59169 32(V)1 Maõ soá: CTQG - 2011 Lôøi Nhaø xuaát baûn Söï nghieäp ñoåi môùi do Ñaûng ta khôûi xöôùng vaø laõnh ñaïo ñaõ tieán haønh ñöôïc gaàn 25 naêm; ñaõ thu ñöôïc nhieàu thaønh töïu to lôùn treân nhieàu maët, ñôøi soáng kinh teá - xaõ hoäi khoâng ngöøng phaùt trieån. Quaù trình bieán ñoåi nhanh vaø lieân tuïc cuûa xaõ hoäi, söï taêng tröôûng kinh teá ñaát nöôùc ñaõ laøm thay ñoåi, ñem laïi nhöõng trieån voïng phaùt trieån cho nhieàu ngaønh, ngheà, nhieàu lónh vöïc, trong ñoù, ñaát ñai laø moät lónh vöïc taïo ñöôïc söï quan taâm, söï ñaàu tö cuûa caùc toå chöùc, caùc caù nhaân ñeán töø caùc khu vöïc kinh teá khaùc nhau, caû trong nöôùc vaø nöôùc ngoaøi. Tuy nhieân, beân caïnh nhöõng thuaän lôïi cuûa söï thoáng nhaát giöõa yù Ñaûng, loøng daân, nhöõng thaønh töïu ñaït ñöôïc cuûa moät trong nhöõng neàn kinh teá chuyeån ñoåi thaønh coâng nhaát treân theá giôùi, chuùng ta cuõng phaûi ñoái maët vôùi raát nhieàu thaùch thöùc, nhöõng nguy cô ñaõ hieän dieän hay coøn ñang tieàm aån, trong ñoù vaán naïn tham nhuõng laø moät nguy cô coù khaû naêng laøm chaäm, laøm cheäch höôùng tieán trình ñoåi môùi cuûa Ñaûng, Nhaø nöôùc ta. Lónh vöïc ñaát ñai, laø lónh vöïc coøn aån chöùa vaø phaùt trieån nhöõng nguy cô ruûi do deã daãn ñeán tham nhuõng, kìm haõm söï phaùt trieån cuûa neàn kinh teá ñaát nöôùc vaø laøm xoùi moøn loøng tin cuûa nhaân daân ñoái vôùi coâng cuoäc ñoåi môùi cuûa Ñaûng noùi chung vaø chính saùch quaûn lyù ñaát ñai noùi rieâng. Cuoán saùch: Nhaän dieän vaø giaûm thieåu caùc ruûi ro daãn ñeán tham nhuõng trong quaûn lyù ñaát ñai ôû Vieät Nam (saùch tham khaûo) ñöôïc hình thaønh treân cô sôû baùo caùo cuøng teân do Ñaïi söù quaùn Ñan Maïch, Ngaân haøng Theá giôùi vaø Ñaïi söù quaùn Thuïy Ñieån phoái hôïp thöïc hieän. Noäi dung cuûa cuoán saùch naøy ñöôïc thöïc hieän bôûi nhoùm taùc giaû laø caùc chuyeân gia vaø tö vaán cuûa caùc toå chöùc... Cuoán saùch taäp trung phaân tích vaø giaûi thích caùc nguyeân nhaân phaùt sinh tham nhuõng trong lónh vöïc quaûn lyù ñaát ñai; caùc hình thöùc hieän coù cuûa loaïi tham nhuõng naøy. Treân cô sôû phaân loaïi tham nhuõng, xaùc ñònh nguy cô vaø caùc daïng tham nhuõng chính trong quaûn lyù ñaát ñai, caùc taùc giaû ñeà xuaát caùch thöùc giaûi quyeát ñoái vôùi töøng daïng tham nhuõng cuï theå vaø ñöa ra moät soá kieán nghò nhaèm phoøng, choáng tham nhuõng trong lónh vöïc naøy. iii iv NHAÄN DIEÄN VAØ GIAÛM THIEÅU CAÙC RUÛI RO DAÃN ÑEÁN... Ñaây laø moät höôùng nhìn ñeán töø caùc toå chöùc nöôùc ngoaøi vôùi phaïm vi nghieân cöùu heïp. Chính vì vaäy, moät soá quan ñieåm, ñaùnh giaù vaø caùch söû duïng, phaân tích caùc thuaät ngöõ chính trò - phaùp lyù trong cuoán saùch naøy chæ theå hieän quan ñieåm, yù kieán rieâng cuûa ngöôøi vieát, khoâng phaûi quan ñieåm chính thöùc cuûa Ñaûng vaø Nhaø nöôùc ta. Ñeå giuùp ñoäc giaû coù theâm moät caùch tieáp caän khi nghieân cöùu cuoán saùch naøy, veà cô baûn, chuùng toâi giöõ nguyeân vaên theo baûn goác. Tuy nhieân, ôû moät soá noäi dung chuùng toâi coù chænh lyù laïi, löôïc boû vaø chuù thích ñeå goùp phaàn baûo ñaûm tính hôïp lyù khaùch quan hôn cho noäi dung cuoán saùch. Vôùi yù nghóa ñoù, Nhaø xuaát baûn Chính trò quoác gia - Söï thaät xuaát baûn cuoán saùch Nhaän dieän vaø giaûm thieåu caùc ruûi ro daãn ñeán tham nhuõng trong quaûn lyù ñaát ñai ôû Vieät Nam (saùch tham khaûo). Xin giôùi thieäu cuoán saùch cuøng baïn ñoïc. Thaùng Gieâng naêm 2011 NHAØ XUAÁT BAÛN CHÍNH TRÒ QUOÁC GIA - SÖÏ THAÄT Lôøi caûm ôn Baùo caùo naøy ñöôïc thöïc hieän vôùi söï phoái hôïp giöõa Ñaïi söù quaùn Ñan Maïch, Ngaân haøng Theá giôùi vaø Ñaïi söù quaùn Thuïy Ñieån. Nhoùm taùc giaû thöïc hieän baùo caùo nghieân cöùu naøy do oâng Soren Davidsen (Coá vaán tröôûng veà Quaûn trò, Boä Ngoaïi giao Ñan Maïch) laøm tröôûng nhoùm, vaø oâng Jim H. Anderson (Chuyeân gia Quaûn trò cao caáp, Ngaân haøng Theá giôùi) laøm ñoàng tröôûng nhoùm, vaø bao goàm baø Maria Delfina Alcaide (Chuyeân gia tö vaán cuûa Ñaïi söù quaùn Ñan Maïch vaø Ngaân haøng Theá giôùi), TS. Ñaëng Huøng Voõ (Chuyeân gia tö vaán cuûa Ñaïi söù quaùn Thuïy Ñieån), TS. Ñaëng Ngoïc Dinh (Giaùm ñoác CECODES), TS. Ñaëng Hoaøng Giang (Chuyeân gia CECODES), vaø baø Traàn Thò Lan Höông (Chuyeân gia quaûn trò, Ngaân haøng Theá giôùi). Baùo caùo ñöôïc goùp yù ñaùnh giaù bôûi caùc chuyeân gia trong ngaønh, oâng Thomas Markussen (Phoù Giaùo sö khoa Kinh teá, Tröôøng Ñaïi hoïc Copenhagen), baø Asmeen Khan (Chuyeân gia Quaûn trò cao caáp, Trung taâm Quaûn trò vuøng chaâu AÙ Thaùi Bình Döông), vaø oâng Gregory Kisunko (Chuyeân gia Quaûn trò cao caáp, Ñoâng AÂu vaø Trung AÙ). Nhoùm taùc giaû cuõng göûi lôøi caûm ôn ñeán caùc oâng baø Deepak Mishra, Leâ Anh Tuaán, Yasuhiko Matsuda, Phaïm Thò Moäng Hoa vaø Nguyeãn Theá Duõng cuûa Ngaân haøng Theá giôùi veà nhöõng lôøi nhaän xeùt höõu ích. Nhoùm taùc giaû xin traân troïng caûm ôn nhöõng yù kieán ñoùng goùp, nhöõng phaûn hoài, hoã trôï quyù baùu cuûa Vaên phoøng Ban chæ ñaïo Trung öông veà phoøng, choáng tham nhuõng (OSCAC) vaø Thanh tra Chính phuû (GI) ñoái vôùi Döï thaûo baùo caùo vaø trong suoát quaù trình nghieân cöùu. Nhoùm cuõng xin caûm ôn söï hôïp taùc cuûa Toång cuïc Quaûn lyù ñaát ñai thuoäc Boä Taøi nguyeân vaø Moâi tröôøng (MONRE), Phoøng Coâng nghieäp vaø Thöông maïi Vieät Nam, chính quyeàn tænh Baéc Ninh, Bình Ñònh, Thaønh phoá Hoà Chí Minh, Laïng Sôn vaø Tieàn Giang. Chuùng toâi cuõng xin göûi lôøi caûm ôn ñeán nhöõng ngöôøi daân ñòa phöông vaø caùc doanh nghieäp cuûa caùc tænh noùi treân ñaõ tham gia vaøo caùc cuoäc nghieân cöùu tình huoáng, cuõng xin caûm ôn caùc chuyeân gia, nhaø baùo chuû choát cuûa Vieät Nam ñaõ cuøng chia seû suy nghó vôùi chuùng toâi veà chuû ñeà naøy. v DANH MUÏC CAÙC TÖØ VIEÁT TAÉT AC-Law Luaät phoøng, choáng tham nhuõng CECODES Trung taâm nghieân cöùu phaùt trieån hoã trôï coäng ñoàng CPC Uyû ban nhaân daân caáp xaõ CPV Ñaûng Coäng saûn Vieät Nam DONRE Sôû Taøi nguyeân vaø Moâi tröôøng caáp tænh DOC Sôû Xaây döïng caáp tænh DPI Sôû Keá hoaïch vaø Ñaàu tö caáp tænh GDLA Toång cuïc Quaûn lyù ñaát ñai GI Thanh tra Chính phuû GoV Chính phuû Vieät Nam GSO Toång cuïc Thoáng keâ HCMC Thaønh phoá Hoà Chí Minh HH Hoä gia ñình IFC Coâng ty taøi chính quoác teá ILSSA Vieän Khoa hoïc Lao ñoäng vaø Xaõ hoäi LMIs Trung gian thò tröôøng ñaát ñai LURHOC Giaáy chöùng nhaän quyeàn söû duïng ñaát, quyeàn sôû höõu nhaø ôû vaø taøi saûn khaùc gaén lieàn vôùi ñaát, goïi taét laø Giaáy chöùng nhaän MONRE Boä Taøi nguyeân vaø Moâi tröôøng OSCAC Vaên phoøng Ban chæ ñaïo Trung öông veà phoøng, choáng tham nhuõng PCI Chæ soá naêng löïc caïnh tranh caáp tænh PMU Ban quaûn lyù döï aùn PPC Uyû ban nhaân daân caáp tænh DPC Uyû ban nhaân daân caáp huyeän SME Doanh nghieäp vöøa vaø nhoû SOC Phoøng xaây döïng caáp huyeän SONRE Phoøng taøi nguyeân vaø moâi tröôøng caáp huyeän VHLSS Ñieàu tra Möùc soáng hoä gia ñình Vieät Nam WB ES Ñieàu tra Doanh nghieäp cuûa Ngaân haøng Theá giôùi WB ICS Ñieàu tra Moâi tröôøng ñaàu tö cuûa Ngaân haøng Theá giôùi vi Muïc luïc LÔØI NHAØ XUAÁT BAÛN iii LÔØI CAÛM ÔN v DANH MUÏC CAÙC TÖØ VIEÁT TAÉT vi TOÙM TAÉT TOÅNG QUAN ix 1. GIÔÙI THIEÄU VAØ BOÁI CAÛNH 1 2. CAÙCH TIEÁP CAÄN VAØ PHÖÔNG PHAÙP LUAÄN 6 3. YEÁU TOÁ RUÛI RO GAÂY THAM NHUÕNG TRONG QUAÙ TRÌNH CAÁP GIAÁY CHÖÙNG NHAÄN 13 3.1. Phaân tích tham nhuõng trong vieäc caáp Giaáy chöùng nhaän 13 3.2. Caáp Giaáy chöùng nhaän: chuoãi quy trình 18 3.2.1. Phoå bieán thoâng tin veà thuû tuïc 18 3.2.2. Noäp ñôn xin caáp vaø caùc giaáy tôø coù lieân quan 20 3.2.3. Ñaùnh giaù hoà sô, pheâ duyeät vaø giao Giaáy chöùng nhaän cho ngöôøi söû duïng ñaát 22 3.2.4. Giaûi quyeát khieáu naïi vaø toá caùo 23 4. YEÁU TOÁ RUÛI RO GAÂY THAM NHUÕNG TRONG THU HOÀI ÑAÁT VAØ GIAO ÑAÁT 24 4.1. Phaân tích tham nhuõng trong thu hoài vaø giao/cho thueâ ñaát 24 4.2. Thu hoài ñaát vaø giao/cho thueâ ñaát: chuoãi quy trình 25 4.2.1. Quy hoaïch söû duïng ñaát vaø quy hoaïch ñoâ thò 25 4.2.2. Giôùi thieäu ñòa ñieåm ñaàu tö 31 4.2.3. Quyeát ñònh thu hoài, giao/cho thueâ ñaát 34 4.2.4. Phöông aùn boài thöôøng vaø taùi ñònh cö 41 4.2.5. Giaûi quyeát khieáu naïi vaø toá caùo 47 5. CAÙC YEÁU TOÁ RUÛI RO XUYEÂN SUOÁT DAÃN ÑEÁN THAM NHUÕNG LIEÂN QUAN ÑEÁN ÑAÁT ÑAI 49 5.1. Caùc toå chöùc giaùm saùt 49 vii viii NHAÄN DIEÄN VAØ GIAÛM THIEÅU CAÙC RUÛI RO DAÃN ÑEÁN... 5.2. Vai troø cuûa phöông tieän thoâng tin ñaïi chuùng 51 5.3. Nhaân löïc 53 5.4. Thò tröôøng ñaát 54 6. HÖÔÙNG ÑI TRONG TÖÔNG LAI 57 LÔØI KEÁT 64 DANH MUÏC TAØI LIEÄU THAM KHAÛO 65 PHUÏ LUÏC. CAÙC QUY ÑÒNH CUÛA PHAÙP LUAÄT VEÀ TÍNH MINH BAÏCH 67 Toùm taét toång quan Boái caûnh nghieân cöùu Töø khi tieán haønh Ñoåi môùi, quaù trình bieán ñoåi xaõ hoäi vaø taêng tröôûng kinh teá cuûa Vieät Nam dieãn ra nhanh vaø lieân tuïc, trong ñoù, vaán ñeà ñaát ñai luoân chieám öu theá treân nhieàu phöông dieän. Trong thôøi gian ñaàu caûi caùch ñaát ñai ôû Vieät Nam, quaù trình giao laïi ruoäng ñaát, veà raát nhieàu phöông dieän, ñaõ dieãn ra nhanh goïn, hieäu quaû vaø bình ñaúng. Tuy nhieân, hieän nay, trong vieäc quaûn lyù ñaát ñai, Vieät Nam ñang phaûi ñoái maët vôùi nhöõng thaùch thöùc thaäm chí coøn lôùn hôn tröôùc kia. Trong giai ñoaïn töø naêm 2001 ñeán naêm 2010, gaàn 1 trieäu heùcta ñaát noâng nghieäp ñaõ ñöôïc chuyeån ñoåi sang muïc ñích ñaát phi noâng nghieäp vaø hôn 5 trieäu heùcta ñaát töø boû hoang (chieám 62% toång soá dieän tích ñaát boû hoang trong naêm 2000) ñöôïc chuyeån ñoåi ñeå söû duïng cho nhieàu muïc ñích khaùc nhau. Baûn chaát caùc quyeàn veà ñaát ñai, töø möùc ñoä coù theå döï baùo, baûo ñaûm tieáp caän caùc quyeàn naøy, ñaõ ñoùng vai troø chuû choát trong vieäc xaây döïng nhöõng löïa choïn kinh teá vaø chieán löôïc phaùt trieån trong taát caû caùc ngaønh cuûa xaõ hoäi. Chính saùch vaø taäp quaùn söû duïng ñaát coù aûnh höôûng raát lôùn ñeán tính saün saøng, khaû naêng tieáp caän ñaát ñai vaø nhöõng trieån voïng quaûn lyù beàn vöõng nguoàn taøi nguyeân thieân nhieân. Coâng cuoäc chuyeån ñoåi muïc ñích söû duïng ñaát toaøn dieän ñang dieãn ra hieän nay ñaët ra nhieàu thaùch thöùc cho tính lieâm chính bôûi nhöõng ñaëc lôïi tieàm aån khoång loà luoân laø boùng ma cuûa tham nhuõng. Nhöng "tham nhuõng" laø thuaät ngöõ coù nghóa khaù roäng. Theo ñoù, Baùo caùo naøy nhaèm giaûi thích taïi sao tham nhuõng laïi xaûy ra, döôùi hình thöùc naøo, vaø caùch xöû lyù daïng tham nhuõng ñoù ra sao. Cuï theå hôn, Baùo caùo seõ phaân tích tham nhuõng theo töøng loaïi, xaùc ñònh nhöõng nguy cô vaø caùc daïng tham nhuõng chính trong quaûn lyù ñaát ñai vaø döïa treân phaân tích naøy ñeà xuaát moät soá kieán nghò nhaèm taêng cöôøng tính lieâm chính trong quaûn lyù ñaát ñai. Ñeå ñaït ñöôïc muïc ñích ñoù, Baùo caùo aùp duïng phöông phaùp tieáp caän theo chuoãi quy trình ñeå phaân tích nhöõng ruûi ro (nguy cô) daãn ñeán tham nhuõng trong hai quaù trình: (1) Caáp Giaáy chöùng nhaän quyeàn söû duïng ñaát, quyeàn sôû höõu nhaø ôû vaø caùc taøi saûn khaùc gaén lieàn vôùi ñaát (Giaáy chöùng nhaän); (2) Thu hoài vaø giao, cho thueâ ñaát. Ñaây laø hai loaïi hình dòch vuï quaûn lyù ñaát ñai chuû choát do Nhaø nöôùc cung caáp. Ñeå moå xeû nhöõng nguyeân nhaân gaây tham nhuõng, haøng loaït phöông phaùp tieáp caän vaø caùc phaân tích ñaõ ñöôïc söû duïng, nhö: tieán haønh caùc chuyeán khaûo saùt thöïc ñòa ñeán 5 tænh ñeå laáy thoâng tin thoâng qua thaûo luaän nhoùm taäp trung, phoûng vaán chuyeân saâu, vaø khaûo saùt khoâng chính thöùc veà nhöõng ngöôøi tham gia thaûo luaän nhoùm taäp trung. Nhöõng phaùt hieän ñònh tính naøy ñöôïc hoã trôï theâm nhôø caùc phaân tích ñònh löôïng döïa treân raát nhieàu cuoäc khaûo saùt gaàn ñaây veà caùc nhaø quaûn lyù doanh nghieäp vaø hoä gia ñình. Cuoái cuøng, laø moät nghieân cöùu song ix x NHAÄN DIEÄN VAØ GIAÛM THIEÅU CAÙC RUÛI RO DAÃN ÑEÁN... song ñeå thu thaäp thoâng tin mang tính heä thoáng veà möùc ñoä aùp duïng thöïc teá caùc quy ñònh veà tính minh baïch trong heä thoáng phaùp luaät Vieät Nam. Nhöõng phaùt hieän quan troïng Vieät Nam ñaõ coù nhöõng böôùc phaùt trieån trong vieäc thieát laäp khung phaùp lyù phuø hôïp cho tính lieâm chính vaø choáng tham nhuõng, ñoàng thôøi ñaõ ñaït ñöôïc tieán trieån ñaùng keå trong caùc quy ñònh veà tính minh baïch. Tuy nhieân, nghieân cöùu naøy ñaõ xaùc ñònh ñöôïc moät vaøi yeáu toá ruûi ro chính trong caùc böôùc cuûa chuoãi quy trình caáp Giaáy chöùng nhaän vaø quy trình thu hoài vaø giao, cho thueâ ñaát. Nhöõng yeáu toá ruûi ro trong chuoãi quy trình caáp Giaáy chöùng nhaän Taïi böôùc thöù nhaát cuûa chuoãi quy trình, thoâng tin veà thuû tuïc caáp Giaáy chöùng nhaän khoâng ñaày ñuû vaø khoù hieåu. Ñieàu naøy coù theå gaây neân nhieàu daïng tham nhuõng khaùc nhau vaø thieáu hieäu quaû, ví duï: ngöôøi noäp ñôn coù theå caûm thaáy hoang mang, thieáu thoâng tin, neân hoï phaûi nhôø ñeán trung gian, caû hôïp phaùp laãn khoâng hôïp phaùp, hoaëc phaûi traû nhöõng khoaûn phí khoâng chính ñaùng ñeå ñoåi laáy söï giuùp ñôõ cuûa nhaân vieân laøm thuû tuïc caáp Giaáy chöùng nhaän. Vaø neáu caùc nhaân vieân naøy ñaët ra yeâu caàu traùi quy ñònh ñoái vôùi ngöôøi noäp ñôn thieáu thoâng tin, thì buoäc hoï phaûi ñöa hoái loä. Taïi böôùc thöù hai trong chuoãi quy trình, thuû tuïc noäp ñôn xin caáp Giaáy chöùng nhaän vaø caùc giaáy tôø lieân quan thöôøng raát phöùc taïp, ngöôøi noäp ñôn thöôøng bò caùn boä xaõ1 gaây khoù deã. Ñieàu naøy coù theå khieán ngöôøi noäp ñôn phaûi nhôø ñeán trung gian vaø/hoaëc traû hoa hoàng ñeå nhanh choùng noäp ñöôïc ñôn. Ngöôøi daân cuõng thöôøng phaûi hoái loä ñeå thuyeát phuïc caùn boä xaõ khoâng yeâu caàu boå sung nhöõng giaáy tôø khoâng coù theo quy ñònh cuûa phaùp luaät. Böôùc thöù ba vaø thöù tö trong chuoãi quy trình, caáp Giaáy chöùng nhaän lieân quan ñeán ñaùnh giaù, pheâ duyeät hoà sô xin caáp vaø giao Giaáy chöùng nhaän. Veà maët naøy, ruûi ro chính ñaët ra laø thôøi haïn coù nôi, coù luùc ñaõ bò keùo daøi, thöôøng vöôït quaù raát nhieàu thôøi haïn do phaùp luaät quy ñònh. Ñieàu naøy taïo ñoäng cô cho nhöõng vieäc laøm thieáu trung thöïc nhö: ñöa hoái loä caùn boä xaõ ñeå traùnh bò xeáp xuoáng cuoái, söû duïng moái quan heä caù nhaân vôùi caùc quan chöùc vaø nhôø ñeán moâi giôùi ñeå ñaåy nhanh quaù trình ñaùnh giaù, pheâ duyeät hoà sô. Böôùc cuoái cuøng trong chuoãi quy trình laø cô hoäi cho ngöôøi noäp ñôn khieáu naïi, toá caùo veà nhöõng haønh vi thöïc hieän sai nguyeân taéc. Vieäc giaûi quyeát caùc khieáu naïi, toá caùo ôû moät soá nôi 1. "Caùn boä xaõ", "caùn boä nhaø nöôùc" laø nhöõng töø ñöôïc söû duïng trong cuoán saùch naøy theå hieän caùch duøng töø rieâng cuûa ngöôøi vieát vaø caùch söû duïng coøn toàn taïi hieän nay. Thöïc teá, theo Luaät caùn boä, coâng chöùc naêm 2008 vaø Luaät vieân chöùc naêm 2010, caùc ñoái töôïng naøy, tuøy theo töøng tröôøng hôïp cuï theå, ñöôïc goïi laø caùn boä hoaëc coâng chöùc hay vieân chöùc (BT). TOÙM TAÉT TOÅNG QUAN xi coù bieåu hieän khoâng thoûa ñaùng, chaäm vaø chæ minh baïch moät phaàn. Ñieàu naøy seõ gaây theâm khoù khaên trong vieäc ñöa ra traùch nhieäm giaûi trình ôû caùc böôùc khaùc cuûa quy trình. Nhöõng yeáu toá ruûi ro trong chuoãi quy trình giao vaø thu hoài ñaát Trong hai böôùc ñaàu cuûa chuoãi quy trình thu hoài vaø giao/cho thueâ ñaát goïi laø quy hoaïch söû duïng ñaát vaø quy hoaïch ñoâ thò, xaùc ñònh ñöôïc hai yeáu toá ruûi ro chính coù theå gaây ra tham nhuõng: yeáu toá ñaàu tieân xuaát phaùt töø vieäc quy hoaïch, keá hoaïch söû duïng ñaát vaø phöông aùn quy hoaïch ñoâ thò coù xu höôùng ñöôïc xaây döïng, ñieàu chænh vaø pheâ duyeät döïa treân keá hoaïch kinh doanh cuûa chuû ñaàu tö. Ñieàu naøy taïo ra ñoäng cô cho moät daïng tham nhuõng, trong ñoù, chuû ñaàu tö chia cho caùc caùn boä nhaø nöôùc moät phaàn ñaëc lôïi/lôïi nhuaän coù ñöôïc do giaù trò ñaát taêng leân thoâng qua vieäc chuyeån ñoåi muïc ñích söû duïng. Ruûi ro thöù hai laø, do khaû naêng tieáp caän thoâng tin veà quy hoaïch söû duïng ñaát ôû moät soá ñòa baøn laø raát khoù khaên vaø khoâng coâng baèng giöõa caùc chuû ñaàu tö. Ñieàu naøy laøm gia taêng caùc khoaûn chi phí khoâng chính thöùc cuûa chuû ñaàu tö cho caùc quan chöùc chòu traùch nhieäm quaûn lyù quy hoaïch söû duïng ñaát/ñoâ thò ñeå ñoåi laáy ñaëc quyeàn thoâng tin. Böôùc thöù ba trong chuoãi quy trình, xaùc ñònh ñòa ñieåm ñaàu tö ôû moät soá ñòa baøn, dieãn ra heát söùc phöùc taïp, coàng keành vaø bò thao tuùng thoâng qua vieäc chaáp nhaän caùc döï aùn do chuû ñaàu tö thuùc eùp maø khoâng hoaëc raát ít khi döïa vaøo quy hoaïch, keá hoaïch söû duïng ñaát, phöông aùn quy hoaïch ñoâ thò. Ñieàu naøy daãn ñeán caùc daïng tham nhuõng nhö chi caùc khoaûn phí "ngoaïi giao", söû duïng moâi giôùi ñeå xaùc ñònh vaø saép ñaët tröôùc ñòa ñieåm thu huùt caùc döï aùn ñaàu tö, chuû ñaàu tö hoái loä caùc caùn boä nhaø nöôùc ñeå ñoåi laáy vieäc pheâ duyeät döï aùn cuûa rieâng hoï maø khoâng tính ñeán phöông aùn quy hoaïch tröôùc ñoù. Böôùc thöù tö, thu hoài, giao/cho thueâ ñaát, goàm ba yeáu toá ruûi ro: yeâu caàu cöôõng cheá thu hoài ñaát, trong ñoù tröïc tieáp chæ ñònh giao, cho thueâ ñaát coù theå thoâi thuùc chuû ñaàu tö ñöa hoái loä ñeå ñoåi laáy vieäc caùc quan chöùc pheâ duyeät giaù giao/cho thueâ ñaát thaáp. Yeáu toá ruûi ro thöù hai laø, thieáu tính ñoäc laäp trong vieäc xaùc ñònh giaù giao/cho thueâ ñaát. Keát quaû laø chuû ñaàu tö höùa heïn seõ baùn ñaát, nhaø ôû hoaëc vaên phoøng vôùi giaù öu ñaõi cho quan chöùc nhaø nöôùc khi hoaøn thaønh döï aùn. Yeáu toá naøy cuõng laøm taêng nguy cô pheâ duyeät vieäc giao/cho thueâ ñaát ñeå ñoåi laáy "chi phí ngoaïi giao". Yeáu toá ruûi ro thöù ba laø, vieäc khoâng coâng boá coâng khai thoâng tin veà quy trình giao, cho thueâ ñaát cuøng vôùi keát quaû quyeát ñònh giao/cho thueâ ñaát, laøm gia taêng cô hoäi tham nhuõng vaø caûn trôû traùch nhieäm giaûi trình. Thu hoài ñaát vaø giao/cho thueâ ñaát laø moät trong nhöõng ñieåm deã bò lôïi duïng nhaát trong chuoãi quy trình. Böôùc thöù naêm, phöông aùn boài thöôøng vaø taùi ñònh cö, chöùa ñöïng ít nhaát hai yeáu toá ruûi ro: thöù nhaát laø vieân chöùc nhaø nöôùc vaø vieân chöùc ño ñaïc vaø veõ baûn ñoà ñòa chính quaù laïm duïng quyeàn töï quyeát ñònh trong vieäc pheâ duyeät phöông aùn boài thöôøng vaø hoà sô keâ khai ñaát; yeáu toá thöù hai laø xaùc ñònh tieàn boài thöôøng thieáu khaùch quan vaø khoâng chính xaùc. Hai yeáu toá naøy xii NHAÄN DIEÄN VAØ GIAÛM THIEÅU CAÙC RUÛI RO DAÃN ÑEÁN... laøm taêng nguy cô xuaát hieän hai daïng tham nhuõng. Daïng ñaàu tieân laø, ngöôøi daân maát ñaát do bò thu hoài ñöôïc nhaän tieàn boài thöôøng cao hôn giaù ñaát vaø taøi saûn gaén lieàn vôùi ñaát treân thò tröôøng thöïc teá, ñoåi laïi hoï phaûi hoaëc ñöa hoái loä hoaëc chia lôïi nhuaän coù ñöôïc cho moät soá quan chöùc nhaø nöôùc. Daïng thöù hai laø, moät soá kinh phí ñöôïc pheâ duyeät cho nhöõng ngöôøi höôûng lôïi laïi khoâng traû cho ngöôøi höôûng lôïi maø thay vaøo ñoù soá tieàn naøy bò moät soá coâng chöùc ñòa chính ñòa phöông boû tuùi, daãn ñeán ngöôøi söû duïng ñaát ñöôïc boài thöôøng ít hôn. Nhìn chung, tham nhuõng veà tieàn boài thöôøng thöïc teá coù tính hai maët, töùc laø moät soá tröôøng hôïp ngöôøi söû duïng ñaát ñöôïc boài thöôøng treân möùc quy ñònh, moät soá khaùc laïi nhaän ñöôïc boài thöôøng döôùi möùc quy ñònh. Tham nhuõng trong quaûn lyù ñaát ñai döôùi goùc ñoä moät phöông trình ruûi ro giaûn ñôn. Nhöõng yeáu toá ruûi ro vaø caùc daïng tham nhuõng naøy xuaát phaùt töø nhieàu yeáu keùm chung trong cô caáu veà tính minh baïch. Veà muïc naøy, Baùo caùo naøy cho raèng tham nhuõng coù nhieàu khaû naêng xaûy ra nhaát, khi moät quan chöùc hay moät cô quan ñöôïc ñoäc quyeàn, khi quan chöùc hay cô quan ñoù coù phaàn lôùn quyeàn töï ñöa ra quyeát ñònh vaø khi traùch nhieäm giaûi trình ñoái vôùi caùc quyeát ñònh ñoù hoaëc tính minh baïch laø coøn haïn cheá. Ñieàu ñoù coù theå khieán cho coâng taùc phoøng, choáng tham nhuõng caøng trôû neân khoù khaên. Moät soá dòch vuï coâng thöôøng coù baûn chaát ñöôïc ñoäc quyeàn hoaëc töï quyeát ñònh, trong tröôøng hôïp ñoù, tính minh baïch vaø traùch nhieäm giaûi trình laø ñaëc bieät caàn thieát. Taát nhieân, thöôøng coù nhöõng giaûi phaùp thay theá ñeå haïn cheá ngay töø ñaàu quyeàn töï quyeát ñònh vaø ñoäc quyeàn. Tham nhuõng = Ñoäc quyeàn + Quyeàn töï quyeát ñònh ­ Traùch nhieäm giaûi trình ­Tính minh baïch Ñaây tuy laø phöông trình ñôn giaûn nhöng laïi laø moät phöông trình cho thaáy nhöõng ñaàu moái laø nguyeân nhaân gaây tham nhuõng ñaát ñai vaø caùc phöông aùn giaûm ruûi ro cuï theå. Maëc duø TOÙM TAÉT TOÅNG QUAN xiii ñaây khoâng phaûi laø moät phöông trình theo ñuùng nghóa toaùn hoïc, nhöng phöông trình giaûn ñôn naøy neâu baät nhöõng yeáu toá ruûi ro cuûa nhieàu daïng tham nhuõng. Khuyeán nghò nhaèm taêng cöôøng tính lieâm chính trong quaûn lyù ñaát ñai Nhoùm caûi caùch ñaàu tieân töông ñoái deã thöïc hieän. Böôùc roõ raøng nhaát ôû ñaây laø thöïc thi trieät ñeå caùc quy ñònh veà tính minh baïch hieän coù trong luaät phaùp Vieät Nam. Tieáp caän thoâng tin veà caùc vaên baûn quan troïng nhö quy hoaïch söû duïng ñaát, baûn ñoà vaø quy hoaïch ñoâ thò khoâng deã daøng neáu caùc quy ñònh phaùp luaät baûo ñaûm tính minh baïch cuûa nhöõng vaên baûn naøy khoâng ñöôïc thöïc thi trieät ñeå vaø thöïc söï coù nhieàu caùn boä1 thaäm chí khoâng hieåu ñöôïc nghóa vuï phaùp lyù cuûa hoï laø cung caáp thoâng tin. Moät nhoùm caûi caùch töông töï coù theå tieán haønh khaù nhanh choùng laø taêng cöôøng tính minh baïch cuûa quy trình vaø keát quaû cuûa caùc quyeát ñònh giao/cho thueâ ñaát, bao goàm caû giaù giao, cho thueâ ñaát. Nhieàu vaên baûn quan troïng vaø moät soá thoâng tin lieân quan ñeán caùc quyeát ñònh giao ñaát hieän khoâng baét buoäc phaûi coâng khai, bao goàm bieân baûn tham vaán laáy yù kieán veà döï thaûo phöông aùn boài thöôøng ñaõ ñöôïc nhaát trí, keá hoaïch hoã trôï vaø taùi ñònh cö vaø bieân baûn döï thaûo quy hoaïch ñoâ thò. Baét buoäc coâng khai thoâng tin veà nhöõng vaên baûn naøy seõ giuùp giaûm thieåu khaû naêng xaûy ra tham nhuõng. Ñoái vôùi vaán ñeà caáp Giaáy chöùng nhaän, ñieàu quan troïng laø caàn tieáp tuïc ñôn giaûn hoaù thuû tuïc, loaïi tröø nhöõng phöùc taïp vaø söï thieáu roõ raøng laøm naûy sinh tham nhuõng. Ngoaøi ra, phaân coâng traùch nhieäm caù nhaân ôû taát caû caùc caáp nhaèm phoå bieán thoâng tin roõ raøng seõ coù lôïi cho ngöôøi daân vaø khieán tham nhuõng khoù coù cô hoäi xaûy ra hôn. Quaù trình ñôn giaûn hoaù caùc thuû tuïc ñang ñöôïc tieán haønh vaø hieän ñang coù nhöõng cô cheá cho vieäc tieáp nhaän thoâng tin phaûn hoài töø phía ngöôøi daân. Ñoái vôùi thu hoài ñaát vaø giao/cho thueâ ñaát, vieäc taêng cöôøng giaùm saùt cuûa ngöôøi daân bao goàm söï tham gia cuûa coäng ñoàng seõ laøm giaûm khaû naêng xaûy ra tham nhuõng. Kieän toaøn caùc quy ñònh phaùp luaät vaø tieán haønh tham vaán yù kieán cuûa ngöôøi daân tröôùc veà quy hoaïch söû duïng ñaát, ñoâ thò, caùc döï aùn ñaàu tö vaø ñieàu chænh caùc döï aùn naøy cuõng giuùp giaûm tham nhuõng. Vaên hoaù tham vaán yù kieán cuûa ngöôøi daân raát maïnh meõ ôû Vieät Nam veà nhieàu phöông dieän vaø maëc duø ñoâi luùc, vieäc laáy yù kieán chæ mang tính hình thöùc, nhöng vaãn luoân caàn taïo ra cô hoäi ñeå laéng nghe yù kieán cuûa ngöôøi daân. Moät soá caûi caùch ñoøi hoûi kieän toaøn theå cheá maïnh meõ. Nhaän thaáy raèng caùc coâng chöùc naém giöõ caùc vò trí quan troïng nhö thaønh vieân trong hoäi ñoàng boài thöôøng coù quaù nhieàu quyeàn töï do quyeát ñònh, taêng cöôøng traùch nhieäm giaûi trình cuûa caùc quan chöùc naøy laø moät thaùch thöùc quan troïng. Coù theå söû duïng nhieàu coâng cuï nhö: thanh tra taøi chính, kieåm toaùn ñoäc laäp ñoái vôùi nhöõng ngöôøi coù chöùc traùch, thaåm quyeàn veà ño ñaïc, vaø ñaùnh giaù cuûa Hoäi ñoàng nhaân daân veà döï thaûo, phöông aùn boài thöôøng ñaõ ñöôïc thoâng qua vaø phöông aùn boài thöôøng thöïc teá seõ taêng cöôøng hôn nöõa traùch nhieäm giaûi trình cuûa caùn boä. Xaây döïng caùc quy ñònh veà vieäc thueâ ngoaøi caùc dòch vuï ñònh giaù ñaát thoâng qua caùc toå chöùc ñoäc laäp vaø thaønh laäp caùc uyû ban ñoäc laäp ñeå xem xeùt giaù boài thöôøng vaø giao/cho thueâ ñaát 1. Chæ caùc caùn boä coâng chöùc, vieân chöùc (BT). xiv NHAÄN DIEÄN VAØ GIAÛM THIEÅU CAÙC RUÛI RO DAÃN ÑEÁN... ñöôïc hoã trôï thoâng qua heä thoáng cô sôû döõ lieäu quoác gia minh baïch vôùi giaù ñaát quy ñònh seõ giuùp giaûm bôùt ñaëc lôïi vaø vieäc phaùt hieän tham nhuõng seõ trôû neân deã daøng hôn. Maëc duø daïng caûi caùch naøy khoù tieán haønh, nhöng thöïc teá laø moät soá tænh ñaõ thöïc hieän caûi caùch naøy vaø ñieàu ñoù chöùng toû raèng caûi caùch naøy laø khaû thi. Vieäc thöïc thi caùc quy ñònh phaùp luaät veà coâng khai vaø tham vaán laáy yù kieán cuûa ngöôøi daân seõ ñöôïc caûi thieän ñaùng keå neáu moät cô quan ôû caáp trung öông ñöôïc giao traùch nhieäm giaùm saùt vaø ñaùnh giaù moät caùch heä thoáng möùc ñoä tuaân thuû ôû taát caû caùc caáp. AÙp duïng roäng raõi vieäc thay ñoåi traùch nhieäm giaûi trình moät caùch xuyeân suoát. Coù theå ñoái phoù vôùi moät vaøi yeáu toá ruûi ro quan troïng baèng vieäc taêng cöôøng traùch nhieäm giaûi trình cuûa caù nhaân caùc caùn boä ñòa chính1. Baûo ñaûm raèng heä thoáng caùn boä, coâng chöùc coù nhieàu nhaân taøi, nhöõng ngöôøi laøm khoâng toát bò phaït vaø nhöõng ngöôøi laøm nhanh vaø toát ñöôïc thöôûng laø moät caûi caùch quan troïng. Maëc duø ñieàu naøy vaãn caàn phaûi aùp duïng vôùi caùc coâng chöùc noùi chung nhöng noù coøn quan troïng hôn ñoái vôùi caùc vò trí ñöôïc ngöôøi daân tin töôûng vaø coù quyeàn quyeát ñònh nhöõng vaán ñeà coù khoaûn kinh phí lôùn. Treân thöïc teá, taàm quan troïng cuûa nhöõng vò trí naøy khieán cho hoï trôû thaønh nhöõng öùng cöû vieân toát cho vieäc thöû nghieäm phöông phaùp xaùc ñònh thu nhaäp vaø keâ khai veà taøi saûn, ví duï: xaùc ñònh vaø coâng khai caùc baûn keâ khai taøi saûn cuûa caùc caùn boä caáp cao vaø nhöõng caùn boä giöõ caùc vò trí nhaïy caûm. Taêng cöôøng traùch nhieäm giaûi trình khoâng phaûi luùc naøo cuõng coù nghóa laø taäp trung vaøo tham nhuõng. Xaây döïng traùch nhieäm giaûi trình theo chieàu doïc trong vieäc phuïc vuï nhaân daân vaø caùc doanh nghieäp seõ laøm maát ñi khoaûng troáng ñeå tham nhuõng xaûy ra. Ví duï, coù theå taêng cöôøng traùch nhieäm giaûi trình cuûa quan chöùc ñòa chính baèng ñaùnh giaù cuûa ngöôøi daân moät caùch heä thoáng thoâng qua khaûo saùt möùc ñoä haøi loøng cuûa ngöôøi söû duïng. Ñaây cuõng laø moät tieàn leä ôû Vieät Nam. Phieáu baùo caùo cuûa ngöôøi daân veà chaát löôïng dòch vuï coâng ôû Thaønh phoá Hoà Chí Minh cho thaáy caùch tieáp caän naøy laø khaû thi vaø höõu ích. Traùch nhieäm giaûi trình cuûa caû hoäi ñoàng coù theå kieän toaøn baèng vieäc naâng cao vai troø cuûa caùc theå cheá giaùm saùt, cuï theå hôn laø laøm cho heä thoáng thanh tra ñaát ñai trôû neân naêng ñoäng vaø ñoäc laäp hôn. Taêng cöôøng tính khaùch quan vaø thaân thieän vôùi ngöôøi söû duïng cuûa heä thoáng giaûi quyeát khieáu naïi vaø toá caùo, ñaåy maïnh söï tham gia cuûa Hoäi ñoàng nhaân daân vaø caùc toå chöùc ñoaøn theå trong vieäc giaùm saùt quaûn lyù ñaát ñai seõ giuùp caûi thieän söï giaùm saùt töø beân ngoaøi. Bieän phaùp quan troïng ñeå laøm giaûm tham nhuõng trong ñaát ñai laø ñoåi môùi caùch giaûi quyeát caùc vaán ñeà veà ñaát ñai ôû Vieät Nam. Raát nhieàu nhöõng ñaëc lôïi lôùn nhaát coù theå giaûi quyeát baèng caùch haïn cheá vieäc thu hoài ñaát baét buoäc ñoái vôùi nhöõng tröôøng hôïp ñaùp öùng tieâu chí "coù lôïi cho coäng ñoàng", ñeå caùc döï aùn tö nhaân töï ñaøm phaùn vôùi nhöõng ngöôøi ñang söû duïng ñaát treân cô sôû töï nguyeän. Ngay caû khi vieäc chuyeån hoaøn toaøn sang giao dòch töï nguyeän laø ñieàu khoâng theå, moät böôùc ñi tröôùc maét nhö söû duïng "caùc phöông phaùp hoãn hôïp" seõ laø moät söï caûi thieän ñoái vôùi thöïc traïng hieän nay. Do nhieàu khieáu naïi veà ñaát ñai lieân quan ñeán soá tieàn boài thöôøng, nhöõng caûi caùch nhö treân cuõng seõ giaûm bôùt söï khoâng haøi loøng cuûa xaõ hoäi. 1. Chæ caùc coâng chöùc, vieân chöùc ñòa chính (BT). TOÙM TAÉT TOÅNG QUAN xv Töông töï, giaûm vieäc chæ ñònh thaàu tröïc tieáp trong giao ñaát, taïo ra cô cheá taøi chính cho vieäc thöïc hieän ñaáu giaù ñaát vaø ñaáu thaàu döï aùn seõ laøm cho caùc quy trình naøy trôû neân caïnh tranh hôn vaø laøm cho giaù ñaáu thaàu phaûn aùnh chính xaùc hôn, phuø hôïp hôn vôùi giaù thò tröôøng. Nhöõng caùch tieáp caän naøy hieån nhieân seõ maát nhieàu thôøi gian ñeå phaùt trieån, thöû nghieäm vaø ñöa vaøo thöïc teá, nhöng lôïi ích cuûa vieäc giaûm ñaëc lôïi coù ñöôïc töø cheânh leäch giöõa giaù do chính quyeàn quyeát ñònh vaø giaù thò tröôøng laø muïc tieâu höôùng tôùi. *** Cuoái cuøng, maëc duø caùc yeáu toá ruûi ro ñöôïc xaùc ñònh trong baùo caùo naøy laø raát nhieàu, nhöng coù nhieàu baèng chöùng deã thaáy laø chuùng coù theå ñöôïc giaûi quyeát. Thaäm chí, caû nhöõng caûi caùch phöùc taïp hôn, ví duï nhö: thueâ ngoaøi dòch vuï ñònh giaù ñaát cuõng ñang ñöôïc thöïc hieän ôû Thaønh phoá Hoà Chí Minh vaø Bình Ñònh. Maëc duø caàn phaûi ñaåy maïnh hôn nöõa söï minh baïch cuûa caùc vaên baûn lieân quan ñeán ñaát ñai, moät vaøi tænh, huyeän vaø xaõ ñaõ khaù naêng ñoäng, trong nhieàu tröôøng hôïp taïo cô hoäi tieáp caän nhöõng thoâng tin naøy nhieàu hôn so vôùi quy ñònh cuûa luaät phaùp. Nhöõng ví duï tích cöïc naøy cho thaáy, ôû nhöõng nôi coù muïc tieâu roõ raøng, vieäc giaûm ruûi ro tham nhuõng, giaûm gaùnh naëng haønh chính, cuûng coá quyeàn ñoái vôùi taøi saûn khoâng chæ laø giaác mô daønh rieâng cho nhöõng nöôùc giaøu maø coøn laø thöïc teá trong taàm vôùi cuûa Vieät Nam ngay caû baây giôø. 1. Giôùi thieäu vaø boái caûnh Keå töø khi tieán haønh Ñoåi môùi, Vieät Nam ñang trong quaù trình bieán ñoåi maïnh meõ veà kinh teá vaø xaõ hoäi, trong ñoù vaán ñeà caûi caùch quaûn lyù vaø söû duïng ñaát ñai ñang dieãn ra döôùi raát nhieàu caùch thöùc. Phaàn lôùn caùc nghieân cöùu quoác teá veà caûi caùch trong quaûn lyù ñaát ñai ôû Vieät Nam trong giai ñoaïn ñaàu ñeàu cho thaáy quaù trình phaân chia laïi ruoäng ñaát ñaõ dieãn ra nhanh goïn, hieäu quaû vaø coâng baèng moät caùch ñaùng ngaïc nhieân1. Baûn chaát caùc quyeàn veà ñaát ñai vaø möùc ñoä coù theå döï baùo, baûo ñaûm vaø tieáp caän caùc quyeàn naøy, ñoùng vai troø chuû choát trong vieäc taïo neân nhöõng löïa choïn kinh teá vaø chieán löôïc sinh keá trong taát caû caùc ngaønh cuûa xaõ hoäi. Chính saùch vaø taäp quaùn söû duïng ñaát coù aûnh höôûng raát lôùn ñeán khaû naêng tieáp caän ñaát ñai vaø nhöõng trieån voïng quaûn lyù beàn vöõng nguoàn taøi nguyeân thieân nhieân. Ñaát ñai, laø moät nguoàn thu nhaäp, ñang ngaøy caøng chieám öu theá trong tö duy taøi chính coâng vaø tö ôû moïi caáp. Noùi toùm laïi, ñaát ñai ­ vieäc phaân ñaát, söû duïng, quaûn lyù vaø taøi chính ­ taát yeáu ñoùng vai troø trung taâm trong vieäc ñònh hình töông lai vaø söï oån ñònh veà kinh teá, moâi tröôøng vaø xaõ hoäi ôû Vieät Nam. Chính phuû Vieät Nam nhaän ra taàm quan troïng cuûa vaán ñeà ñaát ñai qua nhieàu boái caûnh khaùc nhau neân ñaõ ñaëc bieät quan taâm, thaän troïng giaûi quyeát chính saùch ñaát ñai, vaø ñaõ tieán haønh moät soá caûi caùch chính saùch quan troïng trong lónh vöïc quaûn lyù ñaát ñai (baûng 1). Tuy nhieân, cho ñeán nay, chính saùch ñaát ñai vaø vieäc thöïc hieän caùc chính saùch naøy taïi Vieät Nam, cuõng nhö nhieàu quoác gia ñang phaùt trieån khaùc, veà cô baûn vaãn thieáu tính heä thoáng vaø chaët cheõ. Vieät Nam ñang traûi qua moät quaù trình chuyeån ñoåi ñaát maïnh meõ nhö laø moät keát quaû cuûa vieäc ñoåi môùi kinh teá vaø xaõ hoäi. Trong khoaûng thôøi gian töø naêm 2001 ñeán naêm 2010, 0.9 trieäu heùcta ñaát noâng nghieäp (chieám 4% toång soá dieän tích ñaát noâng nghieäp naêm 2000) ñöôïc chuyeån ñoåi sang muïc ñích daân cö, xaây döïng caùc khu thöông maïi phi noâng nghieäp, coâng coäng vaø caùc muïc ñích phi noâng nghieäp khaùc. Cuõng trong cuøng thôøi gian ñoù, 5.4 trieäu heùcta ñaát chöa söû duïng (chieám 62% toång dieän tích ñaát chöa söû duïng naêm 2000) ñaõ ñöôïc chuyeån ñoåi sang söû duïng vaøo caùc muïc ñích khaùc2. 1. Moät trong nhöõng nghieân cöùu ñaùng tin caäy nhaát laø: "Ñaát ñai trong thôøi kyø quaù ñoä. Ñoåi môùi vaø ngheøo ñoùi ôû noâng thoân Vieät Nam" taùc giaû Ravallion, M., Van De Walle D., 2008, Ngaân haøng Theá giôùi, 2008. 2. Baùo caùo naêm 2010 cuûa Trung taâm Kieåm keâ vaø Ñaùnh giaù taøi nguyeân ñaát thuoäc Toång cuïc Quaûn lyù ñaát ñai, Boä Taøi nguyeân vaø Moâi tröôøng. 1 2 NHAÄN DIEÄN VAØ GIAÛM THIEÅU CAÙC RUÛI RO DAÃN ÑEÁN... Baûng 1. Caûi caùch chính saùch ñaát ñai Nguoàn: Ngaân haøng Theá giôùi, 2010 (Baùo caùo saép phaùt haønh) "Caùc bieän phaùp xaùc ñònh giaù ñaát ñeå boài thöôøng vaø taùi ñònh cö taïi Vieät Nam". Vieät Nam cuõng ñang taêng cöôøng quaù trình caáp Giaáy chöùng nhaän. Cho tôùi naêm 2008, 10.53 trieäu Giaáy chöùng nhaän ñaõ ñöôïc caáp cho toång dieän tích 413,060 heùcta treân phaïm vi toaøn quoác, chieám 79.9% toång soá dieän tích caàn Giaáy chöùng nhaän. Ñeán thaùng 10 naêm 2010, haàu heát caùc tænh treân toaøn quoác ñaõ caáp Giaáy chöùng nhaän, chieám hôn 70% toång soá dieän tích yeâu caàu caáp Giaáy chöùng nhaän (hình 1). GIÔÙI THIEÄU VAØ BOÁI CAÛNH 3 Hình 1: Soá tænh cuøng vôùi phaàn traêm ñaát ñaõ ñöôïc caáp Giaáy chöùng nhaän Nguoàn: Baùo caùo naêm 2006 cuûa Cuïc Ñaêng kyù vaø Thoáng keâ thuoäc Toång cuïc Quaûn lyù ñaát ñai, Boä Taøi nguyeân vaø Moâi tröôøng, ngaøy 14-10-2010. Trong quaù trình chuyeån ñoåi muïc ñích söû duïng ñaát ñaày thaùch thöùc nhö vaäy thì chaúng coù gì ñaùng ngaïc nhieân khi tham nhuõng trong quaûn lyù ñaát ñai vaãn coøn laø moät vaán ñeà lôùn, ít nhaát laø qua thoâng tin truyeàn thoâng vaø qua caùc caâu chuyeän thöôøng ngaøy. Chính phuû Vieät Nam cuõng nhaän ra söï caàn thieát phaûi xaây döïng khung phaùp lyù haïn cheá tham nhuõng trong töøng ngaønh cuï theå. Luaät phoøng, choáng tham nhuõng (AC-Law) ñöôïc Quoác hoäi thoâng qua vaøo thaùng 11 naêm 2005 laø böôùc ngoaët phaùp lyù trong caùc noã löïc cuûa Nhaø nöôùc. Luaät phoøng, choáng tham nhuõng naêm 2005, söûa ñoåi, boå sung naêm 2007 laø nhöõng ñieàu khoaûn ñeå xöû lyù tham nhuõng ôû caùc caáp, ngaønh vaø lónh vöïc cuï theå, trong ñoù coù choáng tham nhuõng trong quaûn lyù ñaát ñai. Theo ñoù, Chính phuû Vieät Nam daønh öu tieân thoûa ñaùng cho vieäc giaûi quyeát nhöõng vaán ñeà lieân quan ôû caáp toång theå cuõng nhö caáp ngaønh. Thaùng 05-2009, Chính phuû ñaõ ban haønh "Chieán löôïc phoøng, choáng tham nhuõng ñeán naêm 2020" (sau ñaây goïi taét laø Chieán löôïc phoøng, choáng tham nhuõng) aùp duïng phöông phaùp tieáp caän coù heä thoáng ñeå choáng tham nhuõng bao goàm caùc giaûi phaùp mang tính phoøng, choáng cuï theå theo nhu caàu vaø theo ngaønh, vaø xaây döïng khung giaùm saùt tieán ñoä. ÔÛ moät möùc ñoä saâu hôn, thì coù ít nhaát boán lyù do ñeå tieán haønh moät nghieân cöùu chuyeân saâu veà möùc ñoä vaø tính chaát cuûa tham nhuõng ñaát ñai taïi Vieät Nam. Moät laø, tham nhuõng trong quaûn lyù ñaát ñai thöôøng coù xu höôùng laøm cho ngöôøi ngheøo bò thieät thoøi hôn ngöôøi giaøu. Ñoù laø xu höôùng lieân quan ñeán chuyeån nhöôïng ñaát ñai ôû möùc giaù thaáp hôn giaù thò tröôøng töø caùc thaønh phaàn noâng thoân ngheøo cuûa xaõ hoäi sang caùc nhaø ñaàu tö vaø ngöôøi daân thaønh thò khaù giaøu coù. Hai laø, tham nhuõng trong lónh vöïc naøy, ôû nhieàu nôi döôøng nhö phoå bieán, ít nhaát laø so vôùi caùc lónh vöïc cung caáp dòch vuï khaùc vaø caùc ngaønh khaùc. Ba laø, maát phuùc lôïi ñi keøm vôùi caùc caùch thöïc hieän hieän nay khi tham nhuõng ñang xaûy ra ôû ñaâu thì Chính phuû ñang bò thaâm huït khoaûn giaù trò thu ôû ñoù. Boán laø, tham nhuõng laø nguoàn goác cuûa baát oån xaõ hoäi. Trong Chieán löôïc phoøng, choáng tham nhuõng cuûa Chính phuû, ñaát ñai ñöôïc xaùc ñònh laø moät trong nhöõng lónh vöïc ñöôïc quan taâm haøng ñaàu, bôûi leõ, noù coù theå laøm giaûm suùt loøng tin cuûa nhaân daân vaøo söï laõnh ñaïo cuûa Ñaûng, quaûn lyù cuûa Nhaø nöôùc, tieàm aån caùc xung ñoät veà lôïi ích, phaûn khaùng veà 4 NHAÄN DIEÄN VAØ GIAÛM THIEÅU CAÙC RUÛI RO DAÃN ÑEÁN... xaõ hoäi, laøm taêng theâm khoaûng caùch giaøu ngheøo. Hoäp 1 döôùi ñaây ñöa ra moät soá minh hoïa veà nhöõng taùc ñoäng tieâu cöïc naøy, nhö ñöôïc trích daãn töø raát nhieàu ngöôøi ñöôïc tham vaán trong quaù trình nghieân cöùu. Nhö ñöôïc minh hoïa xuyeân suoát baùo caùo naøy, nhöõng thaùch thöùc naøy coù theå ñöôïc giaûi quyeát thoâng qua vieäc tieán haønh caùc caûi caùch theå cheá vaø chính saùch cuï theå vaø coù muïc tieâu. Hoäp 1. Haäu quaû cuûa tham nhuõng trong quaûn lyù ñaát ñai ôû Vieät Nam, trích daãn töø nhöõng ngöôøi ñöôïc tham vaán "Ai cuõng coù theå ñoaùn taïi sao moät soá caùn boä ñòa chính laïi giaøu coù nhö vaäy. Neáu hoï chæ coù moãi khoaûn tieàn löông nhö caùc caùn boä khaùc thì laøm sao maø hoï laïi coù theå nhanh giaøu nhö theá?" Tham vaán ôû tænh Baéc Ninh. "Caùc doanh nghieäp chæ caàn giöõ ñaát maø khoâng phaûi ñaàu tö gì caû, sau 5 naêm, töï baûn thaân ñaát ñaõ sinh lôøi maø Nhaø nöôùc khoâng theå thu ñöôïc baát kyø khoaûn thueá naøo. Do vaäy, doanh nghieäp thì sinh lôøi, trong khi ñoù ngöôøi noâng daân thì maát ñaát, Nhaø nöôùc thì maát thueá". Tham vaán taïi tænh Tieàn Giang. "Coù tröôøng hôïp laø moät caùnh ñoàng maøu môõ ñang canh taùc, sau ñoù Nhaø nöôùc thu hoài cho döï aùn, roài ñeå khoâng trong nhieàu naêm, thaät laø laõng phí". Tham vaán taïi tænh Baéc Ninh. "Thaäm chí caùc caùn boä cao caáp veà höu cuõng khoù coù theå nhaän ñöôïc Giaáy chöùng nhaän neáu hoï khoâng ñöa hoái loä. Ñieàu naøy gaây phieàn phöùc cho nhöõng ngöôøi daân ngheøo khoâng theå chi cho caùc "dòch vuï" kieåu naøy". Tham vaán taïi tænh Bình Ñònh. "Ñaïi ña soá caùc doanh nghieäp ñeàu thieáu thoâng tin (veà quaûn lyù ñaát ñai). Chæ coù moät soá ít caùc doanh nghieäp coù khaû naêng taøi chính vaø coù quan heä vôùi chính quyeàn". Tham vaán vôùi caùc chuyeân gia Vieät Nam. "Tham nhuõng trong quaûn lyù ñaát ñai laø lôùn nhaát vaø laø vaán ñeà böùc xuùc nhaát trong xaõ hoäi hieän nay. Ban ñaàu, ngöôøi noâng daân vui söôùng khi thu nhaäp taêng, nhöng baây giôø thì hoï laïi caûm thaáy mình tuït xa." Tham vaán vôùi caùc chuyeân gia Vieät Nam. Nguoàn: Baùo caùo cuûa CECODES naêm 2010: Keát quaû khaûo saùt ñòa phöông veà lieâm chính trong quaûn lyù ñaát ñai ôû Vieät Nam. Tham nhuõng trong quaûn lyù ñaát ñai khoâng phaûi laø vaán ñeà cuûa rieâng Vieät Nam. Nhieàu quoác gia ôû Ñoâng Nam AÙ khaùc cuõng phaûi ñoái maët vôùi vaán naïn naøy. Taïi Coäng hoøa Daân chuû Nhaân daân Laøo, vieäc quaûn lyù vaø giaùm saùt giao, cho thueâ ñaát yeáu keùm ñaõ daãn ñeán tham nhuõng, ñaàu cô vaø thieáu an ninh treân thò tröôøng ñaát1. ÔÛ Inñoâneâxia, nhöõng thay ñoåi trong söû duïng ñaát ñai gaëp raát nhieàu khoù khaên do quy trình caáp pheùp, theo quy trình naøy, söû duïng ñaát phaûi theo ñuùng nhöõng gì ñöôïc ghi cuï theå trong Giaáy chöùng nhaän vaø vieäc thay ñoåi muïc ñích söû duïng ñaát ñoøi hoûi treân thöïc teá phaûi ñöa ñaát veà cho Nhaø nöôùc vaø laøm Giaáy chöùng nhaän môùi. Ñieàu naøy taïo ra yeáu toá töï quyeát ñònh mang tính quan lieâu lôùn, coù theå ñöôïc coi laø vieäc môøi goïi tham nhuõng vaø quaûn lyù traùi pheùp2. 1. "Lôïi ích toaøn caàu gia taêng treân ñaát canh taùc: Lieäu coù theå taïo ra lôïi nhuaän beàn vöõng vaø coâng baèng?" Ngaân haøng Theá giôùi naêm 2010. 2. "Ñaùnh giaù vaø giaùm saùt quaûn lyù trong lónh vöïc ñaát ñai": Ngaân haøng Theá giôùi, 2010. GIÔÙI THIEÄU VAØ BOÁI CAÛNH 5 Tham nhuõng treân quy moâ lôùn vaø nghieâm troïng gaén lieàn vôùi vieäc thu hoài vaø giao, cho thueâ ñaát coâng ngaøy caøng phoå bieán trong moät soá hoaøn caûnh. Ví duï, ôû Keânia, quan chöùc "chieám ñoaït ñaát" ñeán möùc coù heä thoáng trong giai ñoaïn töø naêm 1980 ñeán naêm 2005 vaø ñöôïc coi laø "moät trong nhöõng bieåu hieän coâng khai nhaát cuûa tham nhuõng vaø suy ñoài ñaïo ñöùc trong xaõ hoäi chuùng ta" (Chính phuû Keânia naêm 2004)1. Taïi thaønh phoá Mumbai, AÁn Ñoä, cô caáu theå cheá veà quaûn lyù ñaát ñai yeáu keùm ñaõ daãn ñeán chi phí giao dòch cao vaø laøm taêng söï tìm kieám ñaëc lôïi cuûa quan chöùc Chính phuû cuõng nhö nhöõng ngöôøi hoaït ñoäng ôû khu vöïc tö nhaân nhö: chuû xaây döïng vaø chuû ñaát2. Treân cô sôû ñoù, Baùo caùo naøy nhaèm môû roäng hieåu bieát veà vaán ñeà tham nhuõng vaø lieâm chính trong quaûn lyù ñaát ñai ôû Vieät Nam. Cuï theå hôn nöõa laø, Baùo caùo naøy nhaèm moå xeû, phaân tích tham nhuõng, xaùc ñònh nhöõng nguy cô vaø hình thöùc tham nhuõng chuû yeáu trong quaûn lyù ñaát ñai vaø treân cô sôû ñoù, ñöa ra moät soá gôïi yù vaø ñeà xuaát nhaèm taêng cöôøng tính lieâm chính trong quaûn lyù ñaát ñai. Ñeå laøm ñöôïc vieäc naøy, Baùo caùo aùp duïng phöông phaùp tieáp caän theo chuoãi quy trình (neâu chi tieát trong Phaàn 2) ñeå phaân tích vieäc caáp Giaáy chöùng nhaän3 vaø thu hoài, giao, cho thueâ ñaát. Ñaây laø hai dòch vuï cô baûn cuûa Nhaø nöôùc trong vieäc quaûn lyù ñaát ñai. Muïc tieâu vaø phöông phaùp tieáp caän cuûa nghieân cöùu naøy taïo neân caáu truùc cuûa Baùo caùo. Phaàn 2 trình baøy phöông phaùp tieáp caän vaø phöông phaùp luaän cuûa nghieân cöùu. Phaàn 3 vaø Phaàn 4 phaân tích sô boä möùc ñoä tham nhuõng trong quaûn lyù ñaát ñai, tieáp ñoù phaân tích chi tieát töøng böôùc trong quaù trình thöïc hieän hai dòch vuï cuûa Nhaø nöôùc trong quaûn lyù ñaát ñai. Taäp trung vaøo vieäc xaùc ñònh nhöõng nguy cô chính vaø nhöõng hình thöùc tham nhuõng tieàm aån, nhöõng nguy cô naøy coù theå naûy sinh. Phaàn 5 seõ xaùc ñònh nhöõng yeáu toá ruûi ro gaây tham nhuõng xuyeân suoát caùc böôùc trong hai chuoãi quy trình. Nhöõng yeáu toá naøy lieân quan ñeán theå cheá giaùm saùt, nguoàn nhaân löïc trong lónh vöïc coâng vaø ñaëc ñieåm noåi baät cuûa thò tröôøng ñaát ñai. Phaàn cuoái cuûa baûn Baùo caùo toång keát nhöõng phaùt hieän chính vaø neâu leân caùc ñeà xuaát nhaèm giaûm cô hoäi tham nhuõng lieân quan ñeán quaûn lyù ñaát ñai. 1. "Ñaùnh giaù vaø giaùm saùt quaûn lyù trong lónh vöïc ñaát ñai: Khung ñaùnh giaù Quaûn lyù ñaát ñai", Ngaân haøng Theá giôùi, 2010 2. "Thoâng ñoàng, Xung ñoät, Heä thoáng phi chính thöùc vaø tìm kieám ñaëc lôïi: Caâu chuyeän cuûa AÁn Ñoä veà hình thöùc noåi baät cuûa Quaûn lyù ñaát ñai ñoâ thò taïi Mumbai". Giaùo sö Abhai Pethe, Tröôøng Ñaïi hoïc Mumbai naêm 2010. 3. Keå töø ngaøy 01-9-2009 chæ söû duïng moät loaïi Giaáy chöùng nhaän ñaát ñai, nhaø ôû vaø caùc taøi saûn khaùc gaén lieàn vôùi ñaát, goïi laø "Giaáy chöùng nhaän quyeàn söû duïng ñaát, quyeàn sôû höõu nhaø ôû vaø taøi saûn khaùc gaén lieàn vôùi ñaát" (töø ñaây goïi taét laø Giaáy chöùng nhaän) quy ñònh vieäc sôû höõu ñaát. Ñeán ngaøy 31-8-2009, Vieät Nam coù hai loaïi Giaáy chöùng nhaän quyeàn sôû höõu ñaát khaùc nhau: Giaáy chöùng nhaän quyeàn söû duïng ñaát (LURHOC) vaø Giaáy chöùng nhaän quyeàn sôû höõu nhaø ôû (HOC). Thuaät ngöõ Giaáy chöùng nhaän seõ ñöôïc söû duïng trong Baùo caùo naøy. 2. Caùch tieáp caän vaø phöông phaùp luaän Caøng ngaøy ngöôøi ta caøng nhaän thaáy caàn thieát phaûi giaûi quyeát vaán ñeà tham nhuõng theo caùch heä thoáng toång theå, chaúng haïn vieäc baûo ñaûm aùp duïng cô cheá lieâm chính quoác gia nhö traùch nhieäm giaûi trình trong vieäc thöïc hieän ngaân saùch vaø vieäc caàn thieát giaûi quyeát nhöõng chi tieát cuï theå cuûa tham nhuõng ôû caû caáp ngaønh hoaëc caáp lónh vöïc cuï theå. Nghieân cöùu naøy giaûi quyeát chuû ñeà cuï theå veà ñaát ñai. Ñeå hieåu nhöõng thaùch thöùc lieâm chính trong quaûn lyù ñaát ñai, nghieân cöùu tröôùc heát seõ taäp trung phaân tích hai chöùc naêng dòch vuï chính do Nhaø nöôùc cung öùng, caáp Giaáy chöùng nhaän vaø thu hoài, giao/cho thueâ ñaát. Ñeå thöïc hieän vieäc naøy, phöông phaùp tieáp caän theo chuoãi quy trình hay chuoãi giaù trò ñaõ ñöôïc aùp duïng1. Quaù trình phaân tích seõ gaén vôùi caùc böôùc trong quaù trình thöïc hieän hai chöùc naêng dòch vuï treân. Hoäp 2 vaø hoäp 3 theå hieän Bieåu ñoà quy trình caáp Giaáy chöùng nhaän, thu hoài vaø giao/cho thueâ ñaát, theo thöù töï, döïa treân quy ñònh cuûa phaùp luaät. Nhoùm nghieân cöùu caûm thaáy söû duïng cuïm töø "chuoãi quy trình" phuø hôïp hôn laø "chuoãi giaù trò", maëc duø cuïm töø sau naøy ñoâi khi ñöôïc nhaéc ñeán trong Baùo caùo, bôûi vì, giaù trò khoâng caàn thieát ñöôïc thieát laäp trong moãi böôùc cuûa quy trình. Nghieân cöùu taäp trung vaøo phaân chia caùc loaïi böôùc bao quaùt hôn laø chi tieát cuûa moãi böôùc. Loä trình saâu roäng hôn ñaõ ñöôïc thöïc hieän ôû caùc quoác gia khaùc, nhöng ñaây laø kieåu phaân tích ñaàu tieân ñöôïc thöïc hieän trong boái caûnh cuûa Vieät Nam, aùp duïng phöông phaùp tieáp caän bao quaùt hôn2. Söû duïng phöông phaùp tieáp caän chuoãi quy trình coù ít nhaát hai öu ñieåm. Thöù nhaát, phöông phaùp naøy chæ ra ñöôïc moät böùc tranh coù caáu truùc chi tieát veà nhöõng ñieåm quan troïng ñaëc tröng trong lónh vöïc caáp Giaáy chöùng nhaän, thu hoài vaø giao/cho thueâ ñaát. Thöù hai, ñaëc tröng naøy seõ giuùp tìm ra caùc bieän phaùp khaéc phuïc ñeå choáng tham nhuõng trong lónh vöïc naøy. Ñeå hieåu roõ hôn veà nguy cô tham nhuõng cuûa moãi böôùc trong "chuoãi quy trình", Baùo caùo naøy söû duïng hai khaùi nieäm ñôn giaûn sau. Khaùi nieäm thöù nhaát laø ñaëc lôïi kinh teá. Ñaëc lôïi naøy ñöôïc taïo ra khi phaùp luaät, caùc quy ñònh hoaëc cô caáu thò tröôøng môû ra khaû naêng thu lôïi nhuaän kinh teá lôùn hôn giaù trò cô hoäi. Caùc ñaëc lôïi coù theå xuaát phaùt töø vieäc tieáp caän ñoäc quyeàn caùc thoâng tin trong khi nhöõng thoâng tin naøy khoâng ñöôïc nhieàu ngöôøi bieát ñeán. Trong boái caûnh naøy, ñieàu quan troïng laø Baùo caùo seõ xem xeùt giaù cuûa Nhaø nöôùc quy ñònh cuøng toàn taïi vôùi giaù thò tröôøng ra sao. Cheânh leäch giöõa hai giaù naøy coù theå taïo ñoäng cô maïnh meõ ñeå caùc doanh nghieäp hoái loä caùc quan chöùc nhaø nöôùc ra quyeát ñònh giao/cho thueâ ñaát. 1. Phöông phaùp tieáp caän naøy xuaát phaùt töø Campos, Ed Et Al "Caùc maët cuûa Tham nhuõng: theo doõi tính deã bò toån thöông ôû caáp ngaønh" Ngaân haøng Theá giôùi naêm 2007. 2. Ñeå bieát theâm thoâng tin veà caùc nghieân cöùu chuyeân saâu, xin tham khaûo "Ñieàu tra caùc giao dòch ñaát ñai vaø baát ñoäng saûn ôû Nga" naêm 2006 (http://go.worldbank.org/ODE06E50I0). 6 CAÙCH TIEÁP CAÄN VAØ PHÖÔNG PHAÙP LUAÄN 7 Moät khaùi nieäm khaùc ñöôïc söû duïng phoå bieán trong baùo caùo laø "phöông trình" tham nhuõng noåi tieáng giuùp xaùc ñònh caùc nhaân toá taùc ñoäng ñeán nguy cô tham nhuõng1. Phöông trình cuûa Robert Klitgaard cho thaáy tham nhuõng raát deã xaûy ra khi moät quan chöùc hoaëc moät cô quan ñöôïc ñoäc quyeàn2, khi moät quan chöùc hay moät cô quan coù quyeàn töï quyeát ñònh vaø khi traùch nhieäm giaûi trình cho quyeát ñònh ñoù coøn haïn cheá. Trong Baùo caùo naøy chuùng toâi boå sung nhaân toá thöù tö, tính minh baïch, ñeå neâu baät söï khaùc bieät giöõa minh baïch vaø traùch nhieäm giaûi trình. Vì chuùng toâi seõ nhaéc ñeán phöông trình naøy trong suoát Baùo caùo, moät soá giaûi thích vaø moâ taû chi tieát seõ ñöôïc ñeà caäp döôùi ñaây. Tham nhuõng = Ñoäc quyeàn + Quyeàn quyeát ñònh ­ Traùch nhieäm giaûi trình ­ Tính minh baïch Vieäc moät cô quan hay caùn boä coù ñoäc quyeàn ra quyeát ñònh khoâng phaûi luùc naøo cuõng laø ñieàu coù theå thay ñoåi ñöôïc.Vaán ñeà chính laø neáu ngöôøi daân hoaëc doanh nghieäp coù quyeàn choïn löïa nôi hoï tieán haønh moät dòch vuï cuï theå thì nhöõng caùn boä ít trung thöïc hôn seõ maát ñi quyeàn maëc caû. Trong moät soá tröôøng hôïp, ñieàu naøy coù theå giaûi quyeát baèng vieäc thieát laäp nhieàu ñieåm truy caäp dòch vuï, nhö ôû moät vaøi nöôùc thöïc hieän vieäc caáp ñoåi giaáp pheùp laùi xe, nhöng trong nhöõng tröôøng hôïp khaùc, ñoäc quyeàn laø ñieàu khoâng theå traùnh khoûi. Trong nhöõng tröôøng hôïp ñoù thì nhu caàu caàn coù cô cheá kieåm tra vaø ñoái troïng maïnh meõ ñoái vôùi vieäc thöïc thi nhieäm vuï cuûa caû cô quan vaø caù nhaân caùn boä thaäm chí coøn quan troïng hôn. Neáu moät caùn boä coù ít quyeàn töï quyeát vaø ñöa ra quyeát ñònh thì ngöôøi caùn boä ñoù seõ coù ít cô hoäi ñeå ñoøi hoûi nhöõng khoaûn chi khoâng chính thöùc. Trong khi quyeàn töï quyeát ôû moät möùc ñoä naøo ñoù laø khoâng theå traùnh khoûi ñoái vôùi nhieàu coâng vieäc quan troïng, phaïm vi quyeàn töï quyeát coù theå ñöôïc giôùi haïn thoâng qua nhöõng tieâu chuaån roõ raøng veà vieäc thöïc thi nhieäm vuï vaø ra quyeát ñònh, ví duï: coâng vieäc cuûa moät Thaåm phaùn laø thöïc hieän quyeàn töï quyeát nhöng khi coù höôùng daãn vaø tieàn leä roõ raøng thì quyeàn töï quyeát seõ bò haïn cheá. Neáu phaïm vi quyeàn töï quyeát lôùn moät caùch khoâng caàn thieát, nhö Baùo caùo naøy seõ chæ ra ñoái vôùi tröôøng hôïp ñaát ñai, thì vieäc xaùc ñònh caùc heä thoáng thay theá laø ñieàu caàn thieát. Cuoái cuøng, chuùng toâi ñaõ boå sung thuaät ngöõ thöù tö, tính minh baïch, vaøo coâng thöùc tham nhuõng noåi tieáng. Trong khi tính minh baïch coù theå ñöôïc bao haøm trong khaùi nieäm traùch nhieäm giaûi trình, thì hai khaùi nieäm naøy laïi khoâng heà ñoàng nghóa. Hai nhaân toá naøy neân ñöôïc hieåu laø caùc nhaân toá boå sung laãn nhau nhöng laïi coù nhöõng nhoùm giaûi phaùp caûi caùch rieâng.Thöïc söï thì moät nhaân toá môùi khaùc coù theå ñöôïc boå sung vaøo coâng thöùc, ñoù laø söï ñôn giaûn. Khi thuû tuïc raát phöùc taïp vaø phieàn haø, tính minh baïch cuûa thuû tuïc seõ bò giaûm. Theo ñoù, tính minh baïch coù theå giaûm vì thoâng tin khoâng theå tieáp caän hoaëc thoâng tin coù theå tieáp caän nhöng quaù phöùc taïp khieán moïi ngöôøi khoâng hieåu. Trong moãi tröôøng hôïp, tham nhuõng ñeàu coù theå xaûy ra nhöng hai nhoùm vaán ñeà thì laïi coù nhöõng giaûi phaùp khaùc nhau. Maëc duø coù theå giôùi thieäu nhieàu saéc thaùi nöõa cuûa caùc daïng tham nhuõng phöùc taïp hôn, phöông trình tham nhuõng ñôn giaûn naøy giuùp xaùc ñònh ñöôïc ñaâu laø nguy cô gaây tham nhuõng, theo moät caùch ñôn giaûn vaø deã nhôù. Toùm laïi, vieäc tìm nhöõng nhaân toá taïo ra nguy cô tham nhuõng bao goàm caû vieäc xaùc ñònh caùc chính saùch taïo neân ñaëc lôïi kinh teá vaø sau ñoù xaùc ñònh caùc nhaân toá laøm haïn cheá caùc ñaëc lôïi naøy. 1. Klitgaard, Robert E. naêm 1988: Kieåm soaùt tham nhuõng. Berkeley: Nhaø xuaát baûn Ñaïi hoïc California. 2. Trong nghieân cöùu naøy chuùng ta hieåu "ñoäc quyeàn" laø chæ coù caùc cô quan nhaø nöôùc naøo ñoù thöïc hieän caùc hoaït ñoäng quaûn lyù ñaát ñai. Tuy nhieân, nghieân cöùu naøy khoâng nhaèm muïc ñích uûng hoä vieäc taïo ra nhieàu cô quan (hoaëc coâng hoaëc tö) ñeå giaûm tham nhuõng. Caùc giaûi phaùp ñöa ra trong Baùo caùo naøy ñoái vôùi quyeàn löïc ñoäc quyeàn laø phaûi ñi keøm vôùi vieäc kieåm tra vaø caân ñoái, vaø tìm kieám caùc giaûi phaùp treân thò tröôøng caïnh tranh. 8 NHAÄN DIEÄN VAØ GIAÛM THIEÅU CAÙC RUÛI RO DAÃN ÑEÁN... Hoäp 2: Moâ taû chuoãi quy trình caáp Giaáy chöùng nhaän quyeàn söû duïng ñaát, quyeàn sôû höõu nhaø ôû vaø taøi saûn khaùc gaén lieàn vôùi ñaát Neáu moät coâng daân hoaëc moät doanh nghieäp söû duïng quyeàn lôïi hôïp phaùp cuûa mình ñeå söû duïng ñaát hoaëc caùc taøi saûn lieân quan, hoï phaûi ñi qua moät chuoãi caùc thuû tuïc, baét ñaàu baèng vieäc thu thaäp thoâng tin, vaø trong moät soá tröôøng hôïp, keát thuùc baèng vieäc hoaëc nhaän ñöôïc Giaáy chöùng nhaän hoaëc giaûi quyeát khieáu naïi, toá caùo. Phoå bieán thoâng tin veà thuû tuïc: Vieäc phoå bieán thoâng tin veà thuû tuïc caáp Giaáy chöùng nhaän laø traùch nhieäm cuûa caùc caáp chính quyeàn. Caáp trung öông phaûi coâng boá cô sôû döõ lieäu tröïc tuyeán veà thuû tuïc haønh chính. Chính quyeàn caáp tænh phaûi coâng boá thuû tuïc haønh chính do caùc ñôn vò tröïc thuoäc tieán haønh treân caùc website cuûa mình. Chính quyeàn caáp xaõ phaûi phoå bieán thoâng tin veà thuû tuïc qua nhieàu hình thöùc khaùc nhau, trong ñoù coù vieäc thoâng qua heä thoáng phaùt thanh, truyeàn thoâng. Noäp ñôn xin caáp vaø caùc giaáy tôø lieân quan: Ñôn xin caáp Giaáy chöùng nhaän vaø caùc giaáy tôø lieân quan phaûi noäp leân Vaên phoøng ñaêng kyù quyeàn söû duïng ñaát (VPÑKQSDÑ) caáp quaän ñoái vôùi tröôøng hôïp hoä gia ñình, caù nhaân, coäng ñoàng soáng ôû phöôøng; leân VPÑKQSDÑ caáp huyeän hoaëc UÛy ban nhaân daân (UBND) xaõ ñoái vôùi tröôøng hôïp hoä gia ñình, caù nhaân, coäng ñoàng soáng ôû xaõ, thò traán; vaø leân VPÑKQSDÑ caáp tænh ñoái vôùi tröôøng hôïp laø caùc toå chöùc, cô sôû toân giaùo. VPÑKQSDÑ, UBND xaõ coù ba ngaøy ñeå kieåm tra tính ñaày ñuû cuûa ñôn xin caáp Giaáy chöùng nhaän vaø caùc giaáy tôø lieân quan, hoï seõ lieân laïc vôùi ngöôøi noäp ñôn trong tröôøng hôïp caàn boå sung thoâng tin ñeå hoaøn thieän hoà sô xin caáp. Ñaùnh giaù hoà sô vaø pheâ duyeät: UBND caáp huyeän chòu traùch nhieäm ñoái vôùi caùc tröôøng hôïp laø hoä gia ñình, caù nhaân, coäng ñoàng vaø UBND tænh chòu traùch nhieäm ñoái vôùi caùc tröôøng hôïp laø caùc toå chöùc (bao goàm doanh nghieäp) vaø cô sôû toân giaùo. UBND xaõ hoã trôï UBND huyeän vaø UBND tænh xaùc minh ñôn xin caáp Giaáy chöùng nhaän vaø caùc giaáy tôø lieân quan, vaø thoâng baùo keát quaû xaùc minh cho Vaên phoøng UBND xaõ. UBND caáp huyeän, tænh coù töø 20 ñeán 50 ngaøy ñeå ñaùnh giaù hoà sô vaø pheâ duyeät Giaáy chöùng nhaän, tuøy thuoäc vaøo loaïi hoà sô. Keát quaû thaåm ñònh hoà sô phaûi ñöôïc thoâng baùo coâng khai taïi Vaên phoøng UÛy ban nhaân daân xaõ trong thôøi gian ít nhaát laø 15 ngaøy. Giao Giaáy chöùng nhaän: Ñoái vôùi tröôøng hôïp laø hoä gia ñình, caù nhaân, coäng ñoàng, Giaáy chöùng nhaän do VPÑKQSDÑ caáp tænh hoaëc UBND caáp xaõ nôi nhaän ñôn giao. Ñoái vôùi tröôøng hôïp laø caùc toå chöùc, cô sôû toân giaùo, Giaáy chöùng nhaän do VPÑKQSDÑ caáp tænh giao. Giaûi quyeát khieáu naïi, toá caùo: Chuû tòch UBND huyeän chòu traùch nhieäm giaûi quyeát laàn moät caùc khieáu naïi, toá caùo veà caáp Giaáy chöùng nhaän cuûa hoä gia ñình, caù nhaân, coäng ñoàng vaø Chuû tòch UBND caáp tænh chòu traùch nhieäm giaûi quyeát laàn hai caùc khieáu naïi, toá caùo cuûa hoä gia ñình, caù nhaân, coäng ñoàng vaø giaûi quyeát laàn moät caùc khieáu naïi, toá caùo cuûa toå chöùc vaø cô sôû toân giaùo. Phaûi thoâng baùo quyeát ñònh giaûi quyeát. Sau khi UBND ñòa phöông giaûi quyeát xong, caùc khieáu naïi, toá caùo tieáp seõ ñöôïc giaûi quyeát taïi Toøa aùn. Nguoàn: Nghò ñònh soá 88/2009/NÑ-CP ngaøy 19-10-2009 cuûa chính phuû veà caáp Giaáy chöùng nhaän quyeàn söû duïng ñaát, quyeàn sôû höõu nhaø ôû vaø taøi saûn khaùc gaén lieàn vôùi ñaát; Phaùp leänh thöïc hieän daân chuû ôû xaõ, phöôøng, thò traán naêm 2007; Luaät coâng ngheä thoâng tin naêm 2006; Luaät ñaát ñai naêm 2003, söûa ñoåi, boå sung naêm 2009; Luaät khieáu naïi, toá caùo naêm 1998, söûa ñoåi, boå sung naêm 2004, 2005. CAÙCH TIEÁP CAÄN VAØ PHÖÔNG PHAÙP LUAÄN 9 Hoäp 3: Moâ taû chuoãi quy trình Thu hoài vaø giao/cho thueâ ñaát Neáu moät maûnh ñaát hoaëc thay ñoåi "chuû söû duïng", ví duï: khi ñaát ñöôïc thu hoài cho muïc ñích ñaàu tö, hoaëc ñöôïc duøng cho muïc ñích khaùc, nhö chuyeån ñoåi töø ñaát noâng nghieäp sang ñaát coâng nghieäp, moät hoaëc caû hai beân seõ ñi qua caùc böôùc sau: Quy hoaïch söû duïng ñaát: quy hoaïch, keá hoaïch söû duïng ñaát theå hieän soá löôïng ñaát seõ ñöôïc söû duïng cho moät muïc ñích nhaát ñònh. Sôû Taøi nguyeân vaø Moâi tröôøng (STNMT) laäp quy hoaïch, keá hoaïch söû duïng ñaát caáp tænh, UBND caáp tænh chaáp thuaän, Boä Taøi nguyeân vaø Moâi tröôøng (BTNMT) thaåm ñònh, Hoäi ñoàng nhaân daân caáp tænh thoâng qua vaø Chính phuû pheâ duyeät. Phoøng taøi nguyeân moâi tröôøng (PTNMT) laäp quy hoaïch, keá hoaïch söû duïng ñaát caáp huyeän, UBND huyeän chaáp thuaän, STNMT thaåm ñònh, Hoäi ñoàng nhaân daân caáp huyeän thoâng qua, UBND caáp tænh pheâ duyeät. UÛy ban nhaân daân xaõ laáy yù kieán cuûa daân laäp quy hoaïch, keá hoaïch söû duïng ñaát caáp xaõ, PTNMT thaåm ñònh, Hoäi ñoàng nhaân daân caáp xaõ thoâng qua vaø UBND huyeän pheâ duyeät. Sau khi ñöôïc pheâ duyeät, phaûi coâng khai quy hoaïch keá hoaïch söû duïng ñaát caùc caáp. Quy hoaïch ñoâ thò: so vôùi quy hoaïch söû duïng ñaát, quy hoaïch ñoâ thò cuï theå hôn vaø coù baûn ñoà chi tieát. Theo quy ñònh cuûa phaùp luaät, quy hoaïch ñoâ thò ñöôïc laäp vaø pheâ duyeät sau khi pheâ duyeät quy hoaïch, keá hoaïch söû duïng ñaát. Thöïc teá ôû nhieàu ñòa phöông, quy hoaïch ñoâ thò ñöôïc laäp vaø pheâ duyeät tröôùc khi xem xeùt quy hoaïch söû duïng ñaát. Phoøng xaây döïng (PXD) hoaëc Sôû Xaây döïng (SXD) hoaëc UBND tænh laäp quy hoaïch ñoâ thò, tuøy thuoäc vaøo kieåu quy hoaïch, vaø ñöôïc töông öùng do UBND caáp huyeän, UBND caáp tænh vaø Boä Xaây döïng (BXD) hoaëc Chính phuû pheâ duyeät. Taát caû caùc quy hoaïch ñoâ thò phaûi ñöôïc thaûo luaän thoâng qua caùc cô quan quy hoaïch ñoâ thò. Sau khi pheâ duyeät, phaûi coâng khai nhö caùc quy hoaïch söû duïng ñaát. Giôùi thieäu ñòa ñieåm ñaàu tö: ñaây laø traùch nhieäm cuûa UBND caáp tænh. Nhieäm vuï naøy seõ ñöôïc giao cho caùc cô quan, caùc ban, ngaønh, ñaëc bieät laø Sôû Keá hoaïch vaø Ñaàu tö. Quyeát ñònh thu hoài, giao/cho thueâ ñaát: UBND caáp tænh hoaëc UBND caáp huyeän (ñöôïc UBND tænh giao quyeàn) chòu traùch nhieäm thoâng baùo keá hoaïch thu hoài ñaát ñeán moïi ngöôøi daân lieân quan. Sau ñoù, caùc nhaø ñaàu tö laäp Döï aùn ñaàu tö vaø hoà sô yeâu caàu giao/cho thueâ ñaát. STNMT, PTNMT chòu traùch nhieäm soaïn thaûo quyeát ñònh thu hoài, giao/cho thueâ ñaát vaø trình UBND caáp tænh hoaëc huyeän pheâ duyeät. Phöông aùn boài thöôøng, hoã trôï vaø taùi ñònh cö: Hoäi ñoàng boài thöôøng, hoã trôï vaø taùi ñònh cö caáp huyeän (HÑBT) hoaëc Toå chöùc phaùt trieån quyõ ñaát (PTQÑ) caáp tænh laäp Phöông aùn boài thöôøng, hoã trôï vaø taùi ñònh cö (KHBT). Tröôøng hôïp phöông aùn chæ aûnh höôûng ñeán moät huyeän thì do UBND caáp huyeän pheâ duyeät, tröôøng hôïp phöông aùn aûnh höôûng ñeán treân moät huyeän thì do UBND caáp tænh pheâ duyeät. Phöông aùn phaûi ñöôïc coâng khai ñeå laáy yù kieán ngöôøi daân taïi vaên phoøng UBND caáp xaõ vaø caùc ñieåm daân cö bò thu hoài ñaát. Döïa treân yù kieán 10 NHAÄN DIEÄN VAØ GIAÛM THIEÅU CAÙC RUÛI RO DAÃN ÑEÁN... Hoäp 3: Moâ taû chuoãi quy trình Thu hoài vaø giao/cho thueâ ñaát (tieáp theo) thu ñöôïc, HÑBT hoaëc QPTÑ ñaõ laäp Phöông aùn coù traùch nhieäm ñieàu chænh laïi Phöông aùn. STNMT, PTNMT tieán haønh thaåm ñònh Phöông aùn vaø trình UBND cuøng caáp pheâ duyeät. Coâng khai Phöông aùn ñaõ ñöôïc pheâ duyeät. Giaûi quyeát khieáu naïi, toá caùo: Chuû tòch UBND caáp huyeän chòu traùch nhieäm giaûi quyeát laàn moät caùc khieáu naïi,toá caùo coù lieân quan ñeán quyeát ñònh cuûa UBND huyeän vaø chuû tòch UBND caáp tænh chòu traùch nhieäm giaûi quyeát laàn hai caùc khieáu naïi, toá caùo maø UBND caáp huyeän ñaõ giaûi quyeát nhöng ngöôøi khieáu naïi, toá caùo khoâng ñoàng yù vaø giaûi quyeát laàn moät caùc khieáu naïi,toá caùo coù lieân quan ñeán quyeát ñònh cuûa UBND caáp tænh. Quyeát ñònh giaûi quyeát phaûi ñöôïc coâng khai. Sau khi caùc UBND ñòa phöông giaûi quyeát xong, caùc khieáu naïi, toá caùo tieáp tuïc ñöôïc giaûi quyeát taïi Toøa aùn. Nguoàn: Nghò ñònh soá 69/2009/NÑ-CP ngaøy 13-8-2009 cuûa Chính phuû quy ñònh boå sung veà quy hoaïch söû duïng ñaát, giaù ñaát, thu hoài ñaát, boài thöôøng, hoã trôï vaø taùi ñònh cö; Luaät quy hoaïch ñoâ thò naêm 2009; Phaùp leänh thöïc hieän daân chuû ôû xaõ, phöôøng, thò traán naêm 2007; Nghò ñònh soá 181/2004/NÑ-CP ngaøy 29-10-2004 cuûa Chính phuû veà thi haønh Luaät ñaát ñai; Luaät ñaát ñai naêm 2003, söûa ñoåi, boå sung naêm 2009; Luaät khieáu naïi, toá caùo naêm 1998, söûa ñoåi, boå sung naêm 2004, 2005. Baùo caùo naøy ñöôïc thöïc hieän döïa treân moät soá nguoàn döõ lieäu. Vieät Nam ñaõ ñaït ñöôïc tieán boä trong thaäp kyû qua trong vieäc thieát laäp döõ lieäu veà nhöõng vaán ñeà lieân quan ñeán heä thoáng, theå cheá, chính saùch vaø cung caáp dòch vuï taùc ñoäng ñeán doanh nghieäp vaø coâng daân treân dieän roäng. Soá lieäu trong moâñun quaûn trò nhaø nöôùc gaén vôùi Ñieàu tra möùc soáng hoä gia ñình Vieät Nam naêm 2008 (VHLSS), ñöôïc ñaêng trong Baùo caùo phaùt trieån Vieät Nam naêm 2010 - Caùc theå cheá hieän ñaïi, laø moät ví duï. Beân caïnh nhieàu vaán ñeà khaùc, cuoäc ñieàu tra coù moät vaøi caâu hoûi lieân quan ñeán ñaát ñai vaø tính lieâm chính1. Ngoaøi ra, nhoùm nghieân cöùu coøn söû duïng Chæ soá naêng löïc caïnh tranh caáp tænh (PCI)2, Ñieàu tra doanh nghieäp naêm 2009, Ñieàu tra moâi tröôøng ñaàu tö naêm 2005 (hai ñieàu tra sau do Ngaân haøng Theá giôùi thöïc hieän)3, vaø Ñieàu tra doanh nghieäp vöøa vaø nhoû naêm 2009 cuûa Vieän Khoa hoïc Lao ñoäng vaø Xaõ hoäi (ILSSA) vaø Tröôøng ñaïi hoïc Copenhagen4. Tuy nhieân, döõ lieäu cuûa caùc cuoäc ñieàu tra naøy phaàn lôùn chæ haïn cheá trong chuoãi quy trình Giaáy chöùng nhaän. Do ñoù, vaãn toàn taïi nhöõng thaùch thöùc lôùn trong vieäc vaïch ra baûn chaát vaø möùc ñoä tham nhuõng trong thu hoài vaø giao/cho thueâ ñaát. 1. Xem trang 8, hoäp 1.2. Baùo caùo Phaùt trieån Vieät Nam naêm 2010 - Caùc theå cheá hieän ñaïi. http://www.worldbank.org/vietnam/baocaophattrien. 2. Edmund Malesky. 2009 "Chæ soá Caïnh tranh caáp tænh Vieät Nam: ñaùnh giaù möùc quaûn trò kinh teá veà phaùt trieån khu vöïc tö nhaân. 2009 Baùo caùo cuoái cuøng" Chính saùch saùng kieán caïnh tranh Vieät Nam trang 14. 3. Xem http://www.enterprisesurveys.org. 4. Xem http://www.econ.ku.dk/rand/sme/htlm. CAÙCH TIEÁP CAÄN VAØ PHÖÔNG PHAÙP LUAÄN 11 Döõ lieäu ñieàu tra veà cô baûn phuïc vuï cho boán muïc tieâu: hoã trôï phaân tích tham nhuõng trong quaûn lyù ñaát ñai; xaùc ñònh nhaân toá nguy cô tieàm aån tham nhuõng trong chuoãi quy trình; hoã trôï kieåm tra vieäc thi haønh caùc chính saùch, cô cheá lieâm chính trong quaûn lyù ñaát ñai; vaø ñöa ra nhöõng gôïi yù cô baûn veà nguyeân nhaân cuûa tham nhuõng. Beân caïnh caùc döõ lieäu ñieàu tra, vieäc nghieân cöùu tình huoáng taïi naêm tænh ñaõ ñöôïc tieán haønh ñeå kieåm tra thöïc tieãn taïi caáp cô sôû. Nghieân cöùu sô boä veà khung phaùp lyù trong quaûn lyù ñaát ñai cho thaáy coù söï phaân caáp saâu roäng xuoáng caùc caáp ñòa phöông1. Treân cô sôû ñoù, quaù trình nghieân cöùu tình huoáng taïi 5 tænh ñöôïc thöïc hieän vôùi söï taøi trôï cuûa Ñaïi söù quaùn Ñan Maïch vaø Ñaïi söù quaùn Thuïy Ñieån vaøo naêm 2010 vaø caùc tænh tham gia khaûo saùt ñaõ ñöôïc choïn döïa treân 3 tieâu chí sau: 1. Möùc ngheøo thaáp, nhieàu chuyeån ñoåi ñaát ñai vaø möùc ñoä caûm nhaän tham nhuõng cao. Thaønh phoá Hoà Chí Minh vaø Baéc Ninh ñöôïc löïa choïn. 2. Möùc ngheøo cao, ít chuyeån ñoåi ñaát ñai vaø möùc ñoä caûm nhaän tham nhuõng cao. Laïng Sôn ñöôïc löïa choïn. 3. Möùc ngheøo thaáp, nhieàu chuyeån ñoåi ñaát ñai vaø möùc ñoä caûm nhaän tham nhuõng thaáp. Bình Ñònh vaø Tieàn Giang ñöôïc löïa choïn. Caùc hình thöùc nghieân cöùu döïa treân xeáp haïng ñoùi ngheøo do VHLSS naêm 2008 cung caáp, möùc ñoä tham nhuõng do PCI2 naêm 2009 ñaùnh giaù vaø möùc ñoä chuyeån ñoåi ñaát ñai döïa treân nghieân cöùu: "Caûi thieän thu hoài ñaát vaø cô cheá chuyeån ñoåi ñaát ñai töï nguyeän taïi Vieät Nam" (Ngaân haøng Theá giôùi, 2009) vaø "Noâng daân ngheøo traû giaù coâng nghieäp hoùa" (Taïp chí Luaät Vieät Nam vaø Dieãn ñaøn Phaùp lyù, thaùng 8 naêm 2007). Thaûo luaän nhoùm taäp trung vaø phoûng vaán baùn caáu truùc (phoûng vaán nhoùm) ñaõ ñöôïc tieán haønh vôùi 4 nhoùm (coâng chöùc nhaø nöôùc, doanh nhaân, toå chöùc xaõ hoäi vaø ngöôøi daân) ôû caáp tænh, huyeän vaø xaõ3. Nhìn chung, caùc nghieân cöùu tình huoáng caáp tænh taïo ra khaù nhieàu thoâng tin ñaëc bieät veà chuoãi quy trình caáp Giaáy chöùng nhaän trong khi tính nhaïy caûm vaø quy trình ngaàm trong thu hoài vaø giao, cho thueâ ñaát laïi bò haïn cheá trong vieäc thu thaäp döõ lieäu. Laø moät phaàn nghieân cöùu tình huoáng caáp tænh, chuùng toâi ñaõ tieán haønh nghieân cöùu ñònh löôïng. Maãu nghieân cöùu khoâng ñöôïc thieát keá ñeå baûo ñaûm ñaïi dieän thoáng keâ cho toaøn boä daân soá, maø thu thaäp nhöõng yù kieán baèng maãu cuûa ngöôøi tham gia nhoùm thaûo luaän taäp trung. Nhöõng ngöôøi tham gia nhoùm taäp trung ñöôïc choïn ngaãu nhieân moät phaàn vì trong moät vaøi tröôøng hôïp, giaáy môøi göûi tôùi nhöõng ngöôøi ñöôïc phoûng vaán ñaõ ñöôïc löïa choïn bôûi chính quyeàn ñòa phöông. Baûn caâu hoûi laø nhöõng caâu hoûi töông töï ñöôïc thaûo luaän trong nhoùm taäp trung vaø coù saün caùc phöông aùn traû lôøi (chæ caàn ñaùnh daáu vaøo caùc vò trí traû lôøi maø mình ñoàng yù). Baûn caâu hoûi ñöôïc phaùt tröôùc khi tieán haønh thaûo luaän nhoùm vaø thu laïi khi keát thuùc thaûo 1. "Caùc theå cheá hieän ñaïi" Baùo caùo phaùt trieån Vieät Nam naêm 2010 phaân tích chi tieát veà khía caïnh roäng hôn cuûa giao quyeàn vaø phaân quyeàn. 2. Caâu hoûi "Tyû leä caùc coâng ty caûm thaáy raèng caùc doanh nghieäp trong lónh vöïc kinh doanh cuûa hoï ñaõ mua chuoäc yeâu caàu cuûa caùc quan chöùc tænh", tham khaûo http://www.pcivietnam.org. 3. Phieân baûn baèng tieáng Vieät baùo caùo 5 tænh seõ coù theo yeâu caàu cuûa moät trong caùc taùc giaû cuûa Baùo caùo naøy. 12 NHAÄN DIEÄN VAØ GIAÛM THIEÅU CAÙC RUÛI RO DAÃN ÑEÁN... luaän. Maãu goàm 400 thaønh vieân tham döï, nhöõng ngöôøi traû lôøi goàm 215 ngöôøi daân, 37 ñaïi dieän töø caùc doanh nghieäp, 28 ñaïi dieän töø caùc cô quan ñoaøn theå vaø 120 coâng chöùc nhaø nöôùc. Ñeå boå sung cho nhöõng yù kieán thu ñöôïc ôû caùc ñòa phöông qua nghieân cöùu tình huoáng taïi 5 tænh, caùc cuoäc phoûng vaán vaø hoïp vôùi caùc beân lieân quan chuû choát ôû caáp trung öông ñaõ ñöôïc thöïc hieän. Caùc beân tham gia bao goàm ñaïi dieän cuûa OSCAC, ñaïi dieän Toång cuïc Quaûn lyù ñaát ñai thuoäc MONRE, ñaïi dieän cuûa Phoøng Thöông maïi vaø Coâng nghieäp Vieät Nam, moät soá chuyeân gia, nhaø baùo töø caùc cô quan truyeàn thoâng. Döõ lieäu ñieàu tra vaø nghieân cöùu tình huoáng taïi 5 tænh raát höõu ích vaø ñaõ cho thaáy quan ñieåm cuûa caù nhaân vaø caùc toå chöùc veà keát quaû thöïc hieän chính saùch, tuy nhieân chuùng khoâng cung caáp thoâng tin veà vieäc thöïc thi caùc chính saùch cuûa caùc coâng chöùc nhaø nöôùc. Ñeå laáp ñaày khoaûng troáng naøy, moät cuoäc nghieân cöùu khaùc ñaõ ñöôïc Ngaân haøng Theá giôùi ñaët haøng vaø do DEPOCEN thöïc hieän vaøo naêm 2010 nhaèm kieåm tra vieäc tuaân thuû thöïc hieän caùc quy ñònh hieän haønh veà tính minh baïch thoâng tin trong quaûn lyù ñaát ñai ôû caùc caáp ñòa phöông1. Hai hình thöùc kieåm tra ñaõ ñöôïc tieán haønh: (1) khaûo saùt thöïc teá vaên phoøng cuûa chính quyeàn ôû caáp tænh, huyeän, vaø xaõ; (2) xem websites cuûa chính quyeàn caáp tænh vaø caùc cô quan lieân quan ôû caáp trung öông. Hình thöùc kieåm tra: (1) ñöôïc tieán haønh ôû 12 ñôn vò haønh chính caáp tænh, 24 huyeän vaø 120 xaõ. Tuy nhieân, do ñieàu kieän thôøi tieát, cuoäc khaûo saùt ñaõ khoâng thöïc hieän ñöôïc ôû 3 xaõ. Ñoái vôùi hình thöùc kieåm tra websites, 66 websites ñaõ ñöôïc xem bao goàm 63 tænh vaø 3 Boä chuû choát cuûa Vieät Nam. 1. Nguyeãn Ngoïc Anh, Nguyeãn Ñöùc Nhaät, Traàn Thanh Thuûy, Kirby Prickett: "Baùo caùo ñieàu tra veà cung caáp thoâng tin trong caùc quy ñònh quaûn lyù ñaát ñai" DEPOCEN thöïc hieän cho Ngaân haøng Theá giôùi, 2010. 3. Yeáu toá ruûi ro gaây tham nhuõng trong quaù trình caáp Giaáy chöùng nhaän Phaàn naøy nhaèm giuùp hieåu roõ baûn chaát vaø nguyeân nhaân cuûa tham nhuõng baèng vieäc phaân tích tham nhuõng trong quaù trình caáp Giaáy chöùng nhaän vaø sau ñoù phaân tích caùc nguy cô gaây ra tham nhuõng trong moãi böôùc cuûa chuoãi quy trình. Vieäc phaân tích nguy cô tham nhuõng chuû yeáu döïa treân caùc yù kieán thu thaäp trong nhöõng nghieân cöùu tình huoáng taïi 5 tænh, vaø cuõng phaàn naøo döïa treân soá lieäu ñieàu tra caáp quoác gia, vieäc ñaùnh giaù khung phaùp lyù hieän haønh, vaø baùo caùo gaàn ñaây cuûa DEPOCEN veà vieäc tuaân thuû caùc quy ñònh minh baïch thoâng tin. Phaàn naøy coá gaéng giaûi thích moái lieân keát giöõa caùc yeáu toá ruûi ro vaø vieäc xuaát hieän tham nhuõng. Trong caùc caùch phaân tích khaùc, caùch naøy ñöôïc thöïc hieän baèng vieäc moâ taû caùc daïng tham nhuõng, ñöôïc cho laø ñang toàn taïi lieân quan ñeán töøng yeáu toá ruûi ro, phaân tích caùc ñaëc lôïi kinh teá tieàm aån, taïo ñoäng cô cho haønh vi tham nhuõng vaø baèng caùch phaân tích caùc yeáu toá ruûi ro theo "phöông trình" tham nhuõng neâu trong Phaàn 31. 3.1. Phaân tích tham nhuõng trong vieäc caáp Giaáy chöùng nhaän Theo suy nghó cuûa nhieàu ngöôøi daân vaø caùc toå chöùc ñoaøn theå ñöôïc tham khaûo yù kieán trong caùc nghieân cöùu tình huoáng caáp tænh naêm 2010, tham nhuõng trong vieäc caáp Giaáy chöùng nhaän laø khaù phoå bieán. Moät soá nôi, ngöôøi daân thöôøng phaûi traû theâm tieàn ñeå laáy ñöôïc Giaáy chöùng nhaän nhanh hôn. Taïi ba tænh maø nhöõng thoâng tin ñònh löôïng coù theå phaân chia theo nhöõng nhoùm ngöôøi coù lieân quan2, 61% yù kieán nhöõng ngöôøi ñöôïc hoûi nhaát trí raèng neáu traû theâm tieàn, vieäc caáp Giaáy chöùng nhaän seõ thuaän lôïi vaø nhanh choùng hôn3. (Tuy nhieân, nhö seõ ñöôïc ñeà caäp trong Chöông 4, hình thöùc hoái loä naøy chæ caàn ñeán moät khoaûn tieàn nhoû neáu so vôùi quaù trình giao/cho thueâ ñaát vaø boài thöôøng). Caùc nghieân cöùu tình huoáng caáp tænh cho hay caùc doanh nghieäp coù veû ít gaëp khoù khaên hôn so vôùi ngöôøi daân veà maët thôøi gian laáy Giaáy chöùng nhaän, hay trong vieäc laáy ñöôïc Giaáy chöùng nhaän noùi chung. Caùc doanh nghieäp caûm nhaän thaáy ít vaán ñeà tham nhuõng hôn moät chuùt so vôùi ngöôøi daân. Taïi ba tænh maø nhöõng thoâng tin ñònh löôïng coù theå phaân chia theo nhöõng 1. Xem muïc 2 ñeå bieát theâm chi tieát veà phöông trình naøy. 2. Ba tænh naøy laø Thaønh phoá Hoà Chí Minh, Laïng Sôn vaø Bình Ñònh. Do vaán ñeà veà thu thaäp döõ lieäu, khoâng theå phaân chia döõ lieäu cuûa Baéc Ninh vaø Tieàn Giang theo caùc nhoùm ngöôøi coù lieân quan (ngöôøi daân, ñaïi dieän doanh nghieäp, ñaïi dieän toå chöùc ñoaøn theå vaø quan chöùc chính quyeàn). 3. "YÙ kieán cuûa nhöõng ngöôøi ñöôïc hoûi" khoâng bao goàm: "khoâng coù caâu traû lôøi", "traû lôøi khoâng bieát". Trong soá 135 ngöôøi daân tham gia khaûo saùt ñònh löôïng ôû Thaønh phoá Hoà Chí Minh, Laïng Sôn vaø Bình Ñònh, 34 ngöôøi khoâng traû lôøi cho caâu hoûi trong ñoaïn naøy vaø 21 ngöôøi traû lôøi khoâng bieát. 13 14 NHAÄN DIEÄN VAØ GIAÛM THIEÅU CAÙC RUÛI RO DAÃN ÑEÁN... nhoùm ngöôøi coù lieân quan, moät nöûa ñaïi dieän cuûa caùc doanh nghieäp nhaát trí vôùi phaùt bieåu neáu "traû theâm tieàn", vieäc caáp Giaáy chöùng nhaän seõ thuaän lôïi vaø nhanh choùng hôn1. Khaû naêng xaûy ra tham nhuõng trong caáp Giaáy chöùng nhaän phuï thuoäc vaøo vò trí cuûa ñaát. ÔÛ nhöõng khu vöïc noâng thoân ít phaùt trieån hôn, thì tình traïng tham nhuõng cuõng ít hôn do nhöõng ngöôøi söû duïng ñaát noâng nghieäp khoâng quan taâm ñeán vieäc laáy Giaáy chöùng nhaän vaø möùc phí laáy Giaáy chöùng nhaän maø hoï phaûi traû. Ngöôïc laïi, ôû nhöõng khu vöïc noâng thoân phaùt trieån hay khu vöïc thaønh thò, ngöôøi söû duïng ñaát quan taâm ñeán vieäc laáy Giaáy chöùng nhaän vì giaù trò cuûa ñaát cao hôn vaø coù theå do nhu caàu chuyeån quyeàn söû duïng ñoái vôùi ñaát phi noâng nghieäp2. Döïa treân Ñieàu tra möùc soáng hoä gia ñình Vieät Nam naêm 2008 (VHLSS), ôû nhöõng ñòa baøn ñöôïc ñieàu tra, phaàn lôùn caùc hoä gia ñình cho raèng, coù tham nhuõng trong vieäc caáp Giaáy chöùng nhaän ôû möùc naøy hay möùc khaùc, vaø khoaûng 1/5 trong soá hoï cho raèng vaán ñeà naøy laø nghieâm troïng hoaëc raát nghieâm troïng (Hình 2). Theo Ñieàu tra doanh nghieäp naêm 2009 cuûa Ngaân haøng Theá giôùi (WB ES), cöù 3 doanh nghieäp thì coù 1 doanh nghieäp traû lôøi raèng hoï ñöôïc yeâu caàu hay chôø ñôïi chi caùc khoaûn chi khoâng theo quy ñònh hoaëc bieáu quaø khi xin caáp Giaáy chöùng nhaän (hình 3). Hình 2. Möùc ñoä tham nhuõng trong vieäc Hình 3. Möùc ñoä tham nhuõng trong vieäc caáp Giaáy chöùng nhaän theo nhaän thöùc xin caáp Giaáy chöùng nhaän theo nhaän thöùc cuûa hoä gia ñình cuûa caùc doanh nghieäp Chuù thích: Moãi phaàn treân hình 1 theå hieän tyû leä Chuù thích: WB ES coù maãu khaûo saùt goàm 1053 phaàn traêm hoä daân ñaùnh giaù möùc ñoä tham nhuõng doanh nghieäp ôû 14 tænh. Hình naøy theå hieän traû lôûi trong vieäc caáp Giaáy chöùng nhaän ñöôïc neâu. Toång cuûa 197 doanh nghieäp ñaõ noäp hoà sô xin caáp Giaáy soá yù kieán phaûn hoài laø 1,352 ngöôøi ñaõ söû duïng dòch chöùng nhaän trong hai naêm tröôùc ñoù vaø sau ñoù vuï töø naêm 2006. ñöôïc hoûi lieäu quaø bieáu hay chi phí khoâng chính Nguoàn: Töï öôùc tính döïa treân Moâñun quaûn trò nhaø thöùc coù bò yeâu caàu hay chôø ñôïi. Taát caû caùc doanh nöôùc VHLSS naêm 2008 trong Baùo caùo phaùt trieån nghieäp coù troïng soá nhö nhau vaø loaïi tröø caùc doanh Vieät Nam naêm 2010 ­ Caùc theå cheá hieän ñaïi nghieäp "töø choái traû lôøi". Nguoàn: Töï öôùc tính döïa treân WB ES naêm 2009. 1. "YÙ kieán cuûa ñaïi dieän doanh nghieäp" khoâng bao goàm: "khoâng traû lôøi" vaø traû lôøi "khoâng bieát". Trong soá 37 ñaïi dieän doanh nghieäp tham gia khaûo saùt ñònh löôïng ôû Thaønh phoá Hoà Chí Minh, Laïng Sôn vaø Bình Ñònh, 1 ngöôøi khoâng traû lôøi cho caâu hoûi trong ñoaïn naøy vaø 7 ngöôøi traû lôøi khoâng bieát. 2. Döïa vaøo yù kieán thu thaäp ñöôïc trong caùc thaûo luaän nhoùm cuûa nghieân cöùu tình huoáng ôû caùc tænh vaø döïa vaøo baùo caùo haøng naêm cuûa DONRE veà vieäc caáp Giaáy chöùng nhaän ôû caùc tænh mieàn nuùi. YEÁU TOÁ RUÛI RO GAÂY THAM NHUÕNG TRONG QUAÙ TRÌNH... 15 Coù nhöõng khaùc bieät lôùn giöõa caùc tænh veà möùc ñoä tham nhuõng maø caùc hoä gia ñình vaø doanh nghieäp caûm nhaän. WB ES naêm 2009 khoâng ñöa ra thoâng tin cho taát caû caùc tænh thaønh ôû Vieät Nam nhöng laïi cung caáp thoâng tin caáp khu vöïc. Khu vöïc Baéc Trung boä vaø Trung Nam boä cho thaáy möùc ñoä xaûy ra tham nhuõng trong xin caáp Giaáy chöùng nhaän cao hôn nhieàu so vôùi khu vöïc Ñoâng Nam boä (hình 4). Hình 4: Söï khaùc bieät theo khu vöïc giöõa tyû leä caùc doanh nghieäp bò yeâu caàu/caàn ñöa quaø bieáu hoaëc caùc khoaûn chi khoâng theo quy ñònh khi xin caáp Giaáy chöùng nhaän Chuù thích: Döïa treân maãu doanh nghieäp ôû 14 tænh. Nhöõng doanh nghieäp traû lôøi chæ laø nhöõng doanh nghieäp ñaõ noäp ñôn xin caáp Giaáy chöùng nhaän. Taát caû caùc doanh nghieäp coù troïng soá nhö nhau vaø caùc doanh nghieäp traû lôøi "khoâng bieát" vaø "töø choái" bò loaïi tröø. Sau khi ñaõ loaïi tröø, soá doanh nghieäp coù yù kieán traû lôøi treân toaøn quoác laø 177, trong ñoù, 60 cho ñoàng baèng chaâu thoå soâng Hoàng, 24 cho Baéc Trung boä, 30 cho vuøng duyeân haûi Trung Nam boä, 42 cho Ñoâng Nam boä vaø 21 cho ñoàng baèng chaâu thoå soâng Cöûu Long. Nguoàn: Töï öôùc tính döïa treân WB ES naêm 2009. Möùc ñoä tham nhuõng lieân quan ñeán caáp Giaáy chöùng nhaän do doanh nghieäp baùo caùo ñaõ giaûm keå töø naêm 2005 ñeán naêm 2009. Tham nhuõng coøn giaûm maïnh hôn sau khi thöïc hieän kieåm soaùt caùc doanh nghieäp maãu theo moâ hình khaùc nhau trong hai naêm (hình 6). Theo caûm nhaän cuûa phaàn lôùn caùc hoä gia ñình, möùc ñoä tham nhuõng lieân quan ñeán caáp Giaáy chöùng nhaän cuõng giaûm. Ñieàu quan troïng laø, tyû leä hoä gia ñình cho raèng, naïn tham nhuõng lieân quan ñeán caáp Giaáy chöùng nhaän ñaõ ñöôïc caûi thieän cao hôn so vôùi tyû leä hoä gia ñình cho raèng tham nhuõng ñang traàm troïng hôn trong giai ñoaïn tröôùc naêm 2006 (hình 5). So vôùi caùc ngaønh dòch vuï vaø caáp pheùp khaùc thì tyû leä caûm nhaän coù tham nhuõng trong caáp Giaáy chöùng nhaän laø cao nhaát. Döïa treân ñieàu tra Möùc soáng hoä gia ñình Vieät Nam naêm 2008, tyû leä caùc hoä gia ñình cho raèng, tham nhuõng trong vieäc caáp Giaáy chöùng nhaän laø nghieâm troïng hoaëc raát nghieâm troïng, ngang baèng vôùi möùc ñoä tham nhuõng trong ngaønh Caûnh saùt vaø chaêm soùc y teá tuyeán trung öông, nhöng cao hôn ñaùng keå so vôùi naïn tham nhuõng trong ngaønh Y teá 16 NHAÄN DIEÄN VAØ GIAÛM THIEÅU CAÙC RUÛI RO DAÃN ÑEÁN... Hình 5: Thay ñoåi veà möùc ñoä caûm nhaän tham nhuõng trong vieäc caáp Giaáy chöùng nhaän cuûa caùc hoä gia ñình, so vôùi tröôùc naêm 2006 Chuù thích: Nhöõng ngöôøi ñöôïc hoûi laø nhöõng ngöôøi coù söû duïng dòch vuï naøy töø naêm 2006. Toång soá ngöôøi ñöôïc hoûi laø 1.352, bao goàm nhöõng ngöôøi traû lôøi "khoâng bieát". Nguoàn: Döïa treân moâñun quaûn trò nhaø nöôùc VHLSS naêm 2008 trong Baùo caùo phaùt trieån Vieät Nam ­ Caùc theå cheá hieän ñaïi. Hình 6: Caùc doanh nghieäp bò yeâu caàu/caàn ñöa quaø bieáu hoaëc caùc khoaûn chi khoâng theo quy ñònh khi xin caáp Giaáy chöùng nhaän Chuù thích: Moät maãu ñaày ñuû bao goàm moät maãu caùc doanh nghieäp ôû 14 tænh thuoäc 5 khu vöïc (khaûo saùt naêm 2009) vaø moät maãu caùc doanh nghieäp ôû 24 tænh thuoäc 5 khu vöïc (khaûo saùt naêm 2005). Taát caû 14 tænh khaûo saùt naêm 2009 cuõng laø nhöõng tænh ñöôïc khaûo saùt naêm 2005. Nhoùm doanh nghieäp phoå bieán goàm maãu doanh nghieäp töø 14 tænh thaønh khaùc nhau ñeàu gioáng nhau trong hai khaûo saùt. Caâu hoûi veà caùc khoaûn chi khoâng theo quy ñònh lieân quan ñeán caáp Giaáy chöùng nhaän ñöôïc söû duïng trong khaûo saùt naêm 2005 vaø naêm 2009 laø gioáng nhau. Nhöõng doanh nghieäp ñöôïc hoûi chæ laø nhöõng doanh nghieäp ñaõ noäp ñôn xin caáp Giaáy chöùng nhaän. Taát caû caùc doanh nghieäp coù troïng soá ngang nhau vaø caùc doanh nghieäp traû lôøi "khoâng bieát" hoaëc "töø choái traû lôøi" bò loaïi tröø. Soá löôïng quan saùt ñöôïc töø nhoùm caùc doanh nghieäp phoå bieán laø 60 naêm 2009 vaø 55 naêm 2005. Nguoàn: Töï öôùc tính döïa treân WB ES naêm 2009 vaø WB ICS naêm 2005. YEÁU TOÁ RUÛI RO GAÂY THAM NHUÕNG TRONG QUAÙ TRÌNH... 17 Hình 7. So saùnh möùc ñoä nghieâm troïng giöõa caùc ngaønh ñöôïc cho laø coù tham nhuõng theo caûm nhaän cuûa caùc hoä gia ñình Chuù thích: Bieåu ñoà hieån thò tyû leä ñaùnh giaù tham nhuõng laø nghieâm troïng hay raát nghieâm troïng theo yù kieán cuûa ngöôøi ñöôïc hoûi coù söû duïng dòch vuï vaø khoâng traû lôøi "khoâng bieát". Soá ñaùnh giaù laø nhoû nhaát ôû ngaønh Toøa aùn (56) vaø töø 467 leân 6,304 cho caùc ngaønh khaùc. Nguoàn: Baùo caùo phaùt trieån Vieät Nam naêm 2010 - Caùc theå cheá hieän ñaïi, döïa treân moâñun quaûn trò nhaø nöôùc VHLSS 2008. Hình 8: Caùc doanh nghieäp bò yeâu caàu/caàn ñöa quaø bieáu hoaëc caùc khoaûn chi khoâng theo quy ñònh, ñoái vôùi moät soá caùc thuû tuïc haønh chính ñöôïc löïa choïn Chuù thích: Soá lieäu treân döïa theo maãu nghieân cöùu doanh nghieäp taïi 14 tænh. Soá ngöôøi ñöôïc hoûi chæ laø nhöõng doanh nghieäp ñaõ noäp ñôn xin giaáy pheùp, ñaáu noái hoaëc caáp pheùp. Taát caû caùc doanh nghieäp ñeàu ngang baèng veà traùch nhieäm, caùc doanh nghieäp coù caâu traû lôøi laø "khoâng bieát" hoaëc "töø choái" bò loaïi tröø. Möùc ñoä caûm nhaän thay ñoåi theo ngaønh. Ñoái vôùi vieäc caáp Giaáy chöùng nhaän, soá yù kieán caûm nhaän coù tham nhuõng laø 177. Soá löôïng caûm nhaän coù tham nhuõng cao nhaát laø laøm vieäc vôùi caùc caùn boä thueá (605 quan saùt) vaø soá löôïng caûm nhaän tham nhuõng thaáp nhaát laø yeâu caàu noái ñöôøng oáng nöôùc (102 quan saùt). Nguoàn: Töï öôùc tính döïa treân WB ES naêm 2009. 18 NHAÄN DIEÄN VAØ GIAÛM THIEÅU CAÙC RUÛI RO DAÃN ÑEÁN... tuyeán tænh, giaùo duïc tieåu hoïc, trung hoïc, ñaïi hoïc vaø daïy ngheà (hình 7). Döïa treân WB ES naêm 2009, möùc ñoä tham nhuõng khi caùc doanh nghieäp xin caáp Giaáy chöùng nhaän döôùi möùc tham nhuõng khi caùc doanh nghieäp xin caáp giaáy pheùp xaây döïng nhöng treân möùc tham nhuõng khi caùc doanh nghieäp laøm vieäc vôùi caùn boä ngaønh Thueá, yeâu caàu giaáy pheùp nhaäp khaåu, giaáy pheùp hoaït ñoäng, ñaáu noái ñieän nöôùc vaø ñieän thoaïi (hình 8). 3.2. Caáp Giaáy chöùng nhaän: chuoãi quy trình 3.2.1. Phoå bieán thoâng tin veà thuû tuïc Thoâng tin veà caùc thuû tuïc ñöôïc cho laø haïn cheá vaø khoù hieåu. Duø khung phaùp lyù toång theå veà tính minh baïch cuûa caùc thuû tuïc caáp Giaáy chöùng nhaän khaù chaët cheõ, khoâng phaûi taát caû caùc chính quyeàn ñòa phöông ñeàu thöïc thi caùc ñieàu khoaûn phaùp lyù vaø caùc thoâng tin coâng boá ñöôïc cho laø haïn cheá vaø khoù hieåu. Theo lyù giaûi döôùi ñaây, ñieàu naøy caøng laøm cho tham nhuõng deã xaûy ra. Vieät Nam coù nhöõng ñieàu khoaûn phaùp lyù chaët cheõ veà tính minh baïch cuûa caùc thuû tuïc haønh chính trong vieäc caáp Giaáy chöùng nhaän, ñoøi hoûi phaûi coâng boá coâng khai ôû caáp cô sôû vaø quy ñònh nhieàu hình thöùc phoå bieán thoâng tin ñeå taêng ñoái töôïng tieáp nhaän. Baát caäp lôùn nhaát cuûa khung phaùp lyù laø ôû noäi dung cuûa nhöõng thoâng tin phaûi coâng boá coâng khai. Noäi dung ñöôïc quy ñònh chaët cheõ khi coâng boá coâng khai tröïc tuyeán nhöng laïi chæ ñöôïc quy ñònh nöûa vôøi khi coâng boá coâng khai ôû caáp cô sôû (baûng 9 trong Phuï luïc). Nghieân cöùu naêm 2010 cuûa DEPOCEN veà vieäc tuaân thuû caùc quy ñònh veà tính minh baïch cho thaáy khoâng phaûi taát caû caùc chính quyeàn ñòa phöông ñeàu tuaân thuû caùc ñieàu khoaûn phaùp lyù veà coâng khai caùc thuû tuïc xin caáp Giaáy chöùng nhaän. Trong soá 66 trang web truy caäp, chæ coù 59 trang laø coâng boá caùc thuû tuïc vaø bieåu maãu lieân quan ñeán caáp Giaáy chöùng nhaän vaø 22 trang laø coâng boá thoâng tin lieân laïc cuûa caùn boä phuï traùch vaø laøm roõ hay phaûn hoài caùc caâu hoûi lieân quan ñeán caáp Giaáy chöùng nhaän. Trong soá 117 xaõ ñöôïc khaûo saùt, 93 xaõ ñaõ coâng boá caùc thuû tuïc caáp Giaáy chöùng nhaän vaø 35 xaõ ñaõ coâng boá keát quaû xeùt duyeät hoà sô xin caáp Giaáy chöùng nhaän1. Ñieàu tra Möùc soáng hoä gia ñình Vieät Nam (VHLSS) naêm 2008 cho thaáy, vieäc tieáp caän thoâng tin veà caùc thuû tuïc caáp Giaáy chöùng nhaän laø khoâng heà deã daøng ñoái vôùi ñaïi boä phaän caùc hoä gia ñình. Chæ 1/3 trong soá caùc hoä gia ñình noäp ñôn xin caáp Giaáy chöùng nhaän cho raèng vieäc tìm kieám thoâng tin höôùng daãn laø "deã daøng hoaëc raát deã daøng"2. Thaûo luaän nhoùm taäp trung nghieân cöùu tình huoáng caáp tænh cho thaáy moät trong nhöõng nhaân toá coù theå taïo ra tham nhuõng laø thoâng tin veà caùc thuû tuïc caáp Giaáy chöùng nhaän coøn coù maët haïn cheá vaø khoù hieåu. Ñieàu tra ñònh löôïng tieán haønh trong nghieân cöùu tình huoáng caáp 1. Ñieàu naøy quy ñònh taïi Ñieàu 14, Nghò ñònh soá 88/2009/NÑ-CP ngaøy 19-10-2009 cuûa Chính phuû veà caáp Giaáy chöùng nhaän quyeàn söû duïng ñaát, quyeàn sôû höõu nhaø ôû vaø taøi saûn gaén lieàn vôùi ñaát. 2. Baùo caùo phaùt trieån Vieät Nam naêm 2010 ­ Caùc theå cheá hieän ñaïi. YEÁU TOÁ RUÛI RO GAÂY THAM NHUÕNG TRONG QUAÙ TRÌNH... 19 Chuù thích: 66 trang web truy caäp laø website cuûa caùc tænh vaø website cuûa MONRE, MOC vaø MPI. Nguoàn: Nguyeãn Ngoïc Anh, Nguyeãn Ñöùc Nhaät, Traàn Thanh Thuyû, Kirby Prickett. 2010: "Baùo caùo khaûo saùt veà thoâng tin coâng boá veà quaûn lyù ñaát ñai", Trung taâm Nghieân cöùu chính saùch vaø phaùt trieån (DEPOCEN) baùo caùo cho Ngaân haøng Theá giôùi. tænh cho hay 34% nhöõng ngöôøi ñöôïc hoûi1 nghó raèng caùc thuû tuïc caáp Giaáy chöùng nhaän chöa ñöôïc coâng khai hoaëc chæ coâng khai nöûa vôøi. Trong nghieân cöùu tình huoáng taïi Thaønh phoá Hoà Chí Minh, ngöôøi daân cho bieát hoï khoù tieáp caän thoâng tin vaø ít ñöôïc tö vaán veà caùc thuû tuïc xin caáp Giaáy chöùng nhaän. Ngöôøi daân phaøn naøn veà vieäc thieáu caùc höôùng daãn cuï theå veà thuû tuïc, daãn ñeán khoù khaên trong vieäc xaùc ñònh vaø keâ khai caùc giaáy tôø caàn thieát. Tình traïng naøy bò moät soá caùn boä ñòa chính lôïi duïng, gaây khoù deã cho nhöõng ngöôøi daân ít hieåu bieát veà caùc thuû tuïc lieân quan ñeán caáp Giaáy chöùng nhaän. Trong nghieân cöùu tình huoáng taïi Baéc Ninh vaø Bình Ñònh, ngöôøi daân phaøn naøn raèng caùc thuû tuïc caáp Giaáy chöùng nhaän chæ ñöôïc coâng boá nöûa vôøi, vaø hoï thaáy khoù hieåu ñöôïc noäi dung do thieáu ñöôïc höôùng daãn. Trong nhieàu tröôøng hôïp, caùc thuû tuïc ñöôïc coâng khai, nhöng ngöôøi 1. "YÙ kieán phaûn hoài" khoâng keå: (a) khoâng traû lôøi; (b) traû lôøi "khoâng bieát". 20 NHAÄN DIEÄN VAØ GIAÛM THIEÅU CAÙC RUÛI RO DAÃN ÑEÁN... daân khoâng hieåu, hoï ñöôïc thoâng baùo laø ñieàn sai maãu xin caáp, khieán hoï phaûi tìm ñeán caùc "dòch vuï trung gian phi chính thöùc". Taïi tænh Laïng Sôn, nghieân cöùu tình huoáng cho thaáy caùc thoâng baùo veà vieäc caáp Giaáy chöùng nhaän ñoâi khi chæ tôùi ñöôïc caùc caùn boä maø khoâng phaûi ngöôøi daân. Caùc coäng ñoàng ôû khu vöïc mieàn nuùi raát khoù tieáp caän thoâng tin vì nhöõng thoâng tin naøy chæ ñöôïc nieâm yeát ôû vaên phoøng Uyû ban nhaân daân caáp xaõ. Caùc nghieân cöùu tình huoáng caáp tænh chæ ra ba hình thöùc tham nhuõng gaén vôùi haïn cheá tieáp caän thoâng tin veà caùc thuû tuïc vaø quy ñònh veà caáp Giaáy chöùng nhaän: (1) caùc quan chöùc ñaët ra nhöõng yeâu caàu traùi phaùp luaät maø ngöôøi noäp ñôn khoâng bieát vaø buoäc phaûi hoái loä; (2) ngöôøi noäp ñôn caûm thaáy lo laéng vaø phaûi nhôø ñeán trung gian khoâng chính thöùc giuùp ñôõ1; (3) ngöôøi noäp ñôn caûm thaáy lo laéng vaø traû phí khoâng ñuùng quy ñònh ñeå caùc caùn boä giuùp ñôõ. Haønh vi tham nhuõng veà cô baûn baét nguoàn töø vieäc muoán tieát kieäm thôøi gian vaø traùnh nhöõng khoù khaên trong vieäc tìm kieám thoâng tin. Quay laïi khaùi nieäm "phöông trình tham nhuõng" trong phaàn 2, söï thieáu minh baïch vaø "ñoäc quyeàn" cuûa caùc cô quan chính quyeàn trong vieäc phoå bieán thoâng tin veà caáp Giaáy chöùng nhaän khieán cho tham nhuõng deã xaûy ra. 3.2.2. Noäp ñôn xin caáp vaø caùc giaáy tôø coù lieân quan Thuû tuïc phöùc taïp vaø ngöôøi noäp ñôn bò caùn boä xaõ gaây khoù deã Döïa treân soá lieäu ñieàu tra, khoâng theå phuû nhaän raèng nhöõng noã löïc cuûa Chính phuû trong vieäc ñôn giaûn hoaù thuû tuïc caáp Giaáy chöùng nhaän ñaõ caûi thieän caûm nhaän cuûa caû hoä gia ñình vaø doanh nghieäp. Tuy nhieân, trong quaù trình noäp ñôn xin caáp Giaáy chöùng nhaän vaø caùc giaáy tôø coù lieân quan, caùc caù nhaân vaø toå chöùc vaãn phaûi ñoái maët vôùi nhöõng thuû tuïc phöùc taïp vaø daøi doøng, hoï noùi raèng hoï bò quan chöùc xaõ gaây khoù deã, daãn ñeán ngöôøi söû duïng dòch vuï caáp Giaáy chöùng nhaän buoäc phaûi hoái loä. Chính phuû Vieät Nam ñaõ coù nhöõng noã löïc ñaùng keå vaø lieân tuïc thöïc hieän ñôn giaûn hoaù thuû tuïc haønh chính cho ngöôøi daân vaø doanh nghieäp, trong ñoù coù caùc thuû tuïc lieân quan ñeán caáp Giaáy chöùng nhaän. Nhöõng saùng kieán nhö vieäc aùp duïng roäng raõi cô cheá moät cöûa ôû taát caû caùc caáp ñòa phöông, tieáp nhaän vaø xöû lyù phaûn aùnh cuûa ngöôøi söû duïng veà caùc thuû tuïc haønh chính2, vaø phöông phaùp "maùy xeùn" cuûa Ñeà aùn 303 laø nhöõng böôùc tieán ñaùng keå. 1. ÔÛ Vieät Nam coù hai loaïi hình dòch vuï trung gian caáp Giaáy chöùng nhaän: (a) coâng chöùng vieân, vaø (b) trung gian khoâng chính thöùc. Coâng chöùng vieân laø hình thöùc trung gian chính thöùc vaø söû duïng dòch vuï naøy khoâng phaûi laø moät thoâng leä tham nhuõng. Caùc coâng chöùng vieân chòu traùch nhieäm thay maët khaùch haøng tieán haønh caùc thuû tuïc lieân quan ñeán caáp Giaáy chöùng nhaän vaø mang giaáy chöùng nhaän ñeán cho khaùch haøng. Caùc coâng chöùng vieân thöôøng yeâu caàu traû phí cao. Trung gian khoâng chính thöùc khoâng ñöôïc thöøa nhaän bôûi phaùp luaät. Söû duïng caùc trung gian coù theå bò coi laø moät thoâng leä tham nhuõng bôûi vì moät phaàn phí ngöôøi söû duïng phaûi traû ñöôïc chia laïi cho caùn boä chính quyeàn. 2. Ñieàu naøy ñöôïc quy ñònh trong Nghò ñònh soá 20/2008/NÑ-CP ngaøy 14-02-2008 cuûa Chính phuû veà vieäc tieáp nhaän, xöû lyù phaûn aùnh, kieán nghò cuûa caù nhaân, toå chöùc veà quy ñònh haønh chính. 3. "Ñeà aùn 30" laø Quyeát ñònh soá 30/2007/QÑ-TTg ngaøy 10-01-2007 cuûa Thuû töôùng Chính phuû pheâ duyeät Ñeà aùn ñôn giaûn hoaù thuû tuïc haønh chính treân caùc lónh vöïc quaûn lyù nhaø nöôùc giai ñoaïn 2007 ­ 2010. YEÁU TOÁ RUÛI RO GAÂY THAM NHUÕNG TRONG QUAÙ TRÌNH... 21 Caùc hoä gia ñình vaø caùc doanh nghieäp ñeàu nhaéc ñeán nhöõng caûi thieän trong thuû tuïc caáp Giaáy chöùng nhaän. Döïa treân nhöõng soá lieäu cuûa VHLSS 2008, gaàn ¾ soá ngöôøi xin caáp Giaáy chöùng nhaän cho bieát caùc thuû tuïc caáp Giaáy chöùng nhaän ñaõ trôû neân deã daøng hôn so vôùi naêm 20061. Soá lieäu cuûa Chæ soá naêng löïc caïnh tranh caáp tænh (PCI) cuõng cho thaáy, thôøi gian doanh nghieäp phaûi chôø ñeå laáy ñöôïc Giaáy chöùng nhaän ñaõ giaûm ñaùng keå. Trung bình thì thôøi gian chôø caáp Giaáy chöùng nhaän giaûm töø 121 ngaøy naêm 2006 xuoáng 60 ngaøy trong naêm 2007, 49 ngaøy trong naêm 2008 vaø coøn 33 ngaøy trong naêm 2009. Maëc duø vaäy, vaãn coøn nhieàu thaùch thöùc lôùn. VHLSS 2008 cho thaáy hôn ¼ soá hoä gia ñình gaëp khoù khaên khi xin caáp Giaáy chöùng nhaän. Thôøi gian laø lyù do thöôøng ñöôïc ñeà caäp nhieàu nhaát, chieám tôùi 43% soá ngöôøi ñöôïc hoûi gaëp phaûi khoù khaên naøy. Lyù do ñöôïc ñeà caäp nhieàu thöù 2 laø vieäc thieáu hieåu bieát veà thuû tuïc vaø lyù do ñöùng thöù ba laø thaùi ñoä phuïc vuï cuûa caùc caùn boä, coâng chöùc vaø vieân chöùc2. Moät khaûo saùt treân maïng ñöôïc 1.500 ngöôøi traû lôøi do baùo ñieän töû Vietnamnet.vn tieán haønh cho thaáy, gaàn moät nöûa soá ngöôøi cho raèng caùc thuû tuïc lieân quan ñeán quyeàn söû duïng ñaát laø thuû tuïc phieàn nhieãu nhaát trong taát caû caùc thuû tuïc haønh chính3. Nhöõng ngöôøi ñöôïc tham vaán yù kieán trong caùc nghieân cöùu tình huoáng caáp tænh giaûi thích raèng, ñoái vôùi ñaát ôû, ñaëc bieät laø ôû khu vöïc ñoâ thò, thôøi gian caáp Giaáy chöùng nhaän thöôøng vöôït quaù thôøi haïn cho pheùp theo quy ñònh. Ñoái vôùi vieäc caáp Giaáy chöùng nhaän cho doanh nghieäp, tình hình coù veû khaùc. Thôøi gian phaûi chôø ñôïi ñeå ñöôïc caáp Giaáy chöùng nhaän, theo traû lôøi cuûa caùc doanh nghieäp trong ñieàu tra PCI 2009 khoâng vöôït quaù thôøi gian cho pheùp theo quy ñònh ñoái vôùi Giaáy chöùng nhaän4. Ñieàu tra ñònh löôïng tieán haønh trong caùc nghieân cöùu tình huoáng caáp tænh cho thaáy 85% nhöõng ngöôøi ñöôïc hoûi nghó raèng ôû moät vaøi tænh, caùc coâng chöùc, vieân chöùc ñòa chính gaây khoù deã cho caùc toå chöùc vaø caù nhaân khi tieán haønh thuû tuïc caáp Giaáy chöùng nhaän. Moät trong nhöõng hình thöùc gaây khoù deã maø khaûo saùt phaùt hieän laø caùc coâng chöùc, vieân chöùc ñòa chính coù veû nhö gaây khoù khaên trong vieäc chaáp nhaän ñôn xin caáp Giaáy chöùng nhaän (22% soá ngöôøi ñöôïc hoûi tin raèng ñaây laø moät hình thöùc gaây khoù deã maø nhöõng ngöôøi noäp hoà sô xin caáp Giaáy chöùng nhaän thöôøng gaëp phaûi). Thaûo luaän nhoùm taäp trung tieán haønh trong nghieân cöùu tình huoáng cho thaáy, vieäc hoaøn thieän hoà sô xin caáp thöôøng raát phöùc taïp vaø ngöôøi xin caáp thöôøng phaûi ñi laïi nhieàu laàn. Taïi Laïng Sôn, moät soá ngöôøi daân cho raèng, hoï chöa ñöôïc caùc caùn boä ñòa chính höôùng daãn thoaû ñaùng, thaäm chí coù tröôøng hôïp phaûi traû theâm tieàn, ñeå coù theå hoaøn thieän hoà sô xin caáp Giaáy chöùng nhaän. Taïi tænh Baéc Ninh, höôùng daãn veà "cô cheá moät cöûa" cuûa thaønh phoá khoâng thoáng nhaát vôùi caùc phöôøng, vì vaäy, ñaõ xaûy ra hieän töôïng, coù moät soá ngöôøi daân phaûi nhôø söï giuùp ñôõ cuûa laõnh ñaïo ñòa phöông hoaëc traû hoa hoàng, hoaëc söû duïng "dòch vuï trung gian phi chính thöùc". Taïi tænh Bình Ñònh, moät trong soá nhöõng ngöôøi coù lieân quan cho hay: "Thaäm chí caùn boä caáp cao 1, 2. Baùo caùo phaùt trieån Vieät Nam naêm 2010 ­ Caùc theå cheá hieän ñaïi. 3. Teä quan lieâu vaãn laø moät ñau ñaàu lôùn: khaûo saùt treân maïng 20-10-2010. http://english.vietnamnet.vn/en/politics/541/red-tape-still-a-major-headache--poll.html 4. Tröôùc Nghò ñònh 88/2009/NÑ-CP, thôøi haïn chính xaùc chöa ñöôïc ban haønh baèng vaên baûn phaùp lyù. Ñieàu 122 Nghò ñònh 181/2004/NÑ-CP hieän taïi ñöôïc thay theá baèng Nghò ñònh 88/2009/NÑ-CP, trao quyeàn cho UÛy ban nhaân daân tænh ra quyeát ñònh veà thôøi haïn. 22 NHAÄN DIEÄN VAØ GIAÛM THIEÅU CAÙC RUÛI RO DAÃN ÑEÁN... nghæ höu cuõng khoù coù theå laáy ñöôïc Giaáy chöùng nhaän neáu khoâng hoái loä. Ñieàu naøy ñaõ gaây nhieàu khoù khaên cho nhöõng ngöôøi daân ngheøo khoâng ñuû tieàn traû cho nhöõng "dòch vuï" naøy. Coù nôi, moät soá coâng chöùc, vieân chöùc ñòa chính, haàu heát ôû caáp xaõ, coù xu höôùng ñoøi theâm giaáy tôø maø phaùp luaät khoâng yeâu caàu, nhö giaáy chöùng nhaän keát hoân vaø trích luïc baûn ñoà ñòa chính. Taïi Bình Ñònh, moät soá ngöôøi daân cho hay hoï phaûi söû duïng "moâi giôùi" ñeå hoaøn thaønh vieäc xin caáp Giaáy chöùng nhaän. Coù tình traïng, caùn boä ñòa chính töø choái giuùp ñôõ caùc caù nhaân maëc duø hoï saün saøng tieán haønh thuû tuïc caáp giaáy nhanh goïn neáu ñoù laø "ñaïi lyù trung gian phi chính thöùc". Taïi Thaønh phoá Hoà Chí Minh, moät soá ngöôøi ñaõ noäp ñeán 10 boä hoà sô vaø 2 baûn ñoà ñòa chính. Toùm laïi, moät vaøi daïng tham nhuõng deã xuaát hieän trong giai ñoaïn naøy cuûa chuoãi quy trình laø: (1) quan chöùc ñòa chính tieán haønh thuû tuïc caáp giaáy chöùng nhaän nhanh goïn neáu söû duïng ñaïi lyù trung gian phi chính thöùc hoaëc traû hoa hoàng; (2) ngöôøi daân hoái loä ñeå traùnh bò caùn boä xaõ gaây khoù deã yeâu caàu boå sung giaáy tôø traùi vôùi quy ñònh cuûa phaùp luaät. Haønh vi tham nhuõng veà cô baûn baét nguoàn töø vieäc muoán tieát kieäm thôøi gian vaø traùnh gaëp khoù khaên khi noäp ñôn xin caáp Giaáy chöùng nhaän vaø nhöõng giaáy tôø coù lieân quan. Nhöõng vaán ñeà neâu treân trong vieäc noäp ñôn xin caáp Giaáy chöùng nhaän, thieáu traùch nhieäm giaûi trình ñoái vôùi ngöôøi cung caáp dòch vuï vaø quyeàn töï quyeát ñònh khoâng bò giaùm saùt cuûa moät boä phaän caùn boä coâng chöùc, ñaõ taïo ñieàu kieän cho tham nhuõng. 3.2.3. Ñaùnh giaù hoà sô, pheâ duyeät vaø giao Giaáy chöùng nhaän cho ngöôøi söû duïng ñaát Quaù trình keùo daøi vaø ngöôøi noäp ñôn coù theå bò caùn boä xaõ gaây khoù deã. Xem xeùt vaø pheâ duyeät hoà sô, giao Giaáy chöùng nhaän laø moät quaù trình keùo daøi vaø ngöôøi noäp ñôn coù theå bò caùn boä, coâng chöùc xaõ gaây khoù deã. Do vaäy, laøm phaùt sinh ñoäng cô ñoøi hoái loä vaø/hoaëc ñöa hoái loä. Thoâng qua thaûo luaän nhoùm taäp trung cuûa nghieân cöùu tình huoáng caáp tænh cho thaáy, thôøi gian xem xeùt vaø pheâ duyeät hoà sô vöôït quaù thôøi haïn quy ñònh cuûa phaùp luaät, nhöng neáu coù moái quan heä toát vôùi chính quyeàn seõ ruùt ngaén ñöôïc thôøi gian. Ñieàu tra ñònh löôïng tieán haønh trong nghieân cöùu tình huoáng caáp tænh cho thaáy, 6 trong soá 10 ngöôøi ñöôïc hoûi cho raèng vieäc keùo daøi thôøi gian ñaùnh giaù vaø pheâ duyeät traùi quy ñònh laø moät hình thöùc gaây khoù deã maø nhöõng ngöôøi noäp ñôn xin caáp Giaáy chöùng nhaän thöôøng gaëp phaûi. Nghieân cöùu tình huoáng caáp tænh chæ ra nhöõng hình thöùc tham nhuõng trong giai ñoaïn naøy cuûa chuoãi quy trình laø: (1) coù hieän töôïng phaân bieät ñoái xöû giöõa nhöõng ngöôøi noäp ñôn baèng caùch thöïc hieän thuû tuïc nhanh goïn cho nhöõng ngöôøi ñöa hoái loä hay coù quan heä caù nhaân vôùi chính quyeàn; (2) coù hieän töôïng ngöôøi daân phaûi nhôø ñeán moâi giôùi (ñöôïc phaûn aùnh laø ñöa tieàn cho nhöõng ngöôøi naøy vì hoï coù quan heä toát vôùi caùc caùn boä nhôø bieát caùch hoái loä); (3) coù hieän töôïng hoái loä ñeå traùnh bò caùn boä xaõ gaây khoù deã, ví duï nhö keùo daøi thôøi gian xem xeùt vaø pheâ duyeät Giaáy chöùng nhaän traùi quy ñònh; (4) coù hieän töôïng caùn boä giöõ laïi giaáy chöùng nhaän Giaáy chöùng nhaän ñaõ ñöôïc pheâ duyeät vaø khoâng giao cho ngöôøi söû duïng tröø khi hoï hoái loä. YEÁU TOÁ RUÛI RO GAÂY THAM NHUÕNG TRONG QUAÙ TRÌNH... 23 Töông töï caùc böôùc tröôùc cuûa chuoãi quy trình, haønh vi tham nhuõng ôû böôùc naøy veà cô baûn baét nguoàn töø vieäc ngöôøi noäp ñôn muoán tieát kieäm thôøi gian vaø traùnh raéc roái. Do caùn boä khoâng coù traùch nhieäm giaûi trình ñoái vôùi nhöõng ngöôøi söû duïng dòch vuï, quyeàn löïc ñoäc quyeàn cuûa caùc caùn boä, quyeàn töï quyeát ñònh khoâng bò kieåm soaùt cuûa moät boä phaän caùn boä, ruûi ro tham nhuõng xaûy ra khoâng phaûi laø ñieàu ñaùng ngaïc nhieân. 3.2.4. Giaûi quyeát khieáu naïi vaø toá caùo Giaûi quyeát khoâng thoaû ñaùng, chaäm vaø chöa thaät söï minh baïch. Ngöôøi daân thöôøng khoâng haøi loøng vôùi caùc caùn boä caáp xaõ trong caùch thöùc giaûi quyeát khieáu naïi veà caùc vaán ñeà lieân quan ñeán vieäc caáp Giaáy chöùng nhaän. ÔÛ moät soá nôi, khieáu naïi thöôøng chöa ñöôïc giaûi quyeát moät caùch thoaû ñaùng, trong ñoù coù nhöõng tröôøng hôïp giaûi quyeát baát hôïp lyù vaø maâu thuaãn. Hôn nöõa, quaù trình giaûi quyeát thöôøng chaäm vaø coù tröôøng hôïp chæ minh baïch nöûa vôøi. Ñieàu naøy ñaõ gaây khoù khaên cho vieäc phaùt hieän caùc caùn boä phuï traùch caáp Giaáy chöùng nhaän coù haønh vi tham nhuõng. Ngöôøi daân ôû moät ñòa phöông cho hay, ñôn khieáu naïi cuûa hoï göûi tôùi chính quyeàn phöôøng hoaëc quaän khoâng nhaän ñöôïc hoài ñaùp. Moät trong nhöõng ngöôøi coù lieân quan ôû moät ñòa phöông khaùc khi ñöôïc hoûi phaùt bieåu: "Gia ñình toâi ñaõ noäp tieàn ñeå giaûi quyeát Giaáy chöùng nhaän keå töø naêm 1995, hieän taïi, tieàn phí ñaõ bò xaõ traû veà1. Hieän nay, chuùng toâi raát baát bình. Chuùng toâi ñaõ göûi ñôn khieáu naïi nhöng khoâng nhaän ñöôïc hoài ñaùp". Ngöôøi daân gaëp phaûi raøo caûn trong vieäc göûi ñôn khieáu naïi, trong ñoù coù vieäc bò caùn boä gaây caûn trôû. Ví duï, caùc caùn boä moät möïc ñoøi nhìn thaáy chöùng cöù nhaän hoái loä, taát nhieân laø raát khoù coù ñöôïc. Qua moät trong nhöõng ñieàu tra caáp tænh, moät laõnh ñaïo phoøng quaûn lyù ñòa chính huyeän phaùt bieåu: "Ngöôøi daân phaøn naøn veà caùc "dòch vuï trung gian phi chính thöùc" nhöng Phoøng Taøi nguyeân Moâi tröôøng (PTNMT) khoâng chaéc veà ñieàu ñoù". Ngöôøi daân ñoâi khi luùng tuùng tröôùc nhöõng quyeát ñònh traùi ngöôïc nhau cuûa chính quyeàn. Trong moät soá tröôøng hôïp, quyeát ñònh cuûa Toaø aùn khaùc vôùi quy ñònh cuûa phaùp luaät vaø yù kieán cuûa Sôû Taøi nguyeân Moâi tröôøng (STNMT) vaø Thanh tra tænh. Ngöôøi daân thöôøng khoâng bieát phaûi kieán nghò leân ñaâu. Caùc cô quan haønh chính ñaåy traùch nhieäm cho Toaø aùn, vaø Toaø aùn laïi ñaåy veà caùc cô quan haønh chính. Ñieàu tra ñònh löôïng tieán haønh trong nghieân cöùu tình huoáng caáp tænh cho thaáy 35% soá ngöôøi ñöôïc hoûi nghó raèng vieäc giaûi quyeát khieáu naïi cuûa Hoäi ñoàng nhaân daân ñòa phöông veà caùc vaán ñeà caáp Giaáy chöùng nhaän chæ minh baïch nöûa vôøi, 7% nhöõng ngöôøi ñöôïc hoûi nghó raèng vieäc giaûi quyeát khoâng minh baïch. Ñieàu tra töông töï cho thaáy 48% nhöõng ngöôøi ñöôïc hoûi nghó raèng thôøi gian giaûi quyeát laâu hôn so vôùi quy ñònh. 1. Lyù do phí caáp Giaáy chöùng nhaän bò traû laïi laø do hoà sô xin caáp Giaáy chöùng nhaän cuûa gia ñình khoâng theå ñöôïc giaûi quyeát do coù moät soá vaán ñeà veà thöûa ñaát xin caáp Giaáy chöùng nhaän. 4. Yeáu toá ruûi ro gaây tham nhuõng trong thu hoài ñaát vaø giao ñaát Phaàn naøy nhaèm giuùp hieåu roõ baûn chaát vaø nguyeân nhaân gaây ra tham nhuõng trong thu hoài vaø giao, cho thueâ ñaát. Döïa treân caùc soá lieäu khaù haïn cheá coù saün, tröôùc tieân phaàn naøy coá gaéng phaân tích tham nhuõng trong thu hoài vaø giao, cho thueâ ñaát. Tieáp ñeán laø xaùc ñònh nhöõng yeáu toá ruûi ro chính gaây ra tham nhuõng trong moãi böôùc cuûa chuoãi quy trình thu hoài vaø giao, cho thueâ ñaát, theo caùc phöông phaùp töông töï nhö trong phaàn tröôùc. Caùc luaän ñieåm döïa treân vieäc phaân tích khung phaùp lyù vaø caùc soá lieäu töø nhieàu nguoàn khaùc nhau, bao goàm caùc nghieân cöùu tình huoáng gaàn ñaây taïi caùc tænh Laïng Sôn, Baéc Ninh, Bình Ñònh, Tieàn Giang vaø Thaønh phoá Hoà Chí Minh. Vieäc ñaùnh giaù caùc yeáu toá ruûi ro cuõng ñöôïc boå sung baèng moät soá khaûo saùt cuï theå ñaõ ñöôïc coâng boá1. Cuõng gioáng nhö phaàn 3, phaàn naøy giaûi thích moái lieân keát giöõa caùc yeáu toá ruûi ro vaø vieäc xuaát hieän tham nhuõng baèng caùch moâ taû caùc daïng tham nhuõng hieän ñang toàn taïi lieân quan ñeán töøng yeáu toá ruûi ro, phaân tích caùc ñaëc lôïi kinh teá tieàm aån taïo ñoäng cô cho haønh vi tham nhuõng vaø baèng caùch phaân tích caùc yeáu toá ruûi ro theo "phöông trình" tham nhuõng neâu trong phaàn 32. 4.1. Phaân tích tham nhuõng trong thu hoài vaø giao/cho thueâ ñaát Cuoäc ñieàu tra ñònh löôïng naêm 2010 tieán haønh taïi 5 tænh cuûa nghieân cöùu tình huoáng cho thaáy 78% nhöõng ngöôøi ñöôïc hoûi yù kieán3 tin raèng coù "tình traïng tham nhuõng lieân quan ñeán quaù trình giao/cho thueâ ñaát, thu hoài ñaát, boài thöôøng, hoã trôï vaø taùi ñònh cö". Soá ngöôøi cho raèng hình thöùc tham nhuõng naøy laø "raát phoå bieán" chieám 38% yù kieán phaûn hoài. Cuoäc ñieàu tra ñònh löôïng cuõng ñöa ra caâu hoûi lieäu caùc caù nhaân tham gia traû lôøi coù ñoàng yù vôùi yù kieán sau cuûa moät quan chöùc trong ngaønh baûo veä phaùp luaät: "Khoâng khoù tìm thaáy tham nhuõng trong quaûn lyù ñaát ñai, tænh naøo cuõng coù tình traïng baùn ñaát vaø giao/cho thueâ ñaát traùi 1. Lieân quan ñeán caùc tröôøng hôïp, vuï vieäc ñaõ ñöôïc xaùc ñònh roõ raøng qua caùc vuï xeùt xöû cuûa Toøa aùn, ñieàu tra/tin baøi cuûa caùc cô quan truyeàn thoâng. 2. Xem muïc 2 ñeå bieát theâm chi tieát veà phöông trình naøy. 3. Nhöõng ngöôøi ñöôïc hoûi laø ngöôøi daân, ñaïi dieän caùc doanh nghieäp, ñaïi dieän caùc cô quan ñoaøn theå vaø caùn boä nhaø nöôùc taïi 5 tænh cuûa nghieân cöùu tình huoáng. Xem phaàn 2 ñeå bieát theâm thoâng tin veà thaønh phaàn maãu cuûa cuoäc ñieàu tra. "YÙ kieán phaûn hoài" seõ khoâng bao goàm: (a) khoâng traû lôøi; (b) traû lôøi laø khoâng bieát. Trong soá 400 ngöôøi tham gia vaøo cuoäc ñieàu tra, 48 ngöôøi khoâng traû lôøi cho caâu hoûi lieân quan ñeán ñoaïn naøy vaø 49 ngöôøi traû lôøi "khoâng bieát". 24 YEÁU TOÁ RUÛI RO GAÂY THAM NHUÕNG TRONG THU HOÀI ÑAÁT VAØ GIAO ÑAÁT 25 pheùp". Trong soá yù kieán phaûn hoài1, 92% ñoàng yù hoaøn toaøn hay moät phaàn vôùi yù kieán treân, trong ñoù soá ngöôøi ñoàng yù "hoaøn toaøn" chieám 41% yù kieán phaûn hoài. 4.2. Thu hoài ñaát vaø giao/cho thueâ ñaát: chuoãi quy trình 4.2.1. Quy hoaïch söû duïng ñaát vaø quy hoaïch ñoâ thò Theo Hieán phaùp Vieät Nam naêm 1992, quy hoaïch söû duïng ñaát ñöôïc coi laø coâng cuï quaûn lyù ñaát ñai quan troïng. Quy hoaïch söû duïng ñaát laø troïng taâm cuûa Luaät ñaát ñai naêm 2003, söûa ñoåi, boå sung naêm 2009 vaø vaên baûn höôùng daãn thöïc hieän (Nghò ñònh soá 181/2004/NÑ-CP). Quy hoaïch xaây döïng noùi chung vaø quy hoaïch ñoâ thò noùi rieâng mang tính quyeát ñònh trong coâng taùc chæ ñaïo quaù trình ñoâ thò hoùa nhanh. Quy hoaïch ñoâ thò ñöôïc quy ñònh trong Luaät xaây döïng naêm 2003 ñöôïc söûa ñoåi, boå sung naêm 2009, Luaät quy hoaïch ñoâ thò naêm 2009, vaø caùc nghò ñònh höôùng daãn thi haønh caùc luaät naøy. Theo Luaät ñaát ñai naêm 2003, söûa ñoåi, boå sung naêm 2009 vaø Luaät quy hoaïch ñoâ thò naêm 2009, vieäc chuyeån ñoåi muïc ñích söû duïng ñaát, giao/cho thueâ vaø thu hoài ñaát phaûi ñöôïc thöïc hieän thoáng nhaát vôùi quy hoaïch söû duïng ñaát, quy hoaïch ñoâ thò vaø caùc ñieàu chænh quy hoaïch ñaõ ñöôïc xeùt duyeät. Theo caùc chuyeân gia vaø thaønh vieân nhoùm nghieân cöùu, vieäc thöïc hieän quy hoaïch söû duïng ñaát vaø quy hoaïch ñoâ thò treân thöïc teá vaáp phaûi moät soá vöôùng maéc: (1) truøng laëp veà noäi dung naøo ñoù giöõa quy hoaïch söû duïng ñaát vaø quy hoaïch ñoâ thò (ví duï: söï khoâng thoáng nhaát do ñoâi khi quy hoaïch ñoâ thò ñöôïc duyeät tröôùc quy hoaïch, keá hoaïch söû duïng ñaát); (2) haïn cheá veà chaát löôïng vaø tính khaû thi cuûa keá hoaïch, ñaëc bieät xeùt veà taùc ñoäng phaùt trieån; (3) trong moät vaøi tröôøng hôïp, caùc quy hoaïch vaø caùc ñieàu chænh quy hoaïch döôøng nhö ñöôïc duyeät vì lôïi ích cho moät nhoùm naøo ñoù coù söï thoáng nhaát vôùi caùn boä nhaø nöôùc; (4) söûa ñoåi quy hoaïch quaù nhanh, khoâng coù lyù do chính ñaùng, coù theå vì lôïi ích rieâng; (5) khoù tieáp caän thoâng tin veà quy hoaïch söû duïng ñaát, quy hoaïch ñoâ thò cuõng nhö caùc ñieàu chænh quy hoaïch. Quy hoaïch söû duïng ñaát/ñoâ thò vaø vieäc ñieàu chænh ñöôïc cho laø bò boùp meùo vì lôïi ích thöông maïi cuûa caù nhaân nhaø ñaàu tö. Quy hoaïch, keá hoaïch söû duïng ñaát2 thöôøng ñöôïc söûa ñoåi moät caùch nhanh choùng, ñieàu chænh hoaøn toaøn muïc tieâu phaùt trieån vaø thay ñoåi trieät ñeå giaù loâ ñaát trong ngaøy moät ngaøy hai. Vieäc laøm ñoù taïo nguy cô khieán caùc quyeát ñònh veà quy hoaïch söû duïng ñaát vaø quy hoaïch ñoâ thò bò boùp meùo vì söï tìm kieám ñaëc lôïi cuûa caù nhaân nhaø ñaàu tö, deã daøng thöïc hieän baèng nhöõng muïc ñích khoâng roõ raøng. Ñaây laø ñaëc ñieåm noåi baät trong quy hoaïch söû duïng ñaát vaø quy hoaïch ñoâ thò. 1. "YÙ kieán phaûn hoài" khoâng keå: (a) khoâng traû lôøi; (b) traû lôøi khoâng bieát. Trong soá 400 ngöôøi tham gia vaøo cuoäc ñieàu tra, coù 55 ngöôøi khoâng traû lôøi caâu hoûi neâu trong ñoaïn naøy vaø 44 ngöôøi traû lôøi "khoâng bieát". 2. Trong phaàn naøy, thuaät ngöõ "keá hoaïch söû duïng ñaát" vöøa coù nghóa laø quy hoaïch söû duïng ñaát vöøa coù nghóa laø keá hoaïch söû duïng ñaát. Theo Luaät ñaát ñai naêm 2003, söûa ñoåi, boå sung naêm 2009 quy hoaïch söû duïng ñaát nhaán maïnh vaøo vieäc söû duïng ñaát vì muïc ñích phaùt trieån kinh teá - xaõ hoäi trong giai ñoaïn 10 naêm. Keá hoaïch söû duïng ñaát nhaán maïnh vieäc trieån khai quy hoaïch söû duïng ñaát ñaõ duyeät trong thôøi haïn 5 naêm. 26 NHAÄN DIEÄN VAØ GIAÛM THIEÅU CAÙC RUÛI RO DAÃN ÑEÁN... Qua ñieàu tra ñònh löôïng cuûa nghieân cöùu tình huoáng ôû 5 tænh cho thaáy, moät nöûa yù kieán phaûn hoài tin raèng quy hoaïch söû duïng ñaát, quy hoaïch ñoâ thò vaø quy hoaïch khu daân cö noâng thoân bò pheâ duyeät/söûa ñoåi traùi pheùp vì lôïi ích rieâng cuûa caùn boä nhaø nöôùc1. Nghieân cöùu tình huoáng taïi moät thaønh phoá cho thaáy roõ coù bieåu hieän caùc nhaø ñaàu tö caâu keát vôùi caùn boä nhaø nöôùc ra sao ñeå mua (quyeàn söû duïng ñaát) dieän tích lôùn ñaát noâng nghieäp, vaø sau ñoù taùc ñoäng ñeå söûa ñoåi quy hoaïch söû duïng ñaát nhaèm chuyeån caùc dieän tích naøy cuûa hoï thaønh ñaát phi noâng nghieäp2. Roõ raøng laø, giaù trò ñaát taêng sau khi ñieàu chænh quy hoaïch söû duïng ñaát ñöôïc duyeät, vaø seõ raát khoù ñeå kieåm soaùt neáu coù söï chia seû lôïi ích traùi pheùp giöõa nhaø ñaàu tö vaø coâng chöùc nhaø nöôùc. Treân bình dieän quoác gia, vieäc thöïc hieän caùc döï aùn ñaàu tö saân goân ñem laïi lôïi ích raát lôùn, coù tieàn thueâ ñaát raát cao trong khi luùc ñaàu ñaát ñöôïc daønh cho caùc muïc ñích theå thao chung vôùi giaù ñaát thaáp. Khi döï aùn ñaàu tö ñöôïc duyeät, chuû ñaàu tö coù theå xaây döïng bieät thöï cho thueâ, khaùch saïn, khu vui chôi giaûi trí trong toå hôïp saân goân. Ngoaøi ra, do saân goân caàn dieän tích lôùn, chuû ñaàu tö coù theå giöõ loâ ñaát ñoù laïi, ñôïi ñeå chuyeån ñoåi muïc ñích söû duïng ñaát vaøo muïc ñích thöông maïi/nhaø ôû (sau khi chaéc chaén coù ñöôïc baûn ñieàu chænh quy hoaïch söû duïng ñaát ñöôïc pheâ duyeät)3. Nghieân cöùu tình huoáng ôû 5 tænh ñaõ xaùc ñònh ñöôïc nhöõng daïng nguy cô tham nhuõng lieân quan ñeán vieäc pheâ duyeät vaø ñieàu chænh keá hoaïch söû duïng ñaát/ñoâ thò bao goàm: (1) nhaø ñaàu tö vaø caùn boä nhaø nöôùc cuøng chia nhau ñaëc lôïi/lôïi nhuaän do giaù trò ñaát taêng leân sau khi ñaát ñöôïc chuyeån ñoåi muïc ñích söû duïng theo quy hoaïch söû duïng ñaát/quy hoaïch ñoâ thò hoaëc ñieàu chænh caùc quy hoaïch ñoù; (2) hoái loä ñeå chuyeån muïc ñích söû duïng ñaát, treân cô sôû pheâ duyeät quy hoaïch söû duïng ñaát/ñoâ thò hoaëc ñieàu chænh quy hoaïch. Veà cô baûn, haønh vi tham nhuõng dieãn ra vì vieäc taêng leân veà giaù trò ñaát maø nhaø ñaàu tö coù theå coù ñöôïc thoâng qua quy hoaïch, keá hoaïch söû duïng ñaát/ñoâ thò söûa ñoåi taïo ra khoaûn ñaëc lôïi kinh teá ñuû lôùn ñeå nhaø ñaàu tö hoái loä caùc quan chöùc laäp quy hoaïch. Quy hoaïch, keá hoaïch söû duïng ñaát/ñoâ thò thöôøng ñöa ra nhöõng muïc tieâu phaùt trieån khoâng roõ raøng, daãn ñeán tieâu chí giao ñaát khoâng roõ raøng, giuùp caùc caùn boä laäp quy hoaïch deã daøng söûa ñoåi quy hoaïch, keá hoaïch söû duïng ñaát/ñoâ thò neáu caù nhaân caùc nhaø ñaàu tö thuyeát phuïc4. Khi caùc caùn boä nhaø nöôùc coù quyeàn töï quyeát vaø ñoäc quyeàn ra quyeát ñònh maø khoâng bò kieåm soaùt, thì vieäc tìm kieám ñaëc lôïi thoâng qua tham nhuõng laø khoâng khoù. Coù theå giaûm ñaùng keå vieäc boùp meùo caùc quy hoaïch söû duïng ñaát vaø quy hoaïch ñoâ thò vì lôïi ích cuûa caù nhaân chuû ñaàu tö neáu caùc quy hoaïch, keá hoaïch ñöôïc xaây döïng vaø ñieàu chænh treân cô sôû laáy yù kieán cuûa caùc beân lieân quan chuû choát. Theo Luaät quy hoaïch ñoâ thò naêm 2009, taát caû caùc quy hoaïch ñoâ thò phaûi laáy yù kieán coâng khai tröôùc khi pheâ duyeät, tuy nhieân, caùc luaät veà quy hoaïch söû duïng ñaát khaùc nhìn chung raát loûng leûo trong caùc quy ñònh veà laáy yù kieán tröôùc khi pheâ duyeät. Phaùp leänh thöïc hieän daân chuû ôû xaõ, phöôøng, thò traán naêm 2007 coù quy 1. Trong soá 50% yù kieán phaûn hoài tin vaäy, thì 68% cho raèng vieäc pheâ duyeät/ñieàu chænh traùi pheùp coù dieãn ra nhöng khoâng ñaùng keå. 2. Döïa vaøo caùc cuoäc phoûng vaán caùc cô quan ñoaøn theå trong nghieân cöùu tình huoáng tænh taïi Thaønh phoá Hoà Chí Minh. 3. Nhieàu tænh coù ít nhaát 1 hoaëc 2 saân goân trong quy hoaïch söû duïng ñaát. Ví duï: Tænh Long An coù 13 saân goân trong quy hoaïch söû duïng ñaát cuûa tænh. 4. Ñieàu naøy ñöôïc chöùng minh bôûi caùc quy ñònh cuûa phaùp luaät veà quy hoaïch söû duïng ñaát/quy hoaïch ñoâ thò vaø thoâng qua thaûo luaän nhoùm vôùi laõnh ñaïo caùc cô quan ñoaøn theå trong nghieân cöùu tình huoáng tænh. YEÁU TOÁ RUÛI RO GAÂY THAM NHUÕNG TRONG THU HOÀI ÑAÁT VAØ GIAO ÑAÁT 27 ñònh raát chaët cheõ veà vieäc laáy yù kieán cho caùc döï thaûo keá hoaïch söû duïng ñaát nhöng nhöõng quy ñònh naøy chæ aùp duïng cho caùc keá hoaïch söû duïng ñaát caáp xaõ. Töông töï, caùc quy ñònh veà vieäc laáy yù kieán trong Luaät ñaát ñai naêm 2003, söûa ñoåi, boå sung naêm 2009 chæ aùp duïng ñoái vôùi caáp xaõ. Luaät phoøng, choáng tham nhuõng naêm 2005 söûa ñoåi, boå sung naêm 2007 baét buoäc phaûi laáy yù kieán cho caùc quy hoaïch, keá hoaïch söû duïng ñaát nhöng quy ñònh raát chung chung "baûo ñaûm daân chuû vaø coâng khai". Ñieàu ñaùng löu yù laø, khoâng coù luaät naøo quy ñònh moät caùch cuï theå, roõ raøng vieäc yeâu caàu phaûi laáy yù kieán tröôùc veà vieäc "ñieàu chænh" keá hoaïch söû duïng ñaát vaø phöông aùn quy hoaïch ñoâ thò tröôùc khi pheâ duyeät (baûng 4 trong Phuï luïc). Moâñun quaûn trò nhaø nöôùc trong ñieàu tra Möùc soáng hoä gia ñình Vieät Nam naêm 2008 (VHLSS) cho thaáy, caùc hoä gia ñình tham gia vaøo quy hoaïch söû duïng ñaát coøn raát khieâm toán. Phaàn lôùn caùc hoä gia ñình coù quyeàn lôïi ñeàu khoâng ñoùng goùp yù kieán gì veà quy hoaïch, keá hoaïch söû duïng ñaát ôû caáp xaõ, vaø haàu heát lyù do maø nhöõng ngöôøi ñöôïc hoûi ñöa ra laø hoï khoâng ñöôïc laáy yù kieán1. Nghieân cöùu naêm 2010 cuûa DEPOCEN veà vieäc tuaân thuû caùc quy ñònh veà tính minh baïch cho thaáy chæ coù theå tieáp caän ñöôïc vôùi döï thaûo quy hoaïch ñoâ thò taïi 8 trong 66 trang web, 2 trong 12 tænh, 1 trong 24 huyeän, vaø 4 trong 117 xaõ maø nhoùm nghieân cöùu ñaõ khaûo saùt. Tuy nhieân, con soá naøy caàn ñöôïc phaân tích caån thaän vì raát nhieàu lyù do. Thöù nhaát, vieäc ñöa leân maïng khoâng phaûi laø moät trong nhöõng hình thöùc coâng khai baét buoäc. Thöù hai, moät soá hình thöùc laáy yù kieán baét buoäc (nhö phaùt baûng hoûi ñieàu tra, phoå bieán caùc löïa choïn quy hoaïch treân caùc phöông tieän thoâng tin ñaïi chuùng) khoâng theå theo doõi ñöôïc. Quan troïng hôn laø, moät soá tröôøng hôïp khaû naêng khoâng theå tieáp caän laø do nghieân cöùu thöïc ñòa coù theå ñöôïc tieán haønh tröôùc hoaëc sau giai ñoaïn laáy yù kieán goùp yù. Baát chaáp thöïc teá naøy, nghieân cöùu cho thaáy coù raát nhieàu caùch thöùc khaû thi trong vieäc caûi thieän tính minh baïch. Nhöõng khoù khaên trong vieäc tieáp caän thoâng tin veà quy hoaïch söû duïng ñaát vaø khaû naêng tieáp caän thoâng tin khoâng ñoàng ñeàu cuûa caùc chuû ñaàu tö. Vieäc coâng khai thoâng tin veà quy hoaïch söû duïng ñaát/quy hoaïch ñoâ thò ñaõ ñöôïc quy ñònh roõ raøng maëc duø vaãn coøn moät vaøi loã hoång quan troïng. Treân thöïc teá, ôû moät soá ñòa phöông caùc quy ñònh hieän haønh chöa ñöôïc thöïc hieän toát, laøm taêng cô hoäi tham nhuõng. Luaät quy hoaïch ñoâ thò naêm 2009 ñaët tieâu chuaån raát cao veà vieäc coâng boá coâng khai taát caû caùc ñoà aùn quy hoaïch ñoâ thò, trong ñoù coù moät soá yeâu caàu veà noäi dung cuï theå caàn coâng khai. Vieäc coâng boá coâng khai quy hoaïch, keá hoaïch söû duïng ñaát ôû caùc caáp Trung öông cuõng laø baét buoäc, nhöng khoâng coù yeâu caàu naøo veà noäi dung. Khung phaùp lyù hieän haønh quy ñònh raát loûng leûo veà vieäc coâng boá coâng khai "caùc taøi lieäu veà ñieàu chænh" quy hoaïch, keá hoaïch söû duïng ñaát vaø phöông aùn quy hoaïch ñoâ thò: Quy ñònh höôùng daãn thi haønh Luaät ñaát ñai naêm 2003, söûa ñoåi, boå sung naêm 2009 chöa coù höôùng daãn naøo veà vieäc naøy; Luaät phoøng, choáng tham nhuõng naêm 2005, söûa ñoåi, boå sung naêm 2007 baét buoäc phaûi coâng boá coâng khai "vieäc ñieàu chænh" keá hoaïch söû duïng ñaát nhöng quy ñònh coøn chöa ñöôïc cuï theå hoùa; Luaät quy hoaïch ñoâ thò naêm 2009 yeâu caàu coâng boá coâng khai "caäp nhaät ñaày ñuû tình hình trieån khai thöïc hieän" quy hoaïch ñoâ thò ñaõ ñöôïc pheâ duyeät nhöng khoâng neâu roõ coù aùp duïng cho vieäc ñieàu chænh quy hoaïch hay khoâng (baûng 4 trong Phuï luïc). Qua caùc cuoäc thaûo luaän nhoùm taäp trung trong nghieân cöùu tình huoáng ôû 5 tænh cho thaáy thoâng tin quy hoaïch söû duïng ñaát/quy hoaïch ñoâ thò ñöôïc phoå bieán coâng khai ôû nhieàu caáp haønh chính 1. Ngaân haøng Theá giôùi: Baùo caùo phaùt trieån Vieät Nam naêm 2010 ­ Caùc theå cheá hieän ñaïi. 28 NHAÄN DIEÄN VAØ GIAÛM THIEÅU CAÙC RUÛI RO DAÃN ÑEÁN... nhöng khoù tìm kieám, khoâng ñaày ñuû vaø khoù hieåu. Moät vaán ñeà cuï theå ñoái vôùi chuû ñaàu tö tìm kieám ñaát cho döï aùn laø khoù xaùc ñònh vò trí ñaát döïa treân thoâng tin quy hoaïch söû duïng ñaát. Ñieàu tra ñònh löôïng khoâng chính thöùc moät phaàn cuûa nghieân cöùu tình huoáng taïi 5 tænh cho thaáy 43% yù kieán phaûn hoài cho raèng keá hoaïch söû duïng ñaát ñaõ ñöôïc pheâ duyeät khoâng ñöôïc coâng boá coâng khai hoaëc ñöôïc coâng boá coâng khai nhöng khoâng tuaân thuû ñaày ñuû caùc quy ñònh cuûa phaùp luaät. Vieäc quy hoaïch, keá hoaïch söû duïng ñaát khoâng phaûi luùc naøo cuõng ñöôïc coâng boá coâng khai ñöôïc chöùng minh qua caùc cuoäc phoûng vaán ôû Thaønh phoá Hoà Chí Minh (hoäp 3) vaø qua nghieân cöùu naêm 2010 cuûa DEPOCEN veà vieäc tuaân thuû caùc quy ñònh veà tính minh baïch thoâng tin. Theo nghieân cöùu cuûa DEPOCEN, quy hoaïch, keá hoaïch söû duïng ñaát ñöôïc coâng boá coâng khai qua maïng chieám 34 treân toång soá 66 trang web ñöôïc truy caäp, ñoà aùn quy hoaïch ñoâ thò ñaõ pheâ duyeät ñöôïc coâng boá coâng khai chieám 21 caùc trang web1. Caùc cuoäc kieåm tra thöïc ñòa trong nghieân cöùu cuûa DEPOCEN cuõng cho thaáy vieäc khoâng nghieâm chænh chaáp haønh caùc quy ñònh veà coâng boá coâng khai. ÔÛ caáp tænh, quy hoaïch, keá hoaïch söû duïng ñaát chæ coù theå tieáp caän ñöôïc ôû 6 trong 12 tænh ñöôïc tieán haønh ñieàu tra, vaø phöông aùn quy hoaïch ñoâ thò laø 8 trong 12 tænh. ÔÛ caáp huyeän, quy hoaïch, keá hoaïch söû duïng ñaát coù theå ñöôïc tieáp caän taïi 10 trong 24 huyeän ñöôïc ñieàu tra, vaø phöông aùn quy hoaïch ñoâ thò laø 11 trong 24 huyeän2 (hình 9). ÔÛ caáp xaõ, quy hoaïch, keá hoaïch söû duïng ñaát coù theå ñöôïc tieáp caän taïi 60 trong soá 117 xaõ ñöôïc ñieàu tra, vaø phöông aùn quy hoaïch ñoâ thò laø 27 treân toång soá 117 xaõ3. Hình 9. Coâng boá vieäc söû duïng ñaát vaø quy hoaïch ñoâ thò caáp huyeän, döïa treân caùc cuoäc kieåm tra thöïc ñòa Löu yù: Caùc con soá trong hình treân theå hieän soá caùc quaän, huyeän coâng khai caùc thoâng tin veà quy hoaïch (tay phaûi cuûa bieåu ñoå) hoaëc khoâng coâng khai (tay traùi khi kieåm tra thöïc ñòa. Toång soá quaän huyeän ñöôïc kieåm tra laø 24. Nguoàn: Nguyeãn Ngoïc Anh, Nguyeãn Ñöùc Nhaät, Traàn Thanh Thuyû, Kirby Prickett: "Baùo caùo khaûo saùt veà thoâng tin coâng boá veà quaûn lyù ñaát ñai" Trung taâm nghieân cöùu chính saùch vaø phaùt trieån (DEPOCEN) baùo caùo cho Ngaân haøng Theá giôùi, 2010. 1. Coâng boá coâng khai quy hoaïch ñoâ thò ñöôïc pheâ duyeät treân maïng laø khoâng baét buoäc, nhöng phaùp luaät quy ñònh phaûi coâng boá coâng khai quy hoaïch söû duïng ñaát, keá hoaïch söû duïng ñaát chi tieát "treân maïng löôùi thoâng tin cuûa chính quyeàn tænh". 2. Löu yù raèng quy hoaïch ñoâ thò chæ baét buoäc ñoái vôùi caùc quaän noäi thaønh vaø caùc huyeän ngoaïi thaønh cuûa caùc thaønh phoá tröïc thuoäc Trung öông. Vieäc thieáu quy hoaïch ñoâ thò taïi moät soá huyeän coù theå laø do caùc huyeän naøy naèm ngoaøi phaïm vi cuûa Luaät quy hoaïch ñoâ thò naêm 2009. 3. Khi maø chæ coù caùc xaõ ôû thaønh thò ñöôïc löu yù (59 xaõ), tyû leä caùc xaõ coù theå quy hoaïch ñoâ thò laø 24%. YEÁU TOÁ RUÛI RO GAÂY THAM NHUÕNG TRONG THU HOÀI ÑAÁT VAØ GIAO ÑAÁT 29 Hoäp 4: Quy hoaïch moät nuùt giao thoâng taïi thaønh phoá H. Döï aùn nuùt giao thoâng T.S.N ­ B.L thuoäc ñöôøng Vaønh ñai 2 cuûa Thaønh phoá H. ñöôïc quyeát ñònh pheâ duyeät quy hoaïch/keá hoaïch raát nhieàu laàn cuûa UÛy ban nhaân daân (UBND) thaønh phoá. UBND Thaønh phoá H. ñaõ coù Thoâng baùo soá 731 ngaøy 27-7-1996 veà vieäc pheâ duyeät quy hoaïch nuùt giao thoâng T.S.N ñi B.L thaønh moät ñöôøng thaúng. Treân cô sôû ñeä trình cuûa UBND Thaønh phoá H., Thuû töôùng Chính phuû ñaõ ban haønh Quyeát ñònh soá 4557/QÑ-TTg pheâ duyeät phöông aùn quy hoaïch naøy. Sau ñoù, UBND thaønh phoá H. laïi coù Thoâng baùo soá 375 ngaøy 10-6-2005 pheâ duyeät nuùt giao thoâng T.S.N ­ B.L thaønh 2 ñöôøng voøng. Trong suoát giai ñoaïn 1996-2005, theo quy hoaïch/keá hoaïch ñöôïc pheâ duyeät, nuùt giao thoâng naøy coù cuøng 2 ñaàu nhöng kieåu ñöôøng vaø höôùng ñi thì khaùc nhau. Noäi dung cuûa 2 baûn quy hoaïch/keá hoaïch khoâng ñöôïc coâng boá coâng khai tôùi ngöôøi daân trong khu vöïc naøy. Do ñoù, nhieàu ngöôøi ñaõ phaûi rôõ ngoâi nhaø môùi xaây theo quy hoaïch ban ñaàu cuûa tuyeán ñöôøng nhöng laïi khoâng phuø hôïp vôùi ñoà aùn quy hoaïch môùi nhaát ñöôïc pheâ duyeät. Tröôùc boái caûnh ñoù, ngöôøi daân thaéc maéc taïi sao chính quyeàn thaønh phoá H. ban haønh phöông aùn quy hoaïch khaùc vôùi quyeát ñònh cuûa Thuû töôùng Chính phuû veà quy hoaïch vaø taïi sao UBND thaønh phoá khoâng coâng boá coâng khai thoâng tin veà quy hoaïch/keá hoaïch môùi nhaát ñaõ ñöôïc pheâ duyeät. Nguoàn: Baùo Coâng an Nhaân daân online ngaøy 30-4-2010, Nhaø "quaùi dò" do "OÂng quy hoaïch" leà meà. Baùo Vietnamnet, ngaøy 11-8-2009, "Giaûi thích khoâng roõ raøng: caùc ngoâi nhaø môùi xaây phaûi phaù". Soá lieäu PCI cho thaáy khaû naêng tieáp caän thoâng tin ôû Vieät Nam noùi chung veà quy hoaïch, keá hoaïch vaø baûn ñoà quy hoaïch söû duïng ñaát cuûa caùc doanh nghieäp vaãn coøn raát yeáu keùm vaø ngaøy caøng haïn cheá (hình 10). VHLSS 2008 cho thaáy thoâng tin veà quy hoaïch, keá hoaïch söû duïng ñaát phaàn lôùn khoâng ñaùp öùng ñöôïc nhu caàu cuûa caùc hoä gia ñình. Maëc duø, nhöõng hoä gia ñình quan taâm ñeán quy hoaïch, keá hoaïch söû duïng ñaát caáp xaõ ñeàu cho bieát hoï tieáp caän ñöôïc raát ít thoâng tin, nhöng döôùi moät nöûa noùi hoï coù ñuû thoâng tin hoï caàn1. 1. Baùo caùo phaùt trieån Vieät Nam naêm 2010 ­ Caùc theå cheá hieän ñaïi. 30 NHAÄN DIEÄN VAØ GIAÛM THIEÅU CAÙC RUÛI RO DAÃN ÑEÁN... Hình 10: Xu höôùng veà khaû naêng tieáp caän thoâng tin quy hoaïch, keá hoaïch vaø baûn ñoà quy hoaïch söû duïng ñaát cuûa caùc doanh nghieäp Nguoàn: Töï öôùc tính döïa treân PCI giai ñoaïn 2006-2009. Nghieân cöùu tình huoáng taïi 5 tænh cho thaáy ñang toàn taïi moät daïng nguy cô tham nhuõng laø caùc chuû ñaàu tö chi "caùc khoaûn chi phí ngoaïi giao"1 cho caùn boä laäp quy hoaïch söû duïng ñaát/ñoâ thò ñeå coù thoâng tin. Veà cô baûn, haønh vi tham nhuõng dieãn ra vì caùc chuû ñaàu tö tieáp caän ñöôïc thoâng tin ñoäc quyeàn thì coù theå höôûng nhöõng lôïi ích töø caùc ñaëc lôïi kinh teá to lôùn trong töông lai, vaø do ñoù saün saøng chi nhöõng khoaûn chi phí khoâng chính thöùc hoaëc "phí ngoaïi giao" ñeå ñoåi laáy thoâng tin. Phöông trình tham nhuõng laø moät coâng cuï giuùp hieåu roõ hôn lyù do vì sao vaán ñeà tieáp caän thoâng tin quy hoaïch söû duïng ñaát laïi daãn ñeán tham nhuõng. Söï thieáu minh baïch, bao goàm ñoäc quyeàn cuûa Nhaø nöôùc trong vieäc quy hoaïch söû duïng ñaát/ñoâ thò seõ laøm taêng nguy cô tham nhuõng. Soá lieäu caáp tænh cuûa PCI khôùp vôùi nhöõng phaùt hieän neâu treân. Soá lieäu naøy cho thaáy moái töông quan tyû leä nghòch giöõa vieäc caùc doanh nghieäp deã daøng tieáp caän thoâng tin quy hoaïch, keá hoaïch vaø baûn ñoà quy hoaïch söû duïng ñaát vaø möùc caûm nhaän tham nhuõng, moái töông quan naøy ñöôïc ñaùnh giaù baèng tyû leä caùc doanh nghieäp cho raèng chính quyeàn caáp tænh yeâu caàu hoï hoái loä2. Vieäc khoù tieáp caän quy hoaïch, keá hoaïch söû duïng ñaát vaø baûn ñoà quy hoaïch söû duïng 1. Chi phí "ngoaïi giao" ôû Vieät Nam ñöôïc hieåu laø khoaûn chi phí khoâng chính thöùc maø chuû ñaàu tö phaûi traû cho caùc nhu caàu caùn boä nhaø nöôùc nhö: aên toái, haøng tieâu duøng, du lòch nöôùc ngoaøi, quaø bieáu baèng tieàn maët hoaëc baèng hieän vaät... 2. Trong taát caû caùc hình ôû phaàn 3.4 vaø 3.5, tham nhuõng ñöôïc ñaùnh giaù baèng chæ soá khoâng chi tieát veà ñaát töùc laø "tyû leä caùc doanh nghieäp nhaän ñöôïc yeâu caàu hoái loä cuûa caùc quan chöùc tænh". Khoâng coù soá lieäu saün coù veà tham nhuõng trong quaù trình thu hoài vaø giao/caáp ñaát. YEÁU TOÁ RUÛI RO GAÂY THAM NHUÕNG TRONG THU HOÀI ÑAÁT VAØ GIAO ÑAÁT 31 ñaát gaây khoù khaên cho coâng chuùng giaùm saùt söû duïng ñaát. Ñoàng thôøi, caùc caùn boä khoâng maáy trung thöïc coù ñoäng cô coá tình gaây mô hoà cho caùc quy hoaïch, keá hoaïch vaø baûn ñoà quy hoaïch söû duïng ñaát. 4.2.2. Giôùi thieäu ñòa ñieåm ñaàu tö Thuû tuïc giôùi thieäu ñòa ñieåm ñaàu tö phöùc taïp. Chuû ñaàu tö phaûi lieân heä vôùi nhieàu caùn boä nhaø nöôùc trong caùc cô quan nhaø nöôùc ôû taát caû caùc caáp ñeå tìm kieám maët baèng phuø hôïp cho döï aùn ñaàu tö, vaø do ñoù hoï coù ñoäng cô hoái loä ñeå ñôn giaûn hoùa quaù trình naøy. Khung phaùp lyù cuûa Vieät Nam coù moät soá quy ñònh veà vieäc coâng boá coâng khai caùc döï aùn ñaàu tö ñöôïc ñeà xuaát vaø pheâ duyeät, nhöng nhöõng quy ñònh naøy mang tính cuïc boä vaø ñöôïc ñöa ra trong raát nhieàu luaät nhö: Luaät ñaát ñai, Luaät xaây döïng, Luaät nhaø ôû, Luaät kinh doanh baát ñoäng saûn vaø Luaät ñaàu tö. Nghò ñònh soá 181/2004/NÑ-CP ngaøy 29-10-2004 cuûa Chính phuû höôùng daãn thi haønh Luaät ñaát ñai naêm 2003 yeâu caàu coâng boá coâng khai danh saùch caùc döï aùn ñaàu tö ñaõ ñöôïc ñeà xuaát cuøng vôùi caùc taøi lieäu quy hoaïch söû duïng ñaát, nhöng noäi dung raát haïn heïp. Luaät ñaáu thaàu naêm 2005, söûa ñoåi, boå sung naêm 2009 yeâu caàu coâng boá coâng khai thoâng tin veà caùc döï aùn ñaàu tö tröôùc khi tieán haønh ñaáu thaàu hoaëc tröôùc khi pheâ duyeät vieäc chæ ñònh nhaø ñaàu tö treân caùc phöông tieän thoâng tin ñaïi chuùng. Tuy nhieân, khoâng coù höôùng daãn tieâu chuaån naøo veà caùch tieán haønh giôùi thieäu ñòa ñieåm ñaàu tö cho caùc doanh nghieäp. Treân thöïc teá, UBND tænh chæ ñònh moät cô quan chòu traùch nhieäm veà vaán ñeà naøy, thöôøng laø Sôû Keá hoaïch vaø Ñaàu tö. Nghieân cöùu naêm 2010 cuûa DEPOCEN veà vieäc tuaân thuû caùc quy ñònh veà tính minh baïch thoâng tin cho thaáy khaû naêng tieáp caän baûn ñoà quy hoaïch maët baèng ñaàu tö laø raát haïn cheá. Caùc nhaø nghieân cöùu chæ coù theå tieáp caän ñöôïc baûn ñoà quy hoaïch maët baèng ñaàu tö ôû 2 trong soá 12 tænh tieán haønh khaûo saùt. Trong 5 tænh ñöôïc tieán haønh nghieân cöùu tình huoáng, caùc chuû doanh nghieäp tìm kieám maët baèng ñaàu tö khaúng ñònh thuû tuïc cho caùc chuû ñaàu tö ñeán khaûo saùt maët baèng giôùi thieäu ñaàu tö laø raát phöùc taïp vaø khoâng roõ raøng, trong khi phaûi toå chöùc nhieàu cuoäc hoïp gaén lieàn vôùi caùc khoaûn chi phí "ngoaïi giao". ÔÛ moät soá ñòa phöông, doanh nghieäp phaûi nhôø ñeán moâi giôùi saép xeáp caùc chuyeán khaûo saùt maët baèng phuø hôïp cho döï aùn ñaàu tö. Treân quan ñieåm thöïc teá, chuû ñaàu tö chuû yeáu nhaán maïnh nhöõng khoù khaên trong quaù trình tìm kieám ñaát, trong khi caùc doanh nghieäp ñeà caäp roõ raøng ñeán vieäc hoái hoä. Caùc cuoäc phoûng vaán trong nghieân cöùu tình huoáng taïi 5 tænh cho thaáy moät daïng tham nhuõng ñi lieàn vôùi vieäc giôùi thieäu ñòa ñieåm ñaàu tö, ñöôïc goïi laø traû "phí ngoaïi giao" hoaëc söû duïng moâi giôùi khoâng chính thöùc ñeå xaùc ñònh vaø saép xeáp tröôùc nhöõng maët baèng haáp daãn cho döï aùn ñaàu tö. Haønh vi tham nhuõng deã xaûy ra vì caùc lôïi ích kinh teá roõ raøng, ñöôïc goïi laø tieát kieäm thôøi gian vaø chi phí cho caùc nhaø ñaàu tö trong vieäc xaùc ñònh maët baèng haáp daãn caùc döï aùn ñaàu tö. Chaáp nhaän döï aùn do chuû ñaàu tö ñeà xuaát maø khoâng hoaëc ít döïa vaøo quy hoaïch, keá hoaïch söû duïng ñaát vaø ñoà aùn quy hoaïch ñoâ thò. Caên cöù Luaät ñaát ñai naêm 2003, söûa ñoåi, boå sung naêm 2009, chæ 32 NHAÄN DIEÄN VAØ GIAÛM THIEÅU CAÙC RUÛI RO DAÃN ÑEÁN... nhöõng döï aùn tuaân thuû quy hoaïch xaây döïng ñoâ thò, quy hoaïch söû duïng ñaát ñaõ ñöôïc pheâ duyeät môùi ñöôïc chaáp nhaän1. Tuy nhieân, treân thöïc teá, laõnh ñaïo caùc ñòa phöông thöôøng chaáp nhaän nhöõng döï aùn döïa vaøo ñeà xuaát cuûa chuû ñaàu tö maø khoâng theo quy hoaïch ñaõ ñöôïc pheâ duyeät vì ñoù laø cô hoäi ñeå hoï deã nhaän hoái loä. Trong quaù trình khaûo saùt thöïc ñòa taïi Bình Döông cho nghieân cöùu tình huoáng taïi 5 tænh, laõnh ñaïo tænh cho bieát ñaõ daønh nhieàu öu ñaõi thuùc ñaåy phaùt trieån noùi chung nhaèm taïo ñieàu kieän thuaän lôïi cho vieäc trieån khai moïi ñeà xuaát ñaàu tö. Ngöôïc laïi, taïi moät thaønh phoá, laõnh ñaïo thaønh phoá khaúng ñònh thaønh phoá coù raát nhieàu "khu ñaát vaøng", maø nhieàu nhaø ñaàu tö muoán duøng cho caùc döï aùn cuûa hoï, vaø caùn boä giaûi thích raèng caùc döï aùn ñaàu tö ôû ñòa phöông thöôøng ñöôïc thoâng qua do gôïi yù cuûa caùc nhaø ñaàu tö thay vì quy hoaïch söû duïng ñaát. Cuõng coù baèng chöùng chính xaùc veà vieäc xaûy ra caùc vaán ñeà töông töï ôû thaønh phoá khaùc (hoäp 5). Hoäp 5: "Khaùch saïn trong coâng vieân" "Khaùch saïn trong coâng vieân" ­ laø döï aùn ñaàu tö xaây döïng khaùch saïn trong coâng vieân T.N thaønh phoá H. ñaõ töøng gaây tranh caõi gay gaét naêm 2008. Theo moät soá nhaø pheâ bình, quy hoaïch ñoâ thò khoâng coù muïc tieâu chuyeån moät phaàn coâng vieân thaønh khaùch saïn. Cuoái cuøng, caùc vaên baûn phaùp lyù coù lieân quan ñeán döï aùn cho thaáy döï aùn "khaùch saïn trong coâng vieân" ñöôïc pheâ duyeät traùi vôùi quy hoaïch. UÛy ban nhaân daân quyeát ñònh di dôøi döï aùn ñi nôi khaùc. Tuy nhieân, döï aùn "Khaùch saïn trong coâng vieân" ban ñaàu ñaõ ñöôïc pheâ duyeät chæ döïa treân ñeà nghò cuûa chuû ñaàu tö. Nguoàn: Vietnamnet. Qua caùc cuoäc phoûng vaán cho caùc nghieân cöùu tình huoáng tænh ñaõ cho thaáy moät daïng tham nhuõng lieân quan ñeán vieäc deã daøng chaáp nhaän caùc döï aùn ñaàu tö. Cuï theå, caùn boä nhaø nöôùc yeâu caàu chuû ñaàu tö phaûi ñöa hoái loä ñoåi laáy vieäc chaáp nhaän caùc döï aùn ñaàu tö khoâng ñuùng vôùi quy hoaïch söû duïng ñaát/ñoâ thò. Ñaëc lôïi kinh teá tieàm aån laø lôïi ích maø chuû ñaàu tö coù ñöôïc khi thöïc hieän döï aùn ñaõ kích thích haønh vi tham nhuõng. Ñaëc lôïi kinh teá naøy seõ khoâng theå coù ñöôïc neáu caùn boä nhaø nöôùc nghieâm chænh chaáp haønh phaùp luaät ñaát ñai. Trôû laïi vôùi "phöông trình tham nhuõng", chính quyeàn töï quyeát ñònh vaø caùc caùn boä nhaø nöôùc naém ñoäc quyeàn trong vieäc giôùi thieäu ñòa ñieåm ñaàu tö, môû cöûa cho haønh vi tham nhuõng. Xingapo laø moät taám göông veà caùc döï aùn phaùt trieån ñaát ñai treân thöïc teá baùm saùt vôùi quy hoaïch söû duïng ñaát ñaõ ñöôïc pheâ duyeät. Cuøng luùc, nöôùc naøy ñaõ thaønh coâng trong vieäc baûo ñaûm moät möùc ñoä linh hoaït vaø phaûn hoài nhaát ñònh cuûa caùc doanh nghieäp trong quyeát ñònh phaùt trieån ñaát. Quan troïng laø, phaùt trieån ñaát ôû Xingapo giôùi haïn quyeàn töï quyeát ñònh vaø traùch nhieäm giaûi trình theo chieàu doïc vaø chieàu ngang, laøm cho tham nhuõng khoù xaûy ra (hoäp 6). 1. Ñieàu 21 Luaät ñaát ñai naêm 2003, söûa ñoåi, boå sung naêm 2009 quy ñònh vieäc laäp quy hoaïch, keá hoaïch söû duïng ñaát phaûi baûo ñaûm nguyeân taéc phuø hôïp vôùi "chieán löôïc, quy hoaïch toång theå, keá hoaïch phaùt trieån kinh teá - xaõ hoäi, quoác phoøng, an ninh". Tieáp ñoù, Ñieàu 31 quy ñònh caên cöù ñeå quyeát ñònh giao/caáp ñaát, cho thueâ ñaát, cho pheùp chuyeån muïc ñích söû duïng ñaát bao goàm quy hoaïch, keá hoaïch söû ñaát hoaëc quy hoaïch xaây döïng ñoâ thò, quy hoaïch xaây döïng ñieåm daân cö noâng thoân ñaõ ñöôïc cô quan nhaø nöôùc coù thaåm quyeàn xeùt duyeät. YEÁU TOÁ RUÛI RO GAÂY THAM NHUÕNG TRONG THU HOÀI ÑAÁT VAØ GIAO ÑAÁT 33 Hoäp 6: Phaùt trieån ñaàu tö theo quy hoaïch taïi Xingapo Trong nhöõng naêm gaàn ñaây, Xingapo ñaõ ñöôïc theá giôùi ghi nhaän nhö moät hình maãu trong vieäc thöïc hieän toát coâng taùc quaûn lyù ñaát coâng. Xingapo ñaõ ñöa ra chính saùch quaûn lyù ñoâ thò kieåu maãu, trong ñoù quy hoaïch söû duïng ñaát ñöôïc tieán haønh nghieâm tuùc vaø vieäc thöïc hieän quy hoaïch tuaân thuû töông ñoái toát söï ñieàu haønh phaùt trieån vaø caùc quy ñònh veà quy hoaïch. Beân caïnh ñoù, nöôùc naøy ñaõ ban haønh caùc chính saùch vaø höôùng daãn ñeå baûo ñaûm söï linh hoaït vaø söï phaûn hoài cuûa doanh nghieäp ñoái vôùi phaùt trieån ñaát ñai. Veà toång theå, heä thoáng naøy bao goàm caùc quy trình taïo ñieàu kieän cho vieäc thöïc hieän caùc muïc tieâu vaø keá hoaïch cuûa chính saùch quy hoaïch trong moät moâi tröôøng luoân bieán ñoäng. Quyeát ñònh veà phaùt trieån ñaát ñai chuû yeáu döïa vaøo quy hoaïch. Nhaø chöùc traùch phaûi thöïc thi theo caùc quy ñònh trong Chieán löôïc toång theå veà söû duïng ñaát vaø taát caû caùc keá hoaïch giaûi trình ñaõ ñöôïc xaùc nhaän coù lieân quan. Maëc duø vaäy, vaãn coù nhöõng tröôøng hôïp taïo khoaûng troáng cho caùc haønh ñoäng mang tính töï quyeát ñònh ñeå thuùc ñaåy baûn chaát phaùt trieån naêng ñoäng cuûa Xingapo vaø baûo ñaûm raèng ñaát ñöôïc söû duïng moät caùch toái öu. Tuy nhieân, Luaät quy hoaïch cuûa Xingapo quy ñònh raát roõ raøng veà giôùi haïn cuûa quyeàn töï quyeát ñònh: nhaø chöùc traùch phaûi thöïc thi döôùi söï giaùm saùt caån thaän chaët cheõ cuûa Boä tröôûng phaùt trieån quoác gia vaø Boä tröôûng phaûi chòu traùch nhieäm tröôùc Quoác hoäi veà hoaït ñoäng cuûa Boä. Traùch nhieäm giaûi trình trong heä thoáng cuõng ñöôïc baûo ñaûm thoâng qua quyeàn phaûn ñoái caùc quyeát ñònh cuûa phaùt trieån ñaát ñai cuûa boä tröôûng, vaø tham nhuõng khoù coù ñoäng löïc ñeå xaûy ra do chính saùch choáng tham nhuõng nghieâm ngaët, tröøng phaït naëng nhöõng ngöôøi ñöa vaø nhaän hoái loä. Maëc duø quy hoaïch ñaát ñai vaø ñieàu haønh phaùt trieån ôû Xingapo taäp trung trong tay moät cô quan duy nhaát, ví duï: nhaø chöùc traùch veà taùi phaùt trieån ñoâ thò (URA), hoaït ñoäng kieåm tra coù söï tham gia cuûa nhieàu beân. Caùc uyû ban lieân ngaønh ñöôïc thaønh laäp vaø ñöôïc giao caùc traùch nhieäm cuï theå trong vieäc ñieàu phoái caùc yeâu caàu veà ñaát ñai khaùc nhau (nhö laø ñeå phuïc vuï nhu caàu ôû, coâng nghieäp, thöông maïi, giao thoâng, moâi tröôøng vaø giaûi trí), giaûi quyeát caùc tranh caõi veà söû duïng ñaát vaø duy trì thieát keá ñeïp maét. Trong nhöõng naêm gaàn ñaây, URA cuõng ñaõ thieát laäp heä thoáng coá vaán thieát keá goàm caùc ñaïi dieän cuûa khu vöïc coâng vaø tö nhaân ñeå ñaùnh giaù vaø keát luaän veà höôùng daãn thieát keá ñoâ thò ôû caùc khu vöïc cuï theå. URA cuõng gaén keát caùc doanh nghieäp vaø coäng ñoàng moät caùch naêng ñoäng trong vieäc ñaùnh giaù vaø giaûm bôùt caùc quy taéc. Naêm 2003, URA ñaõ môû coång thoâng tin tö vaán ñieän töû ñeå höôùng ngöôøi daân thaûo luaän veà baûn thaûo caùc höôùng daãn vaø caùc chính saùch tröôùc khi chuùng ñöôïc hoaøn thieän. Thoâng qua chöông trình Caùn boä coâng tieán haønh loaïi tröø quan lieâu, URA ñaõ toå chöùc ñoái thoaïi thöôøng xuyeân vôùi nhöõng ngöôøi hoaït ñoäng trong lónh vöïc coâng nghieäp vôùi muïc ñích xaùc ñònh thay ñoåi trong söï phaûn hoài cuûa doanh nghieäp veà caùc höôùng daãn ñieàu haønh phaùt trieån ñaát ñai. Höôùng moïi ngöôøi vaøo vieäc quy hoaïch söû duïng ñaát vaø caùc döï aùn phaùt trieån ñaát trong caùc vaán ñeà quan troïng khaùc. Nhieàu quy hoaïch söû duïng ñaát môùi, Quy hoaïch höôùng daãn phaùt trieån ñöôïc taïo döïng cho caùc chuyeân gia vaø caùc nhaø phaùt trieån trong khu vöïc tö nhaân phaùt trieån nhaèm thuùc ñaåy söï tham gia nhieàu hôn cuûa khu vöïc tö nhaân vaø coäng ñoàng noùi chung. Baèng vieäc tuyeân boá raèng quy hoaïch phaùt trieån laø "quy hoaïch cuûa baïn", URA ñaõ nhaän ñöôïc söï tham gia naêng ñoäng cuûa caû coäng ñoàng trong quaù trình leân quy hoaïch. Khaùc vôùi heä thoáng cuûa Anh, coäng ñoàng khoâng ñöôïc tham khaûo yù kieán veà vieäc trieån khai phaùt trieån ñaát ñai. Tuy nhieân, trong nhöõng naêm gaàn ñaây, coäng ñoàng ñaõ ñöôïc môøi nhaän xeùt veà caùc döï aùn phaùt trieån nhö laø caùc khu nghæ döôõng keát hôïp (keát hôïp cuøng soøng baïc). Nguoàn: Ngaân haøng Theá giôùi: "Thò tröôøng ñaát ñoâ thò: Caûi thieän quaûn lyù ñaát ñeå tieán haønh thaønh coâng ñoâ thò hoaù", Chöông 14 "Höôùng daãn thay ñoåi khoâng gian: Quy hoaïch ñoâ thò cuûa Xingapo", 2009. 34 NHAÄN DIEÄN VAØ GIAÛM THIEÅU CAÙC RUÛI RO DAÃN ÑEÁN... 4.2.3. Quyeát ñònh thu hoài, giao/cho thueâ ñaát Söû duïng phöông phaùp cöôõng cheá thu hoài ñaát keát hôïp vôùi tröïc tieáp chæ ñònh giao/cho thueâ ñaát. Haàu heát caùc döï aùn ñaàu tö hieän nay nhaän ñöôïc ñaát thoâng qua phöông phaùp ñöôïc goïi laø cöôõng cheá thu hoài ñaát. Theo phöông phaùp naøy thì haàu nhö taát caû vieäc giao/cho thueâ ñaát hieän ñöôïc thöïc hieän theo cô cheá "thu hoài ñaát theo döï aùn" vaø "tröïc tieáp giao/cho thueâ ñaát thu hoài cho chuû ñaàu tö ñöôïc löïa choïn" (hình 11). Nhö giaûi thích döôùi ñaây, nhöõng thaønh phaàn naøy pha troän vôùi nhau taïo ra moät ly "cocktail" deã daãn ñeán tham nhuõng. Hình 11: Phöông phaùp thu hoài vaø giao/cho thueâ ñaát ñieån hình theo cô cheá cöôõng cheá thu hoài ñaát Chuù thích: Maøu toái theå hieän nhöõng phöông phaùp thöôøng duøng hieän taïi. Maøu saùng theå hieän taát caû caùc phöông phaùp hieän coù khaùc theo cô cheá cöôõng cheá thu hoài ñaát. Nguoàn: Töï xaây döïng döïa treân nhöõng phaùt hieän töø nghieân cöùu tình huoáng tænh vaø khuoân khoå phaùp lyù. YEÁU TOÁ RUÛI RO GAÂY THAM NHUÕNG TRONG THU HOÀI ÑAÁT VAØ GIAO ÑAÁT 35 Trong taát caû caùc nghieân cöùu tình huoáng tænh, caùc chuû doanh nghieäp ñeàu cho bieát haàu heát caùc döï aùn ñaàu tö hieän nay nhaän ñaát do Nhaø nöôùc thu hoài thoâng qua phöông phaùp cöôõng cheá thu hoài ñaát1. Doanh nghieäp coù xu höôùng thích phöông phaùp cöôõng cheá, chuû yeáu veà lyù do taøi chính. Theo phöông phaùp cöôõng cheá thu hoài ñaát, lôïi ích maø chuû ñaàu tö coù ñöôïc nhôø giaù ñaát thaáp, vöôït xa toång chi phí thu hoài ñaát thoâng qua phöông phaùp naøy laø hoái loä, phí giao/cho thueâ ñaát, chi phí trong caùc cuoäc ñaøm phaùn vôùi chính quyeàn. Ngoaøi ra, ñoái vôùi nhöõng loâ ñaát lôùn lieân quan ñeán nhieàu chuû söû duïng ñaát, söû duïng phöông phaùp cöôõng cheá thu hoài ñaát noùi chung seõ nhanh hôn cho caùc chuû ñaàu tö2. Phöông phaùp giao/cho thueâ ñaát trong khung phaùp lyù hieän haønh laø khoâng roõ raøng vaø toàn taïi nhöõng maâu thuaãn. Luaät ñaát ñai naêm 2003, söûa ñoåi, boå sung naêm 2009 vaø caùc vaên baûn höôùng daãn thi haønh3 coù quy ñònh ba phöông phaùp giao/cho thueâ ñaát khaùc nhau: (1) ñaáu giaù ñaát4; (2) ñaáu thaàu döï aùn söû duïng ñaát5; vaø (3) tröïc tieáp giao/cho thueâ ñaát cho chuû ñaàu tö ñöôïc löïa choïn6. Tuy nhieân, Luaät ñaát ñai naêm 2003, söûa ñoåi, boå sung naêm 2009 laïi quy ñònh khoâng roõ raøng phöông phaùp aùp duïng cho töøng tröôøng hôïp cuï theå, do ñoù cho pheùp hieåu raèng coù theå luoân aùp duïng "chæ ñònh tröïc tieáp". Luaät ñaáu thaàu naêm 2005, söûa ñoåi, boå sung naêm 2009 cho pheùp chæ ñònh nhaø thaàu ñoái vôùi hôïp ñoàng coù giaù trò thaáp hoaëc cho moät soá tröôøng hôïp ngoaïi leä7, vaø aùp duïng cho caùc döï aùn ñaàu tö phaùt trieån söû duïng voán cuûa Nhaø nöôùc. Ñieàu naøy coù veû nhö maâu thuaãn vôùi caùc quy ñònh cuûa Luaät ñaát ñai naêm 2003, söûa ñoåi, boå sung naêm 2009. Treân thöïc teá, phöông phaùp giao/cho thueâ tröïc tieáp laø phöông phaùp ñöôïc söû duïng roäng raõi nhaát, vì thieáu ñaát do ñaát saïch thuoäc quaûn lyù cuûa chính quyeàn ñòa phöông, thieáu caùc nguoàn 1. ÔÛ Vieät Nam, coù hai phöông phaùp chuyeån ñoåi ñaát ñai: (1) phöông phaùp cöôõng cheá thu hoài ñaát döïa treân nhöõng quyeát ñònh haønh chính cuûa Nhaø nöôùc ñeå thu hoài (sung coâng) ñaát töø chuû ñaát hieän taïi vaø giao hoaëc cho thueâ loâ ñaát naøy cho caùc chuû ñaàu tö. Phöông phaùp naøy aùp duïng cho caùc döï aùn vì lôïi ích quoác gia vaø coâng coäng goàm an ninh, quoác phoøng vaø cho caùc döï aùn ñaàu tö vì muïc ñích thöông maïi nhö coâng trình cô sôû haï taàng chung cuõng nhö caùc döï aùn coù nhu caàu voán ñaàu tö cao hoaëc söû duïng voán taøi trôï cuûa nöôùc ngoaøi (ODA - voán hoã trôï phaùt trieån chính thöùc vaø FDI - voán ñaàu tö tröïc tieáp nöôùc ngoaøi; (2) phöông phaùp chuyeån ñoåi ñaát ñai töï nguyeän döïa treân thoûa thuaän giöõa nhaø ñaàu tö vaø chuû ñaát hieän taïi, aùp duïng cho caùc döï aùn ñaàu tö naèm ngoaøi caùc haïng muïc döï aùn lieân quan ñeán phöông phaùp cöôõng cheá thu hoài ñaát hay khi caùc chuû ñaàu tö muoán coù phöông phaùp tieáp caän töï nguyeän. 2. "Veà hoaøn thieän chính saùch nhaø nöôùc thu hoài ñaát vaø cô cheá chuyeån ñoåi ñaát ñai töï nguyeän ôû Vieät Nam", Ngaân haøng Theá giôùi, 06-2009. 3. Nghò ñònh soá 84/2007/NÑ-CP, Nghò ñònh soá 69/2009/NÑ-CP. 4. UÛy ban nhaân daân tænh uûy quyeàn cho moät cô quan ñaáu giaù ñaát thu hoài ñöôïc theo muïc ñích söû duïng ñaát neâu trong quy hoaïch söû duïng ñaát/ñoâ thò. UÛy ban nhaân daân tænh seõ giao/cho thueâ loâ ñaát cho ngöôøi truùng ñaáu giaù. 5. Caùc chuû thaàu trình döï aùn ñaàu tö leân UÛy ban nhaân daân tænh keøm theo baûn baùo giaù ñaát. Ngöôøi truùng thaàu laø caùc doanh nghieäp coù döï aùn ñaàu tö ñaït soá ñieåm cao nhaát vaø chaøo giaù cao nhaát cho loâ ñaát. 6. Caùc cô quan nhaø nöôùc coù thaåm quyeàn ñaùnh giaù caùc ñeà xuaát döï aùn do chuû ñaàu tö ñeä trình. Trong tröôøng hôïp cô quan nhaø nöôùc chaáp nhaän ñeà xuaát döï aùn, UÛy ban nhaân daân tænh seõ giao/cho thueâ ñaát ñaõ thu hoài cho chuû ñaàu tö ñöôïc löïa choïn hoaëc quyeát ñònh thu hoài loâ ñaát môùi ñeå giao/cho thueâ cho caùc chuû ñaàu tö ñöôïc löïa choïn. 7. "Baát khaû khaùng", bí maät quoác gia, lôïi ích quoác gia khaån caáp, v.v.. 36 NHAÄN DIEÄN VAØ GIAÛM THIEÅU CAÙC RUÛI RO DAÃN ÑEÁN... löïc taøi chính coâng ban ñaàu ñeå thu hoài ñaát roài giao/cho thueâ laïi thoâng qua hình thöùc khaùc, vaø do laõnh ñaïo tænh tin raèng caùc phöông phaùp khaùc laø khoâng thích hôïp ñeå thu huùt ñaàu tö. Phöông phaùp ñaáu thaàu döï aùn coù söû duïng ñaát chöa bao giôø ñöôïc ñòa phöông naøo aùp duïng, vì khoâng coù vaên baûn höôùng daãn thöïc hieän. Phöông phaùp ñaáu giaù ñaát coâng cuõng khoâng ñöôïc söû duïng nhieàu, tröø moät soá tröôøng hôïp ngoaïi leä. Phöông phaùp naøy chuû yeáu ñöôïc söû duïng ñeå giao caùc loâ ñaát nhoû cho hoä gia ñình, caùc caù nhaân, doanh nghieäp xaây döïng khu daân cö nhoû ôû caùc thaønh phoá lôùn nhö Haø Noäi, Ñaø Naüng, Thaønh phoá Hoà Chí Minh1. Veà maët phaùp lyù, phöông phaùp ñaáu giaù ñaát vaø ñaáu thaàu döï aùn söû duïng ñaát phaûi qua quaù trình ñaùnh giaù coâng khai vaø minh baïch nhaèm giaûm nguy cô tham nhuõng. Ngöôïc laïi, vieäc giao/cho thueâ ñaát thoâng qua chæ ñònh tröïc tieáp taïo nguy cô tham nhuõng ñaùng keå, vì chuû ñaàu tö coù theå ñöôïc löïa choïn döïa treân moái quan heä caù nhaân vaø hoái loä thay vì chaát löôïng vaø giaù caû. Caên cöù vaøo thoâng tin thu ñöôïc trong nghieân cöùu tình huoáng tænh, moái quan heä caù nhaân giöõa chuû ñaàu tö vaø caùc quan chöùc nhaø nöôùc thöôøng laø moät yeáu toá quan troïng trong quaù trình naøy. Nhöõng chuû ñaàu tö "naêng ñoäng" bieát caùch laøm vieäc vôùi caùc quan chöùc nhaø nöôùc, taïo quan heä caù nhaân toát, saün saøng chi caùc khoaûn "phí ngoaïi giao" hay söû duïng "moâi giôùi khoâng chính thöùc" seõ chieám öu theá trong quaù trình ra quyeát ñònh haønh chính veà giao/cho thueâ ñaát. Ñaëc lôïi kinh teá kích thích haønh vi tham nhuõng trong vieäc giao/cho thueâ ñaát thoâng qua chæ ñònh tröïc tieáp laø caùc lôïi ích kinh teá maø chuû ñaàu tö coù ñöôïc töø vieäc söû duïng ñaát do chính quyeàn giao. Nhöõng lôïi ích naøy seõ khoâng theå coù ñöôïc neáu aùp duïng quy trình giao/cho thueâ ñaát moät caùch caïnh tranh hôn. Phaïm vi tham nhuõng trong caùc quyeát ñònh giao/cho thueâ ñaát caøng lôùn vì thieáu caùc tieâu chí chính thöùc ñeå löïa choïn chuû ñaàu tö. Khaûo saùt cuûa IFC naêm 20062 cho thaáy moät trong nhöõng khoù khaên chính trong quaù trình giao/cho thueâ ñaát maø caùc quan chöùc baùo caùo laø hoï phaûi thaåm ñònh caùc khoaûn ñaàu tö vaø yeâu caàu veà ñaát ñai khi khoâng coù caùc tieâu chuaån roõ raøng vaø nhöõng taøi lieäu do chuû ñaàu tö cung caáp thì khoâng ñaùng tin caäy. Nhöõng khoù khaên khaùc ñöôïc neâu ra laø vieäc thieáu caùn boä hoaëc caùn boä chöa qua ñaøo taïo ôû caáp chính quyeàn ñòa phöông, keå caû caùn boä cuûa UÛy ban nhaân daân caáp xaõ vaø caáp huyeän luoân gaëp khoù khaên trong vieäc thaåm ñònh naêng löïc taøi chính cuûa chuû ñaàu tö. Nhöõng phaùt hieän trong cuoäc ñieàu tra cuûa IFC khôùp vôùi nhöõng thoâng tin maø caùc doanh nghieäp cung caáp trong cuoäc nghieân cöùu tình huoáng taïi moät thaønh phoá lôùn. Caùc doanh nghieäp naøy phaøn naøn laø cô cheá giao/cho thueâ ñaát hieän nay khoâng öu tieân cho nhöõng chuû ñaàu tö toát nhaát vì tieâu chí löïa choïn chuû ñaàu tö khoâng döïa treân thoâng tin ñònh löôïng veà chuû ñaàu tö. Khoâng maáy ngaïc nhieân khi ñieàu tra trong quaù trình nghieân cöùu tình huoáng taïi 5 tænh cho thaáy phaàn lôùn nhöõng ngöôøi ñöôïc hoûi ñoàng yù laø quy ñònh phaùp lyù veà giao/cho thueâ ñaát tröïc tieáp cho chuû ñaàu tö chæ ñònh laø "khoâng hôïp lyù" (yù kieán cuûa 51% nhöõng ngöôøi ñöôïc hoûi) hoaëc chæ hôïp lyù phaàn naøo (26%). Chæ coù 23% soá ngöôøi ñöôïc hoûi cho laø "hôïp lyù". 1. Döïa treân baùo caùo thöôøng nieân naêm 2008 vaø 2009 cuûa Sôû Taøi nguyeân vaø Moâi tröôøng (DONRE) veà quaûn lyù ñaát ñai vaø phaùt hieän caùc nghieân cöùu tình huoáng caáp tænh. 2. "Vieät Nam: Quaûn lyù ñaát ñai hieäu quaû hôn ñeå phaùt trieån khu vöïc tö nhaân. Toùm taét vaø phaân tích nghieân cöùu khaûo saùt", IFC, thaùng 3-2007. Ñaây laø nguoàn thoâng tin môùi nhaát hieän coù veà chuû ñeà ñang ñöôïc quan taâm. YEÁU TOÁ RUÛI RO GAÂY THAM NHUÕNG TRONG THU HOÀI ÑAÁT VAØ GIAO ÑAÁT 37 Ñaùng khích leä laø, taám göông cuûa Peâru cho thaáy vieäc aùp duïng roäng raõi caùc phöông phaùp phaân ñaát ít gaây ra tham nhuõng laø khaû thi trong thöïc teá. Moät trong nhöõng lyù giaûi cho tính khaû thi laø vieäc ngöôøi mua ñaát phaûi thanh toaùn tröôùc (hoäp 7). Vieäc thieáu tính lieâm chính cuõng aûnh höôûng ñeán quyeát ñònh thu hoài ñaát vì thöôøng aùp duïng cô cheá "thu hoài ñaát theo döï aùn". Moät daïng tham nhuõng cuõng coù theå xaûy ra trong hoaøn caûnh naøy laø vieäc duøng "moái quan heä chính trò vaø quan lieâu" ñeå ñöôïc baûo veä khoûi bò thu hoài ñaát. Nghieân cöùu gaàn ñaây döïa treân soá lieäu töø Ñieàu tra khaû naêng tieáp caän nguoàn löïc cuûa hoä gia ñình Vieät Nam naêm 2006 vaø 2008 (VAHSs)1 cho thaáy caùc hoä gia ñình bò thu hoài ñaát laø nhöõng hoä gia ñình ít coù khaû naêng quan heä vôùi caùn boä nhaø nöôùc hôn so vôùi caùc gia ñình khaùc. Taát caû caùc vaán ñeà treân phaûn aùnh vieäc chính quyeàn tænh laïm duïng quaù möùc quyeàn ñöôïc töï quyeát ñònh trong quyeát ñònh thu hoài vaø giao/cho thueâ ñaát. Quan troïng laø, vieäc söû duïng roäng raõi phöông phaùp cöôõng cheá thu hoài ñaát ñeå thu hoài ñaát cho döï aùn ñaàu tö cho thaáy chính quyeàn ñang coù quyeàn löïc ñoäc quyeàn ñaùng keå trong vieäc giao/cho thueâ ñaát. Theo khung cuûa "phöông trình tham nhuõng" neâu ôû muïc 2, heä thoáng naøy laøm taêng nguy cô tham nhuõng. Trong hoaøn caûnh naøy, caàn phaân bieät giöõa vieäc söû duïng ñaát cho muïc ñích coâng vaø ñaát cho muïc ñích tö. Döôøng nhö chæ ñöôïc pheùp ñoäc quyeàn khi chính quyeàn thu hoài ñaát (sung coâng) ñeå xaây döïng caùc coâng trình coâng coäng (nhö ñöôøng xaù)2. ÔÛ Peâru, nôi coù nhöõng baøi hoïc toát veà sung coâng ñaát, Hieán phaùp nöôùc naøy ñaõ quy ñònh vieäc sung coâng ñaát chæ ñöôïc tieán haønh vì lyù do an ninh quoác gia hoaëc "nhu caàu coâng" (nhö xaây döïng ñöôøng xaù, caàu maø khoâng coù ngöôøi höôûng lôïi roõ raøng) vaø Luaät sung coâng quy ñònh roõ raøng raèng khoâng ñöôïc sung coâng ñaát ñai khi ngöôøi höôûng lôïi tröïc tieáp khoâng phaûi laø Nhaø nöôùc. ÔÛ Vieät Nam, tham nhuõng coù theå giaûm ñaùng keå neáu Chính phuû haïn cheá söû duïng cô cheá cöôõng cheá chuyeån ñoåi vaø thu hoài ñaát cho caùc döï aùn coù baûn chaát vì lôïi ích tö nhaân (nhö ñaát cho coâng ty tö nhaân hoaëc saân goân). Ñeå coù theå aùp duïng thaønh coâng cô cheá chuyeån ñoåi ñaát ñai töï nguyeän, caàn giaûi quyeát nhöõng "nuùt thaét coå chai" hieän ñang toàn taïi ôû cô cheá naøy. Ngoaøi ra, cuõng chöa coù ñieàu khoaûn phaùp lyù naøo ñeå giaûi quyeát tröôøng hôïp moät soá raát ít ngöôøi söû duïng ñaát khoâng ñoàng yù vôùi giaù caû vaø gaây caûn trôû cho vieäc thu hoài ñaát3. Coù theå lyù giaûi raèng, ñaáy laø quyeàn cuûa hoï, vì neáu chuû ñaàu tö khoâng saün saøng traû möùc giaù cuûa chuû sôû höõu ñaát hieän haønh ñöa ra thì maûnh ñaát neân ôû laïi vôùi chuû sôû höõu hieän haønh. Tuy vaäy, hieän nay vaãn caàn coù moät giaûi phaùp trung gian ñoái vôùi vaán ñeà naøy. 1. "Khaû naêng tieáp caän ñaát ñai: Giao dòch ñaát theo thò tröôøng vaø phi thò tröôøng ôû noâng thoân Vieät Nam", thaùng 11 naêm 2009. Löu Ñöùc Khaûi (Vieän Nghieân cöùu Quaûn lyù kinh teá trung öông), Thomas Markussen (Khoa Kinh teá, Ñaïi hoïc Copenhagen), Finn Tarp (Khoa Kinh teá, Ñaïi hoïc Copenhagen), Nguyeãn Leâ Hoa (Trung taâm Nghieân cöùu Chính saùch Noâng nghieäp, Vieän Chính saùch vaø Chieán löôïc Phaùt trieån Noâng nghieäp vaø noâng thoân). 2. Baùo caùo phaùt trieån Vieät Nam naêm 2010 - Caùc theå cheá hieän ñaïi cuõng neâu ñieåm naøy. 3. "Veà hoaøn thieän chính saùch nhaø nöôùc thu hoài ñaát vaø cô cheá chuyeån ñoåi ñaát ñai töï nguyeän ôû Vieät Nam" Ngaân haøng Theá giôùi, thaùng 6-2009. 38 NHAÄN DIEÄN VAØ GIAÛM THIEÅU CAÙC RUÛI RO DAÃN ÑEÁN... Hoäp 7: Söû duïng hình thöùc ñaáu giaù ôû Peâru ñeå phaân ñaát coâng Trong nhöõng naêm gaàn ñaây, Peâru ñaõ taêng tröôûng kinh teá raát nhanh vaø töông ñoái maïnh meõ (9,8% naêm 2008). Moät soá nhaø quan saùt cho raèng ñoù laø nhôø ñaàu tö tö nhaân maïnh meõ sau hai thaäp kyû nöôùc naøy theo ñuoåi chính saùch oån ñònh kinh teá vó moâ vaø môû roäng quyeàn sôû höõu hôïp phaùp cho ngöôøi Peâru. Keát quaû cuûa nhöõng chính saùch naøy laø haàu heát phaùp luaät veà ñaát ñai cuûa Peâru ñeàu ñaày ñuû vaø tieán boä, ñöa laïi nhöõng baøi hoïc trong nhöõng vaán ñeà nhö sung coâng ñaát, chuyeån ñaát coâng thaønh ñaát cuûa nhaø ñaàu tö tö nhaân, coâng nhaän quyeàn lôïi theo nhoùm vaø laàn ñaàu tieân ñaêng kyù quyeàn coù heä thoáng. Ñaát coâng (bao goàm caû ñaát sung coâng) ñöôïc giao cho nhaø ñaàu tö tö nhaân theo giaù thò tröôøng trong moät quy trình minh baïch khoâng phuï thuoäc vaøo ñòa vò vaø quoác tòch cuûa caùc nhaø ñaàu tö. Chuyeån ñaát töø khu vöïc rieâng cuûa Nhaø nöôùc ñoøi hoûi phaûi ñaáu giaù, trong ñoù giaù khôûi ñieåm ñaáu thaàu ñöôïc döïa treân ñaùnh giaù giaù trò thöông maïi cuûa taøi saûn. Ngöôøi mua phaûi traû tröôùc ñeå baûo ñaûm raèng toång soá tieàn thanh toaùn cho taøi saûn ñaáu thaàu ñöôïc thu ñaày ñuû. Nhaø nöôùc cuõng quyeát ñònh vieäc phaùt trieån caùc nguoàn taøi nguyeân coù theå phuïc hoài vaø khoâng theå phuïc hoài treân ñaát coâng. Nhöõng thoâng tin quan troïng veà quyeát ñònh ñoù ñöôïc ghi laïi vaø coâng boá coâng khai. Neáu moät cô quan nhaø nöôùc (boä, chính quyeàn khu vöïc hoaëc ñòa phöông) phaùt hieän nhu caàu tieán haønh moät döï aùn naøo ñoù, hoï seõ yeâu caàu cô quan xuùc tieán ñaàu tö (PROINVERSION) tieán haønh quaûng caùo veà döï aùn ñaàu tö. PROINVERSION seõ baét ñaàu ñöa ra caùc quy taéc ñeå xaùc ñònh tính chaát cuûa nhöõng khieáu naïi hieän coù ñang caàn löu yù hoaëc xoaù boû, caùc loaïi quyeàn lieân quan ñeán ñaát ñai coù theå trao cho nhaø ñaàu tö tö nhaân. Neáu coù nhöõng khieáu naïi khoâng chính ñaùng, chuùng seõ bò xoaù boû. Neáu coù nhöõng khieáu naïi hôïp phaùp, chuùng seõ ñöôïc xöû lyù theo caùc quy ñònh veà sung coâng vaø ñeàn buø. Sau ñoù, keá hoaïch thu hoài ñaát seõ ñöôïc coâng boá treân nhaät baùo chính thöùc: caû baùo ñòa phöông vaø quoác teá cuõng nhö treân trang web cuûa Chính phuû. Caùc ñieàu khoaûn veà ñaáu thaàu (ví duï, soá tieàn ñaàu tö toái thieåu vaø giaù ñaët thaàu toái thieåu cho maûnh ñaát) ñöôïc coâng boá ít nhaát 90 ngaøy (seõ laâu hôn neáu döï aùn phöùc taïp hôn). Tröôùc khi nhaän thaàu, nhaø thaàu phaûi theå hieän naêng löïc cuûa mình baèng vieäc chöùng minh mình ñang sôû höõu taøi saûn thanh khoaûn coù giaù trò baèng ít nhaát 60% giaù thaàu toái thieåu vaø löôïng tieàn ñaàu tö döï kieán ñoái vôùi maûnh ñaát. Ñoái vôùi caùc nhaø thaàu ñaõ coù ñuû naêng löïc, keát quaû thaàu ñöôïc ñaùnh giaù vaø xeáp loaïi theo giaù thaàu ñöa ra vaø löôïng tieàn ñaàu tö vaøo döï aùn. Caùc lôøi ñeà nghò veà giaù ñöôïc ñöa ra vaø ngöôøi thaéng cuoäc ñöôïc tuyeân boá. Tröôùc khi kyù hôïp ñoàng, nhaø thaàu phaûi traû tieàn vaø nhaø thaàu seõ môû thö tín duïng coù giaù trò baèng soá tieàn ñaàu tö cho Chính phuû. Neáu nhaø ñaàu tö tö nhaân ñöa ra saùng kieán veà caùc döï aùn lieân quan ñeán thu hoài ñaát, moät quy trình töông töï seõ ñöôïc tieán haønh. Trong tröôøng hôïp naøy, nhaø ñaàu tö tieàm naêng phaûi trình baøy keá hoaïch kinh doanh chi tieát, neâu roõ löôïng tieàn ñaàu tö ñeà xuaát vaø giaù ñaát tröôùc moät hoäi ñoàng, bao goàm caùc chuyeân gia trong khu vöïc coâng vaø khu vöïc tö nhaân vaø caû caùc boä coù traùch nhieäm. Neáu döï aùn ñeà xuaát ñöôïc cho laø quan troïng vaø khoâng maâu thuaãn vôùi caùc quy ñònh hieän haønh, ñeà xuaát seõ ñöôïc coâng boá ít nhaát 90 ngaøy ñeå cho pheùp caùc nhaø ñaàu tö tö nhaân ñeà nghò tieán haønh döï aùn. Neáu coù nhaø ñaàu tö naøo chaáp nhaän, moät quy trình ñaáu thaàu nhö ñaõ neâu ôû phaàn treân seõ ñöôïc tieán haønh. Neáu trong voøng 90 ngaøy, khoâng ai quan taâm ñeán döï aùn, nhaø ñaàu tö seõ ñöôïc cho pheùp tieán haønh theo nhö ñeà xuaát cuûa hoï. Nguoàn: Ngaân haøng Theá giôùi: "Quaûn lyù vieäc ñaùnh giaù vaø giaùm saùt trong lónh vöïc ñaát ñai: Khung ñaùnh giaù quaûn lyù ñaát", 2010. YEÁU TOÁ RUÛI RO GAÂY THAM NHUÕNG TRONG THU HOÀI ÑAÁT VAØ GIAO ÑAÁT 39 Phöông phaùp toång hôïp laø höôùng ñi thay theá ñaày höùa heïn ñang ñöôïc thöû nghieäm taïi caùc tænh nhö Bình Ñònh vaø Thaønh phoá Hoà Chí Minh. Theo phöông phaùp naøy, chuû ñaàu tö phaûi thoûa thuaän vôùi ngöôøi hieän ñang söû duïng ñaát ñeå thöông löôïng giaù ñaát, vaø khi ñaït ñöôïc söï ñoàng thuaän cuûa khoaûng 80% trong toång soá ngöôøi söû duïng ñaát thì laõnh ñaïo caáp tænh coù theå ra quyeát ñònh thu hoài khu ñaát ñoù. Laõnh ñaïo caáp tænh cuõng coù theå can thieäp ñeå taïo thuaän lôïi cho caùc cuoäc thaûo luaän giöõa (caùc) chuû ñaàu tö vaø ngöôøi söû duïng ñaát. Xaùc ñònh giaù giao/cho thueâ ñaát khoâng ñoäc laäp. Caùc quan chöùc caáp tænh ra quyeát ñònh veà vieäc giao/cho thueâ ñaát, ñoàng thôøi laø ngöôøi chuû trì vieäc thaåm ñònh giaù ñaát, vaø hoï khoâng chòu söï giaùm saùt beân ngoaøi veà quaù trình thaåm ñònh giaù ñaát. Nhìn chung, heä thoáng thaåm ñònh giaù bò laïm duïng do thieáu tính ñoäc laäp, laøm taêng nguy cô tham nhuõng. Haàu nhö taát caû caùc tænh vaãn aùp duïng baûng giaù ñaát chung maø Uyû ban nhaân daân (UBND) tænh ñöa ra vaøo ngaøy ñaàu tieân cuûa naêm ñeå quyeát ñònh giaù giao/cho thueâ ñaát cuï theå cho chuû ñaàu tö. Sôû Taøi chính laø cô quan chòu traùch nhieäm veà thaåm ñònh giaù ñaát giao cho chuû ñaàu tö. Caùc möùc giaù do Sôû Taøi chính ñeà xuaát seõ do ban xeùt duyeät giaù ñaát do chính quyeàn tænh chuû trì xeùt duyeät. Chính quyeàn tænh cuõng laø cô quan ra quyeát ñònh giao/cho thueâ ñaát. Ngoaøi ra, Hoäi ñoàng nhaân daân hoaëc caùc toå chöùc khaùc khoâng tröïc thuoäc chính quyeàn khoâng tham gia vaøo quaù trình xeùt duyeät giaù ñaát. Taïi Thaønh phoá Hoà Chí Minh, vieäc thieáu tính ñoäc laäp ñöôïc giaûm bôùt moät phaàn nhôø vieäc thueâ caùc coâng ty thaåm ñònh giaù ñaát tieán haønh thaåm ñònh giaù. Tuy nhieân, Sôû Taøi chính Thaønh phoá Hoà Chí Minh vaãn phuï traùch ñaùnh giaù vieäc thaåm ñònh giaù ñaát. Ngoaøi ra, nhoùm nghieân cöùu tình huoáng taïi Thaønh phoá Hoà Chí Minh cho raèng cô quan thaåm ñònh giaù ñaát thöôøng laøm vieäc khoâng hieäu quaû, moät phaàn vì hoï chòu taùc ñoäng töø nhieàu phía khaùc nhau. Tuy nhieân, nhöõng noã löïc nhaèm giaûm bôùt söï ñoäc quyeàn cuûa UBND trong vieäc thaåm ñònh giaù laø moät böôùc ñi ñuùng höôùng. Ñoái vôùi caùc ñòa phöông coøn laïi trong caû nöôùc, theo heä thoáng thaåm ñònh giaù hieän nay, caùc nhaø ñaàu tö raát deã coù ñöôïc giaù ñaát thaáp. "Thoûa thuaän khoâng chính thöùc" giöõa chuû ñaàu tö vaø caùc cô quan nhaø nöôùc lieân quan seõ ñuû ñeå ñònh giaù ñaát thaáp hôn giaù thò tröôøng. Moät khi giaù ñaát ñöôïc thoáng nhaát, caùc doanh nghieäp seõ khoâng gaëp theâm khoù khaên naøo trong quaù trình tieáp caän ñaát. Ñeå coù ñöôïc ñaát vôùi giaù thaáp, chuû ñaàu tö khoâng trung thöïc seõ coù ñoäng cô ñeå hoái loä cho caùc quan chöùc nhaø nöôùc tham gia vaøo vieäc xaùc ñònh giaù giao/cho thueâ ñaát. Moät khi ñaëc lôïi ñöôïc taïo ra, noù seõ ñöôïc phaân chia theo nhieàu caùch. Qua nghieân cöùu tình huoáng tænh cho thaáy moät soá caùch tham nhuõng coù theå laø: (1) Chuû ñaàu tö hoái loä quan chöùc nhaø nöôùc (hoaëc tröôùc hoaëc sau khi pheâ chuaån) ñeå ñöôïc pheâ duyeät giaù giao/cho thueâ ñaát ôû möùc thaáp; (2) Chuû ñaàu tö höùa heïn sau khi hoaøn thieän döï aùn, hoï seõ baùn ñaát, nhaø ôû hoaëc vaên phoøng vôùi möùc giaù thaáp hôn giaù thò tröôøng cho caùc quan chöùc nhaø nöôùc. Cô cheá "ñoåi ñaát laáy haï taàng"1 ñaëc bieät deã daãn ñeán tham nhuõng nhôø caùch thöùc thaåm ñònh giaù ñaát. Cô cheá naøy ñöôïc aùp duïng töø naêm 1993-2003, vaø nhieàu vuï tham nhuõng ñöôïc phaùt hieän 1. Bieän phaùp naøy goàm coù moät hôïp ñoàng giöõa Uyû ban nhaân daân tænh vaø chuû ñaàu tö, trong ñoù chuû ñaàu tö caáp kinh phí xaây döïng cô sôû coâng trình haï taàng do Nhaø nöôùc yeâu caàu nhö: ñöôøng xaù, caàu coáng, traïm thuyû ñieän, heä thoáng töôùi tieâu coâng coäng, v.v.. Sau khi hoaøn thaønh cô sôû haï taàng, Nhaø nöôùc caáp moät dieän tích ñaát coù giaù trò töông ñöông vôùi cô sôû haï taàng ñoù cho chuû ñaàu tö vì muïc ñích thöông maïi. 40 NHAÄN DIEÄN VAØ GIAÛM THIEÅU CAÙC RUÛI RO DAÃN ÑEÁN... lieân quan ñeán ñònh giaù quaù thaáp ñoái vôùi ñaát hoaëc ñònh giaù quaù cao ñoái vôùi ñaàu tö cô sôû haï taàng1. Maëc duø cô cheá "ñoåi ñaát laáy haï taàng" ñaõ ñöôïc baõi boû vaøo naêm 2003, nhöng nhöõng naêm gaàn ñaây, nguy cô tham nhuõng töông töï laïi xuaát hieän trong vieäc giao/cho thueâ ñaát cho caùc loaïi döï aùn "Xaây döïng-Hoaït ñoäng-Chuyeån giao"(BOT)2, vì khoâng coù quy trình choáng tham nhuõng ñoái vôùi vieäc xaùc ñònh giaù trò ñaát ñai vaø cô sôû haï taàng ñöôïc ñaàu tö3. Trong tröôøng hôïp naøy, tham nhuõng ñöôïc thuùc ñaåy bôûi ñaëc lôïi kinh teá do chuû ñaàu tö coù theå taïo ra töø cheânh leäch giöõa giaù thò tröôøng vaø giaù do chính quyeàn caáp tænh pheâ duyeät ñoái vôùi ñaát giao cho chuû ñaàu tö. Giaù ñaát UBND tænh xaùc ñònh cho raát nhieàu döï aùn hieän nay ñeàu thaáp hôn giaù thò tröôøng. Thöïc teá, giaù UBND tænh ñöa ra chæ baèng 40-70% giaù thò tröôøng4. Caùc nghieân cöùu tình huoáng cuõng cho thaáy, giaù ñaát xaùc ñònh cho muïc ñích giao/cho thueâ ñaát luoân thaáp hôn giaù thò tröôøng, keå caû taïi Thaønh phoá Hoà Chí Minh, maëc duø möùc cheânh leäch giaù ôû ñaây coù thaáp hôn5. Chæ soá caïnh tranh naêng löïc caáp tænh 2009 laàn ñaàu tieân söû duïng chæ soá ñaùnh giaù veà tính gaén keát giöõa giaù ñaát cuûa chính quyeàn vaø giaù ñaát treân thò tröôøng, nghóa laø "phaàn traêm caùc doanh nghieäp ñoàng yù raèng söï thay ñoåi giaù ñaát do chính quyeàn quy ñònh phaûn aùnh ñöôïc söï thay ñoåi treân thò tröôøng". Veà toång theå, khoaûng 30% caùc doanh nghieäp6 ôû Vieät Nam khoâng cho raèng giaù ñaát cuûa chính quyeàn phaûn aùnh ñuùng giaù ñaát treân thò tröôøng. Ñieàu naøy cho thaáy soá löôïng lôùn caùc doanh nghieäp coù caûm nhaän thaáy khoaûng caùch giöõa hai loaïi giaù. Coù moät soá söï khaùc bieät ñaùng keå taïi Vieät Nam. Taïi caùc tænh coù naêng löïc toát nhaát, tyû leä caùc doanh nghieäp "khoâng ñoàng yù" laø 19%, trong khi taïi caùc tænh coù naêng löïc thaáp nhaát thì tyû leä naøy laø 47%. Vieäc töï quyeát ñònh giaù ñaát maø khoâng bò kieåm tra caøng daãn tôùi nguy cô tham nhuõng nhieàu hôn. Vaán ñeà naøy coù theå ñöôïc caûi thieän baèng caùch xaây döïng caùc quy ñònh phaùp lyù ñeå thueâ ngoaøi caùc dòch vuï thaåm ñònh giaù ñaát qua caùc toå chöùc ñoäc laäp coù tính caïnh tranh, vaø baèng caùch giao quyeàn cho moät uûy ban ñoäc laäp xeùt duyeät giaù giao/cho thueâ ñaát. Ñaây laø nhöõng böôùc ñi trieån voïng ñeå giaûm bôùt nhöõng ñaëc lôïi kinh teá to lôùn ­ ñoäng cô cho haønh vi tham nhuõng. Vieäc thieát laäp vaø coâng boá cô sôû döõ lieäu caáp Trung öông vôùi giaù tham chieáu cho caùc 1. Ví duï, naêm 2002 Uyû ban nhaân daân tænh HD. quyeát ñònh pheâ duyeät döï aùn phaùt trieån khu ñoâ thò phía Taây theo cô cheá "ñoåi ñaát laáy cô sôû haï taàng". GP. ñöa tin cho bieát chuû ñaàu tö chæ traû phí söû duïng ñaát cho Uyû ban nhaân daân tænh HD vôùi giaù 40.000m2 nhöng ngöôøi daân phaûi traû cho chuû ñaàu tö giaù mua ñaát töø 2,8 ñeán 8,9 trieäu ñoàng, laøm thaát thoaùt ngaân saùch nhaø nöôùc gaàn 9.000 tyû ñoàng. 2. Trong nhöõng loaïi döï aùn naøy, caùc chuû ñaàu tö ñöôïc giao/caáp ñaát (mieãn phí) ñeå xaây döïng cô sôû haï taàng khu ñoâ thò môùi. Sau ñoù, chuû ñaàu tö xaây döïng nhaø ñeå baùn vaø thu hoài laïi voán ñaàu tö. 3. Giöõa naêm 2010, moät soá tôø baùo chæ ra nhöõng khuyeát ñieåm cuûa cô cheá "ñoåi ñaát laáy cô sôû haï taàng" theo hình thöùc döï aùn BT/BOT. Baùo Giao thoâng vaän taûi ñöa ra ví duï veà vieäc nhaø ñaàu tö phaûi xaây döïng 66,4 heùcta maët ñöôøng trong thaønh phoá, ñoåi laáy ñöôïc nhaän 300 heùcta ñaát ôû taïi thaønh phoá naøy. Cuoái cuøng caùc nhaø baùo muoán göûi thoâng ñieäp raèng, bieän phaùp "ñoåi ñaát laáy cô sôû haï taàng" seõ daãn ñeán vieäc maát ñaát. Xem "Baùo giao thoâng vaän taûi ngaøy 01-7-2010, ñoåi ñaát laáy haï taàng: lôïi thì coù lôïi nhöng ñaát chaúng coøn". 4. "Phöông phaùp quyeát ñònh giaù ñaát ñeå boài thöôøng vaø taùi ñònh cö ôû Vieät Nam", baùo caùo döï thaûo, ngaân haøng theá giôùi naêm 2010 5. Xem muïc 3.3 ñeå bieát theâm thoâng tin töø soá lieäu 2009 PCI veà söï khaùc nhau giöõa hai loaïi giaù maø doanh nghieäp coù ñöôïc. 6. Ñaây laø con soá trung bình cuûa caùc tænh. YEÁU TOÁ RUÛI RO GAÂY THAM NHUÕNG TRONG THU HOÀI ÑAÁT VAØ GIAO ÑAÁT 41 loaïi loâ ñaát khaùc nhau coù theå laø coâng cuï cho dòch vuï thaåm ñònh giaù ñaát, vaø coù theå goùp phaàn naâng cao traùch nhieäm cuûa chính quyeàn ñòa phöông trong vieäc xaùc ñònh giaù ñaát. Thoâng tin haïn cheá veà quy trình vaø keát quaû quyeát ñònh giao/cho thueâ ñaát. Khoâng chæ vieäc thaåm ñònh giaù ñaát maø caû vieäc löïa choïn chuû ñaàu tö ñeå giao/cho thueâ ñaát cuõng chòu taùc ñoäng cuûa cô cheá deã daãn ñeán tham nhuõng. Vieäc thieáu tính minh baïch cuõng taïo cô hoäi cho nhöõng haønh vi thieáu trung thöïc. Khung phaùp lyù hieän taïi khoâng yeâu caàu coâng boá coâng khai quy trình vaø quyeát ñònh giao/cho thueâ ñaát. Moät soá caùc vaên baûn phaùp lyù chuû yeáu bao goàm: caùc tieâu chí ñeå thaåm ñònh vaø löïa choïn caùc yeâu caàu veà ñaát ñai, caùc chuû ñaàu tö qua voøng sô tuyeån, loaïi vaø ñòa ñieåm döï aùn ñaàu tö ñöôïc löïa choïn, hoà sô chuû ñaàu tö ñöôïc löïa choïn, giaù ñaát cuûa Sôû Taøi chính, vaø giaù giao/cho thueâ ñaát cuoái cuøng. Hieän taïi, nhöõng thoâng tin treân coù xu höôùng chæ ñöôïc phoå bieán giöõa caùc nhaø ñaàu tö ñöôïc löïa choïn vaø moät vaøi quan chöùc coù lieân quan. Thaûo luaän nhoùm taäp trung trong nghieân cöùu tình huoáng taïi 5 tænh khaúng ñònh raát khoù tìm ñöôïc thoâng tin veà quy trình ra quyeát ñònh ñoái vôùi vieäc giao/cho thueâ ñaát cho caùc döï aùn ñaàu tö vaø ñaây laø yeáu toá quan troïng gaây ra tham nhuõng. Döõ lieäu ñieàu tra trong nghieân cöùu tình huoáng cho thaáy 97% yù kieán phaûn hoài cho bieát caàn coâng boá coâng khai thoâng tin lieân quan ñeán ñaát ñai cho caùc döï aùn ñaàu tö. Trôû laïi "phöông trình tham nhuõng", coù theå thaáy vieäc thieáu tính minh baïch laøm taêng nguy cô tham nhuõng. Tuy nhieân, moät vaøi tænh ñaõ coâng boá coâng khai nhöõng thoâng tin chính xaùc veà giao/cho thueâ ñaát leân website. Nghieân cöùu naêm 2010 cuûa DEPOCEN veà vieäc tuaân thuû quy ñònh veà tính minh baïch cho thaáy 14 trong soá 66 trang web ñöôïc truy caäp coù coâng boá nhöõng tieâu chí giao/cho thueâ ñaát vaø 7 trang web ñaêng moät soá thoâng tin veà quyeát ñònh giao/cho thueâ ñaát. Ngoaøi ra, nghieân cöùu coøn cho thaáy nhieàu tænh coâng khai thoâng tin veà tieâu chí giao/cho thueâ ñaát theo yeâu caàu cuûa caùc caùn boä chòu traùch nhieäm1. 4.2.4. Phöông aùn boài thöôøng vaø taùi ñònh cö Thao tuùng kieåm ñeám ñaát vaø Phöông aùn boài thöôøng ñaõ ñöôïc pheâ duyeät. Hieän taïi, coøn coù khoaûng troáng cho chính quyeàn ñòa phöông thao tuùng vieäc kieåm ñeám ñaát, caùc taøi saûn gaén lieàn vôùi ñaát, phöông aùn boài thöôøng, hoã trôï vaø taùi ñònh cö ñaõ ñöôïc pheâ duyeät vaø vaên baûn höôùng daãn thöïc hieän chính saùch khaùc. Ñieàu naøy taïo ra nguy cô lôùn cho tham nhuõng vaø cuoái cuøng taùc haïi ñeán tính coâng baèng trong boài thöôøng, hoã trôï vaø taùi ñònh cö. Nghieân cöùu tình huoáng taïi tænh cho thaáy nhöõng tröôøng hôïp caùc caùn boä nhaø nöôùc laøm traùi quy ñònh vaø tham nhuõng trong giai ñoaïn boài thöôøng ñaát vaø taùi ñònh cö daãn ñeán vieäc boài thöôøng baát coâng, ñem laïi lôïi ích cho moät soá ngöôøi hoaëc doanh nghieäp trong khi laøm toån haïi lôïi ích cuûa ngöôøi khaùc. Nghieân cöùu tình huoáng taïi 5 tænh ñaõ thu ñöôïc raát nhieàu yù kieán cuûa 1. 8 trong 12 tænh ñöôïc khaûo saùt cung caáp thoâng tin naøy. 42 NHAÄN DIEÄN VAØ GIAÛM THIEÅU CAÙC RUÛI RO DAÃN ÑEÁN... ngöôøi daân, doanh nghieäp vaø caùc toå chöùc ñoaøn theå veà nhöõng tröôøng hôïp aùp duïng sai Luaät ñaát ñai, kieåm ñeám sai dieän tích ñaát vaø caùc taøi saûn gaén lieàn vôùi ñaát cuõng nhö vieäc xaùc ñònh giaù ñaát baát hôïp lyù nhö sau: - Ñaát vaø taøi saûn gaén lieàn vôùi ñaát cuûa moät soá ngöôøi bò thu hoài ñaát vaø bò keâ khai ôû möùc giaù thaáp hôn nhieàu so vôùi giaù thò tröôøng. Nhöõng tröôøng hôïp khaùc, giaù trò ñaát ñai vaø taøi saûn gaén lieàn vôùi ñaát laïi ñöôïc tính cao hôn hoaëc saùt giaù thò tröôøng. - Haàu heát nhöõng ñaát khoâng coù Giaáy chöùng nhaän hoaëc nhöõng giaáy tôø veà ñaát khi bò thu hoài ñeàu ñöôïc boài thöôøng raát thaáp. Tuy nhieân, laïi coù nhöõng tröôøng hôïp ngoaïi leä ñöôïc boài thöôøng vaø hoã trôï nhö ñaõ ñöôïc caáp Giaáy chöùng nhaän. - Giaù ñaát ñoâi khi ñöôïc xaùc ñònh döïa treân muïc ñích cuûa caùc döï aùn ñaàu tö, khoâng theo moät phöông thöùc thoáng nhaát. Ví duï, taïi Laïng Sôn, treân moät thöûa ñaát, moät phaàn bò thu hoài ñeå giao cho döï aùn saân goân, trong khi phaàn coøn laïi bò thu hoài ñeå giao cho döï aùn phaùt trieån nhaø ôû, vaø giaù boài thöôøng aùp duïng cho töøng phaàn cuûa thöûa ñaát naøy raát khaùc nhau. Qua ñieàu tra ñònh löôïng lieân quan ñeán ba ñieåm baát coâng treân trong nghieân cöùu tình huoáng cho thaáy 57% yù kieán phaûn hoài cho laø "ñuùng" hoaëc "ñuùng moät phaàn" khi noùi raèng giaù ñaát ñöôïc aùp duïng "moät caùch baát coâng" khi xaùc ñònh giaù trò boài thöôøng vaø vieäc ñöa hoái loä hoaëc coù moái quan heä vôùi caùc caùn boä nhaø nöôùc coù theå seõ giuùp coù ñöôïc tieàn boài thöôøng lôùn hôn. Caùc phöông tieän thoâng tin ñaïi chuùng coøn phaûn aùnh moät daïng tham nhuõng khaùc. Trong giai ñoaïn 2004-2005, baùo LÑ. vaø moät soá cô quan truyeàn thoâng coù ñöa tin veà vieäc gian laän trong keá hoaïch boài thöôøng, hoã trôï vaø taùi ñònh cö cuûa döï aùn phaùt trieån cô sôû haï taàng ñöôøng K., maø baùo chí goïi ñaây laø "con ñöôøng ñaét nhaát haønh tinh". Tuy nhieân, gian laän khoâng dieãn ra baèng caùch taêng giaù trò boài thöôøng maø baèng caùch boài thöôøng cho nhöõng ngöôøi khoâng maát ñaát. Noùi caùch khaùc, keá hoaïch boài thöôøng, hoã trôï taùi ñònh cö ñaõ ñöôïc pheâ duyeät laø toán keùm hôn soá tieàn thöïc traû cho nhöõng ngöôøi thöïc söï bò thu hoài ñaát. Cheânh leäch giöõa giaù trò boài thöôøng ñöôïc pheâ duyeät vaø thöïc teá ñaõ ñöôïc trình leân Hoäi ñoàng boài thöôøng vaø giaûi phoùng maët baèng. Ñöôïc bieát, haønh vi gian laän kieåu naøy ñöôïc söû duïng trong nhieàu döï aùn ôû nhieàu ñòa phöông. Veà cô baûn, ñaëc lôïi kinh teá - ñoäng cô cho caùc haønh vi thieáu trung thöïc noùi treân goàm hai yeáu toá: söï cheânh leäch giöõa soá tieàn boài thöôøng cho ngöôøi höôûng lôïi, giaù ñaát vaø taøi saûn gaén lieàn vôùi ñaát treân thò tröôøng; vaø kinh phí cheânh leäch giöõa keá hoaïch boài thöôøng, hoã trôï taùi ñònh cö ñöôïc pheâ duyeät vaø thöïc teá ñaõ chi cho ngöôøi coù ñaát bò thu hoài. Taát caû caùc vaán ñeà neâu treân cho thaáy ñang toàn taïi vieäc laïm duïng quyeàn töï quyeát ñònh cuûa caùc caùn boä trong Hoäi ñoàng boài thöôøng vaø giaûi phoùng maët baèng vaø caùc caùn boä hoã trôï hoï trong vieäc kieåm ñeám ñaát ñai vaø taøi saûn gaén lieàn treân ñaát, cuõng nhö tình traïng thieáu traùch nhieäm vaø baát coâng ñoái vôùi ngöôøi coù ñaát bò thu hoài. Xeùt treân phöông dieän toång quaùt hôn, ôû ñaây cuõng caàn phaân bieät giöõa caùc cô hoäi tham nhuõng gaén lieàn vôùi boài thöôøng vaø taùi ñònh cö. Neáu chính quyeàn haïn cheá söû duïng phöông thöùc cöôõng cheá thu hoài ñaát ñeå giao cho caùc döï aùn mang tính tö nhaân (ví duï, caáp ñaát cho moät coâng ty tö nhaân hoaëc saân goân) thì seõ giaûm ñöôïc nguy cô tham nhuõng trong boài thöôøng, taùi ñònh cö lieân quan ñeán caùc döï aùn naøy. Soá lieäu caáp tænh theo PCI naêm 2009 laø raát thoáng nhaát vôùi nhöõng phaùt hieän cuûa nghieân cöùu tình huoáng. Caùc soá lieäu naøy cho thaáy moái töông quan tyû leä nghòch töông ñoái giöõa yeâu caàu hoái loä cuûa chính quyeàn tænh vaø vieäc boài thöôøng coâng baèng trong thu hoài ñaát cuûa doanh YEÁU TOÁ RUÛI RO GAÂY THAM NHUÕNG TRONG THU HOÀI ÑAÁT VAØ GIAO ÑAÁT 43 nghieäp. Caùc soá lieäu cuõng cho thaáy moái töông quan tyû leä thuaän töông ñoái giöõa tính chuû ñoäng cuûa chính quyeàn tænh ñoái vôùi vieäc boài thöôøng coâng baèng trong quaù trình thu hoài ñaát cuûa caùc doanh nghieäp (hình 12). Nhöõng moái töông quan naøy phaàn naøo cho thaáy boài thöôøng baát coâng laø keát quaû cuûa caùc yeáu toá yeâu caàu hoái loä vaø thieáu tính chuû ñoäng cuûa chính quyeàn tænh. Hình 12: Moái quan heä giöõa tham nhuõng vaø tính chuû ñoäng cuûa chính quyeàn tænh, vieäc boài thöôøng coâng baèng trong quaù trình thu hoài ñaát cuûa doanh nghieäp, döïa treân soá lieäu caáp tænh Chuù thích: Nhöõng ñieåm naèm raûi raùc theå hieän caùc tænh khaùc nhau ôû Vieät Nam. Ñöôøng keû theå hieän xu theá (töông quan) döïa treân phaân tích hoài quy tuyeán tính. Ñoä doác cuûa ñöôøng naøy coù yù nghóa thoáng keâ khaùc nhau töø soá 0 ôû caáp ñoä 0,5% vôùi bieåu ñoà phaân taùn sang traùi vaø ôû möùc 0,1% vôùi bieåu ñoà phaân taùn sang phaûi. Moái töông quan giöõa hai bieán soá laø -0,36 vôùi bieåu ñoà beân traùi vaø 0,42 vôùi bieåu ñoà beân phaûi.Taát caû caùc chæ soá döïa treân yù kieán, khoâng phaûi laø quan saùt thöïc teá. "Chính quyeàn tænh chuû ñoäng" ñöôïc ñònh nghóa laø "thaùi ñoä cuûa chính quyeàn tænh höôùng tôùi khu vöïc tö nhaân laø tích cöïc hoaëc raát tích cöïc". "Boài thöôøng ñaát coâng baèng" chæ aùp duïng vôùi caùc tröôøng hôïp doanh nghieäp bò sung coâng ñaát. Nguoàn: Töï öôùc tính döïa treân 2009 PCI. Theo ñaùnh giaù cuûa caùc hoä gia ñình caên cöù treân soá lieäu tröôùc khi thöïc hieän Nghò ñònh soá 69/2009/NÑ-CP cho thaáy ôû caáp quoác gia keát quaû thöïc hieän laø yeáu keùm. Döïa vaøo ñieàu tra Möùc soáng hoä gia ñình Vieät Nam naêm 2008 (VHLSS), nhöõng hoä gia ñình quan taâm ñeán caùc phöông aùn boài thöôøng vaø taùi ñònh cö ôû caáp xaõ noùi chung cho bieát hoï bieát moät soá thoâng tin, nhöng chæ döôùi moät nöûa noùi raèng thoâng tin ñaùp öùng nhu caàu cuûa hoï. Quan troïng hôn, phaàn lôùn caùc hoä gia ñình lieân quan laïi khoâng cho bieát yù kieán veà phöông aùn boài thöôøng vaø hoã trôï taùi ñònh cö ôû caáp xaõ vaø haàu heát vôùi lyù do laø khoâng ñöôïc laáy yù kieán1. Nghò ñònh soá 69/2009/NÑ-CP ngaøy 13-8-2009 cuûa Chính phuû quy ñònh boå sung veà quy hoaïch söû duïng ñaát, giaù ñaát, thu hoài ñaát, boài thöôøng, hoã trôï vaø taùi ñònh cö bao goàm ñieàu khoaûn phaùp lyù chaët cheõ veà tính minh baïch trong caùc keá hoaïch ñaõ ñöôïc thoâng qua vaø döï thaûo keá 1. Baùo caùo phaùt trieån Vieät Nam naêm 2010 - Caùc theå cheá hieän ñaïi. 44 NHAÄN DIEÄN VAØ GIAÛM THIEÅU CAÙC RUÛI RO DAÃN ÑEÁN... hoaïch boài thöôøng, hoã trôï vaø taùi ñònh cö. Döï thaûo keá hoaïch phaûi ñöôïc coâng khai ít nhaát 20 ngaøy ñeå laáy yù kieán cuûa nhöõng ngöôøi bò aûnh höôûng. Phaùp leänh thöïc hieän daân chuû ôû xaõ, phöôøng, thò traán naêm 2007 cuõng thuùc ñaåy tính minh baïch vaø vieäc laáy yù kieán cho keá hoaïch boài thöôøng, hoã trôï vaø taùi ñònh cö ôû caáp xaõ (baûng 5 trong Phuï luïc). Döïa treân soá lieäu gaàn ñaây, vieäc thöïc hieän nhöõng quy ñònh veà minh baïch naøy vaãn coøn chöa hoaøn thieän. Naêm 2010, ñieàu tra ñònh löôïng trong nghieân cöùu tình huoáng taïi 5 tænh cho thaáy 57% soá ngöôøi ñöôïc hoûi cho raèng "döï thaûo" phöông aùn boài thöôøng, hoã trôï vaø taùi ñònh cö hoaëc khoâng coâng boá coâng khai hoaëc chæ coâng khai moät phaàn. Quan troïng hôn, ñieàu tra cho thaáy 67% soá ngöôøi ñöôïc hoûi cho raèng döï thaûo phöông aùn boài thöôøng, hoã trôï vaø taùi ñònh cö khoâng ñöôïc caûi thieän sau khi laáy yù kieán töø nhöõng ngöôøi daân bò aûnh höôûng hoaëc vieäc caûi thieän chæ mang tính "hình thöùc". Nghieân cöùu naêm 2010 cuûa DEPOCEN veà vieäc tuaân thuû caùc quy ñònh veà tính minh baïch cuõng cho thaáy moät phaàn nhöõng ñieàu treân ñaây. Trong khi coù theå tieáp caän ñöôïc phöông aùn boài thöôøng, hoã trôï vaø taùi ñònh cö ñaõ ñöôïc pheâ duyeät taïi 24 trong soá 117 xaõ ñöôïc nghieân cöùu thì döï thaûo phöông aùn chæ coù theå tieáp caän ñöôïc ôû 5 xaõ, vaø bieân baûn laáy yù kieán thoáng nhaát ôû 4 xaõ. Tuy nhieân, neân löu yù moät thöïc teá raèng vieäc nhieàu xaõ nghieân cöùu khoâng coâng khai phöông aùn boài thöôøng, hoã trôï vaø taùi ñònh cö khoâng coù nghóa laø hoï thieáu tuaân thuû. Ñieàu naøy cuõng coù theå ñöôïc giaûi thích baèng vieäc thieáu thu hoài ñaát trong xaõ. Xeùt veà maët tích cöïc thì ñaõ coù 30 trong soá 66 trang web ñöôïc truy caäp ñaêng keá hoaïch boài thöôøng, hoã trôï vaø taùi ñònh cö ñöôïc pheâ duyeät vaø 4 trang web ñaêng döï thaûo keá hoaïch, maëc duø khoâng baét buoäc phaûi coâng boá coâng khai treân maïng. Ñaåy maïnh vieäc thöïc hieän caùc quy ñònh cuûa phaùp luaät veà tính minh baïch vaø vieäc laáy yù kieán coù theå thu heïp khoaûng troáng ñeå thao tuùng phöông aùn boài thöôøng, hoã trôï vaø taùi ñònh cö. Nhöng cuõng caàn phaûi coù nhöõng caûi caùch khaùc ñeå tröïc tieáp giaûi quyeát caùc vaán ñeà cuï theå voán laø ñoäng cô gaây tham nhuõng. Moät soá höôùng caûi caùch ñaày höùa heïn, coù theå laø: thöôøng xuyeân thanh tra taøi chính Ban boài thöôøng, giaûi phoùng maët baèng, kieåm toaùn kyõ thuaät ñoäc laäp ñoái vôùi caùn boä laäp baûn ñoà ñòa chính; vaø Hoäi ñoàng nhaân daân caàn xem xeùt döï thaûo keá hoaïch, keá hoaïch boài thöôøng ñöôïc pheâ duyeät vaø keá hoaïch boài thöôøng thöïc teá. Xaùc ñònh moät caùch chuû quan vaø phi kyõ thuaät giaù boài thöôøng ñaát cho caùc döï aùn coâng. Vieäc xaùc ñònh giaù boài thöôøng ñaát bò thu hoài cho caùc döï aùn coâng vaãn coøn khaù chuû quan. Trong khi nhaø ñaàu tö tö nhaân coù ñoäng cô giöõ giaù thaáp, thì nhöõng ngöôøi xaùc ñònh giaù thu hoài ñaát cho döï aùn coâng laïi khoâng coù ñoäng cô ñoù. Tình huoáng naøy taïo ra ruûi ro daãn ñeán vieäc hoái loä nhaèm ñaït ñöôïc möùc giaù boài thöôøng cao hôn giaù thò tröôøng. Hieän nay, coù nhieàu quan ñieåm veà xaùc ñònh giaù ñaát theo giaù thò tröôøng. Moät soá laõnh ñaïo tænh tin raèng giaù ñaát phaûi do Nhaø nöôùc quyeát ñònh vaø khoâng caàn phaûi tuaân theo giaù thò tröôøng. Haàu heát caùc tænh, thaønh phoá tröïc thuoäc trung öông vaãn söû duïng baûng giaù ñaát coâng boá haøng naêm cuûa UÛy ban nhaân daân (UBND) tænh ñeå tính giaù boài thöôøng, hoã trôï taùi ñònh cö. Baûng giaù naøy khoâng theå hieän chính xaùc caùc yeáu toá vò trí trong ñònh giaù ñaát, vaø noù coù theå deã daøng ñöôïc ñieàu chænh ñeå phuø hôïp vôùi thieát keá cuûa caùn boä nhaø nöôùc chòu traùch nhieäm veà quaûn lyù giaù ñaát1. Keå töø gaàn hai naêm tröôùc, Thaønh phoá Hoà Chí Minh ñaõ quyeát ñònh cho pheùp thueâ caùc toå chöùc hoaëc ñôn vò coù naêng löïc toát ñeå tieán haønh ñònh giaù ñaát. Ñeán nay, nhieàu toå chöùc ñaõ ñöôïc 1. "Phöông phaùp ñònh giaù ñaát boài thöôøng vaø taùi ñònh cö ôû Vieät Nam". Ngaân haøng Theá giôùi, 2010 (Baùo caùo saép phaùt haønh). YEÁU TOÁ RUÛI RO GAÂY THAM NHUÕNG TRONG THU HOÀI ÑAÁT VAØ GIAO ÑAÁT 45 thueâ ñeå cung caáp dòch vuï naøy cho nhieàu döï aùn khaùc nhau trong khu vöïc thaønh phoá. Töông töï, Bình Ñònh ñaõ baét ñaàu thueâ dòch vuï thaåm ñònh giaù ñaát ñoäc laäp cho caùc döï aùn ñaàu tö lôùn. Trong khi ñaây laø nhöõng böôùc ñi quan troïng, quy trình ñònh giaù ñaát ôû Thaønh phoá Hoà Chí Minh vaø Bình Ñònh khoâng hoaøn toaøn ñoäc laäp vì chuùng vaãn phuïc vuï nhöõng muïc ñích cuï theå cuûa STC vaø UBND tænh, hai toå chöùc lieân quan ñeán vieäc thaåm ñònh vaø thoâng qua giaù ñaát ñöôïc ñeà xuaát. Caùc tænh khaùc cuûa nghieân cöùu tình huoáng nhö Laïng Sôn, Baéc Ninh vaø Tieàn Giang vaãn coøn söû duïng baûng giaù ñöôïc UBND tænh pheâ duyeät haøng naêm ñeå xaùc ñònh giaù ñaát. Nhöõng thieáu soùt trong heä thoáng ñònh giaù ñaát ñeå boài thöôøng neâu treân taïo ra nguy cô tham nhuõng vì nhöõng ngöôøi bò thu hoài ñaát coù theå hoái loä caùc caùn boä nhaø nöôùc ñeå ñöôïc xaùc ñònh möùc giaù boài thöôøng lôùn hôn. Ñoàng thôøi, hoï cuõng saün loøng chia nhöõng lôïi nhuaän coù ñöôïc do vieäc xaùc ñònh giaù ñaát cao vôùi caùc caùn boä nhaø nöôùc. Döï aùn caûi taïo keânh Ba Boø laø moät ví duï cho loaïi tham nhuõng naøy (hoäp 8). Hoäp 8: Boài thöôøng thöøa ­ Döï aùn Caûi taïo keânh Ba Boø Thöïc hieän keá hoaïch boài thöôøng cuûa döï aùn caûi taïo keânh Ba Boø ôû thaønh phoá H., oâng N.T.N ñaõ nhaän ñöôïc tieàn boài thöôøng coäng theâm 3 tyû 452 trieäu ñoàng do ñöôïc aùp giaù ñaát cao hôn giaù thò tröôøng. UBND quaän T. xaùc nhaän raèng ñôn giaù ñaát trong tröôøng hôïp naøy chöa phuø hôïp. Ngoaøi oâng N., coù 5 tröôøng hôïp khaùc cuõng nhaän ñöôïc tieàn boài thöôøng cao, phaàn lôùn laø vì hoï ñaõ coù nhöõng hoaït ñoäng tìm kieám ñaëc lôïi. Taát caû nhöõng ngöôøi söû duïng ñaát bò thu hoài ñeàu raát ngaïc nhieân khi bieát chæ coù 6 hoä gia ñình ñöôïc aùp giaù ñaát cao hôn. Nguoàn: Dieãn ñaøn caùc nhaø baùo moâi tröôøng Vieät Nam (VFEJ) ngaøy 07-4-2010: Chi sai haøng tyû ñoàng boài thöôøng giaûi phoùng maët baèng Döï aùn keânh Ba Boø. Töông töï caùc yeáu toá ruûi ro khaùc trong giai ñoaïn naøy cuûa chuoãi quy trình, söï cheânh leäch giöõa soá tieàn boài thöôøng cho ngöôøi bò thu hoài vaø giaù trò thò tröôøng cuûa ñaát ñai vaø taøi saûn gaén lieàn vôùi ñaát laø ñaëc lôïi kinh teá kích thích haønh vi tham nhuõng. Theâm vaøo ñoù, nhöõng vaán ñeà trong heä thoáng thaåm ñònh giaù neâu treân phaûn aùnh vieäc chính quyeàn caáp tænh coù quaù nhieàu thaåm quyeàn trong thaåm ñònh giaù ñaát, keát hôïp vôùi quyeàn löïc ñoäc quyeàn trong heä thoáng thaåm ñònh giaù ñaát vaø do ñoù laøm taêng nguy cô tham nhuõng. Vieäc xaây döïng phaùp luaät quy ñònh caùc dòch vuï thaåm ñònh giaù ñaát ñoäc laäp vaø trao quyeàn cho uûy ban ñoäc laäp xeùt duyeät giaù ñaát boài thöôøng coù theå giuùp giaûm caùc ñaëc lôïi kinh teá kích thích haønh vi tham nhuõng. Giaûi phoùng maët baèng chaäm. Döïa vaøo nhöõng thoâng tin thu ñöôïc trong nghieân cöùu tình huoáng, vieäc giaûi phoùng maët baèng chaäm laø vaán ñeà chính ñoái vôùi chuû ñaàu tö, khieán hoï phaûi hoái loä caùc quan chöùc phuï traùch boài thöôøng, giaûi phoùng maët baèng nhaèm giuùp hoï giaûi phoùng maët baèng nhanh hôn. Ví duï: theo yù kieán cuûa caùc doanh nghieäp thì ôû thaønh phoá lôùn thöôøng toàn taïi moät daïng tham nhuõng ñoù laø vieäc chi ra moät "khoaûn tieàn hôïp lyù" cho caùc quan chöùc caáp quaän trong Ban boài thöôøng vaø giaûi phoùng maët baèng ñeå laøm vieäc "ngoaøi giôø" thuùc ñaåy tieán ñoä giaûi phoùng maët baèng vaø ñaùp öùng thôøi haïn theo quy ñònh. Vieäc caùc chuû ñaàu tö tieát kieäm ñöôïc thôøi gian giaûi phoùng maët baèng laø ñaëc lôïi kinh teá kích thích haønh vi tham nhuõng trong tröôøng hôïp naøy. Chi phí cô hoäi veà thôøi gian maø chuû ñaàu tö phaûi boû ra ñeå giaûi phoùng maët baèng coù theå laø raát cao, maát ñi cô hoäi kinh doanh coù theå sinh lôïi cao. 46 NHAÄN DIEÄN VAØ GIAÛM THIEÅU CAÙC RUÛI RO DAÃN ÑEÁN... Trong vieäc giaûi quyeát vaán ñeà giaûi phoùng maët baèng chaäm, caàn caân baèng giöõa moät beân laø baûo ñaûm ngöôøi söû duïng ñaát ñöôïc chi traû khoaûn tieàn phuø hôïp vôùi ñaát ñai cuûa hoï vaø beân kia laø toái thieåu thôøi gian giaûi phoùng maët baèng cho caùc chuû ñaàu tö. Söû duïng roäng raõi phöông phaùp chuyeån ñoåi ñaát töï nguyeän coù theå laø höôùng ñi trieån voïng ñeå ñaït ñöôïc caû hai muïc tieâu ñoù. Soá lieäu caáp vuøng cuûa Cuoäc ñieàu tra moâi tröôøng ñaàu tö naêm 2005 (ICS) do Ngaân haøng Theá giôùi thöïc hieän cho thaáy thôøi gian caùc coâng ty boû ra cho vieäc giaûi phoùng maët baèng coù moái töông quan tyû leä nghòch cao vôùi vieäc aùp duïng phöông thöùc chuyeån ñoåi ñaát ñai töï nguyeän giöõa ngöôøi söû duïng ñaát vaø caùc doanh nghieäp (hình 13). Maëc duø cuoäc ñieàu tra naøy ñöôïc tieán haønh caùch ñaây 5 naêm nhöng thoâng ñieäp chuyeån ñaát töï nguyeän seõ giaûm ñöôïc nhieàu vaán ñeà ñeán nay vaãn raát ñuùng1. ÔÛ möùc ñoä toång quaùt hôn, vieäc giaûm bôùt tính ñoäc quyeàn cuûa chính quyeàn trong thöïc hieän chuyeån ñoåi ñaát cho caùc döï aùn coù baûn chaát laø tö nhaân seõ ngaên chaën ñöôïc ngay töø ñaàu caùc vaán ñeà tham nhuõng trong giai ñoaïn naøy cuûa chuoãi quy trình. Hình 13: Moái quan heä giöõa phöông thöùc thu hoài ñaát vaø thôøi gian giaûi phoùng maët baèng (GPMB) cuûa caùc doanh nghieäp döïa treân soá lieäu caáp vuøng Chuù thích: Taát caû caùc doanh nghieäp ñeàu coù troïng soá baèng nhau, loaïi tröø caâu traû lôøi "khoâng bieát" vaø "töø choái traû lôøi". Chæ nhöõng coâng ty coù quyeàn ñöôïc baùn, caàm coá ñaát môùi ñöôïc ñöa vaøo ñeå tính phaàn traêm caùc coâng ty ôû moãi vuøng nhaän ñöôïc ñaát thoâng qua phöông phaùp giao/cho thueâ ñaát ñöôïc ñeà caäp. Nguoàn: Töï öôùc tính döïa treân soá lieäu ICS 2005 cuûa Ngaân haøng Theá giôùi. 1. Ñieàu tra ICS naêm 2005 cung caáp soá lieäu môùi nhaát veà chuû ñeà quan taâm. Maëc duø ñaây laø caùc soá lieäu töø naêm 2005 nhöng caùc soá lieäu naøy vaãn giuùp cho vieäc hieåu ñöôïc moái quan heä giöõa hai bieán soá trong hình 13. Maëc duø ngöôøi söû duïng ñaát ban ñaàu coù theå coù nhieàu cô hoäi hôn trong ñaøm phaùn vôùi caùc nhaø ñaàu tö, tuy nhieân, phaùp luaät aùp duïng khoâng thay ñoåi töø naêm 2005. YEÁU TOÁ RUÛI RO GAÂY THAM NHUÕNG TRONG THU HOÀI ÑAÁT VAØ GIAO ÑAÁT 47 4.2.5. Giaûi quyeát khieáu naïi vaø toá caùo Heä thoáng giaûi quyeát khieáu naïi coøn baát caäp. Hieän töôïng ngöôøi daân hieän ñang söû duïng ñaát khoâng haøi loøng vôùi caùch giaûi quyeát nhöõng khieáu naïi cuûa hoï laø hieän töôïng dieãn ra ôû nhieàu nôi. Heä thoáng giaûi quyeát khieáu naïi hieän nay coøn baát caäp. Keát quaû laø xuaát hieän khaû naêng haønh vi tham nhuõng trong quaù trình thu hoài vaø giao/cho thueâ ñaát coù theå seõ khoâng bò xöû lyù thích ñaùng vaø kòp thôøi. Döïa treân nguoàn thoâng tin, töø 70 ñeán 90% khieáu naïi coù lieân quan ñeán ñaát ñai1. Hôn nöõa, soá löôïng khieáu naïi veà giaù ñaát tính boài thöôøng ñaõ taêng nhanh theo thôøi gian. Phaân tích veà nguyeân nhaân khieáu naïi lieân quan ñeán ñaát ñai do MONRE coâng boá vaøi naêm tröôùc ñaây cho thaáy haàu heát nguyeân nhaân quan troïng cuûa caùc khieáu naïi laø do tieàn boài thöôøng cho ñaát bò thu hoài quaù thaáp2. Luaät khieáu naïi, toá caùo vaø Luaät ñaát ñai hieän haønh coù moät soá quy ñònh coù khaû naêng daãn ñeán vieäc haïn cheá tính khaùch quan trong heä thoáng giaûi quyeát khieáu naïi, toá caùo. Theo Luaät khieáu naïi, toá caùo, Chuû tòch UBND ñòa phöông giaûi quyeát laàn ñaàu caùc khieáu naïi ñöôïc göûi ñeán. Ñieàu naøy taïo ra caùc tranh chaáp quan troïng veà lôïi ích, raát phoå bieán ôû Vieät Nam3. Hôn nöõa, theo Luaät ñaát ñai, quyeàn göûi khieáu naïi ñaát ñai leân Toøa aùn cuûa ngöôøi daân coù theå daãn ñeán khaû naêng bò haïn cheá, vì Chuû tòch UBND tænh coù quyeàn quyeát ñònh giaûi quyeát laàn hai. Theâm nöõa, khung phaùp lyù hieän haønh coù ñieåm chöa ñöôïc chaët cheõ vaø hoaøn chænh. Luaät khieáu naïi, toá caùo quy ñònh chính quyeàn ñòa phöông coâng khai phoøng tieáp daân noäp ñôn khieáu naïi, toá caùo coù keøm thôøi gian bieåu vaø nguyeân taéc tieáp nhaän. Vieäc nghò ñònh höôùng daãn thi haønh Luaät ñaát ñai4 quy ñònh Chuû tòch UBND tænh, huyeän phaûi coâng boá coâng khai caùc khieáu naïi veà ñaát ñai. Tuy nhieân, caû hai tröôøng hôïp ñeàu khoâng quy ñònh noäi dung thoâng tin cuï theå caàn coâng boá coâng khai cuõng nhö hình thöùc coâng boá coâng khai. ÔÛ moãi ñòa phöông tieán haønh nghieân cöùu tình huoáng, coù raát nhieàu yù kieán veà nhöõng vaán ñeà lieân quan ñeán quaù trình giaûi quyeát khieáu naïi, chuû yeáu laø: (1) Giaûi quyeát thöôøng khoâng khaùch quan; (2) caùc cô quan nhaø nöôùc taïi ñòa phöông khoâng ñuû thaåm quyeàn vaø traùch nhieäm giaûi quyeát khieáu naïi, toá caùo vaø thöôøng khoâng ñaùp öùng ñöôïc yeâu caàu veà thôøi gian; (3) haïn cheá coâng boá coâng khai thoâng tin veà quaù trình giaûi quyeát khieáu naïi, toá caùo vaø keát quaû giaûi quyeát caùc khieáu naïi, toá caùo ñoù. Cuoäc ñieàu tra ñònh löôïng ñöôïc tieán haønh trong nghieân cöùu tình huoáng taïi 5 tænh cho thaáy gaàn moät nöûa soá ngöôøi ñöôïc hoûi cho raèng vieäc giaûi quyeát caùc khieáu naïi veà giao/cho thueâ ñaát, thu hoài ñaát, boài thöôøng vaø taùi ñònh cö chæ minh baïch moät phaàn vaø moät trong soá naêm ngöôøi 1, 3. Baùo caùo phaùt trieån Vieät Nam naêm 2010 - Caùc theå cheá hieän ñaïi. 2. Baùo caùo cuûa Ngaân haøng Theá giôùi, thaùng 6-2009: "Caûi thieän tình hình thu hoài vaø chuyeån nhöôïng ñaát töï nguyeän taïi Vieät Nam". 4. Nghò ñònh soá 181/2004/NÑ-CP, Nghò ñònh soá 84/2007/NÑ-CP. 48 NHAÄN DIEÄN VAØ GIAÛM THIEÅU CAÙC RUÛI RO DAÃN ÑEÁN... traû lôøi cho raèng, vieäc giaûi quyeát khoâng minh baïch. Ñieàu tra töông töï cho thaáy, 57% cho bieát thôøi gian giaûi quyeát laâu hôn thôøi gian phaùp luaät quy ñònh. Keát quaû naøy cuõng truøng vôùi ñieàu tra coù maãu roäng hôn laø ñieàu tra möùc soáng hoä gia ñình Vieät Nam (VHLSS) naêm 2008 cho thaáy moät trong ba ngöôøi traûi qua caùc khieáu naïi haønh chính ñöôïc hoûi cho thaáy khoù hoaëc raát khoù tìm ñöôïc thoâng tin caàn thieát veà thuû tuïc vaø gaàn moät nöûa gaëp khoù khaên. Thôøi gian laø vaán ñeà khoù khaên chính gaëp phaûi nhöng vaán ñeà cuûa ngöôøi daân laø hoï khoâng bieát ñeán nhöõng quy ñònh hoaëc cho raèng caùc quy ñònh khoâng roõ raøng vaø xeùt ôû möùc heïp hôn laø do thaùi ñoä phuïc vuï cuûa caùc caùn boä1. Nhöõng vaán ñeà neâu treân coù theå daãn ñeán nguy cô naïn tham nhuõng trong quaûn lyù ñaát ñai ngaøy caøng traàm troïng vì cô hoäi xöû lyù thích ñaùng vaø kòp thôøi caùc caùn boä tham nhuõng coøn bò haïn cheá. 1. Baùo caùo phaùt trieån Vieät Nam naêm 2010 - Caùc theå cheá hieän ñaïi. 5. Caùc yeáu toá ruûi ro xuyeân suoát daãn ñeán tham nhuõng lieân quan ñeán ñaát ñai Hai phaàn tröôùc ñaõ phaân tích töøng böôùc cuï theå trong quaù trình caáp Giaáy chöùng nhaän cuõng nhö vieäc giao/cho thueâ ñaát ñai. Beân caïnh caùc böôùc cuï theå naøy, coù nhöõng chöùc naêng nhaát ñònh lieân quan ñeán tính lieâm chính trong xaõ hoäi theå hieän xuyeân suoát trong hai loaïi hình dòch vuï quaûn lyù ñaát ñai. Caùc chöùc naêng naøy bao goàm vai troø giaùm saùt cuûa caùc toå chöùc trong xaõ hoäi vaø phöông tieän thoâng tin ñaïi chuùng, heä thoáng nhaân löïc, thò tröôøng ñaát ñai vaø vieäc sôû höõu ñaát ñai. Trong khuoân khoå phöông trình Klitgaard giaûn ñôn, caùc yeáu toá xuyeân suoát naøy aûnh höôûng ñeán möùc ñoä traùch nhieäm cuûa taát caû caùc ngaønh. 5.1. Caùc toå chöùc giaùm saùt Söï giaùm saùt cuûa Hoäi ñoàng nhaân daân vaø toå chöùc ñoaøn theå khoâng hieäu quaû. Theo yù kieán cuûa nhieàu ngöôøi tham gia traû lôøi phoûng vaán, caû Hoäi ñoàng nhaân daân vaø caùc toå chöùc ñoaøn theå ñeàu khoâng ñuû naêng löïc, thoâng tin vaø ñoäng cô ñeå giaùm saùt tham nhuõng vaø phoøng, choáng tham nhuõng trong quaûn lyù ñaát ñai moät caùch hieäu quaû. Khaûo saùt ñònh löôïng taïi moät soá tænh cho thaáy hai trong soá ba ngöôøi ñöôïc hoûi cho raèng, caùc hoaït ñoäng giaùm saùt trong thu hoài ñaát ñai, boài thöôøng vaø taùi ñònh cö chæ mang tính hình thöùc. 45% soá ngöôøi ñöôïc hoûi cho raèng caùc hoaït ñoäng naøy chæ mang tính hình thöùc do thieáu quy ñònh cuûa phaùp luaät vaø 55% cho raèng caùc hoaït ñoäng naøy chæ mang tính hình thöùc do thieáu naêng löïc. Vai troø giaùm saùt chính thöùc cuûa Hoäi ñoàng nhaân daân ñaõ ñöôïc taêng cöôøng ñaùng keå, chaúng haïn nhö vôùi vieäc ban haønh Luaät ngaân saùch nhaø nöôùc naêm 2002, theo ñoù, Hoäi ñoàng nhaân daân coù quyeàn pheâ duyeät ngaân saùch vaø giaùm saùt vieäc thöïc hieän ngaân saùch. Treân lyù thuyeát, quyeàn haïn naøy bao goàm giaùm saùt vieäc quaûn lyù ñaát ñai nhö laäp keá hoaïch söû duïng ñaát ñai vaø keá hoaïch ñoâ thò hoùa cuõng nhö thu thueá töø vieäc caáp ñaát. Tuy nhieân, treân thöïc teá, khaûo saùt thöïc ñòa cho thaáy ôû moät soá nôi, Hoäi ñoàng nhaân daân chöa thöïc hieän coù hieäu quaû cô cheá kieåm tra vaø giaùm saùt, maø ñaõ trao quyeàn ñaùng keå cho chính quyeàn ñòa phöông, ñaëc bieät laø caáp tænh trong quaûn lyù ñaát ñai. Cuï theå, ôû moät soá nôi Hoäi ñoàng nhaân daân khoâng tham gia ñaøm phaùn vôùi ngöôøi söû duïng ñaát vaø khoâng phaûi luùc naøo cuõng nhaän ñöôïc döï thaûo phöông aùn boài thöôøng vaø taùi ñònh cö chi tieát. Maëc duø Hoäi ñoàng nhaân daân coù quyeàn thaûo luaän vôùi UBND tænh veà vieäc xöû lyù khieáu naïi cuûa ngöôøi daân vaø huûy boû nhöõng quyeát ñònh sai laàm cuûa UBND, nhöng treân thöïc teá raát hieám khi Hoäi ñoàng nhaân daân thöïc hieän chöùc naêng naøy. Caùc toå chöùc ñoaøn theå cuõng ñoái maët vôùi nhieàu thaùch thöùc trong vieäc baûo ñaûm tính lieâm chính trong quaûn lyù ñaát ñai. Khaûo saùt taïi 5 tænh cho thaáy nguyeân nhaân cuûa tình traïng naøy laø 49 50 NHAÄN DIEÄN VAØ GIAÛM THIEÅU CAÙC RUÛI RO DAÃN ÑEÁN... do ôû moät soá nôi caùc toå chöùc naøy chöa phaùt huy ñöôïc vai troø cuûa mình vaø thöïc teá laø moät phaàn chi phí hoaït ñoäng ôû caáp ñòa phöông töùc caáp tænh cuûa caùc toå chöùc naøy ñöôïc UBND caáp. Vieäc caùc toå chöùc ñoaøn theå ôû nhieàu nôi thöôøng coøn baát caäp trong tieáp caän thoâng tin lieân quan ñeán ñaøm phaùn giöõa nhaø ñaàu tö, nhaø quaûn lyù vaø caù nhaân cuõng nhö khoâng naém roõ khung phaùp lyù phöùc taïp trong quaûn lyù ñaát ñai. ÔÛ caáp quaän huyeän, caùc toå chöùc ñoaøn theå ôû trong tình traïng: moät maët, hoï phaûi baûo veä quyeàn lôïi cuûa nhöõng ngöôøi daân lieân quan ñeán taùi ñònh cö, maët khaùc, phaûi thuyeát phuïc ngöôøi daân ñi khoûi khu vöïc ñaát bò thu hoài baèng caùch giaûi thích lôïi ích cuûa caùc döï aùn ñaàu tö goàm caùc khu coâng nghieäp vaø caùc khu vöïc thöông maïi khaùc. Heä thoáng thanh tra, kieåm tra ñaát ñai thieáu chuû ñoäng vaø baát caäp trong vieäc phaùt huy vai troø cuûa mình. Ñoái vôùi vieäc thanh tra ôû nhieàu nôi, Hoäi ñoàng nhaân daân vaø caùc toå chöùc ñoaøn theå, caùc cô quan thanh tra coøn thieáu hieäu quaû trong vieäc phaùt hieän tham nhuõng trong quaûn lyù ñaát ñai. Nguyeân nhaân chuû yeáu laø caùc cô quan naøy thieáu chuû ñoäng vaø chöa phaùt huy ñöôïc vai troø cuûa mình ñoái vôùi chính quyeàn ñòa phöông trong haønh phaùp. Khaûo saùt ñònh löôïng moät soá tröôøng hôïp cuï theå cho thaáy coâng taùc thanh tra keùm hieäu quaû cuûa caùc cô quan haønh chính caáp treân laø moät yeáu toá ruûi ro daãn ñeán tham nhuõng trong quaù trình thu hoài vaø caáp ñaát1. Ñoàng thôøi, khaûo saùt cuõng cho thaáy phaàn lôùn ngöôøi ñöôïc hoûi cho raèng coâng taùc thanh tra cuûa caùc cô quan nhaø nöôùc hieäu quaû chöa cao. 83% soá ngöôøi traû lôøi ñoàng yù vôùi ñaùp aùn "haàu heát caùc vuï vieäc tham nhuõng khoâng ñöôïc phaùt hieän thoâng qua hoaït ñoäng thanh tra hay giaùm saùt cuûa caùc cô quan nhaø nöôùc maø ñöôïc phaùt hieän thoâng qua caù nhaân vaø phöông tieän thoâng tin ñaïi chuùng". Quan ñieåm naøy phuø hôïp vôùi baùo caùo naêm 2006 cuûa Thanh tra Chính phuû veà tình hình thöïc hieän Luaät phoøng, choáng tham nhuõng; trong ñoù khaúng ñònh khoâng phaùt hieän tröôøng hôïp naøo tham nhuõng taïi 22 boä vaø 40 tænh taïi caùc vuøng hoaëc ñòa phöông töông öùng. Khaûo saùt caùc tröôøng hôïp cuï theå ôû caáp tænh vaø phoûng vaán caùc cô quan trung öông cho thaáy vaán ñeà chuû yeáu cuûa heä thoáng thanh tra ñaát ñai laø caùc hoaït ñoäng khoâng ñöôïc tieán haønh moät caùch chuû ñoäng vaø toaøn dieän. Cô quan chính phuï traùch thanh tra ñaát ñai laø Cô quan thanh tra cuûa Toång cuïc Quaûn lyù ñaát ñai (GDLA) - Boä Taøi nguyeân vaø Moâi tröôøng. Cô quan thanh tra naøy thöôøng chæ tieán haønh thanh tra neáu coù khieáu naïi, toá caùo ñi keøm vôùi baèng chöùng cuï theå. Do Toång cuïc Quaûn lyù ñaát ñai raát ít khi nhaän ñöôïc khieáu naïi lieân quan ñeán caáp ñaát, neân coù raát ít hoaït ñoäng thanh tra lieân quan ñeán caùc vuï vieäc coù daáu hieäu tham nhuõng trong böôùc quan troïng naøy cuûa chuoãi quy trình. Theo moâ hình theå cheá hieän haønh cuûa ngaønh Thanh tra Vieät Nam, caùc Cô quan thanh tra khoâng ñoäc laäp vôùi heä thoáng haønh phaùp-haønh chính2. Trong lónh vöïc quaûn lyù ñaát ñai, ñaây coù theå laø moät vaán ñeà ñaëc bieät khoù khaên taïi caáp tænh, nôi caùc thanh tra vieân coù nhieäm vuï ñieàu tra haønh vi tham nhuõng cuûa caùc quan chöùc caáp treân taïi tænh ñoù. Söï lo sôï bò traû thuø coù theå khieán hoï khoâng daùm tieán haønh ñieàu tra. 1. Khaûo saùt ñònh löôïng coù ñöa ra caâu hoûi: "Caùc nhaân toá daãn ñeán tham nhuõng ôû caùc cô quan caáp treân trong quyeát ñònh caáp ñaát vaø thu hoài ñaát laø gì?" vôùi 7 ñaùp aùn. Moät soá ngöôøi ñöôïc hoûi chæ choïn moät ñaùp aùn trong khi moät soá ngöôøi khaùc choïn nhieàu ñaùp aùn. Toång soá ngöôøi ñöôïc khaûo saùt laø 400 ngöôøi, trong ñoù 136 ngöôøi traû lôøi "Coâng taùc keùm hieäu quaû cuûa caùc cô quan haønh chính caáp treân". 2. Ñeå bieát theâm chi tieát xin xem: Baùo caùo Phaùt trieån Vieät Nam naêm 2010 - Caùc theå cheá hieän ñaïi. CAÙC YEÁU TOÁ RUÛI RO XUYEÂN SUOÁT DAÃN ÑEÁN THAM NHUÕNG LIEÂN QUAN ÑEÁN ÑAÁT ÑAI 51 Moät nguyeân nhaân khaùc khieán cho coâng taùc ñieàu tra choáng tham nhuõng ôû caáp tænh gaëp khoù khaên trong lónh vöïc quaûn lyù ñaát ñai, ñoù laø Tröôûng Ban Chæ ñaïo phoøng choáng tham nhuõng caáp tænh cuõng chính laø Chuû tòch UBND tænh. Nhö ñaõ neâu ôû treân, Chuû tòch UBND tænh coù quyeàn quyeát ñònh thu hoài ñaát ñai, caáp ñaát vaø thoâng qua vieäc ñònh giaù ñaát. Vì theá, neáu giaû duï xaûy ra tình huoáng moät Chuû tòch UBND tænh naøo ñoù coù haønh vi tham gia vaøo baát kyø hoaït ñoäng khoâng trong saïch naøo trong quaù trình naøy thì coù theå daãn ñeán khaû naêng caùc cô quan thanh tra tænh ñoù seõ khoù khaên trong vieäc ñöôïc "baät ñeøn xanh" vaø coù ñöôïc söï uûng hoä cuûa Ban chæ ñaïo phoøng, choáng tham nhuõng tænh ñeå tieán haønh ñieàu tra vuï vieäc. 5.2. Vai troø cuûa phöông tieän thoâng tin ñaïi chuùng Nguy cô phoùng vieân ñoái maët vôùi ruûi ro ngheà nghieäp. Maëc duø luaät vaø quy ñònh hieän haønh cho pheùp caùc phöông tieän thoâng tin ñaïi chuùng ñöa tin veà tham nhuõng, tuy nhieân, trong thöïc teá caùc luaät vaø quy ñònh naøy cuõng coù moät soá haïn cheá coù theå daãn ñeán nguy cô phoùng vieân ñöa tin veà tham nhuõng phaûi ñoái maët vôùi ruûi ro ngheà nghieäp. Khuoân khoå phaùp lyù hieän haønh cho pheùp caùc phöông tieän thoâng tin ñaïi chuùng ñöôïc ñöa tin veà tham nhuõng. Caùc vaên baûn höôùng daãn thi haønh Luaät phoøng, choáng tham nhuõng vaø Luaät baùo chí1 quy ñònh baùo chí ñöôïc cung caáp thoâng tin vaø taøi lieäu trong caùc vuï vieäc coù daáu hieäu tham nhuõng cuõng nhö quy ñònh cô cheá cung caáp thoâng tin cho baùo chí. Ñoàng thôøi, Luaät baùo chí vaø caùc luaät khaùc2 cuõng coøn coù quy ñònh nhöõng haïn cheá trong vieäc ñöa tin veà tham nhuõng. Coù quy ñònh lieân quan ñeán vieäc khoâng ñöôïc ñöa moät soá thoâng tin nhaát ñònh3 vaø khoâng ñöôïc ñöa tin khoâng chính xaùc4. Coøn coù moät soá "lónh vöïc chöa ñöôïc cuï theå" trong quy ñònh veà vi phaïm vaø hình phaït. Cuï theå hôn, nhöõng "lónh vöïc chöa ñöôïc cuï theå" bao goàm (a) Loaïi thoâng tin baùo chí khoâng ñöôïc ñöa tin; (b) Nhö theá naøo laø vi phaïm, (c) Caùc hình thöùc xöû phaït aùp duïng ñoái vôùi moät vi phaïm; vaø (d) Nhöõng tröôøng hôïp phaûi aùp duïng xöû lyù vi phaïm hình söï. Ngoaøi ra, khung phaùp lyù coøn raát phöùc taïp vaø laïi raûi raùc trong nhieàu vaên baûn phaùp luaät khaùc nhau khieán cho phoùng vieân khoâng naém roõ ñöôïc quyeàn vaø nghóa vuï cuûa mình. 1. Nghò ñònh soá 47/2007/NÑ-CP cuûa Chính phuû quy ñònh chi tieát vaø höôùng daãn thi haønh moät soá ñieàu cuûa Luaät phoøng, choáng tham nhuõng, lieân quan ñeán vai troø vaø traùch nhieäm cuûa xaõ hoäi trong phoøng, choáng tham nhuõng; Quyeát ñònh soá 77/2007/QÑ-TTg cuûa Thuû töôùng Chính phuû veà cung caáp taøi lieäu vaø thoâng tin cho baùo chí. 2. Nghò ñònh soá 51/2002/NÑ-CP quy ñònh chi tieát veà höôùng daãn thi haønh Luaät baùo chí, Quyeát ñònh soá 3 cuûa Boä tröôûng Boä Thoâng tin truyeàn thoâng (2007) quy ñònh vieäc hieäu ñính baùo chí; Nghò ñònh soá 56/2006/NÑ-CP cuûa Chính phuû veà caùc cheá taøi xöû phaït vi phaïm haønh chính trong caùc hoaït ñoäng vaên hoaù thoâng tin. 3. Ñieàu 10 Luaät baùo chí naêm 1999 vaø Ñieàu 5 Nghò ñònh soá 51/2002/NÑ-CP cuûa Chính phuû quy ñònh moät soá lónh vöïc "khoâng ñöa tin" treân phöông tieän thoâng tin ñaïi chuùng, chaúng haïn nhö bí maät quoác gia, tuyeân truyeàn choáng phaù Nhaø nöôùc Vieät Nam vaø ñoaøn keát daân toäc, tuyeân truyeàn tö töôûng phaûn ñoäng, v.v.. 4. Ñieàu 10 Luaät baùo chí naêm 1999 nghieâm caám ñöa tin sai leäch, xuyeân taïc lòch söû Vieät Nam, xuùc phaïm caùc anh huøng daân toäc vaø aûnh höôûng ñeán uy tín hay nhaân phaåm cuûa caùc cô quan, toå chöùc vaø caù nhaân; Ñieàu 4 Nghò ñònh soá 51/2002/NÑ-CP cuûa Chính phuû quy ñònh baùo chí phaûi coâng khai ñính chính vieäc ñöa tin sai leäch hoaëc coù haïi cho caùc toå chöùc hay coâng daân; Quyeát ñònh soá 77/2007/QÑ-TTg cuûa Thuû töôùng Chính phuû quy ñònh caùc cô quan baùo chí vaø phoùng vieân coù traùch nhieäm coâng khai/ñöa tin ñuùng nhö nhöõng thoâng tin hay taøi lieäu ñöôïc cung caáp cho baùo chí. 52 NHAÄN DIEÄN VAØ GIAÛM THIEÅU CAÙC RUÛI RO DAÃN ÑEÁN... Trong voøng 5-10 naêm qua, Chính phuû ñaõ khuyeán khích baùo chí chuû ñoäng vieát veà tham nhuõng vaø ñöa tin coâng khai veà caùc vuï vieäc theo baùo caùo cuûa cô quan Coâng an, Vieän kieåm saùt nhaân daân toái cao (coâng toá) vaø caùc cô quan chính phuû khaùc. Trong quaù trình naøy, caùc phöông tieän thoâng tin ñaïi chuùng ngaøy caøng khaúng ñònh vai troø giaùm saùt cô quan haønh phaùp cuûa Chính phuû. Caùc nhaø baùo cuõng ñöôïc khuyeán khích töï phaùt hieän caùc vuï vieäc khoâng minh baïch vaø hoï ñaõ phaùt hieän raát nhieàu caùc tröôøng hôïp ñaùng chuù yù. Soá löôïng caùc vuï vieäc veà tham nhuõng trong quaûn lyù ñaát ñai ñöôïc caùc phöông tieän thoâng tin ñaïi chuùng ñöa tin cho thaáy tính tích cöïc cuûa caùc phöông tieän thoâng tin ñaïi chuùng. Khi xem xeùt soá lieäu töø naêm 2006 ñeán naêm 2007, Mc Kinley (2009) nhaän thaáy caùc baøi baùo veà tham nhuõng lieân quan ñeán ñaát ñai coù trong toång soá 26 lónh vöïc. Tôø baùo ñöa tin nhieàu nhaát veà lónh vöïc naøy laø "Lao ñoäng" vôùi 25.1% vaø "Tuoåi treû" vôùi 21.7% trong toång soá caùc baøi baùo vieát veà tham nhuõng lieân quan ñeán ñaát ñai1. Maëc duø vaäy, coøn toàn taïi nhieàu thaùch thöùc. Phaân tích ñònh löôïng caùc baøi baùo vieát veà tham nhuõng lieân quan ñeán ñaát ñai trong moät thôøi gian daøi cho thaáy vieäc ñöa tin treân caùc phöông tieän thoâng tin ñaïi chuùng chöa thöôøng xuyeân (hình 19). Phaân tích döïa treân cô sôû döõ lieäu cuûa hôn 100 baøi baùo vaø taïp chí. Moät baøi baùo ñöôïc xeáp vaøo baøi ñöa tin veà tham nhuõng lieân quan ñeán ñaát ñai neáu coù chöùa cuïm töø "ñaát ñai", ñoàng thôøi coù moät trong soá caùc cuïm töø "tham nhuõng", "gian laän", "hoái loä" hay "tham oâ" vaø ñöôïc xeáp vaøo baøi ñöa tin veà tham nhuõng lieân quan ñeán xaây döïng neáu coù chöùa cuïm töø "xaây döïng" vaø moät trong soá caùc cuïm töø "tham nhuõng", "gian laän", "hoái loä" hay "tham oâ". Söï dao ñoäng maïnh trong vieäc ñöa tin cuûa baùo chí coù theå hieåu raèng, vieäc ñöa tin chöa thöôøng xuyeân cuûa caùc phöông tieän thoâng tin ñaïi chuùng cho thaáy vieäc thanh tra caùc giao dòch ñaát ñai khaû nghi coù theå mang tính töøng phaàn vaø rôøi raïc maø chöa mang tính heä thoáng vaø lieân tuïc. Hình 14: Baøi baùo vaø taïp chí veà tham nhuõng trong ñaát ñai Nguoàn: Döïa treân cô sôû döõ lieäu veà tin töùc baùo chí cuûa Coâng ty Toaøn Vieät Media. 1. Catherine Mc Kinley & UNDP Vieät Nam: "Baùo chí vaø Tham nhuõng", thaùng 01-2009, tr. 20. CAÙC YEÁU TOÁ RUÛI RO XUYEÂN SUOÁT DAÃN ÑEÁN THAM NHUÕNG LIEÂN QUAN ÑEÁN ÑAÁT ÑAI 53 5.3. Nhaân löïc Hieäu quaû laøm vieäc keùm vaø tính traùch nhieäm thaáp cuûa caùc caùn boä caáp döôùi phuï traùch caáp Giaáy chöùng nhaän Quyeàn söû duïng ñaát, nhaø ôû vaø taøi saûn gaén lieàn vôùi ñaát (Giaáy chöùng nhaän). Caùc caùn boä phuï traùch caáp Giaáy chöùng nhaän thöôøng laøm vieäc keùm hieäu quaû vaø coù tính traùch nhieäm thaáp daãn ñeán deã bò loâi keùo nhaän hoái loä. Phaùp luaät hieän haønh coù moät soá quy ñònh lieân quan ñeán tính giaûi trình taïi caáp cô sôû. Theo Phaùp leänh thöïc hieän daân chuû ôû xaõ, phöôøng, thò traán naêm 2007, caùc caùn boä caáp xaõ chòu söï giaùm saùt cuûa Ban Thanh tra nhaân daân vaø vieäc boû phieáu tín nhieäm Chuû tòch xaõ dieãn ra 2 naêm moät laàn. Theo caùc vaên baûn phaùp quy höôùng daãn thi haønh Luaät phoøng, choáng tham nhuõng1, caùc caùn boä phuï traùch caáp Giaáy chöùng nhaän phaûi keâ khai thu nhaäp, taøi saûn vaø ñöôïc luaân chuyeån ñònh kyø. Tuy nhieân, thöïc teá treân, caùc caùn boä ñòa chính ôû caáp cô sôû coù ñoäng cô laøm vieäc vaø tính traùch nhieäm giaûi trình chöa cao. Khaûo saùt moät soá tröôøng hôïp cuï theå taïi moät soá tænh cho thaáy nhieàu yù kieán cho raèng caùc caùn boä caáp döôùi phuï traùch caáp Giaáy chöùng nhaän thöôøng thieáu tính hôïp taùc vaø söï trong saïch coøn nhieàu vaán ñeà baát caäp do löông hoï quaù thaáp neân khoâng theå laøm vieäc toát. Nghieân cöùu veà tieàn löông trong Baùo caùo Phaùt trieån Vieät Nam naêm 2010 cho thaáy nhìn chung möùc löông trong lónh vöïc nhaø nöôùc khoâng khaùc bieät vôùi lónh vöïc tö nhaân. Tuy nhieân, nghieân cöùu cuõng nhaán maïnh ñieàu naøy khoâng ñuùng trong moät soá ngheà nghieäp cuï theå vaø moät soá ngaønh nhaát ñònh. Thaät ra, khaû naêng coù thu nhaäp cao trong lónh vöïc baát ñoäng saûn tö nhaân coù theå laø moät ví duï ngoaïi leä. Moät caùn boä ñòa chính caáp tænh cho bieát moät soá caùn boä ñaõ laøm vieäc gaàn 20 naêm nhöng thu nhaäp vaãn thaáp hôn raát nhieàu so vôùi moät ngöôøi moâi giôùi ñaát ñai. Moät trong nhöõng vaán ñeà phoå bieán aûnh höôûng ñeán hieäu quaû coâng vieäc laø vieäc thieáu caùn boä ñòa chính ôû caáp ñòa phöông. Taïi thaønh phoá H., moät toå chöùc ñoaøn theå ñòa phöông cho bieát khoâng chæ thieáu caùn boä ñòa chính taïi caáp xaõ maø coøn coù söï khoâng töông xöùng giöõa soá löôïng caùn boä ñòa chính vaø daân soá cuûa caùc xaõ. Heä thoáng traùch nhieäm giaûi trình cuõng raát yeáu. Maëc duø Luaät caùn boä, coâng chöùc naêm 2008 cuûa Vieät Nam quy ñònh vieäc sa thaûi vaø caùc hình thöùc kyû luaät ñoái vôùi caùn boä, coâng chöùc trong tröôøng hôïp vi phaïm phaùp luaät2 nhöng treân thöïc teá, qua giaûi thích cuûa caùc caùn boä caáp quaän huyeän ôû moät soá nôi trong quaù trình khaûo saùt cho thaáy caùc caùn boä trong bieân cheá thöôøng ít bò kyû luaät neáu coù haønh vi khoâng trung thöïc. Moät trong nhöõng heä quaû cuûa tính traùch nhieäm coøn haïn cheá vaø hieäu quaû hoaït ñoäng chöa cao ñoù laø ôû moät soá nôi caùc caùn boä ñòa chính caáp xaõ ñöôïc cho laø coù haønh vi nhaän hoái loä, chi phí ngoaïi giao hay caùc loaïi hình chuyeån nhöôïng baát hôïp phaùp khaùc. Khaûo saùt moät soá tröôøng hôïp cuï theå taïi moät soá ñòa phöông cho thaáy caùc caùn boä ñòa chính phuï traùch caáp Giaáy chöùng nhaän thöôøng coù möùc ñoä tín nhieäm thaáp. Coù ngöôøi ñöôïc hoûi cho raèng: "Khi boû phieáu tín nhieäm coâng chöùc nhaø nöôùc, caùc caùn boä ñòa chính thöôøng nhaän ñöôïc raát ít phieáu, döôùi 50%". Moät cuï giaø cho bieát: "Ai cuõng coù theå ñoaùn ñöôïc taïi sao caùc caùn boä ñòa chính laïi giaøu nhö vaäy". Quan ñieåm ñoù coù theå ñuùng hoaëc sai, tuy nhieân chính söï thieáu minh baïch ñaõ daãn ñeán quan ñieåm ñoù vaø aûnh höôûng ñeán uy tín cuûa coâng chöùc nhaø nöôùc phuï traùch caáp Giaáy chöùng nhaän. 1. Nghò ñònh soá 37/2007/NÑ-CP, Quyeát ñònh soá 85/2008/QÑ-TTg cuûa Thuû töôùng Chính phuû vaø Nghò ñònh soá 158/2007/NÑ-CP. 2. Ñieàu 78 Luaät caùn boä, coâng chöùc naêm 2008. 54 NHAÄN DIEÄN VAØ GIAÛM THIEÅU CAÙC RUÛI RO DAÃN ÑEÁN... Qua thaûo luaän nhoùm taïi moät soá tænh, nhieàu yù kieán cho raèng caùc caùn boä ñòa chính ôû moät soá nôi coù bieåu hieän laø coù thu nhaäp trung bình cao hôn caùc caùn boä laøm vieäc trong lónh vöïc khaùc vaø döôøng nhö thu nhaäp naøy baét nguoàn töø tham nhuõng hay tham gia giao dòch baát ñoäng saûn. Theo khaûo saùt ñònh löôïng, chæ moät trong soá naêm ngöôøi ñöôïc khaûo saùt cho raèng chi tieâu thöïc teá cuûa caùc caùn boä ñòa chính (nhö nhaø, xe oâ toâ, chi phí haøng ngaøy) laø phuø hôïp vôùi thu nhaäp chính thöùc cuûa hoï. Boán trong soá naêm ngöôøi coøn laïi cho raèng chi tieâu cao hôn hoaëc chæ phuø hôïp moät phaàn vôùi thu nhaäp chính thöùc cuûa caùc caùn boä naøy. Quyeàn löïc taäp trung vaøo chính quyeàn caáp tænh trong boái caûnh traùch nhieäm giaûi trình coøn baát caäp. Söï maát caân baèng giöõa vieäc trao quyeàn cho caáp tænh trong quaûn lyù ñaát ñai vaø heä thoáng traùch nhieäm laø moät yeáu toá coù khaû naêng taïo nguy cô tham nhuõng. Luaät ñaát ñai hieän haønh trao cho caùc chính quyeàn caáp tænh quyeàn quyeát ñònh raát lôùn trong vaán ñeà thu hoài, chuyeån ñoåi, caáp vaø cho thueâ ñaát. Hoï coù theå thöïc thi quyeàn naøy ñoái vôùi taát caû caùc daïng ñaát ñai giao cho taát caû caùc toå chöùc1, tröø ñaát söû duïng cho muïc ñích an ninh quoác gia vaø quoác phoøng hoaëc thu huùt voán ñeå xaây döïng cô sôû haï taàng. Ngoaøi ra, Luaät ñaát ñai cuõng cho pheùp laõnh ñaïo caáp tænh quyeát ñònh khung giaù ñaát trong boài thöôøng. Heä thoáng traùch nhieäm giaûi trình coøn baát caäp chöa töông xöùng vôùi quyeàn haïn to lôùn naøy. Caùc phaàn tröôùc ñaõ neâu nhöõng yeáu keùm trong heä thoáng traùch nhieäm giaûi trình coù lieân quan ñeán caáp tænh: giaùm saùt thieáu hieäu quaû cuûa Hoäi ñoàng nhaân daân vaø caùc ñoaøn theå, heä thoáng thanh tra ñaát ñai ôû moät soá nôi ñaõ khoâng chuû ñoäng vaø chöa phaùt huy vai troø cuûa mình, quy trình caáp ñaát vaø caùc keát quaû khoâng minh baïch, heä thoáng ñònh giaù ñaát khoâng ñoäc laäp, v.v.. Khaûo saùt ñònh löôïng cho thaáy khoaûng ¼ soá ngöôøi ñöôïc khaûo saùt cho raèng quyeàn haïn quaù lôùn cuûa UBND trong caáp ñaát ñi keøm vôùi minh baïch vaø coâng khai coøn baát caäp, hoaït ñoäng giaùm saùt chöa hieäu quaû laø moät nhaân toá daãn ñeán tham nhuõng trong quyeát ñònh caáp ñaát2. Trôû laïi vôùi "phöông trình tham nhuõng", quyeàn haïn lôùn keát hôïp vôùi vieäc tuøy tieän thieáu kieåm tra giaùm saùt thöôøng xuyeân theå hieän trong taát caû caùc giai ñoaïn thu hoài vaø caáp ñaát taïo ñieàu kieän cho tham nhuõng. Gioáng nhö ñoái vôùi caùc caùn boä ñòa chính, vieäc coâng khai thu nhaäp vaø keâ khai taøi saûn cuûa caùn boä caáp tænh trong quaûn lyù ñaát ñai vaø ñoàng thôøi tieán haønh xaùc minh vieäc keâ khai moät caùch ngaãu nhieân coù theå laøm giaûm tham nhuõng. 5.4. Thò tröôøng ñaát Caùc khoù khaên trong vieäc caáp ñaát vaø raøo caûn trong tieáp caän ñaát. Ñaát ñai ôû Vieät Nam khoâng nhieàu vaø doanh nghieäp raát khoù tieáp caän. Caïnh tranh ñaát ñai trong boái caûnh thaåm quyeàn taäp trung quaù lôùn trong vieäc caáp ñaát khoâng ñöôïc kieåm tra, giaùm saùt hieäu quaû ñaõ taïo ñieàu kieän cho tham nhuõng. Caùc doanh nghieäp coù theå bò xuùi giuïc trong vieäc boû nhöõng raøo caûn trong tieáp caän ñaát phöùc taïp hieän nay thoâng qua caùi goïi laø "tieàn boâi trôn". 1. Caùc toå chöùc bao goàm: doanh nghieäp, toå chöùc toân giaùo, toå chöùc nöôùc ngoaøi, caùc toå chöùc khaùc. Chính quyeàn caáp quaän huyeän cuõng coù quyeàn haïn töông töï nhöng chæ ñoái vôùi ñaát caáp cho hoä gia ñình, caù nhaân vaø coäng ñoàng. 2. Khaûo saùt ñònh löôïng coù ñöa ra caâu hoûi: "Caùc nhaân toá daãn ñeán tham nhuõng ôû caùc cô quan caáp treân trong quyeát ñònh caáp ñaát vaø thu hoài ñaát laø gì? vôùi 7 ñaùp aùn. Moät soá ngöôøi ñöôïc hoûi chæ choïn moät ñaùp aùn trong khi moät soá ngöôøi khaùc choïn nhieàu ñaùp aùn. Toång soá ngöôøi ñöôïc khaûo saùt laø 400, trong ñoù 105 ngöôøi traû lôøi "Coâng taùc thanh tra keùm hieäu quaû cuûa caùc cô quan haønh chính caáp treân". CAÙC YEÁU TOÁ RUÛI RO XUYEÂN SUOÁT DAÃN ÑEÁN THAM NHUÕNG LIEÂN QUAN ÑEÁN ÑAÁT ÑAI 55 Khaûo saùt caùc doanh nghieäp vöøa vaø nhoû naêm 2009 cuûa Vieän Nghieân cöùu lao ñoäng vaø xaõ hoäi keát hôïp vôùi Tröôøng ñaïi hoïc Coâpenhagen cho thaáy vieäc tieáp caän ñaát ñai laø moät trong nhöõng trôû ngaïi lôùn nhaát ñoái vôùi doanh nghieäp vöøa vaø nhoû. Trong toång soá 10 vaán ñeà thì khoù khaên trong vieäc tìm ñòa ñieåm vaø ñaát kinh doanh phuø hôïp laø vaán ñeà lôùn thöù ba ñoái vôùi caùc doanh nghieäp vöøa vaø nhoû khi baét tay thöïc hieän nhöõng döï aùn môùi. Töông töï, trong soá caùc doanh nghieäp tham gia Khaûo saùt doanh nghieäp cuûa Ngaân haøng Theá giôùi naêm 2009, tieáp caän vôùi ñaát ñai laø vaán ñeà lôùn thöù tö hoaëc thöù naêm trong danh muïc 15 vaán ñeà1. Thaûo luaän nhoùm taïi thaønh phoá H. vôùi caùc caùn boä chính quyeàn ñòa phöông cho thaáy nhöõng khoù khaên trong caáp ñaát ñaõ thuùc ñaåy haønh vi hoái loä cuûa doanh nghieäp ñoái vôùi caùn boä. Nghieân cöùu taïi moät soá ñòa baøn cuõng cho thaáy coù veû nhö caùi goïi laø "tieàn boâi trôn" coù theå ñöôïc söû duïng ñeå loaïi boû nhöõng raøo chaén trong tieáp caän ñaát. Khaûo saùt vôùi caùc cô quan Trung öông cho thaáy quy trình xin caáp ñaát cuûa nhaø ñaàu tö keùo daøi cuõng nhö soá löôïng raát nhieàu caùc sôû, ban, ngaønh maø nhaø ñaàu tö phaûi laøm vieäc ñaõ coù khaû naêng taïo ñieàu kieän cho tham nhuõng. Ñieàu naøy phuø hôïp vôùi nghieân cöùu cuûa Coâng ty Taøi chính quoác teá ñeà caäp ôû treân, trong ñoù neâu roõ raát nhieàu doanh nghieäp vöøa vaø nhoû gaëp khoù khaên trong vieäc xin ñaát do coù quaù nhieàu cô quan tham gia vaøo quaù trình nhaän vaø xeùt ñôn cuõng nhö thieáu söï phoái hôïp giöõa caùc cô quan naøy. Nhöõng phaùt hieän treân ñaây ñöôïc khaúng ñònh bôûi soá lieäu töø Chæ soá caïnh tranh naêm 2009, trong ñoù cho thaáy coù söï töông quan tích cöïc giöõa moät beân laø caùc khoù khaên ñoái vôùi doanh nghieäp trong vaán ñeà caáp ñaát vaø tieáp caän ñaát vaø moät beân laø tyû leä cuûa moät soá caùc doanh nghieäp cho raèng phaûi "hoái loä" caùc cô quan caáp tænh (hình 15) Giaù ñaát thò tröôøng taêng. Vì nhieàu nguyeân nhaân, giaù ñaát ñoâ thò vaø khu coâng nghieäp treân thò tröôøng ñaõ taêng choùng maët keå töø khi thöïc hieän ñoåi môùi ñeán nay, ñaëc bieät laø vaøo naêm 1993, 2003 vaø 2008. Do lôïi nhuaän kinh teá cao mang laïi töø vieäc baùn ñaát trong töông lai, coù raát ít nhaø ñaàu tö coù theå cöôõng laïi vieäc "hoái loä" trong quaù trình xin caáp ñaát töø chính quyeàn hoaëc "gian laän" veà muïc ñích söû duïng ñaát. Töø naêm 1992 trôû laïi ñaây, giaù ñaát taïi Vieät Nam ñaõ taêng gaáp treân 100 laàn2. Laàn taêng giaù maïnh ñaàu tieân vôùi vieäc taêng giaù khoaûng 10 laàn dieãn ra tröôùc khi ban haønh Luaät ñaát ñai naêm 1993. Laàn taêng giaù maïnh thöù hai cuõng leân khoaûng 10 laàn dieãn ra tröôùc khi coù Luaät ñaát ñai naêm 2003. Naêm 2008, giaù ñaát taêng khoaûng 1,3 laàn nhöng sau ñoù laïi giaûm nheï do suy thoaùi kinh teá3. Toùm laïi, giaù ñaát ñoâ thò vaø khu coâng nghieäp taêng choùng maët keå töø khi Ñoåi môùi. Coù nhieàu nguyeân nhaân daãn ñeán tình traïng naøy. Thöù nhaát, soá löôïng ñaát ngaøy caøng giaûm do quaù trình 1. Soá lieäu döïa treân maãu 1053 doanh nghieäp ôû 14 tænh. Neáu döïa vaøo trung bình khoâng tính troïng soá, tieáp caän vôùi ñaát ñai laø vaán ñeà lôùn nhaát ñoái vôùi 10% soá doanh nghieäp, töùc laø lôùn hôn caû caùc vaán ñeà tieáp caän taøi chính, caïnh tranh töø khu vöïc khoâng chính thöùc, vaø löïc löôïng lao ñoäng khoâng ñöôïc ñaøo taïo phuø hôïp. Sau khi tính toaùn ñöa troïng soá ñeå phaûn aùnh chính xaùc soá löôïng doanh nghieäp, tieán caän veà ñaát ñai laø vaán ñeà lôùn nhaát ñoái vôùi 7% soá doanh nghieäp, laø vaán ñeà lôùn thöù naêm trong soá 15 vaán ñeà neâu ra. 2. Caàn löu yù moät trong nhöõng nguyeân nhaân cuûa vieäc taêng giaù ñaát ñai laø söï thay ñoåi trong chính saùch veà giaù ñaát cuûa Nhaø nöôùc. Naêm 1993 laø naêm ñaàu tieân ñaát ñöôïc ñònh giaù nhöng thaáp hôn giaù thò tröôøng raát nhieàu. Vaøo naêm 1999, giaù ñaát cuûa Nhaø nöôùc ñöôïc ñieàu chænh taêng. Chæ trong naêm 2004 giaù ñaát Nhaø nöôùc buoäc phaûi töông thích vôùi giaù ñaát thò tröôøng. Xem baûng 1 trong Phaàn 1 ñeå bieát theâm chi tieát. 3. Xem: "Haï nhieät baèng coâng cuï thueá", Baùo Nhaø baùo vaø Coâng luaän ngaøy 28-10-2007, "Thöïc traïng naêm 2008 vaø döï baùo naêm 2009". 56 NHAÄN DIEÄN VAØ GIAÛM THIEÅU CAÙC RUÛI RO DAÃN ÑEÁN... coâng nghieäp hoùa vaø ñoâ thò hoùa. Thöù hai, heä thoáng quaûn lyù taøi chính ñaát ñai yeáu keùm theå hieän ôû söï khaùc bieät quaù lôùn giöõa giaù do Nhaø nöôùc quy ñònh vaø giaù ñaát treân thò tröôøng. Thöù ba, vieäc ñaàu cô ñaát ­ trong boái caûnh thieáu caùc cô hoäi ñaàu tö khaùc ­ dieãn ra maïnh meõ. Hình 15: Moái quan heä giöõa tham nhuõng vaø caùc vaán ñeà lieân quan ñeán cung öùng vaø tieáp caän ñaát ñai theo soá lieäu caáp tænh Ghi chuù: Caùc daáu chaám bieåu tröng cho caùc tænh cuûa Vieät Nam. Ñöôøng thaúng theå hieän xu höôùng vaø döïa treân phaân tích luøi. Ñoä doác cuûa ñöôøng thaúng laø xu höôùng caùch xa ñieåm moác 0 ôû möùc 0,01%. Söï töông quan giöõa hai bieán soá laø -0,68. Khoù khaên lieân quan ñeán ñaát ñai bao goàm: (a) thieáu nguoàn ñaát saïch, (b) giaù ñaát cao, (c) giaûi phoùng maët baèng chaäm, (d) quy trình thu hoài ñaát phöùc taïp, (e) quy hoaïch söû duïng ñaát khoâng hôïp lyù. Nguoàn: Töï phaân tích döïa treân Chæ soá Caïnh tranh caáp tænh 2009 . Ñeå ñöôïc giao ñaát töø chính quyeàn, moät soá nhaø ñaàu tö phaûi "hoái loä" bôûi vì, lôïi ích kinh teá thu ñöôïc sau ñoù töø vieäc baùn ñaát laø raát lôùn. Nhöng ñeå coù theå baùn ñaát, caùc nhaø ñaàu tö coù theå phaûi gian laän veà muïc ñích söû duïng ñaát. ÔÛ moät soá ñòa phöông, xuaát hieän tình traïng "döï aùn ma" trong ñoù, muïc tieâu ñaàu tö ñöôïc bieán thaønh döï aùn chæ nhaèm muïc ñích ñöôïc caáp ñaát. Sau khi ñöôïc caáp ñaát, nhaø ñaàu tö baùn ñi. Theo thoáng keâ cuûa Boä Taøi nguyeân vaø Moâi tröôøng, ñeán cuoái naêm 2006 treân caû nöôùc coù 1206 döï aùn vôùi 132,463 heùcta ñaát khoâng ñöôïc ñaàu tö keå töø khi döï aùn ñöôïc caáp ñaát1. 1. Bao goàm 668 döï aùn vôùi 48,204 heùcta cho ñaàu tö saûn xuaát, 226 döï aùn vôùi 13,951 heùcta cho ñaàu tö cô sôû haï taàng vaø 183 döï aùn vôùi 3,883 heùcta cho phaùt trieån khu daân cö. Baùo caùo veà tình hình quaûn lyù ñaát ñai cuûa Boä Taøi nguyeân vaø Moâi tröôøng ngaøy 20 thaùng 2 naêm 2007. 6. Höôùng ñi trong töông lai Baùo caùo naøy baét ñaàu baèng vieäc nhaán maïnh taàm quan troïng cuûa caùc vaán ñeà ñaát ñai ñoái vôùi neàn kinh teá cuûa Vieät Nam. Quyeàn sôû höõu ñaát ngaøy caøng xuaát hieän nhieàu so vôùi tröôùc kia. Ñaát boû hoang seõ ñöôïc phaân boå cho moät muïc ñích - thöôøng laø saûn xuaát noâng nghieäp - ñöôïc taùi phaân boå cho caùc döï aùn nhaø nöôùc vaø tö nhaân. Trong boái caûnh vieäc giao/cho thueâ ñaát dieãn ra raát nhanh choùng vaø tính khoâng chaéc chaén cuûa quyeàn sôû höõu, caùc cô hoäi daãn ñeán tham nhuõng xuaát hieän. Ñoàng thôøi, caàn phaûi kieåm soaùt teä naïn tham nhuõng nhaèm baûo ñaûm vieäc giao/cho thueâ ñaát cho nhöõng nguoàn tröïc tieáp söû duïng cuõng nhö ñeå cho nhöõng ngöôøi coù lieân quan thaáy ñöôïc tính coâng baèng. Giaûi quyeát naïn tham nhuõng trong ñaát ñai laø moät vaán ñeà quan troïng vì moät soá lyù do sau. Moät laø, teä naïn tham nhuõng trong quaûn lyù ñaát ñai thöôøng coù xu höôùng ñi ngöôïc laïi, gaây taùc haïi tôùi nhoùm yeáu theá trong xaõ hoäi. Hai laø, moät löôïng phuùc lôïi xaõ hoäi lôùn bò maát ñi do caùch thöïc hieän hieän nay vaø Chính phuû ñang bò thaâm huït khoaûn doanh thu giaù trò coù theå hoã trôï caùc ngaønh Y teá, Giaùo duïc vaø giaûm ngheøo. Ba laø, teä naïn tham nhuõng laø nguoàn goác cuûa baát oån xaõ hoäi, nhö ñaõ ñöôïc minh chöùng trong thöïc teá. Cuoái cuøng, coù theå thaáy raèng teä naïn tham nhuõng trong quaûn lyù ñaát ñai xaûy ra raát phoå bieán. Baùo caùo naøy nhaèm giaûi thích lyù do tham nhuõng vaø tham nhuõng xaûy ra döôùi caùc hình thöùc naøo, vaø giaûi phaùp laø gì. Xeùt veà maët tích cöïc thì nhöõng thaùch thöùc treân ñaây ñeàu coù theå giaûi quyeát ñöôïc thoâng qua moät loaït caùc phöông phaùp caûi caùch ngaén haïn vaø trung haïn. Moät soá khaùi nieäm ñöôïc duøng ñeå laøm saùng toû nhöõng nguy cô daãn ñeán teä naïn tham nhuõng lieân quan ñeán ñaát ñai. Tröôùc heát, ñaëc lôïi kinh teá laø cuïm töø ñöôïc söû duïng. Ñaëc lôïi kinh teá naûy sinh töø nhöõng cô hoäi kieám lôïi nhuaän cao maø khoâng phaûi caïnh tranh (hoaëc traùnh ñöôïc thaát thoaùt lôùn) döïa treân giao dòch. Neáu lôïi ích kinh teá cao, caùc doanh nghieäp, coâng chöùc vaø coâng daân coù theå duøng nhöõng bieän phaùp khoâng chính thoáng ñeå ñaït ñöôïc lôïi ích ñoù bao goàm caû tham nhuõng. Khaùi nieäm thöù hai ñeå tìm hieåu tham nhuõng lieân quan ñeán ñaát ñai laø "phöông trình tham nhuõng" raát thuaän tieän (vaø deã nhôù): tham nhuõng coù khaû naêng xaûy ra khi moät coâng chöùc hoaëc moät cô quan coù ñoäc quyeàn; khi coâng chöùc vaø cô quan ñoù coù quyeàn töông ñoái lôùn trong vieäc töï quyeát ñònh vaø khi tính traùch nhieäm ñoái vôùi quyeát ñònh ñoù hoaëc tính minh baïch bò haïn cheá vaø ñieàu naøy khieán cho teä naïn tham nhuõng khoâng theå giaûm. Cuoái cuøng, baùo caùo naøy söû duïng nhöõng khaùi nieäm caùc böôùc cuûa chuoãi quy trình lieân quan ñeán vieäc xin caáp Giaáy chöùng nhaän cuõng nhö quaù trình giao/cho thueâ ñaát vaø thu hoài ñaát. Thoâng qua vieäc nghieân cöùu moät caùch coù heä thoáng caùc ñaëc lôïi kinh teá ñöôïc hình thaønh nhö theá naøo taïi moãi böôùc cuûa chuoãi quy trình vaø taïi sao nhöõng quy ñònh veà theå cheá khoâng ngaên ñöôïc tham nhuõng, phöông phaùp tieáp caän naøy giuùp xaùc ñònh moät loaït nhöõng öu tieân trong caûi caùch nhaèm giaûm tham nhuõng lieân quan ñeán ñaát ñai. Neáu taäp hôïp laïi, taát caû caùc coâng cuï lyù thuyeát naøy coù theå giaûi thích moät caùch thoûa ñaùng cho tình traïng tham nhuõng lieân quan ñeán ñaát ñai taïi Vieät Nam. Moät soá nhaân toá ruûi ro laøm 57 58 NHAÄN DIEÄN VAØ GIAÛM THIEÅU CAÙC RUÛI RO DAÃN ÑEÁN... taêng ñaëc lôïi kinh teá daãn ñeán tham nhuõng vaø laøm yeáu khung theå cheá trong ngaên ngöøa tham nhuõng. Hình 16-18 ñöa ra moät soá ví duï veà caùc ruûi ro, ñaëc lôïi kinh teá vaø caùc daïng tham nhuõng ñoái vôùi caû hai quy trình laø ñoái töôïng cuûa nghieân cöùu. Haàu heát nhöõng lôïi ích kinh teá lieân quan ñeán Giaáy chöùng nhaän baét nguoàn töø thôøi gian vaø nhöõng khoù khaên maø caùc hoä gia ñình vaø doanh nghieäp phaûi traûi qua khi thöïc hieän ñaày ñuû caùc thuû tuïc. Maëc duø loaïi hình tham nhuõng naøy xuaát phaùt töø lôïi ích kinh teá döôùi hình thöùc "tieàn boâi trôn", khoaûn tieàn naøy khoâng phaûi laø nhoû, ñaëc bieät laø khi caùc giaáy tôø boå sung thieáu thuyeát phuïc. Trong boái caûnh neàn kinh teá taêng tröôûng raát nhanh vaø chi phí taøi chính lôùn, vieäc ñaåy nhanh tieán ñoä coù theå taïo ra khaùc bieät quan troïng trong khaû naêng mang laïi lôïi nhuaän cuûa döï aùn. Hôn nöõa, Vieät Nam caøng phaùt trieån thì chi phí cô hoäi lieân quan ñeán thôøi gian vaø giaù trò taøi saûn cuõng taêng ­ do ñoù giaù trò thôøi gian tieát kieäm ñöôïc thoâng qua tieàn boâi trôn cuõng taêng. Neáu khoâng ñöôïc kieåm tra, ñoäng cô tham nhuõng seõ ngaøy caøng nhieàu. Hình 16. Caùc nguy cô daãn ñeán tham nhuõng trong vieäc caáp Giaáy chöùng nhaän, thu hoài vaø giao/cho thueâ ñaát HÖÔÙNG ÑI TRONG TÖÔNG LAI 59 Trong quaù trình thu hoài vaø giao/cho thueâ ñaát, lôïi ích kinh teá naûy sinh töø raát nhieàu nguoàn. Giaù trò cuûa moät maûnh ñaát cuï theå coù theå taêng raát nhieàu vaø nhanh choùng vôùi quaù trình chuyeån ñoåi muïc ñích söû duïng ñaát. Giaù ñaát ñöôïc caùc caùn boä ñòa phöông caáp cho nhaø ñaàu tö coù theå khaùc bieät raát nhieàu so vôùi giaù thöïc taïo ra moät ñaëc lôïi kinh teá. Söï khaùc bieät giöõa keá hoaïch boài thöôøng, hoã trôï taùi ñònh cö ñaõ ñöôïc pheâ duyeät vaø nhöõng chi phí thöïc söï cho nhöõng ngöôøi bò thu hoài ñaát. Trong khi quy trình caáp Giaáy chöùng nhaän coù theå laø ñoái töôïng cuûa tham nhuõng "nhoû", quy trình thu hoài vaø caáp ñaát laïi laø ñoái töôïng cuûa tham nhuõng lôùn. Phöông trình tham nhuõng ñôn giaûn coù theå giuùp xaùc ñònh nhöõng thaùch thöùc mang tính heä thoáng trong cuoäc ñaáu tranh choáng tham nhuõng trong quaûn lyù ñaát ñai. Coù theå xaùc ñònh ñöôïc moät soá nguyeân taéc höôùng daãn trong phöông trình naøy. Maëc duø söï ñoäc quyeàn laø raát khoù traùnh do caïnh tranh trong vieäc caáp quyeàn sôû höõu coù theå khoâng taïo ra lôïi nhuaän, vieäc taêng cöôøng cô cheá kieåm soaùt vaø caân baèng coù theå giuùp giaûm thieåu nhöõng aûnh höôûng cuûa ñoäc quyeàn coù theå taïo cô hoäi cho tham nhuõng. Trong moät soá tröôøng hôïp, coù theå tröïc tieáp giaûm söï ñoäc quyeàn baèng caùch söû duïng moät soá nguoàn löïc beân ngoaøi trong moät thò tröôøng caïnh tranh. Haïn cheá quyeàn töï quyeát moät caùch toái ña thoâng qua nhöõng tieâu chuaån ra quyeát ñònh roõ raøng coù theå giaûm cô hoäi daãn ñeán tham nhuõng. Cuoái cuøng, taêng tính traùch nhieäm trong quaù trình thöïc hieän vaø tính minh baïch taïi nhöõng böôùc quan troïng trong quaù trình dieãn bieán coù theå giuùp kieåm soaùt tham nhuõng. Neáu khoâng theå traùnh ñöôïc vieäc töï quyeát ñònh, caàn phaûi taêng cöôøng tính minh baïch vaø tính traùch nhieäm. Baùo caùo naøy ñöa ra raát nhieàu ví duï lieân quan ñeán tính yeáu keùm trong heä thoáng. Thay vì lieät keâ taát caû nhöõng caûi caùch thöïc hieän taïi moãi böôùc cuûa quy trình dieãn bieán, caàn coù moät phöông phaùp tieáp caän mang tính choïn loïc hôn. Moät soá öu tieân trong caûi caùch ñöôïc neâu khaùi quaùt döôùi ñaây. Nhöõng bieän phaùp coù theå thöïc hieän ngay Nhöõng caûi caùch ñaàu tieân töông ñoái deã thöïc hieän. Böôùc ñi roõ reät nhaát laø thöïc thi nhöõng quy ñònh veà tính minh baïch hieän coù trong luaät phaùp Vieät Nam. Baùo caùo nghieân cöùu cuûa DEPOCEN cho thaáy nhöõng quy ñònh naøy khoâng ñöôïc thöïc thi moät caùch hieäu quaû. Quaûn lyù hoà sô vaên baûn keùm vaø vaên hoùa toå chöùc cuõng goùp phaàn taïo ra vieäc thöïc hieän chính saùch khoâng hieäu quaû. Nhoùm nghieân cöùu cuõng phaùt hieän ra coù nhöõng caùn boä thaäm chí khoâng bieát nghóa vuï phaùp lyù cuûa hoï trong vieäc cung caáp thoâng tin. Quan troïng hôn, Baùo caùo nghieân cöùu cuõng cho thaáy tính minh baïch ôû nhieàu ñòa phöông ñöôïc theå hieän töông ñoái toát. Maëc duø taêng cöôøng naêng löïc khoâng phaûi laø moät nhieäm vuï ñôn giaûn, vaø cuõng caàn phaûi cuûng coá vieäc giaùm saùt, coù nhieàu ví duï veà vieäc thöïc hieän minh baïch hoùa cho thaáy coù theå thöïc hieän ñöôïc ñieàu naøy. Coù theå tieán haønh nhanh choùng moät loaït nhöõng caûi caùch töông töï lieân quan ñeán taêng cöôøng tính minh baïch cuûa quy trình vaø keát quaû cuûa nhöõng quyeát ñònh caáp ñaát bao goàm giaù ñaát. Raát nhieàu taøi lieäu vaø thoâng tin quan troïng lieân quan ñeán quyeát ñònh thu hoài vaø giao/cho thueâ ñaát hieän khoâng baét buoäc phaûi coâng khai. Vieäc coâng khai caùc taøi lieäu naøy seõ giaûm ñaùng 60 NHAÄN DIEÄN VAØ GIAÛM THIEÅU CAÙC RUÛI RO DAÃN ÑEÁN... Hình 17. Caùc lôïi ích kinh teá trong caáp Giaáy chöùng nhaän, thu hoài vaø giao/cho thueâ ñaát keå caùc cô hoäi tham nhuõng. Caûi caùch quan troïng naøy ñoøi hoûi phaûi thay ñoåi veà luaät phaùp cuõng nhö phaûi tieán haønh kieåm toaùn ñeå baûo ñaûm vieäc tuaân thuû phaùp luaät. Baùo caùo cuûa DEPOCEN moät laàn nöõa cho thaáy trong khi caùc thoâng tin ít khi ñöôïc coâng boá, moät soá xaõ ñaõ coâng boá coâng khai döï thaûo keá hoaïch boài thöôøng, hoã trôï vaø taùi ñònh cö, laø moät minh chöùng cho thaáy tính minh baïch coù theå ñöôïc thöïc thi khaù nhanh choùng. HÖÔÙNG ÑI TRONG TÖÔNG LAI 61 Hình 18. Tham nhuõng trong caáp Giaáy chöùng nhaän, thu hoài vaø giao/cho thueâ ñaát 62 NHAÄN DIEÄN VAØ GIAÛM THIEÅU CAÙC RUÛI RO DAÃN ÑEÁN... Ñoái vôùi vieäc caáp Giaáy chöùng nhaän, coù theå deã daøng taêng cöôøng vieäc tieáp caän vôùi thoâng tin baèng caùch aùp duïng vaø coâng khai moät boä maãu bieåu chung cho taát caû caùc xaõ vaø huyeän vôùi nhöõng thoâng tin cuï theå veà quy trình caáp Giaáy chöùng nhaän nhaèm baûo ñaûm tính minh baïch vaø deã hieåu moät caùch toái ña. Cuõng caàn phaûi tieáp tuïc ñôn giaûn hoùa thuû tuïc, loaïi boû söï phöùc taïp vaø khoâng roõ raøng ñeå coù theå daãn ñeán tham nhuõng. Quy trình ñôn giaûn hoùa thuû tuïc ñang ñöôïc tieán haønh vaø hieän ñaõ coù caùc cô cheá ñeå thu thaäp thoâng tin phaûn hoài cuûa coâng chuùng. Beân caïnh ñoù, moät soá phöông phaùp tieáp caän tieân tieán coù theå giaûm nguy cô phaûi traû tieàn boâi trôn, chaúng haïn nhö vieäc cung caáp thuû tuïc nhanh goïn chính thöùc cho nhöõng ngöôøi saün saøng traû tieàn ñeå ñöôïc phuïc vuï nhanh hôn. Ñôn giaûn hoùa caùc thuû tuïc trong khung phaùp lyù vaø thí ñieåm dòch vuï nhanh coù theå thöïc hieän moät caùch töông ñoái nhanh choùng. Ñoái vôùi quaù trình thu hoài vaø giao/cho thueâ ñaát, vieäc taêng cöôøng giaùm saùt cuûa coâng chuùng coù theå giaûm nguy cô tham nhuõng. Hoaøn thieän caùc ñieàu khoaûn phaùp luaät cuõng nhö thöïc hieän tham vaán coâng chuùng veà quy hoaïch söû duïng ñaát/ñoâ thò, döï aùn ñaàu tö, söûa ñoåi quy hoaïch seõ hieäu quaû trong vieäc ngaên chaën tham nhuõng. Vaên hoùa tham vaán yù kieán cuûa coâng chuùng raát phoå bieán ôû Vieät Nam vaø maëc duø ñoâi khi vieäc tham vaán naøy chæ mang tính quy öôùc nhöng vaãn caàn phaûi taïo cô hoäi cho vieäc laéng nghe yù kieán. Nhöõng caûi caùch ñoøi hoûi phaûi hoaøn thieän theå cheá moät caùch ñaùng keå Vieäc thöïc hieän caùc ñieàu khoaûn veà coâng khai vaø tham vaán coù theå ñöôïc taêng cöôøng neáu nhö coù moät cô quan caáp trung öông ñöôïc giao traùch nhieäm giaùm saùt vaø kieåm tra moät caùch heä thoáng vieäc tuaân thuû caùc quy ñònh ôû caáp ñòa phöông, neáu nhö traùch nhieäm caù nhaân ñöôïc quy ñònh roõ ôû taát caû caùc caáp thöïc hieän nhieäm vuï coâng khai vaø tham vaán, vaø neáu coù caùc ñieàu khoaûn xöû phaït ñoái vôùi toå chöùc vaø caù nhaân vi phaïm caùc quy ñònh veà coâng khai minh baïch. Khaûo saùt trang thoâng tin ñieän töû vaø khaûo saùt thöïc ñòa do DEPOCEN thöïc hieän coù theå deã daøng nhaân roäng bôûi moät cô quan chính phuû hay phi chính phuû treân cô sôû thöôøng xuyeân. Hình thaønh caùc quy ñònh ñeå söû duïng caùc dòch vuï ñònh giaù ñaát beân ngoaøi caùc toå chöùc ñoäc laäp vaø hình thaønh caùc uûy ban ñoäc laäp ñeå xem xeùt boài thöôøng vaø giaù ñaát caáp döïa treân cô sôû döõ lieäu quoác gia minh baïch vôùi khung giaù ñaát tham khaûo coù theå giuùp giaûm caùc lôïi ích kinh teá vaø deã phaùt hieän tham nhuõng. Maëc duø caûi caùch naøy coù theå khoù thöïc hieän nhöng thöïc teá laø moät soá tænh hieän nay ñang tieán haønh phöông thöùc naøy, ñieàu ñoù cho thaáy höôùng caûi caùch naøy laø khaû thi. Ñoái vôùi vieäc caáp Giaáy chöùng nhaän, coù hai caûi caùch coù theå mang laïi lôïi ích lôùn ñoù laø thöïc hieän ôû taát caû caùc xaõ vieäc ñaêng kyù ñaát ñai, khaûo saùt baûn ñoà hieän traïng ñoàng loaït vaø taêng cöôøng vai troø cung caáp thoâng tin cuûa Vaên phoøng ñaêng kyù ñaát ñai. Hai loaïi hình caûi caùch naøy ñaõ ñöôïc thöû nghieäm ôû 9 tænh trong döï aùn quaûn lyù ñaát ñai vaø ñaõ goùp phaàn ñôn giaûn hoùa thuû tuïc caáp Giaáy chöùng nhaän, taêng cöôøng tieáp caän thoâng tin vaø giaûm cô hoäi tham nhuõng. Môû roäng quy moâ caûi caùch naøy seõ toán keùm vì caàn phaûi coù nguoàn löïc taøi chính caàn thieát cho caùc xaõ vaø huyeän ñeå thöïc hieän. Chuyeån ñoåi traùch nhieäm giaûi trình xuyeân suoát Coù theå ñoái phoù vôùi moät soá nguy cô quan troïng baèng caùch taêng tính traùch nhieäm cuûa caù nhaân caùc caùn boä ñòa chính. Moät caûi caùch quan troïng laø phaûi baûo ñaûm heä thoáng nhaân söï, coi troïng nhaân taøi, phaït nhöõng ngöôøi thöïc hieän keùm vaø thöôûng nhöõng ngöôøi cung caáp dòch vuï coâng baèng vaø nhanh choùng. Duø nguyeân taéc naøy ñöôïc aùp duïng cho heä thoáng coâng chöùc noùi chung, vieäc taïo nieàm tin vaøo caùc vò trí coù quyeàn töï quyeát caùc vaán ñeà coù kinh phí lôùn laïi caøng trôû neân quan troïng. Thöïc teá cho thaáy, nhöõng ngöôøi naém giöõ caùc vò trí quan troïng naøy laø nhöõng HÖÔÙNG ÑI TRONG TÖÔNG LAI 63 öùng vieân ñeå thöïc hieän thí ñieåm vieäc coâng khai thu nhaäp vaø keâ khai taøi saûn. Phöông thöùc naøy caàn bao goàm caû xaùc minh thöïc teá moät caùch ngaãu nhieân vì hieän nay quy trình xaùc minh vieäc keâ khai taøi saûn vaãn coøn khoù khaên vaø phieàn phöùc. Trong boái caûnh caùc caùn boä trong Ban giaûi toûa boài thöôøng coù raát nhieàu quyeàn töï quyeát trong tay, vaán ñeà quan troïng laø phaûi taêng tính traùch nhieäm cuûa caùc caùn boä naøy. Coù theå söû duïng nhieàu coâng cuï: thanh tra taøi chính, kieåm toaùn ñoäc laäp caùc cô quan ñòa chính, vaø Hoäi ñoàng nhaân daân xem xeùt laïi caùc döï thaûo keá hoaïch boài thöôøng, keá hoaïch boài thöôøng ñaõ ñöôïc thoâng qua vaø thöïc teá thöïc hieän, coù theå laøm taêng tính traùch nhieäm giaûi trình. Thieát laäp heä thoáng traùch nhieäm giaûi trình höôùng xuoáng döôùi ñoái vôùi ngöôøi daân vaø doanh nghieäp seõ laøm giaûm bôùt nguy cô tham nhuõng. Ví duï, nhö traùch nhieäm cuûa moät caùn boä ñòa chính coù theå ñöôïc taêng cöôøng baèng vieäc ñaùnh giaù coù heä thoáng qua caùc cuoäc ñieàu tra möùc ñoä haøi loøng cuûa khaùch haøng. Thöïc teá thì vieäc naøy cuõng ñaõ ñöôïc tieán haønh ôû Vieät Nam. Caùc phieáu baùo caùo cuûa ngöôøi daân ôû Thaønh phoá Hoà Chí Minh cho thaáy caùch tieáp caän naøy coù hieäu quaû vaø khaû thi. Coù theå taêng cöôøng tính traùch nhieäm xuyeân suoát baèng caùch cuûng coá vai troø cuûa caùc toå chöùc giaùm saùt, cuï theå laø laøm cho heä thoáng thanh tra ñaát ñai hoaït ñoäng tích cöïc vaø ñoäc laäp hôn vaø taùch Ban Chæ ñaïo phoøng, choáng tham nhuõng caáp tænh ra khoûi UÛy ban nhaân daân tænh. Taêng cöôøng tính khaùch quan vaø thaân thieän vôùi ngöôøi söû duïng cuûa heä thoáng giaûi quyeát khieáu naïi, toá caùo cuõng nhö khuyeán khích söï tham gia cuûa Hoäi ñoàng nhaân daân vaø caùc toå chöùc ñoaøn theå trong khaâu giaùm saùt quaûn lyù ñaát ñai töø beân ngoaøi. Cuoái cuøng, söû duïng lôïi theá töø ngöôøi daân ñeå phaùt hieän tham nhuõng, vaø baùo chí seõ hoaït ñoäng hieäu quaû hôn neáu giaûm nhöõng "vuøng khoâng roõ raøng" veà vi phaïm vaø hình phaït trong quy ñònh baùo chí cuõng nhö taäp trung vaøo vieäc khai thaùc vaø söû duïng heä thoáng tö phaùp daân söï hôn laø döïa vaøo Luaät hình söï ñoái vôùi caùc tröôøng hôïp coù caùo buoäc vi phaïm. Chuyeån ñoåi trong caùch xöû lyù ñaát ñai ôû Vieät Nam Nhöõng caûi caùch cuoái cuøng coù theå laø nhöõng caûi caùch khoù khaên nhaát bôûi vì chuùng coù theå laøm thay ñoåi caên baûn caùch thöùc giao/cho thueâ vaø thu hoài ñaát ôû Vieät Nam. Coù theå xoùa boû raát nhieàu caùc lôïi ích kinh teá baèng caùch giôùi haïn vieäc baét buoäc noäp ñôn xin thu hoài ñaát ñoái vôùi nhöõng tröôøng hôïp ñaùp öùng tieâu chuaån "lôïi ích chung", ñeå cho caùc döï aùn tö nhaân töï thöông löôïng vôùi chuû ñaát hieän nay treân cô sôû töï nguyeän. Maëc duø khoâng theå chuyeån ñoåi sang phöông thöùc giao dòch töï nguyeän, coù theå tieán haønh moät böôùc trung gian ñeå caûi thieän tình hình hieän taïi. "Phöông phaùp hoãn hôïp", khi chuû ñaàu tö phaûi thoûa thuaän vôùi ngöôøi hieän ñang söû duïng ñaát ñeå thöông löôïng giaù ñaát, vaø khi ñaït ñöôïc söï ñoàng thuaän cuûa khoaûng 80% trong toång soá ngöôøi söû duïng ñaát, ñang ñöôïc thöû nghieäm taïi caùc tænh nhö Bình Ñònh vaø Thaønh phoá Hoà Chí Minh. Roõ raøng laø phöông phaùp naøy seõ laøm taêng chi phí giao dòch ñoái vôùi moät soá nhaø ñaàu tö. Nhöng ñoàng thôøi phöông phaùp naøy cuõng xoùa boû nhieàu lôïi ích kinh teá coù theå daãn ñeán tham nhuõng vaø giaûm bôùt söï khoâng ñoàng tình cuûa nhöõng ngöôøi phaûi di dôøi ñeå daønh ñaát cho caùc döï aùn tö nhaân. Thöïc teá cho thaáy phaàn lôùn soá löôïng caùc ñôn kieän veà ñaát ñeàu lieân quan ñeán soá tieàn boài thöôøng, do ñoù phöông phaùp naøy seõ laøm giaûm söï baát oån cuûa xaõ hoäi. Töông töï nhö vaäy, haïn cheá vieäc caáp ñaát tröïc tieáp vaø taïo cô cheá taøi chính cho vieäc thöïc hieän ñaáu giaù ñaát vaø ñaáu thaàu döï aùn coù theå laøm cho quy trình mang tính caïnh tranh hôn vaø giuùp cho giaù ñaát phaûn aùnh chính xaùc hôn vôùi giaù thò tröôøng. Phöông phaùp tieáp caän naøy caàn phaûi coù thôøi gian ñeå phaùt trieån, thöû nghieäm vaø thöïc hieän, tuy nhieân lôïi ích cuûa vieäc xoùa boû nhöõng lôïi ích kinh teá taïo ra do söï khaùc bieät giöõa giaù ñaát cuûa quyeát ñònh haønh chính vaø giaù caû thò tröôøng seõ vöôït troäi nhöõng chi phí. Lôøi keát Maëc duø chuû ñeà cuûa Baùo caùo naøy laø teä naïn tham nhuõng vaø caùc bieän phaùp haïn cheá teä naïn tham nhuõng, nhieàu ñeà xuaát ñöa ra cuõng höôùng ñeán caùc muïc tieâu khaùc. Treân thöïc teá, Baùo caùo phaùt trieån Vieät Nam saép tôùi taäp trung vaøo caùc muïc tieâu xaõ hoäi khaùc ­ tính hieäu quaû, tính coâng baèng vaø beàn vöõng veà maët moâi tröôøng ­ coù raát nhieàu caùc khuyeán nghò ñöa ra cuõng gioáng nhö nhöõng ñeà xuaát trong ñaáu tranh choáng tham nhuõng (hoäp 9). Cuoái cuøng, maëc duø caùc yeáu toá ruûi ro ñöôïc xaùc ñònh trong baùo caùo naøy laø raát nhieàu, nhöng coù nhieàu baèng chöùng deã thaáy laø chuùng coù theå ñöôïc giaûi quyeát. Thaäm chí, caû nhöõng caûi caùch phöùc taïp hôn, ví duï nhö thueâ ngoaøi dòch vuï ñònh giaù ñaát cuõng ñang ñöôïc thöïc hieän ôû Thaønh phoá Hoà Chí Minh vaø Bình Ñònh. Vaø maëc duø caàn phaûi ñaåy maïnh hôn nöõa söï minh baïch cuûa caùc vaên baûn lieân quan ñeán ñaát ñai, moät vaøi tænh, huyeän vaø xaõ ñaõ khaù naêng ñoäng, trong nhieàu tröôøng hôïp taïo cô hoäi tieáp caän nhöõng thoâng tin naøy nhieàu hôn so vôùi quy ñònh cuûa luaät phaùp. Nhöõng ví duï tích cöïc naøy cho thaáy ôû nhöõng nôi coù mong muoán maïnh meõ, giaûm ruûi ro tham nhuõng, giaûm gaùnh naëng haønh chính, cuûng coá quyeàn ñoái vôùi taøi saûn khoâng chæ laø giaác mô daønh rieâng cho nhöõng nöôùc giaøu maø coøn laø thöïc teá trong taàm vôùi cuûa Vieät Nam ngay caû baây giôø. Hoäp 9. Tính coâng baèng, tính hieäu quaû vaø beàn vöõng veà maët moâi tröôøng... vaø tính lieâm chính Baùo caùo phaùt trieån Vieät Nam 2011 - Quaûn lyù taøi nguyeân thieân nhieân, baùo caùo chung cuûa caùc nhaø taøi trôï chuaån bò cho Cuoäc hoïp nhoùm tö vaán vaøo thaùng 12 naêm 2010 ñaõ nghieân cöùu vaán ñeà quaûn lyù ñaát ñai (vaø caùc vaán ñeà khaùc lieân quan ñeán taøi nguyeân thieân nhieân) taäp trung vaøo ba chuû ñeà: tính hieäu quaû veà kinh teá, beàn vöõng veà moâi tröôøng vaø coâng baèng xaõ hoäi. Maëc duø khoâng taäp trung vaøo tham nhuõng, raát nhieàu nhöõng ñeà xuaát ñöa ra nhaèm taêng tính hieäu quaû, tính coâng baèng vaø beàn vöõng veà moâi tröôøng cuõng gioáng nhö nhöõng ñeà xuaát ñöa ra nhaèm haïn cheá tham nhuõng. Vieäc sôû höõu ñaát ñai chaéc chaén hôn coù theå khuyeán khích ñaàu tö vaø taêng tính hieäu quaû cuõng nhö giaûm caùc lôïi ích kinh teá lieân quan ñeán vieäc thu hoài ñaát khoâng coá yù. Ñoái vôùi ñaát ñoâ thò, taêng cöôøng tính minh baïch vaø cuûng coá hoaït ñoäng quaûn lyù coù theå giaûm soá löôïng tranh chaáp vaø cuõng laøm giaûm tham nhuõng. Vieäc xaùc minh vaø tinh giaûn quyeàn thu hoài ñaát cuûa Nhaø nöôùc ñoái vôùi caùc muïc ñích phaùt trieån kinh teá coù theå mang laïi söï an toaøn hôn, ñoàng thôøi laøm giaûm nguy cô tham nhuõng. Giaù ñaát döïa treân daáu hieäu thò tröôøng chöù khoâng döïa treân quyeát ñònh haønh chính coù theå daãn ñeán vieäc caáp ñaát phuïc vuï cho muïc ñích söû duïng hôïp lyù nhaát cuõng nhö laøm giaûm nhöõng lôïi ích kinh teá coù theå daãn ñeán tham nhuõng. Taát caû nhöõng bieän phaùp naøy coù theå goùp phaàn taêng tính hieäu quaû söû duïng ñaát vaø laøm giaûm tham nhuõng. Nguoàn: Baùo caùo phaùt trieån Vieät Nam naêm 2011 - Quaûn lyù taøi nguyeân thieân nhieân. 64 Danh muïc taøi lieäu tham khaûo Campos, Ed et al. 2007: "The Many Faces of Corruption: Tracking Vulnerabilities at the Sector Level". World Bank, Washington D C. Ñaëng Huøng Voõ et alt. 2010: "Lieâm chính trong quaûn lyù ñaát ñai ôû Vieät Nam-Baùo caùo khaûo saùt taïi tænh Bình Ñònh" (Report on Results from the Field Surveys on Integrity in Land Management in Vietnam ­ Binh Dinh Province). Study by CECODES, Hanoi, August 2010. ------------. 2010: "Lieâm chính trong quaûn lyù ñaát ñai ôû Vieät Nam-Baùo caùo khaûo saùt taïi Thaønh phoá Hoà Chí Minh" (Report on Results from the Field Surveys on Integrity in Land Management in Vietnam ­ Ho Chi Minh City). Study by CECODES, Hanoi, June 2010. ------------. 2010: "Lieâm chính trong quaûn lyù ñaát ñai ôû Vieät Nam-Baùo caùo khaûo saùt taïi tænh Laïng Sôn" (Report on Results from the Field Surveys on Integrity in Land Management in Vietnam ­ Lang Son Province). Study by CECODES, Hanoi, July 2010. Ñaëng Ngoïc Dinh et alt. 2010: "Lieâm chính trong quaûn lyù ñaát ñai ôû Vieät Nam-Baùo caùo khaûo saùt taïi tænh Baéc Ninh" (Report on Results from the Field Surveys on Integrity in Land Management in Vietnam ­ Bac Ninh Province). Study by CECODES, Hanoi, June 2010. ------------. 2010: "Lieâm chính trong quaûn lyù ñaát ñai ôû Vieät Nam-Baùo caùo khaûo saùt taïi tænh Tieàn Giang" (Report on Results from the Field Surveys on Integrity in Land Management in Vietnam ­ Tien Giang Province). Study by CECODES, Hanoi, July 2010. International Financial Corportation. 2007: "Vietnam: Better Land Administration for Private Sector Development. Summary and Analysis of Survey Research", Hanoi, Vietnam. Klitgaard, Robert E. 1988: "Controlling Corruption". Berkeley: University of California Press. Luu Duc Khai, Nguyen Le Hoa, Thomas Markussen and Finn Tarp. 2009: "Access to Land: Market and non-Market Land Transactions in Rural Viet Nam". Joint Study of CIEM (Central Institute for Economic Management of Vietnam), CAP-IPSARD (Centre for Agricultural Policy of the Institute for Policy and Strategy for Agricultural and Rural Development of Vietnam) and the Department of Economics of the University of Copenhagen. Malesky, Edmund. 2009: "The Vietnam Provincial Competitiveness Index: Measuring Economic Governance for Private Sector Development. 2009 Final Report." Vietnam Competitiveness Initiative Policy Paper #14. Vietnam Chamber of Commerce and Industry (VCCI) and United States Agency for International Development's Vietnam Competitiveness Initiative (VNCI), Ha Noi, Vietnam. 65 66 NHAÄN DIEÄN VAØ GIAÛM THIEÅU CAÙC RUÛI RO DAÃN ÑEÁN... McKinley, Catherine. 2009: "Media & Corruption". Study commissioned by UNDP Vietnam. MONRE (Ministry of Natural Resources and Environment of Vietnam). 2010: "Report the Department for Land Registration and Statistics to the General Department of Land Administration of MONRE". Report No. 206, dated October 14, 2010. ------------. 2010: "Report of the Centre for Inventory and Evaluation of Land Resources of the General Department of Land Administration". Nguyen Ngoc Anh, Nguyen Duc Nhat, Tran Thanh Thuy and Kirby Prickett. 2010: "Survey Report On Information Disclosure Of Land Management Regulations". DEPOCEN for the World Bank in Vietnam. Pethe, Abhai. 2010: "Collusion, Conflict, Informal System & Rent-Seeking: The Great Prototype Indian Story of Urban Land Management in Mumbai", Department of Economics, University of Mumbai. Ravallion, M., van de Walle D. 2008: "Land in Transition. Reform and Poverty in Rural Vietnam", World Bank, 2008. World Bank. 2009: "Improving Land Acquisition and Voluntary Land Conversion in Vietnam". Policy Note, Hanoi, Vietnam. ------------. 2009: "Urban Land Markets: Improving Land Management for Successful Urbanization", Washington DC. ------------. 2009: "Vietnam Development Report 2010--Modern Institutions". Joint Donor Report to the Vietnam Consultative Group Meeting. Hanoi, December 3-4, 2009. www.worldbank.org/vietnam/baocaophattrien. ------------. 2010: "Assessing & Monitoring Governance in the Land Sector: The Land Governance Assessment Framework", Washington DC. ------------. 2010: "Rising Global Interest in Farmland: Can it Yield Sustainable and Equitable Benefits", Washington DC. -------------. 2010: (forthcoming). "Improving the measure of complaint settlement relating to compensation, support and resettlement upon land recovery the state in Vietnam", Hanoi, Vietnam. -------------. 2010: (forthcoming). "Measures for Land Price Determination for Compensation and Resettlement in Vietnam", Hanoi, Vietnam. --------------. 2010 (forthcoming): "Vietnam Development Report 2011--Natural Resources Management". Joint Donor Report to the Vietnam Consultative Group Meeting, Hanoi, December, 2010. Phuï luïc CAÙC QUY ÑÒNH CUÛA PHAÙP LUAÄT VEÀ TÍNH MINH BAÏCH Baûng 3: Quy ñònh phaùp luaät veà cung caáp thoâng tin lieân quan ñeán thuû tuïc haønh chính trong vieäc caáp Giaáy chöùng nhaän 67 68 NHAÄN DIEÄN VAØ GIAÛM THIEÅU CAÙC RUÛI RO DAÃN ÑEÁN... Nguoàn: Töï phaân tích döïa treân caùc vaên baûn phaùp lyù cuûa Vieät Nam. PHUÏ LUÏC 69 Baûng 4: Quy ñònh phaùp luaät veà coâng boá vaø tham vaán quy hoaïch söû duïng ñaát/ñoâ thò 70 NHAÄN DIEÄN VAØ GIAÛM THIEÅU CAÙC RUÛI RO DAÃN ÑEÁN... Nguoàn: Töï phaân tích döïa treân caùc vaên baûn phaùp lyù cuûa Vieät Nam. PHUÏ LUÏC 71 Baûng 5: Quy ñònh phaùp luaät veà coâng boá thoâng tin vaø tö vaán veà keá hoaïch boài thöôøng, taùi ñònh cö vaø hoã trôï Nguoàn: Töï phaân tích döïa treân caùc vaên baûn phaùp lyù cuûa Vieät Nam. 72 Chòu traùch nhieäm xuaát baûn TS. NGUYEÃN DUY HUØNG Chòu traùch nhieäm noäi dung TS. KHUAÁT DUY KIM HAÛI Bieân taäp: PHAÏM VIEÄT VAÊN THANH HÖÔNG TAÏ THU THUÛY NGUYEÃN THÒ THAÛO NGUYEÃN TUØNG LAÂM Trình baøy bìa: ÑÖÔØNG HOÀNG MAI Cheá baûn vi tính: HOAØNG MINH TAÙM Ñoïc saùch maãu: TAÏ THU THUÛY NGUYEÃN THÒ THAÛO In 2.000 cuoán, khoå 19 x 24 cm, taïi Coâng ty In Taïp chí Coäng saûn. Soá ñaêng kyù keá hoaïch xuaát baûn: 59-2011/CXB/35-111/NXBCTQG. Giaáy pheùp xuaát baûn soá: 5043-QÑ/NXBCTQGST, ngaøy 12 thaùng 01 naêm 2011. In xong vaø noäp löu chieåu thaùng 01 naêm 2011.