                      �?ЕОФИЦИ�?ЛЕ�? ПРЕВОД




           БЪЛГ�?РИЯ




           �?�?РЪЧ�?ИК
З�? ПРЕГЛЕД �?�? ПУБЛИЧ�?ИТЕ Р�?ЗХОДИ




            юни 2018 г.
                               БЛ�?ГОД�?Р�?ОСТИ
�?а�?то�?щи�?т наръчник пред�?тавл�?ва резултат по проекта за предо�?тав�?не на техниче�?ка
помощ „Преглед на публичните разходи и ин�?титуционално укрепване“ (P161180), в
рамките на който Световната банка предо�?тав�? подкрепа за въвеждане на прегледи на
публичните разходи в Българи�?. �?аръчникът е изготвен от Йона�? �?рп Фалов (�?тарши
�?пециали�?т по въпро�?ите на публични�? �?ектор) и Елена Георгиева (�?пециали�?т по
въпро�?ите на публични�? �?ектор) �? прино�?а и под ръковод�?твото на Стела Илиева (�?тарши
икономи�?т и �?ъръководител на екипа по задачата) и Енрике �?лдаз Карол (�?тарши
икономи�?т и �?ъръководител на екипа по задачата), черпейки от резултатите, изготвени от
о�?таналите членове на екипа на Световната банка в рамките на �?ъщи�? проект.

Екипът получи ценни �?ъвети от Лалита Мурти (ръководител на �?ектор, GMTE1), Роби
Сендерович (ръководител на �?ектор Публично управление,) и �?нтъни Томп�?ън (по�?то�?нен
пред�?тавител на Световната банка в Българи�?) и �?е възползва от полезните коментари на
Уил�?м Ле�?ли Доротин�?ки (кон�?ултант, Публично управление) и Тео Давид Тома�?
(икономиче�?ки �?ъветник, Операции и политики), предо�?тавени в рамките на партньор�?ки�?
преглед.

Екипът изказва �?во�?та благодарно�?т за подкрепата и �?ътрудниче�?твото от �?трана на широк
кръг българ�?ки �?лужители. В ча�?тно�?т екипът би желал да отдаде за�?луженото на
Мини�?тер�?тво на финан�?ите за предо�?тавените на�?оки и оказаната подкрепа.




                                          2
       Използвани �?ъкращени�?
�?РЕ    �?нализ „разходи-ефективно�?т“
�?РП    �?нализ „разходи-ползи“
�?РПл   �?нализ „разходи-полезно�?т“
БВП    Брутен вътрешен продукт
В�?В    Вътрешна норма на възвращаемо�?т
ЕК     Европей�?ка коми�?и�?
ЕС     Европей�?ки �?ъюз
МВФ    Международен валутен фонд
МС     Мини�?тер�?ки �?ъвет
МФ     Мини�?тер�?тво на финан�?ите
МФИ    Международни финан�?ови ин�?титуции
�?�?С    �?етна на�?то�?ща �?тойно�?т
ОИСР   Организаци�? за икономиче�?ко �?ътрудниче�?тво и развитие
П/Р    Съотношение ползи/разходи
ПРБ    Първо�?тепенен разпоредител �? бюджет
СБ     Световна банка
СБП    Средно�?рочна бюджетна прогноза




                     3
                                                         СЪДЪРЖ�?�?ИЕ
Благодарно�?ти ............................................................................................................................... 2
Използвани �?ъкращени�? ............................................................................................................... 3
Спи�?ък на фигурите ...................................................................................................................... 5
Спи�?ък на таблиците .................................................................................................................... 5
Спи�?ък на каретата ....................................................................................................................... 5
I.      УВОД ................................................................................................................................... 6
    �?. Контек�?т, цели и аудитори�? ................................................................................................ 6
    Б. Структура на наръчника ....................................................................................................... 7
II.     КО�?ЦЕПЦИЯТ�? за преглед на публичните разходи .................................................... 9
    �?. Същно�?т и цели на прегледа на публичните разходи ....................................................... 9
    Б. О�?новни ползи от прегледа на публичните разходи ....................................................... 11
    В. Типологи�? на прегледа на публичните разходи .............................................................. 11
III. ПРОЦЕСЪТ �?�? ПРЕГЛЕД �?�? ПУБЛИЧ�?ИТЕ Р�?ЗХОДИ ....................................... 13
    �?. О�?новни фази на проце�?а на преглед на публичните разходи....................................... 13
    Фигура 1: О�?новни фази на проце�?а на преглед на публичните разходи.......................... 13
    Б. Интегриране �? бюджетни�? проце�? .................................................................................... 14
IV. ПОДГОТОВК�? �?�? ПРЕГЛЕД�? �?�? ПУБЛИЧ�?ИТЕ Р�?ЗХОДИ .............................. 18
    Б. Изготв�?не на техниче�?ко задание и решение за иницииране ......................................... 22
    на преглед на разходите.......................................................................................................... 22
    В. Сформиране на Управл�?ващ комитет и работни групи .................................................. 22
V. ПРОВЕЖД�?�?Е �?�? ПРЕГЛЕД �?�? ПУБЛИЧ�?ИТЕ Р�?ЗХОДИ ...................................... 26
    �?. �?нализ на разходите, ефективно�?тта и ефика�?но�?тта на разходите: о�?новни
    аналитични въпро�?и, изи�?квани�? за данните и аналитични �?по�?оби ................................ 26
    Б. Разработване и анализ на възможни варианти за икономи�?/преразпределение на
    разходи ..................................................................................................................................... 39
VI. РЕШЕ�?ИЯ ВЪЗ ОС�?ОВ�? �?�? ПРЕГЛЕД �?�? ПУБЛИЧ�?ИТЕ Р�?ЗХОДИ ................... 43
    �?. Проце�? на избор на мерки за икономии или преразпределени�? и приемане на доклада
    за преглед на разходите .......................................................................................................... 43
    Б. Информаци�?, необходима на мини�?трите за вземане на информирано решение ........ 44
VII. ДОКЛ�?ДВ�?�?Е И КОМУ�?ИК�?ЦИЯ ............................................................................... 46
    �?. Пред�?тав�?не на данните, анализа и препоръките............................................................ 46
    Б. Комуникаци�? ....................................................................................................................... 48
ПРИЛОЖЕ�?ИЯ .......................................................................................................................... 50
Приложение 1: Библиографи�? ................................................................................................... 50
   Приложение 2: Терминологичен речник .............................................................................. 52
   Приложение 3: Примерен модел за техниче�?ко задание (ТЗ) на преглед на публичните
   разходи ..................................................................................................................................... 54



                                                                         4
   Приложение 4: Обобщение на ролите и отговорно�?тите във връзка �? прегледа на
   публичните разходите ............................................................................................................. 55
   Приложение 5: �?налитични въпро�?и, че�?то задавани при преглед на разходите ............ 59
   Приложение 6: Предложение за �?труктура на доклада за преглед на публичните разходи
       62



                                                    Спи�?ък на фигурите
Фигура 1: О�?новни фази на проце�?а на преглед на публичните разходи ............................. 13
Фигура 2: Формулиране на цели за икономи�? на разходи ...................................................... 19
Фигура 3: Предложение за ин�?титуционална рамка на прегледите ...................................... 24
Фигура 4: Примери за анализ на профила, използван през първата фаза от прегледа на
публичните разходи в Българи�? ................................................................................................ 31
Фигура 5: Пример за анализ на тенденциите, използван през първата фаза на прегледа на
публичните разходи за заплати в Българи�? .............................................................................. 31
Фигура 6: Пример за анализ на границата на ефективно�?т (DEA), проведен през първата
фаза на прегледа на разходите в Българи�? ............................................................................... 36
Фигура 7: Пример за анализ на границата на ефективно�?т (DEA), проведен през първата
фаза на прегледа на разходите в Българи�? ............................................................................... 36
Фигура 8: Матрица за приоритизиране .................................................................................... 41



                                                    Спи�?ък на таблиците
Таблица 1: Проце�?ът на преглед на публичните разходи и бюджетни�?т календар ............. 14
Таблица 2: Примери за цели за икономи�? на разходи от проведени прегледи..................... 18
Таблица 3: Обобщение на аналитичната рамка на преглед на разходите ............................. 27
Таблица 4: Шаблон за вземане на решени�? отно�?но икономиите на разходи ...................... 44
Таблица 5: Съгла�?увано�?т между публикации и аудитори�?…………………………………49




                                                     Спи�?ък на каретата
Каре 1: Измерени�? на прегледа на публичните разходи ......................................................... 12
Каре 2: Сценарии за идентифициране на теми за преглед на разходите............................... 22
Каре 3: Ин�?титуционална рамка на прегледа на публичните разходи: Международни
подходи ........................................................................................................................................ 23
Каре 5: Добра практика в изготв�?нето на доклади за преглед на разходите……………….46




                                                                        5
                                          I.        УВОД
                                   �?. Контек�?т, цели и аудитори�?
1.     През 2016 г. българ�?кото правител�?тво реши да инициира прегледи на
публичните разходи като начин за подобр�?ване на ефика�?но�?тта и ефективно�?тта на
�?воите разходи в контек�?та на проце�?а на умерена фи�?кална кон�?олидаци�?.
Средно�?рочната бюджетна рамка за периода 2017-2020 г. предвижда малък дефицит през
2017 г. и по�?тепенно подобр�?ване на бюджетни�? балан�? до по�?тигане на малък излишък
към 2020 г.1 Като ц�?ло Българи�? е една от �?траните �? най-ни�?ки публични разходи в ЕС, но
резултатите от т�?х изо�?тават в �?равнение �? други държави-членки на ЕС.

2.     Подобр�?ването на ефика�?но�?тта и ефективно�?тта на държавните разходи ще
бъде важно за Българи�? �? оглед поддържане на отно�?ително по -ни�?ко ниво на
разходите, като в �?ъщото време �?е предо�?тав�?т обще�?твени у�?луги, необходими за
влизане в траектори�?, водеща към �?татут на �?трана �? ви�?оки доходи. Българи�? е на път
да �?е превърне в �?траната �? най-р�?зък �?пад на на�?елението в трудо�?по�?обна възра�?т. С
нара�?тването на дела на възра�?тните хора ще �?е увеличава тър�?енето на ключови
обще�?твени у�?луги като здравеопазване, дълго�?рочни грижи и пен�?ии, което при лип�?а на
реформи веро�?тно ще за�?или нати�?ка върху разходите (Световна банка, 2014 г.).
Правител�?твото ще тр�?бва да подобри ефективно�?тта на разходите в рамките на отделните
�?ектори чрез за�?илени �?екторни политики и да прена�?очи ча�?т от разходите към
недо�?татъчно финан�?ирани �?ектори, за да по�?тигне резултати, отговар�?щи на �?татута на
�?трана �? по-ви�?ок доход. Европей�?ката коми�?и�? (ЕК) 2 препоръча въвеждане на прегледи на
публичните разходи подобно на много други �?трани от ЕС и ОИСР, които вече �?е
възползваха от ин�?титуционализирането на такива прегледи.

3.     �?а�?то�?щи�?т наръчник има за цел да предо�?тави на правител�?твените
�?лужители и лицата, отговорни за вземането на решени�? в българ�?кото правител�?тво,
на�?оки в проце�?а на планиране, подготовка, провеждане, вземане на решени�? и
докладване на резултатите от прегледите на публичните разходи. С него �?е цели
българ�?кото правител�?тво да бъде уле�?нено при въвеждането на прегледи на публичните
разходи и т�?хното у�?тойчиво провеждане като ин�?трумент за непрекъ�?нат анализ на
текущите разходи и определ�?не както на нуждата от икономии, така и на възможно�?тите за
повишаване на ефика�?но�?тта и ефективно�?тта на разходите. Организаци�?та, проце�?ът и
методологи�?та на прегледите на публичните разходи, включени в на�?то�?щи�? наръчник, �?а
формулирани въз о�?нова на опита, придобит от първоначалните пилотни прегледи на
разходите, проведени в Българи�? през 2016 г. и 2017 г. �? подкрепата на Световната банка.
Пилотните прегледи на разходите б�?ха проведени на два етапа. Първи�?т етап включваше
анализ на макроравнище на разходите за заплати и за издръжка на �?едем мини�?тер�?тва и 21
общини, въз о�?нова на което впо�?лед�?твие бе направен аргументиран избор на обла�?тите,

1
 Конвергентна програма на Република Българи�? за периода 2017-2020 г.
2
 Европей�?ка коми�?и�?, 2014 г.: „Прегледи на публичните разходи: планиране, провеждане, изпълнение“,
Икономиче�?ки работни доклади 525

                                                6
които да бъдат подложени на задълбочен преглед на публичните разходите, а именно
обще�?твен ред и безопа�?но�?т и управление на отпадъците.

4.    �?аръчникът пред�?тавл�?ва преди в�?ичко процедурно ръковод�?тво. Целта му е да
из�?�?ни �?ъщно�?тта, обхвата и продължително�?тта на прегледите на публичните разходи,
начина на организаци�? на прегледни�? проце�? и о�?новните му фази, както и рол�?та и
отговорно�?тите на заинтере�?ованите �?трани на в�?еки етап. �?аред �? това обаче, по и�?кане на
Мини�?тер�?твото на финан�?ите наръчникът предо�?тав�? и методиче�?ки на�?оки на ви�?око
ниво как да �?е подходи към прегледа на разходите от аналитична гледна точка. Това
включва обобщено опи�?ание на н�?кои че�?то използвани аналитични подходи, напр.
критерии за определ�?не на кандидатите за преглед на разходите, включително теми и
ин�?титуционално покритие, как да �?е задават целите за икономии, на какво �?ледва да �?е
обърне внимание при �?ъбирането на данни, както и различни подходи за анализ на
�?труктурата на разходите и вариантите за икономии и повишаване на ефективно�?тта и
ефика�?но�?тта.

 5.   Целева аудитори�? на наръчника �?а държавните �?лужители, които уча�?тват в
прегледи на публичните разходи. �?аръчникът е на�?очен предимно към �?лужители на
техниче�?ко ниво, но може �?ъщо така да помага за вземането на решени�? на ви�?око ниво от
длъжно�?тни лица и политици. �?аръчникът ще бъде от полза за �?лужители на
Мини�?тер�?твото на финан�?ите (МФ), които ръковод�?т проце�?ите на преглед на публичните
разходи или наблюдават конкретни прегледи на разходите, както и длъжно�?тни лица от
�?ъответните мини�?тер�?тва и общини, които уча�?тват в прегледи на разходите в �?воите
конкретни обла�?ти.

 6.   �?аръчникът е предназначен да бъде жив документ. Работата по прегледите на
разходите в�?е още �?а в ранен �?тадий в Българи�?. �?аръчникът ще бъде ревизиран от МФ �?
придобиване на опит в проце�?а на преглед на разходите.


                                 Б. Структура на наръчника
7.    О�?таналата ча�?т от наръчника е �?труктурирана както �?ледва:

      •   Глава II из�?�?н�?ва концепци�?та за преглед на публичните разходи, включително
          неговото определение и обхват в българ�?ки контек�?т.
      •   Глава III очертава проце�?а на преглед на публичните разходи и неговите о�?новни
          етапи, ролите и отговорно�?тите на ключовите уча�?тници на в�?еки етап и начина,
          по който прегледът �?е пре�?ича �? бюджетни�? календар.
      •   Глава IV об�?�?н�?ва как �?е подготв�? преглед на разходите, включително
          определ�?не на темите за преглед на разходите и целите за икономии,
          формулиране на заданието и �?ъздаване на необходимата работна група или други
          организационни дейно�?ти.

                                           7
•   Глава V предо�?тав�? на�?оки по отношение на аналитични�? проце�? при провеждане
    на преглед на разходите, включително �?ъбирането на данни и подходите за
    анализ на разходните модели и възможно�?тите за реализиране на икономии.
•   Глава VI об�?�?н�?ва проце�?а на вземане на решени�?.
•   Глава VII предо�?тав�? на�?оки отно�?но отчетно�?тта и комуникаци�?та.
•   Приложени�? 1-6 �?ъдържат библиографи�?, терминологичен речник, модел на
    техниче�?ко задание за преглед на публичните разходи, обобщение на ролите и
    отговорно�?тите на уча�?тниците в прегледа на разходите, аналитични въпро�?и,
    че�?то задавани при преглед на разходите (по теми) и примерна �?труктура на
    доклад за извършен преглед на разходите.




                                    8
    II.     КО�?ЦЕПЦИЯТ�? З�? ПРЕГЛЕД �?�? ПУБЛИЧ�?ИТЕ Р�?ЗХОДИ
                      �?. Същно�?т и цели на прегледа на публичните разходи
8.     Прегледът на публичните разходи е дефиниран в на�?то�?щи�? наръчник като
идентифициране и предлагане на мерки за намал�?ване и/или преразпредел�?не на
държавните разходи въз о�?нова на �?и�?тематичен контрол на базовите разходи.3 Две
�?а ключовите цели на прегледа на публичните разходи, които могат да бъдат очертани в
рамките на това определение. От една �?трана прегледът на разходите може да �?е използва
за по�?тигане на бюджетни икономии, т.е. намал�?ване на общото равнище на държавните
разходи. От друга �?трана, прегледът на разходите може да бъде мотивиран от
необходимо�?тта от преориентиране на разходите, �? цел подобр�?ване на общата ефективно�?т
или ефика�?но�?т на правител�?твените програми и дейно�?ти.

9.     �?еобходимо�?тта от фи�?кални корекции може да обу�?лови прегледите на
публични разходи �? цел намал�?ване на общите държавни разходи. В този �?лучай
икономиите, у�?тановени от прегледа на разходите, не �?е „реинве�?тират“ в нови разходни
програми или в увеличаване на �?ъще�?твуващи разходни програми в бюджета. Този подход
обикновено �?е използва в �?итуации, при които поддържането или подобр�?ването на
фи�?калната ди�?циплина изи�?ква намал�?ване на общите разходи за финан�?овата година
и/или в �?редно�?рочен план (3 години).

10.    Прегледът на публичните разходи може да бъде мотивиран и от необходимо�?тта
да �?е подобри ефективно�?тта или ефика�?но�?тта на разходите чрез определ�?не на
разходни приоритети. В този �?лучай приходите от мерките за икономии, идентифицирани
в една разходна програма �?е на�?очват към разходи за �?ъщата програма или други разходни
програми и по този начин прегледът на разходите �?е превръща в механизъм за
преразпредел�?не на �?ред�?твата там, където ре�?ур�?ите �?а най-необходими, или където те по-
добре �?ъответ�?тват на политиче�?ките приоритети. Следователно е важно да �?е отбележи, че
определ�?нето и по�?тигането на цели за намал�?ване на разходите в една обла�?т може да �?е
�?ъчетае �? увеличаване на разходите в други обла�?ти. В този �?лучай прегледът на разходите
е метод за идентифициране на финан�?иране за повишените приоритетни разходи, без да �?е
за�?трашава ц�?ло�?тната фи�?кална �?итуаци�?.

11.    Прегледът на публичните разходи е �?пецифична форма за оценка на
въздей�?твие на обще�?твената политика. Подобно на други форми за оценка на
въздей�?твието, прегледът на публичните разходи оцен�?ва публичните програми или
дейно�?ти въз о�?нова на критерии като ефективно�?т, ефика�?но�?т, у�?тойчиво�?т или
икономиче�?ката целе�?ъобразно�?т на разходите. Това, което отличава прегледа на
публичните разходи от другите видове оценки, е целта да �?е използват дейно�?тите по оценка
като о�?нова за идентифициране и предлагане на варианти за икономии и преразпределени�?

3
 Тази дефиници�? почива върху концептуалната запи�?ка „Преглед на разходите“, изготвена от Марк Робин�?ън
във връзка �? 30-та годишна �?реща на Работната група на отговар�?щи за бюджета ви�?ши държавни �?лужители,
ОИСР, Париж, 2013 г.

                                                  9
на разходите.

12.   Прегледът на публичните разходи може да има, както �?тратегиче�?ки, така и
тактиче�?ки измерени�? в оцен�?ването на разходите, в�?�?ко от които да �?ъответ�?тва на
различни подходи в идентифицирането и предлагането на мерки за икономии.

   •   Стратегиче�?кото измерение на прегледа на публичните разходи е да �?е оцени или
       о�?пори обо�?новката на дадена правител�?твена програма (в�?е още ли е необходима
       държавна наме�?а, дали т�? е в �?ъответ�?твие �? правител�?твените �?тратегии или
       приоритети?), нейната ефективно�?т (до каква �?тепен програмата/дейно�?тта до�?тига
       по�?очените цели?) и да използва този анализ, за да информира за предложени�? за
       намал�?ване или преразпредел�?не на разходите. Стратегиче�?кото измерение че�?то
       води до формулиране на възможно�?ти за �?тратегиче�?ки икономии, където
       намал�?ването на разходите �?е по�?тига чрез �?ъкращаване на у�?лугите (крайните
       продукти) или на тран�?ферните плащани�?, предо�?тав�?ни на общно�?тта.
   •   Тактиче�?кото измерение на прегледа на публичните разходи предполага, че
       правител�?твената програма или дейно�?т вече е преминала �?тратегиче�?ки�? те�?т и е от
       �?тратегиче�?ко и ефективно значение. Задачата �?лед това е да �?е оцени ефика�?но�?тта
       на разходната програма или дейно�?т, т.е. дали �?ъщи�?т краен продукт може да бъде
       до�?тавен на по-ни�?ка цена. Тактиче�?кото измерение че�?то �?е �?вързва �? тър�?енето на
       икономии, �?вързани �? ефика�?но�?тта, което означава намал�?ване на разходите чрез
       пром�?на в начина на предо�?тав�?нето на у�?лугите за по�?тигане на �?ъщото количе�?тво
       и каче�?тво на предо�?тав�?ните у�?луги (резултати) при по-ни�?ки разходи.


13. Прегледите на публичните разходи �?а най-ефективни, когато �?е интегрират в
бюджетни�? проце�?. Подобна интеграци�? би означавала, на първо м�?�?то, че прегледите на
разходите взимат за �?во�? отправна точка оценката на фи�?калната �?итуаци�?, �?редно�?рочната
бюджетна прогноза и необходимо�?тта от икономии или приоритизиране на разходите за
по�?тигане целите на политиката. �?а второ м�?�?то, тъй като в�?ички предложени мерки за
икономии или преразпределение тр�?бва да бъдат отразени в бюджета, проце�?ът на вземане
на решени�? отно�?но възможните варианти �?ледва да бъде т�?�?но �?ъгла�?уван �? бюджетни�?
календар и ключовите решени�? за одобр�?ване на бюджета на различни етапи и �? изве�?тно
или пълно припокриване на вземащите решени�?.

14.    Прегледите на публичните разходи обикновено �?е фоку�?ират върху анализа на
�?ъще�?твуващите разходни програми. �?нализът на предложени�?та за нови разходи, от
друга �?трана, не �?ледва да �?е разглежда като преглед на разходите. Прегледът на разходите
може да даде възможно�?т на вземащите решени�? лица да оцен�?т и приоритизират
предложени�?та за нови разходи и да ги �?ъпо�?тав�?т �? вариантите за икономии в рамките на
текущите разходни програми.




                                           10
                    Б. О�?новни ползи от прегледа на публичните разходи
15.  Въвеждането на преглед на публичните разходи предлага н�?кои предим�?тва в
допълнение към ползите от редовните бюджетни процедури. Сред т�?х �?а:

   •   Добав�?не на �?пецифични мерки към ин�?трументариума за реализиране на
       икономии. Прегледът на разходите предо�?тав�? възможно�?ти за идентифициране на
       икономии или варианти за преразпредел�?не на разходите, които �?а трудни за
       реализаци�? без извършване на �?и�?тематичен анализ. Прегледът на разходите може
       да предложи възможно�?ти за икономии �? конкретна обо�?новка, както и да позволи
       „дълбоко гмуркане“ по конкретни въпро�?и. Това е важно допълнение към други
       видове икономии като пов�?еме�?тно намал�?ване на разходите.
   •   Уле�?н�?ване на приоритизирането на разходите. Както и в много други �?трани,
       �?по�?обно�?тта за преразпредел�?не на �?ред�?тва между разходните програми
       традиционно е �?лабо м�?�?то на бюджетни�? проце�? в Българи�?. Това �?е дължи отча�?ти
       на лип�?ата на информаци�? за ефика�?но�?тта и ефективно�?тта на �?ъще�?твуващите
       разходни програми и отча�?ти на �?ъпротивата на �?ъответните мини�?тер�?тва и други
       заинтере�?овани �?трани. Прегледът на разходите може да подобри бюджетни�? проце�?
       и в двата �?луча�?, като о�?игури �?и�?тематичен анализ на резултатите от изпълнение на
       програмите и предложи анализ, който да аргументира и легитимира избора на
       приоритети по отношение на разходите.
   •   Съчетаване на възможно�?тите за икономии при базовите разходи �?
       предложени�? за нови разходи. Интегрирането на прегледите на разходите в
       бюджетни�? проце�? предлага възможно�?т за едновременно разглеждане на
       предложени�?та за нови разходи �? вариантите за икономии и по този начин да �?е
       �?равн�?т отно�?ителните предим�?тва на продължаващите разходи и новите разходи.
       Познаването на мащаба на новите разходни предложени�? може да по�?лужи и за
       информирано планиране на прегледите на публичните разходи, така че да �?е
       гарантира, че предложени�?та за нови разходи ще �?е впишат в рамките на определени
       фи�?кални параметри.
   •   Укрепване на аналитични�? капацитет. Като ц�?ло въвеждането на прегледи на
       разходите �?е очаква да повиши аналитични�? капацитет на пер�?онала на МФ, както и
       на пер�?онала на компетентните мини�?тер�?тва и общините, което �? течение на
       времето ще окаже �?илно положително въздей�?твие върху ефективно�?тта и
       резултатите от бюджетни�? проце�?.
                      В. Типологи�? на прегледа на публичните разходи
16.    Практиките по отношение на обхвата, прилагането и подхода към прегледа на
публичните разходи �?е различават значително в международен план. �?�?кои �?трани
подхождат към прегледа на разходите като в�?еобхватно упражнение, покриващо по-
гол�?мата ча�?т от бюджета на централната вла�?т, при което конкретни теми или проблеми
за разглеждане не �?е определ�?т в началото на прегледа на разходите. Този подход е
използван в Обединеното крал�?тво при В�?еобхватни�? преглед на публичните разходи за

                                           11
2010 г., в Канада за Стратегиче�?ки�? преглед за 2011 г. и при прегледите на �?ъотношението
цена - каче�?тво в Ирланди�?. В други държави като �?идерланди�? и Дани�? при прегледите на
публичните разходи е използван много по-�?елективен, о�?нован на проблемите подход, при
който бро�?т и мащабът на прегледите варират значително от година на година в зави�?имо�?т
от фи�?калната �?итуаци�? и политиче�?ките приоритети на правител�?твата. В тези две �?трани
темите на прегледите обикновено �?е договар�?т предварително �?ъгла�?но �?пецифичните
проблеми и възможно�?ти.

17.   Предвижда �?е прегледът на публичните разходи в Българи�? да �?ледва о�?нован
на проблемите подход, при който от �?амото начало �?е определ�?т темите и проблемите,
които тр�?бва да бъдат разгледани. В рамките на този подход прегледите на публичните
разходи могат да варират значително по вид. В Каре 1 по-долу �?а по�?очени н�?кои важни
измерени�? на прегледите.

               Каре 1: Измерени�? на прегледа на публичните разходи
 Теми на прегледа
 Преглед на програми: анализ на ефективно�?тта или ефика�?но�?тта на една или повече
 правител�?твени програми или дейно�?ти (т.е. конкретни категории у�?луги или тран�?ферни
 плащани�?). Прегледът на програмите може да доведе до �?тратегиче�?ки икономии (чрез
 намал�?ване на у�?лугите, предо�?тав�?ни по програмата) или до икономии за по�?тигане на
 ефика�?но�?т (чрез намал�?ване на разходите за предо�?тав�?не на у�?луги по програмата).
 Преглед на проце�?и: проверка на �?пецифичните бизне�? проце�?и, използвани в
 предо�?тав�?нето на държавни у�?луги - например процедури за възлагане на обще�?твени
 поръчки, ИТ �?и�?теми и практики или практики за управление на човешките ре�?ур�?и.
 Прегледът на проце�?ите има за цел по-�?коро по�?тигане на ефективно�?т, отколкото
 �?тратегиче�?ки икономии.
 Преглед на ведом�?тва: ц�?ло�?тен преглед на правител�?твена �?труктура (мини�?тер�?тво,
 админи�?траци�? или друга организационна единица), който по принцип може да обхваща
 в�?ички нейни програми и проце�?и.
 Вертикален или хоризонтален преглед?
 Вертикални�?т преглед има за цел да анализира повечето или в�?ички функции или
 проце�?и в рамките на дадена организационна единица и подчинените й �?труктури.
 Хоризонтални�?т преглед разглежда един или малко на брой проце�?и или функции в
 редица организационни единици.
 Източник: Марк Робин�?ън, „Преглед на разходите“, ОИСР (2013).




                                          12
     III.   ПРОЦЕСЪТ �?�? ПРЕГЛЕД �?�? ПУБЛИЧ�?ИТЕ Р�?ЗХОДИ
                �?. О�?новни фази на проце�?а на преглед на публичните разходи
18.   Проце�?ът на преглед на публичните разходи включва четири о�?новни фази
(Фигура 1). В�?�?ка от т�?х е обобщена по-долу. Следващите глави �?а �?труктурирани въз
о�?нова именно на тези о�?новни фази на проце�?а.
            Фигура 1: О�?новни фази на проце�?а на преглед на публичните разходи


                    •Определ�?не и решение за темите на прегледа
       Подготовка   •Задаване на цели за икономи�? на разходи
                    •Техниче�?ко задание и организационна рамка
                                       •Събиране на данни
                          Провеждане   •�?нализ на разходите и изготв�?не на доклад
                                       •Препоръка на варианти за икономии
                                                       •Изготв�?не на решение на Кабинета
                                             Решение   •Провеждане на за�?едание за вземане на
                                                        решение

                                                                  •Уведом�?ване на заинтере�?ованите
                                                                   �?трани
                                                       Изпълнение
                                                                  •Информиране на обще�?твено�?тта
                                                                  •Изпълнение и мониторинг



19.    Подготвителната фаза на прегледите е етапът, на който �?е определ�?т темите
за преглед на разходите и �?е задават в�?ички възможни цели за по�?тигане на икономии
чрез годишната кампани�? за преглед на разходите. Фазата на подготовка включва �?ъщо
така формулиране на техниче�?кото задание и определ�?не на ролите и отговорно�?тите на
заинтере�?ованите �?трани, предлагане на източници на данни, на�?оки как да �?е анализират
данните, как да �?е разработ�?т варианти за икономии, изготв�?не на график и �?ъздаване на
организационна рамка за отделните прегледи на разходите, включително �?формиране на
работни групи и Управл�?ващ комитет. �?аред �? това, на този етап �?е определ�?т а�?пектите и
времевата лини�? на публичната комуникаци�?.

20.   Фазата на провеждане на прегледа на разходите включва �?ъбиране на данни,
анализ на разходните модели и разработване на възможни варианти за икономии и
преразпределение. Тази фаза включва и финализиране на доклада, който тр�?бва да обобщи
анализа и препоръките.

21.   Фазата на вземане на решение включва изготв�?не на материали за решение на
МС отно�?но препоръките за възможни варианти на икономии/преразпределение,
залегнали в отделните прегледи на разходите. Тези материали могат да включват
пред�?тав�?не на възможно�?ти и резултати и избрани варианти за икономии.

                                                  13
22.   Фазата на изпълнение на прегледа на разходите включва коригиране на
�?ъответните тавани на разходите и раздели от бюджета въз о�?нова на одобрените от
МС резултати. О�?вен това на тази фаза �?е прави преценка дали докладите да бъдат
публикувани и под каква форма, а резултатите �?е разпро�?тран�?ват до други заинтере�?овани
�?трани. Сред заинтере�?ованите �?трани могат да бъдат по�?то�?нни коми�?ии на �?ародното
�?ъбрание, проф�?ъюзи, широката обще�?твено�?т и други за�?егнати групи �?поред �?луча�?.

                            Б. Интегриране �? бюджетни�? проце�?
23.    Въпреки че международните практики �?е различават по отношение на
връзките между бюджетни�? проце�? и проце�?а на преглед на разходите, �?ъще�?твуват
�?ериозни о�?новани�? за изц�?ло интегриране на прегледите на публичните разходи в
рамките на бюджетни�? проце�?. Бюджетни�?т проце�? генерира редица ре�?ур�?и за преглед
на разходите. �?апример определ�?нето на целите за икономии �?ледва да �?тава информирано
въз о�?нова на �?редно�?рочната бюджетна прогноза и разходните разчети за новите
приоритети за �?ледващата финан�?ова година. Информаци�?та от бюджетните прогнози е от
�?ъще�?твено значение за определ�?не на подход�?щи�? мащаб на вариантите за икономии, така
че да �?е дофинан�?ират приоритетите в обла�?тта на разходите. �?аред �? това бюджетни�?т
проце�? очертава времеви�? график и вземането на решени�? по отношение на бюджетните
документи, в които ще бъдат отразени резултатите от прегледите на публичните разходи.

24.   Следователно проце�?ът на преглед на разходите тр�?бва да бъде �?ъобразен �?
бюджетни�? календар. Таблица 1 по-долу показва точките на пре�?ичане между о�?новните
етапи на бюджетни�? проце�? и тези от проце�?а на преглед на разходите, илю�?трирани �?
бюджетни�? проце�? в Българи�? за финан�?овата 2018 година.

  Таблица 1: Проце�?ът на преглед на публичните разходи и бюджетни�?т календар
  Ме�?ец     Избрани ключови етапи от       Избрани ключови етапи от проце�?а на преглед
              бюджетни�? календар                     на публичните разходи

                                          Стартиране (година 1)      Завършване (година 2)
 Януари     31 �?нуари: МС приема
            годишната бюджетна
            процедура.
 Февруари   8 февруари: МС изготв�?                                  1 февруари: Работните
            предварителна оценка на                                 групи по прегледа на
            о�?новните                                               публичните разходи
            макроикономиче�?ки                                       предават
            показатели в �?редно�?рочен                               проектодокладите на
            план.                       10 февруари: Ин�?трукци�?та   Управл�?ващи�? комитет.
            10 февруари: МФ издава      на МФ включва на�?оки за     Управл�?ващи�?т комитет
            указани�? за изготв�?не и     преглед на разходите.       оцен�?ва докладите и
            пред�?тав�?не на бюджетни                                 изи�?ква промени при
            прогнози в �?редно�?рочен                                 необходимо�?т.
            план.

                                          14
                                                                   15 февруари: МФ подава
                                                                   окончателните доклади за
                                                                   одобрение от МС, вкл.
                                                                   препоръки за икономии и
                                                                   преразпределение.
                                                                   22 февруари: МС одобр�?ва
                                                                   прегледа на публичните
                                                                   разходи
Март       2 март: Първо�?тепенните     2 март: Въз о�?нова на       2 март: ПРБ включват
           разпоредители �? бюджет      �?редно�?рочната бюджетна     резултатите от прегледите
           (ПРБ) пред�?тав�?т на МФ      прогноза МФ започва         на разходите в проекта на
           �?редно�?рочните �?и           работа по определ�?не        СБП.
           бюджетни прогнози.          темите за преглед на
                                       разходите и целите за
           31 март: МФ разработва      икономии.
           кон�?олидиран проект на      31 март: МФ изготв�?
           Средно�?рочна бюджетна       техниче�?ки задани�? за
           прогноза (СБП).             прегледа на разходите,
                                       �?ъгла�?увани �?ъ�?
                                       �?ъответните ПРБ.
�?прил      13 април: МФ пред�?тав�? на   13 април: Проектът на СБП
           МС проект на решение за     е придружен от препоръки
           одобр�?ване на СБП.          на МФ за предложените
                                       прегледи на разходите
                                       (техниче�?ки задани�?).

                                       20 април: МС взема
           20 април: МС одобр�?ва       решение за започване на
           СБП.                        предложените прегледи на
                                       разходите.

Май     -                              Работните групи �?тартират
�?вгу�?т                                 �?во�?та работа.
Септември 1 �?ептември: МФ издава
          указани�? за проектобюджета
          за �?ледващата финан�?ова
          година и актуализираните
          бюджетни прогнози за
          �?ледващите години.
          15 �?ептември: ПРБ
          пред�?тав�?т проектобюджет
          за �?ледващата финан�?ова
          година и актуализираните
          бюджетни прогнози за
          �?ледващите години.
          25 �?ептември: МФ оцен�?ва
          проектобюджета за

                                         15
            �?ледващата финан�?ова
            година и актуализираните
            �?редно�?рочни бюджетни
            прогнози
 Октомври   9 октомври: МФ изготв�?
            проектозакон за бюджета и
            актуализирана �?редно�?рочна
            бюджетна прогноза
            16 октомври: �?ъгла�?ува �?
            общините и провежда
            кон�?ултации �? Фи�?кални�?
            �?ъвет по проектозакона за                             23 октомври:
            бюджета                                               Проектобюджетът �?е
            23 октомври: МФ вна�?�? в                               придружава от доклад,
            МС проектозакона за                                   об�?�?н�?ващ по какъв начин
            бюджета.                                              в него �?а отразени
                                                                  резултатите от прегледа на
                                                                  разходите.

            31 октомври: МС одобр�?ва                              31 октомври:
            проектозакона за бюджета.                             Проектозаконът за
            31 октомври: МС вна�?�?                                 бюджета включва
            проектозакона за бюджета в                            резултатите от прегледа на
            �?ародното �?ъбрание.                                   разходите, които �?а
                                                                  отразени в �?ъответните
                                                                  бюджетни тавани и
                                                                  бюджетни редове.

Източници: Решение на Мини�?тер�?ки �?ъвет отно�?но бюджетни�? проце�? за 2018 г.;
Указани�? на МФ за изготв�?не и пред�?тав�?не на бюджетни прогнози за периода 2018-2020 г.

25.    Графикът на етапите в проце�?а на прегледа на разходите предполага ефективна
продължително�?т на прегледите на разходите от около де�?ет ме�?еца. Темите на прегледа
и целите за икономи�? на разходи �?е определ�?т през ме�?ец март въз о�?нова на информаци�?
от проекта на СБП. Прегледът на публичните разходи �?е инициира в кра�? на април �?лед
одобрение от МС и �?е финализира през февруари �?ледващата година, �? което да �?е даде
възможно�?т резултатите от прегледа да бъдат включени в проекта за СБП, който тр�?бва да
бъде пред�?тавен от ПРБ през март. Преди това прегледът на разходите тр�?бва да бъде
одобрен от Управл�?ващи�? комитет, пред�?едател�?тван от МФ (виж по-долу). О�?вен това
резултатите от прегледа на разходите �?ледва да бъдат отразени в годишни�? бюджет, който
�?е вна�?�? в �?ародното �?ъбрание преди кра�? на ме�?ец октомври.

26.   Едногодишни�?т график позвол�?ва до�?татъчно време за изготв�?не на
прегледите на разходите при едновременно привеждане в �?ъответ�?твие �? ключовите
етапи на бюджетни�? проце�?. Прегледът на разходите е ново�?т в бюджетни�? проце�? в

                                         16
Българи�? и длъжно�?тните лица очевидно ще �?е нужда�?т от изве�?тно време, за да �?викнат �?
прилагането на по-�?и�?тематичен и аналитичен подход към прегледа на бюджета. Пилотните
прегледи на разходите показаха, че де�?ет ме�?еца е реали�?тичен график. Това обаче
предполага, че прегледите на разходите преминават през два годишни бюджетни цикъла -
иницииране през април на година 1 и окончателно изпълнение в бюджета, подготвен през
година 2. СБП о�?игур�?ва многогодишна рамка за управление на този проце�?. С течение на
времето, когато �?е натрупа опит в работата по провеждане на прегледи на разходите, може
да �?е поми�?ли за по-кратки �?рокове за н�?кои прегледи, при които подготовката,
провеждането и изпълнението на резултатите да �?тава в рамките на един годишен бюджетен
цикъл.




                                          17
  IV.     ПОДГОТОВК�? �?�? ПРЕГЛЕД�? �?�? ПУБЛИЧ�?ИТЕ Р�?ЗХОДИ
27.   Подготвителната фаза на прегледа на публичните разходи включва �?ледните
о�?новни �?тъпки:
         • Формулиране на целите за икономи�? на разходи
           •   Определ�?не на темите за преглед на разходите
           •   Изготв�?не на Техниче�?ко задание за преглед на разходите
           •   Решение за иницииране на преглед на разходите
           •   Учред�?ване на Управл�?ващ комитет и работни групи
           •   Комуникаци�? �?ъ�? заинтере�?ованите �?трани

     �?. Формулиране на целите за икономи�? на разходи и определ�?не на темите
                            за преглед на разходите

28.    При изготв�?не на годишни�? бюджет МФ че�?то �?е �?блъ�?ква �?
предизвикател�?твото, че общите разходи, предложени от �?ъответните мини�?тер�?тва,
надхвърл�?т общи�? размер на разходната ча�?т на бюджета. По�?тигането на икономии
чрез преглед на разходите е �?ледователно важен ин�?трумент, за да �?е намали размерът на
общите прогнозни разходи до разумно ниво.

29.   Определ�?нето на целите за икономи�? на разходи е начин за на�?очване на
работата по идентифициране на възможно�?тите за икономии в рамките на прегледа
на разходите. Таблица 2 показва примери за цели за икономи�?, определени в различни
държави.
    Таблица 2: Примери за цели за икономи�? на разходи от проведени прегледи

Страна                 Прегледен проце�?               Цел за икономи�? на разходи
Канада                 Стратегиче�?ки преглед          �?оминални икономии в размер на
                                                      5% за период от 3 години.
Хървати�?               Преглед    на     публичните   10% номинални икономии в четири
                       разходи (2015 г.)              избрани обла�?ти.
Франци�?                Общ преглед на публичните      10% реални икономии за период от 3
                       политики                       години.
Полша                  Преглед    на     публичните   Преразпредел�?не на годишните
                       разходи (2015 г.)              икономии от       ефика�?но�?т към
                                                      програми.
Обединено крал�?тво Преглед    на     публичните       2.5% реални икономии годишно от
                   разходи (2004 г.)                  ведом�?твени разходи.




                                           18
Обединено крал�?тво Общ преглед на разходите 3% реални икономии годишно от
                   (2007 г.)                ведом�?твени разходи. 5% намаление
                                            на админи�?тративни�? бюджет.
  Източник: Световна банка.
30.   Целите за икономи�? на разходи �?е �?ъ�?то�?т от обща цел за икономии и
индивидуални цели или прогнозни оценки за в�?еки отделен преглед на разходите .
�?грегираните целеви нива на икономии �?е определ�?т на базата на СБП и оценката на
разходите за �?ледващата финан�?ова година при едновременно отчитане на �?ледните
фактори (Фигура 2):

   •   Финан�?овата разлика, ако има такава, между разходни�? пакет (общите
       кон�?олидирани тавани на разходите за правител�?твото) и предложените общи
       разходи за �?ъответната финан�?ова година, което включва както базовите разходи,
       така и предложените нови разходи.
   •   Оценката на нуждите от разходи и необходимо�?тта от фи�?кална кон�?олидаци�? в
       �?редно�?рочен план.
   •   Размерът на икономиите, които е реали�?тично да бъдат по�?тигнати, като �?е имат
       предвид идентифицираните потенциални �?ектори/програми за преглед на разходите,
       и доколко �?а политиче�?ки о�?ъще�?твими.
   •   Други възможни мерки за икономии, които �?а на разположение на МФ �? цел
       преодол�?ване на бюджетни�? недо�?тиг.
              Фигура 2: Формулиране на цели за икономи�? на разходи




  Източник: Световна банка.


                                         19
31.   Формулирането на целите за икономи�? на разходи обикновено започва �? оценка
„отгоре-надолу“ на необходими�? �?ъвкупен размер на икономии. След това проце�?ът �?е
обръща, като �?е оцен�?ват евентуалните икономии за в�?еки разглеждан преглед на
разходите. Както общите, така и индивидуалните цели за икономии могат да бъдат
преразглеждани чрез редица повторени�?. Този итеративен проце�? изи�?ква темите за преглед
на разходите да бъдат идентифицирани едновременно �? формулирането на целите за
икономии.

32.    Тъй като целите за икономи�? на разходи �?е определ�?т конкретно за в�?еки
преглед въз о�?нова на неговото е�?те�?твото, значителни различи�? е възможно да �?а
налице както между отделните прегледи на разходите, така и във времето.
Препоръчително е първоначално акцентът да бъде по�?тавен върху „ни�?ко надви�?налите
плодовете“, т. е. върху обла�?тите �? най-гол�?ма веро�?тно�?т за по�?тигане на необходимите
икономии - например най-големите или най-бързо развиващите �?е програми или обла�?ти,
които �?рко изпъкват по отношение на разходите въз о�?нова на международни �?равнителни
анализи.

33.    МФ отговар�? за формулирането на препоръки за общите и индивидуални цели
за икономи�? на разходи и за вна�?�?нето им в МС за окончателно решение. Целевите
нива на икономии за индивидуалните прегледи на разходите �?е �?ъгла�?уват �?ъ�? �?ъответните
ре�?орни мини�?тер�?тва преди препоръките да бъдат финализирани за вна�?�?не в МС. �?аред
�? целите за икономи�? на разходи, �? цел да �?е из�?�?ни техни�? контек�?т на мини�?трите �?ледва
да �?е пред�?тави анализ �? оценка на бюджетни�? недо�?тиг, както и обобщен �?пи�?ък на
предложените нови разходи и нати�?ка върху разходите. В този анализ подробно �?е опи�?ва
въздей�?твието върху бюджета на новите разходи за финан�?овата година и за три години
напред. Когато е налице значителен нати�?к върху разходите отвъд кратко�?рочни�? хоризонт,
той �?ъщо �?ледва да бъде из�?�?нен и определен количе�?твено, доколкото е възможно.

34.   Определ�?нето на темите за преглед на разходите е важна дейно�?т, за да �?е
гарантира, че на вниманието на МС ще бъде предложен широк кръг от възможно�?ти,
включително такива, които в противен �?лучай биха о�?танали незабел�?зани.
Обикновено проце�?ът на идентифициране на темите за преглед на разходите �?е ръководи
от МФ, за да �?е гарантира обективно�?т на мнението, извън това на �?ъответното ре�?орно
мини�?тер�?тво. Работата �?е извършва или от определените екипи за преглед на разходите,
или от длъжно�?тни лица, които вече �?а натоварени да контролират отделните бюджетни
обла�?ти.

35.   Определ�?нето на темите за преглед на разходите изи�?ква комбинаци�? от знани�?
и умени�? както за бюджета, така и за �?ъответните обла�?ти на политиката .
Служителите, натоварени �? определ�?нето на темите за преглед на разходите, тр�?бва да
притежават:

   •   общ   поглед   върху    �?ъответните     обла�?ти   на   политиката,   включително
                                          20
       правител�?твените политики и приоритети, правните и регулаторни изи�?квани�? и
       възможно�?тите за промени в тези изи�?квани�?;
   •   техниче�?ки познани�? за бюджетните проце�?и и практиките на финан�?ово управление
       за да �?а в �?ъ�?то�?ние да анализират начините, по които тези политики и изи�?квани�? -
       и евентуалните промени в т�?х – биха могли да окажат въздей�?твие върху бюджета;
   •   �?по�?обно�?т да анализират разходните модели и да идентифицират отличаващите �?е
       �?ред т�?х.
36.   Определ�?нето на темите за преглед на разходите �?ледва да почива върху
о�?нован на проблемите подход. Като отправна точка при определ�?нето на тема за преглед
на разходите длъжно�?тните лица тр�?бва да �?е опитат да идентифицират конкретни
проблеми в дадена бюджетна обла�?т, чието решаване може да генерира икономии и
възможно�?ти за преразпредел�?не на �?ред�?тва. Обхватът на анализа, необходимите
организаци�? и аналитичните методи, които ще бъдат прилагани, �?ледва да �?а т�?�?но �?вързани
�? конкретни�? проблем, който ще бъде разглеждан и �?ледователно може да варират между
отделните прегледи на разходите. Макар че подробни�?т анализ е ча�?т от �?ами�? преглед на
разходите, преди началото на проце�?а може да �?е наложи извършване на първоначален
анализ на разходите �? потенциал за икономии в подкрепа на идентифицирането на
проблема.

37.    Примерите за проблемни обла�?ти и �?ценарии в Каре 2 по-долу могат да бъдат
използвани за идентифициране на проблемите, които тр�?бва да бъдат решени .
Служителите, натоварени �? определ�?нето на темите за преглед на разходите, �?ледва да
прецен�?т кой �?ценарий е най-уме�?тен във в�?еки отделен �?лучай. В Глава V допълнително
�?а раз�?�?нени видовете анализи, които могат да бъдат приложени при разработването на
варианти за икономии в рамките на в�?�?ка проблемна обла�?т.




                                           21
        Каре 2: Сценарии за идентифициране на теми за преглед на разходите

 Проблемна обла�?т: Подобр�?ване на ефективно�?тта
 Сценарий: Правител�?твената програма или дейно�?т не по�?тига по�?тавените цели
 Проблемна обла�?т: Подобр�?ване на ефективно�?тта на разпределение
  Сценарий: �?�?кои дейно�?ти, финан�?ирани от бюджета, �?а �? ни�?ък приоритет или не �?а
 �?ъобразени �? правител�?твените �?тратегии или политики.
 Проблемна обла�?т: Подобр�?ване на техниче�?ката ефика�?но�?т
 Сценарий: а) Дадена бюджетна обла�?т получава непроменено или нара�?тващо
 финан�?иране, въпреки от�?лабването на факторите, вли�?ещи върху ръ�?та на разходите; б)
 Бюджетът за определени видове бюджетни разходи е по-ви�?ок от �?равнимите разходи на
 други публични �?убекти без очевидна причина.
 Проблемна обла�?т: Подобр�?ване на функционалната �?ъгла�?увано�?т
 Сценарий: �?алице �?а индикации за дублиращи �?е или неефективни функции,
 упражн�?вани от даден публичен �?убект.


38.   Идентифицираните теми за преглед на разходите и очакваните икономии �?е
обобщават и �?е вна�?�?т като препоръки в МС за вземане на решение . Препоръките
тр�?бва да включват кратка информаци�? �? аргументаци�? на причината, поради ко�?то �?е
препоръчва дадената тема за преглед на разходите, очакваните резултати от прегледа, в това
чи�?ло и прогнозните нива на икономии, ако е подход�?що, както и в�?ички ри�?кове за
по�?тигането на тези резултати и как ри�?ковете могат да бъдат �?мекчени.


               Б. Изготв�?не на техниче�?ко задание и решение за иницииране
                                   на преглед на разходите

39.   След като МС одобри препоръчаните теми за преглед на разходите и целите за
икономи�?, �?ледващата �?тъпка е изготв�?не на техниче�?кото задание (ТЗ) за прегледа
на разходите. Заданието формулира целите, обхвата, методологи�?та, резултатите и
�?роковете за прегледа на разходите. ТЗ е о�?нова за започване на прегледа на разходите и
�?лужи като отправна точка за оцен�?ване на каче�?твото на прегледа и приемането на
окончателните резултати �?лед пред�?тав�?нето на окончателни�? доклад за прегледа на
разходите и препоръчаните икономии. Управл�?ващи�?т комитет об�?ъжда заданието и го
одобр�?ва. ТЗ �?ъщо така �?лужи за из�?�?н�?ване обхвата на прегледа за в�?ички заинтере�?овани
�?трани. Приложение 3 �?ъдържа контролен �?пи�?ък за �?ъдържанието на ТЗ за преглед на
разходите.
                  В. Сформиране на Управл�?ващ комитет и работни групи
40.   Подходът при определ�?не на ин�?титуционалната рамка на прегледа на

                                           22
разходите варира в международен мащаб. В Каре 3 по-долу е пред�?тавен набор от
алтернативни подходи.

        Каре 3: Ин�?титуционална рамка на прегледа на публичните разходи:
                            Международни подходи
•   Отдолу-нагоре (използван в Итали�?, Великобритани�?, Ирланди�?, Канада): При този подход
    правител�?твата изи�?кват от �?амите мини�?тер�?тва да идентифицират възможно�?тите за
    икономии, които да бъдат пред�?тавени пред централните ведом�?тва и политиче�?кото
    ръковод�?тво. За тази цел разходните мини�?тер�?тва �?ъ�?тав�?т вътрешни екипи за преглед, които
    не включват пред�?тавители на МФ;
•   Отгоре-надолу (Франци�?): �?а ви�?око правител�?твено ниво �?е определ�?т целите за икономи�?
    на разходи и възможно�?тите за реформи във в�?�?ка админи�?тративна единица; екипите за
    преглед на разходите �?а �?ъ�?тавени от �?лужители на МФ или определени от мини�?тер�?твото
    лица при ограничено или нулево уча�?тие на �?лужители на разходните мини�?тер�?тва. �?е е
    предвиден проце�?, �? който да �?е изи�?ква или да �?е отправ�? и�?кане до разходното
    мини�?тер�?твото за одобр�?ване на идентифицираните вариантите за икономии. Тази �?хема не
    �?е наблюдава че�?то, тъй като маргинализира разходните мини�?тер�?тва, не използва
    познаването на �?об�?твените им програми и поражда лип�?а на разбиране и приемане на
    предложени�?та за икономии;
•   Съвме�?тна хибридна �?хема (Холанди�?, Дани�?): Разходните мини�?тер�?тва и МФ �?ъздават
    �?ъвме�?тни екипи за преглед за разработване на възможно�?ти за икономии. Вариантите за
    икономии �?е пред�?тав�?т от екипите за преглед на политиче�?кото ръковод�?тво и �?е одобр�?ват
    както от разходното мини�?тер�?тво, така и от МФ;
•   Хибрид �? алтернативна �?хема: Разработват �?е два варианта на предложени�? за икономии:
    един от админи�?траци�?та, ко�?то е обект на прегледа и втори от МФ. И двата комплекта �?е
    пред�?тав�?т на ви�?шите нива за вземане на решение.
    Източник: ОИСР (2013). Прегледи на публичните разходи.


41.   Проце�?ът на преглед на разходите в Българи�? �?е предлага да бъде ръководен от
ин�?титуционална рамка, илю�?трирана на Фигура 3 по-долу. Приложение 4 пред�?тав�?
обобщение на ролите и отговорно�?тите на в�?ички заинтере�?овани �?трани в проце�?а на
преглед на разходите.




                                              23
          Фигура 3: Предложение за ин�?титуционална рамка на прегледите




                                               Мини�?тер�?ки �?ъвет



     Секретариат на МФ                        Управл�?ващ комитет


                        Работна група 1                            Работна група 2

                  Вътрешен прино�? от:                            Външен прино�? от:
                  - До�?тавчици на данни (�?СИ)                     - �?налитични центрове
                  - Публични ин�?титуции, обект на преглед         - Проф�?ъюзи
                    (ре�?орни мини�?тер�?тва, ВРБ и ме�?тна вла�?т)    - �?кадемични �?реди
                  - МФ                                            - Световна банка/ЕК и др.
                  Сметна палата
      Източник: Световна банка.

42.   Създава �?е Управл�?ващ комитет, който да о�?игур�?ва �?тратегиче�?ко
ръковод�?тво и да на�?очва работните групи през цели�? проце�? на преглед на разходите .
Управл�?ващи�?т комитет �?е пред�?едател�?тва от заме�?тник-мини�?търа на финан�?ите,
отговар�?щ за прегледа на разходите и включва ви�?ши �?лужители от Мини�?тер�?твото на
финан�?ите (отдели по икономиче�?ка политика, бюджет и разходи) и �?ъответните ре�?орни
мини�?тер�?тва. Управл�?ващи�?т комитет отговар�? за вна�?�?не на препоръките/варианти на
политиката в МС за разглеждане и одобрение.

43.    Обикновено �?е определ�? един Управл�?ващ комитет, който да обхваща в�?ички
прегледи на разходите в рамките на даден бюджетен цикъл . Въпреки това, уча�?тието в
за�?едани�?та на Управл�?ващи�? комитет може пон�?кога да варира в зави�?имо�?т от прегледите
на публичните разходи, включени в дневни�? ред. Така например, пред�?тавителите на
ре�?орните мини�?тер�?тва могат да уча�?тват �?амо в �?рещи, �?вързани �? прегледите на
разходите в �?об�?твената им бюджетна обла�?т, но не и в �?рещи, в чийто дневен ред �?а
включени прегледите на други мини�?тер�?тва. Мандатът на Управл�?ващи�? комитет
обикновено трае един бюджетен цикъл, тъй като �?ъ�?тавът на прегледите и уча�?тващите
мини�?тер�?тва �?е промен�? от един бюджетен цикъл до друг, което води до промени в �?ъ�?тава
на членовете на Управл�?ващи�? комитет от �?трана на ре�?орните мини�?тер�?тва.




                                                 24
44.   Работата на техниче�?ко ниво �?е организира чрез работни групи. Работните групи
отговар�?т за извършването на анализи, изготв�?нето на варианти за реформа в рамките на
определените целеви нива на икономии и на други препоръки.

45.    Работните групи �?е ръковод�?т от Ръководител на прегледа на разходите
(�?лужител на МФ, работещ под ръковод�?твото на �?тарши �?лужител на МФ).
О�?таналите членове �?а техниче�?ки пер�?онал, ек�?перти по планиране и бюджетиране на МФ
и �?ъответните ре�?орни мини�?тер�?тва (бюджетни анализатори, вътрешни одитори,
�?лужители на �?тратегиче�?ки звена и др.), както и пред�?тавители на ме�?тната вла�?т, когато е
уме�?тно. При наличие на подход�?щ опит, външни ек�?перти (одитори, кон�?ултанти,
пред�?тавители на академичните �?реди) �?ъщо �?е кан�?т в работните групи. Важно е работните
групи да не �?а политизирани и да �?е �?ъ�?то�?т от държавни �?лужители и незави�?ими ек�?перти.

46.    Управл�?ващи�?т комитет и работните групи провеждат редовни
координационни за�?едани�?, имащи за цел да позвол�?т на ръководителите на прегледа
на разходите да �?лед�?т напредъка и пред�?едател�?т да дава на�?оки за по-нататъшна
работа. Препоръчва �?е никой от членовете на работната група да н�?ма право да налага
„вето“ на идеи на други членове. Това ще гарантира, че на МС (а в крайна �?метка и на по-
широката обще�?твено�?т) ще бъдат пред�?тавени редица алтернативни варианти на
политиките.




                                           25
    V. ПРОВЕЖД�?�?Е �?�? ПРЕГЛЕД �?�? ПУБЛИЧ�?ИТЕ Р�?ЗХОДИ


47.    �?а�?то�?щата глава е �?ъ�?тавена от два раздела. Първи�?т раздел �?ъдържа общ
преглед на данните и техниките, които обикновено �?е използват при анализите в рамките
на прегледа на разходите и необходимите за т�?х данни, а втори�?т раздел �?е фоку�?ира върху
разработването и анализа на възможно�?тите за икономи�? или преразпределение на
разходите.

       �?. �?нализ на разходите, ефективно�?тта и ефика�?но�?тта на разходите: о�?новни
            аналитични въпро�?и, изи�?квани�? за данните и аналитични �?по�?оби
48.    Този раздел предо�?тав�? на�?оки за аналитичните техники, които обикновено �?е
използват при извършване на преглед на разходите. Тъй като препоръките от прегледите
на разходите �?а на�?очени към идентифициране на възможно�?тите за икономии и/или
преразпределение, рамката за анализ �?ледва да възприеме като отправна точка
идентифицирането на конкретни проблеми, които тр�?бва да бъдат решени - или
възможно�?ти, които да бъдат използвани - за реализиране на потенциала за икономии или
преразпределение. �?налитичната рамка, почиваща върху такъв о�?нован на проблемите
подход, може да има за о�?нова четирите широки проблемни обла�?ти, предложени в Глава
IV: Ефективно�?т, разпределителна ефика�?но�?т, техниче�?ка ефика�?но�?т, и функционална
�?ъгла�?увано�?т. Таблица 3 по-долу обобщава този подход, заедно �?ъ�? �?ъответните
изи�?квани�? за данни, видове анализи и препоръки, които могат да бъдат генерирани. Че�?то
проблемите, които �?е разглеждат при прегледа на разходите, изи�?кват комбинаци�? от
различни аналитични техники, пред�?тавени в таблицата. В Приложение 5 �?а дадени
примери за аналитични въпро�?и, които обикновено �?е задават в рамките на прегледи на
разходите, както и въпро�?и, задавани при извършването на функционален анализ. Тр�?бва
да �?е отбележи, че н�?кои от видовете анализ и изи�?квани�? за данни, изброени за в�?�?ка
проблемна обла�?т, могат да бъдат използвани и в други проблемни обла�?ти.




                                          26
                          Таблица 3: Обобщение на аналитичната рамка на преглед на разходите

Проблемна         Примери за възможни �?ценарии           Изи�?квани�? за данните              Видове анализ            Примери за препоръки в
обла�?т                                                                                                                      обла�?тта
Ефективно�?т       • Правител�?твена програма или      • Правител�?твени �?тратегии,       • Преглед на документи     • Прекрат�?ване на дейно�?тите
                    дейно�?т не по�?тига целите �?и       планове, доклади; �?корошни      • �?нализ на количе�?твени и   или намал�?ване на
                                                       данни за ефективно�?тта на        каче�?твени данни за         финан�?ирането и
                                                       �?ектора; оценъчни проучвани�?;    ефективно�?тта               преразпределение към по-
                                                       правител�?твена и                • Оценка на въздей�?твието    ефективни дейно�?ти
                                                       международна �?тати�?тика.
Разпределителна   • Дейно�?тите не �?а �?ъгла�?увани �?    • Разпределение на бюджетни      • �?нализ на профила         • Прекрат�?ване на дейно�?тите
ефика�?но�?т          правител�?твените �?тратегии и        �?ред�?тва по: година,           • �?нализ на тенденциите       или намал�?ване на
                    политики                            функционален �?ъ�?тав,           • Сравнителен анализ на       финан�?ирането и
                  • �?и�?ка �?оциално-икономиче�?ка         капиталови �?пр�?мо текущи         разпределението/приорит     преразпределение към
                    възвращаемо�?т на публичните         разходи, разходи за заплати      изирането на                дейно�?ти �? по-ви�?ок
                    �?ред�?тва                            �?пр�?мо други разходи,            бюджетните разходи          приоритет.
                                                        публични �?пр�?мо ча�?тни         • �?нализ на �?ъ�?тава на
                                                        разходи, на национално           бюджета
                                                        �?пр�?мо поднационално ниво,     • Оценка на пределната
                                                        по обла�?ти.                      възвращаемо�?т
                                                      • Правител�?твени �?тратегии,      • �?нализ „разходи –
                                                        планове, доклади; актуални       ползи“
                                                        данни за изпълнението по       • �?нализ „разходи –
                                                        �?ектори; проучвани�? за           ефективно�?т“
                                                        въздей�?твие на политиките;     • �?нализ „разходи –
                                                        национална и международна        полезно�?т“
                                                        �?тати�?тика.
 Техниче�?ка       • О�?таващо непроменено или          • Прогнозно разпределение на     • �?нализ на �?равнителната   • �?амалено финан�?иране въз
 ефика�?но�?т         нара�?тващо финан�?иране              бюджетните разходи и             ефективно�?т (DEA)           о�?нова на идентифициран
                    незави�?имо от от�?лабването на       фактиче�?ко изпълнение по       • �?нализ на бюджетните        потенциал за ефика�?но�?т.
                    о�?новните движещи механизми         различни категории.              отклонени�?                • Препоръки как да �?е
                    на разходите, например:           • Данни за крайни�? продукт/      • Преглед на бизне�?           приложат нови технологии
                    - намал�?ване на бро�? на             резултатите.                     проце�?ите                   или бизне�? проце�?и.
                      бенефициентите                                                   • �?нализ на
                    - опро�?т�?ване на регулаторните                                       не�?ъответ�?тви�?та при ИТ
                      или международни                                                   �?и�?темите
                      изи�?квани�?

                                                                       27
                    - налични нови технологии                                       • Преглед по документи на
                    - нови организационни модели,                                     законовите,
                      проце�?и или начини за                                           регулаторните и
                      предо�?тав�?не на у�?луги.                                         международните
                  • Бюджетът за конкретен                                             изи�?квани�?.
                    бюджетен ред е по-ви�?ок от
                    �?равнимите бюджетни редове на
                    други публични �?убекти без
                    очевидна причина за това.
  Функционална    • Индикации за дублиращи �?е или   • Функции �?поред                • Преглед на мандатите,     • Правни и организационни
  �?ъгла�?увано�?т     неефективни функции,              кла�?ификаци�?та и разходни       целите и задачите           промени за
                    о�?ъще�?тв�?вани от даден            нива за в�?�?ка функци�?         • Сравнителен анализ �?        оптимизаци�?/премахване/въз
                    публичен �?убект.                • Продукти/резултати от в�?�?ка     други държави               лагане на външен
                                                      функци�?                       • �?нализ на                   изпълнител/(де)централизаци
                                                    • Кадрово обезпечаване на         не�?ъответ�?тви�?та при        �? на функции и генериране
                                                      функци�?та и ин�?титуци�?та        �?и�?темите.                  на �?ъответни икономии.
                                                    • Видове заето�?т и трудови
                                                      договори
                                                    • Разходи за труд на единица
                                                      продукци�?
                                                    • Работни натоварвани�? и
                                                      квалификаци�? на пер�?онала.

Източник: Световна банка.




                                                                      28
Ефективно�?т
49.    Ефективно�?тта �?е отна�?�? до �?тепента, в ко�?то дадена интервенци�? - програма,
проект или политика - по�?тига или �?е очаква да по�?тигне целите �?и, като �?е вземе
предвид нейното отно�?ително значение. Прегледът на разходите може да идентифицира
и анализира правител�?твени програми и дейно�?ти, които не по�?тигат по�?тавените цели и да
препоръча мерки за коригиране на програмите, намал�?ване на финан�?ирането или
прекрат�?ване на интервенци�?та. О�?новен източник на информаци�? при този анализ �?а
докладите за оценка, които евентуално вече �?а изготвени в рамките на �?ъще�?твуващи
�?и�?теми за мониторинг и оценка.

50.       Видове анализ:
      •   �?нализ на информаци�?та за по�?тигнатите резултати: този аналитичен �?по�?об �?е
          фоку�?ира върху разбирането на целите на разглежданата интервенци�?, как �?е
          измерва у�?пеха при не�?, дали �?а по�?тигнати по�?тавените цели и до каква �?тепен
          резултатите могат да бъдат припи�?ани на интервенци�?та, финан�?ирана от
          правител�?твото. Разглеждат �?е количе�?твени и каче�?твени данни за резултата на
          различни нива (крайни продукти, резултати, въздей�?тви�?). Количе�?твени данни
          могат да бъдат получени от програмни доклади, национални и международни
          �?тати�?тиче�?ки данни и проучвани�?. Данни за каче�?твото могат да бъдат получени
          чрез интервюта, фоку�?ни групи, примери от практиката и наблюдени�?. По време на
          първата фаза от прегледа на разходите за издръжка и за пер�?онал в Българи�? б�?ха
          очертани �?екторните цели и задачи на �?едемте мини�?тер�?тва, обект на прегледа, въз
          о�?нова на анализ на различни документи като програмни бюджети, �?екторни
          �?тратегии, мандати на мини�?тер�?твата, планове и др. �?нализът показва, че в
          повечето програми �?а заложени огромен брой цели, които че�?то �?а трудни за
          измерване по конкретни показатели, които �?е фоку�?ират най-вече върху продуктите
          (например бро�? на проведените �?рещи), а не върху резултатите (например
          подобрение на каче�?твото на въздуха).
      •   Оценка на въздей�?твието: това е вид оценка на изпълнението, ко�?то определ�?
          промените (целена�?очени или не) в крайни�? резултат, които директно �?е припи�?ват
          на дадена интервенци�?. Това включва �?ъпо�?тавителен анализ на възможните
          �?ценарии, който пред�?тавл�?ва �?равнение между дей�?твително �?лучилото �?е и това,
          което би �?е �?лучило при лип�?а на наме�?а. Оценките на въздей�?твието предо�?тав�?т
          категорична оценка на ефекта от интервенци�?та, ко�?то може да по�?лужи при
          вземането на решение за бъдещото финан�?иране на интервенци�?та. Те обаче �?а
          �?равнително �?ложни както по отношение на �?ъбирането на данни, така и при анализа
          и �?ледователно �?а както времеемки, така и �?къпо�?труващи. Ето защо би било
          реали�?тично използването на оценки на въздей�?твието да �?е очаква �?амо в избрани
          �?лучаи.
51.    Изи�?квани�? за данните: програмни/проектни/политиче�?ки документи като планове
и доклади; �?екторни �?тратегии; количе�?твена и каче�?твена информаци�? за продуктите,
резултатите и въздей�?тви�?та; домакин�?ки и други проучвани�?; доклади за оценка.

                                             29
Разпределителна ефика�?но�?т
52.    Разпределителната ефика�?но�?т �?е отна�?�? до капацитета на бюджетната �?и�?тема
да разпредел�? �?ред�?твата за държавните програми и дейно�?ти по начин, който да
увеличава мак�?имално нетните ползи за обще�?твото. �?а практика разпределението в
�?ъответ�?твие �? приоритетите на правител�?твото че�?то �?е използва като �?ред�?тво за
повишаване на разпределителната ефика�?но�?т. Определ�?нето на разпределителната
ефективно�?т изи�?ква правител�?твото да у�?танови целите, да ги подреди по приоритети и да
оцени дей�?твителни�? или очакван нетен прино�? на публичните разходи към по�?тигането на
тези цели. Прегледът на разходите може да помогне за идентифицирането и анализа на
правител�?твени дейно�?ти и програми, които �?а �? ни�?ък приоритет или не �?а �?ъгла�?увани �?
правител�?твените �?тратегии и политики. Прегледите на публичните разходи отправ�?т
препоръки за бъдещето на тези дейно�?ти, които могат да включват т�?хното прекрат�?ване,
намалено финан�?иране или преразпределение на �?ред�?тва към дейно�?ти �? по -ви�?ок
приоритет.

53.    Видове аналитични �?по�?оби4: общите методи за де�?криптивен анализ на разходите,
използвани за анализиране на разпределителната ефективно�?т, �?а анализ на профила,
анализ на тенденциите и анализ на �?труктурата. Тези аналитични методи могат да �?е
използват и за извършване на �?равнителен анализ по показатели (бенчмаркинг) и �?равнени�?
между държави. По-модерните аналитични �?по�?оби включват такива ин�?трументи за
�?оциално-икономиче�?ка оценка като анализа на разходите и ползите. Различните видове
анализ �?а опи�?ани по-долу.

    • �?нализ на профила: този аналитичен �?по�?об улав�? разходите към определен момент
      във времето и обикновено пред�?тав�? данни за равнищата на разходите или
      компонентите на разходите в аб�?олютни �?тойно�?ти или като д�?л от БВП. Фигура 4
      пред�?тав�? примери, които б�?ха използвани през първата фаза на прегледа на
      публичните разходи в Българи�?. �?нализът на профила може да даде отговори на много
      полезни въпро�?и при преглед на разходите, например: Какъв е размерът на публичните
      разходи за дадена година? Кой харчи най-много, за какво и за каква функци�?? Какво е
      �?ъотношението между текущите и инве�?тиционните разходи? Какви �?ред�?тва �?а
      заделени за даден �?ектор? Харчи ли �?траната повече за този �?ектор в �?равнение �? други
      �?ъпо�?тавими държави от региона? Колко �?а изразходваните �?ред�?тва за приоритетни
      �?ектори като здравеопазване? Какъв е профилът на разходите за тази приоритетна
      програма? �?нализът на профила може да �?е използва и като аналитичен ин�?трумент
      при анализиране на техниче�?ката ефика�?но�?т и на ефективно�?тта. Стандартните
      таблици за профила пред�?тав�?т разходите по админи�?тративна, функционална или
      икономиче�?ка кла�?ификаци�? или комбинаци�? от т�?х, както и информаци�? за
      източниците на финан�?иране и видовете разходи (Таблица 1, Приложение 8).




4
    Източник: Световна банка. 2016 г. Методиче�?ка запи�?ка No 2 по проекта BOOST „Укрепване на анализа на
    публичните разходи“.

                                                    30
Фигура 4: Примери за анализ на профила, използван през първата фаза от прегледа
                      на публичните разходи в Българи�?

                                             Общи правител�?твени                                           Общи правител�?твени разходи
                                          разходи за издръжка, 2015 г.                                     за издръжка (като % от общите
                                                (като % от БВП)                                               правител�?твени разходи)
                                     10                                                             20
                                      8                                                             16
                                      6                                                             12
                                      4                                                              8
                                      2                                                              4
                                                                                                     0
                                      0




                                                                                                                                2015       2009


      Източник: Световна банка въз о�?нова на данни на Евро�?тат.
  •   �?нализ на тенденциите: този вид анализ измерва напредъка във времето,
      пред�?тав�?йки разходите в аб�?олютни �?тойно�?ти, по�?то�?нни чи�?ла, като темпове на
      ра�?теж или като д�?лове от БВП. Фигура 5 пред�?тав�? пример, използван през първата
      фаза на прегледа на публичните разходи за заплати в Българи�?. Този аналитичен
      подход може да помогне на лицата, отговорни за разработването на политики, да
      разберат общите движени�? или тенденции във времето, например: Ко�? е движещата
      �?ила на ръ�?та или ре�?пективно на �?пада в публичните разходи през по�?ледните пет
      години - инве�?тициите, заплатите и/или �?оциалните тран�?фери? �?ко �?а заплатите,
      кои отра�?ли показват най-гол�?м ръ�?т? Каква е тенденци�?та в �?екторните разходи в
      региона? Каква е тенденци�?та при редовните разходи в дадени�? �?ектор?
      Стандартните таблици за тенденциите пред�?тав�?т разходите по админи�?тративна,
      функционална или икономиче�?ка кла�?ификаци�? или комбинаци�? от т�?х.
   Фигура 5: Пример за анализ на тенденциите, използван през първата фаза на
             прегледа на публичните разходи за заплати в Българи�?
                                          Разходи за заплати в �?ектор "Държавно управление", 2016 г.
                                                               Процент от БВП
                                          12.0
      Разходи за възнаграждени�? на




                                                               BG             EU10             EU28
        заетите лица (% от БВП)




                                          11.5
                                          11.0
                                          10.5
                                          10.0
                                           9.5
                                           9.0
                                           8.5
                                           8.0
                                                 2000

                                                        2001

                                                                2002

                                                                       2003

                                                                               2004

                                                                                      2005

                                                                                             2006

                                                                                                    2007

                                                                                                           2008

                                                                                                                  2009

                                                                                                                         2010

                                                                                                                                 2011

                                                                                                                                        2012

                                                                                                                                               2013

                                                                                                                                                      2014

                                                                                                                                                             2015

                                                                                                                                                                    2016




      Източник: Световна банка въз о�?нова на данни на Евро�?тат.


                                                                                             31
• Сравнителен анализ на разпределението/приоритизирането на бюджетните
  разходи: това е една от най-че�?то използваните техники за изготв�?не на анализ на
  разпределителната ефективно�?т. �?ко �?а налице до�?татъчно вход�?щи данни,
  �?равнителни�?т анализ може да �?е извърши в рамките на дадена �?трана, в рамките на един
  отра�?ъл на дадена �?трана, във времето в дадена �?трана или в географ�?ки
  ме�?тоположени�? в дадена �?трана. Така например, прегледът на разходите че�?то �?е
  опитва да идентифицира неефика�?но�?тта при предо�?тав�?нето на у�?луги. Един от
  начините да �?е направи това е да �?е �?равн�?т �?ъотношени�?та на разходите за заплати и
  тези не�?вързани �?ъ�? заплати към общите разходи и да �?е извърши �?равнителен анализ в
  рамките на �?траната (ако �?а налице данни по региони) или �? други �?трани, което да
  хвърли �?ветлина върху отно�?ителната разпределителна неефика�?но�?т при
  предо�?тав�?нето на у�?луги. Друга техника е да �?е �?равн�?т разходите за единица при
  до�?тавката на у�?луги между различни до�?тавчици (в �?ферата на тран�?порта,
  публикуване на учебници, админи�?тративно об�?лужване, водно �?топан�?тво и др.), които
  �?е финан�?ират от бюджета, а �?ъщо и �? разходите на до�?тавчици на търгов�?ки у�?луги.
• �?нализ на �?ъ�?тава на бюджета: анализът на �?ъ�?тава на бюджета определ�?
  приоритетите на правител�?твото въз о�?нова на резултатите от направените разходи.
  �?нализът определ�? �?ъ�?тава на публичните разходи на национално и поднационално
  равнище (ако е приложимо). �?нализът може да включва детайлизиране по (i)
  функционална обла�?т или приоритетен �?ектор (например админи�?траци�? и общи,
  �?оциални и общин�?ки функции); (ii) икономиче�?ки елементи (напр. текущи �?пр�?мо
  капиталови разходи, разходи за заплати �?пр�?мо не�?вързани �?ъ�? заплащане разходи,
  публични �?пр�?мо ча�?тни разходи и пр.) и (iii) тран�?фери или �?уб�?идии за държавните
  предпри�?ти�?. �?нализът тр�?бва да отраз�?ва начина, по който �?ъ�?тавът на разходите �?е е
  променил през по�?ледните 5 до 10 години. Може да е полезно да �?е цитират н�?кои
  �?равнени�? �? други �?трани като възможни показатели за бенчмаркинг, ако такива �?а
  налични.
• Оценка на пределната възвращаемо�?т: могат ли целите на �?ектора да бъдат
  по�?тигнати по-ефективно чрез прена�?очване на ре�?ур�?и към други обла�?ти? Пределната
  възвращаемо�?т на публичните разходи при различните категории разходи обикновено
  �?е оцен�?ва във в�?ички функционални обла�?ти. Тези видове анализи на пределната
  възвръщаемо�?т обикновено изи�?кват динамичен ред от данни и че�?то �?е прав�?т като
  отделни проучвани�?. Такива проучвани�? обикновено разработват модел на �?и�?теми
  уравнени�? за оценка на различните ефекти от държавните разходи върху продукци�?та,
  неравен�?твото и бедно�?тта чрез различни канали. Чрез по�?ледващи диференциални
  уравнени�? те оцен�?ват граничното въздей�?твие на различните видове държавни разходи.
• �?нализ „разходи-ползи“ (�?РП): анализът на разходите и ползите е техника,
  използвана за �?равн�?ване на общите разходи за дадена програма/проект �? ползите от не�?,
  изразени в парична единица. Това позвол�?ва изчи�?л�?ването на нетните ползи, �?вързани
  �? програмата. Техниката предполага възможно�?т за припи�?ване на парично изражение
  на в�?ички разходи и ползи от дейно�?тта, включително материалната и нематериална
  възвръщаемо�?т за други хора и организации, в допълнение към тези, които �?а

                                          32
непо�?ред�?твено за�?егнати. О�?новно предим�?тво на анализа на разходите и ползите е че
налага изрично и �?и�?тематично отчитане на различните фактори, които оказват вли�?ние
върху �?тратегиче�?ките избори. Каре 4 показва че�?то използваните критерии за вземане
на решени�? при �?РП.


       Каре 4: Че�?то използвани критерии за вземане на решени�? при �?РП
 Три от че�?то използваните критерии за вземане на решени�? при анализа разход-ползи
 �?а нетната на�?то�?ща �?тойно�?т (�?�?С), вътрешната норма на възвръщаемо�?т (В�?В) и
 �?ъотношението ползи/разходи (П/Р). При прилагане на �?�?С решени�?та �?е о�?новават
 на това дали има нетна полза или разход при дадени�? подход, т.е. общите ползи мину�?
 общите разходи. Разходите и ползите, които възникват в бъдещ период, имат по-
 малка отно�?ителна теже�?т в анализа на разходите и ползите. За да �?е отчете това, е
 необходимо да �?е „ди�?контира“ или намали �?тойно�?тта на бъдещите разходи или
 ползи, така че да те да бъдат по�?тавени на равна о�?нова �? на�?то�?щите разходи и ползи.
 Макар че „ди�?контови�?т процент“ варира в зави�?имо�?т от конкретни�? �?ектор или
 отра�?ъл, за дейно�?тта на публични�? �?ектор обикновено �?е използва ди�?контов
 процент от 5-6%. Сумата от ползите при дадена опци�? мину�? �?умата от разходите,
 в�?ички ди�?контирани към �?ъщата базова дата, пред�?тавл�?ва нетната на�?то�?ща
 �?тойно�?т на опци�?та. �?�?С е много опро�?тен и точен показател за изпълнение.
 Положителна �?тойно�?т на �?�?С или �?�?С > 0 означава, че проектът генерира нетна
 полза (тъй като �?умата от претеглените потоци от разходи и ползи е положителна) и
 като ц�?ло е желателна от финан�?ова или икономиче�?ка гледна точка. Вътрешната
 норма на възвращаемо�?т (В�?В) е мак�?имални�?т лихвен процент, който дадено
 проектно предложение може да �?и позволи да плати за използваните ре�?ур�?и, което
 позвол�?ва предложението да покрива инве�?тиционните и оперативните разходи и да
 запази рентабилно�?т. С други думи, В�?В е ди�?контови�?т процент, който ще направи
 �?�?С на предложението равна на нула. Когато �?е изчи�?л�?ва, В�?В може да �?е �?равн�?ва
 �? предварително определена целева норма на възвращаемо�?т. �?ко надвишава тази
 гранична �?тойно�?т, В�?В показва приемливо�?т на проектното предложение. Като
 показател за отно�?ителната ефективно�?т на инве�?тици�?та В�?В тр�?бва да �?е използва
 �? повишено внимание, тъй като ако знакът на нетната полза (ползи мину�? разходи) �?е
 промен�? в различните години от �?рока на проекта (например - + - + -), е възможно да
 има н�?колко �?тойно�?ти на В�?В за един проект. В тези �?лучаи е невъзможно да �?е
 приложи правилото за вземане на решение въз о�?нова на В�?В. Примерите за този вид
 проекти �?а �?вързани �? минното дело и атомните електроцентрали, където обикновено
 има гол�?м изход�?щ паричен поток в кра�? на проекта поради разходите за извеждане
 от ек�?плоатаци�?.1 И накра�?, П/Р е �?ъотношението на �?контираните ползи към
 �?контираните разходи. �?ко това �?ъотношение е по-гол�?мо от единица,
 предложени�?та за разходи ще бъдат приети. Подобно на В�?В, това �?ъотношение не
 зави�?и от размера на инве�?тици�?та, но за разлика от В�?В не генерира дву�?ми�?лено�?т
 и поради тази причина може да допълни �?�?С при кла�?ирането на проекти, при които
 �?е прилагат бюджетни ограничени�?.

                                        33
   •   �?нализ „разходи-ефективно�?т“ (�?РЕ): този аналитичен �?по�?об �?е използва като
       алтернатива на �?РП, когато ползите от правител�?твена програма или дейно�?т не
       могат да бъдат пред�?тавени в парично изражение. �?нализът �?равн�?ва разходите за
       алтернативни начини за получаване на �?ходни резултати. �?РЕ �?е използва и за
       �?равн�?ване на разходите за различни �?тепени на резултатно�?т при по�?тигането на
       дадена цел, например най-рентабилни�?т начин за увеличаване на �?тепента на
       грамотно�?т �?ред определена група от на�?елението. �?РЕ измерва разходите в общо
       парично изражение (лв.) и ефика�?но�?тта на решението по отношение на физиче�?ки
       единици, например �?ред�?твата (в лв.) изразходвани за един �?па�?ен живот. �?РЕ може
       да �?е използва и за анализ на ефективно�?тта (вж. �?ледващи�? раздел).
   •   �?нализ „разходи-полезно�?т“ (�?РПл): анализ, който �?е използва за оценка и
       �?равн�?ване на непаричната полезно�?т или �?тойно�?т на програми, имащи за цел да
       по�?тигнат един и �?ъщ краен резултат. �?РПл разработва обобщена м�?рка за полезно�?т
       или �?тойно�?т въз о�?нова на индивидуалните предпочитани�?. Добре изве�?тно
       приложение на анализа разходи-полезно�?т е в �?ектора на здравеопазването, при
       използване на ин�?трумента „Години живот �?ъобразени �? каче�?твото“ (Q.A.L.Y).
       Q.A.L.Y позвол�?ва в�?�?ка потенциална програма да бъде измерена �?поред �?тепента, в
       ко�?то увеличава продължително�?тта на живота, като �?ъщевременно подобр�?ва
       каче�?твото на живот през в�?�?ка прежив�?на година. Разработването на този
       индикатор включва определ�?не �?тепента на удовлетворено�?т при различни здравни
       �?ъ�?то�?ни�?.
54.    Изи�?квани�? по отношение на данните: де�?криптивна �?тати�?тика;
програмни/проектни/политиче�?ки документи като планове и доклади; �?екторни �?тратегии;
количе�?твена и каче�?твена информаци�? отно�?но вложени�?та (по-�?пециално данни за
разходите за физиче�?ки ре�?ур�?и и човешки у�?или�?, необходими за получаване на
ползи/резултати), продукци�?та, резултатите и въздей�?тви�?та, както и парични и непарични
изражени�? на ползите от т�?х; данни от ча�?тни�? �?ектор; домакин�?ки и други проучвани�?;
доклади за оценка; �?равнени�? �? по-напреднали �?трани, чиито �?и�?теми показват
характери�?тики, към които Българи�? �?е �?треми.

Техниче�?ка ефика�?но�?т
55.    Техниче�?ката ефика�?но�?т �?е отна�?�? до по�?тигането на мак�?имални резултати
при възможно най-ни�?ки разходи. Прегледът на разходите може да доприне�?е за
подобр�?ване на техниче�?ката ефика�?но�?т на публичните разходи, например �?равн�?вайки
реалните �? минималните разходи, които �?а теоретично до�?татъчни, за да �?е по�?тигне �?ъщи�?т
резултат. Прегледът на разходите може да анализира програми, получили непроменено или
нара�?тващо финан�?иране въпреки от�?лабването на о�?новните движещи механизми на
разходите. Примери за това �?а:

   •   �?амал�?ване бро�? на бенефициентите на дадена обще�?твена у�?луга;
   •   Опро�?т�?ване на регулаторните изи�?квани�? или на изи�?квани�?та от �?трана на ЕС или
       други международни �?тандартоопредел�?щи организации, което води до опро�?тени и

                                          34
          по-малко времеемки изи�?квани�? за обработка, контрол или водене на документаци�?;
      •   �?алични нови технологии, например въвеждане на нови общи ИТ платформи,
          електронни подпи�?и и др., водещи до потенциална ефика�?но�?т;
      •   �?ови организационни модели, проце�?и или начини на предо�?тав�?не на у�?луги,
          водещи до потенциална ефика�?но�?т.
�?нализът би могъл да �?е �?ъ�?редоточи и върху конкретни у�?луги или функции, при които
заделените �?ред�?тва за единица продукци�? �?а по-ви�?оки в �?равнение �?ъ�? �?ходни функции
или у�?луги в други �?убекти без да е налице очевидна причина за това. В подобни �?лучаи
прегледът на разходите прави хоризонтален анализ на �?ходни функции, обикновено
дейно�?ти по поддръжка и „бек-офи�?“, в различни мини�?тер�?тва или други �?труктури и
препоръчва мерки за икономии.

56.       Видове анализ:
      •   Граничен анализ: един от най-че�?то използваните методи за оценка на
          ефективно�?тта е �?нализът на �?равнителната ефективно�?т (DEA). При него �?е
          оцен�?ва производително�?тта на дадена единица, като �?е �?равн�?ва количе�?твото
          произведена продукци�? �? използваното количе�?тво вход�?щи ре�?ур�?и. Ефективно�?тта
          на единицата �?е изчи�?л�?ва чрез �?равн�?ването й �? най-добрата производително�?т,
          наблюдавана в набора от данни. Тази методологи�? дефинира ефективно�?тта като
          раз�?то�?нието от наблюдаваните комбинации между вход�?щи ре�?ур�?и и изход�?щи
          продукти до границата на ефективно�?т, определена като мак�?имални�? по�?тижим
          резултат на изхода при дадено ниво на вложени�? на входа. След като �?е оцени
          границата на ефективно�?т по метода DEA, могат да бъдат отчетени както
          неефективно�?тта на вложените ре�?ур�?и (прекомерно ниво на вход�?щите ре�?ур�?и за
          по�?тигане на даденото ниво на продукци�?), така и неефективно�?тта на изход�?щите
          продукти (недо�?татъчно количе�?тво продукци�? за даденото ниво на вложени
          ре�?ур�?и). Ефективно�?тта �?е определ�? като �?ъотношението на претеглената �?ума от
          резултатите на изхода към претеглената �?ума от вложени�?та на входа и �?е измерва
          по �?кала от 0 до 1 („индек�? на ефективно�?тта“). Стойно�?т на индек�?а от 1 показва, че
          дадената единица е най-ефективна �?ред единиците, включени в из�?ледването, докато
          �?тойно�?т по-малка от 1 показва, че единицата е неефективна в �?равнение �? най -
          ефективната единица. Примери за анализ на граничната ефективно�?т, извършен по
          време на първата фаза на прегледа на разходите в Българи�?, �?а пред�?тавени на
          Фигури 6 и 7.




                                               35
Фигура 6: Пример за анализ на границата на ефективно�?т (DEA), проведен през
             първата фаза на прегледа на разходите в Българи�?

                                              Държавни разходи за обще�?твен ред и безопа�?но�?т и доверие в ме�?тната
                                                                   полици�? (по данни на Галъп)
 Доверие в ме�?тната полици�? (Световно




                                         1
                                                                                                  IS
                                        0.9
         проучване на Галъп )




                                                                DK                         AT      DE
                                        0.8                            IE      FR
                                                                                FI                 NO       CH
                                                                                                   SI       NL
                                                                                                           BE        ES HR           PT
                                                                               LU       SE                   CZ
                                                                                                            EEIT    UK
                                        0.7                                                                           HU
                                                                                                                       EL
                                                                                                    LT
                                        0.6                                                  MT                                 SK
                                                                                                                     LV    RO
                                                                                                                          PL
                                                                                                         CY
                                        0.5                                                                                                     BG
                                        0.4
                                          0.0%           0.5%               1.0%           1.5%               2.0%           2.5%                3.0%
                                                                        Разходи за обще�?твен ред и безопа�?но�?т
                                                                                   (% от БВП, 2015 г.)


                                                                                     DEA frontier


                       Източник: Световна банка, въз о�?нова на данни на Евро�?тат и Галъп.
                                                                              Легенда (графика в зелено):
                                                                              Граница на ефективно�?тта по DEA


Фигура 7: Пример за анализ на границата на ефективно�?т (DEA), проведен през
             първата фаза на прегледа на разходите в Българи�?
                                                                     Индек�? на ефективно�?тта при използване на метода DEA
 BG
 CY
 RO
 PL
 LV
 SK
 LT
 EL
 HU
  IT
 EE
 UK
 CZ
 NL
 BE
 ES
 FR
  SI
 HR
 MT
 PT
 SE
  IE
 DE
 AT
 DK
 CH
 NO
  FI
  IS
 LU
                              0                0.1     0.2       0.3           0.4     0.5           0.6           0.7     0.8            0.9        1


                       Източник: Световна банка, въз о�?нова на данни на Евро�?тат и Галъп.



                                                                                      36
   •   �?нализ на отклонени�?та от бюджета: това е друг �?по�?об, използван за определ�?не
       на техниче�?ката ефика�?но�?т на бюджетните единици. Чрез него �?е прави опит за
       отговор на въпро�?и като например дали има преразход или неизразходване на
       бюджетите, колко добре бюджетните единици изпълн�?ват планирани�? бюджет,
       какви проблеми �?е откро�?ват при �?равн�?ването на фактиче�?кото изпълнение �?
       предвидените в бюджета разходи и как могат да �?е об�?�?н�?т не�?ъответ�?тви�?та.
   •   Преглед на бизне�? проце�?ите: това включва разлагане на избраните бизне�? проце�?и
       до отделни задачи, дейно�?ти или етапи, оценка на техните разходи или използване
       на ре�?ур�?ите и анализ на възможно�?тите за опро�?т�?ване („реинженеринг“) на
       проце�?ите. Оценката на разходите може да �?е о�?новава на запи�?и за реги�?трираното
       време за изпълнението на дейно�?тите (ако има такива) или на конкретни проучвани�?
       за използването на ре�?ур�?ите.
   •   �?нализ на не�?ъответ�?тви�?та в информационните �?и�?теми: анализът на
       �?ъще�?твуващите ИТ �?и�?теми може да бъде �?равнен �? добрите практики в
       конкретната обла�?т, имащи за цел да �?е идентифицират пропу�?ките и да �?е оцени
       потенциалната ефективно�?т от автоматизаци�?та на бизне�? проце�?ите, извършвани
       пона�?то�?щем ръчно, или по-нататъшната интеграци�? на �?амо�?то�?телни �?и�?теми. ИТ
       анализът че�?то �?е прилага заедно �? анализ на бизне�? проце�?ите, тъй като
       автоматизаци�?та е един от о�?новните двигатели на опро�?тената обработка, а оттам и
       по-ни�?ките разходи за производ�?тво на дадена продукци�?.
   •   Документален преглед на законови, регулаторни и международни изи�?квани�? :
       друг двигател на по-ни�?ки разходи е опро�?т�?ването на законовата/регулаторната
       база за дадена дейно�?т. Това изи�?ква преглед по документи на националните и
       международните изи�?квани�?. В н�?кои �?лучаи може да е на�?тъпило опро�?т�?ване на
       изи�?квани�?та, което обаче може да не е било напълно приложено в практиката. Ето
       защо прегледът на разходите може да даде тла�?ък за „презареждане“ на подобно
       опро�?т�?ване. В други �?лучаи прегледът на разходите може да даде предложени�? за
       нови промени в правната �?реда в по�?ока на рационализиране на изи�?квани�?та.
57.    Изи�?квани�? за данните: планираните �?пр�?мо фактиче�?ките разходи и информаци�?
за резултатите от разходите, които �?а обект на преглед. Източниците на данни могат да
бъдат �?екторни �?тратегии и отчети, програмни бюджети, правни и регулаторни документи,
в н�?кои �?лучаи колективни договори, национална и международна �?тати�?тика, както и
проучвани�?.

Функционална �?ъгла�?увано�?т
58.   Че�?то пъти икономии на разходи могат да бъдат по�?тигнати чрез
идентифициране на дублиращи �?е или неефективни функции, изпълн�?вани от
държавни �?труктури. Прегледът на разходите може да използва функционални�? анализ по
два начина. Първо, функционалната �?ъгла�?увано�?т може да бъде определена като
проблемна обла�?т, използвана �?ама по �?ебе �?и за идентифициране на възможно�?тите за
икономии или преразпределение в резултат на кон�?олидиране на функциите, премахване на
дублирането, прекрат�?ване на не�?ъще�?твени функции и пр. Второ, функционални�?т анализ
                                           37
може да �?е използва за допълване на анализа в други проблемни обла�?ти, за да �?е прецени
дали �?ъще�?твуващата организаци�? и функционална �?труктура на разглеждани�?
�?ектор/политика/програма/публичен �?убект доприна�?�? за по�?тигането на целите за
икономи�? на разходи. Препоръчва �?е функционални�?т анализ да �?е извършва заедно �?
ин�?титуциите, които �?а обект на преглед. Функционални�?т анализ тр�?бва да доведе до
предлагане на изпълними препоръки, �?вързани �? организационните и пер�?онални промени,
необходими за по�?тигане на икономии, предложени�? за рационализиране на функциите,
веро�?тните ре�?ур�?ни потребно�?ти        за изпълнение на препоръките, възможните
законодателни промени, нуждите от обучение и програма за управление на промените.
Моделиране на разходите и ползите от различните �?ценарии (например �?ливане на отдели,
�?ъкращени�? на пер�?онала и пр.) �?ъщо може да бъде направено.

59.    Видове анализ: функционални�?т анализ може да започне �? хоризонтален преглед и
картографиране на в�?ички ин�?титуции, включени в разглеждани�? �?ектор, заедно �? преглед
на техните мандати, цели и задачи. Следващата �?тъпка би била детайлно разглеждане на
ключовите ин�?титуции, отговорни за изпълнението на разходите – предмет на прегледа и
оценка доколко т�?хната вътрешна �?труктура е подход�?ща за ефективно и ефика�?но
предо�?тав�?не на у�?луги. Полезни в това отношение могат да бъдат �?равнени�?та �?ъ�? �?ходни
�?труктури в �?траната или в други �?трани. Схемите за вземане на решени�? биха били полезни
при анализиране на това кои функции могат потенциално да бъдат намалени по обем или
�?ъкратени и дали има припокриващи �?е функции, които могат да бъдат възложени на
външен изпълнител/ (де)централизирани/оптимизирани или да отпаднат. Може да бъде
направен �?ъщо така и анализ на лип�?ващите функции или функции, които �?а неправилно
разпределени. В Приложение 5 �?а дадени примери за �?хеми за вземане на решени�?, които
могат да �?е използват при извършването на анализ на функционалната �?ъгла�?увано�?т.

60.    Изи�?квани�? за данните: първичните източници на данни за този анализ �?а
законодателни документи, у�?танов�?ващи мандата и организаци�?та на разглежданите
ин�?титуции, вътрешни правила за организаци�? и дейно�?т и органограми, трудови реги�?три,
характери�?тики на длъжно�?тите и задълбочени интервюта �? мениджърите. Може да �?е
проведе и проучване за �?ъбиране на по-подробни данни. У�?или�?та за �?ъбиране на данни
тр�?бва да �?е фоку�?ират върху �?ледните данни: функции по категории (например функции,
�?вързани �? политиката, координационни функции, надзорни функции, функции за
мониторинг на изпълнението, функции за предо�?тав�?не на у�?луги, функции за поддръжка
и регулаторни функции) и разходни нива за в�?�?ка функци�?; нива на кадрово обезпечаване
за функци�? и ин�?титуци�?; видове заето�?т и трудови договори; разходи за труд на единица
продукци�?; управлен�?ки обхват на контрола и доколко управлен�?ките отговорно�?ти �?а
балан�?ирани и у�?тойчиви; �?и�?теми за управление и култура за координаци�? на политиките
и вземане на решени�?; натоварено�?т и квалификаци�?та на пер�?онала; предизвикател�?тва,
�?вързани �? набирането, задържането и мотиваци�?та на пер�?онала; �?тимули за ефективно�?т;
�?и�?теми за вътрешен контрол, одит и мониторинг и оценка.




                                          38
                     Б. Разработване и анализ на възможни варианти за
                           икономи�?/преразпределение на разходи
61.   Разработването на възможни варианти за икономи�? или преразпределение на
разходи е в центъра на проце�?а на преглед на разходите. �?а�?то�?щи�?т раздел предо�?тав�?
на�?оки отно�?но проце�?а на разработка на подобни варианти.

Уча�?тници
62.    В повечето �?трани разработването на варианти за икономии или
преразпределение �?е о�?ъще�?тв�?ва предимно от разходните мини�?тер�?тва и МФ, а на
външните кон�?ултанти и �?ъветници е отредена поддържаща рол�?. В общи линии е
прието, че държавните �?лужители тр�?бва да игра�?т централна рол�? при провеждането на
прегледи на разходите. Макар че приб�?гването до външни ек�?перти е широко
разпро�?транена практика, в повечето �?лучаи те изпълн�?ват рол�?та на �?ъветници (или
пон�?кога на членове) на екипите за преглед, които �?е ръковод�?т и �?е �?ъ�?то�?т предимно от
държавни �?лужители. Използването на държавни �?лужители е о�?обено важно �? оглед на
придобиване на знани�? и поддържане на вътрешни�? ин�?титуционален капацитет за
извършване на преглед на разходите. �?езави�?имо от това �?ледва да �?е признае, че
ек�?пертите от ча�?тни�? �?ектор могат потенциално да игра�?т о�?новна рол�? в тър�?енето на
икономии, �?вързани �? повишаване на ефективно�?тта. Прегледът на бизне�? проце�?ите и
�?и�?темите (например преглед на проце�?ите на възлагане на обще�?твени поръчки или на
информационните �?и�?теми) е обла�?т, в ко�?то работата по преглед на разходите че�?то е по -
�?коро генерична по характер, поради което ек�?пертни�?т опит в ча�?тни�? �?ектор е по -пр�?ко
приложим към публични�? �?ектор.

63.   В �?луча�? �? Българи�? вариантите за икономии/преразпределение ще �?е
разработват от работните групи. В �?ъответ�?твие �? добрата международна практика
работните групи �?е �?ъ�?то�?т от �?лужители на мини�?тер�?твата, като МФ отговар�? за
провеждането на анализа. Външни ек�?перти �?ъщо могат да бъдат включени.
Идентифицираните варианти за икономии ще бъдат пред�?тавени на МС за решение (вж.
�?ледващи�? раздел).

64.    Също така �?е препоръчва вариантите за икономии/преразпределени�? да �?е
валидират чрез провеждане на по�?ещени�? на м�?�?то и кон�?ултации �? оперативни�?
пер�?онал и широката обще�?твено�?т. Кон�?ултациите �? оперативни�? пер�?онал ограничава
ри�?ка от не�?ъответ�?твие между препоръките и дей�?твителната практика, ко�?то че�?то �?е
отклон�?ва от правните и процедурни разпоредби. Чрез �?ъбирането на доказател�?тва от
реални�? живот по�?ещени�?та на м�?�?то могат да бъдат от полза за каче�?твото и надеждно�?тта
на предложените варианти за реформа. Така например прегледът на здравните политики и
разходи може да �?е възползва от те�?тването на идеите за реформи �? директорите на най -
големите болници. След глобалната финан�?ова криза н�?кои държави дори взеха решение да
�?е кон�?ултират �? крайните потребители за генериране на идеи за икономии или даване на
възможно�?т на крайните потребители да израз�?т �?воите предпочитани�? между различните
предложени�?. Това може да �?тане чрез онлайн проучвани�?, �?пециализирани уеб�?айтове или

                                          39
чрез по-�?пециализирани анкети, на�?очени към информирана аудитори�? като целевата група
от на�?елението или отговорните за разходите длъжно�?тни лица. Така например
правител�?твото на Обединеното крал�?тво прикани обще�?твено�?тта да даде �?во�? прино�? към
провеждането на Об�?тоен преглед на разходите за 2010 г. чрез открита покана, озаглавена
„Изразете мнение по въпро�?а за публичните разходи“.

Проце�?
65.    Тр�?бва да �?е разработи �?�?ен набор от критерии за преглед, които да на�?очват
разработването на варианти за икономи�?/преразпределение на разходи . Това е о�?обено
важно що �?е отна�?�? до вариантите за �?тратегиче�?ки икономии, тъй като те включват
определ�?не на това кои у�?луги или тран�?ферни плащани�? могат да отпаднат или да бъдат
�?ъкратени. О�?обено в �?трани, в които проце�?ът на преглед на разходите �?е о�?новава на
подхода „отдолу нагоре“ (вж. �?ледващи�? раздел), е доказано, че е полезно тези критерии да
бъдат напълно из�?�?нени в �?амото начало на проце�?а на преглед на разходите. �?аред �? това
е важно да �?е гарантира политиче�?ко одобрение на критериите.

66.    Критериите �?ледва да �?е о�?новават на проблемните обла�?ти, определени за
конкретни�? преглед на разходите и �?ледва да акцентират върху о�?ъще�?твимо�?тта на
изпълнението. Изборът на критерии тр�?бва да произтича от конкретните проблемни
обла�?ти, разглеждани от прегледа на разходите, т. е. разпределителна и техниче�?ка
ефика�?но�?т, ефективно�?т и функционална �?ъгла�?увано�?т. О�?вен това критериите �?ледва да
отчитат о�?ъще�?твимо�?тта на прилагането на предложените варианти за реформа.
О�?ъще�?твимо�?тта �?е отна�?�? до множе�?тво фактори като еднократни разходи за изпълнение
(напр. първоначална инве�?тици�? в ИТ, обучение на пер�?онала), ри�?к (админи�?тративна или
�?оциална �?ъпротива), времеви хоризонт (включително политиче�?ки�? график), необходими
предпо�?тавки (напр. изменение на закона), отрицателни по�?ледици върху други разходни
линии и т.н. Тр�?бва �?ъщо така да �?е вземе предвид капацитетът на дадена админи�?траци�?
да прилага едновременно редица реформи - дори в�?�?ка от т�?х да е �? добра оценка за
о�?ъще�?твимо�?т. Като �?е има предвид, че периодът на преглед на разходите че�?то е
ограничен, изпълнението на предложени�?та обикновено изи�?ква по-нататъшна работа,
ко�?то да бъде предприета �?лед проце�?а на преглед.

67.   След определ�?не на критериите, вариантите за икономии или
преразпределение за в�?еки отделен преглед на разходите могат да бъдат оцен�?вани и
налагани върху матрица. Матрицата може да бъде �?труктурирана на база икономи�? и
о�?ъще�?твимо�?т, както и на база възможни допълнителни измерени�?. �?а Фигура 10 по-долу
размерът на балона отраз�?ва очакваните по�?ледици за каче�?твото на у�?лугата - червеното
означава отрицателни, а зеленото - неутрални или положителни по�?ледици. В�?�?ка
комбинаци�? от т�?х води до конкретно заключение: �?пиране на реализаци�?та, когато както
очаквани�?та за икономии, така и о�?ъще�?твимо�?тта �?а ни�?ки, приоритизиране на
изпълнението, ако о�?ъще�?твимо�?тта е ви�?ока, дори при ограничени икономии и т.н. При
н�?кои отделни прегледи на разходите е възможно нито един от вариантите да не бъде
привлекателен, което означава, че реформи не тр�?бва да бъдат предприемани.


                                           40
                          Фигура 8: Матрица за приоритизиране

                                  БЪРЗ�?                                                     ИЗПЪЛ�?Е�?ИЕ
                                  ПЕЧ�?ЛБ�?



                                                                                            ТЪРСЕ�?Е �?�?
                                           ЕКСПЕРИ-                                         �?ЛТЕР�?�?ТИВИ
                                           МЕ�?ТИР�?�?Е


                                                                             Варианти за
                                                                              изпълнение



                                                                                            �?РБИТР�?Ж     /
                                                                                            ОТЛ�?Г�?�?Е
                                  СПИР�?�?Е
                                                                                             Икономии
                      Въздей�?твие върху неикономиче�?ки цели (каче�?тво, равнопо�?тавено�?т…)
                             Отрицателно и                   Положително или у�?тойчиво и
                             значително                      значително




                    Източник: Европей�?ка коми�?и�? (2014 г.).
68.   При формулиране на вариантите за реформа е необходимо да �?е оцени
потенциалната ефективно�?т на алтернативните разходи. Един от възможните подходи
към това е да �?е направи анализ на чув�?твително�?тта, за да �?е �?имулира въздей�?твието на
по-ни�?ко ниво на разходите и/или на алтернативното разпределение на разходите по
отделните цели на политиката. Друг подход е един от главните фактори за разходите да
варира и да �?е при�?падат общите икономии. Трета възможно�?т е първо да �?е предефинира
политиката (например чрез премахване на излишна �?тъпка в проце�?а или обедин�?ване на
функциите за поддръжка) и �?лед това да �?е оцени новото ниво на разходите (от нула или
разликата). При в�?ички �?лучаи икономиите тр�?бва да �?а в нетно изражение �?лед при�?падане
на новите повтар�?щи �?е разходи, потенциално генерирани от нови�? целеви проце�? - �?лед
еднократните разходи за неговото въвеждане.

69.    След разработването на варианти за икономии или преразпределение на
разходите е важно те да бъдат фик�?ирани в многогодишните бюджети на �?ъответните
мини�?тер�?тва. За реализиране на много от икономиите, идентифицирани в резултат на
прегледа, ще �?а необходими н�?колко години, а н�?кои от т�?х ще изи�?кват предварителни
инве�?тиции или други разходи (например обезщетени�? при уволнение), за да бъдат
по�?тигнати. �?ко вземането на решени�? и управлението на бюджета о�?тане �?амо на годишна
база, н�?ма да има гаранци�?, че �?ред�?твата, отпу�?нати на мини�?тер�?твата през първата
година, ще доведат до намал�?ване на разходите през втората и третата година. Поради това
един�?твеното ефективно �?ред�?тво за гарантиране, че икономии ще бъдат реализирани и
през �?ледващите години, е икономиите (и в�?ички първоначални разходи, необходими за
т�?хната реализаци�?) да бъдат отразени в �?редно�?рочните бюджетни цели за �?ъответното
мини�?тер�?тво. Важно е годишни�?т бюджет за в�?�?ка финан�?ова година да �?ледва

                                                                      41
преразпределението на �?редно�?рочната бюджетна цел от предходната година, така че
договорените през предишните години икономии винаги да �?е отраз�?ват в базовите разходи
за дадена финан�?ова година. Многогодишната финан�?ова прогноза за ре�?орните
мини�?тер�?тва �?ъщо ще им помогне да планират бъдещите разходи и да вземат трудни
решени�?, необходими за по�?тигане на икономии, вме�?то да чакат и да �?е над�?ват, че
годишни�?т бюджет за �?ледващата година ще ги �?па�?и от необходимо�?тта да прав�?т труден
избор. Интегрирането на икономиите в �?редно�?рочните бюджетни планове ще изи�?ква от
отдел „Бюджетиране“ на МФ да �?е ангажира в проце�?а на преглед на разходите и да
придобие на ранен етап разбиране за бюджетните по�?ледици от различните варианти за
реформи.




                                         42
    VI. РЕШЕ�?ИЯ ВЪЗ ОС�?ОВ�? �?�? ПРЕГЛЕД �?�? ПУБЛИЧ�?ИТЕ
                        Р�?ЗХОДИ
        �?. Проце�? на избор на мерки за икономии или преразпределени�? и приемане
                            на доклада за преглед на разходите
70. Окончателното решение кои мерки за икономии или преразпределени�? да бъдат
приложени �?ледва да бъде взето от МС. Отговорно�?тта за избор на вариантите за
икономии или преразпределени�? �?ледва да бъде предо�?тавен на МС, за да �?е гарантира, че
решението ще има до�?татъчна теже�?т, за да �?е преодолее евентуалната �?ъпротива на фазата
на изпълнение. Въпро�?ът за това кой �?ледва да вземе политиче�?ко решение по отношение
на мерките за икономии зави�?и до изве�?тна �?тепен и от е�?те�?твото на прегледа на разходите.
�?ко фоку�?ът е по�?тавен върху �?тратегиче�?ките икономии, то политиче�?ката чув�?твително�?т
на решени�? за �?ъкращаване или ор�?зване на програми означава, че подобни решени�? почти
винаги тр�?бва да �?е вземат на най-ви�?око ниво. И обратно, при преглед на разходите, който
води �?амо до икономии от ефика�?но�?т, окончателното решение може да бъде о�?тавено в
ръцете, например, на мини�?търа на финан�?ите.

71.    �?езави�?имо от ин�?титуционалната рамка на прегледа на разходите,
мобилизиращата функци�? на МФ е от о�?новно значение за о�?игур�?ване на
�?ъдей�?твието на разходните мини�?тер�?тва. Дванаде�?ет от четиринаде�?етте държави,
уча�?твали в проведеното от ОИСР през 2012 г. проучване, по�?ветено на прегледа на
разходите, отчитат, че МФ е/една от о�?новните ин�?титуции, отговар�?щи за надзора и
прегледа на докладите, изготвени по време на проце�?а на преглед на разходите. Ето защо е
от �?ъще�?твено значение МФ активно да анализира положителните �?трани или да на�?то�?ва
за промени във вариантите за икономии, предложени от разходните мини�?тер�?тва. При един
�?ъвме�?тен проце�? на преглед на разходите като предложени�? за Българи�? именно
пред�?тавителите на МФ в работните групи и Управл�?ващи�? комитет ще бъдат тези, които
ще но�?�?т о�?новно отговорно�?тта за о�?ъще�?тв�?ването на тази мобилизираща функци�?. Ето
защо е от жизненоважно значение МФ да отдели значителни ре�?ур�?и за дейно�?тта на
работните групи и Управл�?ващи�? комитет. В н�?кои �?трани като Ирланди�? и Словаки�? е
�?ъздадено отделно по�?то�?нно звено в �?труктурата на МФ, което е натоварено �?
извършването на прегледи на разходите.

72.   Съгла�?но предложената ин�?титуционална рамка за преглед на разходите в
Българи�? (вж. Приложение 3), проце�?ът на вземане на решени�? отно�?но
възможно�?тите за икономии и приемането на доклада за преглед на разходите
включва �?ледните �?тъпки: Работните групи подготв�?т набор от възможните варианти за
реформи и идентифицират мерките за икономии и преразпредел�?не. МФ уча�?тва активно в
провеждането на анализа и разработването на вариантите за икономии. Управл�?ващи�?т
комитет предо�?тав�? �?тратегиче�?ки на�?оки в този проце�? и �?лед като одобри препоръките и
вариантите за икономии, предложени от Работната група, ги пред�?тав�? на МС за
разглеждане и приемане. След като разгледа пълни�? пакет документи за преглед на
разходите, МС взема окончателни решени�? отно�?но възможно�?тите за икономии и


                                           43
преразпределение и приема доклада за преглед на разходите.

              Б. Информаци�?, необходима на мини�?трите за вземане на информирано
                                           решение
73.    За да подпомогне вземащите решени�? отговорни лица правилно да прецен�?т
плю�?овете и мину�?ите на различните възможно�?ти, в�?�?ко предложение за политика
на икономии �?ледва да включва �?ледната информаци�?: i) въздей�?твие върху бюджета
за пред�?то�?щата и �?ледващите три години, като разчетите за разходите �?а направени при
�?ъгла�?увано�?т на използваните методологии и допу�?кани�? за различните програми; ii)
обо�?новка на предложението от гледна точка на публичната политика; iii) въздей�?твие на
предложението за политика върху за�?егнатите групи и в�?ички �?оциални, регионални или
икономиче�?ки по�?ледици; iv) законови изи�?квани�?, процедурите на прилагане
(включително дали м�?рката може да бъде приложена като ча�?т от бюджета за текущата или
�?ледващата година или изи�?ква по-нататъшно развитие) и проце�?а на кон�?ултации, ако е
необходимо; и v) пътна карта �? календар и ръководител на етапа на изпълнение. Примерен
шаблон за вземане на решение отно�?но възможно�?тите за икономии е пред�?тавен в Таблица
4 по-долу.

      Таблица 4: Шаблон за вземане на решени�? отно�?но икономиите на разходи
 Програма
 Въздей�?твие върху          2017 г.   2018 г.   2019 г.   2020 г.   2021 г.   Общо   Препоръки на
 бюджета (млн. щ. д.)       базови    План                                           Управл�?ващи�?
                            разходи                                                  комитет за
 разходи (-)/икономии (+)
                                                                                     разглеждане от
                                                                                     МС
 Вариант A – Резюме на
 пром�?ната в политиката
 Вариант B - Резюме на
 пром�?ната в политиката
 Вариант C – Резюме на
 пром�?ната в политиката
 Запи�?ка: Общо ре�?ур�?но
 обезпечаване
 Опи�?ание
 Опи�?ание на                [Опишете предложението за пром�?на на политиката]
 политиката:
 Обо�?новка:                 [Дайте обо�?новка на предложението за пром�?на на политиката от гледна точка
                            на публичната политика]
 За�?егнати �?трани:          [Опишете подробно въздей�?твието от пром�?ната на политиката: кой ще бъде
                            за�?егнат; брой за�?егнати; финан�?ово въздей�?твие върху за�?егнатите;
                            регионални или �?екторни въздей�?тви�?]
 Други о�?обено�?ти:          [Идентифицирайте други о�?обено�?ти, например: Има ли неблагопри�?тни
                            �?оциални/икономиче�?ки по�?ледици от пром�?ната? В �?ъответ�?твие ли е

                                                   44
                       пром�?ната на политиката �? предишни ангажименти на правител�?твената
                       политика? Има ли по�?лед�?тви�? за други програми?]
 Изпълнение:           [Законодателни промени н�?ма да/ ще �?а необходими. В какъв �?рок
                       законодател�?твото тр�?бва да �?е приложи? Пром�?ната в политиката изи�?ква ли
                       кон�?ултации �? трети �?трани преди изпълнението? Кой ще ръководи
                       изпълнението и в каква времева рамка?]
 Веро�?тна реакци�? на   [Опишете подробно реакци�?та на заинтере�?ованите �?трани: има ли лоби�?тки
 трети �?трани:         групи / мозъчни тръ�?тове/ин�?титуции, които ще �?е за�?тъпват/�?илно ще �?е
                       противопо�?тав�?т на пром�?ната]


Източник: МВФ (2014 г.).




                                             45
                   VII. ДОКЛ�?ДВ�?�?Е И КОМУ�?ИК�?ЦИЯ
                    �?. Пред�?тав�?не на данните, анализа и препоръките
74.    Препоръчва �?е правител�?твото да приеме обща �?труктура и формат на
докладите за преглед на разходите. Докладите тр�?бва да бъдат възможно най-кратки (вж.
Приложение 6 за примерна �?труктура на доклад за преглед на разходите). Като минимум
в�?еки доклад тр�?бва да �?ъдържа �?ледните елементи: Резюме; Съдържание; Глава,
�?ъдържаща общ преглед на �?ектора, методологи�? и ключови въпро�?и, на които тр�?бва да �?е
отговори �? прегледа; Глава, ко�?то �?е фоку�?ира върху анализа на ключовите въпро�?и; и Глава
�?ъ�? заключени�?, варианти на политика и препоръки. Приложени�?та тр�?бва да включват
�?пи�?ък на използваната литература, техниче�?кото задание на прегледа на разходите и
�?ъ�?тава на работната група. Могат да бъдат разработени и допълнителни комуникационни
продукти за различни аудитории (вж. �?ледващи�? раздел).

75.   Добре изготвени�?т доклад за преглед на публичните разходи тр�?бва да �?ъдържа
�?ледните характери�?тики:

   •   добра �?труктура, отраз�?ваща логиче�?ки�? ред, в който авторът на прегледа е
       �?труктурирал анализа;
   •   лип�?а на пропу�?ки, т. е. из�?ледовател�?ките въпро�?и тр�?бва да бъдат обработени в
       логичен ред на пред�?тав�?не;
   •   кратки изречени�?, �? една иде�? на параграф, използване на тематични изречени�? (т. е.
       изречени�?, израз�?ващи о�?новното по�?лание на абзаца) в началото на в�?еки параграф;
   •   про�?та и недву�?ми�?лена формулировка; и
   •   �?ъгла�?увано�?т между анализа и заключени�?та.
76.   Специално внимание �?ледва да �?е обърне на пред�?тав�?нето на препоръките.
Препоръките �?а дей�?тви�?, идентифицирани в резултат от прегледа на разходите, които �?а
необходими за по�?тигане на икономии или преразпределение на разходи.




                                           46
     Каре 5: Добра практика в изготв�?нето на доклади за преглед на разходите
 При изготв�?не на заключени�? и препоръки �?ледва да �?е имат предвид �?ледните важни
 на�?оки:
     • необходими �?а �?�?нота и конкретика;
     • заключени�?та тр�?бва да �?а �? �?�?ен фоку�? и да �?ледват приоритетите;
     • �?и�?тематично�?т при пред�?тав�?не на аргументите в подкрепа на дадено
         заключение;
     • допу�?кани�?та тр�?бва да �?а изрично по�?очени;
     • критериите и референтните �?тандарти за обо�?новка тр�?бва да бъдат изрично
         по�?очени;
     • изб�?гване на дублиране и противоречи�?;
     • проверка дали в�?ички предложени препоръчителни дей�?тви�? �?а в �?ъответ�?твие
         �? приложимите правила и регламенти; и
     • обобщени�?та тр�?бва да �?а �?ведени до минимум.

 Източник: Ирланд�?кото правител�?тво. (2007 г.). �?аръчник на инициативата „Мак�?имална рентабилно�?т
 и преглед на политиката“.


77.    Сами�?т преглед на разходите е �?амо началото на проце�?а на реформи. Реалното
изпълнение на препоръките е един�?твени�?т резултат, който отговар�? на изи�?квани�?та за
у�?пех на прегледа. �?ивото на политиче�?ка вол�? (и реализъм), както и капацитетът на
подложените на преглед ин�?титуции да изпълн�?т отправените препоръки �?а двата фактора,
които тр�?бва да бъдат взети под внимание при изготв�?нето на окончателните препоръки.
О�?вен това е твърде веро�?тно �?рещу много от препоръките да има �?илна �?ъпротива �?ред
ключови заинтере�?овани �?трани в за�?егнатите ин�?титуции. Това е веро�?тно да �?е �?лучи,
когато е отделено недо�?татъчно внимание на подхода за управление на промените във
в�?ички фази на прегледа на разходите.

78.    Препоръките тр�?бва да бъдат кон�?труктивни, обвързани �?ъ�? �?рокове и да
по�?очват конкретни изпълнители. В идеални�? �?лучай една препоръка тр�?бва да бъде
разделена на логиче�?ки �?тъпки за изпълнение. Препоръките тр�?бва да �?а на�?очени към
първопричините за проблемите, идентифицирани от прегледа на разходите и техните
по�?ледици. Препоръки от общ характер �?ледва да �?е изб�?гват. За допълнителни �?ъвети как
да бъдат напи�?ани добри заключени�? и препоръки вижте Каре 4.

79.   Оценката на икономиите, подреждането по приоритети и поетапното
изпълнение на препоръките е добра практика. О�?тойно�?т�?ването на препоръките е
необходима ча�?т от прегледа на разходите, макар че обикновено това е възможно
един�?твено под формата на приблизителни �?тойно�?ти. Включването на очакваните
икономии в резултат на изпълнението на предложената препоръка и на потенциалните
разходи е важна ча�?т от приоритизирането на препоръките. По правило прегледът на
разходите не �?ледва да препоръчва увеличаване на разходите за �?ъответните програми. От
о�?обена важно�?т е приоритизирането на препоръките. Подробни�?т �?пи�?ък на
�?ъще�?твуващите проблеми обикновено е твърде дълъг, за да по�?лужи за о�?нова за дей�?твие.

                                                47
По-важно за лицата, отговорни за определ�?не на политиката, е да �?е идентифицират
ограничен брой ключови въпро�?и - от три до пет на �?ектор, за които намирането на подкрепа
е най-критично. От полза може да е �?ъщо така и йерархичното групиране на препоръките.
О�?новната препоръка (например „Подобр�?ване на равнопо�?тавено�?тта при �?оциалното
подпомагане“) може да е на�?очена към �?ъздателите на политики, докато нейните
техниче�?ки �?пецификации да �?а на�?очени към технократите (например „да �?е промени
балан�?ът между програми �? и Б, да �?е подобри програма С чрез предприемане на дей�?тви�?
1, 2 и 3“). Поетапното изпълнение в кратко�?рочен, �?редно�?рочен и дълго�?рочен план е друг
начин препоръките да бъдат пред�?тавени в по-ле�?на за възприемане форма.

80.   В идеални�? �?лучай препоръките тр�?бва да бъдат придружени от план за
изпълнение. Планът за изпълнение е един от най-�?ъще�?твените резултати от прегледа на
разходите. Този план ще помогне на правител�?твото да реши кои препоръки да бъдат
приложени и ще предо�?тави рамка за планиране на изпълнението, ко�?то може да �?е
използва за привличане на подкрепата на заинтере�?ованите �?трани и о�?игур�?ване на
необходимите ре�?ур�?и. �?а етапа на приключване на прегледа на разходите планът за
изпълнение може да има �?амо индикативен характер, тъй като ще тр�?бва да бъде подложен
на проце�? на вземане на политиче�?ки решени�?, който ще тра�?ира път�? за изпълнение.

81.    И не на по�?ледно м�?�?то, важно е да �?е у�?танов�?т механизми за наблюдение на
изпълнението на препоръките от прегледа на разходите. Създаването на рамка за
мониторинг и оценка е полезно �? оглед на това да �?е гарантира изпълнението на резултатите
и да �?е обвържат прегледите на разходите �? по-широки�? проце�? на бюджетно и
�?тратегиче�?ко планиране. То е израз на концепци�?та, че прегледът на разходите е повтар�?щ
�?е и непрекъ�?нат проце�?. Организаци�?та на мониторинга тр�?бва да гарантира про�?лед�?ване
и публично докладване на реализаци�?та на парични�? израз на икономиите от мерки като
�?ъкращени�? на пер�?онала, по-ни�?ки производ�?твени разходи и намал�?ване на разходите за
издръжка. Това изи�?ква прегледът на разходите да пред�?тави реали�?тичен брой на �?�?ни
цели. МФ играе водеща рол�? в мониторинга като ча�?т от бюджетни�? проце�? и докладва на
МС. �?еобходимо е редовно провеждане на �?ъвме�?тни �?рещи на МФ и МС �? ре�?орните
мини�?три за отчитане на напредъка и за да �?е гарантира, че изпълнението върви по план.

                                       Б. Комуникаци�?
82.    МФ заедно �? ре�?орното мини�?тер�?тво (мини�?тер�?тва) отговар�? за
комуникаци�?та и разпро�?транението на прегледите на разходите. В �?ъответ�?твие �?
добрата международна практика �?е на�?ърчава прозрачно�?тта по време на цели�? проце�?, като
�?е започне от момента на �?тартиране на прегледа на разходите, през докладите за напредъка
до отчитане на изпълнението на мерките за икономии. Комуникаци�?та и разпро�?транението
на резултатите от прегледа �?а �?ъщо важни и за о�?игур�?ване на подкрепата на
заинтере�?ованите �?трани, тъй като у�?пешното прилагане на препоръките от прегледа на
разходите може да изи�?ква т�?�?но �?ътрудниче�?тво �? различни заинтере�?овани �?трани.
Прозрачно�?тта �?ъщо така увеличава отчетно�?тта на правител�?твото �?пр�?мо
данъкоплатците. Като минимум МФ тр�?бва да об�?ви започването на прегледа на разходите
на �?во�? уеб�?айт, да публикува техниче�?кото задание и да �?ъздаде хранилище за

                                           48
пред�?тавените доклади за преглед на разходите, публикувани на негови�? уеб�?айт.5
Ре�?орните мини�?тер�?тва �?ъщо �?ледва да публикуват докладите за прегледа на техните
разходи на �?воите Интернет �?траници. Преди изготв�?нето и публикуването на докладите
МФ тр�?бва да гарантира, че процедурните на�?оки �?а �?пазени и че техниче�?кото каче�?тво на
докладите отговар�? на минималните �?тандарти и �?е придържа към техниче�?кото задание.
Препоръчва �?е �?ъщо така да �?е публикуват редовни доклади за напредъка в изпълнението
на препоръките от прегледа на разходите.

83.    В идеални�? �?лучай комуникаци�?та и разпро�?транението тр�?бва да �?е о�?новават
на �?тратеги�?, ко�?то диференцира аудитори�?та и подготв�? целена�?очена комуникаци�?
за в�?�?ка група. Една добра �?тратеги�? за разпро�?транение обикновено: (i) определ�? целевата
аудитори�? �?пр�?мо целите на предприетите дей�?тви�? (например политици, партньори,
из�?ледователи или други заинтере�?овани �?трани) и (ii) определ�? какъв вид дейно�?ти по
разпро�?транение на политики �?а необходими, например интервюта за пре�?ата, доклади от
проучвани�? и кратки доклади за политиката. За различните аудитории �?ледва да �?е изготв�?т
различни комуникационни продукти (Таблица 5). За ек�?пертите тр�?бва да бъде публикуван
пълни�?т тек�?т на доклада за преглед на разходите �? приложени�?та към него. За
заинтере�?ованата добре информирана аудитори�? (политици и журнали�?ти) може да бъде
публикувана по-кратка вер�?и�? на доклада, от пор�?дъка на 10 �?траници, �?ъдържаща
о�?новните изводи, подкрепени �? цветни графики. За ма�?медиите и широката обще�?твено�?т
�?е препоръчва изготв�?не на �?ъобщение от 2 �?траници, �?ъдържащо �?амо о�?новните по�?лани�?
изредени като подточки. Този подход привлича както пред�?тавителите на ма�?медиите, така
и политиците на ви�?око равнище, които не разполагат �? време за четене на по-дълги
доклади.

                Таблица 5: Съгла�?увано�?т между публикации и аудитори�?

               Вид публикаци�?                                        �?удитори�?
           Пълен доклад от прегледа                                   Ек�?перти
            Доклад за политиката                                Имащи право на до�?тъп
              Тематична запи�?ка                                    Заинтере�?овани
            Съобщение до медиите                                   �?е�?пециали�?ти

Източник: �?даптаци�? въз о�?нова на разработка на Световната банка (2011 г.).




5
  Така например, Мини�?тер�?твото на финан�?ите на Словаки�? има �?пециална �?екци�? на �?во�?та Интернет
�?траница, в ко�?то �?а публикувани както доклади за прегледи на разходите, така и други полезни материали:
http://www.finance.gov.sk/Default.aspx?CatID=11190.

                                                  49
                                     ПРИЛОЖЕ�?ИЯ
Приложение 1: Библиографи�?
Better Evaluation (2017). Cost-Benefit Analysis, available at:
http://www.betterevaluation.org/sq/evaluation-options/CostBenefitAnalysis?page=0%2C2

Better Evaluation (2017). Cost-Utility Analysis, available at:
https://www.betterevaluation.org/evaluation-options/cost_utility_analysis Council of Ministers,
Bulgaria (2017): Decision on the budgetary procedure for 2018, January 2017.

European Commission. 2008. Guide to Cost-Benefit Analysis of Investment Projects, available
at: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/cost/guide2008_en.pdf

Government of Ireland (2007). Value for Money and Policy Review Initiative Guidance Manual,
available at http://publicspendingcode.per.gov.ie/wp-content/uploads/2011/11/VFM-Guidance-
Manual-2007.pdf;

IMF (2015). Republic of Slovenia: Technical Assistance Report-Establishing a Spending Review
Process, available at: https://www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2016/12/31/Republic-of-
Slovenia-Technical-Assistance-Report-Establishing-a-Spending-Review-Process-43289;

IMF (2016). Slovak Republic. Spending Reviews of Health, Transport, and Information
Technology, available at:
http://www.finance.gov.sk/LoadDocument.aspx?categoryId=11154&documentId=14891;

Manning, N., Parison, N. (2001). Modernization of the Federal Civil Service: Methodology for
Functional Reviews, available at:
http://www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/ACSRCourse2007/Session%208/RussiaFu
nctional_reviews_final_eng.pdf

The Ministry of Finance of Bulgaria (2017): Instructions on the preparation and presentation of
budgetary forecasts for the period 2018-20, February 2017.

OECD (2013). Spending Reviews, available at
http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=GOV/PGC/SBO(2013)
6&doclanguage=en

Robinson, M. (2014), Spending Reviews, available at http://www.oecd-
ilibrary.org/governance/spending-reviews_budget-13-
5jz14bz8p2hd;jsessionid=3c7mgwgrlqln9.x-oecd-live-02.


Vandierendonck, C. (2014): Public Spending Reviews: Design, Conduct, Implementation; EU
Economic Papers 525/2014), available at
http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2014/pdf/ecp525_en.pdf;

                                               50
World Bank (2011). Practitioners’ Toolkit for Agriculture Public Expenditure Analysis, available
at: http://siteresources.worldbank.org/INTARD/825826-
1111406330465/23065905/AgToolkit11_web_ePDF.pdf;




                                              51
                        Приложение 2: Терминологичен речник
Базови разходи    Оценка на разходите, �?вързани �? очаквано изпълнение на
                  правител�?твени програми и дейно�?ти в у�?лови�? на непроменени
                  регулаторна рамка и политики.
Съотношение       Коефициентът ползи/разходи пред�?тавл�?ва �?ъотношението между
ползи/разходи     ди�?контираните ползи и ди�?контираните разходи �? оглед
(П/Р)             по�?тигането на дадена цел на политиката.
�?нализ „разходи - Сравнение между разходите и ползите, �?вързани �? алтернативни
ползи“            начини за по�?тигане на конкретна цел. Както разходите, така и
                  ползите �?е израз�?ват в парична �?тойно�?т.
�?нализ „разходи - Сравнение между разходите и ползите, �?вързани �? алтернативни
ефективно�?т“      начини за �?ъздаване на �?ходни крайни продукти, при което
                  ползите �?а изразени като крайни продукти или резултати, които �?е
                  очаква да бъдат по�?тигнати. Този тип анализ че�?то �?е използва
                  като алтернатива на анализа „разход-полза“, когато ползите не
                  могат да бъдат пред�?тавени в парично изражение.
�?нализ “разходи - Сравнение между разходите и ползите, �?вързани �? алтернативни
полезно�?т�?        начини за до�?тигане до �?ходни крайни продукти, като ползите �?а
                  изразени чрез полезно�?тта или �?тойно�?тта въз о�?нова на
                  предпочитани�?та на отделните потребители.
Ди�?контова норма Ди�?контовата норма �?е прилага �?пр�?мо предполагаемите разходи
                  и ползи на даден проект за времетраенето или �?рока на
                  икономиче�?ки живот на този проект �? цел преобразуване на
                  �?тойно�?тта на дадена бъдеща възвръщаемо�?т в днешна �?тойно�?т,
                  тъй като �?тойно�?тта на парите или �?токите в на�?то�?щето �?е
                  разглежда като по-ви�?ока от очакваната �?тойно�?т на �?токите и
                  финан�?овата възвръщаемо�?т в бъдеще. В�?В е ди�?контовата
                  норма, при ко�?то �?�?С на дадено предложение е равна на нула.
Ефективно�?т       Степента, до ко�?то �?а по�?тигнати целите на дадена интервенци�?
                  (политика/програма/проект).
Ефика�?но�?т        Измерител на �?тепента на икономично�?т на преобразуването в
                  резултати на вход�?щите ре�?ур�?и/вложените �?ред�?тва (финан�?ови
                  �?ред�?тва, ек�?пертиза, време и т. н.).
Оценка            Си�?тематично и обективно оцен�?ване на текущи или завършени
                  проект, програма или политика, т�?хното концептуално
                  разработване, изпълнение и резултати.
Въздей�?твие       Първични и вторични дълго�?рочни ефекти, произведени от дадена
                  интервенци�?, пр�?ко или непр�?ко, преднамерено или
                  непреднамерено.
Показател         Количе�?твен или каче�?твен фактор или количе�?твена или
                  каче�?твена променлива величина, предо�?тав�?щи про�?то �?ред�?тво
                  за измерване на по�?тижени�?та, за отраз�?ване на промените,


                                       52
                     �?вързани �? дадена интервенци�?, или за подпомагане на
                     оцен�?ването на пред�?тав�?нето на уча�?тник в развитието.
Вход�?щи ре�?ур�?и      Финан�?овите, човешките и материалните ре�?ур�?и, използвани за
                     развиване на дадената интервенци�?.
Вътрешна норма       Мак�?имални�?т лихвен процент, който дадено предложение може
на възвръщаемо�?т     да �?и позволи да изплаща за използваните ре�?ур�?и и който
(В�?В)                позвол�?ва на предложението да покрие инве�?тиционните и
                     оперативните �?и разходи, без да е на загуба. С други думи, В�?В е
                     ди�?контовата норма, при ко�?то �?�?С на дадено предложение е
                     равна на нула.
Средно�?рочна         Средно�?рочно бюджетно предвиждане за кон�?олидираните
бюджетна прогноза    бюджетни разходи за текущата фи�?кална година плю�? трите
                     �?ледващи фи�?кални години.
�?етна     на�?то�?ща   �?�?С е �?борът от ди�?контираните ползи, намален �?ъ�? �?бора от
�?тойно�?т (�?�?С)       ди�?контираните разходи.
Резултат             Веро�?тните или вече по�?тигнатите кратко�?рочни и �?редно�?рочни
                     ефекти от крайните продукти на интервенци�?та.
Крайни продукти      Продуктите, �?ред�?твата за производ�?тво и у�?лугите, получени в
                     резултат на дадена интервенци�?; пон�?тието може да включва и
                     промените, произтичащи от интервенци�?та, които имат
                     отношение към по�?тигането на резултатите.
Икономии             Мерки, водещи до намал�?ване на разходите по даден бюджетен
                     ред.
                     Икономии от ефика�?но�?т: икономии, реализирани в�?лед�?твие на
                     предо�?тав�?нето на даден краен продукт или набор от крайни
                     продукти на по-ни�?ка цена.
                     Стратегиче�?ки икономии: икономии, реализирани в�?лед�?твие на
                     намал�?ване на количе�?твото или каче�?твото на �?ъздадените
                     крайни продукти
Преглед на           Проце�?ът на определ�?не и предлагане на мерки за намал�?ване
разходите            и/или прена�?очване на държавните разходи въз о�?нова на
                     �?и�?темни проверки на базовите разходи.




                                        53
           Приложение 3: Примерен модел за техниче�?ко задание (ТЗ) на преглед на
                                  публичните разходи
�?а�?то�?щото приложение пред�?тав�? общите елементи, които обичайно �?е включват в
ТЗ на прегледа на разходите. Важно е ТЗ да бъде �?�?но формулирано и да е по�?тигнато
�?поделено разбиране и �?ъгла�?ие по �?ъдържанието му. Препоръчително е правител�?твото да
приеме общ формат на ТЗ на прегледите на разходите, за да �?е о�?игури по�?ледователно�?т.
По�?очени�?т образец може да бъде адаптиран �?пр�?мо конкретните нужди на в�?еки отделен
преглед на разходите, но �?ледва да �?ъдържа като минимум �?ледните елементи:


   1. Контек�?т
   2. По�?тавената от правител�?твото задача
   3. Обо�?новка на прегледа на разходите
   4. Цели и о�?новни въпро�?и за из�?ледване
   5. Обхват, базово �?ъ�?то�?ние и целеви икономии
   6. Методологи�?
   7. Резултати
   8. Ин�?титуционална рамка, мандати и отчетни връзки
   9. Ре�?ур�?и/бюджет
   10. Съ�?тав на екипа
   11. График
   12. Контрол на каче�?твото и оценители, извършващи партньор�?ка оценка
   13. Приложени�?




                                           54
       Приложение 4: Обобщение на ролите и отговорно�?тите във връзка �? прегледа
                             на публичните разходите
Мини�?тер�?ки �?ъвет:
   •   Приема Решение за провеждане на преглед на разходите (ПР) (рамка, обла�?ти, които
       да бъдат обхванати от ПР, задание, времеви график и крайна цел);
   •   �?азначава Управл�?ващ комитет и му възлага, заедно �? Мини�?тер�?твото на
       финан�?ите (МФ), да проведе ПР;
   •   Определ�? количе�?твено измерима цел (цели) за реализиране на икономии, и
       �?роковете, в които да бъдат по�?тигнати;
   •   Приема препоръките и ги �?ъобщава на широката обще�?твено�?т;
   •   О�?игур�?ва политиче�?кото ръковод�?тво и информира обще�?твено�?тта;
   •   Взема окончателни решени�? отно�?но вариантите за икономии и прена�?очване на
       �?ред�?тва.
Управл�?ващ комитет: �?ъ�?тои �?е от �?тарши �?лужители от МФ (от направлени�?
икономиче�?ка политика, бюджет, разходи), отговорните ре�?орни мини�?тер�?тва и
заме�?тник-мини�?търа на финан�?ите, отговар�?щ за прегледите на разходите, във функци�?та
на пред�?едател.
   •   Предо�?тав�? �?тратегиче�?ко ръковод�?тво и мандат на Работните групи;
   •   Предо�?тав�? указани�? на Работните групи в течение на цели�? проце�?, включително
       по�?ред�?твом възможни варианти за реформа въз о�?нова на извършената
       диагно�?тика, възможното въздей�?твие и о�?ъще�?твимо�?тта на предложените
       варианти;
   •   Провежда за�?едани�? за отбел�?зване на напредъка (веднъж ме�?ечно);
   •   Прави преглед и израз�?ва �?тановище по предложени�?, направени от Работните
       групи;
   •   О�?игур�?ва уча�?тието на ре�?орните мини�?тер�?тва в проце�?а;
   •   О�?ъще�?тв�?ва вътрешна комуникаци�?;
   •   Вна�?�? препоръките/вариантите за политики в Мини�?тер�?ки �?ъвет за разглеждане и
       одобр�?ване.
Пред�?едател на Управл�?ващи�? комитет:
   •   О�?ъще�?тв�?ва координаци�? и контрол на работата на Управл�?ващи�? комитет и
       Работните групи;
   •   Свиква и провежда работни �?рещи на Управл�?ващи�? комитет �? цел о�?игур�?ване
       навременното предаване на докладите �?ъгла�?но Решението;
   •   Изи�?ква редакци�? на проектодокладите, ако Управл�?ващи�? комитет �?чете това за
       необходимо;

                                          55
   •   Одобр�?ва докладите на Работните групи като има решаващ гла�?, в �?лучай че не е
       взето решение �? мнозин�?тво от Управл�?ващи�? комитет;
   •   Вна�?�? и пред�?тав�? докладите в Мини�?тер�?ки �?ъвет за разглеждане и приемане.
Членове на Управл�?ващи�? комитет:
   •   Уча�?тват като активни членове в работните за�?едани�? на Управл�?ващи�? комитет;
   •   Кон�?ултират Работните групи по техниче�?ки и други въпро�?и при възникване на
       �?ъмнени�? във връзка �? изпълнението на възложените им задачи;
   •   Вземат решение отно�?но предложени�?та на отделните Работни групи, направл�?ват
       активно т�?хната работа и �?лед�?т предварителните резултати;
   •   О�?ъще�?тв�?ват надзор върху дейно�?тта на Работните групи въз о�?нова на �?едмичните
       �?правки за напредъка на работата и предлагат мерки �? цел о�?игур�?ване навременното
       предаване на докладите.
Работни групи: пред�?едател�?тват �?е от Ръководител�? на прегледа на разходите (�?лужител
на МФ, работещ под ръковод�?твото на ви�?окопо�?тавено длъжно�?тно лице от МФ), и
включват техниче�?ки пер�?онал и �?лужители �? отговорно�?ти в обла�?тта на планирането и
бюджетирането от МФ и �?ъответните ре�?орни мини�?тер�?тва (бюджетни анализатори,
вътрешни одитори, �?лужители в �?тратегиче�?ките звена и т. п.), както и подбрана група
пред�?тавители на органите на ме�?тното �?амоуправление. В �?лучай че е налице �?ъответна
ек�?пертиза, външни ек�?перти (одитори, кон�?ултанти, пред�?тавители на академичната
общно�?т) �?ъщо �?а добре дошли. Важно е работните групи да �?а неполитизирани и да �?а
�?ъ�?тавени от държавни �?лужители и незави�?ими ек�?перти . Работните групи могат да �?е
подпомагат от малък �?екретариат в МФ. Управл�?ващи�? комитет и Работните групи �?ледва
да провеждат редовни координационни �?рещи, които да позвол�?т на ръководителите на
прегледите на разходите да �?лед�?т напредъка и да дадат възможно�?т на пред�?едател�? да
предо�?тав�? указани�?. Препоръчително е членовете на дадена работна група да н�?мат право
да налагат вето върху иде�? на друг член на тази работна група. Така ще �?е гарантира
пред�?тав�?нето пред Мини�?тер�?ки�? �?ъвет (а оттам – и пред по-широката обще�?твено�?т) на
набор от алтернативни варианти на политики.
   •   Извършват анализ;
   •   Подготв�?т варианти за реформи в рамките на определените цели за реализиране на
       икономии;
   •   Изготв�?т оценка на каче�?твото, на �?оциалното въздей�?твие и на ри�?ка, както и
       проверка за законо�?ъобразно�?т;
   •   Подготв�?т други препоръки по отношение на каче�?твото.
Ръководител на преглед на разходите/Ръководител на Работна група:
   •   Свиква и провежда �?рещи на Работните групи �? цел о�?игур�?ване навременното
       предаване на доклада на Управл�?ващи�? комитет;
   •   Предлага темите за работните �?рещи;

                                           56
   •   Планира и разпредел�? задачи, като залага �?�?ни и реали�?тични цели за по�?тигане от
       Работната група;
   •   Ръководи членовете при изпълнението на възложените им задачи;
   •   О�?ъще�?тв�?ва ръковод�?тво при �?ъбирането на данни и извършването на анализи;
   •   Отправ�? към Управл�?ващи�? комитет и�?кане за ин�?трукции по техниче�?ки и други
       въпро�?и при възникване на �?ъмнени�? във връзка �? изпълнението на задачите;
   •   Изи�?ква бърз до�?тъп до необходимите документи, реги�?три и други нужни за
       анализа данни;
   •   Пред�?тав�? �?едмични �?правки за напредъка на работата за информаци�? на
       Управл�?ващи�? комитет;
   •   Пред�?тав�? на Управл�?ващи�? комитет доклада �?ъгла�?но договорени�? времеви
       график.
Членовете на Работната група:
   •   Уча�?тват активно в дейно�?тта на Работната група и изпълнението на възложените
       задачи по ек�?педитивен и ефика�?ен начин;
   •   Събират необходимите данни от �?ъответните ин�?титуции;
   •   Определ�?т �?лужители от органите на държавната или ме�?тната админи�?траци�?,
       които да могат да подпомагат дейно�?тта на Работната група по най-добри�? начин;
   •   Откриват документи, вече изготвени анализи, доклади и други работни документи,
       които могат да подпомогнат дейно�?тта на Работната група;
   •   Уведом�?ват пред�?едател�? за евентуални затруднени�? при �?ъбирането на
       необходимите данни;
   •   Предо�?тав�?т коментари по проекта на анализа;
   •   Предо�?тав�?т кон�?ултации по вариантите за реформи;
   •   Предо�?тав�?т кон�?ултации     по   възможните    разходи,   ри�?кове   и   плановата
       по�?ледователно�?т;
   •   Уча�?тват във финализирането на доклада.
Мини�?тер�?тво на финан�?ите
   •   Изготв�? проект на Решение за по�?ледващо одобрение от Мини�?тер�?ки �?ъвет (цели,
       обла�?ти, които да бъдат обхванати от прегледа на разходите, времеви график,
       задани�?та за Управл�?ващи�? комитет и Работните групи);
   •   Подготв�? базови данни за обла�?тите в обхвата на ПР;
   •   Сподел�? одитни или аналитични доклади, показатели за изпълнението;
   •   Подпомага работата, като о�?игур�?ва помещение и �?екретариат.
Комуникаци�?та между членовете на комитетите по правило �?е о�?ъще�?тв�?ва по

                                          57
електронната поща. Доклад за резултатите от прегледа на разходите �?е предо�?тав�? на
Управл�?ващи�? комитет по електронната поща и в пи�?мена форма. Ръководител�?т на
Работната група еже�?едмично подготв�? �?правка за напредъка на работата и �? пред�?тав�? на
пред�?едател�?. Справката �?ъдържа информаци�? за темите на ди�?ку�?иите, ча�?а и м�?�?тото на
�?рещите, при�?ъ�?твалите членове и о�?новните заключени�?. Включва �?е и информаци�?
отно�?но напредъка на заплануваните дейно�?ти.




                                         58
      Приложение 5: �?налитични въпро�?и, че�?то задавани при преглед на разходите
�?а�?то�?щото приложение �?ъдържа две ча�?ти: първата ча�?т пред�?тав�? примери за общи
по характер аналитични въпро�?и, задавани в рамките на ПР в Обединеното крал�?тво и
Словени�?, докато втората ча�?т дава примери за �?хеми за вземане на решени�? (дърво на
решени�?та), които биха били полезни при извършването на функционален анализ като ча�?т
от ПР.

Ча�?т I. Примери за аналитични въпро�?и


 Обединено крал�?тво (2010 г.)              Словени�? (2015 г.)
 • Дейно�?тта от �?ъще�?твена важно�?т ли е     Съответ�?твие:
    за изпълнение на правител�?твените       • Приведена ли е дейно�?тта/програмата
    приоритети?                                в �?ъответ�?твие �? приоритетите на
 • �?еобходимо ли е правител�?твото да           правител�?твото?
    финан�?ира тази дейно�?т?                 Ефективно�?т:
 • Дейно�?тта �?ъздава ли значителна          • В каква �?тепен програмата изпълн�?ва
    икономиче�?ка добавена �?тойно�?т?            �?воите цели?
 • Може ли дейно�?тта да бъде фоку�?ирана     • Съще�?твуват ли други начини за
    върху онези групи от на�?елението,          по�?тигане на тези цели?
    които най-много �?е нужда�?т от не�??     Ефика�?но�?т:
 • Как резултатите могат да бъдат          • Има ли мерки, които биха подобрили
    по�?тигнати при по-ни�?ки разходи?          ефика�?но�?тта на програмата?
 • Как резултатите могат да бъдат          • Съще�?твува ли възможно�?т за
    по�?тигнати по-ефективно?                  подобр�?ване на предо�?тав�?ната у�?луга
 • Дейно�?тта може ли да бъде                  и опро�?т�?ване на админи�?тративната
    о�?ъще�?тв�?вана от не-държавен              уредба?
    изпълнител?                            • Може ли програмата да е по-
 • Може ли заплащането на не-                 целена�?очена?
    държавните изпълнители да бъде         • Възможно ли е �?ключване на договор �?
    о�?новано на по�?тигнатите от т�?х           подизпълнител или привличане на не-
    резултати?                                държавни изпълнители на по-ни�?ка
                                              цена?
                                           • Има ли припокриване или дублиране �?
                                              други програми?


Източник: Световна банка.




                                         59
Ча�?т II. Примери за дърво на решени�?та при анализ на функционалната
�?ъгла�?увано�?т


                        Дърво на решени�?та 1- необходими функции


        Функции на      Раздел�?не на функциите:
      мини�?тер�?твото/   Политики
        ведом�?твото     Координиране
       по отношение     До�?тав�?не на у�?луга
        на прегледа     Поддръжка и подпомагане
                        Регулаторни функции


                        �?еобходимата ли е функци�?та за
                        защита на обще�?твената безопа�?но�?т?
                                                                    Д�?
                                       �?Е




                         Има ли гол�?мо тър�?ене, което да е
                         о�?нование за запазване на функци�?та?
                                                                    Д�?
                                       �?Е




                         Функци�?та подпомага ли други
                         правител�?твени приоритети?
                                                                     Д�?
                                       �?Е




                         Могат ли приоритетите на
                         правител�?твото да �?е по�?тигнат чрез
                         регулаторни или данъчни мерки,
                         тран�?фери към поднационални                 �?Е
                         органи или �?уб�?идии?
                                        Д�?




                         �?еобходима ли е функци�?та �?ъгла�?но
                         изи�?квани�?та на националното или                Може ли да �?е          Функци�?та в�?е още е
                         международното законодател�?тво                  намали мащабът?           необходима
                         или на кон�?титуци�?та?              Д�?                             �?Е
                                                                             Д�?
                                       �?Е




                                 У�?лугата �?ледва да                 Каче�?твото или обемът
                                      отпадне                            �?ледва да �?е
                                                                        преразгледат



  Източник: �?даптаци�? по Манинг и Пари�?ън (2001).




                                                               60
                         Дърво на решени�?та 2 – Избор на оперативна �?реда

                                       Раздел�?не на функциите:              Разглежда ли �?е функци�?та
                                         • Политики                         като „при�?ъща за
          �?еобходими                     • Координиране                     правител�?твото“ поради
                                         • До�?тав�?не на у�?луга              �?ложно�?тта �? и
           функции                       • Поддръжка и                      политиче�?ката �?
                                           подпомагане                      чув�?твително�?т?
                                         • Регулаторни функции
                                                                                                        Д�?

                                                �?Е
      Може ли функци�?та да
      бъде поета от органи на                                              Функци�?та �?е разглежда
      ме�?тната вла�?т?                     Делегиране или
                                Д�?       децентрализиране                      като при�?ъща за
                                                                          правител�?твото –възлага
                                                                          �?е на централните органи
                                                                          на изпълнителната вла�?т
             �?Е




                                     Имат ли гражданите или                   Правител�?твото може ли да
     Има ли или би ли могло          бизне�?ът готовно�?т /                     поема ри�?ка от
     да има пазар?                   възможно�?т да заплат�?т в�?ички            прекрат�?ване на у�?лугата?
                                Д�?                                   Д�?
                                     разходи по у�?лугата?




                                                                                            Д�?
                                                                     �?Е

Сключване на договор �? ча�?тен        Може ли у�?лугата да бъде                Ще нара�?нат ли
изпълнител или организаци�? �?         възложена на външен                     у�?ловните
      не�?топан�?ка цел         Д�?     изпълнител?                     Д�?      задължени�??

                                                                                     �?Е
                                                                                 Функци�?та �?е
                                                                                прехвърл�? към
                                                                                  ча�?тни�? или
                                                                     �?Е       не�?топан�?ки�? �?ектор



   Източник: �?даптаци�? по Манинг и Пари�?ън (2001).




                                                              61
            Приложение 6: Предложение за �?труктура на доклада за преглед на
                                публичните разходи
Това приложение �?ъдържа обща рамка на ключовите елементи, които в идеални�? �?лучай
тр�?бва да �?е �?ъдържат в един отчетен доклад за преглед на публичните разходи:
Заглавие или титулна �?траница
Съдържание
Съкращени�?
Резюме
   •   Контек�?т
   •   �?нализ
   •   Заключени�? и препоръки
Раздел 1: Общ преглед
Този раздел може да включва �?ледните подраздели:
   -   Контек�?т
   -   Правна база
   -   Цели на политиката
   -   Програми, подкреп�?щи по�?тигането на целите на политиката и показателите за
       изпълнение
   -   Общ преглед на приходите и разходите в �?ектора
   -   О�?новни уча�?тници, отговорно�?ти и управление
   -   Предприети до момента реформи
   -   О�?таващи предизвикател�?тва
   -   Методологи�? и из�?ледовател�?ки въпро�?и
   -   Структура на доклада за преглед на разходите
По отношение на методологи�?та и из�?ледовател�?ките въпро�?и е важно да �?е очерта�?т
трите ключови въпро�?а, на които �?ледва да отговори прегледът на разходите, както и
обо�?новка защо именно тези три политиче�?ки проблема �?а важни . Отговорите на тези
въпро�?и ще помогнат за формулиране на препоръки за политика, на�?очени към подобр�?ване
на ефика�?но�?тта и ефективно�?тта на програмата/политиката, ко�?то е предмет на преглед.
�?апример параграфът, въвеждащ ключовите въпро�?и, може да бъде �?труктуриран по
�?ледни�? начин:
 „Въз о�?нова на по�?тигнати�? до момента напредък в реформата и о�?таващите
предизвикател�?тва на�?то�?щи�?т преглед на разходите (ПР) разглежда три ключови
въпро�?а на политиката �? цел да доприне�?е за повишаване на ефика�?но�?тта и
ефективно�?тта по тема X:
                                          62
             1. X
             2. Y
             3. Z�?
Така например, трите въпро�?а, на които тр�?бваше да отговори Прегледът на
разходите за обще�?твен ред и �?игурно�?т, б�?ха �?ледните: 1) Какви промени по отношение
на заето�?тта биха повишили ефективно�?тта на държавното управление в обла�?тта на
обще�?твени�? ред и �?игурно�?т в рамките на �?ъще�?твуващи�? разходен таван? 2) Какви
промени по отношение на заплащането биха повишили ефективно�?тта на държавното
управление в обла�?тта на обще�?твени�? ред и �?игурно�?т в рамките на �?ъще�?твуващи�?
разходен таван? 3) Какви промени в разпределението на допълнителните ре�?ур�?и (напр.
превозни �?ред�?тва, ИТ оборудване и др.) биха повишили ефективно�?тта на държавното
управление в обла�?тта на обще�?твени�? ред и �?игурно�?т в рамките на �?ъще�?твуващи�?
разходен таван?).
Въпро�?ите, задавани в рамките на прегледи на разходите за полицей�?ка дейно�?т в
други �?трани, включват: 1) Кои �?а факторите за ефика�?но�?т, които биха о�?игурили
допълнителни ча�?ове за полицей�?ка дейно�?т в рамките на �?ъще�?твуващите ре�?ур�?и? 2) Кои
�?а необходимите показатели за оценка на тър�?енето на полицей�?ки у�?луги и за измерване
на резултатите от нара�?налите инве�?тиции в полицей�?ка дейно�?т в контек�?та на
потенциалните нови подходи за разпределение на ре�?ур�?ите?
Трите ключови аналитични въпро�?а при Прегледа на разходите за управление на
отпадъците б�?ха �?ледните: 1) Кои �?а о�?новните причини за неефективно�?т на дейно�?тите
по управление на отпадъците (�?ъбиране, разделно �?ъбиране/рециклиране или депониране)
и как могат да бъдат от�?транени в рамките на �?ъще�?твуващи�? финан�?ов пакет? 2) Какви �?а
предим�?твата и недо�?татъците на възлагането на външен изпълнител (аут�?ор�?инг) �?пр�?мо
�?амо�?то�?телното предо�?тав�?не на у�?луги за управление на отпадъците? 3) Как може да �?е
подобри ефективно�?тта на �?ъбирането, раздел�?нето и депонирането на отпадъците в
рамките на �?ъще�?твуващи�? финан�?ов пакет?
Раздел 2: �?нализ
Този раздел тр�?бва да бъде �?труктуриран около трите ключови аналитични въпро�?а,
на които ПР тр�?бва да отговори. По в�?еки въпро�? анализът може да включва: 1)
пред�?тав�?не на проблема; 2) �?равнителен анализ (международен и вътрешен); 3)
ефика�?но�?т; 4) ефективно�?т. Този раздел опи�?ва �?ъщо така аналитичната рамка и
методологи�?та, използвани при анализа. Така например, в �?идерланди�? ПР за полицей�?ка
дейно�?т използва �?ледната рамка за целите на анализа:




                                         63
                               целе�?ъобразно�?т                           ефективно�?т

                             вход�?щи          продукци�? /            крайни            резултат
            доход            ре�?ур�?и        единица време           продукти
                зави�?имо�?т                       производително�?т




Раздел 3: Заключени�?, варианти на политика и препоръки
Този раздел �?ледва да обобщи о�?новните изводи от ПР, пред�?тав�?йки ги в т�?хната
взаимовръзка. Той тр�?бва �?ъщо така да очертае вариантите на политиката за икономии на
разходи и да отправи препоръки по трите ключови проблеми на политиката като ги групира
около в�?еки от т�?х. Препоръките тр�?бва да �?ледват приоритетите, да �?а фоку�?ирани върху
начина на прилагане на реформите и уча�?тниците, които тр�?бва да уча�?тват в т�?х и да бъдат
пред�?тавени по�?ледователно в кратко�?рочен и дълго�?рочен план. Вариантите на политиката
тр�?бва да включват бюджетни прогнози. Като ц�?ло, прегледът на разходите пред�?тав�?
възможно�?ти за намал�?ване на разходите или за по-ви�?ока ефективно�?т и не е предназначен
за пред�?тав�?не на варианти, които биха довели до допълнителни �?труктурни разходи.
Възможно�?тите за политики могат да противоречат на на�?то�?щите политики и планове на
�?егашното управление. В н�?кои �?лучаи заключителни�?т раздел може да бъде обединен �?
резюмето.




                                                 64