Robert Holzmann y Richard Hinz 32672 Una perspectiva internacional de los sistemas de pensiones y de sus reformas Soporte del ingreso económico en la vejez en el siglo XXI ROBERT HOLZMANN Y RICHARD HINZ junto con HERMANN VON GERSDORFF, INDERMIT GILL, GREGORIO IMPAVIDO, ALBERTO R. MUSALEM, ROBERT PALACIOS, DAVID ROBALINO, MICHAL RUTKOWSKI, ANITA SCHWARZ, YVONNE SIN, KALANIDHI SUBBARAO SOPORTE DEL INGRESO ECONÓMICO EN LA VEJEZ EN EL SIGLO VEINTIUNO Una perspectiva internacional de los sistemas de pensiones y de sus reformas The findings, interpretations, and conclusions expressed herein are those of the author(s) and do not necessarily reflect the views of the Executive Directors of The World Bank or the governments they represent. The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boundaries, colors, denominations, and other information shown on any map in this volume do not imply any judgment concerning the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados aquí son los del (los) autor (es) y no reflejan necesariamente las opiniones de los directores del Banco Mundial, o de los gobiernos que ellos representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Las fronteras, los colores, los nombres y otra información expuesta en cualquier mapa de este volumen no denotan, por parte del Banco, juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de los territorios, ni aprobación o aceptación de tales fronteras. This work was originally published by The World Bank in English as Old Age Income Support in the 21st Century: an International Perspective on Pension Systems and Reform in 2005. In case of any discrepancies, the original language will govern. Publicado originalmente en inglés como: Old Age Income Support in the 21st Century: an International Perspective on Pension Systems and Reform, en 2005 por el Banco Mundial. En caso de discrepancias, prima el idioma original. © 2005 by The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank © 2005 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial 1818 H Street, NW Washington, DC 20433, USA Todos los derechos reservados. Para esta edición: © 2006, Banco Mundial en coedición con Mayol Ediciones S.A. Calle 131A N° 56-62. Bogotá, Colombia PBX: (571) 253 4047. Fax: (571) 271 2909 ISBN 958-97746-9-5 Coordinación editorial: María Teresa Barajas S. Edición y diagramación: Mayol Ediciones S.A. Impreso y hecho en Colombia - Printed and made in Colombia CONTENIDO RESUMEN IX PRÓLOGO XI ACRÓNIMOS Y ABREVIATURAS XIII INTRODUCCIÓN Y RESUMEN EJECUTIVO 1 Marco de referencia para la reforma de pensiones 3 Temas de diseño e implementación 10 Estructura del Informe 22 PARTE 1. SUSTENTO CONCEPTUAL CAPÍTULO 1. LA NECESIDAD DE LA REFORMA 27 Presión fiscal: urgencias de corto plazo y necesidades de largo plazo 28 Cumplir las promesas 31 Coordinar los sistemas con los cambios socioeconómicos 35 Desafíos y oportunidades de la globalización 38 Perfil de lineamientos prometedores para la reforma 39 CAPÍTULO 2. FUNDAMENTOS CONCEPTUALES DE LA PERSPECTIVA 43 Marco de referencia del manejo del riesgo social 43 Razón para la intervención pública 46 El enfoque multipilar: diversificación y eficiencia 48 Los beneficios (netos) del fondeo 51 Un marco de referencia, no un “plan maestro” 61 CAPÍTULO 3. METAS Y CRITERIOS QUE DEFINEN LA PERSPECTIVA 63 Objetivos principales: pensiones adecuadas, financiables, sostenibles y robustas 63 Meta secundaria: contribución al desarrollo económico 66 Criterios de la reforma 66 CAPÍTULO 4. LOS PRÉSTAMOS DEL BANCO MUNDIAL PARA APOYAR LA REFORMA DE PENSIONES 71 Alcance de la actividad de prestamista del Banco Mundial 72 Diversidad de reformas de pensiones 74 vi Soporte del ingreso económico en la vejez PARTE 2. TEMAS DE DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN CAPÍTULO 5. OPCIONES GENERALES Y ESPECÍFICAS DE CADA PAÍS PARA LAS REFORMAS DE LOS SISTEMAS DE PENSIONES 83 Opciones generales para la reforma 83 Opciones de reformas específicas a los países: evolución de la política y trayectoria de dependencia 96 Conclusiones 100 CAPÍTULO 6. TEMAS CLAVE DE LA REFORMA: POSICIONES FIRMES Y PREGUNTAS ABIERTAS 101 Diseño de los pilares, alivio de la pobreza y redistribución 101 Temas de sustentabilidad financiera 114 Administración de los fondos públicos de pensiones 116 Temas administrativos y de implementación 125 Preparación y temas de regulación y supervisión del mercado financiero 141 Economía política y organización de las reformas de pensiones 149 Ejemplos de dilemas y preguntas de la reforma 153 CAPÍTULO 7. EXPERIENCIAS REGIONALES: DESARROLLOS Y PRIMERA EVALUACIÓN DE LA REFORMA 155 América Latina y el Caribe 155 Europa central y oriental y Asia central 167 Asia meridional 177 África subsahariana 180 Medio Oriente y África septentrional 184 Asia oriental 188 CAPÍTULO 8. COMENTARIOS FINALES 191 APÉNDICE. CUADROS DE POBREZA EN LA VEJEZ 193 GLOSARIO 199 REFERENCIAS 203 COLABORADORES 221 Contenido vii LISTA DE GRÁFICOS 4.1. Distribución temporal de los préstamos del Banco Mundial a esquemas multipilares, por número de préstamos 78 4.2. Distribución temporal de los préstamos del Banco Mundial a esquemas multipilares, por monto de los préstamos 78 6.1. Pensiones paralelas e integradas de los empleados públicos, por región 112 6.2. Distribución e importancia de los fondos públicos de pensiones, por región 117 6.3. Recaudación y cámara compensadora combinadas 129 6.4. Pilar financiado descentralizado en Chile y Hungría 130 LISTA DE CUADROS 1. Taxonomía de la pensión de multipilares 11 4.1. Préstamos del Banco Mundial con componentes de pensiones, Años Fiscales 1984-2004 73 4.2. Distribución regional de las actividades de prestamista del Banco Mundial, 1984-2004 74 4.3. Préstamos del Banco Mundial relacionados con pensiones, clasificados según el pilar al que apoyen, 1984-2004 75 4.4. Proporción de préstamos relacionados con pensiones para la implementación del segundo pilar, 1984-2004 76 4.5. Préstamos del Banco Mundial para reformas con un segundo pilar dominante, 1984-2004 77 5.1 Taxonomía de la pensión de multipilares 94 5.2. Opciones de reforma adaptadas a los países: compatibilizando necesidades de reforma con restricciones y oportunidades 97 7.1. Características principales de las reformas estructurales de los sistemas de seguridad social (vejez, invalidez y muerte) en América Latina, años 80 y 90 157 7.2. Características principales de las reformas estructurales de los sistemas de seguridad social (vejez, invalidez y muerte) en América Latina, años 90 y 2000 159 7.3. Características de las reformas de pensiones que pasan a un sistema multipilar en la economías en transición de Europa y Asia central, abril del 2004 171 A.1. Brecha de pobreza de algunos países africanos seleccionados, por tipo de hogar, varios años 193 A.2. Inventario de programas no contributivos en los países en vía de desarrollo 194 A.3. Dinero, como porcentaje del PIB, requerido para eliminar la brecha de pobreza en algunos países africanos seleccionados, por tipo de hogar, varios años 196 A.4. Costo de las pensiones sociales (0,7% del umbral de pobreza) como porcentaje del PIB, en algunos países africanos seleccionados, varios años 197 RESUMEN Este informe aclara y actualiza la perspectiva del Banco Mundial acerca de la reforma de pensiones, incorporando las lecciones aprendidas de la experiencia reciente y de la investigación, las cuales han permitido avanzar en la compren- sión acerca de la mejor manera de proceder en el futuro. El documento ha sido desarrollado como una nota de política, no como un documento de investiga- ción. Como tal, más que presentar nuevos resultados de investigación o de dar a conocer un nuevo enfoque, se intenta conceptualizar y explicar el pensamiento de política actual en el Banco. Esta presentación de políticas y de prioridades está destinada a ayudar, a los clientes del Banco y en general a la audiencia internacional, a entender y a apre- ciar el marco de pensamiento del Banco en cuanto a la reforma de pensiones. De igual forma, busca facilitar la capacidad del Banco para trabajar efectivamente con los países clientes en enfrentar los retos que se avecinan. Este informe debe- ría ser una guía acerca de los criterios y estándares que el Banco Mundial va a aplicar para decidir cuándo y en dónde proveer apoyo técnico y financiero para las reformas de pensiones. El informe contiene una exhaustiva introducción con resumen ejecutivo y dos secciones principales. La primera sección presenta los fundamentos conceptua- les del pensamiento del Banco acerca de los sistemas y de las reformas de pensio- nes, incluyendo la estructura de sus préstamos en esta área. La segunda parte destaca puntos clave de diseño y de implementación, señalando áreas que mere- cen confianza y áreas que requieren mayor investigación y experiencia, al igual que comparte las experiencias regionales con las reformas. PRÓLOGO Este informe fue iniciado por la Oficina del Economista Jefe del Banco Mundial, quien quería que el personal clave involucrado en los temas de pensiones expli- cara al personal del Banco y al resto del mundo la perspectiva del Banco en cuan- to a reforma de pensiones. El resultado constituye un esfuerzo conjunto de distintos sectores, el cual fue realizado fuera del horario regular de trabajo. El equipo del Banco, mixto sectorial y regionalmente incluyó personal de tres secto- res o networks (protección social, sector financiero, y reducción de la pobreza y manejo económico) y de cuatro regiones del Banco (Europa y Asia central, Amé- rica Latina y el Caribe, Medio Oriente y África septentrional, y Asia oriental y el Pacífico). Las biografías de los autores aparecen al final del informe. El trabajo del equipo se vio beneficiado por presentaciones y discusiones exhaustivas con la comunidad internacional de expertos en pensiones, por con- sultas en la Asamblea General de la Asociación Internacional de Seguridad Social (Beijing, septiembre 12-18, 2004) y en la Organización Internacional del Trabajo durante la Asamblea General (Ginebra, noviembre 8, 2004), por comentarios del Movimiento Internacional de Asociaciones de Trabajadores (International Trade Union Movement), y de las críticas y consejos bastantes severos pero valiosos en extremo de cinco expertos externos: Mukul Asher (Universidad de Singapur), Nicholas Barr (London School of Economics), Axel Boersch-Supan (Universidad de Mannheim), Meter Diamond (Massachussets Institute of Technology), y Sal- vador Valdés-Prieto (Universidad Católica de Santiago, Chile). Queremos agra- decer por toda la retroalimentación y las sugerencias que hemos recibido, mucho de lo cual se ve reflejado en el informe final. De igual forma, apreciamos el interés de diversos expertos del Banco Mundial. Todos los errores restantes son, por su- puesto, nuestros. Este informe no ha sido sometido a la revisión acordada para las publicacio- nes oficiales del Banco. Las afirmaciones, interpretaciones y conclusiones expre- sadas aquí son las de los autores y no reflejan necesariamente el punto de vista del Banco Mundial y de sus organizaciones asociadas o de los directores ejecuti- vos del Banco Mundial o de los gobiernos que ellos representan. xii Soporte del ingreso en la vejez Parte 1 xiii ACRÓNIMOS Y ABREVIATURAS AFAP Administradora de Fondos de Ahorro Provisional (Uruguay) AFJP Administradora de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (Argentina) AFORE Administradora de Fondos para el Retiro (México) AFP Administradora de Fondos de Pensiones (Bolivia, Chile, Colombia, República Dominicana, El Salvador, Nicaragua, Perú) DPI Deuda Pensional (o Previsional) Implícita EDAP Entidades Depositarias del Ahorro Provisional (Ecuador) EET* Exento-Exento-Gravado (tratamiento a las contribuciones, retornos y beneficios) ERISA* Ley de Seguridad del Ingreso Jubilatorio de los Empleados (EEUU) FMI Fondo Monetario Internacional (Washington, DC) IOPS* Organización Internacional de Supervisores de Pensiones ISSA* Administración (Asociación) Internacional de Seguridad Social (Ginebra) OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (París) OED * Departamento de Evaluación de Operaciones (Banco Mundial) OIT Organización Internacional del Trabajo (Ginebra) OPC Operadora de Pensiones Complementarias (Costa Rica) PIB Producto Interno Bruto PROST* Programa de Simulación de Opciones de Reformas de Pensiones TEE* Gravado-exento-exento (tratamiento a las contribuciones, retornos y beneficios). UE Unión Europea VIH/SIDA Virus de Inmunodeficiencia Humana/Síndrome de Inmunodeficiencia Adquirida * Por sus iniciales en inglés. INTRODUCCIÓN Y RESUMEN EJECUTIVO La década pasada trajo consigo un amplio reconocimiento de la importancia de los sistemas de pensiones para la estabilidad económica de las naciones y para la seguridad de sus poblaciones en edad avanzada. Durante los 10 últimos años, el Banco Mundial ha tenido un rol preponderante tratando este desafío a través de su apoyo a las reformas de pensiones alrededor del mundo. El Banco ha estado involucrado en reformas de pensiones en más de 80 países y ha provisto apoyo financiero a la reforma de más de 60 países. Adicionalmente, la demanda por este apoyo continúa aumentando. Esta experiencia ha ampliado significativamente el conocimiento y la comprensión del personal del Banco acer- ca de las reformas y ha estimulado el proceso actual de evaluación y refinamiento de las políticas y prioridades que guían al Banco en esta área. Lo que emerge de estas interacciones con los responsables de política, los ex- pertos en pensiones y los representantes de la sociedad civil en los países clientes y donantes es la relevancia continuada de los principales objetivos de los siste- mas de pensiones –aliviar la pobreza y suavizar el consumo– y de la meta más amplia de la protección social. El Banco continúa percibiendo ventajas en los di- seños multipilares que contienen algún elemento de capitalización, cuando las condiciones son apropiadas, pero reconoce cada vez más que un rango de elec- ciones puede ayudar al responsable de política a lograr una protección efectiva en la vejez de una forma fiscalmente responsable. El sistema de pensiones de pilares múltiples sugerido se compone de alguna combinación de cinco elementos básicos: (a) uno no contributivo o “pilar cero” (en la forma de un demogrant1 o pensión social) que provee un mínimo nivel de protección; (b) un sistema contributivo de “primer pilar” que varía gradualmente con el ingreso y busca remplazar alguna porción del ingreso; (c) un “segundo pilar” obligatorio que es esencialmente una cuenta de ahorro individual pero 1 Un demogrant es lo mismo que un beneficio universal fijo, en el cual los individuos reciben un monto de dinero basados solamente en la edad y en la residencia. Un glosario al final de este informe define este y otros términos. 2 Soporte del ingreso económico en la vejez que puede ser construida en una variedad de formas; (d) arreglos voluntarios de “tercer pilar”, que pueden tomar muchas formas (individuales, financiados por el empleador, de beneficio definido, de contribución definida) pero son esencial- mente flexibles y de naturaleza voluntaria; y (e) fuentes de apoyo informal intrafamiliar o intergeneracional, tanto financiero como no financiero, incluyen- do acceso a salud y vivienda, para los ancianos. Por una variedad de razones, un sistema que incorpore la mayor parte posible de estos elementos, dependiendo de las preferencias de los países al igual que del nivel de incidencia de los costos de transacción, puede, a través de la diversificación, resultar en un ingreso jubilatorio más eficaz y eficiente. Los principales cambios en la perspectiva del Banco hacen más énfasis en la provisión de un ingreso básico para todo anciano vulnerable, así como en el pa- pel de los instrumentos de mercado para suavizar el consumo de los individuos, tanto dentro como fuera de los esquemas obligatorios de pensiones. El Banco reconoce cada vez más la importancia de las condiciones iniciales y la medida en que las condiciones en un determinado país precisan una implementación de un sistema multipilar a la medida o tácticamente secuencial. Este informe aclara y actualiza la perspectiva del Banco Mundial acerca de la reforma de pensiones, incorporando las lecciones aprendidas de la experiencia reciente y de la investigación, las cuales han permitido avanzar en la compren- sión acerca de la mejor manera de proceder en el futuro. El documento ha sido desarrollado como una nota de política, no como un documento de investiga- ción. Como tal, más que presentar nuevos resultados de investigación o de dar a conocer un nuevo enfoque, se intenta conceptualizar y explicar el pensamiento de la política actual en el Banco. Esta presentación de políticas y de prioridades está destinada a ayudar, a los clientes del Banco y al público internacional en general, a entender y a apreciar el marco del pensamiento del Banco en cuanto a las reformas de pensiones. De igual forma, busca facilitar la capacidad del Banco para trabajar efectivamente con los países clientes en enfrentar los retos que se avecinan. Este informe debe- ría ser una guía acerca de los criterios y estándares que el Banco Mundial va a aplicar para decidir cuándo y en dónde proveer apoyo técnico y financiero para las reformas de pensiones. El informe contiene dos secciones principales. La primera sección presenta el marco de pensamiento del Banco acerca de las reformas de pensiones, incluyen- do sus orígenes y su alcance, y la estructura prestataria del Banco en esta área. La segunda parte destaca elementos clave de diseño y de implementación. Esta in- troducción resume los principales mensajes y esboza la estructura del informe. Introducción y resumen ejecutivo 3 MARCO DE REFERENCIA PARA LA REFORMA DE PENSIONES La evolución de la perspectiva del Banco en reforma de pensiones a lo largo de la década pasada refleja una extensa experiencia en reformas en países clientes, un diálogo permanente con académicos y organizaciones, y discusiones y evaluacio- nes intensivas acerca de las reformas de pensiones a nivel mundial. Como resul- tado, el concepto original de una estructura específica de tres pilares, (a) un sistema de beneficio definido obligatorio, no fondeado, y manejado públicamente, (b) un sistema de contribución definida obligatorio, fondeado y manejado por priva- dos, y (c) el ahorro voluntario, ha sido extendido para incluir dos pilares adicio- nales: (d) un pilar básico (cero) para abordar más explícitamente el objetivo de pobreza, y (e) un pilar (cuarto) no fondeado para incluir el contexto más amplio de la política social, tal como el apoyo familiar, y el acceso a salud y a vivienda. La experiencia de la década pasada, al tiempo que contribuyó considerable- mente a profundizar la comprensión de los matices y desafíos de la reforma de pensiones, reforzó la necesidad, en casi todas las circunstancias, de alejarse del diseño de un solo pilar. La experiencia ha demostrado que el diseño multipilar aumenta la capacidad de tratar con los múltiples objetivos de los sistemas de pensiones, siendo los más importantes la reducción de la pobreza y la suaviza- ción del consumo, y de enfrentar más efectivamente los riesgos de tipo económi- co, político y demográfico que afronta todo sistema de pensiones. El diseño multipilar propuesto es mucho más flexible y se dirige mejor a los principales grupos objetivos de la población. El fondeo sigue siendo considerado útil, pero los límites del mismo son evidenciados en algunas circunstancias. La motivación prin- cipal del Banco para apoyar la reforma de pensiones no ha cambiado. Por el contra- rio, se ha fortalecido por la experiencia adquirida durante la última década: la mayoría de los sistemas de pensiones en el mundo no cumplen sus objetivos sociales, crean distorsiones significativas en la operación de las economías de mercado y no son financieramente sostenibles con el envejecimiento de la población. Revisión y extensión del concepto original La extensa experiencia, desde principios de los noventa, en la implementación de reformas de pensiones en diferentes escenarios motivó al personal del Banco a revisar y a refinar su marco de referencia para guiar el esfuerzo de reforma hacia los objetivos deseados y por los caminos apropiados. La evolución de la política se caracteriza por cinco adiciones principales a la perspectiva del Banco: • Una mejor comprensión de las necesidades y de las medidas de las reformas. Esto incluye (a) evaluar la necesidad de reforma por criterios más allá de la pre- sión fiscal y de los desafíos demográficos para enfrentar puntos como los cambios socioeconómicos y los riesgos, así como las oportunidades de la 4 Soporte del ingreso económico en la vejez globalización; (b) comprender los límites y otras consecuencias de la parti- cipación obligatoria en los sistemas de pensiones, particularmente para los grupos de bajos ingresos, para los cuales otros riesgos diferentes a la vejez pueden ser más inmediatos y más fuertes; y (c) reevaluar la continua im- portancia, pero también las limitaciones, del fondeo (financiamiento anti- cipado) para enfrentar el envejecimiento de la población, reconociendo la importancia de los cambios asociados en el comportamiento, los cuales in- cluyen el incremento de la oferta laboral y el retiro más tardío. • La extensión del sistema multipilar más allá de la estructura de tres pilares, para comprender hasta cinco pilares, y moverse más allá de la concentración convencio- nal en los pilares uno y dos. La experiencia con los países de bajos ingresos ha atraído la atención en la necesidad de un pilar básico o cero (o no contribu- tivo) que se distingue del primer pilar en que su objetivo primordial es el de aliviar la pobreza, para de esta forma extender la seguridad en la tercera edad a todos los ancianos. La experiencia en los países de bajos a medios ingresos ha aumentado la conciencia acerca de la importancia del diseño y de la implementación del tercer pilar, voluntario, el cual puede comple- mentar efectivamente los elementos básicos de un sistema de pensiones para proveer tasas de remplazo razonables para grupos de altos ingresos, mientras restringe los costos fiscales del componente básico. El último, pero no menos importante, es el reconocimiento de la importancia de un cuarto pilar para el consumo en el retiro, que consiste en una mezcla de acceso a un apoyo informal (como apoyo familiar), a otros programas sociales (como salud) y a otros activos financieros y no financieros del individuo (como poseer una vivienda), y de la necesidad de incorporar explícitamente su existencia o su ausencia en el diseño del sistema de pensiones. • Una comprensión de la diversidad efectiva de enfoques, que incluya el número de pilares, el balance apropiado entre los diversos pilares y la forma en que cada pilar está formulado, en respuesta a circunstancias y a necesidades particulares. Algu- nos sistemas de pensiones funcionan efectivamente sólo con el pilar cero (en forma de una pensión social universal) y con un tercer pilar de ahorro voluntario. En algunos países se requiere la introducción de un segundo pilar obligatorio para lograr la aceptación popular necesaria para reformar el primer pilar, mientras que la economía política de otros países plantea como única alternativa realista la reforma del sistema público (primer pi- lar), en conjunción con esquemas voluntarios. • Una mejor comprensión acerca de la importancia de las condiciones iniciales para establecer el potencial y las limitaciones dentro de las cuales la reforma es realizable. Actualmente existe una mayor conciencia de la medida en la cual el sistema de pensiones heredado al igual que el entorno económico, institucional, financiero y político de un país imponen las opciones disponibles para la Introducción y resumen ejecutivo 5 reforma. Esto es particularmente importante al establecer la pauta y el al- cance de una reforma viable. • Un marcado interés en, y apoyo de, las innovaciones en el diseño e implementación en pensiones lideradas por algunos países. Estas innovaciones incluyen (a) el sistema no fondeado o nocional de contribución definida, como una pro- puesta prometedora de reforma, o la implementación de un primer pilar de reparto; (b) la cámara de compensación y conceptos similares como me- dio para reducir los costos de transacción para pilares fondeados y maneja- dos por privados; (c) la transformación de los pagos de la indemnización por despido en cuentas de ahorro que combinen los beneficios de desem- pleo y de retiro; y (d) el fondeo (prefinanciamiento) público bajo una es- tructura de gobernabilidad como ha sido introducido en varios países de ingresos altos. A pesar de que cada una de estas innovaciones son prome- tedoras, requieren de un monitoreo y de una evaluación cuidadosos, dado que la transferencia a otros países no se puede dar por sentada. Declaración de los principios clave A pesar de que la formulación esencial de política reconoce explícitamente las condiciones específicas de los países y guía hacia la implementación de un mode- lo multipilar en una variedad de formas, la perspectiva del Banco incorpora va- rios principios que son considerados esenciales para cualquier reforma exitosa. Primero, todo sistema de pensiones debería, en principio, tener elementos que provean la seguridad de un ingreso básico y el alivio de la pobreza en todo el espectro de la distribución del ingreso. Las condiciones fiscales que permitan esto sugieren que cada país debe tener las provisiones para un pilar básico, que asegu- re que las personas con bajos ingresos a lo largo de la vida o que sólo participen marginalmente en la economía formal sean proveídas de una protección básica en la vejez. Esto puede tomar la forma de un programa de asistencia social, de una pequeña pensión social de acuerdo con los ingresos con prueba de medios (means-tested), o de un demogrant universal disponible a edades avanzadas (por ejemplo, a los 70 años o más). La viabilidad y la forma específica, el nivel, la elegi- bilidad y el desembolso de beneficios van a depender de la prevalencia de otros grupos vulnerables, de la disponibilidad de recursos presupuestales, y del diseño de los elementos complementarios del sistema de pensiones. Segundo, si se dan las condiciones apropiadas, el fondeo (prefinanciamiento) para compromisos previsionales futuros es ventajoso tanto por razones económi- cas como políticas, y puede, en principio, llevarse a cabo para cualquier pilar. Económicamente hablando, el fondeo (prefinanciamiento) requiere comprome- ter recursos del actual período para mejorar la restricción presupuestal futura del gobierno y puede contribuir al crecimiento económico y al desarrollo. Un punto 6 Soporte del ingreso económico en la vejez clave en la determinación de si el financiamiento anticipado es ventajoso o no, es la medida en que éste resulte en adiciones netas al ahorro nacional. Políticamen- te, el fondeo puede garantizar una mejor capacidad de la sociedad para realizar compromisos previsionales debido a que asegura que los pasivos pensionales están respaldados por activos protegidos por derechos de propiedad, indepen- dientemente de si el fondeo es hecho a través de deuda pública o de otro tipo de activos. La decisión de fondear requiere, sin embargo, de un estudio cuidadoso acerca de los beneficios y de los costos, dado que los beneficios netos no se asegu- ran automáticamente y la manipulación política puede volver el fondeo ilusorio. Esta decisión requiere igualmente de un análisis detallado de la capacidad de implementación del país. Tercero, en los países en los que el fondeo promete ser benéfico, un segundo pilar obligatorio completamente fondeado provee un marco de referencia útil pero no una copia exacta (blueprint) a partir del cual el diseño de una reforma debe ser evaluado. Como modelo, dicho pilar sirve como punto de referencia para las discusiones de política y como un medio para evaluar preguntas cruciales acerca de las mejoras en bienestar y de la capacidad de financiar la transición de un sistema de reparto a un régimen fondeado. La eficiencia y equidad de los enfoques alternativos de ahorro previsional, como una dependencia significativa en sistemas voluntarios individuales u ocupacionales, deben ser evaluados en relación con este modelo. Objetivos de un sistema y de una reforma de pensiones Este marco de referencia de política considera los sistemas previsionales y sus reformas en términos de su adhesión a los principios esenciales y a su capacidad de lograr un conjunto de resultados sociales y económicos flexibles y específicos al contexto. Este modelo de referencia no prescribe exactamente la estructura del sistema ni las instituciones que deben implementarlo o sus operaciones. A nivel práctico, la aplicación de este estándar requiere la articulación de objetivos y cri- terios a partir de los cuales la reforma propuesta puede ser evaluada. El objetivo fundamental de un sistema de pensiones debería ser el de proveer un ingreso en el retiro que sea adecuado, financiable, sostenible y robusto, al tiempo que busca implementar esquemas que mejoren el bienestar, de una forma apropiada para un país específico: • Un sistema adecuado es aquel que provee beneficios a toda la población, los cuales son suficientes para evitar la pobreza en la vejez, y cuyo nivel es específico a cada país, y adicionalmente, provee medios confiables, a la vasta mayoría de la población, para suavizar el consumo a lo largo de la vida. Introducción y resumen ejecutivo 7 • Un sistema financiable es uno que se encuentre dentro de la capacidad finan- ciera de los individuos y de la sociedad y que no desplace excesivamente otros imperativos sociales o económicos o tenga consecuencias fiscales insostenibles. • Un sistema sostenible es aquel que es financieramente sólido y que, bajo cier- tos supuestos razonables, se puede predecir que se mantendrá así. • Un sistema robusto es aquel que está en la capacidad de soportar shocks im- portantes, incluyendo aquellos provenientes de la volatilidad económi- ca, demográfica y política. El diseño de un sistema de pensiones o de su reforma debe reconocer explíci- tamente que los beneficios previsionales son derechos sobre la producción futu- ra. Para satisfacer sus objetivos esenciales, los sistemas previsionales deben contribuir con la producción futura. Las reformas, deben, por tanto, ser diseña- das e implementadas de tal forma que potencien el crecimiento y el desarrollo y que reduzcan las posibles distorsiones en los mercados laboral y de capitales. Esto requiere la inclusión de objetivos secundarios de promoción del desarrollo, los cuales buscan crear resultados positivos para el desarrollo económico. Esto último lo logran minimizando los potenciales impactos negativos que los siste- mas previsionales puedan tener sobre los mercados laborales y sobre la estabili- dad económica y potenciando su impacto positivo sobre el ahorro nacional y sobre el desarrollo del mercado financiero. Criterios de evaluación La aplicación de un marco de política flexible, orientado a los objetivos y específi- co al contexto requiere, igualmente, la formulación de criterios a partir de los cuales una propuesta de reforma pueda ser evaluada en comparación con los arreglos existentes. Éstos incluyen criterios dirigidos al contenido de la reforma y dirigidos al pro- ceso de reforma. El Banco utiliza cuatro criterios de contenido principales para juzgar la solidez de la propuesta: • ¿Representa la reforma un avance suficientemente importante en el logro de los objetivos de un sistema de pensiones? ¿Garantiza la reforma una protección razonable contra los riesgos de pobreza en la vejez, asignando eficien- temente los recursos a los ancianos? ¿Provee la reforma la capacidad de mantener ciertos niveles de consumo y la estabilidad económica, a todos los individuos del país sin distinción de condición socioeconómica? ¿Cum- ple la reforma con los aspectos distributivos? Ofrece la reforma acceso a 8 Soporte del ingreso económico en la vejez ahorros de jubilación y a protección contra la pobreza, de forma equivalente a todas las personas con participación económica significativa, incluyen- do los trabajadores del sector informal y aquellos que desempeñan princi- palmente trabajos no remunerados (noneconomic work). ¿Está la carga financiera de la transición repartida equitativamente inter e intra genera- cionalmente? • ¿Son capaces los entornos macro y fiscal de soportar la reforma? ¿Han sido las proyecciones financieras evaluadas concienzudamente en el largo plazo (un plazo apropiado para los sistemas de pensiones) y rigurosamente ana- lizados, bajo los diferentes escenarios económicos plausibles? ¿Impone la reforma, para su financiación, límites razonables a los recursos tanto del sector público como del sector privado? ¿Es la reforma consistente con los objetivos macroeconómicos y con las herramientas disponibles por el go- bierno? • ¿Pueden las estructuras pública y privada operar el nuevo esquema de pensiones (de múltiples pilares) eficientemente? ¿Tiene el gobierno la infraestructura institucional y la capacidad de implementar y operar los elementos de la reforma manejados públicamente? ¿Está el sector privado lo suficientemente desarrollado como para operar las instituciones financieras requeridas para cualquier elemento de la reforma administrado privadamente? • Están los arreglos y las instituciones reguladores y supervisores establecidos y pre- parados para operar el(los) pilar(es) fondeado(s) con un riesgo aceptable? ¿Es el gobierno capaz de establecer sistemas reguladores y supervisores sostenibles y efectivos para vigilar y controlar las prácticas de gobernabilidad, división de responsabilidades (accountability), e inversión de los componentes ad- ministrados pública y privadamente? La experiencia también demuestra que se debe poner un mayor énfasis en el proceso de reforma. Tres criterios de proceso son, por tanto, relevantes: • ¿Existe un compromiso creíble y de largo plazo por parte del gobierno? ¿Es la refor- ma efectivamente acorde con los lineamientos de economía política del país? ¿Son las condiciones de política bajo las cuales la reforma se va a implementar lo suficientemente estables para que exista una probabilidad razonable de que la implementación sea completa y de que la reforma lle- gará a su madurez? • ¿Hay credibilidad local y liderazgo? Incluso la mejor reforma previsional, téc- nicamente hablando, está destinada a fracasar si no refleja las preferencias de un país y si no es creíble dentro de la población, como un todo. Para conseguir este objetivo, la reforma de pensiones debe ser preparada ante todo por el país mismo, por sus políticos y sus técnicos, y ser comunicada eficazmente a la población y aceptada por ésta. Las entidades externas al Introducción y resumen ejecutivo 9 país, como el Banco, pueden ayudar con consejos y con apoyo técnico, pero la propiedad y el apoyo público debe provenir del mismo país. • ¿Incluye suficiente implementación y desarrollo de capacidades? La reforma de pensiones no es simplemente un cambio en las leyes, sino un cambio en la forma en que el ingreso de jubilación es proporcionado. Lograr esto re- quiere, típicamente, reformas considerables en la gobernabilidad, al igual que la recolección de las contribuciones, el mantenimiento de registros y de información acerca de los clientes, el manejo de activos, la reglamenta- ción y la supervisión, y el desembolso de beneficios. Con la aprobación de la legislación de la reforma sólo se logra una pequeña parte de la tarea. Se requiere de un mayor énfasis y de una mayor inversión en el desarrollo de la capacidad local y en la implementación, al igual que de un trabajo conti- nuo con el cliente y con otras instituciones internacionales y bilaterales, más allá de los proyectos de reforma o de los créditos. Apoyo financiero del Banco Mundial a la reforma de pensiones Entre 1984 y el 2004, el Banco Mundial concedió 204 préstamos, involucrando a 68 países en cuanto a préstamos con algún tipo de componente de pensiones. El análisis de estos préstamos demuestra el apoyo del Banco a un rango diverso de reformas previsionales, dentro de un marco de multipilares más ampliado. Al interior del grupo de créditos multipilar, la mayoría de los préstamos sucedieron a la aprobación de la reforma en lugar de producirse en la fase de análisis y de diseño. Los préstamos relacionados con reformas previsionales confirman la apli- cación del marco de política presentado en este reporte. Esto indica que el Banco ha proporcionado ayuda financiera a una diversidad de diseños de sistemas previsionales y que sólo una pequeña porción de los préstamos del Banco se ha dirigido a reformas caracterizadas por un segundo pilar obligatorio dominante. Adicionalmente a sus actividades como prestamista, el Banco Mundial provee asistencia técnica y soporte analítico a las reformas previsionales llevadas a cabo por sus clientes, y para este fin cuenta con la experticia interna y externa al Banco. La vasta mayoría de este apoyo está directamente asociada con las actividades de prestamista del Banco y está, por tanto, en línea con la distribución de las refor- mas ya esbozada. Un esfuerzo por evaluar el alcance y la calidad de esta asesoría se está llevando a cabo, actualmente, al interior del Banco, y la distribución de las reformas se basa en la recopilación de la información inicial asociada con este trabajo. Este proyecto debería proveer elementos adicionales para comprender la naturaleza de las actividades del Banco Mundial en reformas previsionales. 10 Soporte del ingreso económico en la vejez TEMAS DE DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN El Banco ha desarrollado una clara comprensión de las buenas y mejores prácti- cas –de lo que funciona y de lo que no funciona– en un número creciente de áreas de implementación y de diseño de la reforma de pensiones. Esto se ha logrado a través de sus actividades en los países clientes y del trabajo de otras instituciones y analistas en cuanto a reforma de pensiones. Sin embargo, en una variedad de áreas los asuntos permanecen abiertos y la búsqueda de buenas soluciones conti- núa. Opciones de reforma viables El subconjunto, relevante al interior de todo el rango de opciones generales, in- cluye (a) las reformas paramétricas que conservan la estructura de beneficios, la administración pública y la naturaleza de reparto o no financiada del esquema, y simplemente cambian los parámetros del sistema; (b) una reforma de contribu- ción definida nocional que cambia la estructura de beneficios pero conserva la administración pública y la naturaleza no financiada; (c) un enfoque de mercado, completamente fondeado, que provee arreglos de contribución o de beneficio definido y que es manejado principalmente por privados (especialmente la in- versión de activos); (d) el prefinanciamiento público que suministra beneficios o contribuciones definidos y que son administrados públicamente; y (e) las refor- mas multipilar que diversifican la estructura de beneficios, administración y financiamiento del sistema de pensiones. Cada una de estas opciones principales tiene pros y contras en cuanto al logro de los objetivos principales y secundarios de los sistemas previsionales. El Banco es partidario del sistema de pensiones multipilar (especialmente de la inclusión de un pilar cero y de una combinación apropiada de ahorros voluntarios y obligatorios), con o sin un primer pilar de contribución definida nocional reformado, el cual es percibido como el que mejor se ajusta a las necesidades de los principales grupos objetivo en los países clien- tes: los pobres, los trabajadores del sector informal y los trabajadores del sector formal (ver cuadro 1). Las alternativas relevantes para la reforma dependen de las consideraciones específicas de cada país, especialmente del esquema de pensiones existente (y de otros programas públicos relacionados); de las necesidades especiales de reforma de estos esquemas; y del entorno (permisivo o no permisivo), como la capacidad administrativa y el desarrollo de los mercados financieros. Estas consideraciones están en general ligadas al estado de desarrollo o al ni- vel de renta de un país, lo que sugiere una evolución de la política, de enfocarse solamente en sistemas orientados a la pobreza en países de bajos ingresos (a tra- vés de sistemas que apoyan de forma limitada el objetivo de suavizar el consu- mo, bajo un esquema relacionado al ingreso, el cual es público y no fondeado) a CUADRO 1 TAXONOMÍA DE LA PENSIÓN DE MULTIPILARES Grupo objetivo Principales criterios Pobre Sector Sector Financiamiento Pilar permanente informal formal Características Participación colateral “Pensión básica” o “pensión social”, Universal o Presupuesto o 0 X X x al menos asistencia social residual ingresos generales (universal o con prueba de recursos) Introducción y resumen ejecutivo 1 X Plan pensional público, Obligatorio Contribuciones, públicamente administrado quizás con (beneficio definido o contribución alguna reserva definida nocional) financiera 2 X Planes pensionales ocupacionales o Obligatorio Activos personales (completamente financiados financieros de beneficio definido o completamente financiados de contribución definida) 3 x X X Planes pensionales ocupacionales o Voluntario Activos personales (parcial o financieros completamente financiados de beneficio definido o financiados de contribución definida) 4 X X X Acceso a apoyo informal (familiar) Voluntario Activos otros programas sociales formales financieros y no (atención sanitaria), y otros activos financieros financieros o no financieros del individuo (propiedad de una vivienda) Nota: el tamaño y la apariencia de la x reflejan la importancia de cada pilar para cada grupo objetivo, en el siguiente orden creciente de importancia: x, X, X. 11 12 Soporte del ingreso económico en la vejez enfocarse en la amplia gama de todos los pilares, que es viable en países de ingre- sos altos. Mientras, efectivamente, existe una relación entre capacidad y poten- cialidad de la reforma, la relación con el nivel de ingresos no es lineal. Las alternativas de reforma viables y las elecciones reales están determinadas por el sistema heredado y por los costos de la transición de pilares no fondeados a pila- res fondeados, los que, en muchos casos, resultan prohibitivos. Esta dependencia de la trayectoria insinúa que los países de ingresos medios tienen que evaluar cuidadosamente su elección de reforma y trabajar diligentemente en su capaci- dad de emprenderla si es que quieren tener disponible toda la gama de alternati- vas en el futuro. Diseño del pilar, alivio de la pobreza y redistribución El papel y la capacidad de cada pilar de proveer el alivio de la pobreza, la suaviza- ción del consumo y la redistribución de la riqueza (permanente) a aquellos en peligro de pobreza durante la vejez, depende no sólo del diseño y de los incenti- vos y desincentivos asociados con este último, sino igualmente de la capacidad administrativa. Se deben hacer elecciones para cada uno de los pilares, las cuales, con el fin de evitar resultados contraproducentes, deben estar coordinadas entre sí. En países más desarrollados, todos o cualquier subconjunto de los pilares pue- den ser guiados hacia los objetivos, principales y secundarios, de un sistema de pensiones, aunque el sistema heredado típicamente impone restricciones en las elecciones disponibles. En contraste, los países en vía de desarrollo están general- mente mucho menos restringidos, o incluso no tienen ninguna restricción prove- niente de un sistema de pensión heredado, pero tanto las carencias de mercados financieros como en la capacidad de implementar y de administrar nuevos siste- mas, imponen restricciones sobre las elecciones disponibles, al menos en el corto plazo. Para pensiones de vejez, se destacan tres sugerencias principales. Primera, un ingreso básico de soporte (un pilar cero) para aliviar la pobreza en la vejez debe ser parte de cualquier sistema de jubilación completo. Sin embargo, la financia- ción de este último en los países de ingresos bajos representará un desafío y ten- drá que ser tasada contra las demandas de otros grupos vulnerables, como los niños, la juventud y los discapacitados. De igual forma, los desafíos de la imple- mentación son importantes y requieren mucha atención. Éstos incluyen admi- nistrar criterios de elegibilidad y pagar eficientemente pequeñas cantidades a una población en gran parte rural que tiene poca relación con sistemas o con institu- ciones financieros. Segunda, los sistemas obligatorios deben mantenerse pequeños y manejables. En muchos países de ingresos bajos, éste podría ser un pilar básico (cero) el cual puede ser complementado por un tercer pilar voluntario. Si un sistema (fondea- do o de reparto) contributivo obligatorio puede ser implementado eficazmente, Introducción y resumen ejecutivo 13 debería apuntar a tasas de remplazo modestas y requerir solamente tasas de con- tribución moderadas. Tercera, los sistemas con baja cobertura y relacionados con los ingresos deben minimizar la redistribución, autofinanciarse, y no depender de transferencias presupuestales. Cualquier redistribución para grupos de ingresos bajos debe ser financiada con recursos obtenidos del grupo perteneciente al sistema y no de- pender de recursos presupuestales, los cuales son financiados, en parte, por los menos afortunados que se encuentran por fuera del sistema. En situaciones de alta cobertura, la redistribución, especialmente para sistemas fondeados, puede y debe provenir de transferencias presupuestarias, pero esto debe ser hecho de forma transparente y en el momento en que se crea la responsabilidad. Las mejores prácticas para la reforma de las pensiones de incapacidad y de sobrevivencia, son menos obvias y requieren, por tanto, mucha más atención. En el caso de las pensiones de incapacidad, intensificar su relación con la pensión de vejez podría ser la mejor manera de asegurar beneficios apropiados, al tiempo que se mantiene bajo el abuso potencial. Los derechos de pensión del cónyuge y de los sobrevivientes compiten con enfoques más redistributivos y tradicionales que buscan compensar la discriminación por sexo, vía el sistema de pensiones. Estos tipos de pensiones requieren, igualmente, una mayor reflexión para la for- mulación de mejores prácticas. Se deben evitar los sistemas obligatorios segmentados según profesión y lí- neas ocupacionales, debido a que impiden la movilidad laboral y pueden resultar en pensiones costosas e insostenibles para algunos subgrupos de la población. Las pensiones de los empleados públicos, a menudo los esquemas más antiguos en un país, deben ser integradas al esquema general y armonizado, para todos los sectores. Los esquemas complementarios deben ser establecidos estrictamen- te sobre una base fondeada. Sostenibilidad financiera Uno de los objetivos principales de la reforma de pensiones es conseguir la sostenibilidad financiera, es decir, garantizar el pago de los beneficios en curso y futuros, de acuerdo con una senda de tasas de contribución anunciada, sin alzas no anunciadas en las tasas de contribución, o reducciones en los beneficios, o défi- cit que necesiten ser cubiertos con recursos presupuestarios. Para ser creíble, una reforma de pensiones requiere, por encima de todo, proyecciones financieras creí- bles que incluyan flujos tanto de corto como de largo plazo, y una evaluación del estado y de la utilización de los stocks de activos acumulados. Para pilares fondea- dos, esto requiere una evaluación razonable de las tasas de rentabilidad anticipa- das, incluyendo el papel de la inversión extranjera en la diversificación y en el manejo de los retornos. Con este fin, se destacan tres sugerencias principales. 14 Soporte del ingreso económico en la vejez Primera, una propuesta de reforma previsional que no esté acompañada de estimaciones creíbles de costos y que compare éstos con los del esquema en curso no debe ser emprendida (y no será apoyada por el Banco Mundial). Modelos alternativos (además del modelo Pension Reform Options Simulation Toolkit PROST del Banco) pueden, y deben, ser usados para las proyecciones. Las diferencias entre las proyecciones tienen que ser comprendidas y consideradas complemen- tarias. Las diferencias que surgen de los métodos analíticos alternativos proveen elementos valiosos acerca de la sensibilidad de los resultados a los supuestos uti- lizados y acerca de los grados de incertidumbre y riesgo asociados con los resulta- dos de la reforma. Segunda, tasar la sostenibilidad financiera (en particular, de los esquemas no fondeados o de reparto) requiere realizar un análisis de largo plazo y considerar tanto los flujos como los stocks. Para los esquemas típicos de reparto, el stock se refleja en la deuda previsional implícita, la cual, por razones conceptuales y de datos, debe medirse en general como el pasivo acumulado a la fecha. Los siste- mas de contribución definida deben reconocer explícitamente la volatilidad de los niveles de beneficio relacionada con las variaciones tanto en el retorno de los activos como en las tasas de interés, en el momento en que los saldos de las cuen- tas son convertidos en anualidades. Éstos requieren que las tasas de financiamiento sean apropiadas para alcanzar las metas de beneficios, considerando estos ries- gos, y necesitan comunicar el grado de variación anticipado en los resultados de beneficios. De igual forma, se puede necesitar incluir ajustes, en algunos diseños, sobre la base de los desempeños demográficos y económicos, para asegurar su soste- nibilidad a largo plazo. Finalmente, para los sistemas parcial y totalmente fondeados, es importante la evaluación correcta de los activos disponibles y de las tasas de rentabilidad sostenibles, ajustadas por el riesgo. Los fondos de pensiones (centrales) pública- mente manejados tienen, hasta la fecha, un récord de pobre desempeño, medido en cuanto a su capacidad de mantener retornos razonables para sus inversiones. Lo anterior deja tres opciones principales: (a) moverse a un sistema de reparto, si no existen los instrumentos financieros o la capacidad de mantener la presión política a raya, o ambos; (b) mantener el fondeo, pero cambiarse a un sistema manejado por privados y descentralizado; y (c) mejorar la estructura de gobernabilidad del sistema centralizado. Hay pruebas empíricas crecientes de que la gobernabilidad es un factor crucial en las estrategias de inversión, las cua- les son el determinante principal del desempeño. Algunos países y organizacio- nes internacionales han desarrollado las pautas para la gobernabilidad y para el diseño del proceso de inversión. La parte 2 de este informe presenta los princi- pios clave para el buen diseño del proceso de inversión, que también pueden ser introducidos en países clientes avanzados. Introducción y resumen ejecutivo 15 Preparación administrativa y restricciones en la implementación Persiste un amplio rango de asuntos de implementación para los cuales se necesi- tan aún buenas respuestas. Simplemente enumerarlos y resumirlos representa un desafío. Esta subsección presenta algunos de los elementos más destacados, los principales mensajes y las sugerencias. Los asuntos clave en la preparación administrativa del nuevo sistema de pensión, especialmente en uno de contribu- ción definida, son la introducción de sistemas de identificación personal (perso- nificación) y de cuentas, y la recolección unificada de las contribuciones. Las mayores dificultades parecen estar en integrar, a nivel nacional, los flujos de fon- dos y de datos. Desde el punto de vista de las instituciones de seguridad social, el flujo de dinero podría permanecer descentralizado, mientras que el flujo de da- tos podría estar parcial o completamente centralizado. Cualquiera que sea la so- lución seleccionada, las instituciones tienen que estar técnicamente listas antes de la implementación. De otra forma, la reforma podría fallar, y su enfoque se vería desacreditado por la razón equivocada. La centralización recomendada del flujo de datos demanda la creación de un clearinghouse para consolidar algunos aspectos de las operaciones del segundo pilar con las del organismo que maneja el primer pilar o con la autoridad de impuestos. El clearinghouse puede tomar una variedad de formas a lo largo de un espectro, que incluye usar un organismo estatal o cuasi público para recolectar las contribuciones del segundo pilar y colocarlas en los fondos del segundo pilar, ser un centro de registros alternativo, o ser un centro de registros exclusivo y un agente de información de los participantes del fondo. Un asunto relacionado se refiere a la coexistencia de unidades de recaudación de impuestos y de recolección de las contribuciones a la seguridad social. Aun- que, en el largo plazo, hay muy buenas razones para tener una sola agencia recaudadora (la autoridad de impuesto nacional), la experiencia en algunas re- giones indica que la velocidad y la preparación para emprender tal fusión tienen que ser muy bien analizadas. El tratamiento impositivo de los esquemas pensionales es también crítico en el establecimiento de los incentivos apropiados y asequibles para los ahorros previsionales. Este tratamiento impositivo debe, al mismo tiempo, tratar de evi- tar subsidios no intencionados para los más pudientes u oportunidades de eva- sión de impuestos inconexas con los ahorros pensionales. En un gran número de países clientes, las contribuciones, la renta de la inversión y los beneficios, en su mayoría, no tienen impuestos, suministrando ganancias imprevistas para la par- te más rica de la población y resultando en la sustitución de ahorros, que de todas formas hubieran ocurrido por ahorros favorecidos en cuanto a su tratamiento impositivo. Un mejor enfoque es acordar un tratamiento impositivo de las pen- siones obligatorias del tipo impuesto al consumo en lugar de impuesto al ingreso, el cual exime las contribuciones y los intereses ganados, mientras grava el pago 16 Soporte del ingreso económico en la vejez de los beneficios de la misma forma que a los ingresos ordinarios. Un tratamiento impositivo similar de los esquemas pensionales voluntarios, en vista de su concen- tración en los estratos de ingreso superior, es menos claro. Sin embargo, podría ser considerado si se imponen limitaciones razonables y existe alguna posibilidad de externalidades positivas (como aumentar el ahorro o contribuir al desarrollo del sector financiero). Sin embargo, la provisión de subsidios debe ser considerada como un medio para mejorar la equidad de los sistemas pensionales y para ampliar la cobertura. El establecimiento de créditos a los impuestos o de complemento a las contribu- ciones (matching contributions) a los ahorros pensionales pueden proveer incenti- vos importantes para participar, a los trabajadores de menores ingresos que, típicamente, se quedan fuera del sistema fiscal. Esto podría también reducir el grado de redistribución en favor de los trabajadores de salarios superiores rela- cionado con el tratamiento impositivo de tipo consumo, en ambientes con baja cobertura impositiva. La externalidad positiva podría incluir –adicional al aumento en la cobertura pensional– el incremento de la tasa de ahorro nacional. El nivel de comisiones o cargos impuestos en los productos financieros pensionales es un área de considerable debate e investigación, así como de estu- dio por parte tanto de críticos como de partidarios de las pensiones fondeadas. A pesar de la necesidad de mayor investigación a este respecto, tres puntos resul- tan prometedores. Primero, limitar los costos totales, a través de la reducción de los gastos administrativos, mediante el uso de un clearinghouse central (por ejem- plo, la recolección de las contribuciones y la administración de cuentas). Segun- do, limitar los gastos de marketing de los fondos de pensiones a través de cuentas ciegas o de mayores restricciones a los traspasos de los individuos de un fondo a otro. Por último, aunque no por ello menos importante, limitar las comisiones relacionadas con el manejo de los activos, restringiendo la elección de las perso- nas, incluyendo el uso de productos de inversión pasivamente dirigidos, la elec- ción por parte del empleador del proveedor financiero, o la licitación para escoger un número restringido de gerentes para los activos. Finalmente, la provisión de anualidades por parte del sector privado en los sistemas pensionales fondeados crea desafíos y restricciones muy importantes, que pueden influir significativamente en el diseño y en la secuencia de la refor- ma en conjunto. Mientras los asuntos conceptuales y de implementación duran- te la fase de acumulación en los sistemas fondeados se entienden y manejan relativamente bien, en la mayoría de las circunstancias el diseño y la operación de la fase de desembolso requieren más desarrollo. Algunos de los puntos, como el tipo de proveedores (si limitar éstos a compañías de seguros o incluir también otras instituciones financieras) y los productos que se pueden ofrecer, parecen estar relativamente establecidos. Sin embargo, existen asuntos aún abiertos como aquellos relacionados con el grado de obligatoriedad y, más importante aún, aque- Introducción y resumen ejecutivo 17 llos relacionados con la asignación y el manejo de riesgos –en particular, el au- mento de la esperanza de vida. Preparación del mercado financiero, temas de regulación y supervisión La pregunta acerca de qué condiciones se requieren para la introducción de un pilar fondeado obligatorio ha dado pie a un debate considerable, el cual tardará muchos más años en resolverse. Cinco puntos son el núcleo del debate: (a) ¿Pue- den las pensiones fondeadas introducirse en un entorno con un mercado finan- ciero rudimentario? (b) ¿Qué estándares reglamentarios y qué prácticas se requieren para asegurar una operación eficaz y seguridad? (c) ¿Qué prácticas y qué instituciones de supervisión deben ser desarrolladas? (d) ¿Qué nivel de cos- tos es aceptable en la operación de un sistema, y cuál es el nivel de los costos de operación que mitigan las ventajas potenciales del financiamiento? (e) ¿Cuáles son las opciones para países con pequeños sistemas abiertos? No todos los países están listos para introducir un pilar fondeado, y por consi- guiente algunos no deben hacerlo. Sin embargo, la introducción de un pilar fon- deado no requiere de condiciones perfectas, con todas las instituciones financieras y todos los productos estén disponibles desde el principio. Los pilares fondeados deben ser, idealmente, introducidos gradualmente para permitirles que faciliten el desarrollo del mercado financiero. Sin embargo, se deben cumplir unas condi- ciones mínimas para que la introducción de un pilar fondeado sea exitoso, inclu- yendo (a) un núcleo sólido de bancos y de otras instituciones financieras capaces de ofrecer servicios administrativos y de manejo de activos confiables; (b) un com- promiso de largo plazo del gobierno de llevar a cabo tanto políticas macroeco- nómicas sanas como las reformas requeridas en el sector financiero; y (c) el establecimiento, coincidente con la implementación del sistema fondeado, de sis- temas reguladores y supervisores, y un compromiso de largo plazo para el sopor- te y el desarrollo persistente de un marco regulador sólido. La experiencia reciente con las reformas pensionales en América Latina y en Europa central y oriental, además de la experiencia mucho más larga en las eco- nomías de los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desa- rrollo Económicos (OCDE), ha permitido avanzar en cuanto al conocimiento de los asuntos relacionados con la reglamentación del mercado financiero. Esta expe- riencia indica que ciertas reglas básicas (y menos polémicas) deben ser aplicadas desde el principio a los esquemas fondeados obligatorios. Éstas incluyen la con- cesión apropiada de licencias y de los requisitos de capital para proveedores, la separación total de los activos pensionales de las otras actividades de los patrocinadores y de las firmas que los manejan, el uso de custodios externos, y la aplicación de las reglas, transparentes y generalmente aceptadas, de valorización de activos y de cálculo de las tasas de retorno. Queda la incertidumbre respecto a 18 Soporte del ingreso económico en la vejez cómo y cuándo se deben aplicar varias otras reglas más polémicas. Éstas incluyen los controles sobre la estructura del mercado y la elección del portafolio por parte de los miembros, los estándares mínimos de financiamiento para beneficios defi- nidos, los requisitos de inversión o las limitaciones específicas en tipos particula- res de activos, las reglas de portabilidad, los requisitos mínimos de rentabilidad o de tasas de retorno y las garantías. De forma semejante, en la supervisión del mercado financiero, muchas reglas no son polémicas y deben ser aplicadas antes. Las reglas y las tareas menos polé- micas para el ente supervisor incluyen: (a) la necesidad de un personal opera- cionalmente independiente, proactivo, bien remunerado y profesional; (b) la evaluación de la solicitud de licencia; y (c) la colaboración con otros reguladores. Las reglas y las preguntas más polémicas en cuanto a la supervisión incluyen la escogencia entre un organismo supervisor con un solo propósito o dedicado (como promover en Chile) o en integrar en un solo organismo varias autoridades super- visoras (como seguros, mercados de valores, la actividad bancaria, o fondos de inversiones); la escogencia del rango de instituciones permitidas para ofrecer pro- ductos pensionales; el establecimiento de una colaboración eficaz entre regula- dores y supervisores; y la creación de una vigilancia y asignación de responsabilidades (accountability) eficaces para el supervisor. Varias economías pequeñas y abiertas, en Centroamérica y Europa central, pero también en África (Mauricio y Senegal), están empezando reformas pensionales que incluyen el desarrollo de un pilar fondeado. Emprender tal reforma en un ambiente con un sector financiero limitado, crea tanto oportunidades como desa- fíos. Los desafíos incluyen el desarrollo intensivo en recursos de una reglamenta- ción específica al país y el fortalecimiento de la capacidad supervisora; un número potencialmente pequeño de fondos de pensiones dado el pequeño tamaño del país y la existencia de importantes economías de escala; y un rango limitado de instrumentos financieros a través de los cuales diversificar carteras de inversión. Las oportunidades incluyen la integración completa en la economía mundial, con mucho mejores oportunidades de compartir y manejar los riesgos para los jubilados y para la economía como un todo. El camino a recorrer no es fácil, y las opciones potenciales incluyen el desarrollo regional de sistemas pensionales fon- deados (que es un enfoque prometedor que nunca, hasta este momento, ha sido adoptado), la aplicación de las prácticas de otros países, como el manejo público centralizado (que es posible, pero no completamente convincente), y una mezcla, por una parte, de importación de conocimientos, abriendo el sector financiero a la inversión extranjera, y por otra, de mantener al gobierno fuera de las decisio- nes de inversión, mientras se lleva a cabo el fortalecimiento, intensivo en costos, de las instituciones, la reglamentación y la supervisión. Este fortalecimiento de la capacidad podría tener efectos positivos sobre el desarrollo debido a que cual- quier economía que quiera participar y sacar provecho de la globalización, re- quiere mercados financieros domésticos confiables. Introducción y resumen ejecutivo 19 La importancia de la economía política Emprender una reforma pensional exitosa y sostenible requiere una profunda comprensión de la economía política de la reforma. A pesar de que ningún para- digma dominante ha aparecido, la experiencia con las reformas pensionales en una variedad de escenarios ha permitido avanzar en el conocimiento de maneras de abordar eficazmente la organización y el proceso de reforma. Una conceptua- lización que ha probado ser útil en los países clientes y que ha sido tomada pres- tada de la ciencia política, distingue tres fases principales de la reforma pensional: desarrollo de compromiso, desarrollo de coalición e implementación. La fase de desarrollo de compromiso es comúnmente la más larga de las tres fases. En esta fase, es deseable incluir en el debate a muchos actores, incluso a costa del consenso. Es también importante exponer y compartir, con el público en general y con participantes clave de la política, la experiencia de reforma de otros países. Los participantes clave incluyen parlamentarios, sindicatos y la prensa nacional. No se debe limitar ni la duración ni la cobertura del debate para llegar a un acuer- do rápido, pues éste será, muy probablemente, artificial. Los desacuerdos abier- tos en esta etapa ayudan a todos a llegar a acuerdos en las fases siguientes. La fase de desarrollo de la coalición empieza cuando el gobierno decide proponer un concepto de reforma. Resulta crucial, para el paso de la fase de desarrollo de compromiso a la fase de desarrollo de coalición, el surgimiento de un líder que crea en la necesidad de una reforma y que ligue su destino político con la causa. Durante la fase de desarrollo de coalición el gobierno permanece abierto a modi- ficaciones del concepto de reforma, pero no necesariamente a cambios sustancia- les. La calidad del concepto es de vital importancia: el concepto debe estar fundado en conocimiento probado y evaluado y contener la experiencia de otros países. Debe haber proyecciones sólidas de largo plazo, incluyendo análisis de sensibili- dad. Es esencial conectar el concepto con las encuestas de opinión pública y con grupos focalizados (focus groups) para de esta forma demostrar que el concepto responde a preocupaciones genuinas de la población, con respecto al sistema existente. La presentación del concepto requiere enfocarse en los mensajes clave. Esta etapa concluye con la diseminación del concepto y su traducción en una propuesta legislativa específica. La aprobación de la legislación marca el inicio de la fase más crítica: la imple- mentación. Casi siempre, la capacidad administrativa para respaldar el nuevo sis- tema es menor a lo esperado, y el conocimiento de las mejores prácticas está en las etapas tempranas de desarrollo. La experiencia indica que la tensión entre el estado de preparación político y el administrativo es inevitable, haciendo necesa- rio promulgar la ley de reforma cuando la oportunidad política se presenta y las expectativas de compromiso son suficientemente seguras, pero implementando la reforma solamente cuando los preparativos administrativos estén en un esta- do suficientemente avanzado y que los problemas esperados sean manejables. 20 Soporte del ingreso económico en la vejez Para que cualquier reforma sea exitosa, el apoyo político activo y persistente debe continuar a lo largo de toda su implementación. Experiencia de reforma regional Desde principios de los noventa, dos regiones, América Latina y Europa y Asia central emprendieron la mayor parte de las actividades de reforma y por tanto, se podrían prestar para una primera evaluación. A pesar de que las economías en transición de Europa y Asia central se vieron influidas por la experiencia temprana en América Latina, la reforma, en estas dos regiones, se desarrolló de manera muy diferente, incluyendo, en esta última, algu- nos enfoques innovadores para el diseño e implementación de la reforma pensional multipilar. En las otras cuatro regiones del Banco, Asia meridional, África subsahariana, Medio Oriente y África septentrional, y Asia oriental y el Pacífico, las reformas reales y comprehensivas son aún limitadas, pero no desconocidas. En estas regiones, es alentador ver que la discusión de política sobre la necesidad de reforma y su orientación se esté llevando a cabo en muchos más países. América Latina Durante la primera mitad del 2004, doce países latinoamericanos habían aproba- do legislaciones que estipulaban reformas multipilares, cuya implementación se inició en 10 de los 12 países. Todos estos países introdujeron un pilar fondeado obligatorio; sin embargo, la extensión del pilar obligatorio respecto al sistema de reparto, al igual que muchas otras características, fueron únicas a cada una de las reformas. Además, todos los países, exceptuando México y, parcialmente, Colom- bia, unificaron los sistemas antes fragmentados en un solo sistema que cubre todo el mercado laboral formal. Unificar el sistema de los empleados públicos con los sistemas nacionales ha sido un logro importante tanto para la flexibilidad del mercado laboral como para la sostenibilidad fiscal. ¿Cómo han conseguido las reformas en América Latina los objetivos de un sistema pensional, y cuáles son los asuntos pendientes? Los mayores logros han sido en cuanto a la sostenibilidad fiscal. En algunos casos la sostenibilidad com- pleta no se ha logrado, pero se ha producido un progreso sustancial en ese senti- do. Las reformas han sido, cuando han estado bien diseñadas, un catalizador positivo, estimulando el crecimiento económico, el cual ha ayudado a conseguir solidez y a diversificar las fuentes de ingreso para las pensiones en la vejez. La experiencia en cuanto a lo adecuadas y lo financiables de las reformas está un poco más mezclada, con reformas que enfrentan restricciones impuestas por los sistemas originales. Los sistemas que tenían tasas de contribución altas y no financiables típicamente tenían beneficios generosos. Dado que los beneficios Introducción y resumen ejecutivo 21 generosos eran derechos adquiridos, era políticamente viable reducirlos en el fu- turo mas no inmediatamente, lo que significaba que reducir las tasas de contribu- ción a niveles accesibles pondría en peligro el objetivo de la sostenibilidad fiscal. De igual forma, la experiencia acerca de la provisión de pensiones adecuadas para todos los ancianos no es unívoca. Las reformas se centraron en el sistema contributivo, el cual estaba ya muy próximo al déficit, antes de la reforma. Después del período de transición, las reformas deberían liberar recursos fiscales que po- drían ser utilizados para otros beneficios sociales, incluyendo pensiones no contri- butivas. Sin embargo, debido a que los países se encuentran todavía en la fase temprana de la transición, este resultado positivo no ha sido aún alcanzado. Europa y Asia central Hacia comienzos del 2004, 10 de 28 países de la región habían introducido un sistema pensional multipilar. Estas reformas desplazaron una parte de las contri- buciones pensionales obligatorias hacia instituciones privadas que habían esta- blecido cuentas de contribución definida individuales para cada trabajador elegible. Algunos de estos países reformaron el primer pilar público a través de la introducción de cuentas de contribución definida individuales y no fondeadas. Su deseo de adherirse a las reformas puede ser explicado por la necesidad de cosechar, relativamente rápido, los beneficios de un pilar fondeado para incre- mentar los ahorros y el crecimiento económico y por su deseo de enfatizar la asignación de responsabilidad personal y el ahorro privado, después de una cri- sis ideológica profunda. Las reformas tropezaron con algunos problemas de implementación, inclu- yendo el de transferir correctamente las contribuciones a los fondos de pensiones y el referente a la ineficiencia de las instituciones reguladoras. Los sistemas de pensión antiguos (siguen operando, debido a que las reformas han sido introdu- cidas paulatinamente) continúan representando una carga fiscal seria, especial- mente con los retrocesos a las políticas de reforma que han ocurrido en varios países, a pesar de que los sistemas antiguos claramente constituyen una carga aún mayor en los países que no han adoptado el enfoque multipilar. Después del entusiasmo inicial, hay un poco de escepticismo acerca de los nuevos sistemas debido a que los costos administrativos son altos, las pensiones en curso han descendido como una parte del ajuste fiscal, y los beneficios del nuevo sistema no son todavía visibles. Aunque las tasas de rentabilidad son altas comparadas con las de los fondos de inversión o con otros puntos de referencia razonables, es dudoso que estos altos retornos se puedan mantener si no se produce una mayor diversificación de los activos nacionales privados y extranjeros. A pesar de lo anterior, el deseo de los gobiernos de la región de permitir esto no es claro. Además, los criterios de Maastricht 22 Soporte del ingreso económico en la vejez que se aplican para el acceso de los países de la Unión Europea (UE) cuentan la deuda explícita, mas no la reducción en la deuda pensional implícita, lo que quiere decir, vis-à-vis con estos criterios, que las reformas afectan adversamente a los países. El camino a seguir por las reformas pensionales, aunque claro, sigue siendo difícil de implementar. Los segundos pilares continuarán creciendo y consecuen- temente reduciendo los costos unitarios netos (aunque las comisiones se mantie- nen altas), pero las restricciones fiscales sobre este crecimiento son un asunto serio. Sigue existiendo la necesidad de reducir los costos administrativos de los sistemas, preferentemente a través de más contratos grupales y menos marke- ting individual. Esto puede ser difícil de conseguir en sistemas basados en la com- petencia por las contribuciones personales entre los fondos de pensiones. Hasta el momento los topes en los gastos no han sido muy eficaces. La diversificación internacional de la inversión de los fondos es esencial para optimizar el riesgo y los retornos; sin embargo, la oposición política a esto continúa siendo fuerte. El debate pensional está acercando el final al principio en vez de ser el principio del final. El balance, sin embargo, de la reforma pensional en Europa central y oriental, es que éstas ya han resultado en sistemas más adecuados, financiables, sostenibles y robustos que los sistemas existentes anteriormente. En lo que concierne con lo adecuado, la tasa de remplazo objetivo sigue siendo muy alta, generalmente por encima de 50% (y mucho mayor para las personas menos prósperas), dada la prevalencia de una pensión mínima en los sistemas reformados. Adicionalmente, con la expansión del tercer pilar voluntario, la tasa de remplazo total puede llegar fácilmente a 60-70%. Los cambios en las edades de jubilación y las reducciones de los privilegios especiales y de los niveles generales de beneficios han provocado una mejora considerable en la financiabilidad y en la sostenibilidad. De sistemas actuarialmente en quiebra, los cuales requerían año tras año de subsidios presu- puestales, los países de la región han pasado a sistemas capaces de ser financia- dos por los individuos y por los gobiernos, y que son financieramente sólidos tanto en el corto como en el largo plazos. Finalmente, los nuevos sistemas son mucho más robustos, en la medida en que son diversificados (incluyen previsión pública y previsión privada y una com- binación entre beneficio definido y contribución definida), y de alguna forma inmunes a los shocks políticos debido a su naturaleza de mercado. ESTRUCTURA DEL INFORME La presentación que sigue de la perspectiva del Banco Mundial sobre la reforma pensional está organizada en dos partes. La primera presenta la racionalidad de política económica y social para la reforma pensional y da una idea general de los Introducción y resumen ejecutivo 23 fundamentos esenciales de la política del Banco Mundial. Esta parte se divide en cuatro capítulos. En el primer capítulo se discuten los incentivos y la justificación para la reforma. Posteriormente, en el segundo capítulo, se presentan los funda- mentos conceptuales de la visión de reforma del Banco, los que se refieren al marco de referencia del manejo de los riesgos sociales y a la racionalidad detrás de la intervención pública para satisfacer la necesidad de seguridad de ingreso de las personas de edad avanzada, el modelo multipilar, y la racionalidad para el financiamiento. En el capítulo 3 se enuncian de forma más completa los objetivos y los criterios con respecto a los cuales las reformas son evaluadas. En el capítulo 4 se resumen las actividades del Banco como prestamista, entre 1984 y 2004, para demostrar la consistencia de la concesión de préstamos para la financiamiento de reformas pensionales con el marco de referencia de política. La segunda parte del informe provee una visión general de los temas importantes acerca de la implementación, y se divide en cuatro capítulos. El capítulo 5 provee una discusión profunda del rango de opciones de refor- ma que, típicamente, enfrentan los países y discute cómo éstas podrían cumplir los objetivos y los criterios establecidos en la primera parte. El capítulo 6 propor- ciona una resumida, aunque todavía voluminosa, visión general de los temas de diseño e implementación y de las opciones que aparecerán en el proceso de refor- ma. El capítulo 7 bosqueja la experiencia reciente con la reforma en dos regiones, América Latina y Europa y Asia central, y destaca el desarrollo de las reformas recientes en otras regiones. El capítulo 8 suministra algunos comentarios conclu- yentes. PARTE 1 SUSTENTO CONCEPTUAL La introducción y resumen ejecutivo hace una reseña de la perspectiva del Ban- co acerca de los sistemas previsionales y de sus reformas. Esta perspectiva se basa en la profunda convicción de que todo individuo debe tener, de una u otra for- ma, acceso a un ingreso al momento del retiro y de que las actuales provisiones son, en la mayoría de los casos, inadecuadas, funcionan mal y necesitan ser refor- madas. En la mayoría de las circunstancias, existen alternativas que prometen mejores resultados. La consideración de estas alternativas conlleva el análisis de varios aspectos relativos al diseño y a la implementación, los cuales son aborda- dos en mayor profundidad en la Parte 2. Esta primera parte destaca el sustento conceptual de la perspectiva del Banco en cuanto a sistemas previsionales y a sus reformas, incluyendo los elementos centrales de la necesidad de reforma percibida por los países clientes, la base conceptual para la perspectiva, los objetivos y los criterios que definen la pers- pectiva e información sobre el otorgamiento de préstamos y de ayuda técnica por parte del Banco Mundial. La secuencia y la estructura de estas secciones deben explicar la motivación y aclarar el pensamiento del Banco Mundial, incluyendo el enfoque diferenciado y su implementación en países clientes. CAPÍTULO 1 LA NECESIDAD DE LA REFORMA Este capítulo detalla la necesidad de la reforma, de acuerdo con cuatro linea- mientos. Primero, describe las presiones fiscales a corto plazo que típicamente determinan la necesidad de tomar acción inmediata a través de reformas, las cua- les fallan en abordar adecuadamente los problemas mucho mayores derivados del envejecimiento de la población.2 Segundo, examina la incompetencia de los sistemas vigentes en muchos países, los cuales, independientemente del enveje- cimiento de la población, prometen mucho pero a menudo dan muy poco. En tercer lugar, describe los cambios socioeconómicos que llevan a reconsiderar el diseño original de sistemas de pensiones, algunos de ellos se remontan a más de 100 años atrás. En cuarto lugar, estudia los desafíos y las oportunidades de la globalización, los cuales exigen que los países pongan más atención en los efectos económicos de los esquemas previsionales, pero que también hacen posible un pool de riesgo mayor y más diversificación. Estas cuatro consideraciones dan una idea general de las alentadoras direcciones hacia la reforma, obtenidas de las ex- periencias recientes en todo el mundo. 2 La necesidad de reforma de los sistemas previsionales en los países desarrollados, en particular para abordar su insustentabilidad fiscal, ha sido documentada durante por lo menos dos décadas en publicaciones de organizaciones internacionales, incluyendo el Fondo Monetario Internacio- nal (Heller, Hemming y Kohnert 1986) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE 1988). Una publicación de investigación del Banco Mundial (1994) fue una de las primeras en estudiar de manera exhaustiva la situación de los países en vía de desarrollo. El tema de la necesidad de reforma y de los diferentes enfoques adoptados por los países latinoa- mericanos y por las economías en transición en Europa central y oriental ya ha sido bien estudia- do en muchas publicaciones. Para las regiones del Medio Oriente y África septentrional, Asia meridional y oriental, y África subsahariana, nuestro conocimiento es mucho más limitado pero ha mejorado en los últimos años (para las referencias principales en relación con todas las regio- nes, ver las notas en el capítulo 7). Los artículos comparativos entre países y los libros sobre pen- siones en los países en vía de desarrollo siguen siendo todavía una excepción (tal como el de Charlton y McKinnon de 2001). 28 Soporte del ingreso económico en la vejez PRESIÓN FISCAL: URGENCIAS DE CORTO PLAZO Y NECESIDADES DE LARGO PLAZO En la mayoría de los países del mundo, las reformas previsionales han sido im- pulsadas, inicialmente, por presiones presupuestarias de corto plazo, resultantes de sistemas públicos fiscalmente insostenibles. El problema más importante de la sostenibilidad fiscal en el largo plazo, atribuible al envejecimiento de la pobla- ción, figura típicamente de manera menos prominente en el debate inicial. La situación más usual en la cual el Banco se involucra con los países clientes, es cuando se presenta, en el corto plazo, presión fiscal para la reforma previsional, a menudo frente a una crisis económica. Esta situación no resulta en general del envejecimiento de la población y de su asociado deterioro en las tasas de depen- dencia demográfica (la proporción de ancianos sobre la población que trabaja) sino que más bien está relacionado con los gastos explosivos como resultado del deterioro de las tasas de dependencia del sistema (la proporción de beneficiarios sobre contribuyentes). Niveles de beneficio altos, ingresos menguados atribuibles a la informalización de la fuerza laboral, problemas de recaudación de las contri- buciones y una tasa de rentabilidad de los activos baja (si existe), son a menudo los otros factores que contribuyen a esto. La naturaleza de corto plazo de la pre- sión para la reforma y el incentivo para una acción de emergencia pueden dar cabida a acciones más drásticas que las que ocurrirían de otra forma. Estas condi- ciones no son, sin embargo, propicias para el diseño y la introducción de medidas de reforma que aborden los objetivos de largo plazo. La mayoría de los esquemas públicos no fueron diseñados para ser finan- cieramente sostenibles, incluso en ausencia de cambios demográficos; es decir, que no son capaces de pagar los beneficios actuales y futuros con las tasas de contribución establecidas, sin traslados presupuestarios o reducciones de benefi- cios. En muchos casos, los sistemas fueron creados de tal forma que los objetivos distributivos fueran compensados con transferencias presupuestarias. Los requeri- mientos presupuestarios reales casi nunca han sido calculados de manera exhaus- tiva o transparente y, en la mayoría de los casos, resultan de la falta de solidez actuarial básica del esquema. Esta falta de sostenibilidad tiene dos consecuencias negativas principales. Pri- mera, estas transferencias son a menudo la causa principal del alto y creciente déficit presupuestario del país, cuyas consecuencias macroeconómicas negativas acentúan los períodos de crisis. El ejemplo reciente más drástico en ese sentido es el de Brasil en 1998, en donde un déficit fiscal de más del 6% del producto interno bruto (PIB) provocó una crisis, en el período subsiguiente a las catástrofes finan- cieras del este de Asia y de Rusia. Aproximadamente dos terceras partes de este déficit, 4% del PIB, fue atribuible al costo previsional. En el Líbano, la tercera par- tida de gasto más grande del presupuesto, después del pago de intereses de la deuda pública y de los salarios, la constituyen los pagos de pensiones para los La necesidad de la reforma 29 empleados de la administración pública y los jubilados del ejército, que represen- tan tan sólo, aproximadamente, el 3% de la población. En países más pobres, el déficit producido por el sistema previsional puede parecer menos dramático pero ser igualmente devastador, teniendo en cuenta el reducido tamaño del sector público. Segunda, si el gobierno quiere minimizar los efectos desestabilizadores de las altas transferencias presupuestarias, debe generar más impuestos o reducir otras partidas presupuestarias. En vista de la dificultad de aumentar los impues- tos, los gobiernos escogen, en muchos países en vía de desarrollo, recortar otros gastos sociales, típicamente los gastos en salud y en educación. En muchos casos, el rápido aumento en los costos previsionales no se ve como un aumento del gasto. Los costos previsionales más altos para profesores jubilados sólo reducen el número de nuevos profesores que pueden ser contratados, con el presupuesto asignado a educación. En otros casos, los profesores deben permanecer en la nó- mina después de la edad de jubilación debido a la insuficiencia de recursos en el fondo de retiro para pagar su pensión; por consiguiente, ningún profesor nuevo puede ser contratado. Esta clase de sustitución ocurre en muchos países, inclu- yendo un fuerte patrón procíclico de los gastos de salud y educación, comparado con el comportamiento más neutral de los gastos para pensiones (véase Schwarz y Vashakmadze, 2002; Snyder y Yackovlev, 2000). La presión fiscal de más largo plazo está vinculada con el envejecimiento de la población, un fenómeno que afecta esencialmente a todos los países del mundo. Este fue el tema central de la publicación del Banco Averting the Old-Age Crisis hace más de diez años (Banco Mundial, 1994). A pesar de que la importancia de estas fuerzas persiste, se ha logrado, con el transcurso del tiempo, un análisis considerable acerca de sus consecuencias y una forma de pensamiento más am- plio acerca de cómo enfrentar el problema y de sus posibles soluciones. Durante este período, tomaron mayor importancia la necesidad de actuar y las mayores implicaciones políticas y económicas de este problema. Ejemplos de esto inclu- yen la Segunda Asamblea Mundial sobre Envejecimiento (Madrid, 2002) y las acciones subsecuentes (ver Naciones Unidas, 2004), así como el trabajo realizado tanto por el Centro para Estudios Estratégicos e Internacionales (ver CSIS y Watson Wyatt International, 1999) como, muy recientemente, por el Fondo Monetario Internacional (FMI, 2004). Tres asuntos son de particular importancia para el tra- bajo del Banco. Primero, la mayor parte del envejecimiento tendrá lugar en los países en vía de desarrollo. Segundo, el envejecimiento y el estancamiento de la población (o incluso la disminución) en las naciones más pudientes del hemisfe- rio norte crearán oportunidades de arbitraje con la población mucho más joven y en crecimiento de los países en vía de desarrollo del hemisferio sur. Y tercero, afrontar el envejecimiento de la población requerirá del uso más eficiente tanto del capital como del trabajo en todas las regiones. 30 Soporte del ingreso económico en la vejez El envejecimiento de la población es el resultado de una creciente esperanza de vida y de las tasas decrecientes de fecundidad. A pesar de que este proceso difiere entre regiones y entre países en cuanto al ritmo y a la secuencia, es un fenómeno mundial (FMI, 2004; Naciones Unidas, 2004). Este envejecimiento re- sultará en un aumento permanente en la edad promedio de la población mun- dial, en un número de ancianos en ascenso (65 años y más), en un incremento aún mayor en el número de muy ancianos (85 años y más) y, adicionalmente, en la ampliación de la proporción de ancianos (65 años y más) sobre la población en edad de trabajar (de 15 a 64 años). Esta tendencia es más pronunciada en Europa y en Japón y menos en África y el Medio Oriente, pero es una realidad en todas las regiones y en casi todos los países. Adicionalmente, esto está ocurriendo a un paso mucho más rápido en el mundo en vía de desarrollo que en el desarrollado. Esto último tiene dos implicaciones principales. Primero, mientras actualmente cerca del 60% de los ancianos vive en países en vía de desarrollo, se proyecta que para el 2050 esta participación aumentará a 80%. Segundo, mientras que las eco- nomías desarrolladas se volvieron ricas antes de ser viejas, los países en vía de desarrollo se volvieron viejos antes de ser ricos. Esto hace incluso más importan- te el diseñar e implementar un soporte de ingreso de jubilación efectivo para los ancianos en el mundo en vía de desarrollo y el evaluar, muy cuidadosamente, las alternativas (así como las sinergias) entre el dinero gastado para alcanzar objeti- vos de crecimiento (como el gasto en educación y en salud) y los fondos dirigidos a aliviar la vulnerabilidad a la pobreza de grupos como niños y discapacitados, que pueden ayudar a proteger el capital humano. El envejecimiento de la población en el Norte es más pronunciado en la Unión Europea, en Europa central y oriental y en Japón. En estas regiones, se proyecta que la población empezará a reducirse, durante la próxima década y más allá, a una tasa anual aproximada de 0,5%. El efecto acumulativo del envejecimiento de la población, de una tasa de dependencia de vejez en deterioro y de una fuerza laboral en disminución, hace que la financiación del ingreso de la vejez, particu- larmente en un sistema de reparto, sea muy difícil y cada vez menos atractiva. Lo anterior se debe, de forma significativa, a la caída en la tasa de rentabilidad implí- cita de un sistema de reparto la cual está determinada por la tasa de crecimiento de la fuerza de trabajo y por los aumentos en el salario real promedio (es decir, por la productividad laboral). El envejecimiento de la población reduce el creci- miento de la productividad a través de una variedad de vías, entre las cuales se incluyen la menor innovación y el menor espíritu emprendedor. La evidencia econométrica para 115 países sugiere que la participación de la población de ma- yor edad tiene un impacto estadísticamente significativo en el crecimiento del PIB per cápita real (FMI 2004, cuadro 3.1). Al usar el coeficiente de esta investigación y las proyecciones demográficas para las economías avanzadas, se estima que la tasa de crecimiento real del PIB per cápita se reducirá en 0,5%, en promedio, hacia el 2050; es decir, el crecimiento per cápita será 0,5% más bajo de lo que sería si la La necesidad de la reforma 31 estructura demográfica se mantuviera igual. Junto con la reducción proyectada de la fuerza laboral en gran parte de Europa de aproximadamente 0,5% anual, esto podría resultar en una caída en la tasa de rentabilidad implícita de los siste- mas de reparto de 1%. Dado que en Europa el crecimiento de la productividad en los últimos años no ha llegado a más del 1,5%, la tasa interna de retorno llegaría a un magro 0,5%. Si se añadieran los efectos del aumento en los costos de la salud, la tasa interna de retorno podría llegar a ser cero o, incluso, negativa. Estos efectos podrían reducirse o ser eliminados a través de la migración. Sin embargo, mantener la tasa de dependencia demográfica constante, requeriría de una migración que creciera exponencialmente, lo cual no es la mejor forma de enfrentar el aumento en la esperanza de vida. En su lugar, el objetivo sería estabi- lizar la fuerza laboral (y, bruscamente, la participación de los ancianos en la po- blación). El nivel de migración requerida para alcanzar esto parece ser manejable y podría ser reclutado tan sólo en el Medio Oriente y en África septentrional. Esto es así puesto que se proyecta que la población económicamente activa de Europa (UE25 más Noruega y Suiza) disminuirá en aproximadamente 50 millones entre el 2000 y el 2050, y la de los 20 países que comprenden el Medio Oriente y el África septentrional aumentará en más de 150 millones. Existen tanto las oportu- nidades como los migrantes para tal arbitraje demográfico (y económico), el cual resulta en una solución beneficiosa para ambas regiones (Holzmann y Münz, 2004). Sin embargo, este enfoque tan dramático trae consigo consecuencias políti- cas, económicas y culturales profundas. Se seguirá acentuando la necesidad de una reforma fundamental de los sistemas de reparto existentes y del atractivo de los sistemas fondeados, los cuales son menos vulnerables al cambio demográfico debido a su capacidad para la inversión internacional. CUMPLIR LAS PROMESAS Los sistemas de pensiones tienen cuatro objetivos principales (Barr, 2005). Desde la perspectiva del individuo, las pensiones tienen dos propósitos: (a) suavizar el consumo a lo largo de la vida, y (b) ser un seguro contra riesgos, en particular, contra el riesgo proveniente de la incertidumbre acerca de la esperanza de vida después de la jubilación. El propósito de suavizar el consumo se refiere funda- mentalmente al ahorro y a la asignación de recursos, transfiriendo recursos de un período de actividad económica e ingresos al período después del retiro. El pro- pósito de seguro contra riesgos, por su parte, se relaciona con manejar el riesgo a través del agrupamiento, en particular, abordando la incertidumbre de cuánto tiempo puede uno esperar vivir luego del retiro. Se incorporan en los sistemas de pensiones objetivos adicionales de política pública, en particular, (c) mitigar la pobreza entre los ancianos, y (d) la redistribución del ingreso, usando el esquema público de pensiones para hacer trasferencias de ricos a pobres y, de esta forma, lograr una distribución del ingreso más equitativa. Estos propósitos necesitan, 32 Soporte del ingreso económico en la vejez sin embargo, ser reexaminados en el contexto de un típico país en desarrollo, con una baja cobertura en el esquema formal, con alta pobreza entre la población, y con un concepto de jubilación muy lejano para la mayoría de la población, parti- cularmente en las zonas rurales. Se espera que los sistemas obligatorios provean, de manera sostenible, benefi- cios adecuados y financiables, para aquellas personas afortunadas cubiertas por un esquema formal y relacionado con los ingresos, y que sean justos entre ge- neraciones, profesiones y cohortes. Lo anterior debe excluir, al menos, la redis- tribución perversa –por ejemplo, las transferencias de pobres a ricos frecuen- temente ocultas. La mayoría de los sistemas de pensión existentes, incluyendo algunos de los sistemas recientemente reformados, son incapaces de cumplir es- tas promesas.3 El defecto básico de muchos planes existentes es que son inconsecuentes e injustos entre ocupaciones. Los sistemas de ingresos de jubilación son a menudo creados, independientemente del nivel de desarrollo del país, de manera secuencial, con provisiones nuevas añadidas a las ya existentes, de acuerdo con la conveniencia política y con la capacidad financiera de corto plazo. Esto ocurre, en la mayoría de los casos, sin considerar plenamente la consistencia con los objeti- vos más generales. Como resultado de lo anterior, algunos segmentos de la po- blación pueden tener una excesiva protección, mientras que un fragmento mucho mayor de la misma queda totalmente desprotegido. Dos ejemplos demuestran este punto. Primero, la indemnización por despido o redundancia en muchos países constituye el primer paso del apoyo de los in- gresos de jubilación para los trabajadores del sector formal, en la medida en que proveen beneficios del tipo de desempleo durante los períodos económicamente activos del trabajador y de pagos de suma fija durante su retiro. Cuando se intro- ducen los beneficios de pensiones relacionados con los ingresos, típicamente, los elementos de retiro de los pagos de redundancias se mantienen iguales y no son integrados en los objetivos de política para el ingreso jubilatorio. Esta falta de integración lleva, a menudo, a una sobreprotección y a un nivel excesivamente alto de contribuciones totales (tanto del empleador como del empleado). Segun- do, la provisión de los beneficios se desarrolla mayormente de acuerdo con ra- mas profesionales, empezando por los empleados y las empresas públicas y extendiéndose gradualmente al sector privado, primero a los empleados de las empresas más grandes y gradualmente a aquellos de las más pequeñas, y en al- 3 La evaluación completa, país por país, de los esquemas de pensiones existentes en los países de ingresos bajos y medios clientes del Banco Mundial está fuera del alcance de este informe. Para una evaluación detallada veánse las revistas regionales, los informes individuales de los países y los estudios de caso que forman parte de nuestros diálogos de política y de nuestro apoyo en materia de pensiones (http://www.worldbank.org/pensions). La necesidad de la reforma 33 gunos casos a agricultores y empleados por cuenta propia. En muchos casos, los nuevos esquemas son establecidos por separado de los existentes, con reglas de beneficio, requisitos de contribución y diferentes niveles de transferencias presu- puestarias del gobierno. Esto lleva a injusticias distributivas, dificultades para asegurar la portabilidad de los beneficios y una falta de movilidad entre sectores, siendo esta última, a menudo, más pronunciada entre los sectores público y pri- vado. Una segunda crítica principal es que los esquemas existentes a menudo pro- meten mucho, pero cumplen poco. Muchos esquemas obligatorios en países en vía de desarrollo prometen una tasa de remplazo elevada (a menudo de 60 a 80% y más) a las edades de jubilación (comúnmente de 60 años para hombres y de 55 años para mujeres, pero en varios países puede ser cinco o más años antes), lo cual no es sostenible en condiciones generales y, aún menos, con los niveles futu- ros de esperanza de vida. En estos sistemas la participación requerida para acce- der a los beneficios completos es muy pequeña y los beneficios de jubilación anticipada son excesivamente generosos. Los problemas que se presentan por el lado del gasto en beneficios son exacerbados por el lado del ingreso debido a la mala recaudación de las contribuciones, al mal manejo de las reservas (las cuales presentan tasas de rentabilidad bajas o negativas), y a los altos costos administrati- vos (sea fondeado o de reparto). Por consiguiente, en cuanto estos sistemas empie- zan a madurar, los beneficios no logran ser pagados con las tasas de contribución establecidas. Los niveles de beneficios son rápidamente reducidos a través de la inflación y se impone indexación esporádica, reducciones ad hoc y congelamiento de los beneficios; los beneficios son reducidos siguiendo una secuencia de refor- mas no anunciadas; o se producen atrasos, los cuales pueden extenderse a muchos meses y a veces incluso a muchos años. Casos como éstos abundan en países clientes y resultan de una mezcla de diseño, implementación, administración de beneficios y contribuciones inadecuadas así como por temas de gobernabilidad. Una última crítica importante acerca de la habilidad de los sistemas tradicio- nales –al igual que de algunos recientemente reformados– para cumplir con sus promesas se refiere a su limitada capacidad para ampliar la cobertura a otros grupos. En la mayoría de los países en vía de desarrollo, la cobertura bajo los esquemas formales ha estado en el mejor de los casos, estancada, o más a menu- do, decreciendo con respecto a los ya bajos niveles. Esto ha sido atribuido al pa- pel reducido del sector público como motor principal del empleo, a una falta de creación de empleos formales por parte del sector privado, y a un inadecuado diseño del sistema de pensiones. El tema del diseño inadecuado ha sido aborda- do en varias reformas creando un vínculo más cercano entre contribuciones y beneficios y moviéndose parcial o totalmente hacia un esquema fondeado. Sin embargo, estas reformas han logrado obtener, a lo sumo, efectos muy limitados sobre la cobertura. Este resultado puede racionalizarse con varias explicaciones, más o menos convincentes, que sugieren que resulta racional para muchos indi- 34 Soporte del ingreso económico en la vejez viduos, particularmente en países con un nivel de ingreso bajo o medio, quedar- se fuera del sistema incluso si éste está bien estructurado (Holzmann, 2001). Cual- quiera que sea la explicación, si suavizar el consumo a través del apoyo de la política pública es considerado importante para toda la población, se requieren entonces nuevos enfoques. El aumento inevitable en el número y en la proporción de ancianos, en los países en vía de desarrollo, lleva a plantearse la pregunta de si el soporte infor- mal suministrado por la familia y por la comunidad, el cual es predominante en muchos casos, puede aliviar la pobreza entre los ancianos. Debido a una variedad de factores tanto sistémicos como idiosincrásicos, en muchos países en vía de desarrollo el sistema de apoyo informal se está desmoronando y no puede satis- facer el desafío de la pobreza entre los ancianos. Tres factores son de la mayor trascendencia. Primero, en algunos países la carga sobre los ancianos ha aumen- tado enormemente debido a la migración rural-urbana, a la disolución rápida de las estructuras tradicionales de familias ampliadas, a la mortalidad entre adultos en edad de trabajar como resultado de la pandemia del virus de VIH/SIDA y a los conflictos regionales (Kakwani y Subbarao, 2004). Segundo, los sistemas tradicio- nales de apoyo familiar son razonablemente seguros durante épocas normales, pero se rompen bajo la clase de shocks covariados experimentados en los países en vía de desarrollo. Este último proceso se extiende incluso a países de ingresos medios como República de Corea (Subbarao, 1999). El soporte familiar es particu- larmente débil si los shocks, como una sequía, se entrelazan con otra tendencia sistémica importante, como la pandemia del VIH/SIDA (Deininger, García y Subbarao, 2003). En tercer lugar, la vulnerabilidad de los ancianos es, a menudo, exacerbada por su incapacidad de encontrar un empleo remunerado y de tener acceso al crédito. Generalmente los activos de los ancianos se han agotado o su valor se ha reducido y frecuentemente se los llama a dirigir las familias y se convierten en su principal sostén, cuando la composición del hogar cambia (Kakwani y Subbarao, 2004). Por estas razones, la pobreza entre los ancianos está aparentemente exten- dida en los países en vía de desarrollo (véase el cuadro A.1). Aunque la documen- tación concluyente es todavía limitada, el apoyo a la necesidad de proveer algún tipo de pensión social ha ido en aumento (HelpAge International, 2004). El apoyo informal de la familia sigue siendo el principal medio para evitar la pobreza de los ancianos, sin embargo, éste es cada vez menos seguro. Los aho- rros, ya sean individuales o a través de empleos pasados, no son una fuente via- ble de ingresos para la vejez para los que siempre han sido pobres. Más aún, incluso para los trabajadores del sector formal, la mayoría de los trabajos no pro- veen pensiones. En los países de ingresos bajos, podrían no estar disponibles instrumentos seguros para ahorrar. No es, por tanto, sorprendente encontrar una penetrante importancia de los sistemas de ahorro privados (basados en sus miem- bros), los cuales son esencialmente esquemas informales para compartir riesgos, La necesidad de la reforma 35 como las sociedades funerarias en África del este y occidental. Los regalos en efectivo o en especie y las remesas son otras formas importantes de apoyo. El principal inconveniente de tales esquemas informales es el de hacerlo obli- gatorio, especialmente durante los períodos de shock covariado, cuando las co- munidades enteras están expuestas a severos déficit de ingresos (y de consumo) graves. Dercon (2003) cita evidencia directa del grado en que se comparte el ries- go, que revela sus limitaciones. El análisis detallado de los datos sobre Ghana del norte muestra que los contratos comunitarios no aseguran contra muchos riesgos idiosincrásicos. Pruebas para Tanzania indican que los hogares más pobres tie- nen menos de estos contratos hacia los cuales volcarse en épocas de necesidad. El trabajo teórico y empírico muestran también las limitaciones de los esquemas informales para compartir riesgos y subraya, en particular, sus posibles conse- cuencias negativas sobre la pobreza. Los académicos (ver, por ejemplo, Coate y Ravallion, 1993) han notado igualmente que la desigualdad y el patrocinio se pueden asociar también con los esquemas informales para compartir riesgos. Otros problemas relacionados con los arreglos informales incluyen la asimetría de la información y la sostenibilidad de largo plazo, especialmente ante shocks sistémicos persistentes. Las limitaciones que tienen los sistemas de ingreso de jubilación, formales e informales, existentes, para atender a los objetivos de suavizar el con- sumo y aliviar la pobreza indican que casi todos los sistemas actuales se pueden beneficiar de una mirada exhaustiva y que están abiertos a mejoras sustanciales. COORDINAR LOS SISTEMAS CON LOS CAMBIOS SOCIOECONÓMICOS La provisión pública del ingreso de jubilación para los trabajadores del sector privado se originó en el siglo XIX, en los países hoy desarrollados, como respuesta política a la urbanización y a la industrialización. Debido a que las personas salie- ron de la estructura familiar agrícola tradicional, surgió la necesidad de estable- cer arreglos formales de manejo del riesgo que pudieran sustituir a los arreglos informales, los cuales se estaban desgastando en la fase de transición. Los nuevos arreglos públicos estaban basados, en gran parte, en el modelo de un marido activo y de una esposa encargada del hogar y del cuidado de los niños. Estos arreglos copiaron, en muchos casos, el diseño de beneficios para empleados pú- blicos, que tenían una tradición mucho más larga y que, a menudo, sirvieron de punto de referencia. Los programas de seguridad social para el sector privado que proveyeron be- neficios de vejez, invalidez y a los cónyuges y dependientes sobrevivientes del trabajador fueron establecidos en la mayoría de los países industrializados a fina- les del siglo XIX. La edad de retiro se estableció originalmente en un nivel alto (70 años de edad en Alemania) y sólo una pequeña proporción de contribuyentes podía esperar alcanzarla. En el siglo siguiente, en línea con las preferencias indi- viduales y debido al crecimiento en el ingreso y a la conveniencia política, se 36 Soporte del ingreso económico en la vejez relajaron las condiciones de elegibilidad, como la edad de retiro y otras. La es- tructura básica, sin embargo, se mantuvo en gran medida igual. Los países en vía de desarrollo, típicamente, heredaron o copiaron este diseño de sistema de los poderes coloniales, o fueron estimulados a hacerlo por la Organización Inter- nacional del Trabajo. Hacia finales del siglo XX, tres cambios socioeconómicos principales –el enve- jecimiento de población, la mayor participación de la mujer en la fuerza laboral y el cambio en la estructura familiar– empezaron a plantear un desafío muy impor- tante para los sistemas públicos de pensiones en todo el mundo. Adicionalmente, el aumento en la esperanza de vida y otros cambios requieren una reconsideración del diseño de beneficios por incapacidad. A pesar de que estos cambios son más pronunciados en los países industrializados, ya se están sintiendo también en el mundo en desarrollo. Ya se discutió acerca de la magnitud del envejecimiento de la población y acerca del papel de la estructura poblacional y del crecimiento de la fuerza laboral sobre la tasa de rentabilidad implícita de los sistemas de reparto. Adicionalmente, la inmigración ha sido usada en los países más desarrollados para compensar los efectos de una tasa de fertilidad por debajo de la tasa de remplazo de la población. Usar la política migratoria para manejar los efectos de la esperanza de vida en aumento es menos viable porque requeriría flujos migratorios en crecimiento constante, cuya magnitud sería políticamente inacep- table. El manejo de la esperanza de vida en aumento, tanto en los países en desa- rrollo como en los desarrollados, requiere de un enfoque diferente, más concretamente, dividir el aumento en la esperanza de vida entre un aumento en los años trabajados y los años de ocio. Este enfoque está en línea con las decisio- nes racionales de retiro de las personas (a menos que puedan pasarle los efectos del incremento de la esperanza de vida a la próxima generación) y con la sostenibilidad financiera de los esquemas. El desafío principal es establecer siste- mas en los que las decisiones de retiro tengan una estructura de beneficio-contri- bución que provea incentivos a los individuos para hacer una elección racional acerca de cómo distribuir su vida, cada vez más larga, entre retiro, ocio, participa- ción económica y capacitación. Demasiados planes de pensión están todavía ba- sados en una estricta separación entre educación, trabajo y ocio en el retiro. Una economía moderna y la necesidad de aprendizaje durante toda la vida requieren de un esquema de pensiones que apoye, en vez de impedir, la combinación de las tres actividades –por ejemplo, se puede volver a la escuela después de años de trabajo, adelantando ocio (la jubilación), o trabajar otra vez después del retiro (por ejemplo de 70 a 72 años). La mayoría de los esquemas de pensiones actuales quitan incentivos para tal flexibilidad. Un desafío relacionado es introducir cam- bios en el mercado laboral, de tal forma que las firmas les ofrezcan a los ancianos trabajos que ellos estén en la capacidad de realizar. El llamado al aprendizaje durante toda la vida requiere también cambios en la fijación de salarios entre La necesidad de la reforma 37 socios del mercado de trabajo y la incorporación del entrenamiento durante el servicio a las negociaciones con respecto a sueldos y a los horarios de trabajo. Con la mayor participación de la mujer en la fuerza laboral, se deben recon- siderar los principales elementos de la tradicional pensión para viudas. Las muje- res continúan teniendo menos experiencia laboral, ganando menores sueldos y teniendo menor cobertura de pensiones que los hombres. Adicionalmente, las mujeres también viven varios años más que sus maridos, lo que crea un proble- ma muy común de bajos ingresos para las mujeres de edad, de pobreza entre las mujeres muy ancianas y de estándares de vida en descenso para las viudas. Se necesitan provisiones que protejan a los necesitados, hayan estos participado o no en el mercado laboral formal, y beneficios para sobrevivientes que se extien- dan más allá del nivel de pobreza. El desafío es estructurar éstos de forma que no creen una trampa de dependencia, que no quiten incentivos para la participación laboral, o que se transformen en una carga para el erario público. Los esquemas tradicionales han creado ineficiencias e inequidad que podremos posiblemente superar en la medida en que el papel tradicional de la mujer cambie (James, Cox– Edwards y Wong 2003a, 2003b). Adicionalmente, el matrimonio para toda la vida se ha vuelto la excepción más que la regla en muchos países. En varias economías desarrolladas, la probabilidad de que un matrimonio termine en divorcio es de aproximadamente el 50%, resultando en grandes cantidades de personas de ma- yor edad viviendo en hogares unipersonales. Esto ha erosionado las fuentes de ingreso informales tradicionales de apoyo para la vejez y ha vuelto en gran parte obsoletos los supuestos subyacentes a la estructura de beneficios tradicional. Los cambios socioeconómicos también demandan una revisión y un rediseño de los beneficios por invalidez, incluyendo separar su diseño, su otorgamiento y su financiación de los beneficios de vejez. Al principio del esquema de pensiones de tipo bismarckiano, los beneficios por invalidez eran mucho más importantes para los individuos que los beneficios de vejez, debido a que solamente uno de seis trabajadores podía esperar llegar a una edad de jubilación tan avanzada, como los 70 años. Bajo estas condiciones, las pensiones de vejez pueden ser concep- tualizadas como pensiones de invalidez generalizadas o categóricas; es decir, que cubren prácticamente el mismo riesgo. Hoy día, en la mayoría de países, se espe- ra que más de cinco, de cada seis trabajadores, lleguen a la edad de jubilación. Adicionalmente, la pensión de vejez ha evolucionado para convertirse en una anualidad que es pagada con los fondos acumulados o los derechos adquiridos y provee seguridad contra la incertidumbre en la esperanza de vida. Concep- tualmente, la pensión de vejez está totalmente desligada de la pensión de invali- dez, la cual asegura contra la pérdida de ingresos debido a la incapacidad del trabajador. A pesar de lo anterior, el diseño original de la pensión de invalidez y su estrecha relación con la pensión de vejez aún prevalecen en muchos sistemas de pensiones. Además, en varios países el diseño mixto ha resultado en el uso de las pensiones de invalidez como una forma de beneficio de desempleo o de retiro 38 Soporte del ingreso económico en la vejez anticipado. Adicionalmente, por lo menos en las economías desarrolladas, el de- porte y los accidentes de automóvil, en lugar de la incapacidad general, se han convertido en una razón muy importante para conceder los beneficios por inva- lidez, en particular a edades más tempranas. Los beneficios de incapacidad –ba- sados en seguros y con control de ingresos– necesitan ser revisados e integrados en el diseño de un paquete de beneficios del trabajo para los discapacitados (OCDE, 2003). DESAFÍOS Y OPORTUNIDADES DE LA GLOBALIZACIÓN La globalización –la integración creciente de los mercados de bienes y servicios, de factores de producción y del conocimiento– requiere cambios en el funciona- miento de los programas públicos, incluyendo las pensiones. Tales reformas se necesitan no sólo para alcanzar los beneficios de la globalización sino, igualmen- te, para enfrentar los desafíos que crea, los cuales incluyen los shocks profundos resultantes de la innovación tecnológica y los cambios en la oferta y la demanda de bienes y otros factores. Esto demanda una mayor flexibilidad de los mercados laborales, una mejora en los mercados financieros y una capacitación continua a lo largo de la vida. En un mundo globalizado, un factor principal en el destino de las naciones y en su desempeño económico es su capacidad de enfrentar los shocks, particular- mente aquellos que requieren ajustes importantes en la estructura económica existente. Se afirma que a mayor flexibilidad y capacidad de ajuste de una econo- mía ante un shock, mejor le irá. Tal flexibilidad requiere la movilidad de las perso- nas entre profesiones, no sólo entre el sector público y el sector privado sino, igualmente, entre estados y regiones. Esta movilidad se ve entorpecida, en aproxi- madamente el 50% de los países del mundo, por la separación de los esquemas de pensiones entre trabajadores del sector público y trabajadores del sector pri- vado, lo cual crea barreras a la movilidad, imponiendo grandes pérdidas sobre los que dejan el trabajo. Adicionalmente, los esquemas separados hacen que la aplicación de algunas medidas de reforma se hagan difíciles o contraproducen- tes. Por ejemplo, incrementar la edad de jubilación de los maestros a, digamos, 67 años, lo cual no representaría el mejor beneficio para todos los participantes, po- dría ser viable en la medida en que el profesor pudiera cambiarse fácilmente a una profesión relacionada o diferente. Con el aumento en la integración económica se requiere de una mayor movi- lidad entre estados, particularmente si la integración, como en la Unión Europea, incluye el uso de una moneda común. En un área con una moneda común, los Estados individualmente no fijan las políticas de tipo de cambio y de tasas de interés y, por tanto, quedan solamente algunos instrumentos de política (esen- cialmente la política fiscal, la política salarial y la migración) para enfrentar los shocks asimétricos que afectan a sólo algunos Estados miembros. Dado que, en La necesidad de la reforma 39 una federación que aún no se ha desarrollado completamente, las políticas res- tantes tienen sus propias restricciones, la política más prometedora podría ser la migración. Esto requiere una estructura del beneficio y de financiación de pen- siones que permita la migración sin altas pérdidas para los migrantes. Una pre- gunta similar surge para los migrantes que regresan después de trabajar muchos años fuera, tal vez en países diferentes y con regímenes de pensiones diferentes. Para que esta migración pueda ocurrir, se requiere el diseño de un beneficio y de una financiación que permita una alta flexibilidad, al tiempo que asegure benefi- cios jubilatorios realmente transferibles. La integración de los países en la economía mundial está significativamente relacionada con el desarrollo de su propio sector financiero. Un mercado finan- ciero doméstico desarrollado es un ingrediente primordial para la completa convertibilidad de la cuenta de capital, incluyendo la capacidad de diversificar internacionalmente los activos de pensiones (Karacadag, Sundararajan y Elliot, 2003). La diversificación internacional es quizás “el único almuerzo gratis” en el mundo y promete efectos importantes en el bienestar, dado que las tasas de ren- tabilidad de los activos de jubilación (excepto las acciones), nacionales e interna- cionales, tienen una baja correlación. Esto requiere, sin embargo, la existencia de por lo menos un mínimo mercado financiero nacional. Forzar a los individuos a tener la mayoría o todos sus activos de pensiones en activos ilíquidos en el siste- ma de reparto no es una estrategia óptima para enfrentar los diversos riesgos a los que los individuos están expuestos y claramente no aumenta el bienestar. Las reformas de pensiones que introducen o fortalecen un pilar fondeado permiten tal diversificación del riesgo y pueden contribuir al desarrollo del mercado finan- ciero nacional. Los mercados financieros domésticos bien desarrollados son un pilar básico de una economía de mercado porque movilizan e intermedian los ahorros, asignan el riesgo de precios, absorben los shocks financieros externos y promueven la buena gobernabilidad, a través de los incentivos de mercado. El nivel de desarrollo del mercado financiero se relaciona positivamente con el ni- vel de producción y muy probablemente también, con el crecimiento económico (Beck, Levine y Loayza 2000; Levine, 2003). A todo esto se hará referencia en más detalle en capítulos posteriores. PERFIL DE LINEAMIENTOS PROMETEDORES PARA LA REFORMA A partir de todos estos antecedentes acerca de las diversas necesidades de reforma, la pregunta que surge es, ¿qué tipo de sistema de pensiones podría comprometerse a cumplir con la mayoría, sino con todos, los objetivos? Muy probablemente tal sistema no existe (aún), pero la experiencia reciente en todo el mundo suministra algunas pistas sobre el perfil de los lineamientos más prometedores para la refor- ma. Éstos forman parte de la conceptualización desarrollada en lo que queda de este informe. Los principios más importantes son los siguientes: 40 Soporte del ingreso económico en la vejez • Tener bien definidos los objetivos del ingreso de jubilación y los criterios de la reforma. La discusión internacional sobre la reforma de pensiones, duran- te los últimos 10 (o más) años, estuvo dominada por conflictos acerca de la estructura, como el número de pilares, una guerra casi religiosa sobre las virtudes de “fondeado” versus “de reparto” y los méritos de los esque- mas de beneficio definido versus los de contribución definida. Cambiar la discusión del tema de la estructura hacia el tema de los objetivos y de los criterios claros, cuando esto último se puede introducir en un país, debe- ría promover el proceso de reforma y enriquecer el diálogo considerable- mente. • Satisfacer a tres grupos principales de la sociedad. Los países en vía de desarro- llo tendrán que crear los instrumentos que les suministren ingresos para la vejez a tres grupos principales de la sociedad: a los que son permanente- mente pobres, a los trabajadores del sector informal, los cuales están en peligro de volverse pobres en cuanto dejan de trabajar, y a los trabajadores del sector formal que están cubiertos por un sistema de pensiones formal. Hacer esto implica una mayor consideración acerca de las provisiones bási- cas no contributivas, desarrollar instrumentos bien regulados y bien super- visados para el ingreso de jubilación voluntario y evitar sistemas obligatorios que son un obstáculo para el incremento de la formalización de la fuerza laboral. • Mantener el sistema formal pequeño, simple y universal, y relacionado con los in- gresos. Pequeño se refiere a la tasa de remplazo, la cual debe ser moderada por razones de financiamiento y de cumplimiento. Simple, hace referencia al diseño de beneficios y a la necesidad de lograr el mayor vínculo posible entre las contribuciones y los beneficios. Universal, hace referencia a su aplicación a todos los sectores de la economía para permitir la movilidad entre profesiones. Se pueden introducir elementos distributivos para gru- pos de menores ingresos y otras consideraciones (como el período para recibir subsidios de desempleo), pero esto debe hacerse de manera trans- parente. Tal sistema debe ayudar a minimizar las distorsiones en el merca- do laboral y a enfrentar el envejecimiento de la población basándose en los incentivos. • Permitir la diversificación de los sistemas y de los recursos para aumentar la estabi- lidad y la seguridad del ingreso de jubilación. Los sistemas de pensiones están expuestos a múltiples riesgos, siendo los más importantes los económicos, demográficos y políticos, y un sistema diversificado proveerá más seguri- dad. Un esquema diversificado que dependa en parte de provisiones fon- deadas puede incrementar el ahorro nacional y dar un importante impulso al desarrollo del mercado financiero. Sus efectos en la producción y en el crecimiento deben fomentar la seguridad del ingreso en la vejez. La necesidad de la reforma 41 • Poner más atención en el proceso, adicionalmente a los asuntos de diseño. La expe- riencia con los sistemas de pensiones indica que se debe poner mucha aten- ción en la estructura de gobernabilidad, con énfasis en las reglas que se deben utilizar para tratar con conflicto de intereses, en la importancia de la economía política de la reforma y en los innumerables desafíos de la implementación. • Tener en cuenta las circunstancias del país. Una reforma de pensiones exitosa puede ser mejor conceptualizada como la búsqueda de los objetivos clara- mente definidos del sistema y de la reforma, mientras se toman en cuenta las presiones específicas para la reforma, el sistema heredado y el entorno que la hace posible. CAPÍTULO 2 FUNDAMENTOS CONCEPTUALES DE LA PERSPECTIVA En este capítulo se presentan los fundamentos conceptuales del pensamiento del Banco Mundial con respecto a los sistemas y a las reformas de pensiones. Es importante comprender y apreciar estos fundamentos, debido a que ejercen una fuerte influencia sobre el análisis de política, el diseño de los sistemas y las pro- puestas de implementación. Se enfatizan cinco áreas importantes: el marco con- ceptual para el manejo del riesgo social, el cual provee un paradigma unificador para considerar los riesgos y los instrumentos de manejo de riesgo en los países; la razón para las intervenciones públicas, reconsiderada, evaluada y aplicada; los argumentos centrales del Banco Mundial para el enfoque multipilar; los benefi- cios percibidos de planes de pensiones fondeadas; y el enfoque multipilar del Banco como un punto de referencia, no como un “plan maestro”. MARCO DE REFERENCIA DEL MANEJO DEL RIESGO SOCIAL El pensamiento del Banco acerca de pensiones y más en general acerca de la seguridad de ingreso en la vejez ha evolucionado en paralelo con el desarrollo del marco conceptual del manejo del riesgo social. Este marco provee las sustentaciones conceptuales para abordar los diversos riesgos a los que están ex- puestos los individuos y los hogares, en un mundo caracterizado por informa- ción asimétrica y mercados incompletos o imperfectos.4 En un entorno como el anteriormente descrito, el cual refleja, para nuestros países clientes, el mundo real, dicho marco sugiere, entre otras cosas, que (a) las fuentes y las características de los riesgos importan para el diseño y la imple- mentación de los instrumentos; (b) hay tres estrategias principales (prevenir, mi- 4 Para los orígenes del concepto, véase Holzmann y Jorgensen (2000, 2001); para la aplicación, véase Banco Mundial (2000b); y para el uso el Bank’s Social Protection Sector Strategy Paper como marco conceptual, véase Banco Mundial (2001f). Para mayores avances y para su uso más reciente en el contexto de los países en vía de desarrollo, incluyendo evaluaciones de riesgo y de vulnera- bilidad, véase el sitio web de manejo del riesgo social (http://www.worldbank.org/srm). 44 Soporte del ingreso económico en la vejez tigar y sobrellevar) y tres esquemas principales (informales, de mercado, públi- cos) para abordar los riesgos naturales o causados por el hombre; y (c) puede ser útil distinguir los diferentes grupos que ofrecen y demandan instrumentos de manejo de riesgo. La aplicación de este marco para los riesgos relacionados con la vejez representa un avance hacia un pensamiento más amplio a propósito del so- porte de ingresos para la vejez y guía el desarrollo y el diseño de la política en los países. Algunas consideraciones principales están relacionadas con este proceso. El diseño del sistema está fuertemente influido no solamente por los riesgos relacionados con la invalidez general, con la edad, la muerte y la longevidad sino, igualmente, por los muchos otros riesgos y por las posibilidades del entorno. En vista de los muchos riesgos a los que están expuestas las personas pobres durante su ciclo vital, sus previsiones de ingresos para la vejez no son altas. Vulne- rabilidades como la falta de recursos suficientes para la vejez y la incertidumbre acerca de la edad en que van a morir, son consideradas menos amenazadoras que riesgos de corto plazo, como guerras, sequías, inundaciones, desempleo, invalidez y enfermedad. Por consiguiente, la participación obligatoria de los muy pobres en un esquema público de pensiones y relacionado con los ingresos probable- mente disminuye el bienestar y resulta difícil de hacer cumplir. Este razonamien- to es respaldado por los avances recientes en la teoría de la demanda de anualidades. Davidoff, Brown y Diamond (2003) sugieren que la anualización completa podría no ser óptima cuando los mercados (para otros riesgos) son incompletos; este ca- rácter de incompleto de los mercados puede resultar en un equilibrio sin anuali- dad y en mantener solamente activos financieros tradicionales. Para la gente pobre, los riesgos diarios más perjudiciales son aquellos que les impiden trabajar para mantenerse ellos mismos y a sus familias. La pérdida del trabajo y de la capacidad de obtener ingresos (un riesgo que aumenta con la edad) es la amenaza más temida. Los esquemas informales ayudan, pero parecen ser mucho menos efectivos para enfrentar las consecuencias de largo plazo de la invalidez de trabajar porque la familia es mucho menos solidaria y ayuda menos de lo que muchos creen. Esto sugiere anteponer, para países de bajos ingresos, el soporte de invalidez y de accidente de trabajo antes que el seguro de vejez y considerar una pensión de invalidez generalizada (es decir, una pensión social no contributiva) que comience a una edad en la cual el trabajo no sea ya viable. Debido a que no existe una correlación perfecta entre los riesgos de desem- pleo y los relacionados con la vejez, los países más desarrollados pueden benefi- ciarse aglomerando el seguro de estos riesgos a lo largo del tiempo. En vista de los problemas de riesgo moral con el seguro de desempleo, introducir cuentas de ahorro de desempleo que se conviertan en cuentas de ahorro de vejez, al mo- mento del retiro, puede generar ganancias en eficiencia. Pensar acerca del riesgo contribuye a reconsiderar los pagos para cesantías y su integración con el desem- pleo dentro del soporte de ingreso para la vejez (Holzmann y Vodopivec 2005; Vodopivec, 2004). Fundamentos conceptuales de la perspectiva 45 La tasa de rentabilidad está sujeta, bajo cualquier sistema contributivo, a di- versos riesgos, siendo los más importantes los económicos, demográficos y políti- cos. Estos riesgos, a pesar de afectar a todos los tipos de sistemas de pensiones –sean éstos de contribución definida o de beneficio definido, fondeados o de re- parto– lo hacen de manera diferenciada. El hecho de que las tasas de rentabilidad de los diferentes esquemas o pilares estén imperfectamente correlacionadas y de que la robustez de los esquemas en relación con los riesgos covariados sea dife- rente, favorece fuertemente una estructura de pensiones multipilar en la cual los ahorros sean puestos en diferentes canastas y que provea un riesgo piso. Para afrontar los diversos riesgos relacionados con la vejez, hay tres estrate- gias principales y muchos instrumentos relacionados con el manejo de riesgo: • Los esquemas informales, basados en el apoyo familiar o comunitario, se- guirán siendo importantes, en el futuro inmediato, para un alto porcentaje de ancianos. La principal pregunta de política es qué pueden hacer o qué no deben hacer los gobiernos, para que éstos funcionen mejor (esto es, diversas formas de subsidios dirigidos a esta población, incluyendo los in- centivos fiscales, ¿pueden ayudar?). El cumplimiento y el alcance de los esquemas informales se están debilitando, producto del descenso de las tasas de natalidad, del aumento en la esperanza de vida, de la urbaniza- ción y del cambio en las estructuras familiares, incluyendo los efectos del SIDA. Se requiere, por tanto, de más soporte formal, en la forma de previsio- nes del gobierno o de arreglos de mercado, para complementar o sustituir los esquemas informales. • Los esquemas públicos sustituyen en gran medida el mercado. Por tanto, la pregunta para los países que se están alejando de los esquemas de vejez predominantemente informales es si pueden y deben desarrollar, desde el principio, esquemas de mercado y fondeados o si deben moverse, primero, hacia arreglos totalmente públicos y de reparto antes de depender (parcial- mente) de los arreglos fondeados. Este es un tema más relacionado con la evolución de la reforma que con la necesidad de diversificación y de dise- ño efectivo de los sistemas para manejar los diferentes tipos de riesgo. Sin embargo, el riesgo potencial de no pasar a la segunda etapa de tal transi- ción debe ser una consideración estratégica fundamental. • Mientras mejor funcionen los mercados de productos y de factores, mayor será la confianza en los esquemas de mercado y en la elección individual. La viabilidad de esto dependerá de la medida en que los mercados pro- vean los instrumentos apropiados y el gobierno una reglamentación y su- pervisión efectivas. Como se mencionó en el primer capítulo, tres grupos principales demandan soporte económico para la vejez: los permanentemente pobres, los trabajadores 46 Soporte del ingreso económico en la vejez no pobres del sector informal, y los trabajadores del sector formal. Estos grupos demandan instrumentos de manejo de riesgo diferentes, que exigen una oferta de instrumentos diferenciada y el diseño de un sistema multipilar, que satisfaga las necesidades de estos extensos y diferenciados grupos (presentado en la Parte 2 de este informe). RAZÓN PARA LA INTERVENCIÓN PÚBLICA La razón para la intervención pública, contenida en los libros de texto, también es aplicable a la provisión del ingreso de jubilación: las fallas de mercado y la redis- tribución del ingreso, esto es, la falta de oferta o la oferta subóptima de los produc- tos de retiro basados en el mercado y el deseo de redistribuir de ricos a pobres o, por lo menos, de aliviar la pobreza. Como estas intervenciones ocurren en un mundo imperfecto, están supeditadas a generar distorsiones económicas: de ahí la necesidad de hacer un balance entre, por una parte, las distorsiones potencia- les y, por otra, los objetivos de agrupamiento de riesgos y redistributivos (2003 Diamond). Pero los efectos redistributivos deben ser vistos en un contexto de ciclo de vida, en el cual los mercados incompletos y el ingreso moderado, proveen un criterio de evaluación insuficiente con que calibrar los efectos redistributivos de la intervención pública (Holzmann, 1990). La intervención pública como consecuencia de las fallas de mercado puede deberse, tanto a deficiencias por el lado de la demanda, como por el lado de la oferta. Si no hay demanda debido a la miopía, la oferta no se producirá, e incluso si hay demanda, no es seguro que se produzca la oferta por parte del sector pri- vado si ésta no se reglamenta. Esta sección discute las siguientes justificaciones para la intervención pública: la miopía, la ausencia de productos financieros, la necesidad de reglamentación y supervisión, la necesidad de protección del go- bierno, el deseo de distribuir el ingreso más equitativamente y la solidaridad. Los individuos pueden tener un horizonte de planeamiento corto, y por tanto, cuando se los deja solos, pueden ahorrar insuficientemente para el retiro, si es que ahorran. La miopía puede ser el resultado de un horizonte de planeamiento insu- ficiente o de una tasa de descuento personal alta. Empíricamente, es difícil distin- guir entre ambas causas, pero hay señales poderosas que apuntan a la última. Una tasa de descuento alta puede ser el resultado de mercados de crédito restrin- gidos, de la existencia de otros riesgos más urgentes (como la enfermedad, la invalidez y la disolución familiar) o de riesgos naturales y políticos (como las inundaciones y las sequías, la guerra civil y la inflación), y de la falta de mercados completos para estos otros riesgos. Por consiguiente, podría ser crucial para re- ducir la tasa de descuento personal y, por tanto, la necesidad para la intervención pública en el ingreso de jubilación, mejorar la provisión de instrumentos apro- piados de manejo de riesgo, los cuales deben abarcar el mayor espectro posible de riesgos a los que están sujetos los individuos. Fundamentos conceptuales de la perspectiva 47 Incluso si los individuos quieren proveerse para la vejez necesitan productos financieros adecuados, con características consistentes con los requisitos de largo plazo de los ahorros de jubilación: productos de ahorro (por ejemplo, depósitos bancarios, acciones, bonos) para transferir fondos para el futuro y productos de anualidad (que garantizan un ingreso mensual hasta la muerte contra el pago inicial de un monto fijo) para asegurarse contra una fecha de muerte incierta. Sin tales anualidades y la capacidad de compartir y de manejar los riesgos de morta- lidad eficientemente, los individuos consumirán muy poco en la vejez y por tan- to dejarán legados involuntarios o consumirán demasiado y terminarán en la pobreza. Incluso cuando tales productos existen su uso requiere, a menudo, de la intervención pública en la forma de educación y de fondos de garantía. De no existir los productos requeridos, los gobiernos tienen que intervenir y sustituir al mercado en su provisión. Crear un mercado financiero estable y que funcione requiere la reglamenta- ción y la supervisión del gobierno. Los mercados financieros, dejados por su cuen- ta, podrían desarrollarse por segmentos o no desarrollarse en lo absoluto. Incluso de desarrollarse, podrían no ofrecer los ahorros y los productos de anualidad de largo plazo que los individuales necesitan. Para asegurar que el sector privado cum- pla con los objetivos de política relacionados con la subcontratación del manejo de los ingresos de jubilación se requieren cuidados adicionales y de protección al consumidor. Lo anterior resulta particularmente importante si la participación en sistemas de mercado es obligatoria. Incluso en el caso en el que el sector privado provee los productos de retiro basados en el mercado y que los trabajadores corrientes los demandan, el gobier- no puede querer intervenir para aliviar la pobreza y lograr una distribución del ingreso más equitativa. La primera intervención pública para el beneficio de los pobres podría resultar en una segunda, a saber, la participación obligatoria en el esquema de ingresos de jubilación. El deseo del gobierno de una distribución más equitativa del ingreso tiene que verse en perspectiva. Todas las sociedades están interesadas en reducir la pobreza de las personas de todas las edades. La intervención directa del gobierno puede lograr esto a través de transferencias reales y monetarias, basadas en evaluación del ingreso disponible. La sociedad está inclinada a apoyar a los ancianos pobres, pero esta provisión puede inducir a los individuos a no ahorrar voluntariamente para el retiro, creando un problema de riesgo moral. El gobierno puede protegerse con- tra este comportamiento oportunista obligando la participación de los trabajado- res en un esquema de pensiones, ya sea público o privado. Pero la obligatoriedad involucra, muy probablemente, costos en bienestar, especialmente para los gru- pos de menores ingresos, quienes pueden tener fuertes incentivos para evadir y por tanto el obligarlos a participar puede resultar difícil y costoso. La distribución del ingreso (durante la vida) más equitativa requiere redistribuir de los ricos a los pobres. Esta redistribución puede lograrse mediante la combinación del diseño 48 Soporte del ingreso económico en la vejez de beneficios y de medidas de ingreso, incluyendo transferencias presupuestarias especiales para contribuyentes de bajos ingresos o para los desempleados, en los sistemas de mercado. Los efectos redistributivos de estas transferencias inter- personales son, probablemente, pequeños, comparados con los efectos genera- dos por el acceso de los grupos de menores ingresos a los productos de jubilación y, consecuentemente, a su capacidad de redistribuir sus ingresos a lo largo de la vida de tal forma que su bienestar se vea incrementado (Holzmann, 1990). Las simulaciones indican que los efectos redistributivos de estas transferencias intrapersonales tienen un impacto mucho mayor en el ingreso, apropiadamente medido, durante la vida, que cualquier transferencia interpersonal. Un aspecto muy importante en la discusión sobre la provisión pública de un plan de pensiones es el concepto de solidaridad, por lo menos desde la perspec- tiva de la economía del bienestar típica europea. Aunque la noción de solidaridad es bastante vaga, la solidaridad puede ser definida como la redistribución del ingreso de los ricos a los pobres, la distribución del riesgo entre los asegurados, y la provisión de (algún) seguro, incluso si los riesgos no están completamente es- pecificados. Estos tres aspectos de la solidaridad, que típicamente son relaciona- dos con las previsiones de reparto, pueden obtenerse por medio de las previsiones multipilar, pero requieren la intervención pública, en aspectos como proveer una pensión básica, las transferencias presupuestarias para contribuyentes de bajos ingresos, la centralización o de algunas garantías públicas en pilares fondeados descentralizados. EL ENFOQUE MULTIPILAR: DIVERSIFICACIÓN Y EFICIENCIA Los sistemas de pensiones son básicamente métodos de dirigir y manejar los ries- gos de envejecer.5 Esto es abordado mediante la creación de la capacidad, de los individuos y de la sociedad, como un todo, para mantener el consumo de la po- blación de mayor edad, cuando ésta es incapaz o no desea ser económicamente productiva. Como dispositivos de manejo de riesgo, su diseño debe basarse en una evaluación de su capacidad para manejar eficientemente los riesgos relevan- tes, tanto a nivel individual como colectivo. Los sistemas de pensiones comprenden elementos que son esencialmente me- canismos de asignación de consumo, que tanto en su forma como en su función, pueden ser vistos como activos (y pasivos) de los individuos afectados y de la sociedad. El principio de eficiencia en el manejo de riesgos –la optimización de 5 La propuesta de la reforma multipilar logró un auge con la publicación del informe de investiga- ción del Banco, Envejecimiento sin crisis (Banco Mundial 1994), el cual proponía un sistema espe- cífico de tres pilares. Otras propuestas del Banco se han centrado, igualmente, en los elementos básicos de un sistema multipilares. Véase Vittas (1993). Fundamentos conceptuales de la perspectiva 49 los retornos esperados en relación con los riesgos a través de la diversificación de los elementos (o activos) del sistema como un todo– es un elemento tan impor- tante en el diseño del sistema como lo es en el manejo del portafolio. En sistemas de pensiones, esto se manifiesta en las ventajas potenciales de un sistema multipilar que comprende algunos elementos con características variadas que, conjunta- mente, consiguen los beneficios individuales y sociales deseados mientras mini- mizan los riesgos relevantes. El sistema multipilar de pensiones sugerido, está compuesto de alguna combi- nación de cinco elementos básicos: (a) un pilar no contributivo o pilar cero (en forma de un beneficio universal o pensión social) que provee un nivel mínimo de protección;6 (b) un sistema de primer pilar contributivo que está vinculado en grados variables con los ingresos y trata de sustituir alguna parte del ingreso; (c) un segundo pilar obligatorio que es esencialmente una cuenta de ahorro indivi- dual; (d) los esquemas voluntarios de tercer pilar que pueden tomar muchas for- mas (individual, patrocinado por el empleador, de beneficio definido, de contribución definida) pero que son esencialmente flexibles y de naturaleza dis- crecional; y (e) fuentes intrafamiliares o intergeneracionales informales de apo- yo, tanto financiero como no financiero, para los ancianos, incluyendo acceso a atención sanitaria y vivienda. Cada uno de estos elementos potenciales aborda y se caracteriza por su pro- pio tipo especial de riesgo. Los pilares cero abordan el riesgo de pobreza durante toda la vida y las restricciones de liquidez. Éstos pueden resultar, o estar fuerte- mente asociados con una mínima participación en la economía formal y con la incapacidad relacionada de acumular ahorros individuales significativos. Los pri- meros pilares abordan, entre otros, los riesgos de miopía del individuo, de ingre- sos bajos –incluso dentro de la economía formal– y de horizontes de planeamiento inapropiados, atribuibles a los riesgos de la esperanza de vida y del mercado financiero. Sin embargo, estos pilares están típicamente financiados sobre la base de reparto y por tanto están sujetos a riesgos demográficos y políticos. Los segun- dos pilares obligatorios abordan la miopía y, si están diseñados y son operados eficazmente, pueden proteger mejor a los individuos de los riesgos políticos. Es- tos pilares someten, si requieren de una anualización obligatoria, a los partici- pantes a la volatilidad del mercado financiero, al riesgo de costos de transacción altos y a los riesgos demográficos. Los terceros pilares compensan las rigideces de diseño de los otros sistemas, pero implican riesgos financieros y de agencia como consecuencia del manejo privado de los activos. Por una variedad de razones, un sistema que incluye tantos de estos elemen- tos como sea posible, dependiendo de la capacidad y de las preferencias de los países individuales, puede, a través de la diversificación del riesgo, suministrar 6 Véase el glosario al final del libro para una definición de demogrant y otros términos. 50 Soporte del ingreso económico en la vejez los ingresos de retiro más eficaz y eficientemente. En el nivel más básico, la razón fundamental de lo anterior es que los factores que afectan cada pilar no están perfectamente correlacionados y, en algunos casos, tienen una relación mínima o incluso negativa. Esto quiere decir que casi cualquier nivel dado de ingreso de jubilación esperado, o de rentabilidad, puede conseguirse con un riesgo más bajo diversificando en un sistema multipilar. Quizás el ejemplo más simple de esto es la relación entre el tradicional sistema público de beneficio definido (primer pi- lar) que está vinculado con los ingresos durante la vida o con los ingresos finales y la cuentas individuales fondeadas (segundo o tercer pilar, dependiendo de su construcción). Los sistemas de beneficio definido basados en los ingresos pro- veen beneficios que son función del crecimiento salarial y están, por tanto, suje- tos al riesgo, dependiendo de su diseño, de la variación en los sueldos individuales o medios. Las cuentas individuales que son invertidas en activos financieros es- tán sujetas a los riesgos relacionados con la rentabilidad de estos activos. Debido a que el crecimiento salarial y los retornos financieros no están perfectamente correlacionados, la ganancia en eficiencia de la diversificación entre las dos cate- gorías de activos puede ser fácilmente demostrada (Holzmann, 2001; Lindbeck y Persson, 2003; Nataraj y Shoven, 2003; Shiller, 2003). Hay una variedad de ejemplos similares acerca de las ganancias de diversificar resultante de los diseños multipilar. Los sistemas de capitalización individual pu- ros, que buscan transformar un stock de ahorro en un flujo de ingresos de jubila- ción, en el momento de retirarse del mercado laboral, exponen a los participantes a riesgos sustanciales debidos a la volatilidad de la tasa de interés o a la limitada capacidad de manejar el riesgo de mortalidad debido a ineficiencias en los merca- dos de anualidades privado.7 Estos riesgos se pueden reducir considerablemente a través de las compras escalonadas de anualidades en lugar de la conversión en un momento dado del tiempo, de la participación en esquemas públicos de bene- ficio definido que distribuyan el riesgo de mortalidad a través de cohortes o de generaciones y de la presencia de una red de protección de pilar cero. Los riesgos de la volatilidad de los ingresos y de la dislocación del empleo que subyacen a terceros pilares voluntarios, los cuales están basados en el empleo, son compen- sados significativamente por los sistemas de primer y segundo pilar. El riesgo político del incumplimiento de las promesas de beneficios atribuible a los shocks macro o al cambio demográfico de largo plazo puede ser mitigado a través de los sistemas de segundo y tercer pilar. Éstos y un amplio rango de otros factores son argumentos convincentes para la necesidad de diversificar los instrumentos de ahorro e ingreso de retiro. 7 Sobre la volatilidad de la tasa de interés, véase Alier y Vittas (2001); Burtless (2000). Sobre la capa- cidad de manejar el riesgo de mortalidad, véase James y otros (1999); James, Smalhout y Vittas (2001); James, Martínez e Iglesias (2003); Mitchell, Myers y Young (2000). Fundamentos conceptuales de la perspectiva 51 Además, una estructura multipilar admite tácticas en la secuencia, agrupacio- nes estratégicas de medidas, presentación y compensación y, por tanto, es útil para superar la resistencia a la reforma (Müller 2003a, 2003b). El cambio de paradigma propuesto ha sido acreditado de haber posibilitado reformas exitosas en todo el mundo (Holzmann, Orenstein y Rutkowski, 2003). LOS BENEFICIOS (NETOS) DEL FONDEO Las ventajas del (pre)financiamiento o capitalización en el nivel apropiado para el diseño de todo el sistema y en las condiciones existentes, sigue siendo un ele- mento básico de la perspectiva del Banco Mundial en términos de reforma de pensiones.8 La visión predominante de la mayoría del personal del Banco sobre los beneficios y los costos del financiamiento se ha visto beneficiada por una dis- cusión intensiva dentro y fuera del Banco. Las nuevas percepciones teóricas y empíricas han provocado cambios en algunas posiciones mientras que han refor- zado otras. En general, consideramos que –en donde es apropiado– el finan- ciamiento crea beneficios netos que se pueden percibir a nivel social, económico y político. El prefinanciamiento se puede, en principio, realizar en cualquier pilar, sin embargo, para un país típico, los beneficios netos son probablemente más altos en los pilares obligatorios o voluntarios (segundo o tercero). Al tiempo que afirmamos que el financiamiento provee algunos beneficios (brutos) en muchas circunstancias, somos, también, mucho más conscientes de que introduce costos nuevos o adicionales. La mayoría de éstos se producen en gran medida a través de riesgos adicionales (como los riesgos de inversión), pero igualmente a través de costos de transacción más altos (como comisiones), y de los costos de la transición fiscal (cuando se remplaza un sistema de reparto). Para la mayoría de los países en reforma, los costos de transición de moverse hacia una previsión más financiada ocupa un papel crucial en la evaluación de los benefi- cios netos y será discutida aquí. Los otros costos y límites serán analizados en la segunda Parte. El conjunto de beneficios del financiamiento se puede desarrollar mejor y con cierto detalle bajo tres escenarios: 8 El papel de los sistemas financieros sobre el crecimiento económico es un área en la cual los laureados con el Premio Nobel y otros economistas influyentes están en total desacuerdo (Levine 2003). Se podría agregar la discusión académica acerca del rol que cumplen los sistemas de pensión financiados sobre los mercados financieros. Como institución que promueve el desarrollo, el Banco siempre se ha centrado en el nexo existente entre el desarrollo del sistema financiero y el crecimien- to económico y, más recientemente, en el nexo entre los ahorros contractuales y el desarrollo del sector financiero. Las principales contribuciones del Banco, con respecto a esta última investiga- ción, se encuentran plasmadas a lo largo de este informe. Otras referencias importantes incluyen a Bodie y Davis (2000); Corbo y Schmidt-Hebbel (2003); Davis y Steil (2003); Reisen (2000). 52 Soporte del ingreso económico en la vejez • El escenario I describe países con un sistema de pensiones maduro, operan- do un pilar completamente fondeado, y da una idea general acerca de los beneficios de tal enfoque. Si, bajo estas condiciones, un esquema multipilar promete solamente beneficios muy limitados, la transición hacia tal diseño no producirá, probablemente, beneficios netos. • El escenario II describe la transición hacia un sistema multipilar, partiendo de un pilar de repartición, completamente desarrollado y dominante, y con amplia cobertura. Esta es la situación no sólo de muchas economías de- sarrolladas, como Francia, Alemania e Italia sino igualmente de economías en transición en Europa y Asia central y de varios países de ingresos medios en América Latina y el Caribe, y en el Medio Oriente y África septentrional. • El escenario III describe la condición de un país cliente típico en su situación inicial, concretamente baja o moderada cobertura, un sistema de reparti- ción o centralmente fondeado y la expectativa de un cambio hacia una es- tructura multipilar con un segundo (o tercer) pilar fondeado importante. En todos los casos, se supone que se darían las condiciones requeridas para operar un pilar fondeado (productos financieros y mercados, base legal e institucional); de otra forma, no se consideraría como alternativa. Escenario I El escenario I describe países con un sistema de pensiones maduro en términos de cobertura y de niveles de beneficio, que opera un segundo o un tercer pilar com- pletamente fondeado y considerable. Dos conjuntos de países entran en esta categoría: países como Australia, Holanda y Singapur que tienen (segundos) pila- res fondeados obligatorios grandes, y países como Dinamarca, Brasil (hasta cierto punto), Nueva Zelanda y Estados Unidos que tienen (terceros) pilares fondeados y voluntarios grandes. ¿Estaría alguno de estos países mejor si remplazara su sistema fondeado establecido agrandando la importancia del sistema de reparto? La respuesta de políticos o economistas, sin considerar su afiliación política, sería probablemente un ‘no’ casi unánime. Respecto de los beneficios demostrados o asumidos de este enfoque multipilar tan diversificado, las respuestas podrían dife- rir entre individuos y cubrir todo el rango de opiniones políticas y económicas. Se podría conjeturar que existe más consenso acerca de los beneficios políticos que de los económicos o sociales, del enfoque multipilar. La mayoría del personal del Banco ve en tres áreas principales los beneficios económicos potenciales de un esquema de pensión multipilar, con un pilar ma- yor obligatorio (segundo) o voluntario (tercero) fondeado, a saber: en el aumento de la producción, en el manejo del envejecimiento de la población y en el aumen- to del bienestar individual. Fundamentos conceptuales de la perspectiva 53 Incrementando la producción Las pensiones, de la misma manera que los sueldos, constituyen un derecho so- bre la producción, y por tanto la relevancia de la discusión sobre su forma de financiamiento, de reparto o fondeado, parece ser dudosa. La importancia primor- dial de la producción para la capacidad de pagar las pensiones futuras y en curso (Barr 2000, 2001) vuelve la forma de financiamiento importante, si este último no es neutral con respecto al nivel y a la senda de crecimiento de la producción. Hay varias conjeturas e indicaciones empíricas de que el financiamiento podría, efecti- vamente, tener efectos positivos sobre el producto, incluso dentro de estos entornos más desarrollados. Los mecanismos sugeridos que determinan los efectos del financiamiento sobre la producción están esencialmente compuestos de tres par- tes: a través del mayor ahorro agregado, a través de menores distorsiones en el mercado laboral, y a través de mercados financieros más eficientes. También hay indicaciones empíricas de que estos efectos podrían no ocurrir automáticamente sino que estarían relacionados con las estructuras institucionales. La discusión acerca de los efectos de los sistemas de pensiones sobre el ahorro agregado empezó con la introducción del sistema de seguro social de Bismarck y ha avanzado sustancialmente en los últimos años por el acceso a datos y a compu- tadores que permiten hacer tests de hipótesis econométricamente. La mayoría de las investigaciones y del debate se han centrado en si la creación de un sistema de reparto público reduce el ahorro nacional, y han continuado con investigaciones acerca de si el cambio de sistemas de reparto a sistemas parcialmente o completa- mente fondeados tiene un impacto positivo sobre el ahorro agregado.9 Aunque el soporte empírico para estas preguntas a través de estudios econo- métricos dirigidos en gran parte a nivel de país es, como mucho, un intento, la disputa ha dado nitidez al concepto analítico y agudizado el reconocimiento de la importancia del entorno institucional para obtener resultados. A nivel concep- tual, se ha desarrollado la distinción entre financiamiento “estrecho” versus financiamiento “amplio”. El financiamiento “estrecho” hace referencia al respal- do a los derechos de pensión individuales con activos financieros (y derechos de propiedad) como colateral. El financiamiento “amplio” se refiere a la traducción de los compromisos de pensiones futuros en un incremento en el ahorro agrega- do (y mayor producción) como colateral macroeconómico. Hay muchas buenas razones económicas, en gran parte relacionadas con los arreglos institucionales, por las que un aumento en el ahorro individual no se traduce en un aumento en el ahorro agregado. Un estudio reciente del Banco Mundial (López-Murphy y Musalem, 2004) con- firma las conclusiones de otros estudios entre países de que el financiamiento tiene 9 La literatura acerca del primer punto ha sido revisada y resumida en la Oficina de Presupuesto del Congreso (1998); para el segundo punto, véase Bosworth y Burtless (2003). 54 Soporte del ingreso económico en la vejez relevancia sobre la tasa de ahorro agregada y de que la configuración institucional es importante (Bailliu y Reisen, 1997; Edwards, 1995). El estudio de 50 países (en desarrollo y desarrollados) indica que la acumulación de activos de los fondos de pensiones incrementa el ahorro nacional cuando estos fondos son el resultado de un programa de pensión obligatorio. En contraste, el ahorro nacional podría no verse afectado con los programas voluntarios. La diferencia puede ser explicada por las restricciones de crédito y la sustitución restringida de los ahorros en los esquemas obligatorios comparados con los voluntarios. El impacto de la configuración institucional sobre el ahorro agregado es tam- bién sugerido en estudios recientes acerca de los sistemas de pensiones operados para los empleados de nivel estatal del gobierno en Estados Unidos y en los paí- ses de la OCDE (Bosworth y Burtless 2003; Smetters 2004). El análisis de los planes de los empleados públicos en Estados Unidos sugiere efectos positivos prove- nientes de un alto grado de separación entre la acumulación de activos en los fondos de pensiones y la operación de los presupuestos operacionales no relati- vos a pensiones de los estados federales. Los estados que acumulan reservas im- portantes en sus fondos de pensiones no actúan como si los fondos estuvieran disponibles para financiar las operaciones no relativas a pensiones del gobierno. Este comportamiento contrasta con la experiencia en los gobiernos a nivel nacio- nal que han intentado prefinanciar una parte de su pasivo de pensiones público. Una proporción importante (60-100%) de la acumulación del fondo de pensiones en sistemas de seguridad social nacionales ha sido compensada por déficit más grandes en otras cuentas presupuestarias. Smetters (2004) afirma que la compen- sación para Estados Unidos sobrepasa el 100%. La diferencia entre estos dos ejem- plos puede ser atribuida a las diferencias en la gobernabilidad del sistema de pensiones y la medida en que el financiamiento de las pensiones esté separado de las otras actividades del presupuesto. En resumen, mientras que el establecimiento de pilares fondeados no garanti- za un aumento en el ahorro agregado y en la producción, la evidencia empírica indica que imponer un esquema fondeado, con administración descentralizada o financiamiento central, con una estructura de gobernabilidad apropiada, si está apropiadamente estructurado, puede tener un efecto positivo sobre el ahorro nacional. Los esquemas de pensiones pueden también influir en el nivel y en el creci- miento de la producción a través del desempeño del mercado laboral. Sistemas de pensiones que distorsionan el mercado laboral, a través de fórmulas de contri- bución y beneficio que imponen, en la práctica, un mayor impuesto sobre los salarios o afectan la movilidad laboral, resultarán en un nivel más bajo de pro- ducción. Los efectos negativos de tales elementos impositivos sobre la participa- ción de los más viejos en la fuerza laboral están internacionalmente bien documentados (Gruber y Wise, 1999; Hofer y Koman, 2001) y se les atribuye, también, la diferencia en la oferta de trabajo entre Europa y Estados Unidos Fundamentos conceptuales de la perspectiva 55 (Prescott, 2004). Además, si el elemento impositivo resulta en un nivel más alto de informalidad, la cual usa nivel de tecnología más bajo, la tasa de crecimiento pue- de también verse negativamente afectada (Corsetti y Schmidt-Hebbel, 1997). En la medida en que un sistema fondeado (o un pilar fondeado dentro de un sistema mixto) vincula más directamente las contribuciones con los beneficios y por tanto resulta en distorsiones menores en el mercado laboral (incluyendo aquellas que provienen de la financiación de la transición) debería generar efectos positivos sobre la producción e incluso sobre el crecimiento. Un sistema de reparto puede, también, crear un enlace más cercano entre contribuciones y beneficios, pero el elemento de impuesto implícito sigue siendo potencialmente mayor. Evidencia macroeconómica, consistente con la afirmación acerca de los efectos positivos sobre el mercado laboral, ha sido encontrada en estudios que examinan la expe- riencia de Chile (Corbo y Schmidt-Hebbel, 2003). Mientras el efecto del financiamiento sobre el ahorro agregado todavía está abierto a discusión y es muy probablemente dependiente de las instituciones y de la reglamentación, el efecto positivo del financiamiento sobre la composición del ahorro nacional y el desarrollo del mercado financiero está bien arraigado, con la investigación del Banco Mundial representando una importante contribu- ción a esta literatura. Los esquemas fondeados parecen claramente promover el desarrollo de los mercados de valores (Impavido, Musalem y Tressel, 2003), ha- ciéndolos más líquidos y más profundos al igual que más sofisticados e innovadores (Walker y Lefort, 2001). El desarrollo de ahorros contractuales (pen- sión y seguro de vida) en mercados financieros poco profundos resulta en el de- sarrollo de mercados de valores, o la causalidad opera en ambas direcciones (Catalán, Impavido y Musalem, 2001); también incrementa la competencia en los mercados financieros reduciendo los márgenes de los bancos (Impavido, Musalem y Tressel, 2002a); y por último, aunque no por ello menos importante, el aumento del plazo para el vencimiento de la deuda implica, probablemente, desplazar re- cursos de baja rentabilidad, a corto plazo, a proyectos de mayor rentabilidad y, a largo plazo, promoviendo, por tanto, el crecimiento (Musalem y Tressel 2003).10 Los mercados financieros desarrollados, a su turno, son cruciales para el logro de un crecimiento económico importante y sostenible (Beck, Levine y Loayza 2000; Levine, 1997, 1999, 2003). Tales efectos sobre el crecimiento han sido docu- mentados para Chile (Corbo y Schmidt-Hebbel 2003; Holzmann, 1997b), y evi- dencia empírica reciente los corrobora para las economías tanto de la OCDE como de los mercados emergentes (Davis y Hu, 2004). El desarrollo de ahorros contractuales también reduce la volatilidad de la pro- ducción porque incrementa la resistencia de bancos y empresas a tasas de interés 10 Si los proyectos más productivos son menos líquidos, el aumento en la disponibilidad de capital de largo plazo debería, en promedio, aumentar el retorno de los proyectos. 56 Soporte del ingreso económico en la vejez y a shocks de demanda. Esto ocurre porque los ahorros contractuales mejoran la estructura financiera de bancos y empresas. También reduce los riesgos de refinanciamiento, incrementando el plazo de maduración de las deudas, y mejora la resistencia a los shocks, favoreciendo el financiamiento con patrimonio en detri- mento del financiamiento con deuda. En los sistemas financieros basados en el sector bancario, a pesar de que el desarrollo de los ahorros contractuales incrementa la razón deuda/patrimonio de las empresas, también incrementa los plazos de sus deudas; en sistemas financieros basados en mercados de valores, reduce la pro- porción de deuda/patrimonio de las empresas (Impavido, Musalem y Tressel, 2002b). Finalmente, el desarrollo de ahorros contractuales está asociado con la mayor resistencia del sistema bancario a los riesgos crediticios y de liquidez (Impavido, Musalem y Tressel, 2002a). La diferencia en la experiencia reciente de crecimiento del Reino Unido y de Estados Unidos comparada con Francia y Ale- mania podría en parte estar relacionada con diferencias en la etapa de desarrollo del mercado financiero y en la importancia de las pensiones financiadas. Enfrentando al envejecimiento de la población A primera vista, las previsiones financiadas no deberían representar ninguna ventaja importante con respecto al envejecimiento de población. Tanto los pilares de reparto como los fondeados necesitan que la próxima generación pague las contribuciones o compre los activos acumulados. Dicho de otra manera, el (pre)financiamiento de los pasivos de pensiones no es ninguna panacea para el envejecimiento de la población. Sin embargo, los pilares fondeados adicionales a, o en remplazo de, un (primer) pilar de reparto son, probablemente, esenciales para sobrellevar el envejecimiento de la población por tres razones principales. Primero, el financiamiento hace técnica y políticamente más fácil hacer que la generación que actualmente trabaja cofinancie su aumento en la esperanza de vida restringiendo su habilidad para pasarle la cuenta a la siguiente generación. Segundo, mientras que la tasa de rentabilidad para ambas formas de financiación está negativamente influida por el envejecimiento de la población, la capacidad del pilar fondeado para invertir internacionalmente, le permite amortiguar una parte del efecto demográfico, debido a que el envejecimiento no es simétrico en- tre regiones. Finalmente, el enfoque más apropiado para manejar el envejeci- miento de la población es dividir el aumento en la esperanza de vida entre el ocio en el retiro y el trabajo adicional. Los individuos tienen sendas de carrera dife- rentes y preferencias y deseos de retirarse a edades diversas y con diferentes activos de jubilación (con pensión y sin pensión). El acceso a pilares fondeados bien establecidos puede suministrarles a los individuos la flexibilidad para implementar sus sendas de retiro y sus estrategias diferentes. Fundamentos conceptuales de la perspectiva 57 Mejorando el bienestar individual Los esquemas multipilar con pilares fondeados sustanciales podrían, también, afectar el nivel de bienestar individual, con cinco posibles resultados principales en sistemas maduros: diversificación, aislamiento político, elección, tasa de ren- tabilidad y menores impuestos. Las ventajas de la diversificación han sido discu- tidas y comprenden la diversificación del riesgo a niveles económico, demográfico y político, tanto nacional como internacionalmente. La afirmación de que el pilar fondeado hace mejor el trabajo de aislar los bene- ficios contra el riesgo político va más allá de la diversificación del riesgo. En una estructura descentralizada y de mercado con derechos de propiedad bien defini- dos y tribunales funcionando, la capacidad de los gobiernos de reducir beneficios es considerablemente menor que bajo las estructuras no financiadas y centraliza- das. Aunque este aislamiento probablemente existe en muchos países, el finan- ciamiento no es una panacea para los riesgos políticos, como se demostró recientemente con los eventos en Argentina. La mejoría en la elección individual de previsiones y de instrumentos de jubi- lación, bajo un esquema con un pilar fondeado, es otro beneficio potencial de financiamiento, lo cual es importante para al menos un subconjunto de la pobla- ción. El financiamiento crea esquemas de retiro más flexibles, los cuales son con- siderados cruciales para facilitar la movilidad laboral entre profesiones y entre países. En vista del documentado alto analfabetismo financiero de los individuos en el mundo desarrollado y en desarrollo, el valor de este beneficio es a menudo dudoso y, si se consigue, puede resultar muy costoso. Hay señales poderosas de un tradeoff entre la elección individual y los costos (por ejemplo, James, Smalhout y Vittas, 2001). Indudablemente, muchos individuos se benefician del acceso a por lo me- nos las previsiones financiadas voluntarias en sus portafolios de jubilación. Un esquema (parcialmente) fondeado también debería proveer una tasa de rentabilidad más alta que un sistema de reparto (especialmente donde no hay ninguna carga tributaria para financiar los costos de transición, como en este es- cenario). Lo anterior permite contribuciones más bajas para una tasa de remplazo determinada (o una tasa de remplazo más alta para una tasa de contribución determinada). A nivel conceptual, algunos afirman que la rentabilidad más alta solamente refleja los riesgos más altos y que, por tanto, la rentabilidad más alta podría no tener ningún efecto sobre el bienestar en general (Sinn 2000). Otros afirman que, en una economía dinámicamente eficiente, el retorno del capital debe sobrepasar el crecimiento económico, independientemente del riesgo (Valdés Prieto, 2002). Sobre una base empírica, la evidencia confirma la hipótesis de que la tasa de rentabilidad de un portafolio balanceado de bonos y acciones, disponi- bles en el mercado financiero, excede la tasa de crecimiento de la base salarial en la mayoría de las economías y la mayor parte del tiempo (Abel y otros, 1989). Los datos de largo plazo de los principales países industrializados confirman la per- 58 Soporte del ingreso económico en la vejez cepción de que la tasa de rentabilidad de las acciones, y en gran medida de los bonos, está por encima de la tasa de crecimiento de los salarios (1998 Thompson). Cualquiera que sea la diferencia, ésta no importará, si la tasa de rentabilidad bru- ta es sobrepasada por altos costos de transacción de las previsiones financiadas. El financiamiento per se no reduce las distorsiones del mercado laboral. Los planes de beneficio definido fondeados pueden crear obstáculos muy importan- tes a la movilidad y distorsiones en las decisiones de oferta de trabajo individua- les. Los esquemas de salario final fondeados son probablemente más distorsivos que un esquema de beneficio definido de reparto basado en los ingresos durante toda la vida. Existen poderosos indicios de que el vínculo entre beneficios y con- tribuciones tiene importancia sobre la incidencia de las contribuciones y, por tan- to, sobre el grado en éstas son considerados como impuestos –y por lo mismo distorsionan los mercados (Ooghe, Schokkaert y Flechet, 2003). Los planes fon- deados de contribución definida son lo más cercano a un sistema actuarialmente justo, de ahí que las distorsiones del mercado laboral deben ser bajas. Este punto de vista teórico es consistente con la cobertura estimada para América Latina y la influencia positiva que la participación de las contribuciones en los esquemas fondeados tiene sobre la participación en el sector formal (Packard, 2001). Escenario II El escenario II describe la transición hacia un sistema multipilar parcialmente fon- deado, partiendo de un pilar de reparto, completamente desarrollado y dominan- te, con amplia cobertura. Esta es la situación de muchas economías desarrolladas en Europa (como Francia, Alemania e Italia) y también de Japón, de las econo- mías en transición en Europa central y oriental y en Asia central, y de algunos países latinoamericanos (como Uruguay). A pesar de que los beneficios potenciales del fondeo parcial en un esquema multipilar son legítimos, los costos fiscales asociados con el movimiento hacia el fondeo resultan sustanciales. El nivel óptimo de fondeo en estas circunstancias es obtenido en gran parte a través de un análisis de costo-beneficio que tiene que sopesar los beneficios, y su probabilidad, contra los costos fiscales previstos, te- niendo en cuenta que no todos los costos son económicos. El valor crítico para el movimiento hacia el fondeo es la deuda de pensiones implícita (DPI) resultante de las obligaciones por pensiones en curso a jubilados y a trabajadores. La definición relevante de la deuda implícita (el pasivo por pen- siones acumulado a la fecha) en sistemas de pensiones maduros asciende entre 20 y 30 veces el gasto público anual en pensiones (Holzmann, 1997a). Estos gastos están en el rango de 5 a 15% del PIB en estos países, equivalente a una deuda implícita de entre 100 y 450% de PIB. Moverse de un sistema de repartición a uno fondeado explicita la deuda implícita. Conseguir los beneficios económicos re- quiere el pago de esta deuda y por tanto una reversión de la distribución del Fundamentos conceptuales de la perspectiva 59 ingreso inicial hacia la generación inicial. Pagos de deuda de esta magnitud le crean un costo considerable a las generaciones actuales (y futuras), y, a pesar de las ventajas potenciales de un movimiento hacia el fondeo, los beneficios netos de dicha acción podrían no ser positivos. Tal juicio debe ser visto en perspectiva. Algún movimiento hacia el fondeo está ya ocurriendo en la medida en que algunos gobiernos del mundo desarrollado han empezado a reducir los beneficios de vejez de repartición y a recrudecer condicio- nes de elegibilidad. Esto lleva a las personas a compensar estas reducciones me- diante el incremento de sus ahorros en productos de jubilación financieros y no financieros (como vivienda). Por tanto, los gobiernos en muchas partes del mundo han decidido implícitamente que permitir los ahorros individuales en el tercer (o cuarto) pilar es preferible a ampliar o a mantener beneficios de repartición. Esta deuda implícita y sus costos económicos podrían ser más pequeños de lo que las cifras sugieren. Moverse hacia el fondeo no mueve al sistema de pensio- nes hacia la sostenibilidad. Reformas como un aumento en la edad de jubilación y una reducción en los niveles de beneficio son típicamente requeridas. Tales reformas conllevan una reducción en la deuda. La magnitud de las reformas re- cientes en países de la OCDE y ciertos otros implicaron reducciones en la DPI de 25% o más. Otro mecanismo para reducir la carga económica de la transición fiscal es a través de una menor distorsión económica (sobre el mercado laboral, por ejemplo; véase Smetters 2005 para una sugerencia interesante) y a través de externalidades positivas del pilar fondeado, como una senda de crecimiento más alta producto de una tasa de ahorro nacional mayor y de desarrollos en el merca- do financiero (Holzmann, 1997a, 1997b, 1999; Lindbeck y Persson, 2003). Tales efectos son importantes no sólo para las economías en desarrollo, sino también para las economías desarrolladas. Adicionalmente a los beneficios del fondeo mencionados en el escenario I, el movimiento de un esquema de un solo pilar de repartición a uno multipilar, proba- blemente mejora la capacidad de emprender reformas a través de sus efectos sobre la economía política del proceso de reforma. Para este efecto son particularmente relevantes dos vías: aumenta la credibilidad acerca de un nuevo (multipilar) para- digma y mejora el proceso político. El argumento de la credibilidad mejorada dice, esencialmente, que las reformas de los esquemas de reparto no son creíbles porque éstos nunca se vuelven sostenibles. La secuencia de reformas paramétricas peque- ñas sin dirección clara aumenta la resistencia a la reforma debido a que las personas reaccionan racionalmente para oponerse a una reforma pequeña que será seguida por una reforma desconocida en el futuro (Holzmann, 2000). Una estructura multipilar que incorpore algún fondeo puede facilitar el proceso de reforma por- que permite tácticas en la secuencia, y agrupación de medidas, presentación y compensación estratégicas y por tanto es útil para superar la resistencia a la refor- ma (Müller, 2003a, 2003b). 60 Soporte del ingreso económico en la vejez La evaluación de los beneficios políticos presentes y económicos futuros de la reforma, en contraste con la carga económica de la transición, ha llevado a muchos países de ingreso medio y alto a moverse hacia una estructura multipilar (más o menos) pronunciada: el enfoque de reforma en los países en transición de Europa central y oriental (como en América Latina) es en gran medida paradigmática. Im- plica una reforma sistémica y una reducción deliberada del primer pilar de repar- to para beneficiar un segundo pilar nuevo y fondeado. En contraste, Japón y la mayoría de los países de la Unión Europea (UE), con excepciones como Suecia, siguen un enfoque paramétrico para reducir las obligaciones del primer pilar. Los enfoques diferentes reflejan distintos niveles de DPI al igual que diferentes bene- ficios económicos y políticos esperados de reformas programáticas comparadas con paramétricas. En todos los casos, sin embargo, las reformas dan señas de una evaluación positiva de los beneficios de algún nivel de fondeo. Escenario III El escenario III describe las condiciones de un país cliente típico, baja a moderada cobertura, un sistema de repartición o centralmente fondeado y la expectativa de un cambio hacia una estructura multipilar con un segundo (o tercer) pilar fon- deado sustancial. Para estos países, los beneficios netos del fondeo son potencial- mente mucho más altos, aunque muchos de ellos pueden no estar listos para operar tal sistema con un nivel aceptable de riesgo y, por tanto, no deberían ha- cerlo. En resumen, el Banco Mundial reconoce que hay limitaciones a los efectos beneficiosos del fondeo, pero concluye que en consideración con la economía y con la economía política de la reforma de pensiones, algún grado de fondeo pro- mete ser la mejor combinación de beneficios potenciales y de manejo de riesgo. Esta perspectiva reconoce la incertidumbre de obtener todos los beneficios sobre el crecimiento por el solo hecho del fondeo, pero también reconoce la capacidad de la reforma de pensiones, a través de fondeo, para “enmarcar” el problema de disminuir la brecha entre las tasas de rentabilidad del capital y las tasas de interés del mercado (que podría resultar en niveles de stocks de capital subóptimos) en una manera que es políticamente viable, cuando no es posible bajar los impues- tos de otra forma (Lindbeck y Persson, 2003). Adicionalmente, la investigación en el Banco y en otros lugares muestra que el compromiso contractual de los aho- rros en el largo plazo permite que éstos sean usados en maneras que aumenten el crecimiento. Esta perspectiva lleva esencialmente a la conclusión de que los mu- chos resultados positivos del fondeo en el largo plazo, cuando puede ser imple- mentado con niveles moderados de costos de transacción, superan los costos relativamente pequeños de la implementación. Fundamentos conceptuales de la perspectiva 61 UN MARCO DE REFERENCIA, NO UN “PLAN MAESTRO” La aceptación del enfoque multipilar y de las ventajas del fondeo podría resultar en una prescripción de política simplista que imite lo que se percibe como un modelo de implementación exitosa: la sustitución de una proporción cuantiosa de un sistema público de beneficio definido de reparto por un sistema obligatorio de cuentas de ahorro individuales, como se ha hecho en América Latina. El Ban- co Mundial reconoce el valor de este modelo de multipilar particular, como un marco de referencia sobre el cual hay experiencia del mundo real y resultados mensurables, contra los que otros enfoques para reformar pueden ser útilmente evaluados. Más importante, sin embargo, es el hecho de que la experiencia exten- siva con la reforma de pensiones en una amplia gama de circunstancias durante la década pasada ha demostrado que las condiciones iniciales, los sistemas de pensiones existentes y los entornos económico y político de un país determina- rán la senda viable de la reforma. El enfoque expresado en esta nota de política trata, por tanto, de usar la experiencia de sistemas obligatorios de ahorro indivi- dual para la jubilación como base o punto de partida para el análisis de los resul- tados de una reforma propuesta en lugar de ser algún tipo de modelo prescriptivo que definiría o limitaría las alternativas posibles. Durante el proceso crítico de definir y evaluar el diseño de una reforma, un sistema obligatorio completamente fondeado de cuentas individuales (un siste- ma de capitalización individual) puede servir efectivamente como punto de refe- rencia contra el cual evaluar las decisiones cruciales y las alternativas. Éste puede ser un medio efectivo para enmarcar las discusiones de política, aportando un vocabulario común y sirviendo como punto de partida para la medición de los asuntos básicos, como los resultados distributivos, las consecuencias fiscales y las ganancias de bienestar. Sin tal punto de referencia, la evaluación de estas consi- deraciones críticas puede volverse demasiado abstracta para ser significativa o concluyente, en cualquier marco de tiempo relevante. El concepto de punto de referencia debe ser distinguido de una alternativa de incumplimiento o de una prescripción de política. El Banco Mundial reconoce explícitamente que los principales determinantes de una reforma de pensiones apropiada son las condiciones únicas y las circunstancias del entorno en las que ésta ocurre y ha respaldado un diverso rango de enfoques y de resultados. Como tema práctico, sin embargo, el proceso de reforma y, en particular, la considera- ción de diseños alternativos requiere, para poder proceder de forma expedita, alguna base en la experiencia y una métrica común para la medición de los resul- tados esperados. CAPÍTULO 3 METAS Y CRITERIOS QUE DEFINEN LA PERSPECTIVA Evaluar el valor y la viabilidad de las reformas de pensiones sobre la base de los resultados esperados y de la viabilidad del proceso, requiere la articulación de objetivos hacia los que la reforma debe ser dirigida y la formulación de los crite- rios contra los que éstos y el proceso de reforma serán juzgados. Estos objetivos y criterios definen los estándares que una reforma debe alcanzar para que el Banco Mundial le provea el apoyo financiero y de otro tipo. OBJETIVOS PRINCIPALES: PENSIONES ADECUADAS, FINANCIABLES, SOSTENIBLES Y ROBUSTAS ¿Cuáles son los objetivos principales que los esquemas obligatorios deben alcan- zar? El Banco Mundial sostiene que los sistemas de pensiones deben proveer beneficios adecuados, financiables, sostenibles y robustos. Adecuado se refiere tanto al nivel absoluto (prevenir la pobreza durante la vejez) como al nivel relativo (remplazar suficientemente los ingresos laborales) del ingre- so de jubilación que el sistema de pensiones proveerá. El objetivo de cualquier reforma de pensiones debe ser el de asegurar que todas las personas, independien- temente de su nivel o forma de actividad económica, tengan acceso a la capacidad de permanecer fuera de la pobreza extrema en la vejez y que el sistema como un todo provea garantías de que aquellas personas que viven por encima de las nor- mas esperadas van a estar protegidas del riesgo de la longevidad extrema. Cuántos de los ingresos durante la vida deben ser remplazados de forma obli- gatoria va a depender de varios factores, que son propios de las condiciones en las que la reforma es emprendida. Éstos incluyen el acceso a vivienda, a atención sani- taria y a otros servicios básicos, la propensión promedio a ahorrar, el nivel del desa- rrollo económico y el nivel de ingreso del país. La experiencia del Banco Mundial generalmente indica que, para un trabajador típico empleado permanentemente, una meta inicial de ingreso de remplazo, neto de impuestos, de los sistemas obliga- torios es aproximadamente de 40% de los ingresos reales, para mantener niveles 64 Soporte del ingreso económico en la vejez de subsistencia del ingreso en la jubilación.11 Los trabajadores con un ingreso menor requieren tasas un tanto mayores, mientras que los trabajadores con un ingreso mayor tasas más bajas. La edad de retiro va también a afectar la medida de lo adecuado del beneficio, con los trabajadores mayores requiriendo tasas de remplazo más altas debido a que tienen poco potencial de complementar sus beneficios de vejez. Apuntar a tasas de remplazo promedio por encima del 60% es probablemente inviable en el largo plazo, porque las tasas de contribución requeridas impondrían una carga insostenible. Que se brinde o no una pensión de pilar cero, y la forma en que esto se haga, dependerá mucho de las circunstancias del país en particular. Mientras proveer el soporte de ingresos a los ancianos más vulnerables debe ser un objetivo claro del diseño del sistema y de la reforma, en muchos países, debido a la escasez de recursos, sus usos alternativos, como por ejemplo el apoyo a los niños más vulne- rables y a los jóvenes, deberán ser evaluados. Mientras los “enfoques focalizados” aliviarán, en principio, la elección y la selección, muchos países pueden estar ca- reciendo de la capacidad administrativa, y los enfoques dirigidos a la comunidad podrían no estar todavía disponibles. Financiable hace referencia a la capacidad de financiar de los individuos y de la sociedad. A pesar de que mayores tasas de remplazo parecen deseables, esto tie- ne un costo. El costo directo es a través del pago de contribuciones más altas por parte de los individuos, lo que interfiere con las necesidades más urgentes (como criar niños) o con las necesidades de inversión (como vivienda). El costo indirecto es a través de mayores incentivos para evadir las contribuciones, participando en actividades del sector informal, con consecuencias negativas sobre las oportuni- dades del individuo y sobre la macroeconomía, en particular sobre la sostenibilidad presupuestaria y el crecimiento económico. La experiencia del Banco Mundial indica que tasas de contribución superior a 20% son probablemente perjudiciales para países de ingresos medios y altos con una estructura de recaudación bien 11 La tasa de remplazo de 40% está acorde con la Convención 102 de 1952 de la Organización Inter- nacional del Trabajo (OIT) –la convención básica para los beneficios de la seguridad social que sugiere que los pagos periódicos para beneficiarios estándar hombres en edad de jubilación con esposa, deben estar en este nivel. La convención permite un margen de variación con respecto a la definición de tasa de remplazo, en el sentido en que puede ser bruta o neta de impuestos y de seguridad social, o con respecto al último ingreso versus el ingreso vital. La convención más am- biciosa de la OIT, la Convención 128 de 1967, aumenta la tasa a 45%, y la recomendación de la OIT para 131 países la aumenta aún más, a 55%, pero estas tasas deben ser aplicadas solamente en las economías desarrolladas (las cuales no están definidas). Para una presentación de los estándares de la OIT, véase OIT (2002b) y la página web de la OIT: http://www.ilo.org/. El Banco considera que prescribirles estos altos estándares de beneficios mínimos obligatorios a las economías más desa- rrolladas no tiene mucho sentido. Con niveles más altos de ingresos y de desarrollo del mercado financiero, los individuos tienen más oportunidades, no menos, para ajustar sus ahorros para la jubilación a su meta individual de tasa de remplazo. Metas y criterios que definen la perspectiva 65 desarrollada; para países de ingresos bajos, el umbral podría ser tan bajo como 10% o apenas por encima de este porcentaje. Sostenible hace referencia a la solidez financiera del esquema, ahora y en el futuro. El programa de pensiones debe estar estructurado de tal forma que la situación financiera no requiera aumentos futuros no anunciados en las contri- buciones, reducciones no anunciadas en los beneficios o transferencias muy im- portantes e imprevistas del presupuesto. En otras palabras, todos los ajustes que se necesiten para mantener el esquema financieramente sano (a través de los cambios en las contribuciones, beneficios o en la edad del retiro) deben ser deci- didos, anunciados y considerados dentro del diseño del programa. Éstos podrían incluir mecanismos para ajustar el programa de tal forma que aborde los shocks económicos en una manera que mantenga la financiación dentro del marco macroeconómico establecido. Debido a que el conjunto de población (activos y jubilados) vive de la producción actual (producto nacional bruto), el monto de recursos disponibles es muy importante, en la medida en que los países no pue- den, para mantener su consumo alto, pedir indefinidamente préstamos externos. La sostenibilidad se refiere entonces, a la primacía del producto en la determina- ción del conjunto de restricciones y a la capacidad de cualquier reforma de brin- dar los beneficios prometidos sin desplazar excesivamente otras demandas sobre los recursos futuros. Robusto hace referencia a la capacidad del sistema para soportar shocks muy importantes y permanecer viable ante condiciones y circunstancias imprevistas. El resultado clave en este sentido es la capacidad del sistema de mantener las metas de remplazo de los ingresos de una manera predecible en el largo plazo. Los principales shocks para el sistema pueden producirse por riesgos económicos, demográficos o políticos. Cualquier sistema de pensión debe ser diseñado para soportar las tensiones provenientes de éstas y otras fuentes, teniendo explícita- mente en cuenta la estabilidad anticipada del entorno en el que es implementado.12 Un elemento central para satisfacer este objetivo es un análisis creíble de la finan- ciación de la reforma en un rango de diferentes escenarios probables y para un período lo suficientemente largo como para que la reforma madure y alcance su estabilidad de largo plazo. Para cumplir este objetivo, los países necesitan desarro- llar, o adaptar a sus propias condiciones, herramientas de modelado sofisticadas y presentar análisis que incluyan un importante rango de variaciones en los su- puestos básicos para demostrar la viabilidad de la reforma durante el largo plazo. 12 Una visión especial del diseño de un sistema de pensiones robusto emerge de considerar la vul- nerabilidad de beneficios e ingresos a cambios políticos y que anticipa éstos a través de la manera en que el diseño es desarrollado e implementado. En otras palabras, escoge opciones sub-ópti- mas, pero que aseguran la sobrevivencia del diseño ante una gama de shocks políticos y de otro tipo. Este enfoque abre el tradeoff entre equidad y eficiencia a consideraciones sobre lo robusto del diseño y su implementación. 66 Soporte del ingreso económico en la vejez META SECUNDARIA: CONTRIBUCIÓN AL DESARROLLO ECONÓMICO El objetivo secundario de los sistemas de pensiones obligatorios (y de su reforma) es crear efectos de desarrollo, ya sea minimizando los impactos negativos, como los efectos sobre los mercados laborales o la inestabilidad macroeconómica creada por sistemas desequilibrados, o apalancando impactos positivos, especialmente incrementando el ahorro nacional y promoviendo la ampliación del mercado fi- nanciero. Los esquemas de pensiones tienen un impacto importante sobre el nivel y el crecimiento de la producción y sobre los recursos distribuibles. Por tanto, dado que todos los ingresos de jubilación, sean fondeados o de repartición, se financian esencialmente con la producción del país, el objetivo de crear efectos económicos es importante. La importancia primordial del producto, en la habilidad del sistema de pen- siones de cumplir con sus objetivos principales, hace imperativo que el diseño y la implementación del mismo sean evaluados en relación con sus efectos sobre el desarrollo (Barr 2000, 2001). Hay pruebas empíricas crecientes de que las caracte- rísticas más importantes de un sistema de pensiones (el diseño, los mecanismos de financiación y la implementación administrativa de los beneficios) tienen un efecto importante sobre el desarrollo y, por tanto, sobre el nivel de producción. Pero todavía no existe suficiente evidencia empírica para guiar de forma inequí- voca y detallada el diseño y la implementación, volviendo más importante aún el hecho de compartir las evaluaciones y los conocimientos de la reforma. CRITERIOS DE LA REFORMA Debido a que el Banco Mundial desea respaldar un amplio rango de intentos de reforma, se necesitan criterios sanos y transparentes para definir los enfoques a los cuales el Banco Mundial prestaría su apoyo (Holzmann, 2000). A pesar de que el Banco reacciona de manera flexible frente a las preferencias y a las circunstancias de cada país, no respalda todas las reformas propuestas por un país. Participar en una reforma de pensiones cuya consecución de los objetivos sociales y económicos del país sea improbable pone en peligro a los jubilados presentes y futuros y al país como un todo, y por tanto es mejor no realizarla. Los criterios sugeridos abordan tanto el contenido de la reforma como el proceso a través del cual ésta debe ser emprendida. Actualmente se aplican cuatro criterios principales de contenido. Primero, ¿Representa la reforma un progreso suficiente en el camino hacia los objetivos de un sistema de pensiones? ¿Proveerá la reforma protección razonable contra el riesgo de pobreza en la vejez, mediante la asignación eficiente de los recursos para los ancianos? ¿Provee ésta la capacidad de mantener niveles de consumo y de suministrar la estabilidad social a todo el rango de condiciones socioeconómicas que prevalece en un país? ¿Cumple la reforma con los aspectos distributivos? ¿Ofrecerá la reforma acceso, equivalente a todas las personas con Metas y criterios que definen la perspectiva 67 participación económica importante, a ahorros de retiro y a protección contra la pobreza? ¿Ofrece la reforma mecanismos de ahorro y de protección básica contra la pobreza a los trabajadores del sector informal y aquellos que llevan principal- mente a cabo un trabajo no económico (por ejemplo, a través de un pilar básico y requisitos de anualidad)? ¿Proporciona la reforma, en principio, incentivos igua- les (es decir, sin reglas especiales) a grupos diferentes de trabajadores (por ejem- plo, hombres, mujeres, trabajadores de ingresos altos, trabajadores de ingresos bajos) para participar en el mercado laboral? La equidad de género debe ser con- siderada explícitamente dentro de estos criterios. Segundo, ¿Son los entornos macroeconómico y fiscal capaces de soportar la reforma? ¿Han sido las proyecciones financieras minuciosamente evaluadas du- rante períodos de tiempo suficientemente largos, apropiados para los sistemas de pensiones, y rigurosamente probadas ante un rango de condiciones económi- cas probables durante estos períodos de tiempo? Esto incluye proyecciones de largo plazo de la sostenibilidad fiscal del esquema; una evaluación de las medi- das propuestas para financiar la transición hacia un esquema de pensión fondea- do (el nivel de deuda transitoria y de financiación presupuestaria); y las reformas propuestas en los programas de ingresos y gastos. ¿La financiación propuesta está dentro de los límites razonables de recursos tanto públicos como privados? Las evaluaciones cuantitativas de las implicaciones fiscales y distributivas de lar- go plazo del esquema de pensiones en curso y de los esquemas alternativos en consideración son ingredientes básicos en cualquier proceso de reforma. Debido a que la mayoría de los países clientes con un esquema de pensiones debilitado no poseen el modelo requerido, el Banco Mundial ha desarrollado un modelo de pensión genérico, Prost (Herramientas de simulación de opciones de reforma de pensiones), que, al introducir los datos y el sistema de información específicos del país, provee proyecciones de largo plazo del esquema actual y de las princi- pales alternativas, incluyendo la reforma de un esquema de reparto y la intro- ducción de un esquema fondeado (parcial o completamente). Tercero, ¿Puede la estructura administrativa operar eficientemente el nuevo esquema de pensiones (multipilar)? ¿Tiene el gobierno la infraestructura institucional y la capacidad para implementar y operar elementos de la reforma manejados públicamente? ¿Es razonable esperar que el sector privado desarrolle y opere las instituciones requeridas para el manejo de los elementos que se re- quiere sean administrados por el sector privado? Esto incluye una evaluación de la capacidad de recaudar contribuciones, canalizarlas hacia los diferentes pilares y de pagar beneficios en el momento oportuno; el nivel de computarización; la disponibilidad de identificaciones personales (importante para las cuentas indi- viduales tanto en un esquema nocional como en uno fondeado); y el nivel de competencia y entrenamiento requerido para el personal administrativo. Cuarto, ¿Se han preparado los pasos para establecer los esquemas para regular y supervisar, y las instituciones para operar con un riesgo aceptable el pilar fon- 68 Soporte del ingreso económico en la vejez deado? ¿Es el gobierno capaz de establecer sistemas reguladores y supervisores sostenibles y eficaces para vigilar y controlar las prácticas de gobernabilidad, de responsabilidad e inversión de los componentes privada y públicamente admi- nistrados? Esto incluye una evaluación de los organismos reguladores y de su fortaleza para supervisar y su poder para intervenir sobre los fondos de pensio- nes y las compañías de seguros; los criterios para entrar y salir de las instituciones de pensión fondeadas; la disponibilidad de bancos de custodia sólidos; y una evaluación del manejo interno propuesto de los activos versus su manejo externo, la estructura de comisiones y una variedad de otros aspectos de la operación de un sistema de pensiones. La experiencia del Banco Mundial también indica que el proceso y el entorno político bajo los cuales una reforma es emprendida, son factores determinantes de la probabilidad de éxito de la misma. Por consiguiente, tres criterios son consi- derados relevantes para el proceso; éstos se centran alrededor del desarrollo de compromiso, del desarrollo de consenso y de la implementación (véase también la segunda Parte sobre la economía política de la reforma). Primero, ¿Existe un compromiso del gobierno creíble y de largo plazo? ¿Está la reforma efectivamente en línea con la economía política del país y respaldada por un mandato político claro? ¿Son las condiciones políticas bajo las cuales la reforma será implementada suficientemente estables como para suministrar una alta pro- babilidad para la implementación completa y la maduración de la reforma? Este es, quizás, el criterio de reforma más difícil porque es subjetivo. Los indicadores po- líticos incluyen un amplio consenso entre los ministros y ministerios centrales sobre la necesidad y la dirección de la reforma, la existencia de un “líder” de la reforma y la autorización a un grupo técnico para desarrollar el análisis requerido, la voluntad de emprender un amplio rango de reformas paralelas (como reformas a los sectores tributario, financiero y al presupuesto), y una alta probabilidad de que un nuevo gobierno no echará para atrás la reforma. Otros indicadores son aquellos relacionados con el desarrollo de un análisis profundo y de una comuni- cación eficaz al público de los objetivos, los costos y los resultados de la reforma, y su integración dentro del proceso de reforma, incluyendo la participación de sindicatos y de otros trabajadores representativos. Segundo, ¿Hay creación de consenso a través de receptividad local y de liderazgo? Incluso la mejor reforma de pensiones técnicamente hablando está destinada a fracasar si no refleja las preferencias de un país y si no es creíble dentro de la pobla- ción como un todo. Para conseguir este objetivo, la reforma de pensiones debe ser preparada ante todo por el país mismo, por sus políticos y sus técnicos, y ser comu- nicada efectivamente y aceptada por la población. Las entidades externas al país, como el Banco Mundial, pueden ayudar con consejos y con apoyo técnico, pero la propiedad y el apoyo público deben provenir del mismo país. Un desafío muy importante para cualquier reforma de pensiones exhaustiva es crear conciencia, entre los políticos y entre la población como un todo, de las Metas y criterios que definen la perspectiva 69 razones de la reforma. Una vez que las semillas de la reforma han sido plantadas, el desafío es entrenar técnicos en las nuevas destrezas requeridas en la adminis- tración, la reglamentación y la supervisión. Las actividades del Banco Mundial, encabezadas por el Instituto del Banco Mundial, incluyen (a) un taller de trabajo anual conjunto con instituciones académicas reputadas (originalmente con el Ins- tituto para el Desarrollo Internacional de Harvard, después con la Escuela de Gobierno Kennedy de Harvard y, hasta el verano del 2004, con la Universidad de Oxford); (b) un curso básico sobre pensiones dirigido al personal técnico de nues- tros países clientes y a personal del Banco Mundial, que fue iniciado en diciembre de 1999 y actualmente es ofrecido regionalmente; (c) una conferencia anual sobre el manejo de fondos de pensiones públicos; (d) una conferencia anual sobre aho- rros contractuales; y (d) talleres regionales y conferencias para discutir asuntos de política en el área de las pensiones o para aprender las lecciones de las expe- riencias regionales con la reforma (incluyendo la conferencia de octubre del 2003 en Estocolmo para examinar críticamente el concepto y la implementación de los esquemas de contribución definida nocional; véase Holzmann y Palmer, 2005). Tercero, ¿Incluye la reforma suficiente desarrollo e implementación de capaci- dades? La reforma de pensiones no es simplemente un cambio en las leyes, sino un cambio en la forma en que se otorga el ingreso de la jubilación. Conseguir esto típicamente requiere de reformas importantes en gobernabilidad, recaudación de contribuciones, mantener registros, tener información acerca de clientes, ad- ministrar activos, reglamentación y supervisión y pago de beneficios. Con la apro- bación de la legislación de la reforma sólo se logra una pequeña parte de la tarea. Se requiere un mayor énfasis y de una mayor inversión en el desarrollo de la capacidad local y en la implementación, al igual que de un trabajo continuo con el cliente y con otras instituciones internacionales y bilaterales más allá de los proyectos de reforma o de los créditos. El Banco Mundial está cada vez más involucrado en la reforma de pensiones en todas las regiones del mundo. Esta participación requiere, por una parte, que esté disponible el conocimiento de vanguardia al interior del Banco Mundial para pro- veer el mejor consejo para abordar las necesidades específicas de un país, y para emitir propuestas de soluciones innovadoras. En pocas palabras, esto requiere de conocimientos que le proveen capacidad al país para encontrar su propia solución específica. Por otra parte, las lecciones aprendidas en cada país proveen un conjun- to de información único que puede ser productivamente aplicado en otras refor- mas. Esto requiere el análisis y el compartir información dentro del Banco Mundial, con el mundo exterior y con los países que estén implementando la reforma. El Banco Mundial ha creado una serie (“Primer” sobre Reformas de Pensiones) que provee información exhaustiva acerca del diseño y de la implementación de la re- forma de pensiones, incluyendo estudios de caso de las experiencias de los países, para el beneficio del personal del Banco Mundial al igual que de políticos y de técnicos en los países. Para la difusión de la información relacionada con la reforma 70 Soporte del ingreso económico en la vejez y para compartirla, el énfasis ha estado en el desarrollo de un sitio web, el cual incluye la publicación de actas, de conferencias y de talleres, de los datos básicos de pensiones, y enlaces con otros sitios web de académicos, del sector financiero, y de otras instituciones, relacionados con la reforma (http://www.worldbank.org/ pensions). El Banco Mundial también apoya el servicio de ayuda para antiguas y nuevas instituciones internacionales compañeras con el fin de reforzar el mensaje y el impacto de la reforma. En el pasado, los países recibieron demasiado a menudo consejos enfrentados de diferentes instituciones internacionales y de donantes bilaterales. El Banco Mundial está tratando de comprometer a las instituciones compañeras, en un diálogo constructivo para determinar áreas de acuerdo y de diferencia y para revisar las razones detrás de esto (como las diferencias en los objetivos, valores, supuestos, las opiniones sobre el funcionamiento del mundo o electorados). Este enfoque no eliminará todos los desacuerdos y quizás no debie- ra hacerlo. El resultado de tal diálogo, sin embargo, debe ayudar a países clientes a evaluar las diferencias y a llegar a sus propios juicios. Con ese fin, se ha reforzado el diálogo con la OIT, la cual ha estado, tradicional- mente, en contra de aumentar las previsiones fondeadas en detrimento de las previ- siones de repartición pero que ha asumido recientemente una postura más abierta (véase, por ejemplo, Beattie y McGillivray 1995; Gillion 2000; Gillion y otros 2000; OIT 2002a). Un foro para tal intercambio de puntos de vista ha sido creado por la Asocia- ción Internacional de Seguridad Social (ISSA) a través de su Iniciativa de Estocolmo, un intento útil de crear un nuevo consenso sobre la seguridad social (ISSA 1998; Thompson 1998). El Banco Mundial también ha establecido sociedades con organiza- ciones no gubernamentales como HelpAge, para lograr soporte económico para los ancianos vulnerables. Existen, igualmente, contactos intensivos con respecto al dise- ño y a la implementación de la reforma con la institución hermana del Banco Mun- dial, el FMI. En el pasado, la postura fiscal del FMI y su lucha contra los déficit del gobierno ha dificultado el movimiento hacia pensiones fondeadas. Sin embargo, una nota del Departamento de Asuntos Fiscales a la junta directiva del FMI en 1998 reco- noció que los déficit inducidos por la reforma no reflejan una política fiscal expansionista si son causados por una reducción en la deuda de pensiones. La aplica- ción para el contexto de un país ocurre siguiendo un enfoque caso por caso. Más recientemente, la cooperación en el área de pensiones ha sido establecida con los bancos de desarrollo regional, como el Banco Africano de Desarrollo, el Banco Asiáti- co de Desarrollo y el BID. Por último, aunque no por ello menos importante, el Banco Mundial coopera en la reglamentación y en la supervisión de los esquemas privados con el Grupo de Trabajo en Pensiones Privadas de la OCDE y con la Organización Internacional de Supervisores de Pensiones (OISP), recientemente establecida. CAPÍTULO 4 LOS PRÉSTAMOS DEL BANCO MUNDIAL PARA APOYAR LA REFORMA DE PENSIONES La discusión en el capítulo 3 presenta los conceptos y los principios que constitu- yen la perspectiva del Banco Mundial en reforma de pensiones entre sus países clientes. Éstos son el resultado de un proceso permanente de desarrollo, de in- vestigación y de evaluación, durante más de una década de trabajo en este cam- po. A pesar de que ha habido una evolución considerable y el refinamiento de esta perspectiva, los fundamentos esenciales de la política del Banco Mundial han sido relativamente constantes durante todo el período. Éstos expresan dos principios esenciales: (1) un énfasis en aumentar la estabilidad y la sostenibilidad de los sistemas de pensiones, diversificando los riesgos y estableciendo algún grado de fondeo; y (2) la necesidad de adecuar el desarrollo de un sendero de reforma a las condiciones y a las circunstancias de un país en particular. Las pruebas más fácilmente accesibles de la aplicación de cualquier marco de política están, sin embargo, en su implementación. Para el Banco Mundial, esto toma la forma de apoyo financiero directo para las reformas de pensiones a tra- vés de su actividad de prestamista. Este capítulo examina el registro de los crédi- tos otorgados por parte del Banco en relación con las reformas de pensiones, durante el período fiscal 1984 a 2004. Este registro indica que el Banco Mundial se ha comprometido sustancialmente con las reformas de pensiones, en un amplio rango de escenarios, durante un período de tiempo prolongado. Esto también demuestra que a pesar de que hay una fuerte adhesión a la política de apoyar el modelo multipilar, el apoyo financiero también está caracterizado por un rango muy diverso de diseños de reforma, con solamente una proporción relativamen- te pequeña de préstamos dirigidos hacia un segundo pilar dominante y obligato- rio. Esta evidencia que describe las actividades del Banco Mundial en reforma de pensiones demuestra su compromiso con la diversidad, la flexibilidad y con la aplicación del marco del Banco Mundial como un punto de referencia, no como un “plan maestro” para la reforma de pensiones. Como parte del proceso regular de revisión interna, el Departamento de Eva- luación de Operaciones (DEO) del Banco Mundial compiló los datos sobre todos los préstamos, con un componente de pensiones significativo, otorgados por el Banco desde 1984. La información acerca de estos préstamos fue obtenida de la 72 Soporte del ingreso económico en la vejez documentación original en los archivos del Banco, e incluye la clasificación de los préstamos por montos, la naturaleza del préstamo (inversión, asistencia técnica, o ajuste estructural) y las características de la reforma de pensiones en cuestión (pri- mero, segundo, tercero o multipilar). Estos datos suministran una mirada exhaus- tiva al apoyo financiero del Banco Mundial a las reformas de pensiones y la capacidad de valorar el nivel y las características de las actividades del Banco Mundial en esta área. ALCANCE DE LA ACTIVIDAD DE PRESTAMISTA DEL BANCO MUNDIAL El Banco Mundial realizó 204 préstamos que involucraron a 68 países con algún componente de reforma de pensiones durante los 21 años fiscales entre 1984 y 2004.13 Los préstamos para actividades de pensiones se dieron, tanto en la forma de un apoyo directo para reformas específicas a través de asistencia técnica y de préstamos de inversión, como en la forma de un apoyo indirecto a través de préstamos para programas de ajuste estructural (un tipo de préstamo que está actualmente incluido en la categoría de operaciones del Banco como préstamo para la política de desarrollo). Un estimativo grueso del alcance total de los prés- tamos relacionados con pensiones en esta segunda categoría puede ser estimado calculando la porción de los préstamos de ajuste en proporción a la porción de préstamos relacionados con condiciones referentes a pensiones. Durante este período de 21 años, los préstamos que tenían algún elemento de pensiones representaron más de US$ 34 mil millones, una porción sustancial de los préstamos del Banco Mundial.14 La medida gruesa para calcular la porción de los préstamos de ajuste en combinación con los préstamos en los cuales el com- ponente de pensiones es explícito, indica que aproximadamente US$ 5,5 mil mi- llones, o el 16% del valor agregado en dólares de estos préstamos, estaba relacionado directamente con asuntos de pensiones. Como lo muestra el cuadro 4.1, en cada año durante este período hubo una importante actividad en cuanto a préstamos para las reformas de pensiones, a pesar de que las cantidades totales varían considerablemente. Los niveles más altos de los préstamos para pensiones fueron de 1997 a 1999, período durante el cual estos préstamos promediaron más 13 Debido a que la identificación de los componentes de pensiones de los préstamos del Banco no es tan simple como se podría pensar, los datos presentados pueden cambiar algo con el tiempo, en la medida en que nuevos proyectos sean identificados en los documentos del Banco e inclui- dos. Sin embargo, muy probablemente el cuadro y el mensaje general no cambiarán. Estas cifras incluyen solamente préstamos aprobados hasta el 1° de julio de 2004. Análisis subsecuentes pue- den indicar cifras un poco mayores si incluyen préstamos aprobados después de esta fecha. Sin embargo, pequeñas diferencias en el período de análisis no tendrán efecto sustancial sobre el patrón general de la actividad de prestamista del Banco. 14 US$ son dólares de Estados Unidos. Los préstamos del Banco Mundial para apoyar la reforma de pensiones 73 de US$ 1 mil millones al año. El componente de pensiones promedio de los prés- tamos fue US$ 26,8 millones, indicando que los temas de pensiones, cuando esta- ban presentes en un préstamo, representaban una porción muy importante del mismo. Esta cifra puede subestimar el significativo apoyo financiero del Banco a la reforma de pensiones debido a que la concesión de préstamos de pensiones suele ser relacionado con préstamos más grandes. Entre todos los préstamos (pon- derando igual a cada uno en lugar de en proporción del total de dólares), casi el 20% del préstamo, en promedio, estaba relacionado con pensiones. Cuando se usó una medida más ajustada del apoyo financiero del Banco, que incluye solamente préstamos de asistencia técnica y de inversión, la importancia de los componentes de pensiones en los préstamos fue similar. Dentro de esta categoría de préstamos, los dólares totales relacionados con elementos de pen- siones explicaron el 13,6% de las operaciones de concesión de préstamos, y el promedio entre los préstamos (ponderando igual cada préstamo) fue de 26,5%. Las actividades de prestamista del Banco Mundial estuvieron en general dis- tribuidas geográficamente durante la década anterior, cubriendo países en todas CUADRO 4.1. PRÉSTAMOS DEL BANCO MUNDIAL CON COMPONENTES DE PENSIONES, AÑOS FISCALES 1984-2004 Préstamos totales del Componente pensional Banco con un Valor del componente como porcentaje componente pensional pensional del total Año fiscal (millones de US$) (millones de US$) (millones de US$) 1984 5,0 0,4 8,0 1987 80,0 11,4 14,3 1989 181,1 16,3 9,0 1990 295,2 14,2 4,8 1991 654,3 12,3 1,9 1992 1.777,2 163,0 9,2 1993 1.003,1 159,3 15,9 1994 929,0 39,5 4,3 1995 2.237,0 161,9 7,2 1996 947,4 46,7 4,9 1997 2.591,2 985,6 38,0 1998 8.500,8 1.286,5 15,1 1999 7.013,0 1.309,3 18,7 2000 2.342,5 788,7 33,7 2001 1.184,5 50,0 4,2 2002 2.687,7 197,5 7,3 2003 1.147,2 149,0 13,0 2004 603,6 76,3 12,6 Total 34.179,8 5.467,9 16,0 Fuente: DEO por publicarse. 74 Soporte del ingreso económico en la vejez las regiones del mundo. El cuadro 4.2 muestra la distribución regional de los prés- tamos del Banco. La región de América Latina y el Caribe recibió el 56% del valor en dólares de los préstamos para pensiones, con un componente de pensiones de US$ 3,1 mil millones. El número más grande de préstamos (93) se encontró en la región de Europa y Asia central. CUADRO 4.2. DISTRIBUCIÓN REGIONAL DE LAS ACTIVIDADES DE PRESTAMISTA DEL BANCO MUNDIAL, 1984-2004 Valor del componente pensional de países Número de Región Número (millones de US$) préstamos África subsahariana 14 122,2 26 Este de Asia y el Pacífico 4 518,4 7 Europa y Asia central 25 1.626,2 93 Latinoamérica y el Caribe 15 3.067,5 57 Medio Oriente y África septentrional 6 76,0 9 Asia meridional 4 59,0 12 Total 68 5.468,0 204 Fuente: DEO por publicarse. DIVERSIDAD DE REFORMAS DE PENSIONES El Banco Mundial apoyó un amplio rango de reformas de pensiones durante el período relevante. Al examinar los documentos de préstamos subyacentes, se encontró que a cada préstamo se le asignó un descriptor simple que clasifica la actividad de prestamista del Banco como relacionada con el primer, el segundo o el tercer pilar, o una combinación de éstos. Esta clasificación provee la base para realizar algunas medidas simples con el fin de evaluar si realmente el Banco implementó (y en qué medida) una política de flexibilidad y de adaptación a las condiciones locales, o si siguió un programa que se centró en un diseño especial de reforma, como algunos observadores han sugerido, que pusieron un énfasis pronunciado en las reformas que involucraron la implementación de un segun- do pilar fondeado y manejado por privados. Esto es esencialmente una prueba simple de si existe cualquier indicio de la imposición de un “plan maestro” de pensiones. Con ese fin, una clasificación entre los expertos en pensiones del Banco y del Departamento de Evaluación Independiente (DEI) del Banco evaluó la medida en que el apoyo financiero fue distribuido entre las varias clases de sistemas de pensión y de reformas. Adicio- nalmente, para préstamos que se concentraron en más de un pilar pero con una reforma dominada por el segundo pilar, un juicio fue hecho para determinar si el Los préstamos del Banco Mundial para apoyar la reforma de pensiones 75 otorgamiento del préstamo ocurrió antes o después de la aprobación de la refor- ma y de esta manera evaluar si hay evidencia acerca de si la actividad de presta- mista del Banco ejerció un importante grado de influencia política sobre estas clases de reformas. Reformas con un único pilar y reformas multipilar La distribución del otorgamiento de préstamos para pensiones entre las diferen- tes clases de reformas (la combinación de pilares) demuestra que los préstamos respaldaron una amplia gama de diseños de sistemas de pensiones y de refor- mas. El cuadro 4.3 indica que los préstamos del Banco respaldaron todo tipo de diseños básicos de reforma y que fueron en general distribuidos entre la amplia gama de pilares y de potenciales combinaciones. El cuadro indica que los présta- mos fueron distribuidos aproximadamente igual entre los esfuerzos de reforma con un pilar único y multipilar, con 120 préstamos y US$ 2,4 mil millones relacio- nados con pilares únicos y 80 préstamos, y US$ 3,1 mil millones relacionados con los esfuerzos de multipilar. CUADRO 4.3. PRÉSTAMOS DEL BANCO MUNDIAL RELACIONADOS CON PENSIONES, CLASIFICADOS SEGÚN EL PILAR AL QUE APOYEN, 1984-2004 Préstamos Préstamos totales de relacionados con Banco con un Valor del pensiones como componente componente % del total pensional pensional de préstamos Número de (millones de (millones (millones de Tipo de proyecto pensional préstamos US$) de US$) US$) Préstamos asociados con un solo pilar 120 18.694,8 2.373,9 43,4 Primer pilar 92 13.356,4 2.078,2 38 Segundo pilar 10 322,6 125,5 2,3 Tercer pilar 18 5.015,8 170,2 3,1 Préstamos asociados con más de un solo pilar 80 13.824,8 3,094,0 56,6 Primero y segundo 24 4.105,8 1.432,1 26,2 Primero y tercero 22 5.634,9 1.170,3 21,4 Segundo y Tercero 2 167,0 12,1 0,2 Los tres 32 3.917,1 479,4 8,8 Préstamos no asociados con ningún pilar 4 1.660,0 0,0 0,0 Total 204 34.179,8 5.468 100,0 Fuente: DEO por publicarse. 76 Soporte del ingreso económico en la vejez La gran mayoría de los préstamos (US$ 5,2 mil millones o más de 90%) estuvo asociada con los esquemas de reformas de primer pilar, ya fuera solos o conjunta- mente con otros componentes. Mucho más de la mitad del valor en dólares del otorgamiento de préstamos (57%) estuvo asociado con reformas que involucraron múltiples pilares de los sistemas de pensiones. Sólo 10 de los préstamos y US$ 125 millones (menos del 5% con cualquier medida) estuvieron asociados con sólo un segundo pilar, y menos del 40% del otorgamiento de préstamos relacionado con pensiones (US$ 2 mil millones involucrando 68 de los préstamos) fue atribuible a reformas del segundo pilar, ya fueran solos o en combinación con otros pilares (usualmente el primer pilar). Otorgamiento de préstamos para las reformas de segundo pilar Ha sido indicado que, incluso dentro de la amplia gama de estructuras de refor- ma, el Banco Mundial se ha concentrado principalmente en préstamos para apo- yar la implementación de segundos pilares obligatorios fondeados y administrados por privados. El cuadro 4.4 muestra la proporción de préstamos otorgados du- rante todo este período, en la que alguna parte del préstamo estuvo relacionada con medidas de reforma concretas o con el desarrollo de capacidad institucional para un segundo pilar. (No incluye préstamos para el apoyo analítico general, que puede o no haber resultado en la implementación de un segundo pilar). De- bido a que no es posible distinguir la proporción de cualquier préstamo indivi- dual relacionado con cada pilar (muchos de éstos son reformas de multipilar), esto representa un límite superior de la proporción de las operaciones del Banco que respaldaron la implementación de un segundo pilar durante este período. Esto muestra que tan sólo algo más de un quinto (21%) de las operaciones de préstamo relacionados con pensiones tenía algún elemento de implementación de un segundo pilar, representando 30% del valor de los préstamos e involucrando una proporción (24 de 68) similar de los países en los que el Banco participó en algunas operaciones relacionadas con pensiones. CUADRO 4.4. PROPORCIÓN DE PRÉSTAMOS RELACIONADOS CON PENSIONES PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL SEGUNDO PILAR, 1984-2004 Préstamos Valor País Tipo de préstamo Número Porcentaje (millones de US$) Porcentaje Número Porcentaje Implementación del segundo pilar 43 21 1.648,3 30 24 35 Todos los préstamos 204 100 5.468,0 100 68 100 Fuente: DEO por publicarse. Los préstamos del Banco Mundial para apoyar la reforma de pensiones 77 De forma semejante, algunos observadores han sugerido que los préstamos del Banco Mundial para las reformas de pensiones de segundo pilar han estado orientados exclusivamente hacia las reformas relacionadas con un segundo pilar dominante. Solamente un reducido grupo de las reformas de pensiones durante este período cumplían con estos criterios: Bolivia, Chile, Kazajstán, México y Perú. El cuadro 4.5 indica los préstamos relacionados con estas reformas como propor- ción de valor total de préstamos de pensión durante el período. El componente para pensiones de estos préstamos era US$ 943,1 millones del componente de pensión total de US$ 5,4 mil millones, indicando que 17,2% de los préstamos de pensiones estuvo relacionado con las reformas con un segundo pilar dominante. Esto representa menos de la mitad de los aproximadamente US$ 2 mil millones en préstamos (incluyendo el soporte analítico general) que tenían cualquier aso- ciación con reformas de segundo pilar. CUADRO 4.5. PRÉSTAMOS DEL BANCO MUNDIAL PARA REFORMAS CON UN SEGUNDO PILAR DOMINANTE, 1984-2004 % total de préstamos con Valor componentes Tipo de préstamo (millones de US$) pensionales Todos los préstamos con un componente pensional 5.400 100 Préstamos para reformas con un segundo pilar dominante 943,1 17 Fuente: DEO por publicarse. Apoyo a la implementación La manera en la que el Banco Mundial ha participado en las actividades de refor- ma de pensiones con sus clientes también puede ser vista en relación con la me- dida en que sus préstamos fueron hechos antes de la aprobación de la reforma (y poder haber influido, por tanto, en el diseño de la reforma) comparado con la medida en que los préstamos fueron aprobados y desembolsados después de la aprobación de la reforma (y responder, por tanto, a un marco de política que el país ya había puesto en marcha). El gráfico 4.1 indica que la mayoría de los prés- tamos para pensiones fueron hechos en los años inmediatamente después de la promulgación de la reforma en lugar de antes de la promulgación de la misma. El papel del Banco Mundial en las reformas de multipilar aparece incluso más claramente cuando se considera el valor de los préstamos del Banco Mundial antes y después de la reforma. El gráfico 4.2 muestra que la mayor parte de los 78 Soporte del ingreso económico en la vejez GRÁFICO 4.1 DISTRIBUCIÓN TEMPORAL DE LOS PRÉSTAMOS DEL BANCO MUNDIAL A ESQUEMAS MULTIPILARES, POR NÚMERO DE PRÉSTAMOS Fuente: DEO por publicarse. GRÁFICO 4.2. DISTRIBUCIÓN TEMPORAL DE LOS PRÉSTAMOS DEL BANCO MUNDIAL A ESQUEMAS MULTIPILARES, POR MONTO DE LOS PRÉSTAMOS Fuente: DEO por publicarse. Los préstamos del Banco Mundial para apoyar la reforma de pensiones 79 préstamos de pensiones del Banco Mundial fueron préstamos de implementación de posreforma. Aproximadamente la mitad de los préstamos para pensiones to- tales fue hecho en los dos años posteriores a la reforma. Los préstamos anteriores a la reforma fueron relativamente pequeños y, dentro de este subconjunto, los préstamos en los dos años anteriores a la reforma fueron insignificantes. Como este análisis demuestra, los préstamos para pensiones del Banco Mun- dial fueron una parte muy importante del total de actividades del Banco. Estos préstamos fueron extensamente repartidos a lo largo del tiempo y entre regiones, reflejando un enfoque que enfatiza enérgicamente los diseños de sistemas multipilar. La mayoría de los préstamos involucraron alguna reforma de los siste- mas públicamente manejados de primer pilar existentes y de ahí que había un importante, pero indudablemente no dominante, énfasis en el desarrollo de se- gundos pilares fondeados. Gran parte de los préstamos tuvieron lugar después de la promulgación de la reforma, señalando una orientación importante a la implementación de las reformas promulgadas por los clientes en vez del uso de los préstamos para imponer un “plan maestro” de política. PARTE 2 TEMAS DE DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN La segunda parte de esta presentación de la perspectiva del Banco Mundial acer- ca de los sistemas y las reformas de pensiones, elabora con cierto detalle los temas relevantes de diseño e implementación. El capítulo 5 examina las alternativas genéricas para la reforma y presenta un marco de referencia estilizado de opcio- nes de política; mientras los objetivos de la reforma son universales, las opciones de política de cada país están considerablemente determinadas por el sistema heredado, por el impulso para la reforma y por el entorno de política (permisivo o no). El capítulo 6 provee una revisión muy extensiva pero todavía incompleta de los temas clave de la reforma. A pesar de que el personal del Banco ha desarro- llado posiciones bastante firmes en algunas áreas, estamos todavía en busca de buenas soluciones en otras. El capítulo 7 presenta una revisión resumida de la experiencia de reforma en las dos regiones en donde la mayor actividad ha ocu- rrido –América Latina y Europa y Asia central– y una visión general de menor envergadura de los desarrollos en otras regiones. El capítulo 8 brinda algunos comentarios finales que resumen la discusión. CAPÍTULO 5 OPCIONES GENERALES Y ESPECÍFICAS DE CADA PAÍS PARA LAS REFORMAS DE LOS SISTEMAS DE PENSIONES El marco de política presentado en el capítulo 4 está orientado tanto al proceso como al resultado, y mira los objetivos y los criterios basado en conceptos funcio- nales más que estructurales.15 Lo anterior está destinado a producir un amplio rango de enfoques para la reforma de pensiones y el diseño del sistema. A pesar del carácter individual de los esfuerzos de reforma de pensiones, el ámbito de los resultados viables queda suficientemente limitado por las realidades comunes que hacen discernibles ciertos principios y patrones. Su evaluación es útil para definir el rango de resultados razonables de una manera genérica. Así, conside- rar la naturaleza de las varias opciones y sus puntos fuertes y débiles provee un punto de partida útil para analizar cómo diferentes tipos de reformas pueden ser capaces de cumplir los requisitos articulados en el capítulo 4. Las opciones via- bles de reforma para un país tienen que tener en cuenta el sistema heredado, las necesidades específicas de la reforma y el entorno de políticas (permisivo o no). OPCIONES GENERALES PARA LA REFORMA Existen esencialmente cinco alternativas principales para reformar una típica es- tructura de beneficio definido, no financiada, y administrada por el sector públi- 15 Las alternativas para la reforma de los sistemas de pensiones y su evaluación están enormemen- te influenciadas por la discusión académica y política en los países de la OCDE. La discusión en Estados Unidos sobre la reforma de la seguridad social (el sistema de pensión público) atrae considerable atención a nivel internacional pero tiene poca relevancia práctica para los clientes típicos del Banco, dadas las condiciones iniciales para la reforma muy diferentes. La experiencia europea es más relevante, en la medida en que estos sistemas exhiben una mayor necesidad de cambio y son más diversos en estructura y en experiencia de reforma. De manera similar, las reformas más recientes en otras economías de ingresos altos, como Australia y Hong Kong (Chi- na), suministran lecciones interesantes sobre las alternativas de reforma y su implementación. La discusión conceptual subyacente en estos países de ingreso elevado es importante para las otras regiones del mundo. Una lista selectiva de publicaciones recientes incluye Bateman, Kingston y Piggott (2001); Diamond (2004); Feldstein y Siebert (2002); Feldstein (2005); Mitchell (1999); Takayama (2003); Thompson (1998); y Valdés-Prieto (1998, 2002). 84 Soporte del ingreso económico en la vejez co. Éstas son un subconjunto de un conjunto potencialmente más amplio de op- ciones que resultan de combinaciones diferentes de tipo de beneficio (beneficio definido o contribución definida), administración (pública o privada) y financia- miento (no financiada, completamente financiada o prefinanciada). El subconjunto relevante comprende: (a) las reformas paramétricas que conservan la estructura de beneficios, la administración pública y la naturaleza no financiada del esque- ma y simplemente cambian los parámetros del sistema; (b) una reforma de con- tribución definida nocional que cambia la estructura de beneficios pero conserva la administración pública y la naturaleza no financiada; (c) un enfoque de merca- do, completamente fondeado, que provee esquemas de contribución o de benefi- cio definido y que es administrado principalmente por el sector privado (especialmente la inversión de activos); (d) el prefinanciamiento público que su- ministra beneficios o contribuciones definidos y que son administrados pública- mente; y (e) las reformas multipilar que diversifican la estructura de beneficios, administración y financiamiento del sistema de pensiones. Cada una de estas opciones de reforma es discutida a continuación. Mientras que estas opciones son particularmente relevantes para los sistemas no fondeados, un subconjunto es también relevante para los sistemas fondeados y centralizados. Reforma paramétrica Las reformas paramétricas no alteran la estructura existente, pero ajustan los parámetros del esquema para avanzar en el logro de los objetivos sociales y econó- micos del sistema. Tales reformas paramétricas incluyen la prolongación del perío- do para calcular los beneficios iniciales (por ejemplo, de los tres años anteriores de ingresos a los ingresos a lo largo de la vida laboral), la introducción de incrementos (disminuciones) actuariales para el retiro anticipado (postergado) (típicamente de 0 o 2% a aproximadamente 6% por año), la reducción de la tasa anual de acumulación (por ejemplo, de 2 a 1,25% anual), el incremento de la edad de reti- ro, el cambio de la indexación de beneficios de salarios a precios, y la revisión de las provisiones de la garantía de pensión mínima, aunque incrementando la con- tribución para que el esquema sea fiscalmente sólido. Estas reformas pueden, en principio, lograr los objetivos sociales y económicos, pero tienen tres problemas principales. Primero, y muy importante, por razones en gran parte políticas, estas reformas nunca son completamente implementadas. Ni un solo país ha emprendido una reforma paramétrica que, por sí misma, su- ministre pensiones adecuadas, financiables y sostenibles. Tales reformas paramétricas simplemente no son políticamente atractivas debido a que las ga- nancias de la reforma se consiguen sólo después de que los políticos responsables se han retirado. Por esta razón, estos últimos se compromenten con reformas paramétricas parciales para mantener el sistema a flote; es decir, reaccionan pero no actúan. Dado que los individuos saben que van a venir más reformas pero que Opciones generales y específicas de cada país 85 el plan de juego completo no se conoce, la reforma no es creíble, y muchas perso- nas tienen un incentivo para oponerse incluso a cambios menores. Segundo, y como consecuencia de las reformas paramétricas típicamente in- completas, mientras que algunas distorsiones en el mercado laboral pueden ser eliminadas, muchas se mantienen. Por ejemplo, los obstáculos a la movilidad en- tre empleados de los sectores público y privado persisten debido a que las refor- mas paramétricas logran, raras veces, conducir a un esquema de pensiones general común y armonizado. Mientras una reducción en los beneficios obligatorios hace probable el incremento en la demanda de esquemas voluntarios y fondeados, se puede esperar que el impacto sobre la ampliación del mercado financiero sea pequeño. En tercer lugar, cualquier esfuerzo por tratar con el envejecimiento re- queriría de cambios de largo plazo, anunciados o discrecionales, en la edad de retiro y en otros parámetros del sistema en línea con los cambios en la esperanza de vida. Nuevamente, estos cambios resultan poco atractivos políticamente y casi nunca son realizados. En casi todos los casos, simplemente no es políticamente viable reformar una estructura tradicional de beneficio definido para suministrar a las personas la flexibilidad necesaria para hacer ajustes entre períodos de estu- dio/aprendizaje, trabajo y descanso durante el retiro. Sin embargo, las reformas paramétricas son importantes y constituyen la ma- yoría de las reformas de pensiones existentes en las décadas recientes (véanse, por ejemplo, Fox y Palmer 2001; Gillion y otros 2000; OCDE 1988; Schwarz y Demirgüç - Kunt, 1999; Banco Mundial, 1994). A pesar de que, en la mayoría de los casos, estas reformas paramétricas por sí solas no resultan en sistemas de pensiones reformados y modernos, pueden ser un precursor crucial para una reforma paradigmática más trascendental, en la medida en que cambian los pasivos bajo el sistema antiguo y podrían, por tanto, permitir una transición más gradual ha- cia un nuevo sistema y hacia una nueva estructura de beneficios. Reforma nocional de contribución definida En un sistema no financiero o nocional de contribución definida, se establece una cuenta individual a la cual son destinadas las contribuciones de las personas (o de su empleador) y sobre la cual se paga una tasa de interés (Palmer, 2005b). La tasa de interés nocional es compatible con la tasa de interés que puede pagar un esquema no fondeado, esto es, la tasa de crecimiento natural (esencialmente la tasa de crecimiento de los salarios en un sistema maduro). Al momento del retiro, se aplica un factor de determinación de una anualidad, que refleja la esperanza de vida restante de la cohorte en el momento del retiro y la tasa de interés rele- vante, a la cuenta nocional individual acumulada para determinar el pago del beneficio. Los beneficios están típicamente indexados por los precios –o por lo menos, no están completamente indexados al salario– para permitir la acumula- 86 Soporte del ingreso económico en la vejez ción de una reserva que permita ajustarse en momentos de shocks económicos o demográficos. Este tipo de reforma cambia la estructura de beneficio, de beneficio definido a contribución definida, pero conserva la naturaleza no financiada del sistema. El cambio de un esquema de beneficio definido no fondeado a uno no financiero de contribución definida hace esencialmente más explícita y transparente la relación financiera subyacente. Formalmente, un sistema de beneficio definido no fon- deado puede ser ajustado paramétricamente para replicar un sistema nocional de contribución definida, y un sistema de beneficio definido completo podría acercarse a eso (como el sistema de puntos alemán o francés) (Disney, 1999; Góra y Palmer, 2004; Legros, 2005). La equivalencia completa, sin embargo, también requeriría que la fórmula de beneficio definido exhibiera reducciones (incremen- tos) variables y actuarialmente ajustados para el retiro anticipado (postergado) y que incorporara la esperanza de vida (restante) creciente. La experiencia de refor- ma en Brasil, Ecuador, Francia o Alemania sugiere que tales ajustes en el sistema de beneficio definido son políticamente difíciles de implementar; por tanto, una reforma de contribución definida nocional no es simplemente un subconjunto de una reforma paramétrica. Esta estructura no financiera de contribución definida es atractiva por su sen- cillez y transparencia, por sus efectos sobre los incentivos en la oferta laboral y en las decisiones de retiro, por su ajuste a los cambios en las estructuras profesiona- les y familiares (incluyendo el divorcio) y por su ajuste automático a la esperanza de vida creciente. Específicamente, como en los esquemas individuales fondea- dos, los trabajadores tienen un interés en el monto de la contribución pagada a su nombre y pueden verificarla fácilmente. Por otra parte, es mucho menos proba- ble que las contribuciones sean percibidas como impuestos, y las distorsiones del mercado laboral se reducen (pero no se eliminan, en la medida en que la tasa de interés nocional ajustada por el riesgo permanece por debajo de la tasa de interés del mercado ajustada por el riesgo o tasa de descuento personal). Las distorsiones sobre las decisiones de retiro también se reducen. Incrementos (disminuciones) por el retiro anticipado (postergado) son parte del diseño del beneficio y no re- quieren de decisiones de política adicionales. El enfoque también permite una armonización fácil y rápida entre los diferen- tes esquemas (como para los trabajadores del sector público y del sector privado) debido a que los beneficios más altos para los trabajadores del sector público son conservados esencialmente para aquellos cerca del retiro (si los derechos acumu- lados son transformados en las cantidades nocionales apropiadas), mientras que los nuevos participantes están sujetos a los mismos derechos de los trabajadores del sector privado. En su forma pura, la contribución definida nocional es intencionalmente no redistributiva al interior de una cohorte (es decir cada traba- jador recibe de vuelta sus contribuciones más una tasa de interés nocional), pero los elementos de redistribución pueden ser introducidos (como compensar con- Opciones generales y específicas de cada país 87 tribuciones a trabajadores de bajos ingresos o durante los períodos de enferme- dad y de desempleo). Sin embargo, estas redistribuciones deben producirse a través de una transferencia de dinero explícita y transparente, para evitar las en- tregas idiosincrásicas o excesivas de promesas no financiadas. La estructura de la cuenta individual facilita la acumulación de derechos individuales de las mujeres y la división del valor acumulado de los beneficios después del divorcio o de la muerte; sin embargo, no suministra seguro de sobrevivencia para las viudas a menos que una parte del capital nocional sea puesto aparte para este propósito. Cuando la esperanza de vida estimada de una cohorte aumenta, los individuos reciben, a través de un factor reducido de anualidad, una pensión más baja y pueden adaptarse jubilándose más tarde o ahorrando más. Algunos de estos argumentos han convencido a los responsables de política en Italia, Letonia, Polonia y Suecia y también en Brasil, República Kyrguisa y Mongolia para emprender reformas que transformen sus sistemas de beneficio definido en esquemas no financieros de contribución definida (algunos dudan de que la reforma de Brasil pueda ser llamada una reforma de contribución defi- nida nocional). Dichas reformas muestran enfoques alternativos, como un cam- bio inmediato hacia la contribución definida nocional a diferencia de un ajuste gradual por fases, y métodos diferentes de transformar los derechos adquiridos en montos nocionales (véase Palmer, 2005a). Adicionalmente, la experiencia en estos países también trae a la luz algunas debilidades básicas, siendo Suecia gene- ralmente considerado el país de referencia (véase Palmer, 2000). La experiencia demuestra que el concepto de contribución definida nocional puede ser adoptado arbitrariamente por políticos y resultar en diseños de siste- mas subóptimos. Por ejemplo, el problema de insostenibilidad financiera puede persistir si se toma la tasa de interés nocional “incorrecta”, como el crecimiento del PIB per cápita o de los salarios, en lugar de la tasa de crecimiento de la base salarial total (ajustada por cambios en el perfil contribución–beneficio y de los aspectos demográficos; véase Settergren y Mikula, 2005). La esperanza de vida restante de la cohorte tiene que ser proyectada e implementada; no debe ser usa- da como un factor fijo, como en China (James, 2002). Como el sistema permanece financiado por repartición, se necesita de un mecanismo, como un fondo de esta- bilización, para mantener el equilibrio financiero ante shocks demográficos y eco- nómicos. Tal fondo de estabilización podría tener el mismo destino de otros fondos de reserva de sistemas no financiados en el pasado; es decir, quedar vacío. Las contribuciones para la cuenta individual no deben ser garantizadas si no han sido pagadas, como en Italia. Los requisitos administrativos sustanciales para operar tal estructura no deben ser subestimados, como en República Kirguisa o en Mongolia. A pesar de estos desafíos, reformar siguiendo los lineamientos del sistema de contribución definida nocional, si se hace bien, es probablemente la mejor manera de restructurar un esquema típico no fondeado de beneficio defi- nido, dentro de una estructura de múltiples pilares (es decir, asegurando la 88 Soporte del ingreso económico en la vejez redistribución a través del pilar cero o a través de transferencias explícitas al inte- rior del pilar nocional de contribución definida y tener provisiones complemen- tarias fondeadas para permitir a los individuos compensar, a través de ahorros individuales, la tasa de remplazo probablemente más baja).16 Una reforma completamente basada en el mercado Este tipo de reforma cambia de manera importante el mecanismo de finan- ciamiento (de no fondeado a prefondeado) y también puede involucrar un cam- bio en la administración, de pública a privada. Las reformas de mercado pueden involucrar sistemas tanto de beneficio definido como de contribución definida y estar relacionadas con la conversión de un sistema de beneficio definido a uno de contribución definida. Estas reformas pueden involucrar cambios comprensivos que van desde la recaudación de las contribuciones hasta el desembolso de las inversiones y de los beneficios o concentrarse solamente en el establecimiento de inversiones de mercado. Típicamente, el movimiento a inversiones de mercado es lo que realmente importa. Bajo esta clase de reforma, los esquemas administra- dos por el sector público y no fondeados están restringidos al pilar cero o básico, manejando solamente los objetivos de alivio de la pobreza. Estos últimos se cum- plirían a través de un esquema no contributivo o de asistencia social adicional, o tal vez de un poco de redistribución hacia contribuyentes de ingresos bajos a través del primer pilar, como una pensión mínima, y garantías de tasas de retor- no mínimas en el nuevo pilar fondeado. Ejemplos de tal enfoque son la reforma de pensiones chilena de 1981, que provee una pensión no contributiva a los pobres (con control de ingresos adicionales) y una garantía de pensión mínima a los contribuyentes de menores ingresos (y reformas similares en los noventa en Bolivia, El Salvador, México y Perú), o las reformas en Australia y Hong Kong (China). 16 Qué constituye un sistema de contribución nocional ideal y cómo se compara con otras opciones en cuanto a beneficios (como esquemas de beneficio definido no financieros o esquemas finan- cieros de contribución definida) o cómo se comporta en la realidad y bajo presión política, son temas que siguen estando abiertos a discusión (véase, por ejemplo, Disney 1999; Valdés-Prieto 2000; Williamson y Williams, 2003). Por esta razón, el Banco Mundial y el “Swedish Social Insurance Board” organizaron una conferencia sobre sistemas de contribución definida nocional, que tuvo lugar en Sandhamn, Suiza, del 28 al 30 de septiembre del 2003. Para la agenda y los documentos revisados, véase http://www.rfv.se/konferens/index.htm. El libro de la conferencia será publicado a principios del 2005 como Holzmann y Palmer (2005). Los documentos de la publicación cubren temas conceptuales y analíticos y la experiencia de países que han introducido sistemas de con- tribución definida nocional, al igual que de aquellos que están pensando en introducirla. Tam- bién se han documentado las discusiones de un panel ad hoc de gran importancia, el cual incluye a Nick Barr, Axel Boersch-Supan, Peter Diamond, Assar Lindbeck y Salvador Valdés-Prieto (todos 2005). Opciones generales y específicas de cada país 89 Idealmente, las reformas de mercado brindan muchas ventajas. En particular, proveyendo las tasas de interés del mercado, las cuales exceden el crecimiento sa- larial de largo plazo, para las cuentas individuales y financiadas, proporcionan el potencial de producir tasas de remplazo más altas dada una tasa de contribución o requieren una tasa de contribución más baja dada una meta particular de tasa de remplazo. Sin embargo, este beneficio potencial también trae riesgos con respecto a las tasas de rentabilidad y de remplazo. Al mismo tiempo, las distorsiones sobre la oferta laboral y las decisiones de retiro deben reducirse. Los pagos de pensiones se ajustan automáticamente a un aumento en la esperanza de vida, volviendo al sistema menos sensible al riesgo demográfico. Por definición, el esquema es financieramente sólido y sostenible, y el financiamiento debe incrementar el aho- rro nacional y contribuir a la ampliación del mercado financiero y al crecimiento económico. Por supuesto, varias de las ventajas de la estructura de contribución definida nocional también se aplican a este esquema –introducción de elementos distributivos, garantía de los derechos individuales para las mujeres, y ajuste al aumento en la esperanza de vida. En realidad, varios obstáculos tienen que ser superados para conseguir todas o incluso algunas de estas ventajas. Como se dijo en la Parte 1 de este libro, la transi- ción de un sistema de reparto hacia un sistema fondeado hace explícita la deuda implícita. El pago de la deuda, ahora explícita, requiere de un impuesto extra para cancelar los intereses e impedir que la deuda del gobierno como porcentaje del PIB se vuelva excesiva. Como un impuesto al trabajo (para una tasa de remplazo dada), éste consume exactamente la diferencia entre la tasa de contribución previa más alta y la prima más baja en el esquema fondeado (Sinn, 2000). Pagar la deuda implícita requiere una postura fiscal más conservadora (una carga tributaria más alta o un gasto más bajo en otros ítems del presupuesto) para acomodar la ganan- cia original imprevista que los esquemas no fondeados otorgan a la generación inicial. Una carga potencialmente doble sobre la generación en transición puede ser mitigada solamente si la reforma reduce la carga tributaria excesiva (cambian- do la estructura de impuesto) o crea externalidades positivas (estimulando un crecimiento económico más alto como consecuencia de ahorros crecientes y la ampliación del mercado financiero) (Holzmann 1997a, 1999). Lo más importante, para los países clientes del Banco, es que este tipo de reforma previene un au- mento en la deuda no financiada y en la carga implícita sobre las generaciones futuras a medida que la cobertura aumenta. Que el sistema de pensiones obligatorio sea ofrecido a través del sector priva- do no elimina las responsabilidades para el gobierno. Por razones sociales y polí- ticas, muchos gobiernos no podrán dejar que el individuo asuma todos los riesgos del ingreso de jubilación. Proveer una pensión mínima o la garantía de una tasa de retorno mínima es equivalente a suscribir una opción que podría reducir la deuda implícita muy poco (Smetters, 2002). Finalmente, proveer tasas de rentabi- lidad más altas en un esquema fondeado, con riesgos razonables, requiere un 90 Soporte del ingreso económico en la vejez sector financiero sano, bien reglamentado y bien supervisado. A pesar de que tal sector no necesita estar completamente establecido al comienzo del esquema, debe estar ahí mucho antes de su maduración. La diversificación internacional de in- versiones puede proveer un soporte muy importante para este fin, pero también demanda una serie de requisitos en sí misma (Chan-Lau, 2004; Holzmann, 2002). La privatización completa, por tanto, puede ser una alternativa de reforma para países con deuda implícita baja en el sistema existente (debido a un sistema rela- tivamente inmaduro tanto por los niveles de beneficio como por la cobertura), con el potencial de crear un sector financiero fuerte en un período relativamente breve (mientras permite la diversificación internacional de sus activos) y con la habilidad de usar los medios presupuestarios para compensar shocks en el nivel ingresos mayores como consecuencia de desarrollos adversos en las tasas de re- torno. Efectivamente, se ha encontrado que una reforma de mercado completa es más probable entre los países con deuda baja implícita por pensiones (James y Brooks, 2001). Pre-fondeo público El pre-fondeo público o centralizado de sistemas de beneficio definido o contri- bución definida ha sido propuesto (entre otros, por Orszag y Stiglitz 2001) y está siendo implementado en algunas economías desarrolladas para manejar el pro- blema del envejecimiento de la población. Canadá, Irlanda, Nueva Zelanda y Estados Unidos tienen algún grado de pre-fondeo. Adicionalmente, en algunas ex colonias británicas, en África y Asia, tienen una larga tradición los fondos de pensiones providenciales que, en principio, proveen ahorros de retiro a través de un sistema de contribución definida, y en Kosovo fue establecido recientemente un sistema de contribución definida centralmente dirigido, que también está sien- do considerado para empleados públicos en Eritrea, en ambos casos como un pri- mer paso hacia una mayor elección. La característica común de estos esquemas es que el pre-fondeo está centralizado en un fondo administrado por el gobierno, aunque el manejo de la inversión puede ser subcontratado con administradores de activos privados. Para cumplir con los objetivos principales y secundarios de un sistema de pen- sión, el pre-fondeo requiere los mismos cambios en la fórmula de beneficio que las otras opciones de reforma. El pre-fondeo central persigue conseguir dos obje- tivos: (a) reducir la carga fiscal sobre las generaciones futuras mejorando la situa- ción intertemporal del presupuesto del gobierno (más o menos similar a la reducción de la deuda pública explícita pero, quizás, en una manera políticamen- te más aceptable) y (b) usar un fondo público central (comparado con fondos múltiples administrados en forma privada) para mejorar el agrupamiento de ries- gos y mantener los costos administrativos bajos. Opciones generales y específicas de cada país 91 Para cumplir con los beneficios potenciales del pre-fondeo central, el requisito clave es crear una estructura de gobernabilidad que mantenga la política por fue- ra de las decisiones de inversión y no desemboque en una postura fiscal relajada, por el fácil acceso del gobierno a los fondos (Hess e Impavido, 2004; Impavido, 2002). El grado de control por parte del gobierno del stock de capital en esta clase de esquemas impone desafíos importantes. A pesar de que algunos cambios y enfoques recientes en los países altamente desarrollados pueden dar un poco de optimismo (Palacios 2002), la experiencia con los fondos centrales, a nivel mun- dial, es mala, con ejemplos conocidos como los de Malasia y Singapur (Asher, 2002; Palacios e Iglesias, 2001). Además, el enfoque plantea preguntas muy im- portantes con respecto a la gobernabilidad corporativa de las empresas privadas que tienen a su cargo el fondo central. La experiencia de Kosovo y Rusia, durante los siguientes años, demostrará si tal enfoque puede ser usado como un disposi- tivo de transición hacia la descentralización del manejo del fondo (véase Musalem y Palacios, 2004). Sistema de pensiones multipilar Un enfoque multipilar diversifica simultáneamente la estructura, el financiamiento, y la administración de beneficios. El Banco Mundial (1994) ha propuesto una definición específica de un esquema de pensión de múltiples pilares: (a) un siste- ma no fondeado (obligatorio) de beneficios definidos fijos o calculados con base en el nivel de ingreso que es administrado por el sector público y que se concen- tra en aliviar/prevenir la pobreza; (b) un sistema fondeado, obligatorio (general- mente, de contribución definida durante la fase de acumulación) en que los activos son administrados en forma privada y que busca remplazar parte del ingreso laboral al momento del retiro; y (c) las provisiones voluntarias y fondeadas de retiro, que compensan cualquier brecha del ingreso de jubilación percibida por los individuos, en particular aquellos con ingresos permanentes más altos. En el marco de esta definición, aproximadamente 20 países tienen actualmen- te un sistema multipilar, incluyendo Argentina, Australia, Bolivia, Chile, Costa Rica, Kazajstán, Suiza, Uruguay y otros países en América Latina. Sin embargo, si asumiéramos una definición mucho menos estricta, se podría decir que casi to- dos los países tienen un esquema multipilar porque la mayoría posee algún tipo de esquema de asistencia social para la población en general (y para los ancianos pobres), la mayoría tiene alguna forma de esquema ocupacional que, en princi- pio, es fondeado y cubre alguna parte de la fuerza laboral formal y todos los países ofrecen el acceso a ahorros de retiro voluntario (vía cuentas de ahorro o vivienda). Otras consideraciones vuelven difícil, sin embargo, la definición de esquema de pensiones multipilares: 92 Soporte del ingreso económico en la vejez • La tensión existente entre lo que debería ser un sistema “ideal” (y esto de- penderá de los ojos del espectador) y cuál definición caracteriza mejor a los esquemas actualmente existentes en el mundo. • Las diferencias existentes, en el mundo, en el uso de los términos segundo y tercer pilar (véase OCDE, 2001b). En Europa y en otros lugares, el segundo pilar hace referencia a planes de pensiones ocupacionales y el tercero a planes de pensiones personales (ya sean obligatorios o voluntarios); en las Américas y en otros lugares, el segundo pilar hace referencia a planes obli- gatorios y el tercer pilar a planes voluntarios (ya sean ocupacionales o per- sonales). • Las diferencias existentes en el uso de “obligatorio” y el tipo de financia- miento de los pilares. Algunos esquemas públicos son parcialmente prefon- deados (Canadá, Irlanda), mientras que algunos esquemas ocupacionales son no fondeados (algunos esquemas cuasi-obligatorios, como en Francia, y esquemas voluntarios a través de reservas contables, como en Alemania). • Las diferencias existentes en el enfoque acerca de los principales grupos so- ciales que reciben cobertura. La definición tradicional de un esquema multipilar se enfoca, en gran medida, solamente en los trabajadores del sec- tor formal. Teniendo en cuenta la baja cobertura y la existencia de otros dos grupos principales en la sociedad con necesidades y capacidades diferen- tes –los pobres y los trabajadores del sector informal– la disponibilidad de pilares diferentes tiene trascendencia en la vida real. Por consiguiente, el Banco propone la siguiente categorización de los pilares, dirigida a los tres grupos principales en la sociedad. El cuadro 5.1 describe los pilares, los grupos objetivo y las principales características, que también se deta- llan más abajo. Los grupos objetivo constituyen una caracterización somera de los tres princi- pales grupos existentes en los países clientes del Banco: • Los pobres permanentes, quienes no participan en las actividades del sector formal de una manera sostenida. El trabajo es su principal activo, y no tienen suficientes ingresos para ahorrar para un retiro prolongado. Cuan- do están en edad muy avanzada y son incapaces de trabajar a tiempo com- pleto, se vuelven muy vulnerables, particularmente aquellos que viven solos o han enviudado. • Los trabajadores del sector informal, muchos de quienes podrían participar en el sector formal pero no lo hacen por diferentes razones. Mientras trabajan tienen suficientes ingresos para no ser clasificados como pobres, pero pue- den volverse pobres si no disponen de instrumentos financieros que les permitan transferir recursos al futuro. Opciones generales y específicas de cada país 93 • Los trabajadores del sector formal, quienes, casi por definición, están obliga- dos a participar en los esquemas de pensión formales. Algunos de ellos pueden tener una historia de trabajo insuficiente para ser elegibles incluso para una pensión mínima. Los pilares sugeridos van más allá de la terminología original de tres pilares del Banco. El pilar cero o básico busca tratar más eficazmente con los pobres per- manentes, al igual que con los trabajadores de los sectores informal y formal que llegan a la vejez con recursos insuficientes o que no son elegibles para una pen- sión formal. Se espera que la importancia del pilar básico disminuya en la medida en que los niveles de renta aumenten y la economía se vuelva más formal. El primer pilar es el típico esquema de pensiones público, financiado con las contribuciones a la seguridad social, quizás con algunas reservas, con beneficios definidos o contribuciones definidas no financieras, bajo la dirección pública, y posiblemente con un objetivo distributivo adicional. Inicialmente, esta categoría comprende planes diferentes para varias ocupaciones (como empleados públi- cos, empleados del sector privado, trabajadores independientes o agricultores), con una tendencia hacia la armonización entre los esquemas, en la medida en que se produce un mayor desarrollo y la movilidad de trabajo va tomando mayor importancia. Su punto esencial es proveer un mínimo nivel de seguro contra la vejez a los jubilados, financiado a través de transferencias intergeneracionales. Para el segundo pilar –obligatorio– las características principales son el fondeo completo y la administración privada de los activos (ya sea para planes ocupacio- nales o para planes personales). Los segundos pilares son típicamente de contri- bución definida durante la fase de acumulación pero, cuando ésta vence, incluyen medios para que los individuos conviertan el saldo acumulado en una renta vitali- cia. Los segundos pilares pueden, sin embargo, ser construidos con elementos de beneficio definido y deberían ser diseñados con objetivos específicos de remplazo de ingresos. El tercer pilar comprende planes de pensiones voluntarios y pre-fondeados (ya sea planes ocupacionales o personales), establecidos y reglamentados para asegurar un claro objetivo de retiro. Dependiendo de la forma de los beneficios, el tercer pilar también puede proveer seguro de vejez, pero su provisión depen- dería de las instituciones del sector privado. El cuarto pilar se añade porque gran parte del consumo en el retiro puede ser obtenido de fuentes que no están for- malmente definidas como pensiones, como puede ser la propiedad de una vi- vienda, los traslados interfamiliares y las cuentas de ahorros personales. El tipo de financiamiento se refiere a la clase de colateral del pasivo por pensio- nes, cuya calidad está determinada por el nivel de desarrollo económico, la ente- reza de la base legal y consideraciones de economía política. Dado que la calidad del colateral se vincula con el PIB y con la estructura demográfica subyacente, la diferencia tradicional entre sistema no fondeado y sistema fondeado no está bien CUADRO 5.1 94 TAXONOMÍA DE LA PENSIÓN DE MULTIPILARES Grupo objetivo Principales criterios Pobre Sector Sector Financiamiento Pilar permanente informal formal Características Participación colateral “Pensión básica” o “pensión social”, Universal o Presupuesto o 0 X X x al menos asistencia social residual Ingresos generales (universal o con prueba de recursos) 1 X Plan pensional público, Obligatorio Contribuciones, públicamente administrado quizás con (beneficio definido o contribución alguna reserva definida nocional) financiera 2 X Planes pensionales ocupacionales o Obligatorio Activos personales (completamente financiados financieros de beneficio definido o completamente financiados de contribución definida) 3 x X X Planes pensionales ocupacionales o Voluntario Activos personales (parcial o financieros completamente financiados de beneficio definido o financiados de contribución definida) 4 X X X Acceso a apoyo informal (familiar) Voluntario Activos otros programas sociales formales financieros y no (atención sanitaria), y otros activos financieros financieros o no financieros del individuo (propiedad de una vivienda) Nota: el tamaño y la apariencia de la x reflejan la importancia de cada pilar para cada grupo objetivo, en el siguiente orden creciente de importancia: x, X, X. Soporte del ingreso económico en la vejez Opciones generales y específicas de cada país 95 demarcada. Además, un esquema de contribución definida fondeado cuyos acti- vos se invierten en papeles de gobierno o un esquema de pensiones corporativo y personal que presta al gobierno y que permite un aumento en el déficit fiscal y en la deuda pública explícita, podrían ser considerados como no fondeados tanto como un esquema no financiero de contribución definida.17 Uno puede pensar en no fondeado versus fondeado en términos de cómo la creación del pasivo por pensio- nes contribuye a la deuda pública implícita o explícita. Si no se genera ninguna deuda pública, incluyendo pasivos contingentes, entonces el esquema puede ser llamado fondeado; si se genera deuda pública, entonces el esquema puede ser lla- mado no fondeado. Una definición alternativa es presentada en la Parte 1, distin- guiendo entre fondeo “estrecho” y “amplio”. El fondeo “estrecho” hace referencia al respaldo a las pensiones individuales con activos financieros (y derechos de pro- piedad) como colateral individual. El fondeo ”amplio” se refiere a traducir los com- promisos de pensiones futuros en un incremento del ahorro agregado (y mayor producción) como colateral macroeconómico. Sin embargo, la última definición vuelve la noción de fondeo dependiente de un comportamiento que está fuera de cualquier control. El tipo de beneficios –de beneficio definido o de contribución definida– puede, en principio, ser distinguido por quien asume el riesgo (de inversión y de morta- lidad). En un sistema de beneficio definido (fondeado o no), lo típico es que el patrocinador del plan de pensiones, ya sea una empresa o el gobierno, asuma el riesgo. En un sistema de contribución definida (fondeado o no), el individuo asu- me el riesgo. La realidad, sin embargo, es más complicada. En un sistema de bene- ficio definido financiado por repartición y que no es sostenible, los riesgos económicos o demográficos son pasados a la siguiente generación a través de con- tribuciones o transferencias gubernamentales más altas. En el caso de un plan in- solvente dentro de una compañía, el riesgo es transferido a los jubilados y a los trabajadores. De igual forma, los individuos asumen el riesgo de cambios en la fórmula de beneficios o en la práctica de indexación. En un sistema de contribu- ción definida, el riesgo demográfico y el riesgo de inversión pueden ser asumidos por las compañías de seguros si la anualización es común, o ser trasladado a las generaciones futuras si los beneficios son provistos, en última instancia, a través de un agrupamiento público a nivel nacional. 17 Los esquemas fondeados, incluso cuando son totalmente invertidos en bonos del gobierno, van a tener efectos positivos sobre el mercado en relación con los esquemas que no son fondeados en lo absoluto. Estos esquemas fondeados van a estimular el mercado de deuda debido a que el desarrollo de los ahorros contractuales crea una demanda de deuda pública de largo plazo, la cual es satisfecha mediante la emisión de bonos en lugar de instrumentos de corto plazo, y esto, eventualmente, sirve para construir la curva de rentabilidad (yield curve). Si la deuda del gobier- no es emitida, el mercado de deuda se desarrollará incluso más, particularmente en respuesta a una curva de rentabilidad extendida. Evidentemente, esto puede ir en detrimento del mercado de acciones y de bonos corporativos (Musalem y Tressel, 2003). 96 Soporte del ingreso económico en la vejez OPCIONES DE REFORMAS ESPECÍFICAS A LOS PAÍSES: EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA Y TRAYECTORIA DE DEPENDENCIA Los sistemas y las reformas de pensiones serán guiados por las principales opcio- nes de reforma ya mencionadas. Sin embargo, las elecciones reales dependerán de varios factores específicos al país, siendo los más importantes el esquema de pensiones existente (y otros programas públicos relacionados); los principales factores que hacen necesaria la reforma; y el entorno de política, permisivo o no. Todas estas consideraciones están generalmente unidas al estado de desarrollo y al nivel de ingreso del país. Esto ha resultado en la sugerencia de que el Banco ofrezca un marco de referencia o una progresión de política que presente toda la gama de opciones de reforma en relación con las condiciones locales, abordando los vínculos con factores como el estado de desarrollo y la capacidad fiscal e institucional. Esta sección intenta implementar esta sugerencia, aunque, para con- densar las muchas combinaciones y variaciones, el resultado es más estilizado que prescriptivo. A pesar de que por lo general es cierto que los países más pobres, con capaci- dad fiscal y administrativa más baja, tienen menores opciones y que los países más ricos, con un entorno más alentador, tienen más opciones, la evolución de éstas no es lineal. Esto es atribuible a la “sombra” o a la ausencia del sistema existente. Más crítico aún, mientras que un país rico de la OCDE con plena capaci- dad fiscal y administrativa podría, desde el punto de vista de un entorno permi- sivo, adoptar cualquier sistema, la (mejor) elección que tome tendrá que considerar el sistema heredado, incluyendo su deuda implícita por pensiones y la configura- ción institucional. Por consiguiente, la introducción de un segundo pilar podría ser una alternativa potencial, pero no la mejor o incluso no ser políticamente viable. En contraste, tal elección puede ser viable y deseable en un país de ingre- sos medios, cuya deuda implícita sea moderada y que tenga capacidad fiscal y administrativa suficientes. El cuadro 5.2 presenta las opciones de reforma centrales y las sugerencias para distintos grupos de países. Es una representación estilizada de las opciones por- que limita las restricciones a tres áreas amplias –el sistema existente, la necesidad de reforma y el entorno de la reforma– y al interior de cada grupo, a algunas características centrales con propiedades limitadas. Incluir un conjunto más am- plio de características y de propiedades crearía un árbol de decisión de unos cuan- tos miles de entradas, pero no necesariamente lograría una mejor comprensión de los principios operativos. La elección de las restricciones, las características y las propiedades está, evidentemente, influenciada por la experiencia concreta de la reforma. Para el sistema heredado, las características cruciales son la existencia o la falta de sistema de pensiones, su heterogeneidad, el nivel de cobertura (y la deuda implícita), y el tipo de beneficio y de financiamiento. Para la necesidad de reforma, las características cruciales indicadas son los temas fiscales, la baja tasa CUADRO 5.2. OPCIONES DE REFORMA ADAPTADAS A LOS PAÍSES: COMPATIBILIZANDO NECESIDADES DE REFORMA CON RESTRICCIONES Y OPORTUNIDADES Tipo de país Sistema existente Necesidad de reforma Entorno de la reforma Principales opciones de reforma Bajos ingresos Posconflicto No hay sistema ni cobertura Proteger a los más vulnerables Todas las capacidades están Proveer soporte y servicios básicos vía fondos esencialmente ausentes. sociales, organizaciones no gubernamentales, y ayuda internacional y evitar la introducción de esquemas costosos para empleados públicos y la compensación a los combatientes de guerra vía pensiones. Equilibrio de bajo Beneficio definido nocional Manejar los costos fiscales; Espacios macro y fiscal Emprender un ajuste paramétrico del sistema no nivel para el sector público extender la cobertura. inexistentes, capacidad financiado y proveer soporte comunitario para y cobertura limitada. administrativa limitada, sector los ancianos vulnerables. financiero inexistente, algún Opciones generales y específicas de cada país deseo de reforma por parte del gobierno. Emergentes y Beneficio definido nocional Manejar los costos fiscales; Espacio macro y fiscal, Emprender un ajuste paramétrico del sistema no orientados a la para el sector público y extender a la cobertura. la capacidad administrativa financiado (talvez hacia un sistema de reforma cobertura limitada. y sector financiero limitados, contribución definida nocional), introducir, pero deseo de reforma reglamentar y supervisar el sistema voluntario; por parte del gobierno. introducir y probar las pensiones no contributivas. Ingresos medios Bajo presión Beneficio definido nocional Manejar los costos fiscales, Espacio fiscal, capacidad Emprender un ajuste paramétrico del sistema no múltiple (y contribución las bajas tasas de rentabilidad, administrativa y sector financiado; mejorar la gobernabilidad del fondo definida financiada) con la multiplicidad de sistemas y financiero limitados, al igual central y providente; reglamentar y supervisar cobertura moderada. los asuntos del mercado que el deseo de reforma. un sistema voluntario. laboral; extender la cobertura. Emergentes y Beneficio definido nocional Manejar los costos fiscales, la Algo de espacio fiscal, Introducir un único sistema no financiado (tal orientados a la múltiple con cobertura multiplicidad de sistemas y capacidad administrativa y como uno de contribución definido nocional), reforma moderada (y deuda los asuntos del mercado sector financiero pasar a un sistema completamente financiado o pensional implícita). laboral; extender la cobertura. y un fuerte deseo de reforma. adoptar una combinación de los dos; introducir, reglamentar y supervisar un sistema voluntario; introducir las pensiones no contributivas (pensión social). 97 Tipo de país Sistema existente Necesidad de reforma Entorno de la reforma Principales opciones de reforma 98 Contribución definida nocional Manejar la baja tasa de Algo de espacio fiscal, Introducir un único sistema no financiado (tal múltiple con cobertura rentabilidad (y captar capacidad administrativa y como uno de contribución definida); introducir, moderada. el mercado de bonos públicos); sector financiero reglamentar y supervisar un sistema voluntario; extender la cobertura. y un fuerte deseo de reforma. introducir las pensiones no contributivas (pensión social). Ingresos altos Bajo presión Beneficio definido nocional Manejar los costos fiscales, la Algunos con capacidad Emprender reformas paramétricas coordinadas múltiple con alta cobertura multiplicidad de sistemas y los administrativa y sector del sistema no financiado; mejorar la (y deuda pensional implícita). asuntos del mercado laboral; financiero, pero un espacio reglamentación y la supervisión del sistema mantener o extender la fiscal y macro y el deseo voluntario; mejorar el sistema de pensiones no cobertura. de reforma limitados. contributivas existente. “Maturing tiger” Soporte de ingreso básico Manejar los costos fiscales Algunos capacidad Introducir un esquema (limitado) obligatorio y pero esquema obligatorio actuales y futuros (envejecimiento); administrativa y sector completamente financiado; mejorar la relacionado con los ingresos. mejorar el objetivo de suavizar financiero, pero un espacio reglamentación y la supervisión del sistema el consumo para la población. fiscal y macro y el deseo voluntario de reforma limitados. Contribución definida Manejar la baja tasa de Capacidad administrativa, Mejorar la gobernabilidad del esquema financiada centralizada rentabilidad; mantener o extender posición fiscal y macro, centralizado, mejorar la reglamentación y la (fondo provident) con la cobertura. sector financiero y supervisión del sistema voluntario; mejorar el un soporte de ingreso básico deseo de reformas. sistema existente de pensiones no contributivas. limitado. Con reformas Beneficio definido nocional Manejar los costos fiscales, la Gran capacidad administrativa, Pasar a un único sistema no financiado (tal continuas múltiple con alta cobertura multiplicidad de sistemas y los posición fiscal y macro, como uno de contribución definido nocional); (y deuda pensional implícita). asuntos del mercado laboral; sector financiero, y fortalecer la reglamentación y la mantener o extender la cobertura. deseo de reforma fuertes. supervisión del sistema voluntario; introducir y fortalecer las pensiones no contributivas. Nota: El nivel de ingreso se refiere a la clasificación usada por el Banco Mundial: el ingreso bajo se refiere a los países de la International Development Association y los ingresos altos a las economías tipo OCDE. Soporte del ingreso económico en la vejez Opciones generales y específicas de cada país 99 de rentabilidad, la multiplicidad de sistemas y la cobertura. Con respecto al en- torno permisivo, las características clave indicadas son el espacio macro y fiscal, la capacidad administrativa, un mínimo sector financiero y el compromiso del gobierno para reformar (como se sugirió en los criterios de soporte de reforma en la Parte 1). La evolución sugerida de la elección de política para los países de ingresos bajos es relativamente directa, pero quizás menos simple de lo esperado. En países posconflicto sin un esquema previo, el énfasis para los ancianos debe estar, clara- mente, en el alivio de la pobreza y en los más vulnerables. Sin embargo, los ancia- nos pueden no ser los más vulnerables, y el más vulnerable podría incluir a personas de todas las edades, que han quedado incapacitadas por el conflicto civil, incluyendo a muchos niños. En estas circunstancias, los veteranos de guerra esperan la compensación por sus esfuerzos, preferentemente en la forma de una pensión, la cual tiene el peligro de confundirse con la necesidad percibida de proveer alguna pensión a empleados públicos, en parte para reducir la vulnera- bilidad a la corrupción. Si las obligaciones hacia los empleados del sector público bajo un esquema de preconflicto tienen que ser honradas, ¿en qué forma y cómo deben ser conectadas con un nuevo sistema, y a qué se debe parecer este último? Países que enfrentan tales elecciones actualmente son, por ejemplo, Afganistán y Eritrea. La mayoría de los países de bajos ingresos tienen un sistema de pensión para por lo menos un subconjunto de su población –empleados del sector público (es decir, empleados de la administración central y trabajadores de empresas estata- les). Estos sistemas están, típicamente, en una situación financiera grave y re- quieren urgentemente ser reformados. La dirección de la reforma estará en gran medida determinada por el entorno local. Con poca capacidad y voluntad políti- ca para la reforma, se puede esperar poco más que ajustes mínimos al esquema existente y una mayor ayuda de la comunidad para los ancianos vulnerables. Sin embargo, en un entorno orientado a la reforma con alguna capacidad, aunque sea limitada, las opciones de reforma son mucho más comprehensivas: una reforma paramétrica comprehensiva del sistema no fondeado o incluso la introducción de un sistema nocional de contribución definida; una mejora en la gobernabilidad de los esquemas fondeados; la introducción o por lo menos el análisis de un es- quema de pensiones no contributivo; y la introducción y la mejora de la regla- mentación de los esquemas voluntarios emergentes, son apropiadas a estas condiciones. Los países en este conjunto incluyen, por ejemplo, a Kenia, Senegal y Uganda. Para países de ingresos medios, el conjunto de elecciones de política viables es mayor. Las limitaciones para este grupo muy heterogéneo de países se derivan más de las restricciones en la capacidad que de los sistemas heredados. Por consi- guiente, para países con capacidad limitada y buena voluntad política de refor- mar, las elecciones básicas de reforma se reducen al control de daños y a ajustes 100 Soporte del ingreso económico en la vejez básicos. Los países fuertemente orientados a la reforma, con capacidad fiscal y administrativa suficientes, tienen abierta toda la gama de opciones para reformar un esquema público (obligatorio) fondeado o financiado por repartición. Debido a que la cobertura –y por tanto la deuda implícita– del sistema heredado es típica- mente pequeña, se puede pensar en el movimiento hacia un segundo pilar com- pleto. Si el esquema financiado por repartición tiene amplia cobertura (como en la mayoría de las economías en transición), el conjunto de opciones está restringi- do y el movimiento hacia un pilar fondeado y obligatorio podría ser parcial. Para países de ingresos altos, el conjunto de elecciones viables de política podría parecer incluso mayor, pero éste puede no ser el caso. Para estos países, que son también muy heterogéneos en su composición, las limitaciones se derivan, muy probablemente, del sistema heredado más que de los temas de capacidad, aun- que estos últimos pueden ser importantes. Como en los países de ingresos me- dios (y bajos), un país rico sujeto a tensión (macro y fiscal), con un gobierno que no está completamente comprometido en reformar, estará restringido al control contra daños y a sucesivas reformas paramétricas. Un país con una deuda implí- cita alta, proveniente de un sistema bismarckiano heredado, excluirá, muy pro- bablemente, un movimiento hacia un pilar (segundo) fondeado entre sus elecciones, incluso si éste es solamente parcial. Dicho país puede estar orientado a la reforma y tener toda la capacidad necesaria, pero su deuda implícita alta no le permitirá el cambio. Presumiblemente, muchos países en Europa continental entran en esta categoría. Aquellas pocas economías con capacidad institucional, pero provisiones básicas, se dirigirán hacia provisiones fondeadas obligatorias (como lo hicieron recientemente Australia y Hong Kong, China). CONCLUSIONES Si bien existe, efectivamente, un vínculo entre la capacidad y la potencialidad de la reforma, el vínculo no es lineal. Las alternativas viables y las elecciones reales serán determinadas, en parte, por el sistema heredado. Esta dependencia de la trayectoria de la reforma implica que los países de ingresos medios orientados a la reforma tienen que evaluar sus elecciones cuidadosamente y trabajar diligen- temente en su capacidad para reformar. De lo contrario, dichos países se verán restringidos en el futuro. Esto mismo se aplica, por extensión, a los países de ingresos bajos y a su necesidad de encontrar el momento apropiado para intro- ducir y mejorar la reglamentación y supervisión de los sistemas voluntarios. CAPÍTULO 6 TEMAS CLAVE DE LA REFORMA: POSICIONES FIRMES Y PREGUNTAS ABIERTAS Este capítulo presenta algunos de los temas clave con respecto al diseño de los sistemas de pensiones y de la implementación de la reforma, realzando las áreas donde el Banco Mundial tiene una posición sólida y áreas donde todavía está buscando respuestas adecuadas. Específicamente, presenta el punto de vista del personal del Banco sobre el diseño de los pilares, el alivio de la pobreza y la redistribución; la sostenibilidad financiera; los temas administrativos y de implementación; los temas de regulación y de supervisión; las alternativas para países con mercados financieros pequeños; y los temas de economía política. El capítulo termina reconociendo algunos dilemas muy importantes de la reforma –es decir, áreas donde hay desacuerdos sustanciales o simplemente falta de un conocimiento bien desarrollado acerca del diseño óptimo de la reforma. DISEÑO DE LOS PILARES, ALIVIO DE LA POBREZA Y REDISTRIBUCIÓN Idealmente, cada persona de edad debe tener acceso a un ingreso durante la vejez, que como mínimo prevenga la pobreza o, mejor aún, una pensión que remplace los ingresos al momento de la jubilación. En realidad, el acceso al uno o al otro es escaso en un país cliente típico porque el nivel de ingreso y la tasa de cobertura están relacionados. La cobertura para el típico país de ingresos bajos- medios varía entre porcentajes de un dígito y casi 50% para ambas, la fuerza laboral y la población de mayor edad, con un promedio de aproximadamente el 20%. Las excepciones son las economías en transición de Europa oriental, así como Asia central, donde la cobertura es todavía muy alta entre los ancianos (y parcial- mente entre la fuerza laboral), algunos países en África meridional (Botsuana, Mauricio, Namibia, Sudáfrica) y algunos países latinoamericanos (Brasil, Costa Rica) que tienen provisiones básicas de pensión. Una creencia común es que la cobertura bajo un esquema relacionado con los ingresos es simplemente una cues- tión del nivel de ingresos per cápita del país, con una cobertura casi universal en los países ricos de la OCDE, un punto de referencia al que se llegará con el tiempo. Esta creencia, sin embargo, se pone en duda cada vez más, en la medida en que la 102 Soporte del ingreso económico en la vejez cobertura en los países de la OCDE está disminuyendo y la cobertura en los países en desarrollo no ha aumentado como estaba previsto (Gill, Packard y Yermo 2004; Holzmann 2003; Holzmann, Packard y Cuesta, 2001). Esto crea desafíos especia- les para las prioridades y el diseño de los pilares, para el nivel de beneficios, y para el papel de la redistribución. Además, el diseño de las pensiones de incapa- cidad y de sobrevivientes tiene que ser examinado –en sí mismo y como parte del diseño de un esquema de pensiones de multipilar. Papel de los pilares El papel de los pilares es en gran parte función del contexto del país y de su etapa de desarrollo. En los países más desarrollados todos los pilares pueden tener asig- nada una función en busca de los objetivos principales y secundarios de un siste- ma de pensiones; el sistema heredado crea, típicamente, una restricción a las elecciones. En contraste, los países menos desarrollados a menudo se encuentran esencialmente sin restricciones de parte de un sistema de pensión heredado. Sin embargo, la carencia tanto de mercados financieros como de capacidad de implementar y administrar nuevos sistemas limita, para estos países, las eleccio- nes entre los varios pilares. En países donde la cobertura y la capacidad administrativa son altas, el pilar cero o básico puede servir de red de protección y debe ser en función de los recursos económicos del beneficiario. Incluso en países con alta cobertura, algu- nos individuos, particularmente aquellos que trabajan principalmente en el sec- tor informal, no tienen suficientes años de servicio o no participaron en la fuerza laboral y, por tanto, están en peligro de volverse pobres en la vejez. El sistema contributivo puede ser cubierto bajo el pilar uno (un sistema público de reparto, o parcialmente fondeado y de beneficio definido, quizás renovado como un siste- ma nocional de contribución definida), el pilar dos (un sistema de mercado y completamente fondeado de contribución definida) o una combinación de pilar uno y pilar dos. Estos pilares pueden ser complementados por un sistema volun- tario subsidiado (usualmente vía impuestos) y organizado tanto a nivel ocupa- cional como a nivel personal (pilar tres). En países donde la cobertura es baja, el pilar cero es, idealmente, la herra- mienta dominante para proteger contra el riesgo de vejez, ofrecido ya sea a todos los individuos por encima de una cierta edad o a un porcentaje grande de perso- nas, racionándolo por la prueba de los recursos del beneficiario o por otro meca- nismo. Podría haber un pilar uno, un pilar dos o una combinación de los dos. Pero en muchos países de bajos ingresos, ni el sector público ni el sector privado pueden proveer cobertura, lo que crea un dilema. Bajo tales circunstancias, el pilar tres (pensiones voluntarias) debe ser previsto y promocionado, mientras el pilar básico se concentra en cubrir las necesidades básicas de los más vulnerables. Los instrumentos de ahorro voluntario son de particular importancia para cubrir Temas clave de la reforma 103 las necesidades de retiro del amplio sector informal en países de bajos ingresos y para atender las demandas de microempresarios y de los trabajadores que tienen incentivos para evitar los esquemas formales basados en el ingreso. Generalmen- te hay presiones de funcionarios o de otros grupos especiales para que se brin- den planes de pensiones especiales, que son, más tarde, extendidos a otros grupos, al igual que presiones para obedecer los estándares internacionales de trabajo (véase OIT, 2002b). Por consiguiente, a pesar de la baja cobertura y de la dificultad de administrar tales sistemas en los países de menores ingresos, la tendencia es aceptar un pilar uno o un pilar dos, obligatorios, para por lo menos algún seg- mento de la población, con nada para el resto. Temas de diseño para un pilar básico El primer paso para estructurar el pilar básico es considerar los pro y los contra de las opciones de diseño disponibles.18 Se deben considerar cuatro opciones: (a) expandir el sistema contributivo, (b) integrar los programas para abordar la po- breza de los ancianos con la red de protección social (es decir, la asistencia social, centrada en la pobreza en general, para los hogares de edad), (c) una pensión básica universal, y (d) una pensión básica (con prueba de recursos). Expansión del sistema contributivo El problema principal con un sistema contributivo es que no puede cubrir a to- dos, especialmente a los pobres permanentes, a aquellos con historia de empleo incompleta y a trabajadores en el sector informal. Incluso si fuera posible cubrir a todas las categorías de personas vulnerables, se requiere de un esfuerzo enorme, casi imposible, de recaudación de datos y de registro, lo cual resulta especialmen- te difícil en zonas rurales donde las restricciones de información impiden tales 18 El aumento en la atención dada a las provisiones de la pensión básica en los países clientes del Banco fue iniciada con la preparación de un documento de Estrategia de la Protección Social (véase Banco Mundial 2001b) y recibió mayor énfasis durante la Conferencia Mundial de las Na- ciones Unidas sobre el envejecimiento en el 2002. Varias organizaciones internacionales y no gubernamentales se han involucrado en los temas del soporte del ingreso para los ancianos, defendiéndolo y también a través de trabajo analítico y empírico. Para un primer análisis empíri- co del estatus relativo de la política de los ancianos en 15 países africanos, véase Kakwani y Subbarao (2004); para un primer bosquejo de los temas analíticos y empíricos, véase Schwarz (2004). La experiencia con los esquemas de pensiones básicos en los países clientes está ahora documenta- da en los sitios web de la Oficina Internacional del Trabajo del Banco Mundial. Una conferencia de las Naciones Unidas en el otoño del 2003 estuvo encaminada a discutir acerca de la pobreza en la vejez, y un taller conjunto del HelpAge y el Banco Mundial, llevado a cabo en Nueva Delhi a principios del 2004, se encaminó a proveer un stock de provisiones para la pensión básica en India. Visite http://www.worldbank.org/pensions para todos estos vínculos de sitios web. 104 Soporte del ingreso económico en la vejez programas en casi todos los países. De forma semejante, sólo obligar el incremen- to de la cobertura no es eficaz en la mayoría de los casos debido a los problemas prácticos de identificación de la población relevante y al establecimiento de una administración efectiva en cuanto a costos. Integración con la red general de protección social En principio, la integración con la asistencia social centrada en la pobreza de la Red General de Protección Social, la cual es general a todos los hogares, incluyen- do los hogares con ancianos, es posible, pero no les suministra opciones para poder cuidarse por sí mismos. Esto también puede crear efectos adversos en los incentivos sobre el mercado laboral si se centra en hogares en los cuales tanto las personas capaces de trabajar como los ancianos viven juntos. El estigma poten- cial relacionado con la inscripción de los ancianos en esta clase de programas representa también un obstáculo importante. Teniendo en cuenta estas conside- raciones, la mayoría de los países no asumen la ruta de la asistencia social para proteger a los ancianos. Pensiones básicas universales (no contributivas) Varios países, tanto desarrollados como en desarrollo, están implementando un programa de pensiones no contributivo. El cuadro A.2 provee una lista de países y de las características básicas del programa de pensión universal. Ésta es proba- blemente la mejor manera de aliviar y prevenir la pobreza entre los ancianos. Teniendo en cuenta la dificultad de identificar quién es pobre entre los ancianos, el mérito principal del programa es que su universalidad evita el problema de tener que focalizar. Sin embargo, su mérito principal es también el principal pro- blema: ser fiscalmente sostenible, especialmente en los países de bajos ingresos. Por consiguiente, muchos países, en donde actualmente está en operación un programa de pensión universal, están considerando las formas de focalizar el programa o de reducir los niveles del beneficio (dejando que la inflación erosione el beneficio real). La sostenibilidad fiscal de las pensiones universales lleva a que, antes de con- siderar esta opción de política, uno se plantee algunas preguntas centrales, espe- cialmente en países de bajos ingresos, donde el valor marginal de un dólar de dinero público podría tener usos alternativos valiosos si se utiliza para la reduc- ción de la pobreza nacional (a diferencia de la reducción de la pobreza únicamen- te entre los ancianos). Abordar estas preguntas requiere la evaluación del estado de pobreza y de las condiciones de vida de los ancianos, de la vulnerabilidad de los ancianos comparada con la de otros grupos (como niños), del impacto sobre el índice de pobreza nacional de focalizarse en los ancianos pobres, al igual que del Temas clave de la reforma 105 uso alternativo de los recursos para la reducción de la pobreza (como la inversión en capital físico y humano). Investigaciones empíricas iniciales en esta dirección están siendo actualmente emprendidas por el Banco Mundial para 15 países africanos (Kakwani y Subbarao 2004) y países selectos en otras partes del mundo (como Nepal). A pesar de que los resultados preliminares no le quiten validez a la investigación de la contribu- ción de las pensiones sociales al desarrollo social y económico en un país, tampo- co respaldan esta opción de política en todos los países en desarrollo. El estudio señala, en particular, la heterogeneidad entre países africanos respecto de la pro- porción de la población de mayor edad y sus condiciones de vida. La mayoría de los ancianos viven en familias extendidas, y en algunos países, los ancianos que viven con niños (generalmente nietos) parecen ser los más vulnerables. Los re- cursos presupuestarios exigidos para cerrar la brecha de pobreza entre los ancia- nos solos y los ancianos que viven con niños no son altos, pero se necesitarían muchos más recursos para pasar de solamente los ancianos a todos los hogares con ancianos como jefes de hogar (cuadro A.3). Dirigir un programa de pensión social solamente a los pobres entre los ancia- nos es indudablemente una alternativa menos costosa y con mayor impacto so- bre los índices de pobreza de grupo y nacionales. Pero esta conclusión no toma en cuenta los costos (administrativos) de la focalización. Proveer un nivel de be- neficio fijo (0,70% del umbral de pobreza) a todos los ancianos es una alternativa muy costosa, incluso cuando el beneficio es limitado a los pobres entre los ancia- nos (cuadro A.4). En el caso de una edad de elegibilidad de 60 años, el costo se extiende entre el 1% a más del 3% del PIB si se suministra a todos los ancianos y es más de la mitad de este nivel si se suministra solamente a los ancianos pobres. En muchos países de bajos ingresos, el 2% del PIB representa el 15% de los recursos provenientes de los impuestos: aproximadamente 5 a 10 veces el monto de los recursos totales de asistencia social para todos los otros grupos vulnerables y más de la mitad del monto típicamente gastado en educación. Además, incluso si es- tos beneficios pueden ser financiados, todavía sabemos poco sobre cómo desem- bolsar cantidades pequeñas de dinero a las personas en las zonas rurales pobremente pobladas, donde la edad de muchos receptores potenciales es difícil de establecer. Sin embargo, la razón para investigar la vulnerabilidad de los ancianos en general, y en los países en desarrollo en particular, sigue siendo importante. Se debe reflexionar de forma cuidadosa acerca de tres parámetros de diseño: (a) el nivel del beneficio, (b) los requisitos de edad para la elegibilidad, y (c) otros requi- sitos para la elegibilidad. En este contexto, la experiencia de Nepal resulta parti- cularmente interesante. Nepal mantuvo el nivel del beneficio bajo (menos de $2 por mes por persona) y estableció el límite de edad en 75 años, manteniendo la característica de universalidad. El resultado ha sido una cobertura excelente (el 87% de todos los participantes elegibles están cubiertos por el programa, con 106 Soporte del ingreso económico en la vejez errores mínimos de exclusión) a un costo presupuestario bajo, de tal forma que el país no sólo puede financiar la pensión sino que igualmente puede sostener el costo fiscal del programa en el tiempo. India está también implementando pen- siones de vejez, con límites de edad y niveles de beneficio diferentes entre esta- dos, con un costo no mayor al 0,1% del PIB. No es sorprendente que muchos países donde los programas de pensión uni- versales se están llevando a cabo actualmente estén intentando, conducidos en gran parte por consideraciones fiscales, focalizar el programa o permitir que el nivel de beneficio se erosione en el tiempo. Si las características del diseño del programa están bien formuladas desde el principio, esta alternativa de política todavía merece la consideración seria en muchos países. Sin embargo, cualquier decisión con respecto a los mejores instrumentos y a los compromisos entre una pensión universal y la reducción del gasto en programas para otros grupos (como niños y viudas) tiene que ser analizada en el contexto de cada país. Pensión básica con prueba de recursos (Means-tested) Una pensión básica para los ancianos es provista sobre la base de una prueba de recursos (que puede tomar la forma de una prueba de ingresos), de vivienda en ubicaciones geográficas especiales, o de otras categorías determinadas para indi- car vulnerabilidad (como familias con pacientes con SIDA). El obstáculo principal para implementar este tipo de programas es el costo de la entrega del servicio, especialmente en países donde la prueba de recursos involucra costos adminis- trativos importantes. Los países difieren considerablemente con respecto a su habilidad de administrar una prueba de recursos y las modalidades de imple- mentación tienen que reconocer que el grado de descentralización tiene una in- fluencia muy importante sobre los costos y en la eficacia. Por ejemplo, en Tailandia, los trabajadores sociales del pueblo son capaces de identificar a los ancianos po- bres de manera relativamente fácil y por tanto eficaz en cuanto a costos. Este podría no ser el caso en otros países. Sin embargo, la evidencia transversal por países sugiere que la focalización en países en desarrollo funciona (Coady, Grosh y Hoddinott 2004). Resumen e implicaciones de política Para la mayoría de los países en desarrollo, una estrategia óptima sería empezar con una pensión básica para una edad avanzada, manteniendo el beneficio a un nivel modesto. Esto aseguraría la autoselección con un costo presupuestario bajo. En países de bajos ingresos es importante considerar explícitamente tanto la im- portancia del beneficio como la cobertura previstas, debido a la competencia en- tre las varias demandas fiscales: las viudas y las mujeres con muchos niños pueden Temas clave de la reforma 107 estar en condiciones más precarias que los ancianos. En una economía con una situación fiscal apretada, más para los ancianos significa menos para otros pro- gramas (como salud y educación). Igualmente, se necesita de una evaluación de riesgo y de vulnerabilidad para determinar si los ancianos como grupo enfrentan riesgos significativamente más elevados que otros grupos. Sobre la base de tal evaluación, los niveles de beneficio podrían ser revisados hacia arriba o hacia abajo. Independientemente del nivel actual de beneficios, el costo fiscal está des- tinado a incrementarse en la medida en que el número de ancianos aumente, lo cual, dados los patrones demográficos actuales, ocurrirá en virtualmente cual- quier escenario. Cuando esto ocurra, otras opciones de política a considerar in- cluyen mantener el nivel de beneficio constante a un nivel modesto con el propósito de que continúe siendo poco atractivo para el que no es pobre, aumen- tar la edad inicial de elegibilidad para los beneficios a medida que la esperanza de vida se extiende, e introducir gradualmente sistemas de focalización conforme la base de información se vuelva más robusta y confiable. Temas de diseño para un sistema contributivo, pilares uno y dos La forma existente del sistema contributivo en un país está fuertemente influenciada por el precedente histórico y por las preferencias del país. Sin embargo, varios principios deben ser aplicados independientemente de la estructura de los pila- res. Los sistemas contributivos deben autofinanciarse y ser fiscalmente sostenibles. Las implicaciones sobre el mercado laboral del nivel de tasas de contribución en conjunto y de los beneficios que provee el sistema, deben ser considerados, reco- nociendo que altas tasas de contribución a menudo resultan en evasión y en dismi- nución del ingreso y que los beneficios generosos sólo fomentan a la mano de obra calificada a retirarse de la fuerza laboral. Más aún, es importante evitar frag- mentar el mercado laboral ofreciendo sistemas de pensión distintos a grupos ocu- pacionales diferentes. Finalmente, para minimizar los costos en el bienestar de un sistema obligatorio, es preferible tener tasas de remplazo relativamente moderadas a tasas de remplazo más altas. Cualquier sistema obligatorio conlleva costos para muchos. Los sistemas de pensión son obligatorios para contrarrestar la miopía durante los años de trabajo, lo que puede resultar en pobreza durante la vejez y para impedir que los ancianos pobres se vuelvan una carga para el Estado. Se requiere una pensión moderada para cumplir estos objetivos. Es posible que los países con cobertura alta deseen incluir un poco de re- distribución dentro del sistema de pensiones contributivo. Esto puede lograrse, en sistemas de beneficio definido, a través de una fórmula de beneficio progresi- va o, tanto en sistemas por repartición como en sistemas fondeados de contribu- ción definida, a través de transferencias explícitas para completar las contribuciones de los trabajadores de bajos ingresos. Mientras la financiación de esta redistribución en un esquema financiado por repartición puede, y quizás debe, ser totalmente 108 Soporte del ingreso económico en la vejez realizada al interior del esquema, para los esquemas de contribución definida fondeados, ésta requeriría de transferencias explícitas del gobierno. Los períodos especiales de no contribución (enfermedad, maternidad, servicio militar y de- sempleo, durante los que se reciben beneficios pero no educación) deben ser fi- nanciados explícitamente con las reservas del seguro social correspondiente, de una manera muy transparente e individualizada (no como transferencias sin es- pecificar). Otro enfoque sería redistribuir ingresos con el pilar uno y remplazar ingresos con el pilar dos. Un tercer enfoque sería reconocer los riesgos relaciona- dos con el pilar uno y con el pilar dos con ambos. Para diversificar los riesgos, el pilar uno podría ser usado tanto para la redistribución como para el remplazo de los ingresos, mientras que el pilar dos podría añadir un remplazo adicional de los ingresos. En los países con cobertura baja, la situación es diferente. La necesidad de redistribución al interior del sistema contributivo, por lo menos en el corto plazo, es menos poderosa porque la redistribución solamente ocurre entre la población cubierta. Por consiguiente, el país podría adoptar el pilar uno, el pilar dos, o una combinación de los dos. Es completamente imperativo, sin considerar la forma del sistema contributivo, que el sistema se autofinancie. Debido a que el pilar dos es más eficiente en la sustitución de ingresos y que se autofinancia más fácilmen- te, el pilar dos podría ser preferible. Sin embargo, las condiciones del sector fi- nanciero, los precedentes históricos y las preferencias propias del país condicionarán la elección de los pilares. Elecciones de diseño para los pilares uno a tres El pilar uno podría ser diseñado de una variedad de maneras. Podría ser de benefi- cio fijo (o un beneficio fijo con prueba de recursos respecto a una pensión mínima), de beneficio definido proporcional o progresivamente relacionado con los ingre- sos, o de beneficio definido en la forma de un sistema de repartición con contribu- ción definida. Un vínculo estrecho entre las contribuciones y los beneficios ayuda a combatir la evasión y vuelve el sistema más justo, pero esto tiene que ser balancea- do con el objetivo redistributivo, con la provisión de un seguro y con la manera en que es provisto. Los beneficios también deben estar basados en el promedio de ingresos durante la vida en lugar de estarlo en los ingresos finales. Esto haría el sistema más justo y menos abierto al juego en el que los individuos, para maximizar su pensión, declaran ingresos demasiado pequeños durante sus años de trabajo y luego, justo antes del retiro, declaran aumentos exagerados en sus salarios. Los beneficios deben también estar explícitamente indexados a la inflación después del retiro para evitar al más viejo y al más vulnerable caer en la pobreza. El pilar dos sería de contribución definida, con respecto a la forma en la que los niveles de beneficio se acumulan, y la administración y la inversión de los activos acumulados deben ser de mercado. Los segundos pilares deben, sin embargo, al Temas clave de la reforma 109 llegar a la fase del pago del beneficio, suministrar a los participantes los medios para cambiar el saldo acumulado por una renta vitalicia. Por consiguiente, no pueden ser percibidos como de naturaleza puramente de contribución definida. La experiencia internacional con el manejo público centralizado ha dejado mu- cho que desear, y la reciente experiencia alentadora en algunos países de la OCDE todavía no ha sido lo suficientemente examinada y podría no ser transferible a un país cliente típico de bajos ingresos. Se apoya entonces la introducción de compe- tencia entre proveedores particulares a través de una licitación por el manejo del fondo o del uso de múltiples administradores para el mismo. Los temas clave de diseño incluyen los medios de mantener los costos administrativos moderados, la libertad que se da a los individuos para elegir (en la medida en que hay señales importantes de un compromiso entre la libertad de elegir y los costos), la estruc- tura de los proveedores privados y los instrumentos de ahorro ofrecidos y el diseño, la implementación y la regla de pagos. La base para estas elecciones, a menudo difíciles, se discute más adelante. Si el papel de los pilares uno y dos es el de suministrar pensiones moderadas, el papel del pilar tres es permitir y animar a los individuos y a las empresas a ahorrar para obtener, si así lo desean, beneficios más generosos o para un retiro más tem- prano. Generalmente existen ventajas impositivas para apoyar los ahorros del pilar tres, debido a que los ahorros a largo plazo generan externalidades positivas en la economía como un todo. Sin embargo, los ahorros discrecionales son más proba- bles para los individuos de ingresos altos que para aquellos de ingresos bajos. Las ventajas impositivas inducen probablemente menos el ahorro de los pobres, de- bido a que, de partida, ellos pagan pocos impuestos. Los individuos de ingresos altos que se benefician de estos programas, a menudo tienen ahorros que trasla- dan de un instrumento de inversión a otro para aprovechar las preferencias impositivas, reduciendo el ingreso potencial de la economía. Debido a que los limitados recursos impositivos son reducidos, el impacto redistributivo de las pre- ferencias impositivas es generalmente regresivo. Los subsidios focalizados son preferibles, en teoría, pero imponen desafíos administrativos muy importantes, los cuales pueden desembocar en que en la práctica la única alternativa sean las preferencias impositivas. Finalmente, el pilar tres no puede ser un sustituto total de los pilares cero, uno y dos, debido a que una de las razones principales para la participación pública en la provisión de pensión es contrarrestar la miopía y pre- venir la pobreza en la vejez. Beneficios de incapacidad La mejor forma de proveer beneficios por incapacidad es una cuestión sin resol- ver tanto en los esquemas tradicionales de un solo pilar como en los esquemas multipilar recién establecidos. Los programas de incapacidad tradicionales tien- den a prestarse a más abusos que las pensiones de vejez básicas y a menudo son 110 Soporte del ingreso económico en la vejez usados por los países como un sustituto para los subsidios de desempleo (Andrews 1999). Esto ha resultado en propuestas para desvincular el diseño y la financia- ción de los beneficios de incapacidad de los beneficios de vejez (relacionado con ingresos) y de establecerlos como beneficios distintos. Conceptualmente, esta se- paración puede ser vista como una reacción al aumento de la esperanza de vida y a las diferencias crecientes entre los dos tipos de beneficio. Al principio del esque- ma de pensiones de tipo bismarckiano, los beneficios por invalidez eran mucho más importantes para las personas que los beneficios de vejez, en la medida en que solamente uno de seis trabajadores podía esperar llegar a la avanzada edad de jubilación de 70 años. Las pensiones de vejez podrían ser conceptualizadas como pensiones de invalidez generalizadas o categóricas, es decir, como un segu- ro para, en gran medida, el mismo riesgo. En la actualidad la pensión de vejez es una renta vitalicia pagada con los fondos acumulados o los derechos adquiridos, la cual asegura contra la incertidumbre de la muerte; lo anterior está, conceptual y totalmente, desvinculado de una pensión de invalidez, la cual asegura contra la pérdida de ingresos debido a la incapacidad de trabajar. Los países que han asumido sistemas multipilar han creado una gama de solu- ciones para las pensiones de invalidez, incluyendo mantenerlas en el sistema público, subcontratarlas con aseguradoras y asumir soluciones intermedias, como subcontratar con compensación pública (hasta un límite determinado). Los siste- mas que existen actualmente no han operado durante un tiempo lo suficiente- mente largo ni han sido lo suficientemente estudiados como para brindar consejos concretos. El desafío en la mayoría de los países es diseñar un programa que proteja a aquellos que caen en circunstancias infortunadas, que es el lo que se espera de un seguro social, pero que no esté sujeto a un abuso desenfrenado. Se necesita de mucho más trabajo y de mucha más experiencia en esta área. Una evaluación reciente de 10 países latinoamericanos que han emprendido la refor- ma de pensiones indica que, bajo un sistema multipilar, existe un grado impor- tante de libertad para definir la estructura del subsistema de invalidez (Grushka y Demarco 2003). Una evaluación de los enfoques acerca de los beneficios de invalidez en los países de la OCDE proporciona otro (pero no necesariamente replicable) conjunto de información (OCDE, 2003). Durante los próximos años, el trabajo conceptual y operacional del Banco acerca del diseño, de la provisión y de la reforma de los beneficios de invalidez en los países clientes recibirá un énfasis mucho mayor. Esto refleja el reconocimiento de la importancia de este beneficio para los empleados tanto del sector formal como del sector informal (hasta ahora descuidados). Además, en el 2002 el Banco creó una Unidad de Incapacidad y Desarrollo, que analiza los efectos de la incapaci- dad y de los beneficios por incapacidad en el desarrollo y su importancia para la misión de reducción de pobreza del Banco Mundial. Temas clave de la reforma 111 Pensiones de sobrevivencia Los beneficios tradicionales de sobrevivencia están basados en el concepto de un marido activo y de una esposa ama de casa, que cuida a los niños, y en una inci- dencia baja del divorcio. En algunos casos, los beneficios resultantes han sido excesivamente generosos y las redistribución ha sido regresiva, imponiendo una carga en la cartera pública para financiar beneficios generosos a mujeres prove- nientes de familias de altos ingresos. En otros casos, los beneficios han sido escasos o han desincentivado el trabajo debido a que las mujeres han tenido que renunciar a su propio beneficio para calificar al beneficio por viudez. Como consecuencia de la mayor participación femenina en la fuerza laboral (formal), tanto en los países en desarrollo como en los países desarrollados, y del cambio en las estructuras familia- res debido al incremento en la tasa de divorcio, se necesita de un rediseño de los beneficios de sobrevivencia del cónyuge. En muchos países desarrollados, la tasa de divorcios es de más del 50% de la tasa de matrimonio, y muchos países en desa- rrollo los están alcanzando rápidamente. La forma en que este rediseño será mejor implementado en los países clientes está todavía en discusión. Los temas conceptuales, administrativos y presupuestarios de diseñar y diri- gir las pensiones para sobrevivientes, ante estructuras familiares cambiantes y ante la existencia de pensiones derivadas y de pensiones propias, han reforzado la necesidad de establecer los derechos de pensión individuales para las mujeres. Estos derechos pueden ser obtenidos de sus propios derechos y contribuciones, de los antecedentes laborales o contribuciones de un compañero previo durante el período en que formaron conjuntamente un hogar (por ejemplo, determinado por derechos de pensión o cantidades acumuladas divisibles) y, quizás, de las transferencias del conjunto de seguros o del presupuesto del gobierno. Los es- quemas de contribución definida por repartición o fondeados permiten la puesta en práctica de tal enfoque (Holzmann y Palmer, 2005). Una visualización alternativa establece que los beneficios de sobrevivientes se- guirán siendo esenciales para el bienestar de las mujeres en edad avanzada. Es menos claro, sin embargo, cómo deben ser suministrados y cuáles son los papeles respectivos del sector público y del sector privado. Para este enfoque han sido su- geridos dos principios simples: el acceso al beneficio por viudez no debe deshabilitar el acceso al beneficio propio de la mujer y desanimar así su propio trabajo, y las mujeres provenientes de familias de bajos ingresos deben tener derecho a reclamar primero los subsidios públicos. En algunos países con sistemas multipilar se re- quiere que el marido, cuando se jubila, compre una anualidad conjunta u otras pensiones conjuntas que cubran a su cónyuge. Por ejemplo, en Chile y en México los maridos deben financiar un beneficio de sobreviviente que representa el 60% de su propio beneficio; en Argentina el nivel obligatorio es de 70%. Cuando el marido muere, la viuda obtiene, adicional a su propia pensión, el beneficio de sobreviviente. La combinación de los dos remonta su ingreso a dos tercios de los 112 Soporte del ingreso económico en la vejez ingresos familiares combinados previos (en promedio), lo que es suficiente para mantener el estándar de vida previo sin representar una carga sobre las finanzas públicas. En efecto, estos requisitos de pensión conjunta compensan las econo- mías domésticas y formalizan el contrato de la familia informal que motivó, en parte, que un mayor número de mujeres trabajen y que tengan salarios menos elevados (James, Cox-Edwards y Wong 2003a, 2003b). Pensiones de los empleados públicos En la mayoría de los países, las pensiones para los funcionarios públicos fueron las primeras en ser desarrolladas y, en aproximadamente la mitad de ellos, éstas siguen siendo distintas a las de los trabajadores del sector privado. A menudo no se realizan contribuciones explícitas de empleados o de empleadores (gobierno; véase gráfico 6.1). Los beneficios prometidos, calculados a menudo sobre el último sueldo pagado, son típicamente muy altos en comparación con el valor real de los ingresos durante la vida activa y son frecuentemente considerados como una compensación a remuneraciones bajas durante la vida activa (esto no es necesa- riamente cierto en muchos países en desarrollo, donde los funcionarios públicos a menudo se benefician tanto de sueldos más altos durante la vida activa como de pensiones más altas y de mayor seguridad en el empleo). GRÁFICO 6.1. PENSIONES PARALELAS E INTEGRADAS DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS, POR REGIÓN Fuente: Palacios y Whitehouse 2004. Temas clave de la reforma 113 Tales esquemas de pensiones tienen implicaciones muy importantes: elimi- nan virtualmente la movilidad laboral entre el sector público y el sector privado, especialmente para las personas cerca de la jubilación, en la medida en que el funcionario público perdería una proporción muy importante de sus ingresos de vida; limitan la habilidad de aumentar la edad de jubilación como herramienta para ahorrar costos, debido a que el gobierno todavía tendría que pagar sueldos, frecuentemente basados en el principio de antigüedad, en lugar de pensiones, y, en muchos casos, la prestación de servicios para el gobierno más allá de cierta edad podrían no ser viables (ejércitos) o útiles (profesores); también crean problemas muy importantes para la reforma ya que los sueldos activos más bajos y las pensio- nes más altas constituyen un préstamo de los funcionarios al gobierno (la deuda implícita), que necesita, en principio, ser pagada si el sistema se reforma. Sin embargo, varios países han empezado a reformar las pensiones de la ad- ministración pública (Palacios y Whitehouse 2004). A pesar de que el diseño de la reforma es diferente, los esfuerzos se encaminan a objetivos similares: alinear el esquema de los funcionarios públicos con el de los trabajadores del sector priva- do para permitir la completa movilidad; ver la reforma como parte de la revisión del conjunto de las remuneraciones de los funcionarios públicos y como una ni- velación de sueldos, teniendo al sector privado como punto de referencia; y fi- nanciar pensiones adicionales, si son suministradas, para los funcionarios públicos de forma similar a las pensiones ocupacionales en el sector privado. India, por ejemplo, eliminó el plan de beneficio definido para todos los funcionarios públicos del gobierno central contratados después del primero de enero del 2004, y lo remplazó por un sistema de contribución definida fondeado (en el cual se aporta el 20% del sueldo), diseñado de tal forma que el valor de remplazo resulta ser una aproximación del de su antecesor sin los efectos nefastos sobre la política fiscal y la movilidad laboral del mismo. Muchos sistemas de la administración pública requerirán para hacerlos fiscalmente sostenibles y para ponerlos en línea con las pensiones provistas a otros trabajadores del sector formal, de reformas para- métricas que reduzcan la tasa de acumulación anual, de cambios en las fórmulas de conmutación excesivamente generosas, o de aumentos en las edades mínimas de jubilación. Otra estrategia, todavía no implementada, es cambiar los esque- mas de todos los sectores, incluyendo los de los funcionarios públicos, a esque- mas no financieros de contribución definida en los cuales los derechos acumulados adquiridos bajo el plan antiguo sean inmediatamente transformados en un mon- to nocional. Con el tiempo esto reduciría el valor de la tasa de remplazo de los funcionarios públicos a niveles sostenibles, mientras crea una transición suave entre los nuevos participantes al mercado laboral y los trabajadores cercanos al retiro (Holzmann, 2005). 114 Soporte del ingreso económico en la vejez TEMAS DE SOSTENIBILIDAD FINANCIERA Uno de los objetivos principales de la reforma de pensiones es alcanzar la soste- nibilidad financiera –el pago de beneficios en curso y futuros de acuerdo con una senda anunciada de tasas de contribución– sin aumentos inesperados en las tasas de contribución, recortes en los beneficios o déficit que tengan que ser cubiertos con recursos presupuestarios. Para ser creíble, una reforma de pensiones debe representar un progreso en este sentido; esto requiere, ante todo, de proyeccio- nes financieras creíbles, de la consideración de los flujos tanto de corto como de largo plazo y de una evaluación tanto de los flujos como de los stocks implicados. En el caso de pilares fondeados, también se requiere de una evaluación de las tasas de rentabilidad alcanzadas, incluyendo el papel de la inversión extranjera en la diversificación y en el manejo de los retornos. Las reformas de pensiones están frecuentemente impulsadas por desequilibrios financieros en el corto plazo a los que los políticos reaccionan haciendo ajustes ad hoc (cortar beneficios o aumentar las tasas de contribución) y presentando pro- puestas de reforma, en un esfuerzo por volver el esquema sostenible. Sin embar- go, a menos que esté totalmente costeada y comparada con el esquema en curso, tal reforma no debe ser emprendida (y no será apoyada por el Banco). Las proyeccio- nes creíbles están basadas en una modelización detallada del sistema de pensiones; en la estructura demográfica, del mercado laboral, y la economía; y en supuestos conservadores sobre los parámetros clave, como las tasas de crecimiento futuras de los salarios, la participación en la fuerza de trabajo y la rentabilidad de la inversión. Para hacer las proyecciones, los países pueden usar sus propios modelos, encargár- selos a entidades actuariales o usar el modelo Prost desarrollado por el Banco. El uso de múltiples modelos resulta provechoso debido a que éstos pueden proyectar resultados diferentes y las diferencias deben ser explicadas. Para prevenir los ajustes ad hoc y las reformas, el Banco recomienda a los paí- ses emprender evaluaciones periódicas de la sostenibilidad financiera del esque- ma de pensiones (lo mejor es hacer esto todos los años y a lo mínimo cada tres años). Tales evaluaciones deben ser dirigidas por entidades independientes con un conjunto de supuestos sobre las tendencias demográficas y económicas acep- tadas, y los resultados deben ser publicados y discutidos en foros públicos. La evaluación de la sostenibilidad financiera (en particular de los esquemas financiados por repartición) requiere de un panorama de largo plazo y de consi- derar tanto los flujos como los stocks. Un análisis de corto y mediano plazos de los esquemas a repartición recién establecidos no provee ninguna evaluación de la sostenibilidad financiera. Después de su creación, el esquema paga, durante al- gunos años, poco o ningún beneficio, mientras recauda contribuciones de una fuerza laboral cuya cobertura se extiende. Este excedente de caja no es indicador de la sostenibilidad financiera, dado que los flujos que entran y las contribucio- nes crean una obligación que tiene que ser cumplida en el futuro a través del Temas clave de la reforma 115 pago de pensiones, a menudo 40 años después. Por esta razón, los flujos (gastos, ingresos y saldo) tienen que ser proyectados durante 75 años o más. Bajo la misma pauta, una evaluación de los flujos debe ser complementada con un cálculo y una evaluación del stock de obligaciones y de activos (como se sugiere también para otros compromisos fiscales; véase Heller, 2003). Lo primero se hace a través del cálculo de la deuda por pensiones implícita, operacionalmente definida como el pasivo acumulado a la fecha (Holzmann, Palacios y Zviniene, 2004) –esto es, el valor presente de los derechos por pensiones acumulados de los jubilados y de los contribuyentes. Lo segundo se hace a través de una evaluación a precio de mercado de las reservas acumuladas, si es que éstas existen. Una deu- da por pensiones implícita elevada y en aumento necesita ser cubierta con las contribuciones futuras, lo cual provee una advertencia temprana del problema de financiamiento, más aún si los activos son bajos y muy poco dinámicos. El cálculo de la deuda implícita es también importante para evaluar el progre- so en la reforma de pensiones. En una simple reforma paramétrica de un esquema financiado por repartición, los efectos sobre los flujos se sienten sólo gradualmente a través del gasto menos elevado (por ejemplo, después del cambio de indexación de salarios a precios). En una evaluación de los stocks, los efectos son capitaliza- dos inmediatamente, y la caída en la deuda por pensiones implícita por los cam- bios en la indexación del beneficio puede ascender a 20% (y más) del valor original (Holzmann, 1999).19 La evaluación de la reforma a través de los stocks se vuelve incluso más impor- tante cuando se produce el cambio de un esquema financiado por repartición a un sistema fondeado. En tal reforma, la deuda por pensiones implícita se reduce gra- dualmente porque parte de la contribución es ahora pagada al esquema fondeado, lo que disminuye el pasivo del esquema de repartición. Pero los compromisos ad- quiridos en el antiguo sistema tienen que ser cumplidos (y los beneficios de pensio- nes pagados); por tanto, como se han perdido algunas contribuciones, el déficit del esquema crece. A menos que sea cubierto con mayores impuestos o con menores gastos en otros ítems, el déficit fiscal y la deuda aumentan. La financiación me- diante endeudamiento parcial puede ser justificada por razones de “suavización” de los impuestos y del consumo. Por consiguiente, y para evaluar el progreso de 19 A pesar de que existen puntos de vista distintos entre la OIT, el FMI y el Banco Mundial a propósito de la importancia de la deuda implícita (compárese Gillion y otros 2000; Holzmann 1999; Mackenzie y otros 2001), o al menos acerca de la mejor manera de calcularla, existe un fuerte acuerdo acerca de la necesidad de mejorar la gobernabilidad financiera de las instituciones de pensiones; inclu- yendo la mejora de la capacidad actuarial y de la diligencia de las entidades de seguro social. Con este fin, a principios del 2004, la OIT, el FMI y el Banco Mundial, conjuntamente con la Asociación Internacional de Actuarios, formaron un grupo de trabajo informal para fortalecer y patrocinar un mejor entrenamiento actuarial y un mejor manejo financiero de las instituciones de seguri- dad social (cubriendo pensiones, salud, beneficios de desempleo y otros más). 116 Soporte del ingreso económico en la vejez la reforma en conjunto, la deuda por pensiones total –la deuda implícita más la deuda explícita relacionada con la reforma (incluyendo las tasas de interés capi- talizadas)– necesita ser calculada y evaluada anualmente. El conocimiento del alcance y del desarrollo de la deuda por pensiones total es importante no sólo para hacerle seguimiento al progreso de la reforma sino igualmente para enviar señales a los mercados financieros, los cuales podrían, de otra forma, reaccionar negativamente frente a un aumento temporal en la deuda financiera explícita (y el déficit). En los esquemas de beneficios definidos (parcial y completamente fondeados) tanto como en los esquemas fondeados de contribución definida (administrados por el sector público o por el sector privado) la tasa de rentabilidad sobre los activos financieros es crítica para la sostenibilidad financiera. En sistemas de be- neficio definido (como un típico esquema de primer pilar con reservas), mientras más alta la tasa de retorno real de los activos, menor la tasa de contribución re- querida o menores las transferencias de patrocinadores o del gobierno. Esto au- menta directamente la sostenibilidad financiera del sistema. En el caso de los sistemas fondeados de contribución definida que, por definición, son financieramente sostenibles, los problemas financieros asociados con tasas de ren- tabilidad reales bajas o negativas son el resultado de la existencia de pasivos contingentes (Smetters 2002): una tasa de rentabilidad mínima garantizada o una pensión mínima, una sustitución por pensiones sociales o simplemente una obli- gación política de pagar si el monto es demasiado bajo. ADMINISTRACIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS DE PENSIONES En varias regiones del mundo, los sistemas de pensiones obligatorios con fon- dos administrados por el sector público y cuyo tamaño es considerable son el es- quema de retiro dominante, por lo menos para el subconjunto principal de la población cubierta (véase gráfico 6.2). Estos fondos y la naturaleza de contribución definida de los sistemas reflejan el legado del Imperio Británico y su fuerte prefe- rencia por los fondos para el retiro tanto para el sector público como para el sector privado. Muchos sistemas de tipo beneficio definido con fondos de reserva impor- tantes son un legado de los sistemas de prima escalonada promocionados por la OIT después de la Segunda Guerra Mundial, en los que intentaba lograrse un supe- rávit elevado de los ingresos sobre los gastos, para, de esta forma, tener tasas de contribución considerablemente más bajas en el futuro, si los fondos invertidos obtenían tasas de rentabilidad suficientemente positivas (Cichon y otros 2004). Muchos de estos sistemas parcial o completamente fondeados enfrentan la necesidad urgente de reforma y las causas son similares a las de los esquemas financiados por repartición: la incapacidad de cumplir con los objetivos sociales, la necesidad de armonizar los esquemas de los sectores público y privado, y la insostenibilidad financiera debida a tasas de rentabilidad bajas y en muchos ca- Temas clave de la reforma 117 sos negativas. Los fondos de pensiones administrados por el sector público tie- nen un historial de tasas de rentabilidad poco elevados (Iglesias y Palacios 2001). En la mayoría de los casos las tasas son negativas en términos reales (por un período de más de 20 años), pero incluso si son positivas, están rara vez por enci- ma del crecimiento salarial y se encuentran en una posición desfavorable en com- paración con las de los fondos manejados por el sector privado. Principales opciones de reforma Dado el registro, concordante en muchos países, de fracasos en la administración de los fondos, ¿cuáles son las alternativas para la reforma de tales sistemas? Exis- ten esencialmente tres: (a) abandonar la ilusión del fondeo y migrar a un sistema de reparto puro; (b) mantener el nivel de fondeo pero reformar el sistema hacia una administración descentralizada, basada en el mercado, de los fondos de pen- siones (como en Chile o Suiza); y (c) guardar el nivel de fondeo, pero mejorar la estructura de gobernabilidad del fondo aplicando las mejores prácticas de los fondos de pensiones privados y públicos. GRÁFICO 6.2. DISTRIBUCIÓN E IMPORTANCIA DE LOS FONDOS PÚBLICOS DE PENSIONES, POR REGIÓN Fuente: Carnichael y Palacios 2004. 118 Soporte del ingreso económico en la vejez Pasar a un sistema de reparto Tal enfoque puede ser deseable si el país no tiene la capacidad de operar un fon- do público debido a la falta de instrumentos financieros apropiados o a la incapa- cidad de defender el fondo contra la presión política para su uso inapropiado. Tales situaciones existieron evidentemente en el período subsiguiente a la desco- lonización, cuando existían grandes fondos para el retiro. Los fondos para el reti- ro eran un sistema ideal de ingresos de jubilación para expatriados en un imperio con una moneda dominante y la presencia de una caja de conversión en las colo- nias. Durante la etapa de acumulación, el fondo para el retiro tenía acceso tanto a activos nacionales como internacionales con esencialmente ningún riesgo de cam- bio. En el retiro, el individuo hacía ingresar los fondos al país, principalmente a Gran Bretaña, y compraba una renta vitalicia, en los que eran entonces los merca- dos de renta vitalicia más sofisticados. Con la independencia, estos fondos per- dieron, típicamente, su acceso a los mercados internacionales, las inversiones potenciales en la nueva moneda se volvieron muy limitadas y la capacidad de soportar la presión política para usar los fondos para otros propósitos desapare- ció. Muchos fueron simplemente forzados a comprar valores públicos en merca- dos cautivos. Varios países en África subsahariana han experimentado condiciones similares, resultando en la erosión de los fondos de pensiones públicos hasta que el movimiento formal a un sistema de reparto se ha vuelto inevitable. En otros países, tal movimiento puede necesitar ser considerado seriamente. Pasar a un sistema de mercado descentralizado Tal enfoque podría ser benéfico si se cumplen las condiciones del mercado finan- ciero con respecto tanto a los instrumentos como a la reglamentación y a la super- visión, pero existen serias dudas de que se pueda desarrollar rápidamente la capacidad para neutralizar las presiones políticas para el uso subóptimo de los fondos. Un desafío principal para tal reforma es la necesidad de remplazar la inversión predominante en bonos del gobierno por un portafolio más diversificado y abordar las consecuencias fiscales de tal cambio. Cuando el fondo soporta una proporción importante de la deuda del gobierno, tal cambio de portafolio requie- re cambiar la postura fiscal y financiar la deuda, como lo requiere un movimiento de un esquema de repartición a uno financiado. Desde el punto de vista de la pensión o del fondo para el retiro, un movimiento hacia un portafolio más diversificado puede no incrementar la tasa de rentabilidad (incluso menos, la tasa de rentabilidad ajustada por el riesgo). En algunos países (como India) las tasas pagadas sobre los bonos del gobierno emitidos para los fondos para el retiro son muy altas por razones políticas pero no son sostenibles en vista de los altos déficit y de la deuda del gobierno. Temas clave de la reforma 119 En un movimiento parcial hacia un régimen de inversión más descentraliza- do, algunos países han permitido a los individuos con activos acumulados por encima de un monto mínimo invertir el excedente en el mercado privado (por ejemplo, Malasia y Singapur). El atractivo de esta reforma ha disminuido en estos países porque fue implementada durante el inicio de la crisis financiera asiática de fines de los años noventa. Esto ha llevado a los administradores de fondos privados a afirmar que no se han logrado las condiciones para un manejo eficien- te de los fondos. Mejorar la estructura de gobernabilidad del fondo de pensiones Usar los fondos públicos centralizados tiene ventajas si el problema del rendi- miento de la inversión y el uso de los derechos de propiedad en las empresas privadas puede solucionarse. Las dos ventajas principales son (a) la capacidad de compartir los riesgos entre los individuos, en la medida en que cada participante recibe la misma tasa de rentabilidad, y (b) la eficiencia obtenida por la centraliza- ción en la recaudación de las contribuciones, en la administración de los regis- tros, en el manejo de la información del consumidor, en el desembolso de beneficios y en el manejo de las inversiones. Se podría prever un enfoque de riesgo-retorno más individualizado si el fondo brindara un conjunto limitado de portafolios al interior del cual el individuo pudiera elegir. Sin embargo, con excepción de las ganancias obtenidas por la consolidación del manejo de la inversión, todas estas ventajas pueden conseguirse también a través de una cámara compensadora. En cuanto a los derechos de propiedad del fondo centralizado sobre empresas del sector privado, se requiere el uso de apoderados y otros instrumentos que trans- fieren la toma de decisiones a terceros para así evitar la nacionalización implícita de las empresas. Finalmente, el tema del rendimiento de la inversión requiere cambios muy importantes en la estructura de gobernabilidad de los fondos. Éstos se discuten a continuación. Los fondos públicos centrales parecen haberse tornado más viables con los desarrollos recientes en Canadá, Irlanda, Nueva Zelanda y Noruega (véase Musalem y Palacios 2004; Palacios 2002), los cuales han creado un poco de opti- mismo entre los economistas sobre la utilidad y la viabilidad del financiamiento central (Orszag y Stiglitz 2001). La experiencia nacional e internacional con la gobernabilidad de fondos de pensiones privados y públicos provee lecciones im- portantes y sugiere principios para el buen diseño del proceso de inversión, que pueden ser también introducidos en países clientes avanzados.20 20 Una literatura limitada pero en expansión subraya la importancia de la gobernabilidad para el desempeño de los fondos, incluyendo Carmichael y Palacios (2004); Iglesias y Palacios (2001); Impavido (2002); Mitchell y Hsin (1997); Useem y Mitchell (2000). La literatura empírica sobre la 120 Soporte del ingreso económico en la vejez Principios sugeridos para el diseño de procesos de “buena” inversión En la medida en que empezó a ser clara la importancia de la gobernabilidad en el desempeño de las políticas de inversión, tanto países como organizaciones inter- nacionales empezaron a desarrollar pautas para la misma. Por ejemplo, la Asocia- ción de Administración de Pensiones Canadiense, la Oficina del Superintendente de Instituciones Financieras y la Asociación de Inversión de Pensiones de Canadá han desarrollado conjuntos independientes de pautas de gobernabilidad. Como estas pautas contienen muchos principios comunes, estas organizaciones han for- mado una “Fuerza especial conjunta sobre la gobernabilidad de los planes de pensiones” con el fin de desarrollar principios comunes de gobierno al igual que una guía para los administradores de los planes, que sirva para dirigir y evaluar sus prácticas de gobernabilidad. Muy recientemente la Administración Internacional de Seguridad Social (ISSA) también empezó a desarrollar pautas para el manejo de fondos de pensiones públicos. Las pautas de manejo de fondos de ISSA se concentran en la estructura de gobernabilidad, en los requisitos esenciales de la misma, y en la función de inversión (ISSA 2004). ISSA enfatiza el problema de la politización en el manejo de los fondos públicos y la necesidad de mejorar el desempeño de la inversión, mien- tras se maneja el riesgo. ISSA (2004) contiene prescripciones muy similares a las que se discuten a continuación. A pesar de que la posición de ISSA en cuanto a la exclusión de los mandatos sociales parece menos severa, sus prescripciones clara- mente indican que cuando la inversión en una empresa especial, de utilidad eco- nómica y social, es considerada deseable por el gobierno y/o por el cuerpo directivo del esquema de seguridad social pero las rentabilidades probablemente alcanza- das están por debajo de las normas del mercado, la inversión debe estar estruc- turada de tal forma que el subsidio provenga de otros recursos del gobierno, esto último, con el fin de evitar comprometer las responsabilidades fiduciarias del esquema de seguridad social (ISSA 2004, 7). relación entre la gobernabilidad y el fondo público de pensiones está basada, en gran medida, en la información de Estados Unidos, y su estudio indica claramente que la estructura de gober- nabilidad determina la estrategia de inversión, la cual a su vez afecta el desempeño de la inver- sión. Hess e Impavido (2004) muestran una revisión de las prácticas de gobernabilidad de los fondos públicos de pensiones en 26 países. Sus resultados muestran prácticas de gobernabilidad muy heterogéneas, lo cual es consistente con la heterogeneidad de los resultados de las inversio- nes. Palacios (2002) revisa cinco iniciativas recientes de los países de la OCDE que buscan mejorar la gobernabilidad de los fondos de pensiones. Desde el 2002 una conferencia internacional anual en el Banco Mundial sobre fondos de pensiones ha servido para discutir las experiencias de los países así como el trabajo conceptual y empírico existente en este aspecto. La conferencia más reciente se llevó a cabo entre el 20 y el 25 de septiembre de 2004. Los documentos presentados en la conferencia se pueden encontrar en: http://www1.worldbank.org/finance/html/ppfm2004.html. Temas clave de la reforma 121 Éstas y otras pautas suministran los contornos de los principios para los bue- nos procesos de inversión. Estos contornos son reforzados con la experiencia in- ternacional y con la investigación y la experiencia de campo del personal del Banco, tanto a nivel del sector financiero como con las reformas de los fondos de pensio- nes. Aunque evidentemente existe una necesidad de desarrollar un mejor entendi- miento acerca de cómo los mecanismos de gobernabilidad, que funcionan en países más avanzados, pueden ser adaptados a la realidad de nuestros países clientes, creemos que los siguientes principios generales son un punto de partida clave para el diseño del proceso de inversión en los sistemas de pensión públicos.21 Para perseguir sus objetivos y cumplir con sus responsabilidades, el plan público de pensiones debe estar libre de la interferencia inapropiada del gobierno. Idealmente, el gobierno debe permanecer a una distancia prudente de las decisiones de inver- sión del administrador del fondo. Con ese fin, varios países han introducido en- foques diferentes. Nueva Zelanda ha escogido la ruta de la divulgación. Mientras el Ministro tiene poder explícito de dirigir la junta directiva del fondo público de pensiones, las directivas deben ser presentadas al Parlamento, por escrito, y pu- blicadas en la gaceta oficial. Irlanda restringe directamente uno de los caminos para el mal uso del fondo público de pensiones, prohibiendo explícitamente la inversión por parte del fondo en valores del Estado irlandés. Canadá ha fundado la Junta de Inversión del CPP como una corporación separada para el manejo de los del CPP. Japón ha fundado un Fondo de Inversión de Pensiones del Gobierno independiente, para dirigir los fondos públicos de pensiones. Los planes públicos de pensiones deben divulgar en forma clara el conjunto de sus mandatos comerciales. Los mandatos múltiples (y poco claros) producen un sesgo fuerte en la estructura de control del plan, agravan el problema relacionado con la estructura de múltiple electorado de los poseedores del plan y deben ser evita- dos. Idealmente, los planes de pensiones públicos deben tener un mandato co- mercial único e inequívoco. La estructura de control óptima de un plan público de pensiones debe estar vinculada con la estructura de los demandantes residuales. Como demandantes residuales de los planes públicos de pensiones, a los miembros activos y, más en general a los contribuyentes, se les debe conceder más control sobre las deliberaciones de los cuerpos directivos. Lo anterior sólo puede ser conseguido si se aseguran manda- tos comerciales claros en la ley o en los documentos del plan. Debido a que, en la práctica, transferir el control directo a los contribuyentes es problemático, se deben establecer algunos mecanismos (principalmente de con- ducta) para corregir el sesgo de facto a favor de miembros pasivos, como el go- bierno. 21 Para una discusión detallada, véase Carmichael y Palacios (2004); Hess e Impavido (2004); Impavido (2004). 122 Soporte del ingreso económico en la vejez El número de gobernadores independientes y profesionales debe ser maximizado. In- cluso si a los miembros activos se les transfiere más responsabilidad en los planes públicos de pensiones, esto no necesariamente da lugar a un monitoreo eficaz de la administración. Los miembros activos son un grupo disperso de personas inte- resadas y entonces es necesaria una estructura de gobernabilidad que reduzca el problema de acción colectiva. Adicionalmente, debido a que muchos mecanis- mos de gobernabilidad tradicionalmente utilizados por corporaciones no están disponibles para los planes de pensiones públicos, se requiere de un cuerpo di- rectivo fuerte para monitorear el desempeño y el manejo del fondo. El papel de los directores independientes parece ser más necesario en planes de pensiones que en corporaciones. El marco regulador del plan debe detallar inequívocamente las condiciones, como el uso de preparado-y-adecuado (fit-and-proper) y pruebas de capacidad profesionales, bajo las cuales los gobernadores pueden ser nombrados y destituidos. Por ejemplo, en Canadá, el proceso de citas involucra un comité nominador que recomienda a los candi- datos calificados para los gobiernos federales y provinciales. El proceso de citas está sujeto al escrutinio público. Adicionalmente, a los candidatos, además de cumplir con los requisitos apropiados, se les demanda cumplir con pruebas de conocimientos y de carácter exigentes. Los gobernadores deben estar sujetos a obligaciones fiduciarias y la falta de cumpli- miento de éstas debe resultar en responsabilidad legal. En Estados Unidos los planes privados de pensiones están sujetos a los requisitos fiduciarios estrictos del esta- tuto de la Ley de Seguridad del Ingreso Jubilatorio de los Empleados, Erisa). El “propósito exclusivo” de Erisa (el deber de la lealtad), la “persona prudente” (el deber del cuidado, de la diligencia y del conocimiento), y las reglas de diversifica- ción exigen que los individuos responsables tengan la experiencia necesaria y sean diligentes en la administración del plan, incluyendo la toma de decisiones con respecto a la inversión. Erisa también requiere que todas las decisiones sean hechas únicamente con el propósito de incrementar el valor económico de los activos del plan y de proveer beneficios a sus participantes. A pesar de que estos estándares se aplican a los esquemas privados patrocinados por el empleador, representan un marco útil que debería ser considerado en el caso de los planes públicos. Todo el personal, pero de forma crítica la alta dirección y los gobernadores, deben cumplir con un código de conducta y reglas para resolver conflictos de intereses, que se dan a conocer al público. Otra herramienta para controlar el comportamiento de los cuerpos direc- tivos es un código de ética (o de conducta). Para los gobernadores, el código cubre temas como los conflictos de intereses y la aceptación de sobornos. El código debe guiar a los gobernadores hacia la toma de decisiones basadas en la prudencia en lugar del beneficio personal y esto, a su turno, debe resultar en un mejor desempe- ño conjunto del fondo de pensiones. En forma similar al estándar de la “persona prudente”, un código de ética debe ayudar a controlar los problemas agencia. Temas clave de la reforma 123 La junta o cuerpo directivo debe establecer un comité de gobernabilidad. Un comité de gobernabilidad recomendaría la política de gobierno, las pautas y los procedi- mientos, haría recomendaciones sobre la eficacia de la junta, monitorearía la apli- cación de las pautas del código de conducta y de conflicto de interés, y dirigiría las evaluaciones periódicas de gobernabilidad. Debe haber una divulgación completa y abierta sobre la estructura de gobernabilidad del esquema y del organismo directivo, incluyendo las reglas para seleccionar a los miem- bros del cuerpo directivo y a los directores. La responsabilidad requiere que los deta- lles sobre la estructura de gobernabilidad sean públicos. En particular, se debe informar sobre los arreglos implementados para detectar y prevenir el fraude. Como parte de la información sobre la estructura de gobierno, se debe exigir al organismo director divulgar su delegación formal de poderes y responsabilida- des. Una vez que el organismo ha formalizado su estructura de delegaciones, éste debe hacerse accesible a todas las personas interesadas (por ejemplo, a través de su sitio web). El cuerpo directivo debe crear un comité de auditoría interna. Este comité se consti- tuye con la responsabilidad de supervisar los reportes financieros, la auditoría externa e interna, los sistemas de información, y las políticas y prácticas de con- trol internas. Las auditorías, internas y externas, financieras, contables, actuariales y de gobernabilidad, tanto como su divulgación pública, son esenciales para aumentar la transparencia de las operaciones del fondo y, por tanto, aumentan la responsabilidad de sus administradores. La probabilidad de mala gestión o de influencia indebida puede ser drásticamente reducida si el público se informa, con regularidad, acerca de temas como la es- tructura de gobernabilidad, la situación financiera y el desempeño del marco de gobernabilidad, así como también, del desempeño financiero del fondo. Las auditorías internas deben estar respaldadas por auditorías externas llevadas a cabo por auditores independientes. El cuerpo directivo debe crear un comité de inversión. El papel del comité de inver- sión debe ser el de establecer la política de inversión del plan. Se deben producir reportes apropiados acerca de las políticas de inversión y, al mismo tiempo, debe haber un proceso transparente para informar al público cómo éstas son imple- mentadas y adheridas El documento de política de inversión debe expresar clara- mente la combinación de activos necesaria para equiparar activos y pasivos. Éste también podría describir el papel y la composición del comité de inversión, si esto no está definido en el manual de gobierno; cómo son registradas las inver- siones; las medidas de desempeño tanto de corto como de largo plazos; el univer- so de conductos que pueden ser utilizados para alcanzar estas medidas; las pautas de tolerancia al riesgo ya sea en relación con límites cuantitativos o en términos del resultado de modelos de activos-pasivos; y, finalmente, los mecanismos de docu- mentación, las estructura de adherencia y los informes de desempeño. La política de inversión también debe establecer los criterios para evaluar las transacciones de 124 Soporte del ingreso económico en la vejez inversión (due-diligence), la valoración de los activos subyacentes, el tratamiento contable de los activos y los procedimientos a ser usados por parte del comité de inversión para aprobar inversiones, y debe requerir que cada inversión sea regis- trada con doble firma, por parte de un oficial del plan y del presidente del comité que lo autoriza. Sobre todo, las medidas de las metas de desempeño de largo plazo deben ser compatibles con las metas del nivel de fondeo de largo plazo del plan. La declaración de política debe dar una idea general del enfoque del fondo acerca de la gobernabilidad corporativa como un accionista y como una fuerza potencialmente domi- nante en el mercado nacional. Un aspecto final de la política de inversión que debe ser tocado por la junta de gobierno es su posición sobre su derecho de voto como accionista. Debido a que el fondo puede ser, potencialmente, un accionista princi- pal, tiene la responsabilidad de ejercer prudentemente sus derechos de gober- nabilidad. El ejercicio del voto es importante, pero para evitar una situación en la que el gobierno dirija de facto los negocios privados, es generalmente mejor delegar este poder a los administradores del fondo. Una manera de minimizar los conflic- tos de intereses que pueden surgir de tal situación, es que el fondo publique, con un cierto intervalo de tiempo, un resumen de la manera en la que votó en su cali- dad de accionista. En algunos países se han impuesto límites de concentración o se han delegado los derechos de voto a los administradores del fondo, en respuesta al temor de que la inversión controlada por el gobierno represente la nacionalización parcial de las mayores empresas, lo cual, a su turno, permitiría la participación directa de políticos en la economía. Otros países, como Suecia, han puesto un tope sobre el poder efectivo de votación del fondo. En todos los casos, una políti- ca con “voz” para los interesados debe ser explícita, apropiadamente documenta- da y difundida públicamente. Se deben requerir informes periódicos a los cuerpos representativos de los miembros activos. La difusión completa del desempeño, en tanto en términos relativos como en términos absolutos, es fundamental para proteger los intereses de los miem- bros del plan. Tanto Canadá como Irlanda usan puntos de referencia que son di- fundidos públicamente para las comparaciones de desempeño. En Canadá, el punto de referencia es el desempeño de los fondos del sector privado, mientras que Irlan- da usa un conjunto predeterminado de índices de referencia. Adicionalmente, a los directores del fondo se les exige tener reuniones públicas, por lo menos cada dos años, en cada provincia para discutir acerca del desempeño del fondo. Es impor- tante anotar que desde que se instituyó el informe público, los costos administrati- vos canadienses han caído más de 60%. Si bien razones prácticas impiden la representación de los contribuyentes en la junta, deben existir procedimientos de difusión claros (como informes periódicos al Parlamento y a otras asociaciones representativas) para informar a los representantes de los contribuyentes sobre el desempeño de los planes. Temas clave de la reforma 125 Los déficit en el financiamiento deben ser identificados y difundidos, al mismo tiempo que las medidas remediales propuestas por el gobierno. El proceso para evaluar y finan- ciar el déficit debe ser transparente y preferentemente estar contenido en la ley. Cuando el gobierno tiene una política explícita de pre-fondeo, cualquier faltante para alcanzar el mínimo establecido debe ser claramente identificado y reportado en las cuentas del gobierno. En la mayor medida posible, las recompensas al rendimiento deben estar vinculadas con el nivel de responsabilidad delegada y basadas en el riesgo. Aquellos que toman decisiones delegadas deben ser recompensados o sancionados de acuerdo con la manera en que ejercen sus delegaciones. Se debe requerir a los administradores examinar periódicamente el ejercicio de las delegaciones que han hecho. El cum- plimiento debe ser recompensado, y los incumplimientos de las pautas, con res- pecto ya sea a la gobernabilidad o a la inversión, deben ser penalizados, incluso cuando los retornos son mayores a los esperados. El gobierno debe requerir que el organismo de dirección sea regulado y supervisado por una autoridad con poderes e independencia suficientes para ejercer eficazmente la vigilan- cia. En la mayoría de los casos, esto puede ser llevado a cabo por el mismo orga- nismo responsable de regular los fondos privados de pensiones, y, cuando esto es viable, debe mantener los mismos estándares impuestos sobre los mismos. Canadá no ha puesto su fondo público bajo la jurisdicción de ninguno de sus reguladores financieros del sector privado, pero ha impuesto un conjunto similar de estándares para la gobernabilidad y para las inversiones, que aquellos reque- ridos en el sector privado. En contraste, las reformas de reglamentación propues- tas en Indonesia verían el fondo público de pensiones de dicho país ir bajo el mismo regulador de los fondos privados de pensiones. Esto es ya el caso en Costa Rica, Fidji, Honduras, Kenia, Marruecos, Namibia y, hasta cierto punto, en todos los países que pertenecen a la región de la Conferencia Internacional de Previ- sión Social de África Occidental. La supervisión directa de la administración del fondo público de pensiones podría ser mejorada aún más mediante el estableci- miento de un defensor del pueblo, independiente, con recursos suficientes para investigar las acusaciones de fraude, desperdicio y abuso. TEMAS ADMINISTRATIVOS Y DE IMPLEMENTACIÓN Muchos temas administrativos y de implementación están vinculados con la re- forma de pensiones y con la introducción de un esquema multipilar. Algunos temas son bien comprendidos (por ejemplo, el tratamiento impositivo de los pla- nes obligatorios), y algunas innovaciones recientes crean optimismo (por ejem- plo, las cámaras compensadoras para la recaudación de las contribuciones y el manejo del fondo, la conservación de registros y el desembolso de beneficios en los esquemas descentralizados). 126 Soporte del ingreso económico en la vejez Otros temas todavía están aguardando buenas o mejores prácticas (por ejem- plo, la provisión de rentas vitalicias a través del sector privado). A pesar de que los temas administrativos y de implementación han sido típicamente subestima- dos y subvaluados en la discusión de la reforma de pensiones, esta sección resalta las principales áreas y los principales temas al respecto. Aun un tratamiento lige- ramente más exhaustivo está mucho más allá del objetivo de este informe y del espacio disponible. Preparación administrativa y desarrollo institucional Los temas clave en la preparación administrativa del nuevo sistema de pensio- nes, particularmente en uno de contribución definida, son la introducción de cuentas personales, la recaudación unificada de las contribuciones sociales y la emisión de carnés sociales. La introducción del informe personalizado es funda- mental para el seguimiento de las contribuciones personales. Sin embargo, esto también resulta difícil, en la medida en que todos los empleadores deben enviar reportes personalizados, indicando los salarios brutos y las contribuciones para pensiones de cada empleado. Estos reportes individuales tienen que ser ingresa- dos electrónicamente o a mano, y los datos tienen que ser transferidos al nivel central. La recaudación unificada de las contribuciones sociales requiere de una base de datos central que soporte la unificación futura de la recaudación de datos para pensiones y de otras contribuciones sociales, preferentemente con una perio- dicidad corta (trimestral o incluso mensualmente). El propósito de los carnés socia- les es el de asegurar el acceso directo a los registros individuales, de manera que permita la identificación del estado social del individuo, y que prevenga el abuso del sistema. Los cambios en las tres áreas toman tiempo y esfuerzo. Nuestra experiencia muestra que la mayoría de las dificultades aparecen en el proceso de determinar cómo integrar los flujos de dinero y los flujos de datos a nivel nacional. Desde el punto de vista de las instituciones de seguridad social, el flujo de dinero podría permanecer descentralizado, mientras que el de datos po- dría ser parcial o completamente centralizado. Dejar ambos flujos descentraliza- dos podría afectar seriamente el esfuerzo de mejorar el cumplimiento y la recaudación eficiente de las contribuciones para pensiones y, en última instancia, la recaudación de todas las contribuciones sociales. Centralizar a nivel nacional los flujos tanto de datos como de dinero (por ejemplo, en la forma de una cámara compensadora) mejoraría el control sobre el sistema. Lo anterior podría implicar nuevos costos de transacción en el proceso de manejo del dinero, sin embargo, las economías de escala deberían prevalecer. Una de las conclusiones más importantes acerca de las reformas es que se requiere de largo tiempo para implementarlas. Las reformas en Letonia y México fueron pospuestas para darle tiempo a los sistemas administrativos a desarrollar- se. La reforma polaca tropezó con problemas debido al tiempo inadecuado que le Temas clave de la reforma 127 fue asignado a su implementación. En particular, la obligación de enviar la infor- mación individual mensual a la institución de seguridad social y de presentar nuevos reportes, no debe ser introducida sin un período de espera suficiente y sin tiempo para los preparativos. Si no se permite un tiempo suficiente para eva- luar los nuevos procedimientos, la calidad de los datos en el sistema de seguridad social dejará mucho que desear. El informe mensual reduce el tiempo que tarda el dinero en llegar a las cuen- tas individuales, comparado con un informe anual; sin embargo, genera un flujo importante y continuo de datos, haciendo sumamente difícil verificar con preci- sión la exactitud de los mismos. Puede ser apropiado, a menudo, considerar op- ciones intermedias, como el informe trimestral o semestral. Esto no solamente reduce la cantidad de tiempo que el dinero se encuentra en el “fondo transitorio central” (ganando la tasa de los bonos del gobierno) sino que igualmente minimi- za la carga que implica el manejo del informe mensual tanto para empleadores como para los administradores. La calidad de los datos depende de cómo se envía la información a la institu- ción de seguridad social. Generalmente hay tres maneras de comunicar la infor- mación: (a) formularios diligenciados manualmente, (b) impresiones de software especiales, y (c) transferencia electrónica de datos. Los papeles diligenciados a mano tienen el mayor número de errores, mientras que los datos transferidos electrónicamente tienen el menor. Montar un sistema de transferencia electróni- ca representa una inversión importante y su diseño y evaluación toman tiempo. Es mejor, generalmente, esperar hasta que la transferencia electrónica sea posi- ble, puesto que iniciar un sistema con formularios diligenciados a mano requeri- rá, tarde o temprano, un cambio que será difícil y demandará tiempo. Una decisión importante es la elección de un número de identificación para los contribuyentes. Los aspectos administrativos de cualquier reforma deben empezar con una evaluación cuidadosa de la calidad de los sistemas de numera- ción de cuentas y de transferencia de información existente. Ante todo, se necesi- ta una estrategia nacional clara con respecto a la identificación de los trabajadores y de sus dependientes (efectivamente, todos los ciudadanos), al igual que de los empleadores. Como parte de esta estrategia, al más alto nivel del gobierno es necesario entender los objetivos y las propiedades del sistema o de los sistemas de identificación (y sus ramificaciones). Es importante escoger el mejor número o código de identificación existente, si es que alguno existe, en lugar de crear un número especial para el sistema de la Seguridad Social. En Estados Unidos, el número de la Seguridad Social sirve para muchos propósitos, en gran parte debi- do a que fue el primer número en uso en los años treinta. 128 Soporte del ingreso económico en la vejez Una sociedad pública-privada para la recaudación de las contribuciones: un enfoque de cámara de compensación La centralización recomendada de los flujos de datos demanda la creación de una cámara de compensación para consolidar algunos aspectos de las operacio- nes del segundo pilar con la operación del organismo encargado del primer pilar estatal o de la autoridad de impuestos. El concepto de “cámara de compensa- ción” abarca una variedad de opciones, incluyendo el uso de un organismo del Estado que recolecta las contribuciones del segundo pilar y las asigna a los dife- rentes fondos, siendo un centro alternativo de registro, y un centro de registros exclusivo y un agente de información para los participantes del fondo. Los argu- mentos para consolidar la recaudación incluyen los siguientes: • Economías de escala. Las economías de escala se darían como consecuencia de la operación de un único agente de transferencias (Demarco y Rofman 1999). Esto puede ocurrir a nivel del primer pilar (como en Polonia) o del segundo pilar (como en México). • Menor carga sobre los empleadores. Los empleadores tendrían solamente que entenderse con una entidad de recaudación. • Barreras de información entre empleadores y fondos de pensiones. Debido a que las contribuciones son canalizadas a través del organismo de primer pilar (como en Costa Rica, Polonia y Uruguay) o la autoridad de impuestos (como en Argentina), los empleadores, típicamente, no sabrán a qué fondo se es- tán suscribiendo sus trabajadores. Esto minimizaría la habilidad de los fon- dos de usar a los empleadores como medio para presionar a los trabajadores a inscribirse en un fondo en especial. • Mayor flexibilidad de la inversión para los participantes del segundo pilar. Bajo un registro centralizado, los participantes tendrán la habilidad de dividir sus fondos acumulados entre los fondos calificados, sin dificultad administra- tiva. • Barreras de información entre los administradores y los participantes del fondo. Reducir la barrera de información reduciría el costo de marketing y la pre- sión. Con un registro centralizado, los directores de los fondos no tendrán que saber la identidad de sus clientes individuales, en la medida en que se trabajaría con el monto total de activos guardados en el fondo por el cobra- dor o por registro (cuentas ciegas). El fondo le informaría, a esta última entidad, sobre el desempeño de la cuenta y prepararía extractos y otros informes para los participantes, indicando la cantidad de unidades com- pradas y de propiedad del participante y el valor de cada unidad. En teoría, esta segunda barrera de información entre los fondos y sus clientes, al interior de un sistema de registro central, reduciría enormemente el énfasis Temas clave de la reforma 129 sobre el marketing directo, como instrumento para aumentar la participación en el mercado. Estos costos directos de marketing han resultado en costos muy altos de adquisición, que implica una disminución en el valor acumulado de los fon- dos, lo cual va en detrimento de los clientes. Este tipo de cámara de compensa- ción es parte de los segundos pilares de Letonia y de Suecia que están siendo actualmente implementados. Cualquier cámara de compensación tendría que ser incluida en el diseño del segundo pilar original del país, si es que se fuera a intro- ducir de forma exitosa. Una vez que se desarrolla una industria de agentes comi- sionados, se vuelve un grupo de presión poderoso que se opone a su propia extinción. El gráfico 6.3 ilustra un sistema unificado de recaudación de ingresos y de datos, combinado con una cámara de compensación integrada en el segundo pilar. El asunto más debatido con respecto a la barrera de información entre los fondos y los clientes se representa en el gráfico con un signo de interrogación entre las líneas punteadas, indicando flujos de información entre la cámara de compensación, los fondos y los trabajadores. Un esquema de recaudación combi- nado puede ser creado sin una cámara de compensación (parte izquierda del diagrama) en países que no tienen un segundo pilar. Adicionalmente, la función GRÁFICO 6.3. RECAUDACIÓN Y CÁMARA COMPENSADORA COMBINADAS 130 Soporte del ingreso económico en la vejez de recaudación de la seguridad social puede no estar combinada con la autoridad nacional de impuestos; en lugar de esto, puede operar como una cámara com- pensadora completa o parcial para los fondos del segundo pilar. Es concebible que una cámara de compensación de segundo pilar funcione independientemente de un sistema unificado de recaudación o, incluso, como un tercer recaudador independiente, pero tales esquemas institucionales consumirían más recursos reales, imponiendo una carga mayor sobre los empleadores y exigiendo más re- cursos estatales. Algunos países perseguirán un modelo descentralizado, con flujos directos de información entre participantes y fondos (véase gráfico 6.4). Tal modelo (Chile, Hungría) puede ser implementado más rápidamente, pero impone una carga de transacción más elevada sobre los empleadores. En lugar de tener que tratar con uno o dos cobradores potenciales (organismos de impuesto y seguro social), los empleadores, cada uno, debe organizar las contribuciones del segundo pilar entre un número más importante de compañías del segundo pilar. Por consiguiente, los costos de transacción más altos para los empleadores resultan, probablemente, en un nivel más elevado de incumplimiento, especialmente con respecto a la trans- misión intra-anual de las contribuciones y de los datos. Al mismo tiempo, con estas cargas adicionales, viene la oportunidad para los empleadores de tratar de influir sobre la elección de los trabajadores con respecto a qué fondo escoger. GRÁFICO 6.4. PILAR FINANCIADO DESCENTRALIZADO EN CHILE Y HUNGRÍA Temas clave de la reforma 131 Un tema relacionado, pero distinto, trata de la coexistencia de las unidades de recaudación de impuestos y de la seguridad social. A pesar de que existen muy buenos argumentos que justifican tener solamente una unidad de recaudación en el largo plazo (se sugiere que sea la autoridad de impuestos nacionales), la experiencia en algunas regiones (en particular, en las economías en transición) indica que la velocidad y la preparación para emprender tal fusión tienen que ser tomadas en consideración. Por ejemplo, como las contribuciones del seguro so- cial son ingresos con destino específico, a diferencia de los impuestos generales, el vínculo entre ingreso y gasto y los incentivos para las instituciones involucradas tienen que ser tomados en cuenta. Por ejemplo, la autoridad de impuestos existen- te podría no tener un conocimiento suficientemente profundo de las empresas o la capacidad técnica para recaudar las contribuciones de manera mensual. El Banco está trabajando con el Departamento de Temas Fiscales del FMI para identificar las condiciones bajo las cuales podría tener lugar la recaudación conjunta. Imposición a los beneficios de pensiones El tratamiento impositivo de los esquemas de pensiones suscita varias cuestiones (Dilnot y Johnson, 1993; Whitehouse, 1999), pero se destacan tres: (1) ¿Qué con- cepto de tributación debe ser aplicado: impuestos comprehensivos sobre la renta o tributación de tipo consumo? (2) Si es este último, ¿la tributación debe ser “de entrada” o “de salida”? (3) ¿Cuál es el papel del trato impositivo preferencial so- bre los ahorros voluntarios de retiro? La mayoría de los países gravan el ingreso bajo un régimen comprehensivo de impuesto sobre la renta. Bajo tal enfoque, los ingresos son gravados indepen- dientemente de su origen. Por tanto, el ahorro es sometido a impuestos y el in- greso de los intereses de ese ahorro es gravado a su vez. Para el ingreso de retiro obligatorio, sin embargo, la mayoría de los países proveen una excepción. En sistemas por repartición, las contribuciones están típicamente exentas de impues- tos, mientras que los beneficios están completamente sometidos a impuestos. El mismo enfoque es usado para los esquemas fondeados, donde el interés ganado no está gravado, en su mayoría. Para los ingresos de retiro, un impuesto de tipo consumo es aplicado, el cual elimina las distorsiones en las decisiones de consu- mo y de ahorro intertemporales. Creemos que éste es el tratamiento apropiado para los ingresos de retiro. Sin embargo, la doble tributación sobre los ahorros debe ser evitada, de la misma forma que debe serlo la falta de tributación. En algunos países, los ahorros de retiro están totalmente exentos de impuestos, con- duciendo a distorsiones en la otra dirección y en resultados distributivos cues- tionables, ya que los grupos de más altos ingresos se benefician proporcionalmente más de este tratamiento. Un régimen de impuesto al gasto mantiene la neutralidad del consumo al impuesto, a lo largo del tiempo, y trata los ahorros como un consumo diferido y 132 Soporte del ingreso económico en la vejez por tanto los exime de impuestos. Tal régimen puede ser conseguido ya sea con impuestos “de entrada” o “de salida”, siendo en principio neutral para la restric- ción presupuestaria intertemporal de gobierno. Con el sistema “de salida”, tanto las contribuciones como los intereses ganados permanecen sin gravar, mientras que los beneficios están sometidos a gravamen (por tanto, se trata de un trata- miento exento-exento-impuesto [EET], en inglés). Con el sistema de entrada, las contribuciones están sometidas a gravamen, mientras que las tasas de interés ganadas y los beneficios permanecen sin gravar (por tanto se trata de un trata- miento de impuesto exento-exento [TEE], en inglés). En el modelo (incluyendo una tasa marginal impositiva constante), ambos tratamientos son equivalentes. En el mundo real existen diferencias. Para propósitos políticos, el trato de EET puede ser preferido, ya que el enfoque TEE podría no ser creíble (en la medida en que tributación adicional puede ser introducida en el futuro). Por razones presu- puestarias, sin embargo, el trato de TEE puede ser preferido porque el crédito fiscal prolongado para los individuos bajo el enfoque de EET puede no ser financiable. Cuando el sistema tributario es progresivo, el TEE es más apropiado para proveer más recaudaciones tributarias, mientras que EET es más apropiado para proveer más incentivos a los individuos para participar. De igual forma, si uno cree que la inversión pública tiene una productividad marginal menor que la inversión privada, entonces el trato EET tiene la ventaja de liberar antes los recur- sos para ser invertidos por el sector privado y resultar en una composición más favorable de las inversiones. Por tanto, por lo menos en teoría, y ceteris paribus, en un sentido dinámico el trato de EET puede proveer mayores ingresos tributarios que el trato TEE. Consideramos que tanto el trato de EET como el de TEE son acep- tables. La alternativa que un país escoja dependerá de su política y de la perspec- tiva de sus cuentas fiscales. Cualquier diferencia en los impactos económicos de cualquiera de las dos opciones sería de poca magnitud. En la comunidad de pensiones existe un fuerte consenso acerca del tratamien- to impositivo de los planes obligatorios (por repartición o fondeados). Sin embar- go, este mismo no existe con respecto al tratamiento impositivo de los esquemas voluntarios –de las cuentas de retiro individual o de los arreglos de ahorros pa- trocinados por el empleador, como los planes del tipo 401(k) en Estados Unidos. Para algunos economistas dentro y fuera del Banco, el trato impositivo preferen- cial (es decir la tributación de tipo consumo) debe ser también aplicado, dentro de ciertos límites, a los planes voluntarios para incentivar el establecimiento de estos esquemas y permitir que los gobiernos tengan un papel más activo en la regulación y en la supervisión. Para otros economistas, tal tratamiento impositivo provoca un incremento demasiado pequeño en el ahorro individual total, y un aumento en el la demanda de planes voluntarios refleja en gran medida la susti- tución por otras formas de ahorro. Peor aún, el efecto ingreso generado por el tratamiento impositivo preferencial puede incluso reducir el ahorro individual y el ahorro del gobierno. Estimaciones recientes, para países de la OCDE, indican Temas clave de la reforma 133 que los costos fiscales de los esquemas favorecidos por impuesto podrían ser con- siderables, mientras que sus efectos sobre el ahorro son todavía poco claros (Antolin, de Serres, y de la Maisonneuve 2004; Yoo y de Serres 2004). Aunque no menospreciamos la posible reducción en los ahorros, consideramos que cier- to nivel de tratamiento preferencial a los productos de ingreso de retiro puede ser útil. Aunque este tratamiento puede no incrementar los ahorros y no hacer más profundos los mercados financieros, sí cambia la composición de inter- mediación financiera favoreciendo los fondos de largo plazo. Esto, a su vez, reduce los riesgos de refinanciamiento de los gobiernos, de los bancos y de las empresas, al reducir el apalancamiento de las mismas, volviéndolos más fuertes ante los shocks. Estructura y niveles de comisiones El monto de honorarios o comisiones impuestos sobre los productos de retiro financieros es un área de debate y de investigación considerable. Para los críticos del pilar fondeado, estos honorarios son demasiado altos, en particular compara- dos con el (mejor) punto de referencia de los sistemas por repartición públicos; éstos reducen la tasa de rentabilidad neta a niveles a veces inaceptablemente bajos y, de esta manera, eliminan la ventaja potencial en tasa de rentabilidad de un pilar fondeado. Además, la estructura de honorarios es a menudo poco transpa- rente y puede afectar particularmente a los pobres, lo cual dificulta una cobertura del sistema de pensiones más amplia de los grupos de menores ingresos. Los partidarios de un pilar fondeado (incluyendo al Banco), también reconocen la necesidad de hacer que los niveles de las comisiones se reduzcan y de racionali- zar su estructura. Sin embargo, el problema es percibido como mucho más mane- jable, siendo los niveles de las comisiones observadas en los países clientes consistentes con aquellos de los servicios financieros populares en los países de- sarrollados y que caen después de que los costos iniciales han sido cubiertos. Todavía existen varias áreas que requieren una investigación más exhaustiva, tanto al interior como entre países y regiones (los primeros ejercicios de toma de infor- mación incluyen aquéllos de James, Smalhout y Vittas, 2001; OCDE, 2001a; Whitehouse, 2000; Banco Mundial, 2003a; Yermo, 2002). Esta subsección se con- centra en tres temas relacionados con la medición de los niveles de comisiones y con los enfoques propuestos para su reducción o limitación. Medición y comparación de los niveles de comisiones Entre países, las comisiones y los honorarios (las comisiones administrativas y los honorarios de manejo) sobre productos financieros de largo plazo, como las pen- siones, son recaudados de muchas maneras distintas. Algunas son comisiones 134 Soporte del ingreso económico en la vejez excepcionales, generalmente una suma fija pagadera al inicio o a la madurez del instrumento financiero. Otras son pagos continuos que pueden tomar la forma de una comisión fija por período, de un porcentaje de las contribuciones o pri- mas, o un porcentaje de los activos. El principal problema con las comparaciones internacionales es que los productos brindan servicios diferentes y que los siste- mas de pensiones tienen estructuras diferentes. Por ejemplo, algunos planes ga- rantizan retornos mínimos o pensiones mínimas, mientras que otros no lo hacen. Obviamente, otros factores siendo constantes, los productos garantizados deben tener comisiones más altas. Igualmente, algunos planes proveen mejores servi- cios, como tasas de rentabilidad más altas y beneficios inmediatos para los miem- bros del plan y podrían justificar ser más costosos. Finalmente, los pilares fondeados que dependen del pilar público para recaudar las contribuciones (por ejemplo, Argentina) deben tener costos administrativos más bajos que aquellos que son independientes del gobierno. Una comparación nacional e internacional de los niveles de comisiones re- quiere un enfoque comprehensivo y de tipo ciclo de vida, en el que todos los tipos de cargos por toda la vida activa sean considerados y, por ejemplo, el monto bruto y el monto neto acumulado sean comparados al momento de la jubilación (Whitehouse 2000). La comparación de las comisiones en un momento específico del tiempo ya sea solamente como flujos (las contribuciones) o solamente como stocks (activos) son de poco valor. Límite al nivel de comisiones vía una estructura de reglamentación Los países han adoptado enfoques diferentes para regular la estructura de comi- siones de los fondos de pensiones. Por ejemplo, Australia, Hong Kong (China), Reino Unido y Estados Unidos tienen pocas, o ninguna, restricciones explícitas sobre los comisiones y en lugar de esto las regulan bajo los más amplios estándares de prudencia y sensatez. Esto se explica, en parte, por el hecho de que las pensio- nes privadas en Estados Unidos siguen siendo voluntarias, mientras que en otros países han sido desarrolladas sobre los sistemas voluntarios preexistentes. La ma- yoría de los países clientes del Banco Mundial limitan la estructura de las comi- siones y un bueno número tienen regímenes restrictivos en los cuales las compañías están limitadas a dos comisiones (una basada en el activo y una basa- da en la contribución), una de las cuales está sujeta a un “techo” (la basada en el activo) mientras que la otra puede tomar cualquier valor. Todavía es poco claro en qué medida estas limitaciones en la estructura resul- tan en niveles de comisiones efectivamente más bajas o qué implican sobre la estructura de la oferta de más largo plazo (la cantidad de fondos) o sobre la es- tructura de la demanda (alcance de la cobertura). Parece que estas limitaciones pueden ser de menor relevancia respecto a otros elementos del diseño y de la implementación del segundo pilar (para una primera evaluación de cuatro países Temas clave de la reforma 135 europeos y centroasiáticos, véase Banco Mundial 2003a). Sugerimos que una es- tructura de comisiones simple y transparente con “techos” de precio bien estu- diados es un enfoque útil cuando el nuevo pilar es establecido. Pero estas limitaciones tienen que ser examinadas con regularidad y ajustadas junto con otras características de los pilares si se estima necesario; es muy probable que éstas sean relajadas a medida que pase el tiempo y los individuos se familiaricen más con el sistema. Límite al nivel de comisiones vía organizaciones especiales de los proveedores Algunos modelos del manejo de los fondos de pensiones apuntan a la reducción de comisiones mediante la reducción de costos. La idea básica es que, en merca- dos competitivos, los costos son el factor determinante de las comisiones y, más aún, deberíamos preocuparnos por el costo real de producir los servicios. La ex- periencia internacional indica que los fondos cerrados (aquéllos que limitan la admisión a los empleados de una empresa, de una industria o de una profesión) tienen comisiones más bajas que las de los fondos abiertos, quizás porque incu- rren en costos de marketing más bajos. Algunos países usan un proceso centrali- zado de subasta competitiva para subcontratar el manejo del fondo (Bolivia, Kosovo y Letonia, pero no Suecia). A pesar de que estos sistemas han resultado en comisiones más bajas, no es claro si la reducción en las opciones que tiene el trabajador como resultado de la medida sea sostenible. A este respecto, la expe- riencia del Federal Thrift Savings Plan en Estados Unidos (que cubre solamente los empleados federales del estado) es alentadora. Su razón de gasto bruto ha disminuido regularmente a medida que los activos del fondo han crecido, pasan- do de un promedio de 0,67% de los fondos en 1988 a uno de 0,07% en 1999 (Hustead y Hustead 2001; James, Smalhout y Vittas, 2001). Esta es, de lejos, la estructura de comisiones más baja en la industria.22 El plan sueco es otro caso importante en la medida en que se reducen las comisiones mientras se ofrece a los miembros del plan opciones de inversión casi ilimitadas. La mayoría de los países latinoamericanos y algunos países de Europa oriental asumieron un mo- delo abierto y de administración especializada de los fondos, con sistemas de recaudación y de conservación de registros centralizadas o descentralizadas. Es- tos modelos han producido comisiones de administración relativamente altas, especialmente durante sus primeros años. A pesar de que sus comisiones no son más altas, y en algunos casos son más bajas, que las de los planes personales y de 22 Sin embargo, el mantenimiento de registros está en cierta forma subsidiado a través de las estruc- turas administrativas de las agencias del gobierno que separan y envían las deducciones a la nómina. 136 Soporte del ingreso económico en la vejez grupos en el Reino Unido, todavía hay espacio de reducirlos abordando el tema de la concentración de la industria. La desregulación de comisiones y la “contestabilidad” del mercado (por ejem- plo, suministrando opciones a los miembros de plan) promueven la competencia pero requieren de una mayor divulgación de la información. Los administrado- res del fondo tienen que suministrar a los afiliados los extractos de sus cuentas. Adicionalmente, por lo menos una vez al año, tienen que suministrar a los afilia- dos información básica acerca de la compañía que administra el fondo de pensio- nes (la propiedad, los gerentes, los directores y los estados financieros auditados, incluyendo el informe del auditor) al igual que información sobre la estructura de las comisiones y la tasa de rentabilidad relativa al promedio del sistema, to- mando una perspectiva de largo plazo. Mientras mayor sea la capacidad de elección y la contestabilidad, mayor será el incentivo de los administradores del fondo para gastar dinero en relaciones públicas y marketing –costos que eventualmente son pasados a los trabajadores afiliados. Nuevamente, es aún prematuro hacer recomendaciones sólidas, pero la expe- riencia, hasta el momento, sugiere tres enfoques prometedores. Primero, limitar costos ahorrando en los costos administrativos de la recaudación de la contribu- ción, de la administración de cuentas, etc. (es decir, adoptar el enfoque de cámara compensadora). Segundo, limitar los incentivos para los gastos de marketing por parte de los fondos de pensiones, a través de cuentas ciegas o de restricciones sobre la habilidad de los individuos de cambiar de fondos, como consecuencia de leyes o de comisiones por retirarse. Por último, limitar las comisiones de adminis- tración de los activos restringiendo la capacidad de elección de los individuos, incluyendo para ello el uso de opciones de inversión pasivas, la selección por parte de los empleadores del proveedor financiero o las subastas competitivas para un número restringido de proveedores del servicio. ¿Puede cumplir el mercado privado de rentas vitalicias? Un pilar fondeado (obligatorio o voluntario) administrado de forma privada, re- quiere la provisión de rentas vitalicias que transforman, al momento de la jubila- ción, un monto acumulado de capital en un flujo de ingresos durante toda la vida (es decir hasta la muerte). Esto plantea una serie de preguntas para las cuales no existen siempre buenas respuestas. Por ejemplo, ¿Qué tan importantes son las ren- tas vitalicias, en qué forma, y a qué edad (o edades si los miembros del plan tienen la alternativa de comprar rentas vitalicias a través del tiempo) para mejorar la ad- ministración del riesgo? ¿Qué tipo de proveedores deben brindar qué productos? ¿En qué medida pueden y deben ser aplicadas tablas de vida unisex? ¿Qué reglas prudentes y de reglamentación deben ser aplicadas? ¿Qué arreglos para compar- tir el riesgo entre proveedores y los clientes pueden o deben ser implementados? Temas clave de la reforma 137 ¿Cuál es la asignación apropiada del riesgo, ante los cambios futuros en la morta- lidad, entre fuentes públicas y privadas? ¿Qué papel juegan los gobiernos para asegurar que los productos financieros apropiados estén disponibles para respal- dar los contratos de rentas vitalicias indexadas?23 Esta subsección se concentra en cinco temas: (a) ¿Qué tipo de proveedores se debe autorizar para ofrecer rentas vitalicias? (b) ¿Qué clase de productos se debe admitir? (c) ¿Cuándo debe estar listo el mercado privado de rentas vitalicias? (d) ¿Debe haber una indexación de precios de las rentas vitalicias? (e) ¿Cómo debe- mos tratar los principales desafíos? ¿Qué tipo de proveedores se debe autorizar para ofrecer rentas vitalicias? Debido a la naturaleza de seguro de los productos de rentas vitalicias, el sector de seguros está destinado a representar el conjunto más grande de proveedores de rentas vitalicias en cualquier país. Los fondos de pensiones (ocupacionales e indi- viduales) también pueden proveer la renta vitalicia, especialmente si proveen beneficios definidos. Entre las compañías de seguros hay un tema acerca de si se debe autorizar a las compañías de seguros de vida generales a vender rentas vitalicias o si deben existir compañías de rentas vitalicias especializadas autoriza- das por la reglamentación (como en México, por ejemplo). Por una parte, las com- pañías de seguros de vida pueden proteger contra los riesgos de longevidad y de mortalidad cuando venden las rentas vitalicias y al mismo tiempo seguros de vida. Por otro lado, la difusión de la información en la industria de seguros es pobre en prácticamente todas las jurisdicciones. Los estándares de respon- sabilización son, en su mayoría, no transparentes y, desde el punto de vista de la protección al consumidor y de la transparencia, un argumento puede ser hecho a favor de las compañías de rentas vitalicias especializadas, especialmente para ser- vir a los esquemas obligatorios. ¿Qué clase de productos se debe admitir? Los mercados de rentas vitalicias están caracterizados por una información asimétrica importante entre proveedores y demandantes. Lo anterior implica una selección adversa y una diferencia entre el precio actuarialmente justo para un individuo promedio y el actual de aproximadamente 10 a 15%, incluso en merca- dos bien desarrollados. Esto resulta en productos complejos que compiten en precio o varias otras características. Esto también resulta en diferencias en precios 23 Véase, por ejemplo, Blake (1999); Davidoff, Brown y Diamond (2003); Davis (2002); Impavido, Thorburn y Wadsworth (2004); James, Martínez e Iglesias (2003); James, Vittas y Song (2001); Walliser (2001). 138 Soporte del ingreso económico en la vejez entre rentas vitalicias diferidas (por ejemplo, cuando los individuos pagan pri- mas periódicamente a través de su vida activa) y rentas vitalicias compradas en el momento de la jubilación. Por último, se producen diferencias de precio entre seguros individuales y seguros colectivos. Para abordar el tema desde una pers- pectiva de política pública, algunas necesidades se destacan: (a) la necesidad de información y de protección para el consumidor que cubra todos los productos, (b) la necesidad de productos estandarizados como puntos de referencia para los consumidores, (c) la necesidad para los empleadores de ser incluidos en la selec- ción de productos, y (d) la necesidad de soluciones innovadoras (como subastar todas las cohortes que van a recibir pensión en un pilar obligatorio). ¿Cuándo debe estar listo el mercado privado de rentas vitalicias? Al comienzo de la reforma del sistema de pensiones en los países clientes, típica- mente no está disponible un sector de seguros de vida funcionando, y no necesi- ta estarlo. Estas reformas se concentran, inicialmente, en la fase de acumulación, con la fase de pago aproximadamente 10 o más años después. Pero, ¿puede una reforma ser lanzada sin una vista al sector de seguros? Por ejemplo, la decisión de los individuos de unirse al segundo pilar puede depender de los productos dis- ponibles y de sus características (como la indexación y las rentas vitalicias conjun- tas). Nuestra posición es que si un sector financiero cumple los requisitos mínimos para lanzar tal reforma, el sector de seguros puede (y debe) ser desarrollado du- rante un período aproximado de cinco años. Las mayores contribuciones para su desarrollo serían la adopción de una ley moderna que establezca una autoridad reguladora y de supervisión operacionalmente independiente, apoyar el entrena- miento actuarial, promover los arreglos de reaseguro con reaseguradoras renom- bradas y abrirse a compañías de seguros de vida extranjeras sólidas provenientes de jurisdicciones reputadas, ya sea en la forma de empresas mixtas o de la priva- tización de instituciones públicas existentes. Para jurisdicciones pequeñas, se debe tomar en consideración la unificación o la integración de varias autoridades su- pervisoras, especialmente valores, seguros y pensiones (Impavido, Musalem y Vittas, 2002). ¿Debe haber una indexación de precios de las rentas vitalicias? Para que las rentas vitalicias provean una verdadera “suavización” del consumo de los individuos a lo largo del ciclo vida, tienen que estar indexadas por los precios; de otra forma, incluso una inflación moderada durante un largo período de retiro resultará en una caída importante en el valor real de la renta. Para que las compañías de seguros puedan proveer rentas vitalicias indexadas, a precios razonables, requieren el acceso a activos indexados a los precios, preferentemen- Temas clave de la reforma 139 te en la forma de bonos del gobierno indexados a los precios. Varios países han empezado a proveer tales bonos (Chile, Suecia, Reino Unido y Estados Unidos), pero éstos están lejos de ser universales y a menudo no son de largo plazo. Inclu- so si los bonos indexados del gobierno están disponibles, las compañías de segu- ros que brindan rentas vitalicias indexadas deben renunciar a otras inversiones más rentables y, por tanto, cargar precios más altos a los rentistas de los que car- garían por rentas vitalicias nominales. Como consecuencia, la indexación involucra un resolver un compromiso difícil entre la mayor seguridad financiera de los pensionistas y la menor renta que recibirán inicialmente. Este compromiso nece- sita ser tomado en cuenta por los gobiernos cuando proyectan las tasas de remplazo que el nuevo sistema generará (Impavido, Thorburn y Wadsworth, 2004). Ade- más, si los gobiernos quieren asegurar (o hacer obligatoria) la disponibilidad de rentas vitalicias indexadas a los precios, necesitarán suministrar los instrumentos indexados a la inflación u otros instrumentos especializados para permitir que este mercado se desarrolle. Esto, sin embargo, impone potencialmente redistribuciones regresivas importantes porque en casi todos los países en desa- rrollo (y muchos desarrollados) los beneficiarios de las rentas vitalicias indexadas son los grupos de más altos ingresos, mientras que todos asumen los costos de proveer los instrumentos financieros para permitir que el mercado se desarrolle. ¿Cómo debemos tratar los principales desafíos? Hay dos temas sobre la pregunta de quién debe llevar el riesgo. El primero trata acerca de la clasificación y del aseguramiento diferenciado de las probabilidades de sobreviviencia (como la evaluación genética, por ejemplo). Una de las desventajas de compartir los riesgos es que los “tipos deseables” (en el caso de las rentas vita- licias, aquellos que mueren temprano) subvencionan a los “tipos no deseables”, generando un aumento en la prima de riesgo compartido. Para algunos grupos de pensionados –por ejemplo, aquellos con deficiencias de salud o en entornos socioeconómicos más pobres– los términos de distribución del riesgo pueden re- sultar en una alta probabilidad de subvencionar a otras partes del grupo debido a la falta de homogeneidad en las probabilidades de sobrevivencia. El hecho de no permitir acceso a las compañías de seguros a estos datos individualizados aumenta la asimetría de la información, la selección adversa y el peligro de un rompimiento del mercado. Proveer esta información a ambos lados del mercado resulta en un agrupamiento de riesgo segmentado y en la exclusión de algunos grupos (aquellos con tasas de sobrevivencias altas identificadas), para quienes se tiene que establecer provisiones públicas. La introducción de la clasifi- cación eliminaría el componente no estocástico (es decir, aquellos elementos que motivarían la fuerte selección adversa) del equilibrio de agrupamiento. En otras palabras, los tipos sistemáticamente mejores que el promedio (es decir, quienes 140 Soporte del ingreso económico en la vejez se mueren antes) estarían mejor, mientras que los tipos sistemáticamente peores que el promedio estarían peor. El otro tema principal trata acerca de la pregunta de quién deber asumir el riesgo del aumento de la esperanza de vida y del ingreso futuro incierto de la inversión. Algunos demógrafos han estado pronosticando grandes aumentos en la esperanza de vida debido a los progresos científicos. Algunos economistas han es- tado prediciendo caídas prolongadas en los precios de las acciones o en las tasas de interés de los bonos, debido a que las poblaciones en edad avanzada cambiarán sus acciones por bonos más estables. La evidencia en muchos países indica que estas compañías proveen ahora a los rentistas, durante sus años de vida esperados, una tasa de retorno igual a la tasa de los bonos del gobierno; es decir, “la tasa del valor del dinero”, descontada por la estructura de plazos del gobierno, es cercana a 100% (véase, por ejemplo, James, Vittas y Song, 2001). Un aumento importante en la longevidad o una caída del ingreso proveniente de la inversión podrían gene- rar pérdidas a estas compañías, incluyendo la posibilidad de insolvencia y la im- posibilidad de mantener sus promesas a los rentistas. ¿Cómo debemos tratar estos riesgos? ¿Quién está mejor equipado para hacer- lo? Al menos tres enfoques son relevantes aquí. En el primero, las compañías de seguros continúan asumiendo los riesgos, pero, bajo una regulación cuidadosa del gobierno para asegurar que sus reservas sean lo suficientemente elevadas para cubrir choques inesperados. Tales reservas y reglas tienen costos importan- tes, así que es de esperar que éstos sean contenidos en los precios (o tasas del valor del dinero) que les son ofrecidos a los rentistas. El segundo comparte explícitamente estos riesgos con los rentistas, permitien- do y posiblemente estimulando el uso de rentas vitalicias variables, cuyo valor varía anualmente dependiendo de la longevidad observada y de los resultados de la inversión. Los rentistas obtienen un retorno más alto del que hubieran obte- nido con renta vitalicia fija, pero también asumen una parte del riesgo, lo cual puede resultar difícil para los pensionados de bajos ingresos. Adicionalmente, ellos podrían no comprender los términos complicados de la renta vitalicia varia- ble y las compañías pueden tomar ventaja de su falta de información. Obviamen- te, si se adopta este enfoque, el gobierno tiene la importante responsabilidad de proveer información al consumidor y de estandarizar los términos de variación del pago para facilitar la comprensión y la comparación. El tercero, de asignar el riesgo, impone una carga más pesada sobre el gobier- no, el cual puede brindar una garantía de pensión mínima, vender bonos de lon- gevidad indexados o proveer las rentas vitalicias directamente. Esta es la forma que mejor permite, dentro de lo posible, compartir el riesgo entre generaciones, pero también crea el peligro de que el gobierno tenga que asumir un importante pasivo contingente durante muchos años en el futuro. La mejor opción para el dilema de la renta vitalicia sigue siendo un asunto polémico y sin resolver. Temas clave de la reforma 141 PREPARACIÓN Y TEMAS DE REGULACIÓN Y SUPERVISIÓN DEL MERCADO FINANCIERO La introducción de un pilar obligatorio fondeado ha dado pie a un debate consi- derable, dentro y fuera del Banco. El logro de un consenso claro a ese respecto tomará aún muchos años. Esta sección aborda cuatro temas que están en el nú- cleo del debate: (a) ¿Pueden las pensiones fondeadas ser introducidas en un en- torno con un mercado financiero rudimentario? y, si es así, ¿cuáles son las condiciones mínimas? (b) ¿Cuáles son las buenas o las mejores prácticas en regu- lación que los países clientes típicos deberían seguir? (c) ¿Cuáles son las buenas prácticas o las mejores prácticas en supervisión a ser aplicadas? (d) ¿Cuáles son las alternativas para países con sistemas abiertos pequeños? Preparación, condiciones mínimas y sinergias El personal del Banco ha tomado la postura de que no todos los países están listos para introducir un pilar fondeado. Sin embargo, la introducción de un pilar fon- deado no necesita condiciones perfectas, con todos los productos financieros dis- ponibles desde el principio, debido a que el pilar es introducido gradualmente y crea sinergias para desarrollar los mercados financieros. Por tanto, las condicio- nes mínimas tienen que ser satisfechas. Éstas se discuten en el caso de tres países tipo con respecto al estado de preparación de sus mercados financieros (Impavido, Musalem y Vittas, 2002). Hay tres tipos principales de mercados financieros: (a) aquellos que son in- completos pero cuyos segmentos en operación son sanos, están relacionados con ingresos per cápita altos, tienen un marco de política macroeconómico creíble y tienen cuentas de capital abiertas (pero los instrumentos financieros nacionales e internacionales no son sustitutos perfectos); (b) aquellos que son incompletos y los segmentos que funcionan no son predominantemente sanos, están relaciona- dos con ingresos per cápita bajos, tienen una larga historia de política macroeco- nómica desequilibrada y tienen cuentas de capital cerradas; y (c) aquéllos que se encuentran entre los dos casos anteriores. Los países con sistemas financieros incompletos pero sanos, que tienen ingre- sos per cápita relativamente altos, políticas macroeconómicas creíbles y libre mo- vilidad de capital, ofrecen el mejor caso para los sistemas de pensión fondeados y las rentas vitalicias. Esto es cierto por varias razones. Primero los productos de pensión fondeados y de rentas vitalicias (voluntarios) son servicios financieros de lujo. Son demandados por ingresos per cápita altos en lugar de bajos (es decir, en ingresos per cápita altos, la preferencia intertemporal o la tasa de descuento intertemporal es más baja, lo que incrementa el valor de comprar cobertura para las contingencias futuras, y los lazos familiares son más débiles, lo que reduce el autoseguro dentro de la familia). La política macroeconómica creíble suministra 142 Soporte del ingreso económico en la vejez un entorno apropiado para el desarrollo de instrumentos financieros de largo plazo (por ejemplo, ahorros para pensiones y rentas vitalicias). En tercer lugar, incluso con mercados financieros incompletos (por ejemplo, mercados de capita- les en estado embrionario), pero donde operan bancos sólidos, éstos suministran un vehículo para canalizar ahorros a largo plazo en préstamos a largo plazo para los prestatarios (gobierno, empresas y personas individuales). Finalmente las cuen- tas abiertas de capital no restringen los fondos de pensiones de invertir en el mercado local. El segundo tipo de países –aquellos con desequilibrios macroeconómicos cró- nicos y otras limitaciones– suministran poco espacio para el desarrollo de pensio- nes fondeadas y de rentas vitalicias. Los instrumentos de ahorro a largo plazo no pueden prosperar en un entorno macroeconómico con una inflación alta y volá- til, y las pensiones y las rentas vitalicias y las anualidades no son accesibles con ingresos per cápita bajos. Adicionalmente, los sistemas financieros de estos países están esencialmente limitados al sector bancario, el cual es usualmente débil. Aun- que puede ser posible invertir afuera, estos países, al tener instituciones financieras nacionales débiles, deben tener cuentas de capital cerradas. Por tanto, antes de tratar de desarrollar estos instrumentos, las autoridades deben concentrarse en es- tablecer un marco macroeconómico de largo plazo creíble y en reforzar la regula- ción y la supervisión prudentes de los bancos. Estas dos condiciones son necesarias para el desarrollo exitoso de las pensiones fondeadas y de las rentas vitalicias. En la tercera categoría, intermedia, de sistemas financieros, hay una variedad de casos. Hay países con una política macroeconómica creíble, un sistema banca- rio relativamente sano y una cuenta de capital abierta. Sin embargo, estos países tienen mercados financieros incompletos (mercados de valores, de seguros, de pensiones y de hipotecas poco desarrollados) e ingresos per cápita relativamente bajos. Estos países tienen las condiciones previas para desarrollar las pensiones financiadas y las rentas vitalicias, sin embargo, sus ingresos per cápita relativa- mente bajos imponen una barrera a la escala del mercado. Inicialmente, los portafolios de estos fondos estarían compuestos principalmente de bonos del gobierno y de certificados de depósito a largo plazo de bancos. Además, podrían tener fracciones pequeñas en acciones, valores extranjeros y, posiblemente, en compañías de leasing. En la medida en que los mercados financieros se van desa- rrollando, las reglas de inversión deben permitir portafolios más diversificados, admitiendo inversiones más importantes en acciones, valores extranjeros, bonos corporativos y valores avalados por activos y pequeñas inversiones en compa- ñías de capital. Estos países obtendrán los beneficios del desarrollo de pensiones financiadas y de anualidades. Las ganancias del desarrollo del sector financiero estarán con- centradas, inicialmente, en el desarrollo del mercado de bonos del gobierno y de préstamos a largo plazo a través de bancos. En una segunda etapa, los beneficios provendrán del desarrollo del mercado de bonos corporativos, de valores avalados Temas clave de la reforma 143 por activos, y, en un estado posterior, del mercado de valores. El desarrollo de pensiones fondeadas y de rentas vitalicias estimulará la innovación del mercado financiero a través del desarrollo de la industria de administración de fondos y de la mejora de las regulaciones financieras, incluyendo mayores derechos para los accionistas minoritarios, transparencia y gobernabilidad corporativa. Éstas también proveerán competencia al sistema bancario y promoverán la eficiencia y la innovación en los mercados financieros. En resumen, en lugar de un sistema financiero completamente flexible con una completa gama de instituciones eficientes y de instrumentos financieros, las siguientes condiciones mínimas son necesarias para la introducción exitosa de un pilar financiado (Vittas 2000): (a) la presencia de un núcleo sólido de bancos y de compañías de seguros sanos, (b) un compromiso de largo plazo del gobierno de llevar a cabo políticas macroeconómicas estables, y (c) un compromiso de largo plazo para la reforma del sector financiero a través del establecimiento de un marco regulador y de supervisión sano para pensiones, productos de seguro y sus proveedores. ¿Qué práctica reguladora seguir? Los profesionales expertos en desarrollo responden al llamado para la aplicación de las mejores prácticas en los países en desarrollo, planteando una pregunta: si los países pudieran aplicar estas prácticas, ¿todavía seguirían siendo clientes del Banco Mundial? Aplicada a ahorros contractuales, la pregunta implica que las mejores prácticas del tipo OCDE pueden sobrepasar, durante algún tiempo, las posibilidades de los países de ingresos bajos-medios (OCDE, 2004b). Sin embargo, los muchos pilotos de reforma de pensiones en países de ingresos medios en América Latina y Central y en Europa oriental han creado un conjunto de expe- riencias muy rico. Esta subsección presenta las principales lecciones de esta expe- riencia (Carmichael y Pomerleano 2002; Hinz y Rao, 2003; Rocha, Hinz y Gutiérrez, 2001; Vittas, 1998a, 1998b). Para un país que siga el concepto abierto (como en Chile), el Banco sugiere enérgicamente aplicar inicialmente reglas estrictas y relajarlas gradualmente a medida que se vayan desarrollando mercados financieros sólidos. Las reglas ini- ciales estrictas incluyen una elección limitada para los participantes, las licencias para proveedores especializados bajo la regla de una cuenta-un fondo, la fijación de precios uniformes y formas limitadas de comisiones, límites de inversión deta- llados, difusión extensiva, reglas de retorno mínimo y de garantías estatales y supervisión proactiva. La razón para la regla draconiana inicial es esencialmente doble. Por una parte, el nuevo sistema obligatorio empieza con un mercado de capitales débil, con tradiciones limitadas y falta de familiaridad. Por otro lado, las reglas estrictas ofrecen garantías, controlan el riesgo moral (moral hazard), supe- ran la oposición para el plan fondeado y son más capaces de prevenir fracasos 144 Soporte del ingreso económico en la vejez tempranos. Es imperativo relajar las reglas cuando el mercado se desarrolla y el sistema madura. Las reglas menos polémicas deben ser aplicadas a los esquemas fondeados obligatorios desde el principio. Éstas incluyen (a) requisitos apropiados para el otorgamiento de licencias y de capital para los proveedores; (b) segregación com- pleta de activos, patrocinadores, firmas de manejo y custodios, y el uso de bancos externos como custodios; (c) diversificación de activos y reglas de administración de activos (los requisitos y la concesión de licencia de los administradores inter- nos o externos); (d) reglas de valorización de activos (valuación de mercado) y cálculos de tasa de rentabilidad (el fondo mutuo en lugar del modelo de cuenta de ahorros); (e) evaluaciones actuariales periódicas y auditorías financieras; (f) transparencia y difusión de la información; y (g) la supervisión eficaz y aplica- ción consistente de las sanciones. Las reglas más polémicas, para las cuales existe incertidumbre en cuanto a cómo y cuándo deben ser aplicadas, incluyen (a) controles en la estructura del mercado y en la elección (¿deben permitirse solamente instituciones y productos especiales? ¿Hay un compromiso por resolver entre elección y costos?; b) reglas de financiamiento, de inversión y de portabilidad; (c) límites legales a la inver- sión versus el principio del “hombre prudente” (¿puede este último ser aplicado en un mercado menos sofisticado?); (d) límites en comisiones y traslados; y (e) reglas de rentabilidad y garantías. ¿Qué prácticas de supervisión se debe aplicar? Nuevamente, muchas reglas no son polémicas y deben ser aplicadas primero. Algunas otras todavía son inciertas, y el veredicto acerca de qué funciona mejor y bajo qué condiciones no está aún determinado. Las reglas y las tareas menos polémicas para el cuerpo supervisor incluyen (a) la necesidad de un personal políticamente independiente, proactivo, bien financia- do y profesional; (b) el examen de la aplicación para la concesión de licencia; (c) la puesta en marcha de la vigilancia y la fiscalización in situ; (d) la elaboración y emisión de las regulaciones; (e) la aplicación consistente y oportuna de sanciones para rectificar problemas y establecer un elemento disuasivo creíble para las prác- ticas abusivas; (f) la publicación de informes y datos estadísticos; y (g) la colabora- ción con otros reguladores. Las reglas y las preguntas más polémicas para la supervisión incluyen (a) la crea- ción de un organismo supervisor con ese sólo propósito, o dedicado; (b) el esta- blecimiento de una colaboración eficaz con los otros reguladores y supervisores de las instituciones que ofrecen productos de ingreso de jubilación; (c) la mejor manera de garantizar la independencia del cuerpo supervisor en un entorno político débil; y (d) la vigilancia y la responsabilidad del supervisor. Temas clave de la reforma 145 A menudo la decisión más crítica relacionada con la supervisión de pensiones financiadas es la de si establecerla como una autoridad independiente (como en Chile y la mayoría de los países latinoamericanos) o si integrar estas funciones con la supervisión de entidades financieras similares, como bancos y compañías de seguros (como en Australia, Hungría y Reino Unido, entre otros). Ambos mo- delos han probado ser eficaces para lograr el objetivo de una supervisión robusta y confiable, por tanto, no hay respuesta simple para la duda organizativa. El en- foque apropiado es muy probablemente función del diseño del sistema y de la eficacia de las entidades supervisoras existentes. Los fondos de pensiones que operan de una manera muy especializada, como instituciones financieras muy características, pueden ser eficazmente supervisados por autoridades indepen- dientes, mientras que aquéllos que funcionan como adjuntos a instituciones fi- nancieras existentes pueden ser mejor tratados por un organismo con la autoridad integrada. La forma de la institución es secundaria a la independencia, a lo adecuado de los recursos, a la calidad del personal y a la claridad del mandato. El argumento más convincente para un supervisor integrado es la necesidad de consistencia y coordinación en la vigilancia entre instituciones financieras similares, lo cual se facilita mucho más con una sola autoridad. Un contraargumento central es que un supervisor integrado con una estructura de gobierno débil enfrentará conflic- tos de interés al controlar las actividades de las instituciones –las cuales compiten o tienen papeles múltiples en un sistema de pensión (por ejemplo, administrado- ras de activos, bancos y compañías de seguros)– bajo su autoridad, o estará debi- litado en su habilidad de proteger el sistema ante prioridades en competencia. Opciones para países con sistemas financieros pequeños Varias economías pequeñas y abiertas, como algunas de Centroamérica, Europa central, Mauricio y Senegal, están empezando reformas de pensiones que inclu- yen el desarrollo de un pilar fondeado. Emprender tal reforma, en un entorno con un sector financiero limitado, crea tantas oportunidades como desafíos. Los desafíos incluyen el desarrollo, intensivo en recursos, de las regulaciones especí- ficas del país y el establecimiento de la capacidad supervisora, un número poten- cialmente pequeño de fondos de pensiones dado el tamaño pequeño del país y la existencia de importantes economías de escala, y un rango limitado de instru- mentos financieros a través de los cuales diversificar los portafolios de inversión. Estos temas plantean varias preguntas. ¿Estos países estarían mejor desarrollan- do sus fondos de pensiones en un marco regional? ¿Si la alternativa regional no es viable, cómo pueden ser contenidos los costos? ¿Cuánta diversificación inter- nacional se debe emprender, y cómo se trata el tema de la tasa de cambio? Hay muchas buenas razones para el desarrollo regional de los sistemas finan- cieros, incluyendo instituciones para proveer el ingreso de jubilación fondeado. 146 Soporte del ingreso económico en la vejez La investigación del Banco ha encontrado que los países con sistemas financieros pequeños tienden a tener mercados financieros también pequeños y menos pro- fundos, ser más pobres, tener una población más pequeña y a ser más abiertos (Glaessner y Valdés-Prieto 1998; Impavido, Musalem y Vittas, 2002). Los países pequeños no pueden explotar completamente las economías de escala y de alcance en la provisión de servicios financieros. El menor tamaño de la población limita la cantidad y la calidad del capital humano disponible. La falta de recursos limita las posibilidades para el desarrollo de la infraestructura finan- ciera, como los sistemas de pago, los mercados organizados, la supervisión y la regulación. Los costos fijos de establecer estos sistemas básicos podrían ser sim- plemente demasiado altos para los países pequeños o más pobres. Como conse- cuencia, los mercados financieros pequeños son por lo general poco profundos, incompletos, pobremente regulados, ilíquidos, propensos a la falta de competen- cia y a la concentración en la provisión de servicios, ineficientes y caracterizados por costos de transacción relativamente altos. Las economías pequeñas son tam- bién más volátiles. Efectivamente, en estos países, la desviación estándar media- na del consumo privado, de los términos del intercambio, de la inflación, del crecimiento del PIB y de los flujos de capital como proporción del PIB es entre 1,5 y 4,0 veces más alto que en países más grandes (Bossone, Honohan y Long 2001). A pesar de estas ventajas potenciales, poca cooperación ha tenido lugar, hasta ahora, en países clientes y en otros lugares, para explotar las economías de escala y usar las reformas de pensiones en las regiones para presionar por mercados financieros más integrados. Regiones que podrían unirse en esta colaboración para el desarrollo conjunto incluyen el Caribe, Europa central y oriental, Centroamérica y Suramérica, y tanto África central como occidental (las cuales tienen una moneda y un marco regulador en común). Esta falta de integración es desconcertante y requiere de investigación para entender las razones técnicas o las explicaciones de economía política. Tomado como un hecho, lo anterior re- quiere de otros enfoques y de la revisión de las prácticas existentes. Diferentes países han experimentado con configuraciones institucionales dis- tintas, por tanto la experiencia internacional puede servir de punto de referencia para establecer los pro y los contra de diseños específicos. Como ya se mencionó, el enfoque de un solo fondo en la forma de un fondo públicamente dirigido no ha sido una buena experiencia en la mayoría de los países. De otra parte, las iniciativas recien- tes con fondos centralizados, en cinco países de la OCDE, son demasiado jóvenes para ser juzgadas y podrían ser difíciles de transferir al contexto de un país en desarrollo (Palacios 2002). Un país (Bolivia) ha seleccionado dos fondos en un proceso de licitación internacional garantizado por un número limitado de años (Von Gersdorff, 1997). Los dos fondos se fusionaron, en la compañía madre, y en esa posición más fuerte, según se informa, son capaces de resistir la presión del regulador para abrirse a la competencia. Adicionalmente, los fondos importaron exitosamente sus conocimientos y destrezas y mantuvieron los costos y las comi- Temas clave de la reforma 147 siones bajas. El enfoque de Kotlikoff de la diversificación internacional completa en un fondo con índice mundial (que usa un administrador de activos internacional en lugar de desarrollar un mercado financiero local) no ha sido adoptado todavía por ningún país por razones que tienen que ver con prejuicios, mercados incom- pletos, miedo de problemas cambiarios y la falta de un índice mundial verdadero (Kotlikoff, 1999). Un experimento en curso en Kosovo planea usar una variante sobre este enfoque, así que, dentro de cinco años a partir de ahora podremos informar cómo funciona esta propuesta. La mayoría de los países, sin embargo, han optado por políticas entre estos dos extremos. Los países que han optado por fondos abiertos y no basados en los empleadores han presenciado una consolidación y una concentración (con Chile viendo una reducción en el número de fondos de pensiones de más o menos 20 hace aproxi- madamente 10 años a 7 o 6 en el 2004). La concentración podría haber creado eco- nomías de escala y reducido los costos de marketing, pero también ha planteado el desafío de política de cómo asegurar una oferta continuada de servicios com- petitivos y eficientes. Una solución sería permitir a los empleadores no formar parte del sistema abierto para aplicar los planes patrocinados por ellos mismos. Los países que han dependido de fondos cerrados, basados en el empleador, tie- nen un número mucho más grande de fondos; sin embargo, estos fondos no compiten, en la medida en que cada uno está vinculado con un empleador espe- cial. Debido a que varios empleadores pueden usar el mismo administrador de activos, la cantidad de directores de activos compitiendo podría ser mucho menor que el número de fondos. Los fondos cerrados limitan los costos de marketing y disfrutan de algunas economías de alcance (y de escala para empleadores gran- des), pero su desempeño depende de la solvencia y la integridad de los empleadores como patrocinadores de los planes de pensiones. La evidencia pa- rece indicar que los fondos cerrados son positivos para los fondos de pensiones de empleadores grandes, pero los resultados no son claros para los planes de firmas más pequeñas. Finalmente, el enfoque sueco reciente es el principal ejemplo de la estrategia de cámara compensadora, la cual usa una institución pública central para recau- dar contribuciones, mantener registros de las cuenta individuales, controlar las comisiones y pagar beneficios en conjunción con el manejo descentralizado y privado de los activos. Los trabajadores tienen el derecho de dirigir sus fondos a varios cientos de fondos de inversiones autorizados, la mayoría de los cuales pre- ceden la creación del nuevo sistema de pensión. El sistema es altamente comple- jo y requiere la presencia de una institución administrativa central eficiente, conjuntamente con una regulación y una supervisión robustas y eficaces de los fondos mutuos que participan. Es una innovación prometedora para países avan- zados con mercados financieros bien desarrollados que se mueven en dirección de una elección individual reglamentada y restringida. 148 Soporte del ingreso económico en la vejez Como la experiencia internacional indica, no existe una fórmula exacta para lograr economías de escala importantes o para encontrar una solución con sólo abrirse completamente a los mercados financieros internacionales. Los países pueden no estar en condiciones de evitar todos los costos del desarrollo de las instituciones nacionales y podrían sacar provecho de la experiencia extranjera, pero esto tiene que ser hecho de una manera transparente. Los países con sistemas financieros pequeños y con pocos recursos pueden, tal vez, evitar los costos relacionados con la provisión de los servicios de pensio- nes (desde la recaudación de las contribuciones hasta la administración de acti- vos) atrayendo inversiones de compañías extranjeras acreditadas solventes, idealmente operando en forma de empresa mixta o con empresas locales. Al atraer compañías extranjeras acreditadas, los países pueden también reducir los costos de supervisión, la cual, independientemente de estos costos, tarda tiempo en desarrollarse. Esto podría suministrar al país anfitrión un período de transición durante el cual puedan ser establecidas una regulación y una supervisión efica- ces, mientras que la vigilancia eficaz es provista por el país de origen (Impavido, Musalem y Vittas 2002). En países con sectores financieros pequeños, la baja dimensionalidad de las relaciones institucionales, la escasez relativa de capital humano, la mayor con- centración de la riqueza y una administración pública relativamente menos inde- pendiente, facilitan la concentración de funciones, la interferencia de terceros y el potencial para una gobernabilidad débil. Por tanto, se debe dar gran importan- cia a la responsabilidad de los gobiernos de crear un entorno regulador capaz de proteger los activos del sistema de pensiones. Esto quiere decir que se debe evitar el control directo del gobierno en la administración de los activos y la inversión directa en industrias objetivo, en vivienda y en bancos en quiebra, mientras se proporciona a los fondos de pensiones un poco de libertad para invertir en el exterior. Por último, es importante el papel de las inversiones internacionales y las ven- tajas de la diversificación del portafolio para los fondos de pensiones y para la economía como un todo. A pesar de que estos beneficios parecen incuestionables, la experiencia mundial indica enérgicamente que las condiciones necesarias para la apertura de la cuenta de capital incluyen un mercado financiero nacional sufi- cientemente desarrollado; de otra forma, el país muy probablemente sufrirá de flujos de capital volátiles y de fluctuaciones mayores del tipo de cambio (Karacadag, Sundararajan y Elliot, 2003; Prasad y otros, 2003). Para fondos de pensiones, los tipos de cambio de los países pequeños plantean un problema adicional porque los instrumentos de diversificación de riesgo (hedging) a largo plazo no están dis- ponibles. La regla general podría indicar que la participación de la inversión de los fondos de pensiones en el extranjero debe ser aproximadamente igual a la parte esperada de bienes transables consumidos por los jubilados. Pero, ¿Cuál es la mejor estrategia para un país pequeño como Mauricio, que importa en dólares Temas clave de la reforma 149 y exporta en euros? Una alternativa potencial a una cuenta de capital completa- mente abierta es el uso de pases (swaps) por parte de los fondos de pensiones. Aunque éstos se han discutido durante algún tiempo dentro y fuera el Banco, y las primeras sugerencias han sido escritas (Bodie y Merton, 2001; Vittas, 2003), el mercado no se ha desarrollado todavía y podría ser demasiado pequeño. En resumen, en las economías pequeñas la implementación de las reformas de pensiones que se dirigen hacia las provisiones fondeadas crean desafíos espe- ciales. A pesar de que los requerimientos de recursos podrían ser altos, se po- drían reducir uniéndose con los vecinos y con firmas internacionales, para evitar o reducir los costos hundidos (sunk costs). Sin embargo, desarrollar un mercado financiero, incluyendo regulaciones, tiene otros resultados beneficiosos, en la medida en que este desarrollo del mercado financiero nacional no puede ser im- portado y es un requisito para la apertura de la cuenta de capital y para diversifi- car el riesgo con el resto del mundo. ECONOMÍA POLÍTICA Y ORGANIZACIÓN DE LAS REFORMAS DE PENSIONES Una reforma de pensiones exitosa y sostenible requiere una profunda compren- sión de la economía política de la reforma y de su organización. Ningún paradig- ma dominante ha sido establecido, sin embargo, se ha progresado en algunas áreas, pero no en todas (Holzmann, Orenstein y Rutkowski, 2003).24 Esta sección resalta una conceptualización útil tomada de Orenstein (2000) y ajustada basán- dose en las experiencias de los países; en una lista de verificación propuesta, rela- cionada con la conceptualización y basada en experiencias de reforma recientes; y un vínculo entre el tipo de sistema de pensiones y su habilidad de aislarse de futuros riesgos políticos. 24 La literatura consiste en tres áreas principales. La primera provee los fundamentos conceptuales de la economía política de reforma provenientes de la ciencia política y de la economía. Las prin- cipales referencias incluyen a Rodrik (1996) y Williamson (1994) para las políticas de reforma en general, y a Pierson (1994, 1996) para la reforma de pensiones en particular. La segunda provee una profundización de la política de la reforma a través de comparaciones regionales, como los procesos de reforma en América Latina y Europa central y del este. Las principales referencias en esta área incluyen a Gillion y otros (2000), James y Brooks (2001) y Müller (2000, 2001, 2003a, 2003b). Finalmente, estudios de caso sobre la reforma de pensiones en los países trata de destilar lecciones o aplicarles un marco conceptual para verificación. Ejemplos de esto se encuentran en Mesa-Lago (2002), Müller (2000, 2001), Piera (1991) y Queisser (1998a 1998b) sobre Latinoamérica; Müller (1999, 2003a, 2003b), Nelson (2001), Orenstein (2000) y Orenstein y Haas (2000) sobre Europa central y del este; Bonoli (2000), Hinrichs (2001) y Reynaud (2000) sobre Europa del oeste; y las contribuciones y documentos en Holzmann, Orenstein y Rutkowski (2003). 150 Soporte del ingreso económico en la vejez Una conceptualización propuesta Orenstein (2000) propone tres fases principales en el proceso de reforma del sis- tema de pensiones: el desarrollo de un compromiso, el desarrollo de coaliciones y la implementación. A pesar de que la duración de las fases podría ser diferente dependiendo de las circunstancias individuales de los países, hay ciertas cosas en común. La fase de desarrollo de compromiso es comúnmente la más larga de las tres fases. En ésta, es deseable incluir a muchos actores en el debate, incluso a costa del consenso. Es también importante exponer y compartir con el público en general y con actores políticos clave, la experiencia relevante en otros países que han emprendido una reforma de pensiones exitosa. Los actores clave incluyen parla- mentarios, sindicatos y la prensa nacional. La duración y la cobertura del debate no deben limitarse con el fin de llegar a un acuerdo rápido, pues éste podría ser artificial. Justamente lo opuesto se aplica: desacuerdos abiertos en esta etapa ayu- dan a las partes a lograr acuerdos en fases subsiguientes. La fase de desarrollo de una coalición empieza en el momento en el que el gobier- no decide exponer un concepto de reforma. El surgimiento de un “campeón” que cree en la necesidad de una reforma y vincula su destino político con la causa, es crucial para el paso de la fase de desarrollo de compromiso a la fase desarrollo de una coalición y para su terminación exitosa. Durante la fase de desarrollo de coalición, el gobierno permanece abierto a modificaciones en el concepto de reforma, pero no necesariamente a un cambio general y a gran escala. La calidad del concepto es de vital importancia: el concepto debe estar basado en conocimientos de vanguardia y debe transmitir la experiencia de otros países. Debe tener proyecciones sólidas de largo plazo, incluyendo el aná- lisis de sensibilidad, y estar conectado con encuestas de opinión pública y grupos de enfoque, demostrando que el concepto responde a inquietudes genuinas de la población con respecto al sistema existente. La presentación del concepto requiere enfocarse sobre los mensajes clave. Las reformas de pensiones pueden ser vistas como luchas intergeneracionales en las cuales los perdedores potenciales, generalmente pensionados en curso o aque- llos cercanos a la jubilación, a menudo intentan bloquear las reformas, mientras que los ganadores potenciales, los trabajadores jóvenes, están inactivos en el de- bate por miopía o falta de interés y de conocimiento. Por tanto, en esta etapa, es importante enfocar los mensajes clave en las personas jóvenes. Las estrategias comunes son las siguientes: • Enfatizar que el nuevo sistema trae el valor presente neto de los pagos futuros cerca al nivel de las contribuciones en curso pagadas. Temas clave de la reforma 151 • Convencer a los trabajadores jóvenes de que el Estado honrará sus obliga- ciones futuras. • Activar a los trabajadores jóvenes en el debate sobre pensiones, convirtien- do el debate explícitamente en una discusión entre generaciones. • Atraer a trabajadores organizados, a jubilados, a representantes del sector financiero, y a otras partes con un interés en el resultado porque mientras más organizados los actores, mayor probabilidad de que tengan en cuenta los beneficios macroeconómicos que resultarán de la reforma. La siguiente etapa, de diseminación del concepto, es una actividad complica- da. La experiencia de los reformadores muestra que varias actividades traen re- sultados importantes. Éstos incluyen usar empresas de relaciones públicas profesionales, concentrarse en actores clave, desarrollar un grupo base de perio- distas que comprendan el proceso de reforma y que estén a favor de sus objeti- vos, y trabajar con organismos donantes y con otras organizaciones internacionales para extender el desarrollo técnico y el análisis. El concepto tiene que ser convertido en una propuesta legislativa y, en última instancia, en una ley preliminar con el fin de iniciar los procesos legislativos. En este momento, el paquete de reforma y las justificaciones de soporte y los mate- riales de comunicación deben ser exhaustivos. La dirección óptima y la secuencia del proceso legislativo son muy específicas a las condiciones individuales del país y a los procesos legislativos, y están fuertemente influenciadas por consideracio- nes políticas. Chile, por ejemplo, promulgó toda la reforma en una sola etapa. Polonia, sin embargo, legisló primero el segundo y el tercer pilar del programa y se enfocó en el primer pilar un año después. Luego de la aprobación de las leyes empieza la fase más crítica: la implementación de la reforma. Casi siempre, la capacidad administrativa para respaldar el nuevo sistema es menor a la esperada. En México la reforma tuvo que ser retrasada durante un año hasta que las nuevas instituciones requeridas para la implementación (Consar para supervisar y Procesar para procesar la información relacionada con la transfe- rencia de fondos a las cuentas individuales) estuvieron suficientemente desarrolla- das para cumplir sus respectivos papeles. En Polonia, el nuevo sistema se estropeó porque la institución de seguro social era incapaz de pasar las contribuciones a los fondos de pensiones, a tiempo y con exactitud. Durante la fase de implementación, es importante tener una comunicación clara con la población, de tal forma que las fallas en la implementación no sean confundidas con fallas en la reforma. Un lección importante que el personal del Banco aconseja a los países clientes surge de la tensión entre la disposición política y la preparación administrativa: decida sobre la ley de reforma cuando la oportunidad política surja y las expecta- tivas de compromiso continuo son suficientemente altas, pero implemente la re- forma sólo cuando la capacidad administrativa está lo suficientemente avanzada y se espera que los problemas sean controlables. 152 Soporte del ingreso económico en la vejez La experiencia de países en reforma Los siguientes criterios podrían ser usados como una lista de verificación para juzgar si el país está preparado para emprender la reforma: • Presencia de un mandato político y de grupos de defensa organizados. • Poder de decisión al grupo técnico de la reforma. • Desarrollo de un análisis exhaustivo y sensato. • Calidad de la información sobre las opiniones públicas acerca del sistema existente y de las propuestas de reforma. • Estrategia clara para la comunicación con el público afectado. • Participación de sindicatos y otras organizaciones de grupos de interés. • Estrategia completamente formulada y manejo eficaz de la implementación. • Evidencia del potencial para el consenso político. En general, la experiencia de las reformas resulta en las siguientes conclusio- nes con respecto a la organización del proceso: • Legados de política influyen en la elección actual de la reforma, y el diseño de una reforma se basa en el legado de las instituciones existentes. • Establecer una oficina únicamente responsable de dirigir el proceso de re- forma es muy provechoso. La carga de la administración diaria elimina drásticamente el ideal y la actuación reformista de entidades con otras res- ponsabilidades. • Estrategia de relaciones públicas bien planeada y mensaje fácilmente com- prendido son cruciales para el éxito. • La elección de grupos involucrados en el diálogo de reforma sistemá- ticamente influye en el resultado de la reforma porque ciertos grupos otor- gan poderes a ciertas clases de actores. Excluir actores de un foro a menudo causa que ellos sean más activos en otro. Aislamiento de los riesgos políticos Desde una perspectiva de economía política, un objetivo principal de las refor- mas es cambiarse a un sistema que sea más robusto ante diversos tipos de shocks, que incluye el mejor aislamiento de los riesgos de intervenciones políticas que crean consecuencias adversas para ganancias políticas a corto plazo (Diamond 1997). Desde ese punto de vista, tanto los pilares de tipo no financiero como fi- nanciero de contribución definida representan una mejora en comparación con los sistemas de reparto de beneficio definido, los cuales mezclan la redistribución y el seguro de una manera no transparente. Las nuevas estructuras, ya sea (a) mueven los ingresos de jubilación fuera del presupuesto de gobierno (un pilar Temas clave de la reforma 153 fondeado), o (b) requieren la identificación de una fuente explícita de financia- ción de los beneficios de cualquier grupo de individuos, o (c) vuelven los benefi- cios estricta y exclusivamente dependientes de las contribuciones (pilar nocional de contribución definida y pilar fondeado). Queda por verse si éstas efectiva- mente impedirán al sistema político de apropiarse de los ahorros para pensiones como recursos del Estado o de acceder a éstos de otras maneras para la redistri- bución. Infringir los principios del esquema no financiero de contribución defini- da o requerir inversión en deuda del gobierno, particularmente en la deuda que paga menos que las tasas del mercado, es la ruta obvia para volver a lo primero. Redistribuir parte del retorno del portafolio a cuentas más “necesitadas” (que podría tener un componente de edad) es una ruta para ir a lo último. Una pre- gunta principal es si la protección de los ahorros puede ser conseguida identifi- cando cuentas individuales (tanto en el sistema no financiero de contribución definida como en el sistema fondeado) como propiedad privada, que reciben la misma protección que otros activos. El ejemplo reciente de Argentina ilustra los desafíos en proteger los activos de los sistemas de pensiones fondeados ante condiciones macroeconómicas catastró- ficas. La experiencia de Argentina indica que sólo poner los activos bajo el control privado no puede garantizar su protección plena, en la medida que los tres pilares del sistema de pensiones sufrieron, al mismo tiempo que los depositantes, los tene- dores de pólizas de seguro, los tenedores de bonos y los accionistas. La experiencia en Argentina también indica que el resultado para los jubilados podría seguir sien- do mejor bajo el pilar fondeado que bajo las alternativas potenciales. EJEMPLOS DE DILEMAS Y PREGUNTAS DE LA REFORMA Esta sección presenta algunos de los dilemas de reforma en países clientes donde no sabemos aún cuál es la mejor forma de proceder y qué soluciones proponer. A pesar de que enfrentamos una incertidumbre sustancial, consideramos enérgica- mente que no hacer nada tampoco es una solución. Por consiguiente, propone- mos respaldar nuestro conocimiento con trabajo analítico mientras trabajamos con los clientes en soluciones innovadoras y en un aprendizaje conjunto. ¿Qué enfoque puede ser eficaz cuando el sector público no está cumpliendo y el sector privado no puede hacerlo tampoco? Esta situación se encuentra fre- cuentemente en los países menos desarrollados. Por una parte, el sector público no cumple sus promesas, es insolvente y tiene que ser reformado, pero cualquier intento de reforma falla. Por otro lado, el sector financiero no cubre las condicio- nes mínimas necesarias, incluso para pensar en remplazar el esquema público no financiado con un plan fondeado. ¿Uno debería cerrar el esquema público rela- cionado con los ingresos y solamente proveer beneficios mínimos (el pilar cero)? ¿Pueden incluso los beneficios mínimos ser suministrados bajo las condiciones en curso? ¿Debe uno establecer una institución paralela, como está siendo discu- 154 Soporte del ingreso económico en la vejez tido con respecto a proveer acceso a salud básica y a educación en los países de bajo desempeño? ¿Debe uno seguir la propuesta de Kotlikoff (1999) y colocar todos los recursos para un nuevo esquema financiado fuera del país (como se está intentado en Kosovo)? O, ¿Debe uno sólo comprometerse a minimizar y con- trolar daños hasta que la reforma del sector público progrese, antes de pensar en una reforma sistémica? Varios países clientes con costumbres anglosajonas dirigen fondos para el reti- ro, los cuales son sistemas de contribución definida que están fondeados, oficial- mente. Dos problemas principales rodean estos fondos, uno, en principio, es controlable; el otro lo es menos. El problema manejable trata del bajo desempeño como consecuencia de un gobernabilidad inadecuada y de reglas y supervisión débiles, temas para los cuales existen, en principio, soluciones disponibles, si la voluntad política existe. El problema menos manejable trata del seudo finan- ciamiento de estos fondos para el retiro debido a que el portafolio consta, esen- cialmente, de bonos del gobierno. Diversificar hacia activos privados podría ser posible, dependiendo de la disponibilidad de instrumentos de mercado, pero no es viable para el Gobierno dadas sus necesidades de financiamiento. Éstos son esencialmente los esquemas no fondeados en los que la deuda del gobierno es implícita. ¿Deben los sistemas ser transformados en esquemas explícitamente no fondeados (por ejemplo, del tipo contribución definida nocional)? ¿Debe hacerse un esfuerzo para cambiar la forma de financiamiento (y por tanto, pagar el déficit de transición)? ¿Deberían estos fondos para el retiro desaparecer y ser remplazados por un sistema realmente fondeado y dirigido privadamente? Muchos sistemas de seguro social en países clientes están lejos de su madura- ción y han, por tanto, acumulado algunos fondos de reserva. Estos fondos son marginales en comparación con las responsabilidades acumuladas pero constitu- yen, sin embargo, 5% o más del PIB. Éstos no están bien administrados, generan- do, en general, bajas tasas de retorno. Sigue existiendo incertidumbre acerca del tamaño verdadero de los activos (atribuible a la falta de auditoría y a técnicas de valorización aceptadas) y corrupción a gran escala. Adicionalmente, los indivi- duos obtienen préstamos de estos fondos antes del retiro. A pesar de que la mejo- ra en la gobernabilidad y en el manejo de los fondos sería la mejor solución, el progreso en esta dirección se ha visto limitado por el arraigo a los sistemas admi- nistrativos en curso y al personal. Sin embargo, como los niveles de los activos han aumentado, la presión para mejorar los beneficios, bajar las edades de jubila- ción y bajar los requisitos de elegibilidad, se han intensificado. ¿Sería mejor en estas circunstancias no acumular fondos en lo absoluto? ¿Cuáles son las posibili- dades del Banco y de otras instituciones internacionales de presionar para lograr un mejor manejo de los activos? ¿Es el entorno conducente a soluciones del sec- tor privado, o la oportunidad más realista para mejorar la situación actual la brin- da la reforma de las instituciones públicas existentes? CAPÍTULO 7 EXPERIENCIAS REGIONALES: DESARROLLOS Y PRIMERA EVALUACIÓN DE LA REFORMA La primera parte de este capítulo examina la experiencia de las dos regiones con más reformas desde principio de los noventa: América Latina y Europa y Asia central.25 El proceso de reforma en Europa y Asia central y en América Latina se desarrolló de manera bastante diferente –incluyendo las últimas reformas algu- nos enfoques innovadores de diseño e implementación de la reforma de pensio- nes multipilar–, a pesar de que las economías en transición en la primera fase fueron influidas por la experiencia inicial en América Latina. La segunda parte de este capítulo examina brevemente el desarrollo de la reforma en las otras cuatro regiones del Banco, Asia meridional, África subsahariana, Medio Oriente y África septentrional, y Asia oriental y el Pacífico. La discusión de política sobre la nece- sidad de la reforma y la dirección que ésta debe tomar se está presentando en muchos países de estas regiones, a pesar de que las reformas reales y exhaustivas siguen siendo limitadas. AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE La reforma estructural de los sistemas de ingreso de jubilación en América Latina y el Caribe empezó en Chile en 1981, con el movimiento a un plan financiado de 25 La DEO, la unidad de evaluación independiente del Banco –la cual reporta solamente a la junta directiva del Banco–, está llevando a cabo una evaluación más comprehensiva y formal del traba- jo y de la asesoría del Banco en pensiones. La evaluación incluye dos componentes principales y estrechamente relacionados. El primer componente principal consiste en evaluar la eficacia de la asistencia directa en pensiones del Banco a los países miembros, la cual incluye diálogos de polí- tica, estudios específicos de los países, y proyectos y se concentra en América Latina y el Caribe y en Europa y Asia central. El segundo componente consiste en una evaluación del paradigma de tres pilares del Banco y de su evolución a lo largo del tiempo. Una primera evaluación del desem- peño del Banco en reformas de pensiones se llevó a cabo cinco años después de la publicación de Envejecimiento sin crisis “Averting the Old-Age Crisis” (Banco Mundial 1994) y se presentó en una conferencia internacional del Banco en el otoño de 1999, y los documentos revisados están publi- cados en Holzmann y Stiglitz (2001). Evaluaciones más amplias, por parte del personal del Ban- co, de las tendencias mundiales en reforma de pensiones incluyen a Fox y Palmer (2001) y Schwarz y Demirgüç-Kunt (1999). 156 Soporte del ingreso económico en la vejez cuentas de jubilación individuales obligatorias, y hasta la fecha incluye doce paí- ses.26 Un décimotercer país, Brasil, ha hecho cambios sustanciales en sus sistemas de pensiones de reparto nacionales e introdujo medidas para reforzar y extender la provisión privada de ahorros de retiro voluntarios y de seguros, pero no ha mandado explícitamente cuentas de ahorros individuales. Las reformas estructurales en América Latina pueden ser, en general, clasifica- das como multipilar, debido a que las 12 incluyen un pilar financiado obligatorio de cuentas individuales administrado por privados. Sin embargo, cada una de ellas es única en el peso de cada pilar, en la inclusión en la reforma de los actuales contribu- yentes, en el grado de competencia entre los proveedores, en los esquemas para el seguro de incapacidad y de sobrevivencia, y en los arreglos institucionales, entre otras características. Los cuadros 7.1 y 7.2 comparan las reformas estructurales en la región durante dos periodos.27 Una característica crítica de las reformas en América Latina, con la excepción de México y hasta cierto punto de Argentina y de Colombia, ha sido la creación de un solo y unificado sistema de pensiones nacional de elementos previamente fragmentados.28 En toda la región (con la excepción de Bolivia), el ejército no está todavía incluido en los sistemas nacionales reformados y, adicionalmente, en to- dos los países existen otros grupos selectos que reciben pensiones de planes es- peciales que no han sido integrados. Los trabajadores por cuenta propia no siempre tienen la obligación de participar. La unificación general aportada por las reformas estructurales tiene impli- caciones positivas sobre la flexibilidad del mercado laboral, la equidad y la redistribución, y ha resultado en ahorros fiscales a largo plazo. Es de destacar, 26 Esta sección fue preparada por Anita Schwarz, Indermit Gill, Truman Packard y Todd Pugatch, basada en varias evaluaciones recientes de las reformas de pensiones en Latinoamérica. Guillermo Perry y Helena Ribe aportaron comentarios y una guía útil. Durante el tiempo en que se estaba preparando este informe, se implementaron las reformas estructurales en Ecuador y Nicaragua. 27 En vista de la reforma de pensiones chilena hace más de 23 años y dadas las numerosas reformas en Latinoamérica desde principios de los noventa, existe una amplia literatura que describe y evalúa las reformas. Un pequeño subconjunto de referencias recientes incluye a De Ferranti, Leipziger y Srinivas (2002); Gill, Packard y Yermo (2004); Hujo, Mesa-Lago y Nitsch (2004); Ifpfa (2003); Mesa-Lago (2002); Palacios (2003); Queisser (1998a, 1998b); y Valdés-Prieto (2002). Se pue- den encontrar casos de estudio a nivel individual de los países en la serie “Textos básicos de reforma de pensiones” del Banco, incluyendo casos de estudio sobre Argentina, República Do- minicana, El Salvador, México y Perú. 28 México tiene un borrador de la legislación que incluye a los empleados públicos federales dentro del sistema general, y Colombia ha integrado a algunos, pero no a todos, a sus planes de pensio- nes. Los planes de pensiones separados siguen existiendo para las provincias o para los trabaja- dores del sector público. Argentina integró a aproximadamente la mitad de sus regímenes de pensiones departamentales de los empleados públicos y a todos los federales, al sistema nacio- nal, pero algunos de los planes provinciales más grandes –las provincias de Buenos Aires y de Córdoba, por ejemplo– permanecen fuera del sistema nacional reformado. CUADRO 7.1. CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DE LAS REFORMAS ESTRUCTURALES DE LOS SISTEMAS DE SEGURIDAD SOCIAL (VEJEZ, INVALIDEZ Y MUERTE) EN AMÉRICA LATINA, AÑOS OCHENTA Y NOVENTA Características Chile Perú Colombia Argentina Uruguay México Bolivia El Salvador Año de la reforma 1981 1992-93 1994 1994 1996 1997 1997 1998 ¿Sistema contributivo Cerrado Permanece Permanece Permanece Permanece Cerrado Cerrado Cerrado Experiencias regionales de Pay-as-you-go? Impuesto total a la nómina (%) Prerreforma 33 18 17,8 42 40 20 19 11,8 Posreforma 20 20,5/22a 33,8 46b 40 26 24 13,5 Participación de nuevos Obligatorio Voluntario Voluntario Voluntarioc Voluntariod Obligatorio Obligatorio Obligatorio trabajadores ¿Participación de Voluntario Voluntario Voluntario Obligatorio Obligatorio Voluntario Voluntario Voluntario trabajadores independientes? ¿Se mantiene un sistema No Noe Sí Noe No Sí No No separado para los empleados públicos? Gerentes dedicados AFP AFP AFP AFJP AFAP AFORE AFP AFP al fondo Contribución a las 10 8 10 7,72 12,27 12,07 10 10 cuentas individuales de jubilación (porcentaje)f Comisiones y primas 2,31 3,73 3,49 3,28 2,68 4,48 2,5 3 de seguro (porcentaje del salario) 157 (Continuación cuadro 7.1) 158 Características Chile Perú Colombia Argentina Uruguay México Bolivia El Salvador Año de la reforma 1981 1992-93 1994 1994 1996 1997 1997 1998 ¿Traslados entre fondos? Dos veces Una vez Dos veces Dos veces Dos veces Una vez Una vez Dos veces al año al año al año al año al año al año al año al año Opciones de pago Anualidad o Anualidad o Anualidad o Anualidad o Sólo Anualidad o Sólo Anualidad o un retiro un retiro un retiro un retiro Anualidad un retiro anualidad un retiro programado programado programado programado programado programado ¿Retorno mínimo Relativo al Relativo al Relativo al Relativo al Relativo al No está No está Relativo al de la inversión? promedio promedio promedio promedio promedio regulado reguladog promedio Pensión mínima Sí Sí (sólo para Sí Sí Sí Sí No Sí contributiva afiliados nacidos antes de 1945) Pensión de asistencia Sí No No Sí Sí No Sí No social Fuente: Gill, Packard y Yermo (2004), basados en AIOS (2003) y en estudios de caso de los países. Notas: AFP (Administradora de Fondos de Pensiones), AFAP ( Administradora de Fondos de Ahorro Previsional); AFJP (Administradora de Fondos de Jubilaciones y Pensiones); Afore (Administradora de Fondos para el Retiro). a) 20,5% para planes de pensión privados; 22% para el sistema nacional. El máximo ingreso imponible para el seguro de invalidez y de sobrevivientes. b) Máximo permitido por ley. La tasa impositiva efectiva ha caído de forma sostenida desde la reforma y varía entre sectores y entre regiones. La tasa actual es menos del 30%. c) A pesar de que los nuevos afiliados pueden escoger, más del 80% cada año no hace ninguna elección explícita. El segundo pilar es la opción por default. d) La participación en las cuentas individuales en Uruguay está determinada por el nivel de ingreso. Los trabajadores por debajo de un nivel de ingreso escogen dividir sus contribuciones entre reparto y cuentas individuales de jubilación. e) Existen excepciones para algunos sistemas subnacionales. f) Al momento de la publicación. g) Garantía requerida por parte del gerente del fondo. Soporte del ingreso económico en la vejez CUADRO 7.2. CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DE LAS REFORMAS ESTRUCTURALES DE LOS SISTEMAS DE SEGURIDAD SOCIAL (VEJEZ, INVALIDEZ Y MUERTE) EN AMÉRICA LATINA, AÑOS NOVENTA Y 2000 República Características Costa Rica Nicaragua Ecuador Dominicana Año de la reforma 1995-2000a 2000, lo que va 2001, lo que va 2001b Experiencias regionales implementado implementado ¿Sistema contributivo de Permanece Cerrado Permanece Cerrado Pay-as-you-go? Impuesto total a la nómina Prerreforma 22 17 – 9,25 Posreforma 26 21,5 Varía pero no más de 20 20 ¿Participación de nuevos trabajadores? Obligatorio Obligatorio Obligatorio Obligatorio ¿Participación de trabajadores independientes? Voluntario Voluntario Obligatorio Obligatorio ¿Se mantiene un sistema separado para los empleados públicos? – No – No Gerentes dedicados al fondo OPC AFP EDAP AFP Contribución a las cuentas individuales de jubilación (porcentaje) 4,25 7,5 8,33 8 Comisiones y primas de seguro (porcentaje del salario) c 2,5 4 2 ¿Traslados entre fondos? Una vez al año Una vez al año – Una vez al año Opciones de pago Anualidad o un Anualidad o un – Anualidad o un retiro programado retiro programado retiro programado ¿Retorno mínimo de la inversión? No regulado No regulado Relativo al promedio Relativo al promedio ¿Pensión mínima contributiva? Sí Sí – Sí ¿Pensión de asistencia social? Sí Sí Sí Sí Fuente: Gill, Packard y Yermo (2004), basados en AIOS (2003) y en estudios de caso de los países. Notas: AFP (Administradora de Fondos de Pensiones), EDAD (Entidades Depositarias del Ahorro Provisional); OPC (Operadora de Pensiones Complementarios); AFORE ( Adminis- tradora de Fondos para el Retiro). – No disponible. a) Costa Rica introdujo las cuentas de jubilación en 1996 pero volvió el ahorro privado individual obligatorio, como complemento del sistema de beneficio definido en el 2000. b) Implementado en el 2003. c) Las comisiones son cargadas como un porcentaje de los retornos de la inversión en un techo máximo. 159 160 Soporte del ingreso económico en la vejez que en los países donde las reformas estructurales no han tenido lugar todavía, los esquemas de retiro permanecen fragmentados, restringiendo el funcionamien- to del mercado laboral formal, agravando la inequidad y planteando un riesgo para la postura fiscal pública. Una evaluación preliminar de las reformas multipilares Los objetivos establecidos de la reforma, presentados anteriormente en este in- forme –concretamente, suficiencia, viabilidad financiera, sostenibilidad y robus- tez– suministran un conjunto útil de criterios con base en los cuales valorar qué se ha logrado con las reformas estructurales a los sistemas de ingresos de jubila- ción en América Latina. Sin embargo, una evaluación realmente concluyente de las reformas sólo podrá ser realizada cuando la primera cohorte de trabajadores que ingresaron al mercado laboral bajo los sistemas enmendados empiecen a ju- bilarse. En Chile, esto no sucederá sino hasta 2020 o después. Dicho esto, no es demasiado temprano para un examen preliminar.29 Suficiencia La suficiencia está definida como la provisión de beneficios a toda la población, los cuales son suficientes para evitar la pobreza en la vejez, y cuyo nivel es espe- cífico a cada país, y adicionalmente, provee medios confiables, a la vasta mayoría de la población, para suavizar el consumo a lo largo de la vida. La mayoría de los nuevos sistemas de pensiones de múltiples pilares de Améri- ca Latina suministran beneficios razonables para aquellos que contribuyen duran- te toda su vida activa. Algunos países, como Costa Rica y Uruguay, implícitamente apuntan a tasas de remplazo muy altas, mientras que otros, incluyendo Chile, República Dominicana, El Salvador y Perú, han estructurado los parámetros de sus sistemas reformados para proveer niveles de beneficios promedio, menores en relación con los salarios.30 Los países que dependen en gran medida de los planes de contribución definida también proporcionan tasas de remplazo efecti- 29 La Oficina del Economista en Jefe del Departamento Regional para América Latina del Banco Mundial, recientemente completó una evaluación crítica acerca de las reformas estructurales a los sistemas de seguridad de la jubilación (Gill, Packard y Yermo 2004). Los documentos relacio- nados están disponibles en la página web del Economista en Jefe: http://www.worldbank.org/ lcrce. 30 Esto ha llevado a beneficios distributivos importantes. Al tiempo que permite a los países gastar más en educación pública, en salud y en asistencia social, ha permitido la marcada reducción de la regresividad del gasto público en pensiones para aquellos que participan en los programas, medida ésta usando las tasas de retorno obtenidas por los pobres y por los ricos (bruta de comi- siones y honorarios) (Zviniene y Packard 2003). Experiencias regionales 161 vas más altas a los trabajadores de menores ingresos a través de las garantías de pensión mínima. Para ser elegibles a estas últimas, se requiere que los trabajado- res tengan una cierta historia mínima de contribución a los sistemas.31 Sin embargo, casi todos los sistemas de pensiones reformados de América La- tina, con la excepción de Uruguay, se han quedado muy cortos en cubrir a la población. De este defecto adolecían también los sistemas de un solo pilar de reparto y, en muchos países, ésta fue la principal motivación y un atractivo políti- co para vender las reformas estructurales. Usando un concepto ex ante de cober- tura como “participación” – esto es, la proporción de la población económicamente activa que contribuye (y por tanto, que adquiere derechos o construye ahorros) para una pensión– revela niveles de participación ampliamente diferentes. En la parte inferior, la participación en Bolivia, El Salvador y Perú se ubica entre 10 a 15% de la fuerza de trabajo, mientras que en la parte superior, la participación en Argentina, Chile y Uruguay se ubica en un rango entre 30 y 80%. Aunque es probable que la participación de la población económicamente activa que contri- buye en el sistema de pensiones formal aumente con el desarrollo y con el creci- miento del ingreso per cápita, diferencias importantes existen entre países con niveles de renta similares. Las pruebas empíricas disponibles sobre los cambios en la participación de los trabajadores como consecuencia de las reformas estruc- turales están mezcladas; algunos autores aducen que se amplió la cobertura y otros encuentren poca evidencia de un incremento en la participación.32 La mayoría de los países de ingresos medios más ricos en la región (notable- mente aquellos que han tenido sistemas de seguridad social durante un tiempo más largo) incluyen algún mecanismo para suministrar un soporte de ingresos para los ancianos, ya sea con una historia insuficiente de contribuciones o sin ningún registro de participación previa en el sector cubierto de la economía. Lo anterior se constituye como una red de protección para mitigar la vulnerabilidad a la pobreza en la vejez, agravada por bajas tasas de participación de los trabaja- dores en los sistemas formales de pensiones. La financiación y la cobertura de estos arreglos no contributivos varían significativamente. La cobertura más ex- tensiva de un esquema no contributivo se encuentra en Brasil, que ha optado por suministrar a todos los trabajadores rurales una pensión equivalente al 100% del 31 Una excepción notable es el caso del sistema reformado peruano. La mayoría de los afiliados al nuevo pilar de cuentas individuales de jubilación, financiado, no disfrutan de la protección de la garantía de pensión mínima. La vulnerabilidad a la pobreza en la vejez de los afiliados al sistema de AFP (Administradoras de Fondos de Pensiones) en Perú y ciertamente de una más amplia población se ve agravada por la falta de cualquier arreglo de pensiones no contributivas. 32 Corbo y Schmidt-Hebbel (2003), Edwards y Cox-Edwards (2002), y Packard (2002) encuentran un impacto positivo sobre la participación de los trabajadores que cotizan a los sistemas formales reformados, mientras que Mesa-Lago (2002) aduce que la participación de los trabajadores se ha reducido debido a la reforma. 162 Soporte del ingreso económico en la vejez salario mínimo nacional.33 Sin embargo, incluso en Brasil los hombres y las muje- res de edad que viven en áreas urbanas no reciben los mismos beneficios, y los índices de pobreza en este grupo todavía son sustanciales. El impacto de las reformas estructurales sobre la suficiencia está algo incon- cluso y variará casi indudablemente entre países. En aquellos donde las pensio- nes eran altas e insostenibles antes de las reformas, la generosidad ha sido reducida. Las simulaciones de los resultados probables muestran que los efectos combina- dos de las reformas paramétricas y del cambio a cuentas financiadas han sido muy diferentes, dependiendo de la edad, de la cohorte, del nivel de ingresos, e incluso del sexo del individuo.34 Las complejidades involucradas en la conduc- ción de simulaciones creíbles son desalentadoras y los resultados son sensibles a los supuestos respecto a lo que habría ocurrido si las reformas no hubiesen teni- do lugar así como a supuestos con respecto a los retornos (ajustados por riesgo) esperados de la inversión de los ahorros de los trabajadores en las próximas déca- das, teniendo en cuenta el nivel de comisiones administrativas, que reducen la tasa efectiva de rentabilidad de los trabajadores. Dadas las actuales bajas tasas de participación de los trabajadores y sus cortas historias de contribución, incluso entre los trabajadores del sector formal afilia- dos a los sistemas nacionales de pensión, en el mediano y largo plazos los recur- sos del gobierno estarán dedicados principalmente a proveer garantías de pensión mínima para prevenir la pobreza en la vejez. Este resultado, sin embargo, debe ser considerado en el contexto del resultado probable sin la reforma: el gobierno habría financiado los déficit crecientes de los programas de reparto, que tendían a beneficiar a trabajadores ubicados en la parte superior de la distribución del ingreso. Después del período de transición inicial –cuya duración puede variar ampliamente, entre 20 a 40 años– se espera que todos los sistemas reformados generen ahorros en comparación con los sistemas anteriores a las reformas (véase Zviniene y Packard, 2003), liberando, potencialmente, recursos para otras clases de gastos sociales y de esta forma alcanzar el objetivo de lo adecuado, incluyendo pensiones para los ancianos no cubiertos. Durante la transición, sin embargo, el impacto sobre los ahorros depende crucialmente de cómo se financien los pasi- 33 Esto se traduce, en muchos casos, en el 400% de sus ingresos antes de la jubilación. Estrictamente hablando, las pensiones rurales en Brasil son contributivas, pero los requisitos de elegibilidad son muy grandes y difícilmente ejecutables. Existe un programa no contributivo pero sólo para los ancianos de los hogares urbanos. La pensión no contributiva urbana está focalizada en los pobres; sin embargo, el monto del beneficio es igual al de la pensión no contributiva rural e igual a la pensión mínima contributiva. Para una revisión de los esquemas no contributivos en cuatro países de América Latina, véase Bertranou, Van Ginneken y Solorio (2003). Para una comparación de los esquemas entre Brasil y África meridional, véase HelpAge International (2003). 34 Véase Bucheli (1998) para un exhaustivo análisis de los efectos intergeneracionales e intrage- neracionales de la reforma en Uruguay.. Experiencias regionales 163 vos remanentes de los sistemas anteriores a las reformas, un punto que será trata- do en mayor profundidad en las secciones que siguen. Viabilidad financiera La viabilidad financiera está definida como estar dentro de la capacidad de finan- ciación de los individuos y del gobierno. Nuevamente, los países en América La- tina que han emprendido las reformas estructurales cubren el espectro de resultados potenciales. República Dominicana y Perú tienen una tasa de contri- bución relativamente baja para pensiones, mientras que Argentina y Uruguay tienen una tasa de contribución relativamente alta. Uno espera que, en prome- dio, los países necesiten una tasa de contribución salarial de aproximadamente el 15% para financiar las pensiones en el largo plazo, aunque las tasas de financia- ción existentes están tanto por encima como por debajo de este nivel. Las tasas de contribución están basadas en gran parte en la experiencia histórica, con los paí- ses demográficamente más viejos imponiendo tasas de contribución más altas y los países más jóvenes imponiendo tasas más bajas. Las reformas bajaron las tasas de contribución en algunos casos y las aumen- taron en otros. Los cuadros 7.1 y 7.2 muestran el cambio en los impuestos totales sobre la nómina (no solamente el cambio en los impuestos sobre la nómina para pensiones). Debido a que las reformas de la seguridad social eran frecuentemen- te exhaustivas, cubriendo cambios en salud, en el seguro de desempleo, en vi- vienda y en otros beneficios, los aumentos mostrados refieren a todos los cambios, no sólo a aquéllos sobre pensiones. Mirando la viabilidad financiera desde la perspectiva del gobierno, se puede aducir que las reformas estructurales en la región frecuentemente han introduci- do o conservado algún tipo de garantía de pensión mínima (nuevamente, la ex- cepción es Perú). En algunos países, como Colombia, República Dominicana y Nicaragua, las garantías de pensión mínima son muy grandes en comparación con la pensión promedio esperada y muy probablemente involucran una finan- ciación del gobierno significativa, adicional a los impuestos sobre la nómina. Sin embargo, incluso en países como Chile, en donde la pensión mínima garantizada contributiva es fijada en un nivel modesto, en comparación con los sueldos cu- biertos mínimos o promedios o con la pensión promedio, el gasto público en beneficios mínimos es muy probablemente cuantioso, teniendo en cuenta las ba- jas tasas de participación. Finalmente, el costo adicional futuro de los beneficios no contributivos para cubrir el riesgo de la pobreza en la vejez entre la mayoría de los trabajadores que no serán elegibles para las garantías de beneficio míni- mas, debe ser también considerado para evaluar la viabilidad financiera. 164 Soporte del ingreso económico en la vejez Sostenibilidad La sostenibilidad está definida como la solidez financiera del sistema de pensión, tanto en el corto como en el largo plazos. Es con respecto a la sostenibilidad como las reformas han logrado las mayores ganancias. Los sistemas de pensión refor- mados están basados en un contrato social de lejos más sostenible que el que prevalecía antes de las reformas; el objetivo de suavizar el consumo de los siste- mas de pensiones nacionales es individualizado en un amplio conjunto de insti- tuciones de seguridad social (en algunos países más que en otros). Los sistemas reformados se basan en gran parte en los planes de ahorro en cuentas de jubila- ción individuales en donde los beneficios están basados en las contribuciones de los trabajadores. Los costos de financiar los aumentos en la esperanza de vida son, por tanto, transmitidos a cada generación en lugar de repartidos de forma discrecional, como era el caso bajo los planes de reparto de un solo pilar y benefi- cio definido. Como está documentado en Zviniene y Packard (2003), después de déficit ini- cialmente crecientes, se espera que las reformas reduzcan los déficit dramática- mente en el largo plazo. Las simulaciones muestran que en Bolivia, el déficit proyectado para el 2050 bajará de 8,5% del PIB en el escenario sin reforma a 0,9% en el escenario con la reforma. En México, el déficit bajará de 2,3% del PIB sin reforma a 0,6% con reforma. De manera semejante, la deuda por pensiones im- plícita en Perú en el 2050 bajará de 118% del PIB sin la reforma a solamente 15% con la reforma. En el caso de El Salvador y de Chile, se espera que la deuda por pensiones implícita de largo plazo sea cero, en lugar de 148 y 210% del PIB, res- pectivamente.35 A pesar de la imagen algo positiva de la sostenibilidad fiscal, hay algunas áreas de preocupación. A corto plazo, los déficit de caja de pensiones de los gobiernos muy probablemente van a aumentar, en la medida en que los individuos desvían sus contribuciones a cuentas de pensiones privadas y fuera de los sistemas públi- cos, los cuales siguen pagando beneficios a los pensionados existentes. Éste es un resultado esperado de las reformas estructurales, pero la experiencia muestra que los gobiernos en la región lo han sorteado de forma diferente en cuanto a eficacia. Un factor crítico en el éxito de Chile con las reformas estructurales fue el largo período de preparación fiscal antes de la implementación de las cuentas individua- les en 1981. Algunos países, como El Salvador, México y Uruguay, han elegido la emisión de deuda pública para financiar la mayor parte de sus costos de transición 35 La unificación de los sistemas ha llevado, igualmente, a ahorros fiscales sustanciales, superiores a los estimados en Zviniene y Packard (2003), quienes asumieron que todos los individuos actual- mente cubiertos, lo estaban, antes de la reforma, por el menos generoso sistema nacional. Como resultado, muchos de sus estimativos de la deuda por pensiones antes de la reforma subestiman la verdadera magnitud de los problemas fiscales en esa época. Experiencias regionales 165 de un arreglo de un solo pilar a uno multipilar. Gran parte de esta deuda pública es mantenida por los nuevos fondos de pensiones privados. El aumento en la deuda explícita del gobierno podría superar los ahorros en la deuda por pensiones implícita. Además, durante el período de transición los mayores déficit pueden volver el manejo fiscal excesivamente difícil.36 Ciertamente, para los países que se embarcan en las reformas estructurales desde una posición fiscal débil, los costos de la transición pueden restringir seriamente a los gobier- nos. Esto se ha vuelto un tema fiscal crítico en Argentina y Bolivia, y augura en contra de llevar a cabo reformas sin una consideración cuidadosa acerca de las implicaciones fiscales de corto y mediano plazos, en la medida en que la transi- ción puede durar hasta 20 o 40 años. Robustez La robustez se refiere a la capacidad del sistema de jubilación de resistir shocks. Un objetivo base de las reformas estructurales multipilares es el de diversificar los riesgos –demográfico, macroeconómico, político, financiero– de los ingresos de retiro. En el modelo de multipilares, alguna parte o la mayoría de las pensio- nes es financiada de la inversión privada de los ahorros individuales y, en teoría, es menos propensa a la manipulación del gobierno, mientras que el sistema pú- blico provee por lo menos una garantía de pensión mínima y quizás, adicional- mente, alguna parte de la pensión. En los sistemas reformados hace tiempo, como el chileno, ha habido una di- versificación razonable. México parece estar haciendo lo mismo gradualmente. Sin embargo, la experiencia de Argentina en el 2001 y en el 2002 muestra que cuando el gobierno está realmente desesperado, en medio de una crisis financie- ra, y la economía se vuelve prácticamente disfuncional, ningún sistema de finan- ciación de pensiones es robusto, ya sea público o privado. Efectivamente, una situación en la que los portafolios de los fondos de pensiones privados están muy concentrados en deuda del gobierno, puede recrear las condiciones para la inter- vención del gobierno que existían antes de las reformas estructurales. Los países que han elegido, para financiar los costos de la transición, emitir bonos del go- bierno a ser tenidos por los fondos de pensiones no les están realmente diversificando los riesgos a los ingresos de pensiones y por tanto están renun- ciando a uno de los beneficios bases del enfoque de multipilar. En estos países, las pensiones de los trabajadores siguen dependiendo de la solvencia del gobierno, tanto para proveer la garantía de pensión mínima pública explícita como para 36 En la medida en que se utilice endeudamiento para cubrir la transición, las estimaciones se harán extremadamente sensibles a los supuestos de tasa de interés.. 166 Soporte del ingreso económico en la vejez atender el servicio de la deuda, el cual genera la porción de los beneficios de jubilación financiados por privados. Otro tema importante que todavía se sigue debatiendo, es la medida en que las reformas generan crecimiento a través de adiciones netas de ahorros y de una mayor eficiencia de los mercados del trabajo y de capitales. Es de esperar que las reformas tengan un impacto positivo sobre la robustez y la sostenibilidad del siste- ma de pensiones, mediante la eliminación de las distorsiones a los mercados de capital y de trabajo, y la mejora del ambiente económico para el crecimiento. Con respecto a los beneficios financieros, las reformas han resultado en el aumento rá- pido de una nueva forma de ahorrar en el región.37 A pesar de que no está claro cuánto de este aumento en los activos de los fondos de pensiones ha tenido lugar a expensas de otros inversores institucionales, como los fondos mutuos, deber ha- ber pocas dudas de que la importancia puesta en los ahorros individuales obliga- torios ha apoyado el desarrollo del sector financiero. Sin embargo, con respecto al vínculo esperado entre ahorros y el crecimiento, como lo notan Corbo y Schmidt- Hebbel (2003), los efectos de incremento del crecimiento surgen en gran parte dependiendo de la elección de la financiación de la transición, produciendo las transiciones financiadas con impuestos un mayor incentivo al crecimiento que las transiciones financiadas con deuda. Desafíos y posibilidades El primer conjunto de desafíos se plantea por la estructura misma de los sistemas de pensiones reformados. Varios países de la región que asumieron el modelo multipilar mantienen amplios programas de beneficio definido de reparto, que ofrecen pensiones relacionadas con los ingresos.38 El financiamiento de estos sis- temas relacionados con los ingresos, de beneficio definido, será cada vez más costoso a medida que aumente la esperanza de vida, a menos que los responsa- 37 Tan sólo entre 1998 y el 2002, la razón de los activos del fondo de pensiones sobre el PIB creció de 3,3% a 11,3% en Argentina, de 3,9% a 15,5% en Bolivia, de 40% a 56% en Chile, de 2,7% a 7,7% en Colombia, de 0,4% a 7,4% en El Salvador, de 2,7% a 5,3% en México, de 2,5% a 8,1% en Perú, y de 1,3% a 5,7% en Uruguay. Más reformas crearon una nueva industria financiera en la cual el des- cuido regulatorio había sido un modelo de comportamiento en las industrias de la región. Los sistemas financiados han logrado altos estándares en la valoración de los activos, en la tasación de riesgo y en la difusión. Aún más, las compañías de seguro han aflorado en su papel auxiliar como proveedoras de seguros de invalidez, sobrevivientes y de longevidad del sistema. Por tan- to, mientras que el rol directo de la reforma de pensiones en cuanto al incremento del ahorro sigue siendo debatido, la mejora en el funcionamiento del sector financiero ha tenido muy pro- bablemente un efecto indirecto positivo sobre el ahorro (Gill, Packard y Yermo 2004). 38 En Costa Rica y Uruguay el plan de reparto es obligatorio, mientras que en Argentina, Colombia y Perú los trabajadores pueden escoger entre los planes de beneficio definido de reparto y los planes de cuentas individuales. Experiencias regionales 167 bles de la política puedan incrementar la edad de jubilación o introducir factores de longevidad en las fórmulas de beneficio de estos planes. El segundo conjunto de desafíos surge del desempeño de los nuevos compo- nentes privados de los sistemas de multipilar. El riesgo político sigue presente en los sistemas financiados privados, como lo demuestra la experiencia de Argentina. Las reformas también han creado nuevos sistemas de pensión privados complica- dos y sofisticados que requieren reglas fuertes y que desafían la habilidad del go- bierno para resistir las presiones de la industria. Los costos administrativos son altos, a pesar de que, en general, se han reducido con respecto a los niveles inicia- les, y reducen significativamente los beneficios de los trabajadores en el nuevo sis- tema. Las consideraciones de administración de riesgo son también un motivo de preocupación en los nuevos sistemas privados de pensión de América Latina, en la medida en que la diversificación internacional de los portafolios de los fondos de pensiones está a menudo restringida en exceso o incluso se prohíbe. Finalmente, y quizás más importante, en muchos de los países en donde los sistemas de pensiones han experimentado reformas estructurales, la cobertura se ha estancado en niveles bajos y se ha convertido en la preocupación más impor- tante para los responsables de política en esta área. Una gran parte de los afilia- dos no podrá reunir las condiciones necesarias para calificar a la garantía de pensión mínima y, junto con aquellos que no están afiliados a ningún sistema, podrá sólo esperar recibir en la vejez los beneficios racionados de asistencia so- cial. Por tanto, el desafío verdadero para los responsables de política que quieran cubrir el riesgo de la pobreza en la vejez estará en establecer programas no contri- butivos sostenibles de beneficio mínimo. EUROPA CENTRAL Y ORIENTAL Y ASIA CENTRAL Durante el comienzo de la transición (1990-5), todos los países de Europa y Asia central tuvieron que reaccionar frente a las presiones surgidas de la disminución de la base de contribuciones y del crecimiento de la población de beneficiarios, ambas como resultado de la contracción de la actividad económica.39 En muchos 39 Con ocho países en Europa (central y oriental) y Asia central habiéndose movido hacia una es- tructura multipilar y con muchos otros países en la región considerando o aun implementando reformas, el número de estudios que describen o evalúan las reformas de pensiones en las regio- nes se ha vuelto bastante importante. La serie Textos básicos de reformas de pensiones del Banco incluye estudios de casos de países en Hungría (Palacios y Rocha 1998), Kazajstán (Andrews 2001), Letonia (Fox y Palmer 1999) y Polonia (Chlon, Góra y Rutkowski 1999). Estudios transver- sales de países más recientes incluyen a Barr y Rutkowski (2004); Chlon (2003); Fultz y Ruck (2000); Lindeman, Rutkowski y Sluchynskyy (2001); Meller (1999, 2003a, 2003b, 2004); OCDE (2004a); Schmähl y Horstmann (2002); y von Gersdorff y Rutkowski (2004). Esta sección se refiere a las últimas tres publicaciones de Hermann von Gersdorff, Michal Rutkowski y Anita Schwarz y fue preparada por estos últimos autores. 168 Soporte del ingreso económico en la vejez países, el aumento en el incumplimiento exacerbó los desafíos fiscales y de políti- ca. Tal fue la profundidad de los shocks económicos en todos los países que el sistema de reparto monopilar, en curso, tuvo que ser hasta cierto punto cambia- do, asumiendo los jubilados y los trabajadores de mayor edad parte de la carga del ajuste. Todos los países tuvieron que modificar las reglas de indexación du- rante algún período para controlar los costos, generalmente alejándose de la nor- ma preexistente de ajustar los beneficios en proceso de pago de acuerdo con el crecimiento de salario nominal y yendo hacia una indexación por precios (o, de manera más radical, hacia lo que los recursos disponibles pudieran admitir, inclu- so si el ajuste era menor al crecimiento de los precios). La otra variable clave fue la edad de jubilación, la cual era baja inicialmente y, en algunos casos, declinó incluso aún más a comienzos de los noventa. Algunos paí- ses, como República Checa y Lituania, pudieron incrementar gradualmente la edad de jubilación existente. En algunos otros países, como en Georgia, en donde la edad de jubilación se aumentó drásticamente a 65 años para ambos sexos, el paso fue mucho más rápido. A finales de los noventa y comienzos del 2000, la mayoría de los países había logrado empezar a incrementar la edad de jubilación y a redu- cir los privilegios de jubilación anticipada. En los años noventa algunos países cambiaron las fórmulas de beneficio, incre- mentando el período de referencia sobre el cual están basados los beneficios, con el fin tanto de reducir las promesas futuras y de introducir más equidad horizontal. Para empezar a reformar el sistema de pensiones, algunos países se embarcaron en una expansión de las alternativas de pensiones privadas voluntarias (típicamente con un trato impositivo favorable, como en Eslovenia, o a través de pagos compen- satorios del presupuesto público, como en República Checa). Estos esquemas vo- luntarios fueron diseñados para permitir y animar a los hogares a suavizar más el consumo de lo que hubieran logrado con los esquemas de pensiones públicos y a diversificar los riesgos en su portafolio de retiro. Dentro de la región de Europa y Asia central, a pesar de una herencia en co- mún, surgieron dos grupos (para una descripción detallada de ambos grupos, véase Lindeman, Rutkowski y Sluchynskyy, 2001). Algunos países de la región, especial- mente aquellos de Asia central y el Cáucaso, tuvieron que comprometer, debido a los recursos insuficientes, el objetivo de suavizar el consumo, volviendo su objetivo primordial mantener un piso de ingreso mínimamente adecuado. Por tanto, a co- mienzos del 2000, Albania, Azerbaiyán, Armenia, Georgia y Tayikistán, entre otros, tenían sistemas con poca o ninguna diferenciación entre los receptores de acuerdo con los ingresos o con los años trabajados. En Georgia, esto ocurrió como resultado de la legislación; más típicamente, ocurrió como resultado de una convergencia entre los pisos de pensión mínima y techos de pensión máxima. El otro grupo de países, enfrentando las perspectivas del empeoramiento de la tasa de dependencia, adoptó como punto de referencia el de pilares múltiples (para una visión general del movimiento hacia sistemas de multipilar en las eco- Experiencias regionales 169 nomías de transición, véase a Rutkowski 1998, 2002; Von Gersdorff y Rutkowski 2004). Estos países pasaron una parte de la contribución obligatoria del sistema de pensión público a instituciones privadas que establecieron cuentas individua- les de contribución definida para cada trabajador. El portafolio de pensiones del individuo constará, eventualmente, de un beneficio proveniente del reducido esquema de pensión público (principalmente reparto,) más un beneficio compra- do con fondos acumulados del segundo pilar. Estas reformas fueron similares a las de América Latina pero, en general, fueron menos radicales en su alcance. En 10 países de Europa central y oriental, las reformas ya han resultado en la introducción de segundos pilares. En Hungría, la legislación aprobada en 1997 fue implementada en 1998. En este país, se les exigió a todos los nuevos entrantes al mercado laboral unirse al sistema reformado y al resto se les dio la alternativa de pasarse a él. Hacia 1999, 2,1 millones de trabajadores, alrededor de la mitad de la fuerza de trabajo (principalmente bajo los 40 años de edad) habían desviado parte de sus contribuciones de pensiones (6% de la nómina salarial) a administra- dores de fondos privados de pensiones (para una descripción detallada, véase Palacios y Rocha 1998). En 1999, en Polonia, les fue dada la posibilidad a los traba- jadores entre 30 y 50 años de edad de desviar un quinto de su contribución de pensiones total (7,2% de la nómina salarial) a fondos de pensiones recién autori- zados y a sus administradores (para una descripción detallada, véase Chlon, Góra y Rutkowski 1999; Góra y Rutkowski 1998). Los trabajadores menores de 30 años de edad fueron incorporados automáticamente al nuevo esquema. Actualmente, más de 8 millones de personas están cubiertas por el nuevo sistema de pensiones de múltiples pilares en Polonia. En Letonia, un pilar financiado más pequeño (2% de la nómina) fue introduci- do en julio del 2001 (con el plan de incrementar, eventualmente, la tasa de contri- bución a un 9% de la nómina). En Bulgaria, un segundo pilar de 2%, obligatorio, empezó a operar en enero del 2002 (con el plan de aumentar las contribuciones a 5% de la nómina), el cual se basó en los fondos de pensiones voluntarias y en los fondos que manejaban los recursos que se desarrollaron en el proceso de finan- ciación de los privilegios del sector de retiro anticipado (antes no dotado de fon- dos). También en el 2002, un pilar de 5%, obligatorio, fue establecido en Croacia (enero) y uno de 6% en Estonia (julio). En enero del 2002, Rusia empezó a acumu- lar fondos para el segundo pilar; sin embargo, los fondos siguen siendo controla- dos principalmente por el fondo público de pensiones de reparto, el cual ha confiado su inversión a otro organismo público. Dos países, Kazajstán y Kosovo, introdujeron un cambio hacia un pilar financiado grande (en Kazajstán, dirigido por fondos de pensiones en competencia, mientras que en Kosovo, es dirigido por administradores de activos internacionales) y han transformado el pilar pú- blico por uno básico que usa prueba de recursos para enfrentar los riesgos de pobreza en la vejez o en la incapacidad. En enero de 2003, Ucrania legisló un segundo pilar de 2% (para crecer hasta el 7%) que será puesto en funcionamiento 170 Soporte del ingreso económico en la vejez en cuanto las condiciones macroeconómicas se den. Un año después, en enero del 2004, Lituania lanzó un segundo pilar de 2,5% que ya está en operación. Eslovaquia aprobó toda la legislación para empezar un segundo pilar, considera- ble, de 9% que funciona desde enero del 2005. En Macedonia, un segundo pilar financiado con una contribución del 7% de los ingresos ha sido legislado y su implementación está siendo preparada, y en Rumania se ha decidido, en principio, la adopción de un segundo pilar, con una contribución del 8% de los ingresos, el cual necesita ser legislado nuevamente (una ley previa fue derogada). En general, dejando a un lado a Asia central y al Cáucaso, República Checa, Moldavia, Eslovenia y Turquía son los únicos países que no están llevando a cabo un trabajo activo sobre el segundo pilar. Sin embargo, República Checa y Eslovenia han establecido terce- ros pilares voluntarios con una participación bastante importante, y Turquía lanzó en el 2003 un nuevo tercer pilar que parece estar expandiéndose. Al tiempo que había una tendencia general hacia una estructura de múltiples pilares en la región, los cambios asociados con el primer pilar eran significativamente diferentes entre países. Algunos países, como Bulgaria, Croacia, Estonia, Hungría y Eslovaquia, han tratado de mejorar los aspectos microeconómicos de sus sistemas de pensiones mejorando las fórmulas tradicionales de beneficio definido (inclu- yendo sistemas de puntos en algunos casos). Otro enfoque más fundamental, ha sido el de recaracterizar la promesa en curso del sistema de reparto en términos de lo que ocurre en una cuenta financiada y de contribución definida, mediante la introducción de un modelo de contribución definida nocional. Letonia y Polonia siguieron el enfoque de contribución definida nocional o de cuenta nocional, in- cluyendo un componente financiado de contribución definida como parte de las reformas. Esto hace parte del paquete de reforma de Rusia. Adicionalmente, el enfoque de cuenta nocional está cobrando interés entre los países de la Comuni- dad de Estados Independientes que no están todavía en posición de considerar asumir un sistema de múltiples pilares. Kirguistán introdujo una fórmula de cuenta nocional con respecto a las nuevas acumulaciones, y Moldavia tiene legislado el objetivo para usar una fórmula de cuenta nocional en el futuro. El cuadro 7.3. compara algunos de los parámetros clave de las reformas en países que han introducido o legislado completamente la introducción del sis- tema de múltiples pilares. Es demasiado pronto para hacer una evaluación com- pleta de los sistemas multipilares en Europa y Asia central. El movimiento está claramente expandido, y, cuando se les da la opción a los trabajadores de elegir, eligen formar parte de un pilar financiado. Las tasas de rentabilidad iniciales de los fondos son alentadoras y un buen punto de partida para obtener la tasa de rentabi- lidad durante la vida que se necesita para alcanzar las metas previstas de niveles de beneficios. Esta tendencia hacia las reformas sustanciales en Europa central y oriental puede ser bien explicada por el deseo de los países de perseguir los beneficios de un pilar financiado, su expectativa de mayores ahorros y crecimiento, y, después CUADRO 7.3. CARACTERÍSTICAS DE LAS REFORMAS DE PENSIONES QUE PASAN A UN SISTEMA MULTIPILAR EN LAS ECONOMÍAS EN TRANSICIÓN DE EUROPA Y ASIA CENTRAL, ABRIL DE 2004 Tamaño del Proyección Participación segundo pilar al 2020 de los de la fuerza de Estrategia de como porcentaje activos del fondo trabajo en el traslado al nuevo País y estatus Fecha Primer del pago pensional, como pilar financiado sistema por edad Experiencias regionales del sistema de Inicio pilar a la nómina % del PIB en el 2003 del empleado Hungría, Enero Pay-as-you-go 6 31 45 Obligatorio para los operando 1998 de beneficio definido nuevos entrantes; voluntario para otros Kazajstán, Enero Garantía mínima 10 30 100 Obligatorio operando 1998 Polonia, Enero Contribución definida 7,2 33 70 Obligatorio para <30; operando 1999 nocionala voluntario para 30-50 Letonia, Julio- 2001 Contribución definida 2, 20 72 Obligatorio para <30; operando (contribución nocional creciendo a 9 voluntario para 30-50 definida nocional, ene-1996) Croacia, Enero Pay-as-you-go 5 25-30 60- 70 Obligatorio para <40; operando 2002 de beneficio definido voluntario para 40-50 Bulgaria, Enero Pay-as-you-go 2, — — Obligatorio para <42 operando 2002 de beneficio definido creciendo a 5 Eslovaquia, Enero Pay-as-you-go 9 — — Obligatorio para los operando 2005 de beneficio definido nuevos entrantes Estonia, Julio Pay-as-you-go 6 20 60 Voluntario operando 2002 de beneficio definido (opt-out 2%) Lituania, Enero Pay-as-you-go 2,5 — — Voluntario operando 2004 de beneficio definido 171 (Continuación cuadro 7.3) 172 Tamaño del Proyección Participación segundo pilar al 2020 de los de la fuerza de Estrategia de como porcentaje activos del fondo trabajo en el traslado al nuevo País y estatus Fecha Primer del pago pensional, como pilar financiado sistema por edad del sistema de Inicio pilar a la nómina % del PIB en el 2003 del empleado Rumania, Enero Pay-as-you-go 8 30 — Obligatorio para >20 parcialmente 2003 de beneficio definido años para la jubilación legislada y luego cuestionada Macedonia, Enero Pay-as-you-go 7 26 — Obligatorio para los legislada 2005 de beneficio definido nuevos entrantes Rusia, Enero Contribución definida 2 (<35) a — — Obligatorio para <50 parcialmente 2002 nocional 6 (36- 50) legislada y operando Ucrania, Enero Pay-as-you-go 2, — — Obligatorio para los parcialmente 2003 de beneficio definido creciendo a 7 nuevos entrantes legislada Kosovo, Enero Mínimo — — Obligatorio 10 parcialmente 2002 legislada y operando Fuente: Diversos documentos del Banco Mundial y bases de datos de la reforma. – No disponible. a) Un sistema nocional de contribución definida tiene las mismas características de un sistema típico de contribución definida pero no es financiado. Soporte del ingreso económico en la vejez Experiencias regionales 173 de una crisis ideológica profunda, por su deseo de enfatizar la responsabilidad personal y el ahorro privado. Aunque todavía no existe un análisis suficiente, la profundidad del sector financiero parece haberse ahondado y esto podría ser en parte atribuible al crecimiento de los fondos de pensiones, los cuales son grandes inversores institucionales. Temas de la reforma La introducción de un sistema de pensión multipilar con un componente financia- do obligatorio, en Europa y Asia central, ha planteado desafíos complicados, inclu- yendo la necesidad del desarrollo del mercado financiero y del establecimiento de las capacidades administrativas y supervisoras. Adicionalmente, los países deben tener una estrategia fiscal viable para suplir los requerimientos de financiación de la transición al nuevo sistema de pensiones. La transición impone, típicamente, pérdidas iniciales en bienestar a algunas partes de la población; los países pueden no estar preparados para asumir tales pérdidas debido a los límites sobre cuánto del cambio a un sistema financiado puede ser financiado con deuda para permitir que esas pérdidas sean compensadas con el tiempo a través de ganancias económi- cas mayores. El Banco Mundial jugó un papel activo en la articulación de esos desa- fíos y en ayudar a los países europeos y centroasiáticos a hacer elecciones individuales, las cuales varían significativamente entre países (Rutkowski, 2004). Los procesos de reforma en la región han experimentado una serie de proble- mas con la implementación. En Polonia, el aparato administrativo de la institu- ción de seguridad social fue incapaz de transferir las contribuciones a los fondos de pensiones privados de forma oportuna y se acumuló una deuda (ahora liqui- dada) con los fondos. En Hungría, el gobierno anuló la decisión de incrementar la importancia del pilar financiado y permitió que los participantes retornaran al sistema de reparto, creando incertidumbre respecto a la responsabilidad fiscal del gobierno y socavando la credibilidad del nuevo sistema. En Hungría, la divi- sión de las contribuciones entre algunos fondos de pensiones resultó difícil y costosa para los empleadores pequeños (en Hungría, en contraste con Polonia, la institución de seguridad social no está involucrada). Las instituciones reguladoras eran inexpertas en cuanto a los requisitos para la transferencia de las contribucio- nes individuales a los fondos, y en algunos casos introdujeron requisitos innece- sariamente onerosos sobre los fondos. La mayoría de los países se encuentran cada vez más preocupados por los costos administrativos del segundo pilar (Murthi 2003) y están analizando medidas que podrían generar competencia en las comi- siones del sistema para así reducir estos costos. Algunos países (por ejemplo, Letonia) están intranquilos por el impacto de la garantía de pensión mínima, la cual reduce los incentivos de los individuos para contribuir en el pilar de contri- bución definida nocional o financiado y podría resultar en una cuantiosa carga fiscal. Los viejos sistemas de pensión (todavía funcionan, en la medida en que las 174 Soporte del ingreso económico en la vejez reformas tienen un largo período de introducción paulatina) continúan represen- tando una carga fiscal seria, especialmente con la marcha atrás a la política de refor- ma del sistema de reparto, como sucedió en Croacia (en este país se dio marcha atrás a la indexación por precios y se retornó a la indexación por salarios, y se introdujeron nuevos suplementos de pensiones). Éstos constituyen, claramente, una carga incluso mayor en los países, como República Checa y Eslovenia, que no han adoptado el enfoque de multipilar. Debido a las dificultades mencionadas, ha habido un aumento en el escepti- cismo hacia los nuevos sistemas. Los costos administrativos son altos, las actuales pensiones han caído como parte del ajuste fiscal y los beneficios totales del nuevo sistema no son todavía evidentes. A pesar de que las tasas de rentabilidad son mayores que las de los otros tipos de fondos de inversión, o de otros puntos de referencia razonables, es dudoso si estas altas rentabilidades son sostenibles, en la medida en que el ajuste fiscal reduce los spreads de la deuda del gobierno, y en que las inversiones extranjeras están fuertemente limitadas (menos Kazajstán, Kosovo y Rusia). Se necesita una mayor diversificación de los activos domésticos privados y extranjeros. Los gobiernos europeos y centroasiáticos no están toda- vía dispuestos a admitir esto, aunque países como Eslovaquia están legislando que un mínimo, tan bajo como 30%, de los activos estén domiciliados en el país. La caída en las rentabilidades y los altos costos administrativos pueden represen- tar un riesgo serio para el nivel de las futuras pensiones. Adicionalmente, los criterios de Maastricht, obligatorios para los países que quieren acceder al euro, cuentan la deuda explícita, pero no la reducción en la deuda por pensiones implí- cita, lo que quiere decir que las reformas afectan adversamente a los países vis-à- vis estos criterios. Evaluación global de la reforma A pesar de que muchas de estas reformas son incluso más recientes que las lati- noamericanas, siendo demasiado pronto juzgar su impacto total, las reformas parecen haber generado progreso, medido como incrementos en suficiencia, en viabilidad financiera, en sostenibilidad y en robustez. Sin embargo, se requiere de una larga agenda de reformas importantes del primer pilar para enfrentar los temas fiscales que están reemergiendo en muchos países. Suficiencia En la mayoría de los casos, particularmente en los países de Europa central, las pensiones provistas son suficientes para prevenir la pobreza en la vejez. A pesar de que los beneficios son todavía generosos con respecto a las contribuciones pagadas y potencialmente adecuados en muchos casos, en una fase de incremento Experiencias regionales 175 acelerado del crecimiento salarial, pueden parecer inadecuados. Sin embargo, en muchos de los países centroasiáticos, los beneficios no se han mantenido con la inflación y son básicamente pagos fijos, los cuales pueden no ser suficientes para prevenir la pobreza. Los intentos por vincular las contribuciones con los beneficios en conjunción con el cambio fundamental en los mercados laborales han dejado a algunos individuos en todos los países con pensiones inadecuadas y dependiendo de las redes de protección social, que no siempre son suficientes para cumplir con el nuevo papel que se les ha sido asignado. Se requieren ajustes adicionales en el primer pilar, como aumentos en la edad de jubilación, para poder proveer pensio- nes adecuadas en los sistemas reformados. En Polonia, por ejemplo, para proveer una tasa de remplazo de 40% la edad de jubilación tiene que ser de 65 años o las tasas de remplazo corresponderán a 30% para las mujeres. Un paso adicional fundamental en el proceso de reforma será una mayor es- pecificación de la fase de pago, para la parte financiada del sistema de pensiones. Una amplia gama de opciones se están considerando, pero muchos países, como Polonia, Rusia y Eslovaquia, entre otros, no han terminado esta parte del diseño. Al final, la fase de acumulación mejor diseñada no repartirá pensiones adecuadas si las reglas para el pago de los beneficios no están estructuradas eficazmente para proteger a los beneficiarios de los elevados costos. Otro tema pendiente es la reforma del seguro de incapacidad y del de sobrevivencia. En la mayoría de los casos, los beneficiarios del sistema están asegurados en el primer pilar, y, en caso de una contingencia, sus fondos ahorrados se revierten al proveedor del benefi- cio: el fondo público de pensiones de reparto. Algunas experiencias de América Latina podrían ser usadas, pero los países europeos tienen un nivel mucho más alto de gastos para pensiones de incapacidad y esto podría afectar la viabilidad fiscal de usar las experiencias latinoamericanas. En relación con la cobertura, la mayoría de los ancianos en esta región reciben algún tipo de pensión, aunque en todos los países hay grupos de ancianos que, por una u otra razón, no reciben ningún beneficio. La preocupación con respecto a la cobertura, sin embargo, es principalmente para el futuro. Los contribuyentes como porcentaje de la fuerza laboral varían entre un mínimo de 32% en Albania a un máximo de 97% en Bielorrusia. Aunque extremo, el ejemplo de Albania, donde la cobertura bajó de 81% en 1991 a 32% en 1995, es un indicativo de lo que ocurrió en todos los países en donde la transición a una economía de mercado resultó tanto en la informalización de la fuerza laboral como en el aumento del desempleo. Los países con grados más bajos de transición, como Bielorrusia, han mantenido tasas de cobertura altas. Unos pocos países, como República Checa y Eslovenia, han mantenido durante la transición a una economía de mercado ta- sas de cobertura altas. El desafío en todos estos países es suministrar una red de protección adecuada para aquellos que no pueden contribuir, mientras vinculan, lo más estrechamente posible, las contribuciones con los beneficios, como la ma- yoría de las reformas han hecho. 176 Soporte del ingreso económico en la vejez Viabilidad financiera Las tasas de contribución en la mayoría de estos países son sumamente altas en comparación con aquéllas de los otros países del mundo, extendiéndose entre el 20 y el 45%, como proporción de los sueldos (solamente para el sistema de pen- sión obligatorio). Mientras que algunas de las reformas habían previsto una dis- minución futura de las tasas de contribución para mejorar la competitividad de la economía y volver el trabajo local competitivo, la necesidad de financiar la transi- ción a un sistema de múltiples pilares y las restricciones fiscales han impedido las reducciones inmediatas en las mismas. Rusia llevó a cabo algunas reducciones y está enfrentando actualmente, en el 2005, un déficit que requerirá nuevas fuentes de recursos y podría resultar en retrocesos en la reforma. En los países que espe- raban reducir sus tasas de contribución, el incremento acelerado de las tasas sala- riales ha resultado en fuertes presiones políticas para una mayor indexación de las pensiones existentes, de una población jubilada ya bastante grande, en lugar de la reducción de las tasas de contribución. Sin embargo, las bajas tasas salariales en Europa oriental compensan más que suficientemente el impacto negativo que las altas tasas de contribución tienen sobre la competitividad. En la medida en que las tasas salariales continúen aumentando, las mayores tasas de contribución empezarán a afectar los costos relativos de la mano de obra hasta el punto en que éstos no serán más competitivos con respecto a los otros países. En ese momento, un tradeoff más severo aparecerá entre el aumento en las pensiones y la reducción de las tasas de contribución. Sostenibilidad La sostenibilidad ha mejorado en todos los países que han implementado refor- mas sólidas a los sistemas de reparto. Lo anterior ha sido logrado mediante el aumento de la edad de jubilación, el cambio de las fórmulas de beneficio y el cambio de la indexación, al igual que por medio de la introducción de la estructu- ra de cuentas nocionales. Sin embargo, los países de Europa central enfrentan tanto un acelerado envejecimiento de la población como una tasa de fertilidad muy baja. Muchos de los países tendrán que realizar una segunda ronda de re- formas al primer pilar para solucionar los temas fiscales sin resolver o los nuevos temas fiscales. Reformas paramétricas adicionales pueden ser necesitadas en casi todos los casos, particularmente existe la necesidad de ajustar las edades de jubi- lación en la medida en que la esperanza de vida aumenta. Robustez Mediante la introducción de un pilar financiado, las reformas han intentado in- crementar la robustez del apoyo en la vejez. Particularmente, con una población Experiencias regionales 177 envejeciendo y una fertilidad baja, los sistemas de reparto son incapaces de sos- tener pensiones significativas. Los mercados financieros en vías de desarrollo pueden proveer, más probablemente, tasas de rentabilidad mayores a la tasa de crecimiento de la base salarial. Este no ha sido siempre el caso, como sucede en países con booms económicos basados en los recursos, como Kazajstán. Sin em- bargo, para aprovechar este potencial, los países tienen que permitir una mayor diversificación en la inversión de estos activos. ASIA MERIDIONAL Con la excepción de Sri Lanka, en donde las tasas de fertilidad están actualmente por debajo del nivel de remplazo, Asia meridional todavía se encuentra al princi- pio de su transición demográfica.40 Los esquemas que cubren a los trabajadores del sector privado son fondos de acumulación para el retiro (Nepal, Sri Lanka) o esquemas inmaduros de beneficio definido, con una proporción alta de trabajado- res a pensionados (India, Pakistán). Estos esquemas continúan experimentando flujos de caja positivos y son una forma conveniente de financiación del gobierno a través de su compra de bonos del gobierno. Estos monopolios públicos no están lejos de presentar problemas, incluyendo el mal servicio a los miembros y las tasas de rentabilidad manipuladas. También, los esquemas de beneficio definido más nuevos han acumulado peligrosas deudas a largo plazo. La sostenibilidad a largo plazo de estos programas, en su forma actual, es cuestionable, pero ninguno pare- ce enfrentar un colapso financiero en los próximos años. En contraste, los esquemas de pensiones que cubren a los trabajadores del sector público han sido siempre financiados directamente con el presupuesto. Con excepción de Bután, la región entera mantuvo los esquemas no contributi- vos de beneficio definido heredados de Gran Bretaña, los cuales eran completa- mente no financiados. En la medida en que estos esquemas empezaron a madurar, la magnitud de la deuda por pensiones implícita se volvió cada vez más obvia. Junto con el pago de sueldos e intereses, el gasto en pensiones amenazaba con atar las manos de los responsables de política, quienes enfrentaban grandes res- tricciones presupuestarias. A pesar de que la reforma de pensiones se justifica, probablemente, por otras razones, las pensiones se están volviendo actualmente una prioridad, en varios países, debido a que el crecimiento del gasto en pensio- 40 Una revisión de las necesidades de la reforma de pensiones y de las opciones de la región está actualmente siendo preparada por personal del Banco Mundial y debe estar terminándose en 2005. Una revisión exhaustiva del esquema de pensiones de la India se encuentra en Banco Mundial (2001c). Un estudio del esquema de pensión social (beneficio universal) nepalés se encuentra en Palacios (2004) y Palacios y Rajan (2004). Una revisión de los esquemas de la administración central en la región se encuentra en Palacios (2004). Esta sección fue preparada por Robert Palacios. 178 Soporte del ingreso económico en la vejez nes de la administración pública se ha convertido en una amenaza fiscal. Aunque los esquemas comparten un antepasado colonial en común, han evolucionado de manera diferente durante los pasados 50 años. Por tanto, la extensión del proble- ma varía entre países e incluso entre estados (India) y provincias (Pakistán), los cuales tienen sus propios esquemas. La cobertura de los esquemas de pensión formales que buscan suavizar el consumo es de, aproximadamente, una tercera parte de la fuerza laboral en las Maldivas y en Sri Lanka y de menos de un quinto en el resto de la región. Esto es, en parte, el resultado de la importante proporción de la fuerza laboral que trabaja en la agricultura y, en parte, el resultado de la importancia del sector informal urbano. En Afganistán, Bangladesh y Bután, no hay esquema obligatorio de aho- rros de retiro para el sector privado. Es improbable que los intentos existentes de incrementar la cobertura den re- sultado entre las partes más pobres de la población debido a varios factores, in- cluyendo el más obvio, a saber, la incapacidad del más pobre de ahorrar para la vejez. Al mismo tiempo, algunos gobiernos ya patrocinan programas de pensio- nes no contributivos, dirigidos a los ancianos pobres. En India, esquemas con pruebas de recursos administrados por los estados y complementados con fon- dos federales llegan a uno de cada 10 indios de edad avanzada. Bangladesh tiene un esquema similar al anterior, y en Sri Lanka los programas masivos de asisten- cia social, patrocinados por el Estado, llegan a muchos hogares con miembros de edad avanzada. En Nepal, un innovador programa de pensión social (o beneficio universal) está diseñado para proveer una pensión a todos los ciudadanos nepalíes de 75 años o más. Las Maldivas están considerando introducir su propio sistema de pensión social (beneficio universal). El potencial de estos programas de mitigar la pobreza entre los ancianos es, sin embargo, limitado. La complejidad administrativa y el potencial para la co- rrupción pueden desviar los fondos de beneficiarios merecedores, en programas de pruebas de recursos, y hay evidencia de que éste es frecuentemente el caso. A pesar de lo simple en cuanto a su administración, incluso el programa de benefi- cio universal no podría alcanzar a algunos de los ancianos más pobres (Palacios y Rajan, 2004). Lo más importante, sin embargo, es que la asignación presupuestal para estos programas (al igual que para otras áreas de asistencia social) es poco fiable y relativamente pequeña. Los responsables de política han expresado su preocupación con respecto a la baja cobertura así como un deseo de mejorar la manera en que los ahorros a largo plazo generados en los fondos para el retiro y en los jóvenes esquemas de bene- ficios definido son canalizados hacia el sector financiero. El progreso en ambas áreas ha sido lento, sin embargo. Como es sabido, la extensión de la cobertura formal al sector “no organizado”, se ha intentado, como es sabido, en Sri Lanka, con resultados muy limitados y, más recientemente, en India, donde dos experi- Experiencias regionales 179 mentos paralelos están en marcha junto con un proyecto de asistencia técnica del Banco de Desarrollo de Asia. Respecto a la política de inversión, la Oficina del Fondo de Pensiones de Em- pleados en India ha emprendido una evaluación acerca de la asignación de los activos, los cuales han estado concentrados, históricamente, en valores avalados por el gobierno. Con excepción de Bután y hasta cierto punto Nepal, sin embargo, la vasta mayoría de las reservas públicas de pensiones en la región es invertida en bonos del gobierno. Bután es el único país con una significativa inversión extranje- ra, aunque la preocupación acerca de su propia capacidad de dirigir las reservas resultó en el pedido de una subvención del Fondo de Desarrollo de la Inversión, apoyado por el Banco Mundial. La calidad institucional y la gobernabilidad en es- tas instituciones son un área clave donde se necesitan mejoras. Las reformas más importantes en la región han sido impulsadas por la carga fiscal de las pensiones de la administración pública (Palacios 2004). El esfuerzo más ambicioso hasta la fecha es la reforma sistémica en India. Los desembolsos estatales y federales en pensiones consumen actualmente alrededor del 15% de los ingresos tributarios después de haberse duplicado durante los noventa. Desde el 1 de enero del 2004, todos los nuevos empleados del gobierno federal aportan el 10% de su salario a un esquema de contribución definida, con una contribución adicional del gobierno como empleador. El mandato es aplicable solamente a los nuevos participantes, pero se está discutiendo la posibilidad de que aquellos ya cubiertos por el viejo esquema de beneficio definido puedan te- ner la opción de trasladarse. Varios gobiernos estatales, incluyendo Andra Pradesh, Karnataka y Tamil Nadu, han anunciado que piensan unirse al nuevo esquema, y muy probablemente, otros estados los seguirán. Sin considerar la velocidad de la transición, la reforma de India representa un cambio de política fundamental en el largo plazo, con un esquema no contributivo, no financiado, de beneficio defi- nido remplazado por un esquema completamente de contribución definida. Mien- tras muchos detalles del diseño tienen que ser definidos (por ejemplo, el proceso para seleccionar los administradores de los activos y la central de registro, la es- tructura de los cargos, etc.), la reforma sobresale porque no conserva un esquema no financiado de beneficio definido en el largo plazo. Mientras tanto, Sri Lanka ha optado, hasta el momento, por una reforma paramétrica gradual que se hizo efectiva en el 2003 e incluía ajustes a las contri- buciones y a los beneficios. Una contribución de 8% para los empleados y de 12% para el gobierno, como empleador, fue requerida a todos los nuevos entrantes a la administración pública. La fórmula de beneficio fue cambiada de tal forma que una tasa de remplazo del 70% sería generada después de 32 años de servicio. En otras palabras, la tasa de acumulación de beneficios se redujo de 3 a 2,1875 del salario. El pago de suma fija de 24 meses permaneció, como lo hicieron otros parámetros clave, incluyendo la base de los ingresos y la falta de indexación auto- mática. 180 Soporte del ingreso económico en la vejez Además de estas importantes iniciativas, grupos especiales de trabajo han sido puestos en Afganistán, las Maldivas, Nepal y Pakistán y están considerando op- ciones de reforma.41 En las Maldivas y Pakistán, las reformas están siendo consi- deradas en el marco del proceso periódico de ajuste de las remuneraciones de los empleados públicos. Bután está tratando de mejorar su capacidad institucional, especialmente con respecto a la política de inversión. Más reformas son proba- bles en los próximos años. Aunque los esquemas de pensión formales cubren, actualmente, una fracción relativamente pequeña de la población en Asia meridional, representan una fuente importante de protección social para millones en la región y se expandirán, indu- dablemente, en las próximas décadas. Ésta sería una razón suficiente para las reformas que aseguren la sostenibilidad a largo plazo y que mejoren el trato para aquellos que contribuyan. Quizás la razón más importante para la preocupación a propósito de estos esquemas, sin embargo, es su impacto desproporcionado sobre el resto de la economía y la población no cubierta. Este impacto tiene lugar a través del impacto fiscal directo de los esquemas para empleados públicos, de los subsidios indirectos para los trabajadores del sector formal e incluso del costo de oportunidad de usar eficientemente esta fuente importante de ahorros de lar- go plazo. Finalmente, mejoras en la administración y en la financiación de los esquemas no contributivos existentes podrían contribuir a reducir la pobreza en- tre los ancianos, mucho antes de que los esquemas de ahorros obligatorios pue- dan llegar a la mayoría de asiáticos del sur. ÁFRICA SUBSAHARIANA Esta sección presenta datos estilizados acerca de la política de pensiones en la región.42 De igual forma, destaca los temas clave para la política de pensiones y examina la experiencia anterior a la reforma. La reforma de pensiones se encuentra en la agenda sólo recientemente en África subsahariana. La política actual en la región refleja un legado colonial de los esquemas de beneficio definido y de fondos para el retiro y, en algunos países, se da la presencia importante de fondos privados de pensiones organizados de acuerdo con líneas ocupacionales. En general, la cobertura está limitada a menos 41 El Banco Mundial está proveyendo asistencia técnica a los grupos de trabajo especiales en las Maldivas, Nepal y Pakistán, y una subvención del Fondo de Desarrollo de la Inversión está res- paldando la reforma de pensiones en Nepal. 42 Un intento para evaluar los programas existentes en África puede encontrarse en Barbone y Sánchez (1999) y Bonnerjee, Pallares-Miralles y Schwarz (2002). Los estudios de caso relevantes de los países incluyen al Banco Mundial (2002a) para Senegal y Devereaux (2001) para Namibia. Varios estudios publicados han examinado el esquema de pensiones social de África meridional, incluyendo a Case y Deaton (1998). Esta sección fue preparada por Robert Palacios. Experiencias regionales 181 de un quinto de la fuerza laboral, con el resto de la población dependiendo en la vejez de sus propios recursos y del apoyo informal. Esquemas no contributivos, financiados con ingresos generales, que lleguen a la mayoría de los ancianos, incluyendo a los pobres, son encontradas solamente en el sur de África (Botsuana, Mauricio, Namibia y Sudáfrica). Con la excepción de los esquemas ocupacionales en Namibia, Sudáfrica y en menor grado en Kenia, las promesas de pensiones en la región están en gran parte no financiadas. Este es claramente el caso de los esquemas de la administra- ción pública, pero es también cierto para los esquemas de beneficio definido par- cialmente financiados que cubren una proporción relativamente pequeña de la fuerza laboral privada que participa en el sector formal. Durante la era posterior a la independencia, los esquemas de beneficio defini- do que cubren a los trabajadores del sector privado han generado superávit. La mala inversión y los parámetros poco realistas han forzado a los países a incre- mentar sus tasas de contribución. En el África francófona, estos fondos son admi- nistrados por juntas tripartitas, con representantes de los sindicatos, del gobierno y de los empleadores. Estas instituciones pertenecen a la Conferencia Interafricana de Protección Social, una organización regional que debe fijar los estándares para la administración y la política de inversión, y sirve de foro de discusión de políti- ca. Con base en Lomé, Togo, y con un presupuesto pequeño para operar, la Con- ferencia tiene una limitada influencia sobre los esquemas nacionales en los 14 países miembros.43 Algunos países anglófonos han conservado el modelo de fondos de acumula- ción para el retiro (previsores) heredado del reinado británico. Aunque, en prin- cipio, similares a los esquemas de contribución definida, la tendencia de usar rentabilidades administradas que no reflejan el valor de mercado de las activos de las instituciones ha resultado en déficit. Tanto los esquemas más comunes, definidos, parcialmente financiados, como los fondos para el retiro han tenido problemas perennes en dos áreas importan- tes: la administración y la inversión de las reservas. Los costos administrativos en África son los más altos comparados con cualquier otra región y pueden, en algu- nos casos, consumir más de un tercio de los ingresos de contribución. Incluso los países relativamente baratos gastan alrededor del 10% de sus ingresos, una cifra que es 10 veces más alta que la de países europeos de tamaño similar. En parte, esto tiene que ver con la limitada cobertura, la cual reduce la base e impide las economías a escala. De igual forma, está relacionado con el exceso de personal y con la ineficiencia, haciendo que la mala calidad del servicio para el cliente sea una queja común. Costos de esta magnitud hacen difícil proveer una tasa de 43 Para mayor información, véase su página web: http://www.izf.net/izf/Institutions/Integration/Zone/ CIPRES.htm. 182 Soporte del ingreso económico en la vejez rentabilidad razonable, independientemente del tipo de esquema o de la forma de financiación. De igual manera, el desempeño de la inversión ha comprometido tanto los intentos de prefinanciar las obligaciones de pensiones como evitar el au- mento de las tasas de contribución. Este pobre desempeño se ha debido, algunas veces, a la interferencia directa en la política de inversión, pero casi tan a menudo, a la ausencia, prácticamente, de mecanismos que canalicen eficientemente los aho- rros a largo plazo en la economía nacional, en la mayoría de los países. En el África francófona, la crisis de la devaluación del franco CFA de la mitad de los noventa incluso “borró” los depósitos bancarios en países como Camerún y Senegal. Las rentabilidades reales documentadas en Kenia, Tanzania, Zambia y en otros países han sido negativas durante largos períodos de tiempo. En el caso de los miembros del fondo para el retiro, el impacto se ha traducido directamente en míseros saldos. Aunque los problemas de los esquemas que cubren a los trabajadores del sec- tor privado se han vuelto cada vez más evidentes, la motivación para la reforma ha provenido, más frecuentemente, de las presiones fiscales de las pensiones de la administración pública. Este fenómeno no es exclusivo de África, sino que re- fleja un patrón generalizado en esta región, de expansión del gobierno durante las décadas siguientes a la independencia y de su subsiguiente estabilización e incluso contracción. Las cohortes contratadas durante el período expansionista se están retirando con beneficios plenos, y la fórmula usada para calcular la pen- sión para los empleados públicos tiende a ser más generosa que la de los trabaja- dores del sector privado. El impacto de una fórmula más generosa y de un sistema más maduro, junto con una falta de reservas, resulta en el desplazamiento de los otros gastos importantes. En algunos países, el gasto en las pensiones de los em- pleados públicos se duplicó durante los noventa. En varios países, la necesidad de abordar este tema fiscal a corto plazo ha llevado a los responsables de política a reconsiderar el conjunto de la política de pensiones. En particular, las alternativas para los arreglos actualmente existentes para los empleados públicos incluyen un nuevo sistema que remplace el dualis- mo del antiguo sistema y que abarque a todos los trabajadores del sector formal. Las motivaciones incluyen el deseo de incrementar la movilidad laboral, de im- poner la disciplina fiscal y de abordar las inequidades que aparecen cuando se usan esquemas paralelos. En varios países más pequeños, puede también haber ventajas en la medida en que las economías a escala podrían reducir los altos costos administrativos. Una cuarta área de preocupación en la región es el estancamiento del nivel de cobertura de los esquemas del sector formal. Racionalizar los esquemas existen- tes (por ejemplo, bajando los costos administrativos, proveyendo beneficios más estables y mejorando la dirección de los fondos) puede incentivar la participa- ción, pero los factores determinantes de la participación del sector formal van más allá del sistema de pensiones. Sobre la base de patrones internacionales de ingreso y cobertura, parece que los esquemas contributivos no cubrirán a la ma- Experiencias regionales 183 yoría de la fuerza laboral en las próximas décadas. La extensión del problema de seguridad en la vejez depende de la viabilidad de los arreglos informales, princi- palmente del apoyo familiar. Sin embargo, ni el apoyo a los ancianos ni la evolu- ción del estado de los ancianos en África han sido temas de mucho estudio, y por tanto poco es sabido acerca de ellos. En algunos países, particularmente aquellos afligidos por la epidemia del VIH/SIDA, el problema parece ser más agudo. Una respuesta de política posible es la introducción de pensiones no contributivas. Este enfoque exige, sin embargo, que recursos fiscales sean desviados de otras áreas, y es complicado por el hecho de que la mayoría de los ancianos viven en hogares multigeneracionales, lo que hace más difícil establecer la necesidad. Ade- más, investigaciones anteriores sugieren la heterogeneidad con respecto a la po- breza entre hogares con miembros de edad (Kakwani y Subbarao 2004). La mayoría de las iniciativas de reforma en marcha en la región conservan la estructura del sistema de pensión existente. Sabemos sólo de un país, Nigeria, en donde una reforma sistémica ha sido seriamente propuesta. Sin embargo, las re- formas paramétricas están en marcha en un puñado de países (como Kenia, Senegal y Uganda). Éstas involucran cambios en la fórmula de beneficio de los esquemas que cubren a los empleados públicos, a los trabajadores del sector pri- vado, o a ambos. Otra área de la reforma dentro de la estructura existente es el manejo de las reservas de pensiones. Aquí nuevamente están en marcha algunos esfuerzos para incrementar la transparencia y el profesionalismo, pero hay poco progreso, hasta la fecha, a ese respecto. Mientras tanto, las propuestas de integrar a los empleados públicos y los trabajadores del sector privado en el mismo esque- ma son infrecuentes y enfrentan dificultades políticas. En Zambia, por ejemplo, los nuevos empleados públicos han estado contribuyendo, desde el 2000, en el esquema que cubre a los trabajadores del sector privado. Ghana unificó sus pla- nes hace décadas, pero los empleados públicos han ejercido, recientemente, pre- sión para revertir la integración y reintroducir un esquema separado. Los desafíos de la reforma sistémica, donde hay un cambio de esquemas no financiados a esquemas financiados y posiblemente la introducción del manejo privado de los activos, son particularmente grandes en África subsahariana. Los reformadores enfrentan tres obstáculos muy importantes: primero, y más destaca- do, cualquier desvío de las contribuciones a un nuevo esquema financiado forzará a los gobiernos a encontrar recursos para cubrir la brecha resultante. Debido a que la mayoría de los países dependen, en exceso, de la ayuda exterior para comple- mentar sus presupuestos, hay poco espacio para financiar la transición, por lo me- nos no una transición rápida. Segundo, las instituciones de pensiones públicas existentes no están, en general, equipadas para cubrir los requisitos necesarios para mantener los registros en un esquema de cuentas individual financiado. Finalmente, muy pocas de las condiciones que hacen viable un sistema financia- do administrados por el sector privado –oportunidades de inversión viables, ins- 184 Soporte del ingreso económico en la vejez tituciones reguladoras sólidas y participantes potenciales en el sector de pensio- nes privado– están presentes en la mayoría de la región. Existe, sin embargo, una creciente conciencia acerca de la necesidad de una reforma de pensiones en África. En el 2003, por ejemplo, nueve países fundaron el Foro de Pensiones Africano con la intención de catalizar la reforma en la re- gión. Adicionalmente, se estableció recientemente una sociedad, entre el Institu- to del Banco Mundial y la Autoridad de Beneficio Jubilatorio de Kenia, en la medida en que este país busca mejorar la supervisión de su amplio mercado de pensio- nes privado (excepcional en la región). Las solicitudes al Banco Mundial de asis- tencia en esta área han aumentado en los últimos años, y por lo menos media docena de operaciones con componentes de pensiones importantes están en marcha en este momento. Ninguna de ellas involucra reformas sistémicas, inclu- yendo la introducción de un segundo pilar financiado. MEDIO ORIENTE Y ÁFRICA SEPTENTRIONAL Todos los países en la región implementaron sistemas de pensión de beneficio definido esencialmente financiados sobre la base de un sistema de reparto.44 So- lamente algunos países, Egipto, Irán y Libia, han desarrollado esquemas de pen- siones no contributivos. En la mayoría de los casos, hay más de un esquema obligatorio, no obstante, a veces dirigido por un solo fondo. En países como Egip- to, Marruecos y Túnez, la fragmentación es considerable y restringe seriamente la movilidad de la fuerza laboral. En Túnez, por ejemplo, hay esquemas distintos para los empleados públicos, para los trabajadores privados del sector industrial y para los sectores de servicios, dos esquemas para los trabajadores del sector agrícola y un esquema para los trabajadores por cuenta propia. Países como Irán y Jordania también se caracterizan por la proliferación de los planes ocupaciona- les, generalmente asociados con empresas públicas que actúan como sustitutos, no complementos, del sistema público. La cobertura del sistema público de pensiones varía entre el 10 y el 75% de la fuerza laboral. Esta importante diferencia es explicada en gran medida por dos factores. Primero, existen arreglos institucionales diferentes para la provisión de la pensión, particularmente el grado en que los diferentes grupos del mercado 44 Para una visión general de los sistemas de pensiones de la región del Medio Oriente y del África septentrional, véase Robalino y otros (2004). Otros documentos relevantes son los varios reportes de los países en pensiones, particularmente, Banco Mundial (2002b) para Algeria; Banco Mun- dial (2001e) para Djibouti; Banco Mundial (2003c) para Irán; Banco Mundial (2003b) para Jordania; Banco Mundial (2004d) para Líbano; Banco Mundial (2001d, 2004c) para Marruecos; Banco Mun- dial (2003e) para Túnez; Banco Mundial (2002c) para Gaza y Cisjordania. Líbano es un caso espe- cial. No hay un sistema de pensiones público para los trabajadores del sector privado. El país sólo tiene acceso a un esquema de indemnización de “final de servicio”. Experiencias regionales 185 del trabajo están cubiertos por el mandato. El sistema de pensiones de Egipto, por ejemplo, puede cubrir el 70% de la fuerza laboral porque un esquema para trabaja- dores informales cubre el 24% de la fuerza laboral. Segundo, el nivel del empleo y su distribución varían entre los diferentes sectores de la economía. Por ejemplo, la tasa de cobertura más alta (75%) es observada en Libia, donde la gran mayoría de la población empleada (77%) trabaja en el sector público o en empresas estatales. En contraste, Marruecos y Yemen, donde más de la mitad de la fuerza laboral trabaja en el sector agrícola, tienen tasas de cobertura bajas: de 21 y de 10%, respectiva- mente. En los otros países, las tasas de cobertura se sitúan entre el 25 y el 40% de la fuerza laboral. En general, los esquemas obligatorios han recibido mandatos altos de tasas de remplazo de los ingresos. En la mayoría de los casos las tasas brutas de remplazo para los trabajadores promedio de carrera completa, en los esquemas tanto para los trabajadores del sector público como del sector privado, superan el 80% del último sueldo. En los esquemas para trabajadores del sector privado en Irán y Yemen, las tasas brutas de remplazo superan el 100% del último sueldo. Más aún, la mayoría de los esquemas no imponen topes sobre el salario cubierto y brindan pensiones mínimas generosas superior(es) en 35% al salario medio. Estos manda- tos altos del sistema de pensiones no son financiables y reduce los incentivos de los proveedores privados de pensiones para participar en el mercado. Efectiva- mente, el nivel más alto de actividad de proveedores privados de productos de pensiones es observado en Egipto y en Marruecos, donde el sistema obligatorio de pensiones tiene un mandato más modesto (tasas brutas de remplazo inferio- res a 60%), y en Líbano, donde no hay sistema de pensiones obligatorio para los trabajadores del sector privado. En Jordania, en contraste, en donde existe un nivel similar de desarrollo del sector financiero pero donde el sistema de pensión público tiene, todavía, un mandato grande (una tasa bruta de remplazo de 80 para el trabajador promedio de carrera completa), el papel de las pensiones pri- vadas es marginal. Los sistemas de pensiones en la región están teniendo una participación cre- ciente en la economía y, a pesar de la demografía favorable, su sostenibilidad financiera es motivo de preocupación. Los gastos de pensiones se extienden en- tre 0,5% (Yemen) y 5% (Túnez) del PIB, con una media de 3% del PIB para la re- gión. En todos los casos, los gastos son más altos del nivel que se hubiera esperado, teniendo en cuenta las tendencias internacionales, para la estructura de edad actual de la población. A pesar de que la mayoría de los esquemas están generan- do todavía superávit operacionales, la situación financiera se está deteriorando rápidamente. La razón principal es la falta de coordinación entre el nivel objetivo de remplazo del ingreso, de la tasa de contribución y de las edades de jubilación, las cuales son bajas en general, particularmente para las mujeres (55 años en muchos casos). Por tanto, el pasivo de pensiones acumulado hasta la fecha, en todos los esquemas examinados, representa ya, entre el 30 y el 100% del PIB, muy 186 Soporte del ingreso económico en la vejez por encima del nivel actual de reservas financieras.45 Todos los países en la región están entrando apenas a la segunda etapa de la transición demográfica, caracteri- zada por la reducción de las tasas de fertilidad. Por tanto, las tasas de crecimiento poblacional siguen siendo de las más altas del mundo, y las relaciones de depen- dencia de vejez están bien por debajo de los promedios mundiales. Pero incluso si esta situación continuara indefinidamente, la situación financiera de la mayo- ría de los esquemas de pensiones no sería sostenible. Otro desafío que enfrentan los sistemas de pensiones en la región está relacio- nado con las estructuras inapropiadas de gobernabilidad y con la débil capacidad institucional para diseñar e implementar políticas. Todos los esquemas están go- bernados por juntas tripartitas, las cuales no son completamente ajenas a las in- fluencias políticas y carecen de una responsabilidad apropiada. Por consiguiente, a pesar de que varios de los esquemas poseen todavía reservas, éstas no han sido administradas bajo el criterio de obtener el mejor beneficio de los miembros de los planes. La capacidad institucional débil también explica la proliferación de fórmulas de beneficio complicadas y ad hoc, y de condiciones de elegibilidad que distorsionan los incentivos y abren los esquemas a transferencias inter e intrageneracionales adversas en términos distributivos. Por ejemplo, en la mayoría de los esquemas, las condiciones de retiro son múltiples y a menudo poco transparentes, se computan las pensiones usando solamente los últimos salarios, no hay penalidades actua- rialmente justas para el retiro anticipado y los mecanismos de indexación son ad hoc. Muchos esquemas están todavía luchando por mantener sistemas de informa- ción actualizados y por implementar funciones administrativas básicas, como el seguimiento y la recaudación de las contribuciones. Desde el punto de vista positivo, se puede decir que en la región está crecien- do la conciencia acerca de los desafíos que enfrenta el sistema de pensiones. Hoy día, en todos los países, la reforma de pensiones forma parte de la agenda de los gobiernos, aunque con grados diferentes de visibilidad.46 Existen también dife- rencias importantes en los mecanismos usados para entablar el diálogo de políti- ca. Por ejemplo, en Marruecos, las discusiones de política están teniendo lugar con toda la sociedad civil. En Jordania, la mayor parte del debate está teniendo lugar al interior del gobierno. Finalmente, hay diferencias marcadas en las inicia- tivas de reforma. Jordania ha optado por conservar un sistema de pensiones de beneficio defi- nido financiado sobre la base de un sistema de reparto. La reforma se ha concen- 45 Entre los países que no están en el golfo, estas reservas se encuentran entre el 4,2% del PIB, en Djibouti, y el 47% del PIB en Egipto. El promedio de la región es cercano al 14% del PIB. 46 Actualmente, el Banco tiene programas de asistencia técnica en Argelia, Bahrain, Djibouti, Egip- to, Irán, Irak, Jordán, Líbano, Libia, Marruecos, la franja occidental de Gaza y Yemen. Experiencias regionales 187 trado en la integración y en la racionalización de este sistema. Por tanto, los esque- mas para los empleados públicos y el personal militar están cerrados a los nuevos, quienes deben ingresar a la Corporación de Seguridad Social, el esquema para los trabajadores del sector privado. Los objetivos son examinar el mandato de la Cor- poración de Seguridad Social para permitir que los trabajadores de ingresos me- dio-alto diversifiquen las fuentes de sus ahorros para el retiro y para traer las fórmulas de beneficio y de elegibilidad por encima de los estándares. Jordania ha hecho también un progreso importante en la vía de una mejor administración de las re- servas. En ese sentido, se creó una nueva unidad de inversión, más independiente, y cuyo personal, seleccionado a través de un proceso competitivo, está constituido por profesionales en el área de la administración de fondos de pensiones. La nueva unidad de inversión ha emitido una declaración de políticas de inversión que si- gue los principios y las prácticas internacionalmente aceptados con respecto a las inversiones. Djibouti está siguiendo una estrategia similar. Marruecos, por el contrario, está considerando cambiarse a un sistema de múltiples pilares, pero sin apuntar hacia la integración completa del sistema de pensiones. El país planea tener un primer pilar dual (de beneficio definido), con esquemas separados para los empleados públicos y para los trabajadores del sec- tor privado, pero con mandatos más modestos. Al mismo tiempo, el país planea transformar el plan existente de beneficio definido para trabajadores contractua- les y empleados de las empresas estatales en la base de un segundo pilar para todos los trabajadores (un esquema completamente financiado de contribución definida). El país está explotando el hecho de que el esquema está siendo básica- mente manejado como un esquema financiado con cuentas individuales. Ma- rruecos está también liderando reformas en los sectores bancario y de seguros. Líbano tiene el proyecto de ley para remplazar el programa de indemnización de final de servicio para el sector privado por un sistema de contribución defini- da completamente financiado. El objetivo es integrar en el nuevo sistema los es- quemas para los empleados públicos y para los militares. Básicamente, lo que Líbano está proponiendo es cambiarse a un sistema de un solo pilar integrado y financiado (Gaza y Cisjordania están siguiendo un enfoque similar). Debido a que el sector público carece de la pericia necesaria para manejar un sistema de contribución definida con cuentas individuales, la propuesta es la de subcontratar varias funciones, incluyendo la administración de parte de los fondos, con el sec- tor privado. Esto es posible en Líbano porque el sector de seguros está relativa- mente bien desarrollado. La mayoría de los otros países están todavía en una fase de diagnosis y tienen que desarrollar un programa de reforma de varios años. Diversos países han he- cho esfuerzos para mejorar la administración, y ha habido iniciativas esporádicas para ajustar las fórmulas de beneficio y las condiciones de elegibilidad, no siem- pre con resultados positivos. 188 Soporte del ingreso económico en la vejez ASIA ORIENTAL Esta sección presenta datos adaptados sobre los sistemas de pensiones en la re- gión.47 De igual forma, capta temas bajo el statu quo y enfatiza las direcciones recientes de la reforma. Los países de la región de Asia oriental muestran una variación considerable tanto en sus indicadores demográficos como en sus indicadores económicos. Al mismo tiempo, la mayoría de ellos está experimentando el envejecimiento de su población, una más baja fertilidad, una rápida urbanización y una baja cobertura de pensiones. Los sistemas de pensiones de la región se dividen en tres grupos principales: sistemas de fondos de acumulación para el retiro nacionales, sistemas de tipo seguridad social en economías de mercado y sistemas de tipo seguridad social en economías en transición. Aparte de estos esquemas nacionales, casi todas las economías en Asia oriental operan esquemas de pensiones distintos para los trabajadores del sector público y para los trabajadores del sector privado, excepto Hong Kong (China), donde los funcionarios contratados desde el 2001 participan en un fondo para el retiro obligatorio con un esquema de complementación. Con la excepción de Hong Kong, los sistemas de fondos para el retiro de Indonesia, Malasia, Papúa Nueva Guinea y Singapur funcionan a nivel nacional y con una administración pública. Los fondos de acumulación para el retiro, que funcionan sobre la base de la contribución definida, disfrutan del financiamiento completo y, en principio, proveen un vínculo estrecho entre beneficios y contribu- ciones, que permite evitar la no sostenibilidad financiera y las distorsiones que pre- sentan los esquemas de seguro social de reparto. Estos fondos para el retiro centralizados típicamente se han visto afectados por rentabilidades bajas, por deci- siones de inversión poco transparentes, por prácticas de manejo con demasiado énfasis en objetivos de política social y económica, por desfases entre el plazo de los activos, de corto plazo, y de las deudas, de largo plazo, al igual que por niveles de beneficio inadecuados y cobertura de la fuerza laboral baja. Tres países (Filipinas, Corea y Tailandia) tienen esquemas de pensión de bene- ficio definido relativamente inmaduros al estilo OCDE. Estos sistemas, en general, no fueron diseñados con un vínculo apropiado entre contribuciones y beneficios. A pesar de que los sistemas presentan una sólida posición financiera cuando se les mide en términos de caja, una alta deuda por pensiones implícita se manifes- tará dentro de los próximos 15 o 20 años, de no ser emprendida pronto una refor- 47 Una revisión de los sistemas de pensiones y de sus reformas en la región incluye estudios del Banco Mundial (Holzmann, MacArthur y Sin 2000; Banco Mundial 2004b) y del Banco de Desa- rrollo de Asia (2000). Otros documentos relevantes son los varios estudios de caso de los países, incluyendo Banco Mundial (2000a, 2001a, 2004a) para China; Banco Mundial (2003d) para Mongolia; Banco Mundial (1999) para Filipinas; y Banco Mundial (1998) para Tailandia. Esta sec- ción fue preparada por Yvonne Sin. Experiencias regionales 189 ma. Desde hace un tiempo, los responsables de política en Corea y Tailandia han reconocido los problemas con el diseño actual de los beneficios y de las contribu- ciones y han intentado reducir el nivel de beneficios y de incrementar la tasa de contribución. Sin embargo, estas medidas han sido insuficientes para lograr el equilibrio entre contribuciones y beneficios. Dado el estancamiento económico reciente y el incentivo perverso al retiro anticipado (con sólo 10 años de contribu- ciones), el sistema filipino, particularmente, presenta la necesidad de una estrate- gia que permita el mejor manejo del riesgo para, de esta forma, restablecer la sostenibilidad financiera y la habilidad de soportar shocks, sean éstos económicos, demográficos o políticos. China, Mongolia y Vietnam están llevando a cabo una transformación muy importante de una economía planificada a una economía de mercado. En estas economías, los niveles de renta son bajos y el sector informal es grande. La agri- cultura muestra una fuerte participación en la economía y en la fuerza laboral. Por consiguiente, su transición hacia una economía de mercado está frecuente- mente acompañada de un proceso de urbanización y de industrialización. China, Mongolia y Vietnam heredaron todos alguna forma de sistemas de pensiones de vejez, diseñados principalmente para los empleados urbanos del sector público. Estos sistemas eran, invariablemente, de beneficio definido, de reparto. Las contribuciones eran principal o exclusivamente de responsabilidad del empleador (empresas estatales). Las políticas de pensiones estuvieron carac- terizadas por edades de retiro legales y efectivas bajas, por beneficios generosos no vinculados con las contribuciones y, en general, por una cobertura limitada de la fuerza laboral. En China, el programa de pensiones es altamente fragmentado, inhibiendo la movilidad laboral. Las tasas de contribución, los niveles de benefi- cio y los requisitos de elegibilidad cambian de manera significativa geográfi- camente, según tipos de propiedad y entre industrias. Los programas públicos de pensiones son cada vez más insostenibles, tanto en China como en Mongolia. El gasto ha aumentado significativamente, en parte debido al uso del retiro anticipado como mecanismo para enfrentar los despidos de las empresas estatales. Mientras tanto, las contribuciones han sido bajas debi- do al pobre desempeño de las empresas estatales, al desempleo en aumento, a un sector informal importante y a la falta de un sistema de recaudo eficaz. La iniciativa común de reforma actualmente en marcha en la región, sin consi- derar el tipo de sistema de pensiones y la economía en la que opere, busca mejo- rar los resultados de las inversiones de los fondos de reserva. Existe también una tendencia clara de los fondos de reserva, que mantienen principalmente deuda interna del gobierno, a moverse a invertir en activos líquidos a precios de merca- dos, al igual que a subcontratar la administración de los activos con el sector pri- vado. Sin embargo, en general, siendo la excepción potencial Tailandia, no se ha adoptado la introducción de provisiones de contribución definida financiadas como medio para limitar el problema fiscal en el largo plazo y diversificar el ries- 190 Soporte del ingreso económico en la vejez go social. A pesar de que existe una conciencia creciente acerca de los méritos de reforzar la gobernabilidad para proteger a los administradores de las presiones políticas y prevenir los conflictos de interés, pocos han dado un paso en la direc- ción de esta mejor práctica. Sin embargo, algunos países (China y Tailandia) han decidido ampliar la cobertura a través de la introducción de los esquemas de pensiones voluntarios, pero los mecanismos que facilitan la reglamentación y la supervisión prudentes para tales esquemas aparecieron muy lentamente. La mayoría de las iniciativas de reforma en la región conservan la estructura del sistema de pensiones existente. Indonesia es la excepción, habiendo presen- tado un proyecto de ley al Parlamento, que extienden la cobertura de seguridad social a los indonesios. No se conocen muchos más detalles a este respecto. Reformas sistémicas están en marcha en algunos países. Éstas involucran el paso, en tres provincias piloto en China, de un esquema no financiado a uno financiado para los empleados públicos (Hong Kong, China) y de uno no finan- ciado a uno parcialmente financiado para los trabajadores de las empresas estata- les. Mongolia ha introducido un sistema de contribución definida nocional, como medio para manejar sus costos de transición y de moverse gradualmente hacia un financiamiento parcial. Sin embargo, tanto en China como en Mongolia, se necesita un desarrollo adicional de política para alcanzar los objetivos previstos. Para que la reforma sea exitosa en estos países se requieren medidas adicionales, por ejemplo, incrementar la edad de jubilación y eliminar las provisiones espe- ciales para el retiro anticipado. Se deben unificar gradualmente los múltiples pro- gramas fragmentados y ampliar la cobertura en conjunto para, de esta forma, aumentar la equidad y la movilidad laboral. Con la excepción de las economías de bajos ingresos, en las cuales existen pocos mecanismos para la protección social formal, la mayor parte de las econo- mías emergentes y en transición han estado involucradas, de una u otra forma, en la reforma de pensiones. Los solicitudes de ayuda al Banco Mundial en esta área han sido, en general, en la forma de notas de política o de asistencia técnica y solamente ocasionalmente en programas que hayan involucrado el otorgamiento de préstamos. CAPÍTULO 8 COMENTARIOS FINALES Este informe brinda una visión general de las políticas y de las perspectivas del Banco Mundial en reforma de pensiones. De igual manera, presenta las razones por las cuales la reforma de pensiones es un tema clave en el desarrollo de los países clientes y establece un marco de política que guía el trabajo en esta área. Este marco está fundado en la opinión de que las pensiones representan un ele- mento clave de la política, tanto social como económica, y que muchos sistemas existentes son insostenibles y representan un obstáculo importante para el creci- miento a largo plazo y para la estabilidad. El enfoque propuesto para implementar las reformas de pensiones se basa en el concepto de que los sistemas de pensiones deben ser diseñados de conformidad con las características de los riesgos sociales y económicos en la vejez y que estén mejor organizados enfocándolos hacia la administración de los riesgos, a través de la diversificación y del prefinanciamiento de las obligaciones de beneficios. El po- tencial del prefinanciamiento para contribuir a la eficiencia económica y al creci- miento es fundamental como soporte para este aspecto del diseño de pensiones. El enfoque del Banco Mundial para la reforma de pensiones reconoce explícitamen- te la necesidad, para el diseño de los sistemas y para la senda de la reforma, de reflejar las condiciones y el contexto de los países individuales pero también de adherir a un conjunto básico de objetivos y criterios comunes. Por estas razones, el Banco usa un marco de referencia multipilar como una base para evaluar las reformas de pensiones. El enfoque multipilar incluye un pilar básico no contributivo para los pobres permanentes y un sistema contribu- tivo universal, razonablemente dimensionado, para aliviar la pobreza y proveer el mantenimiento de un ingreso básico y un seguro de longevidad. De igual for- ma, incluye el acceso a un pilar financiado que proporciona flexibilidad y una estructura apropiada de incentivos, y el desarrollo de esquemas de ahorros vo- luntarios para complementar los sistemas públicos obligatorios. El informe intenta reafirmar a los países que el Banco, en lugar de promocio- nar solamente un modelo de contribución definido financiado, considera la na- turaleza única de cada reforma contra un conjunto de objetivos orientados a resultados y criterios de procesos, al tomar las decisiones de prestar ayuda. El 192 Soporte del ingreso económico en la vejez registro del otorgamiento de préstamos relacionados con las reformas de pensio- nes por parte del Banco Mundial refleja tanto la prioridad atribuida a las pensio- nes como la diversidad de las reformas que han sido respaldadas. El informe observa que existe un rango de opciones posibles y que muchos aspectos de la implementación de las reformas de pensiones dependerán de las circunstancias. De igual forma provee una mayor profundización acerca de los desafíos comunes y de los enfoques que servirán de guía a los países para resol- ver estos temas. A través de esta discusión, el Banco trata de demostrar que el mejor enfoque es la reevaluación ininterrumpida de los principios, de las posi- ciones y de la experiencia, con el propósito de que todos los países puedan apren- der de la experiencia de aquellos que los precedieron. La participación del Banco Mundial en la reforma de pensiones durante la década pasada ha mostrado que las reformas exitosas requieren no sólo el mejor diseño técnico disponible sino también de la atención que se preste a la economía política de la reforma, y al estado de preparación y de capacidad para su imple- mentación. Esta experiencia respalda de forma importante que el Banco le dé continuidad, en el futuro, a su papel en el desarrollo y en la difusión del conoci- miento en esta área, de la forma más amplia posible. APÉNDICE CUADROS DE POBREZA EN LA VEJEZ A.1. BRECHA DE POBREZA DE ALGUNOS PAÍSES AFRICANOS SELECCIONADOS, POR TIPO DE HOGAR, VARIOS AÑOS Sin Ninguna Sólo Sólo jefatura de Jefatura de persona personas ancianos Hogar hogar de un hogar de Todas las País y año anciana ancianas y niños mixto anciano un anciano personas Burkina Faso, 1998 14,6 12,2 18,8 18,3 15,4 18,6 16,7 Burundi, 1998 26,2 27,0 33,6 23,1 26,2 24,3 25,9 Camerún, 1996 22,6 23,8 21,1 25,3 22,5 27,3 23,4 Costa de Marfil, 1998 10,0 16,0 25,1 14,3 10,5 13,9 11,1 Etiopía, 2000 9,9 12,1 10,7 11,0 9,9 11,4 10,2 Gambia, 1998 20,9 24,7 11,8 31,0 23,7 30,6 25,6 Ghana, 1998 14,4 12,0 22,3 19,8 14,9 18,9 15,7 Guinea, 1994 10,2 13,0 21,7 14,0 10,9 14,3 11,8 Kenia, 1997 17,1 15,9 21,6 21,0 17,1 21,2 17,7 Madagascar, 2001 27,1 17,6 25,1 26,1 27,1 25,1 26,9 Malawi, 1997 26,5 25,6 33,7 29,6 26,5 30,5 27,1 Mozambique, 1996 29,4 19,2 31,9 29,8 29,2 31,3 29,4 Nigeria, 1996 28,3 12,1 26,8 38,1 29,0 34,1 29,9 Uganda, 1999 16,7 20,1 22,9 15,9 16,6 17,2 16,7 Zambia, 1998 32,8 41,6 59,3 44,1 33,0 46,5 34,7 Fuente: Kakwani y Subbarao, 2005. A.2. 194 INVENTARIO DE PROGRAMAS NO CONTRIBUTIVOS EN LOS PAÍSES EN VÍA DE DESARROLLO Participación de Número de Pensión Gasto como Edad de la población de 65 beneficiarios y Medios de Mensual porcentaje del País Ley reciente Tipo Administración elegibilidad y más en 2002 año financiamiento (US$)c PIBd Argentina 1993 Prueba Ministerio 70 13 113.006 Gobierno 153 0.23 de ingresos de Desarrollo (2000) Social Bangladesh 1998 Prueba Ministerio 57 5 403.110 Gobierno 2 – de ingresos de Bienestar (2002) Social Boliviaa 1993 Universal pero Ministerio 65 6 – Gobierno 20 0.90 restringida de Desarrollo por cohortes Económico Botsuana 1996 Universal Departamento 65 5 71.000 Gobierno 24 0,40 de Trabajo (1999) y Seguridad Brasil (1974) Prueba Instituto Nacional de 67 8 1.215.983 Gobierno 87 0,30 Asistencia 1993 de ingresos Seguridad Social (2000) socialb Pensión 1992 Prueba de 60 para hombres, – 6.024.328 Gobierno 91,6%; 87 1,00 rural ingresos, registro 55 para mujeres (2000) 8,4% de impuesto contributivo en las ventas básico Chile 1980 y 1981 Prueba Ministerio 70 11 163.338 Gobierno 60 0,38 de ingresos de Desarrollo (2001) y Planificación Costa Rica 1995 Prueba Fondo de 65 8 41.620 Gobierno 30 0,30 de ingresos Seguro Social (2000) 39 de Costa Rica Soporte del ingreso económico en la vejez (Continuación cuadro A.2) Apéndice Participación de Número de Pensión Gasto como Edad de la población de 65 beneficiarios y Medios de Mensual porcentaje del País Ley reciente Tipo Administración elegibilidad y más en 2002 año financiamiento (US$)c PIBd India 1995 Prueba Ministerio 65 8 2.200.000 Gobierno 2 0,01 de ingresos de Trabajo (2000) Mauricio 1976 Universal Ministerio de 60 9 112.000 Gobierno 58 (entre 60-89 2,00 Seguridad Social y (2001) años), 220 (entre Solidaridad Nacional 90-99 años), 252 (+ de 100 años) Namibia 1990 Universal Fondo Pensional 60 6 82.000 Gobierno 26 0,70 del Gobierno (1999) Nepal 1995-96 Universal Ministerio 75 6 191.953 Gobierno 2 – de Desarrollo Local (2001-2) Sudáfrica 1992 Prueba Departamentos de 65 para hombres, 6 2.002.320 Gobierno 93 (2003) 1,4 (2002) (enmendado de ingresos Desarrollo Nacional 60 para mujeres (2003) en 1997) y Provincial Sri Lanka 1939 Prueba Departamentos de –- 10 425.477 Gobierno 1,25 (4 máximo – de ingresos Servicio Social (2000) por hogar) Uruguay 1995 Prueba Ministerio de Trabajo 70 17 64.600 Gobierno 90 0,62 de ingresos y Seguridad y Fondo (2001) de Bienestar Social Samoa 1990 Universal Departamento de 65 – – Gobierno 30 – Occidental Trabajo y Junta de compensación de accidentes Nota: La información es para el programa pensional como un todo. En algunos casos, las cifras incluyen pensiones de invalidez y sobrevivientes adicionalmente a las pensiones de vejez. – No disponible. a) El programa de Bolivia estaba pensado para que proveyera el pago de una anualidad a todas las personas mayores de 20 años y más en 1995. Empezó operando en 1997, lo modificaron en 1998 y fue reinstaurado en el 2002. b) La RMV (renta mensual vitalicia) ha sido remplazada por el BPC (beneficio de prestación continuada). c) Estos valores son en dólares corrientes, pero para diferentes años, de ahí que los datos no sean estrictamente comparables, especialmente en donde las tasas de cambio fluctúan significativamente. 195 196 Soporte del ingreso económico en la vejez A.3. DINERO,COMO PORCENTAJE DEL PIB, REQUERIDO PARA ELIMINAR LA BRECHA DE POBREZA EN ALGUNOS PAÍSES AFRICANOS SELECCIONADOS, POR TIPO DE HOGAR, VARIOS AÑOS Sin Ninguna Sólo Sólo jefatura de Jefatura de persona personas ancianos Hogar hogar de un hogar de País y año anciana ancianas y niños mixto anciano un anciano Burkina Faso, 1998 1,90 0,01 0,02 1,28 2,4 0,81 Burundi, 1998 23,44 0,24 0,51 3,24 23,71 3,72 Camerún, 1996 6,56 0,06 0,05 2,89 7,53 2,02 Costa de Marfil, 1998 2,89 0,04 0,04 1,21 3,26 0,9 Etiopía, 2000 8,43 0,09 0,11 2,24 8,82 2,05 Gambia, 1998 8,08 0,03 0,01 9,1 11,71 5,51 Ghana, 1998 7,44 0,16 0,21 3,01 8,36 2,39 Guinea, 1994 3,43 0,04 0,13 2,85 4,44 2,01 Kenia, 1997 8,05 0,18 0,14 1,83 8,27 1,92 Madagascar, 2001 9,04 0,07 0,07 1,39 9,39 1,14 Malawi, 1997 20,85 0,28 0,46 3,9 21,53 3,97 Mozambique, 1996 21,91 0,19 0,27 4,49 22,94 3,92 Nigeria, 1996 9,70 0,09 0,1 2,83 10,34 2,39 Uganda, 1999 7,16 0,15 0,19 1,73 7,52 1,71 Zambia, 1998 18,91 0,19 0,17 4,49 19,77 3,99 Fuente: Kakwani y Subbarao, 2005. Apéndice 197 A.4. COSTO DE LAS PENSIONES SOCIALES (0,7% DEL UMBRAL DE POBREZA) COMO PORCENTAJE DEL PIB, EN ALGUNOS PAÍSES AFRICANOS SELECCIONADOS, VARIOS AÑOS Todos los ancianos Ancianos pobres País y año 60 años y más 65 años y más 60 años y más 65 años y más Burkina Faso, 1998 2,11 1,39 1,19 0,79 Burundi, 1998 3,05 2,09 1,81 1,26 Camerún, 1996 1,55 0,96 0,97 0,63 Costa de Marfil, 1998 1,11 0,69 0,52 0,33 Etiopía, 2000 3,74 2,36 1,63 1,03 Gambia, 1998 2,83 1,89 1,93 1,24 Ghana, 1998 3,30 2,29 1,50 1,04 Guinea, 1994 2,66 1,62 1,17 0,72 Kenia, 1997 2,06 1,42 1,11 0,76 Madagascar, 2001 1,15 0,72 0,64 0,40 Malawi, 1997 3,13 2,18 2,24 1,55 Mozambique, 1996 2,92 1,75 1,93 1,15 Nigeria, 1996 1,68 0,99 1,00 0,55 Uganda, 1999 1,86 1,27 0,97 0,69 Zambia, 1998 1,68 1,06 1,33 0,84 Fuente: Kakwani y Subbarao, 2005. GLOSARIO Anualidad diferida: Un flujo de beneficios que comienzan en una fecha futura. Anualidad: Un flujo de pagos a una tasa específica, que pueden tener alguna provisión para inflación, pagadero hasta que alguna contingencia ocurra, usualmente la muerte del beneficiario o de un beneficiario dependiente. Aumento discrecional: Un incremento en un pago de pensión que no es especificado en las reglas del esquema. Beneficio definido: Un plan de pensiones con la garantía por parte del asegurador o de la agencia pensional de que el beneficio basado en una fórmula preestablecida va a ser pagado. Beneficio por prueba de recursos: Un beneficio que es pagado sólo si el ingreso y/o activos del beneficiario se encentran por debajo de un cierto nivel. Beneficio universal fijo: Pensiones pagadas sólo sobre la base de la edad y de la residencia, independientemente de la historia laboral o de contribuciones. Capital nocional (o no financiero): El valor de una cuenta individual en un momento dado, que determina el valor de la anualidad al retiro o el valor de la transferencia en caso de trasladarse a otra cuenta o a otro país. Conmutación: El cambio de una parte del componente pensional de anualidad por una suma fija inmediata. Contratar por “fuera”: El derecho de los empleados y de los empleadores de usar adminis- tradores de fondos privados en lugar de participar en el esquema manejado públi- camente. Contribución definida: Un plan de pensiones en el que la contribución periódica está pres- crita y el beneficio depende de la contribución más el retorno de su inversión. Puede ser completamente financiada o nocional y no financiada. Contribuciones voluntarias adicionales: Contribuciones a un sistema de pensiones ocupacio- nal sobre y por encima de la tasa de contribución normal del empleado. Cuentas nocionales (o no financieras): Cuentas individuales en donde las contribuciones nocionales más las tasas de interés acumuladas son acreditadas y determinan el capital nocional (es decir, la deuda de la sociedad). Demogrant: Lo mismo que un beneficio universal fijo, en el cual los individuos reciben un monto de dinero basado solamente en la edad y la residencia. 200 Soporte del ingreso económico en la vejez Desinterés del agente (Agency slack): Una situación en la que los individuos son incapaces de monitorear exhaustivamente los esfuerzos de sus agentes. El agency slack ocurre cuando el agente es adverso al esfuerzo y tiene un bajo desempeño. En el caso de las pensiones, por ejemplo, los inversores pueden no estar en capacidad de monitorear a los administradores de los fondos de pensiones, quienes, en conse- cuencia, pueden no hacer lo mejor para los inversores. Ver también moral hazard. Deuda por pensiones implícita (neta): El valor de los derechos a pensión menos las reservas de pensiones acumuladas. Devolución por contratar por fuera: El monto al cual las contribuciones al seguro nacional, por parte de los empleados y de los empleadores, es reducido para contratar por fuera del esquema pensional estatal y la contribución mínima a un plan personal. Difusión: Reglamentación estatutaria que solicita la comunicación de la información con respecto a los esquemas pensionales, los fondos y los beneficios de los pensionados y de los empleados. Distribución intergeneracional: Transferencia de ingresos entre personas de diferentes cohortes de edad. Distribución intrageneracional: Transferencia de ingresos entre personas de una misma cohorte de edad. Edad de retiro efectiva promedio: El promedio de la edad de retiro existente, teniendo en cuenta el retiro anticipado y los regímenes especiales. Edad de retiro normal: La edad usual a la que los empleados se vuelven elegibles, excluyen- do las provisiones para jubilación temprana. Edad legal de retiro: La edad normal de retiro escrita en los estatutos de pensiones. El que abandona temprano: Una persona que deja un esquema de pensiones ocupacional sin recibir un beneficio inmediato. Esquema de pensiones ocupacional: Un arreglo mediante el cual un empleador le provee los beneficios de jubilación al empleado. Factor de anualidad: El valor presente neto de un flujo de beneficios pensionales o anuali- dades. Financiamiento completo: La acumulación de reservas de pensiones por el 100% del valor presente de todos los pasivos de propiedad de los miembros existentes. Financiamiento: Acumulación anticipada de activos para cumplir con los pasivos futuros. Fondo para el retiro: Un esquema completamente financiado, de contribución definida en el cual los fondos son manejados por el sector público. Gasto en pensiones: Usualmente definido como el pago para el retiro en la vejez, para sobre- vivientes, muerte y para invalidez, basado en los registros de contribuciones pasa- das más los pagos de los programas no contributivos, universales y fijos, y de prueba de medios, focalizados a las personas mayores. Impuesto comprehensivo al ingreso: Un impuesto a todos los ingresos, sean éstos laborales o de inversión o sean para ahorro o consumo. Un impuesto comprehensivo puro al ingreso permite la compensación de los retornos de la inversión contra la inflación y sólo grava los retornos reales. Glosario 201 Indexación: Aumentos en los beneficios con referencia a un índice, usualmente los precios, aunque algunas veces los ingresos promedio. Ingreso imponible de referencia: La porción de las remuneraciones sobre las cuales son calcu- lados los beneficios y las contribuciones. Justicia actuarial: Un método para fijar las primas de seguros de acuerdo con el riesgo verdadero involucrado. Maduración del sistema: El proceso mediante el cual un sistema pensional pasa de ser inma- duro, con trabajadores jóvenes contribuyendo al sistema, pero con pocos benefi- cios pagados dado que los adultos mayores iniciales no contribuyeron y por tanto no son elegibles para beneficios, a ser maduro, con la proporción de adultos mayo- res recibiendo pensiones relativamente equivalentes a su proporción de la pobla- ción. Pensión acumulada: El valor de la pensión de un miembro, en cualquier momento anterior al retiro, que puede ser calculada sobre la base de los ingresos corrientes o también incluyendo proyecciones de incrementos futuros en los mismos. Pensión de suma fija: Un retiro en efectivo de un plan pensional, el cual en el caso de ciertos esquemas pensionales ocupacionales es proveído adicionalmente a la anualidad. También disponible en planes pensionales personales. Pensión estatal básica: La pensión estatal de tasa fija pagada a todas las personas en edad de jubilación que cumplan con la condición nacional de contribución y a sus depen- dientes sobrevivientes. Pensión marginal: El cambio entre dos períodos de la pensión acumulada. Pensiones suplementarias: Provisión pensional superior a la pensión básica estatal, basada en el ahorro voluntario. Período de derecho de pensión: El mínimo período de tiempo requerido para calificar a la completa e irrevocable propiedad de los beneficios de pensión. Plan de beneficio definido no financiero (o nocional): Un plan de beneficio definido que no está financiado (excepto por un fondo potencial de reserva). Portabilidad: La habilidad de transferir entre planes los derechos pensionales acumulados. Razón de dependencia de vejez: La razón entre las personas de mayor edad y aquellas en edad de trabajar. La razón de dependencia de vejez se puede referir al número de personas mayores de 60 años dividido, por ejemplo, por el número de personas entre 15-59 años, al número de personas mayores de 60 años, dividido por el nú- mero de personas entre 20-59 años, y así sucesivamente. Razón de dependencia del sistema: La razón entre el número de personas recibiendo una pensión de un esquema específico sobre el número de contribuyentes al mismo, a lo largo del mismo período de tiempo. Razón de soporte: El opuesto a la relación de dependencia: el número de trabajadores re- queridos para soportar a cada pensionado. Retiro temprano: El retiro a una edad menor a la normal de retiro de un esquema ocupacio- nal o en los esquemas estatales. Selección adversa: Un problema proveniente de la inhabilidad del asegurador de reconocer entre individuos de alto y de bajo riesgos. El precio del seguro refleja entonces el 202 Soporte del ingreso económico en la vejez nivel de riesgo promedio, el cual lleva a los individuos de bajo riesgo a salir y lleva al precio del seguro a mantenerse alto hasta que el mercado se rompe. Sistema de reparto: En su sentido más estricto, un método de financiamiento en el cual los pagos de los beneficios pensionales presentes se hacen con los ingresos corrientes provenientes de un impuesto fijo, frecuentemente un impuesto a la nómina. Sobreanualización: Una situación en la cual un sistema obligatorio fuerza al individuo a ahorrar más en pensiones de lo que hubiera ahorrado en ausencia de una provi- sión obligatoria. Tasa de acumulación: La tasa anual a la cual se adquiere el derecho a la pensión, relativa a los ingresos por año de servicio en los esquemas relacionados con los ingresos. Tasa de anualidad: El valor del pago de la anualidad relativo a su costo de suma fija. Tasa de beneficio: La relación entre la pensión promedio y el salario promedio, la cual pue- de ser expresada como relativa al salario promedio de la economía o al salario pro- medio o final específico del individuo. Tasa de cobertura de pensiones: El número de trabajadores que contribuyen activamente a un esquema contributivo público obligatorio o esquema de jubilación, dividido por la fuerza laboral estimada o por la población en edad de trabajar. Tasa de interés nocional o no financiera: La tasa a la cual las cuentas nocionales o los planes de contribución definida nocional son acreditados anualmente. Ésta debe ser consis- tente con la sustentabilidad financiera del esquema no financiado (potencialmente la tasa de crecimiento de la base contributiva). Tasa de remplazo: El valor de la pensión como proporción del salario del trabajador durante un período base, como el último año o los dos últimos años anteriores al retiro o el salario promedio durante toda la vida. También denota la pensión promedio de un grupo de pensionados como proporción del salario promedio del grupo. Techo de ingresos: Un límite al monto de ingresos sujeto a contribución. Techo: Un límite en el monto de los ingresos sujetos a contribución. Transición demográfica: El proceso histórico de cambio en la estructura demográfica que sucede cuando las tasas de fertilidad y de mortalidad se reducen, resultando en un incremento en la relación de personas mayores sobre personas más jóvenes. Valorización de los ingresos: Un método para revalorar los ingresos mediante factores pre- determinados, como el crecimiento total o promedio del salario, para ajustarlos a cambios en precios, en niveles salariales o en el crecimiento económico. En los sistemas de reparto las pensiones están generalmente basadas en algún porcentaje del salario promedio. Este salario promedio es calculado a lo largo de un período de tiempo, el cual va desde el promedio de toda la vida laboral hasta el último salario. Si el tiempo durante el cual el cálculo de los ingresos entra en la fórmula es superior al del último salario, los salarios efectivamente recibidos se revaloran, ge- neralmente, para ajustarlos a ese tipo de cambios. REFERENCIAS Abel, Andrew, N. Gregory Mankiw, Larry Summers y Richard Zeckhauser. 1989. “Assessing Dynamic Efficiency”. Review of Economic Studies 56 (1): 1-20. AIOS (Asociación Internacional de Organismos de Supervisión de Fondos de Pensio- nes [International Association of Pension Funds Supervisory Organizations]). 2003. Boletín Estadístico (varios números). Disponible en www.aiosfp.org. Alier, Max y Dimitri Vittas. 2001. “Personal Pension Plans and Stock Market Volatility”. En New Ideas about Old-Age Security, ed. Robert Holzmann and Joseph Stiglitz. Washington, DC: Banco Mundial. Andrews, Emily. 1999. “Disability Insurance: Programs and Practice”. Social Protection, Banco Mundial, Washington, DC. ———. 2001. “Kazakhstan: An Ambitious Pension Reform”. Social Protection Discussion Paper 0104, Banco Mundial, Washington, DC. Antolin, Pablo, Allain de Serres y Christine de la Maisonneuve. 2004. “Long-Term Budgetary Implications of Tax-favoured Retirement Saving Plans”. OECD Do- cumento de trabajo OCDE 393, Departamento económico, OECD, París. Asher, Mukul. 2002. “The Role of the Global Economy in Financing Old Age: The Case of Singapore”. Documento de investigación 37, Asian Development Bank Institute, Tokyo. Asian Development Bank. 2000. “Social Protection Systems in the Asia and Pacific Region”. Asian Development Bank, Manila. http://www.adb.org. Bailliu, Jeanine y Helmut Reisen. 1997. “Do Funded Pensions Contribute to Higher Aggregate Savings? A Cross-Country Analysis”. En Pensions, Savings y Capital Flows: From Ageing to Emerging Markets, ed. Helmut Reisen, 113-31. París: OCDE. Banco Mundial. 1994. Averting the Old-Age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth. Nueva York: Oxford University Press. ———. 1998. “The World Bank’s Position Paper on the Proposed Pension Law under the Social Security Act of Thailand”. Banco Mundial, Washington, DC. ———. 1999. “The Retirement Income System: Strengths, Weaknesses y Direction for Reform in the Philippines”. Banco Mundial, Washington, DC. ———. 2000a. “China: Social Security Reform: Technical Analysis of Strategic Options”. Banco Mundial, Washington, DC. 204 Soporte del ingreso económico en la vejez ———. 2000b. World Development Report 2000/01: Attacking Poverty. Washington, DC: Banco Mundial. ———. 2001a. “China: The Lagging Regions of China”. Banco Mundial, Washington, DC. ———. 2001b. Demographic Projections. Washington, DC: Banco Mundial. ———. 2001c. “India: The Challenge of Old-Age Income Security”. Informe 22034-IN, Finance and Private Sector Development, Banco Mundial, Washington, DC. ———. 2001d. “Kingdom of Morocco. Poverty Update. 2 vols”. Informe 21506-MOR, Banco Mundial, Washington DC. ———. 2001e. Republic of Djibouti. Pension System Reform, Strategic Note. Informe 22087- DJI, Middle East and North Africa Region, Banco Mundial, Washington, DC. ———. 2001f. Social Protection Sector Strategy: From Safety Net to Springboard. Washing- ton, DC: Banco Mundial. ———. 2001g. World Development Indicators Database. Washington, DC: Banco Mundial. ———. 2002a. “Building a Secure, Sustainable and Modern Retirement Income System in Senegal”. Banco Mundial, Washington DC. ———. 2002b. “Democratic and Popular Republic of Algeria. Public Expenditure Review of the Social Sector”. Informe 22591-AL, Middle East and North Africa Region, Banco Mundial, Washington, DC. ———. 2002c. “West Bank and Gaza. Pensions in Palestine: Reform in a Context of Unrest”. Informe 25046-GZ, Middle East and North Africa Region, Banco Mun- dial, Washington, DC. ———. 2003a. “Administrative Charges in Second Pillar Pensions in ECA: A Case Study Approach”. Human Sector Development Unit, Europe and Central Asia, Ban- co Mundial, Washington, DC. ———. 2003b. “Hashemite Kingdom of Jordan. Pension Reform: Consolidating the Social Security Corporation as the National Pension System”. Informe 25948, Social and Human Development Group, Middle East and North Africa, Banco Mundial, Washington, DC. ———. 2003c. “Islamic Republic of Iran: The Pension System in Iran; Challenges and Opportunities”. Informe 25174-IRN, Social and Human Development Group, Middle East and North Africa, Banco Mundial, Washington, DC. ———. 2003d. “Mongolia: Social Security Sector Strategy Paper ”. Banco Mundial, Washington, DC. ———. 2003e. “Pension Reform: Tunisia”. Banco Mundial, Washington, DC. ———. 2003f. World Development Indicators (WDI). Washington, DC: Banco Mundial. ———. 2004a. “China: Pension Liabilities and Reform Options for Old-Age Insurance”. Banco Mundial, Washington, DC. ———. 2004b. “Individual Account System Comparison: Singapore, Thailand, Hong Kong y PRC”. Banco Mundial, Washington, DC. Referencias 205 ———. 2004c. “Kingdom of Morocco. Pensions in Morocco: Toward an Integrated Reform Strategy”. Informe 28605-MOR, Social and Human Development Group, Middle East and North Africa, Banco Mundial, Washington DC. ———. 2004d. “Lebanon: Assessment Report”. En Public Debt Management and Government Securities Market Development, Insurance Control Commission for Lebanon. Washington, DC: Banco Mundial. ———. 2004e. World Development Indicators (WDI). Washington, DC: Banco Mundial. Barbone, Luca y Luis-Álvaro Sánchez. 1999. “Pensions and Social Security in Sub- Saharan Africa: Issues and Options”. África, Serie documentos de trabajo 4, Banco Mundial, Washington, DC. Barr, Nicholas. 2000. “Reforming Pensions: Myths, Truths y Policy Choices”. FMI Do- cumento de trabajo WP/00/139, FMI, Washington, DC. ———. 2001. “The Truth about Pension Reform”. Finance and Development 38 (3): 6-9. ———. 2005. “Notional Defined Contribution Pensions: Mapping the Terrain”. En Pension Reform through NDCs: Issues and Prospects for Non-Financial Defined Contribution Schemes, ed. Robert Holzmann y Edward Palmer. Washington, DC: Banco Mundial. En preparación. Barr, Nicholas y Michal Rutkowski. 2004. “Pensions”. En Labor Markets and Social Policy in Central and Eastern Europe: The Accession and Beyond, ed. Nicholas Barr. Wash- ington, DC: Banco Mundial. Barrientos, Armando y Peter Lloyd-Sherlock. 2002. Noncontributory Pensions and Social Protection. Ginebra: OIT. Bateman, Hazel, Geoffrey Kingston y John Piggott. 2001. Forced Saving: Mandating Private Retirement Incomes. Cambridge, RU: Cambridge University Press. Beattie, Roger y Warren McGillivray. 1995. “A Risky Strategy: Reflections on the World Bank Informe Averting the Old-Age Crisis”. International Social Security Review 48 (3-4): 5-23. Beck, Thorsten, Ross Levine y Norman Loayza. 2000. “Finance and the Sources of Growth”. Journal of Financial Economics 58 (1 2): 261 300. Bertranou, Fabio. 2002. “Filling the Protection Gap: The Role of Minimum Pensions and Welfare Benefits; Noncontributory and Social Assistance Pensions in Ar- gentina, Brazil, Chile, Costa Rica, and Uruguay”. Documento presentado al Seminar on Financial and Actuarial Bases of Pension Schemes”, International Social Security Association, Santiago, Chile, noviembre 21-22. Bertranou, Fabio, Wouter van Ginneken y Carmen Solorio. 2004. “The Impact of Tax- Financed Pensions on Poverty Reduction in Latin America: Evidence from Ar- gentina, Brazil, Chile, Costa Rica, and Uruguay”. International Social Security Review 57 (4): 3-18. Blake, David. 1999. “Annuity Market: Problems and Solutions”. Ginebra, documentos sobre riesgo y seguros 24 (julio): 358-75. Bodie, Zvi y E. Philip Davis, eds. 2000. The Foundations of Pension Finance. 2 vols. Cheltenham, RU: Edward Elgar. Bodie, Zvi y Robert Merton. 2001. “International Pension Swaps”. Journal of Pension Economics and Finance 1 (1): 77-83. 206 Soporte del ingreso económico en la vejez Boersch-Supan, Axel. 2005. “What Are NDC Pension Systems? What Do They Bring to Reform Strategies?” En Pension Reform through NDCs: Issues and Prospect for Non- Financial Defined Contribution Schemes, ed. Robert Holzmann and Edward Palmer. Washington, DC: Banco Mundial. En preparación. Boersch-Supan, Axel, Robert Palacios y Patrizia Tumberello. 1999. Pension Systems in the Middle East and North Africa: A Window of Opportunity. Pension Reform Pri- mer. Washington, DC: Banco Mundial. Bonnerjee, Aniruddha, Montserrat Pallares-Miralles y Anita M. Schwarz. 2002. “Pensions in Sub-Saharan Africa”. Social Protection, Banco Mundial, Washington, DC. Bonoli, Giuliano. 2000. The Politics of Pension Reform: Institutions and Policy Change in Western Europe. Cambridge, RU: Cambridge University Press. Bossone, Biagio, Patrick Honohan y Millard, Long. 2001. “Policy for Small Financial Systems”. Documento de discusión del sector financiero 6, Banco Mundial, Wash- ington, DC. Bosworth, Barry y Gary Burtless. 2003. “Pension Reform and Saving”. Brookings Institution, Washington, DC. Bucheli, Marisa. 1998. “Los efectos de la reforma de la seguridad social sobre las cuentas generacionales”. Documento de trabajo 14/98, Departamento de Economía, Fa- cultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República, Uruguay, noviembre. Burtless, Gary. 2000. “Social Security Privatization and Financial Market Risk”. Center on Social and Economic Dynamics. Documento de trabajo 10, Brookings Institution, Washington, DC. Carmichael, Jeffrey y Robert J. Palacios. 2004. “A Framework for Public Pension Fund Management”. En Public Pension Fund Management, ed. Alberto R. Musalem y Robert J. Palacios. Washington, DC: Banco Mundial. Carmichael, Jeffrey y Michael Pomerleano. 2002. The Development and Regulation of Non-Bank Financial Institutions. Washington, DC: Banco Mundial. Case, Anne y Angus Deaton. 1998. “Large-Scale Transfers to the Elderly in South Afri- ca”. Economic Journal 108 (450): 1330-61. Catalán, Mario, Gregorio Impavido y Alberto R. Musalem. 2001. “Contractual Savings or Stock Market Development: Which Leads?” Journal of Applied Social Science Studies 120 (3): 445-87. Chan-Lau, Jorge A. 2004. “Pension Funds and Emerging Markets”. FMI Documento de trabajo WP/04/181, FMI, Washington, DC, septiembre. Charlton, Roger y Roddy McKinnon. 2001. Pensions in Development. Aldershot: Ashgate. Chlon, Agnieszka. 2003. “Evaluation of Reform Experiences in Eastern Europe”. En Pension Reforms: Results and Challenges, ed. International Federation of Pension Fund Administrators, 145-237. Santiago, Chile: International Federation of Pension Fund Administrators. Chlon, Agnieszka, Marek Góra y Michal Rutkowski. 1999. “Shaping Pension Reform in Poland: Security through Diversity”. Documento de discusión sobre protec- ción social 9923, Banco Mundial, Washington, DC. Cichon, Michael, Wolfgang Scholz, Arthur van de Meerendonk, Krzysztof Hagemejer, Fabio Bertranou y Pirre Plamondon. 2004. “Financing Social Protection”. Referencias 207 International Labour Office and International Social Security Association, Gi- nebra. Coady, David, Margaret Grosh y David Hoddinott. 2004. Targeting of Transfers in Developing Countries: Review of Lessons and Experience. Washington, DC: Banco Mundial. Coate, Stephen y Martin Ravallion. 1993. “Reciprocity without Commitment: Characterisation and Performance of Informal Insurance Arrangements”. Journal of Development Economics 40: 1-24. Congressional Budget Office. 1998. “Social Security and Private Savings: A Review of the Empirical Evidence”. Congressional Budget Office, Washington, DC. Memorandum. Corbo, Vittorio y Klaus Schmidt-Hebbel. 2003. “Macroeconomic Effects of the Pension Reform in Chile”. En Pension Reforms: Results and Challenges, ed. International Federation of Pension Fund Administrators, 241-329. Santiago, Chile: International Federation of Pension Fund Administrators. Corsetti, Giancarlo y Klaus Schmidt-Hebbel. 1997. “Pension Reform and Growth”. En The Economics of Pensions: Principles, Policies y International Experience, ed. Salva- dor Valdés-Prieto. Cambridge, RU: Cambridge University Press. CSIS (Center for Strategic and International Studies) y Watson Wyatt International. 1999. Global Aging: The Challenge of the New Millennium. Washington, DC: Center for Strategic and International Studies. Davidoff, Thomas, Jeffrey Brown y Peter Diamond. 2003. “Annuities and Individual Welfare”. Documento de trabajo 2003-11, Center for Retirement Research, Boston College. Davis, E. Philip. 2002. “Issues in the Regulation of Annuities Markets”. Documento preparado para la conferencia “Developing an Annuity Market in Europe”, Turín, junio 21-22. Davis, E. Philip y Yuwei Hu. 2004. “Is There a Link between Pension Funded Assets and Economic Growth? A Cross-Country Study”. Brunnel University, Londres, diciembre. Davis, E. Philip y Benn Steil. 2003. “Institutional Investors”. International Review of Economics and Finance 12 (1): 145-7. De Ferranti, David, Danny Leipziger y P . S. Srinivas. 2002. “The Future of Pension Reform in Latin America”. Finance and Development 39 (3): 39-43. Deininger, Klaus, Marito García y Kalanidhi Subbarao. 2003. “ AIDS -Induced Orphanhood as a Systematic Shock: Magnitude, Impact, and Program Interventions in Africa”. World Development 31 (7): 1201-20. Delgado, Guilherme C. y José C. Cardoso, eds. 2000. A universalização de direitos sociais no Brazil: a prêvidencia rural nos anos 90. Brasilia: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Demarco, Gustavo y Rafael Rofman. 1999. “Collecting and Transferring Pension Contributions.” Documento de discusión sobre protección social 9907, Banco Mundial, Washington, DC. 208 Soporte del ingreso económico en la vejez Dercon, Stefan. 2003. “Poverty Traps and Development: The Equity Effi-ciency Trade- Off Revisited”. Oxford University, Nueva York, septiembre. Mimeo. Devereaux, Stephan. 2001. “Namibia: Social Pensions in Namibia and South Africa.” IDS Documento de discusión 379, Institute of Development Studies, Brighton, RU, enero. Diamond, Peter. 1997. “Insulation of Pensions from Political Risk”. En The Economics of Pensions: Principals, Policies, and International Experience, ed. Salvador Valdés- Prieto, 33-57. Cambridge, RU: Cambridge University Press. ———. 2003. Taxation, Incomplete Markets, and Social Security: The 2000 Munich Lectures. Cambridge, MA: MIT Press. ———. 2004. “Social Security”. American Economic Review 94 (1): 1-24. ———. 2005. “Panel de discusión: NDC versus NDB”. En Pension Reform through NDCs: Issues and Prospect for Non-Financial Defined Contribution Schemes, ed. Robert Holzmann y Edward Palmer. Washington, DC: Banco Mundial. En preparación. Dilnot, Andrew, and Paul Johnson. 1993. The Taxation of Private Pensions. Londres: Institute for Fiscal Studies. Disney, Richard. 1999. “Notional Accounts as a Pension Reform Strategy: An Evaluation”. Documento de trabajo sobre protección social 9928, Banco Mun- dial, Washington, DC. Edwards, Sebastian. 1995. “Why Are Saving Rates So Different across Countries? An International Comparative Analysis”. Documento de trabajo NBER 5097, National Bureau of Economic Research, Cambridge, MA. Edwards, Sebastian y Alejandra Cox-Edwards. 2002. “Social Security Privatization Reform and Labor Markets: The Case of Chile”. Documento de trabajo NBER 8924, National Bureau of Economic Research, Cambridge, MA. Feldstein, Martin. 2005. “Rethinking Social Insurance”. The 2005 presidential address to the American Economic Association, the American Economic Review (marzo). Disponible en www.nber.org/feldstein. Feldstein, Martin y Horst Siebert, eds. 2002. Social Security Pension Reform in Europe. Chicago: National Bureau of Economic Research and University of Chicago Press. FMI (International Monetary Fund). 2004. World Economic Outlook: septiembre 2004; The Global Demographic Transition. Washington, DC: FMI. Fox, Louise y Eduard Palmer. 1999. “The Latvian Pension Reform”. Documento de discusión sobre protección social 9922, Banco Mundial, Washington, DC. ———. 2001. “What in the World Is Going On?” En New Ideas about Old-Age Security, ed. Robert Holzmann y Joseph Stiglitz. Washington, DC: Banco Mundial. Fultz, Elaine y Martin Ruck. 2000. Pension Reform in Central and Eastern Europe: An Update on the Restructuring of National Pension Schemes in Selected Countries. ILO- CEET Informe 25. Budapest y Ginebra, OIT. Gill, Indermit, Truman Packard y Juan Yermo. 2004. Keeping the Promise of Old-Age Income Security in Latin America. Washington, DC: Banco Mundial. Referencias 209 Gillion, Colin. 2000. “The Development and Reform of Social Security Pensions: The Approach of the International Labour Office”. International Social Security Review 53 (1): 35-63. Gillion, Colin, John Turner, Clive Baily y Denis Latulippe, eds. 2000. Social Security Pensions: Development and Reform. Ginebra, OIT. Glaessner, Thomas y Salvador Valdés-Prieto. 1998. “Pension Reform in Small Developing Countries”. Documento de trabajo sobre investigación de política 1983, Latin America and Caribbean Region, Banco Mundial, Washington, DC. Góra, Marek y Edward Palmer. 2004. “Shifting Perspectives in Pension Reform”. IZA Documento de discusión 1369, IZA, Varsovia y Estocolmo, octubre. Góra, Marek y Michal Rutkowski. 1998. “The Quest for Pension Reform: Poland’s Security through Diversity”. Documento de discusión sobre protección social 9815, Banco Mundial, Washington, DC. Gruber, Jonathan y David A. Wise, eds. 1999. Social Security and Retirement around the World. Chicago: University of Chicago Press. Grushka, Carlos y Gustavo Demarco. 2003. “Disability Pensions and Social Security Reform: Analysis of the Latin American Experience”. Documento de discusión sobre protección social 0325, Banco Mundial, Washington, DC. Heller, Peter. 2003. Who Will Pay? Coping with Aging Societies, Climate Changes, and Other Long-Term Fiscal Challenges. Washington, DC: FMI. Heller, Peter, Richard Hemming y Peter Kohnert. 1986. Aging and Social Expenditure in Industrial Countries, 1980-2025. Documento ocacional FMI 47. Washington, DC: FMI. HelpAge International. 2003. Non-Contributory Pensions and Poverty Prevention: A Comparative Study of Brazil and South Africa. Londres: Help-Age International. ———. 2004. Age and Security: How Social Pensions Can Deliver Effective Aid to Poorer Older People and Their Families. Londres: HelpAge International. Hess, David y Gregorio Impavido. 2004. “Governance of Public Pension Funds: Lessons from Corporate Governance and International Evidence”. En Public Pension Fund Management, ed. Alberto R. Musalem y Robert J. Palacios. Washington DC: Ban- co Mundial. Hinrichs, Karl. 2001. “Aging and Public Pension Reforms in Western Europe and North America: Patterns and Politics”. En What Future for Social Security? Debates and Reforms in National and Cross-National Perspective, ed. Jochen Clasen. La Haya: Kluwer Law International. Hinz, Richard y G. V. Nageswara Rao. 2003. “Approach to the Regulation of Private Pension Funds in India: Application of International Best Practice”. En Rethinking Pension Provision in India, ed. Gautam Bhardwaj y Anand Bordia. Invest India/ Tata McGraw-Hill Series. Nueva Delhi, India: Tata McGraw-Hill. Hofer, Helmut y Reinhard Koman. 2001. Social Security and Retirement in Austria. Vienna: Institute for Advanced Studies. Holzmann, Robert. 1990. “The Welfare Effects of Public Expenditure Programs Reconsidered”. Documentos del personal del FMI 37 (2): 338-59. 210 Soporte del ingreso económico en la vejez ———. 1997a. “On the Economic Benefits and Fiscal Requirements of Moving from Unfunded to Funded Pensions”. En The Future of the Welfare State: Challenges and Reforms, ed. Commission of the European Union, 121-63. European Economy- Report and Studies 4. Bruselas: Commission of the European Union. ———. 1997b. “Pension Reform, Financial Market Development y Economic Growth: Preliminary Evidence from Chile”. Documentos del personal del FMI 44 (2): 149-78. ———. 1999. Financing the Transition to Multipillar. Pension Reform Primer. SP Docu- mento de discusión 9809. Washington, DC: Banco Mundial. ———. 2000. “The World Bank Approach to Pension Reform”. International Social Security Review 53 (1): 11-34. ———. 2002. “Can Investments in Emerging Markets Help to Solve the Aging Problem?” Journal of Emerging Market Finance 1 (2): 215-41. ———. 2003. “A Provocative Note on Coverage”. En The Three Pillars of Wisdom: A Reader on Globalisation; World Bank Pension Models and Welfare Society, ed. Anton Tausch, 85-99. Nueva York: Nova Science Publisher. ———. 2005. “Toward a Reformed and Coordinated Pension System in Europe: Rational and Potential Structure”. En Pension Reform through NDCs: Issues and Prospect for Non-Financial Defined Contribution Schemes, ed. Robert Holzmann y Edward Palmer. Washington, DC: Banco Mundial. En preparación. Holzmann, Robert y Steen Jorgensen. 2000. “Social Protection as Social Risk Management: Conceptual Underpinnings for the Social Protection Sector Strategy Paper”. Journal of International Development 11 (7): 1005-27. ———. 2001. “A New Conceptual Framework for Social Protection and Beyond”. International Tax and Public Finance 8 (4): 529-56. Holzmann, Robert, Ian W. MacArthur e Yvonne Sin. 2000. “Pension Systems in East Asia and the Pacific: Challenges and Opportunities”. Documento de discusión sobre protección social 0014, Banco Mundial, Washington, DC. Holzmann, Robert y Rainer Münz. 2004. Challenges and Opportunities of International Migration for the EU, Its Member States, Neighboring Countries, and Regions: A Policy Note. Estocolmo: Institute for Future Studies. Holzmann, Robert, Michael Orenstein y Michal Rutkowski, eds. 2003. Pension Reform in Europe: Progress and Process. Washington, DC: Banco Mundial. Holzmann, Robert, Truman Packard y José Cuesta. 2001. “Extending Coverage in Multi- Pillar Pension Systems: Constraints and Hypotheses, Preliminary Evidence, and Future Research Agenda”. En New Ideas about Old-Age Security, ed. Robert Holzmann y Joseph Stiglitz. Washington, DC: Banco Mundial. Holzmann, Robert, Robert Palacios y Asta Zviniene. 2004. Implicit Pension Debt: Issues, Measurement, and Scope in International Perspective. Pension Reform Primer. Wash- ington, DC: Banco Mundial. Holzmann, Robert y Edward Palmer, eds. 2005. Pension Reform through NDCs: Issues and Prospect for Non-Financial Defined Contribution Schemes. Washington, DC: Banco Mundial. En preparación. Referencias 211 Holzmann, Robert y Joseph Stiglitz, eds. 2001. New Ideas about Old-Age Security. Was- hington, DC: Banco Mundial. Holzmann, Robert y Milan Vodopivec, eds. 2005. Mandated Severance Pay Programs: An International Perspective on Status, Concepts, and Reforms. Washington, DC: Ban- co Mundial. Hujo, Katia, Carmelo Mesa-Lago y Manfred Nitsch, eds. 2004. ¿Públicos o privados? Los sistemas de pensiones en América Latina después de dos décadas de reformas. Caracas: Nueva Sociedad. Hustead, Edwin C. y Toni Hustead. 2001. “Federal Civilian and Military Retirement Systems”. En Pensions in the Public Sector, ed. Olivia S. Mitchell y Edwin C. Hustead, 66-104. Philadelphia: University of Pennsylvania Press. IFPFA (International Federation of Pension Fund Administrators). 2003. Pension Reforms: Results and Challenges. Santiago, Chile: International Federation of Pension Fund Administrators. Iglesias, Augusto y Robert Palacios. 2001. “Managing Public Pension Reserves: Evidence from the International Experience”. En New Ideas about Old-Age Security, ed. Robert Holzmann y Joseph Stiglitz. Washington, DC: Banco Mundial. Impavido, Gregorio. 2002. “On the Governance of Public Pension Fund Management”. En Financial Sector Governance: The Roles of Public and Private Sectors, ed. Robert Litan, Michael Pomerleano y V. Sundararajan. Washington, DC: Brookings Institution Press. ———. 2004. “Governance of Public Pension Plans: The Importance of Residual Claimants”. Banco Mundial, Washington, DC. Impavido, Gregorio, Alberto R. Musalem, and Thierry Tressel. 2002a. “Contractual Savings Institutions and Banks’ Stability and Efficiency”. Documento de trabajo sobre investigación de políticas 2751, Banco Mundial, Washington, DC. ———. 2002b. “Contractual Savings and Firms’ Financing Choices”. En World Bank Economists’Forum, vol. 2, ed. Shantayanan Devarajan y F. Halsey Rogers, 179– 222. Washington, DC: Banco Mundial. ———. 2003. “The Impact of Contractual Savings Institutions on Securities Markets”. Documento de trabajo sobre investigación de políticas 2948, Banco Mundial, Washington, DC. Impavido, Gregorio, Alberto R. Musalem y Dimitri Vittas. 2002. “Contractual Savings in Countries with a Small Financial System”. En Globalization and Financial Systems in Small Developing Countries, ed. James Hanson, Patrick Honohan y Giovanni Majnoni. Washington, DC: Banco Mundial. Impavido, Gregorio, Craig Thorburn y Mike Wadsworth. 2004. “A Conceptual Framework for Retirement Product: Risk Sharing Arrangements between Providers and Annuitants”. Documento de trabajo sobre investigación de polí- ticas 3208, Banco Mundial, Washington, DC. ISSA (International Social Security Association). 1998. The Future of Social Security. Gine- bra: ISSA. 212 Soporte del ingreso económico en la vejez ———. 1999. Social Security Programs throughout the World. Ginebra: ISSA. http:// www.ssa.gov/international. ———. 2004. Guidelines for Investment of Social Security Funds. Ginebra: ISSA. http:// www.issa.int. James, Estelle. 2000. “Averting the Old-Age Crisis: Five Years After”. Spectrum (prima- vera): 27 29. Social Protection. Banco Mundial, Washington, DC. ———. 2002. “How Can China Solve Its Old-Age Security Problem? The Interaction between Pension, SOE, and Financial Market Reform”. Journal of Pension Economics and Finance 1 (1): 53-75. James, Estelle y Sarah Brooks. 2001. “The Political Economy of Structural Pension Reform”. En New Ideas about Old-Age Security, ed. Robert Holzmann y Joseph Stiglitz. Washington, DC: Banco Mundial. James, Estelle, Alejandra Cox-Edwards y Rebeca Wong. 2003a. “The Gender Impact of Pension Reform”. Journal of Pension Economics and Finance 2 (2): 181-219. ———. 2003b. “The Impact of Social Security Reform on Women in Three Countries”. Documento de política 264, National Center for Policy Analysis, Washington, DC. James, Estelle, Gary Ferrier, James Smalhout y Dimitri Vittas. 1999. “Mutual Funds and Institutional Investments: What Is the Most Efficient Way to Set up Indivi- dual Accounts in a Social Security System?” Documento de trabajo sobre inves- tigación de política 2099, Banco Mundial, Washington, DC. James, Estelle, Guillermo Martínez y Augusto Iglesias. 2003. “Payout Choices by Retirees in Chile: What Are They and Why?” Michigan Retirement Research Center, University of Michigan. James, Estelle y Renuka Sane. 2003. “The Annuity Market in India: Do Consumers Get Their Money’s Worth? What Are the Key Public Policy Issues?” En Rethinking Pension Provision in India, ed. Gautam Bhardwaj y Anand Bordia. Invest India/ Tata McGraw-Hill Series. Nueva Delhi: Tata McGraw-Hill. James, Estelle, James Smalhout y Dimitri Vittas. 2001. “Administrative Costs and Organization of Individual Accounts: A Comparative Perspective”. En New Ideas about Old-Age Security, ed. Robert Holzmann y Joseph Stiglitz. Washington, DC: Banco Mundial. James, Estelle y Dimitri Vittas. 2001. “Annuities Markets in Comparative Perspective: Do Consumers Get Their Money ’s Worth?” En Private Pensions Systems: Administrative Costs and Reforms. París: OECD. James, Estelle, Dimitri Vittas y Xue Song. 2001. “Annuities Markets around the World: Money’s Worth and Risk Intermediation”. Documento de trabajo CeRP 16/01, Center for Research on Pensions and Welfare Policies, Moncalieri, Italia. Kakwani, Nanak y Kalanidhi Subbarao. 2005. “Ageing and Poverty in Africa and the Role of Social Pensions”. Documento de trabajo sobre protección social, Banco Mundial, Washington, DC. En preparación. Karacadag, Cem, V. Sundararajan y Jennifer Elliot. 2003. “Managing Risk in Financial Market Development: The Role of Sequencing”. Documento de trabajo FMI 03/ 116, FMI, Washington, DC. Referencias 213 Kotlikoff, Laurence J. 1999. “The World Bank’s Approach and the Right Approach to Pension Reform”. Boston University, Boston, MA. Legros, Florence. 2005. “Notional Defined Contribution: A Comparison of the French and the German Point Systems”. En Pension Reform through NDCs: Issues and Prospect for Non-Financial Defined Contribution Schemes, ed. Robert Holzmann and Edward Palmer. Washington, DC: Banco Mundial. En preparación. Levine, Ross. 1997. “Financial Development and Economic Growth: Views and Agen- da”. Journal of Economic Literature 35 (2): 688-726. ———. 1999. “Law, Finance y Economic Growth”. Journal of Financial Intermediation 8 (1-2): 8-35. ———. 2003. “Finance and Growth: Theory, Evidence, and Mechanism”. University of Minnesota and National Bureau of Economic Research, Cambridge, MA. Lindbeck, Assar. 2005. “Panel Discussion: NDC vs. NDB”. En Pension Reform through NDCs: Issues and Prospect for Non-Financial Defined Contribution Schemes, ed. Robert Holzmann y Edward Palmer. Washington, DC: Banco Mundial. En prepara- ción. Lindbeck, Assar y Mats Persson. 2003. “The Gains from Pension Reform”. Journal of Economic Literature 41 (1): 74-112. Lindeman, David, Michal Rutkowski y Oleksiy Sluchynskyy. 2001. “The Evolution of Pension Systems in Eastern Europe and Central Asia: Opportunities, Constraints, Dilemmas, and Emerging Practices”. OECD Financial Market Trends 80: 79-130. París: OCDE. López-Murphy, Pablo y Alberto R. Musalem. 2004. “Contractual Savings and National Saving”. Documento de trabajo sobre investigación de política 3410, Banco Mun- dial, Washington, DC. Mackenzie, G. A., Philip Gerson, Alfredo Cuevas y Peter Heller. 2001. “Pension Reform and Fiscal Policy Stance”. Documento de trabajo FMI WP/01/214, Fiscal Affairs and Western Hemisphere, FMI, Washington, DC. Mesa-Lago, Carmelo. 2002. “Myth and Reality of Pension Reform: The Latin American Experience”. World Development 38 (8): 1309-21. Mitchell, Olivia S. 1999. “The Role of Annuity Products in Financing Retirement”. En Aging, Financial Markets, and Monetary Policy, ed. Alan J. Auerbach y Heinz Herrmann. Heidelberg: Springer. Mitchell, Olivia S. y Ping-Lung Hsin. 1997. “Public Sector Pension Governance and Performance”. En The Economics of Pensions: Principles, Policies, and International Experience, ed. Salvador Valdés-Prieto. Cambridge, MA: Cambridge University Press. Mitchell, Olivia y David McCarthy. 2002. “Annuities for an Ageing World”. Docu- mento de trabajo NBER 9092, National Bureau of Economic Research, Cambridge, MA. Mitchell, Olivia S., Robert J. Myers y Howard Young, eds. 2000. Prospects of Social Security Reform. Pension Research Council Publications. Filadelfia: University of Pennsylvania Press. 214 Soporte del ingreso económico en la vejez Müller, Katharina. 1999. The Political Economy of Pension Reform in Central-Eastern Europe. Cheltenham, RU: Edward Elgar. ———. 2000. “Pension Privatization in Latin America”. Journal of International Development 12: 507-18. ———. 2001. “Conquistando el este: Los modelos previsionales latinoamericanos en los países ex socialistas”. Revista Latinoamericana de Políticas Sociales 4 (marzo): 39-52. ———. 2003a. “The Making of Pension Privatization: Latin American and East European Cases”. En Pension Reform in Europe: Progress and Process, ed. Robert Holzmann, Michael Orenstein y Michal Rutkowski. Washington, DC: Banco Mundial. ———. 2003b. Privatising Old-Age Security: Latin America and Eastern Europe Compared. Cheltenham, RU: Edward Elgar. ———. 2004. “The Political Economy of Pension Reform in Central and Eastern Europe”. En Reforming Public Pensions: Sharing the Experiences of Transition and OECD Countries, 23-49. París: OCDE. Murthi, Mamta. 2003. “Administrative Costs of Multipillar Systems in ECA”. Banco Mun- dial, Washington, DC. Musalem, Alberto R. y Robert Palacios, eds. 2004. Public Pension Fund Management. Procedimientos para “Second Public Pension Fund Management Conference”. Washington, DC: Banco Mundial. Musalem, Alberto R. y Thierry Tressel. 2003. “Institutional Savings and Financial Markets: The Role of Contractual Savings Institutions”. En The Future of Domestic Capital Markets in Developing Countries, ed. Robert E. Litan, Michael Pomerleano y V. Sundararajan. Washington, DC: Brookings Institution Press. Naciones Unidas. 2004. “Follow-up to the Second World Assembly on Age-ing: Report of the Secretary-General”. Nueva York: Naciones Unidas. Naciones Unidas, división de población. 2002. World Population Prospects: The 2002 Revision. Nueva York: Naciones Unidas, Population Division, Department of Economics and Social Affairs. Nataraj, Sita y John B. Shoven. 2003. “Comparing the Risks of Social Security with and without Individual Accounts”. American Economic Review 93 (2): 348-53. Nelson, Joan M. 2001. “The Politics of Pension and Health-Care Reforms in Hungary and Poland”. En Reforming the State: Fiscal and Welfare Reform in Post-Socialist Countries, ed. János Kornai, Stephan Haggard y Robert R. Kaufman, 235-66. Cambridge, RU: Cambridge University Press. OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos). 1988. Reforming Public Pensions. París: OCDE. ———. 2001a. Private Pension Systems: Administrative Costs and Reforms.Private Pension Series 2. París: OCDE. ———. 2001b. “A Proposal for Developing a Taxonomy of Private Pension Systems”, Working Party on Private Pensions. DAFFE/AS/PEN/DW(2001)5/Rev1, noviembre 26. OCDE, París. Restringido. Referencias 215 ———. 2003. Transforming Disability into Ability: Policies to Promote Work and Income Security for Disabled People. París: OCDE. ———. 2004a. Reforming Public Pensions: Sharing the Experiences of Transition and OCDE Countries. París: OCDE. ———. 2004b. Supervising Private Pensions: Institutions and Methods. Serie sobre pen- sión privada 6. París: OCDE. OED (Operations Evaluation Department). En preparación. “The Pension Reform Evaluation”. Banco Mundial, Washington, DC. OIT (International Labour Office). 2002a. Social Security: ANew Consensus. Ginebra: OIT. ———. 2002b. Standards for the XXIst Century: Social Security. Ginebra: OIT. Ooghe, Erwin, Erik Schokkaert y Jeff Flechet. 2003. “The Incidence of Social Security Contributions: An Empirical Analysis”. Empirica 30 (2): 81-106. Orenstein, Mitchell. 2000. “How Politics and Institutions Affect Pension Reform in Three Postcommunist Countries”. Documento de trabajo sobre investigación de política 2310, Development Research Group, Macroeconomics and Growth, Banco Mundial, Washington, DC. Orenstein, Mitchell y Martine Haas. 2000. “The Global Politics of Attention and Social Policy Transformation in East-Central Europe”. Documento presentado a the American Association for the Advancement of Slavic Studies “Annual Conference,” Denver, noviembre 9-12. Orszag, Peter y Joeseph Stiglitz. 2001. “Ten Myths of Pension Reform”. In New Ideas about Old-Age Security, ed. Robert Holzmann y Joseph Stiglitz, 17-56. Washing- ton, DC: Banco Mundial. Packard, Truman. 2001. “Is There a Positive Incentive Effect from Privatization of Social Security? A Panel Analysis of Pension Reforms in Latin America”. Documento de trabajo sobre invetigación de política 2719, Banco Mundial, Washington, DC. Packard, Truman G. 2002. “Is There a Positive Incentive Effect from Privatization So- cial Security? Panel Evidence from Latin America”. Journal of Pensions Economics and Finance 1 (2, julio): 89-109. Palacios, Robert. 2002. “Managing Public Pension Reserves Part II: Lessons from Five OECD Initiatives”. Documento de discusión sobre protección social 0219, Wash- ington, DC: Banco Mundial. ———. 2003. “Pension Reform in Latin America: Design and Experiences”. En Pension Reforms: Results and Challenges, 13-122. Santiago, Chile: International Federation of Pension Fund Administrators. ———. 2004. “Civil Service Schemes in South Asia: A Rising Tide of Reform”. Banco Mundial, Washington, DC. Borrador revisado. Palacios, Robert y Augusto Iglesias. 2001. “Managing Public Pension Reserves: Evidence from International Experience”. En New Ideas about Old-Age Security, ed. Robert Holzmann y Joseph Stiglitz, 213-53. Washington, DC: Banco Mundial. Palacios, Robert y S. Irudaya Rajan. 2004. Safety Nets for the Elderly in Poor Countries: The Case of Nepal. Pension Reform Primer. Washington, DC: Banco Mundial, junio. 216 Soporte del ingreso económico en la vejez Palacios, Robert y Roberto Rocha. 1998. “The Hungarian Pension System in Transition”. Documento de discusión sobre protección social 9805, Banco Mundial, Wash- ington, DC. Palacios, Robert y Edward Whitehouse. 2004. Civil Servants Pension Schemes around the World. Documento básico sobre reforma de pensiones. Washington, DC: Banco Mundial, junio. Palmer, Edward. 2000. “The Swedish Pension Reform Model: Framework and Issues”. Documento de discusión sobre protección social 0012, Washington, DC: Banco Mundial. ———. 2005. “Conversion to NDC: Issues and Models”. En Pension Reform through NDCs: Issues and Prospect for Non-Financial Defined Contribution Schemes, ed. Robert Holzmann y Edward Palmer. Washington, DC: Banco Mundial. En preparación. Palmer, Edward. 2005a. “Conversion to NDC: Issues and Models”. En Pension Reform through NDCs: Issues and Prospect for Non-Financial Defined Contribution Schemes, ed. Robert Holzmann y Edward Palmer. Washington, DC: Banco Mundial. En preparación. ———. 2005b. “What Is NDC?” En Pension Reform through NDCs: Issues and Prospect for Non-Financial Defined Contribution Schemes, ed. Robert Holzmann and Edward Palmer. Washington, DC: Banco Mundial. En preparación. Pierson, Paul. 1994. Dismantling the Welfare State? Reagan, Thatcher, and the Politics of Retrenchment. Cambridge, RU: Cambridge University Press. ———. 1996. “The New Politics of the Welfare State”. World Politics 48 (enero): 143-79. Piñera, José. 1991. El cascabel al gato: la batalla por la reforma previsional. Santiago de Chile: Zig-Zag. Prasad, Eswar, Kenneth Rogoff, Shang-Jin Wei, and M. Ayhan Kose. 2003. “Effects of Financial Globalization on Developing Countries: Some Empirical Evidence”. FMI, Washington, DC. Prescott, Edward. 2004. “Why Do Americans Work So Much More Than Europeans”. Federal Reserve Bank of Minneapolis Quarterly Review 28 (1): 2-13. Queisser, Monika. 1998a. Pension Reform: Lessons from Latin America. Policy Brief 15. París: OCDE. ———. 1998b. The Second-Generation Pension Reforms in Latin America. París: OECD Center. Rajan, S. Irudaya. 2003. “Old-Age Allowance Programme in Nepal”. Documento pre- sentado en la “Chronic Poverty Research Conference,” Institute for Development Policy and Management, Manchester, RU. Rajan, S. Irudaya, Myrtle Perera y Sharifa Begum. 2002. “Economics of Pensions and Social Security in South Asia, with Special Focus on India, Sri Lanka y Bangladesh”. Documento presentado a the Fourth Annual Conference, South Asia Network of Economic Research Institutes (Sanei), Dhaka, Bangladesh, agosto 28-29. Reisen, Helmut. 2000. Pensions, Savings, and Capital Flows: From Ageing to Emerging Markets. Cheltenham, RU y Northhampton, MA: Martin Edward Elgar. Reynaud, Emmanuel, ed. 2000. Social Dialogue and Pension Reform. Ginebra: International Labour Office. Referencias 217 Robalino, David A. 2005. Pensions in the Middle East and North Africa: Time for Change. Orientations in Development Series. Washington, DC: Banco Mundial. En pre- paración. Rocha, Roberto. 2004. “The Chilean Pension System: An Evaluation of Its Performan- ce and Current Challenge”. Banco Mundial, Washington, DC. Rocha, Roberto, Richard Hinz, and Joaquín Gutiérrez. 2001. “Improving Regulation and Supervision of Pension Funds: Are There Lessons from the Banking Sec- tor?”. En New Ideas about Old-Age Security, ed. Robert Holzmann y Joseph Stiglitz. Washington, DC: Banco Mundial. Rodrik, Dani. 1996. “Understanding Economic Policy Reform”. Journal of Economic Literature 34 (marzo): 9-41. Rutkowski, Michal. 1998. “A New Generation of Pension Reforms Conquers the East: ATaxonomy in Transition Economies”. Transition 9 (4, agosto): 16-19. ———. 2002. “Pensions in Europe: Paradigmatic and Parametric Reforms in EU Accession Countries in the Context of EU Pension System Changes”. Journal of Transforming Economies and Societies (Emergo) 9 (1): 2-26. ———. 2004. “Home-Made Pension Reforms in Central and Eastern Europe and the Evolution of the World Bank Approach to Modern Pension Systems”. En Rethinking the Welfare State: The Political Economy of Pension Reform, ed. Martin Rein y Winfried Schmahl. Cheltenham, RU y Northhampton, MA: Martin Edward Elgar. Schmähl, Winfried y Sabine Horstmann, eds. 2002. Transformation of Pension Systems in Central and Eastern Europe. Cheltenham, RU, y Northhampton, MA: Martin Edward Elgar. Schwarz, Anita. 2004. “Non-Contributory Schemes for Low-Income Countries: Issues and Progress”. Protección Social, Banco Mundial, Washington, DC. Schwarz, Anita y Asli Demirgüç-Kunt. 1999. “Taking Stock of Pension Reforms around the World”. Documento de discusión sobre protección social 9917, Banco Mun- dial, Washington, DC. Schwarz, Anita y Ekta Vashakmadze. 2002. “Pension Expenditure and Other Social Expenditure: Cyclical and Structural Crowding Out”. Protección Social, Banco Mundial, Washington, DC. Settergren, Ole, and Buguslaw D. Mikula. 2005. “The Rate of Return of Pay-As-You- Go Pension Systems”. En Pension Reform through NDCs: Issues and Prospect for Non-Financial Defined Contribution Schemes, ed. Robert Holzmann y Edward Palmer. Washington, DC: World Bank. En preparación. Shiller, Robert. 2003. “Social Security and Individual Accounts as Elements of Overall Risk-Sharing”. American Economic Review 93 (2): 343-53. Sinn, Hans-Werner. 2000. “Why a Funded Pension System Is Useful and Why It Is Not Useful”. International Tax and Public Finance 7 (4): 389-410. Smetters, Kent. 2002. “Controlling the Cost of Minimum Benefit Guarantees in Public Pension Conversions”. Journal of Pension Economics and Finance 1 (1): 1-33. ———. 2004. “Is the Social Security Trust Fund a Store of Value?” American Economic Review Papers and Proceedings 94 (2): 176-81. 218 Soporte del ingreso económico en la vejez ———. 2005. “Social Security Privatization with Elastic Labor Supply and Second- Best Taxes”. Documento de trabajo NBER 11101, National Bureau of Economic Research, Cambridge, MA. Snyder, James M., Jr. e Irene Yackovlev. 2000. “Political and Economic Determinants of Changes in Government Spending on Social Protection Programs”. Documento base para “Securing Our Future Study”. Massachusetts Institute of Technology, Cambridge, MA y Banco Mundial, Washington, DC. South Africa, Department of Social Development. 2002. National Report on the Status of Older Persons, 1994-2002. Pretoria, South Africa: Department of Social Development. ———. 2003. “Fact Sheets: Social Grant Beneficiaries”. Department of Social Development, Pretoria, Sudáfrica. http://www.welfare.gov.za/ Documents/2003/ Fact%20Sheets/Beneficiaries.pdf. Subbarao, Kalanidhi. 1999. “Financial Crisis and Poverty: Adequacy and Design of Safety Nets for the Old and New Poor in Korea”. Banco Mundial, Washington, DC. http://www1.worldbank.org/sp/ safetynets/. Takayama, Noriyuki. 2003. Taste of Pie: Searching for Better Pension Provisions in Developing Countries. Tokio: Maruzen. Thompson, Lawrence. 1998. Older and Wiser: The Economics of Public Pensions. Wash- ington, DC: Urban Institute. Useem, Michael y Olivia S. Mitchell. 2000. “Holders of the Purse Strings: Governance and Performance of Public Retirement Systems”. Social Science Quarterly 81 (2): 489-506. Valdés-Prieto, Salvador. 2000. “The Financial Stability of Notional Account Pensions”. Scandinavian Journal of Economics 102 (3): 395-417. ———. 2002. Políticas y mercados de pensiones: un texto universitario para América Latina. Santiago: Ediciones Universidad Católica. ———. 2005. “Panel Discussion: NDC versus NDB”. En Pension Reform through NDCs: Issues and Prospect for Non-Financial Defined Contribution Schemes, ed. Robert Holzmann y Edward Palmer. Washington, DC: Banco Mundial. En preparación. Valdés-Prieto, Salvador, ed. 1998. The Economics of Pensions: Principals, Policies, and International Experience. Cambridge, RU: Cambridge University Press. Vittas, Dimitri. 1993. “Swiss Chilanpore: The Way Forwards for Pension Reform?” Documento de trabajo sobre investigación de política 1093, Financial Policy and Systems Division, Country Economics Department, Banco Mundial, Was- hington, DC. ———. 1998a. “Institutional Investors and Securities Markets: Which Comes First?” Documento de trabajo sobre investigación de política 2032, Banco Mundial Finance, Development Research Group, Washington, DC. ———. 1998b. “The Role of Non-Bank Financial Intermediaries”. Documento de tra- bajo sobre investigación de política 1892, Development Research Group-Finance, Banco Mundial, Washington, DC. ———. 2000. “Pension Reform and Capital Market Development: ‘Feasibility’ and ‘Impact’ Preconditions”. Documento de trabajo sobre investigación de política 2414, Development Research Group, Finance, Banco Mundial, Washington, DC. Referencias 219 ———. 2003. “The Role of Occupational Pension Funds in Mauritius”. Documento de trabajo sobre investigación de política 3033, Development Research Group, Finance, Banco Mundial, Washington, DC. Vodopivec, Milan. 2004. “Income Support Systems for Unemployed: Issues and Options”. Banco Mundial, Washington, DC. Von Gersdorff, Hermann. 1997. “Pension Reform in Bolivia: Innovative Solutions to Common Problems”. Documento de trabajo sobre investigación de política 1832, Private Sector Development Cluster, Private Sector, and Infrastructure Department, Finance, Banco Mundial, Washington, DC. Von Gersdorff, Hermann y Michal Rutkowski. 2004. “Pension Reforms: Security through Diversity”. Protección Social, Banco Mundial, Washington, DC. Walker, Eduardo y Fernando Lefort. 2001. “Pension Reforms and Capital Markets: Are There Any (Hard) Links?” Documento de discusión sobre protección social 0201, Banco Mundial, Washington, DC. Walliser, Jan. 2001. “Regulation of Withdrawals in Individual Account Systems”. En New Ideas about Old-Age Security, ed. Robert Holzmann y Joseph Stiglitz. Wash- ington, DC: Banco Mundial. Whitehouse, Edward. 1999. “The Tax Treatment of Funded Pensions”. Documento de discusión sobre protección social 9910, Banco Mundial, Washington, DC. ———. 2000. “ Administrative Charges for Funded Pensions: An International Comparison and Assessment”. Social Protection Discussion Paper 0016, Banco Mundial, Washington, DC. Williamson, John, ed. 1994. The Political Economy of Policy Reform. Washington, DC: Institute for International Economics. Williamson, John y Matthew Williams. 2003. “The Notional Defined-Contribution Model: As Assessment of the Strengths and Limitations of a New Approach to the Provision of Old Age Security”. Documento de trabajo 2003-18, Center for Retirement Research at Boston College, Chestnut Hill, MA. Willmore, Larry. 2003. “Universal Pensions in Low-Income Countries”. Documento de discusión IPD-01-05, Initiative for Policy Dialogue, Pensions and Social Insurance Section, Social Science Research Network. http://ssrn.com/ abstract=381180. Yermo, Juan. 2002. “The Performance of Funded Pension Systems in Latin America”. Documento preparado por the Office of the Chief Economist, LAC Regional Study on Social Security Reform, Banco Mundial, Washington, DC. Yoo, Kwang-Yeol y Allain de Serres. 2004. “Tax Treatment of Private Pension Savings in OECD Countries and the Net Tax Costs per Unit of Contribution to Tax-Favoured Schemes”. Documento de trabajo 406, Economic Department, OCDE, París. Zviniene, Asta y Truman Packard. 2003. “A Simulation of Social Security Reforms in Latin America: What Has Been Gained?” Documento base preparado para la Office of the Chief Economist, Latin AC Regional Study on Social Security Reform, Banco Mundial, Washington, DC. COLABORADORES Indermit Gill es gerente de sector y asesor económico en la Unidad de Reducción de Pobreza y Administración Económica (PREM) en la Oficina para Asia del Este del Ban- co Mundial. Antes de su actual posición, era asesor económico del vicepresidente del PREM y jefe de la Red de Desarrollo Humano. Durante la década de los noventa, traba- jó como economista senior en Brasil, dirigiendo el diálogo de política del Banco Mun- dial sobre reforma de pensiones. A su vuelta a Washington, sirvió como economista principal para desarrollo humano en la Oficina Regional de Latinamérica y el Caribe, tiempo durante el cual fue autor, entre otros informes, de estudios regionales sobre administración de riesgos económicos y reformas de la seguridad social. Tiene un PhD en Economía de la Universidad de Chicago. igill@worldbank.org. Richard Hinz es consejero sobre política de pensiones en el Equipo de Protección So- cial de la Red de Desarrollo Humano en el Banco Mundial, donde focaliza su trabajo en el establecimiento, regulación y supervisión de esquemas de pensiones financia- das en un amplio rango de configuraciones en todo el mundo. Antes de unirse al Banco Mundial, en enero de 2003, fue director de la Oficina de Política e Investigación en lo que ahora es la Administracion de la Seguridad de los Beneficios de Empleados del Departamento de Trabajo de Estados Unidos. En esta función era responsable de administrar la investigacion, el análisis económico y legislativo de la agencia encarga- da de la regulación y supervisión de los programas de seguro de salud y pensiones a cargo de empleadores del sector privado. Ha contribuido a las reformas de pensiones en muchos países en el mundo desde 1991 por medio de desarrollo de políticas y programas de asistencia técnica de la Organización Internacional de Supervisores de Pensiones, la OCDE, el Banco Mundial y el gobierno de Estados Unidos de América. rhinz@worldbank.org. Robert Holzmann es director del Departamento de Protección Social del Banco Mundial desde 1997 y es una autoridad internacional sobre pensiones. Su departamento está a cargo del trabajo conceptual y estratégico del Banco en el área de administración del riesgo social y lidera el trabajo del Banco en reforma de pensiones. Antes de unirse al Banco, era profesor de Economía y director del Instituto Europeo en la Universidad de Saarland, Alemania (1992-97), profesor de Economía en la Universidad de Viena, Aus- 222 Soporte del ingreso económico en la vejez tria (1990-92), economista senior en el FMI (1988-90) y administrador principal en la OCDE (1985-87). Su investigación e involucramiento operativo en reformas de pensiones se extiende a todas las regiones del mundo, y ha publicado 22 libros y más de 100 artículos sobre temas de política social, fiscal y financiera. rholzmann@worldbank.org. Gregorio Impavido es economista financiero senior en el Departamento de Operacio- nes y Política del Sector Financiero del Banco Mundial. Desde que se unió al Banco en 1998, ha aconsejado a países sobre reformas de pensiones y regulación y supervisión de planes de pensiones públicos y privados. Ha participado en más de una docena de misiones del Programa de Evalución del Sector Financiero sobre seguros y pensiones. Ha publicado extensivamente sobre el impacto del desarrollo del ahorro contractual sobre los mercados financieros y la gobernabilidad de la administración pública de fondos de pensiones. Organiza y co-organiza dos conferencias anuales, una sobre administración pública de fondos de pensiones y otra sobre temas de regulación y supervisión de los mercados de pensiones y de seguros. Tiene un Ph.D. y un M:Sc. en Economía de la Universidad Warwick (Reino Unido) y un B.Sc. en Economía de la Universidad Bocconi (Italia). gimpavido@worldbank.org. Alberto R. Musalem ha sido subdirector y economista jefe del Centro para la Estabili- dad Financiera de Argentina desde diciembre de 2004. Desde 1985 hasta noviembre de 2004, fue empleado del Banco Mundial, donde dirigió investigaciones sobre los efectos del ahorro contractual sobre el ahorro nacional y los mercados financieros, y estuvo a cargo de la organización de conferencias sobre ahorro contractual y admi- nistración pública de fondos de pensiones. Tuvo las funciones de economista jefe en el Grupo de Desarrollo Humano en Medio Oriente y África septentrional y asesor del Departamento de Mercados de Capital. También trabajó en programas de reformas estructurales en varios países. Antes de unirse al Banco, fue profesor visitante en va- rias universidades en Latinoamérica y Estados Unidos como miembro tanto de la Fundación Ford como de la Fundación Rockefeller. Finalmente, fue asesor económico del gobierno de Colombia como miembro del Instituto de Desarrollo Internacional de Harvard. Ha publicado extensivamente en varios países. Tiene un Ph.D. en Econo- mía de la Universidad de Chicago. amusalem@cefargentina.org. Robert Palacios es economista senior de pensiones en la Región Sudasiática del Banco Mundial. Entre 1992 y 1994, fue miembro del equipo del departamento de investiga- ciones que produjo el influyente trabajo del Banco Mundial sobre sistemas interna- cionales de pensiones, Averting the Old-Age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth. Desde 1995, ha dividido su tiempo entre trabajo operativo e investigaciones aplicadas con trabajos en más de una docena de países en África, Asia, Europa orien- tal y Latinoamérica. Más recientemente, condujo un equipo de trabajo que produjo un importante informe sobre el sistema de pensiones de India, “The Challenge of Old-Age Income Security in 2001”. Está actualmente trabajando en India, las Maldivas, Nepal y Pakistán, y ha servido desde 1998 como editor y colaborador de la serie de Colaboradores 223 documentos de trabajo de investigación aplicada, the Pension Reform Primer (véase http://www.worldbank.org/pensions). rpalacios@worldbank.org. David Robalino es un economista senior en el Banco Mundial. Desde julio del 2002 trabaja en el Departamento del Medio Oriente y África septentrional, donde ha sido asesor en políticas de pensiones y protección social en varios países incluyendo Algeria, Barain, Djibouti, Egipto, Irán, Irak, Jordania, Libia y Marruecos. Es el autor de “Pensions in the Middle East and North Africa Region: Time for Change”, el primer estudio integral de los sistema de pensiones en la región del Medio Oriente y África septen- trional que se publica este año. Además, es coautor del libro HIV/AIDS in the Middle East: Why Waiting to Intervene can be Costly, el primer análisis de los potenciales impactos macroeconómicos del SIDA en la región. Además de trabajar como asesor, se dedica a la investigación aplicada en las áreas de seguridad social y política macroeconómica. Fue también un miembro de la Comisión Presidencial para Reformar la Seguridad Social en Ecuador. drobalino@worldbank.org. Michal Rutkowski ha sido director del Departamento de Desarrollo Humano en la Re- gión de Oriente Medio y África septentrional desde octubre de 2004. Fue director de la Oficina para la Reforma de la Seguridad Social del gobierno de Polonia (1996-97). Entre 1998 y 2003, trabajó como gerente de sector para la protección social, donde con- dujo un equipo de profesionales trabajando en pensiones, mercado de trabajo y asis- tencia en reformas sociales en 28 países de Europa central y oriental, la ex Unión Soviética y Turquía. Es autor principal del Informe sobre el Desarrollo Mundial 1995: Los trabajadores en un mundo integrado, y es coautor del primer resumen comprehensivo de temas clave sobre bienestar en economías en transición: Labor Markets and Social Policy in Central and Eastern Europe. Tiene un Ph.D. en Economía de la Escuela de Economía de Varsovia. mrutkowski@worldbank.org. Anita M. Schwarz es economista principal en el Departamento de Desarrollo Humano de la Región Europa y Asia central del Banco Mundial, enfocándose específicamente en trabajo de pensiones. Trabaja actualmente en temas de pensiones en toda la re- gión, especialmente en Georgia, Serbia, Eslovaquia y Turquía. Previo a su actual posi- ción, fue economista principal del Departamento de Protección Social del Banco, donde fue líder del equipo para el trabajo sobre pensiones. Trabajó en reformas de pensiones en Argentina, Brasil, Costa Rica, Ecuador, México, Marruecos, Nicaragua, Malta, Ru- mania, Tailandia y Uruguay. Fue parte del equipo del departamento de investigacio- nes que produjo Envejecimiento sin crisis “Averting the Old-Age Crisis”, el trabajo seminal del Banco sobre el mundo de la reforma de pensiones. Luego ha publicado artículos analíticos así como trabajo específico sobre países, relacionados con las reformas en las cuales ha trabajado. aschwarz@worldbank.org. Yvonne Sin es especialista principal en el Departamento de Protección Social del Ban- co Mundial. Ella encabeza el equipo responsable de coordinar el trabajo del Banco sobre reforma de pensiones. Antes de unirse al Banco Mundial en 1993, trabajó como 224 Soporte del ingreso económico en la vejez actuaria consultora y líder práctica en varias firmas consultoras actuariales interna- cionales, especializándose en administración de activos/pasivos, mitigación del ries- go de inversiones, diseño de planes de pensiones, así como en administración de recursos humanos. Es miembro asociada de la Sociedad de Actuarios y del Instituto de Actuarios de Canadá, y miembro de la Academia Americana de Actuarios y la Asociación Internacional Actuarial. A lo largo de los años, ha brindado consejos de política y asistencia técnica a más de 20 países en el mundo, incluyendo China, Eritrea, India, Líbano, Mauricio, Pakistán, Filipinas y Rumania. mysin@worldbank.org. Kalanidhi Subbarao fue hasta hace poco economista principal en la Región África del Banco Mundial, responsable de protección social, pobreza y vulnerabilidad. Actual- mente es consultor sobre protección social para la Región de África. Antes de unirse al Banco, enseñaba y conducía investigaciones en la Escuela de Economía de Delhi, en el Instituto de Crecimiento Económico, Delhi, y en la Universidad de California, Berkeley. En el Banco, ha jugado un rol muy importante en trabajo de política y ana- lítico sobre pobreza, particularmente en el campo de redes de seguridad y protección social. Ha publicado extensivamente sobre la materia y es autora principal de “Pro- gramas de red de seguridad y programas de pobreza: lecciones de la experiencia de países”. Su trabajo e investigación recientemente completados incluyen envejecimiento y pobreza en África y el rol de las pensiones sociales, evaluación de riesgos y vulnera- bilidad, y el marco de la política de protección social para los huérfanos y chicos vul- nerables de África. ksubbarao@worldbank.org. Hermann von Gersdorff es gerente de sector para protección social en la Oficina Regio- nal para Europa y Asia central del Banco Mundial, donde lidera un equipo de 40 profesionales que trabajan sobre pensiones, mercado de trabajo y reformas a la asis- tencia social en 28 países de Europa central y oriental, la ex Unión Soviética y Turquía. En su trabajo previo en el Banco de 1989 a 2002, llevó a cabo trabajo analítico y de proyectos sobre reformas a los sistemas de pensiones, incluyendo reformas comple- mentarias de los mercados financieros y de capital en Bolivia, Bulgaria, Colombia, Costa Rica, República Checa, República Dominicana, Macedonia, Nicaragua, Polonia, Rumania, Rusia y Eslovaquia. Antes de ingresar al Banco, era economista en la Comi- sión Económica para América Latina y el Caribe y en la Organización para el Desarro- llo Industrial de Naciones Unidas. También fue profesor de Economía en el Instituto Tecnológico Autónomo de México y en la Universidad de Chile. Es graduado de la Universidad de Köln y de la Universidad de Chicago. hvongersdorff@worldbank.org. “Este libro ofrece las ideas cruciales sobre cómo los expertos del Banco Mundial abordan la reforma de las pensiones en el mundo. Se brinda especial atención a que la asesoría del Banco responda a mercados laborales locales, sectores financieros y economía política locales. Ofrece sugerencias constructivas para todos aquellos que buscan la reforma de las pensiones en un mundo que envejece, y para aquel que espera recibir el pago de una pensión en el siglo XXI.” Olivia Mitchell, Professor, The Wharton School, University of Pennsylvania, EE.UU. “La publicación de este informe ayudará a traer el tema de la seguridad en la vejez al primer lugar en la agenda de la reforma para los países en desarrollo. El nuevo énfasis en incluir los grupos vulnerables y los del sector informal en el diseño de los sistemas de jubilación, será de especial relevancia en el contexto africano.” Edward Odundo, Chief Executive, Retirement Benefits Authority, and Director, Nairobi Stock Exchange, Kenia “El libro articula claramente los pensamientos y el liderazgo del Banco en la reforma de las pensiones en el mundo. Cada vez más, los países en Asia reconocen ahora que proveer seguridad financiera en la vejez es un problema tan asiático como occidental. En particular, las reformas de las pensiones en China deberían hacerse con respecto al nuevo informe del Banco.” Stuart Leckie, Founding Chairman, Hong Kong Retirement Schemes Association, Coautor de Pension Funds in China “Después de más de una década de reformas de pensiones, y del a menudo áspero debate sobre las opciones de reforma, esta publicación tiene el potencial de proveer un nuevo consenso entre los expertos en pensiones, acerca de los objetivos de adecuar los beneficios y de expandir el cubrimiento a las poblaciones alrededor del mundo.” Dalmer Hoskins, Secretary General, International Social Security Association, Ginebra, Suiza