Perú Programa de asistencia técnica en educación 2008 - 2013 1 2 Perú Programa de asistencia técnica en educación 2008 - 2013 3 © 2013 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Asociación Internacional de Fomento, o Banco Mundial 1818 H Street NW Washington DC 20433 Teléfono: +1 202 473 1000 Página web: www.worldbank.org Derechos reservados Este documento fue elaborado por el personal del Banco Mundial con aportes externos. Nótese que el Banco Mundial no necesariamente es dueño de cada componente de este contenido. El Banco Mundial por lo tanto no garantiza que el uso del contenido incluido en el trabajo pudieran no infringir los derechos de terceros. El riesgo de reclamaciones resultantes de alguna infracción es solamente suya. Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones expresados en este documento no necesariamente reflejan los puntos de vista del Banco Mundial, su Junta de Directores Ejecutivos ni los gobiernos a los que representan. 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Álvarez Calderón 185, piso 7, San Isidro - Lima 27 - Perú Teléfono: +51 1 622 2300 Página web: www.bancomundial.org.pe Primera edición: noviembre de 2013 Tiraje: 500 ejemplares Autor: Inés Kudó Edición: Ruth Lozada Asesoría: Sandra Arzubiaga, Geraldine García, Julio César Casma Diseño de la publicación: Ideo Comunicadores Impresión y encuadernación Galese S.A.C. Cayetano Heredia 839, Jesús María Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº: 2013-19 642 ISBN: 978-612-46470-3-1 Síguenos en /BancoMundialPeru @BancoMundialLAC 4 Indice 7 Presentación 9 Cap 1 El caso Junín La educación regional como un reto de creación y articulación 15 Cap 2 La cultura de evaluación Estándares de aprendizaje y evaluaciones de estudiantes 21 Cap 3 “Teníamos un objetivo común” El PELA: Programa Estratégico Logros de Aprendizaje 27 Cap 4 La soledad de los maestros rurales El acompañamiento pedagógico 33 Cap 5 Un voto de confianza El presupuesto descentralizado 41 Cap 6 El SIGMA Sistema de Información y Gestión para la Mejora de los Aprendizajes 47 Cap 7 El éxito como inspiración El programa Escuela Nueva de Colombia 53 Cap 8 Escuela Amiga Una propuesta para educar estudiantes sanos, seguros y felices 59 Conclusiones 61 Acrónimos 5 6 Presentación El proceso de descentralización que transfiere los servicios educativos a los gobiernos regionales ha abierto un nuevo escenario en los esfuerzos por sacar al sistema educativo peruano de la profunda crisis que arrastra por décadas. En este documento, el Banco Mundial desea mostrar el apoyo técnico brindado al gobierno peruano para el diseño, la implementación, el monitoreo y evaluación del Programa Estratégico Logros de Aprendizaje (PELA) y de algunos de sus componentes fundamentales como el acompañamiento pedagógico, las evaluaciones de estudiantes, los estándares de aprendizaje y más recientemente la atención a escuelas urbanas en contextos de vulnerabilidad social y violencia. El PELA busca mejorar la calidad y pertinencia de los aprendizajes de todos los estudiantes en la educación básica regular. Representa un cambio sustancial en la manera de gestionar la educación pública al adoptar como objetivo principal el servicio al estudiante, y organizar todo el sistema y recursos para lograr los resultados esperados. El capítulo 1, ‘El caso Junín’, relata cómo el Banco Mundial a través del programa de asistencia técnica contribuyó a hacer un balance del proceso de descentralización a regiones y municipios en el Perú. Igualmente, el capítulo 2, ‘La cultura de evaluación’ señala cómo se fortaleció la difusión y el uso de los resultados de las evaluaciones de estudiantes, y el capítulo 3, ‘Teníamos un objetivo común’ narra el desarrollo del PELA que realizó el Ministerio de Educación (MINEDU) en conjunto con la cooperación internacional. El capítulo 4, ‘La soledad de los maestros rurales’ muestra cómo se contribuyó a diseñar, evaluar y mejorar la estrategia de acompañamiento docente. Los capítulos 5 y 6 describen la ayuda brindada para poner en práctica esta estrategia de acompañamiento, a través de nuevas herramientas de cálculo de costos y asignación presupuestal (‘Un voto de confianza’), y sistemas de focalización, seguimiento y monitoreo de dicha estrategia (‘El SIGMA’). Por último, los capítulos 7 y 8, ‘El éxito como inspiración’ y ‘Escuela Amiga’, recuentan el camino para elaborar políticas a partir de experiencias de países vecinos que lograron enfrentar con éxito dos de los desafíos más grandes en la mejora de la calidad educativa: la educación rural mutligrado y la educación en zonas urbanas pobres donde la violencia, la delincuencia y la desintegración social obstaculizan el quehacer educativo. Han sido cinco años de una enriquecedora experiencia de diálogo e interacción con las instancias involucradas y también de honda satisfacción por los logros alcanzados en la mejora de la gestión educativa de los gobiernos regionales, las herramientas concretas que se elaboraron y validaron conjuntamente, así como por las nuevas propuestas educativas que han surgido gracias al intercambio de experiencias que se propiciaron con países vecinos. 7 8 1 El caso Junín La educación regional como un reto de creación y articulación “Era sin duda un proceso de cambio y tuvimos la oportunidad de ser acogidos en este proceso por el Banco Mundial que se interesó en nuestro enfoque y con mucha voluntad se incorporaron. Plantearon primero un diagnóstico muy importante y luego las propuestas que se han ido implementando con los años.” Vladimiro Huaroc Ex presidente regional de Junín 9 ¿Qué puede hacer un gobierno regional por la educación? se preguntó en el 2006 Vladimiro Huaroc, entonces presidente regional de Junín, en medio de la reforma descentralista que había entregado a los gobiernos regionales la gestión de los servicios educativos. “La transferencia de la responsabilidad del manejo de las políticas “La transferencia de educativas nos llevó a confrontar una realidad ya más o menos sospechada: que la educación en el Perú ha sido y es aún en muchas la responsabilidad partes del país, un diseño, una implementación pensada desde Lima, del manejo de las que no ha tomado en cuenta las realidades regionales”, recuerda el hoy políticas educativas alto comisionado de la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad de la nos llevó a confrontar Presidencia del Consejo de Ministros, Vladimiro Huaroc. una realidad ya más Estas reflexiones lo llevaron a entender el proceso de transferencia o menos sospechada: en el área educativa, no como un seguimiento a pie juntillas de las que la educación en el políticas nacionales sino como un reto de creación, de articulación de Perú ha sido y es aún la educación regional con los procesos de desarrollo del fortalecimiento democrático. “Ese fue el punto de quiebre. Entender qué hacemos, en muchas partes del cómo hacemos que esta educación efectivamente se transforme en país, un diseño, una el aliado más importante para impulsar este proceso -que en nuestro implementación pensada caso ha tenido extraordinarias experiencias. Significaba un cambio y lo primero que necesitábamos era un diagnóstico”, señala. desde Lima, que no ha tomado en cuenta las Así, solicita apoyo técnico para mejorar la educación en su región y el realidades regionales.” Banco acepta el reto con la expectativa de que sus recomendaciones Vladimiro Huaroc sirvieran también a otros gobiernos regionales comprometidos con la educación. Es así que se forma un equipo multidisciplinario liderado por Inés Kudó, entonces consultora especialista en educación, bajo la guía de Daniel Cotlear, entonces gerente sectorial de Desarrollo Humano del Banco Mundial para los países andinos, quienes se entregan a la tarea de realizar un estudio sobre la situación de la educación en Junín. Entre mayo y junio del 2007, el estudio aplicó una encuesta en una muestra aleatoria y representativa de las escuelas de Junín: 83 escuelas de las 9 provincias. También se aplicó pruebas de lectura a 1,684 niños (una oral y otra escrita de comprensión lectora, la misma que el MINEDU había aplicado en el 2006). Al término de la investigación se encontraron varias sorpresas: Junín es la sexta región con el mayor porcentaje de estudiantes que concluyen la secundaria y la incidencia de analfabetismo es de menos de 10%. Dos de cada tres escuelas primarias son urbanas, igual sucede con los colegios secundarios y la mitad de los centros de educación inicial; los servicios educativos cubren gran parte del territorio regional. 10 Perú: Programa de asistencia técnica en educación Respecto a los recursos invertidos en educación, se encontró que no es la escasez de los mismos el principal problema, sino la gestión ineficiente y la falta de mecanismos para asegurar un nivel mínimo de calidad educativa. Las evaluaciones del aprendizaje mostraron un estancamiento educativo, como ocurría en todo el país. Los bajos logros de aprendizaje no habían mejorado desde inicios de la década. La investigación publicada en el 2008 bajo el título ¿Qué puede hacer un gobierno regional para mejorar la educación? El caso de Junín’, recomendaba adoptar un enfoque de gestión que otorgara mayor autonomía y recursos a las escuelas con énfasis en la medición de resultados; también, que se diseñara e implementara un programa de apoyo pedagógico y técnico a docentes y directores -particularmente de las áreas rurales, escuelas unidocentes y multigrado- que fortaleciera sus capacidades docentes en el aula y redundara en aprendizajes significativos de los estudiantes, que se fortalecieran los mecanismos de rendición de cuentas, en especial la evaluación periódica de los aprendizajes de los estudiantes. Para la presentación del estudio, el gobierno regional con el auspicio del Banco Mundial, organizó en octubre del 2008 el Foro: “Gestión Descentralizada y Calidad Educativa en el Perú” con el fin de generar un espacio de reflexión y diálogo en torno a los avances y desafíos de la descentralización del sistema educativo en el Perú, en particular, con respecto a la articulación de las políticas educativas a nivel central, regional y local para el logro de resultados en la mejora de la calidad de la educación. El evento contó con la asistencia de los entonces viceministros de “Una vez que Educación y de Economía, de 13 presidentes regionales, de los directores del Banco Mundial, Carlos Felipe Jaramillo y Evangeline tuvimos el diagnóstico Javier, además de funcionarios de los ministerios de Educación y de publicado y presentado, Economía y Finanzas, gobiernos regionales, representantes de agencias empezamos a de cooperación y ONGs, profesionales del desarrollo, académicos del implementarlo a ámbito educativo y líderes de opinión. través de la Dirección “Una vez que tuvimos el diagnóstico publicado y presentado, empezamos Regional de a implementarlo a través de la Dirección Regional de Educación”, explica Educación.” Huaroc. Vladimiro Huaroc Así, el modelo Junín se fue dotando de instrumentos que le fueron dando forma: plan regional, diseño curricular regional, sistema de evaluación por metas de aprendizaje de los estudiantes, las escuelas productoras, etc., “Queríamos una educación más identificada con las El caso Junín 11 tradiciones de la historia regional, pero también en sus potencialidades y en la necesidad de poner en el centro el aprendizaje del estudiante, partiendo por proponer metas concretas en la educación inicial”, explica José Reátegui Bardales, quien fuera el asesor principal en el área de educación de la presidencia del gobierno regional. En el 2009, Junín ya había superado las metas nacionales en el desempeño de sus estudiantes de segundo grado en comprensión lectora y razonamiento matemático. No fue un proceso sencillo. Se tuvo que lidiar con la férrea oposición de grupos de interés que durante años venían aprovechando los cargos administrativos del sector para lucrar a costa del magisterio y de los estudiantes -como lo demostró el informe ‘Con corrupción no hay educación’ (2006) de la Defensoría del Pueblo. Además, fue necesario gestionar los recursos para el presupuesto, realizar un trabajo de concientización con maestros y padres de familia. “El primer año fue de introducción, de exponer los beneficios de la reforma a la población, y después había que demostrar que funcionaba. Cuando los padres de familia comenzaron a ver que sus niños mejoraban su aprendizaje, se enlazaron más con la propuesta”, señala Reátegui. Según la Evaluación Censal de Estudiantes, ECE, entre el 2007 (que empezaron estos esfuerzos) y el 2010, que concluyó el gobierno de Huaroc, la proporción de estudiantes de la región que alcanzaron los aprendizajes esperados en comprensión lectora aumentó de 21% a 12 Perú: Programa de asistencia técnica en educación ¿Cuál fue el impacto de la municipalización de la gestión educativa en la calidad del servicio y en los aprendizajes? En el 2006, el Ministerio de Educación inició un proceso de municipalización de la gestión educativa. Este proceso se realizaba en paralelo al proceso de descentralización de la educación hacia los gobiernos regionales. En el 2010, el Ministerio de Educación solicitó apoyo al Banco Mundial para realizar una evaluación intermedia del Plan piloto de Municipalización de la Gestión Educativa (PMGE) en Perú. El equipo del Banco Mundial elaboró un estudio con información ya existente para estimar el impacto de su fase piloto sobre la calidad educativa y los logros de aprendizaje. Esta es una evaluación cuasi-experimental que compara las municipalidades piloto con municipalidades de características similares que no participaron en el PMGE para el período 2007-2010. Los resultados mostraron que la fase piloto del PMGE no tuvo un impacto positivo ni significativo en la calidad de los servicios educativos ni en los resultados de aprendizaje, aunque se revelan tendencias diferentes en función de la materia evaluada, el nivel socioeconómico, y las características de las escuelas. Dados estos resultados, la nueva gestión que asumió las riendas en julio del 2011, tomó la decisión de cancelar el programa. 44%, y en matemática de 13% a 21%. Se había logrado un incremento de 109% en comunicaciones, comparado con el año 2007, y de 61% en matemática. La experiencia de Junín fue vista con gran interés por los gobiernos regionales de Huánuco, Huancavelica, Tumbes, Cajamarca y San Martín. Sin embargo, los progresos alcanzados por los estudiantes de Junín parecen haber retrocedido: en la ECE 2012, el porcentaje de estudiantes que llegaron al nivel 2 (satisfactorio) fue 29,8% en comprensión lectora y 12.8% en matemática. Esto conduce a la conclusión de que la asignación de recursos no es suficiente para producir resultados, lo que importa es la continuidad de las políticas públicas y la calidad de la intervención, al margen de los cambios que se pudieran dar en las autoridades. El caso Junín 13 14 2 La cultura de evaluación Estándares de aprendizaje y evaluaciones de estudiantes “Los docentes no conocían a dónde debían llegar, cuáles eran las metas a las que debían conducir a los estudiantes.” Peregrina Morgan Presidenta del Ipeba 15 En el 2006, con el fin de recoger información sobre el rendimiento de los escolares de segundo grado de primaria en comprensión lectora, el MINEDU programó la primera Evaluación Censal de Estudiantes (ECE). La responsable de esta tarea fue la Unidad de Medición de la Calidad Educativa (UMC). El reto era introducir en el país una nueva cultura de evaluación que abra paso, a su vez, a un enfoque de gestión educativa que priorice los aprendizajes de los estudiantes, pues lo que no se evalúa, no recibe atención. Hasta entonces, los resultados más visibles de la política educativa eran la construcción de escuelas, la distribución de computadoras o libros, e incluso la capacitación de docentes. Pero poco se sabía de cómo todos estos insumos contribuían a que nuestros niños y niñas aprendieran más y mejor. ¿Cómo mejorar la educación si no sabemos cuánto aprenden nuestros niños? La ECE se volvió a aplicar en el 2007 e incluyó matemática. La UMC preparaba informes individualizados para cada estudiante, cada aula y cada escuela evaluada, esperando que los padres de familia, docentes y directores plantearan nuevas estrategias de mejora de los aprendizajes a partir de los resultados obtenidos. Pero esto no era suficiente, la UMC quería difundir más ampliamente qué era la ECE, por qué era importante y cómo usar los resultados para mejorar. Fue así como se pidió el apoyo del Banco. “Elaboramos conjuntamente “Elaboramos el video ‘Y tú ¿sabes cuánto aprenden nuestros niños?’ que nos permitió explicar los beneficios y objetivos que se buscaban al hacer la evaluación conjuntamente el video censal. Salió muy bonito y didáctico, abordó con mucha claridad el ‘Y tú ¿sabes cuánto tema de los niveles de desempeño, un aspecto un tanto complicado aprenden nuestros de entender para muchos profesores porque en los colegios están niños... acostumbrados a la evaluación del 0 al 20”, explica Liliana Miranda, jefa de la UMC. Abordó con mucha claridad el tema de los El video mostraba que los resultados de la evaluación eran bajos, pero niveles de desempeño, que había escuelas en distintas zonas del país que, a pesar de sus difíciles un aspecto un tanto condiciones, habían logrado con dedicación mejorar los aprendizajes de los estudiantes. El mensaje era: sí se puede y todos pueden aprender. complicado de entender para muchos profesores.” El video se difundió entre profesores y directores de escuelas de todo Liliana Miranda el país, y se presentó en una ceremonia especial que contó con la asistencia del Presidente de la República y el ministro de Educación, entre otras autoridades. Con el objetivo de fortalecer la gestión educativa y el sistema de evaluación de estudiantes, se firmó un convenio entre el gobierno peruano y el Banco Mundial que dotaría de recursos y asistencia técnica 16 Perú: Programa de asistencia técnica en educación para los próximos años a las evaluaciones, no solo del segundo grado sino también de otros grados de primaria y secundaria y otras áreas del aprendizaje (ciencias y ciudadanía). ¿Qué evaluar? Sabiendo que la ECE se proyectaría a evaluar más áreas y más grados, en el 2008, el gobierno emprendió esfuerzos para elaborar estándares claros y medibles de los aprendizajes que los estudiantes debían lograr en cada etapa de la educación básica. Así, ese año se creó el Instituto Peruano de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad de la Educación Básica (Ipeba), como parte del Sistema Nacional de Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa (SINEACE). Peregrina Morgan, presidenta del Ipeba, es la responsable de liderar los esfuerzos para definir los estándares de aprendizaje en el país. “Desde el 2008 que empezamos el trabajo, el acompañamiento del Banco Mundial ha sido permanente y continuo. Nos han apoyado en los eventos más importantes que hemos realizado porque teníamos que desarrollar una cultura de la evaluación que en el Perú no se ha incorporado en las instituciones ni en las personas porque no se le ha dado el sentido positivo de ayuda. Necesitamos formar ese tipo de cultura y en ello nos han ayudado enormemente”, señala. La cultura de evaluación 17 “La elaboración de estándares de aprendizaje, que en el caso del “El acompañamiento Perú la metodología es de mapas de progreso, implica escalonar las competencias para cada uno de los ciclos que conforman la educación del Banco Mundial ha básica obligatoria. Por ejemplo, en el área de comprensión lectora, qué sido permanente es lo que los estudiantes deben lograr en cada ciclo de la educación y continuo... básica obligatoria, y se va estableciendo como expectativa de logro, Teníamos que como hitos de lo que los estudiantes deben lograr. Igual en el caso de matemática, ciencias y ciudadanía”, explica Liliana Miranda, que en su desarrollar una cultura calidad de jefa de la UMC, forma parte del consejo directivo del Ipeba. de la evaluación... Y en ello nos han Según esta metodología, el aprendizaje es visto como un proceso ayudado enormemente.” continuo que se desarrolla a lo largo de la vida y los mapas de progreso Liliana Miranda permiten apreciar el avance de tal aprendizaje, facilitando la articulación de los niveles y etapas del sistema educativo, pero sobre todo, el acompañamiento de los logros de los estudiantes para que todos puedan aprender y nadie se quede atrás. “Cuando se habla de estándares de aprendizaje, muchos piensan que lo que se quiere es homogeneizar”, señala Inés Kudó, especialista de educación del Banco Mundial, “en un mundo cada vez más interconectado, y al mismo tiempo en un país tan dividido, se trata de identificar qué nos une, qué debe ser lo común para todos los estudiantes del Perú para que nadie esté en desventaja y todos puedan ser ciudadanos plenos, reconociendo que las rutas para llegar a esos aprendizajes deben variar 18 Perú: Programa de asistencia técnica en educación según el contexto y las características de los estudiantes. Con esto no “Se trata de identificar se niegan los aprendizajes particulares de cada región, localidad, pueblo o comunidad, pues estos se definen y se miden a otro nivel y esa es la qué nos une, qué debe razón de ser de la descentralización y la autonomía de las escuelas. Lo ser lo común para todos importante es que los roles sean complementarios y no contradictorios.” los estudiantes del Perú, para que nadie esté El apoyo del Banco Mundial se orientó a la contratación de expertos internacionales para que compartieran sus experiencias y proporcionaran en desventaja y todos asesoramiento al Ipeba en la elaboración de estándares de aprendizaje puedan ser ciudadanos para la educación básica regular. plenos, reconociendo que las rutas para llegar a También se brindó orientación técnica en el diseño, desarrollo y validación de un marco de estándares de aprendizaje en la educación esos aprendizajes deben básica, así como el desarrollo de mapas de progreso específicos para variar según el contexto comunicaciones y matemática. y las características de “Entre el 2008 y el 2012, realizamos cuatro eventos, los tres primeros los estudiantes.” abordaron el tema de estándares del progreso que deben alcanzar los Inés Kudó estudiantes en el aprendizaje. Era una materia nueva en el país. En la educación básica los docentes no conocían a dónde debían llegar, cuáles eran las metas a las que debían conducir a los estudiantes. Empezamos a discutir sobre este tema y también a elaborar los estándares de aprendizaje en todas las áreas curriculares: comunicación, matemática, ciudadanía, ciencias”, explica Peregrina Morgan. Actualmente, las escuelas públicas y privadas de Lima, Callao, La Libertad, San Martín, Arequipa, Piura y Cusco ya vienen aplicando los mapas de progreso en las áreas de matemática y comunicación. En el 2013, culminaría la elaboración de los mapas de progreso de las áreas de ciencias sociales y castellano como segunda lengua para aquellas escuelas que atienden a estudiantes cuya lengua materna no es el castellano. Luego se abordaría educación para el trabajo y para el 2016 se habría cubierto todas las áreas curriculares. La cultura de evaluación 19 20 3 “Teníamos un objetivo común” El PELA: Programa Estratégico Logros de Aprendizaje “Cuando iniciamos la presente gestión, reconocimos en el PELA un esfuerzo importante y potente para orientar la gestión al logro de resultados, que se expresara en una mejora de los aprendizajes que traía ya un acumulado a continuar y mejorar.” Patricia Andrade Directora general de Educación Básica Regular 21 En el 2007, con los resultados de la primera Evaluación Censal de Estudiantes en segundo grado, quedó claro que la educación peruana estaba en crisis: apenas el 15% de los estudiantes sabía leer y solo el 9% podía resolver operaciones matemática básicas. Es decir, los estudiantes de segundo grado de primaria ya se estaban quedando rezagados y esto sólo podía significar menos posibilidades de lograr aprendizajes en los grados superiores y menores oportunidades en el futuro. En respuesta, el gobierno lanzó el PELA. Fue el primer programa de educación en utilizar el nuevo enfoque de Presupuesto por Resultados, promovido por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). El PELA se proponía elevar los logros del aprendizaje en las áreas de comunicación y matemática de los estudiantes que terminan el segundo grado de primaria. Para lograr estas metas, preveía acciones de acompañamiento y monitoreo a docentes, ampliación de la cobertura, así como la mejora de la gestión e infraestructura. Comenzó a implementarse durante el 2008 en el nivel primario y a partir del 2009 en los niveles de inicial y primaria en las regiones de Ayacucho, Apurímac, Huancavelica, Huánuco, Lima provincias, Lima Metropolitana, Callao y en las zonas del Valle de los ríos Apurímac, Ene y Mantaro (VRAEM), comprendidas en los departamentos de Junín y Cusco. “Comenzamos a trabajar con la cooperación internacional, el Banco “¿Cómo hacemos Mundial y las organizaciones no gubernamentales que estaban trabajando también en torno a la problemática de la calidad educativa. que este proceso de Surge entonces una línea fundamental que estaba dentro del proyecto descentralización educativo nacional y de lo que la ciudadanía demandaba, pero también se haga de manera desde el Ministerio de Educación: ¿cómo hacemos que este proceso de permanente y en tiempo descentralización se haga de manera permanente y en tiempo real? Es cuando el Banco Mundial nos brinda una posibilidad enorme de trabajar real? Es cuando el conjuntamente con un objetivo común y viabilizar este proceso”, explica Banco Mundial nos Miriam Ponce entonces directora general de Educación Básica Regular brinda una posibilidad del MINEDU y responsable del PELA. enorme de trabajar La labor de ambas instituciones, el MINEDU y el Banco Mundial, se inició conjuntamente con con una premisa básica: todo lo que se diseñara y construyera tenía un objetivo común y que ser consensuado y trabajado conjuntamente con los funcionarios viabilizar este proceso.” y directores de los gobiernos regionales para darle legitimidad. Para Miriam Ponce ello, se coordinó con la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, se organizaron talleres macroregionales y nacionales con autoridades de los gobiernos regionales. “Siempre consideramos que todo aquello que viene impuesto desde arriba, que no ha sido consultado ni construido con la gente, no logra 22 Perú: Programa de asistencia técnica en educación sostenibilidad en el tiempo. Y ejemplos tenemos muchos de programas que se hicieron en gobiernos anteriores y que ya no tienen vigencia. Sin embargo, el PELA se mantiene no solo porque está en el Presupuesto por Resultados, sino que todo el Perú lo conoce porque en el proceso ha coparticipado el conjunto de la ciudadanía, los funcionarios de las diferentes instancias y la cooperación internacional, incluida la banca multilateral y algunos organismos no gubernamentales”, señala Ponce. La implementación del PELA requería de una correcta combinación de recursos específicos (docentes, acompañantes, materiales pedagógicos), provistos en cantidad, calidad y frecuencia adecuadas, con incentivos efectivos, a fin de producir los resultados esperados. Esta combinación, llamada ‘Paquete Tecnológico’, significaba un aumento de los fondos que mejorarían el impacto de los servicios educativos ya provistos a los niños. El equipo del Banco Mundial asistió al MINEDU y al MEF, así como a los gobiernos regionales en la definición de la combinación óptima del ‘Paquete Tecnológico’ (Cap. 5 ‘Un voto de confianza’). En el 2010, el programa había llegado a las 26 regiones del país. En los siguientes años, el Banco Mundial continuó su apoyo al desarrollo y fortalecimiento del diseño y ejecución del PELA. Teníamos un objetivo común 23 Crecimiento y consolidación En su primera fase (2008-2011), el PELA estuvo dirigido a estudiantes de Educación Inicial de 3 a 5 años de edad, y del 1° y 2° grado de primaria. Para el 2012, fue rediseñado, extendiendo su alcance a toda la primaria y secundaria y dando lugar a tres programas presupuestales, uno por cada nivel educativo. Hasta ese momento, el programa contaba con la autorización del MEF para funcionar como Presupuesto por Resultados, pero no con su aprobación oficial. En el 2012 la nueva gestión decide revisar el diseño de los tres programas presupuestales para convertirlos nuevamente en un solo PELA. Patricia Andrade, directora general de Educación Básica Regular desde agosto de 2011 y actual responsable técnica del PELA, señala: “Cuando iniciamos la presente gestión, reconocimos en el PELA un esfuerzo importante y potente para orientar la gestión al logro de resultados, que se expresara en una mejora de los aprendizajes que traía ya un acumulado a continuar y mejorar. Se hizo un balance de las limitaciones y alcances, tanto en el diseño como en su implementación, incluyendo la estrategia de acompañamiento, y con apoyo del Banco Mundial, iniciamos un proceso de ajustes al PELA 2013 y el rediseño para el periodo 2013- 24 Perú: Programa de asistencia técnica en educación 2016. Pusimos especial atención en corregir los aspectos que subsistían como limitaciones en la implementación del acompañamiento”. Durante el 2012, el equipo del Banco Mundial trabajó con los equipos del MINEDU brindando apoyo técnico directo, contratando consultores nacionales e internacionales especializados y organizando pasantías internacionales para aprender de experiencias exitosas en países de la región. “Como apoyo a la gestión por resultados, destaca la colaboración del “Como apoyo a la Banco Mundial en la reformulación del PELA para el período 2013-2016, brindando asesoría técnica al equipo formulador en la elaboración de gestión por resultados, los documentos técnicos requeridos y el sustento de las actividades destaca la colaboración planteadas. Asimismo, contribuyó con la organización de pasantías del Banco Mundial en internacionales y talleres que permitieron a las autoridades del ministerio la reformulación del conocer experiencias exitosas que ayudaron a fortalecer el diseño de las intervenciones pedagógicas del PELA para estos ámbitos”, señala PELA para el período Patricia Andrade. 2013-2016.” Patricia Andrade Al respecto, recuerda que en octubre de 2011 un grupo de directores pedagógicos tuvieron la oportunidad de visitar colegios del programa Escuela Nueva de Colombia, reconocido internacionalmente por su logro de resultados en las escuelas del ámbito rural. “Esta visita fue muy provechosa en el contexto del rediseño del PELA pues nos permitió definir con mayor precisión la propuesta pedagógica que es el `corazón´ del PELA y que podríamos resumir en: asegurar que las instituciones educativas cuenten con docentes competentes que implementen un currículo de calidad y que tengan los materiales y condiciones adecuados para la enseñanza. De esta manera vamos avanzando en nuestro compromiso de lograr que todos puedan aprender y nadie se quede atrás” (Cap. 7 ‘El éxito como inspiración’). Producto de este esfuerzo, liderado por el MINEDU, el PELA fue formalmente aprobado por el MEF en junio de 2012 y se ha consolidado como la estrategia central del gobierno para la mejora de los aprendizajes de los estudiantes de instituciones educativas estatales de educación inicial, primaria y secundaria. Con más de S/. 11.280 millones (Presupuesto Institucional Modificado a junio de 2013), representa el 57% de todo el presupuesto de educación en el país y el 82% del presupuesto de educación básica. En suma, es el programa de mayor envergadura que tiene el Perú. Teníamos un objetivo común 25 26 4 La soledad de los maestros rurales El acompañamiento pedagógico “Hablar de la soledad del maestro rural, no es un simple cliché. Realmente es un maestro que deja a su familia para viajar por horas hasta llegar a su escuela.” Miriam Ponce Ex directora general de Educación Básica Regular 27 En el Perú, el 58% de las escuelas son rurales, de ellas el 92% son escuelas con aulas multigrado que tienen de uno a cinco profesores, cada uno con estudiantes de diferentes edades a su cargo. Es en este segmento de escuelas en las que se presentan los mayores problemas de calidad educativa. Veamos por qué. En las escuelas unidocentes, un sólo profesor es al mismo tiempo el director de la escuela y el profesor de aula en la que se concentran niños y niñas en diversos grados de escolaridad, de distintas edades y con distintos ritmos de aprendizaje. En la gran mayoría de los casos a todo ello se suma la diversidad cultural y lingüística. ¿Puede alguien imaginarse lo compleja que será la labor de este maestro para enseñar la curricula completa a unos 20 niños en promedio, que cursan del primero al sexto de primaria, todos en el mismo salón? “La formación de los profesores -que en general en el Perú tiene muchas “La formación que se limitaciones- es aún más precaria en lo que respecta a estrategias para tratar con niños de diversos grados. Mejor dicho, la formación que se brinda al docente se brinda al docente se basa en el aula con un solo grado, no se le capacita basa en el aula con en estrategias para la escuela multigrado”, explica Martín Vegas, un solo grado.” viceministro de Gestión Pedagógica del MINEDU. Martín Vegas A esta falta de formación especializada, se añade el aislamiento: las escuelas multigrado se ubican en las zonas más apartadas del país, atienden mayormente a poblados rurales, indígenas y pobres, alejados uno del otro, con escaso número de alumnos y situados en condiciones de difícil acceso geográfico. Para Patricia Andrade, actual directora general de Educación Básica Regular, estas “son escuelas que rara vez reciben la visita de un especialista de la UGEL o de la Dirección Regional de Educación, en el mejor de los casos una vez al año y cuando ello ocurre, no necesariamente reciben el apoyo y orientación pedagógica que necesitan porque los especialistas tampoco están preparados para ello”. Miriam Ponce, ex directora general de Educación Básica Regular, sostiene que “hablar de la soledad del maestro rural, no es un simple cliché. Realmente es un maestro que deja a su familia para viajar por horas hasta llegar a su escuela y muchas veces tiene que dormir en el aula, les ponen una cortinita y allí duerme toda la semana o en el mejor de los casos le facilitan otro ambiente. No tiene pares cercanos con los cuales intercambiar experiencias y si quiere capacitarse tiene que trasladarse a la localidad más inmediata y abandonar su escuela”. 28 Perú: Programa de asistencia técnica en educación El Acompañamiento Se estima que en el Perú existen 24 mil centros educativos multigrado de primaria. Para aliviar la situación de sus maestros y mejorar la calidad del aprendizaje de los alumnos, el Proyecto Educativo Nacional consideraba en su política 8.2 ‘Establecer programas de apoyo y acompañamiento pedagógico con funciones permanentes de servicios a las redes escolares’. Mediante esta estrategia, el maestro rural ya no tiene que abandonar a sus alumnos para capacitarse, sino que otro docente calificado con mayor experiencia y seleccionado por concurso, lo visita en su propia escuela, mínimo una vez al mes, para asesorarlo, sugerirle estrategias y llevarle las herramientas que necesita para mejorar su práctica diaria, particularmente, en los cursos de comunicaciones y matemática. El acompañamiento pedagógico es uno de los componentes esenciales para mejorar la calidad del aprendizaje en las escuelas rurales multigrado y figura en la agenda de prioridades del MINEDU, la Asamblea de Presidentes Regionales y la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza. Forma parte del Programa Estratégico de Logro de Aprendizaje. (Cap. 3 ‘Teníamos un objetivo común’). En el Perú, existían ya varias experiencias previas como ‘Abriendo Puertas’ de UNICEF entre el 2002 y 2003 en Ayacucho, Apurímac, Huancavelica y San Martín (alrededor de 40 escuelas); AprenDes de USAID en 206 escuelas de la región San Martín; el proyecto de Tarea La soledad de los maestros rurales 29 en el Cusco (20 escuelas); el Proyecto de Mejoramiento de Educación Básica (PROMEB) en Piura (174 escuelas), entre otros. La estrategia de acompañamiento pedagógico del PELA recoge las lecciones de estas experiencias y las convierte en política de Estado a una escala mucho mayor: más de 11 mil escuelas en todo el país, más de 18 mil docentes acompañados. Naturalmente, hay desafíos: el control de calidad y la supervisión son más difíciles, conseguir acompañantes pedagógicos calificados puede ser complicado en algunas zonas, la forma como se implementan las actividades (por ejemplo, las capacitaciones) varía mucho de región a región y las contrataciones no siempre se guían por criterios técnicos rigurosos. Por tanto, al inicio se plantearon algunas dudas sobre si el acompañamiento pedagógico -a escala nacional y puesto en marcha por el sector público tendría el mismo impacto positivo que cuando era implementado a pequeña escala con apoyo de la cooperación internacional o de organizaciones especializadas. Para absolver estos reparos, el equipo del Banco Mundial utilizó un método riguroso de evaluación de impacto conocido como diferencia de diferencias y comparó los avances logrados entre el 2009 y el 2011 en las escuelas acompañadas contra los avances en escuelas muy parecidas que no recibieron el acompañamiento pedagógico. El resultado fue que el acompañamiento pedagógico sí tenía un impacto positivo y significativo en la mejora de los aprendizajes (7% en comunicación y 24% en matemática), pero este variaba de una región a otra e incluso en algunas “Desde el 2012 se regiones era negativo. Esto confirmó que todo dependía de cómo se inició un proceso implementaba. de formación a Con estos resultados, el MINEDU puso en el 2012 mayor énfasis en los acompañantes apoyar a los gobiernos regionales para mejorar la implementación del pedagógicos y se puso acompañamiento pedagógico: visitas periódicas de especialistas del en sus manos las ministerio para brindar asistencia técnica en campo; talleres regionales, Rutas de Aprendizaje, interregionales y nacionales para recoger los puntos de vista de las regiones y mejorar la coordinación intergubernamental; elaboración herramientas de guías y documentos de trabajo para orientar la implementación de que describen los la estrategia. Estas fueron algunas de las acciones que el ministerio aprendizajes esperados emprendió. y las capacidades Según Patricia Andrade “había una alta discrecionalidad de parte de y estrategias más los funcionarios en la asignación de las instituciones educativas a los adecuadas para acompañantes, generando dispersión en la atención y afectando el lograrlos, tomando en número y duración de visitas de parte de los acompañantes, dada las distancias y tiempo que demandaba el desplazamiento (…), en cada cuenta los resultados de Gobierno Regional se brindaban capacitaciones de diversa rigurosidad las evaluaciones.” y los acompañantes hacían su labor sin contar con estrategias ni Patricia Andrade 30 Perú: Programa de asistencia técnica en educación herramientas que les permitieran ayudar de manera más precisa a los docentes. Frente a ello, desde el 2012 se inició un proceso de formación a los acompañantes pedagógicos y se puso en sus manos las Rutas de Aprendizaje, herramientas que describen los aprendizajes esperados y las capacidades y estrategias más adecuadas para lograrlos, tomando en cuenta los resultados de las evaluaciones.” Los esfuerzos dieron resultado. Según la última Evaluación Censal del Estudiante, ECE 2012, la educación rural comienza a mejorar. Como se muestra en los gráficos, el acompañamiento pedagógico focalizó escuelas con bajos resultados y en cuatro años se veían los avances. En comunicación, la brecha de aprendizajes entre escuelas acompañadas y no acompañadas se redujo de 8% (2009) a 2% (2012), y en matemática se revirtió. Perú: Porcentaje de Estudiantes en el Nivel 2 Perú: Porcentaje de Estudiantes en el Nivel 2 Comprensión Lectora Matemática Escuelas acompañadas por 3 años consecutivos Escuelas acompañadas por 3 años consecutivos % % 35 19 32.5% 18.4% 18 30 16.6% 30.8% 30.4% 17 30.5% 16 25 15.9% 15.3% 14.9% 25.4% 25.0% 25.0% 15 14.8% 14.7% 20 14 13 17.3% 15 12 11 11.1% 10 2009 2010 2011 2012 10 2009 2010 2011 2012 No Acompañadas Acompañadas Fuente: Ministerio de Educación La nueva escuela rural El acompañamiento pedagógico ha demostrado ser una estrategia efectiva de apoyo al maestro rural, pero los desafíos de la escuela multigrado requieren de una respuesta integral: un modelo pedagógico pertinente a esa realidad, docentes que dominen ese modelo, materiales educativos diseñados especialmente para la escuela multigrado, la constitución de redes de escuelas que permitan mayor intercambio profesional entre los docentes y reducir los costos administrativos (por ejemplo, compartiendo un director entre varias escuelas pequeñas para que los docentes puedan dedicarse a sus estudiantes en el aula). Es por eso que el MINEDU solicitó apoyo al Banco Mundial para conocer la experiencia mundial más exitosa en la educación multigrado: Escuela Nueva, en Colombia (Cap. 7 ‘El éxito como inspiración’). La soledad de los maestros rurales 31 32 5 Un voto de confianza El presupuesto descentralizado “Teníamos que tomar una decisión, si queríamos ayudar en algo a mejorar los logros de los aprendizajes había que darle más dinero a un servicio.” Roger Salhuana Director de Presupuesto Temático, MEF 33 Hacia el 2006, el MEF introduce el Presupuesto por Resultados (PpR), que en el 2007 impulsó en el sector Educación la formulación del PELA al finalizar el III ciclo de Educación Básica Regular (Cap. 3 ‘Teníamos un objetivo común’). La estrategia del MEF estaba dirigida a mejorar la calidad del gasto y la provisión del servicio educativo que el Estado debe brindar a los estudiantes en sus primeros años de escolaridad, para que al llegar al segundo grado de primaria cuenten con los cimientos de una buena educación. Significaba cambiar radicalmente la forma como se asignaba el presupuesto del país y pasar de repetir el mismo presupuesto año a año aunque no reflejara las prioridades de política, a organizarlo en un conjunto de acciones efectivas para lograr el resultado esperado. En este caso, que todos los estudiantes logren aprendizajes pertinentes y de calidad, como señala la primera política del Proyecto Educativo Nacional. Para lograr tales objetivos, una de las estrategias identificadas como más exitosa -en especial en zonas rurales- era la del acompañamiento pedagógico (Cap. 4 ‘La soledad de los maestros rurales’), por la cual se procura al maestro rural la capacitación en su propia escuela a través del acompañamiento de otro docente calificado, con mayor experiencia y seleccionado por concurso. En el 2009, el MEF asignó S/.12 millones a las cuatro regiones con mayores índices de pobreza del país: Ayacucho, Apurímac, Huánuco y Huancavelica, para que implementaran el acompañamiento pedagógico. Sin embargo, todos los gobiernos regionales eran responsables de poner en marcha la estrategia del acompañamiento y no sólo los cuatro que habían recibido recursos. Frente a esta situación, la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), solicitó la asesoría del equipo técnico del Banco Mundial para calcular el presupuesto que demandaría a cada gobierno regional implementar la estrategia, y ayudarlos a negociar recursos adicionales con el MEF. Costos y Presupuestos Así se desarrolla un Protocolo de Cálculo de Costos, herramienta Excel que permitió a los gobiernos regionales calcular los costos del acompañamiento pedagógico y solicitar al MEF los recursos adicionales para que todas las regiones implementen el acompañamiento pedagógico en el 2010. “Para calcular los costos, vimos que era necesario definir protocolos de intervención, porque aún no existían directivas oficiales que definieran el acompañamiento pedagógico. Los protocolos, que se incorporaron 34 Perú: Programa de asistencia técnica en educación en la herramienta Excel de costeo, establecían, por ejemplo, el número de visitas de acompañamiento al mes, el tipo de actividades que realiza el acompañante en el campo, etc. La herramienta y los protocolos fueron piloteados, consultados y validados con las regiones en varios talleres para recoger los aportes de los funcionarios regionales a partir de su experiencia y conocimiento de su realidad. Fue un proceso muy importante para asegurar que tanto los protocolos como la herramienta de costeo respondieran a sus necesidades de programación y también a las expectativas del Ministerio de Educación y del MEF, cuyos funcionarios asistieron a todos los talleres. Se llegó así, a un producto “Se identificó al que tenía valor para todos”, explica la especialista Inés Kudó. acompañamiento pedagógico como una El MEF rápidamente vio el mérito de este ejercicio y acompañó el proceso. Lo mismo pasó con el MINEDU, que luego asumió el liderazgo intervención interesante. para definir la estrategia de acompañamiento pedagógico del PELA, Y en ese proceso el siempre en consulta y diálogo con la ANGR y los gobiernos regionales. equipo técnico del Banco Mundial jugó un rol “Teníamos que tomar una decisión, si queríamos ayudar en algo a mejorar los logros de los aprendizajes había que darle más dinero a importante... un servicio, en este caso se identificó al acompañamiento pedagógico Hubo un efecto como una intervención interesante. Y en ese proceso el equipo técnico contundente en del Banco Mundial jugó un rol importante, en una reunión con el viceministro de Hacienda, hicieron una presentación sobre la estrategia la decisión de la del acompañamiento y el viceministro quedó seducido con la idea. Hubo asignación.” un efecto contundente en la decisión de la asignación”, explica Roger Roger Salhuana Un voto de confianza 35 Salhuana, entonces responsable de la implementación del Presupuesto “Ha sido un aumento por Resultados del MEF. sin precedentes. Finalmente, los 25 gobiernos regionales utilizaron el protocolo para Honestamente no sustentar sus necesidades de recursos adicionales en el presupuesto pensamos que lo 2010 para el PELA. lograríamos.” Gustavo Guerra-García El equipo del Banco Mundial asistió a todos los gobiernos regionales en la preparación de sus solicitudes. La ANGR coordinó el proceso de recopilación y sistematización, y el MINEDU respaldó ante el MEF la propuesta conjunta de las 25 regiones. Las solicitudes fueron aceptadas y se incorporaron en el Proyecto de Ley del Presupuesto Nacional 2010, aprobado por el Consejo de Ministros y enviado por el entonces “Este es un hito para la presidente Alan García al Congreso para su aprobación definitiva. agenda del Presupuesto “Ha sido un aumento sin precedentes. Honestamente no pensamos que por Resultados.” lo lograríamos”, exclamó Gustavo Guerra-García, entonces secretario Roger Salhuana técnico de la ANGR, cuando le dieron la noticia de que los 25 gobiernos regionales recibirían los 89 millones de soles adicionales que solicitaron para atender a 6,327 escuelas el 2010. “Este es un hito para la agenda del Presupuesto por Resultados”, señaló por su parte Roger Salhuana. Y es que por primera vez los gobiernos regionales sustentaban con indicadores claros sus necesidades de “Hubo que dialogar presupuesto adicional. mucho con el MEF para que aceptara “Hubo que dialogar mucho con el MEF para que aceptara descentralizar descentralizar el el presupuesto. Era un voto de confianza que legitimaba a los gobiernos regionales dentro del proceso de descentralización, pero también presupuesto. Era un generaba una serie de compromisos y sabíamos que por ser un proceso voto de confianza nuevo en el país, habría unas regiones que responderían mejor que que legitimaba a los otras”, explica Miriam Ponce, ex directora general de Educación Básica gobiernos regionales Regular. dentro del proceso de Puesta en marcha descentralización, pero Superado el reto de conseguir recursos, lo siguiente era asegurar una también generaba una buena implementación de la estrategia. “Este es uno de los grandes desafíos de la gestión descentralizada: cuando los que diseñan serie de compromisos y las estrategias y programas están lejos de quienes los ejecutan, la sabíamos que por ser un comunicación puede ser muy difícil”, señala Inés Kudó. proceso nuevo en el país, habría unas regiones Para entender mejor los desafíos del acompañamiento pedagógico en las regiones, el Banco Mundial realizó un estudio con especialistas de que responderían mejor la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) en las regiones que el que otras.” 2009 habían recibido recursos para ello. Miriam Ponce 36 Perú: Programa de asistencia técnica en educación La investigación titulada ‘Sistematización y evaluación de las experiencias de implementación de la estrategia de acompañamiento pedagógico en Huánuco y Apurímac’ se orientó a identificar las fortalezas y debilidades del diseño y de los procesos de ejecución del acompañamiento y elaboró recomendaciones de mejora para las demás regiones que en el 2010 iniciarían la implementación del acompañamiento. “Con apoyo de la PUCP, sistematizamos toda esta experiencia previa tan valiosa y elaboramos una guía de gestión, paso a paso. No fue un documento académico, sino algo más práctico que recogía las lecciones de quienes ya habían pasado por el proceso: qué hacer mes a mes para implementar todo a tiempo, qué riesgos existen y cómo anticiparse a ellos, etc. El informe estaba pensado para los gestores, los responsables de la puesta en marcha”, señala la especialista. Además, el Banco Mundial encargó una evaluación de la capacidad regional para implementar el PpR y los desafíos institucionales que planteaba. Los resultados de esta evaluación y otros análisis se sistematizaron en un estudio sectorial titulado ‘Descentralización y el Presupuesto por Resultados en Educación: Balance de la última década’ (2010). Los resultados fueron acogidos por el MINEDU y puestos en práctica. Perú: Presupuesto Inicial Aprobado (PIA) Acompañamiento Pedagógico (2009-2013)* 200 180 183 160 Millones de Nuevos Soles 140 140 141 120 100 109 80 60 40 20 26 0 2009 2010 2011 2012 2013 Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas * Incluye material fungible para aulas y alumnos Un voto de confianza 37 El paso a la plataforma web En el 2010, cuando llegó el momento de planificar el presupuesto del acompañamiento para el 2011, la ANGR, el MINEDU y el MEF solicitaron nuevamente el apoyo del Banco Mundial. Esta vez, el equipo técnico propuso trabajar un sistema de costeo en línea, más amigable y de fácil acceso que permitiera calcular los costos a partir de las necesidades particulares de cada región y de la selección de las escuelas que serían acompañadas. Así nació el Sistema de Información y Gestión para la Mejora de los Aprendizajes (SIGMA). El módulo de planificación y costeo del SIGMA se utilizó por primera vez el 2010, para identificar las escuelas focalizadas en el acompañamiento pedagógico y calcular los recursos necesarios para el 2011. Al igual que el año anterior, el MINEDU, el MEF y la ANGR, con el apoyo del Banco Mundial, trabajaron de manera conjunta con los equipos regionales para validar la plataforma web y presentar las propuestas presupuestales. 38 Perú: Programa de asistencia técnica en educación Desde entonces, el SIGMA se ha utilizado cada año para revisar la focalización de las escuelas y calcular los requerimientos presupuestales. El presupuesto público para el 2013 asignó unos 11,280 millones de nuevos soles para el PELA, con lo que, según el MEF, se logrará alcanzar las metas al 2016, entre ellas que el 44% de los niños logren los aprendizajes esperados en matemática y el 50% en comunicación integral. El SIGMA tiene, además del módulo de costeo, un módulo de seguimiento y monitoreo en el que se registran las actividades conforme se van implementando. Es la principal fuente de información para la gestión del acompañamiento pedagógico (Cap. 6 ‘El SIGMA’). Un voto de confianza 39 40 6 El SIGMA Sistema de Información y Gestión para la Mejora de los Aprendizajes “Un beneficio adicional del SIGMA es que ha marcado una ruta de trabajo.” Patricia Andrade Directora general de Educación Básica Regular 41 Dado el apoyo que brindó el equipo técnico del Banco Mundial en la elaboración del Protocolo de Cálculo de Costeo (Cap. 5 ‘Un voto de confianza’) para que las regiones lograran el aumento de la asignación presupuestaria para el Acompañamiento Pedagógico en el 2010, el MINEDU solicitó al Banco Mundial mejorar la herramienta de costeo y desarrollar mecanismos de monitoreo de la implementación del Acompañamiento Pedagógico en las regiones. Es así como se diseña y elabora un programa informático en línea, el Sistema Integrado de Gestión y Monitoreo del Acompañamiento (como se llamó originalmente), o SIGMA, con dos módulos centrales: • El módulo de planificación y costeo remplazó a la herramienta Excel original y permite planificar, paso a paso, cómo y dónde se va a implementar el acompañamiento pedagógico. Exige definir la frecuencia de visitas, seleccionar las escuelas beneficiarias, precisar los costos de los insumos (adecuados a cada región), calcular el presupuesto final y las metas a lograr. Al solicitar el presupuesto, cada gobierno regional se compromete a brindar el servicio de acompañamiento pedagógico a un número determinado de escuelas y docentes. Quedan así establecidas las metas físicas para cada región. • El módulo de seguimiento y monitoreo permite registrar fácilmente y en tiempo real la implementación de actividades, además muestra el porcentaje de avance hacia el logro de la meta a la que cada gobierno se ha comprometido. Los funcionarios del MINEDU, de las Direcciones Regionales de Educación y de las Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL), pueden ver qué escuelas y qué docentes están recibiendo el acompañamiento quiénes son los acompañantes y qué escuelas atienden, qué actividades han realizado, cuántas horas de acompañamiento ha recibido cada docente y bajo qué modalidad (visita en aula, microtaller, pasantía, etc.). “El SIGMA es una herramienta sumamente importante y necesaria. “El SIGMA es Su diseño permitió dos cosas: en primer lugar, hacer un protocolo y un costeo de los recursos que realmente se requieren para que la una herramienta estrategia del acompañamiento funcione en todo el país. En segundo sumamente importante lugar, nos ayudó a determinar el monto del presupuesto que se requería y necesaria.” y, además, a gestionarlo con el Ministerio de Economía y Finanzas de Patricia Andrade manera que, desde el 2010, cada gobierno regional recibe una cantidad específica para efectivizar el Acompañamiento Pedagógico”, explica Patricia Andrade, directora general de Educación Básica Regular. Validar el funcionamiento del SIGMA reveló la profundidad de la brecha digital en los maestros acompañantes y funcionarios de las regiones 42 Perú: Programa de asistencia técnica en educación involucradas, a quienes se tuvo que capacitar en fundamentos básicos de informática. También se realizaron talleres macroregionales para validar el sistema en Piura, Arequipa y Lima; y un taller nacional para ayudar a los 25 gobiernos regionales a preparar sus requerimientos presupuestales para el 2011 utilizando el programa en línea. Cuando en mayo de 2011 se lanzó el módulo de monitoreo del SIGMA, el MINEDU requirió que todos los acompañantes pedagógicos y las UGEL actualizaran la información en el sistema, antes de solicitar recursos para el 2012. En menos de dos meses, la información fue ingresada en el sistema y el uso del SIGMA se había consolidado. En el 2012 el sistema cambió de nombre a “Sistema de Información y Gestión para la Mejora de los Aprendizajes”, pues el ministerio quiso utilizarlo como herramienta de monitoreo del PELA en general, y no sólo del acompañamiento pedagógico. Según Patricia Cabrerizo, coordinadora de Monitoreo de la Dirección General de Educación Básica Regular y responsable del SIGMA desde el 2011, el funcionamiento del sistema significó un paso muy grande respecto a lo que se hacía anteriormente. El SIGMA 43 “Se comenzó a registrar la información, sin embargo lo que encontramos fue que se registraba mucho pero que el nivel de uso de esa información era casi nulo en el ministerio y en los gobiernos regionales”. Actualmente, según indica, la abundante data que guarda el SIGMA se utiliza para analizar avances, metas y tomar decisiones. “Los gobiernos regionales ya asisten a reuniones de planificación con “Es un cambio de los reportes de sus avances, pueden responder si están llegando a lo planificado al 50% o al 100%, si están llegando a todos sus docentes, comportamientos dónde están ubicadas esas escuelas. Es un cambio de comportamientos bastante importante bastante importante en el sentido que lo que se busca es que la en el sentido que lo información sea utilizada para tomar decisiones a nivel nacional, como que se busca es que por ejemplo una ampliación de presupuesto”, precisa Cabrerizo. la información sea Otros aportes del sistema son la disminución del informe impreso; la utilizada para tomar reducción en la duplicidad de labores de especialistas y directores decisiones a nivel regionales de educación en el recojo de la información del nacional.” acompañamiento: a través del sistema ya cuentan con la data en tiempo Patricia Cabrerizo real; el desarrollo de la cultura del registro –en el 2012 se capacitó a especialistas y acompañantes de las 26 regiones del país, así como a funcionarios del ministerio y de organizaciones de sociedad civil. Una contribución relevante es el uso que los Consejos Intergubernamentales de Descentralización vienen dando a la 44 Perú: Programa de asistencia técnica en educación información que provee el SIGMA. El sistema, explica Cabrerizo, “La motivación en las ya ha traspasado el ambiente del equipo técnico que implementa el acompañamiento y empieza a llegar a espacios donde se hacen acuerdos regiones para utilizar para mejorar la educación. “La motivación en las regiones para utilizar este sistema va en este sistema va en aumento, comienzan a cruzar la información con aumento, comienzan a los resultados del año pasado, con los resultados de las Evaluaciones cruzar la información Censales de los Estudiantes, se comparan las escuelas acompañadas versus escuelas no acompañadas”, explica. con los resultados del año pasado, con Las actuales autoridades del MINEDU tienen proyectado ampliar los los resultados de las usos del SIGMA. Según Patricia Andrade, la idea es que mientras más Evaluaciones Censales acciones de apoyo a la escuela se registren en sistemas de información como el SIGMA, se estará en mejores condiciones de orientar la gestión de los Estudiantes.” de las mismas. Por lo pronto se tiene pensado utilizarlo para monitorear Patricia Cabrerizo la entrega de los materiales pedagógicos que realiza el ministerio a las escuelas, así se sabrá si llegan a tiempo y en cantidad suficiente y si se usan o no. Igualmente, para monitorear ‘Escuela Amiga’ la nueva estrategia del PELA de apoyo a escuelas urbanas. Para ello han vuelto a solicitar el apoyo del Banco Mundial, ya que está “Estamos trabajando diseñando la versión 2.0 del SIGMA. “Un beneficio adicional del SIGMA es que ha marcado una ruta de trabajo”, explica la directora general de indicadores para que Educación Básica Regular. “Si queremos crear nuevas estrategias, se este tipo de información requiere un protocolo, tener claro en qué consiste la estrategia y cuánto pueda ser registrada cuesta, lo formateo y lo cuelgo en el sistema para tomar decisiones. en el sistema, en la No se trata solo de que he visto linda esta estrategia aplicada en una escuela y hay que usarla porque a mí me parece. No es así. Estamos perspectiva de que se trabajando indicadores para que este tipo de información pueda ser enlace con los otros registrada en el sistema, en la perspectiva de que se enlace con los varios sistemas de otros varios sistemas de información que tiene el ministerio”. información que tiene el ministerio.” Patricia Andrade El SIGMA 45 46 7 El éxito como inspiración El programa Escuela Nueva de Colombia “El intercambio con Escuela Nueva nos ayudó a consolidar nuestra estrategia rural... La visita fue sumamente productiva.” Martín Vegas Viceministro de Gestión Pedagógica 47 Con el objetivo de encontrar soluciones efectivas para los problemas de la educación rural, la más desatendida por el Estado y la de más bajo rendimiento según las evaluaciones nacionales e internacionales, los ministerios de Educación y de Economía y Finanzas, solicitaron en el 2011 el apoyo del Banco Mundial para conocer la experiencia de la Fundación Escuela Nueva Volvamos a la Gente (FEN) de Colombia. Es así como se organiza y financia en octubre del mismo año una visita de intercambio de experiencias de una delegación de 16 altos funcionarios de ambos ministerios, entre ellos el viceministro de Gestión Pedagógica (MINEDU), el director nacional de Presupuesto Temático (MEF), la directora general de Educación Básica, la directora general de Educación Superior y Formación Pedagógica, la directora nacional de Educación Primaria, el director nacional de Educación Rural, la directora nacional de Investigación, el jefe de Planificación y Evaluación, y otros especialistas del MINEDU. “Conocía la experiencia de Escuela Nueva por mi trabajo profesional, “Es lo que más me pero al llegar allí encontré varios elementos novedosos: primero, el nivel de liderazgo y de apropiación de la propuesta de los docentes ha impactado en los de las escuelas rurales. Fue muy llamativo ver como los profesores últimos años de todo participaban y llevaban adelante todo el trabajo. Lo segundo, la lo que he visto en articulación que existe de la experiencia con el gobierno de la región, educación... eso también fue muy interesante. En tercer lugar, desconocía que también trabajaban en secundaria y en áreas urbanas. La propuesta Eso de tener a todos se ha expandido y eso también fue una novedad muy positiva”, explica los niños de diferentes Martín Vegas, viceministro de Gestión Pedagógica. grados y edades en una sola aula, que Para la psicóloga educacional Giuliana Espinosa, entonces especialista en educación de la Dirección General de Presupuesto Público del MEF, parecía una cuestión la pasantía fue particularmente reveladora. inabordable, allí tenía una respuesta.” “Es lo que más me ha impactado en los últimos años de todo lo que he Giuliana Espinosa visto en educación. ¿Por qué? Porque encontré una respuesta al tema del multigrado. Eso de tener a todos los niños de diferentes grados y edades en una sola aula, que parecía una cuestión inabordable, allí tenía una respuesta. Quienes fuimos por Economía en verdad quedamos impactados por las experiencias que vimos, ciertamente de centros demostrativos que son sus mejores escuelas, pero el tener 10 a 15 escuelas para mostrar en un área tan reducida, era revelador de que funciona súper bien. En Economía dijimos, apoyemos esto”, señala. Un nuevo paradigma Diseñado por la organización no gubernamental Fundación Escuela Nueva Volvamos a la Gente, Escuela Nueva es un modelo de educación primaria multigrado iniciado en Colombia a mediados de los años 70, 48 Perú: Programa de asistencia técnica en educación que integra estrategias curriculares, administrativas, comunitarias y de capacitación docente. El programa busca proveer una educación primaria completa y mejorar la efectividad de las escuelas rurales, en especial las escuelas multigrado. En Colombia, el modelo se desarrolló inicialmente como un proyecto piloto y posteriormente escaló hasta su implementación a nivel nacional en la década de los 90. El punto de partida de su propuesta conceptual y pedagógica es el enfoque de “escuela abierta”, con el fin de mejorar la efectividad y calidad de las escuelas en zonas de bajos recursos económicos. Transforma la escuela y la toma como la unidad fundamental de cambio; modifica el modelo educativo estándar, centrado en el docente, hacia un modelo participativo y cooperativo centrado en el estudiante. A Verónica Villarán, entonces directora de Investigación y Documentación Educativa del MINEDU lo que más le llamó la atención fueron los materiales especializados (guías de auto-aprendizaje): “Los materiales y el que los estudiantes avancen en su aprendizaje en función a sus tiempos, fue quizás lo más novedoso. De hecho el ver un aula en El éxito como inspiración 49 el que tienes a un niño que está en el nivel 3, tercer grado, utilizando “Los materiales y el que sus materiales y al costado un compañero de su misma edad de su mismo grado, pero que en matemática está en el nivel dos, utilizando el los estudiantes avancen material de nivel dos… verlo allí, en vivo y en directo, fue bien interesante en su aprendizaje en porque estaban respetando sus propios ritmos y el docente que va función a sus tiempos, acompañando, moderando este proceso, potenciándolo. Lo tenía como fue quizás lo más un supuesto teórico, pero otra cosa fue estar allí y vivir la experiencia completa”. novedoso... Verlo allí, en vivo y Una nueva escuela rural en directo, fue bien Al finalizar el viaje de estudios, el viceministro Martín Vegas expresó interesante porque el interés del gobierno peruano en recibir la asistencia técnica de la Fundación Escuela Nueva, y el apoyo del Banco Mundial para estaban respetando implementar un modelo de educación rural multigrado en el Perú. sus propios ritmos y el docente que Apenas un mes después de la visita a Colombia, el MINEDU fue anfitrión va acompañando, de un equipo de apoyo técnico de Escuela Nueva quienes visitaron sobre el terreno escuelas en tres diferentes regiones del país en las que moderando este se aplican intervenciones innovadoras para la educación multigrado; y proceso.” facilitó un taller de dos días con autoridades del ministerio y expertos Verónica Villarán locales en el que se esbozó un plan y un modelo para la educación multigrado en el Perú que recogía las lecciones tanto de Escuela Nueva 50 Perú: Programa de asistencia técnica en educación como de las iniciativas que se venían realizando en el Perú. El Banco Mundial apoyó esta actividad con financiamiento y asesoría técnica. “Al volver de esa experiencia, a la que nos invitó el Banco Mundial, se trabajó un marco de redes educativas también en el Perú” señala Verónica Villarán. Además, en junio de 2012, el gobierno de Perú aprobó el nuevo PELA 2013-2016, que incorpora elementos claves del modelo de Escuela Nueva. “La visita a Escuela Nueva fue uno de los elementos importantes para el diseño de una nueva etapa del Programa Estratégico Logros de Aprendizaje, que empieza este año y termina el 2016. Se realizó justamente cuando estábamos evaluando todo lo que se había logrado en el país y teníamos el gran reto de enfocar mejor el trabajo para la educación rural en escuelas unidocentes y multigrado. Cuando ellos vinieron, revisaron con nosotros lo que habíamos avanzado y nos dieron pautas muy útiles que ahora son parte de la estrategia”, explica el viceministro Martín Vegas. Así, la experiencia de Escuela Nueva sirvió para inspirar un nuevo modelo de educación rural multigrado en Perú, que se va a poner en práctica con el PELA. El éxito como inspiración 51 52 8 Escuela Amiga Una propuesta para educar estudiantes sanos, seguros y felices “Mucho de lo que vimos en Río lo hemos traído como inspiración pero también hemos comenzado a adaptarlo a nuestra realidad.” Verónica Villarán Directora general de Desarrollo de Instituciones Educativas 53 La escuela es un reflejo de la sociedad. Cuando se vive la violencia día a día en las calles y dentro de los hogares, la labor pedagógica, la convivencia escolar y el bienestar socio-emocional de los estudiantes se pueden ver seriamente afectados. En el 2011, el Banco Mundial apoyaba al MINEDU en un estudio de línea de base sobre el uso del tiempo con el método de Stallings. “Fuimos al Callao para validar el instrumento y lo que se evidenció fue la situación de violencia de las escuelas urbanas”, señala Verónica Villarán, directora General de Desarrollo de Instituciones Educativas del Ministerio de Educación. Era claro que se requería plantear alternativas para atender esta situación. Es en este contexto que, en mayo del 2011, se invita a tres funcionarios del MINEDU y al teniente alcalde de Lima Metropolitana a visitar el programa Escuelas del Mañana, iniciativa de la prefectura de Río de Janeiro, Brasil. Establecido en el 2009 por la Secretaría de Educación de Río de Janeiro, el programa tiene por objetivo reducir el ausentismo escolar y mejorar el aprendizaje en zonas de riesgo, particularmente en los barrios pobres y hacinados conocidos como ‘favelas’, en los que viven millones de personas que carecen de servicios básicos. 54 Perú: Programa de asistencia técnica en educación “La experiencia fue absolutamente inspiradora. Es que eran escuelas “La experiencia de favelas que si bien ya habían sido pacificadas, habían vivido durante mucho tiempo una lógica sostenida en el narcotráfico, no eran cualquier fue absolutamente escuela, han pasado por balaceras, amenazas y por toda la densidad inspiradora. Es que de una favela carioca. Sentimos que si lo que habíamos visto se estaba eran escuelas de favelas dando en esas condiciones, nosotros en el Perú, que no hemos llegado a que si bien ya habían tal nivel de agresión ni de violencia, podemos sacar las cosas adelante”, explica Villarán. sido pacificadas, habían vivido durante Antes de que se iniciaran en el 2008 los programas de pacificación del mucho tiempo una gobierno brasilero, las favelas sufrían también el dominio de bandas lógica sostenida en el de traficantes de drogas así como la irrupción violenta de grupos parapoliciales. narcotráfico, no eran cualquier escuela, han “Los profesores de una de las escuelas contaron como dos años antes, pasado por balaceras, cuando aún no llegaba la pacificación, preguntaban a los niños qué querían ser de grandes y ellos respondían ‘narcotraficante’. Y que ahora amenazas y por toda la cuando les preguntan dicen ‘policía, médico, profesor’… También cómo densidad de una favela los niños se ponían tensos cuando se acercaban a ellos, se crispaban, carioca.” en cambio ahora vienen y te abrazan, te dan besos”, relata Inés Kudó, Verónica Villarán del Banco Mundial. Escuela amiga 55 Era tal el clima de violencia que los profesores estaban preparados para construir trincheras y resguardar a sus alumnos en caso de balaceras para minimizar así los efectos de la guerra urbana no declarada en la que vivían. Los datos oficiales de Brasil indican que, entre el 2008 y el 2011, la tasa de deserción escolar cayó de 5.1 a 3.2 por ciento. Además, el Índice de Desarrollo de Educación Básica destacó que en las Escuelas del Mañana, entre el 2009 y el 2011, se incrementó la participación de alumnos en los últimos grados. Luego de la visita de cuatro días, la dirección a cargo de Villarán ha diseñado, con apoyo del Banco Mundial, el programa Escuela Amiga de atención integral para escuelas urbanas en zonas de riesgo y violencia social. Escuela Amiga inicia su primera fase de implementación este año en “Mucho de lo que 200 escuelas. “Mucho de lo que vimos en Río lo hemos traído como inspiración pero también hemos comenzado a adaptarlo a nuestra vimos en Río lo hemos realidad. Por ejemplo, ellos no tienen un componente directo de traído como inspiración formación para docentes, nosotros hemos decidido que si debemos pero también hemos tenerlo; otro componente, Barrio Educador, lo estamos tratando de comenzado a adaptarlo implementar aquí, incluso con el mismo nombre”, dice. a nuestra realidad.” Este último componente busca una apertura desde la escuela hacia Verónica Villarán al barrio y la comunidad para que las familias, la comunidad y el 56 Perú: Programa de asistencia técnica en educación entorno comiencen a involucrarse con la escuela, trabajando, mediante voluntariado, en talleres fuera del horario escolar. Si las clases terminan a la 1 pm, por ejemplo, miembros de la comunidad ingresan a la escuela y ofrecen a los estudiantes oportunidades para usar su tiempo libre en talleres de danza, música, arte u otros oficios productivos que se desarrollen en el barrio. Por el carácter integral del programa, el MINEDU ha tendido puentes de comunicación y cooperación con otros sectores e instituciones públicas: Ministerios de Salud, Desarrollo Social, Mujer y Poblaciones Vulnerables, Justicia e Interior, así como con la Defensoría del Pueblo y la Municipalidad de Lima. Además, coorganizó con el Banco Mundial, tres reuniones de trabajo con expertos de la sociedad civil y cooperación internacional para dialogar sobre la problemática, las alternativas de solución y el plan de acción. Actualmente, ya se cuenta con los recursos presupuestales para trabajar con 200 escuelas de Lima. Se ha contratado a la PUCP mediante concurso público para capacitar a 600 docentes y directores y también se cuenta con instituciones interesadas en apoyar con ‘Barrio Educador’. Además, se ha producido el video “Así da gusto aprender” para presentar la problemática que viven las escuelas urbanas a ser atendidas por Escuela Amiga y mostrar ejemplos motivadores de cómo se puede salir adelante. Para el próximo año Villarán espera llevar el proyecto a provincias y “La proyección y la protocolizarlo para que una región interesada, que tenga la problemática de la violencia escolar y los recursos, pueda comenzar a implementarlo expectativa son grandes con la asistencia técnica del MINEDU. porque creemos que una intervención de esta “El equipo se está configurando. El año pasado eran dos especialistas de naturaleza, en escuelas esta Dirección tratando de sacar todo adelante, hoy son siete con un líder directamente encargado y esperamos reclutar más gente. La proyección urbanas afectadas por y la expectativa son grandes porque creemos que una intervención de la violencia, sí puede esta naturaleza, en escuelas urbanas afectadas por la violencia, sí puede funcionar.” funcionar. Tenemos mucha fe y energía en esto”, concluye Villarán. Verónica Villarán Escuela amiga 57 58 Conclusiones Son variadas y apreciadas las lecciones aprendidas en estos cuatro años de asistencia técnica. Entre las principales queremos destacar la importancia del diálogo permanente y de la continuidad de las políticas y programas que dan resultado, sin borrón y cuenta nueva. Sin duda, en el proceso de diseño, implementación y monitoreo del PELA, la contribución del Banco Mundial ha sumado valor en la medida en que ha partido y se ha nutrido del diálogo y la interacción con docentes, estudiantes, autoridades locales y regionales, funcionarios del gobierno central, expertos nacionales y líderes de opinión. Otra importante lección ha sido el reconocer que la cooperación puede cumplir un rol efectivo y valioso facilitando la continuidad de las políticas basadas en evidencia de éxito para no partir de cero con cada cambio de gobierno, de manera que se puedan sostener y expandir los beneficios para los ciudadanos y se utilicen los recursos de mejor manera. La experiencia del diseño del PELA con la gestión anterior y su revisión durante la gestión actual al mejorar lo construido, nos muestran que no sólo es posible sino necesario. En contraste, también podemos contribuir con evidencias sobre políticas o programas que no funcionan como se espera, ya sea para mejorarlos, remplazarlos o cerrarlos. Así ocurrió con el análisis que realizó el Banco Mundial sobre el impacto del Programa Piloto de Municipalización, cuyas conclusiones fueron estudiadas por el gobierno antes de tomar la decisión de cerrarlo porque no lograba los objetivos trazados. Desde la definición de los temas y áreas a trabajar, hasta la preparación de los productos, lo que se presenta en este documento es el resultado de una cooperación permanente y cercana con el MINEDU, el Consejo Nacional de Educación, el Instituto Peruano de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Educación Básica (Ipeba), el MEF, los gobiernos regionales y su Asociación Nacional (ANGR), ONGs, universidades, y otros organismos de cooperación internacional. La experiencia es concluyente, la clave para garantizar aprendizajes de calidad y pertinentes para todos los niños, niñas y adolescentes del Perú está en el trabajo conjunto. Finalmente, si bien el Perú ha logrado avances importantes durante los últimos años en la educación básica, las brechas en el sector aún son amplias y los desafíos todavía muy grandes. El Banco Mundial ha tenido el privilegio de ser socio del Perú en estos esfuerzos y continuará contribuyendo con la misma dedicación y compromiso. 59 60 Acrónimos ANGR Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales ECE Evaluación Censal de Estudiantes DRE Dirección Regional de Educación FEN Fundación Escuela Nueva Volvamos a la Gente Ipeba Instituto Peruano de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad de la Educación Básica MEF Ministerio de Economía y Finanzas MINEDU Ministerio de Educación PELA Programa Estratégico Logros de Aprendizaje PpR Presupuesto por Resultados PROMEB Proyecto de Mejoramiento de Educación Básica PUCP Pontificia Universidad Católica del Perú SIGMA Sistema de Información y Gestión para la Mejora de Aprendizajes SINEACE Sistema Nacional de Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa UGEL Unidad de Gestión Educativa Local UMC Unidad de Medición de la Calidad Educativa UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia USAID Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos VRAEM Valle de los Ríos Apurímac, Ene y Mantaro 61 Av. 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