70322 v2 Кыргызская Республика Обновление Аграрной Политики Основной Отчет Декабрь 2011 ECSSD Европейский и Центрально-Азиатский регион Документ Всемирного Банка Признательность Данный Отчет был подготовлен группой из сотрудников Всемирного Банка и группой консультантов под руководством Питера Гудмана (Главного Специалиста по Сельскому Хозяйству), в которую входили Бретт Коулмен (Главный Финансовый Специалист), Дэвид Бертон (Консультант по ирригации), Гарри Кристенсен (Консультант по сельскохозяйственному сектору), Джос Хайнес (Консультант по стабилизации цен), Майкл Тернер (Консультант ФАО по семеноводству), Умит Укаева (Консультант по сельскохозяйственному сектору). В экспертную группу входили: Стефан Минк (Ведущий экономист, AFTSN), Марк Садлер (Главный экономист по сельскому хозяйству, ARD) и Дэвид Седик (Главный Специалист по аграрной политике, Региональный Офис Европейского и Центрально-Азиатского региона, ФАО). Региональный Менеджер – Александр Кремер и Секторальный Менеджер – Дина Умали-Дейнингер. Группа Всемирного Банка весьма признательна Правительству, донорам и другим государственным и частным организациям, которые предоставили важную информацию и консультации, включая Министерство Сельского Хозяйства и его отделы, Министерство Финансов, Корпорацию СельхозПродукция, Национальный Банк Кыргызской Республики, Госрегистр, Делегацию Европейской Комиссии, Международную Продовольственную Программу, Кыргызскую Агро-Рыночную Информационную Службу (КАРИС), Ассоциацию Агробизнесменов в Кыргызстане, Сельские Консультационные Службы, банки и микрофинансовые организации, фермеров и сельскохозяйственные предприятия . Содержание КРАТКОЕ РЕЗЮМЕ ............................................................................................................ 1 I. ВВЕДЕНИЕ ...................................................................................................................... 1 ИСТОРИЧЕСКИЙ КОНТЕКСТ...................................................................................................... 1 СТРУКТУРА ПОЛИТИЧЕСКОЙ ЗАПИСКИ ................................................................................... 2 II. СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ЦЕЛИ........................................................................................ 3 III. КОНЕЧНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ПОЛИТИКИ И ИНВЕСТИРОВАНИЯ: СТРУКТУРНЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ И ЭФФЕКТИВНОСТЬ РАЗВИТИЯ СЕКТОРА .. 3 СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННАЯ ПРОДУКЦИЯ.................................................................................. 3 СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННАЯ ЗАНЯТОСТЬ И МИГРАЦИЯ ............................................................ 7 СТРУКТУРА ХОЗЯЙСТВ ............................................................................................................. 8 ПРОИЗВОДИТЕЛЬНОСТЬ ТРУДА И УРОВЕНЬ ЗАРАБОТНОЙ ПЛАТЫ ........................................ 11 ДОЛЯ В ОБЩЕМ ВВП .............................................................................................................. 11 УРОВЕНЬ БЕДНОСТИ И НЕРАВЕНСТВА СЕЛЬСКОГО НАСЕЛЕНИЯ ......................................... 12 ПРОДОВОЛЬСТВЕННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ ................................................................................ 15 МЕЖДУНАРОДНАЯ ТОРГОВЛЯ ................................................................................................ 18 С/Х ПЕРЕРАБОТКА И СБЫТ ПЕРЕРАБОТАННОЙ ПРОДУКЦИИ .................................................. 23 IV. ОЦЕНКА ОСНОВЫ ПОЛИТИКИ И ГОСУДАРСТВЕННОГО ИНВЕСТИРОВАНИЯ......................................................................................................... 26 A. ТЕНДЕНЦИИ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДАХ ......................................................... 26 ТЕНДЕНЦИИ В ОБЩИХ ОБЪЕМАХ ТЕКУЩИХ РАСХОДАХ И РАСХОДАХ ПГИ ...................... 26 РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ТЕКУЩИХ РАСХОДОВ ПО ФУНКЦИОНАЛЬНЫМ КАТЕГОРИЯМ ................ 28 АССИГНОВАНИЕ ИЗ ПРОГРАММЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ИНВЕСТИРОВАНИЯ ПО ФУНКЦИОНАЛЬНЫМ КАТЕГОРИЯМ........................................................................................ 30 ПРОЧИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РАСХОДЫ НА СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО ................................... 32 РЕКОМЕНДАЦИИ ..................................................................................................................... 33 B. ПОЛИТИКА ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ: ЧРЕЗВЫЧАЙНЫЕ СИТУАЦИИ, КРАТКОСРОЧНЫЕ ЦЕНОВЫЕ ПОТРЯСЕНИЯ И ДОЛГОСРОЧНАЯ ПРОДОВОЛЬСТВЕННАЯ НЕЗАЩИЩЕННОСТЬ .............................................................................................................. 35 ИНТЕРПРЕТАЦИЯ ПОЛИТИКИ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ............................... 35 УЯЗВИМОСТЬ КЫРГЫЗСТАНА К ПОТРЯСЕНИЯМ ПРОДОВОЛЬСТВЕННЫХ И ЭНЕРГЕТИЧЕСКИХ ЦЕН........................................................................................................... 50 ПОЛИТИЧЕСКИЕ МЕРЫ ........................................................................................................... 50 РЕКОМЕНДАЦИИ ..................................................................................................................... 59 C. ЗЕМЕЛЬНЫЙ РЫНОК ...................................................................................................... 63 ЗЕМЕЛЬНЫЙ РЫНОК................................................................................................................ 63 ФОНД ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ ЗЕМЛИ ..................................................................................... 63 РЕКОМЕНДАЦИИ: .................................................................................................................... 64 D. СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ ........................................................ 65 РОСТ ФИНАНСОВОГО СЕКТОРА ............................................................................................. 65 АЙЫЛ БАНК ............................................................................................................................. 66 МИКРОФИНАНСОВЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ.................................................................................... 69 КРЕДИТНЫЕ СОЮЗЫ ............................................................................................................... 71 ВОЗДЕЙСТВИЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ СОБЫТИЙ В АПРЕЛЕ И ИЮНЕ 2010 ГОДА........................... 72 ПРЕПЯТСТВИЯ РОСТУ СЕЛЬСКОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ ....................................................... 73 РЕКОМЕНДАЦИИ ..................................................................................................................... 78 E. ДРЕНАЖ И ИРРИГАЦИЯ ......................................................................................... 80 СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ВНУТРИХОЗЯЙСТВЕННЫМИ И МЕЖХОЗЯЙСТВЕННЫМИ ДИ СТРУКТУРАМИ ......................................................................................................................... 80 УСПЕХ И СУЩЕСТВУЮЩИЕ ЗАДАЧИ ПО РЕФОРМИРОВАНИЮ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ВНУТРИХОЗЯЙСТВЕННЫМИ СЕТЯМИ ..................................................................................... 81 ВАРИАНТЫ УПРАВЛЕНИЯ МЕЖХОЗЯЙСТВЕННЫМИ СИСТЕМАМИ......................................... 85 РАЦИОНАЛИЗАЦИЯ ФИНАНСОВ ГКВМЗ................................................................................ 86 РЕАЛИЗАЦИЯ ВОДНОГО КОДЕКСА И РЕФОРМА УПРАВЛЕНИЯ ВОДНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ ....... 88 ПОТРЕБНОСТЬ В ДАЛЬНЕЙШЕМ ИНВЕСТИРОВАНИИ В РЕАБИЛИТАЦИЮ ДРЕНАЖНО- ИРРИГАЦИОННЫХ СИСТЕМ ..................................................................................................... 90 РЕКОМЕНДАЦИИ ..................................................................................................................... 92 F. МЕХАНИЗАЦИЯ ............................................................................................................... 93 ПРЕДЫДУЩЕЕ ИНВЕСТИРОВАНИЕ В СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННУЮ ТЕХНИКУ ......................... 93 РЕАКЦИЯ ГОСУДАРСТВА НА НИЗКИЙ УРОВЕНЬ МЕХАНИЗАЦИИ ........................................... 95 ПРЕПЯТСТВИЯ РАЗВИТИЮ МЕХАНИЗАЦИИ ............................................................................ 95 ФИНАНСИРОВАНИЕ ТЕХНИКИ ................................................................................................ 96 G. СЕМЕНОВОДСТВО И МАТЕРИАЛЬНО-ТЕХНИЧЕСКОЕ СНАБЖЕНИЕ ......................... 99 ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ БАЗА ...................................................................................................... 99 ВЫВЕДЕНИЕ И СЕЛЕКЦИЯ РАСТЕНИЙ .................................................................................. 103 СОРТОИСПЫТАНИЕ И НАЦИОНАЛЬНЫЙ СПИСОК ................................................................ 103 УХОД И СОДЕРЖАНИЕ СОРТОВ ............................................................................................. 103 РАЗМНОЖЕНИЕ СЕМЯН ......................................................................................................... 104 КОНТРОЛЬ КАЧЕСТВА: ИСПЫТАНИЕ И ИНСПЕКЦИЯ СЕМЯН ............................................... 104 РАСПРЕДЕЛЕНИЕ И МАРКЕТИНГ ........................................................................................... 105 ЗАЩИТА СОРТОВ РАСТЕНИЙ И СИСТЕМА АВТОРСКИХ ГОНОРАРОВ.................................. 106 ОБЩЕСТВЕННЫЕ СЕМЕННЫЕ ФОНДЫ ................................................................................. 106 ВОЗМОЖНОСТИ И УГРОЗЫ ДЛЯ КОНКРЕТНЫХ КУЛЬТУР ...................................................... 107 РЕКОМЕНДАЦИИ ................................................................................................................... 109 H. СЕЛЬСКИЕ КОНСУЛЬТАЦИОННЫЕ СЛУЖБЫ И ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКАЯ РАБОТА110 ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ СЕЛЬСКИХ КОНСУЛЬТАЦИОННЫХ СЛУЖБ И ПЕРЕХОД К ЗАКУПКАМ НА УРОВНЕ СООБЩЕСТВ ....................................................................................................... 110 ОБЩЕСТВЕННЫЙ МАНДАТ ДЛЯ КОНСУЛЬТАЦИОННЫХ СЛУЖБ ......................................... 113 ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКАЯ РАБОТА ПО СЕЛЬСКОМУ ХОЗЯЙСТВУ............................................ 114 РЕКОМЕНДАЦИИ ................................................................................................................... 114 I. УПРАВЛЕНИЕ ПАСТБИЩАМИ....................................................................................... 115 ПРЕДЫДУЩИЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ МЕХАНИЗМЫ УПРАВЛЕНИЯ ПАСТБИЩАМИ ........ 115 ПЕРЕДАЧА ОТВЕТСТВЕННОСТИ СОЮЗАМ ПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ ПАСТБИЩ ............................ 116 ОПЛАТА НА ОСНОВЕ ПОГОЛОВЬЯ СКОТА............................................................................. 116 ОПРЕДЕЛЕНИЕ ГРАНИЦ ......................................................................................................... 116 РАВНЫЙ И СОВМЕСТНЫЙ ПРОЦЕСС ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ .................................................. 117 ПЛАНИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ПАСТБИЩАМИ .................................................. 117 КОНСУЛЬТАЦИОННЫЕ СЛУЖБЫ И ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКАЯ РАБОТА ПО УПРАВЛЕНИЮ ПАСТБИЩАМИ ....................................................................................................................... 117 ДАЛЬНЕЙШЕЕ РЕФОРМИРОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА .................................................... 118 ПЛАТА И НАЛОГИ ЗА ПОЛЬЗОВАНИЕ ПАСТБИЩАМИ ........................................................... 118 ПРАВА ВТОРИЧНЫХ ПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ ................................................................................. 119 РОЛЬ ПАСТБИЩНЫХ КОМИТЕТОВ В ОХРАНЕ ЗДОРОВЬЯ ЖИВОТНЫХ ................................. 119 РАЙОННЫЙ ПАСТБИЩНЫЙ ФОНД......................................................................................... 119 ПАСТБИЩА ЛЕСХОЗА ........................................................................................................... 120 РЕКОМЕНДАЦИИ ................................................................................................................... 120 J. ВЕТЕРИНАРНЫЕ СЛУЖБЫ............................................................................................ 122 СОСТОЯНИЕ ЗДОРОВЬЯ ЖИВОТНЫХ ..................................................................................... 122 АНАЛИЗ ДЕФИЦИТА И СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ ВЕТЕРИНАРНЫХ СЛУЖБ (OIE).................... 123 СТРАТЕГИЧЕСКИЙ ПЛАН ...................................................................................................... 124 ВЕТЕРИНАРНЫЙ ЗАКОН ........................................................................................................ 124 ПЕРЕДАЧА УПРАВЛЕНИЯ И ФИНАНСИРОВАНИЯ ВАКЦИНАЦИИ В ВЕДЕНИЕ ПК ................. 125 ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ И ИМПОРТ ВАКЦИН ............................................................................... 125 ЛАБОРАТОРНЫЙ ПОТЕНЦИАЛ .............................................................................................. 125 ВЕТЕРИНАРНАЯ ПАЛАТА ...................................................................................................... 126 ВЕТЕРИНАРНАЯ АССОЦИАЦИЯ ............................................................................................ 126 КОМПЕНСАЦИОННЫЙ ФОНД ................................................................................................ 127 СТРАХОВАНИЕ ЖИВОТНЫХ .................................................................................................. 128 РЕКОМЕНДАЦИИ ................................................................................................................... 129 K. СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННАЯ ПЕРЕРАБОТКА, УСЛОВИЯ ДЛЯ РАЗВИТИЯ БИЗНЕСА И МЕЖДУНАРОДНАЯ ТОРГОВЛЯ ............................................................................................ 131 V. ЗАКЛЮЧЕНИЕ ......................................................................................................... 137 1. ПРЕДЛАГАЕМЫЙ ПОДХОД К ПОЛИТИЧЕСКОМУ РЕФОРМИРОВАНИЮ И ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИНВЕСТИЦИЯМ ................................................................................... 137 2. СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ .............................................................................. 138 3. УПРАВЛЕНИЕ БЮДЖЕТОМ ............................................................................................ 139 4. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА СТРАТЕГИЧЕСКОЕ И БЮДЖЕТНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ ................................................................................................................... 141 СПИСОК ТЕКСТОВЫХ ОКОН ТЕКСТОВОЕ ОКНО 1: ВОЗДЕЙСТВИЕ КРИЗИСА 2010 ГОДА НА СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО ................................................7 ТЕКСТОВОЕ ОКНО 2: МЕТОДОЛОГИЯ ВПП ДЛЯ ИЗМЕРЕНИЯ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ НЕЗАЩИЩЕННОСТИ .............. 18 ТЕКСТОВОЕ ОКНО 3: ОЦЕНКА ЗАТРАТ НА СТАБИЛИЗАЦИЮ ЦЕН ............................................................................... 55 ТЕКСТОВОЕ ОКНО 4: ИССЛЕДОВАНИЕ МЕХАНИЗАЦИИ В СТРАНАХ ЕЦА, ВСЕМИРНЫЙ БАНК................................... 97 ТЕКСТОВОЕ ОКНО 5: ЧЛЕНСТВО КЫРГЫЗСТАНА В МЕЖДУНАРОДНЫХ СЕМЕНОВОДЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЯХ ...... 108 ТЕКСТОВОЕ ОКНО 6: РЕОРГАНИЗАЦИЯ МИНИСТЕРСТВА СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА, 2009 ......................................... 142 Список Таблиц ТАБЛ. 1: КРАТКОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ СТРАТЕГИЧЕСКИХ ЦЕЛЕЙ .......................................................................................... 1 ТАБЛ. 2: ПРОЦЕНТ ДОМОХОЗЯЙСТВ И ИСТОЧНИКИ ДОХОДОВ .................................................................................... 15 ТАБЛ. 3: ИНФЛЯЦИЯ ПРОДОВОЛЬСТВЕННЫХ ЦЕН И РАСХОДЫ ДОМОХОЗЯЙСТВ НА ПРОДОВОЛЬСТВИЕ .................... 39 ТАБЛ. 4: ТЕНДЕНЦИИ В БЮДЖЕТНОЙ ЧАСТИ НА ПРОДОВОЛЬСТВИЕ В КЫРГЫЗСТАНЕ.............................................. 39 ТАБЛ. 5: ТЕНДЕНЦИИ В НАЛИЧИИ ПРОДОВОЛЬСТВИЯ ПО ТОВАРНЫМ ГРУППАМ, 2007-2009 ................................... 42 ТАБЛ. 6: МЕРЫ ЦЕНОВОЙ НЕУСТОЙЧИВОСТИ (С ПОПРАВКОЙ НА ИНФЛЯЦИЮ, ЦЕНЫ 2009 ГОДА) 2003-09............... 44 ТАБЛ. 7: ИНФЛЯЦИЯ ПРОДОВОЛЬСТВЕННЫХ ЦЕН, ИПЦ 2003-2009 ......................................................................... 46 ТАБЛ. 8: ПРОДОВОЛЬСТВЕННЫЙ И ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ ТОРГОВЫЙ БАЛАНС - КЫРГЫЗСТАН ...................................... 50 ТАБЛ. 9: ВОЗДЕЙСТВИЕ ОТ ПОВЫШЕНИЯ ПРОДОВОЛЬСТВЕННЫХ И ЭНЕРГЕТИЧЕСКИХ ЦЕН НА ПРОДОВОЛЬСТВЕННЫЙ И ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ ТОРГОВЫЙ БАЛАНС - КЫРГЫЗСТАН .............................................. 50 ТАБЛ. 10: ЗНАЧЕНИЕ ТЕРМИНОВ, ИСПОЛЬЗУЕМЫХ В МОДЕЛИ ................................................................................... 56 ТАБЛ. 11: ВОЗДЕЙСТВИЕ ОТ ПОЛИТИКИ СТАБИЛИЗАЦИИ ЦЕН НА РЫНКЕ ПШЕНИЦЫ .............................................. 57 ТАБЛ. 12: ЕЖЕГОДНЫЕ ЗАТРАТЫ НА ОБЕСПЕЧЕНИЕ МИНИМАЛЬНОЙ СРЕДНЕГОДОВОЙ ЦЕНЫ НА КАРТОФЕЛЬ (10 738 СОМОВ ЗА ТОНУ) .......................................................................................................................................... 57 ТАБЛ. 13: ОСНОВНЫЕ ПОКАЗАТЕЛИ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ КЫРГЫЗСТАНА .......................................................... 65 ТАБЛ. 14: ИНДИКАТОР ПОЛУЧЕНИЯ КРЕДИТА СОГЛАСНО «ВЕДЕНИЮ БИЗНЕСА», 2008-2010.................................. 73 ТАБЛ. 15: ВОЗМОЖНЫЕ СЦЕНАРИИ БУДУЩЕГО УПРАВЛЕНИЯ МЕЖХОЗЯЙСТВЕННЫМИ ИРРИГАЦИОННЫМИ СИСТЕМАМИ........................................................................................................................................................ 86 ТАБЛ. 16: СВОДНЫЕ ДАННЫЕ О РЕАБИЛИТАЦИИ ИРРИГАЦИОННЫХ СИСТЕМ И ВОЗМОЖНЫЕ ПОТРЕБНОСТИ В БУДУЩИХ ИНВЕСТИЦИЯХ ................................................................................................................................... 91 ТАБЛ. 17: РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ОБЯЗАННОСТЕЙ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СЕМЕНОВОДЧЕСКОЙ ЦЕПИ КЫРГЫЗСТАНА ............ 101 ТАБЛ. 18: РЕЗУЛЬТАТЫ ОЦЕНКИ OIE И ДАЛЬНЕЙШАЯ ЦЕЛЬ .................................................................................... 123 ТАБЛ. 19: ИНДЕКС БЛАГОПРИЯТНЫХ УСЛОВИЙ ДЛЯ ТОРГОВЛИ (2009) .................................................................. 134 ТАБЛ. 20: ИНДЕКС ЭФФЕКТИВНОСТИ ЛОГИСТИКИ, ИЭЛ (2007, 2009).................................................................... 135 ТАБЛ. 21: ПОКАЗАТЕЛИ ЗАТРАТ И ПРОСТОЕВ ВДОЛЬ ТРАНСПОРТНЫХ КОРИДОРОВ В КЫРГЫЗСТАНЕ ...................... 135 ТАБЛ. 22: ВКЛАД ПРЕДЛАГАЕМОГО ПОДХОДА К ОСНОВЕ СРЕДНЕСРОЧНОГО РАЗВИТИЯ ....................................... 143 ТАБЛ. 23: ВКЛАД ПРЕДЛАГАЕМОГО ПОДХОДА В ОСНОВУ СРЕДНЕСРОЧНОГО РАЗВИТИЯ ........................................ 145 ТАБЛ. 24: ПОДРОБНЫЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ................................................................................................................... 149 ТАБЛ. А25: ИНСТРУМЕНТЫ УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ В УСЛОВИЯХ РЫНКА И ИХ ПОТЕНЦИАЛЬНЫЕ ПОЛЬЗОВАТЕЛИ .......................................................................................................................................................................... 162 Список Рисунков РИС. 1: РЕАЛЬНЫЙ ВВП ................................................................................................................................................4 РИС. 2: РЕАЛЬНЫЙ ЕЖЕГОДНЫЙ РОСТ .......................................................................................................................... 4 РИС. 3: ТЕНДЕНЦИИ В ПОСЕВНЫХ ПЛОЩАДЯХ И УРОЖАЙНОСТИ ...............................................................................5 РИС. 4: ПОГОЛОВЬЕ И ПРОИЗВОДИТЕЛЬНОСТЬ ЖИВОТНОВОДСТВА.............................................................................6 РИС. 5: ДОЛЯ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОЙ ЗАНЯТОСТИ В ОБЩЕМ ОБЪЕМЕ ЗАНЯТОСТИ ................................................8 РИС. 6: ИЗМЕНЕНИЯ В СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОЙ ЗАНЯТОСТИ, ОБЩЕМ УРОВНЕ ЗАНЯТОСТИ И ВНЕШНЕЙ МИГРАЦИИ ..............................................................................................................................................................................8 РИС. 7: РАЗМЕР ХОЗЯЙСТВ И ИХ ЮРИДИЧЕСКАЯ ФОРМА ............................................................................................ 10 РИС. 8: ПРОИЗВОДИТЕЛЬНОСТЬ ТРУДА В СЕЛЬСКОМ ХОЗЯЙСТВЕ ............................................................................. 11 РИС. 9: ДОЛЯ СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА В РЕАЛЬНОМ ВВП ......................................................................................... 12 РИС. 10: УРОВЕНЬ БЕДНОСТИ СРЕДИ ГОРОДСКОГО И СЕЛЬСКОГО НАСЕЛЕНИЯ .......................................................... 13 РИС. 11: УРОВЕНЬ БЕДНОСТИ И КРАЙНЕЙ БЕДНОСТИ ПО ВЫСОТАМ ......................................................................... 13 РИС. 12: СНИЖЕНИЕ УРОВНЯ БЕДНОСТИ ПО ОБЛАСТЯМ............................................................................................ 14 РИС. 13: СОСТАВ РЕАЛЬНОГО ОБЪЕМА РАСХОДОВ СЕЛЬСКОГО НАСЕЛЕНИЯ ........................................................... 15 РИС. 14: ТЕНДЕНЦИИ В ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ НЕЗАЩИЩЕННОСТИ СРЕДИ СЕЛЬСКОГО И ГОРОДСКОГО НАСЕЛЕНИЯ ............................................................................................................................................................................ 16 РИС. 15: УРОВЕНЬ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ НЕЗАЩИЩЕННОСТИ ПО ОБЛАСТЯМ ......................................................... 17 РИС. 16: ТЕНДЕНЦИИ В ТОРГОВЛЕ ПРОДУКЦИЕЙ СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА И ПИЩЕВОЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ......... 19 РИС. 17: СОСТАВ ЭКСПОРТА ПРОДУКЦИИ СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА И ПИЩЕВОЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ ПО ВИДАМ ПРОДУКЦИИ ........................................................................................................................................................ 20 РИС. 18: ТЕНДЕНЦИИ В ЭКСПОРТЕ ОТОБРАННОЙ ПРОДУКЦИИ СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА И ПИЩЕВОЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ ПО ОСНОВНЫМ ПУНКТАМ НАЗНАЧЕНИЯ .......................................................................... 21 РИС. 19: СОСТАВ ИМПОРТА ПРОДУКЦИИ СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА И ПИЩЕВОЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ ПО ВИДАМ ПРОДУКТОВ ........................................................................................................................................................ 22 РИС. 20: ТЕНДЕНЦИИ В ИМПОРТЕ НЕКОТОРЫХ ПРОДУКТОВ СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА И ПИЩЕВОЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ ПО ОСНОВНЫМ ИСТОЧНИКАМ .......................................................................................... 23 РИС. 21: ОТНОСИТЕЛЬНАЯ ДОЛЯ СВЕЖЕЙ И ПЕРЕРАБОТАННОЙ ПРОДУКЦИИ В ОБЩЕМ ОБЪЕМЕ ТОРГОВЛИ .......... 24 РИС. 22: ФАКТИЧЕСКИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РАСХОДЫ НА СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО, КАК ДОЛЯ В ОБЩЕМ ОБЪЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ, 2003-2009 ....................................................................................................... 27 РИС. 23: ФАКТИЧЕСКИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РАСХОДЫ НА СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО, 2003-2009................................ 27 РИС. 24: ПРОГНОЗ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ НА СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО В 2010-2012 ..................................... 28 РИС. 25: ТЕКУЩИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РАСХОДЫ НА СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО В 2009 ПО ФУНКЦИОНАЛЬНЫМ КАТЕГОРИЯМ ....................................................................................................................................................... 29 РИС. 26: ФАКТИЧЕСКИЙ ОБЪЕМ ТЕКУЩИХ РАСХОДОВ НА СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО В 2003-2009 И ПРОГНОЗ НА 2010- 2012 ПО ФУНКЦИОНАЛЬНЫМ КАТЕГОРИЯМ ....................................................................................................... 30 РИС. 27: СОСТАВ РАСХОДОВ ПГИ И КСП .................................................................................................................. 32 РИС. 28: СОВОКУПНОЕ СНАБЖЕНИЕ ПШЕНИЦЕЙ И МУКОЙ ....................................................................................... 40 РИС. 29: СОВОКУПНОЕ СНАБЖЕНИЕ ФРУКТАМИ И ОВОЩАМИ .................................................................................. 40 РИС. 30: СОВОКУПНОЕ СНАБЖЕНИЕ МОЛОКОМ И МОЛОЧНОЙ ПРОДУКЦИЕЙ........................................................... 41 РИС. 31: СОВОКУПНОЕ СНАБЖЕНИЕ МЯСОМ ............................................................................................................. 41 РИС. 32: ТЕНДЕНЦИИ ВО ВНУТРЕННЕЙ И ИМПОРТНОЙ ЦЕНЕ НА ПШЕНИЦУ (2003-09) ............................................... 44 РИС. 33: ТЕНДЕНЦИИ ВО ВНУТРЕННИХ И ИМПОРТНЫХ ЦЕНАХ НА МУКУ (2003-09) .................................................. 45 РИС. 34: ТЕНДЕНЦИИ ВО ВНУТРЕННИХ И ИМПОРТНЫХ ЦЕНАХ НА ПОДСОЛНЕЧНОЕ МАСЛО (2003-09) ..................... 45 РИС. 35: ИНФЛЯЦИЯ ПРОДОВОЛЬСТВЕННЫХ ЦЕН В ЕЦА В 2010 .............................................................................. 46 РИС. 36: ИЗМЕНЕНИЕ ПРОДОВОЛЬСТВЕННЫХ ЦЕН В КЫРГЫЗСТАНЕ: ЕЖЕМЕСЯЧНЫЙ ИПЦ .................................... 49 РИС. 37: ОХВАТ БАНКОВСКОГО КРЕДИТОВАНИЯ (2008) ............................................................................................. 66 РИС. 38: АКТИВЫ И КРЕДИТНЫЙ ПОРТФЕЛЬ АЙЫЛ БАНКА........................................................................................ 67 РИС. 39: КРЕДИТОВАНИЕ АЙЫЛ БАНКА ПО РАЗМЕРАМ КРЕДИТОВ, 2009 .................................................................. 67 РИС. 40: АЙЫЛ БАНК: КРЕДИТНЫЙ ПОРТФЕЛЬ ПО СЕКТОРАМ, 2009 ......................................................................... 68 РИС. 41: АЙЫЛ БАНК: КРЕДИТНЫЙ ПОРТФЕЛЬ ПО ОБЛАСТЯМ, 2009Г. ....................................................................... 68 РИС. 42: СРОКИ ПОГАШЕНИЯ КРЕДИТОВ АЙЫЛ БАНКА ............................................................................................. 69 РИС. 43: АКТИВЫ И КРЕДИТНЫЙ ПОРТФЕЛЬ МФО .................................................................................................... 69 РИС. 44: КРЕДИТНЫЙ ПОРТФЕЛЬ МФО ПО СЕКТОРАМ И ОБЛАСТЯМ, 2009 .............................................................. 70 РИС. 45: ДОЛЯ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫХ КРЕДИТОВ МФО С РАЗЛИЧНЫМ СРОКОМ ПОГАШЕНИЯ, 2007-2009 ........ 70 РИС. 46: КРЕДИТНЫЙ ПОРТФЕЛЬ КРЕДИТНЫЙ СОЮЗОВ ПО СЕКТОРАМ И ОБЛАСТЯМ, 2009........................................ 71 РИС. 47: КРЕДИТНЫЕ СОЮЗЫ: АКТИВЫ И КРЕДИТНЫЙ ПОРТФЕЛЬ............................................................................ 72 РИС. 48: РАЗМЕР ЗАЛОГА, ТРЕБУЕМОГО ПОД КРЕДИТ (% СУММЫ КРЕДИТА), 2009 .................................................... 77 РИС. 49: ОСВОЕНИЕ ПЛОЩАДЕЙ, ОБСЛУЖИВАЕМЫХ ЗАРЕГИСТРИРОВАННЫМИ АВП (1999 – СЕНТЯБРЬ 2010) ....... 81 РИС. 50: КОЛИЧЕСТВО АВП, ДОСТИГШИХ КАЖДЫЙ КОНТРОЛЬНЫЙ ЭТАП ПО ОБЛАСТЯМ (СЕНТЯБРЬ 2010) ............ 82 РИС. 51: ИЗМЕНЕНИЕ В ОБЩЕЙ СТАВКЕ ПУИ, 2001 - 2010 ........................................................................................ 84 РИС. 52: ПЛАТА ЗА ВОДУ В ГКВХМЗ ОЖИДАЕМАЯ И ВЫПЛАЧЕННАЯ, 2001-2010 .................................................... 84 РИС. 53: ПРЕДЛАГАЕМЫЕ ВАРИАНТЫ УПРАВЛЕНИЯ ВОДНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ И ИРРИГАЦИЕЙ .................................... 89 РИС. 54: ИМПОРТ ТРАКТОРОВ И ЗЕРНОУБОРОЧНЫХ КОМБАЙНОВ В КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ (ТЕКУЩИЕ ЦЕНЫ).. 94 РИС. 55: ТИПИЧНЫЕ ЭТАПЫ СЕМЕНОВОДЧЕСКОЙ ЦЕПИ И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ ОБЯЗАННОСТЕЙ .................... 100 РИС. 56: СОСТАВ ДОХОДОВ СКС – ПЕРЕХОД К ЗАКУПКЕ НА УРОВНЕ СООБЩЕСТВ ................................................. 112 РИС. 57: СЛУЧАИ ЗООНОЗНЫХ ЗАБОЛЕВАНИЙ СРЕДИ ЛЮДЕЙ................................................................................... 122 РИС. 58: ПЕРЕСМОТРЫ БЮДЖЕТА МСВХИПП ........................................................................................................ 140 ПРИЛОЖЕНИЯ ПРИЛОЖ. 1. ИНСТРУМЕНТЫ УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ НА ОСНОВЕ РЫНОЧНЫХ УСЛОВИЙ ...................................... 160 ЕДИНИЦЫ ВАЛЮТ И ИХ ЭКВИВАЛЕНТОВ (на 30 июня 2011) Единица = Сом Валюты 1 долл. США = 46.5 Сом 1 Сом = 0.022 долл. США Аббревиатуры и акронимы AO Айыл Окмоту АВП Ассоциация Водопользователей ВВП Валовой Внутренний Продукт ГВА Государственное Водное Агентство (предлагается) ГДВ Государственный Департамент Ветеринарии ГКВХМЗ Государственный Комитет по Водному Хозяйству и Мелиорации Земель ГКС Государственная Комиссия по Сортоиспытанию ГПП Группа Пастбищепользователей КАРИС Кыргызская Агро-Рыночная Информационная Служба КШАП Кыргызско-Швейцарский Агро Проект МАИС Международная Ассоциация по Испытанию Семян МСВХиПП Министерство Сельского, Водного Хозяйства и Перерабатывающей Промышленности МСФ Международная Семеноводческая Федерация МСХ Министерство Сельского Хозяйства МФ Министерство Финансов МФО Микрофинансовая Организация НАОСФ Национальная Ассоциация Общественных Семенных Фондов НБКР Национальный Банк Кыргызской Республики НИИВ НИИ Ветеринарии НИИЗ НИ Институт Земледелия НИИПЖ НИИ Пастбищ и Животноводства ОВТ Общий Внешний Тариф ОМСУ Орган Местного Самоуправления ОПП Объединение Пастбищепользователей ОССБ Основа Среднесрочного Бюджета ОЭСР Организация Экономического Сотрудничества и Развития ПАМ Проект по Агробизнесу и Маркетингу ПВО Проект по Внутрихозяйственному Орошению ПВСУ Проект по Вспомогательным Сельскохозяйственным Услугам ПК Пастбищный Комитет ППР Портфель под Риском ПСИУ Проект по Сельскохозяйственным Инвестициям и Услугам ПСУП План Сообществ по Управлению Пастбищами РСИ Республиканская Семенная Инспекция СКР Стратегия Комплексного Развития СКС Сельская Консультационная Служба ССР Стратегия Среднесрочного Развития УП Управление Пастбищ УПОВ Союз Защиты Растительных Сортов УЭиО Управление, Эксплуатация и Обслуживание ФКСКС Финансовая Компания по Сбережениям и Кредитным Союзам ФПЗ Фонд Перераспределения Земель ЦОП Центральный Отдел Поддержки АВП ШБС Швейцарское Бюро Сотрудничества и Развития Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 ОБЗОР 1. За последние 15 лет Кыргызстан добился заметного прогресса в создании основы для приватизации сельского хозяйства и оказания государственных услуг сельскому хозяйству. Однако Кыргызстану необходимо вновь вернуться к выполнению долгосрочной программы комплексных реформ. Ход развития сельского хозяйства был приостановлен в результате дебатов относительно краткосрочных вмешательств необходимых для решения проблем, которые возникли во время продовольственного кризиса 2008 года. Подобные краткосрочные решения, вероятнее всего, являются неэффективными и неэкономичными, и отвлекают внимание от основных целей, которые заключаются в создании финансовой дисциплины, усовершенствовании системы управления, достижении стабильности и роста – целей, которые должны были привести к существенному прогрессу в прошлом. 2. Правительством почти полностью завершена земельная реформа; создан Айыл Банк, успешное сельскохозяйственно-финансовое учреждение, а также поддерживается развитие рынка микрофинансирования. Более того, ответственность за внутрихозяйственную ирригационную сеть теперь находится в руках водопользователей, которые все больше и больше делают свой вклад в затраты на ее эксплуатацию; национальная сеть консультационных услуг теперь функционирует независимо от какого-либо источника финансирования; и наконец, создана законодательная база для развития семеноводческого сектора. Совсем недавно управление пастбищами стало передаваться местным сообществам и продолжается работа по проведению долгосрочных программ по борьбе с заболеваниями, а также по созданию сети лицензированных частных ветеринарных служб, что уже заметно способствует повышению уровня производительностью животноводства и улучшению здоровья в обществе. 3. Успех, достигнутый за данный период, основан на нескольких фундаментальных принципах, которые Правительству также необходимо принять в качестве основы для будущего развития. Сюда входит:  направленность на рост участия частного сектора и минимальное вмешательство государства в частные рынки;  создание свободного торгового режима для максимального извлечения выгод от сравнительных преимуществ Кыргызстана;  наделение местных сообществ ответственностью за управление природными ресурсами;  развитие прозрачной и совместной системы управления на уровне местных сообществ;  достижение финансовой стабильности путем повышения вклада в услуги со стороны самих потребителей;  повышение эффективности оказания государственных услуг через контракты с частным сектором. 4. Несмотря на впечатляющий успех, рост сельскохозяйственного сектора был непостоянным и замедлился, начиная с 2005 года, и много еще предстоит сделать для 1 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 того, чтобы завершить комплексные реформы и извлечь общую выгоду. Некоторые примеры включают:  Государственные расходы: привести текущие расходы в соответствие с инвестиционным расходованием.  Земельный рынок: пересмотреть рациональность содержания фонда перераспределения земель (ФПЗ); сделать оценку прозрачности земельной аренды в ФПЗ; пересмотреть рост ограничений на использования земли в качестве залога.  Кредитный рынок: добиться роста в обеспечении сельского финансирования для привлечения новых ресурсов и квалификации для Айыл Банка посредством приватизации; стимулировать вхождение новых участников и конкуренции в банковском и микрофинансовом секторе; расширить доступ к финансированию путем расширения системы приема депозитов и устранения основных причин высокого риска кредитования.  Ирригация: создать институциональную основу для регулирования вопросов поставки поливной воды; отменить ограничения парламента на плату за воду; провести реабилитацию инфраструктуры.  Семеноводство: способствовать развитию коммерчески эффективных семеноводческих хозяйств и частных дилеров сельскохозяйственной техники путем прекращения вмешательства со стороны государства в систему снабжения семенами и сельскохозяйственной техникой.  Консультационные службы: несмотря на то, что консультационные службы становятся все больше и больше самостоятельными, краткосрочном плане будет существовать необходимость в государственном финансировании некоторых консультационных услуг и рыночной информации.  Управление пастбищами: предстоит проделать дальнейшую работу по выполнению Закона о пастбищах и созданию механизмов управления пастбищами лесхозов;  Здоровье животных: обеспечить больший объем ресурсов для реализации недавно разработанных стратегий по контролю животных заболеваний; в частности, зоонозные заболевания представляют собой серьезную угрозу здоровью общества и ограничивают международную торговлю. 5. Когда правительством будут выполнены эти комплексные реформы и улучшатся условия для развития бизнеса в целом, сектор агробизнеса может стать новым источником экономического роста. 6. Восстановления сельских сообществ на юге страны после кризиса 2010 года представляется срочным, что повышает давление на принятие основных принципов для упомянутых выше реформ. Правительству необходимо рассмотреть возможность разработки Среднесрочной Стратегии Развития для восстановления и роста сельских сообществ, используя следующие четыре основы, которые согласуются с принципами реформирования:  Обеспечить финансовую дисциплину: сократить крупный дефицит бюджета, возникший в результате деятельности по восстановлению на юге страны.  Усовершенствовать систему управления: восстановить доверие к правительству, и разрешить социальные конфликты относительно природных ресурсов. 2 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011  Обеспечить стабильность: сократить риск и уязвимость к производственным и ценовым потрясениям.  Обеспечить рост экономики: восстановить экономику и возобновить экономические взаимосвязи между этническими группами. 7. Продовольственный кризис 2008 года стал причиной зарождения ряда новых политических идей, которые подымают круг вопросов относительно сильной заинтересованности предыдущего правительства в частном бизнесе, включая: (1) вмешательство в товарные рынки; (2) государственное инвестирование в частные предприятия; (3) вмешательство в кредитные рынки; и (4) обязательное страхование сельскохозяйственных животных. Такая политика не только отклоняется от вышеуказанных принципов, но и отводит ресурсы в сторону от важного процесса реформирования и инвестирования. Хотя эти идеи пока еще остаются только на бумаге, Правительству необходимо заново оценить логику, стоящую за этими программами, и вновь направить свои усилия на комплексное реформирование и инвестирование, избегая таких инвестиций, которые были сделанных в программы Корпорации «СельхозПродукция» (КСП) в 2008 и 2009. 8. Эти новые политические идеи были рефлекторной реакцией правительства на неспособность отреагировать на краткосрочные продовольственные потрясения, и они представляются неправильными и требуют пересмотра. Вместо этого, Правительству необходимо направить свои усилия на усовершенствование сетей социальной безопасности для реагирования на чрезвычайные ситуации и краткосрочные потрясения, путем поиска более полной информации о тех людях, которые наиболее уязвимы к продовольственной незащищенности. 9. Правительству необходимо вернуться к незавершенной программе и перенаправить свои действия на завершение долгосрочной программы комплексных реформ, которая сосредоточена на финансовой дисциплине, усовершенствовании системы управления, повышении стабильности и роста в сельскохозяйственном секторе. 3 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 КРАТКОЕ РЕЗЮМЕ Кыргызстану необходимо сосредоточиться на завершении долгосрочной программы комплексных реформ, по которым в прошлом страна добилась очень многого, сосредоточившись на финансовой дисциплине, усовершенствовании системы управления, повышении стабильности и роста. Государству необходимо воздержаться от преследования краткосрочных решений, принятых после продовольственного кризиса в 2008 году, потому, что они явно неэффективны и неэкономичны. A. ВВЕДЕНИЕ 1. Сельскохозяйственные реформы Кыргызстана считаются одними из самых продвинутых в Центральной Азии. После периода спада с момента независимости, в период между 1996-99гг., в секторе наблюдался резкий рост, который затем продолжался в умеренной степени до 2005 года. Приватизация земли и программа комплексных реформ успешно обеспечили расширенный доступ к кредитованию, ирригации, консультационным и прочим услугам. 2. С момента кризиса 2005 года, рост сельскохозяйственного производства был медленным и неустойчивым, и данная ситуация вместе с другими вопросами относительно того, как отреагировать на кризис продовольственных цен в 2008 году, стали причиной дебатов о принятии политических мер. За этим произошло изменение направления политики в сторону большего вмешательства государства в рынки. 3. В настоящем отчете делается анализ политической и инвестиционной основы за период 2003-10гг., которая определила работу и приоритеты с/х сектора относительно его будущего развития. В отчете рекомендуется, чтобы Правительство завершило программу комплексных реформ и инвестиций, в реализации которых Кыргызстан добился заметных успехов, а не проводить политические меры, которые отводят в сторону имеющиеся скудные ресурсы от этих важных задач. 4. В отчете также обсуждается срочная необходимость в проведении финансовой дисциплины для решения бюджетного дефицита, усовершенствовании системы управления для восстановления доверия к правительству, а также реализации мер по обеспечению большей стабильности и роста в сельскохозяйственном секторе для восстановления сельских сообществ, а как эти меры помогают реагировать на политический кризис 2010 года. B. СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ЦЕЛИ 5. Стратегические цели правительства в общих чертах включали четыре основные темы: обеспечение продовольствием; стабильность продовольственного рынка; конкурентоспособность и торговля; сохранность окружающей среды и безопасные продовольственные продукты. 6. Продовольственный кризис 2007-08гг. стал причиной политических мер, которые были направлены на достижение продовольственной самодостаточности. Хотя продовольственная безопасность представляет собой угрозу для Кыргызстана, 1 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 первопричиной все же являются постоянно низкие доходы сельского населения, частично из-за низкой производительности сельского хозяйства, а не низкого уровня обеспеченности продовольствием. 7. Таким образом, стратегические цели должны подчеркивать необходимость: (a) в повышении доходов сельского населения; (б) в защите уязвимых потребителей от потрясений в ценах и системе снабжения; (в) в повышении рентабельности сельского хозяйства и снижении риска; (г) в защите потребителей от риска общественному здравоохранению; и (д) в сдерживании экологической деградации и возможности потери биоразнообразия. Повышение доходов сельских жителей должно стать частью более широкой стратегии развития, а защита уязвимых потребителей должна стать частью более широкой стратегии продовольственной безопасности, а не стратегии развития сельского хозяйства. C. ИТОГИ ПОЛИТИЧЕСКИХ И ИНВЕСТИЦИОННЫХ ДЕЙСТВИЙ: СТРУКТУРНЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ И ЭФФЕКТИВНОСТЬ С/Х СЕКТОРА 8. В период 2003-09гг. рост сельскохозяйственного производства был всего лишь умеренным. Однако политическая и инвестиционная база возможно позволили успешно предотвратить спад производства во время многочисленных потрясений, включая политический кризис 2005 года, региональные случаи засухи в 2007 и 2008 годах, а также этнический конфликт 2010 года, которые сильно отразились на эффективности роста сельскохозяйственного сектора. 9. Рост реального ВВП в сельскохозяйственном секторе был неустойчивым и низким, составив в среднем 2,27 процентов в год в период между 2003-1010гг. в противоположность остальной части экономики, где средние темпы роста за этот же период составили 5,06 процентов в год, сократив долю сельского хозяйства в ВВП. Несмотря на незначительный общий рост сельскохозяйственного производства, производительность труда в 2005 году резко снизилась, однако затем восстановилась и слегка выросла, поскольку рабочая сила мигрировала за пределы сельскохозяйственного сектора. 10. Хотя посевные площади и поголовья скота увеличились, производительность в с/х секторе оставалась низкой. Площади под зерновыми, кормовыми, в основном под люцерной, и овощными культурами увеличились, однако урожайность оставалась неизменной для овощных и картофеля, и снизилась для зерновых культур. Поголовье КРС и МРС увеличилось, но производительность и прочие показатели животноводческой производительности, такие как норма отела, изменились лишь в незначительной степени. 11. На внутреннем рынке сельскохозяйственный сектор столкнулся с сильной конкуренцией в целом, особенно на рынке переработанной продукции сельского хозяйства; однако произошли улучшения на некоторых региональных рынках экспортной продукции. Чистый дефицит объемов торговли сельскохозяйственной продукцией и продовольственными продуктами постоянно увеличивался в период между 2003-08гг., поскольку объемы импорта сельскохозяйственной продукции, и 2 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 особенно переработанных продуктов, увеличивались для удовлетворения внутреннего спроса. Основными продуктами роста экспорта были фрукты и овощи, отправляемые на экспорт в Россию (хотя экспорт овощей в Казахстан сократился на такой же объем), и молочная продукция, экспортируемая в Казахстан. Основными продуктами роста импорта были пшеница и мука из Казахстана, фрукты из Китая и молочная продукция из России. 12. В период 2003-08гг., несмотря на медленный и неустойчивый рост сельскохозяйственного производства, уровень бедности сельского населения снизился с 57 до 37 процентов, однако здесь отмечалась существенная региональная разница. После 2005 года рабочая сила мигрировала из сельскохозяйственного сектора, производительность труда и уровень зарплат повысился, повысился уровень несельскохозяйственной занятости, а также объем государственных трансфертов. Однако в целом уровень продовольственной незащищенности оставался высоким и относительно неизменным в период между 2006-10гг., поскольку некоторые сельские домохозяйства делали дополнительные расходы на другие важные непродовольственные товары. Уровень бедности сельского населения оставался неизменным во многих высокогорных районах, которые сильно зависят от сельского хозяйства. D. ОЦЕНКА ОСНОВЫ ПОЛИТИКИ И ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИНВЕСТИЦИЙ Тенденции в Государственных Расходах Программа по восстановлению на юге страны в значительной степени повысила дефицит бюджета, подчеркивая необходимость в более строгой финансовой дисциплине, более эффективных государственных услугах и повышении вклада от самих потребителей в стоимость этих услуг. Потоки инвестирования необходимо перенаправить на комплексные программы, способствующие повышению сельскохозяйственной производительности, а не на проведение мер по вмешательству в рынки и коммерческую деятельность. 13. Общие объемы расходов: В целом, реальный объем расходов на сельское хозяйство за этот же период сократился примерно на 20 процентов, а вместе с ним сократилась доля сельского хозяйства в ВВП также примерно на 20 процентов. 14. Текущие расходы: Состав бюджета текущих расходов в период 2003-09гг. оставался постоянным; на ирригацию и охрану здоровья животных пришлась основная доля этих расходов, что отражает национальную важность этих двух подсекторов. Трансферты - субсидированные кредиты и сельскохозяйственные расходные материалы - не представлялись важными элементами государственных расходов, что преимущественно соответствовало подходу Правительства к свободному рынку до 2008 года. Хотя реальный объем текущих расходов за данный период увеличился в незначительной степени, текущего финансирования было недостаточно для поддержки ирригационной системы или ветеринарных служб, что подчеркивает важность повышения эффективности системы оказания услуг и повышения размеров вклада 3 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 самих потребителей в эти услуги, особенно учитывая недавний всплеск бюджетного дефицита. 15. Инвестиционные Расходы: В составе инвестиционных расходов произошло изменение после принятия в 2008 году закона о продовольственной безопасности, направленного на повышение участия государства в частных ранках. Это изменение включало выделение государственных средств для КСП на коммерческую деятельность и неэффективные специальные меры по вмешательству в рынки при наличии крайней необходимости в инвестировании базовой сельской инфраструктуры и системы оказания государственных услуг. Таким образом, это изменение подрывает связь между приоритетами сельскохозяйственного сектора и государственными расходами, и не может устранить основные причины долгосрочной продовольственной незащищенности. Начиная с 2005, Программа Государственных Инвестиций (ПГИ) сократилась в реальном выражении, и прогнозируется, что средства ПГИ на сельское хозяйство сократятся после 2010 года, вызывая обеспокоенность, особенно для реабилитации дренажно-ирригационных сетей. 16. В следующем разделе рассматриваются вопросы продовольственной безопасности, которые стали причиной изменения в ассигновании расходов после 2008 года, а также в приоритетах реформирования и инвестирования на земельных рынках, кредитных рынках и в сельскохозяйственных услугах. Политика продовольственной безопасности: чрезвычайные ситуации, краткосрочные потрясения цен и долгосрочная продовольственная незащищенность. Нехватка продовольствия на национальном уровне представляется нереальной угрозой. В этой связи политика продовольственной безопасности должна быть направлена на долгосрочные причины продовольственной незащищенности – в первую очередь, на низкий уровень доходов, в частности в сельских регионах, где отмечается низкая производительность сельского хозяйства. Однако чтобы быть готовым к чрезвычайным ситуациям весьма разумно со стороны государства поддерживать национальный запас продовольствия. Возникающие краткосрочные ценовые потрясения можно преодолеть путем повышения реагирования на коммерческие цены, поскольку вмешательства в рынки с целью стабилизации продовольственных цен будут неэффективными и неэкономичными. Уязвимые группы можно защитить от ценовых потрясений посредством сетей социальной безопасности. 17. Закон о Продовольственной Безопасности 2008 года обеспечил основу для мониторинга продовольственной безопасности, распределения продовольствия, контроля цен и мер по вмешательству в торговлю, включая через Корпорацию СельхозПродукция (КСП), которая была создана в ответ на данный Закон. На практике, степень вмешательств в рынки была незначительной, но дебаты относительно правильности политики продовольственной безопасности все еще продолжаются. 18. Политика продовольственной безопасности должна быть межведомственной ответственностью, которая включает в себя широкий спектр мер в ответ на следующее: (a) угроза чрезвычайных ситуаций объемам продовольственного импорта; (б) 4 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 краткосрочные ценовые потрясения, с которыми сталкиваются уязвимые слои населения; (в) низкий уровень доходов, который является первопричиной продовольственной незащищенности в долгосрочной перспективе. 19. Продовольственная незащищенность в случае чрезвычайных ситуаций: Вполне разумным представляется поддержание достаточного запаса продовольствия на случай чрезвычайных ситуаций, но вряд ли представляется значительным сокращение продовольственного снабжения из-за длительного закрытия границ. 20. Ценовые Потрясения в краткосрочной перспективе: Наиболее эффективный и экономичный способ преодоления краткосрочных ценовых потрясений – это повышение скорости реагирования на коммерческие цены, и защита уязвимых слоев населения посредством сети социальной безопасности. Краткосрочные потрясения цен временно увеличивают количество домохозяйств, которые подвергаются продовольственной незащищенности. Уровень нестабильности цен в Кыргызстане не так уж необычайно высок, поскольку в основном зависит от цен на мировых рынках, поэтому повышение уровня конкуренции среди коммерческих структур способствовало бы повышению скорости реагирования на цены и снижению ценовой нестабильности за счет устранения любых оставшихся барьеров на пути торговли, а также за счет разнообразия источников импорта. Использование в Кыргызстане механизмов управления рыночным риском, таких как, складские расписки, могло бы помочь снизить нестабильность цен. Другие же меры, такие как, установление верхнего или нижнего порога для цен на продовольствие или доходы коммерсантов, сокращают скорость реагирования на цены, и препятствует торговле; применение пограничных тарифов и субсидий для стабилизации цен подрывает международные торговые отношения, создает огромное и непредсказуемое бремя для сельскохозяйственного бюджета и, в любом случае, является неэффективным. Вместо этого, во время ценовых потрясений государство может защищать уязвимые слои населения посредством временного расширения сетей социальной безопасности – стратегия, которая представляется более экономичной и эффективной. 21. Продовольственная Незащищенность в долгосрочной перспективе: Политика продовольственной безопасности должны быть направлена на снижение продовольственной незащищенности в долгосрочной перспективе, которая, в первую очередь, является следствием низких доходов. Политика продовольственной самодостаточности, которая, например, направлена на расширении посевных площадей под зерновыми культурами, не способствует повышению доходов. Более того, такая политика может сократить доходы фермеров, которые, вместо этого, могли бы выращивать более доходные культуры. Для сокращения уровня долгосрочной продовольственной незащищенности среди сельского населения Правительство могло бы: (a) расширить доступ для сельских домохозяйств к Фонду Перераспределения земель (ФПЗ) и пастбищам; (б) развивать трудоемкое сельское хозяйство для обеспечения занятости в сельской местности; и (в) развивать сектор несельскохозяйственной занятости в сельской местности для стимулирования миграции из сельскохозяйственного сектора. 5 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 22. В оставшейся части данного отчета изучаются факторы долгосрочного воздействия на сельскохозяйственную производительность, включая земельный рынок, рынок сельского финансирования, дренаж и ирригацию, механизацию, семеноводство, консультационные услуги и научно-исследовательскую работу, управление пастбищами, ветеринарные службы, сельскохозяйственную переработку, условия развития бизнеса и торговли. Земельный Рынок Приватизация земли почти полностью завершена, устранена большая часть рыночных ограничений, но оставшиеся ограничения на использование земли в качестве залога необходимо устранить; Правительству необходимо пересмотреть рациональность содержания Фонда Перераспределения Земель и сделать оценку уровня прозрачности его управления. 23. В настоящий момент в Кыргызстане создан свободный рынок земли, эффективная система регистрации земли и активный рынок аренды земель; проводимые ранее реформы привели к резкому снижению уровня бедности, и обеспечили основу для проведения других реформ в сельскохозяйственном секторе, включая рынок сельского финансирования, и содействовали процессу миграции из сельскохозяйственного сектора в несельскохозяйственный сектор. 24. Не совсем понятна рациональность содержания Фонда Перераспределения Земель в течение столь длительного времени после приватизации. Кроме того, льготный доступ кооперативов к ФПЗ, похоже, противоречит цели снижения уровня бедности за счет аренды земель ФПЗ Органами Местного Самоуправления (ОМСУ); в данной системе наблюдается недостаточный уровень прозрачности, и такой процесс, возможно, не соответствует задачам сокращения бедности. 25. Ограничения на использование земли в качестве залога необходимо отменить. Требование, что сельскохозяйственную землю можно продавать только гражданам одного и того же айыл окмоту, сокращает применение земли в качестве залога и ослабляет активность земельного рынка. Сельскохозяйственное Финансирование Кыргызстан успешно расширил объемы сельскохозяйственного финансирования через Айыл Банк и МФО, хотя кредитование сосредоточено в основном на животноводстве. Дальнейшие усилия должны быть сфокусированы на снижении процентных ставок, а не на прямом вмешательстве в кредитный рынок; например, необходимо предпринять следующие действия: (1) стимулирование конкуренции среди финансовых учреждений; (2) расширение доступа финансовых институтов к депозитам и внешнему финансированию; (3) сокращение основных рисков кредитования, таких как, риск животных заболеваний и суровых погодных условий в сельском хозяйстве, низкое качество информации о заемщиках, слабая залоговая система. 6 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 26. Кыргызстан добился успеха в повышении объемов кредитования в сельское хозяйства от Айыл Банка и Микрофинансовых Организаций (МФО); кредитный портфель сконцентрирован на животноводстве, но сейчас медленно меняет свое направление в сторону растениеводства и сельскохозяйственных предприятий. 27. Кредитный портфель Айыл Банка существенно вырос в период 2003-09гг.; Аыйл Банк имел льготный доступ к дешевому донорскому финансированию, но, тем не менее, достиг рентабельности и качества портфеля, которые выглядят впечатляюще для банка с такой высокой концентрацией риска в сельском хозяйстве. Лицензия Айыл Банка была расширена, и теперь ему разрешено использовать до 30% кредитного портфеля на несельскохозяйственные цели, а также принимать депозиты в объеме до 25 процентов собственного капитала. Дальнейшее сокращение ограничений Айыл Банка на прием депозитов помогло бы ему решить существующую проблему с его ликвидностью, и сделать его более привлекательным для инвесторов. Кроме того, его приватизация способствовала бы вливанию столь необходимого капитала и экспертизы в систему кредитование сельского хозяйства. 28. В период 2003-09гг. произошел резкий рост МФО; данному росту в основном способствовало сельское хозяйство, на которое сейчас приходится 41 процент кредитного портфеля МФО; а на долгосрочные кредиты, сроком от 12 до 36 месяцев, сейчас приходится 47 процентов кредитного портфеля МФО. Высокое качество всего кредитного портфеля МФО (среднее отношение ППР 1,33 процентов в 2009 году у пяти самых крупных МФО) демонстрирует их способность управлять сельскохозяйственными кредитами, а также их высокий потенциал повышения вклада в сельскохозяйственное кредитование в будущем. 29. Айыл Банк успешно рос благодаря тому, что его кредитные решения принимались без вмешательства государства, а также за счет накопленных знаний и опыта в области сельскохозяйственного кредитования. Рост сектора МФО был основан на рыночной конкуренции, свободных рыночных процентных ставках, а также непрерывном росте профессионализма в секторе МФО за счет более строгих пруденциальных и лицензионных требований. 30. Кыргызстану необходимо опираться на принципы успеха достигнутого в развитии сектора сельского финансирования, устранять основные рыночные препятствия, которые ведут к повышению процентных ставок, а также воздерживаться от искусственных мер влияния на процентные ставки или принятие решений по кредитованию. Успешная стратегия в будущем должна быть направлена на следующее: a. Стимулировать рыночную конкуренцию и вхождение новых участников: (1) обеспечить равный доступ для всех финансовых институтов к льготным финансовым средствам; (2) избегать установления верхних и нижних порогов для процентных ставок, поскольку это подрывает доходность финансовых институтов и удерживает новых участников от вхождения в рынок; (3) пересмотреть политические меры, которые дискриминируют МФО, такие как, требование о достаточности основного капитала; (4) повышать прозрачность в системе банковского лицензирования; 7 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 b. Расширить доступ финансовых институтов к финансовым средствам: (1) расширить лицензии на прием депозитов для Айыл Банка и для тех МФО, которые соответствуют требуемым критериям приема депозитов, или оказать им помощь в преобразовании в банки; (2) приватизировать Айыл Банка, что позволит привлечь новый капитал и обеспечить доступ к международным финансовым рынкам. c. Сократить риск и затраты по кредитованию: (1) устранить основные причины высокого риска производства и маркетинга, такого как, ненадежная система орошения, слабая система охраны здоровья животных и их кормления, и другие производственные препятствия, обсуждаемые в данном отчете, которые повышают риски для кредитных организаций и процентные ставки; (2) расширить доступ кредитных организаций к информации, путем расширения сети бюро кредитной информации; (3) пересмотреть статьи в законе, которые ограничивают применение земли в качестве залога; (4) повышать знания и опыт в сельскохозяйственном кредитовании; (5) сократить требования о регистрации залога для небольших кредитов; (6) развивать сеть почтовых отделений в сельской местности в качестве офисов по приему платежей для финансовых институтов. Дренаж и Ирригация (ДИ) Все больше Ассоциаций Водопользователей делают свой вклад в затраты на эксплуатацию и обслуживание, однако им необходима помощь от Отделов Поддержки АВП в усовершенствовании их системы управления активами. Правительству все еще необходимо полностью выполнить водный кодекс, или отделить функции по регулированию от функций по поставке поливной воды. Объемы государственных расходов на ирригацию можно рационализировать по мере дальнейшей передачи межхозяйственных систем в ведение Федераций АВП и сокращения ограничений на установления платы за услуги ирригации (ПУИ). 31. Структура Дренажно-Ирригационной Системы. В ведении АВП находятся внутрихозяйственные системы, обслуживающие 72 процента всей поливной площади земель в стране. Дренажно-ирригационная площадь состоит примерно из 630 систем. Государственный Комитет по Водному Хозяйству и Мелиорации Земель (ГКВХМЗ) отвечает за управление, эксплуатацию и обслуживание речной системы, а также межхозяйственной инфраструктуры верхнего порядка. Водопользователи управляют внутрихозяйственными системами нижнего порядка через АВП, традиционные комитеты или индивидуально. В сентябре 2010 года 474 юридически зарегистрированных АВП обслуживали общую площадь размером 736 300 га. 32. Развитие АВП. Отделы Поддержки АВП добились существенного прогресса в развитии институционального потенциала АВП. Более половины АВП разработали собственные планы по эксплуатации и обслуживанию, и полностью платят ПУИ в ГКВХМЗ; примерно четверть из них имеют планы по реабилитации и планы по финансированию текущих расходов. 33. Стабильное повышение платы за поливную воду, которую оплачивают водопользователи в АВП – это еще один показатель успеха программы создания и 8 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 поддержки АПВ. В период 2001-10гг. плата за воду увеличилась с 2,74 тыйын/м3 до 6,65 тыйын/м3. 34. АВП начали сотрудничество и создавать Водные Советы (сейчас 40 ВС, обслуживающих 250 000 га) для представительства интересов АВП, Федерации АВП (35 ФАВП, обслуживающих 200 000 га) для принятия функций по управлению межхозяйственной инфраструктурой, переданной от ГКВХМЗ, а также Национальный Союз АВП. Выполнение водного кодекса 35. Выполнение водного кодекса. Правительству все еще необходимо полностью выполнить водный кодекс или отделить функции по регулированию от функций по поставке поливной воды. Функции по управлению водными ресурсами не выполняются, или выполняются разрозненным образом несколькими различными агентствами; вместо этого функции по управлению водными ресурсами необходимо передать новому Государственному Органу по Водному Хозяйству (ГОВХ), который выдавал бы лицензии водопользователям, включая ГКВХМЗ, который по-прежнему должен отвечать за поставку поливной воды. Доходы от платы за лицензии позволили бы ГОВХ эксплуатировать и обслуживать речные контрольно-измерительные станции и метеорологические станции, необходимые для регулирования речных потоков и обеспечения необходимых объемов воды. 36. Институциональные механизмы для межхозяйственных систем. Речные и магистральные оросительные системы (межхозяйственные системы), по которым вода доставляется до внутрихозяйственных систем, сейчас в основном находятся в ведении ГКВХМЗ, но все больше и больше передаются АВП и Федерациям АВП – шаг, который существенно сокращает нагрузку на государственные расходы. Существует несколько возможных сценариев для будущего управления межхозяйственными системами, согласно которым 30 или 50 процентов межхозяйственной инфраструктуры остается в ведении ГКВХМЗ. Любой из данных вариантов существенно бы сократил бремя бюджета ГКВХМЗ, который постоянно недофинансируется. Государству будет необходимо финансировать обучение и техническую помощь для гарантии того, чтобы у Федераций АВП были необходимые знания и навыки, необходимые, чтобы взять на себя роль по управлению активам. Это еще раз подчеркивает важность достаточного финансирования для Отделов Поддержки АВП. 37. Рационализация финансов ГКВХМЗ. Очень важно, чтобы Парламент передал АВП контроль над установлением уровня Платы за Услуги Ирригации (ПУИ), которая в настоящее время составляет 3 тыйына/м3, для того, чтобы собирать достаточно средств на эксплуатацию и обслуживание. Предполагаемая реальная плата должна составлять примерно 15 тыйын/м3, и бюджеты хозяйств показывают, что такой размер платы вполне приемлем для фермеров. 38. Социально-экономическая рациональность субсидирования насосных схем орошения заслуживает дальнейшего анализа. Дренажно-ирригационные расходы составляют 50%-60% всех государственных расходов на сельское хозяйство. Около одной трети 9 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 этих расходов идут на электричество для насосных станций, а также обслуживание каналов и насосных станций, которые охватывают только 55 000 га. 39. Реабилитация. Приблизительно 56 процентов межхозяйственных систем и 83 процента автономных/внутрихозяйственных систем нуждаются в реабилитации, которая по оценке составляет 348 млн. долларов США. Проекты по реабилитации, финансируемые Всемирным Банком, Азиатским Банком Развития и Правительством КР, проложили некоторый путь к исправлению ситуации, но в настоящий момент ими охвачены межхозяйственные системы, обслуживающие только 336 000 га земельной площади, и внутрихозяйственные системы, обслуживающие 265 651 га. Для завершения реабилитационных работ потребуется инвестирование на протяжении многих лет. 40. В настоящий момент отсутствует общая стратегия и план по реабилитации этих систем; вместо этого реабилитация проводится от случая к случаю, когда появляются финансовые средства. Более рациональным подходом стало бы проведение тщательного анализа того, какие системы нужно оставить у государства, какие передать водопользователям, АВП и Федерациям АВП, а от каких придется отказаться. Результаты этого анализа можно использовать для разработки стратегии и плана действий с целью обеспечения финансовой устойчивости этих систем на протяжении длительного времени. Механизация 41. Сейчас в Кыргызстане самый низкий уровень механизации в странах Европы и Центральной Азии. Механизация в первую очередь сдерживается низкоэффективным спросом из-за высоких процентных ставок, нехватки залога и ограниченного лизингового финансирования. 42. Текущее состояние с/х техники в Кыргызстане – это последствие ограниченного инвестирования со времен приватизации. Импорт техники осуществлялся в незначительной степени, за исключением единичных вливаний, финансируемых Японским и Китайским Правительствами. С другой стороны фермеры не вкладывают средства из-за ограниченного доступа к финансированию, изменениям в цене на технику относительно сельскохозяйственной рабочей силы; и, совсем недавно, из-за расширения площадей под высокодоходными и трудоемкими культурами. 43. Попытки предыдущего правительства решить проблему с низким уровнем механизации включали прямые поставки техники, которые вызывали на недолгое время рост наличия техники, но создавали препятствия для долгосрочного частного инвестирования в предприятия по поддержки механизации – импортеров, дилеров, дистрибьюторов или провайдеров ремонтных услуг и запчастей. Семеноводство и материально-техническое снабжение В Кыргызстане создана законодательная база для функционирования рынка семян. Однако коммерциализации семеноводческого сектора до сих пор так и не произошло из-за отсутствия функционирующей системы авторских гонораров. Государственный Комитет по Сортоиспытанию недофинансируется и имеет очень немного 10 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 квалифицированных партнеров на местном уровне для размножения семян, селекции и ухода. Программы МСХ по закупкам и распределению семян подрывают желание семеноводческих хозяйств активно сбывать свои семена. Однако Общественные Семенные Фонды помогают в создании спроса на высококачественные семена. 44. Кыргызстан следовал по пути принятия законодательства о сертификации и испытанию семян, соответствующего международным стандартам (аккредитация в ISTA), и с 2005 года является членом нескольких Семеноводческих схем OECD (требование ко многим странам для экспорта семян). В Кыргызстане также принят закон о Защите Растительных Сортов, который также соответствует международным стандартам. Однако этот прогресс в законодательстве не привел к развитию функциональной системы снабжения семенами – выведение сортовых семян, размножение, внутреннее использование сертифицированных семян или экспорт семян. 45. Для выведения сортовых семян на местном уровне нахватает ресурсов и квалифицированного персонала, а у международных семеноводов нет мотивации вкладывать средства из-за отсутствия в Кыргызстане действующей системы авторских гонораров. На местном уровне нет достаточно квалифицированного персонала для ухода за сортовыми семенами, и очень немногие семеноводы местного уровня способны выступить в роли местных партнеров. 46. Государственный Комитет по Сортоиспытанию хорошо оснащен и имеет квалифицированный персонал, но ему не хватает ресурсов для проведения полевых работ по испытанию и сертификации семян. 47. Существует необходимость стимулировать вхождение новых участников в систему размножения семян, которая сейчас характеризуется как плохо управляемая слабыми кооперативами. Однако, на пути новых участников и семеноводческих хозяйств существует множество препятствий для активного сбыта своих семян фермерам; сюда входит недостаточная прозрачность в получении лицензии, льготное налогообложение существующих семеноводческих хозяйств, незаконный ввоз семян и программы МСХ по закупке и распределению семян. 48. Общественные Семенные Фонды направлены на решение проблем со слабым спросом путем повышения знаний фермеров о потенциальных выгодах от использования сертифицированных семян, и создания клиентской базы для семеноводческих хозяйств. Сельские Консультационные Службы и Исследовательская Работа Реализуется стратегия создания консультационных служб более независимых и ориентированных на спрос: (а) разделение провайдеров услуг от клиентов путем преобразования СКС в не членскую организацию и создания Фермерских Кошуунов (организаций, основанных на сообществах) для закупки консультационных услуг от лица фермеров; (б) создание системы закупок на уровне сообществ для того, чтобы консультационные службы стали более ориентироваться на спрос; и (в) внедрение системы конкурсного заключения контрактов для повышения эффективности 11 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 оказания услуг. Вполне возможно, что возникнет костяк из преуспевающих частных клиентов. Существует необходимость в государственном финансировании консультационных услуг, несущих общественное благо, однако для этого у МСХ еще не созданы механизмы финансирования и закупки консультационных услуг. 49. Сельская Консультационная Служба (СКС) ее предшествующие организации в основном создавались и финансировались донорами в период 1998-08гг. Однако совместный обзор ШБС/ МФСР в 2006 году показал, что членство в СКС давало незначительные преимущества, областные и районные управляющие советы не играли сколь либо значимой роли, а вклад клиентов-фермеров в оказываемые услуги представлялся незначительным. 50. Как следствие, стратегия переходного периода была направлена на сокращение зависимости от донорского финансирования, и на создание системы, движимой клиентским спросом. Была проведена реорганизация СКС в самостоятельную, не членскую организацию-провайдера услуг, вовлеченного в конкуренцию. Донорские закупки сменила система закупок консультационных услуг на уровне сообществ через Фермерские Кошууны (ФК), которые являются членскими организациями и созданы в каждом АО для закупки консультационных услуг для фермеров. Параллельно необходимо было развивать потенциал МСХ для закупки государственных консультационных услуг. 51. Опыт Проекта ШБС Земля для Рыночного Развития показывает, что фермеры и сельскохозяйственные предприятия готовы платить за консультационные услуги, когда они предлагаются как часть более обширной программы по оказанию поддержки, однако слишком рано оценивать готовность ФК платить за услуги. Сейчас около 30-40 процентов ФК стабильны и проявляют признаки готовности повысить свой вклад в затраты на услуги. Количество провайдеров услуг увеличилось, и СКС пытается разнообразить свои источники доходов для замены донорского финансирования. Незначительного прогресса удалось добиться в обеспечении государственного финансирования и разработке мандата для государственных услуг, что представляется необходимым, если некоторые фермеры не пожелают или будут не в состоянии платить за услуги. 52. Рекомендуется провести анализ исследовательской работы в области сельского хозяйства в помощь разработке долгосрочных и финансово подкрепленных исследовательских программ, а также программ по развитию потенциала для исследовательских организаций, или рассмотреть варианты их реорганизации. Четыре основных исследовательских института включают: НИИ Земледелия (НИИЗ), НИИ Пастбищ и Животноводства (НИИПЖ), Кыргызский НИИ Ирригации (КНИИИ) и НИИ Ветеринарии (НИИВ). Общий объем расходов на сельскохозяйственные исследования в 2009 году составил 6,7 млн. сомов или 0,02 процента сельскохозяйственной доли ВВП. 12 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Управление пастбищами Закон о пастбищах 2009 года снова объединяет систему управления летними, весеннее- осенними и зимними пастбищами и обеспечивает более равное и прозрачное распределение прав на пастбища. Применение пастбищных билетов на основе поголовья скота и повышение навыков в оценке пастбищ и планировании позволят регулировать нормы выпаса в соответствии с пастбищной нагрузкой, и обеспечат механизм повышения вклада от пользователей в затраты на управление и улучшение пастбищ, а также повышение налоговых доходов. Применение этих механизмов проводится по всей стране, и уже достигнут положительный прогресс. Предстоящей сложной задачей на будущее станет применение этих механизмов к пастбищам лесхозов и создание механизмов для прав вторичных пастбищепользователей. 53. В прошлом ответственность за пастбища была разделена между Областными администрациями, отвечающими за летние пастбища, и Районными администрациями, отвечающими за весенние/ осенние пастбища, а ОМСУ в каждом айыл окмоту отвечали за зимние пастбища; это привело к потери маршрутов сезонного выпаса, снижению прозрачности в распределении пастбищ, созданию неравного доступу к пастбищам и недостаточному инвестированию в инфраструктуру, обеспечивающую доступ к пастбищам. Согласно Закону о Пастбищах АО были переда ответственность за пастбища, а полномочия по управлению пастбищами были переданы Объединениям Пастбищепользователей (ОПП), созданным на уровне сообществ в каждом АО, с представительством их исполнительных органов в лице Пастбищных Комитетов (ПК) также в каждом АО. 54. Закон о пастбищах снова объединяет систему управления всеми летними, весеннее- осенними и зимними пастбищами; обеспечивает более равное и прозрачное распределение прав на пастбища, и благодаря ему ожидается повышение доходов для инвестиций в пастбища, а также повышение налоговых доходов. Распределение прав пастбищепользователей на основе пастбищных билетов с учетом поголовья скота, и развитие навыков ПК в оценке пастбищ позволят лучше регулировать нормы выпаса в соответствии с пастбищной нагрузкой. 55. Первоочередные задачи включают: (a) завершить процесс определения пастбищных границ и обеспечить, чтобы все споры в установленном порядке были урегулированы; (б) проводить мониторинг и продолжить развитие системы управления ПК для гарантии точного представительства своих членов; (в) обеспечить ПК знаниями и навыками оценки и улучшения пастбищ для более профессионального управления пастбищами; (г) обеспечить квалифицированным персоналом департамент пастбищ, НИИПЖ и консультационные службы для оказания помощи в технических аспектах управления пастбищами; (д) внедрить механизмы заключения контрактов между частными ветеринарными службами и ПК для проведения вакцинации и прочих мер по контролю животных заболеваний; (е) доработать механизмы налогообложения ПК для гарантии установления приемлемого и справедливого вклада пастбищепотребителей в доходы государства; (ж) разработать юридическую и институциональную основу для прав вторичных пастбищепользователей; (з) после детальной консультации с ПК, 13 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 провести реформу законодательной базы относительно межправительственного соглашения о пастбищах; и (и) привести закон о пастбищах в соответствие с другими законами. 56. Одной из сложных задач в будущем будет доведение механизмов управления до пастбищ Лесхоза, а также внедрение механизмов для прав вторичных пользователей пастбищ. Существует несколько вариантов применения к пастбищам Лесхоза основных принципов Закона о Пастбищах, но наилучшим вариантом считается передача Пастбищным Комитетам всех пастбищ Лесхоза в многолетнюю аренду, которыми бы ПК управляли вместе со своими пастбищами. Этот вариант считается наиболее практичным и эффективным, поскольку вся пастбищная площадь управлялась бы как единая система. Ветеринарные службы Животноводство занимает доминирующее положение в сельском хозяйстве, но недееспособная государственная ветеринарная служба остается одним из самых существенных препятствий на пути повышения сельскохозяйственной производительности и расширения доступа к региональным и международным рынкам экспорта. Правительство готовит проект нового Закона о Ветеринарии, и реализует стратегию, которая будет включать частные ветеринарные службы, регулируемые Ветеринарной Палатой, разработку и реализацию тактики контроля зоонозных и прочих заболеваний животных, усовершенствование системы эпидемиологического надзора, диагностики и отчетности, а также создание компенсационного фонда в поддержку программ тестирования и забоя животных. Теперь очень важно, чтобы эти меры были подкреплены долгосрочным планом, который обеспечит Государственный Департамент Ветеринарии новым квалифицированным административным и техническим персоналом. 57. В Кыргызстане один из самых высоких уровней животных заболеваний среди Европейского и Центрально-Азиатского Региона, включая бруцеллез, эхинококк, бешенство и сибирскую язву, которые представляют собой серьезную угрозу здоровью человека. Уровень животных заболеваний усугубляется плохим питательным рационом, что сдерживает повышения сельскохозяйственной производительности и расширение доступа к региональным и международным рынкам экспорта. 58. Стратегия Развития Ветеринарных Служб: Согласно оценке Эффективности Ветеринарной Службы (ЭВС) OIE 2007 года, ветеринарные службы Кыргызстана имеют самый низкий уровень соответствия стандартам OIE в плане наиболее важных показателей, таких как, инфраструктура, кадровое обеспечение, уровень образования, эпидемиологический надзор и диагностика, контроль и ликвидация заболеваний. Стратегия Развития Ветеринарной Службы 2008 года, разработанная при содействии OIE и ЕС, направлена на достижение следующего: (a) развивать те частные ветеринарные службы, с которыми можно будет заключать контракты на оказание государственных услуг; (б) лицензировать ветеринарные службы через ветеринарную палату; (в) разработать национальные стратегии по контролю животных заболеваний; (г) развивать устойчивый потенциал для проведения эпидемиологического надзора 14 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 животных заболеваний; (д) создать Национальную Систему Информации о Животных Заболеваниях (НСИЖЗ); (е) развивать лабораторный потенциал; (ж) развивать потенциал для быстрого реагирования; (з) повышать уровень информированности населения о зоонозных и трансграничных заболеваниях; (и) разработать международно признанные протоколы санитарно-контрольных мер на границе; (к) проводить контроль качества вакцин и ветеринарных препаратов; (л) проводить контроль передвижения животных и усовершенствовать систему проверок на рынках животноводческих продуктов. 59. Закон о Ветеринарии: В настоящее время Закон о Ветеринарии пересматривается с целью реализации стратегии. Необходимо обратить внимание на следующие аспекты: (a) обеспечить разграничение между государственными и частными ветеринарными службами; (б) определить роль Ветеринарной Палаты; и г) обеспечить разграничение между ветеринарами и ветеринарами среднетехнического образования. 60. Ветеринарная Палата: Ветеринарная Палата была создана недавно, однако до тех пор пока Закон о лицензировании не будет изменен таким образом, чтобы Ветеринарная Палата могла выдавать лицензии, она сможет давать только рекомендации о лицензировании для ГДВ, который в настоящее время отвечает за лицензирование. 61. Импорт вакцин: Внимание Правительства направлено на ГДВ в связи с возможной коррупционной практикой в государственном секторе. Передача ответственности за закупку вакцины нескольким регулируемым и лицензированным оптовикам помогло бы устранить бремя, лежащее на ГДВ. 62. Контракты между частными ветеринарными службами и Пастбищными Комитетами: Внедрение контрактной системы между частными ветеринарными службами и пастбищными комитетами на проведение вакцинации поможет создать систему частной ветеринарной практики, облегчить управление программами вакцинации и сократить возможные обвинения ГДВ в коррупционных действиях относительно этих контрактов. 63. Лабораторный Потенциал: Недостаточность или нестабильность бюджетов на текущие расходы, а также кадровое обеспечение лабораторий, подрывают полезность значительных объемов инвестирования в оборудование и обучение персонала государственных лабораторий; инвестирование в лаборатории необходимо временно приостановить до тех пор, пока не будет решена данная проблема. Сеть национальных лабораторий необходимо рационализировать и объединить для повышения их рабочей эффективности и финансовой устойчивости. 64. Компенсационный Фонд: Правительство планирует создать Компенсационный Фонд в поддержку программ тестирования и забоя животных путем выплаты компенсаций фермерам за убытки, понесенные в результате обязательного забоя животных, что также будет способствовать улучшению системы отчетности о больных животных, и обеспечит доходы для финансирования мер по контролю животных заболеваний. Международный опты показывает, что подобного рода Компенсационный Фонд должен быть независимым от государства, контролироваться совместным органом из 15 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 представителей государственного/ частного сектора, и финансироваться за счет обязательно оплаты от фермеров и со-финансирования от государства. 65. Страхование Животных: Внедрение системы обязательного страхования животных в настоящее время считается нецелесообразным для Кыргызстана из-за высокого уровня животных заболеваний, отсутствия признанных программ по контролю заболеваний и слабого рациона кормления животных. Страховые взносы для фермеров будут слишком высоки и непозволительны. Сейчас Правительство рассматривает проект закона о страховании животных, но международный опыт показывает, что сначала необходимо создать функционирующий компенсационный фонд. Проект закона не четко изъясняется в плане охвата причин падежа животных, в нем нет достаточного страхового анализа, и он не опирается на оценку потенциальных рисков, размер страховых взносов для фермеров или государственное финансирование, которое потребуется на случай покрытия таких рисков. Сельскохозяйственная Переработка, Условия для Развития Бизнеса и Международная Торговля 66. Рост доходов увеличил спрос на продукцию переработки, однако Кыргызстану не удалось захватить рынок и конкурировать с импортом, особенно из России и Казахстана. Рост сельскохозяйственной переработки сдерживается множеством факторов, схожих с теми, которые сдерживают инвестиции в экономику в целом - политическая нестабильность, слабая среда для развития бизнеса, неадекватная транспортная и энергетическая инфраструктура, неофициальные препятствия торговым отношениям при пересечении границы, отсутствие знаний о новых технологиях, отсутствие квалифицированного персонала и инвестиций. Кроме того, нестабильные поставки сырья от фермеров, как в плане качества, так и количества, замедляют ход развития сельскохозяйственной переработки. 67. Выгода сельскохозяйственного сектора Кыргызстана от таможенного союза будет зависеть от его способности реагировать: (a) на требования, устанавливаемые Российским и Казахским рынками в плане стандартов качества и санитарии; и (б) на повышение цен в результате повышения таможенных пошлин на фрукты, овощи и мясо, ввозимые из Китая. Если он не сможет быстро реагировать, то потребители будут страдать от высоких цен на импортные продукты питания, завозимые из стран не членов таможенного союза без какой-либо выгоды для местных производителей. Выводы Краткое Резюме Предлагаемого Подхода к Политическому Реформированию и Государственному Инвестированию 68. В настоящем отчете содержатся рекомендации относительно стратегических целей и подходов к реформированию политики и государственного инвестирования (Табл А), которые содействует четырем важным основам будущего развития с/х сектора. Эти рекомендации учитывают необходимость в сокращении бюджетного дефицита, в повышении доверия граждан к Правительству и в ослаблении социального напряжения после кризиса на юге страны в 2010 году. 16 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011  Повысить Финансовую Дисциплину: (1) определить возможную экономию средств благодаря эффективной системе оказания государственных услуг; (2) повысить налоговые доходы от сельского хозяйства; (3) повысить вклад потребителей в услуги; (4) передать некоторую часть инфраструктуры/обслуживания в частный сектор; (5) прекратить государственное вмешательство в частные рынки; (6) обеспечить, чтобы закупка государственных услуг у частных провайдеров услуг была конкурентной и прозрачной.  Усовершенствовать систему управления и разрешения конфликтов: (1) сократить возможности коррупции путем сокращения государственного кредитования в натуральном виде; (2) передать ответственность за государственные закупки лицензированному предприятию из частного сектора (например, вакцины); (3) передать ответственность за управление природными ресурсами организациям местных сообществ; (4) привлекать организации местных сообществ в разрешение споров относительно распределения природных ресурсов; и (5) сокращать уязвимость граждан к потрясениям в снабжении и ценах, которые усугубляют социальную напряженность.  Повысить Стабильность: (1) быть готовым к непредвиденным угрозам системе снабжения продовольствием; (2) сократить краткосрочные потрясения в системе снабжения путем повышения скорости реагирования коммерческих структур на цены, и путем обеспечения сетей социальной безопасности для сокращения уязвимости среди наиболее затрагиваемых слоев населения; (3) сократить уязвимость фермеров в долгосрочной перспективе к потрясениям, связанным с погодными условиями и животными заболеваниями, путем инвестирования в государственные услуги и инфраструктуру, которые сократят неустойчивость производства; (4) сократить уязвимость среди крайне бедных семей к международным ценовым потрясениям через сети социальной защиты и расширения доступа к сельскохозяйственным активам, которые помогут им справиться с подобного рода потрясениями.  Повысить Темпы Роста: (1) вкладывать средства в в государственные услуги и инфраструктуру, которые способствуют повышению сельскохозяйственной производительности; (2) способствовать инвестированию в оказание частных сельскохозяйственных услуг и торговлю (семена и сельхозтехника) с целью создания конкуренции и повышения наличия, цен и качества; (3) расширить доступ частного сектора к финансированию; (4) содействовать иностранным инвестициям; и (5) усилить среду для развития бизнеса путем снижения риска. 69. Эти рекомендации не являются для Кыргызстана новыми; успех его программы реформирования в период 1995-05гг. строился на ряде фундаментальных принципов, которые отражают предлагаемые подходы и подчеркивают необходимость завершить долгосрочную программу комплексных реформ.  Обеспечивать рост за счет частного сектора; сократить до минимума вмешательство государства в частные рынки;  Поддерживать свободный торговый режим, позволяющий использовать сравнительные преимущества Кыргызстана; 17 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011  Обеспечить устойчивое управление природными ресурсами на уровне местных сообществ;  Обеспечить прозрачность и участие местных сообществ в системе управления;  Повышать финансовую стабильность путем повышения вклада в услуги со стороны самих потребителей; 70. В Табл. 22 показывается, как предлагаемые подходы к реформированию политики и государственного инвестирования содействует четырем основам развития. Рекомендации вкратце представлены в Таб. A и Табл. 24. 71. Стратегическое Планирование. Правительству необходимо четко изложить прочес развития сельскохозяйственного сектора в Стратегическом Плане, который должен подкрепляться Планом Действий и Инвестиционным Планом. Стратегический План должен:  Определять внутренний и международный контекст развития сельского хозяйства.  Определять ряд количественно проверяемых целей.  Определять препятствия, воздействующие на достижение целей.  Излагать роли правительства и частного сектора.  Определять и обосновывать существующие государственные программы.  Устанавливать основу приоритетности программ.  Давать оценку результатов приоритетности программ.  Устанавливать ключевые индикаторы эффективности. 72. Управление Бюджетом. Реализация Среднесрочной Стратегии Развития была бы намного эффективнее, благодаря параллельной реформе в системе управления бюджетом.  Частота Бюджетных Ассигнований. В настоящее время первоначальные бюджетные ассигнования от Министерства Финансов покрывают только базовые защищенные статьи расходов, а последующие пересмотры бюджетов проводятся на произвольной основе. Программное управление помогло бы улучшить данный процесс, если бы первоначальный бюджет был более точным и реалистичным, и, если бы у МСХ было больше полномочий перераспределять средства между программами.  Подготовка программных бюджетов. Подготовка программных бюджетов была инициирована в 2003 году, однако с того времени был проделан незначительный прогресс. Оказание услуг и инвестирование необходимо включить в общий Среднесрочный Прогноз Бюджета (СПБ). Существующую программную структуру необходимо пересмотреть с тем, чтобы охватить оказание государственных услуг, государственные трансферты (включая вмешательство государства в сельскохозяйственные рынки) и государственное инвестирование. 18 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Таб. A: Сводные данные о предлагаемом подходе к развитию сельскохозяйственного сектора Подход (см. Табл. 24 и основной текс для подробных рекомендаций) 1. Государственные расходы 1.1 Улучшить систему планирования, мониторинга и оценки государственных расходов. 1.2 Обеспечить экономию средств за счет прекращения государственного вмешательства в частные рынки. 1.3 Обеспечить экономию средств посредством более эффективного расходования текущих затрат и улучшенной системы управления (сокращение уровня коррупции). 1.4 Увеличить государственные доходы от сельского хозяйства. 1.5 Увеличить вклад потребителей в услуги. 2. Политика продовольственной безопасности 2.1 Разработать меры на случай чрезвычайных ситуаций, с акцентам на (1) достаточных государственных запасах продовольствия. 2.2 Разработать политику краткосрочных ценовых потрясений, с акцентом на: (1) Повышении реагирования торговых предприятий на цены; (2) Гибких сетях социальной безопасности для уязвимых ДХ; (3) Прекращении вмешательств в рынки. 2.3 Разработать политику долгосрочной продовольственной незащищенности, с акцентом на: (1) Повышении фермерских доходов и сокращении риска; (2) Расширении доступа уязвимых ДХ к земле; (3) Повышении нефермерских доходов; (4) Воздержания от продовольственной самодостаточности. 3. Земельный Рынок 3.1 Устранить оставшиеся ограничения на земельном рынке. 3.2 Пересмотреть систему управления Фонда Перераспределения Земли. 4. Сельское Финансирование 4.1 Стимулировать конкуренцию и вхождение новых участников на рынок сельского финансирования, и воздержаться от вмешательства государства в кредитный рынок. 4.2 Расширить доступ финансовых институтов к финансовым средствам. 4.3 Сократить риски кредитования и затраты по кредитованию. 5. Дренаж и Ирригация 5.1 Инвестировать развитие АВП. 5.2 Реализовать Водный Кодекс. 5.3 Завершить передачу некоторой части межхозяйственных систем в ведение АВП и Федераций АВП. 5.4 Рационализовать финансирование ГКВХМЗ. 5.5 Подготовить план реабилитации ирригационных систем. 6. Механизация 6.1 Обеспечить мотивацию для дилеров и производителей с/х техники. 6.2 Расширить доступ к финансированию и страхованию с/х техники. 6.3 Обеспечить оказание услуг по обслуживанию с/х техники через дилерские отношения. 6.4 Обеспечить фермеров информацией о с/х техники. 7. Семеноводство 1 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 7.1 Инвестировать из государственных средств выведение и селекцию растений, или обеспечить мотивацию для частных селекционеров. 7.2 Повысить мотивацию для международных селекционеров вкладывать инвестиции в Кыргызстан. 7.3 Увеличить финансирование для тестирования и сертификации ГКСИ. 7.4 Стимулировать вхождение новых участников и конкуренцию в области размножения и распределения семян. 7.5 Расширить доступ к сортам, имеющимся на региональном и международном уровне. 7.6 Повысить спрос на высококачественные семена. 8. Консультационные Службы и Исследовательская работа 8.1 Продолжить реализацию стратегии по развитию финансово устойчивых, конкурентоспособных и ориентированных на заказчиков консультационных служб. 8.2 Инвестировать в повышение квалификации в области сельскохозяйственной консультации. 8.3 Разработать механизмы государственного финансирования консультационных услуг. 8.4 Подготовить финансово подкрепленные программы исследовательских работ. 9. Управление пастбищами 9.1 Завершить установление пастбищных границ. 9.2 Обеспечить развитие потенциала по управлению пастбищами. 9.3 Разработать законодательную базу и обеспечить развитие потенциала ПК для установления и распределения платы за пользование пастбищами, платы за охрану здоровья животных, и пастбищного налога. 9.4 Разработать законодательную базу для применения штрафных мер к ПК, не соблюдающим условия соглашений. 9.5 Разработать прозрачные механизмы для международной аренды пастбищ. 9.6 Разработать механизмы для общенационального управления пастбищами. 9.7 Разработать механизмы для перераспределения ненужных пастбищ. 9.8 Усовершенствовать систему управления пастбищами Лесхоза. 10. Ветеринарные службы 10.1 Реформировать закон о ветеринарии в поддержку оказанию государственных и частных услуг через лицензированные частные ветеринарные службы. 10.2 Реформировать закон о лицензирования, разрешив лицензирование частных ветеринарных служб. 10. 3 Создать компенсационный фонд животноводства. 10. 4 Утвердить и реализовать национальные стратегии по контролю животных заболеваний. 10. 5 Повысить вклад фермеров в программы по контролю животных заболеваний. 10. 6 Передать ответственность за импорт вакцины лицензированным импортерам. 10.7 Прекратить все планы по обязательному страхованию животных. 10. 8 Обеспечить адекватное финансирование текущих расходов и персонала ветеринарных лабораторий. 2 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 I. ВВЕДЕНИЕ Исторический Контекст 1. Кыргызстан считался одной из самых продвинутых стран в Центральной Азии, в плане сельскохозяйственного реформирования. 2. 1990-95: Добавочная стоимость от сельского хозяйства сократилась на 25 процентов. Когда был опубликован Обзор Сельскохозяйственного Сектора (1995), подготовленный Всемирным Банком, земельная реформа, приватизация хозяйств, либерализация торговли, приватизация системы государственного маркетинга, либерализация рынков с/х материалов и продукции, упразднение системы обязательных заказов на продукцию и передача ответственности за управление внутрихозяйственной системой орошения в ведение водопользователей и реформа Агропромбанка только начинались, или рассматривались как часть программы реформирования. 3. 1996-2002: После 1995 года ход земельной реформы резко ускорился за период между 1996-99гг. и годовой рост в с/х секторе составил более 20 процентов в год, за что Кыргызстан приобрел репутацию ведущего реформатора. Земельная реформа дополнялась успешными событиями в сельском финансировании: создание Кыргызская Сельскохозяйственная Финансовая Корпорация (КСФК); создание ассоциации водопользователей; усовершенствование дренажно-ирригационная инфраструктуры и прочих сельскохозяйственных служб. Росту в данный период способствовал повышенный спрос на основные продукты питания, и среди фермерских домохозяйств также повысилось потребление продуктов питания. 4. 1999-02. Годовой рост продолжался при темпах около 8 процентов, частично за счет расширения несельскохозяйственного сектора и спроса на более дорогостоящие продукты питания, такие как, мясные продукты, фрукты и овощи. Фермеры увеличили объемы продажи своей продукции, и эти достижения продемонстрировали способность мелких фермеров реагировать на рыночный спрос, как только были обеспечены их земельные права. 5. 2003-10: В отчете Всемирного Банк, Обновление Аграрной Политики – Обеспечение Устойчивого Роста с целью Сокращения Бедности, Задачи Правительства и Доноров в 2004 году, подчеркивались приоритеты реформирования. Сельскохозяйственная перспектива изменилась, и обновление аграрной политики рекомендовало завершить земельную реформу. Ход земельной реформы достиг огромного прогресса на юге, но в меньшей степени на севере, особенно в Чуйской долине, где находились крупные не реформированные и неэффективные кооперативы, а мелкие землевладельцы сталкивались с трудностью в обеспечении своих земельных прав. В обновлении аграрной политики 2004 года подчеркивался потенциал для повышения животноводческого производства посредством усовершенствования ветеринарного обслуживания и управления пастбищами, направленного на решение проблем с перевыпасом на зимних пастбищах и недоиспользования летних пастбищ (эти 1 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 рекомендации получили дальнейшее развитие в отчете Всемирного Банка Обзор Животноводческого Сектора, Охватывая Новые Задачи, 2006). Другие приоритеты реформирования включали: (a) улучшение условий для агробизнеса; (б) дальнейшее развитие консультационных служб; (в) расширение доступа к сельскому финансированию посредством усовершенствования законодательства о земельном залоге и устранения ограничений на аренду; и (г) инвестирование в базовую инфраструктуру села - дороги, снабжение питьевой водой и электроэнергией. В обновлении аграрной политики также приводится оценка государственных расходов и отмечается неспособность Министерства Сельского, Водного Хозяйства и Перерабатывающей Промышленности (МСВХиПП) выполнять свои текущие финансовые обязательства; в данном отчете рекомендуется искать пути большего возмещения издержек, связанных с оказанием государственных услуг. 6. 2003-04. Рост в сельскохозяйственном секторе проходил умеренными темпами, но после кризиса в 2005 году он замедлился и потерял стабильность, что вместе с другими вопросами относительно того, как наилучшим образом отреагировать на кризис продовольственных цен в 2008 году, стало причиной дебатов касательно адекватности политических мер. После 2008 года политика государства изменилась в сторону большего вмешательства в рынки. Структура Политической Записки 7. В данной политической записке изучается стратегическое направление, политическая и инвестиционная основа, принятая предшествующими правительствами в период 2003-09гг., а также итоговая структура и эффективность с/х сектора. В данном документе также определяются приоритеты для будущего развития, и рекомендуется Кыргызстану завершить его программу комплексного реформирования и инвестирования, по которым ранее были достигнуты значительные успехи, а также воздержаться от политических действий, которые лишают эту важную программу необходимых ресурсов. 8. В Разделе II проводиться обзор стратегических целей для сельскохозяйственной программы, намеченных предыдущими правительствами. В Разделе III описывается итоговые изменения в структуре и эффективности с/х сектора. В Разделе IV изучаются тенденции в государственных расходах, и описывается политическая и инвестиционная основа, текущее положение и оставшиеся препятствия относительно земельного и кредитного рынков, а также ключевые сельскохозяйственные услуги и приоритеты реформирования. В Разделе V подводится итог относительно приоритетов реформирования и описывается то, как они будут содействовать государственной Стратегии Среднесрочного Развития (ССР) посредством усиленной финансовой дисциплины, усовершенствованной системы государственного управления, повышенной стабильности и роста в сельскохозяйственном секторе. 2 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 II. СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ЦЕЛИ Цели стратегии с/х сектора имеют четыре основных направления: обеспечение продовольствием; стабильность продовольственного рынка; высокий уровень конкурентоспособности и торговли; сохранность окружающей среды и безопасные продовольственные продукты. Однако в стратегических заявлениях после продовольственного кризиса 2007-08гг. продовольственная самодостаточность подчеркивалась в качестве основного подхода к продовольственному обеспечению. 9. Цели стратегии сельскохозяйственного сектора за период 2004-09гг., включены в Аграрную Концепцию 2010 года (МСХ, 2004), Стратегию Развития Страны (СРС) на период с 2009 по 2011гг., Основу Среднесрочного Бюджета (ОССБ), Концепцию Продовольственной Безопасности и Программу Продовольственной Безопасности, которые вкратце рассматриваются в Табл. 1. 10. Существующие цели (колонка 3 и 5 в Табл. 1) лишены хронологической последовательности и ясности, однако в общих чертах они подпадают под четыре категории: Обеспечение Продовольствием; Стабильность Продовольственного Рынка; Повышенная Конкурентоспособность и Торговля; Деградация Окружающей Среды и Безопасные Продовольственные Продукты. Правильное изложение стратегических целей обеспечивает ясность при разработке программ, с помощью которых будут достигаться государственные цели, и позволяет проникнуть в суть того, как государство воспринимает угрозы и возможности, существующие в сельскохозяйственном секторе. 11. Продовольственное Обеспечение. Различные определения целей относительно продовольственного обеспечения ссылаются на необходимость повышения продовольственного снабжения (импорт плюс внутреннее производство), повышения продовольственной самодостаточности (внутреннее производство) и расширения доступа к продовольствию (доходы потребителей должны быть достаточными, чтобы покупать продукты питания). После 2008 года стратегические цели Правительства изменились в сторону повышения продовольственной самодостаточности, как реакции на продовольственный кризис 2007/08гг. Однако первичной угрозой для продовольственной безопасности в Кыргызстане являются неизменно низкие доходы сельского населения, частично из-за низкой производительности сельского хозяйства и слабых маркетинговых институтов, а не из-за нехватки продовольствия. 3 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Табл. 1: Краткое Изложение Стратегических Целей 2004- 2008 2008-2009 Издание Концепция ОССБ/ СРС 2009-11 Концепция Продовольственной Программа Продовольственной Аграрного Развития (2008) Безопасности (2009) Безопасности (2009) до 2010 (2004) Продовольственное Устойчивое Минимальные нормы Доступ к достаточным, пищевым Продовольственная безопасность Обеспечение обеспечение потребления потребностям Продовольственная продовольствием продовольствия Самодостаточное самодостаточность продовольственное снабжение Стабильность Предотвращение Предотвращение срыва Защита местного производителя и Продовольственного продовольственного продовольственного снабжения из- потребителя Рынка кризиса за природных и прочих стихийных бедствий Конкурентоспособность Экспорт сырья и Конкурентоспособное с/х и Торговля переработанной производство и пищевая продукции. промышленность Обеспечение сырьем для переработки Сохранность Сохранность Сохранность Безопасные продукты питания окружающей среды и окружающей среды окружающей среды Безопасные продукты питания Безопасные продукты Безопасные продукты питания питания 1 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 12. Стабильность Продовольственного Рынка. Определения стратегических целей относительно стабильности продовольственного рынка признают необходимость защиты потребителей от ценовых потрясений, а также снижение для производителей риска, возникающего из-за ценовых потрясений. Оба заявления вполне уместны, однако эти определения подразумевают то, что Правительство не способно не только предотвратить ценовые потрясения, но и защитить от них всех производителей и потребителей. Кыргызстан – страна с небольшой экономикой и открытым торговым режимом, поэтому не может изолировать себя от мирового колебания цен, которое выходит за рамки его контроля. Вместо этого, определения стратегических целей должны сфокусироваться на защите наиболее малоимущих потребителей, которые, в самую последнюю очередь, способны перенести последствия крупного повышения цен. 13. Конкурентоспособность и Торговля. Стратегические цели относительно конкурентоспособности и торговли направлены на повышение экспорта и развитие сельскохозяйственной переработки. Обе цели вполне уместны. Однако Кыргызстан является свободным импортером продовольствия, и по мере повышения доходов населения внутренний спрос на более дорогие и переработанные продукты питания, вероятнее всего, будет повышаться. Поэтому, наиболее правильно данная цель определяется в Программе Продовольственной Безопасности, в которой подчеркивается необходимость создания конкурентоспособного сельскохозяйственного рынка и пищевой промышленности. 14. Охрана Окружающей среды и Безопасные продукты питания. Эта цель оказывается единственной целью, движимой желанием поддержать имидж Кыргызстана, как производителя свежих и экологически чистых продуктов питания. Определение данной цели можно было бы разделить на две отдельные цели: (a) сократить угрозу окружающей среде через программы, предназначенные для борьбы с деградацией природных ресурсов (почв и воды), и направленные на сокращение потери биоразнообразия; и (б) защитить здоровье общества через программы по сокращению эпизоотических болезней и повышению безопасности продуктов питания путем борьбы с растительными и животными заболеваниями, а также сокращения выброса загрязняющих веществ. 15. Таким образом, стратегические задачи требуют пересмотра и более точного изложения, а также сосредоточиться на следующем: (a) повышении доходов сельского населения с целью расширения их доступа к продовольствию; (б) повышении рентабельности сельского хозяйства и сокращении производственных рисков; (в) защите уязвимых потребителей от потрясений в ценах и снабжении; (г) защите потребителей от риска здоровью общества; и (д) борьбе с деградацией окружающей среды и потерей биоразнообразия. Стратегические цели должны, последовательным образом, излагаться во всех стратегических документах. В следующем разделе обсуждается то, как предыдущие правительства пытались достичь этих стратегических целей. 2 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 III. КОНЕЧНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ПОЛИТИКИ И ИНВЕСТИРОВАНИЯ: СТРУКТУРНЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ И ЭФФЕКТИВНОСТЬ РАЗВИТИЯ СЕКТОРА Политическая и инвестиционная основа в период 2003-09гг. способствовала лишь умеренному росту, однако она смогла предотвратить спад в объемах производства, учитывая, что в течение данного периода страна испытала ряд климатических, экономических и политических потрясений, включая политические революции 2005 и 2010гг. глобальные финансово-экономические кризисы, начиная с 2008 года, и единичные случаи засухи в 2007 и 2008гг. Сельскохозяйственному сектору удалось получить доход от экспорта молочных продуктов, фруктов и овощей, однако ему пришлось столкнуться с сильной конкуренцией со стороны импорта молочной продукции из России и фруктов из Китая. Несмотря на умеренную степень эффективности роста сельскохозяйственного сектора, за этот же период резко снизился уровень бедности среди малоимущего сельского населения. 16. Предыдущие правительства стремились достичь своих стратегических целей посредством обширной программы секторальных реформ и государственных инвестиций; в данном разделе изучается их общее воздействие на сельское население, структуру сельскохозяйственного сектора и эффективность его развития. Сельскохозяйственная Продукция 17. Годовой рост реального ВВП в сельскохозяйственном секторе был неустойчив и проходил низкими темпами, в среднем составив 1,22 процента в период между 2003- 08гг. и 2,27 процентов в период между 2003-10гг. В 2005 году во время политического кризиса объемы с/х производства сильно сократились, кроме того, с/х сектор пострадал от единичных случаев засухи в 2007 и 2008гг., однако темпы роста быстро восстановились, достигнув 7,4 процента в 2009. Рост в 2010 году повлиял на производство и маркетинг (Текстовое Окно 1); сельскохозяйственный рост сократился до 3,5 процента из-за сложного политического положения и закрытия границ (Рис. 1 и Рис. 2). 18. Площади под зерновыми, кормовыми, в основном под люцерной, и овощными культурами увеличились, однако урожайность овощных культур и картофеля осталась неизменной и снизилась у зерновых культур (Рис. 3). Производство пшеницы увеличилось в 2009 году в ответ на кризис продовольственных цен. Поголовье КРС и МРС увеличилось, но производительность и прочие показатели животноводческой производительности, такие как норма отела, изменились лишь в незначительной степени (Рис. 4). Относительная доля растениеводства и животноводства в объеме производства всего сельскохозяйственного сектора осталась неизменной, составив 56 процентов и 42 процента соответственно. 3 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Рис. 1: Реальный ВВП Реальный ВВП Сельскохозяйственный ВВП (млн. сом) Совокупный ВВП (млн. сом) Совокупный ВВП (постоянные Сельскохозяйственный ВВП цены 2005г. (постоянные цены 2005г. Рис. 2: Реальный Ежегодный Рост Реальный Годовой Рост 10.0 8.0 Процент Годового Роста 6.0 4.0 2.0 0.0 1 -2.0 -4.0 -6.0 Темпы Реального Роста Сельскохозяйственного Сектора Темпы общего Реального Роста 4 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Рис. 3: Тенденции в Посевных Площадях и Урожайности Тенденции в урожайности культур Тенденции в урожайности культур Тенденции в урожайности культур Центнер/га Центнер/га Центнер/га Зерновые (чистый вес) Табак Хлопок сырец Масличные Картофель Сах. свекла Овощи Посевная площадь Посевная площадь Фрукты/ягоды Масличные Кормовые Картофель Тыс. га Тыс. га Зерновые Хлопок сырец Сах. свекла Табак Овощи 5 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Рис. 4: Поголовье и Производительность Животноводства Норма Отела Надои молока в год с коровы Телят от 100 коров в год Килограмм Домохозяйства Все хозяйства Домохоз-ва Частные хоз-ва Поголовье скота КРС и Лошади (тыс. голов) МРС (тыс. голов) МРС КРС Лошади 6 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Текстовое Окно 1: Воздействие Кризиса 2010 года на Сельское хозяйство Кризис 2010 года отразился на сельскохозяйственном производстве и маркетинге следующим образом: (a) поздняя весенняя посевная из-за апрельских событий 2010 года, и задержка с поставками топлива; (б) затянувшиеся импортные поставки удобрений из Узбекистана после июньских беспорядков 2010 года; (в) сокращение объемов ирригации, борьбы с насекомыми, заболеваниями и сорняками, поздний урожай из -за неспокойного положения этнических меньшинств на юге страны; (г) серьезное противоречие в сбыте урожая между фермерами и закупщиками на юге из-за нестабильной ситуации; (д) рост цен на горючее, услуги сельскохозяйственной техники и расходные сельскохозяйственные материалы ; (е) снижение цен на сельскохозяйственную продукцию; и (ж) распад системы выпаса животных. Воздействие от кризиса усугубилось обильными осадками весной и в начале лета, а также оползнями в отдаленных районах. Конкуренция относительно доступа к земле, поливной воде и пастбищам давно является причиной межэтнического напряжения на юге страны. Ограниченный доступ к рынкам через Узбекские анклавы создает дальнейшее напряжение и усугубляется плохими дорогами от хозяйств до рынков, а также слабой складской инфраструктурой, что в свою очередь усугубляется слабым и неравным управлением природными ресурсами со стороны местных властей, ведущим к низким доходам сельского населения, продовольственной незащищенности, деградации окружающей среды и отсутствию доверия к местным органам самоуправления. Несмотря на это длительное напряжение, между Узбекскими и Кыргызскими сообществами наблюдается высокий уровень экономических взаимоотношений. Вполне очевидно, что восстановление дружеских отношений и построение мира должны стать центром внимания, однако в долгосрочной перспективе мир будет наиболее стабилен в такой резонансной сельской экономике, где Узбекские и Кыргызские сообщества смогут вновь установить свои экономические взаимоотношения. Достигнуть этого можно посредством инвестирования с целью расширения равного доступа к природным ресурсам, повышения сельскохозяйственной производительности и стимулирования торговли между двумя сообществами. Источник: Совместная Оценка Экономических Потребностей, 2010г. Сельскохозяйственная Занятость и Миграция 19. В период между 2003-09гг., как доля всего объема занятости, уровень занятости в сельском хозяйстве сократился с 43 процентов до 32 процентов1 (Рис. 5). Имеющиеся статистические данные не показывают, остались ли существующие работники сельского хозяйства в сельских регионах, мигрировали ли в городские регионы или другие страны, или смогли ли они найти работу в других секторах экономики. На основании сравнения данных о миграции из сельского хозяйства и внешнего чистого объема миграции (Рис. 6) можно предположить, что не все работники, кто покинул сельское хозяйство, мигрировали из страны, и, что некоторые из тех, кто остался в Кыргызстане, нашли работу в несельскохозяйственном секторе. После революции 2005 года некоторые жители сел мигрировали с юга в Бишкек и Чуйскую область. Большинство трудовых мигрантов (500 000) работают в странах СНГ, в основном в 1 Данные о занятости за 2009 год основаны на регулярных ежегодных данных НацСтатКома, не переписи 2009 года, которые показывают, что доля занятости в сельском хозяйстве на фоне всего уровня занятости составляет 46 процентов, в то время как регулярные данные НСК показывают, что он составляет 32 процента и этот показатель применяется в настоящем документе для последовательной связи с предыдущими годами. 7 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 близлежащем Казахстане и России (350 000)2, что представляется важным, поскольку эти мигранты часто поддерживают связи со своими хозяйствами; они по-прежнему принимают решения, которые влияют на сельскохозяйственную производительность и делают вклад в свои хозяйства виде денежных переводов. Рис. 5: Доля Сельскохозяйственной Занятости в общем объеме Занятости Занятость в сельском хозяйстве Рис. 6: Изменения в сельскохозяйственной занятости, общем уровне занятости и внешней миграции Сравнение изменений в уровне с/х занятости, общем уровне занятости и внешней миграции Тыс. Человек Изменение в с/х занятости Чистая внешняя миграция Изменение в общем уровне занятости Структура Хозяйств 20. Нет подтверждения тому, что в структуре собственности и управления хозяйств произошло существенное изменение. Около 90 процентов пахотной земли находится в частном владении согласно передающемуся по наследству сертификату на 2 Оценка Уровня Бедности, Всемирный Банк, 2007 8 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 землепользование, за исключением небольшого числа государственных семеноводческих и животноводческих хозяйств. Остальные 10 процентов пахотной земли находятся в Фонде Перераспределения Земель (ФПЗ) и выдаются в аренду частным фермерам. Самая последняя сельскохозяйственная перепись, проведенная в 2002 году, показала, что 83 процента землевладельцев имеют менее одного гектара земли, и, что около 41 процента пахотной земли находится у хозяйств размером менее 10 гектаров. Отсутствуют последние данные, позволяющие составить ясную картину изменений в структуре хозяйств, относительно низкий уровень торговых операций (см. Раздел III) наводит на мысль о том, что значительного изменения в структуре фермерской собственности не произошло. Лизинговые операции являются общепринятыми, но на основании их количества можно предположить, что с 2002 года в структуре хозяйств произошло относительно небольшое изменение. С 2006 года количество производственных кооперативов неуклонно уменьшалось (Рис. 7). 9 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Рис. 7: Размер хозяйств и их юридическая форма Доля количества хозяйств по размерам Доля земельной площади по размерам хозяйств в 2002г. хозяйств в 2002г. >100га ФПЗ <1000га Менее 1га >10га<100га >1000га >1000га >1га<10га >100га <1000га >1га<10га Менее 1га >10га<100га Кол-во кооперативов, АО и индив. частных хозяйств Кол-во индив. частных хозяйст Кол-во кооперативов и АО Кооперативы и АО Индив. частные хозяйства 10 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Производительность Труда и Уровень заработной платы 21. Производительность трудовой силы в сельском хозяйстве снизилась на 7.0 процентов в 2005 году во время политического кризиса, но затем восстановилась и стала медленно расти (Рис. 8). Реальный уровень сельскохозяйственных зарплат повысился вместе с реальным уровнем зарплат во всей экономике, и вырос на 121 процент в номинальном выражении в период между 2003-08гг. Рис. 8: Производительность Труда в Сельском Хозяйстве Производительность труда в сельском хозяйстве Сельскохозяйственный ВВП на 1 работника (сом) Доля в Общем ВВП 22. Доля сельскохозяйственного сектора в общем ВВП сократилась (Рис. 9). В отличие от сельскохозяйственного сектора, экономика в целом выросла при среднегодовом реальном темпе роста 5,06 процентов в период между 2003-10гг. Как следствие, доля сельскохозяйственного сектора в номинальном ВВП неуклонно сокращалась с 34 процентов в 2003 году до 25процентов в 2010 году (Рис. 9). Это вполне ожидаемое явление для развивающейся экономики, поскольку несельскохозяйственный сектор растет, и все меньшая доля растущих доходов тратится на продукты питания. Данная ситуация обычно ведет к тому, что работники покидают хозяйства, и происходит повышение производительности сельскохозяйственного труда - тенденции, которые наблюдаются в Кыргызстане. 11 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Рис. 9: Доля Сельского хозяйства в Реальном ВВП Сельскохозяйственный ВВП как доля в совокупном ВВП (номинальная) Уровень Бедности и Неравенства Сельского Населения 23. Уровень бедности в сельской местности сократился с 57% до 37% в период между 2003-08 (Рис. 10), но отмечаются существенные различия по регионам. Снижение уровня бедности и крайней бедности в период между 2006-09гг. среди жителей низкогорных регионов было больше, чем среди жителей среднегорья3. Среди жителей высокогорья, многие из которых сильно зависят от животноводства, снижение абсолютного уровня бедности было самым низким, а уровень крайней бедности слегка повысился (Рис. 11).4 Сокращение уровня бедности сопровождалось сокращением на 17 процентов уровня неравенства сельского населения5. 3 Данные по высоте над уровнем моря стали разделяться, только начиная с 2006 года . 4 Данная оценка бедности на основе уровня потребления в высокогорных регионах согласуется с обнаружениями Оценки Животноводческого Сектора (Всемирный Банк, 2008), и наводит на мысль о том, что жители высокогорья сильно зависят от сельского хозяйства, и их доходы от животноводства не претерпели сколько-либо значимого роста в период 2006-08гг., хотя измерение сельскохозяйственного ВВП обычно недооценивает животноводческое производство, что стало очевидным из-за заниженных сведений о поголовье скота (во время программ Государственного Департамента Ветеринарии по вакцинации). Однако от засухи в 2007 и 2008гг. сильно пострадало 32 района, особенно в высокогорных регионах, включая животноводство, и привела к сокращению поголовья скота. Сообщества, проживающие в долинах, с орошаемыми кормовыми культурами и более расширенным доступом к дополнительным кормам, смогли лучше справиться с засухой. 5 Процентное изменение в коэффициенте gini для сельской местности. 12 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Рис. 10: Уровень бедности среди городского и сельского населения Уровень городской и сельской бедности Процент Городской Сельский Рис. 11: Уровень Бедности и Крайней Бедности по высотам Бедность и крайняя бедность Кр. бедность 2006 Кр. бедность 2007 Процент Кр. бедность 2008 Бедность 2006 Бедность 2007 Бедность 2008 Высокогорье Среднегорье Плоскогорье 24. Уровень бедности и крайней бедности неуклонно сокращался во всех областях в период 2003-08гг., самое значительное сокращение наблюдалось в Баткенской области и Нарынской области (Рис. 12). 13 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Рис. 12: Снижение Уровня Бедности по Областям Уровень бедности по областям Баткенская о. Чуйская о. И-Кульская о Процент Ж-Абадская о. Нарынская о. Ошская о. Таласская о. 25. Нельзя с точностью сказать, что единичные случаи роста сельскохозяйственного сектора послужили вкладом в снижение уровня бедности. Взаимосвязь между сокращением бедности и сельскохозяйственным ростом была очевидной до 2005 года, после чего уровень бедности продолжал снижаться, несмотря на резкое падение доли сельского хозяйства в ВВП. После этого с/х сектор стал медленно восстанавливаться вплоть до 2009 года (Оценка Уровня Бедности, Всемирный Банк, 2007). Сельское хозяйство – это один из важных источников дохода для большинства сельского населения; более 56 процентов сельских домохозяйств получали свои доходы в 2003 году от продажи продуктов растениеводства и животноводства (Табл. 2). За данный период вклад сельского хозяйства в сокращение уровня бедности, по сравнению с другими источниками доходов, различался по категориям благосостояния. Например, в период между 2003-05гг. для самой бедной пятой части домохозяйств, повышение доходов происходило за счет повышения пенсий и социальной помощи. Для второй и третьей части самых бедных домохозяйств, повышение доходов происходило за счет повышения оплаты труда (включая сельскохозяйственные зарплаты), и в меньшей степени за счет государственных трансфертов, (Оценка Уровня Бедности, Всемирный Банк, 2007). Высокая зависимость от частных и государственных трансфертов означала, что для всех фермерских домохозяйств от сбыта сельскохозяйственной продукции была получена только одна третья часть их доходов, а для нефермерских домохозяйств, имеющих скот, но без земли, от продажи сельскохозяйственной продукции была получена одна шестая часть их доходов. 14 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Табл. 2: Процент домохозяйств и источники доходов 26. По мере сокращения уровня бедности повышался внутренний спрос на продукты питания, как среди городского, так и среди сельского населения. Повышение доходов сельского населения стало результатом повышения уровня потребления по всем категориям; расходы на продовольствие остались на уровне 46 процентов, а на непродовольственные товары - 54 процента (Рис. 13), означая, что доходы увеличились в недостаточной степени для того, чтобы составить высоко пропорциональное повышение расходов на продовольствие. Рис. 13: Состав Реального Объема Расходов Сельского Населения Реальный объем расходов сельских Д/Х (постоянные цены 2003г.) сом/месяц/домохозяйство Продтовары Промтовары Услуги Налоги, пошлины и отчисления Прочие денежные расходы Продовольственная Безопасность6 27. В целом уровень продовольственной безопасности оставался высоким и относительно устойчивым в период между 2006-097. Всемирная Продовольственная Программа (ВПП) проводила оценку тенденций в продовольственной безопасности на основе данных Интегрированного Исследования среди Домохозяйств Кыргызстана (ИИДК) за 2006-09гг. Методология ВПП по оценке продовольственной безопасности классифицирует домохозяйства на «защищенные», «умеренно защищенные» и «крайне незащищенные» на основе расходов на потребление продуктов питания (мера бедности) и набора пищевых калорий (Текстовое Окно 2). 6 На основе данных ВПП 2010: второе обновление по ситуации с продовольственной безопасностью и питанием в Кыргызской Республике, апрель 2010. 7 Данные до 2006 года отсутствуют. 15 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 28. Примерно одна треть домохозяйств были незащищены в плане обеспечения продовольствием; 19-22 процентов сталкивались с существенной незащищенностью и 12-15 процентов были умеренно незащищены. В 2009 году крайняя незащищенность среди сельских домохозяйств до 23 процентов (с 27 процентов в 2006 году)8; 37 процентов сельского населения сталкивались с продовольственной незащищенностью, по сравнению с 29 процентами городского населения. Крайняя продовольственная незащищенность среди сельского населения составляет 40-45 процентов продовольственной незащищенности. 29. Нет подтверждения тому, что в крайней или умеренной продовольственной незащищенности произошло сколь либо значимое изменение в результате продовольственного кризиса 2008 года. Конечно же, в период между первым кварталом 2007 и первым кварталом 2009 общий уровень продовольственной незащищенности сократился на 4 процента от 34 процентов до 30 процентов; уровень крайней продовольственной незащищенности снизился на 7 процентов, достигнув 20 процентов (Рис. 14). Рис. 14: Тенденции в Продовольственной Незащищенности среди Сельского и Городского Населения Тенденции в продовольственной незащищенности – Все Д/Х Крайне незащищенные Процент домохозяйств Умеренно незащищенные Общий уровень продовольственной незащищенности Тенденции в продовольственной незащищенности – Сельские Д/Х Крайне незащищенные Процент домохозяйств Умеренно незащищенные Общий уровень продовольственной незащищенности 8 Данные за третий квартал каждого года. 16 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Источник: Второе Обновление ВПП по ситуации с продовольственной безопасностью и питанием в Кыргызской Республике, апрель 2010. 30. Отмечается значительная разница в степени продовольственной незащищенности по областям; самая высокая степень продовольственной незащищенность отмечалась в Баткенской, Иссык-Кульской и Нарынской области; самая низкая степень продовольственной незащищенности наблюдалась в Таласской, Джалалабадской, Ошской и Чуйской области, и городе Бишкеке (Рис. 15). В противоположность общенациональной ситуации, в период между 2006-09гг. продовольственная безопасность ухудшилась в Баткенкой, Иссык-Кульской и Нарынской областях и городе Бишкек, была неустойчивой в Чуйской области, и оставалась стабильной в Таласской области, а ее улучшение наблюдалось в Джалалабадской и Ошской областях. Рис. 15: Уровень Продовольственной незащищенности по Областям Продовольственная незащищенность по областям Процент домохозяйств Общий уровень продовольственной незащищенности Крайне незащищенные Бишкек И-Кульская Нарынская Таласская Ж-Абадская Ошская Чуйская Город Баткенская 17 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Текстовое Окно 2: Методология ВПП для измерения Продовольственной Незащищенности ВПП проводит оценку степени продовольственной незащищенности домохозяйств путем объединения индикатора потребления продуктов питания и индикатора доступа к продуктам питания. Сначала, для каждого индикатора выделяются три группы продовольственной безопасности: Индикатор Потребления Продовольствия (опирается на стандартную потребность в пище из расчета 2 100 килокалорий на человека в день)  Низкое Потребление Продуктов Питания: домохозяйства с потреблением < 1 800 кк/на человека/в день (80 процентов стандартной потребности в пище)  Граничное Потребление Продуктов Питания: домохозяйства с потребление 1 801- 2 099 кк/на человека/в день (80%-99% стандартной потребности в пище)  Приемлемое Потребление Продуктов Питания: домохозяйства с потребление ≥ 2 100 кк/на человека/в день. Индикатор Доступа к Продуктам Питания (опирается на объем расходов на продукты питания домохозяйств/на одного человека, уровень бедности и крайней бедности рассчитываются из данного объема расходов)  Слабый Доступ: группа домохозяйств с самым низким уровнем благосостояния, чей объем расходов на потребление пищи ниже уровня крайней бедности.  Средний Доступ: группа домохозяйств 2-го и 3-го уровня, чей объем расходов на пищу находится между уровнем крайней бедности и уровнем бедности.  Хороший Доступ: домохозяйства 4-го и верхнего уровня, чей объем расходов на пищу выше уровня бедности. Далее эти группы объединяются для того, чтобы получить три различные категории продовольственной безопасности: Группа Доступа Группы Потребления Продовольствия Итого к Продовольствию Бедные Граничные Приемлемые Слабый Крайне бедные Крайние бедные Умеренные % Средний Крайне бедные Умеренные Прод. % Защищенные Хороший Умеренные Прод. Прод. % Защищенные Защищенные Итого % % % 100% Данные для настоящего анализа были взяты из Интегрированного Исследования Кыргызских Домохозяйств (ИИКД), - ежеквартальное исследование среди 5 000 домохозяйств, во время которого собираются подробные данные о: расходах домохозяйств на продукты питания, доходах домохозяйств, рацион потребления (повторение через 2 недели), демографические данные домохозяйств, собственность домохозяйств (скот и прочие активы), растениеводство и антропометрические данные для детей младше 5 лет. Международная Торговля 31. Чистый торговый дефицит сельскохозяйственной и пищевой продукцией неуклонно рос в период между 2003-09гг. (Рис. 16), достигнув более 300 млн. долларов США в 2009, поскольку рост импорта превышал рост экспорта. Данные о торговом обороте указывают на общие тенденции, однако существенно недоучитывают реальный объем 18 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 торговли, в частности с Китаем, из-за высокого уровня теневой торговли, которая, вероятнее всего, в несколько раз выше, чем отчетные показатели9. 32. Основные направления роста экспорта включали фрукты и овощи в Россию10, и молочную продукцию в Казахстан. В 2003 году экспорт хлопка в Россию составил 46 процентов всего сельскохозяйственного; после 2005 года этот показатель существенно сократился и к 2009 году экспорт хлопка в Россию составил всего 8.0 процентов сельскохозяйственного экспорта. Официальные данные указывают на существенное сокращение объемов экспорта мяса и продукции животноводства, когда Россия и Казахстан наложили санитарные ограничения на импорт мяса из Кыргыстана, но эти данные не содержат информации о широко известном неофициальном экспорте животных и мясомолочных продуктов, что, вероятнее всего, соотносится со значительным увеличением поголовья скота в период между 2004-08гг. (как упоминалось ранее, официальные данные также, вероятнее всего, занижают поголовье скота примерно на 30 процентов). 33. Объемы импорта сельскохозяйственной и пищевой продукции выросли для удовлетворения растущего внутреннего спроса; основными продуктами роста импорта были пшеница и мука из Казахстана, фрукты из Китая, и молочная продукция из России; импорт сахара из Казахстана сократился (см. с Рис. 17 по Рис. 20) Рис. 16: Тенденции в Торговле Продукцией Сельского хозяйства и Пищевой Промышленности11 Тенденции в Торговле Продукцией Сельского хозяйства и Пищевой Промышленности Тыс. долл. США Экспорт Импорт Чистый импорт 9 Экономические Последствия Таможенного Союза для Кыргызской Республики, Региональный Проект ЮСАИД по Либерализации Торговли и Таможенной Службе, апрель 2009. Относительно общего объема торговли в отчете говорится: «Используя Китайскую Статистику об экспорте и импорте из Кыргызстана, которые передаются во Всемирную Торговую Организацию (ВТО) и, которые США и ЕС считают надежными, общие объемы торговли в 2009 году почти в четыре раза превышают официальные данные; по импорту – более чем в три раза, а по экспорту более чем в пять раз официальных данных».” 10 Экспорт овощей в Казахстан сократился на такой же объем. 11 С 2008 года в данные НСК стали включать реэкспорт, что создает их непоследовательность. В данный график реэкспорт не включен. 19 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Рис. 17: Состав Экспорта Продукции Сельского хозяйства и Пищевой промышленности по видам продукции 12 Состав некоторых продуктов экспорта, 2033 2003 Состав некоторых продуктов экспорта, 2009 Ж ив ой скот - Хлопков ое Сироп, 1% Шерсть, в лючая в олокно, 8% КРС, 2% жив отный в орс, 2% Сахар, 7% Шерсть, в лючая Табак (сырец и жив отный в орс, перерабо танный), Молоко и молоч. 6% продукты, 10% 1% Фрукты, 1% Хлопков ое в олокно, 46% Ов ощи, 9% Молоко и молоч. Ов ощи и Мука продукты, 26% фрукты в сего пшеничная, 1% (в ключая соки), Пшеница, 1% 57% Табак (сырец и Шкуры МРС, 2% перерабо танный), Шкуры КРС, 7% 13% 12 Эти данные не включают значительные объемы неофициального экспорта животных, и в меньшей степени, экспорта мяса. 20 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Рис. 18: Тенденции в Экспорте отобранной Продукции Сельского хозяйства и Пищевой Промышленности по основным Пунктам назначения Экспорт хлоп. волокна и табака в Россию Количество (тон) Экспорт фруктов и овощей Экспорт молока и мол. продуктов Количество (тон) Количество (тон) Казахстан Россия Хлоп. волокно Табак Казахстан 21 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Рис. 19: Состав Импорта Продукции Сельского хозяйства и Пищевой промышленности по видам Продуктов Состав некоторых продуктов импорта, 2003 Состав некоторых продуктов импорта, 2009 Мясо и мясные продукты, 11% Мясо и мясные продукты, 16% Молоко и молоч. Растительное Сахар, 17% продукты, 3% Молоко и молоч. масло, 13% продукты, 6% Сахар, 35% Пшеница, 23% Пшеница, 23% Мука Кукуруза, 1% пшеничная, 8% Растительное Рис, 6% Фрукты и ов ощи масло, 18% (в ключая соки), Хлеб и Мука хлебобулочные пшеничная, 3% 11% изделия, 6% 22 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Рис. 20: Тенденции в Импорте некоторых Продуктов Сельского хозяйства и Пищевой Промышленности по основным Источникам Импорт пшеницы и муки из Казахстана Растительное масло Количество (тон) Количество (тон) пшеница пшен. мука Казахстан Украина Сахар Молоко и молоч. продукты Количество (тон) Казахстан Россия Украина Количество (тон) Казахстан Фрукты (свежие и сушенные) Количество (тон) Китай С/х переработка и сбыт переработанной продукции 34. В течение периода 2004-08гг. резкий рост импорта продукции перерабатывающей промышленности был основной причиной увеличения торгового дефицита в сельском хозяйстве и пищевой промышленности (Рис. 21). Общая стоимость импорта пищевых продуктов выросла на 315 млн. долларов США, по сравнению с 94 млн. долларов США для сельскохозяйственной продукции. Рост импорта в пищевой промышленности был особенно стабильным для муки из Казахстана и молочной продукции из России. 35. Среднегодовой рост экспорта за период 2003-09гг. составил примерно 15 процентов в год, стоимость экспорта пищевой промышленности составила примерно 65-75 процентов стоимости свежей продукции сельского хозяйства. 23 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Рис. 21: Относительная Доля Свежей и Переработанной Продукции в Общем Объеме Торговли Относительная доля свежей и переработанной продукции, и с/х Относительная доля свежей и переработанной продукции, и с/х продтоваров в импорте продтоваров в экспорте пищ. промыш. (включая пищ. промыш. (включая напитки и табач. Тыс. долл. США Тыс. долл. США напитки и табач. изделия изделия сельское сельское хозяйство, хозяйство, лесное лесное хозяйство и хозяйство и охота охота 24 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Вывод 36. В период 2003-08гг. результатом политики и государственного инвестирования стал медленный и неустойчивый рост, хотя за этим также стояли политико-экономические и климатические потрясения. Дефицит сельскохозяйственной торговли увеличился, но отмечается также заметный рост экспорта некоторых видов сельскохозяйственной продукции, в частности, свежих фруктов и овощей. Темпы миграции трудовой силы из сельскохозяйственного сектора были медленными, но устойчивыми; сельскохозяйственная рабочая сила сократилась с 43 процентов до 34 процентов всей рабочей силы. Производительность труда выросла на 17 процентов, а реальный уровень заработной платы в сельском хозяйстве увеличился более чем в два раза. За этот же период уровень бедности среди сельского населения сократился с 57 процентов до 37 процентов, хотя степень взаимосвязи между сокращением уровня бедности и ростом объемов сельскохозяйственного производства не ясна. Эффективность развития сельскохозяйственного сектора была умеренной, но тем, кто остался в сельскохозяйственном секторе, удалось повысить свое благосостояние по сравнению с 2003 годом. В следующем разделе рассматриваются тенденции в государственном инвестировании в период 2003-09гг., и обсуждается программа реформирования и инвестирования, которые все вместе повлияли на эффективность развития сельскохозяйственного сектора, описываемого выше. 25 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 IV. ОЦЕНКА ОСНОВЫ ПОЛИТИКИ И ГОСУДАРСТВЕННОГО ИНВЕСТИРОВАНИЯ A. ТЕНДЕНЦИИ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДАХ Высокий дефицит бюджета, возникший из-за программы по восстановлению юга страны, еще больше повышает необходимость в увеличении эффективности текущих расходов и размера вкладов потребителей в себестоимость услуг. Инвестиционное расходование необходимо перенаправить на комплексные программы, способствующие повышению сельскохозяйственной производительности, а не на проведение мер по вмешательству в рынки и коммерческую деятельность. Тенденции в Общих Объемах Текущих Расходах и Расходах ПГИ 37. В период 2003-09гг. текущие расходы на сельское хозяйство увеличились на 22 процента в реальном выражении, что намного меньше параллельного увеличения на 53 процента в общем объеме расходов (Рис. 22). Этот объем расходов оставался умеренным относительно доли сельского хозяйства в ВВП, увеличившись с 2,2 процентов в 2003 году до 2,9 процентов сельскохозяйственного ВВП в 2008 году. 38. Расходы по Программе Государственного Инвестирования (ПГИ) на сельское хозяйство выросли в реальном выражении в период 2003-05гг., затем стабилизировались на относительно низком уровне. Расходы по ПГИ на сельское хозяйство сократились от 5,7 процентов общего объема государственных расходов в 2003 году до 2,4 процентов в 2009 году. Относительно доли сельского хозяйства в ВВП, расходы по ПГИ сократились с 4,5 процентов в 2003 году до 3,1 процентов в 2008 году. 39. Повышение текущих расходов в сочетании с сокращением расходов по ПГИ привели к сокращению на 17 процентов общего объема расходов на сельское хозяйство в реальном выражении в период 2003-09гг. (Рис. 23), и повышению коэффициента отношения текущих расходов к инвестиционным расходам. По-прежнему не хватает текущих расходов на обслуживание общественной инфраструктуры, такой как, межхозяйственная ирригационная система, или на эксплуатацию лабораторий, в которые уже был сделан значительный объем инвестиционных расходов; данная ситуация подчеркивалась в качестве одного из главных вопросов в Обновлении Аграрной Политики 2004 года, Всемирного Банка. Недавние цифры дают повод предположить, что эта ситуация в незначительной степени улучшилась; однако, настойчиво рекомендуется расставлять приоритеты при планировании текущих расходов, а также устранять юридические и прочие препятствия, с тем, чтобы можно было добиться повышения вклада потребителей в стоимость услуг. Одним из таких препятствий является установление верхнего предела для Платы за Услуги Ирригации, взимаемой АВП, который необходимо поднять. 26 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 40. Прогнозируемый объем расходов на 2010-12гг. еще меньше, как по текущим расходам, так и расходам по ПГИ. Текущие расходы отражают консервативные прогнозы бюджетов, подготавливаемые Министерством Финансов (МФ), которые обычно ниже фактических расходов. Согласно прогнозам, текущие расходы на сельское хозяйство сократятся на 19 процентов в реальном выражении согласно консервативным прогнозам ОССБ по сравнению с 6 процентным повышением в общем объеме текущих расходов (Рис. 24). Рис. 22: Фактические государственные расходы на сельское хозяйство, как доля в общем объеме государственных расходов, 2003-2009 9.00% 8.00% Процент Всех Расходов 7.00% 6.00% 5.00% 4.00% 3.00% 2.00% 1.00% 0.00% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009b Тек. Расходы С/Х Расходы ПГИ на С/Х Всего расходов на С/Х Реальный объем Расходов (2005=100); тыс. сомов b Прогноз Источник: Министерство Сельского, Водного Хозяйства и Перерабатывающей Промышленности . Рис. 23: Фактические государственные расходы на сельское хозяйство, 2003-2009 1,750,000 1,500,000 1,250,000 тыс. сомов 1,000,000 750,000 500,000 250,000 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009b Текущие расходы С/Х Расходы ПГИ на С/Х Реальный объем Расходов (2005=100); тыс. сомов b Прогноз Источник: Министерство Сельского, Водного Хозяйства и Перерабатывающей Промышленности . 27 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Рис. 24: Прогноз государственных расходов на сельское хозяйство в 2010-2012 2,500,000 2,000,000 тыс. сомов 1,500,000 1,000,000 500,000 0 2010 2011 2012 Текущие Расходы С/Х Расходы ПГИ на С/Х Всего Расходов на С/Х Источник: Министерство Финансов (Основа Среднесрочного Бюджета) Реальный объем Расходов (2005=100); тыс. сомов Распределение Текущих Расходов по Функциональным Категориям 41. Для целей комментирования тенденций в текущих расходах, в данном отчете они рассматриваются по функциональным категориям. 42. В 2009 году на текущие расходы для ирригации приходилось 55 процентов всего объема текущих расходов (ирригация обслуживает 80 процентов из 1,3 млн. га пахотных земель); а на текущие расходы для животноводства (почти полностью на ветеринарные службы) пришлось 22 процента. На остаток пришлись: 5 процентов администрация и политика, 5 процентов субсидированное кредитование, 2 процента исследования и консультации, 2 процента семеноводческие программы, 8 процентов защита растений, 1 процент сельское водоснабжение и 1 процент сельскохозяйственная переработка. Баланс между программами оставался в целом стабильным, за исключением расходов на ирригацию и субсидированное кредитование, которые были неустойчивы (Рис. 25). 43. Прогнозируемый баланс бюджетных расходов по функциональным категориям на период 2010-12гг. схож с предыдущими годами (Рис. 26). Фактические расходы обычно на 20-50 процентов выше, чем утвержденные бюджеты, поэтому сравнение прошлых расходов с бюджетными прогнозами необходимо проводить с осторожностью. Единственное исключение – это сокращение расходов на 30 процентов для дренажа и ирригации в 2012 году по сравнению с 2010г. 44. Субсидированное кредитование от нового МСХ будет оставаться на умеренном уровне; прогнозируемое (номинальное) годовое ассигнование составляет 46-47 млн. сомов за период 2010-12гг. Подготовлено новое предложение о предоставлении субсидированных кредитов на сумму 1 млрд. сомов для четырех квалифицированных банков для выдачи кредитов фермерам по льготным ставкам; эта сумма изменит баланс расходов, повысив общий объем кредитного ассигнования по отношению к объему расходов в 2011 году. Однако Парламентом это предложение еще не утверждено. 28 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Рис. 25: Текущие государственные расходы на сельское хозяйство в 2009 по функциональным категориям 2009 С/х перера ботка Сельское Админ. и 1% На уч.-иссл., с/х водосна бжение Политика Обучение и 1% 5% Консульт. 2% Животноводство 22% Ра стениеводство 8% Иррига ция 54% Семеноводство 2% Субсид. Кредитова ние 5% Источник: МСВХиПП 29 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Рис. 26: Фактический объем текущих расходов на сельское хозяйство в 2003-2009 и прогноз на 2010-2012 по функциональным категориям Ассигнование из Программы Государственного Инвестирования по Функциональным Категориям Программа Государственного Инвестирования 45. В период 2005-09гг. годовой объем расходов ПГИ на сельское хозяйство (за исключением инвестирования в КСП) сократился примерно на 40 процентов в реальном выражении из-за завершения ряда крупных проектов по ирригации и развитию села (Рис. 27). Данный объем также сократился в процентном соотношении ко всей ПГИ, от 39 процентов в 2003 до 18 процентов 2009, хотя сельское хозяйство по-прежнему остается одним из основных направлений ПГИ. Ряд новых проектов, начатых в 2008 и 2009гг., а также дополнительное финансирование для существующих проектов, существенно повысят объем расходов на 2010 год; значительная доля этих расходов придется на развитие села, ирригацию и общее развитие сельского хозяйства. В результате чего, по прогнозам на 2011-12гг., расходы от ПГИ сократятся. 30 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 46. Отмечаются две общие тенденции в будущем - переход от заемного к грантовому финансированию; грантовое финансирование доминирует, начиная с 2009 года. И во- вторых, в течение периода между 2005-09гг. постепенное сокращаются расходы от ПГИ в реальном выражении; если только не будет получен существенный объем дополнительной внешней помощи, расходы ПГИ на сельское хозяйство явно сократятся от уровней 2005-06гг. Расширение объема расходов ПГИ на сельское хозяйство сдерживается необходимостью перенаправить существенный объем расходов на срочное восстановление юга страны, а также высоким государственным финансовым дефицитом (который, по прогнозам, составит 8,7 процентов в 2011). Однако в настоящий момент обсуждаются несколько крупных проектов, которые могут изменить данную ситуацию. Корпорация СельхозПродукция (КСП) 47. Корпорация «СельхозПродукция» (КСП) наделена широким мандатом по закупке и сбыту сельскохозяйственной продукции, а также по повышению объемов инвестирования в сельскохозяйственную переработку с целью достижения своих целей (более подробно см. Раздел B). Финансирование КСП в основном направлено на (a) инвестирование частных коммерческих с/х предприятий; (б) обеспечение кредитов в натуральном виде для фермеров, которые используют их для собственного бизнеса; и (в) мероприятия по вмешательству в рынки. Однако КСП представляется неэффективной в устранении основных причин продовольственной незащищенности в долгосрочной перспективе. Вместо этого, инвестиции в базовую инфраструктуру села и сельские государственные службы принесли бы более полезные результаты. Государственные расходы в частные предприятия могут сдерживать других более нуждающихся частных инвесторов и обеспечение сельскохозяйственного кредитования наилучшим образом осуществляется через создание финансовых институтов, таких как Айыл Банк. И наконец, вмешательство государства в рынки сельхозпродукции вероятнее всего дорого обходится, и представляется неэффективным в стабилизации цен или в устранении основных причин продовольственной незащищенности. 48. Государственное финансирование КСП не включено в ПГИ, тем не менее, в течение 2008-09гг. для КСП было выделено 400 млн. сомов; в 2009 году расходы КСП составили 28 процентов ПГИ, значительный компонент государственного инвестирования. Однако еще не совсем понятно, какими будут ежегодные бюджетные ассигнования в будущем. 31 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Рис. 27: Состав Расходов ПГИ и КСП 1,800,000 1,600,000 1,400,000 КСП 1,200,000 Сохра нение окруж. среды Земельна я Реформа 1,000,000 Сельское Фина нсирова ние 800,000 Агробизнес Сельское хозяйство 600,000 Сельское Водосна бжение Иррига ция 400,000 Ра звитие села 200,000 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Прочие Государственные Расходы на Сельское Хозяйство 49. Государство также оказывает поддержку сельскому хозяйству через предоставление льготных кредитных линий через Айыл Банк на закупку сельскохозяйственных расходных материалов, и беспроцентные займы для фермеров через Государственный Фонд Экономического Развития (ГФЭР) на сельскохозяйственные материалы и технику. Кредитование Айыл Банка в рамках льготных кредитных линий НБКР составило примерно 7,5 процентов всего кредитного портфеля Айыл Банка в 2008 году, и 9,5 процентов в 2009 году. Кредиты из ГФЭР, предназначенные для закупки сезонных материалов, таких как, семена, удобрения и сельскохозяйственная техника, составили 133 миллиона сомов в 2009 году в номинальном выражении; общая сумма субсидированного кредитования из ГФЭР, Айыл Банка и МСВХиПП составила примерно 10 процентов всего объема сельскохозяйственного кредитования. 50. Правительство также финансирует Государственный Фонд Материальных Резервов (ГФМР). Общий объем расходов на ГФМР является конфиденциальной информацией, однако в Стратегии Развития Страны на 2009-11гг. указывается, что в будущем у ГФМР будет храниться не менее 123 000 тон пшеницы, из расчета на 90 дней потребления. 51. В заключении, рекомендуется пересмотреть состав государственных расходов, и определить их приоритет в направлении государственных услуг и инфраструктуры; а также рекомендуется прекратить вмешательство государства в рынки. Кроме того, в рамках ПГИ необходимо наличие достаточного бюджета текущих расходов или вклада от потребителей достаточного для оказания государственных услуг и обслуживания общественной инфраструктуры. 32 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Рекомендации 52. Бюджетное планирование. Улучшить систему планирования государственных расходов на сельское хозяйство посредством следующих мер:  Программы расходования должны опираться на расширенный стратегический план (как обсуждалось в Разделе V), определяющий цели, которые эти программы расходования должны достичь;  Привести приоритеты государственных расходов в соответствии с целями, установленными в стратегическом плане.  Провести анализ ожидаемого и фактического воздействия от программ государственного расходования, а результаты анализа включить в процесс разработки программ расходования и бюджетного планирования;  Выделять весь одобренный бюджет (это позволит избегать произвольных ассигнований из бюджета для МСХ в течение года, что подрывает систему планирования);  Обеспечить своевременное выделение бюджетных средств;  Включить в Республиканский Бюджет средства ПГИ и ассигнования для КСП. 53. Текущие Расходы. Продолжить разработку и внедрение механизмов повышения вклада от потребителей в текущие расходы; это позволит сократить нагрузку на бюджет, поможет обеспечить достаточное финансирования и повысит надежность и своевременность финансирования, поскольку плата от потребителей устанавливаться в размерах, приемлемых для фермеров. Примеры, которые обсуждаются ниже в других разделах, включают следующее:  Повысить вклад от водопользователей в затраты ГКВХМЗ на эксплуатации и обслуживание межхозяйственной дренажно-ирригационной системы, путем снятия ограничений, наложенных парламентом на ПУИ, взимаемую с фермеров Ассоциациями водопользователей (см. Раздел D);  Оказать содействие АВП в установлении ПУИ, взимаемой с фермеров для покрытия их затрат на эксплуатацию и обслуживание своих активов, включая любое повышение расценок ГКВХМЗ (см. Раздел D);  Пастбищным комитетам необходимо устанавливать плату за пользование пастбищами в размерах, достаточных для покрытия расходов по эксплуатации и управлению активами в рамках недавно принятого Закона о пастбищах (см. Раздел D).  Пастбищным комитетам необходимо делать вклад в затраты по программам обязательной вакцинации, путем установления платы с фермеров за ветеринарные услуги (см. Раздел D).  Фермерским Кошуунам необходимо делать все больший и больший вклад в стоимость закупки сельских консультационных услуг (см. Раздел D).  Необходимо установить обязательную плату от фермеров в предлагаемый Компенсационный Животноводческий Фонд для компенсации убытков фермеров 33 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 от программ обязательного тестирования и забоя больных животных, например из- за бруцеллеза КРС. 54. Обеспечить, чтобы планы государственного инвестирования сопровождались достаточным объемом средств на текущие расходы для эксплуатации усовершенствованными активами. Примеры, требующие особого внимания, включают: (1) Бюджет текущих расходов ГКВХМЗ для эксплуатации межхозяйственной ирригационной системы, который в настоящее время недофинансируется; (2) текущий бюджет на персонал и эксплуатацию ветеринарных и прочих лабораторий. 55. Прекратить программы кредитования в натуральном виде, такие как, программа МСХ по распределению семян, и кредитование в виде ГСМ и с/х материалов. Вместо этого, создавать финансовые институты для предоставления кредитов, и привлекать операторов из частного сектора для снабжения с/х материалами. Государство может направить субсидии для уязвимых слоев населения через сети социальной безопасности. 56. Поддерживать высокие объемы расходов на дренаж и ирригацию, а также ветеринарные службы, но, одновременно, обеспечивая соответствующее финансирование текущих расходов других мелких статей, таких как, оказание государственных консультационных услуг, финансирование Кыргызской Агро- Рыночной Информационной Службы, оплату членских взносов в различные международные организации, такие как, OIE, ISTA, UPOV, которые представляются важными в сохранении международной кредитоспособности услуг в Кыргызстане, таких как, сертификация семян и ветеринарных услуг, поскольку они представляются важными для международной торговли. 57. Программа Государственного Инвестирования. Перенаправить государственное инвестирование на важнейшие государственные услуги, инфраструктуру и прочие услуги, которые способствуют неуклонному повышению фермерской производительности и сокращению производственных рисков (дренажно- ирригационные системы, система регулирования семеноводческой отрасли, сельские консультационные службы, управление пастбищами и ветеринарные услуги), и прекратить любые планы по государственному инвестированию в: (1) стабилизацию цен; (2) государственное инвестирование в частный бизнес; и (3) обязательное страхование животных. Эти вопросы подробно обсуждаются ниже в других разделах отчета. Подготовить долгосрочный план государственных инвестиций для с/х сектора в поддержку расширенной стратегии с/х сектора, который позволил бы разрешить проблему с неопределенностью ежегодного государственного инвестирования в с/х сектор, и с сокращением реальных государственных расходов на сельское хозяйство, которое продолжается с 2005 года. 58. В следующих разделах рассматриваются вопросы продовольственной безопасности, которые стали причиной изменения направления в расходах после 2008 года, а также приоритеты реформирования и инвестирования в земельные рынки и сельскохозяйственные услуги. 34 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 B. ПОЛИТИКА ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ: ЧРЕЗВЫЧАЙНЫЕ СИТУАЦИИ, КРАТКОСРОЧНЫЕ ЦЕНОВЫЕ ПОТРЯСЕНИЯ И ДОЛГОСРОЧНАЯ ПРОДОВОЛЬСТВЕННАЯ НЕЗАЩИЩЕННОСТЬ Правительство должно реагировать на чрезвычайные ситуации, краткосрочные и долгосрочные угрозы продовольственной безопасности. Наибольшую обеспокоенность вызывает высокий уровень долгосрочной продовольственной незащищенности. Долгосрочная продовольственная незащищенность наилучшим образом решается посредством мер, которые позволяют повысить производительность сельского хозяйства, (основная причина низких доходов сельского населения, которая не предусматривается политикой продовольственной самодостаточности). Вместо этого, уязвимые слои населения можно было бы защищать посредством сетевых программ социальной безопасности. Краткосрочные ценовые потрясения можно преодолеть путем максимального повышения скорости реагирования коммерческих структур на цены, а не посредством вмешательств в рынки с целью стабилизации продовольственных цен, что является неэффективным и неэкономичным. Во время краткосрочных потрясений гибкие сети социальной безопасности можно было бы расширить, чтобы помочь уязвимым слоям населения. Государству необходимо поддерживать национальный запас продовольствия на случай чрезвычайных ситуаций, что может вызвать временную приостановку импорта продовольствия во время чрезвычайных ситуаций. Интерпретация Политики Продовольственной Безопасности 59. Часто политику продовольственной безопасности ошибочно считают синонимом аграрной политики, в результате чего, при обсуждении реформ сельскохозяйственного сектора возникают вопросы продовольственной безопасности, в частности, относительно политики стимулирования внутреннего производства. Однако продовольственная безопасность предусматривает целый пакет политических мер, направленных на повышение способности наиболее неимущих слоев населения кормить свои семьи. 60. Политика продовольственной безопасности должна стать межведомственной ответственностью и включать в себя широкий спектр мер, которые обеспечивают: (a) достаточное наличия продуктов питания на национальном и местном уровне с целью обеспечения здорового рациона питания для всех слоев населения; и (б) возможностью для всех слоев населения покупать или производить достаточный объем продовольствия для здорового рациона питания. Всемирная Продовольственная Программа в Кыргызской Республике использует стандартную отметку равную 2 100 килокалориям на взрослого человека в день, куда должен входить адекватный баланс питательных веществ и микроэлементов (см. отчет по здравоохранению). 61. Наличие продуктов питания на национальном уровне включает чистое снабжения продуктами питания от внутреннего производства плюс импорт в достаточных объемах для удовлетворения внутреннего спроса в течение долгосрочного периода и в 35 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 течение кризисов, таких как, стихийные бедствия, или срочное закрытие границ. Наличие продовольствия в регионах требует адекватного состояния транспортной и складской инфраструктуры для хранения и распределения продовольствия среди всего населения. В этой связи, политика продовольственной безопасности должна быть направлена на максимальное повышение быстроты реагирования (чувствительности) внутренних и международных торговых структур на изменения во внутреннем спросе, как на национальном, так и на региональном уровне. Такие политические меры охватывают торговлю, условия развития бизнеса и конкуренцию. Кроме того, политика продовольственной безопасности должна включать политику безопасных (качественных) продуктов питания и политику реагирования на чрезвычайные ситуации. 62. Доступ к продовольствию – это более обширная тема, находящаяся под воздействием более обширного экономического роста и политики преодоления бедности, которые отражаются на потенциальных заработках населения, и его возможности покупать или производить достаточное количество продуктов питания, включая условия развития бизнеса, политику занятости, политику здравоохранение и политику образования. Наиболее незащищенные в продовольственном отношении слои населения могут не получать выгоду от экономического роста, поэтому здесь в центре продовольственной безопасности стоит политика сетей социальной безопасности. Кроме того, политические меры по образованию в области пищевой ценности продуктов питания могут отражаться на выборе продуктов питания, в частности для беременных женщин, кормящих матерей и детей. Без правильного и здорового питания может возникать пожизненная инвалидность и задержка роста, от которых в настоящее время страдает 36 процентов детей из сельских регионов Кыргызстана. 63. В заключение, политика продовольственной безопасности – это межведомственная ответственность, включающая обширный круг политических мер, выходящих за рамки данного политического документа; однако аграрная политика – это одна из многих политических мер, которая может сделать свой вклад в продовольственную безопасность. 64. Прежде чем рассматривать эффективность политических мер, связанных с продовольственной безопасностью, давайте рассмотрим характеристики слоев населения, которые считаются незащищенными в плане продовольственной безопасности. 1. Кто незащищен в плане продовольственной безопасности? Как сельскохозяйственная производительность влияет на их статус продовольственной безопасности? Как они могут стать продовольственно защищенными? Кто незащищен в плане продовольственной безопасности? 65. Как описывалось в Разделе C, приблизительной одна треть всех домохозяйств подвергнута продовольственной незащищенности. Сюда входят 250 000 крайне незащищенных в продовольственном отношении домохозяйств (из которых 150 000 36 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 проживают в сельской местности) и 150 000 умеренно незащищенных домохозяйств (из которых 80 000 проживают в сельской местности). 66. Домохозяйства, подвергнутые продовольственной незащищенностью, проживают в каждом регионе, хотя уровень продовольственной незащищенности варьируется от 33 процентов до 55 процентов, и самый ее высокий уровень отмечается в Баткенской, Нарынской и Иссык-Кульской областях (Рис. 15). Более высокий уровень бедности обычно отмечается в высокогорных регионах, и поэтому, вероятнее всего здесь проживает большее количество продовольственно незащищенных домохозяйств. 67. Продовольственная безопасность повышается при наличии больших площадей сельскохозяйственной земли; большего поголовья скота и высшего образования, плюс множество других факторов, включая меньшее количество членов в семье. Пол и возраст главы домохозяйства не представляются значимыми13. Каковы источники продовольствия и доходов для сельских домохозяйств? 68. В среднем фермерские домохозяйства получают около одной трети своих доходов от сельскохозяйственного производства, одна треть доходов приходится на заработную плату, и еще одна треть доходов – на государственные и частные трансферты14. Поскольку фермеры, незащищенные в продовольственном отношении, имеют меньше земли и скота, чем другие фермерские домохозяйства, можно предположить, что сельские домохозяйства, подвергнутые продовольственной незащищенности получают меньше одной трети своих доходов от сельскохозяйственного производства. 69. В сельской местности производительность домашнего производства продуктов питания может привести к росту продовольственной безопасности; на собственное производство приходится 33-48 процентов собственно потребляемого картофеля, 30-41 процент молока и 12-31 процент овощей, что снижает уязвимость сельских домохозяйств к краткосрочным колебаниям цен на продовольствие. Однако сельские домохозяйства более уязвимы к производственным потрясениям, таким как, суровые погодные условия. 70. В этой связи, в краткосрочной перспективе, меры по повышению сельскохозяйственной производительности на бытовом уровне будут повышать способность сельских домохозяйств, подвергнутых продовольственной незащищенности, прокормить свои семьи. Однако меры, способствующие повышению доходов от заработной платы в селах, также представляются одинаково важными. Как доступ к земле и животным воздействует на статус продовольственной безопасности? 71. Фермерские домохозяйства, у которых больше земли и скота, и, которые являются производителями чистого объема продуктов питания, будут получать выгоду от повышение цен на продукты питания (хотя одновременное повышение цен на ГСМ и 13 Всемирная Продовольственная Программа ООН. 14 Оценка Уровня Бедности, Всемирный Банк, 2007. 37 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 с/х материалы может снизить эту выгоду до умеренной); домохозяйства, у которых меньше земли и скота, явно страдают в периоды повышения цен на продукты питания. 72. В этой связи, в долгосрочной перспективе, сокращение продовольственной незащищенности и уязвимости к потрясениям в продовольственных ценах, а также независимость от государственных трансфертов, потребуют принятия мер по расширению доступа для незащищенных в продовольственном отношении домохозяйств к пахотной земле, скоту и пастбищам. Повышение продуктивности пастбищ – это самый быстрый способ достигнуть этого, особенно сейчас, когда внедряется более равная система управления пастбищами на уровне сообществ. 73. Поскольку система предоставления земли ограничена, незащищенные домохозяйства смогут получить доступ к большей земельной площади, только если другие фермеры покинут сельскохозяйственный сектор; это подчеркивает важность развития сельской нефермерской экономики параллельно с развитием сельского хозяйства. Как продовольственно незащищенные домохозяйства могут стать продовольственно защищенными в долгосрочной перспективе? 74. Существует три способа для незащищенных домохозяйств повысить свою продовольственную безопасность в долгосрочной перспективе:  Получить доступ к земле, пастбищам и скоту. Это означает расширенный доступ для малоимущего населения к фонду перераспределения земель15, улучшенному управлению пастбищами и зимним кормам улучшенного качества, а также расширенный доступ к финансированию для закупки скота и кормов.  Обеспечение занятости в трудоемком сельском хозяйстве. Это означает развитие трудоемких секторов, таких как, фрукты и овощи, а не расширение производства зерновых культур.  Обеспечение занятости в несельскохозяйственном секторе. В некоторых регионах развитие нефермерского сектора (включая услуги, транспорт и строительство) будет частично происходить благодаря росту фермерского сектора, особенно таких секторов как, выращивание фруктов и овощей, а также животноводство, что окажет множественное воздействие на бизнес верхнего и нижнего эшелона. 2. Существует ли угроза наличию продуктов питания? 75. Кыргызстан еще не сталкивался с долгосрочной угрозой наличию продовольствия; конечно же, со временем продовольственное снабжение увеличивалось для удовлетворения растущего спроса. 76. Пять лет назад, в среднем домохозяйства потребляли больше, чем производили; в среднем повышение расходов домохозяйств на продукты питания намного превышали инфляцию продовольственных цен, включая инфляцию 2008 года. Это говорит о том, что домохозяйства стали потреблять продукты питания большего количества или 15 Фонд Перераспределения Земель – это площадь государственных земель, которая выдается в аренду местными самоуправлениями. Обсуждается ниже в Разделе D. 38 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 большей стоимости. В течение периода 2005-08гг. реальные расходы на продукты питания городского населения повысились с 517 сомов до 968 сомов в месяц (увеличение на 87 процентов), а реальные расходы на продовольствие сельского населения увеличились с 301 сомов до 634 сомов в месяц (110 процентов) (Табл. 3). Доля продовольствия в бюджетах домохозяйств оставалась довольно постоянной (Табл. 4). Табл. 3: Инфляция продовольственных цен и Расходы домохозяйств на продовольствие 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Инфляция (изменение по годам) ИПЦ 3.1 4.1 4.3 5.6 10.2 24.5 6.8 ИПЦ продуктов 3.1 4.0 7.0 9.5 14.7 32.3 1.1 питания и безалкогольных напитков Расходы Домохозяйств на Продовольствие, сомов/месяц (2005=100) Городское население 517.4 613.6 712.7 717.6 814.4 967.7 данных нет Сельское население 301.1 305.8 414.7 414.3 506.5 634.2 данных нет Источник: Национальный Статистический Комитет Табл. 4: Тенденции в Бюджетной Части на Продовольствие в Кыргызстане 2004 2005 2006 2007 2008 Бюджетная Часть на 44.9 48.9 43.7 45.6 48.5 Продовольствие % Городского населения 48.9 53.2 49.4 48.1 51.4 Сельского населения 41.2 45.3 39.2 43.5 46.3 Источник: Национальный Статистический Комитет 77. Повышение продовольственного снабжения произошло благодаря повышению объема импорта; во внутреннем производстве происходил застой. Совокупное снабжение всеми основными продуктами питания, из расчета внутреннего производства и чистого импорта, неуклонно повышалось в течение 2003-08гг. (с Рис. 28 по Рис. 30). Во всех случаях это повышение происходило в течение периода 2006-08гг., благодаря повышению объемов импорта. Более подробный анализ «балансовой ведомости продуктов питания»16” за период 2007-09 (Кв. 1 – Кв. 3) также показывает, что совокупное снабжение продовольствия не сократилось в результате кризиса продовольственных цен 2008 года, несмотря на опасения (Табл. 5). 16 Этот анализ определяет объем наличия продуктов питания для потребления людьми, на основе данных о запасах, производстве, импорте, экспорте, потерях, а также использования пищевых продуктов на посев или корм. 39 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Рис. 28: Совокупное Снабжение Пшеницей и Мукой Внутреннее производство и Импорт тон Внутреннее производство Импорт пшеницы Импорт муки пшеницы Рис. 29: Совокупное Снабжение Фруктами и Овощами тон Производство Импорт Экспорт 40 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Рис. 30: Совокупное Снабжение Молоком и Молочной Продукцией тон Производство Импорт Экспорт Рис. 31: Совокупное Снабжение Мясом тон Производство (вес туши) Импорт Экспорт 41 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Табл. 5: Тенденции в Наличии Продовольствия по Товарным Группам , 2007-2009 2007 2008 2008(КВ1-КВ3) 2009(КВ1-КВ3) Наличие для потребления людьми (тон) Хлеб и хлебобулочные 963,200 967,300 770,100 765,400 изделия Пшеница и пшеничные 838,000 843,800 632,100 628,100 изделия Картофель 502,500 503,300 396,800 391,800 Овощи и бахчевые 766,800 807,200 524,000 552,200 Фрукты и ягоды 188,500 136,900 96,700 99,600 Мясо и мясные 182,300 205,100 155,000 156,100 продукты Молоко и молочные 1,094,100 1,119,200 825,900 832,700 продукты Яйца (млн. штук) 371,700 376,400 248,300 244,300 Растительное масло 31,400 35,000 28,500 28,800 Сахар и кондитерские 111,100 112,300 76,400 72,700 изделия Источник: Национальный Статистический Комитет 78. Импорт представляется важным компонентом национальной системы снабжения продуктами питания, однако зависимость от одного источника импорта несет в себе риск. Запрет на экспорт Казахской пшеницы (апрель – сентябрь 2008) вызвал обеспокоенность тем, что прекращение поставок из Казахстана создаст серьезную нехватку продовольствия в Кыргызстане. Однако результатом стало только резкое повышение цен. С 2006 года Казахстан обеспечил более 95 процентов импорта пшеницы, 80-95 процентов импорта муки, 45-55 процентов импорта растительного масла и высокую долю объема импорта сахара, которая снизилась с 60 процентов в 2006 до 25 процентов в 2009 (Нацстатком). Запрет Казахстана на экспорт пшеницы и муки был реакцией на сокращение мировых запасов вследствие повышения мирового спроса на пшеницу для муки, спроса от производителей био топлива, и в результате засухи, а также ранних запретов и ограничений, наложенных Россией и Украиной. 79. Однако, несмотря на резкое повышение цен, запасы пшеницы в Кыргызстане никогда полностью не истощались (см. данные НСК о наличии продовольствия Табл. 5), хотя в период между апрелем и июлем 2008 года цены на пшеницу повысились с 12 сомов/кг почти до 15 сомов/кг. Если бы поставки из России, Казахстана и Украины прекратились на длительный период времени, Кыргызстан по-прежнему получал бы пшеницу из Европы и рынков США, хотя и по более высокой цене. Закрытие Узбекской и Казахской границы во время политических и этнических кризисов 2010 года наглядно демонстрирует угрозу от закрытия границ. Однако, если транзитный груз может поступать в страну по железной дороге, угроза длительной нехватки снабжения будет представляться незначительной; тем не менее, считается предусмотрительным подготовиться к краткосрочным срывам. Эти вопросы обсуждаются ниже в пункте 104 и в последующем. 42 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 3. Какова степень высоких и нестабильных цен на продовольствие? Каковы этому причины? 80. В Кыргызстане нет ничего необычного в неустойчивости цен в долгосрочной перспективе. Изменения в международном спросе и предложении являются основными определяющими факторами неустойчивости цен на большинство продуктов питания. Неустойчивость внутренних цен схожа с неустойчивостью цен на импорт, за исключением картофеля, на который международная торговля ограничена. Таким образом, открытый торговый режим представляется важным для сокращения ценовой нестабильности, а политика самодостаточности и ограждение торговли будут только повышать нестабильности цен. 81. Однако кризисы продовольственных цен 2008 и 2010 года наглядно демонстрируют, что Кыргызстан более уязвим, чем другие страны ЕЦА, к краткосрочной нестабильности цен на продукты из Казахстана, который является единственным источником импорта зерна и пищевого масла. Это означает, что эти рынки импорта плохо функционируют, и подтверждает точку зрения, что Кыргызстану необходимо разнообразить источники импорта и устранить бюрократические препоны на пути торговли. Это позволило бы импортерам быстро реагировать на изменения в колебаниях внутреннего спроса и предложения, в то время как предлагаемые меры по регулированию доходов от торговли сокращают объемы торговли и повышают нестабильность цен. Нестабильность цен в долгосрочной перспективе 82. Сравнение импортных цен и внутренних цен (с Рис. 33 по Рис. 35) в Кыргызстане показывает, что степень соотношения между внутренними и импортными ценами составляла 0,95 или выше для анализируемых продуктов. Это предсказуемо для экономики с открытым торговым режимом и наглядно демонстрирует, что внутренние цены зависят от мировых цен. В Табл. 6 показывается неустойчивость реальных внутренних цен на пшеницу, муку, картофель, рафинированный сахар, подсолнечное масло, хлопковое масло и подсолнечные семена в течение периода 2003-09гг. Анализ показывает, что ежегодная цена на пшеницу составляет примерно 19 процентов средней цены за данный период через два года из трех лет. Самая неустойчивая цена - на картофель, что обычно наблюдается и в других странах. Спрос на картофель высокоэластичен, а международная торговля – ограничена; картофель считается дешевым и громоздким, а транспортные расходы на него слишком высокими. 83. Неустойчивость цен на картофель определяется непостоянством внутренней урожайности и посевной площади. Коэффициент неустойчивости урожайности для картофеля в Кыргызстане низкий (0,02 за период 2003-08гг.), поскольку эта культура орошаемая, а годовое изменение в снабжении картофелем умеренное (коэффициент неустойчивости 0,07 за период 2003-08гг.). Однако высокоэластичный спрос на картофель в пропорциональной степени повышает ценовое изменение, и поэтому его ценовая неустойчивость вполне сопоставима с другими культурами (Табл. 6). 43 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Табл. 6: Меры ценовой неустойчивости (с поправкой на инфляцию, цены 2009 года) 2003- 09 Макс. Миним. Сред. Стандартно Коэффицие Примечани (сом/тон) (сом/тон ) (сом/тон ) е нт е отклонение неустойчив ости (Н) Пшеница 12,534 7,366 9,729 1893 0.19 Мука 24,976 14,374 18,620 3444 0.18 Картофель 15,867 5,586 10,738 3379 0.31 Сахар 44,543 29,751 36,256 4599 0.13 S o Подсолнечн u ое масло 87,023 47,372 62,124 13002 0.21 r c Хлопковое масло e 85,203 47,027 64,814 13342 0.21 : Семена 2005-9 подсолнечн Wика 39.278 27.677 34.152 4.222 0.12 Р Источник: Расчеты Группы Всемирного Банка Рис. 32: Тенденции во внутренней и импортной цене на пшеницу (2003-09) 14000 Пшеница Wheat 12000 10000 Price (s/tonne) 8000 Цена (сом/тонн 6000 Внутренняя Domestic 4000 Импортная Import 2000 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Year Год Источник: Расчеты группы Всемирного Банка 44 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Рис. 33: Тенденции во внутренних и импортных ценах на муку (2003-09) 30000 Мука Flour 25000 Внутренняя Domestic Import Импортная 20000 Цена (сом/тонн s/tonne 15000 10000 5000 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Year Год Рис. 34: Тенденции во внутренних и импортных ценах на подсолнечное масло (2003-09) 90000 подсолнечное Масло Sunflower oil 80000 70000 60000 Price (s/tonne) Цена (сом/тонн 50000 40000 30000 Domestic Внутренняя 20000 Импортная Import К10000 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Year Год Источник: Краткосрочные Потрясения - Кризисы Продовольственных Цен 2008 и 2010гг. 45 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 84. В течение период 2007-09гг. Кыргызстан вместе с другими странами ЕЦА переживал высокую инфляцию цен на продовольствие. Однако Кыргызстан оказался под более серьезным краткосрочным воздействием, чем другие страны, во время потрясений продовольственных цен. Ежегодные повышения цен на продовольствие были на умеренном уровне 3-4 процента в течение 2003-04гг., но затем в 2005 году начали расти. В 2007 году ИПЦ изменился для продовольствия и безалкогольных напитков до 14,7 процентов, и затем еще до 32,3 процентов в 2008 во время пика кризиса продовольственных цен (Табл. 7). В 2009 году продовольственные цены стабилизировались на довольно высоком уровне. Совокупное воздействие составило 68 процентное повышение в ИПЦ на продовольствие и безалкогольные напитки в период 2005-09гг., что подорвало возможность продовольственно незащищенных домохозяйств покупать продукты питания. В период между декабрем 2009 и декабрем 2010 в Кыргызстане была самая высокая инфляция продовольственных цен среди стран ЕЦА (Рис. 35). Табл. 7: Инфляция Продовольственных Цен, ИПЦ 2003-2009 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Годовое повышение (процент к предыдущему году) Все товары и услуги 103.1 104.1 104.3 105.6 110.2 124.5 106.8 Продукты и 103.1 104.0 107.0 109.5 114.7 132.3 101.1 безалкогольные напитки Рис. 35: Инфляция Продовольственных Цен в ЕЦА в 2010 Продовольственная инфляция Инфляция продовольственных и энергетических цен Энергетическая инфляция Кыргызстан Литва Украина Молдова Польша Узбекистан Таджикистан Эстония Грузия Хорватия Македония Чехия Латвия Косово Черногория Румыния Россия Словакия Словения Турция Азербайджан BiH Казахстан Албания Армения Болгария Венгрия Сербия Беларусь Источник: Местные Источники и Всемирный Банк 46 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 85. Сговор и чрезмерное накопления запасов торговыми компаниями является одной из основных причин повышения внутренних цен на продовольствие, однако нет явного подтверждения того, что среди 20-30 основных импортеров применялась анти- конкурентная практика. Наличие пшеницы оставалось стабильным даже в пиковые периоды кризисов продовольственных цен 2008 и 2010гг., и когда в 2009 году был проведен анализ прибыли торговых компаний, то он показал, что их прибыль не была необычно высокой. 86. Не все продовольственные товары в одинаковой степени пострадали от кризиса продовольственных цен 2008 года (Рис. 36). Ценовая неустойчивость была самой высокой для зерновых, хлебобулочных изделий, масла и жиров, которые импортируются в первую очередь из Казахстана; эта тенденция началась в середине 2007 года, задолго до извещения о повышении цен в 2008 году. Фактически самое резкое повышение цен на эту группу товаров пришлось на август-октябрь 2007 года, когда ИПЦ вырос на 50 процентов. Затем цены выросли еще больше из-за Казахского эмбарго на экспорт. Неуклонное снижение цен началось с середины 2008 года, после возобновления импортных поставок. Эта тенденция была одинаковой для жиров и масел - резкое повышение цен в течение августа-октября 2007 года; более постепенное повышение до середины 2008 года, после постепенного снижения. 87. Снабжение мясом, молоком, фруктами, овощами и сахаром было менее зависимо от импорта из Казахстана, и имеется лишь незначительное свидетельство тому, что кризис продовольственных цен в период 2008-09гг. оказал на них прямое и сильное воздействие. Наоборот, структура ценовых изменений варьируется согласно лежащих в их основе факторов предложения и спроса, присущих данной группе товаров. Цены на овощи зависят от обычной сезонной формы, и повышались незначительно, или не повышались вообще, с 2007 года. Цены на фрукты имеют явную сезонную зависимость с неуклонной тенденцией к росту даже в конце 2008 года и в 2009 году, когда снижались цены на большинство других продовольственных товаров. Цены на сахар и кондитерские изделия имели тенденцию к постепенному росту в соответствии с мировыми ценами. Снижение зависимости от импорта из Казахстана, возможно, способствовало этому постепенному изменению в ценах. Цены на молочные продукты, сыр и яйца резко выросли в конце 2007 года, однако с тех пор относительно стабилизировались, за исключением кратковременного повышение в конце 2009 года. Цены на мясо неуклонно росли с середины 2007 года до середины 2008 года, но с тех пор оставались довольно стабильными. Как и в случае с молочными продуктами, для мясной продукции отсутствует свидетельство ценовой неустойчивости, указывая на то, что спрос удовлетворяется должным образом благодаря внутреннему производству и импорту. 88. Все вместе эти тенденции наглядно демонстрируют, что в ценах на большинстве групп продовольственных товаров отражаются тенденции в спросе и предложении, как на внутреннем, так и на международном рынке. Можно также предположить, что воздействие регионального кризиса продовольственных цен на эти группы продовольственных товаров было смягчено благодаря потенциалу внутреннего производства и рынка импорта, которые обеспечили непрерывное снабжение. Там, где 47 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 рынки импорта плохо функционировали, как, например, для мяса и растительного масла, цены резко выросли, и в целом были намного неустойчивее в результате кризиса продовольственных цен. 48 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Рис. 36: Изменение Продовольственных Цен в Кыргызстане: Ежемесячный ИПЦ Январь 2007=100 Ян Фев Мар Апр Май Июн Июл Авг Сен Окт Ноя Дек Ян Фев Мар Апр Май Июн Июл Авг Сен Окт Ноя Дек Ян Фев Мар Апр Май Июн Июл Авг Сен хлеб-бул и зерн. продукты мясо мол. продукты, сыр. яйца масла и жиры фрукты овощи сахар и кондитерские изделия 49 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Уязвимость Кыргызстана к Потрясениям Продовольственных и Энергетических Цен 89. Высокий продовольственный и энергетический дефицит в Кыргызстане делает его особенно уязвимым к потрясениям продовольственных и энергетических цен, поскольку цены на энергоносители добавляются к ценам на продовольствие. Как следствие, Кыргызстан сталкивается с потрясениями продовольственных и энергетических цен, которые воздействуют на всю экономику в целом, не только на незащищенные слои населения, а воздействие на дефицит текущего счета, вероятнее всего, будет очень высоким по сравнению с другими странами региона (Табл. 8). 30- процентное повышение стоимости чистого импорта продовольствия и топлива повышает торговый дефицит на 7,6 процентов долевых точек ВВП для Кыргызстана (Табл. 9). ВВП в Кыргызстане также сильно зависит от энергетики по сравнению со многими странами ЕЦА, что делает его еще более уязвимым к потрясениям энергетических цен. Более того, высокий финансовый дефицит Кыргызстана (6,2 процента в 2010) и отношение задолженности к ВВП (>60 процентов) подрывают способность Правительства обеспечить финансирования сетей социальной безопасности для уязвимых слоев населения, когда страна сталкивается с потрясениями цен на продовольствие и энергоносители. Табл. 8: Продовольственный и Энергетический Торговый Баланс - Кыргызстан Индикатор % ВВП Ранжирование среди 28 стран ЕЦА Прод. и энерг. торговый баланс -25.2% 27 Прод. торговый баланс -5.2% 25 Энерг. торговый баланс -20.1% 28 Источник: Проект документа «Повышение Продовольственных и Энергетических Цен и Уязвимость в ЕЦА», март 2011, Всемирный Банк. Табл. 9: Воздействие от повышения продовольственных и энергетических цен на продовольственный и энергетический торговый баланс - Кыргызстан Прод. и энерг. торговый баланс (% ВВП) -25.2 Прод. и энерг. торговый баланс (% ВВП) при 30%-ом повышении цен -32.8 Изменение в прод. и энерг. торговом балансе (% ВВП) при 30%-ом повышении -7.6 цен Ранжирование среди 28 стран ЕЦА 27 Источник: Проект документа «Повышение Продовольственных и Энергетических Цен и Уязвимость в ЕЦА», март 2011, Всемирный Банк. Политические Меры 90. В ответ на Продовольственный Кризис 2008 года Правительство приняло подход вмешательства в сельскохозяйственную политику. Ниже обсуждаются некоторые проводимые им ключевые меры. 50 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Закон о Продовольственной Безопасности 91. Закон о Продовольственной Безопасности 2008 года предусматривает меры, принимаемые Правительством, в ответ на кризис продовольственных цен. Это Закон обеспечивает основу для следующего:  Проведение мониторинга продовольственной безопасности и сбор информации.  Распределение продовольствия. Обеспечение достаточных запасов продовольствия в ведении Государственного Фонда Материальных Резервов; определение минимальных потребностей в пище; распределение продовольствия среди уязвимых слоев населения; и обеспечение соответствия стандартам безопасности продуктов питания.  Меры по вмешательству в цены и торговлю: направлены на продовольственную самодостаточность, включая вмешательство в сельскохозяйственные рынки. Установление ценовых потолков на важнейшие продукты питания; установление лимитов на прибыль от продуктов питания; установление ограничений на цены на топливо; и регулирование импорта и экспорта продовольствия.  Создание Совета по Продовольственной Безопасности. Консультационный орган, исполнительным органом которого является Министерство Сельского хозяйства. 92. Данный подход во многом отражается в Концепции Продовольственной Безопасности на 2009-19 от 30 июня 2009 года, в которой подчеркивается важность противодействия зависимости от импорта. Недавние проекты законов 93. В 2010 году правительство рассмотрело ряд проектов законов, направленных на решение вопросов повышения продовольственных цен:  В конце 2010 года был подготовлен Проект Закона Об изменениях в закон «О Таможенных Тарифах в КР» от 29 марта 2006 года; поправки предусматривали временное исключение импортных тарифов на муку, мясо, растительное масло, сахар и рис.  Для предотвращения спекулятивной торговли, Министерство Экономического Регулирования подготовило проект Постановления Правительства «Об одобрении списка основных продовольственных продуктов, относительно которых может быть установлен лимит на розничные цены». Список включает пшеничную и ржаную муку, хлеб, молоко, растительное масло, сливочное масло, мясо (говядина, баранина, свинина), яйца, сахар, рис, картофель и лук. В проекте постановления указывается, что в случае повышения розничных цен на эти продукты на 10 процентов, и более чем на 30 дней подряд, Правительство может ввести лимит на розничные цены максимум на 90 дней.  Проект Постановления, позволяющий упростить процесс растаможивания ввоза пшеничной муки, растительного масла, риса, макаронных изделий, сахара и мяса. «Об изменениях в Постановление Правительства «Об одобрении Руководства о 51 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 передвижении лицами товаров и транспортных средств через государственную границу КР» от 31 декабря 2004 года.  Проект Постановления, позволяющего налагать 50 процентный экспортный тариф (от таможенной стоимости) на пшеницу. Оно не будет распространяться на транзитную перевозку пшеницы в третью страну (например, Таджикистан). «Установление экспортных тарифов на товары, экспортируемые из Кыргызской Республики». Корпорация СельхозПродукция (КСП) 94. В июле 2008 года Правительством была создана Корпорация «СельхозПродукция» (КСП), с наделением ее амбициозным полномочием по стабилизации продовольственных цен. КСП была наделена широкими полномочиями, такими как: вмешательство в рынки продовольственных товаров; помощь сельскохозяйственным производителям путем предоставления семенного материала и удобрений; помощь производителям в сбыте их продукции, включая фьючерсные контракты; развитие рыночной инфраструктуры для регулирования продовольственных рынков; привлечение и предоставление финансирования для поддержки сельскохозяйственных производителей и перерабатывающих предприятий; проведение экспортных и импортных операций на продовольственных рынках и продвижение сельского хозяйства Кыргызстана посредством выставок; развитие союза вертикально интегрированных сельскохозяйственных производителей и перерабатывающих предприятий; мониторинг рынков продовольственных рынков; и реализация инвестиционных проектов в агропромышленном комплексе. 95. На сегодняшний день деятельность КСП подпадает под следующие категории: a. Импорт продовольственных товаров с целью стабилизации цен: КСП завозила муку из Казахстана. Преследуя цель по стабилизации цен, КСП также рассматривала возможность создания резерва муки, растительного масла, риса, картофеля и овощей. b. Закупка местной продукции с целью предложения минимальных цен производителям: В 2009 КСП закупила 20 000 тон пшеницы по 10 сомов за килограмм, в то время когда цена на внутреннем рынке была примерно 6 сомов за килограмм 17. c. Поддержка экспортного маркетинга, включая механизм экспортных контрактов на фасоль в Россию, Европу и Ближний Восток, а также семена в Беларусь; d. Инвестирование в сельскохозяйственную переработку, используя различные модели: (1) закупку и управление бизнесом; (2) помощь предприятиям в управлении; (3) предоставление семян и удобрений производителям, которые снабжают переработчиков; (4) закупку и сбыт переработанной продукции. Сюда входили 7 перерабатывающих компаний, включая, мелькомбинат, макаронную фабрику, переработчиков фруктов и овощей и производителя растительного масла. 17 Постановление № 495 от 4 сентября 2009 года. 52 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 96. Ограниченные ресурсы КСП сдерживают ее способность вмешиваться в рынки и проводить коммерческие операции, однако государственное финансирование для КСП на сегодняшний день составляет значительную долю государственных расходов на сельское хозяйство. Первоначально правительство ассигновало 800 миллионов сомов, из которых 400 миллионов сомов были предоставлены для капитализации КСП в 2008 году. В 2010 году дальнейших ассигнований из бюджета не было, и в бюджете на 2011 года никаких ассигнований не предусмотрено. 97. Деятельность КСП вызывает обеспокоенность по следующим причинам: a. Государственная закупка у частного бизнеса представляется неэффективной и становится препятствием для потенциальных инвесторов. Айыл Банк или другие финансовые институты наилучшим образом оснащены для того, чтобы предоставлять финансирование на оборотный капитал для частного бизнеса. b. Выполнение коммерческих и общественных функции – это конфликт интересов и неприбыльная деятельность. Ее произвольные действия по вмешательству в рынки, такие как, предложение цены на пшеницу выше рыночной, представляют собой прямой трансферт государственных средств для производителей. Финансирование таких операций за счет коммерческой деятельности КСП представляется нестабильным источником финансирования, который подрывает коммерческую деятельность и, в любом случае, слишком маломасштабно для финансирования обширной рыночной деятельности. c. Система стабилизации цен не имеет четко поставленных целей; государственные средства используются неэффективно в плане достижения продовольственной безопасности или помощи сельскохозяйственным производителям, и на самом деле, эта система, скорее всего, может усилить нестабильность рыночных цен. 98. Правительство признает эти проблемы, и будущее КСП в настоящее время находится на рассмотрении. Наиболее полезной ролью КСП, вероятнее всего, было бы использование ее опыта в продвижении экспорта и в инвестировании, а не в прямом финансировании частного сектора или мерах по вмешательству в рынки. Оценка затрат на стабилизацию цен 99. Предыдущие правительства рассматривали возможность вмешательства в продовольственные рынки с целью стабилизации цен. Потенциальные экономические затраты на установление ценовой стабилизации, а также риск неудачи, представляются значительными. Во-первых, политический риск очень высок, поскольку подобные схемы весьма непопулярны среди налогоплательщиков, и как только они внедрены их трудно отменить, поскольку производители привыкают к гарантированному уровню цен. До настоящего времени такие вмешательства были ограничены произвольным импортом продовольственных товаров и произвольными закупками небольших объемов местной муки через КСП. Однако у КСП есть полномочие оказывать помощь в стабилизации продовольственных цен и Правительство по-прежнему заинтересовано в реализации схемы ценовой стабилизации, поэтому Всемирным Банком была 53 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 подготовлена модель для оценки затрат на ценовую стабилизацию в Кыргызстане. Ниже представлено описание данной модели (Текстовое Окно 3). 54 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Текстовое Окно 3: Оценка Затрат на Стабилизацию Цен Банком были разработаны две модели: одна для рынка, открытого для международной торговли (пшеница и мука); и вторая - для рынка, который закрыт для международной торговли (картофель). Первая модель имитирует стабилизацию цен примерно до 15 процентов от уровня цен предыдущего года, что сокращает уровень неустойчивости цен, но не пытается установить единую, твердую цену, поскольку со временем эта цена начинает полностью расходиться с мировыми ценами и, в этой связи, требовать все больших и больших затрат на ее поддержание (например, на 5 -10 процентов выше или ниже, чем средний уровень предыдущего года), тогда затраты такой схемы были бы выше, поскольку требовался бы больше вмешательства. По данной модели неустойчивость цен сокращается за счет налогообложения импорта, для которого устанавливается цена ниже минимальной цены, или за счет субсидирования импорта, для которого устанавливается цена выше максимальной цены. Во второй модели, поскольку отсутствует международная торговля картофелем, импортные цены устанавливаются ежегодно за счет внутреннего производства и спроса. Поскольку отсутствует мировая цена, на которую можно было бы сослаться, использовались более сжатые диапазоны цен. Первый ряд имитирования устанавливает максимальную неустойчивость цен на уровне 10 процентов выше или ниже средней цены предыдущего года (движущаяся целевая цена), а второй ряд имитирования устанавливает фиксированную цену, отражающую среднюю цену за данный период. Если эта цена упадет ниже минимальной цены, то посредством программы закупок покупается картофель, чтобы заставить цену подняться до уровня минимальной цены , но, если эта цена поднимется выше максимальной цены, тогда ничего нельзя будет сделать через рынок, чтобы заставить цены снизиться, поскольку невозможно создать дополнительное снабжение. Поэтому эти модельные схемы не являются чисто схемами по стабилизации цен, а схемами выравнивания цен. Имитирование было также проделано для воздействия от мер по стабилизации цен в течение пятилетнего периода для пшеницы и муки, и в течение семи лет для картофеля. Базовый период был 2003 год, а предполагаемые импортные цены на пшеницу и муку за пятилетний период были цены, которые фактически существовали в период с 2004 по 2008, с поправкой на дефлятор ВВП. Пшеница и мука рассматривались как единый рынок, где мука конвертировалась в эквивалент пшеницы. В модели рынка картофеля использовались производственные и ценовые данные за период 2003- 09гг., и оценка затрат на поддержание минимальной целевой цены путем закупки картофеля (который постоянно исчезал с рынка). И фиксированная целевая цена, и движущаяся целевая цена вели практически к одним и тем же итоговым затратам, хотя движущаяся целевая цена требовала вмешательств в течение 5 из 7 лет, а фиксированная целевая цена требовала вмешательств только в течение 3 лет; более высокая эластичность спроса ведет к более высоким затратам. 55 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Пшеница 100. В целом импортные цены на пшеницу росли в течение периода, когда проводился данный анализ, поэтому никаких тарифов не потребовалось для поднятия цен, а государственные доходы составили ноль. Но для удержания цен производителей в пределах целевого диапазона (который двигался каждый год), импорт было необходимо субсидировать в течение трех из пяти лет. Затраты Кыргызского налогоплательщика варьируются согласно предположениям и эластичности спроса и предложения. При незамедлительной реакции фермеров на цену, затраты составят 150- 250 миллионов сомов (Табл. 11); реакция, запаздывающая на один год, может повысить затраты до 1 000 миллионов сомов. 101. Схемы стабилизации цен также стабилизируют производство, поскольку фермеры знают о ценовых диапазонах, а чем выше уровень абсолютного производства, тем выше степень реагировании фермеров на цены. Однако фермеры повышают риск для излишка у производителей, который сокращается почти на 1 500 миллионов сомов в течение трех из пяти лет. Основными получателями являются потребители. Посредине всех этих трансфертов между производителями, потребителями и налогоплательщиками - все достигается через рынок - находится чистый экономический убыток, составивший около 500 миллионов сомов в течение пяти лет. Табл. 10: Значение терминов, используемых в модели Излишек Потребителя Мера выгоды потребителя от потребления (ИП) Излишек Производителя Мера выгоды производители от продаж (Ипр) Чистый Экономический Убыток национальной экономики из-за использования ресурсов Убыток (ЧЭУ) менее продуктивными способами Государственный Доход Доход от тарифов и налогов (ГД) Государственные Затраты Затраты от субсидирования или закупки продукта (ГЗ) 56 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Табл. 11: Воздействие от Политики Стабилизации Цен на Рынке Пшеницы Год Производство Imports ИП ИПр ГД ГЗ ЧЭУ 000 тон 000 тон млн. сом млн. сом млн. сом млн. сом млн. сом 1 1029 39 1804 -1597 0 63 144 2 1016 73 0 0 0 0 0 3 994 132 0 0 0 0 0 4 1036 21 1654 -1498 0 31 125 5 1085 0 1970 -1973 0 93 200 Предположив, что ЭП - 0.4, ЭС - 0.4 Итого 5162 264 5428 -5068 0 187 469 Предположив, что ЭП - 0.6, ЭС - 0.2 Итого 5216 375 5546 -5045 0 251 497 Предположив, что ЭП - 0.2, ЭС - 0.6 Итого 5090 209 5341 -5049 0 158 489 Примечание: ЭП = Эластичность Предложения; ЭС = Эластичность Спроса Источник: Расчеты Группы Всемирного Банка Картофель 102. В Табл. 12 показаны ежегодные затраты на поддержание рынка картофеля с минимальной ценой в 10 738 сомов за тону. Ежегодные затраты Кыргызских налогоплательщиков варьируются между 27 и 80 миллионами сомов при выбранной минимальной цене и исторической системе производства. Эти затраты считаются минимальными; фермеры склоны выращивать культуры, производству которых, по их мнению, будет оказываться поддержка, поэтому производство и объемы снабжения увеличатся, и увеличатся затраты на поддержание закупок. Значительную часть затрат по этой схеме оплачивают потребители за счет более высоких цен, и среднегодовой убыток потребителей составляет примерно 1 460 миллионов сомов. Табл. 12: Ежегодные Затраты на обеспечение Минимальной Среднегодовой Цены на Картофель (10 738 сомов за тону) Государственные Изменение в Излишке Изменение в Излишке Затраты (ГЗ) Потребителя (ИП) Производителя (ИПр) Предположив, что ЭС = 0-.2 Год млн. сомов млн. сомов млн. сомов 1 0 0 0 2 270 -6374 7022 3 87 -3089 3202 4 0 0 0 5 0 0 0 6 0 0 0 7 17 -801 805 В среднем 53 -1466 1576 Предположив, что ЭС = 0-.1 В среднем 27 -1521 1576 Предположив, что ЭС = 0-.3 В среднем 80 -1412 1576 57 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 103. В заключении, стабилизация цен – это неэффективное применение государственных средств, которое вряд будет результативным. Кроме того, торговые меры, которые потребовались бы для реализации схемы для пшеницы, дестабилизировали бы взаимоотношения Кыргызстана с его торговыми партнерами, и вызвали бы ответные меры в сельскохозяйственном секторе или других секторах. Запасы Продовольствия на случай чрезвычайных ситуаций 104. Поддержание запасов продовольствия на непредвиденные случаи считается правильным, но оказание помощи через сеть социальной безопасности было бы более эффективным и результативным. Денежные платежи можно было бы проводить по системе единого месячного пособия или других государственных трансфертов, вместо предоставления норм пшеничной муки. 105. В Государственном Фонде Материальных Резервов (ГФМР) содержится запас пшеницы минимум на 90 дней потребления плюс другие продовольственные запасы18. Запасы содержат муку и пшеницу для местного помола, завозимую из Казахстана. Обычно у Кыргызской пшеницы низкое содержание клейковины, и она не отвечает минимальным требованиям стандарта, чтобы обеспечить достаточные запасы на случай чрезвычайных ситуаций, таких как, закрытие границ. 106. ГФМР также обеспечивает сеть социальной безопасности для малоимущего населения. Начиная с 2007 года примерно 300 000 малоимущих семей получают по мешку пшеничной муки (50 кг. в 2007 году и 25 кг. в 2008 году) по цене ниже рыночной на 20- 40 процентов. Данный охват соответствует общему числу продовольственно незащищенных домохозяйств, но размер этого трансферта в денежном выражении невелик. 107. ГФМР обеспокоен стандартами своих складских помещений, надежностью качества частных лабораторных тестов пшеницы и муки, а также тем, что мука, выдаваемая ГФМР, не всегда обогащена пищевыми добавками должным образом, даже, несмотря на то, что местные мелькомбинаты могут оказывать услуги по обогащению. 108. ГФМР не используется в качестве инструмента вмешательства в рынок. Государственные Трансферты 109. Основные программы государственных трансфертов включают: Пенсии пожилым людям – мужчинам старше 63 лет, женщинам старше 58 лет; Единые Месячные Пособия (ЕМП) – детям младше 21 года из бедных семей; Ежемесячное Социальное Пособие (ЕСП) – для инвалидов, сирот, пожилых людей без пенсии и многодетных матерей без пенсии; и социально защищенные тарифы на коммунальные услуги – для малоимущих семей. 110. В 2008 году примерно 450 000 получателей ЕМП (менее 15 процентов всего населения) получили пособие в среднем на 3,50 долларов США в месяц согласно Всемирной Продовольственной Программе ООН (ВПП). Эти пособия дошли только до 27 18 Детали деятельности ГФМР – это конфиденциальная информация по причинам безопасности. 58 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 процентов людей, входящих в две группы населения с самыми низкими доходами. Программа ЕСП еще меньше - в 2007 году примерно 59 000 человек получили социальное пособие в среднем по 14 долларов США в месяц. Еще 227 000 человек получили небольшие годовые суммы в качестве дотации на медикаменты и коммунальные услуги. ЕМП увеличилось до 4,50 долларов США в месяц за счет финансирования от Проекта Всемирного Банка по Здравоохранению и Социальной Защите. Рекомендации Ответственность за Политику Продовольственной Безопасности  Политика продовольственной безопасности должна определяться межведомственной группой, в которую также должно входить Министерство Сельского Хозяйства. Эту роль мог бы выполнять Совет по Продовольственной Безопасности.  Уровень продовольственной незащищенности существенно не изменился во время двух недавних кризисов продовольственных цен. Для достижения продовольственной безопасности потребуется долгосрочное решение, которое заключается в правильном направлении государственных расходов. Ответ на долгосрочную продовольственную незащищенность Следующие рекомендации направлены на решение продовольственной незащищенности в долгосрочном плане (1) Выявлять и наблюдать за продовольственно незащищенными слоями населения. Провести исследование среди незащищенных слоев населения с целью выявления источников дохода, занятости, активов, расходов, состояние здоровья и уровня образования. Эти данные будут опираться на Интегрированное Исследование Домохозяйств Кыргызстана и Всемирную Продовольственную Программу, и обеспечат основу для разработки целевых программ. (2) Повышать доходы хозяйств и сокращать возможные риски. Сельское хозяйство – это важный источник доходов для незащищенных домохозяйств:  Повышать производительность и снижать производственные риски посредством государственных инвестиций и политических реформ в земельном рынке, сельскохозяйственном финансировании, дренаже и ирригации, обеспечении техникой, семеноводстве, сельских консультационных службах, управлении пастбищами и ветеринарных услугах. Подробные рекомендации следуют далее в этом отчета.  Стимулировать фермеров на повышение доходности путем диверсификации высокодоходных и трудоемких с/х культур; это будет способствовать повышению спроса на сельскую рабочую силу, а также стимулировать распределение рабочей силы в хозяйствах, инвестирование в переработку и уровень занятости. Избегать целей самодостаточности, которые сосредотачивают производственные риски на 59 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 отдельных сельскохозяйственных культурах - стратегия, которая потенциально сокращает доходы фермеров. (3) Расширять доступ к сельскохозяйственным активам и природным ресурсам для незащищенных домохозяйств:  Рекомендовать Пастбищным Комитетам и Ассоциациям Водопользователей как они могут реализовать схемы, которые обеспечивают льготный доступ к пастбищам и поливной воде для незащищенных домохозяйств, если их другие члены поддержат такие инициативы.  Провести обзор Фонда Перераспределения Земель для оценки того, насколько льготно ими выделяются земли для незащищенных семей; проинструктировать Айыл Окмоту (АО) относительно того, как обеспечить льготный доступ.  Профинансировать сельские консультационные службы, которые направлены на уязвимые домохозяйства и помогают им максимально повысить производительность их сельскохозяйственных активов. (4) Повышать несельскохозяйственные доходы для сельских домохозяйств:  Инвестировать в сельскую инфраструктуру и услуги (дороги, энерго и водоснабжение); продолжить развитие рынка сельского финансирования (см. пункт 120), а также улучшать условия для развития сельского бизнеса. Две области сельскохозяйственного развития могут стимулировать рост несельскохозяйственного сектора (хотя далее в отчете несельскохозяйственный сектор не обсуждается).  Если продолжить либерализацию земельного рынка (пункт 116 ниже), тогда те, кто захочет продать свою землю и вложить средства в несельскохозяйственный сектор, смогут это сделать, что будет способствовать миграции из сельскохозяйственного в несельскохозяйственный сектор.  Прочные связи между сельскохозяйственным и несельскохозяйственным сектором, особенно в животноводстве и выращивании высокодоходных культур, подтверждают аргумент о том, что сельскохозяйственное разнообразие будет стимулировать развитие несельскохозяйственного сектора (а не увеличение посевных площадей под зерновые для достижения самодостаточности). (4) Отказаться от целей продовольственной самодостаточности.  Не преследовать цели продовольственной самодостаточности. Обеспечение достаточных резервов на случай чрезвычайных ситуаций, и усовершенствование торговых механизмов представляются более эффективными для гарантии адекватного продовольственного снабжения. (5) Обеспечить Сети Социальной Безопасности  Обеспечить долгосрочные сети социальной безопасности, предпочтительно в денежной форме (например, как ЕМП). Управление сетями социальной безопасности далее в данном отчете не обсуждается, но необходимо повысить 60 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 размер ЕМП и улучшить целенаправленность ЕМП, чтобы оно достигало незащищенные слои населения.  Базовые услуги, такие как, доступ к питьевой воде, здравоохранение, образование и обучение правильному питанию, оказывают большое воздействие на уязвимые домохозяйства к продовольственной незащищенности. Эти вопросы далее в отчет не обсуждаются, но они должны быть включены в политику продовольственной безопасности, что еще раз подчеркивает необходимость межучережденческого министерского участия. Ответ на Кратковременную Продовольственную Незащищенность – Смягчение Ценовых Потрясений (1) Повысить реагирование коммерческих структур на цены. Международная торговля способствует сокращению ценовой нестабильности, а закрытые внутренние рынки, вероятнее всего, только ее повышают, что было видно из вышеприведенного примера нестабильности цен на картофель.  Максимально повысить реагирование коммерческих структур на цены путем стимулирования конкуренции среди них; устранения бюрократических и физических препятствий на границах; поддержания политики свободной торговли; и улучшения сельских дорог и общественных рынков.  Прекратить планы по мониторингу и регулированию прибыли коммерческих структур, а также установлению ценовых потолков; это препятствует вхождению в рынок новых участников и снижает уровень конкуренции.  Прекратить планы по ограничению торговли, такие как, предлагаемый тариф на экспорт зерновых культур.  Поддерживать частный сектор в его стремлении разнообразить источники импорта (например, во время торговых миссий и международных выставок). (2) Прекратить вмешательство в рынки. Схемы стабилизации цен вероятнее всего окажутся дорогими и неэффективными.  Сделать оценку потенциальных финансовых затрат и рисков для схем стабилизации цен, которые обсуждались выше.  Прекратить любые схемы стабилизации цен через Корпорацию СельхозПродукция.  Сосредоточить государственные инвестиции и политику на земельном рынке, сельскохозяйственном финансировании, дренаже и ирригации, обеспечении техникой, семеноводстве, сельских консультационных службах, управлении пастбищами и ветеринарных услугах, что будет способствовать сокращению производственных рисков и устранению внутренних причин ценовой нестабильности. 61 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 (3) Изучить возможность применения дополнительных рыночных инструментов управления рисками  В существующем контексте Кыргызстана применение складских расписок, которые обычно используются в торговле зерном, можно было бы в дальнейшем изучить более подробно. Другие инструменты, такие как, фьючерсы и опции, страхование с индексацией на погоду, и финансирование, привязанное к товару, для эффективного функционирования требуют наличия хорошо развитых маркетинговых институтов, и эффективной работы рынков кредитных и страховых услуг; они могут быть внедрены в Кыргызстане по мере развития таких институтов и рынков (см. Прилож. 1, где обсуждаются рыночные инструменты управления рисками). (4) Расширять сети социальной безопасности во время потрясений продовольственных цен  Внедрить гибкую систему сетей социальной безопасности, которая будет обеспечивать временные денежные трансферты для незащищенных слоев населения во время краткосрочного повышения цен;  Отказаться от схем ценовой стабилизации, которые, вероятнее всего, будут дорогими и неэффективными, особенно для решения случаев краткосрочного повышения цен. Ответ на Продовольственную Незащищенность в случае чрезвычайной ситуации Продовольственные запасы на случай чрезвычайных ситуаций – это разумная мера предосторожности. 111. Обеспечить достаточные национальные запасы продовольствия. Риск полного истощения продовольственных поставок от импорта представляется незначительным. Поставки пшеницы по железной дороге продолжались даже во время политического кризиса и закрытия границ в 2010 году. Однако будет правильным поддерживать запасы продовольствия на непредвиденные случаи.  Обеспечить, чтобы у ГФМР имелись достаточные объемы основных видов продовольствия, приемлемого качества в ответ на непредвиденные случаи.  Определить причины для отпуска резервных запасов, таких как, в случае чрезвычайных ситуаций, когда основные продукты питания отсутствуют для продовольственно незащищенных домохозяйств по любой цене.  Не следует пытаться использовать резервные запасы для воздействия на товарные цены.  При отпуске небольших объемов из резервных запасов с целью обеспечения качества, избегать возникновения потрясений на рынке, которые подрывают частную торговую деятельность. 112. Далее в отчете рассматривается долгосрочное влияние на производительность сельскохозяйственного сектора, включая земельный рынок, сельскохозяйственное финансирование, дренаж и ирригацию, обеспечение техникой, семеноводство, 62 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 сельские консультационные службы, управление пастбищами и ветеринарные услуги, сельскохозяйственную переработку, условия развития бизнеса и торговлю. C. ЗЕМЕЛЬНЫЙ РЫНОК Приватизация земли почти полностью завершилась и большинство рыночных ограничений устранены. Необходимо провести оценку Фонда Перераспределения Земли и его управления. Земельный Рынок 113. Приватизация земли после 1994 года была одной из основных причин сокращения уровня бедности в сельской местности, который снижался при среднегодовом темпе 8 процентов в период между 1998-01гг19. К настоящему моменту примерно 90 процентов пахотной земли находится в частной собственности. Кыргызстан создал эффективный земельный регистр и свободный рынок земли. Остальная земельная площадь, находящаяся в ведении фонда перераспределения земли (ФПЗ), арендуется местными самоуправлениями для частных фермеров. 114. МСХ стремится повысить прозрачность в управлении фондом перераспределения земли, в то время как Госрегистр намеревается сделать инвестирование в усовершенствование информационной системы недвижимого имущества при поддержке от Проекта Всемирного Банка/ SIDA по Регистрации Недвижимого и Земельного Имущества. Существуют возможности повысить производительность труда путем создания более ликвидного земельного рынка, что будет способствовать консолидации земельных участков и миграции в несельскохозяйственный сектор. 115. В частности, ограничение, что «право владения долями сельскохозяйственной земли может быть обменено только на другие участки и доли в пределах одного и того же Айыл Окмоту» сокращает потенциальное количество покупателей и объем продаж земли. На более ранних этапах приватизации земли установление ограничений на продажу земли было вполне объяснимо; землевладельцы должны были сначала понять потенциальную выгоду и ценность своей земли. Однако теперь, спустя почти 15 лет после приватизации земли, эти ограничения представляются неэффективными. Более того, ограничения на использование земли в качестве залога (см. Раздел III D) также подрывают активность на земельном рынке. Фонд Перераспределения Земли 116. Правительство признает необходимость повышения конкуренции и прозрачности в администрировании Фонда Перераспределения Земли (ФПЗ) с целью внедрения соответствующих механизмов среди АО. ФПЗ был создан Правительством на раннем этапе земельной приватизации и включал 15 процентов всей пахотной земли для того, 19 Процессу приватизации земли оказывалась помощь через ряд донорских проектов, включая ППВСУ, Проект по Регистрации Недвижимого и Земельного Имущества, Проект ЮСАИД по Правовым Реформам, Проект ЮСАИД по Развитию Земельного Рынка (Кемоникс), Правовая Помощь Сельским Гражданам (ШБС) и Помощь Госрегистру (СИДА). 63 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 чтобы все те, кто имел право на получение земельной доли, могли бы получить ее. В ФПЗ также имелся запас земли, которая должна была выдаваться в аренду уязвимым домохозяйствам по льготным ставкам. ФПЗ находится в ведении органов местного самоуправления, и он представляется для них важным источником доходов. Уровень прозрачности и конкурентоспособности в процессе выдачи земли в аренду отличается по айыл окмоту, поэтому не совсем понятно, действительно ли ФПЗ предназначен для малоимущего населения. Кроме того, юридическое положение о том, что у кооперативов имеется льготный доступ к ФПЗ, похоже, противоречит цели преодоления бедности. Обеспечение льготного доступа к ФПЗ для самых бедных сельских домохозяйств помогло бы решить проблемы с крайней непродовольственной незащищенностью в сельской местности. Рекомендации: Развитие Земельного Рынка  Отменить ограничения на продажу земли жителям других айыл окмоту  Отменить ограничения на использование земли в качестве залога (см. Раздел D). Фонд Перераспределения Земли  Провести оценку прозрачности аренды ФПЗ, выдаваемой аыйл окмоту.  Провести оценку масштаба выдачи земли в аренду по льготным тарифам для наиболее бедных сельских домохозяйств, и оценку воздействия на доходы местных самоуправлений от полного исполнения данной политики.  Пересмотреть обоснованность содержания ФПЗ. 64 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 D. СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ Кыргызстан добился огромного успеха в повышении объемов сельскохозяйственного финансирования через Айыл Банки МФО, хотя кредитование сосредоточено в основном на животноводстве. Дальнейшие усилия должны быть сфокусированы на: (1) стимулировании конкуренции среди финансовых институтов; (2) расширении доступа финансовых институтов к депозитам и внешнему финансированию; (3) снижении основных рисков кредитования (таких как, риски в сельском хозяйстве, связанные с животными заболеваниями или погодными условиями, недостаточная информация о заемщиках, слабая залоговая система), которые становятся причиной высоких процентных ставок. Необходимо избегать вмешательства в кредитный рынок 20. Рост Финансового Сектора 117. В течение 2004-07гг. банковский сектор Кыргызстана резко вырос, в основном за счет высокого роста объемов кредитования, но с началом глобального финансового кризиса этот рост начал снижаться. В период между 2004-07гг. банковское кредитование увеличилось в среднем на 55 процентов; в 2008 году замедлилось до 23 процентов и в 2009 году снизилось до 1,5 процентов из-за экономического кризиса (Табл. 13). Табл. 13: Основные Показатели Банковской Системы Кыргызстана 2006 2007 2008 2009 Количество Банков (кол-во) 21 22 21 22 Активы/ВВП % 24.8 30.1 29.2 34.6 Рост Активов % 29.1 49.0 30.4 23.8 Депозиты/ВВП % 13.2 13.6 15.7 20.2 Рост Депозитов % 28.8 39.5 26.1 11.0 Кредитование/ВВП % 9.9 14.9 13.6 12.8 Рост Кредитования % 47.2 83.7 22.8 -1.5 Источник: НБКР 118. Степень охвата банковского кредитования в Кыргызстане одна из самых низких в ЕЦА. Банковское кредитование относительно ВВП составило 12,8 процентов ВВП в 2009 году, намного ниже, чем средний показатель для региона ЕЦА (46 процентов), и странах КЦА (27 процентов) (Рис. 37).21 119. Охват кредитования низкий и составляет только 25 банков на 1 000 человек взрослого населения, по сравнению со 192 в Армении, 349 в Грузии и 687 в Латвии. 20 Данный раздел составлен на основе данных НБКР и обследования, проведенного группой Всемирного Банка среди финансовых институтов, включая Айыл Банк, все коммерческие банки, две крупных МФО и две мелких МФО, а также ФКПКС. 21 В страны КЦА региона входят: Армения, Азербайджан, Грузия, Казахстан, Таджикистан и Кыргызская Республика. В данные о банковском кредитовании не входят Таджикистан и Узбекистан. 65 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Рис. 37: Охват банковского кредитования (2008) 120 Кредиты для to частного сектора/ВВП 70 Credit private sector/GDP Deposits/GDP 100 60 80 50 60 40 30 40 20 20 10 0 0 Montenegro Georgia Lithuania Moldova Romania Macedonia Albania Republic Serbia Hungary Azerbaijan Poland Croatia Armenia Bulgaria Ukraine Latvia Kazakhstan Turkey Румыния Кыргызстан Казахстан Латвия Венгрия Македония Польша Литва Украина Армения Албания Азербайджан Грузия Турция Сербия Хорватия Болгария Монголия Черногория Montenegro Lithuania Georgia Romania Moldova Macedonia Azerbaijan Armenia Poland Kyrgyz Republic Serbia Ukraine Latvia Kazakhstan Kyrgyz Источник: IFS, ФинСтат Айыл Банк 120. Айыл Банк, бывшая Кыргызская Сельскохозяйственно-Финансовая Компания (КСФК), был создан в 1997 году с целью повышения объемов кредитования сельского хозяйства и сельских регионов. КСФК занимала доминирующее положение в сельском финансировании, и в конце 2005 года на нее приходился 61 процент всех сельскохозяйственных кредитов. В конце 2006 года КСФК была преобразована в Айыл Банк; ему было разрешено выдавать кредиты только на сельское хозяйство и только в местной валюте. В ноябре 2009 году его лицензия была расширена до кредитования в иностранной валюте, приема депозитов объемом до 25 процентов собственного капитала и выдачи кредитов на несельскохозяйственную деятельность объемом до 30 процентов кредитного портфеля. 121. В целом Айыл Банк выдавал кредиты по ставкам ниже рыночных, благодаря финансированию по льготным кредитным линиям Всемирного Банка и АБР, а также благодаря эффективности своей деятельности, которая была на много выше, чем во всем остальном финансовом секторе. Например, операционные расходы КСФК (включая резервы) составляли 5-7 процентов ее активов, в то время как типичные операционные расходы коммерческого банка составляли 15-20 процентов. С того времени Банк по-прежнему остается прибыльным с рентабельностью собственного капитала (РК) в 8,04 процентов и рентабельностью активов (РА) в 1,78 процентов. 122. Айыл Банк играет важную роль в предоставлении финансирования для сельскохозяйственного сектора. К концу 2009 года его активы достигали 2,6 миллиардов сомов, а кредитный портфель – 2,5 миллиардов сомов (Рис. 38). Средний размер кредитов составляет около 88 000 сомов, большинство из которых составляют кредиты в размере от 40 000 до 200 000 сомов (Рис. 39). В 2007 году количество 66 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 заемщиков Банка составляло 46 172, которое затем сократилось до 36 821 в 2008, и до 31 405 в 2009. Рис. 38: Активы и Кредитный Портфель Айыл Банка Assets Активы Loans Кредиты 2,500 2,500 2,000 2,000 сом som som 1,500 mln сом 1,500 млн. млн. 1,000 mln 1,000 500 500 0 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Источник: НБКР, Айыл Банк Рис. 39: Кредитование Айыл Банка по Размерам Кредитов, 2009 Источник: Айыл Банк В конце 2009 года 77 процентов всех кредитов Айыл Банка пришлось на животноводство, 10 процентов на растениеводство и 5 процентов на коммерческую деятельность (Рис. 40). 67 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Рис. 40: Айыл Банк: Кредитный Портфель по Секторам, 2009 Источник : Айыл Банк 123. Айыл Банк предоставляет намного больший объем кредитов в регионы, чем другие банки. Банки предоставляют 85 процентов своих кредитов для Бишкека, Чуйской и Ошской областей, Аыйл Банк выделяет только 45 процентов своих кредитов для этих городов/регионов, а остальная часть приходится на другие регионы страны. Рис. 41: Айыл Банк: Кредитный портфель по областям, 2009г. Источник: Айыл Банк 124. Большинство кредитов Айыл Банка выдаются на долгосрочный период в отличие от МФО, у которых преобладают краткосрочные кредиты. В 2009 году 97 процентов всех кредитов Айыл Банка выдавались минимум на один год, включая 39 процентов кредитов, срок погашения которых составлял более трех лет. За последние годы объем кредитов, выдаваемых на период более трех лет, существенно возрос, как показано на Рис. 42. 68 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Рис. 42: Сроки Погашения Кредитов Айыл Банка Источник: Айыл Банк Микрофинансовые Организации 125. На конец 2009 года в стране действовали 359 МФО, однако данный сектор в основном представлен тремя самыми крупными организациями: ФИНКА, Бай Тушум и Компаньон, на которые приходится 75 процентов всего кредитного портфеля МФО. Ожидается, что в 2011 году некоторые доминирующие МФО получат лицензию на прием депозитов. Вклад МФО в общий объем кредитования увеличился от 13 процентов в 2005 году до 23 процентов в 2010 году. На МФО приходится около 23 процентов всего объема кредитов, предоставляемых финансовой системой, а объемы кредитования МФО увеличились от 1,5 процентов ВВП в 2005 года до 4 процентов ВВП в 2009 году (Рис. 43). Их клиентская база также резко увеличилась; количество заемщиков почти удвоилось от 42 000 в 2004 году до 82 000 в 2006 году, и к 2009 году увеличилось до 306 400. Рис. 43: Активы и Кредитный Портфель МФО 12,000 120 10,000 120 10,000 100 100 8,000 8,000 80 80 6,000 6,000 60 60 4,000 4,000 40 40 2,000 20 2,000 20 0 0 0 0 2005 2006 2007 2008 2009 2005 2006 2007 2008 2009 Активы (млн.сом) Assets (mln som) Темп Роста Growth (%) (%) Rate Кредиты (млн.сом) Loans (mln som) Growth (%) (%) Rate Темп Роста Источник: НБКР 126. МФО сосредоточены на финансировании сельского хозяйства (41 процент) и торговле (35 процентов) (Рис. 44). Около 93 процента сельскохозяйственных кредитов МФО 69 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 приходится на животноводство, и большая часть кредитования МФО на сельское хозяйство варьировалась в пределах 40 000 – 200 000 сомов. 127. Несмотря на кажущийся более высокий уровень риска, МФО, особенно крупным МФО, удается поддерживать высокий уровень качества своего кредитного портфеля. Портфель под риском (ППР) для всех МФО составил 3,86 процентов в конце 2009 года, по сравнению с 8,2 процентами для банков; у пяти самых крупных МФО ППР составлял 1,33 процентов, а у более мелких МФО ППР достигал 22,4 процента. Рис. 44: Кредитный Портфель МФО по Секторам и Областям, 2009 Источник: НБКР 128. Отмечается, что средний срок погашения сельскохозяйственных кредитов МФО увеличивается (Рис. 45). В начале 2010 года Всемирным Банком было проведено обследование среди двух крупных и двух средних МФО; только 7 процентов кредитов (по сумме) имели срок погашения менее 6 месяцев; 47 процентов кредитов было выдано на срок 6-12 месяцев, и 46 процентов на срок 12-36 месяцев. Рис. 45: Доля сельскохозяйственных кредитов МФО с различным сроком погашения, 2007-2009 Источник: Расчеты, сделанные персоналом Всемирного Банка 70 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Кредитные Союзы 129. Хотя на кредитные союзы приходится весьма незначительная доля кредитования, выделяемого в частный сектор, большая часть их кредитов выделяется на сельское хозяйство (Рис. 46). Во всех регионах Кыргызстана действует 238 кредитных союзов, из них 11 имеют лицензии на прием депозитов. В 2009 году кредитными союзами было предоставлено 2,8 процентов всего объема кредитов финансового сектора, и 10,8 процентов кредитов, предоставленных небанковскими финансовыми институтами (НБФИ). За несколько лет их клиентская база сократилась. В период между 2004-07гг. количество заемщиков оставалось примерно на уровне 21 000 – 22 000, но к 2009 году сократилась до 18 274; около 50 процентов их кредитования пришлось на сельское хозяйство. Рис. 46: Кредитный портфель кредитный союзов по секторам и областям, 2009 Источник: НБКР 71 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Рис. 47: Кредитные Союзы: Активы и Кредитный Портфель 1,200 40 1,200 40 1,000 1,000 30 30 800 800 600 20 600 20 400 400 10 10 200 200 0 0 0 0 2005 2006 2007 2008 2009 2005 2006 2007 2008 2009 Активы (mln Assets som) (млн.сом) Темп Роста Growth (%)(%) Rate Loans Активы(mln som) (млн.сом) Growth Rate Темп Роста (%)(%) Источник: НБКР 130. Финансовая Компания по Поддержке и Развитию Кредитных Союзов (ФКПРКС), центральная организация в системе кредитных союзов, - является кандидатом на приватизацию. Сектор кредитных союзов создавался посредством проекта Азиатского Банка Развития, который предоставил кредитную линию на сумму 10 миллионов долларов США для ФКПРКС, которая была создана в качестве второго поколения Центрального Банка для предоставления финансовой и технической помощи кредитным союзам. ФКПРКС предоставляет кредиты кредитным союзам под 11-20 процентов годовых на 4 года, и курировала кредитные союзы до 2004 года, после чего эта функция была передана НБКР. Приватизация ФКПРКС будет способствовать расширению ее доступа к внешнему финансированию. Воздействие Политических Событий в апреле и июне 2010 года 131. В целом четыре самых крупных МФО оценивают убытки от июньских событий 2010 года в размере примерно 3 миллионов долларов США, поскольку около 37 процентов их общего кредитного портфеля было выделено для пострадавших южных регионов, где объем неработающих кредитов достигал 15,2 процентов всего объема кредитования. 132. Существенно обострились проблемы с ликвидность в местной валюте для МФО после временного прекращения деятельности Азия Универсал Банка (АУБ), который предоставлял обмен, позволяющий МФО конвертировать доллары США в местную валюту. НБКР создал для МФО временный механизм для обмена валют с коммерческими банками, но курсы обмена были менее выгодными. Большинство международных фондов решило отложить запланированное кредитование для МФО до восстановления политической стабильности. 72 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Препятствия Росту Сельского Финансирования 133. Отчет Всемирного Банка «Ведение Бизнеса» за 2010 год ставит Кыргызскую Республику на 15 место по индексу Получения Кредита22, что является выше, по сравнению с 28 местом согласно «Ведению Бизнеса» за 2009 год (Табл. 14). 134. Доступ к заемщикам. В большинстве сельских регионов практически отсутствуют банковские филиалы, а платежные услуги носят ограниченный характер. Банковские филиалы в этих регионах, и даже в некоторых случаев НБФИ, являются невыгодными, поэтому необходимо рассмотреть альтернативные каналы распределения; в частности, сетевая инфраструктура Кыргызпочты могла бы использоваться для распределения финансовых продуктов и, при небольших затратах, расширена до слоев населения с низким уровнем обслуживания. 135. Доступ к информации. В «Ведении Бизнеса» за 2010 год указывается, что индекс кредитной информации снизился до 3 с 5 в 2009 году (Табл. 14)23 по сравнению с 5 в Румынии, 5 в Эстонии, 5 в России и 6 в Казахстане. У персонала многих банков нет специальных знаний о сельскохозяйственном секторе, для того, чтобы проводить оценку заявок на получение сельскохозяйственных кредитов. 136. Для расширения доступа к финансированию инфраструктуру распространения кредитной информации необходимо усилить. Отсутствует государственная служба регистрации, а частное кредитное бюро охватывает только 5,9 процентов населения. В настоящее время около 18 из 22 банков в Кыргызстане являются членами кредитного бюро, включая три самые крупные МФО и два кредитных союза. Членство является добровольным, поскольку отсутствует какой-либо специальный закон о кредитной информации, однако создана рабочая группа, которая должна начать разработку соответствующего закона.24. Табл. 14: Индикатор Получения Кредита согласно «Ведению Бизнеса», 2008-2010 Ведение Ведение Ведение Бизнеса Бизнеса Бизнеса Индикатор Получения Кредита 2008 2009 2010 Рейтинг 25 28 15 Степень Индекса Юридических Прав (0-10) 7 7 10 Степень Индекса Кредитной Информации (0- 6) 4 5 3 Охват Госслужбы Регистрации (% взрослого населения) 0 0 0 Охват Частного Бюро (% взрослого населения) 1.6 3.7 5.9 Источник: Ведение Бизнеса 22 Индикатор Получения Кредита указывает на степень распространения информации и юридических прав заемщиков и кредиторов. 23 Индекс кредитной информации показывает степень, до которой правила системы кредитной информации способствуют объемам кредитования на основе масштаба распространяемой информации, легкости доступа к информации и качества информации. 24 Рабочая группа включает НБКР, Союз Банков, Микрофинансовую Ассоциацию, Кредитное Бюро и IFC. 73 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 137. Ликвидность Айыл Банка. Ликвидность Айыл Банка ограничена его статусом государственного банка, ограничениями на прием депозитов и ограничениями на кредитования несельскохозяйственного сектора. Банк полностью зависел от донорского финансирования, но недавно ему разрешили принимать депозиты. Это решение должно привлечь более высокие объемы финансирования, и позволит Банку в большей степени удовлетворять спрос на кредиты, однако прием депозитов ограничен только до 25 процентов собственного капитала, что будет мешать принимать крупные депозиты для финансирования своего кредитного портфеля. Кроме того, из-за своего государственного статуса Айыл Банк имеет ограниченный доступ к внешнему финансированию, а ограничения на его долю кредитования в несельскохозяйственный сектор, сдерживают потенциальных инвесторов. 138. Микрофинансовые Организации. Необходимо устранить юридические и регуляторные препятствия, с которыми сталкиваются МФО, с целью поддержания их роста и расширения доступа к сельскому финансированию. Недавно юридическая и регуляторная база МФО была укреплена, но необходим дальнейший прогресс.25. 139. Существующее законодательство гарантирует, что МФО являются независимыми и могут свободно устанавливать процентные ставки и платежи по договору со своими клиентами, однако существует давление на установление ограничений процентных ставок. В 2009 году в парламенте проводились дебаты относительно установления ограничений для процентных ставок, и было принято решение, позволяющее НБКР устанавливать ограничения процентных ставок, если НБКР обнаружит, что деятельность МФО носит монополистический характер, хотя этот закон должен еще быть одобрен новым правительством. 140. Закон о Микрофинансировании ограничивает прием депозитов для МФО, разрешая принимать только срочные депозиты. В настоящее время ни у одной МФО нет лицензии на прием депозитов, но в принципе это положение ограничивает возможность МФО повысить объемы своего финансирования при небольших затратах (увеличив процентные ставки микрофинансирования) и препятствует тому, чтобы сельские жители пользовались таким же пакетом депозитных услуг, которые предлагают банки. 25 Закон от 2002 года о «Микрофинансовых Организациях в Кыргызской Республике» устанавливает три вида МФО, которые должены иметь лицензию, выдаваемую НБКР: (1) Микро-финансовая компания (МФК) должна создаваться в виде акционерного общества; может выдавать из собственных средств кредиты юридическим и физическим лицам, и привлекать средства доноров, а также местных и международных финансовых организаций. С разрешения НБКР, МФК может разрешаться принимать срочные депозиты; (2) Микро-кредитная компания (МКК) может создаваться в качестве любого вида коммерческой организации, и может из собственных средств выдавать микро-кредиты юридическим и физическим лицам, и привлекать средства донорских организаций, а также местных и международных финансовых организаций; и (3) Микро-кредитное агентство (МКА) обычно должно создаваться в виде некоммерческой организации, и может из собственных средств выдавать микро-кредиты юридическим и физическим лицам, и привлекать средства донорских организаций, а также местных и международных финансовых организаций. 74 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 141. В стратегии микрофинансирования 2006 года подчеркивается важность консолидации и повышения профессионализма в микрофинансовом секторе. Существующее законодательство не устанавливает какого-либо механизма проверки пригодности и служебного соответствия для владельцев и руководства МФО. Сообщается, что значительное количество МФО полностью бездействует, но не могут закрыться из-за проблем, с которыми они сталкиваются в процессе закрытия своего бизнеса. 142. Согласно положениям НБКР, кредиты, обеспеченные групповой гарантией, считаются необеспеченными. Подобные кредиты требуют более высокого обеспечения, чем кредиты, обеспеченные залогом, что еще больше повышает затраты (и процентные ставки) МФО. МФО предоставляли НБКР данные, показывающие высокий уровень эффективности кредитов, обеспеченных групповой гарантией, который был даже выше, чем уровень эффективности банковских кредитов, обеспеченных физическим залогом.26 143. Метод расчета минимального капитала для МФК, работающих с депозитами, ущемляет их положение и увеличивает их затраты. В настоящее время коэффициент достаточности собственного капитала (КДК) для МФО, работающих с депозитами, рассчитывается путем применения 100 процентной оценки риска для всех активов (т.е. использования валовых активов) в качестве общего знаменателя, в то время как при расчете КДК для банков используется оценка риска Базеля для их активов. Кроме того, в настоящее время НБКР установлен КДК для МФК в размере 18%; КДК для банков составляет 12%. В результате увеличиваются затраты и, как следствие - процентные ставки для МФО. 144. Кредитные Союзы. Кредитные союзы сильно зависят от донорского финансирования. ФКПРКС по-прежнему полностью зависит от финансирования Азиатского Банка Развития. ФКПРКС пыталась получить доступ к другим источникам финансирования, однако препятствием этому доступу является неопределенность с процессом ее приватизации. 145. Банковская Конкуренция. Сельское кредитование по-прежнему ограничено из-за ограниченной конкуренции в банковском секторе, что позволяет банкам поддерживать высокие процентные ставки. Существует несколько препятствий на пути повышения конкуренции: (1) отсутствие прозрачности в процессе выдачи банковских лицензий, что сдерживает вхождение новых участников27; (2) новые лицензированные банки сталкиваются с требованием иметь капитал значительно выше, чем у существующих банков; и (3) слабый прогресс в приватизации Айыл Банка. 146. Высокие Процентные Ставки. Одним из самых существенных препятствий в получении доступа к финансированию являются процентные ставки, которые являются одними из самых высоких в регионе ЕЦА. Процентные ставки находятся на таких 26 Имеются неподтвержденные данные, что в мае 2010 года НБКР пересмотрел эти положения, и требуемое обеспечение для кредитов, обеспеченных групповой гарантией, было отменено. 27 Де-факто (если не де-юре) мораторий НБКР на выдачу лицензий новым банкам (если только заявитель не хочет купить обанкротившийся банк и оплатить по его обязательствам) ограничивал вхождение новых банков, которые могли бы конкурировать с существующими банками. 75 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 высоких уровнях из-за нескольких структурных факторов, включая: ограниченный уровень конкуренции в банковском секторе; отсутствие адекватной финансовой информации о клиентах из-за слабых стандартов и практики ведения бухучета; слабую систему управления рисками и слабые навыки оценки кредитов; низкий уровень доверия к банкам среди общественности, что ведет к повышению затрат на привлечение депозитов; слабую правовую основу, ведущую к несоблюдению условий контракта и коррупции, что ведет к повышенному риску кредитования; слабую (но уже улучшающуюся) систему кредитной информации; отсутствие эффективной системы страхования и высокие производственные риски в сельском хозяйстве из -за слабой системы государственных услуг, инфраструктуры и маркетинговых институтов. 147. Вопросы, связанные с залогом. Требования по залогу по-прежнему выше, чем в других странах СНГ, но ниже, чем средний показатель для ЕЦА региона, составляющий 133 процента суммы кредита. Однако данная ситуация улучшается; с 2005 года размер требуемого залога сократился с 191 процента суммы кредита до 128 процентов (Рис. 48). 148. Закон о Залоге и Закон об Администрировании Земель Сельскохозяйственного Назначения ограничивают применение сельскохозяйственной земли в качестве залога.28 В частности, требование о том, что сельскохозяйственные земли, «могут быть обменены только на другие земельные доли или участки в пределах одного и того же айыл окмоту» делают эти земли непривлекательными в качестве залога. В результате чего, большинство коммерческих банков стали сильно щепетильны в отборе залога, который они принимают под кредиты, ограничиваясь в первую очередь недвижимым имуществом в Бишкеке. 149. Процесс регистрации залога улучшился, хотя все еще имеются слабые стороны. Для заемщиков, живущих в отдаленной местности, регистрация залога может обходиться слишком дорого. Согласно закону залог должен регистрироваться для всех кредитов более 25 000 сомов, и, процесс регистрации должен проводиться в офисе регистрации залога или недвижимого имущества. В настоящее время на областном уровне в Кыргызстане действует только 7 постоянных офисов по регистрации залогов и 2 временных офиса регистрации залога. 150. Существует ряд препятствий для эффективного урегулирования в суде. Исполнение и обеспеченных, и необеспеченных долгов – это длительный и сложный процесс. Срок применения залога или удерживаемых активов может варьироваться от 3 месяцев для 28 Например, по Закону о Залоге (статья 66), (1) требование права на заложенную сельскохозяйственную землю может быть отклонено, если долг считается «весьма незначительным» и сумма требования залогодержателя, таким образом, «несоизмерима с рыночной ценой заложенной земли; и (2) в случае «веской причины» неуплаты, такой как, «плохой урожай, стихийное бедствие, наводнение, град и прочие экстремальные условия погоды», суд может (по просьбе залогодателя) отложить продажу земли сроком до одного года. Закон об Администрировании Земли Сельскохозяйственного Назначения налагает дополнительные ограничения, включая: (1) доли сельскохозяйственной земли, используемые в качестве залога, и удерживаемые кредитором, могут быть проданы только другим держателям земельных долей на этом же участке земли (статья 25); и (2) сельскохозяйственная земля, используемая в качестве залога и удерживаемая кредитором, может быть продана только другим сельским жителям (статья 17 и 26). 76 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 движимого имущества (в идеальном случае без возражений со стороны должника) до двух и четырех лет для применения залога в виде недвижимого имущества. Рис. 48: Размер залога, требуемого под кредит (% суммы кредита), 2009 ЕЦА Грузия Латвия Молдова Украина Румыния Кыргызстан Беларусь Россия Эстония Азербайджан Армения Казахстан 77 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Рекомендации Сектор микрофинансирования в Кыргызстане считался одним из самых успешных в мире, в основном благодаря тому, что он следовал рыночным принципам.  Закон о Залоге необходимо изменить таким образом, чтобы устранить судебное решение относительно (1) отклонения права перехода заложенного имущества в собственность залогодержателя, если долг считается «очень незначительным», а сумма требования залогодержателя, таким образом, является «несоизмеримой с рыночной стоимостью заложенных земель»; и (2) отсрочки продажи сельскохозяйственной земли, если имеются «веские причины» непогашения кредита, такие, как «плохой урожай, стихийное бедствие, наводнение, град и прочие экстремальные условия погоды». Закон об Администрировании Земель Сельскохозяйственного Назначения необходимо изменить таким образом, чтобы устранить требование о том, что: (1) доли сельскохозяйственной земли «могут быть обменены только на другие земельные участки или доли в пределах одного и того же айыл окмоту»; и (2) сельскохозяйственная земля может быть продана только другим сельским жителям.  Существующее требование регистрировать залог для кредитов размером до 25 000 сомов обходится весьма дорого и должно быть изменено, поскольку службы регистрации залога имеются только в 7 областях.  Закон о Микрофинансировании и связанные с ним положения необходимо усовершенствовать следующим образом:  Обеспечить, чтобы власти воздерживались от любой попытки наложить ограничения на процентные ставки таким образом, чтобы МФО могли работать самостоятельно, устойчиво и в соответствии с рыночными принципами;  Внедрить систему проверок пригодности и служебного соответствия для владельцев и руководителей МФО, а также положения о защите прав потребителя для того, чтобы обеспечить этическое поведение МФО;  Наделить НБКР юридическим правом разрешать, на свое усмотрение, квалифицированным МФК принимать как бессрочные, так и срочные депозиты;  Разрешить НБКР рассматривать схожим образом кредиты, обеспеченные групповой гарантией, и кредиты, обеспеченные физическим залогом.  Содействовать НБКР в стремлении гармонизировать метод расчета Коэффициента Достаточности Капитала (КДК) для МФК с методом, применяемым для банков, однако сохранив за собой право выставлять более высокие требования к КДК для МФК на основе их профиля риска;  Содействовать НБКР в отзыве лицензий бездействующих МФК.  Принять новый закон о распространения кредитной информации; усовершенствовать инфраструктуру для распространения кредитной информации.  Усовершенствовать законодательную и институциональную базу для кредитных союзов; усилить институциональный и операционный потенциал кредитных 78 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 союзов и ФКПРКС. Разработать стратегию усиления системы управления в кредитных союзах и ФКПРКС, включая приватизацию ФКПРКС.  Усовершенствовать систему применения залога всех видов. Поддерживать систему внесудебного урегулирования путем устранения требования о взаимном согласии обеих сторон относительно стоимости залога. 79 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 E. ДРЕНАЖ И ИРРИГАЦИЯ Ассоциации Водопользователей делают все больший и больший вклад в затраты на эксплуатацию и обслуживание, однако им необходима дальнейшая помощь от Отделов Поддержки АВП в усовершенствовании системы управления активами. Правительству все еще необходимо полностью разделить функции по регулированию и по поставке поливной воды, как это предусматривается в водном кодексе. Дальнейшая передача межхозяйственных систем Федерациям АВП и устранение ограничений на установления платы за услуги ирригации (ПУИ), взимаемой АВП, – это основные аспекты рационализации государственного расходования на ирригацию. Более половины ирригационных систем все еще нуждаются в реабилитации Системы управления внутрихозяйственными и межхозяйственными ДИ структурами 151. Площадь, охватываемая дренажно-ирригационными системами, включающими примерно 630 ирригационных структур, составляет примерно 1,04 млн. гектар. Около 370 систем, обслуживающих примерно 765 000 га, обеспечиваются водой за счет межхозяйственной инфраструктуры, которая находится в государственной собственности; остальные 260 систем, обслуживающие 275 000 га, обеспечиваются водой межхозяйственными системами, которые находятся в ведении местных сообществ, независимо от государства. Государственный Комитет по Водному Хозяйству и Мелиорации Земель (ГКВХМЗ), бывший Департамент Водного Хозяйства (ДВХ), отвечает за управление, эксплуатацию и обслуживание речных систем, а также межхозяйственной инфраструктуры верхнего порядка29. Водопользователи - через Ассоциации Водопользователей (АВП), традиционные сообщества или индивидуально - управляют внутрихозяйственными системами нижнего порядка. Организационная структура ГКВХМЗ полностью основана на административной структуре страны и включает семь Облводхозов и 43 Райводхоза, расположенных в каждой Области и Районных административных округах. 152. Государство сохраняло за собой право собственности на внутрихозяйственную ирригационную инфраструктуру до 1995 года, когда она была передана в ведение Органам Местного Самоуправления (Айыл Окмоту). Однако у Сельских Управ не было ни персонала, ни экспертизы, ни финансовых ресурсов для управления или обслуживание данных систем, и они продолжали приходить в упадок. В 1997 году Премьер-министром было одобрено Постановление от 13 августа «Об Объединениях (Ассоциациях) Водопользователей в Сельской Местности», разрешающее создание ассоциаций водопользователей (АВП) и передачу физической внутрихозяйственной дренажно-ирригационной инфраструктуры в ведение АВП. В марте 2002 года это 29 Межхозяйственная система включает головные сооружения и магистральный канал, идущий до точки отвода воды во внутрихозяйственные системы. Обычно внутрихозяйственные системы включают системы третьего и четвертого порядка, доставляющие воду на фермерские поля. Более крупные внутрихозяйственные системы также могут включать каналы второго порядка. 80 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Постановление было обновлено и стало Законом Кыргызской Республики «Об Объединениях (Ассоциациях) Водопользователей», обеспечивающим основу для передачи ответственности за управление, эксплуатацию и обслуживание внутрихозяйственных дренажно-ирригационных систем на внутрихозяйственный уровень. Успех и существующие задачи по реформированию системы управления внутрихозяйственными сетями 153. К сентябрю 2010 года, при поддержке Второго Проекта Внутрихозяйственного Орошения (ПВО-2), количество юридически зарегистрированных АВП достигло 474 с общей обслуживаемой площадью размеров 736 300 га, что составляло 72 процента всей национальной площади орошаемой земли (Рис. 49). Отделы Поддержки АВП создавались в рамках первого Проекта Внутрихозяйственного Орошения (ПВО-1) в семи областях, и к концу ПВО-1 Районные Отделы Поддержки были созданы в 40 районах, с Центральным Отделом Поддержки (ЦОП) в Бишкеке. Специалисты Отделов Поддержки АВП предоставляли юридические консультации по вопросам создания и оказания поддержки в управлении АВП, финансового управления, управления водными ресурсами и обслуживания ДИ. Рис. 49: Освоение площадей, обслуживаемых зарегистрированными АВП (1999 – сентябрь 2010) Источник: Данные ПВО-2 81 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Статус АВП 154. Важной чертой проектов ПВО была разработка системы ранжирования для отбора АВП для проведения реабилитации путем применения следующих критерий: (а) состояние межхозяйственной инфраструктуры; (б) норма сбора ПУИ; (в) годовой бюджет АВП; (г) ремонтные работы системы АВП; и (д) размер орошаемой площади. На Рис. 50. показан существенный прогресс, проделанный АВП в достижении контрольных этапов. Как следствие, наличие финансирования для реабилитации, а не потенциал АВП, стало ограничивающим фактором в реабилитации ДИ систем. Рис. 50: Количество АВП, достигших каждый контрольный этап по областям (сентябрь 2010) Источник: Отчет о Состоянии Проекта ПВО, 1 Квартал 2008 Объединение АВП 155. Создание Представительских Собраний и Зон. Важным достижением в рамках ПВО-1 стало осознание того, что необходимо сделать больше для участия и привлечения водопользователей в процесс управления их ассоциациями. Отделами Поддержки АВП была начата программа создания Представительских Зон в пределах площади АВП. Из 474 зарегистрированных АВП, 352 имеют Представительские Собрания. 156. Создание Водных Советов, Федераций АВП и Национального Союза АВП30. Водные Советы являются ключевыми участниками в сетях ирригационных каналов, которые 30 Водные Советы включают АВП, местное самоуправление, ГКВХМЗ и прочих ключевых участников, пользующихся ирригационной системой, находящейся в ведении ГКВХМЗ. Федерации АВП – это группа АВП на одной ирригационной системе, которые взяли на себя функцию ГКВХМЗ по управлению данной системой. 82 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 включают АВП, Айыл окмоту и Райводхозы (районные отделы ГКВХМЗ). На сегодняшний день создано около 40 Водных Советов, охватывающих площадь размером 250 000 га. Федерации АВП были созданы с целью принятия на себя ответственности ГКВХМЗ за Управление Эксплуатацию и Обслуживание (УЭиО) межхозяйственных каналов; каждая Федерация состоит из АВП, обслуживаемых одним межхозяйственным каналом. На сегодня создано 35 Федераций АВП; 25 юридически зарегистрированных Федераций обслуживают площадь размером 184 020 га, и 10 Федераций находятся на этапе регистрации. В марте 2006 года был зарегистрирован Национальный Союз АВП; его целью является содействие в развитии АВП и координации национальной деятельности АВП. 157. Плата за Услуги Ирригации. Другим показателем успеха программы создания и помощи АВП стало стабильное повышение Платы за Услуги Ирригации (ПУИ), взимаемой АВП с водопользователей, в течение периода 2001-10 с 2,74 тыйын/м3 в 2001 до 6.65 тыйын/м3 в 2010 (Рис. 51). На Рис. 52 9 показан существенный вклад ПУИ в бюджет ДВХ/ГКВХМЗ, который вырос от 19,8 миллионов сомов до 43,5 миллионов сомов в 2009 году. Эти суммы составляют примерно 8-10 процентов всего бюджета ГКВХМ, выделяемого из государственного бюджета. Однако в нормах сбора платы за воду отмечается региональное различие. Ставка ПУИ в Иссыккульской и Нарынской областях, которые классифицируются как зоны с неблагоприятными условиями, ниже, но и норма сбора оплаты здесь тоже низкая, от 15 до 30 процентов. 158. Проделанные расчеты показывают, что плату за воду в Ассоциации Водопользователей необходимо повысить более чем в 4 раза для того, чтобы у них имелись достаточные средства для УЭиО, и считается, что фермеры могут позволить себе платить повышенную ПУИ в ГКВХМЗ. Например, анализ пяти ирригационных систем в рамках Проекта по Улучшению системы Управления Водным Хозяйством (ПУУВХ) показал, что, если предположить, что средний объем поставки поливной воды составляет 5 000 м3/га, ПУИ при 30 сомов за 1 000 м3 будет составлять 150 сомов за поливной сезон, или 3 процента от самой низкой возможной прибыли размером 4 740 сомов с га, и только 1 процент от среднего показателя, составляющего 12 477 сом/ га для пяти анализируемых систем. 83 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Рис. 51: Изменение в общей ставке ПУИ, 2001 - 2010 Источник: Годовой Отчет за 2007 год и Квартальный Отчет за 4 квартал 2007, ПВО Рис. 52: Плата за воду в ГКВХМЗ ожидаемая и выплаченная, 2001-2010 84 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Варианты управления межхозяйственными системами 159. Речные и магистральные ирригационные системы (межхозяйственные системы), по которым вода доставляется до внутрихозяйственных систем, в основном находятся в ГКВХМЗ, но все больше и больше передаются в ведение АВП и Федераций АВП, что существенно снижает нагрузку на государственные расходы.. Около 370 межхозяйственных ирригационных систем, которые обслуживают примерно 765 000 га, находятся в ведении ГКВХМЗ. Остальные 260 систем, обслуживающих 275 000 га, имеют самостоятельные водозаборы и каналы водоснабжения и находятся в ведении водопользователей, без государственного участия. Еще 118 систем, обслуживающих в целом около 123 000 га, могут быть добавлены к этому числу в соответствии с предложениями, сделанными ПУУВХ, о передаче малых ирригационных систем от ГКВХМЗ в ведение водопользователей. Более 85 процентов (538 единиц) ДИ систем обслуживают менее 3 000 га каждая. 160. В Табл. 15 показаны существующий и два возможных будущих сценария, если передача управления ирригационными системами в ведение Федераций АВП будет продолжаться. По первому возможному сценарию 538 систем, обслуживающих менее 3 000 га каждая (общей площадью 283 152 га), можно было бы передать в ведение АВП; около 67 систем, обслуживающих более 3 000 га и менее 10 000 га каждая (общей площадью 248 799 га), можно было бы передать Федерациям АВП. Межхозяйственные сети оставшихся 26 систем, общей площадью 509 049 га (48,9 процентов всей орошаемой площади), остались бы по-прежнему в ведении ГКВХМЗ. Второй сценарий предполагает распределение ответственности, если Федерации АВП смогут управлять межхозяйственными сетями, включающими системы до 20 000 га. 161. Любой из данных сценариев помог бы существенно сократить груз, лежащий на постоянно недофинансируемом бюджете ГКВХМЗ, однако Правительству необходимо будет профинансировать обучение и техническую помощь для того, чтобы у Федераций АВП имелся квалифицированный персонал, необходимый для того, чтобы Федерации смогли взять на себя роль в управлении активами, что подчеркивает важность обеспечения ОПАВП достаточным объемом финансовых средств. 85 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Табл. 15: Возможные сценарии будущего управления межхозяйственными ирригационными системами Организация, отвечающая за эксплуатацию и обслуживание Сценарии систем АВП Федерации ГКВХМЗ АВП Существующий Разделение обязанностей: Кол-во 397 0 >600 1) АВП управляют межхозяйственными систем системами. Общая 710 100 0 >800 000 2) В настоящее время нет юридически площадь (га) зарегистрированных Федераций АВП, Процент всей 68% 0 >90% хотя с ДВХ имелись 1-2 неформальных площади (%) договоренности 3) ГКВХМЗ по закону отвечает за все межхозяйственные системы Сценарий 1 Разделение обязанностей: Кол-во 538 67 26 1) АВП управляют системами < 3000га систем 2) Федерации АВП управляют Общая 283 152 248 799 509 049 системами >3000 га и < 10 000 га площадь (га) 3) ГКВХМЗ управляет системами > Процент всей 27.2% 23.9% 48.9% 10000га площади (%) Сценарий 2 Разделение обязанностей: Кол-во 538 84 9 1) АВП управляют системами < 3000га систем 2 Федерации АВП управляют системами Общая 283 152 470 532 287 316 >3000 га < 20,000 га площадь (га) 3) ГКВХМЗ управляет системами > 20000га Процент всей 27.2% 45.2% 27.6% площади (%) Рационализация финансов ГКВМЗ 162. Расходы на дренажно-ирригационные системы составляют 50-60 процентов всех текущих государственных расходов на сельское хозяйство; около одной трети этих расходов приходятся на электричество для насосных станций, обслуживание каналов и насосных станций. Расходы на электричество для насосного орошения составляют примерно 26 процентов бюджета ГКВХМЗ на эксплуатацию насосных станций, обслуживающих около 55 000 га (3,4 млн. долларов США в 2010). Хотя субсидированию этих систем имеет социальное обоснование, Правительству необходимо сделать оценку соотношения затрат к выгодам и сравнить ее с другими 86 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 формами поддержки доходов для фермеров, обрабатывающих эту землю31. Эти системы экономически неэффективны. 163. Общий бюджет, выделяемый для деятельности ГКВХМЗ, представляется недостаточным, хотя он увеличился от 7,1 миллионов долларов США в 2005 году до 13,6 миллионов долларов США в 2010 году; большая часть этого увеличения была благодаря повышению заработной платы персонала, а не за счет увеличение расходов на эксплуатацию и обслуживание. В 2010 году доля расходования, связанная с затратами на персонал, увеличилась до 55 процентов от 24 процентов в 2005 году. Обычно при хорошо функционирующих и адекватно обслуживаемых системах орошения напуском, расходы на обслуживание должны составлять примерно 70 процентов всех расходов; расходы на персонал должны составлять около 15-20 процентов. В этом случае численность персонала и общий объем затрат представляются сбалансированными, но общий бюджет по-прежнему остается неадекватным. 164. Средний объем расходов на ЭиО на единицу площади в размере 3,4-7,1 долларов США на га (за исключением площади насосного орошения и ее затрат на электроэнергию) – это совершенно неадекватный показатель. По различным оценкам этот показатель должен варьироваться между 15-25 долл. США на 1 га, т.е. в 3-7 раз выше существующего уровня. В этой связи просто необходимо повысить потолок ПУИ в размере 3 тыйна/м3, взимаемой ГКВХМЗ с АВП. Государству необходимо передать ГКВХМЗ контроль установления уровня Платы за Услуги Ирригации для того, чтобы получать достаточный объем средств на ЭиО; в настоящее время уровень ПУИ устанавливается Парламентом. ПУИ впервые была введена в 1995 году и составляла 1,5 тыйна/ м3, и затем позже была увеличена до 3 тыйына/м3, как одно из условий кредита ПРИС. В октябре 2009 года был подготовлен проект постановления для правительства повысить плату до 5 тыйын/м3. Оценка реальной стоимости устойчивого обслуживания межхозяйственных систем в 3-4 раза выше, 15 тыйын/м3, что равняется 20 долларам США за 1 га посева кукурузы 32. Если установление уровня оплаты сделать совместной деятельностью между водопользователями и ГКВХМЗ, то оплата с большей вероятностью будет соответствовать реальным затратам в полях, и будет приниматься и оплачиваться водопользователями. 165. Некоторую часть малых обособленных систем можно было бы передать от ГКВХМ в ведение АВП и Федераций АВП, что также сократило бы нагрузку на финансы ГКВХМЗ. 31 Согласно оценке Исследования Ирригации в Центральной Азии (Всемирный Банк, 2003), реабилитация ирригационных систем обходится дешевле, чем компенсирование фермерам потери доходов в результате отсутствия реабилитации; соответствующим образом, согласно исследованию, можно оспорить, что реабилитация – это эффективная альтернатива поддержки доходов в этих регионах. Такой же анализ необходимо провести для систем насосного орошения. 32 Предположив, что используется четырехразовый полив по 1 000 м3 на га при курсе обмена 1 $ США = 46.4 сомов (2010) 87 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Реализация Водного Кодекса и реформа управления водным хозяйством 166. Правительству все еще необходимо полностью выполнить Водный Кодекс, или разделить функции по регулированию и по поставке поливной воды, как предусматривается Водным Кодексом. 167. В настоящее время функции по управлению водным хозяйством не выполняются, или они выполняются, но весьма раздробленным и неустойчивым образом несколькими организациями, включая Государственный Департамент Гидрогеологии, Государственный Департамент Гидрометеорологии, ГКВХМЗ и Департамент Охраны Окружающей Среды. Наблюдается частичное или полное дублирование функций и отсутствие ясности в институциональном расположении, ролях и обязанностях каждой организации. 168. В 2003-04гг. ЮСАИД профинансировал проект, направленный на пересмотр законодательства Кыргызстана о воде с последующей подготовкой рекомендаций. Была создана группа специалистов для адаптации некоторых рекомендаций и подготовки нового Водного Кодекса, который был ратифицирован Парламентом в декабре 2004 году и обнародован Президентом как Закон «О Воде» 8 января 2005 года. 169. Предлагается, чтобы Государственная Водная Администрация (ГВА) отвечала за регулирование водным хозяйством, а ГКВХМЗ (бывший ДВХ)33 за оптовую поставку поливной воды. В рамках Проекта Всемирного Банка по Улучшению Управления Водным Хозяйством (ПУУВХ) в 2006 году было предложено два варианта управления водными ресурсов и оросительными системами (Рис. 53). Всемирным Банком рекомендован Вариант Б. 33 В конце 2009 года Президентом была начата полная реорганизация правительства; функции по управлению водным хозяйством были переданы Министерству Природных Ресурсов; ГВА и прочие органы, связанные с водным хозяйством, находились при Отделе Водного Хозяйства. Департамент Водного Хозяйства (ДВХ) стал государственным предприятием «Ирригация» при Отделе Водного Хозяйства, но отдельно от ГВА и прочих функций по управлению водным хозяйством. В апреле 2010 года Правительство поменялось и продолжило пересмотр ролей по управлению водным хозяйством и ирригацией, в результате опять вернулось к одной организации – Государственному Комитету по Водному Хозяйству и Мелиорации Земель (ГКВХМЗ). 88 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Рис. 53: Предлагаемые варианты управления водным хозяйством и ирригацией 170. Выполнение Водного Кодекса определит количество имеющихся водных ресурсов, и обеспечит водопользователей правом на воду, тем самым позволив применять на практике интегрированную систему управления водным хозяйством в Кыргызской Республике. Для ирригации будет установлена единая система лицензирования; ГКВХМЗ будет являться оптовым поставщиком для множества систем, а для других систем поставщиками будут индивидуальные водопользователи, АВП и Федерации АВП. Плата за лицензии обеспечит поток прибыли для Государственной Водной Администрации (ГВА), необходимой для эксплуатации и обслуживания речных измерительных станций и метеорологических станций, которые нужны для регулирования речных потоков и объемов имеющейся воды. Эта система позволит снять финансовое бремя с Правительства, если плата за лицензии будет установлена на достаточном уровне, без установления пределов со стороны Национального Водного Совета. 171. В рамках Водного Кодекса требуется создание нескольких новых водных учреждений:  Национальный Водный Совет (НВС);  Речные Бассейновые Советы (РБС);  Государственная Водная Администрация (ГВА);  Бассейновые Водные Администрации (БВА);  Национальная Комиссия по Безопасности Плотин; 89 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011  Дренажно-Ирригационные Комиссии на национальном и бассейновом уровне. 172. В Водном Кодексе представлен институциональный мандат этих учреждений и детальный состава Советов. Организационные отношения этих учреждений в рамках Водного Кодекса представлены в Приложении 1, в котором также описываются ключевые элементы Водного Кодекса, включая подготовку национальных и бассейновых планов управления и использования водных ресурсов; лицензирование, мониторинг и регулирование водопользования и сброса сточных вод; ведение регистрационных журналов для водопользования и сброса сточных вод; обслуживание информационных систем, связанных с управлением, лицензированием и регулированием водными и, связанными с ними, земельными ресурсами; и системы охраны воды и связанных с ней земельных ресурсов. 173. Необходим повторный созыв Национального Водного Совета. В соответствии с новым Водным Кодексом, а также в преддверии реализации ПУУВХ, в рамках Постановления № 64 от 3 февраля 2003 года Правительством был создан Национальный Водный Совет (НВС), как совет всех ключевых участвующих организаций, обеспечивающий направление политики водного хозяйства. Несмотря на многочисленные усилия, повторный созыв НВС с тех пор так и не состоялся, ни для обсуждения политики водного хозяйства, ни для создания органов управления, отмеченных в Водном Кодексе (Государственной Водной Администрации, подведомственных административных подразделений, Бассейновых Водных Администраций).34 Без руководящей роли Правительства в данном вопросе, мало что можно сделать для реализации мер и создания учреждений, указанных в Водном Кодексе. Потребность в дальнейшем инвестировании в реабилитацию дренажно- ирригационных систем 174. Реабилитация все еще необходима для более одной трети межхозяйственных систем и около одной четвертой внутрихозяйственных систем на общую сумму около 348 млн. долларов США. Однако для определения приоритетов реабилитации необходим стратегический план. На сегодняшний день, проектами реабилитации, финансируемыми Всемирным Банком, Азиатским Банком Развития и Правительством КР охвачены межхозяйственные системы, обслуживающие только 44 процента всей площади, 336 000 га; и внутрихозяйственные системы, обслуживающие 25 процентов всей площади, 265 651 га35. Кроме того, имеется свидетельство того, что системы, восстановленные в рамках этих проектов, опять начинают приходить в упадок из-за недостаточного финансирования на эксплуатацию и обслуживание. 175. С момента получения независимости в 1991 году, было реализовано несколько проектов, направленных на сектор ирригации. В Табл. 16 представлены сводные данные о площадях и системах, восстановленных в рамках проектов, направленных на 34 Заседание было созвано на октябрь 2009 года, но оно так и не состоялось. 35 Межхозяйственная система, управляемая ГКВХМЗ, обслуживает площадь в 765 000 га, внутрихозяйственные системы, включая системы, управляемые на местном уровне, обслуживают площадь в 1,04 миллионов га. 90 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 межхозяйственные системы и проектов, охватывающих внутрихозяйственные системы. Совершенно очевидно, что предстоит проделать еще значительный объем работы – около 56 процентов межхозяйственных систем и 83 процента самостоятельных/ внутрихозяйственных систем все еще нуждаются в реабилитации. Табл. 16: Сводные данные о реабилитации ирригационных систем и возможные потребности в будущих инвестициях 176. Оценочные затраты на завершение реабилитационных работ ДИ систем составляют 348 млн. долларов США (Часть B, Табл. 16)36. Сметы затрат основаны на средних показателях стоимости существующих контрактов по ПУУВХ и ПВО-2. Однако отсутствует общая стратегия или план реабилитации этих систем; работа проводится в произвольной форме, когда появляются необходимые средства. Реабилитация была бы более эффективной и результативной, если бы был проведен тщательный анализ для разделения систем на те (1) которые останутся в ведении государства; на те (2) которые необходимо передать водопользователям, АВП и Федерациям АВП; а также те (3) от которых придется отказаться, после чего необходимо подготовить стратегию и план действий для продолжительной поддержки этих систем. 36 Данная цифра не содержит повторную оценку систем, охваченных предыдущими программами реабилитации. Как отмечено для ПРИС, реабилитация была только частичной, направленной на основные элементы, требующие внимания. Кроме этого, из-за недостаточного финансирования на обслуживание, произошло дальнейшее ухудшение систем, которые уже прошли реабилитацию. 91 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Рекомендации Развитие АВП  Обеспечить достаточный объем государственных средств для Отделов Поддержки АВП. Выполнение Водного Кодекса  Разделить обязанности по управлению водными ресурсами (передать Государственной Водной Администрации) от обязанности по поставке поливной воды (оставить при ГКВХМЗ).  Профинансировать ремонт и обслуживание метеорологических станций и гидрометеорологических операций с целью поддержания речной измерительной сети37, необходимой для управления водными ресурсами со стороны ГВА. Это финансирование можно было бы обеспечить за счет оплаты в ГВА за лицензию от ГКВХМЗ и других организаций, использующих водные ресурсы, как только будут внедрены институциональные механизмы согласно Водному Кодексу. Институциональные механизмы для управления межхозяйственными системами  Продолжить передачу межхозяйственных систем от ГКВХМЗ в ведение АВП и Федераций АВП для расширения участия водопользователей в управлении и финансировании этих систем. Рационализация Финансирования ГКВХМЗ  Убрать государственный контроль за ПУИ, оплачиваемой АВП в ГКВХМЗ для того, чтобы у ГКВХМЗ имелись достаточные средства для адекватной эксплуатации и обслуживания межхозяйственных систем, за которые он отвечает.  Пересмотреть социально-экономическое обоснование содержания: (а) субсидий насосного орошения (25 процентов операционных расходов ГКВХМЗ); (б) дренажной системы в Чуйской и Баткенской областях. Если существует явное социальное обоснование в поддержку экономически неэффективных систем – обеспечить достаточное субсидирование для ГКВХМЗ на покрытие расходов на обслуживание этих систем. Реабилитация  Подготовить долгосрочный план по управлению и реабилитации дренажно- ирригационной системы. Отобрать системы, которыми будут управлять АВП, и системы, которые будут управляться ГКВХМЗ, а также системы, от которых придется отказаться. Определить приоритеты реабилитации этих систем.  Обеспечить, чтобы АВП достигли необходимого уровня институционального потенциала в соответствии с системой семи контрольных этапов для АВП, до того, как будет начата реабилитация их систем. 37 Частично обеспечено в рамках ПУУВХ 92 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 F. МЕХАНИЗАЦИЯ Механизация в первую очередь сдерживается низкоэффективным спросом, нехваткой залога и ограниченным лизинговым финансированием. Нет серьезных препятствий на пути импорта сельскохозяйственной техники. Специальные государственные программы по сельхозтехнике создают препятствия на пути развития дилерских отношений. Предыдущее инвестирование в сельскохозяйственную технику 177. В Кыргызстане самый низкий уровень механизации в регионе ЕЦА, последствие ограниченного инвестирования со времен приватизации, и сейчас большая часть техники находится в плохом состоянии. Во время приватизации часть техники была передана частными хозяйствами, однако большая ее часть не подходила для мелких хозяйств; как следствие, неравная доля техники оказалась в руках кооперативов, которые возникли на базе реструктурированных колхозов и совхозов.38. Кооперативы предоставляли услуги с/х техники своим членам, а также, в какой-то мере, частным фермерам, но, ни у кооперативов, ни у частных фермеров не хватало средств для обслуживания или замены сельскохозяйственной техники. 178. За последние 20 лет объемы импорта с/х техники были незначительными и носили единичный характер. В период между 1992-95гг уровень импорта новой техники был низким; в период между 1996-98гг во время земельной реформы и резкого роста в сельскохозяйственном секторе объемы импорта с/х техники слегка увеличились (Рис. 54). 179. Однако эта реакция в уровне механизации на процесс приватизации земли была непродолжительной, и после нее последовали периоды спада и застоя в росте механизации, поскольку фермерам приходилось приспосабливаться к меняющимся экономическим условиям, включая: (а) ограниченный доступа к финансированию, поскольку КСФК и МФО только зарождались и предлагали в основном краткосрочные кредиты; (б) изменения в цене на технику относительно сельскохозяйственной рабочей силы, поскольку те, кто потерял работу, вынуждены были вернуться в сельские регионы; и (в) расширение площадей под высокодоходными и трудоемкими культурами, поскольку фермеры приобрели свободу в принятии производственных решений и стали реагировать на рыночные цены. Неустойчивые пики в объемах импортных поставок были результатом государственных программ по импорту, финансируемых Японским (1996-02) и Китайским Правительством (2006) (см. пункт 185). 38 В 2003 32 процента зерноуборочных комбайнов, 18 процентов колесных тракторов и 13 процентов пахотных земель принадлежали кооперативам. 93 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Рис. 54: Импорт тракторов и зерноуборочных комбайнов в Кыргызской Республике (текущие цены) Объем импорта (текущие цены, тыс. долл.США) с/х трактора Кыргызстана, общий объем импорта (тыс. долл.США) уборочные комбайны-молотилки Кыргызстана, объем импорта (тыс. долл.США) 180. Ко времени проведения переписи в 2003 году, большая часть с/х техники в Кыргызстане устарела и находилась в плохом состоянии; заменено было только 9 процентов тракторов и 14 процентов комбайнов техникой, выпущенной до 1990 года. В этой связи Организация ООН по Продовольствию и Сельскому хозяйству, FAO, сделала прогноз, что к 2008 году дефицит тракторов составит 40 процентов, комбайнов- 45 процентов, а неустановленный дефицит сеялок вырастет, и общая потребность в инвестировании для устранения этого дефицита составит 400 млн. долларов США39. В 2009 году только 70-80 процентов тракторов, комбайнов и сеялок в стране считались в рабочем состоянии.40 До какой-то степени техника заменялась животной тягой. 181. Основными последствиями низкого уровня механизации включают снижение урожайности и качества урожая из-за плохого качество обработки почвы, задержек в обработке почвы, посеве и уборке урожая. В частности, дефицит техники для культивации и посева озимой пшеницы приводит к тому, что больше земли остается под яровую пшеницу, у которой обычно значительно ниже урожайность и, соответственно, от нее ниже доходы. Использование старых комбайнов ведет к высоким потерям урожая и поздней обработке земли под озимые культуры. 39 Предположив, что один комбайн требуется на 200 га зерновых, и один трактор средних размеров – на каждые 40 га посевной площади. 40 Сельскохозяйственная Механизация и Производительность, FAO 2009 94 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Реакция Государства на низкий уровень механизации 182. Предыдущие правительства пытались решить проблему с низким уровнем механизации путем грантового финансирования от Японского и Китайского Правительства на сельскохозяйственную технику для фермеров и подрядчиков с/х техники по льготным ценам и льготным условиям погашения. В период между 1996-02 гг. Японское Правительство предоставило финансирование для закупки 890 тракторов, 209 уборочных комбайнов и 177 сеялок, которые были отданы в лизинг бенефициарам на льготных условиях через Государственный Фонд Развитии при Министерстве Финансов. В 2006 году Китайское Правительство профинансировало импорт около 1200 малых тракторов. Была создана государственная компания Айылсервис для передачи Китайских тракторов бенефициарам в лизинг на льготных условиях, и погашение со стороны фермеров и техсервисов проходило слабо для обеих схем, и в результате Айылсервис был объявлен банкротом. Международный опыт показывает, что в Индии, Мексике, Тайване и Таиланде подобные схемы для повышения уровня механизации не применялись. 183. Краткосрочное повышение уровня механизации становится неэффективным в долгосрочном плане. Оно напрямую препятствует развитию жизнеспособного бизнеса по импорту сельскохозяйственной техники, распределению, ремонту и обеспечению запчастями, искажая цены в направлении их снижения, что разрушает рынок частных услуг сельскохозяйственной техники и финансовые институты, поскольку они не могут конкурировать с искусственно заниженными ценами и процентными ставками.41. Обычно крупные финансируемые схемы склоны к отсутствию гибкости в обслуживании долгосрочных потребностей фермеров, не обеспечивая потребности в послепродажном обслуживании, в результате чего, у фермеров появляется актив, который они не могут содержать, или техника, которая не подходит для мелких хозяйств. Из 137 новых колесных тракторов, приобретенных в течение периода 2001- 03гг., 60 процентов (189) были мощностью 50-100 л.с., 35 процентов (110) – 100-155 л.с. и только 4 процента (13) были мощностью менее 50 л.с. Препятствия развитию механизации 184. Слабый доступ к финансированию и страхованию является основным препятствием развитию механизации. Существует несколько факторов, которые сдерживают дилеров с/х техники, включая: (a) препятствия доступу клиентов к финансированию, включая ограниченную систему лизинга (обсуждалось в III D); (б) отсутствие услуг страхования; (в) НДС, налагаемые на ввозимые запчасти; (г) неофициальная оплата и 41 Основными дилерами сельскохозяйственной техники включают Кыргызский Ресурсы (комбайны Енисей и Нива, Беларусь и Китайские Тракторы; Фармони (Дилеры подержанной техники западного производства Amazone, Krone, Grimme, Class и Lemke); Агромаш Холдинг Кампани (ремонт, Российские тракторы, комбайны Енисей); АО Кыргызавтомаш (тракторы Беларусь и комбайны Енисей). 95 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 бюрократические препоны на пограничных пропускных пунктах; (д) нестабильный или неэффективный спрос на технику, поставляемую дилерами, осложняемый единичными государственными поставками импортной техники, предоставляемой на льготных условиях; и (е) слабые знания фермеров и подрядчиков с/х техники о наличии продукции, включая малую с/х технику. Кроме того, система НДС дискриминирует производство местной техники, которая облагается НДС, в отличие от импортной техники, которая НДС не облагается. Финансирование техники 185. За последние 15 лет доступ к финансированию в Кыргызстане расширился, включая долгосрочное финансирование, но по-прежнему является одним из сдерживающих факторов для повышения уровня механизации. Кредиты на закупку с/х техники составляют только 4 процента объема кредитования Айыл Банка. Сейчас несколько местных поставщиков (Кыргыз Ресурсы, Агромаш Холдинг, Бай Тушум) предоставляют лизинговое финансирование, но в 2008 году общий объем лизингового финансирования составил только 1,8 млн. долларов США; только 54 процента пришлось на сельхозтехнику. 186. Исследование Механизации в Центральной Азии, проведенное Всемирным Банком, установило ряд условий, необходимых для развития рынка лизинга сельхозтехники; большинство из этих условий в Кыргызстане пока еще не обеспечены:  Доступ к адекватному, обеспеченному источнику среднесрочного финансирования, и уровень равноправия условий между кредитованием и лизингом: Лизинг по- прежнему непопулярен среди клиентов в Кыргызстане, из-за требования высокой предварительной оплаты наличными средствами или дополнительного залога (FAO 2009).  Хорошо поставленная система регистрации активов, которая не требует высоких затрат для регистрации прав собственности на актив, выдаваемый под лизинг: В настоящее время в Кыргызстане нет системы регистрации движимого имущества.  Правовая система, позволяющая незамедлительный возврат арендуемого актива в случае, если арендатор не выполняет условия лизинга. Совсем наоборот, как обсуждалось в Разделе D, законом предусмотрено множество исключений для арендатора, не выполняющего условия лизинга, избежать возврата арендуемой техники.  Хорошо действующий рынок страхования для защиты активов арендодателя во время его использования арендатором: Рынок страхования в Кыргызстане носит ограниченный характер и ненадежен.  Действующий рынок продажи подержанной техники и с/х оборудования, позволяющий арендодателю сделать оценку притока прибыли от актива, и установить реальные сроки для лизинга; и незамедлительно реализовать актив в случае невыполнения условий лизинга или требования возврата арендуемого актива. 96 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011  Налоговое законодательство, которое предотвращает двойное налогообложение активов, приобретенных по лизинговым контрактам (как для арендодателя, так и для арендатора), в частности относительно НДС: На это требование было обращено внимание Кыргызстана в Налоговом Кодексе от 2009 года, который устранил разницу в отношении к кредитам и лизингу. Текстовое Окно 4: Исследование механизации в странах ЕЦА, Всемирный Банк Тенденция инвестирования в с/х технику в Кыргызстане во многом схожа с опытом других стран переходного периода. Всемирным Банком было проведено исследование механизации в 24 регионе ЕЦА в период 1990-05. Страны ЕЦА были разделены на группы в соответствии с их состоянием в реформировании и трудоемкостью сельскохозяйственных секторов в 1989-91, на основании предположения о том, что эти факторы являются ключевыми составляющими элементами механизации. Состояние в реформировании на 2005 год опиралось на индексы реформирования Всемирного Банка, которые показывали прогресс в рыночных условиях, земельной реформе и реформах сектора сельского финансирования; страны были разделены на страны, недавно вошедшие в ЕС, такие как, Польша, страны переходного периода, такие как, Грузия, и страны неполного реформирования, такие как, Узбекистан. Кыргызстан вошел в группу стран переходного периода с трудоемким сельскохозяйственным сектором. Настоящий документ утверждает, что, как только достигнут первый порог в либерализации рынка, приватизации хозяйств и земельной реформе, возникают стимулы для инвестирования в технику. Даже при трудоемких сельскохозяйственных системах, ожидается, что механизация, особенно при трудоемких операциях, приведет к повышению производительности. Этот первый порог реформ был преодолен новыми странами ЕС и странами переходного периода, но не в странах неполного реформирования. Изменения в соответствующей стоимости рабочей силы в сельском хозяйстве и изменения в капитале должны были вызвать изменения в использовании рабочей силы и техники, однако скорость реагирования будет сдерживаться, пока не будет достигнут второй порог реформирования. Сюда входит: более обширные экономические реформы, такие как, торговля, конкуренция и политика обменных курсов валют, а также более углубленные реформы финансового сектора, которые позволяются расширить доступ фермеров к сельскому кредитованию и расширить наличие техники необходимой мощности. К 2005 году второй порог реформирования был достигнут в новых странах ЕС, но не в странах переходного периода, где неадекватный уровень с/х техники остается одним из основных препятствий на пути развития сельского хозяйства. В контексте Кыргызстана в реформирование торговли и обменных курсов проделан заметный прогресс, но на втором этапе реформирования необходимо улучшение условий для развития бизнеса и дальнейшее развитие финансового сектора. 187. И подводя итоги можно отметить, что усилия по улучшению поставок сельхозтехники должны быть сосредоточены на устранении сдерживающих факторов на рынках финансовых и страховых услуг, а также на стимулировании развития системы дилерских отношений в услугах сельхозтехники, которые обеспечивают новую или 97 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 ранее приобретенную технику послепродажным обслуживанием. Правительству необходимо избегать прямого обеспечения сельхозтехники посредством специальных донорских программ. 188. Рекомендации  Прекратить поставки сельхозтехники за счет государственного/ донорского финансирования. Выравнивающие гранты было бы предпочтительнее направить на субсидирование сельхозтехники или процентных ставок (например, проект Всемирного Банка в Молдове).  Выявлять источники и демонстрировать пользу от применения малой сельхозтехники для повышения на нее спроса.  Потребовать от поставщиков сельхозтехники, в качестве условия выдачи лицензии, установить механизмы оказания сервисных услуг и обеспечения запчастями для сельхозтехники, возможно в сотрудничестве с партнерской компанией.  Поддерживать поставки техники необходимых габаритов путем проведения исследований среди фермеров и предоставления поставщикам результатов исследований.  Установить таможенные склады на пунктах пересечения границ для обеспечения безопасности иностранных поставок.  Обеспечить временные налоговые льготы для новых поставщиков сельхозтехники, открывающих свой бизнес в Кыргызстане.  Расширить доступ к финансированию (см. раздел D), включая механизмы регистрации движимого имущества.  Установить систему сертификации для ранее приобретенной импортной и местной подержанной сельхозтехники.  Реформировать систему НДС, с тем, чтобы избежать дискриминации против сельхозтехники местного производства.  Упразднить права арендодателей и арендаторов на ликвидацию залога.  Обеспечить развитие частного страхового сектора, который поддерживает лизинга сельхозтехники. 98 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 G. СЕМЕНОВОДСТВО И МАТЕРИАЛЬНО-ТЕХНИЧЕСКОЕ СНАБЖЕНИЕ В Кыргызстане создана законодательная база для функционирования рынка семян, однако она не способствовала коммерциализации семеноводческого сектора, поскольку не функционирует система авторских гонораров. Государственный Комитет по Сортоиспытанию недофинансируется; отсутствуют квалифицированные партнеры на местном уровне для размножения семян, селекции и ухода. Программы МСХ по закупкам и распределению подрывают желание семеноводческих хозяйств активно сбывать свои семена. Общественные Семенные Фонды помогают в расширении спроса на высококачественные семена. Законодательная База 189. Проблематичным в развитии семеноводческой индустрии является увеличение доли всей потребности в семенах, поставляемых официально регулируемыми источниками, которые обеспечивают гарантию качества и сорта семян - свойства, которые нельзя определить визуально. Закон о семенах и связанные с ним законодательные положения обеспечивают защиту прав потребителя. Более дорогостоящие гибридные сорта семян, особенно кукурузы и семена овощных культур, являются доходной частью семеноводческой индустрии, в которой официальный сектор семеноводства имеет явное преимущество. В противоположность, самоопыляющиеся зерновые, такие как, пшеница, ячмень и овес являются менее прибыльными культурами для официального семеноводческого сектора. 190. Кыргызстан являлся одной из ведущих стран в регионе ЕЦА, имея полную регуляторную базу для семеноводства, которая разрабатывалась при поддержке со стороны различных донорских проектов в течение последних 15 лет. Закон о Семенах изменялся несколько раз, но существующая версия была издана Парламентом в январе 2007 года. Он содержит обычные положения, которые регулируют технические процедуры и стандарты относительно сортоиспытания и качества семян, а также физическую торговлю семенами, и эти положения представляются удовлетворительными. Закон о Защите Сортов Растений предусматривает права интеллектуальной собственности для селекционеров. Отдел по Семеноводству при Министерстве несет административную ответственность за этот Закон. 191. Регуляторные и институциональные механизмы отличаются по странам; типичная организация показана на Рис. 55. Учреждения, участвующие на каждом этапе семеноводческой цепи, их обязанности и потенциал вкратце описываются в Табл. 17. 99 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Рис. 55: Типичные Этапы Семеноводческой Цепи и Институциональных Обязанностей 100 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Табл. 17: Распределение обязанностей в деятельности семеноводческой цепи Кыргызстана Деятельность Типичные обязанности и функции Кыргызстан Ответственные организации Комментарии Потенциал Разведение и Селекция растений отвечает за оценку и селекцию продвинутых линий i) Институт Земледелия/хозяйство i) Зерновые и прочие Низкий селекция разведения, очистку, описание и первоначальное размножение наиболее МИС возделываемые культуры Низкий растений многообещающих линий для обеспечения зародышевых запасов новых ii) Институт Пастбищ и Кормов ii) Кормовые и пастбищные Низкий сортов iii) КОСС культуры iii) Сахарная свекла Испытание и Агентство по Сортоиспытанию отвечает за независимую оценку новых Государственная Комиссия по Проводит испытания ВЦУ и Высокий составление сортов из всех источников путем стандартной испытательной системы, Сортоиспытанию (ГКСИ) ДУС для новых сортов перечня сортов обычно во множестве различных зон в течение 2-3 лет для выявления культур с самой высокой “Ценностью для Выращивания и Использования (ВЦУ); данное агентство также может проводить детальное ботаническое изучение сорта для установления его Различимости, Гомогенности и Стабильности (ДУС). Сорта, прошедшие испытания, вносятся в Национальный Список, который публикуется для информации на регулярной основе. Уход и содержание Селекция растений отвечает за содержание запасов селекционных Селекционеры и семеноводческие Слабое звено в цепи. Должно Низкий сорта семян в качестве отправной точки для всего будущего производства в хозяйства элитных семян выполняться селекционерами, течение всего периода использования сорта но у них недостаточно ресурсов для данной работы Выведение Семеноводческие Компании/Хозяйства получают семена раннего Селекционные семеноводческие Требуется очень хорошая Умеренный сортовых семян поколения от селекционера (обычно суперэлиту или элиту) и хозяйства система управления и особое суперэлиты и элиты размножают ее 2-3 раза для получения достаточных объемов на продажу внимание недобросовестной фермерам. Обычно полевое производство проводится растениеводами по работе Выведение семян: контракту; семеноводческая компания обеспечивает собственные Все семеноводческие хозяйства Для сокращения затрат Умеренный Более низкое перерабатывающие и складские мощности, и обеспечивает конечный необходимо их создание на поколение сбыт. Для иностранных сортов, местная семеноводческая компания районном и областном уровне может взять на себя ответственность за производство раннего поколения и содержание от имени селекционера для того, чтобы избежать необходимости в постоянном импорте. Контроль качества: Мониторинг качества семенных культур в полевых условиях и семенных Республиканская Семенная Проводит проверку сортов и Высокий Испытание и партий после сбора урожая для гарантии того, что они соответствуют Инспекция (РСИ) испытание семян; слабая инспекция семян минимальным стандартам качества согласно закону о семеноводстве; система проверки сортов из-за контроль проверки семян, продаваемых на рынке нехватки ресурсов Распределение и Компании по материально-техническому снабжению распределяют и Семеноводческие хозяйства; Система поставки с/х Умеренный маркетинг продают фермерам и семеноводческим фондам упакованные семена. поставщики с/х материалов; материалов слабая проекты и МСХ Защита Сортов Кыргызпатент (+ГКСИ) ЗСР функционирует хорошо, в Нет Растений (ЗСР) и отличие от слабой работы система авторских лицензирования и авторских гонораров гонораров Источник: оценка Всемирного Банка 101 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Примечание 1: Данная таблица распространяется на основные сельскохозяйственные культуры, где присутствует полная семеноводческая цепь страны; семена овощных культур отличаются, поскольку семена ввозятся в качестве конечного продукта и требуют только розничного сбыта; до некоторой степени это относится к кукурузе и подсолнечнику, которые завозятся частично. Примечание 2: Потенциал основан на оценке технической компетенции и наличии ресурсов, проведенной Группой Всемирного Банка . 102 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Выведение и Селекция Растений 192. Потенциал по селекционной работе в Кыргызстане очень ограничен. Для пшеницы настоящее время не ведется первичная селекционная работа, а только оценка материала, выращенного где-то еще, что представляется разумным подходом для такой небольшой страны. У двух государственных организаций, Института Пастбищ и Кормов и Института Земледелия, очень мало ресурсов для проведения работ по разведению и селекции. В этой связи CIMMYT начал дополнительно работать с хозяйством МИС (частное хозяйство) по оценке новых сортов. У Института Пастбищ и Кормов имелись успешные программы по разведению люцерны и сафлора в Советское время. Институт получал значительный объем технической помощи от SIDA и Всемирного Банка, однако сейчас его ресурсы и производство весьма ограничены. Сортоиспытание и Национальный список 193. Государственная Комиссия по Сортоиспытанию (ГКСИ) - компетентная организация, но не имеет достаточно ресурсов. ГКСИ отвечает за испытание новых сортов основных сельскохозяйственных культур на их агрономические свойства в Кыргызстане (Ценность для Выращивания и Использования - ВЦУ) и ботаническую идентичность (Различимость, Гомогенность и Стабильность - ДУС). Ее головной офис находится в Бишкеке; имеются также четыре региональных станции сортоиспытания в Чуйской, Таласской, Иссык-Кульской и Ошской областях. Ежегодно ГКСИ публикует названия сортов, которые зарегистрированы в национальном перечне; на протяжении длительного периода ГКСИ получала существенную помощь от доноров с целью адаптации стандартов и процедур ЕС. ГКСИ - технически компетентная организация, но у нее недостаточно ресурсов для выполнения комплексной полевой работы по сортоиспытанию. 194. Концепция независимого сортоиспытания и «национальных перечней сортов» содержится в регуляторных положениях ЕС, не везде воспринимается как необходимая или желательная. США таких требований не имеют и полагаются на рынок для выбора победителей и проигравших. Однако в Кыргызстане среди фермеров отмечается низкий уровень знаний о семенах, ограниченная информация о поставщиках и нехватка продавцов семян, пользующихся репутацией, что создает серьезный риск наводнения импортных семян более низкого качества на неконтролируемом рынке. 195. Учитывая схожесть агро-экологии на крупных площадях, а также препятствия на пути передвижения семян через национальные границы, возникает обоснование необходимости в региональном перечне зерновых сортов, для того, чтобы облегчить как процесс внедрения новых сортов, так и передвижение семян. Уход и содержание сортов 196. Селекционерам необходимо взять на себя ответственность за поддержание целостности селекционных сортов, однако у Института Земледелия (ИЗ) нет достаточно ресурсов, и в целом отмечается нехватка потенциала по уходу и содержанию сортов. На практике только хозяйства МИС и КОСС проводят 103 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 ограниченный уход за сортами. Это слабое звено в цепи снабжения семенами, которое снижает качество семян, поставляемых фермерам, и снижает инвестиционную привлекательность Кыргызстана для иностранных селекционеров, поскольку им нужны надежные партнеры для поддержания качества семян на местном уровне. Размножение семян 197. Степень прозрачности и строгости в выдаче лицензий семеноводческим хозяйствам необходимо пересмотреть. До момента независимости в стране работало 45 семеноводческих хозяйств, но как только семеноводческие хозяйства получили льготное освобождение от НДС, это количество резко увеличилось до 180. Департамент по Семеноводству при МСХ проводит оценку и сертификацию семеноводческих хозяйств, однако существуют сомнения относительно прозрачности в процессе сертификации, и, что некоторые хозяйства не занимаются в достаточной степени семеноводством, и поэтому не имеют прав на льготное налогообложение. Некоторые хозяйства получили от проектов оборудование для очистки семян, но помещения, где стоит это оборудование, часто находится в плохом состоянии. Некоторые хозяйства – это кооперативы, возникшие вследствие реструктуризации хозяйств; другие все еще находятся на стадии развития, распадаясь на более мелкие хозяйства из-за слабой системы управления. Таким образом, предоставление таким хозяйства льгот по налогообложению создает неравные условия конкуренции, которые мешают вхождению более благополучных хозяйств в рынок размножения семян. 198. Одной из самых слабых сторон в системе размножения семян является то, что ни одно семеноводческое хозяйство не занимается маркетингом с тем, чтобы перерасти в интегрированную семеноводческую компанию. Таким образом, данная система могла бы быть более эффективной, если бы семеноводческие хозяйства смогли выступать в роли подрядчиков по производству семян для семеноводческих компаний, но эта модель в Кыргызстане еще не получила должного развития. Контроль качества: Испытание и Инспекция семян 199. Республиканская Семенная Инспекция (РСИ) – это компетентная организация, но не имеющая достаточного объема ресурсов. РСИ отвечает за обеспечение качества семян; она проводит инспекцию семенных культур в полевых условиях и испытания образцов в своих лабораториях. Центральная лаборатория в Бишкеке хорошо оснащена и прошла аккредитацию Международной Ассоциации Испытания Семян (ISTA), поэтому она может выдавать «Оранжевый Международный Сертификат» качества семян, требуемый многими импортирующими странами. Центральная лаборатория РСИ имеет в своем подчинении областные лаборатории, которые оснащены не настолько хорошо. 200. Ресурсов, имеющихся у РСИ для проведения полевых инспекций, недостаточно, и окончательное одобрение семян делается не в запечатанных мешках, а партиями в насыпь, которые невозможно запечатать или повесить на них ярлык производителя. Однако в данной системе имеется достаточная техническая компетентность, и с 2005 года Кыргызстан является членом Семенной Схемы OECD для Зерновых, Сахарной и Кормовой Свеклы, а также для Травяных и Бобовых культур с 2009 года. Эти схемы 104 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 эффективно обеспечивают механизм международной сертификации, который дополняет Оранжевый Сертификат ISTA. Пользуясь этими гарантиями, семена можно было бы отправлять запечатанными партиями с соответствующими ярлыками ISTA и OECD. 201. К сожалению, стандарты ISTA и OECD для сертификации пока еще не принесли семеноводческому сектору ничего существенно важного. На внутреннем рынке спрос на сертифицированные семена среди Кыргызских производителей все еще ограничен, частично из-за слабых знаний потенциальной выгоды от сертифицированных семян, и частично из-за нежелания брать кредиты на их закупку. У Кыргызстана есть все необходимое, чтобы принимать участие в мировой торговле семенами, но слабость в системе размножения семян подрывает экспортные возможности. В период 2005-07гг. Кыргызстан являлся членом Международной Семеноводческой Федерации (ISF) со статусом наблюдателя, позволяющего ему посещать ежегодный Конгресс, но это не привело ни к каким производственным контрактам. Распределение и маркетинг 202. Необходимо большее количество продавцов семенами. Большинство продавцов склоны к поставкам семян и прочего с/х материала для высококачественных садоводческих культур, а не для зерновых культур. Для решения данной проблемы Проект ЮСАИД по Развитию Сельскохозяйственных Предприятий в Кыргызстане оказал помощь в создании новых торговых предприятий и торговой ассоциации, Ассоциации Предпринимателей Кыргызстана. 203. Программа Министерства сельского хозяйства по распределению семян подрывает систему торговли семенами. МСХ закупает примерно 25 процентов всего объема семян, выращенных семеноводческими хозяйствами, для своих программ распределения семян, которые направлены на уязвимые слои населения. Бенефициары получают семена по субсидированным ценам, и от них требуется погашение в Государственный Фонд Экономического Развития при Министерстве финансов. Нормы погашения по данной схеме низкие, поэтому рекомендуется прекратить данную программу по следующим причинам:  Распределением семян должен заниматься частный сектор; в целом, участие МСХ служит препятствием для расширения деятельности торговыми предприятиями, и в частности, оптовый импорт семян из России подрывает деятельность местных торговых предприятий.  Государственное субсидирование системы снабжения семенами могло бы применять ваучерную схему, или было бы лучше использовать эти средства на капитализацию общественных семенных фондов, направленных на уязвимые слои населения, которые бы стали более эффективными и устойчивыми.  Схема Распределения Семян снижает мотивацию среди семеноводческих хозяйств активно продавать свои семена фермерам.  Обычно МСХ закупает у семеноводческих хозяйств семена первого поколения (С1), в результате чего семеноводческие хозяйства стали производить больше 105 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 семян С1 и меньше семян поколения C2 или C3, именно в которых нуждаются большинство фермеров.  МСХ часто заказывает семена более старых сортов, так как они дешевле, а не более новые, высокоурожайные сорта, создавая препятствия для выращивания улучшенных сортов. 204. Множество сортов семенных овощных культур потенциально способствуют повышению производительности, однако занесение их в официальный список откладывается из-за бюрократических препон на пути импорта новых сортов для их испытания и внесения в список. Защита Сортов Растений и Система Авторских Гонораров 205. Законодательная база для селекционной работы в частном секторе действует уже определенное время, однако в Кыргызстане практически отсутствует система авторских гонораров. Закон о Защите Сортов Растений полностью соответствует требованиям Международного Союза по Защите Новых Сортов Растений (UPOV). На основании этого Закона, Кыргызстан подписал Конвенцию 1991 года и в июне 2000 года стал членом Союза, первой страной в регионе ЕЦА, получившей данный статус, который предусматривает право интеллектуальной собственности селекционеров на выведенные ими сорта, и позволяет взимать авторский гонорар с пользователей. Регистрация защищенных сортов находится в ведение Кыргыз Патента; Государственная Комиссия по Сортоиспытанию проводит техническую работу по испытанию сортов на ДУС. 206. Цель ЗСР - стимулировать частный сектор на селекционную деятельность посредством получения доходов в виде авторских гонораров, а также стимулировать международных селекционеров на вхождение в рынок путем предоставления гарантии некоторой степени контроля над ввезенными сортами. На практике, ни одна из этих целей не была реализована из-за малого масштаба внутреннего рынка, слабой семеноводческой индустрии, а также трудности с внедрением функционирующей системы сбора авторских гонораров. Хотя некоторым сортам было приписано авторское право селекционеров, никаких коммерческих лицензий для применения защиты этих прав не выдавалось. Общественные Семенные Фонды 207. Общественные Семенные Фонды (ОСФ) создавались с целью повышения знаний о выгодах от сертифицированных семян и повышение на них спроса, а также для оказания целевой поддержки уязвимым слоям сельского населения. ОСФ получили первый грант в виде семян и удобрений, а также технического обучения. Члены отбираются на основании их статуса бедности; они участвуют в данной программе и взамен отдают 120 процентов стоимости семян, полученных от ОСФ; затем возвращенные семена вновь распределяются между другими членами, или продаются с целью получения средств на приобретение новых семян. На сегодняшний день создано более 180 семенных фондов по зерновым, картофелю, овощам и кормовым культурам. ОСФ добились урожайности на 50 процентов выше, чем урожайность от не 106 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 сертифицированных семян, выращиваемых без удобрений. Эта схема реализуется через Национальную Ассоциацию Общественных Семенных Фондов (НАОСФ), которая финансируется за счет 5-процентных годовых взносов от членов ОСФ. Эта успешная программа устраняет препятствия на пути повышения спроса; она повышает знания клиентов и обеспечивает приемлемый доступ к семенам и удобрениям посредством оптовых закупок. Возможности и угрозы для конкретных культур 208. Кыргызстан имеет небольшой внутренний рынок для зерновых, таким образом, политика использования существующих региональных или международных сортов вполне оправдана, по сравнению с ведением первичной селекционной работы. С другой стороны, кукуруза приносить селекционерам потенциально высокие доходы, но основной причиной нежелания среди селекционеров вести свой бизнес в Кыргызстане является конкуренция с сортами, нелегально импортируемыми из Китая, которые не занесены в национальны список, но используются повсеместно. 209. В прошлом Кыргызстан успешно занимался выведением сортов люцерны, но сейчас некоторые страны активно реализуют селекционные программы; на международном рынке имеется множество улучшенных сортов, и Кыргызстан больше не может конкурировать. Однако Кыргызстан мог бы выводить новые сорта для других Центрально-Азиатских стран, для которых может требоваться специфическая сортовая адаптация; наилучшим вариантом могло бы стать контрактное производство сортов для других стран42. 210. Для картофеля, элитные семена иногда завозятся из Нидерландов, но транспортировка оптовых объемов обходится дорого. Вместо этого вполне возможно использовать семенные клубни второго или третьего поколения, которые продаются с прибылью и потребляются как продукт питания. При должной организации в Кыргызстане можно было бы наладить производство элитного семенного картофеля. 211. Для семян сахарной свеклы, вряд ли можно будет возобновить деятельность по экспорту семян сахарной свеклы, учитывая высокий уровень конкуренции с Российскими и Европейскими селекционерами. 212. Торговые компании по высокой цене закупают семена овощных культур у международных семеноводческих компаний. Отечественное производство семян овощных культур могло бы обеспечить более дешевыми семенами нескольких местно предпочитаемых сортов, или местные селекционеры могли бы выращивать семена овощных культур по контракту с международными семеноводческими компаниями. Однако сейчас торговля семенами садовых культур настолько требовательная, что будет тяжело вновь войти в этот рынок, несмотря на потенциально благоприятные условия для производства. 42 Компания Альфа семена была создана в 2008 года как раз для данной цели. 107 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Текстовое Окно 5: Членство Кыргызстана в Международных Семеноводческих Организациях Название Основная Функция Статус Кыргызской Республики Международная Ассоциация Продвижение единообразия в Основная лаборатория РСИ в Испытания Семян (ISTA) испытании семян путем Бишкеке является членом опубликования стандартных ISTA; впервые аккредитована процедур в «Правилах ISTA»; в 2005, повторный аудит аккредитация испытательных проводился в 2008; следующий лабораторий на основе строгих аудит ожидается в 2011 проверок; выдача Оранжевых Международных Сертификатов качества семян, способствующих торговли, которую осуществляют только аккредитованные лаборатории Семенные Схемы OECD Выдает сертификат на Присоединился к Схемам (существуют различные семенные культуры, Семян Зерновых и Сахарной схемы для различных групп выращенные в одной стране для Свеклы в 2005 году, и Схемам с/х культур) экспорта в другую страну Семян Трав и Бобовых в 2009 году при содействии проекта Sida Союз по Защите Новых Продвигает Защиту Сортов В июне 2000 года подписан Сортов Растений (UPOV) Растений (Права Акт UPOV от 1991 года; с того Селекционеров) путем оказания времени является его членом. содействия национальным Законам о ЗСР, тем самым помогая странам стать членами Союза Международная Представляет интересы Член с 2005-07, но взносов не Семеноводческая Федерация коммерческой торговли платит, поэтому членство (ISF) семенами (и селекционеров) на приостановлено; за этот мировом уровне, и способствует период никакой деятельности торговле между членами- не осуществлялось. компаниями Центрально-Азиатская Проводит региональный форум САК и САТ (Таджикистан) – Семеноводческая Ассоциация для Семеноводческих два единственных члена; (ЦАСА) (создана проектом Ассоциаций и компаний будущие планы Ассоциации SIDA в 2007) Центральной Азии, а также неясны. обеспечивает пространство для более широкой торговли семенами 108 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Рекомендации Выведение и Селекция Семян:  Разработать стратегию для будущего выведения и селекции семян: (1) выделить достаточное финансирование для ИЗ и ИЖКП для осуществления этой функции, или (2) сосредоточить усилия на стимулировании частного сектора (обсуждается ниже).  Продолжить политику испытания и внесения в национальный список существующих региональных и международных сортов для зерновых культур, а не заниматься выведением новых сортов в Кыргызстане. Повысить мотивацию для международных селекционеров вкладывать средства в Кыргызстан:  Продвигать развитие малых и средних коммерческих компаний по семеноводству в каждой области, для того, чтобы: (1) проводить испытания новых сортов от международных селекционных компаний для их внесения в национальный список; (2) обеспечить уход и содержание за сортами, внесенными в национальный список; (3) размножать семена по контрактам с семеноводческими хозяйствами; (4) обеспечить сбыт семян торговым предприятиям и фермерам; (5) расширить знания фермеров о семенах путем демонстраций в сотрудничестве с сельскими консультационными службами; и (6) обеспечить услуги по очистке семян для семеноводческих хозяйств.  Внедрить систему авторских гонораров, для стимулирования международных селекционеров на выведение новых сортов в Кыргызстане по контрактам с местными семеноводческими компаниями.  Повысить навыки местных семеноводческих компаний по уходу и содержанию семян. Контроль Качества – Испытание и Сертификация:  Увеличить финансирование для ГКСИ с тем, чтобы она могла проводить полевые испытания.  Стимулировать вхождение новых участников и рост конкуренции в секторе размножения и распределения семян.  Упразднить льготное отношение к семеноводческим хозяйствам, или МСХ необходимо провести новую оценку зарегистрированных семеноводческих хозяйств для определения их правомочности на льготы.  Усилить контроль за нелегальным импортом семян (в частности кукурузы) из Китая или других стран, которые не внесены в список и не сертифицированы.  МСХ прекратить закупку и распределение семян. Помощь уязвимым группам сельского населения можно оказывать через сети социальной безопасности, или использовать эти средства для капитализации устойчивости общественных семенных фондов. 109 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Расширить доступ к сортам, имеющимся на региональном и международном уровне:  Пересмотреть/ упростить процедуры импорта семян овощных и других культур для их испытания и внесения в национальный список.  Рассмотреть возможность создания списка региональных сортов. Повысить спрос на высококачественные семена:  Продолжить развитие общественных семенных фондов.  Повышать знания фермеров посредством государственного финансирования консультационных служб. H. СЕЛЬСКИЕ КОНСУЛЬТАЦИОННЫЕ СЛУЖБЫ И ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКАЯ РАБОТА Реализуется стратегия развития более самостоятельных консультационных служб, ориентированных на спрос: (а) отделить провайдеров услуг от клиентов; реорганизовать СКС в не членскую организацию и создавать фермерские кошууны (организации, основанные на сообществах) для закупки консультационных услуг от лица фермеров; (б) передать фермерским кошуунам полномочия по закупкам услуг, с тем, чтобы консультационные службы стали более ориентированными на спрос; и (в) с целью повышения рабочей эффективности развивать системы подписания контрактов на конкурсной основе. Существует необходимость в некотором объеме государственного финансирования для закупки консультационных услуг для тех, кто не в состоянии за них платить, а также для закупки консультационных услуг, имеющих характер общественного блага, но у МСХ пока отсутствуют механизмы финансирования и закупок. Децентрализация Сельских Консультационных Служб и Переход к Закупкам на уровне Сообществ 213. Сельская Консультационная Служба (СКС) создавалась в качестве членской организации, управляемой фермерами и финансируемой донорами. Фонд Служб Сельской Консультации и Развития (ФССКР) был создан в феврале 1998 года в качестве неправительственной организации на базе нескольких ранее реализуемых проектов по сельской консультации, финансируемых Швейцарским правительством. Позже, консультационная служба по животноводству, финансируемая МФСР/Всемирным Банком, была присоединена к ФССКР, который создавался как массовая общественная организация, управляемая областными руководящими комитетами из представителей различных фермерских организаций, а также Национальным Руководящим Комитетом (НРК), в который входили представители областных советов, министерств и ведомств. Интересы местных фермеров были представлены слабо, и в 2001 году ФССКР был реструктурирован и переименован в Сельскую Консультационную Службу (СКС). Функции по определению приоритетов, оказанию услуг и мониторингу воздействия были переданы на областной уровень. Семь областных СКС функционировали в качестве полуавтономных единиц и 110 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 находились в ведении областных и районных советов, которые представляли интересы фермеров и секретариат на национальном уровне (Координационный Офис СКС или СКСКО). Был также создан Центр Сельскохозяйственного Обучения (ЦСО) – организация национального уровня, функция которой заключалась в разработке технического учебного материала и в обучении персонала СКС методам оказания сельскохозяйственных консультаций. 214. В 2006 году в членской организации стали отмечаться слабые стороны, и возникла необходимость в стратегии перехода для постепенного сворачивания донорского финансирования. В период между 1998-008гг. помощь для СКС предоставлялась в рамках Проекта по Вспомогательным Сельскохозяйственным Услугам (ПВСУ). В 2006 году Швейцарским Бюро Сотрудничества (ШБС) и МФСР был проведен совместный обзор сельских консультационных служб в качестве основы для подготовки последующей помощи сельским консультационным службам в рамках Проекта по Сельскохозяйственным Инвестициям и Услугам (ПСИУ) (2008-13). Во время обзора было обнаружено, что: (a) членство в СКС не приносило существенной выгоды фермерам-членам, по сравнению с фермерами не членами СКС, в плане доступа к консультационным услугам; (б) областные и районные советы не представляли интересы своих членов, и не делали никакого вклада в управление СКС; (в) фермеры весьма в незначительной степени были вовлечены в процесс планирования оказания услуг СКС, закупаемых донорами; (г) услуги СКС, закупаемые донорами, в значительной степени определялись самими провайдерами услуг, что являлось конфликтом интересов. Всемирный Банк, МФСР и ШБС отметили, что после более 10 лет донорское финансирование необходимо свернуть и направить усилия на получение большего вклада от государственного и частного сектора для того, чтобы обеспечить более устойчивую основу финансирования. Обзор также показал, что появилось несколько других независимых провайдеров услуг и, что в некоторых случаях конкуренция способствовала повышению качества услуг. 215. Как следствие, была принята стратегия переходного периода за счет финансирования в рамах ПСИУ, которая заключалась в следующем:  Отделить функции провайдеров услуг от функций представления интересов клиентов, а именно: o реорганизовать СКС в шесть самостоятельных фондов (не членская организация, которая будет находиться под курированием со стороны другого наблюдательного совета, состоящего из представителей от фермеров, ассоциаций водопользователей, агробизнес предприятий и организаций сельского финансирования). o создать по одному фермерскому кошууну (ФК) в каждом из 463 айыл окмоту (АО) – членские организации, отвечающие за закупку консультационных услуг от имени фермеров;  Переход от донорских закупок к системе закупок консультационных услуг на уровне сообществ через ФК; 111 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011  Внедрить в СКС систему конкурсного заключения контрактов;  Параллельно, оказать помощь МСХ в приобретении навыков закупки и мониторинга для закупки у сельских консультационных служб услуги, которые имеют элемент общественного блага43. 216. К 2010 году переход к указанным механизмам был в основном завершен. На Рис. 56 показано изменение в составе доходов СКС. СКС подготовили бизнес стратегию, в которой указывалось то, как они планируют разнообразить свои источники доходов в будущем. Факты, полученные в рамках Проекта ШБС «Земля для Рыночного Развития», указывают на высокий уровень готовности среди фермеров и сельскохозяйственных предприятий платить за консультационные услуги, когда они предлагаются как часть более обширной программы по оказанию помощи. Рис. 56: Состав Доходов СКС – Переход к закупке на уровне сообществ Состав доходов СКС в 2009г. Состав доходов СКС в 2010г. 217. Вполне очевидно, что зарождается костяк из жизнеспособных частных клиентов, включая некоторые ФК; для других клиентов потребуется государственное финансирование. Предварительные наблюдения за стратегией переходного периода показывают, что: (a) сейчас более 20 провайдеров услуг предоставляют свои услуги фермерским кошуунам на конкурсной основе (хотя СКС занимают доминирующее положение); (б) в 2009 году СКС сократили свой штат для того, чтобы адаптироваться к новым механизмам; (в) новые механизмы подтолкнули СКС на поиск альтернативных источников финансирования, и общий оборот в 2010 году вновь достиг уровня 200744; (г) во время перехода к модели, движимой спросом, меньшее количество фермеров стали пользоваться услугами по сравнению с тем, когда услугами двигал не спрос, а предложение; (д) 30-40 процентов ФК в настоящий момент стабильно функционируют и проявляют готовность повысить своей вклад в затраты на услуги; (е) некоторые ФК до сих пор испытывают трудности с разработкой технического задания для провайдеров услуг, а также в мониторинге и администрировании контрактов, поэтому им требуется дополнительное обучение; (ж) 43 Например, услуги по обучению вопросам общественного здравоохранения, вопросам экологии и сокращения бедности, которые ФК не могут закупать. 44 Бизнес Стратегия СКС на 2011 - 2015 112 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 имеется высокий спрос на дополнительное грантовое финансирование для закупки материалов и оборудования в помощь консультационным службам и, чтобы ФК смогли выполнять сельскохозяйственные микро-проекты на уровне сообществ в помощь развитию конкретных систем снабжения; (з) Провайдерам услуг необходимо быть более изобретательными в формировании пакета услуг, которые они предлагают ФК, особенно в плане оказания полноценного пакета услуг по маркетингу, финансовому планированию и технической помощи, для развития конкретных систем снабжения; (и) более мелкие ФК можно объединить с целью снижения их операционных расходов относительно стоимости оказываемых услуг. Общественный Мандат для Консультационных Служб 218. Проделан незначительный прогресс в обеспечении государственного финансирования и в разработке мандата для государственных услуг. В 2010 году между Кыргызско- Швейцарским Аграрным Проектом по оказанию Помощи Сельскому Хозяйству (КШАП) и Правительством было подписало соглашение о со-финансировании, которым предусматривалось выделение 1,25 миллионов сом в 2010 и 2,5 миллионов сом в 2011 году для обеспечения 50-процентного вклада в стоимость различных программ обучения. Однако последствия от кризиса на юге страны в 2010 году означают, что в 2011 году эти средства выделены не будут. 219. Государственное финансирование на консультационные услуги обосновывается для тех направлений, где имеется элемент общественного блага, или, если такие услуги оказывают помощь государству в его целях по сокращению бедности. Сюда входят консультационные услуги, помогающие бороться с экологической деградацией; помогают контролировать зоонозные заболевания и повышать качество продовольствия, а также консультационные услуги, которые направлены на самые бедные или уязвимые слои населения, которые не могут себе позволить платить за консультационные услуги. 220. Существует два метода государственного финансирования: (a) в виде финансирования фермерских кошуунов (ФК) для закупки консультационных услуг, имеющих характер общественного блага; (б) прямое подписание контрактов между МСХ и консультационными службами. Альтернативой управления контрактами для МСХ может стать третья организация, такая как, например, ЦОКИ45. Для реализации этой контрактной системы, МСХ необходимо развивать навыки в разработке технического задания, в организации конкурсных закупок и проведении мониторинга рабочей эффективности. 221. На протяжении более 15 лет, в создание и поддержку консультационных служб были сделаны значительные объемы инвестиций. Теперь Правительство обязано обеспечить финансирование для закупки государственных услуг у СКС и прочих провайдеров услуг. 45 Центр Обучения, Консультаций и Инноваций (ЦОКИ), бывший Центр Сельскохозяйственного Обучения (ЦСО), - это организация по сельскому консультированию, которая предоставляет обучение методологии оказания консультационных услуг, разрабатывает новый учебный материал по сельскому хозяйству и реализует фермерские полевые школы. 113 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Исследовательская Работа по Сельскому Хозяйству 222. Институциональные механизмы и объемы государственного финансирования на исследовательскую работу необходимо пересмотреть. В Кыргызстане существуют четыре основных исследовательских института: НИИ Земледелия (НИИЗ), НИИ Пастбищ и Животноводства (НИИПЖ), Кыргызский НИИ Ирригации (КНИИИ) и НИИ Ветеринарии (НИИВ). Общий объем расходов на сельскохозяйственные исследования и консультационные услуги в 2009 году составил менее 0,02 процентов сельскохозяйственной доли ВВП. 223. Исследовательская программа НИИВ будет направлена на обеспечение исследовательской работы необходимой в помощь реализации будущих национальных стратегий по контролю заболеваний среди животных (см. параграф 87), которые в настоящее время находятся на стадии разработки; для этого сейчас НИИВ предоставляется необходимое обучение и оборудование. Менее ясными представляются будущее направление, степень адекватность финансирования и уровень потенциала среди персонала других научно-исследовательских институтов. У НИИЗ нет достаточных навыков и ресурсов для выполнения своей функций по выведению и селекции растений. НИИПЖ получает международную техническую помощь по оценке и улучшению пастбищ, но имеет скудные ресурсы. Результаты исследовательской работы КНИИИ доходят до фермеров в ограниченном объеме. Многие специалисты научно-исследовательских институтов оказывают помощь консультационным службам на индивидуальном уровне, но наблюдается крайне ограниченная связь между исследовательскими программами и консультационными службами. 224. Настоящее Обновление Аграрной Политики не затрагивает исследовательскую работу по сельскому хозяйству в деталях, однако существует явная необходимость в проведении анализа сельскохозяйственной исследовательской работы в помощь разработке долгосрочных исследовательских программ и программ развития потенциала для данных организаций, или необходимо рассмотреть возможность их реорганизации. Рекомендации  Принципы будущего развития консультационных служб должны включать следующее:  Проводить оценку потребностей на уровне сообществ и закупку основных консультационных услуг;  Проводить конкурсное заключение контрактов;  Разработать систему оплаты на основе результатов работы;  Повысить финансовый вклад фермеров в затраты на услуги.  Сравнивать соответствующие затраты и выгоды от альтернативных методов в Кыргызстане, таких как, традиционное обучение, демонстрационные полевые участки и фермерские полевые школы. 114 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011  Рассмотреть возможность возобновления курсов сельскохозяйственной консультации и менеджмента, ранее проводимых в аграрной академии.  Повышать технические навыки консультационных служб в области фермерской экономики, водного хозяйства, управления пастбищами, устойчивого землеустройства и развития стоимостной цепи.  Обеспечить развитие потенциала МСХ по управлению контрактами с консультационными службами или передать управление контрактами ЦОКИ.  Определить приоритетные темы консультационных услуг, которые будут финансироваться государством; разработать мандаты для этих программ и 3-х летний бюджет для государственного финансирования. Разделить клиентов на группы/ по видам услуг, которые могут финансироваться частным образом или за счет государственного финансирования.  Провести анализ долгосрочных рабочих программ научно-исследовательских институтов, анализ имеющегося уровня квалификации среди персонала, наличия финансирования, а также возможностей для регионального сотрудничества, и разработать финансово подкрепленную стратегию для соответствующей реорганизации исследовательской работы в области сельского хозяйства. I. УПРАВЛЕНИЕ ПАСТБИЩАМИ Закон о Пастбищах от 2009 года вновь объединяет систему управления зимними, весенними/осенними и летними пастбищами, и обеспечивает более равное и прозрачное распределение прав на пастбища. Применение пастбищных билетов на основе поголовья скота, а также повышение навыков в оценке и планировании пастбищепользования, позволит регулировать нормы выпаса в соответствии с пастбищной нагрузкой; закон также предусматривает механизм повышения вклада от пользователей в затраты на управление и улучшение пастбищ, а также повышение государственных налоговых доходов. В общенациональном применении этих механизмов достигнут положительный прогресс. Предстоящей сложной задачей в будущем является применение этих механизмов к пастбищам лесхозов, а также создание механизмов применения прав вторичного пастбищепользования. Предыдущие Институциональные Механизмы Управления пастбищами 225. В прошлом, ответственность за пастбища была разделена между областными администрациями, отвечающими за летние пастбища, и районными администрациями, отвечающими за весенние/ осенние пастбища, а органы местного самоуправления (ОМСУ) в каждом айыл окмоту отвечали за зимние пастбища. Такая организация управления разрушила маршруты сезонного выпаса, подорвала рациональность распределения пастбищ и привела к неравному доступу к пастбищам и недостаточному инвестирования в пастбищную инфраструктуру, обеспечивающую доступ к пастбищам. В целом, зимние пастбища были переиспользованы, а некоторые летние пастбища были недоиспользованы, что привело к дегенерации травяных культур на некоторых пастбищах и дегенерации некоторых зимних пастбищ, выходящей за пределы критической точки, когда для их восстановления потребуются длительные 115 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 периоды отдыха или подсев трав. Уровень сбора земельного и прочих налогов, связанных с пастбищами, был очень низким. 226. Закон о Пастбищах вновь объединяет систему управления зимними, весенними/осенними и летними пастбищами, обеспечивает более равное и прозрачное распределение прав на пастбища и обеспечивает механизм, позволяющий регулировать нормы выпаса в соответствии с пастбищной нагрузкой, и ожидается, что этот закон будет способствовать повышению государственного инвестирования в пастбища и повышению налоговых доходов. Передача Ответственности Союзам Пользователей Пастбищ 227. Ответственность за управление пастбищами была передана местным сообществам. В рамках Закона о Пастбищах областные и районные администрации передали ответственность за управление пастбищами в ОМСУ, а ОМСУ передали ответственность за управление пастбищами Объединениям Пастбищепользователей (ОПП) в каждом АО сроком на 49 лет. На сегодня зарегистрировано 454 Объединений Пастбищепользователей, каждый под руководством своего исполнительного органа – Пастбищного Комитета (ПК). Оплата на основе поголовья скота 228. Оплата с учетом поголовья скота обеспечивает более устойчивые нормы выпаса. Закон о Пастбищах изменил систему оплаты с учетом пастбищной площади на основе поголовья скота в зависимости от пастбищной нагрузки. Незначительная доля оставшихся арендных соглашений имеют срок более трех лет, большинство же тех, у кого имелось арендное соглашение, добровольно поменяли их на соглашения с учетом поголовья скота, поэтому данная система не станет препятствием на пути реализации пастбищных реформ. Определение границ 229. Происходящее в настоящее время установление пастбищных границ позволит определить внешние границы пастбищ, находящиеся в ведении каждого ОПП, которые затем будут юридически зарегистрированы в Госрегистре. Предложения о пастбищных границах готовятся Рабочими Группами по Установлению Пастбищных Границ на уровне АО46. Рабочие Группы состоят из членов соседних сообществ и представителей государственных органов, получают помощь от частных топографических компаний и обязаны обнародовать результаты своей работы и применять процедуры разрешения споров. Разработанные предложения, до их юридической регистрации в Госрегистре, одобряются Айыл Кенешами, Государственными и Районными Комиссиями по Установлению Пастбищных Границ. Споры, которые не могут быть урегулированы на местном уровне, передаются для их разрешения в различные районные, областные и государственные комиссии по установлению пастбищных границ. Прозрачность и совместное определение пастбищных границ будут представляться важными для 46 Методологическое Руководство по определению границ Пастбищных Площадей Органов Местного Самоуправления и Демаркации Внешних Пастбищных Границ, октябрь 2010. 116 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 сокращения социального напряжения относительно доступа к пастбищам в будущем. Если границы пастбищ совпадают с оспариваемыми международными границами, в первую очередь с Таджикистаном и Узбекистаном, то такие пастбища подлежать демаркации не будут до тех пор, пока международный спор не будет разрешен на Республиканском уровне. Равный и совместный процесс принятия решений 230. Объединения Пастбищепользователей представляют интересы всех пастбищепользователей, как тех, кто использует пастбища для выпаса скота, так и тех, кто пользуется пастбищами для других целей. Делегаты от групп пастбищепользователей (ГПП) представляют интересы всех пользователей пастбищ от всех сел каждого АО на Общем Собрании ОПП с целью совместного процесса принятия решений и обеспечения равного распределения прав на пользование пастбищами между крупными и мелкими владельцами скота, а также другими пастбищепользователями, не имеющими животных. Планирование системы управления пастбищами 231. Исполнительный орган каждого ОПП, Пастбищный Комитет, отвечает за подготовку плана по управлению пастбищами (ПУП), в котором описываются среднесрочные механизмы оценки пастбищ, меры по обеспечению соответствия норм выпаса скота с пастбищной нагрузкой, отдых деградированных пастбищ, улучшение пастбищной инфраструктуры для расширения доступа к пастбищам, улучшение зимних кормов, а также механизмы охраны здоровья животных. ПУП одобряется Айыл Кенешем и является гарантией того, что у ПК имеется план по управлению пастбищами от имени местного самоуправления. Годовые Планы Пастбищепользования будут определять распределение прав на выпас с учетом поголовья скота (пастбищные билеты), маршруты выпаса и календари выпаса для того, чтобы обеспечить соответствие пастбищной нагрузке на основе усовершенствованной техники оценки пастбищ. Департамент Пастбищ установит государственные стандарты для мониторинга пастбищ, с целью оценки эффективности работы пастбищных комитетов в улучшении системы управления пастбищами. Консультационные службы и исследовательская работа по управлению пастбищами 232. Знания консультационных служб об управлении пастбищами ограничены, в основном из-за ограниченного спроса на подобные консультации в прошлом. Однако знания расширяются посредством непрерывного обучения тренеров тренерами через Департамент Пастбищ при поддержке международной технической помощи и обмена международным опытом с Монголией, Северной Америкой и Европой, а также странами СНГ. Некоторые методы оценки пастбищ имеют чисто технический характер, поэтому пастбищным комитетам будет необходимо заключать контракты с консультационными службами для помощи процессу пастбищного планирования в будущем. 117 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 233. У НИИ Пастбищ и Животноводства (НИИПЖ) ограничены ресурсы, поэтому его вклад в технический прогресс в области управления пастбищами или разведения пастбищных трав минимальный. Развитие потенциала решается через программу демонстрационных участков при поддержке сдвоенного механизма со Швейцарским Научно-Исследовательским Институтом. Однако, как обсуждалось ранее, существует необходимость в долгосрочной, финансово обеспеченной программе исследований в области управления пастбищами, плюс ресурсы и развитие навыков у НИИПЖ для проведения этой работы, а также для сбора информации необходимой для консультационных служб. Дальнейшее реформирование законодательства 234. Закон о Пастбищах является важным поворотным моментом, но предстоит еще многое сделать для того, чтобы привести в соответствие другие нормативно-правовые акты и законы, включая: (а) Административный кодекс, который в настоящее время пересматривается для того, чтобы обеспечить механизмы, посредством которых можно было налагать штрафы на пастбищные комитеты за несоблюдение ими соглашения о передаче полномочий от ОМСУ в ПК; (б) Бюджетный Кодекс и Налоговый Кодекс будут изменены, с тем чтобы отразить новые механизмы оплаты от пастбищепользователей в местный бюджет, а также оплаты налогов; (в) законодательство о правах вторичных пастбищепользователей (см. параграф 251); (г) Таможенный Кодекс и Межгосударственные Соглашения, которые затрагивают вопросы пересечения границ и права на выпас скота на территории другой страны. Плата и налоги за пользование пастбищами 235. Согласно Закону о Пастбищах, плата, взимаемая пастбищными комитетами с пастбищепользователей, может включать: (a) плату за пользование пастбищем; (б) плату за ветеринарные услуги, и (в) земельный налог местного самоуправления. 236. Плата за пользование пастбищами полностью устанавливается пастбищными комитетами, и будет покрывать административные расходы ПК, текущие расходы, связанные с обслуживанием пастбищной инфраструктуры и капитализацию фонда на крупные инвестиционные расходы. Кроме того, ПК и ОМСУ по взаимному соглашению могут устанавливать плату размером достаточным, чтобы обеспечить вклад в бюджет ОМСУ или Местного Инвестиционного Комитета. ПК также могут устанавливать льготные расценки для наиболее бедных пастбищепользователей. 237. Земельный Налог – это плата на основе размера площади, которая затем переводится пропорционально в плату на основе поголовья скота, взимаемую ПК с пастбищепользователей и идущую в ОМСУ. Нормы сбора земельного налога были очень низкими, но ожидается, что они повысятся благодаря ПК, что повысит доходы местного самоуправления. 238. ОПП также обязаны платить в ОМСУ 3-процентный налог с продаж, налагаемый на доходы от пастбищ, что создает мотивацию для занижения отчетных данных. Вместо 118 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 этого, наилучшим способом для сбора данного вида доходов могла бы стать корректировка земельного налога. 239. ОПП также обязаны платить налог на прибыль, налагаемый на любые суммы, оставшиеся на банковском счету к концу финансового года, что служит причиной нежелания ОПП аккумулировать фонд для крупных инвестиций в инфраструктуру, которые могут требоваться каждые 5-10 лет. Права вторичных пользователей 240. В настоящее время под руководством Департамента Пастбищ межведомственной рабочей группой разрабатывается законодательная база для управления правами вторичного пользования пастбищами; она включает права на сенокос, сбор трав, пчеловодство, охоту, туризм, добычу гравия и полезных ископаемых. Права доступа для вторичных пользователей – это серьезная причина споров и потенциальный источник значительных доходов для ПК и государства. Эта законодательная база также поможет ПК устанавливать соответствующие расценки за права вторичного пастбищепользования и разрабатывать планы содержания и охраны пастбищных ресурсов. Роль Пастбищных Комитетов в охране здоровья животных 241. Роль ПК в улучшении здоровья животных будет расширена. Обязательная вакцинация от инфекционных заболеваний, лечение эктопаразитов и эндопаразитов будут проводиться в общих интересах всех членов. ПК будут располагать более точной информацией, чем ветеринарный департамент, о поголовье скота и его передвижении, и сможет оказывать организационную помощь в проведении кампаний по вакцинации и прочих мерах по контролю заболеваний. ПК находятся в более удобном положении для оказания помощи в управлении другими добровольными мерами по охране здоровья животных, такими как, обеспечение солью и минералами. Затраты на такие меры будут покрываться за счет оплаты, взимаемой с членов за охрану здоровья их животных. Обязательная вакцинация и прочие меры по охране здоровья животных будут указываться в пастбищных билетах в качестве условия соглашения. Районный пастбищный фонд 242. Создание районного пастбищного фонда представляется преждевременным и, возможно, ненужным. Создание районного пастбищного фонда предусматривается Законом о Пастбищах, который позволяет ПК передавать управление определенными пастбищными угодьями (например, теми, которые находятся слишком далеко, чтобы ими пользоваться) в районный пастбищный фонд. Однако сейчас, когда ПК только начали создаваться, когда все еще ведется оценка спроса на пастбища, и ведется изучение возможностей расширения доступа к пастбищам, а члены ПК еще полностью не осознали ценности своих пастбищ, считается преждевременным, чтобы ПК решали передавать пастбища в районный пастбищный фонд, учитывая также, что не установлены четкие правила по управлению районным пастбищным фондом, и нет механизма для последующего перераспределения этих пастбищ; районный 119 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 пастбищный фонд представляет собой лазейку, которой можно будет воспользоваться в ущерб членам ПК. Вместо этого, пастбищные комитеты могли бы пока отдавать ненужные пастбища в аренду другим ПК. Пастбища Лесхоза 243. В будущем сложной задачей будет представляться применение данных механизмов управления к пастбищам Лесхоза, и создание механизмов для прав вторичного пастбищепользования. Около 800 000 га пастбищных угодий находятся в ведении Лесхоза и не подпадают под механизмы управления, описанные выше. Проект предложений о передаче пастбищ Лесхоза пастбищным комитетам был представлен в 2010 году, однако пока Парламент их еще не рассматривал. 244. Существует несколько вариантов применения Закона о Пастбищах к пастбищам Лесхоза: (а) Лесхоз мог бы навсегда передать свои пастбища в ведение АО, которые делегировали бы ответственность за эти пастбища Пастбищным Комитетам; (б) Лесхоз мог бы подписывать ежегодное или многолетнее арендное соглашение с ПК на все свои пастбищные угодья, которые находились бы в ведение ПК вместе с их собственными пастбищами; (в) Лесхоз мог бы, как и ПК, выдавать пользователям пастбищные билеты; недостаток в том, что при такой системе основные пастбища будут отделены от пастбищ Лесхоза, что будет также создавать дополнительную административную нагрузку для фермеров и самого Лесхоза. Таким образом, вариант (б) представляется наиболее практичным и преимущественным в плане управления всей пастбищной площадью как единой системой. 245. Передача пастбищ Лесхоза в ведение ПК потребует дополнительного установления пастбищных границ и тщательной оценки границ разделения пастбищных угодий от лесных угодий, а также меры от вторжения скота на территорию лесов и механизмы перегона скота через земли Лесхоза. Рекомендации  Пастбища: Завершить демаркацию пастбищных границ, предварительную регистрацию и, после чего, полную регистрацию в соответствии с процедурами, одобренными Государственной Комиссией по Демаркации Пастбищных Границ (КДПГ); обеспечить соблюдение процедур по разрешению споров.  Обеспечить развитие потенциала научно-исследовательских институтов и консультационных служб с тем, чтобы они могли обеспечить руководство различными методами оценки и управления пастбищами, и через ПК дополнить это обучением фермеров вопросам охраны здоровья животных, зимнего кормления и заготовке кормов.  Плата за пользование пастбищами: Провести консультации с ПК для содействия в установлении расценок за пользование пастбищами, которые будут покрывать их административные расходы; текущие расходы по содержанию пастбищной инфраструктуры и проведение мер по улучшению пастбищ; создать фонд для реабилитации инфраструктуры в будущем. Оказать содействие ПК в установлении расценок за охрану здоровья животных, которые будут покрывать затраты на 120 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 обязательную программу вакцинации и прочие меры по контролю заболеваний среди животных.  Бюджетный Кодекс: Привести бюджетный кодекс в соответствие с Законом о пастбищах, а также со всеми дальнейшими законодательными изменениями в налоговом кодексе в плане определения: (a) ассигнований платы за пользование пастбищами в бюджеты местных самоуправлений; и (б) налоговых платежей.  Налоговый кодекс: Отменить налог на прибыль, налагаемый на любые средства, оставшиеся у ПК к концу финансового года.  Налог с продаж: Рассмотреть возможность отмены 3-процентного налога с продаж, налагаемого на доходы от уплаты за пользование пастбищами.  Административный кодекс. Пересмотреть административный кодекс с целью установления мер наказания, к которым могут прибегнуть центральное правительство или местные самоуправления относительно ПК, которые соблюдают условия и сроки договора о передаче полномочий по управлению пастбищами. (Индивидуальными пользователями пастбищ, которые не соблюдают условия своих пастбищных билетов, должны заниматься пастбищные комитеты).  Международные соглашения. Обеспечить, чтобы любое международное соглашение о пользовании пастбищами заключалось после углубленного обсуждения с местными сообществами, и особенно, чтобы общее собрание ПК давало согласие иностранному арендатору на аренду части своих пастбищ.  Установить государственные стандарты оценки пастбищ; обеспечить развитие потенциала Департамента Пастбищ по проведению такой оценки; создать при Департаменте Пастбищ государственную базу данных о состоянии пастбищ.  Отложить создание районного пастбищного фонда, до тех пор, пока ПК не разработают среднесрочный план по управлению пастбищами на уровне сообществ, а члены сообщества полностью не осознают потенциальную ценность их пастбищ. Пока же, пастбищные комитеты могут отдавать в аренду ненужные пастбища другим ПК.  В краткосрочной перспективе, включить представителей Лесхоза в тренинг по управлению пастбищами, для того, чтобы Лесхоз принял подход к управлению пастбищами, применяемый пастбищными комитетами.  В среднесрочной перспективе, рассмотреть возможность подписания многолетних договоров аренды между Лесхозом и ПК, которые привели бы в соответствие систему управления пастбищ Лесхоза с системой управления других пастбищ. Обеспечить меры безопасности от вторжения скота на территорию лесов. 121 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 J. ВЕТЕРИНАРНЫЕ СЛУЖБЫ Недееспособная государственная ветеринарная служба препятствует повышению сельскохозяйственной производительности и расширению доступа к региональным и международным рынкам экспорта, частично из-за участившихся случаев зоонозных заболеваний и связанной с ними угрозы здоровью человека. Правительство готовит проект нового закона о ветеринарии и реализует стратегию развития ветеринарных служб на основе: (а) ветеринарных служб, которыми будет регулировать Ветеринарная Палата; (б) разработки и реализации стратегий по борьбе с зоонозными и прочими заболеваниями животных; (в) усовершенствования системы эпидемиологического надзора; (г) диагностики и отчетности, а также создании компенсационного фонда в поддержку программ тестирования и забоя животных. Для достижения успеха эти меры необходимо подкрепить долгосрочным планом, который обеспечит Государственный Департамент Ветеринарии новым квалифицированным административным и техническим персоналом. Состояние здоровья животных 246. Текущий уровень эффективности животноводства (см. раздел III), случаи заболевания среди животных и случаи зоонозных заболеваний среди людей указывают на степень широко распространенной проблемы в ветеринарной службе. На Рис. 57 показана степень заболеваемости в Кыргызстане для некоторых болезней. Рис. 57: Случаи зоонозных заболеваний среди людей Сибирская язва Бруцеллез Кол-во офиц.среди людей Кол-во офиц.среди людей Эхинококк Кол-во офиц.среди людей 122 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 247. Заболеваемость среди животных также являются серьезным препятствием на пути расширения экспорта животноводческой продукции и развития промышленности по переработке животноводческой продукции. Россия и Казахстан, время от времени, устанавливали запрет на ввоз продукции животноводства и мясной продукции из Кыргызстана, хотя известно, что значительное количество, как живого скота, так и переработанной продукции, все же пересекает границу. Запрет был установлен после проверок, проведенных в 2010 году. Анализ дефицита и Стратегия развития ветеринарных служб (OIE) 248. В начале 2007 года Правительство47 попросило экспертов Международной Организации Охраны Здоровья Животных (OIE), орган Всемирной Торговой Организации (ВТО)48 по установлению стандартов охраны здоровья животных, провести оценку государственной ветеринарной службы, на основе международных стандарты качества, установленных в Кодексе Наземных Животных OIE, и с применением инструмента OIE для оценки Эффективности Ветеринарных Служб (ЭВС). Результаты оценки показали, что ветеринарные услуги по самым основным показателям находятся на одном из самых низких уровней соответствия стандартам OIE, для которых уровень «3» считается удовлетворительным. Результаты этой оценки и цели повышения эффективности показаны в Табл. 18. Табл. 18: Результаты Оценки OIE и дальнейшая Цель Конкретные цели ЭВС OIE (Основные показатели) Текущий Ожидаемые уровень результаты I.1.A. Обеспеченность ветеринарными и прочими специалистами 3 4 I.1.B. Обеспеченность средне техническим и техническим персоналом 2 2 I.2.A. Уровень квалификации ветеринаров и прочих специалистов 2 3 I.2.B. Уровень квалификации персонала средне -технического и 3 3 технического образования I-3. Непрерывное образование 1 3 I-4. Техническая независимость 1 3 I-5. Стабильность структур и последовательность политики 1 4 I-6. Потенциал координирования секторов и институтов ветеринарных 2 4 услуг I-7. Физические ресурсы 2 4 I-8. Финансирование 1 3 I-9. Финансирование компенсационных и непредвиденных расходов 1 3 I-10. Возможность инвестировать и развиваться 2 3 II-1. Ветеринарная лабораторная диагностика 1 3 II-2. Гарантия лабораторного качества 1 2 II-3. Анализ риска 1 2 II-4. Карантин и пограничная безопасность 2 3 II.5.A. Пассивный эпидемиологический надзор 2 3 II.5.B. Активный эпидемиологический надзор 3 4 47 Запрос поступил от Государственного Департамента Ветеринарии (ГДВ) при Министерстве сельского, водного хозяйства и перерабатывающей промышленности. 48 Кыргызстан является ее членом. 123 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 II-6. Ранее предупреждение и чрезвычайные меры 1 4 II-7. Профилактика заболеваний, контроль и ликвидация 2 4 Стратегический План 249. Согласно требованиям ВТО и стандартам OIE, Стратегический План, подготовленный при поддержке ЕС в 2008 году, направлен на следующее:  Контроль основных животных заболеваний с целью защиты активов фермеров во время текущего кризисного периода, а также для стимулирования устойчивого развития,  Установление государственного ветеринарного контроля над основными животными заболеваниями,  Укрепление сети ветеринарного обслуживания в соответствии со стандартами качества OIE,  Участие в международной борьбе против трансграничных животных заболеваний (ТЖЗ), сделав территорию Кыргызской Республики буферной зоной. 250. Ключевые элементы стратегического плана включают следующее:  Развитие частных ветеринарных служб на уровне АО и подписание контрактов с частными ветеринарами на оказание государственных услуг.  Организация частной ветеринарной палаты для лицензирования частных ветеринаров.  Развитие потенциала государственных департаментов ветеринарии (ГДВ) для проведения надзора за заболеваниями и эпидемиологических исследований.  Разработка Государственной Системы Информации о Животных Заболеваниях (ГСИЖЗ).  Развитие лабораторного потенциала; разработка стандартных операционных процедур (СОП) для каждого вида заболеваний.  Развитие потенциала быстрого реагирования.  Повышение информированности населения о зоонозных заболеваниях.  Установление на границе международно признанных санитарно-контрольных мер.  Контроль качества вакцин и ветеринарных препаратов.  Контроль передвижения животных.  Проведение проверок животных и мясных продуктов на рынках. 251. В реализации данной стратегии Правительству оказывается значительная финансовая поддержка Всемирного Банка и ЕС49 через Проект по Сельскохозяйственному Инвестированию и Услугам (ПСИУ). Ветеринарный закон 252. Ветеринарный Закон пересматривался в течение нескольких лет и широко комментировался со стороны OIE, ЕС и Всемирного Банка. Недавно МСХ подписало контракт с Ассоциацией Юристов (ЛАРК) по оказанию Юридической Помощи 49 В 2010 году EC предоставил дополнительное финансирование в размере 6,7 млн. Евро в рамках Программы Ответных Мер против Глобального Продовольственного Кризиса. 124 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Сельским Гражданам для проведения анализа и доработки данного закона. Существующий проект закона о ветеринарии требует обратить внимание на следующие вопросы: (a) разграничение ролей и обязанностей между государственными и частными ветеринарными службами; (б) разделение ГДВ на операционную и инспекционную службу может потенциально подорвать целостность государственных ветеринарных служб; (в) обеспечить создание, определить роль и мандат Ветеринарной Палаты; (г) установить разграничения между ветеринарами и ветеринарами среднетехнического образования; и (д) конкретизировать и разъяснить определения и ссылки на другие законодательства. Передача управления и финансирования вакцинации в ведение ПК 253. Как обсуждалось в предыдущем разделе, Пастбищные Комитеты (ПК) располагают намного лучшей информацией о поголовье скота и его передвижениях; в этой связи ПК могли бы стать важным ресурсом в реализации программ по контролю животных заболеваний, поскольку они могут оказывать организационную помощь в проведении вакцинации и прочих мер по контролю заболеваний. Частные ветеринары должны будут подписывать рамочные соглашения с ГДВ, которые будут устанавливать минимальные стандарты вакцинации, а контракты по администрированию вакцинами могут заключаться с ПК. Данный подход позволит избежать обвинений в адрес ГДВ относительно его стремления к получению арендной платы в рамках подобных контрактов. Лицензирование и импорт вакцин 254. ГДВ отвечает за закупку вакцин, а отдельная государственная организация отвечает за сертификацию вакцин. В прошлом закупка неэффективных вакцин была не только одной из основных причин неудачного контроля животных заболеваний, но и подрыва общественного доверия к ГДВ. Вакцина закупалась у иностранного и местного поставщиков, не имеющих сертификатов OIE. Вакцина, закупаемая у местного производителя, по недавней оценке OIE, не соответствует международным стандартам. Сейчас закупаются только международно сертифицированные вакцины, но для сокращения будущих случаев коррупционной практики нескольким квалифицированным местным поставщикам можно было бы выдать лицензии на импорт вакцин. Государство отвечало бы за гарантию того, что вакцины закупаются у поставщиков, квалифицированных OIE. 255. Передача ответственности за частные ветеринарные службы и за импорт вакцины снизила бы рабочую нагрузку ГДВ, и позволила бы ему сосредоточить свои усилия на эпиднадзоре, отчетности и разработке национальной политики по реализации контроля животных заболеваний. Лабораторный Потенциал 256. Прежде чем продолжить инвестирование в лаборатории, Правительству необходимо решить вопросы кадрового обеспечения, финансирования текущих расходов и рационализации национальной сети лабораторий. Значительные ресурсы были 125 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 вложены в оснащение и обучение персонала государственных лабораторий. В рамках Проекта Всемирного Банка по Человеческой Пандемии и Птичьему Гриппу (ЧППГ) и проекта ПСИУ, Центральная Ветеринарная Лаборатория и НИИ Ветеринарии получили значительный объем оборудования и теперь в состоянии проводить анализ основных заболеваний. Областные и районные лаборатории ГДВ располагают меньшим потенциалом для проведения таких анализов, поэтому результаты проводимых ими анализов не всегда совпадают с результатами центральной лаборатории. Основным препятствием для эффективной работы лабораторий является недостаточное или несовместимое финансирование текущих расходов, кадровое обеспечение, а также неэффективное выделение базовых ресурсов и неэффективное распределение системы. Пока не будут решены эти вопросы, дальнейшее инвестирование в лаборатории будет не продуктивным, хотя все же требуется определенный объем работ по разработке стандартных операционных процедур и обучению персонала. Ветеринарная Палата 257. Ветеринарная Палата была создана в апреле 2011 года. Закон о Лицензировании необходимо изменить с тем, чтобы позволить Ветеринарной Палате (государственному учреждению) выдавать лицензии; до пересмотра Закона о Лицензировании, Ветеринарная Палата будет предоставлять рекомендации относительно ветеринарного лицензирования для ГДВ, который отвечает за лицензирование. Ветеринарной Палатой руководит наблюдательное правление от имени государства, академические и ветеринарные исследовательские организации, фермеры и ветеринары50; она призвана защищать общественное благо и поддерживать общественное и международное доверие к ветеринарным службам, путем выполнения следующих ключевых функций: (a) аккредитация и лицензирование ветеринарных врачей и ветеринаров среднетехнического образования, а также ведение журнала регистрации; (б) определение минимального уровня требуемого образования; (в) определение и мониторинг профессиональных стандартов; (г) изучение потребностей ветеринарных врачей в техническом обучении; (д) оказание консультаций по разработке учебных программ для повышения навыков ветеринарных специалистов; и (е) оказание консультаций относительно направления исследовательских работ в области ветеринарии. Ветеринарная Ассоциация 258. По словам многих ветеринарных врачей, существующая Ассоциация Ветеринаров (АВ) неэффективна и не представляет должным образом их интересы. Ассоциация не пользуется доверием, из-за того, что ее создание было в основном государственной инициативой без поддержки широких общественных масс. Поэтому, как только будут полностью созданы частные ветеринарные службы, Правительству будет необходимо оказывать поддержку НПО, предоставляя им информацию о том, как должна 50 После создания Ветеринарной Ассоциации, ее представитель войдет в состав Наблюдательного Правления. 126 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 функционировать профессиональная ассоциация. При наличии достаточного спроса среди ветеринарных служб на создание профессиональной ассоциации они, возможно, захотят сделать финансовый вклад в ее создание. На первоначальном этапе АВ может быть местной или региональной, а при достаточном спросе, она может стать национальной. Правительству необходимо воздержаться от прямого участия. Компенсационный Фонд 259. В настоящий момент Правительство готовит проект закона о Фонде по Контролю Животных Заболеваний и Компенсации (ФКЖЗК). Этот фонд будет создаваться в рамках финансовой помощи на организацию Компенсационного Фонда по Птичьему Гриппу в рамках проекта ЧППГ, который еще не функционирует. Цель ФКЖЗК – компенсация фермерских убытков в результате обязательного забоя животных в рамках контроля животных заболеваний. Данная инициатива направлена на стимулирование системы отчетности о больных животных в рамках государственной стратегии по контролю животных заболеваний, а также на обеспечение доходов для финансирования мер по контролю животных заболеваний и обучение фермеров. До расширения данной системы с охватом других болезней и регионов, государство прежде планирует апробировать ФКЖЗК в одной области для бруцеллеза КРС, болезни, которая сейчас включена в политику тестирования и забоя скота. 260. Основные вопросы при разработке такой схемы включают следующее:  Должен ли данный фонд финансировать компенсацию отбракованных животных и, возможно, животных, которые погибли от конкретных эпизоотических болезней? Или, должен ли он также финансировать профилактические и контрольные мероприятия?  Должно ли финансирование предоставляться исключительно из государственного бюджета? Или, должно ли оно также идти за счет обязательного вклада от скотовладельцев?  Должен ли фонд находиться в ведении МСХ? Или, должен ли он находиться при специальном учреждении, созданном для этой цели, как это практикуется в других странах? 261. Международный опыт показывает, что предпочтительно такая схема должна включать следующие характеристики:  Автономное учреждение, как в правовом, так и в рабочем отношении.  Управляется через частно-государственное партнерство; скотовладельцы напрямую участвуют в процессе принятия решений.  Обязательное членство всех владельцев конкретных домашних животных.  Обязательный финансовый вклад скотовладельцев.  Государства финансирует начальные затраты; обеспечивает финансовые резервы на непредвиденные случаи. 262. Второй наилучшей альтернативой является Государственный Фонд по Контролю Животных Заболеваний, со следующими характеристиками:  Управляется Министерством или Государственным агентством. 127 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011  Финансируется за счет бюджетных ассигнований плюс обязательные взносы от скотовладельцев, или рыночные сборы с продукции животноводства.  Средства находятся вне Государственного бюджета.  Обязательный охват. 263. Основным риском этой схемы является то, что скотовладельцы могут быть исключены из процесса принятия решений относительно взносов, размеров компенсации, а также со-финансирования мер по контролю заболеваний, что вполне вероятно снизит понимание и поддержку этой схемы со стороны скотовладельцев, и еще больше затруднит процесс сбора оплаты. Страхование животных 264. Система обязательного страхования животных, особенно страхования от широкого ряда причин падежа животных, в настоящее время считается нецелесообразной для Кыргызстана. 265. Проект закона об обязательном страховании животных в настоящее время находится на рассмотрении МСХ; закон не четко раскрывает следующие вопросы: (а) причины падежа, на которые будет распространяться страхование; (б) недостаточный страховой анализ; (в) неадекватная оценка потенциальных рисков и размер страховых премий и взносов для фермеров, или государственного финансирования, которое потребуется на случай покрытия таких рисков. 266. Высокий уровень риска заболеваний среди животных и отсутствие эффективных программ по контролю животных заболеваний, а также ненадлежащий уровень питания означает, что страховые взносы и премии будут непомерно высокими для фермеров Кыргызстана. Проект закона делает ссылку на участие частного сектора, что весьма маловероятно; к частным страховым компаниям в Кыргызстане обращались с этим предложением, но они не проявляют интереса. 267. В будущем, если основные причины риска будут сокращены посредством улучшения системы охраны здоровья и кормления животных, можно будет концептуализировать и апробировать на пилотной основе альтернативные схемы страхования животных до разработки закона о страховании животных51. Существует множество форм страхования животных, поэтому условия Кыргызской Республики являются ключом для оценки устойчивости. Например:  Традиционное страхование животных;  Внедрение системы страхования от наиболее серьезных погодных условий, ставших причиной огромных экономических потерь, таких как, засухи, или крайне холодные зимы;  Внедрение индексированного страхования, которое выплачивается на основе исключительных норм падежа скота. 51 Монгольская Схема Страхования Животных реализовывалась на пилотной основе в течение нескольких лет, прежде чем был разработан закон о страховании животных с погодным индексированием. 128 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 268. Исследование Всемирного Банка в более 80 странах обнаружило, что все схемы страхования животных были схемами с погодной индексацией для страхования от суровой зимы, например в Монголии, а не для возмещения потерь скота от каких-либо конкретных болезней. 269. Дизайн таких схем необходимо оценивать согласно следующим критериям для страхования:  Страховка не должна выплачиваться тем, кто использует слабую практику управления;  Страховые взносы должны быть приемлемыми для большинства владельцев скота, и прочих лиц под риском, когда возникают значительные потери животных;  Страховая схема должна быть устойчивой и прибыльной для зарождающихся страховых компаний частного сектора;  Необходимо определить роль государства (так же, как и в случае с предлагаемой Компенсационной схемой);  Страховая схема должно дополнять другие инициативы, включая, срочную помощь, которая обычно следует после какой-либо катастрофы52. 270. Приоритетом на данном этапе должно стать снижение риска для владельцев скота путем реализации стратегий по контролю заболеваний и улучшению кормления животных посредством усовершенствования системы управления пастбищами и зимних кормов. Крупное инвестирование государственных средств в систему страхования животных не представляется приоритетным, а считается преждевременным и вряд ли будет успешным. ФКЖЗК – это важная часть стратегий по контролю животных заболеваний, которая будет способствовать общему снижению уровня риска, и обеспечит основу для внедрения системы страхования животных в будущем. Рекомендации  Стремиться достичь уровня 3 по рейтингу ЭВС OIE к 2015 году, путем реализации Стратегии Ветеринарной Службы.  Реформировать закон о ветеринарии следующим образов53: a. Разграничить роли и обязанности государственных и частных ветеринарных служб. b. Разграничить ветеринарных врачей и ветеринаров среднетехнического образования. c. Признать роль Ветеринарной Палаты в установлении минимальных критериев квалификации, в лицензировании и в определении минимальных стандартов ветеринарного обслуживания. 52 Источник: Политическая Сводка о Страховании Животных, Министерство сельского хозяйства, Кыргызская Республика. Всемирный Банк 2010. 53 В сентябре 2009 года Всемирным Банком был подготовлен детальный критический отзыв о проекте закона 2009г. 129 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 d. Объединить обязанности по мониторингу заболеваний (находящиеся в ведении предлагаемой ветеринарной инспекции) и по реализации стратегий по контролю заболеваний (находящиеся в ведении ГДВ); e. Уточнить и ограничить роль местных самоуправлений до функции предоставления общественной информации, учитывая их ограниченные ресурсы, а также новые обязанности частных ветеринарных служб и ПК. f. Уточнить обязанности фермеров в плане обязательной отчетности о конкретных инфекционных заболеваниях. g. Сделать ссылку на положения проекта закона о безопасном продовольствии, который сейчас находится на стадии подготовки.  Реформировать Закон о Лицензировании с тем, чтобы признать роль Ветеринарной Палаты в лицензирование ветеринаров.  Подготовить Закон о Фонде по Контролю Животных Заболеваний и Компенсации в поддержку стратегий по контролю животных заболеваний, требующих проведения анализов и забоя скота, и повысить государственные доходы для проведения мер по контролю животных заболеваний.  Завершить разработку стратегий по контролю всех основных заболеваний, и добиться совместного одобрения от МСХ и МЗ, после их обзора ФАО и OIE.  На пилотной основе, передать ПК и частным фермерам (от ГДВ) обязанности по подписанию контрактов с частными ветеринарными службами на реализацию программ обязательной вакцинации54.  Подготовить долгосрочный план финансирования для реализации этих стратегий.  Лицензировать небольшое число коммерческих предприятий для импорта вакцин, которые имеют международную сертификацию, и прекратить импорт через ГДВ; уничтожить имеющиеся запасы не сертифицированных вакцин.  Отложить планы по разработке системы обязательного страхования животных, до тех пор, пока не будет существенно сокращен риск, связанный с животными заболеваниями и плохими кормами.  Пересмотреть механизмы текущих расходов, обеспечения кадров и сетевых заданий для лабораторий, а также обеспечить соответствующий уровень финансирования, прежде чем проводить дальнейшее инвестирование государственных средств в лаборатории. 54 ГДВ необходимо подписать рамочное соглашение с частными ветеринарными службами, для чего от них потребуется выполнение минимальных стандартов вакцинации, и отчитываться перед ГДВ о проведенных вакцинациях. Контракт между частными ветеринарными службами и ПК определит поголовье скота, подлежащего вакцинации, график реализации и размер оплаты их услуги, а также размер частичного или полного вклада в стоимость вакцины. Полная стоимость вакцины, в настоящее время, покрывается государством, но в будущем передача фермерам полной ответственности за покрытие стоимости вакцины обеспечит финансирование и устранит возможность обвинений ГДВ в коррупционной практике. 130 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 K. СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННАЯ ПЕРЕРАБОТКА, УСЛОВИЯ ДЛЯ РАЗВИТИЯ БИЗНЕСА И МЕЖДУНАРОДНАЯ ТОРГОВЛЯ Кыргызстан не смог удовлетворить растущий внутренний спрос на переработанную продукцию, связанный с ростом доходов, и не может конкурировать с импортом, в частности из России и Казахстана. Рост сельскохозяйственной переработки сдерживается множеством факторов, схожих с теми, которые сдерживают инвестиции в экономику в целом, включая политическую нестабильность, слабую среду для развития бизнеса, неадекватную транспортную и энергетическую инфраструктуру, неофициальные препятствия на пути торговых отношений при пересечении границ, а также отсутствие необходимого уровня знаний и инвестиций в новые технологии. Нестабильные объемы и качество поставок сырья от фермеров также препятствуют развитию с/х переработки. Переработка фруктов и овощей 271. Примерно 45 мелких и средних переработчиков оперируют в секторе переработки фруктов и овощей, однако отсутствуют какие-либо признаки их роста или консолидации, хотя наблюдается значительный потенциал для расширения. В среднем, мощность перерабатывающих предприятий обычно составляет 10-20 тон/день, и эти предприятия работают на 49% своей полной мощности55. Мощность более крупных предприятий составляет 100-1200 тон/день, а более мелкие предприятия перерабатывают всего несколько тон сырья в день. Около одной трети предприятий работают менее трех месяцев в год, и только одна треть предприятий – более 6 месяцев в году. В период между 2004-07гг. этими предприятиями было переработано только 1,2 процентов всех помидоров, выращенных в Кыргызстане; переработанные помидоры составляют 30% всего экспорта фруктов и овощей. Небольшие предприятия часто не могут предложить заказчикам тот уровень гибкости, который предлагает крупный переработчик, или обеспечить покупателей минимальными объемами продукции, что усложняет для них процесс заключения контрактов с крупными покупателями из России. Механизмы снабжения настолько слабые, что один из самых крупных переработчиков фруктового сока использует импортный соковый концентрат, а не местные фрукты. В Кыргызстане имеется явный потенциал для переработки намного больших объемов фруктов и овощей. Переработка молока 272. Переработка молочной продукции, особенно на севере Кыргызстана, заметно расширилась, воспользовавшись обширными пастбищными ресурсами страны и близостью к расширяющемуся Казахскому рынку, однако имеется намного больший потенциал для ее расширения, о чем свидетельствует тот факт, что значительные объемы ежедневно производимого свежего молока из Кыргызстана перерабатывается в Казахстане. Молочная промышленность включает 28 переработчиков молока, в основном средних размеров с мощностью переработки 2 000-10 000 тон молока в день. 55 Исследование Отрасли Переработки Фруктов и Овощей в Кыргызстане, 2008 год, Центр Обучения и Консультаций и маркетинговая компания M-Vector. Бишкек, 2008. 131 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 В отрасли доминирует Российская перерабатывающая компания Вимм Билль Данн. Помимо коммерческой переработки, крупные объемы молока перерабатываются в домашних условиях, включая сухую продукцию, из которой позже можно опять сделать продукты для потребления, что особенно важно в летние месяцы, когда скот выпасается на менее доступных пастбищах. 273. Переработчики сталкиваются с тремя трудностями в обеспечении поставок молока: (a) объемы поставок сильно варьируются между зимним и летним периодом – очень низкое качество зимних кормов существенно подрывает зимние поставки, из-за чего переработчики работают не на полную мощность; (б) организация совместных пунктов приема молока, оснащенных охлаждающими мощностями и простым оборудованием для тестирования молока – многие фермеры предпочитают продавать свое молоко сами или через скупщиков, что создает нестабильную и неадекватную цепь охлаждения, хранения и доставки; (в) низкое и неустойчивое качество молока – высокое содержание бактерий является результатом нестабильных механизмов снабжения, а в системе поставок отсутствует проверка коров на наличие болезней. Условия для развития бизнеса 274. Исследованием, проводимым Международной Финансовой Корпорацией (МФК) среди малых и средних предприятий (МСП) в 2009 году, было охвачено 2 000 предприятий. Исследование показало, что Кыргызстан проделал прогресс в реформировании условий для развития бизнеса, но высокие ставки налогов и регуляторные требования являются основным препятствием для всех МСП, включая с/х переработчиков.56 275. За последние годы Кыргызстан реализовал ряд мер по смягчению налогового и регуляторного бремени, лежащего на предприятиях. Они включали: (а) в 2008 году государство внедрило системы Единого окна для регистрации предприятий; (б) в декабре 2008 года издан Указ Президента № 435 «Об Улучшении Государственной Регистрации Предпринимательства», что сократило число действующих лицензий на 30; (в) в мае 2007 года издан Закон о проверках, который разъясняет виды разрешенных проверок; (г) в мае 2004 года, система технического регулирования в рамках Закона о Принципах Технического Регулирования, будет пересмотрена в 2012 году; и любые технические требования, не принятые на данном этапе, будут упразднены, открыв возможность для реформирования технических положений, включая положения относительно продовольственной промышленности; (д) январь 2009 года, новым Налоговым Кодексом упразднено множество местных налогов, сокращен НДС с 20 до 12 процентов, а также введен упрощенный налоговый режим, с тем, чтобы предприятия могли выйти из системы патентного налогообложения к общему режиму налогообложения, который применяется к крупным предприятиям; внедрение новой системы оплаты налогов на основе контрактов, с тем, чтобы предприятия платили авансом фиксированную сумму вместо НДС, налога с продаж и налога на прибыль. 56 Источник: Инвестиционный Климат в Кыргызстане с точки зрения МСП, МФК , 2010. 132 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 276. Несмотря на это, в Кыргызстане затраты, связанные с налогами и регуляторными требованиями, представляются очень высокими и в значительной степени увеличивают издержки на ведение бизнеса. Существующие системы создают серьезные препятствия для индивидуального и малого бизнеса на их пути развития до средних предприятий, для которых предусмотрено еще большее количество положений. Как следствие, в период между 2002-08гг. количество индивидуальных предприятий увеличилось на 67 процентов, а малых предприятий на 61 процент, но количество средних предприятий увеличилось всего на 2 процента (19 предприятий), а количество крупных предприятий сократилось на 17 процентов. Несмотря на рост малого бизнеса, общее количество малых предприятий представляется незначительным, всего 2,3 предприятия на 1 000 человек, по сравнению с 7,5 предприятий на Украине. 277. Высокие затраты, связанные с уплатой налогов и регуляторными требованиями, включают: (а) разрешения, которые в 2008 году обошлись предприятиям в 15,1 млн. долларов США; (б) краткосрочные лицензии; и (в) соблюдение требования сертификатов, которое в среднем обходится предприятиям на сумму 399 долларов США в год. Безусловно, самым большим грузом является администрирование налоговых платежей, которое обходится малым предприятиям в 321 долл. США или 10 процентов от их доходов; средним предприятиям в 2 162 долл. США или 13 процентов; и фермерам в 164 долл. США или 14 процентов от их доходов - или 2,9 процентов ВВП. 278. Некоторым реформам все еще предстоит достичь свои потенциальные цели. Система Единого окна не ускорила процесс регистрации; существует ясность относительно того, какие проверки разрешены, но проверки слабо направлены на высокорискованные виды деятельности. В 2008 году 69 процентов МСП подверглись проверкам. 279. Высокие затраты по налогам и регуляторному соблюдению еще более усугубляются широко распространенной коррупционной практикой. Около 24-44 процентов предприятий признались, что платили некоторым чиновникам наличными или в натуральном виде, что составило около 10 процентов их оборота. Барьеры на пути развития торговли 280. С 1998 года, когда Кыргызстан стал членом ВТО, он практикует низкие тарифы и свободный торговый режим, однако некоторые исследования показывают, что имеется множество других факторов, препятствующих торговле57. В Табл. 19 сравниваются рейтинги Кыргызстана и соседних стран согласно Индексу Благоприятных Условий Торговли Всемирного Экономического Форума. Табл. 19: Индекс Благоприятных Условий для Торговли (2009) 57 Сюда входит Проект по Торговой и Транспортной Системе (Всемирный Банк) – Исследование Эффективности Транспортных Коридоров в Центральной Азии и Южной Азии, Проект по Агробизнесу и Маркетингу (Всемирный Банк). Более ранние исследования, проводимые ШБС. 133 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Транспортная и Условия для Доступ к Администрирование коммуникационная развития Общий Индекс Рынку на границе инфраструктура бизнеса Страна Рейтинг Балл Рейтинг Балл Рейтинг Балл Рейтинг Балл Рейтинг Балл Казахстан 93 3.49 45 4.2 119 2.27 63 3.39 77 4.1 Кыргызстан 101 3.43 18 4.77 116 2.46 86 2.98 108 3.53 Таджикистан 114 3.14 104 3.57 118 2.4 116 2.37 70 4.22 Источник: Всемирный Экономический Форум, 2009. Отчет о Глобальных Условиях Торговли 281. Эти показатели в общих чертах можно разделить на следующие группы:  Пограничные посты и транспортные коридоры – бюрократические барьеры и коррупция;  Ухудшение дорожной сети;  Слабые санитарные нормы. Пограничные посты и Транспортные коридоры 282. В период между 2007-09 гг. рейтинг Кыргызстана в Индексе Эффективности Логистики повысился58 (Табл. 20), а таможенное администрирование в Кыргызстане было более эффективным, чем в других странах Европейского и Центрально- Азиатского Региона, но в стране отмечался самый низкий показатель прозрачности в системе администрирования на границе. 283. Основные причины задержек на границах Кыргызской Республики были: (a) неудачное апробирование метода единого окна на пограничном пункте Ак-Жол; (б) дублирование функций между различными агентствами; (в) необходимость в таможенной чистке в отдельном пункте, расположенном в Бишкеке; и (г) неадекватная инфраструктура – на посту Ак-Жол только две дорожных полосы в каждом направлении. 58 Индекс Эффективности Логистики (ИЭЛ) – это контрольный инструмент Всемирного Банка для измерения эффективности логистики на протяжении всей национальной цепи снабжения. Используя 5-балльную шкалу, ИЭЛ направлен на семь областей эффективности: (1) таможня; (2) инфраструктура; (3) международные перевозки; (4) компетенция в логистике; (5) сопровождение и отслеживание; (6) внутренние затраты логистики; и (7) своевременность. 134 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Табл. 20: Индекс Эффективности Логистики, ИЭЛ (2007, 2009) Страна Таможн Инфрастр Междуна Компете Сопрово Своевре я уктура родные нтность ждение менност перевозки в и ь логистик отслеж е ивание Кыргызская Республика (2007) 2.35 2.20 2.06 2.35 2.35 2.38 2.76 Кыргызская Республика (2009) 2.62 2.44 2.09 3.18 2.37 2.33 3.10 Казахстан (2007) 2.12 1.91 1.86 2.10 2.05 2.19 2.65 Казахстан (2009) 2.83 2.38 2.66 3.29 2.60 2.70 3.25 Таджикистан (2007) 1.93 1.91 2.00 2.00 1.90 1.67 2.11 Таджикистан (2009) 2.35 1.90 2.00 2.42 2.25 2.25 3.16 Источник: Всемирный Банк, Вхождение в Конкуренцию, 2009: Торговая Логистика в Глобальной Экономике. Примечание 1: Шкала от 1 (самый низкий показатель) до 5 (самый высокий показатель) 284. В Табл. 21 показан объем простоев и затрат, связанных с неофициальными платежами, вдоль транспортных коридоров на территории Кыргызстана. Грузовики с грузом, и те, которые направляются в Россию, подвергаются самым высоким платежам. Табл. 21: Показатели затрат и простоев вдоль транспортных коридоров в Кыргызстане Время в Транспортный Затраты Скорость Всего ГАИ пути коридор Кол-во Кол-во Кол-во $ США Часы км/ч $ США $ США остановок остановок остановок Ак-Жол – Бишкек – 655 $ 76 $ 36 $ Ош - 27 ч 39 км/ч 15 3 9 США США США Достук (765 км) Ак-Жол – Бишкек – 495 $ 32 $ 13 $ Ош – 33 ч 36 км/ч 17 3 9 США США США Кызыл-Бель (882 км) Ухудшение дорожной инфраструктуры 285. Эффективность маршрутов вдоль наземных транспортных коридоров все больше подрывается ухудшающейся дорожной сетью, результат нехватки текущих расходов на обслуживание дорог, которые быстро ухудшаются в условиях затрудненной местности, предельных температур и чрезмерных нагрузок. Сообщается, что ежегодно Кыргызская Республика теряет около 200 км дорог. 135 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Таможенный Союз59 286. Степень выгоды сельскохозяйственного сектора Кыргызстана от таможенного союза будет зависеть от его способности реагировать на: (а) требования, устанавливаемые Российским и Казахским рынками в плане стандартов качества и санитарии; и (б) повышение цен в результате повышения таможенных пошлин на фрукты, овощи и мясо, импортируемые из Китая. Если Кыргызстан не сможет быстро реагировать, то потребители будут страдать от высоких цен на продукты питания, завозимые из стран не членов таможенного союза, а производители не смогут получать прибыль. 287. В 1998 году Кыргызстан стал членом ВТО и, после множественных попыток создать таможенный союз между выбранными странами СНГ, Россией, Казахстаном и Беларусью, наконец, в январе 2010 года, установил Общий Внешний Тариф (ОВТ). Ожидается, что в середине 2011 года Кыргызстан войдет в таможенный союз. 288. В рамках своего членства в ВТО Кыргызстан установил низкие импортные тарифы (в среднем около 5,1 процентов). Войдя в состав таможенного союза, средний уровень тарифов увеличится в два раза до среднего уровня ОВТ в 10,6 процентов, а НДС на импорт вероятнее всего увеличится с 12 до 17 процентов, и в результате увеличится стоимость импортных товаров из стран, не членов таможенного союза. Предполагается, что индекс потребительских цен увеличится на 1,2 процентов. 289. Кыргызстан пользуется льготным доступом к Казахским и Российским рынкам в рамках существующих механизмов свободной торговли, и в этом отношении такой доступ существенно не изменится. Однако членство Кыргызстана в таможенном союзе может в будущем устранить риск запретов на экспорт пшеницы или другой сельскохозяйственной продукции (такой как, например, запрет на экспорт Казахской пшеницы в 2008 году), или риск специальных запретов на экспорт мяса из Кыргызстана, если только страна будет отвечать требованиям санитарных норм таможенного союза, что является сложной предстоящей задачей для Кыргызстана. 290. Стоимость продовольственных товаров (в первую очередь мяса, фруктов и овощей), ввозимых из Китая, увеличится, от чего пострадают потребители, но это защитит Кыргызских производителей от одного из самых крупных источников конкуренции. Если Кыргызские производители не отреагируют на повышение цен, то другие члены таможенного союза смогут удовлетворить рыночный спрос, поэтому Кыргызстану необходимо повысить конкурентоспособность своего сельскохозяйственного сектора. 291. Сокращение государственных доходов оказывает побочное воздействие на сельскохозяйственный сектор. Импортные тарифы увеличатся, но спрос упадет в ответ на высокие цены на импортную продукцию из стран не членов таможенного союза, что приведет к сокращению государственных доходов от импортных тарифов и НДС на ввозимые товары. 59 Источник: Экономические последствия Таможенных Союзов, апрель 2010 года, ЮСАИД. 136 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 V. ЗАКЛЮЧЕНИЕ 1. Предлагаемый подход к политическому реформированию и государственным инвестициям 292. В данной Политической Записке содержатся стратегические цели и подходы к реформированию политики и государственного инвестирования. Эти подходы (вкратце описываемые в Табл. 22) связаны с четырьмя важными основам будущего развития сельскохозяйственного сектора и необходимостью в сокращении бюджетного дефицита, в повышении доверия к правительству, и в ослаблении социальной напряженности после кризиса на юге в 2010 году.  Финансовая Дисциплина: (1) выявление сэкономленных средств, благодаря более эффективному оказанию государственных услуг; (2) повышение налоговых доходов от сельского хозяйства; (3) повышение вклада потребителей в стоимость услуг; (4) передача некоторой части инфраструктуры из государственного в частный сектор, и связанную с ней ответственность за обслуживание; (5) прекращение государственного вмешательства в частные рынки; (6) обеспечение конкурсных и прозрачных закупок государственных услуг у частных провайдеров услуг для повышения эффективности оказания услуг.  Усовершенствованная система управления и разрешения конфликтов: (1) сокращение государственного кредитования в натуральном виде или частных товаров в рамках льготных программ, что создает возможности для коррупции; (2) передача лицензированным предприятиям частного сектора ответственности за государственные закупки (вакцины); (3) передача организациям, основанным местными сообществами, ответственности за управление природными ресурсами и их распределение; (4) привлечение организаций, основанных местными сообществами, в разрешение споров относительно распределения природных ресурсов; и (5) сокращение уязвимости к потрясениям в снабжении и ценах, которые усугубляют социальную напряженность.  Повышенная Стабильность: (1) готовность к непредвиденным угрозам системе снабжения продовольствием; (2) сокращение краткосрочных потрясений в системе снабжения путем максимально быстрого реагирования торговых предприятий на изменение цен, и путем обеспечения сетей социальной безопасности для сокращения уязвимости наиболее бедных домохозяйств к краткосрочным потрясениям в системе снабжения; (3) сокращение уязвимости фермеров к долгосрочным потрясениям, связанным с климатом и животными заболеваниями путем инвестирования в государственные услуги и инфраструктуру, которые сократят неустойчивость производства; (4) сокращение воздействия от международных ценовых потрясений на наиболее незащищенных семей через сети социальной безопасности и расширение доступа к сельскохозяйственным активам.  Рост: (1) инвестирование в государственные услуги и инфраструктуру, которые способствуют повышению сельскохозяйственной производительности; (2) 137 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 продвижение инвестирования и конкуренции в системе оказания частных сельскохозяйственных услуг и торговли (семена и сельскохозяйственная техника); (3) расширение доступа частного сектора к финансированию; (4) содействие иностранным инвестициям; (5) создание благоприятных условий с низким уровнем риска для частного бизнеса. 293. В период между 1995-05гг. успех программы реформирования в Кыргызстане строился на ряде фундаментальных принципов, включая следующее:  рост, благодаря частному сектору, при минимальном вмешательстве государства в частные рынки;  свободный торговый режим, позволивший использовать сравнительные преимущества Кыргызстана;  наделение местных сообществ обязанностью по управлению природными ресурсами;  содействие прозрачности и включение местных сообществ в систему управления;  повышение финансовой стабильности путем повышения вклада в услуги со стороны самих потребителей;  повышение эффективности оказания государственных услуг через контракты с частным сектором. 294. Кыргызстану необходимо завершить свою долгосрочную программу комплексных реформ. Следование краткосрочным решениям, намеченным после продовольственного кризиса в 2008 году, вероятнее всего, является неэффективной и неэкономичной стратегией для достижения долгосрочной продовольственной безопасности. 295. В Табл. 22 показывается, как предлагаемые подходы к реформированию политики и государственного инвестирования содействует развития. Подробные рекомендации представлены в Табл. 24. 2. Стратегическое планирование 296. Данный отчет содержит множество секторальных вопросов, однако он не является стратегическим планом для развития сельскохозяйственного сектора. В настоящее время Правительство готовит Среднесрочную Стратегию Развития (ССР) Кыргызстана, которая обеспечит возможность для подготовки комплексной стратегии развития сельскохозяйственного сектора. В существующих стратегических заявлениях отсутствует последовательность и ясность, и они не обеспечивают основу для планирования и подготовки бюджетов. Стратегия сельского хозяйства должна включать следующее:  Описание внутреннего и международного контекста.  Определение количественно проверяемых целей.  Описание препятствий для достижения целей.  Изложение принципов, определяющих роли правительства и частного сектора. 138 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011  Определение и обоснование (или упразднение) правительственных программ, и связанных с ними первичных и вторичных мер, направленных на устранение препятствий.  Установление основы определения приоритетности программ, и связанных с ними первичных и вторичных мер в плане временных рамок и финансирования.  Перечень приоритетов по каждой программе; перечень связанных с ними первичных и вторичных мер.  Определение ключевых индикаторов эффективности по каждой программе, и связанными с ними первичными и вторичными мерами. 297. При рассмотрении дизайна программ, оценки и приоритетности программ, полезным будет учесть следующие критерии:  Содержит ли программа общую цель и стратегическую цель? Посредством какого механизма эти цели будут достигаться?  Каково экономическое, социальное и экологическое обоснование данной программы? На какую слабую сторону рынка она направлена?  Какова роль частного и государственного сектора в этой программе? Каково обоснование участия государственного сектора? Общественное благо? Какую мотивацию эта программа предлагает частному сектору?  Каково вероятное долгосрочное воздействие на структуру сектора, технический прогресс и конкурентоспособность?  Кто бенефициары данной программы? Каково ожидаемое распределение и масштаб затрат и выгод? Каково будет воздействие от программы на собственный капитал?  Каким будет экологическое и социальное воздействие от данной программы?  Устойчива ли данная программа? Каково финансовое воздействие от программы? Сможет ли государство или сообщества продолжить финансирование текущих издержек? 298. Стратегический План должен подкрепляться Планом Действий и Инвестиционным Планом. План Действий представляет собой подробный и полноценный график реализации по каждой программе и связанными с ними первичным и вторичным мерам; Инвестиционный План представляет собой подробный и полноценный график финансирования по направлениям инвестиций этих программ и связанных с ними первичных и вторичных мер. 3. Управление Бюджетом 299. Реализация Среднесрочной Стратегии Развития была бы намного эффективнее, благодаря параллельному реформированию в некоторых областях управления бюджетом. Частота Пересмотров Бюджета 300. Анализ плановых расходов относительно фактических показывает, что особенностью управления бюджетом МСВХиПП являются его существенные пересмотры (Рис. 58). Первоначальные ассигнования от МФ покрывают только защищенные статьи расходов, 139 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 такие как, например, заработная плата. Последующие пересмотры проводятся по мере необходимости и строго контролируются. Рис. 58: Пересмотры Бюджета МСВХиПП Выделяет МинФин Запрос МСВХиПП Фактические расходы 301. Такой подход позволяется Министерству финансов обеспечить контроль над всем дефицитом бюджета, но он имеет следующие негативные последствия:  Сильно подрывается возможность планирования и реализации стратегической деятельности, предусмотренной в ССОБ.  Краткосрочные и случайные политические соображения, а не соображения среднесрочной стратегии, предусмотренной в Стратегии Развития Страны (СРС) и ССОБ, становятся наиболее вероятной причиной выделения дополнительных средств в бюджет МСВХиПП. Ярким тому примером является значительное и единовременное увеличение субсидированного кредита в 2008 году.  МСХ не может реагировать на краткосрочные чрезвычайные ситуации, что снижает его эффективность и надежность.  Запросы дополнительных бюджетных ресурсов у МФ, даже на незначительные статьи, отнимают много времени у МСХ, сокращая его рабочую эффективность. 302. Предлагаются следующие изменения в процесс формирования и управления бюджетом:  Выделять более реалистичный первоначальный бюджет, который позволяет покрывать расходы не только на государственные услуги и заработную плату;  Разработать более упрощенную и эффективную основу пересмотра бюджетов;  Расширить полномочия линейных министерств для перераспределения средств между их существующими бюджетами без одобрения МФ. Программные Бюджеты 303. Существующую программную структуру необходимо пересмотреть, для того, чтобы включить три основных вида деятельности: оказание государственных услуг, государственные трансферты (включая любое вмешательство государства в 140 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 сельскохозяйственные рынки) и государственное инвестирование. Программное бюджетирование было инициировано по всей стране в 2003 году, как часть подготовки Среднесрочной Основы Бюджета (ССОБ) с целью связать секторальные цели и приоритетные мероприятия с формированием годового бюджета посредством Среднесрочной Основы Бюджета (ССОБ) на каждые последующие 3 года. В 2005 году МСВХиПП начал процесс подготовки программных бюджетов, но добился незначительного прогресса в объединении ПГИ с ССОБ. Направления деятельности ПГИ слабо отражены в структуре текущих программ, и отсутствует связь между текущими расходами и расходами по ПГИ. В идеальном варианте, оказание услуг и инвестирование необходимо объединить в единую программную структуру. 4. Институциональная Ответственность за Стратегическое и Бюджетное Планирование 304. Все участвующие министерства и учреждения должны участвовать в формировании сельскохозяйственной стратегии. После реорганизации Министерства сельского хозяйства в конце 2009 года, ответственность за развитие сельскохозяйственного сектора была распределена среди широкого круга министерств и государственных учреждений. Новое Министерство сельского хозяйства (МСХ) – это намного меньшее учреждение, чем бывшее МСВХиПП, и большая часть его ресурсов направлена на оказание государственных услуг. Такое существенное перераспределение ресурсов и обязанностей делает необходимым, чтобы все соответствующие министерства и учреждения полностью участвовали в формировании сельскохозяйственной стратегии и ССОБ. В Текстовом Окне 6 описываются изменения в институциональных механизмах по управлению сельскохозяйственным сектором. 141 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Текстовое Окно 6: Реорганизация Министерства сельского хозяйства, 2009 В 2009 году Правительством было объявлено о проведении обширной реорганизация всех министерств. Для МСВХиПП эта реорганизация означала следующее:  сельскохозяйственная переработка была передана новому Министерству Экономического Регулирования (МЭР);  Департамент Водного Хозяйства был разделен на Государственное Предприятие по Ирригации, отвечающее на поставку воды по межхозяйственной системе, и Государственное Агентство по водным ресурсам, отвечающее за регулирование водных ресурсов ; эти организации были переданы новому Министерству Природных Ресурсов;  ответственность за научно-исследовательские сельскохозяйственные институты была передана Кыргызской Аграрной Академии (КАА) при Министерстве Образования и Науки;  ответственность за регулирование с/х перерабатывающей промышленности была передана Министерству Экономического Регулирования;  регулирование сельскохозяйственной техникой было передано Государственной Регистрационной Службе;  программа государственной поддержки производству алкогольных напитков была упразднена;  позднее ветеринарная служба была разделена на три отдельных организации – Государственный Департамент Ветеринарии, Ветеринарная Инспекция и Центральная Ветеринарная Лаборатория. Временное правительство приняло реструктурированные институциональные механизмы за исключением следующего: (a) Государственное Агентство по водным ресурсам и Государственное Предприятие по Ирригации были переданы Государственному Комитету по Водным Ресурсам; и (б) Государственный Департамент Ветеринарии и Ветеринарная Инспекция были бы объединены в одну организацию. В 2010 году Правительством был создан наблюдательный совет при МСХ, в состав которого вошли представители государственного сектора, частного сектора, сельскохозяйственных служб и учебных организаций. 142 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Табл. 22: Вклад Предлагаемого Подхода к Основе Среднесрочного Развития Подход (см. Табл. 24 и основной текс для подробных рекомендаций) 1. Государственные расходы 1.1 Улучшить систему планирования, мониторинга и оценки государственных расходов. 1.2 Обеспечить экономию средств за счет прекращения государственного вмешательства в частные рынки. 1.3 Обеспечить экономию средств посредством более эффективного расходования текущих затрат и улучшенной системы управления (сокращение уровня коррупции). 1.4 Увеличить государственные доходы от сельского хозяйства. 1.5 Увеличить вклад потребителей в услуги. 2. Политика продовольственной безопасности 2.1 Разработать меры на случай чрезвычайных ситуаций, с акцентам на (1) достаточных государственных запасах продовольствия. 2.2 Разработать политику краткосрочных ценовых потрясений, с акцентом на: (1) Повышении реагирования торговых предприятий на цены; (2) Гибких сетях социальной безопасности для уязвимых ДХ; (3) Прекращении вмешательств в рынки. 2.3 Разработать политику долгосрочной продовольственной незащищенности, с акцентом на: (1) Повышении фермерских доходов и сокращении риска; (2) Расширении доступа уязвимых ДХ к земле; (3) Повышении нефермерских доходов; (4) Воздержания от продовольственной самодостаточности. 3. Земельный Рынок 3.1 Устранить оставшиеся ограничения на земельном рынке. 3.2 Пересмотреть систему управления Фонда Перераспределения Земли. 4. Сельское Финансирование 4.1 Стимулировать конкуренцию и вхождение новых участников на рынок сельского финансирования, и воздержаться от вмешательства государства в кредитный рынок. 4.2 Расширить доступ финансовых институтов к финансовым средствам. 4.3 Сократить риски кредитования и затраты по кредитованию. 5. Дренаж и Ирригация 5.1 Инвестировать развитие АВП. 5.2 Реализовать Водный Кодекс. 5.3 Завершить передачу некоторой части межхозяйственных систем в ведение АВП и Федераций АВП. 5.4 Рационализовать финансирование ГКВХМЗ. 5.5 Подготовить план реабилитации ирригационных систем. 6. Механизация 6.1 Обеспечить мотивацию для дилеров и производителей с/х техники. 6.2 Расширить доступ к финансированию и страхованию с/х техники. 6.3 Обеспечить оказание услуг по обслуживанию с/х техники через дилерские отношения . 6.4 Обеспечить фермеров информацией о с/х техники. 143 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 7. Семеноводство 7.1 Инвестировать из государственных средств выведение и селекцию растений, или обеспечить мотивацию для частных селекционеров. 7.2 Повысить мотивацию для международных селекционеров вкладывать инвестиции в Кыргызстан. 7.3 Увеличить финансирование для тестирования и сертификации ГКСИ. 7.4 Стимулировать вхождение новых участников и конкуренцию в области размножения и распределения семян. 7.5 Расширить доступ к сортам, имеющимся на региональном и международном уровне. 7.6 Повысить спрос на высококачественные семена. 8. Консультационные Службы и Исследовательская работа 8.1 Продолжить реализацию стратегии по развитию финансово устойчивых, конкурентоспособных и ориентированных на заказчиков консультационных служб. 8.2 Инвестировать в повышение квалификации в области сельскохозяйственной консультации. 8.3 Разработать механизмы государственного финансирования консультационных услуг. 8.4 Подготовить финансово подкрепленные программы исследовательских работ. 9. Управление пастбищами 9.1 Завершить установление пастбищных границ. 9.2 Обеспечить развитие потенциала по управлению пастбищами. 9.3 Разработать законодательную базу и обеспечить развитие потенциала ПК для установления и распределения платы за пользование пастбищами, платы за охрану здоровья животных, и пастбищного налога. 9.4 Разработать законодательную базу для применения штрафных мер к ПК, не соблюдающим условия соглашений. 9.5 Разработать прозрачные механизмы для международной аренды пастбищ. 9.6 Разработать механизмы для общенационального управления пастбищами. 9.7 Разработать механизмы для перераспределения ненужных пастбищ. 9.8 Усовершенствовать систему управления пастбищами Лесхоза. 10. Ветеринарные службы 10.1 Реформировать закон о ветеринарии в поддержку оказанию государственных и частных услуг через лицензированные частные ветеринарные службы. 10.2 Реформировать закон о лицензирования, разрешив лицензирование частных ветеринарных служб. 10. 3 Создать компенсационный фонд животноводства. 10. 4 Утвердить и реализовать национальные стратегии по контролю животных заболеваний. 10. 5 Повысить вклад фермеров в программы по контролю животных заболеваний. 10. 6 Передать ответственность за импорт вакцины лицензированным импортерам. 10.7 Прекратить все планы по обязательному страхованию животных. 10. 8 Обеспечить адекватное финансирование текущих расходов и персонала ветеринарных лабораторий. 144 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Табл. 23: Вклад предлагаемого подхода в Основу Среднесрочного Развития Область реформирования Финансовая дисциплина Управление и разрешение Стабильность Рост конфликтов (уязвимость к ценовым и производственным потрясениям) 1. Государственные Подход: 1.1 Улучшить систему планирования, мониторинга и оценки государственных расходов; 1.2 Обеспечить экономию средств за счет Расходы прекращения государственного вмешательства в частные рынки; 1.3 Обеспечить экономию средств посредством более эффективного расходования текущих затрат и улучшенной системы управления (сокращение уровня коррупции); 1.4 Увеличить государственные доходы от сельского хозяйства; 1.5 Увеличить вклад потребителей в услуги .  Экономия государственных  Потенциальная коррупция,  Адекватное финансирование  Усовершенствованные средств за счет вмешательства в связанная с государственным текущих расходов на государственные услуги и частные рынки. распределением семян будет инфраструктуру и услуги инфраструктура будут  Повышение государственных устранена. (финансирование за счет способствовать росту в доходов за счет повышения сэкономленных средств от сельскохозяйственном секторе. налоговых сборов. вмешательства в частные рынки)  Повышение финансового вклада снизит уязвимость фермеров к от потребителей в стоимость потрясениям, связанным с государственных услуг климатом и заболеваниями. 2. Политика Подход: 2.1 Разработать меры на случай чрезвычайных ситуаций, с акцентам на: i) обеспечении достаточных государственных запасов продовольственной продовольствия; 2.2 Разработать политику краткосрочных ценовых потрясений, с акцентом на: i) повышении реагирования торговых безопасности предприятий на цены; ii) прекращении вмешательств в рынки; iii) инструментах управления рисками на основе рыночных условий; iv) гибких сетях социальной безопасности для уязвимых ДХ; 2.3 Разработать политику долгосрочной продовольственной незащищенности, с акцентом на: i) выявлении и мониторинге продовольственно незащищенных домохозяйств; ii) повышении фермерских доходов и сокращении риска; iii) расширении доступа уязвимых ДХ к земле; iv) повышении нефермерских доходов; v) воздержании от продовольственной самодостаточности; vi) обеспечении сетей социальной безопасности.  Государственное (КСП)  Социальная напряженность в  Уязвимость домохозяйств к  Повышение фермерских доходов расходование на рыночное результате чрезвычайных краткосрочным ценовым  Повышение доходов уязвимых ДХ вмешательство будет устранено. ситуаций, краткосрочных потрясениям будут снижена.  Повышение нефермерских потрясений продовольственных доходов  Государственное (КСП) цен и долгосрочной  Уязвимость фермерам к расходование на коммерческую продовольственной потрясениям, связанным с деятельность будет устранено. незащищенности будет снижена. климатом и заболеваниями, будет  Чувство неудовлетворенности от снижена. ложных объявлений о гарантированных минимальных ценах производителей будет устранено.  Возможное чувство неудовлетворенности от установления государством 145 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Область реформирования Финансовая дисциплина Управление и разрешение Стабильность Рост конфликтов (уязвимость к ценовым и производственным потрясениям) порогового уровня для цен на продовольствие и доходы торговых компаний будет устранено. 3. Земельный Рынок Подход: 3.1 Устранить оставшиеся ограничения на земельном рынке; 3.2 Пересмотреть систему управления Фонда Перераспределения Земли.  Повышение прозрачности и  Повысить прозрачность в аренде  Обеспечение льготного доступа к  Отменить ограничения на конкуренции в аренде земель из земель из ФПЗ, для того, чтобы ФПЗ для продовольственно использование земли в качестве ФПЗ повысят доходы местных повысить доверие сообществ к незащищенных домохозяйств залога с целью расширения самоуправлений. местным властям. снизит их уязвимость к доступа к финансам, повышения потрясениям продовольственных объемов инвестирования и роста цен. сельскохозяйственного и сельского нефермерского сектора. 4. Сельское Подход: 4.1 Стимулировать конкуренцию и вхождение новых участников на рынок сельского финансирования, и воздержаться от Финансирование вмешательства государства в кредитный рынок; 4.2 Расширить доступ финансовых институтов к финансовым средствам; 4.3 Сократить риски кредитования и затраты по кредитованию.  Сокращение зависимости от  Потенциальные обвинения в  Улучшенная система  Повышенное инвестирование и донорских кредитных линий для коррупции/ вмешательстве, кредитования позволит фермерам рост сельской экономики государства высвободит эти связанном с государственным делать инвестиции (в зимние средства на другие участием в кредитных программах корма, ветеринарные препараты), инвестиционные цели. или руководства Айыл Банка, что сократит их уязвимость к будут устранены. потрясениям, связанным с климатом и заболеваниями.  Повышение фермерских доходов снизит уязвимость к продовольственной незащищенности 5. Дренаж и Ирригация Подход: 5.1 Инвестировать развитие АВП; 5.2 Реализовать Водный Кодекс; 5.3 Завершить передачу некоторой части межхозяйственных систем в ведение АВП и Федераций АВП; 5.4 Рационализовать финансирование ГКВХМЗ; 5.5 Подготовить план реабилитации ДИ систем. .  Улучшенная система управления  Расширенный доступ к воде  Снижение уязвимости к засухам.  Повышение урожайности культур АВП снизит необходимость в сократит социальное напряжение,  Повышение фермерских доходов и кормовых культур. государственном инвестировании связанное с доступом к поливной снизит уязвимость к инфраструктуры в будущем. воде. продовольственной  Экономия средств за счет затрат  АВП и Советы АВП обеспечат незащищенности. ГКВХМЗ на эксплуатацию и потенциальную основу для обслуживание. решения конфликтов относительно  Повышение вклада пользователей доступа к ирригации. в затраты ГКВХМЗ на 146 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Область реформирования Финансовая дисциплина Управление и разрешение Стабильность Рост конфликтов (уязвимость к ценовым и производственным потрясениям) эксплуатацию и обслуживание. 6. Механизация Подход: 6.1 Обеспечить мотивацию для дилеров и производителей с/х техники; 6.2 Расширить доступ к финансированию и страхованию с/х техники; 6.3 Обеспечить оказание услуг по обслуживанию с/х техники через дилерские отношения; 6.4 Обеспечить фермеров информацией о с/х техники  Донорские средства на программы  Устранение потенциальных  Повышение своевременности  Повышение урожайности культур по с/х техники можно было бы обвинений в государственной посевов и уборки урожая и производства кормов (например, высвободить на другие коррупции, связанной с сокращает уязвимость фермеров к благодаря лучшей подготовке инвестиционные цели. распределением с/х техники. непредсказуемой погоде. почвы к посеву, сокращение  Сокращение административных  Повышение фермерских доходов потерь урожая). расходов, связанных с снизит уязвимость к администрированием программ продовольственной распределения с/х техники незащищенности. 7. Семеноводство Подход: 7.1 Инвестировать выведение и селекцию растений за счет государственных средств, или обеспечить мотивацию для частных селекционеров; 7.2 Повысить мотивацию для международных селекционеров вкладывать инвестиции в Кыргызстан; 7.3 Увеличить финансирование для тестирования и сертификации ГКСИ; 7.4 Стимулировать вхождение новых участников и конкуренцию в области размножения и распределения семян; 7.5 Расширить доступ к сортам, имеющимся на региональном и международном уровне; 7.6 Повысить спрос на высококачественные семена.  Сэкономленные средства от  Снижение потенциальных  Повышение качества семян снизит  Рост внутренней и экспортной прекращения программы МСХ по обвинений в государственной уязвимость фермеров к торговли. распределению семян могут быть коррупции, связанной с климатическим потрясениям.  Повышение уровня иностранных направлены на улучшение распределением семян и  Повышение фермерских доходов инвестиций в семеноводческий выведения и селекции растений, лицензированием снизит уязвимость к сектор. сертификацию и испытания. семеноводческих хозяйств. продовольственной  Повышение урожайности культур. незащищенности. 8. Консультационные Подход: 8.1 Продолжить реализацию стратегии по развитию финансово устойчивых, конкурентоспособных и ориентированных на Службы заказчиков консультационных служб; 8.2 Инвестировать в повышение квалификации в области сельскохозяйственной консультации; 8.3 Разработать механизмы государственного финансирования консультационных услуг; 8.4 Подготовить финансово подкрепленные программы исследовательских работ.  Потребуется дополнительное  Заключение контрактов на основе  Применение усовершенствованной  Повышение доходности хозяйств. государственное финансирование, конкурсов с независимыми технологии (например, но конкурентоспособные, консультационными службами улучшенное управление водными независимые провайдеры услуг, с обеспечат равные возможности ресурсами на уровне хозяйств) которыми будут подписываться для всех подрядчиков. снизит уязвимость фермеров к контракты на основе потрясениям, связанным с эффективности их работы, климатом и заболеваниями. обеспечат эффективность затрат.  Повышение фермерских доходов снизит уязвимость к 147 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Область реформирования Финансовая дисциплина Управление и разрешение Стабильность Рост конфликтов (уязвимость к ценовым и производственным потрясениям) продовольственной незащищенности 9. Управление Подход: 9.1 Завершить установление пастбищных границ; 9.2 Обеспечить развитие потенциала по управлению пастбищами; 9.3 пастбищами Разработать законодательную базу и обеспечить развитие потенциала в ПК для установления и распределения платы за пользование пастбищами, платы за охрану здоровья животных и пастбищного налога; 9.4 Разработать законодательную базу для применения штрафных мер к ПК, не соблюдающих условия соглашений; 9.5 Разработать прозрачные механизмы для международной аренды пастбищ; 9.6 Разработать механизмы для государственного управления пастбищами; 9.7 Разработать механизмы для перераспределения ненужных пастбищ; 9.8 Усовершенствовать систему управления пастбищами Лесхоза.  Повышение вклада от  ПК и рабочие группы по  Снижение уязвимости к засухе.  Повышение производительности пользователей в затраты на установлению пастбищных границ  Снижение уязвимости к животноводства. управление пастбищами. обеспечат основу для разрешения заболеваниям.  Рост предприятий, связанных с  Повышение налоговых доходов, конфликтов, связанных с  Повышение фермерских доходов вторичным использованием связанных с пастбищами. пастбищными границами и снизит уязвимость к пастбищ.  Повышение добровольного вклада доступом к пастбищам. продовольственной от ПК в бюджеты местных незащищенности. самоуправлений. 10. Ветеринарные Подход: 10.1 Реформировать закон о ветеринарии в поддержку оказанию государственных и частных услуг через лицензированные частные службы ветеринарные службы; 10.2 Реформировать закон о лицензирования, разрешив лицензирование частных ветеринарных служб; 10. 3 Создать компенсационный фонд животноводства; 10. 4 Утвердить и реализовать национальные стратегии по контролю животных заболеваний; 10. 5 Повысить вклад фермеров в программы по контролю животных заболеваний; 10. 6 Передать ответственность за импорт вакцины лицензированным импортерам; 10.7 Прекратить все планы по обязательному страхованию животных; 10. 8 Обеспечить адекватное финансирование текущих расходов и персонала ветеринарных лабораторий.  Повышение вклада пользователей  Сокращение возможности для  Снижение уязвимости к  Повышение производительности в государственные программы по коррупции ГДВ, связанной с заболеваниям. животноводства. охране здоровья животных. закупкой вакцин и заключением  Повышение фермерских доходов  Контракты с частными контрактов с частными снизит уязвимость к ветеринарными службами на ветеринарными службами на продовольственной оказание государственных услуг оказание государственных услуг. незащищенности. позволят ГДВ сэкономить средства за счет сокращения персонала.  Передача ответственности за заключение контрактов с частными ветеринарными службами и импорт вакцин обеспечит экономию средств ГДВ. 148 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Табл. 24: Подробные Рекомендации Подход Подробные рекомендации 1. Государственные расходы 1.1 Улучшить систему планирования,  Строить приоритеты государственных расходов на усовершенствованном стратегическом плане мониторинга и оценки государственных  Установить упрощенные, измеряемые цели эффективности для программ расходования расходов.  Провести анализ ожидаемых и фактических величин для программ государственных расходов для проверки эффективности дизайна программ  Выделять весь одобренный бюджет в начале года  Своевременно выделять бюджетные средства  Включить ПГИ в Бюджет  Включить ассигнования КСП в Бюджет  Подготовить план государственного инвестирования  Подготовить долгосрочный инвестиционный план для реабилитации ирригационных систем  Подготовить долгосрочный инвестиционный план для ветеринарных служб, на основе стратегического плана для ветеринарных служб  Подготовить долгосрочный инвестиционный план для прочих инвестиционных целей  Подготовить адекватные бюджетные планы текущих расходов с особым вниманием на следующем:  Обеспечить адекватное финансирование для ГКВХМЗ  Обеспечить адекватное финансирование для Отделов Поддержки АВП  Обеспечить адекватное финансирование текущих расходов для программ по контролю животных заболеваний  Обеспечить адекватное финансирование для ГКСИ  Обеспечить адекватное финансирование для лабораторий  Обеспечить адекватное финансирование для государственных консультационных услуг  Обеспечить адекватное финансирование для служб рыночной информации  Подготовить долгосрочные планы финансирования исследовательской работы  Обеспечить вклад в международные аккредитационные организации (OIE,UPOV, ISTA) 1.2 Обеспечить экономию средств за счет  Прекратить программы МСХ по снабжению семенами и с/х материалами прекращения государственного  Прекратить любое рыночное вмешательство со стороны КСП вмешательства в частные рынки  Прекратить инвестирование КСП в частный бизнес 1.3 Обеспечить экономию средств  Рассмотреть рациональность уровня расходов ГКВХМЗ на насосное орошение посредством более эффективного  Передать ответственность ГДВ по закупке вакцин в ведение лицензированных оптовых компаний расходования текущих затрат и улучшенной  Передать Пастбищным Комитетам ответственность за подписание контрактов с частными ветеринарными системы управления (сокращение уровня службами коррупции). 1.4 Увеличить государственные доходы от  Усовершенствовать систему сбора земельного налога на пастбища, путем сборов через ПК сельского хозяйства.  Оказать содействие пастбищным комитетам в планировании добровольного вклада в бюджеты местных самоуправлений 149 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011  Обеспечить прозрачность аренды земель из Фонда Перераспределения Земли 1.5 Увеличить вклад потребителей в услуги.  Устранить государственный контроль над выставлением ПУИ  Содействовать АВП в установлении устойчивых расценок  Содействовать ПК в установлении устойчивых расценок  Определить вклад ПК в затраты на вакцинацию животных  Стимулировать Фермерские Кошууны для вклада в затраты на консультационные услуги  Определить обязательный вклад фермеров в Компенсационный Фонд Животноводства 2. Политика продовольственной безопасности 2.1 Разработать меры на случай  Обеспечить адекватные запасы ГФМР чрезвычайных ситуаций, с акцентом на: 1)  Обеспечить, чтобы выдача из запасов не подрывала рынки обеспечении достаточных государственных  Обеспечить должное хранение и анализ качества запасов продовольствия.  Обеспечить обогащение запасов питательными элементами 2.2 Разработать политику краткосрочных  Не проводить стабилизацию продовольственных цен через вмешательства в рынок ценовых потрясений, с акцентом на: 1)  Максимально повысить реагирование торговых компаний на цены 1) путем стимулирования конкуренции Повышении реагирования торговых между торговыми компаниями; 2) устранения бюрократических препон и физических препятствий на предприятий на цены; 2) Прекращении границе; 3) поддержания политики свободной торговли; 4) содержания сельских дорог и общественных вмешательств в рынки; 3) Инструментах рынков. управления рисками на основе рыночных  Прекратить планы по мониторингу и регулированию доходов торговых компаний и установление условий; 4) Гибких сетях социальной безопасности для уязвимых ДХ; пороговых ограничений для цен на продукты  Прекратить любые планы по проведению ограничительных торговых мер , таких как, предлагаемый тариф на экспорт зерновых  Поддержать частный сектор в разнообразии источников импорта  Изучить практичность системы складских расписок  Сократить внутренние причины потрясений в системе снабжения посредством различных инвестиций в общественную инфраструктуру и услуги, обсуждаемые в данном отчете (ирригация/ контроль животных заболеваний/семеноводство…).  Разработать гибкую систему платежей через сети социальной безопасности для уязвимых слоев населения, количество которых может увеличиваться во время ценовых потрясений 2.3 Разработать политику долгосрочной  Определить продовольственно незащищенные домохозяйства, провести исследования для оценки продовольственной незащищенности, с источников доходов продовольственно незащищенных домохозяйств. акцентом на: 1) Выявлении и мониторинге  Повысить производительность и сократить производственный риск посредством государственных продовольственно незащищенных инвестиций и политических реформ на земельном рынке, в сельскохозяйственном финансировании, домохозяйств; 2) Повышении фермерских дренаже и ирригации, механизации, семеноводстве, консультационных службах, управлении пастбищами и доходов и сокращении риска; 3) ветеринарных службах. 150 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Расширении доступа уязвимых ДХ к земле;  Стимулировать разнообразие за счет высокодоходных и трудоемких культур, которые увеличивают 4) Повышении нефермерских доходов; 5) фермерские доходы, повышают спрос на сельскую рабочую силу, способствуют разделению рабочей силы Воздержания от продовольственной в хозяйствах, инвестированию в перерабатывающую промышленность и повышению уровня занятости. самодостаточности.  Не преследовать цели самодостаточности, которые концентрируют производственные риски на определенных культурах и сокращают фермерские доходы.  Расширить доступ продовольственно незащищенных домохозяйств к сельскохозяйственным активам и природным ресурсам:  Порекомендовать Пастбищным Комитетам и Ассоциациям Водопользователей как они могут реализовать добровольные схемы по обеспечению льготного доступа к пастбищам и поливной воде для продовольственно незащищенных домохозяйств.  Рассмотреть степень льгот до которой выделяются земли из ФПЗ для уязвимых домохозяйств.  Финансировать сельские консультационные услуги, направленные на уязвимые домохозяйства .  Улучшить условия для развития бизнеса для несельскохозяйственных предприятий (здесь не обсуждалось) 3. Земельный Рынок 3.1 Устранить оставшиеся ограничения на  Отменить ограничение на продажу земли только жителям одного и того же АО земельном рынке.  Отменить ограничения на применение земли в качестве залога 3.2 Пересмотреть систему управления  Изучить обоснованность содержания ФПЗ. Фонда Перераспределения Земли.  Провести оценку прозрачности аренды земли из ФПЗ через АО.  Провести оценку уровня аренды земель из ФПЗ для наиболее бедных сельских домохозяйств 4. Сельское Финансирование 4.1 Стимулировать конкуренцию и  Обеспечить равный доступ всех финансовых институтов к льготному финансированию; вхождение новых участников на рынок  Воздержаться от программ МСХ по кредитованию или кредитованию в натуральном виде; сельского финансирования, и воздержаться  Воздержаться от установления пороговых уровней для процентных ставок; от вмешательства государства в кредитный  Усилить прозрачность банковского лицензирования; рынок.  Реформировать статьи Закона о микрофинансировании, такие как коэффициент достаточности капитала (КДК), которые дискриминируют МФО;  Внедрить систему проверок пригодности и служебного соответствия для владельцев и управляющих МФО;  Отозвать лицензии бездействующих МФО;  Подготовить стратегию усиления систему управления кредитных союзов и ФКПРКС. 4.2 Расширить доступ финансовых  Расширить депозитную лицензию Айыл Банка и МФО, которые соответствуют критериям для приема институтов к финансовым средствам. депозитов;  Приватизировать Айыл Банк;  Рассмотреть возможность приватизации ФКПРКС. 4.3 Сократить риски кредитования и затраты  Устранить основные причины высокого производственного и маркетингового риска, такого как, по кредитованию. ненадежная ирригация, слабая охрана здоровья животных и их кормление, а также прочие 151 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 производственные проблемы, обсуждаемые в данном отчете, которые повышают риск кредиторов и процентные ставки;  Устранить решения судов относительно отказа о продаже права выкупа или отсрочки продажи земли в Законе о Залоге;  Упразднить требование в Законе о Залоге регистрировать залог для небольших кредитов  Реформировать Закон об Администрировании Земель Сельскохозяйственного Назначения в части требований о том, что земля может быть продана только другим сельским жителям;  Издать закон о кредитной информации и расширить сеть бюро информации о кредитах;  Для целей обеспечения относиться к кредитам, обеспеченным групповой гарантией, так же как и к кредитам, обеспеченным физическим залогом;  Отменить требование о том, что обе стороны должны достичь согласия относительно стоимости залога, с целью урегулирования спора вне суда. 5. Дренаж и Ирригация 5.1 Инвестировать развитие АВП.  Обеспечить достаточное государственное финансирование для Отделов Поддержки АВП . 5.2 Реализовать Водный Кодекс.  Реализовать водный кодекс – отделить обязанности по управлению водными ресурсами (передать Государственной Водной Администрации) от обязанности по поставке поливной воды (оставить при ГКВХМЗ).  Профинансировать ремонт и обслуживание метеорологических станций и гидрометеорологических операций с целью поддержания речной измерительной сети, необходимой для управления водными ресурсами через оплату в ГВА за лицензирование 5.3 Завершить передачу некоторой части  Продолжить передачу межхозяйственных систем от ГКВХМЗ в ведение АВП и Федераций АВП межхозяйственных систем в ведение АВП и Федераций АВП. 5.4 Рационализовать финансирование  Убрать государственный контроль за ПУИ, оплачиваемой АВП в ГКВХМЗ для того, чтобы у ГКВХМЗ ГКВХМЗ. имелись достаточные средства для адекватной эксплуатации и обслуживания межхозяйственных систем, за которые он отвечает.  Провести анализ социально-экономического обоснования для следующего: а) субсидирования насосного орошения (на которое уходит четверть операционных расходов ГКВХМЗ), б) дренажа в Чуйской и Баткенской областях. Там, где существует явное социальное обоснование в поддержку экономически неэффективных систем – обеспечить достаточное субсидирование для ГКВХМЗ на покрытие расходов на обслуживание этих систем. 5.5 Подготовить план реабилитации ДИ  Подготовить долгосрочный план по управлению и реабилитации дренажно -ирригационной системы. систем.  Продолжить применять требование для АВП к достижению необходимого уровня институционального 152 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 потенциала, используя систему семи контрольных этапов для АВП, до того, как будет начата реабилитация их систем. 6. Механизация 6.1 Обеспечить мотивацию для дилеров и  Прекратить поставки с/х техники за счет государственного/ донорского финансирования . производителей с/х техники.  Установить таможенные склады на границах для обеспечения безопасности иностранных поставок.  Обеспечить временные налоговые льготы для новых поставщиков с/х техники, открывающих свой бизнес в Кыргызстане  Установить систему сертификации для импортной и местной подержанной с/х техники.  Реформировать систему НДС, которая служит причиной дискриминации между импортной с/х техникой, освобожденной от НДС, и с/х техникой местного производства, которая облагается НДС.  Стимулировать поставки техники необходимых габаритов путем информирования поставщиков о потребностях фермеров. 6.2 Расширить доступ к финансированию и  Расширить доступ к финансированию, включая механизмы регистрации движимого имущества страхованию с/х техники.  Упразднить права арендодателей и арендаторов на ликвидацию залога.  Обеспечить развитие частного страхового сектора (далее в отчете не обсуждается). 6.3 Обеспечить оказание услуг по  Потребовать от поставщиков с/х техники установить механизмы оказания сервисных услуг и обеспечения обслуживанию с/х техники через дилерские запчастями для с/х техники индивидуально, или в сотрудничестве с партнерской компанией в качестве отношения. условия выдачи лицензии. 6.4 Обеспечить фермеров информацией о с/х  Выявить источники и продемонстрировать пользу от применения мелкой с/х техники для повышения на техники. нее спроса. 7. Семеноводство 7.1 Инвестировать выведение и селекцию  Принять стратегическое решение относительно будущего выведения и селекции семян: или а) предоставив растений за счет государственных средств, достаточное финансирование ИЗ и ИЖКП для осуществления этой функции, или б) сосредоточив усилия или обеспечить мотивацию для частных на стимулировании частного сектора для выведения и селекции семян. селекционеров.  Продолжить политику испытания и внесения в национальный список существующих региональных и международных сортов для зерновых культур, а не заниматься выведением новых сортов в Кыргызстане. 7.2 Повысить мотивацию для  Продвигать развитие малых и средних коммерческих компаний по семеноводству, по одной в каждой международных селекционеров вкладывать области, для того, чтобы: 1) проводить испытания новых сортов от международных селекционных инвестиции в Кыргызстан. компаний для их внесения в национальный список; 2) обеспечить уход и содержание за сортами, внесенными в национальный список; 3) размножать семена по контрактам с семеноводческими хозяйствами; 4) обеспечить сбыт семян коммерческим предприятиям и фермерам; 5) расширить знания фермеров о семенах путем демонстраций в сотрудничестве с сельскими консультационными службами; и 6) обеспечить услуги по очистке семян для семеноводческих хозяйств .  Внедрить систему авторских гонораров, для стимулирования международных селекционеров на выведение 153 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 новых сортов в Кыргызстане по контрактам с местными семеноводческими компаниями.  Повысить навыки местных семеноводческих компаний по уходу и содержанию семян. 7.3 Увеличить финансирование для  Увеличить финансирование для ГКСИ с целью проведения полевых испытаний. тестирования и сертификации ГКСИ. 7.4 Стимулировать вхождение новых  Упразднить льготное отношение к семеноводческим хозяйствам. Если льготное отношение к участников и конкуренцию в области семеноводческим хозяйствам продолжится, МСХ будет необходимо провести новую оценку размножения и распределения семян. зарегистрированных семеноводческих хозяйств для определения их правомочности.  Усилить контроль за нелегальным импортом семян (в частности кукурузы), которые не внесены в список и не сертифицированы.  МСХ прекратить закупку и распределение семян. Оказывать помощь уязвимым группам сельского населения через сети социальной безопасности, или использование средств на финансирование устойчивости семеноводческих фондов на уровне сообществ. 7.5 Расширить доступ к сортам, имеющимся  Пересмотреть и упростить процедуры импорта семян овощных и других культур для их испытания и на региональном и международном уровне. внесения в национальный список.  Рассмотреть возможность создания списка региональных сортов. 7.6 Повысить спрос на высококачественные  Дальнейшее развитие общественных семенных фондов. семена.  Повышать знания фермеров посредством государственного финансирования консультационных служб. 8. Консультационные Службы 8.1 Продолжить реализацию стратегии по  Принципы будущего развития консультационных служб должны включать следующее : развитию финансово устойчивых,  оценка потребностей на уровне сообществ и закупка основных консультационных услуг; конкурентоспособных и ориентированных  конкурсное заключение контрактов; на заказчиков консультационных служб.  оплата на основе результатов работы;  вклад фермеров в затраты на услуги. 8.2 Инвестировать в повышение  Повышать технические навыки консультационных служб в области фермерской экономики, водного квалификации в области хозяйства, управления пастбищами, устойчивого землеустройства и развития стоимостной цепи. сельскохозяйственной консультации.  Сравнить затраты относительно выгод от альтернативных подходов в Кыргызстане, таких как, традиционное обучение, демонстрационные полевые участки и фермерские полевые школы .  Изучить возможность возобновления курсов сельскохозяйственной консультации и менеджмента, ранее проводимых в аграрной академии. 8.3 Разработать механизмы  Определить приоритетные темы консультационных услуг, которые будут финансироваться государством; государственного финансирования разработать мандаты для этих программ и 3-х летний бюджет для государственного финансирования. консультационных услуг.  Обеспечить развитие потенциала МСХ по управлению контрактами с консультационными службами или передать управление контрактами ЦОКИ. 8.4 Подготовить финансово подкрепленные  Провести анализ долгосрочных рабочих программ научно -исследовательских институтов, анализ программы исследовательских работ. имеющегося уровня квалификации у персонала, наличия финансирования, возможностей регионального сотрудничества, и разработать финансово подкрепленную стратегию для соответствующей реорганизации 154 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 исследовательской работы в области сельского хозяйства. 9. Управление пастбищами 9.1 Завершить установление пастбищных  Завершить установление пастбищных границ, предварительную регистрацию и, после чего, полную границ. регистрацию в соответствии с процедурами, одобренными Государственной Комиссией по Демаркации Пастбищных Границ, обеспечив особое соблюдение процедур по разрешению споров. 9.2 Обеспечить развитие потенциала по  Обеспечить развитие потенциала научно -исследовательских институтов и консультационных служб для управлению пастбищами. того, чтобы они могли обеспечить руководство методами оценки и управления пастбищами для различных пастбищных условий. Провести дополнительное обучение для фермеров через ПК по вопросам здоровья животных, зимнего кормления и заготовки кормов. 9.3 Разработать законодательную базу и  Плата за пользование пастбищами: Провести консультации с ПК для содействия в установлении платы за обеспечить развитие потенциала в ПК для пользование пастбищами, которая будет покрывать их административные расходы; текущие расходы по установления и распределения платы за содержанию пастбищной инфраструктуры и проведению мер по улучшению пастбищ; а также в создании пользование пастбищами, платы за охрану фонда для реабилитации инфраструктуры в будущем. Оказать содействие ПК в установлении платы за здоровья животных и пастбищного налога. охрану здоровья животных, которая будет покрывать затраты на обязательную программу вакцинации и прочие программы по контролю заболеваний среди животных.  Бюджетный Кодекс: Привести бюджетный кодекс в соответствие с Законом о пастбищах, а также со всеми дальнейшими законодательными изменениями в налоговом кодексе в плане определения: a) ассигнований платы за пользование пастбищами в местные самоуправления; и б) оплаты налога .  Налоговый кодекс:  Отменить налог на прибыль, налагаемый на любые средства, оставшиеся у ПК к концу финансового года.  Рассмотреть возможность отмены 3%-го налога с продаж, налагаемого на доходы от уплаты за пользование пастбищами.  Рассмотреть возможность применения налога на доходы от пастбищ, оплачиваемого центральному правительству в виде фиксированной суммы за один гектар пастбища. 9.4 Разработать законодательную базу для  Административный кодекс: пересмотреть административный кодекс с целью установления допустимых применения штрафных мер к ПК, не мер наказания, к которым могут прибегнуть центральные властие и местные самоуправления относительно соблюдающих условия соглашений. ПК, не соблюдающих условия и сроки договора, согласно которому им передаются полномочия по управлению пастбищами. Меры наказания относительно индивидуальных пользователей пастбищ, которые не соблюдают условия своих пастбищных билетов, должны стать прерогативой ПК, а не органов самоуправления. 9.5 Разработать прозрачные механизмы для  Международные соглашения: Обеспечить, чтобы любое международное соглашение о пользовании международной аренды пастбищ. пастбищами заключалось после углубленного обсуждения с местными сообществами, и особенно, чтобы общее собрание давало согласие иностранному арендатору на аренду части своих пастбищ. 9.6 Разработать механизмы для  Установить государственные стандарты оценки пастбищ, обеспечить развитие потенциала Департамента государственного управления пастбищами. по Пастбищам для проведения такой оценки, и создать при Департаменте по Пастбищам государственную базу данных о состоянии пастбищ. 155 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 9.7 Разработать механизмы для  Не создавать районный пастбищный фонд, до тех пор, пока не разработают среднесрочный план по перераспределения ненужных пастбищ. управлению пастбищами на уровне сообществ, а члены сообщества полностью не осознают потенциальную ценность своих пастбищ. Возможной альтернативой могла бы быть передача в аренду ненужных пастбищ другим ПК. 9.8 Усовершенствовать систему управления  В краткосрочной перспективе, обеспечить участие представителей Лесхоза в тренинге по управлению пастбищами Лесхоза. пастбищами, для того, чтобы Лесхоз принял подход к управлению пастбищами, применяемый пастбищными комитетами.  В среднесрочной перспективе, рассмотреть возможность передачи управления пастбищами Лесхоза в ведение ПК, предварительно обеспечив меры безопасности от вторжения скота на территорию лесов. 10. Ветеринарные службы 10.1 Реформировать закон о ветеринарии в  Четко разграничить роли и обязанности государственных и частных ветеринарных служб поддержку оказанию государственных и  Четко разграничить ветеринарных врачей и ветеринаров среднетехнического образования; частных услуг через лицензированные  Признать роль Ветеринарной Палаты в установлении минимальных критерий квалификации для частные ветеринарные службы. ветеринаров, в лицензировании ветеринаров и в определении минимальных стандартов ветеринарного обслуживания;  Не принимать закона о разделении обязанностей по мониторингу заболеваний (в ведении предлагаемой ветеринарной инспекции) и по реализации стратегий по контролю заболеваний (в ведении ГДВ);  Уточнить роль местных самоуправлений и, учитывая их ограниченные ресурсы, а также новые обязанности частных ветеринарных служб и ПК, ограничить их роль до функции предоставления общественной информации;  Уточнить обязанности фермеров в плане обязательной отчетности об опасных инфекционных заболеваниях скота;  Сделать ссылку, но не дублировать, на положения проекта закона о продовольственной безопасности, который сейчас находится на стадии подготовки. 10.2 Реформировать закон о  Реформировать Закон о лицензировании для того, чтобы позволить новой Ветеринарной Палате проводить лицензирования, разрешив лицензирование лицензирование ветеринаров. частных ветеринарных служб. 10. 3 Создать компенсационный фонд  Подготовить Закон о Фонде Компенсации потерь от Животных Заболеваний в поддержку стратегий по животноводства. контролю животных заболеваний, требующих проведение анализов и забой скота, и повысить доходы для контроля животных заболеваний. 10. 4 Утвердить и реализовать  Завершить стратегии по контролю всех основных заболеваний, и добиться совместного одобрения от МСХ национальные стратегии по контролю и МЗ, после обзора ФАО и OIE. животных заболеваний. 10. 5 Повысить вклад фермеров в  Провести пилотную передачу от ГДВ в ПК обязанности по подписанию контрактов с частными программы по контролю животных ветеринарными службами на реализацию программ обязательной вакцинации . заболеваний.  Подготовить долгосрочный план финансирования для реализации этих стратегий. 156 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 10. 6 Передать ответственность за импорт  Лицензировать небольшое число коммерческих предприятий для импорта вакцин, которые имеют вакцины лицензированным импортерам. международную сертификацию, и прекратить импорт через ГДВ . 10.7 Прекратить все планы по  Прекратить импорт и уничтожить существующие запасы вакцины, не имеющей международной обязательному страхованию животных. сертификации.  Отложить планы по разработке системы обязательного страхования животных, до тех пор, пока не будет существенно сокращен риск, связанный с животными заболеваниями и плохими кормами. 10. 8 Обеспечить адекватное  Пересмотреть механизмы текущего расходования и кадрового обеспечения для лабораторий, и обеспечить финансирование текущих расходов и соответствующий уровень финансирования, прежде чем проводить дальнейшее инвестирование кадровое обеспечение ветеринарных государственных средств в лаборатории. лабораторий. 157 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Библиография Аграрная Концепция 2010, Министерство сельского хозяйства Кыргызской Республики (2004) Обновление Аграрной Политики – Обеспечение Устойчивого Роста в интересах Малоимущего Населения, Задачи, стоящие перед Правительством и Донорами, Всемирный Банк (2004) Краткая Политическая Записка по Страхованию Животных для Министерства сельского хозяйства, Кыргызская Республика, Всемирный Банк (2010). Связь с Конкурирующей Торговой Логистикой в Глобальной Экономике, Всемирный Банк (2009) Стратегия Развития Страны (СРС) с 2009 по 2011, Правительство Кыргызской Республики Ведение Бизнеса, МФК/Всемирный Банк (2010) Исследование Механизации, проводимое в ЕЦА, Проект, Всемирный Банк (2010) Экономические Последствия Таможенного Союза для Кыргызской Республики, Проект по Либерализации Региональной Торговли и Таможне, ЮСАИД (2009) Повышение Цен на Продовольствие и Энергию и Уязвимость в ЕЦА, Проект, Всемирный Банк (2011) Отчет о Международных Условиях Развития Торговли, Всемирный Экономический Форму, (2009) Ирригация в Центральной Азии, Экономические и Экологические Вопросы, Всемирный Банк (2003) Инвестиционный Климат в Кыргызстане с точки зрения МСП, МФК (2010) Совместная Оценка Экономических Потребностей, Азиатский Банк Развития, Международный Валютный Фонд, Всемирный Банк (2010) Оценка Животноводческого Сектора, Всемирный Банк (2008) Обзор Животноводческого Сектора, Охватывая Новые Задачи, Всемирный Банк (2006) Управление Рисками и Нестабильностью Продовольственных Цен в Условиях Рыночной Либерализации, Всемирный Банк (2005) Методологическое Руководство по Определению Пастбищных Площадей Местных Органов Самоуправления, и Демаркации Внешних Пастбищных Границ, Министерсто сельского хозяйства Кыргызской Республики (2010) 158 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Оценка Уровня Бедности, Всемирный Банк (2007) Бизнес Стратегия СКС на 2011 – 2015, Сельские Консультационные Службы (2010) Второе Обновление по Продовольственной Безопасности и Питанию в Кыргызской Республики, Всемирная Продовольственная Программа (2010) Исследование плодоовощной перерабатывающей промышленности в Кыргызстане, 2008. Центр Обучения и Консультации / M-Vector (2008) Проект по Улучшению Водного Хозяйства, Документ по Оценке Проекта, Всемирный Банк (2006) 159 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 Прилож. 1. Инструменты Управления Рисками на Основе Рыночных Условий60 1. Инструмент управления рисками в условиях рынка – это любой, свободно обмениваемый финансовый контракт, который позволяет одной или обеим сторонам обмена снизить свою подверженность риску или смягчить его последствия. Основными инструментами являются кредитные рынки (обсуждались в Разделе IV), складские расписки, фьючерсные (будущие) или опционные контракты, страхование с индексацией на погоду, и финансирование, привязанное к товару. В Таблице А1 вкратце описываются потенциальные преимущества управления рисками для различных инструментов. 2. В контексте Кыргызской Республики можно было бы еще раз изучить практичность использования складских расписок, которые обычно применяются при торговле зерном. Система складских расписок позволяет участникам сдать на склад заявленное количество зерна определенного качества, где оно будет храниться с другим зерном схожего качества. Владельцу выдается расписка в качестве свидетельства местонахождения и владения. Эта расписка является оборотным документом, который можно продать или использовать в качестве залога, подкрепляемого требованием на товар, хранящийся на складе. 3. Складские расписки сокращают риск по трем направлениям. Во-первых, они расширяют доступ к кредитованию посредством обеспечения надежного залога. Во- вторых, фермеры могут хранить свой урожай и продать его позже, когда вырастут цены. В-третьих, хорошо управляемая система складских расписок повышает эффективность сбыта продовольствия, выступая в роли клирингового учреждения, обеспечивая обязательное требование собственности, и являясь третьей беспристрастной стороной – гарантирует соблюдение и выполнение контракта. 4. Система складских расписок работает эффективно там, где имеются следующие условия: (i) эффективная система классификации сортов и стандартов; (ii) достаточный уровень доверия, целостности и контроля качества, которые обеспечивают отсутствие риска неплатежа при использовании расписок; и (iii) регуляторные процедуры и контроль, обеспечивающие целостность системы. 5. Фьючерсные и опционные контракты, страхование с индексацией на погоду, и финансирование, привязанное к товару, требуют наличия хорошо развитых маркетинговых институтов и, чтобы рынки кредитования и страхования работали эффективно; применение их в Кыргызской Республики представляется преждевременным:  Фьючерсные контракты на товары – это обязательства сделать или принять поставку товара определенного качества, количества, в определенном местонахождении и в определенные сроки. На хорошо функционирующих фьючерсных рынках лишь небольшой процент контрактов выполняется за счет фактических поставок продукции. В большинстве же случаев, торговые компании уклоняются от своих обязательств, занимая противоположную позицию в рамках одного и того же контракта (иными словами, покупают контракты, которые были 60 Управление Рисками и Нестабильностью Продовольственных Цен в Условиях Рыночной Либерализации, Всемирный Банк, 2005 160 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 ранее проданы, и продают контракты, которые были ранее куплены). Поскольку цены со временем начинают колебаться, исходная позиция меняется, и когда она закрывается, владельцы контрактов получают прибыль или несут убытки. Если торговые компании занимают фьючерсные позиции при отрицательной выручке относительно производственной прибыли, торговых и перерабатывающих операций, то их денежная позиция защищена, а общий риск портфеля сокращается. Простой пример: Торговая компания покупает 100 тон белой кукурузы по 500 рэнд (Р) за тонну, намереваясь попридержать ее, перевезти и наконец, продать переработчику, расположенному в городе. Поскольку у торговой компании еще нет продажной цены, он подвержен риску того, что цена упадет. Торговая компания продает один фьючерсный контракт (равный 100 тоннам) под сентябрьскую поставку по цене 618 Р за тонну. Спустя месяц торговая компания перевозит кукурузу и готова ее продать, но цены упали, и цена переработчика составила всего 480 Р за тонну. Торговая компания потеряла 20 Р на физической продаже. Но фьючерсные цены тоже упали, и, таким образом, фьючерсная цена за сентябрьскую поставку месяц спустя теперь составляет 600 Р за тонну. Торговая компания обратно выкупает фьючерсный контракт по это цене и зарабатывает 18 Р на фьючерсной продаже (минус брокерские комиссионные). Таким образом, потери при физической продаже были частично возмещены выручкой от фьючерсной продажи, и общий риск портфеля сокращается. Если бы цены в течение месяца поднялись, а не упали, тогда дополнительная прибыль от физической продажи компенсировала бы потери от фьючерсной продажи, и опять, общий риск портфеля был бы сокращен.  Трудность применения фьючерсных и опционных контрактов в небольших развивающихся странах заключается в низком рыночном объеме, слабой маркетинговой инфраструктуре и слабой кредитной системе, которые сдерживают торговую деятельность.  Страхование с индексацией на погоду – это класс производных, записываемых для отклонений от предельных дождевых или температурных индексов, которые рассчитываются на основе погодных данных, измеряемых надежными метеорологическими станциями по всей стране. Например, фермер может платить премию за страховой контракт, по которому оплачивается от 25 долл. США за каждый миллиметр, на который измеренный индекс осадков упадет ниже его критического уровня, составляющего 500 миллилитров в год, максимум до 5 000 долл. США (иными словами, если объем осадков упадет ниже 300 миллилитров в год никакой дополнительной оплаты не производится). Если измеренный индекс осадков ниже порогового уровня, то фермер получает сумму, которая частично компенсирует низкий урожай. Погодные производные, основанные на индексации, обычно применяются в промышленных странах, где контракты в первую очередь направлены на градусо-день отопления и градусо-день охлаждения в крупных 161 Обновление Аграрной Политики, Кыргызская Республика, 2011 городах, и применяются фирмами, чья выручка сильно зависит от погоды, например электрокомпании. Страхования от погоды в развивающихся странах применяется в меньшей степени, но частный рынок страхования с учетом осадков зарождается в Индии; на пилотной основе было апробировано или планируется апробировать несколько других схем. Страхование с индексацией на погоду потенциально выгодно для Кыргызстана с целью снижения риска засухи, воздействующей на пастбища и животноводство, но для нее потребуется более развитый внутренний рынок страхования, или наличие региональной схемы, которая была бы привлекательной для международных страховых компаний. Схема страхования животных с индексацией на погоду находится на стадии развития в Монголии, которая обеспечит полезный опыт. 6. Финансирование, привязанное к товару, направлено на дисбаланс между сроком погашения кредита и сроком денежного притока от продажи товара. Часто от фермеров требуют погашения кредитов, когда их доходы снижаются. Обязательства, привязанные к товару, это пример финансирования, привязанного к товару. Они связывают будущие платежи с реализацией цен на конкретные товары, таким образом, когда цены на товар высокие, обязательства по обслуживанию долга тоже повышаются. Это помогает защититься от ценового риска. Однако данный метод требует высоких издержек на проведение сделок, а также наличия хорошо развитой маркетинговой инфраструктуры. Табл. А25: Инструменты Управления Рисками в Условиях Рынка и Их Потенциальные Пользователи Инструмент Управления Рисками Складские Фьючерсные Страхование Финансирование, расписки и опционные с индексом привязанное к контракты на погоду товару Мелкий фермер Высокий Низкий Умеренный Низкий Мелкая торговая компания Высокий Низкий Низкий Низкий или переработчик Крупный фермер Высокий Умеренный Высокий Низкий Крупная торговая компания Высокий Высокий Низкий Умеренный или переработчик Потребители Низкий Низкий Низкий Низкий Источник: Адаптировано из «Управление Рисками и Нестабильностью Продовольственных Цен в Условиях Рыночной Либерализации» Всемирный Банк, 2005 162