66799 Villes et inondations Guide de gestion intégrée du risque dʼinondation en zone urbaine pour le XXIe siècle Résumé à lʼintention des décideurs Abhas K Jha | Robin Bloch Jessica Lamond Banque mondiale Villes et inondations Villes et inondations Guide de gestion intégrée du risque dʼinondation en zone urbaine pour le XXIe siècle Résumé à lʼintention des décideurs Abhas K Jha | Robin Bloch Jessica Lamond Banque mondiale Washington Villes et inondations Guide de gestion intégrée du risque dʼinondation en zone urbaine pour le XXIe siècle Photo de couverture : L’eau à hauteur de poitrine, Wilaiporn Hongjantuek traverse les rues d’Amornchai, dans la banlieue de Bangkok (Thaïlande) (2011). Photo de Gideon Mendel Quatrième de couverture : Photo de Gideon Mendel Cette brochure présente le chapitre « Vue d’ensemble », ainsi que différentes sections du livre : Cities and Flooding: A Guide to Integrated Urban Flood Management for the 21st Century. ©2012 Banque internationale pour la reconstruction et le développement/ Association internationale de développement de la Banque mondiale 1818 H Street NW Washington DC 20433 Tél : 202-473-1000 Site Web : www.worldbank.org Ce document a été établi par les services de la Banque mondiale avec la contribution d’auteurs indépendants. Les opinions qui y sont exprimées ne reflètent pas nécessairement les vues de la Banque mondiale, du Conseil des administrateurs de la Banque mondiale ni des pays que ceux-ci représentent. La Banque mondiale ne garantit pas l’exactitude des données citées dans cet ouvrage. Les frontières, les couleurs, les dénominations et toute autre information figurant sur les cartes du présent rapport n’impliquent de la part de la Banque mondiale aucun jugement quant au statut juridique d’un territoire quelconque et ne signifient nullement que l’institution reconnaît ou accepte ces frontières. Droits et licences Le contenu de cette publication fait l’objet d’un dépôt légal. La copie et/ou la transmission non autorisée de tout ou partie du présent ouvrage peut constituer une infraction à la législation applicable. La Banque mondiale encourage la diffusion de ses études ; le texte de la présente publication peut donc être reproduit en tout ou en partie, à des fins non commerciales, sous réserve de la citation de la source. Pour obtenir l’autorisation de reproduire toute partie de cette publication à des fins commerciales, veuillez adresser votre demande en fournissant tous les renseignements nécessaires au Copyright Clearance Center Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, États-Unis d’Amérique ; tél. : 978-750-8400 ; télécopie : 978-750-4470 ; site Web : www.copyright.com. Pour tout autre renseignement sur les droits et licences, y compris les droits dérivés, envoyez votre demande, par courrier, à l’adresse suivante : Office of the Publisher, The World Bank, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, États-Unis d’Amérique ; par télécopie, au 202-522-2422 ; ou par courriel à l’adresse : pubrights@worldbank.org. Villes et inondations Guide de gestion intégrée du risque dʼinondation en zone urbaine pour le XXIe siècle Table des matières Remerciements8 À propos des auteurs  10 Vue d’ensemble  12 Les inondations urbaines : Une menace croissante  15 Comprendre le risque d’inondation urbaine et ses causes  23 Approche intégrée de la gestion du risque d’inondation en zone urbaine  28 Application de la gestion intégrée du risque d’inondation en zone urbaine  35 Les douze principes clés de la gestion intégrée du risque d’inondation en zone urbaine  42 Villes et inondations Guide de gestion intégrée du risque dʼinondation en zone urbaine pour le XXIe siècle Remerciements L’ouvrage Cities and Flooding: A Guide to Integrated Urban Flood Management for the 21st Century et le Résumé à l’intention des décideurs sont le fruit des recherches et du travail de rédaction d’une équipe dirigée par Abhas K. Jha (directeur de publication, Banque mondiale). Robin Bloch (GHK Consulting) en était le chef de projet, et Jessica Lamond (Université d’Angleterre occidentale) l’éditeur technique. Zuzana Svetlosakova (Banque mondiale) et Nikolaos Papachristodoulou (GHK Consulting), tous deux coordonnateurs du projet, ont apporté de précieux services et contributions. Nous remercions le Dispositif mondial de réduction des effets des catastrophes et de relèvement (GFDRR) de son appui financier. Ce document a été préparé sous la direction générale de Zoubida Allaoua, John Roome et Saroj Kumar Jha. Des remerciements particuliers vont aux organisations partenaires de la Banque mondiale dans ce projet : l’Organisation météorologique mondiale (OMM) et l’Agence japonaise de coopération internationale (JICA). L’équipe de consultants était dirigée par GHK Consulting ; Baca Architects, Londres ; et l’École de technologie de l’Université de Wolverhampton. Ont contribué à ce travail Robert Barker, Alison Barrett, Namrata Bhattacharya, Alan Bird, John Davies, Emma Lewis, Peter Lingwood, Ana Lopez et David Proverbs. Baca Architects est le concepteur du Guide. Chris Jones et Jamie Hearn, d’Artupdate, Londres, se sont chargés de la conception graphique. Les photos grand format, y compris celle de la couverture, proviennent du projet « Drowning World » (La noyade du monde) qui, depuis 2007, a conduit Gideon Mendel à photographier des scènes d’inondation au Royaume-Uni, en Inde, en Haïti, au Pakistan, en Australie et en Thaïlande. Ses photos sont parues dans The Guardian, et d’autres publications. Nous souhaitons également remercier de leurs contributions les institutions et organisations suivantes : le Centre asiatique de préparation aux catastrophes (ADPC) ; le Programme des Nations Unies pour les établissements humains (ONU-HABITAT) ; l’Organisation centrale de santé publique et de génie de l’environnement (CPHEEO), du ministère indien du Développement urbain ; Deltares ; le Centre allemand de recherche en géosciences (GFZ) ; l’Autorité de développement de la ville de Manille (MMDA), Stadtentwässerungsbetriebe Köln, AöR (StEB-TB) ; et l’Autorité de reconstruction du Queensland. De précieux avis nous ont été apportés par nos pairs évaluateurs et conseillers : Franz Drees-Gross, Michael Jacobsen, Manuel Marino, Joe Manous, Carlos Costa, Frans van de Ven, Victor Vergara, Baba Hitoshi, Avinash Tyagi, Burrell E. Montz, Curtis B. Barrett, Jose Simas, Heinz Brandenburg, et Emily White. Nos remerciements vont également aux personnes suivantes qui ont partagé leur expérience, formulé des suggestions, participé aux ateliers régionaux réunissant les parties prenantes et les experts, contribué à la réalisation des études de cas, donné leur avis sur les projets de rédaction et apporté un soutien général : Daniel A. Hoornweg, Mathias Spalivero, Silva Magaia, R.D. Dinye, Madame Ayeva Koko, Ndaye Gora, Zounoubate N’Zombie, Pramita Harjati, Muh Aris Marfai, N.M.S.I. Arambepola, Ho Long Phi, Menake Wijesinghe, Fawad Saeed, Janjaap Brinkman, Fook Chuan, 8 Trevor Dhu, Achmad Haryadi, Marco Hartman, Josefina Faulan, Dinesh Kumar Mishra, Stéphane Hallegatte, Aphisayadeth Insisiengmay, L.V. Kumar, Rajesh Chandra Shukla, Divine Odame Appiah, Robert Belk, Juzer Dhoondia, Heidi Kreibich, Philip Bubeck, Bill Kingdom, Fritz Policelli, Loic Chiquier, Marcus Wijnen, Marianne Fay, Nicola Ranger, Paul Huang, Rolf Olsen, Shahid Habib, Vijay Jagannathan, Winston Yu, Zachary Usher, John Frimpong Manso, Tony Asare, Segbefia Alexander Yao, Stephen Yao, Anthony Mompi, Richard Dugah, Martin Oteng-Ababio, Grace Abena Akese, Clifford Amoako, Solomon N-N Benni, Mohammed Alhassan, Kwasi Baffour Awuah, James K. Boama, Daniel Ayivie, Felix Agyei Amakye, Wise Ametefe, David Asamoah, Ranjini Mukherjee, Rajeev Malhotra, Rajesh Chandra Shukla, Anirban Kundu, Ranu Sinha, Amit Saha, Deepak Singh, Ahmed Kamal, Naseer Gillani, Hazrat Mir, Alamgir Khan, John Taylor, Oktariadi Adi, Nanang W.P. Safari, Febi Dwi Rahmadi, Teguh Wibowo, Jose Miguel Ruiz Verona, Desti Mega Putri, Matt Hayne, Jonathan Griffin, Aris Munardar, Gita Chandrika, Iwan Gunawan, Peter de Vries, Koen Elshol, Jurjen Wagemaker, Tanaka Kataya, Yulita Sari Soepardjo, M. Abdul, Anton Sunarwibowo, Olivia Stinson, M. Rudy, G. Dedi, M. Feuyadi, A. Andi, Elfina Rosita, Omar Saracho, Yusak Oppusunggu, Faisyar, Suryani Amin, Paul van Hofwegen, Rinsan Tobing, Achmad Haryadi, Shinghu Tamotsu, Ampayadi N, Bambang Sigit, M. Feryadiwinarso, Hetty Tambunan, Michael van de Watering, Dan Heldon, Christopher Yu, Ramon Santiago, Liliana Marulanda, Wilson A. Tabston, Gloria R., Arnold Fernandez, Aristioy Teddy Correa, Shelby A. Ruiz, Alvidon F. Asis, Noel Lansang, Reynaldo Versomilla, Joel Las, Yolando R. de Guzman, Morito Francesco, Gabrielle Iglesias, Khondoker Golam Tawhid, Prasad Modak, Young Kim, Arlan Rahman, Stefan G. Koeberle, Ousmane Diagana, Zie Ibrahima Coulibaly, Fasliddin Rakhimov, Makhtar Diop, Boris Enrique Utria, Yolande Yorke, Klaus Rohland, Kate Isles, Lasse Melgaard, Julia M. Fraser, Sombath Southivong, Khamlar Phonsavat, Alaa Hamood, Emmy Yokoyama, Faris Hadad-Zervos, Francis Ato Brown, Pilar Maisterra, Abdulhamid Azad, Suzy Kantor, Poonam Pillai, Anil Pokhrel, Penelope J. Brook, Ellen A. Goldstein, Swarna Kazi, Patricia Lopez, Tatiana Proskuryakova, Giovanna Prennushi, Raja Rehan Arshad, Haris Khan, Yan Zhang, Catherine G. Vidar, Mark C. Woodward, Asta Olesen, Nicholas J. Krafft, David Sislen, Jonathan Rothschild, Dzung Huy Nguyen, Dean A. Cira, Benita Sommerville, Josephine Masanque, A. David Craig, Piers E. Merrick, Chris Pratt, Marie E. Brown, Ana Campos Garcia, Geoffrey H. Bergen, Daniel M. Sellen, Eric Dickson, Francoise Clottes, Michael Corlett, Herve Assah, Syed Waqar Haider, Emmanuel Nkrumah, Camille Lampart Nuamah, Nelson Antonio Medina Rocha, Francisco Carranza, Charles Tellier, Helene Djoufelkit, Michael John Webster, Carlos Felipe Jaramillo, Giuseppe Zampaglione, Armando Guzman, Asif Faiz, et Rachid Benmessaoud. Nous souhaitons aussi remercier Liz Campbell, Ryan Hakim, Lawrence Dakurah, D.K. Ahadzie et Ruby Mangunsong pour leur aide logistique et organisationnelle à l’occasion des ateliers régionaux qui se sont tenus à Accra (Ghana), Delhi (Inde), Djakarta (Indonésie) et Manille (Philippines). Un appui a également été apporté par Mathis Primdal et Roy Brockman, de GHK Consulting. Carly Rose a révisé une ultime mouture du livre. Plusieurs cartes ont été créées par Jeffrey N. Lecksell, de l’Unité de cartographie de la Banque mondiale. Le Bureau des publications de la Banque mondiale a imprimé l’ouvrage sous la supervision de Patricia Katayama, avec l’appui d’Andrés Meneses et de Denise Marie Bergeron. Le portail et le site Web ont été conçus par Indy Gill, et développés par Jaime Yepez et Ritesh Sanan de la Banque mondiale, avec l’assistance de Hemang Karelia. Ils sont disponibles à l’adresse http:// www.gfdrr.org/gfdrr/urbanfloods où le Guide et d’autres ressources sont proposés. Villes et inondations Guide de gestion intégrée du risque dʼinondation en zone urbaine pour le XXIe siècle 9 À propos des auteurs Abhas K. Jha est spécialiste principal, Urbanisme, et chef du programme Gestion du risque de catastrophe pour la région Asie de l’Est et Pacifique de la Banque mondiale. À ce titre, il gère l’action menée par la Banque en la matière dans la région. Il travaille à la Banque mondiale depuis 2001, et a dirigé des interventions dans le domaine de l’urbanisme, du logement et de la gestion du risque de catastrophe en Turquie, au Mexique, en Jamaïque et au Pérou, et a en outre assumé la charge de coordonnateur régional du programme de Gestion du risque de catastrophe en Europe et en Asie centrale. Abhas a également été conseiller du Directeur exécutif de la Banque mondiale pour l’Inde, le Bangladesh, le Sri Lanka et le Bhoutan pour les questions touchant au développement urbain, aux infrastructures et au financement de l’action climatique. Il avait précédemment travaillé 12 ans pour le Service administratif indien (l’équivalent de la fonction publique), d’abord au ministère fédéral des Finances et avant cela dans l’État du Bihar. Il est aussi le directeur de publication pour la Banque mondiale de « Safer Homes, Stronger Communities: A Handbook for Reconstructing after Disasters » (Maisons plus sûres, populations plus fortes : Un manuel de reconstruction après les catastrophes). Ses principaux intérêts sont la résistance aux chocs en zone urbaine, et les villes en tant que systèmes adaptatifs complexes. Robin Bloch est consultant principal et directeur de la planification, du foncier et du développement économique chez GHK Consulting, Londres. Cet urbaniste a commencé ses études en Afrique du Sud, et les a poursuivies aux États-Unis d’Amérique. Ses principaux domaines d’expertise et de recherche sont la planification spatiale des villes, des régions et des grandes métropoles et l’aménagement du territoire ; la gestion environnementale, la viabilité et la résistance aux chocs des agglomérations urbaines, et l’industrie urbaine. Robin est spécialisé dans les politiques, stratégies et plans d’intervention ainsi que l’élaboration, la réalisation et l’évaluation de projets et de programmes, une expérience acquise dans le monde entier, notamment en Afrique subsaharienne, en Asie du Sud et en Asie de l’Est, pendant plus de 20 ans. Il est professeur auxiliaire invité à l’École d’architecture et de planification de l’Université de Witwatersrand, à Johannesbourg, et chercheur associé au Centre de recherche sur les sciences sociales de l’Université du Cap. Jessica Lamond s’est spécialisée dans la recherche sur la maîtrise du risque de crues et d’inondations, et s’intéresse plus particulièrement à leurs conséquences sur les environnements bâtis. Ses domaines d’expertise incluent le relèvement, les impacts financiers et économiques sur les propriétaires de biens immobiliers, l’évaluation immobilière des biens à risque, les incidences en termes d’assurance ainsi que les obstacles et les moteurs de l’adaptation aux crues et aux 10 inondations. Elle est chercheur principal à l’Université d’Angleterre occidentale, où ses recherches sont actuellement financées par de grandes entreprises et des instituts de recherche, et elle est aussi recrutée comme consultante par des organismes publics et par les milieux de la maîtrise du risque d’inondation. Jessica a publié de nombreux articles dans des revues universitaires et scientifiques, et elle est l’éditeur en chef de « Flood hazards: Impacts and responses for the built environment » (Risques d’inondation : Impacts et réponses pour l’environnement bâti), un ouvrage paru chez Taylor publishing qui rassemble des avis d’experts sur les approches structurelles et non structurelles de la maîtrise du risque de crues et d’inondations en zone urbaine. Collaborateurs scientifiques Robert Barker, Baca Architects Alison Barrett, consultante indépendante Namrata Bhattacharya, École de technologie, Université de Wolverhampton Alan Bird, consultant indépendant John Davies, professeur de génie civil, d’architecture et de construction, Faculté d’ingénierie et d’informatique, Université de Coventry Emma Lewis, GHK Consulting Peter Lingwood, CeConsult Ana Lopez, Institut de recherche Grantham et Centre pour l’analyse des séries chronologiques, École d’économie et de sciences politiques de Londres Nikolaos Papachristodoulou, GHK Consulting David Proverbs, professeur et directeur du Département de la construction et de l’immobilier de l’Université d’Angleterre occidentale. Villes et inondations Guide de gestion intégrée du risque dʼinondation en zone urbaine pour le XXIe siècle 11 Vue d’ensemble Les crues et inondations urbaines posent un problème majeur et croissant pour le développement. Sur fond de croissance démographique, de tendance à l’urbanisation et de changement climatique, les causes des inondations évoluent, et leurs impacts ne cessent de s’intensifier. Ce défi considérable et changeant impose aux décideurs d’acquérir une connaissance plus fine du problème afin de gérer plus efficacement les risques actuels et futurs. Cette brochure offre un résumé de Cities and Flooding: A Guide to Integrated Urban Flood Management for the 21st Century (Villes et inondations : Guide de gestion intégrée du risque d’inondation en zone urbaine pour le XXIe siècle), un ouvrage qui fournit des orientations opérationnelles et prospectives sur les modalités de la maîtrise du risque d’inondation dans un milieu urbain en mutation et un climat changeant. On y préconise une démarche stratégique où les mesures sont identifiées, évaluées, sélectionnées et intégrées dans un processus qui réunit toutes les parties concernées et les garde informées. Le Guide s’appuie sur la recherche de pointe en gestion intégrée du risque d’inondation urbaine. Il est à la fois exhaustif et convivial, et se veut un manuel de référence pour les décideurs et responsables politiques, les spécialistes techniques, les fonctionnaires de niveau national, régional et local, les parties concernées au niveau communautaire, la société civile, les organisations non gouvernementales et le secteur privé. Il se compose de différents chapitres qui : –– décrivent les causes des crues et inondations, leur probabilité et leurs impacts ; –– proposent une démarche stratégique intégrée et innovante de la maîtrise du risque d’inondation, reposant sur la sélection et l’articulation de mesures structurelles d’ingénierie et de mesures non structurelles de gestion ; –– examinent comment ces mesures peuvent être financées et mises en œuvre, en associant l’ensemble des parties concernées, et en tirant parti de leurs capacités et de leurs ressources ; et, –– précisent les procédures de suivi des progrès et d’évaluation des mesures appliquées. 12 Plus de 50 études de cas sur les procédures et mesures de gestion appliquées dans le monde viennent illustrer les messages clés concernant les politiques d’intervention. Elles montrent ce qui a été mis en œuvre dans des contextes urbains très variés pour relever les défis posés par le risque de crues et d’inondations. Plusieurs sections sont consacrées aux aspects pratiques et aux détails opérationnels de l’application des mesures de maîtrise du risque, et le lecteur y trouvera des informations techniques essentielles. En conclusion, sont présentés 12 principes clés de la gestion intégrée du risque d’inondation. Cette vue d’ensemble récapitule les principaux aspects avec lesquels les décideurs doivent se familiariser pour formuler des orientations politiques et élaborer des cadres stratégiques en vue de la bonne gestion du risque croissant d’inondation urbaine. Les inondations urbaines constituent un frein majeur pour le développement, et mettent en danger les populations, notamment les résidents des villes en rapide expansion des pays en développement. Villes et inondations Guide de gestion intégrée du risque dʼinondation en zone urbaine pour le XXIe siècle 13 Ghulam Rasool Buriro traverse le centre-ville inondé de Khairpur Nathan Shah (Pakistan) en 2010. Source : Gideon Mendel 14 Les inondations urbaines : Une menace croissante Les inondations causent dans le monde entier des ravages, des dégâts économiques et des pertes de vies humaines. Durant les 18 derniers mois, des inondations dévastatrices se sont produites dans tout le bassin de l’Indus (Pakistan) en août 2010 ; dans l’État du Queensland (Australie), en Afrique du Sud, au Sri Lanka ainsi qu’aux Philippines, à la fin de l’année 2010 et au début de 2011 ; vinrent ensuite des glissements de terrain, dans la région de Serrana, au Brésil, en janvier 2011 ; elles ont été suivies par le tsunami généré par le séisme qui a frappé les côtes nord-est du Japon en mars 2011 ; ce fut ensuite le cas des crues du Mississippi au milieu de l’année 2011, puis des inondations dues à l’ouragan Irène qui a frappé la côte est des États-Unis en août 2011 ; il y eut ensuite les crues dans le sud de la province pakistanaise du Sindh en septembre 2011 ; et de vastes régions de la Thaïlande, dont Bangkok, qui ont été inondées en octobre et novembre 2011. Les inondations sont les catastrophes naturelles les plus fréquentes. Leur nombre a considérablement augmenté, surtout au cours des 20 dernières années, une tendance bien illustrée par les figures 1 et 2. Le nombre de victimes, les dégâts financiers et économiques et les coûts d’indemnisation des sinistres sont eux aussi en augmentation. Pour la seule année 2010, 178 millions de gens ont été victimes d’inondations. Dans les années exceptionnelles telles que 1998 et 2010, Number of flood events les pertes totales dépassent les 40 milliards de dollars. 250 200 150 100 50 0 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 Inondations Médiane mobile sur 10 ans Figure 1 : Nombre d’inondations déclarées. Source : D’après la base de données EM-DAT/CRED Villes et inondations Guide de gestion intégrée du risque dʼinondation en zone urbaine pour le XXIe siècle 15 0–20 21–40 41–60 >60 Pas de données BIRD 38919 NOVEMBRE 2011 Figure 2 : Inondations, 1970-2011. Source : EM-DAT : Base de données des catastrophes internationales OFDA/CRED (www.emdat.be), Université Catholique de Louvain, Bruxelles (Belgique). Le nombre de personnes tuées par les inondations s’accroît plus lentement, et aurait même tendance à diminuer, ce qui atteste l’efficacité des mesures de maîtrise du risque. Même si ces résultats sont encourageants, le nombre de décès reste élevé dans les pays en développement où ces catastrophes frappent disproportionnément les pauvres et les défavorisés, en premier lieu les femmes et les enfants. Dans le monde entier, les zones urbaines inondables accusent le coup des impacts croissants des crues et inondations. Compte tenu de leur ampleur actuelle et de l’aggravation prévue, il est urgent de placer la maîtrise du risque de crues et d’inondations urbaines au premier rang des priorités politiques et des stratégies d’intervention. La compréhension des causes et des effets des dommages provoqués par les inondations, de même que la conception, le financement et l’application de mesures visant à les minimiser doivent devenir partie intégrante de la réflexion sur le développement et figurer parmi les objectifs généraux de développement. Les inondations frappent les agglomérations urbaines en tous genres : petits villages, bourgs et centres de négoce et de service, comme le long de l’Indus, ainsi que les villes, les mégalopoles et les zones métropolitaines telles que Sendai, Brisbane, New York, Karachi et Bangkok, qui ont toutes connu des inondations récentes. La notion d’« établissement humain » est interprétée très différemment selon les pays, et il est donc difficile de formuler une définition type de la crue/inondation urbaine. Les statistiques sur les dégâts qu’elles entraînent sont rarement ventilées 16 entre zone urbaine et zone rurale, d’où la difficulté de répartir les pertes entre urbains et ruraux. Il existe pourtant de réelles différences fonctionnelles entre les inondations rurales et celles qui frappent les villes. Dans les campagnes, les zones touchées sont généralement bien plus vastes, et les victimes se recrutent principalement parmi les plus pauvres. Les inondations urbaines quant à elles sont plus coûteuses et plus difficiles à gérer. En outre, les inondations urbaines ont ceci de distinctif que les villes sont caractérisées par de vastes populations et une forte concentration de biens. Les dommages y sont donc plus importants et plus coûteux. Comme les établissements humains abritent les principaux services, infrastructures et actifs économiques et sociaux, les dévastations ne se limitent pas à la seule montée des eaux, mais se mesurent en répercussions dramatiques sur la société. Pertes économiques Décès par crue/inondation 250 250 200 200 150 150 100 100 50 50 0 0 1950 1960 1970 1980 1990 2000 1950 1960 1970 1980 1990 2000 Pertes économiques en milliards d’USD Décès par crue/inondation (en milliers) Figure 3 : Pertes économiques et décès déclarés. Source : D’après la base de données EM-DAT/CRED Les impacts directs des grandes inondations constituent le plus gros risque pour la vie humaine et pour les biens. La figure 3 illustre la croissance de leur coût monétaire direct. Les effets indirects et souvent à long terme, tels que les maladies, les problèmes alimentaires, le recul des possibilités d’éducation et la perte des moyens de subsistance, peuvent aussi entamer la résistance des populations et contrecarrer les objectifs de développement ; il en va de même lorsque des populations doivent surmonter les conséquences d’inondations mineures, mais régulières. Ces répercussions indirectes sont difficiles à identifier sur-le-champ, sans même parler de les quantifier et d’en estimer le coût. Quoi qu’il en soit, les pauvres et les défavorisés sont souvent les plus durement frappés. Caractéristique majeure de la croissance démographique mondiale, l’urbanisation contribue au risque d’inondation, et ne fait que l’aggraver. C’est en 2008 que pour Villes et inondations Guide de gestion intégrée du risque dʼinondation en zone urbaine pour le XXIe siècle 17 la première fois dans l’histoire de l’humanité, la proportion d’urbains — dont les deux tiers dans des pays à revenu faible à intermédiaire — a atteint la moitié de la population mondiale. Selon les estimations, les urbains devraient représenter 60 % de la population mondiale en 2030, pour passer à 70 % en 2050, soit un total de 6,2 milliards d’habitants, soit le double de la population rurale prévue cette même année. À mesure que les citadins représentent une part de plus en plus large de la population mondiale, les inondations urbaines pèseront davantage dans la totalité des dégâts dus aux crues et inondations. Il s’ensuit que les inondations urbaines deviennent plus dangereuses et plus coûteuses à gérer en raison de la taille même des populations exposées. Les implantations de toutes tailles seront concernées : selon les projections, 75 agglomérations de plus de cinq millions d’habitants pourraient être touchées en 2030, même si le nombre d’habitants ne cessera de croître dans les villes de toutes tailles, comme il ressort des figures 4 et 5. D’ici 2030, la majorité des citadins devrait en fait vivre dans des villes de moins d’un million d’habitants où les infrastructures et les institutions sont au moins capables de faire front. La maîtrise du risque d’inondation ne pose pas seulement problème dans les grandes villes. Croissance démographique, par taille de ville 2 500 2 000 1 500 1 000 500 0 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 Moins de 500 000 500 000 à 1 million 10 millions et plus 1 à 5 millions 5 à 10 millions Figure 4 : Croissance démographique, par taille de ville. Source : D’après Nations Unies, Département des affaires économiques et sociales, Division de la population, Perspectives de la population mondiale : Révision de 2008, et Perspectives de l’urbanisation mondiale : Révision de 2009. 18 < 1 millions 1–2 millions 2–3 millions 3–5 millions > 5 millions IBRD 38921 NOVEMBRE 2011 Figure 5 : Agglomérations urbaines de plus de 750 000 habitants, 2010. Source : D’après Nations Unies, Département des affaires économiques et sociales, Division de la population, Perspectives de l’urbanisation mondiale : Révision de 2009 ; Fichier 12 : Population des agglomérations urbaines de 750 000 habitants ou plus en 2009, par pays, 1950-2025 (en milliers d’habitants). Une urbanisation mal planifiée ou maîtrisée peut en outre aggraver les risques d’inondation en raison de changements inadaptés d’affectation des terres. À mesure que les villes se densifient et s’étalent pour accueillir toujours plus d’habitants, leur expansion donne souvent lieu à un développement anarchique des plaines inondables, à l’intérieur des terres comme sur le littoral, ainsi que dans les autres zones inondables. Dans les pays en développement, la croissance démographique urbaine et l’expansion spatiale des villes sont caractéristiques des implantations sauvages densément peuplées et miséreuses communément appelées « bidonvilles ». On les trouve au centre des villes comme en périphérie, de même qu’en banlieue ou dans les zones périurbaines, et ce sont souvent dans les bidonvilles que les risques sont les plus importants. La concentration de pauvres, qui n’ont ni maison, ni infrastructures, ni services dignes de ce nom, accroît le risque d’inondation, et aggrave d’autant l’ampleur de leurs impacts sur les populations défavorisées. Les décideurs sont ainsi confrontés à une explosion des dégâts, d’autant que les zones dévastées sont généralement bâties hors du périmètre de protection des ouvrages anti-crues ; les surfaces goudronnées ou imperméabilisées sont plus vastes ; interviennent aussi le surpeuplement, les embouteillages et la densité démographique croissants ; l’insuffisance, le vieillissement ou le manque d’entretien des réseaux de drainage, d’assainissement et d’évacuation des déchets solides ; la baisse des nappes phréatiques résultant de pompages excessifs ; et l’absence de mesures de maîtrise du risque. Villes et inondations Guide de gestion intégrée du risque dʼinondation en zone urbaine pour le XXIe siècle 19 L’autre tendance mondiale qui a un retentissement majeur sur le risque de crue et d’inondation est le changement climatique. Les modifications des régimes météorologiques liées au réchauffement du climat contribuent à exacerber les risques, avec leur cortège d’impacts directs et indirects. L’évolution climatique observée et prévue peut amplifier le risque d’inondation existant, par exemple en : –– Aaggravant l’élévation du niveau de la mer, l’un des facteurs à l’origine de la multiplication des dégâts provoqués par les inondations côtières ; –– modifiant les régimes pluviométriques au niveau local, avec la probabilité de débordements plus fréquents et plus hauts des fleuves et des rivières, et une intensification des crues éclair ; –– agissant sur la fréquence et la durée des sécheresses, d’où des extractions plus importantes dans les eaux souterraines et des glissements de terrain qui empirent les effets de l’élévation du niveau de la mer ; –– entraînant une fréquence accrue des tempêtes, et donc des ondes de tempête. Les climatologues du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) sont d’avis que l’augmentation observée des épisodes météorologiques extrêmes s’inscrit dans le droit-fil d’un réchauffement du climat. Bien que ces phénomènes ne puissent individuellement être attribués au changement climatique, celui-ci accroît leur probabilité. Par ailleurs, l’élévation du niveau de la mer est un phénomène observé et reconnu. Toutefois, même si le changement climatique peut considérablement aggraver le risque de crues et d’inondations, il ne semble pas être la cause première des dégâts de plus en plus considérables que l’on constate aujourd’hui. À de courtes échelles de temps, la variabilité naturelle du système climatique et les autres aléas sans lien avec le climat devraient en fait avoir un impact plus marqué sur le risque d’inondation que les tendances climatiques à long terme. L’urbanisation galopante et le développement croissant des zones urbaines pourraient eux aussi avoir une forte incidence sur le risque de crues et d’inondations, indépendamment de tout changement climatique. À Djakarta (Indonésie) par exemple, l’affaissement des sols résultant de leur compactage et du pompage dans les eaux souterraines agit sur le niveau relatif des eaux de surface et de la mer dans une proportion dix fois supérieure à celle de l’impact prévu de l’élévation du niveau de la mer. 20 Trends in water–related disasters 750 600 Nombre de catastrophes 450 300 150 0 1981–1983 1987–1989 1993–1995 1999–2001 2005–2007 1984–1986 1990–1992 1996–1998 2002–2004 2008–2010 Mouvements Tempêtes Épidémies de masse humide Sécheresses Inondations Figure 6 : Tendances des catastrophes liées à l’eau. Source : D’après la base de données EM-DAT/CRED Le rôle du changement climatique pourrait s’amplifier à une échelle de temps plus longue. La gestion du risque d’inondation implique de prendre en compte les perspectives à court et à long terme : « Le problème fondamental est de trouver comment tenir compte des tendances à long terme et des scénarios les plus pessimistes dans les investissements et les décisions à court terme »1. La figure 6 illustre les tendances des catastrophes liées à l’eau sur une période de 30 ans. Maîtriser le risque d’inondation actuel et formuler des plans pour l’avenir en fonction de son évolution suppose de trouver un équilibre entre des mesures de simple bon sens, qui visent à minimiser les dégâts par un aménagement urbain avisé et un bon entretien des ouvrages anti-crues, et des approches clairvoyantes qui anticipent le risque futur, prévoient la construction de nouveaux dispositifs de protection, ou remodèlent intégralement le paysage urbain. L’équilibre à trouver sera différent pour chaque ville ou bourgade menacée. Il faudra cependant une bonne connaissance du risque actuel et futur pour décider des mesures prioritaires de gestion des crues et inondations. 1Revkin A. « On Dams, Gutters, Floods and Climate Resilience ». Dot Earth blog, The New York Times, 30 août 2011. Villes et inondations Guide de gestion intégrée du risque dʼinondation en zone urbaine pour le XXIe siècle 21 Un résident tente de se débarrasser de la boue laissée par l’inondation à Gonaïves (Haïti), 2008. Source : Gideon Mendel 22 Comprendre le risque d’inondation urbaine et ses causes La connaissance du risque d’inondation urbaine est un préalable à la formulation de mesures de gestion par les décideurs. Cela suppose une compréhension fine des différents types de phénomènes, de leurs causes, de leur probabilité et de leurs caractéristiques, notamment ampleur, durée, hauteur et vitesse. Cette connaissance est fondamentale pour la mise en place des mesures et dispositifs destinés à prévenir ou limiter les dommages causés par différentes sortes d’inondations. Il est tout aussi important de savoir où elles menacent de se produire, à quelle fréquence, les populations et les biens situés sur les zones à risque, leur degré de vulnérabilité, comment elles ont été planifiées et aménagées, et les mesures existantes de maîtrise du risque. Tous ces éléments sont essentiels pour juger de la nécessité et de l’urgence des mesures à prendre et de leur degré de priorité. Les inondations en zone urbaine peuvent être provoquées par des crues fluviales, des inondations côtières, de forts excédents pluviométriques, des remontées des nappes d’eau souterraine et des débordements de nappes d’eau artificielles. Elles sont généralement dues à une complexe combinaison de causes qui tiennent à la conjugaison de facteurs météorologiques et hydrologiques extrêmes, telles que des précipitations exceptionnelles et des crues extrêmes. Cependant, elles sont très fréquemment la résultante d’activités humaines, en particulier la croissance anarchique des implantations sur les plaines côtières, la rupture des barrages ou encore l’écroulement des berges qui ne permettent plus de protéger les aménagements. Il est important de distinguer la probabilité d’un phénomène météorologique de celle d’une inondation. Les inondations sont principalement dues à des phénomènes météorologiques difficiles à prévoir. C’est pourquoi la prévision du risque d’inondation prend généralement la forme de probabilités calculées d’après les données historiques disponibles pour la zone considérée. La valeur des hypothèses fondées sur des observations historiques est bien évidemment fonction de l’existence de données de qualité. Il est capital de comprendre ces probabilités pour se faire une idée du risque. Or, la manière dont elles sont exprimées ne facilite guère leur interprétation, car les gens ne perçoivent pas intuitivement ce que signifie un risque annuel d’inondation d’un pour cent (à savoir un risque sur 100). Il en va de même de la notion de « crue centennale », interprétée à tort comme la certitude qu’une crue surviendra dans les 100 prochaines années ou, pire encore, qu’elle ne peut se produire que tous les 100 ans. De même, deux phénomènes ayant la même période de récurrence peuvent être d’ampleur différente, et donc avoir des effets différents sur les mêmes populations. Quand les incertitudes concernent le long terme ou qu’elles sont mal interprétées, par exemple en raison de la médiocrité des données, parler du Villes et inondations Guide de gestion intégrée du risque dʼinondation en zone urbaine pour le XXIe siècle 23 risque d’inondation en termes de probabilités peut prêter à confusion et conduire à des décisions de gestion inadaptées. Les cartes des dangers et des menaces associées sont donc de précieux outils d’aide à la décision. Les cartes des zones inondables donnent un bon visuel des risques. Elles sont très utiles pour la planification des activités de développement et des interventions d’urgence, et pour l’élaboration des politiques publiques. Elles fournissent des informations sur les biens et les populations exposées et leur vulnérabilité. Elles peuvent aussi être présentées de façon à donner une idée des dommages probables, et constituent donc un outil supplémentaire d’aide à la décision. La prévision des inondations est aussi un outil capital grâce auquel les populations exposées peuvent être prévenues suffisamment tôt pour sauver des vies et des biens. Toutefois, en l’absence d’analyses des causes physiques des inondations passées et du contexte géophysique, biophysique et anthropique (dû à l’homme) qui déterminent le potentiel de formation de crues ou d’inondations, les prévisions risquent plutôt d’aggraver la situation, en surestimant ou en sous-estimant le risque. La modélisation du risque actuel n’est pas sans difficultés. Les sources d’incertitude sont encore plus nombreuses quand il faut prévoir le risque d’inondation futur. On part souvent du principe que les régimes d’inondation n’évolueront pas, parce qu’ils sont produits par les mêmes processus cycliques liés au climat, au relief, à la géologie et à d’autres facteurs. Lorsque cette hypothèse se vérifie, on parle de système stationnaire où l’avenir peut être prévu par rapport au passé. Dans le cas contraire, le futur est bien plus incertain. La figure  7 montre comment les cartes du risque d’inondation peuvent illustrer les risques actuels et futurs. Dans les zones urbaines, deux facteurs non stationnaires (au sens où les régimes et tendances passés ne sont pas de bons prédicteurs de la situation future) peuvent prendre une importance considérable : l’extension rapide des zones inondables du fait de l’urbanisation, et l’évolution des régimes météorologiques sous l’effet du changement climatique. 24 Élévation du niveau Élévation du niveau Situation actuelle de la mer d’un mètre de la mer de 2 mètres Fréquence annuelle de 1 sur 1 000 Fréquence annuelle de 1 sur 100 Figure 7 : Carte du risque d’inondation. Source : Baca Architects L’urbanisation est incontestablement une tendance inévitable, positive et impossible à arrêter, bien qu’elle ait le potentiel d’accroître considérablement le risque d’inondation. Toutefois, les projections de la croissance démographique urbaine sont elles aussi porteuses d’incertitudes liées à l’ampleur et à la répartition spatiale des populations. De même, l’incidence de la croissance urbaine future sur le risque de crue et d’inondation sera fonction des politiques publiques et des choix des citadins qui peuvent ou non décider d’habiter dans des zones inondables et exiger la mise en place de mesures adaptées de planification et de conception urbaine. Les projections climatiques elles-mêmes sont particulièrement incertaines car, outre les lacunes de la connaissance du système climatique et les limites des modèles informatiques à l’origine des projections, il est difficile de prévoir précisément la trajectoire future du développement socio-économique. L’importance relative et absolue des différentes causes d’incertitude dépend de l’échelle spatiale, de la période considérée et des variables prises en compte. On est inévitablement amené à conclure que les prévisions à long terme du risque d’inondation sont d’une exactitude et d’une précision limitées, et qu’il ne faut donc pas se fier aveuglément aux probabilités énoncées pour l’avenir. Il est tout aussi évident qu’une meilleure planification et une gestion avisée du développement urbain contribueront à atténuer l’accroissement probable du risque d’inondation. L’adoption de mesures visant à se prémunir contre des risques futurs imprécis est encore compliquée par les caractéristiques conjuguées des infrastructures urbaines à protéger, et les longues périodes de préparation et de verrouillage des projets de construction de dispositifs anti-crues/inondations en zone urbaine. Villes et inondations Guide de gestion intégrée du risque dʼinondation en zone urbaine pour le XXIe siècle 25 Avant même d’être achevés, ces grands chantiers peuvent ainsi butter sur des difficultés imprévues, comme cela s’est produit à Ho Chi Minh Ville (Viet Nam), où le plan directeur 2001 qui prévoyait la réfection des réseaux d’évacuation et de drainage pour réduire l’ampleur des inondations a dû être ajusté après des précipitations bien supérieures aux maximales prévues. La gestion des inondations futures exigera donc des démarches plus rigoureuses, ayant la souplesse nécessaire pour à la fois s’accommoder des nombreuses incertitudes et s’adapter à une large gamme de possibles. Cela pourrait conduire à privilégier les approches souples et progressives de maîtrise du risque, à plus de flexibilité dans la conception des mesures d’ingénierie ou à l’inclusion de spécifications techniques très rigoureuses dans les mesures qui ne permettent aucun aménagement futur. Avec une solide connaissance des causes et des impacts des inondations urbaines, une appréciation fine de leur probabilité et des incertitudes en la matière, et une bonne compréhension du potentiel et des limites des différentes stratégies de gestion, les décideurs seront à même de définir des approches intégrées de la gestion du risque de crue/inondation. 26 Des gens font la queue pour obtenir une aide alimentaire à Gonaïves (Haïti) deux semaines après la submersion totale de la ville pendant les ouragans Ike et Hanna en 2008. Source : Gideon Mendel Villes et inondations Guide de gestion intégrée du risque dʼinondation en zone urbaine pour le XXIe siècle 27 Approche intégrée de la gestion du risque d’inondation en zone urbaine La gestion intégrée du risque d’inondation urbaine suppose différentes mesures dont l’articulation contribue à réduire efficacement cette menace. Ce Guide a pour objet d’aider les décideurs à élaborer ce type d’approche stratégique intégrée en tenant compte des conditions et des besoins spécifiques des zones considérées. Les mesures de gestion des crues et inondations sont dites structurelles ou non structurelles. Les premières visent à réduire le risque d’inondation par la maîtrise des eaux dans les agglomérations urbaines et les alentours. Elles complètent les mesures non structurelles qui ont pour objet d’assurer la sécurité des personnes en cas d’inondation, en planifiant et en gérant au mieux le développement urbain. Une stratégie globale intégrée doit être rattachée aux politiques et pratiques existantes d’urbanisme et de gestion urbaine. Mesures structurelles et non structurelles ne s’excluent pas l’une l’autre, et les meilleures stratégies sont celles qui savent les allier. Par ailleurs, il est important de connaître le niveau de risque actuel, ses caractéristiques et son évolution probable pour équilibrer les investissements nécessaires à court et à long terme en vue de la maîtrise du risque d’inondation. Toutefois, compte tenu de l’accélération de l’urbanisation comme du changement climatique, il faut probablement privilégier les solutions non structurelles, progressives et plus adaptables, et cesser de se fier à l’excès sur des moyens strictement technologiques, comme c’est souvent le cas aujourd’hui. Les mesures structurelles englobent à la fois les ouvrages d’ingénierie tels que les dispositifs anti-crues et les canaux de drainage, et d’autres structures naturelles et pérennes comme les zones humides et les barrières naturelles. Quand elles sont adaptées, ces mesures peuvent être extrêmement efficaces, comme en témoignent des réussites connues telles que le barrage sur la Tamise, les polders aux Pays-Bas et le dispositif de gestion des crues au Japon. Les ouvrages structurels peuvent néanmoins être submergés par des phénomènes dont l’ampleur dépasse leur capacité. En outre, nombre de mesures structurelles ne font que déplacer le risque d’inondation, en le réduisant en un point donné pour l’accroître ailleurs. La réorientation des eaux s’accompagne souvent d’impacts sur l’environnement. Ces effets sont parfois acceptables et appropriés, mais ce n’est pas toujours le cas. Quoi qu’il en soit, un risque résiduel persiste toujours. Par ailleurs, les solutions structurelles peuvent impliquer des coûts exorbitants de mise en œuvre, réduire le niveau de vigilance, voire aggraver les dégâts en cas de rupture ou de surcharge des ouvrages, comme le tsunami qui a frappé le Japon en 2011 l’a tragiquement montré. 28 Étant donné ces considérations et la persistance inévitable d’un risque résiduel, toute stratégie doit inclure des mesures non structurelles qui ont toujours un rôle à jouer puisqu’elles visent à développer la capacité des populations à faire face aux crues et inondations. De ce fait, des mesures telles que les systèmes d’alerte précoce peuvent être un premier pas pour protéger les populations lorsqu’il n’existe pas d’ouvrages structurels. Elles sont également indispensables pour gérer le risque résiduel qui perdure même lorsque des ouvrages anti-crue/ inondation ont été érigés. Les mesures non structurelles exigent rarement un investissement initial important, mais supposent une bonne connaissance du risque et de solides systèmes de prévision. Ainsi, un plan d’évacuation d’urgence ne peut fonctionner correctement sans alerte préalable. Il existe quatre catégories de mesures non structurelles qui sont fonction de leur objet : –– Planification et gestion des situations d’urgence, notamment l’alerte et l’évacuation, par exemple le dispositif d’alerte d’inondation locale aux Philippines et celui du bassin de Lai Nullah, au Pakistan. –– Intensification de la préparation au moyen de campagnes de sensibilisation telles que celles organisées au Mozambique et en Afghanistan. La préparation inclut des mesures de réduction et de gestion du risque d’inondation urbaine, par exemple une meilleure gestion des déchets qui permet de dégager les caniveaux. –– Prévention des crues et inondations par l’aménagement du territoire, comme le prévoient la Loi sur les inondations de l’Allemagne et la réglementation sur la planification en vigueur en Angleterre et au Pays de Galles. La planification de l’occupation des sols contribue à atténuer les inondations urbaines et à favoriser l’adaptation à leurs impacts. –– Accélération du relèvement, une période mise à profit pour développer la résilience et améliorer la conception et la construction des bâtiments, autrement dit « reconstruire en mieux ». Le village de Xaafuun (Somalie) qui a été dévasté par le tsunami est un bon exemple de reconstruction planifiée en vue d’une meilleure protection contre la montée des eaux. Le relèvement est d’autant plus rapide si les risques ont été financés, par exemple par des assurances contre l’inondation, ou quand on peut compter sur l’aide des bailleurs de fonds ou sur des fonds publics. Les mesures non structurelles ont ceci de difficile qu’elles supposent d’obtenir l’adhésion et la participation des parties concernées et des institutions. Cela signifie qu’il faut parfois maintenir les ressources voulues, l’action de sensibilisation et les activités de préparation pendant des décennies sans qu’aucune inondation ne survienne, ce qui n’est pas chose aisée, car le souvenir des catastrophes a tendance à s’effacer avec le temps. C’est d’autant plus difficile que la plupart des Villes et inondations Guide de gestion intégrée du risque dʼinondation en zone urbaine pour le XXIe siècle 29 mesures non structurelles visent à minimiser les dégâts, et non à les empêcher, et les gens ont donc une préférence instinctive pour les mesures structurelles. Figure 8 : Le jeu des rivières. Source : ONU-HABITAT Il faut souvent du temps pour susciter les changements d’attitude et de comportement nécessaires, sans compter l’investissement dans de vastes campagnes de communication et de consultation. Le Jeu des rivières (figure 8) est un bel exemple de participation communautaire ; c’est un outil didactique qui a été créé dans le cadre de l’Alliance des villes par ONU-HABITAT et les partenaires locaux du Mozambique pour engager la communication avec des intervenants multiples, les informer et obtenir leur adhésion. La participation de toutes les parties concernées peut considérablement faciliter la gestion des inondations. Si la communication et les consultations ont été bien menées, la capacité de résistance des populations s’accroit d’autant. L’élaboration des stratégies exige la prise en compte des aspects temporels et spatiaux. La gestion intégrée du risque d’inondation urbaine peut s’appliquer à différentes échelles, du bassin fluvial à l’ensemble du bassin hydrographique. En effet, la cause des crues peut très bien se situer à distance de la ville. La meilleure solution consiste souvent à gérer le risque en amont, avant que les eaux atteignent l’agglomération urbaine. 30 Figure 9 : Vue générale des solutions de gestion du risque de crue/inondation. Source : Baca Architects Comme le montre la figure 9, de multiples aménagements peuvent être envisagés en fonction de la zone du bassin hydrographique où se situe l’agglomération. Les mesures structurelles, telles que les ouvrages anti-crues et les réseaux de dérivation des eaux, peuvent apporter des réponses à long terme. Néanmoins, elles imposent des investissements majeurs qui ne sont pas toujours disponibles. Des mesures non structurelles, telles que les systèmes d’alerte et les plans d’évacuation, doivent être mises en œuvre pour protéger les populations des zones urbaines inondables, qu’elles soient ou non protégées par des ouvrages physiques. Il faut aussi mentionner les mesures d’aménagement et de gestion urbaine qui peuvent être engagées plus rapidement, par exemple le renforcement des systèmes d’exploitation et d’entretien des infrastructures ; la végétalisation des zones urbaines ; l’amélioration des réseaux d’évacuation et de la gestion des déchets solides ; la construction de bâtiments mieux conçus et le réaménagement des structures existantes. Toutes ces mesures permettront l’occupation des zones inondables, tout en réduisant les dégâts causés par les crues et inondations. La planification de l’occupation des sols et la réglementation des nouvelles implantations sont des éléments clés de la gestion intégrée du risque d’inondation urbaine. Dans les pays en développement en particulier, il est essentiel de mieux Villes et inondations Guide de gestion intégrée du risque dʼinondation en zone urbaine pour le XXIe siècle 31 planifier les nouvelles zones urbaines pour se prémunir contre l’aggravation prévue des dommages causés par les inondations. Il est donc important d’intégrer la maîtrise du risque d’inondation dans les plans d’aménagement et de gestion du territoire pour minimiser ce risque et gérer les impacts. Dans les agglomérations urbaines en pleine expansion, les problèmes sociaux et économiques peuvent prendre le pas sur le risque d’inondation. Il y a donc fort à parier que le développement des plaines inondables se poursuivra, compte tenu des pressions exercées sur la ressource foncière et des autres considérations politiques et économiques. Pourtant, quand de nouveaux aménagements urbains sont envisagés en zone inondable, il est moins coûteux et moins perturbant d’établir des structures résistantes aux crues pendant les phases de construction ou de reconstruction plutôt que de tenter des travaux de rattrapage a postériori. Les bâtiments peuvent ainsi être protégés des risques structurels, un choix qui ne manque pas de se révéler rentable pendant de nombreuses années. Il convient aussi d’envisager les mesures de maîtrise du risque sous l’angle de la réduction des coûts et des avantages produits. Ainsi, la construction de bassins d’écrêtement des crues peut être une utilisation très efficace des rares terres disponibles dans les villes et les agglomérations urbaines densément peuplées ; ces ouvrages permettent de stocker l’eau et de maîtriser les crues et les débits de sortie en cas de nécessité. Le reste du temps, ils peuvent être affectés à d’autres usages, tels que les sports et les loisirs, ou être aménagés en parcs de stationnement. La collecte d’eau de pluie est une autre mesure innovante qui contribue à prévenir les inondations urbaines. Les réservoirs d’eau de pluie sont reliés au réseau d’évacuation, et l’eau récoltée peut servir à toutes sortes d’usages, sauf comme eau de boisson, ce qui permet de conserver les ressources en eau. Investir dans l’amélioration de la gestion urbaine, par exemple une meilleure gestion des déchets solides, contribue aussi à réduire le risque d’inondation, améliore la santé humaine et environnementale, crée des emplois et fait reculer la pauvreté. Une gestion avisée des eaux souterraines contribue à prévenir l’affaissement des sols, ce qui atténue le risque d’inondation en plaine et protège les bâtiments et les infrastructures des risques d’écroulement dus à l’affaissement des sols, comme cela a été tenté à Bangkok. Les zones humides, les boucliers naturels, les zones tampons et les mesures de végétalisation urbaine ont des effets bénéfiques sur l’environnement et la santé des villes, et contribuent à réduire le risque d’inondation. Outre les avantages liés à la maîtrise des crues dans les zones avoisinantes, les mesures de végétalisation permettent de réduire l’effet d’îlots de chaleur urbains et les émissions de CO2, et contribuent ainsi à créer un milieu urbain plus sain. Les zones tampons aménagées le long de la rivière Primero, 32 dans la ville de Cordoba (Argentine), ont amélioré l’environnement urbain, tout en favorisant le déplacement des résidents vers des lieux plus sûrs. Compte tenu de l’urgence qui caractérise nombre des objectifs de développement et des ressources limitées à la disposition des décideurs, on ne peut exiger l’application de mesures exagérément prescriptives de gestion du risque. Une étude approfondie et des consultations avec les parties concernées doivent présider à la détermination du train de mesures adoptées pour un lieu donné. Par définition, une approche intégrée suppose d’identifier les mesures techniquement réalisables pour réduire le risque de crue/inondation. Les stratégies de gestion intégrée du risque d’inondation urbaine devraient être conçues de manière à s’articuler naturellement avec les stratégies de planification des ressources en eau, et avec des programmes plus vastes, tels que la réhabilitation urbaine ou encore l’adaptation au changement climatique. Les interventions engagées en ce sens doivent s’inscrire dans un processus participatif associant tous les intervenants concernés par la gestion des crues et des inondations, y compris les populations à risque ou susceptibles d’en être les victimes directes. Les mesures retenues doivent résulter de négociations conduites avec ces intervenants, et rester modulables en fonction des conditions naturelles, sociales et économiques qui ne manqueront pas d’évoluer. Villes et inondations Guide de gestion intégrée du risque dʼinondation en zone urbaine pour le XXIe siècle 33 Des villageois construisent des barrières anti-crues pour protéger leur communauté. 2010, Pakistan. Source : Gideon Mendel 34 Application de la gestion intégrée du risque d’inondation en zone urbaine Ce Guide préconise une approche intégrée du risque de crue/inondation urbaine qui associe mesures structurelles et mesures non structurelles. Il s’agit donc d’une démarche holistique, à contenu stratégique et fondée sur la collaboration. Il n’est pas simple d’opter pour une approche intégrée lorsque les autorités municipales manquent de capacités techniques, de fonds ou de ressources. Par ailleurs, les parties concernées ont des intérêts très divers, d’où la diversité des motivations et des mesures d’incitation requises pour les pousser à l’action. Ainsi, les gens refusent souvent de quitter des quartiers construits sur des plaines inondables, vulnérables et établis en violation des textes régissant l’occupation des sols passés par les décideurs et les planificateurs. Ce constat concerne tout autant les populations défavorisées installées sur les berges des rivières, à proximité des possibilités de débouchés économiques, que des résidents fortunés qui ont des résidences sur le front de mer. Pour donner les résultats escomptés, ces approches doivent reposer sur la participation de tous et abandonner les méthodes de gestion classiques. Au niveau politique et institutionnel, les mesures de réduction du risque d’inondation doivent reposer sur des outils et des techniques permettant d’extrapoler les facteurs et les tendances actuels, d’évaluer des scénarios différents, et d’élaborer des approches stratégiques intégrées. La répétition des erreurs passées peut avoir des conséquences catastrophiques dans l’immédiat ou dans l’avenir. Il est absolument capital de recenser les informations, les expériences et les méthodes que peuvent apporter les différentes parties concernées, en particulier les spécialistes et les résidents, et de s’en inspirer pour formuler des mesures de protection contre les crues et les inondations. Il faut aussi avoir une bonne connaissance du contexte dans lequel s’inscrira le dispositif de gestion. Il faut en effet qu’il s’articule à la dynamique de la prise de décision au niveau national, régional, local/municipal et communautaire. La gestion intégrée du risque d’inondation exige donc une importante coordination entre les autorités municipales, les gouvernements nationaux, les ministères, les entreprises publiques, y compris les compagnies de distribution d’eau et d’électricité, les services météorologiques, les instituts de planification, la société civile, les organisations non gouvernementales, les établissements d’éducation et de recherche et le secteur privé. Il est essentiel de déterminer les capacités et les motivations de ces différents acteurs, en particulier comment ils décident d’utiliser leurs ressources limitées et la marge de manœuvre dont ils disposent dans un contexte particulièrement incertain. Les gouvernements doivent trouver Villes et inondations Guide de gestion intégrée du risque dʼinondation en zone urbaine pour le XXIe siècle 35 des arbitrages entre la maîtrise du risque et des exigences souvent plus urgentes qui la concurrencent, alors que les ressources manquent et qu’il y a parallèlement d’autres priorités d’utilisation des terres et de développement économique. Il est tout aussi difficile de trouver le juste équilibre entre mesures structurelles et mesures non structurelles. Les décideurs doivent avoir une vision claire des différentes méthodes et solutions, ainsi que les outils nécessaires pour se déterminer. La gestion du risque d’inondation implique des décisions complexes qui doivent être prises avec la participation de tous, experts techniques tout autant que non spécialistes. Il existe des outils et des techniques qui peuvent aider les décideurs et les experts à choisir entre différentes solutions et d’en évaluer le coût. De toute évidence, les outils qui permettent de prévoir les effets des décisions, de faire connaître les risques et de créer des liens entre les intervenants ont toute leur place ici. Ce sont par exemple les cartes des zones inondables et à risque, les techniques de simulation et de visualisation qui donnent à tous les intervenants un visuel des retombées des différentes décisions, et les analyses coûts-avantages qui améliorent la transparence et la reddition de compte dans le processus de décision. Tous les outils contribuent à la prise de décision : données exactes, jeux de simulation réalistes, données de qualité sur le risque et outils de visualisation des données. Quelle que soit l’importance de ces outils, on ne peut faire l’économie, comme c’est souvent le cas, d’une connaissance fondamentale des processus physiques à l’œuvre dans les crues et inondations et des résultats escomptés des mesures de gestion mises en œuvre. Même si les mesures de gestion et leurs effets peuvent être définis en termes purement économiques, les décideurs politiques, les urbanistes et les experts techniques doivent également tenir compte de questions plus vastes. Ils doivent examiner des aspects très nombreux, tels que l’impact des mesures envisagées sur l’environnement, la diversité biologique, l’égalité sociale, le capital social, les capacités et les différents arbitrages possibles. Il ne faut jamais perdre de vue que le risque résiduel ne peut être totalement éliminé, que les coûts de réduction du risque peuvent être supérieurs aux avantages, et que les mesures pourraient ne pas être appliquées faute de financement. De plus, les politiques d’urbanisme et d’action climatique doivent tenir compte de l’incertitude qui caractérise les prévisions du risque futur de crue et d’inondation. L’indécision trouve souvent son origine dans ces incertitudes. Les décisions adoptées doivent toutefois avoir un fondement solide. Les coûts et avantages de chaque mesure, ou train de mesures, doivent faire l’objet d’une évaluation qui fait partie intégrante de la stratégie globale énonçant les mesures ciblées pour investissement et établissant des priorités de dépenses en fonction des activités les plus urgentes et les plus efficaces. Plutôt que de rechercher la solution optimale, on optera pour une combinaison de mesures qui donnent 36 de bons résultats dans différents scénarios, comme le montre la figure  10. Les démarches souples, dites « sans regret », seront ainsi privilégiées, ce qui permettra la mise en place de mesures d’un bon rapport coût-efficacité quelle que soit l’évolution future du risque d’inondation. Faibles retombées Réinstallation par rapport dans des zones aux coûts plus sûres Assurance Régénération des écosystèmes naturels Lutte contre l’érosion Maîtrise du développement urbain Systèmes Réseau urbain d’alerte d’évacuation rapide des eaux Codes de construction Réduction Ouvrages Fortes retombées de la vulnérabilité anti-crues par rapport des populations aux coûts Forte Robustesse à l’incertitude Faible Figure 10 : Coûts et avantages relatifs des différentes approches de gestion du risque d’inondation. Source : D’après Ranger et Garbett-Shields 2011. Par nature, les mesures non structurelles sont généralement souples, comme les systèmes d’alerte précoce ou les plans d’évacuation par exemple. Les mesures structurelles sont considérées comme plus rigides, bien qu’une certaine flexibilité puisse parfois y être incorporée, par exemple en prévoyant des fondations plus larges qui pourront être surélevées ultérieurement pour mieux se protéger des crues, sans avoir à renforcer la base. Investir dans des dispositifs mobiles de protection anti-crues/inondations peut aussi être considéré comme une solution souple, puisque ces dispositifs peuvent être installés à tout moment à l’endroit voulu, en fonction de l’évolution du risque d’inondation. Ces mesures dites « sans regret » offrent des avantages bien supérieurs à leur coût, indépendamment des Villes et inondations Guide de gestion intégrée du risque dʼinondation en zone urbaine pour le XXIe siècle 37 variations du risque dans le temps. On peut également citer les systèmes de prévision et d’alerte rapide sur lesquels l’évolution du risque n’a pas d’incidence et qui sont assez peu coûteuses à mettre en œuvre ; l’amélioration de la gestion des déchets solides qui présente de nombreux avantages pour la santé de l’environnement, indépendamment du risque d’inondation ; et les mesures environnementales qui ont valeur d’utilité publique. Le succès de l’approche retenue passe obligatoirement par la détermination des dispositions institutionnelles les plus susceptibles de garantir la bonne application des mesures de gestion. Les pays et les villes dotés d’institutions efficaces sont mieux à même de prévenir les catastrophes. Cependant, on constate souvent que les dispositions institutionnelles sont insuffisantes ou que le cadre d’intervention n’est pas propice à l’instauration de mesures intégrées et coordonnées de gestion du risque d’inondation. Cette discordance entre les mécanismes officiels de gestion des catastrophes et les dispositions nécessaires pour garantir la maîtrise du risque est un obstacle majeur sur la voie du changement. Lorsque le rôle des institutions n’a pas été clairement précisé, des réformes doivent être engagées pour qu’elles se complètent l’une l’autre, et pour renforcer les dispositifs existants de manière à garantir l’adoption rapide et la bonne application des mesures adoptées. Les institutions informelles et les réseaux sociaux ont aussi un rôle déterminant à jouer. Des enseignements précieux peuvent être tirés de l’expérience des communautés dont les foyers et les villages ont été inondés. La gestion intégrée du risque d’inondation urbaine est pluridisciplinaire et multisectorielle, et son application incombe à plusieurs organismes publics et organisations non gouvernementales. Les mesures de gestion doivent être exhaustives, dictées par les conditions locales, intégrées et équilibrées entre les différents secteurs concernés. Parce qu’elles sont sur place, les collectivités locales sont en mesure de prendre des décisions informées. Toutefois, il faut impérativement qu’elles soient appuyées au plan politique et logistique pour que les mesures de gestion intégrée produisent les effets escomptés. Du fait des pressions exercées par l’urbanisation rapide, la gouvernance et la prise de décision dans les agglomérations urbaines sont souvent très en deçà de ce qu’exigerait une riposte efficace à la menace de crues et d’inondations. Les normes et la réglementation sont fréquemment appliquées partiellement, quand encore elles existent. Il arrive aussi que les cadres réglementaires fixent des normes minimales irréalistes sans prévoir de mécanismes d’application. Enfin, les financements sont rarement suffisants. On comprend dès lors qu’il est essentiel de rattacher la gestion du risque d’inondation urbaine aux initiatives de lutte contre la pauvreté et d’adaptation au changement climatique, ainsi qu’aux thématiques plus spécialisées de planification et de gestion urbaine, tels que le logement, le foncier, l’aménagement urbain et l’offre de services de base. Des solutions bien pensées peuvent contribuer 38 à réduire le risque de crues et d’inondations, tout en créant des ouvertures qui favorisent un développement urbain viable et à l’abri des chocs. La figure  11 illustre le processus de gestion intégrée du risque d’inondation en zone urbaine. Il en précise les cinq grandes étapes : connaissance du risque, détermination des mesures les mieux adaptées, planification, mise en œuvre et évaluation de la stratégie et des mesures qui la sous-tendent. Villes et inondations Guide de gestion intégrée du risque dʼinondation en zone urbaine pour le XXIe siècle 39 1. Comprendre $ ...La nature actuelle et future du risque d’inondation. Identifier les populations et les biens qui seront touchés en cas d’inondation. 2. Identifier...$$ $$ ...Les mesures les plus efficaces pour réduire les risques pour la vie humaine et les biens. CONSULTATIONS Une po 3. Prévoir… $$$ ...Des mesures de gestion du risque incluant urbanisme, politiques publiques litique qui n’est pas ap p l i q u é e p e u et pratiques de gestion. Privilégier les CONSULTATIONS mesures présentant des avantages annexes pour l’environnement, la santé et l’économie. CONSULTATIONS en t tra în er de c es s i té de dev sp erte e t la né oir s hu i è re s re c n c om m a i n e s e t fina m e n c e r à z é ro . Figure 11 : Les cinq étapes de la gestion intégrée du risque d’inondation. Source : GHK Consulting et Baca Architects 40 AMÉLIORER : Réduire le risque, sensibiliser et améliorer l’exécution Étape 1 : Il est essentiel de connaître le risque pour élaborer des mesures et des solutions permettant de prévenir ou de limiter les dommages résultant de différents types de crue et d’inondation. Étape 2 : La gestion intégrée du risque d’inondation urbaine suppose différentes mesures dont l’articulation contribue à réduire efficacement cette menace. Étape 3 : La gestion du risque d’inondation urbaine implique l’élaboration d’une stratégie globale, intégrée et durable pouvant être rattachée aux politiques et pratiques actuelles de planification et de gestion urbaine. 4. Financer et appliquer… $$$$ Étape 4 : La maîtrise du risque ... Les mesures de réduction d’inondation urbaine est du risque. Privilégier les mesures pluridisciplinaire et multisectorielle, « sans regret » et les petites et son application incombe à victoires. plusieurs organismes publics et organisations non gouvernementales. 5. Évaluer… $ Étape 5 : L’évaluation contribue ...L’efficacité des mesures à améliorer la conception et et les modifications nécessaires. l’application des mesures structurelles et non structurelles CONSULTATIONS de gestion du risque d’inondation. Villes et inondations Guide de gestion intégrée du risque dʼinondation en zone urbaine pour le XXIe siècle 41 Les douze principes clés de la gestion intégrée du risque d’inondation en zone urbaine 1. Il n’y a pas deux inondations semblables : il n’y a donc pas de modèle de gestion universel. Le type, l’origine et la probabilité de crue ou d’inondation, les biens exposés et leur degré de vulnérabilité sont autant d’éléments qu’il faut impérativement connaître pour définir des mesures appropriées de gestion du risque en zone urbaine. Il est essentiel que ces mesures soient adaptées au contexte et aux conditions du lieu considéré : un dispositif anti-crue érigé au mauvais endroit peut aggraver une inondation en empêchant l’écoulement des eaux pluviales vers une rivière ou en refoulant les eaux vers des zones plus vulnérables en amont ; de même, un système d’alerte précoce n’a guère d’utilité pour se prémunir contre le risque de crues subites. 2. Il faut pouvoir adapter les mesures de gestion des crues/ inondations aux conditions futures dont l’évolution est incertaine. L’urbanisation a une incidence majeure sur le risque d’inondation et, partant, sur la gestion du risque, une situation qui ne changera en rien dans l’avenir. Il est toutefois impossible d’en connaître précisément l’évolution. Par ailleurs, même les meilleurs modèles, actuels ou futurs, de prévision des inondations et du climat donnent des résultats très incertains. En effet, le climat futur sera fonction des activités d’êtres humains imprévisibles, et il semble vouloir vérifier des scénarios qui ne se sont encore jamais produits. Les gestionnaires du risque d’inondation devront donc concevoir des mesures robustes à l’incertitude et adaptables à différents scénarios d’inondation et de changement climatique. 3. Vu la rapidité de l’urbanisation, il faut intégrer la maîtrise du risque d’inondation dans les programmes de planification et d’administration urbaine. La gestion et la planification urbaine doivent impérativement inclure des mesures de gestion du risque de crue et d’inondation, portant notamment sur l’occupation des sols, les abris, les infrastructures et les services. L’expansion rapide des agglomérations urbaines offre aussi la possibilité d’incorporer des mesures intégrées de gestion du risque dans la conception des nouveaux quartiers et édifices. Par ailleurs, l’exploitation et l’entretien corrects des dispositifs anti-crues relèvent de la bonne gestion urbaine. 42 4. Une stratégie intégrée suppose de trouver un équilibre correct entre des mesures structurelles et non structurelles fondées sur des paramètres solides. Il n’y a pas lieu d’opposer les deux types de mesures, mais plutôt de les envisager comme complémentaires. Chaque mesure contribue à réduire le risque d’inondation, et les stratégies les plus efficaces associent généralement différentes mesures de l’un ou l’autre type. Il est important de recenser les différentes possibilités de maîtrise du risque pour sélectionner celles qui permettront d’atteindre au mieux les objectifs visés, pour l’immédiat et dans l’avenir. 5. Les mesures structurelles à forte intensité d’ingénierie peuvent transférer le risque en amont et en aval. Des mesures structurelles bien conçues peuvent s’avérer très efficaces dans les bonnes conditions. Elles ont toutefois ceci de caractéristique qu’elles réduisent le risque d’inondation dans un lieu donné pour l’accroître ailleurs. Les gestionnaires urbains doivent envisager l’utilité de ces mesures à l’échelle du bassin hydrographique tout entier. 6. Il est impossible d’éliminer totalement le risque de crue ou d’inondation. Les mesures d’ingénierie sont conçues pour assurer une protection dans des limites prédéfinies. Elles peuvent ne pas fonctionner. En règle générale, les mesures non structurelles visent davantage à minimiser plutôt qu’à prévenir les risques. Il restera toujours un risque résiduel dont il faut tenir compte. Pour le cas où les dispositifs ne fonctionnent pas comme prévu, ils doivent être conçus de manière à ne pas empirer la situation ou aggraver les dommages. 7. Les mesures de maîtrise des crues et inondations présentent souvent de multiples avantages annexes, en plus de leur rôle de protection. On a tout intérêt à rattacher la maîtrise des crues et inondations, l’aménagement, la planification et la gestion des milieux urbains, et l’action climatique. À titre d’exemple, la végétalisation des zones urbaines a valeur d’utilité publique, favorise la biodiversité, offre une protection contre l’effet d’îlots urbains de chaleur, fait office de coupe-feu, permet la création de potagers et fournit des lieux d’évacuation. Une meilleure gestion des déchets présente des avantages sanitaires, tout en préservant la capacité des réseaux d’évacuation des eaux et en réduisant le risque d’inondation. Villes et inondations Guide de gestion intégrée du risque dʼinondation en zone urbaine pour le XXIe siècle 43 8. Il est important de tenir compte des retombées sociales et écologiques des investissements dans la maîtrise des crues et inondations. Même si les coûts et les avantages peuvent être envisagés sous un angle purement économique, les décisions se limitent rarement à ce seul aspect. Certaines répercussions sociales et écologiques, telles que la détérioration de la cohésion sociale et la disparition de la biodiversité, ne peuvent être aisément mesurées en termes économiques. Les gestionnaires municipaux, les communautés à risque, les planificateurs urbains et les spécialistes du risque d’inondation doivent donc porter des jugements qualitatifs sur ces questions plus générales. 9. La responsabilité de la mise en place et de l’application des programmes de maîtrise du risque d’inondation doit impérativement être clairement établie. La gestion intégrée du risque d’inondation urbaine se situe souvent au carrefour de différents processus dynamiques de prise de décision au niveau national, régional, municipal et communautaire, tout en relevant de chacun d’entre eux. Les organismes et individus compétents doivent assumer collectivement la responsabilité du problème des crues et inondations et être dument autorisés à cet effet, ce qui favorisera l’efficacité des interventions engagées pour réduire le risque. 10. La mise en œuvre des mesures de maîtrise du risque de crues et d’inondations exige la coopération d’intervenants multiples. La pleine participation des populations à risque à tous les stades du processus est un facteur clé pour le succès des mesures engagées. Leur adhésion favorise le respect des règles, augmente les capacités et limite les conflits. Leur participation doit être soutenue par une direction forte et déterminée et un engagement ferme de la part du gouvernement national et des collectivités locales. 11. La communication doit être permanente pour sensibiliser les populations et améliorer la préparation. Une communication régulière permet de contourner la tendance des populations à oublier le risque d’inondation. Même une catastrophe majeure a une demi-vie de moins de deux générations dans le souvenir des gens, et les menaces plus immédiates leur paraissent souvent plus urgentes. Les phénomènes moins graves peuvent passer dans l’oubli en moins de trois ans. 44 12. La planification doit permettre un relèvement rapide après la crue/inondation et mettre à profit la phase de reconstruction pour développer les capacités. Les crues et les inondations continueront d’engendrer des dévastations, quelle que soit la qualité de la maîtrise du risque, et il est donc important de viser une action rapide de relèvement. Cela suppose de prévoir la mise à disposition des ressources humaines et financières voulues. Les meilleurs plans de relèvement profitent de la reconstruction pour renforcer la sécurité des populations, développer leurs capacités et les doter de moyens pour leur permettre de faire face plus efficacement aux inondations futures. Villes et inondations Guide de gestion intégrée du risque dʼinondation en zone urbaine pour le XXIe siècle 45 Quelques illustrations et études de cas concernant l’Afrique Note : Toutes les études de cas sont tirées de l’ouvrage Cities and Flooding: A Guide to Integrated Urban Flood Risk Management for the 21st Century. Étude de cas : Analyse spatiale des aléas naturels et des risques liés à la variabilité climatique dans la zone périurbaine de Dakar 47 Étude de cas : La modification du régime des pluies et l’insuffisance d’aménagement urbain exposent Lusaka au risque d’inondation 48 Étude de cas : Le dilemme de la pauvreté et de la sécurité : Inondations dans la ville de Kumasi (Ghana) sur le bassin fluvial d’Aboabo 49 Étude de cas : Inondations à Lomé (Togo) 50 Étude de cas : Création de zones tampons en vue de la gestion des bassins fluviaux du Ghana 53 Étude de cas : Gestion du risque d’inondation et participation des enfants au Mozambique 53 Étude de cas : Évacuation des déchets solides à Bamako (Mali) 55 Étude de cas : Le cas du village de Xaafuun (Somalie) dévasté par le tsunami 57 Étude de cas : Gestion multipartite du risque d’inondation au Malawi 59 Étude de cas : Gestion intégrée des inondations dans les agglomérations urbaines du Mozambique 60 46 Étude de cas : Analyse spatiale des aléas naturels et des risques liés à la variabilité climatique dans la zone périurbaine de Dakar La Banque mondiale a réalisé une étude pilote en 2009 en vue d’identifier les risques liés aux aléas naturels dans la zone périurbaine de Dakar, au Sénégal. L’agglomération urbaine de Dakar couvre moins d’un pour cent du territoire national sénégalais, mais abrite à peu près la moitié de la population urbaine du pays. La ville occupe une longue section du littoral, sur une sorte de péninsule basse. Les inondations, l’érosion côtière et l’élévation du niveau de la mer sont à l’origine de perturbations majeures. La ville a subi de graves inondations tout au long des dix dernières années, en 2008, 2007, 2003, 2002 et 2000. La croissance démographique se situe principalement dans la zone périurbaine qui est particulièrement vulnérable aux aléas naturels, mais ne fait l’objet d’aucune mesure d’aménagement urbain. Les mécanismes d’administration et gouvernance régissant la zone métropolitaine de Dakar manquent de clarté, ce qui complique encore la gestion municipale. Les risques liés aux aléas naturels imposent d’apporter une attention systématique à leur gestion dans la zone périurbaine et de renforcer les capacités institutionnelles. L’un des objectifs de l’étude pilote était de proposer une méthodologie pour l’évaluation rapide du risque de catastrophe naturelle au moyen des nouveaux outils d’analyse spatiale exploitant les données des systèmes d’information géographique (SIG). Les cartes des aléas naturels ont été combinées avec des cartes démographiques et des données sur le prix des terrains et l’occupation des sols afin de mesurer le degré d’exposition à différentes variables des risques d’inondation, d’érosion côtière et de submersion du littoral. L’analyse spatiale a également livré des résultats statistiques et des cartes identifiant les zones potentiellement vulnérables, ainsi que les espaces bâtis et non bâtis exposés aux aléas naturels. L’étude a montré que l’approche et la méthodologie préconisées pouvaient être adaptées à d’autres contextes et besoins, et développées pour : –– Tenir compte d’un plus large éventail d’aléas naturels ; –– Analyser plus finement les répercussions économiques des catastrophes naturelles ; –– Étudier différentes relations entre la densité de construction et la densité démographique, selon que la zone considérée a fait ou non l’objet de mesures d’urbanisme ; Villes et inondations Guide de gestion intégrée du risque dʼinondation en zone urbaine pour le XXIe siècle 47 –– Inclure d’autres informations (en superposant des couches de données), comme les principaux équipements (routes, réseau d’électricité, de drainage et d’assainissement) ; Enfin, cette méthode favorise une meilleure compréhension des crues/ inondations, notamment en zone périurbaine, et permet d’intégrer la maîtrise du risque d’inondation dans la planification de l’utilisation des sols. Sources : Wang et al. 2009. Données GLIDE sur les catastrophes, citées dans Cities and Flooding: A Guide to Integrated Urban Flood Risk Management for the 21st Century. Chapitre 1, pages 77-78, Banque mondiale : Washington, 2012. Étude de cas : La modification du régime des pluies et l’insuffisance d’aménagement urbain exposent Lusaka au risque d’inondation Les inondations survenues en mars 2010 ont provoqué d’énormes perturbations à Lusaka (Zambie). Selon un témoignage : « L’eau est montée jusqu’aux fenêtres de nombreuses maisons, des courants violents ont emporté les étals du marché par pans entiers, et on voyait de jeunes garçons jeter des filets dans l’espoir de pêcher quelque chose dans les ravines qu’ils empruntaient quelques jours avant pour se rendre à l’école. » En Zambie, le mois de mars correspond généralement à la fin de la saison des pluies. En 2010 toutefois, les pluies ont été bien plus fortes et plus longues qu’à l’accoutumée. Du fait de la pression démographique et de l’insuffisance d’aménagement urbain, les résidents de Lusaka sont désormais vulnérables en cas d’inondation. Selon le Bureau central de la statistique, la ville abrite 400 000 habitants de plus qu’en 2004, ce qui porte la population actuelle à au moins 1,5 million d’habitants. Cette tendance, due à la croissance démographique locale comme à l’émigration des ruraux, ne risque guère de s’infléchir. La densité démographique s’accroît, notamment dans l’agglomération périurbaine où elle atteint jusqu’à 1 450 habitants à l’hectare d’après le Conseil municipal de Lusaka. Quelque 70 % des habitants sont âgés de moins de 30 ans. La population locale est particulièrement vulnérable aux inondations si l’on considère que 60 % des habitants de Lusaka vivent dans des quartiers denses et précaires dus à un développement anarchique. En effet, nombre des habitations ont été bâties dans des zones impropres à la construction ou très inondables, d’autant que les canaux d’évacuation des eaux sont souvent bouchés par des constructions ou des déchets. 48 On ne peut manquer d’évoquer le retentissement des inondations sur la santé humaine. Selon le ministère de la Santé, 564 cas de choléra ont été enregistrés dans le pays en mars 2010, y compris 30 décès à Lusaka. Cette situation tient aussi pour beaucoup à une gestion médiocre des eaux usées et au fait que les forages pour l’approvisionnement en eau potable sont mal conçus ou réalisés. Selon le ministère des Finances, la modernisation du réseau d’évacuation et de drainage serait une entreprise extrêmement coûteuse, sans même parler d’améliorer la gestion, le traitement et l’évacuation des eaux usées ou l’accès à l’eau potable dans de bonnes conditions de sécurité. Or, le budget national de la Zambie pour l’exercice 11 ne prévoyait qu’une somme de 33,2 millions de dollars en vue des projets d’adduction d’eau et d’assainissement. Il y a donc tout lieu de penser que les problèmes d’inondation qui affligent Lusaka continueront de s’intensifier tant que les investissements nécessaires n’auront pas été trouvés. En outre, compte tenu de l’urbanisation galopante, il faudra rattacher ces investissements à l’amélioration de la planification et de la gestion des zones urbaines. Source : Kambandu-Nkhoma (non daté), cité dans Cities and Flooding: A Guide to Integrated Urban Flood Risk Management for the 21st Century. Chapitre 2, pages 139-140, Banque mondiale : Washington, 2012. Étude de cas : Le dilemme de la pauvreté et de la sécurité : Inondations dans la ville de Kumasi (Ghana) sur le bassin fluvial d’Aboabo L’agglomération urbaine de Kumasi, la deuxième ville du Ghana avec une population d’environ 1,6 million d’habitants, s’étale sur le bassin fluvial d’Aboabo où sont implantées plusieurs localités, notamment Anloga, Dichemso, Aboabo et Amakom. Les inondations du bassin fluvial ont des répercussions multiples sur la vie des gens et sur les biens. Les bâtiments souffrent tout particulièrement des effets des crues et des inondations. Dans certains cas, des bâtiments achevés ou en construction doivent purement et simplement être abandonnés suite à ces catastrophes qui sont désormais un phénomène annuel. Un point de vue intéressant sur la cause des inondations a récemment été avancé par les résidents d’un quartier où des chercheurs de l’Université des sciences et technologies Kwame Nkrumah (KNUST) ont récemment enquêté. Selon les personnes interrogées, les inondations sont principalement dues au manque d’évacuation des ordures et détritus. Les résidents étaient nombreux à penser que le système d’évacuation des déchets posait problème. Selon eux, c’était la cause majeure des inondations puisque les canaux d’évacuation et le lit de la Villes et inondations Guide de gestion intégrée du risque dʼinondation en zone urbaine pour le XXIe siècle 49 rivière elle-même étaient bloqués par les ordures. La seconde cause incriminée était l’absence de caniveaux dans le quartier. Selon les résultats d’enquête, 61 % des personnes interrogées continuent d’y habiter, alors qu’elles subissent ces inondations chaque année, parce qu’elles n’ont pas les moyens d’aller vivre ailleurs. Environ 10 % d’entre elles y restent parce qu’elles sont proches de leur lieu de travail, où parce que leur entreprise et leur logement se trouvent dans la zone inondable. D’autres encore, environ 19 %, invoquent d’autres raisons, par exemple le fait d’avoir toujours vécu là, d’être propriétaire de leur terre, ou d’y avoir leur maison familiale. Les résultats ci-dessus confirment l’hypothèse selon laquelle ce sont des facteurs socioéconomiques qui poussent les populations urbaines à vivre dans des zones inondables. Bien que diverses raisons les incitent à y rester, il semblerait que ce soit le coût du relogement qui les empêche d’aller habiter ailleurs. Cette étude de cas met en évidence certaines des questions sociales qui doivent être prises en compte dans la formulation des plans et stratégies de maîtrise du risque d’inondation. Source : Communication personnelle : Divine Odame Appiah, maître de conférence, Gestion des ressources environnementales, KNUST, Kumasi (Ghana), cité dans Cities and Flooding: A Guide to Integrated Urban Flood Risk Management for the 21st Century. Chapitre 2, pages 140-141, Banque mondiale : Washington, 2012 Étude de cas : Inondations à Lomé (Togo) Lomé, capitale du Togo en Afrique occidentale, s’est développée au sein d’un système côtier et lagonaire soumis à la submersion du littoral qui est bordé de dunes. Logée entre de profondes forêts ombrophiles de type amazonienne d’une part, et semblables à celles du bassin du Congo d’autre part, la ville doit à sa situation géographique d’avoir deux saisons des pluies. L’extraction illicite de sable commence à devenir un sérieux problème compte tenu de l’augmentation de la demande, entraînée par la poussée démographique et l’explosion de la construction que Lomé connaît actuellement. L’extraction croissante de sable entraîne une érosion et un affaissement des côtes, avec pour nécessaire corollaire les terribles dommages causés à l’équilibre écologique et à la faune et flore côtière de cette région du Golfe de Guinée. Les terres basses du littoral de Lomé abritent les quartiers les plus populeux et supportent les pressions résultant des lotissements comme des constructions sauvages, de l’aménagement urbain insuffisant, de l’insuffisance ou du manque d’entretien des réseaux d’évacuation, et du manque de sensibilisation et de 50 conscience sociale des habitants. Le plan d’aménagement urbain de 1983 est toujours en vigueur. Les dispositions et la configuration des systèmes étaient peut-être adéquates à cette époque où la ville était moins peuplée, mais il est aujourd’hui urgent d’actualiser ce plan. En 1983, la ville couvrait une superficie d’environ 120 km², contre 160 km² selon des estimations récentes. La situation est encore aggravée par l’afflux permanent de gens en quête d’un emploi et d’une vie meilleure. La ville et ses environs, appelés Grand Lomé, abrite plus de 250 000 personnes dont la plupart vivent dans des habitats précaires le plus souvent construits dans des espaces précédemment réservés au réseau hydrographique ou constituant des points de captage naturels. En outre, le gros des terres occupées par les plus démunis se trouve également situé dans les zones les plus basses de la ville, et ces populations sont donc particulièrement vulnérables. Les inondations sont un problème permanent, d’autant plus grave que les eaux mettent parfois des mois à s’évacuer. De plus, les techniques de pompage ne sont d’aucune utilité, car les nappes phréatiques des plaines côtières sont complètement saturées. Après dix ans de crise politique latente qui ont entraîné une instabilité sociale et politique, le pays se retrouve confronté à a) une absence totale d’entretien des infrastructures et d’investissements nouveaux qui a considérablement entravé l’offre de services municipaux essentiels ; et, b) une spectaculaire poussée de l’urbanisation, exacerbée par les déplacements de population dus à la crise, ce qui n’a fait qu’intensifier les pressions exercées sur les infrastructures et les services dans la plupart des centres urbains, notamment Lomé où vit plus de 54 % de la population togolaise (Amankwah-Ayeh et Caputo 2011). Lomé a connu en juin 2010 une inondation dont environ 200 000 personnes ont été les victimes directes. Les pertes et les coûts ont atteint 15,5 millions de dollars pour le secteur social et 19 millions de dollars pour les infrastructures. Les inondations qui frappent Lomé, et le Togo en général, ont des incidences à grande échelle et des répercussions en cascade. Lomé est un grand centre de communication et un port important, pour le Togo comme pour les pays enclavés voisins tels que le Burkina Faso. Les grandes artères du pays sont donc très empruntées. Les inondations de 2008 ont provoqué des dégâts considérables sur le réseau routier et ferroviaire, ce qui a contraint à détourner les poids-lourds vers des routes secondaires qui ont été transformées en rivières de boue, et sont devenues inutilisables. Villes et inondations Guide de gestion intégrée du risque dʼinondation en zone urbaine pour le XXIe siècle 51 Photos 2.2 et 2.3 : Routes détruites au Togo, 2008. Source : Ayeva 2011 Faute de moyens, seuls quelques segments du principal axe routier reliant le port de Lomé à des capitales enclavées, dont Ouagadougou, Niamey et Bamako, ont été reconstruits depuis lors. La situation s’est encore aggravée depuis les inondations catastrophiques de 2010. L’une des conséquences de ces inondations constantes a été un exode massif, principalement dans le nord du pays où les ruraux se sont repliés vers les centres urbains du Sud pour y chercher plus de stabilité et des débouchés économiques. Lomé est donc aujourd’hui en butte à un gigantesque problème de pauvreté urbaine et de surpeuplement. Le gouvernement a récemment engagé plusieurs initiatives visant à introduire des mesures de prévention, mais seule une minorité d’entre elles a été mise en œuvre, les autres étant toujours en souffrance. Les travaux réalisés concernent la rénovation des stations de pompage, le curage et le nettoyage des voies, et la construction de fossés d’évacuation le long des routes. L’étude montre comment des mesures engagées pour se prémunir contre les inondations peuvent produire des impacts indirects, par exemple la détérioration des routes secondaires vers lesquelles la circulation a été redirigée après la submersion des artères principales. Cet exemple témoigne lui aussi des relations complexes qui existent entre les impacts directs et indirects des inondations et les problèmes sociaux et techniques qu’elles occasionnent. Sources : Amankwah-Ayaeh et Caputo, 2011 ; Ayeva 2011, cité dans Cities and Flooding: A Guide to Integrated Urban Flood Risk Management for the 21st Century. Chapitre 2, pages 150-152, Banque mondiale : Washington, 2012. 52 Étude de cas : Création de zones tampons en vue de la gestion des bassins fluviaux du Ghana La Commission des ressources en eau (WRC) du Ghana a publié en 2008 un document de politique sur les modalités de création, de protection et d’entretien des zones tampons. Notons que des intervenants très nombreux ont participé à l’élaboration de cette nouvelle politique. Elle privilégie une approche décentralisée qui donne davantage de pouvoirs aux autorités municipales en matière de gestion des ressources en eau. Pour promouvoir la croissance économique, les démarches classiques exigeant la création de zones tampons ont été délaissées au profit du développement et de l’exploitation des berges. Ces approches à visée économique se sont souvent soldées par la pollution et la dégradation des berges qui servaient de tampons et avaient un rôle de protection. C’est notamment le cas lorsque les voies d’eau se situent à proximité de zones urbaines densément peuplées, ou quand elles les traversent. Il a donc été suggéré de confier aux communautés locales la mission de faire respecter les décrets coutumiers sur les zones tampons. Au fil des années, différents départements et organismes publics ont introduit des politiques, des arrêtés municipaux et des réglementations sur la largeur des zones tampons. Dans la plupart des cas toutefois, ces textes à vocation strictement sectorielle, avaient été votés sans consulter les populations concernées. Les zones tampons existantes font entre 10 et 100 mètres de large. Cette fourchette représente la largeur minimale nécessaire à la préservation de l’écosystème fluvial et correspond aux conditions fixées par différents organismes publics en ce qui concerne les zones tampons. Cette politique avait principalement pour objectif de favoriser l’adoption d’une réglementation donnant effet aux spécifications prévues et, parallèlement, de prévoir une marge de manœuvre suffisante pour tenir compte des besoins réels et des priorités des populations locales. Source : Commission des ressources en eau 2008, cité dans Cities and Flooding: A Guide to Integrated Urban Flood Risk Management for the 21st Century. Chapitre 3, page 251, Banque mondiale : Washington, 2012. Étude de cas : Gestion du risque d’inondation et participation des enfants au Mozambique De toutes les victimes des catastrophes, les enfants sont souvent les plus vulnérables, tout en étant généralement les moins informés. Dans les bourgades de Morrumbala et de Mopeia, dans la province du Zambèze, la deuxième des Villes et inondations Guide de gestion intégrée du risque dʼinondation en zone urbaine pour le XXIe siècle 53 dix provinces du Mozambique au plan démographique, les responsables, les enseignants, les services locaux de l’éducation et les organismes d’intervention en cas de catastrophe ont obtenu l’assistance de Save the Children, de l’UNICEF et d’ECHO en vue de la réalisation d’un projet de réduction du risque de catastrophe qui repose sur la participation active des enfants vivant dans des zones inondables. Le projet vise à sensibiliser les jeunes de 12 à 18 ans au risque d’inondation. Il fait appel à plusieurs moyens de communication, notamment un jeu éducatif appelé le « Jeu des rivières », des brochures, un magazine scolaire, des émissions de radio et des pièces de théâtre, qui visent à informer les adolescents sur les catastrophes. Ces jeunes sont aussi encouragés à partager leurs interrogations et leurs connaissances en la matière avec leurs pairs, leurs parents et les autres membres de la communauté. Pendant les inondations de 2008, les communautés installées le long du Zambèze se sont montrées mieux préparées et plus réactives que dans les années précédentes, en partie grâce à ce projet. On a notamment constaté que : –– Les familles étaient déplacées vers des zones plus élevées dès qu’une alerte de crue était lancée ; –– Les personnes évacuées se munissaient de leurs documents importants, par exemple carte d’identité, attestation de prise en charge médicale et certificat de naissance ; –– Elles avaient de meilleures pratiques de santé et d’hygiène dans les centres de regroupement ; –– Elles instauraient des systèmes visant à protéger les enfants de tout abus ou exploitation ; et, –– Les enfants évitaient les chemins dangereux dans leurs déplacements. Ce projet a favorisé une modification des comportements individuels et collectifs qui a permis une riposte mieux adaptée au risque d’inondation. Les jeunes ont été cooptés pour participer à la préparation aux catastrophes et aux activités de relèvement au sein de leur communauté. Parallèlement, les nombreux partenariats établis entre les acteurs locaux, provinciaux et nationaux ont permis de transposer cette initiative dans d’autres régions du pays soumises aux mêmes difficultés. Source : Dale et al. 2009, cité dans Cities and Flooding: A Guide to Integrated Urban Flood Risk Management for the 21st Century. Chapitre 4, pages 305-306, Banque mondiale : Washington, 2012. 54 Étude de cas : Évacuation des déchets solides à Bamako (Mali) Quelque deux millions d’habitants vivent à Bamako, la capitale du Mali. La ville est située sur une plaine alluviale qui s’étend entre le fleuve Niger et le plateau de Mandingo. Environ 45 % de la population vit dans des habitats précaires anarchiquement établis dans la zone périurbaine. Bamako est confronté à de graves problèmes environnementaux, notamment l’insuffisance ou l’absence de collecte et de traitement des eaux usées, une gestion insuffisante des déchets solides, des pratiques critiquables d’hygiène individuelle et un manque d’aménagement urbain. Compte tenu du succès des initiatives locales et de la création de groupements d’intérêt économique (GIE) pendant les années 90, la collecte de déchets s’est considérablement étendue. Les GIE ont commencé par sensibiliser les populations, en les informant clairement de leurs responsabilités et des redevances à acquitter par ménage. Les municipalités de l’agglomération urbaine de Bamako, qui sont institutionnellement responsables de la collecte de déchets, doivent autoriser les GIE à intervenir dans des zones de collecte spécifiques. Les GIE doivent en outre passer des contrats individuels avec les ménages vivant dans le périmètre où ils assurent la collecte des déchets et leur transport vers les sites de transit. D’autres dispositions informelles ont aussi été prévues. Une grosse partie des déchets (jusqu’à 60 % pendant la saison des pluies) est utilisée par les agriculteurs. En bout de ligne, c’est le District de Bamako qui est responsable de l’évacuation des déchets et en assure le transport des sites de transit jusqu’aux décharges dont il assume aussi la gestion. À l’heure actuelle, Bamako n’a pas de centre d’enfouissement à proprement parler. Il existe des décharges en pleine ville, mais elles ne remplissent pas leur fonction. Des décharges sauvages, ou de simples amoncellements de déchets, se sont développés un peu partout dans la ville. Au début des années 00, la Banque mondiale a financé la préparation d’une stratégie de gestion des déchets solides dans la zone urbaine. Bien qu’approuvée, la stratégie n’a pas produit d’améliorations tangibles, car le District de Bamako n’a pas dégagé les effectifs et les ressources financières nécessaires à sa mise en œuvre. En 1999, Bamako a été inondée par une crue éclair qui a provoqué des pertes humaines et de multiples dégâts. Il a été établi que les amoncellements de déchets non évacués avaient largement contribué à l’ampleur des dommages causés par cette catastrophe. Un projet de maîtrise des eaux fluviales a été réalisé sur une période de quatre ans, tandis que des mesures de gestion des déchets solides ont été mises en œuvre dans l’un des quartiers les plus durement touchés de la ville. Le District de Bamako s’est attaché à forger des partenariats avec des organisations de la société civile pour améliorer la gestion de l’environnement. Une Villes et inondations Guide de gestion intégrée du risque dʼinondation en zone urbaine pour le XXIe siècle 55 ONG appelée ALPHALOG a appuyé la création d’un partenariat entre les autorités municipales et tout un ensemble d’ONG, d’organisations communautaires et de groupes sectoriels informels pour entreprendre une analyse des facteurs à l’origine du manque d’assainissement au sein du District. Cette étude a servi de base à un processus de planification et de gestion environnementale qui a conduit à l’exécution d’un projet visant les cinq objectifs suivants : –– Gestion du bassin hydrographique, y compris les stratégies de rétention des eaux (par exemple tranchées et ouvrages de dérivation), et restauration des berges ; –– Enlèvement, collecte et évacuation des déchets, notamment des amoncellements de détritus dans les cours d’eau, et mise en place d’un système de collecte des déchets et d’un centre d’enfouissement ; –– Création d’emplois liés à l’amélioration du réseau d’évacuation, aux retenues d’eau, à la collecte et à l’évacuation des déchets, et à la création d’une unité de compostage ; –– Amélioration de la santé publique et de l’assainissement au moyen d’une meilleure gestion des ressources en eau, d’actions de formation et de sensibilisation ; et, –– Appui à la décentralisation afin de promouvoir une gouvernance démocratique fondée sur la participation des collectivités locales et l’association des résidents de la zone d’exécution du projet au processus d’identification des besoins et des priorités. C’était la première fois que la ville de Bamako engageait un processus global de planification fondé sur la participation de toutes les parties concernées. Cette approche a permis de trouver un consensus à l’issue d’un atelier de planification. Les capacités des ONG, des organisations communautaires et des groupes sectoriels informels ont également été renforcées. Les institutions qui ont participé à ce processus sont désormais en mesure de définir des cahiers des charges, d’entreprendre des études par elles-mêmes et de conduire des campagnes d’information auprès des populations. Outre qu’il a favorisé la décentralisation, ce projet a aussi permis de : –– Rétablir les débits d’origine dans les principaux cours d’eau de la zone d’exécution du projet qui ont été débarrassés de plusieurs centaines de tonnes de débris et d’ordures accumulés, ce qui a favorisé une meilleure évacuation des eaux et la réduction du risque d’inondation ; –– Améliorer le confinement des eaux dans différents sites de la zone d’exécution du projet par la construction de tranchées (aussi appelées puits d’infiltration), ce qui a permis de réduire les eaux de ruissellement et la vulnérabilité à l’inondation ; 56 –– Mettre en place un service de ramassage et d’évacuation des déchets, sur huit axes de collecte dont chacun a été attribué à une équipe disposant d’un tracteur à remorque qui achemine les ordures jusqu’à une décharge établie par ACF à proximité. Bamako n’a plus connu d’inondation aussi catastrophique que celle de 1999, en partie grâce aux mesures mises en œuvre. Le principal défi auquel la municipalité reste confrontée est qu’il n’existe toujours pas de centre d’enfouissement des déchets. Un site de mise en décharge contrôlée a été désigné à Noumoubougou, à une trentaine de kilomètres de la ville. Son aménagement a démarré il y a déjà quelque temps, mais les travaux ne sont toujours pas achevés. Deux questions importantes restent à résoudre : quelle sera l’autorité chargée d’assumer les coûts d’exploitation et d’entretien de la décharge, et qui couvrira les coûts de transport des déchets jusqu’à la décharge. La situation est encore compliquée par le fait qu’une nouvelle entité décentralisée pourrait être créée dans un avenir proche en raison de la fusion du District de Bamako, de six municipalités de la zone et de plusieurs autres collectivités locales situées dans l’agglomération urbaine de Bamako. Source : ONU-HABITAT n.d. ; ONU-HABITAT 2010 ; BAfD 2002 ; Jha 2010 ; Setchell 2008, cités dans Cities and Flooding: A Guide to Integrated Urban Flood Risk Management for the 21st Century. Chapitre 4, pages 358-360, Banque mondiale : Washington, 2012. Étude de cas : Le cas du village de Xaafuun (Somalie) dévasté par le tsunami Après une catastrophe, on peut mettre à profit la période de reconstruction pour introduire des améliorations dans la zone endommagée. À Xaafuun, un village isolé de la côte nord-est de Somalie, la phase de reconstruction entamée après le passage du tsunami qui a dévasté l’océan Indien en décembre 2004 a été l’occasion de s’attaquer aux problèmes multiformes affectant le littoral somalien. Faute de mécanismes institutionnels formels et de compétences suffisantes en planification et en coordination, les premières interventions ont été engagées par des organisations très diverses dans l’écosystème sensible et instable des dunes situées à proximité de l’ancien village. Les maisons ont été construites au niveau de la mer, à proximité du littoral, ce qui a déstabilisé cet écosystème extrêmement fragile. Face à cette situation, un partenariat entre l’UNICEF et ONU-HABITAT a permis d’étudier différentes solutions visant à déménager le village vers un site mieux adapté. Une équipe pluridisciplinaire, composée d’urbanistes, d’un expert local en Villes et inondations Guide de gestion intégrée du risque dʼinondation en zone urbaine pour le XXIe siècle 57 développement économique et d’un spécialiste de l’environnement, a été chargée de trouver un site sûr et écologiquement viable. La décision finale quant à l’emplacement du nouveau village a été prise par les autorités du district, les anciens du village et des représentantes des femmes. Les premières études ont été discutées avec tous les intervenants locaux, ce qui a permis de définir un plan d’aménagement mieux adapté. Le plan du village (illustré à la figure 4.15) a été établi dans le respect des principes suivants : –– Une implantation compacte était nécessaire pour atténuer l’impact des vents violents sur les espaces de vie et les maisons, d’où un meilleur rapport coût-efficacité de la construction et de l’exploitation des services de base ; –– Un espace public abritant des lieux de vie et des bâtiments a été aménagé en front de mer pour protéger les zones résidentielles et les dunes ; –– La route principale, située dans le prolongement de la route d’accès au village et des anciennes constructions, dessert les principaux bâtiments publics ; –– Des espaces ont été aménagés à proximité du marché public pour accueillir de petites unités de pêche artisanale, les activités économiques spontanées et les rassemblements sociaux ; –– L’expansion future du village a été prise en compte. Figure 4.15 : Plan du village, Source : ONU-HABITAT 2006 58 Le déménagement de la communauté a permis de démanteler le village d’origine et de restaurer les dunes. Les autorités locales ont fait preuve d’une grande clairvoyance écologique, par exemple en interdisant les coupes de bois sur pied et en réutilisant des matériaux de construction récupérés dans l’ancien village, tandis que les groupes de jeunes et de femmes ont souhaité participer à la revégétalisation des dunes pour soutenir le processus naturel de réhabilitation de l’écosystème dévasté. Depuis l’achèvement du projet, le village de Xaafuun a bénéficié d’importants investissements qui viennent encore contribuer aux objectifs de développement économique à long terme. Les bonnes pratiques illustrées dans cette étude ont trait à l’intégration des perspectives de développement à long terme dans l’effort de reconstruction après une catastrophe. Source : ONU-HABITAT 2006, cité dans Cities and Flooding: A Guide to Integrated Urban Flood Risk Management for the 21st Century. Chapitre 4, pages 417-418, Banque mondiale : Washington, 2012. Étude de cas : Gestion multipartite du risque d’inondation au Malawi Le Malawi enregistre de fortes précipitations qui dégénèrent souvent en inondations. Les modifications de la saisonnalité et du volume des pluies dues à l’évolution du climat et à la variabilité climatique devraient se traduire à l’avenir par une fréquence accrue des inondations. En 2003, un projet de l’ONG Tearfund a été réalisé en associant les communautés de la région de Mthumba, dans le district de Chikwawa, au Sud du Malawi, à l’ensemble du processus de conception et de mise en œuvre d’activités de prévention des inondations à petite et moyenne échelle. Les populations ont ainsi mieux compris la raison d’être des mesures préconisées, dont la construction d’ouvrages structurels tels que des tranchées d’évacuation des eaux pluviales, et la plantation d’arbres le long de la rivière pour freiner les ruissellements. De nombreux intervenants ont été associés au projet, y compris les pouvoirs publics et des entreprises privées. Au nombre des méthodes utilisées, signalons l’évaluation participative du risque de catastrophe qui a permis d’identifier les principales catégories d’aléas, leurs origines et impacts potentiels, tandis qu’une formation à la gestion des ressources environnementales a été dispensée aux populations, par exemple au moyen de la végétalisation des berges pour prévenir leur érosion. Les anciens du village ont recueilli des informations sur le tracé ancien de la rivière qui seront très utiles pour sélectionner les mesures d’atténuation à mettre en œuvre pour la rétablir dans son lit d’origine et l’éloigner des maisons et des échoppes du village. Villes et inondations Guide de gestion intégrée du risque dʼinondation en zone urbaine pour le XXIe siècle 59 Comme l’illustre cette initiative, les populations ont une meilleure idée des dangers et du risque d’inondation lorsqu’elles sont associées aux activités. Par ailleurs, il est nécessaire d’avoir leur adhésion pour garantir la pérennité de l’action menée. Les collectivités locales doivent travailler en concertation avec les communautés et mobiliser les ressources nécessaires à cette fin. Source : Tearfund (n.d.), cité dans Cities and Flooding: A Guide to Integrated Urban Flood Risk Management for the 21st Century. Chapitre 6, pages 518-519, Banque mondiale : Washington, 2012. Étude de cas : Gestion intégrée des inondations dans les agglomérations urbaines du Mozambique Le Mozambique s’étend au confluent de plusieurs grands fleuves d’Afrique australe, dont le Zambèze et le Limpopo. Le pays a été frappé par 34 cyclones majeurs et quatre grandes inondations en 2000, 2001, 2007 et 2008. Maputo, la capitale du Mozambique, abrite 45 % de la population urbaine du pays, dont 36 % vivent en deçà du seuil de pauvreté. Les données récentes mettent en évidence une migration croissante des ruraux vers les villes qui contribue à aggraver la pauvreté et à fragiliser les populations. Les zones urbaines et rurales sont confrontées au risque d’inondation dans l’ensemble du pays. Pendant les inondations de 2000, 70 % des pertes humaines ont toutefois été enregistrées dans les zones urbaines proches de Maputo, notamment dans les villes de Xai-Xai et Chokwe. Le barrage de Cahora Bassa et celui de Kariba au Zimbabwe desservent plusieurs pays d’Afrique australe qu’ils fournissent en électricité tout en contribuant à maîtriser les débits fluviaux. Dans le passé, les inondations récurrentes dans le bassin fluvial ont pu être considérablement réduites en contrôlant le débit des barrages. Bien qu’ils n’aient pas été construits dans cet objectif, leur incidence sur le débit fluvial a eu une incidence évidente sur la fréquence et la gravité des inondations. Les fortes précipitations fréquentes dans la région font tout de même monter le niveau des fleuves, et accroissent d’autant le risque d’inondation. En outre, de nombreuses villes construites sur le littoral ou à proximité de l’océan Indien, notamment Maputo, sont particulièrement vulnérables à l’élévation du niveau de la mer. De multiples initiatives ont été engagées au Mozambique, tout particulièrement à Maputo, pour atténuer le risque d’inondation, et la plupart étaient fondées sur des mesures non structurelles. Une stratégie de réduction du risque de catastrophe qui tient compte de facteurs liés au changement climatique a été adoptée dès 2003. 60 L’Institut national de gestion des catastrophes est l’organe public compétent en matière de prévention, d’intervention et de relèvement. Son action est gouvernée par un « Plan directeur pour la prévention et l’atténuation des catastrophes » à moyen et long terme qui vise à réduire la vulnérabilité et à renforcer la préparation des populations vivant dans des zones très exposées aux aléas naturels. Des outils de sensibilisation ont été présentés aux communautés locales par le biais des écoles et des services publics pour leur permettre de mieux faire face aux inondations. En outre, les mesures appliquées font l’objet d’essais de terrain et d’exercices de simulation réalisés dans le cadre des formations apportées aux comités locaux de gestion des catastrophes. Un système d’alerte précoce favorise aussi la préparation des populations ; il repose sur l’action coordonnée de la Direction nationale de l’eau, de l’Institut national de la météorologie et de l’Institut national de gestion des catastrophes. Ce système permet de prévoir le risque d’inondation, de détecter et de surveiller les inondations et, si nécessaire, de lancer des avertissements et contribue donc à la bonne coordination des interventions. En 2003, ONU-HABITAT a produit un manuel visant à aider les populations à « vivre avec les inondations » où des moyens simples et réalistes sont proposés pour s’accommoder des problèmes liés à l’eau, par exemple des mesures d’adaptation simples qui peuvent être mises en places dans les bâtiments, ainsi qu’un jeu de cartes (illustré à la figure 7.4). Ces recommandations se rapportent à des situations réelles que les populations locales peuvent aisément reconnaître. Figure 7.4 : Exemples tirés du manuel « Vivre avec les inondations » : la collecte d’eau de pluie, la maison idéale, les latrines en hauteur, et les plateformes pour l’évacuation temporaire et la protection des biens. Source : ONU-HABITAT. Villes et inondations Guide de gestion intégrée du risque dʼinondation en zone urbaine pour le XXIe siècle 61 Au nombre des mesures prévues figuraient aussi la construction de bâtiments aux normes anti-inondations, comme à Ihangoma, un village situé au confluent du Zambèze et du Shire qui est fréquemment sous les eaux. Ces bâtiments servent de refuge temporaire en période de crue, et d’écoles ou de foyers communautaires le reste du temps. Durant les inondations de 2000 et de 2001, on a pu constater que les plans d’occu- pation des sols, notamment les mesures destinées à atténuer l’érosion et les glisse- ments de terrain, n’avaient pas été appliqués dans de nombreux endroits qui se sont retrouvés sous l’eau. Les populations touchées n’avaient souvent aucune garantie quant à leur droit d’occupation des sols et des logements. D’après la GIZ (Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH), certaines personnes refusaient de quitter les plaines où elles étaient installées malgré les tentatives engagées pour les réinstaller dans des endroits plus sûrs. Compte tenu de cette situation, le Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE), ONU-HABITAT et le Gouvernement du Mozambique ont mis sur pied un projet pour améliorer la sécurité foncière dans les zones inondables. Cette initiative avait pour objectifs de : –– Fournir le matériel nécessaire aux institutions responsables de l’enregistrement foncier ; –– Améliorer les capacités techniques des services compétents en vue de la préparation de cartes des agglomérations urbaines situées en zones inondables ; –– Réviser le cadre juridique et institutionnel régissant les droits fonciers. Des projets d’assainissement urbain ont également été réalisés, notamment pour la création de réseaux d’évacuation des eaux, comme à Mafalala, un district de Maputo, ainsi qu’à la jonction des districts de Mafalala et d’Urbanização. Photo 7.2 : Tranchées d’évacuation des eaux à Urbanização, un quartier de Maputo. Ces tranchées sont essentielles pour prévenir le débordement des réseaux d’assainissement en cas de fortes pluies. Source : Sustainable Sanitation /Åse Johannessen. 62 Malgré l’amélioration du réseau d’évacuation, une crue éclair s’est produite en 2010 en raison des amoncellements de déchets solides qui bouchaient les tranchées et qu’il a fallu évacuer de toute urgence. La gestion des déchets solides avait pourtant été améliorée dans l’ensemble de la ville, suite à des travaux financés par les pouvoirs publics au moyen d’une « taxe sur les ordures ménagères » prélevée sur les factures d’électricité. Enseignements tirés des mesures appliquées –– Après les inondations qui ont frappé le Mozambique en 2000, la Banque mondiale a fait savoir que les consultations avaient permis d’affiner l’action menée, même si la participation des résidents s’était rarement traduite par une plus grande autonomie des populations. –– Des outils de sensibilisation ont été utilisés avec les populations locales pour les aider à adopter les bons comportements face aux inondations. Ces outils ont été élaborés d’après des situations réelles que les gens pouvaient aisément reconnaître. La construction de bâtiments résistants aux inondations qui peuvent servir d’abris temporaires, mais sont affectés à des usages communautaires à d’autres moments, est une solution novatrice et d’un bon rapport coût-efficacité de maîtrise du risque d’inondation. Enfin, les inondations contribuent parfois à mettre en évidence des problèmes préexistants de mauvaise gestion de l’occupation des sols. Sources : ALNAP et Provention 2008 ; ADPC 2006 ; ONU-HABITAT 2007 ; OCHA 2001 ; Hellmuth et al. 2007 ; Kruks-Wisner 2006 ; Magaia 2011 ; PNUD et ECHO 2010 ; ONU-HABITAT n.d., cités dans Cities and Flooding: A Guide to Integrated Urban Flood Risk Management for the 21st Century. Chapitre 7, pages 604-608, Banque mondiale : Washington, 2012. Villes et inondations Guide de gestion intégrée du risque dʼinondation en zone urbaine pour le XXIe siècle 63 Les crues et inondations urbaines posent un problème majeur et croissant pour le développement. Elles causent dans le monde entier des ravages, des dégâts économiques et des pertes de vies humaines. L’ouvrage Cities and Flooding: A Guide to Integrated Urban Flood Risk Management for the 21st Century offre une assistance opérationnelle et prospective sur les meilleures pratiques de gestion du risque d’inondation aux décideurs et aux spécialistes techniques des pays en développement confrontés à l’expansion rapide des zones urbaines. Il préconise une démarche stratégique où les mesures de maîtrise du risque sont évaluées, sélectionnées et intégrées dans un processus qui réunit toutes les parties concernées et les garde informées.