53017 城市水务事业的公私合作 Public-Private Partnerships for Urban Water Utilities 世界银行文献译丛 城市水务事业的公私合作 Public-Private Partnerships for Urban Water Utilities 发展中国家的经验述评 上海城投·DFV 编译 上海城投环保产业投资管理有限公司 Public-Private Partnerships for Urban Water Utilities 本书为世界银行员工的研究成果,也包括外 - A Review of Experiences in Developing Countries 部人士的贡献。请注意世界银行未必拥有本书所 Copyright © 2009 by the International Bank for 含内容的每个部分的版权。因此,世界银行不保 Reconstruction and Development / The World Bank 证使用本书所含内容不会侵犯第三方的权利,由 此引起的侵权索赔风险完全由使用者承担。 城市水务事业的公私合作 本书所陈述的研究成果、解释说明和结论均 —发展中国家的经验述评 为作者的观点,并不代表世界银行及其执行董事 © 国际复兴开发银行 / 世界银行,2013 年。 会成员或者代表国政府的观点。世界银行不保证 版权所有 本书所含数据的准确性。书中所示图例上的边界、 颜色、名称及其他信息,并不代表世界银行对任 This work was originally published by The World 何地区法律地位的判断或者边界条件的认可。 Bank in English as Public-Private Partnerships for Urban Water Utilities in 2009. This Chinese 本书中的任何说明都不应构成或被视为对世 translation was arranged by Tongji University Press. 界银行之特权和豁免权的限制或免除,世界银行 Tongji University Press is responsible for the quality 明确保留所有权利。 of the translation. In case of any discrepancies, the original language will govern. 关于版权和许可的任何疑问,请联系世界银 行出版部。 《城市水务事业的公私合作》英文版已于 2009 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA; 中文版由同济大学出版社出版, 年由世界银行出版。 fax: 202-522-2625; e-mail: pubrights@worldbank.org 翻译由同济大学出版社委托上海城投环保产业投 ISBN: 978-0-8213-7956-1 资管理有限公司完成,并对译文质量负责。中文版 eISBN: 978-0-8213-7957-8 与英文版在内容上如有任何差异,以英文版为准。 DOI: 10.1596/978-0-8213-7956-1 序言 近几十年来,中国的城市化速度和规模是前所未有的。它从根本上改变了整 个国家的城市性质,上海则是其中独特的典范。该市地处中国重要的大都市区域 的核心,它见证了提高经济生产率和人民生活水平的惊人的转型。如今,上海已 经成为公认的推动中国经济发展的经济发动机、知识和创新枢纽、领先的中国城 市中心,为全球各个城市带来宝贵的经验。 上海与世界银行的伙伴关系可以追溯到 1981 年,那一年上海的大学发展项目 获得了第一笔世界银行贷款。自此以后,世界银行为惠益上海的 35 个项目提供了 资金,包括超过 23 亿美元的各项投资和技术援助。与上海的伙伴关系已经成为新 颖的创新理念之源,这些理念在上海设计并试验,然后再在整个中国进行推广和 实施。例如,2013 年 3 月获批的上海低碳城市绿色能源计划,就是通过推广绿色 能源计划支持低碳城市的发展。另外一项创新投资是“区县环境治理项目融资工具” (DFV) ,这是为提高上海外围区县的环境服务,提供专业的融资、技术、管理知 识与技能而设立的试点平台。 2013 年 10 月 29 日,由上海城投和世界银行共同举办的“城市基础设施投融 资专题研讨会”,将为上海与世界其他城市就城市化议题,特别是如何为城市及其 周边地区的发展设立可持续的融资平台,提供了绝佳的交流机会。 上海已经成为全球各城市的灵感之源,我们期待着在今后几年中进一步加强 并深化与上海的伙伴关系。 罗兰德 世界银行中国局 局长 2013 年 10 月 V vi 序  言 城市水务事业的公私合作 Foreword The pace and scale of China's urbanization in recent decades is unprecedented. It has fundamentally altered the nature of cities across the country and Shanghai is a unique case in point. The city lies at the heart of a major metropolitan region that has seen a staggering transformation in terms of both economic productivity and improved living standards for its citizens. Today, Shanghai is recognized as an economic engine as well as a knowledge and innovation hub driving the Chinese economy, and a leading urban center in China that can also offer lessons of great value to cities across the world. The partnership between Shanghai and the World Bank goes back to 1981 when the first World Bank loan was approved for a University Development Project in Shanghai. The World Bank has since financed over 35projects benefiting Shanghai, allocating over $2.3 billion for a range of investments as well as technical assistance. The partnership with Shanghai has been the source of new and innovative ideas designed and tested in Shanghai and later scaled up and implemented throughout China. For example, the Green Energy Schemes for Low- carbon City in Shanghai, approved in March 2013, supports low-carbon city development by promoting green energy schemes. Another innovative investment is the District Financing Vehicle(DFV), which was created as a pilot platform to provide financial, technical and managerial expertise to Shanghai's outer districts to improve environmental services. The Urban Infrastructure Investment and Financing Seminar on October 29, 2013 provides an optimal venue for Shanghai to exchange knowledge with the rest of the world on urbanization in general as well as, more specifically, on how to set up sustainable financing platforms to fund urban and peri-urban development. Shanghai has become a source of inspiration for cities across the world, and we look forward to further strengthening and deepening our partnership with the city in the years ahead. Klaus Rohland Country Director, China The World Bank October, 2013 译者序 上海城投与世界银行的合作始于 20 世纪 80 年代,双方聚焦城市供水、污水 和固体废弃物管理等方面的合作,在实践中不断创新,拓展合作的深度和广度。 上海区(县)环境治理项目融资工具(District Financing Vehicle,DFV),就是由 上海市政府、上海城投与世界银行,在“上海城市环境 APL(可调整贷款)项目” 的实施过程中共同设立的,是上海利用世界银行贷款的重要金融创新、组织创新 和管理创新。为此,上海城投于 2004 年成立了上海城投环保产业投资管理有限公 司,作为 DFV 的实施主体。目前,DFV 管理着 2 亿美元世界银行贷款,其中包 括 DFV 平台融资支持的 6000 万美元中小型环境治理项目,以及为青草沙水源地 原水工程 1.4 亿美元世界银行贷款项目提供全方位的咨询服务,并牵头策划和实 施了世界银行贷款中“机构加强与培训”(IST)项目。 世界银行在中国的改革开放中发挥了独特而重要的作用。近年来,世界银行 的业务模式也在发生显著变化,从传统的“资金银行”,演化为“知识银行”,再 向“方案银行”发展。在为发展中国家基础设施项目提供资金的同时,还为优化 项目的规划、设计、建设和运营管理提供国际智慧,推动体制、机制、费制的改 革与完善,提升项目建设管理水平、效率和综合效益。世界银行在全球范围内的 丰富实践及在此基础上形成的大量研究成果是比资金更加珍贵的财富。 自 2011 年始,DFV 专门成立了编译工作小组,先后精选并翻译了《城市水 务事业的公私合作》、 《城市供水和污水设施节能指南》和《城市规划、连通与融资》 三本世界银行专业报告,组成“世界银行文献译丛”正式出版。丛书旨在让城市 的管理者以及基础设施的经营者,了解世界银行在管理、商业模式、经济和技术 措施等方面的先进理念与运作经验,开拓视野,为满足当前我国对基础设施建设 和投资的巨大需求、有效推进节能环保项目投融资与能源管理、实现城市生态文 明建设和可持续发展提供有益的借鉴与参考。 vii viii 译者序 城市水务事业的公私合作 《城市水务事业的公私合作》全面介绍了有关发展中国家在城市水务事业中实 践公私合作(PPP)的经验成果,以翔实的案例与统计数据说明 PPP 有助于提高 水务行业的经营效率,增进社会福利。国务院要求“吸引民间资本参与经营性项 目建设与运营,促进改善城市基础设施薄弱环节”,该书无疑提供了理论支持和 指南。 《城市供水和污水设施节能指南》介绍了以管网为基础的城市供水和污水处理 项目的能源使用和节能经验,通过采用切实可行的技术措施,实现供水和污水处 理企业大幅度、有效的节能。市政地下管网是重要的基础设施,关系到城市安全 和稳定。在管网的建设和改造中,如何合理规划、有效运营,在确保城市安全的 前提下,实现节能减排,提高综合效益,该书提供了有益的指导。 《城市规划、连通与融资》围绕城市发展的三个维度,为城市管理者和政策制 定者提供了一个分析框架,用于预测城市发展是否会陷入僵局,并采取必要的战 略来防止僵局的发生。在关于城镇化的讨论中,对于各方普遍关注的如何避免千 城一面、盲目建设,如何实现城市与城镇、城镇与城镇和谐连通,该书提供了极 具技术性的指南。 今后,DFV 还将在世界银行丰富的研究报告中,选择与城市建设发展相关的 内容进行编译,与大家分享国际成功案例和最新研究成果,惟愿“世界银行文献 译丛”能够助力中国城镇化发展。 译者水平有限,若有不妥之处,欢迎读者批评指正。 上海城投环保产业投资管理有限公司 董事长 2013 年 10 月于上海 目录 序 言 .........................................................................................................................v 译者序 ....................................................................................................................vii 目录 .........................................................................................................................ix 前言 ........................................................................................................................xv 致谢 ......................................................................................................................xvii 关于作者 ...............................................................................................................xix 缩略语 ...................................................................................................................xxi 概述 ..........................................................................................................................1 1990 年以来水务公私合作的增长 .....................................................................................2 水务公私合作项目的绩效 ....................................................................................................2 重要研究成果 ...........................................................................................................................6 展望未来 ....................................................................................................................................8 趋向更为缓和的争论 ...........................................................................................................10 1 引言 ..................................................................................................................13 2 发展中国家水务公私合作的发展 ..................................................................................17 2.1 20 世纪 90 年代的水务部门 .....................................................................................18 2.2 对水务基础设施的私人融资 .....................................................................................18 2.3 1990 年以来水务公私合作市场的发展 ..................................................................20 ix x 目  录 城市水务事业的公私合作 2.4 公 私 合 作 项 目 的 提 前 终 止 和 到 期 ....................................................................25 2.5 新运营商 ........................................................................................................................28 2.6 趋势分析的结论 ............................................................................................................35 3 水务公私合作项目的绩效和影响 ..................................................................................37 3.1 来自文献资料的证据 .................................................................................................37 3.2 接入 ..................................................................................................................................42 3.3 服务质量 .........................................................................................................................66 3.4 运营效率 .........................................................................................................................72 3.5 水价 ................................................................................................................................104 3.6 公私合作项目的整体绩效 .......................................................................................112 4 走向更加可持续的水务公私合作 ..............................................................................119 4.1 与更高效和更加可持续水务公私合作相关的经验 .........................................119 4.2 新一代的城市水务事业公私合作 .........................................................................133 4.3 到了缓和争论的时候了 ...........................................................................................139 附录 附录 A 本研究对其绩效予以评审的水务公私合作项目 ......................................143 附录 B 36 个大型公私合作项目中的新增接入量与接入率 ................................147 参考文献 .......................................................................................................................................149 索 引 ................................................................................................................................................167 专栏 2.1 采用现代监管框架——英格兰和威尔士 1989 年的水务私有化 ...................19 2.2 发展中国家的新的私营水务运营商 .......................................................................29 3.1 覆盖率——估算一个看似简单的指标时遭遇的挑战 ......................................39 3.2 撒哈拉沙漠以南非洲采用自来水接入补贴方案提高接入率 .......................58 3.3 西非为提高租赁效率引入了特别的激励机制 ...................................................80 城市水务事业的公私合作 目  录 xi 3.4 经济最佳渗漏水平概念——以智利的案例解释 ...............................................82 3.5 约旦安曼将合同管理和大规模修复工程结合起来降低水量损失 ...............87 3.6 合同管理——亚美尼亚埃里温在提高水费收缴率方面取得的显著成效 ........................................................................................................................................92 3.7 南非约翰内斯堡利用合同管理全面重组水务公司 ......................................98 3.8 圭亚那在引入私人运营商的同时提高水价 ......................................................105 3.9 多次水价重议和用户水价剧增——大布宜诺斯艾利斯(阿根廷)的特许 经 营 ..............................................................................................................................110 3.10 在发展中国家和转型国家中,成功的城市用水公私合作概述 ................115 4.1 塞内加尔和尼日尔租赁模式下的私人运营商如何协助促进有效的 公共投资 .....................................................................................................................138 图 2.1 各地区发展中国家自来水公司公私合作合同的授予及其服务的城市 人口,1991 - 2000 年 .................................................................................................22 2.2 各地区发展中国家自来水公司公私合作合同的授予及其服务的城市 人口,1991 - 2007 年 .................................................................................................24 2.3 各地区自来水公司公私合作项目的状态—在运营、期满和终止,2007 年 ..................................................................................................................................25 2.4 发展中国家中由私营供水商服务的城市人口,1991 - 2007 年 ................29 2.5 发展中国家的水务企业公私合作项目中的国际运营商,1991- 2007 年 ....................................................................................................................................33 3.1 5 个特许经营项目下的覆盖率增长水平和阿根廷全国水平的比较 ............44 3.2 哥伦比亚私人运营商供水覆盖率增长情况与公营自来水公司以及全国城 市平均水平的比较 .....................................................................................................50 3.3 菲律宾马尼拉公私合作背景下供水覆盖率的演变情况,1997 - 2006 年 .........................................................................................................................................54 3.4 撒哈拉沙漠以南非洲在公私合作经营下的住户供水覆盖率演变情况 ......57 xii 目  录 城市水务事业的公私合作 3.5 哥伦比亚选定公私合作项目在供水持续性方面的演变 ................................67 3.6 12 个合同管理项目在供水持续性方面取得的进展 ........................................70 3.7 哥伦比亚 8 个公私合作项目的水量损失演变情况 ( 以无收入水量水平和 每个接入户的水量损失量进行衡量)...................................................................75 3.8 摩洛哥私人运营商和公营自来水公司的水量损失情况 (以无收入水量水平计算)......................................................................................77 3.9 摩洛哥私人运营商和公营自来水公司的水量损失演变情况 (按接入户数计算)....................................................................................................77 3.10 撒哈拉沙漠以南非洲 8 个长期公私合作项目的水量损失情况 (以无收入水量水平计算)....................................................................................78 3.11 拉丁美洲 14 个公私合作项目的水量损失情况 (以无收入水量水平计算)......................................................................................81 3.12 东南亚 7 个公私合作项目的水量损失情况 (以无收入水量水平计算)......................................................................................83 3.13 14 个合同管理的水量损失情况(以无收入水量水平计算).......................84 3.14 拉丁美洲公私合作项目水费收缴率的增长情况 .............................................88 3.15 15 个合同管理的水费收缴率提高情况 .............................................................91 3.16 17 个大型公私合作项目中的劳动生产率演变情况 ......................................94 3.17 拉丁美洲 10 个大型公私合作项目实施的裁员情况 .......................................95 3.18 哥伦比亚卡塔赫纳和塞内加尔租赁项目的效率增益情况 .........................100 3.19 12 个合同管理的整体效率增益 ..........................................................................102 3.20 约旦安曼和南非约翰内斯堡在合同管理背景下实现效率增益的实例 ......................................................................................................................................103 3.21 西非引入私人运营商之后水价的演变 .............................................................107 3.22 菲律宾马尼拉特许经营(东区和西区)10 年间的水价变化 ...................111 3.23 水务公私合作项目的总体效果(依据服务人口的规模),1992 - 2007 年 .....................................................................................................................................116 城市水务事业的公私合作 目  录 xiii 表 2.1 恢复公共管理的大型水务企业的公私合作项目,1990 - 2007 年 ..........27 2.2 发展中国家投资人拥有的最大型私营水务运营商(不包括中国)............31 3.1 公私合作对水务企业绩效影响之研究成果总结 ...........................................41 A.1 本研究对其绩效予以评审的水务公私合作项目 .............................................143 B.1 36 个大型公私合作项目中的新增接入量与接入率 ........................................147 前言 本书通过对发展中国家超过 15 年城市水务事业公私合作(PPP)经验进 行回顾,检查了不同地区中大量公私合作案例的绩效。本书面向政府部门决 策者、捐赠者和其他利益相关者,其目的是要更好地理解水务公私合作在帮 助改善为发展中国家城市人口提供的供水和污水处理服务方面所作出的贡献。 本书显示,尽管在一些国家遇到了困难,水务公私合作已在很大程度上 通过了时间的考验。自 1990 年以来,发展中世界里由私营水务运营商服务的 城市人口每年都在增长,截至 2007 年,达到 1.6 亿。尽管私人投资的水平未 能满足最初预期,但积极的服务和效率提高的记录再次肯定了公私合作的价 值。随着时间的推移,已经形成了一个更现实的市场,来自发展中国家的私 人投资者日益增多,合同设计建立在合作者之间更趋实际的分配风险基础上。 检查这些已有的经验数据,从中可以发现:良好设计的公共和私营部门之间 的合作关系是扭转发展中国家绩效欠佳的水务事业的有效方案。 水务部门具备有别于其他基础设施部门的许多特点。本书认为,要使私 人运营商成功参与其中,仔细考虑这些特点是很重要的。在许多发展中国家 的挑战性环境里,水务公私合作的主要焦点应放在提高私人运营商的服务质 量和效率上,而非吸引私人直接投资。这种方法能促进一个良性循环,借此 水务事业可改善财务状况并且逐渐变得能够为其大部分投资需求进行融资。 虽然特许经营已在少数几个国家有效实行,但在许多国家,将私人运营和公 共财政投资相结合的合同模式似乎是最为持续发展的方案。对政府和捐赠者 而言,这显然意味着他们需要大力介入水务部门,在最贫穷的国家中情况尤 其如此。 xv xvi 前  言 城市水务事业的公私合作 这些研究成果是重要的。当公共和私人部门均缺乏资金时,提高服务质 量和效率是关键,它使得水务事业企业能够更好地运营并最终提高其信用等 级,在全球金融危机时期情况尤为突出。良好设计的公私合作有助于此。发 展中国家的决策者们需要有多种选择以应对水务事业面临的许多挑战。本书 则确认公私合作可以是其中之一的选择方案。 Jamal Saghir Zoubida Allaoua 世界银行 世界银行 能源、运输和水务部主任 金融、经济和城市部主任 水务部门理事会主席 PPIAF 规划委员会主席 致谢 本书涵盖了从对发展中国家供水公私合作历程的研究中获得的重要研究 成果。此研究是世界银行能源运输和水务部门(ETWWA)的水务部门,与公 私基础设施咨询机构(PPIAF)合作,在 2006 年 5 月至 2008 年 6 月期间进行。 此项研究由菲利普 • 马林(Philippe Marin)领导,他也是本书的主要作 者。其研究小组包括 Luis Andrés(拉丁美洲和加勒比海地区可持续发展局)、 Alexander Danilenko(供水和污水处理计划)、Bertrand Dardenne(顾问)、 (ETWWA) Matar Fall 、 (ETWWA) Jonathan Halpern 、Ada Karina Izaguirre (金融、 经济和城市部门)、Alain Locussol(顾问)和 Josses Mugabi(顾问)。Abel Mejia(ETWWA)负责监督。Bertrand Dardenne、Jonathan Halpern、Ada Karina Izaguirre 和 Josses Mugabi 参与了本书某些部分的起草。要特别感谢 Jyoti Shukla (PPIAF)和 Clemencia Torres de Mästle(PPIAF),在研究进行期间,他们始 终给予支持。 许多顾问积极参与了本项研究所需数据的收集和分析。他们中有 Bertrand Dardenne 、 Jorge Ducci 、 Hazim El-Nasser 、 Jean Pierre Florentin 、 Mauricio Fourniol、Angela Gonzalez、Alain Locussol、Jean Pierre Mas、Josses Mugabi、Silver Mugisha、William Muhairwe、Mariles Navarro、Ian Palmer、Gabriela Prunier、Julio Miguel Silva、Alejandro Valencia、Richard Verspyck 和 Guillermo Yepes。 世界银行的许多同仁在数据收集中给予了帮助,并提供了宝贵的反馈意 见。他们是 Thadeu Abicalil、Oscar Alvarado、Aldo Baietti、Alexander Bakalian、 Sabine Beddies、Ventura Bengoechea、Lorenzo Bertolini、Franck Bousquet、Greg Bowder、Xavier Chauvot de Beauchêne、Jeffrey Delmon、Katharina Gassner、 xvii xviii 致  谢 城市水务事业的公私合作 Philippe Huc 、 Vijay Jagannathan 、 Jan Janssens 、 Suhail Jme'An 、 Jonathan Kamkwalala 、Bill Kingdom 、Peter Kolsky 、 James Leigland 、Patricia López 、 Midori Makino 、 Cledan Mandri-Perrott 、 Seema Manghee 、 Pier Mantovani 、 Manuel Mariño、Alexander McPhail、Iain Menzies、Eustache Ouayoro、Nataliya Pushak、Catherine Revels、Gustavo Saltiel、Manuel Schiffler、Jordan Schwartz、 Avjeet Singh、David Sislen、Mario Suardi、Luiz Tavares、Carolinez van den Berg、 Meike van Ginneken、Patricia Veevers-Carter、Carlos Velez、Jane Walker 和 Michael Webster。还要向 Luis Andrés、Katharina Gassner 和国际供水与污水处理绩效比 对网络(IBNET)的团队致以特别的感谢,他们为我们提供了利用其数据集 的便利条件。 项目组也要感谢许多为本研究提供研究数据和信息的政府代表、监管机 构和私营部门。并向 Richard Franceys(克兰菲尔德大学)、José Luis Guasch(世 界银行)、Felipe Medalla(菲律宾大学)、Fadel N'Daw[ 新世纪饮用水和污水 (PEPAM ),塞内加尔 ],Gerard Payen(Aquafed),Paul Reiter(国际水协)和 Robin Simpson(国际消费者协会)特别致谢,他们为本书的最终稿提供了宝 贵的反馈信息和意见。我也要向我的同事——PPIAF 的 Janique Racine、Steve Kennedy, 以 及 世 界 银 行 出 版 社 的 Richard Crabbe、Andrés Meneses 和 Janice Tuten 致以特别的谢意。 在此,诚挚感谢上海市发改委和上海市财政局等相关政府部门,对上海城投世 界银行贷款项目的开展以及 DFV 创新融资工具的设立和发展给予了强大支持与悉 心指导。 此外,对在本书的编译出版过程中,给予了支持与帮助的世界银行各位 领导和专家们表示诚挚的谢意,其中包括世界银行 APL 项目组团长苏大海 ( Suhail J. S. Jme'an )、曹星、Toyoko Kodama、Mayya Revzina、李莉等人。 作为上海城市环境 APL 三期世界银行贷款项目的实施主体,上海青草沙投资 建设发展有限公司自 2010 年起,对上海城投 · DFV 组织开展世界银行机构加强与 培训(IST)项目给予了一贯支持与协助,在此对该公司总经理陆晓如、丁磊等同 志表示十分感谢。 关于作者 菲利普 • 马林是世界银行可持续发展网络能源、运输和水务部门的高级 供水和污水处理专家。作为一名水务改革和公私合作方面的专家,他已经 在 40 多个发展中和发达国家从事机构改革、基础设施融资和公用事业管理 方面的工作。他于 2001 年加入世界银行集团,拥有 15 年的水务领域经验, 获得了私营部门和几家国际金融机构的欢迎。他拥有巴黎-格里尼翁国立 农业学院(Institut National Agronomique Paris-Grignon)的理学硕士学位和 位于法国枫丹白 露(Fontainebleau,France)的欧洲工商管理学院工商管理 硕士学位。 xix 缩略语 BOT build, operate, and transfer 建设、运营和移交 ETWWA Energy, Transport, and ( 世界银行的)能源、运输和水务部门 Water department(of the World Bank) GPOBA Global Partnership for 绩效援助全球合作组织 Output-Based Aid IBNET International Benchmarking 国际供水与污水处理绩效对比网络 Network for Water and Sanitation Utilities NRW Non-revenue water 无收入水量 O&M Operation and maintenance 运营和维护 PME Programa de Modernización 公司现代化纲要(哥伦比亚) de Empresas(Colombia) PPI Private Participation in 私人参与基础设施建设 Infrastructure(World Bank/ ( 世界银行 /PPIAF 项目数据库) PPIAF Projects Database) PPIAF Public-Private Infrastructure 公私基础设施咨询机构 Advisory Facility PPP Public-Private partnership 公私合作 xxi 概述 20 世纪 90 年代,多国政府启动了雄心勃勃的城市供水和污水(water supply and sanitation,WSS)服务改革,改革的内容常常包括根据不同的合同 模式将水务设施的管理权委托给私人运营商。当时人们抱有很高期望,希望 公私合作会通过引入全新的专业知识、资金来源和更为商业化的定位来扭转 公共事业绩效不佳的局面。自 1990 年起,在发展中世界中,已经有 260 多项 涉及城市供水和污水设施管理的合同被授予了私人运营商。 水务部门的公私合作项目已经引起了争议,特别是在近些年,一系列被 广为宣传的合同中止事件引起了这种方法对发展中国家是否适用的质疑。接 受服务的人口以及所提供服务的质量方面数据的缺乏,使得评估公私合作项 目对发展中国家的总体贡献非常有限。有时,争论更多是受意识形态而非客 观的成果推动,而许多公私合作项目的绩效记录还从来没被仔细研究过。如今, 发展中世界约 7% 的城市人口正由私人运营商提供服务,而对于这种方法在 提升发展中和转型国家水务绩效上发挥的功效,人们仍然存有疑问。 本项研究试图在了解发展中国家城市水务事业公私合作项目的绩效方面 做出一些贡献。本研究聚焦于引入私人运营商来经营水务事业的项目,因此不 包括建设、运营及移交项目和仅限于水处理设施建设和运营类似的计划。回顾 了过去 15 年间城市水务公私合作的总体发展,力图答复是否和如何帮助改善 服务及为有关人口扩大服务接入的问题。研究中分析了超过 65 个至少已经运 营了 5 年(如果采用合同管理,则为 3 年)的大型水务公私合作项目的绩效数据, 这是一个代表总计大约 1 亿人口的范例——接近 1990 - 2007 年间曾经接受过 私人运营商服务总人数的一半。从服务人口的规模上说,这个范例代表 2003 年以前被授予、并已经至少运营 3 年的水务公私合作项目中的 80%。 1 2 概  述 城市水务事业的公私合作 本研究分析了四个层面的绩效:接入(覆盖范围)、服务质量、运营效 率和水费水平。分析聚焦于净改善和对有关人口的实际影响,而非是否达到 合同目标。根据对有效运营和未有效运营项目的分析,得出了与政府如何能 够更好地利用私人积极性来改善发展中国家供水和污水处理服务相关的一些 结论。 1990 年以来水务公私合作的增长 1991 年至 2000 年间,在发展中国家和转型国家中,由私人运营商提供服 务的人口从 600 万稳步增长到 9 400 万。具有水务公私合作运营项目的发展和 转型国家数量由 4 个增加到 38 个。但是,在 20 世纪 90 年代末期,问题开始出现, 新签约的公私合作合同数开始减少。 尽管总的感觉是发展中国家的水务公私合作在减少,但是情况有着细微 差别。在发展中和转型国家中,由私营水务运营商提供服务的人口已在持续 增长,从 2000 年的 9 400 万增长到 2007 年底的 1.6 亿以上。像阿尔及利亚、 中国、马来西亚和俄罗斯联邦这样的大国已经开始大规模依靠私营水务运营 商。在 1990 年以来签约的 260 项以上合同中,84% 在 2007 年底还在运营,仅 有 9% 已经提前终止。大多数取消的项目分布在改革难度很高的撒哈拉沙漠以 南非洲(Sub-Saharan Africa)以及拉丁美洲(Latin America)的特许经营计划中。 水务公私合作项目的绩效 本项研究对四项绩效标准作出分析:接入(覆盖范围)、服务质量、运 营效率和水费水平。 接入 有关公私合作对管道水接入的影响分析聚焦于特许经营(在该模式中, 大部分投资由私营合作伙伴提供)和租赁经营(该模式中大部分资金由公营 合作伙伴筹集)。据估计,自 1990 年来,水务公私合作项目已经为发展中国 家的总计 2 400 多万人接入了管道水。 特许经营在扩大服务接入方面的总体表现较为复杂。被评审的 30 个大 城市水务事业的公私合作 概  述 3 型特许经营项目约为 1 700 万人提供了管道水接入,但是这些特许经营项目中 的许多没能投入原先承诺额度的私人投资,因此并不总能达到合同预先规定 的覆 盖范围目标。实际上,许多有着良好绩效的项目是通过公共投资来补足 私人投资的特许经营项目,如在哥伦比亚(Colombia)、厄瓜多尔的瓜亚基尔 (Guayaquil in Ecuador)和阿根廷的科尔多瓦(Cordoba in Argentina)。 租赁经营的绩效通常比较令人满意。在撒哈拉沙漠以南非洲的塞内加尔 (Senegal),由公营资产控股公司进行投资的租赁经营方式在扩大接入方面已 然非常成功。科特迪瓦(Côte d'Ivoire) 的情况特别值得一提,那里自 1990 年来 大约有 300 万人已在家中接入了管道水——全部投资资金来自因水费收入产 生的现金流,没有使用任何政府资金。 服务质量 水务公私合作常常使得服务质量实现了实质性提高,特别是通过减少 水的限量供应。限量供水可能是发展中国家许多水务企业面临的质量方面 最大的挑战。由于管道存在渗透风险,如果不能连续供水,就无法确保饮 用水达标。通常生活在供水管网低压终端并无力承担供水设备(例如私人 水井、房顶水箱和过滤器)的穷人受到不公平的影响。一旦限量供水成为 水务企业的标准做法,这种局面就很难扭转。经常性的压力波动加速了管 网的损坏,任何增加平均供水压力的企图都会导致更多的管道爆裂和水量 损失。从这个意义上说,许多从限量供水开始的公私合作项目取得了很好 的业绩— 它们在改善供水连续性方面获得了成功,某些项目甚至设法恢 复了连续供水。 哥伦比亚的情况提供了很好的证明,在那里,私人运营商常常从严重恶 化的系统开始,在许多城镇一直获得成功。在西非,如几内亚(Guinea)、加 蓬(Gabon)、尼日尔(Niger)和塞内加尔(Senegal)私人运营商在减少限量 供水方面有着良好记录。几个合同管理的期限尽管很短,但也取得显著进展。 但是,并非所有公私合作项目在改善供水连续性方面都获得成功。例如在马 尼拉(Manila)西部地区的特许经营商就遭遇失败,而东部地区则获得成功。 4 概  述 城市水务事业的公私合作 运营效率 引入私人运营商的一个主要目的在于提高运营效率。虽然设施运营包含 诸多方面,但实际上,运营商的总体效率一般可通过三个主要指标来进行判定: 水漏损率、水费收缴率和劳动生产率。 水漏损率。对于任何经营良好的水务企业来说,控制水漏损率是个首要 问题。根据 Andrés、Guasch、Haven 和 Foster (2008 年)以及 Gassner、Popov 和 Pushak(2008 年)近期对多个国家的研究发现 , 私人运营商在降低水漏损 率方面卓有成效。本研究证实了他们的研究成果——也发现许多私人运营商 在降低水漏损率方面取得了成功,尤其在西非、巴西、哥伦比亚、摩洛哥 (Morocco) 和菲律宾 (Philippines) 的马尼拉东部。在某些案例中,私人运营商甚 至将无收入水量(NRW)降低到 15% 以下,与发达国家绩效最好的水务企业 的水平相类似。 但是,并非所有被评审的公私合作项目都在降低水漏损率上取得了重大 成果。例如,在瓜亚基尔(厄瓜多尔)、马普托(Maputo,莫桑比克)和马 尼拉西部(菲律宾),就没有取得显著进展,其无收入水量依然保持在很高 水平(50% 以上)。包括阿根廷(Argentina)在内的几个国家,跟踪水漏损 情况的实际演变非常困难,因为有很大比例的居民消费者是根据估计的(并 非实际的)消费量计缴水费的。被评审的合同管理项目中表现出有相当大进 展的不到一半。 水费收缴率。由于存在水费征收不力且人们常常因服务低劣而拒付水费 的事实,经营绩效不佳的公营自来水公司水费收缴率低下是个常见现象。由 于构成直接的财务激励,水费收缴被普遍认为是私人运营商非常有效的领域。 事实上,本研究发现:在大多数案例中,私人运营商的引入显著地提高了水 费收缴率。在这方面,合同管理的积极贡献最稳定,且采样中的所有项目都 在这方面实现了很大提高。 劳动生产率。强有力的证据表明,私人运营商的引入使劳动生产率得以 提高(按每千名消费者对应一名职工计算),它是通过减少雇员数来实现客 户群的增加。许多水务企业过去存在人员超编的现象,公私合作项目常常伴 城市水务事业的公私合作 概  述 5 随着大量裁员,裁员比例从最初劳动力的 20% 到 65% 不等。裁员原因不仅是 人员超编,还出于改变雇员整体结构及聘用拥有更高技艺人员的需要。 总体效率。当综合分析以上三方面的绩效指标时,运营效率似乎是私人 运营商的积极贡献中最为稳定的一个方面。为了掌握公私合作对运营效率的 全面影响,需要对各项目进行详细的财务分析,这超出了本研究的范围。虽 然如此,还是能从中总结出一些普遍性结论。 特许经营商的总体效率很难评估,因为他们既负责运营还负责投资,本 研究不涉及投资效率。在马尼拉的案例中,监管机构的一份详细分析表明东 部地区的特许经营商已经大大提高了运营效率,而西部地区的特许经营商却 未有提高。在阿根廷案例中,不清楚特许经营商是否在效率方面取得很大改善。 在租赁经营中,私人运营商的效率很容易评估,因为运营责任和投资责 任在私营合作伙伴和公营合作伙伴之间是分离的。在塞内加尔和卡塔赫纳 (Cartagena,哥伦比亚)的此类项目中的详细资料表明:运营效率获得明 显提高,它已通过按不变价格计算的降低水价的方式将获得明显的运营效 率传递给消费者。 合同管理只要求将责任有限地转给私人运营商,赋予他们对水务企业劳 动力的有限控制权。在被评审的大多数案例中,按全球效率指数测算(计费 水量和付费水量与产出水量的比率,这是一个综合降低水量损失和提高水费 收缴率的计算方法),合同管理下的效率提高是很显著的。 水费水平 发展中国家中大多数绩效欠佳的公营水务企业收取的水费都远低于成本 收回水平,提高水价通常是实现财务可持续的改革的必要部分。实际上,公 私合作对水价影响的可能性取决于最初水费水平离收回成本水平相差多远, 以及私人运营商能取得的绩效程度——这两个因素会朝着相反方向运动,并 且可能在发展中国家中变化的幅度很大。 作为当前研究的一部分,本书对一些公私合作项目水费水平的演变进行 了分析。在大多数案例中,水价随着时间的延续而提高,但是其根本原因以 及提高量是否合理则无法评估。分析公私合作对水价的影响很容易产生误导, 6 概  述 城市水务事业的公私合作 因为它与通行的水价政策有很大关系。当其能被转化为可被更多人获取的优 质服务时,水价提高对客户来说并不一定是件坏事,正如一些公私合作项目 中发生的那样。在许多发展中国家,低水价主要有利于联网的中产阶级,而 不利于需要从不安全或更昂贵的水源取水的未联网城市贫民的利益。可能许 多在公私合作项目中获得自来水接入的贫困家庭最终将支付的水价比他们未 连至水网时更低。另外还必须注意到,在一些有记录的案例中,当私人运营 商在几年中取得的显著和充分的绩效足以让水价按照不变价格计算能有明显 的降低。 论述公私合作对水价影响的文献中所给出的证据尚不够足以支撑结论。 地方因素对成本有很大影响,例如原水的可获得性。此外,由于各自赖以运 营的法律、行政和财务框架上的差别,比较私营和公营水务企业之间的水费 水平可能产生误导。Gassner、Popov 和 Pushak(2008 年)在最近的研究中从 大量的自来水公司采样,用来排除各项外来因素的干扰。该研究表明,在水 价方面,有可比性的私营和公营水务企业没有统计意义上的显著差别。 重要研究成果 发展中国家的水务公私合作是一个可行的选项 尽管在数据可得性和可靠性以及指标模糊性方面存在局限,但通过对四 个绩效标准(接入、服务质量、运营效率和水费水平)的分析表明:水务公私 合作项目的总体表现令人满意。大多数项目在一个或两个主要方面表现很好, 甚至几个公私合作项目在覆盖率(接入范围)、服务质量和效率方面都有着良 好绩效。虽然一些项目被证明是不可持续的并已遭遇提前终止,但也给其服务 对象带来了相当大的改善。只有少数项目未能取得任何有意义的成果。 值得注意的是,在过去 20 年中启动了水务公私合作的 65 个国家中,至 少还有 41 个私营水务运营商在经营,且到 2007 年底,所有签约合同中的 84% 仍然有效。24 个国家已经恢复为公共管理,几个合同随着合同方之间的冲突 而被提前终止。考虑到它们实际上是在多种不同(而且常常是挑战性的)环 境中对各类合同设计实施的市场试验,这些数字并不过分。细节决定成败, 城市水务事业的公私合作 概  述 7 这一点目前已经得到充分的证明——合同设计的选择以及公私合作伙伴在执 行过程中使之发挥作用的意愿,是决定最终结果的主要因素。 为了勾勒出发展中世界水务公私合作项目的总体结果,本研究尝试进行 了宽泛分类。在过去 15 年中,发展中国家和新兴国家中共有 2.05 亿人曾在某 个时段接受过水务公私合作项目的服务。到 2007 年底,这其中的 1.6 亿人仍 在接受有关服务,而大约 4 500 万人曾接受过现已提前终止或期满后未续约的 公私合作项目的服务。 在 2007 年接受私人运营商服务的 1.6 亿人中,大约有 5 000 万人享受 到可以被大致认定为成功的公私合作项目的服务,这些是已经给所服务人 口带来重大利益的项目,公私合作伙伴随着时间推延已经形成了行之有效 的关系。在发展中世界的所有地区都存在成功的公私合作项目,包括拉丁 美洲 [ 哥伦比亚、智利( Chile )、厄瓜多尔的瓜亚基尔,以及巴西和阿根 廷的几个特许经营项目 ] ,撒哈拉沙漠以南非洲 [ 科特迪瓦( Cote d'ivoire )、 加蓬和塞内加尔 ] ,亚洲(东马尼拉,菲律宾),东欧和中亚 [ 埃里温( Yereban ), 亚美尼亚 ] ,以及中东和北非(摩洛哥)。表现为喜忧参半或者令人失望 的运营中的公私合作项目估计影响着约 2 000 万人口。其余的( 9 000 万) 人接受本研究未评审的公私合作项目的服务,其中大部分是近年来的( 2003 年后被授予的)项目。 私人运营商最稳定的贡献是提高效率 在 20 世纪 90 年代,水务领域的公私合作项目最具吸引力之处在于人们 认为其具有提供私人融资的能力。经验证明,这个观点基本上是错误的。对 成功案例的评估表明:私人运营商能作出的最大贡献是提高运营效率和服务 质量。这些提高对获得资金投入有重要的、但又是间接性的影响。当服务改 善后,消费者会更加愿意支付其账单,而更高效的运营创造了更多的现金流 来投入管网扩建,这接下去又增加了客户群和收入。当信用度提高时,水务 企业就能更容易地取得投入资金来拓展服务范围。一个高效的运营商能很好 地利用可获资金进行投资,不管资金是来自公共部门还是私人部门。 8 概  述 城市水务事业的公私合作 水务公私合作的合同模式在不同地区有着不同演变 大部分 20 世纪 90 年代授予的公私合作合同,特别是在拉丁美洲,聚焦 于吸引私人资金,因此采用了特许经营方案。许多该类项目的提前终止显示 了此模式在发展中国家易变的经济环境中透露出的固有弱点。哥伦比亚第一 个抛开标准的特许经营模式采用混合所有制公司模式,即向私营特许经营商 提供公共拨款以加速投资。这些混合式公私合作项目中的许多都获得了积极 成果。在其他地区,几个国家试验了将私人运营和公共投资相结合的长期公 私合作模式,例如租赁经营、混合所有制公司和合同管理。 展望未来 本研究成果表明,一个能让发展中国家私营水务运营商发挥最大潜在作 用的新模式已出现。公私合作的重点应放在利用私人运营商来提高运营效率 和服务质量,而不是首先试图吸引私人融资上。因为这些因素正被市场内部化, 新一代的水务公私合作项目已在逐渐形成。实际上,筹集投资的最佳模式取 决于每个国家的具体情况。 为长期公私合作项目提供资金的新选择 :混合模式 尽管在几个国家中,特许经营遭遇困难,但私人投资不应被完全废弃。 在少数更先进的发展中国家中,它已开始被证明是可行的,可以获得中长期 当地货币形式的私人贷款。但是,在大多数发展中国家,未来扩大接入覆盖 范围所需大量资本性投入中的大部分资金,不得不来自政府拨款。 越来越多的国家正在采用一种公私合作模式:其中,投资主要由政府拨 款提供,而私人运营商则专注于提高服务质量和运营效率。实际上,这些混 合式筹资公私合作项目的投资资金来自因其收入产生的直接现金流和政府及 私人资金源可变配比的组合,它趋向于使租赁经营和特许经营之间的传统二 分法日渐废弃。在过去的十年中,已经开发出几种成功的模式: 主要依靠收入现金流进行投资,又附带交叉补贴的特许经营。交叉补 贴来源于电力销售收入(加蓬)、水价附加费收入(科特迪瓦)或两种收 入皆有(摩洛哥)。 城市水务事业的公私合作 概  述 9 在西非发展的租赁经营,秉承对运营效率的强化激励。这是一种起初为 扩大贫困人口服务覆盖率的接入提供补贴然后逐步过渡到通过水费达到全成 本回收的方案 [ 塞内加尔、尼日尔、以及现在的喀麦隆(Cameroon)]。 混 合 式 所 有 制 公 司 形 式 为 拉 丁 美 洲 [ 哥 伦 比 亚、 古 巴 哈 瓦 那(La Havana,Cuba)和墨西哥萨尔提略(Saltillo,Mexico)] 和几个东欧国家 [ 捷克 共和国(the Czech Republic)和匈牙利(Hungary)] 采用。 用政府拨款投资带动接入扩建或设施整修,同时将对水价的影响控制在 最小程度的特许经营。它们以哥伦比亚根据该国公司现代化纲要(PME)设 计的公私合作项目为典型;类似的方案已被厄瓜多尔的瓜亚基尔和阿根廷(科 尔多瓦和萨尔塔)的少数几个特许经营项目所采用。 来自发展中国家的新型私营水务运营商 在公私合作模式发生转变的同时,许多新型私人运营商已经进入市场。 2000 年时,5 个国际水务公司占据了发展中国家水务公私合作市场份额约为 80%。2001 年以来,来自发展中国家的私人运营商已经获签了大多数新的合同, 一些国际运营商也已将其既有的合同转让给本地投资者。 自 2001 年以来,在新增的由公私合作项目提供服务的人口中,90% 左 右需归因于发展中国家的私人运营商。到 2007 年,当地方私营水务运营商为 6 700 万以上人口提供服务,即占市场总人数的 40% 以上。本研究确定了发展 中国家和新兴国家中多达 28 个大型私人运营商,每个运营商至少为 40 万人 服务。在菲律宾马尼拉东部,以及阿根廷、巴西和哥伦比亚的几个公私合作 项目中,当地私人投资者已经证明了他们掌握该业务、实现良好绩效和成为 可靠运营商的能力。 不太可能出现过高估计这种新趋势的重要性的情况——这些新运营商不 仅具备业界需要的竞争实力,似乎更具良好的控制城市水务企业的业务风险 能力。他们对本地文化的理解能令其更容易与当地主管部门建立有效的合作 关系,并能进一步降低政治风险。他们还可能比国际竞争者更适合为小城镇 提供服务,而且那些地区在水务方面也有相当大的需求。 10 概  述 城市水务事业的公私合作 趋向更为缓和的争论 从过去 15 年的许多经验中可以很清楚地看到:公私合作并非神奇配方, 它不能解决发展中国家失败的公营自来水公司存在全方位和多层次问题。对 于许多发展中国家和转型国家的政府而言,公私合作项目已经证明是一个具 有重大政治风险且在预期收益的大小和实现时间上有很大不确定性的复杂任 务。合同目标很难设定、基线数据可靠性差,这很可能引发冲突。私人运营 商并不总会有为其利益重开谈判的倾向。改革可能很容易被既得利益所推翻。 许多障碍可能导致各种冲突的出现,甚至不惜成本地提前终止合同。尽管如此, 水务公私合作的总体表现还是比普遍认为的更为积极。城市水务事业的公私 合作项目已经给发展中国家数千万人口带来了巨大收益。 多数发展中国家不可能选择将城市水务服务中的大部分工作转让给私人 运营商。但是在一个国家中保有几个公私合作供水项目还是非常有益的,它 产生了对推动整个部门实现更高绩效而言非常必要的压力。在改善绩效方面 获得成功的公营水务企业是那些已经应用了有效的商业管理原则,强调财务 强度、责任和客户服务的公司。骄傲自满是公营水务企业最大的敌人,其根 源是一种“服务差点没有关系”的臆想。这种态度甚至令最为干练和最具良 好意愿的公营水务企业经理都难以在各种维持现状符合其既得利益的团体面 前引进和延续改进措施。从这个意义上说,水务公私合作的实际贡献可能比 它们在具体项目中所作出的贡献更大,即将目前亟需的竞争和责任观念引入 以往垄断经营的部门。 在发展中国家,许多公营水务企业不委托私营部门管理,但却通过其 他形式为私营部门的进入开辟新的更广阔道路,包括为公营水务企业提供运 营专业知识等,例如基于绩效的服务合同、合作伙伴和分包。借助在大多数 先进国家增加私人融资者追索权的力量——除了与处理设施有关的无追索 权 BOT 项目以外,同时伴随近期在次主权借贷或通过首次公开发行(initial public offerings,IPOs)实现的少数公司股权出售的发展,私营部门也正在公 营水务企业中起到新的作用。最后,公有水务企业也开始在其管辖范围外寻 求委托管理或其他合同,借此成为合同上的私人合作伙伴。所有这些使得公 城市水务事业的公私合作 概  述 11 营和私营水务企业之间的传统界线变得模糊,并培育出更有生气和更具竞争 性的市场,可以为政府决策者提供更多的选择。 私营部门能够以多种形式作出较大贡献。为了应对发展中国家城市水务 部门面临的巨大挑战,政策制定者需要利用一切可以得到的帮助。现在到了 进一步拓展合作内涵、兼容并蓄且海纳百川的时候了。 1  引言 在 20 世纪 90 年代,许多国家的政府启动了一系列城市供水和污水服务 改革,这些改革往往得到来自国际金融机构的支持。当时急需实施这些改革, 数以百万计的人无法获得管道供水和污水处理方面的服务;而对于另外数以 百万计的人来说,这些服务往往却很糟糕。与日渐恶化的基础设施、快速发 展的城市和巨大的投资需求相伴的,是运营不善的公用事业部门、人为压低 的水价和匮乏的财政资源。实践已基本证明,加强公共事业的管理所做出的 努力无法应对当时该部门不断面临的挑战。 这些新改革的重要组成部分得力于对私营部门的大力倚重。对于没有足 够财政资源来弥补公营公用事业财政损失及对基础设施重建及拓建进行投资 的政府而言,围绕水务事业开展的公私合作似乎是一个具有吸引力的解决方 法。当时,人们对私人运营商凭借其专业知识和财政资源为众多用户提供更 优服务抱有很大希望。自 1990 年起,发展中国家和新兴国家的政府签署了 260 多项与上述部门有关的合同,并且据估计截至 2007 年,公私合作项目已 为这些国家的 1.6 亿以上人口供水。然而,在发展中国家和新兴国家中,公私 合作水务项目的市场份额仅占其城市总人口的 7% 左右,这已较 1997 年的不 足 1% 和 2002 年的约 4% 有所提高。 现在,城市供水方面的公私合作已引起争议,尤其是在近些年,在一系列 被广为宣传的合同终止事件引起此方法对发展中国家是否适宜的质疑之后。 从不同的角度产生了大量模糊的论断——有时甚至相互矛盾的文献。有关差异 因几项要素产生, (1) 包括: 具体研究方法的不同(如详细的案例研究和跨行 业的经济计量分析)(2) ; (3) 数据可得性和可靠性的不同; 评估框架的不同(许 多研究专注于单个或一组主题,例如监管或水价制定、扶贫瞄准或连网成本; 13 14 引  言 城市水务事业的公私合作 而其他一些框架则涵盖多个变量,但其覆盖的时间范围仅为一或两年)。 有些观察家认为,考虑到这些服务的垄断性质,将此类基本服务分包出去会 充满冲突;其他一些观察家则更为务实,质疑公私合作模式能否在多样化的发展中 国家环境里实现良好运行,其问题指向机构能力薄弱、治理不善以及法治和合同执 行方面的不力;另一部分专家将少数广为宣传的失败归咎于此类公私合作不适合 供水和污水部门,尤其不适合发展中国家国情;此外还有一些观察家则将失败归咎 于既得利益和政治操纵,并指出应选择成功案例作为令公私合作顺利运行的经验 来源。大多数研究均存在数据覆盖面和质量方面的不足,这反映出以下事实:即水 且很少能在各种公用事业之间和在时间上形成对比。 务企业披露的绩效数据有限, 缺乏公开工作绩效信息促使人们产生了隐秘和缺乏问责的印象,不论是对公营公共 事业或是私人运营商而言都是如此。 本研究为发展中国家城市供水和污水领域的公私合作项目提供了客观的 信息和分析。它回顾了过去 15 年中城市水务公私合作项目的进展,并评估了 它们是否及如何协助提升相关服务及扩大有关居民的服务接入数量。此项研 究使用了结构化的框架来评审过去 5 年中(如果采用合同管理,则为 3 年) 为约 1 亿总人口(参见附录 A)提供服务的多于 65 个大型水务公私合作项目 的绩效。从人口规模上说,此样本代表了 2003 年前授予的、且有效期至少为 3 年的水务公私合作项目中的 80%。本项分析注重于这些项目对有关居民的实 际影响,即在这些合作机制下实现的净改进。1 在可获得数据允许的范围内, 对四项绩效标准作了分析:接入和覆盖范围、服务质量、运营效率和水费水平。 研究陈述了每项绩效标准分析中的固有限制和缺陷。 本文对公私合作这一术语作了多种不同使用,所以对本书的主要内容作 出澄清是非常重要的。本研究分析的公私合作项目是指那些通过合同将城市 供水和污水处理服务托付给私人运营商,且其通常将接手某个既有公用事业 之管理工作的项目。此样本涵盖资产剥离(在这种模式中,基础设施资产被出 售给私人投资者)、特许经营(在这种模式中,将由一个私人运营商同时负责 1. 本方法不评判经营者达成合同目标与否——这是一个重要然而完全不同的问题,而不是本项研究的对象。 城市水务事业的公私合作 引  言 15 运营和投资)、租赁经营(在这种模式中,将由一个新成立的私营公用事业企 业运营一套公有系统并收取费用,然后与系统的公共所有者分享该费用,而系 统投资仍由后者负责)、合同管理(在这种模式中,将由一个公共的公用事业 但该公用事业将交由一个私人运营商管理) 提供服务, (在 以及混合所有制公司 这种模式中,私人投资者拥有水务公司的少数股份,并代表当地主管部门开 且将与其公营合伙人分享财务收益) 展运营, 。 使用 本书出于行文简洁的目的, “水 务公私合作”一词,因为在大多数情况下,污水处理服务是一种次要(或缺位) 的行为,但在可以获得的地方也会列出污水处理数据。 如内容限于主体设施建设、 本研究不涉及其他几种有私营部门参与的机制, 融资、水净化和水处理厂运营(建设—经营—移交项目,或称 BOT 方式及类 似模式)的合同,或技术援助和服务合同。并且不包括将公营公共事业的一部 分股份出售给私人投资者,但不向私营方移交管理权的情形。最终,本研究只 评审了至少为 2.5 万人提供服务的城市供水和污水方面的公私合作,因而排除 了向发展中国家城市边缘地区很多家庭提供服务的那些小规模且通常非正式 的经营者。 本研究并未试图成为政策手册,也不是对城市水务部门中运营的公私合 作项目进行普查。同时,它也不打算冒昧地对公营和私营的服务提供模式的 绩效对比进行系统评估(尽管在个别情形下对涉及这类信息和主题的内容作 过一些比较)。最后,非常重要的是,应当牢记,公私合作只是众多用于提 高绩效成果的手段中的一种,其效力取决于一系列其他措施的存在情况,即 部门政策、监管监督机制、融资手段、补贴和相关的扶贫瞄准计划。尽管这 些措施非常重要,但它们不是本项研究的重点。 第 2 章概述了发展中国家水务公私合作的历史发展进程,回顾了该市场 的现状、有关合同的撤销比率以及该行业的演变。第 3 章根据接入、服务质量、 运营效率和水费水平几项标准评述了公私合作项目的绩效。第 4 章则总结概 括了一些经验,即如何令公私合作成为改善发展中国家供水和污水处理服务 的一个更可行且可持续的选项。 2  发展中国家水务公私合作的发展 发展中国家与关于私营水务运营商的某些争议有着很深的历史渊源。19 世纪和 20 世纪初,在美洲和欧洲(以及在殖民地和属地)的许多城市,城市 水务系统由私营公司投资、建设、拥有和运营。许多私营水厂滥用其垄断地位, 常常限制投资并无视服务质量。不出意外地,该现象几乎导致了各地自来水 公司的全盘国有化。20 年前,除在英国和美国占据小部分市场外,私营自来 水公司几乎全都消失了。 然而在法国和西班牙,一种不同于完全私有化的方式出现了近一个多世 纪,虽然水务运营方面的私营公司仍会介入其中。其基本理念是共同分担责 任的合作,基于该理念,地方政府将自来水公司的管理委托给私人运营商, 而将其资产留作公共财产。这样就逐渐演化出从特许经营到合同管理等由私 营合作伙伴承担不同程度责任和风险的各种合同形式。在法国,最初的概念 可能是租赁(affermage,即由一家新成立的私营公司运营公共系统并收取费用, 之后将有关费用与公有人分享,而投资仍由公有人负责)。而在西班牙,出 现了混合所有制公司(empresas mixtas)。特许经营机制以外的方案将投资事 务交付公营合作伙伴,一方面,地方主管部门对水务系统(城市规划的一个 决定性因素)的扩建保有控制权;另一方面,地方政府则可以从水务企业的 日常经营中摆脱出来。 在现有发展中世界的各个地区,私营部门也在最初的城市水务系统发展 中发挥了重要作用——往往是通过国外投资者来实施。在 20 世纪上半叶,发 生了一场将水务企业恢复公共管理和控制的类似运动,虽然在非洲,仍有几 个私营水务公司在独立后保持顺利运营。 17 18 发展中国家水务公私合作的发展 城市水务事业的公私合作 2.1 20 世纪 90 年代的水务部门 到 20 世纪 80 年代末,发展中国家大多数城市的供水系统面临着日益严 重的质量、可靠性和覆盖率问题。迅速增长的城市人口需要巨大的扩建投资, 而几乎没有几个公有自来水公司有办法应对这种局面,于是配给限量供水成 为常态。政治干扰和庇护主义已经导致编制臃肿和纪律松懈,继而又转变为 效率和服务质量低下。地方和中央政府都已发现:通过通货膨胀降低水费水平, 使其低于成本在政治上非常方便。由工程建筑文化主导的许多水务企业更钟 情于建造大型水利工程,而非实施运营。由于投资更多源于中央政府预算转 拨而非水费收入,所以对用户的服务几乎算不上优先考虑事项。 恶性循环已经形成——没有维护、系统老化、供水不可靠、水质恶化。 只得到劣质服务的用户疏于支付水费账单并反对水价上涨,这使得可供应资 源更加稀少。同时,发展中国家的国家预算更趋紧张,这令作为投资资金传 统来源的部门运转停滞。到 20 世纪 90 年代初,形势已变得难以为继,但既 有的国营垄断企业却提不出明确的解决方案。即使政治家们能赞同提高水价 以提高服务质量和接入率,但对于公用事业部门能否有效地利用相关收益改 善对公众的服务,他们对此缺乏信任。已经控制多个公用事业的特殊利益集 团不愿意改变现状。能承受提价的家庭往往已经开发出替代方式(私有水井) 或相关应对措施(房顶雨水收集箱和过滤器),因此不愿意支付更多费用; 而支付不起这种投资费用的贫穷家庭则只能遭受煎熬。中央政府和捐赠者越 来越不愿意向城市水务部门提供政府拨款。在这种情况下,按照规定了服务 义务和财政激励的合同,用私营管理取代自来水公司的公共管理,似乎是打 破现状的明智方法。 2.2 对水务基础设施的私人融资 在智利、新西兰和英国等少数国家,基础设施公用事业已在 20 世纪 80 年 其初步结果表明私有化可能为运行不良的公用事业提供一项解决方案。 代私有化, 其基本理论是:由于盈利动机以及合同包含明确一致的目标和手段,而非指定给 国营公司的多重且时常相互冲突的目标, (Harris, 私人运营商的运营将会更为有效 2003 年)。将(仍将是政府的责任的)政策和法规与(成为私人运营商责任的)服 城市水务事业的公私合作 发展中国家水务公私合作的发展 19 专栏 2.1 采用现代监管框架——英格兰和威尔士 1989 年的水务私有化 在英格兰和威尔士,29 个私营自来 以及向用户收取水费的许可证外,还将 水公司在 20 世纪 80 年代后期还在运行, 水务基础设施的所有权完全转让给了私 共为该地约四分之一的人口提供服务。 人投资者。 该地区其他人口则接受 10 个地区公共水 伴随着私有化的来临,当地成立了 务主管部门提供的供水和污水处理服务。 水务办公室,这是一个专门的监管机构。 这些地区主管部门是根据《1973 年水法》 该机构负责执行一项基于所谓最高限价 合并了 1400 个公共供水和污水处理服务 法的创新性监管机制,每 5 年进行一次 点(围绕水文地质边界)后创建的。 水价审查。对于每个私营公司,监管者 1989 年,英格兰和威尔士的地区性 根据效率改进目标制定下一个 5 年的水 水务主管部门改制为 10 个根据私法运营 价演变。如果一个公司能将成本削减到 的公司。这些公司负责指定区域的供水 低于监管者设定的水平,它就能够在 5 和污水处理服务,它们的股份以大量公 年期间保有其节余金额。然后,在这之 开上市的方式出售。这是对私营部门进 后的下一个 5 年水价审查时,水价将作 行的有史以来最大规模的供水和污水资 调整,使实际节余能勿多转给用户。这 产转让,它采用了与法国和西班牙不同 同以前对私营提供商经济监管使用的成 实质性的模式。除了授予运营水务系统 本加价调节法有重要分别。 务供给分离开来,可通过彼此间保持一定距离的关系来形成职责安排,而这样的 关系在公营部门的供给中基本上是缺失的。可以预见,对运营不善的水务企业进 行改革,收益很大,其产生的动力会推动私人运营商对改善服务质量和扩大贫穷 人口接入量所需进行直接融资。 20 世纪 90 年代初,在通讯、电力和运输部门,私人的参与迅速扩张,因 此吸引了大量的私人投资。尽管包含了特殊的挑战,供水和污水部门似乎仍 是一个很好的候选项目。这个部门中的竞争被限制在合同竞标的层面,因为 供水和污水处理服务构成自然垄断。因为地下资产难以评估,这为投资计划 引入了许多不确定性。水价往往很低(事实上低于成本),该部门整体被社 会和文化问题的束缚所困扰。 20 发展中国家水务公私合作的发展 城市水务事业的公私合作 1989 年的英格兰和威尔士水务私有化在令政策制定者们确信城市水务设 施的私人融资可行性方面起到重要作用。这次私有化对于全世界水务行业而 言是一个重大事件,它从国际金融市场上筹措了大量私有资本,并引入了一 套新的监管机制(专栏 2.1)。许多观察家预计,这样一种前景看好的新方法 有可能在需要大量资金来为投资融资的发展中国家中被大规模复制。 2.3 1990 年以来水务公私合作市场的发展 发展中国家和转型国家水务公私合作的发展可分为几个阶段。在 20 世纪 90 年代初签订的首批合同为该合作的 10 年发展提供了可观的动力。然而,随 着几个广受关注的项目开始出现问题,热情逐渐衰减,自 2001 年起,市场走 向不尽相同。 2.3.1 第一次水务公私合作合同浪潮 到 20 世纪 80 年代末期,大型私营水务运营商大多数已经在发展中国 家消失了。科特迪瓦却是例外。在当地,私营经营商法国绍尔集团(Société d'Amenagement Urbain et Rural)自 1960 年就已存在,并且凭借一项租赁合同, 该集团经营着全国性的私营水务企业——科特迪瓦水配送公司(Société de Distribution d'Eau de Côte d'Ivoire, SODECI)。20 世纪 80 年代后期,几内亚 政府寻求世界银行的帮助,希望能够借鉴科特迪瓦的模式,于是在 1989 年, 双方签订了法国绍尔(SAUR)水务一项 10 年期租赁合同。根据计划,私人 运营商负责提高服务质量和效率,投资依然由政府负责。 然而,水务公私合作获得最大推动力的地区在拉丁美洲。20 世纪 80 年 代,拉美的几个大国已经实施了水务部门改革,他们解散了国家级水务企业, 组建了省级 [ 如阿根廷和委内瑞拉玻利瓦尔共和国(Republic Bolivariana de Venezuela)] 或市级(如哥伦比亚)分散实体。然而,这些改革令人相当失望, 因为将业务转手给缺乏准备的地方政府通常会导致对这些实体的投资大幅削 减。该地区当时也正在进行广泛的经济自由化,基础设施服务正在大规模地 引进私营部门的参与。对于面临庞大投资需求的政府,引进私人资本成为寻 求私营部门参与城市水务的重要动机。 城市水务事业的公私合作 发展中国家水务公私合作的发展 21 在 1991 年, 拉 美 地 区 的 首 个 水 务 公 私 合 作 项 目 授 予 科 连 特 斯 ( Corrientes ,阿根廷)省级自来水公司特许经营,控制该公司的财团是刚 刚完成私有化的英国运营商— 英国泰晤士水务( Thames Water )。这个 不大的合资企业接下去作了两次雄心勃勃的尝试,投标竞争两个重要首都 的自来水公司特许经营权—加拉加斯( Caracas ,委内瑞拉玻利瓦尔共和 国)和布宜诺斯艾利斯( Buenos Aires ,阿根廷)。虽然加拉加斯投标案没 有通过,但成功获得了布宜诺斯艾利斯特许经营权。中标的财团于 1993 年 5 月接管了该项目,承诺在 30 年合同期内投资 40 亿美元 — 发展中国家 水务行业中前所未有的金额。 2.3.2 水务公私合作的初始动力 布宜诺斯艾利斯特许经营权的授予激发了巨大动力,特许经营商在取得 控制权后获得了最初的成功。在第一年就解决了该城市在夏季经常发生的限 量供水问题,在私营的前 4 年里,超过 100 万的人口获得了水网接入服务, 从而缩小了与国家平均覆盖率间的差距(Ducci,2007 年)。 随即在接下去的 3 年里,在整个发展中世界范围内开展了一系列关于自 来水公司的公私合作活动。其中最为重要的:1994 年的坎昆(Cancun,墨西哥) 和格但斯克(Gdansk,波兰);1995 年的吉兰丹州(Kelantan state,马来西亚) 和圣菲省(Santa Fe province, ;1996 年的塞内加尔、 阿根廷) 马尼拉(菲律宾)、 卡塔赫纳(Cartagena,哥伦比亚)和阿瓜斯卡连特斯(Aguascalientes,墨西 哥);1997 年的加蓬、科尔多瓦(Cordoba,阿根廷)、拉巴斯-埃尔阿托 (La Paz-EL Alto,玻利维亚)、布达佩斯(Budapest,匈牙利)、巴兰基亚 (Barranquilla,哥伦比亚)和卡萨布兰卡(Casablanca,摩洛哥)。除坎昆 的特许经营外,所有合同都授予国外运营商。如图 2.1 中所示,新合同签约 数量稳步上升,在 1991 年至 2000 年间由私人运营商服务的人口由 600 万增 加到 9 300 万。 越来越多的政府开台着手将城市水务承包给私营水务运营商。1991 - 2000 年期间,采用水务公私合作方式的发展中国家数量增加近 10 倍——从 4 22 发展中国家水务公私合作的发展 城市水务事业的公私合作 图 2.1 各地区发展中国家自来水公司公私合作合同的授予及其服务的城市人口,1991 - 2000 年 ) ( 个增加到 38 个。2 仅仅在最初出现几个孤立的合同提前终止案例,如在阿根 廷的图库曼省(Tucuman province)和马来西亚的吉兰丹州(Kelantan state)。 在那段时期,拉美地区起着引领作用,截至 2000 年,在由私人运营商服务的 9 300 万发展中国家人口中,该地区人口占到 45%(4 300 万)。在这一年,阿 根廷已经成为最大的市场,有多达 1 800 万人口(城市人口一半以上)由私人 运营商提供服务。其他地区则远远落后,亚洲(马尼拉和雅加达)有 1 400 万, 撒哈拉以南非洲有 1 600 万,东欧和中亚有 1 300 万,中东和北非只有 700 万。 2. 这些是至少有一个服务 10 万人以上水务公私合作项目的国家。在 1991 年前,发展中国家的水务公私 合作 (根据本研究的定义) 大多限于科特迪瓦、 澳门特别行政区 (当时处于葡萄牙殖民统治下)、几内亚(自 1988 年起)和智利(Lo Castillo,圣地亚哥的一个富裕街区)。 城市水务事业的公私合作 发展中国家水务公私合作的发展 23 2.3.3 期待私人融资被证明是不现实的 最初,公开报道的关于水务基础设施的私人投资数字是令人鼓舞的。从 1990 年至 2000 年之间,私人投资项目承诺投入约 432 亿美元到发展中国家的 水务设施中。3 观察家们推断国际金融机构可能减少对该领域的国家贷款,取 而代之的是私人金融手段支持。 这些期望未能实现。与其他其他基础设施部门相比,对城市水务事业的 私人投资是有限的,仅占 1990 年至 2000 年间私人基础设施总投资承诺数额的 5.4%。只有少数几个私营公司参与,其中 5 个最积极公司 [ 苏伊士(Suez)、 法国绍尔集团、法国威立雅水务(Veolia)、英国泰晤士水务和西班牙阿格巴 水务(Agbar)] 的投资额占 1991 至 1997 年间总投资承诺额度的 90%。此外, 投资承诺的数字是在合同期间(常为 30 年)要投资的总额,大多数承诺针对 几个大型项目,在智利、布宜诺斯艾利斯(阿根廷)和马尼拉(菲律宾)的 这类大型项目几乎占用了投资承诺总额的一半。最后经证明,许多特许经营 商不能按原先的预期在项目融资(无追索权)的基础上向私人融资者借款, 且受到其资产负债表的约束。总之,实际产生的私人投资比最初预计的少得多。 2.3.4 2001 年以来的趋势 2001 年是水务公私合作的转折点(图 2.2),当时私营水务运营商的最大 市场——阿根廷,受到了严重的经济危机影响。随后一年合同签约数出现下降, 在 2003 - 2005 年,新的业务主要集中在 4 个国家(智利、中国、哥伦比亚和 俄罗斯联邦)。自 2006 年以来,年度授予的合同数已大幅下降到 1999 年以前 的水平,新的合同集中在几个国家,中国占有最大份额。 与合同授予数下降的趋势相反,私营水务运营商提供服务的城市人口规 模不断增长,由 2000 年的大约 9 400 万增长到 2007 年的 1.6 亿左右。数字增 3. 世界银行 /PPIAF 私人参与基础设施建设(PPI)项目数据库记录的投资数据(2007 美元)指的是 : 根据公开可获得信息,私营方在项目合同中至少有 25% 参与度的那些合同模式。包括在内的资产剥离 是指那些至少有 5% 资产是由私营方拥有的项目。PPI 数据库投资数字中不包括运营控制权已经转给私 营部门,但无投资义务(或有少于上述指明界限的义务)的合同。 24 发展中国家水务公私合作的发展 城市水务事业的公私合作 图 2.2 各地区发展中国家自来水公司公私合作合同的授予及其服务的城市人口,1991 - 2007 年 ) ( 资料来源:作者根据 PPI 数据库计算。 长的背后隐藏有两个因素:一是在过去 5 年中许多新授予的合同是大型城市 水务设施;二是许多运营商基于既有合同扩大了用户基础。 截至 2007 年底,在 41 个发展中和新兴国家中有 220 个以上正在运营的 水务公私合作项目。水务公私合作项目一直以不同的方式发展着(这取决于 具体国家和地区),并与改革特色、国家风险和金融市场的具体特点以及当 地的政治经济条件相呼应。在 2000 年至 2007 年之间,拉丁美洲的公私合作项 目用户数从 4 400 万下降至 3 900 万,但是在东亚,人数规模已由 1 400 万急剧 增至 5 000 万,现在该地区已成为私营水务运营商最大的市场。其他地区也有 所增长:在撒哈拉以南非洲由 1 500 万增至 2 500 万,在东欧和中亚由 1 500 万 增至 2 900 万,在中东和北非则由 700 万增至 1 300 万。 这个发展是以新授予合同在金融设计上的逐渐变化为基础。水务公私合 作项目已经日益基于公共和私人融资的组合,或者按租赁方法(非洲和东欧), 城市水务事业的公私合作 发展中国家水务公私合作的发展 25 或者按政府提供大量资金开支融资的特许经营方法(例如哥伦比亚)。与 20 世纪 90 年代以特许经营模式为主导不同,第二代公私合作项目越来越依赖公 共筹资来进行投资。水务基础设施中的私人融资已出现,如在巴西、智利、中国、 哥伦比亚、马来西亚、摩洛哥和菲律宾的公私合作项目中都能见到,但这类 筹资集中在运营商已经获得长期性本地货币债务的国家中。 2.4 公私合作项目的提前终止和到期 几个广受关注的水务公私合作项目因为遇到困难而导致合同提前终止, 人们已经对此有所察觉——发展中国家的许多水务公私合作项目正遭遇问题 甚至被取消。实际上,水务公私合作项目并不总能如合同模式中预期的那样 运行,有几个项目失败了。但是仔细观察一下整体情况就可看出,只有少数 的公私合作项目被过早地终止。图 2.3 显示了自 1990 年以来在发展中国家运 营的所有自来水公司公私合作项目在 2007 年底的情况:228 个在运营,18 个 已经到期(水务设施已在合同结束时恢复公共管理),22 个已被提前终止。 图 2.3 各地区自来水公司公私合作项目的状态——在运营、期满和终止,2007 年 (a)ඇևࠅຳࢇፕၜణ‫ڦ‬௽ဦ (b) ߵ਍‫ں‬൶ࣄ‫ࠅڦݴ‬ຳࢇፕၜణ ዕኹ 120 ೺஢ 9% 90 ၜణ 7% 60 30 0 –30 ዞ ‫ں‬൶ ჱ ‫ݥ‬ ெዞ ళ‫ݥ‬ ዐ ࢅԛ ೝᄝ ౹ዞࢅ ઙۡ ఒᅜ ዐ۫ ࢅ໿ ሏᆐ ઙ෭ ۫ჱ 84% ිࡘ ዕኹ ೺஢ ሞሏᆐ 资料来源 : 作者根据 PPI 数据库计算。 26 发展中国家水务公私合作的发展 城市水务事业的公私合作 2.4.1 大多数水务公私合作项目仍然在运营 1990 年以来,签订的合同中大约有 84% 到 2007 年底还在运营。据 PPI 项 目数据库报告,在 2007 年底,只有两个项目(阿根廷的门多萨和卡塔马卡) 处于麻烦中。4 此前处于危机中的其他合同在前 3 年已经被终止或矛盾得到解 决(通常是外资运营商退出并转让给当地投资人)。 自 1991 年以来授予的合同中,只有 9% 已经随着政府和运营商之间的 矛盾而被提前终止。 5 考虑到私人运营商常常不得不面对人员因素所带来 的挑战性形势,这是一个合理的数字,而人员因素在任何基于合作关系安 排的结果中(即不管合作人是否实际相处)都具有重要性。另外 7% 是这 样的情况——大多数是短期合同管理,并且在合同期满后,将设施归还给 公共管理。 6 在过去 15 年期间,大约有 2.05 亿人曾在某个时间点由水务公私合作项目 供水。在扣除 2007 年底还接受供水的 1.6 亿人后,大约有 4 500 万人(2 500 万左右为合同提前终止,2 000 万为合同到期)在经历了私营经营商后仍恢复 公共管理的公司服务。7 2.4.2 取消的公私合作项目大多数集中在拉丁美洲和撒哈拉沙漠以南非洲 取消的公私合作项目集中于拉丁美洲和撒哈沙漠拉以南非洲。表 2.1 中列 出了最为重要——至少为 15 万人口服务的合同终止且未续约水务公私合作项 目。在拉丁美洲,取消的合同中有一半发生在阿根廷,而该地区整体取消率 为 10%,接近于全球平均数。在撒哈拉沙漠以南非洲,大约一半的已授予公 私合作合同或已遭遇提前终止,或已期满恢复公共管理,这是可以与改革的 挑战性环境相关联的高比率。另外,值得注意的是,在非洲取消的大部分公 4. 当私营部门被正式要求退出或持续存在一个重大争端时,PPI 数据库认为项目处于麻烦中。 5. 对于 1998 年前授予的合同,提前终止率为 14% ;1998 至 2002 年之间授予的合同,提前终止率为 9%。 6. 已经到期,但又接着安排另一项公私合作合同(如合同管理被租借或特许经营替代)的公私合作不计 入此百分数。 7. 这包括几个重要合同,如布宜诺斯艾利斯(850 万人) ,它是发展中国家中最大的特许经营项目,于 2006 年被终止。 城市水务事业的公私合作 发展中国家水务公私合作的发展 27 表 2.1 恢复公共管理的大型水务企业的公私合作项目,1990 - 2007 年 服务人口 地区 合同提前终止 合同到期,无续约 (百万) 中非共和国、乍得、科摩罗、冈比亚、 几内亚、几内亚比绍、马达加斯加、 撒哈拉沙漠 马里、卢旺达、达累斯萨拉姆(坦 赞比亚、约翰内斯堡(南非)、坎 17.0 以南非洲 桑尼亚) 帕拉(乌干达) 东亚和太平洋 吉兰丹(马来西亚) — 0.5 地区,南亚 安曼(约旦)、加沙(约旦河西岸 中东和北非 希伯伦(约旦河西岸和加沙地区) 3.5 和加沙地区)、的黎波里(黎巴嫩) 布宜诺斯艾利斯、圣菲、布宜诺斯 艾利斯省(2)、图库曼(阿根廷)、 圭亚那、特立尼达、拉腊和莫纳加 拉丁美洲 20.0 拉巴斯-埃尔阿托、科恰班巴(玻 斯(委内瑞拉玻利瓦尔共和国) 利维亚)、埃斯特角城(乌拉圭) 安塔利亚(土耳其)、包尔绍德维 欧洲和中亚 什(匈牙利)、符拉迪沃斯托克、 科索沃、爱尔巴桑(阿尔巴尼亚) 4.0 伏尔加格勒(俄罗斯联邦) 资料来源 : 作者。 注 : 仅记录了服务 15 万人口以上的公私合作项目。西马尼拉(菲律宾)的特许经营合同也没有计入 ——它在 2005 年终止,但在下一年又授予了另一个私人运营商。 私合作项目是水电联合公司,其中,水是次要业务。8 运营中的水电联合公司 项目比率仅占约 20%,一半的合同已经被提前终止——与仅涉及水务的公私 合作项目比率形成鲜明对比,后者大约有 90% 的合同仍然在运营中。 2.4.3 合同提前终止的原因 合同提前终止的大多数案例涉及一方或双方严重违反合同义务,随后双 8. 乍得、科摩罗、 冈比亚、几内亚比绍、马达加斯加、马里、卢旺达和圣多美与普林西比属于这种情况(总 人口约 650 万)。 28 发展中国家水务公私合作的发展 城市水务事业的公私合作 方的合作关系降低到以结束合作成为解决方案的程度。这些公私合作项目中 的很大部分是在运营多年后终止的,这些终止反映了在变更合同以适应随时 间推移而产生条件变化的困难。一些政府对公私合作运营方式越来越不满意, 感到恢复直接公共管理可能更好地解决问题。 拉丁美洲大量特许经营终止的部分原因可能源自 20 世纪 90 年代前景相 当看好的市场,当时为了获得合同,一些私营经营商作出了过于乐观的报价。 提前终止的几个案例可以追溯的原因或是设计不可行,或是招标过程导致不 现实的融资条件,或是两者兼具。其中一个例子是在科恰班巴(Cochabamba, 玻利维亚),当时在除一个公司外其余都已撤走的投标状况下就授予了合同。 后来需要大大提高水价以使需要来自私人运营商的大量投资变得可行,这被 证明在社会影响上是无法持续的,因而引起合同快速终结。 合同期限届满并接着交还公共管理的公私合作项目占 7%。必须清楚地将 其与提前终止的公私合作合同区分开。大多数到期的水务公私合作合同是短期 的合同管理,只将有限的责任转给私营经营商。这些水务设施交返公共管理的 原因各有不同,没有必要与无法提高效率或满足政府的期望相联系——如南非 约翰内斯堡(Johannesburg)成功的合同管理所示(Marin、Mas 和 Palmer,2009 年)。 2.5 新运营商 20 世纪 90 年代,水务公私合作项目的招标通常包括相当严格的资格预 审标准,这常常阻止原先没有运营城市大型供水和污水系统经验的投资商的 参与。其原因在于,饮用水的供给是一项基础性服务,不能委托给没有经验 的私人投资者。因为当时只有几个发达国家存在具有经验的私营水务运营商, 因此这个谨慎措施导致的结果是:截至 2001 年,在发展中世界,由私人运营 商提供供水服务的 80% 业务由 5 家国际大公司负责。9 这一状况在 2001 至 2006 年间发生重大变化,新兴和发展中国家新私人 运营商的参与不断增加(图 2.4)。自 2002 年以来,由发展中国家私人运营 9. 这些公司包括得到大部分份额的苏伊士(36%),其后依次是法国绍尔水务(15%)、法国威立雅水务 (12%)、西班牙阿格巴水务(11%)和英国泰晤士水务(6%)。 城市水务事业的公私合作 发展中国家水务公私合作的发展 29 商提供服务的人口数量一直稳步增长,占该时期观察到的增长率的大部分(参 见专栏 2.2)。根据本项研究的评估,用户群的增长表明又有 5 500 万人得到 服务;同时,自 2001 年来由大型国际运营商服务的人口数量维持在 9 500 万 左右。 图 2.4 发展中国家中由私营供水商服务的城市人口,1991 - 2007 年 175 150 125 ට੨)ӥྤDž 100 75 50 25 0 2 3 4 5 6 7 8 9 0 1 2 1 3 4 5 6 7 199 199 199 199 199 199 199 199 200 200 200 199 200 200 200 200 200 ݀ቛዐࡔॆ ഄ໱݀‫ॆࡔٳ‬ ဇӬც ᆈࡔ ݆ࡔ 资料来源 : 作者的计算。 专栏 2.2 发展中国家的新的私营水务运营商 20 世纪 90 年代初期签约的合同大 伙人紧密协作。在马尼拉水务特许经营 部分授予大型国际运营商。1996 年签约 项目中(东部地区),合作关系进展良 的马尼拉特许经营项目要求本国投资人 好,外方合伙人转让了专有技术,因此, 持 有 特 许 经 营 单 位 60% 的 股 份, 促 使 有能力的菲律宾私营水务经营商逐渐出 国际经营商与拥有多数控制权的当地合 现,直至 2007 年,这些私营商仍然通过 30 发展中国家水务公私合作的发展 城市水务事业的公私合作 专栏 2.2 (接前页) 亚洲的公私合作项目寻求扩张。 代化纲要签订的几乎所有公私合作合同。 同 时, 在 拉 丁 美 洲, 本 国 投 资 人 在 2002 - 2004 年的第二次公私合作浪 最初通过承接大型国外跨国公司不感 潮中,智利产生了相同的趋势。几个运 兴 趣 的 项 目 发 展 起 来。 在 阿 根 廷, 英 营商赢得了多个合同,成为重要的本国 国泰晤士水务将 1995 年签订的科连特 竞争者。近些年,本国投资人不断提高 斯特许经营项目的控制权留给了当地 他们的市场份额,因为几个国际运营商 合 伙 人。 在 随 后 几 年 里, 阿 根 廷 投 资 正在退出市场。这是苏伊士在马瑙斯和 人赢得了几个省级特许经营的招标,如 利梅拉(巴西)以及科尔多瓦(阿根廷), 在萨尔塔(Salta)、圣地亚哥德尔埃斯 西班牙阿格巴水务在大坎普(巴西)以 特罗(Santiago del Estero)、福尔摩沙 及盎格鲁(Anglian)和英国泰晤士水务 (Formosa)和拉里奥哈(La Rioja)。 在智利所遇到的情况。 1998 - 1999 年,类似现象在哥伦比亚 在其他发展中国家,出现了不同形 和巴西出现,活跃在水务部门的建设公 式。少数大型私营集团直接商谈大型水 司在只有当地投资人参与的招标中被授 务企业的公私合作合同。这发生在马来 予公私合作合同。在所有这些案例中, 西 亚, 在 那 里 对 柔 佛 州(Johor state, 政府放宽了资格预审标准以增强竞争, 2001 年)、 雪 兰 莪 州(Selangor state) 转而采用多种机制确保中标人能够运营 和 吉 隆 坡(Kuala Lumpur,2004 年) 特 水务企业。在哥伦比亚,中标人聘用有 许经营的控制权被出售给了本国公司。 经 验 的 技 术 人 员( 常 常 是 来 自 公 共 水 在俄罗斯,自 2003 年来,公私合作通过 务 企 业 的 前 经 理 和 工 程 师)。 在 阿 根 直接谈判得到发展,主要涉及与重要能 廷,赢得萨尔塔(Salta)特许经营权的 源联合企业有联系的两个公司(RKS 和 投资人与一家在运营中的自来水公司 Rosvodokanal)。印度的塔塔集团则属于 (SANEPAR,巴西巴拉那州的国营水厂) 另一种情况,自 19 世纪以来,它一直在 签订了技术支持合同。 工业城市贾姆谢得布尔(Jamshedpur) 以往的实践证明,结果是令人鼓舞, 提供水务服务。过去,有关水务服务是 因此在 2000 年以后,拉丁美洲各国运营 由塔塔钢铁公司的一个专门部门提供 商取得了进展。在 2001 年至 2004 年间, 的,但在 2004 年则专门为此成立了一家 哥伦比亚投资人赢得了该国根据公司现 独立的自来水公司。 城市水务事业的公私合作 发展中国家水务公私合作的发展 31 2.5.1 发展中国家私人运营商的强劲增长 到 2007 年,发展中国家的私营水务运营商为多达 6 700 万人口提供服务, 或者说是占据了 40% 以上的市场份额。这个数字是被低估的,因为中国并未 包含于其中。在中国,有记录的公私合作项目服务人口多达 2 400 万以上,而 且这些项目是基于国际运营商和当地投资人(后者持有多数股份)的混合控 制确立的。此外,中国小城市地区的服务人数很可能也没有包含于运营商提 交的报告中。同时,也不包括科特迪瓦(SODECI)和塞内加尔(Sénégalaise des Eaux,塞内加尔水务公司, SDE)的两个大型私营经营商,两者总共为 1 300 万以上服务人口。尽管由外国运营商控制,但 SODECI 和 SDE 本质上 仍是非洲的公司,由该国管理层管理,当地股份占全部股份的很大一部分。 许多发展中和新兴国家的私营水务运营商现在已成为重要角色,其中一 些正在以更为广阔的区域视角来看待市场。例如,Latinaguas 水务公司(阿根廷) 在 2005 年赢得了通贝斯市(Tumbes,秘鲁)的特许经营权,ONEP(摩洛哥 自来水公司,摩洛哥)两年后赢得了喀麦隆(Cameroon)国家自来水公司的 租赁经营合同。马来西亚公司一直在积极寻找国外的机会,甚至在 2002 年收 购了一家英国自来水公司。表 2.2 概括了本研究报告确认的最大型私营水务运 营商的数据,它们至少在为 40 万服务人口。 表 2.2 发展中国家投资人拥有的最大型私营水务运营商(不包括中国) 主要公私合作合同 服务人口 国家 运营商(本国) 开始年份 (市、州和省) (百万) Puncak Niaga 2004 吉隆坡和雪兰莪州 6.5 Ranhill 2001 柔佛州 2.9 马来西亚 YTL 2002 威塞克斯水务公司(英国) 2.5 实康集团 2005 昌乐(中国)、临沂(中国) 0.7 马尼拉水务公司 1996 马尼拉东部地区 3.0 菲律宾 DMCI-MPIC 2006 马尼拉西部地区 3.0 印度尼西亚 PTJ 2006 雅加达东部地区 3.1 印度 塔塔集团 2003 贾姆谢得布尔 0.4 32 发展中国家水务公私合作的发展 城市水务事业的公私合作 ( 续表 ) 主要公私合作合同 服务人口 国家 运营商(本国) 开始年份 (市、州和省) (百万) 奥伦堡、克拉斯诺达尔、秋明、 Rosvodokanal 2003 3.0 俄罗斯 卡卢加、巴尔瑙尔 联邦 a EWP 2005 鄂木斯克、罗斯托夫 2.2 RKS 2003 基洛夫、波尔姆、坦波夫 2.0 摩洛哥 ONEPb 2007 喀麦隆(国营自来水厂) 3.0 南非 WSSA-Uzinzo 1992 - 2005 昆斯敦、马洛蒂(Maluti) 0.6 萨尔塔、科连特斯、拉里奥哈、 Latinaguas 1996 - 1998 2.0 通贝斯(秘鲁) 阿根廷 Roggio 2006 科尔多瓦 1.3 Sagua 1997 圣地亚哥德尔埃斯特罗 0.4 Vega 2006 马瑙斯 1.4 坎普斯、尼泰罗伊、佩特罗波 Aguas do Brasil 1999 1.3 利斯(RJ) 巴西 Saneatins 1999 托坎廷斯州 0.9 Bertin 2005 大坎普 0.8 Odebrecht 2006 - 2007 利梅拉、里奥克拉鲁(污水) 0.4 Fernandez Hurtado 2003 Esval(瓦尔帕莱索)、ESSCO 1.9 智利 Solari 2004 ESSAR、ESSAT、ESSMAG 1.2 Luksic 2003 ESSAN(安托法加斯塔) 0.5 巴兰基亚、圣玛尔塔、索莱达 Triple Ac 1997 2.2 和其他(阿特兰蒂科) EIS 2006 库库塔 0.7 哥伦比亚 布埃纳文图拉、马里尼亚和其 Conhydra 1998 0.6 他(安蒂奥基亚) Sala 2003 辛塞莱霍、科罗萨尔 0.4 资料来源 : 作者。 注 :a. 关于俄罗斯水务运营商,本表仅报告长期公私合作合同的人口服务(几个城市有一年期可再续约 的操作和维护合同,在那里私人运营商还另外几百万服务人口)。 b. 作为公有的国家水务企业,ONEP 也为摩洛哥大约三分之一的城市人口服务。 c.TripleA 与一家马德里的公营自来水公司(伊莎贝尔二世运河公司)有战略合作关系。实际上,它由 国家管理,但一直标记为一家哥伦比亚私营公司。 城市水务事业的公私合作 发展中国家水务公私合作的发展 33 2.5.2 大型国际运营商的部分退出 发达国家的大型运营商的发展情况大相径庭。总体上, 2001 - 2007 年之间,由国际运营商服务的总人口规模仅勉强从 8 600 万上升至 9 500 万。 截至 2007 年底,一些曾在 20 世纪 90 年代中最为活跃的运营商已经从市场 退出(图 2.5 )。 图 2.5 发展中国家的水务企业公私合作项目中的国际运营商,1991 - 2007 年 (a) ᆯዷᄲຳටሏᆐฆ༵ࠃ‫ޜ‬ခ‫׭ڦ‬๨ට੨ 120 100 80 ට੨)ӥྤ* 60 40 20 0 1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 2 3 4 5 6 7 199 199 199 200 200 200 200 200 200 200 200 199 199 199 199 199 199 ഄ໱ࡔाሏᆐฆ ݆ࡔྰ૬ჯ຤ခ ᆈࡔ໽࿾๗຤ခ ဇӬცҮ߭ә຤ခ ໋ᅉ๗ ݆ࡔถܻ຤ခ (b) ዷᄲຳටሏᆐฆ‫ޜ‬ခට੨ࣄ‫ݴ‬Lj3118౎ ݆ࡔถܻ຤ခ ໋ᅉ๗ (15) (20) 9% 12% ݆ࡔྰ૬ჯ຤ခ (30) 19% ݀ቛዐࡔॆ‫!ڦ‬ !!!ሏᆐฆ 42% (67) 7% ဇӬცҮ߭ә຤ခ 11% (11) ഄ໱ࡔाሏᆐฆ(18) 资料来源 :PPI 数据库和作者的计算。 注:圆括号中所示为百万人口数 ; 百分比经过取整。 34 发展中国家水务公私合作的发展 城市水务事业的公私合作 特别突出的是,例如苏伊士已经撤离拉丁美洲,把重点重新放在中国、摩洛 哥和东欧这些特定市场上。国际运营商服务人口下降的一年发生在 2006 年,主 要源于苏伊士从拉丁美洲的撤出。苏伊士在 2006 年终止了布宜诺斯艾利斯和圣 菲(阿根廷)以及拉巴斯 - 埃尔阿托(玻利维亚)特许经营项目,导致净减少大约 1 150 万服务人口。同年,苏伊士两个大型合同管理期满—项目分别位于安曼和 约翰内斯堡,又总共减少 500 万服务人口。苏伊士还将科尔多瓦(Cordoba,阿根 廷)和马瑙斯(Manaus)及利梅拉(Limeria,巴西)的特许经营控制权转让给了它 的当地合伙人。到 2007 年,在主导市场多年后,苏伊士对发展中国家的影响力已 大幅降低。在中国以外,该公司仅剩的大型运营项目位于卡萨布兰卡(摩洛哥)、 阿尔及尔(Algiers,阿尔及利亚)、坎昆(墨西哥)和西雅加达(West Jakarta,印度 10 尼西亚)。 英国的水务公司也明显减小了其在发展中国家的影响力。 11 与之相反,其他跨国公司在急速发展的中国市场和一些低收入国家表现 十分活跃。在过去五年中,法国威立雅(Veolia)水务大大拓展了在新兴国家 和发展中国家的业务。在 2000 至 2007 年间,该公司的总服务人口数量从 700 万增至 3 000 万,增加了 3 倍。显而易见地,它多在所谓的 2001 年市场不景 气后开始拓展其在新兴国家中的业务。12 西欧的几个水务运营商也被授予了 公私合作合同: Acea(意大利)、盖尔森水务和柏林水务(德国)、葡萄牙 水务(葡萄牙)、斯德哥尔摩水务(瑞典)和 Vitens 水务(荷兰)。这些运 10. 虽然苏伊士过去一直是西班牙阿格巴水务的主要(尽管是少数)股东,但在 2007 年它通过取得多 数股份获得了控制权。兼并西班牙阿格巴水务后,苏伊士在发展中国家中的市场份额可以与法国威立雅 水务匹敌。到 2007 年底, 西班牙阿格巴水务在国外的主要合同有卡塔赫纳(哥伦比亚) 、哈瓦那(古巴)、 萨尔提略(墨西哥) 、圣地亚哥(智利)和奥兰(阿尔及利亚) 。 11. 英国最大的运营商英国泰晤士水务宣布它将从发展中国家撤出,随后其拥有人 RWE 决定将重点放 在能源上。泰晤士水务在 2006 年将东雅加达(印度尼西亚)的特许经营权转让给了当地投资人,并出 售了其智利自来水公司(大约为 260 万人口服务) 。盎格鲁水务在 2003 - 2004 年出售了它在捷克共和 国和智利(ESVAL,瓦尔帕莱索)水务企业的股份。 12. 法国威立雅水务不仅通过致力于高端市场(例如东欧和中国) ,也通过在贫穷国家的活跃行为获得了 业务增长。它在 2001 年赢得了(世界上最贫穷国家之一)尼日尔国家自来水公司的租赁经营合同,在 2005 年又获得了埃里温市(亚美尼亚)的另一个租赁经营合同。它已经为马达加斯加(Madagascar)和 加纳(Ghana,2005 年)和喀麦隆(2007 年)的公私合作项目提交了未中标的投标书,并且在 2005 年 通过与西班牙集团公司 FCC (西班牙营建集团)的合作赢得了拉丁美洲的一个小型的特许经营项目 [ 圣 • 安德烈斯 (San Andres),哥伦比亚 ]。 城市水务事业的公私合作 发展中国家水务公私合作的发展 35 营商多是公营公司,它们过去对 20 世纪 90 年代的特许经营模式不感兴趣, 而现在则通过合同管理进入市场。 2.6 趋势分析的结论 即使近年来新合同签约数持续下降,但似乎与之矛盾的是,越来越多的 人正在接受私营水务运营商的服务,越来越多的国家一直在引入水务公私合 作。在 2002 年至 2007 年的 5 年期间,私营水务运营商已在一些大国获得重大 进展,例如阿尔及利亚、中国、马来西亚和俄罗斯。在阿拉伯半岛、喀麦隆、 格鲁吉亚、加纳和秘鲁已经第一次签订了此类合同。甚至过去失败的菲律宾 西马尼拉特许经营项目在 2006 年底也成功地再次招标,而在拉丁美洲,一系 列合同取消的势头现也似乎已终结。在整个发展中世界,水务公私合作的发 展并不一致——虽然公私合作方法在拉丁美洲遭受过挫折,但其他地区却一 直在逐渐采用它。 在许多国家,水务公私合作似乎已经经受住了时间的考验。到 2007 年底, 44 个发展中国家和新兴国家的水务公私合作项目正在运营中。在亚美尼亚、 喀麦隆、智利、科特迪瓦、捷克共和国、加蓬、加纳、马来西亚、尼日尔和 塞内加尔,城市的大多数人口正由私人运营商提供服务。在其他几个国家, 私人运营商正在为三分之一左右的城市人口服务,这些国家包括阿尔及利亚、 哥伦比亚、古巴、厄瓜多尔、匈牙利、摩洛哥和莫桑比克。即使在阿根廷, 仍有 10 多个水务特许经营项目,现为 20% 的城市人口提供服务。 但是,在过去 15 年期间开展过水务公私合作项目的发展中国家和经济体, 大约三分之一决定恢复为公共管理。13 这是很大的一个比例,它证明了以下 事实:公私合作是复杂而具有风险的事业。 自 20 世纪 90 年代以来,政府和其他城市水务公私合作项目的利益相关 13. 这些项目大多数分布在撒哈拉以南非洲(中非共和国、乍得、科摩罗、几内亚、几内亚比绍、马达 加斯加、马里、卢旺达、圣多美与普林西比、坦桑尼亚、乌干达和赞比亚) ,包括 7 个水电联合动力设施, 接着是拉丁美洲(伯利兹、 玻利维亚、圭亚那、特立尼达、乌拉圭和委内瑞拉玻利瓦尔共和国) ;中东(约 旦、黎巴嫩、约旦河西岸和加沙城) ;以及东欧和中亚(科索沃和土耳其)。 36 发展中国家水务公私合作的发展 城市水务事业的公私合作 者逐渐认识到什么是可行或者不可行,且将其反映到实践活动中,即远离纯 粹的特许经营并转向更加依赖公共筹资的合作关系。同时,新的私人运营商 已经进入市场。许多新来者来自发展中国家,他们正逐渐地改变着自 20 世纪 90 年代以来形成的市场局面——以往其看上去更像是几个跨国公司之间形成 的寡头垄断。因此,一个更加成熟、更加契合发展中世界的需求和特点的环 境正在出现。 综合研究结果表明,在过去的 15 年中,尽管面临重重困难,水务公私合 作在发展中世界一直在不断扩大。同时,提出一个基本问题:这种发展如何 以及在何种程度上与私人运营商的良好业绩相关联?这将是下一章的主题。 3  水务公私合作项目的绩效和影响 为了深入地理解公私合作是否为提高发展中国家自来水公司绩效的可行 选项,本章审查了水务公私合作对改善服务是否有作用以及如何发挥作用的。 这不是一项轻松的工作,因为可以用来表征绩效的标准很多,而且每一种标 准的衡量方式都面临意想不到的困难。考虑到这些因素,本研究采用案例分 析方法,系统地评审了大量公私合作项目。重点是在以下 4 个绩效标准方面 (1)供水和 与以前的情况作比较,评估有关合作是否给民众带来了显著改善: (3)运营效率; (2)服务质量; 污水处理服务的接入; (4)对水价的影响。 实际上,公私合作项目的绩效取决于私人运营商和发包政府双方的行为, 并且政府能够从中发挥多少重要作用需视所采用的公私合作方案而定。不同 类型的合同方案不可能被指望能达到相同的结果,合同管理的案例尤其如此。 一般而言,这种案例持续时间较短并且只是将有限的控制权转交给私人运营 商。本研究下的项目分析将合同管理和长期公私合作(资产剥离、特许经营、 租赁经营 14 和混合所有制公司)作了区分——后者由部分或完全为私人运营 商所有的新成立实体提供服务。 3.1 来自文献资料的证据 尽管在公私合作方面已有大量文献发表,但是现有证据似乎有些混乱。 部分混乱是源于评估私人运营商绩效的过程中所遇到的许多挑战。本研究采 用的方法介于个案研究和计量经济学研究之间。 14. 由一家新成立的私营水务企业运营公有系统并收取费用,然后与仍然负责投资的公有制所有者分享 该费用。 37 38 水务公私合作项目的绩效和影响 城市水务事业的公私合作 3.1.1 评估水务公私合作绩效的挑战 公私合作对供水和污水处理服务范围和质量产生的影响一直颇受争议。 公私合作项目是否改善了对既有用户的服务?它们是否将服务范围扩大至 先前未接入的人群?它们是否提高了运营效率?对水价产生了什么影响? 这些问题很重要,但是考虑到该部门的如下一些基本特征,实际上很难回 答这些问题: 绩效指标不明确。常用指标的局限性始终是困难的源头。这些指标往往 是基于粗略估算的,而且每个国家或每家自来水公司的计算方式都不相同。 众所周知,水量损失的衡量非常复杂,但是诸如服务覆盖率之类似乎简单明 了的指标也很难进行精确的估算(专栏 3.1)。 绩效标准的多样性性质。绩效的各个因素是相互联系着的,我们不可 能在忽视服务中断的同时对接入数量的增加进行有意义的讨论,也不可能 在不参考接入率和服务质量的可能改善的同时有意义地讨论水价的提高。 各个参数也相互作用,我们不可能在不考虑供水持续性的情况下了解水量 损失。污水处理服务的情况也增加了复杂性,因为几乎没有区分这两项服 务的数据。 多种当地因素对经营成本的影响和形式多样的水价结构。自来水公司运 营成本主要取决于水资源的可获得性和地形等当地因素。各家自来水公司的 水价结构千差万别,例如有消费类别、固定费用和有时基于估算用水量的水 费单。自来水公司的格局也以规模效应的形式发挥了重要作用,因为固定成 本占据了成本结构的很大一部分。所有这些因素极大地增加了比较各家自来 水公司成本和水价工作时的复杂性。 获取水务服务绩效数据时面临的困难。也许对有意义的分析而言,最 大的障碍就是获得该部门(无论是公营还是私营自来水公司)的有效绩效 数据。发展中国家的许多公营自来水公司没有用于监测绩效的适当框架, 而且通常它们报告的数据都不可靠。因此,许多项目缺少适当的基线,无 法对照其衡量转交给私人运营商后的绩效。公众通常也很难得到与公私合 作合同相关的信息。 城市水务事业的公私合作 水务公私合作项目的绩效和影响 39 专栏 3.1 覆盖率——估算一个看似简单的指标时遭遇的挑战 覆盖率从计算有效的居民接入数量 以便反映通过转售为邻居提供自来水的 开始,该数据可以从自来水公司的用户 情况。一些自来水公司报告接入率时, 数据库得到。此外还需要知道服务地区 仅仅依据“官方认可”的城区人口,而 内的总人口数和每户的人口数——在大 不考虑生活在非法贫民窟的贫困人口, 部分发展中国家这些数字只能通过粗略 这导致其覆盖率数据被高估。 估算得到。不同国家的每户平均人数不 “接入的含 再 一 个 主 要 问 题 是: 同;或即使是在同一座城市内但不同社 义 是 什 么?” 联 合 监 测 方 案 记 录 了 在 会类属(贫困家庭一般人口出生率较高, 争 取 实 现 千 年 发 展 目 标(Millennium 并且往往会出现在同一屋檐下聚居着一 Development Goals ,MDGs) 过 程 中 取 个大家庭的情况)之间的每户平均人数 得的进展,该计划使用了“加大的接入 也不同。对总人口的估算通常也很粗略, 量”标准,以之表示单独接入或离住户 官方人口普查通常 10 年才进行一次,城 200 米的范围内配有水塔的接入情况。 市的快速增长使得这种数字很不可靠。 许多已发表的研究都未清楚地说明接入 另一个问题是:计算覆盖率时,其 使用的标准——尽管在所提供服务的质 分子和分母应该使用何种数据?在一些 量和投资成本上会有明显差异。按“加 城市里,非法接入自来水管网的现象屡 大的接入量”标准来评估服务的实际人 见不鲜,但是尚不确定是否应该将其纳 数甚至比计算住户接入量更加困难。在 入覆盖率数据中,而且其数量也难以评 一些城市中,大量居民通过社区水塔获 估。撒哈拉沙漠以南非洲的许多国家使 取或从邻居处购买自来水,因此报告的 用每个单独接入服务 8 ~ 10 人的比率, 覆盖率有时仅仅是一种猜测。 3.1.2 根据文献资料得出的结果 尽管数据有限,但是关于公私合作方面的发表文献已有相当多的数量。 针对私营部门参与造成的影响的研究分为两类:对单个项目实施的案例研究 和对多个水务企业实施的计量经济学分析。 案例研究主要着眼于引入私人运营商之后供水企业的绩效的演变。这些 研究主要集中在一些案例 [ 塞内加尔、布宜诺斯艾利斯(阿根廷)和马尼拉(菲 40 水务公私合作项目的绩效和影响 城市水务事业的公私合作 律宾)] 上,基本没有记录其他许多案例 [ 如科特迪瓦、卡萨布兰卡(摩洛哥)、 瓜亚基尔(厄瓜多尔)和雅加达(印度尼西亚)]。一项针对已发表的水务公 私合作案例研究(Clarke、Kosec 和 Wallsten,2004 年)的案头评述确定了发展 中国家的 25 个项目,其得出的结论是私人参与在 16 个案例中有广泛的积极 影响,在 5 个案例中有负面影响,而在 4 个案例中结果喜忧参半。私人参与 后变化尤为显著的是覆盖率、劳动生产率和服务质量的提高,而这种变化常 与水价上涨相伴。 计量经济学研究使用较大的样本,往往试图比较公营和私营水务企业的绩 效,但是它们同样遇到了样本选择上的局限。为得到有意义的结论,他们需要采 用足够大的样本,以便控制可能影响绩效的众多外因,但是早期的研究往往只 能依赖于代表少数国家或水务企业短期情况的较小样本。将水务企业归类为私 营的标准往往不明确,甚至不相关。这影响了结论的可靠性。第二组研究则试图 克服使用水务企业数据导致的局限性,它们主要依据国家住户调查的数据,如 Kosec 和 Wallsten Clarke、 (2004 年) (2007 Gomez-Lobo 和 Melendez 对阿根廷的研究, 年) (2007 年) 以及 Barrera 和 Olivera 对哥伦比亚的研究。 表 3.1 总结了这些研究所得出的结论。如果单独考虑每项标准,这些研究 结果仍然不足以定论。大体说来,公私合作的平均影响似乎在接入量和覆盖 率方面是中性的,在服务质量和运营效率方面是积极的,而在水费水平方面 则相当难以定论。非常明显的是,这些研究都没有覆盖水务企业绩效的所有 4 个标准——接入量和覆盖率、质量、效率和水价。 由世界银行实施的两项近期研究确实做到了依赖足够大的样本,从而确 保了外因能够被适当地控制。 这 些 研 究 采 用 了 不 同 但 互 补 的 方 法, 同 时 涵 盖 了 所 有 的 绩 效 标 准。 Andrés、Guasch 等(2008 年)关注于拉丁美洲地区,比较了 7 个国家 49 家供 水企业在引入私人运营商前后的绩效。Gassner、Popov 和 Pushak(2008 年) 通过使用大规模样本来对私营和公营供水企业的绩效作出有意义的比较。他 们采集了来自于发展中国家的 977 个供水企业的数据,其中的 141 家公司都存 在某种形式的私人参与。只有那些至少有 3 年私人经营数据的公私合作项目 城市水务事业的公私合作 水务公私合作项目的绩效和影响 41 表 3.1 公私合作对水务企业绩效影响之研究成果总结 接 入 率 或 服务 地区 研究 运营效率 水费水平 覆盖率 质量 非洲 Estache 和 Kouassi(2002 年) n.a. n.a. 积极 n.a. 非洲 Kirkpatrick、Parker 和 Zhang(2004 年) n.a. n.a. 无法定论 n.a. 阿根廷 Galiani、Gertler 和 Schargrodsky(2005 年) 积极 积极 n.a. n.a. 拉丁美洲(主 Clarke、Kosec 和 Wallsten(2004 年) 中性 n.a. n.a. n.a. 要是阿根廷) 阿根廷 Maceira、Kremer 和 Finucane(2007 年) 中性 n.a. n.a. n.a. 亚洲 Estache 和 Rossi(2002 年) n.a. n.a. 中性 n.a. a 玻利维亚 Barja、McKenzie 和 Urquiola(2005 年) 积极 n.a. n.a. 无法定论 巴西 Rossi de Oliveira(2008 年) 无法定论 n.a. 积极 更高 巴西 Serão da Motta 和 Moreira(2004 年) n.a. n.a. 积极 中性 智利 Bitran 和 Valenzuela(2003 年) n.a. n.a. 积极 更高 哥伦比亚 Gomez-Lobo 和 Melendez(2007 年) 无法定论 积极 n.a. 无法定论 哥伦比亚 Barrera 和 Olivera(2007 年) 无法定论 积极 n.a. 中性 匈牙利 Boda 等(2008 年) n.a. n.a. 不明确 中性 马来西亚 Lee(2008 年) 无法定论 n.a. n.a. 无法定论 全球范围 Ringskog、Hammond 和 Locussol(2006 年) 更大 积极 积极 无法定论 资料来源:作者。 注:n.a. = 不适用。 a. 在 Barja 和 Urquiola(2003 年)较早发表的研究结论中,他们发现公私合作对接入率的影响无法定论。 被包括在内,这些供水企业样本包括了 1992 年至 2004 年期间 6 079 个观察结果。 为避免数据的可靠性存在偏差,研究侧重于将私营供水企业和已经公司化或 在类似框架下经营的公营供水企业加以比较。 两项研究结果表明,私人运营商提高了服务质量和运营效率。Andrés、 Guasch 等(2008 年)发现,在水费水平方面,引入私人运营商通常会导致水 价上涨。并不奇怪,因为在 20 世纪 90 年代早期,大部分拉丁美洲自来水公 司的水价都低于收回成本的水平。然而,Gassner、Popov 和 Pushak(2008 年) 42 水务公私合作项目的绩效和影响 城市水务事业的公私合作 研究中所采用的大规模样本反映出,在相同时期内,公私合作和公营运营商 之间的水费水平没有明显差别。 两项研究的主要分歧源于水务企业在扩大接入方面的绩效表现。Andrés、 Guasch 等人(2008 年)发现,拉丁美洲引入私人合作伙伴之后确实提高了覆 盖率,但是覆盖率的提高主要集中在过渡时期(接管的一年前和两年后)。此外, Gassner、Popov 和 Pushak(2008 年)参考了代表其他地区的大规模样本,研 究结果表明,在向私人经营过渡的时期以及之后,如果以接入数量的增加来 进行衡量,私人运营商取得的绩效略胜一筹,但是他们在住户覆盖率方面的 成绩则难以被定论。 3.1.3 本研究所采用的方法 值得注意的是,本研究采用的方法不同于迄今为止文献资料中的方法。鉴 于案例研究和计量经济学方法各自的局限性,我们寻求在介于这两种方法之间 的中间地带选择一种方法,即便在数据收集和阐释的过程中面临诸多困难,但在 这种条件下仍能得出有意义的结论。首先,本研究评审了大量项目,重点关注绩 效指标,因此,本研究提供的情景比个案研究通常提供的更加完整;其次,绩效 数据和分析与经过精心确认的项目相关联,不同于计量经济学研究中典型的“黑 箱”方式。每个项目绩效数据的来源均在附录 A 中注明。 3.2 接入 本节的分析内容关注于长期公私合作,包括租赁经营、混合所有制公 司和特许经营项目。属于短期安排且通常更注重提高服务质量和运营效率的 合同管理不在本指标的讨论范围之内。本研究所评审的公私合作项目总计为 6 500 多万人口提供服务,这相当于满足以下条件的长期公私合作所提供服务 人口的 75% 以上。这些条件分别为:私人运营商接管时缺乏供水和污水处理 服务接入; 2003 年之前已经签订合同;私人经营至少达到 3 年。15 15. 作为参考,括号内提供了每个被评审项目所服务的人口规模。该数字与自来水公司实际服务的人数, 而非生活在该合同覆盖范围内的人数相对应。所用的数字来自 2007 年,或者合同存续的最后一年。 城市水务事业的公私合作 水务公私合作项目的绩效和影响 43 3.2.1 拉丁美洲的公私合作经验 迄今为止,拉丁美洲提供了最大规模的样本,以供分析长期水务公私合 作在提高接入和覆盖率方面的绩效。本节评述了阿根廷各类特许经营、玻利 维亚拉巴斯-埃尔阿托特许经营、厄瓜多尔瓜亚基尔特许经营、巴西各类水 务特许经营以及哥伦比亚特许经营和混合所有制方案的案例。 阿根廷的特许经营 阿根廷是拉丁美洲第一个在大规模的水务经营方面支持私人参与的国家, 截至 2000 年,该国约 1 700 万人口由私人水务运营商提供服务。1990 年,76% 的阿根廷城市居民通过家庭接管使用管道供水,39% 居民家庭可以连接污水 管网。到 2004 年,这两项服务仅略微增长了 7 个百分点(参见图 3.1)。16 该 图还显示了 7 个最大特许经营项目(有效期至少 4 年、为超过 50 万的人口提 供服务的项目)中的 5 个在扩大服务范围上的绩效。17 作为参考,本书还提供 了 1990 年至 2004 年间全国城市平均水平的增长情况。 在供水(图 3.1a)方面,所有五个特许经营项目都明显提高了接入量。圣菲、 科尔多瓦、萨尔塔和科连特斯的特许经营商脱颖而出,他们实现了约 95% 的 覆盖率,远远超过国家平均水平,但是大布宜诺斯艾利斯的进展似乎与全国 平均发展水平没有太大差别。在污水处理服务的可及性(图 3.1b)方面,只 有圣菲和科连特斯表现出众。 大布宜诺斯艾利斯的特许经营项目(服务人口达 800 万)为全国三分之 一的城市人口提供服务。在合同的首个 2 年期间,该特许经营商在基础设施 扩建和整修方面投入了大量资金。1993 年至 1997 年期间,构筑了 24.4 万个 接水点,为 150 万左右人口供水,大部分在大城市周围的贫民区。一开始, 其覆盖率低于全国平均水平 10 个百分点,1993 年至 1997 年期间该覆盖率从 16. 该数据基于 WHO/UNICEF 供水和污水联合监测方案。除非另有说明,本报告其他部分提到的国家 覆盖率数据均拥有相同来源。 17. 图库曼(Tucuman)和布宜诺斯艾利斯省(Buenos Aires)(埃瑟里克斯公司)的特许经营仅仅持续了 两年左右且在接入量方面没有实现任何明显进展,因此未被考虑在内。 44 水务公私合作项目的绩效和影响 城市水务事业的公私合作 图 3.1 5 个特许经营项目下的覆盖率增长水平和阿根廷全国水平的比较 (a) ࠃ຤ 100 80 ӥ‫ݴ‬Բ 60 40 20 0 ඇࡔ‫׭‬๨ քᅓ౷ຯ ฽‫ݤ‬ ੔ܻ‫ྑܠ‬ ුܻ໴ ੔૶༬ຯ ೝ਩຤ೝ !Ҹ૧ຯ (1995–2006) (1995–2004) (1998–2005) (1991–2005) (1990–2004) (1993–2001) (b) ࿫຤‫ت‬૙ 100 80 ӥ‫ݴ‬Բ 60 40 20 փ๢ᆩ 0 ඇࡔ‫׭‬๨ քᅓ౷ຯ ฽‫ݤ‬ ੔ܻ‫ྑܠ‬ ුܻ໴ ੔૶༬ຯ ೝ਩຤ೝ !Ҹ૧ຯ (1995–2006) (1995–2004) (1998–2005) (1991–2005) (1990–2004) (1993–2001) ࠅຳࢇፕኮമ ፌࢫᅃ౎ 资料来源:WHO/UNICEF 供水和污水联合监测方案。 注:对特许经营商接管时的覆盖率和其最后一年时的可获得数据作了比较,布宜诺斯艾利斯案例除外, (1998 年生效、但目前在 其最终数字取自 2001 年(之后其覆盖率几乎没有提高)。门多萨(Mendoza) 危机中)和由毕尔巴鄂(Bilbao)水务负责的布宜诺斯艾利斯省特许经营数据(2006 年终止)无法获得。 70% 增至 80%,消除了差距。同时,污水管覆盖率从 58% 增至 63%,与全国 平均水平持平(Ducci,2007 年)。 然而,初期的良好绩效无法持续。 1998 年之后,覆盖率没有得到进一 步的显著提高,似乎特许经营者不能实施充分的投资,因此管网未能扩大 至更遥远的城市周边地区( Delfino 、 Casarín 和 Delfino , 2007 年)。这种 退步令人失望,因为 1998 年,针对旨在推动服务范围扩大的行动,曾启 动过一次重大的合同重新谈判,重谈的结果是将筹集大部分管网扩建建设 城市水务事业的公私合作 水务公私合作项目的绩效和影响 45 开支的范围从新用户转移到既有用户上,可以大幅度增加特许经营商的收 入。 18 尽管该谈判还对覆盖率目标作了下调,但特许经营商仍然没能达到 相关要求。 圣菲(服务人口 190 万)、萨尔塔(服务人口 120 万)和科连特斯(服 务人口 60 万)省级特许经营项目的绩效更令人满意。即使在 2001 年经济危机 之后,科连特斯 19 和萨尔塔的覆盖率仍然持续上升。萨尔塔省政府资助了部 分投资,特许经营商还通过协商从市政当局获取了财政资助,并从社区取得 了实物资助,从而降低了管网覆盖范围扩大对水价的影响。圣菲的特许经营 项目尽管显著提高了供水和污水接入率,但是并未完全实现关于管网扩建和 投资方面的合同目标,2006 年该特许经营项目与邻近的布宜诺斯艾利斯项目 同时终止(Ducci,2007 年)。 科尔多瓦市的特许经营项目(为 130 万人口提供服务)的范围有限但绩 效良好。污水处理服务仍然由市政当局负责,合同规定:特许经营商只负责 筹资扩建初期管网,而市政当局或用户则负责筹资扩建二期管网。其管网扩 建的合同目标完全实现,甚至被超额完成。即使在 2001 年危机之后,供水覆 盖率仍然不断增长,从 2001 年的 90% 增至 2004 年的 95%(Ducci,2007 年)。 毕尔巴鄂水务在 2000 年至 2006 年期间承接了布宜诺斯艾利斯省的部分 特许经营,结果令人失望。该特许经营区域包括 13 个市,约 170 万人口,是 该省贫困率最高的地区之一。20 2000 年当地的接入率很低——供水覆盖率为 35%,污水处理率仅为 13%。金融危机结束之后,由特许经营商接管业务,但 18. 该特许经营的最初设计的目的在于让新用户承担服务范围扩大的成本,他们必须支付基础设施费, 包括接入管网的成本和一部分扩建范围的成本。该费用数额庞大,新接入供水管网的均价为 415 美元, 而新接入污水管网的均价为 606 美元(WSP, 2001 年),因此民众极力反对。新的机制取消了基础设施费, 换成每两个月征收一次的服务普及费用和改善费用(SUMA) ,相当于水价附加费, 由所有联网用户支付。 19. 科连特斯是阿根廷现仍有效的最早特许经营项目,该合同从 1991 年开始实施。在 12 年多的私人经 营期间内,其在提高接入量方面的良好绩效贯彻始终。在最初的四年中,即由泰晤士水务公司负责特许 经营时, 供水覆盖率从 70% 增至 85%,污水处理率从 32% 增至 56%。自 1996 年后由本国投资者接管后, 这一趋势继续保持,在 1995 年,该地区供水覆盖率达到 94%,污水处理率达到 72%。 20. 该省设了 5 个特别区进行水务服务招标,并采用了复杂的方法以确保每个区域内至少有两家不同运 营商,以便日后实施标杆监管。以埃瑟里克斯公司为首的财团赢得了 4 个较富裕地区的特许经营项目, 而以毕尔巴鄂水务(一家西班牙公营自来水公司)为首的财团得到了第 5 个区的特许经营项目。 46 水务公私合作项目的绩效和影响 城市水务事业的公私合作 是特许经营商发现自己无法筹集到投资所需资金。该特许经营项目于 2006 年 终止,供水和污水接入率并未得到明显提高。 很难判断阿根廷私人特许经营商在扩大服务范围方面的整体绩效。2001 年,阿根廷比索不再与美元等价,随后爆发的经济危机使得主要以外币计 算债务的大型特许经营项目陷入破产的局面。尽管一些特许经营项目的绩效 良好,但全国最大的特许经营项目——大布宜诺斯艾利斯项目,在 1998 年 后没有取得任何进展,这个时间远早于该国经济危机爆发之前。关注阿根廷 的 3 项计量经济学研究得出的结论并不一致:Galiani、Gertler 和 Schargrodsky (2005 年)发现私营水务企业的表现胜过公营水务企业,而 Clarke、Kosec 和 Wallsten(2004 年)以及 Maceira、Kremer 和 Finucane(2007 年)则报告两者 没有明显区别。 玻利维亚拉巴斯-埃尔阿托的特许经营项目 拉巴斯-埃尔阿托的特许经营项目(服务人口为 150 万)于 2006 年终止, 现已广为人知。在拉巴斯和埃尔阿托的人口中,分别有 50% 和 80% 被视为贫 困人口,因此针对该地区的公私合作项目作了特别设计,将提高贫困人口的 管网覆盖率设定为主要合同目标。在授予特许经营权之前,重新修订了水价 结构,大幅度降低了小额居民用户的每月水费,同时对其他用户类别提高水价。 签订合同的基础在于保证最高的埃尔阿托新水管接入数量,中标人提出在首 个五年内为埃尔阿托增加构筑 7.2 万个水管接入点。 合同开始时,拉巴斯的供水覆盖率约为 84%,埃尔阿托为 71%,而两地 的污水处理率分别为 66% 和 30%(Ducci,2007 年)。这些覆盖率指的是两 个城市所有区域而非仅特许经营区域的数据,后者包含了拉巴斯地区以及埃 尔阿托的一小部分区域。该合同规定,在特许经营服务区域内,截至 2001 年,通过家庭联网的方式将拉巴斯地区获取自来水的接入率提高至 100%,将 埃尔阿托的接入率提高至 82%。当年的污水处理服务覆盖率目标为:拉巴斯 82%,埃尔阿托 41%(Ducci,2007 年)。 特许经营商预期实现的覆盖率水平饱受质疑,尤其在计算覆盖率时是否 应囊括整个市政边界还是仅仅包括特许经营服务区域方面产生了分歧。玻利 城市水务事业的公私合作 水务公私合作项目的绩效和影响 47 维亚国家监管机构报告指出,到 2001 年,特许经营区域内的供水覆盖率为 99%,污水处理率为 79%(Ducci,2007 年)。大体而言,特许经营项目显著 增加了接入率,至少 40 万人口——大部分来自埃尔阿托的贫困家庭,能够用 上自来水了。21 尽管取得了良好绩效,但接入率问题仍然是 2006 年该特许经营项目终止 的主要原因。随着越来越多的人获得管网接入服务,那些住在特许经营服务 区域以外的人群开始抗议其被排除在项目之外,并且出现了向特许经营商施 压要求享受联网服务的抗议活动。关于特许经营商是否完全履行合同义务(埃 尔阿托的新增自来水接入量为 5.3 万,低于投标计划)以及监管机构所采用的 覆盖率计算方法的争论使这类诉求更趋强烈(Ducci,2007 年)。2002 年,监管 机构决定增加新用户的接入费,而水价保持不变,这一决策导致民众普遍不满。 拉巴斯-埃尔阿托特许经营项目的提前终止是一个悖论。该公私合作项 目在提高贫困人口接入率方面的绩效相当好,而且这是在拉丁美洲最贫困的 国家之一实现的,其投资也没有求助于政府拨款。合作关系最终无法持续的 事实提供了一些重要的教训:首先,为了能通过国际金融市场来筹集扩大服 务范围所需的私人资金,双方的合同内容规定以美元反映用户水价,结果证 明这种制度不可持续发展;其次,依赖交叉补贴为提高贫困人口接入率进行 融资具有局限性,小额居民用户水价低说明运营商在亏本为其服务,这意味着, 缺乏向该类用户扩大服务的财务刺激,而这样的服务是超出运营商严格的合 同义务(在这种情况下,即为特许经营项目的地域界限)。 厄瓜多尔瓜亚基尔有公共资助的特许经营项目 瓜亚基尔的特许经营项目至今尚未被公众所熟识,尽管按服务人口计, 它紧随布宜诺斯艾利斯之后,是拉丁美洲第二大特许经营项目。22 瓜亚基尔 是厄瓜多尔的经济首都,有居民 240 万,相当于该国城市人口的三分之一。 21. Ducci(2007 年)的报告数据显示,60 万人用上了自来水,但这是根据每个接入的人数此种相当粗 略的估算得出的,而 40 万这个数字似乎更为实际。 22. 智利圣地亚哥项目(530 万用户)的规模要更大一些,但是其实行的是资产剥离方案(基础设施为 私人所有) 。 48 水务公私合作项目的绩效和影响 城市水务事业的公私合作 2001 年,特许经营商接管时,该市的自来水覆盖率远低于全国平均水平, 2000 年仅有 60% 的居民接入管网,但该国 1998 年时的城市平均联网水平已达 81%。污水处理率的差距则较小,该市为 56%,而全国城市平均水平为 61%。 该特许经营项目在通过家庭联网拓展自来水管网接入方面做得极为出色。 从 2000 年时的 24.5 万户接入量开始,在经营的第一个五年期间,该特许经营 商新增 16 万户接入量——相当于每年增长 10% 以上,达到合同目标 5.5 万户 的 3 倍。这些新增量令该市 2005 年的自来水覆盖率增至 82%,约 80 万人从 中受益,其中,大部分人曾经生活在缺乏管网服务的贫困区。与同一时期全 国在提高城市自来水接入率工作的止步不前相比,这样的成绩尤为突出。该 特许经营商在提高污水接入率方面则表现平平:仅从 56% 提高到 62%。 在自来水接入率方面取得良好业绩主要归功于一项特别的税收转移机 制——电话消费税,中央政府于 20 世纪 80 年代重新引入该税种,用于补贴全 国范围内的新增自来水接入工作。基于电话费上增加的 10% 的税收,所获资 金赠与自来水公司,用以支持向未被覆盖的城区扩建自来水管网。新接入的 自来水被免费提供给没有自来水管网覆盖的城区家庭(其中大部分属于贫困人 口),自来水公司管网扩建的部分成本也得到控制。瓜亚基尔特许经营商提供 的大多数新增自来水接入项目通过该制度获得资金支持。23 然而,污水管网接 入项目不享受此项补贴,这也是污水处理率提升速度发展较为缓慢的原因。 巴西的水务特许经营项目 1995 年至 2006 年,巴西授予私人运营商 36 个供水和污水处理服务特许 经营项目,项目总计为 650 万左右的城市人口提供服务。分析巴西自来水接 入量的演变较为困难,因为自来水公司通常根据在“官方认可”的城区内居 住的人数计算覆盖率——该参考点未包括非法贫民窟在内,实际上,随着新 居住区的合法化,贫民窟的定位每年都存在变动的趋势。24 23. 在特许经营商于第一个五年期内完成的 8 500 万美元土建工程中,有 3 900 万美元来自电话消费税的 补贴(Yepes,2007 年)。 24. 巴西自来水公司在某些年份报告的覆盖率超过了 100%,这种现象并不罕见。这反映了一些社区虽然还 没被合法化, 但是已经得到了供水服务的情况(即相应的人群被包括在覆盖率的分子中, 。 但未包括在分母中) 城市水务事业的公私合作 水务公私合作项目的绩效和影响 49 马瑙斯地区的特许经营项目规模(为 160 万人口提供服务)在巴西居于 首位,且当地在提高自来水接入率方面的工作记录也很不错。根据公司数据, 2001 年至 2005 年自来水覆盖率从总人口的 72% 增至 86%。Ducci(2007 年) 报告称,2006 年该项目服务区域内的自来水覆盖率为 96%。至此,预计 30 万 人口已能使用自来水。然而,污水处理率的发展速度略逊一筹,仅从 2001 年 的 3% 增至 2006 年的 11%。 巴西第二大私人运营商是巴西水务公司,一个由数家建设工程公司 组 成 的 本 国 财 团。 根 据 公 开 数 据, 2000 年 至 2005 年 间, 尼 泰 罗 伊、 坎 普 斯 和 佩 特 罗 波 利 斯 ( 为 110 万 里 约 州 人 口 提 供 服 务)的 自 来 水 覆 盖 率 显著提高,尼泰罗伊从 85% 增至 100% ,坎普斯从 75% 增至 96% ,佩特 罗 波 利 斯 从 70% 增 至 80% 。 25 与 此 同 时, 里 约 州 公 营 水 务 企 业 CEDAE ( Companhia Estadual de Aguas e Esgotos ) 的 自 来 水 覆 盖 率 则 停 滞 在 85% 左右。 根 据 已 知 的 2000 年 至 2005 年 间 中 等 规 模 特 许 经 营 项 目 数 据, 通 常 私 人 运 营 商 在 这 方 面 的 绩 效 与 公 营 州 立 水 务 企 业 相 当。 在 伊 塔 佩 米 林 ( Itapemirim )( 服 务 人 口 20 万), 供 水 覆 盖 率 从 86% 增 至 98% , 污 水 处 理 率 从 72% 增 至 90% , 而 里 图 州 CESAN 公 营 水 务 企 业( Companhia Espírito Santense de Saneamento ) 报 告 的 供 水 覆 盖 率 则 保 持 在 97% 的 高 水平。在巴拉那瓜( Paranagua )(服务人口 13 万),特许经营商将供水 覆 盖 率 从 93% 提 高 至 96% , 将 污 水 处 理 率 从 30% 提 高 至 68% 。 该 地 区 私 人 运 营 商 的 绩 效 与 巴 拉 那 州 SANEPAR 公 营 水 务 企 业( Companhia de Saneamento do Parana )不相上下,后者的供水覆盖率保持在 98% ,污水处 理率则从 31% 增至 61% 。 哥伦比亚采用混合公私合作机制提高接入率 1996 年以来,哥伦比亚共签授了 40 多个水务公私合作项目,截至 2007 年, 项目总计为 730 万人口提供服务。许多合同涉及贫困城市,这些地区基础设 25. 1998 - 1999 年,特许经营商接管了这些自来水公司,但是没有 2000 年之前的数据。 50 水务公私合作项目的绩效和影响 城市水务事业的公私合作 施薄弱,依靠公共和私人混合基金。第一批合同于 1996 年至 1998 年期间签订, 大部分沿用混合所有制公司模式,市政当局持有大部分股份,但将其管理完 全托付给私人运营商。2000 年中央政府实施了公司现代化纲要,第二批项目 同时开始实施。该方案的重点在于将公营自来水公司转交给私人运营商,以 扭转极差的经营局面,此外,这些特许经营方案具有使用大量公共补贴进行 投资的特点。 以开展公私合作经营的首年至 2006 年间供水覆盖率增长绩效为基准,将 哥伦比亚 8 个最大或最早的公私合作项目与全国平均水平和 3 家最大公营运 营商作比较(参见图 3.2)。本书评审的 8 个公私合作项目为将近 400 万人口 提供服务,包括 2004 年之前签订的所有大型合同。 图 3.2 哥伦比亚私人运营商供水覆盖率增长情况与公营自来水公司以及全国城市平均水平的比较 100 100 100 100 99 97 100 96 96 95 80 87 84 88 60 ӥ‫ݴ‬Բ 95 98 86 89 89 86 85 83 40 74 74 69 69 20 0 * ౎* * * * * * * * * * * 3౎ 7౎ 9౎ 8౎ 7౎ :9౎ :9౎ :7౎ 11౎ ::౎ :9౎ 7 311 :: :: 2:: : 2:: )2: )2: )2: )2: )2: )2: )31 )2 )2 ‫)ٳ‬ ‫)ٷ‬ ଠ) భ ჱ ܻ໴ ௝ઙ ཚࡘ ຤ೝ ਸ਼૧ ‫ܠ‬༬ ૛ჱ ࢍ ए ໭ટ հߣ ஛‫ڤ‬ ໴ ન ฽ஒ ಃܻ ೝ਩ ထઙ ௏༬ ਸ਼ ә ‫׭‬๨ ඇࡔ ‫ڼ‬ᅃ౎‫୲߃ޮڦ‬ 3117౎‫୲߃ޮڦ‬ 资料来源:国家监管机构(自来水公司数据),全国城市覆盖率来自 WHO/UNICEF 和 PAHO。 注:覆盖率的计算从公私合作第一年经营开始至 2006 年为止。据报告,1996 年至 2006 年期间卡利的供 水覆盖率数据从 98% 降至 88%。 城市水务事业的公私合作 水务公私合作项目的绩效和影响 51 巴兰基亚 (为 130 万人口提供服务)和卡塔赫纳 (Barranquilla) (为 100 万 人口提供服务)的两家混合所有制公司是哥伦比亚最大和最早的水务公私合作 项目,两者在提高接入率方面都有良好记录。巴兰基亚的公私合作项目在供 水和污水处理服务方面都取得明显进展,供水覆盖率从 86% 增至 96%,污水 处理率从 70% 增至 93%(1997 - 2006 年)。卡塔赫纳地区成绩更加突出,供 水覆盖率从 74% 跃升至几乎全面覆盖,污水处理率从 62% 增至 79%(1996 - 2006 年)。卡塔赫纳实现了全范围供水,尽管该市同期人口规模急剧增长 50%——主要由农村贫困人口涌入城市所导致。50 万人用上了自来水,并且 在受益于新增管道接入服务的住户中,60% 收入低下,约占全市总贫困人口 的五分之一。为实现全面覆盖的目标,卡塔赫纳地区的运营商广泛开展社区 整体供水计划,为城区周边不断扩张的众多非法居住区提供安全用水。 哥伦比亚几个中等规模的城市也成立了混合所有制公司。在圣 • 玛尔塔 (Santa Marta),前三年期间,供水覆盖率从 74% 迅速增至 87%,但在 2001 年 之后,发展止步不前(污水处理率情况也是如此)。在帕尔米拉(Palmira)(22 万人口)和希拉多特(Girardot ()10 万人口),供水和污水处理服务实现全部覆盖。 (12 万人口)是哥伦比亚第一个被授予水务特许经营权 通哈市(Tunja) 的城市。从 1996 年特许经营开始至 4 年后,供水和污水处理率由 89% 增至 100%。1997 年至 1998 年,安蒂奥基亚(Antioquia)的部分城镇和小城市与 本国运营商签订了一系列小规模特许经营合同,其中最大的运营商是西班牙 的 Conhydra 水务管理集团,它在提高管网接入方面的绩效似乎已经令人满 意。数年内,在 马里尼亚(Marinilla)、 圣菲(Santafe)和 贝里奥港(Puerto Berrio)等城镇(总人口达 10 万),从最初 80% ~ 90% 的水平到最后实现全 面覆盖,污水管接入量的提高更为明显。所有这些自来水接入服务都属于公 共和私人混合筹资,市政当局用中央政府下拨的年度预算提供资助。 自 2000 年实施公司现代化纲要以来,哥伦比亚水务公私合作的第二阶段逐 渐形成。大多数相关城市的贫困率较高,因此开展该特许经营计划的关键在于获 得公共筹资支持。设计是基于中央政府为加速修复劣化系统和扩大接入率而在开 始几年中提供的资助,同时签约的市政府每年也实施预算转拨以补充其收入。 公司现代化纲要背景下的第一个合同于 2000 年在蒙特里亚(Monteria) 52 水务公私合作项目的绩效和影响 城市水务事业的公私合作 ( 35 万人口 ) 签订,该项目在提高自来水接入率方面的业绩非常优秀。其供水 覆盖率从开始时的 70% 以下跃升至 2007 年的 96%,赶超全国城市平均水平, 使用自来水的人口数量增加一倍多。但污水处理率方面的成绩较为一般,从 (40 万人口),仅仅 5 年经营期,供 26% 增至 40% 左右。在索莱达(Soledad) 水覆盖率从 69% 增至 84%,污水处理率从 36% 增至 73%。 该背景下的大部分公私合作项目针对小城市和城镇,从哥伦比亚国家数 据库只能获取一些有限的数据。多数合同均于 2002 年至 2004 年期间签订,因 此,项目绩效仍有待评估。Silva(2007 年)指出,无论如何,大部分公司现 代化纲要背景下的项目在提高覆盖率方面的绩效表现令人满意。 总体而言,哥伦比亚的水务公私合作项目在提高管网接入方面皆取得明显 成效。根据前文所述,规模最大或开展最早的公私合作项目涉及的人口数量约 占私营自来水公司提供服务总人口数量的二分之一,其中大部分案例在提高接 入率方面取得了显著成功,并且这些成绩通常在贫困率较高的城市环境中产生。 事实上,2000 年以后,在公司现代化纲要背景下实施的合同同样如此。毋庸置疑, 私人和公共混合筹资的财务方式为积极成果的收获作出了贡献。 然而,目前尚不清楚这种合作的形式是否比公共管理企业更为优越。波 哥大(Bogota)的公营自来水公司为三分之一的哥伦比亚城市人口提供服务, 在过去十年中,接入率得到极大地提高,达到全面覆盖水平。麦德林(Medellin) 公营自来水公司在提高接入率绩效方面与巴兰基亚最大的公私合作项目相当。 近期两项研究(Barrera 和 Olivera,2007 年;Gomez-Lobo 和 Melendez,2007 年) 似乎能够支持以上结论,研究采用了住户调查而非自来水公司的数据,结果 表明,私人运营商与公营自来水公司相比,在提高自来水接入率方面的优势 并不明显。可能存在几方面的因素:首先,公司现代化纲要的重点是将私人 运营商引入绩效最差的公营自来水公司,很可能有助于提高公共部门的平均 绩效;26 其次,在全国范围内树立可靠的监管框架,本地金融市场的近期发 26. 公司现代化纲要的影响具有双重性。首先,它从公营水务企业样本中淘汰绩效最差的公司,由于这 些公司变为私有,公共部门的平均绩效得到了提高。其次,中央政府将公司现代化纲要作为一种向绩效 不佳的公营水务企业施加改革压力的方式。 城市水务事业的公私合作 水务公私合作项目的绩效和影响 53 展也为市政当局提供了一种为公营自来水公司筹集资金投资的可行来源,这 有利于促进公营自来水公司在更为公平的条件下与公私合作的自来水公司竞 争。总之,哥伦比亚在供水和污水处理服务方面取得的进步必须归功于数家 公营和私营部门内的优秀绩效者,以及鼓励服务提供商形成问责制和高效率 的国家政策。 3.2.2 东亚的大型特许经营项目 马尼拉和雅加达的特许经营项目已经开展近十年,截至 2007 年,项目服 务人口总数达 1 800 万。在这两座城市,水务系统被分成两个特许经营项目, 在私人特许经营商接管之初,大部分人不能用上自来水,而且开始经营的最 初几年还受到亚洲金融危机(1997 - 1998 年)的严重影响。 马尼拉都市区的两个特许经营项目 马尼拉都市区是由私人水务运营商提供服务的最大发展中国家都市。 1997 年,两个特许经营项目被授权负责两个差异较大区域的供水服务。西部 特许经营项目(迈尼拉德水务公司,由 Benpres 公司苏伊士分部经营)规模较 大,服务范围涵盖该城市历史最为悠久,同时也是经济最发达的地区,该地 区总人口数量约为 700 万。东部特许经营项目(马尼拉水务公司,由阿亚拉 联合事业经营)规模较小,服务范围包括 400 万左右的居民和大部分处于发 展过程中的新兴社区。 特许经营商接管之时,马尼拉都市区三分之一人口尚无法使用自来水。 因此,合同的重要目标之一就是必须于 2006 年实现全范围接入自来水。两家 特许经营商在提高接入量方面的绩效参见图 3.3,该图说明了特许经营项目的 第一个 9 年内管道水覆盖率、接入数量、服务户数的演变情况。27 两个特许经营项目的实施从一开始就面临着重大困难——特许经营商接 管仅一个月后,亚洲金融危机爆发了。西区运营商承担了原先公营自来水公 27. 特许经营商实现的覆盖率水平颇具争议性。监管机构迄今尚未规定关于覆盖率的计算方法,只是引 用特许经营商在其报告中的估测数据。这些估测数值就是本文引用的数据。 54 水务公私合作项目的绩效和影响 城市水务事业的公私合作 图 3.3 菲律宾马尼拉公私合作背景下供水覆盖率的演变情况,1997 - 2006 年 DŽbDžຳට༬Ⴙঢ়ᆐฆޮ߃୲ࢅඇࡔ‫׭‬๨ೝ਩຤ೝ‫ܔڦ‬ቷ 100 80 ӥ‫ݴ‬Բ 60 40 20 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 க౅ઙ຤ခࠅິ ஝౅ઙ‫ڤ‬຤ခࠅິ ඇࡔೝ਩຤ೝ )c*!༬Ⴙঢ়ᆐฆ‫ڦ‬থ෇ଉࢅ‫ޜ‬ခࢽຕ 1,000 800 ‫ڇ‬࿋ǖഥ 600 400 200 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 ஝౅ઙ‫ڤ‬຤ခࠅິ‫ڦ‬থ෇ଉ க౅ઙ຤ခࠅິ‫ڦ‬থ෇ଉ ஝౅ઙ‫ڤ‬຤ခࠅິ‫ޜڦ‬ခࢽຕ க౅ઙ຤ခࠅິ‫ޜڦ‬ခࢽຕ 资料来源:监管机构和公司数据。 司的大部分外币债务,其后发现菲律宾比索贬值一半,公司几乎陷入破产的 境地。在第一个五年期间,两家特许经营商不得不大量缩减投资。 尽管未实现 2006 年全范围覆盖的合同目标,但在第一个十年期间,马尼 拉管道水接入量增加明显。在西区特许经营项目(迈尼拉德水务公司)范围内, 覆盖率从 67% 增至 86%。在东区(马尼拉水务公司),覆盖率从 49% 跃升 城市水务事业的公私合作 水务公私合作项目的绩效和影响 55 至 94%。全国城市同期平均供水覆盖率则增速平平,从 1997 年的 46% 增至 2004 年的 58%。据估计,在 1997 年至 2006 年间,马尼拉有 400 万人首次用 上了管道水,其中约有一半人口获益于大部分集中于东区进行的低成本的和 以社区为基础的计划。尽管 2007 年污水处理率约为 10%,该项服务的发展仍 然有限。28 两个区的自来水覆盖率演变情况明显不同。西区尽管存在财务困难,项 目在早期也取得了显著进展,但是 2001 年之后,随着迈尼拉德水务公司财务 和合同状况的恶化,其覆盖率的提高止步不前。该区域覆盖率的提高很大程 度上依赖于单独接入自来水的实现。与之相反,2003 年之前,东区自来水覆 盖率的增长速度并不比全国城市平均水平快,但是在该年度重新核定费率后, 特许经营商开始进行大规模投资,以期扩大用户群。仅在 2003 年至 2006 年的 3 年间,东区新增接入量多达 16 万户,并实施了一项通过社区整体供水计划 提高贫困地区接入的重要方案。 雅加达的两个水务特许经营项目 仅在马尼拉特许经营项目被授权一年之后,雅加达于 1998 年签批了两 个特许经营项目。此时,雅加达的自来水接入数量更低,其供水覆盖率仅为 40%,共计为 400 万左右的人口提供服务,许多市民从私人水井取水。 1998 年至 2005 年,雅加达西区(由苏伊士经营)的管道水覆盖率从 32% 增至 50%,而东区则从 57% 增至 67%(由泰晤士水务公司经营)。两家特许 经营商在初始的 7 年间总共为该系统增加了 21 万户接入,使 170 万人首次用 上自来水。在西区,通过接入自来水管网而使用自来水的住户中,超过 65% 属于贫困或极贫困家庭。 总而言之,当地特许经营商在提高供水接入量方面的工作状况较为复杂。 如果考虑两大特许经营商取得的重大进展,那么工作状况可以被认为是积极 28. 两个特许经营项目的设计原理是通过单独的化粪池而不是通过污水管网来提高污水处理接入率,而 且特许经营商应当负责定期为单独化粪池清淤。1997 年至 2006 年,东区的污水处理率仅从 7% 略增至 10%,而西区的污水处理率则从 14% 降至 10%。 56 水务公私合作项目的绩效和影响 城市水务事业的公私合作 的,因为同期全国城市平均供水覆盖率停滞在 30% 的低水平。但在之后的近 十年内,二分之一的西区住户和三分之一的东区住户仍然未享受自来水管网 接入服务。原因在于雅加达私人水井的大范围开发以及当局对含水层的利用 缺乏管控。住户已经在抽水设备上投入资金,并且从自己水井中得到的水, 不需支付任何抽取费用。所以,许多住户不愿支付接入费和定期水费。 3.2.3 非洲的经验 在撒哈拉沙漠以南的非洲,许多水务公私合作采用租赁模式,这类合作项目 通常会吸纳大量的捐赠资金。一些租赁公司运营了五年以上,为总计超过 1 700 万的城市人口提供服务(科特迪瓦、几内亚、尼日尔、塞内加尔和马普托 [ 莫桑比 克)],这些成功案例为绩效分析提供了良好样本。非洲地区的另一个特色是水电 联合公司的存在, (Mali) 如与加蓬和马里 拉巴特、 的国有公司和摩洛哥卡萨布兰卡、 29 丹吉尔和得土安(仅为配水)有关的特许经营项目。 撒哈拉沙漠以南非洲的租赁经营和水电联合特许经营 图 3.4 说明了撒哈拉沙漠以南非洲在私人运营商经营下的自来水接入率演 变情况,以家庭接入数量和增加的接入量两个标准衡量,后者是关键指标, 因为该地区大部分城市人口依赖于从社区水塔取水。30 科特迪瓦的私人运营商(服务 750 万人口)始于 1960 年,运营商根据租赁 经营安排为全国所有城市中心和小镇提供服务。1990 年至 2006 年,管道水覆 盖率从 68% 增至 90%,享受服务的人数增加一倍以上。通过家庭接入自来水管 网实现的覆盖率从 41% 增至 60%,新增服务人数达一倍以上——从 200 万增至 490 万(参见专栏 3.2)。新增自来水接入户数量共计 34 万户。31 如果考虑与典 29. 在摩洛哥,大城市的供水、污水和电力服务由市政公用事业公司(公营或私营)提供,这些公司主 要负责配水和配电, 并从国家运营商 [ 分别是 ONEP(摩洛哥自来水公司)和 ONE (摩洛哥电力公司)] 处批量购买水和电。 30. 本文提供的数据和分析已更为详细地发表在 Fall 等人(2009 年)的配套研究中。 31. 为了清楚地了解在一个贫困国家的背景下所取得的这项成就,我们必须意识到,十年以来,布宜诺 斯艾利斯和马尼拉的私人特许经营商分别增加了 31 万户 (阿根廷水务公司) 、23 万户(迈尼拉德水务公司) 和 25 万户(马尼拉水务公司)接入量。 ੔ ༬ ጺᆩࢽຕ‫&ڦ‬ ੔ ༬ ጺᆩࢽຕ‫&ڦ‬ 图 3.4 ‫ڱ‬ ‫ڱ‬ ྑ ྑ DŽ DŽ 0 20 40 60 80 100 2: 2: 0 20 40 60 80 100 11 11 .3 .3 11 11 7౎ 7౎ Dž Dž ब ब ా ా 68 90 68 ჱ 41 60 ჱ 城市水务事业的公私合作 DŽ DŽ 2: 2: 9: 9: )c*!༵ߛጲઠ຤থ෇ଉ .2 .2 :: :: )b*!!ዿࢽጲઠ຤থ෇ຕଉ 9౎ 9౎ ෗ Dž ෗ Dž ా ా 40 67 40 े े փ੗ᆩ ܻ ܻ DŽ DŽ 资料来源:作者、Fall 等,2009 年。 2: 2: : 7. :7 ఎ 31 ఎ .3 ਸ๔༵ߛ‫ڦ‬থ෇ଉ ෝ 16 ෝ 11 Բ ౎ Բ 6౎ ਖ਼ Dž Dž ਸ๔้‫୲߃ޮڦ‬ க ਖ਼ க 82 99 82 ೵ 58 76 ྂ ೵ DŽ ྂ 2: DŽ :: 2: .3 :: 11 .3 6౎ 11 6౎ ౅ Dž Dž ౅ 33 35 33 න න փ੗ᆩ ܻ ܻ DŽ DŽ 31 31 12 12 .3 .3 11 11 8౎ 8౎ Dž Dž 65 68 े 31 40 ರ े DŽ ರ 撒哈拉沙漠以南非洲在公私合作经营下的住户供水覆盖率演变情况 2: DŽ :7 2: .3 :7 .3 ޮ߃୲‫ڦ‬ሺेኵ 11 11 6౎ 6౎ Dž Dž க 45 65 க փ੗ᆩ ૛ ༵ߛথ෇ଉ‫ڦ‬ሺेኵ DŽ ૛ 31 DŽ 12 31 .3 12 11 .3 6౎ 11 6౎ Dž Dž 52 81 52 32 47 水务公私合作项目的绩效和影响 57 58 水务公私合作项目的绩效和影响 城市水务事业的公私合作 专栏 3.2 撒哈拉沙漠以南非洲采用自来水接入补贴方案提高接入率 科特迪瓦和塞内加尔的公私合作项 人处得到的贷款。在该方案下,接入数 目较为成功,两国都提高了家庭接入自 量增加约 12.9 万户(占所有新增联网中 来水管网的接入率。成功的原因在于两 的 75%),生活在居住区的贫困家庭从 地区采用了一项针对联网成本提供补贴 中受益。与科特迪瓦相同,一部分新增 的社会连接计划。塞内加尔免费接入自 用户因为没有支付水费而被断网,大部 来水,受惠人仅需支付相当于 30 立方米 分属于该地区收入最低的的那五分之一 水费的预缴用量定金。 家庭。以上经验说明,对于城市中最贫 在科特迪瓦,社会连接计划的资金 困的群体(在非正规经济中赚取不稳定 来自水务发展基金水价附加费。1990 年 的工资)而言,通过家庭接入自来水管 至 2006 年期间,社会连接接入数量增 网来提供自来水的解决方案并不一定是 加了约 34 万户,但事实上,许多新增 最适当的,因为许多家庭很难再节省出 用户无法用他们不稳定的收入支付每个 用以支付月末的水费。同样,尼日尔也 季度的水费。2002 年,整体断网率约为 在第一个三年期间实施了规模更小的补 15%;2006 年,该国无效接入户约为 7 贴接入方案(新增接入数量约 1 万户), 万户。其中大部分断网用户中在“扩大 此方案通过国际开发协会(International 的接入率”标准下仍然被计为已覆盖人 Development Association,IDA) 的 贷 款 群,因为他们从邻居处得到自来水。 来提供资金,土建工程由私人运营商直 塞内加尔也实施了社会连接计划, 接实施。 项目资金来自公营资产控股公司从捐赠 型的租赁项目(大部分投资由政府拨款支持)不同——在过去的 15 年期间, 该运营几乎没得到政府或捐赠资金的支持,如此这般,其绩效显得尤为突出。 1988 年设立水务发展基金,私人运营商可以用水价附加费的方式为投资筹集 资金,而私人运营商则需负责管理这项基金并实施所有土建工程。在过去 15 年里,通过该项基金向用户筹集了 2 亿美元资金,其中大部分被用于管网扩 建投资。 继科特迪瓦之后,西非下一个租赁项目是几内亚国家自来水公司于 1989 城市水务事业的公私合作 水务公私合作项目的绩效和影响 59 年签订的(为 100 万左右人口提供服务)。第一个六年期间,扩大的接入率 从 40% 增至 67%,约 60 万人(大部分在科纳克里)用上了安全的管道水。 但是在获得早期进展之后,几内亚的公私合作遇到了困难。与科特迪瓦案例 不同,几内亚的土建工程是由一家新成立的、负责投资的公营资产控股公司 而非私人运营商实施的。私人运营商和公营资产控股公司在土建工程方面的 合作始终是一种挑战,投资方案遭到了多次重大延误。公营资产控股公司实 施的投资活动进展缓慢,私人运营商对此非常灰心,于是直接为土建工程合 同组织双边融资,并以单一来源为基础将合同授予自己。尽管这项安排有助 于更及时地实施投资,但是也转移了运营商经营自来水公司的主要责任,并 导致财政刺激框架的修改。由于未将运营效率提高到预期水平,1998 年合同 到期之后没有续签。 塞内加尔的租赁项目(为 470 万人口提供服务)始于 1996 年,其设计从 几内亚的经验中吸取教训,添加了具体的合同目标和违约金,以提高运营商 实现高效运营的积极性。塞内加尔接入量的提高多于科特迪瓦,因为该项目 从捐赠人处得到了大量注资,并且运营商将生成的现金流量盈余转拨给资产 控股公司。与几内亚的情况有所不同,塞内加尔的公营资产控股公司在实施 整修和扩建系统的投资方案时效率很高,十多年来,其城区管道水覆盖率从 81% 跃升至几乎全部覆盖,居民用户从 21.7 万增至 37.5 万人。西非地区的整 体接入率从 58% 增至 76%,这是目前西非的最高水平。 尼日尔的租赁项目(为 180 万人口提供服务)始于 2000 年,其在提高接入 率方面的绩效尚可。在公私合作的第一年,该项目的投资方案更注重于修复 现有资产而非提高接入率。约 45 万人首次用上管道水,但是覆盖率却仅略微 提高——增加的接入量和接入率分别从 65% 增至 68%,从 31% 增至 40%。32 莫 桑 比 克 首 都 马普托 的 租 赁 项 目( 为 100 万 左 右 人 口 提 供 服 务)也于 2000 年开始。迄今为止,其在提高接入率方面的绩效令人失望——截至 2005 年,覆盖率始终维持在 35% 的低水平( 25% 通过居民接入; 10% 通过 32. 导致覆盖率增长情况不佳的部分原因是城市人口的高速增长,因为尼日尔是世界出生率最高的国家之一。 60 水务公私合作项目的绩效和影响 城市水务事业的公私合作 水塔接入)。33 这个公私合作项目在运营之初就面临困境,因此阻碍了项目 的继续实施。运营商接管该项目的第一个月就遭遇特大洪水,不得不转移 部分初始捐赠资金用以紧急维修工作。该私人运营商于 2001 年退出项目, 尽管接替前者的是一家经验丰富的外国运营商(即最初财团中的后位合伙 人),但围绕新合同所开启的谈判直至 2004 年才宣告结束。根据该合同最 初的设计,私人运营商直接负责实施由捐赠人供资的大部分土建工程,结 果在实施最初投资方案(仅限于管网修复和提高生产能力而非管网扩建)时 出现重大延误。 加蓬 西非和中非两大特许经营项目在提高接入率方面的绩效令人满意。 (为 75 万人提供服务)的特许经营商只负责通过家庭接入自来水管网供水,而水 塔供水的责任仍然属于一家政府机构。1996 年以来,在全国范围内,通过接 入自来水管网实现的供水覆盖率从 45% 增至 65%,预计至 2007 年,约 30 万 人首次用上自来水。马里的私人运营商(为 160 万人口提供服务)于 2005 年 退出,但是在其存在的四年期间,供水覆盖率明显增加——合同区域内的自来 水接入量从 52% 增至 81%,约 60 万人首次用上了自来水(增长了 60%)。 摩洛哥的供水、污水及配电特许经营项目 (为 370 万人口提供服务) 卡萨布兰卡的特许经营项目 已经实施 10 年,其 在提高接入率方面的绩效令人满意。1997 年至 2005 年,新增自来水接入户数达 27 万,约 130 万人口首次用上管道水。第一个八年期间,特许经营区域内的供 水覆盖率从 71% 增至 93%。在接管了一家覆盖率低于全国城市平均水平 9 个百 分点的自来水公司之后,该特许经营商的业绩在 2005 年赶超了全国平均水平。 卡萨布兰卡特许经营项目的财务设计在支持接入率的扩大工作方面发挥 了重要作用。当地设立了一项由 0.5% 水价附加费供资的特殊工程基金,10 年 来,该基金向特许经营商实施的 5 亿美元土建工程提供了 1.4 亿美元资金。另 33. 莫桑比克的自来水接入率水平很难与其他撒哈拉沙漠以南非洲国家作比较。政府报告采用的自来水 覆盖率数据约每个接入户对应 5 人的比率——该比率并未包括从邻居处购买管道水的家庭。据估计,马 普托约有四分之一的居民从邻居处获取管道水。其他撒哈拉沙漠以南国家在报告接入率数据时,一般使 用的是每个接入户 8 至 10 人的比率,以便计入从邻居处购买管道水这种普遍做法。 城市水务事业的公私合作 水务公私合作项目的绩效和影响 61 一个主要资金来源是一项适用于所有(不论是公营还是私营)摩洛哥自来水 公司的特殊机制——新用户必须支付远超过接入自来水管网实际成本的财政 款项。34 即便如此,运营商还是未能实现提高覆盖率的目标,主要原因在于 接入费较高以及在应对非法居住区时遇到的困难。 目前无法获得拉巴特(Rabat)特许经营项目的覆盖率数据,但是 2001 年 至 2005 年期间,丹吉尔(Tangiers)和得土安(Tetouan)(总共为 110 万人口 提供服务)的自来水覆盖率分别从 67% 和 79% 增至 76% 和 86%。这些特许经 营项目的财务设计与卡萨布兰卡项目相似。 2001 年至 2005 年期间,用户人数演变的数据表明,以上四座摩洛哥城 市的特许经营商绩效良好,但根据四大市政自来水公司——非斯(Fez)、马 拉喀什(Marrakech)、阿加迪尔(Agadir)和梅克内斯(Meknes)的数据, 其绩效并未明显超越公营运营商。4 个特许经营项目下的用户人数年均增长 6% 左右,与非斯、马拉喀什和梅克内斯实现的增长率差不多。这一时期内的 最佳绩效保有者是阿加迪尔的公营自来水公司,其自来水覆盖率从 66% 增至 81%,接入数量每年增长 9%。 3.2.4 对公私合作项目实现的接入数量和覆盖率扩大的总结 在这份对大量项目实施的绩效评述中,可以得出以下几个结论:公私合 作能够对提高发展中国家接入率做出整体贡献,设计合理的财务安排具有重 要意义,同时应充分考虑贫困人口的具体需求。从根本上讲,决定基本供水 和污水处理服务接入率提高的关键并非一家水务企业之力可为,无论该机构 属于私营还是公营。 水务公私合作让 2 400 多万人口用上了管道水 许多公私合作项目未能完成其提高覆盖率方面的合同目标,而且特许经 营商们往往未能投入他们最初承诺的系统扩建资金额度。尽管如此,一些公 34. 根据该计划,新用户必须依照物业面积支付一种财政款项,除接入成本之外,该款项中还涵盖了 一部分类似于既有系统投资的资金。这种财政款项被称为初始建设成本参与(participation aux frais de premier établissement)。若自来水公司位于快速发展的城市,则该费用通常为水费收入的 10% 至 15%。 62 水务公私合作项目的绩效和影响 城市水务事业的公私合作 私合作项目确实大幅度地提高了供水和污水处理率。本研究发现,自 1991 年 以来,发展中国家的公私合作项目已经为 2 400 多万人口提供了管道水接入服 务(参见附录 B)。尽管从全球范围来看,这个数字可能显得微不足道,但 在 1997 年时,私人运营商仅仅为不足 1% 的发展中国家城市人口提供服务, 2002 年其市场份额也只有 4%,而 2007 年时却已经升至约 7%,如果能意识到 以上变化,那么这个数字仍然具有重大意义。 关于共有 2 400 万人口能够享受供水服务的数字估计显得非常保守。该 数字的获得源于本研究记录的 36 个较大规模的长期公私合作项目(包括特 许经营、租赁经营和混合所有制公司)。这些合作项目总共为 2 400 多万人 口提供了管道水,截至 2007 年底,发展中国家有效的水务公私合作项目已 经超过 220 个。此估算并未涉及虽然已经实施 5 年以上、但尚无足够数据支 持的大型合同(如阿瓜斯卡连特斯、大坎普、坎昆、哈瓦那、门多萨、萨尔 提略和圣佩德罗苏拉)的贡献。同时,阿根廷、巴西和哥伦比亚许多小城镇 的公私合作项目没有包含在内。此外,这一数字也未包括合同管理取得的成 就,即使一些合同已经取得了显著成果(例如在安曼,有 40 万多人新获得 了管网接入)。 公私合作在提高基本服务接入率方面没有明显优势 许多水务公私合作在提高管道水接入率方面具有显著成效,在一些案例 中,污水处理扩建服务的绩效也很好。一些项目绩效良好,脱颖而出,诸如 科特迪瓦和塞内加尔(本国自来水公司)、科连特斯省(Corrientes,阿根廷)、 东马尼拉(菲律宾)、卡塔赫纳市和蒙特里亚市(哥伦比亚)、卡萨布兰卡(摩 洛哥)和瓜亚基尔(厄瓜多尔)的此类项目。 虽然如此,总的来说,没有证据说明公私合作项目在提高接入率方面一 定比公共管理的水务企业更有效率。在诸如阿根廷、巴西、哥伦比亚和摩洛哥, 根据可获得数据,私人特许经营商的平均绩效并未明显超过公营水务企业。 瓜亚基尔(厄瓜多尔)的特许经营商明显地提高了自来水覆盖率,但是这主 要应归因于一项国家公共补助计划,该计划让特许经营商享有该国其他水务 城市水务事业的公私合作 水务公私合作项目的绩效和影响 63 企业无法获得的优势。35 雅加达(印度尼西亚)和马尼拉(菲律宾)的特许 经营商比二级城市的公营水务企业绩效更好,但是无法对这两者进行有意义 的比较,因为他们的规模不同、获得资金的条件也不同。最终,公私合作项 目在提高污水接入率方面的绩效参差不齐。 撒哈拉沙漠以南非洲的私人运营商在通过家庭接入自来水管网提高接 入率方面的业绩要明显优于公营自来水公司。公私合作项目将该地区家庭 接入数量提高了将近 20%,比预计的扩大接入数量多两倍以上 (原市场份 36 额为 9%)。 但是其中二分之一的增量都发生在一个国家(科特迪瓦),如 果使用加大的接入量标准——这个标准考虑到更为基本的接入形式(如社 区储水器)且是一个用于记录有关国家是否达到千年发展目标(Millennium Development Goals,MDG)的标准,公营和私营自来水公司的差别并不明显 ( Fall 等,2009 年 ) 。 公私合作项目覆盖率提高和融资之间的紧密联系 公私合作项目在提高覆盖率方面的绩效与融资密切相关。提高管网供水 和污水处理服务接入率通常需要重大投资。公私合作项目的多数绩效差异可 追溯至财务设计和投资资金可得性上的差异,这也不足为奇。 在特许经营项目中,接入率绩效的提高在很大程度上受到合同财务条件 的影响,这些条件将确定多少投资可以通过现金流产生、特许经营商是否能够 借贷以及借贷多少资金。事实证明,私人贷方为私人运营商的无追索权项目提 供大量资金的假设不现实,一些特许经营项目很容易受到经济危机的影响,尤 其是在特许经营商借入大量外币债务的情况下。马尼拉早年的绩效受到亚洲金 35. 通过电话消费税获得的资金是按电话主叫方所在的城市分配给各个自来水公司的。由于瓜亚基尔是 最大的城市和经济首都, 它从这项收入中分得的份额也最大。在瓜亚基尔原先的公营自来水公司运营时, 电话消费税就已在征收,但是所得资金要少得多,因为该国的电讯在 21 世纪最初几年才趋兴盛,而该 特许经营项目正好在此期间启动。尽管如此,私人运营商确实高效率地把握住这项机制带来的机遇,迅 速扩大用户群,借此令让许多贫困人口用上了安全的管道水。 36. 1990 年以来,整个撒哈拉沙漠以南非洲共有 2 700 万人口通过家庭接入管网用上了自来水,虽然水 务公私合作仅为 9% 的城市人口提供服务, 但总共为 500 多万人口提供了家庭管网接入(科特迪瓦 300 万, 塞内加尔 150 万,加蓬 30 万)。 64 水务公私合作项目的绩效和影响 城市水务事业的公私合作 融危机的冲击,其东区的特许经营项目仅在监管机构批准水价调整之后才开始 在提高接入率方面取得进展—而这时该项目业已启动 7 年。 在租赁经营中,政府在投资资金的筹集上起着最大作用,而投资计划如 何实施对于这些公私合作项目的整体成果具有重要影响。在现实中,关于土 建工程由谁实际实施的问题有多种答案。在撒哈拉沙漠以南非洲的众多租赁 经营项目中,投资是由公营资产控股公司实施,提高接入率的成效取决于政 府处置事务时遵循的优先顺序以及土建工程的实施速度。在塞内加尔,政府 将提高接入率列为优先选项,并且由于资产控股公司和私人运营商的绩效良 好,该区域接入率处于最高水平。在马普托(莫桑比克),投资计划被延迟实施, 截至目前,该区域仍以管网修复和提高生产能力为优先事项,所以妨碍了覆 盖率提高的进度。科特迪瓦的案例较为特殊,因为其很大程度上属于租赁和 特许经营的混合体——投资完全通过生成的现金流来筹集,私人运营商直接 实施土建工程。在基于租赁模式的混合所有制公司内,如卡塔赫纳(哥伦比亚), 所有土建工程均由私人管理的自来水公司实施,但是投资决策由私营合作伙 伴和市政府共同决定。 值得注意的是,许多成功的公私合作案例的设计都包括了提供公共财政 支持(通过补贴或优惠贷款)来提升接入率的扩建速度。从科尔多瓦(阿根 廷)、瓜亚基尔(厄瓜多尔)和哥伦比亚公司在现代化纲要机制约束下(为 投资提供了大量政府拨款)获得的良好项目绩效来看,优势非常明显。与之 相比,拉巴斯-埃尔阿托(玻利维亚)和布宜诺斯艾利斯省(毕尔巴鄂水务, 阿根廷)的特许经营项目所遭遇的困难则表明,在大部分居民为贫困人口的 情况下,仅仅依赖部门自身拥有的现金流具有多种局限。至于在租赁项目中, 塞内加尔(有大量捐赠资金注入)实现的自来水覆盖率远远超过科特迪瓦(所 有新增扩建工程都通过用户水费筹资),该事实说明一点——覆盖率成就水 平主要取决于政府在多大程度上愿意为实现社会目标注资。 提供备选低成本服务的重要性 提供适合贫困人口需要的备选低成本服务非常重要。在许多发展中国家, 是否具备支付能力是贫困家庭面临的首要问题,对这些家庭来说,接入管网 城市水务事业的公私合作 水务公私合作项目的绩效和影响 65 的成本可能成为阻止其获得供水服务的拦路虎。一些私人运营商已经提供了 融资计划,用以帮助贫困家庭支付接入费(如阿根廷、玻利维亚的拉巴斯- 埃尔阿托、哥伦比亚和菲律宾的马尼拉),但这并不够。科特迪瓦和塞内加 尔的接入补贴方案对于这两个公私合作项目取得良好绩效起到了重要作用, 尽管较高的断网率表明,对最贫困的城市家庭而言,家庭接入自来水不一定 是最合适的服务方式。 一些最成功的公私合作项目绩效非凡,因为其通过以社区为基础的计划 制定了低成本的备选服务方案。卡塔赫纳和东马尼拉是例证,截至 2007 年, 两区域都在高贫困率的情况下,几乎实现了全面的管道水接入。卡塔赫纳提 高接入率的工作是按照一套务实方案分阶段实施的,首先在每个居住区的入 口处批量提供自来水,而三级管网和标准的管网接入则在该居住区被市政当 局合法化之后再逐步安装。尽管其提供的初期服务没有单独接入来得方便, 但是与先前的情况相比,这种方式仍能带来显著改善,并使大量贫困人口快 速地用上安全的自来水。 人们还渐渐认识到,在发展中国家大城市周边地区的众多贫困社区里, 小规模的本地私人运营商能够在先行推进贫困人口接入率的扩大工作中发挥 重要作用。通常,当缺少大型自来水公司时,非正规运营商会大量涌现,如 果加以适当监管,它们有可能成为帮助提高贫困人口接入率的宝贵合作伙伴。 在马普托(莫桑比克),由捐赠人供资的大型投资方案有一个值得关注的特点, 即不仅局限于和国际运营商签订的租赁合同,还为当地小型运营商提供财务 支持以帮助其提高服务质量和接入率。 超出自来水公司可控范围的管网扩建接入因素 对于管网扩建接入的工作而言,某些关键因素超出了单个自来水公司(不 论其是由公共还是私人管理)的控制范围。在发展中国家的大城市里,大量 的人口居住在非法居住区和贫民窟内,但是通常情况下,自来水公司为这些 地区所提供的服务设施配备不足。在非法居住区内,管网扩建是被法律明令 禁止的,并且会涉及土地产权问题,只能通过与地方当局的积极协作才能解 决该问题。如卡塔赫纳和东马尼拉的案例那般依靠社区计划快速提高接入率 66 水务公私合作项目的绩效和影响 城市水务事业的公私合作 的做法,由于现行技术标准的原因在法律上并不总是可行,同时它也不总是 被民众认为的解决方案。 并不是所有家庭都希望接入供水或污水管网,这个事实也成为一个难题。 雅加达的覆盖率仅略微提高,导致该结果的部分原因在于许多居民已经从水井 中获得了水,他们往往没有兴趣接入自来水管网。尽管这种情况存在环境(目前 对含水层开发过度)和公共健康(大部分井水不安全)问题,但如要提高覆盖率, 可能需要政府对含水层的利用施加更多控制力。市政当局或水务企业公司也面 着同样的困难,当他们试图将一些家庭纳入新安装的污水管网时,这些家庭早已 投资了独立污水系统。以上情况都不是单个自来水公司可以解决的,除非政府愿 意严格执行法规——强制接入管网或为新用户提供接入费补贴。 3.3 服务质量 服务质量可以有多种表现形式。本研究关注(当私人运营商接管了存在 间断服务且限量供水的自来水公司时)水务公私合作项目在提高配水持续性 和遵守饮用水标准的绩效。 3.3.1 减少限量供水 多家发展中国家的自来水公司一直在与限量供水和水压低的问题作斗争, 问题通常是由管网高度劣化后水大量泄漏造成的。贫困人口受到超出相应比 例的影响。他们往往生活在处于配水管网边缘的城市周边地区,那里水压较低, 晚间仅有几个小时的用水供应。贫困人口较难负担诸如房顶雨水收集箱和过 滤器等设备,这些设备可以减低间断供水造成的负面影响。 自来水公司的不间断供水能力可能是决定服务质量的关键因素。如果不 能持续服务,就无法保障自来水的饮用性,因为会存在外部渗透和水管内部 遭受污染的风险。限量供水是维护不足和服务不良这种恶性循环的根源。一 旦限量供水成为确定的运营方式,反复发生的水压波动会加速管网劣化。恢 复持续供水的企图通常会遭遇失败,因为平均水压出现任何临时波动都会导 致更多的管道发生破裂和密封失效,继而经由裂缝流失更多的自来水。正因 为如此,发生管网劣化现象的自来水公司通常会采用缩短服务时长以来限制 城市水务事业的公私合作 水务公私合作项目的绩效和影响 67 漏水的短期解决方案——即使这种做法会加剧供水服务的恶化。 一旦限量供水实施多年,就很难再恢复持续供水。一些发展中国家的公营 自来水公司已经成功做到了持续供水,如金边(柬埔寨)和瓦加杜古(布基纳 法索)的案例都得到了国际金融机构的支持。本文评述的重点是从限量供水条 件开始实施的、在平均服务时长的演变方面有可靠数据的那些公私合作项目。 通过特许经营和租赁经营减少限量供水的情况 关于长期公私合作在减少限量供水方面的绩效,能提供最多证据的是哥 伦比亚,该国提供了一套独特的评估条件来判断公私合作项目在减少限量供 水方面是否有效。首先,在哥伦比亚,限量供水是一个广泛存在的问题;其次, 在绩效最差的自来水公司中引入私人运营商;再次,供水持续性数据可从监 管机构得到。图 3.5 说明在限量供水条件下,10 个哥伦比亚公私合作项目的 平均服务时长的演变情况。所有案例都取得了明显进展,通常在 5 至 6 年后 图 3.5 哥伦比亚选定公私合作项目在供水持续性方面的演变 DŽb*!2::8.2::9౎೺क़ࠅຳࢇፕ )c*!3111౎ኮࢫQNFԝৠူࠅຳࢇፕ !!!!!ၜణ‫ڦ‬ೝ਩‫ޜ‬ခ้‫׊‬ !!!!ၜణ‫ڦ‬ೝ਩‫ޜ‬ခ้‫׊‬ 24 24 20 20 ௅නೝ਩‫ޜ‬ခ้‫׊‬ ௅නೝ਩‫ޜ‬ခ้‫׊‬ 16 16 12 12 8 8 4 4 0 0 1 2 3 4 5 6 7 8 0 1 2 3 4 5 6 ຳටঢ়ᆐ‫౎ڦ‬ຕ ຳටঢ়ᆐ‫౎ڦ‬ຕ ฽ஒܻ໴DŽ2::8౎Dž ཚࡘDŽ2::7౎Dž ௏༬૛ჱDŽ3111౎Dž ໭ટ‫ٳ‬DŽ3112౎Dž க૛౅ჱDŽ2::8౎Dž ਸ਼໴ࢍభDŽ2::7౎Dž ႍ෗ટऊDŽ3114౎Dž әઙ౷ҮDŽ3114౎Dž әનएჱDŽ2::8౎Dž ฽க੔ຯDŽ3113౎Dž 资料来源 : 国家监管机构。 注:城镇后的年份说明该公私合作项目开始运营的年份。为方便读者,本文未列出帕尔米拉(1998 年)和希 拉多特(1999 年) 的案例。 在 3 年之内即恢复了持续供水。 这两个案例开始时的限量供水不像其他城市那么严重, 68 水务公私合作项目的绩效和影响 城市水务事业的公私合作 恢复持续供水。在公司现代化纲要背景下实施的公私合作项目中,特许经营 商起初都存在较为严重的限量供水现象,随后该状况都通过由公共补贴资金 引领的管网修复活动得到缓解。全国住户调查证实了哥伦比亚私人运营商在 减少限量供水方面取得的良好绩效(Barrera 和 Olivera,2007 年;Gomez-Lobo 和 Melendez,2007 年)。 在供水持续性方面,除了哥伦比亚之外,几乎无法从其他拉丁美洲国 家的长期公私合作项目获得可用数据。许多公营自来水公司被转托给私人 运营商之前就可以保证持续供水(如智利和玻利维亚首都拉巴斯)。在布 宜诺斯艾利斯(阿根廷),在特许经营商接管后的第一年( 1993 年),困 扰民众的夏季缺水问题就得到了解决,此后数年内,关于供水持续性方面 的 整 体 状 况 不 断 取 得 改 善( Delfino 、 Casarín 和 Delfino ,2007 年 )。37 在 萨尔塔(阿根廷),遭受间断供水的民众比率从 1998 年的 43% 降至 2006 年的 10% 以下。然而在瓜亚基尔(厄瓜多尔),二分之一的民众在 2000 年特许经营商接管时遭遇限量供水,且该状况直至 2005 年仍未得到改善 ( Yepes , 2007 年)。 在西非,供水持续性的整体表现十分积极(Fall 等,2009 年)。达喀尔(Dakar, 塞内加尔)的私人运营商在经营之初,日均供水长达 16 个小时,2006 年时则 恢复了持续供水。取得该成果耗时十年之久,这一事实证明,在完成了关于 公营资产控股公司提高水生产能力以及私人运营商减少泄漏这两方面投资之 后,伴随着服务人口规模的扩大,还要面临在大规模且复杂的系统内结束限 量供水的困难。科纳克里(几内亚)在私人运营商经营后的短短几年内恢复 持续供水,但是在 1998 年合同结束后,情况再次恶化。2000 年至 2006 年期间, 尼日尔首都尼亚美(Niamey)的供水持续性状况逐步取得了进展,从日均 18 小时增至 21 小时。 其他 地区的可用数 据较 少。在亚洲,马尼拉(菲律宾)的两个 特 许经营 项目形成鲜明对比。1996 年,东区特许经营商接管时的情况极差,约有 75% 37. Delfino、Casarín 和 Delfino(2007 年)提到可以使用合适水压的用户比例从 1993 年的 17% 跃升至 1998 年的 60%、2003 年的 74%。 城市水务事业的公私合作 水务公私合作项目的绩效和影响 69 的用户受到限 量供水的影响。10 年后,即 2006 年,该特 许经营商在 整 个 经 营区域内恢 复持续供水。2001 年,西区特 许经营区域内约 80% 的人口能得 到持续供水,但是随着该特许经营商陷入破产后,情况迅速恶化。到 2005 年 合同终止时,一半用户不能得到持续供水。土耳其安塔利亚(为 60 万人口提 供服务)的租赁合同在其运营的五年期间大规模减少了限量供水现象(从日 均 16 小时 增至 21 小时)的发生,然而由于合同双方的矛盾,该合同于 2002 年终止。 应当重点强调塞内加尔、东马尼拉(菲律宾)和哥伦比亚的卡塔赫纳、 巴兰基亚、蒙特里亚和索莱达案例的成就。这些案例开始时皆存在严重的限 量供水问题,之后都完全恢复了持续供水。除此之外,如前面所述,这些公 私合作项目同时还大幅度地提高了供水覆盖率。如果自来水接入标准的千年 发展目标是以获得安全用水(即持续供水)而非单纯的以管网接入的覆盖率 来衡量,那么接入率的净增长可能会更多。 合同管理在减少限量供水方面的效率 许多合同管理项目是在限量供水的情况下实施的,这些合同管理提供了 另一组样本。合同中服务时长的演变往往受到密切关注,因为它被当作一项 用来确定私人运营商收入的合同目标。图 3.6 显示了能够获得的 12 个合同管 理项目绩效的相关数据。该数据比较了引入私人运营商之前的平均服务时长 与其在合同结束时所达到的水平。 尽管在各个合同中,用以衡量服务时长的方法不尽相同,但是仍然出现 了某种程度的一致性。12 个公私合作项目合同在开始时都存在间断供水的现 象,并且在现象结束前后均可以获得可靠数据,其中 10 个案例的限量供水状 38 况在合同结束时得到缓解。莫桑比克、 莫纳加斯(委内瑞拉玻利瓦尔共和国)、 拉里奥哈(阿根廷)39 和埃里温(亚美尼亚)取得了特别显著的进展。只有少 38. 莫桑比克的合同管理包括四座城市,总共为约 50 万的人口提供服务(该运营商还在租赁合同条件下 经营首都马普托的自来水公司) 。贝拉和克利马内市的进展尤为明显,2008 年初合同结束时,已经完全 恢复不间断供水,而公私合作开始之前日均供水不足 10 小时。 39. 拉里奥哈的公私合作是以合同管理的形式开始的,到第三年时转成了特许经营项目。 70 水务公私合作项目的绩效和影响 城市水务事业的公私合作 数案例没有取得多大进展,例如特立尼达和委内瑞拉的拉腊州,此外还有乍 得和圭亚那,因为这两个案例缺乏可靠数据的支持而未将其列入图 3.6。40 有两个案例值得特别注意。首先,埃里温(亚美尼亚)的状况非常典型, 即大量漏水和因缺乏水表而导致的用户浪费共同引发了自来水公司的限量供 水。2000 年,埃里温合同管理开始生效,日均供水约 6 个小时。该合同的设 计内容包括私人运营商可以得到修复基金,并能够灵活选择以及直接实施优 图 3.6 12 个合同管理项目在供水持续性方面取得的进展 24 20 ௅නࠃ຤ၭ้ຕ 16 12 8 4 0 7Dž 7Dž 5Dž 6Dž 6Dž 4Dž 4Dž 5Dž 4Dž 5Dž 5Dž ࡔ DŽ DŽ DŽ DŽ DŽ DŽ DŽ DŽ DŽ DŽ DŽ ࢅ ਖ਼ ࿦ ઙ જ ‫ٳ‬ ࿒ ჱ ჱ ࡘ ‫׭‬ த ࠌ ໭ Բ ಃ ઙ ౅ Բ ૛ ӎ 5Dž ܻ ౅ ෭ Ҿ ੔ ෝ ੀ ࡔ ૬ ሢ DŽ ૧ྑ ૛ ү ә े ‫ڋ‬ ‫ٳ‬ ఎ ࢅ ༬ ઙ ჱ ܻ ൶ ሀ ߅ ࠌ े ઙի པ ౅ Ү ‫ں‬ ࿪ ܻ ߵ ெ ෭ ྑ ෌ ຯ Ү ჱ े ૧ ా ࢅ ի ྿ భ ӂ ઙ ఎ ဇ ෌ ࢋ ా ྿ ‫ڋ‬ ሀ ࢇཞ࠶૙ਸ๔ኮമ ຳටሏᆐฆሺे‫ڦ‬ၭ้ຕ 资料来源 :作者对公司或政府的项目数据进行的汇编。 注:括号内为私人经营的年份。 40. 至于乍得和圭亚那国有自来水公司的两个公私合作项目,无法获得项目开展前后的可靠数据,但是 根据已获得的资料,这两个合同管理在减少限量供水方面取得的成果(如果有的话也)极少。 城市水务事业的公私合作 水务公私合作项目的绩效和影响 71 先度高的土建工程。当地政府通过了一项法律,用以协助为居民用户安装水 表的工作,之后全面开展安装活动,同时还组织实施了管网修复和建筑物管 道系统修理来降低水量损失。此后,项目持续供水时间增至每天 18 个小时, 超过合同目标 25% 以上,截至 2005 年,70% 人口享受到了持续供水服务。 其次,乌干达的经验突出地说明了不同规模系统之间的比较毫无意义。 私人运营商提高了首都坎帕拉的持续供水时间,但是在公共管理下的小城镇 取得了更快的进展(Mugisha 等,2007 年)。从某种程度上来说,这种情况可 以用以下事实来解释——小城镇的配水系统水力条件简单,所以更易修理。 莫桑比克和阿尔巴尼亚(Albania)合同管理的经验也证实了这种判断。在上 述各个国家内,均存在一家私人运营商同时在几个不同规模的城市内经营的 情况,而且与两个较大的城市相比,如都拉斯(Durres,阿尔巴尼亚)和马普 托(莫桑比克),一些小城市限量供水的状况得到更多的缓解。 3.3.2 饮用水标准的合规情况得到改善 公私合作项目对供水质量的影响比其对限量供水的影响更难评估。可饮 用性的概念是指水样符合多种化学参数的要求。各种水样采集的方法(频率、 次数和采样点的相关性)之间可能存在很大差异,这对检测结果具有重大影 响。由于许多转给私人运营商的自来水公司先前并未做过适当的取样和分析, 所以通常没有可靠的基线数据。因此,很难获取公私合作项目在自来水可饮 用性演变方面的有意义数据。 为数不多的计量经济学研究审视了公私合作项目对供水水质的影响,研究 结果表明,这些影响是积极的。Andrés、Guasch 等(2008 年)发现,在引入私人 运营商的过渡期内和过渡期之后,拉丁美洲地区自来水的可饮用性都得到显著 的提高。在哥伦比亚, (2007 年) Barrera 和 Olivera 以及 Gomez-Lobo 和 Melendez (2007 年)根据住户和公共健康调查发现,公私合作项目的自来水可饮用性数据 往往要好于公营自来水公司。在阿根廷, Gertler 和 Schargrodsky Galiani、 (2005 年) 发现,在由私人运营商提供服务的地区,儿童死亡率下降了。 拉丁美洲的少量可用数据都来自阿根廷。布宜诺斯艾利斯的项目可以提 供 3 个关键数据,这些数据反映了每年自来水可饮用性参数(浊度、含氯量 72 水务公私合作项目的绩效和影响 城市水务事业的公私合作 和含细菌量)的演变情况,该项目属于很少能提供这样数据的几个公私合作 项目中的一个。最初几年,该特许经营商在接入率和供水持续性方面的绩效 良好。特许经营项目开始之前,布宜诺斯艾利斯的水样仅有一半符合浊度标准, 三分之一含氯不足,将近 10% 的水样粪便污染测试呈阳性。到私人经营第 4 年时,整体合格率已超过 99%。然而,根据 Ducci(2007 年)的报告,2002 年 之后布宜诺斯艾利斯出现了水质问题,圣菲省的特许经营项目也发生了同样 问题。自 1998 年以来,萨尔塔的特许经营商在其经营的该省各类系统中逐步 提高了自来水的整体可饮用性(Yepes,2007 年)。 马尼拉(菲律宾)的两家特许经营商从公共管理机构手中接管自来水公 司之后,项目取得了明显进展。在监管机构监控下实施了更为严格的水质监 测系统后,自来水可饮用性的合规水平在 4 年(1996 - 2000 年)间从 96% 左 右增至近 100%。在随后几年中,这些改善得到了延续,即使在特许经营项目 逐渐走向破产的西区,情况也是如此。过去 7 年中,这两家特许经营项目的 可饮用性平均合规度在 99% 左右。 西非的一些公私合作项目在此方面也拥有良好的绩效记录。在塞内加尔 和尼日尔,自来水可饮用性的改善大体上伴随着持续供水的进展。达喀尔的 可饮用性合规度从 1997 年的 95% 增至 2001 年的 98%,尼亚美的合格率在第 一个四年期间从 96% 增至 98%。加蓬的特许经营项目开始之后,可饮用性也 得到提高,利伯维尔 (Libreville) 的平均浊度指数从 2.5 降至 1.0 以下。最后, 阿比让(Abidjan,科特迪瓦)的民众几十年来一直享用着安全的自来水,这 是次区域级的一个值得注意的例外。 3.4 运营效率 全面评估自来水公司(不论是公营还是私营)的运营效率过程中所需的 分析非常复杂,对一整套公私合作项目进行逐个项目的效率分析显然超出了 本研究的范围。自来水公司的成本由多种因素构成,可以通过涉及多项参数 的不同因素(例如改变劳动力构成、减少漏水或更好地利用化学剂或电力) 来提高效率。在大多数情况下,资料不足会制约分析范围,例如没有经过分 解的成本数据,就无法分析能源和化学剂的使用给自来水公司效率带来的影 城市水务事业的公私合作 水务公私合作项目的绩效和影响 73 响,但是这样的数据很难获取。 尽管如此,实际上大部分供水公司的运营效率可以通过三个关键指标加 以体现——水量损失、水费收缴率和劳动生产率。如下所述: 水量损失是发展中国家大部分自来水公司的一项关键性的成本因素。无 收入水量比率是以生产的水量与向用户核取了水费的水量之差除以生产的水 量来计算的。该比率反映了配水管网(物理损失)和商业管理(因计量和水 费单问题导致的商业损失)的效率。通常,无收入水量的演变可以较好地体 现可变成本的情况。 水费收缴率直接影响自来水公司的现金流,同样也在很大程度上体现了 商业管理效率。 劳动生产率是分析效率的重要因素,劳动力通常是自来水公司的最大一 项固定成本。 本文将依次讨论以上三项指标。与接入率和质量的分析相比,分析运营 效率时能够引用更多的公私合作项目样本。在长期公私合作(资产剥离、特 许经营、租赁经营和混合所有制公司)中,本文评审了共计 8 200 多万人口的 49 个项目。此外,文中还评审了一个代表 1 500 万以上总人口且包括 17 个合 同管理的样本。两个样本涉及的(2003 年之前签订的,不包括东欧)长期公 私合作项目和(2005 年之前签订的)合同管理所服务人口占总量的 80% 左右。 3.4.1 降低水量损失 较高的水量损失问题普遍存在于发展中国家。两大因素导致问题的发生, 即配水管网泄漏造成的物理损失和虽实现有效供水但未收集到水费造成的商 业损失。两个因素都会增加自来水公司的经营成本,但性质却不同。据世界 银行近期的一项研究报告,发展中国家城市水务事业所产生的水量损失总成 本可能高达年均 50 亿美元(Kingdom、Liemberger 和 Marin,2006 年)。 在已发表的有关发展中国家计量经济学的研究报告中,仅有 Andrés、 Guasch 等(2008 年)和 Gassner、Popov 和 Pushak(2008 年)的研究涉及公私 合作对水量损失的影响。两项研究发现,在引入私人运营商之后,水量损失 明显减少了。 74 水务公私合作项目的绩效和影响 城市水务事业的公私合作 可能很难分析具体项目在水量损失方面的数据。虽然物理损失和商业损 失不同,补救方法也不同,但是通常没有与它们相关的可靠分解数据。讨论 自来水公司水量损失绩效时用得最为广泛的指标是“无收入水量百分比”, 在实际使用中是有局限性的,而且并不总是适合于用作配水管网效率评估指 标(Kingdom、Liemberger 和 Marin,2006 年)。41 一般而言,水量损失方面 的数据,尤其是私人运营商接管时的基线水平,往往不甚可靠。42 除此之外, 许多国家的家庭水费根据估算量收取(由于水表覆盖率低或水表故障),这 令评估实际水量损失水平的工作变得极为困难。尽管如此,通过查看不同国 家和地区的大量项目还是能够得出一幅清晰的图景。本研究首先考虑了各个 国家和地区的长期公私合作项目,之后单独分析了合同管理的记录。 降低水量损失 :哥伦比亚的案例 哥伦比亚是拉丁美洲罕见的、主要根据实际计量而不是估算消费量收取居 民用户水费的国家之一,该国的监管机构数据库包括大量公私合作项目样本。8 个最大或最早的公私合作项目的无收入水量指标演变情况见图 3.7,这些项目涉 及的由私人运营商提供服务的人口占总用户人数二分之一以上。将私人运营商接 管之初的无收入水量水平与最后一年的可获得数据水平进行了比较。 基于无收入水量指标的评估结果非常复杂。蒙特里亚、通哈和帕尔米拉 三地的工作取得了很大收获,但是卡塔赫纳、巴兰基亚和圣玛尔塔绩效一般, 而希拉多特或索莱达则没有获得任何进展。但是,对于这类配水管网发生重 大改变的案例,如果仅仅以无收入水量百分比来衡量水量损失的演变,可能 会产生误导。从间断供水发展到持续供水且覆盖率有增长的案例尤其如此—— 例如前文讨论过的哥伦比亚最大的公私合作项目就属于这类情况。对于 3 个 41. 管网的物理损失主要由接入户数(水管接头处漏水的一个主要来源) 、管道总长和供水压力导致。由 于接入户数和管网长度都是关键的结构因素,国际水协会(the International Water Association,IWA)已 经建议在广泛使用的无收入水量百分比指标基础上增加每个接入户或每公里管网日均水量损失量数据。 42. 被转给私人运营商的公营自来水公司往往缺乏适当的损失水量水平计算框架(除其他原因外,还包 括生产设施没有可靠的宏观计量方式、运营监测机制差、用户数据库问题等) 。通常在私人运营商接管 且开始使用合适的测量系统后,才发现招标过程中确定的无收入水量基线水平被严重低估。 城市水务事业的公私合作 水务公私合作项目的绩效和影响 75 图 3.7 哥伦比亚 8 个公私合作项目的水量损失演变情况 ( 以无收入水量水平和每个接入户的 水量损失量进行衡量 ) )b*!!࿮๭෇຤ଉӥ‫ݴ‬ԲኸՔ‫ڦ‬Վࣅ 80 71 67 67 64 ࿮๭෇຤ଉ)&* 60 57 55 51 51 43 38 40 43 42 40 33 34 22 20 0 Dž Dž Dž Dž Dž Dž Dž Dž 6౎ 7౎ 6౎ 7౎ 7౎ 7౎ 7౎ 7౎ 11 11 11 11 11 11 11 11 .3 .3 .3 .3 .3 .3 .3 .3 :8 13 :8 :9 :: 11 :8 :7 2: 31 2: 2: 2: 31 2: 2: DŽ DŽ DŽ DŽ DŽ DŽ DŽ DŽ ໴ ‫ٳ‬ ჱ ઙ ჱ ༬ ࡘ భ ܻ ટ ए ௝ ૛ ‫ܠ‬ ཚ ࢍ ஒ ໭ ન ܻ ༬ ઙ ໴ ฽ ә ಃ ௏ ထ ਸ਼ ࠅຳࢇፕਸ๔้‫ڦ‬࿮๭෇຤ଉ ፌࢫᅃ౎‫ڦ‬࿮๭෇຤ଉ੗इ‫ڥ‬ຕ਍ )c*!௅߲থ෇ࢽ௅න໦฿‫ڦ‬຤ଉ 1.6 1.4 1.2 ૬‫ݛ‬௝0න 1.0 0.8 0.6 0.4 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 ਸ਼໴ࢍభDŽ2::7౎Dž әનएჱDŽ2::8౎Dž ฽ஒܻ໴DŽ2::8౎Dž 资料来源:国家监管机构数据库。 最大且最早的公私合作项目,因为考虑到系统扩建而带来的重大结构变化, 用另一种衡量每个接入户水量损失的指标会勾勒出更为清晰的关于水量损失 降低绩效的轮廓图。根据指标显示,卡塔赫纳和巴兰基亚的水量损失水平降 76 水务公私合作项目的绩效和影响 城市水务事业的公私合作 低了一半以上,而圣玛尔塔则降低了 40%。这是在恢复持续供水之后,随着 管网平均水压明显增加的同时而实现的,因此突显了在配水管网水力状况方 面取得的重大改善。 摩洛哥公私合作项目在降低水量损失方面的良好绩效 摩洛哥大型市政自来水公司专注于配水和商业功能,从国家自来水公司 ONER 批量购买自来水。与公营和私人运营商有关的可靠绩效数据可以从中 央政府处获得。 本文分析比较了 4 个私人特许经营项目(卡萨布兰卡、拉巴特、丹吉尔和 得土安)和六个大型市政自来水公司 [ 马拉喀什、非斯、阿加迪尔、梅克内斯、 盖尼特拉(Kenitra)和乌杰达(Oujda)] 在减少无收入水量方面的绩效。图 3.8 说明由私人特许经营商经营的 4 个城市水系统都明显减少了无收入水量。43 在 公营自来水公司的样本中,阿加迪尔地区的绩效最优。而在其他 5 家公营自 来水公司中,非斯是唯一一个显示在过去 4 年中状况有所改善的城市,但是 这种改善程度远低于得土安的特许经营项目,该项目启动之初的状况与非斯 相似,水量损失都很大。 从每个接入户水量损失指标的演变情况来看,摩洛哥特许经营商降低水 量损失的绩效更加明显。图 3.9 列出了在同一项目中,以每个接入户每日消耗 的立方米水量数计算的演变情况,使用相同的纵坐标将公营和私营自来水公 司并排显示。到 2005 年底,卡萨布兰卡和拉巴特的特许经营项目达到效率最 高的公营自来水公司——阿加迪尔公司的水平,而丹吉尔和得土安的特许经 营项目绩效则超过了除阿加迪尔之外的其他任何公营自来水公司。 撒哈拉沙漠以南非洲降低水量损失的情况 图 3.10 说明了大部分撒哈拉沙漠以南非洲地区至少维持了两年的特许经 营和租赁项目的绩效。这些公私合作项目共计为 1 800 万左右人口提供服务。 其中大部分公私合作项目显著降低了水量损失。加蓬、尼日尔和塞内加 43. 起初,拉巴特的无收入水量状况在 1999 年第一个私人运营商的经营下有所恶化。图中数据说明的是 2002 年当前运营商取而代之以后的演变情况。 城市水务事业的公私合作 水务公私合作项目的绩效和影响 77 图 3.8 摩洛哥私人运营商和公营自来水公司的水量损失情况(以无收入水量水平计算) 60 47 49 49 ࿮๭෇຤ଉDŽ&Dž 46 43 45 36 33 33 34 36 33 34 28 28 30 25 23 23 19 20 21 15 0 ౎Dž ౎Dž Dž ౎Dž Dž Dž Dž Dž Dž Dž 6౎ 6౎ 6౎ 6౎ 6౎ 6౎ 6౎ 116 116 116 11 11 11 11 11 11 311 .3 .3 .3 .3 .3 .3 .3 .3 .3 2. 13 12 12 12 12 :: 112 112 112 311 31 31 31 31 31 2: DŽ3 DŽ3 DŽ3 DŽ DŽ DŽ DŽ DŽ DŽ ‫ٳ‬DŽ Ҿ ๊ ຯ ༬ ܻ ਸ਼ ‫ܻڱ‬ ాຯ ༬ઙ ਴ ཱི ‫ݥ‬ ә ञ ન ࿪ম ઙ ‫ڥ‬ ઙ ք ‫چ‬ Үे ஽ਖ਼ ߃౅ க ු ਸ਼ ਸ๔౎‫ݻ‬ 3116 资料来源 :摩洛哥内政部特许服务和公共事业管理局(Direction des Regies er Services Concedes,DRSC)。 图 3.9 摩洛哥私人运营商和公营自来水公司的水量损失演变情况(按接入户数计算) )b*!຺ॆຳට༬Ⴙঢ়ᆐฆ‫ڦ‬຤໦ࡼ൧઄ )c*!ୃॆፌ‫ٷ‬๨አጲઠ຤ࠅິ‫ڦ‬຤໦ࡼ൧઄ 0.6 0.6 0.5 0.5 0.4 0.4 ૬‫ݛ‬௝0න ૬‫ݛ‬௝0න 0.3 0.3 0.2 0.2 0.1 0.1 0 0 9 0 1 2 3 4 5 9 0 1 2 3 4 5 199 200 200 200 200 200 200 199 200 200 200 200 200 200 ਸ਼ුքનਸ਼ ઙә༬ கઙ਴๊ ‫ݥ‬ຯ ‫چ‬ञܻ ‫ཱིڥ‬Ҿ Үे‫ܻڱ‬ ߃౅༬ઙ ࿪ম‫ٳ‬ ஽ਖ਼ాຯ 资料来源 :摩洛哥内政部特许服务和公共事业管理局(DRSC)。 78 水务公私合作项目的绩效和影响 城市水务事业的公私合作 图 3.10 撒哈拉沙漠以南非洲 8 个长期公私合作项目的水量损失情况(以无收入水量水平计算) 100 58 57 ࿮๭෇຤ଉDŽ&Dž 80 50 50 60 39 38 34 34 30 40 24 26 25 21 22 19 18 16 17 20 0 Dž Dž Dž Dž Dž Dž Dž Dž Dž 7౎ 6౎ 7౎ 7౎ 7౎ 7౎ 2౎ 1౎ 4౎ 11 11 11 :: 11 11 11 11 11 .3 .3 .3 .2 .3 .3 .3 .3 .3 :7 :6 :6 13 9: :4 :: 12 12 2: 2: 2: 2: 2: 31 2: 31 31 DŽ DŽ DŽ DŽ DŽ DŽ DŽ DŽ DŽ ܻ ರ ఛ ‫ܘ‬ ӂ ჱ ྂ ૛ ܻ े े ࡛ ຯ ࡛ ా ೵ න க ా ༬ ઑ ᪖ ब க ౅ ෗ ໴ ‫ݥ‬ ࡛ ਖ਼ ຯ ళ ‫ݥ‬ Բ ‫ݥ‬ ళ ෝ ళ ఎ ࠅຳࢇፕਸ๔ኮമ ฉᅃ౎ຕ਍ 资料来源 :作者根据各类来源计算得到(参见附录 A)。 注:项目按照开始年份排列 ;括号内是数据的年份。 尔的公私合作项目将无收入水量水平降至 20% 以下,完全可以与西欧或北美 经营良好的自来水公司相匹敌。科特迪瓦的私人运营商经营了四十多年之久, 1989 年至 2006 年期间,当地的无收入水量从 15% 增至 23%,但每个接入户的 水量损失保持稳定,日均 0.18 立方米。在南非的公私合作项目中,3 个案例明 显降低了无收入水量(帕尔默发展集团,2003 年)。44 44. 南非最大的租赁合同在昆斯敦(Queenstown)地区,该项目在 2007 年为 18 万人口提供服务。斯塔 特海姆(Stutterheim)的租赁项目和海豚海岸的特许经营项目的系统较小,两个项目分别为 5 万以下人 口提供服务。在现有出版刊物中无法找到内尔斯普雷特(Nelspruit)特许经营项目(27 万人口,1999 年 后生效)或博福特堡(Beaufort)租赁项目(1995 - 2000 年)的无收入水量演变数据。 城市水务事业的公私合作 水务公私合作项目的绩效和影响 79 几内亚和马普托(莫桑比克)是两个在私人经营数年后未能降低无收入 水量水平的租赁合同案例。几内亚案例的失败可能与公营资产控股公司在实 施投资方案过程中遭遇的困难有关,也可能是私人运营商缺乏合同激励所导 致——在其后的塞内加尔租赁项目设计中该特性得以改善(专栏 3.3)。马普 托地区的公私合作项目从一开始就面临着诸多困难,因此修复计划迟迟不能 实施。较大的商业损失量始终是一项特殊挑战——只有不到一半的居民用户 采用水表计量缴费,其他多数人则把大量的水卖给邻居,而自己仅按每个月 10 立方米的用量缴费。 拉丁美洲降低水量损失的情况 拉丁美洲各个国家的私人运营商在降低水量损失方面的绩效差异巨大。如 前文讨论过的哥伦比亚案例,在该地区的其他地方,自来水公司依靠(至少部 分依靠)估算的方式来收取每户水费的情况屡见不鲜,导致水量损失的实际演 变难以记录。阿根廷地区尤为如此,其住户往往可以选择是否用水表记录消费 量,而对于没有水表的用户则按照基于(与实际消费量无关的)住宅特征的公式 计算水费。例如在 1998 年,布宜诺斯艾利斯(阿根廷)仅有 12% 的居民用户采 因此其无收入水量数据不具有代表性。 用水表记录消费量, 尽管在这种情况下, 45 一些证据表明特许经营商确实减少了漏水现象的发生, 鉴于可获得数据的局 限性,仍无法对阿根廷其他特许经营项目减少的水量损失得出有意义的结论。 图 3.11 说明了巴西 (马瑙斯、托坎廷斯、大坎普、坎普斯、利梅拉、巴拉那瓜、 佩特罗波利斯、伊塔佩米林和 Prolagos 公司) 、玻利维亚(拉巴斯-埃尔阿托)、 智利( 圣地亚哥、瓦尔帕莱索和 ESSBIO)以及厄瓜多尔(瓜亚基尔)等 14 个 大型特许经营和资产剥离项目中无收入水量的演变情况。这些公私合作项目 的样本共计为 1 700 万人口提供服务。在巴西,除了马瑙斯,46 部分大型公私 合作项目都明显降低了无收入水量水平。利梅拉从其中脱颖而出,甚至实现 45. 1992 年至 1998 年期间,接入数量增长了 20%,而产水量却仅增加了 4%(Alcazar、Abdala 和 Shirley, 2000 年) ,如果物理损失没有明显减少,不可能发生这种情况。根据 Casarín、Delfino(2007 年)的报告, 1999 年至 2003 年期间总漏水量从每天 145 万立方米降至 123 万立方米。 46. 2006 年,马瑙斯的计量率仅为 61%,因此其无收入水量数据并不能完全代表物理损失。 80 水务公私合作项目的绩效和影响 城市水务事业的公私合作 专栏 3.3 西非为提高租赁效率引入了特别的激励机制 几 内 亚(1989 年) 的 租 赁 项 目 是 管理的典型做法。 几十年来发展中国家第一个授权的公私 塞内加尔公私合作项目的另一项创 合作项目。该项目在减少无收入水量和 新在于私人运营商必须直接负责实施部 提高水费收缴率方面的绩效不能令人满 分管网的修复工作。内容包括每年更换 意。从这项租赁合同中吸取的重要教训 17 公里水管、1.4 万个水表和 6 000 个入 就是——标准租赁合同中的运营效率激 户联接,并由运营商从其经营费的现金 励机制不足以促进私人运营商实现良好 流中供资。这种方法让运营商更加灵活 的经营绩效。 地确定并迅速采取措施以降低水量损失, 根据这个教训,1996 年准予实施的 进而减少对公营资产控股公司的依赖。 塞内加尔租赁合同的设计者为无收入水 实践证明,这些改革为激励私人运 量的减少和水费收缴设定了具体合同目 营商控制和减少水量损失的机制提供了 标,同时通过实施违约经济处罚的形式 有效支持。塞内加尔现有的无收入水量 对其加以支持。运营商的收入不只是根 水平令其能够与西欧最优秀的自来水公 据每立方米价格乘以实际售出和收到水 司相匹敌。2001 年开始实施的尼日尔租 费的水量进行计算的,更取决于根据实 赁合同基本沿用了这种方法,2007 年喀 际产水量而定的名义销售量,并且要将 麦隆授权的国营自来水公司租赁项目也 无收入水量和水费收缴率的预定年度目 是如此。以上两个项目都采用了相同的 标作为相关因素计入在内。只要运营商 激励规则来计算运营商的收入。尼日尔 未能完成无收入水量和水费收缴目标, 的租赁项目还规定,运营商必须负责更 其名义销售量就会比实际销售量低,从 换 64 公里水管,而实施工程所需资金从 而对运营商施以罚款。事实上,这种引 前 5 年的总收入中提取。 入具体合同目标的租赁计划更像是合同 资料来源 :Fall 等,2009 年。 了无收入水量水平降至 13% 的绩效,与发达国家最优秀的自来水公司相比毫 不逊色。拉巴斯-埃尔阿托和瓜亚基尔的无收入水量也得到降低,但是降低 的效果一般。 智利呈现了另一种特殊情况。随着业务被转给私人运营商,当地的水 量损失状况加剧。1999 年至 2006 年期间,全国无收入水量水平从 29% 增至 城市水务事业的公私合作 水务公私合作项目的绩效和影响 81 图 3.11 拉丁美洲 14 个公私合作项目的水量损失情况(以无收入水量水平计算) 100 74 73 76 ࿮๭෇຤ଉDŽ%) 80 72 57 58 60 60 52 43 43 39 38 36 34 37 41 40 30 29 33 30 31 33 36 27 28 26 21 20 13 0 Dž Dž Dž Dž Dž Dž ܻ Dž Dž Dž Dž Dž Dž Dž Dž ྂ 7౎ ౎ 7౎ 7౎ 7౎ 11 ຯ. 17౎ 7౎ ౎ 7౎ 7౎ 7౎ 7౎ 7౎ Ү 17 17 1 11 11 11 1 11 11 11 11 11 31 1 1 1 1 .3 .3 .3 3 3 3 .3 :9 ઙ 11.3 .3 .3 .3 .3 4౎ ү . . . . 12 :9 11 :7 1 11 11 :: : 11 12 13 1 : 31 2: 31 2: 31 31 31 DŽ ྼ DŽ31 2: : 31 31 31 2 .3 ә DŽ DŽ DŽ DŽ DŽ DŽ DŽ DŽ DŽ DŽ DŽ DŽ ೵ ຯ ຯ ઙ ࠩ ຯ ຯ ິ ߣ ໭ ິ ܻ ຯ 2: ჱ ੀ པ ೵ ஽ ఫ ૧ ௝ ptࠅ ჱ ટ JPࠅ ए ᥃ ‫ٷ‬ ੀ ੀ ૧ ઙ հ ಧ ‫ں‬ ಃ ჱ க ૧ ဇ ྂ TC mbh ဇ ဇ ә ஆ ໴ ฽ ܻ ࠩ ဇ ի ә ဇ FT ә ә ဇ ༬ ᅉ ૧ ྑ ܻ க Qsp ә ૧ ә ಧ ဇ ዇ ૧ ‫ܠ‬ ဇ ዇ ဇ ә ዇ ࠩ ә ә ܲ ‫ڼ‬ᅃ౎ 3117 资料来源 : 国家监管机构(参见附录 A) 。 注: 并不是所有案例从私人运营商接管的第一年起都有可获得数据。 ESSBIO(Empresa de servicios sanitarios del Bio Bio)是智利的一家水务公司。 34%。占智利城市总人口 40% 左右的圣地亚哥(550 万人口),同期无收入 水量水平从 26% 增至 31%。其他几家自来水公司的无收入水量也增长了几 个百分点。这种情况似乎较为反常,因为在通常情况下,大部分智利私营自 来水公司的管理工作良好(Bitran 和 Arellano,2005 年)。造成无收入水量 百分比增长的部分原因可能是系统的扩大,以下事实表明情况可能如此—— 如果用另一种指标衡量,水量损失的增长就要小得多。 47 另一种解释可能源 47. 1999 年至 2006 年期间,智利全国用户数量从 330 万增至 400 万,管网从 3 万公里扩展至 3.6 万公里。 每公里水量损失从日均 34 立方米增至 38 立方米,每个用户水量损失从每天 300 升增至 330 升。如果用 1998 年的数据代替 1999 年的数据作为参考,那么水量的损失呈现稳定状态。至少对于 ESSBIO 水务公 司的案例,如果使用这两项指标衡量,2000 年至 2006 年期间的水量损失减少了。 82 水务公私合作项目的绩效和影响 城市水务事业的公私合作 专栏 3.4 经济最佳渗漏水平概念——以智利的案例解释 在 大 范 围 和 复 杂 的 配 水 管 网 中, 易受到财政刺激的驱动。尽管特许经营 漏水现象不可能完全消除。每套管网都 商也可能会采用降低损失的专业技术, 存在一个最佳的物理损失水平——减少 但在减少漏水方面的投资也许不是最为 水量损失而增加的经济效益即将低于所 经济的选择,需视情况而定。 需成本临界值。不同自来水公司的最佳 智利可能就属于以上情况。1999 年 物理损失水平差异很大,这要取决于项 至 2006 年期间,全国无收入水量整体水 目的具体情况和成本结构(尤其是生产 平从 29% 增至 34%,尽管当时普遍认为, 成本和管网是通过重力还是增压泵站送 水务服务已经在监管机构的监督下实现 水)。对于私人运营商已经控制投资并 了有效运作。由于监管机构是根据无收入 且实施之初漏水量较大的长期特许经营 水量水平为 15%(低于大部分自来水公司 项目,在降低水量损失方面进行的投资 实现的水平)的样本公司设定水价的,无 通常是有利可图的。但是许多公营自来 收入水量的增长并没有通过较高的水价 水公司也在减少漏水方面取得了良好的 转嫁给用户,从而因此直接影响了运营商 技术成果。在这种情况下,当自来水公 的运营利润率(Ducci 和 Medel,2007 年)。 司转交给特许经营商时,该问题不再是 面对这种经济刺激,一些私营公司可能会 一个单纯的技术问题,而转变成为经济 决定让漏水量增长直至其达到公司算出 问题——特许经营商比公营运营商更容 的经济最佳渗漏水平。 于“最佳渗漏水平”的概念(专栏 3.4)。20 世纪 90 年代智利公营自来水 公司取得了重大进展,减少无收入水量已经不是其最终目标,而是设法将 水量损失降低至最佳经济水平。在有效监管的框架下,以营利为目的的运 营商应该从经济上优化渗漏水平,这可能意味着,如果减少漏水实施投资 的成本超过其所能产生的财政效益,就会适时地允许损失部分水量(Ducci 和 Medel,2007 年)。 亚洲降低水量损失的情况 亚洲 7 个最大、也是最早的特许经营项目在减少无收入水量水平方面的 绩效参见图 3.12。亚洲特许经营商的绩效似乎颇具多样性——在管网高度老 城市水务事业的公私合作 水务公私合作项目的绩效和影响 83 图 3.12 东南亚 7 个公私合作项目的水量损失情况(以无收入水量水平计算) 80 66 66 59 58 ࿮๭෇຤ଉDŽ&Dž 60 53 52 50 49 40 38 40 32 30 27 20 12 0 31 ౅ઙ 2: አ൶ 31 े‫ٳ‬ 31 े‫ٳ‬ 31 ౅ઙ 31 ‫ڜڏ‬ 31 ල‫ގ‬ * * * * * * * ౎ ౎ ౎ ౎ ౎ ౎ ౎ 8. க 3. ႜ 9. ჯ 9. ჯ 8. க 6. ౅ 4. ჱ 17 9: 16 16 17 16 17 :: ဇ :9 ՚ :: ჱ :: ۫ :: ۫ :: ჱ 11 ဇ )2 ՠ )2 ༬ )2 ဇ )2 ჱ )2 ՠ )2 ဇ ઠ ୱ ோ ౅ ဇ ୱ ౅ க ‫ݤ‬ Ӑ ‫܈‬ ౅ ‫ݤ‬ ‫܈‬ )3 ࡔ ᆇ ‫܈‬ ᆇ ዐ ᆇ ࠅຳࢇፕਸ๔ኮമ ፌࢫᅃ౎ຕ਍ 资料来源 : 监管机构或公司数据。 化的前提下,如果想要成功地降低水量损失,就需要专业技术以及开展修复 工作所需的充足资金。 澳门特别行政区的特许经营商业绩极佳,其无收入水量仅为 12%。而马尼 拉和雅加达的特许经营案例则说明,在管网极度老化的情况下,运营商如果不 投入大量资金进行修复,是不可能明显降低水量损失的。雅加达的两个特许经 营项目遭遇了一系列筹资渠道不畅所导致的困难,因此在私人运营将近十年之 后,该地区的水量损失水平仍然居高不下。西马尼拉特许经营项目的财务状况 始终不健康,并逐步陷入破产境地,直至最后被终止合同。随后,该项目被授 权给另一个私人财团,在经营十几年后,水量损失仍然保持高位。相反,东区 的无收入水量水平显著降低,但些进展只是在 2002 年水价重订并恢复财务平 衡之后才开始的。由此增加的收入使得特许经营商可以实施大规模的减少漏水 方案,短短 3 年时间里, (Navarro, 无收入水量就从最初的 51% 降至 30% 2007 年)。 84 水务公私合作项目的绩效和影响 城市水务事业的公私合作 合同管理在降低水量损失方面的效率 图 3.13 比较了 14 个合同管理在引入私人运营商之初和合同结束之时达到的 无收入水量水平。这些项目服务涉及的总人口将近 1 500 万(占到由私人运营商 根据合同管理提供服务且至少达 3 年的发展中和转型国家人口中的 75% 左右)。 合同管理在降低无收入水量水平方面的整体绩效喜忧参半。在能够收集 到相关数据的 14 个合同中,只有不到一半数量的案例明显降低了无收入水量 (约旦河西岸和加沙地区的加沙城、科索沃、赞比亚、阿根廷拉里奥哈省、 委内瑞拉玻利瓦尔共和国莫纳加斯州和约旦安曼)。其他 5 个案例未出现明 显变化(加蓬、特立尼达、委内瑞拉玻利瓦尔共和国拉腊州、南非约翰内斯 堡和乌干达坎帕拉),3 个案例的无收入水量水平甚至提高了(乍得、莫桑 比克和亚美尼亚埃里温)。 图 3.13 14 个合同管理的水量损失情况(以无收入水量水平计算) 90 ࿮๭෇຤ଉDŽ&Dž 75 60 45 30 15 0 * * * * * * * * * * * * * DŽ5 ࡔ )5 )6 )5 )4 )4 )5 )8 )7 )4 )5 )5 )6 )5 Dž ेຯ ࠌࢅ ‫ڥ‬ ࿒ ࿦ ࡘ જ ჱ ‫׭‬ த ઙ ‫ٳ‬ ਖ਼ Ԏ ರ ቉ ૛ ໭ ӎ ઙ Բ ෭ Ҿ ಃ ౅ Բ ຯ े ఎభ ܻ ү ੔ ૛ ࡔ ሢ े ‫ڋ‬ ੀ ૬ ෝ ా ྑ ჱ ઙ ࢅ ൶ ሀ ‫ٳ‬ ༬ ఎ ࡪ ի૧ ౅ པ ࠌ ‫ں‬ ߅ ሀ ெ ߵ ܻ ෭ ࿪ ‫ݥ‬ ෌ઙ ჱ Ү ྑ े ళ ૧ ࢅ ྿ా ի ӂ ઙ ဇ ෌ ࢋ ా ‫ڋ‬ ྿ ሀ ࢇཞ࠶૙ਸ๔ኮമ ࢇཞ࠶૙঳ຐ้ 资料来源 :作者根据各类来源计算得到(参见附录 A)。 注:括号内为经营的年数。 城市水务事业的公私合作 水务公私合作项目的绩效和影响 85 考虑到合同管理的期限较短且其固有的局限性,绩效平平的结果就不会 令人吃惊了。这种安排更利于解决商业损失问题(回报迅速且投资需求不大), 而不适用于大部分损失由物理泄漏造成的情况(通常需要在多年之内实施大 额投资和管道修理)。结果的多样性可能反映了所遇情况的多样性以及每份 合同的设计特质。 一个重要因素值得关注,即水量损失和持续供水之间的关系。在限额配 水但服务平均时长逐步增加的系统中,管网的平均水压往往会上升。除非同 步进行大量修复和改善管网水力状况的工作,否则较高的水压会导致出现新 的水管裂缝和更高的水量损失。这种情况对评估运营商的绩效有实际影响, 在提高供水持续性的案例中,无收入水量指标的演变并不能完全体现出改善 管网水力状况和控制漏水所作出的实际努力。48 本研究评审的众多合同管理 都属于这种情况,显然它们都以限量供水的条件为开始,在供水持续性方面 取得了显著改善。这使得分析说明无收入水量数据变得较为困难。 详细分析每个项目的情况已经超出了本文的研究范围,但是列举的一些 案例说明了分析特定项目中无收入水量演变的复杂性。 在约翰内斯堡(南非),减少无收入水量的责任由私人运营商和市政当 局在一种复杂的框架内共同承担。在合同管理背景下,无收入水量水平并未 降低,但是仔细研究该情况就会发现,大部分管网的物理泄漏率仅为 15%, 损失主要是由城镇用户(他们的用量未使用水表计量)的大量浪费造成的。 合作双方仅在合同最后两年开始处理这个棘手问题,所以合同结束时所取得 的最后成果并未让人感到满意(Marin、Mas 和 Palmer,2009 年)。 埃里温(亚美尼亚)合同管理关注于居民用户用水量的计量方式的转 变——从估算变为水表计量,同时也着重于重新恢复持续供水,这些是该合 同获得的主要成果。无收入水量水平明显上升,这是因为管网平均水压得到 48. 例如,在间断供水的情况下,运营商只要减少服务时长就可以轻而易举地降低无收入水量水平,这 样也可以直接降低水管的平均水压,从而减少漏水量。由于增加服务时长也会相应地增加配水管网的平 均水压,在这种条件下,即使保持无收入水量水平不变,也需要运营商采取积极措施控制漏水并改善管 网水力状况。 86 水务公私合作项目的绩效和影响 城市水务事业的公私合作 增加并且收费水量下降 150%。但是降低水量损失并不是一个优先目标,合同 管理首先关注的是恢复持续供水。 安曼(约旦)的案例较为特殊,因为这份合同管理的优先事项之一就是 降低水量损失。该自来水公司曾遭遇严重的水荒,所以该合同内容与一项由 捐赠人供资的大型管网修复方案同期实施。对降低水量损失起着至关重要作 用的投资方案由政府机构负责实施。事实证明,合同管理的实施过程非常复杂, 土建工程遭遇不断的延期,并且合同也被数次调整。从该案例中可以吸取到 一个重要的教训,即在实施土建工程的过程中,合同双方之间良好的沟通协 作以及现实的合同目标是多么的必要(专栏 3.5)。 3.4.2 水费收缴方面的改善 人们普遍认为,私人运营商在收集水费方面的效率很高,原因很简单—— 在以利润为导向的前提下,征收的水费会直接影响财务状况。强制实施更为 严格的征收政策或提高服务质量可以提高水费收缴率,服务质量提高了,用 户就会更愿意支付水费。但是,在评述水费收缴趋势时,往往很难判断究竟 哪一种因素的作用更大。 私人运营商提高水费收缴率的成绩显然取决于起始水平,但同样也受到 文化和国情的影响。例如,塞内加尔的民众有支付水费单的优良传统,因此 在私人运营商接管项目时,收缴率已经很高了。而在其他地方,私人运营商 往往不得不面对根深蒂固的、不支付水费账单的陋习,以及妨碍强制收费的 各种法律障碍。以上种种困难可能造成进展缓慢。不支付水费账单的行为通 常是由多年来的不良服务引发的,改变这一习惯还需要时间。 拉丁美洲提高收缴率的情况 拉丁美洲拥有最多的在水费收缴方面有可获得数据的公私合作项目,这 让我们有机会来观察几个国家之间的差异。图 3.14 说明了 16 个大型特许经营、 租赁经营和资产剥离项目(总计为 2 800 万人口提供服务)在经营几年之后实 现的水费收缴率增长情况。 不同国家的绩效大不相同。 巴西(大坎普、坎普斯、利梅拉、尼泰罗 城市水务事业的公私合作 水务公私合作项目的绩效和影响 87 专栏 3.5 约旦安曼将合同管理和大规模修复工程结合起来降低水量损失 安曼的合同管理说明了在合同管理 对未能实现合同的无收入水量目标负 背景下评估私人运营商贡献的难度。公 责。此外,还设立了特别项目监督机构, 私合作只是为了能够完全修复安曼配水 以便政府作为合作的另一方更好地发挥 管网而实施的重大投资项目的一个方面 作用。 (约 2 亿美元)。该方案旨在将设计欠 随着方案的推进,又遇到了另一个 佳的水力系统转变为经过良好规划的水 问题:限量供水逐步减少之后,管网平 力系统,该系统能够通过水库进行重力 均水压增大,导致漏水量猛增。2004 年, 送水。合同管理应当确保签约的运营商 运营商不得不修复多达 5.5 万处泄露点。 经验丰富,可以平稳地处理重大结构变 合同结束时,该运营商已经凭自身力量 动、减少服务中断和新设施运营的效益 更换了约 600 公里水管,接近整个管网 最大化。 的 10%。合同管理两度延期,以便将私 该市限量供水形势严峻(用户平均 人运营商的经营维持至完成 2006 年基建 每天可以接到自来水的时间低于 4 个小 投资计划。合同结束时,无收入水量已 时),降低水量损失是该方案的当务之 从 51% 降至 42%。这种进展非常明显, 急,然而它取决于由政府实施的修复方 即使其远远低于原定目标。与此同时, 案和由私人运营商实现的运营改进。双 供水平均时长翻倍。 重责任在合同原稿中却并未得到清晰的 可以从该案例中吸取一些重要的 认定。此外,该合同强加给运营商更大 经验教训。尽管双方最终都认为原定的 的目标,并通过迅速罚款的形式予以支 25% 无收入水量目标不符合实际,但是 持。该目标就是——经营的第一年内无 由于拖延协商此问题,导致其不能在早 收入水量水平应当减少 10%,到第四年 些年专注于可产生更大成果的工作。由 结束时水量损失应当降至 25%(无收入 于运营商的绩效取决于政府能否及时实 水量水平大致减半)。 施投资方案,这增加了跟踪绩效难度。 负责实施土建工程的政府机构遇 最后,管网水力状况产生大幅波动,导 到了严重的合同延迟事件,因而在合同 致在实际工作中用于衡量漏水的基本参 早期就出现了困难。协调多家承包商的 照点不断改变。在这种背景下,回想起 工作非常复杂,导致在工程实施过程中 来,用无收入水量百分比作为衡量运营 发生了更多的延迟事件。第一个两年进 商绩效的唯一合同指标记录水量损失并 行紧张的讨论之后,大家一致认为该目 施以严厉的罚款似乎是一个错误。 标被定得过高,所以私人运营商不应该 资料来源:El-Nasser,2007 年。 88 水务公私合作项目的绩效和影响 城市水务事业的公私合作 图 3.14 拉丁美洲公私合作项目水费收缴率的增长情况 100 80 ኙ๭຤‫&ڦݯ‬ 60 40 20 0 * * * * * * * * * * * * * * * * 1౎ :౎ 1౎ 7౎ 7౎ 5౎ 6౎ 5౎ 6౎ 5౎ :౎ ౎ 6౎ 1౎ 2౎ 3౎ 5 11 :: 11 11 11 11 11 11 11 11 11 :: 1 1 11 11 1 1 .3 .2 .3 .3 .3 .3 .3 .3 .3 .3 .3 2 .3 .3 .3 .3 . :8 :6 :4 :9 :9 12 11 12 :: 11 11 :7 11 :7 :8 :: 2: 2: 2: 2: 2: 31 31 31 2: 31 31 2: 31 2: 2: 2: DŽ DŽ DŽ DŽ DŽ DŽ DŽ DŽ DŽ DŽ DŽ DŽ DŽ DŽ DŽ DŽ ྂ ‫ݤ‬ ຯ ߣ ໭ ܻ ຯ ೵ ຯ ຯ ᅉ ઙ ິ భ ჱ ჱ Ү ฽ ૧ ჱ ટ ए ᥃ ੀ པ ೵ ஆ ஽ ptࠅ ࢍ ए ૛ ܻ Ҹ ‫ں‬ ಃ ჱ க ‫ٷ‬ ੀ ੀ ໭ ૧ ໴ ન ༬ mbh .ү ຯ ฽ ܻ ࠩ ྂ ౅ ਸ਼ ә ௏ ౷ ྑ Qsp ຯ ᅓ ә ք ઙ ਸ๔౎‫ݻ‬ 4ċ6౎ኮࢫ 资料来源:作者根据公开来源计算得到(参见附录 A)。 伊、马瑙斯和托坎廷斯)和哥伦比亚(巴兰基亚、卡塔赫纳和蒙特里亚)以 及拉巴斯-埃尔阿托(玻利维亚)和瓜亚基尔(厄瓜多尔)的一些公私合作 项目仅在短短几年之内就取得了显著进展。智利大部分区域性公营自来水公 司已经实现了较高的水费收缴率,转交私人运营商之后收缴率通常维持在 97% 以上(瓦尔帕莱索是个例外,它为私人运营商提供了实现可观增长的空 间)。阿根廷特许经营商在提高收缴率方面的绩效令人相当失望。Ducci(2007 年)指出,布宜诺斯艾利斯地区的收缴率仅略有提高(7 年内从 90% 增至 94%),而圣菲则没有完全没有变化(2001 年仍然只有 80%)。阿根廷萨尔塔省、 拉里奥哈省和科连特斯省的特许经营商也遇到了困难,因为它无法在用户不 付水费的情况下中断服务(Yepes,2007 年)。 城市水务事业的公私合作 水务公私合作项目的绩效和影响 89 值得注意的是,在私人经营几年之后,许多实现了显著收益的公私合作 项目的水费收缴率仍然低于 90%,甚至低于 80%。哥伦比亚的情况尤其如此, 即便上述 3 个案例中的私人运营商在其他标准上的绩效非常好。这说明,需 要较长时间才能改变不付水费的文化。在卡塔赫纳的成功案例中,运营商只 是在服务持续改善 10 年之后才实现了令人满意的 95% 的收缴率。 撒哈拉沙漠以南非洲从各类用户处收集水费 西非私人运营商在收集水费方面的绩效显现出特别的场景。居民用户的 水费收缴率常常远高于整体收缴率,因为从政府机构处收集水费频频受阻。 一些私人运营商已在居民用户处收集水费方面取得了成功。塞内加尔居民 用户水费支付水平在公共管理的背景下已经达到 98%,并且在私人管理之后该水 平保持不变。尼日尔的家庭水费收缴率从 2001 年租赁合同开始时的 93% 增至 2006 年的 97%。科特迪瓦 和加蓬也实现了较高的居民用户水费收缴率。但是少 数公私合作项目的绩效很差,如几内亚在私人经营 10 年之后没有进展,其居民 用户的水费收缴率始终保持在 60% 左右。达累斯萨拉姆(坦桑尼亚)的案例则非 常罕见,私人运营商接管之后居民水费收缴率反而下降了(合同于次年终止)。 一些案例中实现的高收缴率可能与以下事实有关:在许多国家只有较 富裕的城市人口才可以通过家庭自来水管获取自来水,而最贫困的家庭则使 用社区水塔或者从邻居处购买自来水,因此不会收到月度水费单。塞内加尔 的情况很好地说明了这一点,由于实施了大规模的自来水接入补贴方案, 该国成为地区内通过家庭接入实现的自来水覆盖率最高的国家(2006 年为 79%)。塞内加尔较高的居民用户水费收缴率掩盖了其断网率近年来始终保持 在 10% 至 15% 这样的事实——实际上,虽然相当多的贫困家庭从自来水接入 补贴方案中受益,但是他们最终还是在某个时候被断网了(其中大部分家庭 仍然可以通过从邻居处购买用上自来水)。科特迪瓦也有类似现象发生。 撒哈拉沙漠以南非洲的所有水务公私合作项目中都面临一个主要问 题——难以从公共建筑和政府机构收缴水费。然而这部分水费通常在该区自 来水公司收入中占到相当大的部分。公共部门用户付款不正常是个经常发生 的情况,即使在塞内加尔等地已经成功的公私合作项目中也是如此。私人运 90 水务公私合作项目的绩效和影响 城市水务事业的公私合作 营商缺乏从最终属于其合同伙伴的账户中征收水费的办法,而捐赠人不得不 定期干涉,以提醒政府履行其合同义务。目前已经逐步制定出一些特殊机制 缓解这个问题。在塞内加尔,如果公共机构不支付水费,现在运营商可以向 财政部申诉,后者会进行直接干预。尼日尔已经实施了预付款系统,由财政 部估算出所有公共机构每月应该支付的月度账单,并且在年末予以调整。 南非的情况非常特殊。在种族隔离的年代中,城镇居民不付水费被普遍认 为是一种民间反抗行为,并已成为常规现象。种族隔离结束后,这种行为仍在 继续,影响着所有自来水公司。实践证实,这种习惯很难被改变。由于社会敏 感性,租赁合同(如昆斯敦和斯塔特海姆的租赁合同)采用了独特的设计,将 收缴水费的责任留给市政府。至于特许经营项目,内尔斯普雷特 ( Nelspruit ) 最 大的特许经营项目在征收水费方面经历了众多困难,收缴率下降至 30% 以下, 而海豚海岸的特许经营项目则更为成功, (Palmer, 4 年内从 75% 增至 97% 2003 年)。 大部分合同管理项目在水费收缴情况方面的改善 大部分合同管理在改善水费收缴方面的绩效优良。尽管用户收到的水费 单仍由公有的自来水公司发出,但政府和私人运营商在水费收缴方面共同承 担责任的情况因合同的具体性而有所差异。图 3.15 比较了可获得数据的 15 个 合同管理在引入私人运营商之前和合同结束时的水费收缴率。 似乎水费收缴情况是各个合同管理在有效性方面表现得最为一致的一项 绩效标准。所有记录在案的合同管理都在极短的时间内大幅度提高了水费收缴 率。这些改善往往伴随着服务质量的提高(供水持续性或用户服务),如阿尔 巴尼亚、加沙城(约旦河西岸和加沙地区)、赞比亚、安曼(约旦)、坎帕拉(乌 干达)、拉里奥哈(阿根廷)和埃里温(亚美尼亚)。但在圭亚那和特立尼达 的案例中,虽然收缴率提高了,但是客观上来说,服务质量方面并未获得明显 改善,这说明收缴率提高的主要原因在于更为严格的收费执行力。 加沙城和安曼两地水费收缴率的提高归功于以下几个方面:更严格地执 行收费、广泛的教育活动、运营商和公共主管机构之间的密切合作以及逐步 并大幅度地提高服务质量。安曼的收缴率在合同管理开始时为 83%。前两年 内收缴率实现提高的主要原因是制定了严格的征收政策。随后,由于缓解了 城市水务事业的公私合作 水务公私合作项目的绩效和影响 91 图 3.15 15 个合同管理的水费收缴率提高情况 100 80 ӥ‫ݴ‬Բ 60 40 20 0 * * * * * * * * * * * * * * ຯ ࡔ )7 )6 )6 )4 )5 )5 )5 )5 )4 )4 )4 )4 )7 )6 * ࢅ ‫׭‬ ࿒ த ‫ٳ‬ ఫ ࿦ ჱ ਖ਼ ‫ٳ‬ ዝ ჱ ࡘ ૛ )5 Ԏ ఎ ܻࠌ ෭ ૛ Ҿ ߅ ჱ ໭ Բ Բ ౅ જ ౅ ӎ հ ຯ े ү ‫ڋ‬ ࿪ ࡁ ੔ ሢ ෝ ૬ ઙ ә ૛ ‫ڦ‬ े ా ྑ ൶ ჱ ሀ ఎ ༬ པ ܻ པ ి భ ࡪ ૧ ‫ں‬ ౅ ߵ Ү ߵ ә ሀ ի ෭ ெ Ү Ү ૔ ‫ݥ‬ ઙ े ჱ ళ ෌ ࢅ ా ӂ ྿ ဇ ࢋ ‫ڋ‬ ሀ ࢇཞ࠶૙ਸ๔ኮമ ࢇཞ࠶૙঳ຐ้ 资料来源 :作者根据各类来源计算得到(参见附录 A) 。 注:括号内为经营的年数。加沙城的数据为 2000 年之前的数据。 限量供水的情况并进一步提高了服务质量,收缴率保持持续增长。私人经营 7 年之后,2006 年合同结束,收缴率已经达到 97%(El-Nasser,2007 年)。 加 沙城的水费收缴率从 1996 年的 63% 增至 2000 年的 78%。但是 2001 年之后, 加沙城整体状况急剧恶化,从而导致水费收缴政策难以被贯彻执行。该合同 管理结束时收缴率仅为 53%,甚至比私人运营商接管自来水公司时的水平还 低(Jme'an 和 Al-Jamal,2004 年)。 埃里温 的状况最令人吃惊,5 年内收缴率从不到 20% 增至 80%。运营商 和政府密切合作,同时大幅度提高服务质量,这些努力共同促成了这一成果 的实现(专栏 3.6)。 92 水务公私合作项目的绩效和影响 城市水务事业的公私合作 专栏 3.6 合同管理——亚美尼亚埃里温在提高水费收缴率方面取得的显著成效 埃里温的合同管理案例说明了服务 的认可。此后,许多家庭同意安装水表, 质量和收缴率提高之间的关系,还说明 同时根据协商偿还了部分拖欠的水费。 了政府需要采取适当的政策激励措施来 这种方式使得 2003 年收缴率大幅提高, 支持私人运营商。合同管理开始时的收 随着该市大部分地区逐步恢复持续供水, 缴率为 19%,处于极低水平。起初,为 收缴率仍然得以保持。作为上述方式的 提高水费支付率作出的努力获得了一些 补充,还在用户中开展教育活动,并且 改善,但是到 2002 年,仍然有一半以上 采取具体措施来修复公寓大楼水管的泄 的水费无法收集。 漏点。由此,取得的成效十分明显—— 直到政府于 2002 年颁布一项法令并 合同管理结束时,收缴率已升至 80% 左 通过一条法律后,用户才改变不付水费 右,比公私合作之前的水平增长了 4 倍。 的行为,支付率才得到快速提高。该项 该合同管理案例的实施结果反映了民众 法令允许运营商停止向不付水费的用户 行为的重大改变,也反映了供水和污水 供水,而其中的一些条款则免除了用户 处理服务价值观念的真正转变。 的部分债务,以换取为其安装独立水表 180 24 160 152 20 140 ೝ਩௅න‫ޜ‬ခ้‫׊‬ 120 16 ӥ‫ݴ‬Բ 100 80 12 76 80 60 47 8 40 27 19 4 20 0 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 ๭ण୲ ᆩ຤ऺଉ୲ ࠃ຤‫׼‬ჄႠ 资料来源 :Mugabi 和 Marin,2008 年 ;世界银行项目报告。 城市水务事业的公私合作 水务公私合作项目的绩效和影响 93 3.4.3 生产率和劳动力问题 劳动力问题是水务公私合作的重要组成元素,就业率的下降是人们之所 以对自来水公司管理私有化持反对意见的主要原因之一。Andrés、Guasch 等 (2008 年)以及 Gassner、Popov 和 Pushak(2008 年)的研究结果证实,引入 私人水务运营商通常会导致人员减少和劳动生产率提高。这就产生了矛盾,即 工人是资产的一部分,政府和捐赠人不能忽视裁员导致的社会问题,但是劳动 力成本也是自来水公司成本的重要组成部分,因此不论自来水公司是由私人管 理亦或公共管理,都不能忽视生产率。此外,从公共管理转为私人管理往往会 导致公司文化发生重大变化,影响人员配备、工资水平、职业资格、工作规则 和晋升惯例。为提供更好和更有效率的服务,通常需要聘用更能胜任工作的员 工以取代资质有限或没有资质的员工,由此难免会制定一些裁员措施。 私人运营商、劳动生产率和就业水平 本文分析了 17 个大型长期公私合作项目的劳动生产率的演变情况(从私 人运营商接管之时开始)——按每千名用户所需的员工数量计算(图 3.16)。 大部分私人运营商经常通过裁员和提高覆盖率来扩大用户群这两项措施,大幅 度地提高劳动生产率。生产率较高的地区提高升的幅度较小,这一点不足为奇, 如智利、巴兰基亚(哥伦比亚)、瓜亚基尔(厄瓜多尔)和萨尔塔(阿根廷)。 在一些案例中,为了顺利过渡到水务公私合作阶段,政府需要提前裁员, 以便让合作项目对私人运营商更具吸引力。人员超编最为明显的案例尤其如 此——因为涉及社会敏感问题,私营部门不愿意直接着手处理这类问题。图 3.16 中并未反映裁员情况。 为了更全面地展示公私合作进程带来的结果,图 3.17 说明了拉丁美洲 10 个大型公私合作项目的总计裁员情况。该数据包括签订合同之前 12 个月内签 约政府采取的裁员措施和私人运营商接管后当年(有时候是两年内)直接采 取的裁员措施。至少在某些有文件记录的案例中,工会参与协商了大量协议 [ 智 利、布宜诺斯艾利斯(阿根廷)和瓜亚基尔(厄瓜多尔)]。 图 3.17 证明了一些事情——在水务公私合作的初始阶段都会伴随着自来 水公司的大规模裁员行为。在有文件记录的样本中,裁员幅度从萨尔塔(阿 94 水务公私合作项目的绩效和影响 城市水务事业的公私合作 图 3.16 17 个大型公私合作项目中的劳动生产率演变情况 10 9 8 ௅ഥఁᆩࢽႴᄲ‫ڦ‬ᇵ߾ຕ 7 6 5 5.5 4 4.3 4.0 3 3.5 3.3 2.9 2.9 2 2.3 2.4 2.5 2.1 1.7 1.8 1 1.4 3.0 0.8 0.7 0 ࢍ :4. Ҹ * * * * * * * * * * * * * * * )2 11 ྂ 2: 13౎ ຯ ਸ਼ )2: ౷ 11౎ 7౎ ౎ ౎ ౎ ౎ ౎ ౎ ౎ ౎ ౎ ౎ 6౎ ౎ ౎ 31 * ໴ 8.3 ܻҮ 31 ૧ .3 * :: 6౎ 17 16 17 17 7 6 16 16 5 9 16 17 11 1 1 11 : 1 ք 2.31 31 1 31 31 31 31 31 2: 31 31 31 .3 .3 ු 2:: .ү ຯ 8. 9. :. :. 2. 8. 8. :. 7. 8. 2. :7 : :9 :: :: : :: :: 11 :: :: :9 :: :: 11 ຯ ᅓ : 2: )2 )2 2 )2 )2 )3 )2 )2 2 )2 )2 )3 ә ) ) ) ) ຯ భ ჱ ߣ ໭ ິ ܻ ઙ ઙ ‫ٳ‬ ྑ ܻ ਸ਼ ܻ ઙ ) ༬ ए ܻ ჱ ટ JPࠅ ए ౅ ౅ े ‫ڱ‬ े ન න ૶ ໴ ન ‫ں‬ ಃ ჱ க க ჯ ༬ ా ք ౅ TC ੔ ә ฽ ܻ ࠩ ۫ ဇ ဇ ੔ ෗ ු FT ྑ ਸ਼ ઙۡெዞ ჱዞ ‫ݥ‬ዞ ࠅຳࢇፕ‫ڼ‬ᅃ౎ ฉᅃ౎ຕ਍ 资料来源 : 作者根据公开数据或顾问报告计算得到(参见附录 A) 。 注 : 该数据比较了第一年和可获得数据的最后一年或长期公私合作项目第十年的劳动生产率数据。第一年的 劳动生产率与私人运营商接管时的劳动生产率对应。一些案例在签订合同之前就已经采取了重大裁员措施 (如 布宜诺斯艾利斯、瓜亚基尔和马尼拉) 。卡萨布兰卡的数据包括水务和电力员工。 ESSBIO(Empresa de servicios sanitarios del Bio Bio)是智利的一家水务公司。 根廷) 、 巴兰基亚(哥伦比亚)和圣地亚哥(智利)的 25% 以下直至卡塔赫纳(哥 伦比亚)的 65% 以下。 从人员超编的情况来看,采取裁员措施具有一定道理——多年的政治干 涉和庇护主义造成了这种结果。裁员规模的差异主要由改革前存在的超编程 度决定。在 1994 年的卡塔赫纳,每 15 名员工为 1 000 名用户提供服务,这种 较低的劳动生产率令人失望。最终,约三分之二的员工被解雇。在布宜诺斯 艾利斯,一家国有公用事业公司——国家供排水事业公司(OSN)拥有 8 000 名左右员工,相当于每 9 名员工服务于 1 000 名用户,显然这样的工作效率非 城市水务事业的公私合作 水务公私合作项目的绩效和影响 95 图 3.17 拉丁美洲 10 个大型公私合作项目实施的裁员情况 * * 3౎ 2౎ * * 2౎ :౎ 2:: * * 311 3౎ 8౎ 311 311 ຯ 2. :. 311 2:: ૧ ::. 2:: :9. 2:: 8౎ భ 5౎ Ҹ 8౎ ჱ ::. 3౎ ܻ 6. ຯ) 2:: ໴ࢍ )2: 2:: ౷ຯ 2:: નए )2: ໭) 311 ჱए 2:: * )2: * * * ૶༬ ჱߣ ܻ໴ ಃટ :6. ਸ਼ :4. ᅓ :6. ә ‫)ݤ‬ 12. ࠩ ࠅິ )2: Բჱ )2: པք )2: Բჱ )31 ‫ܻܠ‬ པ੔ ฽‫ں‬ པ฽ པු ྑܻ CJP ߣ୿ Үߵ ߣ୿ ܲࠩ Үߵ ዇૧ Үߵ Үߵ ዇૧ FTT 0 –20 –25 –22 –24 –40 –31 –32 –37 ӥ‫ݴ‬Բ –43 –48 –48 –60 –65 –80 –100 资料来源 : 作者根据各类来源计算得到。 注:ESSBIO(Empresa de servicios sanitarios del Bio Bio)是智利的一家水务公司。 常低(Idelovitch 和 Ringskog,1995 年)。巴兰基亚的情况不同,在公共管理 下的 5 年期间已经逐步采取了大幅度裁员的措施,所以当时的劳动生产率比 较合理,到 1996 年,每 5.5 名员工即可满足 1 000 名用户所需要的服务,因此 在公私合作进程中的裁员规模较小。而在智利的案例中,尽管私人运营商接 管时劳动生产率已经令人满意,但仍然采取了大幅度的裁员措施。 值得注意的是,经过最初的人员调整之后,有文件记录的公私合作项目 的人员数量通常会上升或保持稳定。导致该结果产生的原因一方面在于裁员 后必须补充适当的合格员工;另一方面则是因为许多公私合作项目快速提高 了接入率,进一步需要为先前未得到服务的用户提供服务,用户群增加之后, 无需裁员即可进一步提高生产率。布宜诺斯艾利斯经过最初的大规模裁员活 动之后,在前 4 年期间,员工总数实际上增加了 450 名。瓜亚基尔的情况也 96 水务公私合作项目的绩效和影响 城市水务事业的公私合作 是如此,这与当地的覆盖率快速提高有关(第一个 5 年期间自来水接入数量 增加了 65%)。 实际上,大部分裁员集中发生在拉丁美洲,不过马尼拉(菲律宾)同样 也采取了裁员措施,其人员编制减少了 40% 左右。在其他地方,一些项目 通过自然减员逐步处理人员过剩问题。撒哈拉沙漠以南非洲的一些公私合作 项目即是如此。塞内加尔和加蓬的裁员幅度不大,10 年中仅分别为 15% 和 10%,而尼日尔的人员配置水平至今未受到影响。马普托、卡萨布兰卡和雅 加达的裁员幅度也不大,几年后员工数量下降的幅度低于 20%。 分包问题值得特别注意。只要可能,私人运营商就往往会使用分包商, 因为运营商会具有较大的灵活性。然而,分包现象的产生增加了对公私合作 项目关于就业率影响方面的评估难度,因为它可以部分抵消自来水公司内的 减员。例如,在智利,自来水公司转交给私人运营商之后,对分包商的依赖 增加了。国家监管机构近期开始收集自来水公司分包方面的数据。监管机构 发现,在 2006 年,智利私营自来水公司通过分包商雇佣的工人多于其直接雇 佣的工人。例如,圣地亚哥的一家私营的公用事业公司(大都会供排水事业 公司,EMOS)直接雇佣了约 1 100 名员工,而通过分包商又雇佣了 1 500 名工人。 尽管没有关于自来水公司被转给私营部门后的分包情况数据,但可能性结果 是——智利削减的员工数(各区域自来水公司的合计员工数从 1998 年的 6 600 名降至 2006 年的 4 500 名)某种程度上被分包商增加的员工数抵消(Ducci 和 Medel,2007 年)。 公私合作对工资和工作条件的影响 公私合作项目对劳动力的影响远远超过其对劳动生产率和人员编制水平 的影响。自来水公司的业务是提供服务,实际上员工既是一种成本,也是一 种主要资产。对工作不满的劳动者不可能为用户提供良好的服务。 已发表的研究尚未就私人运营商对劳动力成本的影响(着眼于工资成本 演变,而不仅仅是就业水平和生产率)进行过分析。本研究仅收集到少量平 均工资演变方面的数据。尼日尔、卡萨布兰卡(摩洛哥)和马尼拉(菲律宾) 的间接数据表明在私人管理条件下的工资可能有上涨趋势,但是在科特迪瓦, 城市水务事业的公私合作 水务公私合作项目的绩效和影响 97 公私合作项目的平均工资在 15 年中按不变价格计算后下降了 25%。49 这样的 重要问题值得商榷。 合同管理在劳动力方面的情况 与其他类型的公私合作不同,在合同管理背景下,自来水公司的员工仍 然保留其公务员的身份。尽管私人运营商负责执行日常管理,但一般少有权 力或根本无权处理人员编制、聘用和解雇、工资或晋升事宜(除非以顾问的 角色)。然而,由于合同管理通常被视为广泛采用的提高部门绩效的改革手段, 运营商常常不得不着手处理人员配置过多的问题。 合同管理下自来水公司人员编制的演变情况极其复杂。在一些案例中, 采取自愿调配到其他政府和市政部门的方式来实施裁员,如安塔利亚(土耳其, 从 500 名员工降至 200 名)和安曼(约旦,从 1600 名员工降至 1400 名)。在 其他案例中,员工人数大致保持稳定,如约翰内斯堡(南非)、坎帕拉(乌干达) 和拉腊及莫纳加斯(委内瑞拉玻利瓦尔共和国)。但还有一些案例的员工人 数却明显增加,如埃里温(亚美尼亚)和赞比亚。 在合同管理背景下,私人运营商对人力资源最大的贡献是转让了专业 知识并改变了企业文化。这种贡献难以用数字记录,但是它确实在不断提高 服务质量和运营效率中发挥了重要作用。已发表的文献资料很少分析到这个 问题,但是在对约翰内斯堡合同管理进行的案例研究中有文件记载了该问题 (Marin、Mas 和 Palmer,2009 年),本文特别收录了该部分内容(专栏 3.7)。 3.4.4 对公私合作和运营效率的总结 先前的讨论引用大量案例来说明私人运营商已经在 3 个主要方面有效提 高了自来水公司的效率——即水量损失、水费收缴率和劳动生产率。虽然本 49. 在尼日尔的租赁项目中,私人运营商在第一年将其员工工资增加了 20%。根据卡萨布兰卡的运营商 报告,现场工作者得到的工资是同一工种全国水平的两倍,工长的工资提高了 60% 以上。马尼拉的私 人运营商给出的工资比公营自来水公司的工资多三倍以上(Navarro,2007 年)。科特迪瓦的平均工资下 降了 25%,而售出的每立方米水所需的劳动力成本则实现了减半,大部分节约增效被传递给了用户,因 为水价降低了 35%。 98 水务公私合作项目的绩效和影响 城市水务事业的公私合作 专栏 3.7 南非约翰内斯堡利用合同管理全面重组水务公司 2000 年之前,约翰内斯堡的供水 企业文化。对于此前在旧式官僚文化中 和污水处理服务由 6 个独立的市政部门 工作的员工而言,即将面临一项重大挑 负责:4 个地理部门负责配水和污水管 战。实施这种改变是一个长期、渐进的 网(对 4 个地方议会负责);一个部门 过程,运营商旗下员工在对原有员工进 负责经营污水处理厂;市政中心部门则 行日常培训的过程中发挥了重要作用。 直接处理与用户的关系、收入管理、采 该公司为促进改变采取了许多措施,其 购和财务相关的所有事宜。这种松散的 中之一就是授权基层负责人能够更主动 结构导致员工之间产生了“孤岛思维”, 地参与日常工作,如此利于为用户提供 淡化了义务和责任,用户获得的服务非 高质量的服务或者能够节约增效。在合 常糟糕。为了纠正这种情况,该地区于 同管理期间,每名员工的平均工资按不 2000 年成立了约翰内斯堡水务,作为 变价格计算后增长了 23%。 负责供水和污水处理服务的新的公司化 与这种文化改变并行的是提升新 公营水务企业。在五年期合同管理背景 一代经理和专家的重要努力。合同管理 下引入私人运营商的主要原因——要将 期间共有 693 次晋升调整,最主要的受 约翰内斯堡水务建成可行和高效的水务 益者是在先前的种族隔离时代属于受歧 企业。 视群体的员工。员工总数保持稳定(从 私人运营商的主要职责是组建合并 1999 年 的 2 500 名 增 至 2006 年 的 2 600 起一个新的水务公司,将适当的工作程 名),合同管理期间还补充了 945 名技 序落实到位并负责培训员工。其目标不 术熟练的员工,同样地,其中大部分属 仅仅是设计一个新的组织结构图;最重 于原先的弱势群体。 要的是培养一种注重服务和效率的全新 资料来源:Marin、Mas 和 Palmer,2009 年。 研究采用了间接和不完全的方法衡量效率,但是仍然可以从文献资料和被评 述的案例研究中得出一些相关结论。 特许经营商的运营效率 由于投资和运营相互作用,很难分析特许经营背景下私人运营商的运 营效率。在已发表的文献资料中,关于这方面的证据有限且较为复杂。根据 城市水务事业的公私合作 水务公私合作项目的绩效和影响 99 Bitran 和 Valenzuela(2003 年)的报告,智利在引入私人运营商之后的第一个 两年内效率明显提高。在阿根廷,Estache 和 Trujillo(2003 年)使用了全要素 生产率方法得出结论——布宜诺斯艾利斯和萨尔塔的效率增益很明显,50 但 Casarín、Delfino 和 Delfino(2007 年)估计布宜诺斯艾利斯的效率增益大部分 来自于最初的裁员措施。一些作者强调阿根廷为特许经营项目而落实的监管 计划很薄弱,总体上不利于提高效率。51 马尼拉(菲律宾)的监管机构在外国专家的协助下,详细评估了两个特 许经营项目在 1997 年至 2002 年间的运营效率。52 该评估表明,东区(马尼拉 水务公司)的特许经营商实现了其在最初标书中提报的效率水平。尽管节约 了大量成本,销售量却低于预期水平,继而影响了财政平衡。西区特许经营 项目的结果却大不相同,最终未能实现最初标书中提报的节约增效水平—— 这也是其最终破产的原因之一。53 本研究并不讨论特许经营商在投资方面的效率。54 至于运营效率,被 评述的数据通常显示特许经营商对整体效率具有的积极影响,尽管有些差 异。哥伦比亚的一些特许经营项目(尤其是巴兰基亚和蒙特里亚)在本文 分析的 3 个绩效指标方面取得了明显进展。拉巴斯-埃尔阿托(玻利维亚) 的特许经营项目也是如此,它一直被国家监管机构 —基础卫生监管部门 (Superintendencia de Saneamiento Basico,SISAB)评为该国绩效最佳的大型自 来水公司。澳门特别行政区(中国)和利梅拉(巴西)特许经营商实现的效 率水平可以与发达国家绩效最好的自来水公司相匹敌。形成鲜明反差的是, 50. 只有两个案例有充足的数据,可以进行合理估算。作者指出他们估算的效率平均每年提高 2% 只是 个粗略数值,可能是上限。 51. 参见 Solanes 和 Jouravlev(2007 年)对布宜诺斯艾利斯和 Yepes(2007 年)对萨尔塔、科连特斯和拉 里奥哈省级特许经营项目的研究。 52. 这种评估采用的方法是比较实际经营成本和最初投标时递交的财务预测,根据输入价格变动和水量 变动作出调整。 53. 一个可能更为重要的原因是西区特许经营项目承担了先前公营自来水公司的大部分债务,并且亚洲 金融危机期间(1996 - 1997 年)比索贬值,从而大大提高了其债务偿还成本。 54. 原则上,人们希望特许经营商能够作出对运营效率、服务质量和接入率有积极影响的高效投资选择, 同时在经济刺激的作用下,以及时且低成本高效率的方式进行投资。然而,有人对准予和特许经营商相 关的公司实施土木工程的某些做法表示担忧。控制投资是有效监管的一个重要方面。 100 水务公私合作项目的绩效和影响 城市水务事业的公私合作 阿根廷的特许经营商在水费收缴方面的绩效平平,用户计量率较低使得评估 其在水量损失方面的演变情况变得困难。瓜亚基尔(厄瓜多尔)的运营商明 显提高了水费收缴率,但是在降低水量损失方面没有取得可观的进展。马尼 拉东区的特许经营商在提高效率方面绩效良好,而西区的特许经营商则没有 提高效率。大量案例无法获得全部 3 个指标的对应数据。 哥伦比亚卡塔赫纳和塞内加尔租赁项目背景下实现效率增益的证据 哥伦比亚卡塔赫纳与市政府签订租赁合同的混合所有制公司以及塞内加 尔地区的租赁项目都有详细的可获得数据。这些案例充分说明了一个成功的 私人运营商所能实现的整体运营效率增益(参见图 3.18)。本文采用一种简 单的方法进行分析,即比较经营比率(与运营成本相关的已收缴水费)55 的 演变和平均水费水平的演变。运营比率主要受到两种因素的影响——经营成 本和水费收缴率(受私人运营商控制)的演变以及平均水价(受外部控制) 图 3.18 哥伦比亚卡塔赫纳和塞内加尔租赁项目的效率增益情况 )b*!ߣ୿Բჱਸ਼໴ࢍభ )c*!෗ాेܻ 250 130 200 120 150 110 ӥ‫ݴ‬Բ ӥ‫ݴ‬Բ ၳ୲ሺᅮ ၳ୲ሺᅮ 100 100 50 90 0 80 5 6 7 8 9 0 1 2 3 4 5 7 8 9 0 1 2 3 4 5 199 199 199 199 199 200 200 200 200 200 200 199 199 199 200 200 200 200 200 200 ঢ়ᆐԲ୲ ຤ॏኸຕDŽփՎॏ߭Dž 资料来源 : 作者通过计算得出。 注 : 水价指数表示按不变价格计算(修正通胀)的平均水费水平的演变情况,以 100% 表示公私合作项目 开始时的水平。 . 55 “经营比率”的这种定义使用了每年收集水费的实际金额,与权责发生制会计常用的定义略有不同。 城市水务事业的公私合作 水务公私合作项目的绩效和影响 101 的演变。只要经营比率增速高于水价增速,就会产生效率增益。56 如本章前文所述,这两个公私合作项目在前述 3 个关键效率指标方面(水 量损失水平、水费收缴率和劳动生产率)都取得了明显进展。十多年来,已 征收水费和运营成本的比率在不断增长,从而体现了这种改进,如图 3.18 所示。 在卡塔赫纳的案例中,最初的财务状况比塞内加尔地区糟糕很多,为日后获 取较高的效率增益空间奠定了基础。这两个案例中的平均水价按不变价格计 算后下降了,该事实说明,节约下来的资金中有相当大部分被让渡给了用户。 来自撒哈拉沙漠以南非洲的其他租赁合同的数据展示了一幅复杂的图景。 科特迪瓦国家自来水公司实现的运营效率水平可以与发达国家最优秀的自来 水公司相媲美,尽管国家出现动乱,但近年来该公司的绩效表现出了极强的 复原力。尼日尔的合同沿用了塞内加尔的激励机制设计,实施之初就明显提 高了效率。相反地,尽管几内亚在早期有所进展,但最终结果显示该地区的 整体绩效令人失望。在马普托(莫桑比克),影响合作开展的诸多困难,尤 其是实施修复方案上的延迟,导致其运营效率的提升工作进展缓慢。 合同管理对运营效率的影响 在合同管理背景下,较难评估私人运营商对运营效率的影响。根据每份 合同的具体设计,私人运营商通常在经营成本方面仅享有有限的控制权。在 本文评审的所有合同管理中,人员配置和工资水平仍然由政府负责。 整体效率比(定义为已开列账单且收缴到水费的水量除以已生产且注入 管网的水量)的演变参见图 3.19。这种比率结合了两种指标——无收入水量 和水费收缴,本章前文对这部分内容均有评述。该数据比较了引入私人运营 商之前和合同结束时自来水公司的整体效率比,分析了 12 个无收入水量百分 比和可获得水费收缴率数据的合同管理。57 56. 尽管这种简单的方法清楚地说明了效率增益的实现情况,但它并不适用于所有情况。经营比率的增 速要高于按不变价格计算的平均水价水平的增速,这一事实并不意味着没有取得效率增益,最初水价远 低于完全收回成本水平的情况和大部分水价要用于为投资筹资的情况尤其如此。 57. 这种分析低估了所能实现的整体增益,因为它并未体现可能发生的其他运营效率方面的改善情况, 如使用的化学药剂(处理)和能量消耗情况。 102 水务公私合作项目的绩效和影响 城市水务事业的公私合作 图 3.19 12 个合同管理的整体效率增益 80 70 ኝ༹ၳ୲DŽ&Dž 60 50 40 30 20 10 0 * * * * * * * * * * * ຯ ࡔ )7 )7 )6 )4 )5 )5 )5 )5 )4 )4 )6 * భ ࠌࢅ )5 ‫׭‬ ઙ ਖ਼ ‫ٳ‬ ჱ ࿦ જ ࡘ ࿒ த Ԏ ෭ Ҿ ຯ ಃ Բ ౅ Բ ໭ ઙ ӎ ૛ ܻ े े ‫ڋ‬ ా ੀ ෝ ૬ ሢ ੔ ࡔ ૛ ү ྑ ൶ ሀ ࡪ ‫ٳ‬ ఎ ༬ ࢅ པ ౅ ૧ ఎ ‫ں‬ ߅ ࠌ ߵ ெ ሀ ի ෭ ჱ ‫ݥ‬ ࿪ ܻ Ү ઙ े ళ ྑ ෌ ࢅ ૧ ా ӂ ի ྿ ဇ ઙ ࢋ ෌ ‫ڋ‬ ా ሀ ྿ ࢇཞ࠶૙ਸ๔ኮമ ຳටሏᆐฆ‫ڦ‬ၳ୲ሺᅮ 资料来源 : 作者根据各类来源计算得到(参见附录 A)。 注 : 效率比通过已开列账单且收集到水费的水量除以已生产且注入管网水量计算。 括号内为经营的年数。 尽管这 12 个合同管理的设计多有不同,但是仍然表现出一种十分一致的 模式。在私人管理体制下,其中 10 个案例的整体效率比显著提高,通常范围 在 10% 至 20% 之间。莫桑比克(贝拉和其他城市)和坎帕拉(乌干达)的案 例尽管提升幅度较小,但也显示出效率有所提高。在所有案例中,这些效率 的增益也为改善有关自来水公司的财务状况作出了显著贡献。 可以采用与分析租赁项目相同的方法考察合同管理中运营效率的演变情 况,即对比分析经营比率的演变和按不变价格计算的实际水价的演变情况。 图 3.20 列举了安曼(约旦)和约翰内斯堡(南非)的案例,这些案例的详细 城市水务事业的公私合作 水务公私合作项目的绩效和影响 103 图 3.20 约旦安曼和南非约翰内斯堡在合同管理背景下实现效率增益的实例 )b*!ሀ‫ڋ‬Ҿத )c*!ళ‫ݥ‬ሀࡪాຯԎ 160 130 140 120 ӥ‫ݴ‬Բ ӥ‫ݴ‬Բ ၳ୲ሺᅮ 120 ၳ୲ሺᅮ 110 100 100 80 90 0 2 3 4 5 2 3 4 5 6 1 200 200 200 200 200 200 1–0 2–0 3–0 4–0 5–0 200 200 200 200 200 ঢ়ᆐԲ୲ ຤ॏኸຕDŽփՎॏ߭Dž 资料来源 : 源于作者的计算。 注 : 水价指数表示按不变价格计算(修正通胀)的平均水费水平的演变情况,以 100% 表示公私合作项目 开始时的水平。 数据都作为本研究的一部分进行了收集并且实现了可观的效率增益。 安曼在私人经营的五年中,整体效率比提高了 16%,这来源于无收入水量的 降低和水费收缴率的提高。此外还通过运营成本获得了效率增益,合同管理的实 施让财务状况明显好转,如大安曼自来水公司扭转了 2000 年和 2001 年的财务亏 损状态,2005 年时其净利润为总收入的 16%,2007 年则达到 23%。合同管理与政 府实施的大型投资方案并行,因此这是个双方均为成功作出贡献的鲜明案例。 在约翰内斯堡,合同管理对运营效率和财务强度方面的整体影响都非常积 极。该水务公司从 2001 年的负现金流转为 2004 年的正现金流,2006 年合同管 理的最后一年登记为净利润。合同最后两年期间,一个独立的国家委员会将约 翰内斯堡水务评为南非大城市中绩效最佳的水务企业。一项旨在评估私人管理 对运营效率各个方面产生的影响的详细财务分析发现—无收入水量水平并 未改变,劳动力成本上涨,而且必须支付新费用(如污泥处理)以遵循环境标准。 其实现的效率增益主要源于提高的水费收缴率,此外在一定程度上还得益于污 水处理厂更有效率地用电和使用化学药剂(Marin、Mas 和 Palmer,2009 年)。 104 水务公私合作项目的绩效和影响 城市水务事业的公私合作 3.5 水价 水费水平不是一个与此前评述的三种标准具有相同意义的绩效标准。虽 然定义接入率、质量和效率的“提高”非常容易,但对水费水平的判断却比 较困难,因为水费水平高度依赖于政府采取的水价政策和如何为投资筹集资 金。另外,对不同类别的用户收取的水价鲜有相同,这种情况也增加了复杂性。 尽管低水价似乎有利于贫困人口使用自来水,但是根据发展中国家的实 际经验,低水价的最大受益人是接入自来水的中产阶级受益(Komives 等, 2005 年)。理论上来说,将水价保持在低于可收回成本的水平,通过定期的 政府财政转移支付来实施补偿,如此情况之下,自来水公司仍然可以有足够 的资金支付运营成本、维修和投资需求。但实际上,这种情况很少发生,因 为预算决策可能会被政治的安排所推翻。结果,许多发展中国家的自来水公 司缺少进行必要投资的资金,导致无法扩大自来水管网,无法为生活在城市 边缘区的贫困家庭提供自来水。低水价会更多地损害未接入自来水的城市贫 困人口的利益,因为财务状况差的自来水公司没有资金投入到接入自来水所 需的系统扩建中,最终贫困人口必须从不安全或更昂贵的来源处获取水。 问题的关键在于低水价不一定是好事,因为良好的服务最终也得耗费资 金。当服务质量和接入率差且水价过低时,就无法保证成本的回收以及服务 的可持续性。不论是否引入私人运营商,提高水价始终是公用事业改革的一 项重要内容。如果公私合作的过程中水价有所提高,私人运营商并不一定是 诱因,例如圭亚那的合同管理案例(专栏 3.8)就充分说明了这种情况。 对被评审公私合作项目水价变化的详细分析不在本项研究的范围内。下 文将在一个更具普遍意义的层次上进行讨论,概述影响水费水平的关键因素 和它们将如何在公私合作项目的背景下发挥作用,与此同时,还将利用重大 项目的相关数据对这些因素进行说明。 3.5.1 理论和证据 (1)政府对公 引入私人运营商对水价的影响主要取决于以下三个因素: 私合作项目采取的水价政策,该政策决定了有多少成本将会通过水价收入得 (3)私人 (2)项目开始之前水价和可收回成本水平之间的差距; 到资金偿付; 城市水务事业的公私合作 水务公私合作项目的绩效和影响 105 专栏 3.8 圭亚那在引入私人运营商的同时提高水价 圭亚那公私合作的案例充分解释 需的资金,所以水费涨价只是第一步。 了为什么将引入私人运营商和提高水价 因此,涨价仅仅是一个因素,它与私人 联系在一起会导致误解。该项合同管理 运营商签订的合同一起,共同构成一个 于 2003 年 1 月开始实施,而该国政府于 让自来水公司恢复财务生存能力的更大 2003 年 3 月批准水价上涨 37%。从表面 计划。 上看,关联似乎很明显,但是事实上, 2003 年 合 同 管 理 实 施 之 初, 仅 有 该自来水公司已破产。当时的水价收入 45% 的圭亚那人可以使用自来水,因此 不足以抵偿运营和维护成本,甚至不能 未接入自来水管网的大部分贫困人口并 支付国家电力公司的电费单。圭亚那政 未从这项高补贴的水价中受益。实际上, 府通过免除本应支付给公营电力公司的 许多接入自来水管网的客户也未从中获 电费来补贴自来水公司,同时每年进行 益,因为平均每天供水时长仅 2.5 小时。 预算转拨,确保员工和供应商能够得到 如果要实现可行且可持续的供水服务, 报酬。涨价 37% 后的水费仍远远少于自 提高水价可能是任何改革建议(不论是 来水公司支付其所有运营和维护成本所 公共还是私人经营)中的必要内容。 运营商可通过节约增效实现的成本降低水平。在特许经营的情况下,私筹资 金的成本(以及该成本能否通过投资效率的节约而被抵消)也起到关键作用。 在发展中国家的背景下,很难预测后两种因素将如何结合起来。它们的 影响相反,且各自的影响都可能非常之大。初始水费水平通常很低,58 而水价 的上涨或下降将首先取决于初始水费水平和收回成本之间有多大差距。但是, 在另一方面,经营最糟糕的自来水公司也会提供相当大的效率增益空间。本 章前面的讨论显示,最成功的公私合作项目显著提高了经营效率,但是若要 将成本节约转化更低的水价,还需要有高效的经济监管。 58. 根据 Komives 等(2005 年)的研究,在中东和北非,58% 的自来水公司的水价过低以致无法补偿基 本运营和维护成本。2004 年由欧盟全球水倡议行动对全球 132 家自来水公司组织的另一项调查发现—— 39% 的自来水公司所定的水价无法抵付此类成本。水价能够满足一部分投资需要的公营自来水公司的比 例则更加稀少。 106 水务公私合作项目的绩效和影响 城市水务事业的公私合作 考虑到分析水价和公私合作之间关联的固有困难,可从文献中获取的证 据也不够确凿——而且这也不足为奇。Andrés、Guasch 等(2008 年)发现, 在拉丁美洲,水价随着公私合作项目的实施大幅上升,但是在许多情况下, 这应主要归因于先前的水价低于可收回成本水平的事实。 评估公私合作项目中水价记录的另一种方式是比较公营和私营自来水公司 之间的水价,但是由于公营和私营自来水公司极少在相同的框架下经营,所以这 种方式比较困难。因此,Gassner、 (2008 年) Popov 和 Pushak 的发现,使用众多自 来水公司的采样能够更好地控制诸多外因,这具有特别重要的意义。如上所述, 他们在研究中对比了公私合作项目和公司化的公营自来水公司——在促进财政 可持续性和完全收回成本的框架下经营的自来水公司。这样,Gassner 等人尝试 着对有可比性的项目进行比较。从统计意义上说,公私合作对水费水平没有显著 的影响,有私人参与的自来水公司与类似的公营自来水公司在发展和水费水平上 没有区别。其他来自特定国家数据的已发表证据似乎与这些发现相一致,因为大 部分论文报告的结论都是中立或未给出定论的。 3.5.2 一些公私合作项目中水价的演变 评估水务公私合作项目和水费水平之间的关联可能需要进行全面的财务 和经济分析,所以本研究不包括这些内容。本节讨论了可从中获得相关数据 的少数案例,尤其是西非和拉丁美洲。另外,还更详细地讨论了马尼拉(菲 律宾)经验。在马尼拉,监管机构对私人运营商的效率和效率对水费水平的 影响进行了一项有意思的分析。 西非 过去的 15 年中,西非地区推出的众多公私合作项目沿袭了对发展中国家 来说相对较高的水价标准,其一般较为接近收回成本的水平。59 在科特迪瓦、 尼日尔(租赁)、塞内加尔以及加蓬和马里(特许经营)实行的公私合作项 目中,平均水价的演变参见图 3.21。第一组数据显示了引入私人运营商之后、 59. 几内亚的租赁是个例外,因为一开始几内亚的水价就远低于可收回成本的水平。实施公私合作的 10 年间水价明显上涨,但是没有可获得的年度数据,因而图 3.21 未包括该例。 城市水务事业的公私合作 水务公私合作项目的绩效和影响 107 图 3.21 西非引入私人运营商之后水价的演变 )b*!!ӀփՎॏ߭ऺ໙‫ڦ‬຤ॏኸຕ 140 120 100 ӥ‫ݴ‬Բ 80 60 40 20 0 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 ਸ๔ࠅຳࢇፕኮࢫ‫౎ڦ‬ຕDŽ੔༬‫ྺྑڱ‬2::1౎Dž ੔༬‫ྑڱ‬ ෗ాेܻ ౅නܻ ेರ க૛ )c*!ೝ਩຤ॏ‫ڦ‬ᄇՎ 500 450 400 ‫ݥ‬ዞ݆વ0૬‫ݛ‬௝ 350 300 250 200 150 100 50 0 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 0 1 2 3 4 5 6 199 199 199 199 199 199 199 199 199 199 200 200 200 200 200 200 200 քएభ݆໭ ੔༬‫ྑڱ‬ ෗ాेܻ ౅නܻ ेರ க૛ 资料来源 : Fall 等(2009 年),根据政府资料。 注 : 布基纳法索的供水服务由最近公司化的国家自来水公司经营。图中涵盖了该项内容,以便提供一些 关于在提高财务强度的框架下经营的公营自来水公司状况的参考。首都瓦加杜古自来水生产成本非常高, 这解释了当地水费水平较高的部分原因。 108 水务公私合作项目的绩效和影响 城市水务事业的公私合作 按不变价格计算的水价(修正通胀后的平均水费水平)的演变;第二组数据 便于在水费水平方面对各公私合作项目进行比较。 在 5 个公私合作项目中,有 4 个按不变价格计算的平均水费水平在私人经 营中下降了。降价最明显的是加蓬(2006 年降至特许经营前的一半)和科特迪 瓦(2000 年降至 1990 年水平的 70%)。这两国的用户目前正在享受西非地区 最低的一些水价和最高水平的服务。在塞内加尔,平均水价按不变价格计算后 一直下降,直至 2006 年调整了水价,当时涨价 15%,水价重新回到公私合作 之前的水平。但是塞内加尔的社会福利水价没有变动。2007 年,由于改革的原 因,贫困家庭逐渐可以接入自来水,这些家庭的月均用水量低于 6 立方米,控 制在基本社会生存线范畴,且支付的平均水费仍然低于公私合作之前的水平。 在尼日尔,平均水价适度的有所上涨。水价在合同第四年内上涨,以便 增加公营资产控股公司的资金收入以及提高该部门的自我融资能力;而私人 60 运营商得到的费用则维持不变。 与塞内加尔一样,此次涨价未触及社会划分, 因此贫困家庭支付的水费始终低于公私合作之前的水平(Fall 等,2009 年)。 拉丁美洲 拉丁美洲是过去 15 年中实施公私合作项目数量最多的区域,但是评估公私 合作项目对水价的影响非常困难。20 世纪 90 年代早期,几个国家刚刚遭受到严 重的经济危机。在恶性通货膨胀和汇率大范围变动时期,这些国家难以评估自 来水公司的财务状况,也难以计算怎样的水价能够满足正常制度下对成本的控 制要求。 拉丁美洲实施的绝大部分公私合作都伴随着明显的水价上涨。这种情况 并不奇怪,因为该区域长久以来的水价一直保持着远低于可收回成本的水平。 但是这种状况变得恶化了,因为一些财务设计较差的特许经营试图将私人投 资最大化,导致水价急剧上涨,从而引发公众严重不满。61 60. 在尼日尔的租赁政策下,水价收入由运营商和公营资产控股公司——尼日尔水事业公司 (Societe de SPEN) Patrimoine des Eaux du Niger , 但只有流入 SPEN 的水价上涨, 分享。 而私人运营商的水量费用保持不变。 61. 再比如,科恰班巴(玻利维亚)的情况也是如此,其水价增长超过了收回全部成本所需的金额。在 住宅用户水价的较大增幅中,有部分打算用于向可能使农民受益的大规模基础建设投资。 城市水务事业的公私合作 水务公私合作项目的绩效和影响 109 2006 年之前,阿根廷一直是最大的私人运营商市场,因此阿根廷特许经营 商的水价演变记录难度更大。由于计量率低,用户账单大部分仅靠估算(通过复 杂的公式计算),并未反映实际用水量。2001 年,为应对经济危机,政府紧急下令 冻结水价。最著名的公有化案例是大布宜诺斯艾利斯特许经营,该项目在水价冻 结之前运营了 8 年。监管机构接连地允许大规模提高水价,远远超过通胀水平和 合同原计划规定的水平(专栏 3.9)。实际上,一些作者已经强调了阿根廷对水务 特许经营商的总体监管较为薄弱以及准许以不透明的方式进行水价调整的情况。 这些可能导致了人们对阿根廷私营特许经营商的不满。 智利的情况则大有不同。在 1999 年区域性自来水公司开始转向私营部门 之前,中央政府已经实施了将近十年的大规模公司化改革。大部分公营自来 水公司在转变之时已经非常有效率,并且合格的国家监管机构业已建立。转 向私人运营商之前,水价按不变价格计算后已经翻倍,转交后则继续保持显 著增长。进一步的涨价大多与给规模庞大的污水处理活动筹集治理资金有关, 这也为用户所接受(Ducci 和 Medel,2007 年)。62 在哥伦比亚,卡塔赫纳的项目是本研究中唯一在引入私人运营商后,按不变 价格计算的平均水价有所回落的水务公私合作项目。实际上,哥伦比亚水务公私 合作大多倾向于在状况最差的公营自来水公司中产生,并且其初始水费水平远低 于收回成本的要求——这些情况意味着大多数情况下水价一定会上涨。根据全 国住户调查的两项 2007 年计量经济学研究未在公私合作项目对水价影响方面 得出定论(Barrera 和 Olivera,2007 年;Gomez-Lobo 和 Melendez,2007 年)。 拉巴斯-埃尔阿托(玻利维亚)的案例能够说明评估公私合作项目对水 价影响的困难。与特许经营相伴的是水价结构的重大调整。1997 年,引入私 人运营商后,拉巴斯-埃尔阿托水价平均增长 20%,但是取消了对小规模用 户收取的惩罚性固定费用(Foster 和 Irusta,2003 年)。实际上,这意味着大 部分月用水量较少的贫困家庭降低了水费支出,而其他客户的水费则大幅增 加。判断平均水价上涨 20% 是否合理非常困难。2003 年,拉巴斯-埃尔阿托 62. 作为全面改革的一个结果,污水费比供水水价上涨更多,1990 年每立方米 0.09 美元,而 2006 年,圣 地亚哥的一家私营水务企业(大都会供排水事业公司,即 EMOS)上涨到每立方米 0.45 美元。 110 水务公私合作项目的绩效和影响 城市水务事业的公私合作 专栏 3.9 多次水价重议和用户水价剧增——大布宜诺斯艾利斯(阿根廷)的特许经营 根 据 预 计 平 均水价减少 27% 的投 接管后至 2002 年期间,家庭水费金额平 标 报 价,1993 年 阿 根 廷 水 务 公 司 财 团 均猛增 88%。2001 年至 2002 年经济危机 被授权接手布宜诺斯艾利斯水务特许经 之后,水价被冻结。 营权。运营的第一年,特许经营商商议 在布宜诺斯艾利斯,特许经营商接 将平均水价首次提高 13 个百分点。后 管后,平均每户的水费显著增长。水价 于 1997 年,重新启动了一次重要的谈 上涨不断遭到反对,人们将其称为监管 判,随后水价再次增长 19%,同时还伴 薄弱的典型案例。一个已被提出主要辩 随着水价结构性的重大变革。此外,采 护论点是——引入固定附加费的本意并 用固定附加费的方式向未接入地区扩大 非改变特许经营的财政平衡,但在 1998 服务筹资——由所有接入自来水的客户 年之后,特许经营商在扩大服务覆盖率 付账,以便替未接入自来水的贫困家庭 和污水处理(应该从新的附加费中获得 移除因扩大服务覆盖率而带来的筹资负 资金的两大优先事项)方面进展甚微, 担,同时也为污水处理筹资。Ordoqui - 相关的附加费可能大幅增加了私人运营 Urcelay(2007 年)指出,在私人运营商 商的净收入。 特许经营商的平均水价远低于科恰班巴和圣克鲁斯(该国其他两大自来水公 司的服务地)的水价(分别低大约 21% 和 31%),但是这些价差基本上可以 用诸如地域差异(如水的可获得性)等影响成本的要素来解释。 马尼拉(菲律宾) 马尼拉的两个特许经营案例值得特别关注。其代表了发展中国家中由私 人运营商为最大部分人口提供服务的情况,关于整体效率增益及其对水价影 响的详细分析可从监管机构获得。分析显示这两例特许经营在实际执行上的 差异很大(Navarro,2007 年)。 20 世纪 90 年代中期当地进行了招标活动,此时私人运营商对发展中国家 水务公私合作的前景持乐观态度。招标依据最低水价进行,该结果让即使最 乐观的观察员也非常吃惊。获得特许经营权后,当地水价大幅度降低,东区 城市水务事业的公私合作 水务公私合作项目的绩效和影响 111 和西区的新水价分别仅为招标前的 26.4% 和 56.6%(Dumol,2000 年)。特许 经营商于 1997 年 8 月(亚洲金融危机开始后仅一个月)接管,截至 1998 年底, 菲律宾比索贬值了一半。西区特许经营商继承了公营自来水公司的大部分外 币债务,其财政平衡受到严重影响。 尽管特许经营商提出数次申请,但在 2000 年之前,监管机构一直不允许 水价的调整超过通胀水平。2002 年至 2003 年期间,合同规定的 5 年费率重订 工作之后,水价又发生过一次大幅增长。到 2006 年底,西区的水价是公私合 作之前水平的 250%,而东区仅为 23%(图 3.22a)。 图 3.22 菲律宾马尼拉特许经营(东区和西区)10 年间的水价变化 )b*!ӀփՎॏ߭ऺ໙‫ڦ‬຤ॏᄇՎ 300 250 200 ӥ‫ݴ‬Բ 150 100 50 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 க౅ઙ຤ခࠅິDŽ۫൶Dž ஝౅ઙ‫ڤ‬຤ခᅜິDŽဇ൶Dž )c*!ೝ਩຤ॏ‫ڦ‬ᄇՎ 40 30 Բ໭0૬‫ݛ‬௝ 20 10 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 க౅ઙ຤ခࠅິDŽ۫൶Dž ஝౅ઙ‫ڤ‬຤ခࠅິDŽဇ൶Dž ࿮༬Ⴙঢ়ᆐ 资料来源 :Navarro(2007 年)和马尼拉监管机构 :城市供水和污水处理系统(Metropolitan Waterworks and Sewerage Systems,MWSS)。 112 水务公私合作项目的绩效和影响 城市水务事业的公私合作 图 3.22b 比较了实际水价和假定马尼拉供水服务仍然保持公有制可能收取 的水价。这种假设的水价由监管机构根据公营安排下自来水公司的经营效率 计算得到,考虑到了特许经营商实际投资对相对应水价的影响。结果表明, 经营良好的东区特许经营公司收取的水价可能低于假定水价,即使在 2000 年 准予调整水价之后也是如此。而西区情况正好相反。 尽管结果明显受到用于确定反事实(即如何确定如自来水保持公营状 况时可能会实现的效率水平)的方法的影响,但是确实说明了一个基本问 题,即水务公私合作对水价的长期影响最终取决于私人运营商经营绩效的 好坏。在东区,马尼拉水务公司在经营效率方面的增长收益十分可观,民 众承受的水价保持在较低水平,即使按不变价格计算水价确实(适度地) 上涨了。相反,在西区,特许经营单位不能实现可观的效率增益。尽管迈 尼拉德水务公司获准大幅度提高的水价,但由于该特许经营商继承了先前 自来水公司的债务,导致了运营成本较高,客户因此承担的水费可能比公 有条件下的水费更贵。 3.6 公私合作项目的整体绩效 发展中国家和转型国家大部分水务公私合作项目的绩效在本章的前面几 节已有所介绍。尽管项目背景和数据呈现出多样性,但是已经有一个较为统 一的轮廓浮现出来。在很多案例中,私人运营商已经提高了经营效率、服务 质量、自来水和污水处理服务的接入率。调查结果可大致总结如下几种: 服务覆盖率的扩大。尽管许多公私合作项目已经提高了自来水接入率, 但是在实际绩效中仍然存在广泛的多样性。公私合作项目在提高接入率方面 的绩效程度取决于财务设计。自来水接入范围若要向先前未得到供水的人口 扩大,通常需要在系统扩建方面进行大量投资。对于不同的合同,获得资金 的条件也大相径庭。仅仅依赖于私人投资的几个项目表现得令人失望。 提高服务质量。不能连续供水是大部分发展中国家在供水方面存在的主 要质量问题。在哥伦比亚和西非,几个限量供水条件下开始的公私合作项目 的绩效数据暗示——公私合作可能是扭转系统恶化的有效方式。 提高经营效率。公私合作项目在减少水量流失、改善水费收缴和劳动生 城市水务事业的公私合作 水务公私合作项目的绩效和影响 113 产率方面的可获得绩效数据表明,经营效率是私人运营商积极贡献中最为一 致的内容。 对水费水平的影响。衡量私人运营商的引入对水价的影响充满困难,对 发展中国家的案例而言尤其如此。已发表的研究未能明确公私合作和有可比 性的公营自来水公司的水费水平是否存在明显差异。实施公私合作之后,水 价经常上涨,但并非引入私人运营商直接导致的。 到目前为止,本研究已分别就各个绩效标准进行了分析。许多项目在几 个标准方面记录良好,甚至可以称得上成功,而另一些则仅在几个指标上有 所改善。先前评述的绩效现在必须进行归纳统一。找到最成功的合作案例非 常重要,这不仅是因为它们说明了水务公私合作可以适用于发展中国家,更 重要的是,它们为下一代合同指明了道路。 显然,评估一项公私合作的总体成绩需要某些判断因素。为了了解 1991 年以来签订的 260 多份合同的总体成果,本研究将公私合作项目分为以下 6 类(括号内的数字): 合同到 2007 年底还有效的公私合作项目,私人经营超过 4 年,有充分的 绩效数据可用。这些项目被归为两类:(第 1 类)取得广泛成功的合同和(第 2 类)结果喜忧参半(因为绩效有喜有忧或绩效平平且双方在确定有效合作关 系方面始终有困难)而无法称为成功的合同。 合同到 2007 年底还有效的公私合作项目,但是本研究未收集到绩效数据 或不可能通过评判的公私合作项目。同样地,这些项目被归为两类:(第 3 类) 2003 年以来签订的合同(时间太短,无法通过评判)和(第 4 类)2003 年之 前签订的合同(与分析有关但缺少可用数据)。 合同到 2007 年底时已无效的公私合作项目,因为这些合同到期后未续约 (第 5 类)或者出现冲突后提前终止(第 6 类)。 根据各类公私合作项目所服务的总人口规模,将这项归类的各种结果列于 图 3.23 中(取整数)。1990 年以来,发展中国家和转型国家总共有约 2.05 亿人口 在某个时候经历过水务公私合作项目。其中,超过 1.6 亿人口在 2007 年仍然由私 人运营商提供服务,约 4 500 万人口则由已恢复公营的水务公司提供服务。下文将 讨论各个类别。 114 水务公私合作项目的绩效和影响 城市水务事业的公私合作 合同终止或到期的公私合作项目中涉及 4 500 万人口,这个数字意味着, 在过去的 15 年中,曾经由私人运营商提供服务的四分之一的人口再次由公营 自来水公司提供服务。1990 年以来,只有 24 个国家在经历过水务公私合作之 后恢复了公营制度。考虑到国际金融机构在制定其中许多协议并为之提供财 政支持中做出的努力,这些数字显得尤为重要。如果有任何意义的话,即在 于它强调了与发展中国家引入公私合作方式相关联的风险和挑战的重要性, 而这些国家通常处于经济动荡的环境且机构能力薄弱。 然而,评判最终恢复公营的公私合作项目的绩效并不简单。某些终止 的合同,如达累斯萨拉姆(坦桑尼亚)、科恰班巴(玻利维亚)和布宜诺斯 艾利斯省(阿根廷)的合同,当然可以确定为失败。而某些终止的合同,如 布宜诺斯艾利斯(阿根廷)和拉巴斯-埃尔阿托(玻利维亚)的合同,仍然 为它们的客户带来了可观的效益,即使合同双方的关系逐渐恶化导致其无法 继续。在签订管理合同的情况下,即使私人运营商的绩效令缔约政府完全满 意,某些自来水公司也恢复为公营,如约翰内斯堡(南非)(Marin、Mas 和 Palmer,2009 年)和加沙城(约旦河西岸和加沙地区)。63 在该研究范围的另一端,可归为广泛成功的水务公私合作项目所服务的总人 口约为 5 000 万(专栏 3.10)。包括拉丁美洲(阿根廷、巴西、智利、哥伦比亚和厄 瓜多尔瓜亚基尔)、西非(科特迪瓦、加蓬和塞内加尔)、摩洛哥和亚洲 [ 东马尼 拉(菲律宾)和澳门特别行政区(中国)] 的众多合作关系。必须注意到,这些公私 合作项目中没有一个是完美的。所有的公私合作项目都遇到过某些困难。但是总 而言之,它们的合作随着时间的推移被证明富有成效,为相关人口和政府带来了 明确和持久的效益,为采用公私合作方式进行改革的决策提供了佐证。最重要的 是,公营和私营合作伙伴对这些案例的积极成果都有贡献。 多年后仍然有效但被归为结果喜忧参半的被评审公私合作项目所服务的 人口约为 2 000 万(参见图 3.23)。这些案例包括西马尼拉、雅加达或马普托, 迄今为止绩效喜忧参半甚至令人失望,常常由于实施中困难不断。为保守起见, 63. 很难判断合同管理的绩效,因为其大部分效益通常来自无形资产,如知识转移和公司重组。绩效指 标难以捕捉这些因素,而它们的影响则通常远远超出这类公私合作项目的短暂期限。 城市水务事业的公私合作 水务公私合作项目的绩效和影响 115 专栏 3.10 在发展中国家和转型国家中,成功的城市用水公私合作概述 在拉丁美洲,哥伦比亚脱颖而出, 在亚洲,自从 2002 年重订费率以 总 体 而 言, 其 在 水 务 公 私 合 作 方 面 中 来, 马 尼 拉( 菲 律 宾) 东 区 特 许 经 营 取 得 了 很 多 积 极 的 经 验。 自 来 水 接 入 已 成 为 一 个 成 功 的 经 历, 而 澳 门 特 别 率 增 加、 连 续 供 水 和 经 营 效 率 的 提 高 行 政 区( 中 国) 的 特 许 经 营 多 年 来 一 在许多大型和中等城市都得到实现(巴 直 都 保 持 成 功。 在 澳 门, 私 人 运 营 商 兰 基 亚、 卡 塔 赫 纳、 蒙 特 里 亚 和 索 莱 目前向将近一半的城市人口提供服务, 达), 尽 管 这 些 城 市 时 常 面 临 着 高 贫 其 总 体 经 验 可 以 被 认 为 是 成 功 的。 在 困 率 和 基 础 设 施 恶 化 率 高 的 情 况。 在 经营效率和服务质量方面取得了显著 瓜 亚 基 尔( 厄 瓜 多 尔), 自 来 水 接 入 进 展, 而 且 引 入 私 营 自 来 水 公 司 为 国 率 有 极 大 提 高。 阿 根 廷 和 巴 西 的 几 家 家层次的水务部门改革带来了强劲动 国营公司也在接入率和服务质量方面 力,促使所有供水公司形成问责制。 取得了佳绩。 智 利 的 实 施 背 景 非 常 不 同, 但 也 在 西 非, 公 私 合 作 中 记 载 了 许 多 在转向私营部门后取得了显著的效益。 显 著 成 就( 科 特 迪 瓦、 加 蓬 和 塞 内 加 与 其 他 发 展 中 国 家 的 典 型 情 况 相 反, 尔), 尽 管 该 地 区 也 是 合 同 提 早 终 止 该国的公营自来水公司是在其成为高 率 最 高 的 地 区。 塞 内 加 尔 就 是 一 个 著 效供应商且合格的监管机构已经就位 名 的 成 功 实 例。 通 过 家 庭 自 来 水 接 入 的同时才转让给私人运营商的。然而, 工 程, 它 实 现 了 该 地 区 最 高 的 自 来 水 政府仍从转让中获得了巨大的财务利 接 入 率, 达 喀 尔 提 供 连 续 供 水, 平 均 益, 带 来 了 23 亿 美 元 现 金 收 入, 再 水 价 按 不 变 价 格 计 算 后 得 到 降 低, 城 加上每年来自区域性自来水公司支付 市 水 务 部 门 已 经 能 够 自 筹 资 金 —— 对 的所得税和增值税( Ducci 和 Medel , 于 贫 困 国 家 而 言 是 一 项 卓 著 的 功 绩。 2007 年 ) 的 翻 倍 的 收 入。 1999 年 至 在 科 特 迪 瓦, 一 家 私 人 运 营 商 在 过 去 2006 年期间,私营部门在污水处理方 40 年内一直经营得很成功,接入自来 面投资总额达 12 亿美元,目前,智利 水的人口在 10 年中翻倍(从 350 万增 是 世 界 上( 包 括 北 美 和 欧 洲) 唯 一 一 至 700 万 左 右), 没 有 任 何 直 接 的 政 个 在 不 花 费 任 何 政 府 资 金、 全 部 由 私 府注资而平均水价按不变价格计算后 营部门供资情况下实现全部城市污水 有所下降。 处理的国家。 116 水务公私合作项目的绩效和影响 城市水务事业的公私合作 图 3.23 水务公私合作项目的总体效果(依据服务人口的规模),1992 - 2007 年 ᆶၳLj ࿮੗ᆩຕ਍ DŽ41Dž 3114౎ᅜઠ‫ڦ‬ ৎ೺ၜణ )71* ঳ࡕဠᆭ֖ӷ ධ඗ᆶၳ )31* ᆶၳLj ௽၂‫ࠀׯ‬ ༵മዕኹ )61* )36* ࡗ೺Lj ࿄Ⴤሀ )31* 资料来源 : 作者计算得出。 注 : 括号内为人数,单位 :百万(取整数)。 本研究在该类别中包括了一些项目,虽然收集的有限数据表明其成果是积极 的,但这不足以通过全面的评判(巴西大坎普和马来西亚柔佛州)。值得注 意的是,一个成功的公私合作项目,如东马尼拉的项目,可能在若干年前仅 被归为喜忧参半的项目。成功的改革需要时间,该类别的一些公私合作项目 有可能在不远的将来被证明是成功的。 有很大一部分公私合作项目由于缺乏绩效数据,无法进行评估。2003 年 以来签订的公私合作合同涉及到 6 000 万左右人口,或者说,在 2007 年由私 人运营商提供服务的人口中,占 35% 以上。这些合同中有许多太新而无法通 过评判,其中包括中国(为 2 600 多万人口提供服务)、马来西亚(700 万)、 俄罗斯(1 000 万)和阿尔及利亚(650 万)。该类别还包括经营 5 年多之后 仍然有效但未收集到绩效数据的较早的公私合作项目,如所有新欧盟国家 [ 约 1 500 万人口,有布加勒斯特(Bucharest)、布达佩斯(Budapest)、格但斯克 (Gdansk)、布拉格(Prague)、索非亚(Sofia)和塔林(Tallinn)之类大城市 ] 城市水务事业的公私合作 水务公私合作项目的绩效和影响 117 的公私合作项目 64 ;一些大合同,例如墨西哥 [ 阿瓜斯卡达特斯(Aguascalientes)、 坎昆和萨尔提略 ]、阿根廷(门多萨省)、洪都拉斯(圣佩德罗苏拉)、南非(内 尔斯普雷特)和古巴(哈瓦那,2000 年以来,一家外国私人运营商在混合所 有制公司中经营自来水公司)的合同;许多小城市和城镇的合同(尤其是哥 伦比亚和巴西的合同)。 这份综合评述说明,发展中国家水务公私合作的绩效记录形式多样,有 的项目绩效良好,有的喜忧参半,还有的绩效则较差。拉丁美洲和撒哈拉以 南非洲的经验很好地说明了结果的多样性。在这两个区域内,与涉及 1 600 万和 2 000 万人口的项目终止和到期相对应,有文件记录的成功项目分别让 2 000 万和 2 500 万人口受益。显著的成功 [ 塞内加尔和卡塔赫纳(哥伦比亚)] 与彻底的失败并存 [ 达累斯萨拉姆(坦桑尼亚 )和科恰班巴(玻利维亚)]。 对参与合作的政府和自来水公司而言,合同终止往往被证明是破坏性的,但 是 5000 万人口从成功的公私合作项目中受益的事实也说明,如果需要进行有 效合作,公私合作的方式是发展中国家的可行选择。在政府可以采取的对绩 效不佳的自来水公司进行改革的多种方式中,相比公共经营,公私合作更可 能被视为一种“高风险高回报”的选择。 64. 本研究未评审新欧盟国家水方面公私合作项目的绩效。但是可从 IBNET 数据库(http://www.ib-net. org)获得的有限证据表明,其对提高经营效率有积极的贡献。例如,在人口为 110 万的布拉格(捷 克共和国) ,私人经营的第一个 5 年期间,无收入水量水平从 17% 降至 12%,水费收缴率从 95% 增至 98%,劳动生产率从每 1 000 位客户对应约 8 至 12 名员工提高至仅需约 8 名员工。 4  走向更加可持续的水务公私合作 根据前几章罗列的研究结果和观察意见,本章总结出几项一般性经验。 根据对仍在有效运营中或持相反情况的运营项目实施的绩效评述,20 世纪 90 年代引导发展中国家水务部门公私合作发展的一些早期假设受到质疑,尤其 是那些与水务基础设施私人融资有关的部分。本文无意全面讨论从被评审项 目中获取的所有经验,而且据此认定的经验大部分仍需要更深入的研究。这 些讨论能够为如何改进发展中国家的公私合作,由此进一步促进供排水处理 服务质量与接入率的提高提出自己的重要观点。 4.1 与更高效和更加可持续水务公私合作相关的经验 发展中国家水务公私合作项目的结果各不相同,要确定导致具体项目成 败的主要原因可能是一件极具挑战性的任务。然而,在此项绩效评述中也出 现了与以下两方面相关的一些明晰的模式:(1)引入私人运营商以支持自来 水公司改革的基本理由较为适当;(2)在项目设计中,需要更为现实、提供 恰当监管并充分考虑社会问题。 4.1.1 私营水务运营商的作用与贡献 绩效评述结果表明,20 世纪 90 年代实施公私合作时,多以吸引大量私人 投资为重点,这种情况的出现在很大程度上是被误导了。私人运营商最大的 贡献体现在提高服务质量和运营效率上。已经证明,在大多数情况下,私人 运营商的直接投资情况是令人失望的。高效的私人运营商确实可以发挥积极 的财政作用,但这主要是间接意义上的贡献,即提高自来水公司的信誉,使 其更容易且能以更优惠的条件获得融资。 119 120 走向更加可持续的水务公私合作 城市水务事业的公私合作 私人运营商可提高服务质量和运营效率 绩效评述强调了服务质量和运营效率两大标准——因为从大量公私合作 项目来看,私人运营商在这两个标准上的积极贡献是最为一致的。实际上, 不同合同的结果大不相同。提高的幅度取决于责任和风险的分配,而后者又 被多重因素制约。其中两个因素特别重要:(1)激励结构;(2)在投资责任 由政府承担时,私营合作伙伴与政府之间土建工程实施协议的性质。 对于特许经营而言,运营效率提高的诱发原因直接源于私人运营商通过 节约增效而产生的更多利润。但能否取得效率增益,在很大程度上则取决于 私人运营商面对的监管机构的能力。如果监管不严,私人运营商就会缺乏推 进效率增益的动力,就可能会转而寻求协商提高水价作为最简单的盈利手段。 对于租赁合同 65 和合同管理,通常会在合同中详细说明效率激励措施。 因此,有关进步与收入及激励机制的具体设计直接相关。在租赁合同中,私 人运营商通常获得固定的水量费用,作为承担所有运营成本的回报。这就形 成了对节约增效的直接激励,因为它将直接转化为利润。这种简单方法在科 特迪瓦非常奏效,而在几内亚却被证明有所不足。为尼日尔和塞内加尔制定 的公私合作模式比典型的租赁合同引入了更多的效率激励机制,并对于未达 到无收入水量和水费收缴率方面合同目标的情况设置了处罚。 在合同管理中,收入通常由固定部分和满足合同目标后的可变奖金构成。 关键的因素包括对用来衡量进步的指标选择、基线的可靠性以及用以核验约 定目标是否达成的机制。在圭亚那,由于缺少可靠的基线,也没有明确计算 合同指标的方法,因此在各方之间引发重大冲突,这也成为导致合同提前终 止的一个因素。 投资计划如何实施也非常重要。当私人运营商接管了质量严重恶化的系 统后,如不投入大量维修资金,通常将无法提高服务质量和效率。因此,及 时、高效地实施土建工程对于实现预期的绩效改善至关重要。在特许经营中, 65. 由新成立的私营事业公司负责运营公有系统和收取费用,并在此之后与该系统的公有制所有者分享 收获费用,但系统投资仍由该公有制所有者负责。 城市水务事业的公私合作 走向更加可持续的水务公私合作 121 私人运营商为改善计划提供资金,并直接实施该计划;但在租赁合同和合同 管理中,大部分投资并非私人筹集,实施投资计划的责任通常由公营合作伙 伴承担。然而,存在着运营和投资功能相互分离的潜在风险。可能会面临协 调问题,而且在很大程度上,公私合作项目的成果最终要取决于公共机构毫 不迟延地实施土建工程的能力。实际上,已有多种安排被用于执行公共基金 投资(本章后面讨论)。 私人运营商直接投资量少于预期 在 20 世纪 90 年代,民众普遍希望大量私人投资流入城市水务事业,使 发展中国家的捐赠者和政府能将珍贵的援助资金注入其他社会部门。但这些 预期并没有实现,与其他基础设施部门相比,水务部门只收获了很低比例的 私人投资。 对私人投资者可为城市水务部门的大部分投资需求筹资的预期主要建立 在西欧和北美的经验之上——这些地区的自来水公司的信用风险等级最低。 当地的自来水公司拥有非常稳定且可以预测的现金流。其资产状况通常是众 所周知的,其未来投资需求也是如此。消费者接入自来水管网不成问题,水 价则按照可预测的调整规则确定,通常被设定在可收回成本的水平。由于这 些原因,公营或私营自来水公司一般都能够获得条件非常优惠的私人借款。 而在很多发展中国家,情况却大相径庭。那里的自来水公司很难称得上 是一种低风险且稳定的事业。在城市快速发展的背景下,修缮恶化的供水系 统和扩大自来水管网接入范围,通常都需要大量投资,但在所需投资水平上 也具有极大的不确定性。水价常常远低于可收回成本的水平,监管框架的未 来演变也不确定。此外,最有解决办法的用户往往已为解决用水短缺问题投 资了应对设备(如私有水井、房顶雨水收集箱和过滤器),因此他们反对水 价上涨。最后,很多贫穷家庭难以支付水的全部成本。 实际后果是,私人融资者将大多数发展中世界的水务特许经营视为有风 险的业务。即使在 20 世纪 90 年代后期,国际运营商努力为其新近获得的大 型特许经营项目增加投资,上述情况也很明显。私人银行家一直认为无追索 权项目融资的风险过大,于是在当时要求私人运营商提供以其资产负债表作 为凭证的财务担保,而这一点则又限制了可能投入到水务部门的资金量。此外, 122 走向更加可持续的水务公私合作 城市水务事业的公私合作 20 世纪 90 年代,大多数国家为弥补本国金融市场的不足而借入外币,但由于 经济危机和金融市场动荡,效果适得其反。总而言之,水务私募股本非常昂 贵(投资者往往希望有 20% 至 30% 的年度回报率以补偿其风险),私人借贷 的情况也是如此——除非债权人能够获得额外担保。这种情况严重制约了很 多发展中国家水务特许经营的发展,因为股东和债权人的高回报率很难与维 持低水价和偿还长期投资的需要保持一致。 私人运营商对于投资事务的财务贡献大多为间接贡献 较好的管理不但能改善服务,最终还能使得投资增加。高效的运营限制 了成本,导致更多现金流可用于投资。优秀的服务使用户更愿意支付账单, 更容易提高水费收缴率,也更容易逐渐提高水价以补偿更大部分的投资成本。 所有这些情况会形成一个良性循环。高效运营商更容易获取可用于扩大管网 覆盖率的资金(无论来自政府、捐赠者还是商业银行),而这又能扩大用户 群和增加现金流。正如 Moss 等人(2003 年)所说,较好的管理和增加的投资 是相互关联的,无效管理会迫使提供服务的成本上升,使之更难获得所需的 投资资金。任何融资者——无论是私人、政府实体、捐赠者、用户还是纳税人, 如果不信任服务提供商的管理状况,就不会愿意提供资金。 本次研究所评述的案例,很好地说明了改善管理与增加投资之间的关系。 在公私合作模式下,因私人直接投资而能够用上自来水的人只占估计新增入 网人口(2 400 万)的一部分,但在很多情况下,私人运营商在经营自来水公 司过程中时实现的效率对于达成上述结果至关重要。例如,在科特迪瓦和加 蓬,因为高效运营的原因,十几年来的大部分投资均通过来自现金流的直接 收益注入,不仅未曾借款,而且按不变价格计算的平均水费水平呈下降趋势。 该地扩大自来水接入范围的资金是直接通过用户筹集的,但如果运营商没有 效率,这是无法实现的。在塞内加尔,绩效良好的运营商对于捐赠者而言是 一种实质性的安慰,这让后者确信其投资可改善当地人民的生活,且有关资 产也能得到良好的维护。塞内加尔所实现的运营节约增效使转移到公营资产 控股公司的收益现金流在水价未上涨的情况下逐渐攀升,最终使该部门逐渐 实现资金自筹。塞内加尔的公营资产控股公司现在已经能在没有主权担保的 情况下获得投资资金。 城市水务事业的公私合作 走向更加可持续的水务公私合作 123 4.1.2 需要更现实的设计和执行 案例评估表明,水务公私合作能够为相关人群和政府带来实际利益。但 与此同时,经历了几十年的管理不善后,从外部引进私人运营商也是能解决 困境中自来水公司所有问题的神奇配方。将来的公私合作合同应反映人们对 公私合作所能起到作用的更深刻理解和一种更为适当的风险和责任分配。确 立切合实际的预期对于设定合同目标以及议定仍应由签约政府履行的责任来 说至关重要。 成功的水务公私合作是经过精心设计的水务部门全面改革的一部分 除非是在一个范围更广泛且经过周密计划的部门改革背景下实施,否则 一个公私合作项目无法令困境中的供水公司恢复高效运营,也无法使其财务 状况恢复健康。很多对于城市供水与污水处理服务的生命力至关重要的要素 并不在运营商(无论公营还是私营)的控制范围内。 从这个角度看,可从多种国家如智利、哥伦比亚、科特迪瓦、摩洛哥或 塞内加尔的成功经历中总结出一些重要经验。在所有这些案例中,引入公私 合作模式是中央政府实施的以建立一个能支持财务强度和绩效问责制的水务 部门框架为目的的更广泛改革的一部分。尽管这些国家已经采用了多种公私 合作机制,但都有以可持续的、社会能接受的方式过渡到可收回成本水价的 明确政策。而且在所有这些案例中,公私合作的财务设计均能确保充足的资 金用于扩大服务范围和维修投资,这是能给被服务人群带去实利并使合作关 系可持续化的一个重要条件。在私人和公营运营商共存的国家(如哥伦比亚 和摩洛哥),国家提倡标杆比较管理,以提升服务提供商的竞争意识。在所 有这些案例中,政府在促使公私合作项目最终取得成功方面均发挥了重要作 用,对于积极成果的取得,公营和私营合作伙伴应获得同等的肯定。 相反,大多数已终止或成果喜忧参半的公私合作项目没能解决财务强度 和对结果的问责等关键问题。很多失败的特许经营模式在最初时从财务上说 就不可行,或者是因为设计不良(如科恰班巴),或者是因为一些投标者的 投机取巧行为。制定可信的特许经营监管机制往往比较困难,即使已经证明 这对于公私合作项目的可持续发展能力非常重要。阿根廷是终止合同情况出 124 走向更加可持续的水务公私合作 城市水务事业的公私合作 现最多的国家,其针对大多数特许经营项目的监管机制非常薄弱,无法应对 经济和政治危机。 必须为合同设计现实的目标 水务公私合作项目经常发生的一个问题是——很多合同包含了不切实际 的目标。对于要具备经营强度的公私合作项目而言,如果要让服务提供商承 担责任,则合同指标需要反映现实的目标。在确立这些目标时,政府及其顾 问不能忘记发展中国家的很多城市水务公司是在非常困难的情况下运行的。 因此,需要相应调整在各种情况下对实现目标的预期。 与合同目标密切相关的一个问题——很难设定一个用来衡量项目进展的 基线。在公私合作项目经过了最初几个月的运营之后,常常发现用于衡量绩 效的原始基线不准确。这种情况催生了许多合同重新谈判事例,并引发了很 多冲突,常常会在很关键的最初几年严重影响合同的实施,如安曼(约旦)。 确立一条可靠的基线是一项根本挑战,因为运营不善的自来水公司往往缺乏 所需的设备,难以恰当衡量重要绩效指标,如水量损失水平,并且其运营记 录和用户数据库常常充斥着各种错误。然而令人遗憾的是,这一问题是无法 仅仅通过在投标前引进经验丰富的顾问以确立正确的基线来解决的。 少数公私合作项目采用灵活的方法解决了这个难题。他们认识到,签订 合同时,无法确立一个可靠的基线,因此将建立所需框架的任务留给了私人 运营商。其基线是在项目运营的第一年,在一位独立技术审核员的控制下商 定的。约翰内斯堡 (Marin、 (南非) Mas 和 Palmer,2009 年)成功的合同管理和尼 日尔租赁合同就采用这种方法确立了无收入水量基线(Fall 等,2009 年)。66 建立能取得明显成效的良好合作是需要时间的 很多现在被证明为成功的公私合作项目是花了很长时间才取得明显成效 66. 针对无收入水量的基线对尼日尔和塞内加尔已在实施的租赁合同设计至关重要,因为这是计算私人 运营商收入所用公式的一部分。在塞内加尔,原始合同所用基线是一个粗略估计,事实证明其与实际数 字不同,因而引发了一次较早实施且非常艰难的重新谈判。尼日尔的合同吸取了这一经验,其设计安排 是 : 以私人运营商和政府的联合监督为基础,在一位独立技术审核员的协助下,于合同实施的第一年通 过计算得出实际无收入水量基线。 城市水务事业的公私合作 走向更加可持续的水务公私合作 125 的。例如,塞内加尔的项目用了 10 年之久才取得良好效果,而在承袭相同方 法的尼日尔,在实施了该方案 5 年后,才开始显现出积极的成效。菲律宾马 尼拉东部的特许经营模式在合同签订后的很多年里一直处于资金紧张状态, 只是在 6 年多以后的 2002 年费率重订之后,其绩效才开始出现改善。所以, 改善发展中国家失败的城市水务公司需要时间。 在很大程度上,公私合作项目的成果取决于公营和私营合作伙伴之间的 密切合作关系的发展——这也需要时间。对于合作一方的政府而言,实施公 私合作通常意味着行政管理文化发生了根本性的改变。政府官员需要改变对 水务企业的直接控制和干预运营的旧习,而根据合同规定与水务企业保持一 种恰当的关系。实践证明这一改变非常困难,因为在这种情况下,受托充当 私人运营商监管者的公务员就是过去公营自来水公司的经营者。新监管者也 需要时间理解其组织角色并构建能力。最成功的公私合作项目始终能够得到 签约政府的支持——后者作出了使合作有效开展的持续承诺。这包括愿意根 据不断变化的情况实施调整,以及在任命参与监督和管理的重要人员时作出 正确选择。 从外部引入的私人运营商,即使经验丰富,也需要时间来理解特定自来 水公司的情况,并为必要的措施排列优先顺序,特别是当基础设施严重恶化 且几乎没有什么记录可用时。外来者在了解一个严重恶化的大型自来水管网 (通常没有地图和记录)的水力条件时,其遭遇的困难很容易被低估。即使 有时存在一些实现快速改善的机会,但要为当地人民带来实利,通常需要对 管网维修和升级进行重大投资,同样属于一个长期的过程。该过程包括确定 投资的必要性、筹集资金以及后期土建工程的实施。 发展中国家可以有自己的私营水务运营商 在 20 世纪 90 年代,人们普遍以为,只能与具有着丰富城市供水系统运 营经验的私人公司签署水务公私合作合同。由于那时只有少数几个国家存在 私营自来水公司的情况,这种保守方法意味着大多数市场实际上是被几家国 际大型公司占据。 本次评估的一个重要研究结果——当地私人运营商在最近这些年有了相 当大的发展,截至 2007 年,其所占市场份额已经超过 40%,且其中一些公司 126 走向更加可持续的水务公私合作 城市水务事业的公私合作 绩效良好。很多被归类为取得广泛成功的公私合作项目都是由在自来水公司 经营方面经验有限或没有相关经验的当地私人投资者实施的。在马尼拉东部 (菲律宾)和萨尔塔(阿根廷),通过与经验丰富的运营商合作而实现的专 业运营知识转让,使本国运营商能够在短短几年内补足初始专业知识上的缺 口。在其他案例中,事实证明,曾经在水务部门的施工、设计或咨询业务领 域中拥有丰富经验的投资者能够令人满意地经营自来水公司(如巴西、哥伦 比亚和马来西亚的情况所示)。通常,新运营商只聘请曾在公营自来水公司 工作的经理和工程师,以此获取必要的技术能力(正如国际运营商在进入一 个新国家时所做的那样)。 这表明,人们可能过度强调了在相关领域内拥有丰富经验的投资者的需 求。国际投资者和当地投资者都能够获得来自改进商业定位的效益,而后者 更具了解本国需求和文化的优势。运营和技术经验都很重要,但可以通过其 他多种方式获得。重要的不是当地投资者以前是否经营过自来水公司,而是 他们是否能够确保其团队中拥有经验丰富的人员来经营自来水公司。 4.1.3 对水务公私合作的监管 水务企业这样的自然垄断行业是需要经济监管的,一只有形的手将取代 较为缺乏的市场力量,并确保服务提供商不滥用其垄断地位。但这种理念实 际上并不容易执行。无论政府是否拥有水务企业的所有权,监管者和运营者 之间的信息总是严重不对称。私人运营商可能会滥用其垄断地位以获取不正 当的超额利润。公营水务企业则可能被特殊利益所吸引,导致人浮于事、政 府任命人员获取额外津贴、工作和采购的做法草率,以及缺乏用户导向的意识。 水务公私合作未必比公营水务企业更难监管 在发展中国家这一具有挑战性的环境中,对私人运营商监管难度的关注, 是城市水务公司公私合作项目引发的一个主要争议。实际上,监管者可能会 被拥有巨大财务利益取向的私人运营商俘获。水务公私合作是极为复杂的合 同,而且在很多情况下,缺乏处理复杂事物经验的当地政府所要面对的是极 具实力的跨国公司。但人们可能还会注意到,至少私人运营商是依照培养责 任意识的框架运营的。详细制定的合同将明确绩效目标,并要求定期汇报。 城市水务事业的公私合作 走向更加可持续的水务公私合作 127 在法规制度或合同中规定了水价制定方法——比以往更为透明。私人运营商 如不遵守规定将受到处罚,甚至被撤销合同。最后,较之表现不佳的公营水 务企业而言,公私合作项目接受民间团体的严格审查的意愿要大得多。 建立有效的监管系统有多种选择方案 在发展中国家实施水务公私合作时,遵循的监管框架可分为两大类。在 一些国家,重点是依靠合同进行监管,合同详述所有要素,并且还任命一个 专门小组代表政府监督合同的执行情况;而在另外一些国家,重点则是为水 务部门建立一个广泛的法律和监管框架,通常还要设立一个具有不同程度自 由裁量权的监管机构。实际上,这两种方式之间的差别并不是始终很明显, 评价其有效程度超出了本研究的范围。尽管如此,本次公私合作绩效评述重 点提出了以下观察结果—— 清晰详尽的合同非常重要,无论作为监管的核心, 亦或仅属于监管的一个要素。根据大多数最新文献(Ehrhardt 等,2007 年) 以及本次评估,如果将合同作为要求私人运营商履行责任的一个主要参考点, 在西非、澳门特别行政区(中国)、捷克共和国和摩洛哥等多个地方收效显著。 将对水务公私合作的监管锁定在一个全面监管框架内,如此会导致产生的 效果的差别更加巨大,特别是当新成立的监管机构被授予了极大的自由裁量权 时。在该监管框架中,双方依照这一框架签订合同,但主要工具是法律和法规。 在智利,监管机制非常有效,但在水务事业转向私营部门前,该监管机构已存 在了很长时间,且在转向时就已是受到尊重的可靠参与者。事实证明,在其他 很多地方,组建可信的监管机构是非常困难的,这最终影响了很多合同的执行。 监管机构遇到的困难本身并不令人意外,但建立一套完整的监管框架需 要花费时间,而且这一过程很容易偏离原来轨道。在这种情况下,订立一个 处理明确问题的单独合同可能较为简单。尽管如此,为建立一套强有力的框 架而付出努力可能是值得的,因为一旦建立了监管框架,它就能提供清晰标 准的参考,这将降低各方在协商单个合同或做出调整时的自由度。最后,选 择以合同为重还是以监管框架为重,必须取决于有关国家的具体情况,除其 他事项外,主要包括管理供水和污水部门的法律和监管框架(如有)的类型, 政府当前的机构能力水平,以及决策时参与某项既定合作的紧迫性。 128 走向更加可持续的水务公私合作 城市水务事业的公私合作 透明度必须成为监管的基石 从本质上来说,公私合作模式属于不完全合同,在发展中国家多变的环 境下,自然会随着时间推延调整以适应不断变化的情况。然而,合同重新谈 判已成为一个颇具争议的问题。在很多情况下,这是关起门来秘密进行的, 毫无透明度可言。Guasch(2004 年)对拉丁美洲基础设施公私合作项目的重 新谈判进行了一项综合调查,研究表明很大一部分水务公私合作项目在合同 生效后不久就开始了重新谈判。67 所有这些活动招来了批评,批评认为,私人 运营商利用合同调整来获取财务收益,由此损坏了公私合作方式作为一些国 家提高城市水务公司绩效的可选方案的信誉度。 这一领域显然需要进步。对公私合作合同的持续监督和监管必须完全透 明地、有组织地进行,这一点非常重要。所有公私合作合同都应作为一项标 准政策接受公众监督。必须严格监督和报告合同义务的履行情况,并且作为 一项常规,要将结果告知公众。政府还有义务将每项监管决策的原理和理由 告知公众。对于与水价调整(即使是基于既有合同条款作出的调整)有关或 所有可能影响公私合作项目财务平衡的其他修改而言,都非常重要。在发展 中国家多变的环境下,合同调整也许不可避免,但除非展完全透明化,否则 不能期望它们能够被公众和其他利益相关者接受。这是一个国际金融机构在 执行阶段的介入可能非常有价值的领域—对于管理和制度能力薄弱的国家 来说尤其如此。 4.1.4 纳入社会目标 在很多水务公私合作中,社会问题受到争议。明显地需要作出更多努力 以确保更多公私合作项目能为穷人带来利益。为此,公私合作项目的设计者 必须明确认识到社会目标成本,并将其计算在内,同时还要考虑给穷人提供 67. 根据 1985 - 2000 年间的研究发现,74% 的案例都发生了水务部门重新谈判现象,这一比例远高于 其他基础设施部门的相关事件发生率。Guasch 还发现,水务部门的重新谈判较其他一些部门发生得早, 平均发生于签订合同的 1.6 年后,而且(在大多数情况下)是由私人运营商发起的。必须注意的是,这 项研究采用了普遍定义的重新谈判标准, 其样本包括当前研究未予考虑的合同协议, 如新处理厂的建造、 运营和移交以及类似安排。 城市水务事业的公私合作 走向更加可持续的水务公私合作 129 补贴以及解除用户水价与私人运营商收入之间的联系等方案。此外,公私合 作项目对劳动力的广泛影响也需要进一步研究,以期得到更好地处置。 水务公私合作项目要能更加有利于穷人 本研究表明,总体而言,公私合作项目在接入范围和服务质量方面为当 地居民带来了切实利益,但源于自来水公司的数据很少按照用户收入分类编 排,68 因此本研究无法具体评价公私合作项目对城市贫困人口的影响。 然而,存在一些贫穷家庭从大量公私合作项目带来的管网接入率提高和限 量供水减少中显著受益的间接证据。在贫困率较高并且通过将自来水管网扩建 至以前未获得服务的贫困街区而显著提高了服务接入率的城市,这种情况非常 明显,例如在科特迪瓦、 卡塔赫纳、 塞内加尔、 巴兰基亚和蒙特里亚(哥伦比亚)、 瓜亚基尔(厄瓜多尔)、马尼拉(菲律宾),甚至拉巴斯-埃尔阿托和布宜诺斯艾 利斯(阿根廷)。在哥伦比亚,会根据住宅用户的社会状况以不同的价格向其征 收水费,这一情况使得本项研究能够跟踪受益于新管网连接活动的家庭属性结 果表明,从供水范围扩大中受益的大多数为贫穷家庭。 然而,由于大量可用数据的缺失,多数公私合作项目没有证据可证明其为贫 困人口的生活带来了大量改善。不可否认,很多快速发展中城市的外围地带边缘 居住区的爆炸式发展,使得满足新需求对于所有水务企业司而言都成了非常艰 巨的任务。但是,鉴于发展中国家的可观需求,以及国际金融机构为支持大量公 私合作项目所付出的巨大努力,可以很客观地说,目前的总体结果是令人失望的。 除个别地方以外,水务公私合作给城市穷人带来的好处还不够充分。 水务公私合作项目可为整个社会造福,但在 20 世纪 90 年代初,含蓄假 设的涓滴效应尚未完全实现。私人运营商只是代表缔约政府及按照合同明确 规定的一整套奖励措施和义务运行(希望能够高效运行)的机构。其行为最 终受项目设计控制。确保效率增益被传递给用户且实现该利益在所有社会群 68. 例如,只有哥伦比亚和雅加达(印度尼西亚)有关于穷人接入自来水管网水平的数据,这两个地区 根据由用户收入水平决定的不同水价区间向用户计收水费。只有少数其他案例能提供家庭调查方面的结 果,但很难对它们作出阐释,因为采录的样本与被评估自来水公司的服务范围不符。 130 走向更加可持续的水务公私合作 城市水务事业的公私合作 体中的公平分配是每个政府的责任。政府还必须确保运用设计合理、资金充 足的缓解措施来处理负面影响。 必须在公私合作项目的设计中确认社会目标成本 如果采用与 20 世纪 90 年代公私合作方法截然不同的合同设计方法,水 务公私合作项目能够为最贫困人口提供安全的供水服务和改善的污水处理服 务,这也可以被视为本研究的一个重要结论。政府不能将公私合作项目作为 减轻部门财政负担和摆脱责任的一种手段,而是应该认识到,在未来的很多年, 水务部门需要得到持续的公共支持。实现雄心勃勃的社会目标的确需要成本, 即使计入专业管理能够带来潜在的效率增益,自来水公司的水价收入也不一 定足够承担这些成本。 正确的方法包括先确定优先的社会目标并估算成本,并以此启动设计流 程。当自来水公司的规划现金流不足(考虑了预计的节约增效后)以抵付社 会目标成本时,那么提供额外的财政支持就应成为政府的任务。在为穷人带 来实利方面做得最为成功的公私合作项目是那些由政府提供政府拨款以补偿 水价收入和加速项目进度的项目。一个强有力的例证是哥伦比亚政府依照公 司现代化纲要开发的公私合作项目——政府提供政府拨款用以支持基础设施 严重恶化的贫穷城市中的自来水公司周转。瓜亚基尔(厄瓜多尔)和科尔多 瓦(阿根廷)取得成功的特许经营模式和塞内加尔的租赁经营也提供了可靠 例证。 应考虑为穷人接入管网提供补贴 在发展中国家的很多地区,贫困家庭无法承担供水和污水处理服务的全 部成本。但这些内容属于所有人必须充分获取的基本服务范畴。除了能够提 升社会环境的公平程度,在公众健康和环境保护方面,一旦城市人口密集区 的穷人获得自来水和污水处理服务,即可为全部人口带来重大利益。因此, 在贫困家庭无力支付全部实际费用的任何地区,这些能够成为获取管网接入 补贴(有时甚至是使用补贴)的充分原因。 引人注意的是,大多数成功的公私合作项目都包含某种为穷人提供补贴的 方案。各种机制的运用能够令使贫困家庭承受更多的相关成本。很多私人运营商 城市水务事业的公私合作 走向更加可持续的水务公私合作 131 提供无息贷款,贫困家庭可以通过分期付款的方式支付其新入网费用,例如在布 宜诺斯艾利斯 、 (阿根廷) 拉巴斯-埃尔阿托 、 (玻利维亚)巴兰基亚和卡塔赫纳(哥 伦比亚)以及马尼拉(菲律宾)。其他的公私合作项目则包括大型联网补贴计划, 如在科特迪瓦、瓜亚基尔(厄瓜多尔)和塞内加尔。为穷人提供联网补贴计划的 必要性日益得到认可,最近一些国家和地区为既有的公私合作项目设立了补助资 金,这些资金的捐赠通过基于绩效产出的全球援助合作(GPOBA)机制,项目位 69 于喀麦隆、摩洛哥和马尼拉(菲律宾)。 将用户水价与运营商收入分离可能有其优势 进行水务改革所面临的一个重大挑战是——如何从低得甚至无法抵付运 营与维护(O&M)成本的水平开始,将水价过渡到可收回成本水平。困难主 要源于以下事实:尽管为确保公私合作项目可行需要保证运营商的财政平衡, 但用户一般不愿意在看到明显改善前接受水价增长,而从衰败失修的基础设 施或得切实改善可能会需要很多年。这种状况给公私合作项目的财务设计制 造了一个巨大的困境。 为打破劣质服务、不愿付费以及收入不足的恶性循环,几个公私合作项 目的设计者将水价从私人运营商的收入中分离出来。这项计划使政府和监管 者可逐步调整水价,从而确保水价调整的速度与服务质量和用户付费意愿的 演变保持步调一致。在水价达到可完全收回成本水平之前的整个过程中,政 府还要通过给运营商付款来承担经营亏损。这种方式的优越性在于用户能够 先看到服务的改善后才被要求为之付款;但其局限性则在于只有在其他人(政 府或捐赠者)出资弥补收入缺口时,运营才能维持下去。 以上方法已经被用于西非(几内亚、尼日尔和塞内加尔)的几个租赁合同。 在这些项目中,私人运营商通过水量费获取收入,该水量费包含全部运营与 维护成本,但不包括投资费用——此费用由政府承担。运营商收取的费用由 合同规定,不同于完全由政府控制的用户水价。其基本原理是,在公私合作 69. GPOBA 是一个由世界银行管理的多捐赠方信托基金,旨在通过基于绩效产出的援助机制提高穷人 的基础设施服务获取率。只有将受益家庭连接到自来水管网后,有关补助资金才会被拨付给服务提供商 (更多详情见 http://www.gpoba.org)。 132 走向更加可持续的水务公私合作 城市水务事业的公私合作 项目早期,向用户收取的大部分收入都用于支付运营商费用,而资产控股公 司必须填补资金缺口。随着自来水公司现金流的增长,效率增益和管网接入 范围逐渐扩大,更大部分的水价收入可分配给资产控股公司,直至水费水平 已足以抵消全部运营与维护费用以及投资额,例如塞内加尔的当前情况。70 对租赁合同来说,将私人运营商的收入与水费水平脱钩相对简单,但对于 运营商不仅要负责运营与维护成本,还要承担投资成本的特许经营而言,情况 则比较复杂。几个特许经营项目已经采用间接方法,即政府为一些投资提供补 助融资以降低投资对水价的影响。在本研究所评审的公私合作项目中,雅加达 (印度尼西亚)的项目是唯一一个将用户水价与运营商收入完全脱离的特许经 营权实例。在当地特许经营商通过收取合同规定的水量水费(与租赁合同模式 非常相似)获得收入,而政府可以自由调整用户水价。由于印度尼西亚受到亚 洲金融危机的影响十分严重,同时在有些时期政府不愿意根据通货膨胀情况调 整水价,因此当地的水量水费高出用户水价好几倍。这一做法的灵活性使政府 能够根据社会和经济情况的变化来调整其水价政策,这可能也是雅加达的两个 特许经营项目在严峻形势下依然继续存在的一个重要原因。 必须更好地处理公私合作对劳动力的广泛影响 对劳动力存在潜在的负面影响是人们对私人运营商参与城市水务提出的 一项主要批评。正如第 3 章所讨论的,在很多情况下,劳动生产率的提高确 实伴随着雇用人数的降低。公私合作之初,因人员臃肿现象盛行,发生了很 多大幅裁员事件。尽管从技术和效率角度看,这些事件的发生具有合理性, 但显然也引发了严重的社会问题。 工人是一种资产,因此也是公私合作改革的重要利益相关者。凡需解雇 人员时,应设计适当的资助方案,以减轻对受影响家庭的社会冲击力。即使 与整个经济的总体雇佣情况相比,自来水公司雇佣情况上的变动规模较小, 但上述这些依然是必要的。在几个发生了大规模裁员的案例中,如布宜诺斯 70. 如何在实践中应用这种方法,取决于具体情况。在塞内加尔,公私合作项目开始时的水价水平能够抵付 所有运营与维护成本以及一部分投资额,但在尼日尔,则只够支付运营与维护成本。在几内亚,最初的水 价水平甚至无法抵偿全部运营与维护成本(使用了一笔世界银行贷款以填补财务缺口并支付运营商费用) 。 城市水务事业的公私合作 走向更加可持续的水务公私合作 133 艾利斯(阿根廷)、智利和马尼拉(菲律宾),工人可以协商获取丰厚的补偿, 但本研究无法做出大多数其他公私合作项目的情况是否也如此的判断。几个 公私合作项目通过逐渐减少冗员、鼓励自然消减和自愿计划,避免了雇佣率 骤减。 关于公私合作和劳动力的讨论常常局限于生产率和人员编制问题,但这 个问题其实非常宽泛。引入私人运营商对于自来水公司员工而言具有广泛的 意义,他们一般会因此失去其公务员的身份以及相关待遇。但同时,工作条 件的变化也会带来新的机遇,包括更好的接受培训渠道、更完善的职业规划, 以及职业技能的提高和(希望能实现的)雇员薪水增加。然而遗憾的是,这 些重要问题仍未得到正确理解,如要评估公私合作对劳动力的全面影响,还 需开展进一步的研究。 4.2 新一代的城市水务事业公私合作 公私合作是一项复杂活动,而各发展中国家和新兴国家也存在着极大差 异。本研究提出了关于发展中国家水务公私合作改进范例的一些关键因素, 这些因素可能有助于政府更好将私营机制用于城市水务事业。 4.2.1 以提高效率和服务质量为重点 在 20 世纪 90 年代,人们认为,私人运营商接管城市水务的主要优势在 于其具备提供私人资金的能力。实践表明,这属于一个错误的观点。私营水 务公司所能做出的最大贡献来自于提高运营效率和服务质量。这些优势又会 进一步提高水务企业的信誉,有利于其筹措投资资金。 如果提高运营效率和服务质量是寻求公私合作的关键原因,显然那么要 为实现这些目标提供适当的合作条件并给予更多的关注。从这个角度上来说, 本研究的结果进一步确认了已被知晓的东西,即关键的因素是设计周全、得 到恰当监督的合同,以及健全的政策和监管框架。71 但本研究的结果还反映 71. 欲了解对公私合作设计和实施的良好做法的综合评述,请参见 PPIAF 和世界银行(2006 年)。 134 走向更加可持续的水务公私合作 城市水务事业的公私合作 出时常会被忽视的两个重要因素。 首先,私人运营商带来的收益不是自动产生的。私人运营商并不总能 提供效益。为取得进步,需要认真关注合同设计的细节,特别是制定激励 计划。合同需要得到完善监督,附带严格的报告要求,还要尽可能有独立、 可靠的技术审核员参与绩效监督。运营商和签约政府之间需要建立真正的 合作关系,如此才能更容易地为那些随着时间推移必然发生的问题找到解 决方案。在政府(部门和监管者)内建立机构能力仍然是一个重要挑战, 这样私人运营商和公共主管机构之间才能在平等的基础上形成合作关系, 也正是国际金融机构能够发挥重要作用的地方,正如安曼(约旦)表现的 那样。 72 其次,不同类型的公私合作不可能取得相同的结果。可改进的范围在很 大程度上取决于哪些责任被真正转给了私人运营商,以及合同的实际持续时 间。从这个角度看,公私合作项目分为两大类。合同管理实际上是力度较低 的工具,私人运营商在较短时期内承担相对有限的风险和责任;特许经营、 租赁经营和混合所有制公司均被视为力度较高的工具,私人运营商在较长时 间内承担更多风险和责任。 4.2.2 通过公有和私有混合来源保障长期资金筹集的方案 考虑到私人运营商就整体而言未能达到 20 世纪 90 年代对其寄予的高度 期望,寻求为城市水务事业提供投资资金的替代途径是非常重要的。实际上, 已经出现了多种基于公有和私人来源间不同组合的融资方式。 尽管私人运营商通过借入外币对水务项目进行大规模投资的方式已常常 被证明存在问题,但全部取消私人融资也是错误的。某些中等收入国家(如 智利、中国、哥伦比亚、马来西亚和摩洛哥)的金融市场已经相当成熟,而 在最先进的发展中国家,一些私营水务公司已经能够以合理的利率来筹集本 72. 安曼的合同管理在实施两年后遇到了困难,公营和私营合作伙伴在几个问题上陷入僵局。国际金融 机构应政府要求,支持(通过授权和技术专家)成立了一个编有一支专职的专业人员团队的专门项目管 理机构,以确保政府作为合同管理的对应方能够发挥更加有效的作用。 城市水务事业的公私合作 走向更加可持续的水务公私合作 135 国货币的中长期资金。73 这使得水务特许经营成为对最先进国家而言更为可行 的选项。 但在大多数发展中国家,金融市场发展并不充分,至少其供水公私合作 项目下的部分投资需要吸纳政府和捐赠者资金——这是租赁经营、合同管理 和大多数混合所有制公司通常采用的方法。在这些案例中,私人运营商的投 资贡献是间接的,但却非常重要。私人运营商通过提高运营效率和服务质量, 增强了自来水公司产生投资现金流的实力,提高了公司信誉,这样可以更容 易地并以更优惠的条件筹集资金(无论通过捐赠者还是金融市场)。 长期混合公私合作有多种方案可选 从本研究中得出的一个结论——公私合作项目的传统分类(合同管理、 租赁经营和特许经营)方法已经过时。最终被证明为可持续的大部分项目都 与这些分类不相吻合,特别是考虑投资资金来源时。加蓬和科特迪瓦的项目 是两个极佳案例。在加蓬,合同性质为特许经营,而在科特迪瓦,通常被归 为租赁经营。然而在这两个案例中,大多数投资直接来自于因向用户收取的 水费现金流实施的再投资收益,而没有公共或私人借款。 实际上,在发展中国家长期水务公私合作项目中,新出现的最成功融资 模式基本上属于混合机制。尽管实际合同关系千变万化,但其中确实存在相 同的基本原理。它们将所有商业和经营风险转给私人运营商,投资则依赖于 不同比例的政府和私人混合资金,以及来自用户水费的直接收入。通常来说, 所有方案都需要一些私人投资(至少通过股权出资),但这些投资更多时候 是作为一种确保私营合作伙伴有充足的资金应付危急时刻的手段,而非满足 投资的需求。已经制定了几种方案: 主要依赖直接用户收益筹集投资资金的特许经营。加蓬和马里水电联合公 司的特许经营,每年通过一部分水价收入现金流的再投资,在没有大量合同债务 73. 2007 年,摩洛哥的特许经营商可以获得期限超过 16 年的贷款,而自 1997 年起,该国特许经营商即 能以本国货币借到大约 3 亿美元。在马尼拉(菲律宾) ,马尼拉水务公司部分股票的 2005 年 3 月首次公 开上市(IPO)被证明为非常成功。这是菲律宾证券交易所自 1997 年金融危机以来同时面向国内和国 际投资者发行股票的第一家本地上市公司。该股票被超额认购了 15 倍,募集了 9 600 万美元。 136 走向更加可持续的水务公私合作 城市水务事业的公私合作 的情况下筹集了大部分投资计划所需资金。在摩洛哥,在水价收入之外,工作基 金的特别附加费和新连入管网用户支付的大笔费用(远高于实际联网成本)成为 补充性的投资。在过去 15 年里,在没有任何政府资助的情况下,完全由水价附加 费作为系统扩建资金来源的科特迪瓦公私合作项目,更像是一个混合公私合作项 目而非真正的租赁经营项目,该项目也被归入此类。 西非租赁模式——从公共筹资到现金增殖实现资金自筹。这是从法国标 准租赁方式演变而来的一种特定模式,包括鼓励私营合作伙伴高效经营的附 加目标和惩罚。它在很大程度上依赖于通过资产控股公司实施的公共借贷, 但其目标是在一段过渡期后,部门应实现资金自筹,即利用用户水费负担经 营与维护成本(用运营商费用表示)以及政府债务。74 一部分投资有待私人运 营商筹集或实施。 混合所有制公司,各案例中的融资方案均有不同 。这种方案受到西班 牙公私合作方式的启发。起初,私人运营商先为自来水公司投入一些股权 基金,之后在无论有无担保的情况下皆通过向其主要股东借贷的方式筹集 投资资金。 75 哥伦比亚的几个大城市(巴兰基亚、卡塔赫纳、帕尔米拉和 圣玛尔塔)、哈瓦那(古巴)和萨尔提略(墨西哥)成功采用了混合所有 制公司模式。在欧盟几个新成员国(捷克共和国和匈牙利)中,这种方式 的运用也较普遍。 通过政府补助筹集部分投资资金的特许经营。这种方法将所有三种可能 的融资渠道(政府拨款、私人资金和用户水费)结合起来。以哥伦比亚按照 公司现代化纲要开发的很多水务公私合作项目为例,它们以政府补助带动管 网修复和拓展,同时降低对水价的影响。这种方式也被应用于瓜亚基尔(厄 74. 在塞内加尔,资产控股公司的资金最初由政府以优惠利率向捐赠者借得,而支付了运营商费用后留 给资产控股公司的那部分收入并不足以清偿债务。但随着该部门逐渐运转,分配到资产控股公司的水价 收入部分慢慢增加,最后能够完全支付债务。由于财务状况良好,资产控股公司现在已经能够在没有主 权担保的情况下直接借款。 75. 除其他事项外,这种方法还取决于自来水公司与其主要公营股东之间的合同性质(例如卡塔赫纳的 租赁合同,巴兰基亚的特许经营合同) ,以及自来水公司的信誉和本国金融市场的条件,这些决定了它 能否直接借款,或是否需要提供来自公营或私营合作伙伴的财务担保。 城市水务事业的公私合作 走向更加可持续的水务公私合作 137 瓜多尔),以及科尔多瓦和萨尔塔(阿根廷)。在瓜亚基尔,联网补贴和部 分管网扩建费用由中央政府从电话消费税中转拨的资金提供。根据科尔多瓦 的特许经营合同,市政府仍然负责为自来水管网扩建筹集资金,在萨尔塔, 政府将为污水处理投资提供资助。 几种政府拨款出资土建工程的机制 执行投资计划的公私营合作伙伴之间的协议安排对于公私合作项目的最终 结果有着非常重要的作用。针对公共基金支持大部分投资的情况,实践中采用了 多种方案。本研究评述的案例表明,合作伙伴之间需要形成一种微妙的平衡。这 类投资最好是由运营商或是公共机构掌控,虽然目前基本上尚无定论。 在撒哈拉沙漠以南非洲,实施租赁合同的同时通常还伴随着创建一家 公营资产控股公司,其同时拥有系统并负责大部分土建工程。其绩效记录有 喜有忧。在几内亚,实施投资计划时发生了严重拖延,对公私合作项目的绩 效产生了负面影响。在塞内加尔,资产控股公司——塞内加尔国家水务公司 (Sociéte Nationale des Eaux du Sénégal,SONES)及时高效地实施了投资计划, 在该公私合作项目良好的整体绩效中,这件事被证明是非常有用的。 合同管理案例的投资过程中也发生过重大延期的现象,在这些案例中, 项目包含主要基建工程,并由公营合作伙伴负责。在安曼(约旦),合同管 理不得不延期了两次,以便让负责相关事项的公共机构完成投资计划。公共 投资机构经历的部分拖延是由于繁琐的公共采购规定以及运营商和其公营合 作伙伴之间的协调问题导致的。 很多成功的公私合作项目会将部分投资责任转移给私人运营商,以此减 少土建工程的延期风险。在科特迪瓦的租赁合同中,投资由(主要关注自来 水管网扩建的)私人运营商直接实施。实际上,在例如卡塔赫纳地区的那些 混合所有制公司中,私人运营商运作整个投资计划,在合同管理中也存在相 似情况,即由处在私人管理之下的自来水公司负责投资计划的实施(如约翰 内斯堡的项目)。塞内加尔和尼日尔的租赁合同包括一部分由运营商直接开 展的年度维修工作,有关经费则来自其自己的收入。这一想法在尼日尔和喀 麦隆的租赁合同中得到了进一步发展,在当地,一些捐赠者供资的项目被委 138 走向更加可持续的水务公私合作 城市水务事业的公私合作 专栏 4.1 塞内加尔和尼日尔租赁模式下的私人运营商如何协助促进有效的公共投资 塞内加尔和尼日尔的租赁方案表明, 公 营 自 来 水 公 司 所 付 费 用 30% 至 75% 即使在政府提供大部分投资并且还通过 的价格采购管道和计量工具。 资产控股公司直接实施有关投资的情况 即 使 不 负 责 大 部 分 计 划 的 执 行, 下,高效的私人运营商依然能起到重要作 但塞内加尔的私人运营商也在制定投资 用。将这些责任全部交给政府承担,有时 计划方面发挥着重要作用。基于运营商 被认为是租赁模式的根本缺点,因为无法 的引入,该项目合同规定每三年对政府 保证政府是否能够有效地履行投资职能。 投资计划进行一次修订。这种方法确保 塞内加尔和尼日尔的租赁合同设计中体 资金能够被用于对居民用水服务有真正 现了几个可以降低这种风险的特点。 影响的运营优先事项上,而非投入在经 两处合同都规定,私人运营商每年 营价值存有疑虑的庞大而又不实用的项 需直接执行一部分管网修复投资。除了 目中。除影响投资决策外,私人运营商 能让运营商灵活地实施那些直接影响经 还将对所有土建工程的监督进行例行咨 营的应急工程外,这种合同模式还容许 询。此外,运营商还具有确保这些工作 对采购成本实施持续的标杆比较。由于 适当开展的强烈意愿,因为这些资产今 私人运营商承担部分投资责任,因此很 后必须由运营商来经营。最重要的是, 多项目(如管道)是由运营商和公共机 在任何土建工程获准通过且政府为之付 构共同采购的,这提供了一个有意义的 款前,必须先得到运营商的批准,这为 参考点。最近对尼日尔进行的研究表明, 资产控股公司的员工们严格监督承包商 私人运营商能够以低于订立租赁合同前 的施工提供了强有力的动力。 托给私人运营商实施,以降低其在公私合作项目第一年(也是最关键的一年) 对资产控股公司表现的依赖(专栏 4.1)。76 当项目的投资通过公共渠道筹集时,尽管将实施土建工程的责任转移给 私人运营商似乎是解决因投资与运行分离而引发的问题的方案,但经验表明, 76. 在尼日尔项目最初几年,私人运营商承担了执行由国际开发协会(IDA)资助的自来水管网扩建和 联网补贴计划的责任。在喀麦隆,租赁合同是与价值约 2 000 万美元、需由私人运营商在项目前 3 年执 行的紧急维修性质土建工程施工合同捆绑竞标的。 城市水务事业的公私合作 走向更加可持续的水务公私合作 139 这个问题其实要更加复杂。在几内亚,由于对公营资产控股公司不佳的绩效 感到失望,运营商(直接作为施工公司)逐步负责实施了大部分捐赠者供资 计划。但这项工作对其履行自己的经营责任造成干扰,扭曲了激励的框架, 最终对公私合作项目的绩效产生负面影响。在马普托(莫桑比克),租赁合 同的设计规定私人运营商要负责执行大部分捐赠者供资计划,但实际效果并 不好,某种程度上是因为运营商缺乏实施捐赠者供资项目相关的经验。77 公私合作项目在塞内加尔取得的成功说明可能存在一种有效方式,即将大 型土建工程交给公营资产控股公司,同时将一些责任(包括自来水管网扩建和修 复中的一些土建工程)转给运营商。作为降低新创建的公营资产控股公司绩效不 佳风险的一种方式,委托私人运营商实施一些捐赠者供资应急工程可能是一种 可以考虑的供选方案,但应谨慎采用。根据本研究结果,如何最佳地引导公共基 金投资仍是一个亟待解决的问题。最佳解决方案可能还需视具体情况而定。 4.3 到了缓和争论的时候了 回顾过去,城市水务事业的公私合作引起了争议,但这并不奇怪。20 世 纪 90 年代,水务部门面临着巨大的挑战。很多国家都需要进行重大的结构改革, 这些改革被证明是非常艰难的,并且不可避免地遭遇了来自既得利益者的强 大阻力。很多国家将公私合作看做最佳(有时是唯一的)的改革方案,导致 利益相关者产生了过高期望,而这些期望又被转化为无法实现的合同义务。 因此注定会带来失望。 本研究表明,设计合理且能够成功实施的公私合作项目可以成为改善发展 中国家绩效不佳的自来水公司的运营和财务表现的可行方案。但与最初的预期相 反,水务部门的长期公私合作项目并没有引入填补接入率差距和修复恶化的公用 设施所需的大量国际资金。私人运营商的主要贡献在于提高服务质量和运营效 77. 在马普托, (1) 有关合同提供了以下两类将由运营商执行的土建工程: 基建工程项目(如主干管网修复、 泵站、水厂生产能力扩容等) ,其中运营商要负责投标、订立合同,并按照国家和捐赠者的规定监督工 程的实施 ; (2)涉及自来水配送管网的修复和扩建的委托工程计划,这些运营商可以自己实施或更加灵 活地承包出去。 140 走向更加可持续的水务公私合作 城市水务事业的公私合作 率—这是一个在大量项目中实现但程度不尽相同的绩效。不可否认,本报告并 非对很多水务公私合作的相关问题作定论,很多问题仍待分析。特别是涉及贫困 人群影响力方面的案例,本研究无法对其进行详尽的分析。 随着这些经验教训不断被市场消化,新一代水务公私合作项目逐渐出现,其 机制基于公营和私营合作伙伴之间更为平衡的风险分配。新一代公私合作项目关 注于如何利用私人运营商提高服务质量和运营效率,而非通过其吸引私人资金。 尽管政府要对组织长期融资承担主要责任,但仍出现了几种融资方案,包括由私 在近期, 营部门贡献部分力量的混合方案。 发展中国家新兴私人运营商的数量剧增, 可能会成为迅速提高国家水务公私合作可行性和可接受性的一大发展趋势。 公私合作可以成为发展中国家改善城市水务事业的一种可行方案,但这 并不意味着它应该成为方案列表上的唯一选项。发展中国家也有管理得当的 公营自来水公司——这个事实在 20 世纪 90 年代公私合作的发展洪流中被人 们忽视了。即使在极度贫穷地区,例如布基纳法索、乌干达和柬埔寨首都金 边,世界银行和其他捐赠者过去十年里所支持的几项公共事业改革都已经获 得成功。很多管理得当的公营自来水公司在众多国家中运营,而水务部门的 从业者对如何成功改革水务事业的理解变得更加深刻(Baietti、Kingdom 和 van Ginneken,2006 年)。运转良好的公营自来水公司涵盖以下特征:水价足 以负担成本、劳动生产率令人满意、用户普遍交纳水费和基础设施能够得到 妥善维护和高效运行。为达到这些要求,相关政府必须做出选择,包括制定 合理的水价政策、不干扰运行以及实施对结果承担责任的专业化管理。 在自来水公司的各种改革方案中,将公私合作定性为政府的高风险、高回报 选项可能是公平的,对于体验过从合同管理到租赁经营再到特许经营的所有公 私合作模式的政府而言,情况更是如此。公私合作项目是复杂的安排,很难在发 展中国家薄弱的机构能力和易变的经济环境下实施,而且项目的实施还涉及大 量的交易成本。公私合作方式容易受到既得利益集团的排斥,甚至会成为机会主 义政客的攻击目标,特别是在人们尚未感觉到服务有明显改善的最初几年。最后, 无法忽视一个事实——私人运营商并不一定总能兑现当初的承诺。 相比之下,只在公共部门内部实施的改革改进速度似乎较慢,但也可能会降 低一些政治风险。成功的公营自来水公司经验表明,这些改革对政府提出较高的 城市水务事业的公私合作 走向更加可持续的水务公私合作 141 要求。为取得切实成果,和公私合作项目所做的一样,这些改革需要在整个部门 内,特别是在自来水公司的治理上实施结构变革。同时必须应对反对改革的既得 利益集团。为确保有关服务的财务可持续性,需采用健全的商业管理实践。 尽管根据本研究数据,私人运营商参与城市水务部门业务的行为给许多 国家的数千万人民带来了显著利益,但公私合作的受益范围可能远远超出了 这些成功项目所服务的人群。即使在公私合作项目只为少数用水用户提供服 务的国家,在公营自来水公司之外引入一些私人运营商也可为过去的垄断部 门带来竞争感,增大公有参与者改进其表现、提供更好服务的压力。巴西、 哥伦比亚和摩洛哥等国城市水务部门最近的积极发展提供了很好的例证。此 外,私人运营商在实现扩大城市外围区域管网覆盖率的合同目标时遇到的广 为人知的困难,可能有助于捐赠者将如何为城市穷人提供基本供水和污水处 理服务这一关键性问题提升为首要议程。 现在到了超越“公私”争论的时刻了。国际私人运营商自 2000 年起开始经 营古巴哈瓦那的自来水公司,该结果表明,关于如何逆转表现不佳的城市自来 水公司,这不能被简化为意识形态问题。存在于发展中国家的经营良好的公营 自来水公司与高效的私人水务提供商有许多共同之处。任何政府都需要面对一 个基本决策—国家希望拥有的供水和污水处理服务类型以及准备为其支付多 少钱(通过水价和税收转移)。20 世纪 90 年代公私合作的某些吸引力在于似乎 为一个复杂问题提供了漂亮的解决方案。然而,部门困境的潜在原因不但有技 术和财务上的,也有社会和政治方面的,但这一事实在当时并未得到足够的重 视。设定水费水平、使服务提供商承担责任、作出财务权衡以实现竞争性的社 会与环境目标,这些都是与自来水公司管理方式无关的公共问题,是公营主管 机构无法回避的。私人运营商可以注入活力、提高效率、创造服务和责任文化, 但他们无法使政府从做出意义深远、有时是非常困难的决策需要中摆脱出来。 归根结底,很多国家仍在 1992 年都柏林水务峰会所采纳的原则上不断纠结。该 原则认为,水既是社会福利产品,也是经济产品。在寻找一种社会福利和经济 方面均可行的方式的过程中所遇到的困难,揭示了其属于一个尚未在利益相关 者之间得到解决的深层次根本问题。各个国家如何解决这一挑战,已经远远超 出了自来水公司应该由私人运营商还是由公营机构管理这个单纯的问题。 142 走向更加可持续的水务公私合作 城市水务事业的公私合作 尽管供水与污水处理服务公私合作项目中出现了更为合理的合同协议,即风 险分配更得当、财务设计更合理且所能依赖的运营商群体更多样,但委托私人运 营商提供城市供水和污水处理服务仍然是一项充满挑战的任务,且此时看起来 似乎不大可能成为水务部门的主导模式。然而,私营部门参与活动的范围正在逐 渐扩大。很多仍然实行公营的自来水公司已经向私营部门敞开大门,但并未将管 理责任委托给后者。波哥大(哥伦比亚)的公营自来水公司将其自来水管网的全 部经营分包给了当地的私人运营商。在墨西哥城,私人运营商处理抄表和账单收 缴业务已有十几年。不断增多的公营自来水公司正在效仿北欧高效公营自来水公 司的成熟做法—扩大分包来提高灵活性并控制成本。 私人融资也取得了新的进展,不过不是通过私人运营商本身,而是通过 私人融资者——他们对为绩效良好的公营自来水公司提供融资显示出了越来 越浓厚的兴趣,而且是在没有中央政府担保的情况下。随着本国金融市场的 发展以及公营自来水公司绩效的改善与信誉的提高,这种方式在越来越多的 国家成为一种可能。除通过处理设施建设、运营和移交合同获取私人资金外, 越来越多的公营自来水公司开始通过将股票卖给少数股东(如巴西圣 • 保罗), 或直接从当地私人银行借贷(如哥伦比亚、墨西哥和摩洛哥)的方式获取私 人融资。很多国家在没有国家担保的情况下获得市场融资的渠道不断增多, 这促使公营自来水公司提高其财务和经营表现,进而又帮助其更加公平地与 私营自来水公司进行竞争。 私营部门以多种形式做出很多贡献。没有纯公营的自来水公司,因为大多数 自来水公司的工作内容会在很多方面涉及私营部门(例如与土建工程和服务承包 商或与商业银行的接触)。同样,只有很少的一部分公私合作项目来源于纯私营 的自来水公司(例如智利的自来水公司),而塞内加尔的公私合作项目涉及的政府 机构数量与私营部门一样多。最近,发达国家和发展中国家的公营自来水公司都 已开始在其辖区外寻求合同,而在那些地区它们的法律地位也是私营实体。随着 公有部门和私营部门之间的传统界限越来越模糊,在提高城市水务事业的表现 方面,政府决策者能够自由选择的方案也越来越多。为应对发展中国家城市水务 部门面临的巨大挑战,政策制定者需要获得他们所能得到的所有帮助。现在到了 进一步扩大合作关系、兼容并蓄的时候了。 附录 A  本研究对其绩效予以评审的水务公私      合作项目 表 A.1 本研究对其绩效予以评审的水务公私合作项目 服务人口 经济体 公私合作类型 绩效指标 运营年份 数据来源 (百万)a 非洲 乍得 MC S、OE 2000 - 2004 1.1 Bank(SCS) 科特迪瓦 租赁 A、S、OE、T 1961 - 8.7 Gov、Op(SCS) 加蓬 特许经营,MC A、S、OE、T 1997 - 0.7 Gov、Op(SCS) 几内亚 租赁 A、S、OE 1991 - 1998 1.1 Bank(SCS) 马里 特许经营 A、OE、T 2000 - 2005 1.5 Gov(SCS) 莫桑比克 贝拉和其他三个城市 MC S、OE 1999 - 0.6 Bank 马普托 租赁 A、S、OE 1999 - 1.0 Bank 尼日尔 租赁 A、S、OE、T 2001 - 1.8 Gov、Op(SCS) 塞内加尔 租赁 A、S、OE、T 1996 - 4.7 Gov、Op(SCS) 南非 帕尔默发展集团 海豚海岸 特许经营 OE(数据有限) 1999 - 0.05 (2003) 约翰内斯堡 MC OE 2001 - 2006 3.2 Gov、Op(SCS) 帕尔默发展集团 昆斯敦 租赁 OE 1992 - 0.2 (2003),Op 斯塔特海姆 租赁 OE(数据有限) 1995 - 2001 0.05 Plummer(2000) 乌干达 坎帕拉 MC S、OE 2002 - 2004 0.6 Gov(SCS) 赞比亚 赞比亚矿镇 MC S、OE 2001 - 2004 0.3 Bank 143 144 附录 A 本研究对其绩效予以评审的水务公私合作项目 城市水务事业的公私合作 (续表) 服务人口 经济体 公私合作类型 绩效指标 运营年份 数据来源 (百万)a 东亚与太平洋地区 中国 澳门特别行政区 特许经营 OE、T 198x - 0.6 Op 印度尼西亚 巴淡岛 特许经营 OE(数据有限) 1995 - 0.7 Op 东雅加达 特许经营 A、OE 1998 - 3.1 Gov、Op 西雅加达 特许经营 A、OE 1998 - 3.1 Gov、Op 马来西亚 柔佛省 特许经营 OE 2001 - 3.0 Op 菲律宾 东马尼拉 特许经营 A、S、OE、T 1996 - 5.4 Gov、Op(SCS) 西马尼拉 特许经营 A、S、OE、T 1996 - 6.4 Gov、Op(SCS) 欧洲与中亚地区 阿尔巴尼亚 都拉斯和其他地区 MC S、OE 2003 - 0.8 Bank 亚美尼亚 埃里温 MC S、OE 2000 - 1.3 Bank(SCS) 科索沃 贾科瓦和贾科维察 MC S、OE 2002 - 2005 0.2 Bank(SCS) 土耳其 安塔利亚 租赁 S(数据有限) 1996 - 2002 0.6 Bank 拉丁美洲和加勒比地区 阿根廷 布宜诺斯艾利斯 特许经营 A、S、OE、T 1993 - 2006 8.0 Pap、Op 科尔多瓦 特许经营 A、S、OE 1997 - 1.3 Pap、Op 科连特斯省 特许经营 A、S、OE、T 1991 - 0.6 Op(SCS) 拉里奥哈省 特许经营,MC A、S、OE、T 1999 - 0.2 Op(SCS) 萨尔塔省 特许经营 A、S、OE、T 1998 - 1.2 Op、Gov(SCS) 圣菲省 特许经营 A、S、OE 1995 - 2006 1.9 Pap、Op 玻利维亚 拉巴斯-埃尔阿托 特许经营 A、S、OE、T 1997 - 2007 1.5 Pap、Gov 城市水务事业的公私合作 附录 A 本研究对其绩效予以评审的水务公私合作项目 145 (续表) 服务人口 经济体 公私合作类型 绩效指标 运营年份 数据来源 (百万)a 巴西 大坎普 特许经营 OE 2000 - 0.8 IBNET 坎普斯 特许经营 A、OE 1999 - 0.4 IBNET 伊塔佩米林 特许经营 A、OE 1998 - 0.2 IBNET 利梅拉 特许经营 A、OE 1995 - 0.3 IBNET、Op 马瑙斯 特许经营 A、OE 2000 - 1.5 IBNET、Op 尼泰罗伊 特许经营 A、OE 1999 - 0.5 IBNET 巴拉那瓜 特许经营 A、OE 1997 - 0.15 IBNET 佩特罗波利斯 特许经营 A、OE 1998 - 0.25 IBNET (卡布弗里乌) 特许经营 Prolagos OE 1998 - 0.3 IBNET 托坎廷斯州 资产剥离 OE 1999 - 1.0 IBNET 智利 ESSBIO-ESSEL 资产剥离 S、OE、T 1999 - 2.1 Gov(SCS) 湖区(ESSAL) 资产剥离 S、OE、T 1999 - 0.6 Gov(SCS) 圣地亚哥(EMOS) 资产剥离 S、OE、T 1999 - 5.5 Gov(SCS) 瓦尔帕莱索(ESVAL) 资产剥离 S、OE、T 1999 - 1.4 Gov(SCS) 哥伦比亚 巴兰基亚 混合所有制 A、S、OE、T 1997 - 1.3 Gov、Op(SCS) 卡塔赫纳 混合所有制 A、S、OE、T 1996 - 0.9 Gov、Op(SCS) 希拉多特 混合所有制 A、S、OE、T 1999 - 0.15 Gov 马里尼亚及其 特许经营 A、S、OE 1997 - 0.25 Gov、Op 邻近地区 蒙特里亚 特许经营 A、S、OE、T 2000 - 0.3 Gov、Op、Pap 帕尔米拉 混合所有制 A、S、OE、T 1998 - 0.25 Gov 圣玛尔塔 混合所有制 A、S、OE、T 1997 - 0.4 Gov、Op 索莱达 特许经营 A、S、OE、T 2001 - 0.45 Gov、Op 通哈 特许经营 A、S、OE、T 1996 - 0.15 Gov 厄瓜多尔 瓜亚基尔 特许经营 A、S、OE、T 2001 - 2.2 Op、Gov(SCS) 圭亚那 MC S、OE 2002 - 2006 0.4 Bank 特立尼达岛 MC S、OE 1996 - 1999 1.2 Bank 146 附录 A 本研究对其绩效予以评审的水务公私合作项目 城市水务事业的公私合作 (续表) 服务人口 经济体 公私合作类型 绩效指标 运营年份 数据来源 (百万)a 委内瑞拉 拉腊 MC S、OE 1999 - 2002 1.3 Gov(SCS) 莫纳加斯 MC S、OE 1997 - 2001 0.6 Gov(SCS) 中东和北非地区 约旦 安曼 MC S、OE 1999 - 2006 2.2 Gov(SCS) 黎巴嫩 的黎波里 MC OE(数据有限) 2003 - 2005 0.2 Pap 摩洛哥 卡萨布兰卡 特许经营 A、OE 1997 - 3.8 Gov、Op 拉巴特 特许经营 OE 1999 - 2.0 Gov 丹吉尔和得土安 特许经营 A、OE 2000 - 1.1 Gov 约旦河西岸和加沙地区 加沙城 MC S、OE 1996 - 2003 1.0 Bank 总计 - - - 984 000 - 资料来源 : 作者。 注 : 上表列出了至少运营了 5 年的合同(3 个是合同管理) ,其绩效数据被收录为本项研究的一部分。其中 并不包括经过一两年私人经营就终止的大型公私合作项目,如科恰班巴(玻利维亚) 、达累斯萨拉姆(坦 桑尼亚)和图库曼(阿根廷)的项目(这些公私合作项目会在报告正文中继续讨论) 。所服务人口的估计 数量考虑了相应的服务覆盖程度。 “无终止年份”表示截至 2007 年年底,该公私合作项目仍在运行。 A= 接入量 ; Bank= 世界银行项目文件 ; Gov= 政府 ;IBNET= 国际供水与污水处理绩效管理网络,http:// www.ib-net.org ;MC= 合同管理 ;OE= 运营效率 ; Op= 运营商 ; Pap= 发表的论文 ; S= 服务质量 ;SCS= 作为本评估组成部分的、与顾问一同进行的特定案例研究 ; T= 水价 ; a 表示 2007 年或公私合作项目的终 止年份。 附录 B  36 个大型公私合作项目中的新增 接入量与接入率 表 B.1 36 个大型公私合作项目中的新增接入量与接入率 获得自来水 公私合作项目 参考时间段 新增接入数 接入的人口数量 马尼拉东区(菲律宾) 1997 - 2006 250 000 2 900 000 马尼拉西区(菲律宾) 1997 - 2006 230 000 1 900 000 雅加达西区与东区(印度尼西亚) 1998 - 2006 210 000 2 000 000 巴淡岛(印度尼西亚) 1996 - 2006 80 000 500 000 柔佛州(马来西亚) 2000 - 2006 180 000 800 000 澳门特别行政区(中国) 1991 - 2006 75 000 180 000 卡萨布兰卡(摩洛哥) 1997 - 2005 260 000 1 200 000 拉巴特(摩洛哥) 2002 - 2005 65 000 250 000 丹吉尔和得土安(摩洛哥) 2002 - 2005 45 000 150 000 加蓬 1996 - 2006 50 000 300 000 马里 2001 - 2005 40 000 400 000 布宜诺斯艾利斯(阿根廷) 1993 - 1999 240 000 2 000 000 科连特斯省、拉里奥哈省和萨尔塔省(阿根廷) 1991 或 1998 - 2006 140 000 650 000 瓜亚基尔(厄瓜多尔) 2001 - 2006 160 000 800 000 圣菲(阿根廷) 1995 - 2006 60 000 500 000 科尔多瓦(阿根廷) 1997 - 2006 n.a. 200 000 拉巴斯-埃尔阿托(玻利维亚) 1997 - 2005 80 000 400 000 托坎廷斯州(巴西) 1999 - 2006 130 000 600 000 马瑙斯(巴西) 2000 - 2006 50 000 300 000 坎普斯、尼泰罗伊和佩特罗波利斯(巴西) 1999 - 2006 80 000 350 000 巴兰基亚、圣玛尔塔和索莱达(哥伦比亚) 1997 - 2006 100 000 600 000 蒙特里亚和通哈(哥伦比亚) 1996 或 2000 - 2005 n.a. 200 000 147 148 附录 B 36 个大型公私合作项目中的新增接入量与接入率 城市水务事业的公私合作 (续表) 获得自来水 公私合作项目 参考时间段 新增接入数 接入的人口数量 30 个大型特许经营项目总计 - 2500000 17,200000 卡塔赫纳(哥伦比亚) 1996 - 2006 70 000 500 000 几内亚 1989 - 1998 n.a. 600 000 塞内加尔 1996 - 2006 190 000 1 700 000 科特迪瓦 1990 - 2006 300 000 4 000 000 马普托(莫桑比克) 1999 - 2006 20 000 150 000 尼日尔 2001 - 2007 30 000 450 000 6 个大型租赁项目总计 - 600 000 7 500 000 总计 - 3 200 000 24 700 000 资料来源 : 作者基于各种来源进行的计算(取整)。 注 :n.a. =不适用。 参考文献 Abdala, Manuel. 1997. 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Washington, DC: World Bank. 索引 各专栏、图、注和表分别用字母 b、f、n 和 t 表示。 A 阿比让(科特迪瓦)72 阿尔巴尼亚 27t, 71, 90, 144t, 91f 阿尔及利亚 2, 34, 35, 116 阿格巴(水务公司)23, 28n9, 30b, 33f, 34n10 Aguas do Brasil(巴西水务公司)32t, 49 阿根廷。亦见于布宜诺斯艾利斯;科尔多瓦;拉里奥哈;萨尔塔 案例研究 39, 41t 本地私人运营商 9 成功的水务公私合作 7 服务质量 68, 70f, 71 福尔摩沙 30b 关于水务公私合作的统计数据 144t 管道水接入 43–46, 44f, 62, 64, 65, 117, 147t 混合式公私合作项目 137 科连特斯 21, 45, 62, 88, 147t, 44f, 99n51, 144t 门多萨省 26, 44f, 62, 117 设计和执行过程,重要性 123 社会目标,纳入 129, 130 圣地亚哥德尔埃斯特罗 30b, 32t 圣菲省 21, 27t, 34, 43, 44f, 45, 51, 72, 88, 88f, 144t, 147t 水费水平 108, 110b 水务公私合作的发展 20–23, 25, 27t, 28, 29–30b, 32t 图库曼省 22, 27t, 43n17, 146t 运营效率 4, 5, 79, 84, 84f, 88, 90, 91f, 99, 100, 102f 整体绩效 114, 115b 阿根廷水务公司 56n31, 110b 阿瓜斯卡连特斯(墨西哥) 21, 62, 117 阿加迪尔(摩洛哥) 61, 76, 77f 阿曼(约旦) 服务质量 70f 关于水务公私合作的统计数据 146t 合同管理,运营效率 103f, 134 167 168 索  引 城市水务事业的公私合作 设计和执行过程,重要性 123–124 水量损失,水漏损率,控制 84f, 86, 87b 水务公私合作的发展 27t, 35n13 机构能力,建立 134 投资方案,方案的执行 137 埃里温(亚美尼亚) 成功的水务公私合作 7 服务质量 70f,70 关于水务公私合作的统计数据 144t 水务公私合作的发展 34n12,35 运营效率 84f,84,85,90,91f,91,92b,97,102f 安塔利亚(土耳其)27t, 35n13, 69, 97, 144t 盎格鲁水务 30b, 3n11 澳门特别行政区(中国)22n2,83f,99,114,115b,127,144t,147t B 巴淡岛(印度尼西亚)83f, 144t, 147t 秘鲁 31,32t,35 巴拉那州 SANEPAR 公营水务企业 30b,49 巴拉那瓜(巴西)49,79,81f,145t 巴兰基亚(哥伦比亚) 服务质量 67f, 69 关于水务公私合作的统计数据 145t 管道水接入 50f, 51, 52, 147t 混合式公私合作项目 136 社会目标,纳入 129, 131 水务公私合作的发展 21, 32t 水务公私合作的整体绩效 115b 运营效率 74, 75, 75f, 88, 88f, 93, 94f, 99 巴勒斯坦权利机构(约旦河西岸和加沙地区)27t,35n13,84f,84, 90,91f,102f,114,146t 巴西 SANEPAR30b, 49 案例研究 41t 巴拉那 30b, 49 巴拉那瓜 49, 79, 81f, 145t 本地私人运营商 9 成功的水务公私合作 7 大坎普 30b, 32t, 62, 79, 81f, 86, 116, 88f, 145t 关于水务公私合作的统计数据 145t 管道水接入 48–49, 62, 147t 卡布弗里乌 79, 81f, 88f, 145t 坎普斯 32t, 49, 79, 81f, 86, 88f, 145t, 147t 利梅拉 30b, 32t, 34, 79, 81f, 86, 88f, 99, 145t 马瑙斯 30b, 32t, 34, 49, 79, 81f, 88, 88f, 145t, 147t 尼泰罗伊 32t, 49, 86, 88f, 145t, 147t 佩特罗波利斯 32t, 49, 79, 81f, 145t, 147t 城市水务事业的公私合作 索  引 169 设计和执行过程,重要性 126 圣保罗 142 水务公私合作的发展 25, 141, 30b, 32t, 34 托坎廷斯州 32t, 79, 81f, 88, 88f, 145t, 147t 为公用设施筹集私人资本 142 伊塔佩米林 49, 79, 81f, 145t 运营效率 4, 79, 81f, 145t 整体绩效 114, 115b, 116 保加利亚(索非亚) 北非。见中东和北非、及各个国家 贝拉(莫桑比克)69n38, 102, 143t 贝里奥港(哥伦比亚)51 波哥大(哥伦比亚)50f, 52, 142 波兰(格但斯克)21,116 玻利维亚。亦见于拉巴斯—埃尔阿托 案例研究 41t 科恰班巴 27t, 28, 108n91, 110, 114, 117, 123, 146t 圣克鲁斯 110 水务公私合作的终止 35n113 运营效率 79, 88, 99 补贴 对水电的交叉补贴,利用 8 贫穷,接入补贴 130–131 撒哈拉以南沙漠自来水接入补贴 58b 布达佩斯(匈牙利) 21, 116 布基纳法索 67, 107f, 140 布加勒斯特(罗马尼亚) 116 布拉格(捷克共和国) 116 布宜诺斯艾利斯(阿根廷) 案例研究 39 服务质量 68, 71 关于水务公私合作的统计数据 144t 管道水接入 43n17, 44f, 43–46, 64, 147t 社会目标,纳入 129, 131 水费水平 109, 110b 水务公私合作的发展 21–23, 26n7, 27t, 34 水务公私合作的整体绩效 114 运营效率 79, 88f, 88, 93, 94f, 95f, 99 C 成本。见融资问题 Conhydra(哥伦比亚水务运营商)32t, 51 城市供水和排污水处理,公私合作项目。见水务公私合作项目 城乡管理集团(SAUR) 20,23,28n9,33f 170 索  引 城市水务事业的公私合作 D 达喀尔(塞内加尔)68, 72, 115b 达累斯萨拉姆(坦桑尼亚)27t, 89, 114, 117, 146t 大不列颠 18,29f , 196 大都会水务公司(EMOS),智利 96, 109n62, 145t 大坎普(巴西) 。同巴西 丹吉尔(摩洛哥)56,61,76,77f,146t,147t 得土安(摩洛哥)56,61,76,77f,146t,147t 的黎波里(黎巴嫩)27t,35n13,91f,146t 电力 交叉补贴,使用 8 撒哈拉沙漠以南非洲的水电特许经营 56–60 东欧与中亚地区。亦见于各个国家 成功的水务公私合作 7 关于水务公私合作的统计数据 144t 国际私营水务运营商 34 混合所有制公司 9 水务公私合作的发展 22, 24, 22f, 25f, 27t 水务公私合作的终止 27t 水务公私合作的整体绩效 116 东亚和太平洋地区。见亚洲以及各个国家 都柏林水务峰会 141 都拉斯(阿尔巴尼亚)71, 144t 对水务公私合作的监管 126–127 E 俄罗斯联邦 2,23,27t,30,32t,35,116 厄瓜多尔。见瓜亚基尔 ESSBIO 水务公司 79, 81f, 81n47, 94f, 95f, 145t F 福尔摩沙(阿根廷)30b 法国 17, 29f 非斯(摩洛哥)61, 76, 77f 非洲。见中东和北非、撒哈拉沙漠以南非洲及各个国家 菲律宾。见马尼拉 分包 96 服务覆盖。见管道水接入 服务水平 3,66–72,67f,70f,112 G 盖尼特拉(摩洛哥)76,77f 冈比亚 27f, 27n8 国际开发协会(IDA)58b, 138n76 城市水务事业的公私合作 索  引 171 哥伦比亚。亦见于巴兰基亚;卡塔赫纳;蒙特里亚 案例研究 40, 41t 贝里奥港 51 波哥大 50f, 52, 142 成功的水务公私合作 7 服务质量 3, 67, 67f, 69, 71 公司现代化纲要(PME)9, 30b, 50–52,67f , 68, 130, 136 关于水务公私合作的统计数据 145t 管道水接入 3, 49–53, 50f, 62, 64, 65, 147t 合同模式 8 混合式公私合作项目 136 马里尼亚 32t, 51, 67f, 145t 麦德林 50f, 52 帕尔米拉 51, 67f, 74, 75f,136, 145t 其他融资渠道 134 设计和执行过程,重要性 123, 126 社会目标,纳入 129, 130 圣达菲 51 圣玛尔塔 32t, 50f, 51, 67f, 74, 75f, 76, 136, 145t, 147t 水费水平 109 水务公私合作的发展 20, 21, 23, 30b, 32t, 34n12, 35, 141 索莱达 32t, 52, 50f, 67f, 69, 74, 115b, 145t, 147t 通哈 51, 67f, 74, 75f, 145t, 147t 为公用设施筹集私人资本 142 希拉多特 51, 67f, 74, 75f, 145t 运营效率 4, 74, 75f, 79, 88, 89, 93, 94, 95f, 99, 100, 100f 整体绩效 112, 114, 115b, 117 格但斯克(波兰)21, 116 格鲁吉亚 35 公司现代化纲要(PME)9,30b,50–52,67f,68,130,136 公私合作(PPP) 定义 15 为城市污水处理服务 51 供水和排水(WSS)服务,城市,公私合作项目。见水务公私合作项目 古巴(哈瓦那)9, 34n11, 35, 117, 136, 141 雇佣问题 4–5, 93–97, 94f, 95f, 98b, 132–133 瓜亚基尔(厄瓜多尔) 案例研究,缺乏 40 成功的水务公私合作 7 带政府拨款投资的特许经营 9 服务质量 68 社会目标,纳入 129, 130 关于水务公私合作的统计数据 145t 管道水接入 3, 43, 47–48, 62, 64, 145t 混合式公私合作项目 137 水务公私合作的发展 35 水务公私合作的整体绩效 114, 115b 172 索  引 城市水务事业的公私合作 运营效率 4, 81f, 88, 93, 95f, 100 管道水接入 2,42–66 36 个大型公私合作项目中的新增接入量与接入率 147–148t 东亚 53, f54 备选低成本服务,提供的重要性 64–65 拉丁美洲 43–53 阿根廷的特许经营 43–46, 44f 巴西的特许经营 48–49 哥伦比亚的混合公私合作 49–53, 50f 拉巴斯—埃尔阿托(玻利维亚)46–47, 44f 摩洛哥 56, 60–61 撒哈拉沙漠以南非洲 2, 56–60, 57f, 58b, 63 特许经营,影响。见特许经营 相关结论 61–66 融资与扩大覆盖范围,相互之间的联系 63–64 覆盖率,估算 38,b39 贫穷,接入补贴 130–131 圭亚那 35n13, 70, 90, 91f, 104, 105b, 120, 145t 国际开发协会(IDA)58b, 138n76 国际水协会(IWA)74n41 国际私营运营商和本地私人运营商之间的平衡 9, 21–22, 28–35, 29–30b, 31–32t, 33f, 125–126 公司 15 不同地区的不同情况 8 不同类型的运营效率 4, 5 不现实的目标 124 资产剥离,定义 14 H 哈瓦那(古巴)9, 34n10, 35, 62, 117, 136, 141 合同管理 定义 15 配水,降低 69–71,70f 运营效率 5,101–103,102f,103f,120–121 水费收缴率 90–91,91f,92b 劳动力问题 97,98b 水量损失,水漏损率,降低 84–86,83f,84f,87b 长期的公私合作项目,区别 37 海豚海岸(南非)78f, 78n44, 90, 143t 合同模式。亦见于特许经营;混合式公私合作项目;租赁经营;合同 管理;混合所有制 合同的终止 2,27–28,27t,35 洪都拉斯(圣佩德罗苏拉)62, 117 湖区(智利)145t 混合式公私合作项目 哥伦比亚管道水接入 49–53, 50f 地区成功 8 城市水务事业的公私合作 索  引 173 增加用量 8–9, 135–137 混合所有制公司 地区成功 8 定义 15 管道水接入 50–53 西班牙,历史发展 17 作为融资方案 9,136 J 吉兰丹州(马来西亚)21, 22, 27t 吉隆坡(马来西亚)30b, 31t 几内亚 服务质量 3, 68 关于水务公私合作的统计数据 143t 管道水接入 56, 57f, 58, 59, 148t 科纳克里 59, 68 社会目标,纳入 131, 132n70 水费标准 106n59 水务公私合作的发展 20, 27t, 35n13 投资方案,方案的执行 137, 139 运营效率 78f, 79, 80b, 89, 101, 120 几内亚比绍 27t, 27n8, 35n13 加拉加斯(委内瑞拉)21 加纳 34n12, 35 加蓬 成功的水务公私合作 7 服务质量 3, 72 关于水务公私合作的统计数据 143t 管道水接入 56, 57f, 60, 63n35, 147t 混合式公私合作项目 135 交叉补贴,使用 8 水费水平 106, 107f 水务公私合作的发展 21, 35 水务公私合作的整体绩效 114, 115b 私营水务运营商的间接投资 122 运营效率 76, 78f, 84f, 84, 89, 96 加沙城(约旦河西岸和加沙地区)27t, 35n13, 84f, 84, 90, 91f, 102f, 114, 146t 贾科瓦(科索沃)144t 贾科维察(科索沃)144t 贾姆谢得布尔(印度)30b, 31t 柬埔寨(金边)67, 140 建设、运营和移交(BOT)项目 1, 10, 15, 128n67, 142 将私营运营商的报酬与用户水价相分离 131–132 交叉补贴,使用 8 捷克共和国 9, 34n11, 35, 117n64, 127, 136 174 索  引 城市水务事业的公私合作 金边(柬埔寨)67,140 进展基线,设定 124 经济问题。见融资问题 K 喀麦隆 9, 31, 32t, 34n12, 35, 80b, 131, 137 卡萨布兰卡(摩洛哥) 案例研究,缺乏 40 关于水务公私合作的统计数据 146t 管道水接入 56, 60, 61, 62, 147t 水务公私合作的发展 21, 34 运营效率 76, 77f, 94f, 96, 97n49 卡塔赫纳(哥伦比亚) 服务质量 69 关于水务公私合作的统计数据 148t 管道水接入 51, 50f, 62, 64, 65, 148t 混合式公私合作项目 136 社会目标,纳入 129, 131 水费水平 109 水务公私合作的发展 21, 34n10 水务公私合作的整体绩效 115b, 117 投资方案,方案的执行 137 运营效率 5, 74, 75f, 88, 88f, 94f, 95f, 100–111, 100f 坎昆(墨西哥)21, 34, 62, 117 坎帕拉(乌干达) 服务质量 70f, 71 公用事业的成功 140 关于水务公私合作的统计数据 143t 水务公私合作的发展 27t, 35n13 运营效率 84, 84f, 90, 91f, 97 坎普斯(巴西) 科尔多瓦(阿根廷) 带政府拨款投资的特许经营 9 关于水务公私合作的统计数据 144t 管道水接入 3, 44f, 45, 64, 147t 混合式公私合作项目 137 社会目标,纳入 130 水务公私合作的发展 21, 30b, 32t, 34 科连特斯(阿根廷)21, 45, 62, 88, 147t, 44f, 99n51, 144t 科摩罗 27t, 27n8, 35n13 科纳克里(几内亚)59, 68 科恰班巴(玻利维亚)27t, 28, 108n61, 110, 114, 117, 123 科索沃 27t, 35n13, 70f, 84, 84f, 91f, 102f, 144t 科特迪瓦 SODECI 20, 31 阿比让 72 案例研究,缺乏 40 城市水务事业的公私合作 索  引 175 成功的水务公私合作 7 服务质量 72 关于水务公私合作的统计数据 143t 管道水接入 3, 56, 57f, 59, 58b, 62–64 混合式公私合作项目 135, 136 设计和执行过程,重要性 123 社会目标,纳入 129, 131 水费水平 106, 107f 水价附加费 8 水务公私合作的发展 20, 22n2, 31, 35 水务公私合作的整体绩效 114, 115b 通过私人运营商的间接投资 122 投资方案,方案的执行 137 运营效率 78, 89, 94f, 97n49, 101, 120 科特迪瓦水配送公司(SODECI)20,31 可饮用性合规度 71–72 克利马内(莫桑比克)69n38 昆斯敦(南非)32t,78n44,90,143t 扩大覆盖范围。见管道水接入 L Latinaguas(水务公司)31,32t 拉巴斯—埃尔阿托(玻利维亚) 服务质量 68 关于水务公私合作的统计数据 144t 管道水接入 43, 46–47 社会目标,纳入 131 水费水平 107 水务公私合作的发展 21, 27t, 34 水务公私合作的整体绩效 114 运营效率 79, 88, 99 拉巴特(摩洛哥)56,61,76,77f,133–134,146t,147t 拉丁美洲。亦见于各个国家 成功的水务公私合作 7 服务质量 67–69,71 关于水务公私合作的统计数据 144t 管道水接入。见管道水接入 混合所有制公司 9 水务公私合作的案例研究 40–42,41t 水务公私合作的发展 21–22,22f,24f,24,25f,27t,30b 水务公私合作的终止 2,26–27,27t 运营效率 水费收缴率 86–89,88f 水量损失,水漏损率,控制 79–82,81f,82b 拉腊(委内瑞拉)27t,70,70f,84f,84,97,102f,145t 拉里奥哈(阿根廷) 服务质量 69,70f 176 索  引 城市水务事业的公私合作 关于水务公私合作的统计数据 144t 管道水接入 147t 水务公私合作的发展 30b,32t 运营效率 84f, 84, 88, 90,91f,99n51,102f 劳动力问题 4–5,73,93–97,95f,98b 劳动生产率 4–5,93–97,94f,95f,98b,132–133 黎巴嫩(的黎波里)27t,35n13,91f,146t 利梅拉 30b,32t,34,34,79,81f,86,88f,99,145t 联合事业 33f,53 卢旺达 27t,27n8,35n13 罗马尼亚(布加勒斯特)116 M 马达加斯加 27t,27n8,34n12,35n13 马拉喀什(摩洛哥)61,76,77f 马来西亚 案例研究 41t 大规模依靠水务公私合作项目 2 公私合作项目的其他融资渠道 134 关于水务公私合作的统计数据 144t 管道水接入 147t 吉兰丹州 21,22,27t 吉隆坡 30b,31t 柔佛 30b,31t,83f,116,144t,147t 设计和执行过程,重要性 126 水漏损率,水量损失,控制 83f 水务公私合作的发展 21,22,25,27t,30b,31,31t,35 水务公私合作的整体绩效 114 雪兰莪州 30b,31t 马里 关于水务公私合作的统计数据 143t 管道水接入 56,57f,60,147t 混合式公私合作项目 135 水费水平 106,107f 水漏损率,水量损失,控制 78f 水务公私合作的发展 27t,27n8,35n13 马里尼亚(哥伦比亚)32t,51,67f,145t 马瑙斯(巴西)30b,32t,34,49,79,81f,88,88f,145t,147t 马尼拉(菲律宾) 案例研究 39 本地私人运营商 9 成功的水务公私合作 7 服务质量 3,68,72 关于水务公私合作的统计数据 144t 管道水接入 53–55,54f,62,63,65,147t 设计和执行过程,重要性 125,126 城市水务事业的公私合作 索  引 177 社会目标,纳入 129,131,133 水费水平 106,110–112,111f 水务公私合作的发展 21,22,23,27t,29b,31t,35 水务公私合作的整体绩效 114,115b 运营效率 4,5,83,83f,94f,96,97n49,99,100 马普托(莫桑比克) 服务质量 70f,71 关于水务公私合作的统计数据 143t 管道水接入 56,57f,59,60,64,65,148t 水务公私合作的发展 35 水务公私合作的整体绩效 114 投资方案,方案的执行 139 运营效率 4,78f,79,84f,84,91f,101,102f 麦德林(哥伦比亚)50f,52 梅克内斯(摩洛哥)61,76,77f 门多萨省(阿根廷)26,44f,62,117 蒙特里亚(哥伦比亚) 服务质量 67f,69 关于水务公私合作的统计数据 145t 管道水接入 50f,51,62,147t 社会目标,纳入 129 水务公私合作的整体绩效 105b 运营效率 74,75f,88,88f,99 摩洛哥。亦见于卡萨布兰卡 ONEP 31,32t,56n29,76 阿加迪尔 61,76,77f 成功的水务公私合作 7 丹吉尔 56,61,76,77f,146t,147t 得土安 56,61,76,77f,146t,147t 对水务公私合作的监管 127 非斯 61,76,77f 盖尼特拉 76,77f 公共设施,私人提供资金 142 关于水务公私合作的统计数据 146t 管道水接入 56,60,61,62,147t 混合式公私合作项目 135n73,136 拉巴特 56,61,76,77f,146t,147t 马拉喀什 61,76,77f 梅克内斯 61,76,77f 其他融资渠道 134 设计和执行过程,重要性 123 社会目标,纳入 131 水务公私合作的发展 21,25,31,32t,34,35,142 水务公私合作的整体绩效 114 乌杰达 76,77f 用于下列事项的交叉补贴和水价附加费 8 运营效率 4,76,77f,96 摩洛哥自来水公司(ONEP),摩洛哥 31,32t,56n29,76 178 索  引 城市水务事业的公私合作 莫纳加斯(委内瑞拉)27t,69,70f,84,84f,91f,97,102f,146t 莫桑比克。亦见于马普托 贝拉 69n38,102,143t 关于水务公私合作的统计数据 143t 克利马内 69n38 墨西哥 9,21,34,117,136,142 墨西哥城 142 N 南非。亦见于约翰内斯堡 关于水务公私合作的统计数据 143t 国际和当地私营运营商 32t 海豚海岸 78f, 78n44,90,143t 昆斯敦 32t,78n44,90,143t 内尔斯普雷特 78n44,90,117 设计和执行过程,重要性 124 斯塔特海姆 78f,78n4,90,143t 运营效率 78f,78,90 南美。见拉丁美洲以及各个国家 南亚和太平洋地区。见亚洲以及各个国家 内尔斯普雷特(南非) 78n44,90,117 尼日尔 服务质量 3,68,72 关于水务公私合作的统计数据 143t 管道水接入 56,57f,58b,59,148t 尼亚美 68,72 设计和执行过程,重要性 124 社会目标,纳入 131,132n70 水费水平 106,107f 水务公私合作的发展 34n12,35 投资方案,方案的执行 137,138b 运营效率 76,78f,80b,89,90,94f,96,97n49,101,120 租赁经营的融资方案 9 尼泰罗伊(巴西)32t,49,86,88f,145t,147t 尼亚美(尼日尔)68,72 O 欧洲。见东欧和中亚、以及各个国家 欧洲联盟 全球水倡议 105n58 水务公私合作的整体绩效 116 P 佩特罗波利斯(巴西)32t,49,79,81f,145t,147t 城市水务事业的公私合作 索  引 179 配水,降低 2–3,66–71,67f,70f 贫困,将社会目标纳入水务公私合作项目 128–133 Prolagos 公司(巴西)79,81f,88f,145t Q 千年发展目标 39b,63,69 前私营公司的国有化 17 全球绩效援助合作(GPOBA)131 R 柔佛(马来西亚)30b, 31t, 83f, 116, 144t, 147t RKS(水务公司)30b,32t Rosvodokanal(水务公司)30b,32t 融资问题 不现实的期望 23 改进的范例 134–139 公共设施,私人融资 142 混合式公私合作项目 8–9 将私营运营商的报酬与用户水价相分离 131–132 扩大服务范围,联系 62–63 社会和经济益处,水作为 141 社会目标,成本 130 私营运营商的直接投资和间接投资之比较 121–122 投资方案的执行 137, 139, 138b 运营维护费用 131–132, 136 质量和效率贡献 7, 121–122, 134, S 撒哈拉沙漠以南非洲地区。亦见于西非以及各个国家 成功的水务公私合作 7 服务质量 69,72 关于水务公私合作的统计数据 143t 管道水接入 3,56–60,57f,58b,63 水务公私合作的案例研究 41t 水务公私合作的发展 22,22f,24f,24,25f,27t 水务公私合作的终止 2,26–27 运营效率 水费收缴率 89–90 水漏损率,水量损失,控制 76–79,78f 撒哈拉以南沙漠自来水接入补贴 58b 萨尔塔(阿根廷) 带政府拨款投资的特许经营 9 服务质量 68,72 关于水务公私合作的统计数据 144t 180 索  引 城市水务事业的公私合作 管道水接入 44f,45,147t 混合式公私合作项目 137 设计和执行过程,重要性 126 水务公私合作的发展 30b,32t 运营效率 88,93,94f,95f,99 萨尔提略(墨西哥)9,34n10,62,117,136 塞内加尔水务公司(SDE)31 塞内加尔 管道水接入 3,56,57f,58b,59,62,63n36,64,65,148t 案例研究 39 达喀尔 68,72,115b 设计和执行过程,重要性 123,125 水务公私合作的发展 21,31,35 租赁经营的融资方案 9 混合式公私合作项目 136n74 私营水务运营商的间接投资 122 投资方案,方案的执行 137,138b 运营效率 5,77,78f,79,80b,86,89,90,94f,96,100,100f,120 整体绩效 114,115b,117 纯私营水务设施 142 服务质量 3,68,72 SDE 31 社会目标,纳入 129,130,131,132 关于水务公私合作的统计数据 143t 成功的水务公私合作 7 水费水平 106,107f 设计和执行过程,重要性 123–126 社会和经济益处 141 社会连接计划 58b 社会目标,成本 128–133 生产率和劳动力问题 4–5,93–97,94f,95f,98b,132–133 圣保罗(巴西)142 圣达菲(哥伦比亚)51 圣地亚哥德尔埃斯特罗(阿根廷) 30b,32t 圣多美和普林西比 27n8,35n13 圣菲省(阿根廷)21,27t,34,43,44f,45,51,72,88,88f,144t,147t 圣克鲁斯(玻利维亚)110 圣玛尔塔(哥伦比亚)32t,50f,51,67f,74,75f,76,136,145t,147t 圣佩德罗苏拉(洪都拉斯)62,117 世界银行 案例研究 40 关于水损耗率 73 绩效援助全球合作组织 131n69 水务公私合作的发展 20,23n3,140 首次公开发行(IPO)10 水费收缴率 4,5, 73, 86–91, 88f, 91f, 92b 水费水平 5–6,104–112 城市水务事业的公私合作 索  引 181 结论 112–113 引入私营运营商,关系 104–106,105b 拉丁美洲 108–110,110b 水价附加费 8,58b 水量损失,水漏损率,控制 4,73–86 案例研究 哥伦比亚 74,75f,79 拉丁美洲 79–82 摩洛哥 76,77f 撒哈拉沙漠以南非洲 76–79,78f 亚洲 82,83f 经济最佳渗漏水平,概念 82b 通过合同管理 84–86,84f,87b 无收入水量,概念 4,73,74 水务公私合作的表现。亦见于管道水接入;运营效率;水费水平 方法 42 服务水平 3,6,66–72,67f,70f,112,120–121,133–134 配水,降低 2–3,66–71,67f,70f 评估挑战 38 文献审查 39–42 饮用水标准,符合 71–72 整体绩效,分析 112–117 水务公私合作的发展 2, 13, 17–36 融资,不现实的期望 23 前私营公司的国有化 17 合同的终止 25–28, 27t 不同地区的不同情况 8 国际私营运营商和本地私人运营商之间的平衡 9, 21–22, 28–35, 29–30b, 31–32t, 33f, 125–126 19 世纪和 20 世纪早期 17 20 世纪 80 和 90 年代,建立公私合作项目 18–22, 19b, 22f, 24f, 29f 21 世纪,建立公私合作项目 23–25, 24f, 25f, 29f 水务公私合作的历史。见水务公私合作的发展 水务公私合作项目 xv–xvi 本地私营运营商,增加 9,21–22,28–35,29–30b,31–32t,33f,125–126 部门问题 17–18 发展。亦见于水务公私合作项目的发展 2,13,17–36 方法 42 改进的模式,关键要素 133–139 公私合作项目的定义 15 关于特定公私合作项目的统计 143–146 绩效。亦见于水务公私合作的绩效 2–6 监管 126–128 结论 6–11 可持续性,确保。亦见于水务公私合作项目的可持续性,确保 119–142 文献审查 37–42,41t 用于分析的数据 2,14,15 182 索  引 城市水务事业的公私合作 在发展中国家的可行性 6–7 争议 13–14,139–142 水务公私合作项目的可持续性和效率,保障。亦见于运营效率 119–142 本地私营运营商,价值 125–126 对水务公私合作的监管 126–128 改进的模式,关键要素 133–139 各方之间的关系,建立 124–125 建立公私合作项目的适当周期,从而可以 124–125 将私营运营商的报酬与用户水价相分离 131–132 进展目标和基准,设定 124 劳动力和雇佣,水务公私合作项目的影响 132–133 设计和执行过程,重要性 123–126 社会目标,成本 128–133 私营水务运营商的贡献和作用,理解 119–122 问责与透明,重要性 128 运营维护费用,收回成本 131–132,136 水务公私合作项目的效率。见运营效率;水务公私合作项目的可持续性和效率,理解 私营水务运营商 国际私营运营商和本地私人运营商,之间的平衡 9,21–22, 28–35,29–30b,31–32t, 33f,125–126 理解贡献和作用 119–122 直接投资和间接投资之比较 121–122 私营水务运营商的直接投资和间接投资之比较 121–122 斯塔特海姆(南非)78f,78n44,90,143t 苏伊士(水务公司)23,28n9,30b,33f,34,53,55 索非亚(保加利亚)116 索莱达(哥伦比亚)32t,50f,52,67f,69,74,115b,145t,147t T 塔林(爱沙尼亚)116 塔塔集团(印度)30b,31t 泰晤士水务 21,23,28n9,30b,34n11,45n19,55 坦桑尼亚 27t,35n13,89,114,146t 特立尼达 27t,35n13,70,84,84f,90,91f,102f,145t 特许经营 阿根廷的特许经营 43–46, 44f 巴西的特许经营 48–49 东亚的特许经营 53–56, 54f 瓜亚基尔(厄瓜多尔)47 管道水接入,影响 2 摩洛哥的特许经营 60–61 配水,降低 67–69 融资方案 8–9 撒哈拉沙漠以南非洲,水电特许经营 56–60 运营效率 5, 98–99, 120 通贝斯(秘鲁)31,32t 通哈(哥伦比亚)51,67f,74,75f,145t,147t 城市水务事业的公私合作 索  引 183 通向水务合作项目的方法途径 42 投资方案,方案的执行 137–139, 138b 图库曼省(阿根廷)22,27t,43n17,146t 土耳其(安塔利亚)27t,35n13,69,97,144t 托坎廷斯州(巴西)32t,79,81f,88,88f,145t,147t W 瓦尔帕莱索(智利)32t,34n11,79,81f,88,88f,94f,95f,14t 瓦加杜古(布基纳法索)67 威立雅(水务公司)23,34,28n9,33f 委内瑞拉玻利瓦尔共和国 21 服务质量 70f,70 关于水务公私合作的统计数据 146t 加拉加斯 21 拉腊 27t,70,70f,84,84f,91f,102f,146t 莫纳加斯 27t,69,70f,84,84f,91f,97,102f,146t 水务公私合作的发展 21,27t,35n13 运营效率 84f,84,91f,97,102f 问责与透明,重要性 128 乌干达。见坎帕拉 乌拉圭 27t,35n113 无收入水量概念。见水损失 4,73,74 X 西班牙 17,29f,136 西非。亦见于各个国家 配水,降低 4,68 水费水平 106,107f 水量损失,水漏损率,控制 4 租赁经营 9,80,136 希拉多特(哥伦比亚)51, 67f, 74, 75f, 145t 新西兰 18 匈牙利 9, 21, 27t, 35, 41t, 136 雪兰莪州(马来西亚)30b,31t Y 雅加达(印度尼西亚) 案例研究,缺乏 40 社会目标,纳入 129n68, 132 关于水务公私合作的统计数据 144t 管道水接入 53, 55–56, 63–66, 147t 水务公私合作的发展 22, 31t, 34 水务公私合作的整体绩效 114 运营效率 83f, 94f, 96 亚美尼亚。见埃里温 184 索  引 城市水务事业的公私合作 亚洲。亦见于东欧和中亚、以及各个国家 成功的水务公私合作 7 服务质量 68 关于水务公私合作的统计数据 144t 管道水接入 53–55 水务公私合作的案例研究 41t 水务公私合作的发展 22, 22–25f, 27t 水务公私合作的终止 27t 运营效率 82, 83f 亚洲金融危机 53, 63–64, 99n53, 111, 132 伊塔佩米林(巴西)49, 79, 81f, 145t 饮用水标准,符合 71–72 印度(贾姆谢得布尔)30b, 31t 印度尼西亚。亦见于雅加达 巴淡岛 83f, 144t, 147t 关于水务公私合作的统计数据 144t 英国 17, 29f 约旦。见阿曼 约旦河西岸和加沙地区。见加沙城 约翰内斯堡(南非) 关于水务公私合作的统计数据 143t 设计和执行过程,重要性 124 水务公私合作的发展 27t, 28, 32, 34 水务公私合作的整体绩效 114 投资方案,方案的执行 134 运营效率 84, 84f, 85, 91f, 97, 98b, 102f, 103f 运营维护(运营和维护)。131–132,136 运营效率。亦见于水损失,控制 4–5,72–103 合同管理。见合同管理需要关注 133–134 劳动生产率和雇佣问题 4–5,93–97,94f,95f,98b,132–133 水费收缴率 4,73,86–91,88f,91f,92b 私营水务运营商提供服务的能力 120–121 特许经营 5,98–100,120 相关结论 97–103,112 用于分析的数据 73 租赁经营 5,79,80b,100–101,100f,120 作为水务公私合作项目的统一特性 7 Z 在西非 106–108,107f 赞比亚 27t,35n13,70f,84,84f,90,91f,97,102f,143t 乍得 27t, 27n8, 35n13, 70, 84, 84f, 143t 智利。亦见于智利圣地亚哥 ESSBIO 水务公司 81n47, 94f, 95f, 145t, 81f 成功的水务公私合作 7 大都会水务公司(EMOS)96, 109n62, 145t 对水务公私合作的监管 127 城市水务事业的公私合作 索  引 185 服务质量 68 关于水务公私合作的统计数据 145t 湖区 145t 设计和执行过程,重要性 123 社会目标,纳入 133 水费水平 109 水务公私合作的发展 22n2, 23–24, 25, 30b, 32t, 34n10–11, 35 水务公私合作的整体绩效 114, 115b 瓦尔帕莱索 32t, 34n11, 81f, 79, 88, 88f, 94f, 95f, 145t 完全私营的水务设施 142 运营效率 79–81, 81f, 82b, 82, 88, 95f, 96 智利圣地亚哥(大圣地亚哥) 关于水务公私合作的统计数据 145t 水费水平 109n62 水务公私合作的发展 22n2,34n10 运营效率 81f,88f,94f,95f,96 资产剥离计划 47n22 中东和北非地区。亦见于各个国家 成功的水务公私合作 7 关于水务公私合作的统计数据 146t 水费水平 105n58 水务公私合作的发展 22,22f,24, 24f,27t 水务公私合作的终止 27t 中非共和国 27t, 35n13 中国 澳门特别行政区 22n2, 83f, 99, 114, 115b, 127, 144t, 147t 大规模依靠水务公私合作项目 2 公私合作项目的其他融资渠道 134 水务公私合作的发展 23, 25, 31, 31t, 34, 35 水务公私合作的整体绩效 114 中亚。见东欧和中亚、以及各个国家 资产剥离,定义 14 租赁经营 定义 15 法国,历史发展 17 管道水接入,影响 3,56–60 配水,降低 67–69 融资 8,80b,136,138b 水量损失,水漏损率,控制 79,80b 西非 9,80b,136 运营效率 5,79,80b,100–101,100f,120  图书在版编目(CIP)数据  城市水务事业的公私合作 / 世界银行编著 ; 上海城投环保产业投资 管理有限公司译 . -- 上海 : 同济大学出版社 ,2013.10   (世界银行文献译丛 / 王志强主编)  ISBN 978-7-5608-5291-1   Ⅰ . ①城… Ⅱ . ①世… Ⅲ . ①城市-给排水系统-基 础设施-公用事业-公私合营-研究 Ⅳ . ① F294.9  中国版本图书馆 CIP 数据核字 (2013) 第 218667 号 城市水务事业的公私合作 Public-Private Partnerships for Urban Water Utilities 上海城投·DFV 编译 出 品 人:支文军 策  划:江 岱 责任编辑:荆 华 助理编辑:常科实 责任校对:徐春莲 装帧设计:孙晓悦  出版发行:同济大学出版社 www.tongjipress.com.cn 地  址:上海市四平路 1239 号 邮编:200092 电  话:021-65985622 经  销:全国新华书店 印  刷:上海中华商务联合印刷有限公司 开  本:710mm×980mm 1/16 印  张:13 字  数:325 000 版  次:2013 年 10 月第 1 版 2013 年 10 月第 1 次印刷 书  号:ISBN 978-7-5608-5291-1 定  价:48.00 元