly García (Consultora) y Enrique Fanta (Especialista Senior en Comercio). Agradecemos a los colegas revisores del proyecto: Gokhan Akinci (Especialista Principal, Sector Privado), Thomas Farole (Economista Principal), Michael D. Wang (Especialista Principal, Sector Privado), y Erik von Uexkull (Economista Sénior), por sus valiosos comentarios y sugerencias. El equipo también quisiera agradecer a Marialisa Motta (Gerente de Prácticas), Pedro Rodríguez (Líder de Programa), Gastón Blanco (Representante en el país), Alberto Rodriguez (Director de País) y a José Guilherme Reis (Gerente de Prácticas) por su apoyo y orientación. El informe fue elaborado como parte del Convenio Marco Sobre Estudios Conjuntos, firmado entre la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda (DIPRES) y el Grupo del Banco Mundial (WBG). Se solicitó al WBG que estudiara y analizara los marcos legales y regulatorios de la Zona Franca de Iquique (ZOFRI) y de la ZonAustral, las dos zonas francas en funcionamiento en Chile, además de evaluar su impacto económico y los costos fiscales resultantes de las exenciones tributarias concedidas a ambas. Este informe está organizado en seis capítulos. En el capítulo 1 se presenta el contexto y una perspectiva general acerca de los regímenes de las zonas francas chilenas. El capítulo 2 está dedicado a la Zona Franca de Iquique (ZOFRI) y su impacto en la economía regional, mientras que el capítulo 3 se concentra en la Zona Franca de Punta Arenas (ZonAustral) y su impacto en la economía regional. En el capítulo 4 se analizan y cuantifican los incentivos fiscales concedidos a las empresas que funcionan en las zonas francas. En el capítulo 5 se expone una evaluación detallada de los principales problemas de las zonas francas en relación con las mejores prácticas y se recomiendan opciones de política. En el último capítulo se resumen los resultados principales del análisis y las recomendaciones clave. 2 Índice Prólogo y reconocimientos ........................................................................................................................... 2 Lista de siglas y abreviaturas......................................................................................................................... 5 Resumen ejecutivo........................................................................................................................................ 7 CAPÍTULO 1. Contexto y panorama de las Zonas Francas de Chile............................................................ 27 1.1.Contexto................................................................................................................................................ 28 1.2.Características principales del régimen chileno de Zonas Francas....................................................... 33 1.3. Análisis general de la legislación de las zonas francas de Chile ........................................................... 40 CAPÍTULO 2. La Zona Franca de Iquique y su impacto en la economía regional ....................................... 43 2.1. Introducción general a la economía regional de Tarapacá (Región I) e Iquique ................................. 44 2.2. Características principales de la Zona Franca de Iquique o ZOFRI....................................................... 48 2.3. Impacto económico de la ZOFRI .......................................................................................................... 55 2.4. Dificultades y oportunidades para la ZOFRI ......................................................................................... 61 CAPÍTULO 3. La Zona Franca de Punta Arenas y su impacto en la economía local ................................... 69 3.1. Introducción general a la economía regional de Magallanes (Región XII) y Punta Arenas ................. 70 3.2. Características principales de la Zona Franca de Punta Arenas o ZonAustral ..................................... 74 3.3. Impacto económico de la Zona Franca de Punta Arenas..................................................................... 78 3.4. Desafíos y oportunidades para la Zona Franca de Punta Arenas ........................................................ 78 CAPÍTULO 4. Incentivos fiscales en las Zonas Francas de Chile ................................................................. 88 4.1. Incentivos fiscales en la zonas francas: la evidencia internacional ..................................................... 88 4.2. El caso de Chile ................................................................................................................................... 92 4.3. Una evaluación cuantitativa de los costos fiscales de las Zonas Francas en Chile ............................ 102 CAPÍTULO 5. Evaluación de las Zonas Francas de Chile en comparación con las prácticas recomendadas y opciones de política .................................................................................................................................. 110 I. Abordaje de problemas regulatorios y operativos prioritarios de las zonas .............................. 110 1. Concesión de licencias, procedimientos y servicios inadecuados ........................................................ 110 2. Procedimientos aduaneros y comerciales ineficientes......................................................................... 114 3. Infraestructura de transporte no integrada.......................................................................................... 120 4. Especulación inmobiliaria ..................................................................................................................... 125 II. Mejora del marco regulatorio y operativo de las zonas ............................................................... 128 5. Insuficiencia de garantías y protecciones fundamentales para la inversión ........................................ 128 6. Falta de claridad sobre los derechos y obligaciones de los promotores y administradores ......... 131 3 7. Normas inadecuadas de planificación y uso de la tierra ...................................................................... 136 8. Atención insuficiente al monitoreo y la evaluación .............................................................................. 139 III. Reconsideración de las limitaciones a las actividades de las zonas y mejoramiento del marco de incentivos .................................................................................................................................................. 141 9. Limitaciones a las actividades en las zonas........................................................................................... 141 10. Incentivos fiscales mal calibrados ....................................................................................................... 146 11. Ausencia de disposiciones de reglamentación laboral simplificadas ................................................. 150 IV. Problemas estratégicos para las nuevas zonas ............................................................................. 154 12. Ausencia de criterios para designación de las zonas .......................................................................... 154 13. Multiplicidad de organismos reguladores de las zonas ................................................................. 156 CAPÍTULO 6. Observaciones finales ......................................................................................................... 161 Referencias................................................................................................................................................ 173 Apéndices .................................................................................................................................................. 174 4 Lista de siglas y abreviaturas AGIA Asociación Gremial de Industriales y Artesanos ALC América Latina y el Caribe ASYCUDA (ver Automated System for Customs Data (UNCTAD) SIDUNEA) AU-CF Asociación de Usuarios y Cámara Franca de Punta Arenas AUZ Asociación de Usuarios de la Zona Franca de Iquique (AUZ) BPO tercerización del proceso empresarial BID Banco Interamericano de Desarrollo CAMPORT Cámara Marítima y Portuaria de Chile CIF costo, seguro y flete CLP peso chileno CLZ Centro Logístico ZOFRI CONAF Corporación Nacional Forestal CORFO Corporación de Fomento de la Producción CPC Confederación de la Producción y el Comercio DFL Decreto con fuerza de ley DIPRES Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda de Chile ENAP Empresa Nacional de Petróleo FBC formación bruta de capital EPI Empresa Portuaria Iquique FONDEMA Fondo de Desarrollo de Magallanes GNL gas natural licuado IA impuesto adicional IED inversión extranjera directa INACAP Instituto Nacional de Capacitación IGC Impuesto global complementario IVA Impuesto al valor agregado MIC Acuerdo sobre las Medidas en materia de Inversiones relacionadas con el Comercio MRO mantenimiento, reparación y operaciones MSC Mediterranean Shipping Company NMF Nación más favorecida OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos OIT Organización Internacional del Trabajo OMA Organización Mundial de Aduanas OMC Organización Mundial del Comercio PIB producto interno bruto PYME pequeña y mediana empresa POE procedimientos operativos estándar 5 PEZAH Parque Empresarial de ZOFRI de Alto Hospicio Ro/Ro roll-on/roll-off (embarque y desembarque rodado) SAG Servicio Agrícola y Ganadero SAR Servicios de Asesoramiento Reembolsables SEP Sistemas de Empresas del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo SEREMI Secretario Regional Ministerial (por ejemplo: SEREMI de Salud SIDUNEA Sistema Aduanero Automatizado SII Servicio de Impuestos Internos SPA sociedad por acciones SPV sociedad instrumental SRI Sociedad de Rentas inmobiliarias Ltda. SVE Servicios de Visación Electrónica TEU unidad equivalente a veinte pies TIC tecnología de la información y la comunicación TLC tratado de libre comercio TTRI índice de restricción arancelaria del comercio UAF Unidad de Análisis Financiero UNAP Universidad Arturo Prat UNCTAD Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (CNUCYD) WBG Grupo del Banco Mundial ZCE zona comercial extranjera ZEE Zona Económica Especial ZFPA/ZonAustral Zona Franca de Punta Arenas ZOFRI Zona Franca de Iquique ZTE zona de tratamiento de las exportaciones 6 Resumen Ejecutivo Las regiones más lejanas del norte y el sur de Chile, designadas como Zonas Extremas, se benefician de políticas públicas especiales que otorgan incentivos fiscales a residentes y empresas de esas zonas para fomentar la inversión y la creación de empleos. Ambas zonas están separadas por largas distancias y dificultades de conexión con el centro económico y de población, Santiago. Las condiciones difíciles de las Zonas Extremas son barreras a la inversión, el emprendimiento y la creación de empleos. Las políticas para las Zonas Extremas, vigentes desde mediados de los años 1970, buscaban generar ventajas económicas a fin de asegurar el poblamiento y el desarrollo económico de esas regiones escasamente habitadas. Estas políticas se orientaban por consideraciones geopolíticas y estratégicas pertinentes en aquel momento. En efecto, el territorio del norte de Chile había formado parte de Bolivia y Perú hasta fines del siglo XIX y el territorio del sur de Chile era objeto de disputas por Argentina. Como parte de la política de las Zonas Extremas, a mediados de los años setenta, el gobierno de Chile creó dos zonas francas para reducir los precios para sus residentes, y estimular la inversión y la creación de empleos en estas regiones. Las dos zonas francas son la Zona Franca de Iquique (ZOFRI), en la región norteña de Tarapacá (Región I), y la Zona Franca de Punta Arenas, que más tarde fue denominada ZonAustral, en la región sureña de Magallanes (Región XII). La ZOFRI ha crecido desde entonces y se ha convertido en un centro de actividad comercial concentrada principalmente en el comercio minorista y mayorista, con poca actividad industrial. La ZonAustral también se ha concentrado mucho en el comercio al detalle y al mayor, y ha atraído menos inversión que la región de Tarapacá. El objetivo de este informe as evaluar el impacto económico de la ZOFRI y la ZonAustral, así como los costos fiscales de sus exenciones tributarias. Específicamente, el objetivo de este informe es: i) analizar el desempeño de las zonas francas en términos de comercio y otras variables económicas disponibles, así como sus vínculos económicos con los países vecinos y las regiones donde funcionan; ii) analizar los costos fiscales de las políticas de incentivos de las zonas francas, lo que incluye una estimación del costo fiscal agregado debido a que no se recaudan el impuesto al valor agregado, los aranceles ni el impuesto sobre la renta de las empresas que funcionan en las zonas francas; iii) elaborar un diagnóstico de las zonas francas actuales, enfocado en su marco legal y regulatorio, su infraestructura, y su facilitación del comercio, en comparación con las mejores prácticas internacionales. El análisis cuantitativo de los beneficios y costos fiscales se ve limitado por la falta de datos acerca de variables claves de las empresas que funcionan en las zonas francas, tales como inversión anual, empleos directos de tiempo completo y tiempo parcial por año, y el valor transaccional de las ventas. Las regiones de Tarapacá (Región I) y Magallanes (Región XII), donde se encuentran las dos zonas francas del país, tienen un ingreso per cápita relativamente alto y bajos niveles de pobreza, pero están entre las menos pobladas y su crecimiento ha estado por debajo del promedio, como se muestra en el cuadro I. Tarapacá es la región con el tercer PIB per cápita más alto del país, después de dos regiones mineras importantes (Antofagasta y Atacama), mientras que Magallanes ocupa el sexto lugar en cuanto al PIB per cápita. Esta última, tuvo un crecimiento anual del ingreso per cápita de 4,4%, entre 2008 y 2014, cifra inferior al promedio nacional de 5,1%, en tanto que Tarapacá fue la única región de crecimiento negativo. 7 Tarapacá también depende en gran medida de la minería, que representaba un 45% del PIB regional en 2014 y ha sufrido el impacto de la caída de los precios del cobre desde 2011. Cuadro I: Características económicas y sociales de las regiones chilenas Proporción Crecimiento Contribución PIB per Población Densidad de la anual del del sector cápita 2014 2014 población 2014 PIB per minero al (1.000 (habitantes en situación (US$1.000) cápita PIB regional, personas) por km2) de pobreza, (2008-2014) 2014 (%) 2013 (%) XV Arica y 6,5 4,1% 235 13,9 7% Parinacota 14,6 I Tarapacá 18,2 -1,0% 329 7,8 45% 8,2 II Antofagasta 41,8 3,3% 613 4,9 56% 3,9 III Atacama 18,4 5,7% 308 4,1 44% 7,3 IV Coquimbo 9,7 5,1% 759 18,7 35% 16,2 V Valparaíso 11 5,2% 1.808 110.3 14% 15,6 RM - Metropolitana 16 5,6% 7.229 469,3 1% de Santiago 9,2 VI Libertador General 11,8 5,5% 911 55,6 24% O'Higgins 16,0 VII Maule 7 3,6% 1.036 34,2 0% 22,3 VIII Bío Bío 8 4,2% 2.100 56,7 0% 22,4 IX La 5,5 5,7% 983 30,9 0% Araucanía 27,9 XIV Los Ríos 7,7 7,2% 402 21,8 0% 23,1 X Los Lagos 8,8 7,5% 835 17,2 0% 17,6 XI Aysén 13,1 9,9% 107 1,0 10% 6,8 XII Magallanes 12,1 4,4% 164 1.2 17% * 5,6 TOTAL CHILE 13,3 5,1% 17.819 23,6 11% 14,4 Fuente: Cálculos del personal del Grupo del Banco Mundial a partir de datos de la Biblioteca del Congreso Nacional de Chile/BCN (territorio), Instituto Nacional de Estadísticas de Chile y Banco Central de Chile (PIB), Ministerio de Desarrollo Social de Chile, y sitios web de las Regiones Individuales del INE. *Los valores del cuadro no incluyen la Antártica Chilena (1.250.000 km 2). Las empresas ubicadas en las zonas francas se benefician de exenciones en: i) el IVA sobre las ventas efectuadas en las zonas de extensión, ii) aranceles sobre las importaciones o derechos aduaneros, y iii) impuesto sobre la renta a las empresas. Al mismo tiempo, las empresas ubicadas en las zonas francas pueden vender bienes y servicios importados exentos del IVA en la “Zona de Extensión” 1, sujetas a un “impuesto único” de 0,5%. El IVA en Chile es de 19% sobre el consumo de bienes y servicios. Como es usual bajo un régimen de IVA, las exportaciones de las empresas fuera y dentro de las zonas francas también están exentas del IVA. En segundo lugar, las empresas ubicadas en las zonas francas no pagan derechos de aduana sobre las mercancías importadas que luego serán vendidas en el exterior o en la Zona de Extensión. Si más adelante estas mercancías se venden en el territorio chileno más allá de la Zona de 1 La “Zona de Extensión” abarca las Regiones I (Tarapacá) y XV (Arica y Parinacota) en el norte, y las Regiones XI (Aysén), XII (Magallanes), y la provincia de Palena en la Región X, en el sur. 8 Extensión, los productos importados están sujetos a la aplicación general de los derechos aduaneros. El arancel NMF para la mayoría de los productos es de 6%; sin embargo, debido a los numerosos acuerdos de libre comercio suscritos por Chile, en 2015, el arancel promedio impuesto a la mayoría de las importaciones fue de 0,96%. Por último, los usuarios de las zonas francas están exentos del impuesto sobre la renta a las empresas (o Impuesto de Primera Categoría) que puede alcanzar hasta el 27% del ingreso neto de la empresa para las compañías externas a las zonas francas. Sin embargo, los propietarios de las empresas ubicadas en las zonas francas no están exentos del Impuesto Global Complementario (IGC) si son personas residentes, ni del Impuesto Adicional (IA) si son empresas matrices o personas no residentes. Ambos impuestos pueden alcanzar hasta el 35% del ingreso no salarial (que incluye dividendos, intereses y ganancias de capital). Bajo ciertas circunstancias, pueden aplicar un crédito fiscal contra el IGC o el IA, equivalente a 50% del monto del impuesto de Primera Categoría que adeudarían las empresas de las zonas francas, según se explica en más detalle en el informe. La Zona Franca de Iquique (ZOFRI) es administrada por ZOFRI S.A., una empresa público-privada con participación mayoritaria del Gobierno regida por un acuerdo de concesión con el Ministerio de Hacienda, mientras que la ZonAustral es administrada por la empresa privada Sociedad de Rentas Inmobiliarias Ltda. (SRI), de conformidad con un acuerdo de concesión con el gobierno regional. Se han delegado poderes considerables a estas empresas sobre el desarrollo, prestación de servicios, administración de propiedades, recaudación de ingresos y administración aduanera. La empresa ZOFRI S.A. paga un 15 % de sus ingreso brutos percibidos al gobierno regional y a las municipalidades de la Región I, mientras que la ZonAustral paga un 28 % de su ingreso bruto al gobierno regional de la Región XII. Figura I: Ventas totales en las zonas francas: ZOFRI y ZonAustral, 2007-2015 4,500 4,000 3,500 millones de US$ 3,000 2,500 2,000 1,500 1,000 500 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Punta Arenas (Million USD) Iquique (Million USD) Notas: Los valores de las importaciones son CIF. Fuente: Cálculos del personal del Grupo del Banco Mundial, a partir de datos suministrados por ZOFRI y ZonAustral Las ventas de la ZonAustral en el sur son menores y están más orientadas hacia los consumidores chilenos que las ventas de la ZOFRI. Después de alcanzar un máximo en 2013, las ventas en ambas zonas francas disminuyeron en los dos años subsiguientes, como se muestra en la figura I. Mientras que las ventas de la ZonAustral están dirigidas en especial a los residentes chilenos de su Zona de Extensión, alrededor de 43% (en promedio entre 2013 y 2015) de las ventas de la ZOFRI fueron a los países cercanos como Bolivia ―su principal des no extranjero―, Perú, Paraguay y otros destinos, como se muestra en la 9 figura II. Alrededor de la mitad de las ventas de la ZOFRI se hacen a su Zona de Extensión (regiones I y XV); sin embargo, hay evidencia de que ellas incluyen mercancías que salen como contrabando hacia Bolivia. A excepción de menos de diez empresas dedicadas a la actividad industrial en la ZOFRI, casi todos los usuarios de las zonas se dedican a las actividades de comercio al detalle y al mayor. El principal proveedor para las compras de Iquique ha sido China, cuya proporción de las importaciones totales ha crecido desde 35%, a principios de los 2000, hasta 44% en años recientes. Figura II: Desglose por destino de las ventas de la ZOFRI (2013-2015) 3% ZOFRI Extension Zone 8% Rest of Chile 10% Free Zone Punta Arenas BOLIVIA 51% PARAGUAY 22% PERU 5% REMAINING FOREIGN COUNTRIES 1% Fuente: Cálculos del personal del Grupo del Banco Mundial con datos suministrados por la ZOFRI Ambas zonas están ubicadas cerca de puertos; sin embargo, la competencia de los puertos cercanos y otros factores explicados en el informe han impedido que las zonas aprovechen completamente la cercanía portuaria y otras ventajas comparativas. Los puertos no funcionan como centros de logística y facilitación del comercio, como en otras Zonas Económicas Especiales (ZEE) con ventajas similares de ubicación. Los medios de transporte marítimo internacional utilizan puertos más cercanos al centro del país, donde se encuentra la mayor concentración de población, lo cual socava la justificación para aumentar su capacidad. Aunque la ZOFRI todavía funciona relativamente bien como un centro de reexportación mar-tierra hacia Bolivia, el sur del Perú y Paraguay, esta ventaja tradicional está desapareciendo, a medida que el comercio electrónico y las tendencias mundiales del comercio marítimo favorecen cada vez más las ventas directas con menos intermediarios. Además, aunque los precios del transporte marítimo son menores que los del transporte terrestre en términos nominales, en realidad son mayores cuando se tiene en cuenta la previsibilidad, los servicios ofrecidos y las obligaciones regulatorias. En la actualidad, sólo algunos sectores pueden optar al trato de zona franca en Chile de acuerdo con una lista positiva, otros sectores son ubicados en una lista negativa que implica restricciones explícitas, mientras que se autoriza al resto de los sectores, pero sin franquicia. Las actividades incluidas en la lista positiva incluyen: i) actividad de transformación e industrial (por ejemplo, manufactura, ensamblaje y tratamiento); ii) venta al detalle libre de impuestos; y iii) actividades de almacenamiento, empaquetado, logística y exhibición (por ejemplo, transbordo, reexportación, comercio, ventas al mayor, logística y 10 distribución).2 Los sectores excluidos explícitamente de las zonas francas en una lista negativa son: actividades relacionadas con la banca, seguros, finanzas, minería y pesquería.3 Además, las listas positiva y negativa, unidas a los complicados trámites aduaneros, de impuestos y contabilidad han dado lugar a otras exclusiones de la zonas francas, por ejemplo, de las industrias del acero, extracción de hidrocarburos y gas, turismo, tercerización de los procesos empresariales (BPO), y forestal. Podría haber oportunidades no explotadas para la ZOFRI. La Corporación del Fomento de la Producción (CORFO) considera que, por medio de una especialización inteligente y el desarrollo de conglomerados, la ZOFRI podría, tal vez, aumentar sus oportunidades y mejorar su contribución al empleo regional. Es posible que haya oportunidades en la zona franca en la fabricación y mantenimiento de maquinarias y repuestos para la minería, así como para otros servicios a la minería. Además, la ZOFRI no parece estar investigando ni capitalizando en forma adecuada algunas de sus posibles oportunidades económicas, como la harina de pescado para la exportación; logística de la minería para la región multinacional del norte de los Andes; el turismo; y, con ciertas inversiones de infraestructura, servicios de tercerización de los procesos empresariales. Las autoridades regionales perciben diversas oportunidades para Magallanes en las que la ZonAustral podría tener un papel importante. Ellas incluyen: hidrocarburos, cría de ganado caprino y producción de lana, investigación científica antártica, reparación de navíos, pesquería, turismo, materiales de construcción y muebles, alimentos congelados, comercio al detalle, servicios financieros y TIC. Además, CORFO ha identificado posibles proyectos de especialización inteligente en algunos de esos sectores. El equipo analizó el impacto económico de ambas zonas en términos del valor CIF de sus ventas 4 y evaluaciones cualitativas; asimismo, calculó los costos fiscales en términos de impuestos no recaudados, netos de los dividendos distribuidos por ZOFRI S.A. y las tarifas pagadas por las concesiones de ambas zonas otorgadas al sector público. Los cambios en el valor CIF de las ventas representan sustitutos imperfectos para los cambios en el valor agregado generado por las zonas francas. Los estimados de los costos fiscales incluyeron impuestos no recaudados en concepto del IVA, de los aranceles aduaneros y de exenciones al impuesto sobre la renta netos de los dividendos distribuidos por la empresa ZOFRI SA a la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO), su accionista público, así como de las tarifas por las concesiones, pagadas por las empresas administradoras de la zona franca. No obstante, un análisis apropiado de costos y beneficios exige datos que ninguna de las administradoras de las zonas francas ni el gobierno recopilan en la actualidad. En primer lugar, los usuarios de la zona franca de ZOFRI no informan cuáles son los valores reales de sus transacciones de ventas. Hay evidencia de que las ventas a Bolivia en muchas transacciones están subreportadas, lo que permite a los comerciantes pagar menos aranceles de importación que los exigidos por la Aduana boliviana. Los valores reales de las ventas darían mejores estimaciones de los impuestos no recaudados por el valor agregado sobre las ventas en la zona de extensión. En segundo lugar, no hay recopilación de 2 DFL No. 2 (2001), arts. 8, 21, y 23; y DFL No. 341, art. 8. 3 DFL No. 2 (2001), art. 6. 4 El valor CIF (costo, seguro y flete) de las ventas se refiere al costo estimado de la mercancía en el momento de llegar a la zona franca. 11 datos sobre la inversión anual ni sobre los empleos directos de tiempo completo y de tiempo parcial ofrecidos por las empresas de la zona franca. En tercer lugar, no hay registros de las ganancias de los usuarios que permitirían la cuantificación de su contribución al agregado de valor regional y mejorarían la exactitud de los cálculos de los impuestos corporativos no recaudados. El impacto de las zonas parece ser significativo para las regiones, en especial en el caso de la ZOFRI. La ZOFRI y la ZonAustral han vendido mercancías por un valor de US$ 3.800 millones y US$ 500 millones anuales (en promedio, en el período 2012-2014), respectivamente. En términos de empleo, la ZOFRI alega que ha generado 35.000 empleos directos acumulativamente; sin embargo, no se recopilan datos anuales sobre el número de empleos de tiempo completo y de tiempo parcial, ni sobre los sueldos, con lo cual resulta difícil verificar esta afirmación. Los usuarios de la zona franca en la ZonAustral sólo han generado 1.620 empleos directos. Sin embargo, las ventas en las zonas francas disminuyeron en años recientes, como se muestra en la figura I, y las zonas no han diversificado sus actividades económicas. Parte de estas tendencias podrían estar asociadas a factores cíclicos (la desaceleración de la región), pero también hay incidencia de factores estructurales. Por ejemplo, las zonas francas compiten con los grandes compradores minoristas, como Falabella, Ripley y Lider-Walmart que están en capacidad de abastecerse a granel, y que se encuentran en crecimiento. Los precios al detalle libres de impuestos en cualquiera de las zonas o bien muestran diferencias mínimas con respecto a los precios fuera de la zona o, en ocasiones, hasta son más altos, lo que representa una amenaza estratégica a su actividad económica principal.5 Aunque en la actualidad no hay retos significativos al comercio minorista que constituyan un problema, plantean retos a los negocios de las zonas francas que compiten con esas opciones y, por ende, a la pertinencia continuada de las zonas francas. Asimismo, un volumen considerable de las ventas de la ZOFRI a Bolivia aparentemente tiene lugar en forma de contrabando y tal vez este se facilita por la documentación comercial que los usuarios de la ZOFRI les suministran a los comerciantes bolivianos. En dichos documentos, se declara un valor de la mercancía más bajo que el verdadero valor de la transacción para reducir los aranceles adeudados en la Aduana boliviana, en vista de las tasas tan elevadas de los aranceles bolivianos. Más aún, parece ser que los comerciantes bolivianos prefieren importar mercancías de China, Panamá y los Estados Unidos, sin utilizar a la ZOFRI como intermediaria. Costos fiscales Antes de 2017, cuando comenzó la aplicación completa de la reforma tributaria chilena, la exención del impuesto sobre la renta corporativo en las zonas francas no redujo la carga fiscal total ; solo la desplazó 5 Supuestamente, los precios ofrecidos por la ZonAustral en Punta Arenas son incluso más altos que los de las mencionadas megatiendas minoristas (es el resultado de una tendencia que comenzó en el año 2000) para la mayoría de los productos o, en el mejor de los casos, apenas un 19% más bajos (debido a la exención del IVA). Sin embargo, estos siguen siendo menores que los precios en las provincias cercanas de la Argen na ―excepto en lo relativo a los productos agrícolas y los alimentos que, de hecho, son exportados a Chile por carretera en forma competitiva. Asimismo, los precios en la ZOFRI ahora son supuestamente más altos que los de los vendedores de bajos costos, externos a la zona, pero, como un cálculo general, siguen siendo de alrededor de 15% inferiores a los de Bolivia. 12 desde la empresa hacia los accionistas. En otras palabras, el régimen solo difería la recaudación del impuesto hasta que se distribuyeran los dividendos. Las empresas de las zonas francas estaban exentas del pago de impuestos de la primera categoría, pero sus accionistas estaban sujetos al pago del IGC o del IA.6 Debido a que según el régimen anterior a la reforma, los dividendos eran gravables y el crédito fiscal asociado a ellos, si se aplicaba, se reclamaba solo cuando los dividendos eran recibidos por los accionistas (es decir, el impuesto sobre la renta personal sobre los dividendos retenidos se difiere hasta que se distribuyan estos), muchos accionistas individuales se aprovechaban de esto y dejaban sus ganancias en las reservas de las empresas. Esto significa que la recaudación de impuestos podía ser pospuesta, o hasta evitada, si se adoptaba algún tipo de planificación impositiva y se descubrían mecanismos de elusión. La integración del impuesto sobre la renta en Chile no se tuvo en cuenta antes en la evaluación cuantitativa de un estudio previo del Banco Mundial (2005), acerca de los incentivos de las zonas francas como parte de los beneficios de las Zonas Extremas, lo que condujo a una sobreestimación de los costos fiscales asociados. La reforma tributaria reciente les proporcionó a los usuarios de las zonas francas incentivos más generosos que los disponibles en el resto del territorio y, en el caso del sistema de renta atribuida, los incentivos son todavía más generosos que los vigentes antes de 2017. En el cuadro II se muestra cómo se calcula, con las tasas impositivas correspondientes, el impuesto pagado sobre el ingreso de la empresa por los propietarios que son residentes, dependiendo de si la empresa está ubicada dentro o fuera de la zona franca.7 En realidad, hay dos regímenes tributarios: (i) un régimen de renta atribuida, según el cual los accionistas pagan impuestos sobre todos los beneficios, tanto distribuidos como retenidos por la empresa, en el año en que fueron generados. Este sistema está plenamente integrado y los accionistas de empresas situadas fuera de la zona franca reciben como crédito la totalidad del impuesto corporativo. Las empresas de las zonas francas que se rigen por el régimen de renta atribuida tienen derecho a recibir un 50% del crédito para el que serían elegibles, si hubieran pagado el impuesto de primera categoría, para compensar su obligación del IGC. (ii) Un régimen semi integrado, en el que las empresas pagan el impuesto sobre la renta corporativo en forma separada de los accionistas8, se carga a los accionistas el impuesto IGC en el año en que se distribuyen los dividendos9, pero reciben un crédito parcial (de 65 %) por el impuesto corporativo pagado por la empresa. En este caso, los impuestos personales pueden diferirse hasta la distribución, pero los accionistas están sujetos a una doble tributación. 10 Por otra parte, las empresas situadas en las zonas francas están exentas del impuesto de primera categoría, lo que significa que sus propietarios van a evitar de hecho la doble tributación. En resumen, los propietarios de empresas situadas en las zonas francas pagan menos impuestos sobre los ingresos de las compañías, como se muestra en el cuadro II, y los propietarios de las empresas bajo el régimen atribuido pagan menos que las sometidas al régimen semi integrado. Finalmente, aunque la nueva ley tributaria reduce el ingreso que recaudará el Estado en las zonas francas, es posible que también le permita recaudar una proporción 6 La integración del impuesto sobre la renta corporativo y el personal en Chile significa que los impuestos corporativos son pagados por las empresas en nombre de sus accionistas, quienes luego los usan como créditos fiscales cuando pagan su impuesto sobre la renta personal por los dividendos recibidos o acumulados. 7 Los no residentes pagan el IA en lugar del IGC y los tramos más altos de las tasas, según se explica en el informe. 8 De 25,5% (2017) o 27% (2018). 9 Con un crédito por el impuesto sobre la renta corporativo pagado previamente. 10 Un 35% de los dividendos está sujeto a la doble tributación. 13 mayor en menor tiempo. Ahora el impuesto se puede recaudar en el año en que la empresa recibe el ingreso si las empresas se encuentran bajo el régimen de renta atribuida. Cuadro II. Impuestos totales pagados sobre el ingreso de la empresa (niveles combinados de la empresa y los accionistas), expresados como porcentaje de la ganancia de la empresa Régimen de renta atribuida Régimen semi integrado Propietario de empresa situada fuera de las zonas Propietario de empresa situada fuera de las zonas francas (individual): de 0% a 35% (25% impuesto de francas (individual): de 8,9% a 43,92% en 2017 y de primera categoría + IGC individual (0% a 35%) – 9,45% a 44,45% en 2018 (25,5% en 2017 y 27% en crédito fiscal de 25%). 2018 impuesto de primera categoría + IGC individual (0% a 35%) – crédito fiscal de 65% x (25,5% en 2017 y 27% en 2018) de crédito del impuesto de primera categoría contra el IGC. Propietario de empresa situada en las zonas francas Propietario de empresa situada en las zonas francas (individual): de 0% a 22,5% (0% impuesto de primera (individual): de 0% a 35% (0% impuesto de primera categoría + IGC individual (0% a 35%) – 12,5% de categoría + IGC individual (0% a 35%) – (0%) de crédito crédito fiscal), como 50 % de crédito de lo que hubiera fiscal). pagado la empresa cuando se aplica el impuesto de primera categoría contra el IGC. Fuente: Cuadro elaborado por el personal del Grupo del Banco Mundial, basado en el análisis de la Ley 20780 (Ley de Reforma Tributaria), Decreto Ley 874 (Ley de Impuesto sobre la Renta), Decreto Ley 874 (Ley de Impuesto sobre la Renta) y la Ley de Zonas Francas, art. 23; y datos del SII de Chile, KPMG, Deloitte, PwC y EY. Cuadro III. Costos fiscales estimados de impuestos no recaudados, netos de las transferencias recibidas por las Zonas Francas (en millones de US$, con valores promedio de 2011-2015) Impuesto no recaudado por concepto del IVA y aranceles de 468,2 aduanas Total de tasas y ganancias recibidos por el sector público (-) (-) 21,3 Total de los impuestos corporativos no recaudados de ahora en adelante: - si todas las empresas se acogen al sistema de renta atribuida 90,9 (12,5%) - si todas las empresas se acogen al sistema semi integrado 68,7 (9,45%) Total de impuestos no recaudados: - si todas las empresas se acogen al sistema de renta atribuida 537,8 - si todas las empresas se acogen al sistema semi integrado 515,6 Fuente: Cálculos del personal del Grupo Banco Mundial Calculamos que el monto de los posibles impuestos no recaudados de las tres exenciones fiscales (el IVA, los aranceles aduaneros y el impuesto sobre la renta), neto de los dividendos distribuidos por la empresa ZOFRI SA y las tarifas pagadas por las concesiones, oscilan entre US$ 516 millones y US$ 538 14 millones al año, dependiendo de si las empresas eligen el régimen fiscal semi integrado o el de renta atribuida, siendo las exenciones al pago del IVA las que generan la mayor parte de estos costos fiscales. Nuestra metodología sencilla para medir los costos fiscales es un modelo estático, que supone que la base gravable habría permanecido igual sin los incentivos. En vista de que no hemos recibido datos sobre las ganancias y ventas reales de las empresas que funcionan en las zonas francas, utilizamos razones de ganancias y ventas calculadas a partir del documento del Banco Mundial (2005). Los incentivos aduaneros de las zonas francas de Chile imponen pocos costos fiscales en términos de ingreso perdido debido a las tasas arancelarias bajas de facto que el país aplica a las importaciones en todo el país. Debe subrayarse que, aunque todas las cifras son estimaciones basadas en datos de años anteriores, el costo fiscal derivado de las exenciones del impuesto sobre la renta se refiere a un impuesto no recaudado que podría ocurrir en el futuro si los incentivos introducidos en 2014-2015 no se modifican. Una estimación del costo fiscal más rigurosa exigiría datos sobre las empresas de las zonas francas que actualmente no se recopilan. Problemas y opciones de política Los problemas y recomendaciones de política se agrupan en cuatro categorías. La primera se enfoca enes abordar los actuales problemas operativos y regulatorios prioritarios. La segunda categoría se enfoca en superar otros retos del marco regulatorio y operativo de las zonas actuales y en como modernizar los formatos. Sin embargo, aunque estas dos categorías de recomendaciones son necesarias, no son suficientes para que las zonas atraigan nuevas inversiones importantes. Una tercera y más importante categoría se enfoca en dos áreas: (i) la eliminación de las restricciones a las actividades de las zonas en base a estudios de identificación y focalización y (ii) el mejoramiento del marco de incentivos de las zonas, en especial en materia de gravámenes y regulaciones laborales. Ambas áreas requieren una prórroga de la cláusula de extinción de las zonas más allá de 2030. Por último, una cuarta categoría de recomendaciones se refiere a la promoción de nuevas zonas, como la de Antofagasta. Si se operacionaliza esta opción, el Gobierno de Chile debería considerar la introducción de parámetros básicos para las zonas, lo que comprende el establecimiento de criterios de designación de las zonas y el establecimiento de un ente regulador único para ellas. I. Abordaje de problemas regulatorios y operativos prioritarios de las zonas 1. Concesión de licencias, procedimientos y servicios inadecuados Hay diversas áreas en las cuales las zonas francas pudieran ofrecer procedimientos y servicios más simplificados. Las interacciones entre el gobierno y las empresas, como los procedimientos para iniciar un negocio y obtener permisos son complicados. Los procedimientos de evaluación y certificación de productos exigen múltiples pasos. Actualmente, los usuarios de las zonas francas se ven obligados a salir de las zonas para acudir a las oficinas gubernamentales respectivas con el fin de cumplir con sus obligaciones con respecto los reglamentos. Las zonas francas chilenas deberían ofrecer acceso tanto en el sitio como en línea a ventanillas únicas integrales para acelerar los requisitos de cumplimiento. Estas ventanillas únicas deberían tener la capacidad para emitir, de forma independiente, licencias para los usuarios, permisos de construcción y otras certificaciones de una forma eficiente. También podrían prestar servicios notariales o servicios avanzados de firma o credencial electrónica, formularios y procedimientos consolidados que satisfagan 15 las necesidades de diversos organismos y representantes de otros entes gubernamentales dedicados a prestar ayuda a los usuarios de la zona franca. Los diversos organismos deberían coordinar sus funciones y estar disponibles en el sitio según los términos de memorandos de entendimiento negociados con las empresas administradoras de las zonas francas, o con las autoridades regulatorias. Además, las zonas deberían mejorar el acceso a Internet y tener a representantes de los proveedores de Internet, así como de otros servicios de telecomunicación y servicios públicos. Estos proveedores deberían colaborar con la zona franca a fin de simplificar el acceso y mejorar el servicio al consumidor para los usuarios de las zonas francas. Las ventanillas únicas también podrían incluir información sobre los servicios y trámites de las zonas, ofrecida por profesionales técnicamente especializados y orientados al consumidor. 2. Procedimientos aduaneros y comerciales ineficientes Por lo general, las zonas simplifican los trámites aduaneros, de manera que los bienes y servicios puedan ser exportados e importados, así como comercializados dentro de ellas, más libremente, pero los trámites aduaneros en las zonas francas chilenas son muy ineficientes. En comparación con las aduanas nacionales, el desempeño de las zonas francas chilenas ha sido subóptimo en términos de recopilación, intercambio y verificación de los datos, así como en la aplicación de los procedimientos de control aduanero. Esto ha traído como consecuencia retrasos considerables, altos costos, requisitos complicados para los documentos, y controles laxos en las zonas. Las zonas francas no ofrecen ventajas a este respecto ya que, por el contrario, dependen de métodos desactualizados. Además, los trámites y documentos son diferentes en la ZOFRI y la ZonAustral. El Manual de Zonas Francas de 1984 está desactualizado y es necesario reescribirlo para que refleje las prácticas actuales de las zonas y las mejores prácticas internacionales. Las zonas francas deberían poner en práctica reformas específicas que modernicen y simplifiquen los trámites aduaneros, de forma que las empresas puedan tener acceso con más eficiencia a los mercados mundiales; ellas incluyen:  Acelerar las aprobaciones aduaneras, incluso por medio de “canales verdes” de la Aduana para las mercancías de las zonas en los puertos de entrada y salida, e inspecciones aduaneras basadas en riesgos, alineadas con los promedios nacionales de 5%.  Actualizar los procedimientos sobre los documentos aduaneros, estipulados en el Manual de Zonas Francas de 1984, incluso por medio de declaraciones automatizadas.  Hacer que los sistemas aduaneros sean interoperables con el sistema de control automatizado de las mercancías de la ZOFRI.  Exigir solamente una copia de cualquier documento que deba presentarse, de acuerdo a la Resolución de Aduanas No. 74 (1984).  Eliminar la “visa” (sello físico) del formulario Z del Servicio de Aduanas antes de los tránsitos libres de impuestos en las zonas francas y sustituirlo por una factura pro forma .  Unificar los trámites y documentos aduaneros en la ZOFRI y Punta Arenas  Armonizar la declaración anticipada de aduana con los trámites de las zonas francas.  Introducir un formulario digital único para las zonas francas. 16  Actualizar el sistema utilizado por las aduanas para la trazabilidad de la carga en las zonas francas que data de 1982, para que los datos se recopilen plenamente y se integren con el sistema ASYCUDA World (SIDUNEA) de declaración y despacho aduaneros, y sus normas de recopilación de datos.  Obligar a la empresa SRI a mantener un sistema de trazabilidad de la mercancía y un registro de control de inventario para todas las mercancías almacenadas en la zona franca.  Eliminar las duplicaciones entre los sistemas de control del “Formulario Z”, el sistema ASYCUDA World (SIDUNEA) de declaración y despacho aduaneros, y el sistema de base de datos y gestión de documentos de los concesionarios.  Ofrecer a los usuarios asesoramiento y ayuda en cuestiones aduaneras  Simplificar los procedimientos para obtener reembolsos del IVA sobre los insumos locales  Reducir los controles del SAG y del SEREMI de Salud, principalmente al permitir que las muestras de mercancías sean sometidas a prueba en las zonas francas  Suministrar servicios portuarios, aduaneros, de tránsito y transferencia en la zona franca, así como servicios de entrada y salida, las 24 horas del día, siete días a la semana  Aumentar la frecuencia del control del almacén de la zona franca por SAG y la aduana  Eliminar el procedimiento de precalificación y aprobación para los servicios de exportación según una modalidad libre del IVA  Retirar el proyecto de ley que exigiría a los usuarios depositar una fianza para sus mercancías importadas. 3. Infraestructura de transporte no integrada Las zonas francas de Chile están situadas en ciudades cercanas a las infraestructuras portuarias; sin embargo, enfrentan muchos problemas de transporte. A pesar de estar separadas de los puertos por distancias de apenas 500 m y 2 km, la ZOFRI y la ZonAustral experimentan: i) acceso indirecto; ii) tiempo y costos de cargar y descargar duplicados; iii) cargas de cumplimiento administrativo y de procedimiento asociadas con el movimiento de entrada y salida de las mercancías de estas instalaciones; y iv) necesidad de lidiar con los protocolos de entrada, salida y de seguridad en la aduana. La infraestructura portuaria existente cercana a las zonas francas no es competitiva. La Ley de Cabotaje de Chile no permite el cabotaje por las líneas navieras internacionales. Las zonas francas de Chile no están optimizadas en términos de su conectividad con carreteras y ferrocarriles. El Gobierno debería llevar a cabo estudios acerca de la conectividad y la planificación del transporte terrestre urbano y la infraestructura, con el propósito de mejorar la infraestructura de las conexiones y el acceso a los puertos (además de los servicios) para las zonas francas del país. Es plenamente concebible que pudieran usarse pasos elevados, viaductos, horas para conectar las vías dedicadas solamente a los usuarios de las zonas francas, muelles y grúas de pórtico especiales y/o cualquier otro medio a fin de integrar mejor los puertos cercanos con las zonas francas a las que sirven. El gobierno debería resolver los problemas del cabotaje, de los buques con bandera extranjera y del monopolio de capitanía de la Autoridad Marítima, a fin de mejorar el uso por navíos extranjeros de los puertos más pequeños y reducir los costos de transporte. Estos problemas limitan la capacidad de los puertos que sirven a la zona franca en Iquique y Punta Arenas, cuyo potencial debería liberarse todavía más, con miras a optimizar su capacidad de facilitación del comercio. Deberían introducirse reformas 17 legales en estas áreas, si en verdad se quiere aumentar al máximo el impacto económico fuera del centro de Chile de las zonas francas existentes o futuras. 4. Especulación inmobiliaria Un marco inadecuado de subarrendamiento ha dado lugar a tasas de arrendamiento sumamente infladas para los usuarios finales de las zonas francas; por lo tanto, ahora las tasas elevadas de arrendamiento se consideran como un obstáculo importante a la inversión en las zonas francas . En Punta Arenas, tanto el Intendente de Magallanes como SRI, la empresa administradora de ZonAustral, han informado que todavía hay usuarios originales de la zona franca que siguen funcionando de acuerdo con tasas de arrendamiento reducidas y que logran cobrar tasas de subarrendamiento mucho más altas dentro de la zona. Entretanto, las tasas de arrendamiento de la ZOFRI que son establecidas por las Reglamentos Internos Operacionales (RIO) de la ZOFRI, han aumentado desde 2014. Estos precios son atribuidos por los usuarios a un comportamiento especulativo y abiertamente impulsado a lograr mayores ganancias de parte de la ZOFRI, y a que se acerca la fecha de vencimiento de la concesión. El marco legal de las zonas francas debe ser fortalecido con respecto a la venta, arrendamiento y subarrendamiento de los bienes raíces. En resumen, las regulaciones deberían exigir: i) que las empresas administradoras de la Zona Franca reciban la aprobación de los reguladores antes de arrendar una propiedad a un tercero que está autorizado para subarrendar; ii) todos los arrendadores y subarrendatarios deben ser aprobados por los reguladores gubernamentales para sus actividades y operaciones dentro de las zonas; iii) los usuarios de la zona franca deberán recibir la aprobación de las empresas administradoras o de los reguladores antes de vender o arrendar lotes. Lo ideal es que estos controles regulatorios, junto con mecanismos eficaces y continuos para las auditorías, investigaciones y sanciones asociadas de las partes interesadas, se introduzcan por medio de modificaciones a la Ley de Zonas Francas. También son recomendables varios cambios más a los Reglamentos Internos Operacionales (RIO) para la ZOFRI y la ZonAustral11 y formular e introducir contratos estándar para los promotores y administradores de la zona franca, a nivel nacional, con nuevas cláusulas para indemnizaciones u otros cargos por retrasos o fallas en el mantenimiento de los sitios en la zona franca de conformidad con sus usos económicos previstos, para evitar la fijación de precios en forma discriminatoria y velar porque el 11 Entre los cambios a los RIO se incluyen, entre otros, los siguientes: i) los planes de zonificación interna dentro de las zonas francas deberían hacerse más flexibles a fin de prevenir la escasez artificial de terrenos, lo que eleva los precios de los lotes y los de arrendamiento; ii) las cláusulas de responsabilidad solidaria deberían ser de inclusión obligatoria en el Contrato de Administración, en los contratos estándar de usuario de la Zona Franca, para asegurar que los inversionistas no puedan evadir las obligaciones del operador en su propio uso de la tierra y en los subarrendamientos; iii) debe introducirse una reglamentación específica y estricta de los posibles conflictos de interés de los funcionarios públicos y de las partes interesadas privadas que participan en los diferentes aspectos de la gobernanza de las ZEE; iv) es necesario contar con mecanismos de respuesta a la inspección y las sanciones por parte de la empresas administradoras, mediante una serie de procedimientos detallados y robustos; y v) por tratarse de una empresa de propiedad pública mayoritaria, ZOFRI, S.A. debería buscar retornos de la tasa de arrendamiento que sean más económicos que financieros, alineando además sus documentos corporativos, sus objetivos y su estrategia, según corresponda. 18 administrador cumpla con los requisitos de reinversión. La orientación sobre estos asuntos también podría incluirse en una Ley de Zonas Francas modificada, para aumentar la certidumbre legal y regulatoria. II. Mejora del marco regulatorio y operativo de las zonas 5. Insuficiencia de garantías y protecciones fundamentales para la inversión El sistema de zonas francas podría complementar las protecciones nacionales a la inversión. Las mejores prácticas internacionales demuestran que las protecciones al inversionista son en general más amplias en las zonas francas que en el territorio nacional, lo cual no ocurre en Chile. Los inversionistas de las zonas francas tienen actualmente una protección inadecuada frente a los cambios del régimen de inversión, como los resultantes de reformas tributarias, reformas laborales y reformas de las leyes ambientales. Supuestamente, esas reformas se han introducido con efecto retroactivo; por ende, pocos inversionistas de las zonas francas cuentan con la protección de cláusulas de estabilidad legal en sus contratos. Las leyes de zonas francas también deberían, en lo posible, permitir más libertad acerca del cambio de divisas, de manera que las empresas no tengan que cambiar periódicamente las divisas a la moneda chilena. El organismo de resolución de controversias debería reformarse para aumentar la confianza de los inversionistas. En la actualidad, el Alcalde y el gerente de la Aduana son miembros de la junta de arbitraje designada para intervenir en las controversias entre las empresas ubicadas en las zonas francas y la administración de la zona. Es posible que el alcalde y el gerente de la aduana no tengan las competencias necesarias en los diversos temas presentados ante la junta y podrían estar sesgados a favor de la empresa administradora, ya que el Estado tendría una concesión con la empresa administradora, y quizás hasta la propiedad parcial de ella, como es el caso con ZOFRI SA. Se deberían introducir mecanismos para resolver las diferencias entre los usuarios o los promotores y el Estado, en especial, con organismos gubernamentales responsables de la regulación de las zonas francas. La creación de un mecanismo de este tipo puede darles a las empresas de las zonas francas una opción más eficiente y menos costosa que los mecanismos de resolución de diferencias entre los inversionistas y el Estado, ofrecidos de conformidad con los convenios internacionales. Por último, en la disposición de la Ley de Zonas Francas que establece la junta arbitral debería estipularse con claridad que los inversionistas tienen acceso al arbitraje nacional e internacional y a los tribunales nacionales, así como a la junta arbitral, para evitar cualquier duda al respecto. Por último, los contratos del gobierno con los inversionistas de las zonas francas deberían, en lo posible, incluir cláusulas de estabilidad legal. Según estas cláusulas, se aplicaría la ley vigente en el momento de la firma del contrato, independientemente de los cambios subsiguientes que podrían resultar perjudiciales para los intereses empresariales. 6. Falta de claridad sobre los derechos y obligaciones de los promotores y administradores Los derechos y obligaciones de las empresas administradoras de las zonas francas no están claros y presentan ambigüedades para los inversionistas de las zonas. Entre otros problemas, los inversionistas mencionan una falta de claridad de los cánones de arrendamiento (especialmente en la ZOFRI) y en las normas para el arrendamiento y subarrendamiento. En general, el gobierno debería hacer cumplir más estrictamente las obligaciones de las empresas administradoras por medio de indemnizaciones y otros cargos por los retrasos o incumplimientos en mantener la propiedad en forma adecuada para sus usos 19 económicos previstos, evitar prácticas discriminatorias de precios y asegurar que se cumplan los requisitos para la reinversión. Las leyes de las zonas francas deberían incluir una descripción más clara y completa de los derechos y obligaciones de las empresas administradoras de las zonas francas. Algunos ejemplos de los derechos y obligaciones que las leyes de zonas francas usualmente establecen para sus promotores y operadores son: i) la obligación de respetar los cronogramas de desarrollo y el resto de los compromisos estipulados en su contrato; ii) el derecho a subcontratar y a delegar derechos y responsabilidades, sujeto a la aprobación del gobierno; iii) el derecho a desarrollar y vender servicios públicos a los usuarios de la zona y a los consumidores que se encuentren en áreas adyacentes a la zona; iv) la obligación de desarrollar y/o administrar la zona en una forma razonable desde el punto de vista comercial, de manera coherente con las metas de desarrollo sostenible a largo plazo del país; v) la obligación de vigilar y supervisar las actividades de los usuarios de la zona y de notificar al gobierno al tener conocimiento de cualquier caso de incumplimiento; y vi) la obligación de presentar información estadística periódica al gobierno. 7. Normas inadecuadas de planificación y administración del uso de la tierra Las normas de las zonas francas chilenas acerca de la planificación y la construcción son incompletas e inadecuadas, en comparación con las normas internacionales para las ZEE. Los gobiernos locales y regionales regulan las normas de construcción, establecen los límites de altura y densidad, los requisitos de las servidumbres, las normas de estética, así como la inspección, certificación y otorgamiento de permisos, tanto dentro como fuera de las zonas francas. Estos trámites son ineficientes y se debería establecer un organismo regulatorio especial para los usuarios de la zona franca, como en otras partes del mundo. Se ha informado que los planes de zonificación son inflexibles y crean una escasez artificial de tierras, lo que a su vez aumenta los precios de la propiedad y los cánones de arrendamiento. En general, en Chile la obtención de permisos de construcción suele ser compleja y onerosa, ya que las solicitudes a los gobiernos municipales deben presentarse en papel y hacen falta numerosas reuniones con los funcionarios para lograr la aprobación.12 Estas condiciones perjudican en especial a las regiones periféricas, incluidas las zonas extremas donde se encuentran las zonas francas, porque el costo de la construcción ya es alto allí. Las leyes de zonas francas deberían establecer un régimen especial de uso y administración de la tierra, según el cual las empresas administradoras de las zonas fijan normas especiales de uso de la tierra, sujeto a la supervisión de un regulador especial para las zonas francas. Las normas internas de procedimiento de la ZOFRI y la SRI deberían incluir la autoridad para reglamentar el uso de la tierra, las normas de construcción y los procedimientos de obtención de permisos. Esas competencias podrían transferirse desde los gobiernos municipales y regionales hacia las empresas administradoras o a un regulador especial de las zonas a nivel nacional. 8. Atención insuficiente al monitoreo y la evaluación Para Chile es difícil evaluar debidamente en qué medida las zonas del país están logrando el éxito o fallando como instrumento de política, por causa de las brechas considerables en el monitoreo y la 12 Según informa la Cámara Chilena de la Industria de la Construcción. 20 evaluación del desempeño del programa. Las brechas actuales en los datos acerca de las zonas francas hacen particularmente difícil evaluar el programa, junto con sus beneficios y costos relativos, aunque fuese de manera ocasional y menos aún de manera constante con miras al mejoramiento continuo. El marco legal y regulatorio de la zona franca o los contratos de los concesionarios deberían imponer mayores obligaciones a las empresas administradoras de la zona franca con respecto al monitoreo y la presentación de informes. Algunos de los ejemplos de las obligaciones que suelen imponerse a los promotores y administradores de las zonas son: la obligación de respetar los cronogramas de desarrollo y otros compromisos establecidos en su contrato; la obligación de promover la zona o de funcionar en ella de manera coherente con las metas de desarrollo sostenible de largo plazo del país; la obligación de monitorear y supervisar las actividades de los usuarios en la zona, y de notificar al gobierno cuando se enteren de algún incumplimiento; la obligación de utilizar los procedimientos especificados de monitoreo y evaluación social y ambiental; y la obligación de someter información estadística periódica al gobierno. III. Reconsideración de las limitaciones a las actividades de las zonas y mejoramiento del marco de incentivos 9. Limitaciones a las actividades en las zonas Varios países han diseñado ofertas para atraer industrias innovadoras y basadas en el conocimiento, y las Zonas Económicas Especiales (ZEE) podrían servir como plataformas para la especialización inteligente. En realidad, las ZEE pueden servir como plataformas que resultarían ventajosas para las actividades que se benefician de la aglomeración, por medio de la formulación específica de políticas, programas y servicios que sean de la máxima utilidad para estas actividades. Se debería permitir, no sólo en la etapa de planificación, sino a lo largo de la vida de la ZEE, que el mercado guiara la inversión, independientemente de los planes del gobierno o del promotor para la zona. Chile debería considerar la modificación de sus leyes sobre zonas francas para estimular actividades que las regiones periféricas pueden aprovechar mejor para crecer y respaldar la innovación que impulse la productividad. El país necesita contar con plataformas específicas para impulsar la innovación y aumentar la productividad en regiones y sectores estratégicos. La exclusión efectiva de las industrias siderúrgica, minera, maderera y pesquera, así como de las actividades de tecnología avanzada (incluso de la tercerización del proceso empresarial), del régimen de las zonas francas es un importante factor inhibidor de la inversión en la ZOFRI. No obstante, ha venido aumentando la presión para ampliar la gama de actividades de las zonas francas, debido al reconocimiento de que el crecimiento de Chile depende de incubar industrias basadas en el conocimiento y orientadas a los servicios en las zonas francas. La Corporación de Fomento de la Producción (CORFO) ha identificado un cierto número de proyectos y sectores estratégicos en el Gran Iquique y Gran Punta Arenas, en el marco de su Programa de Especialización Inteligente, en sectores como reparación de buques, turismo especializado, pesquería, energía sostenible e industrias agroalimentarias. Como un primer paso en este sentido, en las zonas hacen falta otros estudios de identificación y focalización destinados a detectar sectores potenciales que podrían atraerse hacia las zonas; para esto, los estudios existentes de CORFO deberían servir como insumos valiosos. Los próximos estudios de identificación y focalización deberían abarcar estudios de identificación del sector de 21 inversiones/conglomerados/cadena de valor, además de encuestas a los inversionistas, estudios sobre la demanda, y estrategias de focalización con respecto a los inversionistas, que se describen en el Apéndice I. Asimismo, debe prestarse atención a las actividades con un potencial elevado, que ya fueron identificadas por CORFO y por otros actores, según se describe en este informe13. Los mecanismos para estimular nuevas actividades deberían ir más allá de las exenciones tributarias, hacia políticas y programas calibrados para posibilitar actividades específicas . Por ejemplo, las ZEE orientadas hacia actividades de ciencia y tecnología podrían ofrecer un proceso transparente de aprobación regulatoria de productos, privacidad electrónica y leyes sobre seguridad. Una ley de zonas francas modificada podría incluir capítulos específicos por sector, a fin de describir en detalle tanto las políticas como los programas. Las empresas administradoras de las zonas francas también podrían desempeñar un papel importante en este esfuerzo, adaptando sus ofertas de bienes raíces y los servicios asociados de valor agregado a sectores y conglomerados específicos. Por ejemplo, debería explorarse la posibilidad de establecer una “ciudad del conocimiento”, en la zona franca de Punta Arenas. 10. Incentivos fiscales mal calibrados No se debe depender de los incentivos tributarios como un atractivo principal de las zonas. En muchos casos, los incentivos en especie pueden tener un impacto más fuerte para el logro de las metas específicas buscadas que los incentivos fiscales, sin la distorsión del mercado asociada con los incentivos tributarios, en especial por medio del suministro directo de bienes o servicios que agreguen valor. Los incentivos tributarios disponibles deberían ser recalibrados y reenfocados en aquellas actividades que añadan el máximo de valor y/o promuevan la innovación y el crecimiento de la productividad. En la actualidad, el Estado está sufragando costos fiscales grandes, derivados principalmente de las exenciones del pago del IVA y del impuesto sobre la renta, que benefician en especial a las actividades minorista y mayorista. Podrían dirigirse mejores incentivos a los sectores determinados en los estudios de identificación y focalización de las ZEE, que podrían tal vez abarcar servicios de atención de salud y educación, investigación y desarrollo, externalización de los servicios empresariales, manufactura, tecnología minera, pesquería y acuicultura sustentables, transporte marítimo y otras actividades prioritarias. También se podría analizar una gama de incentivos financieros para promover los resultados esperados del programa de zonas francas. El bono a la contratación de mano de obra es un ejemplo de una política existente y posiblemente eficaz para aumentar el empleo, al igual que lo es el subsidio a la inversión dirigido a atraer nuevas inversiones, si se cambia su enfoque sectorial. Asimismo, se podrían considerar las otras medidas siguientes: i) fondos públicos de contrapartida para mejorar las destrezas de los trabajadores; ii) financiamiento para promover la contratación de proveedores nacionales ubicados fuera de las zonas y transferirles conocimientos y tecnología; iii) suministrar una base de datos de proveedores 13 Estas actividades incluyen: manufactura, atención de salud y tecnologías sanitarias, tecnología y servicios de minería, pesquería y acuicultura sostenibles, actividades de tecnología avanzada (como TIC y BPO), turismo sostenible, suministro de alimentos orgánicos, construcción sostenible, industrias del conocimiento (por ejemplo, servicios educativos, investigación y desarrollo, etc.), petróleo y petroquímica, servicios marítimos y de buques, generación y venta de energía eléctrica, y servicios a otros usuarios de la zona franca. 22 y compradores nacionales lo que aumenta los encadenamientos con la economía nacional; iv) apoyo a la contratación de empleados; v) programas para vincular a las empresas de las zonas francas con universidades e institutos técnicos, tanto en la esfera de investigación y desarrollo como en la de capacitación, además de ofrecer programas en el sitio para la formación de los trabajadores; vi) asesoramiento y asistencia sobre impuestos y aduanas para ayudar a los usuarios a utilizar los complejos programas de incentivos; y vii) instalaciones en el sitio para la atención de salud, cuidado de niños, educación, escuelas y recreación. 11. Ausencia de disposiciones de reglamentación laboral simplificadas Los empleadores y trabajadores de las zonas francas chilenas están sujetos a la ley del trabajo general, y no a contratos laborales especializados y negociados. Esta es una oportunidad perdida, dado que una de las barreras más citadas al crecimiento de Chile son los reglamentos laborales innecesariamente restrictivos. Despedir a los empleados es muy costoso en Chile. Es probable que las restricciones del mercado laboral tengan el efecto de disuadir a las empresas de invertir en el país, los desalienta de contratar a nuevos trabajadores, inhibe la sustitución de los trabajadores improductivos y, por consiguiente, limita el avance profesional de los empleados talentosos y motivados. La legislación chilena sobre zonas francas podría ofrecer a las empresas ubicadas en las zonas una reglamentación laboral más flexible sin dejar de salvaguardar los derechos de los trabajadores y la adhesión a los convenios internacionales. Estas políticas más flexibles deberían consistir en: i) reglamentos modificados que reduzcan las barreras al despido y permitan el cese del empleo tanto por razones económicas como no económicas, en línea con los promedios de los países de altos ingresos de la OCDE; ii) programas de formación de los trabajadores que sean pertinentes para las demandas del mercado; y iii) un equipo especializado de funcionarios para mejorar el cumplimiento de las normas laborales. IV. Problemas estratégicos para las nuevas zonas 12. Ausencia de criterios para designación de las zonas A nivel internacional, la legislación de las ZEE incluye cada vez más procedimientos estrictos para garantizar que las zonas sean designadas en áreas con fuertes justificaciones para la inversión. Si las ZEE no están ubicadas en áreas que ya estén posicionadas para atraer inversiones, por lo general, no lograrán cumplir sus objetivos. Las leyes y regulaciones de las ZEE pueden impedir que se designen nuevas zonas en lugares inadecuados, si ellas exigen que todas las propuestas incluyan los siguientes estudios: evaluaciones cuantitativas de la ZEE acerca de la demanda y el mercado; estrategia económica y estudios sectoriales; y proyecciones cuantitativas de absorción/retiro (take-down) en ZEE. Además, suelen establecerse algunos criterios mínimos para las áreas que van a ser designadas como ZEE. 14 14 Estos criterios pueden incluir: una masa crítica de actividad económica, que abarque conglomerados incipientes; conexiones sólidas de transporte con los mercados nacionales e internacionales; la presencia de mano de obra calificada y de recursos; conexiones a la infraestructura de energía eléctrica, agua y transporte, lo que comprende puertos, aeropuertos o estaciones ferroviarias importantes en términos comerciales; y recursos relacionados con la calidad de vida como escuelas y opciones de esparcimiento para la gerencia y el personal de los inversionistas. 23 No hay ninguna metodología específica para designar a las zonas francas en ninguno de los decretos y leyes pertinentes de Chile. En efecto, las Zonas Francas de Iquique y Punta Arenas fueron designadas de manera más o menos ad hoc.15 La ausencia de criterios y procedimientos sistemáticos para la designación de las zonas expone al programa al riesgo de que las zonas se desarrollen en áreas que no atraen inversiones significativas, lo que a su vez puede llevar al desperdicio de los recursos públicos, la pérdida de la buena reputación del programa de las zonas y una escasa creación de empleo. Sin esos criterios y procedimientos, algunas leyes como la Ley No. 20.655 de 2013 son motivo de preocupación, ya que autorizan al Alcalde regional (con autorización del Ministro de Hacienda) para designar nuevas zonas francas en “áreas aisladas geográficamente”, que carecen de conectividad con el resto del territorio nacional. Deberían aprobarse modificaciones legales a la Ley de Zonas Francas que establezcan criterios para poder evaluar las propuestas de nuevas zonas francas. También deberían incluirse procedimientos para llevar a cabo esa evaluación en forma rigurosa y transparente. Lo ideal sería que los promotores del sector privado presentaran las propuestas a una nueva autoridad regulatoria especializada en las ZEE, que examinaría y decidiría sobre las propuestas, según los criterios establecidos legalmente. El Gobierno debería velar por que estos criterios se apliquen a las nuevas zonas propuestas en lugares como Aysén y Antofagasta.16 13. Multiplicidad de organismos reguladores de las zonas En general, las leyes de zonas francas reconocidas en las mejores prácticas internacionales establecen una autoridad regulatoria única para administrarlas. De conformidad con un sistema de ese tipo, la autoridad nacional de las ZEE se ocupa de la mayor parte de los asuntos regulatorios para los usuarios de las zonas, lo que les permite evitar los procesos burocráticos prolongados. Se debe dotar a la autoridad de un alto nivel de autonomía, de manera que pueda regular las zonas de manera eficaz y rentable, sin interferencia política.17 Por el contrario, cuando las responsabilidades administrativas son transferidas a los gobiernos regionales o municipales, ellos suelen carecer de la influencia que un regulador del gobierno central puede impartirle a un programa nacional. Chile debería modificar su ley de zonas francas y unificar su programa bajo una autoridad regulatoria nacional única con el poder de ejecutar con independencia la mayor parte de las funciones de regulación. Actualmente la ZOFRI y la ZonAustral, en lugar de estar reglamentadas por una autoridad 15 El Decreto con fuerza de ley 341 de 1977 declaraba a ambas áreas como zonas francas, pero no aportaba ninguna base para sustentar la designación de futuras zonas francas. 16 En el apéndice J se da una descripción de antecedentes de la Zona Franca de Antofagasta, así como del trabajo analítico inicial y de los estudios recomendados, junto con las recomendaciones de esta sección. 17 Tener un regulador único de las zonas tiene varias ventajas, como el aumento de la uniformidad, la transparencia, y la calidad de la aplicación de las regulaciones y las ofertas de servicios; claridad de la visión estratégica y potencial de mercado de las zonas; capacidad para cultivar y concentrar personal talentoso del servicio público; además de conocimiento acerca de la regulación de las zonas, la creación de conocimiento institucional, en lugar de dispersar los recursos regulatorios en múltiples organismos zonales; minimización de los reglamentos innecesariamente complicados y redundantes; y capacidad para aplicar criterios y procedimientos coherentes para la designación de nuevas zonas, en lugar de decisiones ad hoc, de motivación política, sin una sólida justificación económica ni de atracción de inversiones. 24 regulatoria nacional especial, están controladas por diversas autoridades nacionales, regionales y locales. De hecho, los gobiernos regionales y locales, así como las empresas administradoras, ejercen un considerable control regulatorio sobre las zonas. Las mejores prácticas internacionales indican que una autoridad nacional regulatoria se encuentra en mejor posición mejor para desempeñar esas funciones ya que maneja las metas de inversión más amplias para la región y la nación. La ley debería contemplar explícitamente que el regulador tiene el poder de ejecutar ciertas funciones que en la actualidad están a cargo de los gobiernos municipales y regionales, además de muchas de las funciones ejecutadas por el gobierno nacional. Para las funciones que se mantengan en manos de otros organismos gubernamentales, como las aduanas, se deberían negociar memorandos de entendimiento a fin de simplificar y consolidar los trámites para las empresas ubicadas en las zonas y contar con representantes especializados en el sitio. Conclusiones Los incentivos fiscales de las zonas francas, por sí mismos, no han sido suficientes para atraer a las empresas. Las zonas francas chilenas, tal como están estructuradas hoy en día, no están ampliando la base de exportadores ni diversificando las actividades económicas y la canasta de las exportaciones. Las metas de ventas y las orientaciones de las zonas francas no están integradas en la estrategia general de desarrollo del país. Varios informes del Congreso y de comités técnicos regionales han reconocido que el crecimiento de Chile depende de incubar industrias basadas en el conocimiento y orientadas a los servicios en las ZEE, y han argumentado a favor de la creación de plataformas para desarrollar otros sectores estratégicos. Como en la actualidad esto no está ocurriendo de ninguna manera metódica en Chile, nunca se subrayará demasiado el grado en que un cambio hacia el mejoramiento de la recopilación de datos para el monitoreo y la evaluación de las zonas representaría un primer paso crucial, que permitiría al país emprender una optimización sostenible de su programa de zonas francas. Hoy en día, es difícil para los reguladores chilenos y los concesionarios de las zonas francas evaluar de manera adecuada y autónoma el grado en que las zonas francas del país están logrando el éxito o fallando como instrumento de política, debido a las brechas considerables en el monitoreo y la evaluación del desempeño del programa. Las brechas actuales en los datos sobre las zonas francas hacen particularmente difícil evaluar el programa, junto con sus beneficios y costos relativos, aunque sea de manera ocasional y mucho menos de manera constante con miras a su mejoramiento continuo. Las estrategias necesarias para activar a los sectores de alto potencial y alto valor agregado de las zonas extremas del norte y el sur exigen una mayor diversidad de estímulos, en comparación con los ofrecidos por las actuales exenciones tributarias del régimen de zonas francas. El Grupo del Banco Mundial y CORFO consideran que Chile necesita plataformas específicas para impulsar la innovación y aumentar la productividad de sectores y regiones estratégicos, así como para diversificar las fuentes de abastecimiento de las zonas; además, hacen falta una competencia nacional transversal y reformas de las políticas financieras. Si se dan pasos positivos en este aspecto, los incentivos pueden ayudar a atraer nuevas industrias y servicios orientados a la exportación. 25 Las zonas francas situadas en las regiones extremas de Chile podrían evolucionar hasta convertirse en herramientas más eficaces para apoyar la competitividad regional, atraer la inversión privada, promover la innovación con miras a estimular la productividad, aumentar el valor agregado y los encadenamientos con la economía local y contribuir a un uso sostenible de las ventajas comparativas de estas regiones. Creemos que la consideración de todas las recomendaciones de política de este informe es la mejor opción. No obstante, para alcanzar estas metas, será necesario un esfuerzo importante de reforma. Es necesario forjar consenso en torno a la estrategia propuesta, al principio con responsables clave de las políticas a nivel central y luego con las autoridades regionales. En segundo lugar, debería crearse un equipo gubernamental (compuesto idealmente de autoridades nacionales y subnacionales) a fin de supervisar la preparación de una serie de propuestas técnicas detalladas para cada una de las recomendaciones clave propuestas, como por ejemplo, el régimen tributario, el régimen de facilitación aduanera, el régimen regulatorio, y otras. Por último, es necesario formular modificaciones al marco legal, que incluye las leyes y las regulaciones auxiliares. Esto también exigiría un esfuerzo concertado para asegurar la coherencia con otras normas. Sin embargo, el verdadero trabajo empezaría una vez que se haya definido el marco legal e institucional. 26 CAPÍTULO 1. Contexto y panorama de las Zonas Francas de Chile Mapa de las regiones de Chile 27 1.1. Contexto Designadas históricamente como Zonas Extremas, las regiones más lejanas del norte y el sur de Chile están separadas por largas distancias y dificultades de comunicación desde el centro de Chile y se han beneficiado de políticas públicas especiales que otorgan incentivos fiscales a empresas y residentes de esas zonas para fomentar el desarrollo regional. Las condiciones difíciles de las Zonas Extremas demostraron ser barreras a la inversión, el emprendimiento y la creación de empleos. Con la finalidad de atraer inversiones y generar empleos, Chile otorgó a los residentes de las regiones designadas como Zonas Extremas un trato especial en términos de políticas públicas, que incluye incentivos fiscales para las empresas ubicadas en las zonas francas (ZF), subsidios salariales, créditos fiscales a la inversión y subsidios a las ventas. Chile tiene dos zonas francas en funcionamiento, a saber: la Zona Franca de Iquique (ZOFRI), en el norte, y la Zona Franca de Punta Arenas (ZFPA) o ZonAustral), en el sur, que fueron establecidas hace 40 años. Las zonas francas (ZF) de Iquique y Punta Arenas se crearon a mediados de los años setenta, debido a consideraciones geopolíticas y estratégicas, como parte de las políticas de las Zonas Extremas. Con las zonas francas se procuraba reducir los precios de los productos importados consumidos por los residentes, además de estimular la inversión y la creación de empleos en estas regiones. El territorio situado al norte de Chile formaba parte de Bolivia y Perú hasta fines del siglo XIX. El propósito de la creación de la ZOFRI era generar ventajas económicas que promovieran el establecimiento de la población y el desarrollo económico de la región. Desde entonces, la ZOFRI ha crecido y se ha convertido en un centro de actividad comercial, pero su actividad se ha concentrado principalmente en el comercio minorista y mayorista, con poca actividad industrial. El territorio situado al sur de Chile fue disputado por Argentina y, a causa de su difícil acceso desde el centro del país, los sentimientos aislacionistas eran comunes en los residentes. Se buscaba que la Zona Franca de Punta Arenas atrajera más población al área y transmitiera la sensación de que el gobierno central se preocupaba por ella. Sin embargo, la zona franca no ha atraído mucha reubicación ni inversiones y es poco probable que algún día lo logre bajo su marco actual. Las regiones de Tarapacá (Región I) y Magallanes (Región XII), donde se encuentran las dos zonas francas del país, tienen un ingreso per cápita relativamente alto y bajos niveles de pobreza, pero en los últimos años el crecimiento del ingreso ha sido bajo. Esto es especialmente evidente en el caso de la región de Tarapacá, donde se encuentra la ZOFRI, pero también es cierto en el caso de la región de Magallanes, sede de la ZonAustral. Según se indica en el cuadro 1, Tarapacá es la región con el tercer PIB per cápita más alto del país (US$ 18.200 en 2014), después de Antofagasta (Región II) y Atacama (Región III), dos regiones que dependen mucho de la minería de cobre. Magallanes ocupa el sexto lugar por su PIB per cápita, con un nivel (US$ 12.500 en 2014), levemente inferior al promedio nacional (US$ 13.270 en 2014). A pesar de estos indicadores económicos relativamente positivos, el crecimiento del ingreso en los años recientes ha sido bajo. Magallanes notificó un crecimiento anual del ingreso per cápita de 4,4%, entre 2008 y 2014, inferior al promedio nacional de 5,1%, mientras que en Tarapacá el crecimiento fue negativo, la única región con este tipo de crecimiento en este período. Tarapacá y Magallanes se encuentran entre las regiones menos pobladas; dependen mucho de la minería, en especial Tarapacá, lo que las hace vulnerables a los altibajos de los precios del mineral. 28 Magallanes es la región de mayor superficie de Chile, con 132.290 kilómetros cuadrados y sólo 164.000 habitantes, por lo que es la segunda región con la menor densidad de población del país, después de la región vecina, Aysén, situada al norte, según se indica en el cuadro 1. Tarapacá es la quinta región de menor densidad de población del país y limita con otras dos regiones de baja densidad, Antofagasta y Atacama, que también son productoras de cobre. Ambas regiones dependen en gran medida de la minería, en especial Tarapacá, donde representaba un 45% del PIB regional en 2014. Desde 2011, Tarapacá, Antofagasta y Atacama han sufrido el impacto de la caída continua de los precios del cobre. Magallanes depende menos de la minería, que aporta 18% del PIB regional, pero esa cifra sigue siendo más alta que el promedio nacional de 11%. Cuadro 1: Características económicas y sociales de las regiones chilenas Crecimiento Contribución Proporción PIB per Población Densidad anual del Territorio del sector de cápita 2014 2014 2014 PIB per (1.000 minero al población (1.000 (habitantes (US$1.000) cápita km2) PIB regional, en situación habitantes) por km2) (2008-2014) 2014 (%) de pobreza, 2013 (%) XV Arica y 6,5 4,1% 16,9 235 13,9 7% Parinacota 14,6 I Tarapacá 18,2 -1,0% 42,2 329 7,8 45% 8,2 II Antofagasta 41,8 3,3% 126,1 613 4,9 56% 3,9 III Atacama 18,4 5,7% 75,2 308 4,1 44% 7,.3 IV Coquimbo 9,7 5,1% 40,6 759 18,7 35% 16,2 V Valparaíso 11 5,2% 16,4 1.808 110,3 14% 15,6 RM - Metropolitana 16 5,6% 15,4 7.229 469,3 1% de Santiago 9,2 VI Libertador General 11,8 5,5% 16,4 911 55,6 24% O'Higgins 16,0 VII Maule 7 3,6% 30,3 1.036 34,2 0% 22,3 VIII Bío Bío 8 4,2% 37,1 2.100 56,7 0% 22,4 IX La 5,5 5,7% 31,8 983 30,9 0% Araucanía 27,9 XIV Los Ríos 7,7 7,2% 18,4 402 21,8 0% 23,1 X Los Lagos 8,8 7,5% 48,6 835 17,2 0% 17,6 XI Aysén 13,1 9,9% 108,5 107 1,0 10% 6,8 XII 12,1 4,4% 132,3 164 1,2 17% Magallanes * 5,6 TOTAL CHILE 13,3 5,1% 756,1 17.819 23,6 11% 14,4 Fuente: Cálculos del personal del Grupo del Banco Mundial a partir de datos de la Biblioteca del Congreso Nacional de Chile/BCN (territorio), del Instituto Nacional de Estadísticas de Chile y el Banco Central de Chile (PIB), el Ministerio de Desarrollo Social de Chile y los sitios web específicos del INE para cada región. *Los valores del cuadro excluyen a la Antártica Chilena (1.250.000 km2). Nota: En las regiones de Tarapacá y Magallanes, sombreadas en azul, se encuentran las dos ZF del país. En Tarapacá está la Zona Franca de Iquique (ZOFRI) y en Magallanes, la Zona Franca de Punta Arenas (ZFPA). 29 Dadas las condiciones actuales y una vulnerabilidad persistente y demostrable a las caídas de los precios de las materias primas que afectarían el crecimiento futuro de esas regiones, el Gobierno de Chile ha encomendado al Grupo del Banco Mundial (WBG) la evaluación de los impactos económicos y fiscales de la ZOFRI en Tarapacá y de la ZonAustral en Magallanes. La amplia gama de beneficios otorgados a las empresas que funcionan en las zonas ha sido de eficacia y eficiencia dudosas. Las empresas ubicadas en las zonas francas están exentas del pago del impuesto sobre la renta, de aranceles aduaneros y del impuesto al valor agregado. Estas exoneraciones del pago de impuestos se traducen en costos fiscales considerables. Según un informe del Banco Mundial (2005) en el que se evaluaban los costos fiscales de las políticas de las zonas extremas mostró que los impuestos exonerados en las ZF chilenas representaron alrededor de US$ 100 millones anuales, en 2001, el último año con datos disponibles en el informe. Esta cifra no se ha actualizado y no se han evaluado los vínculos económicos de las zonas francas chilenas dentro de sus regiones ni su eficacia para atraer inversiones y crear empleos. A pesar del considerable costo agregado para el Estado que se calculó para 2001, el beneficio acordado a las empresas individuales que funcionan en las zonas, en términos de impuestos exonerados, es marginal ya que Chile cuenta con uno de los mercados más abiertos de América Latina. Esta situación ha suscitado conjeturas de que las rentas generadas por las zonas ya no benefician a los residentes de las regiones de manera amplia ni contribuyen a estimular el desarrollo en las regiones, que era el propósito original. Cuadro 2. Resumen de los tipos de zonas Tipo de zona Objetivo de Tamaño usual Ubicación Actividades Mercados Ejemplos desarrollo usual Zona Franca Apoyo al >50 hectáreas Puerto de Almacena- Re- Zona Libre de (zona franca comercio entrada miento y exportación Colón comercial) actividades nacional (Panamá) relacionadas con el comercio Zona Fabricación >100 Ninguna Manufactura u Principal- Bangladesh, tradicional de para la hectáreas otro tipo de mente de Vietnam tratamiento de exportación tratamiento exportación las exporta- ciones (ZTE) Empresas Fabricación No hay En todo el país Manufactura u Principal- Mauricio, libres (ZTE de para exportar mínimo otro tipo de mente de México una sola tratamiento exportación unidad) ZTE híbrida Fabricación >100 Ninguna Manufactura u De La Krabang, para exportar hectáreas; otro tipo de exportación y Tailandia sólo una parte tratamiento nacional del área es ZTE Puerto Desarrollo >1.000 Ninguna Multiusos Interno, Aqaba, libre/ZEE integrado hectáreas nacional y de Shenzhen exportación Fuente: Farole and Akinci (2011) 30 Por lo general, las zonas francas son un instrumento de política rígido y anticuado que un número creciente de países está reemplazando con zonas económicas especiales (ZEE), más flexibles y modernas. El actual régimen chileno de ZF podría aprender lecciones importantes de esta tendencia. Según la clasificación de las zonas del cuadro 2, la ZFPA y la ZOFRI son zonas de libre comercio o zonas francas características, donde las segundas tienen una actividad de tratamiento limitada, característica de una zona de tratamiento de las exportaciones (ZTE). En el cuadro 3 se resumen las principales diferencias entre las ZF tradicionales y las ZEE modernas, además se dan ejemplos de ZEE exitosas. Hay muchas tendencias mundiales importantes que sustentan este cambio de política, a saber: la reducción acelerada de los aranceles en todo el mundo y la integración mundial de las cadenas de suministro; los esfuerzos internacionales cada vez mayores para combatir la evasión fiscal y armonizar los incentivos tributarios; un mayor énfasis en la responsabilidad social empresarial; la evolución hacia economías basadas en los servicios y el conocimiento, según la cual los países que atraviesan por esas transiciones acuden a las ZEE para usarlas como catalizadoras; reconocimiento creciente del potencial del sector privado para producir bienes públicos por medio de ZEE que cada vez más son financiadas, construidas y administradas por el sector privado, mientras el sector público desempeña una función regulatoria y, ocasionalmente, actúa como socio del sector privado; aumento del reconocimiento de los beneficios de la localización combinada de varios tipos de actividades y conglomerados. Cuadro 3. Diferencias entre las zonas francas (ZF) clásicas y las Zonas Económicas Especiales (ZEE) modernas ZF clásicas ZEE modernas Pocos encadenamientos aguas Adquieren productos de las empresas nacionales y transfieren arriba con las industrias conocimientos, lo cual crea efectos indirectos positivos en la economía nacionales local (por ejemplo: las Zonas Francas de Corea) Centradas solamente en Centradas en facilitar el comercio y eliminar las barreras no arancelarias disminuir las barreras por medio de funcionarios aduaneros in situ, trámites aduaneros arancelarias, permitiendo la acelerados, infraestructura portuaria integrada y apoyo logístico (por importación de mercancías ejemplo: Zona Franca de Jebel Ali, Dubái) extranjeras libres de impuestos, siempre que sean usadas para la exportación Centradas en la actividad Industrias de servicios variadas (por ejemplo: Panamá Pacífico) industrial y complementaria (logística y comercial) Tienden a atraer a empresas de Atracción de conglomerados específicos de sectores industriales de alta bajo valor agregado productividad o basados en el conocimiento (por ejemplo: tecnología avanzada, TIC, biotecnología, aeroespacial) (por ejemplo: Zona Franca de Tánger en Marruecos) 31 Centradas en almacenamiento, Entorno más urbano y combinación de usos, como residencial, industrial, logística y en la industria comercial, oficinas, comercio minorista, recreación, etc. (por ejemplo: Panamá Pacífico) Servicios o instalaciones de valor Suministro de servicios de valor agregado e instalaciones para las agregado mínimo industrias en el sitio, como ventanilla única, transporte, cuidados infantiles, laboratorios compartidos, instalaciones educacionales, servicios de investigación y desarrollo y de colaboración, etc. (por ejemplo: Zona Franca de Jebel Ali, Dubái; Tomsk Akademgorok, Rusia) Enclaves remotos, lejos de los Integrados o cercanos a ciudades importantes donde hay fuerza laboral, centros poblados servicios, infraestructura, mercados de consumidores, etc. (por ejemplo: Zonas Económicas 1 y 3 de Qatar) Financiamiento, desarrollo y Dependencia del sector privado para el financiamiento, desarrollo y administración por el sector administración, de manera exclusiva o como asociación entre el sector público público y el privado (por ejemplo: las zonas más recientes de la República Dominicana) Fuerte dependencia de los Enfoque equilibrado a los incen vos ―combinación de tasas del impuesto diferimientos tributarios y las sobre la renta competitivas con incentivos financieros para actividades de exenciones fiscales a las valor agregado social o económico, con un entorno regulatorio empresas; no se concentran en simplificado (por ejemplo: Aqaba, Jordania; Panamá Pacífico) las restricciones del entorno de negocios No se dedican a proyectos piloto Proyectos piloto para implantar reformas beneficiosas que a la larga se de las reformas extiendan a todo el país (por ejemplo: las ZEE de China) Cumplimiento y gestión Logro de la responsabilidad social corporativa, certificación de los ambiental débiles proveedores y aplicación de normas del Banco Mundial para una gestión responsable del ambiente (por ejemplo: las ZPE de Bangladesh) Fuente: Personal del Grupo del Banco Mundial Las ZEE muestran un desempeño desigual en diversas partes del mundo. Han sido una herramienta poderosa para atraer la inversión, promover el crecimiento orientado a la exportación y generar empleos en países tan diferentes como China, Corea, Mauricio y Panamá; sin embargo, en muchos otros países las ZEE no han podido alcanzar sus metas. Las ZEE consisten en una herramienta de desarrollo espacial que establece zonas geográficas delimitadas donde las normas de los negocios son diferentes de las predominantes en el resto del territorio nacional. Esas normas diferentes se aplican principalmente a las condiciones de la inversión, los procedimientos del comercio internacional y de las aduanas, los impuestos y el entorno regulatorio. Por lo tanto, se supone que las ZEE cuenten con un entorno de negocios más liberal y una estructura administrativa más eficaz, en comparación con los que predominan en el resto del territorio nacional (Farole and Akinci 2011). Hay muchas ZEE exitosas, en especial en Asia oriental, que han atraído inversiones privadas considerables y generado oportunidades de empleo sustanciales. Otras no han logrado atraer la inversión privada ni una actividad comercial importante, a pesar de sus cuantiosos 32 costos públicos. Aunque es indudable que los beneficios y limitaciones de esas zonas se seguirán debatiendo, lo que está claro es que ellas atraen cada vez más a quienes establecen las políticas en todo el mundo, como instrumentos para estimular el comercio, la inversión, así como la política industrial y espacial.18 El objetivo de este informe as evaluar los impactos económicos y fiscales de las dos zonas francas de Chile, la ZOFRI y la ZonAustral, teniendo en cuenta las limitaciones de los datos. Más específicamente, el objetivo del informe es: i) analizar el desempeño de las zonas francas en términos de comercio y otras actividades económicas, así como sus vínculos económicos con los países vecinos y con las regiones donde funcionan; ii) analizar los costos fiscales de las políticas de incentivos de las zonas francas, incluido un cálculo del costo fiscal agregado de la exención del impuesto al valor agregado, de los derechos arancelarios y de los impuestos sobre la renta de las empresas ubicadas en las zonas francas; iii) preparar un diagnóstico de las zonas francas actuales centrado en su marco legal y regulatorio, su infraestructura, la facilitación del comercio, en comparación con las mejores prácticas.19 Como se planteará más adelante en este informe, hay datos de variables clave de las empresas de las zonas francas que en la actualidad no se recopilan (como el monto anual de la inversión, los empleos directos a tiempo completo y tiempo parcial por año, y el valor real de las operaciones de venta), que limitaron el análisis cuantitativo de los beneficios y costos fiscales en el informe. Recomendamos que en el futuro se haga un mayor esfuerzo con respecto a la recopilación de datos, a fin de lograr un marco más adecuado de supervisión y evaluación acerca del impacto económico de las zonas francas. 1.2. Características principales del régimen chileno de Zonas Francas El programa chileno de zonas francas se rige principalmente por la Ley de Zonas Francas de 2001. 20 Con esta ley se actualizaron y consolidaron leyes precedentes que regían las zonas francas de Iquique y Punta Arenas.21 Esas zonas se establecieron en los extremos opuestos del país, en las Zonas Extremas ―Iquique en la región norteña de Tarapacá (Región I) y Punta Arenas en la región sureña de Magallanes (Región VII) ― con la finalidad de estimular el crecimiento económico en esas regiones. La Ley de Zonas Francas está sumamente centrada en el estatus extraterritorial de las zonas francas desde una perspectiva aduanera y establece un marco para la administración de ese sistema. La Ley de Zonas Francas estipula el principio básico de las zonas francas, es decir, que los aranceles a la importación se suspenden para la mercancía importada que ingresa a las zonas francas y sólo se aplicarán si se vende en el territorio de la aduana nacional fuera de la “Zona de Extensión”.22 18 Véase, por ejemplo, “SEZs: Political priority, economic gamble”, The Economist, 4 April 2015. 19 En el apéndice A se muestra un fragmento del contrato de Servicios de Asesoramiento Reembolsables (SAR) firmado que define las actividades y los resultados. 20 Decreto con Fuerza de Ley No. 2 de 2001 (de aquí en adelante, “Ley de Zonas Francas”) 21 Por ejemplo, Decreto Ley 1.055 de 1975, Decreto No. 1355 de 1975, Decreto 275 of 1976, y Decreto con fuerza de ley No. 341 de 1977. 22 Ley de Zonas Francas, art. 10. 33 Los usuarios de las zonas francas están exonerados del pago de impuestos al valor agregado (IVA) cuando venden dentro de la “zona de extensión”, que incluye las regiones I (Tarapacá) y XV (Arica y Parinacota) en el norte, así como las regiones XI (Aysén), XII (Magallanes) y la provincia de Palena de la región X. Los usuarios de las zonas francas tampoco pagan IVA sobre las exportaciones, pero las empresas situadas fuera de las zonas francas no pagan IVA sobre las exportaciones. Los consumidores que residen en la “zona de extensión” no están sujetos a un límite para la compra de productos exentos del IVA. Al vender en la “zona de extensión”, los usuarios de las zonas francas sólo deben pagar un impuesto único sobre las ventas de productos importados, que se designa a veces como “Impuesto único de la zona franca”, fijado actualmente en 0,5% del valor CIF de la mercancía.23 Los productos manufacturados en las zonas francas a partir de materias primas o insumos importados no están sujetos al impuesto. Recuadro 1. Resumen de la reforma tributaria de Chile de 2014-2015 Con la finalidad de lograr una mayor neutralidad e igualdad del sistema tributario, la Ley de Reforma Tributaria aprobada en septiembre de 2014 en Chile aumentó la tasa impositiva a las empresas desde 20% hasta 25% o 27%, redujo la tasa máxima del impuesto sobre la renta personal de 40% a 35% y, entre otras medidas, introdujo dos opciones para que los accionistas cumplieran con sus obligaciones relativas al impuesto sobre la renta personal, que son: i) un régimen por devengo o ‘’atribuido”, según el cual todas las ganancias están sujetas a impuestos cuando se generan o devengan, independientemente de que sean distribuidas o retenidas por la empresa; y ii) un sistema de efectivo o “semi integrado”, según el cual sólo son gravables los dividendos distribuidos. Una enmienda subsiguiente a la reforma, de principios de 2016 (Ley 20.889), dirigida a simplificar el código tributario, redujo las posibilidades de las empresas de elegir entre las opciones i) y ii) mencionadas . En particular, se eliminó el sistema por devengo para las empresas que no son de propiedad exclusiva de personas ―las compañías que tengan al menos una empresa entre sus accionistas deben usar el sistema semi integrado. La reforma también modifica otros impuestos, entre ellos algunos específicos sobre las bebidas alcohólicas y no alcohólicas, el tabaco y las transacciones financieras; el IVA a la construcción, el impuesto a la plusvalía de los bienes inmuebles y los impuestos ambientales. Además, la reforma también amplía la capacidad de la autoridad tributaria para detectar y reducir la evasión y la elusión. Por último, la reforma modifica algunos de los incentivos vigentes para las pequeñas empresas. En especial, aumenta de 4% al 6% la deducción permitida para la adquisición de activos fijos, reduce el límite de ventas anuales según el cual se autoriza a las pequeñas empresas agrícolas, mineras y de transporte a pagar impuestos sobre los ingresos supuestos o presuntos y no sobre las ganancias reales; asimismo, multiplicó por seis el límite de ventas anuales, que permite a las empresas utilizar un sistema simplificado de contabilidad para propósitos fiscales. Fuente: Hernández (2016), Banco Mundial Los usuarios de la zona franca reciben exenciones del impuesto sobre la renta a las empresas y de los aranceles aduaneros. Los usuarios, o empresas establecidas en las zonas francas, no pagan el impuesto sobre la renta fijado para las empresas. Cabe señalar que las tasas de impuesto sobre la renta para las empresas establecidas fuera de las zonas francas están pasando hacia un tramo comprendido entre el 25% y el 27% que se aplicará a partir de 2017, debido a una reforma fiscal reciente que se resume en el recuadro 1. Los usuarios de las zonas francas tampoco pagan derechos de aduana ni aranceles sobre las importaciones. Los aranceles a las importaciones han bajado mucho en Chile desde que se crearon las 23 Ley No. 18.211 de 1983, artículo 11. Modificada por medio de la Resolución 731 Exenta del 19 de febrero de 2016. 34 zonas francas. Mientras que el arancel nominal NMF (nación más favorecida) suele ser del 6%, el arancel promedio aplicado en 2015 fue de 0,96 %, según el Servicio Nacional de Aduanas de Chile. 24 Actualmente, solo algunos sectores pueden optar al trato de zona franca en Chile. Las actividades incluidas en esta lista positiva incluyen: i) actividad de transformación e industrial (por ejemplo, manufactura, ensamblaje y tratamiento); ii) venta al detalle libre de impuestos; y iii) actividades de almacenamiento, empaquetado, logística y exhibición (por ejemplo, transbordo, reexportación, comercio, ventas al mayor, logística y distribución).25 Algunos otros sectores son ubicados en una lista negativa que implica restricciones explícitas, mientras que se autoriza al resto de los sectores, pero sin franquicia. Los sectores excluidos explícitamente de las zonas francas en una lista negativa son: actividades relacionadas con la banca, seguros, finanzas, minería y pesquería.26 En la práctica, las listas positiva y negativa junto con los complicados trámites de aduanas, impuestos y contabilidad han dado lugar a la exclusión real de las industrias del acero, hidrocarburos y extracción de gas, turismo, tecnología avanzada (que incluye TIC y BPO), y forestal. Más aún, hay restricciones sobre la introducción de insumos nacionales, probablemente destinadas a impedir que las empresas nacionales evadan el IVA cuando trasladan sus mercancías hacia las zonas francas y allí las venden al detalle. Las mercancías nacionales y nacionalizadas sólo pueden introducirse en las zonas francas si: se venden a mayoristas o a industrias (en montos mayores de 95 unidades tributarias mensuales cada vez), para la exportación, o donde el contenido nacional de las mercancías no sea superior a 50%.27 En la práctica, debido a estas complejidades, los usuarios de las zonas francas no parecen estar comprando mercancías nacionales en cantidades significativas. Figura 1. Ventas totales en las Zonas Francas: ZOFRI y ZonAustral, 2007-2015 4,500 4,000 3,500 millones de US$ 3,000 2,500 2,000 1,500 1,000 500 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Punta Arenas (Million USD) Iquique (Million USD) Notas: los valores de exportación son CIF. Fuente: cálculos del personal del Grupo del Banco Mundial con datos suministrados por la ZOFRI y la ZonAustral 24 Informe estadístico del Servicio Nacional de Aduanas de Chile, que puede consultarse en : https://www.aduana.cl/anuarios-compendios-y-reportes-estadisticos/aduana/2016-09-20/165452.html 25 DFL No. 2 (2001), arts. 8, 21, y 23; y DFL No. 341, art. 8. 26 DFL No. 2 (2001), art. 6. 27 DFL No. 2 (2001), art. 10 Bis. 35 Las ventas de la ZonAustral en el sur son menores y están más orientadas hacia los consumidores chilenos que las ventas de la ZOFRI en el norte. En la figura 1 se muestra la evolución de las ventas de ambas zonas francas en años recientes. Después de alcanzar un máximo en 2013, las ventas en ambas zonas francas disminuyeron en los dos años subsiguientes. El descenso fue más pronunciado en la ZOFRI en términos relativos. Mientras que las ventas de la ZonAustral están dirigidas principalmente a los residentes chilenos de su zona de extensión, las ventas de la ZOFRI llegan a los países cercanos como Bolivia ―su principal des no extranjero― junto con Perú, Paraguay y otros destinos. La ZOFRI se ha concentrado fundamentalmente en los mercados regionales extranjeros y chilenos; sin embargo, una cantidad considerable de las ventas a la zona de extensión de las regiones I y XV parece salir como contrabando hacia Bolivia. En la figura 2 se desglosan por destino las ventas de la ZOFRI entre 2013 y 2015, con los mercados extranjeros más importantes. Alrededor de la mitad de las ventas se dirige a la Zona de Extensión de la ZOFRI; sin embargo, como se planteará más adelante, también se incluye mercancía que presuntamente entra de contrabando a Bolivia. Un 43% de las ventas se exporta a otros países. Figura 2: Desglose por destino de las ventas de la ZOFRI (2013-2015) 3% ZOFRI Extension Zone 8% Rest of Chile 10% Free Zone Punta Arenas BOLIVIA 51% PARAGUAY 22% PERU 5% REMAINING FOREIGN COUNTRIES 1% Fuente: Cálculos del personal del Grupo del Banco Mundial según datos suministrados por ZOFRI Se estableció una Junta de Arbitraje o “Junta” formada por representantes del concesionario (o administrador de la zona franca), de los usuarios, del Servicio Nacional de Aduana y del Intendente 28 para manejar la resolución de controversias entre los usuarios y el concesionario. La Junta fue creada de acuerdo con el art. 17 de la Ley de Zonas Francas, para manejar la resolución de controversias entre los usuarios y el concesionario. Sin embargo, debido a la falta de claridad legal acerca de si existe la opción de recurrir a los tribunales y de si el Intendente puede participar en algo que se parezca a la resolución de controversias en el marco de la ley, han surgido dudas acerca de la constitucionalidad del art. 17 después 28 El Intendente Regional (o sencillamente el Intendente) es un órgano administrativo descentralizado encargado de participar en la administración de cada región, como un organismo que integra, junto con el Consejo Regional, los respectivos Gobiernos Regionales. El Intendente es designado por el Presidente de Chile. 36 de la aprobación de la Constitución chilena de 1992. Este punto se tratará con más detalle en este mismo informe. Reglamentación de las Zonas Francas y sus actividades29 Debido al carácter de la “concesión de utilidad pública y servicios”, los usuarios efectivos de las zonas francas se rigen en parte por los reglamentos establecidos por los concesionarios mismos, de acuerdo con sus “Reglamentos Internos Operacionales” y por otros entes gubernamentales chilenos, como las aduanas. En Punta Arenas, la Intendencia de la Región XII es la entidad autorizada para otorgar una concesión para la zona franca a un administrador privado, que reglamenta por medio de una Comisión de Control. En Iquique, la ZOFRI S.A. (como concesionaria) es regulada por el SEP, ya que el 72,6 % de ella es propiedad del ente público Corporación de Fomento de la Producción (CORFO). Además, la Contraloría General de la República tiene la responsabilidad de garantizar que la DIPRES, el Servicio Nacional de Aduanas, la Intendencia y la Comisión de Control (así como las empresas que son básicamente propiedad del Estado como la ZOFRI) acaten e interpreten correctamente la ley que rige las concesiones de zonas francas. En consecuencia, esos organismos podrían exigir a los reguladores de la zona franca que revoquen la licencia de un concesionario si consideraran, a partir de una inspección por los entes gubernamentales, que hay problemas en cuanto a su legalidad o cumplimiento (por ejemplo, respecto al pago de las tarifas exigidas por la concesión). De esta forma, también desempeñan una función indirecta en la reglamentación de las zonas francas. No hay un regulador único ni una “interfaz única de reglamentación” en la forma de ventanilla única para los servicios gubernamentales dentro de las zonas francas, ya sea para los concesionarios o sus usuarios. Además, una cantidad limitada de servicios a las empresas se manejan en el nivel subnacional del Gobierno en Chile:  Permisos de construcción: los permisos de construcción se obtienen por conducto de las municipalidades y suelen exigir la asistencia a varias reuniones antes de ser emitidos. 30  Administración tributaria: no hay impuestos regionales ni municipales en Chile excepto la patente municipal y varias tasas y gravámenes locales, conforme a las ordenanzas municipales aplicables. Aunque estos se manejan a nivel local, cabe mencionar que todos los impuestos nacionales en realidad se recaudan también a nivel local. 29 Información derivada, principal pero no exclusivamente, de conversaciones con el Ministerio de Hacienda, la Dirección de Finanzas Públicas, la Dirección de Empresas Públicas y la Dirección de Presupuestos “DIPRES” /Empresas públicas), así como con el Ministerio del Interior, la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, División Municipalidades. 30 Según descripción de la Cámara Chilena de la Construcción. Además, según el informe Doing Business de 2017 del Banco Mundial, los solicitantes de permisos de construcción deben: 1) solicitar y obtener de la municipalidad información preliminar; 2) solicitar y obtener de la empresa de saneamiento indicaciones sobre la disponibilidad de agua y cloacas; 3) solicitar y obtener de la autoridad sanitaria regional una evaluación; 4) solicitar y obtener de la empresa de saneamiento un certificado de suministro de agua y cloacas; 5) solicitar y obtener del municipio un permiso provisional de instalación; 6) solicitar y obtener de la autoridad sanitaria nacional permisos de operación; 7) solicitar y obtener el permiso de construcción; 8) solicitar y recibir inspecciones durante la construcción; 9) solicitar y obtener del DOM un certificado de urbanización; 10) solicitar y obtener del SERVIU un certificado de cumplimiento para las calles y aceras; 11) solicitar y recibir la inspección final; 12) solicitar y obtener la aprobación del proyecto; y 13) recibir la conexión al servicio de agua. 37  Permisos sanitarios de las sedes de empresas: este proceso ampliamente descentralizado se administra por medio de funcionarios de los servicios de salud, ubicados en las oficinas del gobierno regional o de la municipalidad, dependiendo de la región o municipalidad específica. Son pocas las municipalidades que han establecido ventanillas únicas y aquellas que las tienen por lo general no incluyen muchos servicios regulatorios, de tipo G2B. Hasta ahora, ninguna ha informado haber iniciado la automatización de los procesos de emisión de los permisos de construcción. Según la Ley Municipal No. 9022 (2016) que reemplazó recientemente a la Ley No. 18.883 (2006), y que se irá aplicando gradualmente hasta alcanzar su plena vigencia en 2018: i) se están reorganizando las estructuras y los servicios municipales; ii) las matrices de personal municipal se están armonizando a lo largo del país; y iii) los funcionarios municipales trabajarán de acuerdo a los mismos términos y condiciones que los funcionarios del gobierno central. Además, la Ley Municipal No. 9022 (2016), promulgada recientemente, transferirá algunas competencias y responsabilidades a los gobiernos regionales y a las municipalidades en el corto plazo, entre ellas la planificación de megaproyectos, la infraestructura y la vivienda pública. 31 Cabe prever que estos cambios tendrán un impacto positivo en el desempeño de los funcionarios municipales. Por otro lado, en el nivel del gobierno central, hay un número cada vez mayor de procesos de gobierno efectuados en forma electrónica. Ellos incluyen: i) el proyecto piloto del Ministerio de Economía de un portal para la creación de empresas;32 ii) declaraciones aduaneras automatizadas; y iii) procedimientos para la solicitud y recepción en línea de los certificados de origen y los permisos fitosanitarios. Implementación diferenciada del Régimen de Zona Franca en las dos regiones Hay diferencias en la implementación del régimen chileno de zonas francas que se analizarán con más detalle en este informe. La ZOFRI es administrada por ZOFRI S.A., una empresa público-privada con participación mayoritaria del Gobierno regida por un acuerdo de concesión con el Ministerio de Hacienda, mientras que la ZonAustral es administrada por la empresa privada Sociedad de Rentas Inmobiliarias Ltda. (SRI) 33 de conformidad con un contrato de concesión con el gobierno regional.34 La ley 18.846 de 198935 estableció la Zona Franca de Iquique (ZOFRI) S.A., la empresa administradora para la zona franca de Iquique, como una asociación entre el sector público y el privado que funciona según un acuerdo de concesión del Ministerio de Hacienda. En estas empresas se han delegado poderes considerables relativos al desarrollo, 31 Primero, como un caso piloto nacional, en Antofagasta. 32 Véase: www.escritorioempresa.cl 33 La SRI forma parte del Holding Inmobiliaria Group, conocido informalmente por el apellido de la familia propietaria, Grupo Fischer. Su nombre comercial es ZonAustral, que no es un ente legal. 34 Este contrato se hizo de conformidad con el Decreto 275 de 1976, que transfirió todas las competencias de los ministerios de Hacienda y Economía relacionadas con concesiones, administración y vigilancia de Punta Arenas al Intendente Regional. 35 Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, Ley 18.846 of 1989. Autoriza la Actividad Empresarial del Estado en Materia de Administración y Explotación de la Zona Franca de Iquique. Complementada por el Decreto Supremo 672 de 1990 (según su modificación de 2005). 38 suministro de servicios, administración de propiedades, recaudación de ingresos y administración aduanera, que ejercen de acuerdo a normas internas de procedimiento.36 De conformidad con sus respectivas concesiones, la empresa ZOFRI S.A. paga un 15 % de su ingreso bruto percibido al gobierno regional de la Región I y a las municipalidades, mientras que la ZonAustral paga un 28 % de su ingreso bruto al gobierno regional de la Región XII. La ZOFRI es reglamentada directamente por el Sistema de Empresas (SEP), mientras que la ZonAustral es reglamentada por una Comisión de Control establecida por la Intendencia de la Región XII. El SEP es un comité asesor técnico perteneciente al Ministerio de Economía que establece los reglamentos para las empresas del Estado, incluidas algunas empresas de administración de zonas francas. Es más fácil para las empresas industriales de la zona de extensión funcionar fuera del territorio de la ZOFRI, especialmente en Arica, que funcionar en la Región XII fuera del sitio de la ZonAustral .37 En realidad, para poder funcionar fuera de la ZonAustral, se necesita una acción legislativa especial. Además, los minoristas que están fuera de la ZOFRI, pero dentro de la zona de extensión del norte, pueden revender los productos que compran, mientras que en el sur del país, esto está prohibido. El proceso de integración de nuevos usuarios de la ZOFRI es más complejo y largo que el de la ZonAustral. En efecto, obtener la condición de usuario en la ZonAustral es un proceso sencillo y rápido en el que la solicitud es presentada y sometida a la consideración del operador, quien hace la verificación. En contraste, el proceso de convertirse en usuario en la ZOFRI es más complejo ya que la Intendencia Regional y el Concejo Municipal desempeñan una función de supervisión. En ambos casos, los usuarios sólo pueden efectuar las actividades especificadas en el art. 8 de la DFL No. 341, mientras que hay otras actividades permitidas fuera de la franquicia. Los procedimientos aduaneros en la ZonAustral son menos eficientes que en la ZOFRI; sin embargo, los procedimientos de la ZOFRI podrían mejorarse. La ZOFRI administra un sistema automatizado de información y comunicaciones (TIC), conocido como Servicios de Visación Electrónica (SVE),38 al que la aduana tiene acceso, pero el proceso de declaración de aduanas podría mejorarse en la ZOFRI. En la ZonAustral, los procedimientos aduaneros para la entrada y salida de mercancías se hacen en papel y la aduana no tiene acceso a ellos en formato digital. El sistema de seguimiento de la carga y el control de inventario de la SRI sólo registra las mercancías almacenadas en sus almacenes públicos, que representan como máximo un 10% de las mercancías almacenadas en la zona franca. Los datos sobre los usuarios que no utilizan el almacenamiento público sólo pueden obtenerse por medio del sistema separado de la aduana. Mensualmente, la SRI genera e imprime un informe del sistema y se lo entrega en forma manual a la aduana para conciliar las entradas, salidas y valores de la carga. 36 Reglamento Interno Operacional de la Zona Franca de Iquique y Reglamento Interno Operacional de la Zona Franca de Punta Arenas. 37 Esta apreciación se basa en una evaluación comparativa de la situación, derivada de conversaciones: 1) relativas a Arica con la Junta Directiva y los inversionistas de ZOFRI y, 2) acerca de la Región de Magallanes con la Intendencia de Magallanes y las cámaras de comercio locales. 38 Véase: http://www.aduana.cl/aduana/site/artic/20120425/pags/20120425115244.html). 39 1.3. Análisis general de la legislación de las zonas francas de Chile Claridad, coherencia y primacía Según la ley de zonas francas, las responsabilidades de reglamentación se asignan a numerosos entes gubernamentales, entre otros el Ministerio de Hacienda (por conducto de la Dirección de Presupuestos (DIPRES), la Dirección de Aduanas, el Ministerio de Economía, el Banco Central, el Intendente Regional, el Alcalde local y las empresas administradoras de la zona. Otras leyes rigen la entrada, permanencia y salida de las mercancías para las zonas francas, como el Decreto no. 1355 de 1976 39, la Ley 18.349 de 1984, y el Manual de la Zona Franca.40 Las leyes chilenas sobre las zonas francas están redactadas en forma relativamente clara . Evitan la terminología imprecisa o excesivamente amplia que otorguen demasiada discreción a los diversos entes gubernamentales relacionados con las zonas. También definen las responsabilidades de esos entes con especificidad, lo que ayuda a evitar posibles “guerras de competencias” entre los funcionarios gubernamentales. Los mandatos y atribuciones de cada ente son relativamente precisos y no entran en conflicto entre ellos. La primacía legal y la eficacia del principal instrumento legal para la regulación de las zonas francas, la Ley de Zonas Francas, es bastante clara. Contribuyó a mejorar la uniformidad del marco legal de las zonas francas en 2001 al consolidar y coordinar los diversos decretos y leyes que la precedieron. La Ley, en su calidad de decreto con fuerza de ley, tiene la misma autoridad que cualquier otra ley ordinaria.41 Debido a su enfoque específico en las zonas francas, prevalece sobre cualquier otra ley cuyo objeto sea más general y que pudiera entrar en conflicto con ella (en la medida en que sea aplicada en las zonas francas), basándose en el principio de la lex specialis. Además, sobre la base del principio de leges posteriors priores contrarias abrogant (la “norma más reciente”), tiene prelación sobre las leyes formuladas antes de 2001 si se presenta un conflicto. Ninguna de las leyes que se han promulgado desde 2001, o que se refieren a las zonas francas, crea conflictos aparentes con la Ley de Zonas Francas. 42 Más aún, la Ley misma ofrece lineamientos claros para interpretar las otras leyes que afectan aspectos no considerados en la Ley de Zonas Francas ―por ejemplo, afirma específicamente que todas las leyes nacionales se aplican en las zonas francas siempre que la Ley no otorgue una exención explícita.43 39 Ministerio de Hacienda, Decreto 1355 de 1976 (según fue modificado en 1984). 40 Dirección Nacional de Aduanas. Resolución No. 74 de 1984 (consolidación, armonización y simplificación de los procedimientos y documentos aduaneros de las zonas francas). 41 Una ley ordinaria sólo se subordina a las siguientes leyes de la jerarquía legal chilena: la Constitución, la Ley orgánica constitucional y Ley de quórum calificado. Un decreto con fuerza de ley es una ley emitida por el Presidente por delegación de autoridad del Parlamento. Sergio Endress Gómez, “Essential Issues of the Chilean Legal System” (nov. 2005), http://www.nyulawglobal.org/globalex/Chile.html. 42 Por ejemplo, entre las leyes que se aplican a las zonas francas y que fueron promulgadas después de 2001 se encuentran la Ley 19.853 de 2003 (reformada por la Ley 20.665 de 2013) que estableció la bonificación por la contratación de mano de obra en zonas extremas, y la Ley 19.964 de 2004, que amplió la zona de extensión de Punta Arenas e Iquique ―ninguna de las cuales entra en conflicto con la Ley de Zonas Francas. 43 Ley de Zonas Francas, art. 6. 40 Sin embargo, hay algunas leyes independientes que complican en algún grado cualquier aspiración a lograr un marco legal completamente unificado para las zonas francas, especialmente en lo relativo a los procedimientos aduaneros.44 Esto se debe, en buena parte, a que el programa de las zonas no está bajo la autoridad de ningún ente gubernamental único encargado de asumir plena responsabilidad sobre las zonas. Las prácticas recomendadas internacionalmente sobre las zonas tienden a incluir una sola ley aprobada por el Congreso que rige el programa de las zonas francas, un conjunto de instrumentos de ejecución que derivan su autoridad de dicha ley, y una autoridad reglamentaria de las zonas francas a la cual se asigna la competencia para hacer cumplir la legislación, aplicándola a todas las zonas. Aunque el análisis que se hizo en este informe no reveló incoherencias obvias entre las leyes existentes, la variedad de instrumentos legales aplicables actualmente en las zonas francas y ejecutados por diversos ministerios del gobierno no deja de crear un cierto grado de riesgo de que puedan emerger conflictos. Sin embargo, por lo general se considera aconsejable que las leyes de zonas francas afirmen explícitamente que ellas tienen precedencia sobre otras leyes respecto a las zonas en caso de conflicto. Chile debería, por lo tanto, en una situación ideal, reformar su ley de zonas francas para captar todos los aspectos del programa de zonas francas e incluir una disposición que establezca que ella tiene precedencia sobre todas las demás leyes aplicables a las zonas. Integralidad de la cobertura en asuntos de política Aparte del régimen aduanero especial y los incentivos tributarios, las leyes chilenas sobre las zonas francas ofrecen pocas políticas especiales para las zonas. La experiencia internacional con las ZEE sugiere que esta carencia de un enfoque más integral acerca de los asuntos relacionados con las políticas generales de inversión es una oportunidad perdida. Las zonas cuyas prácticas son recomendadas ya hace tiempo han avanzado más allá de ofrecer incentivos fiscales y aduaneros, al reformar restricciones clave de su entorno de negocios, flexibilizar las reglas restrictivas y contraproducentes sobre reducción de personal, facilitar el comercio por medio de la simplificación de los procedimientos aduaneros, y reducir los inconvenientes y retrasos en la obtención de licencias, visas y otros permisos de negocios. Un examen de las principales limitaciones para hacer negocios en Chile muestra varios ámbitos en los que las zonas francas pudieran servir para someter a prueba algunas reformas de política muy beneficiosas, lo que las convertiría en impulsoras del crecimiento económico del país. Por ejemplo, las reformas a la legislación laboral restrictiva, especialmente acerca de los despidos, tal vez tendrían impacto en el entorno de negocios y los niveles de inversión. Actualmente, las zonas se rigen por las leyes laborales nacionales.45 Sin embargo, algunas iniciativas recientes de reforma laboral nacional son percibidas ampliamente como perjudiciales para los empleadores, con respecto a sus incentivos para atraer más trabajadores. El programa de zonas francas también podría ayudar a simplificar los procedimientos regulatorios y ofrecer servicios diseñados para enfrentar las brechas en el entorno regulatorio de los 44 Algunas de las leyes que rigen las aduanas en las zonas francas son: la Ley de Zonas Francas; Decreto Ley 1.055 de 1975; Decreto 1.355 of 1976 (modificado en 1984); Ley 18.846 de 1989; Decreto Supremo 672 de 1990 (modificado en 2005); Ley 18.349 de 1984; Dirección Nacional de Aduanas: Resolución No. 74 de 1984; y Ley 19.827 de 2002. 45 Ley de Zonas Francas, art. 16. 41 negocios, como una ventanilla única que permita reducir el número de pasos para abrir una empresa. La Cámara Nacional de Comercio de Chile ha señalado, además, que la reciente iniciativa de reforma tributaria inhibe la inversión porque complica y hace más oneroso el cumplimiento de las obligaciones tributarias de las empresas. Por otro lado, a diferencia de las mejores prácticas a nivel internacional, las zonas francas no ofrecen formas de protección especiales a los inversionistas. Aunque Chile ya puede considerarse como un líder en la región acerca de estas formas de protección, ellas podrían ampliarse más en las zonas francas. Por ejemplo, podrían otorgarse exenciones a las restricciones sobre la propiedad de la tierra cercana a la frontera por extranjeros46 y, posiblemente, a las restricciones a la operación por extranjeros de los buques de enlace estipuladas en la Ley de Cabotaje.47 46 Los extranjeros (tanto personas naturales como jurídicas) provenientes de los países fronterizos no pueden ser propietarios de tierras en las zonas fronterizas adyacentes a sus países de origen, en virtud del Decreto Ley 1939 de 1977, la Ley 19256 de 1993, y el Decreto 232 de 1994. Para mayores explicaciones véase: http://www.difrol.gob.cl/inmuebles-en-zona-fronteriza/adquisicion-de-inmuebles-por-parte-de-extranjeros-en-la- zona-fronteriza-y-franjas-limitrofe-y-costera.html. 47 Ley 6415 de 1939 y modificaciones subsiguientes. 42 CAPÍTULO 2. La Zona Franca de Iquique y su impacto en la economía regional 43 2.1. Introducción general a la economía regional de Tarapacá (Región I) e Iquique 48 La Zona Franca de Iquique (ZOFRI) ha desempeñado una función importante en el desarrollo de la Región de Tarapacá. Los municipios de Iquique y Alto Hospicio, donde funciona la ZOFRI, tienen aproximadamente 180.000 y 94.000 habitantes, respectivamente,49 que sumados representan cerca del 80 % de la población de Tarapacá. En conjunto, estos dos municipios han registrado las tasas más altas de crecimiento demográfico en Chile en los últimos 20 años.50 La Zona Franca de Iquique (ZOFRI) ha contribuido a atraer y mantener el crecimiento de la población de Tarapacá; sin embargo, no es el único motor económico de la región. Iquique cuenta con pocos insumos primarios de producción para impulsar la actividad industrial; además, su mercado de consumo local es pequeño, con solo 180.000 personas.51 La vocación económica de Iquique se encuentra en las siguientes áreas de actividad económica, en las que ha desarrollado escalas suficientes para atender tanto el mercado boliviano como los mercados internos, por medio de la aglomeración:  Minería, que representaba un 45% del producto interno bruto de la región en 2014, como se indica en el cuadro 1, y el 98 % de las exportaciones regionales, según la Intendencia;  Almacenamiento y sus actividades asociadas de transporte y logística, libres del pago de impuestos;  Comercio minorista;52  Turismo masivo53 (en especial para un mercado interno que genera aproximadamente un 25 % del PIB regional54), así como un posible “turismo especializado” internacional, como por ejemplo, el turismo astronómico55 con el apoyo del “Programa de Especialización Inteligente” de la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO) y, tal vez, el “turismo médico” para visitantes bolivianos;  Agricultura, en particular alrededor del área del Gran Huara/Tamarugal, Camiña y Colchane, lo que incluye el cultivo de ajo, zanahorias, quinua, mango, limón, camelia y choclo para el consumo local;  Pesca y acuicultura, en especial de corvina, aceites de pescado y harina de pescado; y 48 Información obtenida principal, pero no exclusivamente, en conversaciones con CORFO, la Asociación de Usuarios de la ZOFRI (AUZ), al igual que con la Junta Directiva de ZOFRI, la Intendencia regional, y el Ministerio de Hacienda, en Santiago. 49 Datos del censo de 2004. 50 Fuente: ZOFRI S.A. 51 275.000 si se incluye la Region más amplia. 52 Según un límite de compras personales exentas de impuestos de US$ 1.300 por visita a la Zona Franca (y a su “Zona de Extensión” en Arica), siempre que los bienes sean consumidos dentro de los límites de las regiones I (Tarapacá/Iquique) y XV (Arica) ―sujeto a una declaración de aduana y controles al salir de la región I y entrar en la Región II (lo que incluye todos los vuelos internos, buques y pasos de la autopista interregional por vía terrestre) . 53 Sin embargo, en un estudio independiente de la Escuela de Negocios de la Universidad Adolfo Ibáñez se expresaron dudas acerca de las tasas de ocupación de los hoteles. De igual manera, CORFO ha opinado que, a pesar de un aumento de 50% del turismo en Chile, al pasar de 4 a 6 millones de visitantes entre 2014 y 2015, “el turismo comercial de Iquique podría desaparecer y morir”. 54 Estas cifras son las suministradas por la Intendencia Regional . 55 Para el cual, según CORFO, Chile podría captar el 70 % del mercado mundial. 44  generación de energía alternativa, lo que incluye energía eólica y 56 solar. Posicionamiento logístico regional relativo del Puerto de Iquique 57 La ubicación de la ZOFRI dentro del puerto de Iquique le proporciona ventajas únicas de ubicación. Su ventaja competitiva y comparativa se basa en su posicionamiento geográfico para propósitos logísticos, en especial para la distribución hacia los mercados del norte andino como La Paz (Bolivia). El movimiento principal actual del puerto se debe al tráfico relacionado con: i) la importación de bienes manufacturados y la carga de mercancías para el mercado boliviano, tanto en forma de carga general mixta como de carga enviada en contenedores (un nicho de mercado para el cual tiene una ventaja comparativa en infraestructura bastante clara con relación a los demás puertos del norte de Chile), con alrededor de 50 cargamentos diarios de tráfico en tránsito hacia Bolivia; y ii) la ZOFRI, para la cual es un importante facilitador, con alrededor de 200 cargamentos por día de tráfico hacia la zona franca. Entre el 92 y 94 % del tráfico que entra al puerto de Iquique se dirige a la zona franca, mientras que de 6 a 8 % se descarga para el tránsito directo hacia Bolivia (y consiste, más que todo, en importaciones relacionadas con el sector minero).58 Menos de 1 % se dirige al mercado interno chileno. Por lo tanto, el futuro del puerto está estrechamente vinculado con el de la Zona Franca de Iquique. El puerto casi no atiende tráfico de exportación.59 El puerto recibe un tráfico internacional considerable, aunque no es competitivo con los puertos cercanos. Las navieras más importantes tienden a enviar buques de enlace de bandera extranjera a uno u otro de los puertos del norte de Chile ―en especial al de Arica, pero algunas veces también a los de Iquique,60 Mejillones y/o Antofagasta. Tal vez el tráfico de contenedores del norte de Chile puede considerarse “seguro” para sus exportaciones; pero, en cuanto al tráfico de entrada, la empresa CAMPORT indica que el norte “ya básicamente está casi perdido”, dado que todo el tráfico de entrada se está consolidando cada vez más en los puertos del centro del país. Algunas líneas navieras llegan directamente desde Asia a Iquique, y representan quizás un 10 % de su tráfico que suele estar compuesto de buques de 56 Este sector actualmente está encabezado por “Viento Fuerte S.A.,” con su parque eólico de Huara. Véase: http://www.bienesnacionales.cl/?p=24035. 57 Fuentes: CAMPORT, MSC, la Empresa Portuaria de Iquique (EPI), la Intendencia regional de Tarapacá, CORFO, la Intendencia regional y la AUZ. 58 Estas cifras son las de la Empresa Portuaria de Iquique y dan la impresión de ser más precisas que las proporciones de 90/10 suministradas verbalmente por la Dirección Regional Aduana de Iquique ―cuya intención parece haber sido la de dar cálculos aproximados. 59 Entre el 60 y el 70 % de los contenedores que parten de Iquique (lo que representa unos 70.000 contenedores por año) salen vacíos de Chile. Las escasas exportaciones manejadas por el puerto han incluido: harina de pescado; aceite de pescado; cobre fino procesado, soya boliviana y canchaca de caña de azúcar. Estas se dirigen en especial al este de Asia, Perú, Colombia y Guatemala. Las exportaciones que se hacían desde Argentina de papel, cítricos y jugos concentrados de fruta ya no son atendidas por el puerto ―debido principalmente a los controles restric vos del Servicio Agrícola y Ganadero (SAG). 60 Por ejemplo, la empresa MSC descarga automóviles en especial en Iquique, para su exportación a Bolivia y Paraguay; esto lo hace por medio de un servicio de enlace, ya que este año decidió cancelar sus rutas directas entre Asia e Iquique. 45 6.000 TEU. Otras líneas tocan en Iquique vía Callao, de paso hacia o desde México, Panamá, Colombia o Ecuador.61 El puerto tiene ciertas limitaciones de tamaño que inciden en su utilización. En la actualidad, el puerto de Iquique y la ZOFRI son los principales motores económicos de Iquique, por su manejo del comercio de entrada para el norte de Chile y Bolivia. El puerto principal de Iquique, en ese contexto, funciona básicamente como puerto de enlace para el puerto peruano de Callao.62 El puerto de Iquique tiene actualmente un calado máximo de 12,25 metros (en el muelle 4) y capacidad para recibir buques grandes, aunque no puede recibir navíos pospanamax, cuyo calado es de 18 metros. El puerto es atendido por unas pocas líneas navieras. El terminal del puerto funciona bajo una concesión otorgada a la empresa Iquique Terminal Internacional S.A. (ITI).63 Los volúmenes manejados por el puerto son pequeños, ya que tiene un movimiento de entrada de apenas 3,1 millones de toneladas por año. No está ubicado dentro de la zona franca ni adyacente a ella, aunque se encuentra a una distancia de menos de 1,5 km. Sin embargo, el puerto es más grande que el de Arica, que está cerca y compite con él. Su capacidad es limitada, pero en la actualidad, es adecuada para su área de influencia y sus mercados, y es servido por un mayor número de navíos asiáticos. La Ley Portuaria No. 19.542 (de 1997) no permite que los municipios, como el de Iquique, construyan nuevas infraestructuras portuarias en las áreas de las bahías, que están sujetas a la autoridad portuaria local. Aunque existe la posibilidad de aumentar la capacidad del puerto, es poco probable que esto atraiga más actividad empresarial. Los enlaces ferroviarios de Antofagasta desde y hacia Bolivia atienden mejor en términos comparativos al sector minero boliviano, mientras que la infraestructura especializada en minería del puerto de Mejillones atiende mejor al sector cuprífero chileno. Además, puesto que las rutas fluviales de comercio interestatal entre Paraguay, Uruguay y Argentina, por una parte, y entre Bolivia y Brasil, por la otra,64 incluidas las rutas hacia Buenos Aires y São Paulo/Santos se están dragando y haciendo navegables (o está previsto que se haga), la mayor parte de las rutas terrestres que van desde el interior de América del Sur hacia los puertos chilenos darían lugar a un recargo del 10 % de los costos de transporte al puerto, con respecto a las nuevas rutas fluviales. Los transportistas no tienden a recibir carga en Iquique, 61 Por lo general, estas líneas navieras internacionales distribuyen 3,600 TEU en Chile; de este volume, 600 se descargan en Iquique (donde cargan un número correspondiente de retornos vacíos). Las principales líneas navieras del Puerto de Iquique son Maersk y Hamburg-Süd. Sus buques de enlace suelen tener exigencias de calado de 10,5 metros, en el contexto de una capacidad de calado de 11,25 metros en el puerto, que pasará a ser de 15 metros en 2018, aunque quizás no se necesitará ese calado sino en 2025. Las navieras SAAM, Maersk, y Ultramar/Sitrans también ofrecen alguna capacidad de almacenamiento de contenedores vacíos en Iquique. 62 La carga de Iquique llega de Callao principalmente por medio de buques de enlace, aunque esto en cierto modo depende de cada naviera específica. Los costos de los buques de enlace son altos y algunas compañías, como MSC (que no tiene buques de enlace y no toca en Iquique), ya han tomado sus decisiones y hace poco dejaron de utilizar el puerto de Iquique. Los cambios en la Ley de Cabotaje no pueden alterar esas tendencias históricas. Aunque Maersk y Hapag-Lloyd todavía tocan en Iquique, esas y otras navieras han pasado de atender siete puertos principales de Chile a cinco y a sólo tres en los últimos 20 años. 63 Subsidiaria de una empresa española que cotiza en la Bolsa de Londres. Véase: http://www.iti.cl/index.aspx. 64 A lo largo de la ruta del río Paraguay/Paraná/Tietê. 46 porque su única carga de salida son las exportaciones de cobre y, aun para ese tipo de carga, los volúmenes de Iquique son pequeños comparados con los de otros puertos situados más al sur. 65 Los puertos cercanos están en mejores condiciones para justificar un aumento de su capacidad. La opinión provisional de CORFO y el SEP,66 es que los puertos de Mejillones o Antofagasta son los que están mejor posicionados en el norte de Chile con mayor potencial para evolucionar hacia la recepción de buques pospanamax y atender las importantes necesidades regionales de comercio de cereales a granel con el Pacífico ―por ejemplo, para la soya boliviana y paraguaya.67 Antofagasta cuenta con una bahía natural y un puerto con un calado de 18 metros, así como un enlace ferroviario con Bolivia (crucial para su sector minero), junto con buenas conexiones terrestres con Iquique y Arica. Se considera que podría así atender tanto carga a granel mixta como tráfico de contenedores. De hecho, según un tratado de comercio entre Chile y Paraguay firmado en 1968, Chile ha asumido compromisos internacionales para establecer una Zona Franca en Antofagasta. Se considera que un proyecto como ese puede tener un potencial internacional en diversos mercados, en especial para el sector minero, que ha venido expresando interés en que el proyecto de la zona se haga realidad. Aunque todavía no hay una zona franca, supuestamente ya está en construcción la extensión de un enlace ferroviario hacia Paraguay. 68 Además, el paso fronterizo hacia Bolivia más cercano a Iquique es demasiado alto para los camioneros. Los servicios del puerto podrían mejorarse. No hay almacenes públicos en Iquique fuera de la Zona Franca y el puerto, aparte de los utilizados por unas pocas compañías mineras para su maquinaria, como en la Zona Industrial de Collahuasi, a 70 kilómetros de Iquique. Se duplica la manipulación de las mercancías 65 Con dragado, malecones y nuevos muelles (según lo exigido, pero también planificado por el Gobierno Municipal), el puerto tiene la capacidad natural de convertirse en un puerto de 18 metros de calado, de aguas profundas pospanamax. Esto le permitiría atender hasta 22 millones de toneladas al año en tráfico de paso, además de aumentar la presión hacia la reducción de las tarifas portuarias. 66 Todavía no se han emprendido estudios serios acerca del tema, aunque está previsto hacerlo. 67 La ZonAustral reconoce los posibles efectos del dragado del río Paraguay sobre las perspectivas de crecimiento del manejo, a través de Iquique, de las exportaciones hacia la costa del Pacífico desde el centro de América del Sur. Asimismo, reconoce que el cobre, la actividad industrial relacionada con la minería y la soya y otros cereales bolivianos, sin duda podrían usar el puerto de Antofagasta cada vez más en el futuro. Sin embargo, ninguna de esas actividades económicas ha sido importante para la ZOFRI y hay pocas posibilidades de que esas tendencias tengan un impacto significativo en la Zona Franca. Más aún, aunque CORFO pueda considerar que Antofagasta y Mejillones sean los puertos principales naturales para el norte de Chile, también hace notar que Iquique y Arica también tendrían el potencial de satisfacer al menos una parte de las exigencias futuras estimadas de los sectores minero y de cereales. 68 El gobierno municipal de Antofagasta también ha venido solicitando nuevos puntos de paso hacia Bolivia, así como puestos fronterizos que funcionen las 24 horas y será el municipio piloto para una nueva ley de descentralización. La economía regional de Antofagasta también puede beneficiarse en forma considerable de un proyecto de conglomerado de minería de cobre de CORFO, que se está emprendiendo con el gobierno de la provincia canadiense de Ontario, así como con varias compañías mineras canadienses, dirigido a cartografiar los conglomerados, identificación y cierre de brechas, coordinación y desarrollo del capital humano. Asimismo, Komatsu ya se encuentra en conversaciones avanzadas con CORFO para convertir a Antofagasta, en el primer semestre de 2017, en su centro de mantenimiento y reparación de maquinaria minera pesada para América Latina y el Caribe. Antofagasta también es un centro chileno de litio, sin olvidar el turismo de playa en el Pacífico, proveniente de Bolivia y el noroeste argentino. 47 almacenadas en la ZOFRI. Perjudican a Iquique la falta de un acceso adecuado al puerto (ejemplificado por la ubicación de la sede de la municipalidad a 200 metros de la entrada del puerto), así como la dispersión de los patios de depósito de contenedores por toda la ciudad ―todo lo cual es costoso. Se considera que los problemas laborales son mucho más serios en Iquique que en Arica. Periódicamente hay huelgas relativamente prolongadas y violentas, tanto de estibadores como de camioneros, que ocasionan costos logísticos mucho más altos, además de incertidumbre. Se prevé que el crecimiento proyectado de la minería genere una ampliación de los servicios del puerto. Se ha proyectado que alrededor del 80 % de la minería de metales de los próximos 20 años tendrá lugar en la región norte de los Andes ―un auge esperado que exigirá una ampliación de la escala de diversos servicios comunes. La Corporación de Fomento de la Producción (CORFO) considera que la agregación de las exportaciones regionales y multinacionales de los cereales del norte de los Andes por medio de un mega almacén propuesto situado en el puerto de Antofagasta es especialmente prometedora. Sin embargo, el proyecto de mega puerto de Mejillones, que prevé una gran expansión, también amenaza al puerto de Iquique, así como a los de Antofagasta y Arica. Más aún, sin contar los puertos más alejados, al norte y sur de la costa norte de Chile como Arica, Mejillones,69 y Antofagasta, solamente en el área del Gran Iquique hay por lo menos cuatro puertos.70 2.2. Características principales de la Zona Franca de Iquique o ZOFRI 71 La ZOFRI tiene flujos de ingresos completamente privados con cierto grado de propiedad pública. La zona franca de Iquique, con una extensión de 140 ha, conocida como ZOFRI (Zona Franca de Iquique) fue establecida en 1975 para aprovechar mejor su puerto.72 La ZOFRI, que actualmente incluye sedes relacionadas con ella en Iquique y Arica, es administrada por una entidad mixta, ZOFRI S.A. 73 La ZOFRI no se beneficia de ningún tipo de apoyo presupuestario del Estado. El 72,6 % de ZOFRI S.A. pertenece al ente público CORFO y un 26,4 % al sector privado.74 Aunque ZOFRI S.A. es una compañía inscrita en la bolsa de valores y las acciones pueden adquirirse en el mercado bursátil, 6 de los 7 miembros actuales de su junta directiva son designados por el gobierno, que tiene el control real de la empresa. Según su contrato de concesión, un 15 % de los ingresos brutos de ZOFRI S.A. se pagan al gobierno regional como tarifa de 69 Es un puerto que funciona según una concesión privada a CODELCO, dedicado a la minería. 70 Ellos incluyen a: Patache (un puerto dedicado a cereales y sal); Pisagua (un puerto orientado a los cruceros); Collahuasi (un puerto especializado en la exportación de concentrados de sulfato de cobre); y Alcopega (un puerto dedicado al petróleo). 71 Información obtenida principal, pero no exclusivamente, en conversaciones con la Junta Directiva de ZOFRI. 72 Aunque los terrenos de la ZOFRI pertenecían originalmente al Estado chileno y fueron transferidos sin costo a ZOFRI S.A., el desarrollo de la Zona Franca fue financiado por medio de un crédito con la banca comercial suscrito por la ZOFRI que ya fue reembolsado. 73 Véase: http://www.dipres.gob.cl/596/w3-propertyvalue-20880.html and https://www.zofri.cl/. 74 La mayoría de los accionistas privados son usuarios de la ZOFRI y no inversionistas institucionales. La propiedad de las acciones corresponde a lo notificado al Banco Mundial por la ZOFRI S.A., en diciembre de 2016. La composición de los propietarios parece cambiar con frecuencia. La ZOFRI S.A. fue constituida de acuerdo a la Ley No. 18.846 de 1989, según la cual CORFO debía tener el 99 % de la propiedad y el Ministerio de Hacienda un 1 %. Para el momento de la quinta asamblea de accionistas, en 2014, CORFO era propietaria del 71 %. 48 concesión, además de diversos porcentajes a municipalidades específicas.75 El vencimiento de la concesión de ZOFRI S.A. está previsto para 2030. Naturaleza y nivel de la inversión en la Zona Franca de Iquique (ZOFRI) La inversión en la ZOFRI está centrada en la venta al detalle y los servicios de logística. La mayoría de los usuarios de la ZOFRI no son inversionistas como tales, sino más bien comerciantes. 76 Según la AUZ,77 la ZOFRI tiene alrededor de 2.000 usuarios, de los cuales unos 500 están activos, de acuerdo a los datos disponibles del Servicio Nacional de Aduanas. Aunque entre 20 y 45% de ellos son chilenos, algunos provienen de China, Pakistán, India, Turquía, Taiwán, Bolivia y Paraguay, entre otros países.78 Los administradores de la ZOFRI estarían interesados en atraer a inversionistas en los sectores de servicios a la minería y la tecnología de la información y las comunicaciones, pero no pueden hacerlo a causa de la actual Ley de Zonas Francas. Los ingresos de los usuarios de la AUZ son de alrededor de US$ 1.500 millones por año. La actividad económica de la ZOFRI incluye:  Logística comercial para el océano Pacífico, carga general y actividad de distribución para el norte de Chile,79 Bolivia,80 sur de Perú, norte de Argentina, Paraguay, and Uruguay.81 Abarca productos tan diversos como equipos para minería y bienes industriales, así como mercancías más orientadas al consumidor, como ropa de marca y equipamiento deportivo;  Comercio al detalle, a través del centro comercial de la ZOFRI, comprende ropa de marca ―un área de actividad que genera US$ 700 millones anuales;82 75 La Ley No. 18.846 de 1989 estipulaba inicialmente que un 40 % de la tarifa de concesión debería pagarse al municipio de Iquique, otro 30 % a los otros municipios de la región, y el 30 % restante al Fondo Nacional de Desarrollo Regional. Estas proporciones parecen haber cambiado. Acerca del 15 % que actualmente se debe al gobierno regional, véase también: Decreto No. 672 de 1990, y el artículo 6 del contrato de concesión de la ZOFRI, disponible en: http://www.zofri.com/images/stories/documentos/decreto_hacienda_672.pdf. 76 Aunque hay aproximadamente 37 ZEE y zonas industriales en la cercana Colombia, la ZOFRI en realidad no compite por la misma inversión ni por la IED. 77 “Asociación de Usuarios de la Zona Franca de Iquique”. 78 Los inversionistas de la ZOFRI incluyen a personas y empresas chinas, taiwanesas, indias, paquistaníes, así como coreanas y peruanas. En general, esos inversionistas ya han adquirido la residencia permanente en Chile. Hay cuatro asociaciones de usuarios en la ZOFRI: AUZ; AZ; ASEM; y AIEXPO. Hay 370 compañías chinas y taiwanesas en la ZOFRI, de las cuales 180 son miembros de la AIEXPO (20 % de Taiwán y 80 % de China). Muchas son subsidiarias de marcas “europeas” chinas, que en última instancia se derivan de empresas matrices y participaciones en empresas chinas, que han estado buscando la diversificación de los riesgos del mercado por medio de una mayor presencia en los mercados latinoamericanos. Alrededor del 70 % de los mayoristas de la zona industrial de la ZOFRI son empresas chinas y taiwanesas, mientras que en el sector minorista del centro comercial de la ZOFRI, la mayoría son empresas de la India. 79 Que, si se consideran en conjunto las Regiones I y XV, corresponde a 40 % del mercado de distribución de la ZOFRI, según la Empresa Portuaria de Iquique (EPI). 80 Que corresponde a entre 30 y 40 % del mercado de distribución de la ZOFRI, según la Empresa Portuaria de Iquique. 81 Que, en conjunto, corresponde a 20 % del mercado de distribución de la ZOFRI, según la Empresa Portuaria de Iquique. 82 En gran medida, por ingresos del subarrendamiento, de subcontratos de cinco años en promedio, con cánones supuestamente mayores que los aplicados en Santiago. Sin embargo, según la Intendencia regional, los ingresos por metro cuadrado de los subarrendatarios del centro comercial también son 100 veces más altos que los de los usuarios de espacios de la ZOFRI, fuera del centro comercial. 49  Niveles modestos de actividad industrial, que abarca la fabricación de cabinas para teleféricos, bombas centrífugas para el sector minero;83 paneles solares;84 ropa de lujo fabricada bajo licencias de marcas estadounidenses; trabajo de localización del sector automotor y las reexportaciones asociadas;85 empacado y embotellado de alimentos y bebidas tanto para el mercado interno como para el de exportación;86 y  Importación de petróleo crudo, refinación y distribución ―un área de actividad que representa un ingreso de US$ 100 millones anuales. La mayoría de los usuarios de la ZOFRI se dedican a la reexportación. La mayor proporción de los ingresos de los usuarios de la ZOFRI provienen de la actividad mayorista. Solamente alrededor de 15 % 87 de los ingresos percibidos de la ZOFRI provienen de las ventas al detalle, mientras que cerca de un 6 % 88 de su superficie total se dedica a esa actividad. Sin embargo, hay una relación entre esas dos actividades, porque buena parte de la actividad del comercio minorista se dirige a los consumidores bolivianos, de manera que tiene efectos indirectos y poco cuantificados sobre el comercio.89 Solamente un 0,5 % del espacio de la ZOFRI se dedica a la manufactura. El número de empresas manufactureras ubicadas en la ZOFRI han bajado de alrededor 75 en los años noventa a solo dos en la actualidad. Las ventas de la ZOFRI se orientan en gran parte hacia Bolivia y aprovechan los controles aduaneros que con frecuencia son débiles en ese país. La mayoría de los reexportadores de la ZOFRI venden tal vez el 80 % de sus productos a Bolivia, incluso a agentes que los introducirán de contrabando a Bolivia. Sin embargo, los inversionistas extranjeros consideran que Chile es un país relativamente estable y democrático donde impera el estado de derecho y, por lo tanto, ofrece un ambiente más favorable para la inversión y los negocios que Bolivia, lo que otorga a la ZOFRI una ventaja competitiva para atraer la IED. Además, al ubicarse en Chile y en la ZOFRI, estas empresas evitan hacer frente al hostigamiento de la administración impositiva boliviana y a la corrupción aduanera menor. Infraestructura y servicios de la ZOFRI La Zona Franca de Iquique se caracteriza por las parcelas dotadas de servicios que ofrece a sus usuarios. Cabe señalar que las compañías privadas de la Zona Franca pueden vender estas parcelas sin la aprobación de la ZOFRI. Hay cuatro subáreas principales en la sede principal de la ZOFRI en Iquique: i) El centro 83 Según la información del inversionista “Neptuno Pumps”. 84 Por un inversionista chino en el sitio de la expansión de la Zona Franca en Alto Hospicio. 85 Este sector ene unos 30 inversionistas ―dedicados en par cular a la conversión de vehículos importados de Japón, de conducción a la derecha a conducción a la izquierda, para los mercados sudamericanos de Chile y Bolivia. 86 Otras operaciones manufactureras que se encontraban en la Zona Franca, como la inversión de Polytex S.A. (que se mudó a Santiago ―véase: http://www.polytex.cl/), y otras en plásticos y molinos de harina, ya no lo están. 87 Una cifra que ha variado a lo largo del tiempo entre 5 y 20 %. 88 Comprende 2-3 hectáreas de espacio de venta minorista de 4 pisos.Varios miembros de la AUZ citaron cifras de entre 2% y 10% del espacio total de la ZOFRI usado para este fin; la cifra de 6% proviene de la Intendencia. 89 Sin duda, una parte de ese 40 % de los ingresos generados por las ventas de la ZOFRI a las Regiones I y XV se está reexportando a Bolivia en forma de contrabando. La ZOFRI calcula que esto corresponde a quizás de 15 a 20 %, o más, de las ventas “internas”, lo que significa que tal vez hasta un 48 % de las ventas de la ZOFRI sean en realidad exportaciones a Bolivia, directas o indirectas. 50 comercial de la ZOFRI; ii) el área industrial; iii) el recinto amurallado y el centro de logística; y iv) el parque empresarial de Alto Hospicio. También hay un puerto seco de SAAM 90, así como planes para un centro de innovación de los servicios mineros.91 A diferencia de la mayoría de las ZEE, la ZOFRI no tiene control sobre sus propios servicios básicos de infraestructura. La sede principal de la ZOFRI está conectada a la infraestructura básica de servicios públicos del municipio en cuanto al agua potable, electricidad, telecomunicaciones y redes de alcantarillado. De acuerdo con la práctica internacional de las ZEE, esto se consideraría, por lo general, como una fuente de problemas de seguridad, de inspecciones, de administración de la tierra y los derechos de paso y de ingresos no percibidos. En la ZOFRI no existe una central de tratamiento de efluentes, pero tampoco hay una verdadera actividad transformadora. Ni siquiera hay talleres de trabajo mecánico ni de pintura de automóviles, etc., sino solamente el cambio de la posición del volante de los automóviles. Por eso, no está claro si se necesita una central de tratamiento de efluentes. La ZOFRI también es propietaria y administra el parque industrial de Chacalluta cerca de Arica, en la Región I. A. El centro comercial (mall) de la ZOFRI El mayor flujo de ingresos de la ZOFRI proviene del centro comercial, aunque no hay ventajas importantes de precios para los consumidores. El centro comercial de la ZOFRI es un espacio comercial minorista de 16.000 m2, cuyos alquileres representan alrededor del 50 % de los ingresos de ZOFRI S.A. La utilidad social y económica del centro comercial de la ZOFRI está por demostrarse. No sólo sus precios no son competitivos, sino que los minoristas de la ZOFRI tienden a no trasladar a los clientes su exención del IVA de 19 %. Sin embargo, los minoristas del centro comercial de la ZOFRI sí tienen las siguientes ventajas: i) los consumidores perciben que los precios son más bajos; ii) los precios de licores y perfumes son más favorables; y iii) hay muchas tiendas ubicadas en locales con licencias de distribución exclusiva de marcas internacionales de electrónica, teléfonos móviles y computadoras (como Apple, Samsung, Acer, LG, Konica-Minolta, Nikon, Canon y Pioneer), que ofrecen mayor variedad de opciones y de apoyo técnico en este segmento que los ofrecidos en otros lugares por las grandes cadenas minoristas o por los sitios de ventas por Internet. B. El área de industrial de la ZOFRI Aunque abarca la mayor parte de la superficie de la ZOFRI, el área “industrial” carece de actividad industrial significativa. Comprende alrededor del 50 % de la superficie de la ZOFRI y está ocupada por mayoristas dedicados en especial a la reexportación. Aunque se conoce como zona industrial, se trata, en realidad, de una denominación inadecuada, ya que sólo dos de las empresas de la ZOFRI participan en alguna actividad de manufactura: Neptuno Pumps (una empresa chilena, ubicada en la zona industrial de la ZOFRI; y, en Alto Hospicio, el Centro Solar Chile China (de propiedad 100 % china, es una inversión local de capital riesgo de la compañía ShengFeng S.A.). Sin embargo, recientemente se ha 90 Un nuevo puerto seco, administrado por la empresa SAAM, se encuentra en el extremo norte de la sede principal de la ZOFRI. 91 La empresa ZOFRI S.A. y “Endeavor” planifican actualmente abrir dentro de la ZOFRI un centro de innovación tecnológica en minería para las compañías de servicios mineros. Entre los servicios previstos ofrecerá a las empresas emergentes del sector, un espacio de oficina compartido. 51 firmado un acuerdo con Wiskind, un fabricante chino de materiales de construcción modulares de acero, para el arrendamiento de espacios en Alto Hospicio. La mayor parte de la actividad puede caracterizarse como reacondicionamiento. Se estima que aproximadamente el 90 % de la actividad del área industrial se concentra en la importación de automóviles usados japoneses y coreanos, y su reacondicionamiento y reexportación, en especial para el mercado paraguayo en los últimos cuatro años (la legislación boliviana ha reducido el alcance de esas importaciones hacia Bolivia92). Otras actividades son el comercio mayorista relacionado con productos electrónicos de Sony, materiales de construcción, repuestos para automóviles, logística de la minería (que incluye el suministro de llantas especializadas para los vehículos dedicados a la minería), y petróleo y gas. 93 Las tasas de los alquileres son confusas y opacas. Las tasas de los alquileres en el área industrial se fijan actualmente a una tasa base de referencia de US$ 1,50 /m 2/mes, aunque varían de acuerdo con una fórmula de fluctuación del mercado y de la demanda, tal como se definen en el R.I.O. y en una circular de implementación del gerente general de la ZOFRI, emitida cada trimestre. El precio de referencia en el centro comercial es de US$ 1.200 /m2/década, aunque varía dependiendo del piso seleccionado en el centro comercial, el tipo de producto vendido (por ejemplo, si son perfumes), y de un proceso de licitación dirigido a generar el máximo ingreso posible por arrendamientos para ZOFRI S.A. Quizás en contra de su intención, este proceso genera, en realidad, falta de transparencia y de condiciones de equidad. De hecho, sería mucho más sencillo si se permitiera al mercado (p. ej. el mercado en su totalidad) hacer ofertas para el arrendamiento de las parcelas de la sede, en lugar de hacer predeterminaciones muy complejas acerca de precios de arrendamientos posibles pero variables, y limitar los ofertantes a quienes estén dispuestos a participar en un proceso de adquisición innecesariamente complejo y que reduce la competencia. En cambio, la norma en los programas internacionales de ZEE es que haya mercados de bienes raíces completamente abiertos para los terrenos, con tasas de arrendamiento claras, sencillas y publicadas en forma transparente. Ellos tienden a generar una interacción máxima y de mayor eficiencia con los posibles arrendatarios, mayor accesibilidad para los usuarios y menos burocracia desde un punto de vista de los procedimientos, así como tasas de ocupación del terreno más altas y más eficientes desde el punto de vista económico. El área industrial, en general, padece de problemas importantes relacionados con el congestionamiento, el desorden, el ancho inadecuado de las calles y la administración de los servicios de saneamiento. C. El recinto amurallado y el centro de logística de la ZOFRI La ZOFRI se ha convertido en un destino importante para el almacenamiento y depósito en el área. El área de la ZOFRI bajo control aduanero, conocida como el “Recinto Amurallado”, atiende las necesidades de sus numerosos mayoristas y contiene almacenes para productos como ropa, textiles y 92 Aunque la legislación al respecto está en gran medida contrabalanceada por el contrabando hacia Bolivia, así como por excepciones a la regla general, que son posibles a través de diversas brechas legales. 93 El área industrial también es sede de compañías de petróleo y gas, con pequeños parques de tanques dentro de la zona, que funcionan bajo el régimen de Zona Franca, entre ellas, Petrobras y COPEC. Esas compañías se dedican esencialmente a la importación, el trasvase, y la distribución y ventas regionales (exentas del IVA), y nacionales más amplias desde la Zona Franca; por lo tanto, pueden hacerlo sin pago de impuestos. 52 calzado; herramientas eléctricas; productos electrónicos (entre otros, relojes, cámaras, teléfonos y computadoras personales); productos para el hogar (como lámparas, maletas, máquinas de coser, etc.); perfumes, vehículos y suministros automotores como llantas para automóviles y camiones, y bicicletas. Algunos de sus usuarios principales y más visibles son, por ejemplo, los distribuidores exclusivos para Chile de los productos Samsung y Canon. Con sus 14 entradas, funciona como un área físicamente segura de importación, exportación y comercio mayorista. La ZOFRI también ha tenido éxito en atraer usuarios interesados en servicios logísticos para la carga. El Centro Logístico ZOFRI (CLZ) tiene a cargo cuatro almacenes públicos dependientes del Centro Logístico. El área es usada por tal vez un 3 % (es decir, 70) de los usuarios de la ZOFRI.94 El CLZ ofrece a los usuarios servicios de almacenamiento de vehículos y mercancías secas, movimiento y transporte de carga, intermediación con la aduana para las transferencias portuarias y el control de inventario ―pero no ene almacenamiento refrigerado.95 La zona también incluye una instalación para Centro Logístico, con ejecutivos de cuenta especializados en comercio internacional. El Centro de Logística dispone de acceso vehicular exclusivo y directo entre la zona principal del Recinto Amurallado y un patio de almacenamiento de vehículos en los límites superiores de la ZOFRI. D. El Parque Empresarial de la ZOFRI en Alto Hospicio El parque empresarial de la ZOFRI está en gran medida poco desarrollado y subutilizado. El PEZAH o Parque Empresarial de la ZOFRI de Alto Hospicio es un terreno de 128 ha situado al este y cuesta arriba de la sede principal de la ZOFRI.96 De esas 128 ha, solamente se han acondicionado 88, y de ellas, sólo 48 están disponibles para la venta (con una tasa de ocupación de 26 %, equivalente a unas 12 ha de espacio arrendado hasta el presente). Los servicios de infraestructura y para los inversionistas en la sede incluyen lo siguiente: un puesto de control de seguridad, una oficina administrativa y de aduana, que se estima tendrá personal aduanero para el año 2018; vías internas ajustadas a la norma para HGV; cableado subterráneo de energía eléctrica; y estacionamientos para camiones con capacidad máxima de 120 camiones, donde los camiones bolivianos y paraguayos pueden estacionar sin costo por un máximo de 30 días.97 Las empresas que se han ubicado en el PEZAH se especializan en transporte, almacenaje, y logística de exportación. Las empresas que funcionan actualmente en el Parque Empresarial de la ZOFRI de Alto Hospicio incluyen, entre otras, la Consultora Zona Franca, que ofrece servicios de expedición de carga e 94 Por ejemplo, LG. 95 La empresa ZOFRI S.A. tiene un contrato con la compañía privada Agunsa para administrar uno de los cuatro almacenes del CLZ. Además, hay dos compañías privadas de logística que tienen sus oficinas en la ZOFRI: Mercosur y Delfín (mientras que otras tienen oficinas en la ciudad de Iquique, pero no dentro de la ZOFRI como tal). 96 El desarrollo de la extensión “PEZAH” de la ZOFRI comenzó en 2004, con el propósito inicial de ofrecer la infraestructura dotada de servicios necesaria para un parque de suministro de bienes de logística para la minería. Sin embargo, los precios mundiales del cobre cayeron sustancialmente en 2008, antes de la apertura del parque prevista para 2013, lo que tuvo al menos un cierto impacto en esos planes. 97 Período más que suficiente para satisfacer sus necesidades ya que, por lo general, la espera no es superior a 6 días cada vez. 53 intermediación aduanera. El Centro Solar Chile China, de propiedad 100 % china, una inversión local de riesgo de la compañía ShengFeng S.A., también funciona allí. Además, recientemente se firmó un acuerdo con Wiskind, un fabricante chino de materiales de construcción modulares de acero, para el arrendamiento de espacios en Alto Hospicio. Por otro lado, CORFO y la ZOFRI estudian actualmente un posible proyecto de granjas de energía eólica en Alto Hospicio. Algunas compañías de suministros a la minería, como Caterpillar y Komatsu, han preferido invertir en Alto Hospicio fuera del Parque Empresarial de ZOFRI de Alto Hospicio, o hacerlo hacia el interior del país, más cerca de la cordillera. 98 Procedimientos de importación y exportación de la ZOFRI 99 El puerto de Iquique utiliza las mejores prácticas internacionales en muchos de sus procedimientos de importación y exportación. Todos los especialistas del sector del transporte (y no solamente los agentes aduaneros, como es común en otras partes) pueden despachar carga respaldada por su manifiesto de carga. Usa un sistema eficaz de declaración previa con un tiempo de espera menor de tres horas para que la empresa portuaria y la aduana despachen la carga importada, lo que incluye todos los procedimientos de documentación y salida del recinto. El personal del puerto trabaja las 24 horas del día los 7 días de la semana para la importación de mercancías, aunque el personal de aduana y de la ZOFRI trabaja solo los días laborables. Coincidiendo también con las mejores prácticas, los funcionarios de aduanas tienen acceso al sistema de TIC usado por la ZOFRI, conocido como SVE.100-101 En contraste con lo que sugieren las mejores prácticas, la tarifa por la inspección física es mucho más elevada que la recomendada, y los sistemas de la aduana todavía utilizan papel .102 El Servicio Nacional de Aduanas efectúa los controles físicos ex post facto de los inventarios dentro de la zona, según sea necesario y se basan en la gestión del riesgo. Las inspecciones se aplican a unos 100 usuarios por año (o alrededor de 20 % de todos los usuarios activos, una proporción alta), con un promedio de 97 % en la tasa de errores de conformidad. Los sistemas de aduanas todavía utilizan papel y, en este momento, no son compatibles con el sistema de TIC de control de mercancías de la ZOFRI. Está previsto que el formulario virtual Z reemplace al sistema SVE de la ZOFRI. Lamentablemente, se prevé que la ZOFRI va a sufrir pérdidas de ingresos asociados (pagos de los usuarios) en este contexto. 98 Aunque la ZOFRI alega que esto puede deberse a los costos de inversión inmovilizados y a las dificultades que implica para la contabilidad tributaria atender tanto al mercado chileno como a los externos, las entrevistas con voceros del sector sugieren otras explicaciones. 99 Información obtenida principal, pero no exclusivamente, en conversaciones con funcionarios de la Dirección Regional Aduana de Iquique. 100 Entre otros productos, este sistema emite documentos cuando se almacenan mercancías importadas dentro de la zona. 101 En lo que se refiere al principal mercado de reexportación de las mercancías de la ZOFRI, también debe mencionarse que la frontera con Bolivia en Colchane (a 262 km de Iquique) cuenta con un puesto fronterizo de ventanilla única. 102 Además, la Aduana no ofrece servicios de control de las puertas para los traslados salientes entre las 17:00 y las 8:00 am, y solo los ofrece los días laborales, mientras que el personal de la ZOFRI solo trabaja hasta las 19:00. 54 2.3. Impacto económico de la ZOFRI Evolución de las ventas Las ventas de la ZOFRI disminuyeron a partir de 2013, con un descenso más rápido de las ventas al exterior que las ventas a su Zona de Extensión. Sin embargo, se ha informado que las ventas a su Zona de Extensión incluyen mercancías que pasan como contrabando a Bolivia. En la figura 3 se muestra la evolución de las ventas por destino general. Además, las ventas del centro comercial (mall) de la ZOFRI se contabilizan como parte de las ventas a la zona de extensión, aunque pueden incluir ventas del centro comercial a turistas extranjeros o a visitantes chilenos que residen fuera de la zona de extensión. Las ventas a otros países llegaron a su máximo en 2013 y a partir de allí comenzaron a disminuir. Una de las razones para esto puede ser el descenso de los precios de las materias primas, que tuvo un impacto negativo en el crecimiento de Bolivia, el principal mercado externo para las ventas de la ZOFRI. Las ventas al resto de Chile, sin incluir la Zona de Extensión (Regiones I y XV) mostraron un crecimiento lento hasta 2011 y descendieron bruscamente después de 2012. Los usuarios de la Zona Franca de Iquique (ZOFRI) no parecen informar con precisión sobre sus ventas, subvalorando algunas ventas a Bolivia para que los compradores paguen menores aranceles a la aduana boliviana. Por eso las cifras de la figura 3 se dan en valores CIF o en términos del valor de la mercancía adquirida. Las autoridades bolivianas han formulado reclamos acerca de esto, al igual que asociaciones del sector privado boliviano que compiten con importaciones subvaloradas, como las de automóviles. De modo que no es posible conocer el monto exacto de las exportaciones (al menos a partir de los datos proporcionados al equipo), ya que las ventas en valores CIF no incluyen el valor agregado de los usuarios de la ZOFRI. Bolivia aplica aranceles más altos que los de Chile, como se explica en el apéndice B, lo cual crea incentivos para la subvaloración de las importaciones y el contrabando. Figura 3: Ventas de la ZOFRI por destino, 2005-2015 2,500 millones de US$ (valor CIF) ZOFRI Extension Zone Rest of Chile 2,000 Free Zone Punta Arenas Sales to Other Countries 1,500 1,000 500 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Fuente: Cálculos del personal del WBG según datos mensuales desglosados suministrados por ZOFRI S.A. Las ventas de la ZOFRI a la Zona de Extensión representan casi la mitad de sus ventas totales. Las ventas totales de la ZOFRI a Chile representaron el 57 % de todas sus ventas entre 2011 y 2015 , desglosadas en ventas a la Zona de Extensión (48,7 %), ventas a regiones distintas de la Zona de Extensión (87,1 %), y un volumen menor a la Zona Franca de Punta Arenas (1,3 %), según se muestra en el cuadro 4. En la figura 55 4b se muestra que la proporción de las ventas a la Zona de Extensión pasó el umbral de 50 % en 2014 y 2015, lo que coincide con una reducción de las exportaciones hacia Bolivia. Teniendo en cuenta que una cantidad importante de las mercancías vendidas a la zona de extensión presuntamente sale como contrabando a Bolivia, las ventas de mercancías que tienen a Bolivia como destino final están subrepresentadas en el cuadro 4. Cuadro 4: Ventas acumuladas de la ZOFRI a los principales destinos 2011-2015 Proporción de las Ventas acumuladas ventas totales de la Destino entre 2011 y 2015 (m ZOFRI entre 2011 y US$), al valor CIF 2015 CHILE 11.423 57,1% Zona de Extensión 9.581 48,7% Zona Franca de Punta Arenas 258 1,3% Resto de Chile 1.584 7,1% EXTERIOR 8.240 42,8% Bolivia 4.395 22,4% Paraguay 1.398 9,7% Perú 1.905 8,1% Uruguay 166 0,8% Brasil 26 0,1% Argentina 23 0,1% Ecuador 27 0,1% Otros destinos 300 1,53% Fuente: Cálculos del personal del WBG con datos suministrados por ZOFRI S.A. Figura 4: Evolución de las ventas de la ZOFRI hacia sus principales destinos, 2005-2015 a) en volumen b) en porcentaje 100% 5,000 millones de US$ (valor CIF) 90% 4,000 80% 70% 3,000 60% 50% 2,000 40% 30% 1,000 20% 10% 0 0% 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 All other destinations Peru All other destinations Peru Paraguay Bolivia Paraguay Bolivia Rest of Chile ZONA FRANCA PUNTA ARENAS Rest of Chile ZONA FRANCA PUNTA ARENAS ZONA FRANCA DE EXTENSION ZONA FRANCA DE EXTENSION Fuente: Cálculos del personal del WBG con datos suministrados por ZOFRI S.A. 56 Las ventas de la ZOFRI al exterior están concentradas, siendo Bolivia el mayor mercado exterior. De hecho, las ventas a Bolivia representaron un 22 % de todas las ventas entre 2011 y 2015, como se muestra en el cuadro 4. Esta cifra no incluye las mercancías vendidas a la Zona de Extensión que deben haber salido como contrabando hacia Bolivia, sin haber pagado los aranceles aduaneros bolivianos, incluidas las que pasan a través de las largas brechas entre puestos fronterizos. La competencia con el puerto de Arica por el mercado boliviano está aumentando, a medida que los bolivianos compran directamente al proveedor por Internet y envían la mercancía a través del puerto de Arica. Perú y Paraguay se alternan como segundo y tercer mercado externo más grande para las ventas de la ZOFRI a lo largo del período, como se muestra en la figura 4, con la proporción de Perú en descenso y la de Paraguay en ascenso a lo largo del tiempo. Uruguay, Brasil, Argentina y Ecuador quedaron a la zaga, con proporciones menores, como se muestra en el cuadro 4. Las ventas a Bolivia se han reducido, ya que los comerciantes bolivianos parecen estar evadiendo a la ZOFRI mientras siguen usando puertos chilenos para importar mercancías. Como ya se dicho, las ventas finales a Bolivia pueden ser mayores de lo que muestran los datos del cuadro 4 y la figura 4. A causa de su auge económico, debido al aumento de las exportaciones de materias primas en los últimos diez años, las importaciones bolivianas han venido creciendo y los comerciantes, supuestamente, se han vuelto más expertos, por lo que las redes comerciales se surtieron directamente de países exportadores como China y los EE. UU. dejando de lado a la ZOFRI. Los hombres de negocios bolivianos entrevistados para este informe afirman que a una buena parte de los proveedores comerciales para los grandes distribuidores informales de Bolivia les gusta usar la ZOFRI. Dicen que es más fácil subvalorar el precio de las importaciones, pagar menores aranceles en las aduanas bolivianas y usar una red informal que facilita el contrabando de mercancías vendidas en la Zona de Extensión, con lo que evaden las aduanas bolivianas, incluso para productos prohibidos en Bolivia, como automóviles usados de más de dos años desde su fabricación y ropa usada. Por el contrario, los importadores del sector formal boliviano no parecen comprar grandes cantidades en la ZOFRI, ya que se les hace difícil competir con los mismos productos que se comercializan en el sector informal. En el apéndice C se presenta una descripción detallada del contrabando entre Chile y Bolivia. Las ventas de la ZOFRI son variadas y las cuatro categorías principales en términos de ventas son: automóviles, confección, productos electrónicos, y gasolina y lubricantes. Estas categorías mantienen su importancia a lo largo del tiempo, como se muestra en la figura 5. En 2015, los automóviles representaban 17,5 % de las ventas de la ZOFRI, los productos electrónicos 14,3 %, la confección 11,5 %, y la gasolina y los lubricantes, 11,8 %; en conjunto, representan el 55,1 % de las ventas de la ZOFRI. Las fuentes de las importaciones de la ZOFRI están concentradas. La principal fuente de compras de la ZOFRI es China, cuya participación ha crecido lenta pero constantemente a lo largo del tiempo; comenzó con una proporción de aproximadamente 35 %, a principios de la década del 2000 hasta alcanzar un 44 % en los últimos años, como se muestra en la figura 4. La segunda fuente de compras en importancia son los EE. UU., con una proporción que varía entre 11 y 19 % durante el período de análisis, siendo la que muestra más variabilidad a lo largo de los años. El volumen y composición de las compras de la ZOFRI reflejan los de sus ventas, como se muestra en la figura D1 del apéndice D. 57 Figura 5: Ventas totales de la ZOFRI por tipos de productos, 2000-2015 4,500 4,000 3,500 millones de US$ 3,000 2,500 2,000 1,500 1,000 500 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 ELECTRONICS SPORTS ARTICLES AND GEAR ART.LIBRERIA Y OFICINA OFFICE STAPLES CARS BICYCLES SHOES CIGARS AND CIGARETTES GASOLINES AND LUBRICANTS HOME APPLIANCES COMPUTERS TOOLS MUSICAL INSTRUMENTS INDUSTRIAL INPUTS JEWELRY AND BIJOUTERIE TOYS LIQUORS AND DRINKS MACHINERY AND EQUIPMENT METALMECHANIC MATERIALS MATERIALS FOR CONSTRUCTION HOME GOODS MOTORCYCLES PNEUMATICS OTHER PERFUMES AND COSMETICS CLOTHING FOOD PRODUCTS CHEMICAL PRODUCTS WATCHES TEXTILES Notas: Los valores de las importaciones son CIF y no se incluyen las ventas desde Arica. Fuente: Cálculos del personal del WBG según datos suministrados por la ZOFRI S.A. Figura 6: Principales fuentes de compra de mercancías para la ZOFRI, 2000-2015 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 CHINA (*) U.S.A. CHILE JAPAN SOUTH KOREA GERMANY BRAZIL MEXICO SPAIN PANAMA INDONESIA GREAT BRITAIN FRANCE MALAYSIA SINGAPUR OTHER Notas: Los valores de las importaciones son CIF. Hong-Kong y Taiwán se agregan a China. Fuente: Cálculos del personal del WBG con datos suministrados por la ZOFRI 58 Los usuarios de la Zona Franca de Iquique El número de usuarios activos de la ZOFRI ha crecido constantemente desde 2005 en casi todos los años, excepto en 2008, hasta que llegó a un máximo en 2013 y comenzó a descender, de manera similar a la evolución de las ventas. En la figura 7 se muestra la evolución del número de usuarios activos, así como la mediana y la media de las ventas anuales entre 2005 y 2015. En 2005 había 1.380 usuarios; la cifra subió a un máximo de 2.189 en 2013, para luego descender a 1.593 en 2015, el último año para el cual se dispone de datos. Algunos usuarios inactivos están presuntamente subarrendando sus locales dentro del recinto amurallado a precios varias veces superiores que los pagados por arrendamiento al concesionario.103 Alrededor de 50 de todos los usuarios están clasificados como industriales, aunque en realidad los verdaderos usuarios industriales son sólo cinco o seis.104 Se les está incentivando a reubicarse o extenderse a la ciudad cercana de Alto Hospicio, cuyo crecimiento es, sin embargo, muy bajo en el momento actual. Figura 7: Número de usuarios activos de la ZOFRI, mediana y media de las ventas anuales por usuario, 2002-2015 3.5 2,000 1,800 3.0 1,600 2.5 1,400 2.0 1,200 1,000 1.5 800 1.0 600 400 0.5 200 0.0 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 sales of median user mean sales number of active users Fuente: Cálculos del personal del Grupo del Banco Mundial según datos mensuales desglosados suministrados por la empresa ZOFRI S.A. 103 Desde su creación en 1977, la ZOFRI ha generado beneficios considerables a la ciudad de Iquique, cuya población aumentó casi diez veces, lo que se acompañó de un desarrollo importante de la infraestructura. Sin embargo, a medida que los aranceles externos de Chile han bajado desde sus niveles iniciales relativamente altos a la actual tasa real de menos de 1%, la ventaja que estimuló el crecimiento se está diluyendo. Hoy en día, la ZOFRI es básicamente un negocio de bienes raíces y, a medida que se acerca la fecha de caducidad de la concesión, hay cada vez menos inversiones que sigan siendo viables en el período tan corto que resta (hasta el año 2030). Además, la administración de la ZOFRI ha generado una abundancia de know-how en algunas áreas, en especial en las relacionadas con la logística, pero hay escasez de personal calificado para el trabajo técnico. 104 Un caso digno de mención es el de uno de esos muy pocos usuarios industriales, una empresa muy exitosa que presta servicios a la minería y ha recibido numerosos premios internacionales, pero actualmente tiene dificultades para su posible expansión por falta de espacio. 59 La mediana de las ventas por usuario es mucho mayor que el promedio de las ventas (figura 7) por usuario en cada año, lo que sugiere que unos pocos usuarios grandes son los responsables de la mayor parte del volumen de ventas de la ZOFRI. De hecho, las ventas del usuario mediano representan aproximadamente un 15 % del promedio de las ventas a lo largo de todo el período. Las ventas promedio y la mediana de las ventas siguen una tendencia similar a la de las ventas totales y el número de usuarios. Sin embargo, las ventas promedio son más volátiles que las medianas, lo que es evidencia que los mayores usuarios de la distribución tienen ventas más volátiles. El empleo y el impacto regional105 Hasta el año 2015, se alega que la ZOFRI ha generado alrededor de 35.000 empleos directos acumulados, pero no se recopilan datos anuales sobre los empleos a tiempo parcial o a tiempo completo ni sobre los sueldos, lo que hace difícil verificar esta afirmación. 106 Además, la Junta Directiva de la ZOFRI cree que, en términos de empleos indirectos, se podrían atribuir a la ZOFRI otros 88.000. Sin embargo, es difícil establecer el nivel de los empleos directos en términos de, por ejemplo, días por año y su calidad (por ejemplo, a través de los sueldos), ya que la ZOFRI S.A. no recopila datos anuales sobre el empleo generado por todos sus usuarios. Aunque la ZOFRI ha sufrido una disminución de su actividad económica y en especial de las exportaciones a Bolivia desde 2008, la recesión económica ha afectado a toda la economía chilena y no es específica de la ZOFRI. Además, el centro comercial de la ZOFRI ha permitido la creación de un sector minorista modesto a una tasa de aproximadamente dos o tres empleos por establecimiento, para un total de aproximadamente 3.000 empleos en el comercio al detalle. No hay niveles significativos de valor agregado en la ZOFRI. El valor agregado industrial, de aproximadamente 2 %, es generado por no más de 10 empresas. Por otro lado, la naturaleza de la actividad comercial, según la cual se reexportan los productos importados a los países vecinos o a la región, no crea muchos vínculos con la economía interna. Sin embargo, la ZOFRI sí representa un flujo de ingresos para la región. La región se beneficia de los ingresos de los usuarios de la ZOFRI y de una transferencia de alrededor de 15 % del ingreso bruto de ZOFRI S.A. a las municipalidades de las regiones I y XV. En el capítulo 4 se consideran con más detalle los impactos fiscales de las zonas francas, teniendo en cuenta los ingresos que generan. A pesar de la información en sentido contrario, la fuga debida al contrabando de mercancías libres de impuestos y aranceles desde la ZOFRI tal vez no sea un problema significativo. El principal producto de contrabando en Chile son los cigarrillos y la causa principal es el llamado “impuesto sobre el pecado” de 75 a 77 % que se les aplica. Si bien es cierto que la situación de la ZOFRI, cerca de varios pasos fronterizos porosos con Bolivia y Perú, además de la Zona de Extensión de Arica y un área extensa de consumo libre de aranceles, hace difícil evitar las fugas mientras el Servicio Nacional de Aduanas no haya instalado en el país sistemas electrónicos de seguimiento de la carga, cabe señalar que la proximidad de Valparaíso y San 105 Información obtenida principal, pero no exclusivamente, en conversaciones con la Asociación de Usuarios de la ZOFRI (“AUZ”). 106 Esta cifra proviene de un estudio no publicado de la Escuela de Negocios de la Universidad Adolfo Ibáñez (2015). La Dirección Regional Aduana de Iquique menciona una cifra de 43.000. La AUZ menciona una cifra más baja, pero menos precisa de alrededor de 30.000. 60 Antonio al mercado principal para ese contrabando significa que estos son puntos de tráfico todavía más importantes que Iquique para este comercio. La aduana de Iquique, así como las autoridades y la prensa bolivianas, confirman que los niveles de contrabando interno se han mantenido estables por bastante tiempo. Las tendencias relacionadas con la venta de productos falsificados que se importan y venden a través de la ZOFRI no están claras. Según la Dirección Regional Aduana de Iquique, están aumentando. Pero la Empresa Portuaria Iquique afirma que están disminuyendo como resultado de los controles que se han perfeccionado en Iquique y son más laxos en Arica. 2.4. Dificultades y oportunidades para la ZOFRI Dificultades del clima de inversión regional107 Los problemas generales del clima de inversión en Iquique, no relacionados específicamente con el régimen de la zona franca, son los siguientes: 1. Costos comparativos relativamente altos de la mano de obra chilena, a lo que se agrega una escasez de mano de obra técnica,108 así como reglamentos laborales inflexibles;109 2. Proceso complejo de obtención de permisos de construcción ;110 3. Ineficiencia relacionada con el puerto: El bajo volumen del tráfico del puerto de Iquique repercute mucho en los costos para los usuarios. Más aún, el puerto está cerrado hasta por 70 días al año, tiene una infraestructura anticuada que es necesario reemplazar y no está lo suficientemente equipado para procesar los volúmenes exigidos de 1.000 contenedores por día. También está subutilizado debido a las restricciones nacionales al cabotaje; 4. Burocracia relacionada con la aduana: Según la resolución del Servicio Nacional de Aduanas No. 74 (1984), algunos documentos todavía deben presentarse en un formato anticuado en papel, con siete u ocho copias impresas en una impresora de matriz de puntos.111 Además, se considera que los trámites para recibir los reintegros del IVA sobre los insumos locales son innecesariamente complejos; 5. Burocracia relacionada con el SAG y el SEREMI112 de Salud: Las muestras de mercancías113 deben enviarse a Santiago para su análisis en los laboratorios de la autoridad de salud, ya que los laboratorios 107 Información obtenida principal, pero no exclusivamente, en conversaciones con la Asociación de Usuarios de la Zona Franca de Iquique (ZOFRI) (AUZ). 108 La Universidad de Tarapacá y el CTF (Colegio Técnico Floriano) de Brasil han impartido cursos conjuntos de capacitación en la ZOFRI para formar agentes de aduanas, además de cursos de certificación para el sector minero; las empresas pueden recibir un crédito fiscal de 1 por sus inversiones en formación de personal. No obstante, los operadores de máquinas y de robótica, así como los especialistas en minería, por ejemplo, todavía deben ser contratados en otras regiones. 109 Por ejemplo, supuestamente, la reciente reforma laboral restringe las compras dominicales. 110 Véase supra. 111 Supuestamente, esos sistemas se están modificando en el momento en que se escribe este documento, aunque las reformas asociadas todavía no están terminadas ni se están aplicando. 112 El Secretario Regional Ministerial o SEREMI dirige la Secretaría Regional Ministerial, integrada por representantes de los diferentes ministerios en cada una de las regiones de Chile. 113 Por lo general, para alimentos, perfumes, medicamentos, etc. 61 de Iquique son solo básicos. Las exportaciones de papel, cítricos y jugos de fruta concentrados provenientes de Argentina han dejado de procesarse en el puerto, en particular debido a los controles restrictivos del SAG. Dificultades del clima de inversión específicamente para la ZOFRI Los siguientes problemas, entre otros, impiden que las empresas situadas en la ZOFRI alcancen su máximo potencial en este momento: 1. Exclusiones del régimen de Zona Franca: Los usuarios de la ZOFRI observaron que las compañías de acero, alta tecnología (incluidas TIC y BPO), forestales y pesca de Iquique no pueden, por ejemplo, utilizar o funcionar eficazmente bajo el régimen de zona franca a causa de sus procedimientos (en especial, los trámites aduaneros, fiscales y contables, los sistemas y las multas114); 2. Ausencia de una ventanilla única: Para recibir la mayor parte de los servicios gubernamentales, los usuarios de la ZOFRI deben salir de la zona e ir a la oficina correspondiente del gobierno en la ciudad de Iquique; 3. Lentitud de los procedimientos de aprobación: Supuestamente, la solicitud para obtener el estatus de usuario de la ZOFRI puede tardar hasta siete meses para ser aprobada, según los procedimientos establecidos en el Reglamento Interno Operacional de la Zona Franca de Iquique; 115 4. Precios elevados de los arrendamientos: Los precios de los arrendamientos en la ZOFRI han aumentadodesde 2014.116 Los usuarios atribuyen esos precios, que pueden encontrarse en el documento Reglamento Interno Operacional de la Zona Franca de Iquique,117 al comportamiento 114 Las zonas francas, por ejemplo, imponen multas de acuerdo al Reglamento Interno Operacional de la Zona Franca de Iquique, artículos 73 al 81, y el Reglamento Interno Operacional de la Zona Franca de Punta Arenas, artículos 121 al 127. El personal de ZOFRI S.A. piensa que esas multas hacen que el régimen sea menos atractivo para los inversionistas. Un problema mencionado fue la complejidad, para las empresas que funcionan tanto dentro como fuera de las zonas, de mantener cuentas consolidadas sin apartarse de las restricciones aduaneras e impositivas a su actividad. 115 Disponible en: http://circulares.zofri.cl/sitios/legales/Legales/Forms/AllItems.aspx. 116 Esta informaciónfue proporcionada por la AUZ y la Junta Directiva de ZOFRI. 117 Según el Reglamento Interno Operacional de la Zona Franca de Iquique, los aranceles y las tasas varían en función de múltiples factores. Para el uso del terreno y las instalaciones por los usuarios principales de la ZOFRI, varían entre US$ 41 y 971 /m2/mes, dependiendo de la ubicación dentro de la zona franca. Para los usuarios del centro comercial de la ZOFRI, hay tres tramos principales de tarifas, uno aplicable a los contratos vigentes antes del 1º de enero de 2013, otro para los contratos firmados entre 2013 y 2015, y un tercero para los contratos firmados después del 1º de noviembre de 2015. Para los contratos firmados antes de 2013, hay una tarifa base de US$ 40.353 /m2/mes para los módulos menores de 80 m2. Esta tarifa de base cambia para los módulos de mayor área. Sin embargo, esta tarifa sólo funciona como un tope mínimo porque también se cobra una tasa del 3,5% sobre las ventas netas. Para los contratos acordados entre 2013 y 2015, la tarifa de base es de US$ 44.863 / m 2/mes para los módulos de menos de 80 m2, y la tasa es de 5,9% de las ventas netas, sujeta a un descuento de hasta 29 UF/ m2/mes. Para los contratos acordados después del 1º de noviembre de 2015, la tarifa base es de US$ 40.353/m 2/mes, y el porcentaje adicional es de 4,5% de las ventas netas para los módulos de hasta 80 m 2, y una tasa diferente para los módulos de mayor área. 62 especulativo y abiertamente motivado por las ganancias por parte de la ZOFRI, y la cercanía del fin de la concesión en 2030; 5. Traslados costosos desde el puerto hasta la Zona: Aunque la zona franca está situada apenas a 1,5 km del puerto de Iquique, las vías que los comunican están en mal estado, y el traslado de 15 minutos en camión cuesta US$ 120 por contenedor, además del costo de depositar una fianza adicional de US$ 100 (un requisito más bien sorprendente en un contexto de régimen de zona franca, en comparación con las normas internacionales). Asimismo, los usuarios de la ZOFRI y algunos expertos de la industria naviera señalan las siguientes dificultades para invertir y trabajar en la ZOFRI:  En lo que se refiere a la actividad minorista de la ZOFRI, Bolivia está integrando y consolidando las importaciones y el comercio usando más el comercio electrónico y menos a la ZOFRI.  Para los exportadores chinos, la ZOFRI es más costosa, tarda más y, por lo tanto, es cada vez más irrelevante para su modelo de negocios.  Además, la selección de inversionistas de la ZOFRI es inadecuada, como lo son sus incentivos de apoyo para los sectores más importantes desde la perspectiva económica. Por ejemplo, se ha informado que la ZOFRI rechazó una solicitud de Komatsu, en 2010, para instalar servicios de mantenimiento, reparación y operaciones en Alto Hospicio debido a su solicitud de una rebaja en el precio del arrendamiento. Algunas otras empresas del sector minero supuestamente también estarían interesadas en parcelas de la ZOFRI, pero ZOFRI S.A., supuestamente, no les ofrece espacios adecuados desalojando a otras compañías cuyos contratos están por caducar, aun cuando sus actividades agreguen menos valor. Algunos observadores han opinado que ZOFRI S.A. y su junta directiva no comparan el valor de los diferentes tipos de actividades. Asimismo, la ausencia de una estrategia clara de selección de las inversiones para la zona franca, o de las sanciones por la aplicación de los incentivos previstos en la Ley de Zonas Francas, así como, tal vez, la aplicación sesgada de los procedimientos operativos estándar, agravan este problema.  La aprobación de una solicitud de inversión tarda entre seis y doce meses, proceso caracterizado por la AIEXPO como un desempeño muy poco competitivo.  Los plazos de los arrendamientos son demasiado cortos.  El costo del arrendamiento del espacio en la ZOFRI es superior al de Bolivia.  La comunidad de inversionistas extranjeros de la ZOFRI ha experimentado tensiones sociales y laborales que han afectado, por ejemplo, el manejo de la carga en el puerto de Iquique (y los trámites aduaneros), así como las operaciones de la ZOFRI en el recinto amurallado.  El componente de comercio minorista de la zona ha creado dificultades para la seguridad y el control desde el punto de vista del funcionamiento de una zona franca, con puntos de control aduanero para los bienes salientes que son incompatibles con las compras minoristas, así como una incapacidad real de controlar el gran número de personas que entran y salen del área.  Empresas como Neptuno Pumps, un fabricante de bombas para minería, han tenido que constituir dos empresas separadas para atender a sus mercados externo y chileno, uno en la zona franca y el otro fuera de ella, para el mercado interno. En el recuadro 2 se describe a Neptuno Pumps, que es quizás la empresa más innovadora de la ZOFRI.  A pesar de la importancia de los inversionistas chinos en la ZOFRI, la empresa ZOFRI S.A. no ha producido material de mercadeo escrito para promover la inversión, ni ha contratado a facilitadores especializados con las competencias lingüísticas adecuadas para relacionarse con los inversionistas chinos. 63  La ZOFRI no ha invertido en oficinas de promoción de las exportaciones con especialistas de mercadeo en Bolivia ni en Perú, los principales mercados de sus usuarios.  El manejo de los desechos, el control de la delincuencia y la calidad de la educación deben mejorarse para poder atraer a más inversionistas de largo plazo, así como a funcionarios públicos provenientes del centro del país.  La administración de la ZOFRI carece de estabilidad a largo plazo. Son frecuentes los cambios de los presidentes, gerentes generales y directores de finanzas; estos suelen permanecer en sus cargos entre dos y cuatro años y, por lo tanto, están sujetos a que se les designe como “encargados” o interinos. Esto contribuye al acceso limitado de los usuarios a los niveles de dirección. Además, se ha señalado que las ausencias por enfermedad también son frecuentes; los usuarios, en general, perciben que la cultura corporativa es burocrática y tiene baja capacidad de respuesta, con insuficiente delegación del poder de decisión en el conjunto de la organización. Sin embargo, algunos empleados son contratados como especialista por medio de contratos privados, con bonos de desempeño y formación adecuada.  No todas las dependencias, como el puerto, la ITI, la ZOFRI y los almacenes públicos tienen un horario de 24 horas al día, los 7 días de la semana.  ZOFRI S.A. no entrega a los inversionistas la información sobre los requisitos de la cadena logística de Iquique, las reformas fiscales, etc., por lo que, en su lugar, los usuarios deben buscar asesoramiento de contadores privados o de la Intendencia. Por último, pero no por ello menos importantes, los siguientes factores también limitan el éxito de las industrias de la ZOFRI: espacio, costos, energía eléctrica en Alto Hospicio, trámites aduaneros y logísticos (aunque se están modificando), la ausencia de personal técnico calificado; congestión vial y falta de gestión adecuada del tráfico; ausencia de zonificación y de las normas pertinentes, suciedad y procedimientos operativos estándar deficientes para el manejo de residuos; y falta de control de las personas fuera del recinto amurallado. Recuadro 2. Neptuno Pumps Neptuno Pumps es un ejemplo del tipo de empresa que la ZOFRI debería tratar de atraer. Neptuno Pumps diseña y manufactura sistemas de bombeo para la minería. Se fundó en 1972, dos años antes de la creación de la ZOFRI, por el abuelo de Petar Ostojic, el actual director general de la compañía. En sus comienzos fabricaba bombas para el sector pesquero. Hoy en día, Neptuno Pumps diseña y produce bombas de minería para el mercado chileno y para la exportación a otros países andinos, así como a los EE. UU. y México. Entre sus clientes se encuentran Bechtel, Southern Copper y otras grandes empresas relacionadas con la minería. La empresa diseña varios modelos de bombas y equipos relacionados con ellas. Ha invertido en innovación y tiene una docena de patentes. También ofrece una serie de servicios orientados a la reparación, mantenimiento y optimización de los equipos que vende. Según el sitio web de la compañía, esos servicios comprenden: remanufactura, fundición, impresión en 3D, ingeniería inversa, y eficiencia energética. La empresa afirma que presta asesoramiento técnico dirigido a reducir los costos de producción y mantenimiento, a aumentar la productividad y a mejorar la utilización de la capacidad disponible, así como a garantizar la seguridad y confiabilidad del proceso. La compañía reutiliza y recicla chatarra para fabricar nuevos productos de ingeniería avanzada con un bajo consumo de energía. Afirma que el 60 de sus productos son hechos con materiales reciclados y se anuncia como un modelo de economía circular. 64 Otros desafíos importantes para la ZOFRI118 Los principales desafíos y dificultades de Iquique y de la ZOFRI son los siguientes: 1. La competencia del puerto de Arica, que cuenta con la presencia de agentes aduaneros bolivianos y peruanos, como lo establece el Tratado de Paz entre Bolivia y Chile de 1904. 119 El problema se agrava por la reticencia de varias instituciones gubernamentales a promover a Iquique, debido a la preocupación (sin fundamento económico) de dar la impresión de que se está favoreciendo a la ZOFRI en detrimento de Arica;120 2. La competencia del Corredor de Paita, situado al norte del Perú, que cuenta con apoyo financiero chino, y el Corredor de Antofagasta, más al sur de Chile, que ofrece una conexión ferroviaria con Bolivia; 3. Las deficiencias de la conexión ferroviaria de Iquique, que no está completamente conectada con las conexiones ferroviarias internacionales de Chile con los países vecinos, a causa de la necesidad de cambiar el ancho de la vía a lo largo de la línea; 4. Brechas en los currículos de la educación superior y la capacitación en la región, que afectan su competitividad; 5. La burocracia portuaria y aduanera (incluso la de los puestos fronterizos); 6. La ZOFRI presenta brechas en los servicios que ofrece, en especial por la ausencia de conexiones a Internet de bajo precio y alta velocidad. Los usuarios también se ven abrumados por los procedimientos de aprobación lentos y burocráticos;121 7. Un modelo de ingresos de la ZOFRI que se mezcla con el modelo de propiedad de las acciones de la ZOFRI, dominado por el Estado, que se traduce en un conflicto de interés clásico, en el que la ZOFRI quizás se dedicó más a generar ingresos que a los impactos económicos o fiscales sobre la nación, como lo demuestran lo elevado de las tarifas y de los cánones de arrendamiento cobrados a los usuarios; 8. Dificultades de los usuarios para obtener financiamiento y de la ZOFRI para promoverse, vinculados a la cercanía de 2030, fecha de caducidad de la concesión de la zona franca; 9. La negativa del Gobierno de Bolivia a firmar el proyecto del Tratado de libre tránsito y aduanas entre Iquique y Bolivia122, por lo que se mantiene vacío el espacio de puerto seco para la carga boliviana de Alto Hospicio dentro de la ZOFRI;123 y 118 Información obtenida principal, pero no exclusivamente, en conversaciones con el ayuntamiento del municipio Iquique, la AUZ, la Junta Directiva de la ZOFRI, InvestChile, y la Escuela de Negocios de la Universidad Adolfo Ibáñez. 119 Véase: https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Treaty_of_Peace_and_Friedship_between_Chile_and_Bolivia_of_1904.p df 120 Tanto el Ministro de Hacienda, como el Servicio Nacional de Aduanas e InvestChile expresaron esta preocupación. 121 Supuestamente, son procesados por la Intendencia, en lugar de hacerse a través de la ZOFRI. 122 El Decreto No. 141, de 2008, amplía la habilitación del puerto de Iquique para el libre tráfico hacia la República de Bolivia, de acuerdo con las reglas del Tratado de Paz, Amistad y Comercio de 1904, y se refiere a la creación de una agencia de la aduana boliviana en el puerto, pero aparentemente no se ha aplicado el Decreto. 123 Según el tratado de paz entre Bolivia y Chile de 1904, en la actualidad la carga boliviana puede almacenarse en Chile por un año sin pago de sobreestadía, si es importación de terceros países y por 60 días si es exportación. 65 10. Una falta de habilidad, tanto de la ZOFRI como de la AUZ, para el manejo del comercio del siglo XXI, ya que no tienen representantes comerciales en Bolivia, no negocian tarifas de grupo con las navieras, y no han desarrollado investigaciones estructuradas ni capacidad estratégica. Oportunidades importantes para la ZOFRI124 CORFO considera que, con una especialización inteligente y el desarrollo de conglomerados, la ZOFRI podría, tal vez, cultivar sus oportunidades y aumentar su contribución al empleo regional desde 35.000 hasta tanto como 50.000 empleos. Además, CORFO ha planteado preguntas tan interesantes como cuáles podrían ser las sinergias potenciales de una zona franca conjunta entre Iquique, Arica y Tacna que cruzar la frontera con Perú. Es muy posible que haya oportunidades que no se han aprovechado lo suficiente en la zona franca para la fabricación y mantenimiento de maquinarias y piezas para minería, así como para otros servicios a la minería. Además, la ZOFRI no parece estar investigando ni capitalizando en forma adecuada algunas de sus posibles oportunidades económicas, como la harina de pescado para la exportación; logística de la minería para la región multinacional del norte de los Andes; el turismo; o, con ciertas inversiones de infraestructura, servicios de tercerización de procesos empresariales. Además, se cree que el Acuerdo de Libre Comercio entre Chile y China, de 2006,125 podría también catalizar un mayor uso e inversión de Colombia y Argentina en la zona franca. Sin embargo, la oportunidad más controvertida (y tal vez la más importante) para que Iquique avance hacia el futuro es la combinación de la congestión de los puertos atlánticos de América del Sur (especialmente los de Brasil) y el funcionamiento del Corredor Transudamericano Capricornio,126 que enlaza a Paraguay, el estado brasileño de Mato Grosso, y Bolivia a Chile y sus puertos atravesando los Andes por el paso de Huara, de baja altitud y buena visibilidad, ubicado a 73 km al nordeste de Iquique por carretera pavimentada.127 La idea que sustenta esta apuesta estratégica del gobierno municipal es que la soya, el maíz, el sorgo y el arroz provenientes de las zonas centrales de América del Sur pueden transportarse mejor en el futuro por el puerto de Iquique. Sin embargo, no está claro que los datos disponibles sobre los volúmenes, así como las rutas óptimas y más rentables, los modos de transporte, las condiciones de las carreteras, los puertos de salida, y la infraestructura portuaria especializada para los cereales converja para sustentar esta propuesta.128 124 Información obtenida principal, pero no exclusivamente, en conversaciones con la Municpalidad de Iquique, la AUZ, la Junta Directiva de ZOFRI S. A., InvestChile, la Escuela de Negocios de la Universidad Adolfo Ibáñez, y la Intendencia Regional de Tarapacá. . 125 Véase: http://www.sice.oas.org/Trade/CHL_CHN/CHL_CHN_e/chilechinind_e.asp. 126 Proyecto cuyo inicio fue plenamente autorizado, según la Intendencia Regional. 127 La carretera de Huara a Colchane/Pisiga también fue pavimentada desde 2011 pero, en el lado boliviano de la frontera, la carretera de 40 km entre Pisiga y Oruro no lo ha sido. Sin embargo, según la Intendencia Regional, esta pavimentación se está haciendo en la actualidad, además, ya se está considerando la construcción de una futura carretera de doble vía. 128 Las alternativas son, entre otras, la carretera Patacamaya-Charaña-Arica que se usa actualmente (que es más directa, está en mejores condiciones, y está apoyada por una mejor infraestructura portuaria y mejores políticas para los productos de exportación claves); la ruta ribereña Mato Grosso-Sao Paulo; las rutas comerciales fluviales 66 También es posible que haya oportunidades importantes para el turismo. Iquique, con su playa perfecta en forma de media luna y excelentes condiciones para el surfing, fue el primer destino del turismo interno chileno en 2015. Aunque podría también atender los mercados regionales boliviano y del noroeste argentino para el turismo en la costa del Pacífico, este último nicho en este momento está dominado principalmente por Antofagasta. El aeropuerto de Iquique tiene conexiones con Arica, Santiago, Santa Cruz y Asunción,129 y actualmente está añadiendo una conexión a Antofagasta. Puesto que tanto Sky como Latam sirven al aeropuerto, el precio de los vuelos está disminuyendo. Iquique también cuenta con un fuerte contingente de operadores de turismo capacitados. Aunque la formación en el sector del turismo hoy en día no es adecuada, debido a sus destrezas limitadas con respecto al idioma inglés, por ejemplo, hay planes ya avanzados para la formación en turismo regional. De hecho, tanto la UNAP130 como el INACAP (Instituto Nacional de Capacitación) tienen previsto ofrecer programas de formación en turismo en Iquique para 2017.131 Además, la ciudad tiene proyectado numerosos proyectos de infraestructura favorables al turismo, incluyendo una marina recreativa cerca del puerto. Iquique cuenta con un centro histórico pintoresco, con casas de madera pintada y edificaciones del siglo XIX, junto con una Plaza de Armas y una catedral que no fueron afectadas por el terremoto de 2014. A lo largo del paseo costero y la playa de Iquique se puede pasar delante de casetas, puestos de salvavidas, parques de juego, gimnasios al aire libre, restaurantes de pescado y mariscos, bares y discotecas, un estadio deportivo, un parque de patinaje, y un centro de paintball. La vida silvestre incluye numerosos leones marinos, pelícanos y cormoranes. También se encuentran dentro de la zona del Gran Iquique, lugares de patrimonio histórico precolombino y de la Guerra del Pacífico, tales como momias indígenas, restos de naufragios bien conservados, la reconstrucción de la corbeta Esmeralda, y el sitio de triste fama de la masacre de mineros en huelga, en 1907, conocida como Masacre de la Escuela de Santa María de Iquique, lo que aumenta el interés de la zona para el turismo nacional. Sin embargo, la experiencia de las ZEE con el turismo internacional sugiere que los sitios sencillos cerca de la ciudad serían los más adecuados para la aplicación de cualquier política de ZEE. Iquique también tiene una incongruencia de estilos arquitectónicos en ciertas áreas prominentes, y sufre el desafío de un crecimiento urbano de alta densidad, así como una deficiencia general de limpieza y refinamiento. La Junta Directiva de la ZOFRI está formulando un estudio en profundidad sobre los dos o tres motores sectoriales que puedan impulsar la competitividad regional de Iquique en el futuro, así como de la ZOFRI misma, con especial interés en los sectores con potencial exportador. Puesto que no tiene un departamento interno para llevar a cabo esos análisis y formular por sí misma estrategias hacia el futuro, ha previsto contratar el estudio a terceros. entre Paraguay, Uruguay y Argentina de un lado y Bolivia y Brasil del otro, a lo largo de los ríos Paraguay, Paraná y Tietê; Antofagasta, Mejillones, Paita en Perú, etc. 129 Véase: http://www.aeropuertodiegoaracena.cl/. 130 Universidad Arturo Prat; véase: http://www.unap.cl/prontus_unap/site/edic/base/port/inicio_nuevo.html. 131 Aunque también se teme que pueda aumentar una tendencia ya marcada de pérdida de graduados técnicamente calificados hacia el mercado peruano de turismo, como un efecto secundario perverso de los nuevos programas de desarrollo de recursos humanos. 67 Como lo muestra la presencia de la empresa industrial Neptuno Pumps, también podría haber en la ZOFRI oportunidades potenciales en la manufactura para el sector minero, así como en los de mantenimiento y reciclaje relacionados, ya que se puede alegar que Iquique se encuentra en el corazón de la macrozona minera de cordillera más importante del mundo, rica en cobre, plata y otros minerales. Sin embargo, los costos de los bienes raíces industriales en la región norte de Chile en general (por ejemplo, en Iquique y Antofagasta) han sido muy altos, a causa de lo limitado de los servicios industriales y del espacio. En consecuencia, los insumos para la minería se producen en el exterior y son enviados a Chile como productos terminados, a pesar de la necesidad contracíclica de las compañías mineras de procurar soluciones más rentables y más servicio de posventa. 68 CAPÍTULO 3. La Zona Franca de Punta Arenas y su impacto en la economía local 69 3.1. Introducción general a la economía regional de Magallanes (Región XII) y Punta Arenas132 Punta Arenas está situada en la provincia de Magallanes, en la Región XII, la región más meridional de Chile y es el principal motor económico del área.133 Es una ciudad costera de tamaño mediano, con una población de 132.100134 habitantes, en la región de Chile que tiene la menor densidad de población (1, 2 habitantes/km2, como se muestra en el cuadro 1). La provincia de Magallanes limita con las provincias argentinas de Santa Cruz y Tierra del Fuego, que entre ambas tienen una población de 445.000 habitantes,135 y con las cuales se comunica por medio de carreteras situadas al este y el nordeste.136 El 85 %de la población y de la actividad económica de la Región de Magallanes se concentra en Punta Arenas, mientras que solo las ciudades más pequeñas de Puerto Natal, Puerto Williams, Aysén, y Porvenir en la Tierra del Fuego, además de unas pocas y dispersas minas y refinerías de gas de la Región, muestran alguna otra actividad económica. La Región de Magallanes exporta alrededor de US$ 600 millones en producción anual, que consiste casi exclusivamente en bienes primarios o básicos con poco agregado de valor. Sus exportaciones son metanol, productos de las pesquerías (como salmón), productos cárnicos, lana cruda (exportada sobre todo a China, Pakistán y el Reino Unido), madera y muebles de madera. La tradición de comercio libre de impuestos en la municipalidad de Punta Arenas es una de las principales justificaciones para el funcionamiento de la ZEE. Punta Arenas fue un puerto libre desde 1842, mucho antes de la apertura del Canal de Panamá en 1914, hasta 1968, lo que dejó un legado intelectual y social de comercio libre de impuestos. En su forma actual, la Zona Franca de Punta Arenas atiende aproximadamente a 400 usuarios (principales) por medio de 843 contratos con empresas, de las cuales alrededor del 85 % se dedican al almacenamiento ocasional de mercancías y el otro 15 % (unas 60 empresas) son los usuarios activos y más visibles. Sin embargo, estas cifras de usuarios de la Zona Franca son algo engañosas, ya que también existe un vasto mercado secundario (y de hecho, mucho más significativo desde el punto de vista financiero) no regulado para el subarrendamiento de espacio dentro de las áreas destinadas al comercio al detalle y los centros comerciales de la zona franca. 137 132 Información obtenida principal, pero no exclusivamente, en conversaciones con la Intendencia de la Región de Magallanes y con la CPC (Cámara de Producción y Comercio) de Magallanes, mesa redonda del sector privado. 133 La Región de Magallanes, sin incluir las áreas de la Antártica reclamadas por Chile, tiene un tamaño similar al de Grecia. El área de la Antártica Chilena en reclamación es, por sí misma, un territorio equivalente a 165% del territorio de Chile continental. Tiene un área de 1.250.000 km 2, mientras que la del territorio continental es de 756.096,3 km 2. 134 Representa menos del 1 % de la población total del país. Véase: UNData, en: http://data.un.org/Data.aspx?d=POP&f=tableCode%3A240 y https://en.wikipedia.org/wiki/Ranked_lists_of_Chilean_regions#By_population_density 135 https://en.wikipedia.org/wiki/List_of_Argentine_provinces_by_population 136 Sin incluir el enlace carretero al noroeste de la Región, sobre la autopista 255 a Puerto Natales. 137 Los precios de los subarrendamientos pueden ser, supuestamente, hasta 40 veces más altos que los cobrados por el administrador de la zona a los usuarios principales de la zona franca. 70 Posicionamiento logístico del puerto de Punta Arenas138 El puerto natural de aguas profundas de Punta Arenas no representa un beneficio adicional para la zona franca. El puerto tiene bajos volúmenes y frecuencia de tráfico marítimo y no mantiene enlaces directos de transporte con los mercados extranjeros.139 En efecto, el puerto de Punta Arenas140 es un activo subutilizado o quizás no esencial para las mercancías importadas.141 El puerto cuenta con dos terminales, y con su nuevo Centro Internacional de Logística Antártica, en una superficie de 2.500 m 2, financiado por CORFO, situado en Punta Arenosa (adyacente al terminal Margones del puerto de Punta Arenas y a la zona franca), con infraestructura portuaria especializada (incluso para rompehielos) y almacenamiento exento de impuestos142 para actividades de desembarque y reembarque de mercancías alrededor del Cabo de Hornos y Antártica, y logística de hop-on/hop-off. Los costos del transporte marítimo son altos en Punta Arenas. Varios factores aumentan los costos de transporte y las tarifas portuarias para los usuarios de la zona franca; entre otros: pocas líneas navieras 143, lo que se traduce en bajos volúmenes y altos costos de transporte como, por ejemplo, de US$ 1.600 a US$ 2.500 por contenedor desde San Antonio a Punta Arenas;144 rutas internacionales limitadas, sobre todo hacia el Lejano Oriente; por lo tanto, un 20 % de los contenedores que llegan al puerto y un 40 % de los que salen están vacíos; estructura inadecuada del puerto para la pesca del Atlántico Sur, lo que da lugar a bajos niveles de utilización; infraestructura insuficiente para la reparación y mantenimiento de flotas de navíos pequeños;145 ausencia de estatus de zona libre del Centro Internacional de Logística Antártica; restricciones en el puerto a la admisión temporal de mercancías para ser reexportadas a la Argentina e insuficiencia de instalaciones para este fin; sistemas complicados de administración del IVA por el Servicio de Aduanas;146 el requisito de una declaración de aduana obsoleta, basada en papel, para el tránsito de las mercancías desde el puerto hasta la zona franca ―incluso para el tránsito directo desde el terminal 138 Información principal, pero no exclusivamente, obtenida en conversaciones con la Empresa Portuaria Austral (la concesionaria del puerto de Punta Arenas). 139 El tráfico marítimo internacional pasa predominantemente por Valparaíso, Puerto Montt (en la Región 10) y Talcán, mientras que el tráfico aéreo pasa por Santiago. 140 El principal puerto de la región, con niveles de tráfico mayores que los de Puerto Natales y Puerto Williams. 141 El 90% del tráfico del puerto de Punta Arenas se compone de cabotaje nacional desde y hacia Iquique, Valparaíso, San Antonio, Concepción y San Vicente, en las líneas SAAM y Transmares, por medio de un navío de enlace quincenal, y desde puerto Montt en las Navimag Ferry Lines. Un 10 % del tráfico es de importaciones y exportaciones internacionales, que comprenden exportaciones de carbón, pescado congelado y cereales hacia los mercados externos. Parte de este tráfico consiste en mercancías depositadas en Punta Arenas, exentas de impuestos, mientras están de paso para ser reembarcadas hacia Tierra del Fuego y la Antártica. 142 El Depósito Franco Antártico. Nótese que Puerto Williams también está desarrollando un Centro Subantártico, con muelles multipropósito (incluso navales) y un aeródromo. 143 Las tres líneas principales son Transmares, SAAM y Ultramar. 144 En contraste con, por ejemplo, de US$ 1.000 a US$ 4.000 por contenedor de Shanghái a San Antonio ―suponiendo un valor de la carga del contenedor de US$ 33.000 a US$ 35.000. 145 En la actualidad el puerto solo puede atender cada vez un máximo de 15 navíos pequeños. 146 Esta caracterización es de la CPC (Cámara de Producción y Comercio) de Magallanes, en el contexto de una mesa redonda del sector privado. 71 Margones, situado a una distancia de 200 a 500 metros;147 y servicios de tránsito y transferencia que no están disponibles las 24 horas del día, los siete días de la semana, tanto en el puerto como en la aduana y la zona franca. A causa de la conectividad deficiente entre Punta Arenas y el resto del país, un 30 % del costo de las mercancías vendidas en Punta Arenas que llegan directamente por vía marítima se debe a gastos logísticos.148 A pesar de las largas distancias y las barreras montañosas y marítimas, la tendencia es a enviar las mercancías en camiones desde otros centros de distribución chilenos más al norte. Solo un 13 % del tráfico de mercancías importadas que llegan a ese puerto, que representa un total de 250 millones de toneladas por año, se dirige a la zona franca. Casi el 100 % de la mercancía que transita a través del puerto en ruta hacia la zona franca de Punta Arenas llega por cabotaje. Más aún, el puerto (de propiedad pública pero administrado por el sector privado) no está completamente ubicado en la zona franca ni integrado con ella, aunque uno de sus principales terminales se encuentra a una distancia de apenas unos pocos centenares de metros, por una calle de acceso dedicada casi toda a la comunicación entre el puerto y la zona franca. Incentivos regionales a la inversión disponibles en la Región de Magallanes 149 Las leyes de excepción vigentes no ayudan en particular a las fuentes futuras de crecimiento de Magallanes ni a los programas relacionados con ellas (por ejemplo, investigación científica, servicios a los buques y pesquería en la Antártica, telecomunicaciones, petroquímica, etc.). En efecto, las leyes no habilitan a los sectores clave para este crecimiento, ya que sólo se incentivan las actividades de manufactura, almacenamiento y comercio al detalle, mientras que se prohíben explícitamente las actividades extractivas y la pesquería en las zonas francas.150 Además, como se enuncia en otra parte de este informe, la existencia misma de varias leyes “aisladas” complica el ambiente de negocios y el marco de las zonas francas, mientras que el marco actual tampoco está alineado con las mejores prácticas internacionales. Finalmente, esas leyes no representan ningún apoyo a las inversiones concentradas geográficamente (en aglomeraciones y conglomerados) en las áreas de potencial elevado de la región. El gobierno regional (al contrario de la opinión del gobierno central) está más dispuesto a adoptar “un enfoque analítico integrado” a la modificación de esos diversos regímenes regionales, en lugar de considerar al régimen de las zonas francas como un elemento independiente que merezca por sí mismo una reforma o reorientación. 147 El muelle Prat, más antiguo, está a 4,5 km de la zona franca, en el centro de la ciudad. 148 Una cifra que suele variar entre 25 y 35, dependiendo del producto específico y del puerto de origen, según la Empresa Portuaria Austral. 149 Información obtenida principal, pero no exclusivamente en conversaciones con el gobierno regional de Magallanes (en especial, regional: Tesorería, Comisión de Control de la Zona Franca, Servicio de Turismo, Servicio de Aduanas, CORFO, CONAF/Corporación Nacional Forestal) y el SII/Servicio de Impuestos Internos), y la Mesa Redonda sobre la revisión de las Leyes de Excepción. 150 DFL No. 2 (2001), art. 6, 8, 21, y 23; y DFL No. 341, art. 8. 72 Cuadro 5: Instrumentos legales e incentivos disponibles en Magallanes Instrumento legal Incentivo(s) Decreto Ley No. 889, art. 13 y 29 Exención del impuesto sobre la renta personal para los trabajadores de las Regiones I y XII151 Ley No. 19.853 (2003), según fue Subsidio a la contratación de 17% del ingreso gravable. 152 modificada por la Ley No. 20.655 (2013) Decreto Ley No. 15 (1981) Subsidio de 20% de los costos iniciales de las inversiones en activos fijos de las PYME. Decreto Ley No. 825, art. 27bis Rebaja del IVA sobre la adquisición de activos fijos en los primeros seis meses de funcionamiento de la empresa DFL No. 2 (2001), Art. 21 Las mercancías compradas dentro de las zonas de extensión de la zona franca están exentas del IVA DFL No. 2 (2011), Art. 23 Exenciones del impuesto sobre la renta, aranceles aduaneros y del IVA La Intendencia de Magallanes considera que, en su conjunto, estas políticas representan un enfoque fiscalmente regresivo al desarrollo regional.153 En efecto, en 2012, se estimaba que las otras Leyes de Excepción de Magallanes154 (incluido el régimen de la Zona Franca de Punta Arenas), costaban alrededor de 126 mil millones de pesos chilenos, unos US$ 260 millones155, en impuesto sobre la renta e IVA no percibidos en su esfuerzo por incentivar la inversión en la región.156 Por sí sola, la zona franca de la región, situada en Punta Arenas, le costó al gobierno alrededor de 75.400 millones de pesos chilenos en ingresos no percibidos ese año (de los cuales. 69.500 millones corresponden al IVA no recaudado ―que por tratarse de un impuesto al consumo, de ninguna manera ocasiona costos directos de producción o administración como tales a las empresas)157. 151 Los residentes de esas regiones pueden deducir sus sueldos y las distribuciones de la pensión de su ingreso gravable. El monto máximo de la deducción es equivalente al de un sueldo de grado 1A. 152 Prorrogada hasta 2025 por la Ley No. 20.655 (2013). 153 Hay un proyecto de Ley para la región que se ha preparado para sustituir algunos de esos programas y, en especial, el conjunto de leyes de excepción vigentes. Esta previsto que se presente a la Presidencia de la República en marzo de 2017. 154 Por medio de la Ley Austral, la Ley de Tierra del Fuego y la Ley Navarino, entre otras ―que no se aplican a los usuarios de la Zona Franca de Punta Arenas. 155 Conversión efectuada a la tasa promedio de cambio de 2012 entre US$ y CLP. 156 Información obtenida principal, pero no exclusivamente en conversaciones con la Intendencia de la Región de Magallanes 157 Sin embargo, hay que reconocer que estos cálculos de costos son estáticos y no tienen en cuenta efectos impositivos secundarios (por ejemplo, el IVA, los aranceles y el impuesto sobre la renta personal pagado por los empleados de la zona franca), por lo tanto, ameritan un análisis más detallado. 73 3.2. Características principales de la Zona Franca de Punta Arenas o ZonAustral 158 La ZonAustral es mucho más pequeña que la ZOFRI y sus usuarios son en su mayoría empresas nacionales. Alrededor del 90% de los usuarios de la zona franca son ciudadanos chilenos. Punta Arenas cuenta con 925 usuarios,159 de los cuales 807 están en el sitio de Punta Arenosa de la Zona Franca de Punta Arenas y 113 en la Zona de Extensión de Aysén (donde el concesionario administra algunos almacenes públicos). Las elevadas tarifas que deben pagarse al gobierno regional de Magallanes inhiben la reinversión en la infraestructura de la zona franca. Desde 20017, la Zona Franca de Punta Arenas es administrada según la modalidad de construcción, gestión y transferencia por un ente de propiedad totalmente privada, la Sociedad de Rentas Inmobiliarias (SRI), que forma parte de una empresa privada familiar que no cotiza en bolsa,160 desde 2007. Según lo establecido en la concesión, el concesionario debe pagar un 28% de su ingreso anual al gobierno regional de Magallanes. El total acumulado de los pagos desde 2007 alcanza a 12.900 millones de pesos chilenos (alrededor de US$ 20 millones), de los cuales 1.500 millones de pesos corresponden a 2015. La Confederación de la Producción y del Comercio (CPC)161 muestra preocupación porque el alto monto de este tributo no sólo inhibe la reinversión potencialmente productiva en la infraestructura y los servicios de la Zona Franca, sino que también ha hecho que el gobierno dependa más de los beneficios financieros que de los económicos. Naturaleza y nivel de las inversiones en la Zona Franca de Punta Arenas162 Según el DFL No. 2, de 2001, la zona franca puede recibir básicamente tres tipos de usuarios: i) actividad industrial y de transformación, de la cual ha habido poco, limitada más que todo a procesamiento de alimentos, materiales de construcción y manufactura ligera. Una planta de procesamiento de pescado cerró, supuestamente, después de concluir que era más rentable efectuar esas actividades en los muelles adyacentes a las embarcaciones; ii) comercio minorista exento de impuestos. En el caso de la región de Magallanes, o región XII, y el área aledaña de Aysén, o región XI, los consumidores provienen casi exclusivamente de Argentina. Parece muy probable que esas ventas minoristas se mantendrían en niveles comparables incluso sin la franquicia de exención de impuestos; y iii) actividades complementarias de embalaje y exhibición. Las actividades bancarias, de seguros, financieras, la minería y las relacionadas con la pesca son objeto de restricciones.163 158 Información obtenida principal, pero no exclusivamente en conversaciones con la Intendencia de la Región de Magallanes y con la SRI (la concesionaria de la Zona Franca de Punta Arenas). 159 Un aumento del 89 con respecto a los niveles de 2007. 160 Se denomina Grupo Fischer y se estableció en 1977. En términos legales, el concesionario es la “Sociedad de Rentas Inmobiliarias (SRI) Ltda”. Es miembro del grupo “Holding Inmobiliario S.A.”, conocido de manera informal, pero no legal, por el apellido de la familia propietaria, “Grupo Fischer”. “ZonAustral” es un nombre comercial, y no está seguido por las letras S.A. (Sociedad Anónima) porque jurídicamente no le corresponde. 161 Confederación de la Producción y del Comercio, http://www.cpc.cl/. 162 Información obtenida principal, pero no exclusivamente en conversaciones con la SRI, CORFO, y la A.U.-C.F (Asociación de Usuarios y Cámara Franca). 163 DFL No. 2 (2001), art. 6. 74 Una mesa redonda de los usuarios de la Zona Franca de Punta Arenas señaló los siguientes factores, en orden descendente, como los principales motores de la inversión en la Zona Franca: 1. La posición estratégica de la Zona Franca para la logística y la distribución dentro de la región sureña de Chile, en especial para la distribución de mercancías secas, refrigeradas y en contenedores por vía terrestre y transbordadores de carga rodante, y su venta en Temuco, Puerto Montt, y Argentina. 2. La exención del impuesto sobre la renta; y 3. La franquicia de importación y comercio exentos de impuestos (combinada con la fluida Declaración Anticipada de Aduana, de alcance nacional, y el sistema de inspección agrícola y de sanidad ex post facto del SAG). La actividad económica de la Zona Franca de Punta Arenas está concentrada en gran medida en el comercio minorista exento de impuestos.164_165 Este sector representa alrededor del 50 % del conjunto de la actividad de la zona franca y un 25% del empleo regional. Las ventas minoristas locales alcanzaron un total de 157 mil millones de pesos166 (de un total de 302 mil millones de pesos en ingresos generales de los usuarios de la zona) en 2015. Los inversionistas más importantes incluyen: un centro comercial con 100 inquilinos, un supermercado, una tienda exenta de impuestos y una gran supertienda de productos electrónicos. En su conjunto, los usuarios de la zona franca han generado 1.620 empleos directos. El almacenamiento público es la segunda actividad en importancia, y produjo a los usuarios un ingreso de 106 mil millones de pesos en 2015. La tercera actividad en importancia es la venta de vehículos y automóviles, que alcanzó a 37 mil millones de pesos en 2015. Finalmente, aunque la zona apenas emprende actividades muy limitadas de transbordo o reexportación, que alcanzaron solo 1 mil millones de pesos chilenos en 2015, el segmento de mercado del turismo comercial minorista argentino le proporciona alrededor de un 10 % más a su ingreso de los fines de semana.167 A pesar del énfasis en las ventas al detalle en la ZonAustral, los líderes del mercado minorista han optado por establecerse fuera de la Zona y no aportan negocios adicionales a la zona. La región también es en gran parte un centro de comercio al detalle con dos áreas comerciales principales ―el sector de los centros comerciales y el centro histórico― que alojan a la mayoría de las ramas de algunas de las mayores cadenas minoristas del país. Ellos no se surten de sus productos en la ZEE, sino que tienden a importar sus productos fabricados en el exterior por el puerto de San Antonio, depositarlos allí en almacenes aduaneros, para luego trasladarlos a Punta Arenas en camiones, a medida que se van necesitando. Los volúmenes de mercado requeridos para sus actividades en Punta Arenas sencillamente no justifican una cadena de suministro y distribución separada ni la organización de un almacén dedicado a esa carga, en especial dada la ausencia de cabotaje que sea lo bastante regular y de servicio por líneas navieras internacionales al puerto de Punta Arenas. 164 Con pequeños montos adicionales de comercio minorista generado por los turistas argentinos que viajan en sus propios automóviles desde Santa Cruz y algunas zonas de la Tierra del Fuego. 165 Concentrado en particular en los siguientes productos: aparatos electrodomésticos, confección, cosméticos y perfumes. 166 Un aumento de 102% con respecto a los niveles de 2007. 167 La SRI hace notar que estos datos no son verificados de manera formal y, por consiguiente, no son exactos. 75 Asimismo, en el centro histórico de la ciudad, los comercios pequeños y medianos no se surten en la zona franca. Muchos de sus proveedores son nacionales, y la Ley de Zonas francas prohíbe vender en ellas productos de origen nacional. Además, la misma ley no permite volver a comercializar dentro de la región las mercancías vendidas en la zona franca. Los precios de las grandes cadenas situadas en el sector de los centros comerciales y de los pequeños comercios del centro histórico de la ciudad no sufren efectos negativos por evitar la zona franca . De hecho, los precios con frecuencia son más bajos que los de los minoristas ubicados dentro de la zona franca, porque las exenciones aduaneras y del IVA no llegan al nivel de las reducciones de precios que logran esas empresas por medio de una diversidad de técnicas.168 169 El mercado minorista externo a la zona sigue siendo dinámico y no ha sufrido una pérdida notable de su participación en el mercado por causa de la actividad minorista de la zona. La implicación de la hipótesis contraria a los hechos que ofrecen tanto el sector de los centros comerciales como el sector de minoristas del centro histórico de la ciudad de Punta Arenas es que la actividad minorista presente en la zona franca no parece necesitar de ningún tipo de subsidios ni incentivos fiscales para existir. Infraestructura y servicios de la ZonAustral 170 El concesionario está invirtiendo las sumas apropiadas en infraestructura y servicios, según lo indicado en las cláusulas del contrato de concesión. Entre 2007 y 2013, el concesionario invirtió US$ 10 millones en la zona franca para su desarrollo básico, almacenes públicos, centros de refrigeración para la cadena de frío y edificios administrativos y de aduanas. Según las cláusulas de su contrato de concesión, debe invertir US$ 10 millones más en infraestructura adicional dentro de la zona durante los próximos 14 años, antes del vencimiento de la concesión en 2030.171 168 En el “distrito del centro comercial”, estas técnicas incluyen: 1) compras al por mayor, según el modelo “Adolfo Ibáñez” desarrollado por el sector minorista chileno; 2) servicios financieros y productos cautivos específicos de la cadena, como tarjetas MasterCard y Visa con la marca de la cadena; participación en agencias colectivas de calificación del crédito que disponen de datos biométricos sobre los consumidores, integrados con los fondos de pensiones del país, datos de policlínicas, etc.; diversos tipos de seguros, como seguros de automóviles. 3) manuales de procedimientos operativos estándar rigurosos, que permiten, por ejemplo, emitir tarjetas de crédito con la marca de la cadena en menos de 30 minutos. 4) alquiler de espacios a precios competitivos a otros minoristas más pequeños en los centros comerciales de galerías; por ejemplo, las tres cadenas principales de farmacias del país, Ripley, así como servicios financieros y La Polar que funciona según el mismo modelo de Ripley . 169 En el centro histórico de la ciudad, esas técnicas incluyen: 1) la posibilidad de ofrecer una experiencia de compras vinculada a una identidad arquitectónica histórica, basada en la arquitectura protegida de los años 20 que caracteriza al centro; 2) la posibilidad de ofrecer una cultura y experiencia de comercio local basado en negocios familiares. Sesenta por ciento de esas tiendas pertenecen a familias locales (sólo un 40  pertenece a las cadenas nacionales); 3) Acuerdos de tipo mercado cautivo con otras compañías y organizaciones locales, por ejemplo, para el suministro de los uniformes escolares locales; 4) La posibilidad de suministrar a las marcas internacionales que no disponen de espacios ni locales propios y están interesadas en diversificar sus puntos de venta, un espacio para la venta de sus mercancías; 5) La oferta generalizada de “tarjetas de fidelidad” al establecimiento. 170 Información obtenida principal, pero no exclusivamente, en conversaciones con la SRI. 171 Una brecha notable de la infraestructura es la ausencia de un espacio de estacionamiento para los camiones, lo que ocasionan congestionamiento en la carretera de acceso de Margones, ya que los camiones que se dirigen a la zona se estacionan a un lado de la carretera, a veces por toda la noche, mientras esperan la autorización de la Aduana y del administrador para entrar a la zona franca. 76 El concesionario suministra diversos servicios de transporte, logística y almacenamiento público . Los principales servicios ofrecidos a los usuarios por el concesionario incluyen: i) Un complejo de almacenes, con tres depósitos o almacenes públicos para la carga seca, los vehículos (un garaje en forma de patio de estacionamiento y clasificación); y el almacenamiento en frío; ii) Transporte entre el puerto y la zona, y alquiler de montacargas y mano de obra para mover la carga. Procedimientos de importación y exportación de la Zona Franca de Punta Arenas Las declaraciones de importación a través de la zona franca se hacen en papel y no están alineadas con las mejores prácticas a nivel internacional. Se pueden presentar con anticipación en línea por medio del software ASYCUDA World o con el formulario Z, en papel.172 Sin embargo, el formulario Z siempre tiene que llenarse en forma manual y presentarse ante el Servicio de Aduanas en el primer punto de entrada, y la carga debe obtener su “visa” (un sello físico) antes de ser liberada para el tránsito libre de impuestos hacia la zona franca. Esto, por lo general, debería implicar un control prácticamente pro forma, dado que habrá controles adicionales efectuados in situ por funcionarios de la aduana y del concesionario de la zona franca. La ZonAustral no está usando un sistema de seguimiento de la carga, tal como lo exige el contrato de concesión. La zona franca no ha cumplido con esta obligación, ya que su registro de control de inventario (a diferencia de su sistema de recepción de la carga) solamente capta las mercancías depositadas en sus almacenes públicos, que se cree alcanzan un máximo del 10 % de las mercancías almacenadas en la zona franca en conjunto (mientras que el resto está en almacenes privados). Los datos sobre los usuarios que no utilizan el servicio de almacenamiento público que ofrece el concesionario solo se pueden obtener, en este momento, a través del sistema separado del Servicio de Aduanas. Cada mes, el administrador de la Zona Franca de Punta Arenas genera e imprime un informe del sistema sobre su sistema de seguimiento e inventario de la carga, y se lo entrega en forma manual al Servicio de Aduanas173 para la conciliación de las entradas, salidas y valores de la carga. Esa conciliación aparentemente no ocurre en la ZOFRI. El SAG, y en menor medida la aduana, llevan a cabo controles esporádicos del almacenaje . En teoría, la carga, una vez almacenada, está sujeta a controles de inventario a posteriori del Servicio de Aduanas y del SAG, basados en una evaluación de riesgos. Sin embargo, en la práctica, solamente el SAG efectúa esos controles periódicamente, por lo general, una vez a la semana. La aduana, por otra parte, solamente controla el inventario cuando está haciendo una auditoría a un usuario, o de lo contrario una vez al año, como máximo. El concesionario de la zona franca supone que esta poca frecuencia de los controles de inventario de la aduana se debe en parte a la carencia de personal. La salida de la carga de la Zona Franca es más complicada de lo que sería necesario . Comprende diferentes tipos de documentos aduaneros, dependiendo de si las mercancías se incorporarán al régimen general (por ejemplo, “nacionalizadas” e introducidas al territorio aduanero nacional) o exportadas. La liberación de mercancías desde un almacén público también implica registrar todas las salidas en el 172 El formulario Z es el documento básico de importación de la zona franca, designado formalmente como “Solicitud de Transferencia a una Zona Franca” (una variante de la declaración de aduana que sólo existe en papel y es suministrada por la Aduana), si va directamente a una zona franca y el importador no está tan preocupado por los plazos de autorización en el puerto o la autorización anticipada. 173 Esos informes también se pueden generar para usuarios individuales, previa solicitud. 77 sistema de seguimiento de la carga y de control de inventario que utiliza el administrador, además de obtener la correspondiente “visa” (es decir, la aprobación). 3.3. Impacto económico de la Zona Franca de Punta Arenas El desempeño de la Zona Franca de Punta Arenas es desigual. Por una parte, recibe 500.000 visitantes por mes ―casi cuatro veces la población total de Punta Arenas―, lo que hace pensar que atrae a un número considerable de turistas compradores procedentes de un país vecino, Argentina. Asimismo, ha venido transformando visiblemente la actividad minorista de la zona franca, desde la venta de productos populares como los vendidos en los bazares, hasta una actividad minorista de lujo, más viable desde el punto de vista comercial. Los usuarios de la zona franca han generado 1.620 empleos directos. Sin embargo, se puede alegar que, en términos generales, la contribución de la Zona a la economía local ha sido insignificante para una zona franca. A continuación, se presentan algunas indicaciones de esta situación:  Hay tres polos comerciales minoristas en Punta Arenas: el distrito minorista del centro de la ciudad; el distrito del centro comercial (con Falabella, Líder, etc.) y la zona franca. Todos estos polos comerciales compiten entre ellos pero, además, demuestran la viabilidad contrafáctica de esa actividad sin el régimen de zona franca, y toda aparentemente sostenible, sobre la base de la amplia dispersión geográfica de los lugares de trabajo y las zonas residenciales de la ciudad.  No hay actividades relacionadas con los hidrocarburos ni la energía en la zona franca, según la Intendencia, ya sean de almacenamiento, depósito ni de ningún otro tipo.  El empleo en la región solo ha aumentado de 45.000 en 2005 a 53.000 en 2014, apenas 8.000 empleos, a pesar del régimen de zona franca.  Todo el desarrollo futuro previsto por el concesionario dentro de la zona franca es de naturaleza minorista. La demanda de almacenamiento y tratamiento (por ejemplo, de la industria pesquera) está limitada por el origen necesariamente extranjero de las mercancías que entran en la zona franca.  Según los términos de su acuerdo de Concesión de Servicios Públicos, el concesionario está obligado a mantener un sistema de seguimiento de la carga y un registro de control de inventario. No ha cumplido con esta obligación, ya que su registro de control de inventario (a diferencia de su sistema de recepción de carga) solamente capta las mercancías depositadas en sus almacenes públicos, de las que se piensa que representan como máximo un 10 %de las mercancías depositadas en el conjunto de la zona franca (ya que el resto se encuentra en almacenes privados). 3.4. Desafíos y oportunidades para la Zona Franca de Punta Arenas Desafíos con respecto al clima de inversión regional Como ya se ha dicho, el acceso a Punta Arenas es complicado y ha representado una barrera al crecimiento de la población y de la inversión. Aunque más del 70% del transporte y el comercio entre Punta Arenas y el resto de Chile se hace por carretera, las barreras geográficas naturales dentro del sur de Chile creadas por los archipiélagos situados al sur de Temuco significan que las conexiones por carretera hacia el centro-sur de Chile deben, o bien usar los servicios del ferry Ro/Ro entre Puerto Natales y Puerto Montt, o bien hacer una parte del enlace a través de Argentina. Por esas mismas 78 razones, Punta Arenas carece de acceso por vía férrea. Sin embargo, los enlaces aéreos a Punta Arenas son relativamente buenos. Su moderno aeropuerto es servido por dos líneas aéreas nacionales, LATAM y Sky Airlines, que ofrecen cuatro conexiones diarias a Santiago, en aviones de 200 o más puestos que funcionan a plena capacidad, así como vuelos a Ushuaia en Argentina. El puerto de Punta Arenas no ha logrado atraer ninguna actividad importante. El mercado de Punta Arenas es especialmente reducido, por lo que los volúmenes y la frecuencia de la carga marítima son bajos, y no hay conexiones marítimas directas con los mercados externos. La mayor parte de la mercancía vendida en la zona se importa de China por los puertos de Valparaíso o San Antonio, o por el aeropuerto de Santiago, o desde Iquique, y de allí se despachan por carretera a Punta Arenas. Para complicar aún más las cosas, la Zona Franca de Punta Arenas pronto deberá hacer frente a un nuevo competidor regional, la Zona Franca y Centro Logístico de Río Gallegos, de 200 hectáreas, actualmente en construcción, situados al otro lado de la frontera, en Argentina. 174 La región enfrenta desafíos importantes al desarrollo económico que limitan el crecimiento de sus inversiones actuales. Ellos son: un clima que no se presta para las actividades agrícolas; la necesidad de estimular la diversificación más allá de las industrias extractivas; la insuficiencia de la inversión autóctona local y de la fuerza laboral local; la dificultad para acceder a los fondos nacionales de desarrollo con el fin de efectuar las inversiones de infraestructura pública a las que se aspira, 175 debido a los bajos niveles de la población (apenas 1 del total nacional); la necesidad de nuevos instrumentos de políticas que aprovechen mejor las ventajas competitivas de la región en los servicios diferentes del comercio minorista, como el turismo, la energía, así como la investigación y el desarrollo; dificultades para la conectividad digital;176 y una infraestructura de turismo inadecuada, en especial en el invierno, en los parques nacionales, debido a que la CONAF, la Corporación Nacional Forestal, maneja un concepto no económico de la administración de los recursos, lo que se agrava por una escasa capacidad de recursos humanos en turismo y la ausencia de un instituto local de capacitación en turismo. Uno de los desafíos económicos clave de la región es la poca capacidad de los recursos humanos y la falta de destrezas especializadas. Las instituciones locales de capacitación y educación de Punta Arenas capacitan apenas a 300 personas técnicamente calificadas por año, en las áreas de ciencias aplicadas, mecánica, mantenimiento de maquinarias, ingeniería, logística y contaduría. Al mismo tiempo, hay necesidades insatisfechas de formación en el sector turístico, entre otras la de capacitación en idiomas. La región podría absorber entre 4.000 y 6.000 trabajadores adicionales en el sector de la acuicultura del salmón. Además, los colegios técnicos privados como el Don Bosco y La Sagrada Familia tienen currículos bastante anticuados en términos de las necesidades del mercado. Los currículos del INACAP, 174 Aunque cabe señalar que Río Gallegos, a diferencia de Punta Arenas, no es un puerto de aguas profundas y que la zona franca argentina también podría ofrecer oportunidades para una posible complementariedad. 175 Entre ellas, carreteras proyectadas, mejoramiento de los puertos, una central de tratamiento de efluentes , etc. 176 Aunque se está emitiendo una solicitud de ofertas para la instalación de una “Red de fibra óptica del sur”, de 3.000 km de longitud, para conectara con la red argentina y los cables submarinos existentes en 2018. 79 por ejemplo, no se enfocan lo suficiente en los temas técnicos.177 Esto ocasiona tanto un éxodo de profesionales jóvenes de Magallanes que buscan en el centro del país mejores oportunidades educativas y laborales, que sean más diversas y satisfactorias,178 mientras dejan una brecha de capacidades en la región. Ni la región ni la zona franca están haciendo nada para mejorar la capacidad de sus recursos humanos. La zona franca no tiene incubadora para las PYME ni para nuevos emprendimientos. Según AGIA, una asociación local de PYME con 180 miembros, las PYME se beneficiarían de un mayor acceso a la zona franca si se les otorgaran incentivos por su utilización de insumos locales y tuvieran acceso a alquileres a precios competitivos. También es de notar, en cuanto a la zona franca, que ella en este momento no incluye ningún centro ni instituto de capacitación y que, hasta la Expo Regional de Magallanes (que se lleva a cabo en enero de cada año) se hace fuera de la zona. Así, hay poco o ningún esfuerzo para convertir a la zona en un centro de aprendizaje y excelencia, lo que contrasta con los esfuerzos de otras zonas alrededor del mundo. Los trámites regulatorios complicados también son una carga para las empresas de la región. Los usuarios citan los siguientes problemas: 1) Las normativas para los productos y los procesos de certificación que deben efectuarse en Santiago, y no en Punta Arenas (en especial en el ámbito agrícola del SAG179); y 2) Los requisitos, procedimientos y procesos de apelaciones para informar sobre el cambio de divisas y las transacciones con el exterior a la Unidad de Análisis Financiero (UAF), que también deben hacerse en Santiago y no en Punta Arenas. Desafíos con respecto al clima de inversión específicos de la ZonAustral 180 La evolución orgánica de la zona franca de Punta Arenas ha sido hacia el comercio minorista, aunque el régimen chileno de zonas francas no fue concebido, desde una perspectiva de políticas, para promover o apoyar al sector de los servicios. Más bien, fue diseñado para apoyar la actividad manufacturera orientada a la exportación, de la cual hay muy poca hoy en día. Hay varias áreas de expansión potencialmente lucrativas, como la generación de energía eléctrica, petróleo y gas, y turismo 181, que no se insertan con facilidad en el programa actual de zonas francas. La Zona Franca de Punta Arenas no ha investigado de manera significativa ni ha aprovechado posibles actividades económicas regionales, como la pesquería, el gas, el turismo, la reparación y mantenimiento de embarcaciones,182 otros servicios a relacionados con los buques, o (una vez que se haya instalado la 177 Este problema repercute en profesiones como los electricistas calificados, mecánicos de vehículos, operadores de herramientas, etc., así como, en el caso del sector turismo, la oferta en términos de habilidades lingüísticas. 178 Básicamente en Santiago y Valparaíso. 179 El “Servicio Agrícola y Ganadero”; véase: http://www.sag.cl/. 180 La información para esta sección del informe se deriva, esencial, pero no exclusivamente, de conversaciones con InvestChile y con el Secretario Regional del Ministerio de Hacienda para la Región XII. 181 Que podría enfocarse a los visitantes argentinos de fin de semana a Punta Arenas, tal como sucede con los turistas nacionales y bolivianos en Iquique. 182 La reparación y mantenimiento de embarcaciones podría emprenderse por medio de la extensión de la Zona Franca. 80 red de fibra óptica) los sectores de la TI.183 El FONDEMA184 no se ha aprovechado específicamente para promover la zona franca ni los activos comunes de infraestructura de Punta Arenas 185 a pesar de la probable necesidad de mejorar los enlaces aéreos para el sector pesquero, las necesidades continuas de inversión en TI, etc. La Contraloría del Estado considera fundamentalmente que la Zona Franca de Punta Arenas se basa en un contrato demasiado favorable para los inversionistas. Alega que la zona otorga demasiados subsidios, que los precios del arrendamiento del espacio son demasiado bajos, y que las obligaciones de mantenimiento del sitio son insuficientes. En consecuencia, consideran que la concesión es una forma de especulación inmobiliaria por el concesionario y tienen reservas en este sentido. 186 Además, tienen dudas sobre si las tarifas de la concesión se están pagando completas y de manera transparente. Las principales restricciones a la inversión en la Zona Franca de Punta Arenas, según la experiencia de sus usuarios, son: los altos costos y las rutas limitadas del transporte marítimo de carga hacia Punta Arenas; la falta de incentivos para los servicios, como los servicios usuales de las ZEE o los de agregado de valor de las zonas francas, que sí se encuentran en las zonas que compiten con ella, lo que hace necesario conseguirlos, de manera ineficiente, fuera de la zona; conectividad a Internet e infraestructura de redes deficientes, lo que afecta en especial a las inversiones en servicios;187 las exclusiones aplicables y la ausencia de relaciones estructuradas entre la zona franca y los regímenes de la Ley Austral, la Ley de Tierra del Fuego y la Ley Navarino, que obstaculizan la fluidez de las relaciones comerciales entre las dos orillas del Estrecho de Magallanes; y el alto costo de los alquileres de espacio para el comercio minorista. Además, hay restricciones sobre las empresas que usan insumos nacionales y sobre la recomercialización nacional,188 lo que hace imposible que las empresas locales se surtan de la zona franca; falta de protección a los inversionistas frente a los cambios en el régimen nacional de inversión (es decir, ausencia de cláusulas de estabilidad legal para los inversionistas), lo que incluye, por ejemplo, reformas tributarias, reformas laborales, reformas de las leyes ambientales (por ejemplo, la introducción del impuesto verde) que, supuestamente, algunas veces se aplican con efecto retroactivo; y un clima general de inversión marcado por complicaciones burocráticas que no son competitivas en términos internacionales (por 183 Se observó que en los momentos se está instalando el cableado de fibra óptica en Punta Arenas, y que se beneficia de una fuerza laboral local preparada y calificada. 184 “Fondo de Desarrollo de Magallanes”. Véase: http://www.coremagallanes.cl/fondema/. También se designa algunas veces como “Fondo B”, que obtiene sus recursos de los derechos de la Región sobre la explotación de gas. 185 Por el contrario, FONDEMA, supuestamente, se ha dedicado a apoyar a empresas individuales específicas del área. 186 Tienen preocupaciones similares acerca de la estructura del acuerdo para el nuevo Centro Antártico Internacional de Logística, para el que recientemente se hizo un llamado a licitación y será desarrollado por una empresa privada en el puerto de Punta Arenas. 187 Aunque hay planes avanzados para instalar un nuevo cableado de fibra óptica en Punta Arenas. 188 Fuente: SEREMI de Hacienda de Magallanes. El fundamento legal para ello podría derivarse del artículo 21, párrafo segundo y del artículo 21bis, que establecen que las mercancías de la zona franca deben ser “usadas o consumidas” en las áreas de extensión. Nótese que tal como están redactados los artículos no prohibirían, por ejemplo, que una empresa de la zona franca vendiera productos a los fabricantes ubicados en las áreas de extensión (Regiones I y XV y Región XII), que los adquieren como insumos para actividades de transformación. 81 ejemplo, el procedimiento de precalificación aduanera y el de aprobación para exportar servicios exentos del IVA; la certificación obligatoria de las calderas, el personal, los cursos de mantenimiento y los registros, según la Ley de Calderas y los reglamentos respectivos de 2014; etc.). Algunos cambios propuestos a las Leyes de Excepción provenientes de las partes interesadas regionales189 Como consecuencia de este análisis, el gobierno regional ha propuesto los siguientes cambios, entre otros, al régimen de zona franca: 190 i) mejores incentivos para los servicios complementarios al sector exportador, como servicios de logística, catering, servicio posventa, etc. –que en la actualidad se permiten en la Zona Franca solo bajo el régimen ordinario nacional (es decir, sin los beneficios de la zona franca); y ii) extensión de sus beneficios al sector pesquero. Los cambios propuestos al régimen general regional de incentivos para la inversión son : financiamiento de más servicios públicos, infraestructura básica común y de las empresas de servicios públicos en la región; asignar subsidios salariales directamente a los trabajadores, en lugar de hacerlo a través de los empleadores; establecer nuevos incentivos para el desarrollo de los recursos humanos; aumentar los incentivos para el sector de hidrocarburos; crear incentivos y trato especial para el sector del turismo comercial, que incluya el financiamiento de estudios de factibilidad, mayor libertad de acción para construir infraestructura turística en los parques nacionales y un Fondo para el turismo; además de una reorientación hacia las PYME de los subsidios191 e incentivos fiscales a las empresas. Principales oportunidades para la ZonAustral Las autoridades regionales perciben varias oportunidades para Magallanes en las cuales la ZonAustral podría desempeñar un papel importante. Para impulsar más eficazmente la actividad en cuatro de esas áreas, las autoridades regionales contemplan la creación de polos o plataformas de desarrollo por medio de alguna herramienta de política “catalítica”. Ellas son: 192 189 Información obtenida principal, pero no exclusivamente, en conversaciones con el Gobierno Regional de Magallanes (en especial, la Secretaría de Hacienda, la Comisión de Control de la Zona Franca, el Servicio de Turismo, Servicio de Aduanas, CORFO, CONAF/Corporación Nacional Forestal) y el SII/Servicio de Impuestos Internos) y la mesa redonda sobre la revisión de las Leyes de Excepción. 190 En contraposición con la orientación propuesta de reformas de las zonas francas expresada por el gobierno central en Santiago, la Región de Magallanes está avanzando en forma acelerada para implementar los cambios que ella misma ha propuesto, por medio de una “Ley de la Región Sur”, de una manera que podría en última instancia terminar impidiendo la aplicación de cualquier nuevo régimen nacional de zonas francas o de ZEE a la Región. 191 Es de notar que los usuarios entrevistados de la Zona Franca de Punta Arenas no informaron sobre dificultades de acceso al crédito, puesto que tienden a usar cartas de crédito emitidas por sus proveedores. 192 Fuente: Intendencia de Magallanes. 82  Hidrocarburos,193 que comprende: i) extracción y separación de los gases butano y propano, y su refinación para producir metanol194 y exportarlo,195 tanto para el consumo local como para exportarlo a mercados como la provincia argentina de Santa Cruz, Indonesia, e incluso tan lejos como África; ii) extracción, trituración y limpieza de carbón sub-bituminoso,196 aunque esta actividad se concentra en un área situada a 800 km de Punta Arenas y tiene su propio puerto especializado; iii) extracción de petróleo; y iv) gas metano y minería de carbón; las autoridades contemplan una plataforma o eje de desarrollo centrado en la exportación de energía, dentro de un proyecto de ZEE en el parque industrial de Cabo Negro-Laredo.  Cría de ganado caprino y producción de lana, con una población de 5.000 cabezas de ovejas, pero también de llama y alpaca en números más limitados, tanto en el sector de lana como en el de carne. Gracias a la buena infraestructura de Punta Arenas para almacenamiento en frío, almacenes y mataderos, la región se ha convertido en la fuente de más del 50% de la producción nacional de carne de cordero y lana; además, es una fuente de exportaciones para mercados como Japón y China. Algunas de las empresas de este sector son: Standard Wool, Simunovich, y el Grupo Fernández;  Investigación científica antártica.197 La Universidad de Magallanes, junto al Instituto Antártico (un ente público), y otras universidades externas a la región (la Universidad Católica y la Universidad de Chile), están colaborando con la iniciativa del Centro Antártico Internacional, situado en el área de Punta Arenosa (o Costanera) de Punta Arenas, inmediatamente al oeste del terminal Margones del puerto de Punta Arenas; el gobierno se ha mostrado receptivo a las propuestas del Grupo del Banco Mundial de investigar la asociación de la universidad adyacente, el Centro Antártico y el hospital como una especie de ZEE de “Ciudad del Conocimiento”;  Reparación de embarcaciones: La actividad es llevada a cabo por Asmar, S.A., un ente público, al cual se le ofreció la opción de acogerse al régimen de zona franca, según las disposiciones de la Ley No. 341 para la Zona de Extensión y de un decreto especial relacionado con ella, pero ha preferido no hacerlo. Aunque esta actividad compite con el servicio a las embarcaciones que actualmente se hace en Montevideo, puede haber un mayor potencial para atender la logística relacionada con la Antártica y el servicio a las embarcaciones, así como el atraque y mantenimiento de yates del Cono Sur; 198 193 Sin embargo, en el contexto de volatilidad de precios del sector, los hidrocarburos han descendido de un 42% del PIB regional en 2005 a menos de un 8% en la actualidad. Esta cifra puede incluso ser menor a 4%, ya que los problemas con los datos dan lugar a estimaciones diversas según las fuentes. 194 Es un área clave de actividad económica, encabezada por el conglomerado minero canadiense Methanex (véase: https://www.methanex.com/) en sus instalaciones del distrito de Cabo Negro-Laredo de Punta Arenas (a 8 km del aeropuerto), y también en el pasado por Conoco-Philips y la Y.P.F. de Argen na ―pero que ha sufrido una recesión desde 2013, por lo que ha cerrado tres de sus cuatro plantas en la zona. Estas inversiones se efectuaron en buena parte en virtud del Decreto Ley No. 600 sobre Inversión Extranjera Directa, una ley relativa a la minería e industrias extractivas que ofrece a los inversionistas extranjeros un impuesto sobre la renta estable, con deducciones para la reinversión. 195 La Región de Magallanes es el cuarto exportador mundial de etanol. 196 Encabezada por COPEC (Compañía de Petróleos de Chile); véase: http://www.empresascopec.cl/en 197 Actividades que generan ingresos de aproximadamente US$ 600 millones por año. 198 En especial para la navegación internacional en alta mar. 83  Pesquería (principalmente de salmón199 y cangrejo, criaderos de eperlano, además de funcionar como un centro de enlace (spoke) para las actividades de la flota pesquera de las islas Falkland con relación a su base, a tres días de navegación200) y acuicultura.201 Entre las empresas de este sector ubicadas en Punta Arenas se encuentra la compañía internacional de propiedad española Pescanova S.A. 202 Estas actividades podrían generar, según estimaciones de CORFO, hasta 30.000 empleos más en la región de Punta Arenas y su área de influencia;  Turismo, transporte, y logística aérea y marítima, centrados en los activos turísticos del Estrecho de Magallanes, Tierra del Fuego, y la región antártica y subantártica, como los parques nacionales de Torres del Paine y Yendegaia, que en su conjunto se apoyan en Punta Arenas como centro de distribución. 203 Otros activos turísticos incluyen los sitios históricos antárticos de la región y dos casinos en Punta Arenas. Aunque los cruceros atienden al sector204 a través del puerto de Punta Arenas, se ha señalado que Ushuaia, al otro lado de la frontera, en Argentina, recibe diez veces más turismo que Punta Arenas;  Materiales de construcción y fabricación de muebles, en especial por empresas grandes como Salfaa, pero también por un número considerable de PYME, miembros de la AGIA (Asociación Gremial de Industriales y Artesanos);  Alimentos congelados: empaque, refrigeración y almacenamiento en frío; y  Comercio minorista, 50% del cual depende de los clientes extranjeros, mayormente argentinos.  Servicios financieros: una plataforma de desarrollo que ofrece servicios al mercado regional de América Latina.  TIC: una plataforma de desarrollo que ofrece almacenamiento de datos, programación de aplicaciones y BPO. Impulsaría la nueva red planificada de fibra óptica, así como su temperatura ambiental recomendable para el almacenamiento de datos. La oportunidad de convertir el parque industrial de Cabo Negro-Laredo en una ZEE especializada en hidrocarburos es especialmente notable entre las propuestas presentadas . El parque industrial de Cabo Negro-Laredo, situado a 8 km al este del aeropuerto de Punta Arenas por carretera, es la sede de las instalaciones de tres empresas: ENAP (Empresa Nacional de Petróleo),205 Methanex (un conglomerado canadiense productor de metanol), y Pecket Energy (una empresa local que administra un parque de energía eólica).206 La planta de ENAP para el fraccionamiento, refinación y mezcla de 199 Punta Arenas tiene el potencial de convertirse en un centro de pesca con una capacidad de hasta 150.000 toneladas anuales. 200 Aunque los permisos de Argentina para las embarcaciones de las Malvinas presentan a la vez un problema y una oportunidad al respecto ―lo que amerita una inves gación más profunda. 201 Aunque la actividad de acuicultura está ubicada más en Tierra del Fuego que en el área de Punta Arenas. 202 http://www.pescanova.com/ES/home 203 El “Programa de especialización inteligente” de CORFO apoya al sector turístico de Punta Arenas por medio del apoyo a la capacitación, así como de la certificación de los profesionales y las instalaciones de la industria turística. Sin embargo, CORFO ha identificado la necesidad de prestar atención a los monopolios y las barreras regulatorias. 204 Aunque las visitas de los cruceros son menos frecuentes que en Ushuaia, en la Tierra del Fuego argentina, que también ofrece deportes de invierno, excursiones de montaña, una mayor diversidad de festivales, e inglés de mejor calidad y servicios de mercadeo. 205 http://www.enap.cl/ 206 Que también extrae carbon, a unos 90 km en las afueras de Punta Arenas 84 crudos y de GNL, así como el patio de tanques para sus productos líquidos crudos intermedios, 207 produce, almacena y distribuye propano, butano, gasolina, GNL y gas natural.208 En los momentos, funciona apenas a 15 % de su capacidad. Methanex y Pecket Energy funcionan a niveles semejantes en cuanto a sus capacidades. Se estima que todas ellas serían capaces de crecer en un ambiente favorable. En el apéndice F se trata este tema con mayor detalle.  En coordinación con el gobierno regional, CORFO ha comenzado las etapas de planificación preliminar de varios proyectos. El gobierno regional prevé que la mayoría de estos proyectos tarden cinco o seis años para comenzar a tener impacto en los niveles de inversión en Magallanes de manera visible. Esos megaproyectos regionales potenciales incluyen:  Contratos regionales de tendido de fibra óptica con un valor de US$ 100 millones (entre cuatro contratos diferentes, que incluyen un componente de cable submarino de larga distancia), como parte del proyecto de fibra óptica del sur, cuya licitación fue anunciada en octubre de 2016, con aclaratorias a la licitación publicadas el 21 de junio de 2017. La solicitud formal de propuestas no se ha publicado todavía, y las que se habían previsto para 2016 y marzo de 2017 fueron respectivamente cancelada y pospuesta.209 Según los términos de los avisos de precalificación, el trabajo preparatorio debe empezar dentro de los doce meses siguientes a la adjudicación del contrato y el servicio debe comenzar catorce meses después del inicio de los trabajos.  La expansión en curso del aeropuerto, por medio de la construcción de una nueva pista ajustada a las especificaciones de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI);  El polo científico y biomédico establecido por la Universidad de Magallanes y la Universidad Católica210 en asociación con la Universidad de Harvard y el Hospital de Punta Arenas; y el Instituto Antártico Chileno, todos con sus reconocidos programas de investigación en microbiología humana, zoología y cambio climático, como sede de laboratorios asociados;  El puerto de Punta Arenas; y el proyecto de la estación terrena Centro de Teledirección, actualmente en construcción y destinada a servir como plataforma para el seguimiento y la recepción de información proveniente de unos 700 satélites orientados al Polo Sur.211 Riesgos legislativos y de política que se deben considerar De acuerdo a lo planteado en otra parte de este informe, diversas leyes individuales complican los marcos normativos de las zonas francas, en especial en cuanto a los trámites aduaneros. Esto se debe en 207 Abastecido desde Tierra del Fuego y transportado por tubería a través del “Oleoducto San Martín”, propiedad de ENAP. 208 ENAP también produce kerosén y combustible diesel en Magallanes, pero lo hace desde su Refinería Gregorio, a unos 101 km de distancia, y no en el área de Punta Arenas. La planta atiende las necesidades de la Región (a través de tuberías que la conectan a Methanex, así como a su propia planta de Gregorio), al centro de Chile, así como a ciertos mercados limitados de exportación (en los EE.UU., Uruguay y Brasil, por buques). ENAP también presta servicios de buques y plataformas en alta mar y de MRO en Laredo, además de HGV, grúa, y fabricación y reparación de otras piezas y maquinarias; asimismo, había efectuado ensamblado de plataformas en el sitio adyacente. 209 Véase el progreso de la licitación en: foa.subtel.cl 210 Véase: http://www.uc.cl/la-universidad/noticias/19003-universidad-catolica-y-universidad-de-magallanes- crean-el-primer-centro-de-excelencia-en-biomedicina-de-magallanes 211 Que actuará como contraparte en el sur, de estaciones similares situadas actualmente en Alaska, Noruega, y la Siberia rusa. 85 gran parte al hecho de que el programa de las zonas no está administrado bajo la autoridad de un ente gubernamental único, encargado de ellas con plena responsabilidad. Los programas de zonas reconocidos a nivel internacional tienden a regirse por una sola ley para el programa, un conjunto unificado de instrumentos de implementación que basan su autoridad en dicha ley, y una autoridad regulatoria con el poder de supervisar la legislación (véase por ejemplo el recuadro 11: Lecciones de los regímenes de zonas no unificados: Estados Unidos, México, Perú y Corea del Sur). La diversidad de instrumentos legales actualmente aplicables en las zonas francas y aplicados por diferentes órganos gubernamentales crea un cierto grado de riesgo de que puedan surgir conflictos. Ese riesgo aumentaría si se aprobara una nueva legislación para las zonas de la región de Magallanes, como se ha propuesto. Como se ha planteado en otra parte de este informe, el marco legal actual ya es divergente de las prácticas reconocidas a nivel internacional, que favorecen una autoridad regulatoria única nacional para las zonas francas. En este informe se ha sugerido que la reforma de la gobernanza de las zonas francas por medio de un nuevo régimen y una ley unificados debería ayudar a mitigar las diversas limitaciones para la inversión en las zonas francas, identificadas a lo largo de este informe. En efecto, en el marco legal chileno se puede argumentar que las empresas administradoras están reguladas de una forma más bien ineficaz, lo que genera cánones de arrendamiento inflados, cumplimiento esporádico de las condiciones de la concesión, y mantenimiento inadecuado. Además, ninguna de las diversas autoridades reguladoras de las zonas francas tiene la autoridad legal transversal ni un alcance del mandato suficientes para simplificar los procedimientos regulatorios de las zonas francas. Esto es problemático para las áreas que se dejan en manos de los gobiernos regionales y municipales, en especial los procesos de emisión de permisos de construcción y la planificación del uso de la tierra. Una vez más, no parece que estos enfoques regulatorios subóptimos puedan mejorarse por medio de la adopción de una ley específica para la región de Magallanes. Una ley de ese tipo podría: a) diluir en lugar de fortalecer el grado de supervisión regulatoria, al extender el área de su aplicación a toda la región en lugar de hacerlo a zonas especializadas y manejables dentro de ella; b) asimismo, reducir la justificación para los órganos reguladores fuertes, integrados y especializados en lugar de los ordinarios, dada esta geografía más vasta; y c) reducir la justificación para una reforma “profunda y especial” de la regulación de los negocios, dada la aplicación de las normas en toda la región. En este informe ya ha hecho notar que una nueva “Ley de la Región Sur” probablemente terminaría por impedir la aplicación de cualquier régimen nacional de zonas francas o de ZEE a la región. Lo que quizás debería también subrayarse con más claridad es que el concepto mismo de las zonas francas (y de las zonas económicas especiales, en general) se fundamenta en que las inversiones se concentren geográficamente, con la finalidad de acentuar y fortalecer el potencial de zonas específicas (pockets) otorgándoles ventajas competitivas. Al reducir los costos de funcionamiento, los costos de transacción y los riesgos de la actividad de los negocios en esas zonas, por medio de regulaciones favorables a los negocios y de bienes públicos concentrados, y la promoción de la aglomeración, es posible tanto facilitar como acelerar la formación de conglomerados incipientes. Por lo tanto, estos efectos multiplicadores catalíticos y económicos sirven de impulso a todo polo y plataforma que se seleccione para la especialización inteligente, por medio de políticas de inversión complementarias y sustantivas. De esta manera, se han convertido en un componente común del arsenal de políticas de la mayoría de las 86 economías exitosas. La Ley de la Región del Sur propuesta por Magallanes, pareciera rechazar completamente, para riesgo y peligro de la Región, esta política experimentada y probada. 87 CAPÍTULO 4. Incentivos fiscales en las Zonas Francas de Chile En este capítulo se presenta en forma muy resumida lo que nos ha enseñado la experiencia internacional acerca del uso de las zonas francas o zonas económicas especiales y los incentivos fiscales para el desarrollo asociados con ellas. El capítulo se divide en tres secciones. En primer lugar, se consideran los principales beneficios de las zonas francas. En segundo lugar, se proponen algunas recomendaciones provenientes de la bibliografía especializada con respecto al uso de reglas sencillas y estables. Por último, se intenta medir cuantitativamente, con los datos disponibles, los costos fiscales de las actuales zonas francas chilenas. 4.1. Incentivos fiscales en las zonas francas: la evidencia internacional A. Beneficios de los inventivos relacionados con el impuesto sobre la renta 1. Efecto en la inversión agregada La evidencia acerca de si los incentivos fiscales son realmente eficaces para atraer inversiones es, a lo sumo, desigual. Numerosas investigaciones empíricas han demostrado que los incentivos fiscales tienen un impacto mucho menor en las decisiones de ubicación de los inversionistas, en comparación con lo que los organismos gubernamentales de promoción de la inversión pudieran prever212. Por ejemplo, según la OCDE (2007), las encuestas a los inversionistas revelan que los siguientes factores tienden a influir más en las decisiones de inversión que los impuestos: (a) tamaño del mercado y niveles de ingreso del consumidor; (b) destrezas de los trabajadores; (c) infraestructura y otros recursos que aumentan la eficiencia; (d) política comercial; y (e) estabilidad política y macroeconómica del lugar anfitrión. En la medida en que los factores tributarios influyen en las decisiones de ubicación, los inversionistas parecen darle más importancia a la predictibilidad a largo plazo, la calidad de la administración tributaria, y a la carga del cumplimiento de las obligaciones, que a las tasas tributarias reales o a cualesquiera incentivos especializados.213 Para muchos inversionistas, una de las características más atractivas de invertir en zonas francas o en zonas económicas especiales (ZEE) que ofrecen exenciones de impuestos quizás no sea el período de gracia impositiva o las tasas más bajas en sí mismas, sino la oportunidad de evitar el peso, la complejidad, la incertidumbre y el costo de tratar con las administraciones tributarias. Si se percibiera que los impuestos se aplican de manera más coherente, justa y sencilla, sería posible subir las tasas sin afectar en forma negativa los niveles de inversión. En algunos casos, se ha demostrado que los incentivos desalientan la inversión cuando las disposiciones tributarias son difíciles de seguir, comprender o cumplir, o si propician medidas discrecionales por parte de los funcionarios de hacienda, que aumentan los costos y la incertidumbre. En lugar de exenciones temporales de impuestos, los inversionistas indican que prefieren políticas tributarias estables y competitivas que no se desvíen mucho de las normas internacionales. 212 OECD (2007) y UNCTAD (2000) 213 Ibíd. 88 Por otra parte, aunque los incentivos fiscales complejos pueden tener un impacto neutro o hasta negativo sobre la inversión, la investigación muestra que, en general, los impuestos a las empresas son más bajos tienen un impacto positivo constante y fuerte en la inversión y el emprendimiento. En efecto, Djankov et al (2010) muestran que un descenso de 10 puntos porcentuales en la tasa efectiva de impuestos a las empresas en el primer año aumenta la proporción entre la inversión agregada y el PIB en alrededor de dos puntos porcentuales y sube la tasa a la cual las nuevas empresas entran al mercado en 1,4 puntos porcentuales. 2. Efecto sobre los tipos de inversión Se ha demostrado que los incentivos tienen impactos diferentes sobre diferentes tipos de inversión, dependiendo de si se trata de búsquedas de recursos naturales, mercados, eficiencia o activos estratégicos, según se resumen en el cuadro 6. Cuadro 6. Tipos de inversión y su impacto en las decisiones para seleccionar la ubicación de las empresas Tipo de Descripción y características clave Sectores asociados claves Efecto de los incentivos fiscales y inversión que las distinguen de otro tipo en las decisiones de ubicación a. Búsqueda Motivada por el acceso a recursos Extractivos (por ejemplo, Limitado porque la dotación de de naturales o materias primas en la petróleo, gas y minería); recursos naturales es el motor recursos localidad anfitriona. agricultura; pesca; energía fundamental. Los incentivos naturales renovable (por ejemplo, eólica, pueden ayudar a compensar una solar, hídrica). menor calidad o cantidad de los recursos naturales. b. Búsqueda Motivada por el deseo de hacer Manufactura, comercio Limitado porque las decisiones de de crecer el mercado. Afectada por el minorista y servicios (por inversión están centradas mercados potencial y los atributos del mercado ejemplo, finanzas, principalmente en las (dimensiones, área, población, telecomunicaciones y características del mercado. ingreso per cápita, preferencias de los transporte) dirigidos al mercado consumidores, etc.). nacional. c. Búsqueda Motivada por el deseo de aprovechar Manufactura y servicios para Mayor eficacia, en especial en las de los factores presentes en la localidad mercados de exportación. últimas etapas de la selección del eficiencia anfitriona (por ejemplo, mano de sitio. obra barata, energía, tierra). d. Búsqueda Impulsada por el deseo de adquirir Diversos sectores, tanto en la Limitado porque las decisiones de de activos activos tangibles o intangibles (por manufactura como en los inversión están centradas estraté- ejemplo, tecnología de avanzada, servicios principalmente en la presencia de gicos nombre de marca) para fortalecer la los activos buscados. posición de la empresa o debilitar la posición de los competidores. Fuente: Departamento de Prácticas Mundiales de Comercio y Competitividad, Grupo del Banco Mundial 89 Los incentivos fiscales directos parecen tener un impacto más significativo en las inversiones que buscan eficiencia. Estas inversiones suelen incluir un número considerable de inversionistas “sin ataduras”, de bajo valor agregado, como fabricantes de productos de confección y textiles, que tienen menos costos a fondo perdido y, por lo tanto, pueden cambiar de ubicación con relativa facilidad tan pronto caduquen las exenciones y otra jurisdicción les ofrezca una tasa impositiva menor. Sin embargo, aun para las inversiones en búsqueda de eficiencia, la investigación muestra que los incentivos fiscales influyen en la toma de decisiones solo tangencialmente . Se tornan influyentes, si acaso, cuando las empresas están decidiendo entre dos ubicaciones relativamente similares. Si todos los demás aspectos del ambiente de negocios son equivalentes, es posible que una empresa decida establecerse en la localidad que ofrece impuestos reducidos, pero solo después de considerar muchos otros factores. Los incentivos, por lo tanto, tienen un impacto ligeramente mayor en las inversiones en las jurisdicciones cuyo clima general de inversión es mejor.214 B. Ventajas de los impuestos sencillos y competitivos Según las mejores prácticas internacionales, por lo general, es preferible establecer una tasa de impuesto sobre la renta competitiva mayor de cero para todos los negocios de la zona franca, que sea permanente y se aplique de manera uniforme. Este enfoque, que contrasta con las treguas fiscales (es decir, exenciones que expiran después de un período definido), las exenciones tributarias completas, las rebajas temporales, la depreciación acelerada de los gastos de inversión y los incentivos complejos basados en sectores, que no se fundamentan ni se establecen según una lógica competitiva (por ejemplo, comparación con jurisdicciones fiscales que compiten por la inversión buscada), no necesariamente sigue siendo competitivo cuando termina la tregua fiscal y, con frecuencia, no tiene las características de la sencillez (y mucho menos la universalidad) de su aplicación. Una revisión de la bibliografía especializada sobre los incentivos fiscales revela un fuerte consenso entre los economistas acerca de la mayor eficacia de los incentivos fiscales de tasas impositivas fijas y bajas, en lugar de los incentivos focalizados y las treguas fiscales.215 Los beneficios de los incentivos de tasa fija mencionados por esas fuentes son: a) una mayor posibilidad de predecir las obligaciones fiscales, una reducción de los costos de cumplimiento y de la incertidumbre para los inversionistas; b) las empresas dedican menos tiempo y recursos a contabilidad, trámites y auditorías; c) administración tributaria más sencilla y menos costosa; d) aplicación más fácil de los impuestos, lo que aumenta la recaudación real; e) minimización de las distorsiones del mercado y las lagunas tributarias; y f) expansión consiguiente de la base impositiva y generación de nuevos ingresos. Además, Mintz (2005) observó que las jurisdicciones cuyas tasas de inversión son las mayores como porcentaje de su PIB tienden a tener las siguientes características comunes en sus políticas tributarias: poca dependencia de las treguas fiscales, pero bajas tasas de impuesto sobre la renta a las empresas (promedio de 23%)216; retención de impuestos baja o ausente; exención del impuesto sobre el ingreso de 214 Fuente: Banco Mundial, Departamento de Prácticas Mundiales de Comercio y Competitividad. La correlación entre los impuestos y las inversiones en búsqueda de eficiencia está fuertemente sesgada por algunas jurisdicciones atípicas, como Irlanda, Hong Kong y Singapur, que tienen grandes inversiones e impuestos muy bajos. 215 Véase por ejemplo: OCDE (2007), UNCTAD (2000), Mintz (2005) y Morisset (2003). 216 Desde 2005, el promedio mundial había bajado a 22,8% en 2015. En los países con las mayores tasas de inversión han bajado todavía más (Tax Foundation, 2015). 90 origen extranjero obtenido por las filiales que funcionan en otros países; impuesto sobre plusvalías, bajo o ausente; uso de la depreciación acelerada y créditos fiscales a la inversión. En algunas circunstancias, los instrumentos fiscales basados en los costos, como deducciones y créditos fiscales sobre el costo de las inversiones, así como la depreciación acelerada, pueden ser más interesantes que los instrumentos basados en las ganancias, como las treguas fiscales y las tasas impositivas preferenciales. Los instrumentos basados en las ganancias pueden carecer de la focalización eficaz hacia la nueva inversión frente a la inversión ya establecida. Las deducciones o los créditos fiscales tienen la probabilidad de lograr un volumen mucho mayor de inversión adicional por una cantidad dada de pérdida fiscal. En el cuadro que sigue se resumen las ventajas y desventajas de los instrumentos fiscales basados en las ganancias y los que se basan en los costos. Instrumentos basados en las ganancias • Treguas fiscales: Exenciones fiscales de tiempo limitado que se otorgan a las nuevas empresas o inversiones (usualmente al impuesto corporativo). • Tasas tributarias concesionales/preferenciales: Tasas tributarias reducidas que actúan como una exención parcial de la tasa estándar del impuesto corporativo Ventajas Desventajas Tiene un efecto importante como señal para los Favorece en forma desproporcionada a las inversiones con inversionistas, fácil de comunicar y anunciar. márgenes altos de ganancia que habrían tenido lugar de todas maneras y las inversiones con horizontes de tiempo breves (en el caso de las treguas fiscales limitadas en el tiempo y las concesionales). Por lo general, otorgados contra seguridades iniciales expresadas por el inversionista y no en el desempeño real en términos de los resultados previstos, como inversión o empleos generados. Propicia el abuso a través de cambios en las ganancias dentro de las empresas Treguas fiscales solamente: los inversionistas Alto riesgo fiscal debido a poca previsibilidad del pueden apreciar la liberación completa de la verdadero costo fiscal. interacción con las autoridades tributarias mientras dure la tregua. Treguas fiscales solamente: Cuando se libera a los inversionistas de los requisitos de presentar declaraciones de impuestos, resulta imposible verificar los costos de los incentivos en términos de ingreso no recaudado. Instrumentos basados en los costos • Deducción fiscal: Consiste en deducir del ingreso gravable una parte del costo de la inversión. • Crédito fiscal: Consiste en deducir de los impuestos adeudados, una parte del costo de la inversión. • Depreciación acelerada: Depreciación de activos fijos para fines fiscales según un calendario más rápido del que se aplica usualmente. El monto del beneficio para el inversionista está Más difícil de administrar. directamente relacionado con la cantidad invertida. 91 La pérdida de ingresos fiscales es más previsible en Podría sesgar la tecnología de producción hacia comparación con los instrumentos basados en la inversiones más intensivas en capital. ganancia. Más propicio para el abuso a través de cambios en las ganancias, en comparación con los instrumentos basados en la ganancia. No libera a las empresas de la presentación de declaraciones de impuestos, lo que hace más transparente el proceso y permite el seguimiento de los costos en términos de ingreso no recaudado. Depreciación acelerada solamente: la carga fiscal nominal en realidad no se reduce, sino que el pago sencillamente es diferido hasta una etapa posterior de la inversión. Fuente: Banco Mundial, Departamento de Prácticas Mundiales de Comercio y Competitividad. Debido a que otros factores del entorno de negocios (como la facilidad para hacer negocios, la calificación de los trabajadores, la infraestructura, etc.) suelen pesar más que la tributación en las decisiones de inversión, las tasas de impuestos sencillas y competitivas pueden complementarse con servicios de valor agregado y otros mecanismos para fomentar el logro de los resultados buscados217. Al poner en práctica esas medidas primero en las zonas francas, un país puede sentar las bases para adoptar el mismo enfoque en todo el país. Una vez que se armonicen los regímenes de las zonas francas y el nacional, es posible eliminar toda competencia que cause distorsión o sea desleal y los beneficios de la zona franca pueden extenderse a todo el país. 4.2. El caso de Chile El programa chileno de zonas francas ha dependido mucho, desde su creación, de incentivos tributarios para atraer la inversión y catalizar la transformación económica regional en las zonas extremas . Sin embargo, las políticas fiscales y comerciales de Chile han experimentado cambios sustanciales desde que se crearon las zonas francas en la década de los setenta, lo que ha modificado el efecto de los diversos incentivos tributarios. Más recientemente, la Ley de Reforma Tributaria de Chile de 2014-2015 218, que entró en vigor el primero de enero de 2017, ha cambiado todavía más los incentivos de las zonas francas, según se explica en mayor detalle en la subsección sobre incentivos fiscales más abajo. En esta sección, efectuamos una revisión crítica de esos incentivos desde un punto de vista legal y de buenas prácticas de política, con el propósito de evaluar si siguen siendo eficaces para lograr los fines del programa. A. Incentivos fiscales en las zonas francas 217 OECD (20017) 218 Ley No. 20.780 of 2014 (de aquí en adelante “Ley de Reforma Tributaria”) 92 Cuadro 7. Impuestos principales de Chile e incentivos de las zonas francas Tipo de impuesto Aplicación general Incentivos en las zonas francas A. Impuesto sobre la renta Los usuarios de las zonas francas están Impuesto sobre la renta a las exentos de los impuestos (de primera 25% a 27% del ingreso neto de categoría) a las empresas, pero deben empresas la empresa. calcular lo que teóricamente deberían (“Impuesto de primera categoría”) pagar por este impuesto, a fin de calcular el IGC y el IA que les corresponde. Hasta 35% del ingreso Se aplica en las zonas francas; incluye a percibido de fuentes diferentes los propietarios de empresas de la zona al empleo (incluye dividendos, franca. Impuesto global intereses y ganancias de El 50% del monto del impuesto de primera complementario capital)219 de las personas categoría que la empresa de la zona franca (IGC) residentes220. El impuesto de la adeudaría, es deducible del IGC, de primera categoría se puede conformidad con el régimen de renta usar como crédito contra el IGC atribuida. para evitar la doble tributación. Un 35% del ingreso percibido por empleo o de fuentes Se aplica en las zonas francas; incluye a Impuestos diferentes al empleo (incluye sobre la los propietarios extranjeros de empresas dividendos, intereses, renta de la zona franca. ganancias de capital, etc.) personal Impuesto adicional originado en Chile y recibido El 50% del monto del impuesto de primera (IA) por personas y empresas no categoría que la empresa de la zona franca residentes o no adeudaría, es deducible del IA. De 221 domiciliadas . El impuesto de conformidad con el régimen de renta primera categoría se puede atribuida. usar como crédito contra el IA para evitar la doble tributación. Impuesto sobre la renta del empleo Hasta un 35% del ingreso Generalmente se aplica en las zonas individual percibido por el empleo de las francas.223 (“Impuesto de personas residentes.222 segunda categoría”) 219 De conformidad con la Ley de Reforma Tributaria, el impuesto a las ganancias de capital dejó de ser gravado como impuesto de la primera categoría para pasar a ser un IGC o un IA. 220 A partir del primero de enero de 2017, la tasa máxima del IGC se redujo de 40% a 35%. Actualmente, los residentes cuyo ingreso es de 66 millones de CLP (US$ 98.000) o más pagan la tasa máxima sobre el ingreso no proveniente del empleo. Los no residentes que reciben ingresos por su trabajo también pagan el IGC en lugar del “Impuesto de segunda categoría”. Véase: PWC, “Worldwide tax summaries: Chile” (consultado el: 11/01/2017), disponible en: http://taxsummaries.pwc.com/uk/taxsummaries/wwts.nsf/ID/Chile-Individual-Taxes-on-personal-income . 221 El ingreso recibido por servicios técnicos o profesionales está sujeto a una tasa de 15%. Véase: KPMG, “Chile – Income Tax” 1 abril 2016, disponible en: https://home.kpmg.com/xx/en/home/insights/2015/11/chile-income-tax.html. 222 PWC, “Worldwide tax summaries: Chile” (consultado el: 11/01/2017). 223 Sin embargo, los residentes de la Región XII (donde se encuentra la Zona Franca de Punta Arenas) se benefician de reducciones, según el Decreto Ley 889, art. 13. 93 Tipo de impuesto Aplicación Incentivos en las zonas francas B. Otros impuestos Impuesto a la propiedad Tasa anual del 1% a 1,2% del Exención en las zonas francas. inmobiliaria valor de la propiedad Los usuarios de las zonas francas pueden adquirir bienes y servicios extranjeros sin pagar el IVA. Las ventas de productos Es de 19% sobre el consumo nacionales a los usuarios de las zonas francas de bienes o servicios224. Las se consideran como exportaciones y, por lo Impuesto al Valor Agregado (IVA) exportaciones están tanto, están exentas225. Los usuarios de las exentas del IVA. zonas francas pueden vender mercancías sin pago del IVA en su respectiva zona de extensión, pero deben pagar un “impuesto único” de 0,5%. El arancel NMF es de 6% sobre la mayoría de los Cero aranceles aduaneros sobre los productos productos importados. Sin importados que después se venden en el Aranceles aduaneros o derechos embargo, debido a los exterior o en la zona de extensión. Si más tarde de importación numerosos tratados se venden en territorio chileno fuera de la comerciales del país, el zona de extensión, los productos importados arancel promedio aplicado estarán sujetos a la aplicación general de los a todas las importaciones es aranceles aduaneros. menor de 1%. Fuente: Cuadro elaborado por el personal del Grupo del Banco Mundial, basado en el análisis del Decreto con fuerza de ley No. 2 de 2001 (de aquí en adelante, la Ley de Zonas Francas), arts. 21 y 23; Ley de Impuesto sobre la Renta, DFL 824 de 1974, según fue modificado por la Ley de Reforma Tributaria; Ley del IVA, No. 825 de 1974; e información complementaria proveniente del SII, Deloitte, KPMG y PwC. Chile tiene niveles moderados de tributación. Las tasas del impuesto sobre la renta de las corporaciones, a pesar de haber aumentado 8 puntos porcentuales desde 2010226, están alrededor del promedio, según los niveles de los países de la OCDE y América Latina, de 25% a 25,5% en 2017227 (de 25% a 27%, en el estado estable). Más aún, la carga tributaria total sobre la economía chilena es relativamente baja comparada con los mismos niveles de la OCDE. Además, los impuestos a la importación de Chile han bajado mucho después de la adopción de un arancel uniforme de 6 % en 2003, y debido a la firma de numerosos tratados de libre comercio y de comercio preferencial en las últimas décadas. A un nivel aproximado del 0,8 % en 2015228, el arancel efectivo de facto es mucho más bajo que el de jure, de 6 %. Los impuestos y aranceles más importantes de Chile se muestran en el cuadro 7, en el que se hace una 224 La base de cálculo es el valor CIF más el arancel de aduanas (si es aplicable) en el caso de los productos importados. 225 Sujeto a requisitos relativos a la cantidad mínima y a la utilización, tal como se plantea en otra parte de este informe. Ley de Zonas Francas (2001), art. 10bis. 226 Trading Economics, “Chile: Corporate Tax Rate” disponible en: http://www.tradingeconomics.com/chile/corporate-tax-rate 227 En las 34 naciones de la OCDE, la tasa promedio de impuesto corporativo es de 25%, mientras que en la región de América Latina y el Caribe esta tasa es de 28%. Véase: OECD Tax Database (2016). 228 Banco Mundial, “Tariff rate, applied, weighted mean, all products (%)” (consultado el: 11/01/2017), disponible en: http://data.worldbank.org/indicator/TM.TAX.MRCH.WM.AR.ZS?locations=CL. 94 distinción entre su aplicación general desde dentro de las zonas francas. Además, los usuarios de las zonas francas tienen acceso a incentivos ofrecidos a nivel regional en las zonas extremas, que incluyen: i) bono de contratación para los empleadores – Los empleadores de las regiones I, XII y XV reciben un subsidio equivalente a 17 % de los sueldos pagados a los trabajadores, sujeto a un tope229. ii) subsidio a la inversión – Las empresas pequeñas y medianas (PYME) y las compañías unipersonales reciben un pago de 20 % del costo de las inversiones y reinversiones hechas en las regiones I, XII y XV, excepto en las industrias extractivas y la pesca. Beneficio sobre el impuesto de segunda categoría – Los residentes de las regiones I, XII y XV reciben deducciones del impuesto al ingreso percibido por el empleo o exenciones completas sujetas a un tope. Los residentes pueden deducir una parte de sus sueldos y pensiones de su ingreso gravable, sujeto a un tope de cerca de US$ 1.000, equivalente al bono regional que reciben los empleados públicos. El objetivo de este bono es compensar a los residentes de las zonas extremas por las condiciones de vida difíciles que deben afrontar. B. Incentivos basados en el IVA y los aranceles aduaneros El programa chileno de zonas francas, al igual que muchos programas similares en otros países, se basa en lo que se considera una cuasi-extraterritorialidad ―es decir, que las zonas francas se consideran como si estuvieran fuera de la jurisdicción de Chile para la aplicación de la cadena del IVA y los aranceles aduaneros. Por ende, los productos importados pueden entrar en las zonas francas sin que se les apliquen aranceles ni el IVA. Los productos que permanecen en las zonas francas, como los equipos y las maquinarias, se consideran como situados en el exterior y, por eso, no están sujetos al IVA ni a los aranceles aduaneros. Los bienes producidos en el territorio nacional que se introducen a las zonas francas son considerados exportaciones, por lo que son elegibles para reembolsos del IVA y el reintegro de aranceles. Asimismo, se han designado áreas de extensión de las zonas francas230, en las cuales los productos importados provenientes de las zonas francas pueden venderse libres del IVA y los aranceles, sujetos solamente a un impuesto único del 0,52 %. Los productos fabricados en las zonas francas que usan materias primas o insumos importados no están sujetos a este impuesto. El área de extensión de la Zona Franca de Punta Arenas abarca toda la Región XII y las provincias de Aysén y Palena, mientras que el área de extensión de la Zona Franca de Iquique (ZOFRI) abarca las Regiones I y XV completas. A excepción de la Región XV (Arica), no se permite la reventa de mercancías exentas de IVA y libres de aranceles adquiridas en las áreas de extensión; están destinadas solo al uso o consumo final en las zonas de extensión231. Los visitantes de otras regiones del país pueden trasladar esas mercancías libres de todo 229 El tope del bono es de 34.822 CLP (cerca de US$ 52) mensuales por trabajador. 230 Las zonas francas de extensión son áreas geográficas especialmente designadas alrededor de la zona franca, a las cuales se extienden los beneficios tributarios de esa zona. 231 Ley de Zonas Francas (2001), Art. 23 bis. Sin embargo, si la reventa se produce en la región XV (Arica), estará sujeta a IVA. 95 impuesto, sujetas a un tope de alrededor de US$ 1.200 por persona232. El traslado de las mercancías libres de IVA y aranceles fuera de las áreas de extensión por los residentes, como los automóviles cuando viajan, o sus objetos personales cuando se mudan, está sujeto a regulaciones especiales233. Las mercancías provenientes de las zonas francas que se venden fuera de las áreas de extensión en el resto del país se consideran como importaciones y, como tales, están sujetas a las tasas normales del IVA y los aranceles. El impuesto de 0,5 % pagado por las mercancías extranjeras vendidas en las áreas de extensión de las zonas francas puede ser deducido de esas tasas. La Ley de Zonas Francas impone restricciones a la venta de productos nacionales en las zonas francas . Estas ventas deben ser de aproximadamente US$ 6.600 (es decir, 95 unidades tributarias por mes 234) o más y su uso final debe ser el de insumos para procesos de producción o para ventas al detalle235. Las excepciones previstas son: i) Los productos nacionales usados como insumos para procesos productivos pueden venderse en cantidades mínimas de cerca de US$ 700 (es decir, 10 unidades tributarias por mes) por cada transacción.236 ii) Los productos nacionales pueden venderse entre usuarios de las zonas francas, incluida la empresa matriz, sin límite de cantidad. iii) Los productos nacionales pueden exportarse desde la zona franca sin límite de cantidad. iv) Los empaques nacionales que contengan mercancías importadas pueden venderse sin límite de cantidad. v) Los productos manufacturados en los cuales 50 % o menos de los componentes sean insumos o materias primas nacionales pueden venderse sin límite de cantidad. Estas restricciones parecen estar orientadas a evitar que las empresas nacionales abusen de los incentivos basados en el IVA237. Aunque también imponen algunas limitaciones al acceso a los productos nacionales y, por lo tanto, a los posibles encadenamientos positivos hacia atrás a la economía regional y las empresas nacionales, en vista del enfoque intensivo de las zonas francas en el comercio minorista, las restricciones quizás funcionen más como una salvaguarda contra una aplicación excesiva de las exenciones del IVA y las distorsiones del mercado que acarrean. 232 Aduanas Chile, “Aduanas en Regiones”, http://www.aduana.gob.cl/preguntas-frecuentes/aduana/2007-05- 02/174128.html [Una revisión en línea de estas cifras no encontró nuevos cambios desde 2007] 233 Ley de Zonas Francas, Art. 21. 234 Equivalentes a 4.376 millones de CLP. 235 Ley de Zonas Francas, Art. 10bis 236 Equivalentes a 460.850 CLP. 237 Por ejemplo, un minorista nacional ubicado fuera de la zona franca pero dentro de la zona de extensión, que esté dispuesto a beneficiarse de los incentivos al IVA, podría: i) o bien solicitar una licencia de zona franca y vender mercancías exentas del IVA directamente a los consumidores, o bien, ii) llegar a un acuerdo con un usuario de la zona franca que compre pequeñas cantidades de mercancías y las venda exentas del IVA a los consumidores. 96 C. Incentivos basados en el impuesto sobre la renta Para poder analizar los incentivos basados en el impuesto sobre la renta y sus efectos en las zonas francas, primero hay que tener en cuenta que los impuestos sobre la renta en Chile están integrados, lo que significa que los impuestos sobre la renta corporativo y personal están concebidos para evitar la doble tributación. Este punto se explica en la subsección 1. En segundo lugar, es necesario explicar las situaciones previa y posterior a la reforma de 2014-2015, porque esta última (cuya vigencia comienza en 2017) cambió los incentivos que se aplican a las zonas francas. Esto se hace en las subsecciones 2 y 3, a continuación. 1. Integración se los impuestos sobre la renta corporativo y personal en Chile La distribución de las ganancias de una empresa a sus propietarios está sujeta al Impuesto Global Complementario (IGC) (para los residentes) o al Impuesto Adicional (para las empresas matrices o personas no residentes) como se describe en el cuadro 7 más arriba. Los beneficios pagados a las empresas matrices que sean residentes de Chile no son gravables hasta tanto no lleguen a una persona residente o a una empresa matriz o persona no residente (es decir, hasta tanto no lleguen a un contribuyente final)238. La integración de los impuestos sobre la renta corporativo y personal en Chile significa que los impuestos corporativos son pagados por las empresas en nombre de sus accionistas, quienes luego los usan como créditos fiscales cuando pagan su impuesto sobre la renta personal sobre los dividendos recibidos o acumulados.239 Esto se hizo para evitar la doble tributación de los beneficios empresariales. Significa que sea cual fuere la cantidad que la autoridad tributaria recaude de las empresas, será compensada con una cantidad menor recaudada de los propietarios individuales cuando estos cumplan con sus obligaciones tributarias personales. En otras palabras, a causa de la integración de los dos impuestos sobre la renta, en principio el hecho de que las empresas estén exentas de los impuestos corporativos no reduce la base tributaria: las empresas no pagan impuestos pero los propietarios no reciben el crédito fiscal correspondiente. El impuesto final se basa en la categoría tributaria que le corresponde al accionista individual, independientemente de si la empresa pagó impuestos o no. 2. Situación antes de la reforma Antes de 2017, la exención del impuesto sobre la renta a las empresas de las zonas francas no reducía la carga fiscal total; solo la desplazaba desde el nivel de la empresa hacia el de los accionistas, por lo que podía ocurrir que la recaudación del impuesto se difiriera hasta que se distribuyeran los dividendos. Las empresas de las zonas francas estaban exentas de los impuestos de la primera categoría, pero sus accionistas estaban sujetos al pago del IGC o del IA. Dado que según el régimen anterior a la reforma los dividendos eran gravables, y el crédito fiscal asociado a ellos, si se aplicaba, se reclamaba solo cuando era recibido por los accionistas (es decir, el impuesto sobre la renta personal sobre los dividendos retenidos se difiere hasta que se distribuyan estos), muchos accionistas individuales se aprovechaban de esto dejando sus ganancias en las reservas de las empresas. Esto significa que la recaudación de impuestos 238 SII, http://www.sii.cl/aprenda_sobre_impuestos/estudios/sistemrenta_ingles.htm. 239 Véase el apéndice G donde se dan más detalles. 97 podía ser pospuesta240, o hasta evitada si se practicaba algún tipo de planificación impositiva y se descubrían mecanismos de elusión. Comparada con el régimen general, en el que las empresas pagan impuestos corporativos, la exención tiene un efecto negativo en los ingresos fiscales en términos de valor presente, pero no en términos nominales, ya que la base impositiva no cambia. El efecto de valor presente es difícil de evaluar, ya que es imposible calcular si las empresas retuvieron más beneficios como resultado de la exención de los impuestos corporativos. Asimismo, la exención podría haber llevado a las empresas a intensificar su búsqueda de mecanismos de elusión, pero no es tarea fácil construir una hipótesis alternativa. A manera de evaluación amplia y quizás exacta del costo fiscal de esta exención de los impuestos de la primera categoría, supondremos que la base tributaria no cambia y que el efecto de valor presente es insignificante. Es digno de mención que la integración del impuesto sobre la renta en Chile no se había tenido en cuenta antes, en la evaluación cuantitativa de un estudio previo del Banco Mundial (2015) acerca de los incentivos de las zonas francas como parte de los beneficios otorgados a las zonas extremas, lo que condujo a una sobreestimación de los costos fiscales asociados. 3. La situación después de la reforma La reforma de 2014-2015 cambió la manera en que los accionistas pagan impuestos sobre sus dividendos. Ahora pueden elegir entre dos sistemas: i) Un régimen de renta atribuida, según el cual los accionistas pagan impuestos sobre todos los beneficios, tanto distribuidos como retenidos por la empresa, en el año en que fueron generados. Este sistema está plenamente integrado y los accionistas reciben como crédito fiscal la totalidad del impuesto de la empresa. En otras palabras, el impuesto sobre la renta de la empresa241 y el impuesto individual IGC/IA se retienen juntos; independientemente de que se hayan o no hecho distribuciones de dividendos a los accionistas242, los impuestos no pueden ser diferidos y no están sometidos a doble tributación. ii) Un régimen semi integrado, en el que las empresas pagan el impuesto sobre la renta corporativo en forma separada de los accionistas243, se imputa a los accionistas el impuesto IGC o el IA en el año en el que los dividendos fueron distribuidos244, pero reciben un crédito parcial (de 65 %) por el impuesto corporativo pagado por la empresa. En este caso, los impuestos personales pueden diferirse hasta la distribución de los dividendos, pero los accionistas son objeto de una doble tributación (el impuesto de 35 % de los dividendos se paga dos veces). Esto significa que el impuesto total sobre los beneficios empresariales no debe superar un 35 % según el régimen de renta atribuida, aunque el impuesto se paga más temprano. El impuesto puede llegar hasta 240 Véase: Ley de Zonas Francas, art. 23, párrafo 2; SII, “The Chilean Income Tax System”, disponible en: http://www.sii.cl/aprenda_sobre_impuestos/estudios/sistemrenta_ingles.htm. 241 De 25%. 242 El impuesto sobre la renta de la empresa se convierte inmediatamente en crédito fiscal contra el impuesto IGC o el IA. 243 De 25.5% (2017) o 27% (2018). 244 Con un crédito para el impuesto sobre la renta corporativo pagado previamente. 98 un 44,5 % en el caso del régimen semi integrado, pero con un diferimiento si se retienen los beneficios 245. Esto también se aplica a los propietarios de empresas que son residentes de países con los que Chile no tiene tratados tributarios246. La Ley de Reforma Tributaria también reformó la Ley de Zonas Francas247 para estipular que los propietarios de empresas en una zona franca que se rigen por el régimen de renta atribuida tienen derecho a recibir un 50 % del crédito para el que serían elegibles, si hubieran pagado el impuesto de la primera categoría, con el fin de compensar una obligación acumulada anteriormente de sus impuestos IGC o IA.248 En el cuadro 8, a continuación, se resume cómo funcionan ambos regímenes para los usuarios de las zonas francas. Cuadro 8. Nuevas reformas tributarias y su relación con los incentivos de las zonas francas Régimen de renta atribuida Régimen semi integrado Tipos de empresas Empresarios individuales y compañías Empresas con uno o más propietarios a las cuales se empresas de responsabilidad limitada (CRL), que son compañías u otras entidades aplica el régimen de un solo socio. legales chilenas. Compañías de responsabilidad limitada y Sociedades en comandita por acciones. corporaciones (Sociedad por Acciones, SPA) en las cuales todos los accionistas son personas residentes o empresas o personas no residentes. Sociedades (SRL) en las cuales todos los socios son personas residentes, o empresas o Empresas no residentes con un personas no residentes [Nota: estas entidades establecimiento permanente en Chile. 249 pueden optar por cualquiera de los dos regímenes]. 245 El tramo impositivo máximo alcanza a 35% después de la reforma. El monto de 44,5% se obtiene al sumar el efecto de doble tributación de 9,45% (0,35 x 0,27) al tramo impositivo máximo. 246 Para los países con un tratado tributario se aplica el crédito completo al impuesto empresarial, de forma que no se produce doble tributación. El recargo de 35% para los contribuyentes de países con los cuales no hay un tratado tributario se encuentra en la Ley de Reforma Tributaria de 2014, art. 18B(2)(11), así como en estas fuentes secundarias: https://www2.deloitte.com/content/dam/Deloitte/global/Documents/Tax/dttl-tax-alert-chile-21-july-2016.pdf, http://taxsummaries.pwc.com/ID/Chile-Corporate-Withholding-taxes, https://www2.deloitte.com/content/dam/Deloitte/global/Documents/Tax/dttl-tax-alert-chile-230814.pdf 247 Decreto con Fuerza de Ley No. 2 (2001). 248 Ley de Zonas Francas, DFL No. 341, art. 23, modificado por la Ley de Reforma Tributaria, art. 86 B (6). 249 Los establecimientos permanentes no residentes son asignados de oficio al régimen parcialmente integrado, pero pueden optar por el régimen de renta atribuida. 99 Nivel corporativo: No usuario de la zona franca: 25% No usuario de la zona franca: 25.5% (2017)/27% (2018). Impuesto de primera categoría Usuario de la zona franca: En la práctica 0% Usuario de la zona franca: En la práctica (pero formalmente es de 25% para efectos del 0%. cálculo del crédito al IGC o al IA aplicable a los contribuyentes finales) Nivel de los No residente: 35% del IA. No residente: 35% del IA. accionistas: Persona residente: Hasta 35% del IGC. Persona residente: Hasta 35% del IGC. IA o IGC Fuera de la zona franca: se paga impuesto de Fuera de la zona franca:250 65% del Crédito fiscal la primera categoría (25%). impuesto de la primera categoría pagado aplicable a los (25,5% (2017) / 27% (2018)). accionistas En la zona franca: 50% del impuesto considerado de primera categoría (12,5%). Fuente: Cuadro elaborado por el personal del Grupo del Banco Mundial, basado en el análisis de la Ley de Reforma Tributaria, Decreto Ley 874 (Ley del Impuesto sobre la Renta), y la Ley de Zonas Francas, art. 23; y datos del SII de Chile, KPMG, Deloitte, PwC y EY. La reforma tributaria reciente les proporcionó a los usuarios de las zonas francas incentivos más generosos que los disponibles en el resto del territorio y, en el caso del sistema de renta atribuida, los incentivos son todavía más generosos que los vigentes antes de 2017. Como se ha dicho, desde el primero de enero de 2017, los propietarios de empresas situadas en las zonas francas que se rijan por el sistema de renta atribuida pueden reclamar como crédito un 50 % del impuesto de Primera Categoría que la empresa hubiera pagado si no estuviera exenta del mismo251. En consecuencia, la tasa real recaudada del ingreso de las empresas ubicadas en las zonas francas bajo el régimen de renta atribuida será 12,5 % menor (0,5 x 0,25), o hasta 22,5 % para la categoría impositiva más alta, mientras que para las empresas que no están en las zonas francas, el ingreso recaudado llegará hasta 35 %, como se muestra en el cuadro 9. Bajo el régimen semi integrado, los propietarios de empresas situadas fuera de las zonas francas deben pagar impuestos en función de los dividendos y sólo pueden acreditar contra su impuesto IGC el 65 % del impuesto de Primera Categoría pagado por la empresa. Por otra parte, las empresas situadas en las zonas francas están exentas del impuesto de Primera Categoría, lo que significa que sus propietarios van a evitar de hecho la doble tributación. Debido a que la empresa no paga impuestos, sus propietarios no pierden 35 % del crédito del impuesto de Primera Categoría (cuadro 9), lo que reduce su tasa impositiva efectiva en un 9,45 %. En resumen, en el sistema modificado, los propietarios de empresas situadas en las zonas francas logran 250 Los propietarios que sean residentes de países con los que Chile no tiene un tratado de doble tributación sólo son elegibles para recibir el 65% del crédito correspondiente al régimen parcialmente integrado, porque deben reembolsar el 35% del crédito. 251 Ley de Zonas Francas (2001), art. 23, modificado. 100 un beneficio real en comparación con los del resto del país, algo que no ocurría antes de la reforma . Los usuarios de las zonas francas tienen tasas impositivas menores bajo el régimen de renta atribuida que bajo el régimen semi integrado; y lo mismo se aplica a quienes no son usuarios de las zonas francas. Esto también es válido para las empresas cuya propiedad está mayoritariamente en manos de habitantes de países con los cuales Chile no tiene un tratado de doble tributación252. La situación de las empresas cuyos propietarios son residentes en los países con los que Chile sí tiene un tratado de doble tributación no ha sufrido cambios con la reforma. Cuadro 9. Impuestos totales pagados sobre el ingreso de la empresa (combinación del nivel de las empresas y el de los accionistas), expresados como porcentaje de la ganancia de la empresa Régimen de renta atribuida Régimen semi integrado Propietario residente externo a la zona franca Propietario residente externo a la zona franca (individual): 0% a 35% (25% impuesto de la primera (individual): 8,9% a 43,92% en 2017 y 9,45% a 44,45% categoría + IGC personal (0% a 35%) – crédito fiscal de en 2018 (25,5% en 2017 y 27% en 2018 impuesto de 25%). primera categoría + IGC personal (0% a 35%) – crédito fiscal de 65% x (25,5% en 2017 y 27% en 2018) de crédito del impuesto de primera categoría contra el IGC. Propietario residente en la zona franca (individual): Propietario residente en la zona franca (individual): 0% a 22,5% (0% impuesto de primera categoría + IGC 0% a 35% (0% impuesto de la primera categoría + IGC individual (0% a 35%) – 12,5% de crédito fiscal), como individual (0% a 35%) – (0%) de crédito fiscal). 50 % del crédito contra el IGC que correspondería si la empresa hubiera pagado el impuesto de primera categoría. Propietario no residente externo a la zona franca: 35% Propietario no residente externo a la zona franca (sin (25% impuesto de primera categoría + 35% del IA – tratado para evitar doble tributación): 43,92% en 2017 crédito fiscal de 25%) y 44,45% en 2018 (25,5% en 2017 y 27% en 2018) de impuesto de la primera categoría + 35% IA – 65% (25,5% en 2017 Y 27% en 2018) de crédito del impuesto de primera categoría contra el IGC Propietario en zona franca, no residente: 22.5% (0% Propietario en zona franca, no residente: 35% (0% de de impuesto de primera categoría + 35% del IA – 12,5% impuesto de la primera categoría + 35% de IA – 0% de de crédito fiscal) crédito fiscal) Fuente: Cuadro elaborado por el personal del Grupo del Banco Mundial, basado en el análisis de la Ley 20780 (Ley de Reforma Tributaria), Decreto Ley 874 (Ley de Impuesto sobre la Renta), Decreto Ley 874 (Ley de Impuesto sobre la Renta) y la Ley de Zonas Francas, art. 23; y datos del SII de Chile, KPMG, Deloitte, PwC y EY 252 Ley de Reforma Tributaria de 2014, art. 18B(2)(11) 101 Aunque la nueva ley tributaria reduce el ingreso que Recuadro 3: Programas de incentivos a las zonas francas basados en el impuesto sobre la renta en las Américas recaudará el Estado en las zonas francas, es posible que • Las zonas francas de Perú y Uruguay otorgan exenciones totales del impuesto sobre la renta. también le permita recaudar una proporción mayor en • En las zonas de Panamá, generalmente se pagan impuestos sobre el ingreso menor tiempo. En efecto, proveniente de transacciones de clientes de Panamá, pero el ingreso generado en transacciones con clientes extranjeros y ciertos sectores prioritarios está exento. ahora el impuesto se puede recaudar en el año en que la • Las zonas de libre comercio de Colombia han adoptado un impuesto sobre la renta con tasa fija de 15%. empresa recibe el ingreso, en aquellas empresas que se • Algunos gobiernos de estados de los EE.UU. ofrecen reducciones en los impuestos rigen por el régimen de renta estatales para los negocios ubicados en las zonas de libre comercio. atribuida, que probablemente será el régimen de la mayoría de los usuarios de la Zona Franca de Iquique (ZOFRI). Finalmente, en el recuadro 3 se presenta un resumen de los programas de incentivos tributarios de otras zonas francas de las Américas. 4.3. Una evaluación cuantitativa de los costos fiscales de las Zonas Francas en Chile La exención del impuesto a la propiedad inmobiliaria para los usuarios de las zonas francas impone costos fiscales insignificantes o ninguno. Esto ocurre porque los terrenos donde funcionan las zonas francas pertenecen al Estado y los usuarios de las zonas francas sólo tienen concesiones de tiempo limitado. Por lo general, el impuesto a la propiedad no se aplicaría a los concesionarios; pero, si se aplicara, cabría esperar que se reflejara en menores tarifas de concesión. Además, los usuarios finales (los inquilinos de los administradores) sólo tienen arrendamientos del terreno de duración relativamente larga y, de todos modos, no hay una vía legal para exigirles que paguen impuestos a la propiedad ―y si tuviesen que pagarlos, esto se traduciría en menores beneficios, ya que los impuestos a la propiedad representarían un costo. A continuación, analizamos el costo y los beneficios de los incentivos arancelarios y del IVA (subsección A) y los del impuesto sobre la renta (subsección B). A. Costos y beneficios de los incentives basados en el IVA y en los aranceles aduaneros i) Impacto sobre la recaudación Los incentivos arancelarios de las zonas francas chilenas imponen escasos costos fiscales en términos de recaudación perdida, a causa de las bajas tasas arancelarias de facto que aplica el país a nivel nacional. La tasa arancelaria efectiva sobre las importaciones a Chile es menor de 1 %, lo que significa que cualquier recaudación perdida a causa de las importaciones sin pago de arancel para su transformación o venta en las zonas francas y sus zonas de extensión se ha hecho cada vez más insignificante. 253 253 Según las estimaciones del informe de 2007 del BID, las exenciones aduaneros de Punta Arenas alcanzaron a 41 millones de CLP (alrededor de US$ 79.720) en ingresos perdidos en 2003, 2004, y 2005. Desde aquel momento, la tasa media ponderada de los aranceles sobre todas las mercancías en Chile ha bajado desde cerca de 4% a 0,6%, lo 102 Dados los programas existentes de reembolso de aranceles y del IVA,254 los usuarios de las zonas francas que venden a los mercados de exportación no estarían sujetos de todos modos al IVA ni a los aranceles chilenos, por lo que esas exportaciones no ocasionan pérdida de ingresos desde el punto de vista de los aranceles ni del IVA. Las empresas de las zonas francas que venden a otras áreas de Chile fuera de las zonas de extensión pagan las tasas usuales del IVA y de los aranceles, aunque en una etapa posterior con respecto a los importadores habituales, por lo que estas ventas tampoco imponen costos fiscales. Las únicas pérdidas importantes de ingresos causadas por los incentivos basados en el IVA y en los aranceles provienen de las exenciones otorgadas al consumo local dentro de las zonas de extensión de las zonas francas. El Banco Mundial (2005) calculó que las ventas exoneradas del pago del IVA y de aranceles de la ZOFRI a los residentes y turistas de la zona de extensión de la Región I llegaron a US$ 329 millones. Puesto que la tasa del IVA de la que estaban exentos los usuarios era de 19% y el impuesto único al que estaban sujetos era de 5,9% en aquel momento,255 podemos suponer, de acuerdo a un modelo estático, que el ingreso no recaudado correspondiente al IVA fue del 13,1% por las ventas de US$ 329 millones, es decir US$ 45,73 millones en ese año. Con el actual impuesto único de 0,5%, el ingreso perdido relacionado con el cobro del IVA en esos niveles de ventas sería un 18,48% de US$ 329 millones, es decir, alrededor de US$ 60,8 millones (40.080 millones de CLP) en la Región I.256 Para Punta Arenas, el BID estimó que las exenciones al IVA en las zonas de extensión de la zona franca alcanzaban a 3.258 millones de CLP en ingresos perdidos en 2005. En 2012, esta cifra fue de 69.518 millones de CLP, según la AU-CF. ii) Impacto sobre los costos de la Administración Pública Los gastos administrativos son otro factor de costo fiscal para los incentivos basados en el IVA y los aranceles. La supervisión y ejecución del movimiento de las mercancías exentas del pago del IVA y de aranceles tienen costos elevados, ya que exigen la asignación de funcionarios a las áreas de las zonas francas y el pago de sus sueldos, la compra y mantenimiento de equipos aduaneros, etc. Aunque el Servicio Nacional de Aduanas de Chile ha transferido parte de esas responsabilidades y costos a las empresas administradoras de las zonas francas, todavía supervisa tanto a las administradoras como a los usuarios de las zonas francas. Además, las empresas administradoras no han cumplido con sus responsabilidades de ejecución de sus tareas aduaneras en forma constante. Los cálculos de los costos administrativos de las zonas francas se encuentran fuera del alcance de este estudio. iii) Beneficios de los incentivos basados en el IVA y los aranceles Las exenciones arancelarias, en el momento actual, otorgan relativamente pocos beneficios monetarios directos a los usuarios de las zonas francas. Aunque el arancel NMF aplicado en Chile es por lo general de 6%, el arancel promedio aplicado en 2015 era de 0,96%, según la Aduana de Chile, debido a la prevalencia de los tratados de libre comercio, lo que hace que la exención otorgada por la zona franca que significa que esos costos fiscales también podrían haber bajado mucho. En otros informes, no figuran los costos fiscales de la exención arancelaria (el de AU-CF (2012)) o no se desagregan de los costos fiscales de la exención del IVA (Banco Mundial [2005]). 254 Ley 18.480 de 1985, modificada en 2003 para adaptarla a las normas de la OMC. 255 Ley 18.211 de 1983. Esta tasa fue modificada a partir de 2001. 256 En aquel momento las regiones I y XV formaban una sola. 103 beneficie principalmente solo a ciertos productos provenientes de países que no están cubiertos por esos tratados. La exención del IVA a las mercancías vendidas en las áreas de extensión de las zonas francas ha impulsado el crecimiento de la actividad minorista en esas zonas . Sin embargo, desde la llegada a Chile de las compras masivas por los minoristas que usan el modelo de los hipermercados, el acceso a importaciones sin pago del IVA en las zonas, tal vez no ha ayudado a reducir en forma significativa el costo de la vida en las zonas extremas. Las exenciones del IVA tampoco han llevado al crecimiento de un mercado fuerte orientado a la exportación, ni han establecido encadenamientos fuertes hacia atrás con los proveedores nacionales. Por lo tanto, hoy en día, los principales beneficios de las exenciones del IVA favorecen a los minoristas de las zonas francas, mientras que el valor agregado a las economías de las regiones anfitrionas es marginal. Además, puesto que una cantidad importante de las mercancías vendidas a la zona de extensión parecen salir como contrabando hacia Bolivia, las rentas provenientes de las exenciones del IVA también pueden estar desviándose hacia los contrabandistas bolivianos. Por lo tanto, es esencial reorientar el régimen de zonas francas hacia la especialización regional inteligente. iv) Evaluación general de los incentivos basados en el IVA y los aranceles Un cálculo aproximado de los impuestos no recaudados debido a las exenciones del IVA y de los aranceles en las zonas francas de Iquique y Punta Arenas muestra que, entre los años 2008 y 2015, el sector público ha dejado de recaudar un promedio de alrededor de US$ 425 millones anuales . Esta estimación proviene de aplicar la tasa del IVA (19%) y el monto promedio de facto del arancel (0,8%) a las ventas a las zonas de extensión257, neto del impuesto único (0,5 %). Es de notar que este cálculo supone que las ventas a la zona de extensión no cambiarían si no tuvieran la exención de impuestos, es decir, que la base impositiva es la misma con o sin impuestos, lo cual es claramente un supuesto fuerte. En este sentido, la aproximación ofrece un límite superior al monto del impuesto no recaudado.258 B. Costos y beneficios de los incentivos basados en el impuesto sobre la renta Las exenciones del impuesto a la renta de las zonas francas chilenas parecen haber producido escasos costos relacionados con la eficiencia antes de la reforma tributaria de 2014-2015, pero esta situación puede cambiar en el futuro. La distorsión que habría podido derivarse de la exención del impuesto sobre la renta a las empresas hasta que la reforma tributaria se comenzó a aplicar es nula, ya que dicha exención es compensada por medio de la recaudación del IGC y del IA en el nivel del accionista. Sin embargo, esta situación cambia después de la reforma de 2014-2015, ya que bajo el régimen de renta atribuida, los propietarios de empresas de las zonas francas recibirán un crédito fiscal que reduce su tasa efectiva en un 12,5%. De manera que su tasa máxima de impuesto sobre la renta es de 22,5%, en contraste con 35% 257 Las ventas promedio a las zonas de extensión de Iquique y Punta Arenas alcanzaron cerca de US$ 2.200 millones por año entre 2008 y 2015. 258 También pueden presentarse argumentos precisamente en dirección contraria. Las ventas hacia las zonas de extensión se valoran sin el sobreprecio añadido por los comerciantes, es decir, al valor de costo para el vendedor. En la medida en que el IVA también se aplica al sobreprecio (o a parte del mismo), el cálculo es conservador. Lo más probable es que este efecto sea pequeño comparado con la base impositiva. 104 si hubieran invertido en empresas situadas fuera de las zonas francas. Además, bajo el régimen semi integrado hay una diferencia en las tasas impositivas pagadas por los propietarios ubicados fuera y dentro de las zonas francas, de un 8,9% en 2017 y de un 9,45% de 2018 en adelante. Ellas parecen lo suficientemente grandes como para causar un arbitraje impositivo importante o para estimular una competencia impositiva considerable, si todo lo demás permanece constante. i) Beneficios de los incentivos basados en el impuesto sobre la renta en las zonas francas chilenas La reciente Ley de Reforma Tributaria beneficia a los contribuyentes finales que son propietarios de empresas en las zonas francas, al permitirles disponer de créditos fiscales parciales o exenciones fiscales que disminuyen sus obligaciones fiscales en comparación con el resto del país . Aunque esto permite alinear al régimen tributario chileno de zonas francas con algunas de las jurisdicciones internacionales más competitivas, es difícil evaluar si esta reducción se va a traducir en un crecimiento real de la inversión. Las siguientes consideraciones son especialmente pertinentes:  A primera vista, el nuevo sistema tributario parece añadir capas de complejidad a un régimen que ya es complejo. Como se ha mostrado supra, esa complejidad y falta de claridad tienden a inhibir la inversión. Para lograr que los incentivos funcionen se podría exigir la aclaración de la manera en que el régimen tributario se aplica a las empresas situadas en las zonas francas, y la disponibilidad de asesoramiento fiscal especializad y dedicad a los usuarios de las zonas francas. Otra opción sería una nueva ley de zonas francas o modificaciones de la actual, lo que podría simplificar la forma de aplicar el sistema tributario a los usuarios de las zonas francas.  Varios estudios internacionales sugieren que los incentivos fiscales tendrían poco efecto en atraer algunas de las oportunidades estratégicas para las zonas francas, como la minería y los productos y servicios relacionados con ella (es decir, inversión en búsqueda de recursos naturales), así como servicios dirigidos al mercado nacional (es decir, inversión en búsqueda de mercados). Sin embargo, los incentivos podrían tener impacto para atraer inversiones en búsqueda de eficiencia, orientadas a la exportación, como BPO, manufactura, TIC y almacenamiento de datos, que han mostrado ser más sensibles a los incentivos tributarios, suponiendo la igualdad de todos los demás factores259. Para atraer este tipo de inversiones, será esencial tomar medidas complementarias como mejorar la flexibilidad de los reglamentos laborales en forma coherente con las normas de la OIT, suministrar trabajadores capacitados, y ofrecer infraestructura y servicios hechos a la medida para algunos sectores clave. ii) Impacto fiscal de los incentivos basados en el impuesto sobre la renta en las zonas francas chilenas Al otorgar incentivos tributarios, los gobiernos necesariamente renuncian a ingresos que por lo general recaudarían y, con frecuencia, incurren en mayores costos administrativos para gestionar y aplicar el programa de incentivos. Por lo tanto, si se supone (quizás en forma errónea) que los incentivos no amplían mucho la base impositiva (y en consecuencia mejoran el rendimiento de los impuestos restantes), 259 Algunas de las actividades mencionadas en este apartado no son elegibles para recibir incentivos fiscales bajo la actual Ley de Zonas Francas. 105 esos incentivos imponen costos fiscales, que deben ser medidos y considerados en cualquier evaluación de costos y beneficios. La forma básica de medir esos costos fiscales es calcular el ingreso que el gobierno hubiera recaudado y los costos que el gobierno hubiera ahorrado si no se hubiesen otorgado esos incentivos. Una metodología sencilla para medir los costos fiscales es un modelo estático, que supone que la base gravable habría permanecido igual sin los incentivos. Esta metodología se ha utilizado en estudios anteriores de incentivos en las zonas extremas, entre otros los elaborados por el Banco Mundial (2005), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (2007), y la Asociación de Usuarios y Cámara de Comercio de la Zona Franca de Punta Arenas (AU-CF de Punta Arenas) (2015). Según el estudio del Banco Mundial (2005), las exenciones al impuesto sobre la renta corporativo generaron costos fiscales por ingreso tributario perdido de US$ 33,2 millones en Iquique y US$ 6,2 millones en Punta Arenas. El estudio de 2007 del Banco Interamericano de Desarrollo analizó en particular los costos fiscales de la zona franca de Punta Arenas y determinó que la exención del impuesto sobre la renta corporativo costó 428 millones de CLP (US$ 595.478), 111 millones de CLP (US$ 184.990), y 798 millones de CLP (US$ 1,37 millones)260 en 2003, 2004, y 2005, respectivamente. Sin embargo, cabe observar que esos estudios no tuvieron en cuenta de la manera adecuada el hecho de que, al menos en teoría, buena parte de este ingreso tributario perdido se habría recuperado más tarde por medio del IGC y el IA, que serían cargados a los propietarios de las empresas cuando recibieran sus dividendos, antes de la reforma tributaria vigente en 2017261. Más recientemente, la AU-CF estimó que la exención del impuesto sobre la renta corporativo en Punta Arenas costó 5,854 millones de CLP (US$ 11.382) en ingreso perdido en 2012. Este costo se dispersó entre más de 843 empresas de la zona, lo que equivale a un costo por empresa de 6.944 CLP (US$ 13,50). La cifra de la AU-CF, mucho más baja para 2012 que la correspondiente a las estimaciones de costos del Banco Mundial y el BID entre 2001 y 2005, puede provenir de que el gobierno haya tenido en cuenta el ingreso tributario que fue compensado por medio del IGT y el IA262. 260 Las conversiones a dólares de los Estados Unidos se basan en las tasas de cambio vigentes en enero de 2003, 2004, y 2005. 261 En el informe mismo del BID se reconoce que el costo fiscal de la exención del impuesto corporativo no era pertinente en sus estimaciones porque presuponía que el costo iba a ser compensado por medio del IGC y el IA . Véase: IADB (2007), p. 86, §4.197. El ingreso se habría compensado por varias fuentes: 1) accionistas no residentes; 2) accionistas residentes en Chile fuera de las zonas extremas; y 3) propietarios residentes en la zonas extremas después de haber deducido hasta 7,2 millones de CLP de sus ingresos para reducir sus impuestos IGC y de Segunda Categoría. 262 En el informe no se exponen los detalles de su metodología, pero la explicación parece probable, ya que la tasa impositiva creció mucho, de 17% a alrededor de 20% en este período, lo que por lo general, habría causado un aumento de los costos en vez de una disminución, mientras que no hay indicios de ninguna disminución de la base tributaria de Punta Arenas entre 2005 y 2012. 106 Antes de 2017, el ingreso recaudado de los accionistas por medio del IA y el IGT a partir del ingreso corporativo hubiera sido de alrededor de 35 %263. De 2017 en adelante, la tasa será de alrededor de 22,5% para las empresas que se acojan al sistema de renta atribuida, como se explicó supra.264 Sobre la base de esta caída, de conformidad con una estimación estática que supone que no ocurrirán cambios en la base tributaria, habrá una pérdida neta de ingresos provenientes de las actividades de las zonas francas. El costo aplicable a las empresas en el régimen de renta atribuida se cargará de inmediato en el año en que se imputa el impuesto a la empresa, porque es en ese momento cuando el impuesto será retenido y se aplicarán los créditos que correspondan. El costo aplicable a las empresas en el régimen semi integrado, de 9,45 %, se cargará en los años en los que se distribuyan dividendos a los accionistas. Se puede esperar que una proporción importante de las empresas de las zonas francas seleccionen el régimen de renta atribuida, si se les permite, ya que ofrece tasas impositivas menores, según se muestra en el cuadro 9. 265 No se puede generar una estimación del costo fiscal que resultará de los beneficios relativos al impuesto sobre la renta otorgados a las zonas francas en la reforma tributaria de 2014-2015, sin hacer algunas suposiciones fuertes acerca del régimen tributario (de renta atribuida o semi integrado) al que estarán sujetas las empresas. Por eso, procedemos suponiendo que todas las empresas estarán usando uno u otro sistema, lo que producirá una estimación máxima y una mínima. Puesto que no hemos obtenido datos sobre los beneficios de las empresas que funcionan en las zonas francas, los estimamos por medio de un enfoque de dos pasos. Primero, a partir de los resultados presentados en el documento del Banco Mundial (2005), sabemos que, en 2001 el impuesto sobre la renta corporativo que las empresas hubieran pagado (si no hubiera exención) alcanzaba a 2,5% de las ventas totales en la ZOFRI. Por medio de esta proporción, estimamos el equivalente para la Zona Franca de Punta Arenas. Debido a que la tasa del impuesto corporativo en 2001 era de 15%266, podemos calcular el ingreso gravable total en las zonas francas en ese año, que habría alcanzado 17% (=0,025/0,15) de las ventas totales.267 Si se aplica esta proporción de 2001, es posible calcular los beneficios totales de las empresas para los años 2011-2015, que promedian US$ 727 millones por año. 263 Esta estimación aproximada se basa en la tasa de 35% del IA para los propietarios extranjeros y el tramo más alto del IGC, de 35% en 2016 para los accionistas individuales residentes, menos las rebajas aplicables. 264 Habrá una pérdida de ingresos provenientes de las actividades de las zonas francas, comparada con lo que habría sido recaudado si la ley no hubiera permitido este crédito. Además, esto no tiene en cuenta el efecto de las reducciones de los impuestos de Segunda Categoría e IGT de los residentes de las zonas extremas, basadas en el Decreto Ley 889. Sin embargo, ya que esas reducciones estaban vigentes tanto antes como después de la Ley de Reforma Tributaria, se puede suponer que no afectan la caída de ingresos resultante de la nueva ley de impuestos. 265 Suponiendo que son pocos los propietarios de empresas situadas en las zonas francas que sean residentes de países que no tienen tratado contra la doble tributación con Chile ―lo que parece ser un supuesto acertado, basándose en evidencias anecdóticas sobre la composición de los inversionistas, que parece estar formada, en su gran mayoría, por residentes de Chile. 266 Véase: http://www.sii.cl/preguntas_frecuentes/renta/001_002_4708.htm 267 Consideramos utilizar datos sobre la proporción entre ganancias y ventas del sector agregado para empresas situadas fuera de las zonas francas en sectores similares a los que funcionan en las zonas francas, según lo estimado por SII. Sin embargo, las proporciones estimadas del sector incluyen a empresas con otras actividades económicas, 107 Si suponemos que todas las empresas eligen el régimen tributario de renta atribuida a partir de este momento, basándose en la estimación, el impuesto sobre la renta no recaudado al año llegaría a unos US$ 91 millones (12,5% de la cantidad anterior). Si, por el contrario, todas las empresas eligen el régimen semi integrado, el impuesto sobre la renta no recaudado a partir de ese momento alcanzaría unos US$ 69 millones (9,45% de los beneficios). Esta cantidad cambiaría, por supuesto, en función de la velocidad de crecimiento de las ventas y los beneficios en el futuro. iii) Evaluación general de los incentivos respecto a los impuesto sobre la renta en las zonas francas El impuesto no recaudado que se calculó arriba no incluye los beneficios recibidos por el Estado por concepto del pago de tarifas de concesión en ambas zonas francas, ni los beneficios de ZOFRI S.A., propiedad del Estado en un 72 %. En promedio, el Estado ha recibido de estas fuentes alrededor de US$ 21 millones por año entre 2011 y 2015, de los cuales alrededor del 54 % corresponde a los dividendos distribuidos por la empresa administradora ZOFRI S.A. y 41% a los pagos por concesiones cobrados a los arrendatarios en ambas zonas francas268, según se muestra en el cuadro 10. La mayor parte de las tarifas por concesiones (el 76%) ganancias de la ZOFRI. Cuadro 10. Transferencias al sector público desde las Zonas Francas (en millones de US$, promedio anual 2011-15) Dividendos distribuidos por ZOFRI SA 11,6 Tasas por concesiones pagadas por la ZOFRI 7,4 Tasas por concesiones pagadas por ZonAustral 2,3 Total transferencias anuales al sector público (tasas y dividendos) 21,3 Fuente: Cálculos del personal de Grupo del Banco Mundial con datos de ZOFRI SA y ZonAustral La suma de los tres componentes mencionados ―i) las exenciones del IVA y los aranceles; ii) el ingreso sobre la renta potencial que no será recaudado de aquí en adelante; menos iii) y los ingresos por tasas de concesión y beneficios de la empresa administradora de la ZOFRI— alcanza una cifra que oscila entre US$ 515 y 537 millones anuales, dependiendo de si las empresas seleccionan el régimen tributario semi integrado o el de renta atribuida (véase el cuadro 11).269 Debe subrayarse que, aunque todas las cifras son estimaciones basadas en datos de años anteriores, el costo fiscal derivado de las exenciones del impuesto sobre la renta se refiere a un impuesto no recaudado que potencialmente ocurrirá en el futuro si los diferentes al comercio mayorista y minorista quevenden exclusivamente productos importados, como son las empresas de las ZEE, con lo cual son menos pertinentes para nuestros cálculos de los costos fiscales de los incentivos tributarios. 268 De conformidad con sus respectivas concesiones, ZOFRI, S.A. paga 15% de su ingreso bruto al gobierno regional y a las municipalidades, mientras que ZonAustral paga 28% de su ingreso bruto al gobiernoregional de la Región XII. 269 Los estimados de los costos fiscales no consideran el impuesto a la propiedad inmobiliaria, equivalente a entre 15 y 1,2% del valor de la propiedad que las empresas pagarían fuera de las zonas francas, según se explica en el cuadro 7, debido a la dificultad de calcular los valores de la propiedad en una situación contrafáctica. 108 incentivos introducidos en el período 2014-2015 no se modifican (este costo no ocurrió en el pasado). . Finalmente, cabe decir que una estimación del costo fiscal más rigurosa exigiría datos sobre las empresas en zonas francas que actualmente no se recopilan. Cuadro 11: Costos fiscales estimados de los impuestos no recaudados netos de las transferencias recibidas de las Zonas Francas (en millones de US$, con valores promedio 2011-2015) Impuesto no recaudado por concepto de IVA y aduanas 468,2 Total de tasas y beneficios recibidos por el sector público (-) 21,3 Total de los impuestos corporativos no recaudados de ahora en adelante: - si todas las empresas se acogen al sistema de renta atribuida 90,9 (12,5%) - si todas las empresas se acogen al sistema semi integrado 68,7 (9,45%) Total de impuestos no recaudados: - si todas las empresas se acogen al sistema de renta atribuida 537,8 - si todas las empresas se acogen al sistema semi integrado 515,6 Fuente: Cálculos del personal de Grupo del Banco Mundial con datos de ZOFRI SA y ZonAustral 109 CAPÍTULO 5. Evaluación de las Zonas Francas de Chile en comparación con las prácticas recomendadas y opciones de política Los problemas y las recomendaciones de política se agrupan en categorías. El primer grupo tiene como objetivo abordar los actuales problemas operativos y regulatorios prioritarios. El segundo grupo se enfoca en cómo abordar otros retos del marco regulatorio y operativo de las zonas actuales y en como modernizar las zonas. Sin embargo, estas dos categorías son condiciones necesarias, pero no suficientes para que las ZEE atraigan nuevas inversiones importantes en las actividades del comercio mayorista y minorista, debido a que, en el 2030, caducarán tanto la concesión de zonas francas como las exenciones fiscales. Por lo tanto, el gobierno debería considerar una tercera y más poderosa categoría de recomendaciones enfocada en dos áreas: (i) la eliminación de las restricciones a las actividades de las zonas, en base a estudios de identificación y focalización y (ii) el mejoramiento del marco de incentivos de las zonas, en especial en materia de gravámenes y regulaciones laborales. Ambas áreas requieren la prórroga de la cláusula de extinción de las zonas más allá de 2030. Por último, una cuarta categoría de recomendaciones se refiere a la creación de nuevas zonas, como la de Antofagasta. Si se prosigue con esta opción, el Gobierno de Chile debería considerar la introducción de parámetros básicos para zonas, lo que comprende el establecimiento de criterios de designación de las zonas y el establecimiento de un ente regulador único para ellas. I. Abordaje de problemas regulatorios y operativos prioritarios de las zonas 1. Concesión de licencias, procedimientos y servicios inadecuados Principios de las mejores prácticas Con miras a asegurar que los procedimientos de regulación sean más eficientes, los programas de las zonas francas deberían evaluar las principales restricciones para hacer negocios en el país y diseñar sus ventanillas únicas para disminuir al máximo posible esas restricciones. Si el proceso de empezar una empresa u obtener ciertos permisos es especialmente problemático en el país, las zonas francas deberían adoptar procedimientos y servicios especiales para facilitar esas actividades. Recuadro 4: Ejemplos de simplificación regulatoria en las zonas francas y las ZEE Muchos países han simplificado y consolidado eficazmente las funciones regulatorias de las ZEE, especialmente Panamá, Corea del Sur, Colombia, las Filipinas y Jordania. En Panamá, la ZEE Panamá Pacífico ofrece servicios que, en general, son prestados por otros entes gubernamentales, como el Ministerio del Trabajo, la Autoridad Nacional del Ambiente, la Autoridad Nacional de Aduanas y el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, entre otros. En Corea del Sur, el gobierno ha simplificado los procedimientos regulatorios para las ZEE por medio de la formación de un organismo gubernamental único, responsable de diversos asuntos administrativos 110 para las empresas de las ZEE, que comprenden concesión de licencias, aduana, inmigración, empleo, servicio postal, prevención de incendios y servicios policiales. La Zona de Masan cuenta con una oficina para la Zona de Libre Comercio in situ, que otorga permisos para la inversión extranjera, permisos de construcción de fábricas, aprobaciones de importación y exportación y exenciones fiscales ―todo con plazos definidos. El Programa de Zonas Francas Económicas de Corea del Sur ha simplificado las funciones gubernamentales con mayor énfasis por medio de la formación de una Autoridad para las Zonas Francas Económicas. Las autorizaciones y permisos exigidos según 36 leyes distintas se consiguen a través de una aprobación única para los planes de funcionamiento de las empresas. En Colombia, los servicios prestados a los usuarios de las zonas francas varían de una zona a otra. Por ejemplo, a los usuarios de la Zona Franca de Bogotá se les ofrece la simplificación de las transacciones de importación y exportación y las del registro de inventario. Otros administradores de zonas francas ofrecen servicios de asesoramiento relacionado con los procedimientos de las zonas francas y los estudios de factibilidad para los usuarios. Los programas modernos de ZEE tienden a atraer la inversión por medio de la simplificación de las interacciones entre el gobierno y las empresas, lo que incluye la utilización de las ventanillas únicas. Entre los ejemplos de mejores prácticas que han logrado buenos resultados se encuentran: Jebel Ali (Dubai); Aqaba (Jordania) y Panamá Pacífico (Panamá). La experiencia internacional de estas ZEE y otras sugiere que la ventanilla única debería disponer de la autoridad y los recursos para atender tantas necesidades de las empresas y ejecutar tantas funciones regulatorias en nombre de otros entes gubernamentales, como sea posible. Con frecuencia, los programas muy exitosos de ZEE incluyen una autoridad regulatoria especializada con atribuciones para cumplir la mayor parte de las funciones gubernamentales. Esta manera de simplificar las funciones regulatorias ayuda a atraer la inversión, al reducir la carga y el tiempo del cumplimiento de las obligaciones regulatorias de las empresas, que, en muchos países, mejorará el entorno de los negocios. En efecto, para que una ventanilla única sea verdaderamente eficaz, debería tener el poder de llevar a cabo en forma independiente tantas responsabilidades regulatorias como sea posible en nombre de otros entes gubernamentales nacionales, regionales y municipales. Estos poderes podrían incluir la emisión de licencias y permisos a las empresas, el registro de las empresas y los residentes, la emisión de autorizaciones especializadas para extranjeros (visas, permisos de trabajo, etc.), efectuar las funciones de regulación e inspección laboral y ambiental, además de facilitar otras funciones regulatorias que sean necesarias. La administración de las aduanas debería, por lo general, estar a cargo de la autoridad aduanera nacional, pero también puede ser facilitada por medio de una ventanilla única. Sea cual fuere el enfoque adoptado, las autorizaciones emitidas por el regulador de la ZEE o por una ventanilla única y los requisitos de informes obligatorios deberían reemplazar o consolidar la mayor parte de los requisitos impuestos por los diversos entes gubernamentales. Para facultar plenamente a las ventanillas únicas de las zonas, debería promulgarse una ley que hiciera referencia explícita a sus atribuciones. La ley también debería dotar a la Autoridad de las ZEE del poder necesario para reconsiderar los trámites relativos a la emisión de autorizaciones, con miras a simplificarlos o fusionarlos. Con frecuencia, será necesario establecer acuerdos con otros entes gubernamentales para lograr esto, por medio de memorandos de entendimiento técnicos. 111 Análisis Hay diversas áreas en las cuales las zonas francas pudieran ofrecer procedimientos y servicios más simplificados para facilitar la actividad de los negocios en Chile. Dos áreas cruciales son mejorar los trámites aduaneros y reformar los reglamentos laborales restrictivos. Otras áreas incluyen los procedimientos para abrir una empresa, obtener permisos y otras interacciones entre el gobierno y las empresas. Chile ocupa actualmente el lugar 62.o en la clasificación del informe Doing Business del Banco Mundial acerca de la facilidad para iniciar un negocio, por delante de otros países comparables de América Latina y el Caribe, pero todavía detrás de muchos de sus pares de la OCDE. A pesar de algunas reformas positivas en esta área,270 la facilidad para abrir y administrar una empresa podría, por lo tanto, mejorarse. Iniciar un negocio en Chile todavía exige siete trámites, un número relativamente alto, y unos 5,5 días en promedio para finalizarlos. Obtener la aprobación específica para ser usuario de la ZOFRI puede tardar hasta un año. En cambio, en las zonas francas de Uruguay los procesos simplificados para establecer una compañía se encuentran entre los incentivos más importantes para los negocios. Sin embargo, cabe señalar que las empresas disfrutan de trámites más simplificados para ser usuarias de la zona franca de Punta Arenas. La condición de usuario se logra firmando un contrato con la empresa administradora. El proceso normalmente no tarda más de una semana y comprende los siguientes pasos: 1) Presentar una solicitud a la empresa administradora, respaldada por documentos que prueban la identidad y bona fides, que incluyen una prueba certificada y con fecha de caducidad271 de su registro mercantil, registro fiscal y solvencia con la Unidad de Análisis Financiero (UAF); 2) Verificación por la empresa administradora; y 3) Firma del contrato de usuario. La emisión de permisos de construcción, que se maneja a nivel local y regional, es muy compleja e implica participar en varias reuniones antes de la emisión del permiso. Son pocos los gobiernos municipales o regionales que han establecido ventanillas únicas para prestar sus servicios regulatorios y, según se informa, ninguno ha comenzado todavía a automatizar los procesos de emisión de permisos de construcción. Los trámites para las pruebas a los productos y la certificación son complicados en las zonas francas. En la región de Magallanes, los trámites para la certificación de la conformidad de los productos con las normas y los procedimientos para informar sobre las transacciones externas, también son complejos ya que deben hacerse en Santiago y no en Punta Arenas.272 Asimismo, es necesario enviar muestras de 270 En 2012, Chile permitió que se emitiera a las nuevas empresas una licencia temporal inmediata para funcionar, eliminó el requisito de inspección de los locales por las autoridades fiscales e introdujo la publicación gratuita en línea de las notificaciones de la creación de nuevas empresas. En 2014, estableció un sistema en línea para registrar las nuevas empresas. Muy recientemente, Chile ha ido eliminando el requisito de sellado de los libros de contabilidad, las facturas y otros documentos, para sustituirlos por facturas electrónicas. 271 La mayor parte de los documentos de respaldo pertinentes deben haber sido emitidos en los últimos 30 a 60 días, más allá de los cuales pierden su validez. 272 Según información suministrada por la A.U.-C.F. (Asociación de Usuarios y Cámara Franca) al Banco Mundial para este informe. 112 mercancías a Santiago para que los laboratorios de la autoridad de salud los evalúen, de acuerdo a los requisitos del Servicio Agrícola y Ganadero (SAG) y el SEREMI de Salud de la ZOFRI. Los negocios también encuentran requisitos complejos cuando están funcionando. La legislación chilena sobre las calderas en su Código Sanitario273 y sus reglamentos asociados274 son ejemplo de ello, ya que imponen normas complicadas para la certificación de las calderas, su personal, el mantenimiento y los registros. Una dificultad más general que se presenta es que los usuarios de las zonas francas no cuentan con ventanillas únicas para recibir los servicios gubernamentales, ni tienen acceso a representantes del gobierno in situ. Deben salir de las zonas y visitar los despachos gubernamentales respectivos en la ciudad para cumplir con sus obligaciones de acatamiento de los reglamentos. Recomendaciones Para reducir los obstáculos a la inversión, las zonas francas chilenas deberían ofrecer acceso tanto in situ como en línea a ventanillas únicas integrales. Sería lo ideal que estas ventanillas únicas pudieran contar con los recursos para emitir, en forma independiente, licencias para los usuarios, permisos de construcción y otras certificaciones de una forma eficiente. También podrían prestar servicios notariales o servicios avanzados de firma o credencial electrónica, formularios y procedimientos consolidados que satisfagan las necesidades de diversos organismos y representantes de otros entes gubernamentales dedicados a proporcionar ayuda a los usuarios de la zona franca. Los diversos organismos deberían coordinar sus funciones y estar disponibles in situ según los términos de memorandos de entendimiento negociados con las empresas administradoras de las zonas francas, o con las autoridades regulatorias, incluidas las siguientes:  El Servicio de Impuestos Internos, que podría recibir el aviso del comienzo de actividades, así como emitir y sellar los recibos y facturas del IVA dentro de las zonas;  El SAG (Servicio Agrícola y Ganadero), que podría efectuar pruebas sobre muestras de las mercancías y emitir certificaciones in situ.  Los gobiernos municipales, que podrían emitir autorizaciones tanto para las empresas como para sus instalaciones, consolidándolas si se considera apropiado; y  Las Mutuales de Seguridad para inscribir a los empleadores en el Seguro Social contra Riesgos de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales. Las ventanillas únicas de las zonas francas deberían ofrecer una amplia gama de servicios y procedimientos especiales para ayudar a las empresas durante todo el tiempo de su funcionamiento en la zona. Por ejemplo, las zonas deberían convertir en prioridad mejorar el acceso a Internet y tener a representantes in situ de los proveedores de Internet, así como de otros servicios de telecomunicación y servicios públicos. Estos proveedores deberían colaborar con la zona franca para simplificar el acceso y mejorar el servicio al consumidor para los usuarios de las zonas francas. Las ventanillas únicas también podrían incluir información sobre los servicios y trámites de las zonas, ofrecida por profesionales técnicamente especializados y orientados al consumidor. 273 DFL Nº 725, de 1967, del Ministerio de Salud, que aprueba el Código Sanitario, Libro décimo. 274 Reglamento de calderas, autoclaves y equipos que utilizan vapor de agua, Decreto No. 10 de 2014. 113 2. Procedimientos aduaneros y comerciales ineficientes Principios de las mejores prácticas Tradicionalmente, las zonas francas han funcionado como herramientas útiles para la expansión y facilitación del comercio exterior, al permitir la entrada a esas zonas de mercancías con menos aranceles, y así facilitar la reexportación. El enfoque más común a esto ha sido considerar que las zonas están fuera del territorio aduanero de la nación. Si las mercancías provenientes de las zonas se venden en el territorio aduanero, se imponen aranceles basados en el valor del contenido extranjero de los productos. Si los productos se venden dentro de las zonas o en el extranjero, no se imponen aranceles. Los programas de zonas de Colombia, Estados Unidos, Panamá, Perú y Uruguay se basan todos en esta premisa. Por lo general, las zonas simplifican los trámites aduaneros, de manera que los bienes y servicios puedan ser exportados e importados, así como comercializados dentro de ellas, más libremente. Con frecuencia se implementan aprobaciones aceleradas, que incluyen canales verdes para las mercancías de la zona en los puertos de entrada y salida,275 declaraciones de aduanas automatizadas y seguimiento electrónico de la carga, inspecciones basadas en la evaluación del riesgo y controles de inventario electrónicos posteriores a la entrada, para reducir los retrasos tanto como sea posible. También debería disponerse de infraestructura y procedimientos para garantizar que las mercancías destinadas a los depósitos aduaneros puedan transportarse desde el puerto de entrada hasta la zona en forma segura y eficiente. Análisis 276 En las zonas francas se han establecido normas especiales para la documentación y los procedimientos administrativos relacionados con la entrada y salida de las mercancías.277 El Ministerio de Hacienda ha adoptado un enfoque de “lista negativa”, según la cual toda mercancía puede entrar a la zona franca o al área de extensión, siempre que no esté incluida en una lista de artículos restringidos.278 Las personas que introducen productos extranjeros deben presentar una solicitud de transferencia que incluya una declaración de su naturaleza, peso, número, valor CIF, y las circunstancias y condiciones bajo las cuales se introducen.279 Más aún, las empresas administradoras deben asignar espacio para el funcionamiento de una aduana en el sitio y supervisar a los usuarios de las instalaciones para asegurar el cumplimiento de los requisitos aduaneros.280 El servicio de aduanas deberá contar con recursos humanos y materiales para llevar a cabo sus funciones en las zonas y los almacenes.281 275 Los productos vendidos desde las zonas francas al territorio aduanero colombiano también se benefician de la aceleración de los trámites para el registro sanitario y están exentos de algunos controles de entrada. 276 Información obtenida principal, pero no exclusivamente, en conversaciones con la Dirección de Aduanas. 277 Decreto 1355 de 1976, párrafo 3, art. 10. 278 Ley de Zonas Francas, art. 21. 279 Decreto 1355 de 1976, art. 15 280 Decreto 1355 de 1976, párrafo 3, art. 11. 281 Decreto 1355 de 1976, párrafo 3, art. 12. 114 No obstante, los procedimientos aduaneros en las zonas francas son ineficientes. Mientras que en el resto del país, las aduanas ahora ofrecen declaraciones anticipadas en línea, los procedimientos relativos a los documentos aduaneros en las zonas francas, previstos en el Manual de las Zonas Francas de 1984, 282 son anticuados y se basan en declaraciones en papel y no electrónicas.283 En 2012, la Aduana introdujo con éxito los Servicios de Visación Electrónica (SVE) en la Zona Franca de Iquique para mejorar el control, pero el programa no mejoró el proceso de la declaración de aduanas. Además, los sistemas de administración del IVA son complicados, con procesos innecesariamente complejos para obtener las devoluciones del IVA sobre los insumos locales. Históricamente, el desempeño de las zonas francas chilenas ha sido subóptimo en términos de recopilación, intercambio y verificación de los datos. La aduana no calcula el valor de las mercancías que ingresan a las zonas francas ni vigila regularmente las ventas entre los usuarios, porque el uso de insumos nacionales está prohibido de conformidad con el régimen de zona franca. Aunque la aduana tiene la obligación de estar presente durante la destrucción de cualquier mercancía, en realidad no hay pérdidas de producción que deban verificarse, ya que no hay actividad real de transformación dentro de las zonas francas. El Servicio de Aduanas está experimentando problemas de registro de datos estadísticos y de extracción de datos debido a su propio sistema de seguimiento de la carga en las aduanas de las zonas francas que data de 1982, que solamente registra los datos en forma resumida, y no está integrado con su sistema ASYCUDA World (SIDUNEA) para declaración y despacho aduaneros.284 Por otro lado, los trámites que se hacen en papel no permiten el intercambio de datos en tiempo real. Los sistemas actuales de la ZonAustral que utilizan papel hacen que las mercancías despachadas desde la ZOFRI hasta Punta Arenas no están disponibles electrónicamente para la aduana de Punta Arenas; por lo tanto, los usuarios y las empresas de transporte se encuentran en situaciones en que deben presentar documentos aduaneros a la Aduana, porque las diversas oficinas aduaneras no saben lo que han hecho las otras. En el sistema de control de las importaciones y exportaciones en las zonas francas hay demasiados tipos diferentes de documentos y el grado de automatización es insuficiente. El Servicio de Aduanas actualmente está planificando un cambio a un formulario digital único para las zonas francas, que aumentaría tanto la eficiencia como la certidumbre del sistema. El proyecto también procura simplificar los procedimientos. La declaración aduanera anticipada ahora se hace en línea y debe armonizarse con los procedimientos antiguos de la zona franca que se hacían en papel. 282 Manual de Zonas Francas (13.02.1984), Dirección Nacional de Aduanas, Resolución No. 74 of 1984. 283 A modo de ejemplo, el Manual de Zonas Francas exige que ciertos documentos se impriman en 7 u 8 copias en una impresora de “matriz de puntos”. El sistema basado en papel alcanza incluso hasta las mercancías que transitan directamente desde el terminal del puerto de Margones hasta la zona franca de Punta Arenas, que está a menos de medio kilómetro de distancia. Si los usuarios de Punta Arenas utilizan el sistema de declaración anticipada de las aduanas, el SIDUNEA, de todos modos tendrán que escribir una copia en papel del formulario Z, presentarla a la aduana y sellarla en el primer punto de entrada. 284 El Servicio de Aduanas no pudo presentar datos desglosados a nivel de empresa sobre las compras y ventas de los usuarios de las zonas francas para el presente estudio, puesto que no se recaban estos datos sobre las empresas de las zonas francas, mientras que los recaban en forma muy desglosada para las empresas situadas fuera de las zonas francas. 115 La falta de una autoridad gubernamental unificada para ambas zonas francas ha dado lugar a procedimientos aduaneros disímiles. Esto se debe en gran medida a los problemas con el marco legal y su implementación. No hay reglamentos federales para la Ley de Zonas Francas. Aunque hay un manual nacional de zonas francas, ha habido numerosos cambios en las reglamentaciones y las prácticas aduaneras desde 1982, cuando fue escrito. El manual ya no refleja los procedimientos actuales y no se considera fácil de usar. Asimismo, los procedimientos y los documentos son diferentes en las zonas francas de Iquique y Punta Arenas. El Servicio de Aduanas considera que los sistemas de la ZOFRI son algo superiores a los de la ZonAustral. Cada zona tiene sus propios estatutos internos de funcionamiento.285 El Ministerio de Hacienda ha ordenado al Servicio de Aduanas que armonice (pero no que unifique) los procedimientos entre ambas zonas. Debido a que el sistema se basa en papel, la información sobre las mercancías despachadas de Iquique a Punta Arenas no está disponible electrónicamente para la aduana de Punta Arenas, lo que exige a los usuarios y transportistas presentar documentos físicos a la aduana para mostrar lo que se hizo en otro puerto. Cuando las mercancías llegan a la puerta de la zona franca, es necesario presentar los mismos documentos físicos, cuyos datos deben ser ingresados de nuevo en forma manual al sistema de la base de datos local de la zona franca (conocido como el Sistema de Control Zeta), que no está integrado con el sistema nacional ASYCUDA World (SIDUNEA) de declaración y despacho aduaneros. Los mismos datos también deben integrarse en la base de datos de la empresa administradora y en el sistema de manejo de documentos, en un escritorio opuesto al escritorio del Servicio de Aduanas, que no está conectado con el Sistema de Control Zeta ni con el sistema ASYCUDA. Los controles en las aduanas pueden mejorarse. Aparte de las obligaciones de control del perímetro, no hay funcionarios aduaneros especiales desplegados de manera permanente en el interior de las zonas mismas, para efectuar inspecciones regulares del inventario. Los controles rutinarios del movimiento e inventario de la carga están bajo la responsabilidad de los administradores de la zona franca, mientras que la aduana se ocupa de los controles ex post cuando es necesario, basados en el control de riesgos.286 287 Por otro lado, actualmente no hay un sistema en línea de trazabilidad de los contenedores para verificar dónde se encuentra la carga, lo que significa que el control sobre la diversión y el contrabando es débil. El sistema que está funcionando en la actualidad para las zonas francas registra los datos solamente en forma resumida y no está integrado con el sistema ASYCUDA World (SIDUNEA) de declaración y despacho aduaneros; esto ha ocasionado problemas con el registro de los datos estadísticos y la extracción de los datos. Asimismo, en Punta Arenas, la empresa administradora tiene la obligación de mantener un sistema de seguimiento de la carga y un registro de control de inventario, además de su sistema de entrada de la carga, de conformidad con su contrato de concesión. No obstante, su registro de control de inventarios actual solo capta las mercancías almacenadas en los depósitos públicos, que se cree que representan a lo sumo 10% de las mercancías que se encuentran en la zona franca y el resto está en almacenes privados. 285 En español Reglamentos Internos Operacionales, pero en realidad son documentos emitidos por los concesionarios. 286 La tasa de control calculada por la Dirección Regional de Aduanas de Iquique fue de cerca de 20% de usuarios actives, una tasa elevada, Cuando se compara con el promedio regional de 5% fuera del contexto de la zona franca. 287 Dicho esto, la tasa de control en Iquique (20%) es más alta que el promedio nacional (5%). 116 El Sistema de Visación Electrónica (SVE) de la ZOFRI se consideró exitoso para el control de inventario, pero persisten los problemas con respecto a los procesos de declaración. De conformidad con los términos del contrato de Concesión de Servicios Públicos, el concesionario de la zona franca (SRI) está obligado a mantener un sistema de seguimiento de la carga y un registro de control de inventario. Pero, no ha cumplido con esta obligación, ya que su registro de control de inventario (a diferencia de su sistema de entrada de la carga) solo capta las mercancías almacenadas en los depósitos públicos, que se cree que representan a lo sumo 10% de las mercancías que se encuentran en la zona franca en general (y el resto está en almacenes privados). Los datos de los usuarios que no utilizan el servicio de almacenamiento público ofrecido por el Concesionario solo están disponibles a través del sistema separado del Servicio de Aduanas. El control ineficiente abre la puerta a la actividad ilícita. Las aduanas chilenas no tienen sistemas en línea de trazabilidad de los contenedores para controlar la carga dentro del perímetro de la aduana. Cuando las mercancías son transferidas de un vehículo a otro, o se reemplaza a los conductores, los riesgos de desviación y contrabando no se pueden manejar en forma adecuada. Es de notar que en Chile no se usan los contenedores inteligentes ni los sellos electrónicos, debido a que los volúmenes del mercado son insuficientes y a las consideraciones de costo que eso implica.288 En reconocimiento de estos problemas, el Servicio Nacional de Aduanas ha iniciado un Programa de Fortalecimiento de las Zonas Francas289 para mejorar el intercambio de información, aumentar la capacidad de trazabilidad de la mercancía e introducir una plataforma de TI en línea, que sea fácil de usar. Los objetivos son i) fortalecer las normas y estándares a nivel nacional; ii) mejorar los procesos; y iii) aumentar la capacidad de recursos humanos. Según el nuevo sistema, los usuarios de la zona franca ingresarán los datos en forma electrónica y utilizarán un formulario único de declaración anticipada. El sistema se ha diseñado para ser interoperable con los de las empresas administradoras, que mantendrán el control de inventarios sobre todos los insumos y las mercancías que se encuentren en la zona franca, y no sólo los que están en sus almacenes públicos como sucede actualmente. Las discrepancias entre los inventarios de la aduana y de las empresas administradoras se remitirán al administrador de la aduana para su conciliación. El Programa de Fortalecimiento de las Zonas Francas comprende un gran número de componentes. 290 Algunos de los más notables son: i) Reformar y ofrecer un conjunto nacional común de procedimientos 288 En la vecina Argentina, el costo por transacción aumentó en promedio US$ 100 cuando se introdujeron esas tecnologías ―un costo demasiado alto para los transportadores y los consumidores en el contexto del mercado chileno, dados sus niveles relativamente bajos de transporte terrestre, comercio fronterizo y de tránsito. 289 Programa de Fortalecimiento de las Zonas Francas. 290 Las características principales del nuevo sistema pueden describirse de la manera siguiente: 1) El sistema de TI todavía no está totalmente desarrollado ni sometido a pruebas beta. La programación aún no ha empezado, porque los programadores se han dedicado al diseño del sistema y a entender los sistemas actuales del Servicio de Aduanas, mientras que el Servicio mismo se ha concentrado en las líneas generales de las normas y las reglamentaciones aplicables, a fin de asegurar que sean sencillas, claras y no abiertas a la discreción o interpretación excesivas. Los funcionarios del Servicio de Aduanas y los programadores del software están trabajando juntos en los requisitos de reingeniería de los procesos administrativos y el flujo de la documentación del Servicio de Aduanas. 2) El Servicio también está efectuando consultas con los concesionarios en relación con sus requisitos 117 operativos estándar, procesos y normas para la Zona Franca, acerca de la importación, exportación y asuntos aduaneros, en un nuevo Manual de Aduanas de las Zonas Francas, con los formularios pertinentes;291 ii) introducir reformas al sistema de TI para la importación y exportación en las zonas francas, establecido en torno a un programa y una arquitectura de sistemas del Servicio Nacional de Aduanas, en lugar de uno independiente de las zonas francas;292 y iii) Promover la capacitación de los recursos humanos con respecto a las reformas técnicas y de TI mencionadas. Para implementar la iniciativa, se ha presentado el siguiente plan: 1) Garantizar, como mínimo, el intercambio por correo electrónico de los datos de los sistemas de la ZOFRI y la ZonAustral con las aduanas de Iquique y Punta Arenas, respectivamente, para fines de 2016. 2) Implementar sistemas dirigidos a garantizar la trazabilidad de la mercancía. 3) Poner en marcha un sistema común de TIC común para las zonas francas, plenamente accesible tanto para los usuarios como para las aduanas, interactivo y en línea, en contraste con el que en la actualidad es gestionado por los administradores de las zonas francas. El formulario Z virtual se ha desarrollado con este fin por el Servicio de Aduana en el marco del Programa de Fortalecimiento de las Zonas Francas, durante los últimos cinco años, a un costo de US$ 17 millones . Se prevé que estará funcionando plenamente en línea para fines de 2017. Los usuarios de las zonas francas parecen estar completamente dispuestos y listos para usar el sistema de TIC del Servicio Nacional de Aduanas. No obstante, a pesar de su plan para introducir una plataforma más moderna, el Programa de Fortalecimiento de las Zonas Francas puede a la larga, de acuerdo al Servicio Nacional de Aduanas mismo, llevar a un movimiento menos fluido de la carga que entra y sale de las zonas francas. 293 Actualmente se está discutiendo un proyecto de ley que exigiría a los usuarios de las zonas francas técnicos, además de presentar talleres informativos con los usuarios (similar a uno al que asistió el equipo del Grupo del Banco Mundial en Punta Arenas el 6/12/16 con unos 24 usuarios de la ZonAustral. 3) Habrá interoperabilidad entre los sistemas de los concesionarios de las zonas francas y los del Servicio de Aduanas, en los que ellos ingresarán su información principal en forma electrónica. 4) Se exigirá a los concesionarios que cumplan a cabalidad con los requisitos de sus concesiones para mantener un control de inventarios sobre TODOS los insumos y las mercancías que entren a la zona, ya sea que vayan a los almacenes públicos, a los puntos de venta al detalle o a instalaciones de manufactura. 5) Se exigirá a los usuarios que ingresen los datos al sistema en forma electrónica, en lugar de que estos datos sean introducidos por separado (y solamente) por el Servicio de Aduanas y el administrador (por ejemplo, el concesionario de la zona franca u administrador ―en el caso de ZonAustral sería SRI, y en el caso de la ZOFRI, sería ZOFRI S.A.). 6) El sistema estará plenamente integrado, con los pasos preliminares del administrador de la zona franca seguidos por los pasos de legalización del Servicio de Aduanas. 7) Todos los datos serán “propiedad” del Servicio de Aduanas ―independientemente de que sean generados por los usuarios, el administrador o personal del Servicio. 8) Las discrepancias en los inventarios entre el Servicio y el administrador de la zona franca se devolverán al administrador para arbitraje y reconciliación. 9) La declaración anticipada, según el artículo 80 del código de Aduanas, será posible a través del nuevo formato de documento único de las zonas francas (que todavía no se ha desarrollado). 10) Las nuevas normas propuestas serán cargadas al sitio del Servicio de Aduanas en diciembre de 2016, para recibir comentarios. El nuevo sistema se publicará como una norma oficial del Servicio de Aduanas en marzo de 2017, mientras que los sistemas de TI se pondrán en funcionamiento gradualmente hacia finales de 2018. 11) En noviembre de 2016 se emitió una resolución del Servicio de Aduanas para exigir a los concesionarios de la zona franca que migraran a un sistema electrónico y que cumplieran con las normas actuales del Servicio de Aduanas. 291 Para el momento de escribir este informe, no se ha añadido ningún nuevo Manual de Zonas Francas a la página del Servicio de Aduanas ni a la del Senado. La base de datos de la biblioteca del Congreso de Chile sólo contiene resoluciones que modifican parcialmente el Manual de Zonas Francas, la última de las cuales data de 2013. 292 Programado para su lanzamiento completo a finales de 2017. 293 Según se enunció en conversaciones con la Dirección de Aduanas. 118 depositar fianzas para sus mercancías importadas. Esta ley añadiría complejidad al movimiento de mercancías, estaría en contradicción con las mejores prácticas para las zonas francas y debilitaría la premisa misma del concepto de zona franca. Finalmente, no se ha ofrecido a las zonas francas ninguna excepción a la restrictiva y proteccionista ley de cabotaje, según la cual toda la carga que se desplace entre puertos chilenos debe ser transportada por navíos de bandera chilena que tengan capitanes y pilotos chilenos,294 lo que probablemente acarrea retrasos de los embarques y aumentos de los costos. Recomendaciones Establecer la recopilación e intercambio de datos en tiempo real. Los sistemas del Servicio Nacional de Aduanas deben ser interoperables con el sistema informático de control de las mercancías de la ZOFRI y de la ZonAustral. Además, el sistema utilizado por las aduanas para la trazabilidad de la carga en las zonas francas que data de 1982 debe ser actualizado para que los datos se recopilen plenamente y se integren con el sistema ASYCUDA World (SIDUNEA) de declaración y despacho aduaneros. La SRI deberá mantener un sistema de trazabilidad de la carga y un registro de control de inventarios para todas las mercancías almacenadas en las zonas francas. Métodos mejorados de evaluación del riesgo para acelerar el despacho aduanero de las mercancías. Los perfiles del riesgo mejorados aumentarían el número de transacciones que pueden despacharse en los puntos de entrada y salida sin necesidad de inspección física o documental, aquellos designados para los “canales verdes”. La tasa internacional recomendada para las inspecciones físicas, o “canales rojos” es 5%. Los procedimientos aduaneros en ambas zonas deben armonizarse y actualizarse para reflejar las normas nacionales. El Manual de Zonas Libres de Chile (1984) tiene que ser actualizado y reflejar las prácticas actuales. Tanto los procedimientos como los documentos aduaneros de la ZOFRI y la ZonAustral deben unificarse y reflejarse en el manual. La simplificación de los procedimientos, como exigir declaraciones en línea, un formulario digital único, así como la armonización de las declaraciones anticipadas con los procedimientos de las zonas libres, alinearían los procedimientos aduaneros con las prácticas nacionales. Actualmente, hay duplicaciones que deben ser eliminadas entre los sistemas de control del “Formulario Z”, el sistema ASYCUDA World (SIDUNEA) de declaración y despacho aduaneros, y el sistema de base de datos y gestión de documentos de los concesionarios. Los procesos que utilizan papel deben reducirse tanto como sea posible. Exigir solamente una copia de cualquier documento que deba presentarse de acuerdo a la Resolución No. 74 (1984). También deben eliminarse los sellos físicos, como la ‘’visa” del formulario Z del Servicio de Aduanas antes de las zonas francas de tránsito libres de impuestos, a favor de una factura pro forma . También deberían introducírselas siguientes mejoras al Servicio Nacional de Aduanas:  Ofrecer a los usuarios asesoramiento y ayuda en cuestiones aduaneras 294 Ley 6415 de 1939 y sus reformas subsiguientes. 119  Simplificar los procedimientos para obtener devoluciones del IVA sobre los insumos locales  Reducir los controles del SAG y del SEREMI de Salud, principalmente al permitir que las muestras de mercancías sean sometidas a prueba en las zonas francas  Suministrar servicios portuarios, aduaneros, de tránsito y transferencia en la zona franca, así como servicios de entrada y salida, las 24 horas del día, siete días a la semana  Aumentar la frecuencia del control del almacén de la zona franca por SAG y la aduana  Eliminar el procedimiento de precalificación y aprobación para los servicios de exportación según una modalidad libre de IVA Retirar el proyecto de ley que exigiría a los usuarios dar una fianza para sus mercancías importadas. 3. Infraestructura de transporte no integrada Principios de las mejores prácticas De acuerdo a las mejores prácticas, las ZEE son diseñadas, planificadas y desarrolladas de tal manera que optimicen la complementariedad con la infraestructura de transporte. Estas consideraciones a menudo forman parte de los “criterios de designación” nacionales regulados para las ZEE en muchas jurisdicciones. Desde una perspectiva de las mejores prácticas, no basta con que las ZEE sencillamente estén situadas cerca de un puerto, una autopista, un aeropuerto, puerto seco conectado por vía férrea, o almacenes de contenedores interiores. La integración completa y el acceso directo es una práctica mucho mejor ya que: i) elimina el tiempo y los costos dobles de cargar y descargar; ii) elimina las cargas de cumplimiento de los trámites administrativos y de procedimientos asociados con el movimiento de las mercancías hacia adentro y hacia afuera de esas instalaciones; iii) específicamente elimina el movimiento desde áreas de depósito o controladas por la aduana (como aeropuertos, puertos y puertos secos) hacia la aduana interna y el territorio fiscal para el tránsito a una ZEE y/o viceversa; y iv) elimina la necesidad de lidiar con protocolos de seguridad relacionados con entrada y salida de la aduana. La integración en la infraestructura portuaria coloca a las ZEE en una mejor posición para servir a los mercados internos y de exportación, además de facilitar el comercio y, en general, resalta su relación simbiótica con los conglomerados industriales a través de su impacto positivo sobre la eficacia y la eficiencia operativa de las industrias a las que sirven. Hay numerosos ejemplos de estas instalaciones de infraestructura integradas, pero basta con citar solo algunas: Área Económica Especial Panamá Pacífico, en Panamá, con un aeropuerto cautivo; Puerto Libre Subic Bay en las Filipinas, con un aeropuerto y un puerto cautivos; Zona Económica Especial Aqaba en Jordania, con un aeropuerto y un puerto cautivos; Zona Económica Especial Aeropuerto Mafraq King Hussein en Jordania; Zona Económica 1 de Qatar, inmediatamente adyacente e interconectada al Aeropuerto Internacional Hammad; Zona Libre del Aeropuerto de Kuala Lumpur, en Malasia; Zona Libre del Aeropuerto de Dubai; Centro de Logística D1, en la República Checa; ZTE Athi River en Kenya, situada en la intersección del Corredor Norte y el Corredor Cape-to-Cairo; y la ZEE Savannaketh en Laos, situada en la intersección de la Autopista Este-Oeste que comunica a Tailandia con Vietnam y de la Autopista Norte-Sur que enlaza a Cambodia, Laos y China, sobre una frontera con Tailandia en un puente Tailandia-Laos, el “Friendship Bridge”. 120 Figura 8: Distancia entre zonas seleccionadas y puertos que las sirven Fuente: Elaborada por personal del Grupo del Banco Mundial con datos de Buro Happold Engineering (2013) y del World Shipping Council (http://www.worldshipping.org/about-theindustry/global-trade/top-50-world-container-ports ) Figura 9: Capacidad de carga de los puertos más cercanos que sirven a zonas seleccionadas Fuente: Elaborada por personal del Grupo del Banco Mundial con datos de Buro Happold Engineering (2013) y del World Shipping Council (http://www.worldshipping.org/about-theindustry/global-trade/top-50-world-container-ports) Dos indicadores económicos clave del potencial de una ZEE son: i) interconectividad a los puertos y aeropuertos más cercanos que la sirven y, ii) la capacidad de carga de los puertos y aeropuertos más cercanos que la sirven. La mayoría de las ZEE tienen puertos en su interior o interconectividad a ellos, según se muestra en la figura 8. El desempeño económico de las zonas no solo depende de su proximidad a los puertos, sino también de la capacidad de los puertos y aeropuertos para manejar los volúmenes apropiados de carga marítima. Las funciones de almacenamiento, depósito y distribución son igualmente 121 importantes para que los puertos puedan atender y apoyar las actividades económicas de manera eficaz. Considerando que la capacidad promedio de los aeropuertos que sirven a las ZEE es de alrededor de 0,5 t/año, según se ilustra en la figura 9, la capacidad portuaria promedio de los aeropuertos que sirven a las ZEE es de alrededor de 5 millones de TEU. Análisis Las zonas francas de Chile están situadas en ciudades cercanas a infraestructuras portuarias; sin embargo, enfrentan muchos problemas de transporte. A pesar de estar separadas de los puertos por distancias de apenas 500 m y 2 km, la ZOFRI y la ZonAustral experimentan: i) acceso indirecto; ii) tiempo y costos de cargar y descargar duplicados; iii) cargas de cumplimiento administrativo y de procedimiento asociadas con el movimiento de entrada y salida de las mercancías de estas instalaciones; y iv) necesidad de lidiar con los protocolos de entrada y salida aduanera, y de seguridad. Además, en el caso de Iquique, esta separación física expone a la carga que entra a la Zona Franca a la posibilidad de malas condiciones del tráfico y retrasos (por ejemplo, durante la hora punta), así como bloqueos del perímetro (por ejemplo, en caso de huelgas). La infraestructura portuaria existente cercana a las zonas francas no es competitiva. Los puertos principales (en términos de volumen y capacidad) al sur de Chile están situados en Concepción (por ejemplo, San Vicente y Talcahuano) y Puerto Montt, como opuesto al puerto de Punta Arenas. Otros puertos del sur son pequeños puertos de enlace que sirven sobre todo a sus comunidades locales. Los diversos puertos situados al norte del país son todos, por el momento, esencialmente puertos de enlace no especializados y que compiten entre ellos, en particular para atender las necesidades de los mercados bolivianos y del norte de los Andes.295 Tanto el puerto de Iquique como el de Punta Arenas están muy por debajo del promedio mundial de 5 millones de TEU para los puertos que sirven a las ZEE.296 Por ejemplo, la cuestión de la conectividad en el Puerto de Iquique es problemática y merece ser atendida para que la zona franca pueda desempeñar a cabalidad su función económica. Asimismo, el puerto de Iquique cerró hasta 70 días por año, su infraestructura está envejeciendo y debe ser reemplazada, está mal equipado para mover sus volúmenes exigidos de 1.000 contenedores diarios, y está subatendido debido a las restricciones nacionales al cabotaje. Los puertos chilenos sirven en gran medida al tráfico de contenedores impulsado por la importación y un número significativo de retornos (backhauls) vacíos que salen de los puertos. Debido a que 80% de la población de Chile se encuentra en el centro del país, el mayor volumen de tráfico portuario tiene lugar allí.297 El tráfico internacional en América del Sur se dirige hacia el sur, a menudo, por ejemplo, desde 295 En el centro del país (que funciona como centro económico, pero donde no hay zonas francas), el puerto más crítico es San Antonio, ubicado estratégicamente apenas a 100 km de Santiago. El enlace ferroviario del puerto lo conectará a Argentina a través de un túnel financiado por el BID en Las Leñas. En lugar del túnel vehicular de tres carriles debajo del Paso de Agua Negra, aunque la aprobación política definitiva todavía está pendiente. 296 En Chile, solo Valparaíso y San Antonio tienen capacidad competitiva inherente mundialmente desde este punto de vista. 297 Hay varias concesiones para diferentes terminales portuarios en San Antonio, incluidas las de: SAAM, SCH Marine, Puloxa y otros concesionarios privados. El terminal de contenedores de San Antonio, STI, movilizó casi 1,2 millones de TEU en 2015 (en contraste con 1 millón en Valparaíso en 2015), mientras que los cereales y los líquidos transportados a través de Panul y Sitio 9 fueron de alrededor de 4,7 millones de toneladas, y los vehículos transportados a través de PCE sumaron cerca de 315.000 (lo 122 Balboa en Panamá y luego Callao en Perú.298 Según los principales conglomerados navieros, los navíos internacionales de 14.000 TEU pueden descargar en múltiples lugares, y es posible que lo hagan en algún sitio en el norte antes de dirigirse a San Antonio y San Vicente/Talcahuano en la Región VIII, 299 pero no irán tan lejos al sur como Punta Arenas antes de retornar a Asia o a los Estados Unidos. Algunas líneas transportadoras de frutas también se dirigen al norte en Chile, al canal de Panamá y de allí a Europa. 300 La Ley de Cabotaje de Chile no permite el cabotaje ―el transporte de carga desde un puerto chileno hacia otro― por las líneas navieras internacionales. Sin embargo, debido a la reestructuración del mercado de transporte naviero internacional, las empresas navieras nacionales pequeñas tienen todas vínculos estratégicos con las grandes empresas internacionales; por eso, están o bien excluidas definitivamente de ofrecer servicios de cabotaje y/o han eliminado en gran medida los buques pequeños. Las líneas navieras internacionales (como Maersk, Hamburg-Süd, MSC, Hapag-Lloyd, Evergreen, CMA- CGM) han llegado a dominar todo el transporte marítimo mundial y nacional, de allí que las empresas navieras nacionales se hayan convertido en sus socios menores. En realidad, apenas un 20% del tráfico de contenedores en Chile es manejado por empresas nacionales. Los navíos chilenos que hacen cabotaje trabajan principalmente desde San Vicente/Talcahuano o Puerto Montt hacia el sur. Las restricciones al cabotaje, más que un problema legal, se deben a los impedimentos comerciales y estructurales de la industria naviera para servir a los mercados más pequeños, como Punta Arenas. En términos de la distribución interna de la carga hacia el sur de Chile, la conexión portuaria San Antonio/Valparaíso, por ejemplo, es utilizada por MSC porque alimenta a los centros sureños aquí. Por consiguiente, la utilización de los puertos situados más al sur es algo que no considerarían.301 También vale la pena mencionar que, debido a las restricciones chilenas al cabotaje, los contenedores vacíos de retorno deben despacharse por tierra, cuando los barcos extranjeros que los llevan se dirigen, al comienzo de su ruta, hacia puertos situados fuera del país y no de regreso hacia puntos de tránsito en Chile. que representa 1 millón de toneladas). En total, el puerto movilizó 17,4 millones de toneladas en 2015. Proyecta alcanzar una capacidad de 6 millones de TEU (dentro de una mayor capacidad regional Valparaíso/San Antonio de 14 millones de TEU), desde quizás tan pronto como 2015 pero, en todo caso, a más tardar en 2045. El puerto de San Antonio tiene conexiones ferroviarias a Santiago y al sur del país y a Puerto Montt, a través de la Línea Central Principal y la Empresa de Ferrocarril del Estado (EFE), incluso hasta las regiones VII y X. 298 Para este comercio, MSC por ejemplo, utiliza buques de 10.000-13.000 TEU, dependiendo de si provienen del Canal o del Pacífico. 299 Varios puertos se disputan la posición como el puerto más importante del norte de Chile; pero en el sur, queda claro que es San Vicente. 300 En el contexto económico posterior a 2008, los costos logísticos incrementales no pueden pasarse a los consumidores tan fácilmente, de tal manera que esa mayor capacidad, mayor conectividad, puertos más profundos, más grandes y multimodales reciben más tráfico y lo redistribuyen a nivel nacional, incluso a través de carreteras y ferrocarriles. En realidad, en 2011, un 37% de los buques en todo el mundo eran de 4.000 – 5.000 TEU y un 46%, eran de más de 5.000 TEU. Hoy en día, más de 40% del tráfico del puerto principal de Chile, San Antonio, es de más de 6.000 TEU (de más de 300 m de longitud). Por ende, las grandes cadenas minoristas chilenas tienden a usar los puertos de Valparaíso y San Antonio exclusivamente, mantienen sus propios depósitos aduaneros privados o en puertos secos privados en el Centro (donde los productos pueden ser almacenados hasta por 90 días, según la modalidad IVA/puerto libre), y luego despachan sus mercancías importadas al resto del país por carreteras. Por ejemplo, como el tiempo de viaje para un camión de San Antonio a San Vicente/Coronel/Concepción es de apenas 7 horas, y hay pocas economías de escala que pueden lograrse allí, las grandes cadenas minoristas de Chile no descargan su mercancía en la Región VII ni en los puertos del norte, y mucho menos en puertos como Punta Arenas, bastante más al sur y con un mercado más pequeño. 301 Fuente: EPI 123 Las empresas navieras, como MSC, podrían considerar la oferta de servicios de cabotaje en el norte de Chile, en especial rumbo al norte desde Valparaíso/San Antonio, Concepción y Coronel/San Vicente, de no ser por el poderoso grupo de presión del transporte por camiones y la Ley de Cabotaje. Los miembros de Camport, incluidos MSC, Maersk y Hapag-Lloyd, han venido ejerciendo presión sobre el Gobierno desde 2010 para permitir que las empresas navieras internacionales ofrezcan cabotaje en Chile. No obstante, las líneas navieras internacionales tal vez no estarían interesadas en prestar servicios al mercado de cabotaje reducido al sur de la Región VIII, que actualmente es servido por empresas como Transmares, una empresa nacional también del Grupo Ultramar. Por lo tanto, el actual transporte de cabotaje semanal podría representar el límite del mercado natural del transporte marítimo. Si bien el transporte marítimo suele ser más barato que el transporte terrestre en otros países, no lo es en Chile. Es cierto que las flotas de camiones de Chile son pequeñas y en general, el sector está “balcanizado” y es ineficiente en cuanto a sus costos. Por ejemplo, el costo de despachar un contenedor por mar desde puntos en Asia a Valparaíso es de US$ 500. En cambio, trasladar un contenedor por tierra desde Valparaíso hasta Santiago, apenas a 100 km de distancia, cuesta cerca de US$ 300; mientras que costaría US$ 1.000 transportar un contenedor desde Valparaíso a lugares situados al norte, como Iquique. Sin embargo, aunque el transporte por camiones puede ser más costoso en Chile, hay ventajas considerables en comparación con el transporte marítimo. Para empezar, los camiones son más flexibles, funcionan con mayor frecuencia que el transporte marítimo y pueden ofrecer entregas justo a tiempo para los clientes que las necesiten. Más aún, aunque los costos portuarios son bajos en Chile, no hay que ocuparse de otros pagos (ya sea por pilotaje, remolcadores, impuestos portuarios, tarifas por atraque, estibadores, muellaje, almacenamiento en el puerto, sobrestadía u otros) cuando se utiliza el transporte terrestre sin doble manipulación. En cuanto a las cargas regulatorias, la Autoridad Marítima de Chile tiene la responsabilidad de los asuntos y la reglamentación del transporte marítimo dentro y fuera de las áreas de los muelles y, por ende, de regular el pilotaje de los buques y los remolcadores, pagado por las diversas autoridades portuarias locales. Estos requisitos regulatorios imponen considerables obligaciones en materia de seguridad, no están manejados de una manera respetuosa hacia los negocios y, con frecuencia, ocasionan interrupciones ineficientes al flujo y el tráfico de los navíos de transportes. En realidad, al frente de la Autoridad Marítima se encuentran antiguos oficiales de la Marina, con amplias prerrogativas de seguridad de acuerdo a la ley pertinente, quienes manifiestan preocupaciones de seguridad inusitadamente restrictivas, en comparación con las normas de funcionamiento de los puertos internacionales. En consecuencia, la Autoridad Marítima contribuye a las interrupciones ineficientes al flujo y al tráfico. Los servicios de logística prefieren a las empresas grandes que transportan las mercancías por tierra . Ciertas empresas de logística propiedad de terceros, como Matlock y SAAM, sirven de intermediarios y agregan sus servicios colectivos para clientes más grandes despachando por tierra; asimismo, ofrecen reenvío de la carga en tránsito, consolidación y desconsolidación, almacenaje y otros servicios logísticos. Estas empresas también actúan como asociados estratégicos de empresas internacionales de transporte marítimo como MSC, que solo ofrecen intermediación aduanera y seguros para la carga en Chile, además de otros servicios básicos de transporte marítimo. 124 Las zonas francas de Chile no están optimizadas en términos de su conectividad con carreteras y ferrocarriles. La línea ferroviaria de Iquique no está totalmente conectada con las redes ferroviarias internacionales de Chile y sus vecinos, debido a la necesidad de cambiar el ancho de vía a lo largo de la línea. Por otro lado, en áreas al norte de la Región V del país, los trenes son privados e irregulares y mayormente pertenecen al sector minero. Esto, por ejemplo, coloca a la ZOFRI en desventaja con respecto a Antofagasta, Mejillones y San Antonio, desde un punto de vista logístico, Punta Arenas, por su parte, no tiene ningún servicio de trenes en la actualidad. Más aún, las carreteras congestionadas y la falta de administración adecuada del tráfico limitan el éxito industrial en la ZOFRI. En realidad, las carreteras entre la ZOFRI y el puerto de Iquique están en malas condiciones, y la transferencia de 15 minutos al camión, cuesta US$ 120 por contenedor, además del costo de pagar otra fianza de US$ 100 (un requisito sorprendente en el contexto de una zona franca, según las normas internacionales). Recomendaciones El Gobierno debería llevar a cabo estudios acerca de la conectividad y la planificación del transporte terrestre urbano y la infraestructura, con el propósito de mejorar la infraestructura de las conexiones y el acceso a los puertos (además de los servicios) para las zonas francas del país. Es plenamente concebible que pudieran usarse pasos elevados, viaductos, horas para conectar las vías dedicadas solamente a los usuarios de las zonas francas, muelles y grúas de pórtico especiales y/o cualquier otro medio a fin de integrar mejor los puertos cercanos con las zonas francas a las que sirven.302 Los problemas del cabotaje, de los buques con bandera extranjera y del monopolio de capitanía de la Autoridad Marítima, deberían resolverse a fin de mejorar el uso por navíos extranjeros de los puertos más pequeños y reducir los costos de transporte. Como ya se ha dicho en otras partes de este informe, estos problemas limitan la capacidad de los puertos que sirven a la zona franca en Iquique y Punta Arenas, cuyo potencial debería liberarse todavía más, con miras a optimizar su capacidad de facilitación del comercio. En realidad, debido a las restricciones al cabotaje en Chile, los contenedores del transporte marítimo que se devuelven vacíos deben despacharse por tierra, cuando los buques que los llevaron se dirigen hacia puertos fuera de Chile y no a los puntos de tránsito en Chile donde estuvieron a comienzos de su ruta. Como se ha dicho en otra sección de este informe, deberían introducirse reformas legales en estas áreas, si en verdad se quiere aumentar al máximo el impacto económico fuera del centro de Chile de las zonas francas existentes o futuras. 4. Especulación inmobiliaria Principios de las mejores prácticas Lamentablemente, no es inusitado que las ZEE en todo el mundo se conviertan en objeto de especulación inmobiliaria por sus promotores y partes asociadas, si no se han implementado los mecanismos adecuados. En realidad, la selección de un emplazamiento para una ZEE con demasiada frecuencia está influenciada por los intereses especiales en materia de propiedad inmobiliaria de los 302 Iquique, con dragado, malecones y nuevos muelles, por ejemplo, tiene la capacidad natural para convertirse en un puerto pospanamax, de 18 m de dragado y de aguas profundas. Esto le permitiría atender hasta 22 millones de toneladas al año en tráfico de paso, además de generar un efecto dominó en la presión hacia la baja de los costos portuarios. Todavía no se han emprendido estudios serios acerca de este tema. 125 inversionistas y los políticos locales propietarios de una posible ZEE o de terrenos cercanos a las zonas propuestas. Más aún, una vez construida, si el programa de la zona no expone con claridad sus objetivos estratégicos, su naturaleza doble como empresas de bienes raíces y herramientas económicas, a menudo puede dar lugar a que se asigne una importancia excesiva al primero de estos dos aspectos de las zonas. Es posible que se apele a una serie de respuestas de política para abordar este problema. Una manera de mitigar la especulación inmobiliaria consiste en aplicar criterios apropiados y estrictos para la selección del sitio. Otra manera sería asegurar que el Gobierno se concentre en la regulación eficaz de los promotores y administradores de la zona. Una tercera vía consiste en la regulación específica y rigurosa de los posibles conflictos de interés de los funcionarios públicos y los actores del sector privado que participan en los diversos aspectos de la gobernanza de las ZEE. Una cuarta herramienta para controlar la especulación es asegurar la habilidad de las zonas para ampliar y ajustar el uso de la tierra a fin de responder a la demanda del mercado, con lo cual se evitan los problemas artificiales de escasez de lotes. Por último, es necesario liberar el mercado a la competencia, mediante la restricción de la posibilidad de todo comportamiento monopolístico, oligopolístico o ‘’cartelizado’’ en la administración de la ZEE y en la fijación interna de los precios de los lotes. Esto se logra principalmente imponiendo controles y contrapesos obligatorios adecuados a las transacciones inmobiliarias en la ZEE. Análisis La Contraloría del estado, esencialmente, considera que la Zona Franca de Punta Arenas está basada en un contrato sumamente favorable al inversionista. Alega que el terreno de la zona se entregó a muy bajo costo, con muy pocas obligaciones del concesionario en contrapartida. En consecuencia, ellos consideran que la concesión es una forma de especulación inmobiliaria por el promotor. Un marco inadecuado de subarrendamiento ha dado lugar a tasas de arrendamiento sumamente infladas para los usuarios finales de las zonas francas y las tasas elevadas de arrendamiento se consideran como un obstáculo importante a la inversión en las zonas francas . En Punta Arenas, tanto el Intendente de Magallanes como SRI, la empresa administradora de ZonAustral, han informado que todavía hay usuarios originales de la zona franca que siguen funcionando de acuerdo con tasas de arrendamiento reducidas y que logran cobrar tasas de subarrendamiento mucho más altas en la zona. Entretanto, las tasas de arrendamiento de la ZOFRI que son establecidas por las Reglamentos Internos Operacionales (RIO) de la ZOFRI, ha aumentado desde 2014. Estos precios son atribuidos por los usuarios a un comportamiento especulativo y abiertamente impulsado a lograr mayores ganancias de parte de la ZOFRI, y a que se acerca la fecha de caducidad de la concesión. Los arrendamientos generados por las zonas libres de Chile ya no parecen estar beneficiando a los residentes de las regiones de manera amplia, ni tampoco ayudan a estimular el desarrollo en las regiones que era el propósito inicial. Las normas actuales de planeamiento urbano de Chile complican más estos problemas. En realidad, el Ministerio de la Vivienda y los gobiernos municipales emiten planes de zonificación y las ordenanzas locales pertinentes, que indirectamente regulan de facto los precios de los terrenos públicos y los controles de los arrendamientos, ya que crean una escasez artificial de terrenos. La falta de flexibilidad de estos planes, unida a la ausencia de cualquier impuesto adicional sobre los terrenos no construidos o no 126 mantenidos, pueden tener impactos de veinte años sobre los precios, con el resultante comportamiento especulativo, intereses creados, etc. Recomendaciones El marco legal de las zonas francas debe ser fortalecido con respecto a la venta, arrendamiento y subarrendamiento de los bienes raíces. Por ejemplo, una empresa administradora debería estar obligada a solicitar la aprobación de la autoridad de la zona antes de arrendar una propiedad a una parte que está autorizada para subarrendar a otras propiedades, y todos estos arrendadores y subarrendatarios a su vez, deberían recibir una aprobación para sus actividades y operaciones dentro de la zona. Por ende, los usuarios de la zona franca deberían estar obligados a conseguir la aprobación de las empresas administradoras (o de las autoridades de reglamentación) antes de vender o arrendar sus lotes a otros negocios. Si estas transacciones se manejan de la manera adecuada, el Gobierno podrá asegurar que la especulación inmobiliaria se mantenga bajo control, que parte de las tarifas de concesión no se desvíe a empresas ‘’espejo’’ y que todos los negocios que están en la zona están debidamente calificados. En resumen, las regulaciones deberían exigir: i) que las empresas administradoras de la Zona Franca recibieran la aprobación de los reguladores antes de arrendar una propiedad a un tercero que está autorizado para subarrendar; ii) todos los arrendadores y arrendatarios deben ser aprobados por los reguladores gubernamentales para sus actividades y operaciones dentro de las zonas; iii) los usuarios de la zona franca deberán recibir la aprobación de las empresas administradoras o de los reguladores antes de vender o arrendar lotes. Lo ideal es que estos controles regulatorios, junto con mecanismos eficaces y continuos para las auditorías, investigaciones y sanciones asociadas de las partes interesadas, se introduzcan por medio de enmiendas a la Ley de Zonas Francas. También son recomendables varios cambios más a los Reglamentos Internos Operacionales (RIO) para la ZOFRI y la ZonAustral, entre otros los siguientes: i) los planes de zonificación interna dentro de las zonas francas deberían hacerse más flexibles a fin de prevenir la escasez artificial de terrenos, lo que eleva los precios de los terrenos y los de arrendamiento; ii) las cláusulas de responsabilidad solidaria deberían ser incluidas obligatoriamente en el Contrato de Administración, en los contratos estándar de usuario de la Zona Franca, para asegurar que los inversionistas no puedan evadir las obligaciones del administrador en su propio uso de la tierra y en los subarrendamientos; iii) debe introducirse la reglamentación específica y estricta de los posibles conflictos de interés de los funcionarios públicos y de las partes interesadas privadas que participan en los diferentes aspectos de la gobernanza de las ZEE; iv) es necesario contar con mecanismos de respuesta a la inspección y las sanciones por parte de la empresas administradoras, mediante una serie de procedimientos detallados y robustos; y v) por tratarse de una empresa de propiedad pública mayoritaria, ZOFRI, S.A. debería buscar retornos de la tasa de arrendamiento que sean más económicos que financieros, alineando además sus documentos corporativos, sus objetivos y su estrategia según corresponda. También debería incluirse orientación acerca de estos asuntos en una Ley de Zonas Francas modificada, para aumentar la certidumbre legal y regulatoria. Es necesario formular e introducir contratos estándar para los promotores y administradores de la zona franca, a nivel nacional, con nuevas cláusulas para indemnizaciones u otros cargos por retrasos o fallas en el mantenimiento de los sitios en la zona franca de conformidad con sus usos económicos previstos, para evitar la fijación de precios en forma discriminatoria y velar porque el administrador cumpla con los 127 requisitos de reinversión. Estos nuevos instrumentos contractuales deberían usarse: i) de inmediato para toda zona nueva que se designe; ii) de 2030 en adelante para la ZOFRI y la ZonAustral; e inmediatamente, como directrices del Estado en toda renegociación de los contratos de concesión existentes o de partes de ellos. Una vez más, la orientación sobre estos asuntos, así como sobre los mecanismos de cumplimiento, también podrían incluirse en una Ley de Zonas Francas modificada, para aumentar la certidumbre legal y regulatoria. Los planes actuales de zonificación para la ZOFRI y la ZonAustral deben ajustarse, en particular en relación con las nuevas fases y prórrogas de desarrollo, con miras a reflejar mejor el uso del potencial económico diversificado de las zonas, permitir la flexibilidad de planificación, asegurar, por ejemplo, que las zonas dispongan de espacio adecuado de expansión para crecer y diversificarse, para aceptar a nuevos inversionistas y sectores económicos emergentes, además de crecer orgánicamente en direcciones determinadas a favor del desarrollo urbano general de las comunidades donde se encuentran. Deben aprobarse criterios legales estrictos de designación de los sitios para futuras zonas francas, con el propósito de alcanzar los mismos objetivos a través de la selección adecuada del sitio, idealmente, consagrados en las reformas a la Ley de Zonas Francas. II. Mejora del marco regulatorio y operativo de las zonas 5. Insuficiencia de garantías y protecciones fundamentales para la inversión Principios de las mejores prácticas Los programas de ZEE que se rigen por los principios de las mejores prácticas ofrecen garantías y protecciones especiales a los inversionistas. El propósito de este tipo de protecciones es afrontar los riesgos que afectan al entorno de negocios, como los riesgos de expropiación, discriminación proteccionista, repatriación de ganancias, decisiones judiciales ineficientes, y otros. Las leyes basadas en las mejores prácticas incluirán con frecuencia las siguientes protecciones a la inversión:  Una garantía de trato nacional;  Una prohibición específica de nacionalización o expropiación de la propiedad, a menos que sea necesaria para un fin importante del gobierno, no sea discriminatoria, se lleve a cabo de acuerdo con el debido proceso legal y esté acompañada del pago de una compensación rápida, adecuada y real;  El acceso a un mecanismo eficiente y justo de resolución de controversias, que incluya procedimientos para la resolución interna de quejas ante la autoridad regulatoria de la zona económica especial y el arbitraje comercial; y  La ausencia de cualquier tipo de restricción al cambio de divisas, de manera que los inversionistas extranjeros puedan transferir fondos libremente fuera del país. Análisis Las leyes chilenas de zonas francas tienen pocas protecciones o garantías para los inversionistas que vayan más allá de las ofrecidas para todo el país. Las protecciones y garantías ofrecidas a todos los inversionistas en Chile están, en general, alineadas con las mejores prácticas internacionales. Por ejemplo, 128 Chile prohíbe formalmente la discriminación arbitraria contra los inversionistas extranjeros303 y garantiza a los inversionistas el acceso al mercado formal de cambio de divisas, 304 así como la libertad para enviar remesas de capital y ganancias.305 Aunque los mecanismos de resolución de controversias legales algunas veces son ineficientes, los inversionistas tienen acceso a una gama de ellos. Además, Chile es signatario de la Convención sobre el Reconocimiento y la Ejecución de las Sentencias Arbitrales Extranjeras (“Convención de Nueva York”) y miembro del Centro Internacional de Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones. Ha firmado 54 tratados bilaterales de inversión (de los cuales 37 están actualmente vigentes) 306 y otros 24 tratados comerciales con capítulos sobre inversión. En consecuencia, los inversionistas de los países abarcados por esos tratados reciben protecciones como la aplicación de los principios del trato nacional y de nación más favorecida, la protección contra la expropiación y nacionalización injustas, garantías sobre la libertad de transferencia y expatriación del capital, disposiciones de subrogación, acceso a los mecanismos de mayor jerarquía para la resolución de controversias entre los inversionistas y el Estado, así como la posibilidad de hacer cumplir las sentencias arbitrales en cualquier parte del mundo. Chile también cumple sus obligaciones estipuladas por el Acuerdo sobre las Medidas en materia de Inversiones relacionadas con el Comercio (OMC/MIC) de la Organización Mundial del Comercio. Este acuerdo impide a Chile otorgarles trato preferencial a las empresas nacionales por encima de las extranjeras. Otros acuerdos multilaterales de inversión firmados por Chile incluyen el Acuerdo de la OCDE sobre Movimientos de Capital, la Convención de la OCDE sobre la protección de los bienes extranjeros, así como las directrices del Banco Mundial relativas al tratamiento de la inversión extranjera directa, entre otros. Además de las protecciones nacionales generales a la inversión, la legislación de las zonas francas chilenas proporciona un foro más de resolución de controversias para los usuarios de las zonas francas. Las diferencias entre los usuarios de las zonas francas y las empresas administradoras pueden presentarse ante una junta de arbitraje formada por el alcalde regional, el director de la aduana regional, un representante de la empresa administradora y un representante de los usuarios de la zona franca. 307 Todas las decisiones de la junta son definitivas e inapelables. Sin embargo, podría alegarse que los inversionistas de las zonas francas tienen una protección inadecuada frente a los cambios del régimen de inversión, como los resultantes de reformas tributarias, reformas laborales y reformas de las leyes ambientales.308 Supuestamente, esas reformas se han 303 Ley No. 20.848 (2015), Art. 9. 304 Ibíd., art. 6. 305 Ibíd, art. 5. 306 UNCTAD Investment Policy Hub, disponible en http://investmentpolicyhub.unctad.org/. 307 Según el Decreto Ley 1055 de 1975, art. 8; Ley de Zonas Francas, art. 17; y Decreto 1355, art. 5 308 Por ejemplo, el “Impuesto verde”. 129 introducido con efecto retroactivo. Pocos inversionistas de las zonas francas cuentan con la protección de cláusulas de estabilidad legal en sus contratos. Más aun, las leyes de las zonas francas exigen que las empresas administradoras y los usuarios cambien periódicamente por moneda nacional las divisas que hayan ganado en sus actividades en las zonas francas.309 La cantidad que deben cambiar equivale a los gastos que tuvieron cuando hicieron pagos o compras en Chile. Pueden descontar esta suma de la que ganaron por ventas efectuadas en la moneda nacional. Este tipo de restricciones al cambio de divisas no está alineado con las mejores prácticas. Recomendaciones El sistema de zonas francas podría complementar las protecciones nacionales a la inversión, incluida la resolución de controversias. En primer lugar, la junta arbitral para la resolución de controversias entre usuarios de las zonas francas y las empresas administradoras debería reemplazar al alcalde y al gerente de la aduana con expertos neutrales en los asuntos que suelen disputarse entre los usuarios y las empresas administradoras. Es posible que el alcalde y el gerente de la aduana no tengan las competencias necesarias en los diversos temas presentados ante la junta y podrían estar sesgados a favor de la empresa administradora, ya que el Estado tendría una concesión con la empresa administradora, y quizás hasta la propiedad parcial de ella, como es el caso con ZOFRI SA. En segundo lugar, se deberían introducir mecanismos para resolver las diferencias entre los usuarios o los promotores y el Estado, en especial con organismos gubernamentales responsables de la regulación de las zonas francas. La creación de un mecanismo de ese tipo puede darles a las empresas de las zonas francas una opción más eficiente y menos costosa que los mecanismos de resolución de diferencias entre los inversionistas y el Estado, ofrecidos por los convenios internacionales.310 En tercer lugar, la disposición de la Ley de Zonas Francas que establece la junta arbitral debería establecer con claridad que los inversionistas tienen acceso al arbitraje nacional e internacional y a los tribunales nacionales, así como a la junta arbitral, para evitar cualquier duda al respecto. 309 Decreto Ley No. 2 de 2001, art. 15, y Decreto 1355 de 1976, arts. 29-30. 310 Como se ha indicado en otra parte de este informe, según el SEREMI de Hacienda de la Región de Magallanes, actualmente no hay suficiente claridad legal acerca de si hay una opción para recurrir a la justicia y de si el Intendente puede realmente participar en algo que se parezca a una resolución de diferencias de conformidad con la ley; han surgido dudas acerca de la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley de Zonas Francas tras la aprobación de la Constitución chilena de 1992). Además, el lenguaje usado en las disposiciones sobre arbitraje de los diferentes decretos y leyes no es claro con respecto a si las diferencias entre los usuarios y el concesionario pueden ser tratadas por los tribunales o si deben presentarse a un panel de arbitraje establecido bajo el artículo 17 de la Ley de Zonas Francas. Una interpretación estricta del artículo 17 sugiere lo segundo, por el uso de la palabra “resolverá”. La junta arbitral estará compuesta por representantes del concesionario, de los usuarios, el Servicio de Aduanas y el Intendente. Si la resolución a través de la junta de arbitraje es un requisito obligatorio, el requisito podría ser inconstitucional según la Constitución chilena (véase, por ejemplo, el art. 76 de la Constitución, que otorga jurisdicción a los tribunales sobre cualquier diferencia que se les presente). Finalmente, una interpretación obligatoria entraría en conflicto con las leyes y tratados que garantizan el acceso a otras formas de arbitraje, como UNCITRAL o el ICC. 130 Las leyes de zonas francas también deberían, en lo posible, permitir más libertad acerca del cambio de divisas, de manera que las empresas no tengan que cambiar periódicamente las divisas a la moneda chilena. Por último, los contratos del gobierno con los inversionistas de las zonas francas deberían, en lo posible, incluir cláusulas de estabilidad legal. Según estas cláusulas, se aplicaría la ley vigente en el momento de la firma del contrato, independientemente de los cambios subsiguientes que podrían resultar perjudiciales para los intereses empresariales. 6. Falta de claridad sobre los derechos y obligaciones de los promotores y administradores Principios de las mejores prácticas A nivel internacional, las ZEE desarrolladas y administradas por el sector privado se han desempeñado mucho mejor que las creadas y administradas por el sector público. Se ha demostrado que las primeras son menos costosas, ofrecen mejores servicios e instalaciones, generan mayores ingresos y producen mejores resultados sociales y ambientales.311 Recuadro 5. Estudio de caso de un desarrollo y administración exitosos de zonas por el sector privado: la República Dominicana Cuando la República Dominicana inició su programa de zonas en 1969, todas eran administradas por el sector público y estaban dirigidas a estimular el desarrollo regional fuera de la capital, Santo Domingo. Sin embargo, las zonas atrajeron a pocas empresas y tuvieron poco impacto en el empleo, los sueldos o los niveles de inversión. Después de introducir reformas a principios de los años ochenta, el gobierno comenzó a ubicar zonas cerca de la capital, donde la oferta de trabajadores y la infraestructura (que incluye un puerto marítimo y un aeropuerto) son mejores; además empezó a permitir que empresas del sector privado administraran las zonas más nuevas. Bajo la administración del sector privado, mejoraron considerablemente los servicios de las zonas. Las zonas privadas ofrecían telecomunicaciones de mayor calidad, servicios de apoyo a los negocios, instalaciones para la manufactura y espacio para oficinas. Los administradores privados comenzaron ofreciendo (y facturando) la contratación de trabajadores, transporte y servicios de salud, así como servicios para negocios y apoyo logístico permanente. Los usuarios de las zonas los imitaron y empezaron a ofrecer dos o tres meses de capacitación en el trabajo para los trabajadores no calificados, seguidos de un período de aprendizaje en la práctica. La productividad de las empresas situadas en las nuevas zonas instaladas por inversionistas dominicanos y estadounidenses creció en 44% en el segundo año de funcionamiento. Luego de cinco años, la productividad en las empresas con inversión estadounidense alcanzó el 76% de la productividad laboral establecida en las mejores prácticas. Al concluir los primeros seis años de funcionamiento, los empleados 311Banco Mundial y FIAS, Special Economic Zones: Performance, Lessons Learned, and Implications for Zone Development (2008). 131 dominicanos de las empresas con inversión de Corea, Taiwán y Hong Kong alcanzaron el 62% de la productividad del trabajo establecida en las mejores prácticas. Se estima que los sueldos de los trabajadores aumentaron alrededor del 66%, más de lo que habrían subido si los empleados contratados para esas zonas se hubieran quedado sin capacitación ni habilidades. Además, gracias a las mejoras en el entorno de inversión, las empresas de las zonas estaban dispuestas a pagar más por el arrendamiento. El arrendamiento promedio en las zonas de administración privada aumentó al triple de la tasa cobrada en las zonas públicas. Con el tiempo, la proporción de la inversión en los sectores textil y de confección se redujo y aumentó en otras industrias. En 2013, funcionaban 55 zonas, con 602 empresas como arrendatarias, un 38,7% de las cuales se había desplazado desde los Estados Unidos. Las exportaciones provenientes de las zonas alcanzaron un total de US$ 5.030 millones, equivalentes al 52% del total de las exportaciones de la República Dominicana. Las leyes y regulaciones de las zonas francas y las ZEE deberían, por lo tanto, enunciar las responsabilidades de los promotores y administradores en relación con las responsabilidades del gobierno. En el cuadro 12 se da un ejemplo de una distribución adecuada de las responsabilidades entre diversos organismos de gobernanza de las zonas. Cuadro 12: Responsabilidades de diferentes tipos de organismos de las zonas Promotor o administrador Corporación de desarrollo Regulador de la ZEE de la ZEE de la ZEE •Empresa del sector privado •Ente gubernamental •Ente gubernamental o o asociación del sector especializado para empresa de propiedad público y privado en garantizar que el entorno pública destinada al empresa conjunta regulatorio sea más mercadeo y publicidad de •Puede ser propietaria de la sencillo y eficiente que el la ZEE ante promotores e ZEE, ser copropietaria con nacional inversionistas el gobierno, o contratista •Con frecuencia consolida •Puede algunas veces darle del gobierno funciones un impulso inicial al •Financia, diseña, planifica y gubernamentales y las desarrollo e incentivar las administra el desarrollo de administra a través de una inversiones cuando los la infraestructura y las taquilla única proyectos no son instalaciones •Designa tierras como ZEE atractivos comercialmente •Subcontrata las •Otorga los permisos a los y la motivación hacia el construcciones específicas promotores, riesgo del sector privado es y otras tareas administradores y baja, por medio de empresas estrategias de asociación •Administra la prestación entre el sector público y el cotidiana de servicios •Coordina los aportes de privado •Comercializa y arrienda o todos los entes públicos •Puede responsabilizarse subarrienda la tierra y las •Supervisa y se asegura del del suministro o la edificaciones cumplimiento conexión entre la •Suministra o contrata infraestructura externa a la servicios de disposición y ZEE y la interna. tratamiento de desechos, mantenimiento, seguridad, etc. 132 Además, la legislación de las zonas francas y de las ZEE debería establecer un régimen claro para facilitar el desarrollo y administración conjuntos de las zonas por el sector privado y el público, en el que la reglamentación le correspondería al sector público. Las leyes sobre las asociaciones entre los sectores público y privado, junto con normas transparentes de adquisiciones, así como reformas más amplias para privatizar e introducir la competencia, desempeñan una función en la definición de la participación del sector privado en proyectos de gran magnitud, como las zonas francas y las ZEE. Sin embargo, las leyes y reglamentos relacionados con el tema deberían ofrecer orientaciones más específicas para el desarrollo y, en especial, para la administración de las ZEE. Análisis Las leyes chilenas sobre las zonas francas crean una separación real entre las funciones regulatorias y las de desarrollo y administración. Según la Ley de Zonas Francas, el desarrollo y la administración es responsabilidad de las empresas administradoras, entidades separadas que funcionan por medio de concesiones otorgadas por el gobierno.312 La empresa administradora de la Zona de Punta Arenas, la Sociedad de Rentas Inmobiliarias Ltda. (SRI), es de propiedad completamente privada, lo cual coincide con las mejores prácticas. Administra la zona en virtud de una concesión con el Intendente regional, que regula a la SRI por medio de una Comisión de Control.313 Según los términos de la concesión,314 la SRI debe pagar un 28% de su ingreso bruto al gobierno regional de Magallanes ―una cifra alta en comparación con las normas internacionales para las zonas francas. El Estado, por conducto de CORFO, es dueño de 77% de la empresa administradora de Iquique, la Zona Franca de Iquique S.A. (ZOFRI), mientras que un 23% pertenece al sector privado, principalmente a accionistas que son usuarios de la ZOFRI.315 Funciona bajo un contrato de concesión con el Ministerio de Hacienda, pero es regulada directamente por el SEP, un ente formalmente incluido en el Ministerio de Economía, que fue establecido por CORFO como organismo técnico asesor para supervisar a las empresas públicas. Paga el 15% de su ingreso bruto al gobierno regional y a los municipios como tarifa de concesión. El gobierno tiene seis de los siete cargos de la junta directiva de la ZOFRI S.A. Los terrenos de la ZOFRI fueron donados por el gobierno chileno; sin embargo, la ZOFRI S.A. también fue financiada por préstamos bancarios comerciales, que ya fueron completamente reembolsados. La ZOFRI S.A. no recibe subsidios del Estado. Sin embargo, las funciones de las empresas administradoras se definen como obligaciones, sin ninguna lista clara de derechos. Por ejemplo, el artículo 12 de la Ley de Zonas Francas obliga a la empresa administradora a cumplir con las siguientes responsabilidades: promover y facilitar el funcionamiento y 312 Ibíd., Art. 11. 313 El decreto 275 de 1976 delegó las atribuciones de regulación sobre la Zona Franca de Punta Arenas del Ministerio de Hacienda a la Intendencia Regional. 314 La concesión actual, basada en el modelo comprar-administrar-transferir, caducará en 2030, y fue emitida según la Escritura de 13.07.2007, enmendada el 10.08.2008 y el 12.03.2013. Según este contrato, la empresa administradora tiene un derecho de preferencia sobre cualquier otra nueva concesión más allá de 2030, sujeto a la validación de los términos de la nueva concesión. 315 La ZOFRI fue privatizada parcialmente desde su formación. Fue establecida por la Ley 18.846 de 1989 como de propiedad exclusiva del Estado (99% por CORFO y 1% por el Tesoro Público). 133 las actividades de la zona franca; construir infraestructura en la zona franca; construir oficinas, fábricas, depósitos, etc., en la zona franca y vender o arrendar espacio en ellos a los usuarios de la zona franca; arrendar terrenos a los usuarios de la zona franca y permitirles construir sus propias estructuras; firmar contratos con otras empresas para cumplir con sus obligaciones; promulgar y enmendar las reglas de funcionamiento; obtener los derechos para construir estructuras en tierra o en el mar dentro de la zona franca; y construir y suministrar servicios públicos, como agua, electricidad, gas, telecomunicaciones, energía, calefacción, climatización o cualquier otro tipo de servicio necesario para el funcionamiento de la zona franca. También hay lagunas en las obligaciones de las empresas administradoras. Por ejemplo, no se contemplan normas para el desarrollo y administración de la zona franca ni para el uso de subcontratistas (y para asumir los riesgos que eso implica).316 Tampoco se mencionan los sistemas de administración de los aspectos sociales y ambientales, los procedimientos de supervisión y evaluación, ni las obligaciones de presentación de informes. Asimismo, en términos generales los contratos de las empresas administradoras parecen ser porosos. Además de problemas importantes relacionados con los arrendamientos (que se tratan en detalle más adelante), el Contralor de Magallanes cita muchos otros problemas con la PRI ―específicamente, que la PRI no ha cumplido con el plan de inversiones aprobado, ha obtenido indebidamente beneficios fiscales otorgados por la Ley Austral para usuarios de la zona franca que no son elegibles para ellos, cobra precios discriminatorios a los nuevos usuarios de la zona franca y no ha cumplido con su obligación de reinvertir el 6% de sus beneficios. También considera que la concesión es excesivamente favorable para los inversionistas, incluye demasiados subsidios, otorga terrenos a precios muy bajos, y no impone obligaciones de mantenimiento lo suficientemente estrictas. Sin embargo, los problemas más importantes con respecto al marco legal para las concesiones a empresas administradoras conciernen a las disposiciones para el arrendamiento y el subarrendamiento. En particular, no se exige a las empresas administradoras que notifiquen o soliciten la aprobación del gobierno antes de arrendar toda o una gran parte de la zona franca a un tercero con la intención de que éste la subarriende a los usuarios reales de la zona franca. Hay una prohibición de vender la zona en su totalidad y un requisito de notificar al Ministerio de Hacienda antes de vender partes de la zona,317 pero no existe el requisito de notificar la venta de arrendamientos o lotes importantes. Más aún, en la Zona Franca de Iquique, una vez que la ZOFRI S.A. vende un lote dotado de servicios, el usuario está en libertad de venderlo a otro negocio sin la aprobación de la ZOFRI. Estas lagunas pueden haber permitido a la SRI, la empresa administradora de la zona franca de Punta Arenas, evadir algunas de sus obligaciones para el pago de la tarifa. Según su contrato de concesión, la SRI está obligada a pagar al gobierno regional un precio básico, de más el 28% de su ingreso bruto proveniente de la zona como tarifa de concesión. Según dos investigaciones del Contralor General del Estado de Magallanes,318 la empresa ha disminuido 316 Sin embargo, aunque las normas no estén contempladas en la ley, es possible incluirlas en el contrato de concesión. 317 Decreto Ley 2 de 2001, art. 13. Si se vende una parte de la zona, debe seguir cumpliendo con los objetivos de la zona franca. 318 Investigación del Contralor. Informes Nos. 11/2013 y 43/2014. 134 artificialmente esa tarifa arrendando los terrenos de la zona a una empresa “gemela” o “espejo” que, a su vez, los subarrienda a los verdaderos usuarios de la zona franca. La empresa espejo, conocida como Sociedad Rentas del Pacifico Sur Ltda. (RPSUR), tiene los mismos propietarios que la PRI. La RPSUR obtiene ingresos de los usuarios de la zona, paga una parte de ellos a la PRI, y retiene el resto. Por lo tanto, los dueños de la PRI (y de la RPSUR) retienen más ingresos por la vía de la RPSUR de los que retendrían si la PRI los recibiera directamente. El contralor estima que esta práctica ha reducido la tarifa de concesión que recibe el gobierno regional en un 20%. El marco legal inadecuado para el subarrendamiento ha generado tasas de arrendamiento considerablemente infladas para los usuarios finales de las zonas francas. En Punta Arenas, tanto el Intendente de Magallanes como la SRI informan que hay usuarios originales de la zona franca que todavía funcionan con tasas de arrendamiento reducidas. En la sección que sigue acerca la especulación inmobiliaria se trataran estos temas con más detalle. Parece probable que, en conjunto, las disposiciones de los contratos de concesión no se estén aplicando de la manera adecuada. Aparte de los problemas identificados por el Contralor, el sistema de seguimiento de la carga y el registro de control de inventario de la SRI, por ejemplo, abarcan actualmente sólo las mercancías depositadas en almacenes públicos ―cerca de 10% del total de mercancías de la zona franca— lo que parece una violación de sus obligaciones de supervisar todo el movimiento de carga que entre o salga de la zona. Como reacción frente a esos desafíos, durante la reciente revisión de las leyes de incentivos para Magallanes y la Antártica chilena, el comité técnico recibió varias solicitudes de actores interesados en que el Estado asuma la administración de la zona franca.319 Sin embargo, esto parecería ser una respuesta innecesaria e inadecuada; una más eficaz sería fortalecer el marco legal y supervisar más cuidadosamente a las empresas administradoras. Recomendaciones Las leyes de las zonas francas deberían incluir una descripción más clara y completa de los derechos y obligaciones de las empresas administradoras de zonas francas. Deberían aprobarse modificaciones a la Ley de Zonas Francas, para incluir específicamente referencias a las siguientes obligaciones explícitas del promotor y el administrador:  La obligación de respetar los cronogramas de desarrollo y el resto de las obligaciones estipuladas en su contrato;  El derecho de subcontratar y delegar derechos y responsabilidades, sujeto a la aprobación del gobierno;  El derecho a desarrollar y vender servicios públicos a los usuarios de la zona y a los consumidores que se encuentran en las áreas adyacentes a la zona;  La obligación de desarrollar y/o administrar la zona en una forma razonable desde el punto de vista comercial, de una manera coherente con las metas de desarrollo sostenible a largo plazo del país;  La obligación de vigilar y supervisar las actividades de los usuarios de la zona y de notificar al gobierno al tener conocimiento de cualquier caso de incumplimiento; y  La obligación de presentar información estadística periódica al gobierno. 319 Estatuto para el Desarrollo de Magallanes y Antártica Chilena: Estado de avance de la revisión de las leyes de excepción, Segundo Comité Técnico (21/12/2015). 135 Además, el gobierno debería, en términos generales, hacer cumplir con más fuerza las obligaciones de las empresas administradoras, incluso con la aplicación de medidas como indemnizaciones u otros cargos por retraso o incumplimiento en el mantenimiento de la propiedad de acuerdo a los usos económicos previstos, impidiendo la fijación de precios discriminatorios y garantizando que se respeten los requisitos para la reinversión. También debería velar por que los incentivos fiscales no se otorguen de forma indebida. Las medidas señaladas garantizarán que el programa tenga una base más sólida para que la administración de las zonas francas por el sector privado sea adecuada y eficaz. La ZOFRI S.A. podría, por ejemplo, privatizarse en mayor medida y el gobierno recibiría tarifas de concesión que reflejen verdaderamente el ingreso real que generan las zonas. 7. Normas inadecuadas de planificación y uso de la tierra Principios de las mejores prácticas En tanto que herramientas para promover los conglomerados industriales y los ejes económicos, los programas de zonas francas estipulados en las mejores prácticas suelen ofrecen regímenes de planificación especiales. Los planes de uso de la tierra ayudan, ante todo, a definir el uso del espacio disponible dentro de una zona franca y como un corolario para integrar las zonas con las comunidades aledañas y hacer que los desarrollos de la zona sean compatibles con los proyectos adyacentes. Pueden ayudar a evitar las externalidades negativas de la ubicación equivocada de las empresas, como los casos en que el uso de la tierra por una empresa interfiere con las actividades de otra. También promueven una administración eficiente a largo plazo de los bienes públicos vinculados con la zona franca, como una red de transporte que permite el movimiento eficiente de las personas y las mercancías; una distribución eficiente de los servicios públicos (como la estructura de telecomunicaciones); y la ubicación y uso óptimos de los espacios comunes dentro de una zona (como las estaciones de clasificación y apilado, el almacenamiento, los espacios verdes, etc.). Una buena administración de la zona franca continúa el trabajo iniciado por el plan de uso de la tierra. Las empresas administradoras no sólo deben garantizar que las actividades se ajusten al plan, sino también a las reglas definidas para las actividades de la zona franca. La administración también implica establecer y hacer cumplir las condiciones para el acceso a las instalaciones y servicios comunes ofrecidos en la zona franca, como almacenes, centros de apoyo empresarial, centros de logística, áreas comerciales, calles y servicios públicos. Usualmente, esos asuntos se tratan en detalle en un manual de procedimientos operativos uniformes. Análisis320 320 Información obtenida principal, pero no exclusivamente, de conversaciones con la Cámara Chilena de la Industria de la Construcción, el Ministerio del Interior, y la División de Municipalidades de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo. 136 En Chile hay dos mecanismos para financiar megaproyectos regionales y/o municipales de infraestructura: i) El Fondo Nacional de Desarrollo Regional y su programa de inversión;321 y ii) el Fondo de las Zonas Extremas.322 La aprobación de dichos proyectos por estos fondos es fácil de obtener en las Zonas Extremas, después de ser aprobados por el Consejo Regional, pero exige la asignación específica de fondos por medio de la Ley de Presupuestos del Sector Público.323 Sin embargo, la planificación urbana está considerablemente descentralizada de conformidad con las leyes chilenas. Por ejemplo, los gobiernos regionales tienen a cargo la aprobación de los planes urbanos regionales.324 Las normas vigentes de planificación urbana en Chile tienen problemas325. Por ejemplo, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo y los gobiernos municipales emiten planes de zonificación urbana y las ordenanzas locales relacionadas con ellos, con lo cual regulan indirectamente de facto los precios de las tierras públicas y el control de los arrendamientos, al crear una escasez artificial de tierras. La falta de flexibilidad de esos planes, combinada con la ausencia de todo tipo de sobretasa especial sobre las tierras no construidas o no mantenidas, puede tener impactos hasta por veinte años sobre los precios, que generan comportamientos especulativos, intereses creados, etc. Además, los usuarios consideran que el sistema utilizado para obtener los permisos de construcción es complicado. Los documentos relacionados con los permisos de construcción todavía se deben manejar en papel, y no hay ventanilla única ni un portal electrónico del gobierno para estos servicios. Estas ineficiencias son especialmente inconvenientes en las regiones periféricas del país, donde los costos de construcción ya son altos. Cabe señalar que las zonas francas carecen de todo tipo de planificación urbana especializada y de regímenes de construcción. Sin embargo, actualmente el sistema está en proceso de revisión como parte de una iniciativa de reforma del Ministerio de Vivienda, de la que se espera que produzca reformas en un plazo de dos a cinco años. Con el fin de atender parcialmente estos problemas, las empresas administradoras de ambas zonas francas, Iquique y Punta Arenas, han adoptado Reglamentos Internos Operacionales 326 acerca de temas 321 El Artículo 38 del Decreto Ley No. 3529 (1980), de Normas Complementarias de Administración Financiera y de Incidencia Presupuestaria, y sus modificaciones subsiguientes, establecen el Fondo de Fomento y Desarrollo de las regiones extremas. Esta ley establece que el fondo tendrá un presupuesto anual de 2.500 millones de pesos chilenos y la Ley de Presupuesto ajustará el monto anualmente, de acuerdo al índice de precios al consumidor. 322 Establecido bajo el Título II del DFL No. 3 (2001). 323 Cada año se aprueba una nueva Ley de Presupuestos del Sector Público . Para el presupuesto de 2016, se promulgaron dos leyes: Ley No 20.882 (5.12.2015) y Ley No. 20.890 (26.12.2015). 324 Ley Orgánica Constitucional 19.175 (1992), Art. 29(f). 325 La Cámara Chilena de la Industria de la Construcción considera que las normas de planificación urbana son “un desastre”. En palabras de Nemesio Arancibia Torres, jefe de la División de Municipalidades de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior: “El estudio encargado al Banco Mundial surge de un problema de desarrollo territorial”. 326 Reglamento Interno Operacional de la Zona Franca de Iquique y Reglamento Interno Operacional de la Zona Franca de Punta Arenas. 137 como: el uso de espacios públicos y rutas de acceso;327 requisitos de seguros para los edificios y las instalaciones;328 horarios de funcionamiento y seguridad;329 normas de tránsito y tráfico para las personas y los vehículos;330 mantenimiento de las instalaciones arrendadas;331 uso del centro público de logística y de los centros comerciales;332 disposición de mercancías abandonadas333 y tasas de arrendamiento.334 El Manual de Zonas Francas de la Dirección Nacional de Aduanas335 suministra otras normas, relativas al tránsito y almacenamiento de mercancías en las zonas. No obstante, considerada en conjunto, la planificación urbana en las zonas francas de Chile presenta desafíos importantes. Se ha informado que los planes de zonificación son inflexibles y en la práctica crean una escasez artificial de tierras, lo que a su vez aumenta los precios de la propiedad y los cánones de alquiler. En general, en Chile la obtención de permisos de construcción suele ser compleja y onerosa, ya que las solicitudes a los gobiernos municipales deben presentarse en papel y hacen falta numerosas reuniones con los funcionarios para lograr la aprobación.336 Estas condiciones perjudican en especial a las regiones periféricas, incluidas las zonas extremas donde se encuentran las zonas francas, porque el costo de la construcción ya es alto allí. Consideradas en conjunto, las normas de las zonas francas acerca de la planificación y la construcción son incompletas e inadecuadas en comparación con las normas mundiales para las ZEE. Los gobiernos locales y regionales regulan las normas de construcción de las ZEE, establecen los límites de altura y densidad, los requisitos de las servidumbres, las normas de estéticas, así como la inspección, certificación y otorgamiento de permisos, según los mismos trámites ineficientes que afectan a los usuarios externos a las zonas francas. Recomendaciones Las leyes de zonas francas deberían establecer un régimen especial de uso y administración de la tierra, según el cual las empresas administradoras de las zonas fijan normas especiales de uso de la tierra, sujetas a la supervisión de un regulador especial para las zonas francas. Las normas internas de procedimiento de la ZOFRI y la SRI deberían incluir la autoridad para reglamentar el uso de la tierra, las normas de construcción y los procedimientos de obtención de permisos. Esas competencias podrían transferirse desde los gobiernos municipales y regionales hacia las empresas administradoras o a un regulador especial de las zonas a nivel nacional. 327 Reglamento Interno Operacional de la ZOFRI, arts. 8,11; Reglamento Interno Operacional de Punta Arenas, art.13 328 Reglamento Interno Operacional de la ZOFRI, art. 16; Reglamento Interno Operacional de Punta Arenas, art. 15. 329 Reglamento Interno Operacional de la ZOFRI, art. 26; Reglamento Interno Operacional de Punta Arenas, art. 24 330 Reglamento Interno Operacional de la ZOFRI, arts. 67-72; Reglamento Interno Operacional de Punta Arenas, arts. 102-106. 331 Reglamento Interno Operacional de la ZOFRI, art. 26; Reglamento Interno Operacional de Punta Arenas, art. 116. 332 Reglamento Interno Operacional de la ZOFRI, arts. 49-63,83; Reglamento Interno Operacional de Punta Arenas, Arts. 68-97, 129-165. 333 Reglamento Interno Operacional de la ZOFRI, arts. 64-66; Reglamento Interno Operacional de Punta Arenas, arts. 98-101. 334 Reglamento Interno Operacional de la ZOFRI, arts. 73-81; Reglamento Interno Operacional de Punta Arenas, arts. 121-127. 335 Resolución No. 74, D.N.A. (D.O. 13.02.84). 336 Según informa la Cámara Chilena de la Industria de la Construcción. 138 8. Atención insuficiente al monitoreo y la evaluación Principios de las mejores prácticas De conformidad con las mejores prácticas relativas a los marcos reguladores y de monitoreo del programa de las ZEE, una cantidad considerable de información y datos importantes se recopila, por lo general, de cada usuario individual de la ZEE con una periodicidad anual. La información y los datos recopilados deberán incluir lo siguiente:  Cambios en los principales accionistas y en las participaciones accionarias del usuario durante el período;  Niveles incrementales nuevos y agregados de IED y de inversiones de capital nacional en las actividades del usuario en la ZEE a lo largo del período en cuestión;  Naturaleza y valor de las mercancías y servicios producidos y vendidos durante el año y cambios con respecto al período anterior;  Naturaleza y valor de las mercancías y servicios producidos y vendidos durante el año, por principales países de origen y cambios con respecto al período anterior;  Naturaleza y valor de los bienes y servicios vendidos a otras empresas nacionales como insumos de producción orientada a la exportación en el año y cambios con respecto al período anterior;  Naturaleza y valor de los bienes y servicios nacionales producidos como insumos durante el año y cambios con respecto al período anterior;  Número de proveedores y vendedores nacionales y extranjeros utilizados a lo largo del año y cambios con respecto al período anterior;  Valor de las importaciones y de las exportaciones a lo largo del año y cambios con respecto al período anterior;  Tamaño de la parcela del usuario en la ZEE y espacio construido bajo techo hasta el final del año y cambios con respecto al período anterior;  Cantidad invertida en investigación y desarrollo a lo largo del año y cambios con respecto al período anterior;  Nuevas patentes, indicadores geográficos, certificaciones de variedades de plantas y semillas obtenidas durante el año y cambios con respecto al período anterior;  Número de empleados, sueldos y capacitación durante el año, desglosados por nacionalidad y género y cambios con respecto al período anterior;  Incidentes y quejas de los trabajadores y relacionados con el ambiente, por tipo, durante el año y cambios con respecto al período anterior;  Nivel de satisfacción con los servicios del administrador de la ZEE, mantenimiento de la infraestructura, y operaciones o cambios propuestos asociados; y  Nivel de satisfacción con los servicios administrativos y regulatorios gubernamentales de la ZEE, niveles de requisitos de cumplimiento, etc. y cambios propuestos asociados. Con la ayuda de los administradores de la ZEE, una autoridad nacional de la ZEE suele estar a cargo de agregar, analizar y publicar información recopilada y análisis cruciales acerca del programa en un informe público anual, presentado antes sus propias autoridades supervisoras administrativas (por ejemplo, Parlamento, Gabinete, el Despacho del Presidente, etc.). Los datos recopilados y el análisis permiten la evaluación adecuada, del avance, de las fallas y de las oportunidades de las Zonas Francas o de las Zonas Económicas Especiales, para adoptar medidas 139 correctivas, si fuese necesario. En otras palabras, permite el monitoreo y la evaluación responsables del programa, lo que ayuda a determinar cuándo un programa de política pública está bien encaminado y cuando quizás sea necesario hacer cambios. En realidad, el monitoreo y la evaluación de las políticas y los programas públicos les ofrecen a los funcionarios gubernamentales, al sector privado y a la sociedad civil mejores medios para aprender de la experiencia pasada, mejorar la prestación del servicio, planificar y asignar recursos, además de mostrar los resultados como parte de su responsabilidad ante los accionistas clave. Análisis Hoy en día, en Chile no se está haciendo el monitoreo y la evaluación del programa de las zonas francas de ninguna manera metódica, ni siquiera a nivel de los concesionarios ni las asociaciones de usuarios. Las brechas en los datos que resultan dificultan la evaluación del programa, junto con sus beneficios y costos relativos, aunque fuese de vez en cuando, y mucho menos de manera regular con miras a su mejoramiento continuo. Las disposiciones de los acuerdos de concesión no se hacen cumplir debidamente. El sistema de seguimiento de la carga y de registro de control de inventarios de la SRI, por ejemplo, en la actualidad solo abarca las mercancías depositadas en sus almacenes públicos, es decir, alrededor de 10 % del total de las mercancías almacenadas en la zona franca, lo cual parece ser una infracción de sus obligaciones de monitorear todo el movimiento de la carga que entra y sale de la zona. Asimismo, hay brechas cruciales en las obligaciones de las empresas administradoras relativas a las mejores prácticas internacionales. Por ejemplo, no hay mención de los sistemas de gestión social y ambiental, de procedimientos de evaluación ni de las obligaciones de presentar informes. Las aduanas no calculan el valor de las mercancías que entran a las Zonas Francas y no monitorea regularmente las ventas entre los usuarios porque el uso de insumos nacionales está prohibido bajo el régimen de la Zona Franca. El monitoreo y el cumplimiento de los requisitos relacionados con los productos exentos del pago del IVA y los aranceles aduaneros son costosos, exigen la asignación de funcionarios públicos a las áreas de las zonas francas y el pago de sus sueldos, la compra y el mantenimiento de equipo aduanero, etc. Aunque el Servicio Nacional de Aduanas ha trasladado algunas de estas responsabilidades y costos a las empresas administradoras de las zonas francas, este Servicio sigue monitoreando tanto a las empresas administradoras como a los usuarios de la zona franca. Por otro lado, las empresas administradoras no han llevado a cabo sus responsabilidades de cumplimiento de los requisitos aduaneros de manera coherente. El Servicio de Aduanas mismo reconoce las limitaciones en su sistema de recopilación de datos en las aduanas de las zonas francas y está tratando de resolverlos. Para Chile es difícil evaluar debidamente en qué medida las zonas del país están logrando el éxito o fallando como instrumento de política, por causa de las brechas considerables en el monitoreo y la evaluación del desempeño del programa. Las brechas actuales en los datos acerca de las zonas francas hacen particularmente difícil evaluar el programa, junto con sus beneficios y costos relativos, aunque fuese de manera ocasional y menos aún de manera constante con miras al mejoramiento continuo. 140 En Chile no existe una Autoridad de Zona Franca específica, lo que podría intuitivamente agregar información crítica sobre el programa, analizar su progreso, sus fallas, dificultades y oportunidades. Por otro lado, no hay un informe detallado para las autoridades nacionales de más alto nivel (por ejemplo, Parlamento, Gabinete, la Oficina del Jefe de Gobierno, etc.), para fundamentar una posible acción o reforma. La Dirección de Presupuestos (DIPRES), por ejemplo, sencillamente monitorea los gastos públicos del programa y su desempeño económico. Recomendaciones Nunca se subrayará demasiado, hasta qué punto un cambio dirigido a mejorar la recopilación de datos para el monitoreo y la evaluación de las zonas representaría un crucial primer paso, para que el país pueda iniciar más fácilmente un proceso sostenible de optimización de su programa de zonas francas. Como mínimo, emanan de esta evaluación las siguientes recomendaciones: El marco legal y regulatorio de la zona franca o los contratos de los concesionarios deberían imponer mayores obligaciones a las empresas administradoras de la zona franca con respecto al monitoreo y la presentación de informes. Algunos de los ejemplos de las obligaciones que suelen imponerse a los promotores y administradores de las ZEE son: la obligación de respetar los cronogramas de desarrollo y otros compromisos establecidos en su contrato; la obligación de promover la zona o de funcionar en ella de manera coherente con las metas de desarrollo sostenible de largo plazo del país; la obligación de monitorear y supervisar las actividades de los usuarios en la ZEE, y de notificar al gobierno cuando se entere de alguna incumplimiento; la obligación de utilizar los procedimientos especificados de monitoreo y evaluación social y ambiental; y la obligación de someter información estadística periódica al gobierno. El Proyecto de Reforma de las Aduanas de las Zonas Francas debería ser ejecutado y desplegado rápidamente, de tal manera que los diferentes problemas en torno a los aranceles aduaneros, los datos y el IVA que busca abordar, sean resueltos, además de permitir que las autoridades nacionales conozcan mejor los impactos relacionados con el comercio del programa de las zonas francas. Por último, debería crearse un regulador nacional único para la zona franca, con la responsabilidad de recabar datos del programa, monitorear eficazmente a los concesionarios, vigilar el cumplimiento de las obligaciones contractuales de los concesionarios, colaborar con las aduanas en la recopilación e intercambio de datos de importación y exportación, además de recopilar informes estadísticos periódicos de los inversionistas usuarios finales de la zona y de los arrendatarios. La información y los datos recopilados deberán incluir las variables mencionadas al inicio de esta subsección. Para recomendaciones más específicas destinadas a la creación de un regulador nacional de las zonas, consulte la sección 13 de este capítulo: “Multiplicidad de organismos reguladores de las zonas”. III. Reconsideración de las limitaciones a las actividades de las zonas y mejoramiento del marco de incentivos 9. Limitaciones a las actividades en las zonas Principios de las mejores prácticas 141 Varios países han diseñado ofertas para convertir a sus ZEE en centros de excelencia que atraigan industrias innovadoras y basadas en el conocimiento, y las ZEE podrían servir como plataformas para la especialización inteligente. En realidad, las ZEE pueden servir como plataformas que resultarían ventajosas para las actividades que se benefician de la aglomeración, por medio de la formulación específica de políticas, programas y servicios que sean de la máxima utilidad para esas actividades. Algunos de los elementos de estas ZEE son: (a) énfasis en las certificaciones y las normas (y no en los sectores o actividades); (b) una sucursal de la oficina de patentes en la zona (lo que comprende espacio para los abogados de patentes y capacidad para solicitar patentes en jurisdicciones extranjeras); (c) espacios de trabajo y de colaboración gratuitos o subsidiados para las PYME emergentes; (d) contenido electrónico especializado en la ZEE, propiedad intelectual, publicación y legislación sobre normas; y (e) regulaciones laborales que permitan la importación por las empresas extranjeras del personal gerencial, de capacitación y técnico que necesiten. Recuadro 6: Ejemplo de un “Centro de Excelencia”: la ZEE Tomsk Akademgorok en Rusia Tomsk Akademgorok está diseñada específicamente para atraer a empresas de la industria avanzada como las de TIC, electrónica, tecnología médica, nanotecnología, biotecnología y procesos químicos. Algunos de sus programas y políticas para atraer a estas compañías incluyen: “centros de uso compartido”, que comprenden, entre otros, un “Centro de Innovación y Tecnología” con oficinas, la administración de la zona, un área de aduana, laboratorios, e instalaciones de producción y manufactura; así como 20 expertos en propiedad intelectual (patentes) para responder a las preguntas de las empresas y ayudarlas a encontrar las fuentes de información adecuadas. Además, estos expertos tienen un foro en el que se reúnen y colaboran, así como un sitio web común. El gobierno regional también ha establecido programas especiales para ayudar a las empresas a financiar, promover y proteger sus derechos de propiedad intelectual. Se debería permitir, no sólo en la etapa de planificación, sino a lo largo de la vida de la ZEE, que el mercado guiara la inversión, independientemente de los planes del gobierno o del promotor para la zona. Por ejemplo, el hecho de que una zona esté destinada a la maquila no significa que no permitirá que se incorporen servicios de TIC si eso resulta ser lo que el mercado quiere. Al permitir que el mercado guíe la inversión, muchas ZEE exitosas se han convertido en áreas diversas y multiusos. Varias de las ZEE chinas, así como los puertos libres de Aqaba, Subic Bay y Bahamas, por ejemplo, son ciudades completas, que incluyen poblaciones de residentes y varias industrias. Esas zonas se benefician de economías de aglomeración hasta más grandes que las que pueden lograr las zonas específicas por sector. Sin embargo, para que sean exitosas, es indispensable que la demanda generada por sus numerosos residentes y empresas sea alta; además, hace falta el compromiso y la inversión sostenidos y a largo plazo del sector público. Por lo general, estas zonas ofrecen a los residentes e inversionistas una gama de políticas liberalizadas, administradas por el gobierno local. Análisis Por cuanto los patrones de desarrollo nacional sostenible en Chile están muy sesgados hacia Santiago, Concepción y Valparaíso, las zonas francas podrían, como una cuestión de política, servir para ayudar a que las regiones periféricas abordaran esos desequilibrios. Aunque los recursos naturales y la 142 especialización económica se consideran importantes para el desarrollo, el norte del país depende mucho de la minería (un recurso no renovable) y de las pesquerías, por eso podría beneficiarse de una mayor diversificación económica. El sur depende en gran medida de las actividades de extracción de hidrocarburos y de la industria pesquera. En ambos casos, las zonas francas no han contribuido gran cosa a la diversificación de las economías regionales, ya que sus actividades principales siguen concentradas en el comercio mayorista y minorista. La exclusión real de las industrias siderúrgica, minera, maderera y pesquera, así como de las actividades de tecnología avanzada (incluso de la tercerización del proceso empresarial, del régimen de las zonas francas, en parte a propósito y en parte debido a los complicados procedimientos aduaneros, fiscales y contables, es un importante factor inhibidor de la inversión en ZOFRI.337 Como ya se ha explicado, la Ley de Zonas Francas en la actualidad amplía los incentivos a los siguientes tipos de actividades: i) Transformación y actividad industrial (por ejemplo, manufactura); ii) ventas minoristas libre de impuestos; y iii) actividades de almacenamiento, empaquetado, logística y exhibición.338 Debido a que el comercio minorista libre de impuestos predomina en la actividad económica en las zonas francas de Iquique y Punta Arenas, ha habido muy poca manufactura, limitada principalmente al procesamiento de alimentos y a los materiales de construcción, además de la fabricación de algunas bombas para la minería y el ensamblado de paneles solares en la ZOFRI. El número de empresas manufactureras de la zona franca de Iquique ha bajado, al pasar de unas 75 en la década de los 90 a menos de diez hoy en día. En realidad, las zonas francas ofrecen pocos beneficios a otros sectores, excepto a los mencionados más arriba. En 2001, la Ley de Zonas Francas permitía que las empresas de servicios financieros y de seguros se establecieran en las zonas francas, pero no les ofrecía incentivos. 339 Las empresas administradoras ofrecen servicios e instalaciones que se ocupan solamente del almacenamiento y las operaciones de logística, como almacenes públicos, transporte del puerto a la zona, alquiler de montacargas y mano de obra para el movimiento de la carga. La ZOFRI también carece de un programa adecuado de mercadeo destinado a buscar y asegurar las inversiones de inversionistas estratégicos. No obstante, ha venido aumentando la presión para ampliar la gama de actividades de las zonas francas, debido al reconocimiento de que el crecimiento de Chile depende de incubar industrias basadas en el conocimiento y orientadas a los servicios en las zonas francas. En un informe, emitido por el Congreso en 2012, acerca de un estudio de los incentivos de la Región de Magallanes340 se apoya esta posición y se recomienda que las zonas francas traten de atraer a empresas de servicios, entre otras, a proveedores de educación y salud, para asegurar mejores ofertas a un costo menor para los habitantes de la región. Un Comité Técnico que investigó un estatuto propuesto para el desarrollo de la región XII también se hizo 337 Según fue comunicado al Banco Mundial en conversaciones con la Asociación de Usuarios de ZOFRI (“AUZ”), InvestChile y la Escuela de Negocios de la Universidad Adolfo Ibáñez. 338 Ley de Zonas Francas, arts. 8 y 23 339 Ley de Zonas Francas, art. 6 340 Análisis Descriptivo de las Leyes de Excepción para Magallanes, Elaborado por Christian Garola Castillo (2012) 143 eco de esta recomendación.341 Recibió nueve recomendaciones de interesados directos que solicitaban el otorgamiento de los beneficios de las zonas francas a otras actividades, entre ellas, una proveniente de la SRI, la empresa administradora de Punta Arenas, que recomendaba específicamente incluir a las industrias de servicios y ofrecer otros beneficios a las empresas de tecnología. Los comités técnicos respondieron agregando nuevas actividades económicas al programa de la zona franca, como una manera de ajustarse a la globalización, una de sus principales recomendaciones para la ley de incentivos de la región. Se recomendaba concretamente la ampliación de los beneficios de incentivos fiscales a las empresas que prestaban servicios complementarios a los usuarios de la zona y a las empresas de servicios financieros. El gobierno regional de Magallanes también propuso ampliar los incentivos de las zonas francas al sector exportador, incluso a actividades como servicios logísticos, servicios posventa y el sector de la pesquería.342 En efecto, la Intendencia de Magallanes ha propuesto en particular plataformas para el desarrollo de los servicios financieros, almacenamiento de datos y programación de aplicaciones, tercerización del proceso empresarial343, exportación de energía, logística y servicios marítimos y de la pesquería. El Grupo del Banco Mundial y CORFO consideran que Chile necesita contar con plataformas específicas para impulsar la innovación y aumentar la productividad en regiones y sectores estratégicos, además de asegurar una competencia transversal nacional y establecer políticas para apoyar al capital humano. Antes de promover cualquiera de esas oportunidades de proyectos, en especial para atraer la inversión extranjera directa, CORFO ha adoptado el enfoque de la dotación de recursos naturales y la identificación del mercado internacional, combinado con el registro asociado de conglomerados, la resolución de carencias, la coordinación, así como el desarrollo del capital humano y las reformas legales pertinentes. Se ha concentrado en particular en el problema del capital humano, al señalar que “sin recursos humanos sofisticados, no hay nada más”.344 Siempre y cuando se introduzcan los cambios legales adecuados, CORFO considera específicamente que las ZEE tienen un papel que desempeñar en este contexto, en particular en Iquique, y esto consta ante la ZOFRI. La Corporación de Fomento de la Producción (CORFO) ha identificado un cierto número de proyectos y sectores estratégicos en las áreas ampliadas de Iquique y Punta Arenas, en el marco de su Programa de Especialización Inteligente. Se han hecho algunos estudios de prefactibilidad y proyectos prefinanciados por CORFO, según el modelo de hoja de ruta de Cambridge, por iniciativa de promotores privados, según una modalidad de cofinanciamiento y algunos con los gobiernos regionales. Algunos de los proyectos identificados o estudiados por CORFO incluyen los mencionados en el apéndice H. Recomendaciones 341 Estatuto para el Desarrollo de Magallanes y Antártica Chilena: Estado de avance de la revisión de las leyes de excepción, Segundo Comité Técnico (21/12/2015). 342 Según se comunicó al consultor del Banco Mundial en conversaciones con varios interlocutores del gobierno regional de Magallanes. 343 Utilizando la nueva red de fibra óptica prevista para la región y la temperatura ambiente (para almacenar datos). 344 Eduardo Bitrán Colodro, Vicepresidente de CORFO, 23 de septiembre de 2016, en entrevista con el equipo del proyecto del Banco Mundial. 144 Chile debería considerar la modificación de sus leyes sobre zonas francas para estimular actividades que las regiones periféricas pueden aprovechar mejor para crecer y respaldar la innovación que impulse la productividad. Las recomendaciones formuladas en el informe de 2012 del Congreso sobre los incentivos de Magallanes deberían aplicarse en este sentido, mediante el estímulo a las nuevas inversiones por los proveedores de servicios de salud y educación en las zonas francas. Los servicios para los otros usuarios de las zonas francas, así como las actividades de tecnología avanzada alineadas, por ejemplo, con los sectores prioritarios de CORFO345, también podrían promoverse. Como un primer paso en este sentido, otros estudios, destinados a identificar sectores potenciales que podrían atraerse hacia las zonas, como estudios de identificación del sector de inversiones/conglomerados/cadena de valor, incluso encuestas de inversionistas, estudios sobre la demanda, y estrategias asociadas de localización de inversionistas; asimismo, los estudios existentes de CORFO deberían servir como un insumo valioso. En el apéndice I se presentan directrices acerca de estos estudios adicionales para la ‘’identificación sectorial de las ZEE”. Aunque CORFO ya ha hecho algún trabajo regional y subregional de “identificación sectorial”, de acuerdo a metodologías de estudio adecuadas, ninguna parte de este trabajo se hizo con el propósito especial de: i) generar inversiones en áreas geográficas específicas basadas en una premisa y una lógica geográfica y de aglomeración; ii) maximizar el impacto económico específico de las ZEE o las Zonas Francas para una determinada ubicación; ni de iii) asegurar la sostenibilidad financiera de las ZEE o de las Zonas Francas. Por lo tanto, los estudios existentes de CORFO deberían servir como un insumo valioso en la “Identificación sectorial”. Asimismo, debe prestarse atención a las actividades que tienen un potencial elevado que fueron identificadas por CORFO y por otros actores, descritas en otra parte de este informe.346 La comprensión de la “huella de la industria” más amplia de las decisiones sobre ubicación corporativa ofrece una hoja de ruta para lo que están buscando los inversionistas en una ZEE, sus probabilidades de éxito resultantes, y sus probables resultados económicos. Los mecanismos para estimular nuevas actividades deberían extenderse más allá de las exenciones tributarias, hacia políticas y programas calibrados para posibilitar actividades específicas. Por ejemplo, las ZEE orientadas hacia actividades de ciencia y tecnología podrían ofrecer un proceso transparente de aprobación regulatoria de productos, privacidad electrónica y leyes sobre la seguridad. Una ley de zonas francas modificada podría incluir capítulos específicos por sector, a fin de describir en detalle tanto las políticas como los programas. Según se tratará en el punto acerca de los incentivos fiscales mal calibrados, estas nuevas actividades no deberían beneficiarse de la exención del IVA sobre las ventas que se hacen al área de extensión. 345 CORFO ha desarrollado una agenda de productividad, innovación y crecimiento que se apoya en sectores clave o “plataformas habilitadoras”: minería virtuosa, turismo sostenible, suministro de alimentos sanos, construcción sostenible, economías creativas, pesquería y acuicultura sostenibles, y tecnologías y servicios de salud. 346 Estas actividades incluyen: manufactura, atención de salud y tecnologías sanitarias, tecnología y servicios de minería, pesquería y acuicultura sostenibles, actividades de tecnología avanzada (como TIC y BPO), turismo sostenible, suministro de alimentos orgánicos, construcción sostenible, industrias del conocimiento (por ej. servicios educativos, investigación y desarrollo, etc.), petróleo y petroquímica, servicios marítimos y de buques, generación y venta de energía eléctrica, y servicios a otros usuarios de la zona franca . 145 Las empresas administradoras de las zonas francas también podrían desempeñar un papel importante en este esfuerzo, adaptando sus ofertas de bienes raíces y los servicios asociados de valor agregado a sectores y conglomerados específicos. Por ejemplo, debería explorarse la posibilidad de establecer una “ciudad del conocimiento” en la zona franca de Punta Arenas. Si se emprendiera, sería posible establecer asociaciones entre la zona y la Universidad de Magallanes, el Centro Antártico y el hospital, todos adyacentes a la zona. 10. Incentivos fiscales mal calibrados Principios de las mejores prácticas En términos generales, no se debe depender de los incentivos tributarios como un atractivo principal de las zonas. Tienen una eficacia limitada para atraer la mayoría de los tipos de inversión y producen un régimen más distorsionante y más difícil de administrar que los impuestos fijos competitivos. Las mejores prácticas internacionales favorecen tasas competitivas aplicables a todas las empresas de las zonas y complementadas, si es necesario, por diversos incentivos no tributarios. Encontrar la combinación adecuada de incentivos para un programa de zonas supone explorar los diversos tipos de incentivos disponibles para los programas de zonas y alinear los incentivos con las metas del programa. En muchos casos, los incentivos en especie pueden tener un impacto más fuerte para el logro de las metas específicas buscadas que los incentivos fiscales, sin la distorsión del mercado asociada con los incentivos tributarios, en especial por medio del suministro directo de bienes o servicios que agreguen valor. Algunos ejemplos son: simplificación de los trámites aduaneros o de los exigidos para obtener licencias de negocios, programas respaldados por el gobierno para la formación de los trabajadores, servicios de apoyo administrativo o técnico para las empresas, las guarderías y clínicas en el sitio, y las escuelas y servicios de autobús. El éxito de los incentivos en especie está relacionado intrínsecamente con las circunstancias de los diversos entornos de inversión y con los parámetros de su implementación. 347 Por lo tanto, los programas de zonas deberían prestar más atención en general a los incentivos no tributarios, orientados a mejorar el entorno de inversión en su conjunto. Por ejemplo, las zonas pueden ofrecer en este contexto:348 normas y reglamentos simplificados de zonificación, urbanización, construcción y ocupación; estudios de impacto ambiental con menores requisitos de cumplimiento; ventanillas únicas para la coordinación entre organismos de la facilitación de la inversión; emisión facilitada de licencias, autorizaciones, permisos y certificados de origen en representación de las entidades gubernamentales nacionales, regionales y municipales; programas para vincular a las zonas con las universidades, con el fin de fomentar la investigación y el desarrollo en la industria; la presencia en el sitio de centros de formación de la fuerza laboral; y plantas comunes de tratamiento de aguas servidas, donde sea necesario. Algunas de estas medidas ya se han tratado en detalle en las subsecciones iniciales. Sin embargo, identificar las metas de un programa de incentivos es un requisito para decidir si los incentivos existentes son los adecuados. Los incentivos pueden lograr muchas metas, como: i) creación y retención de empleos; ii) promoción de sectores estratégicos o prioritarios; iii) desarrollo de recursos 347 Por ejemplo, en Hungría, Malasia, la República de Corea y Singapur se implementaron, con relativo éxito, incentivos para alentar la formación de los empleados y el respaldo a los proveedores locales. 348 Banco Mundial, Peru SEZ Program Assessment (2016, inédito), p. 79. 146 humanos; iv) respaldo a la investigación y el desarrollo y a la transferencia de tecnología; y/o v) respaldo al crecimiento de las PYME. Recuadro 7: Medidas de política no tributarias para atraer la inversión a las zonas de América Latina Los programas de zonas en varios países de América Latina ofrecen beneficios a los inversionistas que van más allá de los relacionados con impuestos y aranceles. Ellos incluyen medidas como las siguientes: 1. Mayor apertura a la inversión extranjera (varias ZCE Colombia, Venezuela); 2. Competencia más abierta, con exenciones de los espacios reservados exclusivamente a los monopolios propiedad del Estado que rigen fuera de las zonas (varias ZCE Uruguay); 3. Un servicio centralizado de ventanilla única, que simplifica y agiliza la mayoría de las funciones gubernamentales, como el procesamiento de los registros de empresas y los permisos de funcionamiento, los permisos laborales y para trabajadores extranjeros, la aprobación de proyectos ambientales y de construcción, y la prestación de servicios de asesoría a las empresas (AEE Panamá Pacífico); 4. Trámites aduaneros simplificados (AEE Panamá Pacífico, Ecuador, varias ZTE Brasil, varias ZTE Honduras); 5. Normas laborales más flexibles en lo referente a los períodos de trabajo, despidos, empleo de extranjeros, etc. (AEE Panamá Pacífico, varias ZEE Colombia, varias ZCE Ecuador); 6. Programas de formación para los trabajadores (AEE Panamá Pacífico); y 7. Regulaciones atenuadas sobre el cambio de divisas en lo que respecta a la transferencia de fondos al exterior y las cuentas en moneda extranjera (varias ZEE Colombia, varias ZCE Ecuador, varias ZTE Brasil, varias ZTE Honduras). El tipo de inversión atraído por el país también debería darle forma a los objetivos de política que busca, por medio de incentivos, como se muestra en el cuadro 13, a continuación: Cuadro 13: Objetivos de política que se logran por medio de incentivos, por tipo de inversión buscada 1. Búsqueda de 2. Búsqueda de 3. Búsqueda de 4. Búsqueda de recursos naturales mercados eficiencia activos estratégicos  Encadenamientos  Encadenamientos  Encadenamientos  Mejorar las hacia adelante hacia atrás hacia atrás destrezas de  Uso de tecnología  Maximizar la  Mejorar las los ecológica generación de destrezas de los trabajadores  Investigación y empleos trabajadores locales desarrollo e  Maximizar la locales  Maximizar la innovación para transferencia  Maximizar la generación de mejorar el valor tecnológica generación de empleos agregado  Promover la empleos  Incursión en agenda de género  Maximizar la nuevos nichos de  Mejorar la transferencia exportación con conectividad y la tecnológica 147 mayor valor competitividad  Mejorar de la agregado intersectorial conectividad y la competitividad intersectorial Una vez que se hayan identificado objetivos claros, los incentivos elegidos deben calibrarse para superar obstáculos específicos que el entorno de negocios presenta al logro de los objetivos. Por ejemplo, si se ha identificado la carga de las relaciones con el gobierno en un área en particular como una barrera importante para la inversión, disminuir esa carga por medio de una ventanilla única con recursos adecuados y personal bien capacitado podría ser más eficaz para atraer nuevas inversiones que una exención temporal de impuestos, que evitaría los efectos colaterales negativos de esas exenciones temporales. Si el gobierno mantiene una tasa tributaria competitiva para las empresas de las ZEE, también le resultaría más fácil suministrar los recursos necesarios a la ventanilla única mencionada. Además, la ventanilla única puede aportar el beneficio adicional de implantar procedimientos que pueden repetirse más adelante en todo el país. Asimismo, si las empresas se mantienen alejadas principalmente porque perciben una carencia de fuerza laboral calificada, las inversiones en capacitación de los trabajadores deberían ser preferibles a los incentivos tributarios. Las reducciones generales del impuesto sobre la renta para las empresas sólo pueden ser útiles si la tasa de imposición es igual o mayor que la aplicada en los lugares con los que compite la zona, y esto se ha identificado como una razón importante de la ausencia de inversiones. Análisis Es posible alegar que la bonificación de contratación en las zonas extremas puede ser un incentivo financiero adecuado para promover la generación de empleo y las industrias intensivas en mano de obra. Además, debido a que el incentivo está asociado al monto de los sueldos, los subsidios a los empleadores aumentan a medida que pagan sueldos más altos. Por lo tanto, la medida no sólo debería incrementar el empleo, sino que debería ayudar a generar beneficios secundarios en forma de sueldos más altos para los trabajadores de las zonas extremas. Los subsidios actuales a la inversión en las zonas extremas pueden ser adecuados en principio, pero quizás sea necesario ajustar los sectores a los que se aplica. Las actividades mineras y de pesca, que actualmente están excluidas del subsidio, son actividades recomendables para estas regiones desde el punto de vista económico. Por el contrario, permitir que la actividad minorista reciba los incentivos quizás no sea tan beneficioso para la economía, si se consideran los subsidios que ya reciben los minoristas por medio de las exenciones y reembolsos del IVA. La exención fiscal que se otorga en la zona franca a las empresas, en el contexto de los créditos parciales relacionados con el impuesto global complementario (IGC) y la retención del impuesto adicional disponibles para los accionistas, quizás podría ser útil para incentivar algunas inversiones nuevas en búsqueda de eficiencia y orientadas a la exportación, siempre que se adopten otras medidas de respaldo como asignación de prioridad a ciertos sectores, definición de estrategias de zonificación y planificación, y otras. Parece ser que las mayores oportunidades estratégicas de las zonas francas para agregar valor a la economía residen en atraer inversiones que buscan la eficiencia, como la manufactura y los servicios orientados a la exportación (es decir, actividades de tecnología avanzada como la TIC y la 148 tercerización del proceso empresarial, servicios de salud y educación, etc.) e inversiones en busca de recursos naturales (es decir, minería y pesca comercial). Los estudios de identificación y focalización propuestos en la subsección de limitaciones en las actividades de la zona deberían contribuir a determinar cuáles son los sectores. Sin embargo, las exenciones del IVA y de aranceles, tal como se aplican actualmente, tienen una raison- d’être débil en el contexto de las prioridades estratégicas y de competitividad económica de Chile y su entorno de comercio liberal. Si se reconfigurara el IVA, de forma que su exención se otorgara a las compras y ventas de los industriales y proveedores de servicio de las zonas francas, en lugar de hacerlo a las ventas de los minoristas de las zonas francas, el incentivo estaría en mejor posición para atraer industrias estratégicas, promover la formación de capital humano y dirigir los recursos fiscales hacia el agregado de valor. Es evidente que el gobierno también debería considerar que, si no se otorgaran exenciones al IVA, los costos fiscales disminuirían y así se eliminaría el efecto distorsionador de las exenciones al IVA. Por otro lado, las empresas exportadoras no sufrirían, ya que ellas no pagan el IVA para vender productos en el extranjero fuera de las zonas. Finalmente, en general, las zonas francas chilenas no parecen asignar suficiente prioridad a los incentivos no financieros y en especie, destinados a mejorar el entorno general de negocios. Como se ha planteado a lo largo de este informe, los procedimientos regulatorios deberían sean más eficientes, podrían prestarse servicios de agregado de valor in situ por medio de ventanillas únicas; asimismo podrían ofrecerse políticas, infraestructura e instalaciones especializadas, para atraer a sectores específicos. Los impuestos bajos a las empresas, cuando se combinan con medidas para aumentar los encadenamientos hacia atrás de los proveedores con la economía nacional, la enseñanza de destrezas, la transferencia de conocimientos y tecnología, la flexibilidad negociada en los reglamentos laborales y otras mejoras al entorno de negocios deberían ayudar a promover la manufactura y los servicios orientados a la exportación. Recomendaciones A fin de mejorar la eficacia de los incentivos de las zonas francas, se deberían llevar a cabo mejoras complementarias. Ellas deberían incluir el establecimiento de ventanillas únicas y una gama de otras ofertas transversales. Deberían considerarse incentivos de políticas que sean selectivos y específicos por sector. Con miras a identificar el conjunto más eficaz de ofertas posibles en el contexto de la zona franca, se recomienda el siguiente enfoque: i) efectuar estudios de la demanda y de identificación sectorial para la inversión en las zonas francas y formular las estrategias asociadas; ii) efectuar encuestas entre los inversionistas acerca de los requisitos de mejoramiento de la infraestructura y el servicio de valor agregado, seguidas de estudios de factibilidad de la infraestructura técnica, además de formular las estrategias asociadas; iii) llevar a cabo estudios sobre la cadena de valor, las regulaciones y la brecha de la infraestructura con respecto a las actividades previstas; iv) adoptar las reformas legales, regulatorias y administrativas apropiadas con el propósito de abordar las limitaciones de política específicas por sector en un contexto de zona franca; y v) introducir otras respuestas apropiadas de la brecha del valor agregado, incluidos programas de encadenamientos de los proveedores y de capacitación de la fuerza laboral, bases de datos de proveedores y compradores nacionales para aumentar los encadenamientos con la economía 149 interna, asesoramiento sobre impuestos y aduanas, así como la infraestructura de la zona franca específica por sector y las instalaciones conjuntas y comunes para sus usuarios. Además, los incentivos tributarios disponibles deberían ser recalibrados y reenfocados en aquellas actividades que añadan el máximo de valor y/o promuevan la innovación, el crecimiento de la productividad y, por ende, la competitividad regional. Actualmente, el Estado está sufragando costos fiscales, derivados principalmente de las exenciones del IVA y del impuesto sobre la renta, que benefician en especial a las actividades minorista y mayorista. Se podrían dirigir mejores incentivos al impuesto sobre la renta corporativo a las actividades prioritarias, orientadas a sectores establecidos en los estudios de identificación y focalización de las ZEE. El IVA a las ventas a las zonas de extensión debería aumentar a fin de reducir los costos fiscales y reorientar los incentivos del programa a las actividades que agregan mayor valor. Las bonificaciones o créditos a la inversión también tienen probabilidades de lograr volúmenes adicionales de la inversión bastante más altos por una cantidad dada de pérdida fiscal. También se podría analizar una gama de incentivos financieros para promover los resultados esperados del programa de zonas francas. La bonificación a la mano de obra es un ejemplo de una política existente y posiblemente eficaz para aumentar el empleo, al igual que lo es el subsidio a la inversión dirigido a atraer nuevas inversiones, si se cambia su enfoque sectorial. Asimismo, se podrían considerar las otras medidas siguientes: i) fondos públicos de contrapartida a los privados para mejorar las destrezas de los trabajadores; ii) financiamiento para promover la contratación de proveedores nacionales y transferirles conocimientos y tecnología; iii) apoyo a la contratación de empleados; iv) programas para vincular a las empresas de las zonas francas con universidades e institutos técnicos tanto en la esfera de investigación y desarrollo como en la de capacitación, además de ofrecer programas en el sitio para la formación de los trabajadores, incluso por medio del cofinanciamiento; v) asesoramiento y asistencia sobre impuestos y aduanas para ayudar a los usuarios a utilizar los complejos programas de incentivos; y vi) instalaciones en el sitio para la atención de salud, cuidado de niños, educación, escuelas y recreación. 11. Ausencia de disposiciones de reglamentación laboral simplificadas Principios de las mejores prácticas Las zonas pueden convertirse en herramientas para reformar el código laboral, al mejorar la flexibilidad negociada del mercado de trabajo, lo que puede llevar a mayores tasas de empleo, crecimiento económico, mejores condiciones de trabajo y sueldos, así como a una reducción del empleo informal. Este ha sido el caso en países cuyos reglamentos laborales formulados de manera inadecuada no han logrado promover eficazmente buenas condiciones de trabajo ni aumentar los niveles de empleo. Además, las zonas francas también pueden mejorar el cumplimiento de protecciones laborales beneficiosas, por medio de oficinas especializadas en asuntos laborales, además de ejecutar programas de formación de los trabajadores para que adquieran las destrezas que el mercado está buscando. Cuando las regulaciones hacen difíciles o costosos la administración o el despido de los trabajadores, los inversionistas extranjeros tienden a mantenerse alejados y las empresas locales a crecer con más lentitud. Las restricciones a la capacidad de contratar a trabajadores de manera eficiente, de cambiar sus obligaciones, o de reducir o ampliar el personal como respuesta a las condiciones del mercado y el desempeño de los trabajadores, son un obstáculo importante para el crecimiento económico en muchos 150 países. Flexibilizar las capacidades de los empleadores en este aspecto ayuda a garantizar que los trabajadores dispongan de la libertad para recibir sueldos mejores y reciban incentivos para dedicar sus mejores esfuerzos a su trabajo. Al haber menos oportunidades de empleo en el sector formal, un mayor número de personas buscan empleo en el sector informal, donde no sólo son menos productivas, sino que trabajan bajo condiciones desprovistas de toda regulación. Irónicamente, esto significa que las condiciones laborales se pueden deteriorar a medida que los reglamentos laborales se hacen más restrictivos. Varios países han analizado este problema y, como no han podido poner en práctica reformas nacionales debido a los obstáculos políticos, han iniciado reformas en las zonas francas. En China, las reformas laborales que se iniciaron en las ZEE demostraron ser motores importantes del progreso económico. Asimismo, la formulación de una política laboral especializada y flexible en la ZEE Panamá Pacífico logró mejorar el entorno de negocios considerablemente, al mismo tiempo que protegía los derechos de los trabajadores a niveles de la OIT. Las leyes y reglamentos de las zonas pueden establecer excepciones al código del trabajo vigente, al especificar que no es necesaria la autorización administrativa ni consultas ex ante con los sindicatos para el despido de trabajadores o la reducción de personal en las ZEE. Las normas y ofertas de compensación por los despidos y las reducciones de personal también se pueden alinear con las prácticas internacionales. Las leyes de las ZEE pueden establecer unidades laborales especializadas dentro de la autoridad de la ZEE. Esas unidades podrían inspeccionar, asesorar y ayudar periódicamente a los centros de trabajo para garantizar la conformidad con las normas laborales pertinentes. También podrían estar plenamente autorizadas para penalizar a los empleadores cuando sea procedente. Por ejemplo, Bangladesh mejoró el cumplimiento de las normas laborales en sus zonas de 30 o 40% hasta casi 93% después de establecer equipos de consejeros laborales asignados a las zonas. Las tareas de los consejeros incluían informar a los empleadores sobre la aplicación correcta de las leyes laborales, crear conciencia entre los trabajadores acerca de cuáles son sus derechos (entre ellos recibir, investigar y atender las quejas), y facilitar la resolución de las disputas laborales. Después de la implementación, el 99% de los reclamos fueron mediados exitosamente por los consejeros laborales y, entre 2007 y 2009, los sueldos subieron en 32% en las zonas. Muchas zonas, como la Panamá Pacífico, también han ejecutado programas de formación de los trabajadores, organizados con frecuencia por las mismas empresas privadas de la ZEE y facilitadas por las autoridades de la zona. Esos programas ayudan a mejorar la calidad de la fuerza laboral, lo que es un factor importante en el entorno de negocios. También benefician a los trabajadores al abrirles una mayor gama de oportunidades profesionales y subir los sueldos. Recuadro 8: Ejemplos de reglamentos de trabajo especiales: Panamá y Corea del Sur Varios países han introducido reglamentos laborales más flexibles en los programas de las zonas. La zona económica especial Panamá Pacífico estableció un régimen especial de trabajo, implementado por una autoridad regulatoria autónoma en la zona, la Agencia Panamá Pacífico. La zona permite: el funcionamiento durante 24 horas los siete días de la semana, recargos fijos por sobretiempo (25%) y por trabajo ejecutado los días feriados nacionales o en el día de descanso del empleado (50%); flexibilidad para asignar el día libre de los empleados; posibilidad de despedir a los empleados en caso de pérdidas o 151 fluctuaciones en la demanda; un techo más alto de la proporción de fuerza laboral proveniente del exterior que en el resto de Panamá; disponibilidad de visas especiales para inversionistas y trabajadores, con extensión de los beneficios de la visa a los familiares inmediatos de los trabajadores, y conciliación laboral in situ para resolver las controversias. Las KFEZ de Corea del Sur también contribuyen a reformar las leyes laborales inflexibles con los siguientes beneficios: exención de la obligación de ocupar los puestos de trabajo vacantes con “personas de mérito nacional”, discapacitados o adultos mayores; exención de la obligación de pagar vacaciones mensuales para los empleados y vacaciones mensuales especiales pagadas para las empleadas; regulaciones más flexibles acerca de los trabajadores temporarios. Ambos programas también prevén inversiones especiales para la formación de los trabajadores, lo que asegura a los empleadores una fuerza laboral más capacitada y a los empleados, posiciones más fuertes para la negociación. Análisis Los empleadores y trabajadores de las zonas francas chilenas están sujetos a la ley del trabajo general, y no a una flexibilidad laboral especializada y negociada, lo que parece ser una oportunidad desperdiciada, dado que una de las barreras más citadas al crecimiento de Chile son los reglamentos laborales innecesariamente restrictivos. En efecto, la Encuesta de Empresas del Banco Mundial de 2010 reveló que un 23,8% de las empresas contestaron que los reglamentos laborales eran el mayor obstáculo a la inversión en Chile ―un resultado mucho más alto que el de otros países de América Latina. Además, entre las empresas que mencionaron otros obstáculos como la restricción más importante, hasta un 40,7% y un 28,5% identificaron a una fuerza laboral mal preparada y a los reglamentos laborales, respectivamente, como “obstáculos importantes.” Esto contrasta con un 17% y un 11,3% de los países de altos ingresos de la OCDE, y con 21,5% y 10,5% para todos los países. El Informe sobre la Competitividad Mundial, del Foro Económico Mundial, correspondiente a 2016 ubica a Chile en el lugar 63 en términos de la eficiencia general del mercado de trabajo, lo que quiere decir que bajó 13 lugares con respecto a 2015. Está clasificación se vio afectada por las restricciones para emplear y despedir que cada vez son más rígidas en Chile, una subcategoría en la que Chile está en la posición 110 con respecto al resto de los países, ya que bajó 44 lugares en un solo año.349 Figura 10: Principales obstáculos para la inversión en Chile, comparados con los promedios regionales 349 Esta clasificación se basa en las respuestas que dieron los empleadores entrevistados a la pregunta: “En su país, ¿hasta qué punto las regulaciones permiten emplear y despedir a trabajadores en forma flexible?” La respuesta promedio fue 3,3 en una escala del 1 al 7. 152 Fuente: Personal del Grupo del Banco Mundial, con datos de la Encuesta de Empresas del Banco Mundial (2010). Despedir a los empleados es especialmente costoso en Chile. Para los despidos colectivos o individuales, y despidos por baja productividad, los empleadores deben, si no hay una compensación estipulada en el contrato, otorgar un pago equivalente a 30 días de trabajo por cada año de servicio continuo, hasta 330 días.350 Según el escenario estandarizado del Foro Económico Mundial, Chile ocupa el lugar 117 en el mundo en cuanto a sistemas de compensación por despidos. Las 27,5 semanas de Chile en este sentido, deben compararse con las 22 semanas pagadas en México, 16,7 semanas en Colombia, 11,4 semanas en Perú y 0 semanas en los Estados Unidos. Estas restricciones parecen tener el efecto de disuadir a los empresarios de invertir en el país , los desalienta de contratar a nuevos trabajadores, inhiben la sustitución de los trabajadores improductivos y, por consiguiente, limitan el avance profesional de los empleados talentosos y motivados. Por lo tanto, es probable que estas restricciones sean contraproducentes y tengan costos superiores a sus beneficios. Las reformas laborales recientes probablemente no han hecho más que agravar el problema. Según las leyes modificadas, los procedimientos de negociación colectiva pueden ser iniciados por cualquier agrupación de dos empleados, en cualquier momento y activar el acceso al sistema judicial, en caso de que haya algún desacuerdo con la gerencia acerca de la negociación.351 Por lo tanto, los empleadores informan que prevén un aumento de los litigios con los trabajadores resultantes de las reformas, lo que pudiera ser una influencia negativa para la inversión.352 Recomendaciones La legislación chilena sobre zonas francas podría ofrecer a los usuarios de las zonas más flexibilidad en las áreas más problemáticas del código laboral, que suavicen las rigideces del mercado laboral sin dejar de salvaguardar los derechos de los trabajadores y la adhesión a los convenios internacionales. Por 350 Código del Trabajo, art. 163. 351 Código del Trabajo, Título IX. 352 Esta opinión la expresó al Banco Mundial la Cámara Nacional de Comercio de Chile. Sin embargo, los inversionistas de la Zona Franca de Punta Arenas no han informado sobre denuncias específicas al respecto. 153 ejemplo, los empleadores de las zonas francas podrían estar sujetos a normas de despido más flexibles. Las obligaciones de compensación por despido, tanto por razones económicas como no económicas, deberían reducirse hasta niveles alineados con los promedios de los países de altos ingresos de la OCDE. Es muy posible que esas reformas mantengan, o aumenten, la calidad de vida de los trabajadores al estimular la creación de empleo y el desarrollo profesional. El establecimiento de un sistema laboral especializado en las zonas debería mejorar considerablemente el entorno de negocios. Este sistema laboral debería constar de tres elementos: un equipo especializado de funcionarios de cumplimiento para mejorar el cumplimiento de las normas laborales en las zonas francas, reglamentos modificados que reduzcan las barreras al despido, y programas de formación de los trabajadores que sean pertinentes para las demandas del mercado. Esto también puede complementarse con el lanzamiento de programas para vincular a los negocios de las zonas francas con universidades y escuelas técnicas, tanto en la esfera de la investigación y el desarrollo como en la de capacitación, el diseño y lanzamiento de una base de datos de contratación en la ZEE y también con el suministro de establecimientos en el sitio para salud, cuidado de niños y educación y escolaridad. IV. Problemas estratégicos para las nuevas zonas 12. Ausencia de criterios para designación de las zonas Principios de las mejores prácticas Las ZEE exitosas actúan como aceleradores o multiplicadores económicos en áreas que ya están bien posicionadas para el crecimiento. Por lo general, el desempeño de las ZEE no ha sido satisfactorio en cuanto a la promoción de la inversión en áreas económicamente deprimidas o aisladas. Aunque muchos países las utilizan con este fin, las ZEE en las áreas más pobres suelen tener más costos económicos que beneficios. Pero las ZEE en áreas prometedoras generan un impulso adicional cuando reducen las barreras a la inversión, lo que incluye el suministro de bienes públicos y de la infraestructura faltantes, así como la simplificación de los procedimientos burocráticos y la puesta a prueba de las reformas de política. Recuadro 9: Importancia de la ubicación: lecciones de México El vigoroso desempeño del programa mexicano de maquilas ilustra la importancia de ubicar las zonas cerca de centros poblados importantes, para mantener bajos los gastos de infraestructura y ofrecer a los inversionistas acceso inmediato a fuerza laboral capacitada y a proveedores, a los mercados de consumo interno y a la infraestructura social. Las maquiladoras ubicadas cerca de ciudades grandes son, en general, las únicas que han producido beneficios indirectos considerables para los negocios locales. Mientras que las maquiladoras, en promedio, solamente adquieren 3% o menos de sus insumos de fuentes nacionales, las pocas de ellas situadas cerca de centros poblados importantes se abastecen mucho más de insumos locales. Por ejemplo, en la década de los noventa, las maquiladoras de la ciudad de México adquirían 31% de sus insumos de los proveedores nacionales, las maquiladoras de Guadalajara adquirían 16% de fuentes nacionales, mientras que las maquiladoras de Monterrey compraban 10,5% de sus insumos en el mercado interno. Esto sugiere que las zonas ubicadas cerca de grandes centros poblados, que tienen un acceso más cercano a las empresas locales, reciben mayores efectos indirectos sobre la economía nacional, por medio de encadenamientos hacia atrás. 154 A nivel internacional, la legislación de las ZEE incluye cada vez más diversos procedimientos estrictos para garantizar que las zonas sean designadas en áreas con fuertes justificaciones para la inversión. Uno de los factores clave del éxito o fracaso de las ZEE es la ubicación. Si las ZEE no están ubicadas en áreas que ya estén posicionadas para atraer inversiones, por lo general, no lograrán cumplir sus objetivos. Las leyes y regulaciones de las ZEE pueden impedir que se designen nuevas zonas en lugares inadecuados, si ellas exigen que todas las propuestas incluyan los siguientes estudios: evaluaciones cuantitativas de la ZEE acerca de la demanda y el mercado; estrategia económica y estudios sectoriales; y proyecciones cuantitativas de absorción/retiro (take-down) en Zonas Económicas Especiales (ZEE). Recuadro 10. Criterios para la designación de zonas en Uruguay En Uruguay, la ubicación de las zonas francas se decide de acuerdo a la información suministrada por una comisión asesora, sobre la base de la capacidad de las zonas para promover el comercio exterior, crear empleos, apoyar instalaciones para la reexportación de mercancías extranjeras y atraer a sectores industriales. Además, los proyectos de zonas francas deben demostrar un impacto significativo en el desarrollo de las áreas en las que se establecen. Además, suelen establecerse algunos criterios mínimos para las áreas que van a ser designadas como ZEE. Esos criterios pueden incluir: una masa crítica de actividad económica, que incluya conglomerados incipientes; conexiones sólidas de transporte con los mercados nacionales e internacionales; la presencia de mano de obra calificada y de recursos; conexiones a la infraestructura de energía eléctrica, agua y transporte, lo que incluye puertos, aeropuertos o estaciones ferroviarias importantes en términos comerciales; y recursos relacionados con la calidad de vida como escuelas y opciones de esparcimiento para la gerencia y el personal de los inversionistas. Análisis Las zonas francas chilenas se conciben ante todo como herramientas para estimular la actividad económica en las zonas extremas, que son las menos desarrolladas y menos pobladas del país. Por lo tanto, desde un punto de vista de la inversión, están en realidad ubicadas deliberadamente en regiones subóptimas. Las ubicaciones óptimas desde ese punto de vista estarían más cerca del centro productivo del país, como alrededor de Santiago, Valparaíso, Concepción o San Antonio. Sin embargo, no parece existir ninguna metodología específica para designar las zonas francas en ninguno de los decretos y leyes chilenas pertinentes. En efecto, las zonas francas de Iquique y Punta Arenas fueron designadas sobre una base más o menos ad hoc.353 El Decreto con fuerza de ley 341 de 1977 declaraba a ambas áreas como zonas francas, pero no aportaba ninguna base para sustentar la designación de futuras zonas francas. La ausencia de criterios y procedimientos sistemáticos para la designación de las zonas expone al programa al riesgo de que se desarrollen zonas en áreas que no atraen inversiones significativas, lo que a su vez, puede llevar al desperdicio de los recursos públicos, la pérdida de la buena reputación del programa de las zonas y una escasa creación de empleo. Sin esos criterios y procedimientos, algunas leyes como la Ley No. 20.655 de 2013 son motivo de preocupación, ya que ella 353 Lo mismo también es válido para la Zona Franca Industrial de Arica. 155 autoriza al alcalde regional (con autorización del Ministro de Hacienda) para designar nuevas zonas francas en “áreas aisladas geográficamente”, que carecen de conectividad con el resto del territorio nacional. Las leyes que se promulguen en el futuro deberían prescribir normas y procedimientos que guíen esas decisiones. El objetivo de estimular el desarrollo en las zonas extremas no necesariamente impide que se definan criterios y procedimientos robustos para designar a las zonas francas. Si el objetivo es el desarrollo regional, entonces las zonas francas sólo deberían designarse en las áreas más promisorias de las regiones elegidas. Recomendación Deberían aprobarse modificaciones a la Ley de Zonas Francas para incluir criterios que permitan evaluar las propuestas de nuevas zonas francas. También deberían incluirse procedimientos para llevar a cabo esa evaluación en forma rigurosa y transparente. Lo ideal sería que los promotores del sector privado presentaran las propuestas a una nueva autoridad regulatoria especializada en las ZEE, que examinaría y decidiría sobre ellas, según los criterios establecidos legalmente. Con el objeto de mitigar las decisiones erróneas acerca de la ubicación de las ZEE, las modificaciones a la Ley de Zonas Francas deberían exigir que todas las propuestas justificaran la selección del sitio por medios de estudios como:  Evaluaciones cuantitativas de la demanda y el mercado en las ZEE por medio de: i) análisis de conglomerados; ii) datos del comercio interno y el regional, y datos empresariales de la IED/FBC; iii) análisis de las opciones del mercado de bienes raíces; y iv) estudios comparativos del costo de los factores regionales en la ZEE;  Estrategia económica y estudios sectoriales (incluido el análisis de la tasa económica de retorno/valor agregado basada en los empleos en el sector industrial/m 2, sueldos, puntos de referencia de las ventas y las exportaciones);  Estudios comparativos acerca del entorno de las inversiones/entorno de las inversiones regionales; y  Proyecciones cuantitativas de absorción/retiro (take-down) en Zonas Económicas Especiales, basadas en datos de la superficie total construida (GFA, por su sigla en inglés) y de la razón de superficie construida (FAR, por su sigla en inglés). El Gobierno debería velar por que estos criterios se apliquen a las nuevas zonas propuestas en lugares como Aysén y Antofagasta. En el apéndice J se da una descripción de antecedentes de la Zona Franca de Antofagasta, así como del trabajo analítico inicial y de los estudios recomendados, junto con las recomendaciones de esta sección. 13. Multiplicidad de organismos reguladores de las zonas Principios de las mejores prácticas En general, las leyes de zonas francas que figuran en las mejores prácticas internacionales abarcan todas las zonas de un país y establecen una autoridad regulatoria única de las zonas para administrarlas. La autoridad regulatoria debe tener la autoridad legal y la capacidad para asumir muchas de las responsabilidades ejercidas tradicionalmente por otros organismos gubernamentales a los niveles nacional, regional y municipal. 156 De conformidad con un sistema de ese tipo, la autoridad nacional de las ZEE se ocupa de la mayor parte de los asuntos regulatorios de los usuarios de las zonas, lo que les permite evitar los procesos burocráticos habituales. Se debe dotar a la autoridad de un alto nivel de autonomía, de manera que pueda regular las zonas de manera eficaz y rentable, sin interferencia política. Su estructura organizacional puede ser similar a la de las autoridades regulatorias de los servicios de electricidad, agua o telecomunicaciones, por ejemplo, con: a) una junta directiva que incluya una combinación de funcionarios gubernamentales tecnocráticos y representantes del sector privado. Esta junta tiene responsabilidades de supervisión sobre las acciones del gerente ejecutivo o general y tiene derecho al voto acerca de propuestas importantes de política, el presupuesto, los planes estratégicos, las propuestas de designación de nuevas áreas como zonas, etc.; b) un administrador ejecutivo, como un gerente ejecutivo o gerente general, a cargo de las funciones cotidianas de la autoridad de las ZEE; y c) diversos departamentos de la autoridad de las ZEE, bajo la administración del gerente ejecutivo, plenamente equipados para desempeñar casi todos los servicios para las empresas y trabajadores de las ZEE, por medio de ventanillas únicas en las zonas. Tener un regulador único de las zonas tiene varios beneficios adicionales , como el aumento de la coherencia, la transparencia, y la calidad de la aplicación de las regulaciones y las ofertas de servicios; claridad de la visión estratégica y potencial de mercado de las zonas; capacidad para cultivar y concentrar personal talentoso del servicio público; además de conocimiento acerca de la regulación de las zonas, la creación de conocimiento institucional, en lugar de dispersar los recursos regulatorios en múltiples organismos zonales; minimización de los reglamentos innecesariamente complicados y redundantes; y capacidad para aplicar criterios y procedimientos coherentes para la designación de nuevas zonas, en lugar de decisiones ad hoc, de motivación política, sin una sólida justificación económica ni de atracción de inversiones. Por el contrario, cuando las responsabilidades administrativas son transferidas a los gobiernos regionales o municipales, ellos frecuentemente carecen de la influencia que un regulador del gobierno central puede darle a un programa nacional. Además, los programas de zonas que comprenden muchos organismos gubernamentales tienden a estimular el arbitraje jurisdiccional, o la búsqueda de jurisdicciones por conveniencia, así como la “canibalización” de los mercados de inversión de las diferentes zonas. Su administración también es más costosa. Recuadro 11: Lecciones de los regímenes no unificados de zonas: Estados Unidos, México, Perú y Corea del Sur Las zonas de comercio exterior de los Estados Unidos (ZCE) se implementan en el nivel federal bajo una ley única, un conjunto de reglamentos y directrices. Son administradas por un organismo autónomo único, la Junta de Zonas de Comercio Exterior, que emite normas y procedimientos uniformes para todas las zonas. Las diferencias entre las ZCE individuales son relativamente pequeñas y, por lo general, consisten en rebajas de los impuestos a nivel subnacional. Otros programas de zonas de los Estados Unidos (entre ellos, las zonas empresariales) son producto de los gobiernos subnacionales y son menos robustos (por ejemplo, no pueden alterar las normas aduaneras ni el impuesto sobre la renta federal). 157 El programa de maquiladoras de México también se ejecutó de conformidad con una ley federal única durante sus 50 años de existencia. En 2006, el programa de maquiladoras se combinó con el programa PROSEC, lo que lo unificó más todavía, ya que las empresas maquiladoras también estaban sujetas a ese programa. Recientemente, el país ha propuesto un nuevo programa de zonas económicas especiales, que existirá junto con el programa de maquiladoras. Este programa todavía está en fase preliminar, pero parece tener políticas y objetivos muy diferentes, ya que se concentra más en detalle en revitalizar a los rezagados estados del sur, por medio de mejoras del entorno general de negocios, más que en los incentivos arancelarios, como es el caso del programa de maquiladoras. El nuevo y más amplio enfoque de política refleja los cambios en el pensamiento sobre las zonas. Sin embargo, parece poco probable que el nuevo programa, al concentrarse en regiones rezagadas específicas, en lugar de dejar que el mercado determine dónde se debe invertir, satisfaga las expectativas. En cambio, Perú ha desarrollado dos programas de zonas diferentes de acuerdo a varias leyes. Los actuales programas peruanos de zonas francas se crearon por medio de una ley federal de 1996 que establecía los Centros de Exportación, Transformación, Industria, Comercialización y Servicios (CETICOS). En 2001, el gobierno introdujo un nuevo tipo de zona, una Zona Económica Especial, en Tacna. La administración de los programas de las zonas está a cargo de varias agencias regulatorias a los niveles nacional y local. En el nivel nacional, el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (MINCETUR) tiene la responsabilidad general estratégica y de la formulación y ejecución de políticas para las zonas. Los gobiernos regionales aportan infraestructura e incentivos fiscales y establecen juntas administrativas, cuya responsabilidad es administrar las zonas por sí mismas o delegar su administración. La carencia de un programa único de zonas y de control por una agencia regulatoria nacional única parece estar afectando en forma negativa el entorno de negocios, al someter a los negocios de las zonas a procesos burocráticos no transparentes.354 Corea del Sur ha mostrado todavía más variedad en sus regímenes de zonas, pero el que predomina desde 1970 ha sido su programa de Zonas de Tratamiento de las Exportaciones (ZTE). En 2003, adoptó un nuevo régimen, el programa Zonas Económicas Francas de Corea (KFEZ, por su sigla en inglés). El mismo tiene ciertos fines y políticas que se superponen con el programa de ZTE, pero su alcance es más amplio: se propone mejorar el clima general de inversión a través de funciones regulatorias gubernamentales simplificadas. La adición de nuevos regímenes de zonas en Corea del Sur es un subproducto de su acelerada transformación estructural en los últimos 50 años. Desde que comenzó su programa de ZTE, el país se ha industrializado rápidamente, pasando de la agricultura y manufactura basada en bajos salarios a la especialización en tecnología avanzada e investigación y desarrollo. La creación de un régimen de zonas completamente nuevo parece haber sido necesario para mantenerse a la par de la rápida evolución de las prioridades económicas y de desarrollo del país. Sin embargo, parece probable que las KFEZ terminen desplazando a las ZTE. Análisis La ZOFRI y la ZonAustral de Chile se rigen por una misma ley, la Ley de Zonas Francas, pero no están reglamentadas por una autoridad regulatoria nacional específica de las zonas. Por el contrario, cada una de ellas está controlada por diversas autoridades nacionales, regionales y locales. El Ministro de Hacienda desempeña una función importante en la regulación de las zonas francas por conducto de DIPRES, la Dirección de Presupuestos. Este decide la ubicación de las zonas francas, negocia los contratos para las zonas en nombre del gobierno y define los productos identificados como sensibles, 354 Banco Mundial, “Diagnostic Review of Special Economic Zones (SEZs) in Peru” (febrero 2016). 158 entre otras funciones.355 La DIPRES también supervisa los gastos públicos y el desempeño económico del programa. La Dirección de Aduanas reglamenta las actividades de las aduanas en las zonas francas. Específicamente, es responsable de establecer normas para la documentación y los trámites para la entrada de mercancías (tanto del mercado nacional como del externo), las reglas para la administración y supervisión de las zonas francas, las condiciones para ampliar las fronteras de las zonas francas, así como las condiciones para otorgar las exenciones de impuestos.356 El Director Regional de Aduanas también tiene el poder de resolver desacuerdos acerca de si determinados negocios pueden ser reconocidos como empresas de la zona franca.357 Además, el Banco Central establece los trámites para el pago de los aranceles aplicables a las importaciones (incluso dentro de las zonas francas).358 El Ministerio de Economía define cuáles son los bienes y los sectores elegibles para ser considerados como libres de impuestos,359 mientras que CORFO también da forma a los programas que inciden en las zonas francas. Además, el Sistema de Empresas (SEP), un comité técnico asesor establecido por CORFO en el Ministerio de Economía, regula las empresas públicas, incluso a algunas empresas administradoras de zonas francas. Los gobiernos regionales y locales también desempeñan funciones importantes en las zonas francas. El Intendente regional, por ejemplo, es el responsable de autorizar negocios y actividades en las áreas de extensión de la zona franca.360 En Punta Arenas, también se han transferido al Intendente todas las competencias relativas a los contratos de concesión, así como la administración y vigilancia de la zona franca. Además, las empresas administradoras ejercen un control considerable sobre las zonas francas, en representación del Estado. Por ejemplo, la ZOFRI, S.A., una empresa de propiedad mixta entre CORFO y el sector privado, administra la ZOFRI en virtud de un contrato de concesión por 40 años con el Ministro de Hacienda. La ZOFRI, S.A. aplica las normas internas de procedimiento361 que definen los derechos y obligaciones de los usuarios; la entrada y salida de mercancías; el almacenamiento, manipulación y procesamiento de las mercancías; el tránsito de vehículos y personas; la seguridad; el pago de las tarifas y servicios ofrecidos por la empresa; el sistema de procesamiento de los datos de importación y exportación; la ubicación de los centros comerciales, y otros asuntos. Se han otorgado atribuciones similares en Punta Arenas a la empresa administradora de su zona, la SRI, en términos de un contrato de concesión con la Intendencia de la Región XII.362 355 Ley de Zonas Francas, arts. 3, 4, 5, 11 y 28. 356 Ley de Zonas Francas, arts. 9, 10 Bis, 18, y 27. 357 Ley de Zonas Francas, art. 27. 358 Ley 18.840 de 1989 y reformas subsiguientes, Título III, párrafo 8. 359 Ley de Zonas Francas, art. 21. 360 Ley de Zonas Francas, arts. 5, 18 y 27. 361 Reglamento Interno Operacional de la Zona Franca de Iquique 362 Ejerce estas atribuciones por medio del Reglamento Interno Operacional de la Zona Franca de Punta Arenas. 159 Finalmente, la Contraloría General de Chile aporta un nivel adicional de supervisión de las zonas francas. Garantiza que todos los organismos mencionados cumplan la ley. Por ejemplo, el Contralor General podría exigir que se revoque una concesión de zona franca si una inspección revela que es ilegal o que la empresa administradora no está cumpliendo con la ley. El marco legal descrito no está alineado con las mejores prácticas internacionales, en las que se prefiere una autoridad regulatoria nacional única para las zonas francas. En efecto, según el marco chileno, se puede considerar que las empresas administradoras están reguladas en forma más bien ineficaz, lo que se traduce en tasas de arrendamiento infladas, cumplimiento esporádico de los términos de la concesión y mantenimiento inadecuado.363 Además, ninguna de las diversas autoridades regulatorias tiene la autoridad transversal ni la amplitud de mandato suficiente para simplificar los procedimientos regulatorios de las zonas francas. Esto es especialmente problemático para las áreas que se han dejado en manos de los gobiernos regionales y municipales, especialmente en cuanto al otorgamiento de permisos de construcción y la planificación del uso de la tierra.364 Recomendaciones Chile debería modificar su ley de zonas francas y unificar su programa bajo una autoridad regulatoria nacional única con el poder de ejecutar con independencia la mayor parte de las funciones de regulación. La ley debería contemplar explícitamente que el regulador tiene el poder de ejecutar ciertas funciones que en la actualidad están a cargo de los gobiernos municipales y regionales, además de muchas de las funciones ejecutadas por el gobierno nacional. Para las funciones que se mantengan en manos de otros organismos gubernamentales, como las aduanas, se deberían negociar Memorandos de Entendimiento a fin de simplificar y consolidar los trámites para los usuarios de las zonas y contar con representantes especializados in situ en las ventanillas únicas que se proponen. La reforma de la gobernanza de las zonas francas de esta manera debería ayudar a disminuir los diversos obstáculos a la inversión identificados a lo largo de este informe. 363 Como se tratará en más detalle en la sección “Derechos de los promotores y operadores”, infra. 364 Como se tratará en más detalle en la sección “Reglas de planificación y administración del uso de la tierra”, infra. 160 CAPÍTULO 6. Observaciones finales El equipo analizó el impacto económico de las dos zonas francas chilenas en términos del valor CIF de sus ventas365 y evaluaciones cualitativas; además, calculó los costos fiscales en términos de impuestos no recaudados netos de los dividendos distribuidos por ZOFRI SA y las tarifas pagadas por las concesiones de ambas zonas otorgadas al público. Los cambios en el valor de las ventas CIF representaron sustitutos o “proxies” imperfectos para los cambios en el valor agregado generado por las zonas francas. Las estimaciones de los costos fiscales incluyeron impuestos no recaudados en concepto del IVA, de los aranceles aduaneros y de exenciones del impuesto sobre la renta que resultarían de los dividendos distribuidos por la empresa ZOFRI SA a la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO), su accionista público, además de las tarifas por las concesiones, pagadas por las dos empresas administradoras de la zona franca. Lamentablemente, un análisis riguroso de costos y beneficios exige datos que en la actualidad ninguna de las administradoras de las zonas francas ni el gobierno recopilan. En primer lugar, los usuarios de la zona franca de ZOFRI no informan cuáles son los valores reales de sus transacciones de ventas. Hay evidencia de que las ventas a Bolivia en muchas transacciones están subreportadas, lo que permite a los comerciantes pagar menos aranceles de importación que los exigidos por la Aduana boliviana. Los valores reales de las ventas darían mejores estimaciones de los impuestos no recaudados por el valor agregado sobre las ventas en la zona de extensión. En segundo lugar, no hay recopilación de datos sobre la inversión anual ni sobre los empleos directos de tiempo completo y de tiempo parcial ofrecidos por las empresas de la zona franca. En tercer lugar, no hay registros de las ganancias de los usuarios que permitirían la cuantificación de su contribución al agregado de valor regional y mejorarían la exactitud de los cálculos de los impuestos corporativos no recaudados. El impacto de las zonas parece ser significativo para las regiones, en especial en el caso de la ZOFRI. La ZOFRI y la ZonAustral han vendido mercancías por un valor de US$ 3.800 millones y US$ 500 millones al año (en promedio en el período 2012-2014), respectivamente. La ZOFRI alega que ha generado 35.000 empleos directos acumulativamente; sin embargo, no se recopilan datos anuales sobre el número de empleos de tiempo completo y de tiempo parcial, ni sobre los sueldos, con lo cual resulta difícil verificar esta afirmación. Los usuarios de la zona franca en la ZonAustral han generado solamente 1.620 empleos directos. Aun cuando las ventas en las zonas francas disminuyeron en años recientes, las zonas no diversificaron sus actividades económicas. Además, la fortaleza tradicional de la ZOFRI en el comercio al detalle nacional está disminuyendo debido a las compras masivas y las innovaciones financieras de los hipermercados, así como al crecimiento urbano generalizado que está generando más competencia. En verdad, las zonas francas tienen una competencia significativa en su mercado regional de los grandes compradores 365 El valor de las ventas CIF (costo, seguro y flete) se refiere al costo de la mercancía según se calculó en el momento de su llegada a la zona franca. 161 minoristas como Falabella, Ripley y Lider-Walmart que están en capacidad de abastecerse a granel. Los precios minoristas libres de impuestos en cualquiera de las zonas o bien muestran diferencias mínimas con respecto a los precios fuera de la zona o, en ocasiones, hasta son más altos, lo que representa una amenaza estratégica a su actividad económica principal.366 Aunque esta situación en la actualidad no constituye un problema, plantea retos a los negocios de las zonas francas que compiten con esos establecimientos minoristas y, por ende, a la pertinencia continuada de las zonas francas. La actual propuesta de valor de la ZonAustral en Punta Arenas, como promotora del desarrollo regional es incierta, ya que el comercio al detalle ―su ac vidad principal— está ocurriendo orgánicamente fuera de la zona, en gran parte por las mismas razones que en Iquique. Mientras que la ZOFRI todavía funciona relativamente bien como un centro de reexportación por mar y tierra hacia Bolivia, el sur de Perú y Paraguay, esta ventaja tradicional se está erosionando a medida que el comercio electrónico y las tendencias mundiales del transporte marítimo favorecen cada vez más las ventas y las relaciones entre los itinerarios que sean más directas y exijan menos intermediarios. Asimismo, una cantidad considerable de las ventas de la ZOFRI a Bolivia parece tener lugar a través de contrabando y también son facilitadas por la documentación comercial que los usuarios de la ZOFRI les suministran a los comerciantes bolivianos, en los que se declara un valor de la mercancía más bajo que el verdadero valor de la transacción para reducir los aranceles adeudados en la Aduana boliviana, en vista de las tasas tan elevadas de los aranceles bolivianos. Más aún, parece ser que los comerciantes bolivianos han preferido importar mercancías de China, Panamá y los Estados Unidos, sin utilizar a la ZOFRI como intermediaria. Nuestros cálculos de los posibles impuestos no recaudados de las tres exenciones fiscales (el IVA, los aranceles aduaneros y el impuesto sobre la renta), netos de los dividendos distribuidos por la empresa ZOFRI SA y las tarifas pagadas por las concesiones oscilan entre US$ 516 millones y US$ 538 millones al año, dependiendo de si las empresas eligen el régimen fiscal semi integrado o el de renta atribuida, siendo las exenciones al pago del IVA las que generan la mayor parte de estos costos fiscales. Nuestra metodología sencilla para medir los costos fiscales es un modelo estático, que supone que la base gravable habría permanecido igual sin los incentivos. En vista de que no hemos recibido datos sobre las ganancias de las empresas que funcionan en las zonas francas, utilizamos razones de ganancias y ventas calculadas a partir del Banco Mundial (2005). Los incentivos aduaneros de las zonas francas de Chile imponen pocos costos fiscales en términos de ingreso perdido debido a las tasas arancelarias bajas de facto que el país aplica a las importaciones en todo el país. Los incentivos fiscales de las ZEE, por sí mismos, no han sido suficientes para atraer a las empresas; por lo tanto, las zonas chilenas, tal como están estructuradas hoy en día, no están ampliando la base de 366 Se ha informado que los precios ofrecidos por la ZonAustral en Punta Arenas son incluso más altos que los de las mencionadas megatiendas minoristas (es el resultado de una tendencia que comenzó en el año 2000) para la mayoría de los productos o, en el mejor de los casos, apenas un 19% más bajos (debido a la exención del IVA). Sin embargo, estos todavía son menores que los precios en las provincias cercanas de Argentina –excepto en lo relativo a los productos agrícolas y los alimentos que, de hecho, son exportados a Chile por carretera en forma competitiva. Asimismo, los precios en la ZOFRI supuestamente son más altos que los de los vendedores de bajos costos, externos a la zona, pero, como aproximación general, siguen siendo de alrededor de 15% inferiores a los de Bolivia. 162 exportadores ni diversificando la canasta de las exportaciones. Las metas y las orientaciones en las zonas francas no están integradas en la estrategia general de desarrollo del país. Varios informes del Congreso y de comités técnicos regionales han reconocido que el crecimiento de Chile depende de incubar industrias basadas en el conocimiento y orientadas a los servicios, y han argumentado a favor de la creación de plataformas para desarrollar otros sectores estratégicos. Las ZEE pueden servir como estas plataformas. Como en la actualidad esto no está ocurriendo de ninguna manera metódica en Chile, nunca se subrayará demasiado el grado en que un cambio hacia el mejoramiento de la recopilación de datos para el monitoreo y la evaluación de las zonas representaría u primer paso crucial, que permitiría al país emprender una optimización sostenible de su programa de zonas francas. Hoy en día, es difícil para los reguladores chilenos y los concesionarios de las zonas francas evaluar de manera adecuada y autónoma el grado en que las zonas francas del país están logrando el éxito o fallando como instrumento de política, debido a las brechas considerables en el monitoreo y la evaluación del desempeño del programa. Las brechas actuales en los datos sobre las zonas francas hacen particularmente difícil evaluar el programa, junto con sus beneficios y costos relativos, aunque sea de manera ocasional y mucho menos de manera constante con miras a su mejoramiento continuo. Las exenciones fiscales deben ser sometidas al análisis y el monitoreo que es característico de los ‘’regalos’’ tributarios. Las estrategias necesarias para activar a los sectores de alto potencial y alto valor agregado de las zonas extremas del norte y el sur exigen una mayor diversidad de estímulos, en comparación con los ofrecidos por las actuales exenciones tributarias del régimen de zonas francas. El Grupo del Banco Mundial y CORFO consideran que Chile necesita plataformas específicas para impulsar la innovación y aumentar la productividad de sectores y regiones estratégicos, así como para diversificar las fuentes de abastecimiento de las zonas; además, hacen falta una competencia nacional transversal y reformas de las políticas financieras. Si se dan pasos positivos en este aspecto, los incentivos pueden ayudar a atraer nuevas industrias y servicios orientados a la exportación. Las zonas francas situadas en las regiones extremas de Chile podrían evolucionar hasta convertirse en herramientas más eficaces para apoyar la competitividad regional, atraer la inversión privada, promover la innovación con miras a estimular la productividad, aumentar el valor agregado y laso vínculos con la economía local y contribuir a un uso sostenible de las ventajas comparativas de estas regiones. En este examen se presenta una serie de recomendaciones que se resumen en el cuadro siguiente. Creemos que la consideración de todas esas recomendaciones es la mejor opción. No obstante, para alcanzar estas metas, será necesario un esfuerzo importante de reforma. Es necesario forjar consenso en torno a la estrategia propuesta, al principio con responsables clave de las políticas a nivel central y luego con las autoridades regionales. En segundo lugar, debería crearse un equipo gubernamental (compuesto idealmente de autoridades nacionales y subnacionales) a fin de supervisar la preparación de una serie de propuestas técnicas detalladas para cada una de las recomendaciones clave propuestas, como por ejemplo, el régimen tributario, el régimen de facilitación aduanera, el régimen regulatorio, y otras. Por último, es necesario formular modificaciones al marco legal, que incluye las leyes y las regulaciones auxiliares. Esto también exigiría un esfuerzo concertado para asegurar la coherencia 163 con otras normas. Sin embargo, el verdadero trabajo empezaría una vez que se haya definido el marco legal e institucional. Las dificultades para abordar las deficiencias de las zonas en Chile no deben subestimarse. Su abordaje de manera eficaz exige una sólida visión estratégica, una planificación meticulosa y la coordinación política. También se necesitará una cantidad significativa de comunicación estratégica acerca de los beneficios de las reformas expuestas para las regiones, ya que los obstáculos a la configuración y ejecución de estas políticas probablemente provendrán de los intereses creados, la inercia institucional y la falta de consenso político a los niveles central y regional. Resumen de los próximos pasos recomendados para las Zonas Francas de Chile I. Abordaje de los actuales problemas operacionales y regulatorios de las zonas Problema Recomendación de política Próximos pasos recomendados Concesión de Mejorar los procedimientos de las aduanas Adoptar nuevos procedimientos aduaneros licencias, para las pruebas y la certificación de los como normas del programa de implementación procedimientos y productos. la Zona Franca. servicios inadecuados Simplificar los procedimientos para iniciar un Introducir reformas a la Ley de Zonas Francas. negocio. Establecer ventanillas únicas para recibir Introducir ventanillas únicas dentro de las Zonas servicios gubernamentales en el sitio en las Francas, de conformidad con estudios de diseño zonas francas y en línea, ofrecer información técnico. sobre los servicios y los procedimientos en las zonas, suministrada por profesionales especializados técnicamente y orientados al consumidor, además de servicios gubernamentales y ciertos servicios privados (por ejemplo, telecomunicaciones, servicios de internet). Procedimientos Modernizar y simplificar los procedimientos Acelerar las aprobaciones de la Aduana, incluso por aduaneros y aduaneros. medio de ‘’canales verdes” de la Aduana, para las comerciales mercancías de la zona en los puertos de entrada y salida, e inspecciones aduaneras evaluadas para ineficientes determinar el riesgo, de acuerdo con los promedios nacionales de 5%. Actualizar los procedimientos para los documentos aduaneros en el Manual de las Zonas Francas de 1984, incluso por medio de declaraciones automatizadas. Hacer que los sistemas de Aduanas sean interoperables con el sistema automatizado de control de mercancías de la ZOFRI. 164 Exigir solo copias únicas de todo documento que deba presentarse, de conformidad con la Resolución de Aduanas No. 74 (1984). Eliminar la “visa” (sello físico) del Formulario de Aduanas Z antes de los tránsitos libres de aranceles por las zonas francas, y adoptar una factura pro forma. Unificar los procedimientos y los documentos aduaneros de las zonas francas en la ZOFRI y en Punta Arenas. Armonizar la declaración de aduanas anticipada con los procedimientos de las zonas francas. Introducir un formulario digital único para las zonas francas. Actualizar el sistema de seguimiento de la carga en la aduana de la zona franca que data de 1982, de manera que se capten todos los datos, para así integrarlos con el sistema de declaración y autorización ASYCUDA World y sus normas de captura de los datos. Obligar a la SRI a mantener un sistema de seguimiento de la carga y un registro de control de inventarios para todas las mercancías almacenadas en la Zona Franca. Eliminar los duplicados entre el Sistema de Control del “Formulario Z”, el sistema nacional de declaración y autorización aduaneras ASYCUDA World, y el sistema de gestión de la base de datos y los documentos utilizados por los concesionarios. Ofrecer a los usuarios asesoramiento y ayuda en materia de aduanas. Simplificar los procedimientos para recibir reembolsos del IVA sobre los insumos locales. Reducir los controles del SAG y el SEREMI de Salud, principalmente al permitir que las muestras de mercancía sean sometidas a prueba en el sitio mismo de las zonas francas. Ofrecer servicios portuarios, de aduanas, de tránsito y transferencia, y de puertas, las 24 horas del día, los siete días de la semana. 165 Mejorar la frecuencia del control de los almacenes de la zona franca por el SAG y Aduanas. Eliminar el procedimiento de precalificación y aprobación para los servicios de exportación basados en la exención del pago del IVA. Retirar el proyecto de ley que exige a los usuarios de la zona franca el depósito de una fianza para sus mercancías importadas. Infraestructura Mejorar la infraestructura de las conexiones Emprender estudios sobre el transporte de transporte no y el acceso a los puertos. terrestre urbano y de la conectividad y la integrada planificación de la infraestructura. Designar espacios de estacionamiento para los Abordar el problema del cabotaje por buques camiones que ingresan a las zonas francas. de bandera extranjera y el monopolio de la capitanía de la Autoridad Marítima, a fin de Introducir reformas legales en estas áreas. mejorar el uso por buques extranjeros de los puertos más pequeños y, por ende, reducir los costos de transporte. Especulación Exigir a las empresas administradoras de la Elaborar o modificar un contrato estándar de inmobiliaria zona franca que obtengan la aprobación de concesión de administrador de Zona Franca los reguladores antes de arrendar una propiedad a una parte que está autorizada a Introducir reformas a la Ley de Zonas Francas en subarrendar. esta área. Todos los arrendadores y subarrendatarios deberán recibir autorización para sus Ibid. actividades y operaciones dentro de las zonas. Exigir a los usuarios de la zona franca que Ibid. obtengan la aprobación de las empresas administradoras o de los reguladores antes Introducir cláusulas de responsabilidad solidaria de vender o arrendar lotes. en los contratos estándar de arrendamiento con el inversionista. Por tratarse de una empresa principalmente pública, ZOFRI S.A. debería buscar retornos Introducir cambios a los documentos y de la tasa de arrendamiento que sean más estrategias corporativos de ZOFRI S.A. económicos que financieros. Abrir el proceso de concesión posterior a 2030 a otras empresas administradoras potenciales. 166 Mejorar el cumplimiento de las obligaciones Introducir reformas en los Reglamentos Internos de las empresas administradoras. Operacionales para la ZOFRI y la ZonAustral Ibid. Aumentar la flexibilidad de los planes de Introducir contratos estándar para los zonificación interna para evitar la escasez promotores y administradores de la zona franca artificial de tierras, lo que a su vez aumenta con nuevas cláusulas por daños y perjuicios u los precios de la tierra y los cánones de otros cargos por retrasos o fallas en el arrendamiento. mantenimiento adecuado de la propiedad, de acuerdo con sus usos económicos establecidos, para prevenir los precios discriminatorios, y asegurar que se cumplan los requisitos de reinversión. Adaptar los planes actuales de zonificación para la ZOFRI y la ZonAustral, en particular en las etapas de las nuevas zonas. Introducir criterios estrictos de designación del emplazamiento para futuras zonas francas, a fin de asegurar el espacio adecuado para la ampliación y el desarrollo. II. Superación de otros retos del marco regulatorio y operativo de la zona actual Insuficiencia de A los inversionistas de la zona franca Introducir reformas a la Ley de Zonas Francas en garantías y deberían otorgárseles garantías de esta área. protecciones estabilidad legal. fundamentales para la inversión Ibid. Acordar mayores libertades con respecto al cambio de divisas, de manera que las empresas no tengan que convertir periódicamente las divisas a la moneda chilena. Establecer una junta arbitral independiente Ibid. para la resolución de controversias entre usuarios de la zona franca y las empresas administradoras; además de mecanismos para resolver disputas entre usuarios y promotores de la zona franca y el Estado. Falta de claridad Las leyes de las zonas francas deberían incluir Deberían adoptarse modificaciones a la Ley de sobre los una descripción más clara y completa de los Zona Franca, que incluyan específicamente 167 derechos y derechos y obligaciones de las empresas referencias a las siguientes obligaciones obligaciones de administradoras de zonas francas. explícitas del promotor y el administrador: los promotores y • La obligación de respetar los cronogramas de administradores desarrollo y el resto de los compromisos estipulados en su contrato; • El derecho a subcontratar y a delegar derechos y responsabilidades, sujeto a la aprobación del gobierno; • El derecho a desarrollar y vender servicios públicos a los usuarios de la zona y a los consumidores que se encuentren en áreas adyacentes a la zona; • La obligación de desarrollar y/o administrar la zona en una forma razonable desde el punto de vista comercial, de manera coherente con las metas de desarrollo sostenible a largo plazo del país; • La obligación de vigilar y supervisar las actividades de los usuarios de la zona y de notificar al gobierno al tener conocimiento de cualquier caso de incumplimiento; y • La obligación de presentar información estadística periódica al gobierno. Normas Hacer que la obtención de permisos de Simplificar los procesos de obtención de inadecuadas de construcción sea menos compleja y onerosa. permisos de construcción a través de reformas planificación y de la Ley de Zonas Francas administración Establecer un régimen especial de uso y del uso de la administración de la tierra, según el cual las Introducir soluciones gubernamentales en línea tierra empresas administradoras de la zona fijan basadas en la web y accionadas por sistemas de normas especiales de construcción y planificación de recursos empresariales (ERP). procedimientos de obtención de permisos, con poderes delegados o transferidos desde Introducir salvaguardas en los contratos los gobiernos municipales y regionales, estándar de promotor/administrador y de sujeto a la supervisión del regulador de la concesión de la ZEE. zona franca. Atención Mejorar la recopilación de datos para el La información y los datos recopilados de cada insuficiente al monitoreo y la evaluación de la zona. usuario de la zona franca anualmente deberán monitoreo y la incluir: cambios en los principales accionistas y evaluación El marco legal y regulatorio de la zona franca en las participaciones accionarias del usuario o bien los contratos de los concesionarios durante el período; niveles incrementales deberían imponer mayores obligaciones a las nuevos y agregados de IED y de inversiones de empresas administradoras de la zona franca, capital nacional en las actividades del usuario en con respecto al monitoreo y la presentación la zona franca a lo largo del período; valor de las de informes. mercancías y servicios producidos y vendidos 168 durante el año y cambios con respecto al período anterior; valor de las mercancías y servicios producidos y vendidos durante el año, por principales países de origen y cambios con respecto al período anterior; valor de los bienes y servicios vendidos a otras empresas nacionales como insumos de producción orientada a la exportación en el año y cambios con respecto al período anterior; naturaleza y valor de los bienes y servicios nacionales producidos como insumos durante el año y cambios con respecto al período anterior; número de proveedores y vendedores nacionales y extranjeros utilizados a lo largo del año y cambios con respecto al período anterior; valor de las importaciones y de las exportaciones a lo largo del año y cambios con respecto al período anterior; tamaño de la parcela del usuario en la zona franca y espacio construido bajo techo hasta el final del año y cambios con respecto al período anterior; cantidad invertida en investigación y desarrollo a lo largo del año y cambios con respecto al período anterior; nuevas patentes, indicadores geográficos, certificaciones de variedades de plantas y semillas obtenidas durante el año y cambios con respecto al período anterior; número de empleados, sueldos y capacitación durante el año, desglosados por nacionalidad y género y cambios con respecto al período anterior; incidentes y quejas de los trabajadores y relacionados con el ambiente, por tipo, durante el año y cambios con respecto al período anterior; nivel de satisfacción con los servicios del administrador de la ZEE, mantenimiento de la infraestructura, y operaciones o cambios propuestos asociados; nivel de satisfacción con los servicios administrativos y regulatorios gubernamentales de la ZEE, niveles de requisitos de cumplimiento, etc. y cambios propuestos asociados. III. Reconsideración de las limitaciones a las actividades de la zona y mejoramiento del marco de incentivos 169 Limitaciones a Después de emprender estudios de Emprender estudios de identificación y las actividades identificación y focalización de sectores para focalización de sectores, como estudios de en las zonas la ZEE, considerar la modificación de la Ley identificación del sector de inversiones de Zonas Francas a fin de autorizar una zona /conglomerados/ cadena de valor, incluso franca especial destinada al tratamiento, encuestas de inversionistas, estudios sobre la para actividades que las regiones periféricas demanda, y estrategias asociadas de localización puedan aprovechar mejor con miras a crecer de inversionistas. y apoyar la innovación que impulse la productividad. Los sectores identificados en Introducir modificaciones legales a la Ley de los estudios podrían incluir: atención de Zona Franca, de acuerdo con los resultados de salud y tecnologías sanitarias; tecnología y los estudios. servicios de minería, pesquería y acuicultura sostenibles, actividades de tecnología avanzada (como TIC y BPO), turismo sostenible, suministro de alimentos orgánicos, construcción sostenible, industrias del conocimiento, petróleo y petroquímica, servicios marítimos y de buques, generación y venta de energía eléctrica, y servicios a otros usuarios de la zona franca. Incentivos Considerar el aumento del IVA a las ventas Considerar el aumento del IVA a los niveles fiscales mal en las áreas de extensión, reorientar los nacionales corrientes sobre las ventas a las zonas calibrados y incentivos del programa a la producción y a de extensión en 2030 (con aplicación inmediata pérdidas fiscales las actividades que agregan mayor valor, para los nuevos sectores y empresas elegibles). determinadas en los estudios de identificación y focalización de sectores para Introducir modificaciones legales a la Ley de las ZEE, descritos en el primer punto de esta Zonas Francas, de conformidad con los matriz. resultados de los estudios de identificación y focalización de sectores para las ZEE. Efectuar encuestas entre los inversionistas sobre Diseñar nuevos incentivos para sectores los requisitos de infraestructura y de determinados en los estudios de mejoramiento de los servicios de valor agregado, identificación y focalización de sectores para seguidas de estudios de factibilidad de la las ZEE. Los nuevos incentivos podrían incluir infraestructura técnica. incentivos fiscales corporativos reorientados a las actividades que agregan valor, así como Asimismo, podría estudiarse una gama de incentivos para fomentar los resultados créditos o bonificaciones a la inversión. deseados del programa de la zona franca (por ejemplo, instalaciones comunes y compartidas de la zona franca, así como reformas de procedimientos, legales y de infraestructura Asignar prioridad a los incentivos no tratadas en otra sección de este cuadro). financieros y en especie, destinados a mejorar la infraestructura y el clima de 170 negocios, asignando prioridad a los servicios Formular estrategias asociadas, además de empresariales con respecto a los incentivos efectuar estudios de la demanda de inversiones; fiscales. efectuar estudios de la brecha de la cadena de valor/regulación/infraestructura con respecto a las actividades proyectadas; aprobar las reformas legales, regulatorias y administrativas pertinentes; introducir respuestas adecuadas a Establecer otros programas y políticas no las brechas de la cadena de valor, incluidos fiscales para facilitar actividades específicas. encadenamientos con los proveedores, Por ejemplo, las ZEE orientadas a las capacitación de la fuerza laboral, instalaciones actividades de ciencia y tecnología podrían de infraestructura específicas por sector, en las ofrecer un proceso de aprobación regulatorio zonas francas. transparente para productos, y leyes de Introducir ventanillas únicas dentro de las Zonas privacidad electrónica y de seguridad. Francas, de conformidad con estudios de diseño técnico. Ausencia de Establecer sistemas laborales especializados Alinear los requisitos de indemnización en caso disposiciones de en las zonas, con regulaciones modificadas de despido por razones económicas y no reglamentación que reduzcan las barreras a los despidos económicas con los promedios de la OCDE, por laboral medio de modificaciones a la Ley de Zonas simplificadas Francas. Formular una estrategia para desplegar a un equipo especial de funcionarios de cumplimiento a fin de mejorar el cumplimiento de las normas laborales en las zonas francas. Mejorar las destrezas de los trabajadores de Diseñar, financiar e introducir un plan de fondos la ZEE, de manera que sean pertinentes para de contrapartida. el mercado. Iniciar programas para vincular a los negocios de las zonas francas con universidades y escuelas técnicas, tanto en la esfera de investigación y Ofrecer ayuda con la contratación de desarrollo como en la de capacitación. empleados. Diseñar y lanzar una base de datos y servicios de contratación para la ZEE. Mejorar la productividad del trabajador de la Otorgar incentivos/suministrar establecimientos ZEE. in situ para atención de salud, cuidado de niños, educación y enseñanza. IV. Problemas estratégicos para las nuevas zonas 171 Ausencia de Las futuras zonas francas solo deberían ser Adoptar criterios de designación de las zonas criterios para designadas en las zonas más prometedoras, francas en las enmiendas a la Ley de Zona designación de con “criterios de designación” y requisitos Franca. las zonas formales, estrictos y transparentes de carácter geoeconómico, empresarial, técnico Asegurar que estos criterios sean aplicados a las y financiero basados en las mejores prácticas nuevas zonas propuestas en lugares como Aysén internacionales. y Antofagasta. Suspender los planes dirigidos por el Gobierno para nuevas zonas. En los casos en que se hayan Todas las futuras propuestas de zonas decidido, emitir solicitudes de propuestas al francas consideradas deberán emanar del sector privado para su desarrollo de acuerdo a la sector privado. modalidad de diseñar, construir, financiar, adquirir y administrar. Multiplicidad de Unificar el programa de las zonas bajo una Introducir reformas a la Ley de Zonas Francas en organismos autoridad regulatoria nacional única con el esta área. reguladores de poder de ejecutar en forma independiente la las zonas mayor parte de las funciones de regulación, incluidas ciertas funciones de los gobiernos municipales y regionales, además de muchas de las que competen al gobierno nacional. Para las funciones retenidas por otras Introducir ventanillas únicas dentro de las zonas entidades gubernamentales, como las francas, de acuerdo a los resultados de los aduanas, simplificar y consolidar los trámites estudios de diseño técnico. para los usuarios de las zonas y designar a representantes gubernamentales especializados para que trabajen en el sitio Negociar y firmar memorandos de dentro de las zonas mismas. entendimiento entre los diferentes organismos. 172 Referencias Djankov, Simeon, Tim Ganser, Caralee McLiesh, Rita Ramalho and Andrei Shleifer. 2010. 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Washington D.C. 173 Apéndices Apéndice A: Fragmento de un contrato de Servicios de Asesoramiento Reembolsables (SAR) con descripción de las actividades y los productos Misión de Servicios de Asesoramiento. Excepto si la Contraparte y el Banco deciden de mutuo acuerdo otra cosa, el Banco desempeñará las siguientes Misiones de Servicios de Asesoría, que deberán incluir las siguientes actividades y productos: Actividades a) Llevar a cabo una evaluación inicial de la Zona Franca de Iquique y la Zona Franca de Punta Arenas (“ZEE actuales”), que incluya una evaluación inicial del impacto de las ZEE actuales en la promoción de las exportaciones (“Informe de avance”) b) Llevar a cabo un análisis de la evolución y tendencias de los volúmenes del comercio regional e internacional hacia y desde las ZEE, así como de las inversiones y el empleo en las ZEE actuales durante los últimos ocho años (“Estudio”). c) Preparar un diagnóstico (“Diagnóstico”) de las ZEE actuales: i) enfocado en su marco legal y regulatorio, su infraestructura, facilitación del comercio y logística; y ii) que compare las normas y políticas vigentes en las ZEE actuales con las normas y políticas que son consideradas por el Banco como las mejores prácticas internacionales para el establecimiento y funcionamiento de las ZEE. Cuando sea pertinente, el Diagnóstico incluirá ejemplos de ZEE específicas que se considera están empleando estas mejores prácticas y recomendaciones para mejorar las normas y políticas de las ZEE actuales. d) Llevar a cabo un análisis de los vínculos económicos con los países vecinos, en términos de comercio e inversión, de las empresas que funcionan en las ZEE actuales, así como de sus vínculos económicos dentro de las regiones donde funcionan las ZEE actuales (“Análisis económico”). e) Llevar a cabo un análisis de los costos fiscales de las políticas de incentivos en las ZEE en el territorio de la Contraparte, que incluya una estimación del costo fiscal agregado de: i) ingresos no recaudados por concepto del IVA y aranceles aduaneros sobre la venta de productos importados; y, ii) ingresos no recaudados por concepto de impuestos sobre las ganancias de las empresas de las ZEE ubicadas en el territorio de la Contraparte (“Análisis fiscal”). f) Preparar un resumen (“Conclusión”) de los principales resultados del Estudio, el Diagnóstico, el Análisis económico y el Análisis fiscal descritos en esta sección; que incluya un esquema de las tareas recomendadas que debería emprender la Contraparte para: i) complementar las actividades de estos SAR; y, ii) poner en práctica las recomendaciones que se seleccionen de las presentadas en el Diagnóstico. g) Coordinar un taller, organizado por el Cliente, para divulgar los principales resultados del Informe Final (“Taller”). Sin perjuicio de lo anterior, de conformidad con el Anexo 1 del Acuerdo Marco, el Banco sólo pondrá a disposición del público los resultados previstos en este Acuerdo de Misión de Servicios de Asesoramiento, una vez que la Contraparte haya dado su consentimiento escrito para esa divulgación. Productos a) Un Informe de avance 174 b) Un Informe preliminar que incluya versiones preliminares de los siguientes productos: el Estudio, el Diagnóstico, el Análisis económico y el Análisis fiscal (“Informe Preliminar”). Un Informe final, que incluya las versiones finales de los siguientes productos: el Estudio, el Diagnóstico, el Análisis económico, el Análisis fiscal y la Conclusión (“Informe Final”). 175 Apéndice B: Comparación entre los aranceles NMF aplicados por Chile y Bolivia Aunque tanto Chile como Bolivia se afiliaron a la OMC en 1995, los perfiles de sus aranceles son muy diferentes, ya que la economía chilena es mucho más abierta que la boliviana, como lo muestran los aranceles NMF aplicados por Chile, que son más uniformes y considerablemente menores que sus equivalentes bolivianos. En efecto, el promedio simple de los aranceles NMF aplicados a los productos agrícolas y no agrícolas importados por Chile en 2015 es de 6 en ambos casos, mientras que en el caso de Bolivia son de alrededor del doble (11,6 y 12,2, respectivamente). Asimismo, el promedio ponderado de los aranceles de importación NMF de ambos países, calculado para 2014, también muestra diferencias importantes, siendo los promedios chilenos de 5,9 para los productos agrícolas y de 6 para los no agrícolas, mientras que los equivalentes bolivianos son de 8,6  y 11,3. Por último, también se observan grandes diferencias en los aranceles cuando se presta atención al promedio simple de los aranceles consolidados finales, en cuyo caso el valor de Chile es de 25,1 para los productos agrícolas y de 26,1 para los no agrícolas, mientras que en el caso de Bolivia los valores equivalentes son de 40  en ambos casos. Al considerar categorías específicas de productos, el promedio de los aranceles de NMF aplicado es de 6 para todos los productos en el caso de Chile, excepto para los equipos de transporte, cuyo promedio es levemente inferior (5,4). La situación es muy diferente en Bolivia, donde se observa una amplia dispersión entre los aranceles NMF de diferentes grupos de productos, siendo el valor más bajo de 3,9 (para las maquinarias no eléctricas), el más alto de 39,9  (para la confección), y todos los valores intermedios se mantienen por encima de 7 y por debajo de 18. Por último, los promedios de los derechos consolidados finales se sitúan en o alrededor de 40  para todas las categorías de productos en Bolivia, mientras que en el caso de Chile, la mayoría de los productos tienen promedios de o alrededor de 25, aunque algunas categorías alcanzan valores más altos, como la del azúcar y la confitería, que tiene el derecho consolidado final más alto (43,3). 176 Apéndice C: Contrabando entre Chile y Bolivia La frontera entre Chile y Bolivia es porosa y está poco vigilada. Tiene 942 kilómetros de largo y cuenta con sólo tres pasos fronterizos oficiales.367 El contrabando ha sido considerable y en esta frontera se han decomisado drogas, mercancías y metales preciosos368. Rutas del contrabando Según los carabineros chilenos, Bolivia y Chile comparten entre 106 y 114 pasos fronterizos ilegales, usados por los contrabandistas y traficantes de drogas.369 Las autoridades de Chile, Bolivia y Perú han observado con mayor frecuencia operaciones de contrabando que se originan en Arica e Iquique, en Chile, y entran a Bolivia a través de Oruro y La Paz, desde donde la mercancía es enviada al resto del país. Otros contrabandistas entran al Perú a través de la provincia de Puno en dirección a la ciudad eje de Juliaca, desde donde se envía la mercancía hacia diversas provincias y regiones del sur del Perú. De acuerdo con un artículo publicado en 2011 en La República370, dos veces a la semana parten convoyes de entre 30 y 100 camiones desde la frontera boliviana hacia el Perú, llevando hasta 15 toneladas de contrabando en cada oportunidad, por medio de la red de contrabando Culebra del norte.371_372 A lo largo de las regiones fronterizas, las comunidades pobres, especialmente en Bolivia, tienen una larga historia de sobrevivencia basada en la economía del contrabando. Prohibición de importaciones de automóviles antiguos e incentivos para el contrabando Los automóviles antiguos y la ropa usada, cuya importación a Bolivia fue prohibida en años recientes, son dos de las mercancías objeto de contrabando más considerable y frecuente. En cuanto a los automóviles antiguos, el Decreto Supremo 2232, aprobado el 6 de diciembre de 2006, regulaba las importaciones de vehículos de motor a Bolivia, pero fue modificado por una nueva ley aprobada el 31 de diciembre de 2014. En consecuencia, desde 2015 está prohibida la importación de automóviles de más de dos años de antigüedad. Desde 2016, sólo se pueden importar automóviles nuevos o de un año de antigüedad. En el caso de los camiones y otros vehículos de gran tamaño, desde 2016 no se permite importar vehículos de más de tres años. La norma también prohíbe importar vehículos de motor con cualquier tipo o grado de daños. Sin embargo, la prohibición no afecta a los vehículos cuyo proceso de importación comenzó antes de 2015, ni a los que ya estén en tránsito hacia las zonas francas comerciales o industriales, o estén depositados en ellas. Según el gerente general de la Cámara Automotriz Boliviana (CAB), Luis Orlando Encinas, la medida busca defender la economía nacional, ya que 367 http://www.eldeber.com.bo/economia/El-70-del-contrabando-entra-por-Chile-dice-Evo-20170512-0003.html 368 http://eju.tv/2017/05/aduanas-de-chile-en-la-frontera-con-bolivia-el-contrabando-se-concentra-en-drogas/ 369 http://eju.tv/2014/07/identifican-ms-de-100-vas-ilegales-en-fronteras-de-bolivia-chile/ 370 http://larepublica.pe/06-12-2011/cuatro-familias-de-juliaca-controlan-las-culebras-que-llegan-de-bolivia 371 http://www.insightcrime.org/news-briefs/peru-contraband-seizure-highlights-smuggling-in-bolivia-border- region 372 http://larepublica.pe/06-12-2011/cuatro-familias-de-juliaca-controlan-las-culebras-que-llegan-de-bolivia 177 los vehículos viejos consumen más diesel y gasolina, que el Estado importa y comercializa a precios subsidiados y, al mismo tiempo proteger al medio ambiente.373 No obstante, todavía llegan de Chile a Bolivia automóviles de más de cinco años de antigüedad, modificados y sin documentos, porque hay incentivos para ese tipo de negocio. Ante todo, el costo de adquisición mucho más bajo, con diferenciales de precio que abarcan entre el 100% y el 200%, en comparación con vehículos de la misma marca y modelo, atrae con fuerza a las personas de menor estatus socioeconómico, que están mucho más interesadas en el precio que en la seguridad. Según Felipe Salinas, ingeniero mecánico y de vehículos, se cambia la parte frontal a los vehículos ilegales y se registran con un número diferente en la aduana. También hay expertos bien preparados en la venta de documentos falsos para esos automóviles. Finalmente, los automóviles robados en Chile también se pueden vender en Bolivia y son “lavados” antes de venderlos a un tercer comprador.374 Según Pedro Véliz, un experto chileno en impuestos, el contrabando continuará mientras exista un mercado para esos automóviles. Debido a la ficción legal planteada por el régimen chileno de zonas francas, los vehículos que entran a esas zonas no están legalmente dentro de Chile, de forma que cuando se exportan no pasan por dos fronteras sino solo por una, y así el incentivo para hacer cumplir la prohibición depende solamente de las autoridades del territorio al que son importados los vehículos.375 Entretanto, en lo que respecta al comercio de ropa usada, en 2006 el gobierno nacional aprobó el Decreto 28061, que prohíbe la importación y comercio de esos rubros para proteger a la industria boliviana de la confección. Sin embargo, como hace notar Percy Cardozo, Secretario de Actas del Comité Departamental de Comerciantes de Ropa Usada, de los US$ 80 millones destinados al sector, sólo se han utilizado US$ 14 millones y se desconoce que ocurrió con el resto. El proyecto de ley para sustituir al decreto se presentó en marzo de 2017, y delega en las municipalidades el cumplimiento de la prohibición del comercio de ropa usada.376 La venta de ropa usada en Tarija, una región del sur de Bolivia, ha crecido en los últimos dos años y, hoy en día, la actividad comprende más de 2.000 comerciantes solo en la capital de la región. El número de estos aumenta si se incluyen los comerciantes de la provincia, aunque no hay datos precisos, según Percy Cardozo. Afirma que la alta tasa de desempleo es la razón por la que ha aumentado el número de comerciantes en años recientes. Añade que si se promulga la ley que prohíbe esa actividad, los comerciantes sustituirán la venta de ropa usada por la venta de ropa barata importada de China, con efectos peores para la industria textil nacional. Acerca de esto, el secretario de la Confederación General de Trabajadores Fabriles de Bolivia, Denis Cuevas, afirmó que durante el actual gobierno se han cerrado veinte empresas textiles en La Paz, por lo cual están solicitando que se prohíba la venta de ropa usada y de ropa de China.377 373http://www.la-razon.com/economia/Gobierno-prohiben-importacion-autos-antiguedad- mayor_0_2192180784.html 374 http://eju.tv/2014/07/identifican-ms-de-100-vas-ilegales-en-fronteras-de-bolivia-chile/ 375 http://eju.tv/2014/07/identifican-ms-de-100-vas-ilegales-en-fronteras-de-bolivia-chile/ 376 http://www.paginasiete.bo/economia/2017/3/17/presentaran-lunes-anteproyecto-prohibe-venta-ropa-usada- 130976.html 377http://www.paginasiete.bo/economia/2017/3/17/presentaran-lunes-anteproyecto-prohibe-venta-ropa-usada- 130976.html 178 El economista José Luis Porcel considera que la venta de ropa usada es un problema estructural, que el gobierno promovió al principio pero que luego tuvo que reprimir porque fue incapaz de controlarlo. En su opinión, ese tipo de comercio ejerce un impacto negativo porque plantea problemas de salud para los consumidores y facilita el empleo informal, porque el gobierno no tiene la capacidad de generar las condiciones necesarias para que las empresas prosperen y creen empleo. Por lo tanto, desde su punto de vista, la prohibición no aporta una solución a este problema estructural, ya que sólo la creación de empleos alternativos lo haría. Magnitud de las operaciones de contrabando La Aduana boliviana ha afirmado que el 70% del contrabando que entra en Bolivia proviene de Chile. 378 379 El gobierno regional de Tarapacá registró 740 casos de contrabando en 2016 y ya ha registrado 238 casos en lo que va de este año. El Servicio de Aduanas de Chile afirma que el contrabando de Chile a Bolivia está compuesto principalmente de drogas ―cocaína, pasta base de cocaína, marihuana y cigarrillos.380 Hasta mayo de este año, el Servicio de Aduanas de Chile había confiscado 78 kilos de drogas en Colchane (Iquique), en Ollagüe (Antofagasta), y en Chungara (Arica). Esto representa un aumento de 15% en comparación con el mismo período en 2016.381 Se ha identificado a la ZOFRI como un centro importante de las actividades de contrabando. El ex cónsul boliviano en Chile, Raúl Ruiz, calcula que el 54% de las ventas de la ZOFRI que se originan en Tarapacá y Parinacota se desvían hacia mercados ilegales.382 Afrontar la situación Se percibe que en Chile no hay suficiente interés en enjuiciar a los contrabandistas, lo que les ha dado una sensación de impunidad frente a las autoridades chilenas.383 No obstante, las autoridades chilenas afirmaron, en mayo del presente año, que hay un interés fuerte y creciente por perseguir el contrabando y citaron decomisos importantes de contrabando boliviano en dirección a Chile. Han hecho notar que el número de casos de drogas que se han intentado introducir a Chile desde Bolivia y Perú en 2016 fue en realidad más alto que el número de casos de contrabando en sentido contrario.384 385 En 2016, las autoridades chilenas registraron 414 procedimientos contra la entrada de drogas, mientras que este año ya se han registrado 173 casos.386 378 http://eju.tv/2017/05/aduanas-de-chile-en-la-frontera-con-bolivia-el-contrabando-se-concentra-en-drogas/ 379 http://www.eldeber.com.bo/economia/El-70-del-contrabando-entra-por-Chile-dice-Evo-20170512-0003.html 380 https://www.bloomberg.com/news/features/2017-03-09/how-to-become-an-international-gold-smuggler 381 http://eju.tv/2017/05/aduanas-de-chile-en-la-frontera-con-bolivia-el-contrabando-se-concentra-en-drogas/ 382 http://www.la-razon.com/suplementos/animal_politico/ruidoso-silencio-Chile-transito-contrabando-animal- politico_0_2720127980.html 383 http://m.la-razon.com/suplementos/animal_politico/Chile-contrabando-animal-politico_0_2681131912.html 384 http://www.la-razon.com/suplementos/animal_politico/ruidoso-silencio-Chile-transito-contrabando-animal- politico_0_2720127980.html 385 http://www.paginasiete.bo/nacional/2017/5/20/chile-alerta-narcotrafico-reconoce-lucha-anticontrabando- 138305.html 386 http://www.paginasiete.bo/nacional/2017/5/20/chile-alerta-narcotrafico-reconoce-lucha-anticontrabando- 138305.html 179 En términos de cooperación, solo en este año, Chile ha respondido a cinco solicitudes de asistencia de Bolivia, en comparación con sólo ocho en todo el año 2016.387 Según el Ministerio de Defensa chileno, el Plan Frontera Norte, puesto en marcha por el presidente Sebastián Piñera en 2011, tiene por objetivo evitar la entrada y salida de drogas ilegales y contrabando a través de los puertos, complejos fronterizos y pasos fronterizos ilegales. El plan busca controlar la frontera de 1.335 km de largo con Perú, Bolivia y Argentina, y en él participan los ministerios del Interior y de Defensa, los Carabineros, la Policía de Investigaciones (PDI), las Fuerzas Armadas y el Servicio de Aduanas, la Dirección General del Territorio Marítimo y Marina Mercante, así como el Servicio Agrícola y Ganadero. Sin embargo, en Bolivia, la presidenta de la Aduana Nacional, Marlene Ardaya, afirmó no conocer ese plan ni sus resultados sobre el contrabando.388 387 http://www.paginasiete.bo/nacional/2017/5/20/chile-alerta-narcotrafico-reconoce-lucha-anticontrabando- 138305.html 388 http://eju.tv/2014/07/identifican-ms-de-100-vas-ilegales-en-fronteras-de-bolivia-chile/ 180 Apéndice D: Cifras adicionales de la ZOFRI Figure D1 Compras de la ZOFRI por tipos de productos, 2000-2015 4,500 4,000 3,500 3,000 millones de US$ 2,500 2,000 1,500 1,000 500 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 CARS GASOLINES AND LUBRICANTS ELECTRONICS CLOTHING TEXTILS SHOES HOME GOODS COMPUTERS HOME APPLIANCES TOOLS CHEMICAL PRODUCTS FOOD PRODUCTS MOTORCYCLES TOYS PNEUMATICS PERFUMES AND COSMETICS WATCHES MINERALS FOR CONSTRUCTION BICYCLES SPORTS ARTICLES AND GEAR LIQUER AND DRINKS ARTICLES FOR PHOTOGRAPHY MUSICAL INSTRUMENTS JEWELRY AND BIJOUTERIE OFFICE STAPLES METALMECHANIC MATERIALS CIGARS AND CIGARETTES INDUSTRIAL INPUTS MACHINERY AND EQUIPMENT OTHER Notas: Los valores de las importaciones son CIF; no se incluyen las importaciones que ingresan por Arica. Fuente: Cálculos del Grupo del Banco Mundial con datos de ZOFRI 181 Apéndice E. Programa de la Zona Franca de "Extensión" de Arica [ZOFRI] 389 La “Zona de Extensión de Arica” es la descendiente actual de la Zona Franca de Arica, fundada en 1975. 390 Según la Ley Arica No. 1.055 (1975), la zona debía convertirse en un centro de exportación de productos manufacturados.391 La “Zona de Extensión” de la ZOFRI: Dentro de la Región XV, a diferencia de la Región XII (o en la Región I), tanto los consumidores como las empresas residentes allí pueden comprar cantidades ilimitadas de mercancías sin pago de impuestos ni aranceles procedentes de la ZOFRI y revenderlas, incluso con carácter comercial. No están sujetas al límite de US$ 1.300, ni a los límites de consumo personal aplicables a los turistas y visitantes, ni a la prohibición de reventa que se aplica en Magallanes. Sin embargo, la región de Arica tal vez no pueda dedicarse al comercio minorista de zona franca ni revender la mercancía comprada en la ZOFRI. El Parque Industrial de Chacalluta (“PIC”): El PIC es un espacio de 132 ha situado en el Gran Arica que pertenece a la empresa ZOFRI S.A., quien la administra; de este espacio, 88 ha están disponibles para la venta comercial (después de considerar las carreteras, las servidumbres, etc.), y 38 ha se urbanizaron y se vendieron. Inversiones en Arica: Actualmente, las principales inversiones y actividades sectoriales de la Región de Arica y, por lo tanto, de su Zona de Extensión son:  Comercio minorista libre de impuestos que, supuestamente, está disminuyendo con rapidez a consecuencia del comercio electrónico y las compras en línea de mercancía china por los consumidores bolivianos;  Juegos de azar;  Número limitado de fabricación de componentes ferroviarios;  Número limitado de actividades del sector automotor;  Transbordo de exportaciones a Bolivia (por la carretera Tambo de Zapahuira392) de 3,1 millones de toneladas anuales,393así como al mercado regional de Tacna, en el sur de Perú; y 389 Información obtenida principal, pero no exclusivamente, en conversaciones con el Ministerio de Hacienda, CORFO, y la Junta Directiva de ZOFRI. 390 Históricamente, fue la primera “Zona Franca” de Chile, si se excluye el “puerto libre” de Punta Arenas. 391 El DFL No. 2 (2001) también amplía el régimen preferencial de la zona franca de Iquique a las empresas manufactureras de Arica. 392 Carretera 11. 393 Según datos de la Empresa Portuaria Iquique ―esa can dad supera con creces el volumen total del tráfico de importación y exportación del Puerto de Iquique, de 2,1 millones de toneladas anuales (de las cuales sólo un 7% consiste en importaciones para Bolivia). 182  Producción de maíz y productos de horticultura, por medio del modelo de fitocultura Smart Agro, de bajo consumo de agua,394 así como ingeniería de semillas.395 Posicionamiento logístico de Arica: El puerto de Arica, como el de Iquique, sirve fundamentalmente como puerto de enlace para el puerto de Callao en Perú. Hay cierta competencia entre los puertos de Iquique y Arica, ya que ambos funcionan hasta cierto punto como puertos de usos múltiples, de carga general a granel, de contenedores y de transbordadores de carga rodada (Ro/Ro).396 Al mismo tiempo, el puerto de Arica (administrado por la empresa pública “Empresa Portuaria Arica”) no atiende a los usuarios de la ZOFRI, ya que está situado a 302 km de distancia y hay que atravesar un desierto árido. En cambio, sirve en gran parte como conducto para las importaciones bolivianas,397 las exportaciones de cereales bolivianos398 y, en menor medida, las necesidades de importación del mercado del sur de Perú. Arica funciona entonces como puerto de transbordo para las mercancías dirigidas a Bolivia que no necesitan una logística que agregue valor, como la mercancía general, la redistribución, etc. Según este criterio, Arica parecería estar en mejor posición logística que Iquique, en el contexto del comercio del norte de Chile. En esto parecen influir varios factores, como los siguientes: 399  Arica ofrece la ruta más corta tanto hacia Perú como hacia La Paz, con carreteras más directas y completas.400  El Tratado de Paz de 1904 le da a Bolivia una presencia en la aduana del puerto de Arica. Para las importaciones, esta preautorización aduanera es una ventaja. Por eso, Iquique no está tan bien posicionado en términos de los tiempos de espera en los puestos fronterizos impuestos por la aduana boliviana y sus autoridades de salud.  Hay un enlace ferroviario público entre Arica y La Paz, mientras que en las otras áreas al norte de la Región V del país los ferrocarriles son privados y fragmentados, y la mayoría pertenece al sector minero. Desempeño de la Zona de Extensión de Arica: En general, se considera que el desempeño de la Zona de Extensión de Arica es deficiente, por varias razones:401  Debido a que en Arica no hay ningún nivel apreciable de transformación ni actividad de transbordo, el régimen de zona franca funciona, en gran medida, solo como un mecanismo para reducir los precios locales de consumo de ciertos productos; 394 Estos sectores de la economía de Arica están recibiendo apoyo del “Programa de Especialización Inteligente” auspiciado por CORFO. 395 Que, por ejemplo, ya Monsanto inició en el área de Iquique y Arica. 396 Se debe ir más al sur a lo largo de la costa chilena para ver ejemplos de puertos especializados en la sal y la minería, con atracaderos especializados con cintas transportadoras, etc. 397 En especial de China, pero también de los EE.UU. y varios lugares de Asia. 398 Con este propósito, el puerto de Arica, por ejemplo, ofrece a los usuarios bolivianos 12 meses de almacenamiento sin aranceles, incluso en silos especializados para cereales. 399 Fuente: CAMPORT 400 Así, la empresa MSC usa el puerto de Arica para la carga de importaciones hacia Bolivia. En consecuencia, también utiliza a Arica para la mayor parte de la carga dirigida al norte de Chile. 401 Se habló de esta percepción en conversaciones con la Junta Directiva de ZOFRI, la Asociación de Usuarios de la ZOFRI, la Intendencia Regional de Iquique/Tarapacá, CORFO, la Municipalidad de Iquique y la Facultad de Administración de la Universidad Adolfo Ibáñez. 183  La infraestructura del Parque Industrial de Chacalluta, de 200 ha, está mal adaptada a los intereses y necesidades no industriales de los inversionistas, lo que tiene como consecuencia que los inversionistas de la Zona de Extensión ostensiblemente prefieren invertir en el centro comercial de la ciudad de Arica;  Los altos cánones de arrendamiento del Parque Industrial de Chacalluta;  Tarifas elevadas para los usuarios402 y desempeño ineficiente (por ejemplo, largos plazos para las autorizaciones, etc.);  Restricciones al uso del Muelle 7, el muelle peruano, en el puerto de Arica;  Presencia de funcionarios de la ASPB403 en el puerto de Arica, en cumplimiento del Tratado de Paz entre Chile y Bolivia de 1904, con trámites específicos e informaciones sobre altos niveles de corrupción y permisividad, con respecto a los bienes falsificados o de contrabando;  Carencia de instalaciones municipales de servicios adecuados (como hoteles de alta calidad, con una capacidad adecuada de camas);  Los bajos niveles de destrezas de los trabajadores del área, y lo inadecuado de los institutos de formación;404  La percepción de riesgos de seguridad desde el punto de vista del sector privado. 402 Según los usuarios, son incluso más altos que los de Iquique ―lo que a su juicio crea un sesgo implícito contra la inversión en Arica. 403 Siglas de la “Administración de Servicios Portuarios de Bolivia”, antes denominada “Administración autónoma de Almacenes Aduaneros.“ 404 Sin embargo, debe reconocerse la presencia de la Universidad de Tarapacá. 184 Apéndice F: La industria de los hidrocarburos en Magallanes En sus inicios, la empresa Methanex funcionaba de conformidad con la Ley de Zonas Francas, pero dejó de hacerlo cuando sus principales fuentes de insumos cambiaron de extranjeras a nacionales. Aunque Methanex, después del cierre de un proveedor clave argentino de propiedad estatal durante el gobierno de Menem, funciona actualmente apenas a un 20% de su capacidad instalada en el sitio,405 sigue manteniendo que Chile es una ubicación favorable para la venta de gas a Brasil, en el marco de los acuerdos de libre mercado del Mercosur. Por el momento, el 90% de las ventas de la planta de metanol de la empresa se dirigen a atender las necesidades de calefacción de Punta Arenas (para las cuales proporciona el 90% de la energía necesaria), mientras que exporta un 10% de su producción. El 90% de esas exportaciones son hacia Brasil, ya que los envíos marítimos a los EE. UU. y otros mercados principales tardan de 2 a 3 semanas, y otros proveedores están en mejor posición al respecto que los ubicados en Punta Arenas. El parque eólico de Pecket Energy cuenta con tres turbinas, que producen en conjunto 10MW de energía, más del doble de lo necesario para la ciudad de Punta Arenas. El parque eólico se creó inicialmente según el plan de la Ley Austral. Actualmente, está estudiando crear una sociedad instrumental con la ENAP, a fin de ampliar su actividad y así suministrar energía eléctrica a Punta Arenas para sus necesidades de calefacción, como una alternativa al uso de gas (además de liberar a Methanex para aumentar sus exportaciones). Sin embargo, se prevé que la reciente diversificación hacia la fracturación hidráulica ( fracking) para obtener gas de esquistos, en asociación con Conoco-Philips, aumente considerablemente los volúmenes extraídos, junto con la oportunidad de mercadeo para las exportaciones de metanol por vía marítima a Brasil.406 Esto exigiría una nueva planta de licuefacción, la puesta en marcha de tanqueros fletados, y la presencia en el lugar de numerosos proveedores y contratistas adicionales407 ―todo lo cual están estudiando en la actualidad los usuarios del parque industrial, con inversiones colectivas proyectadas calculadas en centenares de millones de dólares. Se estima que el suministro local de servicios de externalización y la identificación de sinergias entre los diversos usuarios del parque industrial pueden, por sí mismos, sostener el potencial para aprovechar millones de dólares anuales en disminución de costos en el lugar mientras que, al mismo tiempo, se crean nuevas empresas y empleos locales. La oficina del SEREMI regional del Ministerio de Hacienda está explorando, junto con la Intendencia regional de Magallanes, la posibilidad de designar oficialmente al lugar como un Polo Energético, y luego modificar la Ley de Zonas Francas para permitir e incentivar más aún las actividades que se relacionen con las del sitio. Algunos incentivos fiscales que quizás serían útiles para el sector energético podrían incluir: reducciones del impuesto sobre la renta de las empresas,408 exenciones de impuestos indirectos, reducción del IVA a cero en las actividades relacionadas con la transformación de petróleo crudo, un acuerdo de supresión de derechos aduaneros y de los correspondientes reembolsos sobre las importaciones de petróleo crudo y de insumos (tanto para derechos aduaneros como para el IVA), y una 405 Con el tráfico en el terminal de hidrocarburos de Cabo Negro reducido a un 14,8% de sus niveles máximos. 406 Entre otros, para usarse en polímeros plásticos en lugar de la calefacción. 407 Por ejemplo, para mantenimiento de equipos, depósitos de repuestos, servicios de abastecimiento de agua, catering, servicios clínicos de atención de salud, servicios de manejo de desechos, servicios de hotelería para negocios y servicios bancarios. 408 Por ejemplo, Methanex paga actualmente 42% de impuesto sobre la renta, de conformidad con un acuerdo de “estabilidad tributaria” de 1986. 185 segmentación según el origen, adecuada para el cálculo del impuesto sobre las ventas nacionales del petróleo transformado. En el aspecto de la infraestructura, también sería útil establecer un parque de suministros para el sector (así como para otras PYME industriales y manufactureras ―que se encuentren o no en una Zona Franca o bajo el marco de una ZEE). En efecto, ya se ha identificado para este propósito una subzona de 46,4 ha. en el interior de Laredo. Desde una perspectiva más amplia sobre el clima de inversión y la regulación de las empresas en las Zonas Económicas Especiales, también se podrían considerar una regulación unificada del Terminal Cabo Negro y el Parque Industrial,409 un mayor control del productor de energía sobre las tarifas del servicio (que hoy en día se fijan a nivel regional, en forma cuatrienal, por la CNE o Comisión Nacional de Energía 410), posibles subsidios a la energía alternativa o limpia (quizás fijados a nivel regional), y una política de competencia más abierta en el sector de la distribución de energía (donde Edelmag S.A. 411 ejerce en la actualidad un cuasi monopolio). 409 La autoridad marítima chilena (“Armada de Chile, Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante”) regula actualmente los dos muelles de 14 metros de calado especializados para los hidrocarburos de Cabo Negro, así como el muelle de carga general de Laredo. 410 https://www.cne.cl/ 411 http://www.edelmag.cl/. 186 Apéndice G. Sistemas tributarios alternativos Este apéndice se basa en Hernández (2016). Una característica clave y casi única del sistema chileno de impuesto sobre la renta, hasta la reforma de 2014-2015, ha sido su ausencia de doble tributación: las ganancias son gravadas solo una vez. Esto ocurre porque los impuestos corporativos y los personales están completamente integrados, es decir, el impuesto corporativo se convierte en un crédito para los accionistas cuando pagan su impuesto sobre la renta individual sobre los dividendos recibidos. En otras palabras, la empresa paga el impuesto corporativo en nombre de sus accionistas ―la empresa re ene el impuesto― que se convierte en crédito cuando las personas declaran su impuesto sobre la renta personal, y ese ingreso personal incluye los dividendos recibidos. Así, al final, las personas solo pagan la diferencia entre la tasa del impuesto corporativo y su tasa de impuesto sobre la renta personal marginal (o reciben un reintegro si la tasa de su impuesto personal es menor que la del impuesto corporativo). Como se planteará a continuación, esta propiedad se pierde parcialmente bajo el nuevo régimen semi integrado o de renta basada en efectivo (alternativa 2). El régimen tributario anterior a la reforma El régimen tributario antes de la reforma estaba plenamente integrado, y sólo eran gravables los beneficios distribuidos a nivel individual, lo que permitía que los beneficios retenidos quedaran temporalmente exentos del impuesto sobre la renta personal hasta el momento en que eran distribuidos a los accionistas (el impuesto sobre la renta personal sobre los beneficios retenidos era suspendido o diferido hasta que ellos se distribuían). Para entender mejor cómo funcionaba esto, imagine una empresa cuyos activos generan $1, cantidad que está sujeta a un impuesto corporativo del 20 %, y cuyo propietario está sujeto a un impuesto sobre la renta personal marginal de 35%. Suponga también que la empresa distribuye la mitad de los beneficios como dividendos y retiene la otra mitad. Después de pagar los impuestos corporativos, a la empresa le quedan $0,8 y distribuye $0,4 como dividendo. Esta cantidad genera un crédito fiscal de $0,1 (la mitad del impuesto corporativo pagado por la empresa), lo que significa que la base de ingresos del accionista alcanza a $0,5 (su patrimonio crece en $0,4 recibido como dividendo y $0,1 como crédito fiscal. Dada la tasa de su impuesto sobre la renta personal, el impuesto a pagar alcanza a $0,175 (=$0,5 x 0,35). Puesto que tiene un crédito de $0,1, el dinero que egresa de su bolsillo es solamente $0,075 y la tasa impositiva general pagada sobre los beneficios distribuidos es de 0,35% (0,175/0,5), que es la tasa marginal del accionista. Si su tasa impositiva personal hubiera sido menor de 20%, la autoridad fiscal tendría que haberle reintegrado la diferencia. Los beneficios retenidos por la empresa serán tratados de la misma forma en el futuro cuando se distribuyan. El nuevo régimen de renta devengada o atribuida (alternativa 1) Según esta alternativa se mantienen completamente integrados los impuestos sobre la renta personal y corporativo, pero como se basa en dividendos atribuidos, elimina la suspensión o diferimiento del impuesto sobre los dividendos retenidos ―los accionistas están sujetos a ser gravados por todos los beneficios generados por la empresa en el año en que fueron percibidos (t 0), independientemente de si se distribuyen o se retienen. Además, según esta alternativa, la tasa del impuesto sobre la renta corporativo aumenta a 25%. Así, en este caso y sea cual fuere la cantidad distribuida, en t 0 la empresa paga $0,25 por cada dólar generado, y el accionista aporta la cantidad adicional que sea necesaria para pagar su impuesto ($0,1 si su tasa de impuesto personal es 0,35, como en el ejemplo). Nótese que si la empresa no distribuye suficientes dividendos, el accionista podría enfrentar un problema de liquidez, puesto que tendría que pagar impuestos por beneficios que todavía no ha recibido. Esto ocurre porque el accionista paga impuestos sobre todos los beneficios devengados ($1) y no sólo por la fracción distribuida ($0,5). 187 El nuevo régimen de renta basado en efectivo o semi integrado (alternativa 2) En este régimen, la tasa del impuesto corporativo se incrementa hasta un 27%, el accionista paga impuestos solamente sobre los beneficios distribuidos (los beneficios retenidos no son gravables antes del momento en que se distribuyan), pero el sistema es semi integrado, puesto que los accionistas solo pueden usar como crédito el 65% del impuesto corporativo. De esta manera, hay una doble imposición parcial, ya que un 35% de los beneficios distribuidos no reciben el correspondiente crédito fiscal; por lo tanto, la persona paga los impuestos dos veces. Con estos cambios, la tasa máxima pagada sobre los beneficios empresariales aumenta desde un 35% bajo el régimen atribuido a 44,45% bajo el régimen semi integrado. Los beneficios retenidos, cuando se distribuyan a los accionistas en el futuro, también recibirán como crédito sólo el 65% del impuesto corporativo proporcional que se pagó en t0. Nótese que en esta alternativa, el accionista no enfrentará un problema de liquidez, ya que siempre pagará impuestos solamente sobre los beneficios distribuidos. 188 Apéndice H. Proyectos potenciales estudiados por CORFO en Punta Arenas e Iquique Oportunidades de especialización inteligente ¿Podría ayudar una política de ZEE? identificadas por CORFO Punta  Centro Antártico Internacional de Logística,  Sí: Maquinaria, combustible, Arenas situado en Punta Arenosa, adyacente al repuestos y suministros exentos del terminal Margones del puerto de Punta Arenas IVA y aranceles, trámites aduaneros y a la Zona Franca, con el Instituto Antártico simplificados, regulación portuaria y Chileno, infraestructura portuaria marítima unificada, ausencia de especializada (incluso para rompehielos) y fianzas para el almacenamiento en las almacenamiento libre de impuestos para aduanas, visas simplificadas, actividades de transbordo este-oeste en torno construcción de infraestructura y a la logística de hop-on/hop-off en torno a almacenes, facilitada. Cabo de Hornos y la Antártica.  Pesquería (principalmente de centolla y de  Sí: Menores fricciones transaccionales salmón,412 criaderos de eperlano, además de regulatorias para las plantas funcionar como un centro de enlace (spoke) procesadoras de pesquería y para los para las actividades de la flota pesquera de servicios a las embarcaciones, así las Islas Malvinas con relación a su base, a como para el atraque y las tres días de navegación). operaciones portuarias; maquinaria,  Reparación de embarcaciones con la empresa combustible, repuestos y suministros Asmar, S.A. con potencial adicional para sin pago del IVA ni aranceles servicios de atracadero y mantenimiento de  Sí: Acerca de la logística marítima, yates del Cono Sur.413 véanse los puntos anteriores; facilidad para construir y certificar hoteles;  Turismo, transporte y logística aérea y centro de excelencia e instalaciones marítima centrada en los activos turísticos del para el conocimiento; excepciones a Estrecho de Magallanes, Tierra del Fuego, y las las leyes de cabotaje. regiones antártica y subantártica, con el apoyo de Punta Arenas como centro.414 Nota: Las tres pudieran ubicarse con la ZonAustral.  Energías renovables, a través del parque eólico  Sí: reducciones del impuesto sobre la de Pecket Energy en Cabo Negro, apoyado por renta, parque de suministros FONDEMA. comunes para los contratistas y vendedores de energía, mejor control 412 Punta Arenas tiene el potencial de convertirse en eje pesquero con una capacidad de hasta 150.000 toneladas anuales. 413 En especial para yates internacionales de mástiles altos y navegación alrededor del mundo. 414 El sector turístico de Punta Arenas es respaldado por el Programa de Especialización Inteligente de CORFO por medio del apoyo a la formación y la certificación de profesionales e instalaciones de la industria turística. Sin embargo, CORFO ha identificado la necesidad de corregir los monopolios y las barreras regulatorias. 189 de las tarifas del productor415, subsidios a la energía limpia,416 competencia abierta en la distribución.417 Iquique  Turismo internacional especializado, como por  Posiblemente, por medio de nuevos ejemplo turismo astronómico418 y centros turísticos en la ZEE, aunque posiblemente turismo médico para viajeros esto de ninguna manera sería una bolivianos. ayuda para la ZOFRI  Agricultura, especialmente alrededor del área  Posiblemente, si se necesita ampliada de Huara y Tamarugal, Camiña y procesamiento. Esto quizás podría Colchane, que incluye limón, camelia y choclo hacerse en la ZOFRI. para el consumo local  Sí, véanse los comentarios supra  Proyecto de generación de energía alternativa sobre el parque eólico de Cabo Negro, en Alto Hospicio, que podría incluir energía, en Punta Arenas tanto eólica419 como solar.  Poco probable  Agroturismo en el interior, inmediatamente al este de Alto Hospicio Arica  Producción de maíz y productos de  Posiblemente, en una ZEE agrícola o horticultura, fitocultura Smart Agro420, así en un modelo de parque de como ingeniería de semillas.421 alimentos, aunque sólo la  Turismo en la costa norte (Playa Chinchorro), investigación y el desarrollo son con financiamiento del PEDZE (Plan Especial de adecuados para el Parque Industrial Desarrollo de Zonas Extremas) de la de Chacalluta Subsecretaría de Desarrollo Regional y  Posiblemente, según un modelo de Administrativo del Ministerio del Interior zona turística (como se mencionó  Una zona franca conjunta transfronteriza para Punta Arenas), aunque esto no Iquique-Arica-Tacna sería útil al Parque Industrial de Chacalluta  Posiblemente, por medio de la armonización de políticas 415 En la actualidad, son establecidas cada cuatro años en las regiones, por la Comisión Nacional de Energía (CNE) . Véase: https://www.cne.cl/ 416 Posiblemente fijado por las regiones. 417 Donde Edelmag S.A. funciona actualmente como un cuasi-monopolio. Véase: http://www.edelmag.cl/. 418 La CORFO considera que Chile podría capturar el 70% del mercado global de este sector. 419 Este sector está encabezado actualmente por “ Viento Fuerte S.A.,” con su parque eólico de Huara. Véase: http://www.bienesnacionales.cl/?p=24035 420 Estos sectores tienen el respaldo del Programa de Especialización Inteligente de CORFO. 421 Que, por ejemplo, ya está emprendiendo Monsanto en el área de Iquique y Arica. 190 Apéndice I. Otros estudios para la identificación y focalización de sectores para una ZEE El análisis sectorial identifica los tipos de industrias que tienen más probabilidades de ubicarse en una ZEE, lo que sirve de insumo para la planificación de la infraestructura y las estrategias de mercadeo y promoción. El indicador más confiable de actividades que puedan ser atraídas por una ZEE es el mercado mismo. Por lo tanto, muchas de las herramientas usadas para identificar sectores prioritarios están encaminadas a recopilar información acerca de cómo se está moviendo el mercado. Hay varios enfoques disponibles para identificar estos sectores o industrias destinatarios: Análisis de la actividad Análisis de las exportaciones Análisis del mercado de Análisis de las tendencias de económica las importaciones la inversión Perspectivas sobre los Indicador de lo que está Diagnóstico de los Diagnóstico de las sectores con probabilidad haciendo un país o una mercados regionales e tendencias de la inversión y de convertirse en la región en cantidad y calidad internacionales, que de los factores que fuente de inversión, suficientes para satisfacer las podría aportar muchos configuran las decisiones los basadas en la necesidades de los mercados conocimientos sobre inversionistas locales, comprensión de la externos, las exportaciones oportunidades de extranjeros y regionales actividad económica de un país o región. También mercados potenciales. acerca de la ubicación de las actual, que capte las revela conocimientos sobre empresas. fuerzas del mercado que la competitividad de las ya están en acción. industrias de un país. Además, el análisis comparativo, al comparar el país o emplazamientos específicos de las ZEE con otros sitios con los que compite y con las ZEE que están atrayendo inversionistas dentro del país en su conjunto y la región, no sólo respalda la comprensión de cuáles tipos de industrias puede atraer con más probabilidad un emplazamiento propuesto para una ZEE, sino que también:  Ayuda a comprender cuáles son las motivaciones de los inversionistas para seleccionar ubicaciones exitosas de las empresas y emplazamientos de las ZEE;  Aporta conocimientos sobre las necesidades de políticas e infraestructura que los inversionistas van a buscar en el contexto de una ZEE;  Es un insumo directo para los supuestos acerca de la probable demanda, viabilidad y utilidad económica de la ZEE. El análisis de datos históricos, así como el análisis por un grupo de pares son otros métodos más deductivos para orientar la selección de sectores (los países o regiones subnacionales con características 191 similares pueden ser una fuente valiosa de conocimiento). Otra metodología utilizada con frecuencia en este contexto es la de encuestas focalizadas sobre la demanda del inversionista. Estos instrumentos, muchas veces captados en entrevistas para garantizar un mínimo de una tasa de respuestas de calidad, evalúan el interés “en el mundo real” por un emplazamiento. Las encuestas también pueden servir como “verificadores de la realidad” para validar los supuestos que se usarán en las proyecciones de la demanda. Es de notar que la identificación de los sectores y el análisis para la selección también deberían identificar mercados probables del origen de la inversión. Esto aporta niveles adicionales de conocimiento sobre las tendencias de la inversión, lo que más tarde también podría servir para orientar las estrategias de mercado de la ZEE. En este contexto, los principales socios comerciales suelen ser fuentes de inversión, por lo que el análisis del comercio es vital. No obstante, el análisis de las tendencias de la inversión y los datos de los pronósticos acerca del mercado, tanto regional como internacional, también representan perspectivas esenciales acerca del origen de las inversiones. El conjunto de perspectivas obtenidas por medio de este análisis general también sirve para definir la proposición de valor de la zona propuesta. Al subrayar las ventajas comparativas y competitivas de un emplazamiento con respecto a sus competidores, esta proposición de valor fundamenta una serie de decisiones sobre el desarrollo de la ZEE, desde la infraestructura hasta la estrategia de promoción, que orientará la forma de formular el mercadeo de la ZEE a los promotores e inversionistas potenciales. Los resultados del análisis para la selección del sector también desempeñan un papel esencial en la estimación de la demanda de terrenos en la ZEE. Ese pronóstico de la demanda ayuda a cuantificar el crecimiento futuro y a formular estimaciones acerca del espacio que los promotores de la ZEE pueden esperar, de manera razonable, ocupar en el período abarcado por el pronóstico. Estos pronósticos, por lo tanto, sirven de base para el cálculo de muchos insumos de la zona, como necesidades de infraestructura, gastos de capital y los ingresos generados por los arrendatarios y los servicios. Una evaluación de la demanda bien diseñada exige análisis tanto cuantitativos como cualitativos y, en consecuencia, los mejores resultados se apoyan en gran medida en la forma detallada de comprensión del comercio, las tendencias de la inversión y las necesidades de las industrias en cuanto la ubicación, desarrollada por medio de la actividad de identificación de sectores. Los resultados de los procesos de identificación de los sectores y del mercado, validados y refinados por las encuestas de demanda, sirven como insumos para formular proyecciones de la demanda probable de terrenos y servicios por número de empresas y por industria. Nunca se insistirá demasiado acerca del grado en que los modelos que se usen para calcular la demanda de la ZEE deben ser robustos y fundamentarse en los cálculos detallados que solo pueden aportar esos datos sobre el comercio, las tasas históricas de transferencia de la propiedad de la tierra y otros análisis detallados. Los pasos clave en la actividad de evaluación general secuencial de la selección de sectores y el análisis de la demanda, que son necesarios para enmarcar la programación de la ZEE comprenden los siguientes: 192 Identificación de los sectores industriales a seleccionar  Crear una lista de industrias a seleccionar basada en los resultados del análisis comparativo y otros insumos esenciales. Identificación de los mercados a seleccionar  Estudiar la actividad económica existente, las necesidades de ubicación de las industrias, así como las tendencias de la inversión y el comercio para formular una lista de fuentes probables de inversión. Encuestas focalizadas acerca de la demanda  Llevar a cabo encuestas focalizadas dentro de los sectores y regiones seleccionados para hacerse una idea de la demanda de los inversionistas y precisar la comprensión de las necesidades de ubicación de las industrias. Proyecciones de la demanda  Elaborar cálculos de la demanda por empresa e industria y pronosticar la futura transferencia de la propiedad de la tierra en la ZEE, sobre la base de encuestas sobre la demanda, tendencias de la inversión y necesidades de espacio de las industrias seleccionadas. En conclusión, vale la pena repetir que es esencial que el proceso de identificación de los sectores a seleccionar para la ZEE siempre debe ser descriptivo de los tipos de inversión que una ZEE probablemente recibirá, en lugar de uno prescriptivo acerca de las industrias que deberían ubicarse en ella, ya que es el mercado quien impulsa el crecimiento de la ZEE. 193 Apéndice J. Trabajo analítico y estudios recomendados para la propuesta Zona Franca de Antofagasta. Contexto Como se ha mencionado en otra sección de este informe, según los términos de un tratado comercial entre Chile y Paraguay firmado en 1968, Chile ha asumido compromisos internacionales para establecer una Zona Franca en Antofagasta. Se considera que ese proyecto tiene un verdadero potencial internacional para varios mercados, en especial para el sector de la minería, que ha venido expresando interés en que el proyecto de la zona se haga realidad. Antofagasta (la Región II) tiene el segundo PIB per cápita más alto del país , lo que permite identificar a primera vista los rasgos económicos fundamentales de la región y el interés comercial que una Zona Económica Especial podría aprovechar eficazmente para lograr resultados . Aunque la Región ha sufrido los efectos de la volatilidad de los precios del cobre, se prevé que el crecimiento proyectado de la minería generará una ampliación de los servicios portuarios. Se ha proyectado que alrededor del 80% de la actividad de minería de metales durante los próximos 20 años tendrá lugar en la región norte de los Andes ―un auge esperado que exigirá la ampliación de diversos servicios comunes. La Corporación de Fomento de la producción (CORFO) considera que la agregación para las exportaciones regionales y multinacionales de los cereales del norte de los Andes, por medio de un mega almacén ubicado en el puerto de Antofagasta, es especialmente promisoria. 422 Podría haber considerables oportunidades potenciales para la manufactura en el sector minero, así como para el mantenimiento y el reciclaje ligados al mismo, dada la proximidad del sitio a la macrozona más importante del mundo en minería de cordillera, abundante en cobre, plata y otros minerales. Sin embargo, los costos de los bienes raíces para la industria en la región norte de Chile han sido muy altos, a causa de lo limitado de los servicios industriales y el espacio. En consecuencia, los suministros para la minería se producen en el exterior y se envían a Chile como productos terminados, a pesar de la necesidad contracíclica de las empresas mineras de buscar soluciones más rentables y más servicio posventa. Las principales líneas navieras envían ocasionalmente navíos de enlace de bandera extranjera a su puerto a fin de recibir carga para la exportación. Desde el punto de vista de CORFO y el SEP, Antofagasta es quizás uno de los dos puertos del norte de Chile que se encuentra en mejor posición (junto con Mejillones) para una posible evolución destinada a recibir navíos pospanamax y atender las importantes necesidades regionales del comercio de cereales a granel del Pacífico ―por ejemplo para la soya boliviana y paraguaya. Antofagasta cuenta con una bahía natural y un puerto de 18 m de calado. Se piensa que podría, entonces, atender tanto la carga mixta a granel como el tráfico de contenedores. En términos de transporte terrestre, está en construcción una extensión de la vía férrea hacia Paraguay. El sector minero boliviano está comparativamente bien atendido por los enlaces ferroviarios de Antofagasta hacia y desde Bolivia. Antofagasta también tiene buenos enlaces por carretera con Iquique y 422 La economía regional de Antofagasta se beneficiará considerablemente de un proyecto de conglomerado de la minería de cobre de CORFO, que se está ejecutando con el gobierno de la provincia canadiense de Ontario, así como con varias empresas mineras canadienses, dirigido a cartografiar los conglomerados, a eliminar las brechas, a coordinar y al desarrollo del capital humano. Asimismo, Komatsu ya está en conversaciones avanzadas con CORFO para hacer de Antofagasta su centro de mantenimiento y reparación de maquinaria pesada de minería para América Latina y el Caribe, en el primer semestre de 2017. Antofagasta también es un centro del litio en Chile. 194 Arica. El gobierno municipal de Antofagasta también ha venido solicitando más pasos fronterizos hacia Bolivia, así como puestos fronterizos que funcionen las 24 horas. En la actualidad, Antofagasta también es el principal beneficiario del nicho del mercado regional de turismo hacia la costa del Pacífico procedente de Bolivia y el norte de Argentina, lo que indica que es adecuado como un entorno que combina trabajo, vida y esparcimiento, lo que podrá impulsar el atractivo de cualquier zona franca o ZEE para los inversionistas extranjeros. Antofagasta será el municipio piloto para una nueva ley de descentralización. En efecto, la Ley Municipal No. 9022 (2016) transferirá en el corto plazo ciertas competencias y responsabilidades a los gobiernos regionales y municipales, ante todo las de planificación de megaproyectos, infraestructura y vivienda pública. Se puede esperar que esos cambios ejerzan un impacto positivo sobre el desempeño del gobierno local en la ciudad ―lo que es una ventaja potencial para los inversionistas en búsqueda de eficiencia en el contexto de una ZEE o una zona franca. En vista del contexto descrito, la idea de una zona franca parece especialmente digna de investigación adicional. Sin embargo, evaluar de manera adecuada la posible zona franca de Antofagasta, enfocada a los industriales vecinos del MERCOSUR que estén interesados en aprovechar los acuerdos comerciales de Chile con otros países para los productos procesados en la Zona Franca, exigirá varios pasos iniciales y otros estudios. Trabajo analítico inicial y estudios recomendados para la propuesta Zona Franca de Antofagasta Los gobiernos deben llevar a cabo actividades significativas de investigación y preparación antes de invertir el tiempo y los recursos considerables que implica el desarrollo e implementación de una ZEE. Es esencial para el gobierno comprender lo mejor posible todos los elementos de la posible ZEE, sus costos y beneficios, antes de invertir capital político en convencer a las comunidades locales, generar el financiamiento, contratar a un promotor si es necesario, además de promulgar o modificar cualquier legislación que se necesite para garantizar el éxito de la zona. Para el gobierno, las metas esenciales de la actividad de planificación de una ZEE son definir, con tanta objetividad como sea posible, lo siguiente: beneficios económicos netos de una ZEE en comparación con otros proyectos nacionales de desarrollo; y recursos que deberá comprometer el gobierno, comparados con los del sector privado, en el desarrollo de la ZEE. Pasos de la planificación de un proyecto de ZEE: 1. El gobierno fija las prioridades de desarrollo económico para la ZEE; 2. Análisis comparativo, análisis de la demanda y evaluación preliminar del emplazamiento, recomendación del tipo de ZEE, diseño de políticas y posibles emplazamientos de la ZEE; 3. Análisis económico y financiero de los posibles emplazamientos de la ZEE y pronósticos del interés del sector privado en su desarrollo; 4. Consultas con las partes interesadas locales; y 5. Decisión acerca de la selección final del emplazamiento de la ZEE, así como de la función del sector público, si la hay, en el desarrollo de la zona. El proceso de planificación estratégica de la ZEE es, esencialmente, un marco formal para responder a esas preguntas. Por lo general, comprende los siguientes análisis políticos, económicos y financieros: 195 Análisis del contexto Estudia la situación política y económica y los objetivos de política económica para identificar prioridades, sectores cruciales, partes interesadas y consideraciones regionales. Evaluación de la demanda Sobre la base de una serie de análisis, calcula la demanda probable de espacio y las cargas de servicios públicos en la ZEE. Sirve de base para definir etapas, además de hacer estimaciones del capital y los ingresos provenientes de los arrendadores y de los servicios del emplazamiento. Evaluación del emplazamiento Estudia el o los posibles emplazamientos de la ZEE, para determinar la y de su impacto construcción o las mejoras de la infraestructura necesaria para atender la posible demanda. También estudia el impacto social y ambiental. Planificación conceptual El plan conceptual suministra una visualización de alto nivel del emplazamiento, que representa una base para calcular los gastos de capital (Capex) para la primera fase de construcción y funcionamiento de la ZEE. Análisis económico y Se basa en las estimaciones de la demanda probable, la infraestructura financiero necesaria y otros elementos para construir un modelo de retorno financiero y económico de la ZEE. El proceso de planificación de una ZEE debe responder, en términos amplios, a las siguientes preguntas estratégicas: 1. ¿Qué tipo de ZEE y conjunto de políticas tiene mayores posibilidades de impulsar las metas nacionales de desarrollo, dadas las condiciones probables de la demanda? 196 2. ¿Es suficiente el beneficio económico previsto para justificar el respaldo del sector público a un programa de ZEE y uno o más proyectos de ZEE? 3. ¿Existe una expectativa de retorno financiero suficiente para atraer a una empresa del sector privado que construiría y administraría la primera ZEE? Lo que constituye el tipo “adecuado” de ZEE dependerá de la demanda del mercado y las condiciones del emplazamiento. El estudio de la demanda indicará el tipo de industrias con probabilidad de invertir, el nivel proyectado de sus inversiones y sus necesidades. La evaluación del emplazamiento subrayará las características de infraestructura o geográficas necesarias para la ZEE, como acceso a un puerto o a un paso de frontera importante, proximidad a un gran mercado de consumo o la oferta de fuerza laboral. Un recurso natural importante podría sustentar un conglomerado industrial dentro de una o más ZEE adyacentes a minas o plantaciones, etc. Las respuestas a las preguntas acerca del beneficio económico y el posible retorno financiero prepararán, juntas, al gobierno para decidir cómo debería intervenir en la construcción y administración de la ZEE. El primer paso destinado a formular pronósticos de la demanda para un emplazamiento propuesto de una ZEE es comprender su posicionamiento relativo en el mercado. Con miras a decidir el tipo de ZEE, deben hacerse investigaciones acerca de una serie de preguntas específicas, como las siguientes: Análisis Resultados sobre la Tipo de ZEE Régimen aduanero demanda Análisis de la Demandas de espacio Incubadora Sin control situación de las PYME y aduanero empresas emergentes Análisis Demanda de Complejo de industria comparativo manufactura y ligera servicios para el mercado local 197 Evaluación de la Demanda de Complejo de industria industria y de la industrias pesada demanda Evolución del Demanda de logística Centro logístico emplazamiento y y almacenamiento su impacto Demanda de Zona franca Controlada por la manufactura para la manufacturera aduana exportación ¿Ventajas? ¿Perfil de la ¿Qué tipo de ZEE? demanda? Hacer el pronóstico del crecimiento de la industria en la ZEE durante un período de tiempo servirá de base para calcular varios insumos críticos del proceso de planificación estratégica. Según sea la calidad de los datos disponibles, los resultados de un pronóstico eficaz de la demanda comprenden cálculos de:  Demanda bruta y neta del espacio, que suministra una base para una definición temprana de las fases del plan maestro conceptual;  Uso de servicios públicos, que aporta una base para determinar las necesidades de carga a lo largo de la vida de la zona;  Empresas que invierten, que dará información sobre las tarifas, la demanda de servicios de valor agregado, y otros cálculos de ingresos para definir el modelo financiero;  Ingresos de las empresas, que proporcione conocimiento útil para el análisis del beneficio económico; y  Empleo, que aporte insumos importantes sobre los servicios necesarios y sobre el ingreso fiscal para el análisis del beneficio económico. Una vez que se aclaren las grandes líneas del probable tejido industrial de la ZEE, la evaluación de la ubicación del emplazamiento busca alinear las necesidades de esas industrias con las características físicas actuales del emplazamiento mismo. Comienza por una descripción física del emplazamiento; además, esta sección del análisis podría incluir:  Levantamientos topográficos o revisiones de los datos existentes,  Descripción de las características del emplazamiento, que incluya los aspectos geográficos o topográficos peculiares;  Conectividad y acceso a las conexiones existentes de servicios públicos, infraestructura, electricidad y conexiones con carreteras y vías férreas; y  Descripción de las medidas necesarias para mitigar cualquier impacto ambiental o social de la ZEE. Los datos de base deben compararse con el desarrollo propuesto para la ZEE, otros posibles desarrollos y la situación si no hay desarrollo. El resultado de esas evaluaciones va directamente al plan conceptual para el emplazamiento y los cálculos aguas abajo de los gastos de capital necesarios para las fases iniciales de la ZEE. El análisis económico permite la comparación de los beneficios netos de una ZEE y, por ende, define si el gobierno debería seguir adelante con un proyecto de ZEE. La evaluación económica, o análisis de costo beneficio, deriva el valor actual neto (VAN) y la tasa interna de retorno (TIR) de los beneficios netos anuales a la economía total, generada a lo largo de varios años. Ese análisis no se ocupa de los precios de mercado, sino de la ganancia o pérdida netas de la sociedad ocasionadas por el uso de los insumos y 198 productos. La diferencia entre el precio de mercado y el valor económico de un insumo se calcula por el grado de distorsión de los precios causada por los subsidios gubernamentales, los impuestos y otras intervenciones regulatorias. Es importante que el gobierno se apoye en un asesoramiento económico imparcial, independiente y experto en el contexto de todo el trabajo analítico mencionado. Una recomendación inadecuada o sesgada de seguir adelante con un proyecto de ZEE puede beneficiar a los propietarios de los terrenos, a los administradores de las zonas o a los inversionistas principales, mientras que al mismo tiempo compromete al gobierno a un derroche considerable de los recursos de los contribuyentes. 199