Обзор государственных финансов | Ноябрь 2017 г. КАЗАХСТАН Совершенствование налогово- бюджетной сферы для поддержки экономических преобразований Регион Европы и Центральной Азии КАЗАХСТАН Совершенствование налогово- бюджетной сферы для поддержки экономических преобразований Обзор государственных финансов Ноябрь 2017 г. Финансовый год правительства: 1 января – 31 декабря Единица валют: Казахстанский тенге (KZT) Эквиваленты валют: Обменный курс по состоянию на 1 ноября 2017 г. US$1 = 334,71 KZT Система мер и весов: Метрическая Сокращения АСФ Анализ среды функционирования МиО Мониторинг и оценка BEPS Размывание налогооблагаемой базы и МНЭ Министерство национальной вывод прибыли из-под экономики налогообложения МФ Министерство финансов BSA Балансовый подход МСБ Малый и средний бизнес CBA Анализ «затраты-выгоды» НАЦ АО «Национальный аналитический БОП Бюджетирование на основе программ центр» ВТО Всемирная торговая организация НБРК Национальный банк Республики БСССР Бывший Советский Союз Казахстан ВОФК Высший орган аудита НДС Налог на добавленную стоимость ГПД Гипотеза перманентного дохода НФРК Национальный фонд Республики ГЧП Государственно-частное партнерство Казахстан ГИК Глобальный индекс ННД Ненефтяной (бюджетный) дефицит конкурентоспособности НРК Неработающие кредиты ДОР Департамент отраслевого развития ОГФ Обзор государственных финансов ДСПА Департамент стратегического ОЭСР Организация экономического планирования и анализа сотрудничества и развития ДГЗ Департамент государственного ООНИ Отдел оценки недвижимого заимствования имущества ЕАЭС Евразийский экономический союз ПИИ Прямые иностранные инвестиции ЕС Европейский союз ПРК Правительство Республики Казахстан ЗГЗ Закон о государственных закупках ПСЭИ Программа совместных МФР Матрица фискальных рисков экономических исследований ИО Интегрированная отчетность PISA Международная программа по оценке ИСНА Интегрированная система налогового образовательных достижений администрирования учащихся ИДГФУ Институт дипломированных СК АО «ФНБ «Самрук-Казына» специалистов по государственным СФБ Суверенный фонд благосостояния финансам и бухгалтерскому учету СКГС Субъекты квазигосударственного ИПН Индивидуальный подоходный налог сектора ИЭИ АО «Институт экономических СПРЭ Страны с переходной и исследований» развивающейся экономикой КПН Корпоративный подоходный налог СЭЗ Специальные экономические зоны КГД Комитет государственных доходов СГФ Статистика государственных МСФО Международные стандарты финансов финансовой отчетности УГФ Управление государственными МСИО Международный совет по финансами интегрированной отчетности ФПК АО «Фонд проблемных кредитов» МСФООС - Международные стандарты FX Иностранная валюта финансовой отчетности для ЧПС Чистая приведенная стоимость общественного сектора ЭТО Эксплуатация и техническое МРП Месячный расчетный показатель обслуживание Региональный вице-президент: Сирил Э. Мюллер Региональный директор: Лилия Бурунчук Директор практики: Джон Панзер Менеджер практики: Мария Де лос Анхелес Гонзалез-Миранда Соруководители группы экспертов: Кристос Костопулос и Ильяс Сарсенов ii| Содержание Выражение признательности ....................................................................................................................vi Краткое содержание .......................................................................................................................................1 Направление политики 1: Повышение убедительности основы налогово-бюджетной политики ...........................................................................................................................................................9 1.1 Вызовы налогово-бюджетной политики в меняющейся макроэкономической среде ............................................................................................................................................................................ 10 1.2 Поиск соответствующего «якоря» налогово-бюджетной политики .......................... 19 1.3 Основа налогово-бюджетной политики, поддерживающая консолидацию бюджета и преобразование экономики .................................................................................................... 28 1.4 Рекомендации по политике ............................................................................................................... 31 Направление политики 2: Повышение эффективности и результативности государственных расходов .................................................................................................................... 32 2.1 Положение Казахстана в отношении государственных расходов и существующие потребности в увеличении расходов .......................................................................................................... 33 2.2 Полнота фискальных счетов сектора общего государственного управления ...... 41 2.3 Государственные расходы для улучшения результатов здравоохранения и образования .............................................................................................................................................................. 43 2.4 Эффективность государственных закупок и управления инвестициями ............... 47 2.5 Рекомендации по политике ............................................................................................................... 51 Направление политики 3: Мобилизация ненефтяных доходов и оптимизация системы налогообложения ................................................................................................................... 53 3.1 Налоговая структура Казахстана в сравнении со странами ОЭСР ............................... 55 3.2 Налоговая система с искажениями................................................................................................ 58 3.3 Вопросы равенства в налогообложении труда и имущества.......................................... 70 3.4 Повестка реформы налогового администрирования ......................................................... 75 3.5 Рекомендации по политике ............................................................................................................... 77 Направление политики 4: Укрепление институтов в сфере налогово-бюджетной политики ........................................................................................................................................................ 81 4.1 Потребности реформ налогово-бюджетной политики и управления долгом ...... 81 4.2 Этап 1: Совершенствование администрирования в сфере государственного планирования и управления бюджетом ................................................................................................... 91 4.3 Этап 2: Реформы в сфере бухгалтерского учета и отчетности, и усиление управления рисками ............................................................................................................................................ 98 4.4 Этап 3: Улучшение управления, основанного на результатах, в государственном секторе ....................................................................................................................................................................... 104 4.5 Рекомендации по политике ............................................................................................................. 108 Приложения............................................................................................................................................... 110 A.1 Таблицы с фискальными данными ............................................................................................. 110 A.2 Национальный фонд Республики Казахстан ......................................................................... 113 A.3 Варианты «якоря» для фискального правила в Казахстане .......................................... 117 A.4 Варианты перехода к диверсифицированной налоговой структуре ....................... 121 A.5 Варианты установления предельных уровней заимствования СКГС ...................... 122 Использованная литература ................................................................................................................. 127 |iii Диаграммы Диаграмма 1: Основа налогово-бюджетной политики для консолидации бюджета .............. 3 Диаграмма 2: Налогово-бюджетная политика и СФБ в Норвегии ................................................... 26 Диаграмма 3: Налогово-бюджетная политика и СФБ в Чили............................................................. 26 Диаграмма 4: Стандарты учета и этапы реформ ..................................................................................... 101 Диаграмма 5: Создание ценности и отчетность в модели интегрированной отчетности ............................................................................................................................................................................................. 105 Рисунки Рисунок 1: Рост подушевого ВВП ....................................................................................................................... 10 Рисунок 2: Изменение уровня бедности ........................................................................................................ 10 Рисунок 3: Реальный рост ВВП и ценовой эффект ................................................................................... 11 Рисунок 4: Ценовой эффект ненефтяного ВВП и ННД............................................................................ 11 Рисунок 5: Рост занятости и производительности .................................................................................. 12 Рисунок 6: Создание рабочих мест, по отраслям, 2003–2013 гг........................................................ 12 Рисунок 7: Рост ВВП и условия торговли ...................................................................................................... 13 Рисунок 8: Баланс на счете текущих операций и бюджетный баланс........................................... 13 Рисунок 9: Налогово-бюджетное стимулирование и ценовые шоки............................................. 14 Рисунок 10: Налоговая реформа и ненефтяной дефицит .................................................................... 14 Рисунок 11: Изменения в темпах роста ненефтяного ВВП, 2008-2009 и 2009-2011 годы . 15 Рисунок 12: Изменения в темпах роста ненефтяного ВВП, 2013-2016 годы ............................. 15 Рисунок 13: Общие расходы органов государственного управления: среднее за 2014–2015 годы .................................................................................................................................................................................... 18 Рисунок 14: Ненефтяные доходы органов государственного управления: среднее за 2014– 2015 годы ........................................................................................................................................................................ 18 Рисунок 15: Прогнозируемые активы НФРК, государственный долг и чистые активы Правителеьства: 2017-2025 .................................................................................................................................. 34 Рисунок 16: Расходы сектора общего государственного управления в некоторых странах (метод начисления): среднее за 2014–2016 гг. .......................................................................................... 33 Рисунок 17: Расходы сектора общего государственного управления в Казахстане ............. 33 Рисунок 18: Государственные расходы на образование: среднее за 2010–2014 гг. .............. 36 Рисунок 19: Государственные расходы на здравоохранение: среднее за 2010–2014 гг. .... 36 Рисунок 20: Государственные расходы на образование в расчете на душу населения: среднее за 2012-2015 гг........................................................................................................................................... 37 Рисунок 21: Расходы на здравоохранение в расчете на душу населения .................................... 37 Рисунок 22: Военные расходы по отношению к ВВП .............................................................................. 38 Рисунок 23: Военные расходы по отношению к общим расходам .................................................. 38 Рисунок 24: Заработная плата в государственном секторе ................................................................ 39 Рисунок 25: Доли текущих и капитальных расходов в расходах центрального правительства, исключая процентные выплаты ..................................................................................... 39 Рисунок 26: Сравнительный анализ в сфере государственных закупок, 2017......................... 39 Рисунок 27: Государственные расходы на развитие жилищного рынка, 2015 г..................... 39 Рисунок 28: Соотношение налогов к ВВП по различным видам налогов, Казахстан и ОЭСР ............................................................................................................................................................................................... 56 Рисунок 29: Динамика соотношений налогов к ВВП в Казахстане по различным видам налогов ............................................................................................................................................................................. 57 Рисунок 30: Динамика соотношений налогов к ВВП в Норвегии по различным видам налогов ............................................................................................................................................................................. 57 Рисунок 31: Налоговая структура в Казахстане и ОЭСР в среднем ................................................. 57 Рисунок 32: Число налогоплательщиков, применяющих упрощенные режимы ................... 70 Рисунок 33: Ставки индивидуального подоходного налога в некоторых странах бывшего СССР, 2017 г .................................................................................................................................................................... 70 iv| Рисунок 34: Сбор доходов в Казахстане и странах ОЭСР, 2015 г ....................................................... 70 Рисунок 35: Распределение работников и поступление ИПН по категориям заработной платы, 2015 г ................................................................................................................................................................. 72 Рисунок 36: Рост цен на жилую недвижимость в Казахстане, 2014 г ........................................... 74 Рисунок 37: Индикаторы легкости уплаты налогов, 2017 г ............................................................... 75 Таблицы Таблица 1: Три стратегии налогово-бюджетных корректировок для консолидации бюджета до 2020 и 2025 года .................................................................................................................................. 4 Таблица 2: Стоимость налоговых льгот для бюджета: 2014–2016 годы ........................................ 5 Таблица 3: Обзор основных рекомендаций по политике ........................................................................ 7 Таблица 3: Сценарии значений аннуитета, основанного на перманентном доходе ............. 34 Таблица 5: Основные фискальные счета сектора общего государственного управления 30 Таблица 6: Внебюджетные расходы ................................................................................................................. 34 Таблица 7: Затраты государственного бюджета: среднее за 2010–2016 гг. .............................. 35 Таблица 8: Расходы сектора общего государственного управления согласно экономической классификации.......................................................................................................................... 40 Таблица 9: Долговые ценные бумаги по ставкам ниже рыночных, приобретенные Правительством Казахстана, 2014–2016 гг.................................................................................................. 42 Таблица 10: Показатели состояния здравоохранения в некоторых странах ............................ 43 Таблица 11: Государственные доходы............................................................................................................ 54 Таблица 12: Текущее предложение по реформе ........................................................................................ 68 Таблица 13: Текущий охват и связь между налогово-бюджетной политикой и государственным финансовым управлением: некоторые аспекты ............................................... 84 Таблица 14: Правительственный долг на конец 2016 года: некоторые показатели подверженности рискам ......................................................................................................................................... 93 Таблица 15: Непогашенный долг государственного сектора на конец 2016 года ................ 95 Таблица 16: Упрощенная матрица фискальных рисков...................................................................... 122 Вставки Вставка 1: Программа стимулирования экономики «Нурлы Жол» ................................................ 16 Вставка 2: Независимые консультационные органы в налогово-бюджетной сфере в Чили ............................................................................................................................................................................................... 27 Вставка 3: Оценка индикаторов, используемых для мониторинга результатов программ ............................................................................................................................................................................................... 46 Вставка А3.1: Основные свойства основанного на цене правила структурного бюджетного баланса............................................................................................................................................................................ 118 Вставка А5.1: Примеры предельных уровней заимствования СКГС в разных странах ..... 124 |v Выражение признательности Настоящий Обзор государственных финансов (ОГФ) подготовлен экспертами Группы Всемирного банка (ГВБ) под руководством Кристоса Костопулоса и Ильяса Сарсенова (Соруководители группы экспертов). Главы были написаны следующими экспертами: Аристомене Варудакис (основа налогово-бюджетной политики); Джефф Челски и Азамат Алдияров (государственные расходы); Раджул Авасти, Алма Нуршаихова, проф. Гангадхар Шукла, Суприйо Де, Шынар Закир (ненефтяные доходы); Уильям Аллан и Ларс Йессен (институты налогово-бюджетной политики). В подготовке главы по государственным расходам участвовали следующие отраслевые специалисты: Алия Бижанова (образование), Бактыбек Жумадил (здравоохранение), Ахмед Мерзук (закупки), Колин Масеник (финансовый сектор), Асет Бижан (анализ среды функционирования). Административную поддержку оказали: Гульмира Акшатырова и Сара Нанкя Бабирье (программная поддержка и помощь в форматировании); Айнура Альжанова и Ксения Кирова (помощь в заключении контрактов); Шынар Джетписова и Кубат Сыдыков (коммуникационная поддержка); Азат Байдаулетов (ИТ-поддержка); Надежда Пронская и Самира Саберлинова (организационная поддержка). Эксперты ГВБ глубоко признательны Правительству Республики Казахстан (ПРК) за тесное сотрудничество во время подготовки отчета. Эксперты выражают особую благодарность руководству и сотрудникам Министерств национальной экономики, финансов, инвестиций и развития, образования и науки, труда и социальной защиты, а также Комитету государственных доходов, Комитету автомобильных дорог, Счетному комитету, местным исполнительным органам и ревизионной комиссии Акмолинской области. Эксперты также благодарны за открытые обсуждения, проведенные с ключевыми представителями квазигосударственного сектора, включая АО «ФНБ «Самрук-Казына», АО «НУХ «Байтерек», Банк развития Казахстана, Фонд развития предпринимательства «Даму», АО «НУХ «КазАгро», а также с государственными научно- исследовательскими организациями, АО «Институт экономических исследований» (ИЭИ) и АО «Национальный аналитический центр» (НАЦ). Особую благодарность эксперты также выражают Менеджеру практики Марии Де лос Анхелес Гонзалез-Миранда (GMF11), которая предоставляла постоянную поддержку, ценное руководство и технические консультации. Ведущий экономист Доерте Доумланд (GMF04) и Лидер программы Фрици Келер-Гейб (LCC2C) предоставили ценные рецензии по отчету, и эксперты благодарят их за детальные комментарии и отзывы, полученные в дополнение к отзывам экспертов МВФ. Эксперты также хотят поблагодарить Регионального директора по Центральной Азии Лилию Бурунчук (ECCCA) и Постоянного представителя в Казахстане Ато Брауна (ECCKZ) за их ценные советы и руководство, а также Старшего координатора по Казахстану Рахымжана Асангазиева и Аналитика по операциям Ирину Галимову за проектную информацию и поддержку, предоставленную экспертам во время посещений страны. vi| Краткое содержание Макрофискальный контекст и вызовы Нефтяной бум 2000-2014 годов дал положительные результаты для Казахстана, обеспечив рост доходов и сокращение бедности и поддержав создание фискального резерва для стабилизации экономики в периоды спада. В течение этого периода номинальный ВВП на душу населения увеличился в десять раз, с 1 229 долл. США в 2000 году до 12 807 долл. США в 2014 году, главным образом благодаря ценовому эффекту, вызванному укреплением обменного курса в результате расширения нефтяного сектора. Рост доходов привел к существенному снижению уровня бедности, с 77 процентов в 2001 году до 16 процентов в 2014 году.1 Так как производство нефти увеличилось более чем вдвое, и возник суперцикл цен на нефть, ПРК смогло накопить существенные фискальные сбережения в нефтяном фонде, Национальном фонде Республики Казахстан (НФРК).2 Фискальные сбережения в НФРК достигли рекордно высокой суммы, 73 млрд. долл. США (33 процента ВВП) в конце 2014 года. Часть этих средств была использована для антикризисных программ в 2007–2010 годах, когда общая сумма программы налогово- бюджетного стимулирования составила 18 млрд. долл. США (около 15 процентов ВВП).3 Шок от падения цен на нефть, начавшийся в середине 2014 года, привел к структурному сдвигу к «новой реальности», требующей структурных, а не контрциклических фискальных мер. В отличие от временного кризиса, которому можно противодействовать при помощи контрциклических мер по восстановлению макроэкономической стабильности, этот структурный сдвиг к новой среде с низкими ценами на нефть, может сохраняться в течение многих лет. В связи с этим, чрезмерное использование макрофискальных мер стимулирования экономики, скорее всего, будет неэффективным и дорогостоящим. В попытке сохранить управляемый обменный курс, властям пришлось потратить более 30 млрд. долл. США на валютные интервенции в 2014– 2015 годах. При этом текущий пакет мер налогово-бюджетного стимулирования уже превысил 20 млрд. долл. США (12 процентов ВВП) за 2014-2017 годы. В результате, объем средств в НФРК снизился с 73 млрд. долл. США в 2014 году до (как прогнозируется) 53 млрд. долл. США к концу 2017 года. Власти перешли к режиму плавающего валютного курса во второй половине 2015 года, чтобы остановить истощение валютных резервов. Однако сопутствующие налогово-бюджетные корректировки не претворились в жизнь. Некоторые разработчики политики, возможно, все еще считают, что шок является циклическим, и сохраняют надежду на восстановление цен на нефть. Власти должны в срочном порядке принять и начать реализовывать стратегию консолидации бюджета и переориентировать макрофискальную политику на стимулирование диверсифицированного роста и создания качественных рабочих мест. Контрциклическая позиция в налогово-бюджетной сфере, принятая в 2014 году, привела к увеличению ненефтяного бюджетного дефицита (ННД), ставшего слишком большим для обеспечения среднесрочной устойчивости бюджета и ставившим под угрозу потенциал долгосрочного роста ненефтяной торгуемой экономики. Для успешной консолидации бюджета необходимо следующее: (i) сокращение неэффективных расходов, которые искажают стимулы частного сектора, и одновременно перенаправить сэкономленные средства на расходы, повышающие производительность; (ii) отмена неэффективных налоговых льгот, ведущих к неравным условиям для инвестиций. В 1 На основе международного показателя бедности – 5 долл. США в день по паритету покупательской способности. 2 В период между 2000 и 2014 годом производство нефти в Казахстане увеличилось с 0,7 до 1,7 млн. баррелей в день. Суперцикл цен на нефть начался в середине 2000-ых годов и достиг пика в 2011-2014 годах, когда цены на нефть превышали 100 долл. США за баррель. 3 Реальный рост ВВП существенно снизился, с 10,7 процента в 2006 году до 1,2 процента в 2009 году. |1 дополнение к проведению консолидации бюджета в среднесрочном периоде, пользу может принести также пересмотр основы налогово-бюджетной политики и институциональной среды Казахстана в целях усиления их согласованности, надежности и гибкости. Направления политики и рекомендации Целью настоящего Обзора государственных финансов (ОГФ) является оказание помощи властям в определении направлений для консолидации бюджета, которые обеспечат устойчивость бюджета в среднесрочном периоде и поддержат экономические преобразования в долгосрочном периоде. При разработке стратегии консолидации бюджета, властям следует рассмотреть четыре направления политики, чтобы повысить устойчивость бюджета и поддержать экономические преобразования. Эти направления обсуждаются в следующих четырех главах по направлениям политики: (i) повышение убедительности основы налогово-бюджетной политики; (ii) повышение эффективности и результативности государственных расходов; (iii) мобилизация ненефтяных доходов и оптимизация налоговой системы; (iv) укрепление институтов в сфере налогово-бюджетной политики. Направление политики 1: Повышение убедительности основы налогово- бюджетной политики Принятие основы налогово-бюджетной политики с соответствующим фискальным «якорем» поможет в повышении эффективности экономики и государственного сектора. Эта крайне важная реформа была предложена и ГВБ, и МВФ, но она так и не была претворена в жизнь. В результате, в основе налогово-бюджетной политики Казахстана по- прежнему нет соответствующего «якоря» (в частности, ненефтяной баланс), но есть неоднозначные целевые показатели и значительные возможности для усмотрения по переводу ресурсов из НФРК в бюджет. Целью основы налогово-бюджетной политики является помощь в осуществлении таких корректировок государственных расходов и доходов, которые будут поддерживать новую модель роста, основанную на несырьевых торгуемых отраслях, и обеспечат создание более качественных рабочих мест в более продуктивной экономике. Наличие бюджетных ограничений означает, что программы, которые были неэффективными или поддерживали старую экономическую структуру, включая субъекты квазигосударственного сектора (СКГС), нужно будет отменить или постепенно свернуть. Кроме того, эффективная основа налогово-бюджетной политики поможет Правительству увеличить ненефтяные доходы путем балансирования мер по отмене неэффективных налоговых льгот и лазеек, расширению налоговой базы и повышению налоговых ставок.4 В такой основе будут определены корректировки налогово-бюджетной политики, которые потребуются для перехода к новой модели роста, ставящей Казахстан на путь более устойчивого развития с ненефтяного дефицита в среднесрочном периоде (Диаграмма 1). 4 Согласно оценке Правительства, сумма налоговых льгот по КПН и НДС в 2016 году составила почти 3 триллиона тенге (около 6 процентов ВВП). 2| Диаграмма 1: Основа налогово-бюджетной политики для консолидации бюджета Чтобы снизить ненефтяной дефицит до устойчивого уровня, потребуются значительные усилия по сокращению неэффективных государственных расходов и, что более важно, по увеличению ненефтяных доходов в краткосрочном и среднесрочном периоде. В Таблице 1 проиллюстрированы три возможные стратегии налогово-бюджетных корректировок, которые показывают степень необходимой консолидации бюджета. Признавая необходимость консолидации бюджета, ПРК приняло новое правило/Концепцию управления НФРК в декабре 2016 года, которое направлено на снижение зависимости бюджета от нефтяных доходов и сокращение ненефтяного дефицита до 7 процентов ВВП к 2020 году и до 6 процентов к 2025 году. Базовая стратегия Правительства поможет сбалансировать фискальные счета, но приведет к ускоренному накоплению долга и, в конечном счете, к истощению чистых финансовых активов Правительства (т.е. валютные активы НФРК минус общий государственный долг, включая государственные гарантии). В то время как отсроченные корректировки ухудшат картину чистых фискальных сбережений, и поэтому эта стратегия является неприемлемой для Правительства, для ускоренной стратегии корректировок потребуется более сильное сокращение основных государственных расходов и более резкое увеличение ненефтяных доходов. Ускоренный сценарий – единственный сценарий, который позволит Правительству стабилизировать чистые финансовые активы и повысить устойчивость бюджета. |3 Таблица 1: Три стратегии налогово-бюджетных корректировок для консолидации бюджета до 2020 и 2025 года (в процентах ВВП) Фактич. Оценоч. Отсроченная Базовая Ускоренная среднее среднее коррекция стратегия коррекция 2010– 2014– 2020 2025 2020 2025 2020 2025 2013 2017 Ненефтяной -8,8 -11,6 -9,0 -8,0 -7,0 -6,0 -6,0 -5,0 дефицит (ННД) Ненефтяные доходы 12,8 11,7 12,3 12,3 13,0 13,5 13,8 14,5 Расходы (-) * 21,6 23,3 21,3 20,3 20,0 19,5 19,8 19,5 Финансирование 8,8 11,6 9,0 8,0 7,0 6,0 6,0 5,0 ННД Использование 6,2 9,3 4,4 3,5 4,4 3,5 4,4 3,5 нефтяных доходов** Чистое 2,5 2,3 4,6 4,5 2,6 2,5 1,6 1,5 заимствование Приватизация 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 Справочные статьи: Общий баланс консолидированного 4,0 -5,5 -3,2 -2,8 -1,2 -0,8 -0,2 0,2 бюджета Чистые финансовые 17,4 15,3 3,8 -9,7 7,7 0,4 9,2 5,7 активы*** Валютные активы 29,9 33,5 27,9 24,6 27,9 24,6 27,9 24,6 НФРК Государственный 12,6 18,2 24,1 34,3 20,2 24,2 18,7 18,9 долг (-) Источник: Расчеты и прогнозы сотрудников Всемирного банка. Примечание: * Расходы включают внебюджетное прямое выделение средств из НФРК; ** Использование нефтяных доходов включает трансферты из НФРК и вывозные таможенные пошлины на экспорт нефти; *** Объемы на конец периода. Направление политики 2: Повышение эффективности и результативности государственных расходов Одновременно с консолидацией бюджета, ПРК может повысить воздействие государственных расходов на экономический рост, улучшая условия для устойчивого развития ненефтяных торгуемых секторов. Для этого потребуются улучшения в качестве здравоохранения и образования, а также сокращение и переориентирование неэффективных государственных расходов с отходом от программ, которые искажают бизнес среду. Государственные расходы и инвестиции, которые создают ограничения для развития частного сектора, следует переориентировать для усиления их эффекта рычага и катализатора, особенно в отношении частного сектора. Качественные инфраструктурные проекты могут сыграть ключевую роль при условии их прозрачного и стратегического выбора на основе жестких критериев, определяющих их экономическую жизнеспособность и потенциал по активизации дополнительных инвестиций. Улучшения в системе государственных закупок тоже углубляют воздействие государственных расходов путем сокращения расходов и повышения качества проектов, финансируемых государством. В сфере государственных расходов есть возможности для повышения эффективности, но, учитывая относительно низкий уровень государственных расходов, особенно в области здравоохранения и образования, консолидация бюджета, основанная исключительно на сокращении общих государственных расходов, нецелесообразна. Меры по повышению эффективности и результативности расходов должны входить в любую стратегию устойчивости бюджета. Так, есть 4| значительные возможности для повышения эффективности государственных расходов в области образования и здравоохранения, результаты которых менее благоприятные, чем в странах с похожим уровнем развития. Необходимость сокращения ненефтяного дефицита означает, что прежде чем проводить какие-либо существенные увеличения в расходах, следует переоценить программы, которые поддерживали старую структуру экономики, включая СКГС. Неэффективно используемые средства следует направить на более продуктивные меры, поддерживающие государственные цели, в том числе цели по повышению производительности и стимулированию ориентированного на рынок экономического роста, особенно в ненефтяных торгуемых секторах. Направление политики 3: Мобилизация ненефтяных доходов и оптимизация налоговой системы Консолидация бюджета должна опираться преимущественно на увеличение ненефтяных налоговых поступлений, основанном на сбалансированных мерах по отмене неэффективных налоговых льгот и лазеек, расширению налоговой базы и повышению налоговых ставок. Потенциал по увеличению налоговых поступлений путем отмены льгот и устранения лазеек в налогообложении достаточно высок. Согласно оценке Правительства, в 2016 году общие потери бюджета от налоговых льгот по корпоративному подоходному налогу (КПН) и налогу на добавленную стоимость (НДС) составили почти 3 триллиона тенге (6 процентов ВВП) (Таблица 2). Большую часть этих льгот получают крупные предприятия. Собственно, их польза для экономики в целом сомнительна. Они не являются экономически эффективными и должны пройти доскональный анализ. Сравнение со странами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) показывает, что налоговая структура Казахстана чрезмерно сильно полагается на КПН, который очень уязвим перед циклическими колебаниями экономики. Более того, продуктивность НДС низка по сравнению со средними показателями ОЭСР. Высокий уровень задолженности по возврату НДС снижает экономическую эффективность, нарушает целостность системы НДС и действует как дополнительный налог и антистимул для инвестиций. Налоговую базу НДС можно расширить, снизив порог регистрации плательщиков НДС, включив в число плательщиков НДС крупные сельхозпредприятия и пересмотрев перечень товаров, освобожденных от НДС. Преобразования в отношении налога на имущество и индивидуального подоходного налога (ИПН) могут способствовать диверсификации налоговой структуры, дать дополнительные доходы и снизить неравенство. Для мобилизации ненефтяных доходов чрезвычайно важны постоянные улучшения в сфере налогового администрирования, направленные на реинжиниринг бизнес-процессов, укрепление системы управления рисками, повышение прозрачности, модернизацию ИТ- систем. Таблица 2: Стоимость налоговых льгот для бюджета : 2014–2016 годы (триллионов тенге, если не указано иное) Количество Сумма потерь налогоплательщиков Сумма льготы бюджета применяющих норму 2014 2015 2016 2014 2015 2016 2014 2015 2016 НДС 13 320 13 683 13 467 15,4 13,8 17,1 1,8 1,7 2,1 КПН 43 938 45 544 39 184 3,5 10,3 4,3 0,7 2,1 0,9 Всего 57 258 59 227 52 651 18,9 24,0 21,4 2,5 3,7 2,9 Источник: Расчеты сотрудников Всемирного банка на основе данных, предоставленных государственными органами. Примечание: Некоторые суммы могут быть неточными из-за округления. |5 Направление политики 4: Укрепление институтов в сфере налогово- бюджетной политики Консолидация бюджета – первый необходимый этап реформы, но обязательной также является общее, непрерывное преобразование институтов в сфере налогово- бюджетной политики, обеспечивающее эффективное проведение налогово- бюджетных корректировок и поддерживающее трансформацию экономики и государственного сектора в долгосрочном периоде. Помимо консолидации, обязательно необходимо наращивать потенциал для реализации долгосрочных целей ПРК по сокращению участия государства в экономике, а также укреплять управление фискальными рисками во всем государственном секторе. Текущая политика направлена на сокращение обширного участия государства в Казахстане, которое характеризуется наличием крупных квазигосударственных холдингов, созданных в ответ на отраслевые кризисы. Однако в сфере налогово-бюджетного администрирования не хватает потенциала для надлежащей оценки потенциальных рисков, связанных с условными обязательствами СКГС, а координация политики государственного сектора ограничивается системой администрирования государственного имущества. Необходимо подготовить детальный план укрепления налогово-бюджетного администрирования ПРК. Правительством были предприняты шаги для решения этих проблем, как в отношении исполнения нового правила НФРК, так и в отношении роли государственного администрирования в экономике. Для этой задачи потребуется намного более тесная координация между общим государственным управлением и управлением СКГС, а также реализацией программы приватизации СКГС. Эксперты ОГФ подготовили предварительный перечень существующих мер и возможных шагов по институциональному укреплению. Эксперты рекомендуют властям рассмотреть этот предварительный перечень (краткое содержание представлено в Таблице 13), являющимся предварительным и требующим крупного институционального изменения и структурной перестройки. Он основан на итогах обсуждений команды ОГФ с основными казахстанскими организациями, участвующими в работе, и соответствует анализу ОЭСР о необходимости глубоких перемен и также соответствует рекомендациям, предложенным в ходе ПСЭИ и постоянной работы МВФ. Властям рекомендовано использовать данную таблицу как начальную точку для развития комплексной, привязанной к конкретным срокам, программы институциональных реформ, осуществляемой в три этапа. Во-первых, программа должна быть сосредоточена на срочной задаче консолидации бюджета. Во- вторых, необходимо завершить текущую программу внедрения бухгалтерского учета по методу начисления во всем государственном секторе на основе Международных стандартов финансовой отчетности в общественном секторе (МСФООС) и одновременно реализовать меры по использованию данных начисления и балансов в управлении рисками государственного сектора и бюджетировании. Последним этапом будет полное формирование интегрированной отчетности (ИО) и бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), которые повысят возможности Казахстана по реагированию на будущие структурные и циклические корректировки. Признано, что интегрированная отчетность может быть установлена только в долгосрочной перспективе, и крайне необходимо признать ее важность и принять в будущем первоначальные меры для применения этого метода составления бюджета, ориентированного на конкретные результаты и отчетности об его исполнении в стратегически важных секторах. 6| Таблица 3: Обзор основных рекомендаций по налогово-бюджетной политике Направление Рекомендации по политике политики Краткосрочно Средне- и долгосрочно 1. Основа налогово- Уточнение действий в Установление целевого показателя бюджетной убедительном среднесрочном долгосрочных сбережений в НФРК и политики плане консолидации бюджета обеспечение согласованности между для снижения ненефтяного среднесрочными целевыми дефицита до 6-7 процентов ВВП показателями ненефтяного к 2020 году дефицита и долгосрочным целевым показателем сбережений Исключение неясности из Рассмотрение вопроса о пересмотре основы налогово-бюджетной основы налогово-бюджетной политики, связанной с двойной политики, в частности о целью по ненефтяному применении основанного на цене дефициту и гарантированному правила по структурному трансферту из НФРК в бюджет бюджетному дефициту с использованием долгосрочной ориентировочной цены на нефть Ограничение дискреционного Рассмотрение вопроса о включении перевода ресурсов из НФРК в НФРК в бюджет в виде финансового бюджет, осуществляемого сверх счета, на который переводятся гарантированных сумм избыточный доход, и с которого снимаются средства, когда запланированные в бюджете сырьевые доходы не достигают прогнозного уровня Включение внебюджетных Создание независимого совета по фондов в единый счет «сектора налогово-бюджетной политике, общего государственного обеспечивая при этом его управления» в бюджете фактическую институциональную, функциональную и финансовую самостоятельность 2. Эффективность и Свертывание антикризисных результативность программ начиная с 2018 года государственных Включение в бюджет косвенного расходов гранта, связанного с льготным кредитованием Включение выплат в Разработка и реализация натуральной форме, в том числе многолетней стратегии повышения на жилье, получаемых качества расходов в сфере работниками в государственном начального и среднего образования, секторе сосредоточившись на рационализации кадрового обеспечения, квалификации, подготовке и конкурентоспособном вознаграждении учителей Включение премий и льгот государственных служащих в бюджет в явной форме Пересмотр определения «уязвимых категорий населения», чтобы повысить адресность помощи Проверка смет расходов на эксплуатацию и техническое обслуживание из прошлых |7 Направление Рекомендации по политике политики Краткосрочно Средне- и долгосрочно проектных предложений, чтобы оценить их достаточность и сделать выводы для будущих расчетов Включение в законодательство о гос. закупках всех СКГС и ужесточение требований к использованию закупок из одного источника Введение требования о Введение требования о проведении проведении заключительного независимой фактической оценки анализа по всем проектам, по крупным и стратегическим финансируемым из государственным проектам, и республиканского и местных программам с широким бюджетов, включая сравнение распространением сделанных фактических и выводов запланированных инвестиционных расходов 3. Мобилизация Рационализация структуры Упрощение налогового ненефтяных налоговых льгот путем администрирования и доходов упрощения системы модернизация систем ИТ для инвестиционных льгот или увеличения добровольного налоговых вычетов, введения соблюдения, усиления режима ускоренной эффективности работы КГД и амортизации и применения повышения сбора доходов ясных, поддающихся открытой проверке критериев соответствия и прозрачных процедур Ежегодное вычисление Проведение анализа выгод и затрат стоимости налоговых стимулов по налоговым стимулам на для бюджета и их включение в постоянной основе общий бюджет в статью налоговых стимулов Отмена неэффективных Вычисление эластичности для освобождений от НДС и определения тех отраслей, в включение сельского хозяйства которых потенциал НДС мало в режим НДС используется Упрощение и улучшение Рассмотрение вопроса о пересмотре процедур возврата НДС ставки НДС в сторону увеличения Перевод мелких предприятий на Переход к оценке имущества на налогообложение по чистому основе рыночной стоимости вместо доходу и введение мер по зональной системы оценки развитию потенциала для имущества поддержки надлежащего бухгалтерского учета на основе потока наличности Отделение социальных налогов Введение прогрессивной структуры от ИПН при определении подоходного налога и введение эффективной ставки налога на налога на проценты, получаемые по доход работника банковским депозитам 8| Направление Рекомендации по политике политики Краткосрочно Средне- и долгосрочно 4. Институты в Развитие потенциала в области сфере налогово- оценки и управления бюджетной дискреционным Создание комплексной системы политики использованием целевых управления фискальными рисками трансфертов из НФРК и отчетности по общему Подготовка матрицы государственному сектору фискальных рисков, включающую все фискальные риски государственного сектора, в рамках представления и утверждения бюджета Пересмотр закона о Создание институциональной государственном имуществе и основы для управления всеми институциональных аспектами управления обязанностей государственным сектором, управления наличностью и долгом и развития рынка ценных бумаг Анализ и преобразование Создание комплексной институционального ориентированной на результат потенциала в области структуры управления для экономической статистики, а реализации планов социально- также прогнозирования и экономического развития, включая подотчетности прогнозов широкое внедрение социально-экономического интегрированной отчетности развития субъектами государственного сектора Направление политики 1: Повышение убедительности основы налогово-бюджетной политики Власти перешли к режиму плавающего валютного курса в 2015 году в условиях низких цен на нефть, возникших в середине 2014 года. Однако Правительство с тех пор откладывает сопутствующие налогово-бюджетные корректировки. Контрциклическая позиция налогово-бюджетной политики, принятая в 2014 году, привела к увеличению ненефтяного дефицита бюджета, который стал слишком большим для обеспечения среднесрочной устойчивости бюджета и ставит под угрозу потенциал долгосрочного роста ненефтяной торгуемой экономики. Адаптация бюджета к «новой реальности» низких цен на нефть, а также обеспечение долгосрочной направленности на макрофискальную политику, которая может создать основу для диверсифицированного роста экономики и создания качественных рабочих мест, должны стать приоритетными задачами. В основе налогово- бюджетной политики Казахстана нет соответствующего «якоря» (в частности, ненефтяной баланс). При этом она содержит двоякие целевые показатели и позволяет в значительной степени применять усмотрение при переводе ресурсов из Национального фонда в бюджет. Эта ситуация отрицательно сказывается на накоплениях и доверии инвесторов. Для успешной консолидации бюджета необходимо следующее: (i) сокращение неэффективных расходов, которые искажают частные стимулы, и одновременно перенаправить сэкономленные средства на расходы, повышающие продуктивность; (ii) отмена неэффективных налоговых льгот, ведущих к неравным условиям для инвестиций. В дополнение к проведению консолидации бюджета в среднесрочном периоде, пользу может принести также пересмотр основы и институтов налогово-бюджетной политики Казахстана в целях усиления их согласованности, надежности и гибкости. |9 Нестабильность, неопределенность и исчерпаемость нефтяных доходов, а также существующие институциональные механизмы, осложняют задачу разработки соответствующей основы налогово-бюджетной политики в Казахстане. Такая основа должна обеспечивать макроэкономическую и бюджетную стабильность в краткосрочном периоде, должна способствовать достижению устойчивости бюджета в среднесрочном периоде и соответствовать долгосрочным целям Правительства в области развития. В первом разделе данной главы обсуждаются вызовы налогово-бюджетной политики Казахстана, возникшие с началом глобального финансового кризиса, и способы преодоления этих вызовов. Во втором разделе обсуждаются критерии выбора соответствующего «якоря» налогово-бюджетной политики и возможные варианты для рассмотрения, учитывающие опыт других сырьевых экономик. В третьем разделе обсуждается, как можно преобразовать существующую основу налогово-бюджетной политики, чтобы она поддерживала цели Казахстана по консолидации бюджета, экономической стабильности и структурному преобразованию экономики в предстоящие годы. 1.1 Вызовы налогово-бюджетной политики в меняющейся макроэкономической среде Макроэкономические тенденции, возникшие с начала глобального финансового кризиса Нефтяная экономика Казахстана показывала быстрый рост доходов и значительное сокращение бедности. Казахстан входит в двадцатку ведущих мировых производителей нефти – его оценочные резервы составляют 30 млн. баррелей, что эквивалентно примерно двум процентам мирового запаса нефти. Экономика сохраняет сильную зависимость от нефти. Так, доходы от нефти и газа в настоящее время составляют две трети экспорта и треть бюджетных доходов. Страна также богата другими полезными ископаемыми, имеет обширную производственную базу, развитую при сильном участии государства, и, занимая пятое место в мире по площади пахотных земель, обладая значительным аграрным потенциалом. Казахстан процветает благодаря своим нефтяным ресурсам и эффективному экономическому управлению. Хотя ВНД Казахстана на душу населения превысил 12 000 долл. США в 2014 году, что было очень близко к пороговому показателю для вхождения в группу экономик с высоким уровнем дохода, эта тенденция дала обратный ход из-за резкого падения цен на нефть (Рисунок 1). Благодаря сильному росту дохода, уровень бедности в Казахстане резко снизился, до 16,1% при 5 долл. США в день (по паритету покупательской способности 2005 года) и 0,4% при 2,5 долл. США в день в 2016 году (Рисунок 2), в то время как ожидаемая продолжительность жизни при рождении достигла 72 лет. Рисунок 1: Рост подушевого ВВП Рисунок 2: Изменение уровня бедности (долл. США) (в процентах от населения; долл. США) 14,000 60 14,000 Порог 12,000 высокого 50 12,000 уровня 10,000 10,000 дохода 40 8,000 8,000 ВНД 30 Казахстана 6,000 6,000 на душу 20 4,000 населения 4,000 10 2,000 Порог 2,000 уровня 0 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 дохода 0 выше Уровень бедности при $2.5/день ППС 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 среднего Уровень бедности при $5/день ППС ВНД на душу населения (справа) Источник: Расчеты сотрудников Всемирного банка Источник: Расчеты сотрудников Всемирного банка на основе официальных данных. на основе официальных данных. 10| В большой степени экономический рост Казахстана в 2000-2015 годах стал результатом положительного эффекта цен на нефть (на нефтяной ВВП) и реального укрепления обменного курса (на ненефтяной ВВП). Рост долларовой цены на нефть, начиная с 2000 года, повышал стоимость нефтяного ВВП (Рисунок 3). В то же время, укрепление курса тенге привело к увеличению долларовой цены ненефтяного ВВП, подталкивая одновременно рост внутреннего спроса. Курс тенге укреплялся из-за больших притоков капитала в экономику, связанных с нестерилизованными нефтяными доходами и внушительным внешним заимствованием банковского сектора в 2003–2007 годах. Существенный рост ненефтяного дефицита, начиная с 2008 года, который отражал стимулирующий характер налогово-бюджетной политики, тоже способствовал реальному укреплению обменного курса вплоть до 2014 года (Рисунок 4). Рисунок 3: Реальный рост ВВП и ценовой Рисунок 4: Ценовой эффект ненефтяного эффект ВВП и ННД (млрд. долл. США) (в процентах от ненефтяного ВВП) Расслабленная налогово- бюджетная политика Рост внешнего заимствования банков Реальный обменный курс к доллару США Реальный ВВП (постоянные цены Эффект долларовой цены Эффект долларовой цены Рост долларовой стоимости ненефтяного ВВП, начиная с 2000 г (слева) Ненефтяной дефицит (справа) 2000 г) нефтяного ВВП ненефтяного ВВП Источник: Расчеты сотрудников Всемирного банка Источник: Расчеты сотрудников Всемирного банка на основе данных, опубликованных на основе данных, опубликованных государственными органами. государственными органами. Валютная и налогово-бюджетная политика Казахстана привела к образованию экономических стимулов, благоприятствующих развитию неторгуемого сектора услуг. Рост нефинансовых услуг опережал рост обрабатывающей промышленности, особенно в годы высокого ненефтяного дефицита, в 2008–2014 годах (Рисунок 5). Более того, большая часть рабочих мест в 2003–2013 годах была создана в секторе услуг, особенно, в строительстве, торговле, транспорте, образовании и здравоохранении (Рисунок 6). Таким образом, с одной стороны, экономическая структура Казахстана, стала зависеть от невозобновляемых сырьевых отраслей, которые характеризуются высокой капиталоемкостью и подвержены неблагоприятным экономическим шокам, и, с другой стороны, сформировавшийся сектор услуг, хоть и является трудоемким, как правило, показывает низкий рост производительности. В то время как создаваемые рабочие места ушли из малопродуктивной аграрной деятельности, они переместились в сферу услуг, характеризующихся низким уровнем производительности. В результате, стране теперь нужно дальше диверсифицировать экономику, создавая новые двигатели экономического роста, которые будут подталкивать рост производительности и создание рабочих мест. |11 Рисунок 5: Рост занятости и Рисунок 6: Создание рабочих мест, по производительности отраслям, 2003–2013 гг. (Производство на одного работника; рост (Количество дополнительно занятости) трудоустроенных людей) Сельское хозяйство Недвижимость Горнорудная отрасль Обрабатывающая пром. Горнорудная отрасль Коммунальные услуги Строительство Торговля Транспорт Промышленность ИКТ Финансовые услуги Гостиницы и рестораны Сельское хозяйство Торговля ИКТ Транспорт Финансовые услуги Строительство Недвижимость Проф. услуги и наука Государственное Образование Гостиницы и Гос. управление управление Здравоохранение рестораны Образование Здравоохранение Другие услуги Источник: Расчеты сотрудников Всемирного банка Источник: Расчеты сотрудников Всемирного банка на основе данных, опубликованных на основе данных, опубликованных государственными органами. государственными органами. Примечание: Производство на одного работника в долларах США 2005 года. Кроме того, экономика стала слишком сильно зависеть от государственного сектора. Спустя 25 лет после обретения независимости Казахстан создал обширный сектор СКГС, управляющий большей частью формальной экономики. Во время экономических преобразований был образован ряд государственных институтов развития для поддержки приоритетных отраслей, таких как текстильное производство, строительство, сельское хозяйство и пищевая промышленность, нефтегазовое машиностроение, логистика и транспорт. В 2006 году все полугосударственные предприятия были объединены в три холдинга: АО «Самрук» (нефтегазовая отрасль, железные дороги, телекоммуникации), АО «Казына» (финансы), и АО «НУХ «КазАгро» (сельское хозяйство). В 2008 году, после банковского кризиса в Казахстане, ключевые СКГС и государственные институты развития были объединены в гигантский конгломерат, АО «ФНБ «Самрук- Казына» (СК). Пять лет спустя, в 2013 году, государственные институты развития были выделены из СК в национальный управляющий холдинг АО «НУХ «Байтерек». Активы СК оцениваются в 50 процентов ВВП; на его долю приходится около 30 процентов общей занятости. В то же время, СКГС составляют значительную часть из 300 крупнейших налогоплательщиков. Казахстан столкнулся с экономической нестабильностью в результате глобального финансового кризиса 2009 года. Падение цен на нефть и банковский кризис повлияли на способность страны обеспечить достаточное финансирование для ненефтяного сектора. В результате, реальный рост ВВП резко снизился, с 8,9 процента в 2007 году до 3,3 процента в 2008 году и 1,2 процента в 2009 году (Рисунок 7). Однако Казахстан перенес глобальный финансовый и экономический кризис относительно благополучно благодаря своим валютным резервам, активным интервенциям Национального банка Республики Казахстан (НБРК) и относительно низким вложениям на мировых финансовых рынках. Рост экономики восстановился в 2010 году и оставался стабильным до 2013 года за счет высоких цен на нефть. Ценовой пузырь в строительстве и на рынке недвижимости, который образовался до финансового кризиса, оставил банковский сектор сильно обремененным неработающими кредитами (НРК). Согласно консервативной оценке, НРК в настоящее время составляют 30–35 процентов всех банковских кредитов.5 Эта проблема представляет серьезный барьер для роста частного сектора и сдерживает инвестиции, 5 Определение Moody’s включает кредиты для физических и юридических лиц на основе опроса, проведенного среди 9 банков, на долю которых приходится около 65 процентов портфеля коммерческих банков. 12| необходимые для диверсификации экономики. Несмотря на существенные расходы ПРК, направленные на решение проблемы избыточных НРК в банковской системе, эта проблема сохраняется до сих пор. Казахстан столкнулся с экономическими трудностями снова, начиная с 2014 года, из- за резкого падения цен на нефть. Реальный рост ВВП снизился до 4,2 процента в 2014 году, 1,2 процента в 2015 году и 1,1 процента в 2016 году (Рисунок 7). Падение цен на нефть привело к большому шоку из-за изменения условий торговли, одновременно еще больше замедлился экономический рост в Китае и продолжился спад в России, что ослабило внешний спрос со стороны ключевых торговых партнеров Казахстана. Снижение цен на нефть привело к образованию дефицита государственного бюджета и текущего счета платежного баланса, которые раньше были в профиците. Двойной дефицит был отмечен в 2015 году, впервые после 2009 года, при этом общий бюджетный дефицит достиг 8 процентов ВВП, а дефицит на счете текущих операций составил 2,8 процента ВВП в 2015 году (Рисунок 8). Общий бюджетный дефицит оставался высоким в 2016 году, на уровне 6,5 процента ВВП, в то время как дефицит на счете текущих операций увеличился до 6,2 процента ВВП. Двойной дефицит оказывал большое давление на привязку тенге к доллару США и, в результате, НБРК потратил более 30 млрд. долл. США, защищая тенге между серединой 2014 года и серединой 2015 года. Рисунок 7: Рост ВВП и условия торговли Рисунок 8: Баланс на счете текущих (проценты; проценты) операций и бюджетный баланс (в процентах от ВВП; долл. США за баррель) Реальный рост ВВП Изменение в условиях торговли Цена на нефть Баланс на счете текущих операций Общий бюджетный баланс (справа) Источник: Расчеты сотрудников Всемирного банка Источник: Расчеты сотрудников Всемирного банка на основе данных, опубликованных на основе данных, опубликованных государственными органами. государственными органами. Власти перешли к режиму плавающего валютного курса в августе 2015 года. Эта перемена привела к существенным корректировкам в номинальном и реальном обменном курсе (которые могут повысить ценовую конкурентоспособность ненефтяного экспорта в долгосрочной перспективе). После снижения курса с 188 KZT/US$ в середине августа 2015 года до 384 KZT/US$ в середине января 2016 года на фоне существенной неопределенности рынка, номинальный обменный курс стабилизировался на уровне примерно 330 KZT/US$ после выравнивания цен на нефть в конце 2016 года. Резкое падение курса тенге вызвало рост инфляции, годовой уровень которой увеличился с 3,8 процента в августе 2015 года до пиковой отметки 17,7 процента в июле 2016 года. Однако затем инфляция снизилась в первой половине 2017 года, упав до менее 8 процентов. На фоне цен на нефть, колеблющихся в районе 50 долл. США за баррель, переход Казахстана к плавающему валютному курсу форсировал макроэкономические корректировки, направленные на приспособление экономики к новой реальности. Теперь экономика Казахстана должна завершить макроэкономические корректировки и создать основу для новой модели роста, ориентированной на динамичные торгуемые отрасли. Для этого нужно будет сделать следующее: (i) сократить ненефтяной дефицит и продолжить реализацию инфляционного таргетирования; (ii) решить старые проблемы, |13 касающиеся СКГС и финансового сектора; (iii) осуществить отраслевые государственные инвестиции и изменения в политике, поощряющие инвестиции в ненефтяных торгуемых отраслях. Такие инвестиции позволят ненефтяным отраслям Казахстана или напрямую реагировать на сигналы мирового и местного рынка, или косвенно позволят производителям включиться в мировые цепочки создания добавленной стоимости. Поддержка экономики на фоне падения цен на нефть В 2007–2010 годах власти быстро и решительно отреагировали на глобальный финансовый кризис. Казахстан использовал государственный бюджет, а также конгломерат СК, Байтерек и КазАгро, в качестве главных инструментов реализации его антикризисной программы на общую сумму около 2,5 триллиона тенге (приблизительно 18 млрд. долл. США, или 15 процентов ВВП) в 2007-2010 годах (Рисунок 9).6 Эта программа стимулирования экономики была одной из крупнейших в мире программ, реализованных на волне глобального финансового кризиса. Антикризисная программа финансировалась преимущественно из внебюджетных средств НФРК, а также за счет увеличения дефицита государственного бюджета. Дефицит финансировался частично НФРК и частично из заемных средств. Новый Налоговый кодекс, вступивший в силу 1 января 2009 года, был одной из наиболее значимых стимулирующих мер. Новый Налоговый кодекс предусматривал существенное сокращение налоговых ставок, в частности для несырьевых отраслей экономики. Корпоративный подоходный налог (КПН) был снижен с 30 процентов до 20 процентов, НДС – с 13 процентов до 12 процентов, по социальному налогу была введена единая ставка 11 процентов. Эти меры обошлись примерно в 500 млрд. тенге (3,3 процента ВВП), при этом сокращение ставки КПН составило большую часть упущенного дохода (около 80 процентов). В результате, ненефтяной дефицит увеличился вдвое, с менее 4 процентов ВВП в 2000–2007 годах до около 8 процентов ВВП (исключая налогово- бюджетное стимулирование) в последующие годы (Рисунок 10). Рисунок 9: Налогово-бюджетное Рисунок 10: Налоговая реформа и стимулирование и ценовые шоки ненефтяной дефицит (в процентах от ВВП; долл. США за баррель) (в процентах от ВВП) Глобальный финансовый Конец суперцикла цен на нефть кризис Новый Налоговый кодекс (2009) Налогово-бюджетное стимулирование Прогноз Прогноз Основные гос. расходы (слева) Фактический ненефтяной дефицит Налогово-бюджетное стимулирование (слева) Нормализованный ненефтяной дефицит Цены на нефть, Брент (справа) Источник: Расчеты сотрудников Всемирного Источник: Расчеты сотрудников Всемирного банка. банка. Прямое сравнение антикризисных программ, принятых Казахстаном и другими нефтедобывающими странами, представляется сложным из-за отсутствия 6Финансовый сектор был основным получателем антикризисных мер 2009 года в размере 761 млрд. тенге. Значительная часть этих средств (308 млрд. тенге) была направлена на стабилизацию финансового сектора путем рекапитализации трех банков (БТА, Казкоммерцбанк, Народный банк). Средства, выделенные банкам второго уровня для предоставления новых кредитов предприятиям малого и среднего бизнеса, а также для провизий по НРК (включая ипотечные кредиты), составили 384 млрд. тенге. КазАгро получил 120 млрд. тенге из НФРК для финансирования агробизнеса и сельских инвестиционных проектов. 14| прозрачности вокруг расходов из суверенных фондов благосостояния. Тем не менее, судя по коэффициентам роста ненефтяного ВВП, Казахстан перенес глобальный финансовый кризис относительно благополучно. По сравнению с семью другими нефтедобывающими странами, снижение роста ненефтяного ВВП в Казахстане было умеренным в 2009 году, на 2,7 процентных пункта (Рисунок 11). Однако во время восстановления в 2010–2011 годах прирост ненефтяного ВВП в Казахстане был самым большим по сравнению с семью другими странами. В целом, ненефтяной ВВП Казахстана показал самый сильный рост за весь кризисный и посткризисный период. Рисунок 11: Изменения в темпах роста Рисунок 12: Изменения в темпах роста ненефтяного ВВП, 2008-2009 и 2009-2011 ненефтяного ВВП, 2013-2016 годы годы (в процентных пунктах) (в процентных пунктах) 10 15 5 10 5 0 0 -5 -5 -10 -10 -15 -15 2008-09 2009-11 Источник: Расчеты сотрудников Всемирного Источник: Расчеты сотрудников Всемирного банка. банка. ПРК реализовало меры налогово-бюджетного стимулирования в 2014-2017 годах для противодействия последствиям недавнего падения цен на нефть. Эти программы поддержки экономики финансировались за счет исключительного использования средств НФРК и дополнительного внешнего заимствования. Программа «Один триллион тенге» (общей стоимостью около 1,2 триллиона тенге, или 6,2 млрд. долл. США) была начата в 2014 году и включала средства для урегулирования проблем НРК, образовавшихся во время банковского кризиса 2007–2008 годов и поддержку для частного сектора (МСБ и СКГС).7 Второй программой поддержки, начатой в начале 2015 года и работавшая до 2017 года включительно, была программа развития инфраструктуры «Нурлы Жол» («светлый путь»). Большая часть финансирования (около 9 млрд. долл. США) для программы «Нурлы Жол» была получена из НФРК, а также в рамках дополнительного финансирования проектов международными финансовыми учреждениями. Эта программа включает существенные инвестиции в транспортную инфраструктуру, инвестиции в инженерные коммуникации, поддержку социальной сферы (включая жилье), поддержку бизнеса. 7 В рамках программы поддержки экономики в 2014 году была проведена рекапитализация Фонда проблемных кредитов (ФПК) на сумму 250 млрд. тенге (эквивалентно 1,4 млрд. долл. США) в целях сокращения НРК, которые составляли около 23,5 процента всех банковских кредитов. После прекращения лицензии БТА Банка и покупки активов и принятия обязательств БТА Казкоммерцбанком в июне 2015 года, ФПК разместил свои средства в виде депозита в Казкоммерцбанке для обеспечения ликвидности при условии, что банк сократит свои НРК до 10 процентов к концу 2015 года. Власти также предоставили налоговые льготы за списание НРК и укрепили пруденциальное регулирование путем введения новых требований по расчету достаточности капитала в соответствии с Базельским соглашением III, которые вступили в силу в январе 2015 года. Как ожидается, это улучшит системы управления рисками банков и повысит их устойчивость. Более того, банковский сектор получил поддержку в виде вливаний ликвидности, предназначенной для определенных отраслей. Таким образом, общий рост банковского кредитования замедлился и затем сократился в 2014–2016 годах; кредитование предприятий малого и среднего бизнеса через Фонд развития предпринимательства «Даму» увеличилось, причем большая часть кредитов были долгосрочными. |15 Примерно четверть этих программ предусматривает предоставление средств непосредственно СКГС. Помимо стимулирования экономики, программа «Нурлы Жол» способствует диверсификации экономики с переориентированием от нефтяного сектора к таким отраслям, как агробизнес, обрабатывающая промышленность, торговля и логистика, туризм, информационные технологии и финансы (Вставка 1). В целом, две программы стимулирования экономики, реализованные с 2014 года, стоили 5,7 триллиона тенге (эквивалентно 20 млрд. долл. США, примерно 12 процентов ВВП). Вставка 1: Программа стимулирования экономики «Нурлы Жол» Программа «Нурлы Жол» направлена на развитие семи приоритетных отраслей : 1. Транспортная и логистическая инфраструктура. Главные проекты по развитию автомобильных дорог включают дороги, соединяющие Китай с Западной Европой и Астану с Алматы. На востоке страны создается логистический хаб, на побережье Каспийского моря развивается портовая инфраструктура. 2. Промышленная и туристическая инфраструктура. Проекты включают завершение инфраструктуры существующих специальных экономических зон и строительство новых промышленных зон. 3. Энергетическая инфраструктура. Главные проекты включают строительство высоковольтных линий, связывающих Экибастуз с Семеем и Усть -Каменогорском и Семей с Актогаем, Талдыкорганом и Алматы. 4. Инфраструктура инженерных коммуникация и сети водо- и теплоснабжения. В дополнение к средствам, уже заложенным в бюджете для модернизации систем тепло - и водоснабжения, ежегодно будет выделяться до 540 млн. долл. США для ускорения модернизации. 5. Жилищная инфраструктура. Будет построено специальное жилье для долгосрочной аренды с правом выкупа. Кредиты с низкими процентными ставками повысят доступность жилья . 6. Социальная инфраструктура. Детсады получат дополнительное финансирование в размере 20 млрд. тенге; высшие учебные заведения тоже получат дополнительное финансирование. 7. Предприятия малого и среднего бизнеса и предпринимательская деятельность . Кредиты на общую сумму 837 млн. долл. США помогут увеличить производство сектора МСБ до 50 процентов ВВП к 2050 году. Источник: Правительство Республики Казахстан. Хотя последняя программа налогово-бюджетного стимулирования меньше огромной антикризисной программы 2007-2010 годов, она тоже очень значительна. В отличие от антикризисной программы 2007–2010 годов, которая была направлена на обеспечение стабильности финансового сектора, программа стимулирования экономики 2014–2015 годов была сосредоточена на частном секторе и инфраструктурных инвестициях, реализованных через программу «Нурлы Жол». Однако, как и в антикризисной программе 2007–2010 годов, относительная эффективность программы стимулирования экономики 2014–2015 годов не ясна. Тем не менее, судя по всему, после падения цен на нефть в 2014 году, ненефтяная экономика Казахстана была относительно менее устойчивой по сравнению с другими нефтедобывающими странами. Рост ненефтяного ВВП снизился на 8,8 процентных пункта за три года, с 2013 до 2016 года. Это третье по значению падение среди девяти других нефтедобывающих экономик за тот же самый период (Рисунок 12). Государство начало обширную программу институциональной реформы «100 конкретных шагов, современное государство для всех» в мае 2015 года. Так называемая программа «100 шагов» включает реформы в сфере государственного администрирования, нормативно-правовой основы, управления государственными финансами и подотчетности, управления сектором СКГС, отраслевые и другие реформы. 16| Общей целью программы является укрепление государственного управления и снижение роли государства в экономике. Пакет законов, посвященных этим реформам, был утвержден в декабре 2015 года. Власти также подготовили программу приватизации. Обе программы в настоящее время находятся на стадии реализации. Необходимость налогово-бюджетных корректировок, отражающих новую реальность цен на нефть Поскольку цены на нефть вряд ли вернутся к тем уровням, которые были до 2014 года, Казахстану нужно провести консолидацию бюджета в среднесрочном периоде, чтобы поддержать устойчивость в налогово-бюджетной сфере. Существующий ненефтяной дефицит слишком велик для обеспечения долгосрочной устойчивости в условиях низких цен на нефть. Резкое и сохраняющееся снижение цен на нефть привело к уменьшению стоимости нефтяного богатства Казахстана, в то время как пакеты стимулирующих мер, принятых, начиная с 2009 года, вызвали увеличение ненефтяного дефицита до неустойчивого уровня. В пессимистичном сценарии с отсроченной налогово- бюджетной корректировкой, в котором ненефтяной дефицит сохраняется на уровне около 9 процентов ВВП в течение следующего десятилетия, несмотря на прогнозируемое постепенное увеличение цен на нефть, примерно до 77 долл. США за баррель, чистые финансовые активы Казахстана сильно уменьшаются. К 2025 году в этом сценарии активы НФРК снизятся до 29 процентов ВВП (с 34 процентов ВВП в 2017 году), в то время как государственный долг вырастет до 40 процентов ВВП (с 20 процентов ВВП в 2017 году). В результате, чистые финансовые активы ПРК станут отрицательными, падая до - 11 процентов ВВП к 2025 году (Таблица 1). В то время как соотношение долга к ВВП останется относительно управляемым, стоимость финансирования может вырасти, так как рынки будут ожидать, что Казахстан будет аккумулировать больше финансовых ресурсов, принимая во внимание его нефтяные доходы. Сравнение государственных расходов и ненефтяных доходов Казахстана, выраженных в доле ВВП, с другими странами дает информацию о том, как может проходить налогово-бюджетная корректировка. Общая картина, получаемая при рассмотрении государственных расходов и ненефтяных доходов Казахстана в сравнении с несколькими другими странами, уровень дохода которых выше среднего, а также с нефтедобывающими экономиками, показывает, что Казахстан, как правило, тратит меньше, чем может позволить, в то время как ненефтяные доходы, как правило, ниже, чем можно ожидать. Из 26 экономик Казахстан занимает предпоследнее место по общим государственным расходам, выраженным в доле ВВП (Рисунок 13). Казахстан тратит больше, чем Нигерия, примерно столько же, сколько Таиланд и Перу, но существенно меньше, чем все другие рассмотренные экономики. Ненефтяные доходы, выраженные в доле ВВП, тоже показывают один из самых низких уровней в сравнении с несколькими другими нефтедобывающими странами (Рисунок 14). Уровень ненефтяных доходов в Казахстане выше, чем в Саудовской Аравии и Нигерии, но ниже, чем в Алжире, Анголе, Азербайджане, Кувейте, России и Объединенных Арабских Эмиратах. |17 Рисунок 13: Общие расходы органов Рисунок 14: Ненефтяные доходы органов государственного управления: среднее за государственного управления: среднее за 2014–2015 годы 2014–2015 годы (в процентах ВВП) (в процентах ВВП) 60 60 50 50 40 40 30 30 20 20 10 10 0 0 Источник: Расчеты сотрудников Всемирного банка Источник: Расчеты сотрудников Всемирного банка на основе данных Перспектив развития мировой на основе данных Перспектив развития мировой экономики МВФ. экономики МВФ. Можно утверждать, что эти сравнения искажаются тем, что Казахстан реализует некоторые программы расходов, например, недавние пакеты мер стимулирования экономики, вне бюджета. Однако внебюджетные расходы есть и в других странах- экспортерах сырья. За исключением косвенных субсидий для государственных консорциумов в виде кредитов по процентным ставкам ниже рыночных, Казахстан относительно прозрачен в своих внебюджетных расходах.8 В 2014-2015 годах внебюджетные расходы, согласно оценкам, составили примерно 5 процентов ВВП и включали государственные программы, реализованные СКГС (3,4 процента ВВП в среднем), внебюджетное финансирование капитальных расходов (0,6 процента ВВП в среднем), другие расходы внебюджетных фондов, таких как: Единый накопительный пенсионный фонд и Государственный фонд социального страхования (1 процент ВВП в среднем). Если добавить внебюджетные расходы в бюджетные расходы органов государственного управления, общие государственные расходы в Казахстане составят около 27 процентов ВВП, примерно столько же, сколько в Мексике, но значительно ниже, чем в Алжире, Азербайджане и России. Учитывая относительно низкий уровень государственных расходов в Казахстане, возможностей для консолидации бюджета, основанной исключительно на сокращении государственных расходов, мало. В то же время есть возможности для повышения эффективности государственных расходов; этот вопрос следует решать прежде, чем проводить какие-либо увеличения в общем конверте расходов. Для уменьшения ненефтяного дефицита, программы, которые были неэффективными или поддерживали старую экономическую структуру, включая СКГС, нужно будет отменить или постепенно свернуть прежде, чем проводить какие-либо существенные увеличения в общих государственных расходах. Перенаправление расходов на сферы, повышающие продуктивность ненефтяного сектора и поддерживающие ориентированный на рынок рост, крайне важно для развития новой модели роста в предстоящие годы. Консолидация бюджета должна быть сосредоточена на увеличении ненефтяных налоговых поступлений путем балансирования мер по отмене неэффективных налоговых льгот и лазеек, расширению налоговой базы и повышению налоговых ставок. Потенциал по увеличению налоговых поступлений путем отмены льгот и устранения налоговых лазеек значителен. 8 См. дополнительную информацию в главе ОГФ о расходах. 18| Согласно оценке Правительства, бюджетные потери от налоговых льгот только по КПН и НДС в 2016 году составили почти 3 триллиона тенге (6 процентов ВВП). 1.2 Поиск соответствующего «якоря» налогово-бюджетной политики Реализация согласованной налогово-бюджетной основы в Казахстане сопряжена с множеством сложностей. Новое правило НФРК, принятое в декабре 2016 года, подчеркивает необходимость установления цели по ненефтяному дефициту и поступательному ограничению суммы гарантированных трансфертов из НФРК в бюджет (Приложение A.2).9 Последовательные реформы правила НФРК были направлены на достижение равновесия между целями экономической стабилизации и бюджетной дисциплины, чтобы можно было накопить достаточные сбережения для будущих поколений. Однако новая Концепция НРФК содержит значительные возможности для дискреционного перевода ресурсов из НФРК сверх гарантированных сумм; это может со временем отрицательно отразиться на сбережениях, а также на доверии инвесторов. В дополнение к проведению консолидации бюджета в среднесрочном периоде, пользу может принести также пересмотр основы налогово-бюджетной политики в целях усиления их согласованности, надежности и гибкости. Ниже обсуждаются основные свойства согласованной и надежной основы налогово-бюджетной политики для экономики-экспортера сырья и критерии выбора правильного «якоря» налогово- бюджетной политики. При рассмотрении успешного опыта других стран, в данном разделе особое внимание уделяется примеру Норвегии и Чили. Сложности реализации налогово-бюджетной политики в Казахстане Анализ развития основы налогово-бюджетной политики в Казахстане показывает, что ПРК уже применяет элементы фискального правила. В основе налогово- бюджетной политики есть прозрачность – все нефтяные доходы (исключая вывозную таможенную пошлину на экспорт нефти, которая поступает напрямую в бюджет) направляются в НФРК, являющийся единственным каналом для трансфертов в государственный бюджет. Последовательные попытки усовершенствовать правило НФРК были направлены на улучшение определения фискального правила и отражали желание обеспечить равновесие между целями экономической стабилизации и бюджетной дисциплины, чтобы можно было накопить достаточные сбережения для будущих поколений. Если размер трансфертов из НФРК в государственный бюджет является целевой переменной, Правительство, очевидно, приложило усилия для определения устойчивого уровня трансфертов в различных концепциях НФРК с 2007 года. Тем не менее, в правиле НФРК сохраняются возможности для дискреционного единовременного перевода средств для программ налогово-бюджетного стимулирования и поддержки СКГС и других государственных структур, хотя со временем наблюдается явная тенденция минимизации дискреционного использования средств. Приняв целевой показатель ненефтяного дефицита, власти добавили важный «якорь» в основу налогово-бюджетной политики в 2016 году. Общая сумма гарантированных трансфертов из НФРК в бюджет зафиксирована на уровне 2 триллионов тенге начиная с 2020 года. Это ниже целевого показателя ненефтяного дефицита, который установлен на понижающей основе (с 13 процентов ВВП в 2017 году до 6 процентов ВВП в 2025 году). Оставшийся разрыв в финансировании ненефтяного дефицита будет покрыт за счет чистого заимствования и, в результате, валовой государственный долг Казахстана (который составлял 20 процентов ВВП в 2016 году) увеличится. 9Указ Президента №825 от 8 декабря 2016 года «О Концепции формирования и использования средств Национального фонда Республики Казахстан». |19 Несмотря на усилия ПРК по усовершенствованию основы налогово-бюджетной политики, в ней еще есть возможности для улучшений. Основные вопросы, которые заслуживают дополнительного внимания, включают следующее:  Новая основа налогово-бюджетной политики все еще в значительной степени позволяет осуществлять дискреционный перевод средств из НФРК сверх установленных правилом гарантированных сумм, что может отрицательно сказаться на сбережениях с течением времени. Несмотря на планируемое уменьшение гарантированных трансфертов из НФРК в бюджет, на 2017 год были предусмотрены целевые трансферты общей суммой 1,5 триллиона тенге (3 процента ВВП). Эти суммы будут использованы для поглощения НРК в банковской системе. Непредсказуемые целевые трансферты из НФРК в бюджет могут поставить под риск целостность новой основы налогово-бюджетной политики с отрицательными последствиями для доверия инвесторов и стоимости заимствования, как для ПРК, так и для экономики в целом.  Гарантированные трансферты из НФРК в государственный бюджет постоянны с течением времени и не привязаны к изменениям в нефтяных доходах, которые могут быть вызваны колебаниями цен на нефть. Устойчивость этих трансфертов может быть подорвана, если цены на нефть упадут еще больше или, наоборот, дискреционные трансферты могут увеличиться, если цены на нефть значительно повысятся в будущем.  Использование двойной цели – по гарантированным трансфертам из НФРК в бюджет и по ненефтяному дефициту – излишне усложняет налогово-бюджетную политику. Действия ПРК должны охватывать два фронта, чтобы обеспечить реализацию консолидации бюджета в среднесрочной перспективе. ПРК необходимо: (i) в первую очередь производить расходы, которые поддерживают новую модель экономического роста и дают достаточные доходы для ненефтяного бюджета, и (ii) пересмотреть основу налогово-бюджетной политики, чтобы она была более убедительной и гибкой. ПРК может принять фискальное правило, основанное на явном целевом показателе, чтобы налогово- бюджетная политика была лучше прикреплена к целям стабилизации и в то же время обеспечивала желаемые накопления. ПРК может также более четко сформулировать фискальные правила, чтобы избежать неопределенности, обеспечив при этом, чтобы эти правила были достаточно гибкими для реагирования на изменения в экономической среде. В следующем подразделе обсуждаются некоторые варианты такой реформы политики. Критерии согласованной основы налогово-бюджетной политики Нестабильность, неопределенность и исчерпаемость нефтяных доходов осложняют задачу разработки соответствующей основы налогово-бюджетной политики в Казахстане. Согласованная основа налогово-бюджетной политики для экономики- экспортера сырья должна:  обеспечивать макроэкономическую стабильность в краткосрочном периоде, снижая воздействие на налогово-бюджетную политику, связанное с колебаниями цен на нефть;  способствовать достижению устойчивости бюджета в долгосрочном периоде, обеспечивая достаточные накопления для будущих поколений (когда будут исчерпаны природные ресурсы);  предусматривать выделение достаточных ресурсов для удовлетворения потребностей в области развития и способствовать структурному преобразованию и диверсификации экономики. 20| В результате, основа налогово-бюджетной политики должна быть внутренне последовательной, обеспечивать четкое руководство и информацию о курсе налогово-бюджетной политики в краткосрочном и среднесрочном периоде. Основа налогово-бюджетной политики должна подкрепляться прочными институциональными механизмами, повышающими убедительность политики и доверие инвесторов. В экономиках, богатых природными ресурсами, все больше внимания уделяется тому, как институциональные механизмы могут снизить волатильность и способствовать бюджетной дисциплине. Такие институциональные механизмы обычно включают фискальные правила, суверенные фонды благосостояния, законы об ответственности в налогово-бюджетной сфере, консультационные советы в налогово-бюджетной сфере.10 Норвегия и Чили выделяются из стран с наиболее успешными моделями налогово- бюджетной политики и институтами по управлению сырьевым богатством. При разработке надлежащей основы налогово-бюджетной политики нужно будет рассмотреть три важнейших вопроса. Эти вопросы, которые подробно обсуждаются ниже, включают: (a) выбор фискального «якоря» (или индикатора), вокруг которого будут сформулированы фискальные правила или инструкции; (б) установление подходящего целевого показателя для фискального якоря; и (в) желаемая степень гибкости при достижении целевого показателя фискального якоря в случае неожиданных изменений в экономике. a) Выбор «якоря» для фискального правила В экономиках, которые зависят от нефти, есть два широких варианта фискального «якоря»: (i) ненефтяной бюджетный баланс, т.е. разница между государственными расходами и ненефтяными бюджетными доходами; и (ii) структурный бюджетный баланс, результат бюджета, сформированного с использованием ровной, сравнительной цены на нефть в динамике времени. Такие правила, основанные на цене, обычно сопровождаются целевыми показателями по общему бюджетному балансу. Правило ненефтяного бюджетного баланса помогает привязать краткосрочную налогово-бюджетную политику к целям по долгосрочному, устойчивому использованию нефтяных доходов. Целевой показатель ненефтяного дефицита, по сути, действует как предельное значение дефицита, который должен покрываться устойчивым образом за счет нефтяных доходов и чистого заимствования. Более того, таргетирование ненефтяного бюджетного баланса может помочь снизить воздействие колебаний в нефтяных доходах на налогово-бюджетную политику, уменьшая тем самым уязвимость экономики. Ненефтяной бюджетный баланс также определяет базовую позицию налогово-бюджетной политики, помогая разработчикам политики оценивать степень, в которой государственные расходы и налоги повышают или понижают внутренний спрос, тем самым смягчая или ужесточая налогово-бюджетную политику, соответственно. Основанное на цене правило структурного бюджетного баланса опирается на предварительно установленную ориентировочную цену нефти. В этом подходе фактически разрывается увязка расходов и колебаний нефтяных доходов, связанных с изменениями в цене, что предотвращает влияние волатильности цен на нефть на циклические колебания налогово-бюджетной политики. Ориентировочная цена нефти обычно основана на долгосрочных исторических и будущих ценах или их сочетании; в этом смысле, правило называется «структурным» бюджетным балансом. В отличие от правила ненефтяного дефицита, правила, основанные на цене, имеют краткосрочную или среднесрочную направленность и поэтому могут стать ближнесрочным якорем для 10 Шарма и Штраусс 2013. |21 налогово-бюджетной политики. В принципе, в этом подходе обходятся вопросы исчерпаемости ресурсов и изменений в нефтедобыче, хотя целевой показатель бюджетного баланса может быть скорректирован для достижения желаемого уровня долгосрочных накоплений. б) Установление подходящего целевого показателя для фискального якоря Если в качестве якоря налогово- Рисунок 15: Прогнозируемые активы НФРК, государственный бюджетной политики выбран долг и чистые активы Правителеьства: 2017-2025 ненефтяной дефицит, целевой (Процент от ВВП) показатель следует устанавливать, Чистые финансовые активы Активы НФРК Государственный долг используя консервативную оценку годовых нефтяных доходов в долгосрочном периоде. При таком правиле целевой ненефтяной дефицит финансируется за счет годового трансферта из суверенного фонда благосостояния (СФБ). Этот целевой показатель обычно устанавливается для обеспечения желаемого уровня сбережений, накапливаемых для соблюдения справедливости по отношению к будущим поколениям, а также для стабильности трансфертов с Источник: Расчеты сотрудников Всемирного банка на основе течением времени. Основа налогово- данных, опубликованных государственными органами. бюджетной политики должна подкрепляться соответствующей целью по долгосрочным сбережениям. Если ненефтяной дефицит в Казахстане будет сохраняться на уровне около 8-9 процентов ВВП в течение следующих 10 лет, несмотря на прогнозируемое постепенное увеличение цены на нефть примерно до 77 долларов США в течение того же самого периода, чистое богатство Казахстана сильно сократиться (Рисунок 15). К 2025 году активы НФРК уменьшатся до 29 процентов ВВП, с 48 процентов в 2016 году; государственный долг повысится до 40 процентов ВВП, с 20 процентов в 2016 году, в то время как чистые активы Правительства станут отрицательными, упав до -11 процентов ВВП в 2025 году. Хотя соотношение долга к ВВП не будет очень высоким, стоимость рыночного финансирования для Правительства увеличится, так как рынки будут ожидать, что Казахстан будет аккумулировать больше финансовых ресурсов, принимая во внимание его нефтяные доходы. Оценочный перманентный поток нефтяных доходов в динамике времени обычно служит в качестве отправной точки для установления целевого ненефтяного дефицита. Поток нефтяных доходов согласно гипотезе перманентного дохода (ГПД) вычисляется в виде бесконечного значения или текущей стоимости всех оценочных будущих нефтяных доходов. Из-за того, что период прогнозирования большой, оценочные значения чувствительны к изменениям в важнейших параметрах, таких как цена нефти, уровень запасов, ставка дисконтирования. Если цена на нефть снижается и, согласно прогнозу, остается низкой в течение достаточно длительного периода времени, перманентный поток нефтяных доходов и связанный с ним целевой ненефтяной дефицит тоже уменьшается. Так сейчас происходит в случае Казахстана. Перманентный поток нефтяных доходов (исключая вывозные таможенные пошлины на экспорт нефти, направляемые напрямую в бюджет), согласно прогнозу, составляет от 2,5 млрд. долл. США до 5,7 млрд. долл. США (2–4 процента ВВП) в год в базовом сценарии (Таблица 4). Если 22| Source: Benchmarking Public Procurement 2017: добавить потоки вывозной таможенной пошлины на экспорт нефти и чистого заимствования, ненефтяной дефицит составит 4–6 процентов ВВП.11 Таблица 4: Сценарии значений аннуитета, основанного на перманентном доходе (в реальных долларах США 2010 года) Оценочные запасы нефти Предполагаемая цена на Аннуитетный нефть трансферт при реальной норме прибыли 1% 2% Базовый: 4 млрд. тонн Историческое среднее $45 $2 493 $4 496 за 40 лет* (30 млрд. Среднее + ½ $60 $3 165 $5 674 баррелей) стандартного отклонения Оптимистичный: 5,3 млрд. тонн Историческое среднее $45 $3 270 $5 584 за 40 лет * (40 млрд. Среднее + ½ $60 $4 201 $7 124 баррелей) стандартного отклонения Источник: Оценка сотрудников Всемирного банка. Примечание: * Историческое среднее значение за 40 лет было вычислено за период 1977–2016 годы. Суммы аннуитетного трансферта выражены в реальных долларах США 2010 года. Целевой показатель ГПД по ненефтяному дефициту больше подходит для экономик с относительно коротким периодом запаса ресурсов. Если период запасов большой, перманентный годовой поток нефти может быть относительно небольшим, что делает целевой показатель ненефтяного дефицита недостаточным для расходов, поддерживающих долгосрочное развитие. Однако можно разработать модифицированную версию ГПД, предусматривающую расширение капитальных расходов, чтобы можно было включить больше расходов в начальные годы, которые будут компенсироваться более низкими расходами в будущем.12 Для такого подхода нужен прозрачный порядок утверждения увеличенных капитальных расходов, если они экономически целесообразны. Другой вариант – целевой показатель ГПД по ненефтяному дефициту можно установить на уровне, равном годовому потоку доходов, получаемых от накопленных финансовых активов СФБ. Это подход «синица в руках», который очень консервативен и придает большое значение неопределенности объема неизвлеченных запасов нефти, полностью застраховывая от риска возникновения шока, который значительно снизит их ценность. Однако из-за того, что сырьевое богатство, скорее всего, будет больше, чем накопленное финансовое богатство (до истощения запасов), это правило приведет к очень жесткой модели расходов, откладывающей расходы на будущее.13 Подход «синица в руках» может не подойти для Казахстана на этом этапе. Поскольку Казахстан находится на относительно раннем этапе цикла добычи, полученный инвестиционный доход в настоящее время относительно низок, и он будет расти в будущем. Кроме того, оценочная норма прибыли по активам НФРК в настоящее время относительно низка, около 1,2 процента. При применении этого подхода на текущем этапе цикла добычи, целевой показатель ненефтяного дефицита будет чрезмерно ограниченным. 11 ПРК установило целевой объем чистого заимствования (дефицит государственного бюджета) на уровне 1 процент ВВП в год. 12 Баунсгаард и другие 2012. 13 Всемирный банк 2010a. |23 Вне зависимости от того, какое правило будет использовано для установления целевого показателя ненефтяного дефицита, более точным показателем положения в налогово-бюджетной сфере будет дефицит, скорректированный с учётом экономического цикла. Экономический цикл ненефтяной экономики обычно не определен четко, и в экономике, зависящей от нефти, трудно отделить циклические изменения в ненефтяных налоговых поступлениях от изменений, связанных с влиянием цен нефти на ненефтяную экономику. В связи с этим, использование целевого показателя ненефтяного дефицита, скорректированного с учётом экономического цикла, может представлять сложности. Более того, учитывая большие колебания в общем ВВП, связанные с волатильностью нефтяных доходов, ненефтяной бюджетный баланс в идеале нужно соразмерять с ненефтяным ВВП. В противном случае, большое падение цен на нефть автоматически приведет к увеличению ненефтяного дефицита по отношению к общему ВВП. Это может вызвать излишние корректировки в бюджете. С другой стороны, рост цен на нефть приведет к снижению ненефтяного дефицита по отношению к общему ВВП, что может вызвать необоснованное ослабление налогово-бюджетной политики. В качестве якоря налогово-бюджетной политики чрезвычайно важно использовать комплексный показатель ненефтяного дефицита, отражающий деятельность сектора общего государственного управления. Еще один вариант согласованной основы налогово-бюджетной политики – внедрение основанного на цене правила структурного бюджета на основе долгосрочной ориентировочной цены на нефть. Такие правила, основанные на цене, обычно дополняются целевым показателем общего бюджетного баланса. Они направлены на определенный уровень баланса бюджета, вычисляемого с использованием заранее установленной ориентировочной цены на нефть. Этот подход помогает убрать связь между расходами и колебаниями нефтяных доходов, вызванных изменениями в цене, что предотвращает влияние волатильности цен на нефть на циклические колебания налогово-бюджетной политики. Справочная цена нефти обычно основана на долгосрочных исторических и будущих ценах или их сочетании; в этом смысле, правило называется «структурным» бюджетным балансом. В отличие от правила ненефтяного дефицита, правила, основанные на цене, имеют краткосрочную или среднесрочную направленность и поэтому могут стать ближнесрочным якорем для налогово-бюджетной политики. В принципе, в этом подходе обходятся вопросы исчерпаемости ресурсов и изменений в нефтедобыче, хотя целевой показатель бюджетного баланса может быть скорректирован для достижения желаемого уровня долгосрочных накоплений. МВФ в своем недавнем анализе основы налогово-бюджетной политики Казахстана представил два правила, основанных на цене, для структурного фискального баланса (Приложение A.3). В случае применения правил, на основе цены, справочные цены на сырье в структурном бюджетном балансе можно вычислять при помощи различных формул. Формулами цены могут формулы скользящего среднего прошлых цен или прошлых цен на рынках спотовых и срочных сделок. Выбор ориентировочной цены предполагает выбор между желанием государства обеспечить стабильность расходов и целевым уровнем финансовых сбережений. Длинное скользящее среднее исторических цен на нефть обеспечивает наибольшую степень сглаживания расходов, но может также привести и к недостаточным сбережениям в случае резкого падения цен на нефть. И наоборот, короткое скользящее среднее прошлых цен приводит к более сильной волатильности расходов, но и к более высоким сбережениям, из-за более быстрой корректировки справочной цены в изменениях в цене. Более того, целевой показатель структурного бюджетного баланса более целесообразно формулировать в отношении первичного баланса (т.е. бюджетный баланс, исключая процентные платежи по государственному долгу). Таргетирование первичного бюджетного баланса создает фактические 24| ограничения в потребностях заимствования и, следовательно, в динамике государственного долга. в) Желаемая степень гибкости фискальных целевых показателей на примере Норвегии и Чили Норвегия является примером успешного применения правила ненефтяного бюджетного баланса. Чили является примером успешного применения правила структурного бюджетного баланса, основанного на цене.14 В Норвегии действует Глобальный государственный пенсионный фонд (Government Pension Fund Global, бывший Нефтяной фонд), в который поступают нефтяные доходы за вычетом годового трансферта в бюджет. Глобальный государственный пенсионный фонд, выполняющий сберегательную и стабилизационную цель, должен инвестировать свой капитал заграницей, чтобы избежать перегрева экономики и защитить ее от колебаний цен на нефть.15 Снятия нефтяных доходов покрывают ненефтяной дефицит, определяемый каждый год в ходе годового бюджетного процесса (Диаграмма 2). Начиная с 2001 года, налогово-бюджетная политика привязана к правилу структурного дефицита, согласно которому ненефтяной дефицит, скорректированный с учётом экономического цикла, должен быть равен условной норме прибыли по активам пенсионного фонда, равной 4 процентам в год. Ограничивая государственные расходы суммой государственных доходов, скорректированных с учётом экономического цикла, а также целевым показателем структурного баланса, это правило обеспечивает, чтобы налогово-бюджетная политика не отклонялась от устойчивого пути с течением времени. Поскольку норвежское правило нацелено на ненефтяной баланс, скорректированный с учётом экономического цикла, оно допускает превышение дефицита над 4-процентным целевым показателем в периоды экономического спада. Оно также обеспечивает более низкий дефицит в периоды роста, уменьшая тем самым давление на совокупный спрос и стабилизируя экономическую деятельность. В Чили налогово-бюджетная политика привязана к требованию о сбалансированном структурном бюджете, установленному Законом об ответственности в налогово- бюджетной сфере от 2006 года. Согласно правилу структурного баланса, государственные расходы планируются в размере, соответствующем доходам, скорректированным с учётом экономического цикла. Это означает доходы, которые были бы реализованы, если бы экономика работала с высокой степенью активности, и цены на медь и молибден – основные экспортные товары Чили – были бы на их предполагаемом долгосрочном уровне. Эта модель направлена на обеспечение долгосрочной стабильности бюджета, при этом не используются циклические меры политики, и допускается полное действие автоматических стабилизаторов, преимущественно в отношении доходов. Одно из отличий от налогово-бюджетной основы Норвегии – это то, что нефтяные доходы вначале начисляются в бюджет, и затем бюджетные излишки переводятся в два СФБ (Диаграмма 3).16 В отличие от этого, в Норвегии нефтяные доходы начисляются в СФБ, из 14Всемирный банк 2013a. 15 Диверсифицированный инвестиционный портфель включает международные акции, ценные бумаги с фиксированным доходом, объекты недвижимости и направлен на максимизацию нормы прибыли, скорректированной с учетом риска, в рамках инвестиционной политики, определяемой Министерством финансов. В Норвегии еще есть второй СФБ, Государственный пенсионный фонд Норвегии (Government Pension Fund Norway, бывший Национальный фонд социального страхования), который финансируется из излишков, образуемых в системе социального страхования. У этих двух отдельных СФБ – разные источники финансирования, механизмы управления и инвестиционные политики. 16 Налогово-бюджетная основа Чили подкрепляется двумя суверенными фондами благосостояния. Пенсионный резервный фонд накапливает и инвестирует сбережения для покрытия долгосрочных пенсионных обязательств, получая минимальный годовой депозит, равный 0,2 процента ВВП за прошлый год. Однако если фактические бюджетные излишки превышают эту сумму, вклад может вырасти до максимума 0,5 процента ВВП за прошлый год. Фонд экономической и социальной стабилизации финансируется из |25 которого затем финансируется ненефтяной бюджет путем перевода средств в соответствии с суммой, установленной по правилу «синица в руках». В налогово- бюджетной основе Казахстана воспроизведена модель Норвегии, с той разницей, что сумма, переводимая из НФРК в бюджет, фиксируется произвольно, а недавно введенный целевой показатель ненефтяного дефицита не четко привязан к правилу, обеспечивающему устойчивость нефтяных доходов с течением времени. Диаграмма 2: Налогово-бюджетная Диаграмма 3: Налогово-бюджетная политика и СФБ в Норвегии политика и СФБ в Чили Прибыль на инвестиции Доходы Целевой показатель Нефтяные структурного дефицита + доходы структурный доход Гос. бюджет Фонд Трансферт для Гос. бюджет Расходы Факт. доходы Фонд экономической и финансирования социальной дефицита ненефтяного стабилизации бюджета Излишки / дефицит бюджета Излишки сверх 1% ВВП Пенсионный Капитализация Расходы резервный Центрального Принцип налогово-бюджетной  потребление фонд банка политики (использование реальной  инвестиции 0,2-0,5% ВВП 0,5% ВВП прибыли фонда с течением времени) (инфраструктура, человеческий капитал) Источник: Министерство финансов Норвегии. Источник: Министерство финансов Чили. Как показывает пример передовой практики Норвегии и Чили, суверенные фонды благосостояния могут стать полезным инструментом макрофискального управления в странах, богатых ресурсами. Однако СФБ не следует путать с основой налогово-бюджетной политики; правила СФБ по притокам и оттокам средств не равнозначны фискальным правилам. СФБ лучше всего рассматривать как дополняющие инструменты политики. Роль СФБ в разумной основе налогово-бюджетной политики должна заключаться в следующем:17  Поддержка реализации стабильной налогово-бюджетной политики, в том числе путем финансирования контрциклических мер политики;  Повышение прозрачности нефтяных и сырьевых доходов и связанных с ними сбережений;  Максимизация доходности финансовых сбережений правительства. Таким образом, СФБ должен быть интегрирован с бюджетом, чтобы обеспечить его целостность и защитить его роль как механизма установления приоритетов по расходам и эффективного распределения государственных финансовых ресурсов. СФБ можно рассматривать как финансовый счет, привязанный к бюджету, на который переводятся излишки сырьевых доходов и с которого снимаются средства, когда сырьевые доходы бюджета не дотягивают до прогноза. СФБ Чили является хорошим примером этой практики. У СФБ не должно быть полномочий по осуществлению расходов вне бюджета. Создание независимого совета в налогово-бюджетной сфере – как в случае с Чили (Вставка 2) - в целях повышения доверия к основе налогово-бюджетной политики оставшейся суммы фактических бюджетных излишков после выплат в пенсионный фонд. Снятия средств из стабилизационного фонда могут финансировать бюджетный дефицит в периоды слабого роста или низких цен на медь, а также могут использоваться для выплаты государственного долга или финансирования пенсионного фонда. Оба фонда могут инвестировать только в зарубежные активы, и в соответствии с текущей инвестиционной политикой эти активы ограничиваются ценными бумагами с фиксированным доходом и инструментами денежного рынка. 17 Будина и другие 2012. 26| благодаря беспристрастному применению принятого фискального правила было бы перспективным вариантом реформы в Казахстане. Советы в налогово-бюджетной сфере являются независимыми органами, в функции которых входит оценка налогово- бюджетной политики, планов, правил и результатов.18 Такой совет особенно полезен, если фискальное правило предусматривает вычисление долгосрочных ориентировочных цен на нефть (как в основанном на цене правиле структурного бюджетного баланса) или аннуитета на основе ГПД (как в правиле ненефтяного дефицита). Советы в налогово- бюджетной сфере стали более распространены, как в странах-членах ЕС, так и в странах с переходной и развивающейся экономикой, включая Колумбию, Уганду, ЮАР и в последние годы – Перу. Количество советов в налогово-бюджетной сфере по всему миру увеличилось более чем втрое после глобального финансового кризиса; МВФ определило 39 экономик, в которых действуют советы в налогово-бюджетной сфере по состоянию на конец 2016 года.19 Вставка 2: Независимые консультационные органы в налогово-бюджетной сфере в Чили Якорем в налогово-бюджетной политике Чили является сохраняющееся обязательство Правительства о проведении благоразумной политики, введенное фискальное правило и принятый Закон об ответственности в налогово-бюджетной сфере. Основа налогово-бюджетной политики Чили включает два независимых консультационных органа – Консультационный комитет по динамике ВВП и Консультационный комитет по ориентировочным ценам на медь, которые участвуют в макроэкономическом и бюджетном прогнозировании. Потоки доходов Чили в значительной степени зависят от динамики цен на медь, в то время как целевые показатели фискального правила направлены на обеспечение сбалансированного, скорректированного с учетом экономического цикла бюджета. Делегирование обязанностей по прогнозированию цен на медь и динамики ВВП (которое помогает в оценке ВВП, скорректированного с учетом экономического цикла) независимым консультационным органам помогает ограничить потенциальные ошибки в прогнозировании. Несмотря на то, что прогнозы этих двух консультационных органов носят юридически обязательный характер, у правительства (Министерство финансов) есть значительная свобода действий при определении общего конверта ресурсов. Есть несколько способов, при помощи которых независимый орган или совет в налогово-бюджетной сфере, наделенный ограниченными обязанностями, может помочь в улучшении результатов в налогово-бюджетной сфере. Советы в налогово- бюджетной сфере могут помочь, ограничивая политическое влияние на технические аспекты формирования или мониторинга налогово-бюджетной политики. Они могут быть наделены функциями по составлению независимых макроэкономических прогнозов или выработке допущений, или предположений по основным переменным или параметрам, на которых основаны бюджетные прогнозы. Советы в налогово-бюджетной сфере могут также быть наделены функциями по подготовке независимых прогнозов доходов и расходов с учетом текущих или будущих мер политики. Оценка советов в налогово-бюджетной сфере по долгосрочным последствиям инициатив по налогам и расходам для бюджета тоже может помочь в повышении прозрачности решений, касающихся бюджета. В некоторых случаях советы в налогово-бюджетной сфере могут выполнять ключевую роль в мониторинге исполнения бюджета в рамках политически согласованной среднесрочной основы налогово-бюджетной политики. Существующие институты выполняют несколько из этих функций, сочетающих составление независимых макроэкономических и бюджетных прогнозов, и имеют полномочия по оценке результатов по отношению к ранее принятым обязательствам в рамках среднесрочной основы налогово-бюджетной политики или числовому правилу. 18Дебрун и другие 2013; Хагеманн 2011. 19См. дополнительную информацию о советах в налогово-бюджетной сфере на веб-сайте Массива данных совета в налогово-бюджетной сфере МВФ: http://www.imf.org/external/np/fad/council/ |27 Институциональные шаги по созданию такого органа путем укрепления проверки и отчетности парламенту рассматриваются ниже в главе 4. Чтобы эффективно выполнять свои функции, независимый совет по налогово- бюджетной политике должен развивать и поддерживать сильный институциональный авторитет. Для этого он должен быть защищен от политических вмешательств, что является особенно трудным условием в случае Казахстана. Опыт независимых центральных банков, включая НБРК, может дать важные уроки в этом отношении. Основные обязательные условия включают следующее: во-первых, как и центральные банки, советы по налогово-бюджетной политике должны обладать институциональной независимостью и должны быть отделены от других государственных органов.20 У них должен быть широкий и своевременный доступ к информации, в частности к подробным бюджетным данным. Во-вторых, советы по налогово-бюджетной политике должны быть функционально независимыми. Они должны иметь свободу публичного взаимодействия для эффективной мобилизации общественного мнения и, если необходимо, для противодействия политическим стимулам по неразумной налогово-бюджетной политике. В-третьих, члены национальных советов по налогово-бюджетной политике должны обладать личной независимостью. Они должны назначаться на основе профессиональных квалификаций на определенный период времени. Они должны освобождаться от обязанностей только при исключительных обстоятельствах, например, в случае серьезного нарушения. В- четвертых, у советов по налогово-бюджетной политике должна быть финансовая независимость и достаточно ресурсов для выполнения своих функций. Независимые учреждения по налогово-бюджетной политике должны финансироваться, например, парламентом, а не из бюджета правительства. 1.3 Основа налогово-бюджетной политики, поддерживающая консолидацию бюджета и преобразование экономики Основные вызовы, стоящие перед Казахстаном, включают: отход от налогово- бюджетного стимулирования, адаптация к новой реальности, обеспечение устойчивости бюджета, поддержка экономических преобразований. Необходимо незамедлительно свернуть налогово-бюджетное стимулирование (начиная с 2018 года) в соответствии с устойчивым восстановлением ненефтяной экономики. Этот процесс потребует ускорения структурных реформ и введения соответствующей налогово- бюджетной политики для усиления роста ненефтяного сектора. На фоне сохранения низких цен на нефть в предвидимом будущем, главным вызовом налогово-бюджетной политики является поддержка структурного преобразования экономики в соответствии с новой моделью, в которой рост основан, главным образом, на ненефтяном торгуемом секторе. Для этого потребуются действия, по крайней мере, по трем важным направлениям:  Структурные реформы. Чтобы торгуемые ненефтяные отрасли Казахстана стали двигателями новой модели роста экономики, необходимо провести структурные реформы для направления ресурсов в эти отрасли. Для этого потребуется благоприятная нормативно-правовая среда.  Принятие новой основы налогово-бюджетной политики. Важнейшей, еще не реализованной реформой, которая поддержит более эффективную экономику и государственный сектор, является принятие основы налогово-бюджетной 20См. приветствие Бенуа Кюри, Члена Исполнительного комитета ЕЦБ, на семинаре «Советы по налогово - бюджетной политике, центральные банки и благоразумная система государственных финансов», Франкфурт - на-Майне, 27 января 2016 г. (https://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2016/html/sp160127.en.html) 28| политики, соответствующей стратегии устойчивого сокращения ненефтяного дефицита.  Реформы налогово-бюджетной политики и перераспределение расходов. Потребуются изменения в налогово-бюджетной политике. Государственные расходы в Казахстане низки по сравнению с другими переходными экономиками, имеющими статус стран с уровнем дохода выше среднего, при этом из-за большого перечня налоговых льгот и специальных налоговых режимов мобилизация доходов не происходит достаточно эффективно. Для повышения эффективности расходов также потребуется перераспределение расходов в сторону более продуктивного использования, особенно в области образования, здравоохранения и инфраструктуры. В области структурных реформ, Казахстану необходимо провести серию реформ по реструктуризации экономики. Казахстан принял множество законов, направленных на укрепление государственного управления и диверсификацию экономики в 2014 и 2015 годах, включая программу «100 шагов». Большинство из инициатив программы «100 шагов» включают законодательные и институциональные реформы, направленные на профессионализацию государственного управления, повышение прозрачности и подотчетности государства, обеспечение верховенства закона. Перед Правительством теперь стоит трудная задача по реализации этих реформ. Потребуются также новые меры политики для уменьшения влияния СКГС, чтобы частный сектор мог работать в более конкурентной среде. В следующие три года в Казахстане планируется приватизация около 700 СКГС. Однако, несмотря на важность повестки приватизации, еще не сформулирована ясно стратегия Правительства в отношении сектора СКГС (особенно СК). Другие существенные структурные вопросы, которые нужно решить в целях управления фискальными рисками. Эти структурные вопросы, которые могут повредить росту, если не будут решены, включают: (i) условные обязательства крупных холдингов СКГС (в форме внешнего долга или других обязательств); (ii) отдельные государственные органы, созданные в сфере инфраструктуры или услуг; (iii) финансовый сектор, который не поддерживает рост и может привести к дополнительным издержкам для бюджета; (iv) риски, связанные с постоянным замещением коммерческого кредитования государственным; (v) управление обязательствами по пенсионному обеспечению и медицинскому страхованию. Исправление ситуации в банковском секторе для устранения острых затруднений в финансировании является ключевым обязательным условием для преобразования экономики. Это поможет сократить существующие программы расходов, эффективность которых сомнительна, и которые обременяют бюджет и НФРК с целью поддержки финансирования частного сектора. Что касается налогово-бюджетной политики, Правительству необходимо свернуть контрциклическую программу стимулирования экономики. Стимулирующая позиция налогово-бюджетной политики, принятая в 2014 году, привела к увеличению ненефтяного дефицита и существенному росту трансфертов из НФРК для программы стимулирования экономики. Ненефтяной дефицит консолидированного бюджета (государственный бюджет и НФРК) увеличился с 8,4 процента ВВП в 2013 году до около 13 процентов в 2014–2017 годах (Таблица 5). В то же время, годовые трансферты из НФРК увеличились с 5 процентов ВВП в среднем за период, предшествовавший 2013 году, до 7,7 процентов ВВП в среднем за период 2014–2017 годы, что намного превышает общие притоки нефтяных доходов в НФРК. |29 Таблица 5: Основные фискальные счета сектора общего государственного управления (в процентах ВВП, если не указано иное) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 оц. Доходы и гранты 27,9 28,9 28,8 26,7 24,5 18,6 19,7 21,1 Нефтяные доходы 11,2 13,9 13,9 12,1 10,3 4,0 4,5 5,7 Валовые доходы НФРК 11,1 12,2 12,0 10,5 8,3 2,3 3,0 3,9 Таможенные пошлины на экспорт нефти 0,1 1,7 2,0 1,6 2,0 1,7 1,5 1,8 Ненефтяные доходы 16,7 15,0 14,9 14,6 14,3 14,6 15,2 15,4 Государственный бюджет 13,9 12,9 12,2 12,1 11,4 10,8 12,2 12,3 Прочие внебюджетные фонды 2,7 2,1 2,7 2,5 2,9 3,7 3,0 3,1 Расходы и чистое кредитование 23,8 21,5 22,5 21,1 23,0 24,7 24,1 25,8 Государственный бюджет, исключая НФРК 16,6 16,8 17,2 15,8 16,3 14,9 15,3 16,5 Использование НФРК 6,5 4,3 4,7 4,6 6,1 8,6 6,8 8,5 Прочие внебюджетные фонды 0,6 0,5 0,6 0,6 0,6 1,1 1,9 0,8 Общий бюджетный баланс 4,1 7,4 6,3 5,6 1,5 -6,1 -4,4 -4,6 Дефицит государственного бюджета -2,6 -2,1 -3,0 -2,1 -2,9 -2,4 -1,7 -2,4 Чистые фискальные сбережения НФРК 4,6 7,9 7,3 5,9 2,2 -6,3 -3,8 -4,5 Сбережения прочих внебюджетных фондов 2,1 1,6 2,1 1,9 2,2 2,6 1,1 2,3 Ненефтяной бюджетный баланс -7,1 -6,5 -7,6 -6,4 -8,8 10,1 -8,9 -10,3 Государственный бюджет и НФРК -9,2 -8,1 -9,7 -8,3 -11,0 -12,7 -10,0 -12,6 Сбережения прочих внебюджетных фондов 2,1 1,6 2,1 1,9 2,2 2,6 1,1 2,3 Справочные статьи: Номинальный ВВП (триллионов тенге) 21,8 28,2 31,0 36,0 39,6 40,8 46,9 52,24 Номинальный ВВП (миллиардов долларов США) 148,0 192,6 208,0 236,6 221,4 184,4 137,3 160,2 Источник: Расчеты сотрудников Всемирного банка на основе данных, опубликованных государственными органами. Примечание: Некоторые суммы могут быть неточными из-за округления; оц. = оценка. На фоне сохранения низких цен на нефть в средне- и долгосрочной перспективе, перед Правительством стоит необходимость восстановления его фискальных запасов путем консолидации фискальных счетов в среднесрочном периоде. Бюджетный план ПРК на 2018–2020 годы предусматривает существенное снижение государственных расходов, включая значительное уменьшение чистого приобретения нефинансовых активов, которые на практике преимущественно состоят из денежных трансфертов СКГС. В то же время согласно новому правилу НФРК, ПРК запретило внебюджетное кредитование СКГС из НФРК. Более того, ПРК рассматривает возможные реформы налоговой политики и варианты модернизации налогового администрирования для увеличения ненефтяных доходов в среднесрочной перспективе. Правительство также планирует пересмотреть Налоговый кодекс. Однако эта работа по изучению и пересмотру – все еще на раннем этапе, и пока невозможно оценить ее возможное влияние на ненефтяные доходы. Несмотря на эти положительные шаги, с точки зрения долгосрочной устойчивости бюджета, ненефтяной дефицит все еще слишком большой. Анализ устойчивости бюджета, проведенный Всемирным банком, показывает, что ненефтяной дефицит нужно сократить наполовину. В то же время, метод корректировки расходов и доходов так же важен, как и сокращение самого ненефтяного дефицита. Целью новой основы налогово- бюджетной политики должно быть проведение корректировки государственных расходов и доходов таким образом, чтобы они поддерживали новую модель роста, которая должна в большей степени полагаться на несырьевые торгуемые отрасли и обеспечивать более качественные рабочие места в условиях более продуктивной экономики. 30| Если ПРК желает сохранить ненефтяной дефицит в качестве якоря фискального правила, лежащего в основе налогово-бюджетной политики, как в правиле НФРК 2016 года, целевой показатель ненефтяного дефицита должен быть жестким предельным значением дефицита. Более целесообразным, однако, было бы установление целевого показателя ненефтяного дефицита в виде процента от ненефтяного ВВП. Кроме того, нужно существенно сократить целевой показатель в предстоящие годы, чтобы достичь желаемого уровня сбережений. Его нужно устанавливать, используя консервативную оценку годового объема нефтяных доходов на долгосрочный период. Для финансирования целевого ненефтяного дефицита нужны будут достаточные трансферты из НФРК, чтобы не допустить накопления слишком большого объема долга. Целевой показатель должен обеспечивать устойчивость НФРК, справедливость по отношению к будущим поколениям и стабильность трансфертов с течением времени. ПРК признает, что консолидация бюджета является обязательным условием для направления казахстанской экономики по устойчивому пути. Чтобы добиться желаемой консолидации бюджета, ПРК нужно существенно усилить управление бюджетом. С введением нового правила НФРК, основа налогово-бюджетной политики стала ближе к правилу, привязанному к целевому ненефтяному дефициту. Однако, как утверждалось выше, новая основа налогово-бюджетной политики содержит неопределенности и в значительной степени позволяет переводить ресурсы из НФРК по усмотрению, сверх гарантированных сумм. Это может иметь негативные последствия для сбережений с течением времени и повредить целостности новой основы налогово- бюджетной политики, что отрицательно скажется на доверии инвесторов и стоимости заимствования для ПРК, и экономики в целом. Усиление убедительности основы налогово-бюджетной политики имеет первостепенное значение для снижения стоимости заимствования, увеличения иностранных инвестиций и продвижения новой модели роста экономики. В дополнение к проведению консолидации бюджета в среднесрочном периоде, пользу может принести также дальнейший пересмотр основы налогово-бюджетной политики в целях усиления ее надежности и гибкости. Основа налогово-бюджетной политики с основанным на цене правилом структурного бюджетного баланса является одним из вариантов убедительной основы налогово-бюджетной политики, предоставляющей необходимую гибкость для стабилизации экономики и реагирования на шоки. ПРК может рассмотреть возможность пересмотра основы налогово-бюджетной политики в этом направлении в будущем. Кроме того, эта основа налогово-бюджетной политики может послужить руководящей основой для консолидации, необходимой в среднесрочном периоде. Потребность в консолидации оценивается примерно в 6-7 процентов ВВП (или 3-4 процента ВВП, если брать докризисный уровень 9 процентов ВВП), при этом нужно будет сократить ненефтяной дефицит примерно до 5–6 процентов ВВП – это минимум, необходимый для адаптации к новой реальности (см. сценарий ускоренной корректировки в Таблица 1).21 1.4 Рекомендации по политике Качество усилий по консолидации бюджета так же важно, как и их общий размах. Ускоренная корректировка в налогово-бюджетной сфере, которая может быть выполнена за 3-4 года (до 2020 года), усилит убедительность политики и доверие инвесторов. Это позволит снизить стоимость заимствования для Казахстана и привлечь больше иностранных инвестиций. Кроме того, сбалансированная корректировка в налогово- 21Официальные базовые целевые показатели предполагают снизить ненефтяной бюджетный дефицит до 7 процентов ВВП к 2020 году и 6 процентов ВВП к 2025 году. |31 бюджетной сфере может повысить убедительность политики. Для этого потребуются меры по двум направлениям:  Реструктуризация государственных расходов путем свертывания неэффективных программ субсидирования и переориентирования расходов на инвестиции в продуктивную инфраструктуру, занятость и образование, сохраняя при этом приоритетные социальные расходы (см. главу ОГФ о расходах).  Увеличение ненефтяных доходов путем расширения налоговой базы и исключения неэффективных налоговых льгот (см. главу ОГФ о ненефтяных доходах). Убедительное фискальное правило подкрепляется реформами, усиливающими институциональную основу налогово-бюджетной политики (см. главу ОГФ об институтах налогово-бюджетной политики). Для этого потребуются инициативы по следующим направлениям:  Преобразование НФРК в финансовый счет по управлению активами вне бюджета и свертывание дискреционных трансфертов нефтяных доходов в бюджет или внебюджетного использования ресурсов НФРК.  Образование независимого совета в сфере налогово-бюджетной политики для мониторинга исполнения фискального правила и установления долгосрочной ориентировочной цены нефти, используемой при формировании бюджета.  Консолидация расходов различных внебюджетных фондов, включая Единый накопительный пенсионный фонд, Государственный фонд социального страхования и Фонд медицинского страхования (который начал действовать в середине 2017 года), в одном бюджетном счете сектора общего государственного управления. См. материалы о дальнейшем обсуждении государственных счетов в главе 4.  Оценка и управление косвенными условными обязательствами, связанными с ключевыми СКГС.  Сдерживание накопления внешнего долга путем развития внутреннего рынка государственных облигаций. Направление политики 2: Повышение эффективности и результативности государственных расходов При проведении консолидации бюджета в рамках макроэкономической корректировки к новой реальности, имеется возможность усилить воздействие государственных расходов на рост экономики, в том числе помочь в создании условий для устойчивого развития ненефтяного торгуемого сектора. Для этого нужно будет повысить качество здравоохранения и образования и вероятно увеличить расходы в этой сфере, а также сократить и переориентировать неэффективные государственные расходы, отходя от программ, которые искажают среду развития или приводят к вытеснению частного сектора. Необходимо переориентировать государственные расходы и инвестиции, чтобы они не замещали рынок, а действовали как рычаги и катализаторы, особенно в отношении инвестиций частного сектора. Качественные, стратегически выбранные инфраструктурные проекты могут исполнять такую роль, при условии их прозрачного отбора на основе жестких критериев, измеряющих их потенциал по стимулированию экономической деятельности и активизации дополнительных инвестиций. Улучшения в системе государственных закупок тоже могут повысить воздействие государственных расходов, сокращая стоимость и повышая качество финансируемых государством проектов. Для успешного проведения того или иного анализа, который приведет к более высоким результатам и к более эффективному использованию ресурсов потребуется 32| восполнение пробелов в данных и проведение более систематизированного анализа расходов и результатов. 2.1 Положение Казахстана в отношении государственных расходов и существующие потребности в увеличении расходов Быстрое сравнение государственных расходов, выраженных в доле ВВП, в Казахстане и в других странах показывает, что расходы в Казахстане относительно низкие. Общий объем расходов государственного бюджета22 в среднем составлял всего лишь 22,2 процента ВВП в период между 2014 и 2016 годом по сравнению с 34,3 процента в странах Содружества Независимых Государств (СНГ), 30,7 процента в странах с переходной и развивающейся экономикой (СПРЭ) и 46,8 процента в Европейском Союзе (Рисунок 16).23 Однако эти цифры и их сравнение с другими экономиками и группами стран следует интерпретировать осторожно. В фискальных данных Казахстана значительно занижается степень, в которой государственный сектор потребляет ресурсы. Сильное использование внебюджетного финансирования и кредитования в последние годы, вкупе с характеристиками системы учета кассовым методом (в которой нет разграничения между кредитами и грантами; и то, и другое рассматриваются как расходы), а также обширное предоставление субсидируемых кредитов СКГС, не дает полного представления о степени государственных расходов в Казахстане (Приложение A.1). Кроме того, прогнозы на 2017 год указывают на значительное увеличение расходов сектора общего государственного управления (более чем на два процента ВВП), связанное с единовременной поддержкой банковского сектора. Это означает, что государственные расходы в Казахстане выше, чем о том говорят данные, и что они будут расти дальше. Рисунок 16: Расходы сектора общего гос. Рисунок 17: Расходы сектора общего гос. управления в некоторых странах (метод управления в Казахстане начисления): среднее за 2014–2016 гг. (в процентах ВВП) (в процентах ВВП) 50 28 40 26 30 24 20 22 10 0 20 18 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 (e) Расходы, чистое кредитование, рекапитализация (в бюджете и вне бюджета) Расходы, чистое кредитование, рекапитализация (в бюджете) Перспективы развития мировой экономики (центральное правительство, метод начисления) Расходы центрального правительства (кассовый метод) Источник: Перспективы развития мировой Источник: Перспективы развития мировой экономики МВФ. экономики МВФ (апрель 2017). Растущее использование внебюджетного финансирования занижает показатели роста расходов сектора общего государственного управления в последние годы. 22 Государственный бюджет включает фискальные счета центрального правительства и местных исполнительных органов. 23 В целях сопоставимости между разными странами, фискальные данные были взяты из Базы данных Перспектив развития мировой экономики МВФ (WEO) (https://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2017/01/weodata/index.aspx). Данные WEO представлены по методу начисления. Это означает, что статьи, представляющие обмен активами (т.е. «чистое кредитование» и «рекапитализация СКГС»), не включены в текущие расходы центрального правительства. Фискальные счета Казахстана отображаются по кассовому методу, поэтому они были скорректированы в данных WEO. В кассовом методе учета покупка активов (включая кредитование) считается статьей расходов и относится к тому году, когда была осуществлена выплата. |33 Согласно оценке, внебюджетные расходы составляли 3,7 процента ВВП в 2015 году (Таблица 6).24 Годовой рост номинальных бюджетных расходов сектора общего государственного управления в среднем составлял 12,6 процентов в период между 2010 и 2016 годом; в течение того же самого периода внебюджетные расходы росли в среднем на 23,4 процента в год.25 Рисунок 17 показывает уровень расходов (в виде доли ВВП) сектора общего государственного управления в сравнении между кассовым методом и методом начисления, с включением внебюджетных расходов и без них. 26 Таблица 6: Внебюджетные расходы27 (в процентах ВВП) Среднее за 2014 2015 2016 2010–2013 гг. Внебюджетные расходы, всего 1,1 1,4 3,7 2,8 Прямое кредитование СКГС из НФРК 0,5 0,7 2,6 0,8 Выплаты ЕНПФ 0,3 0,4 0,8 1,7 Пенсионные выплаты 0,2 0,3 0,4 0,4 Прямое кредитование СКГС 0,0 0,0 0,3 1,1 Выплаты Гос. фонда социального страхования 0,3 0,3 0,3 0,3 Источник: Расчеты сотрудников Всемирного банка на основе данных, предоставленных государственными органами. Примечание: Некоторые суммы могут быть неточными из-за округления. Структура государственных расходов согласно функциональной классификации Расходы государственного бюджета в течение 2010–2016 гг., выраженные в доле от ВВП, были относительно стабильными. Примерно половина расходов была направлена на здравоохранение, образование, социальное помощь и социальное обеспечение (Таблица 7). Компоненты, показавшие наиболее высокие темпы номинального роста включали «Государственные услуги общего характера» (5,8 процента государственных расходов), обслуживание долга (3,0 процента) и «прочие» расходы (3,0 процента), при этом образование и социальная помощь и социальное обеспечение – два крупнейших компонента – увеличивались немного быстрее, чем все расходы в среднем.28 Расходы на здравоохранение отставали от темпов роста расходов в целом, что привело к небольшому снижению его доли в общей сумме расходов. 24 Бюджет сектора общего государственного управления включает государственный бюджет и внебюджетные фонды, включая Национальный фонд Республики Казахстан, Единый накопительный пенсионный фонд, Государственный фонд социального страхования и недавно образованный Фонд социального медицинского страхования. 25 Если исключить процентные выплаты, этот показатель в среднем составляет 13,4 процента в год. 26 Так как большая часть внебюджетных сделок – это кредиты (методом начисления), они рассматриваются как изменения в структуре активов и поэтому не отражаются в изменениях уровня расходов. При этом предполагается, что кредитование предоставляется по «справедливой стоимости». Субсидируемое кредитование (которое широко используется) содержит косвенный элемент гранта, который бы повысил текущие расходы. 27 Включает расходы государственного бюджета плюс внебюджетные средства за минусом поступлений в бюджет от приватизации. 28 Оценка тенденций и возникающих факторов давления на расходы представляет сложности, так как многие государственные программы и цели политики реализуются через СКГС. В то время как ПРК обязалось представлять отчетность по консолидированным расходам сектора общего государственного управления (т.е. включая расходы, финансируемые через различные фонды ПРК), нету аналогичного обязательства о предоставлении отчетности по консолидированному государственному сектору (включая СКГС). 34| Таблица 7: Затраты государственного бюджета: среднее за 2010–2016 гг. Среднегодовой Средняя рост доля Расходы государственного бюджета 13,2 100,0 Государственные услуги общего характера 17,4 5,8 Оборона 12,1 5,3 Общественный порядок, безопасность, правовая, судебная, 8,0 7,9 уголовно-исполнительная деятельность Образование 14,1 17,8 Здравоохранение 11,1 11,4 Социальная помощь и социальное обеспечение 13,9 20,4 Жилищно-коммунальное хозяйство 7,2 6,7 Культура, спорт, туризм и информационное пространство 6,2 3,9 Топливно-энергетический комплекс и недропользование 3,9 1,7 Сельское, водное, лесное, рыбное хозяйство, особо охраняемые природные территории, охрана окружающей среды и животного 12,3 4,5 мира, земельные отношения Промышленность, архитектурная, градостроительная и 8,6 0,5 строительная деятельность Транспорт и коммуникации 11,8 8,1 Прочие 34,9 3,0 Обслуживание долга 33,0 3,0 Источник: Расчеты сотрудников Всемирного банка на основе данных, предоставленных государственными органами. 1) Расходы на образование Государственные расходы Казахстана на образование, которые составляли менее 3 процентов ВВП в 2015 году, относительно низкие.29 Для сравнения, средний мировой уровень равен 4,6 процента ВВП, среднее по ОЭСР – 5,2 процента ВВП, среднее по странам с уровнем доходом ниже среднего – 3,8 процента ВВП (Рисунок 18). Государственные расходы ПРК на образование, выраженные в доле от всех государственных расходов, тоже низки (ниже 12 процентов) по сравнению со средним мировым показателем 14,1 процента и средним по ОЭСР 12,4 процента. В Казахстане уровень расходов на образование на душу населения значительно ниже по сравнению с другими региональными группами (Рисунок 20), что составляет половину показателей России (в долларовом выражении) и лишь 15 процентов от среднего показателя по ОЭСР. Относительно низкие расходы затрагивают все уровни образования в Казахстане, соответственно расходы на одного учащегося в средней и высшей школе к доле ВВП на душу населения также низкие. В Казахстане образование финансируется преимущественно из местных источников, но существующая система межбюджетных трансфертов не учитывает надлежащим образом региональные и территориальные различия между богатыми и бедными регионами и между городским и сельским населением. 29 Использованные в этом разделе данные взяты из базы данных Института статистики Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) (данные по состоянию на 26 мая 2017 года), http://uis.unesco.org/. Расходы сектора общего государственного управления на образование (текущие, капитальные и трансферты) выражены в процентах от ВВП. Они включают расходы, финансируемые за счет трансфертов из международных источников для правительства. Сектор общего государственного управления обычно означает местные, региональные и центральные исполнительные органы. Среднее за период с 2010 года до последнего имеющегося года. Данные могут включать только расходы Министерства образования (исключая расходы других министерств на мероприятия в сфере образования). |35 Рисунок 18: Государственные расходы на Рисунок 19: Государственные расходы на образование: среднее за 2010–2014 гг. здравоохранение: среднее за 2010–2014 гг. (в процентах от ВВП) (в процентах от ВВП) 7 10 6 8 5 6 4 3 4 2 2 1 0 Израиль Европейский Союз Доход ниже среднего Канада ОЭСР США Весь мир Казахстан Бразилия Высокий доход Корея Только МБРР Латинская Америка Турция Средний доход Великобритания Восточная Азия Центральная Европа Германия Россия Средний доход Центральная Европа Только МБРР Канада Высокий доход Весь мир Корея ОЭСР США Латинская Америка Доход ниже среднего Европейский Союз Казахстан Бразилия Германия Россия Турция Великобритания Восточная Азия Источник: Массив данных Показателей мирового Источник: Массив данных Показателей мирового развития (http://databank.worldbank.org/wdi), развития (http://databank.worldbank.org/wdi), Всемирный банк. Всемирный банк. 2) Расходы на здравоохранение Государственные расходы Казахстана на здравоохранение в целом составляют 2,4 процента ВВП, меньше, чем в экономиках с похожим уровнем развития .30 Государственные расходы на здравоохранение также ниже мирового среднего показателя 6,0 процентов ВВП, среднего по ОЭСР 7,6 процента ВВП и среднего по странам со средним уровнем дохода 2,9 процента ВВП. В целом, расходы на душу населения в Казахстане (в текущих долларовых ценах) также относительно низкие (Рисунок 21), и составляют 60 процентов от того же показателя в России (и столько же в ППС), и чуть более 10 процентов от среднего показателя по ОЭСР (менее четверти в ППС). В Казахстане немногим более половины (54,9 процента) всех расходов на здравоохранение обеспечивается государственным сектором по сравнению с 60,3 процента в среднем по миру, 62,4 процента в среднем в странах ОЭСР и 51,7 процента в среднем в странах со средним уровнем дохода (Рисунок 19). Похожее соотношение наблюдается и в показателе расходов на здравоохранение по отношению к общим государственным расходам: в Казахстане этот показатель колеблется на уровне немногим ниже 11 процентов с 2011 года, что выше 6,8 процента в странах с уровнем дохода ниже среднего, и ниже среднего мирового показателя 15,7 процента и среднего по ОЭСР 17,4 процента. Вследствие чего доля расходов казахстанцев “из собственного кармана” (45,1 процент) на здравоохранение более чем в три раза превышает средний показатель по ОЭСР. 30Использованные в этом разделе данные взяты из базы данных Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) (данные по состоянию на 11 августа 2017 года), http://apps.who.int/nha/. Государственные расходы на здравоохранение включают текущие и капитальные расходы бюджетов (центрального правительства и местных исполнительных органов), внешнее заимствование и гранты (включая пожертвования международных агентств и неправительственных организаций) и социальные (обязательные) фонды медицинского страхования. 36| Рисунок 20: Государственные расходы на Рисунок 21: Расходы на здравоохранение в образование в расчете на душу населения: расчете на душу населения среднее за 2012-2015 гг. (в постоянных долларах США 2011 года) (в постоянных долларах США) 2500 6,000 2000 5,000 1500 4,000 3,000 1000 2,000 500 1,000 0 0 Источник: Массив данных Показателей мирового Источник: Массив данных Показателей мирового развития (http://databank.worldbank.org/wdi), развития (http://databank.worldbank.org/wdi), Всемирный банк. Всемирный банк. Низкие государственные расходы на здравоохранение и образование могут отражать, по крайней мере, частично низкий уровень заработной платы бюджетных работников в этой сфере. В частности, учителя получают низкую заработную плату, что затрудняет привлечение и мотивирование хороших кадров.31 До недавнего времени учитель государственной школы получал примерно треть от среднего уровня заработной платы в частном секторе, при этом начальная заработная плата была на треть меньше, чем у работников здравоохранения. В 2015 году были приняты некоторые меры для повышения заработной платы в государственном секторе. Тогда заработная плата была повышена на немногим менее 30 процентов. Однако это лишь компенсировало инфляцию за период между 2011 и 2015 годом, из-за чего в 2016 году было проведено дополнительное повышение еще почти на 30 процентов. 3) Военные расходы Военные расходы в Казахстане низкие и стабильно составляют около одного процента ВВП. Уровень военных расходов ниже среднего мирового показателя 2,3 процента ВВП, среднего по ОЭСР 2,2 процента ВВП и среднего по странам со средним уровнем дохода 2,0 процента ВВП (Рисунок 22).32 По отношению к расходам центрального правительства, военные расходы немного выше – 6,7 процента в 2015 году (Рисунок 23). Военные расходы, выраженные в доле от ВВП и в доле от расходов государственного бюджета, скорее всего, немного увеличатся в 2017 году в связи с 20-процентным повышением платы военнослужащим. 31ОЭСР 2015. 32СИПРИ 2016. Данные по военным расходам основаны на определении НАТО, которое включает текущие и капитальные расходы на вооруженные силы, включая миротворческие силы; министерства обороны и другие государственные органы, задействованные в проектах по обороне; военизированные силы, если считается, что они обучаются и оснащаются для участия в военных операциях; космические полеты военного назначения. Такие расходы включают военнослужащих и гражданский персонал, включая пенсию по возрасту, выплачиваемую военнослужащим, и социальные услуги для персонала; эксплуатацию и техническое обслуживание; закупки; военные исследования и разработки; военную помощь (в военных расходах страны - донора). |37 Рисунок 22: Военные расходы по Рисунок 23: Военные расходы по отношению к ВВП отношению к общим расходам (в процентах от ВВП) (в процентах от расходов центрального правительства) 5 20 4 15 3 10 2 5 1 0 Беларусь Нидерланды Новая Зеландия ЮАР США Испания Чили Малайзия Казахстан Чехия Канада Италия Дания Греция Германия Польша Норвегия Кыргызстан Финляндия Венгрия Россия Словения Румыния Франция Бразилия Австралия 0 США Ботсвана Китай Канада Россия Франция Австралия Финляндия Бразилия Испания Словения Польша Румыния Чили ЮАР Чехия Хорватия Малайзия Болгария Италия Новая Зеландия Дания Казахстан Япония Индия Сербия Норвегия Венгрия Мексика Словакия Кыргызстан Греция Великобритания Беларусь Германия Нидерланды Источник: Стокгольмский международный Источник: Стокгольмский международный институт исследования проблем мира. институт исследования проблем мира. Структура государственных расходов согласно экономической классификации Заработная плата бюджетных работников в Казахстане кажется довольно низкой по сравнению с другими странами. Объяснить причины, обуславливающие низкие заработные платы в государственном секторе, представляется сложным из-за нехватки данных о неденежном вознаграждении, а также о количестве и составе бюджетных работников и государственных служащих (Рисунок 24). Эти пробелы в данных затрудняют проведение более тщательного и регулярного анализа эффективности государственного сектора. В то время как расходы на заработную плату по отношению к ВВП были относительно стабильными с течением времени, есть важные вопросы структуры вознаграждения в государственном секторе и политики заработной платы, которые требуют более глубокого понимания и анализа.33 Получить комплексные данные о количестве государственных служащих и бюджетных работников трудно, так же как и информацию о размере и структуре премий (общий бюджет премий за результаты работы привязан к сумме неизрасходованного бюджета, не относящегося к заработной плате).34 Как отмечается выше, данные о вознаграждении в государственном секторе исключают существенные неденежные виды вознаграждения.35 Согласно приблизительной оценке, 33 Существенное неденежное вознаграждение (например, бесплатное или субсидируемое жилье и доступ к специальным больницам) предоставляется государственным служащим, но оно не отражается в бюджете. Эти расходы, скорее всего, существенны, но вычислить их, используя имеющиеся данные, сложно. В Руководстве МВФ по статистике государственных финансов 2001определение «вознаграждения работников» включает вознаграждение «в денежной или натуральной форме». Казахстан предоставляет информацию о денежном вознаграждении государственных служащих, но это не включает стоимость предоставляемого им существенного неденежного вознаграждения. 34 В настоящее время отдельные министерства, ведомства и органы могут использовать экономию из своего административного бюджета для выплаты премий сотрудникам. В записке ПСЭИ 2015 года о методологических подходах и моделях предлагаемой реформы оплаты труда государственных служащих рекомендовалось установить лимит по объемам административной экономии, которую можно использовать для финансирования премий. Эта рекомендация не была реализована. 35 В особенности нужно отметить отсутствие комплексных данных об объеме бесплатного или субсидируемого жилья, предоставляемого государственным служащим, подразумеваемых затратах на эту льготу и ее распределение между выгодополучателями. Наличие ясной картины стоимости этой льготы станет еще более важным при исполнении Шага 8 программы «100 шагов», предусматривающего «обязательное предоставление служебного жилья ротируемым госслужащим на период исполнения должностных обязанностей». 38| стоимость жилищных льгот, предоставленных государственным служащим, составила от 2,0 до 2,7 процента ВВП в 2016 году.36 Рисунок 24: Заработная плата в Рисунок 25: Доли текущих и капитальных государственном секторе расходов в расходах центрального (в процентах от ВВП) правительства, исключая процентные выплаты (в расходах центрального правительства, исключая процентные выплаты) 14 90 12 10 70 8 50 6 4 30 2 0 10 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Текущие расходы, исключая процентные выплаты Капитальные расходы Источник: Расчеты сотрудников Всемирного Источник: Расчеты сотрудников Всемирного банка. банка. Рост текущих расходов опережал рост капитальных расходов, что привело к относительному увеличению текущих расходов по отношению к общей сумме расходов и к ВВП (Рисунок 25).37 Доля текущих расходов, исключая процентные выплаты, в общей сумме государственных расходов в 2016 году была на 8,1 процентных пункта выше, чем в среднем в 2010–2013 годах, в основном, из-за увеличения расходов на субсидии и трансферты (Таблица 8). Процентные выплаты увеличились более чем вдвое по отношению к ВВП с 2013 года. Прогноз на 2017 год указывает на продолжающееся снижение капитальных расходов по отношению к ВВП, в то время как общие текущие расходы увеличатся дальше в связи с ростом процентных выплат, субсидий и трансфертов. 36 Предполагается, что 60 процентов государственных служащих получили бесплатные квартиры, и половина из них находится в г. Астане (где арендная плата, как правило, выше). 37 Хотя из-за отсутствия консолидированных счетов государственного сектора, это определить сложно, но часть этого снижения может компенсироваться увеличением капитальных расходов СКГС, финансируемых вне бюджета. |39 Таблица 8: Расходы сектора общего государственного управления согласно экономической классификации (в процентах от ВВП) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Расходы и чистое кредитование, всего 23,8 21,5 22,5 21,1 23,0 24,7 24,1 Текущие затраты 17,0 16,3 17,5 16,4 18,1 19,2 20,4 Фонд оплаты труда 3,4 3,1 3,3 3,1 3,0 3,0 3,1 Приобретение товаров и услуг 6,8 6,6 7,7 7,3 7,3 8,0 8,0 Выплата вознаграждений 0,4 0,4 0,4 0,5 0,6 0,7 1,1 Субсидии и текущие трансферты 6,4 6,1 6,1 5,5 7,2 7,4 8,2 Бюджетные 5,9 5,7 5,6 5,0 6,0 5,7 6,0 Трансферты физическим лицам 3,9 3,9 3,8 3,6 3,8 4,1 4,2 СКГС 1,3 1,3 1,1 0,6 1,3 0,7 0,9 Другие частные компании 0,7 0,5 0,6 0,7 0,9 0,8 0,9 Внебюджетные 0,5 0,4 0,6 0,5 1,2 1,7 2,1 Трансферты физическим лицам 0,5 0,4 0,6 0,5 0,5 0,7 0,7 СКГС 0,0 0,0 0,0 0,0 0,7 1,0 1,4 Капитальные расходы и чистое 6,8 5,2 5,0 4,6 5,0 5,5 3,7 кредитование Приобретение основного капитала 0,6 0,7 0,6 0,8 0,9 0,6 0,6 Создание и ремонт основных средств 0,5 0,4 0,5 0,5 0,5 0,3 0,3 Капитальные затраты, направленные 4,0 3,5 3,3 2,6 2,8 2,3 1,9 на развитие Капитальные трансферты и чистое 1,7 0,5 0,5 0,7 0,8 2,2 0,9 кредитование Бюджетные 0,7 0,5 0,3 0,0 0,3 0,4 0,5 Внебюджетные 1,0 0,0 0,2 0,7 0,5 1,8 0,4 Источник: Расчеты сотрудников Всемирного банка на основе данных, предоставленных государственными органами. Примечание: Некоторые суммы могут быть неточными из-за округления. Возникающие потребности в увеличении расходов Помимо реагирования на острые потребности здравоохранения и образования, ПРК также обязалось повысить поддержку в других сферах экономики. Многие инициативы формулируются в периодических, как правило, амбициозных посланиях Президента Республики Казахстан. В 2013 году Президент озвучил обязательство об увеличении государственной поддержки сельского хозяйства в 4,5 раза до 2020 года.38 Это означает, что государственная поддержка сельского хозяйства увеличится более чем вдвое по отношению к ВВП в период между 2016 и 2020 годом (с 0,9 до 1,9 процента ВВП). ПРК также обязалось увеличить пенсии на 20 процентов для 2,1 миллионов пенсионеров, начиная с июля 2017 года. Шаг 8 программы «100 шагов» предусматривает «обязательное предоставление служебного жилья ротируемым госслужащим на период исполнения должностных обязанностей», что тоже, скорее всего, повлечет существенные расходы для бюджета, хотя еще нет данных для оценки вероятных расходов. Расходы на строительство резко увеличились в последние годы в рамках различных программ ПРК, включая «Нурлы Жол». В то время как в предложениях по расходам обычно признается необходимость текущих расходов на эксплуатацию и техническое обслуживание (ЭТО) инфраструктуры, фактическая оценка достаточности этих расчетов не проводилась. В то же время, расходы на ЭТО в местных бюджетах, которые составляют более трех четвертых государственных расходов на ЭТО, остаются близкими к уровню 2010 года. Опыт других стран показывает, что пренебрежение инфраструктурой может 38 Эта цель является частью стратегии «Казахстан 2050». 40| обойтись дороже в долгосрочной перспективе, чем обеспечение надлежащей ЭТО. ПРК могло бы рассмотреть необходимость проверки расчетов по ЭТО в прошлых проектах на предмет наличия систематического уклона в сторону недооценки или переоценки потребностей в ЭТО в утвержденных инфраструктурных проектах. Кроме того, озвученные Президентом обязательства включают улучшение и расширение инфраструктуры в сфере транспорта, электроэнергетики, спорта, здравоохранения и образования. Затраты, связанные со многими из этих инициатив, не были четко сформулированы и нет в распоряжении глубокого анализа, чтобы гарантировать доступность. Условные обязательства по-прежнему вызывают обеспокоенность, так как взаимосвязанность государственного, полугосударственного и частного секторов повышает риск возникновения существенных подразумеваемых гарантий. Подразумеваемые гарантии вызывают особенную обеспокоенность, учитывая, что крупные холдинги, общаясь с инвесторами, используют свою связь с Правительством Казахстана как доказательство их кредитоспособности. Банк развития Казахстана (БРК, часть холдинга «Байтерек»), например, упоминает свой «квазигосударственный статус и сильную поддержку государства» и «доступ к субсидируемому финансированию из государственного бюджета» в своих рекламных материалах.39 Ожидание финансовой поддержки ПРК также связано с использованием СКГС для реализации государственных функций. Так, холдинг «Байтерек» служит в качестве проводника нескольких программ по льготному кредитованию предпринимателей и домохозяйств. Учитывая ограниченные возможности по оценке кредитного риска и определения количественных целей по числу обслуживаемых домохозяйств и предпринимателей, государственный бюджет подвергается существенным потенциальным невозвратам. Более того, Фонд развития предпринимательства «Даму» обозначил свое намерение больше использовать гарантии при поддержке предприятий малого и среднего бизнеса и предпринимателей. «Даму» должен формировать резервы только в размере 20 процентов от стоимости кредитов. Важно, чтобы ПРК в рамках консолидированного мониторинга сектора СКГС осуществляло надзор за использованием гарантий и оценивало достаточность связанных с ними резервов. 2.2 Полнота фискальных счетов сектора общего государственного управления В бюджете нет четкого выделения грантового элемента, содержащегося в значительных объемах субсидируемого кредитования субъектам квазигосударственного сектора Правительством (как в рамках бюджета, так и вне бюджета). ПРК продолжает широко использовать льготные кредиты из государственного бюджета (до 2017 года, из НФРК) для поддержки государственных программ, в частности программ, администрируемых через его холдинги. С точки зрения стандартов налогово-бюджетной отчетности (Руководство МВФ по статистике государственных финансов), приобретение льготной облигации правительством рассматривается так же, как и приобретение облигации по рыночной ставке. В системе учета кассовым методом ПРК отражает номинальную стоимость (покупная цена) облигации в расходах года, когда облигация была куплена правительством, а выплачиваемую основную сумму в доходах года, когда они были получены. В системе учета методом начисления, которая продвигается в Казахстане, покупка льготной облигации рассматриваются как обмен активами, даже если у одного из них более низкая чистая приведенная стоимость (ЧПС). Покупка льготной облигации и ее выплата 39См. дополнительную информацию о компании в Презентации БРК для инвесторов: http://www.dbk.kz/en/about/investors/prezentatsii-dlya-investorov/. |41 указываются «под чертой» и включаются в чистое кредитование. Независимо от того, используется ли кассовый метод или метод начисления, факт, что текущая стоимость выплаты значительно ниже номинальной стоимости купленной облигации, имеет финансовые последствия. Тем не менее, в передовой практике в рамках руководства МВФ по статистике государственных финансов, в государственные счета по крайней мере, включается сноска с указанием косвенного гранта, связанного с покупкой облигации. Ситуация предельна ясна, как с точки зрения учета, так и с экономической точки зрения, у льготных облигаций есть очевидная стоимость, которая явно должна быть определена. Экономической стоимостью, по сути, является разница между чистой приведенной стоимостью выплат по облигации и номинальной стоимостью кредита, которая означает наличие грантового элемента в первоначальном кредите. В международных стандартах бухгалтерского учета, Международных стандартах финансовой отчетности (МСФО), это признается. Поскольку холдинговые компании, являющиеся главными выгодополучателями субсидируемых кредитов ПРК (Самрук- Казына, Байтерек и КазАгро), также заимствуют на международных рынках капитала. Они должны представлять консолидированные финансовые отчеты, соответствующие МСФО. Грантовый элемент льготного заимствования ясно отражен в их финансовой отчетности и отражается в явной форме как разница между номинальной стоимостью выпущенной облигации и его «справедливой стоимостью». 40 Эта разница рассматривается как грант от ПРК. Поскольку грант предоставляется Правительством Казахстана в качестве акционера, грант приводит к увеличению капитала ПРК в холдинге. Трансферт ресурсов, связанный с субсидируемым кредитованием Правительством Казахстана, значителен. Они варьируются от 0,7 процента ВВП (1,5 млрд. долл. США) в 2014 году до 1,6 процента ВВП (1,9 долл. США) в 2015 году (Таблица 9). В первой половине 2016 года трансферты составили более 0,5 процента ВВП, при этом Байтерек отразил в своих отчетах сумму, эквивалентную 561 млн. долл. США, в качестве государственного гранта.41 Таблица 9: Долговые ценные бумаги по ставкам ниже рыночных, приобретенные Правительством Казахстана, 2014–2016 гг. (в миллионах тенге и долларов США, если не указано иное) 2014 2015 2016 (конец июня) Гранты Долларовый % Гранты Долларовый % Гранты Долларовый % Эмитент в тенге эквивалент ВВП в тенге эквивалент ВВП в тенге эквивалент ВВП Байтерек 181 329 994 0,46 219 075 644 0,54 190 088 571 0,42 Самрук- 100 000 548 0,25 318 664 937 0,78 44 681 134 0,10 Казына КазАгро 0 0 0,00 105 501 310 0,26 0 0 0,00 Всего 281 329 1 542 0,71 643 240 1 892 1,57 234 769 705 0,51 Источник: Расчеты сотрудников Всемирного банка на основе финансовых отчетов холдингов Байтерек, Самрук-Казына и КазАгро. Во многих случаях холдинг не является конечным получателем государственного гранта. Вместо этого, он передается домохозяйствам или другим субъектам в виде льготных кредитов. Так, в 2016 году Байтерек по программе «Нурлы Жол» получил косвенный грант в размере 14 470 953 тыс. тенге (46,7 млн. долл. США) в рамках кредита 40 «Справедливая стоимость» означает цену, которая была бы получена при реализации актива или уплачена при передаче обязательства в случае обычной сделки между участниками рынка по состоянию на измеряемую дату. См. АО «Национальный управляющий холдинг «Байтерек». 2015. «Консолидированый финансовый отчет и отчет независимого аудитора». 31 декабря. 41 См. АО «Национальный управляющий холдинг «Байтерек» . 2016. «Неаудированный консолидированный промежуточный сокращенной финансовый отчет». 20 июня. Кроме того, Байтерек получил субсидированные кредиты от Самрук-Казына, еще одного холдинга ПРК (см. стр. 53 отчета Байтерек). 42| на сумму 19 092 292 тыс. тенге (61,6 млн. долл. США) от Министерства по инвестициям и развитию с годовой ставкой 0,1% на 30 лет. Полученная льгота предназначалась для предоставления льготной аренды соответствующим участникам программы. Эту практику можно сделать более прозрачной, если отражать гранты в более явной форме, давая тем самым лицам, принимающим решения, более ясное представление о стоимости реализуемых программ. Субсидируемое кредитование может вытеснять деятельность частного сектора. Помимо влияния субсидируемого кредитования на бюджет, многие мероприятия, поддерживаемые таким видом кредитования, могут вытеснять деятельность частного сектора из-за «неравных условий конкуренции» по отношению к несубсидируемым субъектам частного сектора. Не имея льгот в виде таких же искусственно низких затрат финансирования, частные компании не могут конкурировать с СКГС. С течением времени это может повредить развитию налоговой базы экономики или уменьшить существующую налоговую базу с отрицательными последствиями для бюджетного баланса. 2.3 Государственные расходы для улучшения результатов здравоохранения и образования Относительно низкие уровни расходов на здравоохранение и образование в Казахстане перекликаются с относительно низкими результатами здравоохранения и образования. В Глобальном индексе конкурентоспособности (ГИК) Всемирного экономического форума за 2016–2017 годы, который включает 138 экономик, Казахстан занимает 94-ое место по здравоохранению и начальному образованию, как и менее развитые евразийские экономики. Несмотря на некоторые улучшения в последние годы, Казахстан занимает 88-ое место по здравоохранению, более низкую позицию, чем несколько других региональных экономик с похожим уровнем ВВП на душу населения.42 Уровень смертности детей до пяти лет составляет 14,1 смертей на 1000 живорожденных детей, то есть более чем в два раза превышает средний показатель по ОЭСР и значительно ниже чем в Китае (10,7) и России (9,6). Таблица 10: Показатели состояния здравоохранения в некоторых странах Казахстан Болгария Хорватия члены ЕС Беларусь Венгрия Эстония Сербия Новые Евр-ср Реальный ВВП на душу 15,3 16,0 21,0 23,6 21,5 22,0 13,7 11,8 73,0 населения (тыс. долл. США) Ожидаемая продолжительность жизни 64,8 70,8 74,0 71,3 72,1 71,7 63,7 72,4 78,7 при рождении, мужчины Ожидаемая продолжительность жизни 76,6 77,9 80,7 81,4 79,9 78,8 73,5 77,5 84,0 при рождении, женщины Уровень младенческой 4,7 7,8 3,6 2,4 5,5 4,9 16,5 6,2 3,6 смертности, проценты Стандартизованный коэффициент смертности, 191,3 148,0 60,8 80,6 88,2 92,9 208,8 84,7 29,9 сердечно-сосудистые заболевания <65 лет 42Уровень младенческой смертности в Казахстане, например, стабильно снижался с 2010 года, с 19,3 смертей на 1000 рожденных детей до 12,6 (но остается на уровне, который вдвое превышает средний показатель по ОЭСР). Уровень смертности детей до пяти лет тоже стабильно снижался, с 21,6 на 1000 живорожденных детей в 2010 году до 14,1 в 2015 году (но остается вдвое выше среднего показателя по ОЭСР). |43 Казахстан Болгария Хорватия члены ЕС Беларусь Венгрия Эстония Сербия Новые Евр-ср Стандартизованный коэффициент смертности, 93,1 85,8 90,6 78,6 91,1 122,4 85,1 103,2 64,2 онкологические заболевания <65 лет Стандартизованный коэффициент смертности, рак 5,1 7,3 3,4 7,4 7,7 6,2 8,7 9,3 2,1 шейки матки Источник: Расчеты Всемирного банка на основе данных Европейской базы данных «Здоровье для всех» (http://data.euro.who.int/hfadb/), Всемирная организация здравоохранения. Примечание: Данные за последний имеющийся год. Новые члены ЕС – страны-члены, вступившие в Европейский Союз с 2014 года. 2014. Евр-ср – средневзвешенный показатель по 27 экономикам Европы: Андорра, Австрия, Бельгия, Хорватия, Кипр, Чехия, Дания, Германия, Греция, Финляндия, Франция, Исландия, Ирландия, Израиль, Италия, Люксембург, Мальта, Монако, Нидерланды, Норвегия, Португалия, Сан -Марино, Словения, Испания, Швеция, Швейцария, Великобритания. Пятнадцать из этих стран входят в 30 -ку ведущих экономик в Отчете о глобальной конкурентоспособности за 2014–2015 годы (http://reports.weforum.org/global-competitiveness-report-2014–2015). Несмотря на показатели по уровню получаемого образования, у Казахстана – низкие результаты по качественным характеристикам. В то время как охват не является особенно низким в начальном образовании и даже довольно высок в среднем образовании, качество высшего образования и подготовки в Казахстане снижает его общий рейтинг. Казахстан занимает 73-тье место по системе образования, несмотря на относительно высокий уровень доступа к Интернету в школах (29-ое место).43 По качеству начального образования Казахстан занимает 70-ое место. Международное исследование, Международная программа по оценке образовательных достижений учащихся (PISA), проведенное в 2012 году показало заметное улучшение и сокращение разрыва в результатах образования Казахстана по сравнению с 2009 годом. Тем не менее, учащиеся отстают от своих ровесников из экономик с похожим уровнем дохода, и их баллы по математике и чтению ниже международных сравнительных показателей с разницей, эквивалентной 1,5 и 2,5 годам обучения, соответственно. Примерно 45 процентов казахстанских учащихся показали низкие результаты по сравнению со всего лишь 23 процентами в странах ОЭСР. В тех случаях, когда есть улучшения, они, как правило, являются результатом увеличения расходов, а не повышения воздействия существующих расходов. Эффективность расходов в сфере здравоохранения и образования в Казахстане оценивалась при помощи метода «анализ среды функционирования» (АСФ).44 Первоначальный анализ от 2005 года был обновлен и расширен сотрудниками Всемирного банка; он показал, что индикаторы результатов в сфере образования в Казахстане (т.е. охват среднего образования и баллы по качеству образования) улучшились между 2005–2008 и 2011–2014 годами, в основном, из-за увеличения расходов. С другой стороны, эффективность расходов в сфере образования снизилась (исходя из оценки вводных ресурсов по отношению к полученным результатам). Это снижение отражает падение качества образования, которое, скорее всего, связано с непрозрачным управлением, ограниченным управленческим потенциалом, низкой оплатой труда учителей и недостаточной подготовкой кадров. Аналогичным образом, 43 Использованные в этом разделе данные взяты из Глобального индекса конкурентоспособности Всемирного экономического форума (по состоянию на 7 августа 2017 года), http://reports.weforum.org/global- competitiveness-report-2015-2016/economies/. 44 Эррера и Гаобо 2005; оценка сотрудников Всемирного банка. 44| улучшения в результатах здравоохранения, судя по всему, основаны, главным образом, на увеличении расходов, а не на повышении эффективности и качества оказания услуг. Есть значительные возможности для повышения эффективности в секторе образования.45 Однако для этого потребуются изменения в структуре управления, включая укрепление потенциала по управлению и мониторингу использования ресурсов на всех уровнях и увеличение автономии региональных, местных органов и школ, особенно в сфере человеческих ресурсов (как в отношении заработной платы, так и в отношении уровня укомплектованности). Кроме того, потребуются меры, направленные на более эффективный подбор навыков учителей в соответствии с потребностями учащихся, на повышение качества подготовки учителей и конкурентоспособности вознаграждения в целях привлечения и удержания хороших учителей.46 В Казахстане главная ответственность за оказание государственных услуг в сфере образования и здравоохранения лежит на местных исполнительных органах.47 Однако у многих местных исполнительных органов нет достаточного потенциала для получения доходов, а система выравнивания не в достаточной мере сглаживает различия в доступе к финансированию. Стратегия «Казахстан 2030» определяет основу для социально-экономических реформ, первый этап которых будет реализован через Государственную программу развития образования и науки на 2016-2020 годы. Эта стратегия образования направлена на повышение экономической конкурентоспособности страны через повышение качества образования на каждом уровне к 2020 году как основы для устойчивого экономического роста.48 Учитывая общие потребности в увеличении расходов и необходимость консолидации бюджета, существенные неудовлетворенные нужды здравоохранения и образования подчеркивают важность повышения эффективности и целенаправленного использования расходов здравоохранения и образования. В тех случаях, когда необходимо увеличить расходы в этих секторах, делать это следует (насколько возможно) путем перераспределения финансирования из менее приоритетных направлений и секторов. Потенциальные выгоды от улучшения эффективности расходов в секторах образования и здравоохранения сложно вычислить, учитывая сложности с данными в Казахстане. Реализация новой стратегии здравоохранения и разработка и реализация системы социального медицинского страхования в настоящее время являются первоочередными задачами для ПРК. Из-за роста уровня неинфекционных заболеваний и связанных с ними будущих издержек здравоохранения, ПРК решило использовать свою новую стратегию на 2016–2019 годы для усиления фокуса на экономически эффективных профилактических мерах в рамках гарантированного пакета медицинских услуг, а также мерах по обеспечению долгосрочной стабильности 45 ОЭСР 2015. 46 См. более полную оценку улучшений в качестве преподавания в: Всемирный банк . 2013. Учителя в Казахстане: Страновой отчет SABER 2013. Системный подход к улучшению результатов образования (SABER) - Страновой отчет. Вашингтон, Округ Колумбия: Всемирный банк. 47 Местные исполнительные органы финансируют образование, исключая высшее образование, специализированные формы начального и среднего образования (например, военные школы и школы для одаренных детей) и повышение квалификации государственных служащих, которые финансируются из республиканского бюджета. В случае здравоохранения, местные бюджеты финансируют многопрофильные и специализированные больницы, туберкулезные клиники, диагностические центры, больницы и поликлиники для ветеранов ВОВ. 48 В настоящее время Всемирный банк оказывает содействие ПРК в его работе по повышению качества и равенства в начальном и среднем образовании, в частности в сельских и неблагополучных школах, в рамках Проекта по модернизации образования, утвержденного в феврале 2017 года. См. http://projects.worldbank.org/P153496?lang=en. |45 финансирования здравоохранения.49 Кроме того, есть значительные возможности для более целенаправленной государственной поддержки здравоохранения, рационализации материально-технической базы, более точного подбора услуг в соответствии с потребностями. В настоящее время, например, определенные льготы предоставляются только лицам, относящимся к «уязвимым категориям населения». Однако используемое определение уязвимых категорий населения очень широкое и включает почти две трети населения. ПРК могло бы также пересмотреть заработные платы в секторе здравоохранения, которые низки по сравнению с частным сектором и, скорее всего, отрицательно отражаются на производительности и способности удерживать квалифицированные кадры. Кроме того, есть возможности для рационализации числа больниц по мере отхода системы здравоохранения от исторически сложившегося экстенсивного (и неэффективного) использования стационарной помощи. Недавние меры по более рутинному использованию амбулаторной помощи приветствуются и помогают лучше адаптировать медицинские услуги к потребностям больных. Вставка 3: Оценка индикаторов, используемых для мониторинга результатов программ Систематический мониторинг реализации и воздействия имеет ключевое значение для обеспечения эффективного и рационального использования дефицитных государственных ресурсов. Бюджетные программы должны включать индикаторы, касающиеся достижения стратегических целей и мероприятий, для которых были выделены бюджетные средства, включая индикаторы количества, качества и эффективности. Были приняты инструкции и правила о разработке и формате стратегических планов и бюджетных программ. Было выбрано три государственные программы, Государственная программа развития здравоохранения «Денсаулык» (2016–2019 годы), Единая программа поддержки и развития бизнеса (Дорожная карта бизнеса 2020) и Государственная программа развития образования (2 011–2015, 2016– 2020 годы), при этом осуществляется мониторинг матриц результатов этих программ . Исключая матрицу результатов Программы поддержки и развития бизнеса, все матрицы результатов содержат базовые значения, по сравнению с которыми оцениваются изменения. Во всех трех программах есть явные количественные годовые цели, по которым представляется отчетность. Хотя оценить качество предоставляемых данных было невозможно, большинство целевых показателей были перевыполнены. В соответствии с задачей о мониторинге качества оказываемых услуг, большинство индикаторов здравоохранения относятся к индикаторам результата, отражающим параметры здоровья населения в целом; другие индикаторы сосредоточены на показателях мощности (например, количество зарегистрированных больных на одного врача или доля врачей ПМСП) или статистике использования. Лишь некоторые индикаторы отражают вводимые ресурсы. В отличие от этого, индикаторы Программы поддержки и развития бизнеса сосредоточены на вводных ресурсах, причем во многих из них нет четкой связи с желаемым результатом или воздействием программы. Например, есть несколько индикаторов, отслеживающих количество предоставленных субсидий, выданных кредитов или выплаченных возвратов, количество организованных событий (лекций, телевизионных передач) или предпринимателей, которым были предоставлены консультации или которые участвовали в обучающей поездке заграницу. Качество или воздействие, которые являются конечным показателем эффективности программы, измеряют лишь немногие индикаторы. Как в случае с индикаторами здравоохранения, набор индикаторов Государственной программы развития образования, как правило, отслеживает результаты, включая степень, в которой учащиеся прошли обучение по определенному предмету (например, по научным дисциплинам или математике). Тем не менее, учитывая хорошо известные проблемы с качеством образования, 49Всемирный банк также оказывает Казахстану содействие по повышению доступности, качества и эффективности оказания услуг в сфере здравоохранения и сокращению финансовых рисков для населения, связанных с серьезными медицинскими проблемами, в рамках Проекта по социальному медицинскому страхованию, утвержденному в апреле 2017 года. См.: http://documents.worldbank.org/curated/en/438451467999075986/Kazakhstan-Social-Health-Insurance-Project- Improving-Access-Quality-Efficiency-and-Financial. 46| низкой оплатой труда и удержанием квалифицированных учителей, было на удивление мало индикаторов, направленных на оценку эффективности полученного образования. Кроме того, несколько индикаторов были неясными (например, доля школ, в которых ведется обучение по информационно-коммуникационным технологиям). К тому же, количество индикаторов (около 30) было большим; это размывает фокус работы по мониторингу и его основные приоритеты. В отчете Всемирного банка «Следующие шаги по реализации бюджетирования, ориентированного на результат» выделяется несколько слабых сторон, в случае устранения которых, можно повысить эффективность системы оценки. Это включает слабую связь между стратегическими планами и оценкой эффективности бюджетных программ, неоднородное качество индикаторов, трудоемкость проверок и отсутствие соответствующего анализа различий между запланированными и фактическими результатами. 2.4 Эффективность государственных закупок и управления инвестициями Необходимость повышения Рисунок 26: Сравнительный анализ в сфере государственных закупок, 2017 эффективности бюджетных расходов в Казахстане (в том числе в холдингах) Канада Болгария признается на самом высоком уровне.50 Австралия Мексика Это многосторонняя задача, но она Вьетнам Великобритания должна сопровождать любую работу по Филиппины Литва консолидации бюджета и повышению Бразилия США устойчивости экономики. В то время как Португалия Чили многие из этих реформ носят отраслевой Украина ЮАР характер (и выходят за рамки содержания Румыния Польша данной секции), есть несколько Индия Франция системных тем, которые обсуждались в Китай Молдова прошлых аналитических работах Корея Албания сотрудников Всемирного банка и которые Сингапур Россия могут дать более оптимальные и менее Италия Уругвай дорогостоящие результаты, чем сейчас. Аргентина Индонезия Коста-Рика Совершенствование системы Гондурас Кыргызстан государственных закупок51 Казахстан Турция Монголия Казахстан добился реального 0 20 40 60 80 100 Источник: База данных Сравнительного анализа в сфере прогресса в реформировании системы государственных закупок (http://bpp.worldbank.org/), Всемирный банк. государственных закупок за последнее данных Руководства МВФ по статистике государственных финансов. Примечание: Оценка систем государственных закупок в 180 десятилетие. Принятие Казахстана в экономиках: качество процесса отбора партнеров в частном секторе, качестве наблюдателя в Комитет акцент на прозрачности и справедливости процесса, критерии оценки конкурсных предложений, наличие конкретных норм. См. более Соглашения о государственных закупках подробную информацию о баллах в: «Как оцениваются индикаторы Сравнительного анализа в сфере государственных закупок 2017» Всемирной торговой организации (ВТО) (PDF), стало заслуженным международным http://bpp.worldbank.org/~/media/WBG/BPP/Documents/Reports/BPP17- How-indicators-are-scored.pdf?la=en признанием непрерывных усилий Казахстана по реформированию системы государственных закупок в стране и повышению ее прозрачности, эффективности и результативности. Однако сравнение с другими странами показывает, что еще есть возможности для улучшения, особенно если Казахстан планирует усилить воздействие 50 Президент Назарбаев признает важность повышения эффективности бюджетных расходов в своем послании народу Казахстана от января 2017 года «Третья модернизация Казахстана: глобальная конкурентоспособность». 51 См. Всемирный банк 2014b. |47 своих ресурсов на развитие, увеличив использование государственно-частных партнерств (ГЧП)52 (Рисунок 26). Для совершенствования системы государственных закупок нужно решить несколько основных задач. Среди них: (i) увеличение охвата и эффективности Закона о государственных закупках (ЗГЗ) путем включения в него СКГС (согласно рекомендации Счетного комитета); (ii) оптимизация использования системы государственных закупок для продвижения социально-экономических и экологических целей; (iii) увеличение применения электронных государственных закупок; (iv) укрепление системы наращивания кадрового потенциала; (v) повышение целостности и вовлечения граждан в государственные закупки. ЗГЗ служит основой при проведении государственных закупок, обеспечивая прозрачность, соотношение цены и качества, предсказуемость, последовательность и подотчетность в использовании государственных средств. За небольшими исключениями, все государственные закупки подлежат ЗГЗ. Однако в Казахстане ЗГЗ не распространяется на национальные управляющие холдинги, национальные холдинги, национальные управляющие компании и национальные компании (большинство СКГС). Согласно оценке, почти три четверти расходов по государственным закупкам осуществляется за рамками ЗГЗ. Увеличение охвата ЗГЗ в Казахстане и минимизация исключений из этого закона повысит эффективность, прозрачность и подотчетность за расходы по государственным закупкам и может потенциально дать существенную экономию бюджета и повысить производительность государственного сектора. Особенную обеспокоенность вызывает большой объем закупок из одного источника, которые достигли 49 процентов от общего объема закупок в 2013 году, так же, как и нехватка соответствующих методов закупок, таких как рамочные соглашения, и отсутствие надлежащего электронного каталога, что мешает государству получать более высокое соотношение качества и цены при централизованных закупках. Государственные закупки могут создать синергию между ростом рынка, инновациями и охраной окружающей среды. Для этого потребуются меры по увеличению использования системы государственных закупок для продвижения социально-экономических и экологических целей. Как почти в любой другой стране мира, предприятия МСБ в Казахстане сталкиваются с барьерами в использовании деловых возможностей в системе государственных закупок, учитывая их ограниченные ресурсы и зачастую неподходящие правила и нормы закупок. Использование системы государственных закупок Казахстана для продвижения доступа к государственным закупкам может стать сильным двигателем реформ, благоприятных для предприятий МСБ. По профессиональным знаниям в области закупок Казахстан отстает от большинства стран региона Европы и Центральной Азии. Центр электронной коммерции проводит обучение в области закупок, но он не может удовлетворить потребности Казахстана, учитывая многочисленные поправки в ЗГЗ и инструкциях по реализации, а также высокую скорость технологического развития веб-портала электронных государственных закупок. Государственные и частные учебные заведения еще не предлагают обучение по закупкам или смежным дисциплинам. В связи с этим, создание организационно оформленного и устойчивого механизма развития потенциала в сфере закупок принесет большую пользу Казахстану и окажет положительное воздействие на стоимость деятельности в государственном секторе. Астанинская дорожная карта по профессионализации функции государственных закупок, разработанная и согласованная странами Европы и Центральной Азии на 12-ом форуме PRIMO в Астане в мае 2016 года, может стать основой для работы ПРК по укреплению 52 Это ключевой элемент Прогноза социально-экономического развития Казахстана на 2018–2022 годы. 48| потенциала и достижению эффективной и устойчивой профессионализации в сфере государственных закупок. ЗГЗ Казахстана не включает конкретные положения по борьбе с мошенничеством и коррупцией в сфере государственных закупок, не включает он и ссылки на законы и нормы, содержащие такие положения. Казахстан занял 131-ое место из 176 стран по Индексу восприятия коррупции «Transparency International» в 2016 году. Усиление целостности государственных закупок способствует благоразумному оказанию государственных услуг и уверенности граждан в том, государственные ресурсы используются эффективно и по целевому назначению. При следующем обновлении ЗГЗ необходимо включить в него четкие определения мошенничества и коррупции в сфере государственных закупок, в том числе положения об информировании о таких случаях, механизмах последующих действий, наказании виновных сторон. Укрепление управления государственными инвестициями Политика и инвестиционные цели ПРК, которые отражены в различных президентских инициативах и планах реформ, ясны и прозрачны. Недавнее решение о рассмотрении проектов республиканского бюджета Счетным комитетом на предмет соответствия приоритетам ПРК может способствовать в дальнейшем усилении этого соответствия. Однако в процессе, используемом для отбора отдельных проектов, поддерживающих эти цели, нет прозрачности и строгости, а используемые конкретные критерии не однозначны.53 Важной частью любой стратегии для улучшения процесса отбора проектов Правительством Казахстана является разработка общих руководящих принципов оценки проектов и пособий по проведению оценки в конкретных отраслях, чтобы выгоды проектов, поступающих в систему, перевешивали их затраты. Это поможет обеспечить, чтобы ограниченные ресурсы не направлялись на подготовку экономически неэффективных проектов. В некоторых странах (например, в Канаде и Чили) проводится предварительный анализ экономической целесообразности инвестиционных планов по крупным проектам, чтобы отсеять проекты, стоимость которых превышает выгоды, прежде чем проводить более детальный анализ. Кроме того, необходимо обеспечивать, чтобы анализ экономической целесообразности не выполняла та же самая компания, которая потом будет реализовывать проект. Выбор правильных проектов чрезвычайно важен для эффективного использования ограниченных государственных ресурсов. Выбор правильных проектов в Казахстане защищает ценность капитала ПРК в СКГС и ресурсы НФРК. Четкие и прозрачные критерии отбора и разработки проектов нужны для обеспечения устойчивого и эффективного достижения государственных приоритетов и целей. Это может означать выбор проектов (и поддержку реформ политики), которые производят ускоряющий эффект на экономическую деятельность частного сектора. Чтобы выбирать проекты правильно и на ранних этапах, потребуется развитие навыков оценки проектов, в том числе применение строгого и объективного анализа выгод и затрат и включение в проектные предложения анализа альтернативных вариантов. Существует несколько инструментов оценки качества системы управления государственными инвестициями в стране, включая инструменты, разработанные Всемирным банком и МВФ. В Казахстане также необходимо переосмыслить роль ГЧП, чтобы не допускать конфликта интересов, связанного с 53Это отмечалось в прошлой работе Всемирного банка для ПРК: Всемирный банк. 2015. Теневая экономика: оценка системы управления государственными инвестициями. Вашингтон, Округ Колумбия: Всемирный банк, основанной на мировом опыте, демонстрирующем выгоды улучшения системы управления государственными инвестициями. |49 совпадающими функциями по проверке качества и эффективности проектов ГЧП и по реализации общей цели политики по увеличению количества проектов ГЧП. Казахстану также необходим заслуживающий доверия и независимый орган для проведения фактической оценки реализации и воздействия проектов и программ, результаты работы которого бы распространялись надлежащим образом. Заключительный анализ необходимо проводить по всем проектам, финансируемым из республиканского или местных бюджетов, включая сравнение фактических и запланированных инвестиционных затрат и описание причин в случае существенной разницы. Более полную и детальную фактическую оценку следует проводить по выборке проектов, оценивая их результаты по сравнению с ожиданиями. Необходимо четко формулировать полученные выводы и результаты и широко распространять их, в том числе среди сторон, участвующих в цикле проекта. Более эффективный, целенаправленный и благоприятный для рынка подход к реализации целей государственной политики Наблюдается тенденция, когда правительства реализуют цели политики путем очевидного, прямого обеспечения желаемых результатов, а не действуют как рычаги и катализаторы для достижения целей политики. Учитывая ограниченные государственные ресурсы, прежде чем принимать решение о способах достижения целей политики, нужно прийти к четкому пониманию сбоя рыночного механизма или отклонения в развитии экономики, которое изначально создало проблему. Однако многие правительства, действуя из лучших побуждений, реализуют инициативы, которые замещают собой рынок, вместо того, чтобы устранять причину самой проблемы. В лучшем случае, результаты таких мер, скорее всего, не будут устойчивыми, когда прекратятся прямые расходы или субсидии. В худшем случае, они могут непреднамеренно вытеснить (или сделать неконкурентоспособной) деятельность частного сектора, создавая еще большую зависимость от интервенций государственного сектора. В связи с этим, прежде чем принимать решение о реализации государственным сектором осуществление новых инициатив (включая путем предоставление льготных кредитов или гарантий), разработчикам политики нужно убедиться, что частный сектор не может обеспечить желаемый результат без поддержки государства. Если это так, интервенции государственного сектора должны действовать как катализатор, сосредотачиваясь на конкретных сбоях рыночного механизма, и непосредственно учитывать возможные последствия (например, вытеснение) для деятельности частного сектора. Жилищный рынок – хороший пример того, как можно применить эту модель. В настоящее время Казахстан тратит на развитие жилищного рынка значительно больше (по отношению к ВВП), чем другие страны региона (Рисунок 27). Зачастую это принимает форму непосредственного предоставления жилья Правительством Казахстана, при этом ПРК выступает подрядчиком, финансирующей стороной, агентом по недвижимости и собственником.54 Возможно, есть более эффективный, адресный и благоприятный для частного сектора способ достижения тех же самых целей политики. Так, в рамках государственной жилищной программы «Нурлы Жер» ПРК субсидирует процентные ставки ипотечных кредитов в размере до 7 процентных пунктов в пределах 10 лет для покупки первичного жилья.55 Субсидия не является адресной, и ее может 54 В рамках программы «Нурлы Жол» ПРК планирует построить 1,4 миллиона квадратных метров арендного жилья в течение периода с 2014 до 2020 года. 55 Эти субсидии предоставляются по жилищным кредитам на сумму до 20 миллионов тенге в г. Астане и г.Алматы и до 15 миллионов тенге в других регионах. 50| Рисунок 27: Государственные расходы на получить каждый, кто может оплатить не менее развитие жилищного рынка, 2015 г 30 процентов стоимости жилья.56 В рамках (в процентах от ВВП) других программ ПРК финансирует 0.60 строительство жилых комплексов через 0.50 0.40 застройщика, принимая на себя все риски, 0.30 связанные с продажей комплексов или их 0.20 0.10 распределения между получателями 0.00 (включенными в списки очередников). Наличие субсидируемого жилья для большой части населения (не только для домохозяйств, относящихся к «уязвимым»), вероятно, Источник: Расчеты сотрудников Всемирного банка на основе объясняет длинные списки очередников. В то данных Руководства МВФ по статистике государственных же время, это, скорее всего, неблагоприятно финансов. отразилось на частных инвестициях в жилье, так как застройщики (включая мелких частных застройщиков) не могут конкурировать с субсидиями, предоставляемыми Правительством Казахстана, и условиями финансирования, которыми располагает ПРК. Можно добиться большой экономии, если ПРК отойдет от этой роли прямого поставщика жилья и финансирующей стороны, позволив частному сектору строить и финансировать жилищные проекты. Вместо этого, ПРК могло бы сосредоточиться на жилищных нуждах бедного населения, проводя проверку нуждаемости и предоставляя более адресные, прямые субсидии или налоговые льготы. Это бы соответствовало долгосрочной цели по сокращению государственной поддержки, чтобы у коммерческих банков и других частных структур было пространство для удовлетворения финансовых потребностей всех, исключая самые бедные и самые уязвимые категории населения. Такой подход был бы более прозрачным и не допускал возможных злоупотреблений, связанных с длинными списками очередников. Если будут приняты надлежащие сопутствующие правила и создан благоприятный инвестиционный климат, он может также стимулировать рост предложения жилья со стороны частного сектора (что дает дополнительную выгоду в виде поступлений КПН). Аналогичным образом, вместо прямого предоставления жилья государственным служащим и бюджетным работникам, жилищные льготы можно предоставлять в форме пособия для соответствующих государственных служащих (на основе прозрачных и объективно применяемых критериев). Это не только бы прояснило уровень вознаграждения государственных служащих (а также общие издержки для государства), но и помогло бы стимулировать деятельность частного сектора по предоставлению жилья и услуг на рынке жилья. Существующий жилищный фонд ПРК можно было бы со временем реализовать и использовать доходы для более адресной жилищной помощи или перечислить их в НФРК. 2.5 Рекомендации по политике Прозрачность бюджета  Отмечать в бюджете размер косвенных грантов, связанных с предоставлением льготных кредитов холдингам и СКГС. 56Казахстан испытывает ограничения в кредитовании. Это особенно проявляется по отношению к бизнесу: страна занимает 75-ое место по индикатору доступа к кредитованию в отчете Всемирного банка Doing Business за 2017 год. Некоторые факторы, которые ограничивают доступ компаний к кредитованию, скорее всего, также влияют на способность физических лиц получить ипотечные кредиты. Например, Казахстан занимает низкие позиции по индикаторам, измеряющим силу законных прав заемщиков и кредиторов в законодательстве о залогах и банкротстве. Это может создавать антистимулы для кредитования банками собственников жилья по низким ставкам. |51  В рамках стратегии повышения качества и прозрачности данных об оплате труда в государственном секторе, и в соответствии с Руководством МВФ по статистике государственных финансов, обеспечить, чтобы вознаграждение работников в государственном секторе включало выплаты в натуральной форме, в том числе жилье.  Политику премий государственных служащих необходимо прояснить и надлежащим образом отражать в бюджете, а не финансировать из административной экономии без установления предельных объемов.  Продолжить переход к учету методом начисления. Эффективность государственных расходов  Необходимо пересмотреть политику оплаты труда в государственном секторе, чтобы заработная плата была конкурентоспособной в целях удержания квалифицированных кадров.  Основываясь на обширной аналитической работе, проведенной до настоящего времени, реализовать многолетнюю стратегию повышения качества расходов в начальном и среднем образовании, сосредоточившись на рационализации кадрового обеспечения, квалификации учителей, подготовке и конкурентоспособной оплате труда.  Рассмотреть эффективность программ государственной поддержки домохозяйств и частного сектора, чтобы повысить их нацеленность на особо нуждающиеся категории. В рамках этой работы, пересмотреть определение «уязвимых категорий населения», чтобы повысить адресность помощи. Проблема нехватки данных должна быть выявлена и устранена, что позволит обеспечить постоянный контроль за результатами.  Укрепить потенциал подразделений стратегического планирования и бюджетирования в отраслевых министерствах и местных исполнительных органах в сфере определения целей и выбора соответствующих индикаторов для проведения оценки эффективности государственных расходов; основываясь на ранее проведенной работе, внедрить бюджетирование, ориентированное на результат, чтобы усилить связи между распределением ресурсов, прямыми и конечными результатами.  Снижение сильного использования стационарной помощи, отводя более приоритетное значение ПМСП и специализированным амбулаторным услугам, для повышения эффективности распределения ресурсов. Кроме того, расширение более экономически эффективных профилактических мер, а также мероприятий по раннему выявлению заболеваний и пропаганде здорового образа жизни, которые могут повысить техническую эффективность в результате снижения затрат здравоохранения и повышения соотношения качества и цены. Управление государственными инвестициями и закупки  Проверить сметы расходов на эксплуатацию и техническое обслуживание из прошлых инфраструктурных проектных предложений, чтобы оценить их достаточность, и сделать выводы для будущих расчетов.  Пересмотреть Закон о государственных закупках и провести реформы в соответствии с ранее предоставленными рекомендациями. В первоочередном порядке необходимо включить в ЗГЗ все СКГС и ужесточить требования к использованию закупок из одного источника.  Повысить прозрачность и строгость процесса принятия отдельных проектов, в том числе при помощи более ясных и практических критериев отбора и требования о демонстрации чистых выгод на раннем этапе.  Ввести требование о проведении заключительного анализа по всем проектам, финансируемым из республиканского и местных бюджетов, включая сравнение 52| фактических и запланированных инвестиционных расходов с описанием причин в случае существенных различий.  Ввести требование о проведении независимой фактической оценки по крупным и стратегическим государственным проектам, и программам с широким распространением сделанных выводов и их учетом в будущих проектах и программах. Направление политики 3: Мобилизация ненефтяных доходов и оптимизация системы налогообложения Мобилизация ненефтяных доходов становится важным приоритетом в свете новой реальности Казахстана. Новая стратегия налогообложения должна найти соответствующий баланс между долгосрочной фискальной устойчивостью и ростом экономики. ПРК необходимо оптимизировать структуру ненефтяных налогов, чтобы она меньше зависела от корпоративного подоходного налога (КПН), который подвержен экономическим колебаниям, и перейти к диверсифицированной налоговой базе с более широкой базой налога на добавленную стоимость (НДС) и более значимой ролью индивидуального подоходного налога (ИПН) и налога на имущество. Введение прогрессивной структуры подоходного налога и рыночных инструментов оценки имущества могут увеличить государственные доходы и обеспечить справедливое распределение дохода. Использование налоговых льгот для стимулирования инвестиций нужно сократить до минимально возможного уровня; потеря доходов от этих льгот существенна, а выгоды получают преимущественно крупные компании. Совершенствование налогового администрирования чрезвычайно важно для роста доходов, особенно в политическом климате, который устойчив к увеличению налоговой нагрузки. Конец высоких цен на нефть означает, что нужно сместить фокус на ненефтяные источники дохода, чтобы обеспечить устойчивость бюджета. Во время бума цен на нефть в 2000-ых годах Казахстан получал стабильные, растущие доходы от нефтяного сектора. Налоговые поступления от нефтяного сектора выросли с 3 процентов от ВВП в 2000 году до более 13 процентов от ВВП в 2011 году, затем упали до менее 5 процентов в 2016 году. Принимая во внимание неопределенные перспективы цен на нефть, потенциал по увеличению нефтяных доходов не ясен. В связи с этим, на будущее крайне необходимо, чтобы Казахстан увеличил свои доходы из ненефтяных источников. Снижение ненефтяных доходов, произошедшее после налоговой реформы 2009 года, продолжилось, в то время как налоговые льготы увеличились. После налоговой реформы 2009 года, которая включала существенное снижение налоговых ставок, доходы от ненефтяного сектора сократились, до менее 18 процентов ВВП в 2009 году с около 23 процентов ВВП в 2007 году (Таблица 11). Восстановления в последние годы не было. Вместо этого, произошло дальнейшее сокращение (примерно на 3 процентных пункта ВВП), вызванное введением дополнительных налоговых льгот и преференциальных соглашений; в настоящее время ненефтяные доходы колеблются на уровне около 15 процентов ВВП. |53 Таблица 11: Государственные доходы (в процентах от ВВП) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Доходы и гранты, всего 32,5 30,3 27,3 27,9 28,9 28,8 26,7 24,5 18,6 19,7 Нефтяные доходы* 9,7 11,9 9,7 11,2 13,9 13,9 12,1 10,3 4,0 4,5 Корпоративный подоходный налог 5,4 6,4 3,3 3,7 4,2 3,8 3,4 3,3 1,4 0,9 Налоги за недропользование 2,7 4,2 4,8 6,6 7,7 7,2 6,0 5,4 2,6 1,5 Налоги на международную торговлю и внешние 0,0 1,7 0,0 0,1 1,7 1,4 1,6 2,0 1,7 1,5 операции Неналоговые поступления 1,6 -0,4 1,6 0,8 0,3 1,6 1,0 -0,4 -1,6 0,6 Ненефтяные доходы 22,8 18,4 17,6 16,7 15,0 14,9 14,6 14,3 14,6 15,2 Корпоративный подоходный налог 5,9 5,7 3,8 3,8 3,7 3,4 2,9 2,9 3,0 3,1 Налоги на заработную плату (ИПН и социальный налог) 4,4 3,6 3,5 3,2 2,9 3,1 3,0 3,0 3,2 3,2 Налоги на имущество 0,6 0,6 0,7 0,7 0,6 0,6 0,5 0,6 0,7 0,6 Налог на добавленную стоимость 4,9 4,0 3,0 3,1 3,1 2,9 3,7 3,0 2,3 3,2 Другие налоги на товары и услуги*** 1,5 1,2 1,5 1,3 1,3 1,3 1,2 1,1 1,0 1,2 Налоги на международную торговлю и внешние 1,2 0,9 0,9 1,6 1,1 1,0 0,8 0,7 0,5 0,6 операции Пенсионные взносы**** 1,8 1,7 1,8 1,5 1,5 1,6 1,6 1,7 1,7 1,2 Другие налоговые и неналоговые поступления 2,5 0,6 2,3 1,3 0,8 1,0 1,0 1,3 2,2 2,2 Источник: Расчеты сотрудников Всемирного банка на основе данных, опубликованных государственными органами. Примечание: * Нефтяные доходы включают общие нефтяные поступления в НФРК и таможенные пошлины на экспорт нефти; ** Налоги на заработную плату включают ИПН, социальный налог и взносы в Государственный фонд социального страхования; *** G&S = товары и услуги; **** Пенсионные взносы в накопительную пенсионную систему были включены в доходы центрального правительства, так как пенсионные сбережения используется для финансирования государственных инвестиций СКГС. Резкое снижение роста ВВП в последние годы обуславливает необходимость ориентирования реформ налоговой политики на стимулирование экономического роста. Рост ВВП снизился с 6 процентов в 2013 году до 1,1 процента в 2016 году. Падение цен на нефть очевидно повлияло на потенциал экономического роста Казахстана, как напрямую, так и косвенно. В связи с этим, необходимо внимательно выбирать реформы налоговой политики, чтобы они не мешали росту инвестиций или экономики. Правительство осознает необходимость реформирования налоговой структуры и активно разрабатывает комплексную реформу. После послания президента от 31 января 2017 года правительство занимается разработкой новой налогово-бюджетной политики и налогового кодекса. Таким образом Правительство намерено повысить глобальную конкурентоспособность Казахстана путем улучшения деловой среды, привлечения бизнеса в формальную экономику, рационализации структуры налоговых льгот за счет повышения ее эффективности, отмены неэффективных налоговых льгот в рамках оптимизации специальных налоговых режимов и расширения налоговой базы.57 Налоговая реформа направлена на оптимизацию налогового режима на трех уровнях: (i) общее налогообложение; (ii) патентная система для индивидуальных предпринимателей; (iii) специальный режим налогообложения для предприятий МСБ и аграрного сектора. 57Это обсуждение основано на концепции проекта Кодекса РК «О налогах и других обязательных платежах в бюджет», который рассматривается в настоящее время Парламентом РК. 54| Вкратце, правительство хотело бы привести налоговую политику Казахстана в соответствие со стандартами ОЭСР. Есть несколько предложений по улучшению налогового администрирования путем применения электронного управления в налоговом администрировании, упрощения налоговых процедур, укрепления механизмов аудита, внедрения принципов ОЭСР по борьбе с размыванием налогооблагаемой базы и выводом прибыли из-под налогообложения (BEPS). Это обусловлено постепенной интеграцией Казахстана с мировой экономикой и необходимостью соответствия правилам ВТО. В данном разделе рассматриваются варианты реформ налоговой политики, сосредоточенные на ненефтяном секторе. В исследовании используется имеющийся пакет налоговых реформ, разрабатываемых государственными органами и заинтересованными сторонами, но предлагается несколько дополнительных шагов на следующие 2-3 года, направленные на улучшение результатов по доходам. Исследование сосредоточено, главным образом, на налоговой политике – налогах на рабочую силу, капитал и потребление. В начале раздела проводится сравнение налоговых структур Казахстана и стран ОЭСР и затем обсуждается корпоративный подоходный налог, налог на добавленную стоимость, индивидуальный подоходный налог, налоги на имущество, налогообложение предприятий малого и среднего бизнеса. 3.1 Налоговая структура Казахстана в сравнении со странами ОЭСР Соотношение общего уровня доходов к ВВП в Казахстане ниже среднего показателя по ОЭСР. В 2007 году соотношение общего уровня налоговых доходов к ВВП в Казахстане, равное 32,5, было ниже среднего показателя по ОЭСР в 33,8 процента (Рисунок 28). После сокращения налоговых ставок в 2009 году, глобального кризиса 2008 года и последующего падения цен на нефть, соотношение доходов к ВВП в Казахстане снизилось до 18,6 процентов в 2015 году, в то время как средний показатель по ОЭСР равен 34,3 процента. В разрезе видов налогов, в Казахстане соотношение КПН к ВВП гораздо выше, чем в среднем в ОЭСР. С другой стороны, по отношению к ВВП, все другие налоги (индивидуальный подоходный налог, налог на имущество, налоги на товары и услуги, социальные взносы) намного ниже, чем в среднем в ОЭСР. Соотношение ненефтяных доходов58 к ВВП показывает похожую динамику, оно резко снизилось после налоговой реформы 2009 года, и потом продолжило падение в 2012–2015 годах (Таблица 11). В Казахстане есть простор для повышения соотношения ненефтяных налогов к ВВП. 58Ненефтяные доходы включают КПН, ИПН, социальный налог, налоги на имущество, НДС, другие налоги на товары и услуги, налоги на внешнеэкономическую деятельность, социальные / пенсионные взносы, другие налоговые и неналоговые поступления. |55 Рисунок 28: Соотношение налогов к ВВП по различным видам налогов, Казахстан и ОЭСР (в процентах) a. 2007 b. 2015* 40 40 30 30 20 20 10 10 0 0 Налоговые КПН ИПН Налог на НДС / налоги Социальный Налоговые КПН ИПН Налог на НДС / налоги Социальный поступления имущество на товары и налог поступления имущество на товары и налог услуги услуги Казахстан ОЭСР, среднее Казахстан ОЭСР, среднее Источник: Расчеты сотрудников Всемирного банка на основе данных Всемирного банка, 2016 b; Статистики доходов ОЭСР; Перспектив развития мировой экономики МВФ; официальных данных, опубликованных государственными органами. Примечание: * означает, что использовались данные за 2014 год (за 2015 год данных нет); НДС / налоги на товары и услуги включают НДС, другие налоги на товары и услуги (акцизы), налоги за недропользование. Более высокая зависимость Казахстана от КПН делает доходы уязвимыми вовремя экономических колебаний. Динамика соотношения налогов к ВВП в Казахстане по различным видам налогов показывает недостатки этой ситуации (Рисунок 29). Поступления КПН обычно более чувствительны к циклу деловой активности. Резкое уменьшение поступлений КПН в 2009 году можно объяснить сокращением ставки КПН с 30% до 20%. Но после короткого периода восстановления в 2011 году, и нефтяные, и ненефтяные поступления КПН снизились еще больше вслед за падением цен на нефть. Даже поступления НДС показали похожую динамику, указывая на узость его базы. Все это привело к резкому снижению соотношения общего объема налогов к ВВП. Индивидуальный подоходный налог, налоги на имущество и социальные взносы были более стабильными, но их доля в общем объеме доходов относительно небольшая. Казахстану необходимо снизить зависимость от КПН и расширить налоговую базу НДС. Норвегия, член ОЭСР, являющийся крупным экспортером нефть и страной с высоким уровнем дохода, резко отличается от Казахстана (Рисунок 30). Несмотря на то, что поступления КПН в Норвегии снизились вместе с ценами на нефть, поступления ИПН и НДС остались стабильными и составили намного более большую долю в общем объеме доходов. В результате, соотношение общего объема налогов к ВВП осталось высоким и довольно стабильным (42,1 процента в 2007 года по сравнению с 38,1 процентом в 2015 году). Уроки этого сравнения ясны. 56| Рисунок 29: Динамика соотношений Рисунок 30: Динамика соотношений налогов к ВВП в Казахстане по различным налогов к ВВП в Норвегии по различным видам налогов видам налогов (в процентах ВВП) (в процентах ВВП) 14 14 12 12 10 10 8 8 6 6 4 4 2 2 0 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 КПН Corporate income tax ИПН Personal income tax КПН Corporate income tax ИПН Personal income tax Социальный Social tax налог Налог на имущество Property tax Social tax налог Социальный Налог на имущество Property tax VAT НДС НДС VAT Источник: Расчеты сотрудников Всемирного банка Источник: Расчеты сотрудников Всемирного банка на основе данных Всемирного банка, 2016b; на основе данных Статистики доходов ОЭСР. Статистики доходов ОЭСР; Перспектив развития мировой экономики МВФ; официальных данных, опубликованных государственными органами. Примечание: НДС означает налоги на товары и услуги. Переход к диверсифицированной налоговой базе может быть постепенным или быстрым. В случае Казахстана, должна увеличиться роль ИПН и налогов на имущество. Для этого, налоговая структура (т.е. доля различных налогов в общем объеме налоговых поступлений) должна приблизиться к средним показателям ОЭСР (Рисунок 31). Необходимо сократить зависимость Казахстана и от других налогов, а именно от налогов на международную торговлю и внешние операции и поступлений НФРК, которые составляли 43 процента налоговых поступлений в 2014 году и 32 процента в 2016 году. Варианты перехода обсуждаются более подробно в Приложении A.4. Рисунок 31: Налоговая структура в Казахстане и ОЭСР в среднем (в процентах от общего объема налоговых поступлений) a. Казахстан (2014) b. Среднее по ОЭСР (2014) 2.9 14 8.8 43 26.1 15 24.0 6 5.6 14 32.6 5 3 КПН (ненефтяной) КПН (нефтяной) КПН ИПН ИПН НДС / налоги на товары и услуги НДС / налоги на товары и услуги Налоги на имущество Налог на имущество Социальный налог Другие Социальный налог Другие Источник: Расчеты сотрудников Всемирного банка на основе данных Всемирного банка, 2016 b; Статистики доходов ОЭСР; Перспектив развития мировой экономики МВФ; официальных данных, опубликованных государственными органами. |57 3.2 Налоговая система с искажениями Корпоративный подоходный налог Несмотря на то, что Казахстан демонстрирует более высокие показатели по соотношению КПН к ВВП, чем страны ОЭСР, налоговые поступления от этого вида налогов были нестабильными. Учитывая потребности Казахстана в доходах от ненефтяного сектора, необходимо усилить налоговую базу. Поступления КПН в Казахстане, выраженные в доле от общих ненефтяных налоговых поступлений, снизились с 26 процентов в 2007 году до 20 процентов в 2016 году, в основном, в результате уменьшения ставки КПН с 30 до 20 процентов. Однако в период между 2007 и 2016 годом доля поступлений КПН колебалась, повысившись до 31,4 процента в 2008 году и снизившись до 19,8 процента в 2013 году. Такого рода нестабильность не удивительна, потому что поступления КПН обычно более чувствительны к изменениям в цикле деловой активности. Однако учитывая потребности Казахстана в доходах от ненефтяного сектора, крайне необходимо принять меры для улучшения результатов по поступлениям КПН в будущем. Существующая структура КПН в Казахстане в целом надежна. В поступления КПН в Казахстане наибольший вклад вносят следующие отрасли экономики: горнодобывающая промышленность, обрабатывающая промышленность, строительство, оптовая и розничная торговля, транспорт и складирование, и в последние годы – финансы и страхование. Поступления КПН от СКГС составляли не более десяти процентов в 2013- 2016 годах.59 Структура КПН Казахстана в целом надежна и соответствует международным нормам. За одним большим исключением (сельское хозяйство), дискриминации отраслей практически нет. Сельское хозяйство пользуется льготным режимом по КПН (а также НДС). В связи с этим, несмотря на его большую долю в экономике, поступления от сельского хозяйства составляли менее 2 процентов в общем объеме ненефтяных налоговых поступлений в 2016 году. Множество налоговых стимулов и налоговых льгот, предусмотренных в налоговом кодексе, приводят не только к потере государственных доходов, но и создают неравные условия для инвестиций. Многие элементы налогового кодекса, существовавшие до 2007–2008 годов, были реформированы. Однако две характеристики – предоставление чрезмерных налоговых стимулов и налоговых преференций и действие специального и упрощенного режимов налогообложения в определенных отраслях и сферах деятельности – все еще представляют определенные вызовы. Текущий налоговый кодекс также содержит ряд инвестиционных налоговых преференций или налоговые стимулы и налоговые преференции, отраженные в различных положениях налогового кодекса.60 По сути, любая организация, являющаяся некоммерческой или реализующая приоритетный инвестиционный проект или социальный проект в области медицинских услуг, образования и научно-культурной деятельности, вправе снижать свой 59 По информации консолидированной финансовой отчетности АО «ФНБ «Самрук-Казына», АО НУХ «Байтерек» и АО «НУХ «КазАгро» за 2013-2016 гг. 60 Это включает следующие статьи: Статья 99: исключение определенных видов дохода из налогооблагаемого дохода, в том числе дивиденды, страховые и пенсионные выплаты и пенсионные фонды, доход акционерных инвестиционных фондов, доход от доверительного управления имуществом, т.д.; Статья 106: вычеты по отчислениям в резервные фонды банков, резервы страховых и микрофинансовых организаций; Статья 123: вычеты по налоговым преференциям, связанным с инвестициям, согласно которым стоимость статей, подлежащих преференциям, может быть вычтена по усмотрению налогоплательщика; Статья 133: снижение налогооблагаемого дохода налогоплательщиков, инвестирующих в социальный сектор; Статья 134: исключение некоммерческих организаций и потребительских кооперативов; Статья 135: исключение дохода организаций в социальном секторе. 58| корпоративный доход на 100%. Налоговые преференции часто включают льготы по налогу на имущество и земельному налогу. Основываясь на информации Комитета государственных доходов (КГД) за 2011– 2014 годы, Всемирным банком было проведено исследование, которое показало, что потери дохода от этих льгот существенны, а выгоды получают в основном крупные компании.61 Хотя правительство не ведет последовательного учета налоговых льгот, есть информация о предоставленных налоговых льготах за 2014-2016 годы по КПН и НДС. Из результатов исследования Всемирного банка и анализа данных о налоговых льготах за 2014-2016 годы можно сделать следующие выводы:  Оценка потерь доходов. В 2014 году общий объем ненефтяных поступлений КПН был равен 1,2 триллиона тенге, в то время как потери доходов, связанные с налоговыми стимулами и уступками, составили 369,2 миллиарда тенге, или 32 процента от общего объема. В 2015 году эти цифры были равны 1,2 триллиона тенге и 627,1 миллиарда тенге, т.е. потери доходов, связанные с налоговыми стимулами и уступками, составили 51 процент от общего объема. В 2016 году эти цифры были равны 1,5 триллиона тенге и 510,7 миллиарда тенге, соответственно, т.е. потери доходов, связанные с налоговыми стимулами и уступками, составили 36 процентов от общего объема. Эти потери доходов составили примерно 7, 13, 8 процентов общего объема ненефтяных налоговых поступлений в 2014, 2015, 2016 годах, соответственно. Государство теряет существенный объем поступлений КПН в результате этих различных налоговых стимулов и преференций. Если исключить некоторые из этих мер, налоговые поступления значительно увеличатся. Потери доходов, связанные с переносом убытков, исключаются из данных о налоговых льготах, так как не относятся к налоговым стимулам.  Получаемые выгоды, по размерам компаний: Крупные компании получают большую часть выгод от налоговых стимулов – более 75 процентов. Это не удивительно, так как на них приходится большая часть взносов налогооблагаемого дохода, как правило, 80–85 процентов общего дохода. Данные КГД о количестве действующих юридических лиц, а также юридических лиц с иностранным капиталом, показывают, что в течение 2012–2016 годов оба показателя выросли. Общая сумма корпоративного дохода, полученного крупными компаниями, тоже увеличилась, но подлежащий уплате КПН немного снизился за этот период.  Получаемые выгоды, по отраслям: Отрасли, получающие выгоды от большинства налоговых стимулов, включают финансы и страхование, образование, здравоохранение, профессиональный, научный и технический секторы.  Получаемые выгоды, по регионам: Большая часть выгоды от налоговых стимулов идет субъектам в г. Алматы (54%) и г. Астане (25%); выгоды, получаемые другими регионами, минимальны.  Налоговые потери в разных положениях налогового кодекса: Имеющиеся данные не показывают какой-либо определенной модели налоговых потерь в разрезе различных статей налогового кодекса. Специальные экономические зоны (СЭЗ) пользуются щедрым набором налоговых льгот отличным от других коммерческих структур. В Казахстане создан ряд специальных экономических зон (СЭЗ) для стимулирования развития эффективного, ориентированного на экспорт производства, привлечения инвестиций и внедрения новых 61Всемирный банк 2016b. В отсутствие каких-либо последних данных о потерях доходов, связанных с налоговыми стимулами, использовались данные за 2011–2014 годы. |59 технологий. В настоящее время в стране действует 10 специальных экономических зон.62 Согласно данным КГД, в СЭЗ Казахстана в 2015 году находились 459 компаний. Налоговые льготы для компаний, работающих в СЭЗ, обычно включают 100-процентное уменьшение суммы КПН и освобождение по земельному налогу, налогу на имущество и платежам за землепользование. У этих налоговых льгот – разный срок действия, от 2017 года в СЭЗ «Бурабай» до 2036 года в СЭЗ «Сарыарка». На налоговые льготы могут претендовать субъекты, соответствующие определенным требованиям, и в разделах 151.1-151.10 налогового кодекса определены разные виды деятельности, которые могут быть включены в каждую из этих 10 специальных экономических зон, и налоговые льготы, предоставляемые субъектам в каждой зоне. Так, в СЭЗ «Астана – новый город» включены 18 видов деятельности: от химической промышленности до пищевого производства и выпуска самолетов и космических кораблей. По всем этим видам деятельности земельные налоги, платежи за землепользование и налоги на имущество начисляются по нулевой ставке, а сумма КПН уменьшается на 100 процентов. Налоговые льготы очень щедрые во всех СЭЗ Казахстана, что приводит к существенным потерям налоговых поступлений. Нужно упомянуть, что данных о налоговых льготах в этих зонах нет. Более двух десятилетий исследований показали, что прямые налоговые освобождения или налоговые каникулы не являются экономически эффективными инструментами. Налоговые освобождения – непрозрачные инструменты, в которых нет прямой связи между стимулами и инвестициями, и нет возможности оценить точный объем потерянных доходов.63 В странах ОЭСР часто используются инвестиционные налоговые кредиты или ускоренная амортизация, так, как и то, и другое хорошо нацелено на инвестиции. Опыт развивающихся экономик показывает, что налоговые стимулы и налоговые каникулы не имеют существенного воздействия на притоки инвестиций. Однако потеря доходов от таких инвестиций определенна и существенна – большую часть стимулов получают инвесторы, которые в них не нуждаются, и которые бы в любом случае инвестировали. Они становятся непредвиденным доходом для инвестора и прямой потерей дохода для государства. Налоговые каникулы тоже сложно контролировать, так как они способствуют трансфертному ценообразованию внутри компании или группы компаний, при котором прибыль переносится в необлагаемый налогом бизнес, а расходы – в облагаемый налогом бизнес. В некоторых странах с развивающейся экономикой, включая страны Евразийского экономического союза (ЕАЭС) и Ассоциации стран Юго- Восточной Азии (АСЕАН), сохраняются различные налоговые стимулы. Это связано, главным образом, с налоговой конкуренцией с соседями или демонстрационным эффектом (когда одной стране приходится предоставлять налоговые стимулы, потому что они есть в соседних странах). Исследование также показали, что главными факторами, привлекающими иностранные инвестиции, являются: экономическая и политическая стабильность, хорошо администрируемая и стабильная система налогообложения с умеренными налоговыми ставками, надлежащая физическая и социальная инфраструктура, неосвоенная, но обучаемая рабочая сила, наличие природных ресурсов. Эти выводы подкрепляются недавним исследованием, проведенным странами «двадцатки», которое показывает, что более важны другие факторы, не налоговые стимулы, и что более эффективны адресные стимулы.64 Нормативно-правовая основа Казахстана по налоговым стимулам (Предпринимательский Кодекс) крайне щедра и предоставляет чрезмерные, главным образом, неограниченные льготы. Текущий Предпринимательский Кодекс Казахстана был введен в силу в январе 2016 года для стимулирования инвестиций в 62 10 специальных экономических зон в Казахстане включают: Астана – новый город, Национальный индустриальный нефтехимический технопарк, Инновационный технологический парк, Морской порт Актау, Онтустик, Бурабай, Сарыарка, Хоргос – восточные ворота, Павлодар, Химический парк Тараз. 63 См. Хоувелл, Стоцкий и Лей, 2002; Холланд и Ванн, 1998; Болник, 2004; Гропп и Костиал, 2000; Бирн, 2002. 64 См. основные результаты в Кратком содержании публикации Всемирный банк 2015 c. 60| стране. Согласно Кодексу, все стимулы предоставляются компаниям, учрежденным в Казахстане, вне зависимости от гражданства инвестора. Он гарантирует правовую защиту инвесторов в случае изъятия имущества или национализации и предусматривает полную компенсацию. Кодекс также предусматривает государственную поддержку инвесторов в виде инвестиционных преференций.65 Согласно официальным данным, в 2015 году 16 339 компаний могли претендовать на налоговые стимулы по НДС (выгода по которым составила 26 триллионов тенге) и 11 352 компании могли претендовать на налоговые стимулы по КПН (выгода по которым составила 3,1 триллиона тенге). Количество компаний, которые могут претендовать на налоговые стимулы, и получаемые ими финансовые выгоды отличаются в разные годы. Эти льготы и налоговые стимулы обычно щедры и, как считается, приводят к огромным потерям налоговых поступлений. В 2015 году было 54 вида налоговых стимулов, предлагаемых различными государственными и квазигосударственными структурами.66 Примерно 75 процентов этих стимулов были финансовыми, остальные – налоговыми. Приблизительно 80 процентов стимулов предлагались инвесторам вне зависимости от какого-либо конкретного месторасположения, 17 процентов касались СЭЗ, 2 процента были предназначены для сельской местности и малых городов. Степень, в которой стимулы, привязанные к определенному месторасположению, влияли на решения о месте размещения инвестиций, не ясна. Необходим доскональный анализ системы налоговых стимулов в Казахстане. Систему налоговых стимулов Казахстана нужно полностью рационализировать, увязать с размером инвестиций и ориентировать больше на снижение инвестиционных затрат, например, при помощи ускоренной амортизации, налоговых кредитов, а не непрозрачных и прямых освобождений от налогов. Очевидно, что возникает ситуация выбора между предоставлением налоговых стимулов, ведущих к потере дохода, и улучшением инфраструктуры за счет этих упущенных налоговых поступлений. В идеале, перед предоставлением налоговых льгот инвесторам Казахстан должен проводить анализ выгод и затрат и делать соответствующие заключения об их необходимости. При этом необходимо учитывать все экономические и социальные затраты и выгоды. Такой анализ явно осуществим, хотя он может быть в некоторой степени сложным и требует наличия как политического, так и административного потенциала. Тем не менее, правительству не следует расширять сферу применения стимулов без проведения предварительной комплексной оценки их выгод и затрат. Налог на добавленную стоимость После КПН, НДС – второй по размеру источник доходов, при этом НДС с импорта составляет более трех четвертых всего объема поступлений НДС. За исключением 65 Статья 283 кодекса содержит следующие преференции и специальные режимы: (i) освобождение от обложения таможенными пошлинами и налогом на добавленную стоимость на импорт; (ii) государственные натурные гранты, включая временное бесплатное использование земли или бесплатную передачу права собственности в случае исполнения условий инвестиции, передачу зданий, техники и оборудования (стоимостью в пределах 30 процентов от общей суммы инвестиций); (iii) освобождение от обложения земельным налогом и налогом на имущество. Статья 290 предоставляет преференции по налогам, например, уменьшение суммы корпоративного подоходного налога на 100 процентов и нулевая налоговая ставка по земельному налогу и налогу на имущество. Статья 291 предоставляет субсидии размером до 30 процентов от фактической стоимости строительства, покупки и монтажа оборудования по приоритетным проектам в определенных регионах в целях поддержки регионального развития. В июне 2014 года Казахстан ввел дополнительные меры стоимостью 20 млн. долл. США для продвижения инвестиционных проектов в приоритетных отраслях (главным образом, обрабатывающая промышленность, не нефтегазовая). Эти меры включают освобождение на 10 лет от КПН и земельного налога, а также освобождение на 8 лет от налога на имущество и возмещение государством до 30% капитальных расходов после ввода в эксплуатацию. 66 Всемирный банк 2015a. |61 небольшого роста в 2016 году, динамика соотношения поступлений НДС к ВВП в Казахстане в течение последнего десятилетия была убывающей. В 2007 году поступления НДС составляли 4,9 процента ВВП по сравнению с 10,6 процента в среднем по ОЭСР; в 2015 году они упали до 2,3 процента ВВП по сравнению с 11 процентами в странах ОЭСР. Поступления НДС в Австралии и Канаде в общей сложности составляли 7,5 процента ВВП в 2015 году. Как и общие объемы налоговых поступлений, поступления НДС в Казахстане увеличились в 2016 году. Тем не менее, пока не ясно, был ли этот рост однократным или стал началом тенденции роста. Поступления НДС состоят преимущественно из НДС на импорт; большую часть периода между 2007 и 2016 годом НДС с импорта составлял более 75 процентов всех поступлений НДС. Низкая продуктивность НДС в Казахстане по сравнению с соседними экономиками и достаточно высокие поступления КПН диктуют необходимость сосредоточиться на повышении поступлений НДС. Если использовать показатель продуктивности ВВП для оценки результатов по сбору НДС67, продуктивность ВВП в Казахстане составляла примерно 0,35 в 2007 году и затем снизилась до 0,20 в 2015 году. В отличие от этого, эффективность ВВП в соседних странах и других экономиках бывшего СССР варьировалась между 0,30 (Россия) и около 0,65 (Грузия, Кыргызстан) в 2015 году.68 Сбор НДС в Казахстане относительно низкий, и его нужно повысить. Низкая продуктивность НДС в Казахстане вызвана как низким уровнем уплаты НДС, так и слабой моделью режима НДС. Как указано в разделе о налоговом администрировании ниже, КГД уже предпринимает действия по повышению собираемости НДС через совершенствование администрирования. Использование технологий ИТ также нацелено на сокращение уклона от налогообложения. Учитывая узкую базу НДС, желательно проанализировать потенциал по сбору доходов в различных отраслях экономики путем вычисления эластичности отраслей. Оптовая и розничная торговля (включая автомобильную торговлю) обеспечивают большую часть поступлений НДС; за ними следуют строительство, обрабатывающая промышленность, информация и коммуникации. Возможно, стоит провести быстрый диагностический анализ потенциала по сбору НДС в различных отраслях и сравнить его с фактическим сбором НДС в отраслях за последние 5–10 лет, в зависимости от имеющихся данных. Эта простая задача по вычислению эластичности налогообложения в отраслях должна выявить отрасли, в которых не используется потенциал по сбору НДС, и причины этого. Положения о нулевом обложении в СЭЗ крайне щедры. Кроме товаров и услуг, производимых в СЭЗ, нулевой ставке НДС подлежат и товары, используемые для их производства. В Статьях 242 и 255 налогового кодекса перечислены товары и услуги, которые облагаются по нулевой ставке или освобождены от НДС по различным причинам. Товары, предназначенные для экспорта, товары и услуги, связанные с международной транспортировкой, и товары, произведенные в СЭЗ, включены в нулевое обложение, что, в целом, соответствует международным нормам. В различных положениях Статьи 276 описаны характеристики налогообложения при экспорте, импорте и выполнении работ, и оказании услуг в рамках Таможенного союза. Эти положения приняты на основе международных соглашений, заключенных между странами-членами Таможенного союза, и, в основном, являются взаимными. Однако в случае СЭЗ «Астана – новый город», Статья 244.3 выходит за рамки обычной практики нулевого обложения товаров и услуг, 67 Производительность ВВП измеряется как соотношение поступлений НДС к ВВП, разделенное на стандартную ставку НДС, т.е. какой процент ВВП получается на каждый процентный пункт стандартной ставки НДС. Возможно, более подходящей оценкой была бы эффективность сбора, измеряемая как коэффициент поступлений НДС в виде процента частного потребления, разделенного на стандартную ставку, если бы в наличии были данные о поступлениях НДС в процентном отношении к частному потреблению. 68 Использованные в этом разделе данные взяты у МВФ. 62| произведенных и реализуемых через СЭЗ. В этой статье товары, облагаемые по нулевой ставке, включают товары, используемые для введения в эксплуатацию и строительства широкого спектра инфраструктуры, включая больницы, клиники, школы, детсады, музеи, театры, учреждения среднего и высшего образования, библиотеки, игровые площадки, спортивные комплексы, административные и жилые комплексы. Длинный перечень освобожденных от налогообложения товаров является веским фактом в пользу реформ по повышению эффективности НДС. Такие реформы обеспечат предотвращение каскадирования налога, устранение искажений в выборе вводных ресурсов и потребительских товаров, исключение налогового содержания из экспорта. Освобождения от НДС в Казахстане включают финансовые услуги, передачу земли и жилых зданий, услуги, оказываемые некоммерческими субъектами, услуги, относящиеся к сфере культуры, науки, образования, здравоохранения. Статья 248 налогового кодекса содержит полный перечень освобождений от НДС по товарам, работам, услугам, потребляемым в Казахстане, а Статья 255 включает перечень импортных товаров, освобождаемых от НДС. Обе статьи содержат длинные перечни. Освобождение от НДС в секторе жилья привело к особенно большим потерям доходов. Между тем, освобождение от НДС может привести и к другим проблемам, не только потере доходов. Во-первых, освобождения могут порвать цепочку НДС и привести к неэффективности, вызванной каскадированием налога. Фактически, конечный продукт поглощает налоговое содержание, что приводит к искажениям в выборе потребительских товаров и вводных ресурсов производителями и делает экспортные товары менее конкурентоспособными (даже те, которые облагаются по нулевой ставке). Во-вторых, они повышают административную нагрузку и издержки соблюдения требований налогоплательщиками. Важной мерой реформ может быть оценка и исключение неэффективных освобождений в целях устранения различных аномалий и рационализации базы НДС. Потери доходов, связанные с освобождением и нулевым обложением, превышают сбор НДС. Согласно данным о налоговых льготах по НДС, общая сумма потерь доходов в рамках разных положений в 2014, 2015, 2016 годах составила 1,8 триллиона, 1,7 триллиона, 2 триллиона тенге, соответственно. Нулевое обложение экспорта, международной транспортировки, льготы внутри Таможенного союза, освобождение финансовых услуг – все эти исключения обоснованы и присутствуют в передовой мировой практике. За вычетом этих категорий, чистая потеря доходов составила 620 миллиардов тенге, 565 миллиардов тенге, 634 миллиарда тенге в 2014, 2015, 2016 годах, соответственно. Эти потери составляют 52 процента, 60 процентов, 42 процента, соответственно, от общей суммы поступлений НДС в эти годы. Что касается доли в общей сумме налоговых поступлений, эти потери составили примерно 12 процентов от общей суммы налоговых поступлений во все три года. Поскольку часть этих потерь доходов связана с освобождениями, в собранных доходах может быть также элемент каскадирования. Тем не менее, эти цифры говорят о степени потери доходов, вызванной чрезвычайно щедрой политикой освобождений и нулевого обложения. Что важно, эти потери являются повторяющимися; в 2016 году общая сумма упущенного дохода составила около 634 миллиардов тенге. Освобождения от НДС охватывают самые различные отрасли и не сосредоточены на какой-либо одной сфере. В сочетании с освобождениями от КПН, потери доходов составляют почти 20 процентов от общего сбора доходов. Ставка НДС низкая по сравнению с нормой ОЭСР и ставками соседних экономик. Положительной стороной НДС в Казахстане является применение единой ставки, которая уменьшает административные проблемы. Однако ставка НДС со временем снизилась до уровня ниже среднего по ОЭСР и ниже ставок в соседних экономиках (исключая Кыргызстан, где ставка НДС наравне со ставкой в Казахстане). В конце 90-х годов, ставка |63 НДС была равна 20 процентам; потом она начала опускаться вниз до 16 процентов в 2001– 2004 годах, 15 процентов в 2004–2006 годах, 14 процентов в 2007 году, 13 процентов в 2008 году и 12 процентов в 2009 году, и с тех пор остается на этом уровне. Для сравнения, в большинстве стран ОЭСР ставка НДС равна примерно 17–18 процентам, в то время как в большинстве стран бывшего СССР ставка НДС равна 18–20 процентам. Низкая ставка НДС в Казахстане – одна из причин низкой эффективности сбора НДС. Ставка НДС была снижена для повышения привлекательности инвестиций, и развернуть эту тенденцию может быть сложно. Поэтому необходимо будет сконцентрироваться на рационализации и расширении налоговой базы. В большинстве случаев низкая ставка НДС обосновывается соображениями справедливости – бедные не должны облагаться высокими налогами, и так как НДС является налогом на потребление, он может быть немного регрессивным. Однако в случае Казахстана, НДС снижался в попытке привлечь инвестиции в экономику. До 2007 года, когда цены на нефть были сравнительно высокими, ПРК использовало сокращение налоговых ставок как инструмент налоговой реформы и способ улучшения делового климата для привлечения прямых иностранных инвестиций (ПИИ). Однако в результате этого сокращения налоговых ставок и под влиянием глобального экономического спада, начиная с 2008 года, ненефтяные налоговые поступления резко упали, с 17,3 процента ВВП в 2008 году до 12,1 процента ВВП в 2010 году. Нефтяные доходы тоже снизились, с 12,4 ВВП в 2008 году до 11,2 процента ВВП в 2010 году. Слабые нефтяные доходы, начиная с 2009 года, оживили интерес правительства к увеличению налоговых поступлений от ненефтяного сектора. Неблагоприятная ситуация, как с ценами на нефть, так и с ненефтяными доходами, сложившаяся в последние годы, осложнила повестку ПРК по дальнейшим сокращениям налогов. Правительство пыталось компенсировать потерянные доходы, сосредоточившись на мерах по сбору и обеспечению соблюдения налоговых требований. Однако сейчас может быть точный момент для рассмотрения вопроса о пересмотре ставки НДС в сторону увеличения. При повышении ставки до 15 процентов, если предположить 90-процентное соблюдение при увеличенной ставке, доходы вырастают примерно на 22,5 процента. С учетом этого прироста, общий сбор НДС в 2016 году составил бы 1,8 триллиона тенге вместо 1,5 триллиона тенге. Если бы Казахстан ввел ставку НДС на уровне 18 процентов (наравне с Россией), допуская соблюдение всего лишь на уровне 80 процентов от предыдущего уровня, поступления НДС выросли бы на 40 процентов, и сбор НДС в 2016 году составил бы 2,1 триллиона тенге. Пороговое значение регистрации НДС для мелких торговцев высокое, и есть основания для его поэтапного снижения. До 2009 года пороговым значением НДС был оборот, равный 15 000 месячных расчетных показателей (МРП)69; в 2009 году порог был повышен до 30 000 МРП (примерно 190 000 долл. США). Это высокое значение по сравнению с мировой нормой, равной менее 100 000 долл. США. На самом деле, во многих странах ОЭСР и соседях Казахстана по региону применяются более низкие пороговые значения. Правительство ранее планировало поэтапно снизить пороговое значение регистрации по НДС, до 25 000 МРП в 2018 году и до 15 000 МРП в 2020 году. Однако в конце 2017 года данные планы по поэтапному снижению минимума оборота были отменены. Высокий уровень задолженности по возврату НДС снижает экономическую эффективность, нарушает целостность системы НДС и действует как дополнительный налог и антистимул для инвестиций. В 2012–2016 годах задолженность по возврату НДС была высокой. Задолженность по возврату НДС, в процентах от чистых поступлений НДС (т.е. процент от поступлений НДС минус уже выплаченный возврат), составляла 47, 43, 33, 36 и 22 процента, соответственно. Хотя 69 Сумма МРП отличается в разные годы. В 2016 году она была равна 2 121 тенге. 64| оставшаяся сумма возврата снижалась с течением времени, задолженность сохранялась на высоком уровне. Задолженность по возврату НДС в Казахстане составляет около 2 процентов ВВП, что необычно много по сравнению с другими странами и подчеркивает трудности, испытываемые торговцами при получении их законного возврата. Возврат – неотъемлемая часть системы НДС. Высокий уровень задолженности по возврату повышает потребности в оборотном капитале для бизнеса и действует как дополнительная налоговая нагрузка. Это особенно проблематично для торговцев, которые продают только на экспорт, и поэтому не могут компенсировать невыплаченный возврат за счет внутренних обязательств по НДС. Такой непредвиденный, но реальный налог на инвестиции идет вразрез со стремлением государства привлечь больше инвестиций, включая ПИИ. Необходимо упростить и усовершенствовать правовые положения, регулирующие порядок возврата, и рассмотреть положение об уплате пени за просроченный возврат. Статья 273 налогового кодекса содержит правовую основу возврата, переплаченного НДС и устанавливает, что, если заявка на возврат была подана в течение срока давности, равного пяти годам (согласно разделу 46), налоговый орган выплачивает возврат в течение 180 дней. Разграничения между экспортерами и местными продавцами или минимальной суммы иска, подлежащей оплате, нет. Между тем, нет информации о среднем сроке выплаты возврата налогоплательщикам. Согласно КГД, срок выплаты возврата немного сократился в последние годы. Так, в 2016 году срок выплаты возврата НДС сократился на пять дней (с 60 до 55 дней) для налогоплательщиков, чей оборот продукции, облагаемой по нулевой ставке, составляет более 70% общего оборота. В случае других торговцев, срок выплаты возврата НДС уменьшился с 180 до 155 дней, на 25 дней. Эти сроки все еще большие, и необходимо принять дополнительные меры для исполнения требований в течение трех месяцев. В тех случаях, когда переплата налога не возвращается по какой-либо причине, она зачитывается в счет будущих обязательств по НДС. Положения об уплате пени налогоплательщикам за просроченный возврат, судя по всему, нет. Нет и требования о проведении предварительного аудита до выплаты возврата, хотя такая мера была бы целесообразной. Несмотря на разумное изложение порядка возврата НДС в законодательстве, необходимо проанализировать и оптимизировать порядок возврата НДС, чтобы он не создавал антистимулы для местных и иностранных инвесторов. В части применения НДС аграрный сектор делится на четыре категории, каждая со своей системой налогообложения, что делает всю структуру сложной и приводит к потере доходов и отсутствию справедливости в налоговой системе.70 Налоговая нагрузка в аграрном секторе Казахстана очень низкая; в некоторых случаях получаемые поступления не покрывают стоимость их сбора. Крестьянские хозяйства, которые иногда владеют тысячами гектар земли в отдельности, обычно полностью освобождаются от НДС, налога на автотранспортные средства, ИПН и налога на имущество. Вместо этого, эти хозяйства платят единый земельный налог, который, как предполагается, покрывает НДС, ИПН, налог на имущество и земельный налог. По сути, единственный налог, уплачиваемый крестьянскими хозяйствами – социальный налог по ставке 20% от МРП на каждого работника или взрослого члена семьи. Практика налогообложения сельского хозяйства отличается в разных странах мира, но есть явные общие характеристики. В странах с развитой экономикой, например, в Чили, Дании, Новой Зеландии, Швеции и Великобритании, сельское хозяйство обычно облагается так же, как и любая другая отрасль. Сельское хозяйство подлежит обычному НДС с обычным пороговым значением (чтобы исключить мелких фермеров). Между тем, в странах с развивающейся экономикой фермеры обычно освобождаются от налога; они 70Всемирный банк 2016e. Четыре категории субъектов в сельском хозяйстве: сельскохозяйственные предприятия, крестьянские хозяйства, агробизнес и сельские домохозяйства, ведущие натуральное хозяйство. |65 не регистрируются как плательщики НДС и не обязаны издавать счет-фактуры. Чтобы избежать проблемы каскадирования входящего налога, в соответствии с правилами ЕС, фермеры могут прибавлять единую ставку к цене на свою продукцию, чтобы учесть в ней налог. Эта единая ставка подлежит вычету из налога, уплачиваемого покупателями. Поставщики промежуточных товаров и покупатели продукции должны быть зарегистрированы как плательщики НДС, а фермеры - нет. Некоторые уникальные свойства сельского хозяйства объясняют всеобщую практику низкого обложения НДС. Во-первых, высокая стоимость налогового администрирования осложняет налогообложение отрасли, которая в большой степени действует неформально и разрозненно. Во-вторых, издержки соблюдения для мелких натуральных хозяйств высоки, особенно, если учесть, что зачастую они не могут вести детальный учет. В-третьих, есть аспект распределения налога – любая налоговая нагрузка делится между потребителями и производителями и, как правило, носит регрессивный характер, и в том, и в другом случае, особенно по базовым продуктам питания. В- четвертых, налогообложение сельского хозяйства – политически деликатный вопрос, как в развитых, так и в развивающихся экономиках. В случае развивающихся экономик, предпочитаемой стратегией может быть освобождение сельского хозяйства до соответствующего порогового значения. Из- за этих уникальных свойств, наиболее оптимальным подходом в странах с развивающейся экономикой может быть включение сельского хозяйства в систему НДС, как и любой другой сектор, но с соответствующим порогом, чтобы крупные и богатые фермеры (включая производителей товарных культур) оставались в системе НДС. Промежуточные товары сельского хозяйства могут облагаться по нулевой ставке или освобождаться от налога или даже облагаться по полной ставке. У мелких фермеров должна быть возможность добровольной регистрации, чтобы они не оказались в невыгодном положении. Мелким фермерам, выбравшим освобождение от НДС, можно разрешить применять единую ставку к цене своей продукции, отражающую входящий налог, который покупатели могут вычесть из своих обязательств по НДС. Предпочитаемой политикой для Казахстана было бы включение сельского хозяйства в систему НДС с применением порога 30 000 МРП. Агропромышленный комплекс относится к приоритетным отраслям в стране, но причин, по которым вышеупомянутая политика не может быть применена в Казахстане, нет. На сельскохозяйственную продукцию и производителей должен распространяться обычный режим НДС, при этом мелкие фермеры с оборотом менее 30 000 МРП должны освобождаться от налога, но иметь возможность добровольной регистрации. Порог для освобождения от налога, равный примерно 190 000 долларов США, слишком высок. У освобожденных от налога фермеров должна быть возможность начислять единую ставку к цене своей продукции, которая соизмерима с уплаченными ими входящими налогами. Такая политика будет выгодна крестьянским хозяйствам, а также сельским домохозяйствам, ведущим натуральное хозяйство, с площадью земель около 0,13 гектара (га), и в то же время обеспечит включение в систему НДС крупных хозяйств и агропредприятий. Кроме того, она справедлива, так как НДС будет применяться как к крупным индивидуальным хозяйствам (число которых превышает 130 000, при среднем размере 77 га), так и к сельскохозяйственным предприятиям (число которых превышает 180 000 при среднем размере 8 000 га). Это не исключает возможности освободить крестьянские хозяйства и сельские домохозяйства, ведущие натуральное хозяйство, от других видов налогов, если это будет целесообразным. 66| Специальный и упрощенный налоговые режимы Специальный и упрощенный налоговые Рисунок 32: Число налогоплательщиков, режимы, применяемые к определенным применяющих упрощенные режимы отраслям и видам бизнеса, не менялись даже после нескольких раундов реформ a. Упрощенная декларация (1995, 2003, 2009 годы) и, в результате, 1,000 140 количество субъектов бизнеса, 800 120 относящихся к этим специальным режимам, 100 600 сильно увеличилось, в то время как 80 поступления не выросли, а в некоторых 400 60 категориях даже снизились. Микро- и мелкие 40 200 предприятия в Казахстане в настоящее время 20 подлежат патентному и упрощенному 0 0 2012 2013 2014 2015 2016 режимам налогообложения, в то время как крестьянские хозяйства подлежат единому No. of taxpayers Число (thousands) налогоплательщиков (left axis) (тыс.) (слева) Общий объем налоговых поступлений (млрд. налоговому режиму. Эти режимы действуют Total tax revenues тенге) (справа) (billion KZT) (right axis) как налоговое прикрытие, выходить из которого бизнес не хочет, даже когда b. Патенты перерастает установленный размер, что 700 4 создает неравную конкуренцию местным и 600 иностранным инвесторам, работающим в 500 3 формальном секторе. 400 2 300 Без систематических данных невозможно 200 1 проанализировать динамику количества 100 предприятий или объема поступлений в этом 0 0 секторе. Тем не менее, исходя из данных КГД за 2012 2013 2014 2015 2016 2012–2016 годы, можно сделать два taxpayers (thousands) No. of налогоплательщиков Число (left axis) (тыс.) (слева) наблюдения. Во-первых, количество Общий объем налоговых поступлений (млрд. Total tax revenues (billion KZT) (right axis) тенге) (справа) предприятий в каждой из этих трех категорий стабильно росло из года в год, и общее c. Единый налог для крестьянских увеличение количества предприятий между хозяйств 2012 и 2016 годом было впечатляющим. Так, 300 5 количество предприятий, подающих 250 4 упрощенные декларации, увеличилось более 200 чем на 100 процентов, количество 150 3 предприятий, действующих по патентной 100 2 системе, увеличилось на 180 процентов, а 1 50 количество предприятий, относящихся к 0 0 единому налоговому режиму для крестьянских 2012 2013 2014 2015 2016 хозяйств, увеличилось на 80 процентов. Во- No. of taxpayers Число (left axis) (thousands)(тыс.) налогоплательщиков (слева) вторых, данные говорят, что поступления не Общий объем налоговых поступлений (млрд. тенге)tax Total revenues (billion KZT) (right axis) показали соответствующего прироста за этот (справа) период. В некоторых категориях, поступления росли до 2015 года, а затем существенно Источник: Расчеты сотрудников Всемирного банка. снизились в 2016 году (возможно, что это связано с неполнотой данных за 2016 год). Общий объем поступлений по всем категориям налогов снизился во всех специальных режимах налогообложения с 2012 года. Если исключить 2016 год, налоговые поступления в режиме упрощенных деклараций увеличились на 37 процентов, в то время как в патентной системе они увеличились на 32 процента; поступления от крестьянских хозяйств уменьшились на 18 процентов. В то время как количество предприятий в этих специальных режимах существенно |67 увеличилось, соответствующего увеличения в поступлениях не было. Очевидно, это еще одно направление, которое нуждается в реформировании. Целью планируемой реформы по налогообложению микро- и малого бизнеса является решение проблемы широко распространенного неформального осуществления деятельности и уклонения от налогов. В данное время действуют два специальных режима - один, основанный на обороте, и другой, действующий по единой ставке, без отраслевой дифференциации. Это приводит к нескольким проблемам: - Налоговая база микропредприятий (оборот) не соответствует потенциалу и практике по бухучету в микросегменте. - Несогласованность между пороговыми значениями и налоговой нагрузкой способствует злоупотреблениям и сдерживает рост и переход в другой режим. В упрощенном режиме налогообложения применяется необычно высокий порог оборота и предоставляются очень щедрые условия (3% от оборота) по высокоприбыльной деятельности. - Обязательства предприятий в упрощенном режиме не дифференцируются исходя из средней прибыльности в отрасли. Текущее предложение по налоговой реформе включает пересмотр системы, чтобы ограничить вариант налогообложения на основе оборота только микропредприятиями и перевести малый бизнес на налогообложение на основе чистого дохода (Таблица 12). Кроме того, рассматривается вопрос о предоставлении временного (на три года) бонуса по вычету расходов для новых предприятий малого бизнеса, который постепенно будет снижаться в течение этого трехлетнего периода (с 30 процентов от заявленных расходов в первый год до 10 процентов в третий год). Таблица 12: Текущее предложение по реформе Пороговое значение Налоговая база Налоговая ставка Учет <6,8 млн. тенге, без 2 процента от наемных работников, доходов Кассовая Микро Оборот только индивидуальные + дополнительные книга предприниматели льготы Чистый доход, 10 процентов /20 Обычный > 64 млн. тенге < 128 млн. некоторые процентов учет методом Малые тенге упрощения в + дополнительные начисления вычитаемой сумме льготы Для микропредприятий (частный предприниматель без наемных работников), общепринятое пороговое значение основано на обороте предприятия. Соответствующий порог для режима микропредприятий обычно основывается на уровне освобождения дохода, установленном в налоговом законодательстве об индивидуальном доходе, или на вычислениях прожиточного минимума для определения уровня оборота. Планируемое пороговое значение 6,8 млн. тенге (20 200 дол. США) соответствует мировой и региональной практике. В целях дальнейшего ограничения сферы применения режима, обоснованно используется дополнительное требование об отсутствии наемных работников. Потенциальным недостатком этого дополнительного требования является то, что частные предприниматели, возможно, будут склоняться к неформальному найму работников. Использование валового дохода в качестве налоговой базы – вопрос, который, возможно, нужно будет учитывать при разработке режима для микропредприятий. 68| Опыт других стран показывает, что очень мелкие предприятия или вовсе не используют бухучет, или ведут ненадежный и неполный учет. Наиболее распространенный альтернативный подход – вычисление патента на основе небольшого перечня (обычно от одного до трех) индикаторов. Один из вариантов – единый патентный платеж, заменяющий подоходный налог, социальный налог, социальные взносы и пенсионные взносы.71 В этом случае сумма патента определяется на основе вида деятельности и местонахождения предприятия. В идеале, нужно определить не более 10 видов деятельности. Доходы от патентов перечисляются местным исполнительным органам, поэтому право повышения или снижения стандартной суммы патента должно быть предоставлено местным исполнительным органам. Все реформы должны согласовываться с обязательствами по всеобщему декларированию, которые вступят в силу к 2020 году. Все реформы режима для микропредприятий должны согласовываться с планами по введению всеобщего декларирования для всех физических и юридических лиц в Казахстане к 2020 году. Обязательство по декларированию в случае микропредприятий может быть ограничено требованием о декларировании дохода по патенту. В предлагаемой реформе признается, что малый бизнес должен уметь вычислять свои налоговые обязательства по доходу на основе чистого дохода. Повысится прозрачность в результате требования о ведении предприятиями учета и вычислении коммерческих расходов в дополнение к вычислению валового дохода. Так как планируемый режим налогообложения МСБ основан на чистом доходе, серьезных проблем, связанных с пороговым значением или согласованностью с режимом НДС, здесь нет. При таком подходе может быть обоснован относительно высокий порог. Тем не менее, нет очевидных причин, обосновывающих намного более высокий порог для юридических лиц, чем для предприятий физических лиц, поэтому это разграничение следует отменить. Временный (на три года) бонус по вычету расходов для новых предприятий, который постепенно будет свернут в течение трех лет, может быть оправдан, при условии наличия защитных механизмов. Такой подход, хоть и ранее не известный, не используется широко по двум причинам. Во-первых, у новых компаний – в любом случае высокие начальные затраты, что снижает их обязательства по подоходному налогу. Во- вторых, после использования бонуса по вычету расходов компании могут закрыться и заново открыться под новым наименованием, чтобы снова получить бонус. Необходимы достаточные положения против злоупотреблений для борьбы с такой практикой. В то же время, нужно предусмотреть, чтобы компании использовали трехлетний период действия бонуса по вычету расходов для обучения надлежащему бухгалтерскому учету. Внимание нужно уделить также вопросам упрощения администрирования и сокращения издержек соблюдения. Это включает вычисление дохода на основе потока наличности вместо метода начисления. Даже в системах учета методом начисления, упрощение правил амортизации и предоставление более благоприятных режимов амортизации являются распространенными инструментами сокращения издержек соблюдения. Это означает возможность немедленного списания инвестиционных затрат или исключение конкретных требований по амортизации. Еще один вариант – применять подход с вычетом единовременной суммы затрат не по всем расходам, связанным с предпринимательской деятельностью, а только по части таких расходов, выделить которые сложно. Санкции могут быть сильным сдерживающим фактором формализации. Для предприятий, которые решат добровольно перейти из неформальной экономики в формальную, целесообразно проводить регистрацию, не применяя ретроспективные 71 Всемирный банк 2010b. |69 санкции и ограничивая сбор задолженностью по неуплаченному налогу за предыдущий отчетный год. Стратегия реализации должна включать ряд дополняющих мер, стимулирующих надлежащий учет. В частности, очень успешной практикой было предоставление бесплатного бухгалтерского программного обеспечения предприятиям малого бизнеса (например, как в Чили) и организация семинаров и практических занятий по бухгалтерскому учету (как в Канаде). 3.3 Вопросы равенства в налогообложении труда и имущества Налоги на труд Важный посыл предлагаемой реформы индивидуального подоходного налога – это рассмотрение возможности введения прогрессивного режима. Можно выделить три фактора, обосновывающие введение прогрессивности в режим индивидуального подоходного налога: (i) она повышает справедливость распределения доходов; (ii) она приводит к немедленному увеличению доходов в некоторых сферах и возможности дальнейшего увеличения доходов в последующем; (iii) учитывая асимметричное распределение заработной платы, предлагаемая реформа очень целесообразна – более высокие ставки затронут небольшое меньшинство налогоплательщиков, а подавляющее большинство налогоплательщиков останется незатронутым. Индивидуальный подоходный налог в настоящее время взимается по низкой, единой ставке 10 процентов. В то время как единая ставка распространена в экономиках бывшего СССР, ставка индивидуального подоходного налога в Казахстане – одна из самых низких. Кроме того, пассивный доход, например, дивиденды и банковские проценты, облагаются по более низким ставкам, 5 процентов и 0 процентов, соответственно. Рисунок 33: Ставки индивидуального Рисунок 34: Сбор доходов в Казахстане и подоходного налога в некоторых странах странах ОЭСР, 2015 г бывшего СССР, 2017 г (в процентах) (в процентах) Налоговые КПН ИПН Налог на НДС/налог на Социальный поступления имущество товары и налог услуги 0 Австралия Казахстан ОЭСР, среднее Канада Источник: Таблица ставок индивидуального Источник: Расчеты сотрудников Всемирного банка подоходного налога KPMG. на основе данных ОЭСР и данных, опубликованных государственными органами. Единая ставка индивидуального подоходного налога 10 процентов дает возможность рассмотреть вопрос о переходе к прогрессивной структуре в целях повышения равенства и увеличения налоговых поступлений. В 2013 году коэффициент Джини в Казахстане был равен 26,35 согласно оценке Всемирного банка, а коэффициент Джини по чистому доходу был равен около 28 процентов согласно Базе данных F. Solt SWIID. Низкий, единый индивидуальный подоходный налог с низким обложением богатства, включая недвижимость, означает, что есть потенциал для повышения равенства в рамках налоговой политики и в то же время для обеспечения 70| устойчивого прироста поступлений. Сравнение объемов налоговых поступлений в Казахстане со странами ОЭСР также показывает, что индивидуальный подоходный налог и налог на имущество – два инструмента налогообложения с наихудшими результатами. Анализ распределения работников по уровню заработной платы показывает асимметричную картину, в которой более высокие заработные платы сосредоточены у небольшой доли населения. Анализ распределения доходов, проведенный в рамках Доклада по налоговой стратегии Казахстана от 2008 года72, показал, что примерно 7-8 процентов населения зарабатывают более чем в два раза выше средней заработной платы, притом, что 70 процентов зарабатывают меньше средней заработной платы. Эксперты не смогли получить последний график распределения доходов у Министерства национальной экономики (МНЭ) или Министерства финансов (МФ), но исследование, проведенное Институтом экономических исследований (ИЭИ) с использованием данных за декабрь 2015 года, показывает, что распределение доходов в более недавнем прошлом тоже было асимметричным (Рисунок 35). Средняя месячная заработная плата в декабре 2015 года составляла 157 655 тенге; после этого она снизилась, до 136 777 тенге в январе 2017 года.73 На самом деле, более 74 процентов населения зарабатывает меньше среднего уровня заработной платы. Эта характеристика распределения доходов дает возможность ввести прогрессивную структуру в режим индивидуального подоходного налога, не затрагивая подавляющее большинство работников. Можно предложить более высокую ставку налога для налогоплательщиков с высоким уровнем дохода, что поможет повысить поступления и сделать режим налогообложения более справедливым. Для рассмотрения рекомендуется структура с тремя ставками налога. Существующая ставка 10 процентов сохранится для подавляющего большинства налогоплательщиков. Средний сегмент будет облагаться налогом по ставке 15 процентов, а самый высокая категория будет облагаться налогом по ставке 20 процентов. Как разделить эти категории налогоплательщиков? Можно рассмотреть два варианта. Вариант 1 – введение ставки индивидуального подоходного налога в 15 процентов для лиц, зарабатывающих между 300 000 и 999 999 тенге в месяц и 20 процентов для лиц, зарабатывающих свыше 1 000 000 тенге в месяц. В Варианте 2 показатели дохода немного выше – 15 процентов для категории между 500 000 и 999 999 тенге в месяц, и 20 процентов для тех, кто зарабатывает свыше 1 000 000 тенге в месяц. Нужно отметить, что более высокая ставка применяется только к той части дохода, которая превышает соответствующий порог; доход ниже этого порога облагается по более низкой ставке, применимой к данной категории. Выбор категорий доходов будет влиять на процент населения, подпадающий под более высокие ставки налога, но и в том, и в другом варианте этот процент будет относительно небольшим. Учитывая, что среднемесячная заработная плата была равна 136 777 тенге в январе 2017 года, Вариант 1 означает, что более высокая ставка 15 процентов будет распространяться на категорию, в которой доход примерно вдвое превышает среднюю заработную плату; Вариант 2 означает, что ставка 15 процентов будет распространяться на категорию, в которой доход примерно втрое превышает среднюю заработную плату. В Варианте 1, ставка 15 процентов будет распространяться на 9 процентов работников, а в Варианте 2 эта ставка будет применяться только к 3 процентам работников; верхняя ставка 20 процентов будет применяться только к 1 проценту работников в обоих вариантах (Рисунок 35). 72Всемирный банк 2008. 73Использованные в этом разделе данные взяты из базы данных «Trading Economics» (по состоянию на 26 мая 2017 года), https://tradingeconomics.com/kazakhstan/wages. |71 Рисунок 35: Распределение работников и поступление ИПН по категориям заработной платы, 2015 г a. Работники, по категориям заработной b. Поступления ИПН, по категориям платы заработной платы (в процентах от общей численности (в процентах от общей суммы поступлений работников) ИПН) 20 18 18 14 15 10 10 8 8 7 7 6 5 5 0 0 Источник: Расчеты сотрудников Всемирного банка на основе данных Института экономических исследований. Примечание: Данные о гражданах РК использовались в качестве основы для вычисления пенсионных взносов за декабрь 2015 года. По оценкам, прирост доходов составит приблизительно 80 млрд. тенге в Варианте 1 и приблизительно 43 млрд. тенге в Варианте 2. Данные того же исследования Института экономических исследований показывают, что поступления ИПН от категории дохода между 300 000 тенге и 525 000 тенге составят 92 млрд. тенге; от категории дохода между 525 000 тенге и 1 050 000 тенге тоже составят 92 млрд. тенге; а от категории дохода свыше 1 050 000 тенге - 51 млрд. тенге. Исходя из этой информации, Вариант 1 показывает потенциальное оценочное увеличение поступлений ИПН на 28 процентов в категории дохода между 300 000 и 999 999 тенге и увеличение на 57 процентов в категории дохода свыше 1 000 000 тенге, т.е. в общей сложности, увеличение на 80,5 млрд. тенге. Если использовать Вариант 2, можно будет повысить поступления ИПН на 18 процентов в категории дохода между 500 000 и 999 999 тенге и на 51 процент в категории дохода свыше 1 000 000 тенге, т.е. в общей сложности, увеличение на 42,6 млрд. тенге. Вариант 1 означает увеличение примерно на 16 процентов по сравнению с текущими поступлениями ИПН, в Вариант 2 означает увеличение примерно на 9 процентов. Помимо индивидуального подоходного налога, другие сборы с заработной платы включают несколько социальных налогов. С 1 июля 2017 года введен обязательный взнос работодателя за медицинское страхование своих работников. Предполагается, что ставка взноса будет равна 1 процент от начисленной заработной платы работника в 2017 году, 1,5 процент в 2018-2019 годах, 2 процента в 2020 году и 3 процента после 2022 года. Кроме того, есть ряд платежей, вычитаемых из суммы налогооблагаемого дохода, которые работодатель должен платить по отношению к доходу своих работников. Они включают: (i) социальный налог: 6% дохода работника (ii) социальный взнос: 5% дохода работника (iii) пенсионный взнос работодателя: 5% дохода работника 74 (iv) дополнительный взнос в пенсионный фонд по профессиям с высоким риском: 5% дохода работника (v) взнос по социальному медицинскому страхованию (предлагается): 5% дохода работника 74Начиная с 1 января 2018 года, работодатели должны будут платить дополнительный взнос за работников по ставке 5% от валового дохода работника в Единый накопительный пенсионный фонд. 72| Социальные налоги не следует характеризовать как налоги, так как они уплачиваются в обмен на ожидаемую будущую экономическую выгоду. Оба вида обязательных взносов работников дают работникам право на получение экономических выгод в будущем в форме пенсионного дохода при выходе на пенсию и покрытия медицинских расходов. Следовательно, эти взносы не нужно учитывать при определении эффективной ставки налога на доход работника. Рассмотрим примеры двух стран ОЭСР, США и Германии. В США компонент социального страхования в налоге составляет примерно 6,2 процента, медицинский компонент – примерно 1,6 процента. В Германии эти компоненты равны 9,4 и 7,3 процента, соответственно, что в сумме дает более 16 процентов. Тем не менее, этот вопрос не является спорным в этих экономиках, потому что там уже действует прогрессивная структура подоходного налога с относительно высокими налоговыми ставками. Лица, получающие только инвестиционный доход, могут все равно иметь права на пенсию и медицинское страхование, хоть они и не платят те же взносы, что наемные работники. В связи с этим, рекомендуется, чтобы лица, получающие только инвестиционный доход, платили такие же взносы, как и наемные работники. Такие взносы можно удерживать из дивидендов и процентов так же, как они удерживаются с дохода работника. Это может также включать социальный налог и социальные взносы, уплачиваемые работодателями в отношении дохода работника. Социальный налог и взносы, взимаемые с работодателей в отношении дохода работника, вычитаются из суммы налогооблагаемого дохода работодателя. Специальное положение, освобождающее дивиденды, выплачиваемые по акциям, находящимся во владении более 3 лет, и похожее освобождение, применяемое к приросту капитала, следует пересмотреть. Это специальное положение планировалось как стимул для владения акциями в целях инвестиции, а не спекуляции. Учитывая, что прирост капитала обычно пользуется некоторой формой льготного режима по сравнению с доходом, не редко минимальный период владения используется как основа для разграничения дохода и прироста капитала. Не ясно, нужны ли оба стимула для поощрения долгосрочного инвестирования в акции. Освобождение дивидендов может быть отменено и заменено льготным режимом для прироста капитала, используемым для стимулирования долгосрочного инвестирования в акции. Еще один специальный налоговый стимул, который можно пересмотреть, - освобождение дивидендов, выплачиваемых компанией, зарегистрированной на фондовой бирже в Казахстане. Есть также освобождение, применяемое к приросту капитала. Нередко страны предоставляют эти освобождения при создании местной фондовой биржи, чтобы стимулировать инвестиции в компании, зарегистрированные на фондовой бирже. Казахстанская фондовая биржа была образована в 1993 году, при этом торговля акциями зарегистрированных компаний началась в 1997 году. Учитывая, что торговля акциями зарегистрированных компаний на Казахстанской фондовой бирже ведется уже почти 25 лет, целесообразно пересмотреть это освобождение. В частности, можно проанализировать, были ли стимулы эффективны в стимулировании инвестиций в зарегистрированные компании, и, если они были эффективными – есть ли еще в них необходимость, принимая во внимание зрелость Казахстанской фондовой биржи. Возможно, нужно будет учесть, как отмена этого освобождения повлияет на предлагаемые стимулы Международного финансового центра Астана». Проценты, получаемые по банковским депозитам, не облагаются налогом, что создает асимметрию между доходом с капитала и долговым доходом. Предлагается, чтобы ПРК рассмотрело вопрос о налогообложении банковских процентов. Механизмом для сбора этого налога может быть удержание у источника, что упростит администрирование налога и не создаст дополнительной нагрузки для налогового |73 органа, повышая в то же время налоговые поступления. Включение процентов в налогообложение также обеспечивает, чтобы не было ненадлежащего освобождения дохода от капитала. Налоги на имущество Международный опыт показывает, что у налогов на имущество – много достоинств, и ПРК рекомендуется рассмотреть возможности увеличения поступлений из этого источника. Местные исполнительные органы – главные получатели налогов на недвижимое имущество, и эти поступления помогают укрепить их государственные финансы. Кроме того, налоги на имущество являются подходящими местными налогами, так как они взимаются с недвижимой налоговой базы – те, кто платит налог, живут в юрисдикции, в которой оказываются услуги местных исполнительных органов, и поступления помогают финансировать эти услуги, т.е. соблюдается принцип выгоды в налогообложении. Согласно оценке Всемирного банка, сбор налога на имущество в настоящее время составляет менее 1 процента ВВП (около 0,7 процента), что дает возможности для дополнительного формирования налоговых поступлений. В странах ОЭСР сбор налога на имущество превышает 2 процента ВВП в среднем; в некоторых странах, например, в Канаде, Великобритании и США, этот налоговый инструмент обеспечивает более 3 процентов ВВП. Казахстану следует рассмотреть Рисунок 36: Рост цен на жилую недвижимость в возможность перехода к оценке стоимости Казахстане, 2014 г имущества на основе рыночной цены 2500 вместо зональной системы оценки 2000 стоимости имущества, как это сделало несколько других стран бывшего СССР и 1500 СНГ.75 Данные исследований подкрепляют 1000 использование подхода на основе рыночной стоимости, так как на практике он дает более 500 подходящую налоговую базу. Простая 0 зональная оценка может дать такую же 2014* 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 налоговую нагрузку для человека, живущего в ветхом доме, как и для человека, живущего Dwellings New жилье Новое High quality Качественное second вторичное hand жилье поблизости в отремонтированном доме, если у Источник: Расчеты сотрудников Всемирного банка них дома похожего размера. Таким образом, на основе официальных данных, опубликованных государственными органами. оценка на основе стоимости, как правило, Примечание: 2000 – базовый год лучше дифференцирует налоговую нагрузку между домохозяйствами с низким уровнем дохода и домохозяйствами с высоким уровнем дохода. Цены на недвижимость в Казахстане показывают тенденцию к повышению, указывая на то, что оценка на основе рыночной стоимости может принести дополнительные доходы (Рисунок 36). Базисные факторы, необходимые для поддержки основанного на рыночной стоимости налога на имущество в настоящее время в Казахстане есть. Регистрация и право собственности на имущество подкрепляются силой закона. Кроме того, рынок недвижимости активен, особенно по жилой и коммерческой недвижимости. Ипотечное кредитование развивается и должно стабилизироваться со временем. Наконец, низкая стоимость передачи имущества поддерживает прозрачность заявляемых продажных цен. Оказание услуг по оценке недвижимости будет возможным на областном уровне под руководством специально созданного центра оценки. 75 Обсуждение, приведенное в этих пунктах, основано на: Всемирный банк 2014c. 74| 3.4 Повестка реформы налогового администрирования Совершенствование налогового Рисунок 37: Индикаторы легкости уплаты администрирования и расширение налогов, 2017 г налоговой базы крайне необходимы для 250 увеличения доходов, особенно если 200 существует политическое решение не повышать налоговую нагрузку, как в случае 150 Казахстана. В течение многих лет Казахстан 100 был одной из ведущих экономик по рейтингу Всемирного банка «Doing Business» по 50 индикатору легкости уплаты налогов в 0 регионе Европы и Центральной Азии, занимая Платежи Payments Время Общая Time Total Индекс tax Postfiling DTF (number (часов (количество налоговая (hoursв rate «после 18-ое место из 189 стран мира в 2016 году76. в год) год) (% of index ставка (% (0- подачи Однако в 2016 году «Doing Business» ввел в свою profit) декларации» per year) per year) прибыли) 100) (0-100) методологию оценку процессы, происходящие Kazakhstan Казахстан Europe&Central Asia Европа и Центральная OECD Азия ОЭСР после уплаты налогов, что привело к существенному ухудшению рейтинга Источник: База данных «Doing Business». Казахстана в 2017 году, до 60-го места из 190 экономик77. По показателю общего количества налоговых платежей Казахстан по- прежнему стоит выше других экономик в Европе и Центральной Азии, а также экономик ОЭСР с высоким уровнем доходов (всего лишь 7 годовых платежей). Он также занимает высокие позиции по времени, затрачиваемому налогоплательщиками (178 часов в год) и общей налоговой ставке (29,2 процента). Однако балл Казахстана по индексу «после подачи отчетности и уплаты налогов» был равен 49,1 из 100 в 2017 году (Рисунок 37). Казахстан провел несколько реформ по модернизации налогового администрирования. Эффективность налогового администрирования была первоочередной задачей органов государственных доходов в течение последнего десятилетия. Эта задача реализуется при поддержке Проекта Всемирного банка по налоговому администрированию. В результате, доля компаний, указывающих, что налоговое администрирование не является проблемой, существенно увеличилась, с 28 процентов в 2008 году до 61 процента в 2013 году, согласно Обзору показателей делового климата и работы предприятий (BEEPS) от 2014 года. В 2015 году государственной программой «100 шагов» были определены реформы для дальнейшего улучшения налогового администрирования. Эти предлагаемые реформы включают упрощение налоговых и таможенных процедур, включение налоговых и таможенных систем в режим «одного окна», введение всеобщего налогового декларирования до 2020 года, внедрение системы управления рисками в практику налогового аудита, совершенствование систем косвенного налогового администрирования, пересмотр упрощенных режимов налогообложения. Было реализовано несколько законодательных и административных инициатив по поддержке предлагаемых реформ. Внедрение электронных счет-фактур в операциях «бизнес-бизнес» и использование контрольно-кассовых аппаратов с передачей данных по Интернету в операциях «бизнес-клиент» - важный шаг в уменьшении мошенничества с НДС и уклонения от налогов. За два года после введения добровольного использования электронных счет- фактур в 2014 году, количество электронных счет-фактур резко увеличилось, с 116 304 в 2014 году до более 10 миллионов в 2016 году. Это отчасти объясняется введением обязательных электронных счет-фактур для налогоплательщиков, ввозящих товары, которые подлежат специальному контролю после вступления Казахстана в ВТО в 2015 76 Всемирный банк 2016c. 77 Всемирный банк 2017. |75 году78,79. В 2018 году электронные счет-фактуры станут обязательными для всех плательщиков НДС. Электронные счет-фактуры снижают расходы компаний на бумагу и почтовую пересылку и повышают прозрачность операций между участниками рынка. Чтобы стимулировать использование безналичных платежей, КГД в сотрудничестве с Национальным банком прорабатывает вопрос снижения банковских комиссий. Обязательное использование контрольно-кассовых аппаратов с функцией передачи данных по Интернету вводится поэтапно, по видам товаров и услуг, начиная с алкогольных напитков, бензина и азартных игр. Предприятия малого бизнеса беспокоятся о своей способности проводить безналичные платежи или использовать контрольно-кассовые аппараты с передачей данных по Интернету, так как это требует вложения финансов, безопасного Интернет-соединения и доступа к электричеству в точках продажи, что не всегда возможно. Тем не менее, есть ряд инновационных недорогих вариантов (например, переносные устройства и мобильный банк), которые можно изучить для использования предприятиями малого бизнеса. Сквозной контроль товаров (от момента импорта или производства в Казахстане) до момента продажи – еще одна мера, вводимая властями для повышения прозрачности операций на рынке и выявления схем уклонения от налогов. В связи с этим, разрабатывается модуль виртуального хранилища, использующий систему электронных счет-фактур для мониторинга товаров в Казахстане и отслеживания процесса ценообразования на каждом этапе, от производства до конечного пользователя. Администрирование НДС нуждается в существенном улучшении, в особенности в системе возврата НДС (на которую приходится наибольшая доля мошенничества). В системе НДС Казахстана около 90 процентов поступлений НДС приходится на 10 процентов зарегистрированных компаний. Необходимо сосредоточить усилия на обеспечении оперативной обработки заявок на возврат. Как объясняется в отчете Всемирного банка «Казахстан: анализ возврата НДС и мошенничества и обратное налогообложение импортных капитальных товаров», один из способов снижения возврата НДС – это расширить сферу применения механизма обратного налогообложения на этапе ввоза капитальных товаров (чтобы внутренний покупатель платил НДС при ввозе, но мог одновременно зачитывать ту же сумму НДС). Кроме того, необходимо провести комплексный аудит в отношении подоходного налога предприятий, чтобы разделить декларантов на проверенных (заслуживающих доверие) и непроверенных (лица, подающие декларации впервые, компании, не имеющие хорошей истории уплаты налогов). Поддельные заявки на возврат не могут быть поданы без номера плательщика НДС, что говорит о необходимости пересмотра перечня компаний и исключения тех, которые не соответствуют требованиям и поэтому не могут претендовать на возврат НДС. Это должно сопровождаться требованием, согласно которому плательщики НДС (которыми, как правило, являются крупные компании) должны назначить представителя из бухгалтерской фирмы с хорошей репутацией для решения их вопросов, связанных с НДС, с налоговыми органами. Наконец, квартальный период подачи деклараций следует заменить месячным периодом, как в большинстве других экономик, применяющих НДС. 78 В Казахстан ввозится 3 800 товаров из стран-членов ВТО, не входящих в ЕАЭС, по тарифным ставкам, согласованным в рамках ВТО, которые ниже ставок, применяемых к странам ЕАЭС. Для предотвращения перелива таких товаров на территорию стран ЕАЭС, Казахстан обязался вести строгий мониторинг этих товаров путем внедрения модуля «виртуальное хранилище», основанного на информационной системе «электронные счет-фактуры». Товары, ввозимые в Казахстан по тарифным ставкам ВТО, запрещено экспортировать в страны ЕАЭС; товары, предназначенные для стран ЕАЭС, облагаются по единому таможенному тарифу и сопровождаются таможенной декларацией и обязательной электронной счет - фактурой. 79 В соответствии с пунктом 2 статьи 263 Налогового кодекса РК с 1 января 2018 года выписка счетов-фактур в электронной форме станет обязательной для крупных налогоплательщиков, подлежащих мониторингу, а с 1 января 2019 года для всех плательщиков НДС. 76| Обслуживание налогоплательщиков улучшилось с проведением автоматизации, но ИТ-системы требуют постоянной модернизации, чтобы не отставать от технологических инноваций и меняющихся потребностей налогоплательщиков. Большая часть (70 процентов) различных налоговых услуг в Казахстане предоставляется через электронное правительство и портал «Кабинет налогоплательщика». Другие услуги предоставляются через центры обслуживания налогоплательщиков, 42 из которых оснащены системами электронной очереди. Для мониторинга качества оказания налоговых услуг в регионах в режиме реального времени и выявления проблемных зон был создан call-центр и ситуационный центр. В то же время пользователи Кабинета налогоплательщика отмечают регулярные перебои в работе сервера, недостатки ИТ- систем, недостаточное оснащение центров обслуживания налогоплательщиков ИТ- оборудованием80. Заем Всемирного банка предназначен для поддержки КГД в модернизации его ИТ-систем, но его реализация откладывается уже более двух лет. Поскольку приближается срок внедрения всеобщего декларирования, КГД необходимо ускорить разработку его интегрированной системы налогового администрирования. Необходимо продолжить совершенствование каналов внешней связи, чтобы включить в нее отзывы о сбоях в системе, поощрять сигналы о случаях коррупции, получать текущие отчеты о решении заявленных проблем. Для успешного внедрения всеобщего декларирования потребуется непрерывное обучение декларантов, соответствующее программное обеспечение, руководства для налогоплательщиков и более активная информационно-разъяснительная работа с населением. Налоговым органам нужно продолжить работу по реинжинирингу бизнес-процессов и усовершенствовать системы управления рисками. Ведется работа по реинжинирингу бизнес-процессов, направленная на упрощение, аутсорсинг или дальнейшую автоматизацию процессов. Ее реализация сильно зависит от надлежащей работы интегрированной системы налогового администрирования. Модернизируются процедуры налогового аудита. Это включает усиление использования отбора на основе рисков, камерального аудита и упрощенных процедур. До недавнего времени существенная доля налоговых аудитов проводилась при ликвидации, что приводило к длительным процедурам ликвидации компаний и большой очереди дел у налоговых служащих. Каждый год ликвидацию проходят около 30-40 тысяч индивидуальных предпринимателей. С января 2015 года был введен упрощенный камеральный аудит при ликвидации компаний с доходом менее 60 000 МРП за последние 5 лет, при условии, что есть налоговые отчеты, прошедшие независимый аудит. Есть планы по развертыванию упрощенного аудита при ликвидации и упрощенного аудита на основе аудированных налоговых отчетов. Электронный аудит находится на начальном этапе реализации и требует обширного развития кадрового потенциала в региональных управлениях. 3.5 Рекомендации по политике Корпоративный подоходный налог  Рационализация структуры налоговых льгот. Необходимо рационализировать различные схемы стимулов (в настоящее время их 54). Специальные экономические зоны (СЭЗ) и региональные зоны наиболее проблематичны, так как не ясно, отражают ли они согласованную индустриальную политику или являются результатом серии мер лоббирования. В отсутствие ясного режима трансфертного ценообразования в этих зонах, наверняка, есть утечки. Из-за больших лазеек, компании, работающие за пределами этих зон, облагаются по повышенным ставкам. Необходимо провести анализ всей системы, чтобы понять, как ее можно рационализировать. Даже если не трогать специальные стимулы для СЭЗ, отмена 80 Санж 2015. |77 чрезмерных налоговых стимулов и налоговых преференций в экономике могла бы сэкономить приблизительно 511 млрд. тенге поступлений только в одном 2016 году, или 36 процентов всех поступлений КПН. Это повторяющиеся потери; государство теряет похожие суммы поступлений каждый год.  Упрощение структуры стимулов для сокращения стоимости инвестиций. Замещение всей системы более простой системой инвестиционных льгот или налоговых кредитов, привязанных к размеру инвестиций, в сочетании с ускоренным режимом амортизации вместо прямого освобождения от КПН уменьшит искажения в системе стимулов.  Проведение анализа выгод и затрат по существующим стимулам. Проведение детальной экономической и социальной оценки выгод и затрат может оказаться сложной задачей. Поэтому можно начать с простого фискального анализа осуществим. Стоимость финансовых стимулов можно легко оценить, используя данные о бюджетных расходах, а упущенный доход можно измерить, если компании-бенефициары должны будут представлять свои отчеты о прибылях и убытках (даже если они не платят налоги). Исходя из их финансовых результатов, можно также примерно спрогнозировать ожидаемые будущие доходы. Кроме того, можно подготовить и регулярно обновлять список новых инвестиций по географическому признаку или в виде общих финансовых и налоговых стимулов. Этот анализ должен помочь оценить эффективность главных инструментов стимулирования, достигают ли они своих заявленных целей, и нужно ли что-либо изменить.  Ежегодное вычисление стоимости налоговых стимулов для бюджета и их включение в общий бюджет в статью налоговых расходов.  Более четкое определение критериев получения налоговых стимулов. На сегодня критерии не конкретны, а процедуры, выполняемые различными структурами, зачастую непоследовательны и неясны. Система плохо разработана и, в результате, во многих случаях новые компании получают меньше выгод, чем крупные существующие компании. Некоторым компаниям участие в такой схеме может даже нанести вред.  Предоставление стимулов на основе критериев, поддающихся открытой проверке. Как финансовые, так и налоговые стимулы должны предоставляться инвесторам автоматически, если они соответствуют критериям, и возможности принятия решения по усмотрению тех или иных государственных органов быть не должно.  Обеспечение прозрачности процедур и норм. Должен быть специализированный веб-сайт правительства, содержащий полную информацию о критериях предоставления стимулов, а также информацию обо всех инвесторах, получающих стимулы от разных структур, в том числе на субнациональном уровне управления. Для этого, правительству необходимо завершить опись стимулов и инвесторов и опубликовать эту информацию в открытом доступе на английском и русском языках. Эту опись следует регулярно обновлять и использовать при разработке политики и дальнейших реформах, связанных с этими стимулами.  Усиление соответствия политики целям и выработка предложения по согласованной стратегии стимулов. Основываясь на общем анализе существующей политики и процедур, правительству необходимо разработать единую стратегию, которая была бы менее дорогостоящей, снижала издержки соблюдения для инвесторов, исключала дублирование усилий и усиливала координацию между разными органами, предоставляющими и администрирующими стимулы. Для этого могут потребоваться мероприятия по развитию кадрового потенциала в Министерстве инвестиций и развития, Министерстве финансов и налоговом органе. 78| Налог на добавленную стоимость  Расширение базы НДС путем отмены неэффективных освобождений от НДС. Потери доходов в результате освобождений от НДС в 2016 году составили 42 процента от общего объема поступлений НДС (после потерь в размере 52 и 60 процентов общего объема поступлений НДС в 2014 и 2015 годах, соответственно). Вместе с налоговыми льготами по КПН, эти потери составляют почти 20 процентов общего объема поступлений.  Вычисление эластичности отраслей. Необходимо проанализировать потенциал различных отраслей экономики по сбору НДС на основе вычисления эластичности отраслей. Это простая задача поможет определить отрасли, в которых потенциал мало используется, и установить причины этого.  Рассмотреть вопрос о пересмотре ставки НДС в сторону увеличения . Если бы ставка НДС повысилась до 15 процентов (при 90-процентном соблюдении с новой ставкой), поступления бы увеличились примерно на 22,5 процента. Так, сбор НДС в 2016 году составил бы 1,9 триллиона тенге вместо 1,5 триллиона тенге. Если бы Казахстан принял ставку НДС 18 процентов (как в России), при уровне соблюдения всего лишь 80 процентов от прошлого уровня, поступления НДС увеличились бы на 40 процентов; сбор НДС в 2016 году составил бы 2,1 триллиона тенге.  Поэтапное снижение порогового значения по НДС. Правительство ранее планировало поэтапно снизить пороговое значение регистрации по НДС, до 25 000 МРП в 2018 году и до 15 000 МРП в 2020 году. Однако в конце 2017 года данные планы по поэтапному снижению минимума оборота были отменены.81 Необходимо рассмотреть возможность возврата к обсуждению данного вопроса.  Упрощение и улучшение процедур возврата НДС. Можно также рассмотреть возможность введения пени за просроченный возврат налога государством.  Включение сельского хозяйства в систему НДС с повсеместным применением порога 30 000 МРП. Реализовать это изменение будет сложно, но это правильный подход. Как по политическим, так и по административным причинам, эта политика не будет легкой в реализации, но ее можно реализовать поэтапно, и ее нельзя откладывать. Существующая политика специального режима НДС для крупных хозяйств и агропредприятий не является ни справедливой, ни эффективной; она не состоятельна ни по каким международным нормам. Учитывая нынешнее положение с ненефтяными доходами, НДС можно и нужно использовать как главную опору налогообложения, а для этого НДС нужно применять более справедливо и широко. Упрощенные режимы налогообложения  Сохранить налогообложение на основе оборота только для микропредприятий и перевести малый бизнес на налогообложение по чистому доходу. Нужно обратить внимание на упрощение администрирования и сокращение издержек соблюдения. Изменения должны включать вычисление дохода на основе денежного потока (вместо метода начисления).  Принятие положений, предотвращающих злоупотребления в отношении временного бонуса по вычету расходов (три года) для новых предприятий малого бизнеса.  Введение дополнительных мер по развитию потенциала для поддержки надлежащего бухгалтерского учета. 81Соответствующие изменения, вступающие в действие с 1 января 2018 года, отражены в проекте нового Кодекса Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет (Налоговый кодекс)». |79 Индивидуальный подоходный налог  Введение прогрессивной структуры подоходного налога. Для рассмотрения рекомендуется структура с тремя ставками: существующая ставка 10% для подавляющего большинства налогоплательщиков, 15% для среднего сегмента, 20% для высшей категории. Можно рассмотреть два следующих варианта категорий дохода: (i) Вариант 1: введение налоговой ставки в 15% для лиц, чей месячный доход находится в пределах между 300 000 тенге и 999 999 тенге; лица, чей месячный доход составляет более 1 000 000, платят по самой высокой ставке, 20%; (ii) Вариант 2: введение налоговой ставки 15% для лиц, чей месячный доход находится в пределах между 500 000 тенге и 999 999 тенге; лица, чей месячный доход составляет более 1 000 000, платят по самой высокой ставке, 20%.  Отделение социальных налогов от ИПН для определения эффективной ставки налога на доход работника. Лица, получающие только инвестиционный доход, должны платить такие же социальные взносы, как и наемные работники.  Пересмотреть освобождение дивидендов, выплачиваемых компанией, зарегистрированной на фондовой бирже Казахстана. Это можно сделать после проведения анализа по эффективности этой меры в части стимулирования инвестиций в компании, зарегистрированные на фондовой бирже, и оценки того, является ли это освобождение все еще целесообразным.  Введение налога на проценты, получаемые по банковским депозитам. Налогообложение имущества  Переход к оценке имущества на основе рыночной стоимости вместо зональной системы оценки имущества. При этом нужно будет рассмотреть следующие моменты: - Оценка – это экспертная функция, которая требует определенных навыков в области оценивания стоимости имущества. Этот потенциал следует развивать в центральном управлении по оценке недвижимого имущества при МФ РК; - Управление по оценке недвижимого имущества будет отвечать за определение стоимости недвижимости по всей стране и за обеспечение того, чтобы такие стоимости были единообразными и сравнительными, как внутри областей и районов, так и между областями и районами; - У Управления по оценке недвижимого имущества должен быть доступ к фактическим ценам сделок, которые в настоящее время хранятся у МФ. Полезным будет также тесное сотрудничество с Комитетом статистики РК; - Централизованные департаменты оценки, такие как Управление по оценке недвижимого имущества, обычно располагают ценными данными по всей недвижимости, как текстовой информацией, так и данными в пространственной форме. Такие данные крайне полезны, так как их можно использовать в других областях, например, в пространственном планировании и планировании землепользования, в экономическом развитии и как показатель базы состояния в виде недвижимого имущества в юрисдикции. - Управление по оценке недвижимого имущества должно отвечать за разработку методологии автоматизированной массовой оценки, основанной на данных о сделках, заключенных на рынке недвижимости. Налоговое администрирование  Упрощение и улучшение администрирования и возврата НДС.  Продолжение реинжиниринга бизнес-процессов.  Укрепление систем управления рисками.  Модернизация ИТ-систем. 80| Направление политики 4: Укрепление институтов в сфере налогово-бюджетной политики Институциональная реформа и административное укрепление для поддержки целей Казахстана по консолидации и преобразованию имеют принципиальное значение. Главная цель данного ОГФ – поддержать ПРК в разработке стратегии консолидации бюджета, способствующей экономическому росту в условиях низких цен на нефть. Последние события в нефтяной отрасли и их влияние на Казахстан сделали неизбежной среднесрочную задачу по консолидации бюджета; этой задаче, главной теме Направления политики 1, уделяется первостепенное внимание в рекомендациях экспертов. Однако для реализации нового правила НФРК и, в долгосрочной перспективе, для продолжения уже реализуемых реформ и преобразований потребуется смелое и обширное институциональное укрепление. Таким образом, усилия по развитию потенциала для укрепления управления налогово-бюджетной политикой должны быть направлены на укрепление анализа и надзора за консолидацией бюджета при новом правиле НФРК. Эти шаги должны создать основу для долгосрочного институционального укрепления, которое нужно инициировать и поддерживать сейчас, чтобы обеспечить исполнение общих целей ПРК по уменьшению участия государства в направлении экономики предприятий при одновременном укреплении управления фискальными рисками во всем государственном секторе. Потребности в укреплении администрирования государственных расходов и доходов рассмотрены в Направлениях политики 2 и 3. 4.1 Потребности реформ налогово-бюджетной политики и управления долгом Институциональная реформа должна охватывать весь государственный сектор. Достижение целей ПРК по консолидации и преобразованиям принципиально зависит от укрепления фискального контроля и управления рисками в секторе общего государственного управления и тех СКГС, которые остаются в государственном секторе. Срочные меры по консолидации должны соответствовать и поддерживать общие, долгосрочные цели по преобразованию несырьевых отраслей экономики, освобождению экономического пространства для частного сектора, сбережению сырьевых доходов для обеспечения потока доходов для будущих поколений. Наравне с реагированием на последствия низких цен на нефть и неопределенность на энергетических рынках, крайне важно признавать необходимость более полного пересмотра налогово-бюджетной политики и управления рисками во всем государственном секторе и принятия мер, не ограничивающихся срочными бюджетными ограничениями. Балансовый подход в государственном секторе к налогово-бюджетной политике и управлению фискальными рисками является долгосрочной целью и сейчас развивается в передовых странах ОЭСР и международных организациях. В Казахстане и в мире сейчас хорошо признают, что варианты налогово-бюджетной политики и их риски нужно рассматривать шире, чем через анализ годовых и среднесрочных потоков операций и их последствий для устойчивости долга. Многие риски возникают из событий, определяемых глобальными факторами; они также возникают за пределами системы государственного управления через риски, происходящие от деятельности СКГС, или через финансовый сектор. Стандартный анализ потока наличности по управлению долгом центрального правительства и устойчивости долга по-прежнему подходит в качестве начальной основы для консолидации бюджета. Тем не менее, растет важность отслеживания и оценки рисков, связанных как с активами, так и с обязательствами баланса государственного сектора; первые возникают из-за потенциального изменения стоимости, вызванного изменениями на рынке – это явно уместно в случае нефтяных |81 резервов и доходов (и других запасов природных ресурсов). Прогнозирование и оценка этого широкого спектра рисков требует более совершенной системы учета и отчетности в государственном секторе и глобального взгляда на возможные экономические сценарии. Стабильный и поэтапный подход к институциональному развитию совершенно необходим для этого направления политики. Сначала он будет сосредоточен на вопросах, связанных с применением новых правил управления НФРК и его трансфертами в государственный бюджет в свете мер не ненефтяному дефициту. Подчеркивается использование стандартных практик оценки устойчивости долга, а также реструктуризации соотношения внешнего и внутреннего долга и развития внутреннего рынка. В первом разделе также подчеркивает необходимость рассмотрения альтернативных способов использования поступлений от приватизации в части соблюдения новых правил, применяемых к активам НФРК и долгу государственного сектора, и долгосрочного преобразования экономики. Существующая институциональная структура нуждается во многих улучшениях. Послание Президента к народу Казахстана от 2017 года содержит ясные цели на будущее, но на достижение этих целей уйдет время, тщательное планирование и исполнение. Во- первых, необходимо укрепить технический потенциал государственного управления и его связь с политическими решениями, а также повысить общую прозрачность и подотчетность налогово-бюджетных процессов на всех уровнях. В данной главе сначала рассматриваются срочные изменения в существующих ролях и функциях ключевых налогово-бюджетных органов, необходимые для проведения консолидации бюджета по новым правилам НФРК. В качестве отправной точки, после обсуждения ОГФ, состоявшегося 10-14 апреля 2017 года, по настоящим и предлагаемым институциональным механизмам формирования налогово-бюджетной политики и управления рисками по новым правилам НФРК, была подготовлена Таблица 13. На начальном этапе реформ, институциональные реформы должны сосредоточиться главным образом на развитии потенциала для реализации мер политики по консолидации. Последующие этапы будут основываться на программе консолидации, которая, на 2-ом этапе, будет предусматривать реформы по полному внедрению практики учета методом начисления, бюджетирования и управления рисками во всем преобразованном государственном секторе. Это затем станет основой для 3-го этапа, на котором будет выполнено полное внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, и управления бюджетом на уровне мероприятий, программ и на стратегическом уровне во всей системе государственного управления. Основа для долгосрочной реформы уже есть. Теперь уже хорошо функционирующая система казначейства Казахстана обеспечивает надежную техническую базу для эффективного управления государственными финансами. Система казначейства приближается к высоким международным стандартам и, в принципе, может охватывать не только органы государственно управления, но и весь государственный сектор.82 Есть существенный прогресс и в реализации современных стандартов бухучета и отчетности, которые стремятся к соответствию стандартам ОЭСР. Есть значительные достижения, которые дают большое преимущество для реализации долгосрочных целей по преобразованию и консолидации - Казахстан является лидером региона по реформам в этих областях. Комитет казначейства Министерства финансов отвечает за управление и развитие системы казначейства, которая расширяется до уровня округов. Эта система, плюс недавнее укрепление законодательства в области аудита, обеспечивают основу для 82 См. обзор казахстанской системы казначейства на веб-сайте PEMPAL: https://www.pempal.org/sites/pempal/files/attachments/1-2-treasury-comittee-v3-1_eng.pdf. 82| отслеживания бюджетного дефицита и ненефтяного дефицита в режиме реального времени, а также для эффективного бюджетного контроля, управления и подотчетности. Необходимо разработать детальный план действий по срочным и долгосрочным реформам в государственном секторе. Таблица 13 содержит предварительный перечень основных элементов существующего бюджетного администрирования в Казахстане и относящиеся к ним функции и задачи, требующие решения в следующие десятилетия для осуществления смелых преобразований, предусмотренных последними посланиями Президента и направлениями политики. В ней указаны основные государственные органы, которые должны будут реализовать новый курс экономической политики и бюджетного администрирования в предстоящие десятилетия, а также основные функции налогово-бюджетной политики и управления, которые сейчас в передовых экономиках признаются принципиально важными для эффективного формирования и реализации политики. В таблице указаны настоящие и предлагаемые будущие характеристики этих функций на четырех уровнях, которые показывают, какие преобразования потребуются на каждом из трех этапов реформы. Функции, обозначенные на Уровне 1, отражают понимание экспертов касательно текущих полномочий перечисленных органов; 2 – меры по укреплению администрирования, которые потребуются для эффективной реализации приоритетной консолидации бюджета и первоначальных экономических преобразований, начатых на Уровне 1; 3 – меры, необходимые для реализации 2-го этапа реформ; 4 – реформы, необходимые для достижения целей 3-го этапа. Нужно подчеркнуть, что Таблица 13 является предварительной; в ней предложены основные мероприятия, но казахстанским государственным органам нужно будет внимательно их рассмотреть и разработать привязанный к срокам план действий по экономическому и налогово-бюджетному преобразованию Казахстана в течение следующих десятилетий. |83 Таблица 13: Текущий охват и связь между налогово-бюджетной политикой и государственным финансовым управлением: некоторые аспекты Субъекты Министерство национальной Министерство финансов квазигосударственного экономики Орган сектора Депар тамен Департаме т нт Департаме полит государств нт ики енного бюджетног управ Департам Департам заимствова Департа о ления Департа ент ент ния Департаме мент кредитова обязат мент бюджетн политики нт методол ния, ельств бюджет ой управлен бюджетног огии Националь Самрук- Байтере КазАг ами ного политики ия о бухгалт ного фонда Казына к ро Функция госуда законод a государст Комитет планирова ерского РК и рства ательст венными государств ния учета и взаимодей и ва активами енного аудита ствия по развит имущества вопросам ия c финансово финан го сектора сового сектор аb Комитет казначействаd 84| Формирование, 1 1 ДГЗ 1 1 Руководит 1 Ограниченное реализация и Определя разрабаты Реализует и влияние на пересмотр ет вает среднесроч поддержива налогово- налогово- макроэко среднесроч ный ет бюджетную бюджетной номическ ную прогноз деятельност политику, политики ие стратегию расходов в ь группы сосредоточены параметр управлени соответств СКГС, на ы я долгом ии с задолженно индустриализац среднеср на основе параметра сть и риски ии и развитии очной среднесроч ми сельского фискальн ной среднесроч хозяйства, ой фискально ной элементах политики й фискально 1 стратегии и политики. й Оказывает развития и среднеср политики. поддержку экономического очного и перехода. прогноза консульти расходов; рует по руководи вопросам т использова разработ ния кой средств налогово НФРК в - бюджете бюджетн ой политики Управление 1 2 Эти 1 Комитет казначейства нефтяными Реализуе департаменты и контролирует и ведет счета по доходами т Закон о три главных СКГС поступлениям и снятиям средств гарантир образовали с консолидированного фонда ованных рабочую группу, (Единый счет казначейства) и трансфер которая изучает, учитывает получение средств тах из как сектор СКГС НФРК для финансирования НФРК может быть бюджета. интегрирован с |85 Долговая 1 правительством в 1 Реализация долговой 1 Главный 1 Руководство и политика и Долговая отношении политики контролируется ДБП и орган по управление управление политика применения новых ДГЗ, при этом требования по оценке и заимствованием долгом определя правил НФРК и учету и отчетности утверждени и долгом группы ется в управления долгом формируются ДБЗ и ДМБУА; ю внешнего компаний, в соответст государственного Комитет казначейства заимствова частности вии с сектора. Вопросы управляет системой ния группы финансирование бюджетн приватизации и казначейства. СКГС. и поддержка ым использования МСБ и сельского прогнозо поступлений от хозяйства. ми приватизации устойчив тоже нужно будет остью учесть в рамках долга. общей стратегии реструктуризации Политика 1 экономики и 1 Учет активов и методология 1 Главный 1 1 Три управления Руководи стимулирования входят в реализацию учета орган по Несколь потен активами, т развития частного методом начисления и МСФООС. подготовке ко циаль приватизация, разработ сектора. 2 Усилить и потенци ных управление кой техническ проведению альных актив активами политики В ближайшее ий анализ приватизац активов а для управлен время необходимо фискальн ии. для прива ия четко определить ых привати тизац активами руководителей вариантов зации. ии; . рабочей группы , посту (скорее всего, под представл плен руководством яемых ия МНЭ) и Президент нужн разработать у ы для программу выпл мероприятий и аты ожидаемые долга результаты. . 86| 2 2 На основе консультаций с Уточнит МНЭ и ВБ, пересмотреть связь ь между сектором СКГС и полномо центральным чия по правительством в целях разработ управления бюджетом и ке преобразования экономики; политик разработать привязанный к и срокам план действий. государс твенного имущест ва и руководя щие принцип ы приватиз ации. Оценка и 3 Вместе с ДСПА, разработать 3 1 Комитет 1 Все применяют требование о управление усовершенствованную модель анализа и Внедрять казначейства проведении стандартных рисками управления фискальными рисками в элементы обеспечивает процедур оценки коммерческих, государственном секторе, включая новой прогнозирование финансовых и кредитных мониторинг и отчетность по модели в платежей по рисков в компаниях, входящих в непогашенному долгу и рискам, бюджетны обслуживанию холдинг. В принципе, эти связанным с долгом СКГС й анализ долга и операции можно углубить и по мере исполнение проводить более полную развития требований по оценку рисков по элементам, модели. обслуживанию остающимся в государственном долга. секторе. 2 Развитие прогнозирования и управление наличностью и долгом, укрепление |87 местного рынка ценных бумаг. Оценка и 1 Вместе 1 1 Развитие 1 1 пересмотр с ДОР, Отраслевая основных Главный Разви отраслевой проверяе политика отраслей орган по тие и политики т реализуетс экономики. стимули подде реализац я путем рованию ржка ию оценки развити сельс отраслев приоритет я МСБ и кохоз ой ов в инновац яйств политики среднесроч ий в енны ном несырье х прогнозе вой предп расходов. экономи рият ке. ий. Фискальный и 3 1 1 2-4 4 3 Предприятия, остающиеся в 2-4 финансовый Укрепит Стратегия Бюджетны Заверш Развитие государственном секторе, Развит мониторинг и ь управлени е поправки, ение потенциал интегрируют практику ие отчетность руководс я долгом вносимые учета а отчетности с отчетностью бюджет тво регулярно в методо Парламен центрального правительства ирован процесса пересматр среднесроч м та по для внедрения ия ми ивается с ный начисл предварит консолидированных отчетов методо отчетнос учетом прогноз ения в ельному по государственному сектору м ти, макроэкон расходов в соответ надзору за в соответствии с МСФООС. начисл монитор омических соответств ствии с налогово- ения инга и изменений. ии с МСФОО бюджетно для оценки, изменения С для й государ осущест ми в государ политико ственно вляемых налогово- ственно йи го ДСПА. бюджетно го бюджетом сектора й политике сектора - . и **. возможно, потребност через ями в Совет по управлени налогово- 88| и бюджетно наличност й ью. политике. Управление, 4 Вместе 4 4 Стандарты управления, основанное на с ДСПА, Методо основанного на результатах, результатах разработ логия включая результаты, ать аудита касающиеся государственных структур включа интересов, будут разработаны у ет и применяться к СКГС, програм аудит оставшимся в мы и эффект государственном секторе. методол ивност огию иe интегри рованно й 4 Внедрить отчетнос интегрированное ти для бюджетирование, планиро учет и отчетность во вания, всем бюджети государственном рования секторе. на основе програм м, стратеги ческого анализа воздейст вия фискаль ной политик и. |89 a. Департамент бюджетной политики (МНЭ) – главный государственный орган, отвечающий за проведение макрофискального анализа и определение налогово-бюджетной политики. В то же время, другие департаменты МНЭ, например, Департамент стратегического планирования и анализа (ДСПА) и Департамент отраслевого развития (ДОР), играют важную роль в определении методологии мониторинга и оценки и пересмотра отраслевой политики, соответственно. b. Департамент политики управления обязательствами государства и развития финансового сектора (МНЭ) выполняет функции секретариата Совета по управлению НФРК, который в основном занимается целевыми трансфертами НФРК (и ранее – решениями о внебюджетном прямом кредитовании). c. Комитет государственного имущества и приватизации (МФ) исполняет важные обязанности в этой области и может играть существенную роль в обсуждениях Рабочей группы и в последующей реализации. Он является уполномоченным собственником государственных активов от лица ПРК, но из- за того, что акционерные права принадлежат нескольким отраслевым министерствам и юридически самостоятельным холдингам, права собственности очень рассеяны (ОЭСР 2017). d. Комитет казначейства (МФ) играет крайне важную роль в учете параметров бюджетного контроля по годовому бюджету и среднесрочному прогнозу расходов в общегосударственной системе казначейства (включающей все операции вплоть до уровня районов; в настоящее время она расширяется и будет допускать прямой ввод на уровне округов для министерств, ведомств и органов). Ведется работа для полного внедрения учета методом начисления и обеспечения полного соответствия МСФО во всей системе государственного управления, а также для использования учета методом начисления в бюджетном анализе и планировании. Наличие данных об операциях в режиме реального времени по сравнению с бюджетом и сверка с единым счетом казначейства в НБРК является важнейшим элементом системы управления наличностью и долгом МФ, которой также управляет комитет. Кроме того, комитет отвечает за систему управления долгом, которая ведет учет внешнего и внутреннего долга, прогнозирует потребности по обслуживанию долга и осуществляет платежи от лица Министерства финансов. e. Счетный комитет – высший орган финансового контроля в Казахстане. Он отвечает за внутренний и внешний аудит, а также за улучшение использования и управления бюджетными средствами, государственными активами и субъектами квазигосударственного сектора (СКГС). В соответствии с Законом о государственном аудите и финансовом контроле (от 12 ноября 2015 года), Счетный комитет должен выполнять полный спектр мероприятий аудита, включая аудит финансовой отчетности, аудит эффективности, аудит соответствия. Его сфера деятельности шире, чем в подобных органах некоторых стран ОЭСР, в которых функции внутреннего и внешнего аудита обычно разделены. Потребуется развитие потенциала для эффективного выполнения всех функций; в частности, аудит эффективности будет зависеть от формирования данных об эффективности из систем планирования, бюджетирования и бухгалтерского учета. 90| 4.2 Этап 1: Совершенствование администрирования в сфере государственного планирования и управления бюджетом Этап 1 предлагаемого плана действий предусматривает создание модели консолидации бюджета и начало работы по долгосрочному экономическому преобразованию. Во-первых, он сосредоточен на применении новых правил НФРК, их возможном усилении и развитии административного потенциала по реализации политики в соответствии с этими правилами. Во-вторых, рассматривается общее управление долгом государственного сектора, интеграция долга СКГС со стратегией управления государственным долгом, развитие внутреннего рынка ценных бумаг. Эти мероприятия создадут основу для долгосрочной реформы компонента СКГС в государственном секторе, которая должна быть нацелена на развитие интегрированного управления государственными активами и обязательствами и комплексного надзора за налогово-бюджетной политикой в государственном секторе. Высказанные Президентом обязательства по стратегии экономического преобразования служат руководством для формирования долгосрочной политики модернизации казахстанской экономики. Практические шаги к реализации этих стратегических целей, вместе с установлением эффективных и прозрачных правил, руководящих налогово-бюджетной политикой и управлением нефтяными доходами, будут необходимым для освобождения экономики от чрезмерного центрального управления и для привлечения иностранных инвестиций. Однако оба элемента этого видения предполагают существенные изменения и риски. Реализация потребует основательного пересмотра существующих институтов, значительных усилий по координации разных элементов стратегии и существенного повышения потенциала в области налогово-бюджетного администрирования. Тем не менее, срочным приоритетом для реформ является укрепление управления НФРК и безотлагательное проведение среднесрочной консолидации бюджета. Кроме того, необходимо создать основу для долгосрочного преобразования государственного и частного секторов в соответствии со стандартами ОЭСР. НФРК, фискальные правила и реализация политики НФРК и его правила поступательно укрепляются. НФРК, образованный в 2000 году, в который сейчас поступают все прямые нефтяные доходы, выполняет две основные функции – сберегательную функцию для обеспечения потока доходов для будущих поколений и стабилизационную функцию по сглаживанию использования потоков нефтяных доходов с течением времени. Сбережения инвестируются в иностранные активы, чтобы избежать валютного воздействия на несырьевые отрасли экономики. Суверенные фонды благосостояния, такие как НФРК, были созданы во многих странах в последние десятилетия, при этом многие из них используют модель, учрежденную Норвегией, которая образовала свой Государственный нефтяной фонд в 1990 году; с тех пор другие страны адаптируют свои СФБ к своей специфике.83 В нефтяной отрасли и мировой экономике произошли большие изменения с тех пор, когда был образован НФРК, и в ответ на эти изменения в правила управления и деятельности НФРК вносились серии изменений (Приложение A.2). Изменения, внесенные в правила НФРК в 2016 году, включает дополнительные механизмы фискального контроля и требования по прозрачности. Что более важно, введен запрет на использование средств НФРК для внебюджетного финансирования СКГС или другой внутренней деятельности. 83См. обсуждение базовых принципов и опыта отдельных стран в Дэвис, Осовски и Феделино (2003); Ана- Мария Жуль (2016) подготовила обзор опыта СФБ в последние годы и его применимость к НФРК в рамках поддержки ПСЭИ. Также см. Осовски 2013. |91 Изменения в мировой экономики и перспективах для нефти и ископаемых видов топлива будут дальше влиять на цели управления НФРК. После мирового финансового кризиса и недавнего обрушения нефтяного рынка, а также из-за растущей обеспокоенности по поводу влияния изменения климата на будущее отраслей, основанных на ископаемых видов топлива, нужно пересмотреть перспективы будущего роста инвестиций и доходов в экономиках, зависящих от этих отраслей. Количественные цели НФРК по сбережениям принципиально зависят от ожидаемого потока сырьевых доходов, а также от доходности существующих сбережений. Норвегия, которая создала свой СФБ в совершенно других условиях мирового рынка и на другом этапе производственного цикла, смогла действовать, используя принцип «синица в руках», согласно котором сбережения привязываются к существенным доходам от иностранных активов. Этот вариант не подходит для положения Казахстана в его производственном цикле, и его следует пересмотреть с учетом нынешних и вероятных будущих доходов от запасов природных ресурсов. Расчет перманентного потока доходов от запасов и будущего производства (согласно ГПД) дает более реалистичную (хоть и все равно неопределенную) основу для оценки соответствующих целей НФРК по сбережениям и трансфертам в республиканский бюджет.84 Действие новых правил НФРК должно быть прозрачным; необходимо продолжить изучение количественных правил по определению целевого ненефтяного дефицита. Новая концепция НФРК в целом соответствует фискальным правилам, основанным на цене. Однако если использовать предлагаемый поток ГПД в качестве основы для целевого ненефтяного дефицита, это может легко привести к проциклической политике. Учитывая различные срочные задачи, стоящие перед Казахстаном в налогово- бюджетной сфере, вероятно, лучше всего было бы продолжить использовать ненефтяной дефицит как показатель эффективности ненефтяных отраслей, а не обязательный бюджетный целевой показатель. Необходимо как можно скорее сформировать институциональный потенциал по прозрачному и надлежащему реагированию на циклические факторы и внешние шоки. В то же время необходимо продолжить изучать возможность установления целевых показателей структурного бюджетного баланса на основе анализа долгосрочных сценариев, чтобы использовать в будущих изменениях правил НФРК. Для эффективной работы правил НФРК крайне важны качественные, независимые и прозрачные консультации по целевым бюджетным трансфертам. Как отмечается в Таблица 13, Департамент бюджетного кредитования, Национального фонда РК и взаимодействия по вопросам финансового сектора МНЭ координирует консультации соответствующих органов, включая НБРК, МФ и Министерство энергетики. МНЭ исполняет роль секретариата Совета ПРК по экономической политике, который предоставляет рекомендации Совету по управлению НФРК, возглавляемому Президентом, по целевым трансфертам из НФРК в республиканский бюджет. Во-первых, рекомендуется, чтобы объяснение экономического воздействия предлагаемых целевых трансфертов из НФРК включало оценку краткосрочных рисков и возможных долгосрочных последствий. Во-вторых, все такие трансферты должны подлежать аудиту Счетным комитетом, а отчеты представляться в Парламент. Кроме того, следует рассмотреть возможность проведения предварительного рассмотрения в Парламенте, которое может усилить международное восприятие о прозрачности и подотчетности. В Направлении политики 1 рекомендуется сделать шаги в сторону создания независимого совета в налогово-бюджетной сфере, и обсуждаются некоторые из его основных потенциальных функций. Во многих странах ОЭСР созданы советы в налогово-бюджетной сфере или подобные органы; они обычно действуют при законодательной ветви 84См. МВФ (2017b), где приводятся доводы в пользу разработки фискальных правил, основанных на цене, в качестве якоря кратко- и среднесрочной налогово-бюджетной политики. 92| правительства и проводят собственную оценку фискального воздействия предлагаемых бюджетных мер. Управление государственным долгом Непогашенный правительственный долг относительно небольшой по мировым стандартам, около 20 процентов ВВП (государственный долг составляет 25 процентов ВВП, если включить долг НБРК), а профиль риска сравнительно безопасный. Соотношение внутреннего и внешнего долга – примерно 50–50, и так как большая часть долга является среднесрочной или долгосрочной, риски рефинансирования относительно низки. Средний срок до погашения – приблизительно 10 лет (Таблица 14). Процентный риск довольно большой в отношении внутреннего долга – процентная ставка по 45 процентам непогашенного долга была переустановлена в течение 1 года (наступление срока погашения долга и рефинансирование, долг с плавающей процентной ставкой). В то время как профиль риска относительно благополучный в целом, большое обесценение валюты в последние годы подчеркнуло риски Казахстана, связанные с задолженностью в иностранной валюте. Как обсуждается ниже, многие их этих проблемных вопросов изменятся, когда долг СКГС будет включен в общий долг государственного сектора. МФ, совместно с НБРК и с участием МНЭ, отвечает за разработку и реализацию среднесрочной стратегии управления долгом. МНЭ отвечает за планирование политики, а МФ отвечает за стратегию управления долгом, включая выпуск государственных гарантий. Что касается внешнего заимствования, инструменты заимствования включают международные облигации и займы в иностранной валюте от многосторонних организаций для финансирования конкретных проектов. Что касается внутреннего заимствования, облигации с различными сроками до погашения (как правило между 3 и 10 годами) выпускаются на аукционах, проводимых МФ. НБРК выпускает векселя со сроком погашения до 1 года и планирует регулярно продавать свои запасы среднесрочных и долгосрочных государственных ценных бумаг для стимулирования развития рынка (Приложение A.5). Таблица 14: Правительственный долг на конец 2016 года: некоторые показатели подверженности рискам Внешний Внутренн Общий долг ий долг долг Сумма (млрд. долл. США) 13,7 12,8 26,4 Номинальный долг (в процентах от ВВП) 10,0 9,3 19,3 Риск рефинансирован Средний срок до погашения (лет) 11,6 8,7 10,2 ия: Переустановление процентной ставки Процентный по долгу в течение 1 года (в процентах 19,1 44,6 31,4 риск: от общего долга) Долг в иностранной валюте (в процентах Валютный риск: 51,7 от общего долга) Источник: Расчеты сотрудников Всемирного банка на основе данных, предоставленных государственными органами. Смещение портфеля государственного долга в сторону внутреннего долга и развитие внутреннего рынка ценных бумаг входят в число приоритетов правительства. Большое обесценение валюты в последние годы привело к смещению предпочтений к внутреннему заимствованию по сравнению с внешним заимствованием; текущая политика предусматривает смещение в сторону внутреннего финансирования. Однако подобные изменения, судя по всему, не произошли в случае долга СКГС. Переход в сторону повышения внутреннего государственного долга потребует дополнительных |93 усилий по развитию рынка государственных ценных бумаг. Инициатива НБРК по развитию кривой доходности, начиная с краткосрочного сегмента рынка, заслуживает одобрения. Однако ДГЗ нужно играть активную роль, как в механизме, так и в процессе выпуска внутреннего долга (см. ниже), проводя регулярные встречи с участниками рынка и реализуя инициативы по расширению базы инвесторов. Разработка среднесрочной стратегии управления долгом, обновляемой и публикуемой каждый год, имеет большое значение для надлежащего управления долгом и достижения предпочитаемого общего уровня риска. Стратегия будет служить основой для всех операций по заимствованию и в целом для деятельности по управлению долгом. Вначале она сосредоточится на долге центрального правительства, включая оценку условных и подразумеваемых обязательств, но со временем ее нужно будет расширить и включить в нее более явный анализ долга СКГС. В Приложении 5. приводится дальнейшее подробное обсуждение фискальных рисков и рекомендаций по заимствованию/вопросам задолженности СКГС. Нужно решить несколько проблем в развитии внутреннего рынка ценных бумаг. План внутреннего заимствования разрабатывается совместно ДГЗ и Комитетом казначейства МФ. Комитет казначейства играет ведущую роль в принятии решений о минимальных ценах на аукционах. Этот механизм создает потенциальные трудности для развития внутреннего рынка ценных бумаг. Комитет казначейства отвечает за прогнозирование наличности и управление наличностью (эти прогнозы зависят от входящих данных основных органов по расходам и сбору доходов). В то время как формально решения по аукциону принимаются Комитетом казначейства и ДГЗ совместно, большую роль в решении играют потребности в наличности. Фактически, внутреннее заимствование меняется в течение года. В то время как это обеспечивает, чтобы долг выпускался, только когда необходимо и когда цены приемлемы для ПРК, это не способствует развитию рынка, для которого стабильный и предсказуемый выпуск имеет принципиальное значение. Еще одна потенциальная трудность для подготовки и реализации стабильной программы заимствования – это возможность получения месячных трансфертов из НФРК; трансферты переводятся заранее, в первой половине каждого года, что влияет на регулярность выпуска государственных ценных бумаг. Управление долгом СКГС в условиях реструктурированного государственного сектора Политика сокращения долга СКГС и приватизации многих СКГС еще не разработана полностью или еще не скоординирована с разработкой политики консолидации и долгосрочной налогово-бюджетной политикой. Президент недавно поручил ПРК взять «под особый контроль» вопрос заимствования национальными холдингами и компаниями.85 Правительство подготовило законопроект по вопросам управления долгом СКГС, который предусматривает мониторинг и контроль за будущим заимствованием СКГС. Механизмы контроля будут применяться к выбранному перечню субъектов, и для получения внешних займов, превышающих определенный порог, необходимо будет получать одобрение и разрешение центрального уполномоченного органа по государственному планированию. Тем не менее, кроме установления официального контроля, нужно решить вопросы, касающиеся настоящего уровня заимствования ПРК и сектором СКГС по отношению к активам НФРК (чистый суверенный долг). Кроме того, обязательно необходимо четкое администрирование амбициозной программы приватизации и распределения поступлений от приватизации. То, как будут решаться эти задачи, и как это будет восприниматься в мире, определит будущее состояние и эффективность нового государственного сектора и его отношения с деятельностью частного сектора. 85 См. дополнительную информацию о контроле задолженности: http://www.kazinform.kz/ru/mery-po- sokrascheniyu-vneshnih-dolgov-nackompaniy-nazval-ministr-finansov-kazahstana_a3027525. 94| Хотя заимствование СКГС в последние годы замедлилось, оно по-прежнему вызывает большую обеспокоенность. В исследовании ПСЭИ 2012 года отмечалось: «в то время как ПРК соблюдало благоразумную налогово-бюджетную политику и политику управления долгом в течение последнего десятилетия…, крупные… СКГС в Казахстане быстро наращивали внешний долг».86 Три главных СКГС – СК, Байтерек и КазАгро – могут привлекать средства на международных рынках и являются крупными заемщиками долга в иностранной валюте. Степень заимствования СКГС и разделение обязанностей по оценке рисков, выдаче разрешений на заимствование и мониторингу результатов – серьезные слабые места в разработке и управлении налогово-бюджетной политикой. Необходимы срочные меры по определению политики и инструкций в отношении разных компонентов долга государственного сектора и объединению полномочий ПРК в этой чрезвычайно важной области. Таблица 15: Непогашенный долг государственного сектора на конец 2016 года Внутренний Внешний Всего Долл. Долл. Долл. % ВВП % ВВП % ВВП США США США Центральное правительство 12,8 9,3 13,9 10,1 26,6 19,4 Местные исполнительные органы 0,1 0,1 0,0 0,0 0,1 0,1 Национальный банк Казахстана 7,6 5,5 0,8 0,6 8,3 6,1 Самрук-Казына 12,2 8,9 15,6 11,3 27,8 20,2 Байтерек 4,6 3,3 4,6 3,3 9,2 6,7 КазАгро 1,3 0,9 1,7 1,2 3,0 2,2 Всего 38,6 28,1 36,6 26,6 75,1 54,7 Долг согласно правилу НФРК 35,3 Источник: Расчеты сотрудников Всемирного банка на основе данных, опубликованных государственными органами и СКГС. Примечание: Некоторые суммы могут быть неточными из-за округления. Координация налогово-бюджетной политики в реструктурированном государственном секторе В координации налогово-бюджетной политики между МФ и МНЭ есть существенные недостатки, особенно в отношении СКГС. Существующие полномочия МФ и МНЭ включают подготовку бюджетных прогнозов и среднесрочного прогноза социально- экономического развития под общим руководством Бюджетной комиссии. Однако они не очень хорошо скоординированы в отношении долгосрочной налогово-бюджетной реформы или выполнения комплексного анализа и управления бюджетными рисками. Их полномочия в отношении отчетности СКГС и контроля квазибюджетной деятельности очень ограничены. Первоочередной задачей должно быть более четкое определение организационных обязанностей на переходном этапе, в том числе по управлению консолидацией бюджета в соответствии с новым правилом НФРК и формированию методологии управления долгом СКГС и анализа устойчивости долга государственного сектора. Необходимо предпринять шаги для установления четких полномочий в отношении заимствования и долга СКГС. Эта работа создаст основу для эффективного анализа рисков и управления долгом по всему государственному сектору в долгосрочном периоде. Диалог и координация между разными субъектами СКГС и Правительством нуждаются в четком направлении и административным укреплении. Как видно в Таблица 13, для изучения вопросов управления долгом государственного сектора по 86 Всемирный банк 2012, стр. 6. |95 новым правилам НФРК была образована Рабочая группа, включающая соответствующие департаменты МНЭ, МФ и основных холдингов СКГС. Однако во время визита экспертов ОГФ в апреле, четкого технического задания не было, или оно не было предоставлено экспертам. Предлагаемые участвующие группы выражали разные мнения по поводу возможной рабочей программы, и, судя по всему, официальная работа не была начата, не считая общих меморандумов. Принципиальное значение перехода к единому управлению налогово-бюджетной политикой и стратегического направления для ПРК подчеркивалась выше. Необходимо в срочном порядке составить четкое техническое задание, предусматривающее разработку привязанного к срокам плана действий, для Рабочей группы и основных подгрупп. В техническое задание нужно также включить рассмотрение вопроса о том, как лучше всего использовать поступления от приватизации, чтобы они поддерживали цели НФРК по формированию сбережений и стабилизации бюджета и способствовали долгосрочному развитию экономики. Законодательство в сфере государственного имущества требует основательного пересмотра. Недавно проведенная работа ОЭСР ясно указывает на то, что правительству необходимо решить множество принципиальных юридических и административных проблем, чтобы обеспечить долгосрочный сдвиг к видению преобразования, сформулированному в Послании Президента к народу Казахстана от 2017 года.87 Чрезвычайно важным шагом на пути к формированию программы экономического преобразования является четкое определение и переутверждение политики владения активами. Желательно, чтобы владение активами было сосредоточено в одной организации-собственнике.88 Стратегия приватизации и необходимость управления всеми государственными активами в соответствии со стратегией консолидации бюджета и экономического преобразования указывают на необходимость основательного пересмотра существующей модели.89 В существующей модели происходит отделение существенной части национального богатства и потока наличности от бюджетного контроля в результате включения в сектор СКГС, за рамками парламентского контроля. Эта модель отличается от практики ОЭСР, и ее продолжение будет очень осложнять достижение целей консолидации и экономического преобразования. При пересмотре модели необходимо обеспечить, чтобы профессиональные компетенции сектора СКГС эффективно использовались для поддержки целенаправленной программы приватизации и руководства объединенным государственным сектором. Потребуется дальнейшая международная поддержка для проведения пересмотра и разработки институциональной модели скоординированного управления объединенным государственным сектором. При проведении пересмотра нужно будет также определить четкие направления долгосрочной институциональной реформы на Этапе 2 и Этапе 3 87 ОЭСР 2017. 88 ОЭСР 2017. 89 Самрук-Казына характеризуется в Указе Президента от 26 июня 2013 года как квазигосударственный (или суверенный) фонд благосостояния. В ОЭСР (2017, 140) описаны основные положения Закона о фонде национального благосостояния, определяющие особую роль фонда «Самрук-Казына» в управлении экономикой. Основные составляющие включают следующее: (i) ни правительство, ни другие государственные органы не должны вмешиваться в деятельность Самрук -Казына или группы компаний, если не предусмотрено иное; (ii) представитель Счетного комитета является постоянным членом Специализированного комитета Самрук-Казына, наделенного полномочиями по инициированию внешнего аудита любой компании холдинга. В холдинге есть централизованная служба внутреннего аудита; ( iii) у Самрук-Казына и всех компаний холдинга должна быть десятилетняя стратегия развития, дополняемая пятилетними планами развития; (iv) в интересах национального благосостояния, у Самрук -Казына есть приоритетные права приобретения стратегических объектов, долей в банках и прав недропользования; (v) основные принципы взаимодействия между правительством и Самрук -Казына включены в соглашение о сотрудничестве; (vi) в соответствии с Законом о фонде национального благосостояния, от Самрук-Казына и группы компаний может потребоваться участие в реализации «социально значимых и инновационных индустриальных проектов». 96| предлагаемого плана действий, который описан ниже. Большая часть действий будет реализована на 2-ом этапе плана действий. Экономическая статистика и меняющаяся структура государственного сектора Необходимо укрепить экономическую статистику и национальные счета, чтобы отлеживать изменения в экономической структуре и реализации программы ПРК по модернизации. Чтобы отслеживать ход реализации нового правила НФРК, преобразование государственного сектора, модернизации экономики, нужно будет существенно улучшить сбор, отчетность и анализ экономических данных. Прогноз социально-экономического развития на 2017–2021 годы содержит цели и задачи, а также приоритеты бюджета, но не обеспечивает основу отслеживания достижений и их оценки по сравнению с прогнозами. В нем также нет механизма для оценки успешности сделок по приватизации или мероприятий по реструктуризации государственного сектора. Работа по улучшению структуры и содержания этого документа может дать хорошее направление для развития потенциала органов ПРК, занимающихся разработкой политики, и для повышения их подотчетности за результаты по сравнению со стратегическими целями. Как отмечается в Направлении политики 1, в существующих фискальных данных не учитываются все расходы по критериям Руководства МВФ по статистике государственных финансов. Потребуется дополнительная работа для реализации стандартов Руководства МВФ по статистике государственных финансов и стандартов МСФООС в налогово-бюджетной отчетности. В целом, учет экономических данных и отчетность по ним должны происходить в форме, которая позволяет проводить оценку фактических экономических результатов отраслей по сравнению с прогнозами. В то время как реализуются инициативы по стратегическому планированию и бюджетированию, ориентированному на результат, необходимо провести дополнительную работу по четкому определению стратегических целей и оценке их реализации. Четкая формулировка намерений политики содержится в Стратегии «Казахстан 2050» и в Послании Президента к народу Казахстана от 2017 года. Эти намерения в целом отражены в 10-летних национальных стратегиях развития. Обязательные 5-летние стратегические планы составляются на скользящей основе на уровне министерств или органов. Хотя существующие требования официально устанавливают, что органы должны предоставлять информацию о результатах деятельности по сравнению с этими общими целями, потребуется большая долгосрочная программа для создания надлежащей структуры, обеспечивающей связи между стратегическим планированием и отчетностью по результатам. В статистическом охвате и отчетности по экономическим и институциональным тенденциям есть слабые места. Как отмечалось выше, Среднесрочный прогноз социально-экономического развития является главным документом, используемым для представления Президенту и Парламенту количественного обзора по состоянию и прогнозированию воздействия мер политики, предлагаемых в скользящем республиканском бюджете. Он содержит: (i) обзор основных экономических и социальных тенденций; (ii) обзор целей и задач экономической политики на следующие 5 лет; (iii) информацию об ожидаемом общем росте экономике и росте ключевых отраслей экономики. Бюджетная комиссия еще не пробовала включить в Среднесрочный прогноз социально-экономического развития предлагаемые изменения в государственном секторе и изменения между государственным и частным секторами через программу приватизации. Она также еще не приняла структуру для мониторинга достижений по сравнению с прогнозами или для анализа факторов (таких как внешние шоки, изменения цены, изменения в политике), которые привели к разнице между результатами и прогнозами. Страновые модели ОЭСР (в частности по Австралии и Новой Зеландии) могут послужить моделями для такого подхода. Однако потребуется большая работа по |97 наращиванию потенциала МНЭ, Комитета по статистике МНЭ и МФ.90 Изучение потенциала в области статистики не входило в объем работу по данному ОГФ, и для выполнения этих задач потребуются соответствующие международные эксперты и поддержка. Эксперты ОГФ рекомендуют провести полный обзор институционального потенциала в области статистики и аналитической структуры Среднесрочного прогноза социально-экономического развития на раннем этапе предлагаемого плана действий, так как укрепление аналитической структуры и отчетности имеет принципиальное значение для эффективной реализации национальной стратегии преобразования, предусмотренной в «Казахстана 2050». 4.3 Этап 2: Реформы в сфере бухгалтерского учета и отчетности, и усиление управления рисками В связи с процессом экономического преобразования, необходимо провести большую работу по внедрению единообразных правил учета и отчетности во всем государственном секторе. Как отмечалось выше, чтобы этот процесс набрал необходимую силу, обязательно нужно прояснить на практике и в законодательстве характер нового государственного сектора. Практика бюджетирования и планирования будет и дальше различаться между разными видами структур, как внутри системы государственного управления, так и между государственными органами и СКГС, остающимися в государственном секторе из-за их значительного вклада в общественные интересы (например, государственные монополии и администрирование социального обеспечения). Международные стандарты финансовой отчетности в общественном секторе (МСФООС) и практики отчетности, развиваемые и распространяемые Советом МСФООС, обеспечивают основу всем подразделениям в государственном секторе для ведения учета и отчетности таким образом, который дает последовательное и полное представление об операциях государственного сектора, их воздействии на чистую стоимость и структуру баланса и потенциальных рисках. Эти принципы применяются в систему государственного управления Казахстана, но их следует распространить шире в государственном секторе, который возникнет в результате процесса экономического преобразования Казахстана. Создается надлежащая площадка для учета, контроля и отчетности в государственном секторе. Как указано в Таблица 13 и в предыдущем разделе, уже ведется работа по внедрению МСФООС во всей системе государственного управления. Полное соответствие этим стандартам позволит ПРК выполнить стандарт МСФООС по консолидации всего правительства в субъект отчетности «государственный сектор», включающий как категорию «сектор общего государственного управления» согласно Руководству МВФ по статистике государственных финансов, так и действующие на коммерческой основе СКГС, остающиеся в государственном секторе. Уже принимаются меры для достижения этой цели по отчетности и применения учета методом начисления в системе бюджетирования и планирования. Учет методом начисления имеет принципиальное значение для внедрения полноценного балансового подхода к налогово- бюджетной политике и анализу и управлению рисками; эти данные, в свою очередь, обеспечат намного более прочную основу для бюджетирования в государственном секторе. Отчетность методом начисления в соответствии с МСФООС сама по себе не является конечным результатом – также ведется работа по бюджетированию методом начисления, которую следует продолжить вместе с программой для достижения полного соответствия МСФООС в финансовой отчетности. Поддержка по внедрению 90Комитет по статистике относится к МНЭ, и Главный статистик отчитывается перед Министром национальной экономики. Деятельность комитета финансируется из республиканского бюджета. См. дополнительную информацию о Комитете статистики на веб -сайте ООН: https://unstats.un.org/unsd/dnss/docViewer.aspx?docID=602#start. 98| бюджетирования методом начисления, оказываемая МВФ, а также рекомендации, сделанные в 2016 году в отчете Всемирного банка о Бюджетном кодексе, соответствуют сохраняющемуся упору на использование учета методом начисления в качестве основы для бюджетирования методом начисления. Эту работу следует проводить одновременно, а не последовательно. Реформа учета и отчетности – разработка дорожной карты Хорошо разработанная дорожная карта по реформе учета в государственном секторе обязательно необходима как основа для реализации мер по модернизации государственного сектора и экономики. В большинстве случаев реформа государственного финансового управления в странах с переходной экономикой, будь то при техническом руководстве Всемирного банка, МВФ или двухсторонних партнеров, подразумевает обязательство по внедрению МСФООС в систему учета и отчетности. Казахстан сильно привержен к такому курсу, а его хорошо установившаяся система казначейства обеспечивает сильную техническую базу для внедрения единых стандартов учета во всем государственном секторе.91 МСФООС содержат требование о консолидации всего государственного сектора, в то время как Руководство МВФ по статистике государственных финансов предусматривает только консолидацию на уровне органов государственного управления и рассматривает СКГС как часть сектора предприятий.92 Формирование налогово-бюджетной политики и управление бюджетными рисками требуют проведения анализа политики и вмешательств, как со стороны органов государственного управления, так и со стороны СКГС. В связи с этим, дорожная карта реформы учета, направленная на полный охват налогово-бюджетной политики и рисков, должна обозначить продвижение от нынешнего упора на сектор общего государственного управления и годовые или среднесрочные потоки операций к консолидированному балансовому подходу в налогово-бюджетной политике и управлении рисками. Даже среди стран ОЭСР лишь немногие продвинулись далеко вперед к реализации этих целей. Тем не менее, все признают необходимость применения современных методик и принципов учета ко всем субъектам, находящимся в государственной собственности.93 Как отмечалось ранее, Казахстану необходимо сначала решить основополагающие вопросы собственности в своей существующей структуре государственного управления. В то же время, не менее важным является внедрение сопоставимых стандартов учета и отчетности во всем модернизированном государственном секторе. Более того, необходимо усилить институциональный потенциал по использованию комплексных данных по государственному сектору, чтобы они учитывались при формировании налогово-бюджетной политики, оценке и управлении фискальными рисками, мониторинге и оценке результатов в налогово-бюджетной сфере. 91 Отметив, что Комитет казначейства будет продолжать запись транзакций министерства, ведомства и органов в реальном времени, а остальные государственные структуры как пенсионный фонд и фонд социального страхования будут вести отдельные системы учета, которые будут взаимодействовать с системой Комитета казначейства. СКГС, как часть государственного сектора, будут также разрабатывать взаимодействия систем с системой Комитета Казначейства, в целях консолидации и отчетности государственного сектора и всего правительства. 92 Руководство МВФ по статистике государственных финансов (GFS), хоть в целом и сопоставимое, отличается от МСФООС в части консолидации счетов. Руководство МВФ по статистике государственных финансов относит профильные (как правило, некоммерческие) виды деятельности правительства к категории GFSM 2014 «Сектор общего государственного управления» (обычно подразделяется на центральный и субнациональный уровни). Государственные финансовые и нефинансовые предприятия рассматриваются отдельно как подотрасли, более связанные с корпоративным сектором. МСФООС предусматривают консолидацию всего государственного сектора в субъекте отчетности «Государственный сектор». 93 Великобритания и Новая Зеландия – одни из лидеров в формировании счетов «всего правительства» с применением принципов отчетности МСФООС к государственному сектору и связанным с ним частным субъектам. |99 Помимо реформы учета и принципов МСФООС, для продолжения экономической модернизации Казахстана необходимо внедрить эффективное, основанное на результатах планирование и оценку. Учет методом начисления сейчас широко признается как важнейший инструмент подотчетности государственного сектора. Это неотъемлемый компонент реформы, но его успешное внедрение требует продолжения работы по тем видам экономических преобразований, которые были определены в годовых посланиях Президента к народу Казахстана в 2016 и 2017 годах. Стандарты МСФООС должны обеспечивать точные данные о потоках операций и запасах национальных активов и обязательств. ПРК необходимо сосредоточиться на развитии институционального и административного потенциала, чтобы использовать эти данные в формировании налогово-бюджетной политики и применении балансового подхода к оценке фискальных рисков. В послании Президента к народу Казахстана от 2017 года также подчеркивается необходимость внедрения основанного на результатах планирования и оценки. Бюджетирование на основе программ (БОП) широко применяется в странах ОЭСР и развивается в Казахстане как способ достижения соотношения цены и качества в государственных мероприятиях. Пока еще не подтверждена целесообразность БОП для этой цели, но новые методики планирования уже применяются.94 Разрабатываются методики учета и отчетности, которые включают измерение стоимости из нетрадиционных источников капитала. Концепция интегрированной отчетности (ИО) была разработана Международной совет по интегрированной отчетности (МСИО) в сотрудничестве с Институтом дипломированных специалистов по государственным финансам и бухгалтерскому учету (ИДГФУ), Советом МСФООС и Всемирным банком.95 Интегрированная отчетность направлена на применение расширенных принципов социальной ответственности ко всем частным и государственным субъектам; она предназначена для учета всех форм капитала и создания ценности в государственных и частных субъектах. Практическое применение концепции нетрадиционных форм капитала (в частности, экологического и социального) активно продвигается МСИО. Многие аспекты ИО нужно развивать дальше, и ее применение требует наличия комплексной системы учета и отчетности, включающей весь государственный сектор. Эта концепция упоминается на этом этапе, потому что она формируется как неотъемлемая часть долгосрочной реформы управления в налогово- бюджетной сфере; более детальное обсуждение о внедрении ИО содержится в последнем разделе главы, посвященном реформам 3-го этапа. 94 См. предложения о следующих шагах к БОР в: Всемирный банк 2016d. 95 См. Хабаб 2016; Глисон-Уайт 2014; Аллан 2017. 100| Дорожная карта должна включать все этапы реформы государственного финансового управления. На Диаграмма 4 проиллюстрированы основные направления учета и отчетности на каждом этапе Диаграмма 4: Стандарты учета и этапы реформ программы реформирования учета и отчетности. Начисление и интегрированная На каждом этапе отчетность Долгосрочно: оценка происходит стоимости и Начисление: все рисков внедрение ИО правительство необходимых технологий и Среднесрочно: оценка Начисление: стандартов, чтобы центральное фискальных рисков в подготовиться к правительство центральном правительстве следующему этапу. Краткосрочно: Внедрение ИО входит налогово- в число элементов, Данные и анализ бюджетная политика, узкая потоков которые нужно оценка рисков рассмотреть на раннем этапе, главным образом в связи с методиками БОП, но ее полное внедрение будет сильно зависеть от хорошего продвижения с реализацией учета и отчетности методом начисления в системе общего государственного управления.96 Таким образом, при переходе от традиционного упора на потоки и краткосрочный анализ политики к учету методом начисления, все органы общего государственного управления должны участвовать в планах по внедрению основных стандартов МСФООС и публикации баланса сектора общего государственного управления. Только при широком соблюдении этих стандартов, можно из имеющихся данных делать обоснованные выводы об общей совокупности рисков, связанных с потоками и изменениями в балансе. Тем не менее, хорошо известно, что многие риски исходят не только от рисков сектора общего государственного управления, связанных с обязательствами и активами; существенные уязвимые места возникают от деятельности других составляющих государственного сектора. На практике, анализ рисков сильно зависит от имеющихся данных государственных счетов и баланса, при этом данные о деятельности государственных предприятий во многих случаях ограничены. Следовательно, комплексный анализ рисков зависит от повышения качества и наличия данных бухучета по всем субъектам государственного сектора, и необходимо повышать потенциал в сфере управления для решения этих задач по мере реализации программы реформ. Необходимо будет вносить соответствующие поправки в Бюджетный кодекс на каждом этапе реформы, чтобы включить в него эти принципы, и обеспечить достаточное повышение административного потенциала по реализации. Переход к самому широкому этапу по охвату бухгалтерского учета в государственном секторе является конечной целью всего процесса улучшения государственного финансового управления и системы управления рисками. Полный набор счетов «всего правительства» по стандартам МСФООС / МСФО – высокая и конечная цель предоставления полного 96Тем не менее, интегрированная отчетность хорошо подходит для развития отчетности БОП и повышения эффективности использования информации о прямых и конечных результатах, которая в настоящее время считается «нефинансовой» в отчетах по расходам. Важной задачей, как для передовых, так и для развивающихся экономик является интегрирование финансовой и нефинансовой информации для оценки социальной ценности государственных мероприятий. Пилотные проекты в этой области можно начать на любом этапе процесса реформирования государственного финансового управления. |101 спектра данных, необходимых для оценки фискальных рисков государственных предприятий и правительства. Принципы, отражающие эту цель, должны быть закреплены в гражданском кодексе Казахстана и обязывать правительство, министерство и ведомственных секретарей соблюдать базовые принципы налогово-бюджетного управления, учета, отчетности, публичной прозрачности и подотчетности. Принципиально важным будет укрепление потенциала в сфере оценки и управления рисками во всем государственном секторе. Расширение и укрепление системы оценки и управления рисками В качестве основы проведения оценки и управления фискальными рисками все больше используется балансовый подход к государственному сектору. Фискальные риски возникают в результате отклонений от планируемых и прописанных в законе потоков, и запасов годового бюджета, которые в свою очередь могут привести к недооценке макроэкономического воздействия или событий, не отраженных в бюджете, и снизить доходы или увеличить непредвиденные расходы. Фискальный риск включает поддающийся оценке риск – изменения в выполнении плана, которые можно вычислить при помощи стандартного анализа вероятности; неопределенность – когда можно определить возможные результаты, но нет достаточной информации для вычисления вероятности; и незнание – когда разработчики политики не знают о потенциальных рисках.97 Последнее из этих трех составляющих, в какой-то мере неизбежно, и может быть преодолено только по мере наращивания знаний в сфере систем управления государственными финансами и потенциальных угроз для государственных финансов. Чем уже направленность государственной налогово-бюджетной политики (и связанных с ней стандартов), тем больше эффект незнания. Таким образом, программа реформы бухгалтерского учета, ведущая к более полному охвату счетов всего правительства, как предлагается Казахстану, должна существенно уменьшить эффект компонента «незнания» в анализе рисков. Балансовый подход / управление рисками, реализуемые в среде «всего правительства», позволять сосредоточиться на рисках для активов, а также на обязательствах и устойчивости долга. Этот аспект особенно важен для Казахстана и будущей работы НФРК, как обсуждается в предыдущих разделах. Достигнутые до настоящего момента результаты по методам улучшения управления фискальными рисками, хоть и с акцентом на устойчивости долга, были недавно описаны в служебном документе МВФ.98 В этом документе описаны основные фискальные риски, с которыми сталкиваются страны, и их относительная степень, и предлагаются инструменты для управления этими рисками. Некоторые риски напрямую связаны с деятельностью государственных структур, как в системе государственного управления, так и в рамках государственного сектора; другие риски – внешние. Применение этих принципов в расширенном государственном секторе (включая выпуск гарантий, деятельность СКГС, субнациональные органы государственного управления, риски, связанные с государственно-частными партнерствами) в результате внедрения учета и отчетности методом начисления во всем правительстве даст более полное представление о фискальных рисках и приведет к согласованному управлению государственным сектором. Каждый субъект правительства должен затем применять подобные стандарты аудита и все больше понимать свой вклад в риски и ответственности за смягчение рисков. Анализ фискальных рисков на уровне страны сопряжен с трудностями, связанными с рассеянными полномочиями по деятельности СКГС. Самрук-Казына, главный собственник и регулятор местных СКГС, применяет стандартные методы анализа коммерческих рисков ко всем СКГС, входящих в холдинг (похожий подход применяется в 97 Петри 2013. 98 МВФ 2016a. 102| Байтерек и КазАгро), но эти методы не учитывают все потенциальные коллективные риски для общего состояния бюджета. У МНЭ и МФ, с другой стороны, есть потенциал для оценки рисков, которые возникают в результате внешних макроэкономических шоков, связанных с валютным курсом, процентными ставками, колебанием цен на сырьевые товары. Но у них ограничен доступ к данным СКГС и нет полномочий для разработки мер по смягчению рисков, происходящих от сектора СКГС. Необходимо усилить институциональные связи и административную консолидацию, чтобы обеспечить более полный охват данных и управленческую координацию в целях надлежащего анализа рисков и мер по смягчению рисков в средне- и долгосрочной перспективе. Важные шаги по консолидации фискальных счетов для налогово-бюджетной политики и анализа рисков уже были рекомендованы; они будут способствовать росту признания косвенных и формально начисленных обязательств. В 2016 году эксперты Всемирного банка99 поддержали предложение государственных органов по консолидации Государственного фонда социального страхования, Фонда социального медицинского страхования и Единого накопительного пенсионного фонда в представлении бюджета. Это даст намного более ясное представление о налогово- бюджетной деятельности и балансах ПРК. Необходимо принять меры, чтобы основанные на МСФО отчеты этих организаций можно было консолидировать в финансовой отчетности сектора общего государственного управления.100 Государственная политика по поддержке будущих пенсий или медицинских выплат может привести к потенциальным обязательствам, и, хотя они не закреплены в законе, они могут вызвать давление на состояние бюджета, которое нельзя количественно включить в бюджет или финансовую отчетность; это называется «подразумеваемые обязательства». Мы не предлагаем, чтобы все такие подразумеваемые обязательства обязательно вычислялись в прямой форме в рамках бюджета или финансовой отчетности; официальные расчеты могут повлиять на суверенный кредитный рейтинг и могут, на самом деле, привести к завышению уровня фискального риска. Тем не менее, эти возможности нужно признавать внутри правительства и подчеркивать в заявлениях о бюджетной политике меры, направленные на их смягчение. Консолидация счетов социального страхования и пенсионного обеспечения будет большим шагом к признанию полного спектра фискальных рисков, и необходимо в кратчайшие сроки приступить к консолидации этих счетов, которые в Руководстве МВФ по статистике государственных финансов уже относятся к сектору общего государственного управления. Необходимо разработать матрицу фискальных рисков (МФР), представляемую вместе с бюджетной документацией. Можно добавить, что возможное спасение несостоятельных СКГС или банков, означающее косвенные обязательства, представляют похожие (и, как отмечалось выше, зачастую намного более серьезные риски). Как и в предыдущем случае, правительству необходимо учитывать эти риски и предпринять все усилия для обеспечения наилучшего возможного охвата данных для оценки вероятности таких рисков. В то время как на развитие и внедрение всех аспектов оценки и управления фискальными рисками уйдет время, этот процесс нужно начать на 1-ом этапе институциональной реформы; нужно как можно раньше в рамках процесса реформ начать работу над моделью оценки и управления фискальными рисками. Все соответствующие органы должны участвовать в определении и измерении рисков и разработке политики смягчения рисков. Определение элементов фискального риска и обязанностей, как на уровне субъектов, так и на национальном уровне, по предоставлению данных, анализу рисков и стратегиям смягчения рисков поможет определить и установить роли всех органов, участвующих в этом процессе. 99Всемирный банк 2016a. 100Учитывая, что МСФООС основаны на МСФО, но с изменениями, отражающими общественные аспекты деятельности сектора общего государственного управления. |103 Общий перечень основных органов содержится в Таблица 13. Рабочая группа, образованная для 1-го этапа реформ, должна продолжить свою работу на последующих этапах, внеся в свою сферу деятельности соответствующие изменения. Группа и ее подгруппы должны продолжить разработку новой институциональной модели налогово- бюджетной политики, основываясь на этом определении характера фискальных рисков. Предложения в этой области были сделаны МВФ в отчете 2014 года по некоторым вопросам, включая управление фискальными рисками.101 Эксперты МВФ предложили выбрать некоторые министерства для пилотного внедрения концепции и предложили плановый срок для подготовки комплексного заявления о фискальных рисках по бюджету 2017 года. С тех пор многое изменилось, в частности появляющиеся цели управления фискальными рисками стали намного шире и намного более срочными. Тем не менее, цели остаются целесообразными, и применение принципов заявления о фискальных рисках остается одной из важных задач Рабочей группы. Рекомендуется, чтобы Рабочая группа начала работу по формированию заявления о фискальных рисках, на основе которого ПРК будет дальше развивать оценку и управление фискальными рисками. Для этой работы будет необходима международная поддержка; по многим аспектам реформы поддержка уже, оказывается. 4.4 Этап 3: Улучшение управления, основанного на результатах, в государственном секторе В то время как управление, основанное на результатах, имеет принципиальное значение для успешной модернизации и эффективной налогово-бюджетной политики в долгосрочной перспективе, оно слабо с методологической точки зрения. В Послании Президента к народу Казахстана от 2017 года верно подчеркивается необходимость внедрения управления, основанного на результатах, для реализации целей Казахстана по модернизации. Текущее состояние практик управления, основанного на результатах, вкратце описано выше в 1-ом этапе, когда была установлена необходимость в повышении потенциала в области экономической статистики и системы планирования. Эффективное управление, основанное на результатах, в государственном секторе – очень сложная задача, которая еще не была полностью реализована даже наиболее развитыми странами ОЭСР. На самом общем уровне, ни одно правительство еще не смогло обеспечить надлежащий мониторинг или учет создания ценности государственными органами: текущие расходы, как правило, учитываются только как затраты, а в отношении инвестиционных расходов, которые создают основу для продуктивных частных предприятий, редко проводится мониторинг или оценка их вклада после реализации инвестиций. Кроме того, хотя большинство правительств проводит предварительную оценку на основе анализа выгод и затрат, они не обязательно используют его результаты для определения приоритетных проектов в программах государственных инвестиций; слишком много государственных инвестиций основываются на политических и региональных соображениях, и эти решения редко подлежат фактической оценке. Метод интегрированной отчетности, разрабатываемый МСИО и продвигаемый среди широкого круга организаций, воплощает инструменты для внедрения явной и ответственной отчетности по всем формам капитала в государственных и частных организациях. 101 МВФ 2014. 104| В интегрированной отчетности переосмыслен характер капитала и создания ценности. МСИО/ИДГФУ (2017)102 разрабатывают программу внедрения интегрированной отчетности в государственном и частном секторах. Базовые принципы интегрированной отчетности проиллюстрированы ниже (Диаграмма 5). По сути, в интегрированной отчетности, формы капитала и пути создания или уменьшения общественной ценности признаются путем проведения анализа прямых / конечных результатов, выходя за рамки стандартной коммерческой практики, в частности, предполагается, что и государство, и коммерческие предприятия должны учитывать и отражать в своей отчетности использование экологического и человеческого капитала. Как показывает нижняя часть Диаграмма 5, эти формы производства, в принципе, проходят тот же процесс создания (или уменьшения) ценности, как и традиционные формы капитала. Многие из этих принципов уже применяются в традиционном анализе выгод и затрат, но они не включены систематически в официальные системы учета. Многие из концепций нуждаются в дальнейшей доработке и официальном закреплении на уровне организации, чтобы способствовать и направлять широкое применение практики интегрированной Диаграмма 5: Процесс создание стоимости и отчетности отчетности, как обсуждается ниже. Интегрированная отчетность применима как к государственным, так и к частным организациям, так, как и те, и другие используют все формы капитала, но МСИО/ИДГФУ уделяют приоритетное внимание формированию методологии в государственном секторе, главным образом, потому что использование нефинансового капитала имеет намного большее значение для их целей и функций. При реализации на уровне страны, несомненно, потребуется поддержка солидных организаций, устанавливающих стандарты, таких как СМСФООС и СМСФО, а также международных организаций, таких как Всемирный банк и МВФ, и многосторонних и двухсторонних агентств. Концепции интегрированной отчетности особенно важны для оценки экономических и налогово-бюджетных стратегий в нефтяных экономиках. У экологического капитала и его использования есть несколько социально-экономических аспектов, многие из которых можно измерить с финансовой точки зрения. Как отмечалось выше, нужно оценить стоимость самых нефтяных ресурсов. В то же время, использование ископаемых видов топлива в качестве источников энергии влияет на экологию в виде загрязнения и воздействия парниковых газов на изменение климата. В принципе, в модели интегрированной отчетности эти издержки нужно включать в комплексный 102См. также Глисон-Уайт 2014 и Хабаб 2016; Аллан 2017 связывает интегрированную отчетность с общим развитием учета методом начисления, бюджетирования и управления рисками; планы и ход развития интегрированной отчетности можно отлеживать на веб-сайте IIRC: http://mailchi.mp/theiirc/iirc- newsletter?e=4ac0e9ad50#ACCA. |105 отчет по организации и деятельности на национальном уровне, чтобы обеспечить оценку как коммерческого, так и экологического воздействия на основе результатов. Кроме того, необходимо учитывать обязательства в области изменения климата. Казахстан участвует в Парижском соглашении об изменении климата, принятом под эгидой Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИКООН), в 2015 году. Как описывается в Страновом исследовании ОЭСР от 2016 года «Финансирование мер по борьбе с изменением климата в Казахстане»,103 ПРК представило свой предполагаемый определяемый на национальном уровне вклад (ПОНВ) в соответствии с условиями соглашения. Казахстан также принял законы и документы по политике, направленные на проблемы изменения климата (например, Концепция по переходу к зеленой экономике, Закон об энергосбережении и повышении энергоэффективности, Закон о поддержке использования возобновляемых источников энергии) и рассматривает вопрос о создании казахстанской системы торговли квотами на выбросы и меры политики по стимулированию развития возобновляемых источников энергии. Однако, как ОЭСР, так и «Climate Tracker»104 считают, что при текущей политике Казахстан, скорее всего, не сможет реализовать свои цели ПОНВ или другие достаточные цели по сокращению выбросов. В системе интегрированной отчетности, каждый субъект должен будет вести мониторинг и отчетность по общему воздействию в отношении всех форм капитала. Экологическое воздействие будет выражено в деньгах путем установления цены за выбросы углерода в рамках системы торговли квотами на выбросы или налога на выбросы. Нефтяные запасы и отрасли промышленности, работающие на ископаемых видах топлива, представляют огромное экономическое значение, как для Казахстана, так и для всего мира; необходимы большие усилия, чтобы все виды использования запасов сырья государственными и частными субъектами в этом секторе подлежали надлежащему мониторингу, отчетности и управлению. В связи с этим, рекомендуется, чтобы ПРК в кратчайшие сроки провело пилотное изучение применения интегрированной отчетности в этом секторе. Долгосрочное экономическое преобразование потребует инвестиций в человеческий капитал, а также расходов на развитие и проведения приватизации. Планирование экономического будущего Казахстана потребует тщательной оценки вероятных будущих глобальных сценариев и создания соответствующего потенциала, как в реформированном государственном секторе, так и в более либерализированном частном секторе. Упоминаемое выше исследование ОЭСР содержит четыре возможных, и кардинально разных, сценария.105 МНЭ, а также вспомогательным органам, нужно будет развивать потенциал для отслеживания глобальных событий при разработке широкого спектра мер налогово-бюджетной политики Казахстана. Аналогичным образом, зарождающемуся и расширяющемуся частному сектору будет нужен анализ ПРК и международных организациях о будущих перспективах. Каждая из этих задач сложна по- своему; ПРК нужно развивать внутренний аналитический потенциал (что требует стратегического увеличения текущих расходов) и в то же время поддерживать тесные связи с международными организациями. Что обнадеживает, третий сценарий ОЭСР, отражающий инвестиции Китая «Один пояс и один путь», направленные на укрепление торговых связей между Азией и Европой, дает «новые возможности в несырьевых торгуемых и неторгуемых отраслях», являющихся главными составляющими несырьевой экономики. Как отмечается в отчете ОЭСР, для этого сценария нужно будет 103 См. обзор глобальных вопросов, рассматриваемых ОЭСР, на веб-сайте: https://www.oecd.org/environment/outreach/Kazakhstan_Financing_Climate_Action.Nov2016.pdf 104 См. дополнительную информацию о климате Казахстана на веб -сайте «Climate Action Tracker» (CAT): http://climateactiontracker.org/countries/kazakhstan.html 105 ОЭСР 2017. 106| сосредоточиться на «укреплении институциональной среды для финансового сектора и кредитования».106 Несырьевые отрасли будут играть все более важную роль в экономике в долгосрочном периоде. Этот вывод основан на предположении о будущем снижении зависимости Казахстана от сырьевых доходов, что уже подразумевается в структуре политики. В четвертом сценарии ОЭСР, называемом «новое технологическое решение» подчеркивается необходимость приоритетной реализации мер по улучшению институциональной структуры, в том числе по долгосрочному финансовому углублению. В этом контексте, нужно признать, что текущие государственные расходы, в сочетании с государственными инвестиционными расходами, не следует называть «непродуктивными». Расходы ПРК на образование и здравоохранения крайне важны для перехода к несырьевой экономике в долгосрочной перспективе. Необходимо в кратчайшие сроки начать пилотные исследования по интегрированной отчетности в административных и социальных органах правительства, чтобы оценить и учесть воздействие и ценность расходов в этих стратегических сферах. Потребуется большая работа по развитию потенциала в долгосрочном периоде, чтобы ввести интегрированную отчетность в общую программу институционального развития. Так как эти проблемы не специфичны только для Казахстана, скорее всего, есть возможности получения международной поддержки, и ей следует воспользоваться при проведении таких исследований. Принципы интегрированной отчетности имеют отношении и к частному сектору, программе приватизации и ГЧП. Принцип «шести видов капитала», используемый в учете стоимости, отчетности и мониторинге, применим ко всем производственным субъектам. В то время как обязанности в отношении экологического и человеческого капитала крайне важны для многих мероприятий государства, практически все виды производственной деятельности имеют некоторый экологический и социальный эффект. Сельскохозяйственное производство и реализация продукции неизбежно приводят к употреблению упаковки и образованию отходов на определенном этапе цикла производства и потребления. Эти издержки, в конечном счете, несет управляемый государством или связанный с государством субъект, и широко признаваемые издержки удаления отходов и загрязнения должны покрываться какой-либо формой налогообложения. В случае ископаемых видов топлива, налог на выбросы углерода признается, по крайней мере, экономистами как наиболее эффективный способ изменения поведения для снижения воздействия на окружающую среду. Похожие принципы (пигувианский налог) можно применять более широко для регулирования широкого спектра воздействия на окружающую среду. Относительно легче эти принципы применяются к государственным субъектам – когда приватизируются производственные функции СКГС с существенной государственной долей собственности или создается ГЧП, новый субъект или партнер из частного сектора должен принять обязательство по полному учету всех элементов, представляющих общественный интерес. Текущая политика в Казахстане исключает субъекты с большими социальными обязанностями из программы приватизации, и этот элемент нужно всячески защищать. В нескольких странах ОЭСР были приватизированы государственные технические колледжи, детские сады, центры по уходу за пожилыми, тюрьмы, что во многих случаях отрицательно сказалось на стоимости услуг и социальных результатах. Казахстану нужно избегать таких ошибок. После того как принципы интегрированной отчетности будут хорошо отработаны в государственном секторе, их нужно будет активно продвигать в частном секторе.107 ОЭСР 2017. 106 107Принцип инвестиций, учитывающих морально-социальные принципы, для корпоративных инвесторов дополняет модель интегрированной отчетности. Вместо корпоративных обязательств по представлению |107 4.5 Рекомендации по политике Срочные меры по консолидации должны соответствовать и поддерживать общие, долгосрочные цели преобразования несырьевых отраслей экономики. Обязательно необходимо провести комплексный анализ налогово-бюджетной политики и системы управления фискальными рисками во всем государственном секторе на период, намного превосходящий ближайшее будущее. Необходимо разработать детальный план действий, на основе которого будут реализовываться срочные и долгосрочные реформы государственного сектора. Таблица 13 содержит предварительный обзор существующей системы налогово-бюджетного администрирования в Казахстане. Эксперты рекомендуют, чтобы государственные органы рассмотрели этот предварительный обзор и подготовили комплексную программу институциональной реформы в налогово-бюджетной сфере, состоящую из трех этапов. Этап 1  Формирование потенциала по предоставлению качественных, независимых и прозрачных консультаций по целевым бюджетным трансфертам с учетом эффективного применения правил НФРК, включая: o Масштабное развитие потенциала центральных органов в области налогово-фискальной политики Правительства Казахстан для обеспечения надлежащего анализа экономического воздействия и эффективного контроля предлагаемых целевых трансфертов из НФРК; консультации по политике должны включать оценку краткосрочных рисков и возможных долгосрочных последствий. o Аудит таких трансфертов Счетным комитетом и отчетность перед Парламентом.  Укрепление системы управления государственным долгом o Разработка среднесрочной стратегии управления долгом, которая должна ежегодно обновляться и публиковаться. Постепенное расширение сферы применения стратегии с включением в нее заимствования и долга СКГС. o Передача обязанностей по внутреннему выпуску ДГЗ и формулировка плана развития рынка.  Укрепление диалога и координации между разными СКГС и Правительством: o У Рабочей группы, образованной для изучения вопросов управления долгом государственного сектора по новым правилам управления НФРК, должно быть четкое техническое задание, включая требование о составлении в кратчайшие сроки плана действий с четко установленными сроками. Техническое задание должно также включать вопрос о том, как лучше всего использовать поступления от приватизации, чтобы поддержать цели НФРК по сбережению и стабилизации и способствовать долгосрочному развитию экономики. отчетности обо всех формах капитала, сторонники инвестиций, учитывающих морально-социальные принципы, например, члены Ассоциации ответственных инвестиций Австралии (RIAA) и Глобального альянса устойчивых инвестиций (GSIA), отслеживают деятельность корпораций по широкому перечню индикаторов риска и ценности (включая экологические, социальные индикаторы и индикаторы управления). В Отчете о сравнительном анализе ответственных инвестиций (2017), в котором отслеживаются результаты деятельности фондов, установлено, что фонды, применяющие основные практики в области ответственных инвестиции, «превзошли среднестатистические крупные австралийские паевые фонды в трех -, пяти- и десятилетнем периоде». Похожие результаты отмечаются и по международным паевым фондам. 108| o Проведение обзора государственного имущества при поддержке международных экспертов. Обзор даст четкие направления для долгосрочной институциональной реформы на 2-ом и 3-ем этапах плана действий. Этап 2  Необходимо продолжить использование международной поддержки для четкого определения государственного имущества и содействия в создании институциональной структуры согласованного управления единым государственным сектором.  Эксперты ОГФ рекомендуют провести масштабный анализ институционального статистического потенциала и аналитической основы Среднесрочного прогноза социально-экономического развития на раннем этапе предлагаемого плана действий.  На 1-ом и 2-ом этапах необходимо разработать матрицу фискальных рисков (МФР) в качестве стандартного элемента бюджетной документации, представляемой Президенту и Парламенту. Этап 3  Основу, состоящую из системы казначейства Казахстана, учета методом начисления, учета и отчетности по всему правительству, нужно использовать для полноценного развития интегрированной отчетности и бюджетирования, основанного на результатах, которые будут внедрены на пилотной основе на более ранних этапах программы.  Принципы интегрированной отчетности должны распространяться на все субъекты государственного сектора и продвигаться в частном секторе. |109 Приложения A.1 Таблицы с фискальными данными Таблица A1.1: Фискальные счета сектора общего государственного управления (в процентах от ВВП) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017о Доходы и гранты, всего 27,9 28,9 28,8 26,7 24,5 18,6 19,7 21,1 Нефтяные доходы 11,2 13,9 13,9 12,1 10,3 4,0 4,5 5,7 Валовые доходы НФРК 11,1 12,2 12,0 10,5 8,3 2,3 3,0 3,9 Таможенные пошлины на экспорт 0,1 1,7 2,0 1,6 2,0 1,7 1,5 1,8 нефти Ненефтяные доходы 16,7 15,0 14,9 14,6 14,3 14,6 15,2 15,4 Государственный бюджет 13,9 12,9 12,2 12,1 11,4 10,8 12,2 12,3 Прочие внебюджетные фонды 2,7 2,1 2,7 2,5 2,9 3,7 3,0 3,1 Расходы и чистое кредитование 23,8 21,5 22,5 21,1 23,0 24,7 24,1 25,8 Расходы государственного бюджета 20,4 19,2 20,2 19,0 19,6 19,8 20,0 19,8 1. Государственные услуги общего 1,0 1,0 1,1 1,1 1,2 1,4 1,3 1,1 характера 2. Оборона 1,0 0,9 1,1 1,1 1,1 1,1 0,9 0,8 3. Общественный порядок, безопасность, правовая, судебная, 1,7 1,6 1,8 1,7 1,5 1,4 1,2 1,3 уголовно-исполнительная деятельность 4. Образование 3,5 3,5 3,9 3,4 3,4 3,3 3,6 3,5 5. Здравоохранение 2,5 2,2 2,4 2,2 2,2 2,1 2,2 2,2 6. Социальная помощь и 4,1 4,0 4,0 3,8 3,9 4,2 4,2 4,5 социальное обеспечение 7. Жилищно-коммунальное 1,5 1,4 1,4 1,3 1,4 1,1 1,1 1,2 хозяйство 8. Культура, спорт, туризм и 1,0 0,7 0,7 0,7 0,8 0,7 0,7 0,7 информационное пространство 9. Топливно-энергетический 0,4 0,4 0,4 0,3 0,3 0,3 0,2 0,2 комплекс и недропользование 10. Сельское, водное, лесное, рыбное хозяйство, особо охраняемые природные территории, охрана 0,9 1,0 0,9 0,7 0,9 0,9 0,9 0,9 окружающей среды и животного мира, земельные отношения 11. Промышленность, архитектурная, градостроительная и 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,2 0,1 0,1 строительная деятельность 12. Транспорт и коммуникации 1,8 1,6 1,6 1,4 1,5 1,7 1,6 1,7 13. Прочее 0,3 0,3 0,5 0,7 0,7 0,8 0,9 0,6 14. Обслуживание долга 0,4 0,4 0,4 0,5 0,6 0,7 1,1 0,9 Чистое кредитование 0,1 0,2 0,1 0,1 0,1 0,2 0,5 0,4 Рекапитализация СКГС и МФУ 1,6 1,6 1,3 0,6 1,4 0,9 0,9 4,6 Внебюджетные расходы 1,7 0,5 0,9 1,3 1,9 3,8 2,7 1,0 Национальный фонд 1,0 0,0 0,3 0,7 1,2 2,6 0,8 0,0 Прямое кредитование СКГС 1,0 0,0 0,2 0,7 0,7 2,6 0,7 0,0 Комиссия за управление 0,02 0,01 0,02 0,02 0,02 0,03 0,04 0,04 Единый накопительный 0,4 0,2 0,3 0,4 0,4 0,8 1,6 0,6 пенсионный фонд Прямое кредитование СКГС 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,3 1,1 0,0 Пенсионные выплаты 0,3 0,2 0,3 0,3 0,3 0,4 0,4 0,5 Комиссия за управление 0,13 0,09 0,06 0,09 0,10 0,14 0,12 0,14 110| Государственный фонд 0,3 0,2 0,3 0,2 0,3 0,3 0,3 0,3 социального страхования Выплаты по страхованию 0,3 0,2 0,3 0,2 0,3 0,3 0,3 0,3 занятости Комиссия за управление 0,003 0,002 0,002 0,003 0,003 0,003 0,003 0,004 Фонд социального медицинского - - - - - - - 0,0 страхования Общий бюджетный баланс 4,1 7,4 6,3 5,6 1,5 -6,1 -4,4 -4,6 Источник: Расчеты сотрудников Всемирного банка на основе данных, опубликованных государственными органами. Примечание: Некоторые суммы могут быть неточными из-за округления; о=оценка. |111 Таблица A1.2: Рост расходов сектора общего государственного управления (суммарный рост, 2010=100) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017о Расходы и чистое кредитование 100 123 139 147 174 177 208 267 Расходы государственного бюджета 100 122 141 154 175 182 211 232 1. Государственные услуги общего 100 132 145 170 215 250 262 255 характера 2. Оборона 100 119 154 179 195 205 198 198 3. Общественный порядок, безопасность, правовая, судебная, 100 122 151 165 163 151 158 186 уголовно-исполнительная деятельность 4. Образование 100 131 160 164 180 181 221 242 5. Здравоохранение 100 114 133 144 155 157 189 206 6. Социальная помощь и социальное 100 125 137 150 171 189 218 256 обеспечение 7. Жилищно-коммунальное 100 116 131 141 166 133 152 186 хозяйство 8. Культура, спорт, туризм и 100 89 98 114 131 129 144 164 информационное пространство 9. Топливно-энергетический 100 141 159 150 161 140 126 154 комплекс и недропользование 10. Сельское, водное, лесное, рыбное хозяйство, особо охраняемые природные территории, охрана 100 131 141 125 169 182 200 220 окружающей среды и животного мира, земельные отношения 11. Промышленность, архитектурная, градостроительная и 100 88 94 114 151 219 164 94 строительная деятельность 12. Транспорт и коммуникации 100 115 123 131 157 174 195 226 13. Прочее 100 143 211 356 429 455 602 562 14. Обслуживание долга 100 129 138 188 246 314 553 502 Чистое кредитование бюджета 100 311 129 116 195 382 1126 937 Рекапитализация СКГС и МФУ 100 129 117 62 165 110 116 680 Внебюджетные расходы 100 40 75 134 148 420 353 124 Прямое кредитование СКГС из 100 2 35 117 127 476 165 8 Национального фонда Единый накопительный 100 86 131 163 177 401 934 337 пенсионный фонд Пенсионные выплаты 100 85 164 184 194 303 352 383 Государственный фонд социального 100 123 153 158 190 227 255 277 страхования Выплаты по страхованию 100 123 153 158 190 227 255 277 занятости Фонд социального медицинского - - - - - - - - страхования Источник: Расчеты сотрудников Всемирного банка на основе данных, опубликованных государственными органами. Примечание: Некоторые суммы могут быть неточными из-за округления; о=оценка. 112| A.2 Национальный фонд Республики Казахстан Национальный фонд Республики Казахстан (НФРК) был образован в 2000 году. Он выполняет две функции: (i) стабилизационную функцию, для уменьшения нестабильности экономики, связанной с потоками нефтяных доходов, путем стабилизации финансирования государственных расходов; (ii) сберегательную функцию, для обеспечения справедливого отношения к будущим поколениям путем накопления сбережений от нефтяных доходов. В рамках стабилизационной функции правительство использовало 8-16 млрд. долл. США в год в течение 2010-2015 годов, а оставшийся бюджетный дефицит (который косвенно ограничивался на уровне 3 процентов от ВВП) финансировался за счет внутреннего и внешнего заимствования. В рамках сберегательной функции, большая часть потоков нефтяных доходов в НФРК (за вычетом годовых ассигнований и трансфертов в консолидированный бюджет) инвестируется заграницей, и менее 10 процентов всех активов НФРК инвестируется на внутреннем рынке в облигации, выпускаемые четырьмя СКГС и институтами развития. Правило НФРК менялось несколько раз – в 2007, 2010, 2012 и недавно в 2016 году. Начиная с 2007 года, НФРК получает все фискальные доходы от минерально-сырьевых отраслей и переводит средства в бюджет, как предусмотрено законом. НБРК отвечает за реализацию стратегии инвестирования активов НФРК. НБРК привлекает частные компании по управлению активами и платит им в соответствии с результатами, измеряемыми по полученной процентной ставке. Финансовые счета НФРК подлежат годовому внешнему аудиту. Месячные и годовые отчеты НФРК публикуются в открытом доступе. Образование НФРК пошло на пользу Казахстану. В течение 2000–2007 годов, до начала глобального финансового кризиса и внутреннего банковского кризиса, Казахстан проводил благоразумную макроэкономическую политику и избежал процикличности бюджетных расходов. Ненефтяной дефицит в среднем составлял 3,7 процента ВВП, даже когда цены на нефть и доходы выросли почти до докризисного периода. Меры по предотвращению роста расходов помогли накопить сбережения в НФРК, которые достигли 27 млрд. долл. США (21 процент от ВВП) к концу 2008 году, и сохранить относительно низкий уровень инфляции в течение большей части этого периода. НФРК помог предотвратить чрезмерный реальный рост обменного курса. Реальный рост курса тенге составил 20 процентов за период 2000–2008 годы, но это меньше, чем во многих других странах, экспортирующих сырье. Это отчасти отражает проводимую стерилизацию большой части нефтяных потоков через Национальный фонд и отчасти то, что существенная доля нефтяной прибыли в течение этого периода, экспатриировалась из Казахстана. Однако реальный рост обменного курса существенно усилился в 2006–2008 годах в связи со значительными нестерилизованными притоками капитала, и реальный рост курса тенге составил 18 процентов за период 2006–2008 по сравнению с всего лишь 2 процентами в 2000–2005 годах. После использования значительного объема финансирования из НФРК для масштабной антикризисной программы в 2007-2010 годах, в апреле 2010 года была принята новая концепция управления НФРК. Согласно новой концепции, НФРК продолжал выполнять как стабилизационную, так и сберегательную функции. Однако операционные правила, в том числе по трансфертам в фонд и из него, были изменены. Основными свойствами концепции НФРК 2010 года было следующее:  Фиксированные годовые гарантированные трансферты в бюджет (месячные или квартальные транши) в размере 8 млрд. долл. США. |113  Минимальный остаток в НФРК составляет 20 процентов от прогнозируемого ВВП на конец соответствующего финансового года. Гарантированный годовой трансферт уменьшается, когда прогнозируемый остаток снижается ниже минимального уровня.  Годовые расходы по обслуживанию государственного долга, как бы они не были установлены, не должны превышать 4,5 процента, исчисленного фиксированного инвестиционного дохода фонда.  Средняя стоимость обслуживания и выплаты государственного долга в течение скользящего 10-летнего периода не должна превышать 15 процентов общего объема бюджетных поступлений, включая трансферты из фонда.  Целевой ненефтяной дефицит составляет 3 процента от ВВП к 2020 году.  Внебюджетное финансирование не предусмотрено, т.е. нет гарантий или кредитования внутренней деятельности, включая Самрук-Казына и КазАгро. Правило о 8 млрд. долл. США по трансфертам из НФРК в бюджет соответствовало подходу перманентного дохода к использованию нефтяных доходов до падения цен на нефть после 2014 года. На основе исторических данных по основным параметрам, Всемирным банком в соответствии с подходом перманентного дохода были вычислены аннуитетные значения нефтяных запасов Казахстана.108 В базовом сценарии оценки нефтяных запасов, где использовалась примерная средняя цена сырой нефти марки Брент за 40 лет (1970– 2010 годы) и долгосрочная норма финансовой прибыли 3 процента, предполагаемое значение перпетуитета составляет около 8,4 млрд. долл. США в год. Целью концепции НФРК от 2010 года было ужесточение бюджетной дисциплины путем стабилизации трансфертов из НФРК в бюджет. Тем не менее, это не обязательно соответствует стабилизационной цели НФРК: стабилизация нефтяных трансфертов в бюджет не стабилизирует государственные доходы или расходы и, поэтому, может привести к проциклической налогово-бюджетной политике. Во-первых, стабилизация трансфертов из НФРК в бюджет не препятствует чрезмерным расходам, финансируемым за счет заимствования, так как положения по ограничению накопления долга не были слишком жесткими. Во-вторых, в Казахстане корреляция между нефтяными доходами и ненефтяными доходами бюджета превышает 0,9. Это связано с тем, что при нынешней экономической структуре, на ненефтяной ВВП, а, следовательно, и на ненефтяной бюджетный дефицит сильно влияют изменения в цене нефти, что указывает на структурную зависимость ненефтяной экономики от минерально-сырьевого сектора. Таким образом, фиксированный трансферт нефтяных доходов из НФРК приводит к проциклической реакции, что противоречит цели стабилизации, так как государственные расходы снижаются в плохие годы, когда ненефтяной дефицит превышает сумму гарантированного трансферта из НФРК. Чтобы решить некоторые из этих проблемных вопросов, правительство внесло изменения в концепцию НФРК в марте 2012 года, включив в него возможность цикличности фиксированного номинального трансферта из фонда в бюджет. Сумма годового трансферта средств в бюджет был изменена с 8 млрд. долл. США до гибкой суммы 8 млрд. долл. США плюс или минус 15 процентов (т.е. в пределах 6,8–9,2 млрд. долл. США) в зависимости от фазы экономического цикла. Положения, дополненные в 2010 году, о предотвращении государственного заимствования из-за «отмены» сбережений НФРК остались неизменными. В декабре 2016 года правительство приняло новую концепцию НФРК, которая будет регулировать его деятельность в течение 2018–2030 годов. Новая концепция еще раз подтвердила две основные цели НФРК, стабилизационную и сберегательную, и еще 108 Всемирный банк 2013a. 114| больше ужесточила правила бюджетной дисциплины при использовании НФРК для финансирования бюджета. Основные свойства концепции 2016 года включают следующее:  С 2020 года гарантированный трансферт в республиканский бюджет будет фиксироваться в абсолютном значении в тенге и будет установлен в размере 2 000 млрд. тенге (6,3 млрд. долл. США), что примерно на 20 процентов ниже суммы гарантированного трансферта в предыдущей концепции. Эта сумма соответствует объему гарантированного трансферта доходов из нефтяного сектора в НФРК при цене 40 долл. США за баррель и инвестиционном доходе при средней ориентировочной доходности 3 процента в год. Средства, получаемые НФРК при цене нефти более 40 долл. США за баррель, будут накапливаться в НФРК.  Чтобы сгладить переход к новой, более низкой сумме гарантированного трансферта из НФРК в государственный бюджет, гарантированный трансферт будет постепенно уменьшаться, с 2 600 млрд. тенге в 2018 году до 2 300 млрд. тенге в 2019 году. Гарантированный трансферт будет равен 2 000 млрд. тенге в 2020 году и останется на этом уровне в последующие годы.  Гибкость по увеличению и уменьшению гарантированных трансфертов на 15 процентов была исключена, но новая концепция предусматривает возможность целевых трансфертов из НФРК. Целевые трансферты будут выделяться только по решению Президента Республики Казахстан для финансирования антикризисных программ в периоды экономического кризиса или замедления роста, приостановленных социальных проектов национального масштаба и стратегических инфраструктурных проектов при отсутствии других источников финансирования. Целевые трансферты для финансирования антикризисных программ будут выделяться сверх гарантированного трансферта. В случае неиспользования или частичного использования целевых трансфертов в течение финансового года, неиспользованная сумма будет возвращена в НФРК в следующем финансовом году.  Для стимулирования сбережения нефтяных доходов в НФРК, устанавливается минимальный остаток ресурсов НФРК на уровне 30 процентов от годового ВВП. В случае несоблюдения этого минимального остатка сбережений, гарантированный или целевой трансферт из НФРК в бюджет снижается на соответствующую сумму. При цене нефти 50 долл. США за баррель и годовом трансферте в бюджет в размере 2 000 млрд. тенге, валовые активы НФРК, по прогнозам правительства, увеличатся до 75,8 млрд. долл. США к 2030 году, с 60 млрд. долл. США в 2016 году. При ранее действовавшей сумме гарантированного годового трансферта 8 млрд. долл. США, активы НФРК, по прогнозам, снизились бы до 47 млрд. долл. США к 2030 году.  В целях поддержания финансовой стабильности страны, сумма правительственного долга, включая гарантированный государством долг и внешний долг квазигосударственного сектора, не должен превышать объем валютных активов НФРК.  Чтобы снизить зависимость государственного бюджета от нефтяных доходов, налогово-бюджетная политика будет формироваться на основе постепенного снижения ненефтяного дефицита по отношению к ВВП. Правило ненефтяного дефицита будет неотъемлемой частью налогово-бюджетной политики, поэтому целевые значения ненефтяного дефицита будут устанавливаться годовым законом о бюджете. Ненефтяной дефицит будет снижен до 7 процентов ВВП в 2020 году и до 6 процентов ВВП в 2025 году. Целевые значения ненефтяного дефицита в течение этого периода указаны в Таблице A2.1. |115 Таблица A2.1: Предварительные целевые показатели правительства по ненефтяному дефициту (в процентах ВВП) 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 Целевые значения ненефтяного 13,0* 7,4 7,2 7,0 6,6 6,5 6,4 6,1 6.0 дефицита Источник: Новая концепция формирования и использования средств Национального фонда Республики Казахстан. Примечание: * В 2017 году целевой показатель ненефтяного дефицита был пересмотрен с 9,3 до 13,0 процента ВВП, в основном, в связи с единовременной бюджетной поддержкой банковского сектора. 116| A.3 Варианты «якоря» для фискального правила в Казахстане Есть два общих варианта выбора «якоря» для фискального правила в странах, зависящих от нефти: (a) ненефтяной бюджетный баланс, т.е. разница между государственными расходами и ненефтяными бюджетными доходами; (b) структурный бюджетный баланс, т.е. когда бюджет формируется на основе ровной цены на нефть в динамике времени. Такие правила, основанные на цене, обычно сопровождаются целевыми показателями по общему бюджетному балансу. a) Ненефтяной дефицит как «якорь» фискального правила Подход «синица в руках», применяемый в Норвегии, может не подойти для Казахстана на этом этапе. Поскольку Казахстан находится на более раннем этапе цикла добычи, чем Норвегия, полученный инвестиционный доход в настоящее время относительно низок, и он будет расти в будущем. Кроме того, оценочная норма прибыли по активам НФРК в настоящее время относительно низка, около 1,2 процента. При применении этого подхода на текущем этапе цикла добычи целевой показатель ненефтяного дефицита будет чрезмерно ограниченным. Когда в качестве фискального якоря используется ненефтяной дефицит, альтернативой подходу «синица в руках» является установление целевого показателя на основе расчетного перманентного потока нефтяных доходов с течением времени. Согласно оценке МВФ, с учетом сохранения в будущем цен на нефть, сложившихся после 2014 года, нефтяное богатство Казахстана на конец 2016 года будет соответствовать перпетуитету годового дохода на уровне 2,2 процента ВВП, что, следовательно, может быть целевым показателем ненефтяного дефицита.109 При этой цели, активы НФРК превысят 200 процентов ВВП к 2055 году и будут расти дальше, пока не истощатся нефтяные ресурсы. Однако этот уровень может показаться слишком жестким для экономики, которая все еще испытывает существенные социальные и инвестиционные нужды. По мере роста реального ВВП, ожидается, что будущие поколения будут жить лучше, что оправдывает более высокое использование нефтяных ресурсов более ранними поколениями. Один из вариантов – отсрочить корректировку ненефтяного дефицита в соответствии с перпетуитетом ГПД. Например, при отсрочке на 5 лет, перпетуит в последующие годы будет незначительно ниже, но и накопление активов НФРК будет идти более медленно. При этом варианте активы НФРК достигнут 150 процентов от ВВП к 2055 году.110 Можно рассмотреть и другие варианты, с более долгой отсрочкой по достижению целевого бессрочного трансферта, но это будет в ущерб долгосрочным активам НФРК. Согласно ГПД, альтернативой бессрочному трансферту является аннуитет, снимаемый из НФРК в течение определенного периода времени для финансирования ненефтяного дефицита. Для наглядности можно привести пример, когда аннуитет равен примерно 6 процентам от ВВП в течение 50 лет, который может профинансировать значительно более высокий целевой ненефтяной дефицит в соответствии с правилом бесконечности ГПД.111 Такой аннуитет соответствует чистому богатству Казахстана на конец 2016 года. Однако при этом правиле чистое богатство, т.е. сумма финансовых активов и стоимости оставшихся нефтяных запасов, будет полностью истощено к концу 50-летнего периода. Таким образом, этот вариант, хоть и менее жесткий, не соответствует намерению правительства о сбережении части нефтяного богатства Казахстана для будущих поколений. 109 МВФ 2016b. 110 МВФ 2016b. 111 МВФ 2016b. |117 Итак, варианты ГПД по установлению целевого ненефтяного дефицита позволяют строго оценить выбор, который Казахстану придется сделать между жесткостью налогово- бюджетной политики с течением времени и желаемыми сбережениями для будущих поколений, достигаемыми в долгосрочном периоде. Тем не менее, они также содержат недостатки, так как дают значительные возможности для усмотрения и неопределенности в управлении основой налогово-бюджетной политики, если реализуется альтернатива жесткой бессрочной цели. b) Структурный бюджет как «якорь» основанного на цене фискального правила Еще один вариант согласованной основы налогово-бюджетной политики – внедрение основанного на цене правила структурного бюджета на основе долгосрочной ориентировочной цены на нефть. Такое правило должно дополняться целевым показателем общего первичного бюджетного баланса, соответствующего желаемому уровню долгосрочных сбережений. В отличие от подхода ГПД, правила, основанные на цене, сосредоточены на краткосрочном или среднесрочном периоде и могут стать эффективным ближнесрочным якорем налогово-бюджетной политики. Выбор ориентировочной цены предполагает выбор между желанием государства обеспечить стабильность расходов и целевым уровнем финансовых сбережений. Длинное скользящее среднее исторических цен на нефть обеспечивает наибольшую степень сглаживания расходов, но может также привести и к недостаточным сбережениям в случае резкого падения цен на нефть. И наоборот, короткое скользящее среднее прошлых цен приводит к более сильной волатильности расходов, но и к более высоким сбережениям, из-за более быстрой корректировки ориентировочной цены в изменениях в цене. Вставка А3.1: Основные свойства основанного на цене правила структурного бюджетного баланса В этой модели налогово-бюджетной политики нефтяные доходы поступают вначале в бюджет. Первичный бюджетный баланс (ПББ) – это сумма первичного ненефтяного дефицита (ННД), в котором государственные расходы исключают процентные выплаты по государственному долгу, и нефтяных доходов, получаемых государством (НД): ПББ = ННД + НД (1) Структурный первичный бюджетный баланс (ПББС) определяется путем оценки нефтяных доходов, получаемых государством, по определенной долгосрочной ориентировочной цене на нефть (НДС): ПББС = ННД + НДС (2) При определенной сумме планируемых нефтяных доходов, вычисленных на основе долгосрочной ориентировочной цены на нефть (НДС), установление целевого показателя первичного структурного бюджетного баланса (ПББСЦ) означает установление целевого первичного ненефтяного дефицита (ННДЦ). Эту цель нужно будет достигать путем управления первичными расходами и ненефтяными налоговыми поступлениями, соответственно: ПББСЦ = ННДЦ + НДС (3) Выполнение целевого показателя структурного бюджетного баланса предполагает достижение цели по первичному ненефтяному дефициту: ННД = ННДЦ. В этом случае отклонения фактического первичного бюджетного баланса (1) от целевого первичного бюджетного баланса в (3) будут отражать отклонения фактических нефтяных доходов (НД) от планируемых структурных нефтяных доходов (НДС), вызванных разницей между фактической ценой на нефть и долгосрочной ориентировочной ценой: 118| Если ННД = ННДЦ, тогда ПББ – ПББСЦ = НД – НДС >0 если НД > НДС или <0 если НД < НДС (4) Если фактическая цена на нефть окажется выше долгосрочной ориентировочной цены на нефть, фактический первичный бюджетный баланс превысит целевой показатель, и излишки автоматически переводятся в суверенный фонд благосостояния (СФБ). И наоборот, если фактическая цена на нефть оказывается ниже долгосрочной ориентировочной цены, фактический первичный бюджетный баланс будет ниже целевого значения, и потребуется снятие средств из СФБ для финансирования нехватки нефтяных доходов (если дополнительное заимствование не желательно). Основанное на цене правило структурного бюджета косвенно основано на целевом значении ненефтяного дефицита, который должен соответствовать целевому показателю общего первичного структурного бюджетного баланса и долгосрочной ориентировочной цене на нефть. Эта модель налогово-бюджетной политики изображена во Вставка А3.1. В своем недавнем анализе основы налогово-бюджетной политики Казахстана, МВФ рассмотрел два основанных на цене правила структурного бюджетного баланса.112 i. В первом правиле ориентировочная цена на нефть устанавливается на уровне 11- летнего среднего значения цены на нефть, которое включает прошлые 5 лет, текущий год и 5 лет будущей цены. ii. Во втором правиле ориентировочная цена на нефть устанавливается на уровне более низкого из 10-летнего исторического среднего и 3-летнего исторического среднего цены на нефть (эту формулу применяет Россия). 10-летнее среднее сглаживает ориентировочную цену и, соответственно, государственные расходы, в то время как 3-летнее среднее помогает избежать чрезмерного дефицита в случае сохраняющегося снижения цены на нефть в предшествующие годы. Вне зависимости от выбранного правила, основанного на цене, целевой показатель структурного баланса можно отрегулировать для получения желаемого уровня долгосрочных сбережений, как в случае сбережений, ожидаемых при ориентировочных показателях ГПД по ненефтяному дефициту. Согласно вычислениям МВФ, целевой структурный первичный бюджетный баланс, равный нулю, будет достаточен только для поддержания примерно текущего уровня чистых финансовых активов, но не обеспечит дальнейших сбережений для будущих поколений.113 В то же время целевой излишек первичного структурного бюджетного баланса на уровне 2,5-3 процента ненефтяного ВВП может обеспечить значительные долгосрочные сбережения. И по тому, и по другому правилу структурного баланса, основанному на цене, этот целевой показатель обеспечит сбережения в размере от 150 до 170 процентов от ВВП к 2055 году. Основанные на цене правила, направленные на излишек структурного первичного бюджетного баланса в размере 2-3 процентов от ненефтяного ВВП, приведут к значительному сокращению ненефтяного первичного дефицита в будущем, так как ориентировочная цена при формировании бюджета в будущем будет корректироваться по цене на нефть, более низкой, чем цена, которая преобладала с 2014 года. В основанном на цене правиле «5–1–5», при излишке структурного первичного бюджетного баланса в размере 2 процентов, ненефтяной дефицит должен будет снизиться до 8 процентов от ненефтяного ВВП (6 процентов ВВП) в краткосрочном периоде и потом снизиться еще до 112 МВФ 2016b. 113 МВФ 2016b. |119 около 5,5 процента от ненефтяного ВВП (4,1 процента ВВП) к 2025 году. При использовании формулы основанного на цене правила по российской модели, корректировка будет более резкой – ненефтяной дефицит снизится до 4 процентов от ненефтяного ВВП (3 процента ВВП) к 2025 году.114 Основанное на цене правило бюджетного дефицита может быть внедрено с некоторой степенью гибкости в достижении целевого излишка структурного первичного бюджета. Например, можно ввести требование о достижении целевого показателя не на годовой основе, а за период 2-3 года. Это даст некоторую свободу действий для контрциклического реагирования на шоки. Однако такую гибкость следует вводить только на более позднем этапе, после достижения сдвигов в процессе налогово-бюджетной консолидации и значительного снижения ненефтяного дефицита по сравнению с нынешним, неустойчивым уровнем. 114 МВФ 2016b. 120| A.4 Варианты перехода к диверсифицированной налоговой структуре Рисунок A4.1: Изменение доли налогов и Переход к диверсифицированной налоговой общего налога по отношению к ВВП в структуре, такой как в Канаде (Рисунок A4.1), Канаде был бы благоприятным для Казахстана. Как (в процентах от общего объема налогов; в процентах ВВП можно осуществить такой переход? Один из путей – быстрый переход, как это было в Польше 100 40 90 в 1992 году (Рисунок A4.2). Она быстро 35 80 увеличила долю ИПН, сократив при этом доли 70 30 КПН и других налогов; после этого структура 60 25 налогов оставалась относительно стабильной. 50 20 Другой вариант – медленный и постепенный 40 15 переход, как это было сделано в Республике 30 10 20 Корея в ответ на экономические изменения и 10 5 демографические сдвиги (Рисунок A4.2). В 0 0 период быстрой индустриализации в 1970-ых и 1965 1968 1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007 2010 2013 1980-ых годов Корея сильно зависела от КПН ИПН налогов на товары и услуги. Начиная с конца Налог на имущество Социальный налог НДС/товары и услуги Другие 1980-ых годов, доли КПН, ИПН и налога на Все налоги (справа) имущество в общих доходах увеличились, а то Источник: Расчеты сотрудников Всемирного банка на основе данных Статистики ОЭСР по доходам. время как значение налогов на товары и услуги снизилась. В связи со старением населения, социальные взносы тоже увеличились и продолжали расти дальше в течение последних двух десятилетий. Рисунок A4.2: Изменение доли налогов и общего налога по отношению к ВВП в Польше и Корее (в процентах от общего объема налогов; в процентах от ВВП) a. Польша b. Республика Корея 100.0 45.0 100 30 90.0 40.0 90 25 80.0 35.0 80 70.0 70 30.0 20 60.0 60 25.0 50.0 50 15 20.0 40.0 40 15.0 10 30.0 30 20.0 10.0 20 5 10.0 5.0 10 0.0 0.0 0 0 Другие Социальный налог Другие Социальный налог НДС/товары и услуги Налог на имущество НДС/товары и услуги Налог на имущество ИПН КПН ИПН КПН Все налоги (справа) Все налоги (справа) Источник: Расчеты сотрудников Всемирного банка на основе данных Статистики ОЭСР по доходам. |121 A.5 Варианты установления предельных уровней заимствования СКГС Введение: фискальный риск Фискальный риск, согласно широкому определению, подразумевает отклонения результатов бюджета от того, что ожидалось в момент составления бюджета или среднесрочного прогноза. Фискальный риск может быть связан как с государственными доходами (активами), так и с расходами (обязательствами). Матрица фискальных рисков содержит информацию о видах рисков, которые могут потенциально повлиять на баланс и уровень долга центрального правительства (Таблица 16). В матрице указаны риски с переходом от явных и прямых обязательств (преимущественно, государственный долг) к подразумеваемым и косвенным обязательствам (например, нарушение обязательств СКГС по негарантированному долгу). В контексте заимствования и долга СКГС, особое внимание в матрице рисков уделено косвенным обязательствам СКГС, независимо гарантированные они или негарантированные. В случае реализации этих рисков, особенно если они не были ожидаемыми, они могут иметь серьезные последствия для размера государственного долга и государственного бюджета, требуя проведение болезненных макроэкономических корректировок. Таблица 16: Упрощенная матрица фискальных рисков Косвенные (условные) Прямые обязательства обязательства Явные обязательства - Внешний и внутренний долг - Гарантированный долг (по (юридическое заимствованию и обязательствам обязательство) - Бюджетные расходы местных органов власти и СКГС) - Страхование депозитов - Страхование прибыли по частным пенсионным схемам Подразумеваемые - Будущие государственные - Нарушение обязательств обязательства пенсии, если не требуются в субнациональными органами (политические, законодательстве власти и СКГС по моральные негарантированному долгу обязательства) - Схемы социального страхования - Несостоятельность коммерческих банков - Экологические катастрофы Источник: Брикси и Шик 2002. Распространенный способ контроля фискальных рисков – это применение фискальных правил. Фискальное правило – это долговременное ограничение налогово-бюджетной политики, основанное на числовых лимитах по основным статьям бюджета. Примеры включают предельный уровень по бюджетному дефициту, правила доходов или расходов, предельный уровень долга. Нужно отметить, что фискальные правила могут действовать много лет, но, как правило, они регулярно пересматриваются, чтобы соответствовать текущей экономической среде. Предельные уровни заимствования могут быть установлены в отношении центрального правительства, органов государственного управления (включая местные исполнительные органы) или государственного сектора (включая СКГС), или они могут применяться к подразделам этих субъектов (например, предельный уровень долга по внешнему долгу центрального правительства, предельный 122| уровень долга СКГС, и т.д.). Предельные уровни могут устанавливаться на национальном уровне, например, правила, сформулированные в законодательстве о налогово- бюджетной ответственности, регулирующие дефицит сектора общего государственного управления, или на наднациональном уровне, например, предельные уровни, включенные в Соглашение ЕС. Важным свойством любого фискального правила является обеспечение его исполнения, предусматривающие применение санкций в случае нарушения предельного значения. В некоторых странах, например, в Польше, функция реакции, когда уровень долга приближается к предельному уровню, установлена в конституции. Предельные уровни в Соглашении ЕС являются примером очень четких санкций, применяемых очень нерегулярно. В отличие от этого, страны с развивающейся экономикой обычно корректируют свои предельные уровни долга, когда возникает опасность их нарушения. Соблюдение потенциальных санкций и их исполнение на практике, а также предельный уровень по дефициту и долгу, имеют принципиальное значение для реализации разумной налогово-бюджетной политики. Важная причина для установления предельного уровня по заимствованию и долга СКГС – это недопущение ситуации, когда центральное правительство, в рамках своей среднесрочной стратегии управления долгом, определяет свою предпочитаемую структуру долга и компромиссы между затратами и рисками, а потом СКГС действует в противоречии с этой стратегией. Например, стратегия управления долгом центрального правительства может предусматривать предпочтения по внутреннему долгу, но СКГС решает заимствовать в иностранной валюте. Как показано в матрице рисков выше, это может привести к тем же рискам для баланса правительства, которых центральное правительство старается избежать. Поскольку СКГС могут вызывать фискальные риски, правительства должны вести мониторинг и управлять этими рисками. В то же время, необходимо найти соответствующий баланс между наставлением СКГС на выполнение определенных действий и предоставлением им свободы принимать решения (что изначально является одной из важных причин для их официального отделения от правительства). Наименее вторгающийся способ контроля заимствования и долга СКГС – это через Совет директоров холдинговой компании или СКГС, в частности через члена(-ов), назначенных центральным правительством. Если это считается недостаточным, возникает сложная задача – найти наиболее подходящий способ контроля заимствования СКГС. В случае введения предельных уровней, не ясно, должны ли они охватывать все СКГС или только те, которые представляют наибольший риск, или нужны разные виды предельных уровней, применяемые к разным видам СКГС. Вставка А5.1 содержит некоторые примеры того, как другие страны решали этот вопрос. |123 Вставка А5.1: Примеры предельных уровней заимствования СКГС в разных странах Бразилия: необходимо предварительное одобрение для внешнего заимствования. Канада: Государственный орган (Казначейский совет) рассматривает корпоративные планы заимствования всех СКГС. Чили: необходимо разрешение Министерства финансов для всех займов СКГС. Франция: Правительство ведет мониторинг долга (один из трех индикаторов эффективности). Индия: Система, основанная на результатах, в которой более высокие результаты деятельности СКГС позволяют получить более широкий доступ к заимствованию. Испания: Государственный холдинг рассматривает планы заимствования и бизнес-планы. Источник: Ароббио и другие 2014. Каковы варианты контроля и управления долга СКГС в Казахстане? Есть ряд вариантов для мониторинга и управления уровнем заимствования и долга СКГС. Ниже описаны некоторые возможные варианты, которые расположены в порядке от слабого до сильного уровня контроля; это описание предоставлено с целью краткого изложения вариантов, а не полного и детального разъяснения каждого варианта. Система мониторинга, скорее всего, будет включать сочетание разных подходов, и для разных видов СКГС могут быть предусмотрены разные подходы. Предельные уровни заимствования можно устанавливать на чистой или валовой основе, при этом последнее может привести к подразумеваемому предпочтению к долгосрочному заимствованию. Аналогичным образом, учитывая Национальный фонд, лимиты, уровень долга и риска для государственного сектора можно устанавливать на чистой или валовой основе, а предельные уровни долга СКГС можно вычислять как долг за вычетом текущих активов. В перечисленных ниже вариантах предполагается, что предельные уровни охватывают заимствование и долг, как в национальной, так и в иностранной валюте. 1. Мониторинг непогашенного долга и рисков Центральное правительство собирает информацию о непогашенном долге и планах заимствования СКГС (например, отношение долга к собственному капиталу и валютные риски). Затем центральное правительство составляет (внутренние) отчеты, представляющие совокупную информацию об уровне общего долга государственного сектора. Если есть позиции или уровни долга, которые вызывают беспокойство у центрального правительства (МФ или МНЭ), они могут связаться со «своим» представителем в совете и попросить поднять этот вопрос на следующем заседании совета. Этот подход может быть эффективным с точки зрения мониторинга, особенно если одним из требований по информации является предоставление среднесрочных планов заимствования СКГС. Однако он ограничивает способность центрального правительства управлять размером общего государственного долга и уровнем риска. Предполагается, что обязанность по управлению долгом СКГС возлагается на совет отдельного СКГС или холдинга. 124| 2. Инструкции по заимствованию СКГС Центральное правительство разрабатывает инструкции по заимствованию СКГС на основе текущей среднесрочной стратегии управления долгом. Необходимо, чтобы руководящие принципы заимствования СКГС были напрямую привязаны к стратегии управления долгом – главной причиной для введения инструкций является обеспечение того, чтобы те виды риска, которые принимает на себя СКГС, беря новые займы, соответствовали уровню риска долга центрального правительства. Инструкции могут содержать предпочтения в отношении валютного риска (внутреннее или внешнее заимствование), процентной ставки (фиксированная или переменная ставка) и сроков погашения. Конкретные инструкции могут также содержать целевые диапазоны отдельных индикаторов. Инструкции не являются строгими правилами заимствования. Тем не менее, ожидается, что СКГС будут соблюдать инструкции, которые могут быть опубликованы в рамках среднесрочной стратегии центрального правительства по управлению долгом. 3. Планы заимствования СКГС Центральное правительство требует, чтобы все или группа СКГС представляли планы заимствования на определенный период времени (например, на 2-3 года) и, в зависимости от отдельного СКГС, требует, чтобы скользящие планы заимствования обновлялись каждый год или раз в два года. Планы заимствования позволяют центральному правительству отслеживать планы по отношению к фактическим операциям и задавать вопросы или вмешиваться через представителя в Совете директоров, когда оно считает, что план заимствования недостаточно соответствует балансу СКГС или среднесрочной стратегии центрального правительства по управлению долгом. 4. Предельные уровни долга СКГС Предельный уровень долга определяет максимальный уровень нового заимствования и косвенно – структуру долга; высокая доля внешнего долга означает уязвимость перед изменениями обменного курса и требует, чтобы центральное правительство или СКГС обеспечили резерв на случай снижения курса валюты для недопущения нарушения лимита долга. Предельный уровень долга можно установить по всем СКГС в целом, в виде конкретных предельный уровней по группе СКГС, или для СКГС в индивидуальном порядке. Альтернативой предельным уровням долга являются предельные уровни по годовому чистому заимствованию СКГС. 5. Предварительное утверждение всех операций по заимствованию Наиболее эффективный способ контроля уровней долга СКГС – требование о том, чтобы все операции заимствования получали одобрение центрального правительства. Такой подход обеспечивает строгий контроль долга и уровня рисков СКГС. Тем не менее, хотя этот подход и эффективен, он вызывает вопросы касательно управления и «принадлежности» долга. По определению, СКГС действуют с существенной степенью свободы при осуществлении своей деятельности. Требование о предварительном одобрении заимствования уменьшает эту свободу. Что более важно, кредиторы могут (обосновано) считать, что все займы СКГС сопровождаются подразумеваемыми гарантиями государства (т.е. так как определенный заем был утвержден центральным правительством, кредиторы будут ожидать, что правительство вмешается, если СКГС не сможет оплатить расходы по обслуживанию своего долга). |125 Рекомендации Необходимым условием системы мониторинга, сосредоточенной на рисках для общего государственного баланса, является наличие среднесрочной стратегии управления долгом по долгу центрального правительства. Эта стратегия содержит информацию о предпочитаемом уровне риска (и, следовательно, о структуре риска) государственного долга и служит основой для всех инструкций и предельных уровней, регулирующих долг и заимствование СКГС. Разработка системы мониторинга и управления долга СКГС – сложная задача, в которой нужно найти правильный баланс в контроле деятельности СКГС по заимствованию, чтобы не мешать его способности действовать как коммерческий субъект. Ниже представлено предложение по постепенному решению этого вопроса, начиная с надежной системы управления рисками по прямому долгу центрального правительства и системы мониторинга заимствования СКГС и уровня риска, связанного с долгом. Эти начальные шаги затем могут дополняться требованиями о предоставлении МФ и МНЭ детальных планов заимствования СКГС. Только тогда, и на основе детального анализа существующего и ожидаемого уровня риска, нужно вводить лимиты по заимствованию и долгу СКГС. (i) Ежегодная публикация и пересмотр среднесрочной стратегии правительства по управлению долгом. ДГЗ МФ разрабатывает стратегию. Стратегия обеспечит руководство по заимствованию и структуре долга центрального правительства и станет важной составляющей в работе по развитию активного рынка государственных ценных бумаг. (ii) Создание системы мониторинга заимствования и долга СКГС. Сбор данных и анализ – важные элементы системы мониторинга, так же, как и четкое определение сферы применения и охвата СКГС. Это включает четкие линии отчетности по соответствующим СКГС, недопущение дублирования в отчетности, обеспечение того, чтобы СКГС должны были отчитываться только по тем вопросам, которые необходимы для эффективного мониторинга. В идеале, эту информацию и анализ нужно предоставлять и обсуждать с СКГС, чтобы обеспечить понимание цели и важности предоставления точной и своевременной информации. Кроме того, наличие единого подразделения в центральном правительстве, отвечающего за сбор данных и мониторинг заимствования и долга СКГС, значительно повысит эффективность и поможет избежать дублирования. (iii) Принятие решения о способах мониторинга и контроля долга СКГС. В зависимости от отдельного холдинга или СКГС, в том числе от того, в какой степени они применяют международные стандарты учета и аудита, можно установить предельный уровень по годовому заимствованию и непогашенному долгу. Предельные уровни должны быть основаны на общей сумме долга и уровне риска, который государственный сектор готов принять, учитывая вопросы устойчивости долга и целевой размер НФРК, а также доли долга и риска, включаемой в учет центрального правительства. Вне зависимости от того, как эта система будет выглядеть на практике, целью правительства должно быть выявление и количественное определение потенциальных фискальных рисков, связанных с СКГС, разработка соответствующих правил в отношении риска и управления долгом, стимулирование более эффективной деятельности СКГС. 126| Использованная литература Аллан, Уильям. 2017. Последние империи: управление собой, своим народом, своим миром. Лондон: Palgrave MacMillan. Allan, William. 2017. The Last Empires: Governing Ourselves, Our Nations, and Our World. London: Palgrave MacMillan. Арроббио, Александр, Баррос, Ана Кристина Ирата, Бошар Рено Франсуа, Берг Александр С., Брамби Джим, Фортин Генри, Гарридо Хосе, Кикери Сунита, Морено-Додсон, Бланка, Нуньес Алехандра, Робинетт Дэвид, Стенхилпер Иммануель Франк, Вани Санджай Н., Веровен Маринус, Зоратто Лаура Де Кастро. 2014. Корпоративное управление государственных предприятий: инструментарий. Всемирный банк, Вашингтон, Округ Колумбия. Arrobbio, Alexandre, Barros, Ana Cristina Hirata, Beauchard Renaud François, Berg Alexander S., Brumby Jim, Fortin Henri, Garrido Jose, Kikeri Sunita, Moreno-Dodson, Blanca, Nunez Alejandra, Robinett David, Steinhilper Immanuel Frank, Vani Sanjay N., Verhoeven Marinus, Zoratto Laura De Castro. 2014. Corporate governance of state-owned enterprises: a toolkit. World Bank, Washington, DC. Баунсгаард, Томас, Маурисио Виллафуерте, Маркос Поплавски-Рибейро, Кристин Ричмонд. 2012. «Модели налогово-бюджетной политики для богатых ресурсами развивающихся стран». Служебный документ для обсуждения. WP/12/04, Международный валютный фонд, Вашингтон, Округ Колумбия. Baunsgaard, Thomas, Mauricio Villafuerte, Marcos Poplawski-Ribeiro, and Christine Richmond. 2012. “Fiscal Frameworks for Resource Rich Developing Countries.” Staff Discussion Note WP/12/04, International Monetary Fund, Washington, DC. Бова, Элва, Тидиан Кинда, Присцилла Мутура, Фредерик Тоскани. 2015. «Фискальные правила – краткий обзор». Справочный документ. Международный валютный фонд, Вашингтон, Округ Колумбия. Bova, Elva, Tidiane Kinda, Tidiane Kinda, Priscilla Muthoora, and Frederik Toscani. 2015. “Fiscal Rules at a Glance.” Background paper. International Monetary Fund, Washington, DC. Болник, Брюс. 2004. «Эффективность и экономическое воздействие налоговых стимулов в регионе САДК». Сообщество развития стран Южной Африки, Габороне. Bolnick, Bruce. 2004. “Effectiveness and Economic Impact of Tax Incentives in the SADC Region.” Southern African Development Community, Gaborone. Брикси, Х. П., Аллен Шик, ред. 2002. Государство в зоне риска: условные обязательства и фискальный риск. Вашингтон, Округ Колумбия: Всемирный банк. Brixi, H. P., and Allen Schick, eds. 2002. Government at Risk: Contingent Liabilities and Fiscal Risk. Washington, DC: World Bank. Будина, Нина, Тидиан Кинда, Андреа Шехтер, Анке Вебер. 2012. «Фискальные правила в ответ на кризис – к правилам «следующего поколения: новый массив данных». Рабочий документ МВФ WP/12/273, Международный валютный фонд, Вашингтон, Округ Колумбия. |127 Budina, Nina, Tidiane Kinda, Andrea Schaechter, and Anke Weber. 2012. “Fiscal Rules in Response to the Crisis—Toward the ‘Next-Generation’ Rules: A New Dataset.” IMF Working Paper WP/12/273, International Monetary Fund, Washington, DC. Бирн, Питер. 2002. «Налоговые стимулы для ПИИ в семи Латиноамериканских странах». Межамериканский банк развития, Вашингтон, Округ Колумбия. Byrne, Peter. 2002. “Tax Incentives for FDI in Seven Latin American Countries.” Inter-American Development Bank, Washington, DC. Дэвис, Дж. М., Р. Осовски, А. Феделино, ред. 2003. Формирование и реализация налогово- бюджетной политики в нефтедобывающих странах. Вашингтон, Округ Колумбия: Международный валютный фонд. Davis, J.M., R. Ossowski, and A. Fedelino, eds. 2003. Fiscal Policy Formulation and Implementation in Oil-producing Countries. Washington, DC: International Monetary Fund. Дебрун, Хавьер, Тидиан Кинда, Тереза Курристин, Люк Ейро, Джейсон Харрис, Иоганн Сивальд. 2013. «Функции и воздействие советов в сфере налогово-бюджетной политики». Аналитический документ МВФ, Международный валютный фонд, Вашингтон, Округ Колумбия. Debrun, Xavier, Tidiane Kinda, Teresa Curristine, Luc Eyraud, Jason Harris, and Johann Seiwald. 2013. “The Functions and Impact of Fiscal Councils.” IMF Policy Paper, International Monetary Fund, Washington, DC. Глисон-Уайт, Джейн. 2014. Шесть видов капитала: революция, которая нужна капитализму, или могут ли бухгалтеры спасти планету. Сидней, Allen & Unwin. Gleeson-White, Jane. 2014. Six Capitals: The Revolution Capitalism has to have—or can Accountants Save the Planet. Sydney: Allen & Unwin. Гропп, Рейнт, и Кристина Костиал. 2000. «Исчезающая налоговая база: приводят ли прямые иностранные инвестиции (ПИИ) к уменьшению корпоративных подоходных налогов?». Рабочий документ МВФ WP/00/173. Международный валютный фонд, Вашингтон, Округ Колумбия. Gropp, Reint, and Kristina Kostial. 2000. “The Disappearing Tax base: Is Foreign Direct Investment (FDI) Eroding Corporate Income Taxes?” IMF Working Paper WP/00/173. International Monetary Fund, Washington, DC. Хабаб, Лидия. 2016. «Интегрированное мышление и отчетность, сосредоточенные на создании ценности в государственном секторе: введение для лидеров». Рабочий документ 107204, Всемирный банк, Вашингтон, Округ Колумбия. Habhab, Lydia. 2016. “Integrated Thinking and Reporting (IR) Focusing on Value Creation in the Public Sector: an Introduction for Leaders.” Working Paper 107204, World Bank, Washington, DC. Хейджманн, Роберт. 2011. «Как налогово-бюджетные советы могут усилить эффективность бюджета?». OECD Journal: Economic Studies 2011 (1). Париж: ОЭСР Hagemann, Robert. 2011. “How Can Fiscal Councils Strengthen Fiscal Performance?” OECD Journal: Economic Studies 2011 (1). Paris: OECD. Эррера, Сантьяго, и Панг Гаобо. 2005. «Эффективность государственных расходов в развивающихся странах: рубеж эффективности». Рабочий документ 3645, Всемирный банк, Вашингтон, Округ Колумбия. 128| Herrera, Santiago, and Pang Gaobo. 2005. “Efficiency of Public Spending in Developing Countries: An Efficiency Frontier Approach.” Working Paper 3645, World Bank, Washington, DC. Холланд, Дэвид, и Ричард Дж. Ванн. 1998. «Льготы по подоходному налогу в целях инвестиций». В Том 2. Разработка налогового законодательства, ред. Виктор Туроний. Вашингтон, Округ Колумбия: Международный валютный фонд. Holland, David, and Richard J. Vann. 1998. “Income Tax Incentives for Investment.” In Vol. 2 Tax Law Design and Drafting, edited by Victor Thuronyi. Washington, DC: International Monetary Fund. Хоувелл, Х. Зи, Джанет Г. Стоцки, и Эдуардо Лей. 2002. «Налоговые стимулы для бизнес- среды: пособие для разработчиков политики в развивающихся странах». World Development 30 (9): 1497–1516. Howell, H. Zee, Janet G. Stotsky, and Eduardo Ley. 2002. “Tax Incentives for Business Investment: A Primer for Policy Makers in Developing Countries.” World Development 30 (9): 1497–1516. МВФ (Международный валютный фонд). 2014. Некоторые вопросы финансовой отчетности, бюджетирования методом начисления, аудита и управления фискальными рисками. Вашингтон, Округ Колумбия: МВФ. IMF (International Monetary Fund). 2014. Selected Issues in Financial Reporting, Accrual Budgeting, Audit, and Fiscal Risk Management. Washington, DC: IMF. ———. 2016a. Анализ и управление фискальными рисками – передовая практика. Вашингтон, Округ Колумбия: МВФ. https://www.imf.org/external/np/pp/eng/2016/050416.pdf. ———. 2016a. Analyzing and Managing Fiscal Risks—Best Practices. Washington, DC: IMF. https://www.imf.org/external/np/pp/eng/2016/050416.pdf. ———. 2016b. Справочный документ для аналитического доклада. Консультации по Статье IV с Казахстаном, 2017 год. Вашингтон, Округ Колумбия: МВФ. ———. 2016b. Background Material for the Policy Note 2017 Article IV Consultations with Kazakhstan. Washington, DC: IMF. ———. 2017a. Служебный доклад для консультаций по Статье IV, 2017 год. Вашингтон, Округ Колумбия: МВФ. ———. 2017a. Staff Report for the 2017 Article IV Consultation. Washington, DC: IMF. ———. 2017b. Казахстан – нефтяные правила и якорь фискальной политики. Вашингтон, Округ Колумбия: МВФ. ———. 2017b. Kazakhstan—Oil Rules and Anchoring Fiscal Policy. Washington, DC: IMF. ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития). 2015. Обзор ОЭСР по ресурсам школ: Казахстан. Париж: ОЭСР. OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development). 2015. OECD Reviews of School Resources: Kazakhstan. Paris: OECD. ———. 2016a. Страновое исследование, финансирование мер по борьбе с последствиями изменения климата в Казахстане. Париж: ОЭСР. |129 https://www.oecd.org/environment/outreach/Kazakhstan_Financing_Climate_Action.Nov2016. pdf. ———. 2016a. Country Study, Financing Climate Action in Kazakhstan. Paris: OECD. https://www.oecd.org/environment/outreach/Kazakhstan_Financing_Climate_Action.Nov2016. pdf. ———. 2016b. Многомерный обзор Казахстана: предварительная оценка. Париж: ОЭСР. ———. 2016b. Multi-dimensional Review of Kazakhstan: Initial Assessment. Paris: OECD. ———. 2017. Многомерный обзор Казахстана: Том 2. Углубленный анализ и рекомендации (проект). Париж: ОЭСР. ———. 2017. Multi-dimensional Review of Kazakhstan: Volume 2. In-depth Analysis and Recommendations (Draft). Paris: OECD. Осовски, Роландо. 2013. «Фискальные правила и сырьевые ресурсы в странах, экспортирующих невозобновляемые ресурсы: мировой опыт». Межамериканский банк развития, Вашингтон, Округ Колумбия. Ossowski, Rolando. 2013. “Fiscal Rules and Resource Funds in Nonrenewable Resource Exporting Countries: International Experience.” Inter-American Development Bank, Washington, DC. Петри, Мюррей. 2013. «Управление фискальным риском». Международное руководство по государственному финансовому управлению, под ред. Ричард Аллен, Ричард Хемминг, Барри Х. Поттер, 590-618. Лондон: Palgrave Macmillan. Petrie, Murray. 2013. “Managing Fiscal Risk.” In The International Handbook of Public Financial Management, edited by Richard Allen, Richard Hemming, and Barry H. Potter, 590-618. London: Palgrave Macmillan. RIAA (Ассоциация ответственных инвестиций Австралазии). 2017. Отчет по сравнительному анализу ответственных инвестиций. Сидней. RIAA. http://responsibleinvestment.org/wp-content/uploads/2017/07/Responsible-Investment- Benchmark-Report-Australia-2017.pdf . RIAA (Responsible Investment Association Australasia). 2017. Responsible Investment Benchmark Report. Sydney: RIAA. http://responsibleinvestment.org/wp- content/uploads/2017/07/Responsible-Investment-Benchmark-Report-Australia-2017.pdf . Санж. 2015. Мониторинг качества услуг. Исследование Всемирного банка. Вашингтон, Округ Колумбия: Всемирный банк. Sange. 2015. Monitoring of the Quality of SRC services. A World Bank Study. Washington, DC: World Bank. Шарма, Наташа, и Тов Штраус. 2013. «Специальные бюджетные учреждения в развивающихся экономиках, богатых ресурсами». Институт развития зарубежных стран, Лондон. Sharma, Natasha, and Tove Strauss. 2013. “Special Fiscal Institutions for Resource-Rich Developing Economies.” Overseas Development Institute, London. СИПРИ (Стокгольмский международный институт исследования вопросов мира). 2016. Ежегодник СИПРИ: вооруженные силы, разоружение и международная безопасность. Сольна: СИПРИ. 130| SIPRI (Stockholm International Peace Research Institute). 2016. SIPRI Yearbook: Armaments, Disarmament and International Security. Solna: SIPRI. Всемирный банк. 2008. Республика Казахстан – Налоговая стратегия. Аналитический доклад 36494. Вашингтон, Округ Колумбия: Всемирный банк. World Bank. 2008. Republic of Kazakhstan—Tax Strategy Paper. Policy Note 36494. Washington, DC: World Bank. ———. 2010a. Сравнительный анализ мирового опыта в сфере управления природными ресурсами, связанными с суверенными фондами благосостояния. Программа совместных экономических исследований. Вашингтон, Округ Колумбия: Всемирный банк. ———. 2010a. Comparative Review of Global Experiences in the Management of Natural Resource Related Sovereign Wealth Funds. Joint Economic Research Program. Washington, DC: World Bank. ———. 2010b. Реформирование налоговой системы для микро-, малых и средних предприятий. Программа совместных экономических исследований. Вашингтон, Округ Колумбия: Всемирный банк. ———. 2010b. Reforming the Tax System for Micro, Small and Medium Businesses. Joint Economic Research Program. Washington, DC: World Bank. ———. 2012. На пути к системе управления рисками, связанными с государственным долгом, включая долг СКГС. Программа совместных экономических исследований. Вашингтон, Округ Колумбия: Всемирный банк. ———. 2012. Towards a Framework for Managing Risks Associated with Public Debt, Including the Debt of SOEs. Joint Economic Research Program. Washington, DC: World Bank. ———. 2013a. Нефтяные правила: варианты политики для Казахстана в условиях спада. Программа совместных экономических исследований. Вашингтон, Округ Колумбия: Всемирный банк. ———. 2013a. Oil Rules: Kazakhstan’s Policy Options in a Downturn. Joint Economic Research Program. Washington, DC: World Bank. ———. 2013b. Учителя в Казахстане: Страновой отчет SABER, 2013 год. Системный подход к улучшению результатов образования (SABER) - Страновой отчет. Вашингтон, Округ Колумбия: Всемирный банк. ———. 2013b. Kazakhstan Teachers: SABER Country Report 2013. Systems Approach for Better Education Results (SABER) Country Report. Washington, DC: World Bank. ———. 2014a. Анализ системы возврата НДС, мошенничества с НДС, обратного налогообложения импортируемых капитальных товаров. Программа совместных экономических исследований. Вашингтон, Округ Колумбия: Всемирный банк. ———. 2014a. An Inquiry into VAT Refunds and Fraud and A Reverse Charge on Imported Capital Goods. Joint Economic Research Program. Washington, DC: World Bank ———. 2014b. Республика Казахстан: Отчет по комплексному обзору фидуциарной системы. Вашингтон, Округ Колумбия: Всемирный банк. ———. 2014b. Republic of Kazakhstan: Integrated Fiduciary System Review Report. Washington, DC: World Bank. |131 ———. 2014c. Совершенствование системы налогообложения недвижимости. Программа совместных экономических исследований. Вашингтон, Округ Колумбия: Всемирный банк. ———. 2014c. Improving Real Property Taxation System in Republic of Kazakhstan. Joint Economic Research Program. Washington, DC: World Bank. ———. 2015a. Институциональная структура и политика в сфере привлечения и удержания инвестиций в Казахстане. Компонент 2: инвестиционные стимулы. Программа совместных экономических исследований. Вашингтон, Округ Колумбия: Всемирный банк. ———. 2015a. Institutional and Policy Framework for Investment Attraction and Retention in Kazakhstan Component 2: Investment Incentives. Joint Economic Research Program. Washington, DC: World Bank. ———. 2015b. Методологические подходы и модели предлагаемой реформы оплаты труда государственных служащих. Программа совместных экономических исследований. Вашингтон, Округ Колумбия: Всемирный банк. ———. 2015b. Methodological Approaches and Models for Proposed Public Service Pay Reform. Joint Economic Research Program. Washington, DC: World Bank. ———. 2015c. Варианты эффективного и результативного использования налоговых стимулов для инвестиций в странах с низким уровнем доходов: инструменты оценки налоговых стимулов. Вашингтон, Округ Колумбия: Всемирный банк. ———. 2015c. Options for Low Income Countries’ Effective and Efficient Use of Tax Incentives for Investment: Tools for the Assessment of Tax Incentives. Washington, DC: World Bank. ———. 2015d. Теневая экономика: оценка системы управления государственными инвестициями. Вашингтон, Округ Колумбия: Всемирный банк. ———. 2015d. Shadow Economy: Assessment of Public Investment Management. Washington, DC: World Bank. ———. 2016a. Консультационная поддержка по разработке нового Бюджетного кодекса: Заключительный отчет. Вашингтон, Округ Колумбия: Всемирный банк. ———. 2016a. Advisory Support for the New Budget Code Development: Final Report. Washington, DC: World Bank. ———. 2016b. Исследование по налогообложению предприятий в Казахстане. Вашингтон, Округ Колумбия: Всемирный банк. ———. 2016b. A Study of Taxation of Businesses in Kazakhstan. Washington, DC: World Bank. ———. 2016c. Doing Business 2016: измерение качества и эффективности регулирования. Вашингтон, Округ Колумбия: Всемирный банк. ———. 2016c. Doing Business 2016: Measuring Regulatory Quality and Efficiency. Washington, DC: World Bank. ———. 2016d. Повышение ориентированности управления бюджетом на результаты при помощи оптимизированного и взаимосвязанного планирования и бюджетирования. Вашингтон, Округ Колумбия: Всемирный банк. ———. 2016d. Improving Performance Orientation of Budget Management through Streamlined and Interlinked Strategic Planning and Budgeting. Washington, DC: World Bank. 132| ———. 2016e. НДС и сельское хозяйство в Казахстане. Программа совместных экономических исследований. Вашингтон, Округ Колумбия: Всемирный банк. ———. 2016e. VAT and Agriculture in Kazakhstan. Joint Economic Research Program. Washington, DC: World Bank. ———. 2017. Doing Business 2017: равные возможности для всех. Вашингтон, Округ Колумбия: Всемирный банк. ———. 2017. Doing Business 2017: Equal Opportunity for All. Washington, DC: World Bank. |133 КАЗАХСТАН Обзор государственных финансов Ноябрь 2017 г.