PROGRAMME EAU ET ASSAINISSEMENT: RAPPORT Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas Sylvain Adokpo Migan avec la collaboration de Trémolet Consulting Mars 2016 Auteur : Sylvain Adokpo Migan avec la collaboration de Le Programme Eau et Assainissement (WSP) est un partenariat Trémolet Consulting. multi-donateurs, qui fait partie du Groupe de la Banque mondiale sur les pratiques internationales en matière d’’eau, visant à aider les populations démunies à obtenir un accès abordable, sûr et durable A propos de l’auteur : Sylvain Adokpo Migan, est aux services d’approvisionnement en eau et d’assainissement. Spécialiste Principal Eau et Assainissement, travaillant pour Les bailleurs de WSP sont notamment l’Australie, l’Autriche, le le Programme Eau et Assainissement (WSP) de la Banque Danemark, la Finlande, la France, la Fondation Bill et Melinda Gates, mondiale, en qualité de Coordonnateur pour le Bénin le Luxembourg, les Pays-Bas, la Norvège, la Suède, la Suisse, le (Afrique de l’Ouest). Royaume-Uni, les États-Unis et la Banque mondiale. Clause de non-responsabilité Sylvain conduit conjointement avec l’IFC le Programme Les constats, interprétations et conclusions exprimés dans cet intégré d’appui à la gestion professionnalisée des ouvrage sont ceux de l’auteur et ne devront pas être attribués à la adductions d’eau villageoises (AEV) au Bénin. Un Banque mondiale ou à ses organisations affiliées ou aux membres programme qui, entre autres, soutient la mise en oeuvre du Conseil des Administrateurs de la Banque mondiale ou aux États de réformes et des arrangements institutionnels, ainsi qu’ils représentent. La Banque mondiale ne garantit pas l’exactitude des données figurant dans cet ouvrage. que la préparation de transactions PPP pour l’efficience et la durabilité de la délivrance du service à partir des Les frontières, couleurs, dénominations et autres informations reprises adductions des petits centres avec la participation du dans les cartes géographiques qui l’illustrent, n’impliquent aucun secteur privé local. jugement de la part de la Banque mondiale quant au statut légal d’un quelconque territoire, ni l’aval ou l’acceptation de ces frontières. Avant de rejoindre la Banque mondiale, Sylvain a travaillé Droits et autorisations pour la Coopération néerlandaise à la mise en œuvre Le matériel contenu dans cette publication est protégé par la loi sur le de l’approche programmatique, de la déconcentration/ droit d’auteur. Puisque la Banque mondiale encourage la diffusion de décentralisation et sur les questions de finances ses travaux, le contenu de cet ouvrage peut être reproduit, en tout ou publiques appliquées au secteur des infrastructures en partie, à des fins non commerciales et avec le plein consentement. d’eau et d’assainissement. © 2016 Banque internationale pour la reconstruction et le développement/Banque mondiale Sylvain est diplômé en Sciences de l’Eau de l’Université Louis Pasteur de Strasbourg (France). Crédits photos: Sylvain Adokpo Migan (World Bank/WSP) Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas Sylvain Adokpo Migan avec la collaboration de Trémolet Consulting Mars 2016 Avant-propos En ce moment où l’échéance fixée pour l’atteinte des du volume d’eau distribuée et 41% d’accroissement du Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) est nombre d’heures de service par jour. imminente et où la préoccupation actuelle des pays s’oriente vers des Objectifs de Développement Durable (ODD), il y a Le Bénin fait aujourd’hui partie des pays ayant recours à la intérêt évident de rendre les services d’adduction d’eau et les participation des investisseurs privés dans le secteur de l’eau, investissements afférents plus durables. Ceci est d’autant vrai et cette étude de cas illustre l’impact potentiel de l’expérience lorsqu’on se rend compte que la plupart des localités rurales développée. Sur la base d’un arrangement Partenariat Public du continent se transforment très rapidement aujourd’hui en Privés (PPP) de type affermage entre le secteur privé local et de petites agglomérations de demain, nécessitant de ce fait, les communes décentralisée, des opérateurs privés gèrent les des systèmes améliorés d’adduction d’eau. systèmes d’adduction d’eau villageoise. La nouveauté ici est que grâce à des contrats de type concession subventionnés, Bien que 63% de la population en Afrique sub-saharienne ces opérateurs privés fournissent non seulement des services vivent encore en milieu rural, le continent est en proie d’exploitation et de maintenance, mais réinvestissent à une urbanisation accélérée et bon nombre des petites leurs propres ressources dans la réalisation ’importants agglomérations émergentes vont bientôt connaître une travaux d’extension du système de distribution d’eau et de explosion de leur densité démographique. Au cours des branchements particuliers. Ce faisant, le Bénin a institué dernières décennies, le taux moyen de croissance urbaine un cadre nouveau pour la fourniture de services censé est passé de 5 à 6% par an, dans les principales villes sub- promouvoir les efforts d’adduction d’eau en milieu rural sahariennes, tandis que dans certaines villes, cette croissance a dans une logique de durabilité, permettant l’introduction atteint 10%, expliquant le doublement de la population chaque de mécanisme pour la mobilisation des ressources du secteur décennie. Cette explosion démographique s’accompagne de privé pour la réalisation de travaux. défis complexes, en matière d’approvisionnement durable en eau potable. Il faut donc changer de paradigme et passer La présente étude de cas donne la preuve de l’existence des systèmes communautaires d’approvisionnement en eau, de possibilités de coopération avec le secteur privé dans le naguère en vogue en milieu rural il y a une décennie, à une domaine de l’approvisionnement en eau potable en milieu reconnaissance du fait qu’une gestion plus professionnalisée rural et semi-urbain, tout en identifiant clairement certains et plus rigoureuse des systèmes d’adduction d’eau devient défis qui y sont inhérents. De par les leçons qu’on peut y tirer, une nécessité pour surmonter les défis que présentent le il y a ici une importante opportunité d’apprentissage pour traitement de l’eau, la réhabilitation du réseau de distribution, le reste de l’Afrique subsaharienne pour le développement l’expansion de la desserte et le recouvrement des coûts. d’arrangements similaires de PPP pour relever les défis avec toute l’attention à accorder à la durabilité des services En outre, l’avènement des ODD met également en exergue, durables prenant en compte la demande dynamique des un débat mondial important autour des ressources intérieures populations rurales. pour le financement du développement. On a conscience de plus en plus, que le développement nécessitera de la part des pouvoirs publics, davantage d’efforts en termes de financements internes, ainsi que davantage de décisions stratégiques axées sur la performance, sans oublier la Olivier P. R. Fremond mobilisation des investissements du secteur privé local et des Représentant Résident - Bénin. ménages. Une étude de la Banque mondiale menée en 2009 sur l’Afrique sub-saharienne, met en lumière la contribution évidente des opérateurs privés dans le secteur de l’eau. Il ressort des conclusions de l’étude que la participation du secteur Glenn Pearce-Oroz privé est à la base de 54% d’accroissement des branchements Responsable régional pour l’Afrique domestiques par les opérateurs privés, 18% d’augmentation Programme Eau et Assainissement (WSP). ii Remerciements Le projet d’assistance technique de la Banque mondiale L’élaboration de l’étude de cas s’est basée sur des données intitulé qui a servi de base pour la réalisation de la présente et rapports issus de la mise en œuvre du « Projet d’Appui étude de cas, a été élaboré par une équipe du Groupe de la intégré à la participation du secteur privé local à la gestion Banque composée des Spécialistes du Programme Eau et professionnalisée des adductions d’eau villageoises (AEV) Assainissement (WSP) – un partenariat multi donateurs du Bénin (P132114) » du WSP mené conjointement avec administré par la Banque mondiale – et de la Société IFC C3P. Outre Sylvain Adokpo Migan et Mehita Sylla, financière internationale (IFC). l’équipe du projet comprenait Jane Jamieson (Groupe du PPP de la Banque mondiale), David Bot Ba Njock (IFC) et Cette étude de cas est le fruit conjoint de Sylvain Adokpo Monyl Toga (IFC). Migan (Spécialiste principal en eau et assainissement, Département Eau de la Banque mondiale-WSP) et de Les auteurs tiennent à exprimer leur gratitude aux consultants de Trémolet Consulting de Londres, dont représentants du Ministère en charge de l’Eau au Bénin notamment Sophie Trémolet, Goufrance Mansour et avec lesquels ils ont partagé leurs connaissances du secteur, Fatahi Amoussa. Sylvain Adokpo Migan et Mehita Sylla notamment M. Mamadou Gado (Chef de service du (Responsable principale des investissements - IFC) ont Développement local) et M. Thierry Helsens (CTP PPEA, servi de chefs d’équipe. Jemima Sy (Expert principale COWI). Ils apprécient également les contributions de en eau et assainissement, WSP) aégalement contribué tous les représentants des communes de Zogbodomey, à l’élaboration de cette étude. Le présent rapport a été Gogounou, Sakété et Pobè durant les débats et pour avoir finalisé sous le contrôle de Glenn Pearce-Oroz, Responsable mis à leur disposition certains documents pertinents. Les régional du WSP pour l’Afrique, d’Olivier P. R. Frémond, remerciements s’adressent également aux opérateurs du Représentant Résident de la Banque mondiale au Bénin et secteur privé qui ont bien voulu fournir des détails de de Jyoti Shukla, Directrice principale du Programme Eau et leurs activités et donner leurs avis sur le projet. Il s’agit assainissement (WSP). particulièrement de Delcos Consult, CoGeFi et Ogo- Olouwa-Kitan. Ils tiennent à remercier particulièrement le La revue par les pairs au sein du Groupe de la Banque personnel d’Ecobank pour le temps consenti, notamment mondiale a été assurée par Carla M.N. Faustino Coelho, Mme Sandra Chankouin (Chef de service Chaîne de Responsable principal des investissements à CASPA, valeur), ainsi que M. Dorothé Gounon (Directeur Général), Jean-Martin Brault, Spécialiste en eau et assainissement, M. Marius Kouchoelo (Chef de Département) du CePEPE GWADR), et Philippe Marin (Spécialiste Principal en Eau pour les clarifications apportées. C’est le lieu de saluer la et assainissement, GWADR). contribution de M. George de Gooijer de même que celle de tout le personnel de l’Ambassade des Pays-Bas à Cotonou. L’appui rédactionnel a été accordé par Eric Lugaka et Magdaline Nkando (WSP). www.wsp.org iii Résumé analytique Au cours de la dernière décennie, les autorités béninoises de tester un modèle PPP renforcé sur un certain nombre ont réalisé de grandes avancées dans la professionnalisation d’AEP sélectionnées au Bénin. de la gestion des systèmes d’adduction d’eau potable (AEP) dans les zones rurales et les petites villes. Depuis 2007, ce Ces réformes ont abouti à la mise en œuvre de quatre secteur a activement soutenu la mise en œuvre de contrats contrats de concession subventionnée d’une durée de 8 ans de partenariat public-privé (PPP) pour l’exploitation des pour 10 AEP dans trois communes avec trois opérateurs systèmes d’AEP. Le secteur a introduit un modèle de PPP de privés différents. Le WSP et l’IFC estiment que les quatre type affermage visant à mettre en relation des collectivités transactions généreront un investissement total de 1 million locales décentralisées et de petits opérateurs privés. Le $EU, dont 277 000 $EU seront mobilisés à partir de sources nombre d’AEP géré par un contrat d’affermage est passé de privées nationales pour les 10 sites et permettront d’installer 1 en 2007 à 269 (57 % du nombre total d’AEP) en 2014. au moins 1 071 nouveaux branchements dans les deux ans Ces 269 AEP sous affermage fournissent des services d’eau à suivant leur mise en œuvre. Au total, 48  500  personnes environ 1,7 million de personnes (28 % de la population). devraient avoir un meilleur accès à l’eau potable grâce à ces contrats. Ces résultats dépassent de loin les objectifs initiaux Malgré cette croissance rapide, la mise en œuvre du que le secteur s’était fixés. modèle d’affermage a été confrontée à de sérieuses difficultés, comme le souligne une étude diagnostique de Ce résultat encourageant est le fruit de quatre années 2010 commanditée par le Gouvernement béninois sur d’activités visant à relever les défis auxquels le secteur financement du Programme eau et assainissement. La est confronté. Le Gouvernement béninois par le biais du mise en œuvre des contrats d’affermage a été entravée par Ministère de l’Eau (MERPMEDER) a mis en œuvre ces un certain nombre de facteurs, notamment : activités en partenariat avec le WSP, l’IFC et l’ambassade • les communes n’ont pas une connaissance précise de des Pays-Bas. Le renforcement de la professionnalisation leurs actifs (équipements) ; des services d’approvisionnement en eau dans les petites • elles manquent de capacité technique, de suivi et de villes passe par les étapes suivantes : financement ; • concevoir un modèle de PPP adapté aux réalités • les opérateurs privés disposent de compétences locales ; techniques limitées, ils manquent d’expérience dans • renforcer les capacités des acteurs impliqués, tant du le processus d’appel d’offres et ont un accès limité côté public que privé afin de réaliser un PPP renforcé ; au financement pour réaliser les investissements • faciliter l’accès au financement dans le but de renforcer nécessaires qui rendront la gestion des AEP plus la base financière des opérateurs privés et d’améliorer rentable ; la rigueur dans la gestion commerciale des AEP ; • le cadre contractuel ne fournit pas suffisamment • mobiliser des fonds publics pour les travaux de d’incitations pour pousser les opérateurs privés à réhabilitation, d’extension et de densification du s’engager ; et réseau (en plus des fonds nécessaires à la conception • le processus d’appel d’offres a été obstrué par des du modèle PPP) ; considérations politiques ou des intérêts personnels. • introduire un outil innovant de suivi susceptible de profiter à la fois au secteur public et privé. Les résultats de cette étude diagnostique ont servi de base au lancement de réformes visant à améliorer Au cœur de ces activités se trouve le renforcement de la l’approvisionnement en eau en milieu rural, avec l’appui gestion professionnelle des AEP de manière à assurer la du Programme Eau et Assainissement (WSP) de la pérennité des investissements réalisés dans le secteur. Banque mondiale. L’objectif principal de ces réformes était d’améliorer les dispositions contractuelles entre les Dans le cadre du modèle PPP amélioré, la concession collectivités locales décentralisées et les opérateurs privés et subventionnée a été introduite après un examen préalable qui a permis d’évaluer les conditions techniques, iv Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Résumé analytique juridiques et financières de la gestion des AEP sur les sites Les contributions des opérateurs privés ont atteint sélectionnés. Le modèle de concession subventionnée une moyenne de 27 % des coûts globaux des travaux, introduit des obligations d’investissement pour les dépassant les attentes. La subvention globale sollicitée par opérateurs privés, ce qui permet de mobiliser des fonds ces entreprises s’élevait à 368 441 735 FCFA (soit 759 442 publics limités et de transférer par conséquent une partie $EU au 31  août  2014) alors que le rapport d’appui à la des risques aux opérateurs privés. Le transfert de ces transaction prévoyait une contribution de 475,7  millions responsabilités aux opérateurs privés peut potentiellement FCFA de la part des pouvoirs publics, représentant 90 % améliorer la prestation des services, ces opérateurs pouvant du coût prévu des travaux. faire correspondre plus étroitement les investissements à la demande réelle et donc être plus réactifs. La rentabilité de Ces résultats confortent la recommandation selon laquelle l’accord contractuel est renforcée par l’augmentation prévue le secteur de l’hydraulique rurale au Bénin devrait des volumes de vente d’eau en raison d’une augmentation poursuivre la réforme de la gestion des AEP et transposer des branchements domestiques. à plus grande échelle le modèle PPP amélioré au-delà de la phase pilote. Les principales recommandations en vue de Dans le cadre de ces arrangements contractuels, un lot de l’intensification de ces activités sont les suivantes : renforcer plusieurs (2 à 3) AEP est proposé dans un seul contrat. le cadre de surveillance des services d’approvisionnement Le regroupement permet entre autres avantages de réduire en eau en milieu rural et introduire un suivi rigoureux des les coûts de transaction, y compris au sein du lot des concessions subventionnées qui servira d’enseignement AEP qui sont moins rentables, ce qui rend la transaction pour la conception de nouveaux contrats de PPP ; renforcer attrayante pour les opérateurs privés attirés par les gros l’unité de régulation de la DG-Eau afin d’actualiser les volumes de vente d’eau et est susceptible d’intéresser les directives concernant la fixation des prix et l’analyse banques commerciales en proposant des transactions plus comparative du rendement des opérateurs privés  ; mettre importantes. en place un mécanisme national de financement du secteur de l’eau afin de donner aux communes et aux sociétés Les quatre contrats ont été présentés avec succès à privées les moyens d’investir - ce mécanisme devrait être la suite d’une procédure en deux phases : une phase financé à la fois par les prix et les taxes locales (à la fois de préqualification pour recenser les entreprises au niveau national et local) ; et considérer l’assainissement techniquement et financièrement en mesure de conclure et l’hygiène au même titre que l’alimentation en eau – ce un accord de concession (et de réaliser les investissements qui sera particulièrement important pour les petites villes nécessaires) et une phase de qualification. La demande où l’accès à de plus grandes quantités d’eau n’est possible de proposition (DP) indiquait que les soumissionnaires que grâce à l’augmentation du nombre de branchements devaient financer au moins 10  % des travaux et que le domestiques. Dans de telles circonstances, des solutions marché serait attribué à l’opérateur sollicitant les plus faibles adéquates de traitement des eaux usées doivent de toute subventions. Une telle méthode d’appel d’offres permet de urgence être trouvées afin d’éviter des risques pour la santé. rentabiliser les dépenses d’équipement et encourage les opérateurs privés à investir. www.wsp.org v Sigles et abréviations AEP Adduction d’eau potable AFD Agence française pour le développement AFEB Association fédérative des opérateurs privés de réseaux d’eau du Bénin ANCB Association nationale des communes du Bénin ASS Afrique subsaharienne AT Assistance technique AUE Association des usagers de l’eau BDI Base de données intégrée BPO Budget programme par objectifs CePEPE Centre de promotion et d’encadrement des petites et moyennes entreprises CONAFIL Commission nationale des finances locales DANIDA Agence danoise de développement international DG-Eau Direction générale de l’eau DSRP Document de stratégie pour la réduction de la pauvreté DP Demande de proposition FADeC Fonds d’appui au développement des communes FCFA Franc de la Communauté financière africaine FONAGA Fonds national de garantie et d’assistance aux petites et moyennes entreprises IFC Société Financière Internationale IWRM Gestion des ressources en eau JMP Programme Conjoint de Suivi KfW Kreditanstalt für Wiederaufbau (Banque allemande de développement) MERPMEDER Ministère de l’Énergie, des Recherches pétrolières et minières, de l’eau et du Développement des énergies renouvelables ODD Objectifs de développement durable OMD Objectifs du millénaire pour le développement OMS Organisation mondiale de la santé ONG Organisation non gouvernementale OP Opérateur privé PADEAR Projet d’assistance au développement du secteur de l’alimentation en eau potable et de l’assainissement en milieu rural PME Petites et moyennes entreprises PPEA Programme pluriannuel eau et assainissement PPP Partenariat public-privé PSP Participation du secteur privé S-Eau Services de l’eau SHAB Service de l’hygiène et de l’assainissement de base SHU Services de l’hydraulique urbaine SNV Stichting Nederlandse Vrijwilligers (Organisation néerlandaise de développement) SONEB Société nationale des eaux du Bénin STEFI Suivi technique et financier TDR Termes de référence UEMOA Union économique et monétaire ouest-africaine WSP Programme eau et assainissement $EU Dollar américain vi Table des matières Résumé analytique...........................................................................................................................................................iv Sigles et abréviations........................................................................................................................................................vi I Introduction.............................................................................................................................................................1 1.1 Contexte et objectif de l’étude de cas.............................................................................................................1 1.2 Structure de l’étude de cas.............................................................................................................................1 II Contexte de la participation du secteur privé dans les services d’approvisionnement en eau en milieu rural au Bénin..........................................................................................................................................................3 2.1 Contexte socioéconomique du Bénin..............................................................................................................3 2.2 État des services d’eau et d’assainissement....................................................................................................3 2.3 Structure administrative : le processus de décentralisation..............................................................................4 2.4 Cadres juridique et institutionnel des services relatifs à l’eau............................................................................5 2.4.1 Cadre juridique.....................................................................................................................................5 2.4.2 Rôles et responsabilités institutionnels..................................................................................................5 2.5 Politiques relatives à l’eau en milieu rural.........................................................................................................6 2.6 Soutenir la professionnalisation des services d’approvisionnement en eau en milieu rural................................8 2.6.1 Réalisations du PADEAR......................................................................................................................8 2.6.2 Adoption d’une approche programmatique dans les années 2000.......................................................9 2.6.3 « Initiative Eau » : diagnostic et nouveaux modèles de gestion des AEV..............................................10 2.7 Options pour une gestion professionnelle des AEV........................................................................................11 2.7.1 Principales caractéristiques des contrats d’affermage........................................................................11 2.7.2 Premiers succès : l’expansion rapide des contrats d’affermage..........................................................12 2.7.3 Les limites des modèles de gestion professionnelle............................................................................13 III Renforcer le modèle PPP pour les services d’eau en milieu rural au Bénin......................................................16 3.1 Présentation générale de l’approche.............................................................................................................16 3.2 Éléments essentiels pour le renforcement du modèle PPP............................................................................16 3.3 Principales activités d’appui au secteur public...............................................................................................19 3.4 Principales activités d’appui au secteur privé.................................................................................................21 3.5 Mobiliser les financements publics et faciliter l’accès au financement privé....................................................22 IV Contrats de concession subventionnés : de quoi s’agit-il ?...............................................................................26 4.1 Préparation de la transaction : Identification des sites et études préalables....................................................27 4.1.1 Pré-identification des sites pilotes.......................................................................................................27 4.1.2 Études techniques préalables et plans d’investissement.....................................................................29 4.1.3 Étude préalable des cadres juridique et institutionnel..........................................................................30 4.1.4 Évaluations financières préalables......................................................................................................31 4.2 Conception du contrat : le modèle de « concession subventionnée » proposé..............................................32 4.3 Définir la procédure d’appel d’offres..............................................................................................................36 4.4 Exécution de la transaction...........................................................................................................................37 4.5 Premiers résultats obtenus après la signature des contrats...........................................................................39 4.5.1 Développement des infrastructures....................................................................................................39 4.5.2 Gérer la demande de branchements particuliers................................................................................40 www.wsp.org vii Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Table des matières V Principaux enseignements...................................................................................................................................41 VI Recommandations pour le passage à l’échelle...................................................................................................46 6.1 Les possibilités de passage à grande échelle................................................................................................48 6.2 Activités possibles dans le cadre du passage à grande échelle.....................................................................48 6.2.1 Assistance technique ou aspects non matériels.................................................................................48 6.2.2 Dépenses d’investissement en matériel..............................................................................................50 6.3 Solutions possibles pour la mise en place d’un cadre de financement du projet............................................50 6.4 Les principaux risques liés au passage à grande échelle...............................................................................52 Annexe A – Glossaires des termes clés..........................................................................................................................53 Annexe B – Responsabilités assumée par les communes suite à la décentralisation......................................................54 Annexe C – Dates importantes.......................................................................................................................................57 Annexe D – Principaux documents et outils élaborés par le projet...................................................................................60 Figures Figure 1: Évolution de l’approvisionnement en eau potable au Bénin (1990-2012)........................................................4 Figure 2: Flux financiers dans le cadre d’un contrat bipartite d’affermage...................................................................12 Figure 3: Nombre total d’AEP contre nombre d’AEP sous contrat d’affermage...........................................................13 Figure 5: Calendrier de la conception et de la souscription des concessions subventionnées.....................................18 Figure 6: Sélection des sites : 10 systèmes d’adduction d’eau dans trois communes : Gogounou, Sakété et Zogbodomey.............................................................................................................26 Figure 7: Les flux financiers générés dans le cadre du contrat de concession pendant les deux premières années du contrat............................................................................................28 Figure 8: Travaux d’extension et de raccordement à Makpohou (Sakété) en février 2015............................................36 Figure 9: Le mode de fonctionnement du FADeC.......................................................................................................39 Tableaux Tableau 1: Recommandations nationales pour les infrastructures d’approvisionnement en eau en milieu rural.....................................................................................................................................5 Tableau 2: Financement du projet.................................................................................................................................24 Tableau 3: Systèmes d’adduction d’eau sélectionné pour l’expérimentation du modèle PPP.......................................28 Tableau 4: Les trois options d’investissements soumises au gouvernement béninois et les estimations de coûts..........................................................................................................................30 Tableau 5: Les soumissionnaires retenus et leurs contributions financières....................................................................38 Tableau 6: Activités prévues pour renforcer le modèle de PPP dans les zones rurales et défis potentiels dans la phase de passage à grande échelle.....................................................................42 viii I. Introduction 1.1 Contexte et objectif de l’étude de cas 8 ans pour 10 AEP dans trois collectivités locales avec trois Au cours de la dernière décennie, les autorités béninoises opérateurs privés différents ont été conclus entre août  et ont réalisé de grandes avancées dans la professionnalisation septembre  2014. On estime que les quatre transactions de la gestion des systèmes d’adduction d’eau potable (AEP) généreront un investissement total de 1 million $EU, dont dans les zones rurales et les petites villes, notamment par 277 000 $EU seront mobilisés à partir de sources privées le biais de contrats de partenariats publics privés (PPP). nationales pour les 10  sites et permettront d’installer au Actuellement, 269  AEP sur 473 fournissant de l’eau à moins 1  071 nouveaux branchements dans les deux ans environ 1,7 million de personnes (28 % de la population) à suivant leur mise en œuvre. Au total, 48  500  personnes travers le pays sont régis par des contrats d’affermage liant des devraient avoir un meilleur accès à l’eau potable grâce à ces communes décentralisées à des opérateurs privés. En 2010, contrats, dépassant ainsi les attentes initiales. une étude diagnostique commandée par le Gouvernement béninois a révélé un certain nombre de défis à relever par L’objectif de la présente étude de cas est de tirer des les opérateurs privés et les communes concernées par les enseignements de ces opérations pilotes et des réformes contrats d’affermage. Cette étude a mis en évidence la mises en œuvre par les autorités béninoises en vue faiblesse des capacités des acteurs concernés (privés comme d’améliorer la pérennité de l’approvisionnement en eau en publics), le niveau limité des fonds disponibles pour le milieu rural. Ces enseignements sont pertinents pour les renouvellement des équipements et l’expansion du service parties prenantes à l’approvisionnement en eau en milieu ainsi qu’un déséquilibre des risques et de responsabilités rural au Bénin ainsi que pour un public international en dans les contrats. vue d’améliorer la prestation des services d’eau dans des zones rurales et des petites villes dans d’autres pays. Suite à la demande des autorités béninoises, le Programme Eau et Assainissement (WSP) a lancé un projet pilote 1.2 Structure de l’étude de cas visant à mettre en œuvre des approches novatrices en La présente étude de cas est structurée comme suit : vue d’associer efficacement le secteur privé national dans • La partie  2 présente le contexte de la participation la gestion des AEP. Le programme a été mis en œuvre du secteur privé dans l’approvisionnement de l’eau en partenariat avec l’International Finance Corporation au Bénin, y compris l’état des services d’eau et (IFC) et l’Ambassade des Pays-Bas au Bénin. Il a bénéficié d’assainissement, les récents efforts de décentralisation d’une étroite collaboration entre le ministère de l’Eau et de ainsi que le cadre juridique et d’action en matière d’eau l’Énergie (ministère de l’Énergie, des Recherches pétrolières et d’assainissement. Cette partie met en lumière les et minières, de l’Eau et du Développement des énergies progrès réalisés en matière de professionnalisation de renouvelables ou MERPMEDER) et les communes. la gestion des AEP, élément clé du modèle d’affermage qui a été introduit par les pouvoirs publics et présente Les autorités béninoises ont lancé des réformes visant à les résultats de l’étude diagnostique réalisée en 2010 ; introduire un nouvel arrangement contractuel entre les opérateurs privés et les collectivités locales décentralisées : • La partie 3 présente une vue d’ensemble de l’assistance un contrat de concession comportant des obligations technique apportée au secteur, les principales d’investissement pour les opérateurs privés et une subvention composantes nécessaires au renforcement du modèle publique pour couvrir une partie des investissements. PPP pour l’approvisionnement en eau en milieu rural Dans la présente étude de cas, cette nouvelle structure et souligne la manière dont l’assistance technique a contractuelle est désignée «  concession subventionnée ». répondu aux problèmes auxquels était confronté le Quatre contrats de concession subventionnée d’une durée de secteur ; www.wsp.org 1 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Introduction • La partie  4 porte essentiellement sur la conception En outre : et la mise en œuvre des contrats de concession • l’annexe A contient un glossaire des principaux termes subventionnée, de la sélection du site pour un essai utilisés dans la présente étude de cas ; pilote à l’attribution du marché et au lancement de la • l’annexe  B présente l’organisation et les attributions mise en œuvre du contrat ; des collectivités locales décentralisées suite à la décentralisation ; • La partie  5 dégage les principales leçons tirées de • l’annexe C énonce les dates clés pour les réformes et les l’expérience de conception d’un modèle de PPP pour activités de la structure de la transaction ; des petites villes et des zones rurales ; et • l’annexe D contient une liste annotée des matériels et outils essentiels élaborés dans le cadre de ce projet. • La partie  6 formule des recommandations aux principaux acteurs concernés au Bénin, en particulier pour le passage à plus grande échelle et en vue d’assurer la pérennité des services professionnels d’approvisionnement en eau en milieu rural. 2 II. Contexte de la participation du secteur privé dans les services d’approvisionnement en eau en milieu rural au Bénin Cette partie présente le contexte général de la participation La majorité de la population béninoise est rurale. On du secteur privé dans le secteur de l’eau en milieu rural estime que 57 % de la population vit en zone rurale, bien au Bénin. Elle débute par un aperçu rapide du contexte que la croissance annuelle de la population rurale diminue socioéconomique du Bénin, en soulignant l’importance lentement, se situant à 2  % actuellement. La croissance cruciale des petites villes. Elle examine ensuite l’état urbaine est de 4  % et est conforme au taux moyen de actuel des services d’eau et d’assainissement dans le pays : croissance urbaine accélérée en Afrique subsaharienne la couverture des services d’eau s’est remarquablement (ASS). L’importante de cette croissance urbaine s’observe améliorée ces dernières années. Cela signifie que le pays dans les grands centres ruraux et les centres semi-urbains. se trouve désormais dans une zone critique, où il devient Ces petites villes ou « centres semi-urbains » (localités avec crucial d’assurer la pérennité des investissements. Pour ce une population comprise entre 2  000 à plus de 10  000 faire, il est nécessaire de professionnaliser la prestation de habitants) sont d’une grande importance stratégique pour services, en particulier dans les petites villes. le développement socioéconomique du Bénin, représentant 35 % du PIB et environ 30 % de la population du pays. Ces 2.1 Contexte socioéconomique du Bénin petites villes ont besoin de services améliorés pour soutenir Petit pays d’Afrique de l’Ouest avec une population de leur croissance. 10 millions d’habitants, le Bénin partage ses frontières avec le Nigeria à l’Est, le Togo à l’Ouest et le Burkina Faso 2.2 État des services d’eau et d’assainissement et le Niger au Nord. Alors que Porto-Novo est la capitale Selon les statistiques de JMP, le Bénin est sur la bonne voie administrative du pays, Cotonou (sur la côte atlantique) pour atteindre la cible des OMD relatifs à l’eau d’ici la est la plus grande ville du pays et une plaque tournante du fin de 2015. Au plus tard en 2012, 76 % de la population commerce régional. béninoise aura accès à l’eau potable contre 57 % en 1990. Dans les zones urbaines, l’accès à de meilleures sources Malgré la croissance économique, les niveaux de revenus d’approvisionnement en eau potable est passé de 72 % en par habitant restent faibles (à 805 $EU par habitant 1990 à 85 % en 2012. Les zones rurales ont également connu et 1 500 $EU en termes de parité de pouvoir d’achat une amélioration significative avec une hausse de 49  % à depuis 2013). L’économie béninoise est largement tributaire 65  %. Ces réalisations sont le résultat d’investissements de l’agriculture et de la production cotonnière en particulier. soutenus des autorités béninoises et des partenaires au Au cours des dernières années, l’amélioration des échanges développement et de l’amélioration de la planification commerciaux dans la région grâce au port de Cotonou a du secteur. Selon les chiffres de JMP, cependant, le taux contribué à l’amélioration de la croissance économique. d’accès à l’eau courante dans les domiciles reste faible, avec Selon les estimations de la Banque mondiale (2014), le PIB seulement 4 % dans les zones rurales en 2012, alors qu’il se réel a augmenté de 5,4 % en 2012 et 5,6 % en 2013, en forte situait à 12 % dans les zones urbaines. Cela signifie que la hausse par rapport à une moyenne de 3,68 % enregistrée au consommation par habitant est susceptible de rester à des cours des cinq années précédentes. La croissance est restée niveaux relativement faibles et que le Bénin a encore un forte en 2014 à 5,5 %. Malgré la croissance économique, long chemin à parcourir pour atteindre l’accès universel à de environ 50,9 % de la population vit en dessous du seuil de sources durables d’approvisionnement en eau potable, sur la pauvreté selon la norme internationale de 1,25  $EU par base de ce qui est susceptible d’être adopté dans le cadre des jour (World Bank 2014). objectifs de développement durable. www.wsp.org 3 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Contexte de la participation du secteur privé dans les services d’approvisionnement en eau en milieu rural au Bénin FIGURE 1: ÉVOLUTION DE L’APPROVISIONNEMENT EN EAU POTABLE AU BÉNIN (1990-2012) Modes de l’AEP en Modes de l’AEP en TOTAL milieu urbain milieu rural 100 2 100 100 6 4 9 13 22 29 20 19 80 80 25 80 21 Couverture (%) Couverture (%) Couverture (%) 22 60 53 60 60 60 56 40 40 40 65 52 49 20 20 20 Eau de surface 32 Autre source non améliorée 16 16 Autre source améliorée 5 AEV 0 0 4 0 0 1990 2012 1990 2012 2012 Source: (OMS, UNICEF et JMP 2014) L’accès à des installations sanitaires améliorées reste Le pays est aujourd’hui divisé en 77 communes, dont cependant dramatiquement bas dans le pays. L’accès à des Cotonou. Ces communes relèvent de 12 « départements » installations sanitaires améliorées n’a augmenté que de 5 % ou régions. Elles sont divisées en «  arrondissements  », en 1990 à 14 % en 2012. Les besoins sont particulièrement qui sont eux-mêmes divisés en villages pour les zones importants dans les zones rurales. Entre 2000 et 2012, l’accès rurales et en « quartiers de villes » pour les zones urbaines. à des installations sanitaires améliorées dans les zones rurales Contrairement aux communes, les départements ne sont n’a progressé que de 2 %, pour se situer à 5 % actuellement. pas des entités juridiques et ne disposent pas de l’autonomie Dans les zones urbaines, 25 % de la population avait accès à financière. Ils sont dirigés par des préfets qui représentent des installations sanitaires améliorées en 2012. le pouvoir central et sont nommés par le ministère de l’Administration territoriale à qui ils rendent compte. Les 2.3 Structure administrative  : le processus préfets supervisent et suivent les activités des communes de décentralisation conformément au cadre juridique : leur rôle est de fournir En 1999, le Bénin a lancé un processus de décentralisation « une assistance technique et des conseils » et de valider les et de déconcentration, qui a abouti à l’organisation décisions prises par les autorités communales. administrative actuelle du pays. Les collectivités locales (« communes ») ont été établies en tant qu’entités Après la décentralisation, les communes ont hérité juridiques dotées d’une autonomie financière. Cette des fonctions qui étaient auparavant dévolues aux nouvelle organisation est devenue une réalité en 2002 à la administrations régionales représentant le pouvoir faveur des premières élections municipales qui ont permis central. Les communes sont désormais chargées d’assurer l’entrée en fonction des tout premiers maires élus. la prestation des services d’eau et d’assainissement à 4 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Contexte de la participation du secteur privé dans les services d’approvisionnement en eau en milieu rural au Bénin leurs populations. Elles sont maîtres d’ouvrage, c.-à-d. plusieurs textes de loi, y compris la loi sur la gestion des qu’elles deviennent les propriétaires des équipements de ressources en eau et la loi sur la décentralisation. distribution d’eau au sein de leurs communes et les pouvoirs adjudicateurs chargés de la planification, de la conception Parmi les autres actes juridiques pertinents figure le et de la supervision de tous les travaux sur ces équipements. décret portant création des comités de bassin (adopté en septembre 2011), qui définit le cadre pour la planification La décentralisation a également eu des répercussions sur et la gestion des ressources en eau. Le décret de février 2001 les finances des communes. Les communes disposent fixe les normes de qualité de l’eau potable. de leur propre budget, qui est voté chaque année par le conseil municipal élu. Les fonds proviennent des recettes 2.4.2 Rôles et responsabilités institutionnels locales tirées des impôts, définis par des taux fixés par les Au niveau central collectivités locales dans la limite du plafond imposé par La responsabilité de la fourniture des services relatifs à l’eau le ministère des Finances. Les budgets des communes sont a été confiée à différentes entités dans les zones urbaines complétés par des transferts du gouvernement central au et rurales du Bénin. La structure parapublique dénommée moyen d’un fonds spécifique appelé le Fonds d’appui au Société nationale des eaux du Bénin (SONEB) est chargée de développement des communes (FADeC). Le FADeC met l’approvisionnement en eau potable des zones urbaines et à disposition deux types de fonds  : des fonds généraux périurbaines de plus de 20 000 personnes. Elle est présente (FADeC non affecté) alimentant le budget municipal pour dans 69 communes. Cette société assure l’approvisionnement les dépenses de fonctionnement et d’investissement et des en eau à un nombre estimé à 2 354 000 personnes par le biais fonds « alloués » (FADeC affecté) spécifiquement affectés à de 197 000 branchements domestiques avec compteurs. un secteur ou à une activité spécifique. Les partenaires de développement peuvent faire parvenir des fonds directement Dans les zones rurales et semi-urbaines de moins de aux communes pour des activités spécifiques par le biais de 20 000 personnes, par dévolution la prestation des la ligne budgétaire allouée. Plus de détails sur le FADeC et services d’eau (et d’assainissement) est organisé par les l’organisation municipale se trouvent à l’annexe A. communes. Selon les directives nationales d’aménagement du territoire, les systèmes d’adduction d’eau potable 2.4 Cadres juridique et institutionnel des (AEP) devraient être construits pour les agglomérations de services relatifs à l’eau 2  000 personnes et plus. Le tableau  1 ci-dessous présente 2.4.1 Cadre juridique les directives démographiques en matière d’installations L’acte juridique principal régissant le secteur de l’eau est d’approvisionnement en eau adoptées par la Direction la loi sur la gestion des ressources en eau, dénommée le générale de l’Eau (DG-Eau). « Code de l’eau », qui a été adoptée en 2010 (Loi n° 2010- 44). Elle fixe les frais ou taxes dus aux autorités en charge TABLEAU 1: DIRECTIVES NATIONALES POUR LES conformément à l’application du principe « usager-payeur ». INFRASTRUCTURES D’APPROVISIONNEMENT EN EAU EN Les frais constituent la contribution financière des usagers MILIEU RURAL commerciaux calculée sur la base du volume d’eau prélevée Types d’équipements Nombre d’habitants (ou utilisée ou mobilisée). Selon cette loi, ces frais ou taxes Point d’eau moderne : puits < 250 devraient servir au financement des activités du secteur de modernes (PM) ou pompes à l’eau. Cette loi fait également référence à l’organisation des motricité humaine services relatifs à l’eau, mais ne précise pas dans le détail les Bornes-fontaines < 500 rôles et les responsabilités des différents acteurs en matière Poste d’eau autonome < 1000 d’approvisionnement en eau et de services d’assainissement notamment pour ce qui est de l’élaboration des politiques, AEP 2 000 et plus de la réglementation et de la prestation de services. La (DG-Eau 2010) définition des rôles et des responsabilités se fonde donc sur www.wsp.org 5 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Contexte de la participation du secteur privé dans les services d’approvisionnement en eau en milieu rural au Bénin Au niveau central, les services aux régions rurales et aux Les autres ministères compétents en matière de services petites villes sont sous la responsabilité du ministère relatifs à l’eau sont les suivants : de l’Énergie, de la Recherche pétrolière, de l’Eau et • Le ministère de la Santé, qui est chargé de superviser la du Développement des énergies renouvelables ou qualité de l’eau ; MERPMEDER par le biais de la DG-Eau. • Le ministère des Finances, qui est chargé de la régulation des marchés publics et du suivi des subventions de Grâce à sa Direction de l’approvisionnement en eau l’État aux communes ; potable, la DG-Eau est chargée de proposer la politique • Le ministère de la Décentralisation et de la Gouvernance de l’eau, d’éclairer les stratégies nationales sur les questions locale, qui aide les communes à se conformer aux relatives à l’approvisionnement en eau et de superviser leur dispositions légales et règlementaires ; mise en œuvre au niveau des communes. La DG-Eau est • Le ministère du Développement, qui coordonne les également responsable du suivi du secteur de l’eau. Le activités du gouvernement central. principal instrument de suivi est une base de données intégrée (BDI) partagée avec les communes, qui recueille Au niveau des collectivités locales des données sur les ressources en eau et les infrastructures. Les communes sont chargées de la planification des La DG-Eau fournit également une assistance technique aux investissements, de la passation des marchés de travaux et communes pour les aider à assumer leurs responsabilités en du fonctionnement des systèmes d’adduction d’eau. Afin matière d’eau et d’assainissement. de recenser les besoins et les demandes des communautés, les communes peuvent être aidées par des « intermédiaires En 2013, une unité de régulation a été créée au sein de sociaux  ». Ces intermédiaires sociaux sont généralement la DG-Eau, avec pour responsabilité de réglementer le le propre personnel des communes, même si une ONG secteur de l’eau en milieu rural. Le champ de ces fonctions externe peut être recrutée pour effectuer cette tâche. de réglementation n’a pas encore été entièrement défini comme indiqué dans la section 3.3. Les communes sont chargées de fixer les tarifs ainsi que les frais et charges (redevances) à acquitter par les opérateurs Les bureaux régionaux de la DG-Eau sont les « Services privés pour exploiter une AEP. Les tarifs sont calculés sur de l’Eau » (S-Eau). Ceux-ci ont été créés dans les la base d’une méthodologie fournie par la DG-Eau, ils sont années 1990 afin de recenser les besoins en infrastructures généralement plus élevés dans les zones rurales et les petites d’approvisionnement en eau et d’en superviser la villes que dans les zones urbaines et périurbaines. construction. Les communes étant chargées d’assumer cette fonction depuis 2003, le rôle des S-Eau s’est mué 2.5 Politiques relatives à l’eau en milieu rural en celui d’assistance technique aux communes. Les S-Eau Le secteur de l’eau en milieu rural, qui comprend les zones vérifient que la conception et la construction des systèmes semi-urbaines, est actuellement régi par un document d’adduction d’eau sont conformes aux normes techniques principal de stratégie élaboré en 2005 et la Politique et juridiques. Leur assistance est axée sur la demande : les nationale de l’eau adoptée en 2009. Depuis la première communes doivent solliciter leurs services de conseil en vue stratégie pour le secteur de l’eau en milieu rural élaborée de la mise en œuvre de leur programme d’approvisionnement en 1992, les autorités béninoises ont expérimenté plusieurs en eau, de l’élaboration des documents d’appel d’offres à approches pour la réalisation des investissements et l’appui la rédaction des contrats en passant par l’évaluation des à la prestation de services d’approvisionnement en eau en offres. En principe, les S-Eau ont pour mandat de transférer milieu rural. aux communes toutes les informations disponibles sur les équipements d’approvisionnement en eau. Dans la Jusqu’au début des années 2000, le gouvernement central a pratique, cependant, ce transfert est limité par le mauvais essentiellement mis l’accent sur les investissements matériels, état des connaissances des ouvrages du secteur. à savoir la construction de pompes à main et d’AEP, dans le cadre de ses efforts pour atteindre les Objectifs du Millénaire 6 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Contexte de la participation du secteur privé dans les services d’approvisionnement en eau en milieu rural au Bénin Maintenir une couverture et un meilleur accès au service public de l’eau en milieu rural et des dans les petites centres. pour le développement (OMD). La gestion communautaire en vue de recenser les besoins et de répondre à la demande était le modèle principal et des associations d’usagers de l’eau pour les systèmes d’adduction d’eau. Cette approche, qui est (AUE) ont été créées pour gérer ces équipements. Dès 2005, toujours d’actualité dans de nombreuses régions du pays, a la stratégie du secteur a évolué et porte essentiellement sur commencé à montrer ses limites au milieu des années 2000. la manière dont les investissements pourraient être durables et sur la professionnalisation de la gestion. La Stratégie nationale de 2005 d’approvisionnement en eau en milieu rural et la Politique nationale de l’eau. En La Stratégie nationale de 1992. En 1992, une stratégie 2005, une Stratégie nationale d’approvisionnement en eau nationale a été élaborée pour mettre en œuvre le PADEAR en milieu rural a été adoptée afin de prendre en compte (Projet d’assistance au développement du secteur de les réformes administratives ayant fait des communes des l’alimentation en eau potable et de l’assainissement en entités responsables de l’approvisionnement en eau et de milieu rural) (voir partie 2.6.1 ci-dessous). l’assainissement. Cette stratégie a clarifié les responsabilités institutionnelles pour l’approvisionnement en eau et La stratégie de 1992 portait principalement sur la les sources de financement en vue de la construction planification fondée sur la demande afin que la construction d’équipements d’alimentation en eau. d’équipements d’alimentation en eau réponde à des besoins clairement identifiés des communautés bénéficiaires. Cette L’objectif de cette nouvelle stratégie était d’accélérer les stratégie préconisait que les communautés apportent une progrès vers la réalisation des OMD relatifs à l’eau tout en contribution financière pour les investissements. L’idée était veillant à ce que les investissements soient durables. Cette de créer un sentiment d’appropriation par la communauté, stratégie fait du recouvrement des coûts et de la participation de manière à assurer une meilleure gestion des ouvrages. du secteur privé (PSP) des éléments fondamentaux La stratégie recommandait également de faire participer de la gestion des systèmes d’approvisionnement en le secteur privé, mais principalement à la construction et eau  : elle préconise une gestion déléguée des services à la fourniture de pièces de rechange. Pour faire écho à la d’approvisionnement en eau afin d’en assurer la pérennité. stratégie, la DG-Eau a établi des bureaux régionaux (S-Eau) www.wsp.org 7 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Contexte de la participation du secteur privé dans les services d’approvisionnement en eau en milieu rural au Bénin Cependant, la stratégie a conservé un rôle central aux AUE 2.6 Soutenir la professionnalisation des dans la gestion services d’approvisionnement en eau, en services d’approvisionnement en eau en stipulant que « dans le cas des AEP et des bornes-fontaines, milieu rural le maire déléguera la gestion à une AUE, qui la déléguera En collaboration avec les partenaires de développement, ensuite aux professionnels dans le cadre de contrats les autorités béninoises œuvrent depuis le début des (de gestion, de location-affermage ou de concession). années  1990 pour améliorer et professionnaliser plus Comme on le verra plus tard, dans la partie  2.7.3, une tard la gestion des services d’approvisionnement en eau définition floue du rôle des AUE dans les dispositions en milieu rural afin d’en assurer la pérennité. La stratégie contractuelles a légèrement entravé la professionnalisation pour le secteur de l’eau en milieu rural a été initialement des services d’approvisionnement en eau et la mise en mise en œuvre dans le cadre d’un vaste programme place d’arrangements contractuels entre les communes financé par les bailleurs de fonds dénommé PADEAR. En et les opérateurs privés. Cette place prépondérante des 2004, le Gouvernement béninois a adopté une approche AUE dans la gestion des services d’approvisionnement en programmatique pour le secteur, donnant ainsi naissance eau s’expliquait en partie par le fait que les communautés au programme «  Initiative Eau  ». L’Initiative Eau est un avaient contribué en partie à la construction d’équipements programme ciblant spécifiquement l’amélioration de d’adduction d’eau. Toutefois, les communes étant en fin de l’approvisionnement en eau des centres semi-urbains de compte les propriétaires des équipements, le rôle des AUE 2 000 personnes ou plus. Cette partie examine les initiatives a été modifié plus tard  ; elles représentent désormais les d’appui au secteur avant 2010, avec un accent particulier sur consommateurs au lieu de partager la responsabilité de la la manière dont elles ont contribué à la professionnalisation surveillance des ouvrages avec les communes. des services d’approvisionnement en eau. La nécessité d’une plus grande participation du secteur 2.6.1 Réalisations du PADEAR privé a été prise en compte dans la Politique nationale Les services d’approvisionnement en eau en milieu de l’eau de 2009. Cette politique stipule que «  le rôle rural et semi-urbain constituent des domaines clés du secteur privé devrait être renforcé en lui octroyant d’intervention du Gouvernement béninois depuis le davantage de responsabilités dans la gestion déléguée des début des années 1990. Entre 1994 et 2004, la stratégie ouvrages hydrauliques dans les zones rurales et des AEV du secteur de l’eau en milieu rural a été mise en œuvre par dans les zones semi-urbaines conformément à la stratégie de le biais du programme PADEAR, Projet d’assistance au d’alimentation en eau en milieu rural de 2005 ». développement du secteur de l’alimentation en eau potable et de l’assainissement en milieu rural. Le PADEAR était La politique de 2009 a souligné la nécessité de la un programme destiné à l’ensemble du secteur de l’eau surveillance des ouvrages hydrauliques et de leur gestion. en milieu rural (notamment l’approvisionnement en eau, Les communes assurent la surveillance et la réglementation l’assainissement et la gestion des ressources en eau en zone des services d’approvisionnement en eau au niveau local, avec rurale). Initialement financé par DANIDA et la KfW, la pour objectif principal d’assurer la viabilité et la pérennité composante approvisionnement en eau en milieu rural des AEV. Les communes s’assurent que les prestataires du programme a plus tard bénéficié d’un financement de services respectent les lignes directrices en vigueur en de la coopération belge et de l’Agence française de matière de prix et de révision tarifaire. En principe, les développement. Dans l’ensemble, une enveloppe d’environ S-Eau fournissent une assistance aux communes pour ces 65  milliards FCFA (114  millions $EU) a été mobilisée fonctions de surveillance. pour la construction de 6 000 installations hydrauliques, dont des pompes manuelles, des puits et des AEV dans tout le pays. Environ 130 AEV ont été construites dans le cadre de ce programme. 8 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Contexte de la participation du secteur privé dans les services d’approvisionnement en eau en milieu rural au Bénin Le PADEAR était un programme axé sur la demande qui a impulsé un changement du modèle de gestion à ENCADRÉ 1 - CEPEPE : UN ACTEUR CLÉ DANS base communautaire à une approche professionnelle. Le LE DÉVELOPPEMENT DU SECTEUR PRIVÉ programme comprenait des interventions pour accroître Le CePEPE a été créé en 1989 avec le soutien de la PSP, non seulement dans la construction d’ouvrages la Banque mondiale comme prestataire de services hydrauliques en milieu rural (tels que les forages), mais d’appui au développement des petites et moyennes aussi dans la gestion des équipements, et pour améliorer entreprises (PME). Après la privatisation totale de la qualité des services fournis par des opérateurs privés. Le l’entité en 2005, le CePEPE s’est imposé comme PADEAR a permis de mettre en place un programme de une ressource clé pour le développement de l’esprit formation en coordination avec le Centre de promotion d’entreprise et l’appui au développement des activités et d’encadrement des petites et moyennes entreprises des PME. Le CePEPE offre un ensemble de services, (CePEPE). (Encadré  1). Le programme prévoyait des notamment la formation à la gestion d’entreprise et activités d’appui au développement des entreprises et de des services de conseil pour aider les acteurs privés formation spécifiquement axées sur la gestion des AEV. à répondre aux appels d’offres. En outre, ce centre apporte des garanties par le biais du Fonds national 2.6.2 Adoption d’une approche programmatique de garantie et d’assistance aux petites et moyennes dans les années 2000 entreprises (FONAGA) afin d’aider les PME à accéder Dans les années 2000, le Document de stratégie de aux prêts commerciaux. Cette garantie est fournie réduction de la pauvreté (DSRP) a fait des réformes dans sur la base d’un accord-cadre entre le CePEPE et le secteur de l’hydraulique rurale, un indicateur clé du l’entreprise, qui permet au CePEPE de suivre de près maintien de l’appui des bailleurs au budget national. Ces le fonctionnement de la PME et sa situation financière. réformes, visant la réalisation des OMD, comportaient La garantie du FONAGA couvre jusqu’à 50 % du prêt quatre composantes principales : commercial contracté. • mise en œuvre d’une approche programmatique Au fil des ans, le CePEPE a tissé des liens étroits sectorielle ; avec le secteur de l’hydraulique rurale et a joué • amélioration de la planification, de l’exécution et un rôle primordial dans la professionnalisation du du suivi budgétaire à travers une programmation secteur. Dans le cadre du PADEAR, le CePEPE a budgétaire à moyen terme ; formé environ 60 opérateurs privés, y compris ceux • renforcement de l’accès à un approvisionnement fiable, qui sont impliqués dans les travaux de construction abordable et durable des services d’eau ; et ainsi que ceux chargés de l’exploitation des • amélioration des pratiques de gouvernance et de gestion équipements d’approvisionnement en eau. des AEV grâce à un dispositif local de partenariat L’expertise du CePEPE a également été sollicitée public-privé (PPP). dans le cadre du PPEA et par le biais du projet dirigé par le WSP en vue de fournir des services Ces réformes ont abouti à l’adoption d’une approche supplémentaires d’appui au développement des programmatique mise en œuvre par le biais du Budget activités des opérateurs privés. programme par objectifs (BPO). Le BPO est un instrument de planification fixant des objectifs et des indicateurs clairs Pour tout renseignement complémentaire, visitez le site web : http://www.cepepe.org/ pour le secteur et conformes aux stratégies nationales de développement du pays. Cette approche a contribué à améliorer la communication et la coordination entre les partenaires de développement et à renforcer le financement, Grâce à un financement accru et une meilleure planification basé sur des objectifs harmonisés des bailleurs de fonds. du secteur, les investissements ont augmenté de manière significative : « En 2004, pour la première fois de son histoire, le Bénin a construit plus de 1 200 points d’eau contre un objectif de 700 et plus de 2 000 en 2008. Plus de 500 000 www.wsp.org 9 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Contexte de la participation du secteur privé dans les services d’approvisionnement en eau en milieu rural au Bénin personnes ont eu accès à l’eau potable en 2008, contre moins étaient exclues de ce modèle. En outre, le diagnostic a de 100 000 en 2001 – une performance exceptionnelle dans révélé qu’en réalité « l’écrasante majorité des AUE exploitait l’intensification de l’investissement, car au cours des deux directement les AEV et que la gestion déléguée n’a été testée décennies précédentes, pas plus de 500 points d’eau n’ont que dans quelques rares cas dans le pays ». ( Cellule Initiative été construits chaque année  » (Prevost, Bea and Leroy- Eau 2006). Themeze 2009). Le diagnostic a souligné une série de facteurs qui contribuent La mise en œuvre des réformes soutenues par la Banque au dysfonctionnement des AEV, notamment : mondiale a par conséquent accéléré les investissements • absence systématique de contrats de maintenance, en infrastructures. La construction d’ouvrages • insuffisance significative de compétences et de d’approvisionnement en eau s’étant répandue dans le pays, il professionnalisme de certains intervenants ; est devenu crucial d’examiner la manière dont ils pourraient • manque de rigueur dans la gestion financière ; et être gérés de manière durable, en particulier dans le cas des • absence d’audits techniques et financiers réguliers de la AEV. C’est dans ce contexte qu’en 2004, le programme part des S-Eau. Initiative Eau a vu le jour afin de soutenir la gestion durable des AEV. Les dysfonctionnements étaient liés à la faible rentabilité de l’exploitation des AEV et à la mauvaise gestion 2.6.3 « Initiative Eau » : diagnostic et nouveaux financière, en particulier pour permettre la réparation des modèles de gestion des AEV équipements et leur renouvellement : L’Initiative Eau ciblait spécifiquement les centres semi- • 16  % seulement des AEV étaient rentables, en partie urbains de 2 000 personnes ou plus. On estime que 3 millions en raison de faibles niveaux de consommation d’eau au de personnes vivaient dans ces centres semi-urbains, jugés niveau de la majorité des AEV. Les ventes d’eau étaient trop petits pour être desservis par la SONEB. L’initiative trop faibles pour couvrir les coûts d’exploitation, les a été lancée afin de gérer l’approvisionnement en eau dans AEV étant souvent construites dans des zones à faible un contexte de croissance démographique. L’Initiative Eau a densité ou dans des centres où les populations avaient été cofinancée par l’AFD, DANIDA, l’ambassade des Pays- accès à d’autres sources d’eau. Toutefois, le diagnostic Bas, la KfW, la Commission européenne et WSP par le biais a également révélé que certaines AEV pouvaient d’un «  pot commun  » (panier de fonds dédié) alimentant devenir plus rentables si les extensions étaient réalisées directement le BPO. Ses objectifs étaient les suivants : pour que ces équipements desservent une population • élaborer une politique de gestion durable des AEV ; plus importante et si des campagnes étaient menées • réhabiliter et étendre les AEV et accroître la densité du pour sensibiliser la population aux avantages liés à la réseau ; et consommation de l’eau des AEV. • procéder à un audit du secteur et canaliser l’assistance • Seuls 27 % des AEV disposaient de provision financière technique aux communes et au secteur privé. suffisante pour le renouvellement des équipements. Le diagnostic réalisé par l’Initiative Eau en 2006 sur la Ces résultats ont été présentés lors d’un atelier national gestion des AEV a mis en évidence les questions liées à la réunissant des communes, des opérateurs privés, des usagers participation des AUE dans la gestion des services d’eau, de l’eau et des représentants de la DG-Eau. Se fondant sur tel que décrit ci-dessous. ces résultats, l’Initiative Eau a préconisé l’amélioration de la gestion des AEV grâce à une professionnalisation accrue Le diagnostic a souligné la différence entre le modèle de des acteurs et une plus grande implication des communes. gestion des AEV dans le pays et les nouvelles responsabilités des communes dans le contexte de la décentralisation. Pour identifier les meilleures options de gestion Dans le modèle dominant, les AUE avaient la responsabilité disponibles pour les zones rurales du Bénin, l’Initiative de sélectionner des opérateurs privés pour l’exploitation des Eau a également examiné les expériences des autres pays AEV. Les communes, propriétaires actuels des équipements (Sénégal, Mauritanie, Ghana, Niger, Mali et Madagascar). 10 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Contexte de la participation du secteur privé dans les services d’approvisionnement en eau en milieu rural au Bénin Bien que cette étude ait révélé que la délégation de la gestion Les opérateurs privés ayant conclu des contrats sont des AEV aux privés était encore rare, elle a permis de recenser généralement des PME actives dans le secteur de les faits et pratiques clés liés à l’amélioration de la gestion des l’approvisionnement en eau, parfois en plus de leurs AEV, à savoir que : compétences dans le secteur des BTP. Les PME les plus • la réalisation des branchements privés est essentielle à la actives retenues par les communes et qui travaillent comme consolidation de la position financière des prestataires de opérateurs des services d’eau au Bénin semblent jusqu’ici être services d’approvisionnement en eau, la consommation de petites firmes de consultants disposant d’une expérience issue de branchements privés étant généralement et de connaissances locales du secteur de l’eau. Ces PME supérieure à la consommation des bornes-fontaines ; considèrent le développement de partenariats public- • l’absence d’une plate-forme de formation permanente privé comme une occasion de développer leurs activités et des parties prenantes ne favorise pas la pérennisation des d’accroître leur profit. Bien qu’elles disposent d’un capital connaissances acquises dans la gestion des AEV ; limité, elles peuvent au moins disposer d’un petit bureau • La viabilité financière devrait être un critère fondamental de représentation, d’une moto et de certaines fournitures dans les décisions d’investissement, de manière à jeter de bureau. La plupart de ces PME sont des entreprises les bases d’une gestion déléguée. immatriculées au registre de commerce et qui acquittent des impôts. Elles sont bien au courant de la politique et de 2.7 Options pour une gestion professionnelle la stratégie de développement de partenariats public privé des AEV du gouvernement et commencent à s’organiser en vue En réponse aux conclusions du diagnostic de l’Initiative Eau d’élever les normes de service. Une association faîtière des de 2006, la DG-Eau a recommandé quatre options de gestion entreprises privées fournissant des services d’eau (Association des AEV aux communes. Ces options étaient les suivantes : des fermiers du Bénin, AFEB) a été créée avec pour objectif • déléguer la gestion des AEP aux opérateurs privés par de faire pression afin de mieux organiser ce nouveau groupe le biais de contrats bipartites d’affermage conclus entre d’entreprises et de parler d’une seule voix, en particulier en ce la commune et un gestionnaire privé (connu au Bénin qui concerne les questions relatives à la régulation du secteur. sous le vocable « fermier »), • signer des contrats tripartites, dans lesquels la commune 2.7.1 Principales caractéristiques des contrats et l’AUE concluent un contrat d’affermage avec un d’affermage gestionnaire privé ; Dans un contrat d’affermage, la commune conserve la • déléguer une partie des responsabilités à un opérateur propriété des équipements, tandis qu’un opérateur privé (OP) privé, de sorte que ce dernier soit responsable de la est responsable de l’exploitation de l’AEV conformément aux production de l’eau tandis que l’AUE conserve la dispositions contractuelles. L’OP perçoit des revenus tirés de responsabilité de la distribution ; ou la commercialisation de l’eau sur la base de tarifs convenus • déléguer la gestion aux AUE, qui est le modèle avec la commune tandis que les dépenses liées à l’exploitation traditionnel de gestion communautaire. et à la maintenance lui incombent. Pour la DG-Eau, le modèle PPP ou le modèle d’affermage, À partir des recettes tarifaires, l’OP acquitte deux types de était l’option retenue, les PPP en matière d’approvisionnement frais et charges (redevances) auprès de la commune : en eau en milieu rural étant un déclencheur clé de l’appui • La « redevance communale » qui peut être considérée budgétaire de la Banque mondiale (voir partie  0.). La comme une taxe municipale. C’est une redevance DG-Eau a conçu un contrat standard d’affermage pour versée à la commune pour couvrir les coûts de suivi du les communes et les opérateurs privés et s’est chargée de la service. Elle est transférée au budget de la commune et promotion des modèles de contrats bipartites et tripartites peut potentiellement être utilisée à d’autres fins. dans tout le pays. Cette promotion a démarré avec un • La «  redevance de renouvellement  » qui peut projet pilote basé sur une AEV. Le modèle d’affermage s’est être considérée comme une redevance destinée à rapidement répandu dans le pays, atteignant le chiffre de l’investissement et au maintien du capital est transférée 269 à la fin de 2014 contre deux en 2007. dans un compte distinct, le fonds de renouvellement et extension géré par la commune. www.wsp.org 11 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Contexte de la participation du secteur privé dans les services d’approvisionnement en eau en milieu rural au Bénin Le montant des frais et redevances à payer est calculé sur la soient ceux convenus dans le contrat, que les équipements base du volume d’eau produite et non distribuée. Selon les soient bien entretenus et que les frais et redevances soient communes, cela incite les OP à minimiser les pertes d’eau. payés en fonction du volume d’eau produite. L’OP est tenu Le tarif est fixé par le contrat. Les taxes et redevances versées de produire des rapports d’exploitation mensuels, indiquant par l’OP sont calculées sur la base d’un taux qui comprend le volume d’eau produite, les ventes et les dépenses engagées. un pourcentage de la redevance destinée à l’investissement et au maintien du capital et d’un pourcentage de la redevance 2.7.2 Premiers succès : l’expansion rapide des communale (en principe affectée aux activités de suivi du contrats d’affermage contrat) qui est appliquée au volume d’eau produite. Les En 2007, Ikpinlè a été la première AEV dont la gestion communes fixent les taux pour les taxes et redevances. a été déléguée dans le cadre d’un contrat d’affermage. La Dans un contrat d’affermage tripartite, en plus des frais et commune d’Adja-Ouèrè a opté pour le contrat tripartite redevances versées à la municipalité, l’OP doit payer une au terme de consultations avec le conseil communal, redevance à l’AUE impliquée dans la supervision du service l’AUE et S-Eau. de l’approvisionnement en eau. En 2007, lorsque les premiers contrats d’affermage ont Tel que présenté à la Figure 2 ci-dessous, les communes sont été conclus, les communes n’étaient pas obligées de lancer chargées d’investir pour le renouvellement des équipements une procédure d’appel d’offres. Sous les directives de la à partir des redevances perçues. Elles sont également DG-Eau, les communes pouvaient choisir leurs OP par chargées de réglementer les services des OP, en fixant les entente directe.1 A cette époque, l’affermage ne relevait pas tarifs et en veillant à ce que les prix facturés à leurs clients du champ d’application des règles de passation des marchés FIGURE 2 - FLUX FINANCIERS DANS LE CADRE D’UN CONTRAT BIPARTITE D’AFFERMAGE COMMUNE FONDS DE RENOUVELLEMENT ET BUDGET COMMUNAL D’EXTENSION REDEVANCE DEREOUVELLEMENT REDEVANCE COMMUNALE OPERATEUR PRIVE RECETTES Profit TARIFFS O&M Marge Branchement PMH Borne fontaine privé 1 (DG-Eau Cellule Initiative Eau 2007) 12 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Contexte de la participation du secteur privé dans les services d’approvisionnement en eau en milieu rural au Bénin publics. Ce n’est que lorsque le Code des marchés publics a 2.7.3 Les limites des modèles de gestion été adopté en 2009 que les communes ont eu l’obligation professionnelle légale de soumettre le contrat à un appel d’offres. Malgré cette croissance rapide, de nombreux intervenants (en particulier les OP) sont d’avis que le modèle d’affermage Le Gouvernement du Bénin a réalisé des progrès rapides en a atteint ses limites. Beaucoup d’OP ont dû gérer des AEV aidant les communes à adopter les contrats d’affermage. En qui devaient être réhabilitées pour être rentables et les 2010, 157 AEV étaient gérées sous contrats d’affermage, soit communes étaient rarement en mesure de mobiliser ces 47 % des 340 AEV construites à l’époque (Fichtner 2010). fonds initiaux. La rupture du contrat par les communes pour Ces progrès rapides s’expliquent en partie par le fait qu’en des raisons non précisées constitue un problème récurrent 2007, l’appui budgétaire de la Banque mondiale dans le pour les OP malgré l’investissement de petite envergure cadre du PSRC5 comportait une cible : introduire le modèle qu’ils avaient réalisé pour assurer la maintenance des AEV. de gestion de PPP pour 15  % des AEV dans le pays, soit 38 AEV en 2008. En 2010, le Gouvernement béninois a décidé de procéder à un examen du secteur pour évaluer les modèles de gestion L’introduction des contrats d’affermage s’est poursuivie à déléguée en place, y compris les contrats d’affermage. un rythme soutenu dans les années suivantes. En 2012, la Cette évaluation a été réalisée avec le soutien du Programme gestion d’environ 51 % des AEV avait été déléguée dans le Eau et Assainissement de la Banque mondiale sur la base cadre de contrats d’affermage. En 2014, 57 % de toutes les d’un échantillon de 20  AEV à travers le pays. Parmi les AEV étaient régies par des contrats d’affermage, comme le 20 ouvrages, huit ont été gérés par un contrat d’affermage, montre la Figure 3 ci-dessous. sept l’étaient dans le cadre d’accords tripartites et deux ont été partiellement délégués à un OP (pour la production) et en partie à une AUE (pour la distribution). Trois seulement étaient gérés uniquement par des AUE. FIGURE 3 - NOMBRE TOTAL D’AEP CONTRE NOMBRE D’AEP SOUS CONTRAT D’AFFERMAGE 500 Nombre total d’AEV Nombre d’AEV en affemage 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 2007 2010 2012 2014 Source: (Fichtner 2010), (WSP 2012), (PPEA2 et DG Eau 2014) www.wsp.org 13 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Contexte de la participation du secteur privé dans les services d’approvisionnement en eau en milieu rural au Bénin Ce diagnostic a pris en compte et évalué tous les domaines En outre, les contrats étaient généralement trop courts, entre de la gestion des AEV, notamment : un à trois ans (renouvelable). Ces contrats courts dissuadaient • les procédures d’appel d’offres et les méthodes de les OP d’investir dans la maintenance des équipements. sélection des OP • l’exécution des contrats, y compris la gestion technique, La procédure d’appel d’offres était entravée par une financière et commerciale ;; absence générale de supervision, ce qui signifiait que • la rentabilité des AEV sous contrat d’affermage ; et des pratiques d’ingérence politique étaient monnaie • les contrats de suivi de la mise en œuvre. courante. L’étude relève que : « Après l’évaluation des offres et l’identification de l’adjudicataire [par la Commission Les résultats de l’évaluation étaient clairs : malgré les communale des marchés publics], le maire devait approuver progrès importants que les modèles de gestion déléguée le choix de la Commission. Ce choix est parfois influencé représentaient en termes de professionnalisation du secteur, par des considérations subjectives, motivées par des liens dans la pratique, la gestion des AEV était confrontée à de politiques ou familiaux. À titre d’exemple, dans certaines sérieuses difficultés, notamment des procédures d’appels communes et pour certains appels d’offres, il n’est pas d’offres incorrectes, la faiblesse des capacités et le manque rare d’observer qu’un soumissionnaire classé en troisième de suivi technique des OP. Cette conclusion s’applique position à l’issue de l’évaluation de la Commission est autant à la gestion déléguée par l’intermédiaire de contrats retenu comme adjudicataire ». d’affermage que pour les trois autres formes de gestion déléguée. Le diagnostic a permis de recenser cinq principaux Obstacle 2. Questions relatives à l’exécution des obstacles à la mise en œuvre des PPP dans les conditions contrats actuelles, tel que présenté ci-dessous. Au terme de l’évaluation, il est constaté que, dans de nombreux cas, les OP n’ont pas respecté leurs obligations Obstacle 1. Préparation de contrats et procédures contractuelles. Par exemple, les pannes duraient des d’appels d’offres heures, voire des jours, les redevances n’étaient pas payées, Dans de nombreuses communes, les appels d’offres pour la l’eau n’était pas suffisamment traitée, etc. Parallèlement, gestion des AEV ont été infructueux et ces procédures ont les communes n’étaient pas en mesure d’assurer un suivi dû être lancées à plusieurs reprises avant l’obtention d’une adéquat des obligations contractuelles et ne pouvaient pas quelconque réponse. Deux raisons principales justifiaient bénéficier de l’assistance des S-Eau pour cette tâche, en cette situation : raison des facteurs suivants : • un manque de professionnels en mesure d’assumer • Manque d’uniformité dans les rapports présentés par techniquement la responsabilité de la gestion des AEV ; les OP : bien que la DG-Eau ait fourni un formulaire • le fait que les communes étaient incapables de préparer standard pour les rapports d’exploitation mensuels à des documents d’appel d’offres corrects et de proposer soumettre par les OP, très peu suivaient effectivement des contrats attractifs en raison de leur inexpérience et ces consignes. Le personnel des OP utilisait des outils du manque de connaissances techniques. différents d’établissement de rapports pour la gestion interne. Cela a abouti à un manque de transparence Une question essentielle était l’absence de la documentation dans les activités des OP ; technique, y compris les plans de réseau des AEV, ce • Le fait que la base de données intégrée existante qui signifie que les inventaires des équipements dressés (accessible aux communes, aux S-Eau et à la DG- avant la signature des contrats étaient inexacts. Les autres Eau) n’a pas été actualisée : cela était également dû aux problèmes critiques portaient sur la redevance et le montant difficultés rencontrées dans le transfert des données des du dépôt, qui ont souvent été considérés comme trop OP aux S-Eau ; élevés et dissuasifs pour les OP. La DG-Eau avait fourni le • Répartition peu claire des responsabilités pour logiciel ANTEA aux communes pour le calcul des frais et l’analyse de la qualité de l’eau. des redevances. Toutefois, les communes ne maîtrisaient pas totalement son utilisation et proposaient souvent des frais et redevances arbitraires. 14 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Contexte de la participation du secteur privé dans les services d’approvisionnement en eau en milieu rural au Bénin Obstacle 3. Faiblesse des capacités techniques de branchements individuels. Il a été observé que la des OP consommation moyenne se situait autour de 4  litres par Le diagnostic a révélé un certain nombre de questions liées personne et par jour, ce qui représente un faible niveau de au manque de connaissances techniques et de compétences service et ne permet pas de définir des coûts fixes sur un commerciales des OP. Un OP typique exploite une petite volume suffisamment élevé de service d’eau fourni pour structure composée du personnel suivant : réduire les coûts unitaires. Un moyen potentiel d’augmenter • l’exploitant, généralement issu du village où l’AEV se la consommation (à des niveaux qui soient plus conformes trouve, qui est chargé d’exploiter la pompe, d’assurer à des niveaux de consommation suffisants pour maintenir la maintenance du groupe électrogène, de signaler des des conditions d’hygiène minimales) est de réaliser des pannes et de surveiller les vendeurs d’eau (fontainiers) branchements domestiques, dans la maison ou dans la cour. qui sont aussi recrutés dans le village ; Or, les OP n’étaient pas souvent pas en mesure de réaliser ces • le gestionnaire qui supervise l’exploitant ; investissements sur leurs fonds propres, et les communes ne • Le directeur (probablement assisté d’un comptable). pouvaient pas mobiliser les fonds nécessaires. Les OP étaient souvent retenus sans recevoir une L’étude diagnostique a donc recommandé que l’accès quelconque formation, ce qui représentait un problème au financement, par l’intermédiaire des banques sérieux. Cela signifie que nombre d’entre eux ne disposent commerciales, soit facilité, relevant que les risques pas des compétences techniques nécessaires pour faire connexes seraient limités à condition que les OP soient fonctionner correctement l’AEV, notamment les travaux en mesure de suivre et de contrôler les recettes et charges d’entretien de routine (nettoyage du groupe électrogène, découlant de leurs opérations. par exemple). Dans certains cas, ils ont travaillé sans contrat et ont été payés sur la base du volume d’eau vendu. Cette Obstacle 5. Environnement social défavorable situation précaire a favorisé la multiplication d’activités Enfin, l’étude a souligné que certains facteurs sociaux frauduleuses. Par ailleurs, les gestionnaires manquent rendaient difficile l’exécution des contrats. Certaines souvent des compétences nécessaires pour garder trace des communautés n’ont pas accepté les nouveaux modèles de opérations financières, notamment la collecte des recettes gestion déléguée et dans certaines régions du pays, les usagers chez les fontainiers. Cette situation a également contribué n’étaient pas disposés à payer pour les services d’eau. à l’absence de mesures contre les pratiques frauduleuses se déroulant aux bornes-fontaines. Le diagnostic a donné lieu à un certain nombre de recommandations aux autorités béninoises : L’étude diagnostique a conclu qu’il n’existait pas • améliorer le processus de passation des marchés suffisamment d’activités pour soutenir le développement (conception, avis d’appels d’offres et sélection de l’OP) ; professionnel des OP. • améliorer le cadre réglementaire et l’efficacité des OP ; • faciliter l’accès aux plates-formes permanentes pour Obstacle 4. Capacité de financement limitée renforcer la capacité des OP ; Le rapport de diagnostic a relevé la capacité de financement • renforcer les capacités financières (par exemple grâce à limitée de tous les acteurs, et des OP en particulier comme l’accès à des fonds commerciaux) ; et une question clé. La situation était critique, car de nombreux • promouvoir un environnement social favorable. contrats d’affermage ont été initiés pour des AEV nécessitant une remise en état complète afin de devenir techniquement Les résultats de cette étude ont révélé certaines réalités optimales. importantes et ont permis au secteur d’adapter son approche et de rechercher des voies d’amélioration du modèle d’OP En outre, il a été constaté que les extensions de réseau dans le cadre de la fourniture de services dans les zones et l’amélioration des services pouvaient contribuer à rurales et semi-urbaines. accroître les revenus grâce à l’augmentation du nombre www.wsp.org 15 III. Renforcer le modèle PPP pour les services d’eau en milieu rural au Bénin 3.1 Présentation générale de l’approche Se fondant sur les résultats de l’étude diagnostique, le ENCADRÉ 2 – LA CONTRIBUTION DU PPEA gouvernement béninois a sollicité l’assistance technique du 2 AU RENFORCEMENT DES CAPACITÉS WSP pour renforcer le modèle PPP pour les services d’eau INSTITUTIONNELLES DES COMMUNES en milieu rural au Bénin. Le renforcement du modèle PPP PPEA est un programme financé par l’Ambassade devait se faire à travers trois activités principales : la fourniture des Pays-Bas qui a été lancé en 2007. Dans sa au secteur privé de services d’aide au développement des première phase (2007-2012), la composante du activités, la mise en place d’un mécanisme de financement PPEA sur l’approvisionnement en eau en milieu des PPP et d’un projet de renforcement des capacités des rural était axée sur l’amélioration de la gestion secteurs public et privé. Une des mesures essentielles pour des finances publiques dans le secteur. Dans ce le renforcement du modèle PPP a consisté à renforcer les cadre, une aide a été fournie aux communes pour capacités : pour la conception de contrats attractifs et la la planification et la supervision des travaux de transparence dans leur attribution (du côté du secteur construction et la gestion des services d’eau. Le public), la gestion des services, aux plans technique et programme transfère les fonds à la DG-Eau et aux financier (du côté du secteur privé) et la soumission de communes par le biais du Trésor public. propositions de projets bancables (du côté du secteur privé). En étroite collaboration avec la DG-Eau, le PPEA a contribué à renforcer les capacités des S-Eau L’appui fourni par le WSP s’ajoutait aux initiatives pour leur permettre d’assumer leurs nouvelles menées de manière coordonnée par d’autres partenaires de responsabilités à l’égard des communes. Le développement dans le secteur. Par exemple, le Programme programme a facilité le transfert des compétences Pluriannuel Eau et Assainissement (PPEA) financé par les et des connaissances du niveau central vers les Pays-Bas a continué de fournir une assistance à la DG-Eau communes nouvellement créées. Il a également afin de créer un climat social propice. Le PPEA a également financé des activités d’intermédiation sociale dans contribué à renforcer les capacités institutionnelles des le but d’identifier les besoins des populations. communes afin qu’elles puissent exercer leur fonction de propriétaires des actifs, comme cela est expliqué à l’Encadré Dans sa deuxième phase, qui a été lancée en 2. Le WSP a donc pu apporter son soutien à des communes 2013 et court jusqu’en 2016, le PPEA II vise des qui étaient déjà entièrement dotées d’une Commission objectifs similaires, mais avec un contrôle plus des marchés publics fonctionnelle, lui permettant ainsi de étroit sur l’utilisation des fonds par le gouvernement consacrer ses efforts à coopérer avec ces communes en vue central et par les communes. Une partie du budget du programme est allouée au gouvernement de concevoir des dispositions contractuelles adéquates et à béninois en fonction des résultats obtenus. Le les accompagner dans le processus d’appel d’offres. programme, dont le montant s’élève à 43,7 milliards de FCFA (comprenant la contribution de 3.2 Éléments essentiels pour le renforcement 9,7 milliards de FCFA de l’UE) fournit une du modèle PPP assistance technique à la DG-Eau et aux S-Eau Pour renforcer la professionnalisation des services d’eau en pour la planification des activités du secteur et le milieu rural dans l’optique d’assurer leur pérennité, une des renforcement des capacités des communes dans priorités consiste désormais à concevoir un contrat de PPP les domaines de la passation des marchés publics, original qui pourrait remédier aux insuffisances observées de la gestion des finances publiques, de l’assurance avec les modèles de gestion actuellement appliqués pour la qualité, du suivi et évaluation et de la réglementation fourniture des services d’eau dans les zones rurales et les des services d’eau. 16 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Renforcer le modèle PPP pour les services d’eau en milieu rural au Bénin petites villes. L’objectif était de tester ces nouvelles formes Le regroupement des systèmes d’adduction d’eau a été de contrat dans au moins deux localités de manière à vérifier proposé pour permettre d’étendre la portée du contrat de la faisabilité et l’utilité du modèle. En raison de la nature concession, ce qui le rend plus attrayant pour les OP (en des transactions facilitées, l’assistance technique du WSP créant des économies d’échelle) ainsi que pour les banques a été associée à l’appui fourni par l’équipe de conseil en commerciales qui doivent financer certaines de leurs transactions de l’IFC. Le modèle qui a été mis en exergue est activités. Les banques commerciales seraient probablement celui de la concession subventionnée couvrant des groupes plus intéressées par un prêt de gros montant plutôt que par de systèmes d’adduction d’eau, organisés en « lot ». des prêts d’un montant plus réduit (bien qu’elles puissent également consentir un prêt important pour financer Le modèle de la concession est apparu comme une forme plusieurs petits contrats ; par conséquent, cette hypothèse de disposition contractuelle alternative à l’affermage car le n’est que partiellement vérifiée). processus d’évaluation préalable a permis d’identifier des besoins d’investissement importants pour la réalisation En amont et parallèlement à ces activités liées à des des travaux de réhabilitation ainsi que pour l’extension du transactions spécifiques, un effort a été déployé en vue réseau. Dans les systèmes d’approvisionnement existants, les de renforcer les acteurs du secteur, tant au niveau du niveaux de consommation étaient trop faibles pour permettre secteur privé qu’au niveau du secteur public. D’une part, d’arriver à un taux viable de rentabilité des investissements. le WSP s’est employé à renforcer le secteur public afin qu’il On estime que de nouveaux investissements pour la arrive à mieux cerner les actifs existants et à contrôler les réalisation de branchements individuels a) répondraient à niveaux de service. Cela s’est fait grâce au lancement d’une la demande existant dans les zones rurales pour ce niveau application mobile-to-web, mWater, qui a été utilisée pour de service, et b) augmenteraient la consommation et, par réaliser un inventaire des actifs qui a couvert un ensemble conséquent, les recettes générées par les opérateurs à travers de 150 systèmes d’adduction d’eau sur toute l’étendue du les ventes d’eau, qui permettraient alors de compenser le territoire national. Le projet a également contribué à la coût de leurs investissements initiaux. formation et au renforcement des capacités des acteurs du secteur public et a appuyé la création d’une unité chargée Le modèle de concession a été privilégié car il permet de la réglementation au sein de la DG-Eau, qui peut être à l’opérateur de prendre en charge les investissements considérée comme l’embryon d’un futur organisme de à réaliser, assumant ainsi plus de risques, mais aussi en réglementation des services d’eau dans le pays. Du côté conservant un contrôle plus important sur le calendrier du secteur privé, la formation des opérateurs du secteur et les caractéristiques techniques de ces investissements : privé sur les approches professionnalisées de la gestion des ainsi, l’opérateur peut être mieux à même de répondre à la services d’eau en milieu rural a été assurée par le WSP, de demande. Toutefois, compte tenu des faibles niveaux de la façon générale, ainsi que dans le contexte spécifique de demande observés actuellement et de la nécessité de réaliser l’introduction du nouveau modèle PPP et de l’utilisation de des extensions de réseau, on a estimé que les concessionnaires l’outil mWater pour la production de rapports de gestion ne seraient pas en mesure de financer entièrement les coûts opérationnelle. Dans le souci de renforcer progressivement d’investissement et auraient donc besoin d’une subvention. les OP, l’AFEB (Association des Fermiers de l’Eau du Bénin) Le fait que la subvention soit versée en fonction des résultats a été créée. (c’est-à-dire une fois que les branchements ont été effectués) réduit le risque pour le bailleur de fonds que la subvention Un autre élément clé pour le renforcement des PPP a soit dépensée à mauvais escient. L’organisation d’un consisté à identifier et mobiliser les sources de financement processus de mise en concurrence en vue de l’attribution pour le secteur. Des succès raisonnables ont été enregistrés des contrats de concession, qui est décidée sur la base du dans l’identification des sources de financement publiques montant de la subvention demandée, permet aussi de pour les concessions subventionnées, bien que le projet n’ait réduire le montant total des subventions décaissées. pas été capable de mobiliser autant de ressources que cela était prévu à l’origine dans la note conceptuelle et a dû réduire www.wsp.org 17 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Renforcer le modèle PPP pour les services d’eau en milieu rural au Bénin en conséquence ses ambitions en matière d’investissement. les activités visant à faciliter l›accès au financement privé ; Cette question est examinée plus en détail à la section 3.5, ii) les activités destinées à mobiliser et acheminer les fonds qui décrit la façon dont le projet a mobilisé des fonds publics de subventions publics par voie de transfert budgétaire et comment l’accès au financement a été facilité. Toutefois, du gouvernement central vers les collectivités locales en il est intéressant de noter que les OP ont encore à accéder utilisant les procédures de gestion des finances publiques aux mécanismes de financement commercial. En outre, les des pays ; et iii) les activités visant à développer des outils de projets initiaux pour la mise en place d’un mécanisme de suivi innovants, tels que mWater. financement destiné aux opérateurs privés éligibles n’ont pas été poursuivis, au moins durant la phase pilote. La mise en œuvre des réformes relatives aux services d’eau en milieu rural s’est étalée sur plus de quatre ans, La Figure 4 ci-dessus présente sous forme graphique les de 2010 (année durant laquelle l’étude diagnostique a été principaux composants imbriqués qui contribuent à effectuée) à septembre 2014 (date à laquelle les nouveaux renforcer la professionnalisation des services d’eau dans contrats de PPP ont été signés). Un travail considérable a les petites villes du Bénin. Trois piliers principaux ont été été accompli en amont par le WSP et son partenaire (IFC) mis en place pour atteindre cet objectif central : Pilier 1 : avant même le début officiel de l’assistance technique, afin Conception d’un contrat de PPP novateur ; Pilier 2 : Appui de préparer les parties prenantes, d’arrêter définitivement au secteur public et Pilier 3 : Appui au secteur privé. En outre, les composantes de l’assistance technique et de conclure une série d’activités ont été déployées pour accompagner des partenariats tels que celui établi avec l’ambassade des les trois piliers principaux et atteindre l’objectif global : i) Pays-Bas. La conception du modèle PPP amélioré a duré FIGURE 4 - PRINCIPAUX PILIERS ET ACTIVITÉS LIÉS AU RENFORCEMENT DE LA PROFESSIONNALISATION DES SERVICES D’EAU EN MILIEU RURAL PILIER 1 Conception de contrat PPP innovant • Concession subventionnée • Regroupement d’AEV Activités pour faciliter Activités pour mobiliser l’accès au financement et canaliser les fonds privé Renforcement de la publics professionalisation des Services d’eau potable en zone rurale PILIER 2 PILIER 3 Appui au secteur privé Appui au secteur public • AFEB (association) • Cartographie et inventaire des actifs • Renforcement de capacités • Unité de Régulation Activités pour developer des outils innovants de suivi (mWater) Source: Auteurs. 18 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Renforcer le modèle PPP pour les services d’eau en milieu rural au Bénin La bonne exploitation-maintenance des Adduction d’Eau Villageoise passe par le nécessaire renforcement des capacités des Communes décentralisées à planifier et à conduire la commande publique. plus d’un an, de début 2013 jusqu’en 2014, car l’IFC a démarche visant à favoriser la professionnalisation des mené des études approfondies afin d’évaluer les dispositions services d’eau en milieu rural à travers un suivi technique techniques, financières et juridiques régissant les systèmes et financier. Ce modèle a été développé initialement au d’approvisionnement en eau en milieu rural sur les sites Mali (et plus tard au Tchad et au Niger) et avait généré des choisis. Le secteur a connu un pic d’activités entre avril 2014 gains d’efficacité au niveau des opérateurs privé. De plus, il (mois au cours duquel a été publié l’Avis de présélection a permis notamment d’accroître la productivité du réseau, sollicitant des manifestations d’intérêt) et septembre 2014 de diminuer les pertes d’eau, d’améliorer l’espérance de (date à laquelle les quatre transactions ont été finalisées). Un vie des petits systèmes d’adduction d’eau et de réduire les calendrier complet de ces activités est présenté à l’annexe C. tarifs grâce à l’accroissement des économies dues aux gains d’efficacité. D’autre part, une nouvelle technologie basée 3.3 Principales activités d’appui au secteur sur la téléphonie mobile a été étudiée. Cette technologie, public mise au point par Manobi, un opérateur sénégalais, est Comme mentionné plus haut, une part importante de baptisée « Mwater ». Elle est utilisée au Sénégal, au Niger, l’effort entrepris avec le soutien du WSP en vue de renforcer au Mali et au Bénin. la professionnalisation de la prestation des services s’est concentrée sur le secteur public. Le secteur a opté pour la technologie de téléphonie mobile, qui semblait apporter des solutions à plusieurs Introduction et mise en service de l’outil de suivi défis qui se posent dans le secteur. mWater facilite le suivi mWater des activités des OP à travers une plateforme de données Un des principaux problèmes qui s’est posé au début partagées accessible aux OP, aux communes et aux S-Eau/ du projet a consisté à déterminer l’approche à adopter DG-Eau. mWater permet également l’harmonisation des pour améliorer le cadre de suivi de l’approvisionnement outils de communication de rapports de sorte à favoriser en eau en milieu rural. Deux grandes options ont été un suivi renforcé au niveau local (commune) et au niveau envisagées. D’une part, une réflexion a été engagée sur le central (S-Eau/DG-Eau). L’Encadré 3 ci-après fournit de modèle STEFI (Suivi Technique et Financier), qui est une plus amples renseignements sur les technologies mWater. www.wsp.org 19 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Renforcer le modèle PPP pour les services d’eau en milieu rural au Bénin ENCADRÉ 3 – MWATER : QU’EST-CE QUE C’EST ET COMMENT FONCTIONNE-T-ELLE ? mWater est une technologie « mobile-to-web » qui peut être utilisée pour la fourniture de trois types de services différents : • inventaire et cartographie des actifs (de l’inventaire des conduites d’eau à la cartographie des usagers) ; • gestion mobile des services d’eau pour optimiser le rendement de l’exploitation ; • assurer le suivi des services d’eau par le biais d’une plateforme web accessible aux propriétaires des actifs (les communes) et aux autres parties autorisées (ex : le gouvernement central) Les services de mWater peuvent être engagés par les différents types d’utilisateurs : les communes et le gouvernement central qui cherchent à avoir une meilleure connaissance de leurs actifs (afin de pouvoir prendre des décisions d’investissement avisées) ou les OP qui souhaitent améliorer la gestion du système d’adduction d’eau, en particulier en renforçant leur capacité à répondre aux besoins d’entretien et aux exigences des autorités de réglementation. Pour pouvoir fonctionner sur un système d’adduction d’eau, mWater a besoin que le système soit géo-référencé. Le système mWater enregistre également de façon automatique la quantité d’eau produite. Le personnel des OP saisissent les données opérationnelles dans le système à l’aide de leurs téléphones mobiles (les données cruciales ont trait au relevé des compteurs et aux travaux d’entretien effectués). Ces données sont consultables instantanément par la direction par l’intermédiaire de la plateforme web. Les mêmes données sont également visibles aux autres personnes autorisées. En outre, mWater permet de générer les rapports d’activité que les OP doivent soumettre aux communes tous les mois. Ces rapports peuvent être générés « en un simple clic » si les données sont saisies correctement et de façon régulière, et renferment le calcul des frais et redevances mensuels dus par l’OP à la commune. Les communes peuvent vérifier le montant soumis en fonction des informations dont elles disposent concernant la quantité d’eau qui a été produite. Cette technologie est livrée avec un modèle de coût ‘’business-to-business’’ défini de commun accord avec les parties prenantes durant la phase pilote soutenue par le WSP : l’inventaire des actifs (cartographie du réseau et référencement des points d’eau) coûte 400  000 FCFA (800 $EU) par système d’adduction d’eau et 100 000 FCFA (200 $EU) par système d’adduction d’eau pour l’abonnement au téléphone mobile configuré pour les services de suivi et de gestion, y compris pour la formation à l’utilisation de la technologie et des téléphones mobiles qui seront utilisés par le personnel des OP sur le terrain. Les OP paient chaque mois une contribution sous la forme d’une redevance de base de 10 000 FCFA (20 $EU) et des frais d’audit variables par système d’adduction d’eau chaque mois pour l’accès à la gestion du téléphone mobile, à l’assistance aux usagers et aux services d’encadrement. 20 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Renforcer le modèle PPP pour les services d’eau en milieu rural au Bénin Amélioration de la connaissance des actifs : particulièrement des systèmes d’adduction d’eau établissement d’un inventaire et d’une cartographie villageoise ; à l’aide de mWater • veiller à une gestion durable des infrastructures Avec l’assistance technique du WSP, il a été procédé à rurales, et des systèmes d’adduction d’eau en l’aide de la technologie mWater à un inventaire et à une particulier ; cartographie des actifs couvrant un nombre total de 150 • veiller à l’observation des normes ; systèmes d’adduction d’eau dans le pays, soit 32 % des • soutenir les S-Eau dans leur assistance aux systèmes d’adduction d’eau. mWater fournit des services communes pour la mise en œuvre de la délégation d’inventaire des actifs et de cartographie du réseau dont les des services d’eau en milieu rural, particulièrement communes avaient cruellement besoin. mWater offre aux à travers les systèmes d’adduction d’eau villageoise ; OP des fonctions de gestion technique et financière des • assurer le suivi de la participation du secteur privé systèmes d’adduction d’eau. Lors d’une phase pilote qui a (PSP) à la gestion professionnalisée des adductions duré de février 2012 à juin 2013, 51 systèmes d’adduction d’eau villageoises. d’eau ont été géoréférencés et cartographiés. L’inventaire et la cartographie des actifs ont été reproduits à une échelle Cependant, au moment de la publication de ce rapport, il plus grande en juin 2014 et 100 autres systèmes d’adduction reste encore à doter cette unité de régulation d’une structure d’eau devraient être géo-référencés d’ici à avril 2015. 45 organisationnelle et d’un programme d’action détaillé. communes au total devraient bénéficier de cette activité de cartographie. La valeur ajoutée qu’apporte l’utilisation de 3.4 Principales activités d’appui au secteur mWater est que l’outil enregistre tous les actifs à leur valeur privé d’amortissement de sorte à permettre de prévoir les travaux Tout comme le secteur public, le secteur privé a aussi besoin de réhabilitation et les investissements importants. Au cours d’un appui. Cet appui a été fourni par le WSP à travers un de la phase pilote d’inventaire des actifs, le WSP a financé soutien indirect pour la création de l’AFEB et par le biais l’abonnement annuel aux services de suivi de mWater des activités de formation, tel que précisé ci-dessous. en faveur de 13 communes à travers le pays. Des séances d’encadrement ont été organisées (avec la participation des Soutien pour la création de l’Association des OP) et des téléphones mobiles ont été remis aux opérateurs. Fermiers du Bénin (AFEB) Les OP ont été encouragés à former l’Association des En décembre 2014, dans le cadre de la mise à l’échelle de Fermiers du Bénin (dénommée AFEB : Association l’utilisation de mWater, le WSP a organisé un séminaire Fédérative des gestionnaires privés de réseaux d’Eau réunissant les maires afin de s’assurer de leur adhésion et du Bénin). Ce type d’association existe dans d’autres appropriation de telle sorte que mWater pourrait devenir pays d’Afrique subsaharienne comme le Mozambique partie intégrante du mécanisme de suivi des services ou l’Ouganda et permet l’expression des besoins et des d’alimentation en eau. Dans le cas où les communes préoccupations des OP. Suite à une visite d’apprentissage au décideraient d’adopter l’outil, une partie de la redevance Mozambique (organisée par le WSP) à l’intention des OP, communale devant être affectée au suivi peut être utilisée un certain nombre d’entre eux ont décidé de s’engager dans pour financer ces services. la voie tracée par ces homologues régionaux et de former l’AFEB pour représenter leurs intérêts. Une cellule de régulation créée au sein de la DG-Eau En septembre 2013, se fondant sur l’avis du WSP, la DG- L’AFEB a été mise sur pied en 2011 avec un modeste Eau a publié une note interne annonçant la création d’une appui financier obtenu par l’intermédiaire du CePEPE, unité de régulation au sein de la DG-Eau. Les objectifs qui dispose de fonds pour appuyer les opérateurs privés principaux de cette cellule sont les suivantes : du secteur de l’eau. Une telle association peut contribuer • renforcer la connaissance des infrastructures à renforcer le secteur de nombreuses façons, notamment : d’approvisionnement en eau en milieu rural, et www.wsp.org 21 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Renforcer le modèle PPP pour les services d’eau en milieu rural au Bénin • l’AFEB peut jouer le rôle de point focal pour acheminer équipe et comment diriger une entreprise avec autorité. l’aide immatérielle destinée aux OP sous forme de Les sessions de formation ont été toutes organisées par formation ou de transfert de connaissances ; l’AFEB (moyennant des frais) et ont été éclatées au • l’AFEB peut jouer un rôle de plaidoyer en faveur de tous niveau national. Les sessions de formation de 10 jours ont les opérateurs privés professionnels du secteur de l’eau pour été organisées à Parakou en juillet 2013 (dans le Nord du relayer leurs préoccupations et leur donner la possibilité pays) et à Cotonou (dans le Sud) en septembre 2013. Ces d’être représenté dans le débat sur les politiques ; sessions ont été organisées entre juillet et septembre 2013. • l’AFEB peut offrir des solutions techniques aux OP, par Au total, les formations ont attiré 25 personnes issues de exemple pour la fourniture de pièces de rechange en 17 OP à Parakou et 50 personnes issues de 40 différentes gros et le stockage. OP à Cotonou. Au total, des représentants de 50 opérateurs privés ont bénéficié d’une formation. En février 2015, 24 membres de l’AFEB (représentant environ 29 % des OP) s’étaient acquitté de leur cotisation Promotion de l’utilisation de mWater pour générer annuelle. L’AFEB est dotée d’un conseil d’administration des gains d’efficacité pour les OP composé d’un président, d’un vice-président, d’un secrétaire Comme l’illustre l’Encadré 3 ci-dessus, mWater peut et d’un comptable). Le WSP fournit depuis plusieurs années être utilisé par les OP pour réaliser des gains d’efficacité une assistance technique limitée à l’AFEB. au niveau opérationnel. mWater offre une gamme de services de gestion, notamment pour la facturation, les Formation des OP paiements mobiles, les alertes en cas de panne du système, La formation, visant à préparer les OP aux nouvelles la planification d’entreprise, etc. Cependant, en dépit des responsabilités qu’elles pourraient avoir à assumer, a efforts permanents déployés pour étendre l’utilisation de débuté bien avant le début des activités organisées autour mWater parmi les OP et les communes, mWater reste un de transactions spécifiques. Les OP ont reçu un appui outil marginal pour toutes les parties prenantes, comme sous forme de formation pour améliorer leur connaissance cela est expliqué dans l’Encadré 4. et leur capacité de gestion des systèmes d’adduction d’eau. Des formations et séminaires ont également été organisés 3.5 Mobiliser les financements publics et pour expliquer les exigences du projet concernant les faciliter l’accès au financement privé appels d’offres. Un des principaux engagements du projet en amont (et une des conditions de sa réussite) était de mobiliser des Un module de formation a été élaboré de concert par le ressources pour financer les investissements en matériels WSP et l’AFEB pour tenter de répondre aux besoins en qui en découlent, la remise en état des systèmes existants formation des OP. La formation a été assurée par trois et de leurs extensions. Dès le lancement du projet, il était institutions : HYDROCONSEIL (basée en France), prévu que le financement proviendrait de deux sources CePEPE (basée au Bénin) et Diversity Management principales : les ressources des bailleurs de fonds pour Consulting (basée au Cameroun). Tandis que le cours financer la majeure partie des investissements en faveur de de gestion opérationnelle vise à améliorer l’efficacité la réhabilitation et des nouvelles extensions et les sources opérationnelle des OP (par exemple, la maîtrise des privées, qu’il s’agisse des tarifs de consommation, des pertes d’eau, la maintenance de routine, etc.), le cours investissements propres des OP ou par le biais de crédits de gestion d’entreprise comprenait des modules de mobilisés par l’intermédiaire des banques commerciales comptabilité, de marketing et de planification financière, nationales. Il semble toutefois que le projet ne cherche pas tout en mettant l’accent sur les exigences d’un projet particulièrement à mobiliser des fonds auprès des sources « bancable ». La formation Business Edge, conçue par IFC publiques nationales, une question qui devra être étudiée et dispensée par Diversity Management Consulting, a porté de façon active dans le cadre d’une phase d’extension. sur les questions essentielles en relation avec le leadership : comment déléguer les tâches, comment conduire une 22 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Renforcer le modèle PPP pour les services d’eau en milieu rural au Bénin ENCADRÉ 4 – mWATER : UNE TRANSITION DIFFICILE, PARTICULIÈREMENT POUR LES OP Malgré ces efforts soutenus pour que les communes et les opérateurs privés s’engagent à utiliser mWater, au début de 2015, l’outil n’était pas un élément central dans les activités de plusieurs des OP interrogés dans le cadre de cette étude de cas. Les OP ont fourni un certain nombre de raisons pour expliquer ce manque d’intérêt relatif, à savoir notamment : • la faiblesse du signal téléphonique qui ne permet pas aux OP d’envoyer les données instantanément sur place comme le demande le système ; • la mauvaise qualité des services à la clientèle fournis pour le compte de Manobi ; • le coût mensuel de 10 000 FCFA (20 $EU) par système d’adduction d’eau pour accéder à la plateforme. Il n’est pas improbable que l’une des principales raisons de ce manque d’intérêt soit liée au refus des opérateurs privés de s’orienter vers une gestion transparente. En acceptant d’utiliser mWater, les OP acceptent de faire preuve d’une transparence totale vis-à-vis des communes et des autres parties autorisées concernant leurs activités, une situation à laquelle ils ne sont pas habitués. De même, bien que les communes aient reconnu les avantages qu’offre l’outil, aucune d’entre elles ne l’utilisait pour renouveler son abonnement. Il est à noter que les différents bailleurs de fonds présentent aux communes du Bénin différents outils de gestion des AEV. Par exemple, l’ambassade des Pays-Bas équipe certaines communes de l’outil AkvoFlow destiné à l’inventaire de tous les points d’eau. GIZ a fourni un logiciel de gestion qui permet de prévoir et de budgétiser les grosses réparations. Cette «  surcharge  » contribue peut-être au manque d’intérêt relatif manifesté par les communes à l’égard de mWater. Enfin, bien que les services municipaux soient peut-être conscients des avantages particuliers qu’offre l’utilisation de mWater (en comparaison avec d’autres services), ils doivent trouver le budget nécessaire pour se le procurer et ont donc besoin de l’accord du conseil municipal pour réaliser de tels investissements. Mobiliser les financements des bailleurs de fonds projet pilote étaient moins importants qu’ils ne l’auraient Le WSP a identifié des partenaires qui pourraient apporter été si la totalité du financement avait été fournie. IFC avec eux des financements publics pour compléter a mobilisé 1,1 million $EU au titre des activités liées à les ressources mises à disposition par les bailleurs de la structure des transactions et de la contribution à la fonds du WSP pour l’assistance technique. Le WSP formation des OP. L’ambassade des Pays-Bas a maintenu sa s’était assuré la participation de l’IFC qui, en plus de son participation et a financé la contribution de 1 million $EU expertise en matière de conseil en transaction, a apporté des demandée pour subventionner les travaux. Cependant, financements. Le PEA s’est associé au Partenariat mondial le GPOBA s’est retiré du projet. Le Tableau 2 résume le pour l’aide basée sur les résultats (GPOBA), un programme financement effectivement affecté à l’assistance technique et de partenariat mondial logé à la Banque mondiale qui financière au renforcement du modèle PPP au Bénin entre finance les investissements en matériel sur la base des 2010 et septembre 2014. résultats (surtout pour les projets pilotes). Le GPOBA avait indiqué qu’il pourrait fournir entre 1,5 et 3 millions $EU Faciliter l’accès au financement du secteur privé pour des investissements en matériels. Le WSP a également Parallèlement, le WSP et l’IFC se sont tournés vers deux obtenu une contribution de 1 million $EU de l’ambassade grandes banques commerciales afin de faciliter l’accès au des Pays-Bas. financement pour les OP. Il s’agit d’Ecobank et de Bank of Africa. Cette démarche partait du principe que les OP ne Les fonds finalement reçus des bailleurs de fonds étaient seraient pas en mesure de prendre en charge les investissements moins élevés que ce qui avait été initialement prévu, ce qui initiaux pour la réhabilitation des réseaux et pour le signifie que les investissements financés dans le cadre du financement des extensions du réseau. Une telle hypothèse www.wsp.org 23 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Renforcer le modèle PPP pour les services d’eau en milieu rural au Bénin TABLEAU 2 – FINANCEMENT DU PROJET But Montant WSP AT au gouvernement béninois 1 million USD IFC AT au gouvernement béninois 1,08 million USD Ambassade des Pays-Bas Subvention aux OP pour des travaux d’infrastructure 1 million USD Total 3,08 millions USD ne s’est pas entièrement vérifiée car des OP ont déjà pris les devants comme cela est décrit à la Section 4.5, mais n’ont pas encore contracté de prêts auprès des banques commerciales. Ces banques ont été ciblées parce qu’elles possèdent des succursales dans tout le pays et pourraient être accessibles à tous les candidats. Les banques ont été officiellement approchées par écrit. Les deux banques ont répondu rapidement et ont exprimé leur désir de s’associer au projet. Cependant, à mesure qu’avançaient les activités, seule Ecobank a fait montre d’un ferme engagement. Ecobank avait participé avec d’autres partenaires de développement tels que l’USAID à un projet de santé et avec l’ONG internationale SNV au financement d’activités de microfinance pour l’assainissement. Cependant, Ecobank n’était jamais intervenue auparavant dans le secteur de l’eau en milieu rural. Selon Ecobank, c’est l’implication du Groupe de la Banque mondiale qui a rendu attractif le secteur de l’eau en milieu rural pour elle. En particulier, les travaux d’études préalables de l’IFC ont fourni la garantie que les aspects financiers des contrats avaient été soigneusement évalués. Ecobank est également en contact avec K-Rep Bank, qui avait collaboré avec le WSP dans le cadre d’un précédent projet au Kenya qui avait bénéficié d’un financement du GPOBA. La banque commerciale devrait apporter son concours aux OP ayant besoin de fonds commerciaux à travers deux lignes de crédit distinctes : une ligne de crédit pour le préfinancement d’ouvrages subventionnés et une ligne pour les travaux qui sont financés par les OP à travers des emprunts commerciaux. Ainsi, malgré la subvention, La mise en concurrence par appel d’offres ouvert a permis l’octroi de prêts commerciaux aux OP entraîne des risques l’optimisation du niveau de contribution financière des pour la banque concernée. Le WSP a envisagé que les OP opérateurs privés à l’investissement public (réhabilitation et pourraient contracter une garantie auprès de FONAGA, extension de l’actif existant). 24 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Renforcer le modèle PPP pour les services d’eau en milieu rural au Bénin le fonds de garantie géré par le CePEPE (se reporter à La nécessité d’un mécanisme de financement éventuel l’Encadré 1 Ci-dessus). Malgré son manque de connaissance qui serait accessible aux opérateurs privés admissibles et du secteur de l’eau en milieu rural, Ecobank a indiqué une géré par une ou deux banques commerciales sélectionnées forte volonté de soutenir les OP et d’être un partenaire clé sur une base concurrentielle n’a pas été entièrement dans le cadre d’une éventuelle phase d’extension. La mise confirmée. Les volumes d’investissements dont ont besoin en relation des OP avec les banques commerciales les incite à l’heure actuelle les OP restent trop faibles pour justifier à adopter une certaine rigueur dans la gestion commerciale la création d’un tel mécanisme. des systèmes d’adduction d’eau. www.wsp.org 25 IV. Contrats de concession subventionnés : de quoi s’agit-il ? La présente section s’intéresse à un élément primordial a formé un comité de pilotage du projet regroupant des pour l’exécution efficace des contrats. Il a consisté à fonctionnaires de divers ministères (ministère de l’Eau, des élaborer des contrats de PPP novateurs qui s’adaptaient Finances et du Développement économique) pour assurer aux réalités de la situation du Bénin et renforçaient la le suivi de la mise en œuvre du projet. Le but visé était pérennité de la fourniture de services. Le modèle de la d’assurer la coordination et de faciliter la prise de décision, concession subventionnée a été conçu et mis en œuvre en particulier en ce qui concerne la transaction. La mise en sur une période de deux ans avec l’assistance technique place du Comité de pilotage témoigne de l’engagement du du WSP, de l’identification, en février 2012, des systèmes gouvernement, qui avait fourni une contribution de 50 000 d’adduction d’eau appropriés pour l’expérimentation du $EU pour le financement des services de l’IFC. Le comité modèle à la signature de quatre contrats entre la fin août et a évalué et fourni des commentaires sur trois étapes clés de septembre 2014. la transaction : la sélection des systèmes d’adduction d’eau devant être mis à l’essai, l’approbation des rapports d’études Les étapes clés de la transaction sont présentées à la Figure préalables et l’approbation de la structure de la transaction 5 ci-dessous. En juillet 2012, le gouvernement béninois (y compris les options de groupage des sites). FIGURE 5 - CALENDRIER DE LA CONCEPTION ET DE LA SOUSCRIPTION DES CONCESSIONS SUBVENTIONNÉES 26 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Contrats de con- cession subventionnés : de quoi s’agit-il ? 4.1 Préparation de la transaction : ministère de l’Eau. Le Comité a été associé à chaque étape Identification des sites et études du processus : préalables Grâce à l’expertise fournie par IFC en sa qualité de conseiller • sélection initiale de 51 sites (systèmes d’adduction en transaction, le secteur a bénéficié des dispositions d’eau et zones avoisinantes) contractuelles qui pourraient remédier au moins en partie • élaboration et finalisation des cinq critères de sélection aux failles laissées par le modèle d’affermage, en particulier • sélection de 21 sites pour les visites de sites en ce qui concerne les investissements nécessaires pour la • sélection finale de 10 sites et approbation du comité réhabilitation et l’extension du réseau. pilote. Les difficultés liées à la conception du contrat étaient La sélection initiale des 51 sites a été effectuée à partir d’un de trois ordres : technique, juridique et financier. Les certain nombre de critères : ces sites devaient être gérés à nouvelles dispositions contractuelles devaient : travers un contrat d’affermage et les maires des communes • permettre aux populations démunies d’avoir un meilleur devaient être engagés à améliorer les dispositions accès aux services d’eau à un coût abordable grâce à contractuelles. Ce processus d’identification s’est fondé sur l’extension et à la réhabilitation du réseau. Bien que le un examen approfondi des modalités actuelles de gestion Bénin ait déjà accompli des progrès considérables dans des services d’eau et de la capacité institutionnelle réalisé la réalisation des OMD, de nombreuses localités au par le WSP. Les communes devaient également posséder sein d’une même commune ne bénéficient toujours pas une expérience dans la passation des marchés publics et d’un accès suffisant aux services d’eau. En conséquence, disposer d’une Commission des marchés publics plus ou les femmes doivent parcourir de longues distances pour moins fonctionnelle. Un autre critère a consisté à choisir se rendre à la borne-fontaine la plus proche. L’approche des sites qui pourraient être regroupés en lots et régis par du WSP/IFC est censée profitable en particulier aux des contrats uniques (un contrat par lot). personnes vivant dans des régions éloignées ; • s’inscrire dans le cadre des règles de passation des Un sous-ensemble de 21 sites a été choisi (sur les 51 sites marchés publics du Bénin et être compatibles avec les pour lesquels des données avaient été collectées au moyen dispositifs institutionnels du pays ; et de l’outil m-Water) selon cinq critères : • être financièrement viables pour les OP de manière • disponibilité de ressources en eau : étant donné que des à leur permettre de dégager un revenu sur capitaux extensions de réseau étaient nécessaires, il était essentiel propres raisonnable. de s’assurer que des ressources en eau suffisantes seraient disponibles ; IFC a entrepris un processus d’études préalables dans le • emplacement géographique : il a été jugé but d’identifier la forme contractuelle la plus adaptée pour essentiel de tester l’approche dans différents répondre à ces critères ainsi que les sites où cette approche contextes géographiques et donc de sélectionner contractuelle pourrait être expérimentée. les sites situés à des emplacements géographiques distincts ; 4.1.1 Pré-identification des sites pilotes • date d’expiration des contrats d’affermage en cours Les 10 sites devant faire l’objet de l’expérimentation du d’exécution : la date d’expiration devait coïncider plus modèle PPP renforcé ont été choisis sur une première liste ou moins avec le début de la procédure d’appel d’offres de 51 sites pré-identifiés pour lesquels des informations pour la concession de manière à éviter d’avoir à résilier techniques avaient été initialement collectées par le biais de les contrats existants avant leur terme2 ; m-Water et une évaluation institutionnelle a été effectuée. Le processus s’est déroulé sans accrocs et a été conduit sous la supervision du comité de pilotage présidé par le 2 En fin de compte, ce ne fut pas le cas car les contrats ont mis plus de temps à être structurés, et en conséquence, les contrats ont dû être interrompus. www.wsp.org 27 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Contrats de concession subventionnés : de quoi s’agit-il ? FIGURE 6 – SÉLECTION DES SITES : 10 SYSTÈMES • la capacité des systèmes d’adduction d’eau de générer D’ADDUCTION D’EAU DANS TROIS COMMUNES : suffisamment de revenus à long terme : les systèmes GOGOUNOU, SAKÉTÉ ET ZOGBODOMEY d’adduction d’eau sélectionnés devaient offrir un niveau minimum de rentabilité et un potentiel de développement intéressant pour les OP ; et • la possibilité de regrouper des systèmes d’adduction d’eau sous un seul contrat, notamment dans le but d’accroître la rentabilité et de rendre les contrats suffisamment attrayants pour inciter les banques commerciales à les financer. Des visites ont été effectuées sur les sites des 21 systèmes d’adduction d’eau présélectionnés dans le but d’évaluer les conditions hydrologiques des sites, la présence de sources d’eau (puits ou forages privés), le potentiel d’extension du réseau et, enfin, la rentabilité potentielle des systèmes d’adduction d’eau, qui était également déterminée à travers la volonté des communautés à payer. Suite à cette étude, il a été proposé la sélection d’un nombre total de 10 systèmes d’adduction d’eau implantés dans trois communes. Comme on le voit sur la carte ci- dessous (Figure 6), ces 10 systèmes d’adduction d’eau appartiennent à trois communes situées dans trois régions différentes du pays. TABLEAU 3 - SYSTÈMES D’ADDUCTION D’EAU SÉLECTIONNÉ POUR L’EXPÉRIMENTATION DU MODÈLE PPP Contrat Commune SAE d’affermage Tarifs (FCFA/m3) Frais et redevances (%) L/p/j moyen préexistant Gogounou Gogounou tripartite 600 35 3,0 Gogounou Sori tripartite 600 35 2,7 Zougou Gogounou bipartite 600 36,3 4,6 Pantrossi Sakété Gbagla bipartite 550 25,9 2,1 Sakété Illasso tripartite 550 27,3 3,4 Sakété Makpohou bipartite 550 27,3 4,6 Sakété Yoko tripartite 550 25,9 2,7 Zogbodomey Akiza Denou bipartite 420 19 6,9 Zogbodomey Don Akadjamey bipartite 420 19 10 Zogbodomey Zado Gagbe bipartite 420 19 1,2 lpj moyen 4,1 Source: (Fichtner 2013) 28 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Contrats de concession subventionnés : de quoi s’agit-il ? 4.1.2 Études techniques préalables et plans L’étude technique préalable a recueilli des données sur d’investissement les tarifs et les redevances pratiqués actuellement ainsi L’objectif de l’étude technique préalable était d’identifier que sur la volonté des populations à payer. Dans les trois la faisabilité technique d’un modèle PPP renforcé. Elle a communes, les tarifs volumétriques variaient entre 420 évalué les ressources en eau disponibles (en quantité et en FCFA/m3 (0,71 $EU) et 600 francs CFA/m3 (1,02 $EU), qualité), les aspects techniques des systèmes d’adduction selon les dispositions contractuelles en vigueur. Les coûts d’eau, le modèle de gestion des systèmes d’adduction d’entretien et d’investissement supportés par les OP variaient d’eau, les aspects environnementaux et sociaux ainsi que les entre 60 FCFA et 90 FCFA (par m3 produit), tandis que habitudes de consommation d’eau (présentes et futures). les redevances communales variaient entre 20 FCFA et 78 Comme il apparaît dans le Tableau 3 ci-dessous, le volume FCFA (par m3 produit), selon le pourcentage appliqué aux moyen d’eau consommée varie considérablement d’un tarifs. Dans une commune, les frais et redevances combinés système d’adduction d’eau à l’autre, y compris au sein d’une versés par l’OP à la commune ont atteint 35 % du tarif. même commune. Une des principales conclusions de l’étude Ces réunions ont été complétées par des enquêtes menées était que la moyenne de la consommation d’eau sur les sur chaque site durant lesquelles 30 à 50 ménages ont été 10 sites identifiés était de 4,1 litres par habitant et par jour consultés de sorte à déterminer s’il existait une demande (l/p/j), ce qui est bien en dessous de la consommation pour l’eau et si les populations consentaient à payer. optimale recommandée par l’Organisation mondiale de la Santé (OMS) de 20 l/p/j3. Cette faible consommation Les études sur la volonté à payer ont démontré que dans est due à la généralisation des bornes-fontaines (plutôt les zones concernées, l’extension de la couverture des que les branchements domestiques), ce qui limite la branchements individuels à 60 % des utilisateurs suffirait consommation d’eau des ménages. L’on a aussi constaté à saturer le marché. Le plan d’investissement vise ce taux que la faible consommation limite également la viabilité d’accès d’ici à 2017. financière de la gestion des systèmes d’adduction d’eau car les ventes d’eau étaient trop faibles pour permettre de Les études indiquent également que les ménages sont en recouvrer les investissements et de dégager des recettes mesure de payer entre 20 000 francs CFA et 50 000 FCFA. suffisantes pour financer les travaux d’entretien et de Avec un taux d’épargne moyen de 11 000 à 17 000 par réhabilitation nécessaires. Partant de ce constat, il est mois, il faudrait au moins 6 à 22 mois pour qu’un ménage apparu essentiel d’organiser l’extension et la densification soit en mesure de payer le coût d’un branchement normal du réseau dans le but d’augmenter le volume des ventes (120 000 à 250 000 francs CFA). Dans le modèle de d’eau, notamment par le biais d’une augmentation des concession subventionnée, les nouveaux abonnés sont branchements domestiques. L’étude technique a identifié censés fournir une modique contribution de 20 000 francs les coûts d’investissement et d’exploitation nécessaires CFA (soit 2 à 4 mois d’épargne) au coût du branchement pour la réhabilitation et la densification des réseaux de individuel, la différence étant subventionnée par un systèmes d’adduction d’eau ainsi que pour la réalisation financement externe. des branchements domestiques. Les enquêtes auprès des ménages ont permis de déterminer s’il existait une demande Sur la base des éléments recueillis pendant l’étude pour les branchements domestiques ainsi que le nombre préalable, un plan d’investissement sur deux ans a été minimum de branchements qui pourraient être prévus avec élaboré pour chaque site sélectionné sur la base de trois l’extension du réseau. options différentes présentées au gouvernement béninois : • l’option 1 prévoyait uniquement la réhabilitation du réseau et des infrastructures ; • l’option 2 comprenait le renforcement du réseau existant et l’installation de branchements domestiques ; 3 Cette consommation optimale tient compte des besoins en eau potable ainsi que des besoins liés à l’hygiène personnelle de base et des besoins en matière d’hygiène des denrées alimentaires. www.wsp.org 29 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Contrats de concession subventionnés : de quoi s’agit-il ? • l’option 3 comprenait le renforcement du réseau existant 4.1.3 Étude préalable des cadres juridique et et la réalisation d’extensions vers les populations situées institutionnel loin du réseau principal existant. Parallèlement, un processus d’évaluation des cadres juridique et institutionnel a été mené afin de recenser les Les options 2 et 3 étaient de loin les options les plus principales institutions en charge des services d’eau dans coûteuses, comme l’illustre le tableau 3 ci-dessous. Selon les zones rurales et d’identifier les formes contractuelles qui les objectifs du gouvernement, la viabilité commerciale et pourraient s’appliquer, compte tenu du cadre juridique, et l’écart d’investissement marginal requis entre les options en particulier des règles de passation des marchés publics 2 et 3, le scénario 3 a été finalement retenu. Cette option en vigueur au Bénin. a été choisie car elle a permis d’atteindre les taux de couverture les plus élevés parmi les trois et de permettre Les principales questions qui ont guidé l’analyse juridique à un plus grand nombre de populations de bénéficier des étaient : financements publics. • quel est le modèle de PPP compatible avec le cadre juridique du Bénin ? Il a fallu convaincre le gouvernement de transférer les • Quelles sont les principaux aspects figurant dans les subventions aux OP, mais il a ensuite accepté le modèle contrats d’affermage qui font obstacle à la mise en car celui-ci permettait de réaliser des extensions du réseau. œuvre des contrats ? Pour convaincre le gouvernement béninois d’approuver • Quelles sont les conditions de rupture légale des le modèle de la concession subventionnée, l’IFC et le contrats d’affermage en cours ? WSP ont élaboré une analyse économique démontrant les avantages économiques attendus de l’adoption du Une évaluation du cadre juridique du pays en rapport avec modèle. L’analyse a établi que le projet générerait plus les services d’eau a confirmé que les contrats de concession de 178 millions de francs CFA en termes d’avantages étaient possibles dans le contexte du cadre législatif du économiques nets. Les bénéfices ont été calculés en tenant pays. L’analyse juridique a également conclu que le nouveau compte des coûts liés aux soins de santé, des gains de modèle de concession devra inclure des mécanismes pour productivité potentiels et de l’augmentation des frais et éviter certaines difficultés rencontrées dans les contrats redevances perçus auprès de l’OP. d’affermage. TABLEAU 4 - LES TROIS OPTIONS D’INVESTISSEMENTS SOUMISES AU GOUVERNEMENT BÉNINOIS ET LES ESTIMATIONS DE COÛTS   Option 1 Option 2 Option 3 Réhabilitation Réhabilitation, renforcement de Réhabilitation, renforcement de la la conduite principale conduite principale, extension et branchements individuels Coût Branchements Coût Branchements Coût Branchements domestiques domestiques domestiques existants supplémentaires supplémentaires Gogounou 56 683 73 193 524 330 210 668 356 Sakété 25 682 20 163 024 357 232 415 471 Zogbodomey 5 792 16 83 438 244 83 438 244 Total en francs CFA 88 157 439 986 526 521 Total branchements 109 931 1 071 domestiques Total (en USD) 185 486 925 748 1 107 820 Source: Contrats et propositions des OP. Les taux de change sont ceux d’octobre 2013 30 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Contrats de concession subventionnés : de quoi s’agit-il ? L’aspect le plus problématique décelé dans le modèle de modèle PPP pilote serait mis en place. Un des problèmes était contrat d’affermage proposé par la DG-Eau était que que les communes seraient tenues de restituer leurs cautions les obligations des parties contractantes ne sont pas de garantie aux OP. Dans l’ensemble, toutefois, étant donné clairement définies, en particulier en ce qui concerne que les communes étaient disposées à expérimenter le les « grosses réparations ». Les contrats d’affermage modèle, toutes les résiliations ont été effectuées. confient la responsabilité de l’exploitation et de la maintenance aux OP tandis que les communes sont 4.1.4 Évaluations financières préalables tenues de prendre en charge les grosses dépenses de L›analyse financière a donné lieu à l’examen du cadre réparation. Cependant, ils ne précisent pas ce qu’est une comptable et financier des OP (c’est-à-dire tous les frais « grosse réparation », laissant trop de place à l’interprétation liés à l’exploitation des systèmes d’adduction d’eau) et le sur cette question cruciale. bilan financier des systèmes d’adduction d’eau établi sur deux ans (2011 et 2012). Ce bilan a été établi sur la base Cette ambigüité s’est traduite par des conflits récurrents des rapports d’activité qui avaient été soumis aux communes entre les OP et les communes. par les OP. Lesdits rapports ne sont cependant pas soumis à une vérification indépendante par les communes et étaient L’analyse juridique a mis en évidence l’absence de parfois inexacts selon Mazars. distinction entre biens propres et biens de retour, une situation qui a empêché certains OP de réaliser des Les principales conclusions de l’analyse financière étaient investissements. Par exemple, un contrat d’affermage les suivantes : précisait que « les infrastructures et les équipements financés • Les OP ne seraient pas en mesure de financer eux- par l’OP sur ses propres fonds deviendront la propriété de mêmes les investissements nécessaires, en raison de la la commune au terme du contrat. Malgré un tel risque, faible rentabilité de la gestion des systèmes d’adduction certains OP réalisent néanmoins des investissements : à d’eau dans le contexte actuel. Cela est dû en partie, pour Gogounou par exemple, l’OP avait installé des compteurs certains systèmes d’adduction d’eau, au niveau élevé d’eau achetés sur ses propres fonds dans le cadre du contrat des frais et redevances versés par les OP aux communes d’affermage. (qui atteignent parfois 35 % du tarif ) ; • la situation actuelle des fonds de renouvellement En outre, après avoir examiné la procédure d’appel d’offres montre que les communes ne disposent pas de fonds qui avait été utilisée pour les 10 sites sélectionnés, le juriste suffisants pour réaliser les grosses réparations ; a conclu qu’elle n’était pas conforme aux recommandations • la rentabilité des différents systèmes d’adduction d’eau de la DG-Eau. Par ailleurs, même les recommandations était très variable, même au sein d’une même commune de la DG-Eau ne respectaient pas le règlement de l’Union : cela était dû à l’état variable des actifs, à la présence de économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA) dont sources d’eau alternatives et à des différences en termes le Bénin était membre. Toute révision des dispositions de densité de la population ; contractuelles devrait se pencher également sur la révision • les coûts de maintenance des OP augmentent avec du processus d’appel d’offres. l’inflation, alors qu’aucun mécanisme de révision des tarifs n’était prévu dans leurs contrats existants ; Le rôle des AUE a également été jugé flou, en particulier • il est impératif d’imposer une réglementation plus dans les contrats tripartites. Dans la pratique, l’on a stricte de sorte à superviser les activités des OP, mais constaté que les AUE étaient des groupes informels car aussi d’aider les communes à fixer des tarifs et les aucune trace de procès-verbaux de réunions n’a été trouvée. redevances d’affermage qui permettraient aux OP de Enfin, l’analyse juridique a également identifié la procédure dégager un taux de rentabilité raisonnable. de résiliation des contrats en cours concernant les sites où le www.wsp.org 31 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Contrats de concession subventionnés : de quoi s’agit-il ? 4.2 Conception du contrat : le modèle de • le fait de susciter l’intérêt des banques commerciales « concession subventionnée » proposé en proposant des transactions de taille plus importante En se fondant sur les résultats du processus d’études et en réduisant ainsi les coûts de transaction liés au préalables, IFC a proposé un modèle de contrat de montage financier. « concession subventionnée » confiant aux OP la responsabilité de financer partiellement et d’exécuter L’étendue géographique de la concession couvre toutes les investissements. Les principales caractéristiques des les autres infrastructures d’eau, y compris les pompes contrats proposés sont décrites ci-dessous. manuelles et les postes d’eau autonomes. L’OP est chargé d’assurer les services d’eau à tous ces points de distribution Groupage d’eau, en dépit de la difficulté à suivre les ventes d’eau Les 10 systèmes d’adduction d’eau potable ont été au niveau des pompes manuelles étant donné qu’aucun regroupés en quatre contrats : compteur n’est installé. • Groupe 1 : Gogounou, Sori et Zougou Pantrossi (dans la commune de Gogounou) Durée du contrat • Groupe 2 : Gbagla et Yoko (dans la commune de IFC a proposé dans un premier temps un contrat de 10 Sakété) ans. Cependant, en raison de la réticence des communes à • Groupe 3 : Makpohou et Illasso (dans la commune de conclure un accord d’une durée aussi longue (notamment Sakété) eu égard au fait que le modèle n’avait pas été testé • Groupe 4 : Akiza Denou, Don Akadjamey et Zado auparavant au Bénin), la durée du contrat a été ramenée Gagbe (dans la commune de Zogbodomey). à 8 ans. Cette durée tranche largement avec la pratique en vigueur car la durée normale des contrats d’affermage était Les appels d’offres concernant les quatre systèmes comprise entre 1 et 3 an(s). Cette durée s’étale également d’adduction d’eau potable implantés à Sakété ont été sur plusieurs mandats politiques au niveau des communes. exécutés en les classant en deux groupes de besoins d’investissement similaires afin de réduire les risques liés au Répartition des risques et responsabilités fait de confier au même OP la responsabilité de tous les Dans un contrat de concession type, l’OP est chargé de investissements à réaliser. réaliser les investissements et de recouvrer les coûts de ces investissements à travers les tarifs. Les grosses réparations La formule du groupage sous un seul contrat, qui qui peuvent intervenir pendant la période d’exécution du n’avait jamais auparavant été adoptée pour les systèmes contrat mais qui ne sont pas prévues dans le contrat sont d’adduction d’eau potable au Bénin, présente plusieurs à la charge des communes. Les contrats de concession avantages tels que : transfèrent par conséquent une part plus grande des • la réduction des coûts de transaction pour le secteur risques aux OP que dans le cadre d’un contrat d’affermage, public (notamment des coûts liés au processus notamment les risques liés à des retards possibles dans la d’attribution des contrats de même qu’au contrôle de réalisation des ouvrages, à une augmentation imprévue du leur exécution) ; coût des travaux ou des défauts de conception. Comme ils • l’intégration dans le groupe de systèmes d’adduction supportent des risques plus grands, les OP sont encouragés d’eau potable qui sont moins rentables de sorte à ce à optimiser leurs investissements, à adopter une approche qu’ils puissent être délégués au secteur privé ; fondée sur la demande et à promouvoir une approche axée • l’harmonisation de l’exploitation, des tarifs et du suivi sur le client, afin d’accroître les recettes provenant des tarifs. des performances ; • le fait de rendre la transaction attrayante pour les Pour ce qui est de l’exploitation, les responsabilités des OP qui sont intéressés par des volumes de vente plus OP (et les risques qui y sont associés) sont les mêmes que élevés ; et pour le contrat d’affermage, bien que les responsabilités soient mieux définies. Les OP sont chargés de fournir des 32 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Contrats de concession subventionnés : de quoi s’agit-il ? services d’eau et supportent tous les risques associés à Les heures d’ouverture des bornes fontaines doivent l’exploitation des systèmes d’adduction d’eau potable, être déterminées en concertation avec les communes et en particulier les risques liés à la demande pour les les usagers ; services d’eau. L’OP est chargé de l’exploitation et de • les normes relatives à l’entretien du générateur, du la maintenance et s’accorde avec la commune sur les château d’eau, du réseau de canalisations, des vannes, des responsabilités liées aux grosses réparations. robinets et des compteurs à eau ainsi que celles relatives au contrôle des pertes d’eau dans les canalisations. Combler les lacunes juridiques Le contrat proposé comble également les vides juridiques Le contrat introduit également des incitations au laissés par le contrat d’affermage. rendement à travers l’imposition de sanctions en cas de non-respect par l’OP de ses obligations contractuelles. Le contrat de concession comporte une clause sur les L’OP est tenu de verser une compensation financière au cas « biens de retour » et les « biens propres », reconnaissant le où les obligations liées aux travaux ne sont pas honorées dans fait que certains investissements réalisés par les OP sur leurs le délai contractuel. Cette pénalité s’élève à 1/1000 du coût propres ressources devront leur être restitués lorsque le des travaux selon les termes du contrat. Le contrat introduit contrat arrivera à terme. Il précise également les actifs qui également une pénalité au cas où l’approvisionnement en appartiennent à la commune. La liste des biens de retour eau est interrompu pendant plus de 72 heures. Cette pénalité et des biens propres est arrêtée à partir d’un inventaire des équivaut à 10  % des recettes estimatives provenant des actifs établi avant la signature du contrat. tarifs pendant la période d’interruption. Des pénalités sont également dues si les pertes d’eau (représentant la différence En outre, le contrat de concession apporte des précisions entre l’eau produite et l’eau distribuée) dépassent 5  %. concernant les aspects liés à la maintenance du capital Enfin, l’OP est passible de pénalités en cas de non-respect et aux investissements (renouvellement) et aux « grosses des obligations d’information. Si, dans l’année suivant la fin réparations ». Le contrat comporte une clause sur du contrat, l’OP ne transmet pas des documents techniques l’utilisation du fonds de renouvellement, qui précise que le (notamment les plans des ouvrages), la commune a le droit fonds doit servir à remplacer le générateur et la pompe et à de réclamer la garantie de bonne exécution. L’OP doit financer d’autres « grosses réparations ». Le contrat prévoit également présenter des rapports d’activités périodiques  : obligation d’inclure en annexe la liste des travaux faisant une pénalité équivalant aux recettes correspondant à 50m3 partie des grosses réparations et des travaux d’entretien afin est appliquée pour chaque semaine de retard. de clarifier les responsabilités des communes. Cette liste est établie de commun accord entre les parties contractantes Financement des obligations de réparation, de avant la signature du contrat. Dans les quatre contrats qui renforcement et d’extension ont été signés, les «  grosses réparations  » comprennent le Tous les contrats précisent que les travaux doivent remplacement des générateurs et des pompes associées ainsi être exécutés pendant les deux premières années de que quelques extensions et remplacements de canalisations. mise en œuvre. Les contrats prévoient des objectifs Le contrat précise également que les communes ont la d’investissement spécifiques, y compris les actifs à réparer, charge d’assurer le contrôle de la qualité de l’eau sur les le nombre de branchements particuliers à installer, les ressources du fonds de renouvellement. objectifs d’extension et densification. Toutefois, comme les OP sont censés ne pas être en mesure de financer tous Le contrat définit les normes relatives à l’exploitation et à les investissements nécessaires, ils peuvent bénéficier d’une l’entretien. Ceci concerne en particulier : subvention après avoir réalisé les investissements. Les • la qualité du service  : l’OP doit veiller à assurer OP devaient néanmoins prévoir de réaliser certains des l’approvisionnement en eau des ménages investissements sur leurs fonds propres. 24 heures sur 24, 7 jours sur 7, en quantité suffisante. www.wsp.org 33 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Contrats de concession subventionnés : de quoi s’agit-il ? Cela signifie que les OP doivent préfinancer deux types La subvention est versée par la commune à l’OP en de dépenses : fonction des résultats réalisés, sur les ressources du budget • certaines dépenses préfinancées sont censées être communal, selon le circuit du FADeC (voir Annexe B). Bien récupérées par le biais de subventions (des semaines ou qu’au moment du montage de l’opération, GPOBA s’est des mois après la réalisation des investissements) ; retiré du projet, celui-ci gardé certaines des caractéristiques • certaines dépenses préfinancées sont censées être d’un mécanisme de financement axé sur les résultats comme recouvrées par le biais des tarifs (pendant la durée du l’indique l’Encadré 5 ci-dessous. contrat de concession). Rémunération des OP Dans le rapport sur la structure des transactions soumis Malgré l’augmentation des investissements et du niveau au gouvernement béninois, IFC a estimé que le niveau de service, les contrats de concession ont gardé les mêmes de subvention devra représenter près de 90 % des niveaux de tarif dans les différentes communes. Le modèle investissements. Sur la base des coûts estimatifs établis financier était fondé sur l’hypothèse que les investissements par Fichtner, il est estimé que ceci représenterait une sont répartis sur un volume de consommation plus important subvention totale d’au moins 793 587 $EU sur les 10 sites. en raison des nouveaux branchements particuliers installés, Cette estimation a été effectuée sur la base des principales ce qui permettrait d’atteindre un taux de rentabilité interne hypothèses suivantes : des investissements de 16 % pour les OP. Afin de stimuler • les tarifs ne pouvaient pas être augmentées en raison la demande pour les branchements particuliers, les contrats des contraintes politiques et du fossé déjà large entre de concession stipulent un nombre de branchements les tarifs dans les zones urbaines et dans les zones particuliers qui doivent être offerts par les OP au taux rurales : les tarifs moyens fixés par la SONEB sont de subventionné de 20 000 FCFA (au lieu du coût normal de 458 FCFA par m3, tandis que les tarifs en vigueur dans 100  000 FCFA). La différence est financée par les fonds les communes bénéficiaires représentent en moyenne publics (subventions) en fonction de la réalisation ou non 510 FCFA ; par les OP des objectifs qui leur sont assignés. Le modèle • les OP viseront un taux de rentabilité des fonds propres prévoit que la consommation augmentera progressivement d’au moins 16 % sur la base du coût des emprunts et pour passer de la moyenne actuelle de 4,1 à une moyenne des possibilités d’investissement alternatives. de 10 l/p/j sur la période de la concession. En outre, les OP auront une base de recettes plus large car ils opèrent L’Ambassade des Pays-Bas, qui finançait déjà le PPEAII sur plusieurs systèmes d’adduction d’eau dans un seul et (voir Encadré 2), a fourni des financements pour les même contrat de concession. La principale hypothèse était investissements en matériel dans le cadre du programme, que les tarifs ne pouvaient être augmentés pour des raisons avec l’assurance que le WSP s’occupait de lever les politiques car les tarifs dans les zones rurales sont déjà plus principales entraves dans le secteur. élevés que ceux appliqués par la SONEB. La subvention a été affectée à la densification et à Les frais et redevances versés par les OP conservent l’extension du réseau, ainsi qu’au financement des également les mêmes taux, à l’exception des communes qui branchements particuliers. Selon les contrats, les OP ont adopté auparavant un modèle d’affermage tripartite  : doivent fournir des branchements particuliers à un taux les frais et redevances versés par l’OP diminuent au sein de subventionné de 20 000 FCFA au lieu du prix normal de la concession dans la mesure où ils ne seront tenus de verser 100 000 FCFA. L’écart entre le coût réel d’installation du aucune redevance aux AUE. branchement et le prix subventionné est couvert par une subvention. La subvention fournie par les Hollandais a été Les flux financiers prévus dans le cadre du modèle de la également affectée à la réalisation de l’extension du réseau concession pendant les deux premières années du contrat qui permettrait de raccorder de nouveaux clients. sont présentés à la Figure 7 ci-dessous. Après ces deux années, le modèle restera sensiblement le même, sans la subvention. 34 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Contrats de concession subventionnés : de quoi s’agit-il ? ENCADRÉ 5 – PRINCIPALES DIFFÉRENCES ENTRE LA CONCESSION SUBVENTIONNÉE ET UN MODÈLE OBA OBA est un type d’instrument de financement axé sur les résultats qui a été mis sur pied par le Partenariat mondial pour l’aide basée sur les résultats (GPOBA). L’OBA lie le décaissement des fonds publics (sous forme de subventions) à la réalisation de résultats prédéfinis qui permettent aux pauvres d’avoir directement accès aux services de base. Les subventions OBA financent le déficit de financement lorsque les ménages pauvres ou exclus n’ont pas les moyens de se procurer ces services. La fourniture des services est sous- traitée à un prestataire de services, qui peut être une entreprise privée, une société de service public ou une organisation non-gouvernementale. Le décaissement des fonds au profit de ce prestataire de services est lié à la vérification indépendante des résultats obtenus, qui est effectuée par un agent de vérification indépendant (IVA). Bien que la structure du contrat de concession subventionnée qui est proposée au Bénin vise à assurer un meilleur accès à l’eau pour certaines populations démunies dans les zones rurales, elle diffère sur certains aspects fondamentaux d’un modèle de financement OBA, tel qu’appliqué par le GPOBA : • un ciblage limité des pauvres : il n’existe aucun mécanisme explicite pour s’assurer que ces améliorations touchent effectivement les plus pauvres. Plus précisément, bien que le contrat définisse un objectif cible concernant le nombre de branchements particuliers à réaliser, il laisse la latitude à l’OP de choisir le type de client qui sera ciblé pour bénéficier de ces branchements. En effet, le contrat « indique » seulement la zone où le renforcement et l’extension du réseau doivent être réalisés – l’OP et les communes peuvent s’entendre pendant la mise en œuvre pour réaliser des extensions vers différentes zones. • Aucune vérification indépendante des résultats. Dans le modèle de la concession subventionnée, les communes procèdent à la vérification des résultats attendus – en d’autres termes, il n’y a pas d’IVA, ce qui aurait permis de cibler les plus pauvres. Quels sont les avantages et les inconvénients du modèle proposé par rapport à l’OBA ? L’OBA suppose un mécanisme de vérification onéreux et peut engendrer des complications pour le décaissement des fonds au profit des OP. La note conceptuelle initiale du projet avait estimé que près de 1 million $EU seraient nécessaires pour recruter l’IVA. Le projet tel qu’approuvé par le gouvernement béninois ne prévoyait aucun financement pour la vérification car les communes devraient s’en charger elles-mêmes. Ceci réduit les coûts de suivi, mais risque également d’engendrer des litiges entre les parties au sujet du niveau de subvention qui peut être effectivement versé. Un problème fondamental est cependant de veiller à ce que les branchements particuliers subventionnés soient offerts aux plus pauvres (et non à des personnes capables de payer un taux non subventionné). Dans le cadre du dispositif contractuel actuel, seul un suivi rigoureux des activités des OP fondé sur des lignes directrices claires concernant la répartition de la subvention et un engagement des communes à servir les plus pauvres peuvent permettre au projet de toucher les plus nécessiteux. Le WSP a prévu une phase post-transaction faisant appel aux services du CePEPE pour veiller à ces aspects essentiels de l’exécution du contrat. www.wsp.org 35 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Contrats de concession subventionnés : de quoi s’agit-il ? FIGURE 7 – LES FLUX FINANCIERS GÉNÉRÉS DANS LE CADRE DU CONTRAT DE CONCESSION PENDANT LES DEUX PREMIÈRES ANNÉES DU CONTRAT Ministère de l’Eau - FADEC Commune Subvention basée Redevances sur les résultats Concessionnaire (OP) Investissements Recettes Tariffs Rémunération Charges E&M PMH Bornes Branchements privés fontaines 4.3 Définir la procédure d’appel d’offres nouveau modèle d’appel d’offres. Cette assistance s’est faite Comme cela est évoqué plus haut, des revues sectorielles à travers aussi bien la formation que l’établissement de liens réalisés en 2010 et encore une fois en 2013, ont conclu avec des banques commerciales. que les communes ne suivaient pas la procédure d’appel d’offres mise en place au sein de l’UMEOA. Les normes La sélection des candidats à travers une étape de de l’UEMOA imposent l’application d’une procédure en pré-qualification deux étapes (une étape de pré-qualification et une étape L’instauration d’une phase de pré-qualification a permis de qualification) pour la délégation des services publics. d’examiner les candidats potentiels et de retenir ceux Outre le fait d’être conforme aux normes en vigueur, qui sont en mesure de répondre aux besoins techniques cette procédure présente un certain nombre d’avantages et financiers afin de conclure avec eux des contrats de particulièrement adaptés au contexte du modèle de concession. Les candidats intéressés devaient acheter le concession proposé, tel que présenté dans les chapitres qui dossier de pré-qualification au prix de 50 000 FCFA (soit 82 suivent. $EU) et avaient 45 jours à compter de la date de publication de l’avis pour soumettre leur manifestation d’intérêt. Le WSP et IFC ont aidé les communes à suivre des Les avis de pré-qualification décrivent brièvement les procédures d’appel d’offres adéquates et ont élaboré à cet principales responsabilités de l’OP et précisent le profil du effet tous les documents d’appel d’offres nécessaires. Une soumissionnaire. Les conditions particulières exigées sont : assistance technique a été également fournie pour renforcer • une expérience dans la construction et la réparation de les capacités des OP pour leur permettre de s’adapter au systèmes d’adduction d’eau potable ; 36 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Contrats de concession subventionnés : de quoi s’agit-il ? • au moins trois ans d’expérience dans la gestion de systèmes d’adduction d’eau potable ; et La demande de propositions (DP) contenait une • un chiffre d’affaires annuel supérieur à 50 millions de méthodologie détaillée pour la préparation de la FCFA (soit 82 000 $EU) : une telle capacité financière proposition financière. La DP précisait la nature des était justifiée par le fait que les OP devaient être travaux à réaliser sans indiquer leurs coûts. Le soin était capables de préfinancer les investissements et étaient laissé aux OP de proposer une estimation détaillée du coût censés fournir, sur leurs ressources propres, un apport des travaux (sur la base des coûts unitaires) et d’indiquer représentant au moins 10 % du coût global. le montant des subventions dont ils auraient besoin pour exécuter les travaux. Pour que les OP soient capables de satisfaire à ces exigences, la phase de pré-qualification encourageait la formation La demande de proposition indiquait que les candidats de co-entreprises ou de groupement d’entreprises. Cela doivent financer au moins 10 % des travaux et que était indispensable pour de nombreux OP qui n’avaient l’offre retenue serait celle soumise par l’OP qui sollicite d’expérience ni en construction ni en gestion et ne le niveau de subvention le moins élevé. Cette méthode disposaient pas non plus à eux tous seuls d’un chiffre d’appel d’offres permet une utilisation plus optimale des d’affaires de plus de 50 millions de FCFA (82 000 $EU). ressources pour les dépenses d’investissement et encourage L’avis précisait également qu’au lieu d’atteindre ce niveau de les OP à investir. Elle permet d’éliminer les candidats chiffre d’affaires exigé (attestés par les états financiers), les ayant des offres trop basses (et donc irréalistes) et accroît la candidats pouvaient gager des actifs d’une valeur estimée à concurrence entre les soumissionnaires qui doivent étudier au moins 25 millions de FCFA (soit 41 000 $EU). minutieusement les plans d’investissement et proposer le niveau de contribution qu’ils entendent apporter. Étape de sélection : finaliser les contrats et renforcer la concurrence entre les OP 4.4 Exécution de la transaction Les propositions techniques et financières des En mars 2014, les communes ont publié les avis de pré- soumissionnaires ont été présentées durant la phase de qualification dans les journaux nationaux et fait des sélection sur la base des critères décrits dans le dossier annonces à la radio. Les trois communes l’ont fait de façon d’appel d’offres. Le dossier d’appel d’offres n’a été distribué coordonnée de sorte à pouvoir mener les transactions aux soumissionnaires retenus lors de la phase de pré- de façon parallèle. Malgré ces annonces, les communes qualification. Il contenait, au nombre des informations n’avaient encore reçu aucune manifestation d’intérêt à relatives aux exigences, des précisions sur le processus une semaine de la fin de la phase de pré-qualification. d’appel d’offres et les formulaires des propositions Une raison possible à cela est que les OP ne comprenaient techniques et financières. pas les critères de pré-qualification : beaucoup estimaient que l’exigence de disposer d’un chiffre d’affaires de 50 Critères de sélection millions de FCFA (80  000 $EU) ou plus les empêchait Tous les soumissionnaires avaient le droit de soumettre de soumissionner pour les contrats. Pour remédier à cette une offre pour un ou plusieurs contrats, mais les situation, un séminaire de clarification a été organisé soumissionnaires ne pouvaient gagner dans différentes afin d’expliquer aux OP qu’ils pouvaient soumettre des communes. Étant donné que le projet était une expérience manifestations d’intérêt en s’organisant en groupement pilote, le gouvernement béninois souhaitait que le modèle d’entreprises ou avec des sous-traitants. soit testé dans plusieurs régions et par différents opérateurs. Les OP qui ont soumissionné pour plusieurs contrats ont Suite au séminaire de clarification, les trois communes ont été par conséquent invités à classer leurs soumissions par reçu au total 25 manifestations d’intérêt. Sur ce nombre, ordre de préférence pour différents sites. Dans le cas où un huit ont été sélectionnées pour participer à la phase de soumissionnaire serait le soumissionnaire privilégié de deux sélection sur la base du respect des conditions juridiques, contrats dans deux communes différentes, il lui sera attribué techniques et financières. le contrat qu’il avait identifié comme sa première priorité. www.wsp.org 37 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Contrats de concession subventionnés : de quoi s’agit-il ? Les évaluations des offres ont démarré début août 2014. En juin 2014, les candidats présélectionnés avaient reçu IFC a assisté les communes à toutes les phases importantes le dossier d’appel d’offres. Le délai de soumission de la du processus d’évaluation et des témoins externes ont été proposition était fixé au 21 juillet, environ cinq semaines invités à assister au dépouillement des offres. Les décisions après la date du début de la phase de sélection. Peu après finales concernant l’attribution des contrats ont été que les OP aient reçu le dossier d’appel d’offres, des séances arrêtées le 14 août 2014, lors d’une réunion regroupant le d’explication ont été organisées pour répondre aux questions gouvernement béninois, les communes et le WSP/IFC à des soumissionnaires. Un séminaire de formation de deux Cotonou. L’Annexe C présente un calendrier détaillé des jours s’est tenu à Bohicon pour expliquer tous les documents phases de pré-qualification et de sélection. importants du dossier d’appel d’offres et s’assurer que les OP intègrent dans leurs offres tous les coûts qui pouvaient être À l’issue des délibérations, trois OP (dont deux sont anticipés durant la réhabilitation et l’extension du réseau. constituées en groupements) se sont vus attribuer les Des visites sur le terrain ont été organisées pour discuter quatre contrats, tel que présenté au Tableau 5. Un aspect des plans d’investissements et vérifier l’état actuel des actifs. particulier qui a dû faire l’objet de délibérations était que le groupement d’entreprises dirigé par COGEFI avait Le CePEPE a été mobilisé pour aider les OP à préparer également soumissionné pour un des lots d’AEV à Sakété leurs propositions. Toutefois, seul un candidat a fait usage et est arrivé en tête lors de l’évaluation des soumissions pour ce de ces services. Pour plusieurs autres candidats, cet appui lot. Cependant, comme CoGeFI l’avait également emporté n’était pas nécessaire. D’autres craignaient la divulgation à Gogounou, les communes ont été amenées à choisir lequel des informations transmises dans le cas où ils devaient des lots devait être attribué au groupement. La décision tous avoir recours au même fournisseur de services d’aide a été prise en se fondant sur l’ordre de préférence défini aux entreprises, par CoGeFI et le groupement s’est vu attribuer le lot de Gogounou, qui était jugé intéressant dans la mesure où il offrait le plus grand nombre de branchements particuliers. TABLEAU 5 – LES SOUMISSIONNAIRES RETENUS ET LEURS CONTRIBUTIONS FINANCIÈRES Commune Lot 1 Gogonou Lot 2 Lot 3 Lot 4 Sakété Sakété Zogbodomey Soumissionnaire retenu CoGeFi-Bathys Ogo-Olouwa Kitan Ogo-Olouwa Delcos-Canal Eau Consult-Climatel Kitan Coût estimatif des travaux 156 575 009 185 575 000 62 349 000 98 230 000 (FCFA) Subventions demandées (FCFA) 101 773 755 157 738 750 49 879 200 58 938 000 Contribution du soumissionnaire 35 % 15 % 20 % 40 % (%) Nombre minimum de 356 293 178 244 branchements particuliers supplémentaires Note : Nous précisons en gras, l’OP chef de file du groupement. 38 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Contrats de concession subventionnés : de quoi s’agit-il ? Les contributions des OP ont atteint en moyenne 27 % Gogounou compte le plus grand nombre de branchements du coût global des travaux, dépassant les prévisions du particuliers (parmi les trois communes qui ont conclu des TSR4. Un OP a même proposé de financer 40  % des contrats de concession) et, par conséquent, le transfert du dépenses d’investissement sur ses fonds propres, même site a été plus compliqué. si cela n’est arrivé que dans un seul cas. La subvention globale demandée par les OP était de 368 441 735 FCFA FIGURE 8 – TRAVAUX D’EXTENSION ET DE (représentant la contre-valeur de 759  442 $EU en août RACCORDEMENT À MAKPOHOU (SAKÉTÉ) EN 2014), pendant que le TSR prévoyait une contribution FÉVRIER 2015 du gouvernement béninois de 475,7 millions FCFA, soit 90  % du coût prévu des travaux. Le coût total des travaux tel qu’estimé dans les propositions s’élevait à 502 millions de FCFA, tandis que le TSR estimait les coûts de construction à 526 millions FCFA. Ces contrats sont estimés être bénéfiques pour près de 40 766 personnes vivant dans la zone de couverture. Dans le cadre des contrats de 8 ans, quelques 48 000 personnes bénéficieront de services améliorés. Au moins 1071 branchements particuliers supplémentaires devraient être réalisés durant les deux premières années des contrats. 4.5 Premiers résultats obtenus après la signature des contrats 4.5.1 Développement des infrastructures En septembre 2014, tous les contrats étaient signés. Des sites ont été transférés à Zogbodomey (octobre 2014), à Sakété (novembre 2014) et à Gogounou (janvier 2015). Bien que toutes les communes se soient plaints d’avoir dû envoyer des rappels aux OP pour qu’ils présentent un plan de travail et démarrent les travaux, deux OP avaient commencé à investir dans la réhabilitation et les extensions de réseaux en février 2015. Tous les OP avaient également commencé à identifier des ménages qui seraient désireux de solliciter des branchements subventionnés. En février 2015, Ogo-Olouwa-Kitan, le concessionnaire de Sakété, avait déjà réalisé plusieurs extensions et installé plusieurs nouveaux branchements (ainsi qu’un centre médical) (Figure 8). À Zogbodomey, le concessionnaire avait investi dans un nouveau générateur, conformément au contrat de concession. À Gogounou, les travaux n’avaient pas encore débuté à cause du retard accusé dans le transfert du site. 4 Le TSR estime le coût de construction total à environ 526 millions de FCFA et pré- voit que les PO fourniront au moins une contribution de 10 %. www.wsp.org 39 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Contrats de concession subventionnés : de quoi s’agit-il ? 4.5.2 Gérer la demande de branchements des factures qu’ils ne seraient pas capables ou disposés particuliers à payer. Toutefois, l’adoption de ce nouveau calendrier Un problème crucial qui est apparu rapidement après de recouvrement nécessitera une réorganisation de la la signature des contrats est que la demande pour les structure opérationnelle des OP. Actuellement, la méthode branchements particuliers subventionnés est plus élevée de recouvrement consiste à collecter les recettes maison que ce qui était initialement prévu. À Akadjamey dans la par maison (généralement par des opérateurs se déplaçant commune de Zogbodomey, 113 ménages s’étaient inscrits à vélo). Cette méthode ne sera pas facile à appliquer pour bénéficier d’un branchement domestique, alors que lorsque les systèmes d’adduction d’eau potable auront 172 l’objectif était d’atteindre seulement 25 ménages. Cette nouveaux branchements, comme c’est le cas à Gogounou. forte demande est liée au fait que les ménages n’ont à COGEFI, le concessionnaire à Gogounou, envisage par payer que 20 000 FCFA pour un branchement, contre conséquent l’ouverture d’un bureau à Gogounou (la société 100 000 FCFA pour le branchement non subventionné. exploite plusieurs systèmes d’adduction d’eau potable, mais est basée à Cotonou). À Gogounou, l’OP a engagé une ONG pour assurer la promotion de la demande et collecter les frais de Les OP envisagent également des stratégies pour raccordement (20 000 FCFA), avec une avance sur accompagner leurs nouveaux clients dans cette consommation de 20 000 FCFA pour couvrir les risques transformation de leurs habitudes de consommation. Les de non-paiement. En principe, l’initiative d’engager OP prévoient généralement que les ménages, qui ont été une ONG pour stimuler la demande devrait être saluée. habitués à payer à la borne-fontaine pour une quantité d’eau Toutefois, il semblait que l’OP percevait le droit de visible, auront besoin d’une période pour s’adapter à « l’eau raccordement avant de s’entendre avec la commune sur à domicile  » et que certains ne pourront pas rembourser la liste des ménages qui bénéficieront du branchement leurs premières factures. À Zogbodomey, l’OP organise avec subventionné. Cette initiative fait courir le risque que des les services de l’eau et de l’assainissement de la commune subventions soient accordées à des ménages qui auraient des campagnes de sensibilisation sur la bonne gestion de peut-être pu payer le taux non-subventionné et pourrait la consommation d’eau. D’autres, comme à Gogounou, créer éventuellement des conflits avec la commune. ont engagé les services d’une ONG pour préparer les communautés à ce nouveau mode de consommation. Étant donné que la demande est élevée et que la consommation est susceptible d’augmenter pour de L’instauration de la concession subventionnée, dont nombreux ménages, les OP sont en train de prévoir des le modèle économique repose essentiellement sur les stratégies pour gérer le risque de non-remboursement branchements particuliers, suppose une transformation et d’adapter les méthodes de recouvrement des factures. notable du métier de fournisseur privé de services d’eau. Certains OP envisagent d’instaurer les recouvrements Les OP devront adapter leur organisation opérationnelle à bihebdomadaires (contrairement aux recouvrements ce modèle économique. mensuels), de sorte que les ménages n’accumulent pas 40 V. Principaux enseignements Le projet pilote a démontré avec succès que laisser les aux investissements dans certains secteurs, y compris concessions pour inciter les OP locaux à investir dans les celui de l’approvisionnement en eau) ; services d’approvisionnement en eau en milieu rural est • des programmes de formation détaillés dispensés aussi possible, même dans des zones reculées et dispersées. La bien aux acteurs du secteur public (en particulier présente section s’inspire des principaux enseignements de aux communes, afin de renforcer leurs fonctions de cette expérience pour concevoir un modèle de PPP pour les surveillance) et du secteur privé (dans le domaine de la petites villes et zones rurales. gestion opérationnelle et technique) ; • les approches du gouvernement béninois et celles des L’exécution des projets pilotes s’est appuyée sur les principaux bailleurs de fonds partenaires harmonisées acquis des précédentes réformes du secteur et sur une à travers les réformes. Les bailleurs de fonds, et en évaluation rigoureuse des lacunes de ces réformes. particulier la Banque mondiale, ont fourni des incitations Avant le lancement du projet, les réformes initiées par au gouvernement pour qu’il concentre ses efforts sur le gouvernement béninois pour professionnaliser les les réformes du secteur de l’eau (comme, par exemple, services d’eau en milieu rural depuis 2007 ont permis la conditionnalité de financement budgétaire dans le l’éclosion rapide de certains OP, opérant dans le cadre cadre du PSRC qui est liée à la professionnalisation du de différents types de contrats de PPP. En particulier, secteur de l’eau en milieu rural). le nombre de systèmes d’adduction d’eau potable gérés dans le cadre d’un contrat d’affermage a augmenté de Une composante essentielle du projet était le développement 1 en 2007 à 269 (soit 57 % du nombre total de systèmes d’une option alternative au contrat d’affermage, à savoir d’adduction d’eau potable) en 2014. En février 2015, le contrat de concession subventionnée. Cette nouvelle on estimait à 77 le nombre d’OP «  officiels  » en activité forme contractuelle visait à remédier aux insuffisances des partout au Bénin, dont la plupart étaient des entreprises contrats d’affermage. Quatre contrats de concession ont été relativement de petite taille. Cela a démontré qu’il est réalisés pour la gestion de 10 systèmes d’adduction d’eau effectivement possible de « construire » un secteur privé de potable durant la phase pilote. Bien qu’il soit trop tôt pour l’approvisionnement en eau presque qu’à partir de rien dans confirmer que le modèle de la concession subventionnée a eu une courte période de temps (8 ans). un impact positif sur le terrain, tous les acteurs s’accordent pour dire que le contrat de PPP proposé essaie, à juste titre, Un résultat aussi remarquable n’a été possible que grâce de répondre aux défis qui se posent au secteur. à une approche concertée à l’échelle du secteur, articulée autour des éléments essentiels suivants : Les activités ayant conduit à la mise en œuvre des contrats • des réformes institutionnelles, marquées par le de concession subventionnée apportaient des réponses transfert effectif des responsabilités relatives aux judicieuses aux insuffisances constatées dans les réformes services d’approvisionnement en eau aux échelons précédentes et visaient à combler les lacunes. Les activités décentralisés de l’administration et la création de visaient à renforcer les capacités du secteur public comme structures d’appui au niveau central, aussi bien à du secteur privé. Un outil de suivi (mWater), qui peut être travers la fourniture d’une assistance technique par exploité par les deux parties, a été conçu et mis en service. le biais des S-Eau (chargés de fournir une assistance Des ressources ont été mobilisées aussi bien auprès du technique aux communes) et l’octroi de financement secteur public que du secteur privé. Le Tableau 6 ci-dessous (à travers le FADEC, un mécanisme de financement présente les principales activités mises en œuvre pour général pour les communes qui peut servir de canal réformer la gestion des systèmes d’adduction d’eau potable pour l’octroi de financements destinés spécifiquement dans les villages et les petites villes, démontrant ainsi la www.wsp.org 41 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Principaux enseignements façon dont elles ont remédié aux carences constatées dans le à grande échelle de l’approche. Cette analyse fournit la base secteur. Le tableau suivant présente également les difficultés des recommandations présentées à la section 6 concernant qui pourraient être rencontrées durant la phase de passage la phase prochaine. TABLEAU 6 – ACTIVITÉS PRÉVUES POUR RENFORCER LE MODÈLE DE PPP DANS LES ZONES RURALES ET DÉFIS POTENTIELS DANS LA PHASE DE PASSAGE À GRANDE ÉCHELLE Composantes Insuffisances du PPP existant Activités destinées à renforcer le Défis liés au passage à grande modèle de PPP échelle Définir des Limites du contrat d’affermage • Le modèle de la « concession • Le modèle pourrait avoir besoin formules tripartite : subventionnée » a été conçu d’être amélioré : afin de réviser contractuelles • OP n’assument aucune et testé comme alternative à les tarifs au fil du temps, qui favorisent la responsabilité en matière l’affermage, assurant un partage d’améliorer le ciblage des pérennité d’investissement ; plus réaliste des risques et des subventions destinés à financer • les communes ne responsabilités : les branchements particuliers et réalisent aucun o une subvention est fournie pour à améliorer le suivi global investissement ; financer les investissements • La transposition du modèle de • la zone de desserte (une pour la réhabilitation, concession subventionnée ne AEV) est trop restreinte l’extension du réseau et le sera probablement possible que et n’est pas assez raccordement des ménages ; dans les communes remplissant attractive pour mobiliser o le contrat fait obligation aux OP des conditions préalables : des financements de mobiliser des ressources o les communes doivent commerciaux. propres ; démontrer une connaissance o le groupage de plusieurs suffisante de leurs actifs, un Le rôle des AUE n’est pas AEV permet de réaliser des engagement à réformer leur bien défini dans le contrat économies d’échelle ; procédure d’appel d’offres d’affermage tripartite o l’accès aux banques et une capacité à gérer des commerciales est facilité contrats avec des OP ; par le regroupement et par o un environnement les contacts établi avec les commercial viable : banques nationales les usagers doivent démontrer qu’ils sont prêts à payer l’eau et qu’ils peuvent augmenter leur consommation quotidienne • Le modèle nécessite la mobilisation de fonds publics pour financer la subvention : o d’où proviendront les fonds publics ? o Pourrait-on envisager un mécanisme de financement au niveau du secteur ? • Le groupage a été réalisé à une échelle très réduite : le groupage en fonction de la situation du marché devrait être encouragé et les soumissionnaires devraient être autorisés à concourir sur plusieurs marchés. 42 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Principaux enseignements Appuyer le • Des OP de petite taille, • Assistance pour la mise en place • La pérennité de l’AFEB comme développement des compétences de l’AFEB point focal pour toucher le du secteur privé techniques et de gestion • Utilisation de mWater secteur privé : quel est le modèle insuffisantes pour améliorer l’efficacité économique de l’association? opérationnelle quelle sera sa source de • Formation à la gestion financement ? opérationnelle, aux compétences • L’utilisation de mWater par les commerciales et à la préparation OP est marginale: de projets bancables o mWater est-il un outil viable ? o Quels mécanismes peut-on mettre en place pour inciter les OP à utiliser l’outil ? Soutenir • Une connaissance limitée • Cartographie et inventaire des • Il convient de mettre en place un le secteur du stock des actifs actifs de 150 AEV à l’aide de système de référence au niveau public pour la • Les communes sont l’outil mWater national. surveillance incapables d’assumer • Promotion de l’utilisation par • La cellule de réglementation est et la leurs fonctions de suivi les communes de mWater encore à l’’état embryonnaire réglementation pour le suivi : il a besoin de définir son • Création d’une cellule de la programme de travail et de réglementation au sein de la renforcer sa capacité à le mettre DG-Eau en œuvre. • À la longue, il faudra peut- être créer une autorité de réglementation à part entière mais cela nécessitera des changements législatifs. Le contrat de concession subventionnée, qui a été censées être « discutées » entre les parties lorsque le besoin conçu grâce au projet, est une alternative crédible se fait sentir. Ceci introduit une grande marge d’incertitude au contrat d’affermage et pourrait être mis en place pour les OP (et les communes dans une moindre mesure) pendant la phase de passage à grande échelle. et pourrait entraîner des conflits à l’avenir. La concession subventionnée répartit prudemment les risques entre les OP et les acteurs du secteur public, y Pour limiter le risque de non-exécution, la subvention compris les communes. L’OP est chargé de la réalisation publique est décaissée en fonction des résultats. Ceci des investissements, mais la majorité des besoins préserve contre le détournement des deniers publics et d’investissement sont financés par une subvention publique. renforce la coordination entre les OP et les communes, de La subvention publique est particulièrement nécessaire sorte que les travaux peuvent être planifiés sur la base d’un dans un contexte où une augmentation des tarifs ne peut accord concernant les résultats attendus. Les travaux sont pas être envisagée, bien qu’on puisse rétorquer que des planifiés en plusieurs phases et sont liés à des déclencheurs augmentations de tarifs devraient être envisagées de manière qui déterminent le décaissement des subventions. Un tel plus précise dans le cadre du passage futur à une échelle mécanisme ne peut fonctionner que dans un contexte où plus grande de manière à réduire au minimum le besoin les communes disposent de lignes budgétaires claires, où le de recourir aux subventions. Ni les contrats de concession budget est alloué de façon régulière et où des parties de ce ni les contrats d’affermage ne prévoient des mécanismes budget sont spécifiquement affectées à un secteur ou à une clairs pour réviser les tarifs en fonction des modifications activité spécifique (c’est ce qu’il est possible de faire par le de la structure des coûts et de telles révisions des tarifs sont biais du FADeC). www.wsp.org 43 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Principaux enseignements Pour accroître la rentabilité des contrats, les OP sont Le modèle du montage financier de la concession censés réaliser des branchements particuliers car ceux-ci subventionnée prévoyait l’accès à des financements permettent d’atteindre des niveaux de consommation par pour les OP auprès de sources commerciales. Ce habitant plus élevés que les bornes-fontaines et génèrent modèle se fondait sur l’hypothèse que les OP auraient plus de recettes. Jusque-là, la demande pour les branchements besoin d’une aide pour investir. Jusqu’à présent, cette particuliers subventionnés dépasse les attentes, ce qui hypothèse ne s’est pas vérifiée. indique qu’il existe une forte demande insatisfaite pour Le projet a identifié des banques commerciales locales ce type de branchements dans les petites villes et les zones désireuses de financer les OP dans le secteur de rurales. Toutefois, la subvention est manifestement en train l’approvisionnement en eau en milieu rural. Malgré les d’influencer (négativement) cette demande et l’on ne sait hypothèses courantes selon lesquelles l’accès au financement pas très bien à ce stade quels seront les volumes consommés constitue pour ces opérateurs un frein important qui les à travers ces branchements et si, oui ou non, ces nouveaux empêche d’investir dans les systèmes, les OP ont jusqu’ici clients seront capables de payer leurs factures à l’avenir. Les initié les investissements sur leurs propres ressources sans OP devraient également être encouragés à promouvoir les avoir accès à ces mécanismes de financement. Cela pourrait branchements non-subventionnés et les critères de ciblage s’expliquer par le fait que ces OP ont d’autres activités pour les branchements subventionnés devraient être durcis. générant des flux de trésorerie suffisants. Cela indique également que si les OP sont chargés d’investir et qu’ils Le renforcement du secteur privé s’est révélé crucial perçoivent les avantages qu’ils ont à le faire, l’accès au pour assurer l’exécution des transactions. financement pourrait ne pas constituer un problème aussi Le soutien à la mise en place d’une association nationale des important que cela avait été envisagé au départ. opérateurs privés a considérablement aidé le gouvernement béninois à mieux comprendre les besoins du secteur privé. Le secteur a amélioré le cadre pour le suivi et la L’approche vis-à-vis de la participation du secteur privé a été réglementation des services d’eau dans les zones dictée par la demande, laissant le soin aux OP de s’organiser rurales. Cependant, il faudra probablement plus de en association et leur permettant d’identifier les domaines travail dans ce domaine durant la phase de passage à essentiels où ils devaient bénéficier d’un appui. grande échelle. Un cadre robuste de suivi des contrats doit être mis en place dès le début des contrats de Les OP ont bénéficié d’un soutien important durant concession subventionnée. l’élaboration des contrats et tout au long du déroulement L’inventaire des actifs de 150 systèmes d’adduction d’eau des transactions. La participation des OP au processus potable, qui a été réalisé grâce à mWater, devrait profiter d’appel d’offres était l’aboutissement d’une assistance à 45 communes, leur fournissant une base solide pour prolongée qui est allée au-delà de la procédure « classique ». l’identification de leurs besoins, pour la planification En plus des séances de clarification sur les conditions de des investissements et pour le renouvellement des soumission (qui sont classiques), le projet a fourni une actifs. L’inventaire des actifs s’est révélé très utile pour formation qui visait à permettre aux OP d’être capables de l’identification des sites et pour les évaluations techniques présenter des dossiers de pré-qualification et des propositions préalables pour la préparation des transactions. Toutes les dans le format souhaité et de se faire une meilleure idée de communes devront être formées à l’utilisation d’un tel ce à quoi ils s’engageaient. Un des objectifs de ces activités outil dans le but d’assurer un suivi de leurs équipements consistait à faire en sorte que les OP soient informés de hydrauliques, indépendamment du fait qu’elles envisagent tous les risques et obligations qu’impliquent les contrats, ou non de réaliser une concession (car elles devront de manière à réduire le risque d’échec des contrats en aval. connaître l’état des actifs, même si elles ont la charge de financer elles-mêmes les investissements). 44 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Principaux enseignements L’introduction de mWater en tant qu’outil de suivi a été critères appliqués pour choisir les bénéficiaires devraient toutefois moins réussie. Bien qu’étant particulièrement être leur situation sociale et financière. Afin d’éviter toute efficace, mWater n’a pas suscité un véritable engouement, politisation du processus de sélection des bénéficiaires, particulièrement auprès des OP. S’agissant des communes, le jury de sélection devrait exclure la participation de la plupart des services techniques municipaux chargés de responsables élus. Pour augmenter les volumes de ventes, superviser les contrats avec les OP perçoivent l’avantage les OP devraient également promouvoir les branchements que procure l’outil. Toutefois, les maires et les conseils particuliers non-subventionnés. municipaux ne sont pas nécessairement disposés à approuver des financements pour souscrire à mWater. Quant aux OP, Enfin, le secteur a grandement bénéficié du rôle des mécanismes d’incitation devraient être mis en place d’intendance rigoureux joué par l’équipe d’AT sur pour encourager l’utilisation de l’outil. Des moyens de le terrain, et des compétences spécialisées pour réduire les coûts d’utilisation de l’outil (en élargissant son le traitement de certains aspects essentiels liés au utilisation à d’autres types d’infrastructures municipales) modèle de la transaction. devraient également être étudiés. L’adhésion et l’engagement des parties prenantes ont Il apparaît indispensable de mettre en place un nouveau été rendus possibles par la présence sur le terrain d’une cadre de suivi des concessions subventionnées. Les objectifs équipe d’assistance technique possédant une excellente spécifiques de ce suivi sont : connaissance du secteur et ayant la capacité de trouver des • veiller à ce que les OP planifient les investissements dans solutions aux principaux problèmes dans le cadre d’une le délai indiqué dans le contrat et selon un calendrier stratégie à long terme. Ces connaissances et cette stratégie qui respectera les conditions d’emprunt ; ont permis de : • s’assurer que les OP satisfont à tous les critères relatifs à • déterminer si la situation dans le pays était propice la pérennité et à l’efficacité du service. pour la mise en œuvre des réformes ; • identifier les composantes essentielles du projet ; En outre, s’il est envisagé d’améliorer le ciblage des • établir des relations solides avec les communes pour les branchements particuliers subventionnés, le suivi devrait accompagner dans le processus de réforme ; alors être conçu de manière à permettre un tel ciblage. La • se tourner vers le secteur privé afin d’identifier, avec les liste de branchements particuliers à installer devrait être OP, ce qu’étaient leurs besoins et mettre en place un établie d’un commun accord entre les communes et les programme de formation pour répondre à ces besoins. OP, en coordination avec les communautés. Les principaux www.wsp.org 45 VI. Recommandations pour le passage à l’échelle La présente section formule des recommandations pour d’un outil mobile-to-web qui est choisi d’un commun l’application à grande échelle de l’approche relative à la mise accord par toutes les parties prenantes, tel qu’analysé en place des concessions subventionnées. Ces premières ci-dessous. recommandations pourraient être mieux développées dans • Tous les systèmes d’adduction d’eau potable devraient les discussions futures concernant les réformes. être pris en compte pour le passage à grande échelle et non pas seulement ceux qui sont actuellement gérés 6.1 Les possibilités de passage à grande dans le cadre de contrats d’affermage étant donné que échelle les communes pourraient être désireuses d’appliquer un Portée générale modèle de concession subventionnée pour les systèmes Le passage à grande échelle pourrait porter sur l’intensification d’adduction d’eau potable qui sont actuellement et le renforcement de la professionnalisation des services gérés dans le cadre de contrats d’affermage. Toutefois, d’eau et d’assainissement en milieu rural de manière à une expérience passée dans l’exécution de contrats garantir la pérennité et élargir la couverture, en relation avec d’affermage pourrait constituer un atout supplémentaire. les futurs Objectifs de Développement Durable. • Les communes doivent être bien formées sur les différents modèles de contrats passés avec les Portée géographique OP et avoir la possibilité de choisir entre ces modèles. • Toutes les communes au Bénin devraient pouvoir Si elles décident d’opter pour une concession être admises à bénéficier d’une aide complémentaire, subventionnée, elles doivent être capables de demander aussi bien en termes d’assistance technique que pour des fonds au « mécanisme de financement » (à mettre en les investissements en matériel. Toutefois, cette place) et d’accéder à un financement si elles remplissent assistance devrait être axée sur la demande, ce qui les critères d’admissibilité, qui sont examinés plus loin. signifie que le type d’assistance reçue par les communes • Des critères clairs devraient être fixés pour définir si les dépendra de leurs capacités aux plans institutionnel et communes sont admises à recevoir des financements organisationnel et de leur désir de recevoir différents dans le cadre du modèle de concession subventionnée. types d’aide. Les leçons tirées du projet pilote ont montré que les • Il existe actuellement 473 systèmes d’adduction d’eau contrats de concession ne sont pas nécessairement potable dans l’ensemble du territoire national, dont 269 applicables à tous les systèmes d’adduction d’eau potable font l’objet de contrats d’affermage, tandis que les 204 ou à toutes les communes et que, par conséquent, des autres sont soit gérés par des AUE ou directement par la critères clairs doivent être élaborés et appliqués. commune. Il est probable que dans les prochains mois, de nouveaux systèmes d’adduction d’eau potable fassent Regroupement l’objet d’appels d’offres pour des contrats d’affermage • Les OP existants doivent être consultés sur l’étendue du (comme l’indique l’engagement de 50 des 77 maires marché qui leur paraîtrait attractifs. Le marché pour la du Bénin de mettre en place des contrats d’affermage gestion privée des systèmes d’adduction d’eau potable sur tous les systèmes d’adduction d’eau potable) tandis a évolué très rapidement au cours des 8 dernières que la gestion par les AUE est susceptible de disparaître années et il est par conséquent indispensable de progressivement. comprendre où ils en sont concernant leurs ambitions • Les communes devraient recevoir des appuis afin de développement de leurs activités et les possibilités d’établir une cartographie et un inventaire de l’ensemble de financement. Un enseignement essentiel tiré du des systèmes d’adduction d’eau potable existant dans projet pilote est que les OP ont pu investir davantage le pays. Un tel exercice devrait être réalisé au moyen que ce qui était attendu. 46 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Recommandations pour le passage à l’échelle • Il faudrait envisager un regroupement plus ambitieux s’il existe des possibilités d’extension du réseau et que ce qui était prévu dans le projet pilote : les lots d’accroître le nombre de branchements particuliers, pourraient éventuellement inclure tous les systèmes et évaluer la viabilité financière des contrats qui d’adduction d’eau potable situés dans une commune seront passés. Ces études préalables pourraient se donnée ou entre plusieurs communes. Un tel groupage fonder sur une méthodologie conçue et mise en pourrait être favorisé de plusieurs façons : œuvre durant les projets pilotes. Une aide devrait o d’une part, un groupage «  tenant compte de être fournie aux communes pour la réalisation de la situation du marché  », selon lequel un seul ces études. opérateur peut remporter plusieurs contrats, devrait être autorisé (c’est-à-dire qu’il ne devrait Capacités des communes admissibles y avoir aucune règle stipulant qu’un opérateur ne • Concernant leurs capacités, les communes seront peut remporter des contrats sur plusieurs sites) et évaluées et sélectionnées selon les critères suivants : i) la de fait ouvertement encouragé. Ceci est susceptible connaissance des actifs ; ii) la disponibilité de ressources de conduire à la « consolidation du marché » que (et de capacités techniques) adéquates pour gérer les l’on observe déjà pour les contrats d’affermage services d’eau ; iii) l’existence de comités communaux et qui est si nécessaire au Bénin car le marché ne de passation des marchés ; iv) le paiement régulier des peut probablement pas supporter 70 opérateurs frais et redevances par les OP s’agissant des contrats viables. Le passage à grande échelle permettra d’affermage en cours. aux opérateurs les plus robustes de développer • Là où ces capacités sont plus faibles, le passage à des compétences techniques et d’accroître leur grande échelle donnera lieu à des activités destinées à accès aux capitaux (aussi bien sur leurs ressources renforcer la capacité des communes à gérer les services propres qu’à travers des prêts commerciaux). Ceci d’eau et à conclure des accords de PPP. pourrait également générer des emplois. Toutefois, une telle consolidation du marché devrait être Portée sectorielle soigneusement contrôlée de sorte à limiter l’exercice Le passage à grande échelle devrait concerner aussi bien par les OP d’un pouvoir dominant sur les marchés. l’assainissement et l’hygiène que l’approvisionnement en Par exemple, si un OP commence à remporter eau. Ceci sera particulièrement important pour les petites tous les contrats, une telle situation pourrait être villes où l’accès à des quantités d’eau plus importantes étudiée afin de s’assurer qu’aucune irrégularité n’a est assuré grâce aux branchements particuliers. Dans été commise ; ces circonstances, des solutions adéquates devraient être o en revanche, des incitations pourraient être urgemment trouvées pour traiter les eaux usées de sorte accordées aux communes qui souhaitent se à réduire les risques potentiels pour la santé. Le passage regrouper (en intercommunalité) afin d’octroyer à grande échelle devrait par conséquent conduire à des contrats plus importants. À titre d’exemple, examiner dans quelle mesure le secteur privé peut jouer cela pourrait se faire en offrant des subventions un rôle dans l’amélioration de la fourniture des services uniquement au-delà d’un seuil en termes de nombre d’assainissement tout le long de la chaîne de valeur des de nouveaux branchements particuliers visé. Ce services d’assainissement, c’est-à-dire partant de la collecte seuil pourrait progressivement être augmenté pour (des eaux usées ou des boues fécales) au transport, au encourager l’octroi de contrats plus importants traitement et à l’élimination sans risque/la réutilisation. Par aux OP et favoriser des économies d’échelle et exemple, des opérateurs professionnels pourraient s’investir l’accumulation d’expertise technique ; dans la promotion et l’installation d’équipements sanitaires Le groupage, qu’il soit large ou restreint, suppose améliorés et, dans les zones semi-urbaines, s’investir dans la des études préalables afin d’établir la faisabilité vidange et le traitement des boues fécales et des eaux usées. technique de l’appel d’offres groupé pour les Avant de pénétrer ce secteur, il serait nécessaire de conduire systèmes d’adduction d’eau potable, identifier une étude afin d’évaluer l’étendue actuelle de ces services, www.wsp.org 47 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Recommandations pour le passage à l’échelle qui les fournit (le public ou le privé), à quel niveau et pour • Faciliter l’apprentissage en cours sur les expériences identifier comment la professionnalisation de la prestation pilotes (avec les quatre concessions), de sorte à des services pourrait améliorer la qualité et la viabilité à long prendre en compte les leçons tirées dans la conception terme de ces services. des nouveaux contrats. Cet apprentissage devrait reposer sur un cadre de suivi et évaluation robuste, en 6.2 Activités possibles dans le cadre du s’appuyant sur des données de base sur l’accès à l’eau passage à grande échelle par tranche de revenu. Si ces données de base ne sont Durant cette phase, il faudra continuer de financer les pas encore disponibles, elles devraient être compilées investissements en matériels comme les aspects «  non dans le cadre du soutien post-transaction fourni matériels » tels que l’assistance technique car cette dernière dans le cadre du projet existant afin d’aider à mettre s’est révélée essentielle pour garantir le succès des réformes. pleinement à profit les leçons tirées du projet pilote. En particulier, il convient de tirer des leçons sur l’impact 6.2.1 Assistance technique ou aspects non matériels de l’augmentation de la consommation d’eau sur les Le gouvernement et ses partenaires au développement ménages et sur les activités des OP. La collecte des devront travailler de concert afin d’identifier les différents données de base et des données subséquentes devrait domaines prioritaires pour bénéficier de cette assistance viser à répondre aux questions suivantes : les ménages technique. Une assistance technique sera probablement seront-il en mesure de payer leur consommation  ? nécessaire pour les activités suivantes : Comment les OP gèrent-ils l’augmentation du nombre • conduire un inventaire et une cartographie des actifs de clients ? Ont-ils introduit des changements dans la de tous les systèmes d’adduction d’eau potable dans le méthode de recouvrement des factures  ? Ont-ils dû pays – en utilisant un outil de suivi « accepté au niveau recruter du nouveau personnel pour le recouvrement national ». Dans tous les cas, ces inventaires des actifs des paiements ? devraient servir de base aux plans de renouvellement • Il convient d’encourager une culture de l’apprentissage des actifs. et de l’expérimentation dans le secteur pour faire • Coordonner les efforts autour de l’utilisation des en sorte qu’elle soit institutionnalisée et ne soit applications mobile-to-web et identifier parmi pas seulement financée par les bailleurs de fonds. celles-ci celles qui sont les mieux adaptées pour L’instance de régulation devrait jouer un rôle essentiel être déployées ultérieurement. L’on a observé une dans ce domaine, mais d’autres institutions sectorielles prolifération de tels systèmes au cours des dernières telles que l’AFEB, l’institution de formation privée années. Il serait essentiel de procéder à un examen dénommée CePEPE ou l’Association nationale des impartial des coûts et bénéfices des différentes options communes du Bénin (ANCB) devraient être appuyées mobile-to-web qui ont été utilisées au Bénin et de dans ces domaines afin d’aider à capitaliser les leçons formuler des recommandations concernant les systèmes tirées des réformes entreprises dans le secteur. Ces qui devraient être déployés à l’échelle nationale, de enseignements devraient être centralisés au niveau de manière à faciliter la collation des données au niveau la DG-Eau et particulièrement au sein de la cellule national pour le suivi. Chaque système fonctionne de régulation, mais également partagés avec d’autres de façon légèrement différente  : cet examen devrait parties prenantes du secteur à travers une structure identifier les principales caractéristiques qui sont de coordination. Cette culture de l’apprentissage nécessaires et recommander si une version modifiée devrait favoriser des cycles d’expérimentation et des systèmes existants pourrait répondre à tous ces d’apprentissage. besoins ou s’il est nécessaire de mieux les affiner. Si le • Appuyer la DG-Eau pour l’élaboration d’une stratégie caractère payant du système limite son utilisation, il sectorielle actualisée. La DG-Eau devrait être appuyée serait également nécessaire d’examiner des modalités dans l’élaboration d’une stratégie sectorielle actualisée de facturation alternatives. qui intègrerait le contrat de concession subventionnée et les nouvelles formes de contrat d’affermage, de 48 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Recommandations pour le passage à l’échelle même que l’approche pour le déploiement de ces o affecter à la cellule un budget pour lui permettre de formes contractuelles. En outre, la DG-Eau devrait fonctionner convenablement. bénéficier d’un appui pour l’élaboration de modèles de contrats qui feront l’objet de mises à jour régulières. La cellule de régulation, telle qu’elle existe actuellement L’objectif de cet exercice serait de faciliter la tâche des au sein de la DG-Eau, peut déjà faire beaucoup pour communes lorsqu’elles souhaitent octroyer un contrat, réglementer les services fournis par les OP dans les villes de manière à réduire les coûts de transaction. Les rurales et de petite taille. Une approche possible pourrait modèles de contrat offraient seulement aux communes consister à édicter des lignes directrices aux communes car un canevas, qu’elles peuvent ensuite adapter à leurs ce sont elles qui sont chargées en définitive de réglementer besoins particuliers (de préférence, avec le concours les services. Une autre approche consisterait à comparer de conseillers en transactions «  locaux  »). C’est une des indicateurs de services collectés au niveau local. Il démarche qui a été suivie par exemple en France par pourrait s’avérer nécessaire de définir des lignes directrices l’Association des maires de France qui a appuyé de concernant les mécanismes de révision des tarifs ainsi que petites communes ayant peu d’expérience à octroyer pour la définition et le suivi des niveaux de services minima des contrats. Des mises à jour régulières, effectuées en et garantis. De simples systèmes de comparaison devront s’inspirant des leçons tirées des meilleures pratiques être mis au point (sur la base d’un accord sur un ensemble ou des difficultés rencontrées, peuvent enrichir ces « d’indicateurs de référence » et de coefficients attribués à modèles de contrats. Ceci peut également améliorer ces indicateurs de référence) de sorte à pouvoir comparer la prévisibilité pour les opérateurs privés, qui peuvent les performances des OP en toute transparence. De tels s’habituer au « contrat standard » plutôt que d’avoir à indicateurs devraient regrouper à la fois des indicateurs comprendre une nouvelle forme de contrat à chaque du niveau de service et des indicateurs de performance fois. Ces modèles de contrats devraient être élaborés (par exemple, des indicateurs de recouvrement des coûts). pour différentes formes de délégation (notamment La cellule de régulation peut ensuite devenir un vecteur le modèle d’affermage amélioré et la concession), important pour acheminer l’assistance technique vers les accompagnés d’un guide destiné à aider les communes communes et pour les aider à assurer un suivi des services et à choisir le contrat le plus approprié et à l’adapter à à mieux exercer leurs fonctions de régulation. leur propre situation. • La DG-Eau devrait poursuivre son appui aux À moyen et long terme, afin de renforcer la base juridique communes dans le processus de sélection des du cadre réglementaire, une autorité de régulation devrait opérateurs privés pour la gestion des systèmes être créée par une loi. Cette autorité pourrait également d’adduction d’eau potable. À cet égard, la révision assumer des responsabilités de réglementation des tarifs des dossiers d’appel d’offres (conformément à l’Acte d’eau et d’assainissement dans les zones urbaines où la uniforme relatif au droit des contrats de l’UEMOA5), SONEB fournit des services. qui a été réalisée en février 2015, est la bienvenue. • Renforcer le cadre de régulation. Il reste encore • Clarifier le rôle de l’Association des consommateurs beaucoup à faire pour assurer l’efficacité du cadre de (ACEP). Étant donné que le secteur de région du secteur. À court terme, un certain nombre l’approvisionnement en eau en milieu rural a d’actions devraient être entreprises, à savoir : progressivement généralisé la gestion professionnalisée o définir clairement les fonctions de la nouvelle des systèmes d’adduction d’eau potable, avec le cellule de régulation ; concours du secteur privé, le rôle des associations o déterminer la structure optimale de ses effectifs ; des usagers de l’eau (AUE) évolue également de o identifier les outils qui peuvent être utilisés pour façon progressive et celles-ci sont en train de se faciliter l’exécution de ses tâches ; transformer en associations de consommateurs. Sur de nombreux sites de systèmes d’adduction d’eau 5 Organisation pour l’Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires (OHADA). potable, les AUE sont également impliquées dans la www.wsp.org 49 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Recommandations pour le passage à l’échelle mobilisation communautaire et dans les concessions tarifs et la mobilisation de ressources internes provenant subventionnées à travers des activités de sensibilisation des taxes levées au niveau national ou au niveau local. Une sur les avantages des branchements individuels. Les analyse supplémentaire de la façon dont la composante AUE ont été désormais transformées en porte-paroles «  Investissement  » du projet pourrait être financée est du consommateur, mais leur rôle reste encore à être présentée ci-dessous. mieux défini. Un débat national sur le rôle de l’ACEP a été engagé au cours des derniers mois. Le rôle de 6.3 Solutions possibles pour la mise en l’ACEP devrait inclure certaines tâches de suivi au place d’un cadre de financement du niveau local, en aidant à traiter les plaintes des clients projet et en servant de cadre pour discuter et s’accorder sur L’application à grande échelle de l’approche nécessitera des toute proposition de modification des niveaux et des ressources publiques considérables, qui sont actuellement tarifs des services aux clients. limitées. Sur la base des subventions publiques qui seront décaissées pour les 10 systèmes d’adduction d’eau potable • Mener une campagne de communication afin de pilotes, si le modèle devait être appliqué à l’ensemble des sensibiliser la population sur une variété de questions, 463 systèmes d’adduction d’eau potable restants dans notamment la nécessité de consommer des volumes le pays, la mise à l’échelle de l’approche nécessiterait d’eau plus importants (pour l’hygiène personnelle), (approximativement) 17 milliards FCFA (représentant la mais au moyen de messages clés liés à l’assainissement et contre-valeur de 34 millions de $EU) uniquement pour les à l’hygiène personnelle. Les niveaux de consommation subventions publiques à l’investissement. d’eau sont actuellement très faibles  : cela pourrait être dû au manque de branchements particuliers. Une solution possible est de créer un mécanisme de Cependant, le changement des habitudes demande financement qui lancera des « cycles de financement » du temps et n’arrivera pas « automatiquement » parce successifs pour fournir aux communes des financements qu’un plus grand nombre de personnes obtiennent pour les dépenses d’investissement et, éventuellement, des branchements particuliers. En outre, il faudrait un appui pour le renforcement des capacités. Nous dans la foulée mettre un fort accent sur la promotion recommanderions la mise en place d’un mécanisme de l’assainissement, éventuellement à travers des national de financement pour le secteur. Celui-ci pourrait versions actualisées des campagnes Assainissement faire partie du fonds national alloué aux administrations Total Piloté par les Communautés car l’accès à des locales, le FADeC, ou pourrait être un fonds autonome, moyens d’assainissement améliorés reste actuellement le «  Fonds de développement du secteur de l’eau  ». Un largement à la traîne par rapport à l’accès à l’eau. La tel fonds initierait une série de cycles de financement campagne de sensibilisation pour le paiement des (éventuellement avec différents critères, de manière à factures d’eau consommée s’avère aussi nécessaire. faciliter l’expérimentation), afin de fournir un financement sous forme de subventions principalement pour les 6.2.2 Dépenses d’investissement en matériel composantes «  matériel  ». Les communes qui souhaitent Les investissements en « matériel » (ou dépenses mettre en œuvre un modèle de concession subventionnée d’investissement) devraient continuer d’être financés devront remplir un certain nombre de critères minima en grande partie par des fonds publics, ce qui signifie (tels qu’avoir effectué un inventaire des actifs et avoir qu’il faudra mettre à disposition des financements, en élaboré un plan de développement et de gestion des actifs, particulier pour la réhabilitation et les extensions du la disponibilité de rapports de gestion sur les systèmes réseau, les installations de traitement de l’eau (là où cela est d’adduction d’eau potable si ces rapports existent depuis nécessaire) et des installations décentralisées de traitement quelque temps ; des preuves du paiement régulier des frais des eaux usées/boues fécales. Cet équipement devrait être et redevances par l’opérateur privé ; la présence d’un expert financé par un éventail de ressources, y compris l’aide des hydraulique au sein de l’équipe communale  ; l’existence bailleurs de fonds, mais aussi de plus en plus à travers les d’un comité de passation des marchés efficace, etc.). Ce 50 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Recommandations pour le passage à l’échelle fonds de développement pourrait envisager d’acheminer le • il conviendrait de définir des critères plus stricts financement des dépenses d’investissement aussi bien aux concernant le ciblage «  en faveur des pauvres  » pour communes (si elles sont chargées des investissements et les branchements subventionnés. Selon les meilleures céder la gestion à un OP à travers un contrat d’affermage) pratiques au niveau international, différents systèmes et directement aux OP (dans le cas d’une concession). peuvent être utilisés pour améliorer le ciblage en faveur Les règles concernant l’acheminement des fonds seront des pauvres. Des listes peuvent être dressées avec le différentes et pourraient être relativement plus bénéfiques concours des représentants de la communauté et de pour les concessions si l’objectif est d’encourager le modèle la commune à partir de critères définis au préalable de la concession. (ceci est un domaine où l’ACEP mentionnée ci-dessus pourrait éventuellement jouer un rôle). Les critères Un problème fondamental est toutefois de s’assurer que des qui pourraient être utilisés pour établir ces listes (ou branchements particuliers subventionnés sont proposés autrement) pourraient être la qualité des matériaux de aux plus pauvres (et non à ceux qui seraient capables construction. En d’autres termes, ceux qui possèdent de payer un taux non subventionné). Dans le dispositif actuellement une maison construite avec des matériaux contractuel actuel, seul un suivi étroit des activités des OP, locaux pourraient bénéficier d’un niveau de subvention assorti de lignes directrices claires concernant la répartition plus élevé, tandis que ceux ayant des constructions « en de la subvention et un engagement des communes à se dur » (bâties avec des matériaux solides) bénéficieront mettre au service des plus pauvres peut permettre d’assurer uniquement d’un niveau de subvention moins élevé que le projet touche ceux qui en ont le plus besoin. Ceci ou rien du tout. Les autres critères pourraient être constitue un problème eu égard au niveau élevé de la étroitement alignés sur ceux des programmes de filets demande pour les branchements subventionnés, ce qui de sécurité sociale du Bénin s’il en existe ; indique que les populations sont disposées à accepter des • des mécanismes de vérification par des tiers (limités branchements particuliers même dans les petites villes et que, éventuellement à des «  contrôles ponctuels  » plutôt par conséquent, les montants des subventions disponibles qu’à la vérification de chaque nouveau branchement) peuvent être épuisés rapidement. Si les opérateurs ne sont devraient être mis en place pour s’assurer que ces pas en mesure de répondre à cette demande, cela pourrait critères sont appliqués et que les branchements qui nuire à leur réputation. Cela constitue donc un risque sont réclamés par l’OP ont été effectivement installés considérable pour les opérateurs et pour le secteur public, et fonctionnent toujours. Cependant, une vérification qui n’a pas des ressources illimitées. rigoureuse entraînera certainement un coût et pourrait introduire des procédures lourdes susceptibles de Pour remédier à ces problèmes, il serait utile de s’assurer retarder le décaissement des fonds au profit de l’OP. que les subventions disponibles soient utilisées de manière plus ciblée. Cela pourrait se faire de plusieurs façons : Deux sources de financement devraient être activement • les subventions versées par branchement pour les clients exploitées pour le passage à grande échelle : les tarifs pauvres pourraient inclure une fraction des coûts (qui devraient être augmentés au moins en fonction de d’extension de l’ensemble du réseau  : le versement des l’augmentation du coût de production et devront augmenter subventions pourrait toujours être basé sur les résultats beaucoup plus pour les consommateurs plus riches) et les pour ce qui concerne le raccordement des clients pauvres, taxes intérieurs, aussi bien au niveau national qu’au niveau mais la subvention par branchement couvrirait les local. À présent, il existe un risque de dépendance excessive coûts d’extension pour l’ensemble des consommateurs. à l’égard du financement des bailleurs de fonds extérieurs Les OP sont également encouragés à raccorder les alors que les financements intérieurs disponibles pourraient ménages «  non-pauvres  », mais à un prix qui est plus être mobilisés de manière plus active. proche des coûts de branchement réels (ou légèrement subventionnés, si cela est perçu comme étant un moyen fondamental d’accroître le nombre de branchements) ; www.wsp.org 51 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Recommandations pour le passage à l’échelle 6.4 Les principaux risques liés au passage pourrait être traitée en fixant des critères d’admissibilité à grande échelle plus stricts pour les branchements subventionnés ; Un certain nombre de risques importants ont été identifiés • le WSP et IFC ont joué un rôle d’accompagnement à ce niveau : très important dans le cadre de l’expérience pilote, en • les communes qui ont participé à l’expérience pilote renforçant les capacités et en jouant le rôle utile de sont bien gérées et sont censées avoir des marchés conseillers en transactions. L’intervention d’IFC est prometteurs (c’est-à-dire qu’elles étaient les «  fruits peu susceptible d’être reproduite à un tel niveau dans mûrs  », ce qui signifie que les contrats de concession la phase de passage à grande échelle et, par conséquent, dans les communes «  moins nanties  » seraient moins les communes pourraient être obligées de conduire viables. Cela pourrait être corrigé soit en transférant des toutes seules le processus d’appel d’offres. Toutefois, niveaux de subventions plus élevés ou en demandant une expertise externe pourrait être sollicitée pour au secteur privé une contribution moins importante, ce développer les capacités des parties prenantes locales qui revient à la même chose. Il pourrait être également pour la réalisation des études préalables nécessaires et envisagé que les systèmes d’adduction d’eau potable pour structurer des transactions viables. Le Groupe dans les communes moins attractives soient regroupés de la Banque mondiale pourrait jouer un rôle crucial avec des systèmes d’adduction d’eau potable situées pour le développement d’une culture de « consultance dans des communes plus nanties ; locale  », permettant à des consultants de fournir des • la demande pour les branchements subventionnés conseils aux communes sur la passation de contrats pourrait excéder largement les fonds disponibles pour pour la fourniture des services d’eau et de suivre l’octroi de subventions. Ce problème pourrait être l’exécution des contrats. Des consultants privés locaux, maîtrisé à l’avance, de sorte que les OP ne soient pas l’AFEB ou l’ANCB, pourraient à la longue prendre le jugés responsables d’une « pénurie de fonds ». Comme relais en fournissant cette aide aux communes et au nous l’avons mentionné plus haut, cette question secteur privé. 52 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Annexe A – Glossaires des termes clés Annexe A – Glossaires des termes clés Redevances : droits et charges verses par l’OP dans le cadre Communes : Entités administrative et géographique de l’exploitation des AEV dénommées encore municipalités Redevance communale : redevance verse à la commune Pompe à motricité humaine : pompes actionnées pour couvrir les frais de suivi de la fourniture du service. manuellement Cette redevance est transférée au budget de la commune et peut être utilisée à d’autres fins. Borne-fontaine : une partie du système d’AEV qui sert de point public d’approvisionnement en eau pour les Redevance de renouvellement : redevance qui alimente un populations fonds séparé destiné à financer les travaux de renouvellement et d’extension Exploitants : opérateurs assurant l’exploitation des systèmes d’adduction d’eau potable Branchement particulier : connexion réalisé sur le réseau d’AEV pour alimenter à domicile les ménages en eau potable www.wsp.org 53 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Annexe B – Responsabilités assumée par les communes suite à la décentralisation Annexe B – Responsabilités assumée par les communes suite à la décentralisation Cette annexe décrit l’organisation des communes après la • d’élaborer le budget communal et de le rendre décentralisation en présentant notamment les principaux applicable à travers un décret ; organes communaux chargés de la passation des marchés. • de gérer les recettes de la commune ; Elle présente également la ligne budgétaire spécifique • passer les marchés pour les travaux communaux et (FADeC) qui part du budget de l’administration centrale diriger les travaux communaux. vers le budget des communes. La subvention destinée à la concession subventionnée dans le cadre du projet B.2 Sources de financement des communes d’assistance technique conduit par le WSP est acheminée Dotées d’une autonomie financière, les communes ont par l’intermédiaire de ce fonds. leur propre budget qui est voté tous les ans par le conseil communal. Les sources de financement des communes B.1 Organisation des communes comprennent les recettes locales provenant des taxes, levées Les communes sont administrées par un conseil communal selon des taux fixés par les communes dans les limites d’un composé de membres élus. Les membres du conseil plafond imposé par le ministère des Finances (MdF). Les communal élisent le maire, qui est la branche exécutive du budgets des communes sont complétés par les transferts Conseil, et ses assistants. Entre autres responsabilités, les émanant du gouvernement central à travers le Fonds maires sont chargés : d’appui au développement des communes (FADeC). • d’élaborer et d’exécuter les plans de développement communaux (par exemple, pour la construction d’infrastructures) ; ENCADRÉ B.1. – FADeC : LIGNES BUDGÉTAIRES DESTINÉES À APPUYER LES COMMUNES Le FADeC un mécanisme de financement national créé en 2008 dans le cadre des réformes liées à la décentralisation pour le transfert de ressources financières aux communes. Le mécanisme a été mis en place en vue de : • mobiliser des ressources pour le développement des communes et des structures intercommunales ; • transférer des ressources supplémentaires aux communes afin qu’elles puissent exercer leurs pouvoirs et corriger les déséquilibres entre les communes ; • financer des activités afin renforcer les institutions des communes ; et • harmoniser les procédures de financement des communes. Administré par la Commission nationale de la finance locale (CONAFIL) place sous la tutelle du ministère de l’Administration locale, le FADeC est financé par le budget général de l’Etat. Le gouvernement béninois alimente deux lignes budgétaires pour appuyer les communes : • une ligne budgétaire destinée à financer les charges de fonctionnement ; • une ligne budgétaire destinée à financer les dépenses d’investissement. Dans la ligne budgétaire destinée à financer les investissements, une partie des fonds est spécifiquement affectée à un secteur, tandis que les communes sont libres d’utiliser l’autre composante en fonction de leurs propres priorités d’investissement. Comme cela est présenté ci-dessous, le FADeC alimente directement les ressources des communes. Les fonds sont transférés du Trésor public vers le compte bancaire des communes dès que le ministère de l’Administration locale approuve le budget provisoire proposé par les communes. 54 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Annexe B – Responsabilités assumée par les communes suite à la décentralisation FIGURE 8 - LE MODE DE FONCTIONNEMENT DU FADeC DPs TRESOR PUBLIC Contribution FADeC CONAFIL Supervision Ligne Ligne budgétaire budgétaire 1 2 Investissement Fonctionnement Alloué Non alloué Communes (MDGLAAT 2008) B.3 Responsabilités des communes en Les communes doivent respecter le Code national de matière de passation de marchés passation des marchés publics. Selon le Code, la procédure Les communes ont la responsabilité d’identifier et de de passation des marchés publics fait intervenir trois entités passer les marchés relatifs aux travaux d’infrastructures, distinctes : une personne chargée de la passation des marchés mais aussi de s’assurer que ces services sont gérés de publics, une commission des marchés publics et une cellule manière adéquate. Plus précisément, les communes ont la de contrôle des marchés publics. Les fonctions de ces organes responsabilité d’assurer la faisabilité des travaux (et services), sont décrites dans l’encadré suivant. de proposer un budget prévisionnel pour ces travaux, de fournir des financements et de veiller au respect des procédures nationales de passation des marchés énoncées dans le « Code national des marchés publics » élaboré par la Direction nationale de contrôle des marchés publics. Dans l’accomplissement de cette tâche, les communes peuvent solliciter l’aide des bureaux régionaux de l’administration centrale (services déconcentrés). www.wsp.org 55 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Annexe B – Responsabilités assumée par les communes suite à la décentralisation La personne responsable des marchés publics (PRPP) est la personne chargée de la mise en œuvre et de la supervision des procédures de passation des marchés publics (de la préparation des dossiers d’appel d’offres au suivi des contrats). Dans les communes, les maires sont chargés d’assurer cette fonction. La Commission de passation des marchés publics est placée sous l’autorité du PRPP. Ses responsabilités sont, entre autres : • examen des dossiers d’appel d’offres avant leur transmission à la Cellule de contrôle des marchés publics (voir ci-dessous) ; • dépouillement des offres. C’est une procédure publique qui peut être effectuée en présence des soumissionnaires ; • mise sur pied d’une sous-commission (« sous-commission d’analyse ») pour évaluer les offres et proposer une adjudication provisoire. Les membres de la sous-commission doivent posséder les compétences techniques nécessaires pour évaluer les offres ; • transmission du rapport de dépouillement à la Direction nationale de contrôle des marchés publics. Dans les communes, la Commission devrait être composée comme suit : le PRPP (ou un représentant), deux conseillers communaux, le receveur-percepteur et un spécialiste en passation de marchés publics. Le PRPP peut décider d’ajouter aux membres de la Commission des personnes dont les compétences sont jugées nécessaires. La Cellule de contrôle des marchés publics est chargée de la validation du processus de passation des marchés, notamment de : • la validation des plans et des dossiers d’appel d’offres avant le lancement de l’appel à propositions ; et • l’évaluation juridique et technique des dossiers d’appel d’offres qui ont été approuvés par la Commission. La Cellule de contrôle devrait être composée comme suit : un chef de cellule, un spécialiste en passation des marchés publics, un ingénieur des travaux publics, deux agents administratifs de haut niveau et toute autre personne possédant les compétences nécessaires. Source : Loi 2009-02 du 07 Août 2009 portant sur le Code des Marchés Publics et des Délégations de Service Publics en République du Bénin Au cours des dernières années, d’importants efforts ont marchés, dans la mesure où ce dispositif est désormais une été déployés pour renforcer les capacités des communes condition pour bénéficier de financements par le biais du dans leurs nouvelles fonctions de propriétaires des actifs, FADeC. Toutefois, la transparence et le respect du Code en particulier dans le domaine de la passation des national des marchés publics continuent de poser problème marchés. On estime que toutes les communes au Bénin ont dans nombre des communes, y compris pour les marchés mis en place ces trois organes chargés de la passation des liés aux services d’eau. 56 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Annexe C – Dates importantes Annexe C – Dates importantes TABLEAU C. 1 - DATES DES RÉFORMES IMPORTANTES POUR LE SECTEUR Date Evénement 1989 Création du CePEPE 1990’s Mise en place de S-Eau 1992 Élaboration de la Stratégie nationale de mise en œuvre du Projet d’assistance pour le développement du secteur de l’approvisionnement en eau et l’assainissement (PADEAR) 1994-2004 Programme PADEAR 1999 Lancement par la Bénin du processus de décentralisation et de déconcentration 2001 Adoption de la Loi sur la qualité de l’eau potable 2002 Premières élections municipales démocratiques et installation des premiers maires élus 2004 Mise en place de l’Initiative Eau 2005 Une nouvelle Stratégie précisant les responsabilités institutionnelles relatives aux services d’approvisionnement en eau et aux sources de financement pour la construction des systèmes d’adduction d’eau potable 2007 Début des réformes visant à professionnaliser les services d’approvisionnement en eau en milieu rural 2007 Ikpinlè est le premier ensemble de systèmes d’adduction d’eau potable régi par un dispositif de gestion déléguée en vertu d’un contrat d’affermage 2007 Mise en œuvre de la première phase du PPEA 2009 Adoption de la Politique nationale de l’eau 2010 Le Groupe de la Banque mondiale (GBM) commence à appuyer le gouvernement béninois dans la mise en œuvre des réformes en vue d’améliorer la gestion des systèmes d’adduction d’eau potable dans les zones rurales et les villes de petite taille 2010 Adoption de la Loi sur la gestion des ressources en eau (Loi n° 2010-44) 2010 Le WSP a proposé au gouvernement béninois de procéder à un examen visant à évaluer les modèles de gestion déléguée mis en place 2011 Adoption de la Loi sur les commissions de bassin 2011 Création de l’AFEB 2012 Le Programme Eau et Assainissement (WSP) a lancé un programme triennal 2013 Mise en œuvre de la deuxième phase du PPEA (PPEA II) 2013 Réalisation d’un deuxième examen du secteur 2014 Le Bénin réalise l’objectif des ODM relative à l’approvisionnement en eau dans les zones rurales et urbaines Juin 2015 Fin du programme d’appui au gouvernement béninois du WSP–discussions en cours concernant la possibilité d’un passage à grande échelle www.wsp.org 57 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Annexe C – Dates importantes TABLEAU C. 2 - DATES IMPORTANTES DANS LE DÉROULEMENT DE LA TRANSACTION Activités principales Dates Discussion du dossier de pré-qualification avec les communes 6 février 2014 - Zogbodomey 7 février 2014 - Sakété 10 février 2014 - Gogounou Avis de pré-qualification 6 mars 2014 - Sakété et Zogbodomey 14 mars 2014 - Gogounou Séminaire d’explication du dossier de pré-qualification 9-10 -11 avril 2014 Nouveau délai de présentation des dossiers de pré-qualification 21 mai 2014 Évaluation des dossiers de pré-qualification 21 mai 2014 - Sakété 22 mai 2014 - Zogbodomey 30 mai 2014 - Gogounou Discussion sur le projet de DP avec les communes 23 avril 2014 - Sakété 24 avril 2014 - Gogounou Réunion de validation de la DP avec les communes - Cotonou 4 juin 2014 Remise de la DP aux soumissionnaires 6 juin 2014 Visite des soumissionnaires présélectionnés sur les sites 16 juin 2014 - Gogounou 18 juin 2014 - Zogbodomey 19 juin 2014 - Sakété Conférences des soumissionnaires à Cotonou 20 juin 2014 Transmission du dossier d’appel d’offre révisé et du tableau final des 6 juillet 2014 questions-réponses aux soumissionnaires présélectionnés Formation sur l’élaboration des offres 10 et 11 juillet 2014 Transmission des offres finales 15 juillet 2014 Soumission et évaluation des offres 4 – 5 - 6 et 8 août 2014 Validation des résultats par le comité de contrôle des communes 6 – 13 août 2014 Réunion de synthèse 14 août 2014 Signature des accords de concession 30 août 2014 – Gogounou 28 août 2014 - Zogbodomey 23 septembre 2014 - Sakété-1 23 septembre 2014 - Sakété-2 58 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Annexe C – Dates importantes FIGURE C 1 – APERÇU GÉNÉRAL DES ACTIVITÉS AYANT CONDUIT À LA MISE EN PLACE DES CONCESSIONS SUBVENTIONNÉES DE 2010 À 2014 www.wsp.org 59 Bénin – Partenariats public privé novateurs au service de la durabilité de l’approvisionnement en eau potable en milieu rural – Etude de cas | Annexe D – Principaux documents et outils élaborés par le projet Annexe D – Principaux documents et outils élaborés par le projet La liste ci-dessous comprend les principaux documents et outils qui ont été élaborés par le projet et qui pourraient servir de base dans le cadre d’autres projets similaires. 1 Modèles de rapports de due diligence (technique, juridique, financier) ; 2 Outils de pré-qualification des candidats pour la mise en concession des AEV a. Dossier de pré-qualification pour la mise en concession des AEV ; b. Procédure d’évaluation des offres de pré-qualification ; c. Fiche de dépôt des dossiers de pré-qualification dans le cadre de la mise en concession ; d. Fiche de présence à l’évaluation des dossiers de pré-qualification dans le cadre de la mise en concession ; 3 Outils de qualification des candidats pour la mise en concession a. Modèle de lettre de notification de pré-qualification et d’invitation à la participation à l’appel d’offres ; b. Dossier d’appel d’offres pour la mise en concession des AEV ; c. Fiche d’engagement de confidentialité par rapport au dossier d’appel d’offres ; d. Tableau de conformité des offres ; e. Tableau d’évaluation des offres ; 4 Modèle de convention de concession d’exploitation des AEV ; 5 Outils mWater (plan de recollement de certaines AEV) ; 6 Liste indicative des prix unitaires des pièces relatives à la réalisation de l’AEV ; 7 Tableau de durée de vie des pièces, fréquence d’entretien courant et lourd des équipements et prix des consommables d’entretien et de fonctionnement des équipements d’AEV ; 8 Mémorandum d’information sur la mise en concession des 10 sites d’AEV pilotes ; 9 Matériels de formation des opérateurs privés (processus d’appel d’offres, « Business Edge »). 60 www.wsp.org 61 Mars 2016 Programme Eau et Assainissement Banque Mondiale Avenue Jean-Paul II, Cotonou, Benin. Phone: +229 2136 3949 E-mail: wspaf@worldbank.org Web sites: www.worldbank.org/water www.wsp.org Conception et mise en page par Eric Lugaka