NOTE N° 50 ­ AOÛT 2009 Grid Gridlines Partager les connaissances, les expériences et les innovations dans les partenariats public-privé dans le secteur des infrastructures Un partenariat réussi pour l'eau 51770 en Côte d'Ivoire Leçons tirées de 50 ans de gestion privée efficace Philippe Marin, Eustache Ouayoro, Matar Fall et Richard Verspyck L e partenariat public-privé (PPP) pour a été mise en place sur la base du principe de l'exploitation de la société nationale de recouvrement intégral des coûts et d'un tarif unique distribution d'eau de Côte d'ivoire est le à l'échelle nationale afin de créer un système de PPP le plus ancien et le plus important dans le subvention croisée entre Abidjan et les centres de monde en développement. Mis en place depuis plus petite taille. Enfin, la mission de la SODECI a 1960 et desservant aujourd'hui plus de 7 millions été élargie. Au moment où d'autres pays d'Afrique de personnes, ce PPP fournit des services de de l'Ouest nationalisaient leurs sociétés d'eau, la qualité depuis des décennies et a enregistré Côte d'Ivoire attribuait à la SODECI un contrat des progrès remarquables dans l'extension d'affermage sur l'ensemble du territoire national, de l'accès au service dans les années 90. il a lui confiant la responsabilité de l'exploitation de même démontré sa résilience durant la guerre tous les réseaux d'approvisionnement en eau dans civile et la partition de fait du pays survenues le pays. en 2002. Cet exemple de réussite africaine Cette réforme majeure s'est traduite par de montre qu'un partenariat pragmatique entre grandes avancées dans le secteur de l'eau à l'échelle une administration résolue et un opérateur privé nationale. C'étaient les « trente glorieuses » de la efficace peut générer des retombées concrètes Côte d'Ivoire, une période caractérisée par un taux et durables pour la population. de croissance économique sans précédent, et durant Le partenariat public-privé pour la fourniture des laquelle les pouvoirs publics ont investi environ services d'eau en Côte d'Ivoire voit le jour en 1959, 400 millions de dollars dans le secteur à travers le un an avant l'accession du pays à l'indépendance. FNH. La proportion de ménages ayant accès à l'eau La municipalité d'Abidjan attribue un contrat potable a doublé, passant à 63 % en 1983 et des de concession à un opérateur privé français pour réseaux de distribution d'eau furent installés dans l'exploitation des services d'eau sur le territoire presque 200 villes. Dans le même temps, l'opérateur de la ville, qui abritait alors une population de privé parvint à réaliser des niveaux de rendement 160 000 habitants. L'opérateur, constitué sous opérationnels appréciables. Par exemple, le niveau la forme d'une société de droit ivoirien sous le de pertes en eau était de moins de 15 % à l'échelle nom de SODECI, démarra ses activités en 1960 nationale, un niveau comparable à ceux atteints avec la reprise d'un réseau d'à peine 4 000 par les sociétés de services publics bien gérées en branchements. À l'époque, les services d'eau dans Europe de l'Ouest. La direction de la société a été le pays étaient placés sous la responsabilité des progressivement cédée à des ressortissants ivoiriens autorités municipales et la SODECI a étendu et en 1978, 48 % des actions furent vendues à progressivement son réseau dans 10 autres villes en des investisseurs nationaux à travers un placement signant des contrats avec d'autres municipalités. initial de titres à la Bourse d'Abidjan. En 1974, les autorités centrales ont procédé à une réforme profonde du secteur de l'eau, après avoir Vers un régime contractuel hybride constaté que les collectivités locales ne disposaient PPIAF Approved Logo Usage À la fin des années 80, le secteur de l'eau en Côte pas des ressources et des capacités nécessaires pour d'Ivoire se trouvait dans une situation très favorable l'extension des infrastructures. Au plan national, par rapport aux pays voisins. Un opérateur Logo - des seulement 34 %Black ménages avaient accès au compétent était en place, l'infrastructure était bien service d'eau et de nombreuses villes n'étaient pas équipées d'un réseau de distribution. La réforme Philippe Marin est spécialiste senior en eau et assainissement au Département Énergie, Transport et Eau de la Banque rétrocédé la responsabilité des a PUBLIC-PRIVATE INFRASTRUCTURE ADVISORY FACILITY services de l'eau mondiale. Eustache Ouayoro et Matar Fall sont respectivement à l'administration centrale. Un Fonds national de manager du département eau et spécialiste principal en l'hydraulique (FNH) fut créé en vue de soutenir eau et assainissement dans la région Afrique de la Banque les gros investissements publics dans le secteur de mondiale. Richard Verspyck est consultant à la Banque l'infrastructure. Une nouvelle politique tarifaire mondiale. Logo - 1-color usage (PMS 2955) Contribuer à l'élimination de la pauvreté et au développement durable PUBLIC-PRIVATE INFRASTRUCTURE ADVISORY FAC ILITY grâce à des partenariats public-privé dans le secteur des infrastructures FONDS DE CONSEIL EN INFRASTRUCTURE PUBLIQUE-FRIVÉE 2 gérée et entretenue et la clientèle raccordée recevait recouvrement des factures demeura autour de 98 % un service de qualité. Pourtant, une part importante pour la clientèle résidentielle, bien que des difficultés de la population urbaine n'avait toujours pas accès récurrentes soient observées pour le recouvrement au service d'eau, avec une croissance démographique des factures auprès des organismes publics. rapide dans les zones urbaines entraînant une forte Le résultat le plus remarquable fut l'extension de demande en nouveaux branchements. De plus, la l'accès au service d'eau (figure 1). Entre 1988 et santé financière du secteur était tendue, les recettes 2001, le nombre des branchements d'eau actifs étant trop faibles pour faire face à l'augmentation augmenta de 213 000 à environ 500 000, soit un progressive du service de la dette. Le programme accroissement net de près de 290 000 nouveaux d'investissement géré par le FNH était devenu branchements1. La plupart de ces nouveaux incontrôlable, avec bien des investissements s'étant branchements furent installés dans le cadre du révélés peu utiles ou ayant été conçus avec une programme de branchements sociaux, qui permettait capacité de production largement excédentaire. aux ménages pauvres d'obtenir un branchement Pour restaurer la stabilité financière du secteur, de faible diamètre sans frais moyennant une les autorités prirent deux décisions stratégiques. caution remboursable de 35 dollars environ. Le En premier lieu, les nouveaux investissements nombre estimatif de personnes desservies par des seraient dorénavant clairement liés aux besoins branchements domestiques a plus que doublé, opérationnels. Deuxièmement, le développement passant d'environ 2 millions à 4,3 millions et de l'infrastructure devrait être axé sur l'extension la proportion de ménages raccordés au réseau du réseau pour les années à venir, ce dans l'optique de distribution progressa de 39 % à 63 %. En y de mettre à profit la surcapacité existante et de ajoutant les ménages desservis par des bornes satisfaire la demande croissante engendrée par une fontaines, la population totale desservie par la population urbaine en pleine explosion. SODECI a également presque doublé, passant à plus de 6 millions d'abonnés avec un taux d'accès à Ces décisions furent reflétées à travers un nouveau l'eau potable passant de 65 % à environ 90 %. contrat de PPP négocié avec la SODECI et qui est entré en vigueur en 1988. Un nouveau Fonds de Le plus remarquable est que cette expansion Développement de l'Eau (FDE) fut créé, selon un rapide fut réalisée sans financement public. La schéma radicalement différent du FNH précédent. quasi-totalité des investissements réalisés pendant Sa gestion était confiée directement à la SODECI, cette période (environ 150 millions de dollars) a pour financer l'extension du réseau et subventionner été financée grâce à la surtaxe sur le tarif payée le raccordement des ménages dans le cadre d'un par les usagers. Un cercle vertueux s'est instauré programme de branchements sociaux. En outre, le dans lequel l'accroissement de la clientèle a pu se financement du FDE devait être assuré non pas par traduire par une augmentation des volumes d'eau Le PPP est des emprunts publics, mais au moyen d'une surtaxe facturée (d'environ 80 millions de mètres cubes sur le tarif payé par les clients raccordés. en 1988 à 120 millions en 2001) et des recettes devenu Cette nouvelle formule faisait du PPP un schéma de ventes. Ces résultats, conjugués aux gains en efficacité opérationnelle, ont permis au secteur de un régime contractuel hybride entre un contrat d'affermage et s'autofinancer entièrement. En outre, "la régulation une concession. L'opérateur privé était directement hybride responsable de prendre les décisions concernant le par contrat » du PPP, avec une cellule spécialisée de l'administration assurant la supervision, s'est révélée combinant choix des investissements ainsi que leur exécution, comme le ferait un concessionnaire. Mais étant efficace pour assurer que les gains de rendement soient bien répercutés aux usagers ; le tarif moyen des éléments donné que le FDE était financé par une surtaxe de l'eau a ainsi chuté en valeur réelle pendant cette payée par les usagers, l'opérateur ne supporterait d'affermage et pas les risques financiers connexes. période. de concession Les missions de la SODECI ont été à nouveau Une expansion rapide de l'accès élargies en 1999 avec la signature d'un contrat dans les années 90 d'affermage séparé d'une durée de 16 ans pour l'exploitation du réseau d'égouts d'Abidjan et de Pendant les années 90, la SODECI a maintenu ses deux usines de traitement des eaux usées. ses bons résultats d'exploitation, voire amélioré ses principaux indicateurs. S'il est vrai que la part de l'eau non commerciale est demeurée dans une Toujours en place malgré la tempête fourchette comprise entre 14 et 18 %, les fuites Depuis 2002, la SODECI a dû faire face à des d'eau par branchement ont été réduites plus avant circonstances exceptionnelles, la partition de fait du entre 1988 et 2001, passant de 0,18 mètres cubes pays entre les zones contrôlées par le gouvernement par jour à seulement 0,13. La productivité du et par les rebelles ayant entraîné des difficultés travail s'est sensiblement améliorée, se traduisant opérationnelles et financières sans précédent. Le par la réduction du nombre d'employés pour pourcentage d'eau non comptabilisée a augmenté 1 000 branchements de 6,2 à 3,0, malgré l'absence de 18 % à 23 %, et les pertes par branchement ont de licenciements et le fait que le nombre total été ramenées au niveau d'avant 1988 (0,19 mètres d'employés passa de 1 320 à 1 600. Le taux de cubes par jour, ce qui est tout de même un niveau Création d'un partenariat de l'eau en Côte d'Ivoire 3 Fi g Ure 1 L'accès à l'eau potable s'est développé de façon rapide dans les années 90 Branchements au réseau et couverture en Côte d'Ivoire, 1990­2006 600 100 90 500 L'opérateur 80 Branchements (en milliers) 70 400 privé a Couverture (%) 60 300 50 maintenu 40 un service 200 30 de qualité 100 20 malgré la 10 tourmente 0 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Branchements non subventionnés Branchements sociaux Ménages ayant accès à de l'eau potable Ménages raccordés Sources : SODECI ; calculs des auteurs. appréciable selon les critères régionaux). Des de développement. Face à l'expansion rapide du problèmes d'interruption du service sont apparus réseau observée ces 15 dernières années, la plupart à Abidjan et dans d'autres villes. Aucun gain des installations de production fonctionnement supplémentaire n'a été réalisé sur la productivité du désormais à plein rendement et une des principales travail. Comme il fallait s'y attendre, l'expansion de difficultés sera de financer les nouvelles installations l'accès s'est ralentie. Le nombre de branchements de traitement des eaux tout en réhabilitant actifs a continué de croître, mais à un rythme également un réseau vieillissant et en réalisant de moins soutenu, atteignant ainsi 554 000 à la fin nouvelles extensions. Ceci nécessitera une révision 2006. Contrairement à la décennie précédente, des modalités financières du PPP, tandis que l'État les branchements subventionnés représentaient devra probablement fournir un soutien financier au seulement un tiers environ des nouveaux prochain programme d'investissement. branchements. L'on n'a enregistré aucun progrès en ce qui concerne le taux de couverture. Leçons tirées Malgré cela, la SODECI a pu maintenir un service Un des traits marquants du PPP dans le secteur de qualité malgré un environnement difficile. Le de l'eau en Côte d'Ivoire est son pragmatisme. Ce fait que la SODECI en soit arrivée à être perçue partenariat au long cours a évolué avec le temps, comme une entreprise ivoirienne et soit appréciée en s'adaptant aux priorités variables de l'État. Il par la population a bien sur contribué au maintien a fait preuve de ressorts insoupçonnés face à une du PPP pendant ces années difficiles. L'entreprise crise nationale majeure, à un moment où plusieurs a bénéficié des concours financiers à la fois des PPP importants du secteur de l'eau ailleurs dans autorités et des bailleurs de fonds. En 2002, le monde en développement ont été résiliés. Bien l'administration centrale a autorisé l'opérateur que le PPP soit habituellement désigné comme à utiliser une partie des ressources du FDE pour un contrat d'affermage, c'est en réalité un régime compenser les factures impayées des organismes hybride spécifiquement conçu par le gouvernement publics. Par ailleurs, l'Union européenne a octroyé pour répondre à ses besoins, et qui comporte des des dons pour assurer le maintien des services d'eau aspects d'un contrat de concession. Un partenariat dans les zones contrôlées par la rébellion. d'aussi longue durée et si couronné de succès fournit Aujourd'hui, la SODECI dessert plus de 7 millions des leçons utiles pour les décideurs politiques : de personnes (dont près de 5 millions sont alimentés ·les objectifs de la réforme de 1988 ont été par des branchements domestiques), ce qui en fait largement atteints : développer l'accès grâce le plus grand PPP dans le secteur de l'eau dans aux branchements domestiques et restaurer la le monde en développement2. Avec le retour à la stabilité financière du secteur. Les hypothèses normale constaté depuis peu en Côte d'Ivoire, le du gouvernement se sont révélées justes, à savoir secteur de l'eau est prêt à amorcer une nouvelle phase que l'opérateur privé réaliserait le programme 4 d'extension du réseau de manière efficace et salaires versés de façon irrégulière ont du mal que l'extension de l'accès se traduirait par un à payer les factures mensuelles normales. Cet accroissement du flux de recettes provenant de état de fait, de même que des expériences plus la clientèle et, de ce fait, par une amélioration récentes menées dans des pays voisins (surtout progressive de la situation financière du secteur. au Sénégal) laisse penser que les branchements domestiques ne sont peut-être pas la meilleure ·Si le mécanisme financier, basé sur le solution pour fournir l'accès à de l'eau potable à financement de l'ensemble des investissements la frange la plus pauvre de la population urbaine au moyen d'une surtaxe payée par les usagers, dans les pays en développement. a été remarquablement efficace, il n'est pas nécessairement en mesure d'être reproduit ailleurs. ·Une des conditions essentielles à la viabilité Le secteur de l'eau en Côte d'Ivoire bénéficiait de à long terme du PPP a été probablement la conditions exceptionnelles au début des années promotion par l'opérateur privé de cadres locaux. 90 : un fort excédent de capacité de production, Ceci souligne l'importance pour les opérateurs avec une infrastructure bien entretenue et internationaux de procéder à un transfert exploitée de manière efficiente. Le modèle, qui massif de leur expertise au personnel local s'ils a permis d'accroître avec succès l'accès dans les souhaitent être acceptés comme partenaires années 90, a maintenant atteint ses limites et l'État à long terme. Cela montre également qu'une devra probablement contribuer au financement entreprise de distribution d'eau en Afrique, des investissements futurs par l'octroi de fonds entièrement gérée par des Africains, peut réaliser publics. des résultats aussi bons que les opérateurs les plus efficaces des pays développés. ·Laprésenced'unopérateurprivéperformanta été un facteur crucial pour le succès de la réforme. Notes de bas de page Une exploitation efficiente, un service de qualité et l'adoption d'une optique commerciale ont 1. Pour mettre ce chiffre en perspective, durant une décennie, le concessionnaire privé opérant à Buenos Aires a installé contribué à la création d'un cercle vertueux qui environ 310 000 nouveaux branchements et à Manille les deux a permis progressivement au secteur de devenir concessionnaires ont installé respectivement environ 230 000 à financièrement viable. l'Ouest de Manille et 250 000 à l'Est de Manille. 2. Avec une population de 12 millions de bénéficiaires, Manille ·L'expansion de l'accès à l'eau potable a été possède le plus grand PPP dans le secteur de l'eau, mais celui-ci réalisée en grande partie grâce au programme repose sur deux concessions basées sur des contrats distincts. Les de branchements subventionnés. La part autres PPP les plus importantes sont ceux dans l'État de Selangor et à Kuala Lumpur en Malaisie (6,6 millions de bénéficiaires), des recettes qui pouvait être consacrée au à Santiago au Chili (5,5 millions de bénéficiaires) et au Sénégal programme d'investissement a augmenté (4,7 millions de bénéficiaires). de pair avec l'accroissement progressif de la Références clientèle. Cela prouve que même dans un pays Estache, Antonio, et Eugene Kouassi. 2002. "Sector Organization, pauvre en développement, l'extension de l'accès Governance, and the Inefficiency of African Water Utilities." Policy et la viabilité financière sont des objectifs Research Working Paper 2890, Banque mondiale, Washington. complémentaires (et non contradictoires), pour Fall, Matar, Philippe Marin, Alain Locussol, et Richard Verspyck. 2009. autant que l'on dispose d'un opérateur efficace. "Reforming Urban Water Utilities in Western and Central Africa: Experiences with Public-Private Partnerships." Vol. 2, "Case Studies." ·La Côte d'Ivoire a été le premier pays de la Water Sector Board Discussion Paper Series, Banque mondiale : Washington. région à promouvoir les branchements d'eau subventionnés à grande échelle. Si cette Marin, Philippe. 2009. Public-Private Partnerships for Urban Water Utilities: A Review of Experiences in Developing Countries. Trends and politique a été largement couronnée de succès, Policy Options Series, no. 8. Washington : Banque mondiale et l'on a aussi enregistré un taux de débranchement PPIAF. sensiblement élevé, atteignant environ 15 % en PPIAF et Banque mondiale. 2006. Approaches to Private Participation 2002. Les familles les plus pauvres vivant de in Water Services: A Toolkit. Washington : Banque mondiale. Gridlines PPIAF Approved Logo Usage Gridlines diffuse les connaissances nouvelles sur les partenariats public-privé et présente une vue d'ensemble d'un large Logo - Black éventail de projets dans différentes régions du monde. Les notes précédentes sont disponibles sur le site www.ppiaf.org/gridlines. Gridlines est une publication du PPIAF (Public-Private Infrastructure PUBLIC-PRIVATE IN F R A S T R U C T U R E A D V IS O RY FA C IL IT Y Advisory Facility), un mécanisme d'assistance technique multidonateurs. Le PPIAF fournit des services d'assistance technique et de diffusion du savoir à l'appui de l'action menée par les responsables politiques, les organisations non gouvernementales, les établissements de recherche et d'autres entités pour formuler et mettre en oeuvre des stratégies visant Logo - 1-color usage (PMS 2955) à tirer pleinement parti des possibilités de participation privée au secteur des infrastructures. Les opinions Banque mondiale, 1818 H st., N.W., Washington, DC 20433, exprimées n'engagent que les auteurs et ne reflètent États-Unis d'Amérique pas nécessairement les vues ou la politique du PPIAF, TÉLÉPHONe (+1) 202 458 5588 TÉLÉCOPie (+1) 202 522 7466 de la Banque mondiale ou de toute autre organisation PUBLIC-PRIVAT E INFRASTRUCTURE ADVISORY FACILITY FONDS DE CONSEIL EN INFRASTRUCTURE PUBLIQUE-FRIVÉE COUrrieL ppiaf@ppiaf.org web www.ppiaf.org apparentée.