Page 1 REPÚBLICA DE PERÚ MINISTERIO DE TRANSPORTES Y COMUNICACIONES PROVÍAS RURAL PROGRAMA DE TRANSPORTE RURAL DESCENTRALIZADO MARCO DE PLANIFICACIÓN PARA LOS PUEBLOS INDÍGENAS IPP183 Page 2 1 Marzo, 2006 Page 3 2 TABLA DE CONTENIDO Tema Página 1. INTRODUCCIÓN 3 2. PROGRAMA DE TRANSPORTE RURAL DESCENTRALIZADO 4 2.1. Objetivos del Programa 4 2.2. Características Básicas del Programa 5 3. IMPACTOS POSITIVOS Y NEGATIVOS DE LOS PROYECTOS DEL PROGRAMA 5 3.1. Impactos Sociales 5 3.2. Impactos Ambientales 6 4. EVALUACIÓN SOCIAL 7 4.1. Marco Legal e Institucional 7 4.1.1. Marco Legal 7 4.1.2. Marco Institucional 12 4 .2. Los Pueblos Indígenas en el Perú 12 4.2.1. Características Generales de los Pueblos Indígenas 12 4.2.2. Consideraciones sobre la Cuestión Indígena 14 5. PLAN DE PUEBLOS INDÍGENAS 15 5.1. Antecedentes 15 5.2. Objetivos 15 5.3. Descripción del proceso de elaboración del Plan de Pueblos Indígenas 15 5.4. Elementos constitutivos del Plan de Pueblos Indígenas 16 5.5. Implementación del Plan y Arreglos Institucionales 18 6. PROCESO DE CONSULTA 19 7. MECANISMOS DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL 20 8. MECANISMOS DE SEGUIMIENTO 20 9. MECANISMOS DE DIVULGACIÓN 21 10. BIBLIOGRAFÍA 22 11. ANEXOS 23 Anexo 1: Etnias Indígenas del Perú 23 Anexo 2: Comunidades Indígenas Censadas y su Distribución Porcentual, Según Departamentos 25 Anexo 3: Población de 5 Años y más por Lengua Materna a Nivel Departamental 26 Page 4 3 LISTA DE ABREVIACIONES BID Banco Interamericano de Desarrollo BIRF Banco Mundial (Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento) CEPES Centro Peruano de Estudios Sociales COFOPRI Comisión de La Formalización de la Propiedad Informal CONATA Consejo Nacional de Tasaciones CONAM Consejo Nacional del Ambiente DESCO Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo DGASA Dirección General de Asuntos Socio Ambientales INDEPA Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Indígenas y Afroperuanos IVP Institutos Viales Provinciales MTC Ministerio de Transportes y Comunicaciones ONG Organización no Gubernamental PETT Proyecto Especial de Titulación de Tierras Y Catastro Rural PTRD Programa de Transporte Rural Descentralizado PROVÍAS RURAL Programa Especial de Infraestructura del Transporte Rural SINAMPE Sistem a Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia Page 5 4 1. INTRODUCCIÓN El Grupo Internacional de Trabajo sobre Asuntos Indígenas (IWGIA, 2005) señala que los pueblos indígenas son los descendientes despojados de aquellos pueblos que habitaban un territorio antes de la formación de un estado. El término indígena puede ser definido como una característica que relaciona la identidad de un determinado pueblo a un área específica y que lo diferencia culturalmente de otros pueblos o gentes. El Banco Interamericano de Desarrollo, por su parte, en su proyecto de Política sobre Pueblos Indígenas (2005), los define como los descendientes de los pueblos que habitaban la región de América Latina y el Caribe en la época de la conquista o la colonización, que conservan total o parcialmente sus características económicas, sociales y culturales y se reconocen como pertenecientes a pueblos o culturas indígenas o precoloniales. Cualquiera sea la definición de pueblo indígena, esta incluye a pueblos que han sido parcial o totalmente despojados de sus territorios y que han sufrido una presión histórica por parte de pueblos invasores. Los pueblos indígenas representan casi siempre la minoría dentro de las naciones y una riqueza cultural poco entendida y apreciada, por lo cual están protegidos por normas nacionales e internacionales. En el Perú, estos pueblos han enfrentado serias dificultades, tales como: constante riesgo a ser exterminados, la invasión de sus territorios, el saqueo de sus recursos, la discriminación legal y cultural y la falta de reconocimiento oficial a sus instituciones. Siendo muchos de ellos, naciones que conservan sus propias costumbres e idioma, es sumamente importante evitar la erosión cultural, creando herramientas de manejo que aseguren la conservación y el desarrollo armónico de sus sociedades. PROVÍAS RURAL, reconociendo la importancia de los pueblos indígenas dentro de la esfera del desarrollo nacional de manera conjunta con las instituciones financieras, BIRF y BID, plantean la preparación del Marco de Planificación de Pueblos Indígenas, el cual es una herramienta de apoyo durante la planificación, el diseño y la implementación de los proyectos del PTRD y forma parte de la documentación socio-ambiental del programa, es decir, se complementa con el Marco de Política para el Reasentamiento Involuntario y el Marco Conceptual para el Manejo Socio-Ambiental. Objetivo Principal El presente Marco ha sido desarrollado considerando la Normatividad Nacional Ambiental, la Política Operacional de Pueblos Indígenas del BIRF (4.10-2005) y el Proyecto de Política Operativa del BID de septiembre del 2005; y tiene como objetivo principal servir como base en la planificación de los proyectos desarrollados por el PTRD, cuya área de influencia involucre territorios de pueblos indígenas en cualquier parte del país. Objetivos Específicos: · Reconocimiento de las Poblaciones Indígenas Afectadas por los proyectos del PTRD. · Implementación de un Plan de pueblos indígenas. · Asegurar el respeto a los derechos de las Poblaciones Indígenas incorporándolos dentro del proceso de planificación de los proyectos. · Empleo de medios de divulgación pertinentes. Page 6 5 2. PROGRAMA DE TRANSPORTE RURAL DESCENTRALIZADO Un cálculo realizado en base a cifras oficiales del MTC (1999), señala que más del 70% de la red rural vial se encuentra en mal estado, situación agravada por la incidencia de la topografía y eventos climáticos. Por otra parte, aproximadamente 3% de las capitales de distritos del país no tienen accesibilidad a través de caminos carrozables, impidiéndoles en la mayoría de los casos tener el acceso a servicios públicos y servicios de infraestructura general como agua, saneamiento, telecomunicación y electricidad. Por tales razones, hoy en día se requiere seguir trabajando en la rehabilitación, el mejoramiento y mantenimiento de caminos rurales, para alcanzar niveles razonables de transitabilidad y darles accesibilidad e integración a las regiones. El PTRD , está diseñado, para mejorar la transitabilidad y mantener el patrimonio vial rural, apoyando el proceso de descentralización vial impulsado por el Gobierno Central. Actualmente el Programa se encuentra en la etapa de preparación a cargo de PROVÍAS RURAL del MTC. 2.1. Objetivos del Programa Objetivo General Mejorar el acceso y la integración de hogares y comunidades del medio rural a bienes y servicios y oportunidades generadoras de ingresos y reducir los costos de transporte, con el objetivo de contribuir al desarrollo de los ámbitos rurales y a la superación de la pobreza rural del país a través de la mejora tanto en dotación como calidad de la provisión pública descentralizada de la infraestructura de transporte rural, en forma regulada, buscando la complementariedad con inversiones de infraestructura económica de otros sectores, de modo que se consoliden y expandan los esfuerzos de descentralización que hoy desarrolla el MTC-PROVÍAS RURAL y el país. Objetivos Específicos · Objetivos Viales Ampliar, mejorar y consolidar la acce sibilidad, la conectividad e integración de poblaciones del medio rural a bienes, servicios públicos y privados ya oportunidades generadoras de ingresos a través de la mejora de la dotación de la infraestructura vial en el medio rural, que permita incrementar, restablecer y conservar la transitabilidad de los caminos rurales. · Objetivos Institucionales y Financieros Desarrollar, mejorar y fortalecer el marco institucional y las capacidades institucionales de los Gobiernos Locales, que les permitan, por un lado, canalizar y asegurar el financiamiento de la provisión pública de la infraestructura de transporte rural de manera sostenible, sobretodo en el mantenimiento rutinario y por otro, asumir con eficiencia la gestión descentralizada del transporte rural · Objetivos de Transporte y Desarrollo Rural Promover la complementariedad, la integración y la coordinación de la dotación de infraestructura de transporte rural con la promoción del desarrollo de iniciativas económico-productivas y en algunas provincias piloto con otro tipo de inversiones de infraestructura económica de otros sectores. Page 7 6 Page 8 7 2.2. Características Básicas del programa · Cobertura Geográfica: El programa intervendrá en todas las provincias del país excepto en Lima Metropolitana y la provincia del Callao. En Aquellas provincias de selva baja, donde hasta la fecha el programa no ha intervenido, solo se realizarán acciones vinculadas al componente Desarrollo y Fortalecimiento Institucional y políticas de regulación del transporte rural; · Ejecución: Principalmente descentralizada, en manos de los Gobiernos Locales, organizados en Institutos Viales Provinciales (IVP) y las Municipalidades Provinciales u otras formas que aseguren la coordinación efectiva entre las Municipalidades Provinciales y las Municipalidades Distritales; · Modalidad de Ejecución Las obras y actividades a ser financiadas serán contratadas a terceros, buscándose el desarrollo de la industria de la construcción y el mercado de consultoría locales. No se financiarán actividades por administración directa ni la compra de equipos o su rehabilitación; · Contrapartida Requerirá que los Gobiernos Locales participantes del programa, contribuyan con recursos propios como contrapartida y esto será diferenciado de acuerdo a los ingresos de las municipalidades a nivel provincial. 3. IMPACTOS POSITIVOS Y NEGATIVOS DE LOS PROYECTOS DEL PROGRAMA Las alteraciones o impactos socio-ambientales, positivos o negativos, sobre las poblaciones indígenas y el ambiente, serán generados por las actividades de los proyectos que forman parte del PTRD y corresponden a la categoría de impactos producidos por la rehabilitación, el mejoramiento y mantenimiento de caminos rurales. A continuación se describen los impactos sociales y ambientales que podrían ocurrir durante la implementación de los subproyectos. 3.1. Impactos Sociales La rehabilitación, el mejoramiento y el mantenimiento de un camino rural puede traer una multitud de beneficios para la gente local, entre ellos: (i) mayor acceso a los mercados de bienes y servicios; (ii) más servicios gubernamentales, como electricidad, agua potable, servicios de extensión rural, sistemas de crédito, servicios de salud y educación, etc. y, (iii) mayores oportunidades de empleo, por los menos a corto plazo. Aunque todos estos cambios sean contribuciones positivas al desarrollo rural, los beneficios no se distribuyen por igual entre los grupos y podrían incrementar las diferencias socioeconómicas. Page 9 8 La rehabilitación y el mejoramiento de caminos rurales aumentan el valor de los terrenos y propiedades y causa el uso más intensivo de la tierra, especialmente la que se encuentra al lado del camino, suben los arriendos, o cambia la propiedad o los derechos de utilización de los recursos, de las clases pobres a las más ricas. Además, el valor de los terrenos más alejados del camino decrece. Los cambios en la agricultura, se manifiestan con una intensificación de la producción y cambio de los cultivos de subsistencia a los comerciales. Al depender de los cultivos comerciales, excluyendo los de subsistencia, puede haber efectos negativos en los niveles de nutrición. Por otra parte, Al fomentar la movilidad de la gente y los bienes, los caminos podrían facilitar la difusión de las plagas y enfermedades. Los pueblos indígenas, que, anteriormente, vivieron asilados geográfica y políticamente del resto del país, en ocasiones, reciben poco o ningún beneficio de los caminos rurales de acceso. En realidad, la construcción de un camino a sus tierras puede tener un efecto adverso para esta gente si no se crean las herramientas necesarias para asegurar su normal desarrollo. En la Amazonía, en muchos casos, debido a la escasa planificación, los caminos han causado la apropiación de las tierras de pueblos indígenas, desnutrición, gran reducción en su población, por a la introducción de enfermedades, desintegración cultural, y otros problemas sociales y económicos. En este ámbito, las consultas juegan un papel crucial para conocer la voluntad de estas poblaciones, procediéndose o no a la rehabilitación del camino. 3. 2. Impactos Ambientales Los caminos rurales (caminos vecinales y de herradura) unen los caseríos y las poblaciones más pequeñas con el mercado regional, y son caminos terciarios, secundarios y de penetración. Normalmente, no son pavimentados; son angostos, las curvas son más cerradas y las cuestas más empinadas que en las carreteras. Los impactos ambientales incluyen: (i) los efectos directos que ocurren en el sitio de la construcción y los alrededores de la vía de pasaje autorizado, y (ii) los indirectos en la región colindante. La segunda área de influencia del camino rural es la de los efectos económicos, sociales o ambientales inducidos, planificados o espontáneos, resultantes del mayor acceso físico y la reducción de los costos de transporte. Normalmente, los impactos indirectos son mucho mayores que los directos. La rehabilitación y mantenimiento de los caminos rurales contribuyen con el efectivo ordenamiento territorial del país, el cual a su vez es determinante para la administración adecuada de los recursos y forma parte de la estrategia para lograr el desarrollo sostenible. Entre las tareas de rehabilitación de caminos se incluyen una serie de medidas destinadas a proteger y mejorar las condiciones medio ambientales del área de influencia, entre ellas: manejo de taludes, recuperación de cárcavas, reforestación y revegetación, etc. La contaminación atmosférica y acuática, que se asocian generalmente con las carreteras, no son problemas importantes en el caso de los caminos rurales, porque la frecuencia del tráfico es baja. El polvo levantado por los vehículos puede representar un peligro para la salud, y dañar la vegetación al lado del camino. Otra fuente de contaminación del agua Page 10 9 son los químicos que se rocían en el derecho de vía, para controlar la maleza y el polvo; este último no aplicable a los proyectos desarrollados por el PTRD. El principal impacto ambiental asociado a caminos rurales, es la erosión. Al efectuar la rehabilitación y el mejoramiento durante la temporada de lluvia, o dejar los suelos desnudos innecesariamente, se puede causar mucha erosión. Si hay inadecuado drenaje de los caminos en zonas de alta precipitación, estos se deteriorarán rápidamente y causarán impactos negativos en los terrenos colindantes, especialmente en terrenos empinados. Aún en áreas de baja precipitación, si se diseña incorrectamente el sistema de drenaje, una lluvia breve pero intensa, podría erosionar el área más abajo de las zanjas de drenaje. Los deslizamientos y derrumbes en áreas de pendiente pronunciada pueden causar problemas serios de sedimentación y lodo en aguas superficiales cercanas. Debido a su alto potencial de generación de impactos ambientales negativos, los caminos que se construyen en las zonas húmedas y empinadas, necesitan normas más estrictas, elevándose los costos de construcción y mantenimiento por encima de los que se construyen en zonas planas. El diseño de la calzada puede determinar el efecto que ejerce el camino sobre sus alrededores. Si se construyen los caminos sobre terraplenes que interfieren con el drenaje transversal, o sobre diques que no permiten el movimiento adecuado del agua, se puede perjudicar, en forma permanente, los ciclos biológicos y la productividad de los ecosistemas de tierras húmedas. Asimismo, los caminos pueden causar inundación en las áreas colindantes, al bloquear el flujo y aumentar el caudal del agua. El mejoramiento de caminos rurales en áreas remotas, fomenta la migración hacia terrenos colindantes, e induce modelos de uso de terreno y de explotación de los recursos que son extremadamente difíciles de manejar o controlar. Los caminos cuyo propósito fue el de abrir las tierras de bosques húmedos tropicales para colonización, han provocado migración espontánea hacia el área del camino y han causado una secuencia de eventos incontrolables, caracterizados por el uso de métodos antieconómicos de explotación forestal, invasión de las tierras de los pueblos indígenas y conversión de bosques en cultivos de ciclo corto, algo que es insostenible en el mediano plazo. Los resultados han sido: el trastorno severo de los pueblos indígenas, la invasión de malezas exóticas y degradación severa de suelos forestales, produciendo el eventual abandono del área. Para poder prevenir o atenuar estos cambios indeseables, donde no exista ninguna la alternativa, sino la construcción del camino, es necesario desarrollar un plan a largo plazo. La ubicación del camino constituye la decisión más crítica en cuanto al mejoramiento. Esta determinará, mayormente, el tipo y la magnitud de los impactos ambientales y sociales que causarán. Se deben evitar las tierras de los pueblos indígenas, los terrenos silvestres críticos, los potenciales peligros naturales, los hábitats de la fauna, y las áreas no idóneas para los cambios de uso que, probablemente, ocurrirán, a causa del desarrollo planificado y no planificado que se produce como resultado del estimulo generado por el camino. En caso de que el camino deba necesariamente pasar por tierras de Pueblos Indígenas, se debe implementar un Plan de Pueblos Indígenas y, según necesidad, un Plan de Reasentamiento Involuntario de las personas afectadas, tal como lo establece el Marco de Política para el Reasentamiento Involuntario diseñado para el PTRD. Se debe tener cuidado con las laderas empinadas, suelos inestables y lugares donde el flujo de agua y el drenaje podrían ser problemáticos. Para asegurar un manejo ambiental Page 11 10 adecuado, se requiere datos sobre clima, suelo, geología, topografía, hidrología, biología y medio ambiente, y los factores sociales (modelos de uso de la tierra y los recursos, la economía local, la estructura económica y de clase, las estructuras administrativas y poderes locales) de los sitios sugeridos para la rehabilitación. 4. EVALUACIÓN SOCIAL 4.1. Marco Legal e Institucional 4.1.2. Marco Legal Legislación Nacional Un elemento central en el desarrollo del ordenamiento jurídico del país relativo a la cuestión indígena es el reconocimiento expreso, en la Constitución Política actual, del carácter pluriétnico y cultural de la Nación. Así, el Art. 2 º , numeral 19 establece que “toda persona tiene derecho a su identidad étnica y cultural. El Estado reconoce y protege la pluralidad étnica y cultural de la Nación. Todo peruano tiene derecho a usar su propio idioma ante cualquier autoridad mediante un intérprete”. Por otro lado, en los artículos 17 º , 48 º , 89 º y 149 º de la Constitución: se fomenta la educación bilingüe intercultural, según las características de cada zona; se acepta como idiomas oficiales, además del castellano, el quechua, el aimara y las demás lenguas aborígenes en las zonas donde predominen, y se otorga a las autoridades de las Comunidades Campesinas y Nativas la potestad de ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, de conformidad con el derecho consuetudinario. De esta forma, se reconoce la existencia de pueblos indígenas como sujetos de derecho que, por sus especificidades culturales e históricas, deben ser beneficiados con un tratamiento especial que preserve su integridad e identidad cultural. Cabe resaltar que los pueblos indígenas están constituidos en un sujeto colectivo, no siendo una simple sumatoria de individuos que comparten los mismos derechos o intereses difusos o colectivos. Mediante la Ley N º 2768 0 se modifica el Capítulo XIV, Título IV de la Constitución Política del Perú, incorporándose el contenido sobre descentralización, regiones y municipalidades, quedando estipulado en el Art. 191 º de la Constitución lo siguiente: “La Ley establece porcentajes mínimos para hacer accesible la representación de género, comunidades nativas y pueblos originarios en los Consejos Regionales. Igual tratamiento se aplica para los Concejos Municipales”. Sin embargo, en la norma no se hace mención a las comunidades campesinas y se introduce una nueva categoría jurídica de pueblos originarios sin definir con precisión a quienes alcanza dicha referencia. Además de la Constitución, hay otras normas vigentes relacionadas a los pueblos indígenas, entre las que cabe destacar la Ley N º 26253 del año 1993, mediante la cual se ratifica el Convenio N º 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes. Al Page 12 11 incorporarse este Convenio al ordenamiento jurídico del país se fortalece el reconocimiento constitucional del Perú como un país étnico y culturalmente diverso. El texto de la Defensoría del Pueblo (2003) señala que el Convenio Nº 169 “busca proteger la diversidad cultural y el derecho de los pueblos indígenas a tener y desarrollar sus elementos de identidad, sus características culturales como lengua, religión, costumbres; sus formas de organización y sus propias instituciones sociales, económicas y políticas; sus mecanismos de control social, sus procedimientos, su derecho consuetudinario; sus conocimientos y valores; todas estas diferencias son las que enriquecen el patrimonio cultural de cada país”. También el Código Civil, Decreto Legislativo N º 295 (julio, 1984), establece en su artículo 134 º que las comunidades indígenas son organizaciones tradicionales y estables de interés público, constituidas por personas naturales y cuyos fines se orientan al mejor aprovechamiento de su patrimonio para beneficio general y equitativo de los comuneros, promoviendo su desarrollo integral. Igualmente, existen normas vigentes en materia de agricultura, educación, propiedad territorial, uso y acceso a los recursos naturales, sistemas de áreas protegidas, que de forma específica o en parte de su texto se refieren a los pueblos indígenas. Así pueden mencionarse las siguientes: · Decreto Ley N º 22175, Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de las Regiones de Selva y Ceja de Selva (mayo, 1978), que reconoce el derecho colectivo de propiedad territorial, así como la autonomía comunal en aspectos administrativos para resolver conflictos y controversias de naturaleza civil. · Ley N º 24656, Ley General de Comunidades Campesinas (marzo, 1987). Es la ley marco que regula la diversidad de comunidades campesinas. Se ocupa de definir los derechos y deberes de los comuneros, de su organización interna, del territorio y patrimonio comunal y de la actividad empresarial de las comunidades. También estableció un régimen promocional y creó entidades oficiales para promover su desarrollo. Esta Ley ha sido modificada en forma significativa por la Constitución de 1993 en lo relativo al tratamiento de sus tierras y también por la Ley N º 26505, más conocida como Ley de Tierras. · Decreto Supremo N º 008-91-TR, Reglamento de la Ley General de Comunidades Campesinas (febrero, 1991). Este Re glamento se ocupa de la personería jurídica de las comunidades campesinas; de su condición de comuneros calificados y no calificados; de sus derechos y obligaciones, y de su organización administrativa propiamente dicha. En virtud del Decreto Supremo N º 064-2000-AG, el reconocimiento de las comunidades se hace actualmente a través del Proyecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural – PETT- del Ministerio de Agricultura, entidad que atiende asimismo la titulación de las tierras comunales. El presente Reglamento se vio complementado por el Decreto Supremo N º 004-92- TR, que regula la parte relacionada al régimen económico contenido en la Ley General de Comunidades Campesinas. · Ley N º 28616, Ley General del Ambiente, la cual en su articulo 110º, otorga a las comunidades nativas y campesinas ancestrales el derecho de propiedad sobre las tierras que poseen dentro de las áreas naturales protegidas, así como promueve la participación de las comunidades en los planes de desarrollo de dichas áreas. Page 13 12 · Ley N º 2 6505, Ley de Inversión Privada en el Desarrollo de las Actividades Económicas en las Tierras del Territorio Nacional y de las Comunidades Campesinas y Nativas (julio,1995), más conocida como Ley de Tierras. La misma ley establece que para disponer, gravar, arrendar o ejercer cualquier otro acto sobre las tierras comunales de la Sierra o Selva se requiere del acuerdo de la asamblea general con el voto conforme de no menos de los dos tercios de los miembros hábiles de la comunidad. Fue reglamentada por el Decreto Supremo N º 011-97-AG que regula la mayor cantidad de aspectos de dicha ley, el Decreto Supremo N º 017-96- AG, en lo que se refiere específicamente al artículo 7 º de la Ley de Tierras, y el Decreto Supremo N º 010-97-AG. · Ley N º 27308, Ley Forestal y de Fauna Silvestre (julio, 2000), que respeta los derechos de las comunidades a la utilización de sus bosques previa presentación de planes de manejo forestal. Esta Ley norma, regula y supervisa el uso sostenible y la conservación de los recursos forestales y de fauna silvestre del país, compatibilizando su aprovechamiento con la valorización progresiva de los servicios ambientales del bosque, en armonía con el interés social, económico y ambiental de la nación. · Ley N º 26834, Ley de Áreas Naturales Protegidas (julio, 1997), que garantiza el derecho de propiedad de las comunidades campesinas y nativas establecidas al interior de dichas áreas, fijando los procedimientos para el manejo y usufructo de los recursos naturales. Es la norma nacional más importante para la gestión y conservación de las áreas naturales protegidas en el país. Las principales disposiciones contenidas en la Ley comprenden: Gestión del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SINANPE) y los instrumentos de manejo y utilización sostenible de las mismas. La Ley establece que las áreas naturales protegidas pueden ser de administración nacional, regional y privadas. Incorpora dos nuevas categorías en el SINANPE: Reservas Paisajísticas y Refugios de Vida Silvestre. Fue reglamentada mediante el Decreto Supremo N º 038-2001-AG del 26 de junio del 2001. · Ley N º 28216, Ley de Protección al Acceso a la Diversidad Biológica Peruana y los Conocimientos Colectivos de los Pueblos Indígenas (mayo, 2004). Como resultado de esta Ley, se crea la Comisión Nacional de Protección al Acceso a la Diversidad Biológica y a los Conocimientos de los Pueblos Indígenas y se estipula la creación y mantenimiento de un Registro de los Recursos Biológicos y Conocimientos Colectivos de los Pueblos Indígenas del Perú. · Ley N º 26821, Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales (junio, 1997), que regula el marco general para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales en tanto que éstos forman parte del patrimonio de la Nación. Las principales disposiciones que contiene están referidas a la libertad de acceso a los recursos naturales, al otorgamiento de derechos sobre los mismos a particulares y a las condiciones para su aprovechamiento. · Ley N º 28106, Ley de Reconocimien to, Preservación, Fomento y Difusión de las Lenguas Aborígenes (noviembre, 2003), que declara de interés nacional la preservación, fomento y difusión de nuestras lenguas aborígenes, reconociéndolas como idiomas oficiales en las zonas donde son predominantes. La Disposición Complementaria de la Ley encarga, asimismo, al Ministerio de Educación, actualizar el “Mapa Lingüístico y Cultural del Perú, Familias y Lenguas Peruanas”. Page 14 13 · Ley N º 26839, Ley de Conservación y Aprovechamiento de la Diversidad Biológica (junio, 1997), que regula el marco general para la conservación de la diversidad biológica y la utilización sostenible de sus componentes. Contempla disposiciones relativas a la planificación, inventario y seguimiento, los mecanismos de conservación, las comunidades campesinas y nativas y la investigación científica y tecnológica. La Ley establece que los principios y definiciones del Convenio sobre Diversidad Biológica rigen en la aplicación de la misma. Asimismo, contiene un Título sobre áreas naturales protegidas que guarda concordancia con las disposiciones de la Ley N º 26834. · Ley N º 24657, Ley de Deslinde y Titulación del Territorio de las Comunidades Campesinas (abril, 1987), que establece un breve trámite administrativo para solucionar la falta de titulación de tierras de las comunidades campesinas, el que sólo en caso de controversia deriva en los tribunales. Sin embargo, esta proliferación de normas puede generar confusión en lo relativo a los derechos indígenas, tanto en su interpretación como en su aplicación. Por ello, se está discutiendo la necesidad de que se expida una ley marco sobre pueblos indígenas, que integre las normas sectoriales en los temas de salud, educación, derechos de participación, explotación de recursos naturales y derechos territoriales, entre otros. Un aspecto de importancia para el país ha sido la promulgación de la Ley N º 27783, Ley de Bases de la Descentralización, promulgada en julio del 2002. Dicha ley promueve la participación y fiscalización de los ciudadanos en la gestión de los asuntos públicos de cada región y localidad, buscando “afianzar en las poblaciones e instituciones la responsabilidad y el derecho de promover y gestionar el desarrollo de sus circunscripciones, en el marco de la unidad de la Nación”. Desafortunadamente, esta ley no contempla medidas expresas para la participación de los pueblos indígenas (pueblos originarios en el texto constitucional) con su propio perfil dentro del sistema político. Hay que tener en consideración que los derechos de los pueblos indígenas se sustentan en el reconocimiento de su carácter especial y en la adopción de normas que, reconociendo dicha diferencia, establezcan parámetros para incentivar su interacción con el resto de la sociedad. Esta inclusión de “pueblos originarios” en el texto modificado de la actual Constitución Política ha dado pie a que un conjunto de organizaciones indígenas y campesinas formulen la propuesta de un Anteproyecto de Ley de Pueblos Originarios y Comunidades Campesinas e Indígenas del Perú, el mismo que fue presentado ante la Comisión Revisora de la Legislación sobre Comunidades Campesinas y Comunidades Nativas, creada por Ley N º 28150 del 5 de enero del 2004. Asimismo, en julio del 2002 se presentó la propuesta “Los Derechos de los Pueblos Indígenas” de la Comisión de Constitución, Reglamento y Acusaciones Constitucionales del Congreso de la República, el mismo que en su artículo 1 º propugna que “El Estado reconoce la existencia de los pueblos originarios del Perú y otorga personería jurídica a sus comunidades campesinas y nativas. Son aquellos que descienden de los pueblos ancestrales anteriores al Estado peruano, conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas y se auto-reconocen como tales”. Page 15 14 Complementariamente, desde el año 2003 se ha planteado una propuesta concertada entre las organizaciones indígenas de la selva y algunas de la sierra, para que se incorporen en la Constitución Política del país, en el marco de las propuestas de reforma constitucional, los derechos de los pueblos y comunidades indígenas. Entre los aspectos más relevantes se encuentran los relativos al reconocimiento de sus derechos históricos preexistentes al Estado; el derecho a la autodeterminación, la autonomía, el autogobierno y la administración de justicia; el reconocimiento a poseer un territorio, y finalmente la necesidad de contar con una institucionalidad estatal adecuada, con representación indígena y autonomía económica y financiera. Políticas Operacionales del BIRF y del BID · Política Operacional de Pueblos Indígenas del BIRF, PO 4.10, julio 2005. Tal como lo expresa el párrafo 1, la Política Operacional 4.10 contribuye con el cumplimiento de la misión del Banco de reducir la pobreza y alcanzar el desarrollo sostenible. Los proyectos financiados por el Banco, incluyen medidas para evitar (i) Posibles efectos adversos sobre las comunidades indígenas, o (ii) Cuando no se puedan evitar, reducirlos lo más posible, mitigarlos o compensarlos. El mismo párrafo añade además que en los proyectos financiados por el Banco, los pueblos indígenas deben recibir beneficios sociales y económicos que sean culturalmente apropiados, e inclusivos desde el punto de vista intergeneracional y de género. · La Política Operativa sobre Pueblos Indígenas del BID (PO 765) y su Estrategia para el Desarrollo Indígena, fueron aprobadas el 22 de febrero de 2006 y entrarán en vigencia el 22 de agosto de 2006. Esta política tiene como objetivo y meta principal, apoyar en el desarrollo con identidad de los pueblos indígenas y además salvaguardar sus derechos frente a impactos adversos, causados por las actividades del Banco o de los proyectos financia. El Marco de Planificación para los Pueblos Indígenas, ha sido diseñado, tomando como base las políticas de ambos Bancos y la legislación nacional peruana. Derecho Internacional Existen asimismo instrumentos jurídicos de carácter internacional, de los cuales el Perú es suscriptor, que hacen referencia a la protección de diversos derechos de los pueblos indígenas, particularmente en materia de derechos culturales y de protección de sus recursos naturales y uso sostenible y apropiado de los mismos. · El Convenio N o 169 de la OIT es el instrumento más completo y específico relativo al reconocimiento que los gobiernos deben efectuar sobre los derechos fundamentales de los pueblos indígenas. Sin embargo, instrumentos como los que se señalan a continuación son un referente obligado por sus consideraciones particulares a la situación de estos pueblos, en algunos casos de manera específica para los pueblos indígenas amazónicos. · El Tratado de Cooperación Amazónica ha permitido reconocer que la verdadera riqueza de la región se encuentra en la biodiversidad de los ecosistemas, en la flora, la fauna y el germoplasma nativo (variabilidad genética de las especies de un lugar determinado). Igualmente recomienda garantizar la conservación de la riqueza etnológica y arqueológica de la Amazonía. Page 16 15 · La Convención para la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural, cuyo objetivo es establecer un sistema eficaz de protección colectiva del patrimonio cultural y natural de valor excepcional organizado de una manera permanente y según métodos científicos y modernos. · El Convenio sobre Diversidad Biológica, que establece que cada parte contratante deberá identificar los procesos y categorías de actividades que tengan o que sea probable que tengan efectos perjudiciales importantes en la utilización sostenible de la diversidad biológica. Señala igualmente que con arreglo a la legislación nacional se respetará, preservará y mantendrá los conocimientos, las innovaciones y las prácticas de las comunidades indígenas. 4.1.2. Marco Institucional El Estado Peruano, en el marco de promover la participación de los pueblos indígenas y afroperuano creó, mediante Ley Nº 28495, el Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuano (INDEPA). El INDEPA es un organismo público descentralizado, multisectorial, con rango ministerial, personería jurídica de derecho público, con autonomía funcional técnica, económica, financiera, administrativa y presupuestal. Constituye un pliego presupuestal adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros y tiene jurisdicción en el ámbito nacional.} La Dirección General de Asuntos Socio Ambientales (DGASA), de acuerdo al Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (DS N º 041- 2002-MTC), es la encargada de velar por el cumplimiento de las normas de conservación del medio ambiente del subsector, con el fin de garantizar el adecuado manejo de los recursos naturales durante el desarrollo de las obras de infraestructura de transporte. De igual forma, corresponde a los Gobiernos Locales promover la participación y fiscalización de ciudadanos en la gestión de asuntos públicos de su comunidad. En función de las responsabilidades propias de dichas instancias, corresponderá a los Gobiernos Locales en coordinación con INDEPA, la responsabilidad de planificar, programar y ejecutar los programas y proyectos de alcance local para el desarrollo de los pueblos indígenas (Plan de Pueblos Indígenas), contando con el apoyo técnico y la asesoría de PROVÍAS RURAL y DGASA. En la medida que la capacidad propia del INDEPA y de los Gobiernos Locales se consolide, PROVÍAS RURAL con la asistencia técnica de la DGASA, brindará asistencia y capacitación a dichos Gobiernos en el diseño y ejecución de los Plan de Pueblos Indígenas, (diseño metodológico, instrumentos de gestión, elaboración de guías y manuales, etc.). De igual forma, las tareas de supervisión y monitoreo las asumirá PROVÍAS RURAL con el apoyo y orientación de la DGASA y en estrecha vinculación con las entidades responsables de los Gobiernos Locales. 4.2. Los Pueblos Indígenas en el Perú Page 17 16 4.2.1. Características Generales de los Pueblos Indígenas El Perú, como país pluriétnico y multicultural, enfrenta una realidad cultural y lingüística sumamente heterogénea, que se manifiesta en la coexistencia de al menos setenta y dos etnias, siete de las cuales se distribuyen en la región andina y las sesenta y cinco restantes en el espacio amazónico. Estas etnias o pueblos indígenas están agrupados en catorce familias lingüísticas distintas (Ver Anexo 1). Según el Banco Mundial (2004), entre un 25% y un 48% de los hogares peruanos pueden ser considerados indígenas. El límite inferior corresponde a los hogares en los cuales el jefe de hogar y/o su pareja utilizan una lengua indígena (quechua, aimara o una lengua de la zona del Amazonas) de manera más frecuente que castellano. El límite superior corresponde a todos los hogares peruanos en los que el jefe de hogar y/o su esposa tienen padres o abuelos que hayan tenido una lengua materna indígena. Entre las lenguas vernáculas andinas destacan el quechua, en sus diferentes variedades, y el aimara. Entre las lenguas indígenas amazónicas con mayor presencia se tiene el aguaruna, el asháninka, el shipibo, el chayahuita, el machiguenga y la variante del quechua amazónico. De acuerdo con la información del Censo de Población y Vivienda de 1993: 3’750,492 habitantes entre la población de cinco años y más tienen como lengua materna idiomas nativos. Entre éstos, 3’199,474 tienen el quechua como lengua materna; 420,215 el aimara y 130,803 otra lengua nativa. Debe resaltarse que en el caso amazónico, los pueblos indígenas mantienen diferencias significativas en términos poblacionales, existiendo un importante número de ellos, cerca de doce, que se encuentran en proceso de extinción debido a su reducido volumen poblacional, como, por ejemplo, los ocaina, taushiro, arabela, chamicuro e isconahua. Frente a ese delicado panorama, están aquellos otros pueblos con una base demográfica más estable y con índices de crecimiento poblacional más sólido, como es el caso de los aguaruna, los asháninka, los shipibo-conibo, los chayahuita y los machiguenga. Las comunidades indígenas amazónicas se concentran mayoritariamente en los departamentos de Amazonas, Junín, Loreto y Ucayali (Ver Anexo 2), en tanto que los departamentos de la sierra con mayor concentración de población quechua o aimara son Apurímac, Ayacucho, Huancavelica, Cusco y Puno (Ver Anexo 3). Para el caso andino es importante destacar el factor lingüístico como un elemento central de identidad, particularmente en las zonas rurales de los mismos, donde la presencia de población indígena – campesina es mayoritaria. Es interesante resaltar, como señala Chirinos (2001), que el departamento de Apurímac tiene el porcentaje más alto de quechuahablantes de todo el Perú, 76.6% entre la población de 5 años y más, y que en el departamento de Ayacucho, en la cuenca del río Pampas, conjuntamente con la cuenca del río Apurímac (departamentos de Apurímac y Cusco), se encuentra la zona de mayor monolingüismo quechua del Perú. Una de las características más saltantes de las condiciones socio-económicas de las comunidades indígenas, tanto de la selva como de la sierra, es el nivel de pobreza y exclusión social en el que se encuentran. Un estudio de UNICEF sobre la exclusión en el Perú determinó que un tercio de la población total del país que vive en el área rural mantiene los peores indicadores sociales, afectando la pobreza al 65% de su población. De allí que según la misma fuente, el 49% del total de pobres extremos en 1997 se encontraba en la sierra rural Page 18 17 (UNICEF, 2001). Por otro lado, los departamentos cuya población posee en más del 50% una lengua indígena como lengua materna son los más pobres del país. No es entonces casual que los indicadores sociales más deprimidos se presenten en áreas con significativa presencia de población indígena, cuya lengua materna es diferente al castellano, siendo probablemente la causa más importante de esta situación los prolongados procesos de discriminación étnica y cultural de los que esta población ha sido objeto. Debe resaltarse, sin embargo, que los mismos han producido un impacto diferenciado muy marcado, relegando a la mujer indígena a las condiciones más desfavorables. Así por ejemplo, las mujeres indígenas que habitan en contextos rurales presentan los más agudos déficit de acceso a los servicios de salud y educación. Para el caso de la sierra, el estudio de UNICEF (2001) determinó que en el área rural de dicha región se presenta el mayor índice de hogares sin servicios básicos, con un alto promedio de hijos por mujer y con alta mortalidad infantil y materna, situación que no es muy diferente para las zonas rurales de la región amazónica y en particular de las habitadas por pueblos indígenas. Andrés Chirinos (2001) señala la enorme coincidencia entre el mapa de analfabetismo con el de lenguas indígenas, reflejando lo que se considera la población más marginada y aferrada a costumbres tradicionales y ajena al mundo occidental. Así, el analfabetismo que afecta al 8,9% de la población total del país, concentra en la sierra rural al 40%, del cual el 77% está conformado por mujeres. 4.2.2. Consideraciones sobre la Cuestión Indígena En relación al tema de las identidades étnicas del país, es importante tener en cuenta la marcada diferencia existente entre los pueblos indígenas de la Amazonía para los cuales la identificación étnica es comúnmente explícita, y las sociedades andinas, cuya identificación pasa más por un reconocimiento externo que por un proceso de auto identificación o auto reconocimiento étnico. La mayor parte de los pueblos indígenas amazónicos son poseedores de una fuerte identidad étnica, que está ligada a un grupo definido de población que comparte elementos comunes, como: idioma, territorio, historia, características culturales y relaciones sociales. Incluso han construido movimientos y organizaciones basados en su propia identidad para fortalecer la misma y para reivindicar tierras, recursos naturales, derechos colectivos e inclusión social. En el caso de los pueblos quechuas y aimara de los Andes, un conjunto de factores sociales y políticos, a lo largo de la historia colonial y republicana, han jugado un rol para hacerles perder ese sentido particular de su noción de pueblo, empujándolos a adoptar una nueva identidad como campesinos. Salvo algunas excepciones, “entre quechuas y aimaras de los Andes no se encuentran movimientos que se autodefinan en términos étnicos”. La expansión del mercado y de los medios de comunicación, la multiplicación de las organizaciones campesinas y las grandes migraciones hicieron que los pueblos andinos se tornen más complejos, prefiriendo éstos imaginar sus comunidades sobre bases clasistas antes que sobre bases étnicas (Degregori, 1999). En 1998, una consultoría desarrollada para el Banco Mundial, en el marco de la Iniciativa de Desarrollo de los Pueblos Indígenas, aborda el debate respecto a la identidad étnica en el país Page 19 18 y señala que “en el caso peruano, lo cierto es que, salvo los indígenas amazónicos, la identidad étnica no ha sido invocada regularmente en el discurso popular por la población rural (andina) en referencia a auto-identificación o identificación colectiva”. Y remarca que “la mayor parte de referencias a la sociedad rural serrana y costeña nos remite a su clasificación como “campesinos”, que si bien poseen diferencias culturales respecto a la cultura dominante, en su gran mayoría no reivindican referentes ni proponen discursos de identidad étnica”. Sin embargo, se reconoce que a pesar de ello no se puede dejar de constatar la sustitución y combinación dinámica permanente de identidades múltiples concurrentes, donde la población puede jugar con las mismas en oposición a quien se identifica como “otro” (DESCO/CEPES 1998). El documento mencionado concluye preguntándose, para el caso andino, cuáles son las posibilidades futuras de “reelaboración de la identidad étnica”, señalando que la reinvención de la identidad étnica en la sierra enfrenta cuatro desafíos fundamentales: · Reivindicación generalizada del término “indígena” u otro de carácter étnico (quechuas, aimaras, cholos, etc.). · Constitución de organizaciones propias. · Consolidación de elites como punto de partida de construcción de un discurso de identidad, de tradiciones comunes y de mitos unificadores de la “nacionalidad”. · Propuestas de autonomía y de “derecho a la diferencia”. Esta particular situación del mundo andino en relación a la construcción de las identidades de sus comunidades rurales nos debe llevar a manejar con cierta flexibilidad el tema de la adscripción de la población andina a denominaciones diversas: campesinos, indígenas, campesinado-indígena, etc. con miras a la aplicación de las políticas de los organismos multilaterales respecto a los pueblos indígenas. Page 20 19 5. PLAN DE PUEBLOS INDÍGENAS 5.1. Antecedentes Las políticas del BIRF y el BID requieren que los países prestatarios implementen un conjunto de procedimientos específicos cuando los mismos afectan a pueblos indígenas. El MTC tiene previsto, como parte de su misión institucional, desarrollar con financiamiento del BIRF, del BID y del Tesoro Público un PTRD a nivel nacional, en el marco del proceso de descentralización y de transferencia de programas a las regiones y Gobiernos Locales. En ese contexto, el MTC requiere contar con un instrumento que defina el marco conceptual y normativo general que le permita al BIRF y al BID otorgar el financiamiento para este Programa. Allí donde sea necesario y pertinente, y previo estudio preliminar para determinar la existencia de pueblos indígenas, se elaborará como parte del PTRD un Plan de Pueblos Indígenas que incluirá como acciones previas: (i) una evaluación social a cargo del prestatario; (ii) un proceso de consulta previa, libre e informada con las comunidades indígenas afectadas, sobre todo en la preparación del Programa, y (iii) la elaboración del Plan de Pueblos Indígenas propiamente dicho. 5.2. Objetivos El Plan de Pueblos Indígenas, es parte constitutiva de la evaluación socio-ambiental que se desarrolla en el contexto de implementación del PTRD y tiene como objetivos los siguientes: a. Prevenir, minimizar o compensar los posibles efectos adversos provenientes de la implementación del Programa. b. Promover la participación de los pueblos indígenas, de forma tal que sus experiencias, aspiraciones e inquietudes sean tomadas en cuenta en las decisiones de aquellos aspectos del Programa que tengan que ver con su propia problemática. Debiendo asegurarse que en los procesos de consulta la participación de los pueblos indígenas sea efectiva, garantizando se respeten y tengan en cuenta las características culturales socio-económicas y organizativas de dichos pueblos. c. Generar beneficios sociales y económicos culturalmente apropiados para los pueblos indígenas, derivados de la implementación del Programa. Estos beneficios pueden ser de carácter indirecto como resultado, por ejemplo, del fortalecimiento de la institucionalidad rural responsable de las políticas y programas de desarrollo de pueblos indígenas; o directos, derivados del propio mejoramiento de las vías, lo que puede permitir brindar oportunidades de empleo temporal a las comunidades, como también alentar el desarrollo de pequeños proyectos productivos para poner en valor recursos locales. Page 21 20 5.3. Descripción del proceso de elaboración del Plan de Pueblos Indígenas En el contexto de implementación del PTRD donde exista presencia de pueblos indígenas, el proceso de diseño y formulación de los Planes de Pueblos Indígenas será de responsabilidad de los Gobiernos Locales en coordinación con el INDEPA y con el apoyo y asesoría del PTRD. Page 22 21 5.4. Elementos Constit utivos del Plan de Pueblos Indígenas El proceso para la construcción del Plan de Pueblos Indígenas debe partir de un enfoque de respeto a los pueblos indígenas, tomando en cuenta las especificidades culturales, socio- económicas y organizativas de dichos pueblos. A continuación se describen las partes constitutivas del Plan de Pueblos Indígenas: a. Marco Legal Esta sección debe contener una descripción y análisis de la normatividad vigente en relación a los derechos de los pueblos indígenas, y en particular a aquella referida a los procesos de participación y consulta, cuando en sus tierras se lleven a cabo proyectos o programas que puedan generar impactos adversos sobre sus formas de vida y sobre los recursos naturales de su entorno. Dicho análisis debe incluir las normas constitucionales, la legislación específica sobre pueblos indígenas y aquellas derivadas de los convenios internacionales relativos a estos pueblos. b. Diagnóstico Socio-Ambiental El enfoque de este diagnóstico debe tomar en cuenta la naturaleza y magnitud del proyecto a ejecutarse. El PTRD representa una opción que permite mejorar las variables macro- económicas a partir del mejoramiento de la red vial rural. El papel estratégico de la red vial en el desarrollo territorial es clave, pues el desarrollo espacial se hace en función del capital humano y de los recursos naturales, físicos e institucionales disponibles en las zonas de intervención. A continuación presentamos algunos aspectos importantes a tomar en cuenta como parte del diagnóstico socio-ambiental. · Mapas de ubicación y caracterización del medio físico y biótico · Aspectos históricos y socio-culturales del área de influencia · Dinámica demográfica del área afectada · Dotación y acceso a servicios básicos · Sistemas de propiedad y tenencia de la tierra, seguridad jurídica de las tierras comunales · Evaluación económica y productiva de la zona de intervención y su área de influencia, (producción agrícola, pecuaria, forestal y de extracción de recursos naturales) · Situación de los recursos naturales, uso y aprovechamiento por las comunidades locales, presiones externas sobre los mismos · Evaluación socio-cultural de las comunidades locales · Organizaciones sociales y políticas, formas de representación y participación · Capacidad de gestión institucional para el desarrollo de proyectos c. Mecanismos de Participación Local Page 23 22 Un aspecto clave para garantizar la participación local se encuentra en el Convenio N º 169 de la OIT. En él se establece la obligación por parte del Estado de contar con los procedimientos de consulta necesarios para garantizar la participación de los pueblos indígenas en todos aquellos procesos de desarrollo, en la medida que afecten sus vidas, instituciones y las tierras que utilizan. Asimismo, la Política Operacional 4.10 (Pueblos Indígenas) del BIRF requiere que el prestatario lleve a cabo un proceso de consulta previa, libre e informada que debe ejecutarse a través de mecanismos adecuados desde el punto de vista cultural y sobre la base de una participación informada respecto de la preparación y ejecución del programa a ser ejecutado. De igual forma entre los elementos integrantes de las Directrices de Política del BID y específicamente en las referidas a la protección de los derechos de los pueblos indígenas, se establecen como acciones prioritarias “la consulta y participación efectivas de los actores indígenas directamente involucrados”, sugiriendo que participen cabalmente en las decisiones que les afecten en todas las fases del ciclo de proyecto. Esta consulta previa debe realizarse oportunamente, es decir durante el diseño y formulación de los proyectos susceptibles de afectarlos, así como durante la planificación del mismo, debiendo éste ser ejecutado, monitoreado y evaluado de manera participativa. La consulta debe estar dirigida a los diferentes grupos sociales de las comunidades involucradas (mujeres, jóvenes y adultos) y debe incluir a las organizaciones representativas de los pueblos indígenas, bajo un marco apropiado que promueva la inclusión intergeneracional y de género. d. Identificación de Mecanismos de Mitigación de Impactos La identificación de mecanismos de mitigación de impactos se deriva de dos fuentes importantes: (i) de las consultas previas y (ii) de la evaluación socio-ambiental. La construcción de estos mecanismos de mitigación de impactos debe tomar en consideración la vulnerabilidad cultural y social de los pueblos indígenas y los riesgos a los que están expuestos dadas sus especiales circunstancias de exclusión social y pobreza, como resultado de una articulación asimétrica y desfavorable a las dinámicas sociales locales, regionales y/o nacionales. Por otro lado, será importante considerar que estos mecanismos de mitigación incorporen las capacidades locales existentes y tiendan a reducir la vulnerabilidad social que afecta a los pueblos y comunidades indígenas. e. Identificación de Estrategias de Generación de Beneficios De modo similar, la identificación de estrategias de generación de beneficios se sustenta en las consultas previas y en los resultados del diagnóstico socio-ambiental. Sin crear falsas expectativas se deben identificar oportunidades de mejoramiento del nivel de vida, alivio de la pobreza, disminución de la exclusión social y fortalecimiento de las capacidades locales. El Plan de Pueblos Indígenas podría contemplar la generación de beneficios a través de la implementación de proyectos de desarrollo de naturaleza productiva, fortalecimiento organizativo y generación de ingresos. Asimismo, será oportuno tomar en cuenta la experiencia desarrollada por PROVÍAS RURAL, respecto a la conformación de empresas asociativas con participación local para el Page 24 23 mantenimiento de tramos viales, como una opción inmediata de generación de empleo y de mejoramiento de ingresos de familias indígenas, así como una opción de participación local en el desarrollo de mecanismos de monitoreo y supervisión ambiental. f. Implementación del Plan de Pueblos Indígenas La implementación del Plan de Pueblos Indígenas debe ejecutarse, donde corresponda, como parte del desarrollo del PTRD. El Plan de Pueblos Indígenas debe responder adecuadamente a la naturaleza del programa tomando en cuenta el nivel de los impactos, el tipo de intervención y el monto de la inversión, de modo tal que se evite el sobre- dimensionamiento del mismo. g. Acciones de Monitoreo y Evaluación La propuesta de monitoreo tiene como punto de partida el marco lógico del Plan de Pueblos Indígenas. Éste deberá estar basado en un conjunto de hipótesis y supuestos susceptibles de verificación y de corrección a medida que avance el proceso. Las demandas humanas cambian a lo largo del tiempo, por lo que el balance no puede ser estático, debiendo redefinirse oportunamente. Por ello, la dinámica del desarrollo de los proyectos debe asumir las características de un monitoreo continuo y participativo. El monitoreo verificará a través de herramientas participativas el avance del Plan de Pueblos Indígenas, y la evaluación recogerá la información generada por el monitoreo con la finalidad de emitir juicios sobre la marcha del mismo. En ese sentido, se requiere formular un plan de monitoreo y evaluación que ayude a verificar el desempeño de las actividades a dos niveles: · Monitorear y evaluar el desempeño de la mitigación de los efectos adversos, y · Generar beneficios sociales y económicos para la población indígena involucrada. Este proceso de verificación del desempeño de las actividades del Plan de Pueblos Indígenas y su evaluación, no puede hacerse sin el concurso de los actores locales claves. De allí la necesidad de que en este proceso participen las organizaciones sociales representativas de los pueblos indígenas, así como las instituciones locales coparticipes del proyecto. h. Presupuesto y Plan de Financiamiento del Plan de Pueblos Indígenas Los costos de los Planes de Pueblos Indígenas deberán estimarse al momento de la elaboración y el diseño del Plan De Pueblos Indígenas. La fuente de financiamiento de los Planes de Pueblos Indígenas provendrá de los recursos ordinarios del PTRD, explorándose la posibilidad de contar con recursos adicionales del Gobierno Central, a través del INDEPA, y de los Gobiernos Locales, debiendo para ello hacerse las coordinaciones pertinentes con las autoridades regionales responsables del desarrollo de los pueblos indígenas. El presupuesto deberá contener los procedimientos contables, administrativos y de transferencias, así como de reembolso financiero. i. Procedimientos de Aprobación del Plan de Pueblos Indígenas Page 25 24 Una vez elaborado y diseñado el Plan de Pueblos Indígenas en forma participativa con las comunidades y organizaciones representativas de los pueblos indígenas, dicho instrumento deberá ser aprobado y validado por la autoridad ambiental competente. En tanto los Gobiernos Locales, autoridades ambientales regionales de acuerdo a Ley, implementen y/o fortalezcan sus unidades ambientales, la DGASA como autoridad ambiental sectorial aprobará y validará los Planes de Pueblos Indígenas, debiendo luego ser remitidos para la no objeción de los Bancos. 5.5 . Implementación del Plan y Arreglos Institucionales Los Municipios Provinciales asumirán la responsabilidad de la ejecución, supervisión y evaluación del cumplimiento de los planes de pueblos indígenas, contando con asesoría del PROVÍAS RURAL. Por otra parte, La aprobación de los planes es responsabilidad de la DGASA, la misma que los revisará antes de su envío a los Bancos para su respectiva revisión y aprobación. Page 26 25 6. PROCESO DE CONSULTA a. Consideraciones Generales La actual Constitución Política del país reconoce como parte de los derechos fundamentales de la persona, el de la participación ciudadana, otorgándole el derecho de participar en la vida política, económica, social y cultural de la Nación. De esta forma, el derecho de participación ciudadana es una condición necesaria para el ejercicio de otros derechos esenciales que garanticen la vida ciudadana y la democracia. En el caso de los pueblos indígenas, los derechos de participación ciudadana tienen una connotación especial, al no estar circunscritos exclusivamente al derecho de participación individual de sus miembros, sino que se expresan también como un derecho colectivo que involucra al conjunto de la sociedad. Desde dicha perspectiva, el Convenio N º 169 de la OIT establece que la consulta es un mecanismo apropiado e idóneo para garantizar el derecho de participación de los pueblos indígenas, particularmente cuando se trate del diseño de legislación susceptible de afectarlos y cuando se pretenda utilizar tierras de propiedad o posesión de dichos pueblos. El mismo Convenio es preciso al establecer que la consulta a los pueblos indígenas no puede ser interpretada como una simple obligación de informar por parte de los gobiernos, sino que ésta debe ser efectuada de buena fe y de manera apropiada a las circunstancias (Art. 6 º , inciso 2). De igual manera, en el Art. 7 º establece que los pueblos indígenas deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y rural susceptibles de afectarles directamente. Por otro lado, el BIRF y el BID consideran la necesidad de desarrollar consultas previas, libres e informadas con los pueblos indígenas en los programas y proyectos de desarrollo que afecten sus vidas, instituciones y tierras. El BID reconoce como una salvaguardia específica para la protección de los derechos de los pueblos indígenas, la realización de consultas y la participación efectiva de los actores indígenas directamente involucrados en los proyectos que les afecten. Desde esta perspectiva, y en con sideración a la importancia de la participación local, el MTC y en particular PROVÍAS RURAL priorizan la necesaria ejecución de un proceso de consulta a los pueblos indígenas que puedan verse involucrados en el desarrollo del PTRD. Dicho proceso será parte constitutiva del presente marco conceptual. b. Requisitos para la Consulta a los Pueblos Indígenas El desarrollo del proceso de consulta a los pueblos indígenas debe incluir entre otros aspectos los siguientes: · Identificación del ente institucional encargado de la consulta, quien asumirá por sí o por encargo a terceros, la formulación y ejecución del plan de consulta con las instituciones representativas de los pueblos indígenas involucrados en el desarrollo del PTRD. Page 27 26 · Corresponde en este caso a la DGASA asumir un rol central para asegurar que se cumplan las exigencias básicas de una consulta previa, libre e informada y para garantizar que ésta se lleve a cabo en los plazos y términos adecuados. · Identificación de las comunidades y organizaciones representativas de los pueblos indígenas con quienes se desarrollará el proceso de consulta. El Convenio N º 169 de la OIT reconoce la importancia de las organizaciones representativas de los pueblos indígenas en la ejecución del proceso de consulta y les asigna un rol especial en el mismo, el de facilitadores, constituyéndose como interlocutores válidos que pueden recoger el sentir de las comunidades y poblaciones locales. Sin embargo, su presencia debe darse conjuntamente con la de los representantes de las comunidades directamente afectadas por los programas o proyectos de desarrollo, como una forma de asegurar mayores canales de participación local. La instancia responsable de organizar y ejecutar la consulta debe asegurar que los representantes comunales, así como los de las organizaciones, cuenten con información oportuna sobre el motivo de la misma. La consulta debe ser concebida como un proceso, por lo que debe planificarse su desarrollo en las distintas etapas de ejecución del Plan de Pueblos Indígenas, identificando los momentos clave de su implementación. La consulta debe ser realizada bajo procedimientos culturalmente apropiados, lo que supone que se genere información previa y adecuada para su desarrollo. El uso de idiomas locales es imprescindible, así como asegurar la participación de jóvenes y adultos, varones y mujeres de las comunidades afectadas. 7. MECANISMOS DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL El Fortalecimiento Institucional tiene que ver con la consolidación de los procesos de estructuración institucional, que permita el cumplimiento de los objetivos planteados por el PTRD y que responda a las necesidades y demandas de los pueblos indígenas. Para el caso de los proyectos del programa se debe promover los siguientes aspectos: · Capacitación y formación de los recursos humanos a cargo de PROVÍAS RURAL con asesoría del DGASA. · Difusión y promoción del PTRD. · Mejoramiento de la capacidad de gestión técnica y financiera de los Gobiernos Locales. · Mejoramiento de la gestión institucional de los Gobiernos Locales. 8. MECANISMOS DE SEGUIMIENTO La implementación del Plan de Pueblos Indígenas se efectuará con posterioridad a la adjudicación y suscripción del contrato de préstamo, quedando la responsabilidad de ejecución del Plan De Pueblos Indígenas a cargo de los Gobiernos Locales. Corresponde a PROVÍAS RURAL con el apoyo técnico de la DGASA realizar la supervisión y el Page 28 27 seguimiento del cumplimiento de las cláusulas contractuales relativas a la puesta en ejecución del Plan De Pueblos Indígenas, estando obligado a formular informes periódicos de avance. Corresponderá a los Gobiernos Locales en coordinación con el INDEPA, según sea el caso, las tareas de planificación, programación y ejecución de los Planes de Pueblos Indígenas que tengan alcance local. De igual forma, las tareas de capacitación para el diseño y la ejecución de los Planes de Pueblos Indígenas quedan en manos de PROVÍAS RURAL con la correspondiente asesoría de la DGASA. La supervisión y monitoreo del desarrollo de los Planes de Pueblos Indígenas estará bajo responsabilidad de PROVÍAS RURAL contando con el asesoramiento técnico de la DGASA. 9. MECANISMOS DE DIVULGACIÓN El propósito de estos mecanismos es: (i) utilizando diferentes medios de comunicación divulgar los lineamientos del Programa en el ámbito intra e interinstitucional y (ii) Divulgar por medio de un mecanismo adecuado el contenido y aplicación de los proyectos del PTRD. Las medidas más inmediatas incluyen el empleo del Internet, correo electrónico y página web de PROVÍAS RURAL; por ejemplo: elaborar un guión del Marco de Planificación para los Pueblos Indígenas para ser publicado utilizando los medios mencionados. Por otro lado, se recomienda preparar un taller donde se exponga lo desarrollado en el Marco, invitando a representantes de las instituciones involucradas (DGASA; BIRF; BID; PROVÍAS DEPARTAMENTAL; otros) con la intención de recoger sus comentarios y opiniones sobre el tema. Los alcances más relevantes deberán ser incluidos en el texto del marco. Page 29 28 10. BIBLIOGRAFÍA · BID. 2 005. “Política Operativa sobre Pueblos Indígenas – Borrador. BID. Unidad de Pueblos Indígenas y Desarrollo Comunitario. 1º de septiembre. 10p. · BIRF. 2005. “Política Operacional de Pueblos Indígenas – OP 4.10”. Manual de Operaciones del Banco. Washington – USA. 16p. · BIRF. 2005. “Normas de Procedimiento del Banco – BP 4.10”. Manual de Operaciones del Banco. Washington – USA. 7p. · BIRF/ PROMUDEH. 1998. “Iniciativa de Desarrollo de los Pueblos Indígenas: Estudio sobre la Población Indígena, la Sociedad Civil y las ONGs”. 20 de marzo. · CHIRINOS RIVERA, A. 2001. “Atlas Lingüístico del Perú”. Ministerio de Educación. Centro Bartolomé de las Casas. Cuzco – Perú · DEGREGORI, C. I. 1999. “Pueblos Indígenas y democracia en América Latina”.Unidad para la Cultura Democrática y la gobernabilidad (Demos). UNESCO. México. · MINISTERIO DE AGRICULTURA / INSTITUTO INDIGENISTA PERUANO. 1994. Mapa Etnolingüistico Oficial del Perú. · MTC. PROVÍAS DEPARTAMENTAL. 2005. “Marco Conceptual de Reasentamiento Involuntario”. Programa de Caminos Departamentales. Lima – Perú. 26p. · MTC. PROVÍAS DEPARTAMENTAL. 2005. “Marco Conceptual para la Elaboración de Planes de desarrollo de Pueblos Indígenas”. Programa de Caminos Departamentales. Lima – Perú. 26p. · MTC. PROVÍAS DEPARTAMENTAL. 2005. “Marco Conceptual para el Manejo Ambiental Social”. Programa de Caminos Departamentales. Lima – Perú. 26p. · MTC. PROVÍAS RURAL. 2005. “Informe Ejecutivo, Diciembre 2005”. Lima – Perú. 8p. · MTC. PROVÍAS RURAL. 2005. “Manual para el Diseño de Caminos no Pavimentados de Bajo Volumen de Transito”. Informe Final. Capitulo 1. Lima – Perú. 196p. · MTC. PROVÍAS RURAL. 2006. “PTRD”. Perfil del Proyecto. Lima – Perú. 53p. · OIT. 1995. “Convenio N º 169 Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes” Departamento de Normas Internacionales del Trabajo. Oficina Regional de la OIT para América Latina y el Caribe. Edición actualizada: agosto de 1995. Page 30 29 · UNICEF. 2001. “La exclusión social en el Perú. Derechos Humanos de la Niñez y la Mujer en los Andes, la Amazonía y Zonas Urbano Marginales” Lima – Perú. Page 31 30 11. ANEXOS Anexo 1: Etnias Indígenas del Perú FAMILIA LINGÜÍSTICA ETNIA I. Quechua 1. Ayacucho-Cusco 2. Ancash-Yaru 3. Chachapoyas-Lamas 4. Jauja-Huanca 5. Napo-Pastaza-Tigre 6. Cañaris-Cajamarca 7. Santarrosino 8. Supralecto-Yauyos II. Aru 9. Aymará 10. Jacarú III. Arahuaca 11. Amuesha 12. Campa Ashaninca 13. Campa Caquinte 14. Campa Nomatsiguenga 15. Campa del Gran Pajonal 16. Campa del Alto 17. Campa del Pichis 18. Campa del Ucayali 19. Culina 20. Chamicuro 21. Machiguenga 22. Piro 23. Resigaro IV. Jíbaro 24. Achual 25. Aguaruna 26. Huambisa 27. Candoshi-Murato 28. Jíbaro V. Pano 29. Arahuaca 30. Capanahua 31. Cashibo Cacataibo 32. Cashinahua 33. Cujareño 34. Isconahua 35. Mayoruna 36. Morunahua 37. Parquenahua 38. Pisabo 39. Sharanahua-Mastanahua 40. Shetebo 41. Shipibo-Conibo 42. Yaminahua Page 32 31 FAMILIA LINGÜÍSTICA ETNIA VI. Tup i Guaraní 43. Cocama Cocamilla 44. Omagua VII. Cahuapana 45. Chayahuita 46. Jebero VIII. Sin clasificación 47. Aguano 48. Ticuna 49. Urarina 50. Cholón IX. Peba Yagua 51. Yagua X. H uitoto 52. Andoque 53. Bora 54. Huitoto 55. Huitoto Muiname 56. Huitoto Muruy 57. Ocaina XI. Harakmbet 58. Amaiweri-Kisambaeri 59. Amarakaeri 60. Arasairi 61. Huachipaeri 62. Sapiteri 63. Toyoeri 64. Pukirieri XII. Tacana 65. Ese´ejja XIII. Tucano 66. Muniche 67. Orejón 68. Secoya XIV. Záparo 69. Andoa 70. Arabela 71. Iquito 72. Taushiro Fuente: Mapa Etnolingüístico Oficial del Perú. Ministerio de Agricultura/ Instituto Indigenista Peruano, 1994. Page 33 32 Anexo 2: Comu nidades Indígenas Censadas y su Distribución Porcentual, Según Departamentos COMUNIDADES INDÍGENAS DEPARTAMENTOS TOTAL % TOTAL 1,145 100.0 AMAZONAS 149 13.0 AYACUCHO 5 0.4 CAJAMARCA 5 0.4 CUSCO 47 4.1 HUANUCO 9 0.8 JUNÍN 142 12.4 LORETO 427 37.3 MADRE DE DIOS 23 2.0 PASCO 114 10.0 SAN MARTÍN 15 1.3 UCAYALI 209 18.3 Fuente: INEI – Censos Nacionales de 1993. Page 34 33 Anexo 3: Población de 5 Años y más por Lengua Materna a Nivel Departamental Población Población 5 años y + 5 años y + por lengua materna DEPARTAMENTO Total Castellano % Vernácula % APURÍMAC 321,157 72,070 22.4 246,880 76.9 AYACUCHO 421,849 120,139 28.5 298,378 70.7 CUSCO 885,828 307,920 34.8 569,723 64.3 HUANCAVELICA 324,864 105,446 32.5 216,705 66.7 PUNO 938,275 218,991 23.3 711,547 75.8 Fuente: Andrés Chirinos R. Atlas Lingüístico del Perú. Ministerio de Educación y Centro Bartolomé de las Casas, 2001. Page 35 34