Précis D É P A R T E M E N T D E L É V A L U A T I O N D E S O P É R A T I O N S A U T O M N E 1 9 9 7 N U M É R O 1 5 6 Pratiques optimales d'aménagement urbain : l'exemple du Brésil S ELON UNE ÉTUDE DE L'OED*, LES CINQ PROJETS urbains réalisés au Brésil entre 1979 et 1989 avec un financement de la Banque ont aidé les municipalités à as- surer des services plus efficacement et prouvé que des opérations bien conçues pouvaient aboutir à une amélioration durable des conditions de vie des habitants à faible revenu. Cette étude a mis en évidence que les retombées positives des opérations perduraient de cinq à dix ans après leur achèvement, notamment sous la forme d'une diminution des risques d'inondation, d'une fiabilité accrue des systèmes et procédures de gestion municipaux, une prise de responsabilité plus nette des collectivités locales en ce qui concerne la prestation des services à fournir, et d'une participa- tion plus active de la communauté. Partant d'études de cas sur des villes aux « pratiques optimales », l'étude a tiré de ces expériences des enseignements utilisables ailleurs. Elle préconise de poursuivre les efforts en faveur des populations urbaines pauvres, de diffuser des exemples de pratiques optimales, de compenser la médiocrité de l'entretien par l'utilisation de matériaux de haute qualité, de subventionner les institutions chargées des politiques et de la recherche, et de vulgariser les méthodes d'évaluation de la participation. 2 Département de l'évaluation des opérations de la Banque mondiale L'étude de l'OED a porté sur les villes où la situa- Évaluation des bénéficiaires : l'expérience tion en matière d'infrastructure et de logement s'est du Brésil améliorée au cours des périodes en question (1980-91) UNE RÉACTION TRÈS SATISFAISANTE DES pour savoir comment les municipalités ayant suivi des réunions de groupe organisées dans chacune des pratiques optimales avaient réussi à améliorer le sort des 11 villes ont permis de tirer de très précieux pauvres. À partir de ces exemples, l'étude s'est efforcée enseignements sur l'aménagement participatif des de formuler des recommandations à l'intention des zones urbaines défavorisées au Brésil. L'équipe décideurs en citant des exemples remarquables d'évaluation a rencontré pendant une à deux heures susceptibles d'être imités. des groupes de 8 à 16 bénéficiaires des projets. Les L'évaluation s'est concentrée sur trois domaines habitants de ces villes se sont montrés tout à fait cibles essentiels : conditions de vie des pauvres en milieu disposés à aider à répondre à très bref délai à des urbain ; décentralisation des services urbains ; point de questions dans le cadre de l'étude. vue des bénéficiaires et rôle effectif de ceux-ci dans les Élément de surprise. Pour éviter une éventuelle améliorations obtenues. manipulation des réponses de la communauté à ces L'étude s'est appuyée sur une évaluation de la partici- demandes de renseignements, l'équipe d'évaluation a pation en utilisant les données communiquées par des habi- sélectionné les groupes de bénéficiaires à interroger et tants lors d'entretiens individuels ou collectifs. Les les zones devant faire l'objet d'une enquête sans responsables de l'étude ont rencontré plus de 100 béné- prévenir les intéressés à l'avance. À son arrivée dans ficiaires résidant dans l'une des 11 villes aux « pratiques la ville, elle a rapidement identifié toutes les zones de optimales » parmi lesquelles cinq villes moyennes, deux projet et en a choisi une au hasard en organisant petites villes commerçantes et une cité-dortoir située dans immédiatement une réunion avec le groupe de l'agglomération de Curitiba (voir encadré). quartier. Les réunions. Dans certaines villes, des assistants Contexte sociaux ou bien l'organisation communautaire locale Les cinq projets faisaient partie de 14 projets urbains ont aidé à identifier des habitants et à les faire financés par la Banque et réalisés au Brésil depuis 1978, participer à des interviews. Dans certains cas, les pour un coût total de 1,2 milliard de dollars. Tous membres de l'équipe d'évaluation ont fait du porte-à- avaient été préparés entre 1979 et 1983, sans le bénéfice porte pour trouver des participants. Les autorités lo- préalable d'études sectorielles sur le Brésil. Chaque cales ne les ont en aucun cas sélectionnés. Il s'est opération devait donc fixer ses propres priorités avéré plus difficile de faire participer les habitants d'action. Les études sectorielles pour l'Amérique latine aux réunions dans les grandes villes que dans les pe- n'ont commencé qu'en 1983, et en 1985 pour le Brésil. À tites villes. l'époque, la Banque songeait principalement à recouvrer Les débats. Un animateur a dirigé les discussions les coûts afin de dégager les ressources nécessaires à de sur deux questions : comment le quartier a changé du nouveaux investissements. fait du projet (perspective avant le projet et après le Dans les années 80, le Brésil est devenu projet), et comment les quartiers aménagés se progressivement de moins en moins à même de définir une distinguent des autres (perspective avec et sans projet). politique d'urbanisation ; et la situation n'a commencé à s'améliorer qu'après l'entrée en vigueur d'une nouvelle constitution. De ce fait, les services opérationnels n'ont pu Cinq projets d'aménagement urbain financés par la que constater les difficultés d'exécution considérables Banque ont été réalisés au Brésil entre 1979 et 1989 rencontrées par certains projets de la Banque pendant cette (villes moyennes, agglomération de Recife, projet pilote décennie. La constitution de 1988 a été à l'origine d'une pour l'agglomération de Fortaleza/Salvador, villes forte décentralisation du pouvoir au bénéfice des commerçantes du Paraná et reconstruction après les municipalités. Le gouvernement fédéral, responsable de la inondations dans le Nordeste) ; l'ensemble des emprunts politique sectorielle au moment de la préparation des s'est élevé à 335 millions de dollars. Les projets projets, a cessé de s'occuper du secteur urbain, et a confié différaient dans leur conception et couvraient toutes les aux municipalités la responsabilité de l'aménagement grandes zones urbaines du pays, mais ils visaient un urbain et leur a accordé des ressources à cet effet. objectif commun : accroître l'efficience et l'équité des L'étude s'est concentrée sur les deux objectifs services urbains, afin d'améliorer les conditions de vie communs aux cinq projets (conditions de vie et des pauvres en milieu urbain et de promouvoir le développement institutionnel) et en a tiré des développement institutionnel. enseignements intéressants compte tenu du nouvel Précis 3 environnement décentralisé. Bien que l'efficience et projets ont facilité la décentralisation des services urbains l'équité restent des préoccupations majeures dans la et ont aidé les associations de quartier à renaître, stratégie sectorielle de la Banque au Brésil, le principal permettant ainsi aux habitants d'apprendre comment sont défi consiste désormais à favoriser une concertation assurés les services urbains et comment tenir les autorités multilatérale, faisant intervenir simultanément de municipales responsables de leurs actes. nombreuses municipalités. Quatre des cinq projets ont été jugés satisfaisants. Le projet de Recife n'a pas donné satisfaction du fait de Conclusions générales sa conception excessivement ambitieuse au départ, et du Une des conclusions de l'étude est que ces projets ont contexte macroéconomique défavorable qui a entravé sa contribué à rendre les municipalités responsables au pre- réalisation. Les projets concernant les villes moyennes et mier chef de la fourniture des services urbains. Il est les villes commerçantes du Paraná ont été considérés également apparu que des équipements solides et bien comme des réussites remarquables. Trois opérations conçus (en particulier pour l'assainissement, le drainage complémentaires continuent d'assurer la prestation et le revêtement des chaussées) se traduisaient par une efficace de services urbains à l'échelon municipal. amélioration durable des conditions de vie des habitants à faible revenu. Impact sur les conditions de vie En renforçant les capacités des municipalités et en Accessibilité et drainage. Grâce au revêtement des rues contribuant à la simplification du cadre réglementaire, les et à un drainage plus efficace, les autobus et les Tableau 1: Avis des bénéficiaires sur leurs conditions de vie Appréciation des résultats des projets Exemples les plus souvent cités de résultats Ville Avant Avec et sans et zone visées et après résultats satisfaisants non satisfaisants Fortaleza Mieux (nsp) Services de bus réguliers Égouts insuffisants Parque Potira Plus de garderies Aggravation des inondations Recife Identique (nsp) Quartier desservi par les bus Aggravation des inondations Casa Amarela Plus de rues revêtues Mauvais entretien Salvador Mieux Mieux Moins d'inondations Services de soins insuffisants Antonio Balbino Accès facilité pour les véhicules Mauvais entretien Petrolina* Beaucoup mieux Mieux Meilleur drainage Égouts bouchés Vila Mocó Postes sanitaires et écoles Mauvais entretien Juazeiro Mieux Mieux Accès facilité pour les véhicules Persistance des inondations Alto do Cruzeiro Plus de places dans les écoles Mauvais entretien Natal* Mieux Identique Accès facilité pour les véhicules Persistance des inondations Quintas Proximité des postes sanitaires Mauvais entretien Aracajú* Bien mieux Mieux Moins d'inondations/égouts Néant 18 de Forte service de bus plus fiable Propriá* Mieux Mieux Moins d'inondations Mauvais entretien Bairro América Plus d'écoles Almirante Mieux Mieux Services de bus améliorés Trottoirs toujours pas revêtus Tamandaré* Lamenha Grande Postes sanitaires et écoles Colorado* Bien mieux Identique Accès facilité pour les véhicules Néant Colorado Moins d'inondations Juiz de Fora* Mieux Identique Nouveau service de bus Persistance des inondations Santa Efigênia Postes sanitaires et écoles Mauvais entretien * Pratiques optimales. La rubrique Avant et après résume le sentiment des bénéficiaires comparant leur environnement matériel avant et après les améliorations apportées par le projet. La rubrique Avec et sans résultats résume l'opinion des bénéficiaires sur la situation matérielle dans leur quartier par rapport à des quartiers comparables, mais auxquels des améliorations n'ont toujours pas été apportées. 4 Département de l'évaluation des opérations de la Banque mondiale Tableau 2 : Appropriation des projets par les municipalités Municipalité Efforts pour dégager un consensus Transferts inter- administrations Initiative des projets Fortaleza Oui (via l'équipe chargée du projet) Conflictuels Instances fédérales Recife Non Conflictuels Instances fédérales Salvador Non (conflit entre les niveaux Conflictuels Instances fédérales fédéral et municipal) Petrolina* Oui (responsables politiques Sans heurts Instances fédérales convaincus par l'équipe du projet) (même groupe politique) Juazeiro Oui (sous l'impulsion du maire, Conflictuels Locale ingénieur) Natal Non (maire influent, coalition Sans heurts (même groupe Instances fédérales majoritaire) politique) Aracajú* Non (maire influent, coalition Sans heurts (même groupe Instances fédérales majoritaire) politique) Propriá* Oui (via le conseil municipal) Sans heurts (entre adversaires Locale politiques) Almirante Oui (avec l'aide des instances Sans heurts (entre adversaires Locale Tamandaré* fédérales) politiques) Colorado* Non (inutile : coalition Sans heurts (même groupe Locale majoritaire) politique) Juiz de Fora* Oui (via l'équipe du projet) Sans heurts (entre adversaires Locale politiques) * Pratiques optimales. véhicules de service ont pu desservir pour la première Les travaux d'entretien ne sont toujours pas prioritaires fois de nombreux quartiers. La fourniture des services y et laissent à désirer dans la plupart des villes. a gagné et les habitants ont pu aller travailler dans d'autres quartiers. Les habitants de quatre zones cou- Impact sur le développement institutionnel vertes par un projet et sujettes aux inondations ont Grâce aux projets, les municipalités sont parvenues à déclaré qu'aucune inondation majeure n'était survenue mieux gérer elles-mêmes la préparation et l'évaluation depuis l'achèvement des projets (voir tableau 1). des projets ainsi que la passation des marchés. Nombre Logement. Peu de logements ont été agrandis à d'entre elles ont procédé pour la première fois à une l'issue des projets, mais les habitants ont utilisé des évaluation économique des investissements envisagés. matériaux de meilleure qualité pour les rénover. Leur La plupart des villes ont créé des bureaux spéciaux pour valeur immobilière a fortement augmenté. la passation de marchés et financent désormais leurs Services sociaux. Les projets ont renforcé la vie projets sur leurs propres ressources. Les municipalités communautaire dans les différents quartiers et ont eu un ont également simplifié la procédure réglementaire impact indirect sur les villes concernées grâce à la d'approbation des projets, mais l'on peut déplorer que création de postes sanitaires, de garderies et d'écoles cette nouvelle « culture de projets » inclut rarement la supplémentaires peu après que les améliorations prévues maintenance. ont été apportées. Définition des politiques. L'impact sur la définition Entretien. L'étude a montré que les ouvrages de la politique urbaine à l'échelon local est limité, en ce construits avec des matériaux plus résistants avaient un sens que le vide laissé par le retrait des autorités impact plus durable, principalement en raison de fédérales n'est toujours pas comblé. La plupart des villes l'entretien insuffisant, voire inexistant, des infrastruc- ont néanmoins adopté des politiques de recouvrement tures dans les zones urbaines pauvres. C'est ainsi que des des coûts plus rigoureuses. Certaines ont même créé des systèmes d'assainissement peu coûteux n'ont pas instituts de recherche et d'aménagement urbains fonctionné parce que les canalisations se sont cassées ou auxquels a été affecté le personnel des projets, bouchées. Dans les rues, les pavés irréguliers n'ont pas responsable d'innovations importantes et de résisté au passage des autobus et des bennes à ordures. l'actualisation des plans directeurs existants. Précis 5 Appropriation. Les municipalités ont parfaitement face à une demande croissante, les municipalités repris à leur compte les projets initialement du ressort devront prendre des mesures plus énergiques sur le des instances fédérales (voir tableau 2). Le degré plan budgétaire, et il faudra trouver des solutions d'appropriation a parfois été assez fort pour que le originales pour faire participer le secteur privé. transfert de projets entre adversaires politiques se fasse sDe diffuser les expériences de pratiques optimales des sans heurt, après les élections locales (trois scrutins villes qui ont su améliorer remarquablement la municipaux ont eu lieu pendant la durée des projets). fourniture de services urbains. Des communications dans des publications universitaires, des articles de Participation des bénéficiaires fond dans les médias, des bases de données sur Les projets ont aidé à redonner de la vigueur aux asso- Internet, et des documents établis par des instituts et ciations de quartier par l'intermédiaire desquelles les ha- des associations professionnelles pourraient faire bitants ont beaucoup appris sur les règles régissant la connaître ces expériences. fourniture des services urbains, sur l'organigramme sD'encourager la réforme des institutions à l'échelon correspondant, et sur le rôle et les relations des municipal. Les projets ont prouvé que les principales parties. Ces associations, qui participent municipalités étaient capables de gérer efficacement traditionnellement à la mise en oeuvre des projets la prestation des services urbains et de répondre aux urbains, ont été des agents de liaison efficaces entre les exigences croissantes de leurs administrés dans ce collectivités locales et les habitants, ainsi que de domaine. Pour ces raisons, la réforme institutionnelle précieux témoins de l'avancement des projets pour le devrait prioritairement concerner l'échelon local. compte des habitants. Cela peut également encourager des formes C'est dans les villes moyennes que ces associa- d'intermédiation financière inédites, destinées à tions ont connu la plus forte expansion. Dans les grandes mobiliser des financements privés. métropoles, le fonctionnement de l'administration est sD'opter pour des infrastructures robustes et globales complexe et l'éloignement géographique entre les sites pour lesquelles seront utilisés des matériaux capables des projets et la mairie ne favorise pas la communica- de résister pendant des années à un manque tion. Quant aux petites villes, leurs habitants estiment d'entretien. Sans maintenance, les économies pouvoir s'adresser directement aux responsables locaux, initialement réalisées grâce à l'achat de matériaux et l'intervention des associations y est donc inutile. meilleur marché sont annulées par les investissements L'étude n'a relevé aucun élément indiquant que les supplémentaires liés à la détérioration prématurée des communautés concernées aient été consultées pendant la infrastructures. phase de préparation des projets. La plupart des habitants sDe subventionner les instituts chargés des politiques n'ont appris leur existence que lorsque les travaux ont et des recherches urbaines. L'étude a révélé que ces commencé dans leur quartier. C'est donc en observant et en instituts contribuaient à innover dans la prestation des suivant la réalisation des projets que la majorité des habi- services urbains locaux et garantissaient un engage- tants s'est familiarisée avec les modalités de la prestation ment à long terme vis-à-vis du développement des des services urbains. À cet égard, la participation des politiques sectorielles et de l'aménagement urbain. conseillers municipaux a été prépondérante. sDe toujours prendre en compte la participation -- des Avertis des responsabilités incombant à leurs femmes en particulier -- dans la conception et municipalités, les habitants ont tenu celles-ci l'évaluation des projets. Les femmes ont joué un rôle responsables de la fourniture des services urbains dans déterminant dans le renforcement des communautés. leur quartier. L'expérience n'a toutefois aucunement Lors des débats organisés avec l'équipe chargée de incité les communautés à résoudre elles-mêmes leurs l'étude, elles ont été parmi les participants les plus problèmes. Rien dans l'étude ne montre que les projets actifs et les mieux informés de l'amélioration des ser- aient encouragé la mise en place de dispositifs d'auto- vices urbains dans leur quartier. assistance en matière de services urbains. Héritage des projets Recommandations Les services opérationnels de la Banque signalent que L'étude recommande à la Banque et aux pouvoirs publics : certains enseignements d'expériences passées ont été pris s De poursuivre leurs efforts pour améliorer les condi- en compte dans la conception de nouveaux projets. À tions de vie des pauvres en milieu urbain. Les partir de la fin des années 80, les projets urbains ont collectivités locales, en particulier, devraient commencé à accorder davantage d'importance au s'efforcer de reproduire ces expériences. Pour faire développement institutionnel, aux réformes municipales 6 Département de l'évaluation des opérations de la Banque mondiale (privatisations, entre autres) et à l'infrastructure urbaine la diffusion des réformes et des pratiques optimales, et à rendue nécessaire à long terme par l'expansion des un élargissement de la participation communautaire par villes. Des efforts accrus ont également été consacrés à le biais des associations de proximité. Précis * Rapport d'impact : « Learning from Best Practice Urban Veuillez adresser vos commentaires et demandes de Development Experience in Brazil », Alcira Kreimer et Roy renseignements au rédacteur en chef, Elizabeth Campbell-Pagé, Gilbert, rapport n° 16636, 17 juin 1997. Les Administrateurs et tél. : 1-202/473-5365, fax : 1-202/522-3125, email : les services de la Banque peuvent se le procurer auprès de l'Unité de ecampbellpage@worldbank.org documentation interne et des centres d'information régionaux, et le Les commentaires et demandes de renseignements doivent être public auprès du Service d'information et de documentation de la adressés à l'OED, tél. : 1-202/458-4497, fax : 1-202/522-3200, Banque mondiale : email : OED Help Desk@worldbank.org tél. : 1-202/458-5454 fax : 1-202/522-1500 Ce précis et d'autres publications de l'OED peuvent être consultés email : pic@worldbank.org. sur internet, au site : http://www.worldbank.org/html/oed DÉNI DE RESPONSABILITÉ : Les Précis de lOED sont produits par le Département de lévaluation des opérations, partenariats et gestion des connaissances (OEDPK) de la Banque mondiale. Les opinions qui y sont exprimées sont celles du personnel du Département et ne sauraient être attribuées à la Banque mondiale ni aux institutions qui lui sont affiliées.