Agua para las zonas periurbanas de Lima Metropolitana Lecciones aprendidas y recomendaciones 35671 Agua para las zonas periurbanas de Lima Metropolitana Lecciones aprendidas y recomendaciones Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima Programa de Agua y Saneamiento del Banco Mundial Febrero 2006 Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo y esfuerzo de las siguientes personas e instituciones: Consultores que realizaron el estudio: ONG Asociación Servicios Educativos Rurales (SER) Consorcio de Agua, Saneamiento y Medio Ambiente (CASMA) ALTERNATIVA, APDES, CENCA, CIDAP, CIPUR, ECOCIUDAD, IDUCIUDAD, MORA Y SER Roger Agüero P.: Coordinador del Programa de Agua y Saneamiento - SER Carlos Barrios N.: Coordinador General de la Investigación Alejandro Conza S.: Responsable Cono Norte Juan Carlos Calizaya L.: Responsable Cono Este Juan Carlos Cruz V.: Responsable Cono Sur SEDAPAL Guillermo León S.: Presidente del Directorio Jaime Salcedo: Gerente del Proyecto de Ampliación de Cobertura (PAC) Hilda Abuid: Jefa de Relaciones Públicas Javier Acosta: Área Social del PAC Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento Viceministerio de Construcción y Saneamiento Otto Eléspuru: Viceministro de Construcción y Saneamiento Dirección Nacional de Saneamiento (DNS) Roger Salazar: Director Nacional Programa de Agua y Saneamiento, Región América Latina y el Caribe (WSP-LAC) Francois Brikke: Director Regional Iris Marmanillo: Coordinadora de Perú Oscar Castillo: Especialista en Desarrollo Comunitario e Institucional Beatriz Schippner: Especialista Regional de Comunicaciones Jorge Luis McGregor: Especialista en Modelos de Gestión Oficina Banco Mundial, Lima Álvarez Calderón 185, San Isidro, Lima 27, Perú Telf : (511) 6150685. Fax 615-0689 Email: wspandean@worldbank.org http:// www.wsp.org Reservados todos los derechos a SEDAPAL y WSP-LAC, bajo el protocolo 2 de la Convención Universal de Derechos de Autor. Sin embargo, por la presente se concede permiso para reproducir este material total o parcialmente para propósitos educativos, científicos o de desarrollo, con mención de la fuente. Diseño Gráfico: Ana María Origone Impreso en Perú por LEDEL S.A.C Índice Prólogo ..........................................................................................................................................5 Presentación .....................................................................................................................................7 Introducción ......................................................................................................................................8 1. Antecedentes: el proyecto APPJ ...............................................................................................11 1.1 Propuesta inicial ..............................................................................................................11 1.2 Reorientación del proyecto...............................................................................................13 1.3 Participación de la comunidad .........................................................................................14 1.4 Costos .............................................................................................................................14 1.5 Resultados ......................................................................................................................14 1.6 Contexto sectorial ............................................................................................................15 2. Objetivos y metodología del estudio ............................................................................................19 3. Estado general de los sistemas .................................................................................................21 3.1 Estrategia del proyecto APPJ...........................................................................................21 3.2 Cambios en la cobertura .................................................................................................22 3.3 Sistemas que obtuvieron conexión domiciliaria.................................................................23 3.4 Paralización de los sistemas ............................................................................................23 3.5 Sistemas autónomos en operación a enero de 2003........................................................27 3.6 Tamaño de los sistemas...................................................................................................28 3.7 Fuentes de abastecimiento ..............................................................................................28 3.8 Modelos de gestión .........................................................................................................29 3.9 Saneamiento: la experiencia de las letrinas.......................................................................30 4. La percepción del usuario...........................................................................................................33 4.1 Motivaciones de la demanda............................................................................................33 4.2 Grado de satisfacción con los sistemas autónomos ........................................................35 4.3 Percepción de los factores de sostenibilidad del sistema..................................................36 5. Operatividad de los sistemas .....................................................................................................39 5.1 Tipos de sistemas............................................................................................................39 5.2 Fuentes de abastecimiento ..............................................................................................40 5.3 Componentes del sistema................................................................................................43 5.4 Operación de los sistemas ...............................................................................................47 5.5 Crecimiento y transformación de los sistemas..................................................................49 5.6 Innovaciones tecnológicas................................................................................................51 6. Gestión de los sistemas..............................................................................................................53 6.1 Modelos de gestión .........................................................................................................53 6.2 Desarrollo organizacional a enero de 2003.......................................................................54 3 6.3 Características de la gestión comunitaria.........................................................................................55 6.4 Limitaciones al iniciarse la operación de los sistemas ......................................................................55 6.5 Funciones de los responsables de la conducción ...........................................................................56 6.6 Instrumentos de gestión..................................................................................................................58 6.7 Innovaciones administrativas...........................................................................................................58 6.8 Costos y resultados económicos.....................................................................................................59 6.9 Estados financieros.........................................................................................................................59 6.10 Costos y rentabilidad.....................................................................................................................60 6.11Ingresos y costos en los sistemas abastecidos por camiones-cisterna............................................62 6.12 Aspectos económicos y orgánicos................................................................................................63 6.13 Factores de riesgo en los programas de fortalecimiento de la sostenibilidad..................................64 7. Participación comunitaria...........................................................................................................................69 7.1 El contexto social y organizacional en las zonas periurbanas de Lima..............................................69 7.2 Relaciones de conflicto y colaboración entre las organizaciones vecinales y los COVAAP................69 7.3 Participación en la gestión de los COVAAP......................................................................................71 7.4 La participación según género.........................................................................................................72 7.5 Vigilancia comunitaria......................................................................................................................73 7.6 Iniciativas de la población................................................................................................................73 8. Factores externos......................................................................................................................................75 8.1 Abastecimiento de agua..................................................................................................................75 8.2 Entorno de mercado: la competencia..............................................................................................76 8.3 Los COVAAP y el entorno institucional ............................................................................................77 8.4 Coordinación entre los COVAAP......................................................................................................78 8.5 Impacto ambiental...........................................................................................................................79 9. Sostenibilidad de los sistemas...................................................................................................................81 9.1 Índice de sostenibilidad...................................................................................................................81 9.2 Clasificación de los sistemas...........................................................................................................81 9.3 Prioridades de la intervención institucional externa ..........................................................................83 10. Conclusiones ...........................................................................................................................................85 11. Recomendaciones....................................................................................................................................93 Anexos .......................................................................................................................................................95 Bibliografía......................................................................................................................................................98 4 Prólogo El tema del agua genera cada día mayor interés y preocupación En este contexto, no sólo es necesario realizar grandes en los gobiernos y especialistas del mundo, que observan en inversiones en sistemas convencionales de abastecimiento, la escasez de este vital recurso y en la falta de proporción sino que, además, se deben implementar sistemas de bombeo entre las fuentes naturales y la población, motivos de futuros y rebombeo que, a su vez, demandarán gastos en energía conflictos. Nuestro país no es ajeno a este panorama: sólo eléctrica para su operación. el 2 % de los recursos hídricos descarga en la costa del Perú, zona donde reside el 50 % del total de la población. SEDAPAL asume esta situación como un desafío: el de buscar Más aún, sólo en Lima -ciudad ubicada en una zona desértica, soluciones innovadoras que permitan, en el corto plazo, llevar atravesada por un río principal, el Rímac- se concentra el 30 % el servicio a las zonas periféricas de la ciudad. A sus 43 años de la población total del país. de experiencia empresarial y técnica, se suman las lecciones aprendidas en experiencias como las que se detallan en el El Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima (SEDAPAL) presente documento. enfrenta la tarea de atender a la creciente población de la capital en condiciones que, en muchos casos, presentan El proyecto Alimentación de Agua Potable para los Pueblos grandes dificultades técnicas y exigen costosas inversiones. Jóvenes de la Ciudad de Lima (APPJ), se desarrolló entre De esta manera, SEDAPAL ha emprendido la construcción de 1993 y 2001, con el apoyo de la Unión Europea, y permitió megaproyectos de ingeniería que incluyen represas, túneles que más de 300,000 habitantes de las zonas periféricas de transandinos, regulación de lagunas y cientos de kilómetros de Lima, donde aún no llegan las redes de agua de SEDAPAL, canales, los cuales permiten derivar agua (en algunos casos de accedieran al agua potable mediante sistemas autónomos. la vertiente del Atlántico) hacia el río Rímac, a fin de garantizar su Para tal efecto, se construyeron cisternas o tanques de disponibilidad en la planta de tratamiento de La Atarjea. almacenamiento para la comunidad (abastecidos por camiones-cisterna), con tuberías que los conectaron a un No obstante los esfuerzos de SEDAPAL, la falta de un plan pilón público, desde donde se realizó el reparto del agua de desarrollo urbano determina el crecimiento de la demanda casa por casa, por medio de mangueras. no atendida. Actualmente, cerca de un millón de pobladores -ubicados en las zonas periféricas de la ciudad, cada vez más Esta experiencia mejoró las condiciones de salud y de vida distantes de las unidades de producción de agua potable- no de múltiples comunidades asentadas en lugares de difícil puede ser atendido de manera directa. La distribución de agua acceso, y tuvo como rasgo principal la participación activa de hacia estas zonas exige el tendido de un mayor número de la comunidad en el manejo de la gestión autónoma, concebido kilómetros de tuberías, así como la búsqueda de fuentes más como un sistema progresivo hasta que se realice la conexión cercanas a su ubicación, como son las aguas subterráneas. con las redes de SEDAPAL. 5 El interés del presente estudio es mostrar los resultados SEDAPAL se alista a llevar adelante un innovador modelo de obtenidos con este novedoso sistema, evaluar su sostenibilidad intervención que involucre activamente a la comunidad. En la e identificar los nuevos retos de SEDAPAL. Esta experiencia será actualidad, con el apoyo del Banco Mundial, la empresa viene también de utilidad para el sector, en la perspectiva de cumplir implementando la primera etapa del Proyecto de Ampliación los Objetivos de Desarrollo del Milenio al 2015: lograr que los de Cobertura (PAC), que recoge las experiencias desarrolladas barrios y asentamientos humanos del Perú cuenten con servicio en Lima -como las que se presentan en este estudio- y otras de agua potable. ciudades de América Latina que han validado el uso de tecnologías y modelos de intervención compatibles con El estudio describe los aspectos técnicos, operativos y nuestra realidad socioeconómica. de gestión que deben ser tomados en cuenta para la implementación exitosa de una estrategia de mejoramiento Confiamos en que esta experiencia constituya una alternativa progresivo; así como las necesidades de participación viable que nos permita acortar los plazos para alcanzar la meta comunitaria, capacitación y seguimiento que aseguren la del ciento por ciento de cobertura de agua potable en Lima y el sostenibilidad de los proyectos. A la vez, resalta la necesidad de Callao y, de esta forma, mejorar la calidad de vida e incrementar que las intervenciones propuestas deriven en el mejoramiento las oportunidades de desarrollo de los sectores que aún no tanto del acceso al agua potable -la regulación del mercado cuentan con este vital servicio. de los camiones-cisterna- como de la disposición sanitaria de Ing. Guillermo León Suematsu excretas y aguas residuales. Presidente del Directorio de SEDAPAL 6 Presentación El presente documento da cuenta de los principales hallazgos y a más de 330,000 habitantes mediante la construcción de conclusiones del estudio realizado a inicios de 2003 a solicitud sistemas autónomos que debían operar hasta la llegada de del Proyecto de Ampliación de Cobertura (PAC) de SEDAPAL, las redes de agua potable y alcantarillado y las conexiones cuyos propósitos fueron conocer la operatividad, gestión y domiciliarias de SEDAPAL. La gestión de los sistemas participación comunitaria en los sistemas autónomos de agua autónomos recayó en los usuarios, quienes para tal fin potable en Lima Metropolitana, así como sugerir medidas para constituyeron Comités Vecinales para la Administración del Agua incrementar su sostenibilidad.1 Potable (COVAAP). Los sistemas estudiados fueron construidos por el proyecto En el primer acápite se hace referencia a los objetivos del Alimentación de Agua Potable para los Pueblos Jóvenes de la estudio y a la metodología aplicada. Se precisa que el tema Ciudad de Lima (APPJ), ejecutado entre los años 1993 y 2001 de investigación es la sostenibilidad de los sistemas de con el apoyo de la Unión Europea, teniendo como contraparte abastecimiento de agua que, en la mayoría de los casos, nacional al Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima operan como microempresas. A continuación, se presenta (SEDAPAL). la experiencia del proyecto APPJ, el contexto sectorial y los enfoques de desarrollo sostenible en cuanto al abastecimiento El proyecto APPJ surgió como respuesta de emergencia ante de agua potable. Enseguida se analizan el estado general de la epidemia del cólera; sin embargo, su ejecución se realizó los sistemas y los factores relacionados con su sostenibilidad: cuando dicha emergencia había sido superada, por lo que fue demanda del usuario, operatividad de la infraestructura, necesario implementar una estrategia de abastecimiento de gestión de los sistemas, participación comunitaria y los agua para las zonas más pobres de Lima. El proyecto atendió factores externos. Finalmente, se consolidan las conclusiones y se presentan recomendaciones orientadas a fortalecer la sostenibilidad de los sistemas. 1 El estudio fue realizado por el Consorcio de Agua, Saneamiento y Medio Ambiente (CASMA) y coordinado por la Asociación Servicios Educativos Rurales (SER); concluyó con un informe titulado "La sostenibilidad de los WSP-LAC sistemas autónomos de abastecimiento de agua del Proyecto APPJ en Lima a inicios del 2003", Lima, 2003, 236 pp. y anexos. Programa de Agua y Saneamiento, Región América Latina 7 Introducción Las evaluaciones y lecciones de la Década del Agua, en los las viviendas y la consolidación del hábitat. La construcción años ochenta, permitieron consensos alrededor del concepto de viviendas y veredas, y el surgimiento de ciertas actividades sostenibilidad. Posteriormente, en la Conferencia de Dublín económicas productivas, demandarán instalaciones definitivas, (1992) se acordaron principios referidos al enfoque integral, la mayor cantidad de agua potable y obras de saneamiento, participación y las perspectivas relacionadas con el género y la entendido esto último como el servicio de evacuación de demanda, las cuales orientan las estrategias de los programas excretas y aguas de lavado domésticas. Desde un enfoque y proyectos de abastecimiento de agua potable. integral, agua y saneamiento están vinculados por su carácter complementario. Luego de diez años, los hechos enriquecieron estos principios. En la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible, realizada La participación comunitaria y la demanda en Johannesburgo en el 2002, se planteó mejorar el suministro de agua para los pobres; además, relacionar la administración Tradicionalmente, los programas de abastecimiento de agua comunal con la empresa pública de servicios, incrementar la potable prescindían de la participación de los beneficiarios y intermediación social, e identificar las implicancias financieras requerían grandes subsidios. Se analizaban las necesidades y organizativas de las tecnologías no convencionales para de la población, las estadísticas de salud y los mapas de el abastecimiento de agua potable y saneamiento. El pobreza. Se trabajaba con estándares de consumo y planes abastecimiento de agua potable, dentro de un enfoque de de cobertura, y se imponían niveles de servicio y tecnologías desarrollo integral, se entiende como la comunión de los sobre la base de lo que se suponía necesitaba la gente. componentes sociales (población), tecnológicos (sistema de abastecimiento) y de medio ambiente. La participación comunitaria constituye un componente integrador de los proyectos de abastecimiento de agua El abastecimiento en las áreas periurbanas potable, y debe ser considerada como el poder de tomar decisiones durante todo el proceso de implementación de Los sistemas de agua potable no convencionales contribuyen los sistemas. Dicho proceso abarca el diagnóstico, a mejorar las condiciones de habitabilidad de las áreas planeamiento, diseño (definición de dotación, cobertura, periurbanas, dado que promueven el desarrollo de las vías nivel de servicio y lugar de colocación de las estructuras), de acceso, la difusión de campañas de salud y el cuidado del construcción, puesta en marcha, operación, mantenimiento, medio ambiente. administración, evaluación, modificación y término del período de los sistemas. Su importancia es tal que las evaluaciones Así, es en estas áreas donde se suelen encontrar post Década del Agua probaron que, en muchos casos, asentamientos relativamente nuevos y excluidos de los el fracaso de los modelos de gestión se debió a la falta de beneficios de la ciudad. En Lima, la construcción de un sistema participación de los usuarios en la concepción del proyecto no convencional de agua potable facilita la densificación de y en sus etapas posteriores. 8 Además, este enfoque promueve el desarrollo de la capacidad usuarios deben saber cuánto pueden pagar por el sistema de los actores sociales de gestionar, discutir, persuadir y tomar de abastecimiento, evaluar su costo-beneficio y optar por decisiones de manera concertada con otras instituciones tales una alternativa. En ese sentido, se tienen comunidades como SEDAPAL, la municipalidad, los sectores Salud y Vivienda, seleccionadas -por acuerdo entre ellas y los planificadores- y las ONGs. con un nivel de servicio determinado por la voluntad de pago; estas comunidades han negociado los costos Por su parte, el enfoque de la demanda exige la participación compartidos, aunque su aporte sólo consista en mano de de los beneficiarios. El agua tiene un valor económico, y los obra no calificada. 9 1. Antecedentes: el proyecto APPJ En los primeros meses de 1991, estalló en el Perú una grave asentamientos beneficiados, el agua se distribuiría mediante epidemia de cólera, que se propagó desde las ciudades redes secundarias que llegarían hasta las piletas públicas, desde costeñas hacia el resto del país. La epidemia afectó donde se repartiría a cada casa por medio de mangueras. principalmente a la población de escasos recursos que se encontraba en situación de alta vulnerabilidad sanitaria, es decir, El proyecto aplicó un esquema de intervención que otorgaba a que contaba con insuficiente cantidad y calidad de agua y que la población beneficiaria un rol protagónico: además de aportar carecía de sistemas de desagüe. mano de obra no calificada, los pobladores participarían en la ejecución de las obras, en el almacenamiento de los materiales El proyecto Alimentación de Agua Potable para los Pueblos e, igualmente, en la gestión, operación y mantenimiento de la Jóvenes de la Ciudad de Lima (APPJ) se constituyó para infraestructura. Por otro lado, el proyecto contrataría a algunas atender esta emergencia y evitar el rebrote del cólera. Se ONGs para encargarse de la promoción social y ejecución de buscaba distribuir agua segura a la mayor cantidad de un programa de capacitación que abarcara tanto aspectos de pobladores de bajos recursos y en situación de riesgo. educación sanitaria como de la futura gestión de los sistemas. Adicionalmente, se requería apoyar a la población para A fines de ese año, el Perú recibió a una misión de identificación constituir un comité que se responsabilizara de la administración conformada por expertos de la Unión Europea. Conjuntamente autónoma una vez lograda la puesta en marcha del sistema. con las autoridades peruanas se priorizó la ciudad de Lima debido a la alta concentración de población en estado de riesgo. Se revisó una serie de propuestas que, en términos generales, El proyecto APPJ se planteó como la acción conjunta de la coincidían con el esquema convencional de ampliar las redes Unión Europea y SEDAPAL, como contraparte nacional. Aun de agua potable y alcantarillado con sus respectivas conexiones cuando se había previsto una duración de cuatro años, el domiciliarias. Estas propuestas implicaban altos costos y proyecto se extendió a siete años, de agosto de 1993 a febrero no garantizaban el abastecimiento de agua para las nuevas de 2001. Tal prórroga se debió al retiro del convenio de la conexiones, sobre todo en las zonas de mayor riesgo2. cooperación francesa, que actuaba en representación de la Unión Europea; ello determinó cierto lapso durante el cual no Sin embargo, surgió una propuesta no convencional, que se pudo contar con el codirector europeo. El proyecto pasó por consistía en construir sistemas autónomos de abastecimiento diversas etapas que no estuvieron previstas en su formulación, de agua potable, cuyas redes secundarias fueran diseñadas a lo largo de las cuales se modificó la propuesta inicial. con carácter definitivo, de acuerdo a las normas técnicas de SEDAPAL. Se construirían reservorios que serían abastecidos 1.1 Propuesta inicial por los surtidores de la empresa mediante camiones- cisterna, los cuales transportarían el agua y la venderían a las En un principio se construyeron pequeños sistemas alimentados unidades administradoras de los sistemas autónomos. En los por un reservorio metálico apoyado (prefabricado) de 50 m³ de capacidad. Las redes de tuberías abastecían al 40% de los lotes de cada asentamiento humano, y existía una pileta para cada 2 EC REQUEST 2293. Proyecto postcatástrofe tras la epidemia del cólera 40 lotes aproximadamente. Asimismo, se construyeron núcleos en el Perú. Informe de L.J.H.Janses y Dominique Cimegotto, 10 al 23 de noviembre de 1991. higiénicos comunales. 11 Antes de la construcción de cada sistema, la población promoción, organización y capacitación de la población. beneficiaria, el proyecto APPJ, SEDAPAL y la municipalidad Dicho programa estaba a cargo de una ONG especialmente distrital suscribían un convenio de participación, el cual contratada por el proyecto. establecía las acciones y obligaciones de las partes. Para implementar los sistemas, se priorizaban aquellos La participación de la población consistía en aportar mano de lugares que contaban con saneamiento físico-legal. Tras la obra no calificada para la excavación y el relleno de las zanjas firma del convenio de participación, la ONG coordinaba con donde se instalarían las redes. En el plano económico, debía la población la constitución del comité de obra, ente asumir el pago del maestro "tubero", quien se encargaría de la representativo para todo el proceso de ejecución, durante el instalación de las tuberías y la construcción de las piletas, así cual los pobladores debían habilitar un almacén, seleccionar como del pago de un almacenero. un coordinador-almacenero, excavar zanjas y preparar el área para el reservorio. Igualmente, el comité de obra era el El proyecto APPJ aportaba todos los materiales y la referente para desarrollar los talleres de capacitación y, en lo construcción de los reservorios. La municipalidad otorgaba posible, para ejecutar campañas a favor del cuidado del medio las licencias de construcción y exoneraba del pago de ambiente (limpieza, vigilancia de la calidad del agua y uso los impuestos correspondientes. SEDAPAL aprobaba los adecuado de las letrinas). Otras responsabilidades del comité expedientes técnicos y proporcionaba la dirección técnica para eran recabar las cuotas económicas acordadas para la ejecución de las obras. La construcción de la infraestructura el coordinador-almacenero y llevar un registro de los estaba acompañada de un extenso programa de difusión, pobladores que participaban en el proceso. 12 Los potenciales usuarios eran capacitados en temas de En el nuevo modelo se propuso la construcción de sistemas de educación sanitaria y de gestión y administración, y asesorados redes secundarias definitivas, ya no con el 40% sino con el 100% en la constitución del órgano responsable de la sostenibilidad de cobertura en cada asentamiento humano, con piletas ya no social del sistema, brindando compañía y monitoreo durante la para cada 40 lotes (casas), sino para cada ocho a diez lotes, etapa de puesta en marcha. Este órgano fue el Comité Vecinal con mayor diámetro de tubo a fin de agilizar el llenado de los de Administración del Agua Potable (COVAAP). depósitos domiciliarios. Se abandonaron los reservorios metálicos prefabricados, que se oxidaban rápidamente, y se recurrió a los El proyecto APPJ tenía previsto que, al concluir la construcción de de concreto armado que, además, ofrecían mayor capacidad. Se cada sistema de redes definitivas, la infraestructura se transfiriera construyeron cisternas y estaciones de bombeo para los lugares a SEDAPAL, previa evaluación física de las obras. De encontrarse donde los reservorios resultaban inaccesibles para los camiones- deficiencias, el costo de reparación debía ser asumido por los cisterna, y también para los asentamientos humanos ubicados en beneficiarios. Durante los primeros 27 meses de ejecución del zonas planas, donde el reservorio debía ser elevado. proyecto APPJ (su duración total fue de 48 meses), sólo se había construido el 12% de lo proyectado (56 sistemas autónomos). Otro cambio importante introducido en la metodología de Otras obras construidas fueron diez núcleos higiénicos (letrinas) intervención del proyecto, fue determinar que el apoyo de la en centros educativos que carecían de estos servicios; y, con el población sólo sería con mano de obra no calificada. El proyecto apoyo de SEDAPAL, seis surtidores de camiones-cisterna. asumió la contratación de mano de obra calificada (técnico tubero). De este modo, los sistemas autónomos se hicieron más 1.2 Reorientación del proyecto atractivos para la población. En cuanto a los núcleos higiénicos, se percibió problemas de mantenimiento y sostenibilidad. En los Luego de un período de evaluación y reajustes, se aprobaron períodos de vacaciones escolares, cuando no había personal importantes cambios que mejoraron el modelo de intervención suficiente para las actividades de limpieza, dichos núcleos no del proyecto, adecuándolo a la demanda de los pobladores y a operaban y se convertían en focos infecciosos. Como resultado la nueva situación económica y social del país. de la evaluación, se decidió convertir este componente en un programa de letrinas en algunos de los asentamientos donde La epidemia se había superado, y también el clima de violencia se ejecutaban los sistemas de agua. En la última fase se asumió que vivía el país. La mayor disponibilidad de fondos públicos, la construcción de 1,000 letrinas de hoyo seco en las zonas en un contexto de reactivación de la economía, permitió el más necesitadas, con la participación de la población en su financiamiento al 100% de programas de ampliación de la construcción. cobertura de los servicios con obras definitivas, sin aporte local. Ante este nuevo panorama, un sistema que sólo atendiera En octubre de 1998, bajo una nueva conducción, se mejoró al 40% de las redes secundarias, no resultaba atractivo. y perfeccionó la estrategia de intervención del proyecto. Un El concepto del proyecto debió cambiar: pasó de ser un cambio fundamental fue ejecutar y construir diversos sistemas proyecto de emergencia para un contexto adverso con crisis simultáneamente, agrupándolos en "paquetes" por su epidemiológica, a un proyecto de atención a la demanda, proximidad geográfica. Ello redujo considerablemente tanto los con sistemas alternativos de abastecimiento, en un marco de costos como el tiempo de construcción y promoción. expansión de los servicios básicos. De esta manera, el proyecto mostró gran capacidad para 13 recuperarse de los desfases y alcanzar las metas mediante la 1.4 Costos aplicación de una serie de reajustes. Se pasó de intervenciones claramente separadas (gestión del proyecto apoyada por En la última fase de ejecución, los costos ascendieron a técnicos de SEDAPAL, promoción y capacitación a cargo de US$ 177 por lote (incluyendo el 18% del impuesto general a las ONGs, tendido de redes y construcción de piletas por parte las ventas, IGV) donde se consideran los costos de de los maestros tuberos) a una integración de los componentes: construcción, capacitación y gastos administrativos. El costo se le dieron otras competencias a las ONGs, como la función promedio de un sistema autónomo fue de 26,500 dólares. El de ente ejecutor, y la unidad de gestión del proyecto se aporte de la población, en mano de obra no calificada, fue desligó de las funciones ejecutivas, limitándose a supervisar estimado en 60 dólares por familia. Sumados ambos montos, y asesorar la construcción y promoción de los sistemas. el costo total de cada sistema es 237 dólares por lote (incluido Gracias a estas medidas, se ganó eficiencia y fue posible el IGV). Si se hubieran aplicado los procedimientos regulares de cumplir las metas del proyecto. licitación y contratación de empresas a todo costo, el sistema autónomo habría costado un promedio de 400 dólares por lote. 1.3 Participación de la comunidad Por lo tanto, el modelo utilizado representa una valiosa El esfuerzo de los pobladores de los diversos asentamientos alternativa de instalación de un sistema de agua potable en la construcción de los sistemas de abastecimiento, fue no convencional, con infraestructura de redes secundarias importante aunque heterogéneo. definitivas, aplicable a las zonas periurbanas cuyas limitaciones económicas no permiten realizar obras convencionales de agua Su principal aporte fue la mano de obra no calificada -habilitar y desagüe con conexiones domiciliarias. calles y abrir zanjas para la instalación de las redes secundarias y para la construcción de las piletas-, además de sus aportes 1.5 Resultados en dinero (cuotas) para el pago del almacén y del almacenero, y su participación en talleres de capacitación y asambleas Al finalizar el proyecto, se habían construido 204 reservorios (48 comunitarias. de ellos metálicos), 5,018 piletas, e instalado 440,882 metros de tubería en 261 microproyectos ubicados en diferentes distritos Los pobladores empadronados se responsabilizaban de cierta de la ciudad de Lima, con lo cual se benefició a una población cantidad de metros de zanja para cavar. Se calcula en 55,599 total de 337,500 habitantes; con una contribución total de la el número de familias atendidas por el proyecto APPJ. Para los Unión Europea de 7.8 millones de Ecus (hoy Euros). En este 440,882 metros de redes instaladas, el promedio fue de 7.9 rubro se incluye la construcción, en colaboración con SEDAPAL, metros lineales de excavación por familia. Hombres y mujeres de cinco surtidores de agua. participaron en faenas comunales, aunque más las segundas que los primeros. El trabajo no fue sencillo, al punto que en Asimismo, se instalaron cerca de 1,000 letrinas en los lugares de topografía accidentada se tuvieron que estallar rocas asentamientos con mayores dificultades para resolver sus (por calentamiento) para poder continuar con las obras, dado problemas sanitarios, debido a la carencia de sistemas de que no se podía disponer de explosivos en la primera fase del eliminación de excretas. La población beneficiaria fue capacitada proyecto (1993-1995). en el manejo del agua, de la basura, de las excretas y en el 14 por el proyecto con las redes matrices de la empresa y, una vez construidos los colectores para el desagüe, puedan finalmente realizarse las conexiones domiciliarias. Sin duda alguna, éste ha sido uno de los proyectos más importantes ejecutados en el país en la década del noventa, por su gran impacto y por haber contado con la participación activa de los 350,000 pobladores beneficiados; así como por las enseñanzas que deja en el campo del agua y el saneamiento. Estos son los sistemas autónomos materia del presente estudio. 1.6 Contexto sectorial A pesar del significativo aumento de la cobertura de agua potable durante los últimos años, existe un déficit por cubrir.3 · Al concluir el año 1988 se alcanzó, a nivel nacional, una cobertura de 58.4% en agua potable y 47% en saneamiento. cuidado del medio ambiente. La misma población se hizo cargo, En el ámbito urbano, se alcanzó 67.2% en abastecimiento de después de capacitarse, de la administración de los sistemas de agua potable y 54.3% en saneamiento; y en el ámbito rural, agua construidos. 22.3% en agua potable y 6% en saneamiento. El proceso de formación contribuyó también a generar y · De acuerdo al Censo Nacional de 1993, las coberturas potenciar capacidades en los nuevos líderes de la organización fueron de 70.6% en abastecimiento de agua y 63.5% en de usuarios -administradores y operadores de los sistemas de saneamiento. En el ámbito urbano, 88.7% en abastecimiento agua segura-, identificando las actitudes y habilidades técnicas de agua y 82.5% en saneamiento; y, en el rural, 36.2% en necesarias para la administración, operación y mantenimiento agua y 27% en saneamiento. de las redes y los reservorios, así como de las estaciones de bombeo que fueron equipadas. · Al concluir el año 1998 se alcanzó, a nivel nacional, una cobertura de 75.4% en agua potable y de 73.7% en En cada sistema se constituyó un Comité Vecinal de saneamiento. En el ámbito urbano, se alcanzó un 86.8% en Administración de Agua Potable (COVAAP), democráticamente abastecimiento de agua potable y 89.5% en saneamiento; elegido por la población. Este organismo, a través de y, en el ámbito rural, 50.6% en agua potable y 39.5% en una gestión adecuada, debe garantizar la sostenibilidad saneamiento. de los sistemas hasta que, con todas sus instalaciones, pasen finalmente a ser administrados por SEDAPAL. Ello ocurrirá cuando, una vez realizadas las obras generales 3 OPS ­ OMS, PAS-BM, CEPIS. Evaluación global de los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento 2000. Informe analítico / Resumen correspondientes, sea posible empalmar las redes construidas Perú. 2000, p.17. 15 Índices de cobertura de SEDAPAL en Lima Metropolitana Indicadores Unidad 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Población ciudad de Lima Habitantes 6'887,795 7'020,620 7'304,299 7'402,829 7'577,902 7'723,375 7'868,846 Población servida Habitantes 5'153,052 5'509,349 5'957,718 6'128,265 6'410,270 6'593,740 6'761,767 Cobertura de agua % 77.1 80.8 84.1 85.2 86.6 87.4 87.9 Fuente: SEDAPAL Los indicadores de cobertura de abastecimiento de agua en Lima Metropolitana han ido mejorando en los últimos años. De esta manera, para el año 2002 se calculó una cobertura de 87.9%, dejando fuera del área de cobertura a 1'107, 079 habitantes. En el área urbana, la dinámica de crecimiento de los sistemas convencionales de abastecimiento de agua no es suficientemente rápida para atender a las zonas periféricas. Por ello, el sector debe definir una política que enfrente esta problemática. Por su concentración poblacional, Lima Metropolitana y las ciudades intermedias tienen un peso significativo. Demográficamente, la capital crece a menor ritmo que en años anteriores, pero con un patrón horizontal: se amplía más rápidamente en extensión que en crecimiento vertical. Esta situación exige encontrar soluciones técnicas y estrategias favorables para lograr que las inversiones alcancen a los sectores más pobres de la ciudad. Los proyectos de ampliación de la cobertura de SEDAPAL para las zonas periurbanas de Lima Metropolitana, son los siguientes: 16 Principales proyectos para la ampliación de la cobertura en zonas periurbanas: año 2002 Monto Proyecto Actividad inversión en Fuente de N° de lotes Fuente de Tipo de obra US$ financiamiento abastecimiento Costo Total del Proyecto 110'000,000 170,000 PAC Préstamo BIRF 7160-PE Redes (Primera Etapa) 20'000,000 Banco Mundial 45,000 Secundarias (Ampliación Atarjea Recursos Propios ­ BIRF 3811 PE) (Primera Etapa) 9'440,000 Financiamiento por definIr 80'560,000 Redes Costo Total del Proyecto 36'000,000 30,248 Secundarias y PROREDES Atarjea Conexiones Préstamo 25'000,000 CAF Recursos propios 11'000,000 Costo Total del Proyecto (*) 291'965,000 54,700 Préstamo 219'000,000 PROMESAL Recursos propios 72'965,000 Atarjea - Chillón JBIC-PE-P30 Distribución - Componente - Para la primaria y distribución primaria y secundaría secundaria (Cuenta con 104'213,000 54,700 (Lotes la No objeción JBIC) N°4,5,6,7 8,9 y 10) Total General 437'965,000 254,948 TOTAL Total Primera Etapa 169'653,000 129,948 Fuente: SEDAPAL( PROREDES, PROMESAL y PAC) (*) Costo total del proyecto incluye: planta Huachipa, obras para la distribución primaria y secundaria. 17 2. Objetivos y metodología del estudio El objetivo del estudio fue conocer la sostenibilidad y el estado se entrega a la población para que ella lo opere y administre. de operatividad, gestión y participación comunitaria de los Es preciso destacar que administrar un sistema autónomo sistemas autónomos de abastecimiento de agua potable de de abastecimiento de agua potable es asumir una actividad Lima Metropolitana, así como identificar los factores, causas empresarial que, en este caso, consiste en la compra y venta y procesos que influyeron y determinaron su situación actual. de agua. Por ese motivo, el estudio consideró los factores A partir de este diagnóstico, se debían sugerir las medidas económicos externos, los aspectos de gestión de las unidades necesarias para aumentar la sostenibilidad y el fortalecimiento que operan los sistemas y el contexto que incide en la de estos sistemas de agua potable. Se ha pretendido comercialización del agua. específicamente: El estudio partió de una hipótesis general: en los sistemas 1° Identificar las condiciones de operatividad de los sistemas de autónomos de abastecimiento de agua potable que agua potable, la situación de su infraestructura, la modalidad lograron cubrir sus costos de operación y mantenimiento, la de operación y mantenimiento, la calidad de la gestión y las sostenibilidad dependió de las condiciones de operatividad competencias, así como capacidades y aptitudes de los de los sistemas, de la idoneidad de la gestión y del nivel de beneficiarios (gestores y usuarios). participación comunitaria en su conducción. 2° Describir el marco normativo e institucional en el que se Los instrumentos de recolección de la información fueron desempeñan los sistemas de agua y saneamiento a nivel variados. Así, para obtener información sobre los sistemas local; así como las limitaciones y posibilidades que presentan se elaboraron fichas, tanto de los aspectos de infraestructura para su sostenibilidad. como de los de gestión. Además, se aplicó una encuesta a los 3° Formular recomendaciones para lograr la sostenibilidad dirigentes de los asentamientos humanos e integrantes de las y reactivación de los sistemas, que integren los aspectos unidades de gestión de los sistemas (COVAAP). Esta tarea se de infraestructura, organización, gestión, sensibilización y complementó con el trabajo en tres grupos focales: usuarios, compromiso de los usuarios. dirigentes de sistemas en operación y dirigentes de sistemas que no están en funcionamiento. Por sostenibilidad se entiende la capacidad de un sistema de abastecimiento de agua potable de funcionar en el período La mayoría de los instrumentos se aplicó a nivel censal, con previsto en su diseño, que satisfaga la demanda de los usuarios, excepción de la encuesta a los responsables de unidades de conserve su infraestructura, operación y mantenimiento, además gestión de los COVAAP, donde se trabajó con una muestra de contar con una adecuada gestión financiera y técnica y sin representativa. El tamaño de dicha muestra fue de 67 sobre efectos negativos en el medio ambiente; todo ello con apoyo un universo de 120 sistemas de abastecimiento en operación, externo y asistencia técnica mínimos y razonables. con lo cual se obtuvo un intervalo de confianza con 5% de error. El método de selección de la muestra fue monoetápico, Es importante considerar la dimensión empresarial de sistemático por cuotas y direccionado, apropiado para la las organizaciones creadas para administrar los sistemas selección en campo en los casos en que se poseía suficiente autónomos de agua potable. Culminada la construcción de información previa; en forma proporcional a los diversos tipos de cada sistema de abastecimiento de agua, la infraestructura sistemas existentes. 19 3. Estado general de los sistemas Al término de sus actividades, en el año 2001, el proyecto Antigüedad de la puesta en marcha de los sistemas APPJ dejó en operación 186 sistemas de abastecimiento de agua potable. Dos años después, dejaron de operar 29 Promedio sistemas, con lo cual quedaron en operación 157.4 Sistemas que operan 3 años y 4 meses De los 157 sistemas donde existía abastecimiento de agua, el Sistemas que no operan 4 años y 8 meses 64.5% (120 sistemas) continuaba siendo autónomo, y el 19.9% Sistemas que dejaron de ser (37 sistemas) se convirtió en convencional: es decir, lograron autónomos 5 años y 8 meses conectarse con las redes de SEDAPAL y, por tanto, alcanzaron la conexión domiciliaria. Promedio general 3 años y 11 meses Los sistemas que se mantenían en operación contaban con Operatividad de los sistemas a enero de 2003 una antigüedad de tres años y cuatro meses en promedio, No tiempo suficiente para que su gestión supere los problemas funcionan 29 15.6 % iniciales de adecuación al mercado, pero también para que 120 siguen siendo aumente la necesidad de renovar a los responsables. autónomos 64.5 % Funcionan 157 Si bien el tiempo promedio de construcción de cada sistema 37 dejaron de ser autónomos 19.9 % fue de diez meses y medio, se presentaron casos muy variados. Por ejemplo, en siete sistemas la construcción se prolongó Total 186 100 % más de dos años, mientras que cinco sistemas se construyeron en menos de tres meses. La construcción más rápida duró un mes y 17 días (Vista Alegre, Carabayllo); y la más lenta, Al momento del estudio, los sistemas tenían en promedio seis años y nueve meses (Nueva Jerusalén, Carabayllo). una antigüedad de casi cuatro años. Los más antiguos habían Actualmente, ambos sistemas siguen en funcionamiento. alcanzado la conexión domiciliaria. Habían tenido más tiempo para continuar con sus gestiones y estaban más próximos a 3.1 Estrategia del proyecto APPJ las redes de SEDAPAL. Como ya se dijo, durante la ejecución del proyecto APPJ se presentaron cambios en la estrategia de intervención. El más importante cambio fue el avance en la integración de la intervención técnica y social en la última etapa del proyecto, 4 Según una sistematización hecha en el año 2002, el proyecto había construido en total 214 sistemas a lo largo de su ejecución. Ver: Programa al modificarse la infraestructura para dar una mejor respuesta de Agua y Saneamiento, Servicios de agua en zonas periurbanas de Lima a la demanda e integrarse las acciones promocionales, de Metropolitana. La experiencia del Proyecto Alimentación de Agua para Pueblos Jóvenes. Lima, marzo 2002. Si este dato es válido, se deduce capacitación y construcción a través de las ONGs ejecutoras. que de los 214 sistemas construidos, 24 dejaron de operar durante la ejecución del proyecto, pues en el año 2003 sólo habían 186 sistemas Como resultado, tenemos que, entre los sistemas construidos operativos. en la última etapa del proyecto (1999 al 2001), existe un 21 menor porcentaje de sistemas que dejaron de funcionar (11%); Un caso ilustrativo es el sistema ubicado en el asentamiento mientras que, en el período anterior (1993 al 1998), el porcentaje humano Portada de Manchay III (ex ampliación Portada de de sistemas que dejaron de operar fue de 26 %. Manchay II) de Pachacámac, el cual inició actividades en mayo de 1994, con 250 lotes empadronados como usuarios. A enero 3.2 Cambios en la cobertura de 2003 se habían retirado 130 usuarios iniciales y quedaban 120 usuarios antiguos. Otro ejemplo es el sistema ubicado en Entre los usuarios de los 120 sistemas autónomos en operación, el asentamiento humano Huaycán Zona "T" del distrito de Ate. contabilizándolos por número de lotes, la cobertura, por un lado, Al iniciar su funcionamiento, en marzo de 2001, existían 358 se redujo con relación a los padrones de usuarios iniciales y, por lotes empadronados como usuarios. Al 1 de enero de 2003, otro lado, aumentó. su atención se amplió a la Zona "S", con 640 nuevos clientes. El número de usuarios disminuye cuando una parte de los Cobertura de asentamientos y lotes en los asentamientos atendidos por un sistema logra el acceso a la sistemas en operación conexión domiciliaria; igualmente se reduce cuando los usuarios Situación Situación a pasan a abastecerse de otras ofertas de agua competidoras, inicial enero 2003 tales como los camiones-cisterna, o cuando establecen conexiones con las redes de agua de asentamientos vecinos Número de sistemas 120 120 que ya han logrado el acceso al sistema convencional. Por otro Número de lado, aumenta el número de lotes de los nuevos usuarios al asentamientos 242 256 brindarse servicios a los nuevos asentamientos humanos y a Número de lotes las ampliaciones de los asentamientos existentes. atendidos 37,932 28,738 En este período de casi cuatro años, el número de asentamientos humanos atendidos por los 120 sistemas aumentó de 242 a 256; sin embargo, el número de beneficiarios disminuyó de 37,932 a 28,738 lotes. Estos datos indican que se retiraron de la cobertura quienes estaban en mejores condiciones por tener fuentes alternativas de abastecimiento, y se incorporaron asentamientos menos favorecidos. Los asentamientos nuevos y las ampliaciones de los asentamientos existentes, que generalmente se ubican en las zonas más altas de los cerros, tienen más dificultades en obtener agua potable y no disponen de fuentes alternativas de abastecimiento. 22 3.3 Sistemas que obtuvieron conexión domiciliaria presión. La obra fue inaugurada en noviembre de 1996, y operó durante pocos meses. El cambio del sistema de abastecimiento autónomo al sistema 2. Portada de Manchay III - Zona Baja, Pachacámac convencional dependió del ritmo de ampliación de la cobertura Se presentaron filtraciones en las redes y en el reservorio. de SEDAPAL. Ello se presentó en 37 sistemas autónomos que, La obra fue culminada en junio de 1998, y operó sólo por su parte, han cumplido un rol progresivo en el camino hacia durante tres meses. la conexión convencional. 3. La Florida de Cajamarquilla, Lurigancho-Chosica El sistema se terminó en diciembre de 1988, pero nunca Sistemas que obtuvieron conexión domiciliaria funcionó debido a que no contaba con la bomba de impulsión. Año Total 4. Centro Poblado Señor de Huanca, 1997 3 San Antonio - Huarochirí 1998 10 Los dos motores no se encuentran operativos. La obra 1999 1 no se ejecutó bien, hubo pérdidas de agua, lo que resultó 2000 8 muy costoso debido al gasto en energía eléctrica. Por 2001 8 otro lado, el sistema de reparto por medio de mangueras 2002 7 fue muy trabajoso. La obra se terminó en enero de 2000, Total general 37 y sólo operó durante 24 meses. 5. Noveno Sector Grupo 5, Villa El Salvador Los miembros del COVAAP trabajaron durante tres meses y, al observar que el sistema no era rentable, 3.4 Paralización de los sistemas renunciaron. Luego el sistema pasó a manos de una concesionaria. En este período se robaron dos bombas, Las causas que motivaron la paralización de 25 de un total de no se contó con el apoyo de la población y el sistema se 29 sistemas autónomos, han sido clasificadas en tres grupos: paralizó. La obra fue concluida en noviembre de 2000, y sólo operó por cinco meses. a) Causas físicas internas Se refieren principalmente a los problemas de infraestructura b) Causas físicas y sociales externas que se presentaron en los primeros tres meses de operación Se presentaron durante los primeros seis meses de gestión de los sistemas. Algunos ejemplos: del sistema, debido principalmente a la competencia que significaban otras fuentes de abastecimiento. Algunos 1. Asociación Las Colinas de Jicamarca /Asociación ejemplos de estos casos son: San Francisco de Ñaña, Lurigancho-Chosica No había recursos para reposiciones y mantenimiento; 1. Asentamiento Humano Paul Poblet, Pachacámac ni presupuesto para la reparación de las tuberías que El sistema de abastecimiento a domicilio era deficiente: se rompieron debido a la anulación de la cámara rompe- los pilones resultaban muy distantes, las mangueras eran 23 delgadas y el abastecimiento de agua era lento. Cada 6. Portada de Manchay I, Pachacámac poblador contaba con una poza ubicada enfrente de su La población prefirió abastecerse del camión-cisterna. casa, con una capacidad de cinco a diez cilindros, con lo Se terminó la obra en abril de 1998. Operó un mes. cual el abastecimiento demoraba medio día en realizarse. Ante esta situación, el camión-cisterna resultaba una 7. Asentamientos humanos 25 de Diciembre y mejor alternativa: llenaba rápidamente las pozas y los San Gabriel Alto, Villa María del Triunfo pobladores no hacían cola. La obra fue entregada en Los sistemas no funcionaban porque en el asentamiento noviembre de 1994, y operó por sólo cuatro meses. humano 25 de Diciembre existen dos pilones de SEDAPAL que venden el agua a menor precio. 2. Paraíso Alto MP 25, Villa María del Triunfo La obra concluyó en noviembre de 1999. El sistema autónomo inicial fue reemplazado por un Operó seis meses. sistema de mayor capacidad. La obra se terminó en marzo de 1995, y operó por 24 meses. 8. El Alto Perú, Chorrillos La obra se terminó en diciembre de 1999, y operó 3. Asentamiento Humano Javier Pérez de Cuéllar, solamente durante dos meses, dado que resultaba más San Juan Lurigancho caro que utilizar la pileta de SEDAPAL, donde cada El servicio era inadecuado, se prefirió el camión-cisterna. vivienda pagaba un recibo y obtenía el agua por medio El reservorio era metálico (por tanto se oxidaba) y el de mangueras. Los camiones-cisterna, en este caso, servicio lento. La obra se terminó en mayo de 1995, y no representaron competencia debido al difícil acceso operó durante seis meses. a esta zona. 4. Asociación de Propietarios Programa Municipal Villa Mercedes, Santa María del Mar 9. La Encantada Grupo 1 y Grupo 2, Villa El Salvador El sistema terminó de construirse en septiembre de Se generaba competencia con los camiones-cisterna 1997, pero nunca pudo funcionar. La municipalidad que operaban con el sistema denominado "2x1". guarda las llaves de las válvulas, y no permite que Este sistema de subvención del gobierno, surgido los pobladores asuman la administración. Empezará durante las campañas electorales de 2000 y 2001, a funcionar una conexión domiciliaria para el consistió en que, por la compra de cierta cantidad abastecimiento de agua desde el sistema privado de de agua a los camiones-cisterna, se le entregaba Santa María, con el aval del municipio. Se trata de un gratuitamente al usuario otra cantidad similar. Hubo típico caso de falta de interés en el sistema autónomo; lo problemas de robo de agua en el sistema y se que la población realmente deseaba eran las redes, a fin presentaron fallas en el reservorio. La obra se terminó de conectarse a la red troncal. en agosto de 2000, y operó durante cuatro meses. 5. Ampliación Villa Alejandro II Etapa, Pachacámac 10. Villa Libertad - Casica, Lurín Se compraba agua a los vecinos que contaban con El sistema, cuya construcción finalizó en diciembre conexiones domiciliarias. Asimismo, hubo un manejo de 2000, operó durante un mes. Sólo 15 personas deficiente del COVAAP. La obra se completó en enero de compraban el agua del sistema; muchos de los 1998, y operó durante doce meses. pobladores contaban con sus propios pozos. 24 c) Causas de gestión Este tipo de causas apareció después del tercer mes y 2. Monterrey, Ate-Vitarte se mantuvo como un peligro constante. A continuación, El nivel de morosidad era muy alto. Los pobladores algunos ejemplos: consideraban que el servicio debía ser gratuito; se retrasaban en los pagos y nadie quería hacerse cargo 1. Asentamiento humano Amauta A., Ate-Vitarte de las cobranzas. La obra se terminó en noviembre de Los miembros del COVAAP no fueron capacitados. El 1995, y operó seis meses. llenado de los cilindros demoraba mucho tiempo y los pobladores hacían largas colas. El servicio se suspendió 3. Cooperativa Andrés Avelino Cáceres, Ate-Vitarte por problemas internos. La comisión de electrificación La zona presentaba problemas de accesibilidad; el quiso ejecutar también obras de agua y desagüe sin reparto del agua era deficiente; las mangueras eran tener obras generales, lo cual generó una serie de muy delgadas y la instalación de tuberías insuficiente, problemas que no permitió que el sistema de agua presentándose escapes de agua. Todo ello originaba funcionara. Además, se presentaron conflictos internos excesiva demora en el llenado de los cilindros, con la entre la Junta Directiva Central del asentamiento y el consiguiente insatisfacción de los usuarios. La obra, COVAAP. Se terminó la obra en octubre de 1995, y sólo terminada en diciembre de 1995, sólo operó durante operó un mes. un mes. 25 4. Señor de Luren, San Juan Lurigancho 9. Paquete de Villa Mercedes III Etapa, Desde el inicio los dirigentes ejecutaron una mala Villa María del Triunfo administración; sólo funcionaban los pilones de las Se perdió agua. No se constituyó el COVAAP y el manejo avenidas, no así los ubicados en zonas intermedias. estaba a cargo de un representante de cada uno de los La población se negaba a pagar el servicio. La obra cuatro asentamientos humanos que abarcaba la zona; quedó lista en enero de 1996, y operó dos meses. ningún poblador mostró compromiso con el sistema. Se terminó la obra en mayo de 2000. Operó diez meses. 5. Valle de Jesús, Villa El Salvador El COVAAP fue administrado deficientemente, y los 10. Los Álamos y Viñas de Angamos, Ventanilla vecinos reclamaban el servicio en horarios distintos a los Se detectó un déficit en el sistema y se desactivó el establecidos. En ese contexto, la Junta Directiva asumió COVAAP. El tesorero presentó un balance que registraba la administración. Las mangueras se gastaron y fue pérdidas; sin embargo, la población nombró una imposible reponerlas, con lo cual el sistema colapsó. comisión fiscalizadora para investigar el tema. El camión- Se terminó la obra en febrero de 1998, y operó durante cisterna comenzó a vender el agua directamente a la 12 meses. población, como concesionario, hasta que decidió dejar de vender porque sólo le generaban pérdidas. La obra se 6. Nueva Jerusalén II Etapa, Carabayllo entregó en diciembre de 2000. Operó durante 12 meses. La administración a cargo del COVAAP era ineficiente, y se presentaron disputas en su interior. La población Las curvas de incidencia en las causas de paralización permiten participó escasamente; los usuarios no pagaban identificar los problemas comunes relevantes y proponer el servicio; surgieron problemas de defraudación medidas para prevenirlos o atenuarlos. económica. La obra quedó expedita en diciembre de 1999, operando durante 18 meses. De esta forma, los tres meses iniciales constituyen un período 7. Virgen de Guadalupe, Ventanilla de prueba de la operatividad del sistema; los problemas de El concesionario interno, que era secretario general del infraestructura son, en ese momento, los más relevantes, y asentamiento, abandonó el sistema. El tesorero, quien su solución puede no estar al alcance de los pobladores que fue seriamente cuestionado, se retiró también del sistema gestionan los sistemas autónomos. En este período se requiere sin dejar documento alguno. Se terminó la obra en abril acompañamiento externo con asistencia técnica. de 2000. Operó 19 meses. Los tres meses siguientes (del cuarto al sexto) conforman un 8. Noveno Sector Grupo 4, Villa El Salvador período de afianzamiento de la inserción comercial, dado que El sistema colapsó debido al robo del agua por parte los conflictos con las fuentes de abastecimiento competidoras de los vecinos. La administración no era rentable. (causas sociales-externas) se presentan cuando el sistema está Había piletas que estaban dentro de las casas. Se en marcha, y se pueden prever los problemas generados por destruyeron conexiones de redes y accesorios tales su normal funcionamiento. En esta etapa se requiere apoyar como válvulas, codos y tees de la pileta. Se terminó la gestión y sus procesos administrativos, así como evaluar y la obra en abril de 2000. Operó durante seis meses. ajustar las relaciones con las otras fuerzas del mercado. 26 Los seis meses siguientes (hasta el duodécimo mes) constituyen el período de estabilización de la gestión comunitaria. En este período, los problemas que surgen ­que deben afrontarse dentro de un proceso de aprendizaje colectivo­ están referidos al funcionamiento operativo y administrativo del sistema, y a las relaciones entre los responsables de la gestión y los órganos directivos del asentamiento. En esta etapa se requiere el acompañamiento con monitoreo, seguimiento y evaluación. Debe ser un apoyo institucional continuo, con acciones especiales en el primer año de funcionamiento del sistema autónomo. En forma ininterrumpida, se requiere capacitar y apoyar la apropiación y empoderamiento comunal del sistema; y, eventualmente, actuar como mediador o conciliador ante los conflictos relacionados con el agua. Igualmente, en el año inicial se requiere incentivar la institucionalización de una cultura organizacional. a) Sistemas sin reservorio (de la red a la pileta) Se presentan cuando SEDAPAL expande las instalaciones 3.5 Sistemas autónomos en operación de las redes de agua hasta llegar al asentamiento, pero a enero de 2003 aún no cuenta con las redes de desagüe para completar la conexión domiciliaria definitiva. La conexión de agua de la Los 120 sistemas en operación pueden clasificarse de la red de SEDAPAL se instala a la pileta a través de las redes siguiente forma, según el tipo de infraestructura con el que secundarias del sistema autónomo. En ese momento, fueron construidos: los usuarios comienzan a pagar su consumo de agua a SEDAPAL, por medio de recibos por pileta. Cuando ello ocurre, se desactiva el reservorio, y si existiese también el Tipos de sistemas en operación Nº Sistemas en operación equipo de bombeo. Se desactivan, además, las funciones de compra, venta y entrega del agua a domicilio. Por tanto, Sin reservorio (de la red a la pileta) 14 12% los sistemas sin reservorio (de la red a la pileta) constituyen el tránsito hacia el sistema de conexión domiciliaria definitiva. Con reservorio 55 45% b) Sistemas con reservorio Con reservorio y equipos de bombeo 51 43% De los 55 sistemas que almacenan agua en reservorio, dos son abastecidos por la red de SEDAPAL y 53 por los Total 120 100% camiones-cisterna. Estos últimos son los que corresponden al diseño inicial del proyecto APPJ. 27 c) Sistemas con reservorio y equipos de bombeo 3.6 Tamaño de los sistemas Los sistemas autónomos con abastecimiento que cuentan con equipos de bombeo, pueden tener tanque elevado - Los sistemas que emplean equipos de bombeo se presentan en propio para las zonas planas- o tanque apoyado, ubicado los asentamientos situados en las laderas de los cerros y, por lo en las partes altas de un cerro. Estos tanques pueden estar general, son más pequeños. abastecidos por la red de SEDAPAL, por los camiones- cisterna o por ambos (mixtos). Sistemas autónomos en operación según tamaño Número de lotes Sin reservorio Con reservorio Reservorio y bombeo Total General Menos de 180 8 57% 21 38% 26 51% 55 46% De 180 a menos de 250 4 29% 8 15% 8 16% 20 17% De 250 a menos de 500 2 14% 19 34% 16 31% 37 31% De 500 a menos de 1000 4 7% 1 2% 5 4% 1000 o más 3 6% 3 3% Total general5 14 100% 55 100% 51 100% 120 100% 3.7 Fuentes de abastecimiento Como se ha visto, los 14 sistemas donde dejó de operar el reservorio son sistemas de tránsito. Dejan de ser autónomos en el aspecto físico, al tener las piletas conectadas a la red de agua de SEDAPAL; pero mantienen su carácter de comité de agua para abreviar el paso a la conexión domiciliaria definitiva. En los otros casos, predomina el abastecimiento por camión-cisterna. Prácticamente todos los sistemas con reservorio (53 de 55) son abastecidos exclusivamente 5 por camión-cisterna, y en el 61% de casos los sistemas Los porcentajes indicados en la presente y siguientes tablas pueden no sumar el 100%, debido al efecto de redondeo. utilizan equipos de bombeo. 28 Sistemas autónomos en operación según fuentes de abastecimiento Fuente de abastecimiento Sin reservorio Con reservorio Reservorio y bombeo Total general Red a pileta 14 100% 14 12% Red a reservorio 2 4% 2 2% Camión a reservorio 53 96% 53 43% Red a bombeo 13 25% 13 11% Mixto a bombeo 7 14% 7 6% Camión a bombeo 31 61% 31 26% Total general 14 100% 55 100% 51 100% 120 100% 3.8 Modelos de gestión (63%) o de los delegados de pileta (7%); y un 8% es conducido en forma compartida con la Junta Directiva Central del El COVAAP es el organismo que predomina en la conducción asentamiento humano (1%) o con concesionarios (7%), de todos los tipos de sistemas. El 70% de éstos está conducido según se vio en la muestra representativa del 56% de exclusivamente por el COVAAP, sea a nivel de la directiva sistemas (67 de 120). Sistemas autónomos en operación según modelo de gestión (Resultados de la muestra analizada) Modelo de gestión Sin reservorio Con reservorio Reservorio y bombeo Muestra Junta Directiva AH 1 20% 3 9% 2 7% 6 9% COVAAP Directiva COVAAP 3 60% 17 50% 22 79% 42 63% Delegados de pileta 1 20% 3 9% 1 4% 5 7% COVAAP y Directiva AH 1 4% 1 1% COVAAP y concesión 3 9% 2 7% 5 7% Concesión 8 23% 8 12% Muestra 5 100% 34 100% 28 100% 67 100% 29 En este cuadro destacan tres aspectos: 3.9 Saneamiento: la experiencia de las letrinas 1. En los sistemas sin reservorio, donde el abastecimiento de agua se da por medio de las piletas, no son sus Como parte del proyecto APPJ se construyeron 973 letrinas delegados los que tienen preeminencia en la conducción, de hoyo seco, beneficiando a igual número de familias en 35 sino la directiva del COVAAP. Esto significa que, cuando sistemas autónomos. En promedio, fueron 28 letrinas en cada el sistema autónomo está en tránsito hacia la conexión uno de los sistemas seleccionados; éstas fueron construidas domiciliaria, no se desactiva la organización existente. en los últimos tres años del proyecto. Si se considera que las letrinas se implementaron en los asentamientos que albergaban 2. Si se comparan los sistemas que sólo cuentan con a un aproximado de 12,500 lotes, puede afirmarse que se reservorio con aquéllos que tienen además equipo de benefició al 7.8% de los lotes en los asentamientos donde bombeo, se encontrarán diferencias importantes en la se implementaron. El 97% de letrinas se usa regularmente. conducción de la directiva del COVAAP. Es la fórmula Su uso es familiar. que se promovió inicialmente, y su presencia se ha visto reducida en los sistemas sin bombeo. En el capítulo de De manera general, el 97% de las familias afirma que las letrinas sostenibilidad se profundiza este punto. son necesarias, pues consideran que otra solución puede 3. Los concesionarios tienen mayor presencia en los resultar inviable o muy lejana en el tiempo. El 100% de las sistemas con reservorio que en los sistemas con familias usuarias considera que "vale la pena" construir letrinas. reservorio y bombeo, cuyos costos de operación son Sin embargo, el 73% percibe que su construcción es mayores por el gasto en electricidad. costosa, lo cual limitó la ejecución de tales obras en otros 30 Resultado de la encuesta a usuarios con letrinas SÍ A VECES NO Total ¿Considera que la letrina es necesaria? 97% (34) 3% (1) 100% ¿Considera que su construcción es cara? 73% (26) 27% (9) 100% ¿Considera que su construcción es complicada? 33% (12) 3% (1) 63% (22) 100% Resultados de la encuesta sobre disposición de excretas a los beneficiarios de los sistemas Total General Silos 23 66% Aire libre 8 24% Otro tipo de letrinas o desagüe a la acequia 4 10% Total general 35 100% asentamientos humanos. Es destacable, sin embargo, que proyecto, y la capacitación brindada por el programa de las letrinas de hoyo seco constituyen actualmente la solución letrinización tampoco fue de gran impacto. técnica y sanitaria más adecuada y económica para afrontar el problema del saneamiento. Las familias de los asentamientos beneficiarios del programa de letrinización que no poseen letrinas de hoyo seco ventilado, La mayoría de los encuestados percibe que el costo ha sido utilizan principalmente los silos6 como forma de disposición de la principal causa para detener la autoconstrucción de letrinas. excretas (66%). El 25% de estas familias disponen las excretas El saneamiento no constituyó un componente principal del al aire libre. 6 Son letrinas rústicas sin condiciones técnicas apropiadas. 31 4. La percepción del usuario 4.1 Motivaciones de la demanda Aspectos considerados al expresarse sobre el tema Las motivaciones que generaron la demanda de los sistemas 1º Facilidad 100% autónomos estaban en relación, en su gran mayoría, con 2º Calidad la necesidad de tener agua (73% de todos los sistemas). 91% En segundo lugar, se mencionó el deseo de contar con 3º Cantidad 64% conexión domiciliaria (15%). Los resultados se obtuvieron para cada tipo de estado de los sistemas de abastecimiento 4º Limpieza 26% (en funcionamiento y los que no están en funcionamiento); y para los que, al alcanzar la conexión domiciliaria, habían 5º Precios 25% superado esta etapa. 6º Tiempo 14% Argumentos de los usuarios para acceder a los sistemas Sistemas Total de En un gran número de casos, los pobladores demandan que Tipos de con Sistemas Sistemas los tres el sistema facilite el paso a la conexión domiciliaria. Debe argumento conexión que que no tipos de domiciliaria operan funcionan sistemas resaltarse que, en muchos sistemas, los dirigentes no cobran dietas ni retribución alguna, y más bien destinan los excedentes Generales 15% 11% 14% 12% obtenidos hacia los estudios y las gestiones requeridas para obtener la conexión domiciliaria. Tener agua 56% 77% 64% 73% Entre las respuestas que destacan la demanda de conexiones Conexión domiciliarias, se tienen las siguientes. domiciliaria 29% 12% 22% 15% Total de "Estos sistemas son de gran ayuda para el asentamiento, planteamientos 100% 100% 100% 100% mientras llega SEDAPAL". (Tercera. Ampliación de San Francisco de la Cruz, San Juan de Miraflores). "Fue oportuna la propuesta de APPJ, porque no teníamos En los sistemas que no están en funcionamiento, es difícil diferenciar con claridad las motivaciones que generaron la factibilidad de servicio por SEDAPAL". (San José de demanda; esto debido al sesgo de las críticas a los factores que Ventanilla, Ventanilla). llevaron a su paralización. "Nos alivió mientras esperábamos las conexiones domiciliarias, mejorando la calidad de vida". (Ampliación Se pidió a los usuarios su apreciación con respecto al 7 - 12 Noviembre, San Juan de Miraflores). funcionamiento del sistema. El sustento de las respuestas relacionadas directamente con la demanda de agua tenía la "Las redes nos ayudan como avance para futuras siguiente incidencia temática: conexiones". (Aires de Pachacámac, Villa El Salvador). 33 "Ahora se beneficia a la población, pero queremos mejorar Los sistemas autónomos construidos por el proyecto APPJ con la conexión domiciliaria. Las redes se deben hacer sirvieron, en muchos casos, como un impulso para lograr las valer, ya que muchos hicieron faenas de forma excesiva". conexiones domiciliarias definitivas: (Virgen de Guadalupe, Ventanilla). "Permite organizar a la población y motivarla a gestionar "Es importante conocer cómo funcionó el APPJ en nuestra sus instalaciones. Es una solución progresiva con impacto positivo en la organización". (Edilberto Ramos Grupo 3, comunidad. En los inicios fue muy operativo y todos Villa El Salvador). trabajamos. Coordinamos con un COVAAP. Se facilitó el empalme a la red de SEDAPAL. Ahora, sólo esperamos las "El tendido de redes queda". (José Olaya II Etapa, Chorrillos). conexiones domiciliarias. Su funcionamiento es bueno y garantiza agua de calidad; pero no lo sabemos administrar "Se logra tener planos de lotización del proyecto. El avance con prudencia, se gasta el agua por gastar". (Los Pinos, Villa fue importante porque permitió gestionar el apoyo de otras María del Triunfo). instituciones y conseguir la conexión a la red principal". (Ampliación 6 - 12 de Noviembre, San Juan de Miraflores). "La gente trabajó en la obra, pero luego no usó el sistema. Les interesaba avanzar las conexiones domiciliarias". "Nos sirvió para acceder a SEDAPAL más pronto. Mejora la (UPIS Las Mercedes, Pachacámac). relación con SEDAPAL, con el que se viene gestionando el servicio definitivo de agua". (Keiko Sofía, Carabayllo). "Este sistema no funciona, pero sus instalaciones sirven para el proyecto definitivo". (José Olaya II Etapa, Chorrillos). "A pesar de que hasta ahora estuvo paralizado, todo el sistema será muy importante para Villa Mercedes. A partir de las redes internas, ya se han realizado las conexiones domiciliarias. Falta que llegue la conexión con SEDAPAL y las piletas podrán usarse como grifos contra incendios". (Asociación de Propietarios Programa Municipal Villa Mercedes, Santa María del Mar). Existen casos en que sólo se reconoce el carácter progresivo del sistema autónomo: "Es un sistema paliativo a una necesidad de agua. En la medida de lo posible ayuda a los vecinos, pero crea el conformismo. Y lo que nosotros queremos es la conexión Por otro lado, las redes instaladas se valoran como un ahorro domiciliaria definitiva". (Asociación de Vivienda Las Palmeras, para cuando se invierta en las obras generales de la conexión Villa El Salvador). domiciliaria: 34 "Con el sistema de piletas se ahorró S/. 40,000, lo cual permitió solventar la conexión domiciliaria y el desagüe. Hemos ahorrado el gasto de tuberías y la elaboración de planos, además de tener agua segura y ya no consumir del camión-cisterna". (Asociación de Vivienda Tungasuca III Etapa, Comas). 4.2 Grado de satisfacción con los sistemas autónomos Según la encuesta realizada entre los usuarios con relación a su grado de satisfacción con los sistemas autónomos en un rango que iba del 1 (muy insatisfecho) al 5 (muy satisfecho), se obtuvo un promedio de 3.8. El detalle se presenta en el siguiente cuadro: 2. Aquellos que tenían sistemas paralizados se mostraban, en promedio, indiferentes. Este es un dato coherente con la existencia de las demandas. No se satisface la Grado de satisfacción de los usuarios del sistema demanda del agua, y está pendiente la demanda del alcantarillado. Desde la perspectiva de la sostenibilidad, 5. Muy satisfecho 12% es una situación preocupante. 4. Satisfecho 67% El grado de satisfacción con el sistema autónomo por parte de 3. Indiferente 8% los que tuvieron el sistema y ya pasaron a conexión domiciliaria, fue el mayor de todos. En promedio, se obtuvo 4. 2. Insatisfecho 11% 1. Muy insatisfecho 1% Grado de satisfacción de los que tienen conexión domiciliaria 5. Muy satisfecho 32% Si se comparan las respuestas con el estado de los sistemas, 4. Satisfecho destacan dos hechos: 52% 3. Indiferente 4% 1. Aquellos que mostraron mayor satisfacción con el 2. Insatisfecho sistema autónomo fueron los que habían logrado la 12% conexión domiciliaria; es decir, quienes habían satisfecho 1. Muy insatisfecho 0% sus dos demandas: acceso al agua y alcantarillado. 35 El grado de satisfacción con el sistema autónomo por parte de 4.3 Percepción de los factores de los que tienen sistemas operativos que aún no cuentan con la sostenibilidad del sistema conexión domiciliaria, fue casi totalmente satisfactorio, con un promedio de 3.9 En la percepción y valoración de los usuarios respecto a los factores de sostenibilidad, se encontró que los factores significativos son, principalmente, la operatividad de la infraestructura y del servicio; y, casi con la misma importancia, Grado de satisfacción en los sistemas que operan la gestión y sus resultados económicos. El aspecto menos destacado en las apreciaciones positivas y negativas, fue el 5. Muy satisfecho 9% de la participación. No se percibe como relevante la vigilancia 4. Satisfecho 78% ciudadana, cuando ésta se reduce a actividades empresariales autogestionarias. 3. Indiferente 5% 2. Insatisfecho 8% Factores percibidos como destacados 1. Muy insatisfecho 0% Operatividad: confianza en la infraestructura y el servicio 47% Gestión: confianza en la capacidad de gestión, precios 43% Participación comunitaria 10% Total 100% En el análisis, se encuentra otra diferencia significativa entre las valoraciones positiva y negativa de cada uno de los factores de sostenibilidad: En cuanto a lo positivo, destaca la confianza en la gestión. En ese sentido, la sostenibilidad de los sistemas depende del manejo de las personas designadas por ellos y de los aspectos económicos relacionados con los precios y costos. 36 Peso relativo de las valoraciones Lo Lo positivo negativo Operatividad: confianza en la infraestructura y el servicio 32% 58% Gestión: confianza en la capacidad de gestión, precios 63% 26% Participación comunitaria 5% 17% Total 100% 100% En lo negativo, destaca el riesgo de la infraestructura y su operatividad, es decir, la inseguridad ante cualquier deficiencia o problema de los sistemas. Del total de 403 respuestas recogidas, sólo 26 (6.5%) se Es muy reducido el peso relativo que los usuarios otorgan a refieren a estos factores. Más aún, de las 146 respuestas los factores externos como aspectos que tengan impacto, o seleccionadas como pareadas (lo positivo y lo negativo) que sean impactados por el funcionamiento de los sistemas debidamente filtradas (sin valoraciones no argumentadas), autónomos. Se mencionan tres tipos de factores, todos ellos las 26 respuestas equivalen a 18% de sustentaciones. Esto calificados como positivos o negativos: la competencia y los indica que, en la percepción de los usuarios de estos sistemas, camiones-cisterna abastecedores; las entidades externas de no son relevantes para la sostenibilidad factores externos tales apoyo y supervisión (ONGs, SEDAPAL); y el impacto ambiental como los camiones-cisterna abastecedores o las entidades generado por los sistemas (echar aguas usadas a la calle). externas de apoyo y supervisión. 37 5. Operatividad de los sistemas La operatividad de los sistemas se define como su capacidad menor grado, de las redes secundarias. La responsabilidad de funcionar con continuidad, cubriendo los requerimientos de la de estos sistemas suele estar a cargo de los "delegados demanda de agua, y cumpliendo con regularidad los horarios de de la pileta", quienes asumen también las tareas de entrega concertados con los usuarios. administración. En este caso, éstas se reducen al cobro de las cuotas para el pago del consumo de agua de la pileta El nivel de operatividad de un sistema de abastecimiento se que registra la factura de SEDAPAL. relaciona de manera directa con la opción tecnológica con la que fue implementado. Entendemos por opción tecnológica cualquiera de las combinaciones obtenidas de los factores tipo Piletas públicas de abastecimiento, almacenamiento, distribución y punto de entrega final. Cada una de estas combinaciones originará una escala de dificultad en la operatividad, es decir, determinará que tengan mayores o menores requerimientos de aptitudes, y tiempo de dedicación para su operación y mantenimiento. Red de SEDAPAL Redes secundarias del sistema 5.1 Tipos de sistemas Desde el punto de vista de la infraestructura utilizada, el b) Sistemas de abastecimiento con reservorio proyecto APPJ construyó tres tipos de sistemas: Estos sistemas presentan dos variantes. La primera, cuando el reservorio (siempre apoyado) es abastecido mediante Sistemas según tipos y niveles de operatividad el camión-cisterna para que, por medio de las redes secundarias, alimente a las piletas. La segunda, en menor Tipo de sistema Nivel de N° de operatividad sistemas escala, es cuando el reservorio se abastece de las redes de SEDAPAL; y, a través de las redes secundarias, llega a las Sin reservorio Básico 14 piletas. La operación, mantenimiento y administración del Con reservorio Intermedio 55 sistema son responsabilidad de unidades de gestión, unas veces comunitarias y otras concesionarias. Con reservorio y bombeo Complejo 51 Reservorio Total 120 Camión Cisterna Piletas públicas a) Sistemas de abastecimiento sin reservorio Un sistema de abastecimiento sin reservorio es aquel Red de SEDAPAL donde las piletas públicas se abastecen directamente de las redes de SEDAPAL. Aquí la operación es simple, y se Redes secundarias del sistema limita al mantenimiento de las piletas, sus accesorios y, en 39 Reservorio Camión Cisterna Piletas públicas Red de SEDAPAL Cisterna y equipo Redes secundarias de bombeo del sistema c) Sistemas de abastecimiento con reservorio y 5.2 Fuentes de abastecimiento sistema de bombeo Estos sistemas presentan tres variantes, según como se El abastecimiento de los sistemas se produce, básicamente, de alimente el reservorio (elevado o apoyado): por el camión- dos maneras: por la red de SEDAPAL y por el camión-cisterna. cisterna, desde la red de SEDAPAL e, indistintamente de ambas maneras (sistema mixto). La operación, mantenimiento y administración del sistema están a cargo de Sistemas según la fuente de abastecimiento unidades de gestión, sean comunitarias o concesionarias. Fuente Total Porcentaje 1. Red de SEDAPAL 29 24.2% 2. Camión-cisterna 84 70.0% 3. Mixto 7 5.8% Total general 120 100% a) Abastecimiento por la red de SEDAPAL El 24.2% de los sistemas autónomos en operación se abastece directamente de SEDAPAL, para ello ha sido factible una conexión provisional de agua con algunas variantes en el tipo de servicio. Los sistemas que se abastecen de la red de SEDAPAL son 29 y, si se cuentan los mixtos, el número se incrementa a 36. 40 Los usuarios de los sistemas de red a pileta reciben un servicio directo desde el sistema de distribución por las redes de SEDAPAL. Se les factura el consumo por pileta pública, incluyendo el mantenimiento y la operación de las redes secundarias. El usuario está encargado de su pileta (por lo general diez usuarios se responsabilizan de una pileta). En ciertos casos, el costo de la factura se prorratea entre los usuarios de cada pileta; y, en otros, se emite una factura para todo el sistema. Estos sistemas se encuentran más próximos a acceder a una conexión domiciliaria convencional. Los usuarios de sistemas con reservorio (incluidos los que utilizan bombeo), que abastecen sus cisternas de bombeo o reservorios desde la red de SEDAPAL, son en total 22. Este grupo recibe una factura por el consumo mensual de un solo punto de servicio (el medidor instalado), dicho costo está considerado dentro de la tarifa que se cobra a los usuarios por cilindro. consecuente robo de agua en sus piletas, lo que les Con respecto a la aceptación del servicio que brinda obliga a pagar más. SEDAPAL, se manifiesta conformidad en el 37% de los sistemas. El 63% restante menciona entre los principales · Altos pagos. En el 11% de los sistemas se indica que inconvenientes, los siguientes: SEDAPAL factura montos elevados. En unos casos el cobro de consumo es por pileta y en otros por lote: en · Abastecimiento insuficiente. Se afirma que en el 26% unos es con medidor y en otros es una asignación por de los sistemas abastecidos por SEDAPAL el número consumo. de horas o el caudal que reciben (presión de llegada) es inferior al necesario para llenar oportunamente sus Con relación a la tarifa por m3 de agua que aplica SEDAPAL, cisternas o reservorios. el estudio muestra diferentes resultados. En algunos casos, · Operación deficiente. En el 16% de los sistemas se señala el cobro es por consumo en pileta pública o cisterna; y, en que SEDAPAL opera deficientemente. otros casos, el cobro es por lote. En unos se calcula con medidor y, en otros, por asignación de consumo. · Gestión deficiente. En el 5% de los casos se manifiesta que existen problemas en la facturación y recepción de Cuando se factura el servicio por el consumo del punto recibos. de agua en la cisterna o reservorio, los sistemas de · Robo de agua. En el 5% de los casos se indica que abastecimiento pagan la tarifa doméstica (0.894 soles/m3). SEDAPAL es responsable de la falta de control y del En los casos en que SEDAPAL surte directamente a las 41 piletas del sistema de abastecimiento y cada una de ellas posee un medidor, el consumo se factura por cada pileta y el monto se prorratea entre sus usuarios. Cuando la pileta no posee medidor, el consumo es facturado por cada lote bajo la modalidad de asignación de consumo. Actualmente, el abastecimiento de SEDAPAL no consiste en 24 horas diarias de servicio. Los sistemas mixtos (siete) son los que reciben menos horas de servicio por día, mientras que el 90% de los sistemas sin almacenamiento por piletas (14 sistemas) cuentan con un servicio de 24 horas al día. b) Abastecimiento por camiones-cisterna La gran mayoría de los sistemas operativos (70%) utiliza camiones-cisterna como forma de abastecimiento (sin incluir a los siete sistemas mixtos). asentamiento a ofrecer su servicio, a un servicio por demanda Tipo de abastecimiento Total General comunitaria, en el que el agua se compra cuando el sistema lo requiere. Con el cambio de enfoque se origina también Camión a reservorio 53 58.2% una demanda más organizada. La demanda del servicio, Camión a cisterna para bombeo 31 34.1% por las características de almacenamiento y la disponibilidad permanente del recurso, es diaria, por lo cual algunos sistemas Mixto 7 7.7% demandan el servicio más días a la semana. De esta forma, Total general 91 100.0% el 56% de los usuarios de los 91 sistemas abastecidos por camiones-cisterna (incluidos los mixtos) manifiesta que SEDAPAL participa en el control de los camiones-cisterna, El servicio que brindan actualmente los camiones-cisterna a los sobre todo en lo concerniente al abastecimiento de agua sistemas autónomos, es la venta de agua para el llenado de desde los surtidores. El 30% afirma que el área de salud cisternas o reservorios. El camión-cisterna ya no es distribuidor participa también en el control de la calidad del agua. Por su domiciliario y se convierte en una forma de abastecimiento en parte, la municipalidad participa en el 9% de los casos, en el sí mismo: entrega el agua en un solo punto del asentamiento reconocimiento de las asociaciones de camiones-cisterna. humano, con lo cual disminuye su carga de trabajo y gasto El resto no manifestó conocimiento al respecto. operativo, traspasando esta labor al sistema autónomo. El 85% de los 91 sistemas se abastece de un surtidor de El servicio de los camiones-cisterna pasó de un servicio SEDAPAL. Si sumamos a esta cantidad los surtidores privados por oferta, donde el "camionero" llegaba regularmente al autorizados, puede decirse que en el 93% de los casos la fuente 42 de agua es segura, dado que en éstos existe un mayor nivel de 5.3 Componentes del sistema control de calidad del recurso. Las estructuras básicas de los sistemas de abastecimiento de Otro factor gravitante en la calidad del agua es el modo agua constan de reservorios, unidades de bombeo, redes de de transporte. Con relación a las condiciones del camión- distribución y piletas públicas. cisterna que abastece a los sistemas, puede decirse que casi el 70% de éstos indica que el vehículo se encuentra en a) Reservorios buenas condiciones; es decir, que no presenta áreas oxidadas De los 120 sistemas operativos, 106 poseen reservorios de extendidas y el sistema mecánico funciona correctamente. almacenamiento. En su mayoría, el volumen es de 50 m3, y de 100 y 200 m3 para los casos de poblaciones con más Acerca del servicio de los camiones-cisterna, el 50% de los sistemas lo considera adecuado. El 25% señala que el servicio de 400 lotes. Todos estos reservorios son de tipo apoyado. es deficiente y manifiesta, por ejemplo, que la cisterna no cuenta Existen también reservorios elevados, con capacidades de con el cubicaje real, que el reparto tiene deficiencias, o que el 22 y 30 m3. servicio no es oportuno y el camionero impone sus condiciones. El 13% considera que el camión no abastece suficientemente El 93% de los casos consideró buenos los reservorios al al sistema, con explicaciones como las siguientes: el horario de momento de la construcción; el 2% los consideró regulares, abastecimiento no es adecuado; en temporada de verano el y el 5%, malos. Dentro de este último grupo se presentaron servicio es deficiente; o que no da un servicio exclusivo, con lo reclamos, siendo atendidos el 50%. Tales demandas se cual no pueden contar con dicho servicio cuando lo requieran presentaron al proyecto APPJ, al contratista, a la Junta de urgencia. El 4% dice que los camiones no se encuentran Directiva y al COVAAP. en estado idóneo -mecánico o higiénico- para el transporte del agua. Otro 4% expresa que la calidad del agua que abastece el Desde el inicio de las operaciones hasta el momento del camión-cisterna no es óptima para el consumo humano. El 2% diagnóstico, las condiciones de la estructura del reservorio indica que el camión tiene que enfrentar dificultades topográficas variaron. La percepción actual con respecto al estado de los para acceder al reservorio y abastecerlo. Finalmente, el 2% reservorios, es la siguiente: declara tener deudas pendientes con el camión-cisterna. c) Abastecimiento mixto (red de SEDAPAL y Estado actual del reservorio camión-cisterna) La combinación de fuentes se presenta cuando la red de Estado N° % SEDAPAL no abastece en forma suficiente, y el camión- cisterna surge como fuente complementaria. Se le conoce Bueno 89 84% como "abastecimiento mixto", y se utiliza en siete sistemas. Regular 13 13% Si bien todos ellos presentan características similares, en dos casos únicamente existe la opción de abastecerse de Malo 4 3% un pozo propio, lo cual se alterna con el abastecimiento del Total general 106 100% camión-cisterna. 43 Esta percepción se vincula principalmente con el hecho de Sistemas que utilizan cloro en la limpieza que la estructura de concreto presente o no filtraciones. Sin del reservorio embargo, las válvulas y otros accesorios también forman parte Condición N° % del reservorio. Al respecto, el diagnóstico evidencia lo siguiente: SÍ utiliza 96 91% NO utiliza 10 9% Estado actual de los accesorios del reservorio Total 106 100% Estado N° % Bueno 80 77% Sobre la medición de cloro en el reservorio, casi las dos Regular 20 19% terceras partes (65%) del total de los sistemas con Malo 4 4% reservorio (106 sistemas) realizan las mediciones utilizando Total general 104 100% comparadores de cloro y pastillas DPD7. Respecto a la frecuencia de estas mediciones, se constató lo siguiente: El estado calificado como "regular" de los accesorios se refiere a la discontinuidad en su mantenimiento. El calificado Frecuencia de la medición de cloro en los reservorios como "malo" responde a la inoperatividad y ausencia de mantenimiento. Periodicidad de la medición Sistemas con reservorio Cada 1 día (33) 31 % El principal problema que se percibe con respecto a los reservorios, es la recurrencia de las filtraciones en sus fondos Cada 2 días (9) 9 % (25%), lo cual ha sido observado exclusivamente en aquellos Cada 3 días (24) 23 % apoyados de concreto. En el caso de los reservorios Cada 4 días (12) 11 % metálicos, se presentan problemas de oxidación en paredes y techos (17%), de manera notoria especialmente en las Cada 6 días (10) 9 % superficies de arena y cercanas al mar. Por operación Cada 8 días (9) 9 % y mantenimiento deficientes (11% y 3%) se entendió el Cada 9 días (3) 3 % manejo de las válvulas, la limpieza y el mantenimiento de la estructura en general. El mantenimiento del reservorio debe Cada 12 días (3) 3 % ser frecuente, preferiblemente cada seis meses. Cada 15 días (3) 3 % Total general (106) 100 % El 92% de los sistemas limpia los reservorios cada seis meses o menos; y el 91% utiliza cloro en la limpieza. Aunque esta frecuencia es recomendable, es necesario tener en cuenta que para que una limpieza sea efectiva debe incluir 7 desinfección. Por tal motivo, el uso de cloro es esencial para DPD: Reactivo que determina la concentración de cloro residual libre y total por el método de la NN,-dietil-p-fenilendiamina, donde la cantidad un adecuado mantenimiento. de cloro en el agua hace que el color cambie a magenta. 44 El diagnóstico incluyó la medición de la calidad del agua al Se manifestó que el 44% de los problemas de momento de la realización de la entrevista, con el objeto de abastecimiento se origina en los equipos de bombeo: fallas verificar que el agua que brinda el sistema es segura. En el mecánicas, falta de mantenimiento y desgaste. El 14% 37% de los sistemas se obtuvo valores de cloro menores corresponde simultáneamente a las fallas en el sistema a 0.4 ppm partes por millón, que es el valor recomendado eléctrico (encendido-apagado), al mantenimiento deficiente como límite menor permisible para el agua de consumo. y a los problemas de diseño. En el 7% se encuentran Por otro lado, el 10% de los valores se ubicó sobre 1 ppm, los problemas de robo de bombas (que en ciertos casos lo que genera un notorio sabor a cloro en el agua. En derivaron en la inoperatividad de los sistemas) y la falta de conclusión, en el 53% de los sistemas se obtuvo valores de accesorios en los sistemas de bombeo. cloro dentro de un rango óptimo de calidad. Todas las unidades de almacenamiento, reservorios y b) Unidades de bombeo o impulsión cisternas requieren de mantenimiento cada seis meses. Con Las unidades de bombeo (electrobombas, bombas, tubería respecto a las cisternas, el 96% utiliza cloro para la limpieza. de impulsión, panel de control) presentes en 51 sistemas, son las estructuras que brindan la posibilidad de superar la gravedad generada por la topografía: zonas con grandes diferencias de altura o zonas planas. Frecuencia de limpieza de la cisterna de abastecimiento El estado de las estructuras del sistema de bombeo, Cada mes 2 4 % principalmente las electrobombas, se manifiesta en el Cada tres meses 18 35 % siguiente cuadro: Cada cuatro meses 2 4 % Cada seis meses 21 41 % Opinión sobre el estado actual de los sistemas Cada ocho meses 2 4 % donde hay equipos de bombeo Cada doce meses 6 11 % Estado inicial Estado actual Total 51 100 % Bueno 42 81.8% 33 63.8% Regular 6 11.4% 18 36.2% Malo 3 6.8% Frecuencia de mantenimiento de los equipos de bombeo Total 51 100.0% 51 100.0% Cada mes 2 4 % Cada dos meses 2 4 % Del 18.2% que manifestó un estado inicial malo o regular del Cada tres meses 7 12 % sistema, el 9.8% protestó ante el proyecto APPJ- Convenio Cada cuatro meses 4 8 % ALA8, Luz del Sur, la empresa contratista y SEDAPAL. Cada seis meses 19 38 % Se atendió el 20% de los reclamos. Cada ocho meses 2 4 % Cada doce meses 15 29 % 8ALA: América Latina y África (línea de financiamiento de la Comunidad Total 51 100 % Europea). 45 Los equipos de bombeo, por ser estructuras c) Redes de distribución electromecánicas, requieren de un mayor nivel de Las redes de distribución son estructuras que van a formar especialización para su operación y mantenimiento. En parte del sistema definitivo. Si bien son las estructuras que algunos casos, ello originó el desarrollo de capacidades mayor supervisión tuvieron durante su ejecución, el 35% técnicas entre los miembros de los COVAAP, en tres niveles de los usuarios de los sistemas señala que la deficiencia de especialización: en el mantenimiento es el principal problema que afecta a los sistemas (limpieza, desinfección de la red y regulación de válvulas de acuerdo a la presión del agua); seguido ¿Quién realiza el mantenimiento y la reparación de los por las roturas y filtraciones (32%) que, en gran parte, son equipos de bombeo en los sistemas? consecuencia del mal mantenimiento. Operador 10 19 % Técnico especialista 33 65 % Frecuencia de mantenimiento de las redes Aficionado 3 5 % Cada mes 16 14 % Cada dos meses 10 8 % Operador y/o técnico especialista 3 5 % Cada tres meses 36 30 % Operador y/o aficionado 1 3 % Cada cuatro meses 3 3 % Técnico especialista y/o aficionado 1 3 % Cada seis meses 45 38 % Total 51 100 % Cada doce meses 10 8 % Total general 100 % d) Piletas públicas Las piletas públicas son las unidades con las que el usuario se relaciona directamente. Se reconoce su carácter progresivo, pero es la estructura que encarna con más evidencia la provisionalidad del sistema. En un inicio, las piletas públicas se percibieron de la siguiente manera: Percepción del estado inicial de las piletas públicas Bueno 105 88 % Regular 12 9 % Malo 3 3 % Total 120 100 % 46 Sobre los principales problemas relativos a las piletas 5.4 Operación de los sistemas públicas, el 33% de los usuarios manifestó que el más preocupante es el desgaste de sus accesorios, que genera Los 120 sistemas actualmente operativos presentan diversas pérdidas de agua. En segundo lugar, la existencia de piletas modalidades de funcionamiento, según tres características: el en desuso, ya sea por pérdida de clientes o por baja presión. personal de operación involucrado, la frecuencia de servicio y En tercer lugar, el robo de accesorios, lo que obligó a los problemas en la operación. A continuación, se describen sus implementar medidas de seguridad. características más generales: Actualmente, las piletas públicas se perciben de la siguiente a) Personal dedicado a la operación de los sistemas manera: De la operación de los sistemas, en la mayoría de los casos, se encarga la población, que participa básicamente en dos niveles: como operadores de las estructuras del sistema, y Estado actual de las piletas públicas como encargados de las piletas. Bueno 52 43 % Nº de operadores por sistema Regular 59 50 % Nº de personas Total general Malo 9 7 % 1 24% 2 28% Total general 120 100 % 3 15% 4 15% 5-11 13% ¿Quién da mantenimiento a las piletas públicas? 12-90 6% Operador 75 62 % Usuarios 19 16 % En total, son aproximadamente 350 personas las que operan las estructuras en los 120 sistemas. Los casos de la última Nadie 26 22 % serie (12 a 90 personas) corresponden a los sistemas que poseen una administración por piletas y que, por tanto, Total 120 100 % cuentan con uno o dos encargados por pileta. Si bien el cuadro anterior puede dar luces acerca del No obstante estos resultados, el control de calidad del agua personal que se requiere para operar el total de los de las piletas públicas arrojó que el 17.8% de los sistemas sistemas, no muestra relación alguna con el tamaño del no brinda una calidad adecuada de agua de consumo; es sistema, por lo cual se ha construido un indicador: la razón decir, se encuentra por debajo de los 0.3 ppm de cloro entre el número de piletas del sistema (que refleja el tamaño residual. del sistema) y el número de operadores existentes. 47 Nº de piletas por operador del sistema Continuidad: frecuencia de abastecimiento por sistemas en días por semana Piletas/Operador Total Porcentaje Días de abastecimiento Porcentaje 1 pileta por operador 8 7 % 1 1% 1-5 21 17 % 2 9% 5-10 37 31 % 3 3% 10-15 27 23 % 4 10% 15-20 11 9 % 5 4% 20-30 11 9 % 6 20% Más de 30 5 4 % 7 53% Total general 120 100 % Se aprecia un buen nivel de operatividad cuando el servicio se brinda seis o más días a la semana, con lo que puede Al analizar este indicador, observamos que la tendencia se afirmarse que el 73% de los sistemas de abastecimiento concentra en el grupo 5-10. Esto significa que los sistemas brinda un buen servicio. de abastecimiento de agua actualmente operativos, buscan una razón de cinco a diez piletas por operador para su Estrechamente ligada a la continuidad de los sistemas se adecuada distribución. encuentra la paralización temporal, es decir, los períodos en que el sistema no funciona por problemas de operatividad. b) Continuidad de la operación de los sistemas De esta manera, 26 sistemas manifestaron paralización en La continuidad es un indicador que se utiliza para medir el su funcionamiento, con los siguientes períodos acumulados nivel de operatividad de los sistemas de abastecimiento, de duración: 15 sistemas paralizados por una semana; 7 y se define como la frecuencia semanal (días a la semana) sistemas paralizados por dos semanas; y 4 sistemas por en que el sistema brinda el servicio. Dado que la naturaleza uno a tres meses. de la demanda es permanente, el mejor nivel de servicio se encuentra cuando un sistema es capaz de operar La paralización que sufrieron los sistemas de abastecimiento diariamente. respondió a múltiples causas y factores. Se observó que casi la cuarta parte de todos los episodios se debió a problemas A continuación, se presenta un cuadro en el que se indica la por roturas o filtración de las redes de abastecimiento, ya continuidad del servicio de cada sistema, según su tipología. sea en las uniones o en las válvulas, así como a fallas en los Tras una primera lectura, se observa que es en los sistemas equipos de bombeo (15%). Estas fallas fueron recurrentes de red a pileta donde se presenta el mayor porcentaje de y, considerando que 51 sistemas poseen estas estructuras, sistemas con un índice de continuidad de siete días a la podemos decir que el 35% de los sistemas de bombeo semana. revelaron este tipo de problemas. 48 Las fallas principales se presentaron en el propio origen Los principales motivos -expresados por los entrevistados- de los sistemas, dado que el 18.2% manifiesta haberlos que ocasionaron la paralización del servicio en algún recibido en condiciones regulares o malas (incluso sin momento o etapa de su vida operativa, fueron bastante funcionamiento) y que, actualmente, el 36.2% indica que el diversos. Sin embargo, pueden ser clasificados en tres estado de sus equipos de bombeo es regular. grupos: Motivos de paralización del servicio Problemas operativos (54%) Problemas de gestión (15%) Problemas de participación (22%) · Rotura o filtración en las redes · Morosos · Dificultades en el surtidor · Fallas en el equipo de bombeo · Deudas · Competencia de otras ofertas · Mala operación · Tarifas altas · Robo de bombas · Filtración (reservorio) · Malversación de fondos · Robo de agua · Mantenimiento · Conexiones domiciliarias Continuidad de la operación de los sistemas Sistemas sin problemas (9%) Sistemas con problemas (91%) En el 9% de sistemas, en el promedio de cuatro años de (3%) fueron contratiempos que ocasionaron la suspensión del operación, no se manifestó ningún problema que paralizase servicio en el 21% de sistemas. transitoriamente el funcionamiento. La rotura o filtración en las redes seguido de las fallas en los 5.5 Crecimiento y transformación de los sistemas equipos de bombeo son las razones por las que se suspendió el servicio en el 40% de casos, a los que se suma el 14% de otros Muchos son los cambios que se han originado en los sistemas problemas operativos que causaron la suspensión del servicio. de abastecimiento desde su implementación, así como muchos Las dificultades de gestión -deudas, altas tarifas, morosos y los factores que los han motivado. Los más significativos son malversación- fueron causas de paralización transitoria en el los que se presentaron en la cobertura del sistema. Un indicador 15% de casos. Los robos de equipos y agua (9%), problemas de esta dinámica de cobertura es la variación en el número de en el surtidor (9%) y la competencia de los camiones cisterna piletas operativas. 49 Sistemas según la variación en el número de piletas Cambio en el número de piletas Total General Aumentan en forma significativa* 3 2% Se mantienen 92 77% Disminuyen 25 21% Total de sistemas en operación 120 100% *Se denomina "significativa" a una variación en el rango de diez piletas El servicio de abastecimiento ha variado en su cobertura. Así, mientras algunos sistemas ampliaron sus fronteras iniciales, incorporando asentamientos y ampliaciones de ámbitos continuos, otros perdieron usuarios. El 21% de los sistemas disminuyó el número de piletas que poseían al principio, mientras que sólo el 2% logró incrementar su número. Sistemas de abastecimiento según la cantidad de piletas N° de piletas iniciales N° de piletas operativas a enero de 2003 (1-10) (11-20) (21-30) (31-40) (41-50) (51-100) (101-160) Total general (1-10) 23% 1% 23% (11-20) 3% 15% 18% (21-30) 1% 6% 15% 1% 23% (31-40) 2% 3% 9% 14% (41-50) 2% 6% 8% (51-100) 1% 1% 1% 8% 10% (101-160) 1% 3% 3% Total general 29% 23% 19% 11% 7% 10% 3% 100% Fuente: SER 50 La posibilidad de acceder al sistema convencional de SEDAPAL distribución. Para mayor seguridad se instaló cajas de ha disminuido la participación de los usuarios. Algunos protección en los grifos de las piletas, dispositivos de seguridad sistemas (3.5%) redujeron su cobertura porque algunos de sus en las válvulas de los reservorios y de las cajas de registro, así usuarios accedieron a conexiones domiciliarias, en tanto que como topes en los medidores (para evitar su sustracción). otros prefirieron comprar agua a sus vecinos con conexiones En otros casos, con el fin de ampliar la cobertura se domiciliarias que al sistema. construyeron nuevas piletas e instalaron tuberías. Para controlar la cantidad de agua consumida en las piletas y conexiones Sin embargo, así como ciertos sistemas disminuyen su domiciliarias, en algunos sistemas se instalaron medidores. cobertura, otros (7%) mejoraron su nivel de servicio; por ejemplo, implementando conexiones domiciliarias: Asimismo, para que el abastecimiento de agua sea rápido y eficiente, en algunos sistemas se instaló un caño adicional en cada pileta. Del mismo modo, para tener mayor control de la Conexiones domiciliarias desde el sistema cantidad de agua que se vende, se han instalado medidores en las conexiones domiciliarias, piletas y mangueras; así ¿Existen conexiones domiciliarias desde el sistema autónomo? Total General también para utilizar eficientemente la manguera de distribución de agua, en algunos sistemas se mejoró el empalme con NO 112 93% la pileta. Igualmente, los COVAAP impulsaron diferentes modalidades de seguridad, con la finalidad de proteger los SÍ 8 7% grifos de las piletas, las válvulas de los reservorios y las válvulas de las cajas de los medidores. Total general 120 100% 5.6 Innovaciones tecnológicas En algunos sistemas, los usuarios introdujeron modificaciones en la infraestructura para hacerla más accesible a los requerimientos de operación y mantenimiento. Así por ejemplo, efectuaron conexiones desde las piletas hacia los lotes; modificaron las piletas e instalaron medidores en éstas, en las mangueras de distribución o en las conexiones domiciliarias. Para facilitar la operación se colocaron acoples o accesorios de empalme entre el grifo de la pileta y las mangueras de 51 6. Gestión de los sistemas Durante la fase de construcción de los sistemas, los grupos y la organización que asumiría la gestión de los sistemas. representativos de beneficiarios recibieron capacitación sobre Este aspecto es importante para comprender algunas de las los temas de agua segura, saneamiento y medio ambiente. dificultades que se presentaron en el momento de la operación Además, se trataron aspectos relacionados con la organización de los sistemas. comunitaria, el mantenimiento y la gestión del sistema de agua. Sin embargo, el esfuerzo desplegado en la obra y en el Por otro lado, surgieron conflictos con los vecinos que no cumplimiento de las faenas encomendadas a los pobladores, no cumplían con sus obligaciones. Ello provocó situaciones permitió que la gestión se tratara con atención. diversas que, en aplicación de los reglamentos de funcionamiento de los COVAAP, podían llegar hasta la exclusión Sobre la gestión de los sistemas, las cartillas de capacitación del padrón de usuarios. En todos los casos, los COVAAP debían planteaban tres modalidades: municipal, comunal y privada dar cuenta de su gestión a la asamblea de pobladores, y a su (mediante un concesionario). La decisión en torno al modelo que Junta Directiva Central. Esta relación de vigilancia implica que el debía asumirse se tomaba en las asambleas de los pobladores máximo poder lo detenta la asamblea de pobladores, instancia inscritos en el padrón de usuarios. En la muestra de 67 unidades que, al final, resuelve los problemas mayores. de gestión, del total de 120 sistemas en operación, se encontró que sólo en dos casos se había acordado inicialmente contratar Asimismo, están los delegados de pileta, quienes en muchos un concesionario. En el resto de los sistemas, los usuarios casos tienen su referente en los delegados de manzana. Su asumieron directamente la administración, bajo la forma de un principal tarea es cuidar la infraestructura instalada e impedir el Comité Vecinal de Administración de Agua Potable (COVAAP). robo de agua. En realidad, tanto las ONGs como el personal del proyecto APPJ eran favorables a una gestión comunal de los sistemas. En los casos en que se decidió encargar a un concesionario La promoción y capacitación en gestión fueron encargadas privado la administración del sistema, se le otorgó a aquél a distintas ONGs, las cuales llevaron modelos de estatutos y autonomía para el manejo del funcionamiento del sistema y, reglamentos que eran presentados en las asambleas. además, para la compra y venta del agua. Sin embargo, el concesionario siempre era vigilado por la Junta Directiva En la mayoría de estatutos y reglamentos aprobados, se Central, y era cambiado cuando no cumplía con sus establecieron cargos administrativos o directivos, con funciones compromisos. En consecuencia, se puede afirmar que más orientadas a dirigir un grupo de personas que a operar un la modalidad de gestión de los sistemas derivaba de la sistema autónomo de abastecimiento de agua potable. Así por participación comunal en la construcción de los sistemas, ejemplo, en la mayoría de casos analizados los cargos directivos y del tipo de promoción que se efectuaba. son presidente, secretaria de actas, tesorero, vocal, fiscal, etc.. Es decir, se siguió una orientación más social y comunal que 6.1 Modelos de gestión empresarial. En muchos casos, el comité de obras facilitó la elección posterior de los miembros del COVAAP, o algunos La gestión de los sistemas presentó tres modelos (la relación de sus integrantes lo conformaron. Hubo, en ese sentido, una completa de los sistemas según modelo de gestión en el continuidad entre la organización encargada de la construcción Anexo Nº 1): 53 a) Sistemas gestionados por el COVAAP 6.2 Desarrollo organizacional a enero de 2003 Cuando iniciaron sus actividades comerciales, el 87% (104) de los sistemas eran gestionados por el COVAAP. Aquí se Después de casi cuatro años de funcionamiento, se ha dieron cuatro variantes: registrado un dinámico proceso de ajuste por ensayo y · Sólo la Junta Directiva del COVAAP. Esta fue la opción error. Se realizaron modificaciones en cuanto a las personas responsables (normas que impedían la reelección y ratificación mayoritaria. de los responsables que habían obtenido el respaldo comunal); · Sólo los delegados de las piletas: cuando los sistemas y también, con respecto al modelo de gestión adoptado. se abastecían de la red de SEDAPAL y se conectaban Sin embargo, en todos los casos, más allá del modelo asumido, directamente a las piletas, la organización vecinal no la gestión es comunal. Si bien las asambleas de usuarios o necesitaba intervenir en la gestión. El 6% de los sistemas, pobladores detentan la máxima autoridad, la estructura orgánica a enero de 2003, se encuentra en operación. que adoptan para ejercerla no está preestablecida en ningún marco legal. Así, cuando se presentan dificultades que afectan · La Junta Directiva del COVAAP, conjuntamente con algún la sostenibilidad, éstas se solucionan mediante el cambio de las integrante de la directiva del asentamiento. Este caso fue personas responsables o en la propia organización. minoritario (sólo el 2%). · La Junta Directiva del COVAAP, conjuntamente con Resumen de cambios entre modelos de gestión un concesionario. Ello ocurrió en el 7% de los casos: Responsables Modelo Modelo a Cambios el COVAAP administraba el servicio y el concesionario de la gestión netos en menos de comunal inicial enero 2003 cuatro años realizaba la distribución del agua. Organización vecinal 10% 9% 1% de reducción b) Sistemas gestionados sólo por la Junta Directiva del asentamiento humano Organización específica 87% 79% 8% de reducción La Junta Directiva del asentamiento interviene y asume la COVAAP gestión del sistema. Inicialmente esta figura se presentó en el 10% de los casos. Concesionario 3% 12% 9% de aumento c) Sistemas gestionados sólo por el concesionario Desde el inicio la concesión se dio en el 3% de los sistemas. Al comparar los modelos adoptados en la puesta en marcha de La organización vecinal contrataba a un concesionario los sistemas con los existentes a enero de 2003, se encuentran con autonomía para su gestión, aunque estableciendo aspectos significativos referidos al desarrollo organizacional de la condiciones del reparto tales como horarios, rutas y gestión comunal. Así, es evidente una tendencia a la movilidad. periodicidad. Estos concesionarios eran designados Pese a que la conducción de los sistemas en operación sigue formalmente por la asamblea o aceptados por ésta cuando siendo por gestión comunal, se incrementó la presencia de eran asignados de hecho por los responsables. concesionarios. Dentro de la gestión comunal, el COVAAP 54 6.3 Características de la gestión comunitaria El COVAAP cambió su denominación en ciertas zonas. Por ello, se han registrado nombres como Comité de Mantenimiento del Agua Potable y Saneamiento Ambiental- COMAPSA, y la asociación que los agrupa, ACOMAPSA; Administración del Agua, Agua Viva, APV, Asociación Comunal Autogestionaria de Saneamiento Ambiental y Desarrollo Humano, Comisión de Agua, Comisión Integral del Agua, Comisión de Obras del Agua, Comité de Obras de Agua y Desagüe, CUDAHPA, Empresa Comunal Autogestionaria de Saneamiento Ambiental-ECASAM, Junta de Administración del Agua Potable, y el Organismo de continúa como modelo dominante, aunque su presencia se ha Mantenimiento y Gestión del Agua Potable-OMGAP. reducido en un 8% de los sistemas. Algunos testimonios reflejan esta situación: Algunas de estas organizaciones asumieron otras funciones, "Se tuvo cuatro administraciones. La primera por el además de la administración de los sistemas; por ejemplo, COVAAP que duró cuatro meses. La segunda fue elegida representar a los pobladores en los asuntos de agua y desagüe por asamblea y duró ocho meses. La tercera fue concesión o de saneamiento ambiental en general. Sea cual fuese su que duró nueve meses y tampoco funcionó. En la cuarta se denominación o la extensión de sus funciones, su actividad regresa a la modalidad COVAAP y ya tiene administrando central es administrar empresarialmente el abastecimiento de un año y un mes" (Paraíso de Cajamarquilla, Lurigancho- agua potable. Chosica). "El COVAAP se formó en asamblea general. Había un 6.4 Limitaciones al iniciarse la operación de los sistemas operador a quien se pagaba para que distribuya agua. El operador formó su microempresa, pero no le dio utilidad por la competencia de los camiones, a pesar de que se pusieron Como se ha visto, los mayores problemas tanto organizativos tranqueras. Su empresa quebró y sólo quedó una persona como de orden técnico se presentan al inicio de la operación de como concesionario" (Portada de Manchay III ­ex ampliación los sistemas. Portada de Manchay II, Pachacámac). Los dirigentes de los COVAAP han descubierto progresivamente En un período de casi cuatro años, sin considerar los lapsos la tecnología de los sistemas, las cargas operativas y intermedios ni los retornos al modelo inicial, se registraron administrativas de trabajo necesarias para mantenerlo en cambios de modelo de gestión en el 24% de los sistemas, funcionamiento, así como las insuficiencias de conocimientos y los cuales representan más del 8% anual. Se trata no sólo de dificultades prácticas en la gestión y operación. Esta experiencia cambio de las personas responsables de la conducción, sino significó un proceso de aprendizaje tanto para los pobladores de cambios en los propios órganos elegidos para la gestión. como para sus dirigentes. 55 En un primer momento, los dirigentes se involucraron en las apoyar la organización del servicio, resolver las dificultades tareas operativas: establecieron rutinas de distribución; midieron iniciales, normalizar el funcionamiento en sus aspectos básicos, ("cubicaron") los volúmenes de agua comprada y vendida; detectar los principales problemas menores, los nuevos detectaron los puntos de posibles robos de agua; e instalaron aspectos por decidir, y financiar e implementar las soluciones. rejillas de seguridad en las piletas. Asimismo, se detectó el Este acompañamiento debía darse en la fase final de un "compadrazgo" entre despachadores y vecinos. Los primeros contrato que incluía la construcción de los sistemas, con lo cual llenaban los cilindros a medio usar de los segundos, sin cobrar cualquier retraso en las obras reducía el acompañamiento, al por ello. Este problema no pudo ser controlado técnicamente, punto que en varios casos esto prácticamente no se dio. puesto que las piletas o mangueras no contaban con medidores. Por otro lado, se observó que, en el traslado de la De lo indicado anteriormente, se infiere que es necesaria la manguera de pileta a pileta, se desperdiciaba cierta cantidad de capacitación periódica en cuanto a operación y mantenimiento, agua que se mantenía en la manguera; a todos estos problemas ingeniería de la prestación de servicios, organización y y a posibles fugas en las instalaciones se debía la diferencia gestión empresarial, contabilidad y administración, así como entre el agua comprada y los ingresos por ventas. comercialización y ventas. Consultados los responsables de los 120 sistemas en operación, expresaron su deseo de Por otro lado, se logró un aprendizaje con respecto a las recibir capacitación en técnicas de operación y mantenimiento, tareas administrativas: probar y mejorar el control de la administración y gestión, gestión ambiental y liderazgo (en ese cobranza, adquirir el hábito de registrar las cuentas, preparar orden de prioridad). informes económicos y realizar labores de auditoría operativa, administrativa y financiera. Debe indicarse que ciertos grupos de 6.5 Funciones de los responsables de la pobladores, que no participaron de la construcción o que tenían conducción deudas pendientes con el comité de obras, permanecieron como clientes de los camiones-cisterna, lo cual generaba falta Las funciones principales están comprendidas en dos áreas de cohesión en el interior del asentamiento humano. de trabajo: la parte operativa y la parte administrativa. Esto es válido para todos los modelos de gestión. Las funciones Debe tenerse en cuenta que el proyecto APPJ, al ser concebido administrativas, dependiendo del nivel organizativo de los como una medida de emergencia, priorizó inicialmente la COVAAP, son adoptadas por integrantes de las directivas de los conclusión y entrega de las obras físicas. Posteriormente, se COVAAP, Juntas Directivas del asentamiento o se concentran en reorientó y mejoró la oferta y modalidad de ejecución de las el presidente del COVAAP si hay debilidades organizativas. obras, aunque al precio de retrasarse en el cumplimiento de sus metas. Ello impidió trabajar el enfoque de la demanda y revisar En cuanto a la parte operativa, la función principal está a los efectos del mercado en los primeros tramos de puesta en cargo de los operadores de pileta, los cuales son personas marcha de los sistemas. contratadas que, incluso, pueden ser miembros del COVAAP o de la directiva del asentamiento. En algunos lugares actúan los El proyecto APPJ fijó un período de seguimiento de tres meses, delegados de pileta, y sus funciones son tanto administrativas a cargo de las ONGs. Este período resultó ser insuficiente para como operativas: 56 Funciones administrativas a) Supervisa el trabajo de los pileteros. b) Atiende las quejas de la población. c) Compra el agua a los camiones-cisterna. d) Realiza la medición de agua del reservorio. Administrador del sistema e) Autoriza, conjuntamente con el tesorero, los gastos. f) Revisa y aprueba los balances económicos que presentan los pileteros. g) Presenta los informes económicos a la directiva del COVAAP y a la asamblea general de pobladores. h) Resuelve los asuntos de mantenimiento del sistema. a) Supervisa la compra de agua del camión-cisterna y realiza los pagos. Tesorero b) Lleva la cuenta diaria de la venta del agua. a) Apoya en los trabajos de cobranza. Fiscal b) Supervisa el trabajo de los miembros del COVAAP. c) Recoge las inquietudes y quejas de los pobladores. Funciones operativas a) Se encarga de la venta de agua por medio de tickets en todo el sector, rindiendo cuentas Operador de pileta diarias al tesorero. b) Realiza la limpieza del reservorio y el mantenimiento de las piletas. a) Mide periódicamente la cantidad de cloro residual del agua que provee el sistema. b) Coordina con la Junta Directiva del COVAAP el cuidado y mejoramiento del sistema. c) Controla la buena distribución del agua potable entre los usuarios del servicio, de acuerdo a las normas establecidas por el grupo de pileta. Delegado de pileta d) Es responsable de la llave que pone en funcionamiento la pileta, así como de su mantenimiento. e) Realiza el registro de pago por el consumo del agua potable, archivando los documentos sustentatorios. f) Entrega al tesorero de la Junta Directiva los aportes destinados a gestiones y gastos administrativos, que efectuaron los socios de su pileta. 57 En lo que se refiere a los concesionarios, éstos asumen sus microempresas no requieren libros de caja, diario y mayor; basta funciones con total autonomía, en algunos casos en forma su registro de ingresos y gastos. compartida con las directivas de los COVAAP. 6.6 Instrumentos de gestión Instrumentos de gestión de tipo administrativo-contable Tienen Están al día En cuanto a la parte orgánica, los instrumentos de gestión no se Registro de ingresos y gastos 98 82% 84 70% encuentran actualizados: Talón de recibos 86 72% 76 63% Instrumentos de gestión de tipo orgánico Cuaderno de venta de ticket 73 61% 66 55% Tienen Están al día Estatutos y reglamentos 89 74% 65 54% El uso de registros mínimos no es completamente satisfactorio. Libro de actas 79 66% 55 46% Incluso en los inventarios, hay retrasos que impiden evaluar con Padrón de usuarios 97 81% 70 58% exactitud los requerimientos de herramientas e implementos de Inventarios 48 40% 36 30% mantenimiento. Las operaciones administrativo-contables son de difícil vigilancia 6.7 Innovaciones administrativas comunal. Implica llevar registros y controles de las ventas, manejar el efectivo, realizar cobranzas y pagos y llevar la contabilidad Las principales innovaciones administrativas fueron las básica. Además de preparar informes económicos presentables siguientes: en las asambleas para controlar la gestión económica, el patrimonio, y decidir sobre el empleo de los excedentes de · Venta de tickets. Actividad realizada por los COVAAP en las operación en la ampliación del servicio u otros destinos. bodegas (Asociación de Vivienda de los Cedros, Villa Juanita y Centro Poblado Chacra Cerro, Comas) Se requiere preparación para seleccionar y manejar el sistema contable que se usará, teniendo en cuenta que, para la vigilancia · Registro contable en hoja de cálculo. En dos COVAAP se comunal, deben reducirse las dificultades para leer e interpretar usa la computadora para registrar la información diaria sobre sus resultados. los pagos de los usuarios. Se realizan reportes por usuario, en La existencia de instrumentos de registro y control administrativo los que figuran los estados de cuenta mensual y el acumulado contable es mayoritaria. Sin embargo, en ciertos casos desde el inicio del proyecto, así como reportes de consumo se planteó un sistema apropiado para grandes empresas por asentamiento humano y de todo el sistema. Asimismo, que requiere la participación profesional de un contador. existe un informe anual (o de períodos menores) editado Por ejemplo, se encontraron unas cartillas de capacitación didácticamente para presentarse como periódico mural, que donde se recomendaba contar con libros de caja, diario, es elaborado por la propia presidencia del COVAAP. mayor, inventarios y balances, cuando, precisamente, la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) · Servicio al cliente. Se implementó un sistema de crédito ha simplificado el sistema contable y establecido que las para realizar los pagos semanales (sector "Los Jardines", 58 Pachacámac), así como incentivos por medio de sorteos 6.8 Costos y resultados económicos de depósitos de agua para los mejores clientes (José Olaya Balandra, Ventanilla). El estudio reveló que los márgenes económicos de los · Ahorros y nuevas inversiones. Con los ahorros de la operadores de los sistemas autónomos cubren con dificultad venta del agua se amplió la instalación para el asentamiento sus costos de operación y mantenimiento a un nivel de humano Israel, y se logró un mayor ingreso económico para acumulación simple. No se pudo obtener mayor información el COVAAP (Villa del Mar, Ventanilla). El dinero se depositó sobre los informes presentados a las asambleas, aunque sí en una cuenta de ahorros mancomunada en el banco (1º. de se sabe que en múltiples casos éstas han tomado decisiones Noviembre, Carabayllo). determinantes, tales como reemplazar a los responsables al encontrarse "malos manejos". · Medición de depósitos de agua. Con el fin de administrar mejor el servicio de agua y tener un mayor control del volumen Por lo general, los informes económicos presentados en las de aguas servidas, se han definido los volúmenes de los asambleas vecinales consisten en estados de ganancias depósitos de agua (Huertos de Manchay, Pachacámac). y pérdidas, similares a los informes de ingresos y gastos, acompañados con estados finales de caja y bancos, y de cuentas por cobrar y por pagar, correspondientes a un período económico que suele ser de un año. 6.9 Estados financieros Del estudio de los estados financieros, se deduce lo siguiente: a) El estado financiero fundamental para estas empresas no es el balance general ni el estado de ganancias y pérdidas, sino el flujo de caja efectuado. Asimismo, se aprendió que los análisis de costos como porcentaje de ventas pueden obtenerse de los consolidados del flujo de caja. b) El fortalecimiento de los COVAAP no depende de las modificaciones de sus estados financieros ni de contar con un balance general o un estado de ganancias y pérdidas (ello sólo complicaría la gestión); lo que se requiere es la presentación de informes económicos (informes de caja) con los resultados expresados en dinero y en porcentaje de ventas. c) Para una mejor gestión y vigilancia comunal es conveniente que los informes económicos sean mensuales. Éstos 59 deben incluir el resumen del movimiento de caja mensual, Estructura del financiamiento (pasivo y patrimonio) expresado en dinero y en porcentaje de ventas; y un · Préstamos de largo plazo recibidos. inventario mensual, cuyo contenido puede ser el siguiente: · Patrimonio, fondo de contingencia, capital social, utilidades Estructura de la inversión (activo) acumuladas u otros términos equivalentes. · Respecto del capital de trabajo, debe incluir el arqueo de caja, de bancos, de cuentas por cobrar, de cuentas por 6.10 Costos y rentabilidad pagar y el inventario de existencias (cantidad de agua que se tiene a fin de mes). Acorde con un enfoque de demanda, en ningún sistema se · Sobre los activos fijos, debe incluir los totales de las ha cuestionado la exigencia de que los ingresos por ventas herramientas y los equipos que son propiedad del COVAAP. cubran los costos. Tampoco se encontraron dificultades · Sobre los activos intangibles, debe incluir el total operativas para cubrirlos allí donde la fuente de abastecimiento invertido en los estudios y proyectos para las conexiones es la red de SEDAPAL, que llega a la pileta, al reservorio e domiciliarias. incluso al equipo de bombeo. 60 a) Ingresos por ventas En la mayoría de los casos, los ingresos por ventas corresponden al precio de venta por el volumen vendido. Solo en dos casos abastecidos por camiones-cisterna se cobra un monto fijo mensual: el asentamiento humano Sol de Oro, en San Juan Lurigancho, que tiene abastecimiento mixto y equipo de bombeo; y el asentamiento Huaycán, centro poblado de Cieneguilla, que se abastece de camión a equipo de bombeo. Si se comparan las tarifas de los diversos sistemas abastecidos total o parcialmente por camiones-cisterna, destaca la alta heterogeneidad de precios de venta y de compra de agua existente entre los sistemas. b) Tarifas de venta a los usuarios El precio de venta promedio por cilindro de agua en 85 de los 91 sistemas que se abastecen por camión-cisterna, es de S/. 1.35. Precios de venta de agua Camión a Mixto a Camión Total Nuevos Soles por cilindro reservorio bombeo a bombeo general % 0.80 1 1 1% 1.00 1 1 4 6 7% 1.20 12 3 15 18% 1.30 12 4 16 19% 1.40 6 2 3 11 13% 1.50 17 3 10 30 35% 1.70 1 1 2 2% 1.80 1 1 1% 2.00 1 2 3 4% Total de sistemas 52 6 27 85 Precio de venta promedio 1.34 1.38 1.40 1.35 100% 61 c) Tarifas de compra a los camiones-cisterna El precio de compra promedio por cilindro de agua en 86 de los 91 sistemas que se abastecen por camión-cisterna, es de S/. 0.89. Precio de compra de agua Camión a Mixto a Camión a Total Nuevos Soles por cilindro reservorio bombeo bombeo general % Menos de 0.60 2 3 5 6% De 0.60 a menos de 0.70 5 2 7 8% De 0.70 a menos de 0.80 6 3 9 10% De 0.80 a menos de 0.90 12 1 8 21 24% De 0.90 a menos de 1.00 5 5 6 16 19% De 1.00 a menos de 1.10 13 1 3 17 20% De 1.10 a menos de 1.20 3 3 3% De 1.20 a menos de 1.30 3 2 5 6% 1.30 o más 3 3 3% Total de sistemas 52 7 27 86 100% Precio de compra promedio 0.92 0.93 0.82 0.89 6.11 Ingresos y costos en los sistemas abastecidos por camiones-cisterna En el análisis comparativo de los estados de ganancias y pérdidas realizado en los casos de los COVAAP Pachacámac- Villa y Santa Elena-Nueva Luz, al revisarse los costos expresados en porcentaje de ventas, se encontró que los que más incidían en la rentabilidad eran el costo de compra de agua a los camiones-cisterna, los gastos en consumo eléctrico para los equipos de bombeo y, dentro de los gastos de administración, el pago de dietas a los directivos. Como los volúmenes de venta son relativamente estables, quedan holguras suficientes. La posición más favorable se presenta 62 cuando no se pagan dietas ni consumo eléctrico para los equipos de bombeo. Más allá de lo expresado, cabe una última precisión: en todos estos casos se efectuó el análisis a partir de la información histórica de los costos contables. No se trabajó con los costos económicos. En otras palabras, se realizaron los cálculos con los montos realmente pagados por los recursos obtenidos, y no por lo que habría que pagar para obtenerlos. Esto resulta importante dado que la retribución a quienes gestionan los COVAAP sólo se da en 24 casos y por montos inferiores a los precios de mercado. Esto determina la existencia de dificultades en la renovación dirigencial, y sugiere pensar en otras retribuciones no monetarias para los dirigentes. Por ejemplo, que SEDAPAL organice programas de capacitación para los directivos de los COVAAP y les otorgue certificación técnica, o que las ONGs otorguen becas para programas de capacitación empresarial, educación básica dirigida a jóvenes · No existe una institucionalidad reconocida por el marco legal y adultos, o para educación en institutos superiores para los del sector ni por las otras instituciones de su entorno. familiares de los dirigentes. · No se cuenta con un acompañamiento promocional continuo por parte de las ONGs. Asimismo, con respecto a la mano de obra directa, la tendencia general ha sido trasladarla de costo variable a fijo. Sólo en 10 · Se considera como eslabón dentro de un sistema de de los 91 sistemas que se abastecen por camiones-cisterna, se distribución que no lo ha contemplado en su diseño paga a los operadores 0.20, 0.28, 0.30 y hasta 0.40 céntimos original: en un extremo de la cadena de distribución se de Nuevo Sol por cilindro vendido. En la mayoría de los casos, crearon los surtidores de SEDAPAL; en el otro extremo, los se paga un monto fijo entre S/. 50 y S/. 720 mensuales por sistemas autónomos, y no se reguló concertadamente el operador, con carga de trabajo heterogénea, resultando en funcionamiento del tramo intermedio de la cadena: el de los promedio S/. 287 al mes. Este monto es menor que el ingreso camiones-cisterna. mínimo legal, que es de S/. 450. En resumen, los COVAAP cumplen actividades económicas bien definidas, aunque limitadas por las condiciones del mercado: 6.12 Aspectos económicos y orgánicos · No ofrecen ventajas en el precio de venta en comparación La administración de estos sistemas de abastecimiento con los camiones-cisterna competidores; pero sí entregan el corresponde a la de un proceso operativo estable, a pesar de agua a domicilio si se desea, en calidad adecuada y volumen las siguientes condiciones orgánicas adversas: suficiente. 63 · Respecto de las ventajas comparativas, no se observan Percepción de los riesgos para la sostenibilidad del sistema mejoras significativas en la rentabilidad, dado que en la cadena de valor comparativa con los camiones-cisterna Gestión 32 48% competidores, se sustituyen los costos de distribución final · Problemas financieros 14 21% del camión competidor que efectúa la entrega casa por · Capacidad de gestión 11 16% casa, por los costos de distribución final del sistema · Falta de identificación con el sistema 7 11% autónomo, que tiene que pagar al operador. Operatividad 25 37% · Respecto de las ventajas competitivas, el COVAAP no · Infraestructura 14 21% resulta más rentable en relación al camión-cisterna cuando · Abastecimiento 9 13% éste es abastecedor. Como se vio, el camión-cisterna, · Manejo operativo 2 3% al operar como comerciante mayorista, obtiene a lo Participación 5 7% largo del tiempo una mayor participación porcentual en el valor agregado. Factores externos: competencia 5 8% Muestra 67 100% De esta forma, ante la limitada rentabilidad del COVAAP y la motivación colectiva para invertir en la conexión definitiva, los a) Riesgos en la gestión dirigentes en muchos casos optan por dedicarse a las tareas · Problemas financieros (21%) administrativas como trabajadores no remunerados, lo cual Las empresas comunales y las actividades empresariales desmotiva la renovación dirigencial. Asimismo, en ninguno de las organizaciones comunales son más sensibles a de los casos se encuentran conceptos discrepantes con un los problemas de falta de liquidez. En estos casos, la baja enfoque de la demanda. Todos reconocen que es imprescindible rentabilidad no permite contar con el mínimo personal y legítimo el pago por el servicio. Debe considerarse que con necesario, ni cubrir todos los costos de operación, estos sistemas no se ha incorporado a la población en el mantenimiento y reposición de activos. Es un problema mercado del agua. Este mercado ya existía previamente. Lo que puede afectar especialmente la sostenibilidad de los que se originaron fueron mejores condiciones de acceso tanto sistemas que utilizan cisterna de bombeo con bomba en calidad como en precio. eléctrica. Los principales proveedores son el abastecedor de agua y la 6.13 Factores de riesgo en los programas de fortalecimiento de la sostenibilidad empresa eléctrica para los casos de uso de bomba eléctrica. Además, se tienen los pagos a los operadores. Se interrogó a los dirigentes de los COVAAP o a sus Un factor de riesgo es la reducción del número de usuarios, equivalentes sobre los problemas o aspectos que, desde su principalmente cuando existen costos fijos o poco flexibles punto de vista, podían afectar la sostenibilidad de los sistemas. como el caso de la electricidad para las cisternas de Se mencionaron dos tipos: los internos, referidos a aspectos de bombeo. Los responsables de los sistemas tratan de ampliar gestión, operatividad y participación; y los externos, tales como el número de clientes para compensar los retiros de quienes la amenaza de la competencia. tienen facilidad de acceder a otras fuentes competidoras. 64 Un sistema relativamente grande, tiene mejores posibilidades Estos casos son relativamente sencillos de identificar de sostenerse, aunque sus requerimientos de trabajo cuando no existen otras formas de abastecimiento para administrativo sean mayores. la población, como los camiones-cisterna o asentamientos vecinos con conexiones domiciliarias. La vigilancia · Capacidad de gestión (16%) comunitaria detecta prontamente quiénes consumen Las dificultades señaladas respecto de la capacidad de agua sin abastecerse del sistema. gestión comunal que pueden afectar la sostenibilidad, tienen que ver con la renovación dirigencial y con problemas b) Riesgos en la operatividad de honestidad. · Infraestructura (21%) Es muy difícil encontrar personas dispuestas a asumir Existen algunos problemas que tienen relación con el la conducción de los sistemas. Los dirigentes que los diseño de la infraestructura, con desperfectos que requieren gestionan perciben que no obtienen por su tarea más reparaciones o con el mantenimiento. Se señalan, por tanto, beneficios económicos que los que obtendrían en una problemas estructurales y de funcionamiento. Con relación al actividad particular. Por ello, se desarrollan más los diseño, se manifestaron problemas de vías de acceso: "controles internos", subjetivos, tales como la autoestima, el "El no tener acceso al reservorio para alimentar con agua prestigio y la proyección comunitaria, que estimulan a operar desde el camión a la cisterna". el sistema con eficiencia. En general, los controles internos son más eficaces que "Por tener un solo ingreso por donde pase la cisterna". los controles externos, sobre todo cuando es deficiente "Se comienzan a construir pistas en la parte baja del la preparación contable de quienes llevan los registros de asentamiento humano". operaciones y tienen que realizar análisis de costos y elaborar estados financieros. En las empresas comunales no es fácil "Es la única vía de acceso". tener controles externos tales como auditorías contables, dado que casi todas no tienen registros bien consignados y acompañados de documentación sustentatoria. Por tanto, el adecuado funcionamiento depende de la viabilidad de la actividad económica, de un mínimo de organicidad grupal y de controles internos, subjetivos, tales como los valores de los emprendedores y el reconocimiento personal, la legitimidad y el liderazgo que obtienen. Es dificil ubicar a este tipo de pobladores. · Falta de identificación con el sistema (11%) Dicha falta se refleja en los robos. Un problema que se ha dado en varios lugares es el establecimiento de conexiones clandestinas a las piletas o a las redes secundarias. 65 Para afrontar el riesgo de la inaccesibilidad, en algunos lugares se han realizado las obras requeridas por el programa "A trabajar urbano". Con relación a los desperfectos que requieren reparación, todas las preocupaciones que podían poner en riesgo la sostenibilidad tenían que ver, en general, con "algún desperfecto en el sistema", o específicamente con las fugas de agua. Durante los diálogos con los dirigentes en grupos focales se manifestó la necesidad de que SEDAPAL, junto con personal calificado e implementos de medición, realice una revisión integral de las instalaciones. Con relación al mantenimiento como problema que afectaría la sostenibilidad del sistema, sólo se manifestó la preocupación por el deterioro de las piletas, que es un problema operativo, de mantenimiento e involucramiento "El terreno deteriora las mangueras y todos los meses se comunal. Varios dirigentes indicaron la necesidad de cambian". realizar intercambios de experiencias, a fin de conocer las Este es un problema que está relacionado con los costos innovaciones tecnológicas que se llevan adelante en otros de mantenimiento, reparaciones y renovación de activos. lugares. Hubo, incluso, la propuesta de realizar eventos Los costos de reposición resultan altos. Son dificultades con dirigentes por conos o distritos que, como parte del que se han presentado especialmente en los primeros programa de capacitación, incluyesen visitas a todos los sistemas construidos y también en todos aquellos que sistemas. debieron extender las redes secundarias para atender a las ampliaciones de los asentamientos, a partir de tomas · Abastecimiento (13%) de agua instaladas en las piletas. Las mejoras en la Los problemas o riesgos que podrían detener la operación infraestructura requieren inversión. del sistema están referidos, en todos los casos, al En los grupos focales, los participantes expresaron dos desabastecimiento de los camiones-cisterna por parte motivaciones. Por un lado, ampliar el número de piletas; por de los surtidores de SEDAPAL. Se trata de problemas de otro, conocer e intercambiar propuestas sobre tecnologías suspensión temporal del servicio. exitosas en otros sistemas, con el fin de reducir estos costos. Se recomendó que tales innovaciones tecnológicas · Manejo operativo (3%) fueran incluidas en el diseño de la infraestructura de los De los problemas cotidianos, sólo uno se señaló nuevos sistemas de abastecimiento. expresamente como capaz de afectar la sostenibilidad del sistema. Se trata de los costos de reposición de las c) Participación mangueras que deben trasladarse de pileta a pileta para Las dificultades mencionadas sobre este punto (7%) se efectuar el reparto del agua: tratan en el acápite de la participación comunitaria, y se 66 deducen de los comentarios recogidos sobre la falta de la subvención permanente de los dirigentes del COVAAP, participación de la población, la división de los COVAAP y la bajo la forma de trabajo no remunerado. Los márgenes injerencia de las juntas directivas vecinales en la gestión de que restan de los ingresos por ventas menos los costos estos comités. directos, no son suficientes. La renuncia a las dietas permitía Algunos usuarios entrevistados no encuentran diferencias incrementar los fondos de capitalización que, en varios significativas entre los precios del agua que ofrecen tanto el casos, se destinaban a financiar los estudios y las obras sistema como los camiones-cisterna. Por tal motivo, no se orientadas a la obtención de las conexiones domiciliarias. justifica que destinen su tiempo y esfuerzo en participar en la Asimismo, los usuarios han entregado también aportes resolución de los problemas de los órganos de gobierno. económicos extraordinarios para la recuperación del capital de trabajo. d) Factores externos: la competencia En ciertos casos se intentó agrupar a los COVAAP en Los dirigentes señalan este factor como una fuente centrales, y se discutió la posibilidad de comprar camiones- constante de dificultades. Manifiestan que hay asociaciones cisterna; sin embargo, no había una instancia promotora de camioneros que operan en monopolio, actuando unos para garantizar, con su presencia, la aplicación de los fondos como competidores y otros como proveedores, afectando a los objetivos acordados. así la posibilidad de reducir los márgenes y hasta los costos Se planteó también y se ha logrado la acción de SEDAPAL directos. para evitar que los abastecedores eleven los precios No obstante, dado el bajo porcentaje de respuestas, de venta del agua a niveles insostenibles. Se intentó este problema no es considerado como un riesgo para establecer mecanismos de regulación de precios, y se la sostenibilidad (8%). Ello significa que los precios se señaló expresamente la necesidad de tratar estos temas estabilizan en el nivel que más favorece a los transportistas con SEDAPAL, en tanto los beneficios de la tarifa social y competidores, pero sin llevar al colapso a los sistemas de no llegan a los destinatarios que justifican esta tarifa, sino abastecimiento. que permanecen en el sistema de abastecimiento, el cual Internamente, al ser insuficientes los márgenes entre la consiste en que el camión-cisterna, en lugar de cobrar flete, compra y venta, varios sistemas se sostienen a partir de se dedica a la compra y venta del agua. 67 7. Participación comunitaria 7.1 El contexto social y organizacional en las que tienen capacidad de gestión la utilizan en provecho propio, zonas periurbanas de Lima difícilmente la entregan en forma constante a una empresa comunal. La necesidad de priorizar recursos personales Como hemos visto al tratar el tema del estado de los sistemas, a la provisión de ingresos familiares explica la tendencia a en los asentamientos humanos periféricos de Lima existe la reducción de la participación vecinal en los dos últimos una dinámica de crecimiento y expansión permanente y, decenios. Ello significa reducir los tiempos y la disposición para simultáneamente, una ampliación de la atención de las redes las actividades comunales. troncales. Por ello, luego de la puesta en marcha de los sistemas disminuyó el número de demandantes del servicio, a la 7.2 Relaciones de conflicto y colaboración entre vez que se incorporaron nuevos usuarios. las organizaciones vecinales y los COVAAP Dicha incorporación se presentó de dos formas. En algunos Si bien durante la etapa de construcción de los sistemas se casos, los nuevos usuarios son en realidad sólo consumidores, promovió la participación de los vecinos en los comités de y se les denomina "nuevos clientes". En otros casos, además administración, ha predominado la presencia de antiguos de recibir el servicio, se incorporaron a la gestión; incluso se dirigentes quienes han asumido las responsabilidades. Existe cobraron tarifas diferenciadas para los usuarios antiguos y un pequeño círculo de dirigentes que son reelegidos por los clientes nuevos. Para los sistemas de agua, estos nuevos varios períodos, ya sea por temor a probar pobladores sin la demandantes adoptan el carácter de mercado cautivo y capacidad requerida, o por desconfianza a otros líderes que contribuyen a su sostenibilidad. sólo se interesan en asumir cargos cuando la administración muestra cuentas en azul con saldos significativos. La organización vecinal en los asentamientos humanos es de tipo territorial, y surge en el proceso de constitución del Los testimonios de los dirigentes de los COVAAP en operación, asentamiento. Las experiencias vecinales registran la formación son elocuentes: de comisiones técnicas que asumen las gestiones de titulación, electrificación y construcción de pistas y veredas, trabajando en "Se cambió la directiva hasta cuatro veces en seis meses. plazos prolongados que pueden ser intermitentes. En cambio, Con el primer concesionario hubo pérdidas. Se eligió otra un sistema de abastecimiento implica un comportamiento de Junta Directiva del COVAAP y el problema fue falta de control tipo empresarial y permanente. y también hubo pérdidas. La asamblea poblacional determinó que era incapacidad del COVAAP. Se tenía que defender Las experiencias de actividades empresariales comunales, el sistema, eligiéndose un concesionario que conociera el desde talleres productivos hasta comercializadoras de trabajo... Hay dirigentes que quieren asumir la conducción alimentos, iniciadas muchas de ellas a partir de la cooperación cuando ven ganancias, pero cuando hay problemas no externa, no han tenido mayor sostenibilidad9. Las personas quieren participar". (Huaycán Zona "M", Ate-Vitarte). "En cada Junta Directiva del COVAAP hay un representante 9 Véase Asociación ECOCIUDAD y Municipalidad Distrital de Villa María del de la directiva del asentamiento humano. El cambio se hace Triunfo (2001). Una experiencia de asociación público-privada en el desa- cada dos años. La mayoría no quiere asumir. Yo soy reelecto rrollo de capacidades de gestión de servicios básicos en poblaciones de extrema pobreza. Lima, Perú. en tres oportunidades. Esto debido a que la población quiere 69 que yo siga porque me tienen confianza. No hay vecinos que sinvergüenzas que quieren aprovecharse de los fondos". dominen el tema". (Juan Pablo II, Carabayllo) (Pedro A. Labarthe, Ventanilla). "En Siglo XXI no se ha cambiado hasta ahora la directiva. Esta casuística indica que existe una dinámica inestable de De cada pueblo han salido dos, los mejores. Pero los liderazgo. Cuando se otorga la administración en concesión mejores no en sabiduría sino en trabajo, responsabilidad; se resuelve en parte la debilidad organizativa, pero se mantiene ellos pasaron a ser parte de nuestro Comité Central. Ha la vigilancia y cierto control. Los menos organizados, en coincidido en que han sido secretarios generales en sus odo caso, apuestan a que se les garantice la continuidad pueblos. Lo que me preocupa es la directiva, porque muchos del servicio. dicen que no tienen tiempo". (Siglo XXI, San Juan de Lurigancho). La relación entre las juntas directivas centrales de los asentamientos humanos y los COVAAP registra niveles de "Estamos ya dos períodos, en junio se verá el tercer conflicto y colaboración. Sin embargo, el interés mayoritario por período. ¿Quién va a asumir? Digo esto porque en la primera mantener en funcionamiento los sistemas permite la convivencia. elección nadie quería aceptar. Asumimos nosotros. Para la En el contexto de esta cultura organizacional, los liderazgos segunda, cuando ya había fondos, quisieron asumir otros, revelan limitaciones y una tendencia al agotamiento. Con todo, a pero el pueblo quiere que estemos. Tenemos un acuerdo pesar de las debilidades y dificultades mostradas, los sistemas de que entren dos nuevos y queden dos antiguos. Pero siguen brindando el servicio. En ese sentido, es evidente que que estén supeditados a las directivas de los tres pueblos, este tipo de instituciones obliga a un seguimiento externo y que supervisen a ese COVAAP, como hasta ahora. Hay apoyo constantes. 70 7.3 Participación en la gestión de los COVAAP que la agenda incluya temas referidos al agua, determina que asistan principalmente los usuarios. Los pobladores no usuarios Según los usuarios encuestados, la participación comunitaria en hacen una vida marginal en la comunidad, muestran oposición los COVAAP es de nivel intermedio. Si bien en los sistemas que a estos sistemas o no cumplen con las obligaciones a las que no funcionan es evidente la baja participación, no es significativa se comprometieron. Algunos testimonios recogidos reflejan esta la diferencia entre la percepción promedio que se da en el situación: interior de los sistemas que operan y en los que no funcionan. "Se controla asistencia. Se anuncia cobro de multa para los En el caso de los que operan, el nivel promedio de participación, que faltan, aunque nunca se ha cobrado, pero así se les dice en una escala del 1 al 5, es de 3.2; mientras que en los sistemas para que asistan. También decimos que si no van no se les que no funcionan, el promedio es de 2.8 da agua. Es como una amenaza y ha tenido buena acogida". (Juan Pablo II, Carabayllo). "Somos 400 moradores (beneficiarios somos 250). En Participación de los usuarios para que el asamblea se fijaron multas de S/. 10 para dirigentes y de sistema funcione bien S/. 5 para usuarios. Tienen una semana de plazo para pagar la multa. Si no cumplen, no se les vende agua. Así se llena 5. Muy alta la asamblea". (Siglo XXI, San Juan de Lurigancho). 4. Alta Como se desprende de estos testimonios, la participación no 3. Intermedia suele ser espontánea. Esta forma "bajo amenaza" es recurrente en otro tipo de organizaciones comunales, como las asambleas 2. Baja de padres de familia de los colegios (públicos y privados). Con respecto al número de asambleas, en el 73% de los sistemas 1. Muy Baja se dan de una a cuatro veces al año, sobre temas relativos al agua y su abastecimiento. En el 21%, se realizan cinco o más 0% 10% 20% 30% 40% 50% asambleas por año; y en el 6% no se realiza ninguna. No funcionan Operan En promedio, en los sistemas más pequeños ­los que atienden a menos de 250 lotes- se realizan 3.8 asambleas al año; mientras que en los más grandes -los de 250 lotes o más- se Las asambleas se realizan para presentar el balance de la celebran aproximadamente 2.6 asambleas anuales. Estas cifras gestión de los COVAAP, tratar los problemas generados por la señalan que, en la mayoría de los casos, existe un bajo nivel de mala administración, realizar el cambio de dirigentes, resolver comunicación. En cuanto al número de asistentes, en el 65% problemas por desperfectos significativos de las instalaciones de las asambleas asisten entre 50 y 100 personas; en el 28%, y solucionar los conflictos que amenazan con paralizar el entre 100 y 250. En tanto que en el 41% de los sistemas, las sistema. Aunque son asambleas de pobladores, el hecho de asambleas tienen una asistencia mayor al 50% de integrantes 71 requerido como quórum. Hay menor participación en las La presencia femenina se mantiene en la conducción de los localidades de 250 a menos de 500 lotes (en el 13% de ellas se COVAAP, aunque es menor a la que existía en la fase de cumple con el quórum establecido); mientras que las de mayor construcción de los sistemas. En el 75% de los casos, se participación son las localidades pequeñas, menores de 180 registra una composición mixta en los COVAAP, y si sumamos el lotes (cumpliéndose con el quórum en el 57% de ellas). 3% de comités que está integrado exclusivamente por mujeres, obtenemos una presencia femenina a nivel dirigencial en el 78% 7.4 La participación según género de los casos. Las mujeres tuvieron una presencia mayoritaria desde el Por otro lado, la participación de la mujer en las tareas período de ejecución de las obras. Demostraron capacidad de operativas del abastecimiento de agua es más bien reducida, decisión y acción para hacer realidad los sistemas autónomos por cuanto requieren más tiempo y esfuerzo del que disponen. de abastecimiento de agua. Por ello, su participación ha sido En estas funciones se desempeña una mujer adulta por cada decisiva para finalizar la obra, duplicando en predominancia el dos hombres adultos. esfuerzo masculino. 72 Es necesario tener en cuenta que las labores de distribución del los tickets de venta, la supervisión a los cobradores mediante agua demandan un gran esfuerzo físico (jalar la manguera de balances permanentes, y la verificación de los volúmenes de una pileta a otra, subir hasta el reservorio para que el camión- compra y venta del agua. La vigilancia se expresa también cisterna deje el agua, efectuar reparaciones, etc.); así como en el control de los camiones "pirata" que intentan ingresar a tratar con el chofer o propietario del camión-cisterna, con la vender agua a los asentamientos. Existen formas de vigilancia posibilidad de que el esposo no acepte tal situación. para evitar el robo de agua en las propias instalaciones, principalmente por la salida de las piletas. Se cuida también la 7.5 Vigilancia comunitaria infraestructura en general, evitando el deterioro por mal uso o por actitudes destructivas. La vigilancia comunitaria, entendida como la capacidad organizativa que permite utilizar mecanismos de control de calidad del servicio que brindan los sistemas autónomos, se 7.6 Iniciativas de la población ejerce mediante actividades que son rutinarias en la vida de la comunidad. Por ejemplo, el control del cloro residual en el El 58% de los dirigentes de los COVAAP señala que ha recibido agua que se compra a los camiones-cisterna es una actividad iniciativas de los usuarios respecto del funcionamiento del realizada por los COVAAP, así como por personas que no son sistema. En cuanto a la operatividad, la iniciativa más importante dirigentes en ejercicio. se refiere a las conexiones domiciliarias, 33%; también sobre horarios 16% (más horas de servicio y horarios adecuados a Lo mismo sucede con los mecanismos para controlar la venta la presencia de adultos en las viviendas) y, finalmente, sobre del agua y evitar los malos manejos; estos mecanismos son medidores, 11%. 73 8. Factores externos La sostenibilidad de los sistemas depende también de de los minoristas (sistemas autónomos). De esta forma, el agua factores externos. La importancia de analizar este aspecto llega con precios heterogéneos al público usuario. está relacionada de manera directa con la respuesta de las instituciones externas involucradas con el agua potable, frente Las tarifas del agua de los camiones-cisterna no son uniformes. a las cuales los usuarios de los sistemas y los COVAAP tienen Aparentemente, no sólo dependen de los costos del transporte, expectativas. Más del 90% de los COVAAP no cuenta con un sino que se adecuan a sus clientes (los sistemas). De los 120 reconocimiento formal como institución social por parte de sistemas en operación, 91 son abastecidos por camiones- ninguna de estas instituciones; sólo el 10% restante posee cisterna en forma total o parcial, de los cuales 53 cuentan con cierto reconocimiento por parte de los municipios. reservorio y 38 con reservorio y equipos de bombeo. Las tarifas de venta de los camiones-cisterna a los sistemas 8.1 Abastecimiento de agua son, en promedio por m3, las siguientes: Por lo menos el 85% de los sistemas se abastece de los surtidores de SEDAPAL y el 9% de otros surtidores autorizados. Tarifas promedio en S/. m3 En 1997 existían 33 surtidores y 303 camiones-cisterna con Tipo de servicio S/. US $10 carné sanitario otorgado por el Ministerio de Salud, de los Camión a bombeo 4.33 1.33 cuales se tenían: Camión a reservorio 4.52 1.39 · Veinte surtidores privados, ubicados principalmente en la periferia de la ciudad, donde aún subsisten características Mixto a bombeo 4.64 1.42 rurales. Promedio general 4.47 1.37 · Nueve surtidores municipales. · Cuatro surtidores de SEDAPAL (los más grandes). Los sistemas con equipos de bombeo tienen mayores costos Al iniciarse la puesta en marcha de los sistemas, se recomendó debido al consumo de electricidad. Además, tienen poca establecer un contrato (acuerdo formal o similar) entre la unidad capacidad de pago y, para ellos, la tarifa promedio es menor. de gestión del sistema autónomo y el titular del camión-cisterna. En un segundo nivel están aquellos que se abastecen de camión Sin embargo, cuando se realizó este estudio se comprobó a reservorio. Estos dependen del camión, y la tarifa promedio que, de los 91 sistemas autónomos que utilizan como fuente es relativamente mayor. Los sistemas que están en mejor de abastecimiento a los camiones-cisterna, más de la mitad posición económica son los que se abastecen en forma mixta, mantenía una relación informal con sus abastecedores. del camión y de la red de SEDAPAL. El agua de la red llega con tarifa promocional, deja un margen mayor y, ante esa mayor Respecto del precio de venta del agua, salvo la tarifa social con capacidad de pago, el camión-cisterna cobra en promedio una la que se expende el agua en los surtidores de SEDAPAL, no tarifa más alta. existen otras regulaciones. SEDAPAL establece un precio "en surtidor" y deja libertad para la fijación de los precios de venta por parte de los comerciantes mayoristas (camiones-cisterna) y 10De acuerdo al tipo de cambio a setiembre 2005 (3.25 soles= 1 US$). 75 No obstante SEDAPAL ofrece una tarifa social en sus surtidores, El 20% de los entrevistados no conoce el tema, lo cual indica el precio de venta al público sube por lo menos en 20%. Si no que los camiones-cisterna y la unidad de gestión del sistema es viable tener un precio de venta al público por el costo de autónomo no han llegado a integrarse del todo o, al menos, los controles que ello implicaría, el precio del agua puede ser a mantener una relación más formal. Así, en un principio se el mismo tanto en el surtidor como en el sistema autónomo y, conversó con los camioneros competidores que transportaban separadamente, el camión-cisterna agregaría el valor del flete. agua de dudosa calidad; luego se colocaron trancas en Con relación a los fletes, no hay un estándar para relacionar las calles para que no pudieran entrar. Un tercer paso fue las distancias desde el surtidor más cercano a cada sistema demandarlos ante SEDAPAL, lo que no dio resultados debido autónomo: así, existe una variedad de costos señalados por a que varios de ellos eran informales y no compraban o no se los camioneros. Es posible establecer una propuesta económica sabía si compraban agua del surtidor de SEDAPAL. Es difícil de fletes por zonas para los camiones-cisterna, en la que se hacer un seguimiento y monitoreo del abastecimiento de los incluyan sus costos fijos y variables de operación, mantenimiento, camiones-cisterna. gastos generales, margen de contribución para la recuperación de la inversión y una utilidad que no sea desmesurada. Un tercio de los dirigentes de los COVAAP considera que los transportistas privados representan una competencia para 8.2 Entorno de mercado: la competencia los sistemas. Otro tercio no cree que exista competencia. Finalmente, el problema lo asumen los COVAAP dentro Uno de los principales problemas que enfrenta la gestión de los de una lógica de mercado. El 30% opina que la mejor forma de COVAAP es la relación con los dueños de los camiones-cisterna. contrarrestarlos es brindando un mejor servicio y calidad de agua. Si bien en algunos casos los transportistas compran el agua en los surtidores de SEDAPAL, en otros se desconoce el origen Como se vio, una de las principales causas de paralización de del agua (acequias, ríos, pozos clandestinos), y la población la los sistemas es la competencia, aunque ésta es significativa compra sin evaluar su calidad. En esos casos, el agua se ofrece sólo en los seis primeros meses de operación del sistema. En por un precio menor que el del COVAAP, lo que significa una los sistemas que superan ese período, las relaciones con los competencia desleal. Por lo general, las familias que compran transportistas proveedores y competidores se estabilizan. a los camioneros son aquellas que están ubicadas en la vía Según el análisis realizado, los sistemas son sostenibles en los de tránsito del camión y, por tanto, no necesitan hacer ningún asentamientos que no cuentan con vías de acceso adecuadas esfuerzo para trasladar el agua: la reciben más rápido y la para los camiones y que requieren sistemas de bombeo. Ello almacenan en tanques de un metro cúbico (aproximadamente), nos indica que un factor que favorece el uso del sistema es la dado que privilegian el llenado rápido. Si bien estos casos no ubicación del lote con relación a las vías de acceso vehicular. resultan significativos con relación al total del asentamiento, su A mayor dificultad de articulación a la vía vehicular, mayor exclusión del sistema no favorece el desarrollo organizativo de interés en usar el sistema autónomo. Se requiere desarrollar sus usuarios. un marketing social desde el entorno institucional, en el que se vinculen las dos demandas: la del agua y la de las conexiones Por otro lado, el 70% de los sistemas autónomos se abastecen domiciliarias. Por ejemplo, utilizar el ahorro de los COVAAP de asociaciones de camiones-cisterna, mientras que un 10% de en fondos de contingencia, o para estudios requeridos en las los camiones no ha llegado todavía a este nivel de organización. gestiones o en la ejecución de las conexiones domiciliarias. 76 8.3 Los COVAAP y el entorno institucional Expectativas de los dirigentes de los COVAAP frente a los actores externos En la etapa posproyecto, los COVAAP requieren apoyo Otro actor importante es el sector salud. El 30% de los COVAAP · Que organice y supervise de mejor manera institucional continuo para resolver sus problemas internos afirma haber recibido su apoyo mediante campañas de medición el reparto del agua con los camiones- y evaluar dificultades comunes, aquéllas que afectan su del cloro, limpieza, fumigaciones y capacitación en el manejo y cisterna, mejorando la calidad y reduciendo costos. legitimidad y requieren evaluaciones conjuntas entre los consumo del agua. SEDAPAL · Que facilite la asistencia técnica para el involucrados. mantenimiento del sistema. · Que proporcione repuestos y accesorios en stock al cierre del proyecto. Por lo general, la relación posproyecto de los COVAAP con · Que los reconozcan como organizaciones las instituciones responde a necesidades distintas, pero sociales de desarrollo. que apuntan a dos niveles de acción: el de fortalecimiento o · Que los apoyen con fondos para mejoramiento del sistema, dando consolidación de la operatividad, y la realización de acciones MUNICIPALIDAD DISTRITAL mantenimiento a los caminos de acceso a complementarias a la del agua en la comunidad. los reservorios. · Que controle y supervise a los camiones- cisternas y a los operadores de la condición Sólo el 20% de los dirigentes de los COVAAP reconoce sanitaria. haber mantenido una relación posproyecto con las ONGs, · Que realice evaluaciones de la calidad del con asistencia técnica, capacitación en gestión administrativa, agua y del medio ambiente, a través de MINISTERIO DE campañas. cuidado del agua y gestión integral del ambiente. Este apoyo SALUD · Que proporcione los productos químicos debería darse de manera más sostenida, sobre todo hasta necesarios para la determinación del cloro residual. que la gestión se estabilice (al menos seis meses a partir de la puesta en marcha). · Que brinde apoyo técnico y seguimiento posproyecto para fortalecer la gestión y mejorar el sistema. El apoyo solicitado a los actores externos se centra en la · Que apoye la capacitación ambiental. · Que brinde asesoramiento técnico y elaboración de proyectos complementarios para su desarrollo ONGs financiero en la formulación, gestión de integral. De esta manera, el 30% de los COVAAP solicita proyectos de mejoramiento del sistema o proyecto definitivo. apoyo en la gestión de sus proyectos de agua y desagüe · Que apoye el financiamiento de proyectos definitivos; y el 30% de los dirigentes solicita proyectos complementarios. complementarios para el asentamiento humano, · Que tengan capacidad de negociación con relacionados con la gestión productiva, generación de los camiones-cisterna para la reducción de los costos del agua. empleo, mejoramiento ambiental con áreas verdes y · Que fomenten acciones de desarrollo de las reutilización del agua. capacidades administrativas y operativas CENTRAL DE de los COVAAP. COVAAP · Que faciliten la discusión y el dialogo con las autoridades competentes. Con respecto a las municipalidades, se reconoce su apoyo · Que sean un referente distrital de los sólo en el visado del plano para la elaboración del expediente COVAAP. · Que fomenten el mercadeo social de los técnico del proyecto, no así en la solución de los problemas sistemas autónomos en los asentamientos que surgen en la etapa de operación. humanos. 77 Los problemas que se presentan son de diverso orden: 8.4 Coordinación entre los COVAAP a) En un inicio, los COVAAP administraron los Si bien hubo iniciativas de coordinación entre los COVAAP, en sistemas con un sentido más social que comunal. su mayoría los procesos quedaron truncos debido a una débil Lo comunal se diluía porque, generalmente, no todos organización y a la falta de respaldo de los propios dirigentes. los pobladores llegaban a cumplir con los compromisos Ello limitó la continuidad de las reuniones y generó desgaste. adquiridos (faenas comunales, cuotas económicas, etc.): Sólo dos de estas iniciativas resultaron: la de Villa María del por ello, no se les consideraba socios del COVAAP. No Triunfo y la de San Juan de Lurigancho. existen argumentos sólidos para afirmar que SEDAPAL, al realizar las conexiones domiciliarias, favorezca a quienes En Villa María del Triunfo existió una iniciativa municipal con el participaron de la construcción de los sistemas autónomos propósito de incorporar a organizaciones como los COVAAP en desmedro de los que no lo hicieron. en un proceso de desarrollo integral de su territorio. Como b) Los sistemas autónomos forman parte de un consecuencia, se desencadenó un proceso participativo a mercado del agua, no regulado adecuadamente. escala municipal que valoró a los COVAAP como organizaciones Como se explicó, el tramo del agua del surtidor a la idóneas para generar capacidades administrativas y población carece de regulaciones claras con respecto al empresariales. precio y al control de los transportistas. SEDAPAL estableció una tarifa social en sus surtidores, aunque sin calcular El segundo caso es el de la Asociación de Comités Organizados los fletes del surtidor al sistema. Sólo ha establecido un de Mantenimiento para el Agua Potable y el Saneamiento precio referencial por cilindro para los sectores sin redes, Ambiental (ACOMAPSA) de San Juan de Lurigancho, constituida pero no una regulación general. Por otro lado, si bien está por 20 COVAAP que, en este caso, se denominan COMASA establecida una regulación para el control de la calidad del (Comités de Agua Potable y Saneamiento Ambiental), esto agua potable de los camiones-cisterna, en muchos sectores debido a que abarcan también temas de medio ambiente. Esta este control no se aplica. c) Los sistemas autónomos se ven afectados por problemas sociales y materiales que aquejan a los sectores periurbanos. Las organizaciones sociales (vecinales y funcionales) sufren una crisis de representatividad y credibilidad, lo que provoca la disminución del tiempo que los dirigentes dedican al trabajo voluntario comunal. Un problema crucial es la carencia de liderazgos. Estas son variables sociales que influyen en la legitimidad de los COVAAP. El apoyo institucional es necesario para fomentar la capacidad creativa de la población. 78 iniciativa fue reconocida por la municipalidad distrital. De acuerdo con los resultados del estudio realizado sobre La central ACOMAPSA fungió de mediadora en la negociación una muestra de 65 sistemas, el 85% cuenta con silos, 7.5% de tarifas entre SEDAPAL y los COVAAP (COMASA); ha con un sistema de letrinas, y otro 7.5 % no cuenta con ningún facilitado también la relación comercial entre los COVAAP sistema de evacuación de aguas residuales. El uso de silos y (COMASA) y los camiones-cisterna para establecer el precio letrinas mal construidos genera riesgos ambientales y desastres, del agua. Como conciliadora, logró revertir conflictos en algunos puesto que el agua tiende a filtrarse hacia el lote de abajo y COVAAP miembros de la central. desestabiliza los muros de contención. En segundo lugar, los usuarios suelen usar los silos sólo para arrojar sus excretas, Asimismo, promovió la capacitación de los nuevos presidentes mientras que las aguas de limpieza y de lavado de ropa son electos en sus organizaciones de base, transfiriéndoles arrojadas a la vía pública, generando charcos que se convierten experiencia y recomendaciones técnicas. Promovió además el en focos infecciosos. Pocos son los casos en que los COVAAP ahorro de los COVAAP (COMASA), en la perspectiva de comprar han asumido una responsabilidad al respecto, capacitando a los sus propios camiones-cisterna para abastecer de agua potable usuarios en la reutilización de las aguas servidas, o buscando y a sus macroproyectos, para lo cual, con el apoyo de una ONGs, habilitando un espacio en donde verterlas y drenarlas. se elaboró un anteproyecto. Asimismo, se presentan situaciones de riesgo inminente con relación a los grifos de los pilones, por la pérdida del agua y el 8.5 Impacto ambiental consumo directo por parte de los niños que juegan en la calle. Con relación al medio ambiente, se observan impactos positivos Como aspectos positivos, se deben resaltar las iniciativas y negativos. Los negativos son generados por la falta de un generadas por los propios COVAAP, en algunos casos sistema eficiente de evacuación de aguas residuales y por la apoyados por el sector salud o las ONGs, para la contaminación ambiental de las calles, como consecuencia implementación de acciones de mejoramiento ambiental. del arrojo de agua a la vía pública; ello conforma escorrentías No obstante, el mayor o menor impacto ambiental no afecta permanentes con lodos que producen malos olores. la sostenibilidad de los sistemas. 79 9. Sostenibilidad de los sistemas La sostenibilidad de los sistemas autónomos de abastecimiento Estas variables fueron ponderadas en una escala del 1 al de agua potable, es una variable dependiente, que está en 5, luego de lo cual se promediaron en un solo valor, al que función de tres variables independientes: operatividad, gestión y denominamos "índice de sostenibilidad". El valor 5 indica alta participación comunitaria, además de una condición relacionada sostenibilidad, el valor 1 indica sostenibilidad muy baja. Se al entorno de mercado. clasificaron los sistemas de acuerdo a este índice, sobre la base de las diversas tipologías construidas en este estudio: 9.1 Índice de sostenibilidad tipos de sistemas, modelos de gestión y tipos de abastecimiento, ésta última obtuvo el mayor valor explicativo. Sobre la base del trabajo de Travis Kratz, Jennifer Sara y Mario Núñez, denominado "El impacto de las normas De esta manera quedó relevada la importancia de los factores institucionales en la sostenibilidad de los sistemas de externos, específicamente la inserción de la microempresa en su abastecimiento de aguas en zonas rurales", se ha elaborado entorno de mercado. Los valores del índice de sostenibilidad se un índice para medir la sostenibilidad, relacionando cinco agruparon en las seis categorías correspondientes a la tipología variables: de sistemas. · Satisfacción del usuario 9.2 Clasificación de los sistemas · Estado de la infraestructura · Operación y mantenimiento Con el fin de facilitar la lectura, la escala cuantitativa se convierte · Manejo financiero en una clasificación cualitativa de tres valores: sostenibilidad alta, media y baja. · Voluntad para sostener el sistema. Clasificación de los sistemas TIPOS DE Total de Índices de Número de sistemas según su sostenibilidad ABASTECIMIENTO sistemas sostenibilidad Baja Media Alta Red a pileta 14 3.9 0 2 12 Red a reservorio 2 2.6 s/i s/i s/i Camión a reservorio 53 2.9 15 30 8 Red a bombeo 13 3.4 1 7 5 Mixto a bombeo 7 3.2 1 4 2 Camión a bombeo 31 3.1 7 14 10 Total general 120 24 57 37 81 En el caso de los sistemas de red a reservorio, no se ha podido de las cuotas para el pago de los recibos de SEDAPAL y, en considerar un análisis más detallado debido al reducido tamaño otros casos, para la limpieza y el cuidado de piletas, como del universo (dos sistemas). único componente del sistema a su cargo. · En el resto de casos (camión a reservorio, red a bombeo, Clasificación de los sistemas por grado de sostenibilidad mixto a bombeo y camión a bombeo) se observa un comportamiento similar, con una mayor concentración en 90.0 % la sostenibilidad media; y con más presencia de sistemas en 80.0 % el rango de sostenibilidad alta que en el de sostenibilidad 70.0 % baja, a excepción de los sistemas de camión a reservorio. 60.0 % · Los sistemas de camión a reservorio son los que, en 50.0 % comparación con el resto, tienen mayores dificultades 40.0 % para lograr un alto grado de sostenibilidad. 30.0 % 20.0 % Nótese que los sistemas de camión a bombeo muestran una 10.0 % mayor sostenibilidad que los de camión a reservorio, pese a que 0.0 % sus costos de operación son mayores, debido al gasto en la Red a Camión a Red a Mixto a Camión a pileta Reservorio Bombeo Bombeo Bombeo electricidad requerida para el bombeo. Esto se debe a que las Sostenibilidad empresas que usan cisternas y equipos de bombeo atienden alta 89% 15% 38% 29% 32% por lo general a poblaciones donde los camiones-cisterna Sostenibilidad competidores no pueden acceder. Se trata, por tanto, de un media 11% 57% 54% 57% 45% mercado cautivo que valora significativamente el servicio de Sostenibilidad baja 28% 8% 14% 23% abastecimiento de agua, y está dispuesto a un mayor esfuerzo de participación en la gestión comunal para hacerlo sostenible. Sobre la base de los datos del índice de sostenibilidad en los En resumen, los sistemas de abastecimiento de agua, de diferentes sistemas, se encuentra que: acuerdo a su sostenibilidad, se pueden clasificar en tres tipos: 1º Sistemas con conexión de la red de SEDAPAL a la pileta. · El 89% de los sistemas de red a pileta se clasifica como 2º Sistemas que se abastecen de camión a reservorio. de "sostenibilidad alta". En orden decreciente le siguen los sistemas de red a bombeo (38%), de camión a bombeo 3º Sistemas cuya sostenibilidad depende de los factores internos (operatividad, gestión y participación comunitaria). (32%), mixto a bombeo (29%) y de camión a reservorio (15%). · Los sistemas de red a pileta son los que han demostrado un Tipo 1: Sistemas en tránsito a la conexión definitiva, que mayor grado de sostenibilidad, debido a que sus condiciones no tienen mayores problemas de sostenibilidad por tener de operatividad no dependen de los mismos sistemas, sino conexión de la red de SEDAPAL a la pileta. de SEDAPAL. Además, las actividades de gestión, en lo Son 14 sistemas con conexión de la red de SEDAPAL a la referido al servicio de abastecimiento, se reducen al cobro pileta, y se encuentran en un estado de tránsito hacia el tipo 82 de sistema convencional. No son totalmente autónomos por Su sostenibilidad se basa centralmente en la operatividad, tener la conexión con la red de agua que vuelve inoperativo el gestión y participación comunitaria. reservorio, pero tampoco son sistemas con conexión definitiva Los costos de operación en los sistemas abastecidos por la por continuar usando las piletas para el abastecimiento y por red de SEDAPAL al reservorio son bajos. Los costos de los no tener la conexión de desagüe. Estos son los sistemas que sistemas que tienen equipos de bombeo son más elevados presentan los mayores índices de sostenibilidad. por el gasto adicional en electricidad. No obstante, por atender principalmente a asentamientos ubicados en las partes altas de Tipo 2: Sistemas cuya sostenibilidad depende de los las laderas de los cerros, los costos de bombeo son menores costos del agua abastecida por los camiones-cisterna. que los del acarreo manual del agua. La operatividad es más Son 84 sistemas abastecidos sólo por camiones-cisterna, compleja que en los sistemas sin bombeo, especialmente en 53 de los cuales cuentan con reservorio y 31 de éstos, los sistemas de abastecimiento mixto. adicionalmente, poseen equipos de bombeo. Su sostenibilidad depende básicamente de las posibilidades de cubrir los costos de operación y mantenimiento, los mismos que están limitados 9.3 Prioridades de la intervención institucional externa por su relación con los camiones-cisterna. A enero de 2003, se ha mostrado en menor medida la relación entre la sostenibilidad A partir de la tipología de los sistemas, según su sostenibilidad, y las variables asignadas para la operatividad, gestión y pueden extraerse prioridades para una estrategia de intervención, participación comunitaria. Los precios del abastecimiento de orientada al fortalecimiento de los sistemas en operación. agua de los camiones-cisterna, ponen en riesgo la sostenibilidad, al dejar poco valor agregado para cubrir los otros costos. En los sistemas Tipo 1, con conexión de la red de SEDAPAL a la En muchos casos es oportuno cambiar a los responsables de pileta, es prioritario el asesoramiento y apoyo en las gestiones de la gestión de los sistemas. Sin embargo, la reducida capacidad proyectos y tareas para el tránsito a la conexión definitiva. para cubrir los costos de operación y mantenimiento, por los altos precios del agua que cobran los camiones-cisterna, no En los sistemas Tipo 2, cuya sostenibilidad depende de los permite ingresos atractivos para dietas que cubran los tiempos costos del agua abastecida por los camiones-cisterna, el objetivo de los dirigentes reemplazantes. Ello puede desestabilizar principal del apoyo externo es fortalecer a los órganos de gestión su actual forma de gestión, y obliga a diseñar un modelo de de los sistemas y establecer mecanismos de regulación para los microempresa que cubra sus costos básicos sin depender del camiones-cisterna abastecedores, que son los que controlan los trabajo gratuito de los dirigentes. precios del mercado local, operando como cartel monopólico y reteniendo la mayor parte del valor agregado. Tipo 3: Sistemas cuya sostenibilidad depende de la operatividad, gestión y participación comunitaria. En los sistemas Tipo 3, en los que la sostenibilidad depende de Son 22 sistemas, de los cuales 20 cuentan con equipos la operatividad, gestión y participación comunitaria, la prioridad de bombeo (13 abastecidos por la red de SEDAPAL y siete del apoyo externo consiste en fortalecer la institucionalización de en forma mixta, por la red y por camiones-cisterna); y dos los órganos de gestión de los sistemas; brindarles servicios de sistemas que, al ser abastecidos directamente de la red de desarrollo empresarial, mercadeo, y potenciarlos como agentes SEDAPAL al reservorio, no dependen de los camiones-cisterna. de desarrollo local. 83 10. Conclusiones 10.1Estado en que se encuentran los parte de las paralizaciones en los seis primeros meses de sistemas autónomos la gestión del sistema. Entre 1993 y 2000, en las zonas periurbanas de Lima b) Sociales internos (40%) Metropolitana, se construyeron más de 200 sistemas autónomos Son los problemas de gestión que se presentan a partir de de agua potable. Inicialmente, estos sistemas fueron concebidos los tres primeros meses. Constituyen un peligro constante como una solución de emergencia ante la epidemia del cólera, para la sostenibilidad del sistema. pero posteriormente se convirtieron en una estrategia de atención para aquellas personas que no contaban con el servicio y que, c) Físicos internos (20%) hasta entonces, debían comprar el agua a los camiones-cisterna. Se trata de problemas de infraestructura que afectan la sostenibilidad del sistema en los tres primeros meses. Si bien el proyecto que construyó los sistemas fue técnicamente exitoso, no se prestó la debida atención a la constitución de Varios de los 37 sistemas autónomos que desde 1997 pasaron unidades de gestión que administraran estos sistemas con al sistema convencional (conexión domiciliaria a la red de eficiencia y aseguraran su sostenibilidad. Transcurridos cuatro SEDAPAL) utilizaron principalmente las estructuras de las redes años, son numerosos los sistemas que presentan diversos secundarias del sistema autónomo para implementar el sistema grados de dificultad y deficiencia en su operación, aunque es convencional y, en menor número, los reservorios y cisterna- cierto que la mayoría se encuentran operativos. tanque de bombeo. De los 186 sistemas en operación al 2000, 29 habían dejado de Los 120 sistemas en operación se pueden agrupar en tres funcionar en el 2003. De los 157 sistemas restantes, 37 habían tipos: sin almacenamiento -de la red a la pileta-, con pasado a operar con conexiones domiciliarias conectadas a la almacenamiento en reservorio, y con almacenamiento y red de SEPAPAL. De esta forma, se tiene que en el 2003 existen sistema de bombeo. En estos 120 sistemas en operación, 120 sistemas que operan como autónomos. mientras por un lado salían usuarios, por otro, aparecían nuevos, quienes pertenecían a los asentamientos anexos o a Las dificultades que enfrentan los sistemas son de diverso tipo, las ampliaciones que suelen ubicarse en áreas de difícil acceso aunque, en última instancia, todos se remiten a la gestión; es para los camiones-cisterna. El servicio que les brinda el sistema, decir, a la ausencia de una organización con capacidad técnica construyendo en algunos casos piletas adicionales, es altamente y administrativa que asegure su sostenibilidad. significativo para estas poblaciones. Según el estudio realizado, las causas directas que explican La cobertura de los 120 sistemas en operación se redujo en el colapso de los 29 sistemas que dejaron de operar, son las relación a lo previsto durante su construcción. A enero siguientes: de 2003, los sistemas brindan servicios a 28,738 lotes en 256 asentamientos humanos, con un promedio de a) Económicas (40%) 2.1 asentamientos por sistema, 112 lotes por asentamiento Los sistemas no lograron superar la competencia de los y 239 lotes por sistema, beneficiando aproximadamente camiones-cisterna. Este tipo de problemas originó la mayor a 175,300 personas. 85 10.2 La demanda y percepción de los usuarios La motivación de la población es doble: requiere agua segura y aspira a contar con conexiones domiciliarias. Los sistemas autónomos se aceptan como una solución transitoria y progresiva, hasta que llegue la conexión domiciliaria con conexión a la red troncal. El problema es que, para la mayoría, ello puede tardar diez años o más, dependiendo de los planes de ampliación de cobertura de SEDAPAL. Desde esta perspectiva, la bondad de los sistemas autónomos consiste en que, al ser progresivos, satisfacen ambas expectativas. La demanda de conexiones domiciliarias es la meta final de los usuarios de los sistemas autónomos. Más aún, estos sistemas se perciben como una forma de agilizar las gestiones para alcanzar esa meta y como una manera de lograr los ahorros necesarios para el aporte inicial. Ello inclusive ha llevado a muchos dirigentes a no cobrar dietas por su trabajo. En cuanto a la percepción de los factores de sostenibilidad, con el actual modelo de gestión los más significativos son: el de operatividad y el de gestión. Se percibe que la sostenibilidad La percepción de la participación comunitaria, en la misma de los sistemas depende de las personas que los conducen. escala del 1 al 5, es indiferente, con muy poca diferencia entre La principal amenaza observada es la falla en la operatividad los que tienen sistemas en operación (3.2) con los que tienen del sistema. sistemas, pero no funcionan (2.8). Sin embargo, el grado de satisfacción de los usuarios con el 10.3 Sobre la operatividad de los sistemas servicio que reciben, en general, es alto: 3.8 en promedio, en una escala del 1 (muy insatisfecho) al 5 (muy satisfecho). Los El estudio ha comprobado que los sistemas que se mantienen más satisfechos son los que ya alcanzaron las conexiones operativos logran dar servicio de agua potable a la población, a domiciliarias (4.0). Casi al mismo nivel se encuentran los que pesar de enfrentar los problemas de gestión mencionados. tienen sistemas en operación (3.9). Aquellos usuarios que tienen los sistemas paralizados se muestran indiferentes (3.0), lo que La continuidad de la operación del servicio (días a la semana) indica que han logrado satisfacer su necesidad de agua por es bastante aceptable: el 76% de los sistemas brinda servicio otros medios; y sus demandas explícitas están orientadas a los entre cinco y siete días. Los períodos de paralización tienen avances en la conexión domiciliaria, la cual puede ser brindada una incidencia moderada: 26 sistemas (22% de los 120 en por SEDAPAL o por otro tipo de entidad operadora. funcionamiento) reportan interrupciones, de una semana el 86 58%; de dos semanas el 27% y de 15 a 90 días el 15%. Las Con respecto al servicio de los camiones-cisterna, la encuesta causas de la interrupción del servicio son muy variadas, aunque arroja que el 50% de los sistemas está conforme, mientras predominan los desperfectos en redes y en los equipos de que el otro 50% manifiesta diversas causas de insatisfacción. bombeo (40%), así como los problemas de gestión (30%). Sobre la vigilancia a su actividad, en el 56% de los sistemas se considera que SEDAPAL se encarga del control; el 30% El nivel de deterioro de los equipos de bombeo es alto (43% indica que el control está a cargo del sector salud y el 9% que de los sistemas). Al inicio, el 18.2% reportaba haberlos recibido el responsable es el municipio. La principal fuente de provisión en condiciones entre regulares y malas. Actualmente, el 36% para el 84% de los encuestados es SEDAPAL. Sobre el afirma que están en esa situación. El deterioro de los reservorios estado de conservación de los camiones, el 76% dice que es es moderado. Inicialmente, el 93% reportaba haber recibido bueno, mientras que el 26% lo considera malo. La frecuencia los equipos en buenas condiciones. En la actualidad, el 84.2% predominante de limpieza de los reservorios es de uno a cinco indica que están en esa condición. El desgaste de los equipos meses en el 60% de los sistemas. Se encontraron frecuencias de bombeo podría ser menos crítico si se contase con la de seis meses en el 32% de los casos. asistencia técnica de un ente especializado, que podría ser el proveedor de los equipos o SEDAPAL. El 91% de todos los sistemas utiliza cloro para la limpieza de los reservorios. El 65% no realiza mediciones de presencia de cloro El deterioro de las redes es también moderado. Al inicio, el residual. Del 35% que sí la realiza, 63% lo hace entre uno y tres 86.4% reportaba que estaban en buen estado. Hoy, el 71.6% días; y el 29%, entre cuatro y ocho días. Se obtuvieron también manifiesta que se encuentran en esa situación. La principal resultados que revelan que el 53% de los sistemas se ubica dentro deficiencia que afecta la conservación de redes, para el 35%, de los rangos aceptables de cloro residual (0,4 ppm), mientras que es el mal mantenimiento. En el 32% de los casos, son las el 37% está por debajo, y el 10% por encima de lo recomendado. roturas y filtraciones. El deterioro de las piletas es muy alto. En torno a la presencia de cloro residual en las piletas, se halló que Al inicio, en el 87.6% de los sistemas las piletas se hallaban en el 49% está en los rangos recomendados, el 43% por debajo y el buen estado. Actualmente, sólo el 43.1% se encuentra en tal 8% por encima de lo establecido como aceptable. condición. En el 33% de los sistemas el principal problema es el desgaste de los accesorios, lo cual, además, genera pérdida 10.4 Condiciones de sostenibilidad de los sistemas de agua. El segundo problema es el deterioro por desuso, y el tercero, el robo de accesorios. Los sistemas que han logrado la conexión a la red de SEDAPAL, son los que exhiben los más altos índices de sostenibilidad. Se Sobre los sistemas que se abastecen directamente de la red encuentran en un estado de tránsito al sistema convencional, de SEDAPAL, existen percepciones diferenciadas. En el 37% pues ya no son totalmente autónomos en tanto tienen la de los sistemas existe satisfacción con el servicio, mientras que conexión con la red. En estos sistemas se cubren los costos en el 63% se presentan reclamos y quejas. La frecuencia del de operación y mantenimiento, mientras que SEDAPAL se abastecimiento de SEDAPAL mediante sus redes a los sistemas encarga de la parte operativa. Las actividades de gestión son reporta un 43% de casos que gozan de agua de nueve a 24 muy simplificadas por la facturación por piletas. Además, la horas diarias. El 57% de los sistemas restantes, dispone de participación aumenta en las gestiones y tareas relacionadas agua sólo de dos a ocho horas diarias. con la culminación de la conexión domiciliaria. 87 Con el actual modelo de gestión, los sistemas que tienen altas de las laderas de los cerros, estos costos de bombeo son menores índices de sostenibilidad son aquellos que dependen menores que los del acarreo manual del agua, o se justifican de los costos del agua abastecida por los camiones- cisterna; por la facilidad de disponer de agua a domicilio. La gestión el precio del abastecimiento pone en peligro la sostenibilidad, es más compleja en los sistemas de abastecimiento mixto, porque dejan poco valor agregado para cubrir otros costos. especialmente en el cálculo de costos. En estos sistemas los responsables de la gestión deben ser cambiados; no obstante ello, la reducida capacidad para cubrir 10.5 Sobre la gestión sus costos de operación y mantenimiento no permite ofrecer dietas atractivas que compensen el tiempo de los dirigentes La modalidad de gestión de los sistemas se vio impregnada reemplazantes. Mientras llega la conexión domiciliaria con del carácter comunal que predominó durante su fase de SEDAPAL o algún otro operador, se pueden proponer otros construcción. En esa etapa fueron constituidos comités de modelos de gestión que aseguren la sostenibilidad del servicio. obra que canalizaron la participación comunal en mano de obra no calificada y otras formas de apoyo. Si bien esta presencia Los sistemas cuya sostenibilidad depende de la operatividad, comunal fue en su momento bastante útil (disminuyó los costos gestión y participación comunitaria, tienen costos más elevados de construcción), durante la gestión de los sistemas generó si utilizan equipos de bombeo. Pese a ello, por atender un efecto en el que prevaleció un enfoque más social que principalmente a los asentamientos ubicados en las partes empresarial. 88 Las unidades de gestión de estos sistemas (en su mayoría reforzar la sostenibilidad de los sistemas requiere un mayor COVAAP) estaban integradas por personas que participaron respaldo de las instituciones que tienen competencia sobre este en el comité de obra, o por otros líderes comunales de los asunto. Ello supone el reconocimiento formal de los COVAAP asentamientos humanos (dirigentes de las Juntas Directivas). y la adopción de nuevos modelos de gestión, a cargo de Por otro lado, el acompañamiento promocional existió sólo operadores especializados. hasta la puesta en marcha del sistema. Posteriormente, lo susuarios seleccionaron un modelo de gestión no validado y Los diversos componentes de demandas y expectativas, sin experiencia previa de administración. de organización y participación, de competencia, estado de la infraestructura y otros, se conjugan con la experiencia En el año 2000, el 87% de los sistemas se gestionaba por y fortaleza de los líderes de los sistemas autónomos, para un COVAAP, el 10% por las organizaciones vecinales y el asegurar el abastecimiento de agua potable sobre la base de 3% por concesionarios. Luego de cuatro años, en el 2003, la responsabilidad asumida y el compromiso de valorar esta se había reducido en 8% el número de sistemas conducidos alternativa como la que mejor se ajusta a la realidad de los por COVAAP; a 1% los conducidos por organizaciones barrios periurbanos. vecinales y habían aumentado en 9% los sistemas conducidos La participación de la mujer ha sido significativa en la fase de por concesionarios. Dicha tendencia de aumento de los construcción de los sistemas, pero reducida en la de operación. concesionarios expresa las dificultades de la gestión comunal en los COVAAP, donde sus dirigentes no tienen incentivos 10.6 Costos y resultados económicos para dedicarse a las labores de organización del trabajo y de la gestión económica. Además, la necesaria renovación de estos Por lo general, con el actual modelo de gestión, las unidades dirigentes genera inestabilidad e incertidumbre. administradoras de los sistemas cubren con dificultades sus costos de operación y mantenimiento. Se mantienen a un Por lo menos en el 24% de los sistemas se realizaron cambios nivel de supervivencia, sin una adecuada retribución al en el modelo de gestión, lo que indica que hubo inestabilidad trabajo administrativo. orgánica. Se presentó una intensa dinámica de ensayo y error, con cambios en las personas y en las estructuras orgánicas, En la percepción de los dirigentes de los COVAAP, existen sin acompañamiento promocional y superando la normatividad riesgos que pueden afectar la sostenibilidad de los sistemas; establecida inicialmente de los COVAAP. Sin embargo, estos riesgos de tipo interno, referidos a los aspectos de gestión cambios muestran el interés de mantener la operatividad de los (el 48% de los problemas), operatividad (37%) o participación sistemas y de encontrar el modelo que se adecue a su realidad (7%); y de tipo externo, enfocados en la competencia (8% de socio-organizativa. los problemas). Las relaciones entre los COVAAP y las Juntas Directivas de los Entre los riesgos referidos a la gestión, el principal temor de asentamientos humanos son de conflicto-colaboración. Hay una los dirigentes encuestados es la falta de liquidez que se origina elite de dirigentes que, a pesar de un cierto agotamiento en los por la baja rentabilidad de las operaciones. Los otros riesgos procesos de liderazgo, aspiran a profundizar esta experiencia percibidos son la discontinuidad en la dirección, al no ubicarse participativa. Dadas las características de esta experiencia, fácilmente a dirigentes potenciales que renueven a los actuales. 89 Otro problema detectado, que puede poner en riesgo la eliminarla. Se trata de un problema que debieron enfrentar los sostenibilidad, es el robo de agua por medio de instalaciones COVAAP y que en algunos casos motivó su colapso. Pese a clandestinas. todo, el mayor porcentaje de comités logró desplazarlos del mercado, aplicando medidas de presión a los camioneros y Entre los riesgos relacionados con la operatividad, los de mejorando la calidad de su servicio. infraestructura se refieren principalmente a problemas en las vías de acceso para los camiones-cisterna y a las fugas de agua; El sistema de abastecimiento que opera desde los surtidores los de abastecimiento se refieren a problemas de paralización de SEDAPAL, es el de una cadena de valor: los surtidores momentánea del surtidor de SEDAPAL; y los de manejo venden el agua a los camiones-cisterna que, operando como operativo consisten en problemas de costos para la reposición comerciantes mayoristas, la revenden a los COVAAP, que de mangueras. son minoristas. En los dos últimos años, SEDAPAL no ha modificado el precio del m3 de agua potable; más aún, existe La competencia de los camioneros informales es permanente; una tarifa especial para las zonas de extrema pobreza. sin embargo no se ha planteado una estrategia adecuada para Sin embargo, en el mismo período el precio se incrementó en más de cuatro oportunidades en varios de los COVAAP. Entonces, quienes aumentan los costos son los transportistas del agua, con lo que generan problemas en la sostenibilidad de varios comités. En cuanto a los contratos de abastecimiento de los COVAAP con los camiones-cisterna, el 55% reporta que tiene contrato por el servicio que les brindan y el 45% restante manifiesta que no. Solamente entre el 20% y el 30% de los COVAAP reconoce haber tenido relaciones posproyecto con algunas ONGs o con el Ministerio de Salud, y en menor grado con SEDAPAL y casi ninguna con las municipalidades distritales. Ello revela un exiguo apoyo de las instituciones externas. Algunas municipalidades (Villa El Salvador y San Juan de Lurigancho) han reconocido y apoyado a los COVAAP. Este tipo de actitudes deben ser promovidas. En realidad, la estrategia del proyecto que diseñó estos sistemas no tomó en cuenta a las municipalidades en la fase de construcción; quizás ello explique el escaso compromiso que actualmente sienten los municipios con los sistemas. Esta 90 situación puede revertirse, si se considera que los municipios alternativas tecnológicas que reduzcan el impacto negativo distritales están llamados a atender las necesidades de de la evacuación del agua residual. Existen instituciones que saneamiento básico. llevan adelante acciones de apoyo en capacitación y gestión ambiental. Los dirigentes entrevistados demandan un mayor reconocimiento de SEDAPAL a los COVAAP, y solicitan que La falta de un adecuado sistema de evacuación y tratamiento participe en la compra del agua, garantizando buen precio, de los residuos líquidos, así como la gran cantidad de agua cantidad y calidad, y que, además, asuma un rol facilitador consumida, provocan un mayor arrojo de aguas servidas a en lo que se refiere a reparaciones y mantenimiento. la vía publica, en silos o letrinas mal construidas; todo lo cual pone en riesgo la salud y puede ocasionar desastres naturales Se ha comprobado que aquellos COVAAP que gozaron de por desprendimiento de muros de contención. Ante esta asesoramiento y seguimiento durante los primeros meses de situación, en algunos COVAAP se han generado acciones de operación de los sistemas, pudieron superar los problemas mejoramiento ambiental, tales como el fitotratamiento de aguas generados por la falta de experiencia o por la limitada grises y su reutilización en el riego de parques o pequeños apropiación de los usuarios de la nueva tecnología, lo cual huertos. demuestra que los aspectos de gestión son fundamentales para la sostenibilidad de los sistemas. El Programa de Construcción de Letrinas se implementó con el proyecto APPJ con el propósito de sensibilizar a la población 10.7Sobre el impacto ambiental para que sea replicado. Se programó para atender sólo al 7.8% de los beneficiarios directos del proyecto. Los beneficiarios En los asentamientos está superado el riesgo de consumir de este componente sanitario consideran que el programa agua de mala calidad, aunque es evidente el riesgo de contraer ha sido importante para mitigar las deficiencias de saneamiento enfermedades infecto-contagiosas por contacto con aguas de los lugares donde viven. Si bien las letrinas son aceptadas negras. En ese sentido, se han dado respuestas desde la mayoritariamente por la población, son vistas también como organización para desarrollar acciones de mejoramiento una solución de tránsito y de alto costo económico, mientras se ambiental que necesitan ser potenciadas, desarrollando espera las soluciones definitivas a corto plazo (agua y desagüe). 91 11. Recomendaciones 11.1 Sobre la sostenibilidad del modelo de gestión Con respecto a los costos del transporte desde los surtidores hasta los sistemas de abastecimiento, debe considerarse la Es necesario intervenir para incrementar la sostenibilidad de las conveniencia de definir tarifas referenciales de fletes y adoptar unidades de gestión de los sistemas construidos, debido a que medidas de regulación. su importancia social radica en responder a la necesidad de abastecimiento de agua potable de los sectores periurbanos de 11.3 Sobre el impacto ambiental Lima. Los sistemas están técnicamente operativos y adecuados a la realidad de los asentamientos humanos, particularmente Se recomienda para los próximos proyectos acompañar al aquellos con dificultades de acceso. Si consideramos que las expediente técnico una evaluación de impacto a la salud (EIS), causas de los problemas que enfrentan los sistemas se remiten, así como una evaluación de impacto ambiental (EIA). en última instancia, a aspectos de gestión, la solución supone Para garantizar la calidad del recurso que ofrece el servicio generar modelos técnica y administrativamente convenientes. (agua segura), a la vez que promocionar la importancia de la Estas unidades de gestión deben reunir las siguientes calidad de agua en la salud, se recomienda implementar un características: sistema de vigilancia comunal, que se apoye en las acciones · Operar en una escala mayor (en varios sistemas vecinos o a de salud preventiva ejecutadas por el sector salud. La vigilancia nivel de un mismo distrito). debe orientarse al buen almacenamiento, consumo y calidad del agua, considerando el rol clave que cumple la participación · Resolver el tema de la propiedad. Si bien es cierto que los activa de la población. sistemas se construyeron para atender una necesidad social, la mayoría de los COVAAP, por su origen, sólo representa a 11.4 Sobre los sistemas autónomos paralizados: una parte de los beneficiarios11. lineamientos para la reactivación · Incorporar capacidades de gestión técnica y económica. Las causas de la paralización son diversas. Cada sistema tiene 11.2 Sobre las tarifas de agua su propia historia y debe ser tratado de forma diferenciada. En los casos en que sea posible retomar el funcionamiento del Se debe racionalizar la distribución del agua que realizan sistema, debe contarse con un plan específico de reactivación. los transportistas- comercializadores, zonificando las rutas y áreas de venta en función de la fuente de abastecimiento La recuperación de los sistemas empieza con un diagnóstico (surtidor). Ello supone el registro de los transportistas por que determina el tipo de acompañamiento externo y las surtidor y la autorización para operar en una determinada medidas que se requieren para el apoyo institucional por parte zona o área de venta. de SEDAPAL y de las autoridades competentes. 11Ello se deriva de la existencia del Padrón de Usuarios, compuesto por las personas que realizaron tareas comunales en el momento de la cons- trucción de los sistemas. Pero el servicio de agua es para la población en su conjunto, tanto para los habitantes del asentamiento humano en ese momento como para los que llegaron después. No hay que perder de vista que las donaciones hechas por fuentes cooperantes son inversiones públicas, por lo tanto deben cumplir un fin social. 93 Anexos Anexo 1: Relación de los sistemas según el modelo de gestión, enero de 2003 a) Sistemas gestionados por el COVAAP Francisco de la Cruz en San Juan de Miraflores, 1.1Gestión exclusiva de la Junta Directiva del COVAAP Paraíso Alto en Villa María del Triunfo. Carabayllo.- El Milagro, 25 de Diciembre, 1.3Gestión de la Junta Directiva del COVAAP 1º de Noviembre, Juan Pablo II, Keiko Sofía, 1º de Mayo, conjuntamente con algún integrante de la directiva Sol Naciente I y II Etapa. del asentamiento Comas.- César Vallejo, La Libertad y La Primavera N° 2. Independencia.- El Volante II. Villa El Salvador.- Unión de Villa. Puente Piedra.- Las Lomas de Zapallal, Los Geranios y Virgen del Pilar. 1.4Gestión de la Junta Directiva del COVAAP Ventanilla.- Cedros II Etapa, Sector 7, Pedro Labarthe, conjuntamente con un concesionario Villa del Mar, Villa Escudero y Keiko Sofía. Pachacámac.- Portada de Manchay II. Ate.- Santa Elena y Zona M Huaycán. Carabayllo.- Nueva Jerusalén. Cieneguilla.- Magda Portal. Comas.- Chacra Cerro. Lurigancho-Chosica.- Villa Leticia de Cajamarquilla, Ventanilla.- Cueva de los Tallos, José Olaya Balandra. Santa Cruz. San Juan de Lurigancho.- 22 de Noviembre, b) Sistemas gestionados sólo por la Junta Directiva Sol de Oro, Villa Virgen, Siglo XXI, 5 de Julio y del asentamiento humano San Juan de Casablanca. Carabayllo.- Vista Alegre. Lurín.- Buena Vista. Puente Piedra.- Alfonso Ugarte. Pachacámac.- Huertos de Manchay. Ate-Vitarte.- Huaycán Zona Z. San Juan de Miraflores.- Unión Paz. San Juan de Lurigancho.- Saúl de Cantoral. Villa El Salvador.- Los Jardines de Pachacámac y Villa El Salvador.- Héroes del Cenepa. Oasis de Villa. Villa María del Triunfo.- Los Eucaliptos. Villa María del Triunfo.- Cristo Salvador, Cerro Verde, Hogar Policial 2da. Zona Margen Izquierda, c) Sistemas gestionados sólo por concesionario Húsares de Junín, Nuevo Amanecer, Santa Rosa, Ventanilla.- Chavinillo. Villa Las Casuarinas y Villa Sol. Ate-Vitarte.- Amauta B, Asociación de Vivienda Hijos de Apurímac. 1.2Gestión exclusiva de los delegados de piletas Pachacámac.- Sector Los Jardines, Portada III Independencia.- Valle Sagrado Volante. Sector Villa Hermosa. Lurigancho-Chosica.- El Paraíso de Cajamarquilla. San Juan de Miraflores.- 12 de Noviembre. Villa María del Triunfo.- 3ra. Ampliación de San Villa María del Triunfo.- Nuevo Paraíso. 95 Anexo 2: Sistemas autónomos por metros de tubería instalada Metros de tubería Total % 0001- 1,000 42 23% 1,001- 2,000 63 34% 2,001- 3,000 36 19% 3,001- 4,000 21 11% 4,001- 5,000 6 3% 5,001- 6,000 8 4% 6,001- 7,000 6 3% 8,001- 9,000 1 1% 9,001-10,000 2 1% 10,001-11,000 1 1% Total general 186 100% 96 Anexo 3: Ubicación de los sistemas de abastecimiento de agua estudiados Zona Distrito Sistemas estudiados Norte Ancón 8 Carabayllo 10 Comas 7 Independencia 5 Los Olivos 3 Puente Piedra 7 San Martín de Porres 2 Cercado del Callao 1 Ventanilla 15 Total Norte 9 distritos 58 Este Ate-Vitarte 20 Cercado de Lima 1 Cieneguilla 3 El Agustino 2 La Molina 1 Lurigancho-Chosica 6 San Antonio ­ Huarochirí 1 San Juan Lurigancho 20 Total Este 8 distritos 54 Sur Chorrillos 3 Lurín 2 Pachacámac 12 Punta Negra 1 San Juan de Miraflores 11 Santa María del Mar 1 Surco 1 Villa El Salvador 18 Villa María del Triunfo 25 Total Sur 9 distritos 74 TOTAL GENERAL 26 distritos 186 97 Bibliografía 1. 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