Nº de informe: 72400-AR Provincia de San Juan República Argentina Evaluación de la Gestión de las Finanzas Públicas Julio de 2012 Banco Mundial Unidad de Gestión de País para Argentina, Paraguay y Uruguay Unidad de Gestión Financiera, Departamento de Servicios Operativos Región de América Latina y el Caribe Documento del Banco Mundial Estudio de EGFP – Provincia de San Juan – República Argentina ii EQUIVALENCIA DE MONEDAS Y TASA DE CAMBIO APROXIMADA Unidad de moneda: peso argentino – 1 dólar estadounidense = 4,49 pesos EJERCICIO ECONÓMICO 1 de enero – 31 de diciembre PRINCIPALES SIGLAS Y ABREVIATURAS AC Administración Central AG Administración General AN Administración Nacional APNF Administración Pública No Financiera ASD Análisis de Sostenibilidad de la Deuda BM Banco Mundial BN Banco de la Nación BOGAR Bonos Garantizados de Deuda Pública Rionegrina CFG Clasificación de las Funciones del Gobierno CGP Contaduría General de la Provincia CUT Cuenta Única del Tesoro DPI Dirección Provincial de Informática DPP Dirección Provincial de Presupuesto ECGFP Evaluación de la Capacidad de Gestión Financiera del País EDE Empresas del Estado EFP Estadísticas de Finanzas Públicas EFS Entidad Fiscalizadora Superior EGFP Evaluación de la Gestión de las Finanzas Públicas FMI Fondo Monetario Internacional FU Fondo Unificado GFP Gestión de las Finanzas Públicas ID Indicador del PEFA IFI Instituciones Financieras Internacionales LAF Ley de Administración Financiera LRF Ley de Responsabilidad Fiscal MDO Ministerios, Departamentos y Organismos MHF Ministerio de Hacienda y Finanzas ONU Organización de las Naciones Unidas OPA Organismos Públicos Autónomos PEFA Informe del Desempeño de la Gestión de las Finanzas Públicas PGB Producto Geográfico Bruto PIB Producto Interno Bruto SCI Sistema de Coparticipación de Impuestos SIIF Sistema Integrado de Información Financiera SN Subnacional TDC Tribunal de Cuentas TGP Tesorería General de la Provincia Banco Mundial Gobierno de la Provincia de San Juan Vicepresidenta: Hasan Tuluy Gobernador: José Luis Gioja Directora para Argentina, Paraguay y Ministro de Hacienda y Finanzas: Víctor Molina Uruguay: Penelope Brook Secretario de Hacienda: Luis Ferrer Gerente: Trichur K. Balakrishnan Coordinador de proyectos: Germán Parra Jefes de proyecto: Alexandre Arrobbio y Mamadou Deme Estudio de EGFP – Provincia de San Juan – República Argentina iii El presente volumen es obra del personal del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial. Las opiniones, interpretaciones y conclusiones aquí expresadas no son necesariamente reflejo de la opinión del Directorio Ejecutivo de la institución ni de los países representados por este. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos que figuran en esta publicación. Las fronteras, los colores, las denominaciones y demás datos que aparecen en los mapas de este documento no implican juicio alguno por parte del Banco Mundial acerca de la condición jurídica de ninguno de los territorios, ni la aprobación o aceptación de esas fronteras. El material contenido en esta publicación está registrado como propiedad intelectual. 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UU.; fax: 202-522-2422; correo electrónico: pubrights@worldbank.org Estudio de EGFP – Provincia de San Juan – República Argentina iv PREFACIO Tras la publicación de la Evaluación de la Capacidad de Gestión Financiera de Argentina en marzo de 2008, las autoridades de este país acordaron con el Banco Mundial la realización de una evaluación de la gestión de las finanzas públicas (GFP) subnacionales en cuatro gobiernos provinciales: Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe y San Juan. Estas cuatro provincias se seleccionaron previa consulta con las autoridades nacionales, teniendo en cuenta su importancia y tamaño económico relativo y su relación financiera con el Banco (tamaño y cantidad de operaciones de préstamo en carteras activas). Dado que la interacción del Banco con los gobiernos subnacionales de Argentina ha crecido de forma considerable, medir el desempeño de los sistemas de gestión de las finanzas públicas provinciales e identificar oportunidades para mejorar los sistemas, los procesos y las instituciones son aspectos fundamentales para la gestión prudente de la exposición fiduciaria del Banco. Además, los resultados de las evaluaciones subnacionales podrían servir como punto de acceso para la asistencia del Banco en el desarrollo de una capacidad de GFP más sostenible a nivel subnacional, basada en planes de acción elaborados por los gobiernos provinciales con el acuerdo del Banco. La evaluación de la Provincia de San Juan se preparó de forma conjunta con el Ministerio de Hacienda y Finanzas de esta provincia y el Banco Mundial a partir de los resultados obtenidos de las misiones. Sus objetivos son los siguientes: (i) proporcionar al gobierno provincial una herramienta de referencia para el diálogo y la acción con el fin de fortalecer los sistemas de gestión de las finanzas públicas; (ii) evaluar los sistemas de GFP de la provincia e identificar y abordar los principales problemas fiduciarios, junto con su impacto en la implementación de las operaciones del Banco Mundial; y (iii) contribuir, en un amplio sentido, al diálogo entre el Banco y las autoridades provinciales y nacionales de Argentina en relación con la gestión de la cartera fiduciaria y la confianza en los sistemas de este país. La evaluación no es un informe exhaustivo del desempeño de GFP, en el que se miden todos los indicadores del PEFA. Según lo convenido con el gobierno provincial y la Unidad de Gestión de País del Banco Mundial, el equipo seleccionó y utilizó 19 indicadores de desempeño (ID 1, ID 4, ID 5-7, ID 9-12, ID 16-18 e ID 20-26) para analizar la situación de la GFP en la provincia. La evaluación se llevó a cabo a partir de las conclusiones obtenidas en las misiones que visitaron las provincias argentinas en el primer semestre de 2009, y se basa en el período fiscal 2006-2008. A diferencia de las otras tres provincias que participan en este ejercicio, no ha sido posible obtener y discutir cualquier comentario por parte del gobierno provincial. Por lo tanto, las calificaciones y conclusiones del proyecto de estudio original se mantienen en esta versión final que solo incluye correcciones de redacción. El equipo de EGFP estuvo bajo la dirección de Alexandre Arrobbio y Mamadou Deme (BM). Los miembros que integraron el equipo principal fueron: Mozammal Hoque, Santiago Pinto, Federico Guala, Marcelo Barg, Luis Anconetani, Delia Grisolía y Carolina Biagini Majorel. También prestaron colaboración en el informe Gerardo Hita, Mercy Sabai, Eliana Dam, Angie Vanoli, Febe Mackey y Alfredo Le Pera. El control de calidad se efectuó en reuniones internas mediante la revisión por pares a cargo de: Rajeev Swami (Especialista Sénior en Gestión Financiera), Joseph Kizito Mubiru (Especialista Sénior en Gestión Financiera) y Pedro Arizti (Especialista en Sector Público). La elaboración de la EGFP también contó con el apoyo y el aporte de comentarios de José Roberto López Calix, Felipe Sáez, Trichur K. Balakrishnan, Daniel Boyce, Alejandro Solanot, Patricia McKenzie, Nick Manning y Jamil Sopher. El equipo de EGFP desea agradecer al equipo gubernamental de la provincia de San Juan dirigido por el Ministro de Hacienda y Finanzas, Sr. Victor Molina, e integrado por el Sr. Luis Ferrer, Secretario de Hacienda; el Sr. Rafael Herrera, Contador General de la Provincia; Estudio de EGFP – Provincia de San Juan – República Argentina v el Sr. Alfredo Jordán, Tesorero General de la Provincia; el Sr. Juan Puleri, Director Provincial de Presupuesto y Control Financiero; el Sr. Leonardo Gioja, Director de la Agencia San Juan de Desarrollo de Inversiones; y el Sr. German Parra, Gerente Legal y Administrativo de la Agencia San Juan de Desarrollo de Inversiones. El equipo desea expresar su enorme agradecimiento por todo el apoyo recibido. Estudio de EGFP – Provincia de San Juan – República Argentina vi �NDICE PRINCIPALES SIGLAS Y ABREVIATURAS ...................................................................... ii PREFACIO .............................................................................................................................. iv RESUMEN EJECUTIVO ....................................................................................................... vii 1. INTRODUCCIÓN: CONTEXTO DE LA EVALUACIÓN DE SAN JUAN ................. 1 2. MARCO ECONÓMICO E INSTITUCIONAL ................................................................ 2 A. MARCO ECONÓMICO ................................................................................................ 2 B. MARCO JUR�DICO E INSTITUCIONAL ......................................................................... 2 C. SITUACIÓN FISCAL DE LA PROVINCIA ....................................................................... 4 3. REFORMA EN LA GFP: PRINCIPALES LOGROS Y DESAF�OS POR DELANTE .. 7 A. LOGROS RECIENTES EN LA REFORMA DE LA GFP ..................................................... 7 B. VIRTUDES DEL SISTEMA DE GFP.............................................................................. 7 C. DESAF�OS Y OPORTUNIDADES PARA LA MEJORA ...................................................... 8 4. EVALUACIÓN DE SISTEMAS, PROCESOS E INSTITUCIONES DE GFP ............ 11 A. CREDIBILIDAD DEL PRESUPUESTO .......................................................................... 11 B. UNIVERSALIDAD Y TRANSPARENCIA DEL PRESUPUESTO ........................................ 13 C. PROCESO PRESUPUESTARIO BASADO EN POL�TICAS ................................................ 18 D. PREVISIBILIDAD Y CONTROL EN LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO ........................ 20 E. CONTABILIDAD, REGISTRO E INFORMES ................................................................. 25 F. EXAMEN Y AUDITOR�A EXTERNOS ......................................................................... 28 ANEXO A: CUADROS ......................................................................................................... 29 ANEXO B: LISTA DE PARTES INTERESADAS ENTREVISTADAS ............................. 31 Cuadro 0.1. Provincia de San Juan: Resumen de indicadores del PEFA ................................. x Cuadro 2.1. Provincia de San Juan: Gasto público de la administración pública no financiera, por clasificación administrativa .............................................................................. 4 Cuadro 2.2. Provincia de San Juan: Gastos e ingresos ejecutados de la Administración General (AC y ODC) .............................................................................................. 5 Cuadro 2.3. Provincia de San Juan: Saldo de deuda pública, por tipo de acreedor .................. 6 Cuadro 4.1. Provincia de San Juan: Desviaciones del gasto primario(1): Presupuesto original aprobado en comparación con resultados de 2006-08 .......................................... 11 Cuadro 4.2. Provincia de San Juan: Administración General: deuda flotante ........................ 13 Cuadro 4.3. Funciones definidas por EFP .............................................................................. 14 Cuadro 4.4. Metodología del PEFA: Información que debe incluirse en la documentación presupuestaria ....................................................................................................... 14 Cuadro 4.5. Provincia de San Juan: Etapas del proceso de presupuestación .......................... 24 Estudio de EGFP – Provincia de San Juan – República Argentina vii RESUMEN EJECUTIVO i. La presente evaluación de la gestión de las finanzas públicas (GFP) fue llevada a cabo de forma conjunta por el Gobierno Provincial de San Juan y el Banco Mundial. Según lo convenido con el gobierno provincial y la Unidad de Gestión de País del Banco Mundial, el equipo seleccionó un subconjunto de 19 indicadores de desempeño del PEFA para analizar la situación de GFP en la provincia (ID 1, ID 4, ID 5-7, ID 9-12, ID 16-18 e ID 20-26, como se detallan en el cuadro resumido más abajo). Marco económico e institucional ii. Argentina está organizada como un estado cuasi confederado con 24 provincias y tres niveles de gobierno: nacional, provincial y municipal. El nivel nacional corresponde al gobierno central y representa alrededor del 55 por ciento del gasto público no financiero consolidado entre la nación y las provincias, mientras que las 24 provincias representan el resto. iii. La economía de San Juan genera cerca del uno por ciento del PIB del país, principalmente a través de la agricultura y la minería. La actividad agrícola principal es la vinicultura: San Juan abastece alrededor del 40 por ciento de la producción vinícola del país y casi un 10 por ciento de las exportaciones de vino. La mayoría de las actividades de minería están en manos de empresas multinacionales, pero también existen pequeñas y medianas empresas mineras dedicadas a la extracción y al procesamiento de minerales. iv. Al igual que la mayoría de las provincias argentinas, San Juan tiene una estructura de gastos rígida y un sistema fiscal que acompaña muy de cerca los ciclos económicos provinciales y nacionales. Si bien el superávit fiscal de la provincia disminuyó entre 2005 y 2008, la situación fiscal del gobierno se ha mantenido sólida. v. La Constitución de la Provincia de San Juan refleja el carácter cuasi confederado del estado argentino, y define las funciones y responsabilidades respectivas del poder ejecutivo, legislativo y judicial, y de los organismos de control a nivel provincial. El sistema federal de Argentina asigna a los gobiernos provinciales la mayoría de las responsabilidades en materia de gastos para brindar a los ciudadanos servicios básicos como los de salud y educación, mientras que la mayor parte de los ingresos fiscales son recaudados y redistribuidos a las provincias por el gobierno nacional a través del sistema de coparticipación de impuestos. vi. La administración pública no financiera de la Provincia de San Juan consta de dos subgrupos: (i) la administración general (AG), que representa el 84 por ciento del gasto presupuestado provincial en 2008; y (ii) poderes especiales (4 por ciento), (iii) fondos fiduciarios creados para financiar la construcción de un proyecto civil (3 por ciento); (iv)e “institutos y otros organismos� (9 por ciento). La AG está compuesta por la administración central (que representa un 60 por ciento del gasto presupuestado provincial) y doce organismos descentralizados (25 por ciento). vii. El Ministerio de Hacienda y Finanzas (MHF) provincial forma parte de la estructura institucional a cargo de las finanzas públicas. Dentro del MHF, la Dirección Provincial de Presupuesto es agente para la formulación del presupuesto mientras que la Tesorería General de la Provincia maneja los fondos y cuentas bancarias. La Contaduría General de la Provincia, es responsable, en la práctica, tanto de la contabilidad como del control interno y el crédito público. El Tribunal de Cuentas, creado por la Constitución provincial, provee control externo y supervisión independiente. Estudio de EGFP – Provincia de San Juan – República Argentina viii Reformas recientes en la gestión del sector público viii. Sistema integrado de información financiera. Desde 2005, San Juan ha contado con un sistema integrado de información financiera (SIIF) en pleno funcionamiento. El SIIF posibilita la transparencia y el procesamiento veloz de la información financiera, y brinda información en línea sobre el presupuesto, la tesorería y los subsistemas contables, al mismo tiempo que facilita la generación oportuna de informes confiables sobre la ejecución presupuestaria. ix. Sistema de cuenta única de tesorería. El gobierno provincial ha implementado un sistema de cuenta única del tesoro (CUT) que, una vez que se encuentre en pleno funcionamiento, aumentará de forma considerable la eficiencia en la GFP. La CUT se basa en una cuenta común, o en un conjunto de cuentas interrelacionadas, a través de las cuales el gobierno ejecuta todos sus pagos. El sistema suministra al gobierno los servicios financieros esenciales (incluido el procesamiento de pagos, la rendición de cuentas, los informes fiscales y la gestión de las finanzas) de forma integral y centralizada. Sus sistemas informáticos en red integran todas estas funciones para el Ministerio de Hacienda y Finanzas y para los departamentos de operaciones con sus unidades ejecutoras. La CUT les brinda a las unidades ejecutoras acceso a los fondos que necesitan para ejecutar sus presupuestos de forma oportuna y, por lo tanto, se reducen los pagos atrasados. También posibilita la correcta gestión del efectivo, los activos y los pasivos al maximizar las ganancias sobre los valores disponibles y minimizar los requisitos de la deuda. Virtudes del sistema de GFP x. La provincia cuenta con sistemas de gestión financiera y contabilidad que funcionan correctamente y contribuyen a la disciplina fiscal al suministrar datos suficientes, informes y control en la etapa de ejecución presupuestaria. xi. San Juan emplea procesos básicos y eficaces para el presupuesto, la contabilidad y el control interno, y posee una sólida trayectoria en “universalidad y transparencia del presupuesto� y en “contabilidad, registro e informes�, dos dimensiones clave de la GFP según lo definido por la metodología del PEFA. El sistema de GFP de la provincia también es bastante sólido en ciertos aspectos de otra dimensión clave, como la “previsibilidad y control en la ejecución del presupuesto�. xii. Universalidad y transparencia del presupuesto. La información exhaustiva que se incluye en la documentación presupuestaria de San Juan permite tener una visión general de las previsiones fiscales, la financiación de la deuda, las propuestas de presupuesto y los resultados de ejercicios anteriores del gobierno, mientras que los informes fiscales consolidados de la provincia dan una imagen cabal de los proyectos del sector público. xiii. Contabilidad e información financiera. San Juan ha mejorado de forma considerable la calidad y puntualidad de los informes presupuestarios del ejercicio en curso. Los informes de ejecución presupuestaria son completos y permiten establecer comparaciones entre los resultados presupuestarios y las estimaciones del presupuesto original. Los informes se redactan y publican de forma oportuna, y contienen información confiable. Las cuentas consolidadas generadas por el gobierno provincial se presentan dentro de los seis meses al Tribunal de Cuentas, para cumplir con un requisito clave de la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) nacional. xiv. Previsibilidad y control de la ejecución del presupuesto. San Juan se destaca entre las provincias argentinas por la calidad de sus registros de deuda. La totalidad de la deuda interna y externa de la provincia se puede clasificar, registrar y supervisar de forma eficiente y con transparencia. Los sistemas para contraer nuevos préstamos y otorgar garantías son transparentes. Por ejemplo, se verifica y se asegura el cumplimiento de la LRF y, para autorizar nuevos préstamos y el otorgamiento de garantías, se tiene que aprobar una ley provincial específica. El MHF provincial administra las operaciones de endeudamiento con bastante eficiencia. Estudio de EGFP – Provincia de San Juan – República Argentina ix Desafíos y oportunidades para la mejora xv. Aún quedan por enfrentar algunos desafíos importantes. En particular, el proceso presupuestario se podría mejorar de forma significativa en tres aspectos: el vínculo con la política, el análisis de la deuda y la previsibilidad de los flujos de caja. El marco de control de la provincia también requiere una mejora considerable. xvi. Proceso presupuestario basado en políticas. La elaboración de políticas presupuestarias sólidas en San Juan se ve perjudicada por varios factores. La provincia no mantiene un calendario presupuestario fijo de forma regular. Las directrices para la preparación y presentación del presupuesto son limitadas. El sistema provincial de presupuesto se centra en las contribuciones y en la información anual, sin tener en cuenta el producto o los resultados. Si bien la LRF argentina exige a las provincias fijar sus presupuestos anuales en el contexto de un marco plurianual, San Juan aún no ha logrado hacer esto con eficacia. Durante el período 2006-08, las leyes de presupuesto de la provincia incluyeron proyecciones plurianuales de los gastos e ingresos para los dos años siguientes, pero dichas proyecciones no se utilizaron para fijar los techos financieros en los presupuestos posteriores. Las estrategias sectoriales con la determinación de los costos plurianuales del gasto recurrente y de inversión se preparan para los proyectos de infraestructura habitacional y de transporte, pero son poco frecuentes en otros sectores. Los vínculos entre las decisiones de inversión y las estrategias sectoriales son bastante débiles. Muy pocas veces San Juan incluye las consecuencias del costo en sus estimaciones del presupuesto futuro. xvii. Análisis de sostenibilidad de la deuda. Mientras prepara el presupuesto, San Juan no lleva a cabo ningún análisis de sostenibilidad de la deuda. El análisis plurianual y la previsión del endeudamiento provincial son muy importantes para todas las provincias argentinas, dada la elevada deuda pública del país. La CGP de la provincia prepara un informe trimestral que cubre el saldo de la deuda pública. El gobierno provincial también publica información anual sobre la cuenta de inversión. xviii. Previsibilidad del flujo de caja. La escasa previsión de los flujos de caja tiene efectos adversos sobre la ejecución del presupuesto y la prestación de los servicios. Al comienzo del ejercicio, la Tesorería General de la Provincia (TGP) junto con la Dirección Provincial de Presupuesto preparan las previsiones del flujo de caja y las envían a las unidades ejecutoras. Sin embargo, estas previsiones son inexactas, dado que suponen que las asignaciones del presupuesto anual se distribuyen de forma proporcional. Durante el año fiscal, la TGP realiza seguimientos periódicos de los flujos de caja de los recursos provinciales, mientras que las tesorerías de las jurisdicciones son responsables de supervisar los propios. xix. Eficacia y eficiencia del control. Para aumentar la eficacia y eficiencia del entorno de control en la Provincia de San Juan, los sistemas y procesos se podrían fortalecer en distintas áreas:  Control de la nómina. La gestión de la nómina y los recursos humanos muestra una serie de fallas: la información de nómina y del personal no está vinculada; existen demoras en el procesamiento de cambios en los registros de personal del sector de educación; y los controles internos relacionados con los cambios en los registros de personal y la nómina no son suficientes para garantizar la integridad de los datos, lo que deriva en la necesidad de pagos retroactivos frecuentes.  Riesgo fiscal. No existe una supervisión periódica formal de la situación financiera de las empresas del estado. Tampoco existe un canal formal de comunicación entre dichas empresas y el Ministerio de Hacienda y Finanzas.  Información y generación de informes. La información sobre la prestación de servicios primarios es limitada. Respecto de la educación, la información financiera disponible en la Dirección General de Cultura y Educación se encuentra agregada por nivel educativo (primario y secundario), pero no se detallan los recursos que recibe cada escuela. En el área de salud, solo se dispone de información detallada para los dos hospitales más importantes de la provincia.  Otros desafíos. La eficacia del control también se ve debilitada por la incompleta integración entre el SIIF y otros sistemas automatizados relacionados con la ejecución del presupuesto. El marco jurídico provincial para la gestión de las finanzas públicas es incompleto, y aún se encuentra parcialmente definido por la Ley de Contabilidad de 1959 y la Ley de Administración Financiera de 1998. Estudio de EGFP – Provincia de San Juan – República Argentina x Cuadro 0.1. PROVINCIA DE SAN JUAN: RESUMEN DE INDICADORES DEL PEFA Indicador Puntaje ID-1: Resultados del gasto agregado comparados con el presupuesto original aprobado B ID-4: Saldo y seguimiento de los atrasos de pagos de gastos B Saldo de los atrasos de pagos de gastos B Disponibilidad de datos para el seguimiento del saldo de los atrasos de pagos de gastos B ID-5: Clasificación del presupuesto C ID-6: Suficiencia de la información incluida en la documentación presupuestaria B ID-7: Magnitud de las operaciones gubernamentales no incluidas en los informes B+ Nivel del gasto extrapresupuestario (distinto del de los proyectos financiados por donantes) que no se declara, es B decir, que no figura en los informes fiscales Información sobre ingresos y gastos referentes a proyectos financiados por donantes que se incluyen en los A informes fiscales ID-9: Supervisión del riesgo fiscal agregado provocado por otras entidades del sector público C+ Medida en que el gobierno provincial realiza el seguimiento de los OPA y de las empresas públicas C Medida en que el gobierno provincial realiza el seguimiento de la posición fiscal de los gobiernos subnacionales B ID-10: Acceso del público a información fiscal clave C ID-11: Carácter ordenado y participación en el proceso presupuestario anual C Existencia y observancia de un calendario presupuestario fijo D Claridad/suficiencia y participación política en las directrices sobre la preparación de documentos presupuestarios D (circular presupuestal o equivalente) Puntual aprobación del presupuesto por el Poder Legislativo u órgano con mandato similar (en los últimos tres A años) ID-12: Perspectiva plurianual en materia de planificación fiscal, política del gasto y presupuestación D+ Elaboración de previsiones fiscales y asignaciones funcionales plurianuales C Alcance y frecuencia de los análisis de sostenibilidad de la deuda D Existencia de estrategias sectoriales con determinación de costos plurianuales de los gastos recurrentes y de D inversión Vínculos entre presupuestos de inversiones y estimaciones del gasto futuro C ID-16: Certeza en la disponibilidad de fondos para comprometer gastos D+ Medida en que se realiza la previsión y el seguimiento de los flujos de caja D Confiabilidad y horizonte de información periódica dentro del ejercicio proporcionada a los MDO sobre techos C máximos y compromisos de pago Frecuencia y transparencia de los ajustes introducidos a las asignaciones presupuestarias, que se dispongan a un C nivel superior al de las administraciones de los MDO ID-17: Registro y gestión de los saldos de caja, deuda y garantías A Calidad del registro y la presentación de informes en lo que respecta a datos de la deuda A Grado de consolidación de los saldos de caja del gobierno B Sistemas para contraer préstamos y otorgar garantías A ID-18: Eficacia de los controles de la nómina C Grado de integración y conciliación entre los registros de personal y la información de la nómina C Puntualidad de la introducción de cambios en los registros de personal y en la nómina C Controles internos de los cambios en los registros de personal y en la nómina C Realización de auditorías de la nómina para determinar la existencia de fallas en los controles o trabajadores C ficticios ID-20: Eficacia de los controles internos del gasto no salarial C+ Eficacia de los controles en los compromisos de gasto C Amplitud, pertinencia y entendimiento de otras normas y procedimientos de control interno B Grado de cumplimiento de las normas de procesamiento y registro de las transacciones B ID-21: Eficacia de la auditoría interna C+ Alcance y calidad de la función de auditoría interna C Frecuencia y distribución de los informes B Grado de respuesta de la administración frente a las conclusiones de la auditoría interna C ID-22: Puntualidad y periodicidad de la conciliación de cuentas B Periodicidad de la conciliación de las cuentas bancarias B Periodicidad de la conciliación y la compensación de las cuentas de orden y los anticipos B ID-23: Disponibilidad de información sobre recursos recibidos por las unidades de prestación de servicios D ID-24: Calidad y puntualidad de los informes presupuestarios del ejercicio en curso B+ Alcance de los informes en materia de cobertura y compatibilidad con las previsiones presupuestarias B Puntualidad de la presentación de informes A Calidad de la información A ID-25: Calidad y puntualidad de los estados financieros anuales C+ Integridad de los estados financieros B Puntualidad en la presentación de los estados financieros A Normas contables empleadas C ID-26: Alcance, naturaleza y seguimiento de la auditoría externa C Alcance/naturaleza de la auditoría realizada (incluida la adhesión a las normas de auditoría) C Puntualidad en la presentación de los informes de auditoría al Poder Legislativo C Prueba del seguimiento de las recomendaciones de la auditoría C Estudio de EGFP – Provincia de San Juan – República Argentina 1 1. INTRODUCCIÓN: CONTEXTO DE LA EVALUACIÓN DE SAN JUAN 1. La presente evaluación de la gestión de las finanzas públicas de San Juan fue llevada a cabo de forma conjunta por el Gobierno Provincial de San Juan y el Banco Mundial, y forma parte de un estudio más amplio sobre las finanzas públicas de cuatro gobiernos provinciales de Argentina: Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe y San Juan.1 Los objetivos del estudio son los siguientes: (i) proporcionar a los gobiernos provinciales una herramienta de referencia para el diálogo y la acción con el fin de fortalecer los sistemas de gestión de las finanzas públicas (GFP); (ii) evaluar los sistemas de GFP provinciales, e identificar y abordar los principales problemas fiduciarios, junto con su impacto en la implementación de las operaciones del Banco Mundial; y (iii) contribuir al diálogo entre el Banco Mundial y las autoridades provinciales y nacionales de Argentina en relación con la gestión de la cartera fiduciaria y la confianza en los sistemas de este país. 2. El estudio se centra en la formulación y ejecución del presupuesto, con un énfasis en la universalidad y el desempeño del presupuesto, así como en el control y la rendición pública de cuentas. Describe las virtudes y debilidades de los sistemas provinciales, y analiza su impacto en la disciplina fiscal y en la asignación de recursos. 3. La metodología empleada en el estudio se basa en la aplicación de indicadores seleccionados de gasto público y rendición de cuentas (PEFA) diseñados para medir el desempeño de la gestión de las finanzas públicas.2 Al igual que en las otras tres provincias, la evaluación de San Juan no es un informe exhaustivo del desempeño de GFP, en el que se miden todos los indicadores del PEFA. En su lugar, y según lo convenido con el gobierno provincial y la Unidad de Gestión de País del Banco Mundial, el equipo seleccionó 19 indicadores de desempeño de GFP (ID 1, ID 4, ID 5-7, ID 9-12, ID 16-18 e ID 20-26) para analizar la situación de GFP en la provincia. Como preparación para el estudio, se organizó y llevó a cabo un seminario sobre la metodología del PEFA destinado a las contrapartes gubernamentales de las cuatro provincias seleccionadas. El objetivo fue dar a conocer la metodología del PEFA, intercambiar ideas y llegar a un consenso en la selección de indicadores en congruencia con el alcance y la viabilidad del análisis, teniendo en cuenta tanto los factores metodológicos como del contexto. 4. La implementación del estudio contó con un alto nivel de participación y estuvo a cargo de equipos interdisciplinarios conformados por miembros del Banco Mundial y de los ministerios de economía que representaban a los gobiernos provinciales. Los representantes de dichos gobiernos tuvieron a cargo la recolección de datos e información, mientras que el análisis y la redacción de informes fue tarea del equipo técnico del Banco con la colaboración de los respectivos gobiernos provinciales. 5. El Capítulo 2 de la presente evaluación describe el marco económico e institucional de la Provincia de San Juan. El Capítulo 3, por su parte, sintetiza los principales logros de la provincia y los desafíos que tiene por delante en la reforma de la gestión de la finanzas públicas. Estos se basan en lo expuesto en el Capítulo 4, el cual ofrece un análisis detallado de la gestión de las finanzas públicas en la provincia, utilizando los indicadores del PEFA acordados con el gobierno provincial. 1 En promedio para 2005-07, el gasto total de estas cuatro provincias representó el 42,4 por ciento del gasto público total consolidado de todas las provincias (24 jurisdicciones provinciales). 2 Marco de referencia de medición para el desempeño de las finanzas públicas, de la Secretaría del PEFA, disponible en http://www.pefa.org/Documents.htm. El conjunto de indicadores abarca todo el ciclo de GFP y se basa en normas internacionales. Esta evaluación provincial utiliza las pautas del PEFA para evaluar los gobiernos subnacionales. 1 Estudio de EGFP – Provincia de San Juan – República Argentina 2 2. MARCO ECONÓMICO E INSTITUCIONAL A. Marco económico 6. La Provincia de San Juan se encuentra en la región de Cuyo al noroeste argentino. Con una superficie de 90.000 km2, posee una población de unos 650.000 habitantes, 25 por ciento de los cuales vive en la capital de la provincia. La provincia aporta cerca del 1 por ciento del PIB del país. El sector primario representa el 15 por ciento de la estructura productiva de la economía provincial, mientras que el sector secundario y terciario contribuye con alrededor del 35 por ciento y 50 por ciento, respectivamente. En comparación con los promedios nacionales, el gobierno y la industria representan una parte relativamente grande de la economía sanjuanina: cada uno contribuyó con un 30 por ciento del producto geográfico bruto (PGB) en 2007. 7. La economía de San Juan genera cerca del uno por ciento del PIB de Argentina, principalmente a través de la agricultura y la minería. La actividad agrícola principal es la vinicultura: San Juan abastece alrededor del 40 por ciento de la producción vinícola del país y casi un 10 por ciento de las exportaciones de vino. La mayoría de las actividades de minería están en manos de empresas multinacionales, pero también existen pequeñas y medianas empresas mineras dedicadas a la extracción y al procesamiento de minerales. Durante los últimos años, el incremento en los precios internacionales de ciertos metales ha dado lugar a un aumento considerable de la inversión en la exploración y explotación minera, con un fuerte impacto en la economía local. 8. Entre 2001 y 2007, la tasa de desempleo de la Provincia de San Juan registró una extraordinaria disminución, del 16,5 por ciento al 7,3 por ciento. Como consecuencia de la crisis económica, financiera e institucional que comenzó en los últimos años del siglo pasado, la proporción de la población por debajo del umbral de pobreza ascendía al 68 por ciento en 2002. Sin embargo, desde entonces el índice de pobreza ha ido disminuyendo hasta alcanzar un 30 por ciento en el primer semestre de 2007. B. Marco jurídico e institucional 9. La gestión de las finanzas en San Juan tiene como marco regulatorio la legislación federal, cuyas leyes más importantes son la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos y la Ley de Responsabilidad Fiscal 3 , y las leyes y normativas provinciales: la Constitución provincial, la Ley de Contabilidad4, la Ley de Administración Financiera5 (que reemplazó a la anterior Ley de Contabilidad) y la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas6. Gobierno federal 10. Las finanzas públicas de Argentina reflejan la estructura cuasi confederada establecida en la Constitución nacional. Existen tres niveles de gobierno: nacional, provincial y municipal. Cada provincia posee su propia constitución, sus propios poderes ejecutivo, legislativo y judicial, y sus propios organismos de control. En 2008, el gobierno nacional dio cuenta del 55 por ciento del gasto público no financiero consolidado entre la nación y las 3 Ley N.º 25917, 2004. 4 Ley N.º 2139, 1959. 5 Ley Provincial N.º 6905, 1998. Mediante la implementación de la LAF, la Provincia de San Juan busca reorganizar su administración financiera y afianzar el uso del presupuesto público como instrumento de gestión. Esta ley establece el marco jurídico para crear presupuestos basados en programas y sienta las bases para una aplicación eficaz de la gestión basada en el desempeño. 6 Leyes 5821 y Modificatorias (5894, 6293, 6406 y 7713) 2 Estudio de EGFP – Provincia de San Juan – República Argentina 3 provincias, mientras que las 23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires dieron cuenta del resto. 11. Argentina es un buen ejemplo de un sistema federal donde el gasto público está descentralizado y se delega en gran medida a las provincias, mientras que la recaudación de ingresos fiscales se encuentra centralizada y permanece concentrada a nivel nacional. La brecha fiscal vertical que se genera es financiada a través de un sistema de transferencias desde el gobierno nacional a las provincias. En 2007, estas transferencias representaron casi el 62 por ciento del ingreso total fiscal provincial consolidado. 12. Los impuestos que recauda la administración nacional se distribuyen entre el gobierno nacional y las provincias a través del sistema de coparticipación. Este sistema distribuye los recursos de acuerdo con los coeficientes que define la Ley Nº 23.548/88 del país, modificada por diferentes leyes posteriores junto con acuerdos federales y bilaterales. El Artículo 75 de la Constitución Nacional de 1994 establece que se debía aprobar un nuevo acuerdo de coparticipación de impuestos para fines de 1996, pero este requisito constitucional nunca se cumplió y, en los últimos años, ha habido varios intentos fallidos de introducir esta ley. 13. La Ley de Responsabilidad Fiscal de Argentina (LRF) define los objetivos y criterios de la disciplina fiscal provincial, y establece el marco regulatorio para acuerdos financieros bilaterales entre el gobierno nacional y las provincias. La LRF también rige los aspectos relacionados con la transparencia, la rendición de cuentas y el desempeño fiscal sólido en la GFP. La Provincia de San Juan adhiere al Sistema Federal de Responsabilidad Fiscal a través de la Ley Provincial Nº 12402 de 2005. En octubre de 2009, el Congreso aprobó una suspensión de las disposiciones clave de la Ley de Responsabilidad Fiscal por un plazo de dos años, para evitar el incumplimiento de la ley. Gobierno provincial 14. El Ministerio de Hacienda y Finanzas de San Juan es responsable de la gestión de las finanzas provinciales a través de la Dirección Provincial de Presupuesto, la Tesorería General de la Provincia y la Contaduría General de la Provincia (CGP). En la práctica, la CGP no solo está a cargo de la rendición de cuentas sino también de las actividades de control interno7 y de crédito público. 15. El Tribunal de Cuentas, creado por la Constitución provincial, es la unidad de control externo responsable de supervisar las actividades de todo el gobierno provincial. Una de sus obligaciones es presentar al Congreso un informe anual sobre la cuenta general del ejercicio en curso, dentro de los 30 días de aprobarse dicha cuenta. El sector público en la Provincia de San Juan 16. Como se muestra en el Cuadro 2.1, la administración pública no financiera se compone de dos subgrupos: (i) la administración general (AG), que representa el 84 por ciento del gasto presupuestado provincial para 2008; y (ii) el Poder Legislativo y Judicial (4 por ciento), fondos fiduciarios creados para financiar la construcción de un proyecto civil 8 (3 por ciento) e “institutos y otros organismos� (9 por ciento).9 A su vez, la AG se compone de la administración central del gobierno (un 60 por ciento del gasto presupuestado total para 2008) y doce organismos descentralizados (25 por ciento).10 7 La Ley de Administración Financiera de San Juan establece que el sistema de control interno estará a cargo de la Sindicatura General de la Provincia, pero este organismo aún no ha sido creado. 8 El edificio del Centro Cívico, inaugurado en abril de 2009. 9 Existen dos Institutos de Obra Social: el Programa Federal de Salud y la Obra Social Provincial. En esta categoría también se incluyen otros dos programas de asistencia social. 10 La Secretaría de Salud, la Dirección de Minería, la Dirección de Vialidad y el Instituto de la Vivienda, entre otros. 3 Estudio de EGFP – Provincia de San Juan – República Argentina 4 Cuadro 2.1. Provincia de San Juan: Gasto público de la administración pública no financiera, por clasificación administrativa En millones de AR$ Ley de Presupuesto Administración pública no financiera (APNF) 2008 Porcentaje Administración General (AG) 2.586,6 84,6 Administración Central (AC) 1.810,1 59,2 Organismos Descentralizados Consolidados (ODC) 776,5 25,4 Poderes especiales (PE) 116,8 3,8 Fondos fiduciarios (FF) 83,2 2,7 Institutos y otros organismos 271,4 8,9 Total de APNF 3.058,0 100.0 Fuente: Elaboración propia basada en información de los Esquemas Ahorro-Inversión-Financiamiento, Presupuesto General de 2008. Dirección Provincial de Presupuesto, MHF, Provincia de San Juan. C. Situación fiscal de la provincia 17. En 2008, el ingreso total de la Provincia de San Juan ascendió a AR$3.153,0 millones, lo que representó un 34 por ciento del PGB. La estructura de ingresos de San Juan se asemeja a la de otras provincias pequeñas y medianas de Argentina, en el hecho de que depende fuertemente de las transferencias del gobierno nacional, en su mayoría recibidas a través del sistema de coparticipación de impuestos. Estas transferencias representaron aproximadamente el 70 por ciento de los ingresos provinciales en 2008. 18. La base impositiva dentro de la Provincia de San Juan es relativamente baja y un 90 ciento de ella proviene de tres impuestos: el impuesto a los ingresos brutos, el impuesto automotor y el impuesto de sellos.11 Sin embargo, es importante destacar el crecimiento en la recaudación local de impuestos que se produjo entre 2005 y 2008, impulsado no solo por el fuerte crecimiento económico, sino también por las mejoras en la administración fiscal. El crecimiento acumulado de los ingresos de la AG durante este período fue del 119 por ciento. 19. En 2007, el gasto público primario ejecutado de la administración general de San Juan fue de AR$1.940 millones, el equivalente al 1,7 por ciento del gasto primario consolidado de todas las provincias argentinas. Entre 2005 y 2008, el gasto total de la AG creció un 145 por ciento, mucho más que los ingresos. 20. Un análisis más detallado del gasto de San Juan permite comprender mejor la situación fiscal de la provincia.12 En primer lugar, los gastos corrientes de la AG son muy rígidos, especialmente debido a que gran parte de ellos (38 por ciento) se destina a la nómina. Los gastos de nómina financian alrededor de 33.000 puestos públicos, un 80 por ciento de los cuales son contratos a largo plazo, y más del 40 por ciento son cargos docentes (27 por ciento del gasto total de 2008). La gran cantidad de cargos docentes refleja, en su mayoría, el crecimiento ocurrido en la inversión directa real durante los últimos tres años, con el inicio de diferentes proyectos de infraestructura en la provincia. Más de la mitad del gasto público 11 Según la última información disponible de 2007. Los impuestos provinciales más importantes son el impuesto a los ingresos brutos (70 por ciento), el impuesto automotor (9,4 por ciento) y el impuesto de sellos (7,5 por ciento). La información se expresa en porcentajes de la recaudación total de impuestos originados en la provincia en 2007. 12 El Anexo A ofrece más detalles. 4 Estudio de EGFP – Provincia de San Juan – República Argentina 5 provincial13 se destina a programas sociales, principalmente de salud, vivienda y educación. Los costos operativos de la AG representan un 27,4 por ciento en promedio. Cuadro 2.2. Provincia de San Juan: Gastos e ingresos ejecutados de la Administración General (AC y ODC) En millones de AR$ y en porcentajes de PGB % de % de % de % de Administración General 2005 PGB 2006 PGB 2007 PGB 2008 PGB a. INGRESOS TOTALES 1.440,9 30,7 1.880,8 30,6 2.409,5 31,9 3.152,9 34,0 I. Ingresos corrientes 1.375,7 29,3 1.755,2 28,5 2.307,9 30,5 2.917,2 31,4 Ingresos fiscales (origen provincial) 182,6 3,9 229,6 3,7 307,4 4,1 394,5 4,2 Ingresos fiscales (origen nacional) 1.126,8 24,0 1.364,8 22,2 1.785,0 23,6 2.255,7 24,3 Otros ingresos no fiscales 64,8 1,4 136,1 2,2 184,2 2,4 205,4 2,2 Regalías 1,5 0,0 24,7 0,4 31,3 0,4 61,6 0,7 II. Ingresos de capital 65,2 1,4 125,6 2,0 101,6 1,3 235,7 2,5 b. GASTOS TOTALES 1.116,6 23,8 1.581,9 25,7 1.991,1 26,3 2.740,4 29,5 III. Gastos corrientes 898,6 19,1 1.187,7 19,3 1.541,8 20,4 2.009,1 21,6 Gastos de nómina 540,3 11,5 709,1 11,5 914,0 12,1 1.197,6 12,9 Intereses de deuda 37,7 0,8 46,6 0,8 50,9 0,7 33,9 0,4 Otros gastos corrientes 320,5 6,8 432,1 7,0 577,0 7,6 777,6 8,4 IV. Gastos de capital 218,0 4,6 394,2 6,4 449,3 5,9 731,3 7,9 Obras públicas 145,2 3,1 307,4 5,0 327,6 4,3 514,6 5,5 Inversión financiera 72,4 1,5 80,8 1,3 116,2 1,5 215,6 2,3 Otros gastos de capital 0,4 0,0 5,9 0,1 5,4 0,1 1,1 0,0 V. Resultado económico (I-III) 477,1 10,2 567,5 9,2 766,1 10,1 908,1 9,8 VI. Resultado financiero (a-b) 324,3 6,9 299,0 4,9 418,5 5,5 412,5 4,4 VII. Resultado primario (VI + Intereses de deuda) 362,0 7,7 345,6 5,6 469,3 6,2 446,4 4,8 21. Aunque el superávit fiscal de la provincia cayó del 7 por ciento de PGB en 2005 al 4,4 por ciento en 2008, como consecuencia del crecimiento desigual del gasto y el ingreso, la situación fiscal del gobierno se mantiene muy sólida. Un análisis del endeudamiento del gobierno confirma esta situación. Al cierre de 2008, el saldo de la deuda pública era de AR$1.648,3 millones, mucho más bajo que en 2005. En 2002, el gobierno canjeó bonos provinciales por bonos garantizados (BOGAR), como parte del programa de reestructuración de deudas provinciales implementado por el gobierno nacional. Desde entonces, la mayor parte de la deuda se tiene con el gobierno nacional. 22. Al cierre de 2008, la relación entre la deuda pública provincial y el PGB era solo del 18 por ciento, menos de la mitad de la cifra de tres años antes, gracias a la cancelación progresiva de deudas con el gobierno nacional, la amortización regular de bonos públicos usados para construir proyectos de infraestructura y el crecimiento firme y sólido de la economía provincial. 13 El promedio para 2006-08 fue del 53,6 por ciento. 5 Estudio de EGFP – Provincia de San Juan – República Argentina 6 Cuadro 2.3. Provincia de San Juan: Saldo de deuda pública, por tipo de acreedor En millones de AR$ y porcentajes Tipo de acreedor 2005 % 2006 % 2007 % 2008 % (1) Gobierno nacional 1.408,4 73,1 1.387,4 74,4 1.293,0 72,2 1.269,9 77,0 Instituciones internacionales 157,5 8,2 144,8 7,8 132,0 7,4 135,8 8,2 Instituciones financieras y 22,1 1,1 23,2 1,2 23,8 1,3 24,2 1,5 bancarias Deuda consolidada 34,9 1,8 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Bonos públicos 305,0 15,8 309,0 16,6 342,9 19,1 218,5 13,3 Deuda pública total 1.927,8 100,0 1.864,4 100,0 1.791,7 100,0 1.648,3 100,0 (1) Incluye deudas con el Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial, el Fondo Fiduciario Federal de Infraestructura Regional y otras deudas con el gobierno nacional. Fuente: Ministerio de Economía nacional y Ministerio de Hacienda y Finanzas de la provincia. 6 Estudio de EGFP – Provincia de San Juan – República Argentina 7 3. REFORMA EN LA GFP: PRINCIPALES LOGROS Y DESAF�OS POR DELANTE 23. El proceso presupuestario y los sistemas y las prácticas de GFP de San Juan exhiben una mezcla de virtudes y oportunidades para la mejora. La provincia cuenta con sistemas de gestión financiera y contabilidad que funcionan correctamente y contribuyen a la disciplina fiscal al suministrar datos suficientes, informes y control en la etapa de ejecución presupuestaria. San Juan emplea procesos básicos y eficaces para el presupuesto, la contabilidad y el control interno, y posee una sólida trayectoria en universalidad y transparencia del presupuesto. No obstante, aún se deben sortear varios desafíos. El presupuesto se centra principalmente en las contribuciones, sin tener en cuenta el producto y los resultados, y sus vínculos con la planificación de políticas son escasos. El marco de control de la provincia también requiere una mejora considerable. Este capítulo describe las reformas recientes en la GFP del gobierno provincial para luego destacar las principales virtudes y oportunidades para la mejora al respecto, a partir de la evidencia obtenida mediante el uso sistemático de indicadores del PEFA en el período 2006-08 (véase el Capítulo 4). A. Logros recientes en la reforma de la GFP 24. Sistema integrado de información financiera. Desde 2005, San Juan ha contado con un sistema integrado de información financiera (SIIF) en pleno funcionamiento. El SIIF posibilita la transparencia y el procesamiento veloz de la información financiera, y brinda información en línea sobre el presupuesto, la tesorería y los subsistemas contables, al mismo tiempo que facilita la generación oportuna de informes confiables sobre la ejecución presupuestaria. 25. Sistema de cuenta única de tesorería. El gobierno provincial ha incorporado una cuenta única de tesorería (CUT); una vez que esté en pleno funcionamiento, aportará gran eficiencia a la GFP. La CUT se basa en una cuenta común, o en un conjunto de cuentas interrelacionadas, a través de las cuales el gobierno ejecuta todos sus pagos. Brinda servicios financieros fundamentales al gobierno (entre los que se incluyen: el procesamiento de pagos, la rendición de cuentas, los informes fiscales y la gestión de las finanzas) de forma integral y centralizada; sus sistemas informáticos en red integran todas estas funciones para el Ministerio de Hacienda y Finanzas, y para los departamentos de operaciones con sus unidades ejecutoras. La CUT les brinda a las unidades ejecutoras acceso a los fondos que necesitan para ejecutar sus presupuestos de forma oportuna y, por lo tanto, se reducen los pagos atrasados. También posibilita la correcta gestión del efectivo, los activos y los pasivos al maximizar las ganancias sobre los valores disponibles y minimizar los requisitos de la deuda. B. Virtudes del sistema de GFP 26. San Juan emplea procesos básicos y eficaces para el presupuesto, la contabilidad y el control interno. En particular, el presupuesto de la provincia posee una sólida trayectoria de universalidad y transparencia. La administración provincial también tiene un buen desempeño respecto de la contabilidad, el registro de datos y la generación de informes, y en algunos aspectos específicos de la previsibilidad y el control de la ejecución del presupuesto. 7 Estudio de EGFP – Provincia de San Juan – República Argentina 8 27. Universalidad y transparencia del presupuesto. La información universal incluida en la documentación presupuestaria sobre San Juan permite tener una visión general de las previsiones fiscales, la financiación de la deuda, las propuestas de presupuesto y los resultados de ejercicios anteriores del gobierno. 14 Los informes fiscales provinciales consolidados cubren prácticamente todas las operaciones del sector público 15 y ofrecen vasta información sobre los proyectos financiados por donantes o las IFI.16 28. Contabilidad e información financiera. San Juan ha mejorado de forma considerable la calidad y puntualidad de los informes presupuestarios del ejercicio en curso. Los informes de ejecución presupuestaria, elaborados por la CGP, son completos y posibilitan la comparación entre los resultados del presupuesto y las estimaciones incluidas en el presupuesto original. Los informes se elaboran y publican de forma oportuna, e incluyen información confiable.17 Los estados financieros de la provincia consolidados por la CGP son bastante universales, y cubren cerca del 90 por ciento de la APNF total, y se presentan ante el Tribunal de Cuentas dentro de los seis meses de finalizado el ejercicio, en conformidad con las normas legales.18 29. Previsibilidad y control de la ejecución del presupuesto. Los procesos y los sistemas de la GFP de San Juan también muestran un buen desempeño respecto del registro de datos y la gestión de los saldos de caja, la deuda y las garantías. 19 Entre las provincias argentinas, San Juan se destaca por la calidad de su registro de deuda. El registro de la deuda pública provincial está a cargo de la Contaduría General de la Provincia en el módulo de gestión del SIIF, que permite que toda la deuda interna y externa sea clasificada, registrada y supervisada de forma eficiente y transparente. Los sistemas para contraer nuevos préstamos y emitir garantías reflejan una transparencia notable. Primero, el MHF Nacional verifica y garantiza el cumplimiento de la Ley de Responsabilidad Financiera. Segundo, se requiere la aprobación de una ley provincial específica para la autorización de nuevos préstamos o la emisión de garantías. Y tercero, la gestión de todas estas operaciones está a cargo exclusivamente del MHF provincial. C. Desafíos y oportunidades para la mejora 30. Aún quedan por enfrentar algunos desafíos importantes. El primero de ellos se refiere a la necesidad de asignaciones y uso de los recursos más orientados al desempeño, en particular respecto del proceso presupuestario basado en políticas y la previsibilidad de los flujos de caja para la ejecución del presupuesto. El segundo desafío se asocia a la necesidad de un marco de control más eficiente y efectivo, específicamente en lo concerniente a los procedimientos de nómina, la supervisión de los riesgos fiscales y la calidad de la información financiera. 14 Véase el indicador 6 del PEFA en el Capítulo 4. 15 Véase el indicador 7 del PEFA, primera dimensión, en el Capítulo 4. 16 Véase el indicador 7 del PEFA, segunda dimensión, en el Capítulo 4. 17 Véase el indicador 24 del PEFA en el Capítulo 4. 18 Véase el indicador 25 del PEFA, primera y segunda dimensiones, en el Capítulo 4. 19 Véase el indicador 17 del PEFA en el Capítulo 4. 8 Estudio de EGFP – Provincia de San Juan – República Argentina 9 Proceso presupuestario basado en políticas 31. La elaboración de políticas presupuestarias sólidas en San Juan se ve perjudicada por varios factores. A diferencia de las provincias de Buenos Aires, Córdoba o Santa Fe, San Juan no mantiene un calendario presupuestario fijo.20 En general, no existen directivas claras a lo largo del proceso presupuestario (las directivas se limitan a la preparación y entrega del presupuesto). 21 En segundo lugar, el sistema provincial de presupuesto se centra en las contribuciones y los datos anuales, y no toma en cuenta los resultados ni la producción. Si bien la LRF de Argentina exige que las provincias fijen sus presupuestos anuales en el contexto de un marco plurianual, San Juan aún no lo ha logrado de forma efectiva. Las leyes provinciales de presupuesto para el período fiscal 2006-08 incluyeron proyecciones plurianuales de gastos e ingresos para los dos años siguientes, pero no existe evidencia que estas proyecciones se hayan utilizado posteriormente para fijar topes financieros en los presupuestos subsiguientes. 22 En la elaboración del presupuesto, los vínculos con la planificación de políticas son muy débiles. Las estrategias sectoriales con determinación de costos plurianuales de los gastos recurrentes y de inversión se elaboran para proyectos de infraestructura habitacional y de transporte, pero rara vez se preparan para otros propósitos.23 Los vínculos entre las decisiones de inversión y las estrategias sectoriales son muy frágiles. El presupuesto de la Provincia de San Juan rara vez menciona los costos que generan las decisiones de inversión actuales en las estimaciones del presupuesto futuro.24 Análisis de Sostenibilidad de la Deuda 32. San Juan no lleva a cabo ningún análisis de sostenibilidad de la deuda al elaborar el presupuesto.25 Los análisis plurianuales y la previsión del endeudamiento provincial es muy importante para todas las provincias argentinas, dada la elevada deuda pública del país. La CGP de la provincia prepara un informe trimestral que cubre el saldo de la deuda pública. El gobierno provincial también publica información anual sobre la cuenta de inversión. Previsibilidad del flujo de caja 33. La escasa previsión de los flujos de caja tiene efectos adversos sobre la ejecución del presupuesto y la prestación de los servicios. Las previsiones del flujo de caja elaboradas por la Tesorería General de la provincia (TGP), en coordinación con la Dirección General de Presupuesto, se envían a las unidades ejecutoras al inicio del año fiscal. Sin embargo, estas previsiones son inexactas, dado que suponen que las asignaciones del presupuesto anual se distribuyen de forma proporcional. Durante el año fiscal, la TGP supervisa periódicamente los flujos de caja de los recursos de la provincia, mientras que las tesorerías de las jurisdicciones son responsables de controlar sus respectivos flujos.26 Eficacia y eficiencia del marco de control 34. Para aumentar la eficiencia y eficacia del entorno de control, los sistemas y procesos se podrían fortalecer en distintas áreas. 35. Control de la nómina. El fortalecimiento del marco de control interno en la gestión de los recursos humanos y la nómina siguen siendo áreas con falencias por mejorar en San Juan. 20 Véase el indicador 11 del PEFA, primera dimensión, en el Capítulo 4. 21 Véase el indicador 11 del PEFA, segunda dimensión, en el Capítulo 4. 22 Véase el indicador 12 del PEFA, primera dimensión, en el Capítulo 4. 23 Véase el indicador 12 del PEFA, tercera dimensión, en el Capítulo 4. 24 Véase el indicador 12 del PEFA, cuarta dimensión, en el Capítulo 4. 25 Véase el indicador 12 del PEFA, segunda dimensión, en el Capítulo 4. 26 Véase el indicador 16 del PEFA, primera dimensión, en el Capítulo 4. 9 Estudio de EGFP – Provincia de San Juan – República Argentina 10 En primer lugar, los datos del personal y la nómina no están vinculados. 27 Segundo, se suscitan demoras al procesar los cambios en los registros del personal en el sector de la educación, lo que deriva en ajustes retroactivos y dificulta la posibilidad de garantizar la integridad oportuna de los datos. El asiento de los cambios en los registros del personal se realiza generalmente dentro del mes en que tuvieron lugar, a excepción del sector de la educación, que representa el 20 por ciento de los gastos totales en personal. Las demoras importantes que ocurren en esta área se deben al sistema de suplencias de docentes y otras restricciones establecidas en los estatutos para docentes. 28 Tercero, los controles internos que se relacionan con el cambio en los registros del personal y la nómina no son suficientes para garantizar la integridad de los datos de forma oportuna, lo que deriva en la necesidad frecuente de realizar ajustes retroactivos.29 36. Riesgo fiscal agregado. No existe una supervisión periódica formal de la situación financiera de las empresas del estado. El Tribunal de Cuentas audita las empresas del estado y los organismos descentralizados de forma anual. Las empresas del estado deben brindar información financiera al Ministerio de Infraestructura y Tecnología, pero no poseen un canal de comunicación formal con el Ministerio de Hacienda y Finanzas.30 37. Información y generación de informes. La información sobre la prestación de servicios primarios es limitada. En el sector de la educación, la información financiera disponible en la Dirección General de Cultura y Educación se agrega por nivel educativo (escuela primaria o escuela secundaria), pero no se describen los recursos recibidos por cada escuela. En el sector de la salud, se cuenta con información detallada únicamente respecto de los dos hospitales más importantes de la provincia.31 38. Otros desafíos. La eficacia del control también se ve debilitada por la incompleta integración entre el SIIF y otros sistemas automatizados relacionados con la ejecución del presupuesto. El sistema del marco jurídico provincial de la GFP es incompleto, y aún se encuentra parcialmente definido por la Ley de Contabilidad de 1959 y la Ley de Administración Financiera de 1998. 27 Véase el indicador 18 del PEFA, primera dimensión, en el Capítulo 4. 28 Véase el indicador 18 del PEFA, segunda dimensión, en el Capítulo 4. 29 Véase el indicador 18 del PEFA, tercera dimensión, en el Capítulo 4. 30 Véase el indicador 9 del PEFA, primera dimensión, en el Capítulo 4. 31 Véase el indicador 23 del PEFA en el Capítulo 4. 10 Estudio de EGFP – Provincia de San Juan – República Argentina 11 4. EVALUACIÓN DE SISTEMAS, PROCESOS E INSTITUCIONES DE GFP A. Credibilidad del presupuesto ID-1. Resultados del gasto agregado comparados con el presupuesto original aprobado Calificación general “B� Dimensiones por evaluar Puntaje Diferencia entre el gasto primario real y el gasto primario presupuestado aprobado originalmente. En no más de uno de los últimos tres años, el gasto real se desvió del gasto presupuestado en una B suma equivalente a más del 10 por ciento de este último. 39. La capacidad de un gobierno para implementar el gasto según lo presupuestado es fundamental para poder prestar servicios públicos durante el ejercicio y para honrar los compromisos expresados en las declaraciones de políticas, compromisos de producción y planes de trabajo. El indicador 1 del PEFA mide esta capacidad comparando el gasto real anual del gobierno con el presupuesto original aprobado, definido por la documentación presupuestaria y los informes fiscales. Este indicador se basa en el gasto primario, que se mide deduciendo del gasto total dos categorías sobre las que el gobierno ejerce poco o ningún control: (i) pago de los intereses de la deuda y (ii) gastos relacionados con proyectos financiados mediante recursos externos, cuya gestión e información suelen estar bajo el control de los organismos donantes.32 40. El desempeño de la Provincia de San Juan con respecto al ID-1 se evalúa teniendo en cuenta los gastos presupuestados y ejecutados por la administración general, los fondos fiduciarios y los poderes especiales, según lo establecido por la ley de presupuesto. 33 Estos gastos representan un 91 del gasto total de la administración pública no financiera. Cuadro 4.1. Provincia de San Juan: Desviaciones del gasto primario(1): Presupuesto original aprobado en comparación con resultados de 2006-08 En millones de AR$ y porcentajes (2) Ley de Presupuesto Ejecutado Desviación (a) - (b) (3) (millones de AR$) (millones de AR$) (%) Ejercicio (a) (b) 2006 1.571,8 1.667,2 6,1 2007 1.900,7 2.141,3 12,7 2008 2.672,0 2.914,7 9,1 Gasto primario = gasto total – pagos de intereses de la deuda. (1) (2) Gasto original aprobado de la administración general, los fondos fiduciarios y los poderes especiales. (3) Presupuesto ejecutado hasta el 31 de diciembre. Método de contabilidad basada en ingresos y gastos. Fuente: Las leyes de presupuesto y el cronograma de ahorro-inversión-financiamiento hasta el 31 de diciembre. 41. El Cuadro 4.1 muestra la desviación del gasto ejecutado con respecto al gasto presupuestado entre 2006 y 2008, comparando el gasto primario real con el gasto informado en la ley de presupuesto original. Esta tabla muestra que durante 2006-08, el gasto real se sobreejecutó de forma considerable, lo que dio como resultado un 9,3 por ciento promedio más alto que el presupuestado. 32 En 2008, los préstamos de las instituciones financieras internacionales ejecutados por la AG ascendieron a AR$31 millones, lo que representó menos del 1 por ciento del gasto consolidado ejecutado. 33 Fuente: Ministerio de Hacienda y Finanzas de la Provincia de San Juan. (http://www.hacienda.sanjuan.gov.ar/presupuesto/ley.php). 11 Estudio de EGFP – Provincia de San Juan – República Argentina 12 42. Como se muestra en el Anexo A, mientras los gastos corrientes han sido siempre sobreejecutados en relación con el presupuesto original, hay una tendencia contraria en el caso de los gastos de capital. Los gastos corrientes reales superaron los gastos corrientes presupuestados en un 10 por ciento en 2006, un 18,9 por ciento en 2007 y un 14,7 por ciento en 2008; para los gastos de capital, los porcentajes de las desviaciones fueron de -3,5 en 2006 y -6,5 tanto en 2007 como en 2008. 43. Si se tienen en cuenta los ajustes y las modificaciones en el presupuesto introducidos durante el ejercicio fiscal correspondiente 34 , las desviaciones se tornan negativas. Los recursos disponibles se subutilizan en aproximadamente un 19,7 por ciento anual. Durante el período 2006-08, los resultados del ingreso nacional y provincial superaron las previsiones en general. Las autoridades provinciales han adoptado una actitud conservadora para proyectar sus recursos. Pero debido a que el 85 por ciento de los ingresos fiscales de la provincia provienen del gobierno nacional, la capacidad de ésta para prever y ejecutar gastos según lo presupuestado depende fundamentalmente de las estimaciones de ingresos del gobierno nacional que se incorporan en la ley de presupuesto de la nación.35 ID-4. Saldo y seguimiento de los atrasos de pagos de gastos Calificación general “B� Dimensiones por evaluar Puntaje Saldo de atrasos de los pagos (como porcentaje del total de gastos reales para el ejercicio fiscal correspondiente) y cualquier cambio reciente en el saldo. B El saldo de atrasos constituye entre el 2 y el 10 por ciento del gasto total, y hay evidencia de que se ha reducido de forma considerable (es decir, en más del 25 por ciento) en los últimos dos años. Disponibilidad de datos para el seguimiento del saldo de los atrasos de pagos de gastos. Los datos sobre el saldo de atrasos se generan de forma anual, pero es posible que no estén B completos respecto de unas cuantas categorías de gastos identificados o instituciones específicas incluidas en el presupuesto. 44. Los atrasos de los pagos de gastos son obligaciones incurridas por el gobierno y cuyo pago se encuentra en mora. Para el gobierno, constituyen una forma de financiamiento no transparente. Un alto nivel de atrasos puede indicar una serie de problemas, como controles inadecuados de los compromisos, racionamiento de fondos, presupuestación inadecuada de contratos, presupuestación insuficiente de artículos específicos y falta de información. El indicador 4 del PEFA mide el saldo de atrasos y el grado en que se intenta solucionar este problema sistémico. Aunque se requieran ejercicios especiales para identificar y cancelar atrasos antiguos, estos no serán eficaces si se siguen generando atrasos nuevos (pagos vencidos durante el último ejercicio pero no realizados). Sin embargo, lo más importante es la evaluación de la existencia y suficiencia de información sobre los atrasos. 45. En San Juan, el importe de atrasos de los pagos es definido por la AG como deuda flotante, medida como la diferencia entre las sumas pagadas y las devengadas. 46. Saldo de los atrasos de pagos de gastos. Al utilizar el concepto de deuda flotante, que ofrece una representación razonable de los atrasos de pagos de gastos reales, se puede observar que el saldo de atrasos de los pagos de la AG se redujo del 5,2 por ciento del gasto total a final de 2006 al 2,8 por ciento al final de 2008. La mayoría de estos atrasos de pagos se relacionan con gastos de personal36 y transferencias. 34 Modificaciones y ajustes al presupuesto original introducidos mediante resoluciones específicas del MHF. Las modificaciones introducidas a la ley de presupuesto representaron incrementos del 37,4 por ciento, 41,9 por ciento y 29,6 por ciento respecto del presupuesto original en 2006, 2007 y 2008, respectivamente. Véase el Anexo A para consultar más detalles. 35 En promedio, el gobierno nacional infravaloró los recursos durante 2006-08 en un 17 por ciento anual. Véase el Anexo A. 36 Esencialmente, los salarios sin liquidar al final del período y los aportes salariales retenidos por la Tesorería General de la provincia. 12 Estudio de EGFP – Provincia de San Juan – República Argentina 13 47. Disponibilidad de información sobre los atrasos de pagos. En la AG, la información sobre los atrasos de pagos está disponible únicamente para ciertos tipos de gastos. La Contaduría General de la Provincia está a cargo del sistema de registro. Este sistema suministra información detallada sobre los atrasos de los pagos, incluido cada pago, fechas de ejecución de órdenes y pagos, etc., de modo que permite determinar la antigüedad de los atrasos en cualquier momento del ejercicio fiscal. No obstante, el sistema no proporciona información sobre el vencimiento de los atrasos de pagos. Cuadro 4.2. Provincia de San Juan: Administración General: deuda flotante En miles de AR$ y en porcentajes del gasto total Categoría de gasto 2006 2007 2008 Personal 46.119,8 2,7% 25.177,2 1,2% 28.105,5 1,0% Proveedores y contratistas 824,4 0,0% 6.729,2 0,3% 6.740,5 0,2% Transferencias 36.501,4 2,1% 11.760,1 0,6% 20.126,0 0,7% Otros 5.297,7 0,3% 12.621,1 0,6% 21.826,0 0,8% TOTAL 88.743,3 5,2% 56.287,5 2,8% 76.799,0 2,8% Fuente: MHF, Provincia de San Juan. B. Universalidad y transparencia del presupuesto ID-5. Clasificación del presupuesto Calificación general “C� Dimensiones por evaluar Puntaje El sistema de clasificación utilizado para elaborar, ejecutar y generar informes de presupuesto de los gobiernos provinciales. La elaboración y ejecución del presupuesto se basa en una clasificación administrativa y económica, C mediante normas de Estadísticas de las Finanzas Públicas (EFP) o un indicador que pueda generar documentación acorde a estas normas. 48. Un sólido sistema de clasificación permite que se realice un seguimiento del gasto sobre la base de la unidad administrativa, el uso económico, la función y el programa. Si se aplican las prácticas de clasificación internacional, se simplifica el seguimiento y el control de determinadas categorías de gastos para los gobiernos. La norma internacional para los sistemas de clasificación se denomina Estadísticas de las Finanzas Públicas (EFP), que proporciona un marco para la clasificación económica y en funciones de las transacciones (Cuadro 4.3). De acuerdo con la Clasificación de las Funciones de Gobierno (CFG) avalada por la ONU, que constituye la clasificación funcional aplicada en las EFP, existen diez funciones principales en el nivel más alto y 69 funciones en el segundo nivel (subfunciones). 49. En la Provincia de San Juan, la clasificación del gasto empleada en la legislación presupuestaria y su correspondiente ejecución del presupuesto es universal. Los gastos se clasifican e informan por institución, categoría, fuente de financiación, uso económico, programas y función. El sistema integrado de información financiera (SIIF) incluye una clasificación detallada por programas, pero la formulación del presupuesto de un programa aún se encuentra en una etapa de implementación muy incipiente. La administración de la provincia introducirá de forma gradual la presupuestación de programas por jurisdicción. La clasificación por función sólo describe cinco objetivos de gasto diferentes 37 y no es tan detallada como la definida por las EFP.38 37 Las cinco categorías de gasto clasificadas por objetivo son: administración de gobierno, servicios de protección, servicios sociales, servicios económicos y deuda pública. Los objetivos, a su vez, se dividen en 28 funciones. Este es el mismo tipo de esquema que el utilizado por la administración nacional de Argentina. 38 Antes de que se implementara la Ley de Responsabilidad Fiscal, la clasificación provincial por funciones incluía otras categorías. La clasificación luego se redujo para que fuera compatible con los requisitos establecidos por la Ley. 13 Estudio de EGFP – Provincia de San Juan – República Argentina 14 Cuadro 4.3. Funciones definidas por EFP N.º Función 1 Servicios públicos generales (1) 2 Defensa 3 Orden público y seguridad 4 Asuntos económicos 5 Protección del medio ambiente 6 Vivienda y desarrollo urbano 7 Salud 8 Ocio, cultura y religión 9 Educación 10 Protección social (1) Información no pertinente para las provincias. Fuente: Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas del FMI, 2001 . ID-6. Suficiencia de la información incluida en la documentación presupuestaria Calificación general “B� Dimensiones por evaluar Puntaj e Proporción de la información anterior contenida en la documentación presupuestaria publicada más recientemente por el gobierno provincial (para que pueda tenerse en cuenta en la evaluación, deben cumplirse las especificaciones completas del indicador de suficiencia documentaria). B La documentación presupuestaria reciente satisface entre 5 y 6 de los 9 criterios del indicador de suficiencia documentaria. 50. La metodología del PEFA establece que la documentación presupuestaria anual (el presupuesto anual y sus documentos suplementarios), tal como se presenta ante el Poder Legislativo para su examen y aprobación, debe reflejar la situación completa de la previsión fiscal del gobierno provincial, las propuestas presupuestarias y los resultados de ejercicios anteriores. Para que la documentación presupuestaria anual se considere completa, debe incluir información sobre los nueve elementos mencionados en el Cuadro 4.4. Cuadro 4.4. Metodología del PEFA: Información que debe incluirse en la documentación presupuestaria 1. Supuestos macroeconómicos, que incluyan al menos las estimaciones de crecimiento agregado, inflación y tipo de cambio. 2. Déficit fiscal, definido de acuerdo con EFP u otra norma de reconocimiento internacional. 3. Financiamiento del déficit, que describe la composición esperada. 4. Saldo de la deuda pública, que incluya los detalles al menos de principios del año en curso. 5. Activos financieros, que incluyan los detalles al menos de principios del año en curso. 6. Resultados del ejercicio del presupuesto anterior, presentados en el mismo formato que la propuesta de presupuesto. 7. Presupuesto del año actual (ya sea el presupuesto revisado o el resultado estimado), presentado en el mismo formato que la propuesta de presupuesto. 8. Datos presupuestarios resumidos correspondientes al ingreso y al gasto conforme a los principales rubros de la clasificación utilizada (ref. ID-5), incluidos los datos para el año actual y el anterior. 9. Explicación de las consecuencias presupuestarias de nuevas iniciativas de política, con estimaciones del impacto presupuestario de todos los cambios más importantes en la política de ingresos o algunos cambios de magnitud en los programas de gastos. 14 Estudio de EGFP – Provincia de San Juan – República Argentina 15 51. En la Provincia de San Juan, la documentación presupuestaria anual incluye seis de los nueve puntos que se muestran en el Cuadro 4.4. La principal documentación presupuestaria que se presenta anualmente ante el Poder Legislativo cubre los puntos 1, 2, 3 y 5, y los datos sobre ingresos y gastos para el ejercicio fiscal actual y anterior (punto 8) se envían en un informe por separado a las comisiones en el Poder Legislativo, a cargo de analizar el presupuesto. No obstante, los informes presupuestarios no incluyen información sobre el saldo de la deuda provincial (punto 4) ni sobre el presupuesto del año en curso (punto 7), 39 y la información sobre el resultado del presupuesto del ejercicio anterior (punto 6) únicamente se presenta ante la CGP a través de la cuenta general del ejercicio fiscal.40 ID-7. Magnitud de las operaciones gubernamentales no incluidas en los informes Calificación general “B+� Dimensiones por evaluar Puntaje El nivel de gasto extrapresupuestario (distinto de los proyectos financiados por donantes) que no se declara; es decir, que no figura en los informes fiscales. B El nivel del gasto extrapresupuestario no incluido en los informes (distinto de los proyectos financiados por donantes) constituye entre el 1 y 5 por ciento del gasto total. Información sobre ingresos y gastos referentes a proyectos financiados por donantes que se incluye en los informes fiscales. La información completa sobre ingresos y gastos para el 90 por ciento (en valor) de los proyectos A financiados por donantes se incluye en los informes fiscales, y estos gastos representan menos del 1 por ciento de los gastos ejecutados de la Administración General en 2008. 52. Las estimaciones presupuestarias anuales, los informes de ejecución del ejercicio en curso, los estados financieros de cierre de ejercicio y otros informes fiscales para el público deben abarcar todas las actividades presupuestarias y extrapresupuestarias del gobierno provincial para presentar la situación general de los ingresos del gobierno, los gastos en todas las categorías y la financiación. El indicador 7 del PEFA representa el tamaño relativo de las operaciones extrapresupuestarias (las actividades del gobierno que no se incluyen en la legislación presupuestaria anual, como aquéllas que se financian a través de fondos extrapresupuestarios), y para las actividades (principalmente proyectos financiados por donantes) incluidas en el presupuesto, pero que se administran de forma externa al sistema de contabilidad y gestión del presupuesto del gobierno. 53. Nivel de gastos extrapresupuestarios no declarados. En la Provincia de San Juan, la documentación incluida en la legislación presupuestaria (consolidación y anexos) abarca el 98 por ciento de los recursos totales de la APNF. Los presupuestos de algunas empresas del estado, que representan menos del 2 por ciento de la APNF, no están cubiertos. El presupuesto consolidado cubre aproximadamente el 90 por ciento del total de los recursos públicos. Los Anexos a la ley de presupuesto brindan información acerca de los institutos y otros organismos. 54. Información sobre ingresos y gastos referentes a proyectos financiados por donantes que se incluyen en los informes fiscales. La financiación externa incluye préstamos provenientes de instituciones financieras internacionales (IFI). Los informes fiscales y presupuestales brindan información completa acerca del saldo de la deuda pública en el tiempo, las amortizaciones de la deuda y el servicio de deuda a las IFI. En 2008, el gobierno 39 Ambos puntos se presentan periódicamente ante el Gobierno Nacional, de acuerdo con la Ley de Responsabilidad Fiscal. 40 Información que no se envía al Poder Legislativo durante el período de aprobación de presupuesto. 15 Estudio de EGFP – Provincia de San Juan – República Argentina 16 pagó AR$31 millones en concepto de proyectos financiados por donantes, lo que representó menos del 1 por ciento de los gastos presupuestados consolidados. ID-9. Supervisión del riesgo fiscal agregado provocado por otras entidades del sector público Calificación general “C+� Dimensiones por evaluar Puntaje Alcance del control del gobierno provincial sobre los organismos públicos autónomos (OPA) y los emprendimientos públicos (EP). La mayoría de los OPA y EP más importantes presentan informes fiscales ante el gobierno provincial C por lo menos una vez al año, pero falta un análisis consolidado o se encuentra incompleto de forma significativa. Alcance del control del gobierno provincial sobre la posición fiscal de los gobiernos subnacionales. La posición fiscal neta se controla por lo menos anualmente para el nivel más importante del gobierno B subnacional, y el gobierno provincial consolida el riesgo fiscal general en un informe. 55. Los gobiernos municipales, los organismos públicos autónomos (OPA), los emprendimientos públicos (EP) y los bancos de propiedad estatal posiblemente pueden generar riesgos fiscales con importantes consecuencias a nivel provincial. Por lo tanto, el gobierno provincial debe exigir y recibir estados financieros trimestrales y estados de cierre de ejercicio auditados provenientes de los OPA y EP, y cotejar su desempeño con los objetivos financieros. La consolidación de la información es importante para obtener una visión general e informar el riesgo fiscal total para el gobierno provincial. 56. Medida en que el gobierno provincial supervisa los organismos del sector público y los emprendimientos públicos. El Tribunal de Cuentas audita las empresas del estado y los organismos descentralizados de forma anual. Las empresas del estado deben brindar información financiera al Ministerio de Infraestructura y Tecnología. Aunque los emprendimientos públicos (EP) no posean un canal formal de comunicación con el Ministerio de Hacienda y Finanzas, el MHF lleva a cabo una evaluación informal de sus estados financieros. Para solicitar un préstamo del sector público o privado, un emprendimiento público debe contar primero con la autorización del Ministerio de Economía de la Nación y, luego, con la aprobación del Poder Legislativo provincial y la CGP provincial.41 57. Medida en que el gobierno provincial supervisa la situación fiscal de los gobiernos locales. El Ministerio de Hacienda y Finanzas recibe información bimestral acerca de los 19 gobiernos municipales en la provincia42, la que cubre la ejecución presupuestaria, nómina, datos sobre personal, ingresos fiscales locales y deuda flotante. De esta forma, el gobierno provincial puede supervisar de forma anual la posición fiscal de los gobiernos locales. Además, el Tribunal de Cuentas audita las cuentas públicas municipales. 58. El procedimiento que los gobiernos municipales deben seguir para solicitar préstamos es similar al que cumple el gobierno provincial: los gobiernos locales deben solicitar una aprobación explícita por parte del gobierno provincial a través de un informe que luego es supervisado por el Tribunal de Cuentas y, además, deben aceptar las condiciones establecidas en la LRF.43 41 Conforme a la Ley de Responsabilidad Fiscal y el decreto legislativo. 42 Todos los gobiernos municipales cumplen con la LRF. 43 El Artículo 25 y el Anexo VI del Decreto Nacional N.° 1731/2004. 16 Estudio de EGFP – Provincia de San Juan – República Argentina 17 ID-10. Acceso del público a información fiscal clave Calificación general “C� Dimensiones por evaluar Puntaje Cantidad de elementos anteriores de acceso público a la información que se satisfacen (para tenerse en cuenta en la evaluación, debe cumplirse las especificaciones completas del indicador de C suficiencia documentaria). El gobierno pone a disposición del público entre 1 y 2 de los 6 tipos de información mencionados. 59. La transparencia en el proceso de presupuestación depende de la facilidad de acceso que posea la población, o al menos los grupos de interés relevantes, a los planes fiscales, las posiciones y el desempeño del gobierno. 60. Para los elementos de información considerados esenciales por la metodología del PEFA, la documentación provista por el gobierno provincial de San Juan es la que sigue:  Documentación del presupuesto anual: La población puede obtener un conjunto completo de documentos a través del sitio web del gobierno provincial cuando el presupuesto se presenta ante el Poder Legislativo.  Informes de ejecución presupuestaria del ejercicio en curso: De forma habitual, los informes se ponen a disposición del público a través del sitio web de la CGP. Las respectivas jurisdicciones proporcionan la información trimestral a nivel de la administración general.  Estados financieros de cierre de ejercicio: La cuenta del ejercicio fiscal elaborada por la CGP no se publica.  Informes de auditoría externa: Los informes de auditoría para el ejercicio fiscal no están a disposición del público.  Adjudicaciones de contratos: Los contratos adjudicados con valores que superen aproximadamente los USD100.000 no se publican en el sitio web del gobierno provincial.  Recursos puestos a disposición de las unidades de servicios primarios: Tanto para los servicios de educación y salud 44 , la información acerca de las transferencias a las unidades de prestación de servicios primarios (escuelas, hospitales, etc.) está disponible únicamente a un nivel agregado. 44 La información detallada sobre gastos se presenta para los dos hospitales más importantes de la provincia, el Hospital Dr. Guillermo Rawson y el Hospital Dr. Marcial Quiroga. En cuanto a los demás, sólo se encuentra disponible información agregada en el listado de elementos del Ministerio de Salud. 17 Estudio de EGFP – Provincia de San Juan – República Argentina 18 C. Proceso presupuestario basado en políticas ID-11. Carácter ordenado y participación en el proceso presupuestario anual Calificación general “C� Dimensiones por evaluar Puntaje Existencia y observancia de un calendario presupuestario fijo. No se elabora un calendario de presupuesto O no suele cumplirse O el tiempo asignado a los D MDO para la preparación del presupuesto es evidentemente insuficiente para realizar presentaciones sustanciosas. Claridad/suficiencia y participación política en las directrices sobre la preparación de documentos presupuestarios (circular presupuestal o equivalente). No se emite una circular presupuestal para los MDO, O la calidad de la circular es deficiente O D el Gabinete se encarga de aprobar las asignaciones justo antes de presentar las estimaciones detalladas al Poder Legislativo, por lo que no tiene posibilidades de realizar ajustes. Puntual aprobación del presupuesto por el Poder Legislativo u órgano con mandato similar (en los últimos tres años). A En los últimos tres años, el Poder Legislativo ha aprobado el presupuesto antes del inicio del ejercicio fiscal. 61. Si bien el Ministerio de Economía suele impulsar el proceso de formulación del presupuesto anual, la participación efectiva en este proceso por parte de otros ministerios, departamentos y agencias, así como también por parte del liderazgo político 45 , afecta la medida en que el presupuesto reflejará las políticas macroeconómicas, fiscales y del sector. La participación plena requiere un proceso presupuestario integrado ascendente y descendente que involucre a todas las partes de forma ordenada y oportuna, de acuerdo con un calendario de formulación de presupuesto determinado previamente. Deben brindARSEe directrices claras sobre el proceso presupuestario en la circular presupuestal y el manual sobre formulación del presupuesto. 62. Existencia y observancia de un calendario presupuestario fijo. La Provincia de San Juan no cuenta con un calendario fijo para la formulación del presupuesto que determine los plazos para cada etapa. En la práctica, la formulación del presupuesto suele comenzar entre julio y agosto, y el tiempo promedio de revisión por parte del Poder Legislativo se extiende por más de 30 días.46 63. Claridad/suficiencia, y participación política en las directrices sobre la preparación de documentos presupuestarios. La Dirección General de Presupuesto (DGP) de la provincia, dependiente del Ministerio de Hacienda y Finanzas, envía un manual para la formulación del presupuesto a cada jurisdicción, para solicitar que elaboren su presupuesto preliminar conforme a un formato homologado. Tras recibir estos presupuestos preliminares, la DGP comunica los topes financieros sólo para inversión pública, y determina la distribución analítica por jurisdicciones. Luego, la DGP solicita la aprobación definitiva del presupuesto por parte del Gobernador. Tras la aprobación del presupuesto, las jurisdicciones hacen los ajustes necesarios. 64. Puntual aprobación del presupuesto por parte del Poder Legislativo. Durante 2006- 08, el Poder Legislativo aprobó, sistemáticamente, el presupuesto de forma oportuna antes del inicio del ejercicio fiscal. La ley de presupuesto siempre se ha publicado antes del 31 de diciembre. 45 “Liderazgo político� se refiere al liderazgo del Poder Ejecutivo, como el Gabinete o un órgano similar. 46 Durante el período analizado, el presupuesto sugerido se presentó ante el Poder Legislativo en la primera semana de noviembre y la ley de presupuesto se publicó cerca de la tercera semana de diciembre. 18 Estudio de EGFP – Provincia de San Juan – República Argentina 19 ID-12. Perspectiva plurianual en material de planificación fiscal, política del gasto y presupuestación Calificación general “D+� Dimensiones por evaluar Puntaje Preparación de previsiones fiscales y asignaciones funcionales plurianuales. Las previsiones de los agregados fiscales (sobre la base de las principales categorías de clasificación C económica) se elaboran para al menos dos años, con presentaciones anuales. Alcance y frecuencia de los análisis de sostenibilidad de la deuda. D No se ha llevado a cabo ASD alguno en los últimos tres años. Existencia de estrategias sectoriales con determinación plurianual de los costos del gasto recurrente y de inversión. Las estrategias sectoriales pueden haber sido preparadas para algunos sectores, pero ninguno de D ellos ha completado considerablemente la determinación de los costos del gasto recurrente y de inversión. Vínculos entre el presupuesto de inversiones y estimaciones del gasto futuro. Muchas decisiones de inversión poseen vínculos débiles con las estrategias sectoriales y sus C consecuencias del costo recurrente se incluyen en las estimaciones del presupuesto futuro sólo en algunos casos (importantes). 65. Las decisiones de política del gasto deben adoptar una perspectiva plurianual y estar alineadas con la disponibilidad de recursos en la visión a mediano plazo. Para lograr una asignación efectiva de los recursos y posibilitar la planificación presupuestaria de las políticas públicas, la formulación del presupuesto debe adoptar una perspectiva plurianual, basada en previsiones fiscales plurianuales de ingresos, agregados de gastos a mediano plazo para gastos obligatorios, y posible financiamiento déficit. 66. Previsiones fiscales y asignaciones funcionales plurianuales. Como lo especifica la Ley de Responsabilidad Fiscal, durante 2006-08 las leyes provinciales de presupuesto incluyeron proyectos plurianuales de gastos e ingresos para los dos años siguientes. 47 No obstante, no existe evidencia que indique que se utilizaron proyecciones plurianuales para fijar los topes financieros sobre los presupuestos subsiguientes ni informe alguno que explique las diferencias entre las proyecciones y los valores reales. 67. Alcance y frecuencia de los análisis de sostenibilidad de la deuda. La CGP elabora un informe trimestral que cubre toda la deuda pública, y difunde la información anual acerca de la cuenta de inversión. Esta cuenta incluye proyecciones acerca de las amortizaciones y el interés de la deuda para el año fiscal en curso. Debido a la falta de un análisis plurianual del endeudamiento provincial futuro, el puntaje asignado a esta dimensión de gestión de las finanzas públicas es el más bajo; es decir, “D�.48 68. Existencia de estrategias sectoriales con determinación plurianual de los costos del gasto recurrente y de inversión. Las estrategias sectoriales con proyecciones plurianuales se desarrollan en sectores como la Salud y la Educación, pero la participación del Ministerio de Hacienda y Finanzas en este proceso y el vínculo entre el presupuesto y las estrategias sectoriales son limitados. 47 Las proyecciones presupuestarias plurianuales cubren recursos por tipo de gasto, función, objeto, programas de inversión, coparticipación municipal, tipo de deuda y políticas presupuestarias. 48 Un análisis de sostenibilidad de la deuda adecuado constaría, en este caso, de la construcción de proyecciones a mediano plazo (de al menos dos o tres años) de la relación entre la deuda y el PBG, en función de diferentes supuestos sobre el crecimiento económico, el desempeño fiscal de la provincia, las tasas de interés, las tasas de cambio, la relación institucional y financiera con el gobierno nacional, entre otros. 19 Estudio de EGFP – Provincia de San Juan – República Argentina 20 69. Vínculos entre el presupuesto de inversiones y estimaciones del gasto futuro. Los planes de inversión se presentan para los sectores principales, e incluyen información acerca de los costos de inversión plurianuales. Al elaborar el presupuesto plurianual, se tienen en cuenta los costos operativos de los proyectos más importantes. No obstante, las limitaciones respecto de las estrategias sectoriales contribuyen al débil vínculo entre la planificación en inversión y el presupuesto subsiguiente. En este momento, un Banco de Proyectos de Inversión Pública 49 opera dentro de la Secretaría de Gestión Pública, que depende del Ministerio de Hacienda y Finanzas. Los proyectos de inversión son registrados por la Secretaría de Obras Públicas, que depende del Ministerio de Infraestructura y Tecnología, y por las jurisdicciones. D. Previsibilidad y control en la ejecución del presupuesto ID-16 Certeza en la disponibilidad de fondos para comprometer gastos Calificación general “D+� Dimensiones por evaluar Puntaje Medida en que se realiza la previsión y el seguimiento de los flujos de caja. D La previsión y el seguimiento de los flujos de caja no se llevan a cabo o son deficientes. Confiabilidad y horizonte de información periódica dentro del ejercicio proporcionada a los MDO sobre techos máximos y compromisos de pago. C A los MDO se les proporciona información confiable con un anticipo de uno o dos meses. Frecuencia y transparencia de los ajustes introducidos a las asignaciones presupuestarias, que se dispongan a un nivel superior al de las administraciones de los MDO. C Los ajustes importantes que se realizan al presupuesto del ejercicio en curso son frecuentes, pero se realizan con cierta transparencia. 70. Para una ejecución efectiva del presupuesto, de acuerdo con los planes de trabajo, los ministerios, departamentos y organismos (MDO) de la administración provincial a cargo de los gastos deben recibir información confiable sobre los fondos que pueden comprometer para erogaciones recurrentes y de capital. El indicador 16 del PEFA evalúa la medida en que el MHF provincial brinda información confiable sobre la disponibilidad de los fondos a los MDO que manejan la coordinación (o lo votos) administrativos (o del programa) en el presupuesto del gobierno provincial, y por lo tanto, son los beneficiarios principales de tal información proveniente del MHF. 71. Medida en que se realiza la previsión y el seguimiento de los flujos de caja. Al inicio del ejercicio fiscal, la Dirección General de Presupuesto (DGP) provincial define los importes máximos que se pueden comprometer y, junto con la Tesorería General de la provincia (TGP), elabora una previsión mensual del flujo de caja para las jurisdicciones por todo el año. No obstante, las proyecciones mensuales son imprecisas, ya que se basan en el supuesto de que las asignaciones anuales del presupuesto se distribuirán de forma proporcional. Durante el año fiscal, la TGP supervisa periódicamente los flujos de caja de los recursos nacionales y provinciales, mientras que las tesorerías de las jurisdicciones son responsables de controlar sus propios recursos. 72. Confiabilidad y horizonte de información periódica dentro del ejercicio proporcionada a los MDO sobre techos máximos y compromisos de pago. Los topes para los compromisos de gastos se fijan mensualmente y se ajustan en función de la disponibilidad de recursos y las necesidades financieras de las jurisdicciones. La información confiable se proporciona con un mes de anticipación. Mientras las jurisdicciones cumplan con los topes 49 Este banco fue designado conforme al modelo nacional. No tiene conexión con el SIIF. 20 Estudio de EGFP – Provincia de San Juan – República Argentina 21 de gastos establecidos, poseen la libertad para gastar lo que les ha sido asignado. Si las jurisdicciones necesitan excederse del importe máximo asignado, deben obtener la aprobación de la DGP y la TGP con un mes de anticipación. Las necesidades de gasto adicional no deben exceder el crédito de presupuesto anual, a menos que el presupuesto se haya ajustado previamente. 73. Frecuencia y transparencia de los ajustes introducidos a las asignaciones presupuestarias, que se dispongan a un nivel superior al de las administraciones de los MDO. Los ajustes a las asignaciones del presupuesto son frecuentes, tal como se menciona anteriormente y, en 2008, representaron AR$588 millones o el 37,4 por ciento del presupuesto original. En San Juan, la ley de presupuesto generalmente delega en el Poder Ejecutivo la autoridad para modificar el presupuesto por decreto. Para lograr un proceso más transparente, la provincia debe solicitar al Poder Ejecutivo que siga determinadas normas y reglamentaciones específicas. En particular, debe solicitar que se apruebe una nueva ley en caso de que las modificaciones al presupuesto impliquen financiación extra o un incremento de la deuda provincial. ID-17. Registro y gestión de los saldos de caja, deuda y garantías Calificación general “A� Dimensiones por evaluar Puntaje Calidad del registro y la presentación de informes en lo que respecta a datos de la deuda. Los registros de la deuda interna y externa se encuentran completos, actualizados y conciliados mensualmente con datos que se consideran de amplia integridad. Se lleva a cabo una gestión integral A y se generan informes estadísticos (que cubren el servicio de la deuda, el saldo y las operaciones) al menos trimestralmente. Grado de consolidación de los saldos de caja del gobierno. La mayoría de los saldos de caja se calculan y consolidan al menos semanalmente, pero algunos B fondos extrapresupuestarios quedan fuera de la distribución. Sistemas para contraer préstamos y otorgar garantías. La toma de préstamos y la emisión de garantías por parte del gobierno provincial se realizan de A acuerdo con objetivos fiscales y criterios transparentes, y son siempre aprobadas por una única entidad gubernamental responsable. 74. Calidad del registro y la presentación de informes en lo que respecta a datos de la deuda. El mantenimiento de un sistema de datos de la deuda y la presentación de informes periódicos sobre las características principales de la cartera de deuda y su desarrollo son elementos fundamentales para garantizar la integridad de los datos y los beneficios relacionados, como la presupuestación exacta del servicio de la deuda, los pagos puntuales del servicio y una buena planificación del refinanciamiento de la deuda. 75. El registro de la deuda pública de la Provincia de San Juan está a cargo de la CGP, mediante el módulo de gestión de la deuda del SIIF. El uso de este módulo permite que se clasifique, registre y supervise toda la deuda interna y externa de forma eficiente y transparente. La CGP también elabora informes trimestrales que incluyen información detallada sobre el servicio de la deuda, el saldo y las operaciones. Dado que el registro de la información de la deuda se lleva a cabo directamente en el SIIF, la información puede organizarse y estructurarse muy fácilmente. 21 Estudio de EGFP – Provincia de San Juan – República Argentina 22 76. Grado de consolidación de los saldos de caja del gobierno. La consolidación de las cuentas bancarias de la AG se organiza del siguiente modo:  La Cuenta Única del Tesoro (CUT) está a disposición de la administración central y es administrada directamente por la Tesorería General de la provincia; los fondos en la CUT se calculan y consolidan a diario.  Más de 400 cuentas forman parte del Fondo Unificado (FU)50 que está a disposición del resto de las jurisdicciones y los organismos descentralizados; los fondos en el FU se calculan y consolidan a diario.  Las cuentas especiales de las jurisdicciones se relacionan con programas específicos del gobierno nacional en el Banco de la Nación. Éstas no quedan sujetas a cálculo y consolidación diarios. 77. La Tesorería General de la provincia es responsable de administrar todos los asuntos relacionados con la apertura, el cierre y la gestión de las cuentas bancarias. 78. Sistemas para contraer préstamos y otorgar garantías. El gobierno contrae préstamos y otorga garantías de acuerdo con objetivos fiscales y criterios transparentes establecidos por la Ley de Responsabilidad Fiscal. El Ministerio de Economía de la Nación controla el cumplimiento de estos criterios.51 Luego, el gobierno provincial solicita la aprobación de una ley de endeudamiento que autorice estas operaciones y delega su gestión exclusivamente en el MHF provincial. ID-18. Eficacia de los controles de la nómina Calificación general “C� Dimensiones por evaluar Puntaje Grado de integración y conciliación entre los registros de personal y la información de la nómina. Es posible que no se mantenga una base de datos del personal completa, pero se realiza una C conciliación de la nómina con los registros del personal al menos cada seis meses. Puntualidad de la introducción de cambios en los registros de personal y en la nómina. Se producen demoras de hasta tres meses para procesar los cambios en los registros del personal y C la nómina respecto de una gran cantidad de cambios, lo que deriva en frecuentes ajustes retroactivos. Controles internos de los cambios en los registros de personal y en la nómina. C Los controles existen, pero no son los adecuados para garantizar la integridad total de los datos. Realización de auditorías de la nómina para determinar la existencia de fallas en los controles o trabajadores ficticios. C Se han realizado auditorías parciales de la nómina o encuestas sobre el personal en los últimos 3 años. 79. La eficacia de los controles de la nómina depende de la medida en que la información sobre la nómina se integre en la base de datos del personal. Esta base de datos, en ocasiones denominada “planilla de sueldo�, debe brindar una lista de todo el personal a quien se le debe pagar todos los meses; debe poder cotejarse con la lista aprobada de plantilla y los registros 50 El FU es un contrato entre el Banco de la Provincia de San Juan y la Tesorería General de la provincia, conforme al cual el Banco lleva a cabo una consolidación diaria de las cuentas bancarias, reagrupando sus balances en una cuenta única provisoria. Al comienzo del día siguiente, el saldo del FU se redistribuye automáticamente sin modificaciones en las cuentas originales. El FU incorpora las cuentas bancarias de los organismos descentralizados y los fondos renovables que cubren los gastos de menor carácter de cada institución. 51 Si estos criterios no se cumplen, el Ministerio de Economía de la Nación no autoriza el préstamo ni la emisión de la garantía. 22 Estudio de EGFP – Provincia de San Juan – República Argentina 23 individuales y legajos del personal. El vínculo entre la base de datos del personal y la nómina es un control clave. Cualquier modificación necesaria a la base de datos del personal debe procesarse de forma oportuna a través de un informe de cambios, y debe derivar en un seguimiento de auditoría. 80. En la Provincia de San Juan, la cuenta de sueldos representó el 38,3 por ciento de los gastos totales presupuestados en 2008. 81. Grado de integración y conciliación entre los registros de personal y la información de la nómina. Los registros de personal y los datos de nómina no tienen vínculos directos a través de un proceso automatizado en la Provincia de San Juan. El Sistema de Recursos Humanos, que se replica en cada jurisdicción, se consolida y administra por medio de la Dirección Provincial de Informática, que depende del Ministerio de Hacienda y Finanzas. Estos datos se transmiten mensualmente al SIIF y luego se utilizan para pagar la cuenta de sueldos. La conciliación consolidada entre los pagos de nómina y los registros de personal se lleva a cabo con algunas limitaciones; por ejemplo, con poca frecuencia (cada 6 meses en promedio), y suele realizarse una vez que ya se han hecho los ajustes a los registros de personal. 82. Puntualidad de la introducción de cambios en los registros de personal y en la nómina. El asiento de los cambios en los registros del personal se realiza generalmente dentro del mes en que tuvieron lugar, a excepción del sector de la educación, que representa el 20 por ciento de los gastos totales en personal. Se suscitan demoras importantes en esta área debido al sistema de suplencias de docentes y otras restricciones establecidas en los estatutos para docentes. 83. Controles internos de los cambios en los registros de personal y en la nómina. Los controles internos relacionados con cambios en los registros de personal y la nómina incluyen el registro mensual que elabora la Dirección Provincial de Informática. La conciliación de este registro se lleva a cabo por representantes de la CGP en cada jurisdicción. No obstante, estos controles son insuficientes para garantizar de forma oportuna la integridad de los datos, lo que a su vez deriva en frecuentes pagos retroactivos. 84. Existencia de auditorías de la nómina. El Tribunal de Cuentas audita los saldos de nómina anualmente y lleva a cabo una revisión de los procedimientos de control interno de la nómina. Sin embargo, esto último se enfoca en los aspectos financieros únicamente, y no abarca a todos los MDO. Además, la CGP concilia la nómina con la Administración Nacional de la Seguridad Social. 23 Estudio de EGFP – Provincia de San Juan – República Argentina 24 ID-20. Eficacia de los controles internos del gasto no salarial Calificación general “C+� Dimensiones por evaluar Puntaje Eficacia de los controles en los compromisos de gasto. Existen procedimientos de control en los compromisos de gasto y son efectivos en parte, C pero no cubren de forma global todos los gastos o se infringen en ciertas ocasiones. Amplitud, pertinencia y entendimiento de otras normas y procedimientos de control interno. Otros procedimientos y reglas de control interno se componen de un conjunto de controles integrales de amplia aceptación, pero que en ciertas áreas pueden ser excesivos (p. ej. B mediante la duplicación de las aprobaciones) y derivar en el uso ineficiente del personal y demoras innecesarias. Grado de cumplimiento de las normas de procesamiento y registro de las transacciones. El grado de cumplimiento con las normas es relativamente alto, pero algunas veces se B emplean procedimientos simplificados sin la debida justificación. 85. Eficacia de los controles en los compromisos de gasto. La Provincia de San Juan posee una etapa de compromiso para todas las categorías de gasto, incluidos los gastos de menor carácter que se pagan mediante fondos renovables. Esta etapa de compromiso se registra en el SIIF a través de los departamentos contables de cada jurisdicción. Durante el registro, se aplican medidas exhaustivas de control, a fin de mantener los compromisos de gastos alineados con el efectivo disponible (importes financieros máximos mensuales) y las asignaciones de presupuesto: (i) controles dentro del SIIF (para lograr conformidad con las asignaciones de presupuesto y la disponibilidad de fondos); y (ii) validación de la conformidad del registro por parte de un representante de la CGP en cada jurisdicción. No obstante, no existe un plan de adquisición efectivo y global para garantizar que el producto adquirido se adecue al propósito esperado del gasto. Cuadro 4.5. Provincia de San Juan: Etapas del proceso de presupuestación Registro de la ejecución Etapa Responsable presupuestaria Asignación de gastos estimados y verificación del �rea contable de la asiento del presupuesto jurisdicción Control de asignaciones de gastos estimados, Representante de la antes del registro del compromiso CGP �rea contable de la Compromiso de gasto; registro en el SIIF Registro en el SIIF jurisdicción Representante de la Control del compromiso de gasto CGP �rea contable de la Gasto devengado; registro en el SIIF Registro en el SIIF jurisdicción Pago del compromiso; solicitud de fondos a TGP TGP Revisión del gasto Representante del TDC El registro contable se lleva a cabo automáticamente a través del SIIF, tras la etapa de devengo del registro de presupuesto. 86. Amplitud, pertinencia y entendimiento de otras normas y procedimientos de control interno. Se encuentra implementado un sistema efectivo de control interno, y sus normas y reglamentaciones son de amplia aceptación. Los controles que cubren todas las etapas de la ejecución presupuestaria se implementan mediante el SIIF y por parte de representantes de la CGP en cada jurisdicción. Los controles previos realizados por representantes de la CGP cubren las etapas de asignación estimada, compromiso final y devengo, mientras que los controles dentro del SIIF se centran en las etapas del compromiso devengado y el pago. No existe un manual formal que explique las normas que rigen las prácticas de control interno, pero las normas emitidas por la CGP se publican en su sitio web. 87. El grado de cumplimiento con las normas y reglamentaciones de control interno es alto. 24 Estudio de EGFP – Provincia de San Juan – República Argentina 25 ID-21. Eficacia de la auditoría interna Calificación general “C+� Dimensiones por evaluar Puntaje Alcance y calidad de la función de auditoría interna. La función es operativa, al menos para los organismos más importantes del gobierno provincial, y lleva a cabo cierta revisión de los sistemas (que emplea al menos el 20 por C ciento del tiempo de su personal), pero es posible que no cumpla con las normas profesionales reconocidas. Frecuencia y distribución de los informes. Los informes se emiten periódicamente para los organismos más auditados, se envían al B organismo auditado, al Ministerio de Hacienda y Finanzas y a la EFS. Grado de respuesta de la administración frente a las conclusiones de la auditoría interna. Muchos administradores tomaron un grado considerable de medidas sobre asuntos de C importancia, pero generalmente con cierta demora. 88. El Departamento de Auditoría General, dentro de la CGP provincial, está a cargo de la auditoría interna. Está presidido por el Jefe del Departamento y compuesto por cuatro auditores, que cuentan con la trayectoria profesional requerida. 89. Alcance y calidad de la función de auditoría interna. El Departamento de Auditoría General (DAG) sólo se encarga de auditorías retrospectivas. Sus actividades están definidas en su plan anual. Las auditorías se realizan puntualmente y se centran en los aspectos financieros de programas específicos financiados por el gobierno nacional. No existe un manual de procedimientos, y la metodología empleada por el DAG no está alineada con los principios ni las normas internacionales de auditoría. 90. Frecuencia y distribución de los informes. El Departamento de Auditoría General elabora sistemáticamente un informe tras concluir cada auditoría. Las conclusiones y las recomendaciones incluidas en estos informes se envían a las jurisdicciones auditadas, al Ministerio de Hacienda y Finanzas y al Tribunal de Cuentas. No obstante, no se fijan plazos para la preparación de los informes. 91. Grado de respuesta de la administración frente a las conclusiones de la auditoría interna. La mayoría de las jurisdicciones adoptan medidas correctivas ante las recomendaciones realizadas por el Departamento de Auditoría General con notables demoras. E. Contabilidad, registro e informes ID-22. Puntualidad y periodicidad de la conciliación de cuentas Calificación general “B� Dimensiones por evaluar Puntaje Periodicidad de la conciliación de las cuentas bancarias. La conciliación bancaria para todas las cuentas bancarias administradas por Tesorería se lleva B a cabo al menos mensualmente; en general, dentro de las 4 semanas de finalizado el mes. Periodicidad de la conciliación y la compensación de las cuentas de orden y los anticipos. La conciliación y la compensación de las cuentas de orden y los anticipos se llevan a cabo al B menos anualmente, dentro de los dos meses de finalizado el período. Algunas cuentas tienen saldos no compensados, imputados al ejercicio siguiente. 92. Periodicidad de la conciliación de las cuentas bancarias. Como se explica anteriormente, los flujos de fondos de la administración provincial se administran de tres formas: (i) la Cuenta Única del Tesoro, administrada directamente por la Tesorería General de la provincia; (ii) el Fondo Unificado en el Banco de la Provincia de San Juan, que agrupa las cuentas bancarias de 25 Estudio de EGFP – Provincia de San Juan – República Argentina 26 las jurisdicciones y las de otros organismos del gobierno; y (iii) las cuentas especiales con asignaciones destinadas por el gobierno nacional, generalmente en el Banco de la Nación. 93. La conciliación de estas cuentas bancarias se realiza como sigue:  Cuenta Única del Tesoro: conciliación diaria.  Cuentas del Fondo Unificado: conciliación mensual, a cargo de sus respectivas tesorerías, de las cuentas bancarias pertenecientes a los organismos descentralizados52, y conciliación anual de los fondos renovables y otros cuentas de las jurisdicciones.  Cuentas especiales de la jurisdicción: conciliación mensual a cargo de la CGP, que coteja la información proveniente del SIIF con los saldos de las cuentas. 94. Periodicidad de la conciliación y la compensación de las cuentas de orden y los anticipos. Los anticipos (definidos como pagos en efectivo realizados, de los cuales aún no se han registrado gastos) sólo son autorizados para la gestión de gastos de menor carácter y los fondos renovables. Durante el ejercicio fiscal, los anticipos se registran en las cuentas de orden, se compensan en las correspondientes cuentas de presupuesto una vez erogados los gastos y se reintegran más adelante. Los saldos de las cuentas de orden se compensan y cierran al final de cada ejercicio. ID-23. Disponibilidad de información sobre recursos recibidos por las unidades de prestación de servicios Calificación general “D� Dimensiones por evaluar Puntaje La compilación y el procesamiento de la información para demostrar los recursos efectivamente recibidos (en moneda y en especie) por las unidades básicas de prestación de servicios más comunes (en particular las escuelas primarias y los centros de atención primaria de salud) en relación con los recursos generales puestos a disposición del sector, independientemente del nivel de gobierno que D sea responsable de la operación y financiación de tales unidades. No se recabaron ni procesaron datos generales sobre los recursos brindados a las unidades de prestación de servicios en ningún sector importante, en los últimos 3 años. 95. La información acerca de los recursos efectivamente recibidos por unidades básicas de prestación de servicios (por ejemplo, escuelas, centros de salud) es muy importante para garantizar que los recursos se emplean para su propósito previsto, evitar demoras en la transferencia de recursos e impedir reasignaciones injustificadas. 96. En la Provincia de San Juan, la información sobre las unidades de prestación de servicios primarios es limitada. Respecto de la educación, la información financiera disponible en la Dirección General de Cultura y Educación se encuentra agregada por nivel educativo (primario y secundario) y no se detallan los recursos que recibe cada escuela. En el área de salud, solo se dispone de información detallada para los dos hospitales más importantes de la provincia. 52 No existe reglamentación que indique se deba cumplir con este control mensual. 26 Estudio de EGFP – Provincia de San Juan – República Argentina 27 ID-24. Calidad y puntualidad de los informes presupuestarios del ejercicio en curso Calificación general “B+� Dimensiones por evaluar Puntaje Alcance de los informes en materia de cobertura y compatibilidad con las previsiones presupuestarias. La clasificación posibilita la comparación con el presupuesto, pero únicamente con cierto grado B de agregación. El gasto se cubre tanto en las etapas de compromiso como de pago. Puntualidad de la presentación de informes. Los informes se elaboran trimestralmente o en lapsos más breves, y se emiten dentro de las 4 A semanas siguientes al final del período. Calidad de la información. A No se suscitan inquietudes respecto de la exactitud de los datos. 97. Alcance de los informes en materia de cobertura y compatibilidad con las previsiones presupuestarias. Los informes de ejecución presupuestaria elaborados por la CGP son completos y cubren toda la administración central. Es posible comparar (a un nivel agregado, dado que no se incluye información detallada por tipo de gasto por las jurisdicciones) la ejecución presupuestaria con las estimaciones en el presupuesto original. Las clasificaciones contables y presupuestales son equivalentes y se integran en el SIIF, que agrupa los sistemas de tesorería, contabilidad y presupuesto. Los informes cubren las etapas de compromiso, devengo (en la provincia, esta etapa se denomina “orden de pago�) y pago de la ejecución presupuestaria. 98. Puntualidad de la presentación de informes. Los informes sobre la ejecución presupuestaria se elaboran trimestralmente por parte de la Contaduría General de la Provincia y se publican puntualmente dentro de las cuatros semanas de finalizado el trimestre. Las jurisdicciones y otros organismos gubernamentales tienen acceso a estos informes a través del sitio web oficial. 99. Calidad de la información. Los informes de presupuesto provenientes del SIIF cuentan con información precisa y confiable, lo que ayuda a garantizar un sistema efectivo de control interno. ID-25. Calidad y puntualidad de los estados financieros anuales Calificación general “C+� Dimensiones por evaluar Puntaje Integridad de los estados financieros. Se elabora un estado consolidado gubernamental de forma anual. Incluyen, salvo escasas B excepciones, información completa sobre ingresos, gastos y activos/pasivos financieros. Puntualidad en la presentación de los estados financieros. El estado financiero se presenta para auditoría externa dentro de los 6 meses de finalizado el año A fiscal. Normas contables empleadas. Los estados se presentan en un formato uniforme en el transcurso del tiempo, con cierto grado de C divulgación de las normas contables. 100. Integridad de los estados financieros. La consolidación de los estados financieros de la APNF provincial está a cargo de la CGP. Los estados de las empresas públicas y ciertos organismos, que en conjunto representan el 11 por ciento del total de los gastos de la APNF, no se incluyen.53 53 Las empresas de agua, saneamiento y energía, y las instituciones de seguridad social no se encuentran incluidas. 27 Estudio de EGFP – Provincia de San Juan – República Argentina 28 101. Puntualidad en la presentación de los estados financieros. La CGP cumple con los requisitos de presentación de los estados financieros. Durante 2006-08, los estados financieros fueron recibidos por el Tribunal de Cuentas dentro de los seis meses siguientes al final del ejercicio, en conformidad con las normas legales.54 102. Normas contables empleadas. Los estados financieros se presentan en un formato uniforme en el transcurso del tiempo, alineados con las prácticas y normas contables nacionales. F. Examen y auditoría externos ID-26. Alcance, naturaleza y seguimiento de la auditoría externa Calificación general “C� Dimensiones por evaluar Puntaje Alcance y naturaleza de las auditorías realizadas. Los organismos del gobierno provincial que representan al menos el 50 por ciento del total de los gastos se auditan de forma anual. Las auditorías principalmente abarcan el examen a nivel de C transacciones, pero los informes detectan asuntos importantes. Las normas de auditoría se pueden divulgar hasta cierto punto únicamente. Puntualidad en la presentación de los informes de auditoría al Poder Legislativo. Los informes de auditoría se presentan ante el Poder Legislativo dentro de los 12 meses del final del C período cubierto (en el caso de los estados financieros, a partir de su recepción por parte de los auditores). Prueba del seguimiento de las recomendaciones de la auditoría. Se realiza una respuesta formal, aunque con demoras y no muy detallada. Pero existe poca evidencia C de que se realice seguimiento alguno. 103. El Tribunal de Cuentas (TDC) es responsable del control externo del sector público en la Provincia de San Juan. Sus funciones están establecidas por la Constitución de la Provincia de San Juan y la Ley Orgánica. 104. Alcance y naturaleza de las auditorías realizadas. La auditoría anual externa por parte del TDC cubre todos los ingresos y gastos del sector público. Se centra principalmente en los aspectos financieros y en la revisión de las transacciones. 105. Puntualidad en la presentación de los informes de auditoría al Poder Legislativo. De acuerdo con la Constitución de la provincia, el TDC debe enviar un informe de auditoría sobre las cuentas públicas al Poder Legislativo dentro de los doce meses de finalizado el período cubierto. En 2006-08, el TDC respetó este calendario. 106. Prueba del seguimiento de las recomendaciones de la auditoría. Se presenta una respuesta formal parcial, aunque con cierta demora. Existe poca evidencia del seguimiento de las recomendaciones de la auditoría. 54 Los estados financieros correspondientes al ejercicio con cierre el 31 de diciembre deben enviarse antes del 30 de junio del año siguiente. 28 Estudio de EGFP – Provincia de San Juan – República Argentina 29 ANEXO A: CUADROS Cuadro A.1. Administración Nacional: Desviaciones entre el presupuesto y los resultados de ingresos (1) En millones de AR$. Ley de presupuesto Resultados de ingresos Desviación (b) - (a) Ejercicio (a) (b) % 2006 112.419 126.406 12,4 2007 137.802 164.451 19,3 2008 185.601 218.231 17,6 Promedio en 2006-08 145.274 169.696 16,8 (1) Los ingresos incluyen impuestos nacionales e impuestos sobre el comercio internacional. Fuente: Elaboración propia basada en información proveniente de las leyes de presupuesto, MHF. Cuadro A.2. Provincia de San Juan: Desviaciones del gasto primario: Presupuesto original aprobado en comparación con resultados de 2006 En millones de AR$ Ley de Presupuesto (1) Modificaciones(2) Variación en Ejecutado Desviación Desviación Presupuesto definitivo Ley de (a) (b) (c) = (a) + (b) (d) (d) - (a) (d) - (c) presupuesto % % % Gasto 1.144,0 276,0 1.420,0 24,1 1.258,7 10,0 -11,4 corriente Gasto de 471,8 316,0 787,8 67,0 455,1 -3,5 -42,2 capital Total 1.615,8 592,0 2.207,8 36,6 1.713,8 6,1 -22,4 Intereses de 44,0 4,8 48,8 10,9 46,6 5,9 -4,5 deuda Gasto total 1.571,8 587,2 2.159,0 37,4 1.667,2 6,1 -22,8 primario (1) Gasto original aprobado de la administración central. (2) Cambios a la ley de presupuesto introducidos durante el ejercicio. Fuente: Elaboración propia, basada en información proveniente del Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF), provisto por la Dirección de Presupuesto, Provincia de San Juan. Cuadro A.3. Provincia de San Juan: Desviaciones del gasto primario: Presupuesto original aprobado en comparación con resultados de 2007 En millones de AR$ Presupuesto Ley de Presupuesto(1) Modificaciones(2) Variación en Ejecutado Desviación Desviación definitivo Ley de (a) (b) (c) = (a) + (b) presupuesto (d) (d) - (a) (d) - (c) % % % Gasto 1.381,5 465,1 1.846,6 33,7 1.642,0 18,9 -11,1 corriente Gasto de 588,3 331,6 919,9 56,4 550,2 -6,5 -40,2 capital Total 1.969,8 796,7 2.766,5 40,4 2.192,2 11,3 -20,8 Intereses de 69,1 0,4 69,5 0,6 50,9 -26,3 -26,8 deuda Gasto total 1.900,7 796,3 2.697,0 41,9 2.141,3 12,7 -20,6 primario (1) Gasto original aprobado de la administración central. (2) Cambios a la ley de presupuesto introducidos durante el ejercicio. Fuente: Elaboración propia, basada en información proveniente del Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF), provisto por la Dirección de Presupuesto, Provincia de San Juan. 29 Estudio de EGFP – Provincia de San Juan – República Argentina 30 Cuadro A.4. Provincia de San Juan: Desviaciones del gasto primario: Presupuesto original aprobado en comparación con resultados de 2008 En millones de AR$ Ley de Presupuesto (1) Modificaciones(2) Variación en Ejecutado Desviación Desviación Presupuesto definitivo Ley de (a) (b) (c) = (a) + (b) (d) (d) - (a) (d) - (c) presupuesto % % % Gasto 1.868,6 414,0 2.282,6 22,2 2.143,4 14,7 -6,1 corriente Gasto de 861,0 353,3 1.214,3 41,0 805,2 -6,5 -33,7 capital Total 2.729,6 767,3 3.496,9 28,1 2.948,6 8,0 -15,7 Intereses de 57,6 -22,8 34,8 -39,6 33,9 -41,1 -2,6 deuda Gasto total 2.672,0 790,1 3.462,1 29,6 2.914,7 9,1 -15,8 primario (1) Gasto original aprobado de la administración central. (2) Cambios a la ley de presupuesto introducidos durante el ejercicio. Fuente: Elaboración propia, basada en información proveniente del Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF), provisto por la Dirección de Presupuesto, Provincia de San Juan. 30 Estudio de EGFP – Provincia de San Juan – República Argentina 31 ANEXO B: LISTA DE PARTES INTERESADAS ENTREVISTADAS NOMBRE CARGO Y U ORGANIZACIÓN Ferrer, Luis Alberto Secretario de Hacienda, Ministerio de Hacienda y Finanzas Herrera, Rafael Contador General de la Provincia, Ministerio de Hacienda y Finanzas Jordán, Alfredo Director General de la Tesorería de la Provincia Fernández, Mario Sub-Director General de la Tesorería de la Provincia Puleri, Juan Director Provincial de Presupuesto y Control Financiero, Secretaría de Hacienda, Ministerio de Hacienda y Finanzas. Gioja, Leonardo Director de la Agencia San Juan de Desarrollo de Inversiones Román, Graciela Dirección Provincial de Presupuesto, Secretaría de Hacienda, Ministerio de Hacienda y Finanzas Vargas, Jimena Tesorería General de la Provincia Rosales, Julio Secretaría de Hacienda, Ministerio de Hacienda y Finanzas Parra, Germán Gerente Administrativo y Legal de la Agencia San Juan de Desarrollo de Inversiones Sánchez, Jimena Agencia San Juan de Desarrollo de Inversiones Puerta, Marisu Agencia San Juan de Desarrollo de Inversiones 31