Panamá Asegurando el Éxito Friederike (Fritzi) Koehler-Geib, Kinnon Scott, Ayat Soliman, J. Humberto Lopez © 2015 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial 1818 H Street NW, Washington DC 20433 Teléfono: 202-473-1000; sitio web: www.bancomundial.org Reservados algunos derechos. 1 2 3 4 17 16 15 Esta obra ha sido realizada por el personal del Banco Mundial con contribuciones externas. Las opinio- nes, interpretaciones y conclusiones aquí expresadas no necesariamente reflejan aquellas del Banco Mundial, de su Directorio Ejecutivo, ni de los países representados por éste. El Banco Mundial no garan- tiza la veracidad de los datos presentados en este informe. Las fronteras, colores, las denominaciones y demás datos que aparecen en este documento no implican juicio alguno por parte del Banco Mundial sobre la condición jurídica de ninguno de los territorios, ni la aprobación o aceptación de tales fronteras. 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Licen- se: Creative Commons Attribution CC BY 3.0 IGO Traducciones—En caso de traducirse la presente obra, la cita de la fuente deberá ir acompañada de la siguiente nota de exención de responsabilidad: La presente traducción no es obra del Banco Mundial, y no deberá considerarse traducción oficial de dicho organismo. El Banco Mundial no responde por el contenido ni los errores de la traducción. Adaptaciones—En caso de adaptarse la presente obra, la cita de la fuente deberá ir acompañada de la si- guiente nota de exención de responsabilidad: Este documento es una adaptación de un documento original producido por el Banco Mundial. Las opiniones y posturas expuestas en esta adaptación son responsabilidad exclusiva del autor o autores y no tienen la aprobación del Banco Mundial. Contenido de propiedad de terceras personas—El Banco Mundial no es necesariamente propietario de los derechos de todas las partes del contenido de esta obra. 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Imagen de la cubierta: Panama Skyline © City Clock Magazine, 2015; Used via a Creative Commons li- cense (http://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/2.0/). La foto original fue recortada para ajustarla a la plantilla. Diseño de la cubierta: Florencia Micheltorrena. Contenido Prólogo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ix Reconocimiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xi Sobre los autores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xiii Abreviaciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xv Resumen Ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 La Naturaleza del Crecimiento de Panamá. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Inclusión y Crecimiento Económico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Sostenibilidad: Económica, Social y Ambiental. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Áreas Prioritarias y Complementariedades. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Cerrando Brechas de Conocimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Referencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Notas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 1. Pobreza y Prosperidad Compartida en Panamá. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Notas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Referencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 La Naturaleza del Crecimiento Económico de Panamá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 2.  El Canal y las Tendencias en el Comercio Mundial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 El Impacto del Canal en el Crecimiento de Sectores Específicos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 El Rol Creciente de la Inversión Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 Inversión Extranjera Directa (IED) e Inversión Privada. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 El Estable Entorno Macroeconómico de Panamá. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Perspectivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 Cerrando Brechas de Conocimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 Notas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 Referencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 3. Priorización Vinculada al Crecimiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 Evaluando Comparativamente los Resultados de las Determinantes del Crecimiento. . . . . . 49 Áreas Prioritarias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 Oportunidades Identificadas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 Cerrando Brechas de Conocimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Notas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 Referencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 iii 4. Inclusividad del Crecimiento en Panamá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 Tendencias Positivas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 Limitaciones de los Efectos del Crecimiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 Impulsores de la Reducción de la Pobreza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 Notas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 Referencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 5. Priorización Vinculada a Inclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 Evaluación Comparativa de Resultados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 Área Prioritaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 Oportunidades Identificadas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 Cerrando Brechas de Conocimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 Notas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 Referencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 6. Sostenibilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 Sostenibilidad Económica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 Sostenibilidad Social. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 Sostenibilidad Ambiental. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 Notas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 Referencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 7. Priorización Vinculada a Sostenibilidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 Evaluación Comparativa de Resultados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 Área Prioritaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 Oportunidades Identificadas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 Cerrando Brechas de Conocimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 Notas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 Referencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 8. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 Nota. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 Anexo A: Definición de Países Pares. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 Países Pares. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 Pares Aspiracionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 Otros pares. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 Nota. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 Anexo B: Matrices de Oportunidades Identificadas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 Anexo C: Comparación entre los Modelos de Manejo de Agua (MMA) de ACP y ANAM. 137 iv Contenido Notas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 Referencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 Lista de Recuadros 1.1 Demografía e Información de los Pueblos Indígenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2.1 Integración Regional en Centroamérica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 3. 1 Retos Institucionales del Sector Energía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 4.1 Cómo Afectan los Retos Institucionales al Suministro de Servicios en el Sector Abastecimiento de Agua y Saneamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 5.1 Principales Áreas de Acción para el Plan DIPORP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 7.1 La Purísima . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 Lista de Figuras 1.1 Índices de Pobreza de Panamá, 2007 a 2012 (Porcentaje, Línea de Pobreza Nacional) . 11 1.2 Pobreza en ALC y Panamá, 2007-2012 (Porcentaje, Línea de Pobreza Nacional). . . . . . 11 1.3 La Clase Media en ALC y Panamá, 2007-2012 (Porcentaje, Línea de Pobreza Internacional) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 1.4 Pobreza Extrema Urbana y Rural en Panamá y ALC, 2007-2012 (Porcentaje, Línea de Pobreza Internacional). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 1.5 Prosperidad Compartida en ALC, 2007-2012 (Tasa Anualizada de Crecimiento del Ingreso para el 40% Más Pobre y la Población Total) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 1.6 Prosperidad Compartida en Todo el País (Crecimiento de Ingresos Promedio, Porcentaje). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 1.7 El PIB Per Cápita de Panamá Como Porcentaje de Estados Unidos Versus América Latina (Porcentaje, Constante US$2005). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 1.8 Crecimiento del PIB en Panamá y Sus Países Pares, 2001-2013 (Cambio Porcentual) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 1.9 Coeficiente Gini en Panamá y ALC, 2007 a 2012 (Índice) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 1.10 Descomposición de Pobreza Datt-Ravallion (Porcentaje) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 1.11 Movimientos de Salida de la Pobreza (Porcentaje). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 1.12 Cambios en Estatus de Pobreza según Característica Original (Porcentaje). . . . . . . . . . 19 1.13 Generación de Empleo en Panamá entre 2001 y 2013 Versus Sus Pares (Cambio Porcentual) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 1.14 Generación de Empleo por Nivel de Educación (Número Total de Empleos). . . . . . . . . 21 1.15 Gasto Social de Panamá por Sector (Porcentaje de PIB). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 1.16 Crecimiento versus Volatilidad en Panamá y Sus Países Pares, 2001-2013 (Cambio porcentual promedio) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 2.1 La Apertura Comercial de Panamá en Comparación con la de sus Países Pares, según el Porcentaje de Exportaciones e Importaciones de Bienes y Servicios en PIB (Porcentaje de PIB). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Contenido v 2.2 Contribución de Factores de Demanda Agregados al Crecimiento Económico de 1947 a 2013 (Puntos Porcentuales). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 2.3 Porcentaje de Transporte y Comunicaciones del PIB y del Crecimiento del PIB (Porcentaje, Índice de Crecimiento 1950=100) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 2.4 Diferencial de Crecimiento Panamá – Estados Unidos (Puntos Porcentuales, Crecimiento Porcentual de PIB de Panamá Menos Puntos Porcentuales de Crecimiento Porcentual de EE.UU.) y Diferencial de Inflación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 2.5 Ingresos del Canal de Panamá, Índice de Productos, y Comercio Mundial 2000-2013 (Índice Nominal, 2000=10). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 2.6 Infraestructura de Transporte en la Zona del Canal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 2.7 Índice de Desempeño Logístico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 2.8 Desempeño Logístico, Indice por Componentes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 2.9 Conectividad de Líneas de Navegación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 2.10 Contribuciones por Sector al Crecimiento del PIB de 1947 a 2013 (Puntos Porcentuales). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 2.11 Empleo por Sector y Nivel Educativo, 2012 (Número Total). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 2.12 Déficit de Cuenta Corriente y IED. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 2.13 Crecimiento Real del PIB y IED, 1980 a 2012 (Cambio Porcentual). . . . . . . . . . . . . . . . . 39 2.14 Ahorro versus Inversiones 1980 – 2013 (Porcentaje de PIB). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 2.15 IED por Actividad Económica, 2010 – 2012 (Porcentaje del Total del IED). . . . . . . . . . 40 2.16 Importaciones de Bienes y Servicios, 1996-2003 (Porcentaje de PIB). . . . . . . . . . . . . . . . 41 2.17 Exportación de Bienes y Servicios, 1996-2013 (Porcentaje de PIB) . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 2.18 Factores que Contribuyeron al Crecimiento del PIB, 1971 a 2012 (Puntos Porcentuales). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 2.19 Productividad Laboral por Actividad Económica (Dólares de 1996). . . . . . . . . . . . . . . . 42 3.1 Índice de Políticas de Estabilización y Estructurales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 3.2 Tasas de Matrícula por Nivel, 1990-2010. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 3.3 Diez Principales Reclamos acerca del Entorno Empresarial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 3.4 Grado de Instrucción entre Inmigrantes en la Fuerza Laboral, 2010 (por País de Nacimiento) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 3.5 Puntaje Promedio de Matemáticas PISA, 2009 (por País para Estudiantes de 15 Años y PIB per Cápita) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 3.6 Calidad Institucional de Panamá en Comparación Internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 3.7 Eficiencia del Marco Legal de Panamá en Comparación Internacional. . . . . . . . . . . . . . 59 4.1 Curva de Incidencia de Crecimiento Anualizado, 2007-2012 (Precios Constantes de 2002) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 4.2 Luces Nocturnas en Panamá 1997 y 2010. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 4.3 El Aumento de la Clase Media . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 4.4 Coeficiente Gini por Área, 2007-2012 (Índice) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 4.5 Porcentaje de la Población con Acceso a Servicios Básicos, 1990 a 2010. . . . . . . . . . . . . 68 4.6 Cambios en las Tasas de Pobreza Total por área Geográfica, 2007-2012 . . . . . . . . . . . . . 69 4.7 Índices de Pobreza por Provincia y Comarca, 2012 (Porcentaje). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 vi Contenido 4.8 Cambios en Concentración Geográfica de la Población en Extrema Pobreza. . . . . . . . . 69 4.9 Destino de los Migrantes Internos entre el 2000 y 2010 (Porcentaje). . . . . . . . . . . . . . . . 70 4.10 Grado de Instrucción de Migrantes Internos, 2010 (por Etnicidad, Porcentaje). . . . . . . 71 4.11 Tasas de Desempleo (Abierto y Amplio), por Estatus Migratorio y Etnicidad, 2010 (Porcentaje). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 4.12 Características de los Pobres, por Área Geográfica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 4.13 Características de la Población en Pobreza Extrema, por Área Geográfica . . . . . . . . . . . 73 4.14 Cambios en el Acceso a Agua Potable en la Vivienda, 2000-2012. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 4.15 Cambios en el Acceso a Alcantarillado en la Vivienda, 2000-2012. . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 4.16 Acceso a Agua Corriente en la Vivienda por Concentración de Pueblos Indígenas. . . . 78 4.17 Contribución de Diferentes Fuentes de Ingresos en los Cambios en la Pobreza Total, 2007-2012 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 4.18 Contribución de Diferentes Fuentes de Ingresos en los Cambios en la Pobreza Extrema, 2007-2012 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 4.19 Número Neto de Empleos Generados por Área Geográfica, 2000 a 2010 . . . . . . . . . . . . 81 4.20 Número Neto de Nuevos Empleos por Nivel de Educación y Área Geográfica, 2000 a 2010. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 4.21 Sector de Empleo en 2010, Migrantes por Etnicidad y Destino (Porcentaje). . . . . . . . . . 82 4.22 Cobertura de Pensión Contributiva y No Contributiva, 2007 y 2012. . . . . . . . . . . . . . . . 85 4.23 Distribución de beneficios (Fuga) 2012. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 5.1 Índice de Pobreza de Panamá Comparado con Pares (Línea de Pobreza de US$4 por día). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 5.2 Porcentaje de Población y de Población en Pobreza Extrema por Área, 2012. . . . . . . . . 90 5.3 Acceso a Servicios Básicos por Etnicidad (a) Electricidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 6.1 Tasa de Homicidios (por 100.000). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 6.2 Problema Críticos que Enfrenta el País (en Orden de Importancia). . . . . . . . . . . . . . . . 106 Lista de Tablas 2.1 Tránsito del Canal de Panamá por Tipo de Carga. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 3.1 Principales Obstáculos para el Crecimiento (Tal como lo Informan las Empresas). . . . 52 3.2 Síntesis del Proceso para Evaluar Comparativamente los Resultados de las Áreas Prioritarias para el Crecimiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 4.1 Indicadores de Salud. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 4.2 Características Básicas de la Población por Etnicidad, 2010. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 A.1 Pares Estructurales de Panamá. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 A.2 Pares Aspiracionales de Panamá. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 Contenido vii Prólogo El desempeño económico de Panamá ha particularmente en infraestructura, como un sido estelar en la década pasada y el país ha complemento de la inversión privada. Y esto logrado un progreso notable en la reducción operando en un marco macroeconómico es- de la pobreza y el aumento de la prosperidad table y sostenible. De esto proyectos públi- compartida. El crecimiento de Panamá desde cos, probablemente el más conocido es la el año 2001 más que duplicó el crecimiento expansión del Canal de Panamá, el cual se promedio de la región América Latina y el espera que esté operativo en 2016. Se espera Caribe y su tasa de reducción de pobreza ha que doble la capacidad del Canal para barcos sido mayor que el promedio regional. Solo post-Panamax. A su vez se espera que actúe Bolivia presentó un mayor progreso que como catalizador de nuevas actividades Panamá en prosperidad compartida, medida aprovechando las oportunidades del país como el crecimiento del ingreso del cuarenta como centro logístico. por ciento de la población más pobre. El au- El segundo mensaje es que países tan exi- mento de la clase media, observado en mu- tosos como Panamá, tienen áreas que requie- chos países de la región, fue particularmente ren pensar cuidadosamente y donde el importante en Panamá que además experi- Banco Mundial puede ser un socio. En mentó una caída general en la desigualdad. Panamá, por ejemplo, el crecimiento no ha Este éxito excepcional es el foco del último sido suficiente para eliminar las desigualda- informe del Banco Mundial sobre Panamá, des del país. Por ejemplo, poblaciones indí- Panamá: Asegurando el éxito, un diagnóstico genas viviendo en provincias sistemático del país. Partiendo de la experien- semi-autónomas (comarcas) y grupos vi- cia del equipo del Banco Mundial en temas viendo en remotas áreas rurales sufren de económicos, sociales y medioambientales mayores niveles de pobreza que el resto del este informe provee una mirada en profun- país. Asegurarse que todos los grupos pobla- didad a la naturaleza del crecimiento econó- cionales del país se beneficien del crecimien- mico del país, la medida en que este to y tengan igualdad de oportunidades es crecimiento benefició a todos los miembros una agenda muy relevante hacia adelante. de la sociedad y la sustentabilidad del mode- Basado en la amplia gama de enfoques analí- lo de desarrollo. Como tal, Panamá: ticos, y la consulta con los grupos de interés Asegurando el éxito ha servido de base del y expertos, Panamá: Asegurando el éxito primer Marco de Alianza con el País. identifica cinco áreas prioritarias que requie- Existen dos mensajes principales que tomo ren atención de la política para mantener el de este informe. El primero es que hay mu- éxito en el desarrollo de Panamá el cual in- chas lecciones que pueden ser aprendidas de cluye la falta de coincidencia entre educación Panamá, por ejemplo, con respecto a la ma- y habilidades, un sector energético ineficien- nera en que sucesivas administraciones han te, instituciones del sector público, población resaltado el rol de la inversión pública, indígena y gestión del agua. ix El objetivo de este informe es contribuir al investigación y promover un debate de polí- debate público alrededor de los desafíos y ticas más profundo. Estoy seguro que el pre- oportunidades de Panamá. Habiendo sinteti- sente informe puede contribuir al brillante zado una cantidad sustancial de la investiga- futuro de Panamá. ción existente sobre Panamá y generando nuevos análisis, el informe acerca este cono- cimiento a una audiencia amplia. Al mismo Jorge Familiar tiempo, el esfuerzo sistemático e integral de Vicepresidente para América Latina y el identificar las áreas prioritarias para el futuro Caribe pueden servir para motivar mayor Banco Mundial x Prólogo Reconocimientos Quisiéramos agradecer a todos los Ambiente y Recursos Naturales); Ana miembros del Equipo de Panamá, proceden- Fiorella Carvajal, Rekha Reddy (Finanzas y tes de todas las Prácticas Globales y la Mercados); Ashruf Mohammad Megahed Corporación Financiera Internacional (CFI), (Asociaciones Globales); Diego R. Dorado así como asociados y grupos de interés en Hernández, Francisco Lazzaro, Svetlana I. Panamá, quienes contribuyeron en la prepa- Proskurovska (Gobernabilidad); Carmen ración de este documento a través de un sóli- Carpio, Christine Lao Pena (Salud, Nutrición do proceso de colaboración. Estamos muy y Población); Ángela M. Fonseca Arango, agradecidos por la generosidad exhibida al Eduardo Wallentin, Gabriel B. Goldschmidt, brindarnos aportes, conocimientos y aseso- Irene Arias, Luv Jhangimal Khemchand, ría fundamentales, en particular dada las li- Sofía Stefanelli (CFI); Jaime R. de Pinies mitaciones de tiempo. Bianchi (Oficina del Economista Principal Las siguientes personas proveyeron apor- en ALC); Jennifer Keller, Diana M. Lachy tes y guías fundamentales: Frank Sader, Castillo, Miguel Ángel Saldarriaga Noel, Louise J. Cord, Auguste Tano Kouame, Rong Qian, Silvia Gulino, Susana M. Maryanne Sharp, Oscar Calvo González, y Sánchez, Jennifer Keller (Macroeconomía y Kathy A. Lindert. Los autores recibieron in- Manejo Fiscal); Mateo Salazar Rodríguez, valuables comentarios de revisores: Pablo Liliana Sousa, Bernarda Erazo (Pobreza); Fajnzylber, David Gould, y Jennifer J. Sara. Edmundo Murrugarra, Emma M. Monsalve El siguiente equipo – de varios Unidades Montiel, Pablo Ariel Acosta (Protección Gerenciales de País (UGPs), diversas Social y Trabajo); Alejandro Espinosa-Wang, Prácticas Globales, Área de Soluciones José Eduardo Gutiérrez Ossio (Comercio y Trasversales y el CFI – contribuyeron con su Competitividad); Lincoln Flor, Shomik tiempo, esfuerzo y experiencia: Irina I. Mehndiratta, Doyle Galegos (Transporte y Klytchnikova, Norman Bentley Piccioni TIC); Concepción Aisa Otin, Héctor Ibarra (Agricultura); Francisco Galrao Carneiro Pando (Tesorería); Armando Guzmán (UGP Caribe); Jovana Stojanovic, Kathy A. Escobar, Agustín María, Carmen Bernardo Lindert, Mary Rose Parrish, María del García, Catalina Marulanda, Dianna M. Camino Hurtado, Óscar Calvo-González, Pizarro, Kimberly Vilar, Yoonhee Kim, Luis- Anabela Abreu, Sara Paredes Ponce, Meilyn Felipe Dulchicela, Ramón Anria (Desarrollo Gem, Michelle Mccue, Sonia Molina, Urbano, Rural y Social); Antonio M. Desiree Gonzales (UGP Centroamérica); Rodríguez Serrano, Carmen Rosa Yee- Luiz T. A. Maurer (Cambio Climático); Rita Batista, Charles Delfieux, Elvira Cusiqoyllor Almeida (Educación); Fernando Javier Broeks Motta, Laura Maratou-Kolias, Miguel Anaya Amenábar, Javier Aguilar, Mark Vargas Ramírez (Desarrollo Urbano, Rural y Lambrides, Susana Moreira (Energía y Social); Antonio M. Rodríguez Serrano, Extractivos); Carter J. Brandon, Karen I. Carmen Rosa Yee-Batista, Charles Delfieux, Martínez Ona, Klas Sander (Medio Elvira Cusiqoyllor Broeks Motta, Laura xi Maratou-Kolias, Miguel Vargas Ramírez Políticas Públicas (DPP), Dirección de (Agua). Cooperación Técnica Internacional, y Durante las consultas preliminares, un Dirección de Gestión Administrativa de amplio rango de partes interesadas dio co- Proyectos del Ministerio de Economía y mentarios e insumos que ayudaron en parti- Finanzas (MEF). De la sociedad civil, quere- cular a las discusiones del contexto de mos agradecer a las siguientes organizacio- discusión de política económica para identi- nes: Plan de Desarrollo de Pueblos Indígenas ficar oportunidades bajo los temas de foco. de Panamá, expertos técnicos y legales y Agradecemos la participación de muchas Mesa Indígena, representando poblaciones de las organizaciones del gobierno de indígenas; Alianza para el Desarrollo y la Panamá, la sociedad civil y el sector privado. Innovación de los Afro panameños y Del gobierno agradecemos a: la Dirección Fundación Arnold Walters (ADINA/FAW), del Sub-Sector de Agua Potable y Sociedad de Amigos del Museo Alcantarillado Sanitario (DISAPAS) y la Afroantillano (SAMMAP), Consejo Dirección de Planificación (DIPLAN) del Nacional de la Etnia Negra (CONEN), y Ministerio de Salud (MINSA); Instituto Comisión Nacional Contra la Nacional de Acueductos y Alcantarillados Discriminación (CNCD), representando a Nacionales (IDAAN); Secretaría Nacional de los grupos afro-descendientes; Asociación Energía (SNE); Autoridad Nacional de los Nacional para la Conservación de la Servicios Públicos (ASEP); Ministerio de Naturaleza (ANCON); Centro de Estudios y Comercio e Industrias (MICI); Ministerio de Acción Social Panameño (CEASPA); y Educación (MEDUCA); Programa Red de Fundación Natura. Del sector privado, agra- Oportunidades, Programa 120 a los 65, decemos a: Cámara Minera de Panamá, Programa Ángel Guardián y Secretaría Consejo Nacional de la Empresa Privada Técnica de Gabinete Social del Ministerio de (CONEP), Convivenda, Costa Verde, Desarrollo Social (MIDES); Dirección de Ingeniería Carpen, Fundación Panamá Viejo, Crédito Público (DdCP), Dirección de Fundación Amador, La Hipotecaria, Programación de Inversiones (DPI), Multibank, Inversiones Bahía, Dirección de Inversiones, Concesiones y Superintendencia de Bancos, Zona Libre de Riesgos del Estado (DICRE), Dirección de Colón, Manzanillo International Terminal, y Análisis Económico y Social, Dirección de Cámara Marítima de Panamá. xii Reconocimientos Sobre los Autores Friederike (Fritzi) Koehler-Geib, es amplios, abarcando temas de economía del Economista Senior en la Practica Global de comportamiento, a temas metodológicos re- Macroeconomía y Gestión Financiera en el lacionados a la medición de pobreza y des- Departamento de América Latina del Banco igualdad. Su trabajo reciente se centra en Mundial en Washington, DC. Previamente desarrollar los medios para medir la capaci- su experiencia laboral incluye el dad financiar en países en desarrollo, el link Departamento de Política Económica y entre migración y resultados laborales en Deuda de la red PREM del Banco Mundial, México y la aversión a la desigualdad entre el Departamento de Dinero y Mercado de las clases medias en El Salvador y como esto Capitales (MCM) y el Departamento de puede afectar la reforma de subsidios. Ella Investigación del Fondo Monetario cuenta con un PhD por la Universidad de Internacional. Pittsburgh. Sus intereses de investigación se encuentran en el área de finanzas y macroeconomía in- Ayat Soliman es la persona que Lidera el ternacional. Ha escrito artículos sobre crisis Programa de Transporte, Desarrollo Social y financieras, su contagio, volatilidad del creci- Urbano, Agriciultura, Agua y Medio miento económico, política fiscal y adminis- Ambiente en el Departamento de tración de activos y es editor de un libro Centroamérica de la región de América sobre el libre comercio entre América Latina y el Caribe. Sus responsabilidades Central y República Dominicana con abarcan la estrategia y el desarrollo e imple- Estados Unidos. mentación de programas para estas áreas te- Ella posee un PhD de la Universidad Ludwig máticas en los seis países de América Maximilians (Munich) con una estadía ex- Central, adicionalmente la coordinación de tendida de investigación en la Universidad soluciones multisectoriales sobre cambio cli- Pompeu Fabra (Barcelona) y dos estudios de mático y asociaciones público-privadas. Master de la Universidad de St. Gallen HEC Anteriormente a esto, ella lideró grandes de París y la Universidad de Michigan. proyectos de infrastructra, desarrollo soste- nible y trabajo analítico del Banco Mundial Kinnon Scott es Economista Senior de la en América Latina, Medio Oriente y el Norte Practica Global de Pobreza del Banco de África, y los países africanos de la rivera Mundial trabajando para América Central y del Nilo. Previamente ha trabajado en el pro- México en temas de reducción de pobreza, grama de Desarrollo de Naciones Unidas, y migración y crecimiento inclusivo. en el sector privado en el manejo de medio Previamente ha trabajado en el ambiente y agua. Ella estará asumiendo res- Departamento de Investigaciones del Banco ponsabilidades como Gerente de la Práctica Mundial. Sus intereses de investigación son para el Desarrollo Urbano, Rural y Social y la xiii Practica Global de Resiliencia para la región Gerente de Política Económica y Reducción de MENA el 1ro. de julio, 2015. Ayat tiene de Pobreza para la región del África Oriental. un grado en Ingeniería Mecánica y un Humberto tiene un extensivo record de pu- Master en Ingeniería Medioambiental de blicaciones en diversas áreas como política American University del Cairo. fiscal, áreas monetarias óptimas y des alinea- mientos de tipo de cambio real, conflicto ar- J. Humberto Lopez es el Director del mado y desarrollo, y crecimiento pro pobre. Departamento de América Central del Banco Mundial de la región América Latina El también editó tres libros sobre Tratados con la responsabilidad de la cartera del de Libre Comercio, Remesas y Desarrollo y Banco, préstamos, estrategia y diálogo para el Clima de Inversiones en América Latina, y Guatemala, El Salvador, Honduras, fue uno de los autores que lideró la publica- Nicaragua, Costa Rica y Panamá. En sus ción emblema del Banco Mundial sobre cre- años en el Banco Mundial, ocupó posiciones cimiento y reducción de pobreza. Antes de de significativa responsabilidad incluyendo unirse permanentemente al Banco, Director de Política Económica y Reducción Humberto fue Profesor de Economía en la de Pobreza para la región de América Latina; Universidad de Salamanca (España) y Vice Jefe de personal del Banco Mundial du- Profesor Visitante en la Universidad Luisiana rante el primer año del Presidente Jim Kim, y State, Baton Rouge (Estados Unidos). xiv Sobre los Autores Abreviaciones y Acrónimos ACP Autoridad del Canal de Panamá AD Afro-descendentes ANAM Autoridad Nacional del Ambiente ASEP Autoridad Nacional de Servicios Públicos CBI Centro Bancario Internacional CEDLAS Centro de Estudios Distributivos Laborales y Sociales MEGC Modelos de Equilibrio General Computable CND Centro Nacional de Despacho DISAPAS Subsector de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario del Ministerio de Salud DICRE Dirección de Inversiones, Concesiones y Riesgos del Estado. DIPORP Plan de Desarrollo Integral de Pueblos Indígenas de Panamá CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe EML Encuesta de Mercado Laboral ENASSER Encuesta Nacional de Salud Sexual y Reproductiva ETESA Empresa de Transmisión Eléctrica FARC Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia EDI Inversión Extranjera Directa PIB Producto Interno Bruto MGM Método Generalizado de Momentos CBI Centro Bancario Internacional BID Banco Interamericano de Desarrollo IDAAN Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales CFI Corporación Financiera Internacional OIT Organización Internacional del Trabajo FMI Fondo Monetario Internacional INEC Instituto Nacional de Estadística y Censo IPCC Panel Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático IRHE Instituto de Recursos Hidráulicos y Electrificación LAC Latinoamérica y el Caribe LAPOP Proyecto de Opinión Pública de América Latina LSCI Índice de la CNUCYD de Conectividad con las Líneas Marítimas MAPAS Monitoreo de los Avances del País en Agua Potable y Saneamiento ODM Objetivo de Desarrollo del Milenio MEF Ministerio de Economía y Finanzas MICI Ministerio de Comercio e Industrias MINSA Ministerio de Salud OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos OPS Organización Panamericana de Salud xv CHCP Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá PI Pueblos Indígenas PISA Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes DSP Diagnóstico Sistemático del País CEDLAS Centro de Estudios Distributivos Laborales y Sociales para América Latina y el Caribe SEM Sedes de Empresas Multinacionales SIEPAC Sistema de Interconexión Eléctrica de los Países de América Central SSEIR Social Sector Expenditure and Institutional Review CNUCYD Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo PNUD Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas DHNU Derechos Humanos de las Naciones Unidas UNODC Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito EE.UU. Estados Unidos GEU Gobierno de los Estados Unidos IDM Indicadores de Desarrollo Mundial EEBM: Encuestas de Empresas del Banco Mundial PEO Perspectivas de la Economía Mundial SAS Servicios de Agua y Saneamiento xvi Abreviaciones y Acrónimos Resumen Ejecutivo Panamá ha logrado un progreso signi- reducción de pobreza. Después de un análi- ficativo en la reducción de la pobreza en sis detallado de pobreza –tendencias recien- años recientes. Entre los años 2007 y 2012, tes, impulsores de la reducción de pobreza y un periodo que incluye los años de la Gran factores demográficos– el informe brinda Recesión, Panamá logró reducir la pobreza elementos para poder responder a tres pre- (utilizando la línea de pobreza nacional) de guntas principales. En primer lugar, ¿qué ha 39.9 por ciento a 26.2 por ciento, y la pobre- impulsado el crecimiento en Panamá durante za extrema de 15.6 por ciento a 11.3 por los años recientes? En segundo lugar, ¿hasta ciento. Así, en una población de cerca de 3.6 qué punto este crecimiento ha sido o no inclu- millones de personas, la cantidad de pana- sivo? Y finalmente, ¿qué tan sostenible es el meños que vivían bajo la línea de pobreza crecimiento y, de manera más general, el mo- extrema nacional disminuyó a poco más de delo de desarrollo de Panamá? 150,000 personas, y la población que vivía Al hacerlo, el informe identifica una lista por debajo de la línea de pobreza general seleccionada de políticas prioritarias para la disminuyó en casi medio millón de reducción de pobreza y la prosperidad com- personas.1 partida en Panamá. Al analizar los retos para El progreso de Panamá en la reducción de el desarrollo en cualquier país, incluyendo a pobreza y el aumento de la prosperidad com- Panamá, se encontrará que hay espacio para partida es positivo al compararse con la re- mejoras en la mayoría de las áreas subyacen- gión de Latinoamérica y el Caribe (ALC). La tes de desarrollo. Sin embargo, la utilidad de reducción de pobreza en el país fue mayor tener una larga lista de recomendaciones que el promedio observado en América sería limitada. Los gestores de políticas en- Latina y el Caribe. Únicamente Bolivia regis- frentan limitaciones presupuestales y de po- tró un mayor progreso en prosperidad com- lítica económica que limitan su ámbito de partida que Panamá, medida por el aumento acción. Por ello, un esfuerzo que logre esta- del ingreso del cuarenta por ciento de la po- blecer prioridades entre las distintas inter- blación más pobre. El aumento de la clase venciones que compiten entre sí añadirá un media, observado en muchos países de la re- valor significativo a cualquier diagnóstico gión, fue particularmente marcado en sobre los retos de desarrollo de un país. Panamá y se ha registrado un declive general Utilizando un diverso conjunto de herra- en la desigualdad. mientas de análisis, evaluación comparativa En este informe se evalúa este progreso y de resultados y conocimientos sobre el país, se reflexiona sobre las limitaciones y oportu- este informe contribuye al debate de políti- nidades que Panamá enfrenta para continuar cas en Panamá, identificando una lista selec- en su camino de prosperidad compartida y cionada de prioridades y oportunidades. Resumen Ejecutivo 1 La Naturaleza del los Estados Unidos en términos de Producto Interno Bruto (PIB) per cápita en años re- Crecimiento en Panamá cientes, y su índice de crecimiento mostró A lo largo de la década pasada, la eco- baja volatilidad si se compara internacional- nomía de Panamá fue una de las economías mente. Como resultado, ha consolidado su de más rápido crecimiento en el mundo en- posición como la economía más competitiva tero. El crecimiento anual promedio fue de en Centroamérica y la segunda, luego de 7.2 por ciento entre el 2001 y el 2013, y Chile, en toda ALC. Panamá fue un caso atípico en términos de Existen buenas razones para esperar que el recuperación pos-crisis, pues tuvo un mayor crecimiento siga siendo fuerte en Panamá crecimiento luego de la crisis que antes de la (cerca de 6 por ciento) en el futuro cercano. misma. Si bien se espera que el índice de cre- La finalización de grandes proyectos de in- cimiento se modere entre 6 y 7 por ciento en fraestructura (ampliación del Canal y la pri- el 2014, este sería uno de los índices más mera línea del Metro) disminuirá la altos para ese año. Asimismo, no solo el cre- inversión pública en los años venideros; sin cimiento ha sido alto, además ha estado embargo, esto se verá compensado con la acompañado por un progresivo cambio construcción planificada de la segunda línea distribucional. del Metro, y el tráfico adicional generado por El excepcional desempeño del crecimiento la ampliación del Canal. Adicionalmente, no de Panamá a lo largo de la década pasada se existe indicación alguna de desaceleración debe a una variedad de factores. La transfe- en la inversión privada, según los principales rencia del Canal de Panamá en el 2000 le indicadores de construcción residencial y no permitió no solo beneficiarse del crecimiento residencial (tales como permisos de cons- del comercio mundial, sino aprovechar su trucción). El entorno macroeconómico que posición geográfica para transformarse en se mantiene estable y las recientes acciones un hub logístico y comercial muy bien co- del gobierno para asegurar que el sector ban- nectado, así como en un centro financiero. A cario cumpla con las normas internacionales manera de complemento de esta fortaleza, también hacen que Panamá siga siendo un Panamá ha llevado a cabo importantes pro- país atractivo para la IED. El prospecto de un yectos de inversión pública, como la amplia- crecimiento alto y sostenido en años venide- ción del Canal y la construcción del Metro ros está respaldado además en las oportuni- en Ciudad de Panamá. En el proceso, ha lo- dades emergentes en sectores clave como grado atraer cada vez mayores flujos de transporte y logística, minería, servicios fi- Inversión Extranjera Directa (IED) e inver- nancieros y turismo. sión privada. Como resultado de estos facto- A pesar de ello, algunas áreas estructurales res y del subyacente entorno requieren de atención para asegurar que macroeconómico estable, el crecimiento en Panamá cumpla con estas altas expectativas términos constantes de Panamá desde el de crecimiento, estas son: infraestructura, 2001 ha sido mayor al doble del promedio de particularmente energía, educación y habili- Latinoamérica y el Caribe (ALC). El país ha dades, e instituciones del sector público. Por sido uno de los pocos capaces de alcanzar a ejemplo, el sector de energía no ha sido capaz de seguirle el paso a la creciente 2 Resumen Ejecutivo demanda generada por una economía de alto encabezados por hombres y mujeres es rendimiento, y esto probablemente se vuelva menor a 1 por ciento (2.6 por ciento en aún más vinculante a medida que la econo- 2007). La economía también ha logrado ge- mía continúe creciendo a niveles saludables. nerar una gran cantidad de empleos para los De igual modo, si bien el país ha obtenido trabajadores no calificados: un aumento de grandes logros en educación en años recien- casi 12 por ciento. Los efectos positivos del tes, la transformación y modernización de la crecimiento económico en la pobreza se die- economía ha expuesto debilidades tanto en ron a través de una combinación de un au- la cobertura como en la calidad de la educa- mento en el ingreso laboral y un sólido ción secundaria y superior. Finalmente, exis- programa de transferencias públicas. El in- te una evidente incompatibilidad entre la greso laboral fue el impulsor clave tanto creciente sofisticación de la economía pana- para la reducción de pobreza como de po- meña y la efectividad de sus instituciones breza extrema en áreas urbanas, pero las públicas. Los retos son más marcados en transferencias del gobierno fueron la fuerza cuanto a transparencia, eficiencia e idonei- principal detrás de la reducción de pobreza dad del marco regulatorio. y la pobreza extrema en las áreas rurales. El nivel de inclusión es variado a lo largo del país y entre diferentes grupos poblacio- Inclusión y Crecimiento nales. A pesar del sólido crecimiento a favor de los pobres, se mantienen agudas dispari- Económico dades a nivel regional. Podría tomarse como El crecimiento de Panamá ha sido in- ejemplo el caso de la comarca Ngäbe Buglé, clusivo en muchas dimensiones. Durante el área más pobre de Panamá, donde el 93 años recientes el crecimiento ha estado por ciento de la población es pobre, en com- acompañado de disminuciones en la des- paración con el 26 por ciento en el país en igualdad de ingresos, y los grupos vulnera- general, y solo el 15 por ciento en la provin- bles de la sociedad (pobres, mujeres, cia más rica. El índice de cambio en la po- trabajadores no calificados) se han benefi- breza también varía. Mientras que la pobreza ciado significativamente de este crecimiento. extrema urbana cayó 40 por ciento entre Por ejemplo, el crecimiento de los ingresos 2007 y 2012, en áreas rurales el declive fue de promedio del 40 por ciento más pobre (8.2 15 por ciento, y en territorios indígenas o co- por ciento por año entre el 2007 y el 2012) marcas, solo de 4 por ciento. Esto ha resulta- fue significativamente mayor que el creci- do en una concentración cada vez mayor de miento de ingresos del panameño promedio pobladores en pobreza extrema en territorios (6.6 por ciento por año). De manera similar, indígenas. Finalmente, entre la población en el porcentaje de hogares encabezados por pobreza y en pobreza extrema en Panamá, mujeres que salió de la pobreza entre el 2007 los grupos con el menor capital humano, y el 2012 (14 por ciento) fue mayor que el menores ingresos y mayor dependencia en porcentaje de hogares encabezados por asistencia social son los pueblos indígenas hombres que salió de la pobreza (12.3 por que viven en las comarcas. ciento) y, en la actualidad, la diferencia en La evaluación comparativa de resultados los índices de pobreza entre hogares en los grupos indígenas en la región muestra Resumen Ejecutivo 3 que Panamá se está rezagando en desarrollo pobreza en estas áreas y la lentitud en los económico y social. En términos absolutos y cambios positivos sugieren que es prioritario relativos, los pueblos indígenas de Panamá enfocarse en las comarcas. están en peores condiciones comparados con Al mismo tiempo, es importante entender otros pueblos indígenas de América Latina. lo complejo que es abordar los retos de desa- Las diferencias en términos de acceso a ser- rrollo de las comarcas y la necesidad de pres- vicios resultan sorprendentes. Entre 12 paí- tar atención a temas de (i) oportunidades ses de América Latina, Panamá tiene tanto el económicas culturalmente apropiadas, (ii) nivel más bajo de cobertura de electricidad asistencia social, y (iii) provisión de infraes- entre la población indígena como la mayor tructura. La ausencia de modelos cultural- brecha entre poblaciones indígenas y no in- mente apropiados de desarrollo para las dígenas (52 puntos porcentuales en compa- comarcas ha reducido el impacto positivo de ración con Colombia, la siguiente mayor los programas y políticas gubernamentales. brecha con 38 puntos porcentuales). La bre- Las diferencias en organización comunitaria cha en saneamiento es también la más gran- y propiedad comunal, entre otras, necesitan de y solo Nicaragua tiene niveles absolutos tomarse en cuenta. Más aún, resultará clave más bajos. La situación es similar para agua entender bien qué compromisos están dis- potable y acceso a internet. puestos y no están dispuestos a hacer las po- Si bien la reducción de la pobreza en blaciones indígenas, en relación a las Panamá requiere que se atienda a todos los distintas metas, con el fin de encontrar solu- grupos desfavorecidos, la concentración de ciones sostenibles. En este aspecto, el Plan pobres en comarcas sugiere que esta sería un Nacional de Desarrollo Integral de los área prioritaria. Las poblaciones indígenas Pueblos Indígenas de Panamá (DIPORP), fi- de Panamá tienen un capital social significa- nalizado por el Grupo de Trabajo de los tivo y sus tierras representan una importante Pueblos Indígenas luego de dos años de tra- riqueza y biodiversidad. Al mismo tiempo, bajo, proporciona una oportunidad para en- sufren de múltiples privaciones: ingresos ex- frentar la pobreza en las comarcas. El Plan tremadamente bajos, poco acceso a servicios presenta la visión consensuada de las metas y básicos e infraestructura, menor capital hu- prioridades de los 12 congresos indígenas mano, peores resultados de salud, menos op- sobre desarrollo económico, desarrollo social ciones laborales e inseguridad en la tenencia y derechos legales. de tierras de facto. Las inversiones en in- Los retos que enfrenta el sistema de pro- fraestructura básica en carreteras, sistemas tección social en las comarcas también ame- de electrificación y desagüe beneficiarían ritan mayor atención debido a que los tanto a los grupos rurales indígenas y no in- resultados son débiles a pesar de los buenos dígenas. Sin embargo, la mejora de los servi- niveles de gasto. De hecho, los beneficios de cios sociales para la población indígena Red de Oportunidades, el programa de requerirá atención especial para adaptarlos a transferencias monetarias condicionadas sus normas culturales indígenas. En breve, si para los más vulnerables, parece haber sido bien la agenda de Panamá para erradicar la limitado en las comarcas debido a la falta de pobreza extrema abarca mucho más que solo servicios diferenciados para los distintos las comarcas, los niveles y la severidad de grupos étnicos. En este sentido, resulta 4 Resumen Ejecutivo crítico adaptar el abastecimiento de servicios parte de sus pares. La primera fase de revi- al entorno, incluyendo, por ejemplo, la oferta sión incluye una evaluación de marcos lega- de educación bilingüe multicultural en áreas les y regulatorios; la segunda fase consiste en indígenas o asegurar que los trabajadores de una evaluación sobre cuán en línea está tra- salud estén equipados para trabajar en dife- bajando el país en transparencia fiscal res- rentes contextos culturales. pecto a las normas internacionales. En base La falta de servicios, particularmente acce- al resultado de la primera fase, Panamá se so al agua y saneamiento, sigue siendo una encuentra actualmente llevando a cabo me- limitación en las comarcas. Muchas veces se didas de reforma que le permitan pasar a la culpa a la baja densidad poblacional y al fase dos del proceso. hecho de que las poblaciones estén dispersas La sostenibilidad también dependerá de para explicar la falta de provisión de servi- que Panamá tenga éxito en la evaluación y cios en estas áreas. Esto reto necesita ser re- mitigación de las numerosas fuentes de com- conocido, pero el hecho de que Los Santos, petencia del Canal de Panamá, debido al rol una de las tres provincias con el índice más crucial que tiene el mismo para la economía alto de reducción de pobreza en los últimos del país. En el este, el reciente proyecto de seis años, tenga una densidad poblacional Egipto de expandir partes del Canal de Suez por debajo de aquella en la comarca más ampliará su capacidad de tránsito y dismi- pobre sugiere que existen barreras adiciona- nuirá su tiempo de espera de 18 a 11 horas les que obstaculizan la provisión de para la mayoría de naves. Más cerca de casa, servicios. Nicaragua, vecino al norte de Panamá, anun- ció recientemente el inicio de un proyecto para la construcción de un canal en Sostenibilidad: Nicaragua que pase a través del Lago Managua. Una vez concluido, este canal po- Económica, Social dría tener un impacto significativo en el por- y Ambiental centaje de comercio que se dirige a Panamá. Finalmente, en el mediano a largo plazo, po- ¿Puede Panamá sostener este progre- dría abrirse el Paso del Norte a medida que so y mejorarlo? El hecho de que Panamá el calentamiento global derrite la capa de pueda sostener el progreso observado en hielo del Ártico, reduciendo sustancialmente años anteriores depende de hasta qué punto la distancia entre Asia, Europa y se atienden los temas económicos, sociales y Norteamérica. La competencia requiere que ambientales que resultan críticos. en el Canal se hagan ajustes constantes en Panamá podrá seguir dependiendo alta- cuanto a política de precios para mantener mente del financiamiento extranjero para su su ventaja en el mercado y su competitividad programa de inversiones, siempre y cuando dentro del mercado global. siga progresando hacia el cumplimiento de En el frente social, la cohesión del país las normas financieras internacionales. El está siendo amenazada por desigualdades gobierno panameño está trabajando en re- existentes y el crimen y la violencia vincula- formas para abordar estos temas, pero se en- dos con la posición estratégica de Panamá cuentra aún bajo proceso de revisión por como corredor de drogas, así como la débil Resumen Ejecutivo 5 protección de los derechos a la tierra. Las visibilidad hacia los temas de derechos a la agudas desigualdades económicas y priva- tierra. El plan de crear un Ministerio de ciones relativas, junto con más precarias Asuntos Indígenas para ayudar a promover formas de empleo urbano y percepciones, el bienestar económico y social de los pue- además de la evidencia de corrupción, han blos indígenas en el país y el apoyo al Plan estado generando presiones en la sociedad. Nacional de Desarrollo Integral de los Las privaciones relativas han hecho que Pueblos Indígenas de Panamá brinda mayo- ciertos grupos lleguen a organizarse y rei- res oportunidades de mejoras en la protec- vindicar una voz política (como a través de ción de derechos a la tierra y recursos de los Mesa Indígena), pero también a que au- pueblos indígenas en Panamá. mente la violencia en áreas urbanas cuando La sostenibilidad ambiental depende de se combina con el comercio ilegal de dro- las salvaguardas del agua y recursos natura- gas. Sin embargo, los riesgos del crimen y la les de Panamá y del establecimiento de una violencia no solo afectan a la juventud ur- regulación adecuada para mitigar los efec- bana sino también a las poblaciones rurales tos de los grandes proyectos de infraestruc- e indígenas. Las luchas relacionadas con las turas y de tipo extractivo, la urbanización violaciones de derechos de tierras indígenas acelerada y los riesgos de desastres natura- plantean además serias amenazas a la soste- les. La protección de la base de recursos hí- nibilidad social. Este es particularmente el dricos y naturales de Panamá resulta crítica caso cuando se toma en cuenta la minería, para el actual modelo de crecimiento vincu- que tiene el potencial de ser una fuente lado al Canal y otras actividades económi- clave de crecimiento en los años que vienen, cas. En términos de cambio climático a pero que necesitará vencer la oposición po- largo plazo, la Quinta Evaluación del re- tencial de las poblaciones indígenas que ciente Panel Intergubernamental sobre viven en las áreas donde se encuentran los Cambio Climático (PICC) (2014) cita una depósitos mineros. tendencia al aumento de precipitaciones en Si bien existen riesgos para la cohesión so- casi todo Panamá. En general, estas son cial, varios factores podrían desempeñar un buenas noticias para el Canal. Sin embargo, rol mitigador. El reciente éxito que ha tenido también se predice una mayor variabilidad, el gobierno en refrenar los índices de homi- con mayor frecuencia de inundaciones y se- cidio sugiere que Panamá podría ser capaz quías, lo cual predice y plantea un verdade- de evitar la escalada del crimen y la violencia ro riesgo. El modelo de crecimiento del que se observa en países vecinos. El movi- país, basado en infraestructura, requiere de miento de pandillas juveniles recién emerge una sólida regulación y aplicación de las y al parecer podría ser intervenido. La ratifi- leyes a nivel ambiental para evitar impactos cación de la Convención 169 de la negativos irreversibles en el largo plazo. En Organización Internacional del Trabajo po- particular, el crecimiento del sector minería dría ayudar a promover el derecho a la tierra eleva significativos riesgos ambientales po- y otros derechos en la medida que esta ratifi- tenciales debido a la falta de un marco re- cación podría desencadenar supervisión in- gulatorio adecuado que reglamente ternacional de la implementación de la licencias mineras seguras y sostenibles. El Convención, proporcionando así una mayor reto de mejorar el ambiente urbano se 6 Resumen Ejecutivo amplifica por el proceso continuo de des- (iii) instituciones del sector público; (iv) centralización que no ha sido equiparado pueblos indígenas y (v) manejo de recur- con la creación de capacidades a nivel mu- sos hídricos. Pero, más allá de la relevancia nicipal adecuadas. Finalmente, los crecien- de cada una de estas áreas para el creci- tes riesgos de desastres naturales requieren miento, la inclusión y la sostenibilidad, es de una estrategia de mitigación integral. importante también resaltar las comple- El manejo de recursos hídricos bajo condi- mentariedades que existen a través de las ciones climáticas variantes surge como un mismas. Algunos ejemplos simples ilustran área prioritaria vinculada con la sostenibili- este punto. El área de educación y habili- dad. La evaluación comparativa de resulta- dades ha sido identificada como prioridad dos a lo largo del tiempo resalta la mayor para el crecimiento económico: una fuerza incidencia de eventos climáticos extremos en de trabajo bien educada con capacidades las últimas décadas. Los modelos climáticos relevantes resulta fundamental para soste- predicen que esta será la nueva norma. Los ner el crecimiento económico. efectos en la economía son múltiples, inclu- Paralelamente, cerrar la brecha de educa- yendo, de manera más crítica, el efecto en las ción existente entre los pobres y no pobres operaciones del Canal, ya que la mayor va- es también muy relevante para la inclusión riabilidad de las precipitaciones y el clima al proporcionar oportunidades para los pa- extremo pueden conducir a cierres tempora- nameños rurales e indígenas. La capacidad les (esto ya ha ocurrido cuatro veces a la institucional afecta claramente el creci- fecha). Los cambios en las precipitaciones en miento, la inclusión y la sostenibilidad. otras áreas del país pueden afectar la genera- En cuanto a las oportunidades dentro de ción de energía hidroeléctrica, una fuente de estas áreas, aquellas identificadas para me- energía clave para el país. Y, por supuesto, el jorar las instituciones públicas brindan un clima extremo puede afectar la agricultura, la claro ejemplo de las sinergias. El estableci- mayor fuente de ingresos para muchos de los miento de presupuestos en base a resultados pobres en el país. o a un mejor manejo fiscal, junto con otras oportunidades, liberarán recursos que po- drían usarse en otras áreas, incluyendo edu- Áreas Prioritarias y cación o pueblos indígenas. Más aún, el controlar el cumplimiento de salvaguardias, Complementariedades estándares y regulaciones sociales y am- Al observar las prioridades y opor- bientales consistentes entre sectores impac- tunidades en temas como crecimiento, tará de manera positiva en el manejo de inclusión y sostenibilidad surgen sinergias recursos hídricos. valiosas. El análisis ha sido enmarcado para responder a tres preguntas clave: ¿cuál es la naturaleza del crecimiento?, Brechas de Conocimiento ¿qué tan inclusivo es? y ¿qué tan sostenible En el proceso de revisar, analizar y sin- es? El análisis identificó cinco áreas priori- tetizar la información e investigaciones tarias: (i) infraestructura con un enfoque existentes sobre Panamá, se descubrieron en energía; (ii) educación y habilidades; una serie de brechas de conocimiento. Al Resumen Ejecutivo 7 descubrir y describir estas brechas, este in- étnicos, por ejemplo). En otros casos, existe forme genera una hoja de ruta para futuras necesidad de un mayor trabajo analítico investigaciones sobre Panamá que benefi- (trabajo cualitativo y cuantitativo sobre las ciarían el diseño de políticas específicas en causas de abandono escolar en Panamá, o la las áreas prioritarias identificadas en este creación de herramientas de simulación informe y generarían información que po- sobre crecimiento o clima, por ejemplo). El dría conducir a la identificación de nuevas enfocarse en cerrar estas brechas de conoci- áreas prioritarias. Las brechas de conoci- miento asegurará la mejor base analítica miento, en algunos casos, se relacionan con posible para trabajos futuros de prioriza- información (pobreza en todos los grupos ción en el país. TablA RE.1  Áreas prioritarias y oportunidades Área de Área Oportunidades Complementariedades diagnóstico prioritaria CRECIMIENTO Energía Manejo (reducción) de la demanda de energía - Contribución a un sector nacional público más eficiente - Reducción de demandas sobre Aumento de generación de energía a través de los recursos hídricos energías renovables/limpias - Liberación de recursos para Aumento de transmisiones domésticas y programas de prioridad social, transfronterizas como educación e indígenas Modernización del marco institucional en energía Mejora de servicios energéticos rurales Educación Fortalecer la educación técnica pública/privada - Reducción de tasas de para cumplir con las demandas del mercado de deserción proveyendo trabajo oportunidades para los pueblos indígenas, entre otros Fortalecer el monitoreo y evaluación en la - Contribución al crecimiento, educación para mejorar la calidad aumentando potencialmente Diferenciar los beneficios de asistencia social la demanda de energía y agua para disminuir la deserción de la educación - Contribución a crear un sector secundaria público más eficiente Instituciones Cumplir con las normas del Foro Mundial sobre - Liberar recursos para del sector compartir información fiscal/financiera (lista programas sociales público gris OCDE) prioritarios, como educación e para los pueblos indígenas Mejorar prácticas de adquisiciones públicas - Crear condiciones para un Introducir presupuestos basados en resultados sólido marco y un compromiso junto con una mejor coordinación para el desarrollo de pueblos Desarrollar instituciones sub-nacionales indígenas eficientes que se necesitan para la - Apoyar el manejo sostenible de descentralización energía y agua Mejorar la gestión fiscal, incluyendo modernización de planificación financiera, manejo de deuda y riesgo fiscal por desastres la tabla continúa en la próxima página 8 Resumen Ejecutivo TablA RE.1  continuación Área de Área Oportunidades Complementariedades diagnóstico prioritaria Modernizar el marco regulatorio minero para promover la supervisión, la sostenibilidad ambiental/social y la participación en los beneficios Fortalecer la regulación del sector financiero Controlar el cumplimiento de salvaguardas, regulaciones y normas consistentes a nivel social y de protección ambiental INCLUSIÓN Pueblos Aumentar la calidad, acceso y pertinencia - Reducir tasas de deserción indígenas cultural de servicios de salud y educativos en - Asegurar el uso de agua y comunidades indígenas energía sostenible - Fortalecer el marco Apoyar el “desarrollo económico con identidad”, institucional para la inclusión por ej., agricultura tradicional; pagos por servicios ambientales; participación en los beneficios; turismo sostenible Fortalecer y formalizar la participación de los Pueblos Indígenas en decisiones y procesos gubernamentales relevantes SOSTENIBILIDAD Agua Implementar planes de manejo integrales de - Creando oportunidades recursos hídricos en cuencas prioritarias económicas para la población seleccionadas fuera de la cuenca hidrográfica rural e indígena del Canal - Contribuyendo a lograr un sector público más eficiente Ampliar el planeamiento integral de riesgos por - Asegurando suministro para la desastres junto con medidas de adaptación al generación de hidroeléctrica cambio climático Reducir la contaminación mejorando la capacidad de tratamiento de desagües y el acceso a saneamiento Simplificar y armonizar las funciones regulatorias e institucionales a través de todas las agencias del sector Agua Notas 1. A menos de que se indique de otra manera, el metodología sin que esto afecta las conclusio- análisis utiliza definiciones nacionales de nes. Sin embargo, el documento no capta las pobreza y prosperidad compartida (tanto diferencias que surgen debido a la revisión por líneas de pobreza como agregado de ingreso). parte del gobierno de las cifras de pobreza ofi- Las cifras aquí pueden diferir levemente a las cial que tomó lugar después de la publicación oficiales por motivo de diferencias en de este documento. Referencias IPCC 2014. Cambio climático 2014: Informe sín- Panel Intergubernamental sobre Cambio tesis. Contribución de los grupos de trabajo I, Climático. Ginebra: PICC. II, y III a la Quinta Evaluación del reciente Resumen Ejecutivo 9 1. Pobreza y Prosperidad Compartida en Panamá Panamá ha progresado significativa- El progreso de Panamá en la reducción de mente ​ en el frente de reducción de la pobre- pobreza es positivo en compasión con el de za a lo largo de los últimos años.1 Entre los la región de América Latina. De hecho, usan- años 2007 y 2012, un periodo que incluyó los do una línea de pobreza de US$ 4 al día, la años de la Gran Recesión, Panamá logró re- pobreza moderada disminuyó de 33.5 por ducir la pobreza (usando la línea de pobreza ciento de la población en 2007 a 20.9 por nacional) de 39.9 por ciento a 26.2 por cien- ciento en 2012. En comparación, la pobreza to, y la extrema pobreza de 15.6 por ciento a en la región de América Latina disminuyó de 11.3 por ciento (Figura 1.1). Por lo tanto, de 32.2 por ciento a 25 por ciento en el mismo una población de cerca de 3.6 millones de periodo. De igual modo, la pobreza extrema personas, el número de panameños que (utilizando una línea de pobreza de US$ 2.5) viven por debajo de la línea de pobreza ex- disminuyó de 19.2 por ciento a 11.8 por trema nacional disminuyó a poco más de ciento, en comparación con una disminución 150,000 personas, y aquellas que viven por en la región desde 17 por ciento a 12 por debajo de la línea de pobreza moderada dis- ciento (Figura 1.2). La pobreza extrema, minuyó a cerca de medio millón de personas según la línea de pobreza internacional de Figura 1.1  Índices de Pobreza de Figura 1.2  Pobreza en ALC y Panamá, 2007-2012 (Porcentaje, Panamá, 2007-2012 (Porcentaje, Línea de Pobreza Nacional) Línea de Pobreza Internacional) 45 35 40 30 35 30 25 Porcentaje Porcentaje 25 20 20 15 15 10 10 5 0 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Pobreza Panamá US$4 ALC US$4 Pobreza extrema Panamá US$2,5 ALC US$2,5 Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC), http:// Fuente: Cifras del Banco Mundial. www.contraloria.gob.pa/inec/. Nota: ALC: América Latina y el Caribe. 1. Pobreza y Prosperidad Compartida en Panamá 11 US$1.25 (usada por el Banco Mundial para Como resultado, la clase media ha sido el medir el progreso hacia el cumplimiento de grupo de mayor tamaño en Panamá desde el su doble objetivo), sería de 4 por ciento, lo 2011. La típica transición de pobreza a clase que se encuentra cerca al objetivo global de media se da a través de una clase vulnerable pobreza extrema de 3 por ciento del Banco (esto es, un grupo de la población que, si Mundial para el 2030. bien no es pobre, tiene una probabilidad sig- Los declives observados en los índices de nificativa de caer en la pobreza en los próxi- pobreza han estado acompañados por un au- mos años). En Panamá, en 2007, la clase mento significativo de la clase media. Al me- media era tan grande como la población que dirse como la porción de la población con vivía en la pobreza, pero comenzó a aumen- ingresos entre US$10 y US$50 por día (como tar entre 2007 y 2012, a medida que la pobre- se hace en el Economic Mobility and The Rise za disminuyó. A partir del 2011, la clase of the Middle Class, Ferreira et al., 2015), la vulnerable fue menor que la clase media.2 clase media panameña aumentó en cerca de Esto difiere de lo ocurrido en América 10 puntos porcentuales, de 29.7 por ciento Latina en su conjunto, donde, a pesar de la en 2007 a 39.7 por ciento en 2012. Esto es evolución de la clase media, el grupo vulne- consistente con –aunque más marcado que– rable sigue siendo el más grande. la evolución de la clase media en la región Sin embargo, al igual que en la mayoría de América Latina, que también creció de 27.4 países de América Latina, existen importan- por ciento a 34.2 por ciento (Figura 1.3). tes diferencias entre los niveles de pobreza Figura 1.3  La Clase Media en Figura 1.4  Pobreza Extrema Panamá y ALC, 2007-2012 Urbana y Rural en Panamá y ALC, (Porcentaje, Línea de Pobreza 2007-2012 (Porcentaje, Línea de Internacional) Pobreza Internacional) 41 35 39 30 37 35 25 Porcentaje 33 Porcentaje 20 31 29 15 27 10 25 5 0 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Panamá ALC Rural Nacional Urbana Fuente: Cifras del Banco Mundial. Fuente: Cifras del Banco Mundial. Nota: ALC = América Latina y el Caribe. 12 1. Pobreza y Prosperidad Compartida en Panamá Recuadro 1.1  Demografía e Información de los Pueblos Indígenas Panamá tiene una población de cerca de cuatro millones de personas que viven en 10 provincias, 75 distritos o municipalidades, 5 territorios indígenas colectivos o semi-autó- nomos organizados por grupos étnicos (comarcas), y 620 corregimientos. La décima provincia fue creada cuando la Provincia de Panamá original fue dividida en dos –Panamá y Panamá Oeste– en enero de 2014. Debido a la reciente división, el análisis aquí presen- tado utiliza la Provincia de Panamá original. Figura B1.1  Población por provincia y comarca Colón Guna Yala Bocas del Toro 258.201 39.344 141.364 Panama 1.917.752 Ngäbe Buglé Chiriquí 183.059 Coclé 435.165 245.763 Darién Emberá Veraguas 51.014 11.087 Herrera 239.792 116.306 Los Santos 93.477 Fuente: INEC, 2010. Panamá alberga a ocho grupos indígenas o “pueblos”: los Ngäbe o Ngöbe (260,058), Kuna o Guna (80,526), Emberá (31,284), Buglé (24,912), Wounaan (7,279), Teribe/Naso (4,046), Bokota, (1,959) y Bribri (1,068). El censo de 2010 muestra que 196,059 personas indígenas vivían en comarcas, mientras que 221,500 vivían en otras áreas. Las comarcas y otros territorios indígenas tienen una autonomía significativa y además son autogobernadas a través de diez Congresos y dos Consejos. Las comarcas conforman el 22.2 por ciento del área del país, o 16,634 kilómetros cuadrados, y contienen algunos de los más ricos recur- sos naturales y diversidad cultural de Panamá. Panamá cuenta también con una población afro-descendiente que representaba el 9.2 por ciento de la población nacional en 2010. La mayoría vive en Colón (29 por ciento), Darién (17 por ciento) y Ciudad de Panamá (11 por ciento). El recuadro continúa en la próxima página 1. Pobreza y Prosperidad Compartida en Panamá 13 Recuadro 1.1  continuación La información sobre la población total de los pueblos indígenas y afro-descendientes es limitada. La encuesta de vivienda anual, utilizada para medir el bienestar, no incluye la variable etnia. En la mayoría de los análisis hechos aquí, la variable geográfica comarca se usa en representación de personas de origen indígena. Esto conlleva a tres problemas: (i) esto captura únicamente las tres comarcas más grandes; (ii) existen un pequeño número de personas no indígenas que vive en las comarcas; y (iii) al usarse la variable comarca se excluye del análisis a la mitad de la población indígena que vive en otras partes del país. Asimismo, no existe forma de identificar a los afro-descendientes a partir de la encuesta de viviendas, ya que están incluidos en las áreas urbanas o rurales en las que viven. La única fuente de información que permite hacer una comparación de estos dos grupos es el Censo Nacional de la Población y Vivienda que se hace cada diez años: esta información se usa tanto como sea posible. Por lo tanto, la discusión sobre el bienestar de estos grupos es limitada. Estas brechas de conocimiento ameritan mayor atención en Panamá. Fuente: INEC, 2010. en áreas rurales y urbanas. A pesar del hecho Ngäbe Buglé tiene un índice de pobreza de de que el 75 por ciento de panameños vive 93 por ciento y un índice de extrema pobreza en áreas urbanas y dos tercios de aquellos en de 80 por ciento. Estos índices de pobreza Ciudad de Panamá, las discrepancias urba- superan la pobreza entre las poblaciones in- no-rurales siguen siendo importantes. Por dígenas de otros países, incluyendo Bolivia, ejemplo, mientras que en áreas urbanas la Guatemala, Perú y Ecuador.3 pobreza extrema se encuentra por debajo del Además del progreso en reducción de po- 4 por ciento, en áreas rurales la pobreza ex- breza, Panamá también ha logrado un im- trema rodea el 27 por ciento. Más aún, en portante progreso en prosperidad contraste con las áreas urbanas, donde la po- compartida. El ingreso per cápita promedio, breza ha caído cada año desde 2007, los nive- según las encuestas de hogares, creció en 6.6 les de pobreza extrema han fluctuado en las por ciento entre 2007 y 2012, mientras que el áreas rurales y, de hecho, aumentaron en ingreso promedio del 40 por ciento inferior 2010 y 2012 (Figura 1.4). Sin embargo, algo de la población se aumentó 8.2 por ciento, que resulta tal vez más preocupante, como se (Figura 1.5).4 Estas estadísticas indican que expone en el Capítulo IV de este documento, el crecimiento no solo ha sido en favor de los los índices de pobreza varían dramáticamen- pobres –teniendo una clara inclinación a te a lo largo de todo el país. En los territorios favor de los pobres– sino también que el au- de los pueblos indígenas (Figuras 4.7 y 4.8), mento en sus ingresos ha sido significativo: a la pobreza es casi universal y persistente este ritmo, el ingreso de los pobres se dupli- (disminuyendo a una tasa por debajo del carían cada nueve años. Cabe notar además promedio nacional). Por ejemplo, la comarca que, dentro de América Latina, solo Bolivia 14 1. Pobreza y Prosperidad Compartida en Panamá Figura 1.5  Prosperidad Compartida en ALC, 2007-2012 (Tasa Anualizada de Crecimiento del Ingreso para el 40% Más Pobre y la Población Total) 15.0 Tasa Anualizada de Crecimiento (%) 10.0 5.0 0 –5.0 9 2 2 08 12 08 2 12 2 2 12 07 2 07 2 00 12 Pe 007 2 08 2 2 1 1 06 1 01 01 00 1 01 01 01 01 20 201 01 01 01 1 01 20 0 20 20 20 20 2 –2 –2 –2 –2 2 2 2 –2 –2 –2 ile 5–2 9– 7– 8– 0– 8– do 08– – – – – 7 07 07 08 00 ica 00 00 00 01 0 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 ,2 ,2 ,2 ,2 ,2 ca o, 2 - u ú, 2 , C, r, á, a, a, , ca o, o, il, y as ia na a, r o a m al AL as bi an c r an liv gu ad ur Ri gu Ch i em éx na m ua Br Bo rb rb nd ra lv ra a in lo M Pa st Ec -u Sa at Pa Ho Co m Co Gu Ni Do El a y ua in ica nt ug ge bl Ur Ar pú Re Ingreso promedio, 40% inferior Población total Fuente: Tabulaciones del LAC Equity Lab utilizando datos del SEDLAC (CEDLAS y el Banco Mundial) producido por el Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales (CEDLAS) y el Banco Mundial; y los Indicadores del Desarrollo Mundial (IDM) del Banco Mundial, Washington, DC., http://data.worldbank.org/products/wdi. registró un mayor crecimiento de ingresos menor, de solo 2.4 por ciento. Y fue sola- en el 40 por ciento inferior de la población. mente en las comarcas donde el promedio Sin embargo, de manera similar a lo que total de crecimiento de ingresos (cinco por ocurría con la reducción de pobreza no ciento) fue mayor que el del 40 por ciento todos en el 40 por ciento inferior compar- inferior. En comparación con la informa- ten la prosperidad de Panamá en partes ción nacional, el crecimiento de ingresos iguales. El 40 por ciento inferior de la po- per cápita en las comarcas fue 1.6 puntos blación ha observado un aumento en sus porcentuales menor que el índice de creci- ingresos en todas las provincias (aquellas miento nacional, y el ingreso del 40 por que existían antes de enero de 2014) y en las ciento inferior fue 3.7 veces más bajo que el tres comarcas (Figura 1.6). Aquellos entre el ingreso del 40 por ciento inferior a nivel na- 40 por ciento inferior de la población na- cional. De hecho, tal como se expondrá más cional que vivían en Coclé, Veraguas y Los adelante, a pesar de que el número de po- Santos, observaron el mayor crecimiento en bladores en pobreza extrema ha declinado ingresos en promedio, que, en el caso de significativamente en el país, las comarcas Coclé, fue de casi 10 por ciento. Sin embar- históricamente han sido, y ahora lo son aún go, en las comarcas sobre las cuales hay in- más, los lugares donde la pobreza extrema formación, el crecimiento fue mucho resulta más prevalente en Panamá. 1. Pobreza y Prosperidad Compartida en Panamá 15 Figura 1.6  Prosperidad Compartida en Todo el País (Crecimiento de Ingresos Promedio, Porcentaje) 12 10 8 6 Porc nt j 4 2 0 –2 –4 clé s o á i n s os n qu or m r rié ló nt u rc Co lT iri rr Co n Ch D m sS H r d P Co V s Lo c Bo Cr cimi nto d in r sos prom dio (40% inf rior) Cr cimi nto d in r sos prom dio Fuente: Cálculos de los autores en base a la encuesta de hogares de Panamá, Encuesta de mercado laboral (EML), rondas 2007 y 2011 (INEC 2007 y 2011). La población en pobreza extrema se en- Fuerzas Armadas Revolucionarias de cuentra altamente concentrada en áreas geo- Colombia (en el caso de Darién), y las partes gráficas remotas donde viven los pueblos interesadas en la extracción de recursos. indígenas. Las poblaciones indígenas que Al mismo tiempo, la falta de oportunida- viven en las tres comarcas más grandes re- des dentro de estas áreas ha obligado a mu- presentan el 42 por ciento de la población en chos pueblos indígenas a migrar a las pobreza extrema, pero al mismo tiempo, re- ciudades. Según el censo de 2010, solo el 40 presentan menos del siente por ciento de la por ciento de la población Guna vive en la población del país (a pesar de que los pue- actualidad en las tres comarcas Guna, 52.3 blos indígenas representan el 12.2 por ciento por ciento de los pueblos Ngäbe y Buglé vive del total de la población). Muchos de los al interior de su comarca, y en el caso de los pueblos indígenas en Panamá viven fuera Emberá y Wounaan, solo el 24 por ciento de pero muy próximos a las comarcas con títu- la población vive dentro de la comarca.5 La los colectivos, como es el caso del territorio migración interna entre las poblaciones indí- Naso, dos comunidades Wounaan en Darién genas en Panamá es más alta que en la mayo- y el territorio colectivo de Dagargunyala. ría de países de América Latina.6 Muchos otros esperan reconocimiento y titu- A pesar de ello, la desigualdad no ha sido lación territorial, como es el caso de los Bri- tema exclusivo de los pueblos indígenas. Bri y muchas comunidades de Darién. Las Existe una percepción universal en Panamá comunidades sin la seguridad en la tenencia según la cual los afro-descendientes también de tierras son las que enfrentan mayores han sido excluidos del crecimiento económi- riesgos debido a las invasiones territoriales co del país y enfrentan difíciles retos, inclu- realizadas por agricultores no indígenas, las yendo la falta de acceso a servicios básicos, 16 1. Pobreza y Prosperidad Compartida en Panamá tales como agua, electricidad, saneamiento, Figura 1.7  El PIB Per Cápita de educación, empleo, servicios de salud y par- Panamá Como Porcentaje de Estados ticipación política. Si bien la información li- Unidos Versus América Latina mitada no apoya completamente esta (Porcentaje, Constante US$ 2005) percepción, estudios cualitativos indican que los afro-descendientes figuran entre los gru- 18 pos más pobres y más vulnerables en el país.7 16 Esto hace que surja la pregunta sobre qué factores impulsan la reducción de pobreza en 14 Panamá. A lo largo de la década pasada, 12 Panamá ha sido una de las economías de más rápido crecimiento a nivel global. Con 10 un índice de crecimiento anual de 7.2 por ciento entre 2001 y 2013, Panamá ha supera- 8 do a la mayoría de sus países pares y ha cre- 0 cido significativamente más rápido que el 1960 1970 1980 1990 2000 2010 país promedio en cualquiera de los grupos Panamá América Latina y el Caribe de pares analizados.8 El país ha sido uno de Fuente: Base de datos de los Indicadores del Desarrollo Mundial los pocos que ha sido capaz de seguirle el (IDM) del Banco Mundial, Washington, DC., http://data.worldbank. org/products/wdi. paso a los EE.UU. en términos de PIB per cápita en años recientes (Figura 1.7) y Panamá ha sido un caso atípico en términos la desigualdad ha bajado lentamente (Figura de recuperación luego de la crisis (Figura 1.9). Probamos esta hipótesis realizando la 1.8); mientras que la mayoría de países no descomposición Datt-Ravallion,9 que intenta fue capaz de continuar con su dinamismo identificar las contribuciones relativas de pre-crisis, Panamá tuvo un mayor crecimien- crecimiento y los cambios en la desigualdad to luego de la crisis que antes de la misma. A para cualquier cambio determinado en po- pesar de que se espera que el índice de creci- breza. Los resultados de esta descomposición miento se modere a alrededor de 7 por cien- se muestran en la Figura 1.10, lo que confir- to en el 2014, este sería uno de los índices ma la hipótesis de que el crecimiento contri- más altos para ese año. Adicionalmente, no buyó con cerca del 80 por ciento de los solo el crecimiento ha sido alto, sino que logros en cuanto a pobreza y que, por su además ha estado acompañado por un pro- parte, con el 20 por ciento aproximadamente gresivo cambio en la distribución. en los cambios de la desigualdad. Esto con- El crecimiento contribuyó con cerca del 80 trasta con lo ocurrido en la región América por ciento de la reducción de pobreza; la re- Latina, donde el crecimiento ha sido cierta- ducción de desigualdad contribuyó con el mente menor y los logros en el frente de la restante 20 por ciento entre 2007 y 2012. Las desigualdad han sido mayores; y para el recientes tasas de crecimiento del PIB expe- mismo periodo de tiempo, el crecimiento rimentadas por Panamá sugeriría que el cre- habría contribuido con el 57 por ciento de la cimiento ha tenido un papel predominante reducción de pobreza y con el 43 por ciento en la explicación de la reducción de pobreza; en la desigualdad. 1. Pobreza y Prosperidad Compartida en Panamá 17 Figura 1.8  Crecimiento del PIB en Panamá y Sus Países Pares, 2001-2013 en términos constantes (Cambio Porcentual) 14 12 12.1 10.9 10 8 7.2 8.5 3.9 6 4 2 0.6 0 –2 –4 –6 08 09 10 12 02 11 13 03 04 06 07 01 05 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Panamá Mundo Ingreso medio Central America Pares estructurales Pares en aspiración ALC Fuente: Perspectivas de la Economía Mundial (PEM), indicadores, http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2014/01/weodata/index.aspx. Nota: ALC = América Latina y el Caribe. Figura 1.9  Coeficiente Gini en Figura 1.10  Descomposición de Panamá y ALC, 2007-2012 (Índice) Pobreza Datt-Ravallion (Porcentaje) 90 54 80 53.5 70 60 53 50 52.5 40 52 30 20 51.5 10 51 0 Panamá ALC 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Crecimiento Desigualdad Panamá ALC Fuente: Cálculos de los autores en base a la encuesta de hogares de Panamá, Encuesta de Mercado Laboral (EML), rondas 2007 y Fuente: Banco Mundial. 2011 (INEC, 2007 y 2011). 18 1. Pobreza y Prosperidad Compartida en Panamá Los cambios positivos en pobreza, medi- la pobreza. En términos de números de po- dos según información de hogares de corte breza, los resultados del panel sintético no se transversal, esconden algunos de los movi- alinean completamente con las cifras nacio- mientos de la población hacia y fuera de la nales, pero el análisis sí resalta numerosos pobreza. Un panel sintético, construido movimientos importantes de los hogares usando la metodología Dang et al. (2011), (Figura 1.11 y Figura 1.12).10 En primer muestra que el periodo 2007-2012 registró lugar, los hogares con bajos niveles de educa- personas saliendo pero también entrando de ción (primaria o menos) y aquellos vincula- dos con la agricultura, eran los que tenían mayores probabilidades de ser pobres en Figura 1.11  Movimientos de Salida 2007 y de seguir siendo pobres en 2012. En de la Pobreza (Porcentaje) segundo lugar, los hogares en el sector agri- cultura y en el quintil inferior de ingresos 100 fueron los que menos probabilidades tuvie- 80 ron de salir de la pobreza y más probabilida- Porcentaje 60 des tuvieron de caer en la pobreza. 40 Finalmente, las áreas urbanas en general 20 mostraron los mayores movimientos de sali- 0 da de la pobreza. Total Urbano Rural ¿Cuáles son las fuentes de ingresos que Nunca pobre No Pobre-Pobre han ayudado a la gente a salir de la pobreza? Pobre – no pobre Siempre pobre Para comprender los diferentes factores que Fuente: Cálculos de los autores en base vivienda la encuesta de han contribuido a reducir la pobreza, es im- hogares de Panamá (Encuesta de Mercado Laboral, EML), rondas 2007 y 2012 y metodología Dang et al. (2011). portante explorar los cambios en los Figura 1.12  Cambios en Estatus de Pobreza según Característica Original (Porcentaje) 100 80 Porcentaje 60 40 20 0 Educ: Pri Educ: Sec Educ: Sup Agric Construc Comercio Servicios Otro Jefe Fem Jefe Masc Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 Manuf Nunca pobre No pobre- Pobre Pobre – no pobre Siempre pobre Fuente: Cálculos de los autores en base la encuesta de hogares de Panamá (EML), rondas 2007 y 2012 y metodología Dang et al. (2011). 1. Pobreza y Prosperidad Compartida en Panamá 19 mercados laborales (que, por lo general, ge- nuevos empleos fue para trabajadores no ca- neran el mayor ingreso para los pobres), así lificados con primaria o secundaria incom- como el papel del gasto público, incluyendo pleta. En 2012, los años de estudios en las transferencias (tanto las monetarias como promedio del 40 por ciento más pobre de la en especie) a los pobres. El resto de esta sec- población fueron 7.6 años en comparación ción explora esos temas. con los 11.7 años del resto de la población Panamá ha tenido un rendimiento supe- (Figura 1.14). rior en términos de generación de empleos y Existe una gran brecha entre la población los pobres se han beneficiado de ello. En en pobreza extrema y el resto de la pobla- 2013 la fuerza laboral empleada en Panamá ción. Las cabezas de hogares extremadamen- era 66 por ciento mayor que en el 2001, un te pobres en Panamá solo tienen 5.1 años de aumento que excede por mucho el de sus educación, 4.5 menos que el promedio na- países pares.11 Por ejemplo, el aumento co- cional. Además, se concentran en el sector rrespondiente entre los países pares estructu- agricultura y trabajan principalmente como rales fue de 17 por ciento, mientras que en trabajadores independientes o como trabaja- Centroamérica en su totalidad fue de 44 por dores familiares sin remuneración. Las vi- ciento (Figura 1.13). El 40 por ciento inferior viendas de la población en pobreza extrema se benefició de esta generación de empleos. tienen índices muchos mayores de depen- Mientras que la mayor parte de los empleos dencia, debido a una mayor proporción de nuevos netos requería educación secundaria niños menores y una menor expectativa de completa o mayor, el 11.5 por ciento de los vida. Por cada trabajador en una vivienda Figura 1.13  Generación de Empleo en Panamá entre 2001 y 2013 Versus Sus Pares (Cambio Porcentual) 70 66 60 50 44 40 38 30 25 20 19 20 17 10 0 Panamá Pares Centroamérica ALC Mundo Ingresos Pares estructurales en la mitad aspiracional superior Fuente: Cálculos de los autores en base a Perspectivas de la Economía Mundial (PEM), indicadores, http://www.imf.org/external/pubs/ft/ weo/2014/01/weodata/index.aspx. 20 1. Pobreza y Prosperidad Compartida en Panamá Figura 1.14  Generación de Empleo encontraba en el rango medio de por Nivel de Educación (Número Centroamérica. En ese año, Costa Rica dedi- Total de Empleos) có casi el 21 por ciento del PIB a gasto social, mientras que Guatemala solo gastó el ocho 1,200,000 por ciento. En términos reales, el gasto social ha aumentado tres por ciento anualmente a 1,000,000 lo largo del periodo analizado.12 Si bien el ac- ceso a la salud y a los servicios educativos ha mejorado para todos los panameños, persis- 800,000 ten desigualdades significativas, con menor acceso en áreas rurales e indígenas donde 600,000 vive una gran parte de la población en po- breza y en pobreza extrema. El Capítulo IV de este informe proporciona más detalles 400,000 sobre la incidencia del gasto público. El país ha ampliado continuamente la co- 200,000 bertura de su sistema de protección social. En 2006, se introdujo “Red de Oportunidades”, un programa de transferen- 0 cias monetarias condicionadas para ayudar a 2000 2010 familias en pobreza; en 2009, siguió “100 a Secundaria incompleta Secundaria completa los 70” para ayudar a las personas de la ter- Primaria completa o menos Al menos terciario cera edad necesitadas; en 2010, se estableció Fuente: Cálculos de los autores en base al Censo de Población y Vivienda de Panamá, 2000 y 2010. “Beca Universal” para proporcionar transfe- rencias monetarias a niños por logros escola- res; y en 2012 se estableció “Ángel Guardián” extremadamente pobre, hay 2.2 dependien- para brindar asistencia social a personas con tes, mientras que el promedio nacional es de discapacidades severas en pobreza o condi- 1.3. La tasa de dependencia para las personas ciones vulnerables. Si bien la calidad en en edad de trabajar (15 a 64 años) es de 1.25 cuanto a la focalización difiere y puede ser para las viviendas extremadamente pobres, mejorada, una gran cantidad de los benefi- mientras que el promedio nacional es de 0.5. cios alcanza a los percentiles de menores in- El gasto social aumentó en términos cons- gresos. El Capítulo IV brinda mayores tantes beneficiando también a los pobres. detalles sobre protección social, su inciden- Entre 2007 y 2012, los gastos en educación y cia y selección de beneficiarios. salud se han mantenido relativamente esta- Se ha progresado hacia el logro del doble bles en alrededor de 4 por ciento de PIB (en objetivo no solo gracias al ritmo de creci- un contexto de crecimiento muy rápido del miento sino también por su baja volatilidad. PIB), mientras que la protección social ha Panamá ha destacado no solo en términos de disminuido en medio punto porcentual del su rápido crecimiento económico, sino tam- PIB (Figura 1.15). Con un 13.3 por ciento bién en cuanto a la baja volatilidad de dicho del PIB en 2013, el gasto social panameño se crecimiento (Figura 2.16). En la muestra de 1. Pobreza y Prosperidad Compartida en Panamá 21 Figura 1.15  Gasto Social de Panamá por Sector (Porcentaje de PIB) 25 20 14.9 15.5 14.4 14.7 14.4 15 13.3 4.0 4.2 4.2 4.0 3.9 3.7 10 4.0 3.9 4.0 3.7 3.9 3.7 1.0 1.2 1.0 1.3 1.5 5 0.9 5.5 5.4 5.8 6.0 5.3 5.0 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Salud Educación Asistencia social y empleo Seguridad social Fuente: Banco Mundial (de próxima publicación). Figura 1.16  Crecimiento versus Volatilidad en Panamá y Sus Países Pares, 2001-2013 (Cambio porcentual promedio) 1.6 MEX 1.4 ARG URU PAR 1.2 Volatilidad del crecimiento Pares Pares en 1.0 estructurales SAL aspiración 0.8 BRZ BEL Ingreso NIC DOR 0.6 CRI medio ALC HON Centroamérica CHL PER PANAMÁ 0.4 GUA ECU Mundo COL 0.2 BOL 0 2 4 6 8 Crecimiento Fuente: Perspectivas de la Economía Mundial (PEM), indicadores, http://www.imf.org/external/pubs/ef/weo/2014/01/weodata/index.aspx países pares solo unos pocos, como Bolivia y mencionó anteriormente, la baja volatilidad Guatemala, tuvieron coeficientes menores de del crecimiento económico es bastante rele- variación de crecimiento del PIB, sin embar- vante para el logro del objetivo dual. Esto se go, con tasas de crecimiento promedio de debe al impacto de la volatilidad total del PIB significativamente menores. Tal como se producto sobre el consumo, así como el 22 1. Pobreza y Prosperidad Compartida en Panamá vínculo negativo entre volatilidad macroeco- centra en temas de inclusión, exponiendo el nómica e igualdad.13 evidente progreso, así como los límites de Este informe (i) explora los elementos de- este progreso. El Capítulo V intenta hacer trás de las tendencias observadas de creci- una evaluación comparativa de resultados miento, pobreza y desigualdad; (ii) identifica del progreso de Panamá en inclusión, en re- los factores que pueden afectar la sostenibili- lación al de otros países de América Latina, dad del desempeño reciente de Panamá y identificando la etnicidad como área priori- por tanto las áreas prioritarias de acción o taria y extrayendo oportunidades para la ac- política; y (iii) resalta las oportunidades es- ción. El capítulo VI aborda el tema de la pecíficas para que el país siga teniendo uno sostenibilidad desde distintas ópticas: econó- de los mejores desempeños en la región mica, social y ambiental. El Capítulo VII, América Latina en cuanto a crecimiento y usando un enfoque de evaluación comparati- reducción de pobreza. El resto del informe se va de resultados en el tiempo, expone las ra- estructura como sigue. El Capítulo II obser- zones por las cuales el agua debe ser el área va con más profundidad la evolución y ca- prioritaria final e identifica oportunidades racterísticas del crecimiento económico y para la acción. El capítulo final expone las qué podría afectar su progreso continuo. El brechas de conocimiento que surgieron du- Capítulo III compara el progreso de Panamá rante el proceso de preparación de este infor- con el de otros países para identificar las me, brechas que, idealmente, serán el foco de áreas prioritarias vinculadas al sostenimiento cualquier análisis subsecuente para que del crecimiento y las oportunidades de las Panamá tenga la capacidad de asegurar un cuales el país podría tomar ventaja. El capí- crecimiento inclusivo y sostenible y haga tulo incluye una breve exposición acerca del avances hacia el cumplimiento de los objeti- proceso de priorización. El Capítulo IV se vos duales. Notas 1. A menos de que se indique de otra manera, después de la publicación de este documento: el análisis utiliza definiciones nacionales de esto podría implicar unas diferencias en ten- pobreza y prosperidad compartida (tanto dencias que no están captadas en el presente líneas de pobreza como agregado de ingreso). documento. El análisis se centra en el periodo 2007-2012 2. Ferreira et al. (2013). por motivos de compatibilidad de informa- 3. Utilizando una línea de pobreza internacional ción que limitan el uso de tendencias de tiem- de US$4 por persona por día y le base de datos pos más largos. Si bien se han hecho todos los armonizados SEDLAC CEDLAC y Banco esfuerzos posibles para replicar la medida de Mundial) 2015 y Comisión Económica de bienestar usada en Panamá, existen ciertas América Latina y el Caribe, 2014. leves discrepancias (ver Cadena et al., 2013) 4. El proceso de armonización de información que no se espera que cambien la historia de para comparaciones de todos los países signi- forma alguna. El valor de la línea de pobreza fica que los resultados comparables difieren de a nivel nacional fue US$7.9/día para zonas aquellos únicamente para Panamá, debido a urbanas y US$5.8/día para zonas rurales. Sin que la construcción de medidas para un país embargo, el Gobierno de Panamá implementó es distinta de aquella que debe hacerse en un una revisión de las cifras de pobreza oficial contexto multinacional. 1. Pobreza y Prosperidad Compartida en Panamá 23 5. Información basada en el Censo de Población en 2012 serán excluidos del análisis. Ambas de Panamá. características del análisis de panel sintético 6. Comisión Económica para América Latina y el significan que los niveles estimados de pobreza Caribe (CEPAL), 2014. diferirán entre este análisis y las cifras oficiales. 7. Será necesario generar información cuanti- El Anexo A proporciona definiciones deta- 11. tativa sobre afro-descendientes para crear un lladas de los diferentes grupos de pares. En panorama certero de los niveles de pobreza base a información de las PEM del FMI sobre absoluta y relativa de este grupo étnico. cambios en la fuerza laboral corregida para 8. El Anexo A contiene los tipos de países pares desempleo. (regional, en aspiración, estructural) y los paí- 12. Este índice de crecimiento se basa en US$ ses incluidos en cada grupo de pares. constantes de 2007 y toma en cuenta la pari- 9. Ver Datt y Ravallion 1992. dad de poder adquisitivo. Cuando se utiliza 10. El panel sintético usa una línea de pobreza el gasto en términos de US$ constantes, el distinta (US$4 por día) y, por construcción, aumento parece mayor. solo puede incluir un subconjunto de hoga- 13. Ver, por ejemplo, Breen y García-Peñalosa res, a saber, aquellas que tienen el potencial de (2004), García-Peñalosa y Turnovsky (2004), encontrarse en ambos periodos. Por ello, los Huang, Fang y Miller (2012), y Loayza, et al. hogares encabezados por jefes muy jóvenes (2007). Referencias Breen, R. y García-Peñaloza. 2005. “Income and the Rise of Latin American Middle Class. inequality and Macroeconomic Volatility: An Washington, DC.: World Bank. Empirical Investigation.” Review of García-Penaloza, C., y S. Turnovsky. 2004. Development Economics vol.9 (3):380-398. “Macroeconomic Volatility and Income Cadena, K., C. Cardoza, L. Lucchetti, y K. Scott. Inequality in a Stochastically Growing 2013. “Central América en el Nuevo Milenio: Economy.” Conference volume of conference Seis Historias Diferentes de Pobreza y on “Economic Growth and Income Desigualdad.” Banco Mundial. Distribution: On the Nature and Causes of the Dang, Hai-Anh, Peter Lanjouw, Jill Luoto, y David Wealth of Nations,” Lucca, Italia, Junio 16-18. Mckenzie. 2011. “Using Repeated Cross- Huang H., W. Fang, y S. Miller S. 2012. “The Effect Sections to Explore Movements in and Out of of Growth Volatility on Income Inequality.” Poverty.” Policy Research Working Paper No. Working Paper, University of Nevada. 550, World Bank, Washington, DC. INEC (Instituto Nacional de Estadísticas y Datt, G., y M. Ravallion. 1992. “Growth and Censos). 2007-2013. Encuesta de Mercado Redistribution Components of Changes in Laboral. Contraloría, Panamá. Poverty Measures: A Decomposition with INEC (Instituto Nacional de Estadísticas y Applications to Brazil and India in the 1980’s.” Censos). 2000 y 2010. Censo Nacional de Journal of Development Economics 38: Población y Vivienda. Contraloría, Panamá. 275-295. Loaysa, N., R. Ranciere, L. Serven, y J. Ventura. Comisión Económica para América Latina y el 2007. “Macroeconomics Volatility and Welfare Caribe (CEPAL), 2014. “Informe Los Pueblos in Developing Countries: An Introduction.” Indígenas en América Latina”, Santiago de Chile. The World Bank Economic Review 21 (3): Ferreira, F., J. Messina, J. Rigolini, L. López Calva, 343-357. M. Lugo, y R. Vakis. 2013. Economic Mobility 24 1. Pobreza y Prosperidad Compartida en Panamá La Naturaleza del Crecimiento Económico 2.  de Panamá El excepcional desempeño del creci- posición geográfica, incluyendo al Canal de miento de Panamá a lo largo de la década Panamá, transformándose en un hub logís- pasada proviene de una economía abierta y tico y comercial bien conectado, así como competitiva. El crecimiento real de Panamá en un centro financiero. A través de conti- desde el 2001 ha promediado el 7.2 por nuas mejoras en su infraestructura, Panamá ciento, más del doble del promedio de ha establecido una red portuaria compara- América Latina y el Caribe (ALC). El país ble con los más importantes hubs logísticos ha sido uno de los pocos capaces de seguirle internacionales y una red de aeropuertos el paso a los EE.UU. en términos de PIB per que permite al país funcionar como un im- cápita en años recientes (Figura 1.7), y su portante hub de pasajeros a nivel regional índice de crecimiento mostró baja volatili- para aquellos pasajeros que se conectan dad en comparación con lo ocurrido inter- entre Norte, Centro y Sudamérica. Por ello, nacionalmente (Figura 2.16). Su economía el país ha consolidado su posición como la es una de las más abiertas de la región economía más competitiva de (Figura 2.1) y está bien integrada dentro de Centroamérica y segunda después de Chile la economía global. Ha tenido un buen des- en ALC, según el Informe de empeño en el aprovechamiento de su Competitividad Global 2014-15. Figura 2.1  La Apertura Comercial Figura 2.2  Contribución de de Panamá en Comparación con la de Factores de Demanda Agregados al sus Países Pares, según el Crecimiento Económico de 1947 a Porcentaje de Exportaciones e 2013 (Puntos Porcentuales) Importaciones de Bienes y Servicios en PIB (Porcentaje de PIB) 250 20 200.9 15 200 10 147.2 150 5 98.1 97.8 93.4 91.5 100 80.2 0 –5 50 –10 0 –15 á ra ica C do rio la n m ció AL 71 70 81 80 –2 0 0 20 1 02 03 20 4 05 06 20 7 08 09 10 11 12 tu pe e r un 0 ér 0 0 na 91 9 00 su d 20 20 20 20 ra uc 19 –19 20 20 20 19 –19 20 20 19 19 am M d os Pa pi tr – s as 47 ro Es ita e r nt 19 m g en n Ce I s Consumo Inversión privada Inversión pública re Pa Exportaciones netas PIB Fuente: Indicadores de Desarrollo Mundial, Banco Mundial, Fuente: Estimaciones de autores en base al Instituto Nacional de Washington, DC. http://data.worldbank.org/products/wdi. Estadísticas y Censos de Panamá (INEC) (acceso noviembre 17, 2014), http://www.contraloria.gob.pa/inec/. 2. La Naturaleza del Crecimiento Económico de Panamá 25 En años recientes, cinco elementos princi- crecimiento, tanto del sector transporte y pales han explicado el desempeño en creci- comunicaciones como de la economía en miento: (i) la transferencia del Canal de su totalidad, se aceleró (Figura 2.3). Panamá, lo que ha permitido que se benefi- El Canal ha permitido al país beneficiar- cie con el crecimiento del comercio mundial; se de un comercio mundial cada vez mayor (ii) el manejo exitoso y expansión del Canal debido al rápido crecimiento de grandes que redundan en derrames en el crecimiento economías emergentes como China. Al pa- de sectores específicos, (iii) el rol cada vez recer, la reciente puesta al día con el PIB de mayor de la inversión pública; (iv) el incre- EE.UU. se habría iniciado en el año 2003 mento paralelo en la inversión extranjera di- (Figura 2.4). A pesar de que la convergen- recta (IED) e inversión privada; y (v) un cia de Panamá hacia los EE.UU. fue más rá- entorno macroeconómico estable. En el resto pida que la de ALC como un todo, los de esta sección se discuten estos elementos. puntos de inflexión coinciden. Por lo tanto, parece que un conjunto de factores en común podría haber impulsado tanto el El Canal y las Tendencias despegue de Panamá como el resurgimien- to del crecimiento en el resto de América en el Comercio Mundial Latina, si bien en diferentes magnitudes. Luego de la transferencia del Canal Un estudio del Banco Mundial de próxima de Panamá, siguió la aceleración del cre- publicación sugiere que estos factores co- cimiento, que coincidió con el exitoso ma- munes estarían asociados con el crecimien- nejo del Canal. EE.UU. construyó la zona to relativamente rápido de grandes del Canal de Panamá en un periodo de mercados emergentes, como China.2 Sin diez años, de 1904 a 1914, luego de recibir embargo, es muy probable que los princi- una concesión para la construcción y ope- pales canales de transmisión de crecimien- ración del Canal y las áreas circundantes. to de China a Panamá hayan sido distintos En 1977, ambos países firmaron los de aquellos que afectan otros países de Tratados Torrijos-Carter, que establecieron América Latina de alto crecimiento, como las bases para el retorno gradual del Canal Bolivia, Chile, Colombia o Perú: en el caso al gobierno panameño. El 31 de diciembre de Panamá se trata del Canal en lugar de de 1999, la transferencia se hizo efectiva.1 los productos. Desde entonces, el Canal ha sido manejado El transbordo de bienes con origen y des- por un organismo gubernamental autóno- tino a China se ha elevado y los incremen- mo, la Autoridad del Canal de Panamá, tos en los ingresos del Canal entre el 2000 y que es ampliamente reconocida por su ca- el 2013 son significativos. Durante estos pacidad institucional y manejo eficiente. años, el valor del comercio mundial casi se Aunque no existen pruebas rigurosas de ha triplicado de US$ 6,725 mil millones a causalidad, la creciente tendencia al creci- US$ 18,890 mil millones. Al mismo tiempo, miento del sector transporte y comunica- el valor del comercio que pasó por el Canal ciones, en particular, parece deberse al aumentó en 16 por ciento, de US$ 374 mil retorno del Canal a Panamá. Luego de su millones a US$ 434 mil millones entre 2006 transferencia en 1999, la tendencia al y 2013. En general, el porcentaje del total 26 2. La Naturaleza del Crecimiento Económico de Panamá Figura 2.3  Porcentaje de Transporte y Comunicaciones del PIB y del Crecimiento del PIB (Porcentaje, Índice de Crecimiento 1950=100) 3,000 25 2,500 Canal transferido 20 a Panamá (2000) Invasión 2,000 EE.UU. Tratado Torrijos (1989) 15 Carter Tratado Remón Eisenhower Centro Bancario (1977) 1,500 internacional (1955) (1970) Zona Libre 10 de Colón 1,000 (1948) 5 500 0 0 1947 1957 1967 1977 1987 1997 2007 Índice de crecimiento de Panamá (1946=100) Porcentaje de Transporte y Comunicaciones (% de PIB real) Fuente: Estimaciones de los autores en base al Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) (acceso noviembre 17, 2014). http://www. contraloria.gob.pa/inec/. del comercio mundial que pasa por el Canal Canal ha disminuido de 12,198 navíos en disminuyó levemente de 3 por ciento en 2001 a 12,045 en 2013.3 El aumento en los 2006 a 2.3 por ciento en 2013. Los orígenes volúmenes comerciales y en pases ha traído y destinos de los bienes que pasan por el consigo un aumento en los peajes recolecta- Canal reflejan el papel cada vez más impor- dos, de US$ 580 millones a US$1,847 mil tante de China en el comercio mundial. En millones durante ese mismo periodo, y de 2013, el porcentaje de bienes cuyo origen 1.7 y 2.4 por ciento del PIB en ingresos no era China era de 7.6 por ciento, mientras fiscales para el gobierno. que el porcentaje de bienes destinados a La resiliencia de los ingresos del Canal China era de 14.5 por ciento. Mientras que se debe tanto a la variedad de bienes que lo el tamaño de las naves más grandes que atraviesan como a una política de tarifas atraviesan el Canal ha aumentado, y con proactiva por parte de la Autoridad del ello, el mismo volumen de mercancía pudo Canal. Los tres tipos principales de carga transportarse a través del Canal con menos que atraviesan el Canal son contenedores, naves, la cantidad total de pases por el granos y aceite (Tabla 2.1). Los 2. La Naturaleza del Crecimiento Económico de Panamá 27 Figura 2.4  Diferencial de Crecimiento Panamá – Estados Unidos (Puntos Porcentuales, Crecimiento Porcentual del PIB de Panamá Menos Crecimiento per cápita de EE.UU. en Puntos Porcentuales) y Diferencial de Inflación 15 Antes de transferencia del Canal Después de transferencia del Canal 10 5 en puntos porcentuales 0 –5 –10 –15 –20 80 12 82 92 94 84 96 98 10 86 88 90 02 04 06 08 00 20 20 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 19 20 20 20 Diferencial de inflación Diferencial de crecimiento de PIB per cápita Fuente: Banco Mundial 2015. Tabla 2.1  Tránsito del Canal de Panamá por Tipo de Carga Carga total Contenedores Granos Aceite Otros Navíos Año (toneladas del Canal (número de (% de la carga total) de Panamá) naves) 2001 193.2 30.7 28.1 17.6 23.7 12,198 2002 234.9 28.1 22.5 12.5 36.8 11,862 2003 242.7 32.4 20.6 10.6 36.4 11,725 2004 266.9 32.4 20.0 12.5 35.1 12,518 2005 279.1 35.0 19.7 12.4 32.9 12,648 2006 296.3 38.2 19.9 11.1 30.8 12,772 2007 312.8 41.1 16.0 12.7 30.3 13,234 2008 309.6 40.2 16.4 13.9 29.6 13,147 2009 299.1 39.6 19.9 16.1 24.4 12,855 2010 300.8 34.8 24.1 15.5 25.6 12,591 2011 322.1 35.3 24.8 15.2 24.7 12,989 2012 333.7 35.9 25.0 15.5 23.6 12,862 2013 320.6 36.7 16.5 22.7 24.1 12,045 Fuente: Autoridad del Canal de Panamá y Organización Mundial del Comercio. 28 2. La Naturaleza del Crecimiento Económico de Panamá Figura 2.5  Ingresos del Canal de Panamá, Índice de Productos, y Comercio Mundial, 2000-2013 (Índice Nominal, 2000=10) 350 300 250 200 150 100 50 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Ingresos del Canal Comercio mundial Precios de productos Fuente: Autoridad del Canal de Panamá y Organización Mundial del Comercio. contenedores cargan principalmente dife- El Impacto del Canal en el rentes tipos de bienes manufacturados y minerales. La Autoridad del Canal ajusta Crecimiento de Sectores constantemente sus tarifas para competir a nivel mundial, y las tarifas se basan en el Específicos volumen y peso de la carga (no en su El Canal ha afectado la economía pana- valor). Con este fin, una medida especial meña tanto directa como indirectamente. se ha creado, las toneladas del Canal de Además de los efectos directos a través del Panamá.4 Como resultado, los ingresos del transporte y comunicaciones, así como la Canal han aumentado continuamente, aún construcción continua para ampliar el en años en que el total de la carga dismi- Canal, las operaciones del Canal han afecta- nuía, como por ejemplo en 2009. Más aún, do positivamente al resto de la economía. El la variedad de bienes, así como los ajustes Canal transporta la mayoría de la exporta- en las tarifas, ha escindido los ingresos del ción de servicios panameños.5 En particu- Canal de los movimientos de precios de lar, genera ingresos para la economía local y cualquier bien. Hasta las fluctuaciones en genera empleo en el sector logística. La re- los precios de los productos en conjunto, ciente ampliación del Canal es el proyecto que se vieron agitados con el valor del co- más grande en el Canal desde su construc- mercio mundial, han tenido poco impacto ción y el mayor proyecto de infraestructura en los ingresos (Figura 2.5). de Panamá. La ampliación duplicará la 2. La Naturaleza del Crecimiento Económico de Panamá 29 capacidad del Canal, incrementando las Aprovechando las ventajas de su posición economías de escala y el comercio marítimo geográfica y el Canal, Panamá se ha transfor- internacional. El programa de ampliación mado en un hub logístico regional, desempe- consiste en cuatro componentes principales: ñándose muy bien en indicadores de (i) un tercer conjunto de esclusas; (ii) un conectividad y logística. El país ha desarro- canal de acceso al Pacífico (iii) el dragado llado una sofisticada infraestructura de de canales de navegación; y (iv) mejoras en transporte alrededor del Canal (Figura 2.6). el suministro de agua. El impacto de la am- En particular, Panamá cuenta con activos de pliación del Canal beneficiará la economía a infraestructura del primer mundo, con el través de la etapa de construcción y a través Canal de Panamá como un eje para estructu- del aumento del tráfico, lo que a su vez se rar el desarrollo de sus servicios de logística. espera que impulse las actividades relacio- Actualmente, la mayoría de operadores lo- nadas con el Canal. También se espera que gísticos del mundo tiene presencia operativa el gobierno tenga un flujo significativo de permanente en Panamá. Esto ha resultado en ingresos adicionales.6 la disponibilidad de una amplia gama de Figura 2.6  Infraestructura de Transporte en la Zona del Canal Fuente: “Implementation of Panama Maritime and Logistics Strategy-Phase II: Air Logistics Strategy for Panama.” Banco Mundial, febrero de 2014. 30 2. La Naturaleza del Crecimiento Económico de Panamá Figura 2.7  Índice de Desempeño Figura 2.8  Desempeño Logístico, Logístico Índice de Componentes 4.5 4.5 4 4 3.5 3.5 3 3 2.5 2.5 2 2 1.5 1.5 1 1 0.5 0.5 0 0 á os r a ile ca a pu am in bi s a s ica o a Ch j na le Ri ur st ad Ba m Ch ga na st n ue ct ua az a lo Pa n s gí st R, io ru Co sp Si se tr Ad lo Co ac SA st re í y Pa ia rn ae o de nc ng nt te fr te Ko ie in po In pe im os em ng m gu ví Ho Ti Co En Se Panamá Hong Kong SAR, China Singapur Fuente: Indicadores de Desarrollo Mundial, Banco Mundial, Fuente: Indicadores de Desarrollo Mundial, Banco Mundial, Washington, DC. http://data.worldbank.org/products/wdi. Washington, DC. http://data.worldbank.org/products/wdi servicios de logística, principalmente dedica- habiendo un alto potencial para atraer servi- dos a carga marítima. Es uno de los países cios adicionales a través del desarrollo de in- mejor conectados de la región y tiene el más fraestructuras de servicios con valor alto Índice de Conectividad de las Líneas agregado. Asimismo, la integración regional Marítimas (LSCI por sus siglas en inglés) en ofrece aún oportunidades no explotadas para la región ALC (Panamá ha logrado un pun- mayores logros en eficiencia y crecimiento taje de 45, por encima de México con un (Recuadro 2.1). puntaje de 42 y Brasil con 37, y aún por enci- En términos de otras formas de transpor- ma de países desarrollados como Canadá, te, la línea ferroviaria y el transporte aéreo con un puntaje de 38).7 Su posición geográfi- contribuyen de manera importante con el ca y el Canal de Panamá le brindan una ven- éxito logístico de Panamá, mientras que las taja al comparársele con otros países de la carreteras son el eslabón más débil. El corre- región. Sin embargo, la conectividad se dor Canal-línea ferroviaria tiene una función queda corta si se le compara con lo que lo- complementaria fundamental dentro del es- gran otros importantes hubs logísticos, como quema de servicios de alimentadores de los Singapur y Hong Kong SAR, China (puntajes puertos de transbordo, conectando los puer- de 107 y 117 respectivamente) en LSCI. En tos del Atlántico y del Pacífico en un tramo esa misma línea, Panamá se ve rezagado en de 75 kilómetros a lo largo del Canal. La ma- relación a estas economías en términos del yoría de naves que pasan por el Canal tienen Índice de Desempeño Logístico de 2014 servicios de alimentadores dedicados ya sea (Figura 2.7 y Figura 2.8). Por lo tanto, sigue para la costa Oeste o Este americana y solo 2. La Naturaleza del Crecimiento Económico de Panamá 31 Recuadro 2.1  Integración Regional en Centroamérica La integración de mercados y redes de infraestructura tiene un poder extraordinario para estimular el crecimiento a través de la eficiencia, ganancias, efectos colaterales tecnológi- cos e inversión. Sin embargo, a pesar de los numerosos puntos destacables en cooperación económica, la promesa de una mayor integración regional entre los países de Centroamérica se ha mantenido, más bien, incumplida. Los esfuerzos de Centroamérica por establecer mayores lazos económicos a nivel regional han sido continuos durante décadas, principalmente en el campo del comercio, y van desde el establecimiento de un Mercado Común Centroamericano en la década de 1970 al Tratado de Libre Comercio República Dominicana-Centroamérica y el Tratado de Libre Comercio UE-Centroamérica. Pero también han habido numerosos éxitos significativos de integración fuera del ámbito del comercio, incluyendo al sector energía con el Sistema de Interconexión Eléctrica de los Países de América Central (SIEPAC), un proyecto de líneas de transmisión que vio la luz en junio de 2013 y que conecta las redes eléctricas de Panamá, Costa Rica, Honduras, El Salvador, Guatemala y Nicaragua. Esa interconexión podría mejorar las oportunidades de inversión para proyectos de energía renovable a gran escala, así como también mejorar la eficiencia y la seguridad del suministro eléctrico en Centroamérica. La interconexión financiera también está al alza, ya que casi todos los bancos de la región se encuentran ampliando sus operaciones en países vecinos, si bien las diferencias de los marcos legales y regulatorios han limitado la posibilidad de que haya una mayor conectividad. Pero, en términos generales, Centroamérica no ha alcanzado los logros esperados de los esfuerzos de integración. Los exportadores no han experimentado un crecimiento desta- cable ni en las líneas de exportación ni en los mercados desde la firma de los tratados regionales de libre comercio. El comercio bilateral en Centroamérica se mantiene en la agenda de las grandes oportunidades no explotadas, tal como lo evidencia la elasticidad negativa del comercio bilateral para diferentes factores, incluyendo la adyacencia y la distancia ajustada según el tiempo. Este potencial no explotado puede atribuirse a las deficiencias en infraestructura, procesos engorrosos y congestión en los pases fronterizos que limitan el comercio, aun cuando las distancias son cortas. La mala calidad de las rutas, particularmente de carreteras secundarias o caminos rurales no pavimentados ha hecho que los precios de transporte vial tengan un promedio de 17 centavos por tonelada-kiló- metro en Centroamérica, uno de los costos de transporte vial más altos del mundo. Los engorrosos procedimientos aduaneros, la falta de armonización regulatoria (por ejemplo, en términos de normas fitosanitarias para exportaciones agrícolas), pocos nexos comer- ciales establecidos, una industria de transporte marítimo atomizada, escasa información compartida sobre carga y transporte de retorno en camionaje, y relativamente pocas 32 2. La Naturaleza del Crecimiento Económico de Panamá Recuadro 2.1  continuación opciones y competencia de transporte marítimo también limitan las ganancias de los tratados de libre comercio. Los costos de transporte y de logística pueden superar el 50 por ciento del precio final de los bienes comercializados y se calcula que las exportaciones intrarregionales en Centroamérica podrían haberse duplicado si la región hubiese logrado los factores de adyacencia y de tiempo distancia propios de una región verdaderamente integrada. Fuente: Gordillo et al. 2010; Osborne, Pachon y Araya, 2014; y Marcelo et al., 2010. se detienen una vez ya sea en un puerto de Nicaragua, la más baja en Centroamérica. transbordo del Atlántico o del Pacífico. El Debido a la ubicación geográfica de Panamá transporte aéreo es uno de los sectores de y la concentración de logística alrededor de más rápido crecimiento en Panamá, contri- la zona del Canal, el 71 por ciento de todas buyendo con cerca de US$ 1 mil millones al las principales rutas son de corto recorrido. PIB del país y generando más de 10,000 em- El uso de camiones es muy bajo y tiene un pleos directos e indirectos. Este es el resulta- alto porcentaje (50 por ciento) de transporte do de haber posicionado el Aeropuerto de retorno vacío y uno de los más largos Internacional de Tocumen, de Panamá, tiempos de espera en Centroamérica (0.05h/ como un importante hub de pasajeros a nivel km). Los costos de seguridad están por enci- regional, para pasajeros que conectan entre ma del promedio centroamericano y llega- Norte, Centro y Sudamérica. Los volúmenes ban a ser de casi US$ 600 por vehículo en el de pasajeros aéreos se han triplicado desde 2011 (un incremento de 27 por ciento en 2003-2013. La línea aérea nacional COPA comparación con el 2008). tiene el mayor porcentaje del mercado, al En términos de composición sectorial, el igual que el mayor tráfico de pasajeros inter- crecimiento ha derivado principalmente de nacionales, el mismo que creció de 2.1 millo- los sectores transporte y comunicación, ser- nes a 7.7 millones durante ese mismo vicios financieros, comercio y construcción periodo, y de los cuales el 50 por ciento son (Figura 2.10). En la década pasada, los servi- pasajeros en tránsito (la compañía nacional cios representaban más del 50 por ciento del COPA tiene la principal cuota de mercado). crecimiento del PIB, impulsados por trans- A diferencia de su excelente posición en in- porte y comunicaciones (lo que explica un fraestructura de puertos y aeropuertos promedio de 1.8 puntos porcentuales de cre- (Figura 2.9), Panamá está en el puesto 48 en cimiento entre 2001 y 2013) y servicios fi- calidad de infraestructura vial.8 La densidad nancieros y empresariales (lo que explica 1.7 vial (190 millas de carretera por un kilóme- por ciento). Comercio, un sector que tradi- tro cuadrado de territorio) es, junto con la de cionalmente contribuía con el crecimiento, 2. La Naturaleza del Crecimiento Económico de Panamá 33 Figura 2.9  Conectividad de Líneas de Navegación Fuente: “Implementation of Panama Maritime and Logistics Strategy-Phase II: Air Logistics Strategy for Panama.” Banco Mundial, febrero de 2014. Figura 2.10  Contribuciones por Sector al Crecimiento del PIB de 1947 a 2013 (Puntos Porcentuales) 15 12 9 6 3 0 –3 0 0 0 0 1 02 03 4 5 06 7 8 09 0 1 12 3 0 1 0 0 0 1 0 97 98 99 00 1 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 –1 –1 –1 –2 47 81 71 91 19 19 19 19 Servicios financieros y empresariales Transporte y comunicaciones Comercio Construcción y minería Hoteles y restaurantes Otros PIB Fuente: Estimaciones de los autores en base al Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) (acceso noviembre 17, 2014). http://www. contraloria.gob.pa/inec/. 34 2. La Naturaleza del Crecimiento Económico de Panamá Figura 2.11  Empleo por Sector y Nivel Educativo, 2012 (Número Total) Servicios comunitarios, sociales y personales 476,140 Mayoristas, servicios de alojamiento y comida 359,110 Agricultura, silvicultura y pesca 203,394 Construcción 161,776 Transporte, almacenamiento y comunicaciones 132,682 Manufactura 101,140 Actividades financieras, de seguros y bienes raíces 50,384 Suministro de energía, gas y agua 12,425 Minas y canteras 3,528 0 200,000 400,000 600,000 Primaria incompleta Primaria completa Secundaria incompleta Secundaria completa Postsecundaria incompleta Postsecundaria completa Fuente: Estimaciones de los autores en base al Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) (acceso noviembre 17, 2014). http://www. contraloria.gob.pa/inec/. recientemente contribuyó menos como con- Panamá ha seguido desarrollando su posi- secuencia de condiciones externas (1.4 por ción como centro financiero internacional. ciento en promedio entre 2003 y 2011 versus El país se ha establecido como un importante 1.2 por ciento entre 2012 y 2013). centro bancario extraterritorial (offshore) Adicionalmente, el sector construcción se ha con 80 bancos cuyos activos totales suman convertido en uno de los impulsores clave aproximadamente US$ 112 mil millones, casi de la economía debido a mayor inversión tres veces el tamaño del PIB del país. La ma- (tanto pública como privada) en infraestruc- yoría de necesidades financieras del país son tura residencial y no residencial (contribu- satisfechas por el sector bancario y no por ción de 1.9 por ciento a lo largo de los acciones o mercados de bonos.9 El competi- últimos cinco años). Otro impulsor de creci- tivo y sofisticado sector bancario de Panamá miento que está surgiendo es el rubro hote- ha demostrado que es ágil y capaz de adap- les y restaurantes (contribución de 0.3 por tarse al entorno que cambia rápidamente. El ciento a lo largo de los últimos cinco años). sector financiero tiene una larga tradición en En contraste, las contribuciones de agricul- Panamá, que precede a la devolución del tura y manufactura han declinado (de 0.2 y Canal. Su contribución al crecimiento eco- 0.3 por ciento respectivamente en 2005 a 0.1 nómico ha sido mayor que el de sectores tra- y 0.1 en 2013). dicionales, como agricultura y manufactura. 2. La Naturaleza del Crecimiento Económico de Panamá 35 El sector bancario en Panamá es ampliamen- mundo –muchas de Asia Oriental de donde te reconocido como saludable y sólido. La proviene el 65 por ciento de la mercadería– mayoría de bancos en Panamá están bien ca- pueden vender sus productos a comprado- pitalizados, son rentables y cuentan con li- res de la región ahorrándose la posterior quidez con préstamos improductivos a inconveniencia de viajar a Asia y de almace- niveles muy bajos. Este sector ha sido impul- nar partes. El conglomerado se ha converti- sado por inversiones en logística y transpor- do en un importante centro financiero que te, construcción y comercio, y por un cada sirve, en particular, a clientes de Colombia vez mayor consumo privado impulsado por y Venezuela, así como de otras partes de una sólida demanda a nivel nacional. Como América Latina. En los últimos dos años, la resultado, los préstamos hipotecarios repre- actividad de exportación-importación de- sentan el más alto porcentaje del total del clinó como consecuencia de la disminución crédito privado en Panamá, con 30 por cien- de las ventas a Venezuela, Puerto Rico y la to, seguidos del comercio (19 por ciento in- República Dominicana, y la desaceleración cluyendo actividades de exportación de las ventas a Colombia. Las ventas a relacionadas al Canal y turismo) y crédito de Venezuela declinaron debido a los proble- consumo (16 por ciento). Los préstamos hi- mas que tiene ese país para acceder a mer- potecarios han estado creciendo ligeramente cados de cambio, mientras que las ventas a más rápido que el PIB a lo largo de los últi- Colombia se mantuvieron estancadas por mos años, pero la falta de información sobre las crecientes tarifas a la exportación de tex- precios de bienes raíces, y como resultado, la tiles y zapatos. ausencia de relaciones préstamo a valor re- El sector de la construcción mostró ser un presentan una brecha de información signifi- importante impulsor del crecimiento en años cativa para un manejo y supervisión recientes y generó la mayoría de empleos prudente y efectiva. Sin embargo, evidencia entre 2007 y 2012, especialmente para traba- anecdótica sugiere que la duplicación de los jadores poco calificados. A lo largo de la dé- precios de bienes raíces urbanos a lo largo de cada pasada, el sector de la construcción los últimos cinco años ha estado casi en línea mostró un fuerte crecimiento que se explica con el rápido ritmo de crecimiento del PIB. por la vigorosa inversión privada en proyec- Si bien el comercio ha sido uno de los tos residenciales y en proyectos de infraes- tradicionales impulsores del crecimiento, su tructura pública, como la ampliación del contribución se ha reducido recientemente Canal de Panamá y la construcción de la debido a factores externos que afectan el línea 1 del Metro de Ciudad de Panamá. comercio de la Zona Libre de Colón. El co- Asimismo, en años recientes, la construcción mercio ha sido impulsado por las ventas de hoteles y de espacios de almacenamiento minoristas como resultado del aumento de también ha contribuido al sector. los ingresos panameños y la ampliación de Indicadores relacionados, como la produc- centros comerciales y tiendas comerciales, ción de concreto y cemento, han exhibido un así como ventas mayoristas, principalmente crecimiento vigoroso. En general, la cons- de la Zona Libre de Colón. La Zona Libre trucción ha crecido un promedio de 21 por de Colón es un puerto de contenedores y ciento por año en los últimos cinco años, bazar gigante donde empresas de todo el contribuyendo con 2 puntos porcentuales del 36 2. La Naturaleza del Crecimiento Económico de Panamá PIB. A su vez, el sector contribuyó con 17 por ciento, promediando dos por ciento del por ciento del crecimiento total del empleo. PIB del país. En 2011 y 2012, el oro era la Es muy probable que en la última década se principal exportación de Panamá, totalizan- haya producido una migración de trabajado- do US$117 millones y US$116 millones, res- res agrícolas de las provincias a Ciudad de pectivamente. Para el 2013, el sector minería Panamá para trabajar en este sector. estaba produciendo US$553 millones o dos Construcción es, después de agricultura, el por ciento del PIB de Panamá. Los materia- sector con el más alto porcentaje de emplea- les de construcción representaban la mayoría dos que solo tienen educación secundaria de esta producción, mientras que la produc- completa o menos (Figura 2.11). ción de oro y las exportaciones comenzaron El papel de la agricultura y la manufactura a declinar, hasta llegar a US$66 millones en para el crecimiento ha disminuido, si bien la 2013 y solo US$38 millones en el primer se- agricultura sigue siendo una fuente clave de mestre de 2014 (una caída de 97 por ciento ingresos para el 40 por ciento más pobre. en relación al mismo periodo en el 2013), Mientras continúa creciendo en términos debido en gran parte a un declive significati- absolutos, el porcentaje tanto de agricultura vo en los precios del oro que hicieron que su como de manufactura declinó en PIB total producción resulte poco rentable. debido al fuerte crecimiento de otros secto- res. El porcentaje de agricultura cayó del 7 por ciento del PIB en el 2000 a tres por cien- El Rol Creciente de la to en 2013, y manufactura decayó de 10 por Inversión Pública ciento a cinco por ciento. Si bien agricultura La inversión ha jugado un rol promi- representa solo un pequeño porcentaje del nente en el crecimiento de Panamá en años PIB, emplea al 17 por ciento de la fuerza la- recientes, respaldando un cambio en el mo- boral y ha contribuido a la reducción de po- delo de crecimiento del país hacia la deman- breza al emplear un gran porcentaje del 40 da doméstica (Figura 2.12). Si bien el por ciento de la población más pobre (ver consumo privado ha sido un impulsor im- Figura 1.5). Entre los productos principales portante del crecimiento a través del tiempo se incluyen arroz y frejoles para consumo (contribuyendo con un promedio de 4.2 doméstico, y bananas, plátanos, langostinos, puntos porcentuales desde 2001), la contri- azúcar, piña, melón y café para exportación. bución de las exportaciones netas ha fluctua- En términos de manufactura, la industria do significativamente debido a condiciones textil está declinando y los prospectos de externas. Durante el periodo de 2004 a 2008, crecimiento de otras industrias, tales como las exportaciones netas contribuyeron signi- comida procesada, materiales de construc- ficativamente al crecimiento total gracias al ción y químicos son débiles. alto crecimiento de las exportaciones de ser- Panamá tiene una gran riqueza en capital vicios (que representaron 2.8 puntos porcen- natural y la ha usado de manera sostenible; tuales del crecimiento total). Durante la sin embargo, el sector minería representa un crisis del año 2009, las exportaciones netas porcentaje pequeño del PIB hasta ahora a contribuyeron positivamente al crecimiento pesar de que podría expandirse más en el fu- en base a la contracción significativa de las turo. Entre 2008 y 2012, el sector creció 14 2. La Naturaleza del Crecimiento Económico de Panamá 37 importaciones. En los años posteriores a la programa genere al menos 100,000 nuevos crisis, la contribución de las exportaciones empleos. netas al crecimiento fue moderada, ya que la expansión de las importaciones excedió a la de las exportaciones. Mientras que las inver- Inversión Extranjera siones, tanto públicas como privadas, contri- Directa (Ied) e Inversión buyeron solo con 1 punto porcentual al crecimiento total ente 2001 y 2009, su contri- Privada bución se duplicó luego compensando la La IED ha financiado gran parte de esta menor contribución de las exportaciones inversión en infraestructura y sigue siendo la netas. La inversión bruta alcanzó casi 30 por mayor fuente de financiamiento externo del ciento del PIB en 2013 (Figura 2.14). actual déficit de cuenta corriente (Figura La mayor contribución de la inversión pú- 2.12). Panamá ha tenido éxito para atraer blica al crecimiento ha sido respaldada por afluencias de IED de un grupo de economías un ambicioso programa de inversiones pú- diversificadas de todo el mundo. En general, blicas y la ampliación del Canal de Panamá. la IED ha ganado importancia en Panamá El porcentaje de inversión pública en PIB au- desde fines de la década de 1990, y en la últi- mentó de 3.1 por ciento en 2001 a 13.7 por ma década, alcanzó el elevado nivel actual ciento en 2013. En 2010, el gobierno lanzó que excede el 10 por ciento del PIB. Estas bo- un programa de infraestructura pública con- yantes afluencias de IED han financiado el 80 sistente de más de 100 proyectos, tales como por ciento del déficit de cuenta corriente en mejoras en autopistas, ampliación de carrete- los últimos tres años. El promedio del déficit ras y mejoras en Ciudad de Panamá, mejoras de cuenta corriente del balance de pagos au- en la infraestructura aeroportuaria en seis mentó de US$942 millones en 2003-2007 a aeropuertos (incluyendo el aeropuerto de US$3,962 millones en 2010-2012. La razón Tocumen), una cadena fría para apoyar la principal de la expansión del déficit se debe a actividad agrícola y reducir las pérdidas en el un gran aumento en la inversión, de un pro- sector, la ampliación del Canal de Panamá. medio de US$3,212 millones en 2003-2007 a La línea 1 del Metro en Ciudad de Panamá y US$8,571 en 2010-2012, si bien fue en parte un sistema de bus metro, la recuperación de compensado por un aumento en el ahorro de la Bahía de la Ciudad de Panamá, la mejora US$1,818 en 2003-2007 a US$4,307 en de los servicios sanitarios, hospitales y 21 2010-2012. centros de cuidado de la salud, la renovación Como consecuencia, el índice de creci- urbana de Curundú, 10 estaciones aéreas na- miento de Panamá es altamente dependiente vales y 4 nuevas prisiones, entre otros. La in- del IED (Figura 2.13). Un incremento de uno versión total del programa se calcula en US$ por ciento en el porcentaje de IED a PIB 16.7 mil millones con una ejecución total de tiene un impacto de corto plazo sobre el cre- más del 80 por ciento.10 El proyecto de am- cimiento real del PIB equivalente a 0.63 pun- pliación del Canal de Panamá representa tos porcentuales y un efecto a largo plazo US$5.2 mil millones y está planificado para equivalente a 0.79 puntos porcentuales; de terminar a fines del 2015. Adicionalmente, hecho, 56 por ciento de la varianza en el ín- según el gobierno, se espera que este dice de crecimiento se explica por la IED. 38 2. La Naturaleza del Crecimiento Económico de Panamá Figura 2.12  Déficit de Cuenta Corriente y IED 20.0 15.0 10.0 5.0 0 –5.0 –10.0 –15.0 –20.0 1980 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01 03 05 07 09 11 13 IED (% de PIB) Déficit de cuenta corriente (% de PIB) Fuente: Estimaciones de los autores en base al Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (CNUCYD). http://www.contraloria.gob.pa/inec http://unctad.org/ Figura 2.13  Crecimiento Real del PIB y IED, 1980 a 2012 (Cambio Porcentual) 20 15 10 5 0 –5 –10 –15 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 0 02 04 06 08 10 12 Crecimiento real PIB IED Fuente: Estimaciones de los autores en base al Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) e Indicadores de Desarrollo del Mundo, Banco Mundial, Washington, DC. http://data.worldbank.org/products/wdi. 2. La Naturaleza del Crecimiento Económico de Panamá 39 Figura 2.14  Ahorro versus Figura 2.15  IED por Actividad Inversiones, 1980 – 2013 Económica, 2010 – 2012 (Porcentaje (Porcentaje de PIB) del Total del IED) 40.0 50 45.7 45 30.0 40 35 20.0 30 10.0 25 21.5 20 0 15 11.6 10 8.3 –10.0 5.1 5 3.6 2.2 1.7 0.4 –20.0 0 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 cio os on y s a os n es ra ía ro r ió er ici ci te tu tu nt ici fin es er cc cie in rv ica or ac ul ra rv Ahorro nacional bruto (RHS) m u M Se un sp an ric au se tr uf Co m ran ns Ag an st s ro Co re M T Inversiones brutas (RHS) Ot y s le co te Brecha externa Ho Fuente: Indicadores de Desarrollo del Mundo, Banco Mundial, Fuente: Estimaciones de autores en base al Instituto Nacional de Washington, DC. http://data.worldbank.org/products/wdi. Estadísticas y Censos de Panamá (INEC) (acceso noviembre 17, 2014), http://www.contraloria.gob.pa/inec/. La IED y la inversión privada se han incre- similar a los regímenes implementados en mentado, por lo general, debido a un entorno Singapur y Suiza. Estos beneficios se comple- empresarial favorable y que mejora cada vez mentan con la posición de Panamá como más. Los flujos de IED aumentaron de nueve hub logístico, su conectividad y su bien desa- a 11 por ciento del PIB entre 2010 y 2013, y la rrollada infraestructura, su solidez como inversión privada de 13 a 16 por ciento. centro bancario y su economía basada en Como se mencionó anteriormente, Panamá dólares. Maersk Cargo, una de las empresas tiene un desempeño superior en América de carga marítima más importantes del Latina según el informe de Competitividad mundo, fue la primera compañía en aprove- Global y ha logrado mejorar su puntaje en los char esta ley y en establecer su sede regional indicadores Doing Business, hasta llegar al en el país en el año 2007. A Maersk siguieron puesto 55, o quinto de América Latina en Procter & Gamble (2007), LG, Roche, 2014, del puesto 79 total en 2007. Caterpillar, Western Union y Halliburton Panamá ha tenido éxito en atraer sedes de (2008); Phillips, Cemex, Pan American Life y empresas extranjeras a Ciudad de Panamá. Nestle (2009); Sab Miller, Otis, Ericsson y Bajo el programa Sedes de Empresas Sanofi (2010); Unilever, Johnson & Johnson, Multinacionales (SEM), (también llamado Baxter, Merck, Van Oord, Huawei (2011), Ley 41), promulgada en el 2007, Panamá Belcorp, General Electric, L’Oreal, Diageo y creó un régimen para una nueva iniciativa 3M (2012); Hino y Ace Limited y Neptune (compuesta principalmente por beneficios (2013), entre otras. A 2014, existen más de fiscales, laborales y migratorios) con el fin de 100 empresas bajo este régimen, las mismas atraer empresas extranjeras a Panamá, que a su vez han invertido en Panamá casi 40 2. La Naturaleza del Crecimiento Económico de Panamá US$600 millones y emplean actualmente a ciento del total de exportaciones (Figura cerca de 5,000 trabajadores. 2.17). Estos servicios incluyeron principal- La IED ha fluido en una amplia gama de mente transporte y viajes, representando sectores, con un énfasis en servicios. A la más del 75 por ciento del total de servicios fecha, los flujos de IED se concentran en el exportados. El transporte está directamente sector servicios, como comercio, transporte vinculado con los servicios del Canal y sus y comunicaciones, y servicios financieros porcentajes se han mantenido estables en (Figura 2.15). La composición sectorial de la años recientes. Mientras tanto, el sector via- IED en Panamá se asemeja bastante a la de jes ha aumentado su porcentaje como conse- los países del Caribe, en lugar de a la de otras cuencia del creciente número de arribos de economías de América Latina. turistas (que para el 2012 excedían los 1.6 Mientras que el aumento en inversiones millones), provenientes principalmente de condujo a una ampliación de las importacio- Colombia, República Bolivariana de nes, principalmente bienes de inversión, las Venezuela y Estados Unidos. Los principales exportaciones de Panamá han crecido de bienes de exportación de Panamá son los manera más lenta y se han concentrado en textiles, químicos, y maquinaria y bienes servicios. Los proyectos de construcción pú- eléctricos, y se venden principalmente a blicos y privados generaron la necesidad de Colombia, República Bolivariana de bienes de inversión, bienes que fueron im- Venezuela y Estados Unidos. Los mercados portados (Figura 2.16). Al mismo tiempo, las de exportación de Panamá están diversifica- exportaciones de Panamá se orientan hacia dos y no son concentrados (en 2011 el índice los servicios, a diferencia de aquellas de mu- de Herfindahl fue de 0.08). chos otros países de ingresos medios y altos. Asimismo, el aumento en inversión en ca- En el periodo 2001 a 2013, la exportación de pital físico ha sido acompañado por un in- servicios significó un promedio de 62 por cremento en la fuerza laboral y en la Figura 2.16  Importaciones de Figura 2.17  Exportación de Bienes Bienes y Servicios, 1996-2003 y Servicios, 1996-2013 (Porcentaje (Porcentaje de PIB) de PIB) 120 120 100 100 80 80 60 60 40 40 20 20 0 0 96 97 98 20 9 00 20 1 20 2 20 3 20 4 05 20 6 20 7 08 20 9 10 11 12 13 96 97 98 99 00 20 1 02 20 3 20 4 20 5 20 6 20 7 08 09 10 11 12 13 0 0 0 0 0 0 9 0 0 0 0 0 0 0 20 20 20 20 20 19 20 20 20 20 19 19 19 20 20 19 19 19 20 19 20 20 Importación de bienes Importación de servicios Exportación de bienes Exportación de servicios Fuente: Estimación de los autores en base a indicadores de Fuente: Estimación de los autores en base a indicadores de Perspectivas de la Economía Mundial (WEO, sus siglas en inglés), Perspectivas de la Economía Mundial (WEO, sus siglas en inglés), https:www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2014/01/weodata/ https:www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2014/01/weodata/ index.aspx. index.aspx. 2. La Naturaleza del Crecimiento Económico de Panamá 41 productividad total de factores, cada uno de de servicios –servicios financieros, y trans- los cuales explica casi un tercio del creci- porte y comunicaciones, capital intensivo– miento económico entre 2001 y 2012 (Figura son las actividades más productivas, con 2.18). Estos resultados tienen que interpre- una productividad muy por encima del pro- tarse con cuidado porque la metodología medio general. A su vez, la productividad usada inclina el cálculo de productividad en construcción, un sector con gran de- total de factores hacia arriba.11 A pesar de manda de empleos cuya contribución al este sesgo hacia arriba, y la subsecuente in- crecimiento y generación de empleos ha certidumbre acerca del tamaño de la contri- sido importante, se encuentra únicamente bución de la productividad total de factores, por debajo de la mitad de la productividad su incremento es consistente con el cambio total de la economía. Las diferencias en la estructural observado en Panamá. Los traba- productividad están también vinculadas a jadores del sector agricultura se desplazaron incompatibilidades en habilidades y al bajo a sectores urbanos y se amplió el porcentaje nivel de capacidades de las personas em- de servicios mejor pagados, lo que sugiere pleadas en actividades trabajo intensivas. que los recursos fueron asignados de manera Por ejemplo, solo el nueve por ciento del más eficiente que en otros sectores. total de trabajadores en el sector construc- Al mismo tiempo, la productividad labo- ción tiene educación postsecundaria, mien- ral también ha aumentado, mostrando dife- tras que en el caso de servicios personales rencias extremas en todos los sectores éste número asciende al 29 por ciento, y en (Figura 2.19). En general, la productividad actividades financieras y de bienes raíces, laboral se ha incrementado en 27 por ciento este número es casi cinco veces el de la cifra entre 2007 y 2012. Los principales sectores de construcción.12 Figura 2.18  Factores que Figura 2.19  Productividad Laboral Contribuyeron al Crecimiento del por Actividad Económica (Dólares de PIB, 1971 a 2012 (Puntos 1996) Porcentuales) Servicios financieros Transporte y y de vivienda comunicaciones 15 170,000 12 120,000 9 70,000 6 20,000 18,000 3 16,000 14,000 12,000 0 10,000 8,000 –3 6,000 4,000 –6 2,000 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 81 80 91 90 0 01 02 03 04 05 06 20 7 08 09 10 11 12 0 00 20 20 20 20 20 20 20 20 20 19 –19 20 20 9 –1 –2 Agricultura Manufactura 71 19 19 Construcción Comercio, hoteles Capital Trabajo Productividad PIB y restaurantes Total Fuente: Estimaciones de los autores en base al Instituto Nacional Fuente: Estimaciones de los autores en base al Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) (acceso noviembre 17, 2014). de Estadísticas y Censos (INEC) (acceso noviembre 17, 2014). http://www.contraloria.gob.pa/inec/. http://www.contraloria.gob.pa/inec/. 42 2. La Naturaleza del Crecimiento Económico de Panamá La generación de empleos se ha concen- política fiscal cumple un rol fundamental trado en la provincia de Panamá. Casi dos para la estabilización de la economía. Y tercios de la ganancia de empleos netos en Panamá ha adaptado la ley de responsabili- Panamá entre 2000 y 2010 se dieron en la dad social y fiscal en el 2002 que establece lí- Provincia de Panamá, principalmente en mites de déficit fiscal para ayudar a mantener los sectores comercio, construcción y servi- la prudencia fiscal. Según la última Consulta cios. Chiriqui y Coclé siguieron con 9 y 8 del Artículo IV (“Panama Article IV,” junio por ciento del crecimiento neto de em- 2014) del Fondo Monetario Internacional pleos, respectivamente. Vale la pena resal- (FMI), la mayoría de bancos locales tenía un tar que la generación de empleo para cada modelo empresarial tradicional con limitado uno de estos sectores en la provincia de financiamiento mayorista, además de buena Panamá es mayor que la generación de em- capitalización, rentabilidad y liquidez. El sis- pleo total en cualquiera de las otras provin- tema mostró su resiliencia durante la crisis cias. La actividad agrícola exhibe una financiera global de 2008. pérdida de casi 9,000 empleos, el único sec- Como resultado, se han controlado los dé- tor con generación neta de empleo negati- ficits fiscales a pesar de la elevada inversión va. Chiriqui y la comarca Ngäbe Buglé pública y la baja recaudación tributaria. mostraron las mayores pérdidas. Es muy Como se discutió anteriormente, la inversión probable que el floreciente sector servicios pública se ha incrementado significativa- de construcción haya atraído a trabajadores mente en años recientes y Panamá se ha ca- de todo el país, principalmente de áreas ru- racterizado por sus ingresos fiscales rales, contribuyendo así a la reducción de relativamente bajos. A pesar del programa de la fuerza laboral agrícola. reforma fiscal implementado en 2009 y 2010, los ingresos fiscales alcanzaron 12.0 por ciento del PIB en 2013. Promediaron 11.9 El Estable Entorno por ciento del PIB en los últimos tres años, Macroeconómico por debajo del promedio de 13.4 por ciento de Centroamérica y del promedio mundial de Panamá de 17.3 por ciento. Los ingresos provenientes Otro factor para el sólido desempe- del Canal representan una significativa fuen- ño en crecimiento de Panamá se debe al es- te de ingresos libres de impuestos para el go- table marco macroeconómico del país. La bierno Central, representando más de 10 por estabilidad macroeconómica en Panamá se ciento del total de los ingresos del gobierno. basa en la dolarización total, una política fis- Mientras que los dividendos y tarifas del cal que sigue una regla fiscal y en un sector Canal de Panamá y otros ingresos libres de bancario saludable. La dolarización se re- impuestos añadieron otros 4.8 puntos por- monta a una convención monetaria firmada centuales de PIB en 2013 a los ingresos co- con los Estados Unidos luego de la indepen- rrientes del gobierno Central, son bajos dencia de Panamá de Colombia en 1903 y según estándares internacionales. Sin embar- coincide con los inicios de la construcción go, los déficits fiscales permanecieron relati- del Canal de Panamá. Dada la ausencia de vamente bajos, en -2.1 por ciento en 2011, una política monetaria independiente, la -1.5 por ciento en 2012, y -3 por ciento en 2. La Naturaleza del Crecimiento Económico de Panamá 43 2013 (saldo fiscal general excluyendo la y primera línea de Metro) disminuirá la in- Autoridad del Canal de Panamá). versión pública en los años venideros; sin En años recientes con índices de creci- embargo, esto se verá compensado por la miento particularmente altos, la inflación se construcción planificada de la segunda línea elevó ligeramente y se ha moderado con la de Metro y el tránsito adicional generado por re-aceleración de los índices de crecimiento el Canal ampliado. Asimismo, no existe indi- lo que ha conducido a una gradual aprecia- cio alguno de una desaceleración en la inver- ción real del tipo de cambio. La inflación sión privada, según indicadores principales tuvo un pico de alrededor de seis por ciento de construcción residencial y no residencial. en 2011 y desde entonces ha ido bajando a En la primera mitad del 2014 hubo 7,268 niveles de cerca de tres por ciento. Como permisos de construcción (lo que equivale a estos índices han sido más altos que el índice US$1,155 millones en nuevas construccio- de inflación en los Estados Unidos desde que nes). Esto representa una cantidad similar de la economía despegó en 2003, el diferencial licencias de construcción que en la primera inflacionario ha llevado a una gradual apre- mitad de 2013 (7,254) pero un incremento ciación real con consecuencias modestas en valor del 20 por ciento. para la competitividad de Panamá. Los prospectos de un crecimiento alto y Panamá continuó con la tendencia a la sostenido en los años venideros también se baja de su ratio deuda/PIB. El ratio deuda ven respaldados por oportunidades emer- pública/PIB (incluyendo la deuda externa gentes en sectores clave como transporte y contraída por la ampliación del Canal de logística, minería, servicios financieros y Panamá) cayó de cerca de 66 por ciento en turismo. El sector transporte y logística ya 2005 a aproximadamente 41 por ciento en es uno de los más importantes y dinámicos 2013. Para impulsar el desarrollo del merca- en la economía y se espera que siga siendo do de capitales nacionales, las autoridades un contribuyente principal del crecimiento. también incrementaron la emisión de deuda El mayor volumen de carga que atraviesa el local. Estos esfuerzos fueron recompensados Canal ampliado, en sí mismo, incrementará por todas las agencias de calificación. la demanda de servicios relacionados a Panamá logró el grado de inversión en la pri- transporte y logística. Adicionalmente, sur- mavera de 2010 y la calificación ha mejorado girán importantes oportunidades de nego- más en el 2012. En abril de 2013, todas las cios durante los próximos años que están agencias confirmaron la calificación BBB de relacionadas con infraestructura de trans- Panamá, un grado por encima del grado de porte privado y desarrollo de servicios de inversión, e igual que Brasil, México y Perú. logística con valor agregado. Por ejemplo, el sector privado está alineando inversiones de cerca de US$600 millones para ampliar los Perspectivas terminales portuarios existentes y US$300 Existen buenas razones para esperar que millones para construir un nuevo terminal el crecimiento continúe siendo sólido en de contenedores en el Pacífico. También se Panamá (seis a siete por ciento) en el futuro están desarrollando zonas económicas espe- cercano. El término de importantes proyec- ciales y varios parques logísticos para alma- tos de infraestructura (ampliación del Canal cenamiento y otros servicios. Se espera la 44 2. La Naturaleza del Crecimiento Económico de Panamá continuación de la ampliación recientemen- logística y transporte eleve la demanda de fi- te iniciada de otros subsectores de trans- nanciamiento para nuevos proyectos de in- porte y logística, como, por ejemplo, versión. Por otro lado, el alto crecimiento transporte aéreo, carreteras y líneas ferro- está elevando el ingreso de los panameños, viarias. Entre estos, el aeropuerto de incrementando las oportunidades de inter- Tocumen está actualmente en proceso de mediación bancaria. Adicionalmente, la di- expansión con una inversión total de cerca versificación de la economía en nuevos de US$700 millones, y la red de carreteras sectores de crecimiento aumentará la rele- se está modernizando. vancia de alternativas a la financiación ban- Si bien el sector minería podría convertir- caria. Asimismo, están surgiendo se en un impulsor principal del crecimiento oportunidades empresariales en los merca- en el futuro cercano, está sujeto a incerti- dos de seguros y reaseguros. La penetración dumbres. La mayor oportunidad empresarial del mercado de seguros es baja en compara- es el proyecto Cobre Panamá, propiedad de ción con la región y Panamá busca posicio- Minera Panamá, que a su vez pertenece en narse como un hub de reaseguros para un 80 por ciento a la empresa extranjera con América Latina. base en Canadá, First Quantum Minerals. Turismo es un sector importante para Solo este proyecto podría involucrar cerca de Panamá. La contribución total del sector via- US$10 mil millones en inversiones en los jes y turismo al PIB fue cerca del 14 por primeros diez años. Sobre una vida proyecta- ciento del PIB en 2013 y, según el Consejo da de 30 años, podría también contribuir Mundial de Viajes y Turismo, se espera que con US$7 mil millones a la economía pana- crezca en siete por ciento en 2014 y que con- meña en la forma de regalías e impuestos, tinúe creciendo en 6.3 por ciento anualmen- generar 10,000 nuevos empleos y más de te a lo largo de la próxima década. Este 2,000 empleos temporales (de 3,780 en 2013, crecimiento se verá respaldado por mejoras o el 0.2 por ciento de los empleados del país), en transporte (por ejemplo, la ampliación de generar US$1.5 mil millones en pagos sala- Tocumen), así como una serie de concesio- riales y US$800 millones en pagos de seguri- nes e incentivos para invertir en instalacio- dad social. Las incertidumbres en el nes de turismo (más de US$100 millones panorama futuro del sector se relacionan con están en curso para la construcción de nue- los niveles de incertidumbre de la demanda vos hoteles en los próximos tres años en global de minerales con efectos en los pre- Ciudad de Panamá, Chiriquí, Los Santos y cios y el tamaño actual de los depósitos sub- Bocas del Toro). terráneos. Asimismo, factores políticos, sociales y ambientales aumentan las comple- jidades (este tema se desarrolla más en el Cerrando Brechas Capítulo 6). de Conocimiento Panamá tiene el sector bancario más diná- Existen numerosos sectores que son aus- mico de la región Centroaméricana y se es- piciosos impulsores del crecimiento. Un aná- pera que continúe respaldando el lisis profundo de diferentes escenarios de crecimiento del PIB. Por un lado, se espera crecimiento ayudaría con la toma de que el crecimiento proyectado en el sector 2. La Naturaleza del Crecimiento Económico de Panamá 45 decisiones en la actualidad. Existe incerti- conocimiento podría ser un modelo de equi- dumbre acerca de la composición sectorial librio general computable. Esto proporciona- del crecimiento y la falta de conocimiento ría, además, información acerca de los acerca de los canales a través de los cuales la canales a través de los cuales los distintos es- reducción de la pobreza y la prosperidad cenarios afectarían el crecimiento, el empleo compartida se verán afectadas. Una herra- y, finalmente, la reducción de la pobreza y la mienta favorable para cerrar esta brecha de prosperidad compartida. Notas 1. Para una descripción completa de la historia y 8. Schwab y Sala-i-Martin 2014. el papel del Canal de Panamá en la economía 9. En 2013, el crédito total interno para el sector panameña, ver Barletta (2012). privado de Panamá era de US$38 mil millo- 2. Banco Mundial (2015). nes. En comparación, la Bolsa de Valores de 3. En el 2000, la nave más grande podía cargar Panamá negoció un volumen total de solo cerca de 3,500 contenedores, mientras que en US$5 mil millones en 2013, menos del 12 por el 2013 esto aumentó a 4,500 contenedores ciento del PIB. De esta cantidad, US$3.7 mil (la máxima capacidad para naves Panamax) millones correspondió al sector privado, en en términos de naves que actualmente atra- su mayoría bonos corporativos, y el resto fue viesan el Canal. La segunda línea de esclusas deuda pública emitida a nivel nacional. Las permitirá que naves con una capacidad de acciones representaron únicamente US$400 12,500 toneladas de contenedores (el estándar millones. de naves Post Panamax) también pasen por el 10. El uso frecuente del contrato tipo llave en Canal de Panamá. mano podría subestimar la inversión total. 4. La Autoridad del Canal usa el Sistema 11. El cálculo de la productividad total de factores Universal de Arqueo de Buques del Canal de se realizó usando un stock de capital que no Panamá (CP/SUAB), que se basa en una fór- se ajustaba adecuadamente para la recupera- mula para calcular las “toneladas del Canal de ción de la Zona del Canal en 1999. La razón Panamá” (una tonelada del Canal de Panamá se debe a que el stock de capital se construye equivale a 100 pies cúbicos de capacidad del usando un modelo de inventario perpetuo y volumen). no existen ajustes para el retorno del Canal. 5. Pagano et al. 2012. Sin embargo, el impacto de la transferencia del 6. Bussolo et al. 2011. Canal a Panamá en su PIB se ha tomado en 7. El índice es calculado por la Conferencia de las cuenta apropiadamente (aparece bajo trans- Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo porte, almacenamiento, etc.). Como resultado (CNUCYD) en base a cinco componentes del de esta inconsistencia, el cálculo de la produc- sector transporte marítimo: número de naves, tividad total de factores se sesga hacia arriba. su capacidad de traslado de contenedores, 12. Servicios personales incluyen una gran máximo tamaño del navío, número de servi- variedad de ocupaciones que van desde ser- cios y número de empresas que utilizan naves vicios legales y contabilidad hasta trabajos con contenedores en los puertos de un país. domésticos. Referencias Barletta, N. 2012. Estrategia para el Desarrollo Bussolo, M., R. de Hoyos, y D. Medvedev. 2011. Nacional- Visión, Realización, Actualización. “Distributional Effects of the Panama Canal Panamá. Universidad Latina. 46 2. La Naturaleza del Crecimiento Económico de Panamá Expansion.” Policy Research Working Paper http://documents.world-bank.org/curated/ 5848. World Bank, Washington, DC. en/2014/04/19432378/drives-high-price Gordillo, D., A. Stokenberga y J. Schwartz. 2010. -road-freight-transport-central-america. “Understanding the Benefits of Regional Pagano, A., M. Light, R. Ungos, O. Sanchez, y E. Integration to Trade: The Application of a Tapieros. 2012. “Impact of the Canal Expansiono Gravity Model to the Case of Central America.” n the Panamenian Economy.” Maritime Policy Policy Research Working Paper 5506, Banco and Management 39 (7): 705-722. Mundial, Washington, DC. Schwab, Klaus, and Xavier Sala-i-Martin. 2014. Marcelo, D., A. Stokenberga, y J. Schwartz. 2010. The Global Competitiveness Report 2014-2015. “Understanding the Benefits of Regional World Economic Forum. Integration to Trade: The Application of a UNODC (United Nations Office of Drugs and Gravity Model to the Case of Central America.” Crime). 2013. “Estadísticas Online.” http://stats. Policy Research Working Paper 5506, World unodc.org. Bank, Washington, DC. World Bank. 2015. “The Rise of the South.” Osborne, Theresa, María Claudia Pachon, y Flagship Report of the Chief Economist Office Gonzalo Enrique Araya. 2014. “What Drives of Latin America Region. the High Price of Road Freight Transport in Central America?” Policy Research Working Paper 6844, World Bank, Washington, DC. 2. La Naturaleza del Crecimiento Económico de Panamá 47 3. Priorización Vinculada al Crecimiento La meta del proceso de priorización crecimiento se usan para identificar cuáles, del Diagnóstico Sistemático del País de entre una gran cantidad de factores, son (DSP) es identificar los factores más críticos determinantes significativos en términos es- que limitan o impulsan el crecimiento. El tadísticos y económicos para las tasas de cre- diagnóstico de crecimiento en los capítulos cimiento. Las regresiones de crecimiento previos presentan el primer paso para identi- entre países proveen un insumo importante ficar las áreas prioritarias y las oportunida- para el análisis. Son de particular interés los des concretas de acciones que Panamá estudios que no solo calculan los determi- podría tomar para aumentar la probabilidad nantes del crecimiento, sino que también de continuar con el crecimiento y contribuir realizan una evaluación comparativa de re- al bienestar. En este capítulo se presentan los sultados del desempeño de países individua- siguientes pasos en el proceso de prioriza- les en América Latina para cada una de las ción, junto con los resultados clave. variables explicativas. En este sentido, dos fuentes resultan particularmente útiles. La primera es un estudio de crecimiento econó- Evaluación Comparativa mico en América Latina y el Caribe (ALC) de los Determinantes del realizado por Loayza et al. (2004). La segun- da es un estudio regional de ALC de próxima Crecimiento publicación de Araujo et al. que actualiza y Para identificar las limitaciones claves se fundamenta en el trabajo de Loayza et al. al crecimiento sostenido en Panamá distintos (2004) e incrementa la muestra en términos métodos fueron utilizados, incluyendo el de cobertura de país y periodo de tiempo. análisis comparativo de resultados en todo el En un primer paso, estos análisis brindan país, información sobre percepciones a par- un estimado del impacto de las variables ex- tir de encuestas empresariales y microanáli- plicativas para el crecimiento económico en sis. El propósito de este ejercicio es entender un gran panel de países, tomando en cuenta cuáles determinantes de crecimiento son los potenciales fuentes de sesgos. Los factores más vinculantes e, identificar tanto las áreas explicativos analizados incluyen: convergen- que representan limitaciones para el país cia transicional (el Producto Interno Bruto como aquellas áreas que podrían tener un [PIB] inicial), reversión cíclica (brecha de mayor impacto en el crecimiento. producción inicial), políticas estructurales en áreas como educación, profundidad finan- ciera o infraestructura pública, y políticas de Evaluación Comparativa estabilización, tales como ausencia de estabi- de Resultados lidad de precios o volatilidad cíclica. En Las regresiones en todo el país han sido co- ambos casos, el impacto de estos factores en múnmente usadas para identificar los deter- el crecimiento económico se analiza con el minantes del crecimiento. Las regresiones de respaldo del cálculo sistémico del Método 3. Priorización Vinculada al Crecimiento 49 Generalizado de Momentos (MGM), una ejercicio contrafactual resalta las áreas con técnica de cálculo econométrico que toma en los mayores impactos en el ingreso per cápita cuenta efectos específicos de un país que no para un país dado. Este es el enfoque adopta- hayan sido observados, así como la endoge- do por Loayza et al. (2004) y Araujo et al. (de neidad conjunta de las variables explicativas próxima publicación), si bien con especifica- (impulsores de crecimiento) con la variable ciones ligeramente diferentes. Los escenarios dependiente (crecimiento económico) en un estudiados en Loayza et al. (2004) corres- modelo dinámico de información de panel. ponden a una situación hipotética donde los Loayza et al. (2004) usan un panel desequili- determinantes de crecimiento en cada país brado de 78 países con observaciones en podrían mejorar para estar a la par que los cinco años no superpuestos y que abarcan el países en el 25 por ciento superior. En periodo de 1961 a 1999. Araujo et al. (de Araujo et. al (de próxima publicación), uno próxima publicación) amplían la muestra a de los escenarios considerados corresponde 126 países usando información del panel de a una mejora en los determinantes de creci- cinco años no superpuestos que abarcan el miento del percentil 90 de ALC. Esto ayuda a periodo de 1970 a 2010. determinar posibles efectos que un desempe- Los resultados de las estimaciones pue- ño estelar (en relación al resto de ALC) en den proporcionar un sentido de la impor- áreas específicas sensibles a las políticas po- tancia relativa de los factores detrás del drían haber tenido para el nivel de PIB per crecimiento; sin embargo, se tienen que cápita de un país. Adicionalmente, Araujo et tomar en cuenta limitaciones importantes al. (de próxima publicación) consideran cuál del enfoque. En primer lugar, como con habría sido el impacto en el PIB per cápita si cualquier cálculo econométrico, los resulta- los determinantes de crecimiento mejoraran dos podrían estar sesgados debido a la omi- a los niveles promedio observados en los paí- sión de variables; en segundo lugar, los ses OCDE. instrumentos utilizados para el cálculo del El análisis realizado por Loayza et al. MGM podrían haber tenido errores en su (2004) sugiere que la infraestructura, la edu- especificación; y en tercero, podría ser que cación y la carga gubernamental son limita- los aproximaciones de los factores explicati- ciones significativas para el crecimiento en vos no estén capturando adecuadamente el Panamá. En contraste, las políticas de estabi- concepto real que se está analizando. Dadas lización, la profundidad financiera y las con- estas limitaciones, los resultados de los aná- diciones externas aparentan ser lisis econométricos son verificados con insignificantes.1 Los autores también han en- tipos de análisis adicionales y conocimien- contrado que los aumentos en la apertura tos específicos sobre el país para formarse comercial impactarían de manera positiva en un panorama general plausible. el crecimiento de Panamá. Sin embargo, pro- En un segundo paso, se llevó a cabo un bablemente este hallazgo exagera el posible ejercicio de evaluación comparativa de resul- impacto de estas políticas en el caso de tados para explorar el crecimiento que un Panamá porque la variable de aproximación país podría haber logrado si tuviera uno de utilizada para apertura comercial en el análi- los mejores desempeños en términos de cada sis de regresión se refiere al comercio de bie- una de las variables explicativas. Este tipo de nes, mientras que Panamá es un país que 50 3. Priorización Vinculada al Crecimiento Figura 3.1  Índice de Políticas de Estabilización y Estructurales Panamá 1 Bolivia Índice de políticas de estabilización (0 el más bajo, 1 el más alto) Guatemala Granada Perú El Salvador Guyana 0.8 Colombia St. Kitts Honduras & Nevis Paraguay Chile 0.6 Nicaragua Costa Rica Haití Jamaica Brasil México Uruguay 0.4 República Dominicana Ecuador 0.2 Argentina Venezuela 0 0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1 Índice de políticas estructurales (0 el más bajo, 1 el más alto) Fuente: Araujo et al. (de próxima publicación). exporta servicios en lugar de bienes. El políticas mejoradas, beneficiaría a Panamá. hecho de que las políticas de estabilización, En particular, los gastos actuales se muestran la profundidad financiera y las condiciones grandes en comparación con los niveles ob- externas medidas en términos de crisis co- servados en países con mejor desempeño. mercial resulten insignificantes es consisten- Los autores no encontraron un impacto sig- te con el hecho de que Panamá se haya nificativo en el crecimiento si Panamá hubie- desempeñado muy bien en estas dimensio- ra mejorado su desempeño en las nes en el pasado.2 instituciones del sector público. Sin embargo, El análisis de Araujo et al. (de próxima pu- este hallazgo probablemente reduce la im- blicación) sugiere que la infraestructura y portancia de la mejora de las instituciones, educación son limitaciones significativas ya que la variable utilizada en el modelo para para el crecimiento en Panamá. Los resulta- representar a las instituciones es una medida dos del ejercicio indican que el PIB per cápi- del grado de competencia política y limita- ta de Panamá habría sido más alto con más ciones políticas en lugar de una medida de la mejoras en infraestructura y, en menor me- efectividad o eficiencia de las instituciones dida, educación. Consumo del gobierno públicas. Tal como en el caso de Loayza et al. también aparece como un área que, de tener (2004), no existe un impacto significativo 3. Priorización Vinculada al Crecimiento 51 para el crecimiento de una mejora en varia- país) y electricidad (infraestructura en la bles relacionadas con estabilización macro- evaluación comparativa de resultados en económica, lo que refleja el hecho de que todo el país). Panamá ya ha logrado un alto grado de esta- bilidad macroeconómica, como lo muestra la Micro Información a Nivel de Figura 3.2. Empresas Las encuestas a empresas brindan mucho Información Basada en la más que tan solo información basada en per- Percepción cepción. Un segundo tipo de información La información microeconómica basada en recogida en estas encuestas tiene una natura- encuestas puede proporcionar una mejor leza objetiva. Algo que resulta importante es comprensión acerca de las limitaciones clave que esta información se relaciona tanto con para el crecimiento. La información reunida el desempeño empresarial (por ej., ventas, a través de las Encuestas de Empresas del empleos y productividad) como con limita- Banco Mundial (EEBM), en particular, brin- ciones del clima de inversión (por ej., cuánto dan una riqueza de información acerca de la paga una firma por sobornos, en contraste experiencia de empresas y lo que podría im- con la percepción de un encuestado determi- pedirles su crecimiento.3 Las Encuestas de nado sobre el nivel de corrupción). La dispo- Empresas, dos de las cuales fueron conduci- nibilidad de estas medidas objetivas ayuda a das en Panamá (2006 y 2010), proporcionan matizar algunos de los hallazgos. Por ejem- información útil sobre las percepciones de plo, en el caso de corrupción –uno de los dos las empresas acerca de lo que consideran li- mayores obstáculos– la Encuesta de mitaciones clave para su crecimiento. La in- Empresas del 2010 muestra que el porcentaje formación basada en la percepción de las de empresas que paga sobornos es relativa- EEBM sugiere un número de áreas que se mente bajo. Por lo tanto, el Índice Graft –un encuentran, hasta cierto punto, alineadas índice compuesto de corrupción que refleja con la evaluación comparativa de resultados la proporción de veces que se pidió a una en todo el país. Este es el caso en particular empresa, o se esperó de ella, que pagara un de la falta de una fuerza de trabajo adecua- soborno cuando solicitaba seis servicios pú- damente educada (educación en la evalua- blicos, permisos o licencias distintos– es si- ción comparativa de resultados en todo el milar al promedio de ALC. Sin embargo, la Tabla 3.1  Principales Obstáculos para el Crecimiento (Tal como lo Informan las Empresas) 2006 2010 Cinco principales preocupaciones de Electricidad •   Corrupción •   las empresas Corrupción •   Prácticas del sector informal •   Crimen •   Fuerza de trabajo inadecuadamente •   Tasas impositivas •   educada Inestabilidad macroeconómica •   Crimen •   Electricidad •   Fuente: Encuesta a firmas, Banco Mundial, http://www.enterprisesurveys.org. 52 3. Priorización Vinculada al Crecimiento percepción de la corrupción ha aumentado y cumplimiento regulatorio, seguridad y cali- ahora Panamá está en el puesto 102 de 175 dad de la infraestructura son las que ten- países, mientras que en el 2001 estaba en el drían el mayor impacto. Fajnzylber et al. puesto 52. Si bien esta información no re- (2010) calculan que las mejoras en el cum- suelve la desconexión entre una elevada per- plimiento regulatorio causarían el mayor cepción de corrupción e indicadores impacto en la productividad de las empre- objetivos relativamente promedio de sobor- sas panameñas. El cumplimiento regulato- nos, esto sugiere que otros factores podrían rio captura el efecto de la regulación y la estar afectando la percepción de corrupción. calidad institucional y está representado El análisis econométrico de la informa- por tres variables que probablemente sean ción a nivel empresarial ayuda a dilucidar un reflejo de una excesiva o arbitraria obli- las áreas que tendrían un mayor impacto en gación de cumplir reglas y regulaciones. Lo el crecimiento. Dada la disponibilidad de interesante es que la calidad de la infraes- medidas objetivas de desempeño empresa- tructura se representa en este análisis por rial y la severidad de las limitaciones al las pérdidas de las empresas a causa de cor- clima de inversión, es posible calcular de tes de electricidad. manera econométrica la relación entre las características del clima de inversión y la Síntesis productividad empresarial. Este es el ejerci- Las diferentes fuentes de evidencia sugieren cio que Fajnzylber et al. (2010) llevaron a un conjunto ampliamente consistente de cabo usando una muestra colectiva de más áreas que incluyen infraestructura, educación de 10,000 empresas de toda América Latina. e instituciones del sector público. El ejercicio Aquí aplican advertencias similares a las de evaluación comparativa de resultados con- mencionadas para el análisis econométrico cluyó que las mejoras provendrían principal- de la parte de evaluación comparativa de mente de infraestructura y educación. El resultados del análisis. análisis de la información de las encuestas de Los resultados del análisis micro-eco- microeconomía resaltó el cumplimiento re- nométrico sugieren que las áreas de gulatorio y la seguridad (ambos relacionados Tabla 3.2  Síntesis del Proceso para Evaluar Comparativamente los Resultados de las Áreas Prioritarias para el Crecimiento Evaluación comparativa de resultados en todo Información de micro encuesta el país Áreas Araujo et al. (de Análisis prioritarias Loayza et al. Encuesta a Encuesta a emergentes próxima micro- (2004) empresas 2006 empresas 2010 publicación) econométrico Áreas que Infraestructura Infraestructura Electricidad Corrupción Cumplimiento Infraestructura tendrían Educación Educación Corrupción Prácticas del sector regulatorio (por ejemplo, el mayor Carga para el Carga para el Crimen informal Calidad de electricidad) impacto gobierno gobierno Tasas Fuerza laboral infraestructura Educación impositivas inadecuadamente Instituciones del Inestabilidad educada sector público macroeconómica Crimen Electricidad 3. Priorización Vinculada al Crecimiento 53 con la efectividad de las instituciones del sec- como la conectividad urbana y, lo que llama tor público) y calidad de la infraestructura más la atención, la energía. La capacidad de (ver la Tabla 3.2 para un resumen). varios segmentos de la sociedad para acce- der a oportunidades de empleo y de merca- dos de manera rentable resulta crítica para Áreas Prioritarias el crecimiento económico con una amplia Infraestructura con un Foco base. Las áreas metropolitanas enfrentan retos de congestión y conectividad, particu- en Energía larmente en los barrios de bajos ingresos a Si bien la evidencia de todo el país y micro- las afueras de Ciudad de Panamá (Choloma económica apunta a limitaciones vinculantes y Arraiján). La capacidad de Panamá de in- en toda el área de infraestructura, en años vertir en y manejar el desarrollo urbano no recientes Panamá ha obtenido altos puntajes ha seguido el ritmo del boom de bienes raí- en infraestructura al comparársele interna- ces ocurrido durante la última década. cionalmente. Panamá es uno de los países Ciudad de Panamá necesitaría mejorar sig- más competitivos en la región en desarrollos nificativamente su oferta en términos de es- de infraestructura, como carreteras, puertos pacios públicos, accesibilidad peatonal y y aeropuertos, según el Ranking de otros servicios para competir con otras ciu- Competitividad Global preparado por el dades globales. La capital apareció en una Foro Económico Mundial (Schawab y Sala-i- lista de las diez ciudades que mostraban un Martin 2014). Panamá se ha posicionado en mayor declive en el ranking de habitabili- la última década como hub de comercio in- dad entre 140 ciudades globales.4 El impac- ternacional y de logística debido al desarro- to total del Metro en cuanto acceso y llo de infraestructura y servicios para los movilidad requiere de una política de inte- diferentes modos de transporte, con el Canal gración multimodal e integral. de Panamá en el centro. Asimismo, según la El sector energía, en particular, no ha sido Encuesta de Opinión Ejecutiva del Foro capaz de mantener el ritmo de la creciente Económico Mundial (Schawab y Sala-i- demanda. La falta de diversificación de la ge- Martin 2014), la calidad del desempeño de neración de energía no ha estado a la altura infraestructura portuaria de Panamá excede del acelerado aumento de la demanda en los al de otros países de la región ALC y es simi- últimos años.5 La capacidad total instalada lar a la de Dubái en los Emiratos Árabes en Panamá es de aproximadamente 2,500 Unidos y Hong Kong SAR, China. MW, y se compone principalmente de ener- Adicionalmente, la infraestructura general gía hidráulica (tanto reserva como a filo de ha mejorado en años recientes impulsada agua) y energía basada en combustible fósil. por el ambicioso programa de inversión pú- Sin embargo, dadas las ineficiencias a nivel blica del gobierno. Son de particular impor- de todo el sistema (incluyendo varias fallas tancia la carretera Ciudad de Panamá-Colón, de planta energética) y sequías recientes, la la línea de Metro y las mejoras en los capacidad firme ha declinado hasta 1,600 aeropuertos. MW, mientras que la demanda pico alcanzó Sin embargo, algunos componentes de in- 1,500 MW, dejando a Panamá vulnerable fraestructura parecen haberse rezagado, ante las escaseces. La expansión de la 54 3. Priorización Vinculada al Crecimiento capacidad de generación no es la única causa Educación y Capacidades de la crisis actual del sector energético. El Panamá ha logrado grandes avances en edu- hecho de que la red de transmisión de cación en años recientes, con una matrícula Panamá tampoco haya logrado mantenerse a en primaria casi universal y un incremento la altura de la creciente demanda, por un en las matrículas de secundaria. La matrícula lado, ha limitado el abastecimiento de elec- en pre-escolar también se ha ampliado, lo tricidad de activos energéticos existentes a que es un buen augurio para el grado de ins- los distribuidores y por el otro ha frenado trucción a futuro. Sin embargo, el sector en- nuevas construcciones de plantas energéti- frenta un número de retos que podrían cas. Debido a que el sistema ha sido incapaz socavar el crecimiento y la productividad de satisfacer las cada vez mayores demandas, continuados. La retención en la educación el gobierno se ha visto forzado a establecer secundaria es baja y existen preocupaciones medidas de respuesta de emergencia; a su sobre la calidad y relevancia del sistema edu- vez, la escasez de energía sufrida durante la cativo en relación al mercado laboral actual. temporada seca está ejerciendo enorme pre- La demanda por trabajadores con alto sión en los precios de la electricidad. nivel educativo es fuerte y cada vez mayor La razón que subyace a la situación actual en Panamá, sin embargo, el sistema enfrenta es la distorsión del mercado debido al débil niveles significativos de deserción en secun- planeamiento estratégico, junto con los sub- daria. Entre el 2000 y el 2010 el número de sidios e ineficiencias en el establecimiento empleos en el país aumentó en casi 40 por institucional. Los subsidios reducen los in- ciento. La mayoría de empleos generados, centivos para la inversión en generación de sin embargo, requieren educación secunda- energía, transmisión y distribución eficien- ria completa o superior (ver figura 1.14 en el tes. El gobierno tiene un papel principal en el Capítulo I anterior). Menos del ocho por mercado de transmisiones, mientras que el sector privado es dueño de los activos de ge- neración eléctrica y de distribución. Se espe- Figura 3.2  Tasas de Matrícula por ra que la ampliación potencial de dos líneas Nivel, 1990-2010 de interconexión a Costa Rica y Colombia – 100 esta última la más difícil de ejecutar– reduz- 90 ca las presiones en el mercado energético. El 80 70 esquema de subsidios actual plantea riesgos 60 en la sostenibilidad fiscal y ha distorsionado 50 fuertemente los precios del mercado, lo cual 40 a su vez ha incrementado el costo político de 30 20 la modificación del esquema. Los costos de 10 electricidad en Panamá siguen siendo entre 0 Pre-primaria Primaria Secundaria Superior los más altos de Centroamérica, a pesar de (bruto) (neto) (neto) (bruto) los subsidios del gobierno (el precio por 1990 1995 2000 2005 2010 KWh para usuarios industriales fue de 16.95 Fuente: Indicadores de Desarrollo del Mundo, Banco Mundial, centavos/US$, para usuarios comerciales Washington, DC. http://data.worldbank.org/products/wdi. Nota: No existen datos disponibles para Primaria 1995 y 17.33 y para usuarios residenciales 13.83). Secundaria 1990 y 1995. 3. Priorización Vinculada al Crecimiento 55 Figura 3.3  Diez Principales Figura 3.4  Grado de Instrucción Reclamos acerca del Entorno entre Inmigrantes en la Fuerza Empresarial Laboral, 2010 (por País de Nacimiento) Corrupción 32.5 100 Prácticas del sector informal 13.7 13.5 80 Fuerza laboral inadecuada Crimen, robo, y… 8.8 Porcentaje 60 Electricidad 8.0 40 Cortes 5.6 20 Regulaciones laborales 3.7 Acceso a finanzas 3.6 0 a a U. a in la st a Re Otr ica de ALC do bi in gu Co can e .U Licencias empresariales 3.2 R Do ezu m un Ch ra EE i os a lo lm ca n Co m Ve Ni Aduanas y comercio 2.6 o ica st bl pú 0 10 20 30 40 Re Superior Secundaria Primaria Porcentaje No completó primaria Fuente: EEBM, (http://www.enterprisesurveys.org); People 1st, “Skills 2020: World-class skills for Panamá’s hotel and tourism Fuente: Cálculos de los autores en base al Censo de Población, sector”. 2010. ciento de todos los empleos fueron cubiertos limitaciones para el desarrollo de un negocio por aquellos con educación primaria o en Panamá (Figura 3.3). La calidad de los menos. A pesar de esta fuerte demanda, la graduados se muestra baja: en 2009, en las tasa de matrícula en Panamá para la educa- pruebas de educación internacionales ción secundaria es baja. Luego de los 12 (PISA), los estudiantes panameños tuvieron años de edad, las matrículas empiezan a un desempeño por debajo de los estándares caer, lo que resalta las dificultades que tiene internacionales, con uno de los menores el sistema para retener a sus estudiantes. El puntajes (Figura 3.5). No existe más infor- hecho de que este patrón haya cambiado mación porque el país se retiró de las prue- muy poco entre 2007 y 2012 es una preocu- bas luego del 2009. Puede que el esperado pación para el futuro. aumento en la demanda de trabajadores alta- Las empresas resaltan la educación secun- mente capacitados no beneficie a los ciuda- daria y profesional como una limitación vin- danos panameños si no estuviesen culante para el entorno empresarial. Un disponibles aquellos cuyas capacidades eran estudio de las principales limitaciones em- requeridas. Si bien actualmente la migración presariales (Banco Mundial 2011) encuentra internacional es baja en Panamá (cuatro por que la fuerza de trabajo inadecuadamente ciento de la población inmigró en los últi- educada es una de las tres principales mos diez años), los niveles de educación de 56 3. Priorización Vinculada al Crecimiento Figura 3.5  Puntaje Promedio de Matemáticas PISA, 2009 (por País para Estudiantes de 15 Años y PIB per Cápita) 600 550 Desempeño promedio PISA 500 450 LTU 400 URY CRI 350 BRA COL PAN 300 0 0 10,000 20,000 30,000 40,000 50,000 60,000 70,000 80,000 PIB per cápita (US$ constantes 2005) Fuente: Estimaciones de los autores basadas en el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos de Panamá (INEC), http://www.contraloria. gob.pan/inec/. muchos de estos inmigrantes se encuentran gasta un poco más que el promedio de por encima de aquellos de la población na- América Latina (4.2 por ciento del PIB com- cional (Figura 3.4). parado con el 4 por ciento), sin embargo, en Los índices de deserción escolar se man- base a los puntajes PISA en matemáticas y en tienen altos a pesar de los altos retornos educación, la eficiencia del gasto público de para la educación. Panamá exhibe retornos Panamá en educación es baja.7 El puntaje de económicos positivos para la educación, Panamá en el Índice de Eficiencia del Sector más altos que Honduras, Costa Rica y El Público8 es de solo 0.88 en comparación con Salvador.6 Por un lado, los costos de oportu- el puntaje de ALC de 1.0. Asimismo, Burns y nidad de la escolaridad probablemente se Lucque (2015) brindan evidencia de una hayan elevado: la generación de empleos caída en la calidad de Panamá entre 2000 y masivos en años recientes ha proporciona- 2010 que, según sus medidas, representa una do oportunidades de ingresos para los estu- caída de más del 20 por ciento en la eficien- diantes. Por otro lado, existe una falta de cia del sector. Los maestros en Panamá tra- infraestructura en secundaria: para muchos bajan significativamente menos horas que en áreas rurales remotas, el acceso a la edu- otros empleados en la economía, y los maes- cación escolar sigue siendo una limitación tros hombres tienen la mayor brecha en vinculante. horas.9 Los maestros además ganan menos La calidad de la educación es un factor que sus contrapartes en otros países, en parte clave que puede afectar la retención. Panamá debido a un exceso de graduados en 3. Priorización Vinculada al Crecimiento 57 magisterio. Existe además evidencia de un Transparencia Internacional muestra que los exceso de producción de graduados de ma- panameños perciben su gobierno como más gisterio que, con frecuencia, tienen baja cali- corrupto en años recientes que en periodos dad académica. La información más reciente anteriores. Asimismo, la confianza pública en para Panamá sugiere que solo el 59 por cien- los políticos es baja en Panamá; en 2010, to de los graduados de escuelas de formación poco más de la mitad de la población expre- para maestros están trabajando como profe- saba niveles positivos de confianza en el go- sores. En una nota más positiva, Panamá se bierno nacional y solo una tercera parte en la ha visto beneficiado con clases de menor ta- Asamblea Nacional (LAPOP 2010). maño: el ratio alumno-maestro es menor de Panamá ha demostrado altos niveles de 20 a 1, menor que en algunos países de la eficiencia en el manejo del Canal, eficiencia OCDE de alto rendimiento. que no ha sido replicada en todo el sector público. Un problema dominante es la inca- Instituciones del Sector Público pacidad de traducir una visión estratégica ejecutable. A pesar de variados documentos (Incluyendo Transparencia, estratégicos multisectoriales, la falta de un Eficiencia y Marco Regulatorio) nexo entre los diferentes planes y el planea- Existe una falta de correspondencia entre la miento estratégico, incluyendo a niveles mu- sofisticación de la economía de Panamá y la nicipales, reduce la eficiencia del gobierno y eficiencia de sus instituciones del sector pú- socava las bases de un manejo fiscal eficien- blico. En términos de calidad institucional, te.11 Adicionalmente, la credibilidad presu- Panamá está significativamente rezagado en puestaria es una de las debilidades clave para relación a sus pares en aspiracionales (Figura el manejo financiero público en Panamá, que 3.6). Según el Ranking de Competitividad afecta también la transparencia guberna- del Foro Económico Global, Panamá ocupa mental. La falta de predictibilidad presu- el puesto 71 de 144 países, mientras que puestal y la dificultad de definir de manera Hong Kong SAR, China y Singapur ocupan realista las actividades a ser ejecutadas du- los puestos 8 y 3 respectivamente.10 Los retos rante el año que sigue promueven la impro- que enfrenta Panamá en relación a sus insti- visación y reducen la relevancia tuciones del sector público pueden resumirse presupuestaria y el valor estratégico, debido como relacionados a transparencia, marco a que ya no es una herramienta estratégica regulatorio y eficiencia en el manejo del sec- para la administración y planeamiento pú- tor público. blico, sino que se convierte en una herra- El reto que representa la transparencia de mienta para registrar compromisos y las instituciones públicas de Panamá está am- transferencias. pliamente reconocido. Las prácticas guberna- El marco regulatorio de Panamá muestra mentales se perciben como relativamente no debilidades importantes que resultan aparen- transparentes y la función de monitoreo y tes en la mayoría de sectores de la economía. evaluación es débil. Los temas planteados por Según el Ranking de Competitividad Global el Foro Global en la OCDE resaltaban algu- del Foro Económico Mundial, Panamá nas de las debilidades. El índice de ocupa el puesto 69 en eficiencia del marco Percepción de Corrupción preparado por jurídico en regulaciones que representan un 58 3. Priorización Vinculada al Crecimiento Figura 3.6  Calidad Institucional de Panamá en Comparación Internacional 116 114 112 109 105 99 87 82 71 58 46 31 26 27 8 7 3 Panamá Bulgaria Costa Rica Croacia República Dominicana Uruguay Estonia Hong Kong SAR, China Rep. de Corea Lituania Singapur Taiwán, China Emiratos Árabes Unidos El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Pares estructurales Pares en aspiración Otros países centroamericanos Fuente: Schwab y Sala-i-Martin (2014). Figura 3.7  Eficiencia del Marco Legal de Panamá en Comparación Internacional 138 124 118 113 108 75 69 65 68 61 54 40 28 23 21 15 3 Panamá Bulgaria Costa Rica Croacia República Dominicana Uruguay Estonia Hong Kong SAR, China Rep. de Corea Lituania Singapur Taiwán, China Emiratos Árabes Unidos El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Fuente: Schwab y Sala-i-Martin (2014). 3. Priorización Vinculada al Crecimiento 59 Recuadro 3.1  Retos Institucionales del Sector Energía El sector se caracteriza además por una multiplicidad de organismos no coordinados. Cuatro instituciones principales conforman la función del gobierno en el sector energía. Primero, la Secretaría Nacional de Energía, el organismo nacional principal que coordina las acciones en el sector energía y electricidad a través de ministerios y organismos. Segundo, la Empresa de Transmisión Eléctrica (ETESA), la única participante en el sector transmisión. Fue creada a través de la Ley 6 y es el remanente del Instituto de Recursos Hidráulicos y de Electrificación (IRHE), responsable del manejo del monopolio estatal en el sector energía desde 1997. Tiene la responsabilidad de ampliar y operar el sistema de transmisión, así como la operación del mercado energético. Tercero el Centro Nacional de Despacho (CND), que coordina a los participantes del mercado distributivo. Y cuarto, la Autoridad Nacional de Servicios Públicos (ASEP) que, además de asegurar el cumplimiento de la regulación en el sector electricidad, es responsable de la regulación relacionada a telecomunicaciones, abastecimiento de agua y desagüe. En el sector distribución, tres empresas privadas controlan la distribución de energía: ENSA, Edemet y Edechi. El Estado Panameño es propietario de cerca del 40 por ciento de acciones de ENSA, mientras que Edemet y Edechi pertenecen al grupo español Unión-Fenosa. El gráfico a continuación ilustra la relación entre los organismos relevantes. Figura B3.1  Diagrama del Marc o Institucional del Sector Energía Polític s SNE R ul ción ASEP Comp ñí s Int rcon xion s G n r ción EGESA, ACP priv d s r ion l s Tr nsmisión Comp ñí s priv d s (3) M rc do m orist ETESA-CND Distribución ENSA EDEMET EDECHI Cli nt s Gr nd s usu rios (4) Fuente: Banco InterAmericano de Desarrollo (BID) 2013. 60 3. Priorización Vinculada al Crecimiento reto, de un total de 144 países, mientras que necesidades del sector privado en la capaci- Hong Kong SAR, China y Singapur ocupan tación de los jóvenes panameños. Una acción los puestos 3 y 21, respectivamente. El bastante relevante en este sentido parece ser Recuadro 3.1 ilustra algunas de estas debili- una introducción integral del inglés en el cu- dades en el caso de energía. rrículo. Una segunda oportunidad consiste en fortalecer el monitoreo y evaluación de la educación con una meta en la mejora de la Oportunidades calidad. Algunas oportunidades que están Identificadas muy al alcance dentro de este contexto son la participación en las pruebas PISA 2015 y el Se ha identificado una serie de opor- análisis de las causas de deserción en secun- tunidades específicas dentro de cada una daria, tanto explotando la información ad- de las áreas prioritarias descritas anterior- ministrativa existente como desarrollando mente, particularmente en energía, educa- sesiones de grupos focales. Finalmente, una ción y capacidades, e instituciones del sector tercera oportunidad consiste en abordar las público. A través de la aplicación de una altas tasas de deserción ampliando el progra- serie de filtros y criterios,12 junto con verifi- ma Beca Universal a través de ofertas que cación en base a trabajo de campo con gru- tengan como objetivo estudiantes vulnera- pos de interés en Panamá, se identificaron bles, incluyendo ofertas culturalmente apro- un conjunto de oportunidades para la ac- piadas en áreas indígenas. ción. Estas oportunidades se describen bre- Para energía, las oportunidades se pre- vemente a continuación mientras que puede sentan en el contexto de manejo de deman- encontrarse una descripción detallada de da a corto plazo, marco institucional, y cada oportunidad en el Anexo C. Se explican generación, transmisión y distribución eléc- también los vínculos explícitos entre estas trica. La primera oportunidad consiste en el oportunidades y su efecto en sectores especí- manejo de la demanda energética nacional. ficos de la economía que podrían convertirse Esta oportunidad podría realizarse en un en impulsores del crecimiento. marco de tiempo corto. En otros países, Entre las oportunidades identificadas en el como Brasil, estos tipos de medidas de res- contexto de educación y capacidades se in- puesta ante demandas de corto plazo con- cluyen tanto medidas concretas para políti- dujeron a una reducción del 20% de la cas como trabajo analítico para comprender demanda. Se espera que el impacto en las causas subyacentes a los retos. La primera Panamá sea una reducción del 10 por cien- oportunidad consiste en darle una mayor to. La segunda oportunidad consiste en la importancia a la educación secundaria con modernización del marco institucional del vistas al mercado laboral. Esto podría lograr- sector. El tercer conjunto de oportunidades se introduciendo un programa de capacita- se relaciona con la infraestructura física de ción profesional con la participación de una la generación, transmisión y distribución de coordinación del sector público y privado. energía: al añadir energía renovable o gene- Esto podría complementarse también con ración de energía por gas natural, Panamá una revisión del currículo educativo secun- podría mitigar los riesgos de escasez ener- dario y superior con el fin de integrar las gética a través de (i) el aprovechamiento de 3. Priorización Vinculada al Crecimiento 61 costos menores a los de generación en base Unidos y que tiene poco espacio para ma- a petróleo actual; (ii) reducción de la vulne- niobras fiscales debido al límite deficitario rabilidad ante sequías asociadas con las ordenado por la Ley de Responsabilidad grandes plantas hidroeléctricas; y (iii) re- Fiscal. Estas fuertes limitaciones en política ducción de la dependencia de combustibles fiscal significan que la única forma en que fósiles importados. Al expandir el número Panamá puede crear espacio fiscal es a través de líneas de transmisión, los flujos de elec- de avances en eficiencia. Finalmente, mejo- tricidad de proyectos energéticos existentes rar la idoneidad del marco regulatorio, inclu- y planeados no estarán limitados por la ca- yendo la formulación y adopción de un pacidad de producción, como es el caso ac- moderno marco regulatorio minero, hacer tualmente dada la falta de una adecuada cumplir las salvaguardas sociales y ambien- transmisión energética. tales; y, en tercer lugar, una actualización de Las oportunidades sobre las instituciones las regulaciones del sector financiero. Estas públicas se relacionan con transparencia y acciones son particularmente relevantes para eficiencia de las instituciones públicas, así el sector financiero y el sector minería, que como con la idoneidad del marco regulato- son a su vez, sectores auspiciosos para el pro- rio. Dos oportunidades principales emergie- greso de la economía. ron en el contexto de la transparencia. La El impacto de avanzar en pos de las opor- primera se relaciona con el cumplimiento de tunidades identificadas varía según sector. las normas de la Organización para la Aquí se mencionan algunos ejemplos especí- Cooperación y el Desarrollo Económicos ficos de cómo estas oportunidades relaciona- (OCDE) relacionadas con compartir infor- das con políticas afectarían sectores mación fiscal y financiera; la segunda rela- promisorios de la economía panameña. cionada con la mejora en las prácticas de Estos ejemplos se basan en la experiencia de adquisiciones públicas, en particular en el la Corporación Financiera Internacional caso de proyectos de infraestructura. En el acerca del sector privado en Panamá. contexto de eficiencia de instituciones públi- Las mejoras en las instituciones del sector cas, se presentaron tres oportunidades adi- público ayudarán a que el sector minería y el cionales. La primera, una movida para sector financiero de Panamá mantengan o realizar presupuestos basados en rendimien- incrementen sus roles como importantes im- to, acompañada con una mejor coordinación pulsores del crecimiento. Para asegurar que entre planes y entidades gubernamentales, lo el país pueda aprovechar el actual potencial que podría tener beneficios importantes. La minero, la formulación y adaptación de un segunda, se necesita desarrollar capacidad moderno marco regulatorio minero es tanto institucional a nivel municipal para respal- una oportunidad como una alta prioridad. dar el avance hacia la descentralización. La En general, el actual marco regulatorio y mejora del manejo fiscal sería la tercera legal para la minería no ha sido actualizado oportunidad bajo eficiencia de instituciones para incorporar nuevas normas internacio- públicas. Esto resulta particularmente rele- nales sobre supervisión efectiva de la activi- vante en un país como Panamá, cuya política dad minera por parte de las instituciones económica se encuentra totalmente externa- gubernamentales y municipales relevantes, lizada hacia la Reserva Federal de los Estados esquemas de reparto de regalías a nivel 62 3. Priorización Vinculada al Crecimiento sub-nacional, y protección ambiental y res- también necesitará responder a nuevas de- ponsabilidad social. A pesar de que el sector mandas, no solamente generando más ener- financiero se encuentra bien regulado, se po- gía sino ofreciendo mecanismos de dría mejorar la transparencia alcanzando transmisión a áreas que actualmente se en- normas del Foro Global de la OCDE, que cuentran insuficientemente atendidas. La sa- promueven la transparencia e intercambio turación actual del mercado de hoteles en la de información, reduciendo por tanto los capital, por ejemplo, significa que las nuevas costos operativos y mejorando el riesgo sisté- inversiones probablemente se estén llevando mico. La transparencia y los marcos regula- a cabo en áreas y provincias fuera de torios adecuados son también críticos para Panamá. Las oportunidades identificadas que Panamá se lance como hub de reasegu- para mejorar las transmisiones, así como la ros para América Latina, y se requieren me- generación de electricidad, evitarán que la joras en el marco institucional para energía se convierta en un obstáculo para desarrollar el mercado de capital a nivel do- estos sectores. méstico y ampliar el rol de la Bolsa de Valores de Panamá. En el caso del sector turismo y el sector Cerrando Brechas transporte y logística, el enfocarse en las de Conocimiento áreas prioritarias de educación y energía re- tirarán los obstáculos existentes para la ex- Existe poca información disponi- pansión. La gran cantidad de actividades ble  sobre la cobertura y calidad de la provi- planeadas en el sector transporte y logística sión de servicios públicos en el país. El rol de generarán una nueva demanda de fuerza de las municipalidades en la regulación y provi- trabajo bien capacitada que sepa hablar in- sión de servicios públicos es fundamental glés y que sea capaz de trabajar en un entor- para alcanzar a los marginados. Entender la no multicultural. También se espera que el correlación entre un gobierno local débil y el turismo siga siendo un importante impulsor acceso y la calidad de servicios públicos en de crecimiento en Panamá; la confianza de regiones geográficas pobres es crítico en la los inversionistas sigue siendo alta dada la promoción de mejor provisión de servicios. posición estratégica del país y su estabilidad. Lo mismo aplica para relacionar datos espa- Las oportunidades identificadas anterior- ciales sobre servicios sociales públicos a re- mente y relacionadas con la actualización del sultados. Una contribución para llenar estos currículo del Bachillerato Internacional y la vacíos de conocimiento puede consistir en la introducción de educación bilingüe resulta- compilación de información (bases de datos) rán críticas para cumplir con la nueva de- de la calidad y recursos disponibles en la re- manda de trabajo de ambos sectores y para gión, municipalidades, y áreas metropolita- mejorar la productividad. El sector energía nas de Panamá. Notas 1. Como suele verse en la bibliografía, tanto próxima publicación) clasifican los determi- Loayza et al. (2004) como Araujo et al. (de nantes de crecimiento en diferentes categorías, 3. Priorización Vinculada al Crecimiento 63 incluyendo factores estructurales –como 10. El ranking de las instituciones es uno de los capital humano o infraestructura– y determi- 12 componentes del Índice de Competitividad nantes de crecimiento que se relacionan con Global preparado por el Foro Económico políticas de estabilización, como la inflación. Mundial y actualizado cada año. El ranking 2. De manera similar, Swiston y Barrot (2011) es el promedio de 21 subcomponentes, como encuentran oportunidades limitadas para derechos de propiedad, protección de propie- impulsar el crecimiento dado que el desem- dad intelectual, desviación de fondos públi- peño de Panamá ya es relativamente alto en las cos, confianza pública en los políticos, pagos variables explicativas usadas en su modelo. irregulares y sobornos, independencia judi- 3. Encuesta a firmas, Banco Mundial, http:// cial, favoritismos en decisiones de funciona- www.enterprisesurveys.org. rios gubernamentales, desperdicio de gasto 4. Unidad de Inteligencia Económica 2012. público, engorro de regulaciones guberna- 5. Espinosa el al. 2013. mentales; entro otros. Estos subcomponentes 6. Banco Mundial (de próxima publicación). se construyen usando toda la información de 7. Alfonso, Romero y Monsalve 2013. la Encuesta de Opinión de Ejecutivos aplicada 8. El índice toma en cuenta los logros en educa- en 144 países. ción, relacionados con el gasto público en el 11. Banco Interamericano de Desarrollo y Banco sector educación. Mundial, 2013. 9. Bruns y Luque (2015). Referencias Alfonso, Antonio, Alma Romero y Emma BID (Banco Inter-Americano de Desarrollo). Monsalve. 2013. “Public Sector Efficiency: 2013. Energy Dossier: Panamá. Washington, Evidence for Latin America.” Discussion Paper DC. IDB. IDB-DP-279, Banco Inter-Americano de BID (Banco Inter-Americano de Desarrollo) y Desarrollo, Washington, DC. Banco Mundial. 2012. Public Expenditure and Araujo, J., M. Clavijo, E. Vostroknutova, y K. Financial Accountability (PEFA). Washington, Wacker, eds. De próxima publicación. DC. Banco Mundial. Undestanding the Income and Efficiency Gap LAPOP (Latin America Public Opinion Project). in Latin America and the Caribbean. Directions 2004, 2006, 2008, 2010, y 2012. Panel cons- in Development Series. Washington, DC. truido descargado de http://www.vander-bilt. Banco Mundial. edu/lapop, noviembre de 2013. Bruns, B. y J. Luque. 2015. Great Teachers: How to Loayza, N., P. Fajnzylber, y C. Calderon. 2004. Raise Student Learning in Latin America and “Economic Growth in Latin America and the the Caribbean. Washington, DC. Banco Caribbean: Stylized Facts, Explanations, and Mundial. Forecasts.” Banco Central de Chile, Documento EIU (Economist Intelligence Unit Limited). 2013. de Trabajo 265. “A Summary of the Liveability Ranking and Schwab, K. y X. Sala-i-Martin. 2014. The Global Overview: August 2013.” EIU. Competitiveness Report 2014-2015. World Espinosa, R. L. Balza, C. Hinestrosa, C. Sucre, y S. Economic Forum. Guerra. 2013. Dossier Energético Panamá. Swiston, A. y L. Barrot. 2001. “The Role of Banco Inter-Americano de Desarrollo. Structural Reforms in Raising Economic Fajnzlber P., L. Guasch, y H. Lopez, 2010. “Does Growth in Central America.” IMF Working Investment Climate Matter? Microeconomic Paper 11/248. Fundations of Growth in Latin America.” Banco Mundial. 2011. Panorama Poverty Washington, DC. World Bank y Palgrave Assesment: Translating Growth into Macmillan. Opportunities and Poverty Reduction. Washington, DC. Banco Mundial. 64 3. Priorización Vinculada al Crecimiento 4. Inclusividad del Crecimiento de Panamá El crecimiento de Panamá ha sido in- (ver Capítulo 1). Sin embargo, la distribu- clusivo en varias dimensiones, pero la ción geográfica del crecimiento no ha sido distribución del crecimiento no ha sido ho- homogénea: las áreas más pobres, territorios mogénea en términos geográficos y étnicos. indígenas o comarcas, continúan estando El crecimiento ha sido fuerte, con un prome- rezagados. dio de 7.2 por ciento entre 2001 y 2013, y por El cambio en la vista de las luces noctur- encima de 8 por ciento en cinco de los últi- nas en Panamá entre 1997 y 2010 enfatiza el mos siete años, a pesar de la crisis del 2008- desempeño general del crecimiento junto 09. El cuarenta por ciento inferior de la con la desigualdad geográfica restante, des- población se ha beneficiado más que el pro- igualdad que está vinculada con la etnicidad medio de panameños de este crecimiento. El (Figura 4.2). Por un lado, el crecimiento eco- crecimiento de ingresos promedio entre el nómico alrededor del Canal es claramente cuarenta por ciento inferior de la población visible, al igual que lo es la expansión del fue de 7 por ciento en comparación con el crecimiento hacia el interior en las provin- 6.3 por ciento para la población total (Figura cias de Coclé, los Santos y Chiriquí, a través 4.1) con la consecuente caída en la pobreza de la propagación de las luces nocturnas. Por total del 40 al 26 por ciento de la población, otro lado, la oscuridad que sigue habiendo y en extrema pobreza del 16 al 11 por ciento en sectores sustanciales del país refleja que hay regiones que tan solo se han beneficiado levemente del crecimiento económico o que Figura 4.1  Curva de Incidencia de estaban tan rezagadas en relación a otras que Crecimiento Anualizado, 2007-2012 el crecimiento reciente no ha sido suficiente (Precios Constantes de 2002) para que las mismas se pongan al día, o que son regiones donde existe población dispersa 10.0 7% 6.3 % a la cual es difícil brindar servicios (inclu- yendo, pero sin limitarse a la electricidad). Índice de crecimiento anual 8.0 Los territorios indígenas, en particular, se encuentran en áreas del mapa que se han 6.0 mantenido sin acceso a la electricidad. 4.0 2.0 Tendencias Positivas El crecimiento económico reciente ha 0 conducido a un aumento sustancial en el ta- 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 maño de la clase media. En el 2007, la clase Fuente: Cálculos de los autores en base a la Encuesta de Mercado Laboral (EML) (INEC 2007-2012). media abarcaba los percentiles 69 a 84 de la Nota: Los números en los recuadros resaltados con color representan el índice de crecimiento anual promedio de la población, mientras que, en 2012, había au- población total y del 40 por ciento de la población más pobres. mentado hasta abarcar los percentiles 57 al 4. Inclusividad del Crecimiento de Panamá 65 Figura 4.2  Luces Nocturnas en Panamá, 1997 y 2010 1997 2010 Fuente: Base de datos de luces nocturnas, Banco Mundial, Washington, DC. (acceso en noviembre, 2014), https://geowb.worldbank.org/. 96 de la distribución (Figura 4.3). El porcen- ingresos más altos duplicaron su participa- taje de ingresos dirigidos a la clase media au- ción en la población, de uno a dos por cien- mentó de 52.4 a 55.8 por ciento durante el to, y su participación en el ingreso total periodo (utilizando la definición de clase aumentó de 10 a 16 por ciento. El ratio de media como aquella con un ingreso per cápi- participación en los ingresos del 10 por cien- ta diario de US$10-50). Las personas con to superior de la población sobre el resto de 66 4. Inclusividad del Crecimiento de Panamá Figura 4.3  El Aumento de la Clase Media a. 2007 b. 2012 20 100 20 100 83.7 89.4 Porcentaje del ingreso total (%) Porcentaje del ingreso total (%) Ingresos acumulados (%) Ingresos acumulados (%) 80 80 15 15 60 60 10 10 37.0 40 40 27.9 5 5 20 20 9.2 4.8 0 0 0 0 0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100 Centiles Centiles Pobres Vulnerables Clase media Clase alta Acumulado Fuente: Cálculos de los autores en base a EML, (INEC 2007 y 2012). Nota: Pobres define a aquellas personas que tienen un ingreso por debajo de la línea de pobreza nacional; clase media son quienes tienen ingresos per cápita diarios de US$10-50; y la clase alta son aquellos con ingresos de más de US$50 diarios. En este análisis, vulnerables son aquellos cuyos ingresos se encuentran encima de la línea de pobreza, pero debajo de la clase media, por lo que están en riesgo de caer de nuevo en la pobreza. Figura 4.4  Gini Coefficient by Tabla 4.1  Indicadores de Salud Area, 2007–2012 (Index) 1990 2000 2010 Expectativa de vida (años) 73 75 77 56 Mortalidad infantil 32 24 19 54 (menores de 5) 52 Mortalidad materna (por 100 110 92 50 100,000 nacimientos) 48 Partos atendidos por 86 93 89 personal de salud 46 capacitado (%) 0 Desnutrición (peso por n.d. 5.1 3.9 2007 2008 2009 2010 2011 2012 edad, 0-5 años) (%) Total Rural Urbano Fuente: Indicadores de Desarrollo del Mundial (base de datos), Banco Mundial, Washington, DC. http://data.worldbank.org/ Fuente: Cálculos de los autores en base a EML, (INEC 2007 y products/wdi. 2012). Nota: n.d. = no disponible. la población se ha mantenido en 2.2 por en áreas urbanas. El declive en la desigual- ciento desde 2007 a 2012. dad rural parece estar impulsado por un au- Los cambios en la desigualdad a nivel na- mento del gasto público en áreas rurales cional y dentro de las áreas urbanas han que alcanzó a los grupos más pobres, junto sido mínimos: un punto porcentual en con la migración interna: la autoselección cinco años (Figura 4.4). En contraste, la en los migrantes disminuye las desigualda- desigualdad rural ha caído sustancialmente des en sus comunidades de origen (más –cuatro puntos porcentuales en cinco años– abajo puede verse una discusión sobre la si bien sigue siendo levemente más alto que migración interna). 4. Inclusividad del Crecimiento de Panamá 67 Figura 4.5  Porcentaje de la en el 2000 a 94 por ciento en 2010, el acceso Población con Acceso a Servicios a la electricidad se incrementó siete puntos Básicos, 1990 a 2010 porcentuales (un número bajo debido al alto punto de partida) y el acceso al saneamiento, 100 si bien sigue siendo limitado, se incrementó 90 de 60 a 72 por ciento entre 2005 y 2010 80 (Figura 4.5). 70 60 50 Limitaciones de los 40 30 Efectos del Crecimiento 20 A pesar de un crecimiento sólido y bas- 10 tante inclusivo, las distintas tasas de re- 0 ducción de pobreza han creado la situación Agua Saneamiento Electricidad donde los pobres se encuentran aún más con- 1990 2000 2010 centrados en ubicaciones geográficas especí- Fuente: Indicadores del Desarrollo Mundial (Base de datos). Banco Mundial, Washington, DC. http://data.worldbank.org/products/wdi. ficas. Las tasas de pobreza varían enormemente a lo largo del país. En 2012, la pobreza en la provincia o comarca más pobre También ha habido avances sustanciales fue de 93 por ciento, con 82 por ciento de la en indicadores no monetarios de bienestar y población viviendo en pobreza extrema (co- acceso a servicios. La expectativa de vida ha marca Ngäbe Buglé) (Figura 4.7). En contras- aumentado de manera continua y el país ha te, la provincia de Veraguas solo tuvo 15 por cumplido con la Meta de Desarrollo para el ciento de pobreza y solo el 2 por ciento de la Milenio (MDM) en términos de mortalidad población en Herrera vivía en pobreza extre- infantil (Tabla 4.1). Si bien no se espera que ma. Ambas diferencias son el resultado de alcance la MDM en mortalidad materna, puntos de inicio muy distintos en términos Panamá en los últimos diez años ha registra- de niveles de pobreza y de muy distintas tasas do cierto avance en la reducción de la morta- de cambio (Figura 4.6). Las áreas más pobres lidad materna en el país. Las tasas de (las comarcas) registraron una caída en la po- desnutrición también han disminuido. Se breza de 4.2 por ciento entre 2007 y 2012. En han hecho avances también en medidas de contraste, Coclé, que comenzó con una tasa bienestar relacionadas con acceso a servicios. de pobreza sustancialmente menor de 56 por La matrícula en educación también se ha in- ciento, registró la mayor caída de pobreza (24 crementado en todos los niveles desde 1990, por ciento). El efecto neto de estos cambios ubicándose los máximos avances en los nive- diferenciales en la pobreza es que, si bien en les pre-escolar y terciario. El promedio de general el número de personas en pobreza años de escolarización en la población ha au- extrema en el país ha caído, cada vez un mentado en 1.6 años desde 1990 y en 0.1 mayor porcentaje de ellas vive en las comar- años desde 2005. El acceso al agua potable cas: en 2007, 24 por ciento de todas las perso- por vivienda se incrementó de 84 por ciento nas en pobreza extrema en Panamá vivían en 68 4. Inclusividad del Crecimiento de Panamá Figura 4.6  Cambios en las Tasas de Pobreza Total por área Geográfica, 2007-2012 Colón Guna Yala Bocas del Toro Panamá Ngobe Buglé Chiriquí Coclé Darién Emberá Veraguas Herrera (−7.09,−4.20) (−13.23,−7.09) Los Santos (−17.56,−13.23) (−23.94,−17.56) Fuente: Encuesta de Mercado Laboral, (INEC 2007 y 2012), Mapa Provincial obtenido de gadm.org. Figura 4.7  Índices de Pobreza por Figura 4.8  Cambios en Provincia y Comarca, 2012 Concentración Geográfica de la (Porcentaje) Población de la Extrema Pobreza 100 16 90 14 80 70 12 10 60 Porcentaje 10 50 6 40 8 30 20 6 20 15 10 4 0 Pobreza total Pobreza extrema 42 2 24 Comarca Ngäbe Buglé Comarca Guna Yala 0 Comarca Emberá Bocas del Toro 2007 2012 Panama Los Santos Comarcas Bocas del Toro Panamá Darién Chiriquí Los Santos Darién Chiriquí Coclé Colón Coclé Colón Herrera Herrera Veraguas Veraguas Fuente: Encuesta de Mercado Laboral, (INEC 2007 y 2012). Fuente: Encuesta del Mercado Laboral, (INEC 2007 y 2012) Nota: La provincia de Panamá ha sido dividida en dos provincias Nota: La provincia de Panamá ha estado dividida en dos provincias separadas desde 2014. Sin embargo, las fuentes de información separadas desde 2014. Sin embargo, las fuentes de información solo son representativas a nivel del total de la provincia de son representativas solo para todo el nivel de la provincia Panamá. Panamá. 4. Inclusividad del Crecimiento de Panamá 69 Figura 4.9  Destino de los tienen una tendencia ligeramente menor Migrantes Internos entre 2000 y hacia la migración (20 por ciento han migra- 2010 (Porcentaje) do), mientras que los indígenas tienen una tendencia ligeramente mayor (22.6 por cien- 100 to), y la tasa de migración para todos los 90 otros grupos fue de 21.6 por ciento. Debido a limitaciones en la información, no es posible 80 observar ni el número total de migrantes 70 (muchas personas pueden haber migrado y luego retornado a su ubicación previa en el 60 periodo de diez años de referencia), ni ras- 50 trear los patrones de migración en su totali- dad.1 Sin embargo, el panorama completo 40 79 muestra movimiento con sesgos enormes 67 30 hacia la provincia de Panamá: 67 por ciento 20 48 de todos los migrantes se movilizaron hacia allí. Entre los migrantes indígenas, 48 por 10 ciento se movilizó a esta provincia en com- 0 paración con el porcentaje de 79 por ciento Porcentaje de Porcentaje de Porcentaje de de los afro-descendientes (Figura 4.9). todos los migrantes migrantes de PI migrantes AD Comarca Ngäbe Buglé Comarca Guna Yala, Los migrantes internos hacia la provincia Comarca Emberá de Panamá muestran evidencia de ser positi- Bocas del Toro Panamá vamente autoseleccionados: los niveles de Darién, Herrera, Chiriquí educación de aquellos migrantes son más Los Santos Coclé Colón elevados que los de los no migrantes (Figura Veraguas 4.10). La diferencia en la educación entre Fuente: Cálculos de los autores en base al Censo de Población y migrantes y no migrantes es especialmente Vivienda 2010. Nota: Para población de 15 años y más. PI = poblaciones indígenas; pronunciada entre la población indígena: AD = afro-descendientes. mientras que el 47 por ciento de la población adulta indígena no migrante no ha termina- las comarcas, una figura que aumentó a 42 do la escuela primaria, solo el 22 por ciento por ciento en 2012 (Figura V.8). de los migrantes indígenas a la provincia de La migración interna puede cumplir tam- Panamá cayó en esta categoría. Entre los bién un rol en la concentración de pobreza, afro-descendientes y otras poblaciones pana- ya que no solo es de gran tamaño, sino que meñas, los migrantes tienen más posibilida- existe evidencia de autoselección entre mi- des de haber completado la secundaria o los grantes. Ha habido una importante migra- estudios superiores que los no migrantes, ción interna en años recientes: en 2010, un mientras que aquellos que no terminaron la quinto de la población mayor de 15 años escuela secundaria tienen menos probabili- vivía en un distrito distinto al que había vivi- dades de haber migrado. Este patrón de au- do los diez años previos. Las tasas varían toselección positiva no se sostiene para los poco por etnicidad: los afro-descendientes migrantes a otras partes del país, lo que tal 70 4. Inclusividad del Crecimiento de Panamá Figura 4.10  Grado de Instrucción de Migrantes Internos, 2010 (por Etnicidad, Porcentaje) 60 50 40 30 20 10 0 Primaria incompleta Primaria completa Secundaria completa Superior Primaria incompleta Primaria completa Secundaria completa Superior Primaria incompleta Primaria completa Secundaria completa Superior Otros PI AD No migrantes Migrantes – Provincia de Panamá Migrantes – Otros Fuente: Cálculos de los autores en base al Censo de Población y Vivienda 2010. Para población de 15 años y más. Nota: PI = poblaciones indígenas; AD = afro-descendientes. Figura 4.11  Tasas de Desempleo (Abierto y Amplio), por Estatus Migratorio y Etnicidad, 2010 (Porcentaje) 12 10 8 6 4 2 0 Provincia Otros lugares Provincia Otros lugares Provincia Otros lugares de Panamá de Panamá de Panamá Otros lugares PI AD Desempleo de migrantes (Amplio) Desempleo de migrantes (Abierto) Desempleo de no migrantes (Amplio) Desempleo de no migrantes (Abierto) Fuente: Cálculos de los autores en base al Censo de Población y Vivienda de 2010. (INEC 2010). Nota: Para población de 15 años y más. PI= Pueblos indígenas, AD=Afro-descendiente, Otros=Todos los otros grupos étnicos. Desempleo (abierto) se refiere a aquellos que reportan estar desempleados y buscando activamente empleo; Desempleados (amplio) incluye aquellos que buscan activamente empleo, así como a “trabajadores desanimados”, quienes quisieran trabajar pero han renunciado a seguir buscando. 4. Inclusividad del Crecimiento de Panamá 71 Figura 4.12  Características de los Pobres, por Área Geográfica 100 91.7 84.3 80 70.0 60.3 60 47.6 50.0 44.3 41.9 40.5 40 38.9 32.7 21.2 20 15.1 13.9 8.5 6.6 1.6 3.5 3.3 4.4 2.5 3.4 0 es e a* og n ) ar lin e ) ) ) %) (% (% (% (% jef cu jef l h ció +( og dí br ar a 18 12 8 0 o/ de ca de as n 70 po lh -1 -7 0- m co 6- es e u 13 de 19 ad de es d gr r es a jef e e ga es Ed ul es ad o % In ad añ ríc ad Ho d ad Ed Ed m os at Ed Ed Ta Añ M de Comarca Rural Urbano Fuente: Cálculos de los autores en base a encuesta de hogares, Encuesta de Mercado Laboral (EML) (INEC 2007-2012). Nota: * ingreso per cápita. vez refleje el mayor rango de ofertas de em- sobre-representada en áreas rurales y co- pleo para trabajadores menos calificados. marcas. En términos absolutos, sin embar- Mayor evidencia relacionada con la autose- go, las áreas urbanas y rurales tienen un lección proviene del hecho de que los mi- número similar de personas pobres, alrede- grantes tienen menos probabilidades de estar dor de 40 por ciento del total. El 21 por desempleados que los no migrantes (Figura ciento restante de los pobres vive en las tres 4.11). Sin embargo, puede que esto esté im- comarcas de mayor tamaño. Si bien hay un pulsado también por la migración de retor- mayor número de personas pobres en áreas no, ya que los migrantes que no tuvieron urbanas que en comarcas, los pobres de las éxito tienen mayores probabilidades de re- áreas urbanas están en mejor situación que gresar a su lugar de origen. sus contrapartes pobres de las comarcas. Sigue habiendo amplias desigualdades Entre los pobres urbanos, los ingresos entre varios grupos y áreas en el país mensuales son hasta el doble más altos, los (Figura 4.12). Las diferencias geográficas años de escolaridad de la cabeza de familia son amplias, y la población pobre está son más del doble, un mayor porcentaje de sub-representada en áreas urbanas en rela- miembros del hogar están en edad de tra- ción a la población de las ciudades, y bajar y los niños en edad escolar tienen 72 4. Inclusividad del Crecimiento de Panamá Figura 4.13  Características de la Población en Pobreza Extrema, por Área Geográfica 100 89.8 84.2 80 71.2 60 51.7 46.3 48.6 43.9 41.7 43.5 39.4 40 33.8 24.5 19.9 20 15.1 15.2 8.2 7.0 3.2 4.6 1.3 1.5 2.1 2.4 3.0 0 es e a* og n ) ar lin e ) ) ) %) % (% (% (% (% jef cu jef l h ció er +( og dí br ar a 18 12 8 0 sf o/ de ca de as n 70 po lh -1 -7 0- m co 6- an es u 13 de 19 ad de es ed Tr gr r es a ga es Ed ul es ad o % In ad de añ b. ríc ad Ho ad Ed e Pu Ed m os jef at Ed Ed Ta Añ M de Comarca Rural Urbano Fuente: Cálculos de los autores en base a encuesta de hogares, Encuesta de Mercado Laboral (EML) (INEC 2007-2012). Nota: * ingreso per cápita. más probabilidades de matricularse en la US$1.3 en las comarcas y US$1.5 en áreas escuela que aquellos de viviendas pobres en urbanas). las comarcas. Y las discrepancias son ma- Las diferencias por etnicidad son también yores entre la población en pobreza extre- marcadas. Idealmente, la información debe- ma: la población que vive en comarcas está ría permitir una comparación entre la pobla- en peores condiciones que la población en ción indígena que vive en las comarcas, la pobreza extrema del resto del país (Figura población indígena que vive fuera de las co- 4.13). Cuarenta y dos por ciento de la po- marcas, la población afro-descendiente y el blación en pobreza extrema vive en comar- resto de la población. Sin embargo, como se cas, a pesar del hecho de que solo el seis expone en el Recuadro 1.1, las limitaciones por ciento de la población total vive ahí. La de la información excluyen los cálculos de población en pobreza extrema de áreas ru- índices de pobreza comparables de la pobla- rales se encuentra entre la población en ex- ción indígena total o de aquella de los trema pobreza en las comarcas y la del área afro-descendientes. La única fuente de infor- urbana en la mayoría de indicadores, pero mación que permite hacer una comparación tienen en realidad el ingreso per cápita por de estos dos grupos, población indígena total día más alto (US$1.7 en comparación con y Afro-descendientes, es el Censo Nacional 4. Inclusividad del Crecimiento de Panamá 73 de Población y Vivienda de cada diez años. evidencia de la selectividad en la migración. El Censo proporciona información sobre va- A pesar del hecho que los pueblos indígenas rios indicadores que pueden servir como re- que viven fuera de las comarcas parecen presentaciones de bienestar. estar en mejores condiciones en términos de La población indígena que vive fuera de indicadores básicos, siguen estando por de- las cinco comarcas parece tener mejor situa- trás de sus contrapartes no indígenas en ción que sus contrapartes que viven en las todos los indicadores. comarcas (Tabla 4.2).2 Aquellos que viven En contraste, los afro-descendientes, en los fuera de las comarcas tienen mucho mayor indicadores para los cuales existe informa- acceso a servicios y sus ingresos son más de ción, parecen estar ligeramente en mejores tres veces mayores. También tienen mayor condiciones que la población en general educación, aunque sus hijos tienen la misma (Tabla 4.2). En promedio, tienen un mayor tasa de matrícula que aquellos en las comar- acceso a servicios, lo que refleja en parte que cas. Los hogares tienden a ser de menor ta- muchos viven en las áreas urbanas de Colón maño, con mayor cantidad de miembros en y Ciudad de Panamá. Los niveles de ingresos edad de trabajar y con mayoría de jefatura también son más altos, al igual que los nive- masculina, lo que representa mayor les de educación y matrícula escolar. Sin Tabla 4.2  Características Básicas de la Población por Etnicidad, 2010 Indígenas en Indígenas fuera Afro- Todos los   comarcas de comarcas descendientes otros Porcentaje de población nacional 5.7 6.3 8.8 79.2 Niveles de ingreso   Ingreso per cápita por día (US$ 2010) 1.3 4.8 13.2 11.9 Características de vivienda   Acceso a electricidad (%) 5.9 60.5 96.7 89.6 Acceso a agua (%) 44.8 80.1 96.8 95.4 Cuenta con Inodoro (%) 0.9 34.5 81.4 64.6 Demográfica del hogar   Edad del jefe del hogar 45.3 41.4 47.7 48.0 Proporción edad 0-12 (%) 39.3 30.2 17.0 17.7 Proporción edad 13-18 (%) 12.8 12.3 8.0 8.4 Proporción edad 19-70 (%) 44.3 55.1 68.6 66.8 Proporción edad 70+ (%) 3.7 2.4 6.4 7.2 Características del hogar   Educación del jefe del hogar (años) 3.5 5.9 10.9 9.5 Matrícula de 6-18 años (%) 82.8 82.9 93.0 91.5 Tamaño del hogar 6.0 5.4 3.4 3.5 Hogar con jefe hombre 68.4 80.8 66.9 71.2 Fuente: Censo de Población y Vivienda, 2010, (INEC 2010) Nota: Menos del dos por ciento de los afro-descendientes se auto identifican también como indígenas. Para efectos de este análisis, se consideró a estas personas como afro-descendientes. 74 4. Inclusividad del Crecimiento de Panamá embargo, ninguno de los indicadores relacio- afro-descendientes, lo cual llevaría a una so- nados con servicios reflejan la calidad de los bre-estimación de bienestar entre la pobla- mismos y existen preocupaciones legítimas ción afro-descendiente.3 Sin embargo, según acerca de la calidad de servicios en Colón y la información cuantitativa disponible, la po- partes de Ciudad de Panamá. Asimismo, blación afro-descendiente no parece estar existe la preocupación de que, por razones particularmente en desventaja.4 de estigma, solo aquellos miembros del El crecimiento económico se ha traducido grupo con mayores ventajas y más empode- en mejor acceso a servicios, pero a pesar de rados se auto identificarán como que existe evidencia de convergencia, se Figura 4.14  Cambios en el Acceso a Agua Por Tubería en la Vivienda, 2000-2010 Agua 2000 Agua 2010 100 Porcentaje de individuos 80 60 40 20 0 os á a é as n o la n é rá í qu cl gl m er or ló rié Ya be gu nt Co Bu Co iri na rr lT Da Em Sa ra na He Ch Pa de e Ve äb Gu s C. Lo s Ng ca C. Bo C. Fuente: Cálculos de los autores en base a los Censos de Población y Vivienda (INEC 2000 y 2010). Figura 4.15  Cambios en el Acceso a Alcantarillado en la Vivienda, 2000-2010 Saneamiento 2000 Saneamiento 2010 100 Porcentaje de individuos 80 60 40 20 0 á é o n a os as n la rá í é qu cl m er or ló rié gl Ya be u nt Co Co iri na rr lT Bu ag Da Em Sa na He Ch Pa de r e Ve Gu s äb C. Lo s ca Ng C. Bo C. Fuente: Cálculos de los autores en base a los Censos de Población y Vivienda (INEC 2000 y 2010). 4. Inclusividad del Crecimiento de Panamá 75 Recuadro 4.1  Cómo Afectan los Retos Institucionales al Suministro de Servicios en el Sector Abastecimiento de Agua y Saneamiento Tres actores principales son responsables del establecimiento de políticas, del suministro de servicios y de la regulación: (i) Ministerio de Salud, a través de la Dirección del Subsector de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario (DISAPAS), responsable de estable- cer las políticas del sector, la coordinación y la planificación a largo plazo, así como de pueblos pequeños y áreas rurales; (ii) el Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales (IDAAN), responsable de las áreas rurales y comunidades rurales con más de 1,500 habitantes, y (iii) Autoridad Nacional de los Servicios Públicos (ASEP) que super- visa y regula el suministro de servicios en áreas urbanas. Muchos otros actores tienen un rol en el sector, incluyendo ANAM para estándares de calidad del agua, la Autoridad del Canal de Panamá (ACP) para la venta de agua al por mayor a IDAAN y el Ministerio de la Presidencia para infraestructura de servicios de alta prioridad del sector Abastecimiento de Agua y Saneamiento (AAS). FigurA B4.1  Diagrama Marco Institucional del Sector AAS Agua Saneamiento Agua Saneamiento Promoción Saneamiento urbana urbano rural rural de higiene en escuelas ORGANO EJECUTIVO Política del sector MINSA ASEP Regulación ANAM MINSA Provisión IDAAN MEDUCA de servicios otros proveedores JAARS MINSA IDAAN MINSA Planificación e CONADES implementación PAN PRONADEL Fuente: Adaptado de Banco Mundial, 2014b. recuadro continúa en siguiente página 76 4. Inclusividad del Crecimiento de Panamá Recuadro 4.1  continuación En cuanto a la organización, el hecho de que los roles de los diferentes organismos sean poco claros no facilita una regulación efectiva, y el que existan numerosos organismos de ejecución para la provisión de infraestructura impide la coordinación. Las juntas de agua rurales especializadas no reciben un respaldo técnico adecuado que les permita adminis- trar sus pequeños sistemas con la recuperación de costos necesaria como para garantizar su sostenibilidad. El establecimiento de políticas del sector sigue siendo desarticulado y DISAPSAS no es capaz de ejercer su mandato a totalidad en planificación estratégica y supervisión. Esto se debe a que hay otros organismos que ejecutan inversiones de infraes- tructura en paralelo, sin contar con un plan único de inversión para el sector, lo que lleva a superposiciones y a la ausencia de una visión coherente. Finalmente, resulta evidente que no existe una función reguladora del sector, en comparación con otros sectores en Panamá, como electricidad y telecomunicaciones.5 Las tarifas de agua aplicadas por IDAAN son muy bajas y no han sido revisadas desde 1982, lo que significa que, si fueran ajustadas por inflación, se vería que las tarifas de hecho han decrecido en cerca de 50 por ciento desde entonces. Con una tarifa fija para un alto consumo mínimo, aun en áreas con medidor, la estructura tarifaria no promueve la conservación del agua, lo que da como resultado una brecha significativa tanto en operaciones como en mantenimiento, así como en necesidades de inversión, haciendo que IDAAN sea altamente dependiente de transfe- rencias presupuestarias. Este estado se ve aún más exacerbado debido a altos niveles de agua no contabilizada (54 por ciento en la ciudad de Colón) y altos niveles de dotación de personal (5.3 por mil conexiones de agua) que por lo general carece de capacidad técnica para brindar y administrar servicios efectivos. Nota: En relación a las funciones de regulación, en 2014 la ASEP bosquejó solo 371 resoluciones para el sector abastecimiento de agua y saneamiento, en comparación con las 5,578 y 7,834 de los sectores electricidad y telecomunicación, respectivamente. http:// www.asep.gob.pa/. mantienen agudas diferencias; el crecimiento parece similar en términos de acceso al agua, no ha sido suficiente para cubrir las brechas. con tasas de cambio más altas en las áreas Entre el 2000 y el 2010, los niveles de educa- que comenzaron con la cobertura más baja ción (tasas de matrícula) se han incrementa- (Figura 4.14). Colón es un caso atípico aquí do más rápidamente en las provincias o mostrando una alta tasa de cambio. En tér- comarcas con los niveles iniciales más bajos minos de saneamiento (conexión de alcanta- y en áreas con la mayor brecha entre hom- rillados), la historia es similar para todo el bres y mujeres; cabe notar que las matrículas país, excepto en las tres comarcas: estas áreas de mujeres han aumentado más rápidamente están casi completamente excluidas del acce- que las de los hombres. La convergencia so al saneamiento (Figura 4.15). Factores 4. Inclusividad del Crecimiento de Panamá 77 Figura 4.16  Acceso a Agua Corriente en la Vivienda por Concentración de Pueblos Indígenas Leyenda: % de población indígena 0.61 - 1.00 % de personas con acceso a agua 0.00 - 0.46 0.47 - 0.81 0.82 - 1.00 Fuente: Cálculos de los autores en base al Censo de Población y Vivienda de Panamá (INEC 2010). institucionales afectan el suministro de ser- baja cobertura-comarca es fuerte. Resulta vicios públicos en agua y saneamiento (Ver interesante que la otra minoría étnica del Recuadro 4.1). país, los afro-descendientes, no parece tener Existe una sorprendente correlación entre tantas limitaciones en términos de servicios, vivir en una comarca y tener poco o ningún probablemente porque tiende a vivir en acceso a agua, saneamiento o hasta electrici- áreas urbanas. dad. La Figura 4.16 lo muestra para el caso Las desigualdades en el acceso a los servi- de agua corriente en la vivienda; siendo la cios se reflejan en los resultados sociales tan única excepción Guna Yala. Esto refleja, en distintos observados en toda la población. parte, la naturaleza rural de las comarcas y En 2013, la expectativa de vida en las co- las poblaciones relativamente dispersas que marcas se estimaba entre siete y nueve años ahí habitan. Sin embargo, otras áreas rurales menos que en el resto del país: 66.2 años en cuentan con mejores servicios: en 2008, un la comarca de Emberá en 2007 (66.9 años niño en una comarca tenía una probabilidad en 2009), y 68 y 69.6 respectivamente en de 35 por ciento de tener acceso a electrici- esos dos años en la comarca de Ngäbe dad en comparación con una probabilidad Buglé. En 2008, el último año en que se de 81 por ciento de que un niño rural pro- tuvo disponible información nacional, la medio tenga electricidad. En el caso del al- desnutrición en la comarca Ngäbe Buglé cantarillado, los números eran de 10 por era casi seis veces mayor que en áreas urba- ciento y de 35 por ciento.6 En breve, el nexo nas y la mortalidad en niños menores de 78 4. Inclusividad del Crecimiento de Panamá cinco años era casi el doble que el promedio contrapartes rurales o urbanas: a la edad de nacional en 2012.7 Ubicándose por debajo 18, solo el 39 por ciento de los niños en las de 45 por ciento, las tasas de embarazo ado- comarcas está en la escuela en comparación lescente en la comarca Emberá son casi tres con el 47 por ciento en áreas rurales y el 69 veces el promedio nacional de 15 por ciento por ciento en áreas urbanas. y similares a las de Etiopía.8 Bocas del Toro también muestra bajos indicadores de salud Impulsores de la y altas tasas de deserción. La carga relacio- nada con enfermedades diarréicas en niños Reducción de la Pobreza cae desproporcionadamente en hogares ru- Los efectos positivos del crecimiento rales y, especialmente indígenas, y se calcu- económico en la reducción de pobreza se la que causa 130 muertes prematuras y 1 alcanzaron a través de una combinación de millón de casos de diarrea en niños meno- mayor ingreso laboral y un fuerte programa res de cinco años cada año. Adicionalmente, de transferencias públicas (Figura 4.17 y Fi- la quema de leña como combustible en vi- gura 4.18). Las fuentes de ingresos que fue- viendas indígenas rurales es la causa princi- ron importantes para la reducción de pal de las enfermedades respiratorias pobreza varían a lo largo del país y por tipo agudas, con un costo económico estimado de pobreza. El ingreso laboral fue el impul- de 0.2 por ciento del PIB. Finalmente, los sor clave de la reducción de pobreza en gene- niños en las comarcas tienen más probabili- ral en áreas urbanas y en las comarcas. En dades de desertar de la escuela que sus contraste, las transferencias Figura 4.17  Contribución de Diferentes Fuentes de Ingresos en los Cambios en la Pobreza Total, 2007-2012 10 8 6 Cambio en puntos porcentuales 4 2 en pobreza total 0 –2 –4 –6 –8 –10 –12 –14 –16 Nacional Urbano Rural Comarca Capital Transferencias gubernamentales Laboral Otros Pensión Transferencias privadas Fuente: Cálculos de los autores en base a EML, (INEC 2007 y 2012). Nota: Otros ingresos incluyen alquiler imputado, becas privadas y otras fuentes no incluidas en las categorías existentes. 4. Inclusividad del Crecimiento de Panamá 79 Figura 4.18  Contribución de Diferentes Fuentes de Ingresos en los Cambios en la Pobreza Extrema, 2007-2012 10 8 6 Cambio en puntos porcentuales 4 2 en pobreza extrema 0 –2 –4 –6 –8 –10 –12 –14 –16 Nacional Urbano Rural Comarca Capital Transferencias gubernamentales Laboral Otros Pensión Transferencias privadas Fuente: Cálculos de los autores en base a EML, (INEC 2007 y 2012). Nota: Otros ingresos incluyen alquiler imputado, becas privadas y otras fuentes no incluidas en las categorías existentes. gubernamentales tuvieron el papel más im- beneficiado a las distintas regiones de mane- portante en la reducción de pobreza en áreas ra desproporcionada. La información recogi- rurales. Para la reducción de la pobreza ex- da en los censos de 2000 y 2010 muestran trema, el ingreso laboral solo fue importante que la mayoría de estos nuevos empleos se en las áreas urbanas: en las áreas rurales y han desarrollado en la provincia de Panamá comarcas, los cambios en el ingreso laboral (Figura 4.19).9 A pesar de ello, la comarca habrían incrementado la pobreza en ausen- Emberá es la que ha registrado el más agudo cia de transferencias gubernamentales. aumento de empleos, hasta de 58 por ciento en comparación con el 43 por ciento en Ingreso laboral Panamá (y 49 por ciento de Darién, la segun- El efecto diferencial del ingreso laboral en la da provincia con más rápido crecimiento). reducción de pobreza se debe tanto a la dis- En contraste con el aumento de empleos en tribución geográfica del crecimiento de em- la comarca Emberá, la comarca Ngäbe Buglé pleo como a la calidad de dichos empleos. observó una pérdida neta de empleos mien- Los patrones de crecimiento económico se tras que Guna Yala registró un incremento observan tanto en el número como en los de solo el 17 por ciento. tipos de empleos que han sido generados en La calidad de los empleos también difie- los últimos diez años. Tal como se describe re por región en el país (Figura 4.20). Las en el Capítulo II más arriba, el aumento de áreas con la menor reducción de pobreza, empleos en Panamá ha sido sustancial en las comarcas, fueron en su mayoría aque- años recientes. Sin embargo, esto ha llas con bajo aumento neto de empleos. En 80 4. Inclusividad del Crecimiento de Panamá la comarca Emberá, donde el aumento de Figura 4.19  Número Neto de empleos fue sorprendentemente alto, la Empleos Generados por Área mayoría de dichos empleos fueron en agri- Geográfica, 2000-2010 cultura, un sector por lo general con baja productividad en Panamá. De hecho, casi 2,000,000 la mitad de los nuevos empleos generados 1,800,000 en la comarca Emberá requerían de tan 1,600,000 solo educación primaria o menos. En con- 1,400,000 traste, en Coclé, Herrera y Los Santos, las 1,200,000 provincias con la mayor reducción de po- 1,000,000 breza entre 2007 y 2012, el aumento de 800,000 empleos fue mucho mayor (desde 26 a 41 600,000 por ciento), y la mayoría de empleos gene- 400,000 rados en estas provincias requerían ya sea 200,000 escolarización secundaria completa o estu- 0 dios superiores: 84 por ciento en Herrera, 2000 2010 93 por ciento en Los Santos y 73 por ciento Comarca Ngäbe Buglé Comarca Guna Yala Comarca Emberá Bocas del Toro en Coclé. Panamá Los Santos El resultado neto refleja que continúan los Darién Chiriquí bajos niveles de diversificación de ingresos Coclé Colón entre las poblaciones indígenas en las comar- Herrera Veraguas cas. A pesar del declive, la agricultura sigue Fuente: Cálculos de los autores en base a los Censos de Población y Vivienda de Panamá (INEC 2000 y 2010). proporcionando dos tercios del ingreso labo- ral en las comarcas en comparación con solo el 44 por ciento en otras áreas rurales, una adicional para la obtención de empleos en dependencia que afecta los avances en el otros sectores. bienestar. Agricultura es un sector que pier- La migración interna se vincula con el cre- de empleos y representa un pequeño porcen- cimiento disparejo de empleos en Panamá y taje del PIB y, por otra parte, la la migración conduce a una diversificación productividad de la agricultura ni está cre- mayor de ingresos.11 El sector de empleo ciendo ni es tan alta como el promedio de entre migrantes se determina en gran medi- América Latina.10 No resulta clara la razón da por el destino, no la etnia (Figura 4.21). por la cual la agricultura se ha rezagado. Entre 18 y 25 por ciento de los migrantes que Dado que los rendimientos de otros sectores migraron a la provincia de Panamá trabaja- en Panamá son más altos, puede que exista ban en comercio, sin importar la etnia. Sin una inversión insuficiente en agricultura. embargo, resultó más común que los mi- Esta dependencia en la agricultura también grantes indígenas, que cuenta con menor es resultado del hecho de que las poblaciones grado de instrucción de los otros grupos, en las comarcas se encuentran físicamente trabajen en hoteles, restaurantes y viviendas distantes de los corredores de crecimiento privadas. El trabajo en construcción también del país, así como la falta de otras habilida- se encuentra sub-representado entre los mi- des, lo que podría actuar como una barrera grantes indígenas, planteando la pregunta 4. Inclusividad del Crecimiento de Panamá 81 Figura 4.20  Número Neto de Nuevos Empleos por Nivel de Educación y Área Geográfica, 2000-2010 30,000 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000 0 –5,000 o é la rá a os as í é n n qu cl gl er or ló rié Ya be gu nt Co Bu iri rr lT Co Da Em Sa ra na He Ch de e Ve äb Gu s ca Lo s Ng ca ar de Bo m ca ca Co ar ar m m Co Co Primaria o menos Secundaria incompleta Secundaria completa Cualquier superior Fuente: Cálculos de los autores en base a los Censos de Población y Vivienda de Panamá (INEC 2000 y 2010). Nota: Se omite la provincia de Panamá debido a temas de escala. Figura 4.21  Sector de Empleo en 2010, Migrantes por Etnicidad y Destino (Porcentaje) 100 80 60 Porcentaje 40 20 0 Otros IP AD Otros Comarca PI Alto Otros AD Alto Otros lugares lugares lugares Panamá Other IP AD Primario Construcción Comercio Hoteles y restaurantes Transporte Bienes raíces Administración pública/Defensa Educación Hogares privadas Otros sectores Fuente: Cálculos de los autores en base a el Censo de Población y Vivienda (INEC 2010). Nota: Para población de 15 años y mayor. PI = poblaciones indígenas; AD = afro-descendientes. 82 4. Inclusividad del Crecimiento de Panamá acerca de las barreras de entrada. Entre los Transferencias públicas migrantes, aquellos que migran a otro lugar El gasto gubernamental ha tenido un papel que no es la provincia de Panamá, tienen significativo en la reducción de la pobreza más probabilidades de trabajar en agricultu- extrema y la pobreza total en áreas rurales. ra: el sector que cuenta con más de la mitad El gasto general en sectores sociales es si- del empleo migrante fuera de las comarcas y milar a aquel de los vecinos de Panamá: la provincia de Panamá. 13.3 por ciento en Panamá en comparación En general, las mujeres se han beneficia- con 13.7 por ciento en Centroamérica. Se do del crecimiento del mercado laboral.12 El han introducido una serie de programas y índice de crecimiento de empleos para mu- beneficios en los últimos años. El de mayor jeres ha superado al de los hombres; 25.6 tamaño es Red de Oportunidades, el pro- por ciento en comparación con 15.4 por grama de transferencias monetarias condi- ciento respectivamente entre 2007 y 201213. cionada que comenzó en 2003. El programa La participación de la fuerza laboral feme- consiste de cuatro componentes: (i) trans- nina creció cinco puntos porcentuales entre ferencias monetarias condicionadas a bene- 2000 y 2012 hasta alcanzar 53 por ciento. ficiarios supeditadas a la matrícula de los Las tasas de desempleo para mujeres caye- hijos en la escuela y el uso de servicios de ron dramáticamente también; de 18 a 5 por cuidado de la salud preventivos; (ii) provi- ciento en cinco años entre 2007 y 2012, con sión de servicios de salud y educación re- la tasa del 2012 solo un punto porcentual queridos por los beneficiarios; (iii) apoyo a más alto que la de los hombres. La calidad las familias para acceder a dichos servicios; de los empleos para mujeres también mejo- y (iv) mejora de infraestructura. La transfe- ró; en el 2000, 59 por ciento de todos los rencia monetaria está diseñada para miti- empleos sostenidos por mujeres requería gar la pobreza en la actualidad y, al educación secundaria completa o más, para aumentar el capital humano, la pobreza del 2010 esto se había elevado a 69 por ciento. futuro. El programa de pensión no contri- El porcentaje de empleos masculinos que butivo, 100 a los 70, brinda una pensión a requiere estos niveles de educación fue de las personas mayores que no cuentan con solo 45 por ciento en 2010.14 El empleo fe- otra pensión. En el 2014 esto se modificó menino en el sector informal se mantuvo para proporcionar US$120 a todas las per- menor que el masculino (27 por ciento sonas de 65 años a más. Finalmente, Beca comparado con 31 por ciento respectiva- Universal brinda transferencias monetarias mente), si bien los hombres se están po- a familias para incentivar la asistencia a la niendo al día con las mujeres en este escuela. El beneficio se brinda supeditado a indicador. La brecha de ingresos por género que el alumno asista a la escuela por un nú- en Panamá fue la menor en América Latina, mero determinado de días y que mantenga con 0.90. Sin embargo, es preocupante la un mínimo nivel de notas. El programa co- continua segregación ocupacional de em- menzó como un esfuerzo para disminuir pleos y las tasas de participación relativa- las tasas de deserción escolar en secunda- mente bajas de la fuerza laboral femenina; ria, pero desde entonces se ha ampliado el promedio de ALC es cinco puntos por- también a la escuela primaria. centuales más alto que el de Panamá. 4. Inclusividad del Crecimiento de Panamá 83 El impacto de Red de Oportunidades ha bilingüe multicultural en áreas indígenas. sido positivo. Un análisis cuantitativo del Los beneficiarios del programa expresaron programa15 encontró efectos importantes. también la necesidad de servicios de salud Para niños rurales de edades 12 a 15 años, el culturalmente apropiados y trabajadores de programa condujo a un incremento de 10.2 la salud con habilidades específicas para tra- puntos porcentuales en matrícula escolar y bajar en diferentes contextos culturales. El una disminución similar (10.1) en el trabajo programa ha tenido menos éxito para afectar infantil. En las comarcas, el aumento en ma- la desnutrición. También han surgido preo- trícula escolar fue un poco menor a 7.9 pun- cupaciones sobre la implementación, dado tos porcentuales, pero la disminución en que no se han tomado en cuenta sensibilida- trabajo infantil fue mayor (15.8 puntos por- des culturales y que se han aplicado condi- centuales). Los beneficios de salud no fueron ciones poco apropiadas. tan grandes en todos los ámbitos, pero mejo- El programa de pensión no contributiva raron en algunas áreas: la incidencia de la tiene el potencial de disminuir la pobreza prueba de Papanicolau se incrementó casi 12 entre los adultos mayores si bien aún no ha y 15 puntos entre mujeres rurales e indígenas cumplido completamente su promesa. respectivamente. Un análisis cualitativo del Aunque no existe una evaluación formal del programa resaltó las percepciones positivas programa, las simulaciones de efectos de pri- generales del programa e identificó algunas mer orden usando información previa al áreas para mejorar. Los beneficiarios notaron programa (2009) muestran que una asigna- no solo los beneficios económicos y el acceso ción universal de 100 balboas a todas las per- a servicios sino también un aumento en la sonas de 70 años y mayores podría ocasionar sensación de inclusión social y empodera- que la pobreza entre la población mayor se miento femenino. El acceso de niños a esco- reduzca a la mitad y que la pobreza extrema laridad ha mejorado. En términos de salud, casi desaparezca. Las diferencias en reduc- aumentó la conciencia acerca de la salud re- ción de pobreza total para hombres y muje- productiva preventiva. El informe encontró res no son tantas, si bien para la pobreza que el programa ha tenido resultados positi- extrema el beneficio disminuiría menos la vos inesperados de fortalecimiento de capital pobreza entre hombres, lo que sugiere que social y generación de iniciativas para ahorro los adultos mayores hombres sufren de po- en grupos y microempresas. Subrayando breza más severa que las mujeres. Para el esto, los beneficiarios sugirieron la introduc- 2013, sin embargo, solo el 30 por ciento de ción de etapas en el programa y que la etapa todas las personas mayores estaba inscrito en final sea productividad empresarial. el programa, reduciendo por tanto su impac- Los beneficios de Red de Oportunidades to sobre la pobreza. Sin embargo, queda han sido limitados por la ausencia de servi- claro que el programa está beneficiando a la cios diferenciales para los diversos grupos población de la tercera edad en pobreza. étnicos en el país. El estudio cualitativo en- (Figura 4.22). La expansión del programa a fatiza la necesidad de adaptar la provisión de 65 años a más y el aumento en el beneficio servicios según el entorno. Siguen existiendo también tendrán un importante efecto de re- temas relacionados con acceso y calidad edu- ducción de pobreza entre la población cativa, así como la necesidad de educación mayor. Para que el programa lograra este 84 4. Inclusividad del Crecimiento de Panamá Figura 4.22  Cobertura de Pensión Contributiva y No Contributiva, 2007 y 2012 90 80 76.5 72.4 68.8 67.7 70 66.1 % de adultos mayores 60 50 45.1 42.7 40 30 20 10 0 2007 2007 2007 2007 2007 2007 2012 2012 2012 2012 2012 2012 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Total Pension, jubilación y 100–70 Solo 100–70 Solo Jubilado o Pensionado Fuente: Banco Mundial, de próxima publicación. efecto, sin embargo, deberán entenderse y Figura 4.23  Distribución de enfrentarse ciertos temas que afectan la asi- beneficios (Fuga), 2012 milación del programa. Los efectos de la Beca Universal tampoco 100 90 han sido evaluados. La expansión del progra- Porcentaje de beneficios 80 ma de secundaria a todos los estudiantes lo 70 ha hecho más progresivo. Es probable que el 60 programa haya ayudado a disminuir la po- 50 breza además de aumentar las tasas de matrí- 40 30 cula y retención. Las simulaciones de estos 20 efectos en la pobreza usando información 10 anterior al programa muestran un fuerte 0 efecto en áreas indígenas. Más recientemen- im AN s s 70 Un ar al s io de io rs l co tic ar P s te, evidencia anecdótica del Ministerio de da ve lo NE cu es en ni i a pe SE n tu 0 ció Educación sugiere que para Ngäbe Buglé, el ro 10 ca or a l ag ta op Be s to en os beneficio ha reducido la migración estacio- de en im m d em Al su Re nal relacionada con la cosecha de café, lo que In pl Su permite mantener a los niños en la escuela. Q5 Q4 Q3 Q2 Q1 A pesar del importante impacto de las Fuente: Banco Mundial, de próxima publicación. transferencias públicas en la pobreza 4. Inclusividad del Crecimiento de Panamá 85 extrema, existen aún retos relacionados tanto fugas, por las cuales el 31 por ciento del con la selección de objetivos como con la asi- gasto de los siete principales programas so- milación de programas. Como se mencionó ciales van al 60 por ciento superior de la po- anteriormente, menos de la mitad de las per- blación. Estas fugas de beneficios hacia el sonas elegibles para la pensión no contributi- extremo más rico de la distribución también va de hecho la recibieron en el 2012 y puede se ven reflejado en los programas de subsi- que la falta de adaptación cultural esté afec- dios del gobierno. Los subsidios de gas para tando a la asimilación de Red de cocina, por ejemplo, representaron US$82 Oportunidades. Asimismo, el 18 por ciento millones en dólares de 2010 y aumentaron el de la población en el quintil inferior no reci- gasto público en 2.1 por ciento, sin embargo, be asistencia social de ningún tipo. el subsidio apenas alcanza a los más pobres: Asimismo, no todo el gasto está beneficiando tres de cuatro personas en pobreza extrema a los pobres (Figura 4.23). Existen costosas cocinan con leña. Notas 1. Como no pueden observarse las movilizacio- 7. Indicadores de Desarrollo del Mundo, Banco nes intermedias en la información, no se sabe Mundial, Washington, DC. http://data.world- si los migrantes rurales se movilizaron direc- bank.org/products/wdi. tamente o si realizaron una serie de movili- 8. Censo de Población y Vivienda (INEC 2010 y zaciones intermedias, moviéndose primero a Indicadores de Desarrollo del Mundo, Banco pequeños pueblos o ciudades y luego a otros Mundial. de mayor tamaño. 9. La información del censo está menos al día que 2. El uso de la información del censo permite un la Encuesta del Mercado Laboral, pero tiene la análisis de las cinco comarcas, no solo las tres ventaja de que permite hacer el análisis por un de mayor tamaño representadas en la encuesta periodo de tiempo más largo y separadamente de hogares (EML). Sin embargo, cerca del tres para las tres comarcas. por ciento de la población indígena en Panamá 10. La productividad se define aquí como el PIB vive en territorios que no tienen el estatus legal total del sector dividido por el número de de comarca. Se considera que esta población empleos en el sector. vive en áreas que no son comarcas para propó- 11. El crecimiento puede crear incentivos para la sitos del presente análisis. migración, pero al mismo tiempo, la migra- 3. En este punto expresamos nuestro agradeci- ción puede crear un pool de trabajadores que miento a los miembros del grupo de consulta puede facilitar el crecimiento. Debido a las de la sociedad civil acerca de los temas relacio- limitaciones de información, no se hace nin- nados con los afro-descendientes. gún intento aquí de determinar la causalidad. 4. Ver CapítuloV más abajo para una exposición La autoselección discutida anteriormente de otros temas relacionados con la población podría también estar vinculada con la diversi- afro-descendiente que esta información no ficación laboral. puede abordar. 12. A menos que se indique lo contrario, esta sec- 5. En 2014, ASEP redactó solo 371 resoluciones ción sobre mercados laborales y mujeres se para el sector AAS, en comparación con 5578 basa en Banco Mundial, 2014a. y 7834 para los sectores electricidad y teleco- 13. Favaro, 2014. municaciones, respectivamente. Http://www. 14. La información sobre calidad de empleos asep.gob.pa/. (educación y formalidad) ES de los Censos de 6. Banco Mundial, 2011. Población y Vivienda (INEC 2000 y 2010). 15. Arráiz y Rozo, 2011. 86 4. Inclusividad del Crecimiento de Panamá Referencias Arraiz, I. y S. Rozo. 2011. “Some Bureaucracy, and Poverty Reduction.” Report No. 62955-PA, Different Outcomes in Human Capital? How Banco Mundial, Washington, DC. Indigenous and Rural Non-Indigenous Areas Banco Mundial. 2014a. “Panama gender note.” in Panama Responded to CCT.” Documento de Latin America and the Caribbean Poverty, Trabajo OVE/WP-03/11. Oficina de Evaluación Gender and Equity Unit (LCSPP). y Supervisión, Banco Inter-Americano de Banco Mundial. 2014b. Panama: Monitoring Desarrollo, Washinton, DC. Country Progress in Drinking Water and INEC (Instituto Nacional de Estadísticas y Sanitation (MAPAS). Washington, DC. Banco Censos). 2007-2013. Encuesta de Mercado Mundial. http://documents.worldbank.org/ Laboral. Contraloria, Panamá. curated/en/2014/04/19647786/panama INEC (Instituto Nacional de Estadísticas y -monitoring-country-progress-drinking-wa- Censos). 2000 y 2010. Censo Nacional de ter-sanitation-mapas. Población y Vivienda. Contraloría, Panamá. Banco Mundial. (de próxima publicación. Central Banco Mundial. 2011. “Panama poverty assess- America Social Sector Expenditure and ment: Translating Growth into Opportunities International Review. 4. Inclusividad del Crecimiento de Panamá 87 5. Priorización Vinculada a Inclusión Evaluación Comparativa vivían en áreas urbanas y rurales y las co- marcas. Los resultados de la comparación de Resultados quedan claros (Figuras 4.12 y 4.13 en el ca- El fuerte crecimiento económico de pítulo anterior). Entre la población pobre y años recientes ha sido inclusivo, sin embar- en pobreza extrema en Panamá, los grupos go, ha tenido diferentes efectos en todas las con el menor capital humano, menor in- regiones y poblaciones, y algunas personas greso y mayor dependencia en la asistencia se han beneficiado bastante menos. Lo posi- social son las poblaciones indígenas que tivo ha sido que los ingresos de todos los viven en comarcas. Usando información de grupos se incrementaron y para quienes más los censos, se hicieron comparaciones por se incrementó fue para aquellos en el extre- grupos étnicos: personas indígenas que mo inferior y en el medio de la distribución viven en comarcas, personas indígenas que de ingresos. El crecimiento económico tam- viven fuera de las comarcas, afro-descen- bién se tradujo en expansión de servicios y dientes y todos los demás en el país. Los acceso a educación y salud. La pobreza cayó censos no proporcionan medidas compa- y los resultados sociales mejoraron. En ge- rables de pobreza por ingreso, pero tienen neral, el índice de pobreza de Panamá colo- información sobre capital humano, ingre- ca al país por delante que la mayoría de sus sos y características demográficas y del pares (Figura 5.1). Sin embargo, el análisis hogar vinculada con bienestar. Una vez en el capítulo anterior ha mostrado que más, los resultados de la comparación (ver hasta en un entorno de fuerte crecimiento Tabla 4.2 en el capítulo anterior) muestran las brechas de ingresos y oportunidades pre- una clara jerarquía de bienestar: entre la existentes han persistido. Asimismo, no población pobre y en pobreza extrema, son queda claro si el modelo de crecimiento ac- los indígenas que viven en las comarcas tual será adecuado para erradicar la pobreza quienes tienen los menores niveles de in- extrema en el futuro cercano. gresos, capital humano y muestran las tasas más altas de dependencia. El alto crecimiento económico benefició Dentro de Panamá menos a algunos grupos, particularmente Cuando se comparan diferentes grupos de a la población indígena. La reducción de la población puede apreciarse un continuo en pobreza total en los últimos cinco años ha los estados de pobreza aún al interior de sido en el orden del 34 por ciento (28 por los grupos de poblaciones panameñas po- ciento en la población en pobreza extre- bres y en pobreza extrema. Utilizando in- ma). Las comarcas también experimenta- formación de encuestas de hogares, se ron un menor nivel de reducción de realizaron comparaciones de pobreza por pobreza que el resto del país. Las áreas ur- ingresos, capital humano y características banas registraron una disminución de la de vivienda para todas las poblaciones que pobreza de 40 por ciento entre 2007 y 5. Priorización Vinculada a Inclusión 89 Figura 5.1  Índice de Pobreza de Figura 5.2  Porcentaje de Panamá Comparado con Pares (Línea Población y de Población en Pobreza de Pobreza de US$4 por día) Extrema por Área, 2012 45 80 40 70 35 60 30 50 25 40 20 30 15 10 20 5 10 0 0 Panamá Estructural Centro- ALC Ingresos Urbano Rural Comarca américa medios Porcentaje Porcentaje en Porcentaje de superiores de población pobreza extrema todos los pobres Fuente: Indicadores de Desarrollo del Mundo, Banco Mundial, Fuente: Cálculo de los autores en base a EML 2012 (INEC Washington, DC. http://data.worldbank.org/products/wdi. 2007-2013). Nota: ALC = América Latina y el Caribe. 2012. La pobreza extrema en áreas rurales En Toda América Latina solo disminuyó en 15 por ciento, aunque Además de exhibir la pobreza más severa menor, de todas formas, una reducción de Panamá, los pueblos indígenas que respetable. En contraste, las comarcas solo viven en comarcas en Panamá afrontan experimentaron un cuatro por ciento de peores condiciones en comparación con disminución de pobreza extrema en ese otros pueblos indígenas en América Latina, mismo periodo. Esto significa que el por- tanto en términos absolutos como relativos centaje de población en pobreza extrema (Figura 5.3). Las brechas sustantivas entre por área es aún más desproporcionado en poblaciones indígenas y no indígenas den- relación con el porcentaje de población del tro de Panamá en términos de servicios y área que antes. Las áreas urbanas represen- capital humano se reflejan en las brechas tan 75 por ciento de la población nacional, entre pueblos indígenas de Panamá y otros pero solo el 20 por ciento de la población pueblos indígenas en la región. en extrema pobreza vive en áreas urbanas. Adicionalmente, otros países de la región Las comarcas, sin embargo, donde solo el con grandes poblaciones indígenas han ob- seis por ciento de la población vive, con- servado cómo su crecimiento económico centran al 42 por ciento de la población en saca de la pobreza de manera más efectiva pobreza extrema (Figura 5.2). Esta concen- a estos grupos. En Perú, Ecuador y Bolivia, tración ha aumentado significativamente la brecha en cambios en el índice de pobre- en el periodo 2007-2012; se ha incremen- za entre la población indígena y la pobla- tado de 24 por ciento a 42 por ciento (ver ción en general es menor que en Panamá. Figura 5.8). Este patrón aplica también Las diferencias entre el acceso a los servi- para la pobreza general. cios de los pueblos indígenas de Panamá y el 90 5. Priorización Vinculada a Inclusión 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Ch M ile Ch éx ile ico 20 20 02 20 02 10 M Ve éx ico Co n ez st ue 20 a la 10 Ri 20 ca 01 Ec 20 u 11 Fuente: Banco Mundial, 2014. ad Ch or ile 20 M 20 10 éx ico 02 Co 20 st 10 a Ec Ri ca ua 20 do 11 Bo r2 liv 01 Bo ia 0 liv 20 ia 12 Co 20 st 12 a Ri Ve ca n ez 20 Gu ue 1 1 Nota: PI = Población Indígena, No-PI = Población no indígena. at la em 20 al Br a 01 as il 2 Ec 01 Br u 0 PI as ad il 20 or 10 20 Bo 10 liv (c) Agua EI i a S 20 No-PI (a) Electricidad al (b) Saneamiento va 12 d or Br as 20 il 2 EI 07 01 Sa Ve 0 lva n ez do r2 ue EI 00 la Sa 7 20 lva 01 d Co Figura 5.3  Acceso a Servicios Básicos por Etnicidad or lo Pa 20 m n am 07 bi a 20 á 05 20 10 Pe r ú 20 Pe Pe rú r ú 07 20 20 07 07 Pa Co n am Ni ca lo á ra m 20 gu bi a 10 a 20 20 05 05 Ni Ni ca ca Pa ra ra na g g ua m ua 20 á 20 20 05 05 10 5. Priorización Vinculada a Inclusión 91 de otros pueblos indígenas de otros países indígenas en América Latina y la mayor bre- ALC es sorprendente. Entre 12 países de cha entre indígenas y no indígenas), así América Latina,1 Panamá tiene tanto el nivel como las bajas tasas de nacimientos asistidos más bajo de cobertura de electricidad entre por profesionales médicos competentes.4 Las la población indígena (40 por ciento) como poblaciones indígenas de Panamá y Brasil la más grande brecha entre poblaciones in- también están desproporcionalmente afecta- dígenas y no indígenas (52 puntos porcen- das por HIV/SIDA.5 tuales en comparación con la siguiente Al parecer, solo en indicadores de edu- brecha más grande, de 38 puntos porcentua- cación les va mejor a los pueblos indígenas les, de Colombia). La brecha en saneamiento de Panamá que a otros grupos indígenas es también la más grande y solo un país, en América Latina.6 Los niveles son más Nicaragua, tiene el más bajo nivel absoluto. altos y ha habido muchos cambios positi- Para agua por tuberías, otra vez, la brecha vos. La matrícula para primaria entre en Panamá es la más grande si bien el nivel niños indígenas es casi universal y la ma- absoluto es más alto que en Colombia, trícula para secundaria, si bien es menor, Nicaragua y Perú. El acceso a internet es es similar a la de otros grupos indígenas en también sistemáticamente más bajo entre las la región. Sin embargo, el país aún se en- poblaciones indígenas de la región y la bre- cuentra rezagado en matrícula para educa- cha entre indígenas y no indígenas en ción superior. A pesar de ello, tanto en Panamá es una de las mayores.2 En una nota áreas urbanas como rurales, a los grupos ligeramente más positiva, mientras que el indígenas les va menos bien que a sus con- índice de cambio de Panamá en términos de trapartes no indígenas.7 acceso a saneamiento es uno de los más bajos, el índice de cambio para acceso a agua y electricidad es más rápido que en Área Prioritaria muchos países. La cada vez mayor concentración de Los indicadores de salud son también me- pobreza en áreas indígenas sugiere que se nores entre la población indígena en Panamá necesita prestar especial atención a estas que en el resto de América Latina. La única áreas y a este grupo poblacional. Los pue- tasa de mortalidad infantil entre niños indí- blos indígenas de Panamá tienen un capital genas más alta solo en Bolivia. Panamá tiene social significativo, con una comunidad y la mayor brecha entre tasas de mortalidad estructuras de gobernanza bien desarrolla- infantil de niños indígenas y no indígenas das y que funcionan bien. Su tierra repre- (tres veces mayor entre la población indíge- senta una riqueza y biodiversidad na) y tiene uno de los índices de cambio más significativa. Sin embargo, muchos de los bajos.3 Es también uno de los dos únicos paí- pueblos indígenas de Panamá sufren de po- ses de América Latina donde hay más adul- breza crónica y tienen numerosas privacio- tos mayores que son hombres que mujeres, nes: ingresos extremadamente bajos, bajo tal vez esto refleja las tasas extremadamente acceso a los servicios e infraestructuras bá- altas de embarazos adolescentes (los pueblos sicas, menor capital social, peores resulta- indígenas panameños tienen las más altas dos de salud, menos opciones laborales e tasas de embarazo adolescente entre inseguridad de tenencias de tierra de facto. 92 5. Priorización Vinculada a Inclusión Muchos de estos problemas son a largo provisión de servicios y que necesitan ser plazo y no han tenido la respuesta esperada atendidas. Adicionalmente, la falta de mo- ante los impactos del crecimiento económi- delos culturalmente apropiados para desa- co y los programas sociales. rrollo ha reducido el impacto positivo de Las complejidades propias de abordar las programas y políticas gubernamentales. metas gemelas en las comarcas requieren Necesitan tomarse en cuenta las diferencias atender los temas de oportunidad econó- en la organización comunitaria, propiedad mica culturalmente apropiada, asistencia comunal, entre otros. Asimismo, se deben social, provisión de infraestructura y cum- entender los compromisos que los indíge- plimiento de derechos legales. La concen- nas están dispuestos y no están dispuestos a tración del crecimiento económico en hacer entre las diferentes metas. sectores específicos y áreas geográficas Si bien el resolver los problemas de po- fuera de las comarcas, junto con los limita- breza extrema en Panamá no se hará solo dos cambios en empleo y avances dentro de enfocándose en los pueblos indígenas que las comarcas, resaltan las limitaciones del viven dentro de las comarcas, esto parece modelo de crecimiento actual y de los mer- ser un buen punto de inicio. El hecho de cados domésticos. Los retos que enfrenta el que las comarcas albergan al 42 por ciento sistema de protección social en las comar- de la población en pobreza extrema en el cas también ameritan mayor atención. Los país explica el enfoque en dichas áreas, al niveles de gasto están a niveles adecuados, igual que el hecho de que la pobreza es peor sin embargo, los resultados son débiles. Las en las comarcas que en el resto del país. matrículas en educación han aumentado, Igualmente, importante es el hecho de que en parte debido a programas de asistencia muchos de los temas que afectan la subsis- social, pero en menor medida en las co- tencia en las comarcas también afectan la de marcas que en otras áreas rurales y los be- los barrios vecinos. Algunas inversiones, neficios en salud son más limitados. El como aquellas realizadas en infraestructura impacto en la reducción de pobreza en el básica de carreteras, electrificación y siste- corto plazo es restringido debido a los lími- mas de alcantarillado, beneficiarían tanto a tes en la cobertura y en los beneficios. La poblaciones rurales no indígenas como ru- falta de servicios continúa siendo una res- rales indígenas. En contraste, la inversión tricción, particularmente agua y sanea- en servicios sociales, como educación y miento. Con frecuencia se señala a la baja salud, podría requerir que se atienda de densidad poblacional y las poblaciones dis- manera especial a las comarcas para adaptar persas como responsables de esta falta de servicios a las normas sociales y culturales provisión de servicios. Si bien esto podría de los pueblos indígenas. En breve, mien- ser cierto en parte, el hecho de que Los tras que la agenda de Panamá para erradi- Santos, una de las tres provincias con el ín- car la pobreza extrema es mucho más dice más alto de reducción de pobreza en amplia que tan solo las comarcas, los nive- los últimos seis años, tenga también una les y la severidad de la pobreza en esos lu- densidad poblacional por debajo de aquella gares, así como la lentitud de los cambios de la comarca más pobre sugiere que exis- positivos, sugieren la importancia de priori- ten otras barreras que obstaculizan la zar a las comarcas. 5. Priorización Vinculada a Inclusión 93 Oportunidades facilitada por representantes del Programa de las Naciones Unidas Desarrollo (PNUD). Identificadas El Plan propuesto fue presentado a la Mesa El Plan de Desarrollo Integral de de Trabajo para su aprobación el 1 de octu- Pueblos Indígenas de la República de bre de 2013 y pasó por un proceso de valida- Panamá (DIPORP) brinda una nueva opor- ción (etapa tres) a lo largo de todo el país y tunidad para impulsar el bienestar entre los entre todos los grupos indígenas, y fue apro- pueblos indígenas de Panamá. Esto se debe bado en diciembre de 2013. La cuarta etapa, al hecho de que representa un consenso, se la de la aprobación por parte del gobierno y centra en un amplio rango de temas que de la Asamblea Nacional, fue lanzada antes afectan el desarrollo y atiende el largo, corto de las elecciones, pero, debido al cambio de y mediano plazo.8 El Plan es el resultado de gobierno, tuvo que reiniciarse. Se espera que un esfuerzo de dos años por parte de la Mesa se presente este nuevo año una nueva ley Nacional de Desarrollo Indígena. La propia ante la Asamblea Nacional para ser discutida mesa se estableció como secuela de un perio- y debatida en 2016, con el fin de hacer que la do de conflictos relacionados con derechos Mesa de Trabajo sea permanente (y validar el de tierras, entre otros, entre las comunidades Plan DIPORP). indígenas y el gobierno nacional, y se le en- La amplitud del Plan DIPORP es otro fac- cargó la creación de un plan de desarrollo tor que mejora su utilidad como guía para nacional que se convertiría en política nacio- mejorar la prosperidad compartida y erradi- nal y se aprobaría como ley.9 (Ver Recuadro car la pobreza extrema entre la población in- 5.1 para un resumen de las tareas específicas dígena. A diferencia de muchos ejercicios del Plan DIPORP). relacionados, el Plan no se limita simple- El Plan DIPORP representa un consenso mente a temas legales, sino que aborda en entre 12 congresos indígenas. Por primera lugar de ello toda la gama de limitaciones y vez, existe un solo documento con el cual oportunidades que enfrentan los pueblos in- están de acuerdo todos los pueblos indígenas dígenas. El Plan se basa en los tres pilares te- en el país y representa una visión unificada máticos: desarrollo económico, desarrollo de las metas y prioridades de estos grupos. El social y derechos legales; y sus metas y obje- largo proceso llevado a cabo por la Mesa de tivos concretos en todas las áreas brindan Trabajo para alcanzar un consenso fue cui- una importante orientación sobre cómo el dadosamente diseñado para respetar las tra- gobierno nacional, la sociedad civil y los diciones y costumbres de cada grupo. congresos de pueblos indígenas pueden tra- Durante la primera etapa de desarrollo del bajar juntos para enfrentar la erradicación de Plan DIPORP (marzo-julio 2013) se llevaron la pobreza y promover la prosperidad a cabo un total de 94 reuniones de consulta compartida. entre 12 congresos indígenas por parte de las Finalmente, el Plan DIPORP tiene un en- autoridades tradicionales de cada grupo. La foque a largo plazo. El Plan cubre un hori- segunda fase, la de redacción del borrador zonte de 15 años de planificación. Este del Plan, la desarrolló un comité de repre- enfoque a largo plazo brinda una oportuni- sentantes indígenas y gubernamentales y fue dad explícita de evaluación y ajuste al Plan a lo largo de toda su implementación y 94 5. Priorización Vinculada a Inclusión Recuadro 5.1  Principales Áreas de Acción para el Plan DIPORP Gobernabilidad ■■ Fortalecer las estructuras tradicionales en torno a un estado y territorios plurinacional ■■ Fortalecer el liderazgo y la capacidad de autoridades tradicionales ■■ Fortalecer la gobernabilidad territorial y garantizar/fortalecer la seguridad de tenencia de tierras ■■ Adoptar y ejecutar instrumentos legales internacionales (OIT 169) y establecer salvaguardas ■■ Ejecutar mecanismos de consulta y de participación para todos los proyectos y decisiones que afecten los territorios de pueblos indígenas. ■■ Empoderar a las mujeres y jóvenes de pueblos indígenas, así como su participación y liderazgo Economía ■■ Desarrollar una cultura ecológica y productiva centrada en protec- ción y conservación ambiental ■■ Promover actividades emprendedoras y desarrollar modelos que pertenezcan a los territorios ■■ Fortalecer los sistemas productivos tradicionales y desarrollar nuevos cultivos y soberanía alimentaria ■■ Mejorar las actividades y estructuras económicas existentes ■■ Desarrollar modelos de producción sostenible para el desarrollo económico territorial ■■ Promover la participación de mujeres y jóvenes en actividades productivas Educación, ■■ Revisar y ejecutar la ley 88 sobre Educación Bilingüe Intercultural cultura y salud ■■ Mejorar la calidad y eficiencia de la educación, centrarse en innova- ción y competitividad, tecnología y comunicación ■■ Aumentar y mejorar la educación superior para jóvenes y mujeres ■■ Revitalizar y promover el desarrollo cultural ■■ Mejorar la infraestructura y los servicios de salud integrados, la medicina preventiva, acceso a agua limpia y saneamiento ■■ Aumentar la cantidad de personal de salud y mejorar la coordina- ción con las autoridades ■■ Fortalecer, a través de las autoridades tradicionales, la medicina tradicional a través de recursos públicos Vivienda, ■■ Mejorar las viviendas y espacios comunales usando prácticas infraestructura y tradicionales energía ■■ Establecer un programa de atención especial para las personas indígenas urbanas y sus viviendas ■■ Mejorar y ampliar las carreteras existentes, SAS, energía, comunica- ción infra en territorios ■■ Establecer programas de energía renovable Fuente: Mesa 2014. 5. Priorización Vinculada a Inclusión 95 permite la inversión tanto en capital físico establecimiento o baja capacidad de los orga- como humano. Gran parte del Plan DIPORP nismos ejecutores. se centra en la capacitación y desarrollo de El proceso de priorización para identificar competencias, dirigidas tanto a las comuni- oportunidades para impulsar la inclusividad dades indígenas como a los funcionarios pú- y el bienestar de las poblaciones indígenas se blicos en un intento de desarrollar nuevos basa tanto en el plan DIPORP como en las mecanismos para la provisión y estableci- consultas con el equipo del país y grupos de miento de servicios. El Plan DIPORP aborda interés en Panamá. Las oportunidades críti- también preocupaciones de corto plazo, pero cas que han sido identificadas reflejan los es su enfoque a largo plazo lo que hace que tres pilares temáticos del plan: desarrollo sea la mayor oportunidad para que Panamá económico, desarrollo social y temas legales. impacte el bienestar de las poblaciones indí- Se han identificado oportunidades en re- genas mientras aprende en el proceso. lación a tipos específicos de desarrollo eco- El utilizar el Plan DIPORP como base ase- nómico, gobernabilidad y provisión de gurará que la identidad cultural y las caracte- servicios de salud y educación, enfatizando rísticas específicas de los pueblos indígenas en intervenciones culturalmente apropia- se tomen en cuenta al determinar la mejor das. En términos de actividades económi- combinación de asistencia social y desarrollo cas, el enfoque estaría en desarrollo económico. El conocimiento, prácticas, siste- económico con identidad, concretamente, mas y experiencia locales son componentes la promoción de actividades que generen críticos para determinar la mejor combina- ingresos a la vez que mejoran los recursos ción de asistencia social y desarrollo econó- naturales existentes. Para aumentar la cali- mico que pueden conducir al éxito a largo dad y acceso a los servicios de salud y edu- plazo. El Plan DIPORP resalta, por un lado, cación en comunidades indígenas se cuántos de los obstáculos para acceder y usar requiere que el contenido del servicio y los servicios se deben a malos elementos de di- mecanismos de entrega se adapten para ser seño que no logran adoptar prácticas y siste- culturalmente pertinentes. Finalmente, el mas culturalmente específicos, y por el otro, enfoque en gobernabilidad es aprovechar la la falla de no incluir de manera efectiva a los oportunidad de mejorar la participación de pueblos indígenas en el diseño y abasteci- los pueblos indígenas como ciudadanos pa- miento de los programas; todos estos ele- nameños, reconociendo al mismo tiempo mentos críticos para la propiedad y su singularidad y diversidad cultural en establecimiento. El abordar los temas cultu- cuanto a aspiraciones y visión del mundo. rales y contextuales podría ayudar a que la La realización de estas oportunidades de inversión pública sea más efectiva: en el pe- crecimiento económico dependerá, en gran riodo 2009-2012, la ejecución del presupues- medida, del progreso realizado en las áreas to general fue menor al 70 por ciento, si bien prioritarias identificadas en el Capítulo III la mayoría de sectores registró menores por- anterior. Las comarcas carecen de la in- centajes (vivienda 26 por ciento, agricultura fraestructura básica necesaria para crear las 30 por ciento, por ejemplo).10 No queda claro bases del crecimiento económico. Al enfo- si la baja ejecución de inversión pública se carse en la superación de la incapacidad ac- deba a inversiones inapropiadas, poco tual del sector energía para abastecer de 96 5. Priorización Vinculada a Inclusión energía a las comarcas se contribuirá con el relacione entre los gobiernos y las estructu- desarrollo de nuevas industrias y la genera- ras de gobernabilidad de los pueblos indíge- ción de empleos dentro de las comarcas. nas. Estos ejemplos, una vez más, sirven para Paralelamente, se necesitará aprovechar las ver cómo podría implementarse dicho traba- oportunidades identificadas alrededor de jo en Panamá. las instituciones (regulaciones, transparen- Existe una voluntad política significativa cia y eficiencia) para asegurar que los ingre- alrededor de estas oportunidades. Como se sos provenientes de las oportunidades discutió anteriormente, el Plan DIPORP crea económicas puedan ser generados y mane- una plataforma sobre la cual pueden desa- jados eficientemente en beneficio de la po- rrollarse las propias comunidades indígenas, blación indígena, a la vez que se protegen el gobierno nacional y el sector privado. los derechos de tierras de los pueblos indí- Muchos de los cambios propuestos en la genas. Esto tiene particular importancia si prestación de servicios ya están cubiertos se quiere que el sector minería crezca de por la ley (Resolución N° 4376 del 25 de manera social y ambientalmente apropiada. agosto de 1999, Ministerio de Salud, Finalmente, tal como se describe en el Plan Medicina Tradicional, Gaceta Oficial N° DIPORP, la educación es un tema funda- 23,880, 7 de septiembre de 1999; Ley de mental. En la medida en que el sistema Educación Bilingüe e Intercultural No. 88). puede mejorarse modernizando el currículo Existen también acuerdos establecidos para y adaptando la manera en que se brindan legislar el Plan DIPORP. Finalmente, la crea- los servicios, podrá afectarse tanto la deser- ción de un viceministerio de Asuntos ción como los grados de instrucción, con Indígenas y el plan para transformarlo en un los subsecuentes efectos en los resultados Ministerio apuntan a la factibilidad política económicos. de acciones relacionadas con estas oportuni- El abordar estos temas tiene un efecto di- dades identificadas. recto en la erradicación de la extrema pobre- za dado que dicha pobreza se concentra en los pueblos indígenas. Países como Noruega, Cerrando Brechas Canadá, Perú, Australia y los Estados Unidos (Alaska) registran evidencias de intervencio- de Conocimiento nes exitosas en el desarrollo económico cul- Si bien existe evidencia que sugiere que turalmente adecuado. Costa Rica ha las personas afro-descendientes están implementado un programa de Pagos Por en mejores condiciones que los pueblos indí- Servicios Ambientales de US$ 3 millones al genas, este primer grupo también sufre de año para las comunidades indígenas durante privaciones. La brecha de conocimiento alre- diez años. Tanto esto como el nuevo antepro- dedor de los afro-descendientes, sin embar- yecto de ley para regular los Pagos por go, limita lo que puede concluirse en este Servicios Ambientales presentado ante la informe. Según los indicadores de bienestar Asamblea Nacional en agosto de 2014, po- que existen, los afro-descendientes están, en drían servir como modelo para Panamá. En promedio, en mejores condiciones que los Canadá, Brasil y Bolivia puede encontrase pueblos indígenas. Sin embargo, ellos tam- evidencia de mejoras exitosas en las bién sufren de numerosas privaciones. Un 5. Priorización Vinculada a Inclusión 97 estudio cualitativo de 2013 resalta el hecho discriminadas, especialmente en la fuerza de que tanto los afro-panameños como los laboral. Otro informe expone que las pobla- otros panameños perciben discriminación ciones afro-descendientes viven en áreas con racial como un factor que crea obstáculos infraestructura más pobre, tienen menos ac- para las oportunidades económicas, educati- ceso a educación, cuidado de la salud, em- vas, sociales y laborales de los afro-descen- pleo y participación política. Una tarea dientes, así como también limita el acceso a importante para progresar sería enfrentar servicios básicos de cara al resto de la pobla- tanto las brechas de información en el país ción panameña. Adicionalmente, los como reunir lo que se tenga de información afro-panameños perciben que existe un es- existente en un intento por entender mejor tereotipo negativo en los medios de comuni- las limitaciones y oportunidades de este cación hacia la comunidad grupo. Se espera que el Consejo de la Etnia afro-descendiente y las mujeres afro-pana- Negra sea una fuente para mayores consul- meñas sienten que son particularmente tas e información.11 Notas 1. Esta comparación de oblaciones indíge- 8. Los hechos que rodean al Plan DIPORP pro- nas en Panamá con aquellos en el resto de vienen del propio Plan (Mesa 2014). América Latina se basa en “Los pueblos indí- 9. Las mesas de trabajo tenían cuatro áreas de genas de América Lantina: Balance Político, trabajo: (i) elaborar el Plan DIPORP, (ii) crear económico y social al término del Segundo un espacio permanente de consulta entre el Decenio Internacional de Pueblos indíge- gobierno y los pueblos indígenas, (iii) mejorar nas en el Mundo”, Washington DC (Banco la capacidad de los distintos actores para eje- Mundial, 2014c) y compara Panamá con cutar el proceso de consulta y mantener leyes y Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, acuerdos internacionales, y (iv) difundir entre Ecuador, El Salvador, México, Nicaragua, Perú todas las partes los planes de desarrollo, acuer- y Venezuela. dos y resultados en los idiomas apropiados. 2. Comisión Económica para América Latina y el 10. Datos del sitio web del Ministerio de Economía Caribe (CEPAL), 2014. y Finanzas http://mef.gob.pa. 3. IBID. 11. Creado en 2007 bajo el decreto presidencial 4. Comisión Económica para América Latina y conocido como a Ley 116. El cónsul, quien el Caribe (CEPAL), 2014 y Banco Mundial, fue a sentarse en el Ministerio de gobierno, 2014c. fue designado para incorporar más acti- 5. Foro Permanente, 2014. vamente las necesidades y aspiraciones de 6. Información sobre educación de CEPAL, 2014. los Afro-panameños en la programación 7. Comisión Económica para América Latina y el gubernamental, en servicios educacionales Caribe (CEPAL), 2014. culturalmente apropiados y en las políticas anti-discriminación. Referencias CEPAL (Comisión Económica para América Indígenas en América Latina.” Santiago de Latina y el Caribe). 2014. “Informe Los Pueblos Chile. 98 5. Priorización Vinculada a Inclusión INEC (Instituto Nacional de Estadísticas y Pueblos Indígenas en Panamá.” Report A/ Censos). 2007-2013. Encuesta del Mercado HRC/27/52/Add.1, United Nations, Geneva. Laboral. Contraloría. Panamá. United Nations Permanent Forum on Indigenous Mesa Nacional de Desarrollo Indígena, 2015. Issues. 2014. http://undesadspd.org/ “Plan de Desarrollo Integral de los Pueblos IndigenousPeoples.aspx Indígenas en Panamá.” Panamá. Banco Mundial. 2014. Los Pueblos Indígenas en OHCHR (Office of the United Nations High América Latina: Balance Político, Económico y Commissioner for Human Rights). 2014. Social al Término del Segundo Decenio “Informe del Relator Especial Sobre Derechos Internacional de los Pueblos Indígenas en el de los Pueblos Indígenas, James Anaya. Mundo. Washington, DC: Banco Mundial. Adición: La Situación de los Derechos de los 5. Priorización Vinculada a Inclusión 99 6. Sostenibilidad ¿Qué tan sostenible es el progreso de de normas de transparencia internacionales, Panamá  ​ hacia el logro del objetivo dual? los esfuerzos continuos relacionados con po- Las secciones anteriores de este documento líticas de estabilización a nivel macroeconó- han descrito el progreso de Panamá hacia el mico, y el rol económico del Canal para el doble objetivo, el espectacular desempeño país. Esta sección expone estos retos. en crecimiento logrado por el país y la na- El que Panamá siga siendo altamente de- turaleza inclusiva, en general, de este creci- pendiente del financiamiento extranjero para miento hasta el momento. Esta sección su programa de inversiones obedecerá a que analiza el futuro, planteando la pregunta de se siga progresando en el cumplimiento de si Panamá puede sostener este progreso. normas internacionales de transparencia. El Esta pregunta será abordada desde una país apareció en la lista negra del Grupo de perspectiva económica, social y ambiental, Acción Financiera (GAFI) sobre lavado de seguida de una reflexión sobre las áreas dinero como una “jurisdicción de alto riesgo prioritarias desde un punto de vista de la y no cooperante” que no apoyaba los esfuer- sostenibilidad. zos internacionales para luchar contra el la- vado de dinero en 2007.1 Adicionalmente, las prácticas de Panamá de compartir informa- Sostenibilidad Económica ción fiscal llamaron la atención del Foro En el pasado, Panamá ha alcanzado  el Global de la OCDE, lo que resultó en el ini- progreso principalmente a través del creci- cio, en el 2009, de un proceso de revisión por miento económico, una estrategia que es via- parte de los pares acerca del total y efectivo ble del corto al mediano plazo, pero que no intercambio de información. Finalmente, el obstante cuenta con pocas cualificaciones. registro marítimo de Panamá también apare- Dado el rápido crecimiento en años recien- ció en la lista negra del Memorándum de tes, se espera que este se modere en el futuro. Entendimiento de París. Este organismo in- Sin embargo, tal como se expuso en la sec- ternacional, compuesto de 27 administracio- ción sobre crecimiento, las áreas prioritarias nes marítimas de Europa y Norteamérica, identificadas, energía, educación e institucio- busca eliminar la operación de naves por de- nes del sector público, tienen más probabili- bajo del estándar a través de un sistema ar- dades de impactar el crecimiento de manera monizado de control estatal de puertos. El negativa en el futuro si siguen sin tomarse en registro abierto de Panamá permite una ins- cuenta. Asimismo, como se señaló en la sec- cripción fácil (con frecuencia en línea), la ca- ción de inclusividad, el crecimiento puede pacidad de emplear fuerza laboral extranjera dejar de incluir a los pueblos indígenas de más barata y la exención de impuestos de in- Panamá, a menos que se hagan esfuerzos es- greso para los propietarios extranjeros. El re- peciales para abordar su situación y oportu- gistro de Panamá se ve constantemente nidades. Adicionalmente, deben tomarse acorralado por alegatos de corrupción y crí- cuidadosamente en cuenta el cumplimiento ticas por ocultar la verdadera identidad de 6. Sostenibilidad 101 los propietarios de las naves, así como por el con el fin de mejorar la transparencia; (iv) laxo cumplimiento de reglas y leyes. establecer una unidad de inteligencia finan- Las autoridades panameñas reaccionaron ciera totalmente operativa y que funcione de ante la inclusión del país en la lista negra de manera eficiente; (v) establecer requisitos blanqueo de capitales en el 2000 adoptando para reportar transacciones sospechosas para una legislación que permitió al país progre- todas las instituciones financieras y empresas sar hacia la llamada lista gris en junio de o profesiones no financieras designadas; y 2001. Panamá introdujo, en particular, una (vi) asegurar mecanismos efectivos de coo- nueva legislación para ampliar los delitos pe- peración internacional.3 El avance hacia la nales por lavado de dinero. La llamada lista ejecución de este plan de acción y la emisión gris del Grupo de Acción Financiera coloca de una nueva ley contra el lavado de dinero el nombre de los países que están en proceso permitirían enfrentar mejor las principales de cumplimiento con los estándares interna- deficiencias identificadas en el informe sobre cionales de anti-lavado de dinero y lucha cumplimiento de normas y códigos y ayuda- contra financiamiento terrorista a nivel glo- rían a fortalecer el estatus de Panamá como bal. En la región América Latina, Argentina, centro financiero y empresarial Cuba y Nicaragua también aparecen en esta internacional. lista. Un informe reciente sobre cumplimien- En términos de cumplimiento con las nor- to de normas y códigos conducido por el mas internacionales de transparencia fiscal, Fondo Monetario Internacional (FMI) en- Panamá ha tomado medidas para avanzar a contró que el marco contra el blanqueo de la siguiente etapa del proceso de revisión de capitales de Panamá todavía no se hallaba to- los pares del Foro Global de la OCDE. El talmente en línea con las recomendaciones cumplimiento con las normas del Foro del Grupo. El país ha ratificado las principa- Global incluye demostrar que la legislación les Convenciones de las Naciones Unidas nacional y los acuerdos bilaterales o multila- sobre blanqueo de capitales y tiene provisio- terales sobre compartir información fiscal nes legales en su Código Penal que están am- cumplen con las normas de los diez diferen- pliamente en línea con las normas tes elementos técnicos. En setiembre de establecidas por el Grupo. Sin embargo, un 2009, el Foro Global lanzó un proceso formal número significante de deficiencias se man- de revisión de pares para monitorear y revi- tienen, según el informe.2 sar el progreso logrado hacia un intercambio En junio de 2014 el gobierno asumió un de información completo y efectivo, que compromiso político de alto nivel para en- consiste de dos fases: (i) Fase 1 (revisión de frentar las deficiencias restantes. El gobierno los marcos legales y regulatorios de cada trabajará para ejecutar este plan de acción país) y (ii) Fase 2 (evaluación de la ejecución con el fin de abordar estas deficiencias, in- práctica de la “norma acordada a nivel inter- cluyendo: (i) criminalizar adecuadamente el nacional” sobre transparencia fiscal). lavado de dinero y el financiamiento de te- Panamá ha logrado un progreso significativo rroristas; (ii) establecer y ejecutar un marco en estas áreas. El gobierno panameño ha ne- jurídico adecuado para congelar los activos gociado con éxito 19 Acuerdos Bilaterales terroristas; (iii) establecer medidas efectivas Tributarios en base al Modelo de para la debida diligencia del consumidor Convención Tributaria sobre el Ingreso y de 102 6. Sostenibilidad Capital de la OCDE, 11 de los cuales se en- deficitarios fiscales y ha ayudado a que cuentran actualmente en vigencia. Como re- Panamá mantenga la prudencia fiscal. sultado de estos acuerdos, el gobierno ha Sin embargo, la flexibilidad presupuestaria ajustado su legislación interna para la aplica- sería bienvenida para crear espacio para po- ción efectiva de acuerdos fiscales internacio- líticas contra-cíclicas. Casi el 70 por ciento nales y para incluir los principios de del gasto total en Panamá es rígido. Esto es transparencia y efectivo intercambio de in- aún más vinculante en el contexto de una formación fiscal. Con el fin de lograrlo, el baja recaudación de ingresos fiscales, que gobierno aprobó: (i) La Ley 33-2010 para in- promediaba un 10.2 por ciento del PIB en el troducir normas sobre los precios de transfe- periodo de 2001 a 2013, en comparación con rencia, establecimiento permanente y el ya bajo 12.7 por ciento del PIB de la región residencia tributaria en el Código Fiscal de América Latina. Los requisitos de política Panamá; (ii) Resolución 088-DS/AL 2010 fiscal prudente restringen el papel del gobier- para crear la Unidad de Tributaria no en términos de provisión de servicios pú- Internacional y la Unidad de Intercambio de blicos a los ciudadanos panameños. Más Información Fiscal; (iii) Ley 2 -2011 79 para aún, el 50 por ciento de los ingresos no tri- identificar y aplicar los procedimientos butarios proviene del Canal de Panamá, lo “Conoce a tus clientes”; y (iv) la Ley 47-2013 que hace al gobierno altamente dependiente para inmovilizar acciones al portador a tra- de estos recursos. La política de medidas, vés de un sistema de acuerdos de custodia. como la creación de un fondo soberano Asimismo, Panamá fue capaz de reformar (Fondo de Ahorro de Panamá), es adecuada, su registro marítimo para avanzar hacia la pero podría ser insuficiente para brindar re- lista blanca de países cumplidores. A partir cursos fiscales por periodos prolongados de de 2008, Panamá ha realizado el progreso su- desaceleración económica cuando los ingre- ficiente en la reforma de su registro maríti- sos, tanto del Canal como de recaudación mo para avanzar hacia la lista blanca del fiscal, disminuyan en el contexto de una eco- Memorándum de Entendimiento de París. nomía que se encoge. La estabilidad a nivel macro sigue siendo Además de contar con una política fiscal una tarea continua y requiere de un alto prudente, la dolarización del país exige grado de prudencia fiscal para ser sostenible. también un sector bancario saludable. Las Dado el hecho de que Panamá ha renuncia- prácticas de préstamo en Panamá necesitan do a la política monetaria como herramienta ser (y de hecho han sido) más conservado- de política y ha restringido el uso de la polí- ras que en países que no tienen un presta- tica fiscal, el país no tiene mucho espacio mista de última instancia y/o un esquema para las políticas fiscales discrecionales. de garantía de depósitos, con mayores re- Consciente de ello, Panamá está adminis- servas de liquidez y con un rol de supervi- trando su balance fiscal siguiendo una sión estricto y eficiente. La norma fiscal, la ley de responsabilidad social Superintendencia Panameña de Bancos ha y fiscal que se introdujo en el 2002 y ha sido tenido un papel fuerte en este sentido. actualizada numerosas veces para adaptarse Como centro financiero internacional con a realidades como la crisis financiera global amplios nexos externos, el país se encuentra del 2008. La norma fiscal ordena límites expuesto a riesgos externos y los riesgos de 6. Sostenibilidad 103 reputación tienen un gran peso. Los activos Panamá por el norte, anunció el inicio de un extranjeros de bancos panameños represen- proyecto para construir el Canal de tan el 39 por ciento del PIB, significativa- Nicaragua, que pasará sobre el Lago mente más que las cinco mayores economías Managua, lo que podría tener impactos sig- de ALC, ninguna de las cuales excede el 5 nificativos, una vez completado, en el por- por ciento. Como resultado, los riesgos cre- centaje de comercio que pasa por Panamá. diticios en países extranjeros deudores tie- Se estima que el proyecto, financiado por nen un impacto significativo en la hoja de Hong Kong SAR, China, basado en el Grupo balance de los bancos panameños. De mane- HKND, costará US$50 mil millones e inclui- ra similar, las obligaciones extranjeras del rá además algunos de los mayores movi- sistema bancario panameño representaron mientos de tierra en tiempos recientes para 95 por ciento del PIB, es decir, más de cuatro despejar un camino de paso de 278 km a tra- veces mayores que las de Chile (21 por cien- vés del Lago Managua, con impactos am- to), que tiene el porcentaje más alto en rela- bientales y sociales de gran envergadura a ción al PIB entre las 5 mejores economías de tomar en cuenta. América Latina. Esto implica que el sector En el mediano a largo plazo podría pre- bancario panameño se encuentra altamente sentarse otra competencia, mencionada con expuesto a tasas de interés internacionales. menor frecuencia y creada por la propia na- Finalmente, dado el rol crucial del Canal turaleza, en la medida que el calentamiento de Panamá para la economía del país, se ga- global derrita la capa ártica. A lo largo de las rantiza una observación de cerca a la soste- últimas décadas, su capa de hielo de verano nibilidad de las operaciones del Canal. En se ha derretido en más del 40 por ciento, ele- particular, la competencia del Canal requie- vando los prospectos de que pronto sea posi- re un ajuste constante para mantener la ven- ble navegar por las rutas marítimas del taja del mercado. Rutas de navegación Ártico con facilidad. Usando la llamada ruta alternativas al Canal de Panamá han sido del Mar del Norte por la costa norte de Rusia fuente de curiosidad constantemente, y se (llamada también Paso Norte) o el Paso han realizado múltiples intentos para encon- Norte, a través del archipiélago ártico cana- trar otras opciones para rutas globales. En la diense, los grandes graneleros reducirían zona oriental, el proyecto reciente de Egipto sustancialmente la distancia ente Asia, de ampliar en partes el Canal de Suez busca Europa y Norteamérica. Esto significaría el expandir la capacidad de tránsito y dismi- ahorro de más de 4,000 millas náuticas entre nuir los tiempos de espera de 18 a 11 horas puertos alemanes y japoneses.4 para la mayoría de naves. Se espera que los trabajos de 72 kilómetros se completen den- tro de un año, según declaraciones oficiales Sostenibilidad Social del gobierno. Los mayores riesgos del país en cuanto a Más cerca de casa, muchos países han con- sostenibilidad social y cohesión social se siderado la idea de un canal seco en vinculan con (i) el crecimiento dinámico Centroamérica; sin embargo, esto sigue sien- que ha elevado a muchos al estatus de clase do una opción comercialmente menos com- media, dejando a otros en pobreza extrema; petitiva. Recientemente Nicaragua, vecino de (ii) el crimen y la violencia relacionados con 104 6. Sostenibilidad la posición estratégica de Panamá como co- términos de homicidios a nivel global rredor de drogas; y (iii) la débil protección (Figura 6.2).5 Los casos de violación reporta- de los derechos a las tierras. Las duras des- dos se elevaron en 36 por ciento entre 2009 y igualdades económicas y las privaciones re- 2012. Asimismo, en el 2009 el 19.7 por ciento lativas, junto con las percepciones y la de mujeres a nivel nacional experimentó evidencia de corrupción y las formas más algún tipo de violencia física después de la precarias de empleo urbano, crean presiones edad de 12 años; y el 9.3 por ciento reportó sobre la sociedad. La privación relativa ha haber experimentado violencia física en el conducido a que ciertos grupos se organicen año anterior mientras que los robos se eleva- más y reivindiquen una voz política (como ron en nueve por ciento.6,7 La población es Mesa Indígena), mientras que otros han muy consciente del aumento del crimen y la aprovechado los pocos obstáculos existentes violencia. En el 2004, el crimen y la violencia para ingresar al comercio ilegal de drogas ocuparon el tercer puesto entre los cinco que continúa creciendo en la economía no problemas principales del país, desplazándo- oficial del país. se al primer puesto en 2008, y se han mante- La pobreza relativa en áreas urbanas, la ex- nido en esta posición (Figura 6.3).8 clusión y el comercio ilegal de drogas son Los jóvenes en zonas urbanas, junto con factores en el incremento del crimen violen- las poblaciones indígenas y rurales enfrentan to y la violencia de género. La tasa de homi- riesgos particulares. Al igual que muchos de cidios del país ocupa el puesto 39 en sus vecinos de Centroamérica, Panamá tiene Figura 6.1  Tasa de Homicidios (por 100,000) 160 140 120 100 80 60 40 Panamá 20 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Panamá El Salvador Guatemala Honduras México Canadá Fuente: UNODC 2013. 6. Sostenibilidad 105 Figura 6.2  Problema Críticos que Enfrenta el País (en Orden de Importancia) 2004 2006 2008 2010 2012 Desempleo/falta Desempleo/ Crimen y Crimen y Crimen y de empleos falta de empleos delincuencia delincuencia delincuencia Crimen y Inflación, precios Corrupción delincuencia Economía Economía altos Crimen y Desempleo/ Desempleo/ delincuencia Corrupción falta de empleos falta de empleos Corrupción Inflación, precios Inflación, precios Economía Economía Economía altos altos Falta de agua Pobreza Falta de agua Corrupción Corrupción Economía Fuente: LAPOP, 2004 a 2012 una gran cohorte joven con 24.9 por ciento limitaciones para el crecimiento, con el alto de la población entre los 15 y 29 años de costo del crimen y la violencia como el prin- edad, 15 por ciento de los cuales ni trabaja ni cipal factor en limitar la competencia de El asiste a la escuela. El aumento de actividades Salvador en los mercados mundiales.9 En de las pandillas –hay casi 240 pandillas en Honduras se calcula que los costos del cri- Panamá que operan en y cerca de los más men representan el 10 por ciento del PIB – grandes centros urbanos– tiene cierta im- los costos de salud en sí mismos se estiman portancia. Las áreas rurales e indígenas tam- en 1.3 por ciento del PIB– y el PIB podría bién son vulnerables al crimen y la violencia. aumentar en 0.7 por ciento si pudiera gene- Esto es particularmente cierto en el caso de rarse un 10 por ciento de reducción del cri- Darién, una región social y políticamente men.10 Si bien los estimados de costos están asilada y económicamente marginalizada sujetos a error, sí resulta una preocupación que está afectada por el violento conflicto legítima el hecho de que, de no tomarse me- entre los cárteles colombianos y mexicanos didas contra el crimen y la violencia, esto por controlar las rutas del tráfico de narcóti- podrían obstaculizar el crecimiento. cos y la presencia de guerrillas en retiro y Las luchas relacionadas con vulneraciones personas desplazadas de Colombia. La vio- de derechos de tierras de los indígenas tam- lencia e inseguridad está afectando la pro- bién plantean serias amenazas a la sostenibi- ducción debido a que las familias se están lidad social. El establecimiento legal de las desplazando a mayores centros poblados y cinco comarcas entre 1938 y 2000 formó la las mujeres están dejando de trabajar en par- base de derechos y protecciones para la po- celas agrícolas comunitarias. blación indígena, una base ampliamente re- El crimen y la violencia tienen el potencial conocida como modelo de protección de los de suprimir el crecimiento si no se manejan. derechos indígenas. Sin embargo, el Consejo Los ejemplos de países vecinos son bastante de Derechos Humanos de las Naciones crudos. Un análisis del crecimiento extensivo Unidas sostiene que el marco jurídico es frá- de El Salvador identificó el crimen y la vio- gil y que Panamá tiene problemas significati- lencia como una de las principales vos en términos tanto de la ejecución como 106 6. Sostenibilidad de la protección de los derechos de los pue- escalada observada en los países vecinos. La blos indígenas, especialmente sus derechos mayoría de pandillas juveniles en Panamá se sobre tierras y recursos naturales.11 Panamá encuentra en etapas relativamente tempranas es uno de los seis países de América Latina de desarrollo, son un fenómeno mayormente que no han firmado la Convención OIT No. orientado al vecindario, con limitado involu- 169, un instrumento internacional legalmen- cramiento de adultos y ausencia de sofistica- te vinculante abierto a ratificación que trata ción criminal o vínculos al crimen específicamente de los derechos de los pue- organizado y/o a funcionarios públicos co- blos indígenas y tribales. rruptos. El naciente problema de las pandi- La extracción ilegal de madera, los gran- llas, entre otros, podría ser resuelto si el país des intereses mineros y otras usurpaciones fuera capaz de reunir su bien establecida en tierras indígenas son problemas que con- pero fragmentada variedad de actores –acto- tinúan. Los temas relacionados con la tierra res gubernamentales y no gubernamentales, y los recursos han generado protestas y con- incluyendo al sector privado– que trabajan frontaciones que han terminado en fatalida- en el área de servicios a la juventud y preven- des en años recientes, lo que podría ción del crimen para brindar servicios inte- continuar en la medida que los pueblos indí- grales (wrap-around services)13 a jóvenes genas se sientan amenazados. Una cita del desfavorecidos. La ratificación de la jefe de la Coordinadora Nacional de Pueblos Convención 169 podría ayudar a promover Indígenas de Panamá en relación a este tema los derechos a la tierra y otros, ya que dicha es como sigue: “Somos un pueblo pacífico, ratificación desencadenaría la supervisión pero estamos en guerra, y se está peleando internacional de la ejecución de la por las mujeres, niños, hombres, caciques” Convención, cubriendo una gama de temas (Barrigón Dogirama, citado en Berger desde la no discriminación, especificidades 2013).12 En 2001, luego de tres semanas de culturales, consultas y participación, hasta el protestas violentas y bloqueos de carreteras derecho a definir prioridades de desarrollo por parte de los Ngäbe Buglé y grupos am- en las comarcas. La planificada creación de bientales, el gobierno rechazó las reformas a un Ministerio para Asuntos Indígenas para la ley minera (Ley 8). La cancelación de la ayudar a promover el bienestar social y eco- ley deja un vacío legal, ya que las cláusulas nómico de los pueblos indígenas en el país y de la ley minera que eran reemplazadas por respaldar el Plan DIPORP brinda mayores la Ley 8 no fueron reincorporadas. Tanto los oportunidades de mejora en los derechos de sectores minería como turismo, si bien son protección de tierras y recursos de los pue- fuentes potenciales de un crecimiento muy blos indígenas de Panamá. necesitado, tienen también un potencial con- tinuo de vulnerar los derechos indígenas y llevar a confrontaciones. Sostenibilidad Ambiental Si bien existen riesgos de cohesión social, Salvaguardar la base de agua y recursos varios factores podrían tener un rol mitigan- naturales resulta crítico para el modelo de te. El éxito reciente que ha tenido el gobierno crecimiento actual vinculado con el Canal y en refrenar la tasa de homicidios sugiere que otras actividades económicas. El Canal de Panamá podría ser capaz de evitar la 6. Sostenibilidad 107 Panamá necesita cerca de 2,580 hectómetros trayectoria de desarrollo impulsada por in- cúbicos de agua por año y depende total- versiones en los sectores de construcción y mente del Lago Gatún, y consecuentemente, logística y aspira a ampliar su imagen como de la salud del bosque húmedo. En un mes hub de turismo y de servicios, se necesita un de operación total se utiliza cerca de un ter- sólido marco regulatorio e institucional en cio del volumen disponible del Lago Gatún, términos ambientales, así como monitoreo y lo que resulta en una fuerte dependencia de mecanismos para cumplimiento de la ley, la lluvia, algo que causa preocupación duran- con el fin de guiar el diseño y ejecución de te la temporada seca.14 En 2015, una vez que los proyectos de infraestructura. Las limita- se haya completado la ampliación del Canal, ciones de la Autoridad Nacional Ambiental se calcula que se necesitará aproximadamen- – ANAM, en las áreas de establecimiento de te 3,736 hectómetros cúbicos de agua para prioridades, planificación y capacidad de operar el Canal, es decir, 45 por ciento más. ejecutar regulaciones clave podría conducir Una prioridad principal para la Autoridad a impactos negativos significativos. Los sis- del Canal de Panamá es asegurar que los re- temas de información ambiental son tam- cursos hídricos sean adecuadamente mane- bién un componente importante necesario jados, lo que ha establecido un fuerte sistema para facilitar una mayor participación públi- de manejo y monitoreo que asegura que las ca, un tema que ha causado numerosos con- distintas demandas de agua se cumplan, a la flictos sociales y brotes de violencia vez que se mantiene la salud del ecosistema relacionados con áreas protegidas e indíge- de la cuenca hidrográfica. El riesgo plantea- nas en años pasados. do por el cambio de los patrones climáticos, El crecimiento del sector minería, en par- por lo tanto, se vuelve crítico para la sosteni- ticular, enfrenta riesgos ambientales. Como bilidad de la operación del Canal y por lo se mencionó en secciones anteriores, el sec- tanto la sostenibilidad económica. El fenó- tor minería tiene el potencial de contribuir meno climatológico Oscilación del Sur El significativamente como un impulsor del Niño sobre la cuenca hidrográfica del Canal crecimiento en las décadas venideras. Sin de Panamá se caracteriza por una reducción embargo, para que esto se materialice, nece- de la cantidad total de lluvia. En términos de sita enfrentarse la tensión entre su potencial cambio climático a largo plazo, la reciente de crecimiento y los significativos retos am- 5ta Evaluación de IPCC (IPCC 2014) men- bientales y sociales, ya que el sector minería ciona una tendencia de aumento en la preci- es responsable de algunas de las mayores pitación sobre la mayoría de Panamá. Esto emisiones de metales pesados en el ambiente representa, en general, buenas noticias para en comparación con cualquier otra industria. el Canal. Sin embargo, mayor variabilidad, También emite otros contaminantes de aire, con una mayor frecuencia de inundaciones y incluyendo dióxido de sulfuro y óxidos de sequias, plantea un riesgo real. nitrógenos, y bota toneladas de escombros, El crecimiento basado en infraestructura residuos, desechos y drenaje ácido. Además, requiere de sólidas instituciones ambientales puede haber exposición ocupacional y am- y del cumplimiento de la ley para evitar los biental a metales pesados, sílice y asbestos impactos negativos irreversibles a largo durante las operaciones mineras. La falta de plazo. Debido a que Panamá continúa en su un marco regulatorio adecuado que regule 108 6. Sostenibilidad las licencias e incentivos mineros seguros y de planificación e inversión en infraestruc- sostenibles para la promoción laboral y los tura urbana. Sin embargo, esto no ha sido esquemas redistributivos sigue siendo un acompañado de una adecuada creación de cuello de botella clave para que el sector capacidades a un nivel que permita que las pueda alcanzar su potencial. municipalidades emprendan una mejora en El incremento de la urbanización no está sus roles de planificación, creación de presu- acompañado de un planeamiento y capaci- puestos y ejecución de opciones seguras de dad de abastecimiento de servicios adecua- inversión. El fortalecimiento institucional de dos para lograr condiciones de vida seguras los gobiernos locales será crítico para asegu- y limpias. Una población urbana que crece rar que la urbanización de Panamá siga una rápidamente (con una tasa de 2.4 por ciento trayectoria sostenible. por año, es la quinta más alta de la región Además de vulnerabilidad rural hacia los luego de Haití, Guatemala, Honduras y desastres naturales, la exposición urbana a Paraguay), como se expuso en el Capítulo los desastres también está aumentado. Las IV, aumenta la presión en pos de una plani- comarcas indígenas Ngäbe Buglé, Emberá- ficación urbana adecuada para evitar pro- Wounaan y Guna Yala, así como las provin- blemas adicionales a futuro.15 Los costos cias de Bocas del Toro y Darién muestran totales de salud se calculan en 1.3 por ciento niveles históricamente significativos de vul- del PIB por año.16 En particular, la contami- nerabilidad hacia los desastres naturales. Las nación del aire urbano y las enfermedades personas afectadas en estas áreas rurales se respiratorias y mortalidad asociadas son caracterizan por tener bajos ingresos, como preocupaciones crecientes en Ciudad de se mostró anteriormente, así como viviendas Panamá, San Miguelito y otros centros urba- precarias y pobre acceso a servicios básicos nos, donde un 90 por ciento de la contami- (agua y saneamiento, electricidad, etc.). Sin nación total del aire es el resultado de embargo, cada vez en mayor medida las emisiones de transporte de la cada vez áreas urbanas están también registrando más mayor flota de vehículos. Los costos anuales impactos ante el desastre, dentro de un con- estimados de mortalidad y morbidez debido texto de ausencia general de políticas e inter- a la contaminación del aire urbano se calcu- venciones informadas de manejo de riesgos lan en 0.7 por ciento del PIB. Existen marca- por desastres. El Área Metropolitana de das diferencias entre las áreas urbanas de Panamá, que alberga a 43 por ciento de la rápido desarrollo y aquellas rezagadas. Por población del país y genera ceca del 68 por ejemplo, cerca de 400,000 personas en áreas ciento del PIB, ha sido testigo de un aumento urbanas reciben agua solo 7 horas al día, la en las inundaciones con mayores impactos recolección de aguas residuales en áreas ur- en la última década. Se emitieron más de banas de bajos ingresos es muy baja y el 17 diez declaraciones de emergencia a nivel na- por ciento de la población urbana todavía cional desde el 2005, con graves deslizamien- tiene letrinas inadecuadas. El reto de mejo- tos e inundaciones que afectaron a Panamá y rar el entorno urbano se refuerza con el pro- Colón, con pérdidas estimadas en más de ceso continuo de descentralización. La Ley US$135 millones. Si bien la exposición de 37 del 2009 brinda mayores responsabilida- Panamá a amenazas por sismo no es tan alta des a los gobiernos municipales en términos como la de países vecinos, sus pérdidas 6. Sostenibilidad 109 potenciales serían enromes: se calcula una Panamá tuviera un terremoto similar a aquel pérdida nacional de US$1,634 millones si del 18 de julio de 1934 (magnitud de 7.4). Notas 1. El Grupo de Acción Financiera es una entidad productiva-de-panama-llena-dos-deca- intergubernamental establecida en 1989 por das-de-vacio-de-informacion/35. los Ministerios de sus jurisdicciones miembros 7. Departamento de Estado de los EE.UU. y en la actualidad incluye a 36 países miem- 8. LAPOP 2004, 2006, 2008, 2010 y 2012. bros. Los objetivos del Grupo son establecer 9. GEU-GOES, 2011. normas y promover la ejecución efectiva de 10. Banco Mundial, 2011. medidas legales, regulatorias y operativas para 11. OHCHRC 2014. combatir el blanqueo de capitales, financia- 12. Berger, 2013. Los caciques son los líderes indí- miento terrorista y otras amenazas relaciona- genas tradicionales. das con la integridad del sistema financiero. 13. Estos servicios se refieren a la coordinación 2. Ver FMI 2014. de muchos proveedores de servicios (a saber, 3. Ver http://www.fatf-gafi.org/topics/fatfgene- de salud, educación, servicios sociales, cum- ral/documents/plenary-outcomes-jun-2014. plimiento de la ley, sociedad civil, etc.) que html. GAFILAT es una organización inter- responden a las necesidades cambiantes de los gubernamental con base regional que incluye jóvenes a través de varias etapas del ciclo de a países de Sudamérica, Centroamérica y vida. En los EE.UU., un trabajador social por Norteamérica para luchar contra el lavado de lo general coordina la provisión de dichos ser- dinero y financiamiento de terrorismo a través vicios integrales (wrap-around). de un compromiso para mejorar continua- 14. ACP 2013. mente las políticas nacionales en estas áreas 15. Como resultado de la contaminación de aguas y para la mejora de diferentes mecanismos de residuales urbanas no tratadas provenientes de cooperación en todos los países miembros. Ciudad de Panamá, en años recientes la Bahía 4. Kerr 2002. de Panamá ha alcanzado un estado crítico de 5. UNODC 2013. eutrofización con olores desagradables y prohi- 6. A menos que se mencione lo contrario, biciones en el consumo de peces de estas aguas. toda la información de esta sección se toma Una primera fase de tratamiento de aguas resi- de la Encuesta Nacional de Salud Sexual duales bajo el proyecto de Saneamiento de y Reproductiva (ENASSER, 2009), http:// la Bahía de Panamá está contribuyendo a la panama.unfpa.org/novedades/noticias/ mejora de las condiciones higiénicas en y alre- la-encuesta-nacional-de-salud-sexual-y-re- dedor del área metropolitana. 16. Banco Mundial 2008. Referencias ACP (Autoridad del Canal de Panamá). 2013. and Codes on the FATF Recommendations for Informe Anual 2013. Anti-Money Laundering and Combating the Berger, E. 2013. “Panama Indigenous Groups Say Financing of Terrorism.” FMI Informe de país Land under Threat.” Thomson Reuters 14/55. Foundation, Julio 31. IPCC (International Panel on Climate Change) FMI (Fondo Monetario Internacional). 2014. 2014. Climate Change 2014: Synthesis Report. “Panama: Report on Observance of Standards Contribution of Working Groups I, II and III 110 6. Sostenibilidad to the Fifth Assessment Report of the OSCA. https://www.osac.gov/pages/Content Intergovernmental Panel on Climate Change, ReportDetails.aspx?cid=14201. Geneva: IPCC. UNODC (United Nations Office of Drugs and Kerr, Richard. 2002. “A Warmer Arctic Means Crime) 2013. “Statistics Online.”http://stats. Changes for All”. Science 297 (5586): 1490-93. unodc.org. OHCHR (Office of the United Nations High USG-GOES. 2011. “Partnership for Growth: El Commissioner for Human Rights). 2014. Salvador Constraints Analysis.” Millenium “Informe del Relator Especial Sobre los Challenge Corporation, Washington, DC. Derechos de los Pueblos Indígenas en Panamá. Banco Mundial. 2008. Panama: Country Report A/HRC/27/52/Add.1, United Nations, Environment Analysis. Washington, DC. Geneva. Banco Mundial. 2011. Panama Poverty Assesment: United States Department of State. 2013. “Panama Translating Growth into Opportunities and 2013 Crime and Safety Report.” Poverty Reduction. Washington, DC. Banco Mundial. 6. Sostenibilidad 111 7. Priorización Vinculada a Sostenibilidad Evaluación Comparativa un aumento en las precipitaciones sobre las cuatro regiones de Panamá para el periodo de Resultados 2075-2099: Bocas del Toro, Veraguas, Canal El éxito de las operaciones del Canal de Panamá y Darién. Las precipitaciones fu- depende de la disponibilidad de un adecua- turas parecen aumentar para todas las regio- do suministro de agua todo el año. El riesgo nes en al menos 5 por ciento, con la de la falta de disponibilidad de agua en excepción de algunas áreas de la región meses críticos es evidente: el pico del tráfico Bocas del Toro (Fábrega et al. 2013). Se pro- del Canal coincide con el periodo con menos yectaron incrementos mayores a 15 por cien- lluvia. Las sequías amenazan el suministro to para las áreas más pobladas en Panamá de agua consistente necesario para las opera- ubicadas próximas al Canal. Sin embargo, ciones del Canal, tal como ocurrió con la se- otro cambio pronosticado es el de una mayor quía de este año, que arriesgó con limitar el variabilidad, incluyendo mayor ocurrencia tamaño de naves que pasaban a través del de eventos extremos relacionados con el Canal. Al mismo tiempo, tormentas fuertes agua. En general, los climas extremos induci- amenazaron con inundar su estructura, cosa dos por el cambio climático hacen que el que ya ocurrió en el pasado con el conse- Canal sea una ruta de navegación menos efi- cuente cierre sin precedentes en diciembre ciente y generan una onda de retrasos. de 2010 (ver Recuadro 7.1). La expansión ur- Además, el manejo adecuado de agua es bana al oeste del Canal hacia Capira coloca fundamental para la capacidad del país de una carga adicional al Lago Gatún, mientras crear generación eléctrica para distintos que los desarrollos al este impactan la capa- usos. La generación eléctrica es el sector más cidad de amortiguamiento de la Represa intensivo en términos de agua en Panamá; Madden. La información de décadas pasadas utiliza 50,000 hectómetros cúbicos por año demuestra que está aumentando la inciden- para operar.2 Durante muchas estaciones cia de climas extremos. secas recientes que fueron más largas de lo El cambio climático podría conducir a una habitual, las áreas metropolitanas sufrieron mayor variabilidad en las precipitaciones, lo de racionamiento de electricidad y hubo ne- que afectaría por tanto las operaciones del cesidad de importar lo equivalente a un mes Canal. En primer lugar, el cambio climático de uso de energía para 100,000 familias del puede resultar en precipitaciones. El reciente Sistema de Interconexión Eléctrica de 5to Informe de Evaluación del Panel Centroamérica,3 dados los bajos niveles de Internacional sobre Cambio Climático agua en las represas hidroeléctricas. La eco- (IPCC 2014) muestra una tendencia al au- nomía creciente y el incremento asociado a mento de la precipitación sobre la mayoría la demanda de generación eléctrica se en- del territorio panameño. Fabrega el al. (2013) frentan con limitaciones en las inversiones analizaron los patrones hidroclimáticos pro- en generación eléctrica en áreas específicas. yectados para Panamá;1 el estudio proyecta Esto aumenta la necesidad de proteger las 7. Priorización Vinculada a Sostenibilidad 113 Recuadro 7.1  La Purisima3 En diciembre del 2010, Panamá enfrentó la tormenta más larga de la historia del Canal de Panamá. La Purísima- llamada así porque tuvo lugar cerca del día de la Inmaculada Concepción- el 8 de diciembre- con récord de precipitaciones de 760 milímetros en 24 horas. La intensa lluvia provocó 500 deslizamientos, que impactaron aproximadamente a 9,000 personas y causaron el surgimiento de turbidez en la fuente de agua a 700 NTU, ocasionando el colapso de la principal planta de agua potable que abastecía a la Ciudad de Panamá. Como resultado, partes de Ciudad de Panamá se quedaron sin agua por 50 días. Las operaciones del Canal se detuvieron por 17 horas y, por cuarta vez en su historia, la Autoridad del Canal de Panamá tuvo que abrir las esclusas para disminuir los niveles de agua. Además, la compañía encargada de la operación de la represa Bayano Dam tuvo que abrir sus puertas, ya que la cuenca estaba alcanzando su máxima capacidad. La acción resultó en la inundación del pueblo El Llano en Chepo. Los residentes tuvieron que ser evacuados y perdieron aproximadamente US$6 millones de producción agrícola y edifi- cios de viviendas. El costo total de La Purísima se calcula en US$150 millones. Fuente: Espinosa 2010. oportunidades disponibles, como en la re- cantidad de agua necesaria para sostener la gión Bocas del Toro, donde los pronósticos salud de los ecosistemas de Panamá. Al indican que los patrones de precipitaciones otorgar la concesión de otorgamiento de no aumentarán mucho; además de asegurar agua, la ANAM estableció la cantidad nece- que las cuencas hidrográficas río arriba se saria de agua para la protección ecológica mantengan saludables. en 10 por ciento de todo el flujo de agua de La sostenibilidad de los bosques, biodi- las cuencas; reconoce, sin embargo, que este versidad y recursos costeros también resulta número no representa la cantidad de agua crítica para el turismo y las subsistencias necesaria para la conservación.4 Mientras rurales. El turismo es una industria crecien- que agricultura consume mucho menos te en Panamá, que en el 2010 consumió 1.3 agua y tiene un rol menor en la economía hectómetros cúbicos de agua, mientras que (tres por ciento del PIB), la subsistencia de muchos de los grandes complejos turísticos los pobres rurales depende de ella y los en la costa del Pacífico dependen de recur- agricultores de subsistencia tienen mucho sos de aguas subterráneas. En 2013, los tu- menos mecanismos para hacer frente a cli- ristas gastaron aproximadamente US$4.5 mas extremos y riesgos climáticos. El Plan mil millones en Panamá, muchos vincula- Nacional de Gestión Integrada de Recursos dos con bosques, biodiversidad y recursos Hídricos identifica que la principal fuente costeros que atraen cada vez mayores canti- de contaminación en Panamá es la descarga dades de personas. Aún no se conoce la directa de desagüe en cuerpos de agua sin 114 7. Priorización Vinculada a Sostenibilidad previo o suficiente tratamiento. La segunda La comparación de resultados de los es- mayor fuente de contaminación es el dese- fuerzos de manejo de agua muestra agudas cho de residuos sólidos en cuerpos de agua. diferencias. La ACP es totalmente responsa- A esto le sigue la contaminación disemina- ble de la conservación y manejo de la CHCP, da proveniente de la agricultura (pesticidas respaldada por una Comisión y fertilizantes) y el uso de detergentes en las Interinstitucional. Por otro lado, la responsa- ciudades. Finalmente, la deforestación tam- bilidad de la ANAM del manejo de la cuenca bién se encuentra en la lista de fuentes de hidrográfica enfrenta superposiciones que contaminación, ya que la erosión causa se- generan conflictos con muchas otras institu- dimentación y altos niveles de turbidez en ciones, como el Ministerio de Salud los cuerpos de agua. (MINSA) e IDAAN. El monitoreo de la CHCP se ha realizado sistemáticamente a lo largo de las dos últimas décadas, incluyendo Área Prioritaria la cobertura vegetal, condiciones hidrológi- Dado su rol central como motor econó- cas, calidad de agua y aspectos sociales rela- mico de Panamá, así como componente cionados con el uso de y asentamiento de clave para otros sectores en crecimiento y la tierras. La calidad del agua en la CHCP está subsistencia de los pobres, el manejo ade- calificada como buena a excelente. Por el cuado de recursos hídricos surge como el contrario, ANAM lleva a cabo balances de área prioritaria clave bajo sostenibilidad. agua en solo 10 cuencas hidrográficas y 95 En Panamá existen dos mundos para el ríos. De aquellas monitoreadas, 34 por ciento manejo de recursos hídricos: la cuenca hi- están clasificadas como contaminadas o lige- drográfica del Canal de Panamá (CHCP) y ramente contaminadas. Solo cuatro cuencas el resto del territorio. La Autoridad del hidrográficas cuentan con planes de manejo Canal de Panamá (ACP) tiene un sólido y una tiene una estrategia de ejecución. En programa de monitoreo y manejo para sus términos de resultados concretos, la ACP fue fuentes de agua, cuencas hidrográficas y re- capaz de reforestar y mantener más de 6,200 cursos forestales para asegurar la continui- hectáreas en CHCP, en comparación con las dad y sostenibilidad del suministro de agua 300 hectáreas alrededor de las cuencas hi- para las operaciones del Canal. Esto incluye drográficas objetivo en el resto del país. En monitoreo hidráulico y de calidad del agua, sus esfuerzos de conservación, la ACP ha in- así como una estricta planificación de uso volucrado y ayudado a más de 3,500 produc- de tierras, conservación de bosques basada tores y residentes a recibir sus títulos de en la comunidad y programas de uso soste- tierras, y ha comprometido a 6,000 residen- nible de recursos en la cuenca hidrográfica tes y productores en programas de capacita- del Canal. En contraste, el 95 por ciento ción relacionados al manejo sostenible y restante de las cuencas hidrográficas del sistemas de producción. Finalmente, el pro- país están bajo la autoridad del ANAM, nóstico y realización de modelos de los im- donde la capacidad y recursos para ejecutar pactos del cambio climático es un y hacer cumplir el Plan Nacional de Gestión componente central para el diseño de nuevas Integrada de los Recursos Hídricos (2010- inversiones en y alrededor del Canal. Por el 2030) son más limitados. contrario, solo existe información limitada y 7. Priorización Vinculada a Sostenibilidad 115 ANAM lleva a cabo programas de adapta- el manejo nacional de riesgos por desastres ción y mitigación a pequeña escala en áreas con el planeamiento del manejo de recursos secas seleccionadas. El Anexo E brinda una hídricos en cuencas prioritarias. Se requiere comparación detallada entre los dos modelos la mejora de información y la capacidad de de manejo y los resultados de programas respaldar las decisiones a través de los sec- asociados. tores clave, junto con la mejora de los siste- mas de alerta temprana y sistemas de monitoreo para poder desarrollar la capaci- Oportunidades dad de pronosticar y planificar en el futuro, Identificadas cuando la ocurrencia de eventos extremos podría ser la nueva norma. En el Anexo C El ejecutar planes de manejo integra- también se incluye una descripción detalla- dos de recursos hídricos en cuencas das de esas oportunidades en el sector agua. prioritarias puede brindar una expansión gradual del modelo exitoso fuera de la cuenca hidrográfica del Canal. En lugar de Cerrando Brechas enfocarse en la revisión del marco jurídico para el manejo de recursos hídricos (lo cual de Conocimiento ha probado ser un proceso largo), el país La situación hidrológica del país no se debería embarcarse en un programa priori- conoce bien. Invertir para entender mejor zado para mejorar los planes de manejo y la la base de recursos hídricos en una priori- capacidad de ejecución en cuencas priorita- dad en el corto a mediano plazo. El Plan rias seleccionadas. El apoyar el desarrollo Nacional de Gestión Integrada de los de planes basados en cuencas de ríos per- Recursos Hídricos de Panamá (2010-2030) mitiría beneficiarse de la experiencia exito- indica que el número de concesiones de sa de la CHCP, incluyendo el compartir agua ha aumentado de 350 en 2004 a 952 en conocimientos y experiencias por parte de 2010, que representa solo una parte de la las dos instituciones, y ayudaría a desarro- cantidad actual de usuarios. Cerca del 34 llar la capacidad institucional de ANAM por ciento del agua disponible se clasifica para ampliar gradualmente su cobertura. como contaminada o ligeramente contami- La ampliación a escala de la planificación nada. Los conflictos por el uso de agua ocu- integrada de riesgos por desastres, junto rren con frecuencia entre usuarios de la con medidas de adaptación al cambio cli- misma fuente de agua, con capacidad limi- mático a largo plazo resulta crítico para me- tada del gobierno para manejar y monito- jorar la futura capacidad de resiliencia de rear el uso del agua. Al mismo tiempo, los Panamá. ANAM está trabajando en medi- incentivos económicos y los instrumentos das de adaptación y mitigación del cambio para valorar adecuadamente y manejar las climático, que deberían ser ampliadas para asignaciones de agua no existen en Panamá, preparar mejor a los grupos y sectores vul- la capacidad de monitoreo es limitada y el nerables para las temporadas de mayores marco jurídico y regulatorio está desfasado. precipitaciones y temporadas secas más lar- Podría respaldarse a ANAM para desarro- gas. Para lograrlo, se necesita integrar mejor llar un mejor entendimiento de la 116 7. Priorización Vinculada a Sostenibilidad disponibilidad del agua, especialmente sub- recauda balances de agua en diez cuencas terránea.5 ANAM calculó que 235,000 per- hidrográficas y no tiene el panorama com- sonas, la mayoría de ellas viviendo en áreas pleto de la actual demanda de agua, lo que rurales, dependen del agua subterránea le dificulta establecer un precio justo para el para usos domésticos y agrícolas, pero el valor ecológico del agua. Se considera una país actualmente tiene un conocimiento li- prioridad el cerrar esta brecha de conoci- mitado acerca de la cantidad y calidad del miento en el corto a mediano plazo. agua subterránea . ANAM, además, solo Notas 1. Fabrega el al. “Proyecciones Hidroclimáticas. 3. Ver nota al pie número 2 arriba. para Panamá para fines del siglo XXI”, Cartas 4. Ver nota al pie número 2 arriba. de Investigación Hidrológica 7 (2), 2013. 5. Ver nota al pie número 2 arriba. 2. ANAM 2011. Referencias ANAM (Autoridad Nacional del Ambiente). 2011. Fabrega, J., T. Nakaegawa, R. Pinzon, K. Nakayama, Plan Nacional de Gestión Integrada de y O. Arakawa. 2013. “Hydroclimate Projections Recursos Hídricos de la República de Panamá: for Panama in the Late 21st century.” 2010-2030. Hydrological Research Letters 7 (2): 23-29. Espinosa, Jorge A. 2010. “Gestión del Agua en el IPCC (International Panel on Climate Change). Canal de Panamá Durante la Inundación 2014. Climate Change 2014: Synthesis Report. Extrema en diciembre de 2010.” División de Contribution of Working Groups I, II y III to Agua, Autoridad del Canal de Panamá; Paez, the Fifth Assessment Report of the Aristides Cajar. “La Madre de las Lluvias.” La Intergovernmental Panel on Climate Change. Prensa 141142. Geneva: IPCC. 7. Priorización Vinculada a Sostenibilidad 117 8. Conclusiones El análisis identifica cinco políticas precipitaciones, el manejo cuidadoso del prioritarias que Panamá podría conside- agua decidirá la sostenibilidad de la opera- rar para sostener su reciente historial de cre- ción exitosa del Canal de Panamá como pilar cimiento, reducción de pobreza y principal de la actividad económica.1 prosperidad compartida. Los prospectos de Estas cinco áreas prioritarias son aún más crecimiento para Panamá son buenos en el relevantes cuando se toman en cuenta las va- corto plazo, con proyecciones para el perio- liosas sinergias entre ellas. El análisis en este do 2014-2019 de cerca de seis por ciento en documento ha sido enmarcado alrededor de base a los altos niveles de inversión sosteni- tres preguntas: (i) ¿cuál es la naturaleza del dos. Sin embargo, está surgiendo un número crecimiento?, (ii) ¿qué tan inclusivo es?, y de impedimentos que podrían retrasar el (iii) ¿qué tan sostenible es dicho crecimien- crecimiento en el mediano a largo plazo si to? Sin embargo, queda claro que cada área no se toman en cuenta. En primer lugar, la prioritaria afecta a las otras. Algunos ejem- infraestructura, específicamente vinculada a plos simples ilustran este punto. energía, está creando cuellos de botella para La infraestructura con un enfoque en el crecimiento. En segundo lugar, las debili- energía ha surgido como área prioritaria dades en la educación y la escasez de mano bajo crecimiento económico. Sin embargo, de obra calificada podrían estar limitando el también es extremadamente relevante para la crecimiento y las preocupaciones relaciona- inclusión y la sostenibilidad del modelo de das con la calidad y las altas tasas de deser- desarrollo. Tal como se describe en el capítu- ción de la educación secundaria han sido lo sobre inclusión, el acceso limitado de los identificados como retos en el sector educa- indígenas a la electricidad y servicios básicos ción. En tercero, las débiles instituciones del es una barrera para su crecimiento económi- sector público podrían desacelerar el creci- co. Si se aborda el déficit energético en el miento, particularmente si se siguen desa- país se ayudará a retirar esta barrera y se fa- tendiendo los retos de transparencia, focos cilitarán actividades productivas e inversio- de baja eficiencia y debilidades en el marco nes en capital humano. Al mismo tiempo, al regulatorio. En términos de desarrollar una resolver la escasez energética de manera ade- sociedad inclusiva, el análisis muestra que cuada se puede mejorar la sostenibilidad fis- los indígenas han sido los menos beneficia- cal y ambiental. dos con el excelente desempeño de creci- Las oportunidades identificadas para me- miento de Panamá. Por lo tanto, se ha jorar la educación y capacidades también identificado como cuarta área prioritaria el conducirán a avances en múltiples frentes: enfrentar el reto de su inclusión. Finalmente, una fuerza laboral altamente calificada, sec- el manejo del agua ha surgido como la quin- tores económicos fuertes, incluyendo energía ta área prioritaria. En la medida en que el y manejo de aguas; y una mayor inclusión cambio climático podría conducir a un in- social. El fortalecer el monitoreo y evalua- cremento de la variabilidad de las ción de la educación con la meta de mejorar 8. Conclusiones 119 la calidad podría ayudar a identificar debili- educación o pueblos indígenas. dades a nivel institucional en el sector educa- Adicionalmente, una mayor transparencia ción. El saber en qué partes del país les está también conducirá a una mejor asignación yendo bien a los estudiantes y cruzar la in- de recursos públicos. En términos de mejora formación administrativa con información del marco regulatorio, el adoptar un moder- sobre resultados puede proporcionar una no marco regulatorio para la minería con el comprensión muy útil en este contexto. Con fin de promover supervisión adecuada, pros- mayores y mejor focalizada educación técni- peridad compartida y sostenibilidad ambien- ca, graduados mejores preparados estarán tal y social es, probablemente, una de las disponibles en el mercado. A su vez, esto condiciones necesarias para iniciar las con- traerá una fuerza laboral disponible para tra- versaciones con los pueblos indígenas acerca bajar en los sectores de energía y manejo de del desarrollo de esta industria en las comar- aguas. La Autoridad del Canal de Panamá cas. El hacer cumplir regulaciones y normas contrata individuos altamente calificados y consistentes de salvaguardas sociales y am- es una de las organizaciones más eficiente del bientales en todos los sectores tendrá, obvia- país. Una fuerza de trabajo más fuerte en el mente, un importante impacto positivo en el sector de energía puede impulsar el creci- manejo del agua. miento en el largo plazo y puede generar in- Puede observarse un ejemplo final de cluso una mayor demanda y reforzar la complementariedades dentro del área prio- necesidad de acción en este sector. Al mismo ritaria de pueblos indígenas. Si bien el foco tiempo, cerrar la brecha de educación entre en los grupos indígenas surge de la evalua- los pobres y no pobres proveyendo oportuni- ción de la inclusión, facilitar la contribución dades a los panameños de zonas rurales e in- de estos grupos en la actividad económica dígenas es altamente relevante para la en línea con sus valores culturales contribu- inclusión. Dada la particularmente alta tasa ye al crecimiento nacional y el desarrollo de deserción escolar en las áreas indígenas, el sostenible. El aumentar la pertinencia de los aumento en los pagos del programa de servicios de salud y educación en las comu- transferencias condicionadas Beca Universal nidades indígenas podría ayudar a reducir podrían lograr hacer una diferencia. Sin em- las altas tasas de deserción en esos lugares. bargo, en este contexto, es importante enten- El respaldo del desarrollo económico con der los parámetros para las altas tasas de identidad, especialmente en relación a deserción en dichas áreas. pagos por servicios ambientales y acuerdos En términos de oportunidades, aquellas sólidos para compartir beneficios, cierta- identificadas bajo el área prioritaria de insti- mente crea complementariedades con el tuciones brindan claros ejemplos de comple- manejo del agua y el marco institucional. mentariedad: la capacidad institucional Los sectores como la minería y el turismo claramente afecta al crecimiento, la inclusión pueden generar un mayor crecimiento en y la sostenibilidad. Una mejora en el manejo Panamá si se vuelve una sociedad más in- del sector público, sea a través de presupues- clusiva. El fortalecimiento y formalización tos basados en rendimiento o mejora del ma- de la participación de los pueblos indígenas nejo fiscal, liberará recursos que podrían en las decisiones y procesos del gobierno gastarse en otras áreas, incluyendo que les atañen a ellos tiene efectos positivos 120 8. Conclusiones potenciales en todas las otras áreas al alza y el cambio climático, por ejemplo. prioritarias. También hay riesgos sobre los cuales los pa- En resumen, Panamá es una historia de nameños no podrían tener un consenso para éxito en casi todos los flancos y, al abordar avanzar en dirección de las áreas prioritarias. las áreas prioritarias identificadas, es muy Sin embargo, el país ha probado ser resiliente probable que se logre sostener este éxito. durante la reciente crisis y el análisis de este Existen, sin duda, riesgos, incluyendo el en- informe sugiere que el país tiene los elemen- torno económico global, las tasas de interés tos necesarios para asegurar el éxito. Nota 1. Las áreas prioritarias de infraestructura con vinculada al crecimiento. El área prioritaria un enfoque en energía; educación y habilida- de indígenas se discute en detalle en el capí- des; e instituciones incluyendo transparencia, tulo 3. El área prioritaria de manejo de agua eficiencia y el marco regulatorio se discuten se discute en detalle en el capítulo 7. en detalle en el capítulo sobre priorización 8. Conclusiones 121 Anexo A: Definición de Países Pares Para poder comparar el desempeño y Esta clasificación reunió al siguiente grupo rasgos estructurales de Panamá, el equipo se- de países (Tabla A.1). leccionó seis grupos comparables de pares: (i) países de Centroamérica, (ii) pares de América Latina, (iii) países con ingresos en Pares en Aspiración la media superior, (iv) pares estructurales del Bajo esta clasificación, ​ se reunió a los mundo y (v) pares en aspiración. En el caso países que podrían resultar un buen ejemplo de los dos últimos, ambos grupos fueron se- de desarrollo para Panamá y que Panamá leccionados usando la herramienta ”Find podría emular, usando los siguientes crite- your friends”, que se basa principalmente en rios, para el periodo 2001 - 2013: la base de datos de La Perspectivas de la Economía Mundial.1 ■■ PIB per cápita mayor a US$8,000 ■■ Crecimiento de PIB mayor a 3.5 por Pares Estructurales ciento ■■ Inflación por debajo de 4.5 por ciento Bajo esta clasificación, se añadieron paí- ■■ Inversión de PIB mayor a 20 por ciento ses con características similares a Panamá ■■ Que no sea exportador de commodities usando los siguientes criterios para el perio- ■■ Que tenga salida al mar do 2001 - 2013: Esta clasificación reunió al siguiente grupo ■■ Población entre uno y 12 millones de países (Tabla A.2). ■■ Que tenga salida al mar ■■ Que no sea un estado frágil ■■ PIB per cápita entre US$4,000 y Otros Pares US$13,000 Los otros cuatro grupos compara- ■■ Inversión directa como porcentaje del PIB bles (Centroamérica, ALC, Ingresos en la mayor a 3.5 por ciento media superior, y el mundo) se obtuvieron ■■ Clasificación crediticia mayor a BBB- directamente a través de la herramienta “Find my friends tool”. Nota 1. Perspectivas de la Economía Mundial (base de datos), http:/www.imf.org/external/pubs/ft/ weo/2014/01/weodata/index.aspx. Anexo A: Definición de Países Pares 123 Tabla A.1  Pares Estructurales de Panamá Pares estructurales Población (millones) PIB per cápita Inversión directa Clasificación crediticia Bulgaria 7.20 4,975 10.3 BBB Costa Rica 4.86 6,438 4.6 BB Croacia 4.28 11,542 3.9 BB+ República Dominicana 10.60 4,228 4.0 B+ Panamá 3.79 6,407 7.8 BBB Uruguay 3.40 8,566 4.6 BBB- Nota: PIB per cápita (en US$) e inversión extranjera directa (en puntos porcentuales del PIB). Tabla A.2  Pares Aspiracionales de Panamá Pares estructurales PIB per cápita Crecimiento de PIB Inflación Inversión a PIB Hong Kong SAR, China 29,810 3.9 1.4 22.4 Estonia 12,702 4.0 4.3 28.2 Corea 18,145 3.9 3.0 28.4 Lituania 10,089 4.6 3.0 21.0 Panamá 6,407 7.2 3.2 21.5 Singapur 36,840 5.4 2.2 24.3 Taiwán, China 16,796 3.6 1.0 20.8 Emiratos Árabes Unidos 38,693 4.1 4.4 21.9 Nota: PIB per cápita (en US$), crecimiento del PIB (cambio porcentual), inflación (cambio porcentual, IPC), e inversión (cambio porcentual del PIB). 124 Anexo A: Definición de Países Pares Anexo B: Matrices de Oportunidades Identificadas Anexo B: Matrices de Oportunidades Identificadas 125 126 ENERGÍA Modernización Aumento de la Manejo (reducción) de la (coordinación/ generación de energía Aumento de la Nombre de la Mejora de servicios demanda nacional de racionalización) del vía energía renovable y transmisión doméstica y oportunidad energéticos rurales energía marco otras opciones de transfronteriza institucional en energía energía limpia Impacto en los Reduce la necesidad de Contribuye a una mayor Costos más bajos para el Permite un mayor acceso Brinda servicios a las objetivos duales nueva producción y líneas sostenibilidad del sector gobierno, liberando a generación a bajo costo, comunidades que no de transmisión, liberando energía, y, por lo tanto, recursos para el gasto reduciendo por tanto los tienen electricidad; afecta recursos para el gasto aumenta la social; aumenta la gastos del gobierno, el suministro de servicios social; reduce las competitividad; podría inversión del sector liberando recursos para el de cuidado de la salud; implicancias sociales y mejorar la eficiencia público; reduce emisiones gasto social; mejora la salud ambientales, reduce la energética, reduciendo ambientales a nivel local y Más confiabilidad en el respiratoria a medida que caída de voltaje y cortes costos para el gobierno; global; mejora la abastecimiento de las personas dejan de de electricidad, mejora la calidad del confiabilidad del sistema energía, aumenta la depender en la leña para favoreciendo el negocio y abastecimiento de energético. inversión del sector cocinar; mejora el protegiendo los empleos e servicios y amplía el privado. suministro de servicios ingresos laborales. acceso de la electricidad educativos: crea entre los pobres. oportunidades para el desarrollo e inversión en negocios rurales, proporcionando suministro de energía y asegurando la comunicación. Horizonte de Corto plazo Corto a mediano plazo Mediano a largo plazo Mediano plazo Mediano a largo plazo tiempo Complementarie- Al reducir los subsidios del Oportunidad de abordar el Reduce los subsidios del Reduce los subsidios del Con un mayor acceso a dades gobierno podrían liberarse marco con el fin de gobierno liberando gobierno liberando infraestructura básica en los recursos para mejorar encargarse de temas recursos para mejorar los recursos para mejorar los las comunidades rurales los servicios básicos/ ambientales y sociales servicios básicos/sociales. servicios básicos/sociales. se contribuye con el sociales. (sirviendo a otros sectores comercio rural y con similares). oportunidades agrícolas que pueden ayudar a limitar los impactos asociados con la urbanización. Basado en Un estricto programa de Una gobernabilidad Una mayor confiabilidad, Medianamente confiable. La evidencia concerniente evidencia reducción de la demanda efectiva –instituciones, tal como lo evidencia el La relación entre a la falta de cobertura Anexo B: Matrices de Oportunidades Identificadas nacional en Brasil políticas y regulaciones– aumento de gastos del transmisión mejorada / eléctrica en áreas rurales (2001-2002) condujo con crea las condiciones gobierno a través de interconexión reduce la /comarcas es sólida y éxito a una reducción del adecuadas para los subsidios atraídos por la dependencia en resulta en la ausencia de 20 por ciento en la mercados, incluyendo mayor confiabilidad de las estaciones de energía desarrollo económico. demanda, evitando así atracción de inversiones y estaciones energéticas para emergencias de alto caídas de voltaje y competencia para emergencias de alto costo. apagones. transparente, costo. Modernización Aumento de la Manejo (reducción) de la (coordinación/ generación de energía Aumento de la Nombre de la Mejora de servicios demanda nacional de racionalización) del vía energía renovable y transmisión doméstica y oportunidad energéticos rurales energía marco otras opciones de transfronteriza institucional en energía energía limpia Además, lo que contribuye al Los sistemas de energía En Brasil, los sistemas de La evidencia a nivel global Estudios de UK BIT han crecimiento y acceso renovable, incluyendo transmisión ampliada sugiere beneficios sociales demostrado impacto económico. (Informe de eólicos a escala universal permiten el rápido y económicos de la usando economía Desarrollo Mundial 2002: y fotovoltaicos solares, y desarrollo de fuentes de electrificación, incluyendo conductual; Davis, Fuchs Desarrollando la energía con gas natural, generación de energía Brasil, China, India, México y Gertler (2014) Instituciones para los tienen costos nivelados alternativas, incluyendo y Sudáfrica. (http://www. demostraron que la Mercados; https:// más bajos que la eólica, solar, biomasa; lo iea.org/publications/ aplicación ineficiente de openknowledge. generación energética con que resulta en un freepublications/ recompras en México worldbank.org/ combustible (fuente: portafolio diversificado de publication/rural_elect. acababa costando caro; la handle/10986/5984) Informe de la Comisión energía con mayor pdf) crisis energética en Brasil Europea http://ec.europa. seguridad energética y y otros países fue eu/energy/studies/ menores costos nivelados efectivamente mitigada a doc/20141013_subsidies_ a largo plazo. través de una reducción costs_eu_energy.pdf). en el consumo, evitando por tanto la dependencia excesiva de la generación de energía de emergencia. FACTIBILIDAD La reducción en el La coordinación Afecta el presupuesto y Afecta el presupuesto y Contribuye a fortalecer POLÍTICA consumo de energía por transparente y efectiva por ello coloca esta por ello coloca esta las relaciones con las derroche, resultante de ente las instituciones actividad en conflicto con actividad en conflicto con comunidades rurales e una respuesta compartida energéticas contribuye a otras prioridades otras prioridades indígenas. de la comunidad, conduce generar mayor confianza sectoriales; temas sectoriales; temas a menos gastos entre consumidores e ambientales y sociales en ambientales y sociales en relacionados con energía, inversionistas. la medida que nuevas la medida que nuevas lo que libera recursos para líneas de transmisión líneas de transmisión otros gastos. podrían atravesar parques atravesarán parques nacionales, áreas de nacionales, áreas de biodiversidad y áreas biodiversidad y tierras de indígenas. PI. CONDICIONES Sí. Ofrece la opción de Sí. Factor clave que Sí. Contar con electricidad Sí. Contar con electricidad Sí. El acceso a servicios PREVIAS ESENCIALES menor costo para reducir favorece las inversiones a bajo costo es esencial a bajo costo es esencial energéticos modernos es los precios de energía, por en otros aspectos, para la industria y para la industria y una condición previa lo tanto, permite un mayor incluyendo generación, comercio energético que comercio energético que esencial para los servicios acceso y apoya el transmisión, eficiencia y permiten el desarrollo permiten el desarrollo básicos, incluyendo luz, Anexo B: Matrices de Oportunidades Identificadas 127 crecimiento empresarial / acceso. económico. económico. refrigeración, cocina y industrial y, por último, el cuidado de la salud. desarrollo económico. 128 EDUCACIÓN/HABILIDADES Incremento de los pagos del programa Fortalecimiento de la educación técnica Fortalecimiento del monitoreo y Beca Universal, diferenciados por nivel de NOMBRE DE LAS público/privada objetivo para responder evaluación de la educación con meta de grado del alumno (tres ciclos) para OPORTUNIDADES mejor a las demandas del Mercado laboral mejorar la calidad abordar las altas tasas de deserción en la educación secundaria IMPACTO EN LAS Incrementa las oportunidades laborales para Mejora indirectamente la calidad del Incrementa las oportunidades laborales OBJETIVOS DUALES jóvenes y aumenta la generación de ingresos sistema educativo y las habilidades para jóvenes y reduce pobreza laborales HORIZONTE DE TIEMPO Corto a mediano: introducción de educación Corto plazo: Participación en prueba PISA Corto-mediano plazo vocacional y bilingüe, revisión de certificados 2015, análisis de deserción de secundaria de secundaria con información administrativa existente Medio a largo: impacto sobre resultados en Largo plazo: Establecimiento y aplicación mercado laboral de marco de monitoreo y evaluación COMPLEMENTARIEDADES Mayor atracción de inversiones Atrae inversión en educación Mejora asistencia social para los pobres Círculos virtuosos de generación de empleos Mejora de productividad competitiva BASADO EN EVIDENCIA Buenos resultados en otros países, como Países que participan en PISA tienen Subsidios escolares para pobres: Evaluando Francia y Alemania, fracaso de sistemas evidencia de la calidad de su sistema el programa mexicano Progresa (Schultz educativos tradicionales para preparar a los educativo 2004); El impacto de Bolsa Escolar/Familia, jóvenes. Mejores Empleos en Panamá: El Rol programa CCT relacionado con matrícula, del Capital Humano (Banco Mundial 2012), sobre tasas de deserción y promoción de Educación profesional técnica – Mapeo de grado en Brasil (Glewwe y Kassouf 2012) instituciones y políticas (Banco Mundial 2014) FACTIBILIDAD POLÍTICA Mercado abierto para provisión de servicios El país no participó en la última ronda El gobierno ha tomado los primeros pasos privados CONDICIONES PREVIAS Incluido en programas prioritarios del Vincular los beneficiarios de los CCT con Incluido en programas prioritarios del ESENCIALES gobierno capacitación productiva gobierno Anexo B: Matrices de Oportunidades Identificadas INSTITUCIONES DEL SECTOR PÚBLICO: TRANSPARENCIA Cumplimiento con las normas del Foro Mundial relacionadas NOMBRE DE LAS con compartir información fiscal y financiera (lista gris de Mejora de prácticas de adquisición pública OPORTUNIDADES OCDE) IMPACTO EN LOS Mitiga los riesgos a la reputación para evitar potenciales declives Aumenta la responsabilidad y transparencia y reduce los costos por OBJETIVOS DUALES de depósitos extranjeros, primas de seguro y actividades transacción. Al mejorar las prácticas de adquisiciones públicas relacionadas a servicios legales y contables. Al mejorar la mejorará el monitoreo y evaluación de la inversión y gasto público, transparencia y cumplir con las normas internacionales, Panamá mejorando a su vez la eficiencia del gasto público. Tales eficiencias ayudará a asegurar la continuidad de altos niveles de IED de los liberan recursos que pueden usarse para fortalecer los programas que depende (en ausencia de un mercado de valores desarrollado). de asistencia social del gobierno que ayuda a sacar a la gente de la Continuar con la reducción de pobreza y la prosperidad pobreza tanto en el presente como en el futuro (en este último, compartida depende de manera crítica de fuertes niveles de IED, rompiendo el ciclo de la pobreza: Red de Oportunidades). especialmente en el corto plazo. HORIZONTE DE TIEMPO Corto: Cambios en regulaciones y procedimientos Mediano a largo: Mejoras en regulaciones existentes para brindar Mediano: Una reforma más completa del sistema para compartir mejores proyectos de inversión pública. información COMPLEMENTARIEDADES El mejorar la posición de Panamá en la comunidad internacional Mejorar el sistema de adquisiciones puede aumentar la calidad del puede tener efectos colaterales en proyectos de infraestructura abastecimiento de servicios; mejorando los insumos para los importantes, debido al vínculo con la presencia continua de altos servicios, afectando la puntualidad del proceso de adquisiciones en niveles de IED en el país. El sector energía es de particular sí mismo y bajando los costos. importancia cuando se requieren fuertes inversiones para resolver la línea de transmisión y escasez de generación. BASADO EN EVIDENCIA Existe evidencia por parte de los países de la OCDE, sin embargo, Existe evidencia por parte de los países, incluyendo Perú y necesitan evaluarse los potenciales impactos para Panamá. Argentina, Bibliografía: Panamá: Proyecto de Asistencia Técnica para el Mejoramiento de la Eficiencia en el Sector Público, Informe No. 59159-PA FACTIBILIDAD POLÍTICA Ha habido cierto movimiento en este frente, pero no queda claro El gobierno ha realizado trabajos sustanciales a la fecha. El país se si existe la voluntad política necesaria para impulsar esta ha movido hacia el uso de acuerdos marco, cumpliendo por lo tanto agenda. con la Ley 22 de 2006 (si bien la complejidad de los proyectos de infraestructura de años recientes ha subrayado las debilidades de estos acuerdos) y generando ahorros en tiempo, precios y costos de transacción. Se ha integrado una plataforma de e-adquisiciones con otros sistemas (DGI y el Ministerio de Industria y Comercio). Esta sigue siendo, sin embargo, una agenda sustancial, particularmente la necesidad de cambiar hacia el sistema PanamáCompra. CONDICIONES PREVIAS Sí Compromiso del Ministerio de Finanzas y la Secretaría de ESENCIALES Presidencia. Cooperación técnica a través de las entidades Anexo B: Matrices de Oportunidades Identificadas 129 gubernamentales. 130 INSTITUCIONES DEL SECTOR PÚBLICO: EFICIENCIA EN EL MANEJO DEL SECTOR PÚBLICO Introducción de presupuestos basados en Desarrollo de instituciones municipales Mejora del manejo fiscal, incluyendo la NOMBRE DE LAS desempeño (PBD) acompañados de una (y metropolitanas) efectivas, necesarias modernización del planeamiento fiscal, OPORTUNIDADES mejor coordinación entre distintos planes/ para la descentralización y transferencia manejo de deudas y riesgo fiscal de entidades gubernamentales de funciones gubernamentales desastres IMPACTO EN LOS Permite la asignación estratégica de recursos Mejora la eficiencia del gasto hacia Libera recursos fiscales para el OBJETIVOS DUALES a prioridades normativas, facilitando por tanto programas económicos y de reducción de abastecimiento de servicios prioritarios y el enfoque hacia el logro de resultados en pobreza de alta prioridad. programas de protección social con mejores servicios para los programas Respalda la provisión de servicios y la impacto directo en los pobres. especiales para los menos favorecidos de los capacidad de planificación económica ciudadanos, etc. La coordinación entre para comunidades marginalizadas y áreas diferentes planes/entidades gubernamentales rurales/ remotas, así como la permite definir prioridades y tomar en cuenta competitividad de aglomeraciones la repercusión de los programas entre ellos. económicas urbanas. HORIZONTE DE TIEMPO Mediano: Desarrollo y ejecución de un enfoque Corto: Implementación de Ley 37 del Corto: Introducción de la herramienta PIB (Principles in Business) en el MEF y 2009. tecnológica de información para ministerios competentes Mediano: Creación de capacidades bajo el planeamiento financiero, medidas para Largo: Mejor alineamiento de gasto público nuevo marco y diseño de estructuras de incrementar la liquidez en el mercado de (tanto operativo como de inversiones) con coordinación metropolitana. deuda, formulación de un plan estratégico metas normativas. para manejo de riesgos fiscales de desastres. Mediano: Total modernización de planeamiento financiero, implementación de prácticas de manejo fiscal mejoradas. COMPLEMENTARIEDADES Mejor manejo de programas gubernamentales Servicios rurales y locales de suministro de Mejora la transparencia, mayor resiliencia, y fortalecimiento de responsabilidades de la agua y saneamiento, educación, mejor designación pública, más recursos administración pública para resultados. oportunidades económicas para los disponibles para programas y servicios Una mejor coordinación ayuda a reducir la pueblos indígenas. sociales prioritarios. ineficiencia en la asignación de recursos y evita duplicación de funciones y actividades en el gobierno. La coordinación eficiente facilita la coherencia y transparencia dentro del gobierno. Anexo B: Matrices de Oportunidades Identificadas Introducing performance-informed Developing effective municipal (and Improving fiscal management, including budgeting (PIB) accompanied by better metropolitan) institutions needed for the modernization of financial planning, OPPORTUNITY NAME coordination between different government decentralization and transfer of debt management, and fiscal risk from plans and entities governmental functions disasters BASADO EN EVIDENCIA El presupuesto basado en desempeño ha sido La exitosa ejecución de programas de El Artículo IV (FMI 2014) del FMI implementado en la mayoría de los países de desarrollo municipal local en países como Panamá – Préstamos sobre Póliza de la OCDE a través del enfoque presupuestario y Chile, Colombia, Indonesia o Túnez Desarrollo de Manejo de Riesgos por programático Fuera de los países de la OCDE demuestra la mejora en planificación, Desastre con Opción de Desembolso avanzados –con numerosos ejemplos de financiamiento de inversiones, diferido ante Catástrofes No. 60719 sistemas de coordinación central para diseño, abastecimiento de servicios, compromiso (Banco Mundial 2011) ejecución y monitoreo de importantes políticas ciudadano y supervisión del gobierno Asistencia Técnica Sin Préstamo sobre gubernamentales, por ej., Reino Unido, central. Manejo de Deuda (Banco Mundial NLTA Canadá– las economías emergentes han 2010) mejorado su desempeño a través de mejor Mercado de Deuda Pública en coordinación, entre ellos Brasil, Chile, Centroamérica, Panamá y la República Colombia, Costa Rica, Lituania, etc. Dominicana (FMI 2007) FACTIBILIDAD POLÍTICA Existe un sólido compromiso a manejar mejor Alta Alta los programas gubernamentales por parte del MEF (Dirección de Políticas Públicas, Dirección de Programación de Inversiones). La DIPRENA declara su compromiso al objetivo si bien requiere una sustancial creación de capacidades CONDICIONES PREVIAS Sí Sí Sí ESENCIALES Anexo B: Matrices de Oportunidades Identificadas 131 132 INSTITUCIONES DEL SECTOR PÚBLICO: IDONEIDAD DE MARCO REGULATORIO Adopción de un marco regulatorio moderno para minería con el fin de Cumplimiento de regulación y normas de NOMBRE DE LAS Fortalecimiento de regulación del sector promover supervisión adecuada, salvaguardas consistentes en los ámbitos OPORTUNIDADES financiero beneficios compartidos y sostenibilidad social y ambiental en todos los sectores ambiental/social IMPACTO EN LOS Contribuye a que potencialmente se Asegura la sostenibilidad de inversiones Asegura la resiliencia del sector financiero OBJETIVOS DUALES comparta el PIB hasta en 10 por ciento. actuales, la idoneidad de la base de recursos ante potenciales crisis financieras, apoya la Contribución al presupuesto a través de naturales para crecimiento futuro. ampliación sostenible de servicios regalías y concesiones. Se comparten Salvaguarda los derechos de los grupos financieros hacia poblaciones excluidas. adecuadamente los beneficios con el 40 marginalizados y reduce el conflicto social. por ciento inferior. HORIZONTE DE TIEMPO Tensión en términos de tiempo: Corto: Corto a mediano Mediano oportunidades de inversión Mediano: Marco coherente y estructura institucional. COMPLEMENTARIEDADES IED, crecimiento fiscal, exportaciones, Vínculo directo a sectores infraestructura, Vínculos fiscales, con crecimiento, ambiente, inclusión social, planificación territorial y extractivo. infraestructura, financiamiento, inclusión particularmente de los pueblos indígenas. Resiliencia ante desastres naturales. social. Respalda la IED. BASADO EN EVIDENCIA Stanley, M. y E Mikhaylova, ‘Mineral Los modelos de EPA/OCDE/ BM para Los sistemas financieros sólidos refuerzan el Resource Tenders and Mining evaluación del impacto ambiental y políticas crecimiento sostenible. Infrastructure Projects Guiding Principles’, de salvaguarda social en transporte de gran Extractive Industries for Development tamaño, energía hidráulica, industria minera, Series #22, septiembre 2011, desarrollos costeros demuestran la mitigación del riesgo FACTIBILIDAD POLÍTICA El diálogo sostenido con la sociedad civil Mediano. El modelo de la ACP para Mediano: Incertidumbre en relación a la (mesa redonda) trajo consigo 54 infraestructura relacionado con el Canal voluntad política. acuerdos, sin embargo, se necesita puede servir como modelo. enfrentar los temas bajo una fuerte óptica política. CONDICIONES PREVIAS Sí Sí Sí ESENCIALES Anexo B: Matrices de Oportunidades Identificadas POBLACIONES INDÍGENAS Apoyo al desarrollo económico con Fortalecimiento y formalización de Mejora de la calidad, acceso y pertinencia cultural identidad especialmente en relación la participación de los pueblos NOMBRE DE LAS de los servicios de salud y educación en con la agricultura tradicional; pagos indígenas en las decisiones y OPORTUNIDADES comunidades indígenas (dentro y fuera de las por servicios ambientales; acuerdos procesos del gobierno que les comarcas) sólidos para compartir beneficios; y atañen turismo sostenible IMPACTO EN LOS Aumenta el acceso al abastecimiento de servicios de Aumenta el potencial para la generación Mejora la efectividad y pertinencia OBJETIVOS DUALES salud: (i) comida & nutrición; (ii) salud materna e de ingresos, tanto para la población en cultural de las inversiones en los infantil de alta calidad y pertinencia cultural. pobreza como en pobreza extrema, pueblos indígenas, mientras que, al Aumenta la educación multicultural especialmente si se incluye un enfoque mejorar el accionar de las mujeres Revitaliza las culturas de los pueblos indígenas; especial hacia las mujeres indígenas, se contribuiría a reducir reduce los gastos de salud relacionados con la pobreza y aumentar la catástrofes prosperidad compartida HORIZONTE DE TIEMPO Corto: Acceso Mediano – largo plazo Corto: Leyes Mediano: Calidad Mediano: Capacidad Largo: Pertinencia cultural COMPLEMENTARIEDADES • Protección social (transferencias monetarias Empodera a propietarios de recursos de Necesidades de energía y recursos a condicionadas, programa de becas escolares) los pueblos indígenas como asociados en nivel nacional: • Agua y saneamiento desarrollo y competitividad nacional Esto crearía una plataforma para • Infraestructura (acceso a) generar confianza y trabajar • Liderazgo juvenil estratégicamente con los PI en • Prevención del crimen proyectos de importancia nacional. • Presupuesto en base a desempeño para salud – Esto se lograría reconociendo seguros catastróficos oficialmente sus autoridades Protección social (condicional para los Pueblos territoriales y brindándoles una Indígenas) oportunidad para su • Monitoreo de agua y epidemiología involucramiento directo en el • Intervenciones específicas al género planeamiento y ejecución de políticas, programas y proyectos que afectan/benefician a sus comunidades; mejor manejo de recursos naturales; liderazgo joven; reducción de conflictos sociales; aumento de la cohesión social. la tabla continúa en la siguiente página Anexo B: Matrices de Oportunidades Identificadas 133 Apoyo al desarrollo económico con 134 Fortalecimiento y formalización de Mejora de la calidad, acceso y pertinencia cultural identidad especialmente en relación la participación de los pueblos NOMBRE DE LAS de los servicios de salud y educación en con la agricultura tradicional; pagos indígenas en las decisiones y OPORTUNIDADES comunidades indígenas (dentro y fuera de las por servicios ambientales; acuerdos procesos del gobierno que les comarcas) sólidos para compartir beneficios; y atañen turismo sostenible BASADO EN EVIDENCIA Salud: El Plan de Desarrollo de PI cita un estudio del Noruega, Canadá, Perú, Australia, Alaska gobierno a pueblos indígenas BID de 2010, donde se desglosan los factores que han Programa para el Desarrollo Empresarial Resultados internacionales afectado el acceso a la salud de los pueblos indígenas: Indígena: Si bien no ha habido una Canadá, Brasil, Bolivia el 11.3 por ciento no solicita servicios de la salud evaluación integral de resultados, el Los indicadores actuales de pobreza debido al costo; el 64.2 por ciento debido a las largas programa ayudaba a numerosas en áreas de PI demuestran falta de distancias a recorrer hasta el centro de salud; el 44 cooperativas y compañías indígenas a efectividad en inversiones por ciento debido a la falta de transporte, así como desarrollar, mejorar y comercializar sus El punto de referencia de la por haberse sentido maltratado por el personal de productos (café, madera, cacao, miel, información de inversión en salud y por su baja participación en el diseño del artesanías, etc.). El video se encuentra territorios de pueblos indígenas. programa. disponible online. Podrían revisarse los resultados del Asimismo, las diferencias culturales y las limitaciones Costa Rica, PSA = US$3 millones por año programa multisectorial financiado del idioma limitan también la educación de la salud. para comunidades de PI por 10 años + por BID en Panamá, en Darién. Solo el 20 por ciento de la población tiene seguro de nuevo anteproyecto de ley para regular salud, en comparación con el 50 por ciento de la los Pagos por Servicios Ambientales (al población no indígena. El estudio concluye, en general, parecer se encuentra actualmente en la que la población de los PI no usa los servicios de salud Asamblea) presentado en agosto de cuando están enfermos o se han herido. Referencia: 2014. citado en Plan Nacional de Desarrollo Integral de los Pueblos Indígenas en Panamá, BID. Inclusión Social en Panamá: La población indígena. Julio 2010. P. 21 Educación: El Plan cita un estudio de Save the Children sobre deserción escolar por grupo de edad. Solo el 65 por ciento de los niños Ngäbe y Buglé entre 6 y 12 de edad asisten a la escuela, sin importar dónde viven, lo mismo que el 43 por ciento de los niños entre 13 y 19 y el 7.5 por ciento de los jóvenes entre 20 y 24. Anexo B: Matrices de Oportunidades Identificadas FACTIBILIDAD POLÍTICA Salud: Políticamente factible comenzar con Sí, el plan intersectorial de Resolución N° 4,376 del 25 de agosto de 1999, actividades para emprendedores, poblaciones indígenas, propuesto Ministerio de Salud, Medicina Tradicional, Gaceta turismo y PES. El gobierno y defensoría por las autoridades de las Oficial N° 23,880, 7 de septiembre de 1999 de los PI a través del plan nacional de poblaciones indígenas al gobierno El Ministerio de Salud ha creado una unidad dedicada desarrollo de PI. luego de consultas internas que a diseñar políticas de salud pública indígena Los altos niveles de desconfianza (ej. duraron dos años y donde participó culturalmente pertinentes. Reforma ley ambiental Martinelli), el el gobierno. Educación: conflicto interno (ej. Naso King) y el Mesa de poblaciones indígenas 12 Aprobación de Ley No. 88 de educación bilingüe e hecho de que históricamente no se congresos unidos intercultural hayan compartido beneficios de El programa de alfabetización “Muévete por Panamá” hidroelectricidad y otras industrias del Ministerio de Educación ha proporcionado extractivas (ej. Bayano), hacen que las capacitación en alfabetización a más de 20,000 extractivas y el compartir beneficios personas en las comarcas entre 2007 y 2012. sean una meta más difícil y a largo plazo. Apoyo al desarrollo económico con Fortalecimiento y formalización de Mejora de la calidad, acceso y pertinencia cultural identidad especialmente en relación la participación de los pueblos NOMBRE DE LAS de los servicios de salud y educación en con la agricultura tradicional; pagos indígenas en las decisiones y OPORTUNIDADES comunidades indígenas (dentro y fuera de las por servicios ambientales; acuerdos procesos del gobierno que les comarcas) sólidos para compartir beneficios; y atañen turismo sostenible CONDICIONES PREVIAS Salud: • Mapeo de referencia de superposiciones • Proyectos de ley aprobados ESENCIALES • Inversiones en infraestructura de salud de los pueblos indígenas y cuencas • Nuevas instituciones tienen una • Abastecimiento de medicinas necesarias hidrográficas/áreas protegidas misión y un presupuesto claros, y • Personal médico bilingüe nacionales clave (para exponer el respaldo para desarrollar • Apoyo para la práctica de medicina tradicional argumento de que se están brindando capacidades (practicada por sanadores tradicionales y parteras). servicios ambientales). • Plan de Desarrollo Nacional para PI Educación: • Infraestructura de cierre y acceso para avanzando hacia su • Implementación de la Ley 88 invirtiendo fondos del financiamiento de brechas implementación estado, en lugar de usar exclusivamente dinero (especialmente en infraestructura de Implementación de Ley 72 para subvencionado a nivel internacional. transporte, SAS, electricidad y finalizar las titulaciones de tierras • Proporcionar a las escuelas en áreas indígenas (incl. productiva) colectivas pendientes a través de la comarcas) profesores que hablen el idioma • Entorno de confianza Directiva de Titulación de Tierras pertinente y que permitan y alienten el habla de • Eficiente marco de gobernabilidad (parte de ANATI) formada en 2010. lenguas nativas. • Seguridad en tenencia de tierras • Currículos especializados • Llevado a cabo como parte del Plan de • Libros de texto en lenguas indígenas Desarrollo Nacional para poblaciones • Asistencia continua de profesores a las escuelas indígenas con participación • Aumento en el compromiso de los maestros en las significativa de autoridades de los escuelas indígenas pueblos indígenas en el diseño e • Mayor responsabilidad de los profesores en relación implementación. a los padres y alumnos (actualmente hay un registro Anexo B: Matrices de Oportunidades Identificadas 135 de alto ausentismo de profesores) • Directores que promuevan la interculturalidad en lugar de prohibirla. 136 AGUA Implementación de planes de Reducción de contaminación manejo integrales de Ampliación a escala de la Modernización de las funciones mejorando la capacidad de NOMBRE DE LAS recursos hídricos en cuencas planificación de riesgo por regulatorias e institucionales en tratamiento del alcantarillado OPORTUNIDADES prioritarias seleccionadas desastre junto con medidas todos los organismos del sector y el acceso a servicios de fuera de la cuenca de adaptación climática agua saneamiento de calidad hidrográfica del Canal IMPACTO EN LOS Contribuye al crecimiento Reduce pérdidas en ingresos Saneamiento: Aumenta el Aumenta la eficiencia de la OBJETIVOS DUALES económico (producción por desastres naturales, mejora bienestar/salud asignación de recursos y la hidroeléctrica, turismo, los mecanismos de adaptación Residuos (40 por ciento más capacidad de implementación para agricultura) y diversifica la base económica pobre) programas de alta prioridad y para los grupos más Sostenibilidad del agua de grupos desfavorecidos vulnerables desagüe (inundaciones) Tratamiento Incentiva la inversión HORIZONTE DE TIEMPO Corto: Planeamiento Mediano Mediano a largo Corto: Calidad para aquellos Mediano a corto: Implementación con acceso Mediano: Nuevo acceso, manejo comunitario Largo: Calidad de vida COMPLEMENTARIEDADES • Energía – sostenibilidad de • Generación hidroeléctrica • Grupos marginalizados Capacidad institucional para fuentes de energía limpia • Oportunidades económicas/ (poblaciones indígenas rurales, manejo ambiental y social • Pueblos indígenas– asegura subsistencia de pueblos Colón) el uso sostenible de la base indígenas • Poblaciones indígenas que de recursos naturales viven en áreas urbanas • Crimen y violencia BASADO EN EVIDENCIA El modelo de manejo de la Proyecciones climáticas El manejo integrado de agua • En 2014 ASEP (Organismo Cuenca Hidrográfica del Canal predicen un aumento en las urbana en Medellín (Colombia), regulador) solo entregó 371 ha demostrado que los precipitaciones, así como Monterrey (México) y Sao Paulo borradores de resolución para el esfuerzos han conducido a la también una mayor ocurrencia (Brasil) ha demostrado mejoras sector SAS, en comparación con reducción de la deforestación de eventos climáticos extremos significativas 5,578 y 7,834 en los sectores y la eficiencia del consumo de electricidad y telecomunicaciones agua por parte de distintos respectivamente usuarios • Las tarifas no han sido revisadas desde 1982 (disminución en 50 por ciento del ajuste por inflación) FACTIBILIDAD POLÍTICA Alta Alta Colón, Bahía de Panamá y Mediana saneamiento básico son las Anexo B: Matrices de Oportunidades Identificadas prioridades nacionales para el actual gobierno. CONDICIONES PREVIAS Sí No Sí ESENCIALES Anexo C: Comparación Entre los Modelos de Manejo de Agua (MMA) de ACP y ANAN Anexo C: Comparación Entre los Modelos de Manejo de Agua (MMA) de ACP y ANAN 137 ANAM ACP Marco jurídico La Ley 35 (1966) – ”la ley del agua”- apoyó el manejo de recursos El Título XIV de la Constitución panameña establece la ACP y le otorga el 138 para MMA hídricos por sectores (está ley está pendiente de revisión) “cargo exclusivo de la operación, administración, manejo, preservación, La Ley 41 (1998) –Creó ANAM para manejar temas ambientales, para mantenimiento y modernización del Canal, como también de sus proteger, conservar y recuperar el entorno, y para promover un uso actividades y servicios relacionados, de conformidad con regulaciones sostenible de los recursos naturales legales y constitucionales vigentes, de manera que el Canal pueda ser • Cuando se creó ANAM, otras instituciones como MINSA, IDAAN, MOP operado de manera segura, continua, eficiente y rentable”.1 y MIDA, entre otras, ya estaban involucradas con el manejo de • El Canal es financieramente autónomo. recursos hídricos, lo que creó una superposición que generaba • Un administrador y un administrador adjunto encabezan la ACP bajo la conflictos entre las responsabilidades. supervisión de un Directorio de 11 miembros; los miembros tienen plazos que se superponen para asegurar su independencia en relación a los La Ley 44 (2002) – Establece un régimen administrativo para el administradores del país. manejo, protección y conservación de cuencas hidrográficas; propone la creación de comités y planes de manejo integrados La Ley 19 (1997) establece que la ACP asume las responsabilidades de la • Trata al agua como uno de los tantos recursos naturales que debe ser Comisión del Canal de Panamá de Estados Unidos (US PCC por sus siglas protegido y conservado en el contexto de la cuenca hidrográfica en inglés), así como la conservación y manejo de la CHCP (que no estaba incluido en la misión de la US PCC) *Aún debe desarrollarse en Panamá una ley que refleje conceptos modernos de manejo de agua (regulaciones de uso de agua, El Acuerdo 16 establece la Comisión Interinstitucional para la CHCP.2 contaminación del agua, conflictos relacionados con agua) Establecimiento Al interior del ANAM, el Departamento para el Manejo de Recursos La ACP encabeza la Comisión Interinstitucional para las Cuencas institucional Hídricos se asienta en la Unidad de Manejo dentro del Manejo Integrado Hidrográficas del Canal de Panamá (CICH), que incluye al Ministerio de para los MMA de Cuencas Hidrográficas (ver Anexo A). Vivienda, al Ministerio de Desarrollo Agropecuario, al Ministerio de El Consejo Interinstitucional de Recursos Hídricos (CONAPHI), Justicia y Gobernabilidad y a la Autoridad para la Región Interoceánica, respaldado por la UNESCO, incluye 13 instituciones y Panamá busca así como organizaciones sin fines de lucro. La CICH es responsable de coordinar y liderar el manejo de recursos hídricos. coordinar todas las iniciativas en la CHCP.3 La ACP, a través de la CICH, está llevando a cabo su Plan para el Desarrollo Sostenible y Manejo El Plan para el Manejo Integrado de Recursos Hídricos 2010-2030 del Integrado de Recursos Hídricos. La ACP cuenta también con una ANAM incluye un diagnóstico de manejo de recursos hídricos y Vice-Presidencia Ejecutiva para Ambiente, Agua y Energía. recomienda actividades clave para el corto y mediano plazo en base a brechas identificadas y áreas de debilidad. ANAM ha tenido un progreso limitado en la implementación de los aspectos objetivos del Plan. Capacidad de ANAM desarrolla balances de agua en diez cuencas hidrográficas y La ACP y su predecesor, la Comisión del Canal, han conducido múltiples monitoreo evalúa la calidad de agua en 95 ríos. Actualmente ANAM no tiene la actividades de monitoreo asociadas con las operaciones del Canal a lo capacidad financiera ni técnica para monitorear los balances de calidad largo de las dos décadas pasadas. Las actividades de monitoreo han de agua en todo el país y depende del financiamiento del gobierno para estado mayormente asociadas con condiciones ambientales y sociales ampliar sus actividades de manejo de recursos hídricos.4 clave, prioritarias para el manejo de las operaciones del Canal, y la cantidad ETESA es responsable de la operación y mantenimiento de la red y calidad de los recursos hidrológicos. Como tal, muchas de las actividades nacional de estaciones meteorológicas e hidrológicas. En 2011, ETESA de monitoreo tradicionales se han centrado en la cuenca hidrográfica del tenía 95 estaciones activas para medir las precipitaciones, área del Canal y han incluido monitoreo de aspectos ambientales, tales temperatura y humedad relativa, entre otros factores.5 como cobertura forestal, condiciones hidrológicas y calidad de agua, como también aspectos sociales relacionados con el uso de la tierra y Anexo C: Comparación Entre los Modelos de Manejo de Agua (MMA) de ACP y ANAN asentamientos. Muchos de estos programas de monitoreo a largo plazo son componentes clave de las responsabilidades de ACP establecidas en la Ley Orgánica para el adecuado manejo, uso y conservación de los recursos de la cuenca hidrográfica del Canal. ANAM ACP Calidad del De los 95 ríos que monitorea ANAM, 34 por ciento están clasificados En 2013, la calidad del agua en la CHCP obtuvo un puntaje de 87 en el agua como contaminados o ligeramente contaminados.6 La principal fuente Índice de Calidad del Agua Global, posicionando la calidad del agua entre de contaminación es el alcantarillado doméstico. buena y excelente. Medidas de sostenibilidad Planes de Planes de manejo de cuencas hidrográficas para cuatro cuencas Plan de Desarrollo Sostenible y Manejo Integrado de Recursos Hídricos manejo de hidrográficas “para promover el manejo de las cuencas hidrográficas con el fin de cuencas Estrategia de implementación para una de las cuencas hidrográficas7 elevar los estándares de vida de los habitantes de la CHCP sin hidrográficas (información de 2010) comprometer las necesidades futuras del Canal y la producción constante de agua en la cantidad y calidad necesaria para el funcionamiento del canal y el consumo humano”.8 Reforestación Reforestadas 300 hectáreas alrededor de las cuencas hidrográficas Reforestación y mantenimiento de más de 6,200 hectáreas en la CHCP.10 objetivo.9 Compromiso de Ejercicios para desarrollar capacidades para 200 grupos/cooperativas La ACP, a través de la CICH, apoya a una gama de proyectos de la comunidad comunales desarrollo social y ambiental con base en la comunidad para proteger la Planes de manejo desarrollados para treinta ranchos en el río Pacora.11 CHCP. Por ejemplo, junto con la Autoridad de Administración de Tierras, la ACP ha ayudado a más de 3,500 productores y residentes de la CHCP a recibir títulos de tierras. Esta actividad ha facilitado el planeamiento del uso de tierras en la CHCP. La ACP también ha tenido un papel importante en el desarrollo de capacidades de los residentes para proteger la CHCP. Por ejemplo, en colaboración con el Instituto para la Capacitación Profesional y Desarrollo de Recursos Humanos y el Ministerio de Educación, la ACP llevó a cabo programas de conservación y de capacitación para empleos para más de 5,666 residentes. En relación con la agricultura, la ACP ha trabajado con el Ministerio de Desarrollo Agropecuario de Panamá (MIDA) para capacitar a más de 1,100 productores en prácticas de agricultura y ganadería sostenibles. La ACP también ha trabajado con el MIDA para introducir modelos agroforestales verdes para la producción de café y cacao cultivado bajo sombra en la CHCP. La ACP recibe respaldo nacional e internacional para estos programas, pero también asigna una parte de su presupuesto anual para las iniciativas de las comunidades. Adicionalmente a los compromisos financieros anuales, USAID ayudó con el establecimiento de un Fondo de Conservación y Recuperación de la Cuenca Hidrográfica del Canal para asegurar su conservación a largo plazo. Este fondo apoya proyectos en las siguientes áreas: reforestación, actividades agroforestales, manejo de Anexo C: Comparación Entre los Modelos de Manejo de Agua (MMA) de ACP y ANAN 139 hábitat natural, conservación de suelos, ecoturismo, titulación de tierras y catastro unificado, y desarrollo de técnicas agrícolas sostenibles.12 ANAM ACP 140 Cambio Con el apoyo de fondos nacionales e internacionales, ANAM ha iniciado Del Informe Ambiental y Social del Canal de Panamá de agosto del 2008 climático numerosos programas de adaptación y mitigación a pequeña escala, de CFI: incluyendo: “Como parte del proceso de diseño del proyecto de ampliación, la ACP • Un programa para capturar agua de lluvia en áreas que no cuentan con condujo una amplia modelización estadística para evaluar la potencial muchos recursos hídricos (Guna Yala y Ngäbe Buglé entre otras) disponibilidad de agua para navegación y uso potable durante sequías • Estudios de vulnerabilidad ante el cambio climático e instalación de que podrían ocurrir debido al cambio climático dentro de los próximos 17 equipos para monitorear el impacto del cambio climático en dos años. El análisis de la información incluyó patrones históricos de cuencas hidrográficas precipitaciones y flujo de la corriente, incluyendo tres eventos ENSO bastante significativos (vale decir, sequías extremas), que ocurrieron a lo largo de los últimos 30 años de operación. Usando un intervalo de confianza de 99 por ciento, la evaluación concluyó que habría suficiente cantidad de agua disponible tanto para las operaciones del Canal como para uso potable para el crecimiento de la población hasta el año 2025”.13 La ACP está trabajando con el Sistema de Defensa Civil y comunidades locales para desarrollar capacidades de manejo de riesgos. Brechas de En 2010, ANAM resaltó las siguientes brechas/áreas de conocimiento Además del compromiso continuo con las actividades en curso, entre las conocimiento/ para el desarrollo: áreas que necesitan más desarrollo se incluyen: Áreas para • Conocimiento limitado acerca de aguas subterráneas • Mitigación de la contaminación de los ríos conectados, especialmente desarrollo • Ausencia de infraestructura hidráulica para periodos secos extendidos en áreas urbanas y periurbanas • Falta de conocimientos actualizados acerca de las áreas bajo estrés • Preparación para inundaciones y temporadas secas muy extensas hídrico • Información no confiable sobre usos del agua • Desconocimiento del número de usuarios ilegales • Falta de lineamientos acerca del uso del agua en los planes de manejo de las cuencas hidrográficas • Falta de capacidad para monitorear el cumplimiento con las normas ambientales sobre manejo de recursos hídricos • Necesidad de asegurar que las instituciones utilicen información hidrogeológica antes de acceder a las aguas subterráneas • No existe una campaña nacional sobre la importancia de conservar y proteger el agua; no existe evidencia de optimización del agua • Desconocimiento del costo ecológico del agua • Ausencia de un sistema de información que funcione para conectar el conocimiento de las múltiples instituciones involucradas en el manejo de recursos hídricos Anexo C: Comparación Entre los Modelos de Manejo de Agua (MMA) de ACP y ANAN Notas 1. ACP, http://www.pancanal.com/eng/acp/acp- 10. ACP 2013. overview.html. 11. ANAM 2011. 2. USAID 2005. 12. Los datos de esta sección son de la base de datos 3. BID 2008. de proyectos de la Corporación Financiera 4. ANAM 2011. Internacional (CFI), Banco Mundial, 5. GWP et al. 2011. Washington, DC. http://ifcext.ifc.org/ifcext/ 6. ANAM 2011. spiwebsite1.nsf/78e3b305216fcdba85257a8b- 7. Ver nota 6 arriba. 0075079d/3fc41efc24a99097852576ba000e2c- 8. WBCSD 2005. 7b?opendocument. 9. ANAM 2011. 13. Ver nota 12 arriba. Referencias ACP (Autoridad del Canal de Panamá). 2013. BID (Banco Interamericano de Desarrollo) 2008. Informe anual 2013. “Panama Canal Expansion Program (PN-L1032) ANAM (Autoridad Nacional del Ambiente). 2011. Environmental and Social Management Report Plan Nacional de Gestión Integrada de Recursos (ESMR).” BID, Washington, DC. http://idbdocs. Hídricos de Panamá: 2010-2030. iadb.org/wsdocs/getdocument. GWP (Global Water Partnership), EU (European aspx?docnum=1650393. Union), ZONAF (Programa de Desarrollo de USAID (United States Agency for International Zonas Fronterizas en América Central), y BCIE Development). 2005. Evaluation of USAID’s (Banco Centroamericano de Integración Strategic Objective for the Panama Canal Económica Regional). 2011. Situación de los Watershed 2000 to 2005: Final Report. USAID. Recursos Hídricos en Centro América: Hacia WBSCD (World Business Council for Sustainable una Gestión Integrada. Development). 2005. “Panama Canal: Watershed Sustainable Development Program.” Case Study. Anexo C: Comparación Entre los Modelos de Manejo de Agua (MMA) de ACP y ANAN 141