DOCUMENTO DE INFORMACION DEL PROYECTO (DIP) ETAPA DE EVALUACION Reporte No.: AB6710 Mejora del Desempeño del Sector Público Nombre del Proyecto Región LATINOAMÉRICA Y EL CARIBE Sector Administración Pública General (100%) ID del Proyecto P110050 Prestatario(s) REPÚBLICA DE HONDURAS Agencia Implementadora Secretaría de Finanzas Av. Cervantes, Barrio el Jazmín Edificio SEFIN Tegucigalpa Honduras Tel: (504) 220-0133 dmejia@sefin.gob.hn Categoría Ambiental [ ] A [ ] B [X] C [ ] FI [ ] ASD (A ser determinada) Fecha del DIP Preparado 14 de Julio de 2011 Fecha de Autorización 6 de Octubre de 2011 de la Evaluación Fecha de Aprobación de 17 de Noviembre de 2011 Directorio 1. País y Antecedentes del Sector A. Contexto de País Honduras es un país de ingresos medio-bajo con un ingreso bruto per cápita de US$1,800. Tiene una población de alrededor 7.5 millones de las que cerca de la mitad, vive en áreas rurales. Honduras se encuentra entre los países más pobres y con mayor desigualdad de América Latina, con bajos recursos de crecimiento y debilidad institucional. El país se vio afectado severamente por la crisis económica de 2009. Las tasas de pobreza basadas en el consumo para el año 2009 indican que cerca del 44.5 por ciento de la población estaba viviendo en condiciones de pobreza y que el 20.1 por ciento vivía en condiciones de extrema pobreza. Asimismo, de acuerdo con las cifras oficiales el coeficiente de Gini para 2007 fue de 0.57. Esta cifra se encuentra entre las más altas de Latinoamérica. B. Contexto Político En junio de 2009, el Presidente Zelaya fue removido de su cargo, después de tomar la decisión de llevar a cabo un referéndum destinado a convenir una Asamblea Nacional Constituyente para enmendar la Constitución y para permitirle postular a su reelección. El Congreso eligió u Presidente Interino y un nuevo Gabinete al día siguiente, a fin de que permanezcan en el cargo hasta las elecciones presidenciales de noviembre de 2009. La mayoría de los donantes internacionales (incluido el Banco Mundial) hicieron una pausa en sus programas mientras evaluaban la situación (el Banco reanudó sus operaciones en diciembre de 2009). El Presidente Porfirio Lobo del Partido Nacional ganó las elecciones en noviembre de 2009 con 55 por ciento de los votos, y su partido obtuvo 71 de los 115 puestos en el Congreso. Los Observadores Internacionales (incluyendo el Instituto de Democracia Nacional y la Unión Europea) concluyeron que las elecciones fueron libres y justas. Luego de su nombramiento como Presidente el 27 de enero de 2010, el Presidente Lobo nombró un Gobierno de Reconciliación Nacional, el cual incluía a rivales políticos en puestos de gobierno y se dedicó rápidamente a retomar las relaciones con la comunidad internacional. El nuevo Gobierno ha acordado llevar a cabo una serie de acciones con vistas al futuro detalladas en el acuerdo del 31 de octubre de 2009 (“Acuerdo de Tegucigalpa/San José para la Reconciliación Nacional y el Fortalecimiento de la Democracia en Honduras�). La recuperación del crecimiento en 2010 estuvo acompañada por el deterioro en el balance externo y el incremento de la inflación. El déficit externo en cuenta corriente incrementó de 3.7 por ciento del PIB en 2009 a 6.2 por ciento del PIB en 2010. Esto representa un salto en el déficit en la balanza comercial así como también en el aumento del precio de las importaciones de petróleo. Del mismo modo, la inflación alcanzó un 6.5 por ciento en 2010, frente al 3 por ciento en 2009. De acuerdo con la Secretaría de Finanzas, la información fiscal preliminar muestra un déficit del sector público combinado de 2.9 por ciento del PIB en 2010, por debajo del 4.6 por ciento del PIB en 2009 y muy inferior al objetivo bajo el programa del Fondo Monetario Internacional de 3.7 por ciento del PIB. Esta mejora se explica principalmente por el superávit registrado por las entidades públicas. Adicionalmente, el déficit del Gobierno Central alcanzó el 4.8 por ciento del PIB en 2010, por debajo del 6.2 por ciento del PIB en 2009. El Banco Mundial ha estado involucrado en los esfuerzos de consolidación fiscal del país. Un crédito para el desarrollo de políticas de US$76.4 millones fue entregado en diciembre de 2010 junto con un presupuesto similar para el apoyo de la operación del Banco Interamericano de Desarrollo, Unión Europea y el Banco de Centroamérica para le Integración Económica. Estas operaciones apoyaron una serie de medidas correctivas, tales como la reforma fiscal, la cual rinde cerca de 1-1.5 por ciento del PIB por año y un recorte en los gastos (2 por ciento en el PIB) que incluye medidas para el control de los salarios en el sector público. El gobierno está comprometido a continuar sus esfuerzos de consolidación fiscal y a reducir las vulnerabilidades del sector público. En junio de 2011, el Congreso aprobó la Ley de Eficiencia en los Ingresos y el Gasto Público que elimina las exenciones tributarias y refuerza las nuevas medidas contra la evasión fiscal. B. Contexto Sectorial e Institucional Honduras ha puesto en marcha en los últimos años varios esfuerzos con el objetivo de mejorar las condiciones de gobernabilidad, particularmente enfocadas en fortalecer el marco institucional. Sin embargo, el progreso ha sido lento, desigual y ha sufrido retrocesos. Algunos avances han sido observados durante los últimos años en áreas claves de reforma tales como: la aprobación e implementación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información; la implementación inicial de un Sistema de Gestión basado en resultados; la expansión y mejora del Sistema Integral de Administración Financiera SIAFI, así como también el programa de reforma de la gestión pública financiera para abordar las debilidades en las áreas de formulación, planificación, gestión del sistema de información, controles internos, gestión de los gastos, administración de los impuestos, auditorías externas y políticas de contratación entre otras. El progreso en estas áreas, se vio afectado como resultado de la crisis política de 2009 y los eventos relacionados, y se complica aún más por el ambiente de conflicto, inseguridad y deterioro de la confianza en las instituciones públicas entre los sectores de la sociedad hondureña exacerbando las tensiones sociales. La crisis política de 2009 no debe ser entendida como un evento aislado, sino más bien puede ser considerado como una reflexión de los problemas profundos no resueltos de gobernabilidad en Honduras. De acuerdo a lo señalado por el Reporte de Revisión de Gobernabilidad Institucional (Institutional Governance REview, IGR) elaborado por el Banco Mundial durante la primera mitad de 2009: (i) la falta de transparencia en torno a la toma de decisiones, (ii) la falta de información disponible para medir el desempeño (lo dificulta la rendición de cuentas) , y (iii) la débil capacidad de organización de los grupos que representan el interés público; crearon condiciones que condujeron a la captura del Estado y a un desarrollo socio-económico y democrático limitado . Desde su toma de posesión, la administración Lobo ha demostrado un compromiso real con la agenda de reforma del Estado. Adicionalmente, el gobierno estaba motivado a mejorar la percepción públicas y mejorar los indicadores de a raíz de la decisión de la Corporación del Milenio (Millenium Challenge Corporation, MCC) de no continuar con apoyo de la Corporación en el 2010. La administración está desarrollando un nuevo Plan Anticorrupción la cual incluirá el diseño e implementación de una Política Nacional y de un Sistema de Integridad. Finalmente, las reformas del gobierno enfocadas a aumentar la transparencia y al cumplimiento de compromisos con la sociedad civil han sido mencionadas como prioridades estratégicas de parte de los poderes Legislativo y Judicial del Gobierno de Honduras. 2. Objetivos El objetivo del proyecto es fortalecer el desempeño del sector público a través de la mejora de la transparencia, eficiencia y la rendición de cuentas en las áreas seleccionadas. Las actividades principales se concentran mayormente en la mejora de los procesos de adquisiciones y gestión de recursos humanos, así como el apoyo para la actualización de los sistemas de tecnologías de la información. 3. Descripción El proyecto de Mejora del Rendimiento del Sector Público propuesto (MRSP) (P110050), se basa en el Crédito de Asistencia Técnica para la Estrategia de Reducción de la Pobreza – CATERP (PRSTAC en inglés) (P083851) y continuará y consolidará los logros de ese proyecto. También, es parte de un esfuerzo de coordinación de los donantes más amplio para la reforma del sector público en Honduras, el cual es apoyado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)1, el Banco de Desarrollo Alemán (KfW) y el Banco Mundial. En ese sentido, el BID ha aprobado la financiación de US$28.6 millones a través de un Programa de Consolidación de la Gestión Fiscal y Municipal (2032/BL-HO/HO-L1015)2 en las áreas de administración de aduanas, Banco Central y expansión del Sistema de Administración Financiera Integrado, SIAFI, para el nivel municipal. El KfW está preparando actualmente un proyecto de €10 millones (approx. US$13 millones) que apoyará principalmente la Institución de Auditoría Suprema (Tribunal Superior de Cuentas). Además, el MRSP dará asistencia técnica para las series de los DCPs de Gestión Fiscal en el área de gestión de recursos humanos. El objetivo principal del proyecto propuesto es fortalecer el desempeño del sector público, mejorando transparencia, eficiencia y la rendición de cuentas. Las actividades principales se concentran mayormente en la mejora de los procesos de adquisiciones y gestión de recursos humanos, así como en el apoyo para la mejora de los sistemas de Tecnologías de la Información. Se espera que estas mejoras influyan directamente y optimicen el uso de los recursos públicos. Finalmente, se espera que el fortalecimiento del sistema de monitoreo y evaluación permita la alineación de la ejecución del gasto con las prioridades de las políticas y la medición de avances en la consecución de metas presidenciales. Grafico 1: Desempeño del Sector Público Mejorado Componente 1: Fortalecimiento y Consolidación del Sistema de Administración Financiera (US$5 millones) El objetivo de este componente es: (i) mejorar la plataforma tecnológica del sistema de gestión financiera, SIAFI, (ii) desarrollar e implementar los vínculos entre el SIAFI y la plataforma del sistema de adquisiciones (HONDUCOMPRAS), y (iii) el fortalecimiento de los procesos 1 Iniciado antes de la pausa de las operaciones del Banco en Honduras. 2 Aprobado el 27 de Febrero, 2009 centrales de gestión pública financiera dentro del SEFIN para alcanzar un costo salarial fiscalmente sostenible. Posteriormente, se busca apoyar aspectos claves de la gestión de recursos humanos incluidos bajo el DPC. Aun cuando el sistema SIAFI, es relativamente nuevo (fue relanzado en 2006) y las evaluaciones técnicas realizadas sobre este consistentemente están de acuerdo en que el modelo conceptual y las funcionalidades del sistema son adecuadas, el sistema requiere una mejora de su plataforma tecnológica y la interface con los usuarios a fin de proveer un procesamiento más eficiente y acceso efectivo a la información financiera. SEFIN ha elaborado un Plan Estratégico en el que han identificado acciones clave y el equipo necesario que se requiere para actualizar el SIAFI. Las actividades incluidas bajo este componente se construirán sobre evaluaciones previas del SIAFI realizadas por el BID3. A fin de asegurar una adecuada planificación y presupuestación, es necesario integrar HONDUCOMPRAS y SIAFI, de modo que todas las transacciones registradas en HONDUCOMPRAS sean reflejadas y validadas en el sistema de administración financiera. El vínculo entre estos dos sistemas proveerá al Gobierno los instrumentos para asegurar que todos los procesos de adquisiciones sean iniciados en cumplimiento de requisitos financieros y planificación. Se ha identificado la necesidad de contar con tres interfaces: i) publicación de los procesos de adquisición pública, ii) firma de contratos, y iii) ejecución de contratos. De la misma forma, el Gobierno ha tomado medidas importantes para contener la masa salarial del sector público, enfocándose particularmente en el sector educativo (el cual constituye 66% de la fuerza laboral del sector público). El Gobierno ha realizado una auditoría de nómina y – basada en los resultados de esta - está actualmente eliminando empleados fantasmas y deteniendo pagos indebidos. Adicionalmente, el Gobierno ha fortalecido el control sobre la nómina procesado los salarios de los maestros a través del SIAFI y descontinuando el uso del sistema paralelo más débil. Finalmente, el gobierno ha mantenido un congelamiento salarial para los maestros por dos años, y se espera aprobar por medio de la ley la desvinculación de los ajustes de salarios de los docentes de los niveles de salario mínimo del sector privado de manera permanente. De cualquier forma, varios retos permanecen en los objetivos del Gobierno para alcanzar una masa salarial fiscalmente sostenible. Los pagos a los contratados del sector de salud y a los trabajadores temporales en el Ministerio de Obras Públicas, son aun procesados manualmente fuera del SIAFI y carecen de controles efectivos. La administración de la nómina está fragmentada, no existe un control interno y los mecanismos del control externo son débiles. Otros préstamos del Banco continúan con los esfuerzos por hacer que los controles del sector educación sean sostenibles, sin embargo, la exactitud de la nómina para el resto de la administración pública continúa siendo desconocida. Respecto a lograr una masa salarial fiscalmente sostenible, el proyecto contribuirá al fortalecimiento del control de los gastos de personal a través de la implementación de las siguientes auditorías de nómina, entre ellas: (i) las transacciones basadas en la auditoría de nómina, para la Secretaría de la Salud, enfocándose en personal contratado y para la Secretaría 3 Brusa (2010), Gutierrez & Pinto (2010) de Obras Públicas, enfocándose en los salarios del personal temporal y (ii) proceso basado en auditoría de nómina de las instituciones de la administración central. Dada la sensibilidad política de estos problemas, el proyecto también financiará una estrategia de comunicaciones para asesorar al Gobierno sobre aspectos de economía política de dicho proceso. El monto estimado para este componente es US$5 millones. Las actividades serán implementadas por la Secretaría de Finanzas (SEFIN) y estarán estrechamente coordinadas entre la Unidad de Modernización (UDEM) y la Oficina Nacional de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (ONCAE) e incluirán el suministro de equipo, entrenamiento y asistencia técnica. Componente 2: Fortalecimiento del Sistema de Contratación Pública (US$5 millones) El objetivo de este componente es fortalecer y modernizar el Sistema de Adquisiciones Públicas en Honduras, para mejorar la calidad del gasto público a través de la implementación de un sistema eficiente y transparente. La introducción de un sistema de adquisiciones más transparente y eficiente y en particular el uso de convenios marco gozan de fuerte apoyo político y ha sido declarado una de las prioridades centrales del Gobierno. Actualmente, la plataforma de adquisiciones públicas, HONDUCOMPRAS, ofrece información limitada respecto a las compras del gobierno, a los vendedores y los procedimientos a seguir, pero tiene un gran potencial para convertirse en el portal único de todos los procesos de adquisiciones, información y transacciones. El primer paso hacia este nuevo papel ha sido dado mediante la transferencia de la oficina de adquisiciones pública, ONCAE, a la Secretaría de Finanzas, (SEFIN). Esto facilitará el vínculo planeado entre los procesos de adquisiciones y la ejecución del presupuesto a través de una interface entre HONDUCOMPRAS y SIAFI. Adicionalmente, las actividades bajo este componente incluirán la introducción de los convenios marco para la compra estandarizada de bienes por parte del Gobierno (como por ejemplo papel, suministros para oficina y computadoras). Dichas actividades están estrechamente ligadas a la actualización del SIAFI y su vínculo con HONDUCOMPRAS con el objetivo de convertirlo en un portal transaccional como se mencionó en el Componente 1. La transformación de HONDUCOMPRAS en un portal de transaccional, facilitará el análisis de las políticas mediante el suministro de información en el uso de los fondos públicos (por ejemplo mediante la identificación discrepancias entre políticas prioritarias y la asignación de recursos). Este componente de US$5 millones será implementado por la ONCAE dentro de la Secretaría de Finanzas, y estará vinculado a las actividades bajo el Componente 1. El apoyo para la preparación de convenios marco para iniciar su implementación con el siguiente ciclo presupuestario será financiada a través de un financiamiento retroactivo. Componente 3: Desarrollo e Institucionalización de un Sistema de Monitoreo de Resultados (US$4.2 millones) El objetivo de este componente es reintroducir un sistema para monitorear y evaluar las políticas y programas considerados prioritarios, en particular aquellos relacionados con las metas presidenciales. El gobierno intenta restablecer una plataforma de Monitoreo y Evaluación, que fue utilizada antes de la crisis política y que en su momento fue considerada como un sistema de punta para la gestión basada en resultados. El proyecto apoyaría el relanzamiento del sistema, incluyendo las actualizaciones necesarias y ajustes al sistema, así como también la capacitación para el personal. La agencia a cargo es la Unidad de Apoyo Técnico Presidencial (Unidad de Apoyo Técnico Presidencial - UATP) en la Secretaría de la Presidencia, la cual está principalmente encargada de monitorear el progreso de las metas presidenciales. Estas metas han sido establecidas a través de cartas de acuerdo con cada ministro y gozan de prioridad máxima, de hecho, son llamados “imperdonables�- si no se alcanzan. La plataforma de monitoreo y evaluación también vinculará diversas entidades del gobierno involucradas en la implementación y ejecución de políticas, tales como la Secretaría de Planificación, encargada de monitorear las metas a nivel marco y la Secretaría de Finanzas encargada de la supervisión de la ejecución del presupuesto. Por otro lado, la profesionalización de posiciones claves en los sectores considerados primordiales es crucial para mejorar el desempeño del sector público. Al Gobierno le ha resultado difícil atraer y retener personal calificado y progresar en la profesionalización del servicio civil. Este desafío es enfrentado en áreas claves de la administración pública tales como la Dirección Ejecutiva de Ingresos (DEI), el Instituto de Propiedad y otras instituciones que usualmente son más profesionalizadas y protegidas del clientelismo. El proyecto busca apoyar estos objetivos a través del diseño de una carrera de alta gerencia, incluyendo procesos de selección y reclutamiento basados en mérito con validación externa de procesos. La Asistencia Técnica será provista a la Secretaría de la Presidencia, para diseñar un sistema que permita atraer y retener al personal calificado y avanzar gradualmente hacia una administración pública menos politizada y meritocrática. El proyecto busca financiar la implementación de pilotos para reclutar posiciones claves en instituciones seleccionadas de la administración central de Honduras (por ejemplo, en la DEI, Contrataciones, el Instituto de Propiedad y el Departamento Nacional de Agricultura y Ganadería). Finalmente, este componente financiará una estrategia de transición para el cambio de administración en el año 2013. Esta estrategia busca facilitar una transición en la implementación de actividades y entrega de información y datos, así como minimizar la pérdida de memoria institucional. Esta actividad se construirá sobre experiencias previas donde, como resultado de la alta rotación del personal luego de un cambio de administración, implicó que la implementación de proyectos financiados por el Banco se volviera lenta. Este componente será implementado a través de la Unidad de Apoyo Técnico Presidencial (Unidad de Apoyo Técnico Presidencial - UATP) en la Secretaría de la Presidencia y será financiada con US$4.2 millones. Componente 4: Coordinación de Proyecto (US$0.8 millones) Este componente financiará las siguientes áreas: (i) la contratación de un coordinador del proyecto, para supervisar la implementación del proyecto; (ii) diseño e implementación de un sistema de monitoreo y evaluación, para monitorear y evaluar mejoras a través de indicadores de resultado del proyecto, (iii) costos operacionales de la unidad implementadora del proyecto (UAP-SEFIN), y (iv) una auditoría externa anual del proyecto. El total de este componente es US$0.8 millones. 4. Financiamiento Fuente: ($m.) PRESTATARIO/BENEFICIARIO 0 Asociación de Desarrollo Internacional (ADI) 15 Total 15 5. Lecciones Aprendidas de Operaciones Pasadas en el País/Sector La primera lección aprendida de la operación previa “Proyecto de Asistencia Técnica para la Reducción de la Pobreza –PATRP (PRSTAC en inglés)�, tal como se describe en el Informe Final de Implementación (ICR por sus siglas en inglés) es la necesidad de contar con un diseño de proyecto y expectativas de resultados más simples y realistas. Los intentos de reforma que requieren de una fuerte voluntad política y apoyo han tenido poco éxito en proyectos anteriores o se han discontinuado debido al cambio de las prioridades políticas, después de las elecciones gubernamentales. La implementación del proyecto se canalizará principalmente a través de un único ministerio y se contará con la presencia de un coordinador de proyecto, dedicado únicamente al proyecto, a fin de evitar cuellos de botella en el proceso administrativo y en el manejo de las comunicaciones entre las agencias implementadoras. Otras sugerencias para mejorar la implementación del proyecto hechas en el informe final del PRSTAC serán incluidas en el manual de operaciones, como por ejemplo: la preparación del Planes Operativos de mediano y largo plazo así como la inclusión de una referencia sobre el progreso de los indicadores en cada ayuda memoria. 6. Políticas de Seguridad (incluyendo consulta pública) Políticas de Seguridad Activadas por el Proyecto Si No Evaluación Ambiental (OP/BP 4.01) [] [X] Hábitats Naturales (OP/BP 4.04) [] [X] Control de Pestes (OP 4.09) [] [X] Pueblos Indígenas (OP/BP 4.10) [] [X] Recursos Culturales Físicos (OP/BP 4.11) [] [X] Reasentamiento Involuntario (OP/BP 4.12) [] [X] Bosques (OP/BP 4.36) [] [X] Seguridad de Presas (OP/BP 4.37) [] [X] Proyecto en Aguas Internacionales (OP/BP 7.50) [] [X] Proyecto en �reas Disputadas (OP/BP 7.60)* [] [X] 7. Punto de contacto Contacto: Carolina Rendón Titulo: Especialista del Sector Público Tel: (202) 458-8223 Fax: Email: crendon@worldbank.org 8. Para más información contactar: The InfoShop The World Bank 1818 H Street, NW Washington, D.C. 20433 Teléfono: (202) 458-4500 Fax: (202) 522-1500 Email: pic@worldbank.org Web: http://www.worldbank.org/infoshop * Mediante el apoyo al programa propuesto, el Banco no pretende perjudicar la determinación final de las demandas de las partes en áreas disputadas.