WORLD BANK OPERATIONS EVALUATION DEPARTMENT 25160 Allègement de la dette pour les plus pauvres Examen OED de l’initiative PPTE Madhur Gautam 2003 THE WORLD BANK http://www.worldbank.org/oed Washington, D.C. Copyright © 2003 Banque internationale pour la reconstruction et le développement/Banque mondiale 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, États-Unis d’Amérique Telephone 202-473-1000 Internet www.worldbank.org E-mail feedback@worldbank.org Tous droits réservés Fait aux Etats-Unis d’Amérique Première édition : April 2003 Les opinions exprimées dans le présent rapport ne reflètent pas nécessairement les vues de la Banque mondiale ou de ses états membres. La Banque mondiale ne garantit pas l’exactitude des données qui y sont présentées et n’accepte aucune responsabilité quant aux conséquences de leur utilisation. Les frontières, les couleurs, les dénominations et toutes autres informations figurant sur les cartes n’impliquent de la part du Groupe de la Banque Mondiale aucune prise de position quant au statut juridique d’un territoire quelconque et ne signifient nullement que le Groupe de la Banque reconnaît ou accepte ces frontières. Le contenu de la présente publication fait l’objet d’un dépôt légal. La Banque mondiale encourage la diffusion de ses travaux et donne normalement dans les plus brefs délais les autorisations voulues. Elle autorise les copies à usage interne ou personnel, à l’usage interne ou personnel des clients, ou à usage pédagogique, à condition que les droits requis soient réglés directement au Copyright Clearance Center, Inc, qui doit avoir été préalablement contacté ( Suite 910, 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA, téléphone : +1. 978-750-8400, télécopie : +1. 978-750-4470). 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Évolution de l’endettement et problème de la dette 5 Évolution du poids de la dette des PPTE 8 Les conséquences d’un poids excessif de la dette extérieure 11 3. L’Initiative PPTE 11 Historique 12 L’économie politique des PPTE 13 Les objectifs de l’Initiative PPTE 15 Le processus 17 4. Conception de l’Initiative PPTE 17 Historique 18 Cohérence entre la philosophie et les objectifs d’ensemble 20 Viabilité de la dette 26 Critères de performance 28 Participation des créanciers 28 Renforcement des capacités 29 5. Expérience de la mise en œuvre 29 Rythme de la mise en œuvre 30 Analyse de viabilité de la dette 33 Critères de performance 37 Participation des créanciers iii A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E 39 Développement institutionnel : le renforcement des capacités pour la gestion de la dette extérieure 41 6. Résultats probables — Conclusions préliminaires 41 Viabilité de la dette 51 Transfert additionnel de ressources 57 Aptitude à la gestion de la dette 57 Résultats probables 59 7. Conclusions et recommandations 59 Pertinence 61 Efficacité et efficience 63 Viabilité 63 Développement institutionnel 63 Recommandations 65 Annexes 67 A: Initiative PPTE : Situation des cas considérés dans le cadre de l’Initiative PPTE (par pays, juillet 2002) 69 B : Les objectifs et principes directeurs de l’Initiative PPTE 71 C : Initiative en faveur des PPTE : organigramme 73 D : Méthode d’évaluation 75 E : Changement en matière de transferts nets aux PPTE, par source 77 F : Comment un stock considérable de la dette affecte-t-il la performance économique ? 79 G : Les perspectives des pays débiteurs sur l’Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) 83 H : Perspectives des pays créanciers sur l’Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) 89 I : Synthèse des principaux résultats des études de cas 95 J : Obstacles à la croissance identifiés par l’OED lors de ses évaluations de l’aide par pays 97 K : Réponse de la direction 103 L : Rapport du Comité chargé de l’efficacité du développement (CED) 107 Notes 115 Bibliographie Figures 6 2.1 Évolution du poids de la dette des PPTE 7 2.2 Les transferts nets de ressources vers les PPTE ont dépassé le service de la dette 23 4.1 Ratio dette/exportations pour les PPTE par rapport aux autres pays pauvres 24 4.2 Que serait un bon ratio dette/PIB? 32 5.1 L’observation des ajustements structurels stimule la croissance du PIB 44 6.1 Ratios prévisionnels dette/exportations (2000–10) 44 6.2 Ratios prévisionnels du service de la dette (2000–10) 45 6.3 Principaux facteurs ayant un impact sur la viabilité de la dette : Le statut des pays ayant atteint le point d’achèvement au titre PPTE-R iv T A B L E D E S M AT I È R E S 49 6.4 Scores moyens obtenus dans le domaine de l’action gouvernementale par les premiuers participants, la « fournée du millénaire » et les participants les plus récemment admis 54 6.5 Recul de l’agrégat du montant net des transferts en faveur des pays de l’Initiative PPTE 54 6.6 Déclin rapide de l’agrégat du montant net des transferts en faveur des pays en voie de développement (ne comprend pas les pays ayant souffert de la crise financière asiatique) 55 6.7 Augmentation de la proportion de l’agrégat du montant net des transferts de ressources reçue par les pays de l’Initiative PPTE Tables 5 2.1 Dette extérieure en pourcentage du PIB (moyenne de la période) 14 3.1 Les démarches PPTE initiale et renforcée en bref 31 5.1 Comparaison entre les projections DSA de croissance des exportations et les performances passées 42 6.1 Indicateurs de la viabilité de la dette pour les pays ayant achevé le processus PPTE-I 43 6.2 Indicateurs de viabilité de la dette pour les pays ayant achevé le processus PPTE-R 48 6.3 Pays ayant éprouvé des difficultés à maintenir leurs performances au sein des programmes macroéconomiques et structurels en 2001 Boxes 2 1.1 Situation des 42 PPTE remplissant les conditions requises (en août 2002) 18 4.1 Influence de l’Ouganda sur la philosophie de l’Initiative PPTE 35 5.1 Les pays débiteurs expriment leur accord à la création d’un lien entre l’Initiative PPTE et le DSRP 38 5.2 Les revues des dépenses publiques (PER) révèlent les obstacles au renforcement de capacités au sein des secteurs sociaux des PPTE 40 5.3 La Banque mondiale prend une part accrue au renforcement des capacités de gestion de l’endettement 47 6.1 Financement additionnel et perspectives de viabilité de la dette pour le Burkina Faso v Remerciements L a préparation du présent rapport a été ef- Nous sommes reconnaissants des contributions fectuée par une équipe dirigée par Madhur offertes par les personnes suivantes : Lisandro Gautam. Les principaux membres en Abrego, Masood Ahmad, Oliver Buston, John étaient Georgia Wallen, Shonar Lala et Yusuf Cady, Punam Chuhan, Stijn Classens, Shantaya- Ahmad. Victoria Elliott, directrice du Groupe nan Devarajan, Sumana Dhar, Geske Djikstra, central d’évaluation et des méthodes, a fourni William Dorotinsky, Ceri Edmonds, Ibrahim El- une assistance de conseil pour l’ensemble du badawi, Mahyar Eshragh-Tabary, Gerald Flood, In- projet et a largement contribué à la formulation dermit Gill, Romilly Greenhill, Jo Marie du rapport final. Les publications préliminaires Griesgraber, Bernhard Gunter, Sanjeev Gupta, essentielles des professeurs Thomas M. Callaghy Maria Ionata, Keith Jay, Kadima Kalonji, Nawal et Jonathan Eaton ont apporté une aide pré- Kamel, Jeffrey Katz, Heinz Kaufmann, Tony Killick, cieuse, de même que leur assistance tout au Jeni Klugman, Matthew Martin, Calvin McDo- long des étapes critiques de l’examen. Magdalene nald, Rob Mills, John Mitchell, Ashoka Mody, Ca- Apenteng, William Battaile, Sunday Khan, Mi- therine Pattillo, Ann Pettifor, Malvina Pollock, chael Lav et Mirafe Marcos ont participé aux Robert Powell, Doris Ross, Alison Scott, Kathy Sel- études de cas sur les pays. Nous remercions éga- vaggio, Sudhir Shetty, Veena Siddharth, Miriam lement Judith Hahn, Robert Keyfitz, Carlos Reyes Tamane, Melissa Thomas, Rachel Turner, D.C. et P.A. Sharafudheen de leur contribution. Par- van der Hoek, Nicholas Vaughan, Jian-Ye Wang, veen Moses, assistée d’Annisa Cline-Thomas et Howard White, Alexandre Widmer, John William- de Julia Ooro, a effectué le soutien administra- son et Hanspeter Wyss. tif, et William Hurlbut et Caroline McEuen l’as- L’OED remercie l’Agence suisse pour le déve- sistance de rédaction. loppement et la coopération, dont le soutien fi- La présente évaluation a bénéficié des dis- nancier a permis un certain nombre d’activités, cussions, des commentaires et de l’assistance dont les ateliers réunissant de nombreux inter- de nombreuses personnes. Nous remercions venants et les missions de recherche préliminaire. tout particulièrement les membres actuels et L’OED adresse également ses remerciements au les anciens membres du groupe PPTE de la Département pour le développement internatio- Banque mondiale, notamment Mark Dorfman, nal (R.U.) qui a participé au financement des ate- Francis Earwaker, Anthony Gaeta, Charlene Adam liers de Lilongwe et de Londres, à Debt Relief Gust, Young Chul Kim, Jacob Kolster, Vikram International qui a organisé ces ateliers et aux mi- Nehru et Axel van Trotsenberg, en raison de leur nistres des finances en provenance de 24 PPTE, et collaboration à toutes les étapes de l’examen. à leurs représentants, qui ont participé active- vii A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E ment à ces deux ateliers. L’évaluation a bénéficié gouvernementaux, responsables de la société ci- considérablement des commentaires offerts par les vile et représentants de bailleurs de fonds inter- directeurs exécutifs de la Banque mondiale et par rogés dans ces pays. Les études de cas de pays ont les experts provenant de 14 pays créanciers, qui largement bénéficié de l’assistance et de la parti- ont contribué leurs perspectives de l’Initiative. cipation des équipes de pays respectives de la Nous tenons à remercier les gouvernements du Ca- Banque mondiale et du FMI. En dernier lieu, meroun, de la Guyane britannique, du Malawi, de l’équipe d’évaluation remercie les intervenants l’Ouganda et de la Zambie qui ont accepté d’être ayant contribué leur temps et leur concours aux les sujets des études de cas utilisées pour le pré- ateliers techniques organisés à Washington en sent examen, ainsi que les nombreux responsables septembre 2002. Directeur-général, Département de l’évaluation des opérations (OED) : Gregory K. Ingram Directeur, Département de l’évaluation des opérations (Suppléant) : Nils Fostvedt Responsable, Évaluation et méthodes : Victoria Elliott Chef de projet : Madhur Gautam viii Avant-propos L a création de l’Initiative en faveur des pays de fonds et les gouvernements des PPTE de- pauvres très endettés (PPTE) a marqué un vront prendre des mesures qui dépassent la por- tournant dans l’évolution du financement tée et les moyens de l’Initiative. du développement. L’Initiative PPTE a joué un Un endettement ingérable est un problème rôle de catalyseur pour l’introduction de ré- qui requiert un traitement efficace, mais c’est formes de grande portée dans les processus qui aussi la conséquence d’un ensemble de facteurs entourent l’aide au développement, traduisant économiques et politiques qui pèsent sur la la maturation d’un nouvel environnement ré- croissance et la lutte contre la pauvreté. L’Ini- glementaire auquel la société civile participe ac- tiative PPTE est donc un élément important tivement. Elle a introduit une plus grande quoique modeste du dispositif global de l’aide transparence et une plus grande responsabili- au développement. Après avoir donné aux pays sation dans le régime de la dette souveraine et pauvres très endettés la possibilité de prendre elle a haussé le niveau de la coopération pour le un « nouveau départ », la communauté interna- développement, notamment entre la Banque et tionale n’en est pas moins confrontée à une ga- le FMI. geure, qui est d’aider ces pays à s’engager dans À l’issue de l’examen qu’il a effectué, l’OED la voie d’une croissance durable qui leur per- conclut que l’Initiative PPTE a été un moyen mettra de faire reculer la pauvreté. Pour cela, il très efficace de s’attaquer à un obstacle crucial faut que les dirigeants des PPTE adoptent un auquel sont confrontés de nombreux pays cadre de politique économique rationnel et une pauvres. Si les allègements de dettes prévus sont stratégie de développement équilibrée. Il faut accordés dans leur totalité, l’Initiative aura atteint aussi que la communauté internationale prenne son objectif fondamental, qui est de réduire le des mesures pour aider les pays à accroître leurs poids excessif de la dette des pays qui réunissent exportations et à se doter des capacités institu- les conditions requises. Mais le processus de lé- tionnelles nécessaires. Les bailleurs de fonds gitimation qui a contribué à faire de l’Initiative doivent relever une autre gageure, qui s’inscrit une réalité en a aussi élargi les objectifs. La finalité dans la logique des grands principes de l’Initia- de l’Initiative est de permettre une sortie « dé- tive, et qui est de fournir des ressources suffi- finitive » des opérations de rééchelonnement santes pour faire face aux priorités de de la dette, de promouvoir la croissance et de li- développement des PPTE et d’autres pays bérer des ressources afin de pouvoir accroître les pauvres, et de veiller à ce que les allègements de dépenses sociales consacrées à la lutte contre la dette accordés aux PPTE soient vraiment des pauvreté. Pour atteindre ces objectifs, les bailleurs concours additionnels aux autres apports d’aide. ix A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E L’examen débouche sur quatre recomman- ils sont confrontés. La troisième recommanda- dations pour traiter les problèmes stratégiques tion est de maintenir les critères de performance liés à l’Initiative. La première est de clarifier et de l’action gouvernementale des PPTE afin de mi- de faire connaître la finalité et les objectifs de l’Ini- nimiser les éléments de risque qui pourraient tiative, en veillant à ce que le plan d’action qu’elle compromettre les objectifs de l’Initiative ou comporte soit cohérent avec les objectifs pour- rendre ses résultats précaires. Et s’il faut assou- suivis. La deuxième est d’expliciter la méthodo- plir les critères établis, une justification claire et logie et les modèles économiques qui transparente doit être fournie. Enfin, les auteurs sous-tendent les projections de la dette sur les- de l’examen demandent de mettre davantage quelles reposent les analyses du degré d’endet- l’accent sur une croissance qui réponde aux be- tement tolérable, et de faire des projections soins des pauvres afin d’établir un meilleur équi- économiques plus réalistes afin d’apprécier plus libre entre les priorités de développement par justement les perspectives d’évolution des dif- rapport à la politique actuelle, qui privilégie les férents pays considérés et les risques auxquels dépenses sociales. Gregory K. Ingram Directeur général, Évaluation des opérations x Résumé analytique L’ Initiative en faveur des pays pauvres très d’organisations non gouvernementales (ONG) endettés (Initiative PPTE) marque une militantes qui ont su se faire entendre, ces pré- innovation majeure dans le régime du occupations ont trouvé un écho parmi les res- financement du développement. Par rapport aux ponsables pragmatiques de l’action mesures passées, elle implique une concerta- gouvernementale des pays bailleurs de fonds et tion plus grande entre les créanciers et un pro- des institutions financières internationales (IFI). gramme d’action plus global pour tenter de La mission première de lutte contre la pauvreté réduire l’endettement extérieur élevé — et en que s’est fixée la communauté du développe- particulier pour la première fois l’endettement ment est devenue la justification essentielle de multilatéral — de nombreux pays qui comptent l’Initiative PPTE, avec la résonance politique parmi les plus pauvres de la planète. Grâce aux considérable que lui a donnée le Jubilee de l’an dispositions qu’elle comporte, les processus qui 2000. En 1999, un double objectif a été fixé pour entourent le régime de la dette souveraine sont l’Initiative PPTE renforcée : ramener l’endette- plus ouverts et davantage basés sur le principe ment à un niveau tolérable et faire reculer la de la responsabilité. L’Initiative marque aussi pauvreté. par rapport au passé une rupture importante L’Initiative PPTE a été déclenchée par la conju- dans la façon de concevoir l’aide au développe- gaison de plusieurs facteurs — la montée en ment. Sa philosophie repose sur les leçons de puissance des organisations de la société civile l’expérience, liant l’efficacité de l’aide au contexte internationales, leur influence grandissante au- global de l’action des pouvoirs publics et à la co- près des principaux créanciers, et un changement ordination de l’aide, la conditionnalité à la né- dans la direction de la Banque. Les débiteurs cessité pour le pays concerné d’adhérer n’avaient joué aucun rôle explicite dans la pleinement au programme d’action convenu, et conception de l’Initiative initiale et ils n’ont eu les effets sociaux des réformes de la politique ma- que peu d’influence sur la conception de l’Ini- croéconomique à l’établissement des priorités tiative élargie alors qu’ils jouent un rôle central dans le domaine des dépenses publiques. dans sa mise en œuvre. Les préoccupations que suscitait dans le pu- Les objectifs spécifiques de l’Initiative ont blic le poids excessif de la dette, conjuguées à la évolué1. En 1996, le but initial de l’entreprise diminution des ressources d’aide et aux maigres était de réduire le poids excessif de la dette, qui résultats obtenus sur le front de la pauvreté, ont faisait obstacle à la croissance économique et à été les éléments moteurs du mouvement en fa- la réduction de la pauvreté. Les modifications in- veur d’un allègement de la dette. Avec le soutien troduites en 1999 n’ont pas seulement abouti à xi A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E la mise en place d’un programme d’allègement d’une part croissante des apports d’aide, qui ne de la dette plus profond, plus large et plus rapide, cessent d’ailleurs de diminuer, ils ne reçoivent elle ont aussi conduit à fixer un ensemble d’ob- pas de fonds additionnels en valeur absolue par jectifs plus ambitieux et plus vastes — qui étaient rapport à ce qu’ils obtenaient avant la mise en de permettre une sortie « définitive » des opé- place de l’Initiative (c’est-à-dire jusqu’en 1995). rations de rééchelonnement de la dette, de pro- Comme il y a eu un tassement des flux d’aide mouvoir la croissance et de libérer des ressources dans les années qui ont immédiatement pré- afin de pouvoir accroître les dépenses sociales cédé l’époque où la plupart des pays ont réuni consacrées à la lutte contre la pauvreté. La né- les conditions requises pour obtenir un allège- cessité de créer un espace budgétaire pour les ment de la dette, ces années ne constituent pas dépenses sociales était une condition sine qua une base de référence appropriée pour déter- non pour obtenir des bailleurs de fonds un sou- miner si les apports d’aide sont réellement des tien multiforme à l’Initiative, et elle a eu un im- apports additionnels. Il est trop tôt pour déter- pact majeur sur les objectifs du programme miner si, quantitativement, il y a une inversion d’action, son contenu et sa mise en œuvre. de tendance dans l’évolution à la baisse récente. Si les allègements de dette prévus se maté- Dans la mesure où l’Initiative a permis de main- rialisent, l’Initiative permettra de réduire de tenir la part des PPTE dans le volume global des façon substantielle le stock de la dette extérieure flux d’aide, on peut estimer que c’est déjà un de la plupart des PPTE et le service de leur dette, élément positif. Mais il apparaît que la part des pour les ramener (en moyenne) à un niveau in- autres pays pauvres a diminué d’autant. Cette re- férieur à ceux des autres pays pauvres. L’Initia- distribution est contraire au principe de la ré- tive va donc probablement atteindre son objectif partition basée sur la performance et elle risque initial, qui était de réduire la dette extérieure de de réduire l’efficience et l’efficacité de l’aide en plusieurs des pays les plus démunis de la planète général. Ce résultat est une conséquence di- et de leur permettre de prendre un « nouveau recte des restrictions qui pèsent sur les finan- départ ». Mais, pour atteindre les objectifs dé- cements, et il n’est pas possible de remédier au clarés actuels, qui sont de ramener l’endette- problème par des aménagements internes du dis- ment à un niveau tolérable, de dynamiser la positif qui sous-tend l’Initiative telle qu’elle est croissance et d’accroître les dépenses sociales, conçue actuellement. La reconnaissance claire il faudra que l’Initiative permette de transférer des limitations qu’imposent les niveaux passés des ressources réelles supplémentaires aux pays et actuels de l’aide faciliterait une remise à plat concernés. Et, pour pouvoir le faire sans péna- des objectifs fondamentaux de l’Initiative en liser pour autant les pays pauvres mais non lour- fonction des ressources effectivement dispo- dement endettés, il faudrait que le niveau global nibles. des ressources d’aide augmente. Les objectifs de Pour évaluer les probabilités qu’a l’Initiative l’Initiative reposent sur l’hypothèse que (toutes d’atteindre son objectif fondamental, qui est de choses égales par ailleurs) les niveaux d’aide ramener la dette à un niveau tolérable, les élé- passés seront maintenus pour que les concours ments clés sont les projections relatives aux in- apportés aux PPTE soient des concours addi- dicateurs de la dette. L’Initiative se base sur une tionnels, mais la stratégie qui sous-tend l’entre- méthodologie fondée sur le stock de la dette prise ne permet pas de garantir que c’est ce qui pour évaluer les niveaux de la dette au moment arrivera. L’Initiative risque donc de faire espérer étudié, ce qui représente une amélioration évi- des résultats (liés à ses multiples objectifs) qu’elle dente par rapport aux méthodes passées ; c’est ne pourra concrétiser par elle-même. aussi une bonne base pour calculer le montant En fait, les ressources globales consacrées à de l’allègement de la dette pour chaque pays l’aide ont fortement diminué à peu près à par- considéré. L’Initiative établit aussi des projec- tir du moment où l’Initiative a été lancée. De ce tions relatives au niveau futur de la dette afin de fait, même si, comparativement aux autres pays déterminer les chances qu’a un pays de ramener pauvres, les PPTE en tant que groupe bénéficient sa dette à un niveau tolérable. La base métho- xii R É S U M É A N A LY T I Q U E dologique utilisée pour les projections sur les- ventions de l’État, qui les empêchent de s’en- quelles repose l’analyse du degré d’endettement gager dans la voie d’une croissance plus rapide tolérable reste opaque et les hypothèses de et largement répartie, et sur la diversification croissance retenues pour ces analyses pèchent des exportations. Pour cela, il faudra éventuel- par excès d’optimisme si l’on en juge par les lement prendre des mesures pour améliorer des taux de croissance passés. Les indicateurs de la services de facilitation des échanges et élargir l’ac- dette varient en fonction de la façon dont évo- cès aux marchés des pays développés. luent les niveaux de l’endettement futur, les ex- Pour accélérer le rythme de la croissance éco- portations et d’autres agrégats macro- nomique, il est indispensable que les pays concer- économiques. Le modèle économique qui sous- nés adoptent un cadre de politique économique tend ces projections doit être précisé et les pré- rationnel, qui leur permette de jeter les bases de visions économiques sur lesquelles se fondent la stabilité économique, de gérer efficacement les les projections doivent être plus réalistes. En dépenses publiques et de générer des recettes particulier, ces prévisions doivent mieux tenir dans de bonnes conditions d’efficience, sans in- compte des effets potentiels de la volatilité des troduire de distorsions. Depuis le début, la pré- recettes d’exportation — volatilité qui est un sentation d’un bilan solide en matière de facteur de risque crucial. Une analyse plus fine politique économique est la principale condition des risques indiquera peut-être qu’il serait pos- exigée pour obtenir un allègement de la dette au sible de mieux définir le degré d’endettement to- titre de l’Initiative PPTE. L’application de ce cri- lérable si on retenait des seuils différents pour tère a été progressivement assouplie dans l’Ini- les indicateurs de la dette. Certes, cela n’amé- tiative renforcée, en particulier s’agissant des liorerait pas en soi les chances qu’ont les pays pays éligibles au second semestre 2000 pour les- de ramener leur endettement à un niveau tolé- quels les dossiers ont été instruits plus rapide- rable, mais cela pourrait permettre aux pays ment. Beaucoup de ces pays doivent encore bailleurs de fonds comme aux pays bénéficiaires administrer la preuve qu’ils sont capables de d’examiner en meilleure connaissance de cause mettre en place ces cadres de politique écono- les réformes à engager — et de fixer les objec- mique, ce qui suscite des doutes quant à la réa- tifs et les modalités de financement de l’Initia- lisation des objectifs de l’Initiative PPTE. tive avec plus de réalisme. Les directives énoncées dans le cadre de l’Ini- Les PPTE auront bien du mal à atteindre l’ob- tiative pour accroître les dépenses publiques jectif de l’endettement tolérable, que l’on consi- privilégient les secteurs sociaux par rapport aux dère le côté de la dette ou le côté des recettes. autres secteurs, où les dépenses peuvent aussi Ces pays devront éventuellement continuer à contribuer à stimuler la croissance économique. s’endetter pour faire face à leurs besoins de dé- Cela présente deux inconvénients. Première- veloppement, en particulier s’ils ne peuvent ob- ment, les critères de performance mettent l’ac- tenir des financements suffisants sous forme de cent sur les dépenses plutôt que sur les résultats dons. Le grand problème qui se posera à eux sera ou sur l’impact, alors que l’augmentation des dé- de veiller à ce que les fonds soient investis de penses peut se heurter à la loi des rendements façon productive et efficace pour maintenir leur décroissants à court ou moyen terme. Les mi- capacité de remboursement. Encore faut-il amé- nistères de l’Éducation et de la Santé sont dans liorer la gestion des dépenses publiques et in- bien des cas mal armés pour gérer efficacement tensifier durablement les efforts pour accélérer un budget important, une partie substantielle des la croissance économique. En ce qui concerne ressources d’aide est déjà affectée à des dé- les recettes, la base imposable est limitée et, en penses sociales, et les examens des dépenses pu- règle générale, les exportations reposent pour bliques effectués par la Banque montrent que le l’essentiel sur un petit nombre de produits de financement n’est pas toujours la principale base pour lesquels le marché est extrêmement contrainte qui empêche d’obtenir les résultats volatile. Ces pays doivent lever les contraintes voulus. Les problèmes de capacité d’absorption budgétaires et d’autres obstacles liés aux inter- dans les secteurs ciblés et la nécessité d’inves- xiii A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E tir pour promouvoir la croissance justifient par- durée, les gouvernements des PPTE doivent fois un recentrage entre les secteurs sociaux et prendre des dispositions pour promouvoir les ex- les autres secteurs, en particulier ceux de l’in- portations et une croissance diversifiée, et fa- frastructure et du développement rural. Deuxiè- voriser la mise en valeur du capital humain afin mement, la rigidité de l’allocation des ressources de faire reculer durablement la pauvreté. est un sujet de préoccupation majeur que sou- L’examen débouche sur quatre recommanda- lignent les représentants des pays débiteurs. Ils tions. La première est de clarifier la finalité et les font observer que les restrictions externes qui pè- objectifs de l’Initiative, en veillant à ce que le pro- sent sur l’allocation de leurs ressources peuvent gramme d’action soit cohérent avec les objectifs éroder la discipline budgétaire et inciter les di- poursuivis, et d’indiquer clairement à la com- rigeants nationaux à passer la main. Les pays dé- munauté internationale les objectifs retenus et les biteurs estiment que ces deux problèmes moyens mis en œuvre pour les atteindre. La compromettent la réalisation des principaux ob- deuxième recommandation est d’améliorer la jectifs de l’Initiative PPTE. transparence de la méthodologie et des modèles En somme, le poids excessif de la dette en- économiques sur lesquelles reposent les projec- gendre des problèmes et c’est une question qui tions de la dette et les prévisions de croissance doit être traitée de manière efficace. Mais un économique qui sous-tendent les analyses du endettement ingérable est le symptôme de pro- degré d’endettement tolérable, afin de guider les blèmes structurels plus profonds. Si L’Initiative prises de décisions grâce à une évaluation plus réa- PPTE apporte un répit plus que nécessaire, liste des perspectives d’évolution des différents comme cela paraît être le cas, l’allègement de la pays considérés et des risques auxquels ils sont dette n’est pas une panacée pour les problèmes confrontés. La troisième recommandation est de de développement économique plus larges, et maintenir les critères de performance de l’action une réduction unique de la dette ne saurait ga- gouvernementale. Et s’il faut assouplir les cri- rantir non plus que le problème ne ressurgira pas. tères établis, une justification claire et transparente Le grand danger pour l’Initiative tient aux at- doit être fournie afin de minimiser les éléments tentes qu’elle suscite quant aux résultats qu’elle de risque qui pourraient compromettre les ob- peut obtenir avec les niveaux de financement ac- jectifs de l’Initiative ou rendre ses résultats pré- tuels, compte tenu des contraintes liées à l’ac- caires. Enfin, les auteurs de l’examen soulignent tion gouvernementale et aux structures qu’il est nécessaire de mettre davantage l’accent institutionnelles. Pour atteindre les multiples sur une croissance qui réponde aux besoins des objectifs déclarés, il faut un plan d’action qui pauvres afin d’établir un meilleur équilibre entre dépasse largement la portée et les moyens de les priorités de développement par rapport à la l’Initiative. S’ils veulent réaliser les objectifs in- situation actuelle, qui fait une large place aux dé- dividuels et inscrire les résultats obtenus dans la penses sociales. xiv Abréviations et sigles AID Association internationale de développement APD Aide publique au développement ASS Afrique subsaharienne BIRD Banque internationale pour la reconstruction et le développement CAD Comité d’aide au développement CED Comité chargé de l’efficacité de développement CAE Évaluation de l’aide par pays (Country Assistance Evaluation) CDI Cadre de développement intégré CNUCED Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement CPIA Évaluation de la performance des politiques et des institutions du pays (Country Policy and Institutional Assessment) DFID Département pour le développement international (Department for International Development) DRS Système de notification de la dette à la Banque mondiale (Debtor Reporting system) DSA Analyse de viabilité de la dette (Debt Sustainability Analysis) DSRP Document de stratégie de réduction de la pauvreté DSRP-I Document intérimaire de stratégie pour la réduction de la pauvreté FAP Fonds d’action contre la pauvreté FASR Facilité d’ajustement structurel renforcée FMI Fonds monétaire international FRPC Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance GAO General Accounting Office HIAL Prêt à l’ajustement à forte incidence (Higher Impact Adjustment Lending) IEO Bureau indépendant d’évaluation IFI Institution financière internationale NOEI Nouvel ordre économique international OCDE Organisation de coopération et de développement économiques ODA Aide publique au développement (Official development assistance) OED Département de l’évaluation des opérations (Operations Evaluation Department) ONG Organisation non gouvernementale PA Point d’achèvement PD Point de décision PAEP Plan d’action pour l’élimination de la pauvreté PER Examen des dépenses publiques (Public Expenditure Review) PFR Pays à faible revenu PIB Produit intérieur brut PPTE Pays pauvres très endettés PPTE-I Initiative PPTE initiale PPTE-R Initiative PPTE renforcée PRI Pays à revenu intermédiaire PSFR Pays surendettés à faible revenu RNB Revenu national brut SAP Stratégie d’aide par pays VAN Valeur actualisée nette xv 1 Introduction S uite à près de deux décennies de tentatives répétées visant à alléger le poids excessif de la dette extérieure de nombreux pays à faible revenu, la Banque mondiale et le Fonds monétaire international (FMI) ont, en 1996, proposé l’Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) afin d’offrir un allègement global de la dette à certains pays parmi les plus pauvres et les plus endettés. L’Initiative PPTE a été approuvée formellement par les gouvernements du monde entier en septembre 1996 et « renforcée » en 1999. Les objectifs de l’Initiative ont subtilement évo- membres et les partenaires de développement lué depuis qu’ils ont été conçus ; ils ont été sen- d’autre part. Elle représente un important tour- siblement modifiés en 1999 en réponse à des nant dans la stratégie employée pour traiter les pressions intenses tendant à alléger la dette de crises persistantes d’endettement et les diffi- façon plus large, rapide et profonde. Cepen- cultés connexes de remboursement auxquelles dant, l’Initiative vise toujours fondamentalement sont confrontés les pays à faible revenu, en com- à réduire à un niveau « tolérable », dans des dé- prenant que le problème des PPTE est plus un lais raisonnables, le poids de la dette extérieure problème d’insolvabilité qu’un problème d’illi- de certains pays remplissant les conditions re- quidité et en reconnaissant la nécessité de me- quises. Le principe sous-jacent plausible est sures différentes de celles prises par le passé. Elle qu’une dette excessive constitue un obstacle a comme philosophie, une approche globale et aux plus larges objectifs de développement d’une concertée permettant de s’attaquer à la dette ex- croissance économique durable et de la réduc- térieure des pays pauvres dans sa totalité et pour tion de la pauvreté. objectif explicite de régler cette question d’une L’Initiative PPTE marque une importante in- façon tolérable. Pour la première fois sont inclus novation en matière de régime de financement les créanciers multilatéraux ainsi qu’est élargie du développement et comporte des change- la portée des conditions requises de perfor- ments sensibles dans les relations entre la Banque mance afin d’ajouter les critères sociaux à la mondiale et le FMI d’une part, et entre les pays conditionnalité de réforme de la politique ma- 1 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E croéconomique et structurelle des mécanismes remplissent les conditions requises pour l’allè- traditionnels d’allègement de la dette. gement. Sur ces 29 pays, sept d’entre eux ont at- L’avènement de l’Initiative PPTE initiale (PPTE- teint le point de décision et six sont parvenus au I) en 1996 et – plus encore – de l’Initiative PPTE point d’achèvement. Le nombre de pays qui de- renforcée (PPTE-R) de 1999 a été considérable- vaient pouvoir remplir les conditions requises ment influencé par les organisations non gou- dans le cadre de l’Initiative PPTE-R est passé à 36 vernementales (ONG) et par les groupes de la en 1999, au moment de son lancement (sur un société civile de par le monde. Le mouvement groupe de 41 pays bien que cela ait été offert à Jubilee 2000 s’est révélé particulièrement efficace tous les pays qui satisfaisaient aux critères requis en faisant de l’Initiative renforcée une réalité par cette Initiative). politique dans les capitales créancières, à une En août 2002, le nombre de pays remplissant époque d’évolution baissière des ressources les conditions requises pour l’allègement est d’aide. Le processus de légitimation et de pro- passé à 42 et sur ces 42 pays, six d’entre eux ont motion de l’Initiative a créé un lien direct entre atteint le point d’achèvement et reçoivent (ou l’allègement de la dette et la pauvreté mais il a devraient recevoir) le plein avantage de l’allè- également donné lieu à une attente irréaliste gement PPTE (voir encadré 1.1). Vingt autres quant à ce que l’Initiative pouvait réaliser. Tan- pays ont atteint le point de décision et bénéfi- dis que tout groupe intéressé accepte le fait que cient de l’allègement intérimaire dans le cadre l’allègement de la dette ne soit qu’une partie de PPTE-R. Sur les 16 pays restants, quatre d’entre la solution dans le cadre d’une attaque plus large eux sont considérés comme potentiellement qui doit être faite aux obstacles à la réduction du- viables après avoir reçu un allègement selon des rable de la pauvreté, il est frappant de voir com- mécanismes traditionnels et huit sont des pays bien nombre de commentateurs sont critiques en proie à des conflits et confrontés à de grandes à l’égard des réalisations effectives ou prévues difficultés pour parvenir à leur point de décision de l’Initiative PPTE. En effet, l’Initiative PPTE dans la structure actuelle. semble être le catalyseur de divergences d’opi- Le montant total d’allègement de la dette en- nion relatives à des questions plus vastes concer- gagé (c’est-à-dire en faveur des pays au-delà du nant la politique de développement équitable et point d’achèvement et l’allègement potentiel durable, et le rôle de l’aide. estimé en faveur des pays qui sont au-delà du point de décision, y compris ceux qui ont rem- État d’avancement pli les conditions requises dans le cadre PPTE- Dans le cadre de la démarche initiale, sur un R) est en valeur nominale, de 41,52 milliards de groupe de 41 pays, on s’attendait à ce que 29 pays dollars d’allègement du service de la dette sur Situation des 42 PPTE remplissant les Encadré 1.1 conditions requises (en août 2002) Ayant atteint le point d’achèvement : 6 (Bolivie, Burkina Faso, Pas encore au point de décision : 12 (Burundi*, Comores, Côte Mauritanie, Mozambique, Ouganda, Tanzanie). d’Ivoire, Liberia*, Myanmar*, R.D.P. lao, République d’Afrique cen- trale*, République démocratique du Congo*, République du Ayant atteint le point de décision et recevant l’allègement in- Congo*, Somalie*, Soudan* et Togo). térimaire : 20 (Bénin, Cameroun, Éthiopie, Gambie, Ghana, Gui- née, Guinée-Bissau*, Guyana, Honduras, Madagascar, Malawi, Potentiellement viable sans assistance PPTE : 4 Mali, Nicaragua, Niger, Rwanda*, Saõ Tomé et Principe, Séné- (Angola*, Kenya, Vietnam, Yémen). gal, Sierra Leone*, Tchad, Zambie). * Pays en proie à des conflits. 2 INTRODUCTION toute la durée du programme, ce qui équivaut en œuvre de l’Initiative sont cohérents par rap- à 25,1 milliards de dollars en termes de valeur ac- port à ses objectifs et sa philosophie. Les objectifs tualisée nette (VAN) (Annexe A). Sur ce montant, et les principes directeurs déclarés qui ont été le coût de l’allègement de la dette en faveur des approuvés par les Comités intérimaires et de six pays qui sont parvenus au point d’achèvement développement figurent à l’Annexe B et l’orga- dans le cadre PPTE-R est de 6,97 milliards de dol- nigramme décrivant le processus PPTE figure à lars en valeur nominale, ce qui équivaut à 3,46 l’Annexe C. Les détails de la méthode adoptée milliards de dollars en VAN.1 Selon les estimations pour cette évaluation figurent à l’Annexe D. actuelles, le coût total de l’Initiative devrait être d’environ 37,2 milliards de dollars (en VAN 2001), Principales questions d’évaluation : dont environ 8,2 milliards de dollars pour la Le présent examen est centré sur la philosophie Banque mondiale. Cette estimation exclut les et la mise en œuvre de l’Initiative PPTE et a pour cas potentiellement viables (Angola, Kenya, Viet- objet d’évaluer les chances que l’Initiative at- nam et Yémen) ainsi que le Libéria, la Somalie, teigne les objectifs immédiats prévus – à savoir le Soudan et la R.D.P. lao2 ; elle exclut égale- la réduction de la dette à un niveau tolérable et ment les coûts éventuels de complément. la création d’un espace budgétaire pour l’aug- Pour les 34 pays (c’est-à-dire exclusion faite mentation des dépenses en matière de réduction des 4 cas viables, du Libéria, de la Somalie, du Sou- de la pauvreté – ainsi que la possibilité de contri- dan et de la R.D.P . lao), la part des coûts est ré- buer aux objectifs de développement sous-ja- partie pratiquement à égalité entre les créanciers cents – à savoir une croissance économique bilatéraux et multilatéraux. La part du Groupe de durable et la réduction de la pauvreté. En se la Banque mondiale est de 22,3 pour cent (la part servant de la démarche d’évaluation des objec- de l’Association internationale de développement tifs de l’OED, le présent examen vise à répondre – AID – est de 20,3 pour cent du total). La part des aux très importantes questions suivantes cor- créanciers du Club de Paris est la plus élevée, respondant aux principaux critères d’évaluation avec 38,6 %. Les créanciers qui ne font pas partie de la démarche : du Club de Paris représentent 8,8 pour cent des coûts et les créanciers commerciaux 4,2 %. • Pertinence : La philosophie de l’Initiative PPTE est-elle adéquate et appropriée pour atteindre Philosophie de l’évaluation les objectifs déclarés et les résultats attendus ? À la lumière de la recrudescence d’intérêt vis-à- • Efficacité et efficience : Sur la base de l’expé- vis du financement pour le développement ainsi rience jusqu’à ce jour, l’Initiative PPTE atteint- que de l’incidence du ralentissement récent de elle ou a-t-elle des chances d’atteindre ses l’économie mondiale sur les perspectives de via- objectifs et de les atteindre efficacement ? bilité de la dette externe des pays pauvres, le mo- • Viabilité : Quelle est la résistance aux risques ment est venu d’examiner l’état d’avancement et que l’on attend des résultats de l’Initiative les perspectives à venir de l’Initiative PPTE dans PPTE ? le but de donner des informations et, le cas • Développement institutionnel : Dans quelle échéant, de renforcer sa mise en œuvre. Avec 6 mesure la conception de l’Initiative pays au-delà du point d’achèvement et 20 autres aide-t-elle au renforcement des capacités des au-delà du point de décision, des préoccupa- pays afin d’assurer que les objectifs PPTE soient tions croissantes se font jour concernant le atteints et ceci de façon durable ? rythme auquel progresse l’Initiative d’une part, et les résultats auxquels elle pourrait vraisem- Coordination avec le FMI : blablement parvenir d’autre part. Pour préparer le présent examen, l’OED a col- Les principes directeurs et les éléments de laboré non seulement avec le personnel et la base des démarches PPTE-I et PPTE-R servent de direction de la Banque mondiale mais égale- base pour évaluer si le processus suivi et la mise ment avec le Bureau d’évaluation indépendant 3 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E du FMI, avec le personnel du Département de ticipé à des séminaires pour discuter des conclu- l’élaboration et de l’examen des politiques, ainsi sions des documents de référence avec le per- qu’avec le Département des finances publiques. sonnel du groupe PPTE de la Banque mondiale. Les principaux documents de référence ont été Le personnel du FMI a également participé à communiqués au personnel du FMI pour obte- l’atelier technique qui s’est tenu à Washington, nir leurs commentaires et ledit personnel a par- D.C. en septembre 2002. 4 2 Évolution de l’endettement et problème de la dette N ous allons expliquer brièvement dans le présent chapitre l’évolution et l’ampleur du problème de la dette et les réponses qui y ont été don- nées dans le passé. Seront ensuite présentées les principales conclu- sions de l’examen de la documentation sur les conséquences vraisemblables d’un stock élevé d’endettement. Évolution du poids de la dette des PPTE croissance dans les années 60 (qui a suivi l’in- Les 42 PPTE représentaient en 2000 environ 14 dépendance d’un grand nombre d’États afri- pour cent de la population du monde en déve- cains), les chocs économiques du début des loppement mais seulement environ 5 pour cent années 70, combinés à de sérieux obstacles éco- du revenu national brut (RNB).1 Leur part de la nomiques, sociaux et structurels, à une crois- dette extérieure totale de tous les pays en déve- sance rapide et à grande échelle, ont eu pour loppement, environ 8 pour cent, est faible par rap- conséquence un recul économique long et per- port à leur part de population mais élevée par sistant – qui a duré jusqu’au début des années rapport à la taille de leur économie (tableau 2.1). 90. Des chocs pétroliers, la détérioration des Le stock élevé de la dette des PPTE date de termes de l’échange et des marchés de matières longtemps mais n’a pas commencé d’un niveau premières l’instabilité ont conduit à une spirale aussi élevé. À la suite d’une décennie de bonne de déséquilibre des finances publiques causée Dette extérieure en pourcentage du PIB Ta b l e a u 2 . 1 (moyenne de la période) Catégorie 1980–84 1985–89 1990–94 1995–00 PPTE 38 70 120 103 Autres pays AID 21 33 38 33 Autres pays RITI* 22 30 27 26 * à revenu intermédiaire (tranche inférieure). Source : Global Development Finance et World Development Indicators. 5 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E par une baisse de revenu, une résistance devant crise, les PFR avaient eux régulièrement des des rééquilibrages budgétaires et une grande transferts nets de ressources positifs importants dépendance vis-à-vis des emprunts pour faire (figure 2.2).3 Les créanciers officiels ont tenu face au déficit. De grosses entrées de capitaux et leur engagement de longue date d’assurer des l’augmentation des arriérés de paiement ont transferts nets positifs vers les PPTE malgré la conduit à une rapide accumulation de la dette faible croissance de productivité, le niveau élevé (Daseking et Powell, 1999). La Figure 2.1 montre de service de la dette et, dans certains cas, l’in- comment le stock nominal de la dette des 42 solvabilité virtuelle de ces derniers (Banque PPTE a explosé par rapport aux exportations de- mondiale 1994). puis environ 1980. Le poids de la dette, mesuré Le recul économique prolongé, avec des taux en termes de VAN du ratio dette extérieure/ex- annuels de croissance par habitant d’en moyenne portations, a lui aussi rapidement augmenté –2,2 pour l’Afrique subsaharienne (ASS) au cours jusque vers le milieu des années 80.2 de la période 1980–1989 et l’aggravation des La dette des pays à faible revenu (PFR) aug- termes de l’échange ont conduit à des problèmes mentait alors même que d’importantes initia- croissants de service de la dette et à l’accumu- tives étaient en cours de mise en œuvre pour lation d’arriérés de paiement. Nombre de PFR résoudre la crise de la dette des années 80 des étaient incapables d’entièrement faire face au ser- pays à revenu intermédiaire (PRI). Mais les deux vice de leur dette ; en 1993, ceux alors classés groupes font état d’importantes différences dans la catégorie des pays surendettés à faible re- (Cline 1997). Pour les PFR, et tout particulière- venu (PSFR) ne payaient que 40 pour cent des ment pour les PPTE, les créanciers bilatéraux et échéances du service de leur dette (Banque multilatéraux ont été ces deux dernières dé- mondiale 1994).4 Dans ces circonstances, les cennies les principales sources de financement. flux supplémentaires de crédit n’auraient pas La dette des années 80 des PRI provenait en été justifiables dans le cadre de pratiques com- grande partie de sources commerciales privées merciales de financement – comme le montre la et, tandis que les PRI connaissaient de gros trans- sortie rapide des créanciers commerciaux (autres ferts nets négatifs au cours de la période de que les crédits à l’exportation sous l’égide des Figure 2.1 Évolution du poids de la dette des PPTE Pourcentage (des exportations) 1200 Total des stocks (nominal) 1000 800 600 Stocks PGP (nominal) 400 Valeur actualisée stocks PGP 200 0 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 PGP = dette extérieure publique et à garantie publique Source : Global Development Finance, World Development Indicators, et calculs VAN pour Easterly 2001a. 6 É V O L U T I O N D E L’ E N D E T T E M E N T E T P R O B L È M E D E L A D E T T E Les transferts nets de ressources vers les Figure 2.2 PPTE ont dépassé le service de la dette milliards de $US 16 Montant global des transferts nets 14 12 10 Transferts nets officiels 8 6 4 Service officiel de la dette 2 0 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 Source : Global Development Finance. États). Les créanciers officiels n’opéraient tou- lieu des années 80, la plupart des bailleurs de tefois pas selon des principes commerciaux. fonds bilatéraux ont réduit leurs prêts non conces- Souvent menés par des préoccupations poli- sionnels, ont peu à peu freiné les prêts conces- tiques et des considérations commerciales in- sionnels et nettement augmenté les dons. térieures, ils se sont finalement engagés à Face à une crise de la dette persistante et à l’ac- maintenir des transferts nets positifs. Comme on ceptation grandissante que ceci reflétait l’insol- peut le voir sur la figure 2.2, les transferts nets vabilité de la plupart des PPTE, les mesures officiels ont été le double du service total de la visant à alléger le poids de la dette des pays dette et les entrées brutes ont été trois fois (ou pauvres se sont progressivement intensifiées.5 plus) supérieures au total des sorties de fonds. Les bailleurs de fonds bilatéraux sont, dans leur Les transferts nets positifs ont été maintenus par grande majorité, passés du rééchelonnement le biais de divers mécanismes : initialement au non concessionnel au rééchelonnement conces- travers de paiements rééchelonnés puis en sub- sionnel puis, finalement, à des mesures de ré- stituant aux prêts non concessionnels des prêts et duction du stock de la dette au travers du Club des dons concessionnels. La figure de l’Annexe E de Paris.6 Les institutions multilatérales dispo- montre comment les sources des transferts nets saient de moins d’options, qui reflétaient une en faveur des PPTE ont changé depuis 1980. Les combinaison du pourcentage relativement faible prêts non concessionnels accordés par la Banque qui leur était dû sur l’ensemble du poids de la internationale pour la reconstruction et le déve- dette (en valeur actualisée), de leur souci qui était loppement (BIRD) et d’autres sources multilaté- de maintenir leur intégrité financière et de leur rales ont été remplacés par les prêts concessionnels traitement continu du problème de la dette des accordés par l’Association internationale de dé- PPTE comme un problème de liquidité.7 Toute- veloppement (AID) et d’autres institutions multi- fois, le fait qu’ait été de plus en plus reconnues latérales. C’est pourquoi, bien que les transferts les contraintes imposées par le service de la nets en provenance de la BIRD soient devenus né- dette et l’apparition du problème multilatéral du gatifs vers la fin des années 80, l’ensemble des service de la dette, a conduit à l’introduction en transferts provenant de la Banque mondiale sont 1987 du Programme spécial d’assistance à demeurés positifs. De la même façon, depuis le mi- l’Afrique, à des rachats de créances par le biais 7 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E du Fonds de désendettement des pays exclusi- loppement mais le consensus est moins large vement AID, de dons de cinquième dimension sur la façon dont cet impact se produit, notam- pour aider les anciens emprunteurs de la BIRD ment dans le cas des PPTE. Sont récapitulées à à faire face au paiement de leurs intérêts et de l’Annexe F, les principales conclusions de l’étude l’établissement d’une Facilité d’ajustement struc- des documents de recherche et universitaires turel renforcée (FASR), qui est l’un des pro- sur le sujet. La théorie dominante qui sous-tend grammes concessionnels du FMI d’assistance les conséquences nuisibles d’un stock excessif de en faveur des pays à faible revenu. la dette est l’hypothèse du « poids excessif de la Ces mesures et tout particulièrement celles vi- dette ».8 C’était là la motivation stratégique directe sant à alléger la dette (qui ont débuté en 1988) de l’Initiative PPTE telle qu’elle a été initialement ont eu une incidence en contrant la montée du conçue et opérationnalisée (Banque mondiale et poids de la dette, comme le montre le tasse- FMI 1998, 1999). Toutefois, comme il en est fait ment de la VAN du ratio dette/exportations sur état à l’Annexe F, ceci n’a pas été démontré de la figure 2.1. Les mesures additionnelles du Club manière convaincante pour les PPTE. De faibles de Paris et ses composantes d’allègement suc- investissements nationaux, la fuite des capitaux cessivement plus importantes puis finalement la et des flux limités d’investissement étranger di- reprise de la croissance se sont traduites en une rect reflète une combinaison de facteurs affectant baisse des ratios stock de la dette/exportations le climat d’investissement, et notamment l’envi- tant en valeur nominale qu’en VAN du milieu à ronnement de politique économique ainsi que les la fin des années 90. L’une des conséquences im- contraintes structurelles et sociales. Devant la portantes des mesures multilatérales, notam- présence continue de ces facteurs, une réduction ment l’expansion du financement concessionnel, du stock de la dette ne conduira vraisemblable- a été le changement notable dans la composition ment pas en lui-même à une augmentation sen- du stock de la dette et les obligations corres- sible de l’investissement privé. pondantes de service de la dette. La part des Un argument plus plausible est que les paie- sources officielles et notamment celle de la dette ments élevés du service de la dette se substituent multilatérale à des conditions concessionnelles, aux dépenses publiques prioritaires. En dépit a notablement augmenté. d’importants transferts nets positifs, l’espace La part croissante du service de la dette mul- budgétaire est trop réduit pour à la fois per- tilatérale a posé des problèmes potentiellement mettre d’importantes obligations du service de graves car ces institutions n’offraient pas d’option la dette et financer les investissements dans l’in- de rééchelonnement ni d’allègement de la dette frastructure et le social nécessaires pour une et le fait d’avoir des arriérés de paiement sur la croissance à grande échelle et équitable. Ceci re- dette multilatérale avait des conséquences dé- flète en partie l’inefficacité des processus exis- sastreuses. Dans le même temps, l’accroissement tants d’aide (tels que le financement de projets de la fréquence des rééchelonnements de dette et les approvisionnements connexes) et reflète auprès du Club de Paris a mis en évidence le fait également les efforts insuffisants visant à ac- que les mécanismes existants n’étaient pas adap- croître les recettes budgétaires, la gestion inef- tés pour faire face à ce problème. Finalement, une ficiente des dépenses publiques ou les deux. solution globale fut recherchée pour régler l’in- Pour réduire efficacement la contrainte budgé- solvabilité des PPTE, ce que les mesures uni- taire, il faudrait non seulement réduire la dette quement conçues pour apporter un allègement (pour réduire les obligations du service de la temporaire ou pour contrer l’accroissement du dette) mais également que des mesures soient poids de la dette ne pouvaient résoudre. prises sur le front politique tant par les bailleurs de fonds que par les bénéficiaires. Les conséquences d’un poids excessif de En outre, les transferts nets positifs ont été la dette extérieure maintenus par le biais d’un processus complexe Il est généralement accepté qu’un stock consi- et inefficient de rééchelonnement et de négo- dérable de la dette peut faire obstacle au déve- ciation (voir Annexe F). L’incertitude entourant 8 É V O L U T I O N D E L’ E N D E T T E M E N T E T P R O B L È M E D E L A D E T T E ce processus et l’inefficience générale liée à des existante. Il semblerait qu’il s’agisse là d’une stocks élevés de dette, peuvent avoir une in- voie plus importante par laquelle le stock excessif fluence nuisible, tant au niveau de l’investisse- de la dette est de nature à affecter les perfor- ment que de l’emploi efficace de la capacité mances économiques dans les PPTE. 9 3 L’Initiative PPTE N ous allons brièvement examiner dans ce chapitre l’avènement de l’Ini- tiative PPTE. Après une brève description sommaire de l’historique, nous décrirons comment les pressions politiques sous-jacentes à l’évo- lution de la gouvernance financière internationale et les nouvelles alliances de groupes de la société civile ont donné naissance à l’Initiative. Nous pré- senterons également dans ce chapitre les objectifs et caractéristiques clés du processus de l’Initiative PPTE. Historique nisme dirigeant de la Banque mondiale lors de Vers le milieu des années 90, l’accroissement de ses assemblées annuelles de 1994 et 1995, sur la la pauvreté et une perception générale de l’échec demande de l’étude de la dette multilatérale et du développement dans un grand nombre des de l’élaboration d’une stratégie efficace pour pays les moins développés, principalement en aborder cette question. Afrique subsaharienne (ASS), ont coïncidé avec Il existait déjà au sein de la Banque mondiale l’intensification des pressions exercées pour dé- une préoccupation croissante quant au pro- finir une stratégie qui permette de faire face à la blème de l’accroissement de la dette pour un crise de la dette des pays à faible revenu. Les re- grand nombre de ses plus pauvres emprun- lations complexes entre ce qui était auparavant teurs, notamment dans la région Afrique. Ces des groupes relativement distincts d’interve- voix étaient au début disjointes et il n’en était nants commencèrent à se rassembler et à in- pas vraiment tenu compte car on présumait fluencer les discours officiels sur le sujet (Callaghy que les pays pauvres avaient une contrainte de 2002).1 L’influence grandissante de la société ci- liquidités à court terme qui pouvait faire di- vile, avec les réseaux des ONG au cœur de cette rectement l’objet d’une réforme stratégique. force, a transformé le régime de la dette inter- Cette stratégie avait pour principaux outils les nationale par le biais d’actions politiques au plus programmes d’ajustement structurel qui ap- haut niveau de la gouvernance internationale, no- portaient les ressources nécessaires pour faire tamment auprès des gouvernements du G7 et face aux problèmes à court terme et ciblaient des Comités de développement et intérimaire des réformes stratégiques plus que nécessaires. des Institutions de Bretton Woods. Les efforts de Toutefois, vers le début des années 90, il était l’alliance ont débouché, de la part de l’orga- devenu clair que les programmes d’ajustement 11 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E structurel ne fonctionnaient pas comme prévu. document de référence joint au présent exa- L’absence de pleine adhésion des pays aux pro- men (Callaghy 2002). grammes de réforme, jointe aux dysfonction- nements de gouvernance, à une mauvaise L’économie politique des PPTE gestion des dépenses publiques et l’accent mis La naissance de l’Initiative PPTE est une réponse de manière inadéquate sur l’infrastructure, le apportée au principal dilemme structurel contem- développement du secteur privé et la produc- porain – l’émergence d’un groupe d’États et tivité agricole ont empêché – et empêchent d’économies faibles qui ne sont pas en mesure encore – toute réaction de l’offre à l’ajuste- de facilement et rapidement bénéficier des ré- ment de la politique macroéconomique. formes économiques et de la mondialisation. Ce Afin de faire face aux préoccupations crois- dilemme pose d’importantes difficultés quant santes concernant la dette des PFR, tout parti- au fonctionnement et à l’évolution de l’économie culièrement la dette multilatérale qui s’accroissait politique internationale et en dernier ressort, à rapidement, la Banque mondiale a créé un groupe la paix dans le monde. Les causes de ce dilemme de travail pour évaluer l’ampleur du problème de structurel sont nombreuses, complexes et très la dette multilatérale et élaborer des mécanismes profondément ancrées – la politique des pays qui puissent éventuellement le régler. Le groupe développés, les modèles de commerce extérieur de travail a cherché à compléter les instruments et autres chocs externes, une trop grande dé- existants de la Banque mondiale (indiqués au pendance vis-à-vis des matières premières, une chapitre 2) ainsi que les mécanismes d’allègement faible économie formelle, des efforts languis- de la dette bilatérale et commerciale. Le méca- sants de réforme économique, de piètres climats nisme proposé par le groupe, à savoir un « fonds d’investissement, des gouvernements corrom- multilatéral de désendettement » a été délibéré- pus et oppressifs, de faibles capacités nationales, ment conçu comme un effort concerté et global des conflits civils et la guerre, une détérioration pour s’attaquer efficacement au problème de de l’environnement, et une dégénérescence de l’endettement des PPTE. l’infrastructure physique et sociale. Tout ceci est Lorsqu’en 1995 la presse a eu vent d’un pro- renforcé par un accès limité aux flux de capitaux jet de document de travail préparé par le groupe, internationaux privés, malgré le marché implicite un effet catalyseur inattendu s’est produit. La passé avec la communauté internationale, à sa- communauté de développement a rapidement voir qu’un tel accès soutiendrait les efforts de ré- accepté l’idée qui s’est bientôt transformée en forme économique. une proposition d’Initiative soumise en 1996 La principale évolution du traitement de la par la Banque mondiale et le FMI. Grâce à ses dette souveraine a été de passer du recouvre- règles plus uniformes, l’Initiative PPTE a marqué ment de la dette, au rééchelonnement de la un progrès non négligeable par rapport aux mé- dette, à l’aide et à l’ajustement structurel, à la canismes traditionnels d’allègement de la dette « viabilité » de la dette, à l’abandon de créances pour les pays à faible revenu remplissant les et à la réduction de la pauvreté – ce qu’un fonc- conditions requises. Elle a permis de faire du ré- tionnaire du G-7 a appelé « la pente glissante de gime de la dette un régime plus ouvert et da- la dette ». La pente glissante a été huilée de vantage basé sur le principe de la responsabilité façon experte par la stratégie adoptée et très ef- et a introduit certaines innovations clés comme, ficacement mise en œuvre par les principales pour la première fois, un traitement systématique ONG militantes en escaladant le débat et en ga- de la dette multilatérale, la notion de viabilité de gnant finalement du terrain en matière d’allè- la dette et l’optique de la réduction de la pau- gement de la dette.2 L’impulsion donnée est ce vreté. L’évolution du « fonds multilatéral de qui a fait naître l’Initiative PPTE initiale et l’Ini- désendettement » jusqu’à sa forme définitive tiative PPTE renforcée. d’Initiative PPTE et les diverses pressions exer- Les parties intéressées conviennent de ce que cées qui ont influencé son avènement et sa phi- l’allègement de la dette est essentiellement une losophie sont discutés en détail dans un question politique qui a des conséquences éco- 12 L’ I N I T I AT I V E P P T E nomiques non négligeables mais il faut pour tion ; cela a plutôt été rendu possible par les ONG s’attaquer au problème de la dette un engage- qui ont livré bataille non plus dans les coulisses ment et une fermeté politique. Ceci apparaît à du pouvoir mais sur la scène politique natio- l’évidence si l’on considère l’évolution du ré- nale des démocraties industrielles de l’Organi- gime de la dette. Il n’est guère surprenant que sation de coopération et de développement ces changements soient dus à la confluence de économiques (OCDE). La faible position de pou- plusieurs facteurs : voir des États débiteurs et la forte influence concomitante des ONG permet d’expliquer com- • Le fait que les créanciers bilatéraux et multila- ment l’Initiative PPTE s’est trouvée presque ex- téraux n’aient appris que lentement et de façon clusivement centrée sur une certaine approche inégale l’existence d’un groupe d’États qui ne de la réduction de la pauvreté.3 L’un des princi- bénéficiait pas beaucoup des ajustements struc- paux points dont se plaignent la grande majorité turels tout en accroissant dans le même temps des débiteurs et nombre de créanciers est que leur niveau d’endettement très souvent, ce soit au détriment de préoccu- • La pression, l’influence et l’efficacité crois- pations plus vastes de développement (voir en santes d’un nouveau genre d’intervenants en Annexes G et H les récapitulatifs des consulta- matière de gouvernance économique inter- tions avec les deux groupes). nationale – les réseaux d’ONG qui étaient convaincus que la situation existante de ces Les objectifs de l’Initiative PPTE États était injuste et insoutenable et qui avaient Les principales caractéristiques de l’Initiative de nouvelles idées et propositions propres, PPTE, tant la démarche initiale que la démarche avec un mouvement social pour les soutenir renforcée, figurent sur le tableau 3.1. La décla- • L’influence d’un groupe d’économistes, tant à ration complète des objectifs et des principes di- l’intérieur qu’à l’extérieur des institutions recteurs de l’Initiative figurent à l’Annexe B. créancières, y compris la Banque mondiale, La démarche initiale avait directement pour qui apportait connaissances, conseils et com- optique la question clé de la réduction du stock préhension technique de la question de la dette. 4 La raison d’être stratégique était que • Le leadership d’un groupe de petits États créan- cela éliminerait les effets de désincitation qu’un ciers puis finalement de plusieurs membres « poids excessif de la dette » crée pour les in- du G-7 vestissements privés et permettrait de progres- • Nouvelle direction au sein de la Banque mon- ser vers l’objectif de développement sous-jacent diale de la croissance économique et de la réduction • Les efforts couronnés de succès des négocia- de la pauvreté. L’Initiative était considérée teurs des principaux pays créanciers et des comme l’un des éléments d’une stratégie globale institutions donatrices, tant bilatérales que visant à donner aux PPTE un niveau tolérable de multilatérales, qui ont permis de régler des dette. Dans le même temps, les « économies » détails complexes et souvent politiquement d’un service de la dette réduit, dans la mesure litigieux. où elles étaient effectivement réalisées, devaient générer la marge budgétaire dont ont tant besoin Une grande partie des idées inhérentes à l’Ini- les budgets des gouvernements des PPTE pour tiative PPTE a été proposée par les États du Sud s’occuper de croissance économique et de ré- lors des événements du Nouvel ordre écono- duction de la pauvreté. mique international (NOEI) de la fin des années Les objectifs ont peu à peu évolué, tout 70 et du début des années 80 mais rien n’est sorti d’abord de façon subtile puis de façon plus sen- de ces négociations intenses et polarisées entre sible lors du lancement de l’Initiative renforcée États. Ce qui est particulièrement frappant en ce en 1999. L’objectif initial de promotion de la qui concerne l’avènement de l’Initiative PPTE est croissance par le biais de l’élimination du poids précisément que les États débiteurs n’aient pas excessif de la dette a été retenu mais la trans- été un élément moteur majeur de cette innova- formation, qui apparaît évidente dans les ob- 13 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E Les démarches PPTE initiale et Ta b l e a u 3 . 1 renforcée en bref Élément Initiale Renforcée Objectifs déclarés Ramener la dette du pays à un niveau tolérable, sous Maintenir l’optique initiale qui est d’éliminer le poids réserve de performances satisfaisantes au niveau de excessif de la dette et offrir une alternative perma- la politique économique nente au rééchelonnement, plus libérer les ressources nécessaires pour augmenter les dépenses sociales destinées à réduire la pauvreté dans la mesure où les paiements du service de la dette sont réduits. Critères d’admissibilité Pays AID exclusivement (Pauvreté) Idem. Appliqué rétroactivement pour inclure les pays Niveau intolérable de dette après avoir pleinement ayant déjà dépassé le point de décision ou le point utilisé les mécanismes traditionnels d’achèvement en vertu de la démarche initiale. Antécédents très positifs de performance en matière 41 pays pouvant remplir les conditions en 1999, 42 de politique économique pays actuellement, parmi lesquels 38 dont on prévoit 41 pays pouvant remplir les conditions, l’admissibilité. 29 pays dont on prévoit l’admissibilité Viabilité de la dette Principe directeur : Cibler la viabilité d’ensemble de Principe pour le changement : Offrir une alternative la dette afin d’offrir une stratégie alternative durable claire à un niveau intolérable du poids de la dette pour au processus de rééchelonnement éliminer le poids excessif de la dette et donner un coussin de sécurité contre tout choc exogène Indicateurs : Objectifs Objectif pour l’indicateur principal : Application uniforme d’un seul objectif : VAN dette/exportations : 200–250 % VAN dette/exportations : 150 % VAN dette/recettes : 280 % avec VAN dette/recettes : 250 % avec Export/PIB : 40 % ; Recettes/PIB : 20 % Export/PIB : 30 % ; Recettes/PIB : 15 % Calcul de l’allègement Fixé au point d’achèvement, sur la base de projections Fixé au point de décision, en se servant de données d’indicateur de dette au point d’achèvement réelles sur la base de la VAN de la dette pendant l’année précédant celle du point de décision et la moyenne des exportations sur 3 ans Matérialisation de Point d’achèvement, engagement irrévocable Point de décision sur une base annuelle, l’allègement l’allègement intérimaire est la valeur prévue passé le point d’achèvement, il est irrévocable Évaluations prospectives Analyse de la viabilité de la dette pour projeter le Idem profil des indicateurs clés de dette Critères de performance Principes directeurs : Action uniquement une fois que Principe de changement : Renforcer les incitations pour le débiteur a montré, grâce à des antécédents positifs, que les pays débiteurs adoptent des programmes la capacité à faire bon usage de l’allègement offert solides d’ajustement et de réforme Pour le point de décision 3 ans d’antécédents positifs de stabilité macro- Idem plus économique et de réforme stratégique Document intérimaire ou complet de stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP) Pour le point d’achèvement 3 ans supplémentaires d’antécédents positifs de Maintien de la stabilité macroéconomique stabilité macroéconomique et de réforme stratégique Achèvement du DSRP, plus un an de mise en œuvre du DSRP pour l’Initiative PPTE-R Repères de réalisation pour les réformes structurelle et sociale Période intérimaire 3 ans Souple, avec l’introduction d’un point d’achèvement flottant Participation des Principe directeur : Mesure globale d’allègement de Principe de changement : Idem créanciers la dette : coordonnée entre tous les créanciers en Plus l’allègement de la dette devrait être additionnel cause avec large participation équitable pour renforcer les outils élargis de la communauté Nouveau financement extérieur devant être à des internationale visant à promouvoir un développement conditions concessionnelles appropriées durable et la réduction de la pauvreté 14 L’ I N I T I AT I V E P P T E jectifs déclarés et les principes directeurs, (voir bilité et les éléments de base au cœur du pro- Annexe B) s’est faite sur deux plans : (a) une nou- cessus, joints aux modifications d’éléments spé- velle optique quant à l’objectif initial relatif à la cifiques entre la démarche PPTE-I et la démarche viabilité de la dette et (b) l’adjonction d’un ob- PPTE-R, figurent dans le tableau 3.1. En ce qui jectif jumelé explicite. concerne les critères d’admissibilité, l’accent L’objectif relatif à la viabilité de la dette est de- est directement mis sur la pauvreté : seuls les venu plus ambitieux : il s’agissait en 1995 de ré- pays remplissant les conditions requises pour duire l’endettement dans le cadre d’une stratégie l’obtention de prêts concessionnels de l’AID plus large afin d’atteindre un niveau tolérable à peuvent obtenir un allègement de la dette des long terme, puis il s’est agi en 1996 de réduire PPTE, exception faite des pays pouvant bénéfi- l’endettement à un niveau tolérable, offrant ainsi cier d’un financement mixte AID-BIRD. Les une stratégie alternative durable au processus deuxième et troisième critères sont liés aux de rééchelonnement qui figurait dans la formu- deux principaux éléments de base qui définis- lation initiale de l’Initiative ; en 1998, cela s’est sent la viabilité de la dette et les performances transformé en une « solide » stratégie alternative en matière de politique économique. Le présent aux rééchelonnements de la dette et à l’obtention examen se concentre sur les trois éléments de d’un niveau tolérable d’endettement (Banque base du processus, à savoir la viabilité de la mondiale et FMI 1998) ; pour aboutir en 1999 à dette, les critères de performance et la partici- une stratégie alternative « permanente » au pro- pation des créanciers. cessus de rééchelonnement et une alternative Le montant total de l’aide fournie par l’Ini- « claire » à un niveau intolérable d’endettement tiative PPTE, sous la forme d’un allègement du (Banque mondiale et FMI 1999). service de la dette sur les trente prochaines an- Les objectifs ont été élargis afin de cibler spé- nées environ, est réparti pratiquement à égalité cifiquement les ressources libérées pour les ap- entre les créanciers multilatéraux et bilatéraux. pliquer à des dépenses sociales, suggérant Le processus pour avoir accès à l’allègement de ostensiblement que l’allègement de la dette gé- la dette au niveau des pays est plus long pour les nérerait des flux additionnels de ressources. créanciers bilatéraux que pour les créanciers L’adjonction de cet objectif a eu une incidence multilatéraux. Bien que le montant de l’allège- certaine sur la mise en œuvre de l’Initiative. ment de la dette provenant du Club de Paris Pour renforcer le lien entre l’allègement de la soit déterminé dans le contexte de l’Initiative et dette de PPTE et la réduction de la pauvreté, les ne soit pas sujet à négociation ultérieure, les critères de performance ont été élargis et re- PPTE ont pour obligation de rencontrer le Club quièrent à présent un Document de stratégie de de Paris une fois atteint le point de décision réduction de la pauvreté (DSRP).5 Et, tandis que pour convenir des conditions générales de l’al- les critères de performance permettant d’at- lègement de la dette qui sera offert par les créan- teindre le point d’achèvement dans le cadre de ciers participants. Une fois cet accord convenu, la démarche PPTE-I comprennent à la fois des les PPTE doivent conclure une convention écrite mesures structurelles et des mesures sociales, il avec les créanciers individuels du Club de Paris a été décidé dans l’Initiative renforcée de « don- sur les modalités d’allègement de la dette. Ils doi- ner un poids plus grand que dans la démarche vent également obtenir un traitement compa- [initiale] aux réformes sociales et relatives à la rable auprès des créanciers bilatéraux hors Club pauvreté » dans l’évaluation des performances de Paris et auprès des créanciers commerciaux. permettant d’atteindre le point d’achèvement Le processus d’accès à l’allègement de la dette (Banque mondiale et FMI 1999). auprès des principaux créanciers multilatéraux est plus simple, l’allègement de la dette prenant Le processus généralement la forme d’échéances réduites du Le processus de l’Initiative PPTE actuel est dé- service de la dette, d’annulation de créances ou crit en détail dans l’organigramme figurant à de dons. Le groupe PPTE de la Banque mondiale l’Annexe C. Les critères primordiaux d’admissi- estime le montant d’allègement que doit offrir 15 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E chaque créancier multilatéral mais les modalités contraintes auxquelles sont soumises certains de remise varient encore selon les créanciers. créanciers multilatéraux en matière de res- Le financement de l’allègement de la dette est sources. Les deux principales sources de finan- simple pour les créanciers bilatéraux. Il est com- cement pour le fonds fiduciaire sont des pliqué pour les créanciers multilatéraux compte contributions bilatérales et des transferts du re- tenu de leur condition de créanciers privilégiés. venu net et de l’excédent de la BIRD, des contri- Pour financer la part multilatérale de l’allège- butions de la part d’autres institutions ment, la Banque mondiale a créé en 1996 un multilatérales sont également autorisées. Le fonds fiduciaire PPTE ; ce fonds fiduciaire est fonds fiduciaire soit effectue des paiements an- structuré de façon à permettre aux créanciers ticipés, soit rachète une partie de la dette due à multilatéraux de participer à l’Initiative d’une un créancier multilatéral et annule la dette, soit manière qui corresponde à leur politique de fi- effectue les paiements du service de la dette au nancement et de façon à répondre aux moment des échéances. 16 4 Conception de l’Initiative PPTE N ous allons évaluer dans ce chapitre la conception de l’Initiative pour voir si elle est adaptée pour atteindre ses objectifs. L’évaluation por- tera tout d’abord sur la cohérence de la philosophie d’ensemble de l’Initiative par rapport à ses objectifs puis seront étudiés les trois éléments clés de cette conception tels qu’ils sont décrits dans le tableau 3.1, à savoir la via- bilité de la dette, les critères de performance et la participation des créanciers. Puis nous aborderons rapidement l’absence dans la conception de l’Initiative, du renforcement des capacités. Nous nous appuierons pour cet examen sur un document de référence (Eaton 2002), sur l’analyse des documents PPTE et sur l’analyse des données. Historique qu’une influence limitée sur la conception de La démarche concrétise les preuves empiriques l’Initiative PPTE-R. Ceci est un point important à émergentes et les leçons tirées du lien entre l’ef- signaler car le processus de l’Initiative PPTE en- ficacité de l’aide et l’environnement de la poli- visage que les pays débiteurs et la société civile tique économique, entre la conditionnalité et la dans les pays pauvres aient un rôle très actif dans pleine adhésion, entre les incidences sociales ce processus et se l’approprient. Leur participa- des questions macroéconomiques et les réformes tion limitée à l’élaboration du processus pourra des dépenses publiques, et la coordination de affecter les résultats de l’Initiative PPTE. l’aide. Au commencement, l’Initiative a été conçue Toutefois, l’« apprentissage » adaptatif entre essentiellement par le personnel de la Banque les participants est une caractéristique intéres- mondiale et celui du FMI, mais le vaste proces- sante de l’évolution de la conception et du pro- sus participatif adopté pour examiner puis ren- cessus de mise en œuvre de l’Initiative PPTE. En forcer la démarche PPTE en 1999, a été un tant que premier pays à remplir les conditions élément essentiel de l’évolution de l’Initiative, requises dans le cadre des démarches tant PPTE- compte tenu du rôle clé joué par la communauté I que PPTE-R, l’Ouganda a servi de précieuse internationale des ONG. Les pays débiteurs base d’apprentissage (voir encadré 4.1). Le pro- n’avaient pas un rôle explicite dans le processus cessus interactif avec les parties intéressées, tout de conception de l’Initiative PPTE-I et n’avaient particulièrement les ONG, et leurs suggestions 17 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E et commentaires ont permis de formuler de 2) Accroissement des taux de croissance à long nouvelles idées –depuis les questions de pro- terme en « éliminant le poids excessif de la cessus jusqu’aux questions techniques telles que dette » l’adaptation des niveaux de tolérance, en passant 3) Réduction de la pauvreté en « [libérant] des par l’introduction du concept de stratégie par- ressources pour augmenter les dépenses so- ticipative de réduction de la pauvreté. ciales…dans la mesure où les échéances du ser- vice de la dette sont réduites ».2 Cohérence entre la philosophie et les objectifs d’ensemble Bien que chacun de ces objectifs soit clair, la L’Initiative PPTE a trois objectifs distincts : façon dont est conçue l’Initiative ne permet pas d’assurer que les trois objectifs puissent être at- 1) Viabilité de la dette en « [offrant] une alter- teints simultanément. Dans un contexte spéci- native permanente au rééchelonnement »1 fique et étant donné les ressources limitées en Influence de l’Ouganda sur la philosophie Encadré 4.1 de l’Initiative PPTE En tant que premier pays à bénéficier de l’allègement de la L’Ouganda s’est rapidement engagé à faire le lien entre l’al- dette au titre de l’Initiative PPTE, l’Ouganda a servi de base lègement de la dette et la réduction de la pauvreté au titre de d’apprentissage précieuse pour affiner les paramètres permet- l’Initiative PPTE-I et était le premier parmi les pays à faible re- tant de déterminer la viabilité de la dette. Les principaux indi- venu à réussir à formuler une stratégie nationale de réduction cateurs de viabilité utilisés dans l’Initiative sont les ratios VAN de la dette, bien avant l’avènement du Document de stratégie de dette/exportations et service de la dette/exportations. Les pro- réduction de la pauvreté. Ce succès a fortement influencé la phi- positions de l’Initiative PPTE initiales utilisaient les recettes d’ex- losophie adoptée par la Banque mondiale et le FMI en ce qui portation d’une seule année pour calculer les ratios clés et, par concerne l’Initiative PPTE-R. La stratégie de réduction de la conséquent, pour déterminer l’allègement de la dette et la via- pauvreté de l’Ouganda – connue sous le nom de Plan d’action bilité de la dette. Les autorités ougandaises se sont opposées pour l’élimination de la pauvreté (PAEP) a été formulée en 1997 à l’emploi d’une seule année d’exportations, argüant du fait que après 18 mois de consultations entre les parties intéressées cela ne prendrait pas correctement en compte l’extrême vola- qui comprenaient les gouvernements locaux et nationaux, les tilité des recettes d’exportation de l’Ouganda. La préoccupation ONG, la société civile, les bailleurs de fonds et les universitaires. des autorités était qu’un point de décision qui coïncidait avec Le processus consultatif a, par la suite, été élargi et a inclus un des prix internationaux inhabituellement élevés du café ou diagnostique de la pauvreté au travers de consultations di- d’autres produits de base, et par voie de conséquence, avec des rectes avec les pauvres, menées conjointement par le gouver- recettes d’exportation plus élevées, pourrait éventuellement nement et la société civile dans le cadre d’un Projet d’évaluation abaisser le montant de l’allègement de la dette que le pays re- participative de la pauvreté. En 1998/1999, le gouvernement a créé cevrait. Leur préoccupation était fondée sur l’affaiblissement ra- le Fonds d’action contre la pauvreté [Poverty Action Fund] – pide du boom 1994/1995 et 1995/1996 sur les prix mondiaux du fonds virtuel compris dans le budget destiné à financer les dé- café. Les autorités ont préféré une moyenne des exportations sur penses identifiées comme des domaines prioritaires du PAEP de six ans mais cela n’était pas acceptable pour la Banque mon- réduction de la pauvreté — pour « circonscrire » les fonds d’al- diale et le FMI. Selon les autorités ougandaises, une moyenne lègement de la dette, y compris le soutien budgétaire des des six années passées (en 1995/1996) aurait presque doublé le bailleurs de fonds, à l’appui des objectifs du PAEP. Le PAEP de montant d’allègement de la dette que l’Ouganda aurait pu re- l’Ouganda est devenu le modèle pour les Documents de straté- cevoir. La Banque mondiale et le FMI acceptèrent finalement la gie de réduction de la pauvreté. moyenne des exportations sur trois ans comme base de calcul pour le ratio dette/exportations pour tous les pays.* * Sur la base des renseignements obtenus lors des consultations avec les autorités ougandaises et la Coopération autrichienne de développement (1999). 18 C O N C E P T I O N D E L’ I N I T I AT I V E P P T E matière de dons, ces objectifs peuvent en fait se remplit les conditions du premier objectif, moins révéler incompatibles. elle remplit celles du troisième. La principale question est de savoir si l’allè- La façon d’atteindre le second objectif, à sa- gement de la dette obtenu grâce à l’Initiative a voir la croissance, peut elle aussi créer une ten- pour résultat une augmentation des transferts sion avec le premier objectif. Si l’intention est nets de ressources en faveur des PPTE – une d’éliminer l’effet de déplacement du service de « additionalité ». L’incidence de l’abandon de la dette, des ressources additionnelles seront créances sur les transferts nets de ressources nécessaires pour permettre des dépenses bud- vers les pays doit être vue dans le contexte de gétaires favorisant la croissance ou des investis- l’ensemble des apports d’aide. Pour que les sements publics. L’argument du « poids excessif transferts nets de ressources vers les pays aug- de la dette » c’est-à-dire le fait que la dette dé- mentent par suite de l’allègement de la dette, il courage les investissements privés, demeure faut que les bailleurs de fonds maintiennent le spéculatif compte tenu des autres facteurs qui af- niveau des autres apports d’aide3. Il est tout fectent le climat des investissements. Toutefois, aussi important que l’impact de l’allègement de dans la mesure où cela favorise les investisse- la dette sur la disponibilité d’autres aides soit éva- ments privés, la réduction de la dette peut lué tant au niveau du PPTE individuel qu’au ni- conduire à une croissance supérieure même en veau global des pays bénéficiaires pris tous l’absence d’additionnalité.4 Mais pour que cet ar- ensemble. gument tienne, il faut que les investisseurs pri- Pour les pays individuels qui remplissent les vés soient attirés par la création d’enclaves conditions requises pour obtenir un allègement permettant de protéger leurs investissements dans le cadre PPTE, il est nécessaire qu’il y ait une alors que les prêteurs privés étrangers doivent augmentation des transferts nets de ressources avoir confiance que, à un certain moment à l’ave- pour pouvoir atteindre le troisième objectif – à nir, ils seront en mesure de sortir leurs revenus savoir de libérer des ressources pour pouvoir du pays – c’est-à-dire que le pays commencera augmenter les dépenses sociales de réduction de à effectuer des transferts nets de ressources en la pauvreté. La façon dont l’Initiative est conçue faveur des créanciers. Ceci ne s’est jamais pro- ne permet pas d’assurer que cette augmentation duit dans le passé. interviendra. Les efforts passés d’allègement de Si l’objectif primordial de l’Initiative est d’of- la dette suggèreraient qu’ils n’étaient pas addi- frir une alternative au rééchelonnement de la tionnels (Birdsall et Williamson 2002). Comme dette tout en n’affectant pas l’ensemble de l’aide nous le verrons au Chapitre 6, il n’est pas facile ou en ne réorientant pas les ressources d’aide de- d’évaluer l’additionnalité de l’allègement de la puis les autres pays pauvres vers les PPTE, l’ab- dette des PPTE mais l’expérience obtenue des sence d’additionnalité ne constitue pas un transferts nets de ressources en faveur des PPTE problème. S’il n’y a pas d’augmentation des indique une tendance à la baisse. transferts par suite de l’Initiative PPTE, qu’a-t-on Pour atteindre le premier objectif de l’Initia- alors gagné de la réduction du stock de la dette ? tive – une « alternative permanente au rééche- Les gains sont ce que Birdsall et Williamson ap- lonnement » – il faudrait également que pellent des gains d’« efficience ». L’un est l’éli- l’augmentation des transferts nets soit durable, mination des négociations complexes de la dette, c’est-à-dire que leurs conditions soient suffi- qui requièrent la participation de hauts fonc- samment concessionnelles pour rendre inutile tionnaires gouvernementaux, et une réduction tout rééchelonnement futur. Si l’additionnalité de l’incertitude concernant l’aboutissement des ne peut s’obtenir que grâce à des transferts sous négociations, source d’instabilité économique. forme de prêts, l’objectif d’une « alternative per- Un second avantage serait de permettre aux manente au rééchelonnement » sera plus diffi- créanciers d’être plus sélectifs dans l’octroi de cile à atteindre. Avec des ressources limitées de leurs prêts. L’Initiative comporte une plus grande dons, il y a par conséquent une tension entre le coordination entre les créanciers et ceci peut premier et le troisième objectif : plus l’Initiative conduire à une rationalisation dans l’emploi des 19 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E fonds pour les pays remplissant les conditions re- de l’allègement de la dette dans le cadre d’en- quises. Le troisième gain serait de promouvoir semble du financement du développement, car une meilleure adhésion du pays au programme il détermine qui paie en réalité pour cela (Nations de développement en permettant aux gouver- Unies 2000). Si l’objet de l’Initiative était seule- nements de poursuivre leurs propres priorités ment d’en « finir avec le cycle de rééchelonne- en remettant des ressources plus directement ments périodiques », sans requérir de ressources entre leurs mains. Ceci aurait pour résultat de supplémentaires, ce qu’était l’objectif de l’Ini- remplacer, par exemple, les prêts-projets par le tiative PPTE-I, la question de la répartition ne se soutien du budget général et de réduire les coûts poserait pas et l’affectation de l’aide resterait économiques associés à l’aide.5 Enfin, une ré- indépendante de l’Initiative. Mais, dans la mesure duction de l’aide à incidence neutre en matière où le programme a pour résultat des transferts de transfert réduirait les coûts des transactions supplémentaires en faveur des PPTE, cela ac- associées au financement extérieur. Il est possible croît l’engagement de ressources d’aide vers ces que tous ces effets renforcent la croissance et les pays. À moins que le total des ressources d’aide recettes fiscales.6 augmente, un montant moindre sera à la dis- Il convient également de mentionner que si position des pays non PPTE. La mesure dans la- l’Initiative n’entraîne aucune additionnalité, le quelle ceci peut affecter les deux groupes de « coût » total du programme serait alors infé- pays est abordée au Chapitre 6. rieur aux coûts directs estimés dans les docu- Pour résumer, chacun des trois objectifs dé- ments PPTE. L’Initiative n’encourrait aucun coût clarés de l’Initiative est très souhaitable ; mais additionnel si le niveau d’ensemble de l’aide fi- pour pouvoir les atteindre simultanément, il fau- nancière était maintenu en faisant cadeau des drait prendre des mesures qui dépassent la por- paiements du service de la dette et en réduisant tée de l’Initiative. En particulier, pour libérer simultanément les transferts, y compris ceux vi- des ressources pour augmenter les dépenses sant à financer les obligations du service de la sociales, il est nécessaire (quoique pas suffisant) dette des débiteurs. Dans la mesure où ceci se de transférer des ressources supplémentaires. passe (comme le défendent Birdsall, Claessens et L’Initiative n’a toutefois pas le moyen d’assurer Diwan 2001 ainsi que Sachs et autres 1999), il y que cela se passera, surtout avec des enveloppes aura des gains d’efficience du fait d’avoir mis fin de ressources d’aide fixes ou en baisse. Il n’ap- à ce « jeu des gobelets » ou à ces « prêts forcés » paraît pas non plus clairement comment l’Ini- mais sans incidence de coût pour la commu- tiative aurait pu être conçue pour apporter cette nauté internationale des bailleurs de fonds. Tou- assurance. L’Initiative est un instrument limité. tefois, l’abandon de créances pourrait finalement La reconnaissance publique claire de cette réa- remanier les obligations entre les bailleurs de lité et la fixation des principaux objectifs par fonds/créanciers individuels, ce qui donnerait ordre de priorité, ainsi que la façon dont ils de l’importance à la discussion sur le « partage pourraient être atteints dans des contextes spé- du fardeau ». cifiques, aiderait à créer des attentes corres- Au niveau mondial, le fait que l’allègement de pondant à ce que l’Initiative peut réaliser de la dette des PPTE soit ou non additionnel à l’en- manière réaliste. semble des apports d’aide a d’importantes im- plications en ce qui concerne l’impact de Viabilité de la dette l’Initiative en matière de répartition entre les La viabilité de la dette constituait l’objectif pri- pays pauvres très endettés et ceux qui ne sont mordial de l’Initiative initiale et reste un objec- pas très endettés. Comme l’ont fait remarquer tif essentiel de l’Initiative renforcée. Elle est les auteurs du rapport du panel de haut niveau évaluée par le biais de l’analyse de viabilité de la sur le financement du développement (Report dette (DSA) effectuée conjointement par la of the High-Level Panel on Financing for Deve- Banque mondiale, le FMI et les autorités du lopment), la question de l’additionnalité est un pays. La DSA comporte deux éléments clés ; en facteur clé au moment d’estimer le bien-fondé premier, les critères de viabilité de la dette sont 20 C O N C E P T I O N D E L’ I N I T I AT I V E P P T E essentiels pour déterminer quels sont les pays non facteurs. Certaines ONG ne pensent pas susceptibles de remplir les conditions d’allège- que cette approche fondée sur les stocks donne ment de la dette de l’Initiative PPTE et le niveau une idée adéquate du poids du service de la d’allègement à offrir dans chaque cas. Deuxiè- dette d’un pays.8 Elles ne considèrent pas non mement, les projections futures de la dette sont plus que les exportations soient pertinentes en l’instrument principal permettant d’évaluer le ce qui concerne la capacité totale de rembour- degré vraisemblable de réussite de l’Initiative sement d’un pays. Elles suggèrent d’utiliser le dans le maintien pour chaque pays du poids ratio service de la dette/recettes (Oxfam 2001). futur de sa dette à un niveau tolérable. L’approche alternative « développement du- rable » est également liée aux recettes publiques Les critères de viabilité de la dette (proposée par EURODAD 2002).9 Mais utiliser les Les pays susceptibles de remplir les conditions recettes publiques comme base pour juger de requises pour bénéficier de l’aide de l’Initiative l’admissibilité, la viabilité et le montant d’allè- PPTE et le montant de l’allègement sont décidés gement de la dette présente plusieurs difficultés. sur la base de données réelles et passées.7 Le Les données de recettes publiques sont notoi- principal critère pour juger de l’admissibilité et rement médiocres. Le bas niveau de recettes pour calculer le montant de l’allègement de la publiques des PPTE par rapport à leur PIB reflète dette est le ratio VAN dette/exportations. La VAN en partie leur médiocre situation économique de l’endettement est estimée en se servant d’une mais également leurs efforts inadéquats de col- méthodologie détaillée dette-stocks qui ajoute lecte des recettes, comme nombre d’évaluations tous les paiements du service de la dette prévus faites par l’OED l’ont montré. Dans un grand pour chaque prêt non remboursé, actualisés nombre de pays, une large part des recettes pu- grâce au taux d’intérêt du marché dans la mon- bliques n’apparaît pas dans le budget (Thomas naie. Bien qu’elle soit lourde, cette procédure 2001). Mais, ce qui est le point le plus important, comptable est nécessaire pour arriver à une so- l’adjonction des recettes en tant qu’indicateur ré- lide estimation du poids de la dette externe d’un compenserait les gouvernements dont les ef- pays et son introduction représente une carac- forts de collecte des recettes sont médiocres, téristique très positive de l’Initiative. Pour des comme le défendent Birdsall et Williamson économies très ouvertes, on utilise un critère (2002) et serait une source d’incitation contraire budgétaire – défini comme le ratio VAN endet- à la réforme des systèmes de recettes publiques. tement/ recettes publiques (en se servant de la Un autre indicateur de remplacement est le même méthodologie endettement-stocks). Les ratio service de la dette/PIB, qui surmonte le pro- indicateurs demeurent les mêmes aussi bien blème lié à l’indicateur basé sur les recettes (sug- pour l’Initiative renforcée que pour l’Initiative ini- géré par Birdsall et Williamson 2002). Cet tiale mais les seuils ont été modifiés pour offrir indicateur soulève également des inquiétudes au un plus gros allègement et pour couvrir un plus sujet des incitations en faveur de la formulation grand nombre de pays, comme cela est expliqué de politiques et leur mise en œuvre. Il est plus fa- dans le tableau 3.1. Des critiques ont été for- cile à mesurer et est moins directement mani- mulées à l’encontre de trois éléments des critères pulable que les recettes publiques mais selon la de viabilité de la dette : le choix de l’indicateur façon dont il est mesuré dans les pays individuels, principal, les seuils auxquels l’endettement est il pourrait être plus difficile de faire des compa- jugé intolérable et l’exclusion de la dette pu- raisons entre les pays. Et selon la structure de blique intérieure de l’analyse. l’économie, il pourrait ne pas refléter correcte- ment le poids de la dette extérieure d’un pays ni Le choix de l’indicateur principal sa capacité de remboursement. Toutefois, les mé- L’indicateur principal est le ratio de la VAN dette rites relatifs de l’emploi du PIB au lieu des ex- extérieure à long terme publique et à garantie portations devraient être étudiés plus en détail.10 publique/moyenne des trois dernières années Différents indicateurs ont leurs avantages et in- d’exportation de marchandises et de services convénients. D’un point de vue de conception, 21 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E moins un indicateur est manipulable, mieux c’est ; été les bienvenus aux yeux des ONG et d’autres aussi, pour des raisons pratiques et opération- critiques, sont encore jugés trop élevés. En outre, nelles, la VAN dette/exportations est préférable aux certains critiques les considèrent arbitraires et autres indicateurs. Ceci dit, les autres indicateurs manquant de base scientifique. offrent des renseignements utiles et doivent être Il n’y a pas de base théorique pour les ratios surveillés et communiqués régulièrement. Ceci est mais ils ont été fondés sur des études empi- fait dans les rapports intérimaires PPTE. riques de données passées (Underwood 1990, Enfin et bien que l’Initiative renforcée ait Cohen 1996). L’analyse a permis de déterminer comme objectif la réduction de la pauvreté, ses qu’une fourchette de 200 à 250 pour cent était indicateurs primordiaux ont trait à l’endettement « assez correct » pour le ratio VAN dette/expor- et non à des critères de pauvreté comme la santé tations et que le ratio correspondant VAN ou l’alimentation (Sachs et autres 1999). Le cri- dette/PIB était de 50 pour cent.13 Ces conclusions tère d’admissibilité qui a trait à la pauvreté est que ont servi de justification pour l’adoption de la les pays doivent être des pays emprunteurs ex- fourchette 200-250 comme seuil d’admissibilité clusivement AID – c’est-à-dire avoir un revenu par pour l’Initiative initiale. Lors de l’examen de habitant d’au plus 875 dollars.11 Les pays exclu- l’Initiative, qui a abouti à l’Initiative renforcée en sivement AID sont les 76 pays les plus pauvres des 1999, dans une large mesure sous la pression des 117 pays en développement.12 Dagdeviren et groupes de la société civile et des groupes mili- Weeks (2001) montrent que les PPTE ne sont tants pour un allègement de la dette plus pro- que 9 à 12 pour cent (5 à 6 pour cent en termes fond, le ratio a été abaissé à 150 %—afin de de PPA) des plus pauvres du monde et argüent donner aux pays un coussin de sécurité pour leur du fait que l’impact global sur la pauvreté serait permettre d’absorber des chocs exogènes. limité. D’autres critères auraient vraisemblable- En employant le même argument qu’avant, ment mieux ciblé l’Initiative pour maximiser son mais en estimant plus formellement le niveau des impact sur la pauvreté dans le monde. Mais ce ne stocks de dette auquel les pays sont plus sus- serait le cas que si l’Initiative offrait des flux ad- ceptibles de se trouver face à des problèmes de ditionnels. Dans la mesure où il y a réaffectation service de la dette, Cohen (2001) estime que en faveur des PPTE, l’Initiative se fera au détri- des seuils de 200 pour cent du ratio VAN dette/ex- ment des pays pauvres qui ne sont pas très en- portations et 50 pour cent du ratio VAN dette/PIB dettés et qui ont régulièrement assuré le service constitueraient les points d’inflexion. D’autres de leur dette et/ou qui ont pratiqué une gestion analyses sont moins définitives mais vont géné- macroéconomique et de la dette plus prudente, ralement dans ce sens. En se servant d’une autre ce qui soulève des questions de danger moral. méthodologie, Elbadawi et autres (1997) ont En fait, la manière dont est ciblée la réduction trouvé que le point d’inflexion pour la courbe Laf- de la pauvreté dans la philosophie PPTE est de fer d’une croissance produite par la dette pour réserver les « économies » de l’allègement de la un échantillon de pays africains était assez élevé dette à la réduction de la pauvreté. Ceci s’est tra- (97 pour cent du ratio dette/PIB). Pattillo et duit en conditions qui requièrent d’importantes autres (2002) estiment que le point d’inflexion affectations des ressources d’allègement de la se situe à 160-170 pour cent en se servant d’une dette pour des dépenses sociales ou l’inclusion technique statistique mais obtiennent une vaste d’objectifs de dépenses sociales dans les budgets fourchette de points d’inflexion en se servant publics. Ces conditions sont le résultat de la de- d’autres techniques. mande faite par les ONG militantes qui ont mis Ces conclusions vont dans le sens d’un abais- en équivalence réduction de la pauvreté et dé- sement du seuil de 200-250 pour cent mais ne penses sociales (Coalition 1999 Jubilee 2000). s’opposent pas au seuil de 150 pour cent comme un seuil adéquat. Elles démontrent la difficulté Les seuils qu’il y a à établir une base véritablement scien- Les seuils PPTE-I étaient critiqués comme étant tifique pour un tel chiffre. Il est inévitable que trop élevés. Les seuils PPTE-R, plus bas, qui ont ce seuil soit dans une certaine mesure arbitraire. 22 C O N C E P T I O N D E L’ I N I T I AT I V E P P T E Il n’y a aucun niveau particulier qui puisse ga- à 135 pour cent. Il y a par conséquent une cer- rantir la viabilité de la dette – qui est fonction non taine justification historique au ratio prévu de 150 seulement de la réduction de la dette mais éga- pour cent. lement du volume, du rythme et des modalités Une autre façon de mesurer le poids de la des nouveaux emprunts, ainsi que des perfor- dette est avec le ratio VAN dette/PIB. Comme on mances économique et des exportations. Ces le voit sur la figure 4.2, la moyenne pour cet in- variables sont influencées par des paramètres dicateur pour les pays AID non PPTE s’est main- exogènes et comportementaux. tenue pendant les années 90 entre 30 et 40 pour Pour évaluer la mesure dans laquelle le pour- cent, bien qu’elle ait été plus basse auparavant. centage de 150 pour cent prévu pour le ratio Le ratio pour les pays à revenu moyen (tranche VAN/dette offre aux PPTE une chance raison- inférieure) a dans le passé été supérieur à 50 pour nable d’arriver à un niveau tolérable d’endette- cent et est resté aux environs de 40 pour cent ment, sur la figure 4.1 apparaît la comparaison dans les années 90. Il semblerait donc que le entre le ratio des PPTE et celui des autres pays pourcentage de 30 à 40 pour cent soit correct pauvres mais non fortement endettés, compa- pour amener les PPTE à une position comparable raison qui est faite avec les pays AID non PPTE à celle des autres pays pauvres. Sur la base de la et les pays non PPTE à revenu moyen (tranche VAN des réductions de dette offertes par l’Ini- inférieure). On voit selon cette figure que les tiative renforcée, il est prévu que la VAN moyenne autres pays AID ont maintenu des ratios dette/ex- dette/PIB diminue à 30 pour cent. C’est pour- portations de plus de 150 pour cent. Les pays non quoi, bien que le ratio de la VAN dette/PIB ne soit PPTE à revenu moyen (tranche inférieure) ont pas explicitement employé comme indicateur des ratios allant jusqu’à 250 pour cent.14 Durant dans l’Initiative, il est prévu que les mesures en- les années 90, les deux groupes ont maintenu un visagées ramènent le poids de la dette des PPTE, niveau inférieur à 150, les pays AID était en si on le mesure de cette manière, à un niveau moyenne à 148 pour cent pour 1998 et les pays comparable à celui des autres pays pauvres. De à revenu moyen (tranche inférieure) en moyenne la même façon, les indicateurs du ratio service Ratio dette/exportations pour les PPTE par Figure 4.1 rapport aux autres pays pauvres VAN dette / exportations (%) 550 500 Tous PPTE 450 400 350 300 Revenu moyen-tranche inférieure 250 200 150 100 Autres AID 50 0 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 Source : Global Development Finance et World Development Indicators. 23 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E de la dette/exportations, PIB et recettes montrent Maintenir la dette à un niveau tolérable re- également que si l’Initiative réussit à apporter le quiert une gestion prudente de l’endettement, niveau envisagé d’allègement, les PPTE seront au ce qui est un élément qui était absent dans même niveau ou en dessous des ratios actuels nombre de PPTE dans le passé, et un suivi étroit des autres pays pauvres. et continu du stock de la dette, y compris de la Tandis que tout chiffre spécifique pourra être dette publique intérieure, pour assurer que le arbitraire, dans un but de transparence et d’éga- pays continue sur le chemin de la viabilité. Le lité de traitement, il est politiquement néces- pays et ses créanciers devraient s’assurer que saire (bien que ce ne soit pas toujours le mieux l’étendue et la nature des prêts futurs soient co- en toutes circonstances) d’utiliser une règle uni- hérentes avec les cibles de l’Initiative. forme simple. C’est là une leçon tirée du manque de satisfaction occasionné par l’approche au L’exclusion de la dette publique intérieure « cas par cas » qui était l’approche du régime pré- La dette publique intérieure est exclue de l’ana- cédent de la dette et qui était perçue comme trop lyse mais certaines personnes, y compris de « politique ». Qui plus est, il devrait être clair qu’il nombreux emprunteurs, ont critiqué cela, di- n’y a pas de niveau actuel de la dette qui « as- sant que le service de la dette publique inté- sure » avec certitude la viabilité de la dette. Les rieure ajoute autant au fardeau fiscal d’un pays ratios sont des composites de diverses variables que le service de la dette extérieure. Mais si l’on sujets à des décisions à venir et au comportement intégrait les créanciers nationaux, le processus du pays et de ses créanciers, dans le cas du stock deviendrait trop compliqué (par exemple, lors de la dette, et de facteurs exogènes imprévi- de l’application du principe du partage à égalité sibles, dans le cas des exportations. L’achèvement du fardeau) car il s’agirait vraisemblablement de l’Initiative ne peut garantir qu’un pays évitera d’un groupe très varié. De plus, le niveau de à l’avenir tout nouveau problème du service de l’endettement intérieur est plus susceptible de la dette. manipulation. Concevoir des mécanismes pour Figure 4.2 Que serait un bon ratio dette/PIB? VAN dette / PIB (%) 100 90 Tous PPTE 80 70 60 Revenu moyen-tranche inférieure 50 40 30 20 Autres AID 10 0 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 Source : Global Development Finance et World Development Indicators. 24 C O N C E P T I O N D E L’ I N I T I AT I V E P P T E éviter les questions de danger moral serait une cateurs clés de viabilité de la dette en se servant gageure. Un pays pourrait par exemple facile- de prévisions pour les variables macroécono- ment accroître sa dette publique intérieure (en miques clés. Ces projections n’ont pas d’inci- reprenant par exemple une banque en faillite). dence sur les critères d’admissibilité à Enfin, la réduction de la dette publique inté- l’allègement ni du montant de l’allègement qui rieure pourrait créer des ravages sur les fragiles ira aux pays individuels. Les projections servent marchés intérieurs des capitaux. à évaluer si, une fois reçu l’allègement des PPTE, En raison des caractéristiques de la dette pu- le profil du poids de la dette d’un pays donné a blique intérieure, la décision de n’inclure pour des chances de rester dans la fourchette prescrite l’Initiative PPTE que la dette extérieure est une sur les 10 à 20 ans à venir et donc de démontrer décision appropriée. Toutefois, une gestion ef- si l’Initiative a des chances d’atteindre son prin- ficace de la dette intérieure peut être une condi- cipal objectif. Les projections de dette peuvent tion préalable importante à la réussite de être évaluées tant en termes de méthodologie l’Initiative. C’est pourquoi les niveaux et les ca- employée pour connecter des variables endo- ractéristiques de la dette intérieure doivent être gènes et des variables exogènes qu’en ce qui contrôlés et il doit en être fait état aux points de concerne les hypothèses qui sont faites sur les décision et d’achèvement, et de façon plus ré- variables exogènes elles-mêmes. La méthodo- gulière, au travers du suivi de la Banque mondiale logie est évaluée dans ce chapitre et il sera dis- et du FMI – par exemple, dans le contexte de la cuté des hypothèses dans le chapitre suivant Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour sur la mise en œuvre. la croissance (FRPC). En outre, dans la mesure Nous cherchons dans le présent examen à où les Initiatives extérieures ajoutent au fardeau évaluer les modèles sous-jacents aux projections budgétaire, il faudra veiller à ce qu’elles ne prospectives DSA, tout particulièrement s’ils conduisent pas à une dette intérieure excessive. sont appliqués de manière cohérente et leur L’une des questions posées lors des ateliers sensibilité aux hypothèses choisies. Les éléments de rétroaction emprunteurs était d’autoriser clés des projections de dette pour chaque pays une plus grande souplesse dans la démarche sont les projections de balance des paiements, actuelle afin que l’allègement de la dette des empruntées à la démarche macroéconomique du PPTE puisse servir au service de la dette pu- FMI. Étant donné que la base méthodologique blique intérieure (tout en n’incluant pas la dette de ces projections n’a pas été mise à disposition, intérieure dans le calcul de l’allègement des il n’est pas possible d’attester de la cohérence PPTE). Dans la mesure où le contrôle ou la ré- entre les projections de balance des paiements duction de la dette intérieure est essentiel à la et l’analyse de viabilité de la dette. En particulier, stabilité macroéconomique, ces mesures sont il n’apparaît pas clairement comment l’Initiative du ressort des accords FRPC dans le contexte est elle-même intégrée dans les projections d’im- d’une gestion budgétaire globale. L’Initiative a ré- portations et de transferts nets de ressources ni cemment fait preuve d’une telle souplesse. Dans comment les projections d’endettement sont le cas du Ghana, par exemple, une partie de l’al- intégrées dans la démarche macroéconomique. lègement de la dette des PPTE est réservée au Il serait utile que la Banque mondiale et le FMI remboursement de la dette intérieure. Toute- donnent une explication claire de la façon dont fois, là encore, il convient d’exercer une grande on est arrivé aux projections d’endettement, y attention pour évaluer qui détient la dette inté- compris la balance des paiements et les élé- rieure et ce que peuvent être les implications de ments budgétaires.15 L’examen de certaines des répartition. analyses figurant dans les documents PPTE et des consultations auprès du personnel de la Banque Les projections de DSA fournissent-elles des mondiale et du FMI font craindre que les équa- prévisions solides ? tions comptables ne soient pas observées ou L’élément projection prospective de l’analyse qu’elles soient forcées en se servant de certains de viabilité de la dette (DSA) projette les indi- postes comme de « tampons » arbitraires. Il est 25 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E nécessaire de se livrer à des hypothèses dans des le montant total de l’aide PPTE promise se ma- exercices comme la DSA, mais la base des hy- térialise et devient irrévocable. pothèses clés devrait être documentée et être ex- plicite. Obligation d’antécédents positifs D’autres examinateurs extérieurs ont eu des La plupart des chercheurs et des décideurs sont difficultés similaires lorsqu’ils ont cherché à d’accord pour reconnaître que la croisance est comprendre la base sur laquelle étaient menées essentielle tant pour la viabilité de la dette que les DSA. Selon le General Accounting Office des pour la réduction de la pauvreté. Il y a peu de États-Unis (GAO 2000, Appendice VI), des « in- discussion sur la nécessité d’une politique éco- cohérences et des lacunes dans les types de ren- nomique positive, d’une stabilité macroécono- seignements fournis dans les analyses de viabilité mique et d’une gestion économique saine pour de la dette ont rendu difficile notre analyse des promouvoir la croissance et la réduction de la documents ».16 Development Finance Interna- pauvreté, comme cela a été réaffirmé dans la tional (2001) qui est un groupe indépendant de déclaration du Consensus de Monterrey. L’ab- recherche et de conseils, fait des remarques si- sence d’une politique soutenue d’ajustement milaires : « Il est important qu’il y ait une cohé- macroéconomique et de réforme structurelle a rence entre les nouvelles hypothèses d’emprunt contribué à l’accumulation de la dette dans les de la DSA et les limites FRPC des PPTE, et qu’il PPTE (Brooks et autres 1998). Les études de cas y ait une base objective pour les nouvelles limites pays faites pour le présent examen confirment d’emprunt spécifiées pour les PPTE. L’analyse de qu’une gestion budgétaire médiocre et l’inca- viabilité de la dette devrait être directement liée pacité à s’adapter à une situation économique en aux Documents de stratégie pour la réduction de évolution ont constitué des facteurs contributifs la pauvreté afin que l’on puisse voir si l’allège- non négligeables dans tous les cas pays exami- ment de la dette (tant en termes de montants que nés. (Annexe I). de calendrier), joint à de nouveaux flux de ca- Les évaluations de l’aide par pays (CAE) me- pitaux, est suffisant pour atteindre les objectifs nées par l’OED depuis 1997 et disponibles pour de réduction de la pauvreté des PPTE ». Les rap- 13 PPTE, ont permis d’identifier d’importantes la- ports communiqués par la Banque mondiale et cunes dans la gestion macroéconomique et bud- le FMI sur la mise en œuvre de l’Initiative ont été gétaire et dans la démarche économique. En plus complètes et standardisées en ce qui Annexe J figure le résumé des obstacles à la crois- concerne l’Initiative renforcée. Toutefois, une sance et à la viabilité à long terme identifiées par méthodologie plus transparente, explicite et co- les CAE. Une cause commune de l’augmenta- hérente demeure nécessaire pour les projec- tion de la dette extérieure est la combinaison de tions d’endettement qui relient tous les éléments termes de l’échange défavorables, de chocs cli- pertinents du budget fiscal, des comptes de la matiques et d’une gestion budgétaire médiocre nation, des flux financiers et de la balance des (administration fiscale laxiste et inefficiente et paiements. une expansion incontrôlée des dépenses pu- bliques improductives, avec la forte dépendance Critères de performance vis-à-vis des financements extérieurs que cela Il y a deux jeux de critères de performance qu’un entraîne). De médiocres performances écono- pays doit satisfaire pour bénéficier de l’allège- miques ont été le résultat de l’instabilité poli- ment de la dette au titre de l’Initiative. Le pre- tique, d’une politique macroéconomique mier jeu est une condition existante de médiocre et de contraintes institutionnelles, dont l’établissement d’antécédents très positifs de une piètre gouvernance. Le développement de performance économique pour atteindre le point l’infrastructure, de l’agriculture et du secteur de décision. Le second est un jeu de conditions privé a en règle générale été négligé dans la appelé les déclencheurs du point d’achèvement, conception de stratégies de réduction de la pau- qui doivent être satisfaits pour pouvoir atteindre vreté, comme le souligne un examen indépendant le point d’achèvement, c’est-à-dire le moment où de AID 10-12 par l’OED (Gwin 2002). 26 C O N C E P T I O N D E L’ I N I T I AT I V E P P T E Les études faites par l’OED des programmes de conditions étant attaché aux nouveaux pro- d’ajustement structurel de la Banque mondiale grammes FRPC. Pour promouvoir l’adhésion, ont également identifié l’environnement géné- l’Initiative PPTE envisage également que la condi- ral et la gestion budgétaire comme les principales tionnalité FRPC naisse du nouveau processus causes des médiocres performances écono- DSRP, avec une large participation de la société miques dans les premières années de l’ajuste- civile dans la définition et le soutien du pro- ment. Lorsque des opérations réussies gramme d’ajustement pour atteindre la stabilité d’ajustement et des réformes structurelle et sec- macroéconomique et un bon cadre de politique torielle ont promu la croissance, elles ont consti- économique. tué un facteur important de réduction de la C’est pourquoi la conception de la démarche pauvreté mais les études ont également ren- actuelle est cohérente avec le besoin de se contré des lacunes dans les programmes, comme concentrer sur la démarche de politique éco- le traitement fragmenté de différentes questions nomique. Les modifications des exigences d’an- fiscales et une conditionnalité vague ou impré- técédents positifs dans l’Initiative renforcée sont cise. Une importante lacune a été le manque elles aussi cohérentes par rapport à la leçon clé d’attention porté à l’impact social de l’ajuste- tirée de la crise de la dette des pays à revenu ment. La difficulté a été un médiocre respect moyen des années 80, à savoir la nécessité de se des conditions et l’absence d’adhésion de l’em- concentrer sur les pays disposant d’antécédents prunteur à l’impact social du programme de ré- positifs convaincants mais, une fois que cela est formes. Les opérations de Prêt à l’ajustement à accompli, le processus ne devrait pas retarder la forte incidence (HIAL) ont visé à améliorer la matérialisation de l’allègement de la dette (Cline conception et à renforcer l’efficacité des em- 1997). prunts d’ajustement par le biais d’une meilleure sélection pays et d’un moindre nombre de condi- Déclencheurs du point d’achèvement tions mieux conçues et plus efficaces. Ces opé- Pour atteindre le point d’achèvement, chaque rations ont donné de meilleurs résultats que les pays doit remplir un certain nombre de condi- précédentes et ont différé dans l’attention tions. Les deux obligations génériques sont qu’elles ont portée aux préoccupations sociales (a) suivre le programme FRPC de stabilisation et de pauvreté (OED 1999). L’accent est égale- macroéconomique et d’un programme de ré- ment mis sur les questions d’adhésion et sur formes du FMI et (b) l’élaboration et la mise en les diverses incidences sociales des emprunts œuvre (depuis au moins un an) d’un DSRP par- d’ajustement dans les examens FASR (Botchwey ticipatif. En outre, le personnel de la Banque et autres 1998). mondiale et celui du FMI, conjointement avec le Compte tenu de l’importance d’une démarche gouvernement, doivent identifier les mesures politique appropriée et d’une gestion macroé- ou réformes clés, structurelles et sociales, de conomique saine pour assurer que les ressources nature à stimuler l’avancement vers un déve- d’allègement soient correctement employées, loppement durable. Au-delà de ces deux exi- l’Initiative initiale exigeait un total de six ans gences génériques, il est permis que les d’antécédents positifs – trois ans avant le point déclencheurs soient adaptés pour se conformer de décision et trois ans pour atteindre le point à la situation particulière d’un pays et soient d’achèvement. Dans l’Initiative renforcée, ceci a conçus en étroite collaboration avec le gouver- été réduit à des antécédents sur trois ans avant nement. Si ceci se matérialise, le fondement le point de décision (appliqué de façon souple d’une croissance durable et de la réduction de pour tenir compte des performances passées) et la pauvreté requis par l’Initiative serait assuré. un point d’achèvement flottant qui permettrait L’attention portée à la réduction de la pauvreté au pays d’entreprendre des réformes à son a conduit à l’inclusion d’une réforme de la politique propre rythme. Étaient inclus dans la conception du secteur social et à des critères de performance les leçons tirées de l’expérience sur le besoin de en tant que déclencheurs explicites d’achève- simplifier les conditions, un plus petit nombre ment, et très souvent dans l’affectation d’« éco- 27 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E nomies » PPTE à des dépenses sociales. Comme propre chef et l’Initiative PPTE est essentielle- cela est noté au Chapitre 3, les modifications in- ment un accord informel entre les nations. La troduites à la démarche PPTE en 1999 ont spéci- pression morale est le principal mécanisme fiquement déplacé l’optique de l’évaluation des d’exécution. performances en donnant plus de poids aux ré- Bien que la conception suppose la pleine par- formes sociales et celles liées à la pauvreté. ticipation de tous les créanciers et mette l’accent La Banque mondiale et le FMI ont l’obligation sur un partage équitable du fardeau, le proces- de suivre l’avancement vers ces déclencheurs sus requiert des emprunteurs individuels qu’ils mais la conception initiale ne comportait au- assurent le suivi avec les créanciers, comme cela cune sauvegarde contre une médiocre gestion était le cas pour les traités précédents du Club des dépenses publiques ni aucune autre ques- de Paris. La conception actuelle ne tient pas cor- tion de gouvernance. Le processus imposait cer- rectement compte des contraintes de capacité tains emplois spécifiques pour les « économies » auxquelles sont confrontés les gouvernements provenant de l’allègement mais le besoin de des PPTE, ni de l’inefficience du processus en « suivre » les dépenses et les résultats n’est ap- termes de conditions de temps et de ressources paru que plus tard lorsque l’on a réalisé que l’al- pour assurer le suivi avec les créanciers bilaté- lègement de la dette équivalait en fait à un raux individuels.17 Mais, ce qui est le plus im- soutien budgétaire. Ces problèmes ont été re- portant c’est que cela ne règle pas les problèmes connus et des mesures prises pour contrôler connus auparavant en ce qui concerne la non par- l’emploi des « économies » PPTE dans le cadre ticipation d’un certain nombre de créanciers, du suivi des dépenses générales de réduction de tout particulièrement des créanciers commer- la pauvreté effectuées par les pays dans le cadre ciaux et des créanciers bilatéraux hors Club de des examens périodiques des programmes du Paris qui ont refusé de participer dans le passé. FMI et de la Banque mondiale. Une des Étant donné que ceci est un problème persistant, contraintes majeures pour ce faire est la fai- l’hypothèse de la pleine participation maintenue blesse des systèmes de formulation et d’exécu- dans les DSA n’est pas non plus valide. tion budgétaires ainsi que d’établissement de rapports. Des efforts bailleurs de fonds mul- Renforcement des capacités tiples sont en cours pour améliorer les systèmes La gestion de la dette est un élément important de gestion des dépenses publiques dans les de la viabilité de la dette. La Banque mondiale PPTE (Banque mondiale et FMI 2002a). et le FMI ont depuis longtemps reconnu qu’une médiocre gestion de la dette, due à une capacité Participation des créanciers institutionnelle faible, est un facteur important L’Initiative a été conçue de façon à traiter de qui a exacerbé les problèmes d’endettement de façon globale le problème de la dette des PPTE nombreux pays. Mais le renforcement des ca- par le biais d’une approche concertée et uni- pacités pour la gestion de la dette n’est pas un forme avec la participation de tous les créanciers, objectif de l’Initiative et sa conception ne traite à savoir les créanciers multilatéraux, les créan- d’aucun aspect de développement des capacités ciers bilatéraux du Club de Paris et hors Club de ni d’une assistance technique en matière de ges- Paris, et les créanciers commerciaux. Bien que tion de la dette. Dans les documents sur les cela ait été fait avec l’accord des pays, il n’y a points de décision et d’achèvement sont abor- aucun accord formel ou juridique qui oblige les dées les questions de gestion de la dette dans le créanciers à participer. Le processus PPTE ne cadre des évaluations prospectives pour les pays supplante pas le caractère sacré des conven- individuels mais l’Initiative PPTE ne traite d’au- tions de prêt signées entre un créancier et un em- cun aspect de développement des capacités en prunteur. La décision de participer à l’Initiative matière de gestion de la dette.18 Ceci demeure PPTE est par essence une décision prise de son une lacune de conception. 28 5 Expérience de la mise en œuvre N ous examinerons dans ce chapitre la façon dont est mise en œuvre l’Ini- tiative PPTE et évaluerons la mesure dans laquelle elle est mise en œuvre efficacement, équitablement et conformément à ses objectifs clés. Nous ferons d’abord un rapide tour d’horizon du rythme de cette mise en œuvre puis la discussion sera articulée autour des quatre éléments clés du proces- sus PPTE, à savoir l’analyse de viabilité de la dette, l’application des critères de performance, la participation des créanciers et le développement institu- tionnel. Rythme de la mise en œuvre pays ayant atteint le point de décision au 27 dé- L’Initiative initiale a démarré lentement. Entre cembre 2000. Le rythme s’est ralenti depuis, 1996 et 1999, seuls sept pays ont été admis à bé- seuls quatre pays ayant en août 2002 rempli les néficier de l’allègement de la dette. Les modifi- conditions requises pour un allègement de leur cations du processus introduit par l’Initiative dette. Le défi demeure d’amener les pays restants renforcée et en particulier l’abaissement des au point de décision, tout particulièrement ceux seuils de viabilité de la dette, ont fait que d’autres en proie à des conflits. pays sont devenus admissibles. Sous la pression La « fournée du millénaire » de la fin 2000 a continue de la société civile et l’impatience du été l’expression de la souplesse introduite dans Comité de développement devant ce qui semblait la mise en œuvre de l’Initiative, qui est généra- un rythme lent d’avancement, la mise en œuvre lement perçue comme un changement positif s’est accélérée dans la deuxième moitié de l’an- ayant permis de faire participer plusieurs pays au née 2000 en réponse au défi que s’étaient im- processus (voir Annexe H sur les perspectives des posés la Banque mondiale et le FMI d’amener au créanciers). Dans le même temps, elle est aussi moins 20 pays au point de décision pour dé- perçue par beaucoup, dont certains créanciers cembre 2000. Grâce aux efforts extraordinaires et ONG, comme ayant dilué l’adhésion à des déployés par le personnel de la Banque mondiale exigences en matière de normes et de procédés et du FMI, aidé en cela par les renforcements in- qui étaient incorporées dans la conception, et troduits en 1999, l’Initiative a dépassé cette cible cela a soulevé le problème de l’égalité de trai- annoncée, à grand renfort de publicité, avec 22 tement. 29 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E Analyse de viabilité de la dette les hypothèses pour les cinq prochaines années Les analyses de viabilité de la dette (DSA) effec- (2003-2008) apparaissant dans les projections ini- tuées au point de décision puis mises à jour au tiales et dans celles mises à jour. Les recettes d’ex- point d’achèvement, n’ont aucune incidence portations et les flux des échanges commerciaux sur le montant d’allègement qu’un pays reçoit en général sont très volatiles. Pour évaluer le degré dans le cadre de la démarche actuelle. Elles ont de confiance de ces hypothèses de prévisions, de profondes implications quant à l’évaluation sont également inclus dans le tableau 5.1 les limites des résultats attendus et par là même à la réus- supérieures et inférieures de ce qui pourrait être site globale de l’Initiative. Deux hypothèses des considéré comme des prévisions raisonnables DSA influencent les résultats : le niveau et les mo- fondées sur l’expérience passée.2 dalités des nouveaux financements ainsi que La moyenne globale simple du taux de crois- l’évaluation des performances futures écono- sance pris comme hypothèse dans les DSA dans mique et des exportations. les 24 pays est plus du double de la moyenne pas- Le niveau et les modalités des nouveaux fi- sée pour 1990-2000 et près de six fois la moyenne nancements pris comme hypothèse dans les de 1980-2000. Individuellement, la prévision est DSA ont été critiqués comme étant trop opti- inférieure à l’estimation passée pour 1990-2000 mistes (GAO 2000). Les taux d’intérêts des prêts pour seulement quatre pays mais est dans les li- pris comme hypothèse dans les DSA sont plus mites statistiquement raisonnables pour huit bas qu’ils ne l’étaient dans le passé, ils ne sont pays (indiqués par les chiffres encadrés dans le toutefois pas beaucoup plus bas que leur niveau tableau).3 Pour les 12 autres pays, les hypothèses actuel. De plus, ils sont basés sur une enquête dépassent souvent de beaucoup les taux passés menée auprès des créanciers et des bailleurs de (le Tchad est une exception, dans l’attente de fonds en ce qui concerne leurs engagements l’augmentation attendue des recettes pétrolières). futurs. Le niveau et les modalités des nouveaux La limite inférieure est également dans la plupart emprunts sont aussi suivis lors des examens des cas beaucoup plus basse que le taux de l’hy- FRPC du FMI qui placent des restrictions sur le pothèse et dans de nombreux cas, elle est néga- montant des emprunts non concessionnels et tive. La forte probabilité de résultats si médiocres mettent des limites quant à l’élément don mi- requiert une analyse de sensibilité appropriée nimum pour qu’un prêt soit considéré comme pour être l’expression des possibilités réelles. un prêt concessionnel. Toutefois, les DSA ne simulent pas habituelle- Les hypothèses économiques des projections ment l’effet de ces taux de croissance si bas. DSA sont le principal objet des critiques. Les hy- Les constatations montrent que les hypo- pothèses concernant les taux de croissance fu- thèses figurant dans les DSA effectuées au point ture des exportations et du PIB ont été critiquées de décision étaient optimistes. Une analyse si- comme étant trop optimistes (GAO 2000 ; Mar- milaire des hypothèses figurant dans les DSA tin et Alami 2001). Ce point a été soulevé de mises à jour (pour 2003-2008) montre que, bien façon répétée par les emprunteurs et les res- qu’elles soient légèrement meilleures, ces hy- ponsables des créanciers (Annexes G et H). pothèses continuent d’être optimistes. Dans Pour évaluer cette critique, figure au tableau 5.1 seulement neuf cas, les hypothèses des DSA une comparaison entre les hypothèses de crois- mises à jour se situent dans les limites (supé- sance des exportations (sur les 5 ans à compter du rieures) raisonnables de confiance (outre le point de décision) qui apparaissent dans les DSA Tchad, Saõ Tomé et Principe est également une et les performances passées pour les 24 pays qui exception pour cette période car on prévoit que ont atteint le point de décision à fin 2001.1 Les pro- les recettes pétrolières augmentent très nette- jections ont été mises à jour en 2002, en tenant ment d’ici environ 2006). La comparaison des an- compte de l’expérience de 2000 et de 2001. Pour ciennes et des nouvelles prévisions pour la même évaluer comment les projections mises à jour se période (2003-2008) permet également de voir comparent aux hypothèses DSA du point de dé- que les nouvelles hypothèses sont légèrement cision initiales, figurent également au tableau 5.1 plus optimistes. 30 EXPÉRIENCE DE LA MISE EN ŒUVRE Comparaison entre les projections DSA Ta b l e a u 5 . 1 de croissance des exportations et les performances passées Hypothèses DSAa Performances passéesb Date du 2000–05c 2003–08 1990–2000 1980–2001 point de décision Esti- Limite Limite Esti- Limite Limite PPTE Pays Initiale Initiale Nouvelle mation infér. supér. mation infér. supér. renforcée Bolivie 10,52 8,24 8,18 5,18 2,88 7,48 4,68 4,22 5,13 Fév. 00 Mauritanie 4,14 4,80 7,11 1,20 –2,61 5,01 1,88 1,06 2,69 Fév. 00 Ouganda 8,99 10,07 11,73 15,14 8,39 21,90 0,31 –2,05 2,67 Fév. 00 Mozambique 18,98 6,95 21,27 10,37 8,96 11,78 –0,61 –2,57 1,35 Avr. 00 Tanzanie 11,51 10,50 7,70 3,35 1,72 4,98 0,97 –0,64 2,59 Avr. 00 Sénégal 9,02 6,44 6,25 –0,16 –1,85 1,54 3,14 1,53 4,75 Juin 00 Bénin 7,32 8,19 8,74 4,18 1,51 6,85 4,20 3,07 5,32 Juil. 00 Burkina Faso 10,89 11,20 9,81 –1,20 –3,75 1,35 2,47 1,16 3,77 Juil. 00 Honduras 13,72 10,89 9,66 11,28 9,40 13,16 2,98 1,79 4,17 Juil. 00 Mali 7,35 5,22 2,94 4,93 3,01 6,84 3,31 2,12 4,49 Sep. 00 Cameroun 8,04 6,74 4,89 0,63 –2,14 3,41 0,65 –0,72 2,02 Oct. 00 Guyana 4,16 4,49 4,76 9,55 5,99 13,12 –0,17 –2,43 2,08 Nov. 00 Gambie 7,58 6,31 4,34 0,05 –2,25 2,35 3,73 2,77 4,68 Déc. 00 Guinée 8,54 7,15 7,26 –1,79 –2,73 –0,84 4,33 3,31 5,34 Déc. 00 Guinée–Bissau 14,81 10,28 9,63 11,75 3,97 19,54 1,61 0,63 2,59 Déc. 00 Madagascar 7,95 8,18 9,15 8,40 6,34 10,46 0,85 –0,30 2,00 Déc. 00 Malawi 3,72 4,88 5,59 2,13 –1,60 5,86 2,74 1,42 4,07 Déc. 00 Nicaragua 9,56 8,59 10,72 15,25 9,50 21,01 0,21 –2,17 2,60 Déc. 00 Niger 3,41 7,61 4,86 –0,02 –2,44 2,39 –0,17 –1,28 0,94 Déc. 00 Rwanda 15,06 14,79 12,24 0,31 –7,91 8,53 –0,14 –2,19 1,91 Déc. 00 São Tomé et Principe 10,59 9,84 67,96 5,32 2,67 7,96 –0,51 –1,30 0,29 Déc. 00 Zambie 12,73 6,56 5,36 –2,39 –5,12 0,33 0,13 –1,28 1,53 Déc. 00 Tchad 65,07 64,17 94,51 2,53 –1,97 7,03 4,14 2,93 5,35 Mai 01 Éthiopie 8,10 8,75 9,23 7,45 3,55 11,36 0,51 –0,81 1,82 Nov. 01 Moyenne simple 11,74 10,45 14,33 4,73 1,40 8,06 1,72 0,34 3,09 Sans Tchad, São Tomé 9,37 8,04 8,25 4,80 1,49 8,11 1,71 0,30 3,12 N.B. : Le Ghana et la Sierra Leone ont rempli les conditions requises en 2002 et ne sont pas inclus dans l’échantillon en raison du manque de données au moment de l’analyse. a. Provenant de la base de données PPTE, Printemps 2002. b. Provenant des données fournies par le FMI. Ce qui est communiqué sont des estimations de coefficients à partir d’une régression de logarithmes naturels des exportations de marchandises et des services non facteurs sur une tendance temporelle (année). Les limites inférieure et supérieure correspondent à l’intervalle de 95 % de confiance du taux estimé de croissance. c. Les estimations pour l’Éthiopie et le Tchad vont de 2002 à 2007. Les prévisions de taux de croissance du PIB économique et les faibles taux d’intérêts sont im- pris comme hypothèse dans les DSA sont elles portantes pour parvenir à un niveau tolérable de aussi critiquées comme étant trop optimistes.4 la dette dans les DSA. Les projections prennent Comme nous le faisons remarquer dans le Cha- comme hypothèse que si les pays adoptent des pitre 4, les hypothèses concernant la croissance politiques appropriées, les taux projetés de crois- 31 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E sance pourraient être réalisés. En regardant les formes macroéconomiques et structurelles pren- preuves à l’appui, l’argument a un certain mérite. nent une importance accrue dans le cadre de la De récentes analyses des pays qui ont bien, fai- viabilité de la dette future. En supposant que ces blement ou médiocrement respecté les condi- réformes économiques soient pleinement mises tions d’ajustement structurel montrent que en œuvre, comme les pays en sont convenus, il l’engagement d’ajustement structurel peut pro- est raisonnable d’ajouter une « prime de ré- duire des résultats tangibles (OED 1997; Banque forme » aux taux passés de croissance pour les mondiale 2002). Si l’on se sert des conclusions projections futures. Des données statistiques de l’examen OED des programmes d’ajustement disponibles suggèrent que l’ampleur de cette structurel, les preuves statistiques formelles dé- prime de croissance pourrait être de l’ordre de montrent que l’observation des politiques im- 1 à 2 pour cent de la croissance réelle par habi- porte et résulte en un taux plus élevé de tant (Easterly 2001a; Noorbaksh et Paloni 2001). croissance.5 D’autres études montrent égale- L’ampleur potentielle de la « prime de ré- ment que les nouveaux programmes d’ajuste- forme » est confirmée par de simples analyses des ment structurel sont mieux conçus dans la données. L’étude OED 1997 des Prêts d’ajuste- mesure où ils incorporent les leçons tirées du ment structurel effectués entre 1988 et 1994 par passé quant à l’adhésion et à une conditionna- les pays ASS a classé chaque pays selon le niveau lité simplifiée, et donnent des performances re- d’observation, conditionnalité inclus. Apparaît sur lativement meilleures que les programmes des la figure 5.1 la corrélation entre le degré d’ob- années 80 (OED 1999; SPA 2002). Les preuves ti- servation, classé comme bon, faible et médiocre rées des études de cas pays (telles que Guyana, et les taux de croissance pour les 33 PPTE inclus Malawi et Ouganda) montrent que des réformes dans l’étude. Les tendances des taux de crois- économiques importantes, entreprises dans les sance pour les PPTE confirment les conclusions années 90, ont été liées à une nette amélioration de plus vastes études. On voit d’après la figure des performances économiques. que, alors qu’ils commencent dans une pire po- Les exigences de l’Initiative PPTE, à savoir sition, les pays qui observent les conditions at- d’antécédents positifs et de performances conti- teignent un taux de croissance plus élevé que nues dans le maintien et la poursuite de ré- ceux qui ne les observent que médiocrement, L’ o b s e r v a t i o n d e s a j u s t e m e n t s s t r u c t u r e l s Figure 5.1 stimule la croissance du PIB Moyenne des taux annuels de croissance 4,5 4 Bon 3,5 3 2,5 2 Faible Médiocre 1,5 1 0,5 0 1980–85 1986–90 1991–95 1996–2000 Source : OED 1997 et World Development Indicators. 32 EXPÉRIENCE DE LA MISE EN ŒUVRE tant à court qu’à long terme. La différence dans une assistance au titre PPTE-I n’a eu à attendre les taux réels de croissance du PIB entre les trois ans : ils purent faire valoir leurs succès en bons pays et les médiocres en termes d’obser- termes d’action gouvernementale au cours des vation est moins de 2 pour cent par an. Aussi, tan- années précédentes. La situation a été identique dis que les projections basées sur les réformes dans le cas de PPTE-R. sont justifiées si l’on prend comme hypothèse La nécessité de présenter des antécédents po- des taux de croissance plus élevés, les preuves sitifs a été progressivement allégée au cours de obtenues suggèrent que ces projections doivent l’Initiative renforcée. Chacun des six pays ayant rester raisonnables. achevé le processus de l’Initiative initiale pou- En outre, les conclusions de recherche ré- vaient se targuer de réussites significatives dans cente suggèrent également un besoin de conser- le cadre des efforts entrepris sous l’égide des vatisme en matière de projections. La volatilité FASR/FRPC du FMI, des programmes d’ajuste- entraîne des risques tant d’augmentation que de ment de la Banque mondiale ou des deux. De la baisse, les chocs négatifs tendant à causer plus de même manière, les neuf pays dont les dossiers ont mal que le bien occasionné par un choc positif été déposés au titre PPTE-R entre janvier et équivalent, c’est-à-dire que les chocs négatifs sur juillet 2000 ont pu faire valoir des résultats satis- les prix des exportations tendent à avoir un im- faisants ou même impressionnants. En revanche, pact beaucoup plus grand que les chocs positifs seuls 2 des 13 pays ayant atteint le point de dé- (Collier, Gunning and Associates 2000 ; Dehn cision entre août et décembre 2000 pouvaient 2000 ; Deaton et Miller 1995). Par contre, les s’appuyer sur une performance acceptable.6 chocs positifs ne semblent pas avoir d’effet du- Ces 13 candidats plus récents (la « fournée du rable, ce qui implique que les gains fortuits ne sont millénaire ») étaient dotés, non seulement des pas correctement économisés et investis (Dehn données économiques plus faibles, mais égale- 2000). Ces conclusions suggèrent le besoin de ment – dans leur ensemble – d’un programme mieux incorporer la volatilité dans les exportations de développement économique moins solide. Ils dans les projections DSA, peut-être par le biais ont par exemple reçu des évaluations inférieures d’une analyse de sensibilité plus robuste. en termes d’utilisation de l’assistance de la Banque mondiale dans le cadre des évaluations Critères de performance de l’aide aux pays effectuées par l’OED. Les pro- Dans la section suivante nous examinerons l’uti- jets entrepris sous les auspices de la Banque lisation de deux catégories de critères de per- mondiale n’ont pas atteint les mêmes niveaux de formance : l’établissement d’antécédents positifs réussite que ceux des candidats précédents. En en termes de réformes de l’action gouverne- 2001, leurs scores attribués dans le cadre de l’É- mentale (condition préalable au point de déci- valuation de la performance politique et insti- sion) et les conditions préalables au point tutionnelle par pays (Country Policy and d’achèvement. Institutional Assessment, CPIA) s’inscrivaient environ un demi-point (sur une échelle de six Les antécédents points) au-dessous de ceux des pays qui les L’Initiative PPTE se démarque fortement des avaient précédés au sein de l’Initiative. 7 précédentes mesures d’allégement de la dette en Ces analyses laissent présager que les pays de ceci qu’elle instaure un ensemble uniforme de l’Initiative PPTE ayant atteint leur point de dé- règles visant à garantir équité et justice de trai- cision dans le groupe de la « fournée du millé- tement entre les différents pays concernés. Qu’il naire » risquent de ne pas pouvoir reproduire les s’agisse de l’Initiative initiale ou renforcée, la résultats de développement satisfaisants de leurs principale condition était de pouvoir justifier prédécesseurs, toutes choses égales par ailleurs. de trois ans d’une politique durable de réformes structurelles et de stabilité macro-économique. Conditions préalables au point d’achèvement L’application de ce critère a été marquée de sou- L’Initiative PPTE requiert trois types de conditions plesse dès le début. Aucun des pays ayant reçu préalables au point d’achèvement : 33 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E • Des conditions afférentes aux proces- œuvre acceptable pendant une période d’un an sus, reliant directement le processus de l’Ini- reste la condition préalable du point d’achève- tiative PPTE à la mise en place d’un DSRP ment. (document de stratégie de réduction de la La faible capacité de nombreux pays à mettre pauvreté) en place des processus complexes de consulta- • Des échelons de performance, également tion et de formulation stratégique a fait craindre désignés par le terme « zones de déclenche- à certains intervenants que l’association de l’Ini- ment du point d’achèvement » tiative aux processus du DSRP aurait pour consé- • Le degré de conformité de l’utilisation quence, soit de retarder les allègements des ressources destinées aux PPTE aux d’endettement de l’Initiative, soit d’inciter ces stipulations préétablies. pays à précipiter le processus de DSRP pour hâter l’allègement de leur endettement. En ré- Les paragraphes suivants présentent une dis- ponse à ces craintes et afin d’accélérer la mise cussion de chacune de ces conditions. en place des mesures d’allègement, PPTE-R a innové en insérant une clause « d’allègement Des conditions afférentes aux processus intérimaire de la dette » entre le point de déci- Le document de stratégie de réduction de la sion et le point d’achèvement, grâce à laquelle pauvreté (DSRP) opérationnalisait l’objectif de les ressources d’allègement de la dette pour- l’Initiative renforcée consistant à lier l’octroi des raient être offertes dans leur intégralité et de ma- ressources d’allègement de la dette à la promo- nière irrévocable. Il est prévu un montant annuel tion de mesures de réduction de la pauvreté. important d’allègement du service de la dette au L’idée d’une approche plus participative et ho- cours de la période intérimaire qui, dans la plu- listique commençait à être favorablement ac- part des cas, dépasse 80 pour cent du montant cueillie au moment de l’examen des PPTE en de la réduction attendue sur le service annuel de 1999. Le DSRP donnait corps à une telle ap- la dette à partir du point d’achèvement. proche, car il incorporait les leçons dérivées de La plupart des responsables des pays débiteurs l’expérience des efforts de développement an- et des intervenants admettent que l’Initiative térieurs en soulignant le besoin pour ces pays représente la raison et la motivation principales d’une participation à part entière et la vision du processus de DSRP pour les PPTE, mais font holistique encouragée dans le Cadre de Déve- remarquer que la clause intérimaire d’allège- loppement Intégré (CDI). En rendant un rôle de ment de la dette a eu pour conséquence de sup- décisionnaire au gouvernement et en imposant primer l’incitation à une exécution hâtive du comme condition préalable l’inclusion d’un vaste DSRP . Comme le montre l’encadré 5.1, les études éventail d’intervenants, le DSRP visait à amélio- de cas de pays réalisées par l’OED, ainsi que les rer la participation, la transparence, la respon- réactions formulées par les représentants de sabilisation et l’importance accordée aux pays débiteurs lors des ateliers organisés pour résultats. cet examen, font état des bénéfices créés par l’as- En dépit de son scepticisme initial, la société sociation entre l’Initiative PPTE et les proces- civile a accueilli le DSRP comme une étape po- sus de DSRP.8 tentielle dans la bonne direction, mais un grand Il n’est possible d’évaluer si le processus a nombre de ses membres craignaient que le fait souffert d’une trop grande accélération en rai- de devoir accomplir l’intégralité d’un DSRP re- son de son association avec le processus de l’Ini- tarde le point de décision pour certains pays. Un tiative qu’en effectuant une comparaison en compromis fut atteint avec l’introduction d’un profondeur de la situation des PPTE avec les DSRP intérimaire – composé essentiellement autres. Un premier examen des cas d’étude réa- d’une déclaration d’intention et d’un plan d’exé- lisés dans le cadre du CDI par l’OED indique que cution de DSRP complet – permettant de satis- certains des premiers DSRP ont été effectués faire au critère du point de décision. L’exécution hâtivement. Toutefois, seule une étude appro- d’un DSRP complet, concrétisée par une mise en fondie pourra révéler si le lien entre l’Initiative 34 EXPÉRIENCE DE LA MISE EN ŒUVRE et la possibilité d’une forte augmentation du vo- participation entamé par le gouvernement. Le lume d’aide au développement a eu un impact processus a même souvent été qualifié « d’in- sur le processus (puisque, en principe tout au novateur » en raison de la façon dont il permet moins, les DSRP doivent permettre de détermi- de forger une relation nouvelle entre les pouvoirs ner les flux d’aide futurs). Il est également né- publics et la société civile. Ce degré de partici- cessaire de prendre suffisamment en compte pation varie toutefois d’un pays à l’autre. Dans les contraintes de capacité et la situation politique certains cas, (comme en Guyane britannique), intérieure. Ces questions feront partie de l’exa- on observe que l’équipe gouvernementale se men du processus de DSRP réalisé l’an prochain sent réellement partie prenante alors que le per- par l’OED. sonnel opérationnel reste sur son quant à soi. Les intervenants locaux (ONG, bailleurs de Pour d’autres (Malawi) les dirigeants politiques fonds, etc…) agissant dans les pays faisant l’ob- ou les membres du parlement n’ont pas vérita- jet d’études de cas se sont déclarés satisfaits de blement pris part au processus9. La participa- la nature des consultations et du processus de tion effective au DSRP est également fonction Les pays débiteurs expriment leur accord Encadré 5.1 à la création d’un lien entre l’Initiative PPTE et le DSRP Les participants aux deux ateliers organisés pour recueillir les était dominée par les institutions financières internationales et réactions des représentants des gouvernements des pays dé- n’abordait guère d’autres sujets que celui de la croissance éco- biteurs dans le cadre de l’examen traitent le DSRP comme une nomique. partie intégrale de l’Initiative PPTE et comme étant l’outil prin- Alors qu’un certain nombre de participants reconnaissaient cipal de réalisation des objectifs de l’Initiative PPTE visant à un que le DSRP avait réussi à rendre aux pays débiteurs « le niveau acceptable d’endettement et à la réduction de la pauvreté. contrôle de la situation », la plupart estimaient que le fait de de- Pour la majorité des participants, les coûts de préparation du voir soumettre la mission conjointe d’évaluation à l’approbation DSRP, bien que substantiels, étaient justifiables et la plupart des conseils de la Banque mondiale et du FMI revenait à exi- d’entre eux estimaient que les avantages l’emportaient sur les ger une approbation pour le DSRP lui-même. Cela leur semblait coûts. contraire à l’esprit d’une véritable responsabilisation. D’autres Sur le plan interne, le processus de DSRP a permis la créa- se demandaient en outre jusqu’à quel point les bailleurs de tion de partenariats parmi les acteurs du développement et a fonds acceptaient réellement le DSRP comme étant le cadre contribué à identifier des priorités au niveau national et à ac- unique de la coopération économique. Plusieurs intervenants croître le sentiment de responsabilisation au sujet de la finalité soulignèrent le besoin de travailler à un meilleur alignement de du développement, tout en incitant à une meilleure gestion des la structure macroéconomique et du DSRP, et recommandaient affaires publiques grâce à une plus grande transparence. Plu- une souplesse accrue de la Banque mondiale et du FMI à cet sieurs des représentants gouvernementaux ont eu à cœur de sou- effet. ligner les progrès – et même, dans quelques cas, Pour les représentants des pays débiteurs, l’Initiative PPTE la nouveauté – de la participation de la société civile au DSRP. avait eu pour effet d’attirer l’attention sur la réduction de la Comme l’exprimait l’un de ces intervenants : « l’Initiative PPTE pauvreté, et ils soutenaient que le DSRP aurait pour gageure im- a encouragé la société civile à s’organiser pour pouvoir exer- portante de réconcilier les objectifs de la croissance et de la ré- cer son influence sur le processus ». duction de la pauvreté. Les intervenants ont souligné la nécessité De l’avis général, le climat du dialogue portant sur l’exécu- d’adopter une approche holistique du développement : amélio- tion du DSRP est nettement meilleur que ce que l’on pouvait ob- ration du capital humain, protection de la croissance du secteur server lors des précédents programmes d’ajustement. Les privé, mise en place et entretien d’infrastructures entre autres intervenants ont pu remarquer que, par le passé, la discussion objectifs. 35 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E d’autres facteurs, tels que le rôle des conseils de posés au titre PPTE-I associaient au point de dé- l’institution financière internationale (IFI) char- cision une liste exhaustive des réformes struc- gés de les reconnaître comme fondation à l’oc- turelles essentielles à entreprendre dans le cadre troi d’une aide internationale (voir l’encadré 5.1). de la FASR et des crédits d’ajustement structu- Il appartiendra donc également à l’OED d’éva- rel AID parmi les conditions préalables au point luer, lors de son examen des DSRP, dans quelle d’achèvement. En outre, ils supposaient la mise mesure et de quelle façon le processus agit sur en œuvre réussie de réformes ou de progrès la participation aux DSRP. suffisants dans le cadre de l’ajustement structu- En dépit de la réussite observée au niveau du rel et d’autres crédits AID. processus de consultation, le débat reste ouvert Le nombre des conditions requises au titre au sujet de la qualité des aspects stratégiques PPTE-R a été considérablement réduit, passant profonds. Les bailleurs de fonds de certains pays en moyenne de 41 à 13 par pays. Cette réduction ont reproché aux stratégies de n’être que de affectait plus particulièrement les conditions re- longues listes de demandes, dépourvues de tout latives à la politique économique et aux réformes effort de priorisation et d’analyse des coûts structurelles. L’Initiative renforcée se démar- (Banque mondiale et FMI 2002b ; Département quait notablement par l’inclusion de conditions pour le développement international (DFID portant sur l’assainissement de la gestion pu- 2002)). La plupart de ces stratégies, dans leur pré- blique, deux-tiers des pays devant satisfaire au sentation actuelle, ne sont pas viables financiè- moins une condition de ce type. Les réformes rement : malgré l’accent sur la croissance et le structurelles les plus couramment exigées au développement économique, on n’y trouve ni re- niveau du point de décision pour les pays PPTE- cherche de priorités ni explication concrète des R portaient sur la gestion des dépenses pu- moyens prévus pour obtenir la croissance. bliques (13 pays). Les pays PPTE-R étaient Parmi les pays faisant l’objet des études de cas, également assujettis à un moindre degré de dé- seul l’Ouganda avait terminé son DSRP au mo- veloppement rural. Alors que les pays PPTE-I ment des évaluations. Comme le montre l’en- s’étaient vus imposer au moins une condition cadré 4.1, l’Ouganda est en tête du mouvement pour ce secteur, seuls 8 pour cent des pays PPTE- en faveur d’une plus grande participation à la for- R (soit 2 pays) conservaient au moins une condi- mulation et à la mise en œuvre des stratégies de tion relative au développement rural10. réduction de la pauvreté. Et même en Ouganda, en dépit du fait que le Plan d’action pour l’éli- L’utilisation des ressources libérées par l’Initiative mination de la pauvreté (PAEP) ait été doté d’une L’Initiative initiale ne se préoccupant pas spéci- stratégie crédible pour atteindre ses quatre ob- fiquement de réduction de pauvreté, ses objec- jectifs, le gouvernement a réservé la plus grande tifs ne cherchaient pas à spécifier la façon dont partie de ses efforts à deux des quatre pôles les fonds libérés par l’allègement de la dette de- stratégiques du PAEP : ceux portant sur les ré- vaient être utilisés. Six des sept pays PPTE-I ne sultats sociaux et les questions de « qualité de s’étaient vu fixer aucune cible ou directive à ce vie ». Les stratégies de diversification des ex- sujet. L’allègement de la dette était destiné aux portations et de développement du secteur privé dépenses publiques dans les secteurs sociaux et n’ont pas reçu la même attention. Les pouvoirs au financement de la mise en place de réformes publics reconnaissent désormais qu’il est né- structurelles. Une telle approche correspond cessaire d’adopter une approche plus équilibrée aux conclusions de la recherche actuelle sur le du développement. développement : l’argent est interchangeable, il est inefficace de chercher à affecter les res- Des échelons de performance sources et la réduction de la pauvreté passe éga- Les documents relatifs au point de décision des lement par la croissance et la réforme. PPTE spécifient les conditions auxquelles le pays Bien que leur nombre ait été réduit pour l’Ini- a accepté de souscrire avant d’atteindre le point tiative renforcée, les conditions y sont plus spé- d’achèvement. La plupart des documents dé- cifiques que pour l’Initiative initiale en ce qui 36 EXPÉRIENCE DE LA MISE EN ŒUVRE concerne les affectations sectorielles, les cibles 17 des 26 pays au point de décision, indiquent que par secteurs et les détails relatifs aux projections les conditions des PPTE ne font que répondre par- d’utilisation des ressources générées par l’Ini- tiellement aux obstacles fondamentaux à l’amé- tiative. L’Initiative renforcée ayant rajouté l’objectif lioration des résultats dans ces secteurs. La plupart de réduction de la pauvreté, l’équilibre entre les des PER privilégient les secteurs sociaux, notam- différentes affectations des ressources a été mo- ment ceux de la santé et de l’éducation, sans difié au niveau de la mise en œuvre. Il est devenu fournir d’évaluation globale au sujet de l’efficacité important de garantir que les ressources dérivées des dépenses publiques. La portée limitée des PER des « économies » réalisées soient consacrées à ne permet d’analyser ni la capacité d’absorption la réduction de la pauvreté, ce qui se concrétise pour l’ensemble des secteurs ni les zones de prio- principalement par une redistribution des fonds rité des dépenses publiques. vers les dépenses sociales, notamment dans les En Guyane britannique par exemple, l’un des secteurs de l’éducation et de la santé, comme il points de déclenchement de l’Initiative PPTE-R a été mentionné au chapitre 3. requérait une augmentation suffisante du nombre Tous les pays atteignant leur point de décision des enseignants, sur la base de la matrice intéri- dans le cadre PPTE-R sont soumis à des condi- maire du DSRP intérimaire. Or, alors que la revue tions leur imposant d’affecter les fonds à des des dépenses publiques impute la carence d’en- secteurs spécifiques. Sur les 20 pays ayant atteint seignants principalement à l’exode des cerveaux leur point de décision après juillet 2000, tous, dont souffre le pays et, bien qu’elle recommande sauf un, offraient une description détaillée de de renforcer le rôle des enseignants au sein de l’utilisation des fonds et 13 d’entre eux spéci- la gestion des écoles tout en organisant un sys- fiaient des cibles numériques pour la réparti- tème d’incitation caractérisé par des objectifs tion sectorielle. Si l’on examine la moyenne des concrets, le DSRP conseillait « la construction projections pour les 13 pays admis au titre PPTE- de deux dortoirs neufs sur le campus de l’École R et offrant des cibles numériques d’affection sec- normale, l’examen du programme de certification torielle, on constate les intentions suivantes : des enseignants et l’ouverture de négociations 65 pour cent des économies devaient être consa- avec les syndicats d’enseignants visant à amélio- crées aux secteurs sociaux, 13 pour cent au dé- rer les conditions de vie du corps enseignant ». veloppement rural, 8 pour cent aux Seul le dernier de ces objectifs correspond ef- infrastructures, 4 pour cent à la gestion des af- fectivement aux recommandations émises dans faires publiques et 2 pour cent aux réformes le cadre de la revue des dépenses publiques pour structurelles. Pour l’ensemble des pays PPTE-R, lutter contre l’exode des cerveaux. 49 pour cent des ressources doivent être affec- Les causes des mauvaises performances des tées à l’éducation et à la santé. secteurs sociaux sont connues : inefficacité des Les études de cas portant sur les pays révèlent dépenses engagées, mauvaise qualité du ser- qu’au niveau central, l’affectation des dépenses des vice, carence et mauvaise utilisation des moyens, PPTE s’est, dans l’ensemble, effectuée selon les répartition abusive des ressources. Bien que la stipulations de la documentation relative au point documentation des points d’achèvement s’at- de décision. On constate une augmentation des tache à remédier aux problèmes présentés par postes budgétaires consacrés aux secteurs ciblés, certains secteurs, on observe trop souvent que surtout pour l’éducation et la santé, bien que les rallonges budgétaires se surimposent à des l’on observe quelques signes de fongibilité.11 Tou- institutions déficientes, ce qui ne peut que res- tefois, l’analyse de ces secteurs effectuée par la treindre l’utilisation efficace des ressources des Banque mondiale elle-même dans les revues des PPTE. L’encadré 5.2 offre quelques exemples. dépenses publiques (PER) met en évidence qu’une augmentation du financement, tout en Participation des créanciers étant nécessaire, ne suffit pas à garantir l’amélio- Afin de prendre en compte efficacement l’inté- ration de la qualité des services et des résultats. gralité de l’endettement d’un pays, l’Initiative Les revues des dépenses publiques publiées pour PPTE a adopté comme principe fondamental une 37 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E Les revues des dépenses publiques (PER) révèlent les obstacles au renforcement Encadré 5.2 de capacités au sein des secteurs sociaux des PPTE Alors que l’inefficacité des secteurs de l’éducation et de la santé Le manque de moyens face à la montée des inscriptions est reste l’un des principaux obstacles à l’amélioration des perfor- la cause sous-jacente des problèmes de qualité constatés dans mances sectorielles dans la plupart des PPTE, le problème est plusieurs pays. C’est le cas de l’Éthiopie dans le secteur de rarement mentionné de manière explicite par la documentation l’éducation : l’obstacle principal à la mise en place est imputable du point d’achèvement. On relève par exemple qu’au Honduras à la carence des moyens à tous les niveaux et dans toutes les le tiers des ressources de PPTE est destiné au secteur de l’édu- fonctions. La PER constate qu’on a « encouragé les enfants à cation. La revue des dépenses publiques pour le Honduras ob- s’inscrire dans les écoles, en dépit de l’insuffisance des res- serve que, « en dépit de l’importance relative de l’effort et des sources ou de financement destinés aux coûts opérationnels, ce moyens financiers déployés au Honduras, on y constate que les qui a entraîné un déclin en termes de qualité ». Les facteurs de résultats du secteur primaire ne sont pas supérieurs à ceux de déclenchement imposent une augmentation du taux de scola- ses voisins ». La PER constate l’énorme coût de cette ineffica- risation des filles et une réduction du taux de redoublement, mais cité (environ 36 pour cent des dépenses engagées par le Secré- ne mentionnent pas les problèmes fondamentaux de capacité : tariat à l’Enseignement ne suffisent pas à amener les étudiants achat et transport de manuels scolaires et de matériel, amélio- au niveau supposé pour leur âge), avant de déconseiller d’aug- ration de la gestion, formation des enseignants et construction menter le budget total consacré à l’éducation. de nouvelles salles de classe. Les taux élevés d’abandon et de redoublement sont souvent dus Dans le cas de la Bolivie et de l’Ouganda, faible niveau à la mauvaise qualité des prestations offertes, et ce n’est pas un d’utilisation ou excédent de capacité font désormais partie des problème forcément résolu par une augmentation du finance- obstacles. La PER effectuée pour la Bolivie recommande d’ins- ment. La faiblesse du système scolaire malgache (jointe à l’inca- taurer des mesures d’incitation supplémentaires pour certains pacité des familles à financer les coûts de l’éducation) est la groupes : un prix négatif pourrait par exemple servir à encou- raison principale de la chute des taux d’inscription et de la dété- rager l’utilisation de certaines prestations de santé. En Ou- rioration des indicateurs constatées au sein du secteur primaire ganda, des problèmes graves affectent la qualité et le niveau du depuis les années 1980. En dépit des tentatives effectuées pour ré- personnel dans les secteurs de l’éducation et de la santé, mais duire le manque d’enseignants en zone rurale, rien n’est fait pour la documentation des points de déclenchement de l’Initiative ren- relever le niveau de ceux qui sont en place, alors que c’est le fac- forcée est totalement silencieuse à ce sujet. teur principal de la mauvaise qualité du système éducatif. action exhaustive et concertée de la part de tous ciers ne se sont pas comportés de la même façon. les créanciers, comme il est expliqué au Cha- Il s’avère difficile et coûteux d’arriver à conclure pitre 3. Cette participation s’est révélée une ga- des accords formels distincts avec chaque créan- geure. On recense quatre catégories principales cier. En dépit du caractère rétroactif des mesures de créanciers : multilatéraux, bilatéraux apparte- d’allègement (qui seront censées entrer en vi- nant au Club de Paris, bilatéraux n’appartenant pas gueur à la date de l’accord du Club de Paris), ces au Club de Paris et créanciers commerciaux. délais ont quelquefois été cause de difficultés Selon les données recueillies auprès des pays budgétaires pour les gouvernements des PPTE qui débiteurs et au sein des études de cas portant sur avaient cru pouvoir intégrer ces ressources au sein les pays, la plupart des créanciers multilatéraux de leurs prévisions budgétaires. respectent leurs engagements. La Banque mon- La participation des créanciers bilatéraux n’ap- diale et le FMI, entre autres, ont fait preuve du partenant pas au Club de Paris a été très limitée12. plus fort degré de ponctualité et d’efficacité. Mal- Cela a été le cas avant l’Initiative, y compris pour gré certains délais de la part des autres créanciers l’Initiative initiale. À l’heure actuelle, la respon- multilatéraux, l’aide prévue est bien accordée. En sabilité de conclure un accord avec tous les créan- ce qui concerne le Club de Paris, tous les créan- ciers continue à incomber au gouvernement 38 EXPÉRIENCE DE LA MISE EN ŒUVRE concerné. Selon les règles de la répartition équi- nismes bailleurs de fonds se sont associés pour table de l’effort de désendettement, les PPTE ne créer Debt Relief International (DRI), dans une peuvent procéder au service intégral de la dette optique de renforcement des capacités de ges- pour aucun créancier ; or, un grand nombre des tion de la dette et de négociation des gouverne- créanciers qui n’appartiennent pas au Club de ments des PPTE. Depuis l’entrée en vigueur de Paris n’ont pas répondu ou ont répondu par la l’Initiative, trois organismes régionaux consacrés négative aux demandes formulées par les PPTE. au renforcement de capacités en Afrique ont été Le comportement des créanciers commer- créés : l’Institut ouest Africain de gestion finan- ciaux est un obstacle encore plus sévère. La plu- cière et économique (WAIFEM) en 1996, l’Insti- part d’entre eux refusent de prendre part au tut de Gestion macro-économique et financière processus et beaucoup ont obtenu des répara- d’Afrique orientale et australe (MEFMI) en 1997 tions devant les tribunaux à l’encontre des gou- et le Pôle-Dette Initiative of Banque des États de vernements des PPTE13. Quelques créanciers l’Afrique Centrale en 2000. Le Centre d’études mo- ont escompté des montants de dette souveraine nétaires pour l’Amérique latine (CEMLA) a éga- à des fonds vautours (vulture funds). Pour cer- lement créé une Stratégie nationale de tains des pays affectés, ces dossiers ont présenté désendettement en 1999, définissant un pro- de très graves difficultés et la plupart d’entre gramme d’assistance technique associé aux sys- eux ont fait l’objet de décisions judiciaires favo- tèmes de données financières. Parmi les autres rables aux créanciers commerciaux. Les argu- activités ciblant la gestion de l’endettement, le Se- ments légaux des PPTE sont faibles : comme il crétariat pour les pays du Commonwealth et la a été expliqué au chapitre précédent, l’Initiative Conférence des Nations Unies sur le commerce PPTE, tout comme le Club de Paris, est un accord et le développement (CNUCED) sont au nombre informel et ne possède pas de statut juridique des principaux producteurs de logiciels de ges- permettant de dénoncer un contrat de prêt en tion de l’endettement à l’intention des PPTE. bonne et due forme.14 Depuis peu, la Banque mondiale a renforcé son offre d’assistance technique en matière de ges- Développement institutionnel : tion de l’endettement, comme on peut le consta- le renforcement des capacités pour ter à l’encadré 5.3. la gestion de la dette extérieure Durant les ateliers et les interviews effectués Un niveau tolérable d’endettement pour l’avenir dans le cadre du présent examen, plusieurs re- passe forcément par une gestion prudente de présentants officiels des PPTE ont déclaré que l’endettement. L’inefficacité ou l’absence de ges- l’Initiative avait eu pour effet de souligner l’im- tion de la dette est en grande partie à l’origine portance des problèmes liés à l’endettement aux des problèmes des PPTE liés à l’endettement, yeux du public dans leurs pays respectifs, ce qui, mais cet aspect n’a pas reçu des pouvoirs publics dans la plupart des cas, avait contribué à accélé- l’attention qu’il mérite. rer le rythme des efforts des pouvoirs publics vers En sus du mécanisme de l’Initiative, on observe l’amélioration de la gestion de l’endettement. un effort marqué en faveur du renforcement de Bien que la plupart des responsables de la gestion capacité afférent à la gestion de la dette depuis de la dette admettent l’existence de faiblesses le milieu des années 1990, et on remarque qu’un techniques au niveau de la gestion du stock de la certain nombre d’organisations institutionnelles dette et du traitement des nouveaux prêts, beau- et régionales, de même que plusieurs organismes coup ont également souligné l’apparition ou la bailleurs de fonds, y prêtent une attention par- poursuite, des efforts accomplis en matière de ticulière15. Ces efforts recouvrent un vaste éven- gestion de l’endettement. Parmi les études de cas tail d’activités, depuis la fourniture de documents des PPTE, la Guyane britannique et l’Ouganda et de logiciels informatiques de référence jusqu’à ont élaboré des stratégies exhaustives de gestion l’offre de formation pratique et d’assistance en de l’endettement, et le Malawi vient d’instaurer un matière de renégociation de la dette. Après la processus de simplification de l’examen des nou- mise en place de l’Initiative en 1996, cinq orga- veaux prêts (Banque mondiale et FMI 2002c). 39 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E La Banque mondiale prend une part accrue Encadré 5.3 au renforcement des capacités de gestion de l’endettement On constate, de la part de la Banque mondiale, un désir accru basé à Harare, le groupe vient d’organiser un séminaire com- de contribuer au renforcement des capacités des PPTE en ma- posé d’études de cas réalisées en Tanzanie et au Malawi. Le tière de gestion de l’endettement. La Banque mondiale et le FMI groupe des Données économiques de la Banque mondiale est ont publié « Directives pour la gestion de la dette publique » en également chargé de fournir une formation à l’assistance tech- 2001. Un document d’accompagnement présente des études de nique, qui complètera le logiciel actuel de gestion de la dette cas analysant des stratégies réussies de gestion de l’endette- grâce à des simulations et des liens vers des modèles ma- ment chez 18 pays industrialisés, émergents et en voie de dé- croéconomiques. veloppement. Le Groupe de la gestion de la dette publique au L’une des conclusions principales dérivées d’une analyse ré- sein du Groupe trésorerie a élargi la portée de sa mission pour cente de la capacité des PPTE en matière de gestion de l’en- y inclure le renforcement de capacité et l’assistance technique dettement est que la Banque mondiale et le FMI devraient en matière de gestion de l’endettement à l’intention de tous les adopter une approche plus agressive pour identifier les pro- pays membres de la Banque mondiale, y compris les PPTE. Il blèmes de gestion de l’endettement associés à l’Initiative PPTE prévoit d’offrir des prestations de conseil dans le contexte de (c’est-à-dire des points de décision et d’achèvement) et pour la planification de la Stratégie d’aide par pays (SAP) et de la aider les pays à se procurer les ressources nécessaires pour ré- conception de projet. En outre, en association avec le MEFMI soudre ces problèmes. 40 6 Résultats probables — Conclusions préliminaires É tant donné le peu de temps écoulé depuis le lancement de l’Initiative PPTE, il faudra plusieurs années avant que les résultats économiques et sociaux en soient connus avec certitude. Le présent chapitre prend appui sur les données disponibles à l’heure actuelle et sur les progrès déjà ac- complis pour évaluer les probabilités de succès de l’Initiative en ce qui concerne les trois volets principaux de son objectif : viabilité de la dette, amélioration des performances économiques et transferts supplémentaires de ressources de l’Initiative PPTE. La dernière section reprend brièvement les conclusions préliminaires obtenues à la fin de cette analyse des perspectives de réussite des objectifs de l’Initiative PPTE. Viabilité de la dette Pays ayant atteint leur point d’achèvement La présente section examine le statut actuel des pays ayant atteint leur point d’achèvement Initiative initiale ou qui sont sur le point d’y parvenir, et évalue Six pays ont atteint leur point d’achèvement au leurs perspectives de la viabilité de la dette. titre PPTE-I et ont eu droit à un allègement total Nous examinerons en premier lieu les résultats de la dette d’un montant de 3,1 milliards de dol- initiaux des pays ayant atteint leur point d’achè- lars (valeur actualisée nette). Le tableau 6.1 vement, puis le statut des pays « intérimaires », montre que, en dépit de la condition préalable c’est-à-dire de ceux situés entre le point de dé- exigeant trois ans supplémentaires de gestion sa- cision et le point d’achèvement. Nous conclu- tisfaisante des affaires publiques, aucun de ces rons en présentant les leçons tirées de six pays n’a eu à attendre trois ans avant de par- l’expérience préliminaire de ces pays pour dé- venir au point d’achèvement. terminer les perspectives de la viabilité de la L’Ouganda, le Mali et la Bolivie ont atteint dette. leurs cibles pour le point d’achèvement de l’Ini- 41 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E Indicateurs de la viabilité de la dette pour Ta b l e a u 6 . 1 les pays ayant achevé le processus PPTE-I Nombre de mois Indicateur de la viabilité de la écoulés entre dette : dette/exportations ou le point de dette/recettes (%) décision et le point Au point Pays d’achèvement Cible d’achèvement Résultat Ouganda 12 202 196 Cible atteinte Mali 24 200 197 Cible atteinte Bolivie 12 225 218 Cible atteinte Mozambique 15 200 254 Montant additionnel d’allègement : 274 millions de $ Burkina Faso 33 205 279 Montant additionnel d’allègement : 114 millions de $ Guyane britannique 17 107 D/X 117 Non applicable 280 D/R 410 Pas d’allègement additionnel Note: D/X, dettes/exportations; DR, dettes/recettes. Source : Documents de point de décision et de point d’achèvement l’Initiative PPTE ; données fournies par le groupe PPTE de la Banque mondiale. tiative initiale. Une aide bilatérale additionnelle recettes de l’administration centrale et dévalo- du Japon a permis à la Bolivie de ramener son risation du dollar guyanais1. Le mécanisme PPTE- ratio dette/exportations à 198 pour cent. Plu- I ne prévoyait pas de recours supplémentaire en sieurs facteurs ont permis à l’Ouganda de dé- cas de manquement au critère budgétaire. La passer sa cible : niveau d’exportations plus élevé Guyane britannique est donc devenue le seul que prévu, revalorisation du dollar US, fort taux échec de l’Initiative initiale. d’escompte et réimputation des arriérés en de- hors du secteur public grâce aux privatisations. PPTE-R Le Mozambique et le Burkina Faso pouvaient Le tableau 6.2 présente les ratios dette/exporta- prétendre à des montants additionnels d’allè- tions pour les six pays ayant atteint leur point gement car ils affichaient, au point de décision, d’achèvement au titre PPTE-R en août 2002. Les un ratio dette/exportations plus élevé que prévu. figures 6.1 et 6.2 indiquent les prévisions issues Ces deux pays ont souffert d’un ralentissement des analyses de viabilité de la dette pour le ratio du taux de croissance de leurs exportations, de comparant la VAN de la dette aux exportations, la baisse du cours des matières premières et de ainsi que le ratio du service de la dette pour les la hausse de la VAN de leur dette en raison du 10 années à venir. déclin des taux d’escompte et de la revalorisa- Le Mozambique est en très bonne position tion du dollar US. Par ailleurs, l’augmentation du pour maintenir ses ratios d’endettement au- stock de la dette du Burkina Faso s’explique par dessous du seuil requis par l’Initiative renforcée la présence de prêts qui n’avaient pas été enre- et la Tanzanie devrait également pouvoir satis- gistrés auparavant. faire à cette obligation. Ces deux pays ont tiré La Guyane britannique, dont le dossier avait parti de la bonne tenue de leurs exportations et été accepté au titre de la « fenêtre budgétaire », d’un ralentissement du rythme de l’endette- affichait un ratio dette/recettes fort éloigné de ment. Pour la Tanzanie, le nombre réduit des sa cible. Cet état de fait était dû à plusieurs fac- produits exportables représente cependant un teurs : faible revenu des exportations, recul des risque. 42 R É S U LT AT S P R O B A B L E S — C O N C L U S I O N S P R É L I M I N A I R E S Indicateurs de viabilité de la dette pour Ta b l e a u 6 . 2 les pays ayant achevé le processus PPTE-R Nombre de mois Indicateur de viabilité de la écoulés entre le dette : dette/exportations ou point de dette/recettes (%) décision et le point Au point À l’heure Pays d’achèvement Cible d’achèvement actuelle Résultat Bolivie 16 150 143 131 Cible atteinte Mozambique 17 150 127 108 Cible atteinte Tanzanie 19 150 137 143 Cible atteinte Mauritania 28 137 D/X 174 174 Si l’on tient compte des remises 250 D/R 247 247 volontaires de créances bilatérales, D/X recule à 149 % et D/R à 206 % Burkina Faso 21 150 150 216 Ratio au point d’achèvement de 199 % ramené à 150 % grâce à un montant d’allègement additionnel de 129 millions de $ Ouganda 3 150 150 171 L’augmentation du stock de la dette depuis l’année précédente n’est pas identifiée au point d’achèvement Note: D/X, dettes/exportations; DR, dettes/recettes. Source : Documents de point de décision et de point d’achèvement l’Initiative PPTE ; données fournies par le groupe PPTE de la Banque mondiale. Pour la Bolivie, les perspectives de la dette ex- vement, mais il a commencé à se détériorer peu térieure restent incertaines : le ratio dette/ex- après. À la fin du mois de juin 2001, le ratio avait portations s’est amélioré depuis le point reculé de 43 pour cent (par rapport au point de d’achèvement (le montant additionnel d’allège- décision prévisionnel de PPTE-R qui prévoyait ment de la dette permettant de compenser lar- 128 pour cent) : on peut imputer un peu plus de gement le recul des exportations), mais le ratio la moitié de cette différence au recul des ex- du service de la dette a souffert du recours à une portations et le reste à l’augmentation de la VAN nouvelle facilité extérieure de crédit conclue à de la dette consécutive aux nouveaux emprunts des conditions commerciales pour parer au dé- souscrits. Au Burkina Faso, l’augmentation de la ficit budgétaire. En ce qui concerne la Maurita- VAN de la dette (49 pour cent) explique large- nie, même si le ratio dette/recettes parvient à se ment la dégradation du ratio dette/exportations maintenir juste au-dessous de la cible de 250 pour (46 pour cent), corollaire d’un vaste programme cent, le ratio dette/exportations s’est affaibli, d’investissement public. Dans ces deux cas on ob- tout comme celui du service de la dette, à la serve toutefois que le ratio du service de la dette suite de nouveaux emprunts et du niveau déce- se maintient tout à fait dans la fourchette re- vant des exportations.2 quise. Le recul des recettes d’exportation et la hausse L’expérience des pays ayant les premiers sa- imprévue de l’endettement se révèlent fort dé- tisfait aux critères de PPTE-I et de PPTE-R met en favorables pour les perspectives de viabilité de lumière les principaux facteurs de risque mena- la dette en Ouganda et au Burkina Faso. Le ratio çant la viabilité de la dette : la tenue des expor- dette/exportations de l’Ouganda (sur la base des tations et l’effet conjugué du volume et des données de la fin juin 1999) avait pu être ra- conditions des nouveaux emprunts. La figure mené à 150 pour cent à la date du point d’achè- 6.3 résume l’influence de ces facteurs sur la via- 43 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E Ratios prévisionnels dette/exportations Figure 6.1 (2000–10) VAN de la dette / exportations (%) 300 Bolivie 250 Burkina Faso 200 Mauritanie 150 Mozambique 100 50 Tanzanie 0 Ouganda 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Source: Groupe PPTE, Donnée du printemps 2002. Ratios prévisionnels du service de la dette Figure 6.2 (2000–10) Service de la dette / exportations (%) 30 Bolivie 25 Burkina Faso 20 Mauritanie 15 Mozambique 10 Tanzanie 5 0 Ouganda 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Source: Groupe PPTE, Donnée du printemps 2002. 44 R É S U LT AT S P R O B A B L E S — C O N C L U S I O N S P R É L I M I N A I R E S Principaux facteurs ayant un impact sur la Figure 6.3 viabilité de la dette : Le statut des pays ayant atteint le point d’achèvement au titre PPTE-R Exportations Faible volume Fort volume 1 2 Faible volume Tanzanie Bolivie Mozambique Emprunts 3 4 Ouganda Fort volume Mauritanie Burkina Faso Source: Groupe PPTE, Donnée du printemps 2002. bilité de la dette pour les pays ayant atteint leur conclure à une association entre la dégradation point d’achèvement au titre PPTE-R. Le 2ème qua- des exportations et l’augmentation de l’emprunt, drant représente une bonne perspective de via- ce qui se traduit par un double impact sur la via- bilité de la dette et le 3 ème quadrant une bilité de la dette. perspective défavorable. Les 1er et 4ème quadrants L’Initiative PPTE a-t-elle eu un impact sur le ni- concernent des situations incertaines dont l’is- veau des nouveaux emprunts et dans quelle me- sue sera fonction de l’évolution relative des fac- sure ? Il n’est pas possible de répondre à cette teurs ayant un impact sur la viabilité de la dette. question. Il n’existe pas de corrélation directe C’est le cas de Bolivie, comme il a été expliqué entre les nouveaux emprunts et le niveau d’al- précédemment. lègement de la dette accordé aux PPTE (si l’on Dans presque tous les cas, le volume des ex- considère le pourcentage du stock de la dette en portations s’est révélé un facteur décisif. La Tan- cours avant l’Initiative ayant fait l’objet d’une zanie a réussi à compenser la réduction de ses remise). La possibilité d’une relation entre le recettes provoquée par la chute des cours du café volume des exportations et celui des nouveaux grâce l’augmentation des ses exportations d’or, emprunts ou d’une relation entre le volume des ce qui souligne la nécessité de la diversification nouveaux emprunts et les objectifs de réduc- des exportations. L’exemple de l’Ouganda est si- tion de la pauvreté et de croissance (au Burkina milaire : l’impact très défavorable du recul Faso par exemple, les nouveaux emprunts étaient (68 pour cent depuis deux ans) des cours du café destinés à financer des projets d’infrastructure a pu être en partie neutralisé par l’augmentation et de lutte contre la pauvreté), est lourde de d’autres exportations. conséquences pour le mécanisme macroéco- La VAN de la dette évolue en fonction des nomique utilisé dans le cadre de l’analyse de fluctuations des taux d’escompte et des taux de viabilité de la dette. Comme on le remarquait au change, mais elle reflète surtout l’impact des chapitre 5, si l’on ne connaît pas les hypothèses nouveaux volumes d’emprunt. Un moindre re- sous-tendant les modèles, il est impossible de cours à l’emprunt a amélioré les perspectives de formuler des conséquences à ces conclusions. la Tanzanie et du Mozambique, tandis qu’un montant accru d’endettement aggravait la si- Les pays intérimaires tuation des autres pays. En dépit de la petite Parmi les pays ayant dépassé leur point de dé- taille de l’échantillon, il semble justifié de cision, 11 (65 pour cent) accusent une détério- 45 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E ration de leurs ratios d’endettement3. Le groupe se fondent sur les projections des exportations PPTE prévoit désormais que la moitié des pays et autres hypothèses sous-jacentes figurant à du groupe de 20, sur la base des données dis- l’intérieur des analyses de viabilité de la dette ponibles, surpasseront les ratios projetés de via- (DSA). Comme il a été conclu au chapitre 5, ces bilité de la dette au moment du point projections apparaissent optimistes pour de d’achèvement4. nombreux pays. Pour les pays au point d’achè- Tout comme pour les pays du point d’achè- vement, la croissance des exportations réalisée vement, le facteur exerçant une influence pré- en 2000–2001 était égale ou supérieure aux taux pondérante sur la situation économique des de croissance pris hypothétiques figurant dans PPTE intérimaires en 2000-2001 a été la faiblesse les DSA pour trois des six pays, soit un taux de du volume des exportations, qui a provoqué réussite de 50 pour cent. une dégradation de leur profil d’endettement5. Si l’on considère ces projections en termes no- La croissance moyenne (non pondérée) des ex- minaux, les perspectives de viabilité à long terme portations pour les PPTE durant la période 2000- de la dette sont assez faibles pour la Bolivie, la 2001 n’a atteint que 4,9 pour cent, à comparer Mauritanie et la Tanzanie, dont les ratios dette/ex- avec des taux de croissance prévisionnels moyens portations sont proches du seuil de 150 pour de 9 pour cent. Néanmoins, en dépit de l’aug- cent, et faibles pour le Burkina Faso et l’Ou- mentation à court terme des ratios comparant ganda, dont le ratio demeure à 200 pour cent. la VAN de la dette aux exportations, les prévisions L’indicateur équivalent pour le poids de la dette, actuelles indiquent que la plupart des pays de- le ratio du service de la dette, indique des pers- vraient rester très en dessous de la cible de via- pectives plus favorables pour le poids du service bilité de la dette pour le moyen terme ou le de la dette pour tous les pays à l’exception de long terme. la Bolivie8. L’ensemble de ces pays, a souscrit moins Le profil horizontal constaté pour la plupart d’emprunts que prévu (en termes nominaux), des pays souligne la nécessité de stabiliser et pour 2000 aussi bien que pour 20016. Cela est dû d’améliorer les recettes des exportations et de en partie à la diminution du volume des décais- surveiller précisément les nouveaux emprunts sements accordés par les créanciers multilatéraux pour assurer la viabilité à long terme de la dette. en raison des interruptions de programmes ma- Ce profil ne subit toutefois pas l’influence du ni- croéconomiques financés par des FRPC (Facili- veau auquel a été établi le seuil de viabilité : le tés pour la réduction de la pauvreté et pour la niveau du seuil dette/exportations est une réfé- croissance) dans plusieurs pays. Certains pays ont rence, mais le profil persiste, quel que soit le ni- augmenté leur stock de la dette en souscrivant veau du point de référence. de nouveaux emprunts plus élevés que prévu, L’amélioration des perspectives de viabilité tandis que, pour d’autres, une révision des don- de la dette et la réduction de la pauvreté dé- nées afférentes au stock de la dette prenait en pendent d’un élément fondamental : une stra- compte le montant total de la dette en-cours. tégie de croissance crédible. Au moment de la La tendance globale affichée par les PPTE in- mise en œuvre de l’Initiative, l’emphase sur la térimaires est semblable à celle des pays ayant croissance est minime et se limite au maintien atteint leur point d’achèvement. La corrélation de la stabilité macroéconomique et au dévelop- entre l’emprunt et les exportations est néga- pement du capital humain. D’autres facteurs tive7. Les conclusions et les enseignements en ayant un impact sur la croissance, tels que le cli- sont également similaires. mat d’investissement, le développement des in- frastructures et la productivité économique – Les perspectives de la viabilité de la dette dans le secteur agricole par exemple – n’ont Le test approprié pour évaluer les perspectives guère attiré l’attention dans la plupart des pays. futures de la viabilité de la dette est celui de la La plupart des PPTE, sinon tous, devront peut- tendance prévisionnelle pour l’indicateur clé. être avoir recours à des emprunts additionnels Les projections présentées aux figures 6.1 et 6.2 s’ils veulent améliorer leurs perspectives de 46 R É S U LT AT S P R O B A B L E S — C O N C L U S I O N S P R É L I M I N A I R E S croissance et de réduction de la pauvreté (on site des objectifs de l’Initiative PPTE. L’évaluation peut se référer à l’évaluation des besoins de fi- des conséquences de ces questions parmi nancement en Afrique publiée par Elbadawi et d’autres liées aux DSRP nécessite un examen Gelb en 2001). Ce besoin additionnel de finan- approfondi distinct, lequel est effectué à l’heure cement risque de créer un conflit potentiel avec actuelle par l’OED. La présente section examine l’objectif de viabilité de la dette. Il serait possible les progrès accomplis en termes de performance d’éviter un tel conflit en substituant des sub- de l’action gouvernementale et les points de ré- ventions aux prêts, mais il est douteux que l’on férence inclus comme conditions préalables au y parvienne à une échelle suffisante dans un point d’achèvement, avant d’analyser leur effi- avenir proche9. Mais comme dans le cas du Bur- cacité aux fins des objectifs de l’Initiative. kina Faso (voir encadré 6.1), il est important, non Performance de l’action gouvernementale : seulement de surveiller le volume et les condi- Dès le début, l’Initiative PPTE a imposé aux pays tions des nouveaux emprunts, mais également bénéficiaires de mettre en place et de maintenir de vérifier que les montants générés par ces des politiques solides de promotion de la crois- nouveaux emprunts sont utilisés de façon pro- sance économique et de réduction de la pau- ductive pour renforcer la capacité de rembour- vreté. Comme il a été noté au chapitre précédent, sement du pays par le biais de la croissance et les critères préalables de performance ont été as- de la réduction de la pauvreté. souplis afin de permettre à un plus grand nombre de pays de participer au programme avant la Les progrès accomplis en direction des fin 2000. Bien qu’un grand nombre d’interve- critères de performance nants voient cette souplesse comme une évo- La présente section examine les progrès ac- lution favorable, elle impose aux pays cherchant complis par les pays en direction des critères de à atteindre le point d’achèvement d’affronter performance essentiels à la réalisation des ob- des obstacles plus importants que les pays qui jectifs de l’Initiative PPTE. Parmi ces critères fi- mettaient déjà en œuvre les politiques et ré- gurent l’élaboration et la mise en œuvre d’un formes structurelles nécessaires. DSRP participatif. Il est trop tôt pour formuler Le groupe des pays ayant achevé le pro- des commentaires au sujet des résultats des gramme PPTE-I pouvaient déjà faire valoir des DSRP, puisqu’un grand nombre d’entre eux en performances solides en matière d’action gou- sont encore au stade préparatoire ou viennent vernementale au moment de leur entrée dans le seulement d’être achevés, mais les questions de programme et, à l’exception d’un seul, ils ont responsabilisation et d’équilibre des priorités réussi à maintenir ce niveau de performance (deux questions débattues au chapitre précé- pour satisfaire aux conditions PPTE-R. La Guyane dent) peuvent présenter des obstacles à la réus- britannique faisait exception ; elle a pu se qua- Financement additionnel et perspectives Encadré 6.1 de viabilité de la dette pour le Burkina Faso Au point d’achèvement, le Burkina Faso affichait les ratios de dollars en VAN réduit l’excès d’endettement à court terme, dette/exportations les plus élevés de tous les pays et avait mis mais ne semble pas avoir de véritable impact à long terme sur le plus de temps à achever l’Initiative initiale (34 mois) et l’Ini- les chiffres de la viabilité de la dette. Si le Burkina Faso sou- tiative renforcée (21 mois). Un vaste programme d’investissement haite réaliser et maintenir la viabilité de la dette, il lui faut pré- public a provoqué un rebondissement du stock de la dette et server la stabilité macroéconomique et poursuivre des réformes maintient le haut niveau du ratio de viabilité tout au long de la structurelles axées sur la diversification de l’économie, la crois- décennie suivante. Un financement additionnel de 129 millions sance économique et le soutien aux exportations. 47 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E lifier pourl’Initiative PPTE-R mais affichait des ré- désormais au sein d’un programme test inter- sultats mitigés juste avant le point de décision. médiaire. De même, les pays ayant atteint le point d’achè- Plusieurs des 20 pays intérimaires présentent vement de PPTE-R pouvaient justifier de bons ré- des performances plus faibles dans le domaine de sultats avant leur entrée dans le programme et l’action gouvernementale que les pays ayant at- ont maintenu cette performance au point d’achè- teint le point d’achèvement. À la mi-2002, la moi- vement 10. Depuis le point d’achèvement de tié d’entre eux avaient commis des infractions à PPTE-R, quatre des six pays ont réalisé une per- leur politique d’action gouvernementale et subi formance de l’action gouvernementale généra- en conséquence des interruptions de leur pro- lement satisfaisante. Le Burkina Faso paraît gramme du FMI. Comme le montre le tableau progresser dans la bonne direction mais sa per- 6.3, sur ces 10 pays, 9 avaient atteint le point de ception des recettes reste insuffisante, et la Bo- décision durant le deuxième trimestre de 2000, livie, ayant souffert de reculs, fonctionne et 8 l’avaient atteint en novembre ou en dé- Pays ayant éprouvé des difficultés à maintenir leurs performances au sein Ta b l e a u 6 . 3 des programmes macroéconomiques et structurels en 2001 Le ratio Montant de la dette (VAN)/exportations au point d’achèvement est-il Point de Performance antérieure à susceptible de dépasser Pays décision l’Initiative PPTE mitigée 150 pour cent ?* Guinée Décembre 2000 Difficultés 10/99–3/00, mais en bonne voie Non fin septembre 2000. Guinée-Bissau Décembre 2000 Satisfaisant jusqu’à la guerre civile de 1998, Non qui a duré plus d’un an. Guyane Novembre 2000 Résultats mitigés après 1997, notamment Non britannique retards pour l’examen du FMI. Honduras Juillet 2000 Résultats satisfaisants dans l’ensemble. Non Malawi Décembre 2000 Résultats mitigés, notamment en matière de Oui (prévu au point de contrôle des dépenses. décision) Nicaragua Décembre 2000 Infractions à la FRPC début 2000. Non Niger Décembre 2000 Satisfaisant jusqu’au coup d’état de 1999. Oui (prévu au point de Nouveau gouvernement en 2000. décision) Rwanda Décembre 2000 Résultats satisfaisants dans l’ensemble mais Oui (prévu au point de retards dans l’entrée en vigeur des politiques décision) convenues et non respect des cibles. Saõ Tomé-et- Décembre 2000 Au 12-2000, un an de résultats constatés dans Non Principe le cadre des programmes de FRPC et de l’AID Sénégal Juin 2000 Résultats favorables après la dévaluation Oui de 1994. Source : Documentation relative au point de décision des PPTE, Banque mondiale et FMI, 2002d * Après apport d’un concours bilatéral additionnel. 48 R É S U LT AT S P R O B A B L E S — C O N C L U S I O N S P R É L I M I N A I R E S cembre. La plupart d’entre eux ne pouvaient jus- L’analyse des quatre composantes principales tifier que de résultats mitigés par le passé. On peut de l’indice de la CPIA révèle que les pays de donc conclure que les résultats observés préala- l’Initiative PPTE présentent une amélioration de blement au point de décision offrent une indica- la qualité de la gestion économique et des poli- tion raisonnable de la performance ultérieure. tiques sociales, mais souffrent en revanche d’une On peut également mesurer les résultats des légère dégradation des politiques structurelles. pays en matière d’action gouvernementale au On n’observe pas de changements dans le do- moyen de l’indice du CPIA (Évaluation de la per- maine de la gestion du secteur public. Ces scores formance des politiques et des institutions du reflètent l’importance accordée à la politique et pays). On y constate que certains pays prati- à la gestion macroéconomiques par l’intermé- quaient des politiques pires en 2001, selon la diaire de la FRPC, ainsi que l’emphase accrue pla- CPIA, qu’ils ne le faisaient avant d’entreprendre cée sur la politique et la performance du secteur le programme de l’Initiative. La figure 6.4 montre social au cours des dernières années. Ils révèlent des scores CPIA élevés en moyenne pour les également le besoin de remettre en valeur les po- premiers participants en 1998 (avant leur en- litiques structurelles. trée dans le programme de l’Initiative par com- Comme il a été indiqué au chapitre précédent, paraison avec les autres PPTE) et que ces scores le groupe de la « fournée du millénaire » doit sur- ont continué à progresser favorablement. Le monter des obstacles plus importants pour réa- score des 13 pays admis dans le groupe de « la liser les résultats de développement désirés. Les fournée du millénaire » a légèrement progressé informations actuelles suggèrent que ces pays jusqu’en 2000, mais avait reculé au niveau de présentent des perspectives plus risquées pour 1998 en 2001 (après le point de décision). Les la réalisation des objectifs assignés dans le cadre quatre participants admis en dernier affichent de l’Initiative PPTE. En moyenne, en dépit de mé- une tendance défavorable. canismes d’action gouvernementale moins ri- Scores moyens obtenus dans le domaine de l’action gouvernementale par les Figure 6.4 premiers participants, la « fournée du mil- lénaire » et les participants les plus récemment admis Score global sur l’indice CPIA 4.00 3.50 3.00 2.50 1998 1999 2000 2001 Avant juil. 2000 Août–Déc. 2000 Après déc. 2000 Source : Banque mondiale ([PREM] Network). 49 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E goureux et d’une performance plus faible (me- dans les secteurs individuels, (b) le contrôle des surée en termes de croissance du PIB réel, soit dépenses effectuées au-delà du niveau central et 2,6 pour cent jusqu’à la fin des années 1990) plus particulièrement le contrôle des résultats et par comparaison avec les premiers participants (c) l’équilibre entre les priorités de développe- (4,4 pour cent), les taux de croissance, pour le ment. PIB réel, prévus au sein de leurs analyses de via- Sur le premier point – le montant total des dé- bilité de la dette étaient notablement plus opti- penses publiques – les données figurant dans la mistes.11 Les résultats actuels pour 2000–2001 ont documentation de l’Initiative PPTE et au sein été décevants : les premiers participants ont réa- des études de cas portant sur les pays indiquent lisé des performances supérieures (4,8 pour une augmentation notable des dépenses effec- cent) à celles de la « fournée du millénaire » tuées dans le secteur social, sans que l’on puisse (3,8 pour cent), les deux groupes affichant une toutefois évaluer si cela représente une modifi- croissance inférieure au taux prévu. Le groupe cation du montant total des ressources. Comme de la « fournée du millénaire » est également plus il a été noté au chapitre 5, une grande partie de susceptible de souffrir d’une dégradation de l’in- l’assistance fournie par les bailleurs de fonds et dicateur clé de viabilité de la dette, soit le ratio des recettes de l’État n’est pas incorporée au bud- dette/exportations, dans la mesure où ces pays get. Selon les données du Comité d’aide au dé- sont également plus susceptibles de souffrir veloppement (CAD), les secteurs sociaux ont d’une mauvaise tenue de leurs exportations. Le reçu une part importante de l’assistance des ratio comparant les nouveaux emprunts au PIB bailleurs de fonds à répartir entre les secteurs est également plus élevé pour ces pays et leur (qui passe d’environ un quart en 1990 à plus de déficit budgétaire plus important que celui des la moitié en 2000, parallèlement à un déclin premiers participants à l’Initiative PPTE. presque similaire du montant de l’allocation d’assistance aux « services de production »). Progrès accomplis en direction des autres Dans la mesure où une partie de l’assistance ac- points de référence cordée par les bailleurs de fonds est déplacée de En sus des conditions préalables relatives à des projets vers le soutien budgétaire (comme en Ou- politiques rigoureuses, l’Initiative impose ganda), l’augmentation des dépenses budgé- d’autres seuils de référence à franchir pour at- taires observée ne représente peut-être pas une teindre le point d’achèvement. Comme il a été augmentation réelle du montant total des dé- noté au chapitre 5, les plus courants d’entre eux penses. Par ailleurs, si l’augmentation des bud- sont des cibles de dépenses – comprenant sou- gets de l’État due à l’assistance de l’Initiative vent des conditions spécifiques pour l’utilisa- PPTE est neutralisée par un déclin correspondant tion des remises de créances accordées au titre des autres montants d’aide fournis par les de l’Initiative PPTE – dans le secteur de l’édu- bailleurs de fonds, l’impact net sur les dépenses cation publique et pour les programmes de sectorielles spécifiques peut ne pas être aussi santé. Les rapports périodiques de d’Initiative élevé que prévu. PPTE présentent régulièrement les progrès ac- Sur le deuxième point – le contrôle des dé- complis au niveau des dépenses sociales. Étant penses – les pays sont en principe responsables donné la carence des systèmes de contrôle et du suivi du montant total des dépenses publiques budgétaires de beaucoup des PPTE, un effort consacrées à la réduction de la pauvreté. Dans la d’amélioration significatif est accompli à ce sujet, plupart des pays, il s’agit essentiellement de dé- en particulier pour la gestion des dépenses pu- penses sociales, prenant le plus souvent la forme bliques. Même si les cibles de dépenses ou autres de financement à la santé et à l’éducation. Les IFI cibles axées sur le financement sont atteintes, effectuent également un suivi régulier des esti- cela n’est pas forcément preuve de progrès en mations de dépenses sociales figurant dans les direction de la réalisation des objectifs de l’Ini- rapports périodiques publiés par les PPTE. Les tiative. Trois facteurs sont importants pour cela : rapports relatifs aux dépenses consacrées aux (a) le montant total des dépenses encourues pauvres au sein des examens des programmes de 50 R É S U LT AT S P R O B A B L E S — C O N C L U S I O N S P R É L I M I N A I R E S FRPC privilégient également les dépenses so- prévu pour les DSRP. Ces deux questions jet- ciales (Gupta et coll., 2002). tent le doute sur le degré de responsabilisation Les études de cas portant sur les pays font état des programmes et activités associés à l’Initiative. de l’existence de processus permettant le suivi Le manque de souplesse caractérisant l’utili- des flux d’allègement de la dette et le contrôle sation des ressources de l’Initiative en ce qui de l’utilisation des dépenses des PPTE au niveau concerne la construction d’infrastructures es- central (Annexe I). Certains pays, comme la Zam- sentielles et les services économiques, alors bie, pratiquent également une diffusion trans- même que l’on connaît les obstacles à la capa- parente de ces informations, mais la plupart ne cité d’absorption présentés par les secteurs so- disposent pas encore de mécanismes leur per- ciaux, apparaît aux représentants des pays mettant d’effectuer le suivi des dépenses aux ni- débiteurs comme une utilisation inefficace de res- veaux inférieurs.12 En outre, en dépit de leur sources limitées. Les conditions afférentes à l’Ini- importance, les mécanismes de contrôle de l’uti- tiative semblent trop éloignées des objectifs de lisation des ressources ne sont pas de bons in- développement holistique des gouvernances dicateurs de résultats. Il existe à l’heure actuelle des PPTE ou de l’amélioration des « perspec- peu de preuves permettant d’affirmer que l’aug- tives pour l’après-Initiative PPTE » pour garantir mentation des dépenses influe sur les résultats. la viabilité de la dette et la réduction de la pau- Il existe bien sûr quelques exceptions, telle l’Ou- vreté. Les représentants des pays créanciers ont ganda. Des enquêtes cherchent à établir l’évo- également dénoncé la faible importance accor- lution de l’accès aux services public et de leur dée aux opportunités de croissance (Annexe H). qualité. Les résultats de l’Ouganda font montre En dépit de l’accueil favorable réservé à l’objec- d’une amélioration marquée de la fourniture des tif de réduction de la pauvreté, l’immense ma- services, mais soulignent également la nécessité jorité des représentants de pays débiteurs d’améliorer l’efficacité des dépenses sociales. interrogés dans le cadre du présent examen Une enquête similaire effectuée au Ghana met à considéraient que seule une augmentation du jour des fuites de fonds substantielles au niveau rythme de la croissance économique pouvait des montants accordés aux établissements de garantir à long terme les gains potentiels atten- soins de santé primaires et éducatifs13. Des en- dus de leur participation à l’Initiative : viabilité quêtes menées ou projetées dans d’autres pays à long terme de la dette et plus grande latitude n’ont pas encore donné de résultats. Des efforts dans le domaine des dépenses sociales. sont également accomplis pour permettre à des groupes de la société civile d’effectuer un contrôle Transfert additionnel de ressources au niveau local, comme au Malawi, mais l’impact La présente section analyse les conséquences observé est inférieur à ce qui avait été souhaité. de l’Initiative sur les transferts globaux de res- En dernier lieu, sans doute en raison de l’im- sources reçus par les PPTE. Elle commence par portance accrue accordée depuis peu aux dé- présenter l’impact financier de l’aide de l’Initia- penses sociales par les bailleurs de fonds et les tive sur les pays bénéficiaires, avant d’examiner IFI, les rapports périodiques de l’Initiative PPTE les flux globaux de ressources vers ces pays et notent que plus de la moitié des recettes pu- d’autres pays, tout en prenant en compte les bliques seront destinées aux dépenses sociales conséquences probables, pour les autres pays au cours des années à venir. De manière para- pauvres, sur la répartition de ces ressources. doxale, la plupart des bénéficiaires de l’Initiative jugent excessive l’emphase placée sur les sec- L’assistance associée à l’Initiative PPTE teurs sociaux et souhaiteraient qu’une plus Les rapports périodiques publiés par l’Initiative grande importance soit accordée à la croissance fournissent une compte-rendu détaillé de la et à la « création de richesse » (Annexe G). Si l’on fourniture de l’assistance associée à l’Initiative considère qu’un grand nombre des DSRP sont aux pays bénéficiaires, y compris les pays ayant encore inachevés, ces allocations prévisionnelles atteint leur point d’achèvements et ceux recevant s’inscrivent également en porte-à-faux avec le rôle une assistance « intérimaire » (Banque mondiale 51 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E et FMI 2002d). Ils publient régulièrement les in- les pays ayant atteint leur point de décision. Cet dicateurs essentiels afférents à la dette, notam- impact varie toutefois selon les pays et dépend ment le niveau du stock de la dette et le poids de leurs circonstances particulières. L’assistance du service de la dette tel qu’il est reflété par le intérimaire octroyée aux pays ayant dépassé leur ratio du service de la dette sur les exportations, point de décision est largement comparable au le PIB et les recettes publiques. Nous ne pré- montant total de l’allègement de la dette prévu senterons ici que les agrégats totaux. après le point d’achèvement pour tous les pays, L’assistance consécutive à l’Initiative PPTE à à l’exception de trois d’entre eux (Tchad, Gam- elle seule diminuera de moitié la valeur actuali- bie, Niger). Quelques uns d’entre eux ont subi sée de l’endettement des 26 pays ayant atteint une réduction de l’assistance intérimaire fournie le point de décision, le ramenant de 52 milliards par le FMI (ou n’ont pas encore reçu d’assis- de dollars, après les flux d’assistance tradition- tance intérimaire) en raison d’infractions à la nelle, à 27 milliards de dollars avant l’assistance politique d’action gouvernementale. L’association bilatérale additionnelle. Une fois pris en compte internationale pour le développement (AID) a oc- les montants d’assistance additionnels prove- troyé une assistance intérimaire à tous les PPTE nant des principaux bailleurs de fonds bilaté- ayant dépassé leur point de décision, même raux, il est prévu que le montant total de dans le contexte d’une interruption du pro- l’endettement diminue des deux tiers, passant gramme du FMI. de 62 milliards à 22 milliards de dollars (en Ces estimations de l’impact financier prennent termes actualisés). Les autres indicateurs relatifs comme hypothèse la participation intégrale de à la dette reflètent une tendance similaire. Le tous les créanciers. Bien que la majorité des montant total du service de la dette, exprimé en créanciers participent, ou se soient engagés à le pourcentage des exportations, devrait diminuer faire, on constate que, même pour les pays ayant de moitié, passant de 16,5 pour cent avant l’Ini- atteint leur point d’achèvement, le montant d’as- tiative renforcée à 8 pour cent en 2001–2005, ce sistance décaissé est inférieur à 100 pour cent des que l’on peut comparer avec les 20 pour cent ob- concours promis par l’Initiative PPTE et oscille servés auprès des autres pays en voie de déve- entre 80 pour cent et 96 pour cent. Pour les loppement14. Il est projeté que le ratio du service pays situés dans la période intérimaire, cette de la dette au PIB soit ramené de 4 pour cent à fourchette correspond à des ordres de gran- 2 pour cent et que le ratio du service de la dette deurs similaires. En dernier lieu, bien que la aux recettes publiques régresse d’environ proportion des créanciers commerciaux refu- 24 pour cent, à une moyenne d’environ 10 pour sant de participer et des créanciers bilatéraux cent avant 2005.15 Durant la même période, le n’appartenant pas au Club de Paris ne repré- pourcentage des dépenses du secteur social par sente qu’un faible montant de la dette totale, le rapport au PIB devrait progresser jusqu’à 10 pour risque de voir ces créanciers obtenir, auprès des cent (soit cinq fois le service de la dette, à com- tribunaux, des réparations immédiates et plus éle- parer à deux fois avant l’Initiative PPTE), c’est- vées reste un sujet de préoccupation important à-dire à plus de la moitié des recettes publiques pour les pays débiteurs.16 moyennes (à comparer avec un tiers avant l’Ini- tiative PPTE). Le montant total des économies Transferts globaux de ressources dont bénéficieront les PPTE devrait atteindre Comme il a été noté au chapitre 4, l’Initiative environ 41,5 milliards de dollars au cours de n’entraînera une augmentation des transferts 30 prochaines années. Le montant annuel de nets de ressources en direction des pays de l’Ini- l’allègement de la dette consécutif à l’Initiative tiative PPTE que si les autres flux d’assistance (y s’élève à environ 1,3 milliards de dollars. compris les subventions et prêts consentis à des L’impact financier direct de l’assistance oc- conditions préférentielles) ne déclinent pas d’un troyée dans le cadre de l’Initiative est déjà res- montant similaire à celui de la réduction des senti, non seulement dans les pays ayant atteint obligations du service de la dette consécutive à leur point d’achèvement, mais également dans l’allègement de la dette. 52 R É S U LT AT S P R O B A B L E S — C O N C L U S I O N S P R É L I M I N A I R E S Ce supplément de ressources dégagé par l’al- • Les bailleurs de fonds et les organismes prê- lègement de la dette est essentiel si l’on veut ob- teurs avaient prévu l’impact de l’Initiative assez tenir une réalisation simultanée des multiples tôt pour opérer une réduction de leurs trans- objectifs de l’Initiative PPTE. Sans ce supplé- ferts bruts égale au volume de leurs obligations ment, il n’apparaît pas possible de créer l’es- prévues dans le cadre de l’Initiative. Dans cette pace budgétaire nécessaire pour le montant situation, les comparaisons de transferts avant imposé de dépenses sociales et autres. Par et après l’Initiative pourraient dégager un sup- ailleurs, toujours selon le chapitre 4, l’assistance plément de ressources, mais le montant net des additionnelle figure au sein de l’Initiative, mais transferts auraient décliné antérieurement. il n’existe pas de mécanisme en garantissant Cette situation résulterait en un transferts net l’exécution. additionnel faible ou nul, et pourrait même se Il est en général difficile de déterminer si traduire par un recul du montant total net des l’Initiative PPTE a pu générer des transferts ad- transferts. ditionnels de ressources, dans la mesure où il n’existe aucun moyen rigoureux de déterminer La difficulté de cette analyse est exacerbée par ce qui se serait produit en l’absence d’un allè- la complexité et la mauvaise qualité des don- gement de la dette. Une solution possible nées disponibles au sujet des flux d’aide inter- consiste à utiliser les flux prévisionnels figurant nationaux (Birdsall et Williamson 2002 ; Renard dans les analyses de viabilité de la dette de l’Ini- et Cassimon 2001). Tout en reconnaissant qu’il tiative PPTE. Ces prévisions se fondent sur une faudra plusieurs années avant de pouvoir vrai- enquête effectuée auprès des bailleurs de fonds ment discerner le plein impact de l’Initiative et des organismes prêteurs pour essayer d’éva- PPTE en termes de flux d’aide supplémentaires, luer les montants des transferts prévus. Ces don- la présente section tente de dégager les ten- nées peuvent servir de point de départ à une dances émergeant des agrégats de flux les plus analyse hypothétique qui fera l’objet d’une dis- récents17. Ces données proviennent de deux cussion ultérieure. Il n’apparaît toutefois pas sources : le système d’information du CAD, qui clairement dans quelle mesure les bailleurs de offre la vision des bailleurs de fonds sur les flux fonds et les organismes prêteurs ont pris en d’assistance, et le Système de notification de la compte l’Initiative. On peut envisager trois cas dette à la Banque mondiale (Debtor Reporting de figure : System - DRS) de la Banque mondiale, qui reflète la perspective des pays débiteurs. Dans les deux • Les bailleurs de fonds et les organismes prê- cas, on observe des tendances similaires pour les teurs fournissent à l’avenir le même montant montants nets de transferts de ressources en brut de fonds, quel que soit celui octroyé dans direction des PPTE 18. Comme il a été noté au le cadre de l’Initiative. Dans ce cas, le montant chapitre 4, il est important d’examiner l’évolu- de la réduction des obligations du service de tion des montants nets de transferts de res- la dette consécutive à l’Initiative est entière- sources aussi bien au niveau global – en raison ment additionnel. des conséquences pour la répartition de l’assis- • Les bailleurs de fonds et les organismes prê- tance – qu’au niveau individuel des PPTE. teurs, n’ayant pas prévu l’Initiative, décident de Au niveau global, les transferts nets de res- réduire le montant brut des transferts pour sources en faveur des PPTE ont augmenté durant maintenir le même montant net de transferts la première moitié des années 1990, mais chu- de ressources. Pas de transferts de ressources tèrent brutalement ensuite, comme le montre la additionnels, mais une comparaison des flux figure 6.5. Le montant net des transferts s’élevait immédiatement antérieurs et postérieurs à en moyenne à environ 14,2 milliards de dollars l’accord d’assistance de l’Initiative dégagerait entre 1990 et 1995 et à environ 11,9 milliards une modification du montant brut des flux de dollars entre 1996 et 2000. Un déclin similaire sans modification du montant net des trans- mais encore plus abrupt peut être constaté à la ferts. figure 6.6 pour tous les pays en voie de déve- 53 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E Recul de l’agrégat du montant net des Figure 6.5 transferts en faveur des pays de l’Initiative PPTE milliards de $US 17 16 Tendance 1990–95 15 14 13 12 11 Tendance 1995–2000 10 9 8 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Source : OCDE, base de données CAD. Déclin rapide de l’agrégat du montant net des transferts en faveur des pays en voie Figure 6.6 de développement (ne comprend pas les pays ayant souffert de la crise financière asiatique) milliards de $US 50 45 Tendance 1990–95 40 35 30 25 20 Tendance 1995–2000 15 10 5 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Source : OCDE, base de données CAD. 54 R É S U LT AT S P R O B A B L E S — C O N C L U S I O N S P R É L I M I N A I R E S loppement19 ? Les données indiquent une cer- semble du déclin subi par le montant net des taine stabilisation après 1997, mais un nouveau transferts (soit 14 milliards de dollars) ni même recul s’est produit en 2000. le montant du déclin (supérieur à 2 milliards Une analyse plus approfondie révèle qu’entre de dollars) affectant l’ensemble des pays de l’Ini- 1990 et 1995, le montant net des transferts en fa- tiative PPTE. veur de tous les pays en voie de développement Sur ces transferts en réduction, la part des a progressé au rythme annuel de 2,3 pour cent, 26 pays ayant atteint leur point de décision a mais a ensuite reculé au taux annuel de – 13 pour connu une progression remarquable après 1998, cent à partir de 1995. pour les pays de l’Initiative comme l’indique la figure 6.720. Le montant reçu PPTE, les taux de croissance correspondants par les autres pays de l’Initiative a progressé sont de 0,5 pour cent avant 1995 et de -3,7 pour également depuis 1988, quoique dans une cent après 1995. moindre mesure. Il semble donc qu’il y ait eu une Il est intéressant de remarquer que les don- redistribution en faveur des pays de l’Initiative nées du DRS et du CAD ne reflètent pas encore depuis 1998. Ce déplacement comporte des intégralement l’impact de l’allègement intéri- conséquences importantes pour le principe de maire de la dette. Néanmoins, même si la tota- la sélectivité et de l’efficacité de l’aide. Si l’on lité du montant de l’assistance fournie aux 26 considère que les PPTE sont dotés de méca- pays de l’Initiative au titre du service annuel de nismes d’action gouvernementale plus faibles la dette (soit 1,3 milliards de dollars) devait y être (comme le révèle l’indice de l’Évaluation de la incluse, cela ne suffirait pas à compenser l’en- performance des politiques et des institutions du Augmentation de la proportion de l’agré- gat du montant net des transferts de Figure 6.7 ressources reçue par les pays de l’Initia- tive PPTE 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Autre pays en voie de développement Autres pays de l'Initiative PPTE Pays au point de décision Source : OCDE, base de données CAD. 55 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E pays (CPIA), que d’autres pays pauvres (qu’il l’ensemble des pays situés au point de décision, s’agisse de pays de l’AID ne participant pas à l’Ini- et à 18 pour cent au-dessous des prévisions, tiative ou de pays à revenu faible/intermédiaire pour les pays au point d’achèvement. Les don- ne participant pas à l’Initiative PPTE), cette re- nées du CAD révèlent également un recul d’en- distribution est en contradiction avec le principe viron 14 pour cent pour les 26 pays de l’Initiative des allocations basées sur les résultats, et elle PPTE. risque de diminuer l’efficacité globale de l’aide L’évolution des transferts n’est pas la même au développement21. pour tous les pays. En Ouganda et au Came- Ces statistiques suggèrent que, bien que les roun, on observe un montant additionnel d’as- PPTE, en tant que groupe, bénéficient d’une sistance, les bailleurs de fonds ayant poursuivi part croissante du montant mondial d’aide dé- leur aide en raison des efforts durables de ré- clinant, ils ne reçoivent pas de montants de forme accomplis par ces pays. Deux autres pays fonds additionnels, si l’on compare le total des présentent la tendance opposée. Au Malawi, transferts reçus avec ce qu’ils recevaient avant la avant même la détérioration des critères de per- création de l’Initiative (c’est-à-dire avant 1996). formance de l’action gouvernementale obser- Bien que l’on ne connaisse pas les raisons du dé- vée dans ce pays en 2001, les prêts ne provenant clin abrupt observé depuis 1995, dans la me- pas de l’Aide publique au développement (ODA) sure où les transferts de ressources accusaient et, dans une certaine mesure, même les prêts oc- un recul durant les années précédant la date à troyés par l’ODA, ont accusé un recul après que laquelle la plupart des pays se sont qualifiés certains bailleurs de fonds ont adopté une poli- pour un allègement de leur dette, on ne peut uti- tique d’élimination des prêts consentis aux pays liser ces années comme période de référence de l’Initiative PPTE. Même si cette décision a un pour tenter de déterminer si des fonds d’aide ad- impact favorable sur la viabilité de la dette, elle ditionnels ont été reçus. réduit également le montant global des transferts d’aide, car le déclin du montant des prêts n’est Au niveau individuel des pays pas compensé intégralement par des subven- Les données de l’Initiative PPTE pour le prin- tions. La décision récente de suppression du temps 2002 corroborent le déclin du montant net soutien budgétaire adoptée par la plupart des des transferts en 2000 illustré ci-dessus. Bien créanciers en raison des inquiétudes soulevées qu’il soit difficile de mesurer le plein impact de par les questions de gestion des affaires pu- l’Initiative en regardant les données de l’année bliques et de responsabilisation a exacerbé la précédant et de l’année suivant l’octroi de l’as- chute du soutien financier au développement au sistance, étant donné que la majorité des pays ont Malawi. Étant donné que les bailleurs de fonds atteint leur point de décision au titre PPTE-R avaient financé une part importante du budget durant la même année, il est peut-être possible malawien ces dernières années, cette décision de corroborer le déclin observé au niveau des peut refléter une sélectivité croissante de la part agrégats de données à partir des données obte- des bailleurs de fonds qui ressentent une nues au niveau individuel des pays. Comme il a moindre obligation de poursuite de leur finan- été remarqué précédemment, les transferts pré- cement (pour subvenir notamment aux obliga- vus dans la documentation des points de déci- tions du service de la dette). Même si certains y sion, sur la base d’une enquête effectuée auprès voient une évolution positive en termes d’effi- des bailleurs de fonds, fournissent un point de cacité du développement, cette évolution se tra- référence pour évaluer les transferts réels ulté- duit également par une diminution des transferts rieurs en 2000. Un déclin du montant net réel des additionnels. transferts en 2000 est observé aussi bien pour les Le deuxième en cas est celui de la Zambie, qui pays situés au point de décision que pour les pays a subi un déclin considérable des transferts de ayant atteint leur point d’achèvement : Le mon- soutien à sa balance de paiements après qu’elle tant net des transferts s’est inscrit à environ a atteint son point de décision, en raison des in- 19 pour cent au-dessous des prévisions pour quiétudes éprouvées par les bailleurs de fonds 56 R É S U LT AT S P R O B A B L E S — C O N C L U S I O N S P R É L I M I N A I R E S au sujet de la gestion des affaires publiques. Au- liés aux ressources humaines et (iii) coordination delà de ces cas spécifiques, la capacité des PPTE entre la dette et les politiques macroécono- à attirer des transferts additionnels est variable. miques. Même lorsque la capacité en personnel Le dernier rapport d’exécution de l’Initiative est suffisante (60 pour cent des cas), la vaste PPTE (juillet 2002) note pour 2001 une aug- majorité des participants (75 pour cent) esti- mentation des flux d’assistance en faveur des maient que les aptitudes du personnel consi- PPTE ayant atteint leur point de décision, par déré étaient limitées. comparaison avec la moyenne observée en L’enquête a conclu que les PPTE se voient of- 1998–2000, mais la situation varie suivant les frir une forte quantité d’activités de formation et pays. Le plein impact de l’Initiative PPTE en de renforcement de capacités, mais que le termes de transferts additionnels ne pourra être manque de coordination entre les différents jaugé qu’après plusieurs années. prestataires nuit à l’efficacité totale de ces ef- forts23. Les consultations de l’OED avec les pres- Aptitude à la gestion de la dette tataires régionaux de formation en gestion de la Comme il a été noté au chapitre 5, un certain dette font état d’une certaine irrationalité des ac- nombre de bailleurs de fonds et d’organisations tivités de renforcement de capacité dans le do- se sont donnés comme mission d’améliorer la maine de la gestion de la dette (autrement dit, capacité des PPTE à gérer leur dette, par le biais il n’existe pas de garantie que les prestations d’assistance et de formation techniques. Bien que nécessaires soient offertes par les organisations la plupart des institutions se félicitent de l’impact les plus aptes à le faire) due à la carence des positif de leurs programmes, peu de groupes échanges d’informations entre les prestataires ex- sont en mesure d’évaluer véritablement les ré- térieurs. Il sera nécessaire à l’avenir de prêter une sultats de leur action, et cette aptitude varie plus grande attention au renforcement de ca- considérablement. Il n’existe que des évalua- pacité en matière de gestion de la dette dans le tions qualitatives, et on trouve peu d’analyses cadre du processus de l’Initiative PPTE, et d’exi- concrètes des progrès accomplis dans le do- ger une meilleure coordination et un meilleur ci- maine de la capacité des PPTE à gérer leur dette. blage de l’offre des prestataires d’assistance Une enquête d’auto-évaluation récente sur technique. la gestion de la dette, effectuée auprès de 33 pays de l’Initiative PPTE sous les auspices de la Banque Résultats probables mondiale et du FMI, conclut que les pays ayant Il reste difficile pour les PPTE de parvenir à la via- dépassé leur point d’achèvement semblent avoir bilité de la dette – d’une part parce qu’ils conti- renforcé leur capacité de gestion de la dette nueront sans doute à devoir recourir à l’emprunt plus rapidement que les autres PPTE (Banque pour répondre aux défis posés par le dévelop- mondiale et FMI 2002c)22. Le besoin de renfor- pement, et d’autre part en raison de l’étroitesse cer la capacité institutionnelle (la structure ju- de leur gamme de produits d’exportation et de ridique aussi bien que l’organisation et le la volatilité des recettes des exportations. Dans personnel de la fonction de gestion de la dette) un tel contexte, il serait préférable de remplacer reste la gageure principale, laquelle dépend éga- les prêts par des subventions, pour garantir l’ob- lement de l’existence d’un soutien politique à la jectif de la viabilité de la dette et éviter les conflits mise en œuvre des réformes nécessaires. L’en- potentiels avec les autres objectifs nécessitant quête menée par la Banque mondiale et le FMI des ressources additionnelles, mais il est douteux auprès des responsables officiels de la gestion de que l’on y parvienne à une échelle suffisante la dette révélait également le faible niveau de dans un avenir proche. Le débat portant sur les transparence et de responsabilisation concer- indicateurs et les niveaux ne modifie pas les pers- nant les nouveaux emprunts dans tous les pays. pectives sous-jacentes de la viabilité de la dette : Les obstacles au renforcement de capacité pro- il ne modifie que les points de référence utilisés cédaient de trois catégories principales : (i) obs- pour décider de la viabilité de la dette. Par tacles institutionnels et politiques, (ii) obstacles exemple, même si l’on réduisait la cible du ratio 57 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E dette/exportations à 100 pour cent, il serait im- également en termes de viabilité de la dette, la- possible d’éliminer la volatilité des exportations quelle nécessite une augmentation des recettes ou la nécessité de recourir à de nouveaux em- reçues. prunts, et le profil de viabilité resterait identique. Les critères de performance sont fortement Quant à la nouvelle définition de la « viabilité », axés vers les secteurs sociaux et, plus spécifi- la plupart de ces pays n’auraient de toute façon quement, sur les dépenses sociales, sans vrai- pas été en mesure de parvenir à la viabilité de la ment attacher d’importance aux résultats et aux dette. Le fait d’abaisser le seuil résultera en une impacts. Aux yeux des gouvernements des pays augmentation de l’allègement de la dette (mais débiteurs, l’équilibre entre les dépenses pu- pas forcément en une augmentation des res- bliques propices à la croissance et les dépenses sources) et peut devenir un objectif à part entière, sociales semble contredire les objectifs princi- mais il s’agit d’un processus indépendant de la paux des PPTE. réalisation de l’objectif de viabilité. Si l’on veut assurer la réalisation simultanée Bien qu’il soit nécessaire d’infuser un certain des multiples objectifs de l’Initiative (notam- réalisme aux prévisions des exportations, la prio- ment le dégagement de ressources permettant rité devrait être donnée à l’augmentation et à la d’augmenter les dépenses du secteur social) il stabilisation des recettes à l’exportation, grâce à sera nécessaire (sinon suffisant) de parvenir à une une diversification des exportations. Cela passe augmentation du montant net des transferts de peut-être par un meilleur accès aux marchés des ressources, cette augmentation devant être au pays développés. Il est probable que la plupart moins égale au montant d’allègement promis des pays vont continuer à devoir contracter de dans le cadre de l’Initiative. La tendance récente nouveaux emprunts pour répondre à leurs be- du montant net des transferts se caractérise par soins de développement. Le principal défi sera un déclin marqué des flux en faveur des PPTE, de garantir que les fonds dégagés seront inves- tout comme envers les pays pauvres dans l’agré- tis de manière productive et efficace pour ren- gat. En outre, les données indiquent un dépla- forcer la capacité de remboursement. Un tel cement prononcé de la distribution du montant objectif impose de réformer la gestion des dé- des ressources d’aide (d’ailleurs en diminution) penses publiques et de la dette, d’améliorer le au détriment des pays pauvres et en faveur des climat des investissements et d’effectuer les in- PPTE. vestissements nécessaires à l’accélération et au Au vu du nombre limité des instruments dont maintien de la croissance économique globale. dispose l’Initiative PPTE, et si l’on considère Il est important d’accorder une plus grande at- qu’il s’agit d’un élément important mais res- tention à ces questions essentielles. treint au sein du cadre du développement, il L’une des conditions de la croissance écono- convient de clarifier les points suivants : (a) mique est l’adoption d’un mécanisme robuste de quels sont les principaux objectifs de l’Initia- gestion des affaires publiques. Beaucoup de tive ? (b) quels moyens spécifiques peut-on uti- PPTE n’ont pas encore vraiment satisfait à cette liser pour réaliser ces objectifs ? et (c) comment condition, ce qui projette une certaine incerti- garantir ces moyens ? Une telle réflexion per- tude sur les perspectives de réalisation des ob- mettrait une meilleure évaluation des résultats jectifs de l’Initiative, non seulement pour la de l’Initiative en référence à ses objectifs et aux croissance et la réduction de la pauvreté, mais attentes que ces objectifs contribuent à susciter. 58 7 Conclusions et recommandations L e présent chapitre résume les principales conclusions de l’examen en- trepris par ce document, en référence aux questions d’évaluation les plus importantes présentées au chapitre 1: • Pertinence : La conception de l’Initiative PPTE est-elle adéquate et appropriée aux objectifs dé- clarés et aux résultats attendus ? • Efficacité et efficience : Sur la base de l’expérience acquise à l’heure actuelle, quelles sont les pers- pectives de réussite de l’Initiative PPTE ? De réussite efficace ? • Viabilité : Dans quelle mesure les résultats attendus de l’Initiative PPTE sont-ils susceptibles de perdurer face aux obstacles et risques rencontrés ? • Développement institutionnel : Dans quelle mesure la conception de l’Initiative permet-elle de renforcer les capacités pour garantir que les objectifs de l’Initiative PPTE sont réalisables et viables ? Pertinence jouté, de façon explicite, une contrainte de créa- L’objectif fondamental de l’Initiative est de ré- tion d’un espace budgétaire pour répondre à duire les hauts niveaux d’endettement des PPTE. l’augmentation des dépenses sociales. Les pa- Sa pertinence est évidente, d’un point de vue de ragraphes suivants débattront des deux élargis- politique économique tout autant que du point sements d’objectifs qui viennent d’être cités. de vue de l’économie et de l’efficacité de l’aide. Cela est démontré par le soutien important ma- Viabilité de la dette nifesté à l’Initiative PPTE dans le cadre de tous L’objectif afférent à la viabilité de la dette est les forums internationaux d’importance, qu’il devenu plus ambitieux – en raison des pressions s’agisse des sommets du G-7 ou du consensus politiques – nourrissant les attentes au sujet de de Monterrey. Mais l’Initiative s’est dotée d’ob- ce que l’Initiative est réellement en mesure d’ac- jectifs multiples, alors même que le nombre complir. L’objectif principal de l’Initiative ini- d’instruments disponibles n’augmentait pas. tiale était de ramener la dette à un niveau L’objectif de promotion de la croissance par le tolérable dans le cadre d’une stratégie destinée biais d’une réduction de l’excès d’endettement à accomplir la viabilité de la dette. Au fil du a été conservé, les attentes en termes de viabi- temps, cet objectif a été modifié pour finale- lité de la dette ont été renforcées et il a été ra- ment devenir l’objectif établi par l’Initiative ren- 59 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E forcée de garantir une sortie « permanente » du PPTE ne peut agir directement sur ces facteurs. rééchelonnement de la dette. Il aurait été plus réaliste pour l’Initiative de La notion de « viabilité de la dette » est liti- mettre en place un objectif plus modeste de ré- gieuse, le débat portant aussi bien sur la façon duction de l’endettement à un niveau offrant de la mesurer que sur la manière de la « garan- aux pays une chance raisonnable de faire face du- tir ». L’examen arrive à la conclusion que, en rablement à leur dette extérieures. Même cet dépit de ses imperfections, l’indicateur principal objectif plus modeste procèderait d’une parti- utilisé par l’Initiative PPTE, le ratio du montant cipation intégrale des créanciers, afin d’assurer de la dette (VAN) sur les exportations, est pré- le niveau d’allègement promis, et d’une gestion férable, opérationnellement et pour des raisons prudente de la dette. L’Initiative prend comme pratiques, aux autres indicateurs possibles. Le ni- hypothèse que tous les créanciers décideront de veau du seuil actuel semble également raison- participer à cet effort, mais elle ne peut le ga- nable par comparaison avec les niveaux rantir. Par ailleurs, les mécanismes de l’Initia- d’endettement des pays pauvres ne souffrant tive ne ciblent pas le renforcement des capacités pas d’un fort endettement. Le niveau du seuil dé- de gestion de la dette, l’hypothèse étant qu’il sera termine le montant d’allègement de la dette au- remédié à cette carence par des efforts entrepris quel peut avoir droit un pays, mais le fait en-dehors de l’Initiative. d’atteindre le seuil n’est pas en soi la garantie En dernier lieu, l’une des conditions stra- d’une viabilité à long terme de la dette. Celle-ci tégiques essentielles de la viabilité de la dette, est évaluée au moyen de l’analyse de viabilité de et de la réduction de la pauvreté, repose au sein la dette, dont la valeur n’a pas encore été dé- d’une stratégie crédible de croissance multi- montrée de façon convaincante. Bien que l’uti- sectorielle. Sur ce point, la conception de l’Ini- lisation de la méthodologie du stock de la dette tiative, notamment en raison du lien avec le pour évaluer le niveau actuel de la dette consti- processus de DSRP, prend bien en compte les tue l’une des caractéristiques positives de l’Ini- enseignements acquis au sujet de la nécessité tiative PPTE, la fondation méthodologique des d’instituer un véritable mécanisme de gestion projections effectuées pour les niveaux d’en- des affaires publiques et d’élaborer une stra- dettement futurs reste incertaine. Le manque tégie exhaustive de réduction de la pauvreté in- de transparence des modèles économiques sous- tégrée au niveau local. S’il bénéficie d’une mise tendant ces projections, de même que le trop en œuvre complète, le processus de DSRP grand optimisme des hypothèses de croissance, pourrait favoriser la montée en puissance de so- ont conféré un caractère ambigu aux analyses de ciétés civiles plus robustes et pourrait avoir viabilité de la dette, donnant ainsi l’impression un impact favorable sur les processus d’inclu- que le processus est politiquement manipulable. sion, de transparence et de responsabilisation. Les niveaux des seuils sont également fonction Nul ne peut savoir si cela servira les efforts de en partie du niveau des ressources dont dispose réforme économique suffisamment pour af- l’Initiative. fronter réellement le dilemme structurel et Une initiative d’endettement non répétée ne promouvoir la croissance. Alors même que peut suffire à garantir qu’un pays sera en mesure l’Initiative est en cours, on constate que les ef- d’éviter tout problème à l’avenir. Les perspectives forts en faveur des activités de promotion de de viabilité de la dette dépendent d’un certain la croissance se limitent à l’instauration de mé- nombre de facteurs modifiant la capacité de canismes de gestion macroéconomique et à remboursement d’un pays, notamment le vo- un investissement en capital humain. En dépit lume et les conditions de nouveaux emprunts, de leur importance pour la croissance des l’utilisation productive de ressources addition- PPTE, il n’a guère été accordé d’attention à nelles axées sur l’augmentation des recettes et des facteurs tels que l’accès aux marchés, la na- la promotion de la croissance et la stabilisation ture du climat d’investissement et la mise en et la diversification des exportations. l’Initiative place d’infrastructures. 60 C O N C L U S I O N S E T R E C O M M A N D AT I O N S Dégager des ressources pour la réduction de Il en découle que, bien que l’Initiative soit ap- la pauvreté proprié aux circonstances affectant les PPTE, Les objectifs ont été élargis au sein de l’Initiative son mécanisme ne correspond pas complète- PPTE renforcée de façon à cibler explicitement ment à la réalisation de ses objectifs. Ces objec- les ressources dégagées par l’allègement de la tifs sont trop ambitieux et il n’apparaît pas dette en faveur des dépenses sociales axées sur clairement de quelle manière il pourrait être re- la réduction de la pauvreté. La réalisation de cet médié aux carences de sa conception. Elle aurait objectif repose sur l’hypothèse fondamentale été plus appropriée pour un objectif plus mo- que l’allègement de la dette octroyé s’inscrira en deste : l’allègement de la dette pour quelques uns sus et au-delà des autres transferts d’aide. Cette des pays les pauvres. hypothèse est nécessaire si l’on veut « libérer » des ressources pour permettre l’augmentation Efficacité et efficience des dépenses sociales axées sur la réduction de Si l’on parvient à obtenir l’allègement de la dette la pauvreté. Les mécanismes de l’Initiative ne per- prévu, l’Initiative réussira à accomplir une ré- mettent toutefois pas de garantir ce processus : duction substantielle de la dette extérieure des le mécanisme de remise de créances n’assure pas PPTE, et le niveau du service de la dette auquel en lui-même le principe de « l’additionnalité ». sont astreint les PPTE à l’heure actuelle revien- Sans ressources additionnelles, on ne peut savoir dra à des niveaux comparables ou inférieurs à comment sera créé l’espace budgétaire, et, en ceux des autres pays pauvres. Dans ce cas, l’Ini- l’absence d’additionnalité, quels compromis de- tiative atteindra sans doute son objectif initial de vront être exercés en conséquence au niveau des réduction de la dette extérieure des PPTE tout priorités de réduction de la pauvreté. en offrant à ceux-ci la possibilité d’un « nouveau Par le passé, les efforts d’allègement de la départ ». dette n’ont pas donné lieu à des transferts ad- La réduction du montant nominal du service ditionnels. Les données disponibles mettent en de la dette met à la disposition du gouvernement évidence un recul substantiel du montant net des des PPTE l’espace budgétaire nécessaire à la transferts de ressources après 1995, qui coïncide poursuite de leurs priorités en matière de dé- avec la montée progressive de l’allègement de veloppement. Toutefois, l’impact réel sur les dé- la dette prévu dans le cadre de l’Initiative PPTE. penses globales de développement, et sur le On constate également une augmentation pro- budget, n’apparaîtra clairement qu’avec le temps noncée de la proportion des flux reçus par les et à mesure qu’apparaîtront des données bud- pays de l’Initiative au sein du montant global gétaires plus détaillées et des informations au des transferts d’assistance. Il n’est pas encore sujet des montants globaux de transferts de res- possible d’évaluer le plein impact de l’allège- sources. Comme il a été remarqué précédem- ment de la dette, ni de déterminer si la ten- ment, les données des dernières années révèlent dance à la baisse du montant net des transferts un déclin substantiel du montant net des trans- s’est inversée. ferts de ressources en faveur des PPTE, en termes En outre, les fonds de ressources étant limi- absolus. En outre, le déplacement d’une plus tés, il pourrait y avoir conflit entre l’objectif de grande proportion de ces ressources en faveur réduction de la pauvreté et celui de viabilité de des PPTE est en contradiction avec le principe la dette. La baisse du montant de l’endettement des allocations basées sur les résultats, et elle est favorable à la viabilité de la dette mais elle risque de diminuer l’efficacité et l’efficience glo- peut entraîner une réduction de l’ensemble des bale de l’aide au développement. ressources disponibles pour la réduction de la La réduction de l’endettement ne peut suffire pauvreté et la croissance. Il serait possible d’évi- par elle-même à garantir la viabilité de la dette, ter un tel conflit en substituant des subventions laquelle dépend, de façon fondamentale, de la aux prêts, mais il est douteux que l’on y par- croissance et de la volatilité des exportations. Des vienne dans un avenir proche. prévisions de croissance plus réalistes, associées 61 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E à une amélioration de l’analyse du risque pré- L’Initiative établit également des niveaux de senté par le poids prévisionnel de la dette au sein référence pour les dépenses publiques, axés sur des analyses de viabilité de la dette débouche- les secteurs sociaux, notamment ceux de la santé raient sur une meilleure évaluation de la capa- et de l’éducation. On peut le constater claire- cité de chaque pays à satisfaire au seuil de viabilité ment, non seulement en ce qui concerne les de la dette établi par l’Initiative et assurerait un conditions préalables à l’utilisation des ressources débat plus informé, dans les pays des bailleurs par les PPTE mais aussi pour les cibles organi- de fonds comme dans ceux des bénéficiaires, au sationnelles (et budgétaires) relatives aux dé- sujet des réformes nécessaires en matière de penses publiques qui définissent les point gouvernance. Un tel effort permettrait égale- d’achèvement. En principe, les pays bénéficiaires ment d’établir avec plus de clarté et de réalisme assurent le suivi du montant global des dépenses les objectifs de l’Initiative et les dispositions fi- publiques consacrées à la réduction de la pau- nancières nécessaires. vreté. En pratique, la plupart des pays privilégient L’Initiative impose une période de réformes les dépenses sociales, principalement sous la durables de gouvernance et structurelles. Cette forme de dépenses de santé et d’éducation. Les condition a été assouplie dans le but de per- rapports périodiques publiés au sujet de l’Ini- mettre la participation au programme d’un plus tiative PPTE présentent régulièrement l’évolution grand nombre de pays. Mais l’assouplissement des dépenses sociales et les examens des FRPC progressif des conditions préalables à l’égard soulignent aussi l’importance des dépenses des pays de la « fournée du millénaire » (admis consacrées aux pauvres. à participer à la fin 2000) entraîne le risque que Dans cette optique, les rapports périodiques ces pays seront incapables de réaliser les objec- publiés au sujet de l’Initiative PPTE indiquent que tifs de l’Initiative PPTE s’ils doivent affronter des plus de la moitié des recettes publiques seront obstacles plus importants pour atteindre leur consacrées aux dépenses sociales durant les pro- point d’achèvement. De fait, la majorité des pays chaines années. La plupart des pays bénéficiaires de la « fournée du millénaire » ont effectivement estiment que ce déséquilibre est contraire à commis des infractions à leurs engagements leurs objectifs de développement multisectoriel après avoir atteint leur point de décision. Même ainsi qu’au rôle de recherche de priorités dévolu s’il est encore trop tôt pour former une conclu- aux DSRP. sion sur l’impact de cet assouplissement sur les Le fait d’accorder trop d’importance aux dé- résultats de l’Initiative, toutes choses étant égales penses sociales présente d’autres inconvénients. par ailleurs, on peut s’attendre à ce que ces pays Les critères de performance relèvent principa- ne puissent obtenir de résultats satisfaisants en lement de la mise en œuvre et des dépenses et matière de développement. négligent de mesurer les résultats et impacts, fi- Les résultats de l’examen du processus de naux ou intermédiaires. L’impact des moyens DSRP – critère de performance essentiel – indi- utilisés sera probablement limité par les obs- quent un niveau satisfaisant de participation des tacles présentés par la capacité d’absorption, le pouvoirs publics mais variable suivant les pays. fait que des montants élevés d’assistance ciblent En termes de croissance, les éléments de la stra- déjà les secteurs sociaux et l’application uni- tégie sont peu développés. Cette conclusion est forme des conditions à tous les pays, même similaire à celle des examens des DSRP effectués dans les cas où le financement pourrait ne pas par la Banque mondiale et les partenaires ex- être le facteur essentiel de la réalisation des ob- ternes, qui indiquent, qu’en dépit de la place jectifs du secteur social. La réalisation des ob- prioritaire accordée à la croissance au sein des jectifs de l’Initiative PPTE pourrait également DSRP, on doit souvent y déplorer un manque de souffrir de l’utilisation inefficace des ressources précision sur la façon de réaliser les niveaux at- au sein des secteurs ciblés et du faible niveau tendus de croissance et l’absence de priorisation d’importance accordé aux autres dépenses fa- des actions nécessaires pour atteindre les ob- vorables à la croissance et à la réduction de la jectifs essentiels de la nouvelle stratégie. pauvreté. 62 C O N C L U S I O N S E T R E C O M M A N D AT I O N S Viabilité ainsi que la coopération au sein du dévelop- Le risque le plus important pour l’Initiative est pement. Elle tout particulièrement stimulé et de créer des attentes irréalistes, en raison de amélioré la collaboration et la coordination l’absence possible de transferts additionnels et entre la Banque mondiale et le FMI, aussi bien des interprétations trop ambitieuses formulées au niveau opérationnel qu’à celui de l’offre de au sujet de la viabilité de la dette. Il existe d’autres conseil technique aux pouvoirs publics. Alors risques : participation inégale des créanciers, même qu’il ne faisait pas partie de sa concep- qui pourrait réduire le montant d’allègement tion initiale, le volet le plus important de l’ac- attendu ; faible capacité de la plupart des PPTE tion de l’Initiative sur le développement en matière de gestion de la dette ; apparence pourrait bien être son soutien aux améliora- d’opacité des aspects prévisionnels des analyses tions apportées aux systèmes de gestion des dé- de viabilité de la dette. penses publiques par les PPTE. La viabilité à long terme de la dette suppose L’Initiative PPTE a servi de catalyseur au pro- l’élaboration et l’institutionnalisation d’une stra- cessus de DSRP, lequel pourrait exercer un im- tégie de croissance crédible, génératrice des bé- pact considérable en matière d’amélioration néfices, des emplois et des recettes nécessaires de la gouvernance, de transparence et de res- pour assurer la viabilité financière et la capacité ponsabilisation, tout en incitant chaque pays à de remboursement. L’un des éléments fonda- devenir partie prenante aux stratégies de ré- mentaux de cette stratégie est celui de la stabi- duction de la pauvreté. La conception de l’Ini- lisation des recettes des exportations, par le tiative présente des lacunes dans le domaine du biais d’une diversification de la gamme des pro- renforcement des capacités de gestion de la duits exportés et de l’accès aux marchés étran- dette. Les efforts entrepris pour fournir l’as- gers, en dépit du risque significatif posé par la sistance nécessaire aux gouvernements des dégradations des termes de l’échange et l’in- PPTE souffrent d’un manque de coordination justice des échanges commerciaux internatio- et d’inefficience. naux. Pour faire face aux défis du développement, ces pays devront peut-être continuer à recourir Recommandations à l’emprunt, et la principale gageure consistera Recommandation 1 : Clarifier les objectifs et de à garantir une utilisation productive et efficiente travailler à la cohérence des mécanismes de de toutes les ressources. Les progrès récem- l’Initiative avec ses objectifs principaux. ment constatés au niveau de l’offre de subven- Il convient de clarifier la finalité de l’Initiative. tions permettront d’assurer le financement du L’allègement de la dette est un instrument li- développement de façon durable, mais les mon- mité ; la reconnaissance officielle de cet état de tants d’assistance octroyés sous forme de sub- fait, ainsi qu’une priorisation de ses objectifs ventions restent limités et très inférieurs aux principaux et de leur mise en œuvre au sein de besoins de financement des PPTE. Au-delà des contextes spécifiques permettraient de formu- cadres financiers officiels, les PPTE doivent créer ler des attentes réalistes pour l’Initiative. L’objectif un environnement favorable à l’investissement de viabilité de la dette en particulier doit être privé, par le biais d’une stratégie à long terme de considéré de façon distincte de celui de la ré- réformes structurelles et de gouvernance, com- duction de la pauvreté. Ces objectifs sont aussi prenant la mise en place des infrastructures et valides l’un que l’autre, mais ils nécessitent des autres services nécessaires. réponses différentes. L’augmentation des dé- penses consacrées à la réduction de la pauvreté Développement institutionnel demande une augmentation des ressources oc- La création de l’Initiative PPTE a marqué une in- troyées aux pays pauvres (ainsi qu’une réforme novation majeure dans le domaine du finance- des politiques et une meilleure efficience de ment du développement. Elle a favorisé l’utilisation des ressources). La viabilité de la l’ouverture et la responsabilisation des pro- dette passe par une mise à plat de la façon dont cessus utilisés autour de la dette souveraine, les ressources sont accordées et requiert surtout 63 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E une approche s’efforçant de résoudre le di- L’importance fondamentale de l’action gou- lemme structurel que doivent affronter ces pays. vernementale pour la viabilité de la dette, la Les responsables se doivent de travailler à doter croissance et la réduction de la pauvreté est l’Initiative d’une finalité lui permettant d’iden- bien admise. Une mise en œuvre efficace im- tifier un rôle approprié au sein de la démarche pose une certaine souplesse mais il est nécessaire globale du développement. Il est nécessaire d’in- d’exiger clarté et transparence de raisonnement diquer les objectifs clairement, d’articuler pré- chaque fois qu’il est question d’assouplissement cisément les moyens utilisés pour les réaliser et des critères ou des standards de performance de de définir les rôles que devront adopter les dif- l’action gouvernementale. En l’absence d’une férents intervenants. Étant donné la publicité telle justification, il est primordial de souscrire conférée à l’Initiative, il est impératif d’expli- aux standards établis pour l’Initiative, non seu- quer clairement, à l’ensemble de la communauté lement au nom de la justice et de l’équité, mais du développement, les modifications apportées pour accroître les chances de réussite des ob- à ses objectifs et à sa conception. jectifs de l’Initiative et garantir leur viabilité. Recommandation 2 : Améliorer la transpa- Recommandation 4 : Les critères de perfor- rence de la méthodologie et des modèles éco- mance doivent être axés sur une croissance nomiques utilisés pour les prévisions favorable aux pauvres. concernant la dette, et augmenter le réalisme La croissance est essentielle, non seulement des prévisions de croissance figurant dans les pour la viabilité de la dette et la réduction de la analyses de viabilité de la dette. pauvreté, mais parce que l’optique actuelle de La partie des analyses de viabilité de la dette l’Initiative accorde une grande importance aux (DSA) concernant les prévisions formulées au dépenses sociales comme véhicule privilégié de sujet de la dette devrait procéder d’un méca- réduction de la pauvreté. Les critères de per- nisme méthodologique simple et transparent. formance de l’Initiative devraient présenter un L’opacité qui caractérise actuellement les pro- meilleur équilibre entre les priorités de crois- jections attise la controverse attachée aux ob- sance et les priorités de dépenses sociales tout jectifs de l’Initiative PPTE et est une source de en respectant les circonstances propres à chaque risque notable, et non nécessaire, pour la répu- pays. La Banque mondiale devrait améliorer son tation de la Banque mondiale. Une améliora- utilisation des connaissances déjà disponibles tion de l’analyse des perspectives et des risques et remédier aux carences informatives existantes déboucherait sur des prises de décisions mieux par le biais d’efforts supplémentaires de dia- raisonnées sur la manière de modifier la dé- gnostic, notamment en ce qui concerne l’effi- marche actuelle pour maximiser l’efficacité de cience globale des dépenses publiques, tout en l’Initiative en matière de développement. identifiant les sources de croissance et en éla- Recommandation 3 : Maintenir les stan- borant des stratégies sectorielles appropriées dards de performance de l’action gouverne- qui serviront de fondation aux points de réfé- mentale. rence appropriées. 64 ANNEXES ANNEXE A: INITIATIVE PPTE : SITUATION DES CAS CONSIDÉRÉS DANS LE CADRE DE L’INITIATIVE PPTE (PAR PAYS, JUILLET 2002) Total estima- tif de Cible Montantsa Pourcen- l’allégement VAN du ratio dette- (en millions de $, valeur actuelle) tage du service de Point Expor- Aide Réduction la dette nomi- Point de d’achève- tations Revenus Aide multi- Banque en VAN de nale (en Pays décision ment (%) (%) Total bilatérale latérale FMI mondiale la detteb miilions de $) Point d’achèvement (Initiative renforcée) Bolivie 1 302 425 876 84 194 2 060 Cadre initial Sept. 97 Sept. 98 225 448 157 291 29 54 14 760 Cadre renforcé Fév. 00 Juin 01 150 854 268 585 55 140 30 1 300 Burkina Faso 553 83 469 58 231 930 Cadre initial Sept. 97 Juil. 00 205 229 32 196 22 91 27 400 Cadre renforcé Juil. 00 Avr. 02 150 195 35 161 22 79 30 300 Supplément Avr. 02 150 250 129 16 112 14 61 230 Mauritanie Fév. 00 Juin 02 137 622 261 361 47 100 50 1 100 Mozambique 2 023 1 270 753 143 443 4 300 Cadre initial Avr. 98 Juin 99 200 1 717 1 076 641 125 381 63 3 700 Cadre renforcé Avr. 00 Sept. 01 150 306 194 112 18 62 27 600 Tanzanie Avr. 00 Nov. 01 150 2 026 1 006 1 020 120 695 54 3 000 Ouganda 1 003 183 820 160 517 1 950 Cadre initial Avr. 97 Avr. 98 202 347 73 274 69 160 20 650 Cadre renforcé Fév. 00 Mai 00 150 656 110 546 91 357 37 1 300 Point de décision (Initiative renforcée) Bénin Juil. 00 Flottant 150 265 77 189 24 84 31 460 Cameroun Oct. 00 Flottant 150 1 260 874 324 37 179 27 2 000 Éthiopie Nov. 01 Flottant 150 1 275 482 763 34 463 47 1 930 Gambie Déc. 00 Flottant 150 67 17 49 2 22 27 90 Ghana Fév. 02 Flottant 69 250 2 186 1 084 1 102 112 781 56 3 700 Guinée Déc. 00 Flottant 150 545 215 328 31 152 32 800 Guinée-Bissau Déc. 00 Flottant 150 416 212 204 12 93 85 790 Guyane 585 220 365 74 68 1 030 Cadre initial Déc. 97 Mai 99 107 280 256 91 165 35 27 24 440 Cadre renforcé Nov. 00 Flottant 150 250 329 129 200 40 41 40 590 (Suite de l’annexe à la page 62.) 67 68 ANNEXE A: (SUITE) Total estima- tif de Cible Montantsa Pourcen- l’allégement VAN du ratio dette- (en millions de $, valeur actuelle) tage du service de Point Expor- Aide Réduction la dette nomi- Point de d’achève- tations Revenus Aide multi- Banque en VAN de nale (en Pays décision ment (%) (%) Total bilatérale latérale FMI mondiale la detteb miilions de $) Honduras Juil. 00 Flottant 110 250 556 215 340 30 98 18 900 Madagascar Déc. 00 Flottant 150 814 457 357 22 252 40 1 500 Malawi Déc. 00 Flottant 150 643 163 480 30 331 44 1 000 Mali 523 162 361 58 182 870 Cadre initial Sept. 98 Sept. 00 200 121 37 84 14 44 9 220 Cadre renforcé Sept. 00 Flottant 150 401 124 277 44 138 28 650 Nicaragua Déc. 00 Flottant 150 3 267 2 145 1 123 82 189 72 4 500 Niger Déc. 00 Flottant 150 521 211 309 28 170 54 900 Rwanda Déc. 00 Flottant 150 452 56 397 44 228 71 800 Sao Tomé and Principe Déc. 00 Flottant 150 97 29 68 - 24 83 200 Sénégal Juin. 00 Flottant 133 250 488 193 259 45 124 19 850 Sierra Léone Mars 02 Flottant 150 600 268 332 123 122 80 950 Tchad Mai 01 Flottant 150 170 35 134 18 68 30 260 Zambie Déc. 00 Flottant 150 2 499 1 168 1 331 602 493 63 3 850 Point de décision (Initiative initiale) Côte d’Ivoire Mars 98 141 280 345 163 182 23 91 6c 800 Aide totale accordée/engagée 25 102 11 675 13 296 2 043d 6 394 41 520 Document PPTE préliminaire publié e Congo (Rép. dém. du) 150 5 773 3 556 2 217 400 700 79 9 800 Source : Groupe PPTE de la Banque mondiale. Accessible à http://www.worldbank.org/hipc/progress-to-date/progress-to-date.html a. Niveaux d’aide aux points de décision ou d’achèvement respectifs des pays, selon le cas. b. En pourcentage de la valeur actuelle nette de la dette au point de décision ou d’achèvement (selon le cas), après application de tous les mécanismes traditionnels d’allègement de la dette. c. La dette non rééchelonnable aux créanciers bilatéraux officiels non membres du Club de Paris et Club de Londres, qui a déjà fait l’objet d’une restructuration très concessionnelle, a été exclue de la VAN de la dette au point d’achèvement lors du calcul du ratio. d. Équivalant à 1 643 millions de DTS au taux de change DTS/USD de 0,8039 au 19 février 2002. e. Les chiffres sont basés sur les évaluations préliminaires à la date de distribution du document PPTE préliminaire et sont sujets à modification. ANNEXE B : LES OBJECTIFS ET PRINCIPES DIRECTEURS DE L’INITIATIVE PPTE PPTE-I PPTE-R Objectifs : « À l’origine, l’Initiative PPTE avait pour but de « L’objectif de l’Initiative PPTE consiste à ame- supprimer le poids excessif de la dette et de sor- ner le poids de l’endettement d’un pays à un tir définitivement du processus de rééchelon- niveau soutenable, sous réserve d’une perfor- nement. L’allégement peut également servir à mance satisfaisante de l’action politique » libérer des ressources pour augmenter les dé- (Banque mondiale et FMI, 1996). penses dans le secteur social afin de réduire la pauvreté dans la mesure où les paiements en es- pèces du service de la dette sont réduits. Ce sont aujourd’hui deux objectifs jumeaux » (Banque mondiale et FMI, 1999). Principes directeurs Principes du changement 1. Viabilité de la dette : L’objectif doit être la via- 1. Sortie définitive de l’endettement non sou- bilité d’ensemble de la dette au cas par cas, tenable : L’allégement de la dette fera dispa- d’où une stratégie durable de sortie du pro- raître le poids excessif de la dette et servira cessus de rééchelonnement. d’amortisseur contre les chocs exogènes. 2. Performance de l’action politique : Une ac- 2. Encouragement à la réforme : L’allégement tion ne sera envisagée que lorsque le débiteur de la dette encouragera encore davantage les aura démontré, par ses antécédents, sa ca- pays débiteurs à adopter des programmes pacité à utiliser de manière avisée le soutien d’ajustement et de réforme robustes. exceptionnel apporté. 3. En plus : L’allégement de la dette renforcera 3. Allégement de la dette : Les nouvelles mesures les instruments plus vastes à la disposition reposeront, dans la mesure du possible, sur de la communauté internationale pour pro- les mécanismes déjà en place. mouvoir le développement soutenable et la 4. Couverture : L’action supplémentaire sera réduction de la pauvreté. coordonnée parmi tous les créanciers concer- 4. Plan de financement : Ce plan sera accom- nés grâce à une participation d’ensemble pagné de propositions de financement des équitable. coûts imputables aux institutions multilaté- 5. Statut de créancier privilégié : Les actions en- rales. treprises par les créanciers multilatéraux pro- 5. Centralisation des efforts sur les membres tégeront leur intégrité financière et leur statut les plus pauvres : L’allégement de la dette vi- de créanciers privilégiés. sera les pays membres les plus pauvres pour 6. Nouveaux flux : Les nouveaux financements lesquels une dette excessive pourrait repré- extérieurs en faveur des pays concernés se- senter un obstacle particulièrement sévère ront accordés à des termes concessionnels ap- en matière de développement. propriés. (Suite de l’annexe à la page 64.) 69 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E ANNEXE B: (SUITE) 6. Application rétroactive : L’allégement ren- forcé de la dette sera offert à tous les membres, y compris ceux qui ont déjà atteint les points de décision et d’achèvement dans le cadre de l’Initiative, sous réserve que les seuils révisés ne les rendent pas inadmis- sibles. 7. Démarche simplifiée. 70 ANNEXE C : INITIATIVE EN FAVEUR DES PPTE : ORGANIGRAMME Première étape Le pays a fait preuve de bonne performance pendant trois ans et élabore avec le concours de la société civile un document de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP) ; en ce qui concerne les cas précédents, un DSRP ntérimaire peut suffire pour atteindre le point de décision. • Le Club de Paris offre un rééchelonnement selon les conditions de Naples, c’est-à-dire un rééchelonnement du service de la dette arrivant à échéance au cours de la période de consolidation de trois ans (jusqu’à 67 % de réduction sur les valeurs mobilières admissibles sur une base de la valeur actuelle nette). • D’autres créanciers bilatéraux et commerciaux offrent pour le moins des termes comparables. • Des institutions multilatérales continuent à appuyer le cadre d’une stratégie exhaustive de réduction de la pauvreté conçue par les gouvernements et bénéficiant d’une grande participation de la société civile et de la communauté des donneurs. SOIT SOIT L’opération d’encours de la dette du Club de Paris selon L’opération d’encours de la dette du Club de Paris selon les conditions de Naples et des termes comparables les conditions de Naples et des termes comparables par d’autres créanciers bilatéraux et commerciaux d’autres créanciers bilatéraux et commerciaux est adéquate n’est pas suffisante pour assurer l’atteinte de l’objectif de viabilité au point pour assurer l’atteinte de l’objectif de viabilité au point de décision. de décision. SORTIE POINT DE DÉCISION (Le pays n’est pas éligible à l’Initiative PPTE) (Les Conseils de la Banque mondiale et du FMI détermi- nent l’éligibilité) Tous les créanciers (multilatéraux, bilatéraux, commer- ciaux) s’engagent à assurer l’allégement de la dette au point d’achèvement flottant. Le volume d’aide dépend du besoin d’amener la dette à un niveau soutenable au point de décision. Il est calculé sur la base des données les plus récentes disponibles au point de décision. Deuxième étape Le pays a fait preuve d’une autre bonne performance en mettant en place les politiques déterminées au point de décision (qui sont les déclencheurs d’atteinte du point d’achèvement flottant) et liées au DRSP (intérimaire). • La Banque mondiale et le FMI apportent une aide intérimaire. • Les autres créanciers multilatéraux et bilatéraux, et la communauté des donneurs assurent un allégement de la dette à leur discrétion. • Tous les créanciers continuent d’appuyer une stratégie exhaustive de réduction de la pauvreté conçue par les gouverne- ments et bénéficiant d’une grande participation de la société civile et de la communauté des donneurs. Point d’achèvement « flottant » • Le point d’achèvement est lié à la mise en œuvre des actions politiques déterminées au point de décision. • Tous les créanciers fournissent l’aide déterminée au point de décision ; l’allègement de la dette intérimaire fourni entre les points de décision et d’achèvement est considéré comme une aide. – Le Club de Paris va au delà des conditions de Naples pour assurer une plus grande réduction de la dette concession- nelle à des termes allant jusqu’à 90 % de la VAN (et même plus si nécessaire) au titre de la dette admissible, afin de sortir du processus de dette non soutenable. – Les autres créanciers bilatéraux et commerciaux traitent de manière au moins comparable le stock de la dette. – Les institutions multilatérales prennent des mesures supplémentaires, si besoin est, pour amener la dette du pays à un niveau soutenable, chacune faisant son choix dans un menu d’options et la participation équitable de tous les créan- ciers concernés. 71 ANNEXE D : MÉTHODE D’ÉVALUATION L’évaluation a été effectuée selon plusieurs mé- PPTE ; les résultats des évaluations du Départe- thodes de traitement des principales questions ment de l’évaluation des opérations (OED) pour d’évaluation énumérées au Chapitre 1 : docu- l’aide-pays ; et d’autres études menées par ce Dé- mentation et analyse bibliographiques, analyse partement sur des sujets connexes. de la situation des intervenants et consultations Les études de cas dans cinq pays ont permis des informateurs clés, analyse quantitative et d’approfondir la pertinence de l’Initiative et la descriptive des données, études de cas et exa- façon dont elle est actuellement mise en œuvre. men des portefeuilles. Outre l’analyse des le- Elles ont conjugué les examens bibliographiques çons apprises dans les PPTE, l’examen et les consultations avec des personnels clés de comprenait, dans la mesure du possible, des la Banque mondiale et du FMI – pour la déter- analyses comparatives d’autres pays à faible re- mination initiale de la pertinence de l’Initiative venu, ainsi que l’expérience des pays à revenu et de sa conception – aux visites sur place et aux intermédiaire très endettés et leurs résultats en consultations locales visant à évaluer le proces- matière d’allégement de la dette dans les an- sus adopté et la performance initiale. Les visites nées 1980. sur place avaient surtout pour objet d’obtenir la Les examens de la documentation ont été réaction directe des intervenants en ce qui d’importantes sources d’information et de concerne le processus et la progression de la confirmation. Ils ont porté sur la volumineuse do- mise en œuvre de l’Initiative. Les cinq pays visi- cumentation officielle et les résultats de la re- tés étaient le Cameroun, la Guyane, le Malawi, cherche externe relative à l’Initiative. Ont l’Ouganda et la Zambie. Ces pays ont été sélec- également fait l’objet d’un examen de nombreux tionnés de manière à assurer l’équilibre régional : éléments de la recherche universitaire sur l’al- au moins un pays bénéficiant de l’allégement légement de la dette, la problématique de la de la dette dans le cadre de l’Initiative initiale en dette extérieure pesant sur les pays à faible re- faveur des PPTE, au moins un pays admissible sur venu et les défis que pose le développement la base du critère budgétaire, et d’autres pays sur dans les PPTE. Les travaux de base ont couvert la base de la composition du stock de leur dette une grande gamme d’éléments, dont l’origine de envers des créanciers multilatéraux, bilatéraux et l’endettement des PPTE et les mesures anté- privés. De plus, cet examen a cherché à renfor- rieures de résolution de ce problème ; les dé- cer la coordination avec d’autres évaluations en clarations des créanciers relatives aux actions cours pour la sélection des pays soumis aux politiques d’allégement de la dette des PPTE études de cas approfondies. La sélection des (1995–2000) ; les innovations en matière de mé- pays a été examinée en détail par des personnels canismes d’allégement de la dette (1980-2000) ; de la Banque mondiale et du FMI, ainsi que par l’examen du traitement de l’additionnalité, de la des représentants des ONG et des créanciers. viabilité de la dette et d’un nombre croissant Les consultations se sont tenues au sein et à d’analyses de viabilité de la dette des PPTE ; la l’extérieur de la Banque mondiale et du FMI et littérature des ONG concernant l’Initiative, les ont réuni une grande gamme d’intervenants. questions d’équité et d’uniformité de traitement Outre les personnels de la Banque mondiale et parmi les PPTE ; les dépenses publiques des du FMI, l’examen comprenait des informateurs 73 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E clés : officiels du pays débiteur, représentants des titutions partenaires, la Banque mondiale (le créanciers et représentants de la société civile. porte-parole du Réseau de soutien de la lutte De grandes ONG internationales, des ONG lo- contre la pauvreté et de la gestion économique, cales et autres organisations représentant la so- le groupe PPTE et la région Afrique), le FMI (bu- ciété civile ont été consultées dans le contexte reau d’évaluation indépendant, Département des études de cas. Outre les consultations avec chargé de l’élaboration et de l’examen des po- des officiels clés du gouvernement dans les pays litiques, et le département des Affaires finan- choisis pour les études de cas, deux ateliers sou- cières). L’atelier avait pour but d’obtenir des tenus par le Département du développement réactions et des commentaires sur l’analyse et les (Royaume Uni) ont été organisés dans le but principaux résultats de cet examen. d’obtenir la réaction directe des ministres des Fi- Une évaluation quantitative a été entreprise, nances des PPTE ou de leurs représentants. À là où la disponibilité de données le permettait, l’atelier qui s’est tenu à Lilongwe, Malawi, parti- en utilisant des sources secondaires, dont la cipaient des représentants de huit PPTE du Com- base de données des PPTE, les indicateurs du dé- monwealth, alors que l’atelier tenu à Londres veloppement dans le monde et la base de don- (R.-U.) réunissait les représentants des 16 autres nées de la Banque mondiale sur le financement PPTE. Enfin, un atelier multi-intervenants tenu du développement dans le monde, celle du FMI à Washington les 19 et 20 septembre 2002 ré- sur les perspectives de l’économie mondiale, et unissait les représentants des pays débiteurs et les bases de données des services de notification des pays créanciers, certaines ONG du nord et des pays débiteurs et créanciers membres de du sud, des chercheurs, d’autres agences et ins- l’OCDE-CAD. 74 ANNEXE E : CHANGEMENT EN MATIÈRE DE TRANSFERTS NETS AUX PPTE, PAR SOURCE Changement des transferts nets aux PPTE (moyenne annuelle) en milliards de dollars 9 1980–84 1985–89 1990–94 1995–99 7 5 3 1 –1 BIRD AID FMI Autres org. Autres org. Orgs. Orgs. Sociétés Subventions multi- multi- bilatérales bilatérales privées latérales latérales non concession- non concession- concession- nelles concession- nelles nelles nelles Source: Global Development Finance. 75 ANNEXE F : COMMENT UN STOCK CONSIDÉRABLE DE LA DETTE AFFECTE-T-IL LA PERFORMANCE ÉCONOMIQUE ? Est-ce que le stock de la dette a de (Mistry, 1991 ; Killick, 1995). L’évidence écono- l’importance dans le contexte de la métrique de l’impact négatif d’un stock élevé de croissance économique des PPTE ? la dette, notamment l’effet du poids excessif de Il est généralement admis qu’un stock considé- la dette, sur les investissements et la croissance rable de la dette peut entraver le développe- dans les PPTE est suggestive mais non conclusive. ment, mais on est moins positif quant à la Elle indique une corrélation négative entre les manière dont l’impact peut se produire, no- stocks élevés de la dette et la croissance, mais il tamment quand il s’agit des PPTE. La théorie est difficile de savoir si la lenteur de la crois- dominante sous-jacente aux conséquences né- sance – résultat du médiocre niveau d’épargne fastes d’un stock excessif de la dette est l’hypo- et d’investissement, et d’un environnement po- thèse du « poids excessif de la dette » (Krugman, litique défavorable – est causée par l’accumula- 1988 ; Sachs, 1989)1. Elle avance que les flux fi- tion de la dette ou si la dette décourage nanciers extérieurs représentent un facteur po- l’investissement et la bonne action politique, et sitif de promotion de la croissance et du ainsi dissuade la croissance (Claessens et autres, développement, mais que les avantages de l’em- 1997 ; Pattillo et autres, 2002 ; Easterly 2001b, El- prunt et de l’accumulation de la dette ont des li- badawi et autres, 1997 ; et Hansen, 2001, pour mites. La crise d’endettement dans les pays à d’autres perspectives et l’évidence empirique). revenu intermédiaire (PRI) démontre qu’un Dans les PPTE, la croissance fait face à d’im- stock excessif de la dette peut dissuader l’in- portants obstacles culturels et sociaux. L’inves- vestissement, la création ou le soutien de ré- tissement privé étranger joue un rôle minime formes coûteuses au plan politique, ainsi que la dans les PPTE depuis longtemps et les premiers croissance économique et la réduction de la investissements dans le secteur privé ont dimi- pauvreté. Il est clair que c’est le motif straté- nué avant que la dette extérieure n’ait eu beau- gique de l’Initiative PPTE, telle que conçue à coup d’effet (au début des années 1970). l’origine et opérationnalisée. L’évidence plus récente concernant la forma- Bien que l’aspect de conception de l’Initiative tion de capital fixe brut n’indique aucun lien soit attrayant, les avantages, pour les PPTE, de ferme avec le stock de la dette dans les PPTE (elle la suppression du poids excessif de la dette, a augmenté dans les années 1990, quel que soit n’ont pas été démontrés de manière convain- le stock de la dette). De même, aucune compa- cante. Il existe d’importantes différences entre raison avec d’autres pays pauvres ne suggère les problèmes de dette des PRI et ceux des PPTE qu’il existe un lien ferme2, pas plus que le flux (Cline, 1997). Les PPTE actuels sont caractérisés des investissements directs étrangers ne montre non seulement par un niveau élevé d’endette- une tendance systématique à un certain niveau ment mais aussi par leur médiocre performance de le stock de la dette. La courbe des flux mon- économique, des politiques inadéquates, des trait une tendance monotone à la hausse pendant gouvernements et institutions faibles, des ré- les années 1990 dans les PPTE, à un niveau pro- formes lentes, des infrastructures fragiles et une portionnellement identique à celui des pays capacité administrative et de gestion limitée autres que les PPTE3. 77 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E Est-ce que le service de la dette a de données de l’OCDE montrent que jusqu’à 30 l’importance ? pour cent de l’aide accordée aux PPTE en 2000 La raison du consensus croissant sur la nature sont peut-être en tout ou partie conditionnels), du problème de l’endettement dans les pays à la seconde détermine le montant alloué au bud- faible revenu est que les paiements élevés du ser- get, montant qui représente souvent un pour- vice de la dette évincent les dépenses publiques centage minime (Sachs et autres, 1999)4. De plus, prioritaires. C’est l’argument bien compris qu’uti- les projets financés par des entités extérieures peu- lisent les ONG et autres partisans de l’allégement vent exercer d’autres pressions sur le budget au de la dette. Mais, en général, les PPTE ont d’im- titre des dépenses récurrentes de contrepartie. portants transferts positifs nets (Figure 2.2). Les D’une manière plus générale, la situation bud- données présentées dans la figure 2.2 ont été ti- gétaire peut être si tendue qu’elle ne permet pas rées du système de notification du débiteur (uti- d’accommoder à la fois les obligations d’un lisé pour la base de données de financement du énorme service de la dette et le financement les développement dans le monde - FDM). Du point investissements dans l’infrastructure et le sec- de vue des créanciers (selon le système de noti- teur social qui sont nécessaires pour assurer une fication du Comité d’aide au développement croissance équitable à grande échelle. Cela peut (CAD)), les transferts nets aux PPTE ont, eux refléter un effort insuffisant de génération de re- aussi, été positifs et importants. Par exemple, les venus et/ou une gestion inefficace des dépenses données de l’OCDE montrent qu’au cours de la publiques. Il s’agit plus probablement d’un amal- période 1990–98 les transferts globaux repré- game de ces facteurs, si bien que la réduction de sentaient en moyenne plus de 13 milliards de la dette peut aider à réduire la tension budgétaire, dollars par an au profit des PPTE, non comprises mais peut très bien ne pas pouvoir tenir sa pro- les subventions de remise de dette (autres formes messe en l’absence d’actions politiques concur- d’allégement de la dette). Les subventions re- rentes de la part des bénéficiaires et de la présentaient près de 60 pour cent (près de 8 mil- communauté des donneurs. liards de dollars) de ce montant. Bien que la De plus, même si les transferts nets sont po- totalité ne soit pas uniquement de l’aide au pro- sitifs, ils sont maintenus par le biais d’un pro- gramme (le soutien budgétaire ou de la balance cessus complexe de restructuration et de des paiements était d’environ 3 milliards de dol- négociation qui donne lieu aux déficiences et lars), la fongibilité de l’aide n’est plus à démon- aux inefficacités qui ont été mises en lumière au trer (Devarajan et autres, 1999). fil des années (Sachs et autres, 1999 ; Birdsall et Ainsi, l’évidence empirique ne semble pas sou- Williamson, 2002). L’évidence économétrique in- tenir l’argument que l’effet d’évincement ou de diquant l’influence négative de l’incertitude as- compression des exportations puisse entraver sociée à un service de la dette volatile et l’investissement ou les dépenses dans les PPTE. imprévisible, et l’inefficacité générale associée Pourtant, malgré d’importants transferts, les pays au stock élevé de la dette (qui a son propre im- sont sans cesse confrontés à des problèmes de ser- pact en dehors du canal des investissements) vice de la dette et n’ont pas été en mesure de sor- est, elle aussi, compatible avec l’hypothèse (Pat- tir du processus de rééchelonnement. Plusieurs tillo et autres, 2002 ; Dijkstra et Hermes, 2001). raisons plausibles expliquent cette situation (Bird- Étant donné la nature changeante du stock de la sall et Williamson, 2002). L’aide n’est peut-être pas dette des PPTE, ce problème pourrait avoir été aussi fongible qu’on ne le pense en raison des mo- exacerbé plus tard en raison de la part croissante dalités conditionnelles du soutien de la passa- de la dette multilatérale et du besoin assorti de tion des marchés et de l’appui aux projets. La négociations plus poussées avec les donneurs première finit par réduire le montant effectif des en vue d’accorder des subventions pour le ser- ressources à la disposition des bénéficiaires (les vice de la dette. 78 ANNEXE G : LES PERSPECTIVES DES PAYS DÉBITEURS SUR L’INITIATIVE EN FAVEUR DES PAYS PAUVRES TRÈS ENDETTÉS (PPTE) Compte rendu succinct des ateliers de litiques néfastes qu’aurait l’échec des proces- Lilongwe et de Londres sus de l’Initiative PPTE et des DSRP si les at- En tant que partie de l’examen de l’Initiative tentes accrues du public ne pouvaient être PPTE effectué par l’OED (Banque mondiale), satisfaites. Le résumé ci-après reprend les thèmes deux ateliers ont été organisés au printemps clés identifiés et abordés au cours des ateliers. 2002 en vue de connaître la réaction des repré- sentants des pays bénéficiaires sur la conception L’Initiative PPTE est très pertinente et comporte et la mise en œuvre de l’Initiative. Les ateliers des avantages pour le développement financier étaient patronnés par le Département du déve- et institutionnel loppement international (Royaume Uni) orga- nisés en coopération avec le Debt Relief • L’Initiative est très pertinente en ma- International. Le premier atelier s’est tenu le 20 tière d’augmentation des transferts de février 2002 à Lilongwe, Malawi, et a bénéficié de resources aux PPTE, bien que l’enver- la participation des ministres des Finances des gure des transferts accrus varie consi- PPTE présents au Forum Commonwealth PPTE. dérablement d’un pays à l’autre. Le second atelier s’est tenu le 4 mars 2002 à Londres, Angleterre, en vue de consultations La plupart des représentants ont affirmé que avec les autres PPTE. Huit pays ont participé à l’Initiative PPTE avait accru les ressources dis- l’atelier de Lilongwe et 16 ont participé à celui ponibles pour faire face aux dépenses cibles, de Londres. notamment dans le secteur social. Nombreux Les discussions d’atelier ont cerné quatre sont ceux qui ont fait appel à la prudence étant questions relatives à la pertinence, à la concep- donné que l’irrégularité actuelle de la partici- tion, à l’efficacité et à la viabilité de l’Initiative pation des créanciers pourrait saper l’impact de PPTE 5. Les officiels ont exprimé leur gratitude l’Initiative PPTE; dans bien des cas, l’allégement pour les avantages financiers que procure l’al- de la dette obtenu jusqu’à maintenant ne ré- légement de la dette et leur satisfaction générale pond pas aux attentes. Parfois, seules de mi- quant à la participation de leur pays à l’Initiative. nimes « économies de trésorerie » sont réalisées D’autres locuteurs ont fait savoir que, dans l’en- en raison des circonstances du pays. semble, l’Initiative répondait à leurs attentes et qu’elle avait une grande visibilité dans leurs pays. • Le cadre de l’Initiative PPTE met en Aujourd’hui, l’expérience de l’additionnalité de exergue le profil de gestion de la dette l’allégement de la dette et de l’adéquation de la et aide à rationaliser et à simplifier les participation des créanciers est mixte. Des lo- relations entre débiteurs et créanciers. cuteurs ont fait ressortir plusieurs risques asso- ciés à l’atteinte des objectifs des PPTE, dont une Les participants ont été unanimes à déclarer que croissance économique plus robuste pour ap- l’Initiative PPTE représentait une déviation im- puyer la viabilité de la dette et la réduction de portante des anciens processus de gestion de la la pauvreté. Plusieurs participants ont exprimé dette et ont reconnu que le développement ins- leur inquiétude au sujet des conséquences po- titutionnel était l’un de ses grands avantages. 79 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E Plusieurs locuteurs ont mentionné que les rela- rigide dans son approche des dépenses sociales. tions de leur gouvernement avec les créanciers La plupart des représentants ont noté que le s’amélioraient, en partie grâce à une plus grande manque de souplesse dans l’allocation des res- transparence des comptes d’endettement et des sources, qui favorise actuellement les secteurs so- niveaux du service de la dette. Dans plusieurs ciaux, détourne les ressources et les efforts des pays, l’évaluation détaillée dustock de la dette pu- activités qui encouragent la croissance dans blique extérieure a permis de mieux sensibiliser d’autres secteurs clés – notamment l’infrastruc- le public au problème d’endettement du pays et ture de base. Pour ce qui est des secteurs sociaux, a aidé à promouvoir une « culture de gestion de l’inquiétude portait sur le manque d’attention à la dette ». La contribution de l’Initiative PPTE vi- la problématique hommes-femmes. sant à accentuer l’amélioration de la conduite des affaires publiques, l’élaboration de l’action po- • Points de vue mixtes sur le rôle et l’effi- litique et l’efficacité des dépenses publiques cacité des conditions politiques qui for- mieux axées sur la réduction de la pauvreté a été ment le cadre de l’Initiative PPTE. considérée par certains participants comme étant l’un des avantages les plus importants de Plusieurs participants sont préoccupés par les l’allégement de la dette des PPTE. conditions et les cibles rigides associées à l’al- légement de la dette, notamment les cibles Points de vue mixtes sur le développement et macro-économiques. Celles-ci ont été considé- le cadre de l’action politique des PPTE et rées comme des entraves aux progrès rapides. besoin de concentrer davantage l’attention sur Bien que de nombreuses conditions aient été ju- la pauvreté et le renforcement de la croissance gées raisonnables et nécessaires, d’autres ont été considérées comme des tentatives de micro- • Viser la réduction de la pauvreté est une gestion du processus et des obstacles à la prise action appropriée et bienvenue, mais en charge totale du processus Initiative PPTE la croissance et la création de richesses par les gouvernements. méritent une plus grande attention. • Le lien entre l’Initiative PPTE et le DSRP Les participants ont fermement appuyé la a été bénéfique. concentration des efforts sur la réduction de la pauvreté préconisée par l’Initiative PPTE-R en La plupart des participants à la discussion ont es- 1999 et ont noté qu’elle représentait une dévia- timé que le lien entre l’Initiative PPTE et le pro- tion importante des démarches précédentes cessus DSRP avait facilité la promotion du axées presque exclusivement sur la croissance. dialogue entre les partenaires locaux du déve- Cependant, la plupart des locuteurs ont jugé loppement. Le processus participatif DSRP a cette déviation comme une action extrême. Ils créé un précédent notoire plus inclusif d’éla- considèrent que l’attention portée aujourd’hui boration des politiques, de promotion de l’ap- à la pauvreté est trop limitée et incomplète si l’on partenance et de transparence. Plusieurs néglige la construction d’une infrastructure phy- représentants ont souligné le rôle important sique et économique apte à favoriser la crois- joué par le lien PPTE-DSRP dans la mobilisation sance. Ils ont exprimé leur inquiétude en ce qui de la société civile pour participer au processus. concerne le peu d’attention porté aux « possi- Néanmoins, le rôle que joue la société civile bilités post-initiative PPTE » assurant à long terme dans l’élaboration actuelle des politiques de- la viabilité de la dette et la réduction de la pau- meure un élément nouveau dans de nombreux vreté, et ont demandé à ce que le développement pays. Le processus DSRP a aidé à mettre en lu- fasse l’objet d’une démarche plus holistique, mière le besoin de renforcer les capacités dans amalgamant de manière appropriée des straté- plusieurs domaines, dont la collecte des données gies viables à court et long termes. Certains lo- et la participation effective des intervenants aux cuteurs ont estimé que l’Initiative était trop prises de décisions politiques. 80 ANNEXE G : LES PERSPECTIVES DES PAYS DÉBITEURS SUR L’INITIATIVE EN FAVEUR DES PAYS PAUVRES TRÈS ENDETTÉS (PPTE) • Mais la participation au processus en- ticipants a été la possibilité de litiges, comme ce traîne des risques pour les gouverne- fut le cas récemment en Ouganda, créés par les ments. créanciers non participants pour recouvrer une créance, et le besoin d’aide pour permettre aux Bien que le processus participatif ait été béné- PPTE de les régler. fique, il a créé un grand nombre d’anticipations. Dans le court à moyen terme, l’absence des ré- • Selon de nombreux pays, la rigidité et les sultats tangibles promis pose de sérieux pro- goulots d’étranglement internes ont aussi blèmes de crédibilité aux gouvernements. Les entravé l’utilisation ponctuelle des mé- participants ont mis en relief le besoin de tenir canismes d’allégement de la dette. compte des réalités politiques qui confrontent les gouvernements et ont demandé des résultats Des officiels ont identifié deux facteurs respon- plus rapides ainsi que l’abandon d’une « défini- sables des retards dans l’accès et/ou l’utilisation tion rétrécie de la pauvreté ». Les locuteurs ont de mécanismes d’allégement de la dette : (i) les déclaré être préoccupés par le risque que peu- défis établis par les processus institutionnels ac- vent confronter les PPTE au cours des deux pro- tuels au sein de gouvernance des PPTE, tant au chaines décennies, à savoir le retour à plan national qu’au plan sectoriel, et (ii) les l’endettement dans un contexte sans croissance contraintes de capacité d’absorption dans les ni économies accrues, et sans accès aux nou- ministères/secteurs responsables ciblés. Certains veaux marchés. locuteurs ont estimé que les exigences législa- tives et autres retards de procédure ont empê- Les délais internes et externes réduisent ché le retrait du financement disponible au titre l’impact de l’allégement de la dette – mais des de l’allégement de la dette. Dans certains cas, les améliorations ont eu lieu pendant la période contraintes humaines et institutionnelles de intérimaire mise en œuvre au niveau du ministère respon- sable, notamment dans les secteurs sociaux, ont • La participation irrégulière des créan- empêché les gouvernements d’utiliser pleine- ciers a ralenti les mécanismes d’allége- ment les ressources disponibles au titre de l’al- ment de la dette. légement de la dette des PPTE. De nombreux représentants ont souligné qu’ils n’avaient pas Les représentants ont estimé que les délais d’ap- été en mesure de transférer les ressources PPTE port de mécanismes d’allégement de la dette et non absorbées aux secteurs prioritaires, bien la participation irrégulière des créanciers ont que cela aurait été préférable. été deux obstacles à l’atteinte des objectifs de l’Initiative PPTE dans certains pays. Ils ont men- Principaux risques associés à l’atteinte des tionné comme grands sujets d’inquiétude : l’ab- objectifs de l’Initiative PPTE et les sence de mécanismes d’apport uniforme, la défis futurs lenteur des progrès en vue d’accords avec cer- Cette section résume les éléments identifiés par tains créanciers du Club de Paris et la non par- les participants comme besoins essentiels pour ticipation d’autres créanciers. Plusieurs locuteurs soutenir et atteindre les objectifs de l’Initiative : ont noté que la Banque mondiale et le FMI • Besoin d’une plus grande souplesse. Les étaient les deux créanciers les plus diligents en représentants ont convenu à l’unanimité que matière d’apport de mécanismes d’allégement les avantages potentiels de la participation à de la dette et que ces deux institutions ont pré- l’Initiative – viabilité de la dette à long terme senté des comptes clairs reflétant les montants et « marge de manœuvre » pour augmenter les d’allégement de la dette. Parmi les créanciers, on dépenses sociales – ne pourraient être soute- note un besoin d’harmonisation et de simplifi- nus sans une croissance économique accrue. cation des procédures considérées trop lourdes. Plusieurs locuteurs ont identifié le besoin d’une L’élément à l’esprit d’un grand nombre de par- plus grande souplesse dans la conception de 81 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E l’Initiative afin de concentrer les efforts sur la la vulnérabilité des économies des PPTE aux création d’emplois et l’investissement dans chocs extérieurs. Certains locuteurs ont sug- l’infrastructure de base afin de rendre l’envi- géré que le réalisme des DSA pourrait être ronnement du développement du secteur amélioré si elles tenaient compte d’autres don- privé plus favorable. nées fournies par les pays débiteurs. • Besoin d’améliorer la performance des • Besoin de renforcement des capacités. La exportations à travers la diversification plupart des locuteurs ont identifié le besoin et l’accès aux marchés. Le risque le plus cru- continu d’assistance technique pour renfor- cial associé à l’atteinte des objectifs de l’Ini- cer les capacités dans les domaines clés de tiative a été identifié comme étant le besoin de gestion et de négociation de la dette. Il existe surmonter la vulnérabilité déjà ancienne des également un besoin d’assistance technique économies des PPTE. La dépendance des pro- pour régler les litiges éventuels émanant des duits primaires sur des marchés volatiles et le créanciers commerciaux et des créanciers manque d’accès aux marchés clés sont consi- passifs. dérés comme des entraves majeures à la sta- • Besoin d’inclure plus rapidement les bilité et à la croissance du secteur des autres PPTE dans le processus d’allége- exportations. Renforcer la résistance aux chocs ment de la dette. Plusieurs représentants ont extérieurs, si possible par le biais de méca- recommandé l’accélération des efforts et une nismes de filets de sécurité appropriés, de- plus grande souplesse pour amener le reste des meure un défi considérable. pays à leurs points de décision. Ils ont noté que • Besoin de plus de réalisme. Les hypo- l’Initiative pourrait jouer un rôle particulière- thèses avancées pour l’analyse de viabilité de ment crucial dans la promotion de la viabilité la dette (DSA) ont été estimées très optimistes de la dette économique des pays émergeant par certains locuteurs, notamment en raison de d’un conflit. 82 ANNEXE H : PERSPECTIVES DES PAYS CRÉANCIERS SUR L’INITIATIVE EN FAVEUR DES PAYS PAUVRES TRÈS ENDETTÉS (PPTE) Sommaire des résultats des pays individuellement soutenable, tout au moins consultations avec les représentants des pendant un certain temps. Toutefois, le consen- pays créanciers, qui ont eu lieu dans les sus était moins prononcé en ce qui concerne ce bureaux des administrateurs de la qu’elle signifiait en termes de stratégie de dé- Banque mondiale veloppement futur pour ces pays. Pourtant, tous Dans le cadre de l’analyse de l’Initiative PPTE ef- les pays créanciers estiment aujourd’hui que fectuée par le Département de l’évaluation des l’Initiative PPTE était « la chose à faire » malgré opérations (OED) de la Banque mondiale, 10 les inquiétudes au sujet du risque accru de dé- consultations ont eu lieu à Washington entre le rapage de cette forme d’allégement de la dette 17 mai et le 2 juillet 2002 avec les représentants dans d’autres pays, du risque moral et de la qua- de 14 pays créanciers6. Ces consultations ont lité des activités de mise en œuvre. Plusieurs servi à connaître les points de vue des principaux pays ont souligné que l’allègement de la dette fe- pays créanciers sur la conception et la mise en rait que les plus grands problèmes de ces pays œuvre de l’Initiative en faveur des PPTE. Elles ont ne seraient pas abordés, d’où « l’effet nul » de l’al- couvert des aspects liés aux buts, à la structure légement de la dette. et à la mise en œuvre de l’Initiative, ainsi qu’à son avenir. Un sommaire des éléments clés abordés • Il a été admis presque à l’unanimité que lors des consultations est présenté ci-après. les anticipations de ce que peut faire et fera l’Initiative PPTE sont loin d’être réa- Pertinence conceptuelle de l’Initiative PPTE et listes. Cela est effectivement dangereux la concentration éventuelle des efforts sur la pour l’Initiative et pour les PPTE eux- réduction de la pauvreté mêmes. • À l’origine, l’objectif de l’Initiative PPTE La question des anticipations s’est soulevée aussi était d’amener chaque pays à une situa- bien au plan international qu’au plan de chaque tion permanente de viabilité de la dette PPTE. La crédibilité de l’Initiative PPTE, de la au moment où il atteindrait le point Banque mondiale et du FMI est considérée me- d’achèvement. L’élément de réduction nacée. Un créancier a associé une grande part du de la pauvreté a été ajouté en tant qu’ob- problème à l’utilisation même de l’expression jectif majeur lors du renforcement de « viabilité de la dette » et aurait préféré une ex- l’Initiative (PPTE-R) en 1999. La plupart pression comme « sortie robuste » de l’endette- des pays ont estimé que l’atteinte de ces ment ou « viabilité dynamique » au lieu de deux objectifs simultanément semblait l’expression adoptée. Ce créancier a estimé que fort improbable. tous les intervenants publics impliqués dans la création de l’Initiative PPTE en 1996 s’étaient En général, toutes les parties ont convenu qu’à rendus compte à ce moment-là qu’elle ne ré- elle seule l’Initiative PPTE ne se traduirait pas par soudrait pas le problème d’endettement – mais une viabilité de la dette dans ce groupe de pays, ceci s’est perdu dans le labyrinthe du processus bien qu’elle puisse rendre la situation de certains de légitimation, de défense et d’acceptation de 83 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E l’Initiative. Ce pays considère l’Initiative PPTE tive. Cependant, plusieurs créanciers ont comme rien de plus qu’un jalon sur le chemin de fait remarquer qu’il n’est pas le résultat la viabilité effective de la dette et estime qu’un ins- direct de l’Initiative PPTE, mais repré- trument « au-delà de l’Initiative » doit prendre sente plutôt un changement dans le dis- forme en raison des contraintes qu’il entrevoit cours sur le développement, qui a été dans le cadre actuel. La viabilité de la dette – si institutionnalisé en premier lieu grâce à toutefois on présume savoir ce qu’elle implique l’Initiative PPTE. –est tout simplement, en pratique sinon en rhé- torique, une barre trop haute à franchir. La plupart des créanciers ont estimé que le chan- gement clé portait sur l’accent mis sur la ré- • L’inquiétude a été générale du fait que la duction de la pauvreté conjugué aux croissance et la façon de l’atteindre ne bé- concertations générales sur la façon d’y arriver. néficiait pas d’une attention suffisante. En- Cette innovation conduit maintenant à la cou- viron la moitié des pays ont souligné verture du processus DSRP à des pays autres qu’il existait dans l’Initiative PPTE une que les PPTE. De nombreux créanciers ont mis tension réelle entre le but de viabilité de en question certains aspects clés du processus, la dette et celui de réduction de la pau- dont le degré actuel de prise en charge de l’Ini- vreté. tiative PPTE/DSRP , la qualité des concertations et la mise en œuvre éventuelle des stratégies. La plupart des créanciers ont convenu qu’il exis- Quelques pays ont déclaré que l’Initiative, et tait pour le moins une certaine tension entre la notamment le processus DSRP, favoriseraient viabilité de la dette – et donc le besoin de crois- les PPTE mieux développés et bien gouvernés et sance – et l’accent nouvellement mis sur la ré- qu’ils auraient beaucoup moins d’impact dans les duction de la pauvreté. Un grand créancier a autres pays. noté avec emphase qu’il n’existait toujours pas de thème concerté sur la croissance, et que Aspects de mise en œuvre et du processus pourtant les conseils d’administration de la Banque mondiale et du FMI acceptaient chaque • La majorité des créanciers ont estimé nouveau cas PPTE qui leur était présenté pour que le processus de détermination de la la seule raison que le processus avait déjà dé- viabilité de la dette devait être « repensé » marré et parce qu’ils voulaient agir équitablement dans une certaine mesure. Plusieurs pays envers tous les PPTE. Un autre grand créancier sont allés jusqu’à dire que la méthodo- a déclaré que ce comportement constituait une logie demeurait nébuleuse et que sa base sorte de mentalité « troupeau de mouton » qui analytique restait faible. ignorait l’élément central de croissance. Un autre grand créancier a noté que la croissance est La plupart des créanciers sont tombés d’accord, prise en compte quand on la « perçoit globale- par exemple, sur le fait que les prévisions de ment ». Les plus petits créanciers et quelques croissance énoncées dans les DSA sont en gé- membres du G-7, partisans de l’Initiative PPTE, néral trop optimistes, même avant de tenir se sont montrés moins préoccupés par le pro- compte des divers chocs. Quelques créanciers blème de croissance et d’où il venait et ont es- ont mentionné que la majeure partie des activi- timé que la concentration des efforts sur cette tés de viabilité de la dette entreprises au début problématique est une tactique d’édulcoration de l’Initiative initiale était de nature politique et de l’Initiative, de prévention de son renforcement visaient à limiter autant que possible l’enver- ou d’affaiblissement de l’attention portée à la ré- gure et le coût de l’Initiative ; ils se sont inquié- duction de la pauvreté. tés de la fragilité de l’assise de conception. Un créancier a spéculé que les personnels du FMI • Le processus DSRP est généralement et de la Banque mondiale avaient peut-être es- considéré comme une innovation posi- sayé de rester dans les paramètres établis par les 84 ANNEXE H : PERSPECTIVES DES PAYS CRÉANCIERS SUR L’INITIATIVE EN FAVEUR DES PAYS PAUVRES TRÈS ENDETTÉS (PPTE) grands créanciers, d’où des prévisions trop op- pation à l’Initiative. La surveillance des dépenses timistes des DSA pour maîtriser les coûts. est considérée comme un pas dans la bonne di- rection, mais cette activité n’en est qu’encore à • La plupart des créanciers ont reconnu le ses débuts. De plus, la surveillance n’a pas en- problème d’additionnalité tout en ad- core servi à déterminer l’impact des dépenses mettant qu’il serait difficile de mesurer associées à la réduction de la pauvreté pas plus cette dimension correctement et encore que le lien qu’il peut avoir avec la croissance et moins d’y arriver. la viabilité de la dette. De nombreux pays ont admis qu’il était difficile • Environ la moitié des pays ont exprimé de savoir si l’allégement de la dette des PPTE re- leur inquiétude en ce qui concerne ce posait en fait sur une aide supplémentaire glo- qu’ils considèrent comme un niveau in- bale provenant de sources publiques. adéquat de financement en faveur des Individuellement, seuls deux créanciers ont été PPTE, étant donné les demandes pro- en mesure d’affirmer avec un certain degré de bables de supplément d’aide et la pression certitude que leur contribution aux efforts d’al- pour plus de financement. légement de la dette des PPTE constituait un ajout à leur aide publique au développement Les pays créanciers plus petits ont semblé s’in- (APD). Au-delà de l’APD, un pays a considéré l’Ini- quiéter plus que les autres en ce qui concerne tiative PPTE en tant que « sceau d’approbation » cet aspect et ont aussi eu l’impression qu’ils négatif qui stigmatisait ces pays au regard des épaulaient une plus grande partie du fardeau marchés privés et rendait l’additionnalité plus dif- que les autres créanciers, notamment le Trust ficile. Un autre créancier cependant l’a consi- Fund. Deux pays ont affirmé leur conviction que dérée comme un « sceau d’approbation » positif, les décisions précoces relatives à l’Initiative PPTE une fois que le pays aurait atteint le point d’achè- prises par les personnels de la Banque mondiale vement, et a admis que cet effet de « signal » et du FMI ont été affectées inutilement par les n’aura pas un effet positif réel sur les marchés questions de coûts et l’ajout du montant de l’al- du secteur privé avant très longtemps. légement de la dette aux ressources anticipées – d’où le ralentissement du processus et la dis- • En général, la surveillance a été recon- torsion de l’évolution de l’Initiative. Ils ont es- nue comme un problème majeur, tant en timé que les efforts étaient centrés davantage sur termes d’exploitation maximale du sys- les coûts que sur le but à atteindre, c’est-à-dire tème d’allégement de la dette que de la viabilité de la dette. défense de l’Initiative PPTE, telle qu’elle existe actuellement, en faisant état de ses • La plupart des créanciers ont convenu résultats concrets. Cependant, la plu- qu’il était bon d’assurer la souplesse de part des créanciers ont estimé que la mise en œuvre de l’Initiative PPTE et que problématique de surveillance n’est sa gestion avait été relativement satisfai- qu’un symptôme des plus grands pro- sante face à la complexité du processus blèmes de capacité des PPTE. et aux diverses circonstances des PPTE. D’autres sujets d’inquiétude ont pour- L’Initiative PPTE a été considérée responsable tant été mentionnés. d’avoir mis encore plus clairement sur la table les questions de capacité gouvernementale, de Deux grands pays créanciers estiment que l’Ini- maîtrise des dépenses publiques et de gestion tiative est trop souple et que la rapidité prend de la dette. Un pays a souligné que la capacité le pas sur la qualité, alors qu’un petit pays créan- limitée de certains pays débiteurs allait jusqu’à cier a souligné que la complexité de l’Initiative les empêcher de procéder à l’évaluation appro- PPTE s’est accrue aux dépens de sa maniabilité. priée des avantages et des coûts de la partici- Deux pays créanciers ont mentionné que des 85 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E règles plus claires et plus cohérentes sont né- que la viabilité de la dette ne peut être at- cessaires en matière de supplément d’aide et teinte sans traitement égal. autres formes de souplesse. Dans ce contexte, plusieurs pays créanciers ont déclaré que la Implications pour l’avenir « grande poussée » de décembre 2000 visant à amener plus de 20 pays au point de décision avait • La plupart des pays ont reconnu que l’Ini- été une action politique nécessaire, mais qu’elle tiative PPTE n’est qu’une partie, très li- avait entraîné des problèmes de procédures en mitée, de la vision d’ensemble du matière de qualité et de traitement égal. À ce développement de ces pays. En termes sujet, un pays créancier a noté qu’il existait une brefs, elle est loin d’être une panacée. tendance à traiter certains PPTE politiquement importants mieux que d’autres. La plupart des Pourtant, cet argument a soulevé deux points de pays créanciers ont reconnu que la question de vue différents sur l’orientation politique de l’Ini- qualité sera de plus en plus à l’ordre du jour à tiative PPTE – l’un est plus restrictif et l’autre plus mesure que les autres pays atteindront leur point extensif : (i) le point de vue plus restrictif exprimé de décision. En bref, les cas deviennent de plus par plus de la moitié des pays était que d’autres en plus ardus à mesure que l’on descend sur la éléments de la vision du développement global liste. Deux pays créditeurs ont exprimé leur pro- prendraient la relève là où s’arrête l’Initiative, ce fonde inquiétude sur la question de savoir si le qui éliminerait la nécessité de modifier l’Initia- problème de qualité du processus se trouvera tive PPTE dans le but d’arriver à un plus haut ni- réglé à la date d’achèvement. Un pays créancier veau d’allégement de la dette ; et (ii) le point de du G-7 a estimé que les niveaux actuels des vue plus extensif, mais moins courant, est de seuils de déclenchement des points de condi- pousser le processus de l’Initiative PPTE aussi loin tionnalité et d’achèvement sont trop contrai- que possible pour atteindre le niveau maximum gnants et que des niveaux « raisonnables » d’allégement de la dette, alors que les autres seraient préférables. éléments de développement global sont abordés de manière plus dynamique. L’existence de ces • La plupart des pays ont convenu que l’Ini- deux points de vue reflète une opinion moins tiative PPTE avait amélioré de beaucoup uniforme parmi les pays membres du G-7 et la coordination et la collaboration entre autres créanciers que celle qui existait lors du lan- le FMI et la Banque mondiale et plus par- cement de l’Initiative renforcée. ticulièrement avec les processus d’aide et d’allégement de la dette. • Presque tous les pays créanciers ont convenu qu’il n’y avait pas lieu de pen- Plusieurs pays ont souligné favorablement l’exis- ser à une Initiative PPTE 3, quels que tence et la performance des groupes PPTE de la soient les problèmes et pressions actuels Banque mondiale et du FMI, mais ont toutefois ou futurs « au-delà des PPTE ». indiqué qu’il y avait matière à amélioration. Malgré ce point de vue cependant, il est géné- • Environ deux tiers des pays ont noté que ralement admis que la viabilité de la dette ne l’Initiative PPTE avait réorienté leurs ac- pourra probablement pas être réalisée dans un tivités APD en les axant sur le processus grand nombre de pays et, de ce fait, il y aura pres- DSRP – et pas seulement pour les PPTE. sion pour un supplément d’aide substantiel et pour aller « au-delà des PPTE » d’une façon ou • La plupart des pays créanciers ont re- d’une autre. Un pays membre du G-7 a déclaré marqué que le manque de traitement que bien qu’il ne soit pas en faveur d’une Ini- égal de la part des pays créanciers non tiative PPTE 3 maintenant, il serait disposé à en membres du Club de Paris et des créan- discuter dans l’avenir. Dans ce contexte, la plu- ciers privés est problématique du fait part des pays ont estimé que les Initiatives PPTE 86 ANNEXE H : PERSPECTIVES DES PAYS CRÉANCIERS SUR L’INITIATIVE EN FAVEUR DES PAYS PAUVRES TRÈS ENDETTÉS (PPTE) ne devraient pas être prolongées dans le temps problème supplémentaire de dette le long ni élargies en termes de nombre de pays cou- du chemin. verts. Deux pays cependant ont estimé que d’autres pays pourraient être ajoutés, comme Le nouvel accent récemment mis sur la réduc- cela a déjà été le cas, si les nouveaux pays ré- tion de la pauvreté et le niveau élevé des antici- pondaient aux critères d’éligibilité en vigueur. pations connexes exercent une pression pour Deux pays ont mentionné la possibilité d’inclure trouver de nouvelles ressources de financement certains membres de la Communauté des états des dépenses liées à la réduction de la pauvreté indépendants. Simultanément et pour refléter le au-delà de l’allégement de la dette à travers l’Ini- point de vue de certains pays à revenu inter- tiative PPTE. L’emprunt est une option impor- médiaire, un pays a exprimé son inquiétude sur tante. Dans cette optique, la question est de le fait que d’autres pays très endettés pourraient savoir quel sera le niveau de concessionnalité de être ignorés si leur éligibilité est basée sur les chaque nouveau prêt et la répartition du far- seuls critères en vigueur – par exemple, d’autres deau entre la FRPC, l’AID et les subventions pays AID ou des pays AID pouvant bénéficier (AID ou autres). Plusieurs pays créanciers sont d’un financement mixte, qui auraient des pro- préoccupés par la dépendance continue, voire blèmes d’endettement réels. accrue, des PPTE à l’égard des ressources pu- bliques bilatérales et multilatérales. Un grand • Une inquiétude connexe généralement pays créancier a cessé d’offrir des prêts APD à reconnue concerne la création d’une nou- tout pays adhérant au processus Initiative PPTE velle charge d’endettement à travers les et concentre maintenant ses efforts sur les sub- institutions financières internationales ventions. Plusieurs pays s’inquiètent de l’impact (IFI), les donneurs et les prêteurs privés, des PPTE sur le niveau futur des ressources AID malgré l’existence de plafonds d’emprunt mises à la disposition des pays non couverts par dans les DSRP – d’où l’apparition d’un l’Initiative. 87 ANNEXE I : SYNTHÈSE DES PRINCIPAUX RÉSULTATS DES ÉTUDES DE CAS Dans le cadre de l’analyse effectuée par l’OED, secteurs publics trop lourds pour leurs moyens. cinq études de cas-pays ont été menées dans le Leurs économies étaient particulièrement sen- but de connaître l’expérience de mise en œuvre sibles aux fluctuations des prix des produits à l’ex- de l’Initiative PPTE – Cameroun, Guyane, Malawi, portation et, par ailleurs, les conditions Ouganda et Zambie. Cette synthèse montre les climatiques défavorables ont joué un grand rôle principaux résultats des cinq cas-pays. Elle re- dans les économies dominées par l’agriculture. groupe leurs ressemblances et différences afin Le principal problème réside dans le fait qu’une d’en tirer les faits saillants. Elle est axée sur grande part des recettes d’exportation provient quatre aspects de l’expérience de chaque pays seulement d’un ou de quelques produits agri- en matière d’allégement de la dette à travers coles ou ressources naturelles (tableau I.1). l’Initiative: comment les pays sont arrivés à ce ni- Les chocs subis par les termes de l’échange au veau élevé d’endettement, la qualité au moment cours des décennies 1980 et 1990 se sont tra- de l’adhésion aux programmes PPTE, l’expé- duits par un déclin des recettes publiques pro- rience de mise en œuvre et les perspectives de venant des exportations. En réponse, les pays se viabilité de la dette. sont tournés vers des sources extérieures pour fi- Étant donné qu’il s’agit d’un petit échantillon, nancer les grandes dépenses du secteur public au les résultats ne donnent pas une image claire per- lieu d’entreprendre un redressement budgétaire. mettant de généraliser, mais donnent une idée Les stocks de la dette extérieure sont typiquement valable de l’expérience commune dans ces pays. montés en flèche en peu de temps et ont été ac- Le groupe comprend deux pays (Ouganda et compagnés, dans certains cas, d’une performance Guyane) qui ont atteint le point d’achèvement économique médiocre, malgré l’adhérence sa- sous PPTE-I et un pays (Ouganda) sous l’Initia- tisfaisante aux programmes d’ajustement. Un ser- tive. Leur PIB par habitant va de 190 à 760 dol- vice de la dette accru et des recettes en devises lars et leurs économies sont tributaires d’une limitées ont gonflé la demande d’emprunts à grande gamme de produits dominants exportés l’étranger. Dans le cas de la Zambie, les obligations allant du pétrole aux produits agricoles en pas- du service de la dette ont beaucoup contribué au sant par les produits miniers. déficit de la balance des paiements au cours des années 1990. Le soutien poussé de la balance des Comment ces pays sont devenus très paiements, y compris plus d’un milliard de dol- endettés lars pour le financement de l’ajustement par la Lors des études, on a noté beaucoup de res- Banque mondiale pendant la décennie, a été né- semblance parmi les pays des études de cas en cessaire pour éviter que le pays ne manque à ses ce qui concerne la genèse de leurs problèmes obligations envers les institutions financières in- d’endettement, à l’exception notoire de l’Ou- ternationales. ganda en raison de son contexte unique après conflit. La plupart des pays se sont trouvés sé- Nouvelle composition de la dette vèrement endettés après les chocs qu’ont subi Sur les cinq pays étudiés, quatre ont vu un grand les termes de l’échange et plus tard le déclin des changement s’opérer dans la composition de le revenus, mais ils ont continué à maintenir des stock de leur dette envers les institutions inter- 89 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E Niveaux de la dette au point de décision Ta b l e a u I . 1 et concentration des exportations Pays Point de décision VAN Principaux produits Total des Part des 3 exporta- de la dette d’exportation exportations (%) tions principales (%) Cameroun 205 % des exportations Pétrole 27 47 Guyane 469 % des revenus Sucre 25 61 Malawi 269 % des exportations Tabac 61 75 Ouganda 294 % des exportations Café 56 63 Zambie 486 % des exportations Cuivre 48 60 Total des 24 PPTE 39 60 Source : Banque mondiale et FMI 2002e et documents sur les points de décision. nationales. L’Ouganda est le pays qui, parmi le demeurée à peu près la même que précédem- groupe, affiche la plus grande concentration de ment. La performance satisfaisante du Came- dettes envers les multilatérales, soit près de 90 pour roun et de l’Ouganda a perduré. La Zambie a cent contre 44 pour cent en 1986. En revanche, le affiché une robuste performance pendant l’an- Cameroun est le seul pays affichant un déclin de née qui a précédé son point de décision et celle- sa part d’endettement envers les multilatérales ci a continué, d’après les deux examens ultérieurs pendant la dernière décennie. Les transferts nets au titre de la FRPC (Facilité pour la réduction de provenant de multilatérales ont été négatifs pour la pauvreté et pour la croissance). En revanche, la plupart des pays pendant les années 1990. les performances de la Guyane et du Malawi ont été mixtes à partir de l’atteinte de leurs points Qualité au moment de l’adhésion de décision dans le cadre PPTE-R, d’où l’inter- Le processus d’admission. Pour bénéficier de ruption de leurs programmes FMI respectifs. l’allégement de la dette dans le cadre de l’Ini- Un programme FMI d’aide urgente a été ap- tiative en faveur des PPTE, le pays doit remplir prouvé pour le Malawi en septembre 2002. Quant deux grands critères : (i) sa charge d’endettement à la Guyane, une FRPC a été finalement ap- doit se situer au-dessus de la cible de viabilité prouvée en septembre 2002 après une inter- après application de tous les mécanismes d’al- ruption de près d’un an. légement de la dette et (ii) sa performance en Dans certains cas, les stratégies pour le sec- matière de politiques doit être positive (en gé- teur social se sont trouvées améliorées grâce à néral pendant trois ans). Tous les pays étudiés l’Initiative PPTE. L’élaboration de stratégies for- ont rempli les critères VAN de ratio dettes-ex- melles pour les secteurs de la santé et de l’édu- portation, à l’exception de la Guinée, pays consi- cation a été nécessaire au Cameroun en tant déré admissible sur une base budgétaire. qu’action préliminaire visant à permettre au pays L’expérience en matière de politiques n’est pas d’atteindre le point de décision. Ces stratégies uniforme. La performance du Cameroun, de la aideront à coordonner les importantes aug- Guyane et de l’Ouganda (pour PPTE-I) a été mentations de dépenses anticipées dans ces sec- sans aucun doute satisfaisante pendant trois ans. teurs. Pour les cinq études de cas, la préparation La Guyane, le Malawi et la Zambie (pour PPTE- d’un document de stratégie intérimaire sur la ré- R) ont connu des périodes de glissement avant duction de la pauvreté (DSRP-I) était un critère de devenir éligibles à l’allégement de la dette en d’atteinte du point de décision. L’expérience du tant que PPTE. En termes de performance de l’ac- processus tirée des études de cas met en lu- tion politique après le point de décision, elle est mière l’avantage de lancer un dialogue partici- 90 A N N E X E I : S Y N T H È S E D E S P R I N C I PA U X R É S U LT AT S D E S É T U D E S D E C A S patif entre le gouvernement et la société civile n’avait aucun seuil de déclenchement pour l’Ini- et, dans une moindre mesure, directement avec tiative renforcée, les seuils de déclenchement les pauvres. Dans tous les pays, l’examen du dans les autres cas couvrent aussi bien les ob- processus participatif effectué par la société ci- jectifs pour le secteur social que les réformes vile a été positif. structurelles. Pour le Cameroun, la Guyane et la La qualité de fond des quatre stratégies com- Zambie, les seuils de déclenchement couvrent plètes de réduction de la pauvreté qui ont été réa- les réformes clés qui, si elles sont adoptées, lisées jusqu’à maintenant n’est pas uniforme. amélioreront considérablement les perspectives Les critiques les plus courantes de l’analyse ef- de croissance économique et en définitive les fectuée conjointement par les personnels de la moyens de remboursement. Pour le Malawi, Banque mondiale et du FMI portaient sur le be- l’étude a conclu que les nombreuses réformes soin de plus de réalisme en matière de capacité structurelles clés nécessaires pour atteindre les de mise en œuvre, et une plus grande attention objectifs de l’Initiative PPTE devront attendre à la hiérarchisation des activités et au calcul des que le point d’achèvement soit atteint. Pour le coûts des programmes proposés. Tous les per- Cameroun, l’Ouganda et la Zambie, les seuils sonnels qui ont participé à l’analyse des DSRP-I de déclenchement ont épaulé les réformes dans ces cinq pays ont rapporté que ces docu- d’ajustement couvertes par la FRPC en cours et ments constituaient une base adéquate pour les programmes d’ajustement de la Banque mon- continuer les efforts vers l’atteinte des points de diale. En Guyane, le dialogue sur la détermina- décision des PPTE. tion des seuils de déclenchement pour les points Le niveau d’allégement de la dette auquel d’achèvement a permis d’assurer la progression chaque PPTE peut prétendre est calculé sur la des discussions sur les réformes macro-écono- base des ratios établis et des données réelles. Les miques et structurelles, et notamment de conso- analyses de viabilité de la dette sont effectuées lider et de porter une plus grande attention à la dans le but de démontrer la capacité des pays à réforme de la fonction publique qui faisait par- rembourser d’une manière soutenable la dette tie de la préparation d’un prêt d’ajustement par existante et la nouvelle dette anticipée. Toutefois, la BID (Banque interaméricaine de développe- le réalisme des hypothèses avancées dans les ment). Au Malawi, les réformes structurelles DSA et faites au point de décision sur la base de clés, qui n’étaient pas explicitement incluses en l’expérience récente et du passé, a presque tou- tant que conditions de seuils de déclenchement, jours été mis en question par les personnes étaient couvertes dans un crédit d’ajustement consultées dans le cadre des cinq études de cas. structurel de la Banque mondiale qui a été ap- La mise à jour des prévisions effectuée en avril prouvé à peu près au même moment que le 2002 par le groupe PPTE confirme la détériora- point de décision de l’Initiative PPTE. tion considérable de la performance de crois- sance et des exportations dans de nombreux Les leçons tirées de la mise en œuvre pays et réexamine les prévisions pour de nom- L’allégement de la dette intérimaire apporté a, breux PPTE, y compris les pays inclus dans en définitive, reflété de près les prévisions pour l’échantillon. Pour l’instant, les indicateurs d’en- les points de décision de ces pays. Les organi- dettement de l’Ouganda sont très élevés en rai- sations multilatérales ont honoré leurs engage- son de la chute des prix du café et ments, mais la conclusion des accords formels subséquemment des chiffres d’exportation. Le avec les créanciers membres du Club de Paris a déficit des exportations pour 2000–2001 repré- subi beaucoup de retard. Dans le cas de la Zam- sentait 27 pour cent en Ouganda et 16–18 pour bie, le cadre du Club de Paris n’ayant été signé cent en Zambie. que 16 mois après le point de décision, les ac- Seuils de déclenchement des points d’achè- cords bilatéraux avec ses membres ont pris du vement. Les points d’achèvement flottants pour retard. Les négociations bilatérales avec la Rus- tous les PPTE son liés aux conditions arrêtées au sie ont résulté en un calendrier de rembourse- point de décision. Sauf pour l’Ouganda, qui ment de la dette reflétant des montants plus 91 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E élevés que prévu. D’autres problèmes plus graves tien des donneurs décline par rapport aux ni- ont été notés dans d’autres pays en ce qui veaux historiques du Malawi et de la Zambie, concerne les pays créanciers non membres du principalement du fait des incertitudes de la Club de Paris et l’allégement du crédit com- conduite des affaires publiques et de raisons mercial. Des négociations particulières sont en politiques. Cependant, d’autres analyses sont cours au sujet de ces créanciers dans la plupart nécessaires pour déterminer quelle part de ce dé- des cinq pays, bien que les montants concernés clin est dû à l’allégement de la dette par rapport soient en général relativement faibles. Dans cer- à d’autres facteurs (tels que la conduite des af- tains cas isolés (en Ouganda et en Zambie par faires publiques ou les irrégularités électorales exemple) des procès de remboursement de la perçues). Il est possible qu’en réduisant le far- dette ont été intentés envers le gouvernement deau imposé par le service de la dette sur le par des créanciers commerciaux ou des entités budget de l’État, et donc le besoin de soutien fi- privées qui ont acheté la dette de l’État sur des nancier par les donneurs, l’allégement de la marchés secondaires. dette permette maintenant aux donneurs d’être Les montants alloués aux dépenses relatives plus sélectifs. Dans ce cas, bien que pour de à l’Initiative PPTE, dans bien des pays, n’ont pas bonne raisons il puisse être souhaitable d’être sé- été complètement utilisés, sauf en Ouganda. lectif, l’additionnalité n’est pas atteinte. Des délais dans l’élaboration de mesures de clô- La fongibilité des ressources d’allégement ture du cycle et la capacité limitée des ministères de la dette dépend du niveau des ressources to- concernés sont des facteurs qui, dans certains tales mises à la disposition des secteurs ciblés par cas, ont contribué à cette situation. Au Came- l’Initiative PPTE. Il est possible que des res- roun, aucun montant n’avait encore été dépensé sources complémentaires axées sur certains sec- 18 mois après le point de décision malgré l’ac- teurs à travers les conditionnalités de l’allégement cumulation de plus de 100 millions de dollars au de la dette dans le cadre de l’Initiative PPTE titre de l’allégement de la dette. Les retards puissent remplacer quelques unes (ou la totalité) étaient imputables à l’élaboration de procédures des propres ressources de l’État. L’étude de cas de sélection et d’approbation par le Comité au Malawi montre que bien que les ressources consultatif PPTE composé de représentants du globales, à la disposition des secteurs clés (santé, gouvernement, de la société civile et des don- éducation, agriculture, par exemple), aient aug- neurs. De plus, les propositions de projets de- menté, les propres ressources de l’État ont dé- mandaient à être renforcées. En Guyane, le « taux cliné depuis le point de décision par rapport de mise en œuvre » des ressources a été estimé aux allocations antérieures à l’Initiative PPTE. à 75 %. Les contraintes de capacité des ministères La contribution gouvernementale au FAP en Ou- concernés à absorber les ressources supplé- ganda s’est avérée également non existante, bien mentaires et la finalisation tardive du budget que le budget global ait augmenté. Ces dernières 2001 sont des éléments qui ont été cités comme années, la contribution des donneurs au FAP a causes majeures du retard. été substantielle. L’élément d’additionnalité de l’Initiative PPTE Mécanismes de suivi. Les cinq pays sont dotés se rapporte aux transferts net des ressources de processus de suivi des rentrées de fonds pour provenant de sources extérieures non réduits l’allégement de la dette, ainsi que de suivi ap- dans le contexte de l’allégement de la dette. Ces proprié des dépenses associées à l’Initiative transferts sont difficiles à déterminer de ma- PPTE au niveau budgétaire central. Dans cer- nière définitive principalement en raison de l’ab- tains de ces pays, la diffusion de cette informa- sence de contre factuel « clair » pouvant être tion est transparente, comme c’est le cas en utilisé comme point de référence pour identifier Zambie où les rentrées de fonds et les dépenses les changements survenus depuis le point de du compte Initiative PPTE sont publiées sur une décision. L’Ouganda est un cas clair d’addition- base trimestrielle dans la presse locale. Cepen- nalité complète avec des rentrées considérables dant, le suivi des dépenses réelles en espèces est de fonds d’aide extérieure continue. Mais le sou- quasiment inexistant en bas de l’échelle. Cette 92 A N N E X E I : S Y N T H È S E D E S P R I N C I PA U X R É S U LT AT S D E S É T U D E S D E C A S situation reflète un problème général de ges- tion de la société civile avec les décideurs gou- tion des dépenses – non particulier à l’Initiative vernementaux par le biais de groupes de travail PPTE. Le suivi de l’efficacité des dépenses asso- a été un élément réussi. Ces groupes de travail ciées à l’Initiative PPTE n’existe qu’en Ouganda, ont permis de mener des consultations pendant mais on note certains efforts en cours au Malawi. une période de temps appréciable et qui, dans Des indicateurs de performance pour les secteurs bien des cas, ont abouti à des résultats tangibles sociaux prioritaires ougandais (éducation, santé, à incorporer dans la stratégie d’ensemble. eau et assainissement) ont été établis et sont Comme l’indiquent la plupart des évaluations régulièrement surveillés. Ces indicateurs per- conjointes pour les DSRP terminés, beaucoup de mettent de surveiller l’efficacité de toutes les travail reste à faire pour opérationnaliser les ressources du FAP, dont l’allégement de la dette stratégies, à savoir la hiérarchisation des activi- à travers l’Initiative PPTE représente la plus tés intrasectorielles, l’estimation des coûts et grande source. Au Malawi, le Comité du budget l’incorporation dans le budget. L’Ouganda est et des finances du Parlement et le Réseau pour une exception car ce pays avait déjà entrepris la justice économique surveillent les résultats d’élaborer un Plan d’action pour l’élimination de dans les secteurs de l’éducation, de la santé et la pauvreté (PEAP) en 1995, c’est-à-dire avant de l’agriculture. l’Initiative PPTE. Cette démarche a été renforcée Atteinte des seuils de déclenchement de au fil du temps et est fermement liée aux plans l’achèvement ou progrès dans ce sens. Les ré- budgétaire et sectoriel. sultats ont été mixtes parmi les cinq pays. Alors que l’Ouganda a réussi à atteindre les seuils de Perspectives déclenchement de l’Initiative initiale dans les Le fardeau budgétaire de tous les pays se trouve délais voulus, la Guyane voyait le point d’achè- réduit en raison d’un service de la dette plus vement de son Initiative initiale passer de dé- faible, mais leurs dépenses pour le secteur so- cembre 1998 à mai 1999 en raison du décalage cial et la réduction de la pauvreté augmentent des politiques. Le Cameroun et la Zambie pro- nettement. Cependant, dans le contexte des mo- gressent comme prévu (notion d’une période in- dalités actuelles de l’Initiative pour l’allégement térimaire de trois ans, bien qu’en fait les points de la dette, les perspectives de viabilité de la d’achèvement soient flottants). Dans ces deux dette dans le long terme sont mixtes dans les cinq pays, l’achèvement sera probablement atteint pays étudiés. Pour l’instant, aucun des pays n’a aux dates anticipées dans l’Initiative renforcée, atteint la cible de l’Initiative PPTE de 150 pour mais ces deux pays font face à des risques (dus cent de la VAN dette/exportations ou 250 pour à la réforme portuaire au Cameroun et à la crise cent de la VAN dette/revenus gouvernementaux minière en Zambie). En Guyane et au Malawi, on pour la Guyane (tableau I.2) 7. Selon des données note pour l’instant des progrès mixtes dus en par- récentes, seul le Cameroun devrait devenir « sou- tie à la détérioration récente des activités de tenable » d’ici les trois à cinq prochaines an- gestion macro-économique. nées. On s’attend à ce que la Guyane dépasse Progrès des DSRP. Sur les cinq pays à l’étude, légèrement le seuil budgétaire de 280 pour cent quatre ont terminé leurs premiers DSRP. Le Ca- d’ici la fin de la décennie. Le Malawi, l’Ouganda meroun devrait terminer le sien dans les pro- et la Zambie n’atteindront probablement pas un chains mois. Comme indiqué dans le DSRP-I niveau d’endettement soutenable avant la fin préparé pour l’admissibilité des PPTE, les ré- de la décennie. Les progrès réalisés dans le trai- sultats des consultations sur place avec la société tement des causes structurelles ou des risques civile confirment la poursuite du dialogue avec de capacité à rembourser ont, jusqu’à mainte- le gouvernement dans le cadre de la préparation nant, été modestes. du DSRP . Un dixième de la population a participé Les principaux facteurs de risque de capa- sous une forme quelconque aux consultations af- cité à rembourser notés lors des études de cas férentes au DSRP de la Guyane. Au Malawi, en comprennent la concentration continue des ef- Ouganda et notamment en Zambie, l’interac- forts sur les exportations et son lien avec les 93 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E Ratios de la dette actuelle Ta b l e a u I . 2 (estimation la plus récente pour 2002) VAN de la dette/exportations Service de la dette Pays (%) extérieur/exportations ( % ) Cameroun 197 11 Guyane 136 9 Malawi 194 12 Ouganda 254a 13 Zambie 441 15 a L’estimation la plus récente pour la VAN de dette-exportations de l’Ouganda est 209 %, selon une ASD actualisée sur la base des données de juin 2002. Source: Banque mondiale et FMI 2002e. fluctuations de prix des produits primaires, les Les conditions et le volume des nouveaux faiblesses du système de gestion des dépenses prêts préoccupent tous les PPTE. Bien que l’al- publiques, l’absence d’activité dans le secteur légement de la dette des PPTE puisse réduire privé et l’accumulation de nouvelles dettes. Peu considérablement le stock de la dette au point de progrès ont été notés en matière de diversi- de décision, rien ne garantit qu’un glissement ne fication des exportations, sauf en Zambie, où la se produira pas jusqu’au niveau d’endettement performance du secteur des exportations de initial. En ce qui concerne le groupe des cinq pays produits non miniers a été satisfaisante en 2001. étudiés, cet aspect est particulièrement pertinent Le cas le plus crucial est celui du Cameroun où pour le Cameroun, l’Ouganda et, dans le court l’on attend un déclin marqué des réserves pé- terme, la Zambie. Selon les prévisions les plus ré- trolières au cours des quelques prochaines an- centes du groupe PPTE, on s’attend à ce que nées. L’importance de la diversification des l’Ouganda emprunte en moyenne bien au-des- exportations est accentuée par la détérioration sus de 300 millions de dollars par an jusqu’à la des indicateurs de la dette dans de nombreux fin de la décennie. Le Cameroun et la Zambie em- PPTE en raison de la nouvelle chute récente des prunteront en moyenne plus de 200 millions de prix des produits primaires et du ralentissement dollars par an. Les conditions et le gros volume économique mondial (Banque mondiale et FMI, des emprunts anticipés auront des effets directs 2002d). sur la viabilité de la dette de ces pays. 94 ANNEXE J : OBSTACLES À LA CROISSANCE IDENTIFIÉS PAR L’OED LORS DE SES ÉVALUATIONS DE L’AIDE PAR PAYS Burkina Côte Contrainte Bolivie Faso Cameroun d’Ivoire Éthiopíe Ghana Malawi a Instabilité politique/guerre civile ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ Catastrophes naturelles ÷ ÷ ÷ Déséquilibres macro-économiques 1. Croissance faible/négative ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ 2. Inflation ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ 3. Déficit budgétaire ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ 4. Déficit du compte courant ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ Chocs externes ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ 1. Chute des prix des produits primaires ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ 2. Conditions d’échange défavorables ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ 3. Déclin des exportations ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ 4. Mauvais alignement des monnaies ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ 5. Dépendance des produits primaires ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ 6. Déclin des versements extérieurs/ aide étrangère ÷ ÷ ÷ ÷ Obstacles au développement du secteur privé b ÷ ÷ ÷ Contraintes institutionnelles et de capacité ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ 1. Gestion économique médiocre ÷ 2. Mauvaise conduite des affaires publiques ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ 3. Corruption ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ 4. Fonction publique faible/inefficace ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ 5. Système juridique/judiciaire faible ÷ ÷ ÷ 6. Système de réglementation faible ÷ 7. Démographie ÷ ÷ ÷ ÷ 8. Plus de pauvreté ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ 9. Conditions sociales défavorables ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ (Suite de l’annexe à la page 90.) 95 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E Annexe J (suite) Constraintes Mozambique Tanzanie a Togo Ouganda Zambie Yemen Instabilité politique/guerre civile ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ Catastrophes naturelles ÷ ÷ Déséquilibres macro- économiques 1. Croissance faible/négative ÷ ÷ ÷ ÷d ÷ ÷ 2. Inflation ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ 3. Déficit budgétaire ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ 4. Déficit du compte courant ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ Chocs externes 1. Chute des prix des produits primaires ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ 2. Termes de l’échange défavorables ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ 3. Déclin des exportations ÷ ÷ 4. Mauvais alignement des monnaies ÷ ÷ ÷ ÷ 5. Dépendance des produits primaires ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ 6. Déclin des remises externes/ déclin de la dette ÷ ÷ Obstacles au développement du secteur privé b ÷ ÷ ÷ Contraintes institutionnelles et de capacité ÷ ÷ ÷ ÷ 1. Mauvaise gestion économique ÷ ÷ 2. Mauvaise conduite des affaires publiques ÷ ÷ ÷ ÷ 3. Corruption ÷ ÷ ÷ ÷ 4. Fonction publique faible/inefficace ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ 5. Système juridique/judiciaire faible ÷ ÷ ÷ 6. Réglementation ÷ ÷ ÷ 7. Croissance démographique ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ 8. Plus de pauvreté ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ 9. Conditions sociales défavorables ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ ÷ a. Flot de réfugiés en provenance du Mozambique. b. Environnement défavorable aux affaires. 96 ANNEXE K: RÉPONSE DE LA DIRECTION Introduction tend beaucoup d’elle et il n’est pas rare d’en- L’Initiative en faveur des pays très endettés (Ini- tendre demander l’accélération, l’élargissement tiative PPTE) lancée en 1996 et renforcée en de l’envergure et l’approfondissement de l’allé- 1999 représentait un pas en avant de la part de gement de la dette fournie par l’Initiative. la communauté internationale vers la résolution du problème chronique de la dette extérieure pe- L’examen OED sant sur les pays les plus pauvres du monde. La Direction apprécie cet examen exhaustif et op- Elle a permis de rassembler les donneurs, les portun de l’Initiative PPTE entrepris par le Dé- créanciers, les ONG et le monde de l’enseigne- partement de l’évaluation des opérations car il ment pour faire face au problème profond de dé- aide à faire le bilan des leçons apprises lors de veloppement et a mené à de meilleures la mise en œuvre de l’Initiative PPTE en vue de procédures d’allégement de la dette. L’Initiative combler les insuffisances et de faciliter l’atteinte a incité la communauté internationale à mobili- de ses objectifs. Cette réponse de la Direction ser et à engager de grandes sommes d’argent, aborde les principaux résultats contenus dans le ainsi qu’à centrer l’attention sur la réduction du rapport OED et présente divers points de vue sur surendettement des pays les plus pauvres — et les aspects clés fondamentaux de réussite de ainsi elle a commencé à supprimer l’énorme en- l’Initiative PPTE. Néanmoins, il convient de gar- trave à la croissance et au développement. Pour der à l’esprit que les 26 pays qui bénéficient ac- la Banque, elle représentait l’un des premiers ef- tuellement d’un allégement de la dette à travers forts de lancement d’un dialogue sérieux et d’en- l’Initiative ont atteint leur point de décision seu- couragement à la participation active des lement en l’an 2000 ou après, si bien que toute bénéficiaires en dehors des projets. Ce dialogue conclusion en ce qui concerne les réalisations ou a abouti à une meilleure conception de l’Initia- les insuffisances du programme ne peut être tive et à l’amélioration de la transparence de sa que provisoire à ce stade précoce de mise en mise en œuvre. œuvre. Progrès de mise en œuvre de l’Initiative PPTE Programme conjoint Depuis sa prise d’effet il y a six ans, l’Initiative L’Initiative PPTE est un programme conjoint PPTE a permis d’alléger considérablement la Banque-Fonds au sein duquel les personnels dette de 26 des 42 pays potentiellement éli- des deux institutions travaillent en étroite col- gibles. Des efforts parallèles sont faits pour laboration. Toutefois, les observations conte- mettre en place des stratégies à plus long terme nues dans cette annexe reflètent uniquement de réduction de la pauvreté — conçues et mises le point de vue de la Direction de la Banque en œuvre par les PPTE grâce à un procédé par- mondiale et ne sont pas censées représenter ou ticipatif généralisé — aidant à canaliser les éco- impliquer le Fonds. nomies provenant des paiements réduits du service de la dette vers des programmes de ré- Principaux résulats et recommandations duction de la pauvreté. Partiellement en raison La réponse de la Direction repose sur les prin- de la réussite initiale de l’Initiative PPTE, on at- cipaux résultats de l’examen de l’OED et sur ses 97 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E recommandations. Des réponses détaillées se processus d’allégement de la dette des PPTE trouvent dans la « Matrice des actions de la Di- ont été identifiées comme moyens viables de rection » jointe à cette annexe. canaliser les économies provenant du service de la dette vers des usages considérés comme Recommandations de l’OED étant de haute priorité. L’examen OED a abouti à quatre recommanda- tions : « i) clarifier le but et les objectifs de l’Ini- Allégement de la dette et développement tiative, assurer que sa conception correspond aux Lorsque l’Initiative PPTE a été renforcée en bais- objectifs et que ceux-ci ainsi que la manière de sant les seuils et en accélérant les prestations les atteindre soient clairement communiqués à d’allégement de la dette, il a été souligné qu’il toute la communauté ; ii) améliorer la transpa- existait pour le moins un rapport indirect entre rence de la méthodologie et des modèles éco- l’allégement de la dette et la réduction de la pau- nomiques sous-jacents aux projections de la vreté. L’allégement de la dette n’a jamais été pré- dette, ainsi que le degré de réalisme des prévi- senté comme la panacée de relèvement du défi sions de croissance économique contenues dans considérable que posent le développement à les analyses de viabilité de la dette ; iii) mainte- long terme et la réduction de la pauvreté dans les nir les normes de performance en matière de po- PPTE. Au contraire, l’allégement de la dette a litiques et, lorsque les critères établis doivent être toujours été considéré en tant que programme moins rigides, assurer que la justification est ar- qui, en réduisant l’encours de la dette extérieure ticulée de façon transparente et claire afin que des PPTE, contribuerait en définitive à atteindre les risques associés à l’atteinte et à la réalisation le but plus vaste consistant à aider ces pays à ac- des objectifs soient minimisés ; et iv) centrer célérer la croissance et à réduire la pauvreté. De- davantage les efforts sur la croissance écono- puis le lancement de l’Initiative PPTE, et mique favorable aux pauvres et veiller à un notamment après son renforcement de 1999, la meilleur équilibre entre les priorités de déve- Banque a délibérément mis en exergue le thème loppement et l’importance accordée actuelle- global de développement dans ses stratégies ment aux dépenses sociales »1. d’aide-pays en orientant de nombreux pro- grammes, dont l’Initiative PPTE, sur la lutte contre Objectifs de l’Initiative PPTE la pauvreté. Évidemment, le programme PPTE— L’examen OED souligne à juste titre que les ob- un seul des éléments de l’architecture globale de jectifs de l’Initiative PPTE sont devenus de plus développement—s’est orienté de lui-même sur en plus ambitieux au fil des années. Le schéma les objectifs et le but de ce programme renforcé, original tendait à amener une réduction pro- mais il n’a jamais été destiné à le supplanter. fonde de la dette « pour arriver à une situation d’endettement soutenable » dans les pays éli- Additionnalité des ressources gibles.2 L’examen consultatif des PPTE lancé au Nous sommes d’accord avec l’OED sur le fait début de l’année 1999 avec les pays débiteurs et que l’additionnalité est un principe de base im- les communautés de donneurs, ONG et du portant de l’Initiative PPTE, mais nous mainte- monde de l’enseignement recommandait que nons qu’elle devrait être évaluée pays par pays. les activités d’allégement de la dette soient plus Par exemple, l’octroi de dons et/ou de crédits étroitement liées à l’agenda de développement moins importants peut être approprié dans les et de réduction de la pauvreté. Les participants cas où un dérapage ou même un renversement à cet examen ont également estimé que les dé- de politiques mène au ralentissement de la crois- cisions d’utilisation des économies associées au sance et à une détérioration de la situation service de la dette devraient être prises avec le macro-économique. Cependant, l’examen pré- concours de la société civile et même avec les liminaire des données montre que, comme cha- pauvres. Des stratégies de réduction de la pau- cun s’y attendait, les engagements en matière de vreté élaborées et mise en œuvre par le biais d’un prêts et les dons aux PPTE ont dans l’ensemble processus de grande participation s’alliant au augmenté en 1999 et 2000, à peu près au mo- 98 ANNEXE K : RÉPONSE DE LA DIRECTION ment du lancement de l’Initiative PPTE. Et la certain du climat sur les économies agraires tri- Banque mondiale a clairement joué un rôle car butaires d’un ou deux produits d’exportation et l’évidence montre clairement que la combinai- de la volatilité des prix des produits de base. Pour son de sorties nettes et de prestations d’allége- résoudre ces problèmes, les responsables doi- ment de la dette par l’AID a augmenté vent commencer à élaborer les tests de tolérance considérablement à ce moment-là. auxquels leurs scénarios de base seront soumis pour déterminer les risques et préparer d’autres Transferts nets positifs et viabilité de la dette scénarios reflétant les vulnérabilités et incerti- Nous convenons avec l’OED que les transferts tudes qui confrontent les PPTE.3 En ce qui nets de ressources extérieures aux PPTE doivent concerne l’amélioration de la transparence de la être suffisants pour pouvoir appuyer les pro- méthodologie et des modèles économiques sur grammes de développement nécessaires et at- lesquels sont basées les projections d’endette- teindre les objectifs de développement du ment, le Fonds et la Banque appliquent aux PPTE millénaire (ODM). Mais cela ne doit pas se faire les mêmes normes de présentation de l’infor- aux dépens de la viabilité de la dette. Il est donc mation qu’à tous les autres pays. crucial que le flux de dons vers ces pays aug- mente considérablement et, dans cette optique, Impact des projections nous apprécions le volet de dons incorporé dans L’examen OED souligne que les PPTE ne sont pas AID-13. Il convient cependant de reconnaître pénalisés si les projections faites par le Fonds et parallèlement que les dons provenant de sources la Banque s’avèrent optimistes. En premier lieu, bilatérales et autres devront être encore plus im- le calcul de la réduction de la dette de n’im- portants afin de faire disparaître la tension entre porte quel PPTE n’est pas basé sur les projections deux objectifs potentiellement en conflit (à sa- mais sur la dette publique extérieure et sur la va- voir : atteindre les ODM et la viabilité de la dette). leur moyenne des exportations pendant les trois années précédentes. En second lieu, si le ratio Transparence des projections réel dette-exportations de la VAN au point Le rapport OED recommande que la méthodo- d’achèvement excède le ratio prévu en raison de logie et les modèles économiques sous-jacents aux facteurs clairement en dehors du contrôle du projections de la dette soient plus transparents et pays (tel qu’une chute imprévue des prix des pro- que les prévisions contenues dans les analyses de duits de base), l’Initiative PPTE permet au pays viabilité de la dette soient plus réalistes. Il estime de bénéficier d’un allégement de dette supplé- que : i) les projections macro-économiques men- mentaire et réduit son ratio dette-exportations tionnées dans les analyses de viabilité de la dette de la VAN à 150 pour cent. Bien que des pro- (Debt Sustainability Analyses - DSA) tendent à jections trop optimistes puissent ne pas pénali- être trop optimistes ; ii) les modèles sous-jacents ser directement les PPTE, l’examen OED fait à ces projections optimistes ne sont pas bien ressortir à juste titre qu’elles peuvent avoir un compris ou corroborés ; et iii) la perspective de effet néfaste indirect en encourageant les PPTE dette viable basée sur des projections macro-éco- (après le point de décision ou le point d’achè- nomiques optimistes sape « la meilleure évalua- vement) à emprunter à un niveau non soute- tion des perspectives et des risques » qui nable. La Direction est vigilante à ce sujet et confrontent les PPTE. Avec le concours des gou- demande des stratégies d’aide-pays pour déter- vernements et du FMI, la Banque mondiale prend miner prudemment les perspectives macro-éco- déjà des mesures pour rendre plus réalistes les nomiques de tous les pays à faible revenu, dont projections économiques à long terme sur la base les PPTE, ainsi que des analyses de sensibilité et desquelles la viabilité de la dette est déterminée. la préparation de scénarios de prêts modérés. Il convient de reconnaître simultanément que les projections macro-économiques des PPTE Normes de performance en matière de politiques sont en elles-mêmes difficiles en raison de don- Le document de synthèse de l’OED note que des nées peu fiables, de conflit interne, de l’effet in- réformes constantes de politiques sont essen- 99 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E tielles pour que les pays puissent maintenir la stratégique capitale pour la réussite du pro- viabilité de la dette et assurer la croissance éco- gramme. nomique et la réduction de la pauvreté. Dans ce contexte, il souligne l’importance de maintenir Importance accordée aux dépenses sociales des normes claires de performance en matière La nature opérationnelle des documents sur les de politiques pour l’Initiative PPTE, notamment PPTE exige qu’ils expliquent comment les éco- en ce qui concerne les « pays de la fournée du nomies provenant de l’allégement de la dette se- millénaire » pour lesquels l’OED a détecté une ront canalisées vers les dépenses de réduction tendance à des normes moins rigides. La dé- de la pauvreté. Une grande partie des dépenses marche initiale pour les PPTE demandait que, supplémentaires est canalisée sur les secteurs so- pour être éligibles à l’allégement de la dette au ciaux bien que, selon certains documents PPTE, point de décision, les PPTE devaient démon- elles bénéficient également l’infrastructure phy- trer une bonne performance en matière de ré- sique et les services économiques tels que la formes pendant une période de trois ans, suivie distribution d’eau, l’électrification rurale, le lo- d’une autre période de réformes, pour bénéfi- gement et les services agricoles. Ces dépenses, cier d’un allégement de la dette irrévocable au lorsqu’on les considère avec les programmes point d’achèvement. Un contrepoint a été in- de politiques et de réformes structurelles qui voqué par de nombreux éléments critiques ayant sont aussi mentionnés dans les documents PPTE, participé à l’examen des PPTE en 1999, qui ont constituent une stratégie potentiellement puis- argué qu’une norme rigoureuse d’antécédents sante de croissance favorable aux pauvres. Dans de bonne performance constituait un obstacle tous les cas, les seuils de déclenchement du délibérément créé par la Banque/le Fonds et point d’achèvement sont liés à l’exigence de les pays créanciers pour retarder l’allégement de mise en œuvre d’un programme FRPC (Facilité la dette. Sans juger du mérite de ce thème, des pour la réduction de la pauvreté et pour la crois- efforts ont été faits dans le cadre de la démarche sance) reflétant l’importance de la stabilité renforcée pour aider les PPTE éligibles à at- macro-économique, élément essentiel de crois- teindre plus rapidement le point de décision – sance. Les seuils de déclenchement du point d’où l’assouplissement du critère de bonne per- d’achèvement sont également liés à des réformes formance pendant trois ans. Cette action était structurelles conçues de façon à ajuster les in- appropriée car plus rapide serait l’atteinte du citations pour une meilleure efficience, le dé- point de décision par les PPTE, plus précoce se- veloppement du secteur privé et l’amélioration rait l’engagement de la communauté interna- de la gestion des affaires publiques afin de tionale à participer aux réformes et au concentrer davantage les efforts sur la crois- développement, et plus certaine serait la pro- sance - bien que ces réformes puissent ne pas re- babilité d’atteindre le point d’achèvement et quérir de dépenses publiques supplémentaires. de bénéficier de l’allégement de la dette irré- Dans l’avenir donc, les DSRP (documents de vocable. Pendant ce temps, l’application des stratégie pour la réduction de la pauvreté) et les normes de performance rigoureuses en ma- documents d’examen des dépenses publiques tière de politiques a continué au niveau de la permettront de mieux déterminer empirique- conception des seuils de déclenchement du ment où allouer les ressources supplémentaires. point d’achèvement. En effet, parallèlement au changement de pratique pour la sélection des Pièce jointe conditions de prêt à l’ajustement, la Direction La pièce jointe à ce document de réponse de la essaie de réduire le nombre de seuils de dé- Direction reprend en détail les éléments évoqués clenchement du point d’achèvement et d’assu- ci-dessus, sous le titre « Matrice des actions de rer que ceux qui sont inclus ont une importance la Direction ». 100 ANNEXE K : RÉPONSE DE LA DIRECTION Pièce jointe : Matrice des actions de la Direction Principales recommandations de l’OED Réponse 1. Clarifier le but et les objectifs de l’Initiative, as- 1. La Direction renforcera la communication du but de l’Ini- surer leur convergence avec sa conception et com- tiative PPTE et précisera qu’elle vise à réduire l’encours de muniquer clairement à la communauté mondiale la dette, et ainsi à contribuer à des efforts plus vastes aussi bien les objectifs de l’Initiative que les moyens d’accélération de la croissance et de réduction de la pau- de réalisation. vreté. Lorsque l’Initiative PPTE a été renforcée, l’allégement de la dette était considéré en lui-même uniquement comme une condition nécessaire, mais non suffisante pour relever les défis que posent le développement à long terme et la réduction de la pauvreté dans les PPTE. Dans chaque PPTE, l’Initiative s’est délibérément alignée avec les objectifs du programme-pays qui, souvent, contenaient de nombreux élé- ments d’une architecture de développement plus vaste. En réduisant l’encours de la dette, il était prévu que l’Initiative contribuerait à un effort de développement plus profond sans toutefois le supplanter. Dans le cadre de sa stratégie de com- munication, la Direction de la Banque travaillera avec les intervenants concernés dans le but d’assurer que les ob- jectifs de l’Initiative PPTE sont clarifiés et communiqués de façon homogène. 2. Améliorer la transparence de la méthodologie et 2. Toutes les analyses de viabilité de la dette des PPTE sont des modèles économiques sous-jacents aux pro- basées sur les projections macro-économiques FRPC dans jections d’endettement et le réalisme des prévisions lesquelles sont présentées les hypothèses clés de viabil- de croissance économique contenues dans les analy- ité de la dette. La méthodologie et les modèles économiques ses de viabilité de la dette. sur lesquels sont fondées les hypothèses sont soumis aux même normes de présentation de l’information dans tous les pays. La Direction approuve la recommandation de l’OED relative à l’amélioration du degré de réalisme des projections de croissance et a approfondi ce point dans le rapport d’activité des PPTE de septembre 2002. Dans le but de traiter les ques- tions de volatilité, risques et données sous-jacentes mé- diocres, il est demandé aux personnels du Fonds et de la Banque d’améliorer le degré de réalisme des projections à long terme et de les soumettre à des tests de tolérance afin de connaître les risques associés aux scénarios de base. 101 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E Principales recommandations de l’OED Réponse 3. Maintenir les normes de performance en matière 3. La Direction estime que plus l’atteinte du point de dé- de politiques et, lorsque les critères établis doivent cision par les PPTE se produit tôt, plus grand est l’en- être assouplis, assurer que la justification est claire gagement de la communauté internationale à participer aux et transparente afin de minimiser les risques que efforts de réformes et de développement et plus sûre est comportent l’atteinte et le maintien des objectifs de la probabilité d’atteindre le point d’achèvement. La Direc- l’Initiative. tion recherchera parallèlement à inclure un moindre nom- bre de seuils de déclenchement (seulement les plus stratégiques) dans les documents d’achèvement pour as- surer que les normes de performance maintenues en matière de politiques ne seront pas inutilement onéreuses. Il convient de noter que la conditionnalité de point d’achève- ment flottant a permis aux PPTE d’adapter le rythme du changement selon leur capacité et les contraintes exis- tantes. 4. Porter plus d’attention à la croissance favorable 4. La Direction continuera d’aider les PPTE à assurer que aux pauvres et mieux équilibrer les priorités de les économies réalisées grâce à l’allégement de la dette développement par rapport à l’importance accordée seront allouées aux dépenses associées à la croissance fa- actuellement aux dépenses sociales. vorable aux pauvres (y compris, le cas échéant, les acti- vités prioritaires de développement social) en harmonie avec le DSRP. Un élément essentiel de l’Initiative PPTE est que les seuils de déclenchement du point d’achèvement comprennent des mesures d’allocation des économies provenant de l’allége- ment de la dette des PPTE au financement des dépenses as- sociées à la réduction de la pauvreté et à la croissance, en harmonie avec les priorités énoncées dans le DSRP. Cet élé- ment sera étroitement suivi de façon à ce que les allocations aux secteurs ou programmes individuels n’excèdent pas les contraintes de capacité d’absorption. À travers le Départe- ment chargé de la réduction de la pauvreté, l’unité PPTE et les équipes-pays régionales, la Direction continuera de de- mander à ce que cette approche soit appliquée aux points de décision à venir. En conséquence, elle travaillera à déter- miner les seuils de déclenchement des points d’achève- ment pour la croissance favorable aux pauvres sur une base cas-par-cas, selon le DSRP ou le DSRP-I. 102 ANNEXE L : RAPPORT DU COMITÉ CHARGÉ DE L’EFFICACITÉ DU DÉVELOPPEMENT (CED) Le 29 janvier 2003, les membres du CED se sont pas compatible avec les objectifs de l’Initiative réunis pour étudier les résultats et les recom- renforcée. La réponse de la direction fait état du mandations contenus dans le rapport de l’OED fait qu’en réduisant les stocks de la dette l’Ini- intitulé Analyse de l’Initiative en faveur des tiative PPTE devrait aider à construire une struc- pays pauvres très endettés (CED2002-0089) et la ture de développement plus vaste et plus réponse préliminaire de la direction (CED2003- exhaustive, mais pas la supplanter. 0002). Conclusions et étapes suivantes Principaux résultats Le CED a félicité l’OED pour son excellent rap- L’initiative PPTE a officiellement reçu l’appro- port. Les membres ont appuyé l’orientation des bation de nombreux gouvernements en sep- recommandations contenues dans le rapport et tembre 1996 et elle a été « renforcée » en 1999. ont été, dans l’ensemble, satisfaits de la réponse A l’origine, son objectif était d’amener à des ni- de la direction. Les messages clés qui sont res- veaux « soutenables », au cours d’une période de sortis des discussions avec les membres du co- temps raisonnable, la charge de la dette exté- mité étaient : (i) que l’allégement de la dette n’est rieure des pays admissibles. Bien que le lien pas un substitut pour un programme de déve- avec la croissance ait été maintenu, le cadre ren- loppement plus vaste axé sur la croissance et que forcé comprenait, en plus, des dépenses desti- les Initiatives PPTE doivent être considérées nées aux secteurs sociaux dans le but de réduire comme l’un des instruments de soutien de la ré- la pauvreté – un objectif explicite. Le rapport es- duction de la pauvreté ; (ii) que l’additionnalité time que l’Initiative PPTE catalyse la transfor- est une partie importante du cadre de l’Initiative mation profonde des processus s’articulant PPTE, mais ne doit pas avoir priorité sur l’allo- autour de l’aide au développement et qu’elle cation des ressources basée sur la performance ; s’est révélée pertinente face aux obstacles clés et (iii) que le caractère réaliste de l’analyse de via- qui confrontent de nombreux pays pauvres. Bien bilité de la dette (DSA) et des communications qu’il soit probable qu’elle atteigne son objectif claires assurant une meilleure compréhension fondamental initial déclaré de « réduction du des résultats formulés dans le rapport étaient poids excessif de la dette », le rapport conclut que aussi importants. Le CED a recommandé que le la conception de l’Initiative ne correspond plus rapport de l’OED soit distribué. Les résultats à la gamme étoffée d’objectifs que couvre l’Ini- qu’il contient pourront servir au recyclage annuel tiative PPTE renforcée, à savoir : servir de « sor- des données PPTE de la direction, incombant au tie permanente » du processus de CED en septembre 2003. rééchelonnement, promouvoir la croissance et libérer des ressources afin d’augmenter les dé- Questions penses sociales. La direction approuve dans l’en- Quelques questions ont été soulevées par le semble les recommandations formulées par CED : l’OED mais non certaines parties de son analyse, Conception et objectifs des Initiatives PPTE. notamment la conclusion que la conception de La discussion du comité sur la conception et les l’Initiative, telle qu’elle est aujourd’hui, n’est objectifs de l’Initiative visait principalement à 103 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E désaccoupler les possibilités réalistes de l’Initia- est en bonne voie. Plusieurs locuteurs ont tive des anticipations trop ambitieuses de certains confirmé que l’examen des initiatives PPTE intervenants. Le CED a reconnu qu’il serait avan- constituait un important apprentissage et ont tageux de clarifier les objectifs de l’Initiative PPTE, souligné l’importance de poursuivre des dis- mais a remarqué que cela relevait des gouver- cussions franches et transparentes avec les in- neurs et des gouvernements et non de la direc- tervenants. tion ou d’un groupe d’experts du fait que les Dépenses dans les secteurs sociaux. Le comité objectifs avaient été établis à travers un proces- a reconnu le résultat de l’examen qui montre que sus politique approuvé par les gouverneurs. Le la concentration initiale des efforts sur l’utilisa- comité a reconnu qu’il appartenait à la direction tion des économies provenant du service de la d’assurer la clarté et l’homogénéité des com- dette des PPTE ne couvrait pas suffisamment munications et s’en est tenu à cela. La direction les dépenses sociales. Il a estimé qu’un cadre a convenu d’examiner la question lors de sa mise élargi de développement et de croissance était à jour annuelle des données sur les PPTE. nécessaire et préférable pour accommoder Le comité a convenu des résultats décrits d’autres facteurs qui affectent aussi la croissance, dans le rapport de l’OED indiquant que l’Initia- tels que le climat d’investissement, le dévelop- tive contenait des objectifs qui ne pourraient pement de l’infrastructure et le rendement éco- pas être atteints uniquement en améliorant sa nomique. Certains membres ont souligné que conception. Les membres ont discuté plusieurs l’accent mis sur la croissance économique était interprétations de la « sortie permanente » du un signe que les DSRP n’abordaient pas la crois- processus de rééchelonnement de la dette afin sance de manière appropriée. Ils ont estimé que de savoir ce qu’elle présumait signifier et ont fait cet aspect méritait plus d’attention et ont appuyé appel à la prudence lorsqu’on lie systématique- la proposition de la direction visant à mieux ment l’allégement de la dette à la viabilité de la tenir compte de la croissance économique lors dette et à la réduction de la pauvreté. Le comité de la conception des seuils de déclenchement a appuyé le point de vue de la direction, à savoir du point d’achèvement. Le soutien offert par la que l’Initiative PPTE n’était que l’un des nom- direction pour la réduction de la pauvreté dans breux instruments de lutte contre la pauvreté et le cadre de l’Initiative PPTE correspond à l’action a souligné le besoin de lier l’Initiative à un plus politique d’ensemble énoncée dans les DSRP. grand programme de développement qui abor- La direction a également constaté que les dé- derait l’aspect sous-jacent aux problèmes struc- penses publiques hautement prioritaires, conju- turaux. Le comité a estimé que l’évaluation aurait guées aux programmes d’action politique et de pu mieux tenir compte des documents de stra- réforme structurelle, pourraient former une stra- tégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP) en tégie puissante qui favoriserait la croissance des tant que cadre de résolution des problèmes de pays pauvres. développement à long terme dans ces pays. Ressources. Le comité a évoqué les implica- L’OED a fait remarquer qu’un examen appro- tions d’une réaffectation des fonds des pays fondi séparé du processus DSRP était prévu. pauvres non couverts par l’Initiative PPTE aux La direction a noté que bien que l’Initiative soit pays couverts par l’Initiative PPTE. Certains di- maintenant clairement liée au processus DSRP rigeants ont souligné que le principe d’addi- et, pour aller plus loin, au soutien des pays dans tionnalité n’avait pas pour intention d’exempter leurs efforts de stimulation de la croissance et des pays du cadre d’allocation basée sur les ré- d’atteinte des buts de réduction de la pauvreté, sultats. La direction a répondu que l’élaboration son objectif central est demeuré, pendant toute des déclencheurs de prêt comprenait des normes l’évolution de l’Initiative, la réduction du poids rigoureuses de performance. Des dirigeants ont de la dette extérieure dans les pays bénéficiaires. attiré l’attention sur un conflit potentiel entre les La direction a également noté que l’agenda de allocations basées sur l’évaluation de la perfor- croissance était un élément vital de la démarche mance des politiques et des institutions du pays DSRP dans de nombreux pays où ce document (CPIA) et la réduction de la pauvreté. Le comité 104 a mentionné le déclin global apparent des trans- la viabilité de la dette et le financement par la ferts de ressources aux PPTE jusqu’à fin 2000 et Banque a également été mentionné comme élé- a souligné que pour libérer des ressources en fa- ment à examiner. Il serait également important veur de la réduction de la pauvreté, il fau- d’assurer que les ressources sont utilisées de drait (bien que cela soit trop tôt dans le processus manière productive afin de créer une capacité PPTE) : (i) hiérarchiser les dépenses publiques suffisante pour assurer le service de la dette. indiquées dans les DSRP afin de mieux savoir L’amélioration des capacités des PPTE en matière comment utiliser les ressources PPTE de ma- de gestion de la dette est aussi un élément clé. nière efficace ; (ii) assurer que les flux de l’aide La direction a fait savoir au comité que la Banque et les économies tirées de l’allégement de la prenait déjà des mesures, avec le concours des dette des PPTE appuient les priorités et soient gouvernements et du FMI, pour faire en sorte canalisés vers les pauvres ; et (iii) assurer que des que les projections économiques à long terme mesures à long terme sont en place pour abor- soient plus réalistes. La direction a également in- der la capacité d’absorption potentielle du pays. diqué que le FMI et la Banque appliquaient aux Quelques membres ont souligné le besoin Initiatives PPTE les mêmes normes de présen- d’identifier de nouvelles sources de finance- tation de l’information que celles qu’ils appli- ment concessionnel, y compris les subventions. quent pour les autres pays et programmes. Le comité a ajouté qu’étant donné l’influence Gestion des anticipations. Le comité a re- considérable de la performance politique et ins- connu que quelques intervenants anticipaient titutionnelle sur les tendances des flux de l’aide, des résultats très optimistes de l’Initiative PPTE celles-ci devraient être déterminées sur une base renforcée et s’inquiétaient du fait que la Banque, pays-par-pays plutôt que globalement. en tant que « gardienne » de cette initiative, Analyse de la viabilité de la dette. Le comité pourrait être vulnérable aux critiques du résul- a appuyé la recommandation de l’OED relative tat final – bien que les décisions et actions re- à l’amélioration de la transparence de la mé- quises pour obtenir de plus grands résultats ne thodologie d’analyse de viabilité de la dette ressortent pas du mandat de l’Initiative. Le co- (DSA) et du réalisme des prévisions de crois- mité a souligné que la direction pourrait élabo- sance. D’autres membres ont cependant indiqué rer une stratégie de communication interne et que l’OED aurait pu examiner de manière plus externe efficace décrivant ce que l’Initiative peut approfondie certains des facteurs qui ont contri- et ne peut pas réaliser, afin de minimiser le bué à la problématique d’endettement afin de risque d’interprétation erronée des résultats de pouvoir en tirer des leçons. Le comité a égale- l’examen. Il conviendrait de concentrer les efforts ment appuyé l’idée de suivi de la performance sur ce qui est requis pour atteindre les objectifs post-Initiative PPTE et a souligné que la viabilité plutôt que sur le degré de réalisme des antici- de la dette devrait mieux tenir compte du climat pations. L’OED a commencé à planifier la distri- d’investissement, de la volatilité des exporta- bution de son rapport. La direction a confirmé tions commerciales, de l’accès aux marchés et de sa mise en place d’une stratégie de communi- la dette intérieure. La possibilité de conflits entre cation proactive. Finn Jonck, président NOTES Résumé analytique 2. Le stock nominal de la dette n’est pas un bon in- 1. Observation de la direction : le contexte de dicateur du poids réel de la dette pour un pays lors- cette évolution vaut d’être noté. L’ampleur extraor- qu’une partie de la dette est contractée à des taux dinaire et la complexité des problèmes de dévelop- concessionnels (c’est-à-dire en dessous des taux du pement auxquels étaient confrontés les pays pauvres marché). Les données sur la valeur actualisée pro- très endettés n’étaient plus à démontrer. Pour sur- viennent du jeu de données de William Easterly (ex- monter ces problèmes, il fallait que les pays eux- pliqué dans Easterly 2001a), qui utilise les données mêmes joignent leurs efforts au soutien financier et GDF dette-stocks pour calculer les obligations fu- technique concerté de la communauté internatio- tures sur la dette garantie par les finances publiques, nale. Plus récemment, les Sommets de Monterrey et actualisée en se servant du LIBOR comme taux du de Johannesburg l’ont reconnu et ont largement marché. À ces données sont ajoutées les estimations contribué à modeler et à faire avancer cette dimension de valeur actualisée des publications GDF posté- du programme d’action international. S’appuyant sur rieures à 1998. un large éventail d’instruments, la Banque s’était déjà 3. Il y a certaines exceptions à cette règle au niveau résolument engagée à promouvoir le développement individuel des pays mais les cas sont peu nombreux des pays à faible revenu, en partenariat avec d’autres et n’ont pas duré. organismes multilatéraux, des organismes bilatéraux, 4. Au total 36 pays ont été classés dans la catégo- les gouvernements des PPTE et la société civile. L’Ini- rie PSFR ; exception faite du Nigeria, tous sont ac- tiative PPTE est devenu un élément — important tuellement classés dans la catégorie PPTE. certes — de cette vaste entreprise. Elle n’était consi- 5. Le rapide accroissement des arriérés de paiement dérée que comme l’une des pièces d’une architecture et les cycles répétés de négociations des rééchelon- plus vaste du développement, dont les objectifs ul- nements du Club de Paris indiquent nettement que times étaient le développement durable et le recul de l’ancienne stratégie ne réglait pas de façon efficace les la pauvreté. problèmes des PPTE. 6. Les premiers efforts menés pour faire face au pro- Chapitre 1 blème par le biais de rééchelonnement à des condi- 1. Sur les sept pays qui sont parvenus au point de tions non concessionnelles, voire même le décision dans le cadre PPTE-I, la Côte d’Ivoire n’a rééchelonnement ultérieur à des conditions conces- pas encore atteint le point d’achèvement. sionnelles, n’ont fait que retarder la constatation du 2. Si l’on inclut le Liberia, la Somalie et le Soudan, le problème que représentait un encours excessif de la coût en VAN 2001 est estimé à 46,0 milliards de dollars. dette. Face à des performances économiques conti- nuellement faibles, ces rééchelonnements ont en fait Chapitre 2 exacerbé l’accroissement du stock de la dette. 1. Le monde en développement comprend tous les 7. Fin 1993, la part des créanciers multilatéraux dans pays à revenu bas et intermédiaire (tranches infé- le stock nominal total de la dette était de 27 %, la rieure et supérieure) tel que défini par la Banque Banque (AID et BIRD) détenant la moitié de ce pour- mondiale, soit au total 156 pays (voir Banque mondiale centage ; cette part était, en termes de valeur actua- 2002). lisée, de 19 % (la Banque représentant 37 % de la 107 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E part des créanciers multilatéraux). La part des créan- ressées. Les DSRP marquent un nouveau type d’in- ciers bilatéraux était de 59 % de l’encours nominal et teraction entre la Banque et la communauté interna- 64 % en termes de valeur actualisée. tionale de développement d’une part et les 8. Cette théorie a pour postulat que, au-delà d’un emprunteurs d’autre part. Ils mettent en pratique les point optimal, le stock de la dette a un impact nuisible principes du Cadre de développement intégré adop- sur la croissance en décourageant l’investissement. tés par la Banque pour promouvoir la complète ad- hésion des pays et une plus large participation des Chapitre 3 parties intéressées, améliorer la coordination entre les 1. Il s’agit d’un « triple mouvement hélicoïdal » de partenaires de développement et se concentrer plus relations, comme Callaghy les appelle, entre trois sur les résultats. groupes d’intervenants qui ont été au centre du mou- vement d’allègement de la dette depuis la fin des an- Chapitre 4 nées 80, à savoir les organismes et processus officiels 1. C’est-à-dire que l’Initiative a pour but de ré- du régime de la dette internationale, les réseaux des duire les obligations de service de la dette afin que le ONG et une communauté épistémique d’économistes pays puisse plus facilement faire face à ses paiements et autres universitaires qui ont joué un rôle clé de avec ses recettes d’exportation et les transferts fu- conseillers des deux côtés du débat sur la façon de s’at- turs, éliminant ainsi le besoin d’autres rééchelonne- taquer au problème de la dette. ments, de prêts défensifs et d’abandon de créances. 2. La campagne Jubilee 2000 a très bien réussi à 2. Un communiqué de presse a été plus catégorique créer un mouvement de masse à l’appui de l’abandon en déclarant « L’opération de réduction de l’endette- de créances en mobilisant le soutien de personnali- ment… fera de la place pour des dépenses publiques tés très connues, de leaders religieux, d’universitaires additionnelles en faveur de la réduction de et de gens du spectacle. La large résonance politique la pauvreté. » du message simple et puissant « alléger la dette pour 3. Un transfert net de ressources se définit comme réduire la pauvreté » a contribué à mobiliser une coa- des décaissements (y compris des prêts et des dons) lition qui alliait la force du militantisme de dévelop- moins les échéances du service de la dette (rem- pement dominant et les critiques radicaux du boursement de principal et paiement des intérêts). L’al- processus d’aide, permettant ainsi de vaincre l’op- lègement de la dette réduit les obligations du service position à l’abandon de créances dans un contexte de de la dette d’un débiteur mais pour que cela conduise diminution générale de l’aide pour le développe- à une augmentation des transferts nets de ressources, ment. il faut que les décaissements soient maintenus à leur 3. Au moment où il a été créé, l’objectif primordial niveau antérieur (pour une additionnalité complète) de l’Initiative PPTE était de réduire la dette extérieure ou baissent moins que la réduction du service de la des pays remplissant les conditions requises à un ni- dette (pour une additionnalité partielle). Si tant les en- veau qui serait tolérable, ôtant ainsi l’une des princi- trées de capitaux (décaissements) que les sorties de pales contraintes en matière d’investissement et de capitaux (paiements du service de la dette) baissent croissance et stimulant d’autres rééquilibrages, en du même montant, le transfert net vers le pays débi- partie en galvanisant l’investissement extérieur privé. teur restera inchangé. Le succès des ONG qui a consisté à établir un lien di- 4. Les incitations à l’investissement peuvent s’amé- rect entre l’allègement de la dette et la réduction de liorer par le biais par exemple de l’effet économique la pauvreté en ciblant explicitement les « économies » positif indirect d’un contexte économique plus stable du service de la dette en faveur des dépenses so- ou en éliminant la crainte de crises futures. ciales, a été l’aboutissement d’une campagne très 5. L’évaluation des gains nets d’efficience résul- réussie menée par le mouvement Jubilee 2000. tant du remplacement du soutien du projet par le sou- 4. L’Initiative PPTE ne concerne que le stock de la tien budgétaire doit toutefois prendre en compte la dette à long terme publique ou à garantie publique. relative inefficience du financement de projets par rap- 5. Le DSRP représente un programme à long terme port à l’inefficience des systèmes budgétaires. De ré- de réduction de la pauvreté, préparé par les autorités centes analyses effectuées par la Banque et le FMI ont du pays en collaboration avec toutes les parties inté- permis d’identifier le besoin de substantielles amé- 108 NOTES liorations dans les systèmes de gestion budgétaire dicateurs, exportations ou PIB, permet de mieux ex- dans la plupart des PPTE (voir Banque mondiale et FMI pliquer les arriérés. En se servant des données an- 2001a, 2002a). nuelles 1980–2000 de Global Development Finance 6. C’est ainsi que la réduction de la dette pourrait pour les 26 PPTE qui ont atteint le point de décision, entraîner des avantages d’efficience qui pourraient éga- le résultat d’une régression effet fixe du total des ar- lement être obtenus au travers de la réforme des mé- riérés sur une tendance temporelle (année), PIB et ex- canismes d’octroi de l’aide. Toutefois les tentatives portations, montre que les exportations ont un impact visant à réaliser ces réformes n’ont pas jusqu’à présent négatif statistiquement non négligeable sur les arrié- été couronnées de succès. rés tandis que l’impact du PIB est négligeable. 7. Dans le cadre PPTE-I, le montant de l’allège- 11. C’est la limite actuelle pour l’AID, mesurée en ment était déterminé au point de décision sur la base revenu national brut par habitant en dollars U.S. 2001. de la différence projetée entre les indicateurs et les La Bolivie et le Honduras dépassent actuellement ratios cibles PPTE au point d’achèvement. Dans le cette limite. cadre PPTE-R, les projections de la DSA n’influent 12. Les pays en développement sont définis comme pas sur le calcul du montant d’allègement qui sera les 63 pays à faible revenu et les 54 pays à revenu in- donné. termédiaire (tranche inférieure). 8. Le service de la dette ne sera pas un indicateur 13. L’analyse de Underwood était une analyse heu- précis du poids de la dette auquel est confronté un ristique qui évaluait la possibilité vraisemblable des pays si le service n’est pas assuré sur toute la dette. pays ayant des problèmes de service de la dette tels La VAN de l’endettement est plus précise : en élimi- que déterminés par les rééchelonnements du Club de nant l’élément don intégré dans les conditions conces- Paris. Cohen (1997) a confirmé ces constatations en sionnelles, on obtient un stock de la dette qui peut se servant de méthodes statistiques formelles. Cohen être comparé entre les pays et qui devrait mieux re- (1996) s’est servi de méthodes alternatives pour ar- fléter le fardeau du service de la dette. Les données river à des conclusions similaires. disponibles montrent qu’il y a un rapport constant 14. L’échantillon des PRI utilisé ici ne comprend entre le service de la dette payé en tant que ratio aucun des PRI de la crise de la dette des années 80. VAN dette/niveau VAN de la dette pour les pays non 15. Les scénarios contre-factuels avec différentes PPTE. Pour les PPTE, le ratio service de la dette projections sur les exportations et les modalités des payé/VAN de la dette chute brutalement avec le niveau emprunts futurs devraient en outre comparer la si- d’endettement, indiquant que lorsque la dette est à tuation avec et sans l’Initiative PPTE. un niveau élevé, le service de la dette n’est pas en- 16. L’Appendice a pour conclusion « Les rensei- tièrement assuré. gnements essentiels que nous avons extraits des ana- 9. L’approche « développement durable » propose lyses de viabilité de la dette ne sont pas présentés un calcul des coûts ascendant des Objectifs de déve- explicitement dans les documents PPTE. Dans certains loppement du millénaire qui donnent la priorité aux des documents sur le point de décision, le montant dépenses sociales et autres dépenses « essentielles » réel de l’allègement de la dette qu’un pays devrait re- dans les budgets publics (EURODAD). Comme cette cevoir n’est pas explicitement donné et a dû être dé- approche repose sur le budget, elle suscite les mêmes duit d’autres données fournies. En outre, le montant inquiétudes que les indicateurs à base de recettes ex- des emprunts dont chaque pays aurait besoin posté- posés ci-dessus (Birdsall et Williamson 2002). rieurement à l’allègement de la dette n’est pas com- 10. Les preuves empiriques sur le choix entre le ratio muniqué et a exigé l’emploi d’une méthodologie dette/exportations et dette/PIB pour mieux prédire complexe pour y arriver. Enfin et bien que les docu- une crise de la dette sont ambigües. Le ratio dette/ex- ments parlent des ressources que l’allègement de la portations est un meilleur indicateur prévisionnel si l’on dette apporterait aux activités de réduction de la pau- n’inclut aucun autre facteur, le ratio dette/PIB est un vreté, il n’y est pas fait mention du fait que ce sont là meilleur indicateur prévisionnel si l’on inclut certaines des ressources financières que chaque pays devra variables économiques (liquidité de l’économie et ou- emprunter ». verture) (Cohen 2001). Un autre moyen d’évaluer le 17. Le processus pour les banques multilatérales choix de l’indicateur est de déterminer lequel des in- de développement (BMD) a été simplifié et les pro- 109 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E blèmes techniques ainsi que les questions méthodo- luation sommaire de la performance politique et ins- logiques ont été traitées lors de réunions annuelles titutionnelle d’un pays par l’équipe de la Banque BMD présidées par la Banque mondiale. Ceci a per- mondiale pour ce pays. Il porte sur de nombreux do- mis d’assurer de la part de la majorité des BMD un al- maines, dont les politiques macroéconomiques et lègement de la dette plus souple et rapide. structurelles, la gestion et les prestations du secteur 18. L’assistance a été fournie par d’autres orga- public et les pratiques en matière de justice et d’in- nismes, principalement la CNUCED, par le biais de cer- clusion sociale. Les résultats du CPIA servent notam- tains organismes financés par les bailleurs de fonds ment à répartir les ressources de l’association bilatéraux tels que le Debt Relief International (DRI) internationale de développement (AID). et des initiatives régionales. 8. L’Annexe E offre une présentation abrégée des délibérations des ateliers de consultation des pays Chapitre 5 débiteurs et l’Annexe G une synthèse des études de 1. Les taux de croissance passée s’obtiennent en cas portant sur les pays. Les constatations en sont utilisant des régressions économétriques, qui ont conformes aux conclusions de l’étude DSRP par la l’avantage sur la moyenne des taux de croissance Banque mondiale et le FMI (2002b). d’année en année de ne pas être autant influencées 9. Ces conclusions correspondent à l’étude DSRP par les dates de début et de fin ni par les valeurs aber- effectuée par la Banque mondiale et le FMI début 2002. rantes. 10. Aux termes du présent rapport « développe- 2. Les limites représentent l’intervalle de 95 % de ment rural » fait référence plus particulièrement aux confiance statistique communément utilisé. activités d’amélioration de l’agriculture et de la pro- 3. Les comparaisons détaillées se limitent aux per- ductivité agricole, plutôt qu’aux services sociaux et de formances de la période 1990-2000. Les performances réduction de la pauvreté pouvant avoir une dimension économiques de nombreux pays ont été bien rurale. meilleures dans les années 90 que dans les années 80 11. Les octrois de ressources, y compris ceux en en raison de réformes de politique économique plus faveur des PPTE, ont progressé, mais les contribu- efficaces et, dans certains cas, aux marchés d’expor- tions budgétaires souveraines accusent une certaine tations porteurs pour les matières premières, telles que diminution ou un tassement, alors que l’ensemble le café, vers le milieu des années 90. C’est ainsi que, du budget (hors PPTE) a augmenté. tandis qu’une période passée plus longue (disons de 12. En 2000, 26 pays avaient atteint leur point de 1980 à 2000, comme ce qui a été utilisé pour GAO décision de PPTE-R. Les créanciers hors-Club de Paris 2000) peut être meilleure pour une plus grande pré- et commerciaux détenaient respectivement environ cision, cela ignorerait les coupures structurelles pos- 10,4 % et 2,5 % de la valeur nominale du montant total sibles marquant une déviation par rapport au passé. de la dette extérieure. Sur le montant total d’allège- 4. En moyenne, pour les 24 pays qui ont atteint leur ment de la dette accordé, (en valeur actualisée nette point de décision à la fin 2000, les taux de croissance (VAN) 2001), 11,2 % et 2,3 % correspondent respec- du PIB pris comme hypothèse étaient plus du double tivement aux parts des créanciers hors Club de Paris de la moyenne des taux de croissance de 1990-2000. et des créanciers commerciaux. 5. Cette conclusion est cohérente avec l’examen ex- 13. Sur un montant total de l’endettement envers terne de la FASR qui fait remarquer que l’impact de les créanciers commerciaux s’élevant à 2,2 milliards l’ajustement structurel est divers suivant les pays. de $, environ 350 millions de $, soit 16 %, font ac- Dans les pays où le programme a été mis en place, les tuellement l’objet de poursuites judiciaires. Elles performances économiques se sont améliorées concernent dix pays et 23 procédures judiciaires, cer- (Botchwey et autres 1998). tains pays d’entre eux étant poursuivis par plusieurs 6. Sur les 13 pays de la « fournée du millénaire », créanciers différents. Ils comprennent entre autres les 11 ayant atteint leur point de décision en no- deux procès intentés par deux créanciers bilatéraux vembre et décembre 2000 présentaient des bilans de officiels hors Club de Paris, l’Iraq et le Burundi, encore réussite disparates. que le Burundi ait récemment suspendu sa procédure. 7. L’indice de l’Évaluation de la performance poli- La valeur nominale totale de ces créances est de 345,8 tique et institutionnelle par pays (CPIA) est une éva- millions de $. Sur les montants initiaux totaux de 110 NOTES 167,4 millions pour lesquels le tribunal s’est prononcé 8. L’indicateur budgétaire, (service de la dette/re- en faveur des créanciers, ceux-ci se sont vu octroyer cettes), indique également que, exception faite de la Bo- un total de 416 millions de $. livie et peut-être de la Mauritanie, tous les pays 14. Notons toutefois que les créanciers en faveur de ramèneraient ce ratio à 10 % ou moins en moins de deux qui se sont prononcés les tribunaux n’ont pas encore ou trois ans. réussi à transformer ces décisions en paiements des 9. Le recours accru aux subventions pour aider PPTE. Cet état de fait pourrait décourager d’autres les pays souffrant de l’endettement pour le 13ème créanciers – tout particulièrement ceux agissant dans une cycle de reconstitution des ressources de l’AID per- optique spéculative – d’intenter de telles procédures. mettra dans une certaine mesure de résoudre la 15. Ces organisations comprennent également des contradiction opposant la nécessité de se procurer de institutions publiques telles que le Centre de re- nouvelles ressources et celle d’assurer la viabilité de cherches pour le développement international au Ca- la dette. Il est prévu qu’une portion du financement nada ; l’Agence Intergouvernementale de la de l’AID13, entre 18 et 21 %, soit décaissée sous forme Francophonie et l’Institut des Nations Unies pour la de subventions au cours des trois ans à venir. Sur ce formation et la recherche. total, un montant maximum de 44 % (soit 8 % du montant total des fonds de l’AID13) peut être oc- Chapitre 6 troyé sous forme de subventions destinées aux pays 1. Entre 1996 et 1998, les exportations ont chuté souffrant de l’endettement dont le PIB par habitant de 28 millions de $, l’administration centrale a reculé est inférieur à 360 $ (et dont le ratio du montant de de 4,3 % par rapport au PIB et le dollar guyanais s’est la dette (VAN) sur les exportations dépasse 150 %). déprécié de 141 $ à 165 $ en dollars U.S. Chaque pays peut obtenir jusqu’à 40 % de son allo- 2. Ce calcul prend en compte les abandons de cation de l’AID sous forme de subventions. En créances octroyés en sus de l’Initiative PPTE. Hors les moyenne, si l’on considère que les décaissements abandons de créances bilatérales, le ratio dette / re- annuels de l’AID se montent à environ 7,7 milliards cettes au point d’achèvement se serait élevé à 174 %. de $ pour les trois ans à venir, cela représente un 3. Il n’existe pas d’informations récentes sur la montant annuel d’environ 600 millions de dollars. VAN de l’endettement pour 8 des 17 pays. À mesure 10. Tous les pays satisfaisaient aux critères de per- de la publication de nouvelles données, les perspec- formance macroéconomique dans le cadre du pro- tives de ces pays pourraient évoluer. gramme du FMI. 4. La direction de la Banque fait remarquer que 11. Le ratio des taux de croissance supposés du PIB cette conclusion se fonde sur une formule sommaire réel pour 2000–2005 par rapport aux taux de crois- consistant à estimer les coûts de concours addition- sance réels historiques pour la période était de 1,4 nels complémentaires. Un grand nombre des para- pour les premiers candidats mais de 2,4 pour les pays mètres utilisés pour le calcul de la VAN de la dette composant la « fournée du millénaire ». n’avaient pas été modifiés depuis le point de décision. 12. Ce problème n’est toutefois pas particulier aux 5. À quelques exceptions près, la croissance des ex- PPTE et s’inscrit dans la liste des difficultés caractéri- portations s’est inscrite à un niveau inférieur aux pré- sant la gestion des dépenses publiques dans la plupart visions pour la plupart des PPTE en situation des pays. intérimaire. Dans le même temps, les pays présentant 13. L’enquête menée sur les dépenses publiques des indicateurs de viabilité de la dette stables ou en au Ghana a conclu que les deux-tiers seulement des amélioration affichaient également une progression fonds destinés aux dépenses courantes sont effecti- notable du volume de leurs exportations. vement utilisés selon les stipulations budgétaires 6. Le volume des emprunts dépassait les prévi- (principalement dans les écoles primaires et les cli- sions pour le Bénin et le Honduras et les emprunts niques de soins de santé primaires). s’alignaient plus ou moins sur les projections dans 14. Le déclin prévu du service de la dette en 2005 quatre pays. (c’est-à-dire avec l’impact entier de l’allègement lié à 7. Le Nicaragua était seul à faire exception, le vo- l’Initiative PPTE), exprimé comme un ratio du ni- lume de ses nouveaux emprunts étant surestimé au veau actuel (2000) des exportations, deviendrait in- point de décision. férieur à 15 % pour tous les pays, exceptions faites de 111 A L L È G E M E N T D E L A D E T T E P O U R L E S P L U S PA U V R E S : E X A M E N O E D D E L’ I N I T I AT I V E P P T E la Bolivie et de la Zambie, la moyenne s’établissant à 2. La formation brute de capital fixe (en % du PIB) environ 10 %. Pour la plupart des pays, ce chiffre se- a évolué plus rapidement dans les PPTE au cours des rait égal ou inférieur à 10 %. Le ratio de la Zambie de- années 1990 que dans les pays AID non PPTE et les vrait diminuer après 2005 et celui de la Bolivie pays à revenu faible ou intermédiaire non PPTE – les quelques années plus tard. groupes de comparateurs représentant d’autres pays 15. Le service de la dette envisagé avant 2005 (c’est-à- pauvres mais pas très endettés. dire avec l’intégralité de l’impact de l’Initiative PPTE) 3. Une comparaison des PPTE avec des pays AID équivaudrait à 14,5 % du niveau actuel (2000) des recettes. non PPTE et des pays à revenu faible ou intermé- 16. Comme il est remarqué à la note de bas de page diaire non PPTE montre une tendance et une enver- 48, toutefois, les créanciers ayant eu gain de cause de- gure similaires. Depuis les niveaux très faibles du vant les tribunaux n’ont pas réussi, pour le moment, début des années 1990, l’investissement direct étran- à transformer ces décisions judiciaires en rembour- ger (IDE) moyen en tant que pourcentage du PIB est sements de la part des PPTE. passé à 4 % environ pour les trois groupes. 17. La majorité des pays dont le dossier a été ac- 4. Les données CAD montrent que 25 % de l’aide cepté au titre des Initiatives PPTE d’allégement de la totale au titre de l’année 2000 étaient destinés aux pro- dette ont atteint leur point de décision en 2000, alors grammes et « actions associées à la dette ». que les données relatives aux flux financiers ne sont pour le moment disponibles que jusqu’en 2000. Annexe G 18. On peut imputer une partie de la similarité 1. Questions posées : (i) Du point de vue de votre observée au sujet des tendances indiquées par les pays, quelle était la raison d’être de l’Initiative PPTE et données du CAD et du DRS au fait que ces deux sys- quelle a été le résultat de la participation de votre pays tèmes utilisent des données de la même provenance à l’Initiative ? (ii) Est-ce que la conception de l’Initia- pour les flux multilatéraux (obtenues directement tive PPTE est adéquate et appropriée pour atteindre les des institutions multilatérales). objectifs déterminés et les résultats anticipés ? (iii) Est- 19. Le groupe des pays en voie de développement ce que l’Initiative PPTE est à même d’atteindre ses ob- comprend les pays à revenu faible et intermédiaire de la jectifs et de les réaliser de manière efficace ? (iv) Dans première phase, selon la définition du CAD (à l’exclusion quelle mesure la conception de l’Initiative aide à ren- donc des pays en transition), mais exclut les trois pays de forcer les capacités et la promotion du changement ins- l’est asiatique ayant subi la crise financière, cela afin d’éli- titutionnel dans le but d’assurer l’atteinte des objectifs miner les fluctuations importantes entre 1997 et 2000. et le maintien des réalisations de l’Initiative PPTE ? 20. Ces proportions sont restées relativement constantes, avec une tendance à l’horizontale entre Annexe H 1990 et 1998. 1. Sauf stipulation contraire, l’expression « Initia- 21. Le score moyen de la CPIA pour 1998 s’inscri- tive PPTE » désigne ici le processus global, y compris vait à 3,1 pour les PPTE, à 3,3 pour les pays de l’AID non l’évolution de l’Initiative PPTE initiale (Initiative PPTE- PPTE et à 3,42 pour les pays non PPTE à revenu faible I) de 1996 à l’Initiative PPTE renforcée (Initiative ou intermédiaire. En 2000, les moyennes correspon- PPTE-R) de 1999. L’un des 14 pays créanciers inter- dantes étaient de 3,07, 3,25 et 3,54 respectivement. viewés n’est pas membre du Club de Paris. 22. Ce rapport souligne que ces pays figurent parmi les PPTE réalisant les meilleures performances et que Annexe I les conclusions en sont basées sur une auto-évaluation. 1. La direction de la Banque mondiale a noté que 23. Voir paragraphes 5.40–5.42 et l’encadré 5.3 au le document sur la viabilité de la dette à long terme sujet des différents efforts de renforcement de capa- pour l’Initiative initiale explique que ces chffres ne cités en cours. reflètent pas l’envergure des montants d’allègement de la dette des PPTE qui deviendraient disponibles Annexe F après l’atteinte du point d’achèvement. Les chiffres fi- 1. La théorie postule qu’au-delà du point optimal, gurant au tableau I.2 sont plus élévés que le seuil de l’encours de la dette a un impact négatif sur la crois- 150 % pour les PPTE, car quatre de ces pays n’ont pas sance car il décourage l’investissement. encore atteint le point d’achèvement. 112 NOTES Annexe K 1. “The Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Debt Initiative: An OED Review”, Département de l’évaluation des opérations, CODE2002-0089, Banque mondiale, 30 décembre 2002. 2. “The HIPC Debt Initiative – Elaboration of Key Features and Possible Procedural Steps”, IDA/SecM96- 927, 26 août 1996, p. 1. 3. “Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Ini- tiative – Status of Implementation,” DC2002-0020, 21 septembre 2002, pages 31-32; “The Enhanced Ini- tiative PPTE and the Achievement of Long-Term Ex- ternal Debt Sustainability,” http://www.worldbank.org/ PPTE/Long-Term.pdf, 15 avril 2002, p. 21. 113 BIBLIOGRAPHIE Austrian Development Cooperation. 1999. Ugan- dings. 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