Précis DEPARTAMENTO DE EVALUACIÓN DE OPERACIONES DEL BANCO MUNDIAL PRIMAVERA DE 1999 N Ú M E R O 1 8 1 Organizaciones populares de pastoreo comunitario de Mauritania E L APOYO EXTERNO AL SECTOR AGROPECUARIO DE las regiones semiáridas ha favorecido cada vez más el fomento de grupos ganaderos para promover el vínculo con los servicios de apoyo, especialmente, de sanidad animal, y para mejorar la gestión de los recursos hídricos y de pastoreo, que son la base de la explotación pecuaria. Aunque se han ejecutado varios proyectos de esa naturaleza en África septentrional y occidental, se han evaluado poco su desarrollo y resultados. En un estudio de uno de esos proyectos ­el Segundo proyecto ganadero en Mauritania­ realizado hace poco por el DEO, se recogen enseñanzas aprendidas que pueden aplicarse para lograr mejores resultados en futuros esfuerzos de ayuda a los ganaderos. Antecedentes Los objetivos del segundo proyecto se El Segundo proyecto ganadero en centraron en la creación de ACG, que se Mauritania (1987-95) fue un esfuerzo encargarían de administrar las zonas novedoso, cuyo éxito se basó en el designadas de pastoreo y de proporcionar fomento de asociaciones cooperativas de mejores servicios de extensión e insumos ganaderos (ACG). Fue el sucesor del para la producción, con el objeto de Primer proyecto ganadero (1971-78), que desacelerar el deterioro de las zonas de tenía por objeto mejorar la sanidad ani- pastoreo y aumentar la explotación mal y la explotación pecuaria mediante pecuaria. la vacunación; construir y rehabilitar En el estudio del DEO se evaluaron pozos, y promover otras actividades de los resultados del proyecto en lo que se gestión de los recursos naturales. El refiere a la creación de ACG, y se analizó primer proyecto se consideró un éxito. el desarrollo, la situación corriente y los 2 Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial problemas que surgieron a medida que éstas siguieron respecta a los demás componentes. No se reformó el evolucionando, dos años después del cierre del proyecto. financiamiento de los servicios ganaderos y se En él se llegó a la conclusión de que los resultados gene- obtuvieron pocos datos coherentes acerca del sector rales fueron malos. Las ACG no se conocían mucho y ganadero; nunca se llegaron a aplicar medidas para sus funciones no eran claras. No se convirtieron en aumentar los suministros veterinarios y de otra índole, y organizaciones populares eficaces con una importante no se registró superávit de la BIE para aplicar a los participación masiva, ni lograron el control efectivo de fondos ganadero y de aumento de la explotación, las zonas de pastoreo. deficiencia que se convirtió en un asunto discutible El Segundo proyecto ganadero tenía seis cuando se privatizó la importación de insumos componentes: un programa piloto de creación de ACG; veterinarios y de otra naturaleza. Los malos resultados la distribución de insumos para la venta a los dueños de del proyecto y otros factores, como la reorganización de ganado, a través de la Oficina de Servicios de Insumos 1993 del Ministerio de Desarrollo Rural y el Medio Ganaderos (BIE: Bureau des Intrants pour l'Elevage) que Ambiente y la eliminación del Departamento de se crearía en el marco del proyecto; el fortalecimiento Ganadería, llevaron al Banco, los cofinanciadores y el de los servicios pecuarios; la creación de un fondo de Gobierno a convenir en la reformulación del proyecto, desarrollo ganadero para financiar los costos ordinarios que pasó a tener sólo dos componentes: el apoyo a las de los servicios en el terreno del Departamento de ACG y la construcción de un matadero. Este proyecto Ganadería (DNE: Direction Nationale d'Elevage) con fue aprobado por el Directorio Ejecutivo del Banco en cargo al superávit previsto de la BIE, así como la de un 1995. fondo para el aumento de la explotación para financiar parcialmente miniproyectos a ser administrados por las Fomento de las ACG ACG; la construcción de un matadero en la capital, así Para el segundo año del proyecto se habían creado 7 de como el seguimiento del proyecto y el estudio de los las 15 ACG experimentales previstas. La violencia entre sistemas de explotación pecuaria. grupos étnicos, que se extendió a algunas de las ACG, La preparación y ejecución del proyecto se obstaculizó un mayor progreso, y para el examen de caracterizaron por demoras, vacilaciones y mitad de período, de 1990, se habían alcanzado pocos reconsideraciones. Este comienzo incierto se debió a varias de los objetivos del proyecto. En total se crearon 14 razones. El proyecto se diseñó y ejecutó en circunstancias ACG y se identificaron otras a crearse. Una vez de cambios sociales, económicos y políticos en Mauritania. terminada la etapa experimental, se generalizó la Se preparó y evaluó inicialmente a mediados de la década creación de ACG, y se previó el establecimiento de 60 de 1980, cuando Mauritania era gobernada por un ACG para 1995. Para que el proyecto pudiera tener régimen autoritario, apoyado por los militares y que se éxito, el Banco prorrogó la fecha de cierre en tres años, oponía a medidas de potenciación de los grupos que hasta 1995, pero los objetivos no se modificaron. integraban la sociedad; se ejecutó en un período de Noruega proporcionó al Gobierno apoyo financiero agitación, en que las tensiones originadas en motivos adicional en forma de donación para apoyar la creación raciales con Senegal condujeron a disturbios considerables, de ACG. un período en el que también se observó un cambio hacia Por diversas razones, el entusiasmo inicial por las un gobierno más abierto. ACG empezó a diluirse. Pese a la seguridad dada El Banco Mundial, el Banco Africano de Desarrollo, el previamente, el establecimiento previsto de pozos de Fondo de la OPEP y (en las últimas etapas) Noruega agua no se produjo. Las ACG creadas no tenían proporcionaron financiamiento. Este sistema en sí creó derechos legales sobre las tierras de pastoreo o los pozos problemas de ejecución, debido a que los cofinanciadores de agua, hecho que limitó su capacidad de gestión de los no siempre estaban de acuerdo ­entre ellos, o con el recursos naturales. Además, la estructura verticalista de Gobierno de Mauritania­ acerca de la orientación, la las ACG, junto con la falta de recursos humanos y focalización y los medios para ejecutar el proyecto. Las financieros, significó que había poca supervisión de las negociaciones procesales entre los cofinanciadores al ACG anteriores, lo que condujo a un bajo nivel de comienzo de la ejecución causaron demoras adicionales. El actividad. proyecto, aprobado en 1986, recién se ejecutó en 1987. Los cambios del entorno político, así como los cambios estructurales e institucionales de la organización Resultados del proyecto de las asociaciones, reavivaron el interés en las ACG. En Los resultados generales del proyecto fueron malos. Se 1992, poco después del examen de mitad de período, las 39 construyeron las instalaciones para los servicios ACG creadas constituyeron la Agrupación Nacional de ganaderos y el matadero, pero se avanzó poco en lo que Asociaciones Ganaderas (ANAG). Al mismo tiempo, los Précis 3 cambios ocurridos en el entorno político ­incluida una ley Composición étnica de 1993 que brindó un marco jurídico más firme para la La composición étnica de las ACG se divide en líneas creación de cooperativas­ facilitó el establecimiento de tribales: casi las dos terceras partes de los grupos grupos independientes de interés. Esto llevó a la evaluados (8 de 13) son íntegramente tribus moras, en reestructuración de la ANAG en 1994. tanto que los demás son mixtos desde el punto de vista Por lo tanto, las ACG se convirtieron en una unión étnico. Los moros también predominan a nivel nacional de cooperativas con el mandato de coordinar la labor de ­el Comité Ejecutivo y la Secretaría de la ANAA, y la las cooperativas locales, y la ANAG se convirtió en una mayoría de los dirigentes también son moros. En cooperativa de uniones. Se esperaba que presentando a consecuencia, las ACG son reflejo de las estructuras las ACG como uniones locales de cooperativas más políticas y sociales de la sociedad rural de Mauritania, pequeñas con actividades e intereses diferentes podría pero estas divisiones políticas inhiben el funcionamiento aumentar el nivel de actividad dentro de las eficaz de las ACG. asociaciones. Estos cambios, que se produjeron entre 1993 y 1995, reavivaron el interés en las asociaciones, a Edad y género pesar de las deficiencias del proyecto, que no había La mayoría de los dirigentes de las ACG son hombres, logrado proporcionar capacitación y apoyo reales, ni de entre 45 y 56 años de edad, sin embargo las mujeres hacer cumplir disposiciones legales relativas al derecho son mucho más activas a nivel de las cooperativas a gestionar los recursos naturales dentro del dominio de miembro. Las cooperativas locales de mujeres están en- las ACG. tre los grupos más activos de la asociación (ahora unión Para el momento del cierre del crédito en 1995, ya de cooperativas), y de la sociedad rural en general. Los se estaba produciendo la evolución posterior al proyecto dirigentes de las distintas ACG por lo general son de las estructuras establecidas por el Segundo proyecto miembros destacados de la sociedad, con intereses ganadero. Los cofinanciadores siguieron prestando urbanos y rurales. Los miembros de los comités son apoyo financiero en alguna medida, lo que permitió el fundamentalmente locales. La afiliación a los comités establecimiento de la Agrupación Nacional de (bureaus) se ha ampliado con la creación de las uniones Asociaciones Agrosilvoganaderas (ANAA). Once de las de cooperativas. asociaciones ya se habían transformado en uniones, a las que siguieron las 28 restantes. Representación Sigue habiendo un delegado por cada grupo de 30 Calidad de miembros familias, pero los miembros activos son pocos. Las El sistema de representación por delegados hace difícil asambleas anuales de las ACG no suelen tener lugar; determinar el número exacto de miembros de las ACG, sólo se reúnen periódicamente los comités más pequeños pero se calcula que dicho número asciende a 20.000, es de gestión. Normalmente las decisiones son aprobadas decir, a más de una tercera parte de las unidades por el comité permanente o por el presidente. En familiares ganaderas del país. Si bien éste es un logro consecuencia, las ACG no son estructuras importante, las pruebas indican que sólo un pequeño participatorias, y generalmente responden a los intereses número de ganaderos participan activamente en ACG. de la elite local (los dirigentes), aunque sus medidas La calidad de miembro suele ser nominal, y las pueden redundar en beneficio del interés común. El asociaciones se encuentran en un estado sumamente número de personas que se han beneficiado realmente variable, aunque en general precario. con las medidas de la asociación es reducido, y el impacto en el sector ganadero es limitado. Las asociaciones cooperativas de ganaderos (ACG) Una ACG típica abarca una zona de entre 2.000 km2y Actividades de las ACG 5.000 km2, de una población de alrededor de 5.000 per- Fondos rotatorios: La mayoría de las ACG mantienen un sonas. Cada asociación tiene una asamblea de pequeño fondo rotatorio para la compra de suministros delegados, cada uno de los cuales es elegido por un veterinarios. Esta es la actividad más común y útil de la grupo de entre 20 y 30 familias con algún interés común asociación. (por ejemplo, el pastoreo de su ganado en la misma Miniproyectos: La mayoría de las ACG también han zona general). Se prevé que la asamblea se reunirá todos realizado miniproyectos productivos que normalmente los años para elegir a los funcionarios principales de la entrañan la producción de leche y el engorde, ACG y un pequeño comité para administrar los asuntos esencialmente para el mercado local. Otras iniciativas, cotidianos. La asamblea también aprueba la como proyectos avícolas y de salinas, no lograron contribución de cada miembro al fondo rotatorio. generar financiamiento. En general, la falta de 4 Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial capacitación y experiencia de la administración, de ACG, el suministro de medicamentos, tanto para seres supervisión y control, y de transparencia, ha limitado la humanos como para animales. eficacia de las actividades de las ACG. Hasta ahora, las ACG no han participado Gestión de los recursos naturales: El suministro de formalmente en este proceso, y creen que están siendo agua mediante la perforación o la rehabilitación de dejadas de lado por entidades más basadas en los pozos era una prioridad para los ganaderos, pero no poblados, lo que representa una desventaja para los recibió una elevada prioridad en el proyecto. Las ganaderos. actividades de gestión de los recursos naturales, como el corte, almacenamiento y venta de heno; la prevención Resultados globales del establecimiento de incendios de matorrales, la prohibición de la tala de de ACG árboles, y el control del acceso a los pastizales para Si bien con el proyecto se logró crear ACG, no fue evitar el pastoreo excesivo tampoco fueron eficaces congruente en el tiempo en su enfoque respecto de las porque no se proporcionaron recursos de respaldo. organizaciones: pasó de la experimentación con unas Concienciación: Las actividades de las asociaciones pocas asociaciones piloto, a la expansión y vuelta a la contribuyen a la concienciación acerca del sector consolidación. Esto creó confusión y conflictos e impidió ganadero. Proporcionan un marco para la concienciación y a las asociaciones tener una posición clara en el país. la difusión de información sobre cuestiones como la mejora Este problema se vio agravado por el gran tamaño y de la gestión de recursos, la explotación pecuaria eficiente escala de las ACG, lo que hizo difícil para éstas superar en función de los costos y la mejora de la comercialización la heterogeneidad interna de intereses y actuar como de los productos pecuarios. Las asociaciones también verdaderas cooperativas. Además, no hubo mucho cumplen la función de grupos de presión en la medida en apoyo ni recursos para estas instituciones nuevas. que hacen pesar las inquietudes de los productores El proyecto siguió haciendo hincapié en la gestión ganaderos en la planificación y las decisiones en materia de las tierras de pastoreo, aunque los miembros de la de formulación de políticas del Gobierno, las ONG y los ACG estaban más preocupados por el agua y la sanidad organismos crediticios. animal, y a pesar de las pruebas de que los esfuerzos por Las actividades de capacitación y educación son establecer un sistema más libre de distribución de limitadas. Se ha capacitado a pocos instructores, productos veterinarios eran apreciados por los encadreurs; pocas asociaciones han llevado a cabo ganaderos y demostraron ser las iniciativas más sesiones de capacitación, pese a que se llegó a la populares y duraderas. El interés primordial del conclusión de que eran beneficiosas; tampoco se ofreció proyecto por la gestión de los recursos naturales no capacitación en materia de gestión, ni siquiera en la estaba vinculado con una estrategia fundada en un administración de ACG ni en el diseño de miniproyectos entendimiento y análisis minuciosos de la dinámica o capacitación técnica. compleja de los sistemas contemporáneos de Los intereses de los ganaderos se ven representados en explotación, ni en la apreciación de las principales alguna medida en las actividades de las ACG, pero estas restricciones ambientales en una situación ecológica en actividades dependen casi exclusivamente del entusiasmo y rápida evolución. los recursos de los representantes de las ACG. Al principio, los miembros de la ACG entendían que el proyecto asignaría prioridad a la rehabilitación o Seguimiento del proyecto perforación de pozos de abrevadero. Empero, la falta de Después de la terminación del proyecto, continuó el superávit de la BIE hizo que nunca hubiera apoyo a las ACG, con miras a incluirlas en el proyecto financiamiento, y este factor crucial se concretó sólo en que le siguió, Proyecto de gestión de los recursos natu- pequeña medida al final del proyecto, cuando se dispuso rales de secano, aprobado en el ejercicio de 1997. Este de fondos adicionales. Esta fue una fuente de especial proyecto también se centró en la gestión de los recursos frustración para los ganaderos. naturales, pero con mayor énfasis a nivel local en el En síntesis, las ACG no han registrado una firme desarrollo de las aldeas, y abarcó a toda una gama de presencia, por lo que pasaron desapercibidas tanto a usuarios de la tierra. Se prevén tres clases principales de nivel local como nacional. Corren el riesgo de ser actividades: actividades de conservación de la tierra y el dejadas de lado y perder importancia. Habida cuenta de agua; abastecimiento de agua e inversiones productivas, la marginación de los productores pecuarios y su y donaciones de contrapartida a microempresas para necesidad de integrarse en la economía más grande, esto actividades semejantes a las de los miniproyectos podría conducir a tensiones que socavarán otros anteriores. También se prevé apoyar, con el esfuerzos, incluidos los del Proyecto de gestión de los financiamiento de los fondos rotatorios existentes de las recursos naturales de secano. El Banco debería Précis 5 reconocer que no puede iniciar agrupaciones sSe deberían fijar objetivos claros y alcanzables. En comunitarias para después ignorarlas en operaciones este caso, el proyecto se centró en dos objetivos posteriores, si es que se quiere que la institución y esas contrapuestos para el mismo grupo: organizaciones asociaciones mantengan su credibilidad. de productores que serían organizaciones Es esencial que el Proyecto de gestión de los recursos cooperativas e instituciones territoriales. naturales de secano reconozca y haga uso de las sLa gestión de los recursos exige un apoyo intenso y estructuras desarrolladas en virtud del Segundo proyecto constante de las iniciativas locales y el ganadero. El Proyecto de gestión de los recursos natu- reconocimiento de la limitada selección de rales de secano debería: tecnologías nuevas disponibles para los sistemas de explotación pecuaria extensiva y gestión de los s Funcionar con plena participación de las ACG y de recursos naturales. Se debería asignar prioridad a otras agrupaciones locales para promover el proporcionar ayuda a los ganaderos para integrarse desarrollo de su estrategia de gestión y desarrollo de en la economía y la sociedad más grandes, en lugar los recursos naturales. de apoyar los intentos por idear e introducir s Asignar elevada prioridad a la mejora de los tecnologías mejoradas. abrevaderos y a la terminación del programa sLas medidas que promueven el crecimiento de una identificado en el Segundo proyecto ganadero. estructura más amplia de liderazgo local en las comunidades proporcionarían un medio propicio para Aunque el proyecto no se ajustó a las expectativas, las nuevas iniciativas y el surgimiento de nuevas sí tuvo impacto. El proceso de preparación y agrupaciones cooperativas. negociación del proyecto con miras a los procedimientos sComo la base de recursos en muchas comunidades de ejecución de éste tuvieron efectos considerables en la marginales ya se usa eficazmente, se deben procurar legislación y administración del sector ganadero. La mejoras por medios distintos de la intensificación creación, ejecución y, sobre todo, el financiamiento del física de las tecnologías existentes de explotación. proyecto por instituciones internacionales importantes sCuando no existan estructuras locales sólidas para mejoró la posición del sector y se lo identificó como un actividades orientadas al desarrollo, debe aplicarse importante grupo de interés dentro de la economía un enfoque de proceso en lo que respecta a las nacional. Esto se vio reforzado con la creación de las operaciones del proyecto, especialmente cuando los ACG y la ANAG y el financiamiento adicional del sistemas locales socioeconómicos y de gestión de los proyecto. recursos no se entiendan claramente. Esto entrañaría investigación, seguida de medidas que produzcan los Enseñanzas generales resultados necesarios (por ejemplo, sanidad animal o Las conclusiones del estudio revelan algunas enseñanzas recursos hídricos) y, por último, la ampliación de la generales que pueden aplicarse en esfuerzos de ayuda a experiencia después de la ejecución eficaz de la los ganaderos: primera operación. Este Précis se basó en el Segundo proyecto ganadero de Mauritania y fue preparado por John English, Informe Nº 18133 IER, junio de 1998. Los miembros del Directorio Ejecutivo y el personal del Banco pueden obtener este informe en la Unidad de Documentos Internos y en los centros de servicios de información regionales, y el público en general puede solicitarlo al InfoShop del Banco Mundial.