Rapport No. 96172-ZR République Démocratique du Congo Revue de la Gestion des Dépenses Publiques et de la Responsabilisation Financière Accroître l’Efficacité et l’Efficience du Secteur Public pour Promouvoir la Croissance et le Développement (En Deux Volumes) Volume I Septembre 2015 Département de la Gestion Macroéconomique et Budgétaire Région Afrique Document de la Banque Mondiale Regional Vice President: Makhtar Diop Country Director: Ahmadou Moustapha Ndiaye Senior Global Practice Director: Marcelo Giugale Practice Manager: Albert G. Zeufack Task Team Leader: Chadi Bou-Habib Co-TTL: Emmanuel Pinto-Moreira Ce travail a été effectué par quatre équipes de la Banque mondiale comprenant Emmanuel Pinto- Moreira, Chadi Bou-Habib et Moise Tshimenga-Tshibangu (Macro-Budgétaire), Franck Adoho (Pauvreté), Hadia Samaha et Hélène Barroy (Santé), et Feda Kebede (Éducation). Les équipes ont reçu les contributions de plusieurs consultants, y compris Alain Labeau (Transport), Jaouad Benzekri (Passation des Marchés), Vincent Biandé (Gestion des Finances Publiques), Tania Savrimootoo et Elisé Miningou (Éducation), Françoise André et Serge Mayaka (Santé). Les équipes ont également reçu le soutien et les suggestions de Lanssina Traoré et Sidy Diop (Passation des Marchés), Jean-Mabi Mulumba et Saidou Diop (Gestion des Finances Publiques), Alexandre Dossou et Mohammed Essakali (Transports), José Caceres (Electricité), et Madio Fall (Eau). Les équipes ont aussi bénéficié des commentaires détaillés de Eric Le Borgne (Macro- Budgétaire), Michel Mallberg et Gael Raballand (Gestion des Finances Publiques), Driss El Idrissi (Santé), et Quentin Wodon et Dung-Kim Pham (Éducation); ainsi que des conseils de Luc Laviolette et Jean- Christophe Carret. Raphaël Torquebiau (Consultant) et Karima Ladjo (Assistante) ont assuré la correction et la relecture du document. Louise Engulu (Communication) a développé le plan de communication, et Jennifer Wabidia (Consultante) et Lucie Bobola (Assistante) ont assuré la logistique à Kinshasa. «Bien-que nominalement indépendante, la valeur réelle de la République de Corée, du point de vue statistique, n’était que de 48%. En d'autres termes, les États-Unis possédaient une majorité de vote de 52% en ce qui concerne la Corée, et nous étions à ce point dépendant ... Ceci montrait d’une manière spectaculaire que notre gouvernement aurait été obligé de cesser de fonctionner immédiatement si les États-Unis venaient à refuser ou à retirer leur aide». Park Chung Hee, Président de la République de Corée, 1963. Commentaires sur la dépendance budgétaire de la Corée vis-à-vis des Etats-Unis. Cité dans Postcrisis Growth and Development: A Development Agenda for the G20, page 191. Banque Mondiale, 2010. Table des Matières RÉSUMÉ DE L’ANALYSE ...................................................................................................................... i INTRODUCTION ..................................................................................................................................... 1 CHAPITRE 1 : TENDANCES DES FINANCES PUBLIQUES EN RDC ET RÔLE DU BUDGET ET DU SYSTÈME DE PASSATION DES MARCHÉS ................................................................................ 3 Section 1 : Les Tendances des Finances Publiques en RDC ................................................................ 3 I. Une Dépense Pro-Cyclique avec Prévalence des Dépenses Courantes ........................................ 4 A. Pro-cyclicité de la Dépense ........................................................................................................... 4 B. Composition de la Dépense........................................................................................................... 6 II. Consolidation Budgétaire et Compression des Dépenses ............................................................. 8 A. Dynamique des Dépenses au Cours de la Période de Consolidation Budgétaire.......................... 8 B. Consolidation Budgétaire et Performance Générale des Finances Publiques ............................... 9 C. Réduction des Taux d’Exécution : Consolidation ou Problèmes Systémiques? ......................... 11 III. Des Recettes Insuffisantes pour Assurer la Soutenabilité et le Financement du Développement 12 IV. Accroître les Recettes : Une Option pour Concilier Soutenabilité et Objectifs de Développement à Moyen Terme ................................................................................................................................... 14 A. La Soutenabilité Macro-Budgétaire Reste Fragile sur le Long Terme ....................................... 14 B. Scénarios d’Augmentations des Recettes et des Dépenses Avec Maintien de la Soutenabilité Budgétaire ........................................................................................................................................... 16 C. Performance des Recettes des Secteurs des Ressources Naturelles et Problèmes Structurels de Régulation et de Gouvernance ............................................................................................................ 18 Section 2 : Les Entreprises Publiques et les Entités Autonomes ........................................................ 22 I. Vue Globale et Initiatives de Réformes Récentes ....................................................................... 22 A. Les Entreprises Publiques et Entités Autonomes : Un Fardeau pour le Budget ......................... 22 B. Initiatives de Réformes et État d’Avancement............................................................................ 25 II. Performance Agrégée des Entreprises Publiques et Entités Autonomes .................................... 29 A. Une Contribution Modeste aux Recettes de l’État ...................................................................... 29 B. Une Facture Salariale Elevée sur Fond d’Accumulation de Dettes Sociales .............................. 30 C. Entre Services Défaillants et Pratiques Inadéquates ................................................................... 31 D. Problèmes de Gouvernance et de Dilution de l’Intérêt Public .................................................... 32 Section 3 : Processus Budgétaire et Efficacité de la Dépense Publique ............................................. 33 I. La Réforme des Fondements du Système de Gestion des Finances Publiques ........................... 34 II. L’Evaluation de la Mise en Œuvre de la Réforme du Système de la Gestion des Finances Publiques – GFP ................................................................................................................................. 35 A. Non-Respect du Cadre Juridique et Institutionnel ...................................................................... 36 B. Non-Conformité de la Préparation du Budget aux Priorités Nationales, Politisation du Processus, et Faible Qualité de la Conférence Budgétaire ................................................................................... 37 C. Non-Conformité de l’Exécution du Budget aux Procédures Normales et aux Plafonds Alloués, Faiblesses du Plan d’Engagement, et Durée des Procédures .............................................................. 38 D. Suivi et Contrôle des Dépenses et des Besoins de Trésorerie ..................................................... 40 E. Fréquence et Qualité des Rapports Budgétaires.......................................................................... 41 III. L’Impact des Faiblesses du Processus Budgétaire sur l’Exécution du Budget dans les Secteurs 42 A. Le Transport Routier ................................................................................................................... 43 B. La Santé et l’Éducation ............................................................................................................... 44 IV. Perspectives sur l’Avenir ............................................................................................................ 45 Section 4 : Passation des Marchés et Efficacité de la Dépense Publique ........................................... 46 I. L’État d’Avancement de la Mise en Place de la Réforme des Passations de Marchés ............... 46 II. L’État des Lieux dans le Secteur des Transports Routiers et les Secteurs Sociaux .................... 48 A. Le Transport Routier ................................................................................................................... 48 B. La Santé ...................................................................................................................................... 48 C. L’Enseignement Primaire, Secondaire et Professionnel (EPSP) ................................................ 49 III. Les Principaux Problèmes du Processus de Passation des Marchés et les Propositions d’Amélioration .................................................................................................................................... 50 A. Résoudre les Problèmes de Paiement des Titulaires des Marchés après Service Fait ................ 50 B. Dépassement de la Contrainte du Budget Annuel et Introduction de la Pluri-Annualité du Budget .................................................................................................................................................... 52 C. Résoudre le Chevauchement des Missions de Contrôle entre l’Autorité Approbatrice et le Contrôleur Budgétaire......................................................................................................................... 52 D. Réduire la Longueur des Procédures de Passation des Marchés ................................................. 54 E. Clarifier le Lien entre le Processus de Passation des Marchés et le Processus d’Engagement Budgétaire ........................................................................................................................................... 55 F. Combler les Lacunes dans la Définition des Modes de Passation des Marchés à Participation Communautaire, à Forte Intensité de Main-d’œuvre, et les Travaux en Régie .................................. 55 G. Mettre Fin à la Période Transitoire ............................................................................................. 56 H. Renforcement des Capacités et Amélioration de l’Efficacité ..................................................... 56 I. Versement des Indemnités Prévues et Renforcement de la Motivation ...................................... 57 J. Mise en Place de Systèmes d’Information et de Communication en Matière de Gestion Budgétaire et de Passation des Marchés ................................................................................................................ 57 Section 5 : Recommandations ............................................................................................................. 58 CHAPITRE 2 : PLACE ET RÔLE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE DANS LE SECTEUR DE LA SANTÉ .................................................................................................................................................... 60 Section 1 : Caractéristiques et Résultats Principaux du Secteur de la Santé ...................................... 62 I. Les Ressources Humaines et Matérielles du Secteur .................................................................. 62 A. Ressources Humaines et Distribution Géographique .................................................................. 62 B. Ressources Matérielles et Dépendance vis-à-vis des Partenaires Internationaux ....................... 64 II. Gouvernance, Décentralisation, et Fragmentation du Système................................................... 65 III. Résultats du Secteur : Progrès Certains, mais Retards sur les Objectifs ..................................... 66 Section 2 : Les Ressources Financières du Secteur de la Santé .......................................................... 67 I. Les Ressources Publiques Mises à la Disposition du Secteur de la Santé .................................. 68 A. Évolution des Crédits et Attributions Budgétaires en Faveur de la Santé. ................................. 68 B. Cadrage Budgétaire du Secteur ................................................................................................... 69 II. Ressources et Espace Budgétaire dans le Secteur de la Santé .................................................... 70 Section 3 : Les Dépenses Effectives Totales sur la Santé ................................................................... 71 I. Les Dépenses Publiques sur la Santé .......................................................................................... 72 A. Forte Variabilité du Taux d’Exécution ....................................................................................... 72 B. Prédominance des Dépenses Courantes et de Personnel............................................................. 73 II. Les Dépenses Privées de la Santé ............................................................................................... 75 III. Les Dépenses Issues de l’Aide Extérieure .................................................................................. 76 Section 4 : Efficacité, Efficience, et Équité de la Dépense sur la Santé ............................................. 77 I. Efficacité et Efficience de la Dépense en Santé .......................................................................... 77 A. L’Efficacité de l’Allocation de la Dépense en Santé .................................................................. 77 B. Efficacité Technique et Rendement des Soins Maternels et Infantiles ....................................... 78 C. Efficacité, Efficience et Barrières à l’Accès aux Soins............................................................... 79 II. Les Inégalités Basées sur le Revenu et le Lieu de Résidence ..................................................... 80 A. Les Inégalités dans l’Utilisation des Services de Santé .............................................................. 80 B. Les Inégalités dans la Dépense sur la Santé ................................................................................ 81 Section 5 : Recommandations ............................................................................................................. 83 CHAPITRE 3 : PLACE ET RÔLE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE DANS LE SECTEUR DE L’ÉDUCATION ...................................................................................................................................... 84 Section 1 : Caractéristiques et Résultats Principaux du Secteur Éducatif .......................................... 84 I. Système Éducatif et Stratégie Gouvernementale ........................................................................ 85 A. Un Système Éducatif où Domine la Gestion Privée ................................................................... 85 B. Une Stratégie se Basant sur des Priorités Constitutionnelles ...................................................... 88 II. Principaux Résultats du Système Éducatif Congolais ................................................................ 88 A. Des Progrès Notables dans la Scolarisation, mais des Retards sur les OMD ............................. 88 B. Une Population Active qui Reste Largement Sous-Éduquée ...................................................... 89 Section 2 : Les Ressources Financières du Secteur Éducatif .............................................................. 91 Section 3 : Les Dépenses Effectives Totales sur le Secteur Éducatif ................................................. 92 I. Les Dépenses Publiques sur l’Éducation .................................................................................... 92 II. Les Dépenses Privées sur l’Éducation ........................................................................................ 94 III. Les Dépenses Issues de l’Aide Extérieure .................................................................................. 94 Section 4 : Efficacité, Efficience, et Équité de la Dépense sur l’Éducation ....................................... 95 I. Efficacité et Efficience de la Dépense sur l’Éducation ............................................................... 95 A. L’Efficacité de l’Allocation des Ressources ............................................................................... 95 B. Efficacité Technique et Rendement de la Dépense sur l’Éducation ........................................... 96 C. Efficacité Sociale et Rendements Externes ................................................................................. 98 II. Les Inégalités dans la Fourniture de Services et la Dépense d’Éducation ................................ 100 A. Les Barrières à l’Accès à l’Éducation ....................................................................................... 101 B. Les Inégalités dans la Fourniture des Services d’Éducation ..................................................... 103 C. Les Inégalités dans la Dépense Publique sur l’Éducation ......................................................... 104 Section 5 : Recommandations ........................................................................................................... 105 CHAPITRE 4 : LA DÉPENSE PUBLIQUE DANS LES INFRASTRUCTURES ROUTIÈRES ........ 107 Section 1 : Caractéristiques et Résultats Principaux du Secteur des Transports Routiers ................ 107 I. Caractéristiques Physiques des Infrastructures Routières en RDC ........................................... 108 A. Principales Composantes du Réseau Routier en RDC .............................................................. 108 B. Un Réseau Routier qui Reste en deçà des Besoins du Pays ...................................................... 109 II. Cadre Institutionnel Régissant le Réseau Routier en RDC ....................................................... 110 A. La Remise sur Pied du Secteur par les Bailleurs et la Multiplication des Agences (2004-2008)111 B. La Consolidation Institutionnelle à Partir de 2009 ................................................................... 112 C. Les Défis Subsistants Après la Consolidation des Agences ..................................................... 113 Section 2 : Analyse de la Dépense Publique sur le Réseau Routier.................................................. 114 I. Niveaux et Caractéristiques de la Dépense Publique sur les Transports Routiers .................... 114 A. Une Dépense Publique Insuffisante pour les Besoins du Pays ................................................. 114 B. Une Dépense Publique de plus en plus Financée sur Ressources Domestiques ....................... 117 II. Le Financement du Secteur Routier et les Problèmes de Traçabilité et de Cohérence ............. 118 A. Les Sources de Financements Domestiques et Internationales du Secteur Routier .................. 119 B. Démarrage et Ralentissement du Programme Sino-Congolais ................................................. 120 C. Divergence des Données sur la Dépense et Problèmes de Documentation .............................. 121 Section 3 : L’Efficacité, l’Équité, l’Efficience, et le Rôle Fondamental de l’Entretien.................... 122 I. L’Efficacité, l’Équité et l’Efficience de la Dépense sur le Secteur Routier .............................. 122 II. L’Entretien, Moyen d’Augmenter l’Efficacité et l’Efficience du Secteur Routier ................... 126 Section 4 : Les Besoins, les Programmes, et les Capacités Opérationnelles et Financières ............. 129 I. La Réponse aux Besoins : Programmes Ambitieux ou Choix Minimaux ? .............................. 129 II. Remise à Niveau de la Capacité Opérationnelle ....................................................................... 130 III. L’Analyse Prévisionnelle des Ressources Financières ............................................................. 131 Section 5 : Recommandations........................................................................................................... 132 MATRICE DES RECOMMANDATIONS ........................................................................................... 134 I. Domaine Macro-Budgétaire ...................................................................................................... 134 II. Domaine des Entreprises Publiques et Entités Autonomes ....................................................... 136 III. Domaine du Processus Budgétaire ............................................................................................ 138 IV. Domaine des Passations de Marchés ........................................................................................ 143 V. Domaine de la Santé ................................................................................................................. 147 VI. Domaine de l’Éducation............................................................................................................ 151 VII. Domaine des Transports Routiers ............................................................................................. 154 ANNEXES............................................................................................................................................. 159 BIBLIOGRAPHIE ................................................................................................................................. 176 Liste des Graphiques Graphique 1.1. Relation entre Dépense Publique et PIB .............................................................................. 5 Graphique 1.2. Structure de la Dépense Publique sur Budget Domestique .................................................. 6 Graphique 1.3. Investissement Public par Tête en Afrique Sub-Saharienne ................................................ 9 Graphique 1.4. Comparaison des Taux d’Exécution du Budget (Axe de Gauche, en% des Crédits Votés) et des Taux de Croissance des Crédits Votés (Axe de Droite) ....................................................................... 12 Graphique 1.5. Structure des Recettes Domestiques en 2012 (en % du Total)........................................... 13 Graphique 1.6. Flux Nets Sortants de Revenus des Facteurs (Axe de Gauche, Millions de Dollars US) et leurs Ratios aux Transferts Publics Internationaux et aux Exportations Minières et Pétrolières (Axe de Droite, %).................................................................................................................................................... 15 Graphique 2.1. Distribution Régionale des Médecins (Axe de Gauche) et Infirmiers (Axe de Droite) Ratios par 10.000 Habitants ................................................................................................................................... 62 Graphique 2.2. Sources de Financement du Secteur de la Santé en 2013................................................... 68 Graphique 2.3. Dépenses Totales de Santé par Habitant en RDC, ASS et dans les Pays les Moins Développés.................................................................................................................................................. 71 Graphique 2.4. Distribution des Dépenses Publiques Effectives de Santé (en % du Total) ....................... 73 Graphique 2.5. Composition des Dépenses de Santé des Ménages (en % du Total) .................................. 75 Graphique 2.6. Évolution de la Mortalité Maternelle et Infantile (Axe des Abscisses) par Rapport à la Dépense de Santé au PIB (Axe des Ordonnées) ......................................................................................... 78 Graphique 2.7. Principale Raison de la Non-Consultation (en % du Total) ............................................... 79 Graphique 2.8. Inégalités Urbaines/Rurales et Régionales dans les Dépenses de Santé des Ménages (en % du Total de la Dépense Non-Alimentaire) .................................................................................................. 82 Graphique 3.1. Taux Brut d’Accès à la Dernière Année du Primaire (en %) ............................................. 89 Graphique 3.2. Éducation Formelle de la Population en Âge de Travailler (15 - 64 ans) .......................... 90 Graphique 3.3. Financement Public de l’Éducation – Ratio au PIB (Axe de Gauche) et Part dans le Budget Voté (Axe de Droite) Entre 2008 et 2013 (en %) ....................................................................................... 91 Graphique 3.4. Taux d’Exécution de la Dépense Publique dans l’Éducation............................................. 93 Graphique 3.5. Évolution et Composition de l’Aide Internationale à l’Éducation (Axe de Gauche, en Millions de Dollars US) et Part de l'Éducation dans le Total de l’Aide (Axe de Droite, en %) ................. 94 Graphique 3.6. Activités Scolaire et Économique par Âge ........................................................................ 98 Graphique 3.7. Secteur d’Emploi de la Population Active (Âge 15-64) par Niveau d’Éducation (en %) 100 Graphique 3.8. Raison Principale de Non-Scolarisation (Jamais ou Abandon) par Niveau d’Enseignement .................................................................................................................................................................. 102 Graphique 3.9. Taux d’Enfants (Âge 6-17) Non-Scolarisés et Jamais Scolarisés .................................... 102 Graphique 3.10. Distribution des Dépenses Publiques - Quintile de Revenu et Niveau d’Enseignement (en %) .............................................................................................................................................................. 104 Graphique 4.1. Distribution du Ring National parmi les 11 Provinces (en km) ....................................... 109 Graphique 4.2. Évolution de l’État du Ring National (en %) ................................................................... 110 Graphique 4.3. Organigramme des Agences Opérant dans le Secteur Routier entre 2008 et 2012 .......... 111 Graphique 4.4. Investissements Publics dans les Infrastructures Routières (% du PIB) .......................... 115 Graphique 4.5. Évolution de la Dépense Publique sur l’Infrastructure Routière par Sources de Financement (Millions de Dollars US) ........................................................................................................................... 118 Liste des Tableaux Tableau 1.1. Évolution du Solde Budgétaire Entre 2008 et 2013 ................................................................. 8 Tableau 1.2. Composition des Dépenses Primaires sur Budget Domestique Entre 2008 et 2013 ................ 8 Tableau 1.3. Comparaison des Dépenses de Biens et Services aux Dépenses de Personnel et d’Investissements ........................................................................................................................................ 11 Tableau 1.4. Scénarios d’Augmentation des Recettes et des Dépenses sur Trois Horizons Temporels ..... 17 Tableau 1.5. Situation des Participations Directes de l’État au 31/12/2012 ............................................... 23 Tableau 1.6. Subventions et Interventions au Profit des Entités Publiques et Autres (Millions de Dollars US) .............................................................................................................................................................. 24 Tableau 1.7. Liste des Entreprises Publiques Mises sous Plan de Stabilisation ......................................... 27 Tableau 1.8. Recettes de Participation des Entreprises du Portefeuille de l’État (Millions de CDF) ......... 29 Tableau 1.9. Part des Charges du Personnel dans les Chiffres d’Affaires pour Quelques EP Clés ............ 30 Tableau 1.10. Performance des Entreprises Publiques Clés par Secteur d’Activité ................................... 31 Tableau 2.1. Secteur de la Santé - Recommandations de la RDP 2008 et État de Réalisation ................... 61 Tableau 2.2. Évolution des Dépenses Publiques Effectives sur le Secteur de la Santé .............................. 72 Tableau 2.3. Structure des Charges du Personnel dans le Secteur de la Santé ........................................... 74 Tableau 2.4. Utilisation des Différents Niveaux de Soins de Santé en Fonction du Quintile de Dépenses Totales de Consommation (en %) ............................................................................................................... 80 Tableau 2.5. Dépense Publique en Personnel de Santé par Tête et par Province (en CDF) Comparée au Taux de Pauvreté (en %) ...................................................................................................................................... 82 Tableau 3.1. Structure du Système Éducatif en RDC par Cycle d’Étude et Type d’Établissement ........... 87 Tableau 3.2. La Déperdition Scolaire ......................................................................................................... 97 Tableau 3.3. Scolarisation et Impact sur la Rémunération (Variation en %) .............................................. 99 Tableau 3.4. Résumé des Inégalités par Quintile de Revenu .................................................................... 103 Tableau 4.1. Comparaison de l’Exécution Budgétaire du MATUHITPR aux Données des Responsables de la Dépense dans l’Infrastructure Routière (Millions de Dollars US) ........................................................ 121 Tableau 4.2. Classement des Coûts des Matériaux et Travaux dans les Secteur Routier en RDC par Rapport aux Pays de l’ASS..................................................................................................................................... 125 Liste des Encadrés Encadré 1.1. Le Débat Autour du Code Minier – Enjeux et Orientations .................................................. 19 Encadré 1.2. Gouvernance du Secteur des Ressources Naturelles - Mise en Place de la Matrice de Gouvernance ............................................................................................................................................... 21 Encadré 1.3. Les Entreprises Publiques et les Entités Autonomes en RDC ............................................... 23 Encadré 1.4. Réforme des Entreprises Publiques en République Démocratique du Congo ....................... 25 Encadré 1.5. Des Entreprises Publiques Performantes? Quelques Exemples du Sud-Est Asiatique .......... 26 Encadré 1.6. Synthèse des Recommandations Prioritaires de la Revue des Dépenses Publiques de 2008 35 Encadré 1.7. La Réforme de Passation des Marchés de 2010 ..................................................................... 47 Encadré 2.1. Ressources Humaines du secteur de la Santé en RDC – Point sur les Effectifs .................... 63 Encadré 2.2. Une Initiative Unique sur Ressources Propres : Le Programme PESS .................................. 65 Encadré 2.3. Impact du CDMT sur le Processus d’Élaboration Budgétaire ............................................... 70 Encadré 2.4. Plate-Forme de Gestion de l’Aide Internationale .................................................................. 77 Encadré 3.1. Organisation Administrative du Système Éducatif en RDC .................................................. 85 Encadré 4.1. Méthodologie de Calcul des Besoins d’Investissements Minimaux dans le Réseau Ro utier .................................................................................................................................................................. 115 Encadré 4.2. Consolidation, et Réconciliation des Données sur les Investissements et Entretiens Routiers .................................................................................................................................................................. 116 Encadré 4.3. Le Pro-Routes - Objectifs Techniques et Institutionnels ..................................................... 119 Encadré 4.4. Le Programme Sino-Congolais et la Problématique du Diagnostic en l’Absence d’Information .................................................................................................................................................................. 121 Liste des Abréviations AC : Autorités Contractantes COFED : Cellule d’Appui à ACGT : Agence Congolaise des Grands l’Ordonnateur National du Fonds Européen Travaux de Développement AGEFIN : Agence Financière COHYDRO : Congolaise des ALE : Agences Locales d’Exécution Hydrocarbures AMI : Appels à Manifestation d’Intérêts COPIREP : Comité de Pilotage de la AOI : Appels d’Offres Internationaux Réforme des Entreprises du Portefeuille de AON : Appels d’Offres Nationaux l’État ARMP : Autorité de Régulation des Marchés COREF : Comité d’Orientation des Publics Réformes des Finances Publiques AS : Aires de Santé CS : Centre de Santé ASS : Afrique Sub-Saharienne CSP : Conseil Supérieur de Portefeuille AT : Assistance Technique CTB : Coopération Technique Belge BAD : Banque Africaine de Développement DAF : Direction Administrative et BCC : Banque Centrale du Congo Financière BCECO : Bureau Central de Coordination DAO : Dossiers d’Appel d’Offres BCMI : Bureau Central des Marchés Publics DCB : Direction du Contrôle Budgétaire BDE : Bon d’Engagement DDR : Désarmement, Démobilisation et BI : Budget d’Investissement Réinsertion BM : Banque Mondiale DFID : British Department for International BOT : Build-Operate-Transfer Development CAG : Cellule d’Appui et de Gestion DGCMP : Direction Générale du Contrôle CAGF : Cellule d’Appui à la Gestion des Marchés Publics Financière DGRAD : Direction Générale des Recettes CBA : Contrôleurs Budgétaires Affectés Administratives et Domaniales CBMT : Cadres Budgétaires à Moyen Terme DGTCP : Direction Générale du Trésor et de C2i : Coordination Informatique la Comptabilité Publique Interministérielle DP : Demande de Proposition CDF : Franc Congolais DPE : Dépenses en Procédure d’Exception CDMT : Cadres de Dépenses à Moyen DPSB : Direction de Préparation et Suivi du Terme Budget CDR : Centrales de Distributions Régionales DPU : Dépenses en Procédure d’Urgence CDSMT : Cadres des Dépenses Sectorielles DRGC : Direction de la Reddition Générale à Moyen Terme des Comptes CGPMP : Cellule de Gestion des Passations DSCRP-2 : Document de Stratégie de de Marchés Publics Croissance et Réduction de la Pauvreté de CI : Cellule Infrastructures deuxième Génération DTO : Direction du Trésor et de FIDA : Fonds International pour le l’Ordonnancement Développement de l’Agriculture DVDA : Direction des Voiries de Desserte FK : Fonds Koweitien Agricole FMI : Fonds Monétaire International EA : Entités Autonomes FONER : Fonds d’Entretien Routier EBM : Enquête sur le Budget des Ménages FPI : Fonds de Promotion de l’Industrie ECOFIN : Commission Économique et GAR : Gestion Axée sur les Résultats Financière GAVI : Global Alliance for Vaccination and ECOFIRE : Commission Économique, Immunization Financière et Reconstruction du GFP : Gestion des Finances Publiques Gouvernement GTZ : Deutsche Gesellschaft für EDIC : Étude Diagnostic sur l’Intégration du Internationale Zusammenarbeit Commerce HGR : Hôpitaux Généraux de Référence EDS : Enquête Démographique et de Santé HIMO : Haute Intensité de Main-d’Œuvre EDT : Entités Décentralisées Territoriales IADM : Initiative d’Allégement de la Dette ENSEF : Enquête Nationale sur la Situation Multilatérale des Enfants et des Femmes IDE : Investissements Directs Etrangers EP : Entreprises Publiques IDEF : Fonds de Développement des EPIC : Établissement Public à Caractère Infrastructures Industriel et Commercial IDH : Indice de Développement Humain EPM : l’Évaluation des Systèmes de IEM : Instituts d’Enseignement Médical Passation des Marchés INS : Institut National des Statistiques EPSP : Enseignement Primaire, Secondaire ISTM : Instituts Supérieurs de Techniques et Professionnel Médicales ERF : l’Évaluation de la Responsabilisation ITIE : Initiative de Transparence dans les Financière Industries Extractives ESB : États du Suivi Budgétaire ITM : Instituts de Techniques Médicales ESDD : Enquête de Suivi des Dépenses à ITPR : Infrastructures, Travaux Publics et Destination Reconstruction ESURS : Enseignement Supérieur et JICA : Japan International Cooperation Universitaire et Recherche Scientifique Agency ETD : Entités Territoriales Décentralisées KFW : Deutsche Kredietanstalt für FAD : Fonds Africain de Développement Wiederaufbau FARDC : Forces Armées de la République LOFIP : Loi Organique Relative aux Démocratique du Congo Finances Publiques FBR : Financement Basé sur les Résultats MASAHSN : Ministère des Affaires FED : Fonds Européen de Développement Sociales, Action Humanitaire et Solidarité FEDECAME : Fédération des Centrales Nationale d’Approvisionnement en Médicaments MATUHITPR : Ministère de Essentiels l’Aménagement du Territoire, Urbanisme, Habitat, Infrastructures, Travaux Publics et PARSS : Projet Appui à la Réhabilitation du Reconstruction Secteur Santé MICS : Multiple Indicators Cluster Survey PARSE : Projet d’Appui au Redressement MINAGRI : Ministère de l’Agriculture du Secteur de l’Éducation MINPLAN : Ministère du Plan PAUK : Projet d’Amélioration de MINEPSP : Ministère de l’Enseignement l’Assainissement Urbain de Kinshasa Primaire, Secondaire et Professionnel PBAG : Programmation Budgétaire des MINESURS : Ministère de l’Enseignement Actions du Gouvernement Supérieur et Universitaire et de la Recherche PCA : Paquet Complémentaire d’Activités Scientifique PCDSP : Projet Compétitivité et MONUSCO : Mission de l’Organisation des Développement du Secteur Privé Nations Unies pour la Stabilisation en PEB : Plan d’Engagement Budgétaire République Démocratique du Congo PEFA : Public Expenditures and Financial MONUC : Mission de l’Organisation des Accountability Nations Unies en RDC PESS : Programme d’Équipement des MSP : Ministère de la Santé Publique Structures Sanitaires OCC : Office Congolais de Contrôle PGAI : Plateforme de Gestion de l’aide et OGEFREM : Office de Gestion du Fret des Investissements Maritime PIB : Produit Intérieur Brut OHADA : Organisation pour PMA : Paquet Minimum d’Activités l'Harmonisation en Afrique du Droit des PME : Petites et Moyennes Entreprises Affaires PMPE : Partenariat Mondial pour OMD : Objectifs du Millénaire pour le l’Éducation Développement PNDS : Plan National de Développement ONATRA : Office National des Transports Sanitaire OPI : Ordre de Paiement Informatisé PNUD : Programme des Nations Unis pour OR : Office des Routes le Développement OVD : Office des Voiries et Drainages PPM : Plan de Passation des Marchés PAP : Plan d’Actions Prioritaires PPTE : Pays Pauvres Très Endettés PAPNDS : Projet d’Appui au Programme PSRFP : Plan Stratégique de Réforme des National de Développement Sanitaire Finances Publiques PAR II : Projet d’Appui et de Réhabilitation PTF : Partenaires Techniques et Financiers des Infrastructures Routières PTR : Plan de Trésorerie du Trimestre PARAU : Projet d’Entretien et de PTS : Procédure Transitoire Simplifiée Réhabilitation des Infrastructures Routières PUACV : Projet d’Urgence pour et d’Amélioration de l’Assainissement l’Amélioration des Conditions de Vie Urbain à Kinshasa PV : Procès-Verbal PAREST : Projet d’Entretien et de RDC : République Démocratique du Congo Réhabilitation des Infrastructures à l’Est RDP : Revue des Dépenses Publiques RDPF : Revue de la Gestion des Dépenses SNAME : Système National Publiques et de la Responsabilisation d’Approvisionnement et de Distribution de Financière Médicaments Essentiels REE : Ratio Elève-Enseignant SNDP : Société Nationale de Droit Privé REGIDESO : Régie de Distribution d’Eau SNCC : Société Nationale des Chemins de RFDP : Responsabilisation dans les Finances fer du Congo et les Dépenses Publiques SNEL : Société Nationale d’Électricité RGCP : Règlement Général sur la Sous-ges : Sous-Gestionnaire de Crédits Comptabilité Publique SRSS : Stratégie de Renforcement du RHS : Ressources Humaines en Santé Système de Santé RN : Ring National TBADA : Taux Brut d’Accès à la Dernière RNB : Revenu National Brut Année du Primaire RRIG : Réseau Routier d’Intérêt Général TBS : Taux Brut de Scolarisation RVA : Régie des Voies Aériennes TDR : Termes de Référence SCPT : Société Congolaise des Postes et TENAFEP : Test National de Fin d’Études Télécommunications TOFE : Tableau des Opérations Financières SCTP : Société Commerciale des Transports de l’État et des Ports TVA : Taxe sur la Valeur Ajoutée SECOPE : Service de Contrôle de la Paie des UCOP : Unité de Coordination de Projets Enseignants UE : Union Européenne UGP : Unité de Gestion de Projet ZS : Zone de Santé RÉSUMÉ DE L’ANALYSE i. La politique économique suivie au cours des cinq dernières années a permis à la République Démocratique du Congo de renouer avec la stabilité macroéconomique et la croissance. La RDC a réussi à rompre avec un passé marqué par l’hyperinflation, les déficits publics et l’endettement. Le pays a ramené l’inflation en dessous de la barre de 4,0% depuis 2012 et la balance du budget sur ressources domestiques est devenue excédentaire. Les réserves en devises ont été reconstituées. Dans ce contexte de stabilité macroéconomique, les investissements, notamment dans le secteur minier, se sont accélérés et la production minière a augmenté. Le pays a renoué avec la croissance qui se situe à une moyenne de 7,7% depuis 2010, le pouvoir d’achat de la population s’est amélioré, et la pauvreté a reculé de 71% en 2005 à 63,7% en 2012. ii. Le pays devrait désormais se focaliser sur la performance du secteur public et le renforcement de l’État en vue de conduire l’économie et la société vers l’émergence. Le recul de la pauvreté est important mais reste insuffisant et souligne une faible transmission entre la croissance et le développement économique et social, alors que le pays s’est fixé pour objectif de parvenir à l’émergence en 2030. Or au-delà de la stabilisation macroéconomique, parvenir à l’émergence exige une volonté politique pour renforcer le rôle de l’État et le doter des institutions capables de formuler des stratégies et politiques de développement, ainsi que des moyens pour les mettre en application. En effet, relever les défis économiques et sociaux, mais aussi assurer la cohésion nationale de la RDC, ne peuvent se faire sans une meilleure performance du secteur public. iii. L’État a d’abord besoin de plus de moyens pour pouvoir mener à bien ses fonctions souveraines et sa mission de développement économique et social. Les recettes en RDC sont en dessous du potentiel, notamment les recettes en provenance du secteur des ressources naturelles. En effet, les recettes ne dépassent pas 13,0% du PIB, soit 2 points de moins que la moyenne des pays les moins développés. Or le potentiel de mobilisation supplémentaire serait de 8 points de pourcentage du PIB venant essentiellement du secteur des ressources naturelles. Une telle mobilisation requiert une réforme du cadre légal du secteur des ressources naturelles de même que la mise en place des capacités administratives et institutionnelles nécessaires pour la gestion du secteur. Cette mobilisation pourrait lancer un cercle vertueux où plus de moyens permettraient de renforcer l’État et son fonctionnement; or un État plus efficace parvient à mobiliser plus de moyens pour mettre en place les réformes et les politiques à même de permettre à la société de gravir les échelons du développement. iv. L’efficacité de l’État dans la conduite de sa mission est inséparable de l’efficacité des entreprises publiques censées fournir des services à l’économie et à la société. Une meilleure gouvernance et gestion des entreprises publiques permettrait de réduire les pertes de celles qui sont i censées fournir des services à la population et d’augmenter les recettes de celles actives dans les secteurs des ressources naturelles. En ce qui concerne les entreprises fournissant des services à la population, il est indispensable que les engagements réciproques pris entre les entreprises d’une part et l’État d’autre part soient respectés. Par ailleurs, la RDC a besoin d’examiner la raison d’être des entreprises publiques pour séparer celles qui devraient être gardées et réformées, de celles qui devraient être remplacées par des structures plus efficaces ou tout simplement liquidées. La Gécamines, dont le rôle principal est de fournir des recettes à l’État, occupe une place à part et son traitement est inséparable de l’impératif de mobiliser plus de ressources en provenance du secteur des ressources naturelles mentionné plus haut. v. L’efficacité de l’État dépend aussi de celle des processus budgétaires et de passation des marchés. La consolidation suivie par le Gouvernement depuis 2011 se traduit par une compression des dépenses et de faibles taux d’exécution, ne dépassant pas 56% pour l’ensemble du budget en 2013. Mais la politique de consolidation n’explique qu’une partie du constat, car la réduction du taux d’exécution de la dépense publique est aussi un symptôme de l’inefficacité de l’État due aux faiblesses systémiques qui se traduisent par des défaillances du processus budgétaire et de passation des marchés. Le cadre de la réforme des finances publiques est en place, mais de sérieux problèmes subsistent et ne pourront être dépassés que si l’élaboration du budget est mieux alignée sur les priorités du Gouvernement, et si les retards et reports au niveau de l’exécution sont réduits. Au niveau de la passation des marchés, la réduction des étapes et des délais qu’elle occasionne et une plus grande régularité dans les paiements pourraient accélérer la réalisation des projets et accroître leur qualité. Aussi bien dans le cas du budget que des passations de marchés, sortir de l’équilibre sous-optimal nécessiterait à la fois de nouveaux choix de politiques, une révision des processus et le renforcement des institutions chargées de les mettre en marche. vi. L’efficacité de l’État dépend enfin des actions mises en place pour stimuler la performance des secteurs et leur capacité à subvenir aux besoins des plus vulnérables. Les problèmes de l’efficacité institutionnelle, du processus budgétaire et du système des passations de marchés affectent l’ensemble des secteurs, notamment la santé, l’éducation et les transports routiers. Dans les trois cas, les politiques devraient se focaliser sur la mise à disposition de plus de ressources, sur une meilleure utilisation des ressources pour atteindre les objectifs assignés, et sur une plus grande prise en considération de l’équité dans le cadre de ces objectifs. Ainsi, dans la santé la dépense publique par tête est faible et doit être augmentée. Mais l’efficacité de la dépense dépend à la fois de la qualité des ressources humaines du secteur et de l’efficacité avec laquelle les ressources sont acheminées vers les régions pour mettre les services à la disposition d’une population en majorité pauvre. Dans l’éducation, l’application complète de la politique de la gratuité couplée à une meilleure gouvernance du secteur réduirait les charges pour les ménages et augmenterait l’accessibilité des élèves les plus pauvres à l’enseignement secondaire et leurs chances de succès. Dans le transport routier, assurer la connectivité du territoire exige plus de ii ressources, et une meilleure utilisation de ces ressources qui passe par un recours plus fréquent à l’entretien et par un rééquilibrage en faveur du réseau interurbain. vii. Améliorer l’efficience, l’efficacité, et la suffisance de la dépense publique est crucial pour le développement à long terme et la cohésion nationale de la RDC (voir Encadré). La meilleure garantie pour rassembler les citoyens autour de l’État et assurer la cohésion nationale réside dans un secteur public capable de mobiliser les ressources pour augmenter les perspectives de développement économique et social de la population et améliorer son bien-être. En RDC, une plus grande dépense ainsi qu’une plus grande efficacité et efficience du secteur de la santé ne peuvent qu’améliorer le bien-être de la population, notamment en augmentant son espérance de vie. Le secteur de l’éducation, quant à lui, est à la fois le fer de lance de l’édification nationale et de l’accumulation de ressources humaines indispensables pour le développement à long terme du pays. Enfin, le secteur des transports routiers, en plus de ses externalités économiques et sociales positives, reste un vecteur essentiel pour la connectivité et la cohésion de l’espace national. Ces trois secteurs seront traités en priorité, les autres secteurs seront couverts en d’autres occasions. Les Concepts Fondamentaux au Cœur d’une Revue de la Gestion des Dépenses Publiques et de la Responsabilisation Financière Les concepts de suffisance, d’efficacité, d’efficience et d’équité sont au cœur de toute revue de la gestion des dépenses publiques et de la responsabilisation financière. Ainsi, une dépense est «suffisante» si les ressources qui lui sont consacrées atteignent un niveau qui devrait en principe permettre au secteur public de fonctionner et de générer les résultats escomptés. La suffisance est évaluée de plusieurs manières : dotation par tête, dotation par mètre carré, etc. Une dépense est «efficace» si elle permet de générer les résultats escomptés. Ainsi une dépense pourrait être suffisante mais inefficace, dans le sens où la dotation répond aux normes mais les résultats sont inférieurs à ce qui est prévu. Une dépense est «efficiente» si son rendement est élevé, à savoir que le résultat escompté est obtenu avec moins de ressources qu’initialement prévu. En effet, une dépense suffisante et efficace pourrait être inefficiente, c’est -à-dire qu’avec le même montant de dépenses, de meilleurs résultats auraient pu être obtenus ou bien, le même résultat aurait pu être atteint mais avec moins de ressources. Enfin, une dépense est «équitable» si elle profite essentiellement aux couches les plus vulnérables de la société. Ainsi, une dépense techniquement efficiente et efficace au niveau agrégé peut être inefficace et inéquitable au niveau désagrégé, que la désagrégation soit par quintile, région, classe d’âge, etc. Ces quatre concepts sont liés entre eux et s’influencent mutuellement aussi bien à l’intérieur d’un même secteur, entre secteurs et au niveau du secteur public dans son ensemble. Dans ce dernier cas, l’insuffisance des ressources et l’inefficacité des processus au niveau des administrations centrales en charge de l’élaboration, de l’exécution et du suivi de la dépense se traduisent par une faible performance des dépenses sectorielles. Source : Banque Mondiale Les Tendances des Finances Publiques en RDC et l’Espace Budgétaire viii. Les finances publiques en RDC sont caractérisées par leur pro-cyclicité et leur insuffisance par rapport aux besoins immenses de développement du pays. La dépense est iii essentiellement pro-cyclique, à savoir qu’elle évolue dans le même sens à la fois que le PIB et les revenus. Ainsi, il n’existe pas de politique de relance par le budget en période de ralentissement, ni d’initiative pour contenir une surchauffe éventuelle et donc d’épargne en cas d’augmentation rapide des cours des matières premières. La majeure partie des dépenses domestiques sert à payer les salaires et traitements. Les dépenses sociales et d’investissements restent en majeure partie financées par les bailleurs. Celles financées sur le budget domestique souffrent de taux d’exécution faibles et sont les premières à subir les efforts de consolidation. ix. La taille de la dépense publique financée sur ressources domestiques reste modeste en RDC. La dépense publique a atteint 19,1% du PIB en 2013 contre 10% en 2004. L'essentiel de l’accroissement a été réalisé dans les dépenses financées sur ressources domestiques qui ont presque doublé, atteignant 12,5% du PIB en 2013 contre 6,4% en 2004. Cette plus grande contribution du budget domestique est due à une plus grande collecte de recettes. En effet, l’État congolais a collecté 13,0% du PIB en recettes domestiques en 2013 contre 6,0% en 2004. La dépense totale a été en moyenne de 17,5% du PIB entre 2008 et 2013, au-dessus de la moyenne des pays les moins développés (15,9% du PIB en 2009-2010) mais bien en dessous de la moyenne des pays en développement de l’Afrique Sub-Saharienne - ASS (24% du PIB en 2008-2012). x. La dépense en RDC est financée par le budget national, qui porte l’essentiel de la dépense courante, et les contributions internationales, qui portent la dépense en capital. La dépense publique sur ressources domestiques est restée surtout courante avec 86% du total en moyenne entre 2009 et 2013, dont 41% versés au titre de salaires du personnel civil et militaire. Les dépenses de consommation de biens et services et les transferts au bénéfice des provinces continuent à absorber un tiers de la dépense totale. Les dépenses en capital sur budget domestique ont augmenté au cours des dix dernières années, mais restent volatiles, avec une succession de périodes d’augmentation rapide (2005), de stagnation (2006-2007), puis d’augmentation à nouveau (2010-2011), suivie d’une baisse de 19% en 2012 et d’un rebond de 99% en 2013. xi. La rupture avec la dominance budgétaire a été établie en 2011-2012, avec toutefois des effets négatifs sur les investissements et les dépenses en biens et services. La consolidation budgétaire s’est faite sans planification à moyen terme et s’est traduite essentiellement, par une compression des dépenses en capital, des transferts et des dépenses sur biens et services. En effet, les dépenses en capital sur budget domestique se sont réduites à 1,2% du PIB en 2012, avant de se redresser en 2013. La baisse en 2012 est due à la consolidation fiscale et son prolongement aurait signifié que la RDC aurait relégué le développement futur au second rang pour maintenir des équilibres macro-budgétaires de court terme. D’autre part, le niveau de 7,7% du PIB en 2013 pour les dépenses en capital, toutes sources confondues, ne place la RDC que juste au-dessus de la moyenne des pays de l’ASS (6,5%) et des pays les moins développés (7,5%) pour 2010-2012. Ce niveau est inférieur à la moyenne des pays émergents (10% du PIB) dont la RDC projette de faire partie à l’horizon 2030. Par ailleurs, moins de dépenses en biens et services impliquent moins de iv moyens pour le secteur public pour mener à bien sa mission et faire fonctionner les infrastructures publiques mises en place. xii. Accroître les recettes des secteurs des ressources naturelles reste une option pour concilier soutenabilité interne et externe et objectifs de développement à Moyen-Terme. Plus de recettes en provenance du secteur des ressources naturelles permettraient de soutenir la balance du budget tout en accroissant les dépenses de développement et en renforçant la position extérieure de la RDC avec un supplément de devises. L’absence de mobilisation soutenue des revenus des secteurs des ressources naturelles contraste avec leur dynamique et reflète des problèmes structurels de fonds. Le problème résiderait dans : (i) les dispositions du code minier qui seraient trop favorables aux investisseurs, (ii) l’incapacité de la RDC à mettre en application les dispositions de ce même code minier, et (iii) la faible gouvernance et transparence du secteur et le poids des intérêts établis. xiii. Une mobilisation des recettes au niveau moyen des pays les moins développés et un déficit dans les normes de l’Union Européenne (UE) augmenteraient les dépenses «pro- pauvres». Les recettes domestiques de la RDC sont à 13,0% du PIB et la balance budgétaire totale est de -2,0% du PIB. Si les recettes domestiques sont ramenées au niveau moyen des pays les moins développés (15% du PIB) et le déficit aux normes de l’UE (-3,0% du PIB), la RDC pourra mobiliser 3% du PIB en ressources supplémentaires. Cette mobilisation permettrait à la RDC de se fixer comme objectif d’augmenter les dépenses sociales et d’infrastructures, tout en maintenant la soutenabilité budgétaire. Une mobilisation des recettes en provenance du secteur des ressources naturelles permettrait aussi d’augmenter les réserves en devises du pays. Les programmes avec les institutions internationales et les bailleurs pourraient devenir les leviers d’une meilleure mobilisation des recettes domestiques. Les Entreprises Publiques et les Entités Autonomes xiv. Les Entreprises Publiques (EP) et Entités Autonomes (EA) en RDC sont devenues un fardeau pour les finances publiques et un obstacle au développement économique. Les EP et EA souffrent de défaillances considérables qui les rendent sources de perte et de fragilité pour le budget de l’État. En effet, ces entreprises : (i) génèrent des pertes, (ii) fragilisent la situation des finances publiques avec des passifs non assurables (15% du PIB en 2011), (iii) ne délivrent plus les services qu’elles sont censées délivrer, (iv) génèrent peu ou pas de recettes de participation pour l’État, et (v) souffrent de graves problèmes de Gouvernance et croulent sous des effectifs pléthoriques et inefficaces. Les défaillances des entreprises publiques créent un risque de chocs imprévus sur le budget de l’État. Le Gouvernement a commencé à traiter les problèmes de ces entreprises en mettant en place la Matrice de Gouvernance Économique. Dans certains cas (électricité - SNEL et eau - REGIDESO), le non-paiement de ses factures par l’État contribue aux problèmes de performance des entreprises publiques. v xv. Quelques progrès ont été enregistrés au niveau de l’amélioration de la redevabilité des gestionnaires des EP et EA et de la réduction du risque de dettes éventuelles. Les entreprises publiques transformées en sociétés commerciales devraient jouer un rôle important dans l’économie, mais l’inventaire de leurs avoirs et dettes s’avère difficile. Le Gouvernement avec l’appui des partenaires du développement a entrepris un programme de stabilisation des entreprises clés devenues sociétés commerciales. Plusieurs de ces entreprises ont été mises sous l’assistance technique de firmes étrangères ayant une expérience en la matière, à travers des contrats de gestion. La transformation d’établissements publics en sociétés de droit privé (SNDP) a soulevé des problèmes de gouvernance et de redevabilité. Le Gouvernement œuvre pour la mise en place de procédures transparentes dans la cession des actifs publics, notamment miniers. xvi. Une analyse rapide de la contribution fiscale des entreprises du portefeuille montre que les transferts de ces dernières sont faibles ou négatifs. Les recettes sur participations correspondent plus à une ponction sur la trésorerie des entreprises qu’à la perception de dividendes, et ne dépassent pas 2,1% des recettes domestiques, Gécamines incluse. La part des salaires et autres charges sociales dans les dépenses totales aussi bien des EP que des EA est restée très élevée. Les entreprises publiques ont accumulé une dette sociale importante au cours des années, estimée à 1,5 milliard de dollars US, soit 2 à 3 fois leur chiffre d’affaires. La faible performance des EP et EA dénote leur inefficacité endémique. Nombre d’EP et d’EA bénéficient de subventions indirectes, sous forme de fixation de tarifs et prix avantageux. Ainsi, à titre d’exemple, les tarifs de fret ferroviaire s’élèvent à 0,15 dollar US par tonne-kilomètre, soit presque trois fois plus que les tarifs pratiqués ailleurs en Afrique australe. Certaines entreprises publiques, comme la REGIDESO et la SNEL, sont également contraintes d’appliquer des prix administrés qui réduisent leur compétitivité. xvii. A plusieurs occasions, le fonctionnement des entreprises publiques a illustré le risque de dilution de l’intérêt public et d’expropriation de facto des actifs de l’ État. Les entreprises publiques se sont livrées à des ventes de leurs actifs à des sociétés privées sans respect des règles de transparence et de bonne gouvernance. Le programme de gouvernance économique du Gouvernement (Matrice de Gouvernance Économique) vise à imposer des procédures transparentes dans la cession d’actifs publics. Processus Budgétaire et Efficacité de la Dépense Publique xviii. La performance des services publics est intimement liée à l’efficacité du processus budgétaire. Le cadre juridique et institutionnel a été modernisé suivant les normes internationales avec l’adoption de la loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques (LOFIP), mais la performance générale du budget reste faible. En effet, le non-respect des textes ne favorise pas la préparation et l’exécution du budget, et ces défaillances de la préparation budgétaire induisent les éléments d’inefficacité de la dépense publique observée ultérieurement. La qualité de la vi conférence budgétaire est faible en raison de divergences de compréhension des standards et nomenclatures, menant à une incohérence des textes. xix. Les défaillances du processus d’exécution de la dépense publique en RDC r éduisent le taux d’exécution. Le manque de conformité entre les travaux budgétaires et les priorités du Gouvernement explique en partie le faible taux d’exécution des dépenses. Les considérations politiques conduisent à des situations où l’allocation des crédits contourne les instructions relatives à l’exécution de la loi des finances. Le recours aux procédures d’urgence privilégie certaines dépenses et conduit à l’éviction d’autres. Une des conséquences du recours abusif aux dépenses d’urgence est le non-respect des plafonds alloués par le Plan d’Engagement Budgétaire (PEB). De plus, le temps de stationnement, ou d’attente, des dossiers est long et conduit à des retards d’exécution. xx. Les faiblesses systémiques au niveau du budget en général se reflètent sur l’exécution au niveau des secteurs. Le PEB ne donne pas lieu à des concertations permanentes entre le Ministère du Budget et ses collègues sectoriels, tenant compte des objectifs sectoriels. Les budgets des ministères sectoriels sont exécutés sur base du PEB transmis par le Ministre du Budget. Des retards dans le processus administratif conduisent à des décalages entre le montage des dossiers et la libération de la dépense. Un problème commun à l’ensemble des secteurs est la non-utilisation d’un cadre de dépense à moyen terme. D’autre part, le manque de cadre de coordination des actions des Partenaires Techniques et Financiers réduit l’efficacité de l’aide internationale. Enfin, les manques de régularité dans la production des rapports budgétaires et leur faible qualité affectent aussi l’exécution des budgets en cours et l’élaboration des budgets futurs. xxi. La RDC peut relever le taux d’exécution de la dépense publique par des actions coordonnées par le Comité d’Orientation des Réformes des Finances Publiques (COREF) pour réformer le processus budgétaire. Le COREF projette de continuer la réforme selon les axes prioritaires du Plan Stratégique de la Réforme des Finances Publiques (PSRFP) et les dispositions de la LOFIP qui privilégie la gestion axée sur les résultats. Les réformes vont porter, entre autres, sur le renforcement de la crédibilité budgétaire et du système d’information des finances publiques, la poursuite de la modernisation du cadre juridique et légal, et la révision des cadres organiques des ministères. Cette dernière se fera notamment à travers la mise en place des Directions Administratives et Financières (DAF) pour amorcer le processus de déconcentration de l’ordonnancement en faveur des ministères sectoriels. Au niveau sectoriel, l’élaboration du Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) du budget de la santé de 2013 a démontré que les problèmes contribuant aux faiblesses systémiques dans l’allocation des ressources et l’exécution de la dépense peuvent être corrigés par des moyens ciblés. Des mesures similaires peuvent être considérées dans le cas d’autres secteurs. vii Passation des Marchés et Efficacité de la Dépense Publique xxii. Les dysfonctionnements dans le processus de passation des marchés contribuent à la réduction du taux d’exécution des programmes et aux défaillances sectorielles. Les cellules de passation des marchés ne sont pas dotées de moyens nécessaires pour leur fonctionnement et l’Autorité de Régulation des Marchés Publics ne s’est pas encore déployée dans les provinces. La RDC ne dispose pas des outils de planification pour permettre la réalisation des études avant le lancement des travaux, notamment dans les infrastructures. Dans le secteur de la santé, et malgré la forte implication des bailleurs, la mise en place des projets reste défaillante. Le faible taux de décaissement dans le secteur est lié au défaut de paiement des prestations réalisées et à la multiplicité des non-objections. Dans l’Enseignement Primaire, Secondaire et Professionnel (EPSP), la cellule de passation des marchés est censée être une cellule pilote, mais la réalisation d’écoles reste confiée au Bureau Central de Coordination. xxiii. La régulation trimestrielle des dépenses donne lieu à des arbitrages sans fondement légal au détriment des titulaires de marchés dûment engagés. Le système de régulation trimestrielle a pour conséquence une accumulation des arriérés et des retards dans la réalisation des projets. La mise en place d’outils de suivi de l’exécution du budget aura pour mérite de restaurer la crédibilité des systèmes nationaux. De plus, la RDC devrait dépasser la contrainte du budget annuel et introduire la pluri-annualité du budget, une notion prévue par la loi 11/11, notamment dans les infrastructures. xxiv. La mission d’approbation devrait être reconsidérée pour s’inscrire dans une logique d’efficacité de la dépense publique et de célérité de réalisation des programmes. La réforme de 2010 a maintenu un nombre important de non-objections à diverses étapes. L’introduction de plus de souplesse dans les procédures de passation des marchés et le regroupement des étapes sont nécessaires. Confier la mission d’approbation des contrats aux Autorités Contractantes (AC) et responsabiliser les AC auront pour effet d’accélérer le processus. Par ailleurs, la clarification du lien entre les processus de passation des marchés et d'engagement budgétaire permettrait de réduire le temps de préparation. Les phases préliminaires d’élaboration de projets peuvent se référer au CDMT pour établir des prévisions de décaissement. xxv. En plus des éléments évoqués précédemment, l’amélioration du système de passation des marchés exigerait des mesures opérationnelles, y compris : (i) ne plus invoquer la période transitoire de six mois décidée à la promulgation de la loi de 2010, (ii) renforcer les capacités des animateurs des Cellules de Passation des Marchés pour améliorer l’efficacité, (iii) verser les indemnités prévues par la réforme et éliminer les disparités entre programmes, (iv) mettre à disposition les moyens nécessaires pour la circulation de données fiables entre les diverses parties prenantes du système et (vi) développer les passations de marchés à participation communautaire et à forte intensité de main-d’œuvre dont l’impact sur les économies locales serait important. viii Les Évolutions au Niveau du Secteur de la Santé xxvi. L’offre de soins reste limitée, avec seulement la moitié des structures sanitaires de premier niveau à même de fournir le Paquet Minimum d’Activités (PMA). Le manque de ressources humaines qualifiées en santé est certain avec 0,7 médecin praticien pour 10.000 habitants en 2013. Par contre, la disponibilité d’infirmiers et de personnel paramédical dépasse les besoins estimés. La rémunération du personnel a récemment atteint une fréquence et une couverture adéquates, permettant ainsi un dépassement de l’obstacle de la démotivation. Mais l’approvisionnement en médicaments est insuffisant, car seul 15 à 20% des médicaments essentiels seraient présents dans les formations sanitaires et les partenaires internationaux financent la majorité des achats. xxvii. Le pays a introduit le Financement Basé sur les Résultats (FBR) pour faire face aux carences de l’offre de soins. Au total, ce sont plus de 129 sur 516 Zones de Santé (ZS) qui bénéficient de l’approche FBR. L'achat des prestations de soins est assuré par une structure indépendante (étatique, paraétatique ou privée non lucrative) et couvre aussi bien le paquet minimum (centre de santé) que le paquet complémentaire d'activités (hôpital général de référence). L’approche FBR est appelée à se généraliser à l’ensemble du territoire. Un Programme d’Équipement des Structures Sanitaires, financé sur ressources nationales propres, a été lancé par le Gouvernement en 2013, afin de réhabiliter et d’équiper plus de 1200 formations sanitaires. xxviii. La dépense effective totale dans le secteur de la santé a augmenté ainsi que la dépense par tête, mais cette dernière reste loin des niveaux des pays comparables. Toutes sources de financement confondues, la RDC a dépensé 15,5 dollars US par tête en 2013 pour la santé, contre 12,8 dollars en 2008. Au niveau du budget domestique, les dotations au Ministère de la Sante Publique (MSP) et les crédits fléchés pour les provinces ont augmenté de 38 milliards de CDF en 2007 à 464 milliards en 2013, tirés par la mise en place de la décentralisation. La dépense publique effective reste modeste avec des taux d’exécution erratiques et faibles. Cela dénote à la fois l’impact d’une budgétisation ambitieuse et des efforts de consolidations budgétaires. L’appui des bailleurs de fonds reste important et couvre l’essentiel des dépenses de vaccination et de lutte contre le paludisme, la tuberculose, et le VIH/Sida. Les dépenses de santé des ménages dépassent de loin la dépense publique et servent essentiellement à couvrir les frais d’hospitalisation et d’achats de médicaments. xxix. La dépense dans le secteur de la santé souffre de problèmes d’efficacité, d’efficience, et d’équité, malgré les progrès enregistrés depuis 2007-2008. La dépense en santé a été efficace en termes d’augmentation des taux de couverture en soins maternels et infantiles. En effet, le taux d’accouchements assistés est passé de 61% à 80% et la couverture vaccinale a doublé entre 2001 et 2013 passant de 23% d’enfants pleinement vaccinés à 46%. Mais l’efficacité de l’allocation des dépenses publiques en santé reste faible avec une forte concentration à Kinshasa et sur les soins hospitaliers. D’autre part, les rendements sont faibles car, à dépenses égales, la mortalité infantile ix reste plus élevée en RDC que dans les pays pairs. La contrainte financière rend la médecine hors de portée pour 12% des malades, et le coût est le premier des problèmes auxquels sont confrontées les personnes qui consultent. La dépense publique en santé reste inéquitable et bénéficie plus aux catégories riches de la population. Ainsi, la dépense publique de personnel, qui constitue 85% du total, est inversement liée au niveau de richesse des régions. xxx. Les inégalités dans l’utilisation des services semblent s’être réduites entre 2001 et 2014, mais restent importantes. Le pourcentage d’accouchements assistés est passé de 45% à 59% en dix ans parmi les plus pauvres du premier quintile. La couverture vaccinale a plus que triplé pour les deux premiers quintiles les plus pauvres. Les données les plus récentes montrent cependant la persistance de fortes inégalités basées sur le revenu et le lieu de résidence dans la couverture des services de santé natale et prénatale. Ainsi, 24% des femmes les plus pauvres ne reçoivent aucun suivi prénatal, contre 13% des plus riches. Les Évolutions au Niveau de l’Éducation xxxi. Malgré les progrès, la RDC reste en retard dans l’atteinte des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) du secteur éducatif qui affiche des inefficacités importantes. Le taux d'achèvement du primaire est passé de 65% en 2005 à 79% en 2012. Pour les filles, le taux est passé de 52% à 76% durant la même période. L’accès à tous les niveaux d’éducation s’est amélioré pour les deux sexes et pour les zones rurales et urbaines. D’autre part, la population en âge de travailler (15-64 ans) a gagné une année de scolarisation en moyenne entre 2005 et 2012, mais termine à peine l'éducation primaire avec 6,6 années de scolarité. Parmi cette population, environ 22,4% n'ont reçu aucune éducation formelle, et l’alphabétisation est le seul remède à cette situation. La fréquence des retards dans l’inscription scolaire et le redoublement occasionnent des pertes importantes et reflètent les inefficacités du système. xxxii. Le financement public du secteur de l’éducation commence à prendre de l’ampleur, mais les ménages restent les principaux contributeurs. Les ménages contribuent à 73% des dépenses totales, suivi par le Gouvernement (23%) et les partenaires internationaux (4%). L’exécution du budget voté est imprévisible et volatile, avec un maximum d’exécution de 94% en 2008 et un minimum de 66,8% en 2012. Les établissements scolaires reçoivent les fonds publics destinés à leur fonctionnement avec des délais substantiels. Par ailleurs, l’Enquête 1-2-3 montre que l’enseignement absorbe en moyenne 14,5% des ressources que les ménages consacrent aux dépenses non-alimentaires et 5,4% des ressources consacrées à la dépense totale. Ces dépenses servent à payer les frais scolaires, mais aussi les uniformes d'école, le matériel et les manuels scolaires ainsi que le transport, et représentent une barrière à l’entrée au système éducatif. xxxiii. Les dysfonctionnements du système éducatif s’illustrent à travers un coût unitaire élevé et des résultats décevants malgré un nombre réduit d’élèves par enseignants. La x combinaison de faible taux de scolarisation des enfants en âge scolaire et de faible Ratio Elève- Enseignant souligne l’importance des inefficacités et inefficiences des dépenses d’éducation. À 1,9% du PIB en 2013, les dépenses publiques effectives en éducation restent bien en dessous de la moyenne des pays en voie de développement de l’ASS qui était de 4,3%. D’autre part, les provinces recevant la part la plus petite du budget national de l’éducation tendent à avoir le taux d’enfants non-scolarisés le plus élevé. L’insuffisance des budgets publics et leur faible exécution font que les ménages continuent à supporter la majeure partie des dépenses d’éducation. xxxiv. Les inégalités dans le système éducatif de la RDC apparaissent au niveau de l’accès, de la fourniture des services et de l’incidence de la dépense publique. Le taux de non- scolarisation des enfants en âge scolaire est passé de 39% à 25% au niveau national entre 2005 et 2012, grâce notamment à la politique de la gratuité et au développement de l’enseignement public. Mais les charges financières lourdes supportées par les ménages continuent à empêcher un enfant sur quatre en RDC d’aller à l’école. Un tiers des enfants en âge scolaire primaire étaient non- scolarisés, ce qui souligne des problèmes d’efficacité au niveau de la politique de la gratuité. xxxv. L’allocation des ressources publiques au secteur de l’éducation paraît insuffisante, inefficace et ne cible pas assez les ménages pauvres. L’allocation des ressources publiques est biaisée en faveur des cycles supérieurs de l’enseignement et des ménages riches. Ainsi, alors que le niveau primaire compte 63% de l’ensemble des élèves scolarisés, le primaire ne reçoit que 46% des ressources publiques. Le cycle tertiaire regroupe 4% des élèves scolarisés, souvent appartenant aux ménages riches, mais reçoit 30% des ressources publiques. À l’intérieur même du cycle secondaire, les ménages les plus pauvres reçoivent 15% de la dépense publique contre 25% pour le quintile le plus riche. Cela explique en partie les disparités d’accès au niveau tertiaire où les ménages les plus riches reçoivent 72% des ressources alors que le quintile le plus bas en reçoit 1%. Cette situation suppose un engagement budgétaire public supplémentaire et des actions pour créer un environnement propice à la poursuite des études secondaires par les élèves les plus pauvres. Les Évolutions au Niveau des Transports Routiers xxxvi. Les investissements de l’État dans le réseau routier restent en dessous du minimum, notamment pour le réseau interurbain. Les investissements de l’État entre 2008 et 2012 restaient inférieurs de 1,2 point au minimum nécessaire pour assurer l’entretien et le développement du réseau routier, estimé à 3,0% du PIB. Cela correspond à un déficit moyen annuel de 1,4% du PIB pour assurer l’entretien et le développement progressif du réseau interurbain et un excédent annuel de 0,2% du PIB dans les dépenses de voiries urbaines. L’insuffisance de financement du réseau interurbain est critique car, étant majoritairement non revêtu, il est plus vulnérable au manque d’entretien. Les problèmes du réseau revêtu peuvent être différés mais sont plus coûteux à résoudre. xi xxxvii. Les dépenses sur les transports routiers ont continué à augmenter mais il devient de plus en plus difficile de capter et de réconcilier les données. Les dépenses sur le secteur vont continuer à augmenter grâce à une forte croissance des financements de l’État tirés par le Fonds d’Entretien Routier (FONER) et le Budget d’Investissement (BI). En parallèle, le déficit de traçabilité s’amplifie aussi et reflète un problème général de gestion des finances publiques et de pertinence des rapports budgétaires. Les divergences dans les statistiques de la dépense entre les données agrégées auprès des responsables de la dépense dans les infrastructures routières et l’exécution budgétaire s’agrandissent à partir de 2011. Ces divergences apparaissent aussi entre les transferts annoncés par le FONER et ceux déclarés par les récipiendaires. xxxviii. Le secteur routier souffre d’inefficacité et d’inefficiences majeures, en partie dues aux dysfonctionnements du processus de passation des marchés. L’efficacité de la dépense sur le réseau en terre s’accroîtrait si l’accent était mis sur l’entretien. La réhabilitation et le bitumage de la portion revêtue du Ring National (RN) donne des résultats probants, mais leur coût est excessif par rapport aux moyens du pays. Par ailleurs, la réhabilitation des infrastructures urbaines et l’allocation des ressources entre programmes urbains et interurbains en faveur des premiers posent le problème de l’efficacité et de l’équité de la dépense publique. L’efficience du secteur est faible et, à résultats similaires, les coûts des travaux se situent au-dessus des moyennes africaines. Les inefficiences et les surcoûts dépendent en grande partie des déficiences du processus de passation des marchés qui ont abouti à l’arrêt de plusieurs projets et à des pertes financières et économiques entre 2008 et 2012. xxxix. Le FONER ne joue pas son rôle dans le financement de l’entretien , ce qui contribue au déficit d’entretien qui réduit l’efficacité et l’efficience du secteur routier. Le FONER ne remplit pas sa fonction de financement de l’entretien et les fonds dont il dispose sont soit utilisés pour des travaux d’investissement soit pas utilisés du tout. Le déficit d’entretien fait que les gains de réseau obtenus par des travaux de réouverture et de réhabilitation sont annulés par les pertes. L’entretien courant manuel généralisé permettrait d’éviter que les petites dégradations ne s’amplifient jusqu’à exiger des interventions lourdes et mécanisées, et de créer des emplois pour une main-d’œuvre nombreuse. L’entretien courant manuel pourrait commencer par les 15.000 km de réseau qui sont en état bon à moyen et coïncider avec des réouvertures de routes. xl. Le choix minimal incompressible de la RDC serait d’utiliser ses ressources limitées pour améliorer le Réseau Routier d’Intérêt Général (RRIG). L’objectif de la RDC devrait être d’atteindre 70% du RRIG en état bon à moyen en 10 ans. Pour atteindre cet objectif, un investissement total moyen de l’ordre de 370 à 420 millions de dollars US par an, équivalent à environ 2% du PIB, est nécessaire. Ce financement devrait provenir essentiellement de sources domestiques, à savoir le FONER et le BI. L’aide extérieure devrait permettre de clore l’écart entre les besoins et les ressources domestiques. Le développement et l’entretien des voiries urbaines nécessitent des ressources supplémentaires qui s’ajouteraient à celles dédiées au RRIG. xii xli. Le programme minimal exige de renforcer la capacité opérationnelle pour retrouver et maintenir le niveau de dépense de 2% du PIB. La présence de capacités opérationnelles avait déjà permis en 2009-2010 de soutenir un niveau de dépenses de 2% du PIB. Dépasser le niveau de 2% du PIB suppose un renforcement encore plus important des capacités opérationnelles en étendue et en profondeur. Il est cependant très rare d’observer des sauts de capacité opérationnelle, et il faudrait donc tenir compte de ce fait lors de l’établissement des valeurs cibles de réalisation annuelle. xiii MATRICE DES RECOMMENDATIONS PRIORITAIRES Note : Court Terme = moins d’un an, Moyen Terme = un à trois ans, Long Terme = trois ans et plus Domaine Macro-Budgétaire Principaux Thèmes Diagnostic Recommandations Résultats Escomptés Échéance Moyens Intervenants Gestion de La gestion de Mettre en place des Conformité entre les politiques Ministères du Court et Gouvernement Trésorerie de trésorerie se fait en Plans de Trésoreries de nationales, les Cadres Budgétaires et de Budget, des Moyen de la RDC et Moyen Terme fonction de la Moyen Terme, des Dépense à Moyen Terme, et les Plans de Finances, et du Terme Assistance disponibilité de la Plans de passation des Trésorerie Plan Externe liquidité marchés, et des Plans La consolidation fiscale ne se fait plus d’engagement aux dépens de l’exécution des dépenses budgétaire et assurer la sociales et d’infrastructures et les cohérence entre eux dépenses d’urgence et/ou exceptionnelles sont contenues Taux d’exécution Le faible niveau Mettre en place et Les services publics disposent des Ministères du Moyen Gouvernement des dépenses d’intrants en biens et respecter les normes en dotations en biens et services Budget, des Terme de la RDC et d’achats de biens et services réduit termes de dotation des nécessaires pour leur bon Finances, et du Assistance services l’efficacité des administrations en fonctionnement Plan, Ministères Externe services aux citoyens biens et services Sectoriels Taux d’exécution Consolidation par la Exclure les Le budget remplit son objectif Ministères du Court Gouvernement des dépenses compression des infrastructures d’instrument de la politique de Budget, des Terme sociales et dépenses sociales et économiques et développement et de lutte contre la Finances, et du d’infrastructures d’infrastructures sociales de la pauvreté du Gouvernement Plan, et consolidation Ministères budgétaire Sectoriels Niveau des Recettes L’insuffisance des Réformer le code La contribution du secteur des Ministères du Court/Mo Gouvernement Domestiques recettes bloque les minier pour faire valoir ressources naturelles s’améliore Budget, des yen/Long et Assistance dépenses sociales et l’intérêt de la RDC considérablement et la collecte de la Finances, des Terme Externe d’infrastructures alors Mettre en place les TVA progresse. Les recettes Mines, et du qu’un potentiel de recommandations de la domestiques augmentent de 13,0% du Portefeuille recettes de 8% du PIB Matrice de PIB à 21% en 2019. La dépendance vis- reste à mobiliser Gouvernance à-vis de l’aide internationale diminue. Renforcer la mise en La soutenabilité budgétaire est application de la TVA maintenue. xiv Domaine des Entreprises Publiques et Entités Autonomes Principaux Thèmes Diagnostic Recommandations Résultats Escomptés Échéance Moyens Intervenants Relations avec Non-paiement des L’État élabore un plan Diminution des contraintes de trésorerie Ministères du Court/Mo Gouvernement l’État factures par l’État à la pour solder ses arriérés et de liquidité des entreprises publiques Portefeuille, du yen Terme SNEL et la et s’engage à ne plus concernées Budget, et des REGIDESO les accumuler Finances Entreprises en pertes, Mettre en place des Les EP commerciales ne génèrent plus Ministères du Moyen/Lo Gouvernement et même la normes et pratiques de de pertes et contribuent à une hausse des Portefeuille, du ng Terme et Assistance Gécamines ne bonne gouvernance et recettes de 8 points de pourcentage du Budget, et des extérieure contribue que de redevabilité axées PIB sur le long terme Finances faiblement aux sur la maximisation du recettes de l’État profit de l’État en tant qu’actionnaire Services à la Services largement Déterminer la raison Renforcement de certaines entreprises Ministère du Moyen Gouvernement Population et à défaillant en eau, d’être des entreprises publiques, liquidations d’autres, et Portefeuille, Terme et Assistance l’Économie électricité, transports, publiques en vue de remplacement de certaines par d’autres Ministères extérieure etc. décider de leur devenir intervenants Sectoriels Mettre en place des La quantité et la qualité des services plans sectoriels s’accroissent graduellement, permettant d’amélioration des une amélioration du bien-être et de services l’environnement des affaires xv Domaine du Processus Budgétaire Principaux Thèmes Diagnostic Recommandations Résultats Escomptés Échéance Moyens Intervenants Élaboration du Manque de Prévoir plus de Conformité entre les politiques Ministères du Court/Mo Gouvernement Budget conformité entre les pouvoir réel aux nationales et les priorités du Budget, et des yen Terme et Assistance travaux budgétaires et administrations Gouvernement, portées par les projets Finances extérieure les priorités du sectorielles dans budgétaires sectoriels, et les travaux Gouvernement l’élaboration du budget budgétaires Exécution du Temps de Surveiller les temps Circulation plus fluide sur la chaîne des Ministères du Court/Mo Gouvernement Budget stationnement des d’arrêt dans les dépenses et traitement régularisé des Budget, et des yen Terme de la RDC dossiers long dans les ministères des dossiers dans les deux ministères, avec Finances Ministères des Finances et du Budget conséquence sur l’exécution des Finances et du Budget Créer les DAF et dépenses dans les secteurs rendre opérationnel le processus de déconcentration de l’ordonnancement suivant l’article 103 de la LOFIP Domaine des Passations de Marchés Défaut de Défaut de paiement Abandonner le système (i) Crédibiliser l’action de l’État en Ministères du Court Gouvernement Paiement des titulaires de de régulation matière de gestion des marchés publics, Budget et des Terme marchés à cause du trimestrielle au profit (ii) Donner de la visibilité aux AC dans Finances système de régulation d’un suivi rapproché la réalisation des programmes, trimestrielle de l’exécution de la loi (iii) Éviter les risques de surfacturation, des finances et de renchérissement des coûts Procédures de Procédure de Faire une analyse Le Gouvernement dispose d’indications Autorité de Court Gouvernement Passation des passation des marchés comparative entre sur l’état de la performance actuelle et Régulation des Terme et Assistance Marchés jugée trop longue secteurs et avec des souhaitable en termes de durée de la Marchés extérieure pays comparables du procédure de passation des marchés Publics temps que prend une (ARMP) et procédure de passation Direction des marchés Générale du Relever les seuils (i) Responsabilisation accrue des Contrôle des définis aux articles 15 CGPMP dans le processus de sélection, Marchés et 16 du manuel des (ii) Réduction du temps moyen de Publics procédures et passation d’un marché, (DGCMP) regrouper les étapes de (iii) Réduire la charge de traitement des non-objection dossiers par la DGCMP xvi Domaine de la Santé Principaux Thèmes Diagnostic Recommandations Résultats Escomptés Échéance Moyens Intervenants Programmation Inadéquation entre les Mettre en cohérence Les allocations (MSP + transferts) hors Ministères de la Court Sensibilisation Budgétaire besoins du secteur, les les besoins du secteur, salaires sont augmentées et mieux Santé Publique, Terme et formations projections les priorisées du Budget, des dans le cadre budgétaires et les priorités/programmes Finances et du du projet allocations. (CDMT, PBAG) et les Plan, et CDMT avec le allocations budgétaires Partenaires soutien de la (loi de Finances) Banque Mondiale et du Fonds Canadien Exécution Exécution aléatoire Engagements Les dépenses suivent la loi des finances Ministères de la Court/Mo Formations des (hors salaire) budgétaires en fonction et les priorités sectorielles, pour les Santé Publique, yen Terme autorités de la loi des finances et dotations d’investissement en particulier du Budget, des provinciales des priorités Finances et par les sectorielles Gouvernements partenaires Provinciaux Ressources Non prise en charge Réaliser un état des Le Ministère de la Santé Publique Ministères de la Moyen Banque Humaines de la totalité des lieux du personnel par dispose d’une meilleure cartographie Santé Publique, Terme Mondiale, et effectifs de la santé en catégories des ressources humaines et d’une du Budget, des partenaires termes de salaire et (immatriculés, estimation fiable des besoins financiers, Finances, de la prime mécanisés, recevant permettant une prise de décision Fonction primes, recevant adéquate. Publiques, et salaires et éligibles à la Gouvernements retraite) pour une Provinciaux meilleure évaluation des besoins financiers Décentralisation Faiblesse relative des Soutenir les allocations Les transferts vers les provinces sont Ministère de la Moyen Banque dotations aux vers les provinces et en exécutés (exercice 2016), une clé de Santé Publique Terme Mondiale provinces pour la améliorer l’exécution, répartition est définie et appliquée, des et (revue des santé permettant une mise en formations sont organisées en provinces Gouvernements dépenses œuvre effective de la Provinciaux publiques en décentralisation provinces) xvii Domaine de l’Éducation Principaux Thèmes Diagnostic Recommandations Résultats Escomptés Échéance Moyens Intervenants Dépenses Application Mettre en place un plan Gratuité réelle et garantie à tous les Ministères de Moyen/Lo Gouvernement Budgétaires incomplète de la d’action de 3 à 5 ans élèves du primaire et élimination des l’EPSP, du ng Terme et Présidence politique de la pour une application frais annexes Budget, et des gratuité au niveau du stricte de la gratuité Finances, primaire Engagement de la Présidence et de la Primature Efficacité La charge du secteur Plus d’investissements Réduire la charge du secteur pour les Ministères du Moyen/Lo Gouvernement pour les ménages est de l’État et meilleure ménages jusqu’à 10% (niveau indicatif) Plan, du Budget, ng Terme et Assistance très élevée application de la des dépenses non-alimentaires des Finances, et extérieure politique de la gratuité de l’EPSP Faible niveau du Mettre à la retraite les Augmentation du ratio à 15/1 (norme du Ministère de Ratio Elève- enseignants ayant Partenariat Mondial pour l’Éducation - l’EPSP Enseignant dans le dépassé l’âge, tests de PMPE) sur trois ans secondaire : 13/1 capacité, redéploiement, et limitation des recrutements Accessibilité et Barrière à l’entrée des Étendre la gratuité vers Réduction de la charge financière de Ministères du Moyen Gouvernement Équité enfants pauvres à le premier cycle du l’enseignement secondaire pour les Plan, du Budget, Terme et Assistance l’éducation post- secondaire familles pauvres des Finances, et extérieure primaire de l’EPSP Faible accès des Mettre en place des Une plus grande partie des ressources enfants pauvres à bons d’achats de publiques bénéficie aux familles les plus l’éducation post- matériels scolaires et pauvres pour assurer de meilleurs primaire alors que d’heures de soutien résultats au secondaire 34% des ressources scolaire financés par publiques sont l’argent public au captées par le dernier profit des plus pauvres quintile contre 14% par le premier xviii Domaine des Transports Routiers Principaux Thèmes Diagnostic Recommandations Résultats Escomptés Échéance Moyens Intervenants Dépenses Les financements Mettre en place une Le choix des sections d’interventions MATUHITPR Court/Mo Gouvernement Budgétaires pour remettre 70% du stratégie de répond à un plan stratégique bénéficiant et Ministères du yen Terme et Assistance RRIG en état bon et développement et des de financements adéquats Budget, des extérieure moyen dans 10 ans et instruments de Finances, et du pour la maintenance planification et de Plan de la voirie urbaine priorisation sont insuffisants Mobiliser 100 millions Long de dollars US par an Terme sur les 5 prochaines années auprès des bailleurs pour remettre à niveau le RRIG à un horizon de 10 ans Mobiliser des fonds de l’ordre de 80 millions de dollars US par an sur 5 ans auprès des bailleurs pour le réseau urbain Efficience Les entretiens et Élaborer une nouvelle Maintenir les routes en bon état grâce à Ministère de Court Gouvernement réouvertures stratégie d’entretien des interventions manuelles fréquentes, l’Aménagement Terme et Assistance mécanisés sont pour : (i) revoir les et emploi d’une main-d’œuvre du Territoire Technique coûteux et peu équilibres entretien nombreuse, disponible, et sous- (MATUHITPR) extérieure fréquents mécanisé/manuel et employée à effectuer des travaux qui , Office des réouverture mécanisée/ autrement auraient été ajournés car trop Routes, Office Haute Intensité en coûteux. des Voiries et Main d’Œuvre Drainages, et (HIMO), et (ii) Ministères du développer un vaste Plan, du travail programme de et de l’EPSP cantonnage manuel et de travaux HIMO Efficacité Faible efficacité Passer en revue le Mise en place des mutations MATUHITPR Court/Mo Gouvernement opérationnelle, fonctionnement des institutionnelles indispensables pour le et Ministère de yen Terme et Assistance institutionnelle et structures existantes et succès des programmes de formation, la Fonction Technique administrative leurs performances d’assistance technique et de suivi de la Publique extérieure performance xix Équité Le réseau urbain a Rééquilibrer les Le réseau interurbain bénéficie de plus MATUHITPR Court Gouvernement bénéficié investissements auprès d’investissements et de maintenance et Ministères du Terme et Assistance d’investissements du reste du pays et les avec des externalités économiques et Budget, des Technique importants aux diminuer à Kinshasa sociales importantes Finances, et du extérieure dépens du réseau par rapport à leurs Plan interurbain valeurs sur la période 2008-2012 xx INTRODUCTION 1. Le Gouvernement de la RDC est engagé dans un agenda de développement à moyen terme et voudrait renforcer l’impact des dépenses publiques sur la croissance et le développement du pays tout en maintenant la discipline budgétaire. Le pays a un potentiel énorme avec un vaste territoire riche en ressources naturelles, mais est toujours en train de se remettre de plusieurs décennies de guerres, de conflits, et de gaspillage des richesses nationales. Malgré un taux de croissance de 7,7% en moyenne depuis 2010, 63,7% de la population continue de vivre en dessous du seuil de pauvreté1. Les indicateurs sociaux de la RDC sont également parmi les plus bas au monde et il est probable que le pays n’atteigne aucun Objectif du Millénaire pour le Développement (OMD) en 2015. Les Gouvernements successifs se sont engagés à maintenir le pays sur une voie de développement soutenable, avec des taux de croissance élevés, la réduction de la pauvreté et l’amélioration des indicateurs sociaux. Ces objectifs ambitieux exigent la mise en place de politiques publiques orientées vers l’amélioration de l’efficience et de l’efficacité en vue de la provision de services publics de qualité et en quantités adéquates dans les secteurs sociaux et des infrastructures. 2. La dépense dans le secteur des infrastructures et les secteurs sociaux est marquée par le faible taux d’exécution du budget et la faible performance des services publics. La stabilité macro-budgétaire a été obtenue grâce au maintien de la dépense publique sous contrôle du Gouvernement. Le solde budgétaire sur ressources domestiques a été positif de 0,5% du PIB en 2013, malgré des revenus ne dépassant pas 13,0 % du PIB. Ainsi, cette performance a été réalisée au prix d’un faible taux d’exécution des dépenses dans les secteurs sociaux et des infrastructures. Cela pourrait être la conséquence de reports volontaires ou bien refléter des défaillances dans le processus budgétaire et le système de passation des marchés. De plus, la dépense publique ne semble pas produire l’offre de service et l’accumulation de capital humain et physique escomptées. Enfin, l’impact de la dépense publique dans les secteurs sociaux et des infrastructures reste insuffisant. En effet, face à l’ampleur des défis, cette dépense est handicapée par le déficit dans les ressources opérationnelles et les capacités de gestion, par le manque de responsabilisation, ainsi que par l’absence de mise en valeur des complémentarités et synergies entre divers secteurs sociaux et d’infrastructures. 3. La Revue de la Gestion des Dépenses Publiques et de la Responsabilisation Financière (RDPF ou PEMFAR)2 va analyser l’efficience et l’efficacité de la dépense publique. Cette analyse va relier l’efficience et l’efficacité aux performances du processus budgétaire et du 1 Source: Banque Mondiale. Ce résultat est très proche de celui de l’INS (63,4%) qui reste sujet à modification. En effet, l’INS note qu’«un rapport d’analyse approfondie de la pauvreté est en préparation dans le cadre de la publication détaillée des résultats sur la pauvreté et la consommation des ménages avec la Banque Mondiale et les autres partenaires. Des ajustements méthodologiques pourraient être faits sur le calcul des agrégats» (INS, 2014, page 100). 2 En Anglais, PEMFAR: Public Expenditures Management and Financial Accountability Review. 1 système de passation des marchés. Pour cela, l’analyse évoluera en quatre directions: (i) examen global des finances publiques et de l’espace budgétaire, (ii) examen des processus budgétaires et des systèmes de passation des marchés qui commandent l’exécution des dépenses, (iii) analyse des dépenses publiques dans les secteurs de l’éducation, de la santé, et des infrastructures routières, et (iv) proposition d’une matrice d’actions en faveur de la réforme de la gestion et des politiques des finances publiques. Le choix de l’éducation et de la santé est motivé par la faiblesse des indicateurs sociaux en RDC qui n’atteindra aucun OMD en 2015 ainsi que par l’importance de l’éducation et de la santé pour le développement et l’accumulation de capital humain. Ce choix s’est aussi fait à la demande des partenaires congolais, comme remise à jour de la Revue des Dépenses Publiques (RDP)3 de 2008 qui a couvert ces secteurs. Le choix de l’infrastructure routière est motivé par l’importance du décloisonnement du pays en vue de son développement. Par ailleurs, la Banque Mondiale a engagé des sommes considérables dans le secteur (plus de 550 millions de dollars US entre 2008 et 2012). 4. La RDPF se présente comme une approche intégrale et dynamique qui consolide l’analyse de la gestion de la dépense publique et l’analyse de l’efficience et de l’efficacité. Le rapport sur la Responsabilisation dans les Finances et les Dépenses Publiques (RFDP ou PEFA)4, complété en 2012, donne un aperçu de la situation des finances publiques à un moment donné. La RDP examine les allocations du budget et comment elles affectent les dynamiques sectorielles. La RDPF est une approche novatrice et dynamique qui fusionne la RFDP et la RDP. Ainsi, la revue classique des dépenses publiques sera liée en un seul rapport à la fois à l’Évaluation de la Responsabilisation Financière (ERF)5 et à l’Évaluation des Systèmes de Passation des Marchés et de leurs réformes (EPM)6. Dans un secteur donné, le faible taux d’exécution n’est peut-être pas la conséquence d’une insuffisance des allocations budgétaires examinées sous la RDP, mais plutôt le résultat d’une défaillance du système de passation des marchés examinée sous l’EPM. La RDPF se veut prospective et comprend une matrice de mesures et d’actions qui complète les choix de politiques sectorielles et les réformes du processus budgétaire et du système de passation des marchés. 3 En Anglais, PER: Public Expenditures Review. 4 En Anglais, PEFA: Public Expendirure and Financial Accountability report. 5 En Anglais, CFAA: Country Financial Accountability Assessments. 6 En Anglais, CPAR: Country Procurement Assessment. 2 CHAPITRE 1 : TENDANCES DES FINANCES PUBLIQUES EN RDC ET RÔLE DU BUDGET ET DU SYSTÈME DE PASSATION DES MARCHÉS 5. La taille de la dépense publique financée sur ressources domestiques reste modeste en RDC. La dépense publique a atteint 19,1% du PIB en 2013 contre 10% en 2004. L'essentiel de l’accroissement a été réalisé dans les dépenses financées sur ressources domestiques qui ont presque doublé, atteignant 12,5% du PIB en 2013 contre 6,4% en 2004. Cette plus grande contribution du budget domestique est due à une plus grande collecte de recettes. En effet, l’État congolais a collecté 13,0% du PIB en recettes domestiques en 2013 contre 6,0% en 2004. Cependant le niveau des dépenses publiques reste en deçà des besoins du pays et le niveau des recettes est encore loin des potentialités, sachant que la moyenne des pays les plus pauvres, y compris ceux ne disposant pas de ressources naturelles, est de 15% du PIB. 6. La dépense souffre de faibles taux d’exécutions qui dénotent des faiblesses systémiques liées à la fois aux choix de politiques et aux défaillances du système budgétaire. La dépense est essentiellement pro-cyclique, à savoir qu’elle évolue dans le même sens à la fois que le PIB et les revenus. Ainsi, il n’existe pas de politique de relance par le budget en temps de ralentissements, ni d’initiative pour contenir une surchauffe éventuelle. La consolidation suivie par le Gouvernement depuis 2011 se traduit essentiellement par une compression des dépenses et de faibles taux d’exécution, ne dépassant pas 56% pour l’ensemble du budget en 2013, et 36% pour les dépenses sociales et d’infrastructures. Cependant, une partie de la faiblesse de l’exécution est due à des défaillances dans le système de passation des marchés et dans le processus budgétaire qui bloquent la bonne exécution de la dépense. 7. La RDC pourra augmenter la dépense et maintenir la consolidation budgétaire si elle parvient à mobiliser plus de recettes et à mieux gérer ses entreprises publiques. Les recettes en RDC sont en dessous du potentiel, notamment les recettes en provenance du secteur des ressources naturelles. En effet, les recettes ne dépassent pas 13,0% du PIB, soit 2 points de moins que la moyenne des pays les moins développées. Les entreprises publiques à caractère commercial, censées au moins couvrir leurs dépenses, sont dans les faits source de pertes pour les finances publiques. Celles parmi elles censées fournir des services à la population, ne le font pas ou bien le font d’une manière insuffisante et inadéquate. Celles supposées gérer les actifs de l’État et générer des profits ne remplissent pas leur mission et leur fonctionnement reste opaque. Section 1 : Les Tendances des Finances Publiques en RDC 8. La RDC connaît depuis 2010 une période de croissance économique accélérée alors que l’inflation est en baisse. La RDC continue à afficher de forts taux de croissance notamment grâce au dynamisme retrouvé des activités minières. La croissance a atteint 7,7% en moyenne en 3 2010-2014 avec une performance estimée à 9,0% en 2014. La croissance est désormais tirée par le secteur minier dont la production se développe rapidement depuis 2010. À court et moyen terme, les perspectives de croissance restent élevées. En parallèle, la politique budgétaire a permis de contrôler l’inflation, estimée à 1,0% en moyenne en 2014. Cette croissance cependant ne s’est pas accompagnée d’une dynamique significative des recettes de l’État. Par ailleurs, la dynamique du budget est restée largement pro-cyclique. 9. Les finances publiques de la RDC sont caractérisées par leur pro-cyclicité et leur insuffisance par rapport aux besoins immenses du pays. Les dépenses en RDC évoluent en parfaite synchronisation avec le PIB et les recettes, soulignant l’absence à la fois de l’usage conjoncturel du budget et d’une planification effective des dépenses et de la trésorerie sur le moyen terme. La majeure partie des dépenses domestiques sert à payer les salaires et traitements. Les dépenses sociales et d’investissements restent en majeure partie financées par les bailleurs. Celles financées sur le budget domestique souffrent de taux d’exécution faibles et sont les premières à subir les efforts de consolidation. Une meilleure mobilisation des recettes permettrait à la fois de réduire la dépendance vis-à-vis de l’aide internationale et de maintenir la soutenabilité des finances publiques sans devoir compresser les dépenses davantage. I. Une Dépense Pro-Cyclique avec Prévalence des Dépenses Courantes 10. La dépense publique en RDC reste fortement pro-cyclique et dépend largement de l’aide internationale, avec prévalence des dépenses courantes dans le budget domestique. La RDC a en effet deux budgets : l’un financé sur ressources domestiques et représentant les deux tiers de la dépense et le reste est financé par l’aide internationale. Le budget domestique est essentiellement composé de paiements de salaires et de traitements, alors que les dépenses sociales et d’infrastructures restent en grande partie non-exécutées. En effet, l’essentiel de la dépense sociale et d’infrastructure est financé par l’aide étrangère, ce qui pose la question de la continuité et de la soutenabilité de cette dépense. Le budget domestique est pro-cyclique et ne semble répondre ni à une stratégie à moyen terme ni à des règles claires d’intervention conjoncturelle. A. Pro-cyclicité de la Dépense 11. Les dépenses totales du Gouvernement ont augmenté au cours des dix dernières années, mais la proportion des dépenses financées sur ressources externes reste élevée. Les dépenses publiques ont fortement augmenté depuis 2004 sous l'effet des politiques de lutte contre la pauvreté, même si une certaine stagnation est observée depuis 2011 suite au renforcement de la consolidation budgétaire. Les dépenses totales ont augmenté de 10% du PIB en 2004 à 19,5% en 2012, pour ensuite décliner à 19,1% en 2013. La dépense totale a été en moyenne de 17,5% du PIB entre 2008 et 2013, se situant au-dessus de la moyenne des pays les moins développés (15,9% du PIB en 2009-2010) mais bien en dessous de la moyenne des pays en développement de l’ASS 4 (24% du PIB en 2008-2012). La part des dépenses publiques domestiques en pourcentage du PIB est passée de 6,4% en 2004 à 13,2% en 2011, puis à 12,2% en 2012 et 12,5% en 2013. 12. Les dépenses sur budget domestique sont fortement pro-cycliques et soulignent l’absence de politique budgétaire aussi bien sur le court que sur le moyen terme. La dépense est en effet pro-cyclique, et se trouve ainsi commandée par la croissance économique au lieu d’être un des instruments de politique pour l’influencer. Les dépenses domestiques ont augmenté de 29,6% par an en moyenne au cours de la période 2004-2013, alors que le PIB nominal s’est accru de 22% en moyenne au cours de la même période. Les dépenses domestiques sont fortement et positivement corrélées au PIB, avec un coefficient de corrélation de 0,99, et évoluent dans le même sens que ce dernier. L’élasticité de la dépense domestique au PIB est de 1,35, à savoir qu’un accroissement du PIB de 1% s’est traduit par un accroissement de la dépense domestique de 1,35% sur la période 2004-2013 (voir Graphique 1.1). Ainsi, une accélération de la croissance se traduit par une accélération de la dépense et inversement. Cela dénote une pro-cyclicité qui montre que la politique budgétaire n’est pas utilisée pour pallier les ralentissements ou les surchauffes conjoncturelles, ce qui aurait supposé une élasticité négative. Cela montre également que la dépense est déconnectée d’un programme à moyen terme, ce qui aurait supposé une moindre corrélation entre la dépense et les fluctuations du PIB. Graphique 1.1. Relation entre Dépense Publique et PIB (Nominal, Milliards de Francs Congolais) 4,000 y = 0.0036x1.3512 3,500 R² = 0.9947 3,000 2,500 2,000 1,500 1,000 500 0 0 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000 Source : Banque Mondiale, sur base des données officielles et du FMI, 2014 13. La pro-cyclicité s’observe aussi entre les recettes et les dépenses, une tendance qui s’est renforcée au cours des trois dernières années. Les dépenses domestiques évoluent en fonction de la disponibilité des recettes domestiques, ce qui souligne une gestion de la trésorerie axée sur la disponibilité de la liquidité plutôt que sur l’accomplissement des programmes. En effet, l’élasticité de la dépense par rapport aux recettes est de 0,94, à savoir qu’un accroissement de 1% 5 des recettes se traduit par une hausse de 0,94% des dépenses. Cette élasticité est légèrement inférieure à l’unité parce que l’année 2012 a vu un fort ralentissement de la dépense, allant même jusqu’à la compression des dépenses en capital, malgré une hausse importante des recettes domestiques. B. Composition de la Dépense 14. La dépense en RDC est financée par le budget national, qui porte l’essentiel de la dépense courante, et les contributions internationales, qui portent la dépense en capital. Sur les 19,1% du PIB de dépenses en 2013, 11,4% étaient des dépenses courantes et 7,7% des dépenses en capital. Les contributions internationales ont financé plus du tiers des dépenses en RDC en 2013, presque le même niveau qu’en 2004 (36%). Ainsi, près de 5,8% du PIB en dépense publique est financé par les contributions internationales, constituées de dons à 76%. La plupart des dépenses financées sur contributions étrangères sont des dépenses en capital qui s’élevaient à 5,5% du PIB en 2013, ou 70% de l’ensemble des dépenses en capital. Le reste des contributions internationales (0,3% du PIB) a financé des dépenses exceptionnelles, notamment les dépenses humanitaires et les dépenses de désarmement et réinsertion. Graphique 1.2. Structure de la Dépense Publique sur Budget Domestique (Nominal, Milliards de Francs Congolais) 3,500 3,000 2,500 2,000 1,500 1,000 500 - 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Capital Exceptionnelles Transferts Biens et Services Interets Domestiques Salaires Courantes Dépense Totale Source : Banque Mondiale, sur base des données officielles et du FMI, 2014 15. La dépense publique sur ressources domestiques reste essentiellement une dépense courante avec prévalence des salaires et traitements (voir Graphique 1.2). La part des dépenses domestiques courantes dans l’ensemble de la dépense publique sur budget domestique a varié autour d’une moyenne de 86% du total au cours de la période 2009-2013, contre 93% sur la période 2004-2008. Avec 41% du total, la part des salaires versés au personnel civil et militaire de l’administration centrale représente la plus grande partie de la dépense et a augmenté au rythme 6 de 30% en moyenne par an sur 10 ans. Les salaires et traitements de l’administration centrale représentent 5% du PIB, ce qui reste modeste par rapport à la moyenne des pays les moins développés et de l’ASS (5,7% et 8,5% respectivement en 2010). Même en ajoutant les salaires payés par les provinces à leur personnel, la facture totale des salaires et traitements n’atteint que 6,3% du PIB. 16. Les dépenses de consommation de biens et services ainsi que les transferts, notamment au bénéfice des provinces, continuent à absorber un tiers de la dépense totale. Parmi les autres composantes de la dépense courante, la consommation de biens et services par les administrations continue à absorber près de 20% du total de la dépense domestique en 2013, partant de plus de 40% en 2004. Les dépenses de transferts ont augmenté de 32% par an en moyenne et représentaient 13% de la dépense totale en 2013. La moitié de ces dépenses correspond à des transferts au bénéfice des provinces et l’autre moitié représente essentiellement des transferts à des organismes publics. Ainsi, les transferts reflètent à la fois l’avancée, quoique modeste, sur l’agenda de la décentralisation et la charge que les défaillances des entreprises publiques constituent pour le budget. 17. Les dépenses exceptionnelles ont connu une dynamique impressionnante au cours des deux années 2011 et 2012. Les dépenses exceptionnelles sont restées en moyenne à 6% du total de la dépense totale sur budget domestique entre 2004 et 2010, mais ont explosé à 13% en 2011 et 2012. Les dépenses exceptionnelles incluent des dépenses sur les programmes de désarmement et réinsertion, mais aussi les dépenses sécuritaires dues à la reprise du conflit à l’est en 2011-2012, d’où l’augmentation rapide sur cette période. De plus, il existe des dépenses qui ne devraient avoir rien d’«exceptionnel» mais qui sont pourtant mises sous cette rubrique. En 2013, les dépenses exceptionnelles ont décliné à 5,9% des dépenses sur budget domestique, partant d’un pic de 13,3% en 2011. Cette baisse des dépenses exceptionnelles est due à la réduction des dépenses militaires et de sécurité à la suite de la baisse des tensions à l'est du Pays. 18. Les dépenses en capital sur budget domestique ont augmenté rapidement au cours des dix dernières années, mais restent volatiles. Les dépenses en capital ont augmenté de 40% par an en moyenne entre 2004 et 2013 et montrent une implication croissante du budget de l’État dans le financement du développement de la RDC. Les dépenses en capital représentent désormais 18% de la dépense totale, contre 6% en 2004. Elles s’élevaient à 2,2% du PIB en 2013, bien au- dessus des 0,4% de 2004, mais restent insuffisantes, compte tenu notamment des besoins du pays. L’évolution des dépenses en capital est en dents de scie avec : (i) une augmentation rapide en 2005, (ii) une période de stagnation en 2006-2007, (iii) puis une période d’augmentation rapide en 2008- 2009, (iv) suivie d’une période de croissance modérée en 2010-2011, (v) puis d’une baisse importante de 19% en 2012, et (vi) d’un rebond de 99% en 2013. 7 II. Consolidation Budgétaire et Compression des Dépenses 19. La rupture avec la dominance budgétaire et la consolidation par le contrôle des dépenses a été établie en 2011-2012. Le Gouvernement a réussi à contrôler les dépenses publiques et à éviter tout financement monétaire du déficit budgétaire par la Banque Centrale du Congo (BCC). Cette discipline était motivée par deux facteurs fondamentaux : (i) la volonté du Gouvernement de réduire l’inflation qui culminait à 24% en 2010, et (ii) la volonté de maintenir la soutenabilité de la dette publique après les annulations de dettes en 2010 au titre de l’initiative PPTE. La règle tacite qui s’est imposée en 2011-2012 était de respecter des niveaux bas ou nuls de déficit sur ressources domestiques. Dans les faits, la RDC a même enregistré des excédents budgétaires. En effet, la compression des dépenses a coïncidé avec une augmentation des recettes, renforcée pas des recettes exceptionnelles liées à la signature de contrats de prospection en 2012. A. Dynamique des Dépenses au Cours de la Période de Consolidation Budgétaire 20. La mise en place des plans trimestriels de trésorerie qui ont servi de base à des plafonds aux engagements de dépenses a été l’outil principal de la consolidation. La mise en place des plans de trésorerie a signifié un contrôle de la dépense en fonction de la disponibilité de la liquidité. Ainsi, les dépenses primaires financées sur ressources internes ont été contenues à 12,1% du PIB en 2013 contre 11,7% en 2012 et 12,6% en 2011. Dans ce contexte, le Gouvernement a pu maintenir un solde budgétaire intérieur positif à 0,5% du PIB en 2013 contre 1,5% en 2012 (0,2% et 1,2% respectivement si les paiements d'arriérés sont inclus). Cependant, le solde budgétaire global est devenu déficitaire de 1,7% du PIB en 2013 après un excédent de 0,6% en 2012 (-2,0% et 0,3% si les paiements d'arriérés sont inclus). Tableau 1.1. Évolution du Solde Budgétaire Entre 2008 et 2013 En % du PIB 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Solde du Budget -1,2 -1,0 4,2 -1,2 0,6 -1,7 Solde du Budget - Paiements d'Arriérés Inclus -1,7 -1,7 3,4 -1,4 0,3 -2,0 Solde du Budget Domestique 0,9 -0,9 1,8 -0,9 1,5 0,5 Solde du Budget Domestique - Paiements d'Arriérés 0,4 -1,5 1,0 -1,1 1,2 0,2 Inclus Source : Banque Mondiale, sur base des données officielles et du FMI, 2014 Tableau 1.2. Composition des Dépenses Primaires sur Budget Domestique Entre 2008 et 2013 En % du PIB 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Salaires et Traitements 4,2 3,7 3,7 5,0 5,0 5,1 Dépenses Exceptionnelles 0,6 0,9 0,6 1,8 1,6 0,7 Transferts et Dépenses sur Biens et Services 4,6 4,1 4,2 4,2 3,9 4,2 Dépenses en Capital 0,9 1,6 1,7 1,7 1,2 2,2 Source : Banque Mondiale, sur base des données officielles et du FMI, 2014 8 21. La consolidation budgétaire s’est traduite essentiellement par une compression des dépenses en capital, des transferts et des dépenses sur biens et services (voir Tableau 1.2). Les dépenses sur salaires et traitements ont continué à augmenter entre 2010 et 2012, malgré la consolidation budgétaire observée par le Gouvernement. Les dépenses exceptionnelles ont augmenté rapidement au cours de cette même période, reflétant une montée des dépenses sécuritaires. Cependant, les dépenses de transferts et les dépenses sur biens et services se sont ralenties entre 2010 et 2012. De même, la croissance modérée des dépenses en capital en 2011 et leur baisse en 2012 sont les reflets directs de la consolidation budgétaire suivie par le Gouvernement. Cette situation semble s’être inversée en 2013 avec la stabilisation des dépenses de salaires et traitements, la baisse des dépenses exceptionnelles et le redressement des dépenses en capital et sur les transferts et les biens et services. Mais ce redressement se fait au prix d’une détérioration lente du solde budgétaire. B. Consolidation Budgétaire et Performance Générale des Finances Publiques 22. La consolidation de 2011-2012 s’est faite en dehors de toute planification à moyen terme. La volatilité des dépenses en capital, et la compression des dépenses de transferts et sur biens et services en 2011-2012 soulignent l’absence d’une planification de moyen terme. En effet, la dépense peine à respecter un cadre de moyen terme. La gestion de trésorerie ne semble pas avoir de dimensions à moyen terme et se focalise essentiellement sur la disponibilité des liquidités, et donc des recettes. Cette situation a été exacerbée par la mise en place de la consolidation budgétaire en 2011-2012. Graphique 1.3. Investissement Public par Tête en Afrique Sub-Saharienne (2012 - En Dollars US Courants) 160 140 120 100 80 60 40 20 0 South Sudan Congo, RDC Guinea-Bissau Rwanda Zambia Zimbabwe Niger Uganda Senegal Tanzania Liberia Burundi Burkina Faso Mauritania Ghana Ethiopia Cameroon Mozambique Lesotho Mali Sudan Chad Swaziland Gambia, The Source : Banque Mondiale, sur base des données WDI, des données officielles de la RDC, et du FMI, 2014 9 23. La réduction des dépenses domestiques en infrastructure signifie que l’objectif d’équilibre macro-budgétaire se ferait au prix du développement futur de la RDC. Les dépenses en capital sur budget domestique ont plafonné entre 2009 et 2011. Ces dépenses se sont réduites à 1,2% du PIB en 2012 avant de se redresser sensiblement en 2013. La baisse en 2012 est due à la consolidation budgétaire. Sa perpétuation aurait signifié que la RDC aurait relégué le développement futur au second rang pour maintenir des équilibres macro-budgétaires de court terme. En fait, même le niveau de 7,7% du PIB en 2013 pour les dépenses en capital, toutes sources confondues, ne place la RDC que juste au-dessus de la moyenne des pays de l’Afrique Sub- Saharienne - ASS (6,5%) et des pays les moins développés (7,5%) pour 2010-2012. Par ailleurs, ce niveau est inférieur à la moyenne des pays émergents (10% du PIB) dont la RDC projette de faire partie à l’horizon 2030. Enfin, le ratio de la dépense d’infrastructure par tête n’était que de 29 dollars US en 2012. Cela place la RDC en 71ème position sur les 74 pays pour lesquels l’information était disponible, et en 21ème position sur les 24 pays de l’ASS présents sur la liste (voir Graphique 1.3). La moyenne pour l’ensemble des pays en question était de 60 dollars US par tête en 2012. Pour 2013, et compte tenu de l’augmentation des dépenses d’investissements, il est probable que la dépense par tête se soit améliorée pour atteindre 35 dollars US. 24. La réduction des transferts et des dépenses sur biens et services signifie qu’aussi bien l’efficacité, l’efficience que l’équité de la dépense publique seront affectées. Plus de la moitié des dépenses de transferts sont en effet des transferts vers les provinces. Ainsi, un tassement de ces transferts signifie tout simplement une réduction des transferts au bénéfice des entités infranationales, posant ainsi la question de l’équité de la dépense publique. D’autre part, la baisse des dépenses sur biens et services signifie que les services de l’État vont disposer de moyens matériels insuffisants pour mener leurs missions à bien et pour assurer la livraison de services à la population. En effet, les dépenses sur biens et services ont été de 2,4% du PIB en moyenne entre 2004 et 2013, avec un maximum de 2,6% en 2011. Ces dépenses ont ensuite baissé jusqu’à 2,3% du PIB en 2012, pour se redresser à 2,5% en 2013. En comparaison, les dépenses de biens et services ont atteint 5,4% du PIB en moyenne dans les pays en développement de l’ASS sur la période 2006-2011, et 4,1% du PIB dans l’ensemble des pays les moins développés en 2009-2010. 25. Le faible niveau des dépenses de biens et services signifie moins de moyens par individu du personnel du secteur public pour mener à bien sa mission. Un faible niveau de biens et services signifie que les employés de la fonction publique disposent de moins de moyens pour mener à bien leur mission. En effet, les dépenses de biens et services en RDC représentaient en moyenne 63% de la compensation des employés entre 2006 et 2010, avant de baisser à 52% en 2011 puis à 46% en 2012 et de se redresser à 50,2% en 2013. En comparaison, ce ratio était de 58% dans les pays en développement de l’ASS entre 2009 et 2011 et de 74% pour l’ensemble des pays les moins développés entre 2009 et 2010. En d’autres termes, pour chaque dollar US de rémunération, l’État congolais disposait de 0,50 dollar pour transformer cette dépense en services 10 effectifs, contre 0,58 dollar en moyenne pour les pays en développement de l’ASS et 0,74 dollar pour les pays les moins développés (voir Tableau 1.3). Tableau 1.3. Comparaison des Dépenses de Biens et Services aux Dépenses de Personnel et d’Investissements Pour un Dollar de Dépense de Pour un Dollar de Dépense en En Dollar US Personnel Capital RDC (2013) 0,50 0,33 ASS en Développement (2009-2011) 0,58 0,77 Pays les Moins Développés (2009-2010) 0,74 0,54 Source : Banque Mondiale, sur base des données WDI, des données officielles de la RDC, et du FMI, 2014 26. Le faible niveau des dépenses de biens et services signifie aussi moins d’intrants pour faire fonctionner les infrastructures publiques mises en place. Ainsi, entre 2010 et 2013, pour chaque dollar US d’investissement, la RDC a dépensé en moyenne 0,37 dollar US en biens et services. Ce taux était même de 0,33 dollar US en 2013. En comparaison, ce ratio était de 0,77 pour les pays de l’ASS en 2009-2011 et de 0,54 pour les pays les moins développés en 2009-2010 (voir Tableau 1.3)7. C. Réduction des Taux d’Exécution : Consolidation ou Problèmes Systémiques? 27. La réduction du taux d’exécution de la dépense publique apparaît à la fois comme un moyen de consolidation et un symptôme de dysfonctionnement du processus de la dépense. La période 2009-2012, qui inclut la période de consolidation de 2011-2012 a vu une réduction importante du taux d’exécution de la dépense publique. En effet, le taux d’exécution des dépenses a dégringolé de 77% en 2008 à 52% en 2011, avant de se redresser à 56% en 2013. Le taux d'exécution avait chuté encore plus radicalement pour les secteurs sociaux et des infrastructures, passant de 77% en 2008 à 34% en 2012, avant de se redresser à 36% en 2013. Mais bien qu'en amélioration, ces taux d’exécution restent modestes face aux grands besoins du pays. 28. La baisse du taux d’exécution des dépenses a coïncidé d’abord avec une augmentation du budget puis avec les efforts de consolidation budgétaire. La baisse du taux d’exécution est due en partie à un simple effet d’augmentation du dénominateur, à savoir le budget voté. En effet, avec la hausse du budget voté de 65% et de 92% en 2009 et 2010 respectivement, le taux d’exécution a reculé progressivement, comme le montre le Graphique 1.4. Cette tendance est plus accentuée pour les dépenses en capital où la hausse du budget a été plus marquée. Cependant, en 2011 et 2012, alors que l’augmentation des budgets votés s’est ralentie, ou est même devenue négative, le taux d’exécution a continué sa baisse notamment dans les secteurs sociaux et des infrastructures. Ce dernier développement souligne l’impact de la consolidation budgétaire. Enfin, en 2013, alors que le budget voté a baissé de 2,6%, les taux d’exécution se sont redressés. 7 La comparaison avec le stock de capital public aurait été plus éloquente, mais ce type d’information n’est malheureusement pas disponible. 11 Graphique 1.4. Comparaison des Taux d’Exécution du Budget (Axe de Gauche, en% des Crédits Votés) et des Taux de Croissance des Crédits Votés (Axe de Droite) 80 160 70 140 60 120 50 100 40 80 30 60 20 40 10 20 0 0 -10 -20 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Taux d'Exécution du Budget Taux d'Exécution-Social et Infra. Augmentation du Budget Augmentation-Social et Infra. Source : Banque Mondiale, sur base des données officielles de la RDC 29. Les grosses augmentations du budget qui se traduisent par de faibles taux d’exécution jettent un doute sur la crédibilité du budget de l’État (PEFA, 2012). Mise à part la compression des dépenses afin de maintenir la soutenabilité de finances publiques, l’incapacité à mettre en exécution les budgets votés pose le défi de la crédibilité du budget et de l’État à trois niveaux. Tout d’abord, en votant des budgets excessifs avec des augmentations de 120% (en 2009) et 157% (en 2010) dans les secteurs sociaux et des infrastructures, le pouvoir politique a pris des engagements difficiles à honorer. Cela suscite de faux espoirs et, par ricochet, sape la crédibilité du budget et des politiques publiques. Ensuite, face à l'augmentation des crédits votés et à la baisse des taux d’exécution dans l’infrastructure, la dépense pourrait être détournée vers des postes de dépenses courantes incompressibles sous prétexte de disponibilité des fonds dans le budget général. Ainsi, en plus de la crédibilité du budget, c’est la soutenabilité macro-budgétaire qui se trouve remise en question, notamment avec la hausse des dépenses courantes. Enfin, il est fort probable que l’exécution de la dépense supplémentaire soit entravée par des problèmes de capacité et de défaillances systémiques. Dans ce cas, la priorité est de vérifier si l’État dispose des ressources humaines, matérielles et institutionnelles, ainsi que des systèmes budgétaires et de passation des marchés nécessaires pour la mise en place de sa politique. III. Des Recettes Insuffisantes pour Assurer la Soutenabilité et le Financement du Développement 30. Les recettes domestiques en RDC ont augmenté rapidement au cours de la période 2004-2012, mais restent insuffisantes. Les recettes domestiques en RDC ont augmenté au taux annuel moyen de 34% entre 2004 et 2012. L’augmentation des recettes a de loin dépassé la dynamique du PIB avec une élasticité de 1,45, à savoir, qu’une augmentation de 1% du PIB 12 nominal s’est traduite par une augmentation de 1,45% des recettes domestiques. Cependant, les recettes domestiques restent faibles, ne dépassant pas 12,2% du PIB en moyenne sur la période 2008-2012. Ce niveau place la RDC en dessous aussi bien de la moyenne de l’ASS (23% du PIB entre 2008 et 2012) que des pays les moins développés (15% en 2009-2010). 31. Les recettes domestiques ont diminué en 2013 en raison d’une mobilisation insuffisante des recettes de la TVA et de celles des secteurs des ressources naturelles. Les recettes domestiques ont reculé de 1,9 point de pourcentage du PIB, atteignant 13,0% du PIB en 2013 contre 14,9% en 2012. D’après l’Article IV du FMI pour 2014, 1 point de pourcentage de cette baisse est dû à la faible mobilisation de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) qui reste en dessous de son potentiel attendu. La baisse des revenus est due aussi à l’absence pour 2013 de bonus de signature des contrats miniers qui avaient stimulé les recettes de 1,2% du PIB en 2012. Graphique 1.5. Structure des Recettes Domestiques en 2012 (en % du Total) Recettes Pétrolières: 11 Autres Recettes Domestiques: 33 Recettes Minières: 26 TVA: 30 Source : Banque Mondiale, sur base des données de l’ITIE et du FMI, 2014 32. La structure des recettes domestiques montre une prévalence de la TVA et des recettes collectées sur le secteur des ressources naturelles. Depuis son introduction en 2012 pour remplacer l’impôt sur le chiffre d’affaires, la TVA a constitué une part importante dans la structure des recettes totales du pays. Pour 2013, elle a représenté 27% des recettes domestiques contre 30% en 2012, ce qui correspond à 3,5% et 4,5% du PIB respectivement. L’impôt sur le chiffre d’affaires qui a été remplacé par la TVA, s’élevait déjà à 3,6% du PIB en 2011. D’après le dernier rapport publié par l’Initiative pour la Transparence dans les Industries Extractives (ITIE)8, 8 Voir: http://www.itierdc.com/formulaire/Rapport%20de%20Conciliation%20ITIE%20RDC%202012%20- %20Final%20.pdf 13 les recettes du secteur minier et pétrolier auraient atteint 3,8% du PIB, ou 26% des recettes totales en 2012. Les recettes du secteur pétrolier auraient atteint 1,7% du PIB et 11% du total des recettes. 33. La composition des recettes en provenance des secteurs des industries extractives souligne une performance bien en dessous du potentiel dans le secteur minier. Les recettes collectées du secteur pétrolier représentaient 31% de la valeur des recettes totales en provenance du secteur des industries extractives en 2012. En parallèle, les exportations pétrolières ne représentaient que 10% de la valeur des exportations de matières premières de la RDC. En effet, alors que la valeur des recettes tirées du secteur pétrolier représentait 53,6% de la valeur de la production pétrolière, celles tirées du secteur minier ne représentaient que 13,9% de la valeur de la production minière. IV. Accroître les Recettes : Une Option pour Concilier Soutenabilité et Objectifs de Développement à Moyen Terme 34. L’insuffisance des recettes et la prédominance des dépenses courantes dénotent la fragilité de la consolidation budgétaire. La facture de l’ajustement budgétaire a été en partie supportée par un ralentissement des investissements publics et des dépenses sociales qui restent modestes par rapport aux besoins du pays. Les rémunérations et les achats de biens et services représentent respectivement 42% et 27% des dépenses exécutées en 2013. Le premier poste fait partie de la catégorie des dépenses considérées très rigides à la baisse et le second est essentiel au fonctionnement des institutions et structures publiques. Dans ces conditions, à supposer que la capacité d’exécution du budget s’améliore et que le budget voté ne contienne pas d’augmentations excessives, le Gouvernement reste placé face à des choix difficiles. En effet, soit le Gouvernement satisfait aux besoins sociaux et d’infrastructures et fragilise la soutenabilité du budget, soit il n’en fait rien et maintient les équilibres macroéconomiques au prix du bien-être à long terme de larges franges de la population. Cette dichotomie pourrait disparaître si des efforts sont réalisés pour accroître les recettes, créant ainsi l'espace budgétaire nécessaire pour faire face aux défis de développement à long terme tout en maintenant les équilibres budgétaires. A. La Soutenabilité Macro-Budgétaire Reste Fragile sur le Long Terme 35. La détérioration lente de l’excédent budgétaire souligne la fragilité à long terme des finances publiques (voir Tableau 1.1). Les limites de la consolidation par le contrôle des dépenses sont désormais apparentes, aussi bien sur les plans macroéconomique que structurel. En effet, sur le plan macroéconomique, un niveau de dépenses sur ressources domestiques de 12,5% du PIB (en 2013) est bas et ne peut plus être contracté d’avantage. Sur le plan structurel, dégager un excédent budgétaire de 0,5% du PIB (0,2% si les paiements d’arriérés sont inclus) doit être mis en parallèle avec les objectifs de développement à long terme du pays et de ses besoins en infrastructures et en dépenses sociales. En effet, cet excédent budgétaire se fait au prix d’une compression des dépenses alors que le niveau des recettes de 13,0% du PIB est bas, notamment 14 compte tenu de l’importance des richesses naturelles du pays. 36. Les réserves en devises restent à des niveaux bas notamment pour un pays dollarisé, ce qui est aussi difficile à soutenir sur le long terme. La RDC a réussi à améliorer ses niveaux de réserves en devises, mais ces dernières restent modestes. Ainsi, bien qu’assurant une bonne couverture de la masse monétaire en devises nationales et des dépôts en devises, les réserves ne couvrent cependant que 7,7 semaines d’importations. En effet, le FMI indique qu’il faudrait une couverture en réserves d’au moins trois mois (FMI, 2011). Une des raisons de la faible accumulation de réserves sont les transferts de revenus au titre de rémunération des Investissements Directs Etrangers (IDE) au bénéfice du reste du monde qui, à hauteur de 9,3% du PIB, sont très élevés. Ces transferts augmentent constamment depuis 2009 et dépassent désormais les transferts du reste du monde au bénéfice de la RDC sous forme d’aide et de dons en capital (voir Graphique 1.6). Le ratio de ces transferts au montant des exportations de produits miniers et pétroliers a également fortement augmenté. De 13,4% en 2011, il a atteint 29% en 2013. Graphique 1.6. Flux Nets Sortants de Revenus des Facteurs (Axe de Gauche, Millions de Dollars US) et leurs Ratios aux Transferts Publics Internationaux et aux Exportations Minières et Pétrolières (Axe de Droite, %) 3000 150 2750 138 2500 125 2250 113 2000 100 1750 88 1500 75 1250 63 1000 50 750 38 500 25 250 13 0 0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Revenus des Facteurs - Flux Nets Sortants Revenus Nets sur Transferts Internationaux (Courants et en Capital) Revenus Nets sur Exportations Minières et Pétrolières Source : Banque Mondiale, sur base des données du FMI, 2014 37. La RDC pourrait faire face aux fragilités internes et externes à travers une meilleure mobilisation des recettes des secteurs des ressources naturelles. Une meilleure mobilisation des recettes, notamment des secteurs des ressources naturelles, permettrait d’améliorer les balances interne et externe, en générant plus de revenus pour l’État et en alimentant en devises les réserves de la BCC. En effet, la moyenne des recettes sur PIB pour les pays ayant le même niveau de développement que la RDC est de 15%. La RDC a atteint ce niveau en 2012, avec des recettes intérieures de 14,9% du PIB et devrait au moins se stabiliser à ce niveau. 15 B. Scénarios d’Augmentations des Recettes et des Dépenses Avec Maintien de la Soutenabilité Budgétaire 38. Une mobilisation des recettes équivalente à la moyenne des pays les moins développés, augmenterait fortement les dépenses «pro-pauvres». Les recettes en RDC ont baissé de 14,9% du PIB en 2012, un niveau très proche de la moyenne des pays les moins développés, à 13,0% du PIB en 2013, et les dépenses ont augmenté de 12% sur la même période. Une simple arithmétique montre que si le pays avait réussi à maintenir un niveau de recettes de 14,9% du PIB en 2013, soit 1,9% du PIB au-dessus du niveau actuel, et avait décidé de maintenir un déficit nul au lieu d’enregistrer un excédent de 0,2% du PIB, il aurait pu accroître ses dépenses de 31% entre 2012 et 2013 au lieu de 12%. En admettant que la dépense supplémentaire ait été dans les secteurs sociaux et des infrastructures, le taux d’exécution de ces derniers aurait atteint 53% en 2013 au lieu de 36%. 39. En plus de la mobilisation des recettes équivalente à la moyenne des pays les moins développés, la RDC peut aussi dégager un déficit conforme aux normes de l’Union Européenne (UE). Si la RDC avait suivi la norme de l’UE qui permet un déficit total de 3% du PIB, elle aurait pu augmenter les dépenses totales jusqu’à 22% du PIB, se rapprochant ainsi de la moyenne des pays de l’ASS (24%). Les dépenses sur budget domestique augmenteraient alors jusqu’à 15,4% du PIB. Le taux d’exécution dans les secteurs sociaux et des infrastructures atteindrait 59%, se rapprochant ainsi du niveau de 2009 où il atteignait 63% avant la très forte augmentation budgétaire de 2010 et la consolidation de 2011-2012. Or, avec une croissance réelle projetée à 7,4% en moyenne entre 2014 et 2019 (FMI, 2014) un déficit de 3% reste soutenable sur le moyen terme. 40. Une mobilisation des recettes en provenance du secteur des ressources naturelles permettrait aussi d’augmenter les réserves en devises du pays. Si la RDC visait à atteindre le niveau standard de réserves, estimé à au moins trois mois d’importations par le FMI (FMI, 2011), il lui aurait fallu avoir des réserves en devises supérieures de 950 millions de dollars US (équivalents à 3,2% du PIB) à leur niveau de fin 2013. Or rien qu’en générant 1,9% du PIB de recettes supplémentaires en provenance du secteur des ressources naturelles, la RDC aurait obtenu une contrepartie en devises de plus de 570 million de dollars US. 41. Au-delà du secteur des ressources naturelles, le potentiel de recettes pour la RDC reste important. Une analyse récente du FMI (FMI, 2014) montre que la RDC pourrait augmenter son niveau de recettes domestiques de 8 points de pourcentage du PIB sur le moyen terme en 2019. Partant des chiffres de 2013 avec un ratio de recettes domestiques au PIB de 13,0%, cela voudrait dire que le potentiel de recettes domestiques de la RDC tel qu’estimé par le FMI serait de 21% du PIB. L’analyse du FMI suggère que les recettes en provenance du secteur des ressources naturelles pourraient contribuer à au moins un quart de cette augmentation des recettes domestiques. D’autre 16 part, l’analyse du FMI recommande de résoudre les problèmes qui ont conduit à la contre- performance de la TVA en 2013 et à la baisse de la collecte de 1% du PIB. Enfin, le FMI recommande d’améliorer la performance des douanes (FMI, 2014). 42. La RDC peut ainsi se fixer des objectifs à trois horizons temporels pour augmenter les dépenses sociales et d’infrastructures, tout en maintenant la soutenabilité budgétaire (voir Tableau 1.4). En effet, partant des chiffres de 2013, la RDC peut d’abord commencer par augmenter les recettes de 1,9% du PIB jusqu’à atteindre un niveau équivalent à celui des pays les moins développés et augmenter les dépenses de 2,1% du PIB. Cela correspond à un déficit nul du budget domestique et à un déficit total de 2,2%. Dans une seconde étape, la RDC peut augmenter les dépenses jusqu’à ce que le déficit total soit de 3,0%, à supposer que les recettes restent stables à 14,9% et que les contributions de la communauté internationale maintiennent le niveau de 4,4% du PIB. Enfin, dans un horizon de moyen à long terme, la RDC peut viser un niveau de recettes domestiques de 21% du PIB, réalisant ainsi son potentiel tel qu’estimé par le FMI. Avec les contributions internationales, la RDC peut alors atteindre un niveau de recettes de 25,4% du PIB et des dépenses totales de 27,1% du PIB tout en ayant un déficit total de 2,0% et un excédent budgétaire domestique de 0,2% du PIB, tel qu’observé en 2013. Tableau 1.4. Scénarios d’Augmentation des Recettes et des Dépenses sur Trois Horizons Temporels Scénario de Court Terme Moyen Terme Long Terme En % du PIB Base (2013) (2014-15) (2016-17) (2018-19) Recettes Domestiques 13,0 14.9 14,9 21,0 Dépenses sur Budget Domestique 12,5 14,6 15,4 20,5 Arriérés 0,3 0,3 0,3 0,3 Balance Domestique 0,2 0,0 -0,8 0,2 Dépenses Totales 19,1 21,2 22,0 27,1 Contributions Internationales 4,4 4,4 4,4 4,4 Balance Totale -2,0 -2,2 -3,0 -2,0 Dépenses d'Infrastructures 7,7 9,8 10,6 15,7 Source : Banque Mondiale, sur base des données du FMI, 2014 43. Si la dépense supplémentaire est entièrement dirigée vers les infrastructures économiques et sociales, alors la RDC sera bien dans la norme des pays émergents. En supposant que la dépense supplémentaire sera entièrement consacrée à l’infrastructure et l’équipement, alors ces dernières augmenteront de 7,7% du PIB à 15,7%, plaçant ainsi la RDC sur le long terme dans la fourchette supérieure de ce qui est observé dans le cas des pays émergents. La part des dépenses d’infrastructures passera alors de 40% du total des dépenses à 58%. La dépendance vis-à-vis du financement international diminuera, avec la part des dépenses totales financées sur le budget domestique augmentant de 65% à 76%. La part des dépenses d’infrastructures financées sur budget domestique passera de 29% à 65%. Bien sûr, ces scénarios supposent le maintien d’une croissance économique moyenne de 7,4% au cours de la période de 17 projection et l’augmentation graduelle de la capacité de l’administration à collecter des recettes et à exécuter les dépenses. 44. Les programmes avec les institutions internationales et les bailleurs pourraient devenir les leviers d’une meilleure mobilisation des recettes domestiques. La RDC a tout le potentiel pour sortir d’un équilibre sous-optimal de faible mobilisation des recettes domestiques compensé par une dépendance vis-à-vis de l’aide internationale. La solution pourrait être de bâtir sur cette aide internationale pour mettre en place les réformes de fond qui permettraient au pays d’atteindre un nouvel équilibre. Ce nouvel équilibre serait caractérisé par (i) une plus grande mobilisation des potentialités des secteurs des ressources naturelles permettant d’assurer un développement soutenu tout en maintenant la stabilité macroéconomique, (ii) une plus grande capacité de l’État à administrer et mobiliser les recettes domestiques, et (iii) une plus grande capacité de l’État à administrer et exécuter les dépenses publiques. C. Performance des Recettes des Secteurs des Ressources Naturelles et Problèmes Structurels de Régulation et de Gouvernance 45. L’absence de mobilisation soutenue des revenus des secteurs des ressources naturelles contraste avec leur dynamique et reflète des problèmes structurels de fond. La hausse des cours des matières premières depuis 2006 a stimulé les IDE dans le secteur minier et la production minière s’est considérablement accélérée. Les exportations minières ont plus que doublé entre 2009 et 2013. En 2013, la production du cuivre a augmenté de 52% par rapport à 2012, et les exportations de cuivre ont représenté 63% des exportations nationales en 2013 contre 52% en 2012, et cela malgré une légère baisse de 7% des prix internationaux du cuivre. Cependant, la contribution aux recettes publiques de toutes les ressources minières, qui représentaient près de 89% des exportations du pays et 30% du PIB en 2013, demeure encore insuffisante face au défi du développement du pays. Le dernier rapport ITIE montre que les recettes collectées du secteur minier par l’État se chiffraient à 1.053 millions de dollars US en 2012 (3,8% du PIB). Ce montant représentait 13,9% de la valeur des exportations minières, ce qui est relativement bas compte tenu de la nature rentière des bénéfices dans ce secteur. 46. S’agissant de la prospection industrielle, une partie du problème résiderait dans les dispositions du code minier qui seraient trop favorables aux investisseurs. Le Code minier promulgué en 2002 (voir Encadré 1.1), et complété par un Règlement Minier en 2003, a permis d’améliorer la réglementation du secteur minier et a contribué à la relance de la production du secteur. Cependant, la répartition équitable des retombées des investissements miniers croissants se fait toujours attendre. Ainsi, les dispositions du code sont avantageuses pour les investisseurs et tendent à atténuer les retombées fiscales du secteur pendant les premières années de développement des projets. À titre d’exemple, les entreprises peuvent amortir dès la première année jusqu’à 60% de leurs dépenses d’investissement. Il y a aussi la possibilité pour les 18 entreprises minières de reporter leurs déficits ordinaires ainsi que leurs amortissements réputés différés en période déficitaire sur une période allant jusqu’à cinq ans. Dans la mesure où la plupart des vastes projets miniers n’ont commencé à investir fortement et à produire qu’à partir de 2005- 2006, ces dispositions ont entrainé de manière générale un manque à gagner sur les recettes publiques. Encadré 1.1. Le Débat Autour du Code Minier – Enjeux et Orientations Le secteur minier est réglementé par l’ordonnance -loi du 11 juillet 2002 portant Code Minier9, et complétée par un décret d’application du 26 mars 2003 portant Règlement Minier. Dix ans après sa mise en application, le Code Minier de la RDC fait aujourd’hui l’objet de discussions pour sa révision. En dépit des grandes avancées observées dans son application, certaines dimensions de ce code peuvent être améliorées pour à la fois s’assurer de leur conformité aux nouvelles exigences constitutionnelles et aussi permettre une meilleure contribution de ces ressources au développement socioéconomique du pays. Le Code actuel prévoit un régime transparent d’octroi de titres miniers a insi qu’un régime fiscal et douanier accordant d’importants avantages aux investisseurs. Les discussions en cours sur l'avant-projet de loi devant modifier et compléter le Code Minier de 2002 ont impliqué le Gouvernement, la corporation des opérateurs miniers, les organismes publics et privés ainsi que les autorités coutumières. Elles portent sur (i) l’éligibilité aux droits miniers et de carrières, (ii) les droits miniers et de carrières octroyés et la durée de validité des périmètres miniers couverts par ces droits, (iii) la responsabilité sociale et environnementale des entreprises minières vis-à-vis des communautés locales, (iv) l'assiette de la redevance minière, (v) les taux de certains droits, redevances et taxes dus à l'État, (vi) la problématique de l’exploitation artisanale, etc. La plupart des révisions proposées par les autorités nationales visent à maximiser les ressources que l’État entend tirer du secteur minier. Les recettes publiques générées par l’industrie minière comprennent le Pas de Porte (ou bonus de signature), les dividendes résultant de la participation de l’État, les droits superficiaires, les redevances minières, les taxes et droits de douane et les impôts sur les bénéfices. A travers ces révisions, les autorités s’attendent notamment au relèvement des redevances sur quelques produits clés, à l’instauration de taxes exceptionnelles sur les bénéfices, au relèvement de la participa tion de l'État dans les projets miniers, ainsi qu’à la réduction à moins de dix ans de la durée de la clause de stabilité qui protège les investisseurs des évolutions réglementaires et fiscales. A ce jour, des points de divergence persistent car les sociétés minières et la fédération des entreprises en RDC cherchent à atténuer les changements qui portent sur les taux applicables dans le régime fiscal, douanier et de change, ainsi que sur la clause de stabilité. Les préoccupations des investisseurs sont exacerbées par les autres défis auxquels ils sont confrontés, notamment l'instabilité politique et le manque d'infrastructures adéquates. Ces investisseurs préviennent contre le risque d’alourdissement des formalités d’obtention de droits miniers et des activités minières, et contre des prélèvements fiscaux qui deviendraient dissuasifs à l’investissement dans le secteur minier et donc compromettraient la croissance de ce secteur. Source : Banque Mondiale, sur base des informations du Ministère des Mines et du Gouvernement 47. Une autre partie du problème serait due à l’incapacité de la RDC à mettre en application les dispositions de ce même code minier. Les capacités techniques des 9 Voir: http://mines-rdc.cd/fr/index.php?option=com_content&view=article&id=76 19 administrations fiscales à contrôler et confronter les déclarations fiscales à la valeur réelle des produits extraits sont limitées. Des compétences géologiques et des moyens matériels sont indispensables pour mieux encadrer les recettes de l’État issues des opérations minières et pétrolières. En outre, des conventions parallèles sont souvent signées avec des opérateurs miniers en dehors du code et créent un dualisme du système fiscal avec des conséquences sur les recettes à recouvrer. Par ailleurs, les dispositions légales quant au maintien, par les détenteurs des titres, de 40% des recettes d’exportation dans le système bancaire national ne sont pas souvent respectées. Ces dispositions sont fréquemment contournées par des montages légaux et des systèmes de facturations internes, occasionnant ainsi une déperdition de capitaux et de devises pour le pays. En conséquence, non seulement le pays ne trouve pas son compte en termes de recettes fiscales, mais le déficit du compte courant de la balance des paiements se trouve aggravé par un solde négatif des revenus des facteurs atteignant 9,3% du PIB (2,8 milliards de dollars US) en 2013, contre 4,4% (910 millions de dollars US) en 2010. 48. Une dernière partie du problème serait due à la faible gouvernance et transparence du secteur et au poids des intérêts établis. En dépit d’un engagement fort pour l’amélioration de la gouvernance des industries extractives, cette dernière reste encore un problème de taille empêchant la RDC de tirer profit des énormes potentialités de ses ressources naturelles. Les conclusions des rapports produits par des organisations indépendantes telles l’Africa Progress Panel et Global Witness soulignent souvent des cas d’opacité et de sous-estimation des prix des actifs tant miniers que pétroliers lors de leur cession à des compagnies offshore10. Ces rapports soulignent la nécessité d’améliorer la gouvernance et la transparence dans la gestion des ressources naturelles en RDC. Il y a aussi le problème de la gouvernance et de la redevabilité des entreprises minières du portefeuille de l’État qui ont été transformées en société commerciale et qui, à ce jour, ne semblent pas contribuer à l’amélioration des recettes de l’État. 49. La prospection artisanale a le potentiel de générer de l’emploi et des revenus pour les communautés locales, mais elle est souvent captée par les groupes armés. En dehors des entreprises minières de tailles grandes ou moyennes, une part importante du secteur minier de la RDC demeure artisanale. Cette prospection artisanale est rendue possible grâce aux caractéristiques géologiques de la RDC avec un accès facile aux filons dans certaines régions. Elle est à ce jour l’employeur le plus important du secteur minier, mais avec un impact faible sur les revenus budgétaires. La prospection artisanale est essentiellement informelle et les comptes nationaux révisés estiment à 50,5% la part de l’informel dans les industries extractives. À l’est du pays, les activités d’exploitation minière sont souvent captées par des groupes armés, contribuant 10 D’après le rapport 2013 de la Commission Africa Progress Panel, les actifs miniers dans les 5 transactions examinées par la Commission furent vendus, en moyenne, au sixième de leur valeur commerciale potentielle sur le marché, occasionnant un manque à gagner pour le pays d’au moins 1,36 milliard de dollars US entre 2010 et 2012. Un autre rapport de l’ONG britannique Global Witnes s de 2014 a indiqué que la RDC a conclu en 2012 un accord de rachat des droits pétroliers d’une société offshore pour un montant probablement des centaines de fois supérieur au prix de 500.000 dollars, payé pour leur acquisition en 2006. 20 ainsi au financement de leurs activités et à la persistance des conflits dans les territoires riches en ressources minérales. 50. En somme, les ressources naturelles en général et le secteur minier en particulier ne sont pas utilisés comme il se doit pour promouvoir la croissance et le développement. La hausse des investissements industriels à forte intensité de capital et l’augmentation de la production engendrée ne se sont pas accompagnées d’une hausse substantielle des recettes de l’État. En parallèle, la prospection artisanale à forte intensité en main-d’œuvre est de nature à générer des emplois et des revenus pour les communautés locales, mais elle est souvent captée par les milices armées et s’opère dans des conditions pénibles pour les prospecteurs. Quelle que soit la forme que prend la prospection minière, la préservation de l’intérêt de l’État et des citoyens exige une plus grande implication du Gouvernement pour assurer la bonne gouvernance du secteur qui doit être observée à tous les stades, à savoir : (i) l’octroi des titres, (ii) la régulation des activités avec imposition de normes de sécurité et de santé sur le lieu de travail, (iii) la protection des prospecteurs contre les groupes armés, (iv) la mise en application de la responsabilité sociale des entreprises vis-à-vis des communautés avoisinantes, (v) la collecte des recettes, et (vi) l’utilisation des revenus tirés du secteur pour financer le développement. Encadré 1.2. Gouvernance du Secteur des Ressources Naturelles - Mise en Place de la Matrice de Gouvernance Le Gouvernement de la RDC a identifié une série de mesures de gouvernance économique contenues dans une matrice dont la mise en place est suivie de manière conjointe avec la Banque Mondiale. Ces mesures visent à améliorer : (i) la responsabilisation et la transparence dans la gestion des ressources naturelles (mines, pétrole et forêt), (ii) le climat des affaires, et (iii) l'efficacité et la qualité des dépenses publiques. Des progrès ont été accomplis dans la mise en œuvre de cette matrice depuis son adoption en 2011 et sa mise à jour en mai 2013. Il s’agit principalement de la publication de la quasi -totalité des contrats miniers, soit 134 sur 135. Tous les titres octroyés et les recettes collectées dans les secteurs des mines, des forêts et des hydrocarbures, ainsi que les états d’exécution du budget de l’État sont, à ce jour, rendus publics en ligne sur les sites officiels du Gouvernement. De plus, l’ITIE a publié son 5ème rapport national pour 2012, couvrant les revenus miniers et pétroliers et les recettes de l'État provenant des industries extractives. Les prochaines étapes de la mise en place de la matrice verront des efforts continus pour achever la réforme des entreprises publiques transformées en sociétés commerciales et adopter des contrats de performance entre l'État et les entreprises publiques. En outre, la RDC est devenue membre de l'Organisation pour l'Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires (OHADA) depuis juillet 2012, ce qui est une étape importante pour améliorer le climat des affaires dans le pays. Sur le plan des finances publiques, la réforme des marchés publics avance avec la mise en place des institutions des marchés publics dans les ministères et autres institutions publiques. La revue de la performance dans la gestion des finances publiques, PEFA 2012 a été réalisée avec le soutien de la Banque Mondiale et a contribué à la conception d'un plan d'actions pour améliorer la gestion des finances publiques. Source : Banque Mondiale 21 51. Le Gouvernement a lancé une révision du code minier et la mise en place d’une Matrice de Gouvernance qui devrait permettre une meilleure mobilisation des recettes (voir Encadré 1.2). Le code minier de 2002 est protégé par une clause de stabilité de dix ans. Ainsi, depuis 2012, l’opportunité s’est ouverte pour les autorités du pays de tirer les leçons de la conception et de la mise en œuvre du code et d’apporter des solutions aux problèmes constatés. Ce chantier viendrait compléter la réforme de la gouvernance économique à laquelle le Gouvernement congolais s’est engagé. Le Gouvernement est en train de mettre en place une liste d’actions visant à renforcer la transparence et l’efficacité de la gestion des ressources naturelles. À cet effet, le Gouvernement procède depuis 2011 à la publication trimestrielle des recettes issues des ressources naturelles. De plus, des rapports sur les recettes collectées allant de 2007 à 2012 ont été produits pour s’inscrire dans les exigences de l’ITIE. Section 2 : Les Entreprises Publiques et les Entités Autonomes 52. Les Entreprises Publiques (EP) et Entités Autonomes (EA) en RDC sont devenues un fardeau pour les finances publiques et un obstacle au développement économique. Censées à l’origine accompagner le développement économique du pays, les EP et EA souffrent désormais de défaillances considérables qui les rendent sources de pertes et de fragilité pour le budget de l’État. En effet, ces entreprises (i) génèrent des pertes, (ii) fragilisent la situation des finances publiques avec des passifs non assurables, (iii) ne délivrent plus les services qu’elles sont censées délivrer, (iv) génèrent peu ou pas de recettes pour l’État, et (v) souffrent de graves problèmes de Gouvernance et croulent sous des effectifs pléthoriques et inefficaces. Le Gouvernement a commencé à traiter les problèmes épineux de ces entreprises, notamment en mettant en place la Matrice de Gouvernance Économique. I. Vue Globale et Initiatives de Réformes Récentes A. Les Entreprises Publiques et Entités Autonomes : Un Fardeau pour le Budget 53. L’État congolais dispose de participations directes dans de nombreuses sociétés et institutions. À la fin 2012, les participations directes de l’État se déployaient dans 77 sociétés et institutions, comprenant 20 entreprises publiques transformées en sociétés commerciales, 2 sociétés nouvellement constituées à 100% de participations de l’État, et 55 sociétés d’économie mixte avec participation de l’État (Tableau 1.5). Au 31/12/2012, la valeur nominale de toutes ces participations est estimée à environ 9,18 milliards de dollars US dont 9,13 milliards pour les EP. Le Ministère du Portefeuille, assisté par le Conseil Supérieur de Portefeuille (CSP), joue le rôle de représentant de l’État-actionnaire dans ces entreprises (voir Encadré 1.3). 22 Tableau 1.5. Situation des Participations Directes de l’État au 31/12/2012 Entreprises Publiques Sociétés d’Économie Mixtes Total Participation de l’État 100% Majoritaire Paritaire ou Minoritaire Agriculture 1 3 4 Mines 4 3 14 21 Energie (eau et électricité) 2 1 3 Industrie 2 1 12 15 Transports 7 1 8 Secteur financier 2 1 6 9 Hydrocarbures 1 1 10 12 Autres services 3 2 5 TOTAL 22 6 49 77 Source : RDC, Ministère du Portefeuille, Revue des Informations Générales du Portefeuille de l’État, n°002/2014 Encadré 1.3. Les Entreprises Publiques et les Entités Autonomes en RDC L’importance des entreprises publiques (EP) et entités autonomes (EA) s’est accrue après l’indépendance du pays en 1960 avec le financement des grands programmes d'infrastructure tels que le barrage d’Inga. Plus tard au début des années soixante-dix, la «zaïrianisation de l’économie» a conduit à la nationalisation des entreprises privées telles que la grande société minière Gécamines (Générale des Carrières et des Mines), la société nationale de l’Electricité (SNEL) et la création de plusieurs autres entreprises publiques. Les EP et EA ont pour objectif de fournir des biens et services à la population et de contribuer au budget de l’État. Ces entreprises couvrent des secteurs clés de l’économie et certaines jouissent encore à ce jour d’une situation de monopole dans leurs secteurs respectifs. Le Ministère du Portefeuille joue le rôle de représentant de l’État-actionnaire dans ces entreprises. À ce titre, il leur communique la politique du Gouvernement dans le domaine du Portefeuille et leur assigne des objectifs à atteindre notamment en termes de contribution au budget de l’État. Le Ministère du Portefeuille est assisté par le CSP dans la gestion des participations de l’État et dans la mise en œuvre de la politique gouvernementale en la matière. Des audits opérationnels conduits en 2002 ont couvert la période 1999-2002 pour 13 entreprises publiques clés à vocation commerciale. Ces audits ont montré que pour un chiffre d’affaires de 268 millions de dollars US, les pertes sont évaluées à 433 millions, représentant une rentabilité négative de 28% des actifs immobilisés nets de ces entreprises, avec une dette à long et moyen terme représentant la moitié de la valeur des actifs immobilisés nets (Banque Mondiale, 2004). Au 31 mars 2003, le montant total d’arriérés de la dette des entrepris es publiques garantie par l’État se chiffrait à 861 millions de dollars US, soit l’équivalent de 123% du budget exécuté de l’année, dont plus de la moitié contracté par l’Office National des Transports (ONATRA) et la Société Nationale des Chemins de fer Congolais (SNCC). D’après le Décret n° 12/031 du 02 octobre 2012 fixant les règles de reprise par l'État des passifs non assurables des entreprises publiques transformées en sociétés commerciales, les prêts rétrocédés et ceux garantis par l’État sont censés être pris en charge par l’État et leur montant être incorporé dans le capital social définitif des EP en cours d’assainissement. Par contre, certaines dettes croisées entre EP ont été transformées en titres porteurs reversés dans le capital de l’EP débitrice au profit de l’EP créancière. Sources : Banque Mondiale 54. Les EP et EA souffrent de problèmes de gestion qui les rendent incapables de fournir des services à la population et à l’économie. Les EP et EA souffrent de l’absence d’une définition 23 claire de leurs objectifs de performance, de l’inexistence de mécanismes de gestion, de la faiblesse des contrôles, ainsi que des interférences politiques. Cela a favorisé la persistance de problèmes de gestion qui ont conduit à la faillite des EP et EA et à leur prise en charge par l’État. Avec une main-d’œuvre en surnombre, leur situation financière se dégradait au fil des années et devenait intenable. Dans un tel contexte, la qualité des services rendus au public s’est considérablement dégradée, mettant ainsi les EP et EA dans l’incapacité de s’acquitter de leurs fonctions vis-à-vis de la société et de l’économie. 55. En tant qu’entités économiques, les EP et EA ont opéré sous des règles budgétaires assez souples. Elles ont fonctionné pour la plupart au-delà des ressources qu’elles pouvaient mobiliser. Étant presqu’en faillite, elles ne paient que peu d’impôts alors qu’avant 1960, ces entreprises contribuaient à plus de 40% des recettes de l’État. La plupart d’entre elles ont eu accès au soutien financier du budget de l'État, à travers des subventions et autres interventions pour leur permettre de se maintenir en activité. Ce support de l’État comprenait surtout des subventions aux entreprises publiques et aux organismes auxiliaires, mais aussi une partie des allocations de l’État au titre des interventions économiques. Les rapports d’exécution des Budgets renseignent que les subventions et interventions de l’État sont passées de l’équivalent de 35,4 millions de dollars US en 2009 à 69,7 millions en 2012 (voir Tableau 1.6). Les EA/EP ont aussi bénéficié des garanties de l’État dans leur endettement auprès des créanciers tant locaux qu’étrangers. Tableau 1.6. Subventions et Interventions au Profit des Entités Publiques et Autres (Millions de Dollars US) 2009 2010 2011 2012 Subventions aux Organismes Auxiliaires 1,83 2,79 9,31 12,72 Subvention aux entreprises publiques et parapubliques 13,73 12,30 21,57 20,30 Interventions économiques 19,87 29,31 29,82 36,63 Total 35,43 44,40 60,71 69,65 En % du PIB 0,20 0,22 0,25 0,25 Source : Banque Mondiale, sur base des États de Suivi Budgétaire, 2008-12 56. Les défaillances des entreprises publiques créent un risque de chocs imprévus sur le budget de l’État. Ce risque se manifeste notamment à travers les emprunts de ces entités ainsi que de leurs arriérés de paiement. Des années de faible discipline dans la gestion financière ont conduit à l’accumulation d’importants arriérés de la dette, souvent sous la garantie de l’État, envers les créanciers locaux et étrangers ainsi qu’envers les autres entreprises publiques. À la fin 2011, l’inventaire de la situation des 20 entreprises publiques transformées en sociétés commerciales indiquait un montant total de 3504,5 millions de dollars US de passifs non assurables11 (y compris la dette sociale), soit 15% du PIB et 90% du budget total exécuté. Cela constitue un coût quasi- budgétaire important susceptible de peser lourd sur la dette publique. 11 D’après le Décret n° 12/031 du 02 octobre 2012 signé par le Premier Ministre, les passifs non assurables sont définis comme étant les dettes à caractère commercial, financier, social, fiscal, judiciaire et autres, que les entreprises publiques ne peuvent assurer en raison de la persistance de la précarité de leur trésorerie et de la faiblesse de leur structure financière. 24 B. Initiatives de Réformes et État d’Avancement 57. Quelques progrès ont été enregistrés au niveau de l’amélioration de la redevabilité des gestionnaires des EP et EA et de la réduction du risque de dettes éventuelles. Plusieurs tentatives de réformes ont été entreprises pour redresser les entreprises du portefeuille de l’État (voir Encadré 1.4). Ces réformes visent à rendre les entreprises publiques plus viables et plus compétitives dans la fourniture des biens et services à la population, et à ouvrir leur marché à d’autres acteurs privés. En fonction du caractère de leurs activités, certaines ont été transformées en sociétés commerciales, en établissements et services publics; tandis que d’autres ont purement et simplement été dissoutes car leur relance s’avérait difficile. Encadré 1.4. Réforme des Entreprises Publiques en République Démocratique du Congo A la suite des réformes structurelles amorcées depuis 2001, le Gouvernement s’est lancé dans la mise en œuvre d’un programme de réformes des entreprises publiques, sous la conduite d’u ne structure mise en place en 2002, dénommée Comité de Pilotage des Réformes des Entreprises Publiques (COPIREP) qui a bénéficié du financement de la Banque Mondiale dans le cadre du Projet Compétitivité et Développement du Secteur Privé (PCDSP) pour un montant total de 180 millions de dollars US. Mais le travail ne fut pas facile à exécuter au regard des lacunes que connaissaient les entreprises publiques du pays. Et c’est finalement le 7 juillet 2008 que quatre lois furent adoptées, suivies des décrets d’application au 24 avril 2009, permettant ainsi de moderniser le cadre juridique et institutionnel des Entreprises Publiques. La structure du portefeuille de l’État a connu un profond changement à la suite de la promulgation des quatre lois et de leurs décrets d’application. Les quatre lois mettent en place un cadre juridique qui autorise la mise en œuvre effective des r éformes et abrogent la loi n°78-002 du 6 janvier 1978 qui régissait les entreprises publiques. Il s’agit de s lois suivantes : - loi n°08/007 du 7/7/2008, portant dispositions générales relatives à la transformation des entreprises publiques; - loi n°08/008 du 7/7/2008, portant dispositions générales relatives au désengagement de l’État des Entreprises du Portefeuille; - loi n°08/009 du 7/7/2008, portant dispositions générales applicables aux établissements publics; - loi n°08/010 du 7/7/2008, fixant les règles relatives à l’organisation et à la gestion du Portefeuille de l’État. Les cinq décrets d’application de ces lois pris par le Premier Ministre au 24/4/2009 déclenchent véritablement la réforme des entreprises publiques. Ces décrets portent sur : (i) les mesures transitoires relatives à la transformation des entreprises publiques, (ii) l’établissement de la liste des entreprises publiques transformées en sociétés commerciales, établissements et services publics, (iii) la dissolution de quelques entreprises publiques, (iv) la création, organisation et fonctionnement d’un établissement public dénommé «Fonds Spécial du Portefeuille», et (v) la création, organisation et fonctionnement d’un établissement public dénommé COPIREP. Des réformes sectorielles ont également été amorcées pour assainir et améliorer le cadre spécifique dans lequel s’exerce chacune des activités, notamment par la conception de politiques sectorielles, l’élaboration des textes réglementaires et normatifs, ainsi que la mise en place d’organes de régulation, en vue de stimuler la compétitivité au sein d’un secteur donné et de contribuer à la croissance économique. Source : Banque Mondiale, sur base des informations du Ministère du Portefeuille et du Gouvernement 25 Encadré 1.5. Des Entreprises Publiques Performantes? Quelques Exemples du Sud-Est Asiatique Les critiques des EP-EA prétendent que leurs problèmes sont inévitables, leur structure étant de nature à diluer les responsabilités tout en favorisant le développement de positions de rente. En effet, ces critiques soulignent que : - Les EP favorisent le développement du problème du resquilleur, où la multiplicité des propriétaires (les citoyens), fait qu’aucun propriétaire n’a la motivation de superviser la performance, étant donné que tous les citoyens profiteront des bénéfices de la supervision alors que le coût de cette dernière sera supporté par celui qui l’assure, - Les gérants des EP n’étant pas leurs propriétaires, il est difficile pour ces derniers de savoir si la mauvaise performance est due à des facteurs externes ou à l’échec des gérants. Cela permet alors aux gérants de ne pas chercher à optimaliser leurs efforts, - Étant propriétés de l’État, les EP sont capables d’assurer le soutien financier nécessaire au cas où leur performance périclite. Cette perception d’un environnement où la contrainte budgétaire n’est que virtuelle incite à la gestion laxiste des EP. Face à ces critiques, il existe des cas d’EP dont la performance est exemplaire : - Le secteur des EP à Singapour est performant et il est géré par Temasek, une holding entièrement publique, qui détient la majorité du capital de plusieurs entreprises dans des secteurs aussi diversifiés que l’électricité, les ports, le transport maritime, les semi-conducteurs, les télécommunications, l’ingénierie, etc. Singapour Airlines, une compagnie considérée parmi les plus performantes, est une EP. En 2013, les actifs de Temasek représentaient 83% du PIB et ses profits nets se sont élevés à 4,0% du PIB, - Khazanah, une holding publique, est en charge des EP en Malaisie. Elle détient la majorité du capital de plusieurs entreprises dans des secteurs comme l’agriculture, les finances, la construction, le tourisme, la technologie et la biotechnologie, les transports, etc. Les actifs de Khazanah s’élevaient à 13% du PIB et les profits nets à 0,3%. Le succès des EP dépend à la fois de leur organisation, de leur relation à l’environnement politique et administratif dans lequel elles opèrent, et de leur exposition à la compétition. Ainsi, les EP de Singapour et de la Malaisie réussissent parce qu’elles sont organisées de façon à satisfaire des objectifs précis (service à la population, réalisation de recettes , etc.), possèdent de bons systèmes d’information et d’aide à la décision, et appliquent des méthodes matérielles et non- matérielles pour motiver leurs employés. Un autre élément organisationnel qui joue un rôle important tient au fait qu’une seule agence, dotée d’un personnel qualifié, est en charge de superviser les EP et cette agence est elle-même soumise à un système efficace de supervision et de redevabilité à travers son conseil d’administration. Aussi, la composition même des conseils d’administrations permet à Temasek et à Khazanah de naviguer à travers l’environnement politique et administratif. Ainsi, il est intéressant de voir que le PDG de Temasek depuis 2013 est en même temps le vice-Président de la Fondation des Syndicats du Singapour et l’ancien Secrétaire Général du Congrès National des Syndicats du pays. Les autres 12 membres du Conseil viennent d’horizons diversifiés, y compris les secteurs privé et public locaux et internationaux, le milieu académique, le milieu des ONG, etc. Nous y trouvons notamment des chefs d’entreprises, un conseillé économique de la Présidenc e, un ancien Président de la Banque Mondiale, des académiciens et chercheurs, etc. A Khazanah, le conseil d’administration est de 9 membres et il est présidé par le Premier Ministre. Les autres membres du Conseil sont l’ancien et l’actuel Ministre des Fina nces, et des chefs d’entreprises issus essentiellement du secteur financier. La présence du secteur privé dans les conseils d’administration des deux entités leur permet d’opérer dans un contexte ouvert à la compétition. Or cette compétition est importante pour améliorer la performance des EP. Sources : Chang, H.J, «State-Owned Entreprise Reform », UNDESA, June 2007. Temasek - http://www.temasek.com.sg/ et Khazanah - http://www.khazanah.com/ 26 58. Les entreprises publiques transformées en sociétés commerciales devraient jouer un rôle important dans l’économie, mais l’inventaire de leurs avoirs et dettes est compliqué12. Le diagnostic général soulignait l’opportunité pour les entreprises publiques transformées en sociétés commerciales de continuer à jouer un rôle capital dans la relance et la croissance de l’économie du pays. En effet, bien que cela puisse paraître difficile à l’heure actuelle, l’expérience internationale, notamment dans le Sud-Est Asiatique montre qu’il existe des cas où une bonne organisation, une bonne capacité à relever et relâcher les contraintes politiques et administratives, et une ouverture à la compétition peuvent augmenter la performance des entreprises publiques (voir Encadré 1.5). Cependant, pour le moment, le processus de réforme en RDC s’avère plus long que prévu pour les entreprises publiques, notamment à cause des difficultés de faire un inventaire précis de leurs avoirs et dettes. Le défi important pour ces entreprises publiques est de finaliser le plus vite possible leur processus de restructuration et de redressement. Une partie de cet effort sert à répondre aux exigences d’une gestion solide face aux nouveaux régimes dictés par l’OHADA, auquel la RDC a adhéré de manière officielle depuis 2012. 59. Le Gouvernement avec l’appui des partenaires au développement a entrepris un programme de stabilisation des entreprises clés devenues sociétés commerciales. Cette stratégie transitoire de restructuration conduite par le COPIREP a pour objectif de stopper la dégradation de la situation financière des entreprises publiques. Elle a permis de mettre en place une gestion de type privé de l’ensemble de leurs activités avec un plan minimal de production des biens et services permettant la survie de celles-ci jusqu’à la mise en place d’un programme définitif de restructuration. Ce plan a concerné les entreprises clés opérant dans les secteurs des transports (ferroviaire, aérien et maritime), des mines, de l’énergie (eau et électricité), des télécommunications et des assurances13. Tableau 1.7. Liste des Entreprises Publiques Mises sous Plan de Stabilisation Entreprise Secteur d'activités Type de contrat Firme Gécamines Mines Contrat de Stabilisation Sofreco SNCC Transport Contrat de Stabilisation Vecturis RVA Transport Contrat de Stabilisation Groupement ADPI/KPMG ONATRA/SCTP Transport Contrat de Stabilisation Progosa REGIDESO Eau Contrat de Service Groupement Finagestion/SDE SNEL 14 Energie En cours … Source : informations recueillies du rapport annuel du COPIREP pour 2010 12 Dans certains cas, l’inventaire est déjà à un stade avancé. Ainsi, pour la SNEL, l’inventaire des infrastructures de production, de transport et de distribution en moyenne tension est fini. Il reste à finaliser l’inventaire des infrastructure s de distribution en basse tension (prévu pour le premier trimestre de 2015). 13 RDC, Ministère du Portefeuille, Evaluation de la Réforme du Portefeuille de l’ État, Rapport au Gouvernement, mars 2014. 14 La SNEL vient de signer en mars 2015 un contrat de service avec l’entreprise canadienne Manitoba. 27 60. Plusieurs de ces entreprises ont été mises sous l’assistance technique des firmes étrangères ayant une expérience en la matière, à travers des contrats de gestion (voir Tableau 1.7). Des contrats de performances entre le Gouvernement et certaines d’entre elles, notamment la REGIDESO (Régie de Distribution d’Eau) et la SNEL (Société Nationale d’Électricité), ont été conclus avec des objectifs à atteindre et des obligations pour chacune des parties. Avec le concours financier des bailleurs de fonds, des plans d’investissements prioritaires pour la relance des activités de ces entreprises furent préparés et sont en cours de financement. 61. La transformation d’établissements publics en sociétés de droit privé (SNDP) a soulevé des problèmes de gouvernance et de redevabilité. Cette transformation d’Établissements Publics à Caractère Industriel et Commercial (EPIC) en Sociétés Nationales de Droit Privé (SNDP) leur a assuré une autonomie opérationnelle dans un contexte caractérisé par la recherche de profit et la concurrence. En tant que sociétés commerciales, ces entreprises devraient être plus motivées dans la maximisation de leurs profits et leur contribution au Trésor Public. Ainsi, ces entreprises devraient être actrices de la mise en œuvre de la politique du Gouvernement pour la maximisation de ses recettes. Cependant, l’opacité observée dans la cession des actifs miniers avait déjà suscité des inquiétudes auprès des partenaires au développement et des organisations non gouvernementales. 62. La Banque Mondiale est impliquée dans la relance de la SNCC, la SNEL, la REGIDESO et la SCPT (Société Congolaise des Postes et Télécommunications). Dans le cas de la SNCC, le soutien de la Banque Mondiale concerne essentiellement le financement des plans sociaux des agents éligibles à la retraite, des coûts d’opérations, et des investissements dans le matériel roulant et les infrastructures de voie. Le Gouvernement a également acquis des locomotives en faveur de la SNCC. Dans le cas de la SNEL, un contrat de performance a été signé en février 2012. Ce contrat est audité par un consultant indépendant (KPMG) depuis juin 2014. Le premier rapport a été circulé et le deuxième rapport est en préparation. Enfin, d’autres investissements importants sont en cours de financement, notamment dans les infrastructures portuaires avec le Fonds de Développement des Infrastructures (IDEF), et dans le secteur des transports aériens avec la Régie des Voies Aériennes (RVA). L’approche d’assistance technique par des firmes spécialisées a cependant été fortement contestée par les équipes de gestion de ces entreprises ainsi que par les syndicats. 63. Le Gouvernement œuvre pour la mise en place de procédures transparentes dans la cession des actifs publics, notamment miniers. Dans son programme de gouvernance économique, le Gouvernement s’était lancé dans la recherche de solutions pour la confirmation des procédures transparentes dans la cession d’actifs publics, conformément aux dispositions des lois sur le désengagement et aux règles de gestion des entreprises du portefeuille de l’État. En effet, les SNDP doivent rester redevables vis-à-vis de l’État (en tant qu’actionnaire unique ou majoritaire); ce qui est un aspect important pour la gouvernance de ces nouvelles entités. D’une 28 manière générale, le Gouvernement doit s’assurer que les entreprises publiques appliquent les bonnes pratiques de gestion dans les décisions d’investissement, d’emprunts extérieurs, et de cession d’actifs publics. II. Performance Agrégée des Entreprises Publiques et Entités Autonomes A. Une Contribution Modeste aux Recettes de l’État 64. Une analyse rapide de la contribution fiscale des entreprises du portefeuille montre que les transferts de ces dernières restent faibles. D’après les informations recueillies du Ministère du Portefeuille, cette contribution a représenté 8% des recettes domestiques de l’État en 2012. Mais cette contribution est encore plus faible en isolant la part des impôts et taxes payés par les entreprises du portefeuille de l’État. En effet, d’après la loi de 2008, la contribution du portefeuille dans le Budget de l’État, hors impôts et taxes, est reprise dans la rubrique «recettes des participations». En 2012 par exemple, l’État n’avait pu récolter de dividendes que de 15 entreprises publiques sur les 22 existantes. Ces versements demeurent faibles puisque s’élevant à 69 milliards de CDF (soit 2,1% du total des recettes domestiques) pour toutes les entreprises, y compris les sociétés pétrolières et entreprises d’économie mixte15. Les dividendes des sociétés pétrolières représentent près de 80% du total de ces «recettes de participations» (voir Tableau 1.8). Par contraste, la Gécamines n’a contribué qu’avec 105 millions de CDF au titre de recettes de participation en 2012. Tableau 1.8. Recettes de Participation des Entreprises du Portefeuille de l’ État (Millions de CDF) 2009 2010 2011 2012 Dividendes des Entreprises Publiques 689,31 1 312,06 35 414,55 2 840,02 Dividendes des Sociétés d'Économie Mixte 4 589,91 4 096,34 0,00 8 292,21 Boni de Liquidation d'une EP 0,00 0,00 0,00 717,98 Dividendes des Pétroliers Producteurs 28 119,04 33 415,03 64 289,76 57 359,26 Total 33 398,26 38 823,43 99 704,31 69 209,48 En % des recettes 2,34 1,79 3,72 2,12 Source : RDC, Ministère du Budget, Budgets de l’État, 2009-12 65. Les recettes sur participations correspondent plus à une ponction sur la trésorerie des entreprises qu’à la perception de dividendes. Bien que les recettes sur participations se soient améliorées par rapport aux années antérieures, les participations de l’État au capital des entreprises publiques et celles d’économie mixte ne sont pas rentables. En effet, ces recettes sont essentiellement des avances calculées sur le chiffre d’affaires prévisionnel de chaque entreprise 15 Les informations provenant des budgets de l’État et relayées par les rapports de redditions de compte diffèrent de celles communiquées dans les rapports annuels de la BCC. Cette dernière indique un montant de 99,5 milliards de CDF des recettes de participations en 2012 contre 43,8 milliards en 2011. 29 publique, à faire valoir sur le dividende de cette dernière 16 . Cette avance fait référence à une situation où, en fin d'exercice comptable, ces entreprises ont pu réaliser des bénéfices dont une partie est reversée à l'État propriétaire sous forme de dividendes. Mais, dans la mesure où les entreprises publiques fonctionnent en situation de pertes permanentes, cette avance s’apparente plutôt à une ponction directe sur leur trésorerie. B. Une Facture Salariale Elevée sur Fond d’Accumulation de Dettes Sociales 66. La part des salaires et autres charges sociales dans les dépenses totales aussi bien des entreprises publiques (EP) que des entités autonomes (EA) est restée très élevée. La quasi- totalité de ces entreprises fait face à des situations financières fortement déficitaires induites par l’importance des charges sociales. Les entreprises publiques sont en effet confrontées au problème d’effectifs pléthoriques et de vieillissement du personnel qui reste à charge. Pour la majorité des entreprises publiques, la masse salariale représente entre 60 à 80% du chiffre d’affaires ce qui rend difficile leur redressement. Par comparaison, la masse salariale des entreprises publiques dans les pays de l’ASS représente 28 à 35% du chiffre d’affaires. À titre d’exemple, les dépenses salariales de la SNEL ont augmenté de 234% entre 2004 et 2007. Pour la SCPT, les charges du personnel se situent à près de 1000% comme l’indique le Tableau 1.9. Le rapport PEFA de 2008 indiquait déjà pour la Congolaise des Hydrocarbures (COHYDRO), un effectif représentant cinq fois l’effectif du reste du secteur des hydrocarbures, alors que cette entreprise ne détenait que 3% du marché. Tableau 1.9. Part des Charges du Personnel dans les Chiffres d’Affaires pour Quelques EP Clés Chiffre d'Affaires (en millions de US$) Charges du personnel en % du Chiffre d’Affaires SOCIETE 2011 2012 2011 2012 SCPT 2,07 2,36 996,6 896,7 SNCC 44,85 45,70 92,3 91,9 COHYDRO 12,96 9,64 44,7 66,1 ONATRA/SCTP 147,72 141,73 43,5 52,8 SONAS 78,78 75,61 44,7 48,9 RVA 74,80 100,61 45,5 39,5 REGIDESO 126,03 125,64 36,0 39,4 Gécamines 205,13 343,68 50,6 30,7 SNEL 310,51 387,96 30,5 25,9 Source : RDC, Ministère du Portefeuille 67. Les entreprises publiques ont accumulé une dette sociale importante au cours des années. La dette sociale des entreprises publiques en RDC comprend généralement les arriérés de salaires, les indemnités de départ, et toutes les autres allocations et/ou contributions sociales impayées. Le total de cette dette sociale a été estimé à plus de 1,5 milliard de dollars US, soit plus 16 Cette pratique a été instituée en 1998 par l’Arrêté Interministériel n°98-003 du 19 mars 1998 mettant en place le système d’avance à valoir sur le dividende des entreprises publiques. 30 de 40% du passif non-assurable des entreprises publiques et 2 à 3 fois le chiffre d’affaires annuel de ces dernières (Wolf et Lusinde, 2012). Les 20 entreprises publiques devenues sociétés commerciales ont à elles seules des dettes d’environ 795,5 millions de dollars US, dont la moitié est accumulée par la SNCC et la Gécamines. La dette sociale de la SNCC au 31 décembre 2013 a été certifiée par un cabinet indépendant, et elle a été estimée à 223,6 milliards CDF ou 244,3 millions de dollars US. C. Entre Services Défaillants et Pratiques Inadéquates 68. La faible performance des EP et EA dénote leur inefficacité endémique. Cette contre- performance a été plus visible entre 1990 et 2000, période pendant laquelle plusieurs d’entre elles ont vu leur niveau de production baissé sensiblement pour plus de 50%. La production de cuivre de la Gécamines est passée de 338,7 mille tonnes en 1990 à 27,5 mille tonne en 2000, puis à 7,7 mille tonnes en 2004. Certaines entités avaient simplement cessé de fonctionner, comme la Société Sidérurgique de Maluku qui n’a presque rien produit entre 1990 et 2010. À la suite des plans de stabilisation mis en place par le Gouvernement depuis 2006, certaines entreprises publiques ont pu accroître leurs fournitures de biens et services, mais les niveaux de production sont insuffisants. Les taux de desserte en électricité et en eau potable se limitent respectivement à 15% et 50% (chiffres provisoires de l’Enquête 1-2-3 de 2013) pour les ménages connectés aux réseaux. En vingt ans (1990-2010), les quantités produites par la REGIDESO et la SNEL, les deux monopoles publics pour l’eau et l’électricité respectivement, ont certes progressé mais cette progression reste marginale par rapport à la taille de la population qui a presque doublé. Le Tableau 1.10 donne quelques indications sur l’évolution de la production des entreprises publiques clés. Tableau 1.10. Performance des Entreprises Publiques Clés par Secteur d’Activité Production Variation en % Secteur/Entreprise Unités 1990 2000 2010 2000 2010 Rails (SNCC) Unités de Trafic (Millions) 2 000,0 350,0 240,9 -82,5 -31,2 Manutention Cargaison (Tonnes, Ports (SCTP, ex ONATRA) 1,6 0,9 2,4 -43,8 167,2 Millions) Mines (Gécamines) Cuivre, Milliers de Tonnes 338,7 27,5 23,5 -91,9 -14,7 Electricité (SNEL) KWh (Millions) 5,96 5,78 7,45 -3,02 29,0 Eau (REGIDESO) Mètres Cubes (Millions) 213,0 188,0 283,2 -11,7 50,6 Source : Banque Mondiale, sur base des rapports annuels de la BCC (2003-2010), du COPIREP (2010) et de la Banque Mondiale (2004) 69. Plusieurs entreprises publiques et entités autonomes bénéficient de subventions indirectes, sous forme de fixation de tarifs et prix avantageux. D’une manière générale, les tarifs et prix pratiqués par les EP et EA sont élevés et se situent souvent au-dessus de ceux pratiqués dans d’autres pays de l’ASS. D’après l’Étude Diagnostic sur l’Intégration du Commerce (EDIC, 2010), les prélèvements et tarifs portuaires, notamment pour la manutention des conteneurs par l’ONATRA/SCTP, sont au moins deux fois plus élevés que dans d’autres ports africains. De plus, 31 il existe une multitude de prélèvements non tarifaires aux frontières par les entités publiques telles que l’Office Congolais de Contrôle (OCC), l’Office de Gestion du Fret Maritime (OGEFREM), le Fonds de Promotion de l’Industrie (FPI), etc. De même, les tarifs de fret ferroviaire s’élèvent à 0,15 dollar US par tonne-kilomètre, soit presque trois fois plus que les tarifs pratiqués ailleurs en Afrique australe. Pour la plupart, ces prélèvements sont importants et hors de toute proportion avec les services rendus. 70. Certaines entreprises publiques sont contraintes d’appliquer des prix administrés imposés par l’État. Par le biais des prix administrés, le Gouvernement contrôle les prix des services de base fournis par les entreprises bénéficiant de monopoles telles que la REGIDESO et la SNEL17. Combinés avec des droits de douane élevés et d’autres tarifs à la frontière sur les produits intermédiaires importés, ces prix administrés sapent à la fois la performance de cette catégorie d’entreprises publiques et la compétitivité des entreprises privées en aval. D’une manière générale, les services offerts par la plupart des marchés qui relèvent encore du monopole des entreprises publiques continuent à souffrir de sérieux problèmes de quantité et de qualité. C’est dans ce contexte que le Gouvernement a manifesté sa volonté de libéraliser les secteurs sous monopoles publics à travers différents codes qui, à ce jour, sont en instance d’adoption. 71. Pour la REGIDESO et la SNEL, le non-paiement de leurs factures par les instances officielles et les ayants droit représente une partie importante du problème de performance. En effet, l’État ne paie pas couramment les factures électriques et, d’après la SNEL, les impayés de l’État s’élèveraient à 80 millions de dollars US, et cela malgré la décision prise en 2011 d’annuler le solde des créances entre l’État et les EP. Pour la REGIDESO, les impayés des instances officielles et des ayants droit représenteraient jusqu’à 30% du chiffre d’affaires et les arriérés de l’État se sont reconstitués, atteignant 67 millions de dollars US. Or les lettres de politiques sectorielles et les contrats de performance signés entre d’une part l’État et d’autre part la SNEL et la REGIDESO prévoyaient à la fois de solder les arriérés de l’État et de ne plus accumuler de nouveaux arriérés. Le non-respect de ces engagements contribue aux problèmes de trésorerie des entreprises publiques et réduit leur performance. Il est fort probable que certaines EP économisent sur l’entretien et l’investissement pour faire face aux problèmes de trésorerie créés en partie par le non-respect de l’État de ses engagements en tant qu’usager des services publics. Cela finit par affecter la qualité du service pour l’ensemble des usagers. D. Problèmes de Gouvernance et de Dilution de l’Intérêt Public 72. A plusieurs occasions, le fonctionnement des entreprises publiques a illustré le risque de dilution de l’intérêt public et d’expropriation de facto des actifs de l’État. l’État, à travers les entreprises publiques, détenait des participations dans 102 sociétés au 31 octobre 2013. Une 17 Les tarifs de la SNEL sont fixés à des niveaux assez bas, et un de s engagements de l’État dans le cadre du contrat de performance consiste à libérer les tarifs, quoique cette mesure soit limitée à quelques tarifs Haute Tension. 32 grande partie de ces sociétés sont dans le secteur minier. Les dispositifs juridiques existent pour garantir que l’intérêt de l’État soit préservé dans les EP. La représentation de l’État dans ces entreprises est assurée par des mandataires publics actifs et/ou non actifs qui participent dans la gestion et qui ont l’obligation de rendre compte à l’État de l’exécution de leur mandat. Toutefois, en l’absence de politiques gouvernementales et d’objectifs de performance clairement définis au préalable et assignés aux mandataires, il est probable que ces derniers finissent par ne pas jouer leur rôle. La situation pourrait s’avérer encore plus délicate pour les participations indirectes de l’État. 73. Les entreprises publiques se sont livrées à des ventes de leurs actifs à des sociétés privées sans respecter les règles de transparence et de bonne gouvernance. Les cas de sous- évaluation dans les ventes des actifs publics miniers ont été plusieurs fois déplorés. Il s’agit de situations où les actifs de l’État ont été littéralement expropriés au profit de tiers, comme conséquence de l’opacité dans les transactions (Africa Progress Panel, 2013). Face à ce genre de situation, les efforts de transparence s’avèrent indispensables. 74. Le programme de gouvernance économique du Gouvernement vise à imposer des procédures transparentes dans la cession d’actifs publics. La seule façon pour l’État de s’assurer de la cession de ses actifs à la valeur réelle du marché est de veiller au respect des dispositions juridiques régissant la passation des marchés publics. Ceci doit être fait en conformité avec les meilleures pratiques internationales en la matière, et doit s’accompagner d’une diffusion publique des informations sur toutes les transactions avant et après les ventes de ces actifs. En somme, l’expropriation des actifs de l’État doit s’inscrire dans le cadre d’une politique globale et profiter à l’État dans ses missions régaliennes. Section 3 : Processus Budgétaire et Efficacité de la Dépense Publique 75. La faible exécution des dépenses dans les secteurs sociaux et des infrastructures s’est aggravée avec la mise en place de la politique de consolidation budgétaire. Le Gouvernement de la RDC a acquis la stabilité macro-budgétaire à partir de 2010-2011 et confirmé la gestion sereine des finances publiques. Cependant, cette consolidation s’est faite en partie au prix d’un faible taux d’exécution des dépenses publiques ne dépassant pas 56% en 2013, notamment dans les secteurs sociaux et des infrastructures. Ce taux reste modeste face aux grands besoins du pays, fragilise la croissance et compromet la soutenabilité de la consolidation budgétaire sur le long terme. C’est une situation qui ne garantit pas la réussite de l’agenda gouvernemental à moyen terme pour le développement durable, avec croissance forte et amélioration des indicateurs sociaux. En effet, la non-exécution des dépenses dans les secteurs susmentionnés réduit l’impact de la dépense publique et entrave les objectifs de réduction de la pauvreté. 33 76. La faiblesse du taux d’exécution des dépenses publiques est le reflet des choix de politiques budgétaires, mais aussi des défaillances systémiques dans le processus budgétaire. L’amélioration de l’efficience interne et de l’efficacité s’imposent pour offrir des services publics de qualité et en quantité adéquate. Cependant, cette performance des services publics est intimement liée à l’efficacité du processus budgétaire. Ainsi, il est important d’identifier le dysfonctionnement du cycle et du processus budgétaires, en général, et dans les secteurs de la Santé, de l’Éducation et du Transport Routier, en particulier. Sur la base de ce diagnostic, il importe de prendre des mesures en vue de soutenir la réforme de la gestion budgétaire et d’améliorer les résultats de la dépense publique en RDC. Le point de départ du diagnostic est la réforme des fondements du système de gestion des finances publiques. I. La Réforme des Fondements du Système de Gestion des Finances Publiques 77. La constitution de février 2006 a introduit un nouveau cadre juridique et institutionnel pour la gestion des finances publiques et la réforme a été initiée en 2009. La RDC s’est dotée en 2009 du Comité d’Orientation des Réformes des Finances Publiques (COREF). Le COREF est l’instance chargée de piloter la mise en œuvre de la Réforme des Finances Publiques. Il intervient dans la mise en œuvre des réformes liées aux accords conclus avec les Partenaires Techniques et Financiers (PTF), et a notamment contribué aux réformes ayant abouti au point d’achèvement de l’initiative PPTE. 78. En mars 2010, le COREF a préparé un Plan Stratégique de Réforme des Finances Publiques (PSRFP). Le PSRFP répondait aux recommandations de divers études et diagnostics du système des finances publiques (RDP, RFDP, EPM, audit de la dette, observations du Parlement, diagnostics internes à l’administration, etc.). Le PSRFP est bâti sur cinq piliers : (i) Gestion de la Dépense, (ii) Comptabilité et Trésorerie, (iii) Réforme Budgétaire, (iv) Renforcement du Dispositif de Contrôle, et (iv) Réforme Fiscale. Sa mise en œuvre s’effectue à l’aide d’un Plan d’Actions Prioritaires (PAP) triennal glissant. Les cinq piliers couverts par le PSRFP montrent que la réforme budgétaire représente 60% de la réforme des finances publiques. 79. La Loi Organique Relative aux Finances Publiques (LOFIP) a initié la modernisation en profondeur des finances publiques congolaises (voir Annexe 1). La Loi No 11/011 du 13/07/2011 dite LOFIP constitue l’acte fondateur de la modernisation des finances publiques en RDC, tirant sa quintessence de l’article 122 alinéa 3 de la Constitution de 2006, dont elle intègre les exigences. Elle abroge les dispositions de l’ancienne Loi Organique des Finances Publiques No 83-003 du 23 février 1983, telle que modifiée et complétée par l’ordonnance-loi No 87-004 du 10 janvier 1987. La LOFIP prend en compte la décentralisation de l’État instaurée par la nouvelle constitution. 34 II. L’Evaluation de la Mise en Œuvre de la Réforme du Système de la Gestion des Finances Publiques – GFP 80. Avec la mise en place du COREF en 2009, d’énormes efforts ont été accomplis dans les différents piliers qui fondent la réforme du système global de GFP en RDC. Les réalisations sont effectivement nombreuses (voir Annexe 2) et confirment les efforts consentis par le Gouvernement pour moderniser les fondements de la gestion des finances publiques et le cadre de la gestion budgétaire, dans tout le cycle du budget. La progressivité des efforts, depuis l’instauration du COREF, décrit un calendrier encourageant des actions visant la mise en œuvre de la LOFIP, prévue sur un horizon de sept ans à son instauration en 2011. Encadré 1.6. Synthèse des Recommandations Prioritaires de la Revue des Dépenses Publiques de 2008 La Revue des Dépenses Publiques de 2008 (RDP) touchait déjà la réforme de la Gestion des Finances Publiques, et de la Santé et de l’Éducation, deux des trois secteurs couverts par le présent travail, selon l’intérêt exprimé par les autorités de la RDC. Par ailleurs, cette réforme de la GFP est basée sur les évaluations faites par trois précédents travaux, dont : la RDP-2002, PPTE-AAA 2003, et l’ERF de 2005, qui ont tous souligné l’urgence de renforcer et moderniser le fondement du système de gestion des finances publiques congolais. La synthèse des recommandations de la RDP de 2008 et la période prévue pour leur commencement se présentent ainsi : Domaine de la Réforme Recommandations Date Prévue pour la Mise en Application Cadre Juridique Tenir l’atelier de validation et finalisation du projet de Loi-cadre Fin septembre 2008 et Réglementaire sur les finances publiques et les règlements de Comptabilité Publique Générale Préparation Arranger le calendrier de préparation du budget pour que les Cycle budgétaire 2009 du Budget principaux ministères aient suffisamment de temps pour préparer des budgets réalistes, qui prennent en compte les priorités sectorielles (basés sur l’exercice de l’année précédente) Exécution  Retirer les étapes fortement manuelles dans la chaine Immédiatement du Budget de la dépense et respecter les procédures standards afin de réduire la durée de la procédure normale de dépense (…),  Limiter l’usage de l’exécution de la dépense publique par les procédures exceptionnelles à l’exécution budgétaire de vraies urgences Suivi et Contrôle des Dépenses Améliorer la collecte et la qualité des données par l’assemblage Immédiatement des rapports d’exécution de budget, en augmentant systématiquement l’usage des sites web du ministère pour envoyer les informations. L’exécution de ces recommandations peut s’évaluer par l’observation des fondements du système de gestion budgétaire congolais, après la mise en place de la Loi No11/011, relative aux Finances Publiques. Source : Banque Mondiale, sur base de la RDP de 2008 et des informations du Gouvernement 35 81. De nombreuses études diagnostics du système de GFP ont été réalisées 18 et ont identifié des faiblesses récurrentes du système en RDC. Le Rapport de l’atelier sur la Communication de la Vision et de la Stratégie pour la Réforme Budgétaire du 05 juin 2013, atteste de l’actualité de ces faiblesses, malgré plus de 5 années de réformes depuis la mise en place du COREF et 3 années après l’adoption de la LOFIP. En effet, cet atelier a souligné plusieurs faiblesses, y compris : (i) le manque de crédibilité du budget, (ii) le manque de transparence et d’exhaustivité du budget, (iii) une budgétisation non-fondée sur les politiques nationales, (iv) absence de prévisibilité et inefficacité du contrôle de l’exécution budgétaire, (v) faiblesse du système comptable et gestion sous-optimale de la trésorerie, (vi) faiblesse du système de contrôle des dépenses publiques, et (vii) gestion inadéquate de la dette et des finances publiques au niveau local. 82. Le lien entre, d’une part, le processus budgétaire et, d’autre part, l’efficience et l’efficacité de la dépense publique a été établi depuis la Revue des Dépenses de 2008 (voir Encadré 1.6). Les faiblesses identifiées lors de l’atelier de juin 2013 suggèrent l’existence de ce lien entre les dysfonctionnements systémiques du processus budgétaire et la faiblesse persistante du taux d’exécution de la dépense publique dans les secteurs prioritaires. Ces faiblesses se situent à plusieurs niveaux, allant du non-respect du cadre légal aux défaillances du contrôle budgétaire en passant par la préparation, l’exécution et le suivi du budget. A. Non-Respect du Cadre Juridique et Institutionnel 83. Le cadre juridique et institutionnel a été modernisé suivant les normes internationales, mais la performance générale du budget en RDC reste faible. L’obsolescence longtemps reprochée au système de GFP congolais a été résolue au niveau des textes de droit. La LOFIP s’est bien adaptée aux soucis de la décentralisation de la constitution de 2006. Elle prévoit un calendrier budgétaire et des instruments de prévision et de programmation tels que les Cadres Budgétaires à Moyen Terme (CBMT) et les Cadres de Dépenses à Moyen Terme (CDMT). C’est plutôt le non-respect des textes et la faible coordination entre les différentes structures du système de la GFP qui préoccupent. 84. Le non-respect des textes en amont ne favorise pas la préparation et l’exécution du budget en aval. Le manque de coordination entre les différentes structures du système de la gestion des finances publiques et budgétaire frise le cloisonnement et la friction. Le système est otage de la personnalisation qui réduit l’esprit participatif et de collégialité, avec des conséquences néfastes pour les résultats et la dynamique systémique. Comme il en va de la réussite de toute la réforme des 18 Revue des Dépenses Publiques 2002, Évaluation du Système de Passation des Marchés Publics en 2004, Évaluation de la Responsabilisation Financière en 2005, deuxième RDP en 2008, RFDP 2008, évaluation du système de gestion de la dette en 2009, et RFDP 2012. 36 finances publiques, le COREF a prévu un volet Communication dans le PSRFP. Sous ce volet, le COREF a organisé des séminaires d’information et de formation sur la LOFIP et des activités de renforcement des capacités en Finances Publiques. Le Ministère du Budget a initié à son tour plusieurs activités de communication, dont l’atelier de communication de juin 2013; et la participation citoyenne au débat budgétaire à travers l'analyse des documents budgétaires par la société civile et sa participation aux conférences budgétaires. B. Non-Conformité de la Préparation du Budget aux Priorités Nationales, Politisation du Processus, et Faible Qualité de la Conférence Budgétaire 85. Les défaillances de la préparation budgétaire induisent les éléments d’inefficacité de la dépense publique observée ultérieurement. Plusieurs problèmes au niveau de la préparation du budget posent les germes de l’inefficacité de la dépense publique. Ces problèmes peuvent être abordés sur trois axes : (i) le manque de conformité entre les travaux budgétaires et les priorités du Gouvernement, (ii) l’influence des considérations politiques sur l’allocation des crédits, et (iii) la faible qualité de la conférence budgétaire. Ces problèmes apparaissent sur fond de défis liés à la réalité du pays (grandes distances et faiblesse des communications) et touchent aussi aux recettes dont la collecte reste faible. 86. Le manque de conformité entre les travaux budgétaires et les priorités du Gouvernement mène à un faible taux d’exécution des dépenses publiques. Le Ministère du Budget affecte des agents; nommés Sous-Gestionnaires (Sous-ges); auprès de chaque Ministre pour l’assister dans la gestion budgétaire de son ministère. Les Sous-ges soumettent à la Conférence Budgétaire les Prévisions Budgétaires de leurs ministères d’affectation 19. Cependant, le processus de la Conférence Budgétaire finit par être complètement dominé par les Ministères des Finances et du Budget, et les Sous-ges ont des difficultés à promouvoir les documents de prévisions de leurs ministères d’affectation. Même les prévisions budgétaires des ministères sectoriels ayant des PAP n’en font pas exception, en dépit des dispositions de la Loi des finances. Cette situation contribue à éloigner la pratique budgétaire des priorités énoncées et explique en partie la faible implication de certains ministères sectoriels dans la gestion de leurs budgets respectifs. Elle décrit un recours insuffisant aux CBMT et CDMT, ces instruments de prévision et de programmation budgétaires introduits par la LOFIP. C’est une réalité qui prépare, en amont, le faible taux d’exécution de dépenses publiques dans les secteurs prioritaires. 87. La qualité de la conférence budgétaire est faible en raison de divergences de compréhension des standards et nomenclatures menant à une incohérence des textes. Le problème de qualité de la Conférence Budgétaire est dû au faible niveau de participation des 19 Le document de Prévisions Budgétaires est préparé sur la base des priorités des stratégies sectorielles, avec l’encadrement des services du Ministère du Plan. Il respecte aussi les hypothèses macroéconomiques projetées par les Ministères du Budget et des Finances (LOFIP : Articles 13 et 76). 37 ministères sectoriels, dont les points de vue sont à peine considérés, face à un arbitrage essentiellement politique. Les conférences budgétaires rassemblent un nombre impressionnant de participants et donnent lieu à des arbitrages tout au moins problématiques. Les matériels budgétaires sont tenus d’appliquer des référentiels et de respecter des standards de présentation prévus par la LOFIP, notamment la nomenclature budgétaire, les formats et les maquettes usuels en vigueur20. Cependant, la Direction de Préparation et Suivi du Budget (DPSB) a soulevé plusieurs difficultés liées à des divergences de compréhension des concepts de nomenclature dues à une formation insuffisante des cadres. En effet, la non-maîtrise des concepts dans l’élaboration des programmes conduit à un manque de cohérence des textes, et compromet la qualité de la conférence budgétaire. 88. Les considérations politiques conduisent à des situations où l’allocation des crédits contourne les instructions relatives à l’exécution de la loi des finances. Il arrive que les considérations politiques mènent au contournement des instructions relatives à l’exécution de la Loi des finances et aux principes budgétaires, et au non-respect du principe de l’Universalité du Budget, ce qui favorise l’entretien des comptes spéciaux. Cette politisation du processus budgétaire explique le cas de rubriques budgétaires exécutées au-delà des crédits budgétaires qui leur sont attribués, alors que d’autres secteurs souffrent d’un faible taux d’exécution des crédits budgétaires. 89. Au-delà de la faible coordination entre les entités impliquées dans les systèmes de GFP, d’autres réalités contribuent à la faiblesse du système de GFP. Les problèmes de coordination apparaissent sur fond de défis objectifs, y compris la taille du pays, et l’insuffisance des moyens de communication. La conjugaison de ces réalités complique la préparation (et aussi l’exécution) du budget dans le contexte de la décentralisation fiscale. Les problèmes apparaissent aussi bien au niveau de la dépense qu’au niveau de la collecte des recettes budgétaires, dont la faiblesse constitue une des préoccupations fondamentales des autorités budgétaires de la RDC. C. Non-Conformité de l’Exécution du Budget aux Procédures Normales et aux Plafonds Alloués, Faiblesses du Plan d’Engagement, et Durée des Procédures 90. Le processus d’exécution de la dépense publique en RDC souffre de défaillances qui réduisent le taux d’exécution des dépenses. En dépit des réformes, le processus d’exécution de la dépense publique est bien long car il implique beaucoup d’intervenants et demeure encore assez manuel. Cela n’aide pas à limiter les dérives administratives et comptables, avec des effets réducteurs sur le taux d’exécution des dépenses. En somme, l’exécution budgétaire souffre de cinq principales défaillances : (i) le recours récurrent à l’usage de procédures d’exceptions (DPE) et d’urgence (DPU) dans l’exécution des dépenses, (ii) le non-respect des plafonds alloués par le Plan d’Engagement Budgétaire (PEB), (iii) la modicité du montant du PEB, (iv) le caractère contraignant du PEB et l’absence de concertation permanente entre le Ministère du Budget et ses collègues sectoriels, et (v) le temps long de stationnement des dossiers. 20 Voir LOFIP, Articles 33, 36, 43 et 44. 38 91. Le recours récurrent à l’usage de procédures d’urgence se fait au profit de l’exécution de certaines dépenses et conduit à l’éviction d’autres. L’arrêté interministériel du 29 décembre 200821, portant création, organisation et fonctionnement d’un comité chargé de l’exécution des dépenses d’exception, qui fixe les critères d’éligibilité, n’a jamais été respecté22. Le recours abusif aux DPE/DPU n’est pas normatif et rend exceptionnelles beaucoup de dépenses. Ces dépenses exceptionnelles auraient atteint en moyenne 11% des dépenses financées sur recettes domestiques entre 2001 et 2013. Dans les faits, cela crée un effet d’éviction en faveur des dépenses dites «de souveraineté» aux dépens d’autres dépenses, régulièrement engagées, liquidées et ordonnancées. 92. La procédure prévue pour l’exécution des dépenses en urgence da ns la chaîne de la Dépense n’a jamais été opérationnelle. Le module informatique conçu par la Coordination Informatique Interministérielle (C2i), n’a, jusqu’à ce jour, jamais été appliqué. Ce module permettrait de vérifier la disponibilité des crédits sur la ligne budgétaire, avant de payer une dépense en urgence, car assuré de sa couverture budgétaire pour la régularisation. Faute de ce dispositif, beaucoup des dossiers d’urgence sont régularisés en dépassement de coûts. La non- opérationnalité du module devait être passagère, mais vu qu’elle s’inscrit dans la durée, elle vient aggraver les faiblesses systémiques de l’exécution budgétaire. 93. L’une des conséquences du recours abusif aux procédures d’exceptions est le non- respect des plafonds alloués par le PEB. Le PEB est défini en conformité au Plan de Trésorerie du Trimestre (PTR), dont le niveau est contraint par la faible mobilisation des recettes de l’État. Ainsi, les crédits accordés par le PEB sont déjà faibles, et malgré cela, ils ne sont pas respectés, en raison du recours aux DPE/DPU. Par conséquent, beaucoup de lignes budgétaires sont faiblement ou pas du tout exécutées, dont celles des secteurs sociaux et des infrastructures. 94. Le lien, à travers le PTR, entre le PEB et la faible mobilisation des recettes de l’État aboutit à son tour à une faible exécution du budget. La Direction du Contrôle Budgétaire (DCB) élabore le PEB en se basant sur la mobilisation des recettes publiques, qui justifie le montant des PTR et donc du PEB. Cependant, la mobilisation des recettes est faible et conduit ainsi par le canal du PTR et du PEB à une faiblesse du taux d’exécution du budget, aussi bien au niveau global qu’au niveau des secteurs pro-pauvres. En somme, le PEB est faible par rapport à la LOFIP, et la modicité du montant du PEB ainsi fixé détermine la limite supérieure de l’allocation des crédits dont se plaignent les ministères sectoriels. 21 Arrêté interministériel N° 291/CAB/MIN/FINANCES/2008 et 036/MIN/BUDGET/2008 du 29 décembre 2008 22 En effet, cet arrêté définit deux catégories de dépense devant être exécutées par la procédure d’exception (DPE), telle que décrites au Chapitre 3 du manuel des Procédures et du Circuit de la Dépense publique version 2010 et qui sont : les Dépenses en Procédure d’Urgence (DPU), qui sont en principe des dépenses générées par un acte imprévisible et qui doivent être très limitées, et les dépenses différentes par leur nature, qui comprennent les charges communes, les rémunérations et les mises à disposition des fonds. 39 95. Le PEB est contraignant et ne donne pas lieu à des concertations permanentes entre le Ministère du Budget et ses collègues sectoriels sur les dépenses prioritaires. Le Ministère du Budget, via la DCB, impose le PEB aux ministères sectoriels, indépendamment de leurs besoins de financement. Ils ont ensuite l’obligation de le ventiler dans les différentes natures de leurs dépenses, sans dépasser le plafond. Or le non-respect des plafonds ailleurs, par les dépenses urgentes exécutées hors chaîne, compresse encore plus le plafond pour les ministères sectoriels et accentue la faiblesse du taux d’exécution de leurs dépenses. 96. Le temps de stationnement des dossiers est long et conduit au non-respect de la trimestrialité du PEB. Le temps de stationnement des dossiers aux cabinets des ministères du Budget et des Finances est particulièrement long. Ainsi, les dossiers de dépenses montés au cours d’un trimestre donné seront libérés au-delà de ce trimestre. Par conséquent, les crédits ouverts dans un PEB peuvent être consommés par les dossiers de dépenses montés dans un trimestre précédent et libérés pendant le trimestre en cours. D’une manière générale, l’accumulation des délais conduit au non-respect de la trimestrialité du PEB. D’où un déplacement dans les consommations de crédits, par rapport aux périodes de leurs besoins, ce qui crée un déséquilibre systématique dans la trésorerie des ministères sectoriels et affecte l’exécution des projets en cours de réalisation chez eux. D. Suivi et Contrôle des Dépenses et des Besoins de Trésorerie 97. Les manquements du système de suivi et contrôle des dépenses affectent la gestion des besoins de trésorerie et l’exécution des projets. Au-delà de l’aspect légal, le suivi et contrôle des dépenses fournissent l’information nécessaire pour la gestion des besoins de trésorerie. Or les dysfonctionnements de ce système entrainent une gestion inadéquate de la trésorerie, et affectent l’exécution des projets. Les dysfonctionnements du système se situent aux niveaux : (i) des délais dans la production des États du Suivi Budgétaire (ESB) et du manque d’exhaustivité du document, (ii) des délais dans la transmission du Tableau des Opération Financières de l’État (TOFE), et (iii) de l’absence d’un mécanisme de coordination des projets en exécution. 98. Les délais dans la production des ESB et leur manque d’exhaustivité, et la faible implication des secteurs concernés, réduit l’efficacité du suivi des dépenses. Les ESB retracent les quatre phases de la dépense, c'est-à-dire : l’engagement, la liquidation, l’ordonnancement et le paiement, en plus d’informer sur la situation des crédits votés et celle après virements éventuels. Ils sont produits au plus tard trente jours calendaires après la clôture du mois concerné et postés sur le site internet du Ministère du Budget. Malheureusement, ce délai de production n’a jamais été respecté et quatre problèmes viennent amoindrir l’efficacité de l’ESB comme instrument de suivi de la dépense : (i) le non-respect de l’échéance de production des ESB, suite à la transmission irrégulière des avis de débit par la BCC, (ii) la non-exhaustivité des informations sur les dépenses financées sur ressources extérieures, (iii) la régularisation tardive dans la base des données de la 40 chaîne de dépense de certaines dépenses en urgence, et (iv) la faible implication de certains Ministres sectoriels dans la gestion de leur budget, due au manque d’harmonie dans les relations entre ces Ministres et leurs Sous-ges des crédits. En effet, les Ministres sont les Gestionnaires de crédits de leurs Ministères et les Sous-ges sont affectés auprès d’eux pour, entre autres, commenter les ESB à leur intention; une mission que les Sous-ges ne remplissent pas souvent. 99. La non-disponibilité des ESB et l’absence de commentaires de ces ESB génèrent des délais dans la transmission des TOFE qui renseignent aussi sur les recettes. L’ESB est produit à l’attention de l’Assemblée Nationale. La non disponibilité des ESB et des ESB non-commentés aboutit au non-respect du délai de transmission du TOFE au Parlement. Élaboré une fois par trimestre, sur base des ESB du trimestre concerné, le TOFE renseigne aussi sur le niveau de réalisation des recettes de l’État. 100. Les délais dans la production de l’ESB et du TO FE reflètent en partie le manque de coordination des projets en exécution. Les dysfonctionnements au niveau de l’ESB et du TOFE reflètent en partie le manque de mécanismes appropriés de coordination des projets en exécution dans les ministères sectoriels. Cette absence de mécanismes de coordination conduit au manque de suivi de ces projets et de leurs besoins de trésorerie. Ainsi, les dysfonctionnements de la chaine de suivi et de contrôle des projets vers l’ESB et le TOFE se traduisent en retour par l’incapacité à suivre les besoins des trésoreries des projets et à répondre à ces besoins. La conséquence de ces défaillances s’exprime finalement en termes de faible taux d’exécution budgétaire dans les secteurs concernés. E. Fréquence et Qualité des Rapports Budgétaires 101. Le manque de régularité dans la production des rapports budgétaires affecte l’exécution des budgets en cours et l’élaboration des budgets futurs. Le système des rapports budgétaires est une pièce maîtresse à la fois de l’exécution du budget de l’année et de l’élaboration du budget de l’année suivante. Or ces rapports sont produits d’une manière irrégulière et avec beaucoup de retard, et leur contenu est souvent en dessous de la qualité requise. Cette situation compromet la pertinence des rapports budgétaires et leur importance comme outil de prise de décision. D’une manière générale, la non-maitrise des concepts, le cloisonnement des différentes structures intervenant dans le processus budgétaire, et les régulations comptables tardives affectent la régularité et la qualité des rapports budgétaires. 102. Les problèmes institutionnels formels aboutissent au retard dans la production des rapports budgétaires et à leur manque de régularité, et affectent leur qualité. Le cadre institutionnel formel du système des rapports budgétaires ne favorise ni la régularité de la production de ces rapports ni leur qualité, et cela reflète les problèmes suivants : (i) le manque d’harmonisation et de standardisation des informations et des moyens et format de collecte des 41 données, (ii) le manque de cadre formel de conciliation des données avant ventilation, (iii) le manque de cadre formel de coordination entre les différentes structures de l’État impliquées dans la gestion budgétaire, et (iv) pour ce qui est des dépenses financées sur ressources extérieures, le manque de cadre formel de coordination entres les structures de l’État et les partenaires techniques et financiers internationaux. Néanmoins, l’opérationnalisation des sous-comités des piliers du PSRFP, et le cadre permanent de concertation sur les reformes des finances publiques, pourraient servir de cadre pour apporter des solutions aux faiblesses mentionnées ci-dessus. 103. Sur le plan pratique, le manque de communication, et les problèmes du système comptables ne favorisent pas non plus la production et la qualité des rapports budgétaires. Sur le plan institutionnel pratique, le manque de communication régulière entre les différentes structures du système budgétaire est un obstacle majeur à la production des rapports. À cela s’ajoutent deux autres faiblesses pratiques importantes, à savoir : (i) le manque de culture de rendre compte avec un système comptable désarticulé sur le terrain, et (ii) la régularisation comptable tardive des DPE/DPU dans la base de données qui cause un déséquilibre entre l’ESB et les autres rapports. 104. En plus des problèmes institutionnels, des problèmes de capacité contribuent aux retards de la production des rapports budgétaires. Les problèmes de capacité des ressources humaines jouent un rôle important dans les délais et la non-régularité des rapports budgétaires. En effet, la non-maîtrise des concepts, le manque d’exhaustivité, de fiabilité et de régularité des informations, et le non-respect des échéances dans la transmission des données contribuent aux retards de production des rapports. Tous ces dysfonctionnements sont à mettre sur le compte de la faiblesse des capacités des ressources humaines en charge de la production des rapports. III. L’Impact des Faiblesses du Processus Budgétaire sur l’Exécution du Budget dans les Secteurs 105. Les budgets des ministères sectoriels sont exécutés sur la base du PEB transmis par le Ministre du Budget à chaque Ministre sectoriel. Le budget est exécuté conformément aux procédures définies dans la Loi des Finances et à la Note circulaire transmise par le Ministre du Budget à toutes les structures en début de chaque exercice budgétaire. Le Ministre est le gestionnaire des crédits de son ministère. Au début de chaque trimestre, le Ministère du budget, lui transmet un Plan d’Engagement Budgétaire (PEB) sur la base duquel toutes les dépenses du trimestre seront orientées. Les structures préparent les dossiers conformément à ce PEB et les déposent auprès du Sous-ges des crédits. Après vérifications, les dossiers sont soumis au Ministre pour la signature des Bons d’Engagement, qui sont ensuite déposés dans la chaîne des dépenses pour leur traitement. 42 106. Les faiblesses systémiques au niveau du budget en général se reflètent sur l’exécution au niveau des secteurs. Les faiblesses systémiques identifiées au niveau macro-budgétaire expliquent aussi le faible taux d’exécution de la dépense publique observé de façon récurrente au niveau des secteurs. C’est notamment le cas pour les secteurs de la santé, de l’éducation et des infrastructures routières. Les deux premiers secteurs ont déjà été couverts par la RDP de 2008 et le troisième a bénéficié de beaucoup d’investissements domestiques et de financements des bailleurs au cours des dernières années. Les trois secteurs disposent également d’un Cadre des Dépenses à Moyen Terme. Cependant, les problèmes identifiés au niveau des deux premiers secteurs sont identiques, ce qui mène à les traiter ensemble. 107. Un problème fondamental commun à l’ensemble des secteurs est le faible impact du cadre de dépense à moyen terme. L’usage du CDMT et son élaboration par des acteurs bien identifiés sont prévus par la LOFIP. Mais dans les trois secteurs observés – Santé, Éducation et Transports routiers - qui disposent de cet outil, il ne semble pas avoir d’impact réel sur l’exécution et le suivi de la dépense publique. En effet, les prévisions budgétaires des ministères sectoriels, préparées selon le CDMT et les prescriptions de la Loi des finances, ne reçoivent pas l’attention de la Conférence Budgétaire et n’affectent pas l’allocation des crédits. Cette incohérence devrait s’atténuer, afin de permettre une meilleure utilisation du CDMT, comme outil de planification budgétaire et ainsi aider à améliorer l’efficacité de la dépense. 108. Un autre problème est le manque de cadre de coordination des actions des Partenaires Techniques et Financiers (PTF) qui réduit l’efficacité de l’aide internationale. L’absence de ce cadre de coordination conduit à une faible capacité d’absorption des fonds disponibles auprès des PTF, et donc une faible exécution des dépenses sur financement extérieur. Aussi, l’absence de cadre de coordination n’assure pas un alignement de l’aide sur les priorités nationales; tel que prescrit par la Déclaration de Paris du 2 mars 2005 sur l’efficacité de l’aide au développement; et conduit donc à réduire son efficacité. A. Le Transport Routier 109. Le secteur de l’infrastructure des transports routiers souffre de problèmes de gestion et d’incapacité technique. Le retard dans l’exécution de la dépense dans le secteur des infrastructures routières est dû à plusieurs éléments, notamment : (i) des mécanismes très complexes de décaissement des fonds provenant des partenaires extérieurs avec de longues attentes pour la provision des avis de non-objection, (ii) un manque d’encadrement de fond provenant du Fonds National d’Entretien Routier (FONER), (iii) des défis liés aux études de préfaisabilité et de faisabilité, et (iv) l’insuffisance des entreprises spécialisées dans la construction des routes. 110. Les faiblesses systémiques entrainent la faible allocation de ressources et l’irrégularité des décaissements, et amoindrissent la performance de la dépense. En effet, 43 dans le Transport routier et les autres secteurs, les besoins se définissent en concertation avec le Gouvernement. Cependant, la mobilisation des ressources s’inscrit dans le cadre des Stratégies d’Assistance Pays, dont la durée varie de trois à cinq années, selon les partenaires. Les retards de décaissement des fonds de la part de ces partenaires et le manque d’encadrement de fond du FONER conduisent à une faible allocation des ressources et à l’irrégularité des décaissements des crédits. Ces irrégularités préparent le terrain à une faible exécution des dépenses publiques, ce qui ne saurait se résorber sans un mécanisme précis de paiement. B. La Santé et l’Éducation 111. La Santé et l’Éducation ont un fort impact sur le développement et connaissent tous les deux de faibles taux d’exécution. Les secteurs de la Santé et de l’Éducation, stratégiques pour le développement à long terme, affichent un faible taux d’exécution de la dépense publique. Les parts des dépenses d’Éducation et de Santé dans la dépense totale de 2007 à 2013 ont évolué de la même façon. En effet, les dépenses sur ressources propres du Gouvernement dans le secteur de l’Enseignement Primaire, Secondaire et Professionnel, (EPSP) et l’Enseignement Supérieur sont passées de 13,8% du total des dépenses en 2007 à 6,8% en 2010, pour progressivement atteindre 13,9% en 2013. Dans le secteur de la Santé, la dépense a atteint 5,9% du total en 2007, avant de retomber à 3.5% en 2011 et de se redresser à 5,5% en 2013. 112. L’imposition du PEB par le Ministère du Budget en dehors de tout objectif sectoriel est un problème commun aux deux secteurs. Les secteurs de l’éducation et de la santé semblent souffrir des mêmes défaillances au niveau du processus budgétaire. En effet, le PEB est imposé aux secteurs par le Ministère du Budget. Ce PEB ne tient pas compte des objectifs fixés dans les plans nationaux de développement 2011–2015 des secteurs, pourtant approuvés par le Gouvernement et les partenaires au développement. Ainsi, les secteurs se voient contraints de ne pas dépasser les plafonds fixés par les sommes d’argent qui leurs ont été imposées et de ventiler ces fonds sur l’ensemble de leurs dépenses. Cela conduit inéluctablement à un faible taux d’exécution du budget. 113. Des retards dans le processus administratif conduisent à des décalages significatifs entre le montage des dossiers et la libération de la dépense. Les retards administratifs creusent l’écart entre le montage des dossiers et la libération de la dépense. Parmi la multitude de problèmes, il existe trois problèmes dont l’impact est significatif en termes de retard, à savoir : (i) les temps de stationnement des dossiers très longs aux cabinets des Finances et du Budget, (ii) le non-respect de la trimestrialité du PEB, et (iii) la signature et la communication tardives de l’arrêté portant le PEB du trimestre aux services, Ministères et Institutions de la République. Ces trois problèmes provoquent des retards avec comme conséquence la consommation des crédits ouverts dans un PEB d’un trimestre donné par des dossiers de dépenses montés dans des trimestres précédents. 44 IV. Perspectives sur l’Avenir 114. La RDC peut relever le taux d’exécution de la dépense publique, y compris à travers des actions coordonnées par le COREF pour réformer le processus budgétaire. Le rôle du COREF est dédié à la conception, le pilotage et la coordination de la mise en œuvre des actions de réforme des finances publiques. Les efforts investis par le Gouvernement congolais depuis le milieu des années 2000, sont réels et ont amélioré la situation du système de gestion des finances publiques. Cependant beaucoup de dysfonctionnements persistent encore au sein du système au niveau central, avec des répercussions sur les ministères sectoriels en termes de faibles taux d’exécution de la dépense publique. 115. Les prochaines étapes en la matière, telles que prévues par le COREF, seront exécutées selon les dispositions de la LOFIP. Le COREF projette de continuer la réforme de la GFP dans le respect de l’architecture des finances publiques à moyen terme, selon les dispositions de la LOFIP. Les principales actions et réformes vont porter sur : (i) le renforcement de la crédibilité et transparence budgétaires, (ii) la vulgarisation et la formation sur la LOFIP et d’autres domaines des finances publiques, (iii) l’élaboration des différents outils techniques et pratiques qui accompagnent la LOFIP, (iv) le renforcement du système d’information des finances publiques par la mise en place d’un système informatique intégré de gestion des finances publiques, (v) la poursuite de la modernisation du cadre juridique et légal, (vi) la révision des cadres organiques des ministères à travers notamment la mise en place des Directions Administratives et Financières (DAF) pour amorcer le processus de déconcentration de l’ordonnancement en faveur des ministères sectoriels, conformément aux options de la LOFIP, et (vii) la mise en place progressive de la gestion axée sur les résultats. La Matrice de Recommandations (voir page 138) détaille les mesures qui devraient être prises pour que le processus budgétaire conduise à une meilleure exécution des dépenses. 116. Au niveau sectoriel, une expérience pilote dans le secteur de la santé pourrait être répliquée dans l’éducation et considérée pour les autres secteurs. L’élaboration du CDMT du budget de la santé de 2013 a donné lieu à une formation et un accompagnement techniques des agents centraux et provinciaux congolais du secteur, dispensés par le Fonds Canadien23. Cette expérience a démontré deux choses : (i) les problèmes relevés comme contribuant aux faiblesses systémiques ont des incidences effectives sur l’allocation des ressources, donc sur la consommation de crédits et l’exécution de la dépense publique dans le secteur, et (ii) une correction de ces problèmes par des moyens ciblés, peut aider à relever la situation. Vu la similitude entre les secteurs de la Santé et de l’Éducation, une intervention du même genre au Ministère de l’Éducation aurait toute chance d’aider à corriger le faible taux d’exécution de la dépense dans le secteur. Des mesures similaires peuvent être considérées dans d’autres secteurs. 23 Fonds Canadien pour le Renforcement des Capacités dans la Préparation et l’Exécution du Budget pour le Secteur de la Santé en RDC. Rapport d’Activité No 3; 1er novembre 2012 au 30 avril 2013. 45 Section 4 : Passation des Marchés et Efficacité de la Dépense Publique 117. En plus des choix de politiques et des dysfonctionnements du système budgétaire, le faible taux d’exécution est aussi dû à des problèmes liés au processus de passation des marchés. Même lorsque les fonds sont disponibles et alloués et que l’orientation politique est favorable, le taux d’exécution des programmes de développement reste faible et entrave les objectifs de réduction de la pauvreté. Dans ce qui suit, nous allons procéder à : (i) l’identification des difficultés et insuffisances dans la mise en œuvre de la nouvelle réglementation de passation des marchés qui affectent l’efficacité et la performance des services et la réalisation des programmes, (ii) dégager les marges de manœuvre en termes d’amélioration du processus de passation des marchés dans le but de réaliser des gains d’efficience et d’augmenter l’efficacité de la réalisation des programmes de développement, et (iii) proposer une matrice d’actions et de recommandations pour atteindre l’objectif d’amélioration escompté en faveur de la réalisation de l’ensemble des programmes de développement dans la République Démocratique du Congo (voir page 143). I. L’État d’Avancement de la Mise en Place de la Réforme des Passations de Marchés 118. La mise en œuvre de la réforme des marchés publics entamée en 2010 a franchi plusieurs étapes malgré la pénurie de personnel qualifié et des ressources financières. Les statistiques fournies par la Direction Générale du Contrôle des Marchés Publics (DGCMP) pour l’année 2013 montrent que la DGCMP a traité 573 demandes d’avis de non-objection24 et en a émis 549, soit un taux de 95%. Concernant le contrôle à priori des procédures de passation des marchés, elle a traité 510 demandes d’avis de non-objection et en a émis 423, soit un taux de 83%. Sur les 110 autorités contractantes identifiées, 83, soit 76%, ont été mises en place. Toutes les 11 provinces ont promulgué leurs Edits provinciaux portant dispositions spécifiques des marchés publics d’intérêt provincial et local. Par ailleurs, 9 provinces sur 11 ont pris des arrêtés portant création et fonctionnement des Cellules de Gestion des Passations de Marchés Publics (CGPMP) provinciales et des Directions Provinciales de Contrôle des Marchés Publics (DPCMP) et ont nommé leurs animateurs. 119. Les cellules ne sont pas dotées de moyens pour leur fonctionnement et l’Autorité de Régulation des Marchés Publics (ARMP) n’est pas encore présente dans les provinces. Plusieurs cellules ne disposent pas encore des moyens humains et matériels adéquats, ou ne perçoivent pas encore les indemnités de sujétion prévues par les articles 26 et 27 du décret 10/32 portant sur leur création, organisation et fonctionnement, comme c’est le cas de la CGPMP de 24 Ces demandes d’avis de non-objection couvraient des Plans de Passation de Marché (PPM), des Appels à Manifestation d’Intérêts (AMI), des Demandes de Proposition (DP), des Dossiers d’Appel d’Offres (DAO), des Termes de Référence (TDR), des rapports d’évaluations techniques, et des avenants (ou marchés complémentaires). 46 l’Éducation par exemple. L’ARMP ne s’est pas encore déployée au niveau provincial, tributaire de la décision du Premier Ministre, et ne dispose pas encore de ressources propres pour garantir son autonomie financière et mettre en œuvre son plan stratégique de développement. La capacité de la DGCMP doit encore être évaluée et, le cas échéant, renforcée pour être en mesure d’absorber la masse de travail liée aux demandes de non-objections, surtout si elle venait à être sollicitée pour faire les revues à priori des marchés sur financement extérieur. À ce titre, avec l’accord du Gouvernement, la Banque Mondiale (BM) envisage d’initier une étude pour analyser les risques fiduciaires d’impliquer la DGCMP dans la revue à priori des marchés sur financement de la BM pour l’appel d’offres national, à partir d’un certain seuil. Le Ministère du Budget n’est pas encore suffisamment outillé pour répondre dans les délais réglementaires aux demandes d’approbations. Encadré 1.7. La Réforme de Passation des Marchés de 2010 La réforme de passation des marchés en RDC a été promulguée par la loi 10/10 du 27 avril 2010. Elle a été accompagnée par plusieurs décrets d’application dont (1) le décret 10/22 portant manuel des procédures, (2) le décret 10/33 du 28/12/2010 fixant les modalités d’approbation des marchés, et (3) le décret 10/34 du 28/12/2010 fixant les seuils de passation, de contrôle, et d’approbation des marchés. Par ai lleurs, les finances publiques sont gérées par la loi 11/11 du 13/7/2011. Quatre organes interviennent dans le processus de passation des marchés : (1) L’Autorité de Régulation des Marchés Publics (ARMP), relevant de la Primature, dont la création, l’organisation et le fonctionnement sont définis par le décret 10/21 du 2/6/2010. Elle est chargée de la réglementation, du contrôle à postériori (audits annuels et revue de performance du système), la formation, l’information et le traitement des recours, (2) La Direction Générale du Contrôle des Marchés Publics (DGCMP) relevant du Ministère du Budget, dont la création, l’organisation et le fonctionnement sont définis par le décret 10/27 du 28/6/2010. Elle est chargée du contrôle à priori par émission des non-objections aux diverses phases du processus, (3) Les Cellules de Gestion des Projets et des Marchés Publics (CGPMP), mises sous l’autorité administrative des Autorités Contractantes (AC). Leur création, organisation et fonctionnement sont définis par le décret n°10/32. Elles initient le processus, préparent les dossiers et assurent la responsabilité d’exécution des contrats, et (4) Les autorités approbatrices, qui sont soit le Premier Ministre pour les Appels d’Offres Internationaux (AOI), le Ministre chargé du Budget pour les Appels d’Offres Nationaux (AON), ou les Ministres de tutelle pour les Établissements Publics. Les CGPMP démarrent le processus de passation des marchés par la préparation du Plan de Passation des Marchés (PPM) en concertation avec les sous gestionnaires des crédits (Sous-ges) qui s’assurent des lignes budgétaires et de leur adéquation avec l’objet des contrats programmés. Après signature par les AC, les PPM sont soumis à la DGCMP pour non-objection puis transmis à l’ARMP pour publication sur le portail. Le processus passe ensuite par les 10 étapes suivantes : (1) préparation des Dossiers d’Appel d’Offres (DAO), (2) publicité sur 30 jours, (3) ouverture des plis, (4) évaluation des offres, (5) décision d’attribution provisoire, (6) notification aux soumissionnaires du résultat provisoire, (7) publication de la décision d’attribution provisoire, (8) constitution des garanties pécuniaires et signature du contrat, (9) approbation par l’autorité compétente, et (10) notification définitive du contrat au titulaire du marché. Trois non-objections sont sollicitées à la DGCMP durant le processus. La durée moyenne de sélection peut prendre 3 à 4 mois. Elle peut être rallongée à chaque fois qu’il y a un retard pris soit par les C GPMP pour la préparation des DAO ou l’évaluation des offres, soit par la DGCMP pour l’émission des non -objections, soit par l’autorité approbatrice, ou en cas d’évaluation en deux étapes technique puis financière pour le cas de contrats de consultants. Un système de régulation trimestrielle, établi en fonction des recettes réalisées, et des prévisions de décaissement exprimées par les AC, permet aux responsables financiers d’affecter les dotations budgétaires nécessaires pour le paiement des titulaires des marchés publics. Source : Banque Mondiale, sur base des documents officiels sur les passations de marchés. 47 II. L’État des Lieux dans le Secteur des Transports Routiers et les Secteurs Sociaux A. Le Transport Routier 120. Les projets d’infrastructures nécessitent la mise en place d’outils appropriés de planification pour permettre l’anticipation des études avant le lancement des travaux. L’extension des projets routiers sur plusieurs années nécessite des contrats pluriannuels non prévus par la nouvelle réforme de passation des marchés. Les marchés communautaires, les marchés à haute intensité de main-d’œuvre, de même que les travaux en régie adaptés à la construction et l’aménagement de pistes rurales et forestières et leurs entretiens ne sont pas bien définis par la nouvelle réglementation des marchés. D’autre part, les dotations budgétaires inscrites en faveur des programmes routiers ne sont pas celles réellement débloquées en faveur du secteur. Cela est dû à des affectations décidées en cours de l’exercice pour des opérations jugées urgentes par le Gouvernement. L’insuffisance des ressources budgétaires au moment du décaissement conduit au non-paiement des entreprises, ce qui génère des interruptions dans la réalisation des projets et des retards d’exécution. Malgré leur budgétisation, plusieurs contrats ne sont pas approuvés en raison de l’insuffisance des ressources financières. B. La Santé 121. Malgré la forte implication des bailleurs, la mise en place des projets dans le secteur de la santé n’affiche pas les niveaux de performance attendus. En effet, pour l’année 2013, le financement public du secteur de la santé provenait essentiellement des bailleurs de fonds étrangers : (i) le Fonds Mondial de Lutte contre le Sida, la Tuberculose et le Paludisme a consacré 9 millions de dollars US pour la tuberculose, 31 millions pour le paludisme, et 64 millions pour le programme de renforcement du système de santé, (ii) le Global Alliance for Vaccination and Immunization (GAVI) a consacré 52 millions de dollars US, et (iii) le Projet Appui au Programme National de Développement Sanitaire (PAPNDS) de l’UE 56 millions de dollars US. 122. Le faible taux de décaissement dans le secteur de la santé est lié au défaut de paiement des prestations réalisées et à la multiplicité des non-objections requises. La non réalisation des programmes du secteur revient au défaut de paiement des prestations réalisées bien que les contrats soient passés selon les dispositions réglementaires et que les crédits soient dûment inscrits au budget. Le faible taux de décaissement constaté est aussi le résultat du retard systématique engendré par la triple demande de non-objections exigée : la première à l’Agence Financière (AGEFIN) agence fiduciaire mise en place par les bailleurs de fonds, la deuxième à la DGCMP, et la troisième au bailleur de fonds lui-même. Il arrive que la non-objection soit donnée par l’un des intervenants alors que l’autre ne la donne pas, ce qui aboutit à des blocages du processus, et donc des retards dans l’exécution des programmes. À titre d’exemple, les marchés n°87/2013 équipements normés pour transfusion sanguine d’un montant de 2 millions de dollars US, et 48 n°82/2013 relatif à l’acquisition de kits radiophoniques et modems d’un montant de 300.000 dollars US ont été annulés pour ce motif. 123. Par ailleurs, les divers échelons du système de passation des marchés souffrent d’une défaillance des ressources humaines. Le personnel de l’AGEFIN manque de compétence pour donner les non-objections ce qui constitue un goulot d’étranglement dans le circuit de passation des marchés. Le faible taux de décaissement est aussi le résultat d’un défaut de mise à niveau des compétences des membres de la cellule qui sont recrutés et formés initialement pour la gestion des approvisionnements, plutôt que pour se charger de la mission de passation des marchés. 124. La CGPMP du Ministère de la santé, bien que créée depuis octobre 2011, n’a jamais été dotée de personnel pour assumer son rôle. La gestion de l’ensemble des marchés du secteur de la santé avait été confiée à la Cellule d’Appui à la Gestion (CAG) appuyée par l’AGEFIN. Compte tenu des problèmes de gestion rencontrés par la CAG, le ministère de la santé a pris deux décrets en juin 2014 pour créer une Cellule d’Appui à la Gestion Financière et doter la CGPMP de personnel. Le processus de mise en place de ces deux cellules fonctionnelles (CAGF et CGPMP) avec l’appui des partenaires techniques et financiers est toujours en cours. Pendant cette période transitoire les marchés continuent d’être gérés par la CAG. C. L’Enseignement Primaire, Secondaire et Professionnel (EPSP)25 125. La cellule de passation des marchés de l’Enseignement est censée être une cellule pilote, mais la réalisation d’écoles est confiée au Bureau Central de Coordination (BCECO). La CGPMP du Ministère de l’EPSP est considérée comme une cellule pilote disposant de compétences en matière de maitrise des procédures de passation des marchés. Cette CGPMP a été renforcée par l’intégration en son sein de l’équipe de passation des marchés du PARSE afin de la doter des compétences requises pour gérer les marchés dans le cadre du projet de Partenariat Mondial de l’Éducation (PME). Elle assure également la passation des marchés des ministères chargés des sports, des recherches scientifiques, de l’enseignement supérieur et de la coopération internationale. Mais les compétences de cette cellule ne couvrent pas la réalisation d’écoles, et le programme de réalisation de 500 écoles a été confié par le Gouvernement au BCECO. 126. Malgré les espoirs mis sur la CGPMP de l’EPSP, ses efforts ne semblent pas aboutir et sa dotation en ressources est insuffisante. Depuis 2011, la cellule a fait approuver environ 20 marchés dont un seul a connu un début d’exécution. Cette situation est due au non-paiement des avances de démarrage prévue dans les contrats. Le taux de réalisation des projets peut ainsi être considéré comme insignifiant voire inexistant. Par ailleurs, la cellule souffre d’un manque de fournitures et d’équipements informatiques. Les indemnités prévues ne sont pas accordées. Seul 25 Devenue Ministère de l’Enseignement Primaire, Secondaire et Instruction à la Citoyenneté (EPS-INC) depuis Décembre 2014. 49 le local a été mis à sa disposition par la Coopération Technique Belge (CTB). Le Ministère a récemment amorcé une restructuration de sa CGPMP pour une meilleure efficacité. Cette restructuration est la bienvenue car cette CGPMP est l’une des CGPMP retenues pour gérer les marchés dans le cadre du nouveau projet éducation de 200 millions de dollars US sur financement de la BM. 127. Le BCECO semble réussir les programmes de construction d’écoles qui lui ont été confiés. Le BCECO a été créé en 2001 en tant qu’Unité de Gestion de Projet (UGP) à l’occasion d’un programme financé par la Banque Mondiale. La Banque Mondiale considérait le BCECO comme une structure transitoire et a cessé de le financer. Depuis, il a été érigé en établissement public bénéficiant de la personnalité morale et de l’autonomie financière, sous tutelle du Ministère des Finances, et assure une formation continue à son personnel. Il a bénéficié d’un recrutement de cadres compétents et adaptés à leurs missions, effectué par des professionnels sans aucune pression ou influence externes. Il est composé de 68 personnes organisées en équipes projets. Un programme de formation continue est mis en œuvre en faveur des cadres. 128. La cellule se voit confier la passation des contrats et la gestion des grands projets initiés par le Gouvernement. Des comptes désignés sont affectés à chaque projet y compris ceux initiés par l’État. Le BCECO joue également le rôle d’agence fiduciaire. La gestion par projet permet au BCECO d’anticiper le lancement des processus de passation des marchés indépendamment de la disponibilité des budgets, ce qui aide au respect des délais d’exécution et améliore les décaissements. Un suivi rapproché est assuré auprès de la DGCMP pour faire aboutir les non-objections dans les délais réglementaires. Les contrats afférents au programme des 500 écoles initiés par le Gouvernement en 2012 sont confiés à des Agences Locales d’Exécution (ALE) dans le cadre d’un processus d’attribution prédéfini. À la fin 2013, 125 écoles avaient été réalisées dont 15 à Kinshasa. III. Les Principaux Problèmes du Processus de Passation des Marchés et les Propositions d’Amélioration A. Résoudre les Problèmes de Paiement des Titulaires des Marchés après Service Fait 129. Le défaut de paiement est fréquent et conduit à des retards de réalisation des programmes et à des renchérissements des coûts. Le défaut de paiement semble être un dysfonctionnement structurel dans le processus d’exécution des marchés. Il constitue la cause principale des faibles taux de décaissement, et donc des retards dans la réalisation des programmes. Il est aussi à l’origine des renchérissements des coûts unitaires, des surfacturations, et d’avances non autorisées. Pourtant, l’article 33 du décret 10/22 du 2 juin 2010 portant manuel des procédures précise bien que «les marchés publics constituent un engagement financier de l’autorité contractante vis-à-vis des titulaires du marché». 50 130. La régulation trimestrielle des dépenses donne lieu à des arbitrages sans fondement légal au détriment des titulaires de marchés dûment engagés. Les circulaires annuelles contenant les instructions relatives à la loi des finances introduisent un mécanisme spécifique de régulation trimestrielle des dépenses pour garantir leur convergence avec les recettes 26. Or, la loi 11/11 du 13/7/2011 relative aux finances publiques stipule que «les crédits budgétaires sont autorisés pour une année … ils sont constitués d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement. Les autorisations d’engagement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées. Les crédits de paiement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l’année». Les concepts de crédits libérés, retenus, et de régulation trimestrielle ne semblent pas avoir de fondement juridique dans la réglementation des finances publiques. En pratique, cette régulation se fait par arbitrage en faveur d’actions jugées prioritaires ou stratégiques. Cela se fait au détriment des titulaires de marchés dûment engagés, visés, approuvés et exécutés même dans les secteurs de la santé, de l’éducation, ou des infrastructures pourtant considérés comme prioritaires par ces mêmes circulaires (paragraphe III-3). 131. La régulation trimestrielle a eu pour conséquence une accumulation des arriérés et des retards dans la réalisation des projets. À cause de cette régulation, les arriérés ont atteint des chiffres records qui ne cessent d’augmenter, ce qui n’a pas manqué de décourager les opérateurs économiques. Ces derniers n’ont d’autres choix que d’interrompre ou d’ajourner la réalisation des projets. Les AC n’ont plus de visibilité en matière de réalisation des programmes et ne disposent d’aucune possibilité de recours. L’audit 2011 a également révélé que des marchés ont été approuvés sans être exécutés à cause du manque de crédits (cas du Ministère de l’Intérieur et de la Cour Suprême). Pour le secteur de l’Éducation, un seul contrat a été honoré à 70% sur les 20 approuvés depuis l’année 2011. Cette situation serait aussi à l’origine de la non mise à profit des dispositions de l’article 70 de la loi 11/11 qui prévoit des fonds de concours ouverts auprès du trésor public destinés à recevoir les participations des personnes morale ou physique pour concourir à des dépenses d’intérêts publics. 132. La RDC devrait abandonner le système de régulation trimestrielle et mettre en place des outils de suivi de l’exécution du budget. Le système de régulation trimestrielle devrait être remplacé par un suivi rapproché de l’exécution de la loi des finances de la part des autorités budgétaires. Cela devrait se faire au moyen d’outils appropriés, pour déterminer en temps réel l’évolution des dépenses et des recettes ainsi que le déficit budgétaire. À titre exceptionnel et non systématique, et durant une période transitoire, des ajustements peuvent être opérés en fin d’exercice pour aligner les dépenses engagées aux recettes, afin de garantir la soutenabilité des charges du trésor public. Chaque année, il sera alors possible d’effectuer des prévis ions réalistes de recettes à inscrire au titre de l’exercice budgétaire de l’année suivante. 26 A titre d’illustration, le paragraphe I-3 de la circulaire n°1/VPM/MIN. Budget/2013 du 25/2/2013 précise que «Les dépenses sont engagées sur des lignes budgétaires libérées, et à la hauteur des crédits retenus, et que le rythme de consommation des dotations ouvertes dans la loi de finances est régulé trimestriellement». 51 133. L’abandon du système de régulation trimestrielle et des arbitrages discrétionnaires aura pour mérite de restaurer la crédibilité des systèmes nationaux. En effet, l’abandon de la régulation et des arbitrages aura le mérite de : (i) crédibiliser l’action de l’État en matière de gestion budgétaire et financière des marchés publics, (ii) donner de la visibilité aux AC dans la réalisation des programmes de développement dont ils ont la charge, (iii) recouvrer la confiance des opérateurs économiques pour participer activement dans la réalisation des programmes du Gouvernement, (iv) éviter la surfacturation et le renchérissement des coûts unitaires dans les marchés publics, (v) encourager les institutions d’aide au développement à abandonner les circuits financiers et unités de gestion indépendants pour la réalisation des projets, et, par conséquent (vi) mettre à profit le système national des marchés publics et des mécanismes d’appui budgétaire par l’utilisation du fonds de concours prévu à l’article 70 de la loi 11/11. B. Dépassement de la Contrainte du Budget Annuel et Introduction de la Pluri- Annualité du Budget 134. La notion de pluri-annualité est prévue par la loi 11/11, et sa mise en œuvre serait bénéfique pour les programmes de développement notamment dans les infrastructures. L’article 13 de la loi 11/11 stipule que «Le Ministère du Gouvernement Central ayant le budget dans ses attributions établit chaque année un cadre budgétaire à moyen terme à 3 ans en fonction des hypothèses macroéconomiques préalablement définies par le Ministère ayant le plan dans ses attributions». L’article 5 de la même loi précise que «l’exercice budgétaire s’étend sur une année civile qui s’étend du 1/1/ au 31/12. Toutefois, les crédits y afférents découlent d’une budgétisation pluriannuelle». Enfin, l’article 22 alinéa 1 de la même loi stipule que «la loi des finances fixe pour le budget général, par ministère, institution et programme, le montant des autorisations de dépenses annuelles et pluriannuelles ainsi que les crédits de paiement». Il serait ainsi bénéfique pour la RDC de mettre la notion de pluri-annualité en application. C. Résoudre le Chevauchement des Missions de Contrôle entre l’Autorité Approbatrice et le Contrôleur Budgétaire 135. Des cas existent où des contrats sont soumis pour approbation mais ne sont jamais retournés, ni approuvés ni rejetés. Les retards au niveau de la procédure d’approbation sont fréquents dans la plupart des secteurs. Pour accorder ou refuser l’approbation d’un contrat, les autorités approbatrices ont recours à l’article 13 du décret 10/33 fixant les modalités d’approbation qui stipule que «L’autorité d’approbation n’accorde pas le visa ou l’approbation en cas d’absence ou d’insuffisance de crédits budgétaires ou de financement accordé au marché». Or, cette disposition fait double emploi avec l’article 112 de la loi 11/11 du 13/7/11 relative aux finances publiques qui stipule que «le contrôle administratif à priori des opérations budgétaires de dépenses du pouvoir central est assuré par le contrôleur budgétaire par visa préalable des contrats». Tenant 52 compte de la prédominance des textes législatifs par rapport aux textes réglementaires, c’est la mission du contrôleur budgétaire qui prime. Dans la pratique, cette dualité occasionne des délais voire des blocages dans le système. 136. La mission d’approbation devrait être reconsidérée pour s’inscrire dans une logique d’efficacité de la dépense publique et de célérité de réalisation des programmes. Une solution consiste à reconsidérer le rôle de l’AC, anormalement réduit dans la nouvelle réforme à la nomination du responsable des marchés publics qui coiffe la CGPMP ou à des tâches administratives de signature de documents des marchés. Or l’AC est l’entité responsable directement de l’exécution des programmes de développement vis-à-vis du Gouvernement. C’est aussi l’ordonnateur des crédits mis à sa disposition en vertu de l’article 103 de la loi 11/11. L’AC peut donc se voir attribuer la mission d’approbation des marchés engagés par les Directions mises sous son autorité au même titre que les EP mises sous sa tutelle. Pour le cas des EP, l’AC peut déléguer sa signature aux Directeurs Généraux directement responsables de l’exécution des programmes. Bien entendu, les missions de contrôle à priori et de contrôle budgétaire continueront à être assurées respectivement par la DGCMP et le contrôleur budgétaire. Pour le contrôle à postériori, il continuera à être assuré par l’ARMP. 137. Confier la mission d’approbation des contrats aux AC n’est pas incompatible avec les textes en vigueur. En effet, les AC peuvent être désignées approbatrices des contrats passés au titre de leurs programmes de développement par application de l’article 15 de la loi 10/10 des marchés publics. Cet article stipule que «Les contrats des marchés publics et de délégations de service public sont approuvés par une autorité compétente selon les modalités fixées par le décret du Premier Ministre délibéré en conseil des ministres». L’application de cet article n’enfreint pas l’article 16 de loi 10/10 des marchés publics qui stipule que «L’exercice cumulé par une même personne ou un même organisme des fonctions ci-avant (la gestion, le contrôle, la régulation, et l’approbation) est strictement prohibé». En effet, la gestion des contrats relève des attributions des CGPMP placées sous l’autorité de la personne responsable des projets et des marchés publics selon l’Article 1 du décret 10/32 du 28/12/2010, et non pas des AC. Ces dernières n’assurent qu’une tutelle strictement administrative au même titre que la tutelle de la Primature vis-à-vis de l’ARMP ou celle du Ministère du Budget vis-à-vis de la DGCMP. 138. La responsabilisation des AC au niveau de l’approbation aura pour effet d’accélérer le processus. En effet, une meilleure implication des AC dans le processus d’approbation aura le mérite de : (i) responsabiliser et renforcer le rôle des AC dans l’exécution des projets de développement dont ils ont officiellement la charge vis-à-vis de la hiérarchie, (ii) absorber la masse des demandes d’approbation des marchés et éviter les retards constatés, (iii) améliorer la fluidité du circuit de passation des marchés, et (iv) éviter le chevauchement des missions et des responsabilités entre l’autorité approbatrice et le contrôleur budgétaire. 53 D. Réduire la Longueur des Procédures de Passation des Marchés 139. Bien qu’inspirée des pratiques internationales en matière de passation des marchés, la nouvelle réforme nécessite un nombre relativement important de non-objections à diverses étapes. La durée moyenne de sélection d’un candidat est de 3 à 4 mois. Elle peut être rallongée en cas de retard pris : (i) soit par les CGPMP dans la préparation des DAO ou l’évaluation des offres, (ii) soit par la DGCMP dans l’émission des non-objections, (iii) ou en cas d’évaluation en 2 étapes technique puis financière pour les contrats de consultants. Le cas de la CAG santé est encore aggravé par la nécessité de demander la non-objection successivement à 3 institutions différentes : AGEFIN, Bailleur de Fonds, et DGCMP. 140. L’introduction de plus de flexibilité avec regroupement des étapes de non-objection pourrait assouplir les procédures de passation des marchés. La loi des finances est promulguée vers février de l’exercice budgétaire, et l’arrêté de mise à disposition des crédits pris en vertu de l’article 88 de la loi 11/11 peut être retardé à mars. La date limite d’engagement des marchés est fixée systématiquement au 31 octobre (Art 93 de la loi 11/11 du 13/7/13 relative aux finances publiques). Dans ce contexte, il est important d’introduire des souplesses appropriées, concertées et progressives pour réduire le temps nécessaire à la passation des marchés. Il serait donc utile de relever, au fur et à mesure de la maturité de la nouvelle réforme, d’une part les seuils définis aux articles 14 et 15 du décret portant manuel des procédures fixant les seuils de passation, contrôle et approbation des marchés et, d’autre part, les seuils où la revue préalable des dossiers d’appels d’offres est obligatoire 27 . Une solution complémentaire serait de regrouper les étapes de non- objection. Par exemple, il est possible de regrouper le PPM avec le premier DAO, et le Procès- Verbal (PV) d’évaluation des offres avec le projet de contrat et la décision d’attribution provisoire. 141. L’assouplissement des procédures de passation des marchés va accélérer la réalisation des projets. L’assouplissement des procédures de passation des marchés permettra une meilleure efficacité en matière de réalisation des projets de développement tout en maintenant la discipline et la rigueur dans le processus. En plus de la réduction du temps moyen de passation d’un marché, cet assouplissement permettra aussi : (i) une responsabilisation accrue des CGPMP dans le processus de sélection, et (ii) la réduction de la charge de traitement des dossiers par la DGCMP pour se consacrer davantage aux contrats les plus importants. 27 Il s’agit des articles 14 et 15 du décret fixant les seuils de passation, contrôle et approbation des marchés. L’art icle 14 stipule que : «la revue préalable de la procédure est obligatoire par la DGCMP pour les marchés de travaux de plus de 200 millions de CDF, de fournitures de plus de 100 millions CDF et d’études de plus de 50 millions CDF», et l’article 15 stipule que : «la revue préalable des dossiers d’appels d’offres est obligatoire pour des marchés de travaux de plus de 300 millions de CDF, de fournitures de plus de 200 millions de CDF et d’études de plus de 100 millions de CDF». 54 E. Clarifier le Lien entre le Processus de Passation des Marchés et le Processus d’Engagement Budgétaire 142. Les textes de loi précisent clairement que toute passation de marchés publics est conditionnée par la disponibilité des crédits budgétaires. L’article 6 de la loi 10/10 de passation des marchés stipule que «toute commande publique doit obéir au préalable, entre autre, à la disponibilité des crédits», et l’article 10 de la loi 11/11 du 13/7/2011 relative aux finances publiques stipule également qu’«aucune dépense ne peut être exécutée si … les crédits ne sont pas disponibles au budget». Les circulaires contenant les instructions relatives à l’exécution de la loi des finances précisent que «la passation des marchés publics est conditionnée par la disponibilité des crédits budgétaires». 143. Plusieurs phases antérieures au processus de passation des marchés proprement dit peuvent être initiées avant la promulgation du budget et la mise à disposition des crédits. Les phases préliminaires du processus commencent par la publication du PPM, l’établissement des DAO, la publicité, l’ouverture et l’évaluation des offres et l’attribution provisoire, et sont antérieures à la phase de passation proprement dite. Cette dernière est conditionnée par la disponibilité des crédits au niveau du visa par le Contrôleur Budgétaire ou au niveau de l’approbation par l’autorité compétente. Il serait donc pertinent de ne plus conditionner le démarrage des phases préliminaires du processus de passation des marchés, par la disponibilité des crédits. En anticipant ainsi les crédits, une bonne partie du processus de passation des marchés est réalisé en temps caché avant la promulgation du budget. 144. Les phases préliminaires d’élaboration de projets peuvent se référer au Cadre de s Dépenses Sectorielles à Moyen Terme (CDSMT) pour établir des prévisions de décaissement. Pour lancer les phases préliminaires d’élaboration de projet, les AC peuvent se baser sur des prévisions réalistes de plafond de charge, ou se référer au CDSMT avant que les lignes budgétaires ne soient votées. Cela est particulièrement pertinent dans le cas des secteurs qui disposent de CDSMT comme la santé, l’éducation ou les infrastructures. Les PPM peuvent être complétés pour comporter des indications sur les prévisions de décaissement (sans indication des lignes budgétaires). Cette mesure vise à : (i) absorber les retards constatés dans la mise en place des crédits et le temps nécessaire à l’obtention des diverses non-objections exigées par la procédure, (ii) exécuter les projets dans les délais contractuels, et (iii) améliorer les taux moyens de décaissement en fin d’exercice. F. Combler les Lacunes dans la Définition des Modes de Passation des Marchés à Participation Communautaire, à Forte Intensité de Main-d’œuvre, et les Travaux en Régie 145. La réforme de 2010 a laissé de côté les modes de passation des marchés à participation communautaire et à forte intensité de main-d’œuvre. Les responsables du secteur routier 55 évoquent des difficultés réelles pour la mise en œuvre de programmes liés notamment à l’aménagement de pistes rurales et forestières et à leur entretien après la promulgation de la nouvelle réforme de passation des marchés. Cela est dû à une définition insuffisante, ou inexistante, des modes de passation des marchés à participation communautaire, à forte intensité de main-d’œuvre, ainsi que des travaux en régie qui opèrent dans un cadre mal défini. L’audit 2011 a, d’ailleurs, relevé que l’Office des Routes a passé 2,5 millions de dollars US de contrats directement avec les fournisseurs, et 6,5 millions de dollars US de travaux en régie en dehors de la réglementation. 146. Il convient de compléter la réforme de 2010 pour permettre le développement de ces modes de passation des marchés dont l’impact sur les économies locales serait important. Pour remédier à ces lacunes, il serait utile de compléter la loi 10/10 et le manuel de passation des marchés par une définition précise des modes de passation des marchés à participation communautaire, à forte intensité de main-d’œuvre, et les travaux en régie. Une telle initiative constituera une avancée pour permettre de mettre à profit ces modes de passation des marchés par les secteurs qui en font recours, notamment sur le plan local, tout en préservant la discipline budgétaire et la rigueur prônées par la réforme. G. Mettre Fin à la Période Transitoire 147. La période transitoire de six mois décidée à la promulgation de la loi de 2010 ne doit plus être invoquée pour contourner la nouvelle réglementation de passation des marchés. L’article 82 de la loi 10/10 stipule que «les marchés publics conclus antérieurement à la promulgation de la présente loi ou à conclure avant la mise en place des services et institutions visés à l’article 83 ci-dessous demeurent soumis à la législation antérieure pour ce qui concerne les règles de passation et d’exécution des marchés et de délégations de service public». Des contrats sont ainsi passés en dehors de la nouvelle réglementation en faisant recours à cet article. Or, l’article 83 de la même loi précise que «les services et institutions dont la création est prévue par la présente loi sont mis en place dans un délai de six mois à compter de sa promulgation». Le délai de six mois étant dépassé, tous les contrats passés tant au niveau central que provincial doivent être conformes à la réglementation, même si la totalité des institutions n’est pas mise en place. H. Renforcement des Capacités et Amélioration de l’Efficacité 148. Le renforcement des capacités des animateurs des Cellules de Passation des Marchés est nécessaire pour améliorer l’efficacité du système. Les animateurs des CGPMP ressentent un besoin pressant en formation dans la gestion budgétaire et les marchés publics. Plusieurs d’entre eux ont été affectés à la gestion des marchés sans avoir suivi de formation appropriée, ce qui réduit leur efficacité. Ainsi, la réussite de la réforme budgétaire et de la passation des marchés est 56 tributaire de la mise en place d’un programme structuré et permanent de formation continue monté par des professionnels nationaux et internationaux. L’objectif est une mise à niveau généralisée des cadres, non seulement relevant des CGPMP, mais également de tous les intervenants en relation à la commande publique. L’effort de formation consenti par l’ARMP devrait être renforcé et soutenu en accordant les moyens humains et financiers appropriés. I. Versement des Indemnités Prévues et Renforcement de la Motivation 149. Le versement des indemnités prévues par la nouvelle réforme et l’élimination des disparités entre programmes permettraient de maintenir la motivation. Toutes les CGPMP mises en place ne perçoivent pas toutes les indemnités prévues aux articles 26 et 2728 du décret fixant l’organisation et le fonctionnement de ces cellules. C’est le cas par exemple de la CGPMP Éducation qui souffre en plus de l’insuffisance de moyens matériel et logistique. Par ailleurs, des disparités sont constatées entre les cellules chargées de programmes financés par des ressources externes, et celles assurant la gestion des projets financés par les ressources relevant du budget de l’État. Cela contribue à saper la motivation et à renforcer les sentiments d’iniquité. Il est donc préférable de mettre en œuvre les dispositions réglementaires en matière de motivation des animateurs des CGPMP, seule gage de l’efficacité des services en matière de réalisation des programmes et de probité. J. Mise en Place de Systèmes d’Information et de Communication en Matière de Gestion Budgétaire et de Passation des Marchés 150. Le processus de passation des marchés en RDC ne dispose pas des moyens nécessaires à la circulation de données fiables entre les diverses parties prenantes. Aucune des CGPMP ne dispose de système d’information pouvant au moins fournir des données fiables sur leurs activités. De plus, aucun moyen de communication organisé n’est établi entre les CGPMP et les autres intervenants tels que la DGCMP, l’ARMP, le Ministère du Budget. En effet, le suivi et l’évaluation de la mise en œuvre des nouvelles réformes devraient être assurés par un système performant d’information et de communication. 151. Le système d’information devrait permettre la mise à disposition des données et des outils nécessaires à la prise de décision. Le système d’information doit être conçu au niveau des institutions chargées de la gestion, de la passation, et du contrôle des marchés publics et être ensuite intégré entre toutes ces institutions. Les objectifs de la mise en place de ce système sont : (i) la mise à disposition de données fiables pour évaluer les indicateurs de production, de performance, et de résultat, (ii) la mise à disposition d’outils d’aide à la décision en matière de gestion budgétaire 28 L’article 26 du décret stipule que «la CGPMP bénéficie chaque année d’une dotation budgétaire dont la gestion est assurée par le secrétaire permanent sous le contrôle de l’autorité contractante» et l’article 27 précise que «les membres de la cellule perçoivent une indemnité de sujétion dont le taux est fixé par arrêté conjoint des ministres des finances et du budget». Des arrêtés prévoient des jetons de présence pour la commission d’évaluation des offres. 57 et des marchés publics (tableau de bord, situations périodiques, etc.), (iii) l’amélioration des circuits d’information et de communication entre les intervenants, et (vi) la dématérialisation des procédures et des échanges. 152. Le système de circulation des données entre les diverses composantes de la passation des marchés devrait comprendre à la fois des équipements et des programmes adéquats. Le système de communication et de circulation des données devra comprendre les composantes suivantes : (i) du matériel informatique et de communication adéquat, (ii) des logiciels adéquats et unifiés, (iii) un système d’information et de communication en intranet conçu sur mesure, et (vi) un système de gestion intégrée de la dépense. Il serait utile de prévoir des réunions périodiques entre les divers intervenants pour permettre l’échange d’informations et d’expériences, de faire un état d’avancement de la réforme, d’assurer le suivi et l’évaluation des résultats, et d’aboutir à des recommandations d’amélioration concertées. Section 5 : Recommandations 153. Au niveau de la gestion macro-budgétaire, l’objectif est d’augmenter le taux d’exécution de la dépense publique tout en maintenant les équilibres macroéconomiques. En effet, pour un plus grand impact et une plus grande capacité d’intervention de la dépense publique, la RDC devrait agir sur quatre axes, à savoir : (i) la réduction de la pro-cyclicité de la dépense, obtenue grâce à des règles d’interventions conjoncturelles et avec l’application des cadres budgétaires et de dépenses à Moyen Terme, (ii) l’amélioration de la gestion de trésorerie à moyen terme par la mise en place de plans de trésorerie, d’engagements budgétaires, et de passation des marchés cohérents entre eux, et par l’opérationnalisation de la Direction Générale de la Comptabilité Publique (DGTCP), (iii) l’accroissement du taux d’exécution des dépenses publiques par la mise en place et le respect de normes en termes de dotation des administrations et des infrastructures en biens et services, ainsi que par l’alignement des projections budgétaires aux objectifs sectoriels et de lutte contre la pauvreté. Cela suppose également l’exclusion des infrastructures économiques et sociales de la consolidation budgétaire, et (iv) l’augmentation des recettes domestiques en mobilisant plus de revenus du secteur des ressources naturelles et de la TVA (voir Matrice des Recommandations, page 134). 154. Pour les entreprises publiques, les recommandations visent à restaurer leur rôle de pourvoyeur de services à l’économie et à la société et à rééquilibrer leurs trésoreries. Ainsi, après avoir décidé du devenir des EP-EA en fonction de leur raison d’être, une meilleure performance de ces dernières dépendrait : (i) de l’amélioration du service à la population et à la société obtenue grâce à la mise en place de plans sectoriels, (ii) de la réduction des passifs non assurables des EP-EA en consolidant les dettes inter-entreprises et en réglant la question des dettes sociales, (iii) de l’augmentation de l’efficacité du personnel grâce à une réforme des ressources 58 humaines, et (iv) et de la refonte de la relation avec l’État qui en tant qu’actionnaire est en droit d’exiger une meilleure efficacité économique et sociale des EP-EA, et en tant que client se doit de s’acquitter de ses factures le cas échéant (voir Matrice, page 136). 155. Dans le domaine du processus budgétaire, les recommandations visent à rendre ce dernier apte à assurer une dépense publique conforme aux objectifs de développement. Cette orientation devrait être suivie dès l'élaboration du budget qui doit correspondre aux priorités économiques et sociales du Gouvernement. Ensuite, au niveau de l’exécution, il est indispensable que les plans d’exécution budgétaires soient respectés de façon à éviter les délais dans l’exécution de la dépense. La fréquence et la qualité des rapports budgétaires fourniraient au Gouvernement les moyens de suivre la dépense et de décider des ajustements nécessaires en temps utile. Le bon fonctionnement au niveau de l’ensemble de ces étapes, à savoir l’élaboration, l’exécution, le suivi et contrôle, et la production des rapports budgétaires exigerait : (i) la mise en application des textes de la LOFIP, (ii) la mise en place des entités censées mener à bien les diverses tâches, et (iii) le recrutement et la formation du personnel (voir Matrice page 138). 156. Pour ce qui est de la passation des marchés, les objectifs sont essentiellement d’éviter les défauts de paiements, d’économiser sur le temps, et d’améliorer la qualité des marchés. Une meilleure régularité des paiements crédibilise l’action de l’État et réduit les risques de surfacturation. La régularité des paiements exige l’abandon de la régulation trimestrielle, de même qu’elle exige de recourir à une gestion de trésorerie de moyen terme. La pluri annualité permettrait également une meilleure gestion des marchés dans le domaine des infrastructures. S’agissant des procédures de passation des marchés proprement dites, il serait possible d’économiser sur le temps en regroupant les étapes de non-objection et en permettant d’anticiper certaines phases préliminaires de passation des marchés avant la disponibilité des crédits (voir Matrice page 143). 59 CHAPITRE 2 : PLACE ET RÔLE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE DANS LE SECTEUR DE LA SANTÉ 157. Le secteur de la santé est prioritaire aussi bien pour le Gouvernement de la RDC que pour ses partenaires internationaux. En effet, même les allègements de dette dont la RDC a bénéficié au titre de l’initiative PPTE29 ont été conditionnés par l’augmentation du budget de la santé. Ceci a permis d’augmenter l’ensemble des dotations allouées au secteur à partir de 2003. La finalisation de la Stratégie de Renforcement du Système de Santé (SRSS) et du Plan National de Développement Sanitaire (PNDS, adopté en 2010) a satisfait à la condition de l’élaboration d’une stratégie et d’un plan de mise en œuvre pertinents. 158. Le Gouvernement a actualisé sa stratégie pour le secteur, passant d’une logique d’urgence au développement à long terme. La RDP de 2008 soulignait la priorité du secteur de la santé pour le Gouvernement, et focalisait sur les procédures de programmation et d’exécution budgétaire, les ressources humaines, et la décentralisation (Tableau 2.1). Le Document Stratégie de Croissance et de Réduction de la Pauvreté de deuxième Génération (DSCRP-2) de 2011, fait également de l’accès aux services sociaux de base un de ses axes prioritaires, et focalise sur l’amélioration de l’état de santé et nutritionnel. Le nouveau PNDS 2011-2015, lui-même découlant de la SRSS, met l’accent sur le développement et le renforcement des Zones de Santé (ZS), principal instrument de gouvernance du système au niveau périphérique. 159. En parallèle aux évolutions de la stratégie, le financement du secteur a également évolué entre 2007 et 201330 et a affecté sa performance. Les documents stratégiques incitent à augmenter le budget de l'État alloué à la santé et à en améliorer l’exécution et l’affectation, à travers une gestion plus décentralisée. Ils mettent l’accent sur l'accessibilité financière aux services et le prépaiement à travers les mutuelles à base communautaire et d’autres formes de partage du risque. Ces stratégies visent aussi à consolider les flux financiers et réduire la fragmentation dans la gestion des fonds extérieurs, et à améliorer la planification financière au niveau central et provincial. Nous allons dans ce qui suit examiner l'évolution de la disponibilité des ressources pour la santé et leur durabilité, le volume, la nature et l'effectivité de la dépense, en particulier publique, dans le secteur, ainsi que l'efficience et l'équité de la dépense. 29 La RDC a atteint l’achèvement de l’Initiative PPTE en 2010. La RDC a bénéficié d’un allègement de dette aux titres de l’initiative PPTE et de l’Initiative d’Allègement de la Dette Multilatérale (IADM) pour 8,5 milliards de dollars US. Pendant la période intérimaire, les économies budgétaires dégagées par l’allègement de dette ont été affectées aux dépenses de sécurité et de lutte contre la pauvreté que sont l’agriculture, l’éducation et la santé. 30 L'analyse s'appuie sur les principales sources de données disponibles en 2014 pour la RDC concernant le budget et l'exécution des dépenses publiques en santé, les résultats de santé en termes de couverture, inégalité et statut de santé, et les dépenses privées et externes. L'étude fait face à des limites qui pourraient réduire la portée de certains résultats : (i) la non-disponibilité des CNS après 2011, (ii) une crédibilité budgétaire hors salaire limitée, (iii) le faible report des dépenses issues de l'aide extérieure, obligeant à une triangulation des données, et (iv) l'absence de visibilité des dépenses réelles des provinces et Entités Décentralisées Territoriales (EDT). 60 Tableau 2.1. Secteur de la Santé - Recommandations de la RDP 2008 et État de Réalisation Objectifs (2008) Réalisations (2014) Procédures de Améliorer la crédibilité et l’utilité du budget : (i) en L’introduction du CDMT a permis d’améliorer le processus de Programmation et introduisant un processus transparent de priorisation programmation et de négociation budgétaire avec le Ministère du d’Exécution Budgétaire dans le cadre d’une enveloppe réaliste, (ii) en Budget. Les Plans Annuels d’Orientation ont été élaborés mais impliquant les provinces dans le processus budgétaire, contribuent peu à la programmation budgétaire. Les autorités et (iii) en encourageant l’utilisation des plans de provinciales ne sont pas impliquées dans ce processus. Une développement des zones sanitaires communication sporadique a été mise en place concernant les transferts Ressources Humaines en Santé Etablir un recensement du personnel de santé Le recensement du personnel a été initié pour Kinshasa. D’autres réformes ont été mises en place (augmentation des effectifs pris en charge par l’État, alignement des salaires et primes, augmentation des salaires). Cependant, beaucoup reste à faire pour assainir la gestion des Ressources Humaines en Santé (RHS) Décentralisation Mettre en place un processus consultatif pour la Le processus de décentralisation est enclenché pour la santé, avec décentralisation en santé le recrutement des personnels pour les Divisions Provinciales de Santé et l’amorce des transferts financiers du niveau central vers les provinces. Cependant, le cadre réglementaire général de la décentralisation tarde à se mettre en place et bloque l’avancée dans les domaines sectoriels, comme la santé Source : RDP 2008 et analyse des équipes de la Banque Mondiale 61 Section 1 : Caractéristiques et Résultats Principaux du Secteur de la Santé 160. L’offre de soins reste limitée, avec seulement la moitié des structures sanitaires de premier niveau à même de fournir le Paquet Minimum d’Activités (PMA)31. Les structures sanitaires ont généralement une capacité de prise en charge limitée en raison de faiblesses structurelles liées à l’infrastructure elle-même et aux équipements; seulement 22% des hôpitaux disposent de l’électricité et 32% ont l’eau courante (potable ou non). La majorité des structures hospitalières du pays (59%) date d’avant l’Indépendance. En conséquence, 8% des Hôpitaux Généraux de Référence (HGR) sont considérés à même de fournir un Paquet Complémentaire d’Activités (PCA) complet, contre 31% des Centres de Santé à même d’offrir un Paquet Minimum (Ministère de la Santé Publique - MSP, 2014)32. Devant les faiblesses du secteur public, il est estimé que la moitié des recours aux soins sont effectués auprès du secteur privé, principalement à travers les structures confessionnelles. I. Les Ressources Humaines et Matérielles du Secteur A. Ressources Humaines et Distribution Géographique Graphique 2.1. Distribution Régionale des Médecins (Axe de Gauche) et Infirmiers (Axe de Droite) Ratios par 10.000 Habitants 1.6 16.0 Ratio Médecin/10000 Hab 1.4 Ratio Infirmier/10000 Hab 14.0 1.2 12.0 1.0 10.0 0.8 8.0 0.6 6.0 0.4 4.0 0.2 2.0 0.0 0.0 Kasaï oriental Kinshasa Nord Kivu Katanga Bandundu Maniema Bas Congo Total Equateur Kasaï occidental Province Sud Kivu orientale Source : Banque Mondiale, sur base des données du Ministère de la Santé Publique, 2014 161. La distribution géographique du personnel de santé pose problème, malgré des progrès importants dans la gestion des Ressources Humaines en Santé (RHS) depuis 2007. 31 Le niveau périphérique comprend théoriquement 516 ZS avec 417 Hôpitaux Généraux de Référence (HGR) et 8717 aires de santé (AS), dont 8.363 disposent effectivement d’un Centre de Santé (CS). 32 MSP, enquête SARA, 2014, à paraitre. 62 Avec 0,7 médecin praticien pour 10.000 habitants en 2013, le manque de ressources humaines qualifiées en santé est certain. La répartition des médecins entre la capitale et les provinces est inégale, avec 1,3 médecin pour 10.000 habitants à Kinshasa contre au plus la moitié de ce ratio dans la Province Orientale et les provinces de l’Equateur, du Bandundu, et des deux Kasai. La répartition des médecins est également fortement déséquilibrée au sein des provinces, ce qui limite l’accès à un personnel qualifié dans les zones les moins avantagées. La disponibilité d’infirmiers et de sages-femmes (71.472 en 2013) dépasse, quant à elle, les besoins estimés pour le pays. La multiplication des écoles de formation privées, qui ont doublé entre 1998 et 2008, a engendré une production non régulée de paramédicaux avec des niveaux de formation variables33. Encadré 2.1. Ressources Humaines du secteur de la Santé en RDC – Point sur les Effectifs Les personnels en place dans le système de santé (personnel administratif ou professionnel de santé) relèvent de trois «statuts» différents à savoir : (i) les agents de la fonction publique «mécanisés» (ayant un numéro de matricule et inscrits sur les listes de la Direction de la Paie) recevant un salaire, (ii) les agents sous statut (immatriculés) mais ne recevant pas de salaire, et (iii) les «nouvelles unités», agents ayant reçu une lettre d’affectation mais non encore immatriculés/reconnus par la fonction publique. Selon les informations disponibles, il y avait en 2013, 40.910 agents mécanisés recevant un salaire, 65.000 immatriculés ne recevant pas de salaire, et 27.163 nouvelles unités (pour lesquelles une demande d’admission sous statut a été transmise à la fonction publique). Par ailleurs, 81% des agents (soit 103.563 individus) ont reçu leur «prime» et 16.757 agents ne reçoivent ni salaire ni prime. Cette situation au regard des pourcentages de personnel pris en charge en salaire et/ou prime n’aurait de fait que peu évolué depuis 2009. En effet, en 2009, les personnels mécanisés payés représentaient 30% de l’effectif total (soit 32.450 agents sur 106.836 agents) et environ 85% (soit 90.000 agents) recevaient des primes. 2009 2013 Total Effectif 106.836 127.716 Agents Recevant un Salaire 32.450 40.910 Agents Recevant une Prime +/- 90.000 103.563 Agents Sans Rémunération Non Disponible 16.757 Source : Comptes Nationaux de la Santé, 2011 et Enquête Démographique et de Santé - EDS, 2013-2014. Cette évolution est toutefois cadrée par les directives des autorités financières. Il y a eu notamment un gel des «mécanisations» (intégration dans les listes de la paie des agents immatriculés) en 2012 et 2013. 162. La rémunération du personnel de la santé a récemment atteint une fréquence et une couverture adéquates. En 2013, plus de 80% des effectifs ont reçu une forme de rémunération par l’État, à travers des primes principalement. Cela permet d’envisager une meilleure motivation du personnel médical. En effet, des augmentations significatives des salaires et primes ont été mises en place entre 2007 et 2012. Ces augmentations se sont traduites par une harmonisation des rémunérations par catégorie sur l’ensemble du territoire et par une multiplication par 4 de la 33 Lors de l’état des lieux 2009 et l’enquête pour réaliser l’annuaire des RH S (2013), il a été inventorié 406 Instituts de Techniques Médicales (ITM) et Instituts d’Enseignement Médical (IEM) contre 255 en 1998, 110 Instituts Supérieurs de Techniques Médicales (ISTM) contre 53 en 1998, et 69 Facultés de médecine contre 3 en 1998. 63 rémunération totale des médecins, et par 6 de celles des autres professionnels de santé. La dernière augmentation de 2013 a permis de porter la rémunération mensuelle (salaire + prime) des médecins, au niveau des salaires moyens pour les pays de même niveau de revenus. Enfin, le paiement bancaire («bancarisation») des salaires (et des primes pour Kinshasa), effectif depuis début 2014, a permis de systématiser et sécuriser le paiement des salaires. Cependant, l’augmentation non régulée des effectifs de 20% entre 2009 et 2013, en dehors de toutes règles claires de recrutement, ainsi que les retards dans la mise à la retraite des agents éligibles continuent à limiter l’efficacité de la dépense en personnel (voir Encadré 2.1). B. Ressources Matérielles et Dépendance vis-à-vis des Partenaires Internationaux 163. L’accès à des médicaments essentiels de qualité reste très problématique, malgré la restructuration du secteur et des améliorations en termes d’approvisionnement. En effet, seuls 15 à 20% des médicaments essentiels seraient présents dans les formations sanitaires. Cette situation est due à l’absence de dépôt pharmaceutique dans de nombreuses Zones de Santé et au fait que l’approvisionnement des entités sanitaires publiques, sur ressources publiques, n’est que partiellement effectué auprès des Centrales de Distributions Régionales (CDR). Les fréquentes ruptures de stock incitent à s’approvisionner auprès d’un secteur privé peu régulé et distribuant des médicaments de qualité souvent inférieure. En effet, plus de 60% des médicaments en circulation à Kinshasa se sont avérés impropres à la consommation (MSP, 2011). 164. Depuis 2002, le pays a mis en place le Système National d’Approvisionnement et de Distribution de Médicaments Essentiels (SNAME). Ce système s’est structuré autour d’une institution à but non lucratif, la Fédération des Centrales d’Approvisionnement en Médicaments Essentiels (FEDECAME), regroupant les pôles d'achat de Kinshasa et Goma, ainsi que les 16 CDR. Pourtant, seulement 9 millions de dollars US ont transité par la FEDECAME en 2013. Ainsi, l’approvisionnement est encore majoritairement effectué en dehors de ce circuit national, avec une valeur de plus de 160 millions de dollars US de médicaments fournis par les différents partenaires (USAID, Fonds Mondial, GAVI, etc.). De surcroît, un marché parallèle du médicament a continué de se développer, avec une cinquantaine de grossistes non accrédités et plus de 5.000 pharmacies privées illégales dans la seule ville de Kinshasa (Banque Mondiale, 2013). 165. Pour faire face aux carences de l’offre de soins, le pays a introduit la première expérience de Financement Basé sur les Résultats (FBR). Cette expérience pilote fut lancée en 2004 et son succès, tant en termes d’augmentation de l’utilisation que de la qualité des prestations, a conduit à son adoption par l’ensemble des partenaires au développement. Ainsi, dans les zones concernées, l’achat de prestations se fait désormais en fonction de la performance des structures sanitaires. Au total, ce sont plus de 129 sur 516 ZS, comprenant près de 20 millions d’habitants, 64 qui bénéficient de l’approche FBR34. L'achat des prestations de soins couvre aussi bien le paquet minimum (centre de santé) que le paquet complémentaire d'activités (hôpital général de référence) et l’achat des prestations est assuré par une structure indépendante (étatique, paraétatique ou privée non lucrative). Le passage à l’ensemble du territoire permettrait d’accroître les bénéfices de l’approche à un plus grand nombre de bénéficiaires, dans un contexte où la qualité et l’efficacité des soins restent problématiques. Enfin, un Programme d’Équipement des Structures Sanitaires (PESS), financé sur ressources nationales propres, a été lancé par le Gouvernement en 2013, afin de réhabiliter, équiper et doter en médicaments plus de 1.200 formations sanitaires (voir Encadré 2.2). Encadré 2.2. Une Initiative Unique sur Ressources Propres : Le Programme PESS Le PESS est un programme du Gouvernement financé en partie sur ressources minières. Le PESS a été lancé officiellement par le Premier Ministre, le 13 décembre 2013. Exécuté hors budget, le PESS se décline en deux sous- programmes. Le premier, PESS-Réseau Primaire (PESS-RP), est en cours d’exécution pour un montant global de 80 milliards de CDF et concerne la réhabilitation, l’équipement, la formation et l’approvisionnement en médicaments essentiels de 1.000 centres de santé et de 200 HGR répartis dans les 11 provinces. Le second, PESS-Réseau Secondaire et Tertiaire (PESS-RST) en cours de formulation, pourrait mettre en jeu des montants supérieurs (98 milliards de CDF) et serait ciblé sur l’équipement des hôpitaux provinciaux et tertiaires. Le PESS-RP sera exécuté en quatre phases d’un montant de 20 milliards de CDF (soit 21 millions de dollars US) chacune. Chaque phase vise la réhabilitation, l’équipement, la formation, et l’approvisionnement en médicaments essentiels de 66 HGR et 330 centres de santé dans les 11 provinces du pays. Dans ce cadre, les acquisitions des équipements médico-sanitaires seraient effectuées via l’UNICEF (montant total prévu, 50,8 millions de dollars US), l’approvisionnement en médicaments essentiels via la FEDECAME par des ouvertures de lignes de crédits dans les CDR pour les structures concernées (6 millions de dollars US) et les réhabilitations/constructions confiées au BCECO (montant total de 23,4 millions de dollars US). La liste des structures à réhabiliter/construire a été déterminée par le Ministère de la Santé Publique en partenariat avec les Autorités Provinciales et les Divisions Provinciales de Santé. À cela, s’ajoute un montant de 4,9 millions de dollars US destiné au renforcement de capacités. Source : Ministère de la Santé Publique II. Gouvernance, Décentralisation, et Fragmentation du Système 166. La gouvernance du secteur santé doit se traduire par une refonte des attributions du niveau central et des niveaux décentralisés de l’administration sanitaire. En application de la Constitution de 2006, le rôle du Ministère de la Santé (niveau central) devrait être de l’ordre règlementaire. La compétence de mise en œuvre des politiques revient directement aux provinces, elles-mêmes redevables devant le Ministre Provincial de la Santé. Au niveau financier et budgétaire, la décentralisation implique que la majorité des ressources publiques pour la santé ne 34 L’ONG Cordaid a lancé un programme dans 5 ZS entre 2006 et 2009 et maintenant couvre 6 ZS. L’Union Européenne, dans son programme santé du 9ème FED (2006-2010) a introduit le FBR dans 109 ZS et le 10ème FED (2010-2015) actuellement couvre 21 ZS respectivement. La Banque Mondiale s’est engagée dans le FBR dans quatre provinces (Bandundu, Equateur, Katanga, Maniema et Kinshasa), optant ainsi pour le financement basé sur les résultats dans 84 ZS en lieu et place du financement basé sur les intrants. D’autres partenaires (OMS, UNICEF, UNFPA, USAID, ONUSIDA, etc.) couvrent les 18 ZS restantes. 65 transitent plus par le MSP. Elles sont acheminées directement du Trésor vers les autorités provinciales, libres-arbitres de la répartition sectorielle. Il est prévu que les provinces fonctionnent sur (i) ressources propres mobilisées au niveau de la province, et (ii) sur la base de transferts du niveau central, 40% des recettes nationales collectées par la province étant censées être reversées à ladite province (rétrocessions). 167. En sus des grands programmes de santé publique, la gestion des salaires pourrait constituer une exception majeure à la règle de la décentralisation . Malgré les revendications provinciales, le paiement des salaires pourrait continuer d’être géré au niveau central à moyen terme, afin d’en assurer la continuité et l’harmonisation pour l’ensemble du territoire. Au-delà des salaires, les transferts vers les provinces, quasi-inexistants jusqu’alors, ont débuté de manière effective en 2012. La Caisse Nationale de Péréquation qui doit permettre l’introduction d’un système d’égalisation des capacités financières entre provinces, et à terme une limitation des inégalités entre ces provinces aux ressources fiscales variables, n’est toujours pas effective. 168. La gouvernance du secteur santé reste fortement marquée par la fragmentation des interventions. Malgré les efforts de coordination entre les différents partenaires techniques et financiers intervenant dans le secteur (Groupe Inter-Bailleurs Santé), la fragmentation persiste dans le secteur. En 2014, près de 250 programmes ont été répertoriés (191 projets santé et 63 projets VIH /Sida), répondant à des logiques d’intervention différentes. Il est estimé que plus de 90% des financements extérieurs sont extrabudgétaires. Les interventions basées sur les maladies, qui pour certaines ont comblé l’absence plus ou moins totale de prise en charge, ont pu également contribuer à renforcer la fragmentation du système, dans un contexte de leadership national réduit. À compter de 2009, une Cellule d’Appui et de Gestion (CAG), devant assurer une gestion centralisée des appuis extérieurs, a été mise en place, mais des efforts restent encore à fournir pour en améliorer l’efficacité et la transparence. III. Résultats du Secteur : Progrès Certains, mais Retards sur les Objectifs 169. Après des progrès lents au début des années 2000, la mortalité des enfants baisse plus rapidement depuis 2010. La mortalité infantile (0-1 an), évaluée à plus de 90‰ entre 1997 et 2007, a été réduite de presque moitié en 2013-2014 (58‰). Des progrès rapides sont également enregistrés pour la mortalité infanto-juvénile (0-5 ans) sur les dernières années, qui passe de 172‰ en 1997 à 148‰ en 2007 puis 104‰ en 2013-2014. Cependant, la cible de 60‰ de l’OMD 4 ne sera atteinte ni en 2015, ni même en 2020, date fixée pour l’objectif national, et la malnutrition continue de toucher 43% des enfants, dont près de la moitié sous forme sévère, en 2013-2014. Des augmentations significatives de la malnutrition sont signalées dans les régions de l’Est. 66 L’émaciation et l’insuffisance pondérale touchent 8% et 23% des enfants respectivement et n’enregistrent pas de progrès notables entre 2007 et 2013-201435. 170. La mortalité maternelle a connu une baisse constante depuis le début des années 2000, suite à une période de forte augmentation à la fin des années 1990. La mortalité maternelle connait une baisse constante pour atteindre 846 décès pour 100.000 naissances vivantes pour la période 2007-2014 (centrée sur 2010). Ces résultats proviennent de l’EDS 2013/2014 et se situent dans la ligne des estimations précédentes des Nations Unies, et semblent confirmer une tendance baissière. Supérieur à 1.000 décès pour 100.000 naissances avant l’an 2000, le ratio de mortalité maternelle aurait baissé pour se situer autour de 900 vers 2005, puis dans les 800 vers 2010. La cible de 332 pour 100.000 de l’OMD 5 ne sera pas atteinte ni en 2015, ni en 2020. La fécondité semblerait avoir légèrement augmenté depuis 2007 passant de 6,2 enfants par femme, à 6,3 en 2010 et 6,6 en 2013, laissant entrevoir des différences marquées entre milieu urbain (5,4 enfants par femme) et rural (7,6). Les taux de fécondité par âge sont élevés dès l’âge de 15-19 ans (138‰) et augmentent rapidement pour atteindre un maximum à 25-29 ans (307‰), avant de baisser. 171. L’épidémie de VIH/Sida semble maîtrisée, avec 1,2% de prévalence chez les adultes en 2013 contre 5% en 1990. Le taux de séroprévalence chez les femmes enceintes est passé de 4,3% en 2008 à 3,4% en 2011. La prévalence de la tuberculose est également en baisse depuis 1990 avec un taux de 94 pour 100.000 en 2012 contre 160 en 2003. Le paludisme reste fortement prévalent dans le pays, avec 23% des moins de cinq ans testés positifs par goutte épaisse et des prévalences plus marquées dans la Province Orientale (38%), au Maniema (34%) et au Katanga (32%). Le paludisme continue de représenter plus de 40% des causes de mortalité infantile. Section 2 : Les Ressources Financières du Secteur de la Santé 172. Le financement de la santé en RDC repose principalement sur l’aide extérieure et les paiements directs par les ménages (voir Graphique 2.2). L’aide internationale a financé 40% des dépenses de santé en moyenne entre 2008 et 2013, devenant ainsi la première source de financement du secteur. Les paiements directs des ménages, quant à eux, ont couvert 39,3% des dépenses de santé entre 2008 et 2013. L’État n’intervenait que pour 15% en 2008, part qui a diminué pour s’établir à 11% en 2010 et remonter à 17,9% en 2013. Les autres sources et le secteur privé, à travers le paiement direct des frais de santé des employés, contribuaient à hauteur de 6% de la dépense totale en moyenne entre 2008 et 2013. La dépense courante atteignait 95% des dépenses totales en moyenne en 2010-2012. En 2012, la dépense courante était financée à 39% par l’aide et à 41% par les ménages. Les dépenses d’investissements étaient essentiellement financées par l’aide externe. 35 Sources : Enquête Nationale sur la Situation des Enfants et des Femmes - ENSEF (1997), Multiple Indicators Cluster Survey - MICS (2001 et 2010), et EDS (2007 et 2013-2014). 67 Graphique 2.2. Sources de Financement du Secteur de la Santé en 2013 Source : Banque Mondiale, sur base des Comptes Nationaux de la Santé, 2013 I. Les Ressources Publiques Mises à la Disposition du Secteur de la Santé 173. Les ressources publiques internes pour la santé sont majoritairement issues de la fiscalité et autres droits et taxes non fiscales. Il n’existe pas de taxes affectées spécifiquement au domaine de la santé. L’administration du secteur génère certains revenus tirés du paiement d’actes et de services de santé (service d’hygiène aux frontières, etc.). Ces recettes sont transférées à la Direction Générale des Recettes Administratives et Domaniales (DGRAD) et rétrocédées aux services générateurs à hauteur de 5%. Les ressources PPTE font partie des ressources internes et constituaient une source importante de revenus publics pour la santé jusqu’en 2009. En effet, les ressources PPTE représentaient 50% du financement public de la santé entre 2007 et 2009, puis ce ratio a reculé à 33% en 2010-2011 avant de diminuer jusqu’à 8,9% en 2013. À compter de 2010, les fonds PPTE ont été affectés en priorité vers l’éducation. A. Évolution des Crédits et Attributions Budgétaires en Faveur de la Santé. 174. Les dotations au MSP ont augmenté en valeur nominale, mais leur part dans le budget de l’État a diminué. Entre 2007 et 2013, le budget du MSP sur ressources internes a été multiplié par 5 en valeur nominale, passant de 38 à 186 milliards de CDF. Toutefois, le budget a subi des variations annuelles importantes, avec de fortes hausses de 75%, 36% et 41% en 2009, 2011 et 2012 respectivement, et plus modérées en 2008, 2010 et 2013 (entre 6 et 18%). Ceci confère une très forte instabilité au budget du MSP et par conséquent, une visibilité budgétaire réduite pour les acteurs du secteur. Dans l’ensemble, sur la période 2007-2013, le budget du MSP a représenté 4% du budget de l’État sur ressources internes (4,2% en 2013), avec relativement peu de variations, le maximum étant 5,1% en 2007, et le minimum 3,1% en 2010. 68 175. La mise en place progressive de la décentralisation a fortement accru les crédits alloués à la santé, notamment à travers les transferts croissants vers les provinces. Les allocations à travers des crédits fléchés aux provinces ont dépassé les dotations au MSP à compter de 2012. Dans le cadre des montants rétrocédés aux provinces, des sommes devenues progressivement supérieures aux dotations inscrites au titre du MSP ont été attribuées36 pour des opérations d’investissement. C’est ainsi que ces attributions représentaient 1,25 fois le montant des crédits du MSP en 2012 et une fois et demi en 201337. Les ressources internes inscrites au budget de l’État pour la santé, MSP et transferts aux provinces inclus, ont ainsi été multipliées par 12 entre 2007 et 2013. La traduction budgétaire du processus de décentralisation a porté la part allouée à la santé dans le budget de l’État sur ressources internes à 9,6% en 2012 et 10,4% en 2013. Il en a résulté une nette progression du ratio dotation de santé publique sur ressources internes qui, après s’être situé à une moyenne de 0,5% du PIB entre 2007 et 2011, a atteint 1,6% en 2012 et 2013. B. Cadrage Budgétaire du Secteur 176. Le cadrage budgétaire reste limité malgré de récents efforts, et l’enveloppe indicative pour le MSP est en relative diminution sur le moyen terme. Depuis 2011, le Ministère du Budget établit des «plafonds indicatifs» pour chaque institution et Ministère. Cette pratique a été renforcée en 2013 et 2014, en ligne avec la Programmation Budgétaire des Actions du Gouvernement (PBAG). La PBAG inscrit désormais la loi des finances dans une perspective pluriannuelle. En 2013, un cadrage actualisé pour 2014-2016 a été défini fixant, en fonction des ressources nationales attendues, les trajectoires budgétaires pour les différentes stratégies et institutions/départements du Gouvernement. Pour le MSP, une enveloppe en relative diminution par rapport à celle votée en 2013 est retenue, avec une part des ressources internes allouées au MSP de 3,0% en 2014, 2,8% en 2015 et 2,6% en 2016. Le cadrage a été utilisé pour la première fois en 2013, comme outil dans les discussions du budget de 2014. 177. Par ailleurs, le MSP, fait partie des Ministères pilotes pour l’introduction des «budgets programmes» dans le cadre de la réforme des finances publiques. Le processus de CDMT triennal, appuyé par la Banque Mondiale à travers le Fonds Canadien, a été initié en 2011 pour la santé. Fondés sur les plans de développement national et provinciaux, les «budgets programmes» visent, tout d’abord, à chiffrer les besoins (en référence à des coûts unitaires). Dans le cadre des enveloppes définies par les autorités financières, une priorisation des actions est 36 Ces dotations ont été spécifiées, à partir de 2012, en section 88 «investissement sur transfert aux provinces et ETD» sous la rubrique de dépense «Provinces et ETD/santé –chapitre 88100», puis identifiées par province et par nature de dépense. 37 Les crédits de personnel demeurent, quant à eux, inscrits sous la section budgétaire du MSP bien que ces montants soient imputables également sur les montants des recettes rétrocédées aux provinces avec une responsabilité des autorités provinciales. 69 effectuée par le MSP et «le budget programmes» est transmis au Ministère du Budget, parallèlement au projet de «budget de moyens» (voir Encadré 2.3). Encadré 2.3. Impact du CDMT sur le Processus d’Élaboration Budgétaire En plus de l’augmentation des allocations budgétaires pour certaines catégories et la réallocation des ressources au sein des catégories, le processus de budgétisation pour le secteur de la santé en 2013 a surtout gagné dans la matérialisation du concept de Gestion Axée sur les Résultats (GAR). En effet, bien que le Gouvernement de la RDC ait décidé depuis 2011 d’adopter l’approche de GAR, prônant l’utilisation des Cadrages des Dépenses à Moyen Terme (CDMT) pour la budgétisation, ce n’est qu’en 2013 que cette approche s’est matérialisée au niveau sectoriel, avec le Ministère de la Santé comme premier Ministère à vraiment la mettre à l’œuvre. Par conséquent, l’équipe technique a travaillé en étroite collaboration avec le Ministre de la Santé pour l’élaboration d’un argumentaire solide expliquant les défis dans le secteur, la logique soutenant les allocations aux différentes catégories de dépenses, aussi bien pour le budget cadré, que pour les ressources additionnelles sollicitées. L’argumentaire a permis au Ministère de la Santé d’obtenir une augmentation de 20% de l’enveloppe initialement communiquée pour les dépenses hors rémunération. Ce qui représente initialement un supplément de 10 millions de dollars US alloué au secteur. Il convient cependant de mentionner que, eu égard aux réformes du secteur public en cours, spécifiquement celles relatives à la maîtrise des effectifs des agents de l’État, une réduction de 15 millions de dollars a été réalisé e par le Ministère du Budget sur l’enveloppe initialement communiquée au Ministère de la Santé, au titre de la rémunérati on. Source : Rapport d’Activités Banque Mondiale/Fonds Canadien, 2013 II. Ressources et Espace Budgétaire dans le Secteur de la Santé 178. L’estimation de l'espace budgétaire pour la santé consiste à examiner des options d’augmentation des ressources du secteur, compte tenu du contexte macro-budgétaire 38 . Différentes estimations du gap financier font ressortir des besoins additionnels en financement de la santé, afin de permettre une couverture effective des services essentiels sur l’ensemble du territoire. Tenant compte du cadrage budgétaire général, les projections budgétaires pour la santé 2014-2016 prévoient une augmentation limitée de la dépense publique sur ressources internes, évaluée autour de 2 dollars US par tête. Aussi, diverses estimations des besoins de financement montrent qu’atteindre une couverture en services financiers essentiels exigerait une dépense supplémentaire variant entre 18 et 33 dollars US par tête39. Par ailleurs, il est estimé que si le Gouvernement devait honorer les augmentations de salaires et primes de 2013 et payer l’ensemble des rémunérations pour l’effectif total, cela consommerait le double de l’enveloppe actuelle des rémunérations et dépasserait de plus de 20% la dotation du MSP pour 2013. 38 L'espace budgétaire n'implique pas nécessairement d'injecter des ressources publiques supplémentaires; il peut résulter d'une redéfinition des priorités des autres secteurs, une modification des interventions en santé et/ou la réalisation de gains d’efficience dans le secteur. 39 Calculs Banque Mondiale, 2014 sur base de la programmation budgétaire 2012-2016 du Ministère des Finances et des CNS 2013. En 2015, une étude conjointe Banque Mondiale/Gouvernement devrait permettre d’estimer précisément les besoins financiers pour une couverture universelle des soins de la mère et de l’enfant à l’horizon 2030 dans le cadre de la Facilité Mondiale de Financement. 70 179. La RDC dispose de suffisamment de marge de manœuvre pour augmenter son espace fiscale pour la santé. L’analyse montre que les dotations publiques (MSP et crédits fléchés aux Provinces) en santé ont été arrimées à la croissance avec une élasticité de 2,1, à savoir, qu’un pourcent de croissance du PIB s’est traduit par 2,1% de croissance de la dépense de santé. Si cette tendance pouvait être soutenue à l’horizon 2016, la dotation publique sur ressources domestiques pourrait dépasser 2,1% du PIB (830 milliards de CDF), contre 1,6% du PIB (464 milliards de CDF) en 2013. Parvenir à allouer plus de ressources au bénéfice du secteur de la santé est faisable, compte tenu du potentiel de recettes mobilisables, notamment en provenance du secteur des ressources naturelles. En effet, si la RDC parvient à augmenter ses recettes domestiques de 13,0% du PIB en 2013 à 14,9% en 2016 (voir Tableau 1.4, Chapitre 1, page 17), il est tout à fait plausible qu’au moins un quart de cette augmentation, soit 0,5% du PIB, puisse être affecté à un quasi- doublement des ressources domestiques allouées à un secteur aussi critique que la santé. Section 3 : Les Dépenses Effectives Totales sur la Santé Graphique 2.3. Dépenses Totales de Santé par Habitant en RDC, ASS et dans les Pays les Moins Développés En Dollars US En % du PIB 120 8.0 ASS ASS Pays les Moins Développés Pays les Moins Développés 7.0 100 RDC RDC 6.0 80 5.0 60 4.0 3.0 40 2.0 20 1.0 0 0.0 2008 2009 2010 2011 2012 2008 2009 2010 2011 2012 Source : Banque Mondiale, sur base des Comptes Nationaux de la Santé, 2013 et de la base WDI 180. La dépense effective totale dans le secteur de la santé a augmenté mais la dépense par tête a légèrement diminué. Toutes sources de financement confondues, la RDC a dépensé 15,5 dollars US par tête en 2013 et 13,3 dollars US en 2012, marquant ainsi une augmentation pour la deuxième année consécutive, après un recul de 12,8 dollars US par tête en 2008 à 12,0 dollars US en 2011 (CNS, 2013). La dépense par tête était en moyenne de 9,59 dollars US entre 2003 et 2006. Suite à la forte augmentation du PIB sur la période 2010-2012, la part des dépenses totales de santé dans le PIB a diminué, passant de 4,6% du PIB en 2008 à 3,8% en 2012, avant de remonter à 4,5% du PIB en 2013. En conséquence, la RDC dépense moins que ses pays pairs sur la santé par 71 individu et en ratio du PIB. En effet, alors que ces deux indicateurs ont augmenté en Afrique Sub- Saharienne (ASS) et dans les pays à faibles revenus, le retard de la RDC se confirme. (voir Graphiques 2.3). I. Les Dépenses Publiques sur la Santé 181. La dépense publique effective sur la santé reste modeste avec des taux d’exécution erratiques et faibles. Les dépenses publiques sur ressources internes pour la santé représentent 2,6 dollars US par habitant en 2011, contre 1,5 dollars US en 2008. Leur part dans les dépenses publiques totales était inférieure en 2013 à son niveau de 2007 et leur part dans le PIB n’a dépassé le niveau de 2007 qu’en 2013 (voir Tableau 2.2). Après une forte croissance des dépenses entre 2009 et 2010, celles-ci se sont contractées entre 2010 et 2011 avant de se redresser progressivement depuis. Le taux d’exécution des dépenses connait une forte variabilité et tend à être faible. La dépense est essentiellement courante et les charges du personnel absorbent la plus grande partie de cette dépense. A. Forte Variabilité du Taux d’Exécution 182. L’exécution des dépenses publiques de santé est imprévisible, et dénote à la fois l’impact d’une budgétisation ambitieuse et des efforts de consolidations budgétaires. Le taux d’exécution de la dépense publique totale (MSP et Provinces, hors financement externe) a varié entre 128% en 2007 et 32% en 2009, sans qu’une tendance en la matière ne soit observée. Le faible taux d’exécution a souvent coïncidé avec des périodes de fortes augmentations des budgets votés, comme en 2009 et 2012. Dans ce cas, le faible taux d’exécution jette un doute sur le réalisme des projections budgétaires et souligne la faible capacité d’exécution de l’administration. Le faible taux d’exécution a aussi coïncidé avec la période de consolidation budgétaire et de contraction des dépenses, notamment en 2011, soulignant à la fois l’insuffisance des ressources et l’absence de gestion de trésorerie sur le moyen terme. Tableau 2.2. Évolution des Dépenses Publiques Effectives sur le Secteur de la Santé Taux d’Exécution (en % Part dans la Dépense par Tête Année Part au PIB (%) des Montants Budgétés) Dépense Totale (%) (Dollar US) 2007 127,8 6,1 0,6 1,45 2008 103,4 3,6 0,4 1,19 2009 66,6 3,1 0,3 0,89 2010 79,2 3,1 0,4 1,10 2011 68,2 3,7 0,5 1,66 2012 32,3 3,7 0,5 1,79 2013 41,7 5,3 0,7 2,61 Source : Banque Mondiale, sur base des données officielles (chaine de la dépense) 72 183. La faiblesse du taux d’exécution est particulièrement problématique dans le cas des transferts du Gouvernement Central vers les provinces. Des dotations conséquentes en transferts pour investissement ont été inscrites en 2012 et 2013 au profit des provinces, mais ces allocations n’ont quasiment pas été exécutées. En 2011, aucun paiement n’a été effectué au titre de ces inscriptions budgétaires. En 2012, c’est 1% des dépenses qui ont été exécutées alors que pour 2013, les dépenses sont quasi nulles avec 0,1% des montants alloués qui ont été exécutés. En dehors des transferts pour investissements, les taux d’exécution des provinces sur ressources propres et transferts courants sont aussi très faibles. En effet, tels que rapportés par les premières analyses (UNICEF, 2014), ces taux d’exécution se limitent à 12% dans le Katanga en 2011, et ne dépassent pas 1% dans le Sud Kivu en 2013. Cela reflète certes de faibles capacités d’exécution, mais aussi une information budgétaire peu fiable. B. Prédominance des Dépenses Courantes et de Personnel Graphique 2.4. Distribution des Dépenses Publiques Effectives de Santé (en % du Total) 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Dépense de Personnel Dépense de Fonctionnement Dépense en Capital Source : Banque Mondiale, sur base des données officielles (chaine de la dépense) 184. Les dépenses courantes constituent la quasi-totalité de la dépense publique en santé, avec prédominance des salaires. Les dépenses courantes représentent près de 87% de la dépense publique en santé sur la période 2007-2013. La plupart de cette dépense, soit 74%, est consacrée aux dépenses de personnel, ne laissant que 13% aux autres dépenses opérationnelles et de consommation de biens et services (voir Graphique 2.4). Jusqu’en 2007, le personnel de santé était très peu pris en charge par l’État et le niveau de la rémunération était faible. Ainsi, les charges du personnel ne représentaient que 62% des dépenses courantes en 2007, alors qu’elles ont atteint plus de 88% en 2013 et leur montant a été multiplié par 6. L’augmentation des charges du personnel est d’une certaine façon une avancée avec une meilleure prise en charge du personnel par l’État et l’amélioration du niveau et de la régularité des rémunérations. Les dépenses du personnel sont 73 exécutées à hauteur des dotations budgétaires, avec un taux d’exécution moyen de 95% au cours de la période 2007-2013. 185. La forte progression des dépenses de personnel s’est faite dans les compléments du salaire plutôt qu’au niveau du salaire de base. Le nombre d’agents pris en charge par la paie («agent mécanisé payé») et/ou auxquels des primes («primes de risque») sont octroyées et payées sur des lignes budgétaires prévues à cet effet a nettement augmenté. D’autre part, les niveaux tant des salaires que des primes pour les différentes catégories de personnel ont également très sensiblement progressé. La masse salariale est passée de 21 milliards de CDF à 125 milliards entre 2007 et 2013. La «prime de risque»40 qui est censée être un complément de salaire et une mesure d’incitation, est devenue l’élément principal de la rémunération. Ainsi, pour les médecins, la prime de risque est six fois plus importante que le salaire proprement dit. En 2013, la prime de risque constituait 73% des dépenses de personnel (voir Tableau 2.3). Le paiement par prime a permis une nette augmentation de la rémunération du personnel de santé, et par là même un rattrapage par rapport aux autres pays de la région. Il n’en reste pas moins que la systématisation de la prime pose des questions sur la durabilité financière, l’absence de motivation liée à la performance, et la non-inclusion dans le calcul des retraites. Tableau 2.3. Structure des Charges du Personnel dans le Secteur de la Santé Montant Payé (Million CDF Courant) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Rémunération Personnel (Salaire) 7.420 12.045 14.542 21.051 28.416 28.999 33.802 Dépenses Accessoires (Prime) 13.503 22.682 27.147 41.015 68.062 78.474 91.184 Total 20.923 34.727 41.689 62.066 96.477 107.473 124.986 Source : Banque Mondiale, sur base des données officielles (chaine de la dépense) 186. La forte progression des dépenses de personnel laissent le MSP dans l’incapacité de couvrir les engagements salariaux à moyen terme. En 2013, seulement 31% des effectifs reconnus par le MSP bénéficiaient d’un salaire. Grâce à la généralisation de la prime de risque, 80% des effectifs disposaient en 2013 d’une rémunération, soit sous forme de primes, soit sous forme de salaire, soit une combinaison des deux. Cependant, près de 20% de l’effectif ne toucherait ni salaire ni prime. Pour couvrir la totalité des effectifs reconnus par le MSP tant en salaire qu’en primes, les dotations pour les dépenses en personnel devraient presque doubler. Ce doublement consommerait la quasi-totalité de la dotation disponible pour la santé inscrite au titre du MSP et nécessiterait ainsi une augmentation de celle-ci. De plus, plusieurs membres des effectifs reconnus 40 La “prime de risque” a été initiée en 2005/2006 pour l’ensemble des médecins; pour les infirmiers, elle a d’abord bénéficié aux agents en poste à Kinshasa (source RDP, 2008) et a été étendue en 2007 à l’ensemble du territoire puis aux autres agents (professionnel de santé et administratif). Suite aux négociations d’ avril/juin 2013 et aux augmentations accordées au niveau des salaires (+17.000 CDF en moyenne pour tout le personnel) et des primes (forte progression avec des augmentations au minimum de plus de 50%, mais des doublements pour certaines catégories d’administratifs ou professionnels de santé et des augmentations de l’ordre de 60% à 70% pour les médecins), la masse salariale connaîtra une nouvelle hausse d’envergure entre 2013 et 2014 à effectif constant. 74 ont complété leurs années de services, mais leur mise à la retraite nécessite la mise en place de plans et de financements spécifiques qui manquent pour le moment. 187. Les autres types de dépenses ne suivent pas une tendance claire mais nous assistons à une tendance baissière sur les dépenses de fonctionnement qui semble s’être inversée en 2013. À la différence des dépenses de personnel dont l’exécution semble sécurisée, il est difficile de définir une tendance et des critères de priorisation en matière d’exécution des autres dépenses. Les dépenses courantes autres que celles de personnel ont d’abord connu des taux d’exécution nettement supérieurs aux inscriptions budgétaires pendant les années 2007 à 2009. Puis, ces dépenses ont été largement sous exécutées à partir de 2010, avec des taux moyens de moins de 48%. Il s’agit essentiellement de dépenses d’achat de biens et services nécessaires pour la provision de soins et de services médicaux. Cependant, à partir de 2013, les fonds effectivement mis à disposition des structures de santé pour leur fonctionnement ont augmenté. Plus spécifiquement destinés aux hôpitaux de référence, ces fonds s’élèvent à 10 milliards de CDF et concernent environ 130 unités sanitaires dans les 11 provinces. D’autre part, les dépenses en capital, qui comprennent l’équipement et la construction/réhabilitation, semblent suivre un schéma ponctuel de mise en œuvre et d’exécution avec peu de référence aux allocations prévues. Toutefois, en 2013, le programme PESS a augmenté les dépenses d’investissement de 26%41. II. Les Dépenses Privées de la Santé Graphique 2.5. Composition des Dépenses de Santé des Ménages (en % du Total) Examens Laboratoire: 6,0 Autres: 5,0 Soins Curatifs Ambulatoires: 13,0 Hospitalisation: 44,0 Médicaments: 32,0 Source : Banque Mondiale, sur base des Comptes nationaux de la Santé, 2011 41 Un montant de plus de 20 milliards de CDF a été imputé, en 2013, en dépense au MSP correspondant à des activités liées au PESS alors que ce projet n’avait pas été provisionné au niveau du MSP, ni au compte d’un autre Ministère, et se trouve ainsi «hors budget». 75 188. Les dépenses de santé des ménages dépassent de loin la dépense publique et servent essentiellement à couvrir les frais d’hospitalisation et d’achat de médicaments. Les dépenses en santé des ménages sont de l’ordre de 5 dollars US en moyenne par tête entre 2008 et 2013 (CNS, 2013), soit 3 fois la dépense publique sur la santé. En 2013, la dépense privée se réalisait à plus de 97% à travers le paiement direct des soins par les ménages. En effet, les mécanismes de prépaiement; mutuelles à base communautaire et assurances privées; restent limités et ne représentent que 3% de la dépense privée. En valeur courante, le paiement direct des soins de santé par tête par les populations a progressé de plus de 10% en moyenne par an entre 2010 et 2013, reflétant ainsi l’augmentation des coûts de santé pour les ménages. Le paiement des hospitalisations et des médicaments absorbait 76% de la dépense privée sur la santé en 2011, et la situation a peu de chances d’avoir changé depuis (voir Graphique 2.5). III. Les Dépenses Issues de l’Aide Extérieure 189. L’appui des bailleurs de fonds dans le domaine de la santé est prépondérant et couvre près de la moitié de la dépense. L’appui des bailleurs de fonds aurait presque doublé, passant, selon les sources, de 255 millions dollars US à 530 millions entre 2007 et 2012 (Plate-Forme de Gestion de l’Aide Internationale - PGAI), ou de 291 millions de dollars US à 463 millions entre 2008 et 2013 (CNS, 2013). La santé constitue un des domaines prioritaires d’intervention des partenaires puisque 26% des montants totaux déboursés en 2012 sont consacrés à la santé, contre 15% en 2007 (PGAI). Ces flux extérieurs représentaient, avec une certaine stabilité sur la période, autour de 2% du PIB et correspondaient à des dotations par habitant d’environ 4 dollars US en 2007. Cette dotation aurait atteint entre 5,7 et 6,8 dollars US par tête en 2012 selon les sources (CNS et PGAI). Aussi bien dans la santé que dans d’autres domaines de la dépense publique, le budget de l’État ne reflète pas la totalité des montants mis à disposition par les bailleurs, une part substantielle des flux d’appui ayant un caractère extrabudgétaire. Ainsi, les interventions des partenaires prises en compte dans le budget à travers l’exécution de la chaîne de la dépense ne représentent qu’environ 10% des montants effectivement décaissés par ces derniers entre 2007 et 2013. Cette moyenne cache de fortes fluctuations annuelles, avec des ratios de 5% ou moins en 2007, 2008 et 2011 et autour de 20% et 30% pour 2009 et 2010. 190. Les financements externes continuent à couvrir l’essentiel des dépenses de vaccination et de lutte contre les principales maladies. Entre 2007 et 2012, les cinq principaux bailleurs ont apporté 71% de l’aide à la santé. Il s’agit du Fonds Mondial, USAID, Banque mondiale, la Belgique, et GAVI, avec des parts respectives de 21,5%, 15,6%, 14,4%, 10,3%, et 9,6% du total. Les partenaires extérieurs assurent financièrement la quasi-totalité des interventions de prévention/vaccination, et de lutte contre les principales maladies comme le paludisme, la tuberculose, et le VIH/Sida. 76 Encadré 2.4. Plate-Forme de Gestion de l’Aide Internationale En vue d’améliorer la prévisibilité et le suivi des décaissements des ressources extérieures, la RDC a mis en place au sein du Ministère du Plan une Plate-forme de Gestion de l’Aide et des Investissements (PGAI). Conçue pour être la source officielle des flux d’aides extérieures, la PGAI devrait gérer une base de données reliée aux différents bailleurs de fonds et alimentée par ceux-ci. La PGAI devrait fournir à la Direction de la Préparation et du Suivi du Budget les données prévisionnelles sur l’aide extérieure à intégrer dans le projet de budget de l’État. Toutefois, les objectifs poursuivis par la création de la PGAI sont loin d’être atteints : la base de données n’est pas exhaustive car tous les bailleurs de fonds ne communiquent pas les informations relatives à leurs aides à la PGAI; les données fournies par les bailleurs de fonds ne respectent pas toujours le format prescrit, ce qui rend difficile leur exploitation; et certains bailleurs ont du mal à estimer les prévisions annuelles de leurs aides du fait que les cycles budgétaires ne sont pas concordants. En conséquence, en dépit des efforts déployés, les informations relatives aux dépenses sur ressources extérieures contenues dans le budget de l’État et dans les rapports d’exécution budgétaire demeurent largement partielles. Selon les statistiques de l’OCDE, les aides extérieures décaissées au profit de la RDC se sont élev ées en 2009 à 808,4 millions de dollars US et en 2010 à 1.836,6 millions. Ces montants sont nettement supérieurs à ceux qui sont contenus dans les rapports d’exécution budgétaire et qui sont respectivement de 187 millions de dol lars US en 2009 et 725 millions en 2010. Source : PEFA, 2012 Section 4 : Efficacité, Efficience, et Équité de la Dépense sur la Santé 191. La dépense sur la santé continue à souffrir de problèmes d’effic acité, d’efficience, et d’équité, malgré les progrès enregistrés depuis 2007-2008. L’efficacité de l’allocation des dépenses publiques en santé reste faible avec une concentration des dépenses à Kinshasa et sur les soins hospitaliers. Les indicateurs de santé maternelle et infantile restent en deçà des pays pairs en raison de larges inefficiences dans le système qui affectent la qualité des services, et cela malgré de meilleurs taux de couverture. D’autre part, de fortes inégalités basées sur le revenu et le lieu de résidence persistent dans la couverture des services de santé natale et prénatale. La contrainte financière est un obstacle important, qui rend la médecine hors de portée pour 12% des malades. De plus, la dépense publique en santé apparaît largement inéquitable et bénéficie relativement aux catégories les plus riches de la population. En parallèle, le poids de la dépense privée de santé est plus lourd sur les populations les plus pauvres. I. Efficacité et Efficience de la Dépense en Santé A. L’Efficacité de l’Allocation de la Dépense en Santé 192. L’efficacité de l’allocation des dépenses publiques en santé reste faible avec concentration des dépenses à Kinshasa et sur les soins hospitaliers. Des progrès restent à faire pour améliorer l’efficacité de l’allocation de la dépense publique en santé. En effet, ces dépenses ne semblent pas prioriser suffisamment les régions et les interventions primaires. Ainsi, quand 2450 CDF sont dépensés par habitant à Kinshasa en 2012, qui rassemble 13% de la population, 77 trois fois moins est dépensé dans la majorité des provinces. De plus, les dépenses sont majoritairement effectuées au bénéfice des niveaux supérieurs de soins, à savoir hôpitaux provinciaux et nationaux. Cela contraste avec la priorité donnée au renforcement des Zones de Santé et des soins de santé primaire dans les différents documents stratégiques. En fin de compte, le secteur hospitalier reste prioritaire dans la dépense publique avec 87% des dépenses allant aux hôpitaux publics, dont 70% pour les services d’hospitalisation. B. Efficacité Technique et Rendement des Soins Maternels et Infantiles 193. La dépense sur la santé a été efficace en termes d’augmentation des taux de couverture en soins maternels et infantiles. Les taux de couverture en soins maternels et infantiles ont augmenté sensiblement et dépassent désormais ceux des pays pairs. Le pays a des taux de couverture relativement satisfaisants qui ont marqué une nette amélioration entre 2001 et 2013. En effet, la couverture en soins prénataux en première consultation est passée de 68 à 88% et le taux d’accouchements assistés de 61% à 80%. L’accès au traitement des diarrhées est passé de 32% à 39%. La RDC a par conséquent des taux de couverture supérieurs à ceux des pays pairs. D’autre part, la couverture vaccinale a doublé entre 2001 et 2013 passant de 23% d’enfants pleinement vaccinés à 46%. En 2013, la majorité des enfants et des femmes enceintes dorment sous des moustiquaires, avec un taux de 56% contre seulement 6% en 2007. Graphique 2.6. Évolution de la Mortalité Maternelle et Infantile (Axe des Abscisses) par Rapport à la Dépense de Santé au PIB (Axe des Ordonnées) Mortalité Maternelle (sur 100.000 naissances) Mortalité des enfants de Moins de 5 ans (sur 1.000) 16 16 14 14 12 12 10 10 8 8 6 6 4 4 RDC RDC 2 2 0 0 300 400 500 600 700 800 900 1000 1100 1200 1300 50 70 90 110 130 150 170 190 210 Source : Banque Mondiale, sur base des Comptes Nationaux de la Santé-2011, et de la base WDI 194. Malgré de meilleurs taux de couverture, l’inefficience du système se traduit par des résultats finaux peu probants. Les indicateurs de santé maternelle et infantile restent en deçà des pays pairs en raison de larges inefficiences dans le système (voir Graphiques 2.6). Les problèmes de qualité et d’accès aux soins entachent profondément l’atteinte de meilleurs résultats de santé, 78 en particulier pour les enfants de moins de cinq ans. Les rendements du système sont relativement faibles car, à dépenses totales en santé égales, la mortalité infantile reste largement plus élevée en RDC que dans les pays pairs. Près de 60% des enfants de moins de cinq ans n’ont pas accès aux traitements de base (EDS, 2013-2014). L’accès à du personnel qualifié reste un des défis majeurs. Ainsi, les différences entre les zones urbaines et rurales, entre Kinshasa et les provinces en particulier, en termes de distribution du personnel qualifié, sont criantes avec un ratio de 1 à 5 en faveur de Kinshasa. C. Efficacité, Efficience et Barrières à l’Accès aux Soins 195. La contrainte financière est un obstacle important qui rend la médecine, aussi bien moderne que traditionnelle, hors de portée pour 12% des malades . Les barrières d’accès les plus citées par les utilisateurs restent le coût, malgré la levée du paiement pour les traitements du paludisme, du VIH/Sida et de la tuberculose. En effet, 34% des personnes ayant eu un problème de santé ont déclaré ne pas avoir consulté un service de santé, un guérisseur ou un marabout. Parmi celles-ci, 35% mettent le coût élevé de la consultation en tête des raisons de non-consultation (voir Graphique 2.7), avec peu de différence entre le milieu urbain (32,8%) et rural (36%). Graphique 2.7. Principale Raison de la Non-Consultation (en % du Total) Source : Banque Mondiale, sur base des résultats de l’Enquête 1-2-3, 2013 196. L’impact des barrières financières est différencié entre les provinces et entre les riches et les pauvres. L’Enquête 1-2-3 montre que les barrières financières sont surtout ressenties dans le Katanga, le Kasai Oriental, et le Sud-Kivu et représentent respectivement 47%, 43% et 41% des causes de non-recours aux soins. Par ailleurs, dans le quintile le plus pauvre, 40% des malades déclarent ne pas avoir eu recours aux soins à cause de leurs coûts, contre 26% parmi les populations 79 les plus riches. L’automédication arrive en deuxième position comme cause de non-recours aux soins au niveau national avec 30,9% des réponses. 197. Même pour les personnes ayant consulté, le coût arrive en tête des problèmes confrontés lors de la consultation, et souligne de fortes inefficiences dans le système. Parmi les 66% de personnes ayant consulté, 62% invoque le coût élevé de la consultation comme un des principaux problèmes confrontés lors de la visite, juste après l’inefficacité du traitement (65%) et l’absence de médicament (64%). Ce sont là les principaux goulots d’étranglement du système relevés par les différentes enquêtes de satisfaction des usagers depuis 2007. En somme, entre les personnes n’ayant pas consulté car le coût était très élevé, et celles qui ont trouvé le coût élevé lors de la consultation, les services de santé sont considérés trop chers par 52% des malades. D’ailleurs, l’analyse montre que les quatre premiers quintiles de dépenses consacrent entre 7,8% et 11,4% de leurs dépenses non-alimentaires à la santé. II. Les Inégalités Basées sur le Revenu et le Lieu de Résidence A. Les Inégalités dans l’Utilisation des Services de Santé Tableau 2.4. Utilisation des Différents Niveaux de Soins de Santé en Fonction du Quintile de Dépenses Totales de Consommation (en %)42 Quintiles de Dépenses Soins Primaires Soins Secondaires Soins Tertiaires Q1 45,3 7,6 2,2 Q2 42,7 9,2 3,5 Q3 42,6 8,5 4,6 Q4 38,5 10,5 5,0 Q5 32,1 10,9 9,0 Source : Banque Mondiale, sur base des résultats de l’Enquête 1-2-3 198. Les inégalités dans l’utilisation des services semblent s’être réduites entre 2001 et 2014. Sur la période, il semble que l’accès des plus pauvres se soit amélioré pour la vaccination, les soins prénataux et l’accouchement assisté, et les écarts entre les quintiles les plus pauvres et les plus favorisés se soient réduits. En dix ans, le taux d’accouchements assistés est passé de 45% (MICS, 2001) à 59% (MICS, 2010) parmi les plus pauvres du premier quintile et la couverture vaccinale a plus que triplé pour les deux premiers quintiles les plus pauvres. L’utilisation des soins de santé primaires baisse avec le niveau de dépenses totales de consommation. Ainsi, alors que 45% des malades du premier quintile ayant eu recours à des soins ont utilisé les soins primaires, cette proportion n’est plus que de 32% pour le dernier quintile (Enquête 1-2-3, 2013), celui des plus riches. L’utilisation des soins secondaires est distribuée de manière relativement égale entre les 42 Les quintiles utilisés dans le cadre de ce travail sont calculés au niveau national sans ajustements du différentiel de prix entre provinces et différentes zones géographiques. 80 quintiles. Cependant, l’accès au niveau tertiaire reste en la faveur du quintile le plus riche (voir Tableau 2.4). 199. Les données les plus récentes montrent de fortes inégalités basées sur le revenu et le lieu de résidence dans la couverture des services de santé natale et prénatale. Près de 24% des femmes les plus pauvres ne reçoivent aucun suivi prénatal, alors que seulement 13% des plus riches ne reçoivent pas ce suivi. Par ailleurs, 25% des femmes résidant dans le Katanga et 21% de celles résidant dans le Kasai Oriental et la Province Orientale ne reçoivent aucun suivi prénatal, contre seulement 9% à Kinshasa. L’accès aux médecins demeure très discriminant entre milieux rural et urbain et entre pauvre et riche. Ainsi, le taux de suivi prénatal effectué par un médecin est de seulement 8,4% en milieu rural, contre 56% à Kinshasa et de 6,7% chez les plus défavorisés contre 38% parmi les plus riches43 (Enquête 1-2-3, 2013). B. Les Inégalités dans la Dépense sur la Santé 200. La dépense publique en santé apparaît largement inéquitable et bénéficie relativement aux catégories les plus riches de la population. Les soins supérieurs recevraient 70% des dépenses courantes, contre 30% pour les soins primaires et préventifs. Or les quintiles les plus riches utilisent les services hospitaliers plus que les plus pauvres. D’autre part, la dépense publique de personnel, qui constitue 85% du total, est inversement liée au niveau de richesse des régions, avec une corrélation de -0,72. Ainsi, les quatre provinces les plus pauvres (Bandundu, Equateur et les Kasaï) où le taux de pauvreté est supérieur à 77%, sont celles qui ont le moins bénéficié de la dépense publique en personnel de santé, avec 820 CDF en moyenne par tête. Par comparaison, dans les quatre provinces les plus riches (Kinshasa, Bas-Congo, Nord-Kivu et Province-Orientale) où le taux de pauvreté est inférieur à 58%, la dépense en personnel est supérieure et atteint 1,300 CDF par tête (voir Tableau 2.5). 201. En parallèle, le poids de la dépense privée de santé est plus lourd sur les populations les plus pauvres. La part de la santé dans les dépenses hors consommation alimentaire des ménages augmente avec la pauvreté. Alors que pour l’ensemble de la population la santé représente 6,5% de la dépense non-alimentaire des ménages44, le quintile le moins avantagé consacre 11,4% de ses dépenses non-alimentaires à la santé, alors que le quintile le plus riche y consacre uniquement 4,5%. Il y a surtout un fort décrochage à partir du quatrième quintile, les quatre quintiles les plus pauvres consacrant en moyenne 10,0% de leurs dépenses non-alimentaires à la santé (Enquête 1-2-3, 2013). Les régions du Kasai Oriental, de l’Equateur et du Maniema affichent les dépenses privées pour la santé les plus élevées avec plus de 10% de la dépense non-alimentaire. 43 A noter que, dans le cadre du Paquet Minimum d’Activités et selon les recommandations nationales, la consultation prénatale pour les grossesses qui ne sont pas à risque est effectuée par un infirmier ou une sage-femme, d’où une tendance systémique à limiter le recours aux médecins aux situations jugées sérieuses. 44 Source : Banque Mondiale. Le même ratio pour l’INS est de 4,6%, reflétant ainsi une différente méthodologie de calcul de la dépense de santé (INS, 2014, page 119). 81 La différence entre l’urbain et le rural, avec des dépenses de santé atteignant respectivement 4,7% et 11,1% de la dépense non-alimentaire, souligne le poids des dépenses de santé pour les pauvres des zones rurales (voir Graphique 2.8). Tableau 2.5. Dépense Publique en Personnel de Santé par Tête et par Province (en CDF) Comparée au Taux de Pauvreté (en %) Dépenses de Personnel par Tête Taux de Pauvreté par Province Bandundu 944 79,1 Kasaï Occidental 813 78,2 Equateur 824 77,7 Kasaï Oriental 700 77,4 Maniema 848 66,4 Katanga 546 65,9 Sud-Kivu 661 64,9 Province Orientale 722 58,2 Bas Congo 1.317 53,6 Nord-Kivu 731 51,1 Kinshasa 2.431 31,5 Source : Banque Mondiale, sur base de la Chaîne de la Dépense, 2013 et des résultats de l’Enquête 1-2-3 Note : la dépense de personnel pour le Kasai Oriental est calculée sur les données de 2010 Graphique 2.8. Inégalités Urbaines/Rurales et Régionales dans les Dépenses de Santé des Ménages (en % du Total de la Dépense Non-Alimentaire) Kinshasa 3,7 Urbain 4,7 Kasaï Occidental 6,1 National 6,5 Katanga 6,8 Sud-Kivu 6,9 Province Orientale 7,4 Nord-Kivu 8,6 Bandundu 8,6 Bas-Congo 9,6 Maniema 10,0 Kasaï Oriental 10,1 Equateur 10,8 Rural 11,1 0 2 4 6 8 10 12 Source : Banque Mondiale, sur base des résultats de l’Enquête 1-2-3, 2013 202. Les dépenses catastrophiques peuvent constituer une charge importante pour les ménages. L’Enquête 1-2-3 montre que les dépenses catastrophiques de santé, considérées comme telles lorsqu’elles dépassent 10% de la dépense totale, affectent 4,5% des ménages. Une autre 82 mesure montre que les dépenses de santé ont dépassé 20% et 40% des dépenses non-alimentaires pour respectivement 12,9% et 3,8% des ménages. Section 5 : Recommandations 203. L’objectif principal au niveau du secteur de la santé est d’atteindre un niveau et une qualité de la dépense qui permettraient à la RDC de développer et préserver ses ressources humaines et de progresser sur les OMD. La RDC a encore un long chemin à parcourir avant d’atteindre les OMD de la santé. Or aussi bien les ressources nécessaires, que leur acheminement et leur exécution sont loin d’être à la hauteur des besoins. De plus, des efforts pour améliorer la qualité des ressources humaines du secteur sont nécessaires. Or le Gouvernement a récemment assuré une plus grande prise en charge du personnel de la santé, ce qui ouvre plus d’opportunités pour travailler sur la qualité du personnel. Une plus grande mobilisation des ressources et une meilleure exécution des dépenses, couplées d’une plus grande efficacité du secteur réduirait la charge de la santé pour les ménages, tout en améliorant les résultats du secteur (voir Matrice des Recommandations, page 147). 204. La disponibilité et l’acheminement des ressources, de même que l’exécution des dépenses touchent à des problèmes au niveau de la programmation et l’exécution budgétaire, et de la décentralisation. Dès la programmation du budget, il apparaît que les ressources allouées au secteur sont inadéquates avec les besoins. Ainsi, la mise en cohérence, d’une part, des ressources et, d’autre part, des besoins et priorités tels qu’exprimés par les CDMT et PBAG, s’impose comme préalable à une meilleure performance du secteur. Vient ensuite la question de l’acheminement des ressources qui dépend, en partie, du fonctionnement de la décentralisation. En effet, les transferts ne sont souvent pas effectués vers les provinces. Enfin, en plus de la programmation et de l’acheminement, se pose la question de l’exécution budgétaire qui reste faible. Ce problème pourrait être dépassé si les engagements budgétaires respectent la loi des finances et les priorités sectorielles, notamment pour les dotations d’investissement. 205. L’efficacité du secteur est indissociable d’une meilleure gestion des ressources humaines. Cette gestion devrait se focaliser sur un recensement du personnel pour une meilleure évaluation aussi bien des compétences disponibles en comparaison à celles requises que des besoins financiers pour rémunérer la main-d’œuvre existante et projetée. En effet, l’allocation budgétaire est souvent inadéquate avec les besoins en salaires, ce qui dénote des problèmes à la fois dans les règles de recrutement et dans la planification budgétaire et sectorielle. 83 CHAPITRE 3 : PLACE ET RÔLE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE DANS LE SECTEUR DE L’ÉDUCATION 206. L’enseignement et l’éducation occupent une place importante dans la stratégie de réduction de la pauvreté du Gouvernement. Le secteur de l’éducation figure principalement dans le cadre du troisième pilier de la DSCRP-2, «améliorer l’accès aux services sociaux et renforcer le capital humain». Les dépenses sur l’éducation sont essentielles, non seulement dans le cadre du développement humain, mais aussi en raison du caractère transversal du secteur. En effet, la qualité de l’éducation et des compétences acquises par la population active sont des éléments nécessaires pour la diversification de l’économie, la promotion de l’emploi et la lutte contre la pauvreté. Ainsi, pour atteindre les objectifs de développement et de réduction de la pauvreté, le Gouvernement se doit de prendre les mesures nécessaires afin de concrétiser les engagements pris envers le secteur de l’éducation. 207. Les résultats du secteur sont liés à la dépense, aussi bien publique que privée, aux processus administratif et budgétaire, et à l’efficience et l’équité du secteur. Les données budgétaires récentes et celles de l’Enquête 1-2-3, permettent d’établir un diagnostic de l’efficacité et de l’équité du système existant. Cette efficacité est elle-même liée à l’organisation administrative et budgétaire du secteur, à la stratégie sectorielle des sous-secteurs éducatifs, et à la structure du système éducatif. Or la structure du système fait que le budget est une source parmi d’autres de financement de l’éducation, avec une présence importante du financement privé. Cette forte présence du financement par les ménages pose les questions de l’équité, de l’accessibilité et de l’utilisation des ressources dans l’éducation. Ainsi, malgré la forte contribution des ménages au financement de l’enseignement de leurs enfants, les rendements interne et externe du secteur restent faibles, ce qui affecte le taux d’achèvement scolaire et les résultats du secteur. Section 1 : Caractéristiques et Résultats Principaux du Secteur Éducatif 208. Le secteur éducatif en RDC se caractérise par la multiplicité des acteurs et des intervenants et par des résultats en amélioration mais qui restent en deçà des objectifs. Sur le plan administratif, le secteur éducatif en RDC est du ressort de trois entités gouvernementales différentes. Le fonctionnement du système est assuré essentiellement par les entités religieuses. Par ailleurs, le financement reste en grande partie privé et constitue un lourd fardeau pour les ménages. Cependant, les résultats du secteur restent à la fois en dessous des objectifs fixés par le Gouvernement et loin des OMD. 84 I. Système Éducatif et Stratégie Gouvernementale A. Un Système Éducatif où Domine la Gestion Privée Encadré 3.1. Organisation Administrative du Système Éducatif en RDC Jusqu’en décembre 2014, l’organisation administrative du secteur de l’éducation dépendait de trois sous-secteurs du Gouvernement : 1- Le Ministère de l’Enseignement Primaire, Secondaire et Professionnel (MINEPSP) qui est en charge de l’enseignement de base, en trois niveaux : - Maternel, recevant les enfants de moins de 6 ans, facultatif en RDC; - Primaire, prévu pour les enfants de 6 à 11 ans comprenant 6 années d’études au terme desquelles les élèves sont soumis à un Test National de Fin d’Études Primaires (TENAFEP) qui leur permet d’accéder au niveau secondaire (public/État, public sous convention ou privé); - Secondaire qui comprend deux types d’établissements : (i) le cycle long, lycée ou collège confondus, qui reçoit les élèves ayant réussi au TENAFEP ou ayant terminé avec succès le cycle primaire et pouvant être orientés vers les différentes options développées au cycle long avec possibilité ou ouverture aux études supérieures et universitaires après obtention d’un diplôme d’État, et (ii) le cycle court qui accueille les élèves ayant des aptitudes très développées pour telle ou telle autre profession, et conduit à la formation d’ouvriers qualifiés. 2- Le Ministère de l’Enseignement Supérieur et Universitaire et de la Recherche Scientifique (MINESURS) comprend également trois types de structures : (i) les instituts supérieurs pédagogiques dont la mission est de former des enseignants pour le secondaire (3 à 5 ans), (ii) les instituts techniques dont la mission est de former les ingénieurs et autres techniciens (3 à 5 ans), et (iii) les instituts facultaires et universités qui regroupent toute la panoplie des domaines de formation allant de 5 à 7 ans. Certaines formations de 3ème cycle sont organisées localement. 3- Le Ministère des Affaires Sociales, Action Humanitaire et Solidarité Nationale (MASAHSN) qui s’occupe de l’alphabétisation et de l’éducation non formelle : (i) l’alphabétisation simple, ou rattrapage scolaire du niveau primaire, pour récupérer et réinsérer les enfants en déperdition scolaire, (ii) l’alphabétisation conscientisante ou fonctionnelle, (iii) la formation professionnelle, et (iv) la formation permanente ou l’éducation populaire par les organisations publiques ou autres ONG. Ces organisations sont en grande partie soutenues par des structures privées, confessionnelles ou autres. Des activités post-alphabétisation sont organisées par certains intervenants, notamment en accordant aux post-alphabétisés des financements pour constituer des associations de production, etc. Depuis décembre 2014, l’éducation est désormais répartie sur quatre sous-secteurs, avec la division du MINEPSP en deux entités : le Ministère de l’Enseignement Primaire, Secondaire et de l’Initiation à la Nouvelle Citoyenneté , et le Ministère de l’Enseignement Technique et Professionnel. Cependant, cette modification ne change en rien à l’analyse qui suit étant donné qu’elle couvre le passé. Source : Banque Mondiale, sur base des données officielles 209. Jusqu’à récemment, le secteur éducatif en RDC était sous la tutelle de trois instances gouvernementales différentes. Jusqu’en décembre 2014, le secteur éducatif dépendait de trois entités gouvernementales : (i) le Ministère de l’Enseignement Primaire, Secondaire et Professionnel (MINEPSP), (ii) le Ministère de l’Enseignement Supérieur et Universitaire et de la Recherche Scientifique (MINESURS), et (iii) le Ministère des Affaires Sociales, Action Humanitaire et Solidarité Nationale (MASAHSN). Les deux premières entités s’occupent des 85 domaines spécifiés dans leur appellation même, alors que la troisième s’occupe de l’alphabétisation et de l’enseignement non formel (voir Encadré 3.1 et Annexe 3). En décembre 2014, et avec la formation du nouveau gouvernement, l’EPSP a été séparé en deux entités, avec la création du Ministère de l’Enseignement Primaire, Secondaire et de l’Initiation à la Nouvelle Citoyenneté et du Ministère de l’Enseignement Technique et Professionnel. 210. Le système éducatif en RDC touche à une très grande partie de la population et comprend cinq cycles, le dernier se terminant par l’octroi d’une Licen ce. La jeunesse congolaise, âgée de 6 à 25 ans, représente près de 41% de la population totale, donc environ 26,7 millions d'individus théoriquement en âge de scolarisation. Les enfants d'âge scolaire pré- universitaire (6-17 ans) représentent à eux seuls presque 30% de la population, dont 16% d'âge scolaire primaire (6-11 ans). Le système éducatif est structuré de la façon suivante : l'enseignement primaire accueille les élèves de 6-11 ans, le premier cycle du secondaire accueille les 12-13 ans, le second cycle secondaire les 14-17 ans, et le premier cycle de l'enseignement supérieur accueille les 18-20 ans. Les fins des cycles primaire et secondaire sont sanctionnées par des examens, le TENAFEP et l'Examen d'État respectivement. La fin du premier cycle tertiaire correspond à l'obtention d'un diplôme de graduat, et la licence est obtenue à la fin du deuxième cycle tertiaire (voir Tableau 3.1). 211. L’éducation primaire en RDC reste essentiellement publique mais se caractérise par la prédominance des gestionnaires privés. L'enseignement primaire de près de 11 millions d'enfants du primaire est caractérisé par la prépondérance des acteurs privés qui fournissent leurs services directement ou à travers des «conventions de gestion» les mettant sous le pouvoir organisateur du Ministère de l’EPSP. L'annuaire statistique 2011-2012 de l'EPSP indique un total de 40.484 écoles primaires, dont 36.171 sont publiques. Plus de 70% des écoles primaires sont gérées par les confessions religieuses (les écoles «conventionnées»45); moins de 20% des écoles sont gérées directement par l'État (les écoles «non conventionnées») et le reste est constitué d'écoles privées. 45 Les écoles «conventionnées» sont des écoles gérées par les confessions religieuses mais qui tombent sous la directive et l’autorité du Gouvernement. La «Convention de Gestion des Écoles Nationales» signée en 1977 par l’État et par les principales confessions religieuses en RDC, (Catholique Romaine, Protestante, Kimbanguiste et Islamique), établit que les écoles des confessions religieuses doivent se conformer aux réglementations du Gouvernement. Ces directives régissent les programmes scolaires, les normes en matière de taille des classes, les qualifications et les salaires des enseignants, ainsi que le système d’évaluation (Source : BM, RDP 2008, page 87). 86 Tableau 3.1. Structure du Système Éducatif en RDC par Cycle d’Étude et Type d’Établissement Source : UNESCO 87 B. Une Stratégie se Basant sur des Priorités Constitutionnelles 212. L'éducation est une priorité du Gouvernement de la RDC, comme indiqué par la Constitution de 2006 et cette priorité se décline en stratégies des sous-secteurs (voir Annexe 3). Les articles 42-45 de la Constitution de 2006 établissent la responsabilité du Gouvernement à pourvoir des services d'éducation et érigent en droit humain la gratuité de l'enseignement primaire. Ils renforcent le concept de l'éducation pour tous et s'engagent à éradiquer l'analphabétisme. Ces principes se déclinent en stratégies au niveau des trois sous-secteurs. Ainsi, la Stratégie pour le Développement du Sous-Secteur de l'EPSP se fixe pour objectifs d’accroître l'accès et l'équité, d’améliorer la qualité et la pertinence, et de renforcer la gouvernance. La stratégie de l’enseignement supérieur comprend quatre objectifs, à savoir : (i) améliorer la gouvernance, (ii) améliorer la qualité de l'enseignement, (iii) revitalisation de la recherche et renouvellement des ressources professorales et, (iv) promotion de l'équité. Enfin, le Ministère des Affaires Sociales s'est engagé à réduire le taux d'analphabétisme entre 2012 et 2020 à un rythme de 10% par an et se fixe pour cela les quatre objectifs stratégiques suivant : (i) accroître l'accès, (ii) améliorer la qualité et l'efficacité, (iii) renforcer la gestion, et (iv) mise en place des mesures de protection sociale. II. Principaux Résultats du Système Éducatif Congolais A. Des Progrès Notables dans la Scolarisation, mais des Retards sur les OMD 213. Malgré des progrès notables, la RDC reste en retard sur les OMD du secteur éducatif. Les indicateurs du développement humain se sont améliorés entre 2005 et 2012. Au niveau national, le taux d'achèvement du primaire, mesuré par le Taux Brut d'Accès à la Dernière Année du Primaire (TBADA), est passé de 65% en 2005 à 79% en 2012. Pour les filles, le taux est passé de 52% à 76% durant la même période. Les milieux ruraux ont aussi connu une amélioration du taux d'achèvement primaire (voir Graphique 3.1). Malgré ce progrès, il est improbable que la RDC puisse atteindre les OMD en 2015, notamment l'éducation primaire universelle et la promotion de l'égalité des sexes. Concernant le taux d'achèvement du primaire, la RDC se classe légèrement en dessous de la moyenne pour les pays d'Afrique Sub-Saharienne, mais bien derrière d'autres pays d'Afrique francophone, comme la République du Congo, la Côte d'Ivoire, ou encore le Togo (voir Graphique 3.1). 214. L’accès à tous les niveaux d’éducation s’est amélioré pour les deux sexes et pour les zones rurales et urbaines. Il y a une amélioration importante de l'accès à tous les niveaux d'éducation, aussi bien pour les garçons que pour les filles, et à travers les milieux urbains et ruraux. Cette amélioration pourrait être limitée par la capacité du Gouvernement d'accommoder la surcharge de la demande. Les calculs basés sur l’Enquête 1-2-3 montrent que la RDC compte 19,3 millions d'enfants d'âge scolaire (6-17 ans), dont 75% étaient effectivement scolarisés. Le système 88 éducatif pouvait accommoder, durant cette période, environs 86% de cette cohorte. Il y a donc 11% de la capacité occupée par des élèves sur-âgés. Toutefois, le problème des sur-âgés reste de court terme, puisque l'inscription des enfants d'âge scolaire pertinent peut réduire progressivement le taux des sur-âgés. Il reste cependant au Gouvernement à trouver les moyens pour accommoder les 14% additionnels et arriver à scolariser 100% des enfants en âge scolaire. Graphique 3.1. Taux Brut d’Accès à la Dernière Année du Primaire (en %) Par Sexe, Milieu de Résidence, et Niveau Primaire, en RDC, ASS, et Pays Francophones de l’ASS 120 140 2005 2012 100 94 120 100 90 81 84 82 79 77 79 100 80 76 75 73 65 66 62 80 60 52 54 48 60 40 40 20 20 0 0 Rwanda RDC Niger Sénégal ASS Côte d'Ivoire Guinée Mauritanie Gambie Liberia Madagascar Burundi Burkina Faso Cameroun Mali Chad Congo, Rep Togo Gabon Urbain Rural Tertiaire Fem. Second. 1 Second. 2 Primaire National Masc. Taux d'Achèvement Primaire Parité des Sexes Source : sur base des résultats de l’Enquête 1-2-3 en RDC et d’enquêtes similaires dans 38 pays de l’ASS 215. Le taux brut de scolarisation s’est amélioré pour tous les niveaux, avec des taux de croissance importants pour le post-primaire alors que le primaire arrive à maturité. Le Taux Brut de Scolarisation (TBS) du primaire est passé de 93% en 2005 à 108% en 2012, le premier cycle du secondaire est passé de 56% à 67%, le second cycle du secondaire est passé de 38% à 59%, et le tertiaire a doublé passant de 4 à 8%46 . Le taux de croissance moyen annuel de la scolarisation brute entre 2005 et 2012 s’est accéléré au fil des niveaux d'éducation : 1,5% en primaire, 2,5% en premier cycle du secondaire, 7,0% en deuxième cycle du secondaire, et 16,7% en tertiaire. La performance des filles est encore plus impressionnante avec un taux de croissance annuel de 20% au tertiaire. B. Une Population Active qui Reste Largement Sous-Éduquée 216. La population active reste largement sous-éduquée, bien qu’elle ait gagné une année de scolarisation en moyenne entre 2005 et 2012. Parmi la population en âge de travailler (15-64 46 Source : Banque Mondiale, sur base des résultats de l’Enquête 1-2-3. Les chiffres sont proches et les tendances sont similaires à ceux présentés par l’INS, page 41 (INS, 2014). Les différences sont dues au fait que les équipes de la BM ont considéré les deux cycles du secondaire séparément et à l’utilisation de pondérations différentes. 89 ans), environ 40% n'ont pas fait d’études et n’ont pas complété leurs études primaires 47 . Par ailleurs, plus de la moitié des femmes et des résidents ruraux n'ont pas fait d’études ou n’ont pas complété le cycle primaire. L'accès aux études post-secondaires est limité et seul 3,8% des femmes et 9,2% des hommes en âge de travailler ont complété une éducation post-secondaire. Cela s’applique aussi à 0,8% des résidents ruraux et 14,5% des résidents urbains. Cependant, la part de la population active sans aucune éducation formelle s’est réduite. Ainsi, la population en âge de travailler a gagné en moyenne une année scolaire de plus entre 2005 et 2012, et dépasse à peine l'éducation primaire avec 6,6 années de scolarité48. Les résidents urbains, qui ont déjà tendance à avoir un niveau scolaire assez élevé, ont enregistré un gain légèrement plus bas. Graphique 3.2. Éducation Formelle de la Population en Âge de Travailler (15 - 64 ans) Nombre Moyen d’Années Par Milieu de Résidence et Sexe Population en Âge de Travailler Sans Éducation (en %) 10.0 90 9.2 2005 2012 9.0 8.6 76.6 80 8.0 8.0 70 7.0 7.0 6.6 60 6.0 5.7 5.3 50 5.0 4.7 4.9 4.4 40 32.1 4.0 30 22.4 3.0 20 2.0 10 5.5 1.0 0 Sierra Leone Malawi Comoros Zambia Nigeria Togo Chad Zimbabwe Uganda Rwanda Mali Mozambique South Africa ASS Congo, Rep Swaziland Sao T&P Burundi Madagascar Sudan Gambia Gabon Kenya Lesotho Namibia Tanzania Ghana Guinea Niger Burkina Faso Cameroon Liberia Cote d'Ivoire Ethiopia Mauritania Senegal South Sudan DRC Benin 0.0 Masc. Fem. Urbain Rural Sexe Lieu National Source : Banque Mondiale, sur base des résultats de l’Enquête 1-2-3 en RDC et d’enquêtes similaires dans 38 pays de l’ASS 217. Le manque d’éducation formelle pour une partie de la population active souligne un héritage du passé que le système se voit contraint à confronter à travers l’alphabétisation. La RDC se classe en dessous de la moyenne pour la région avec un pourcentage de 22,4% de la population en âge de travailler (15-64 ans) sans aucune éducation formelle. C’est là une bonne performance en comparaison avec d'autres pays issus de conflits, mais la RDC reste assez loin des pays voisins tels que la République du Congo, le Rwanda et l'Ouganda (voir Graphique 3.2). Face à cette situation, l'alphabétisation reste le meilleur recours. Cette dernière montre des signes de progrès entre 2005 et 2012, l’analphabétisme baissant presque de moitié pour atteindre 17,7% des 47 Source : op.cité, note No 46. L’INS, à la page 41, donne un chiffre de 62,7% de la population, tous âges confondus, ayant déjà fait des études (INS, 2014), ce qui donne une proportion de 37,3% de la population totale n’ayant pas fait d’études. Le calcul de la BM se limite aux 15-64 ans (population en âge de travailler). 48 Source : op.cité, note No 46. Ce chiffre est proche de celui de l’INS (6,5 années), donné à la page 41 (INS, 2014). 90 15-64 ans en 2012. L'amélioration dans les milieux ruraux et parmi les femmes est forte même s'il y a plus de 17% de différence entre les sexes et 20% entre les milieux urbain et rural49. Section 2 : Les Ressources Financières du Secteur Éducatif 218. Le financement public du secteur de l’éducation commence à prendre de l’ampleur, mais les ménages restent les principaux contributeurs. Le financement du secteur éducatif en RDC provient de trois sources principales : la contribution publique, les ménages et l’aide extérieure. D’après le recoupement des données, y compris celles provenant de l’Enquête 1-2-3, les ménages contribuent environ à 73% des dépenses totales, suivi de 23% par le Gouvernement et 4% par les partenaires internationaux. Les ménages sont ainsi les principaux contributeurs au financement du secteur de l’éducation et ceci malgré la politique de la gratuité adoptée par le Gouvernement depuis 2010. Graphique 3.3. Financement Public de l’Éducation – Ratio au PIB (Axe de Gauche) et Part dans le Budget Voté (Axe de Droite) Entre 2008 et 2013 (en %) 3.5 14.0 Ratio au PIB Ratio au Budget Total 3.0 12.0 2.5 10.0 2.0 8.0 1.5 6.0 1.0 4.0 0.5 2.0 0.0 0.0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Source : Banque Mondiale, sur base des résultats de l’Enquête 1-2-3, des données du Ministère du Budget, et du PGAI 219. Malgré une augmentation progressive, l'allocation budgétaire au secteur de l'éducation demeure faible en termes de PIB et en termes de part du budget total. Les allocations budgétaires à l'éducation en pourcentage du PIB ont connu une croissance entre 2008 et 2011, suivi d'un déclin plus récemment passant de 2,9% en 2011 à 2,5% en 2013 (voir Graphique 49 Source : op.cité, note No 46. L’INS, à la page 41, donne un taux d’alphabétisat ion de 73,1% pour la population de 15 ans et plus, et un écart de 25,6% entre hommes et femmes. La BM se limite à la catégorie des 15-64 ans (INS, 2014). 91 3.3). Ceci place le budget de l’éducation en dessous du niveau recommandé par le Partenariat Mondial pour L’Éducation (PMPE) pour les pays de l'ASS qui est de 4% du PIB. Cette constatation suggère qu'une hausse du niveau de dépense dans le secteur éducatif en RDC pourrait avoir un impact positif, améliorant la performance académique dans le pays. 220. La méthode d'acheminement des ressources vers les destinataires est sujette à des complications. Le processus de déploiement des fonds se fait en stages, commençant au niveau central où le Ministère concerné transmet à la Direction de la Paie du Ministère du Budget, un état de liquidation trimestriel qui est établi et puis soumis à la signature du Ministre du Budget. Il sera ensuite mensualisé et chaque mois transmis via la chaîne de la dépense, au Ministère des Finances pour ordonnancement. Après visa du Ministre des finances, le Directeur du Trésor transmet un Ordre de Paiement Informatisé (OPI) à la Banque Centrale. 221. Les établissements scolaires reçoivent les fonds publics destinés à leur fonctionnement avec des délais substantiels. Les frais de fonctionnement sur ressources propres de l'État sont acheminés mensuellement et physiquement aux structures et écoles concernées parallèlement à la paie des enseignants et agents. Ces inscriptions apparaissent spécifiquement dans les états de paie générés par le Service de Contrôle de la Paie des Enseignants (SECOPE) et, d'après le rapport de l’Enquête de Suivi des Dépenses à Destination (ESDD) du Projet d’Appui au redressement du Secteur de l’Éducation (PARSE), connaissent des délais importants de 15-18 jours en moyenne avant d'arriver à destination. Section 3 : Les Dépenses Effectives Totales sur le Secteur Éducatif 222. Les dépenses publiques sur le secteur de l’éducation s’accroissent, mais leurs taux d’exécution restent faibles. La dépense sur le secteur éducatif reste essentiellement à la charge des ménages, alors que la dépense publique s’accroit progressivement. Mais cette dépense enregistre des taux d’exécution faibles, notamment au niveau des dépenses d’investissements. Par ailleurs, l’aide internationale pour l’éducation est modeste et se concentre surtout sur l’enseignement primaire. I. Les Dépenses Publiques sur l’Éducation 223. L’exécution du budget voté est imprévisible en raison d’une budgétisation ambitieuse et de la consolidation budgétaire. Sur la période 2007-2013, le taux d’exécution des dépenses publiques dans l’éducation a été assez volatile, avec un maximum de 94% en 2008 et un minimum de 66,8% en 2012 (voir Graphique 3.4). Le faible taux d’exécution a coïncidé avec des périodes de fortes hausses du budget, comme en 2009, 2010 et 2011. Ici aussi, comme ce fut observé pour 92 la santé, le faible taux d’exécution reflète l’irréalisme des projections budgétaires et souligne la faible capacité d’exécution de l’administration. Graphique 3.4. Taux d’Exécution de la Dépense Publique dans l’Éducation (Axe de Gauche, Dépense Totale et Courante, Axe de Droite, Dépense en Capital - en % des Montants Budgétés) 110 40 Dépenses d'Investissements Dépenses Totales Dépenses Courantes 100 33 90 27 80 20 70 13 60 7 50 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Source : chaine de la dépense du Ministère du Budget 224. Le taux d’exécution des dépenses courantes reste largement supérieur à l’exécution des dépenses en capital. Le taux d’exécution des dépenses courantes a atteint 92% en moyenne entre 2007 et 2012 et celui des dépenses d’investissements n’a été que de 18%. Il convient cependant de noter qu’une grande partie des investissements est effectuée par le BCECO, notamment le programme de construction de 500 écoles lancé en 2012-2013. Ainsi, bien que budgétées sous les ministères du secteur, les dépenses d’investissements en éducation sont en grande partie exécutées sous d’autres rubriques, ce qui réduit artificiellement leur taux d’exécution. En effet, alors que le taux d’exécution des dépenses d’investissements entre 2007 et 2011 se situait à 24% en moyenne, il n’était que de 3% en 2012 et 2013, la période où le BCECO a pris en charge le projet de construction des 500 écoles. 225. Les dépenses effectives sur l’éducation sont surtout courantes, et la plupart sont des dépenses de personnel. Les dépenses courantes ont représenté en moyenne 78,5% des budgets votés pour l’éducation entre 2007 et 2013 et 94% des budgets exécutés. Les dépenses de personnel ont représenté en moyenne 95% de la dépense courante effective entre 2007 et 2012. Il y a donc très peu de ressources à la disposition d’autres dépenses de fonctionnement des écoles. Par conséquent, les écoles requièrent une cotisation importante de la part des parents pour pallier au manque de budgets de fonctionnement. 93 II. Les Dépenses Privées sur l’Éducation 226. Quoique toujours élevée, la contribution des ménages au financement de l’éducation se réduit progressivement. La contribution des ménages aux financements de l’éducation demeure élevée à 73% du total en 2012, mais est en déclin par rapport aux 97% observés en 2004. L’Enquête 1-2-3 montre, qu’au niveau national, l’enseignement absorbe en moyenne 14,5% des ressources que les ménages consacrent aux dépenses non-alimentaires et 5,4% des ressources consacrées à la dépense totale. Les ménages contribuent aux coûts de l'éducation/frais scolaires, mais paient aussi pour les uniformes d'école, le matériel et les manuels scolaires, et les frais de transports. Le niveau élevé de ces charges représente une barrière à l'éducation. 227. La contribution des ménages reste importante à tous les niveaux de l’éducation notamment au niveau de l’éducation secondaire. En effet, les ménages contribuent à l’essentiel de la dépense effective sur l’éducation secondaire, alors que le Gouvernement et l’aide extérieure concentrent les ressources principalement vers l’éducation primaire. Ceci est dû à la politique de la gratuité du Gouvernement, et à la concentration des ressources des pays donateurs vers les OMD, les deux étant focalisés sur l’éducation primaire. Cet acheminement des ressources publiques et extérieures vers le primaire oblige les ménages à concentrer leurs efforts sur l’éducation secondaire pour pallier au manque à ce niveau. III. Les Dépenses Issues de l’Aide Extérieure Graphique 3.5. Évolution et Composition de l’Aide Internationale à l’Éducation (Axe de Gauche, en Millions de Dollars US) et Part de l'Éducation dans le Total de l’Aide (Axe de Droite, en %) 250.0 12.5 Primaire Secondaire Post-Secondaire Autres Ratio Education / Aide 200.0 10.0 150.0 7.5 100.0 5.0 50.0 2.5 .0 0.0 2007 2008 2009 2010 2011 Source : Banque Mondiale, sur base des données de la PGAI 94 228. La contribution de l’aide extérieure aux dépenses du secteur de l’éducation a graduellement diminué entre 2007 et 2011. La contribution des pays donateurs décline depuis 2007, ce qui a répercuté les charges sur le Gouvernement mais aussi sur les parents d’élèves, notamment dans le secondaire. En effet, le secondaire ne recevait que 6,1% de l’aide internationale consacrée à l’éducation en 2011, alors que l’éducation en général ne recevait que 1,5% de l’aide totale (voir Graphique 3.5). De plus, cette part est en net déclin depuis 2007. Les 9 donateurs les plus importants contribuent à plus de 90% de toute l’aide extérieure dédiée à l’éducation. Les trois donateurs les plus importants, à savoir la Banque Mondiale, la Belgique et les États-Unis, représentent à eux seuls 60% des contributions. Section 4 : Efficacité, Efficience, et Équité de la Dépense sur l’Éducation 229. Le coût unitaire élevé et un faible taux de scolarisation, qui contraste avec un faible nombre d’élèves par enseignant, illustrent les dysfonctionnements du système éducatif. Le coût unitaire de l’éducation en RDC est très élevé, surtout au niveau post-primaire, particulièrement au niveau tertiaire. Une des raisons de la hausse du coût unitaire est le niveau faible du Ratio Elèves par Enseignant (REE), qui se trouve parmi les moins élevé de l’ASS. Cependant, ce faible ratio contraste avec une proportion élevée d’enfants d’âge scolaire qui ne vont pas à l’école, suggérant de fortes inefficiences dans le système et indiquant que l’accès, la qualité, et l’équité de l’éducation peuvent être déjà améliorés avec les ressources actuelles. I. Efficacité et Efficience de la Dépense sur l’Éducation 230. Une des meilleures illustrations des inefficacités et inefficiences du système éducatif en RDC est la faiblesse du REE qui cohabite avec un taux élevé de non-scolarisation. Le REE au niveau primaire en RDC est de 35 élèves pour un enseignant, et au secondaire de 13 à 1. Le pays est ainsi bien placé en fonction des normes du PMPE, qui sont de 40 à 1 pour le primaire et de 15 à 1 au secondaire. Surtout, la RDC est très bien placée par rapport aux autres pays de l’ASS. En effet, la RDC se retrouve dans la même catégorie que l’Ile Maurice, le Botswana et les Seychelles. Cependant, 25% des enfants en âge scolaire ne vont pas à l’école en RDC 50 alors que dans les trois pays en question le taux de non-scolarisation est de moins de 5%. La combinaison de faible taux de scolarisation et de faible REE souligne l’importance des inefficacités et inefficiences des dépenses d’éducation en RDC. A. L’Efficacité de l’Allocation des Ressources 231. Les dépenses publiques dans le secteur de l’éducation sont en dessous de la moyenne de l'ASS et des pays les moins développés. Les dépenses publiques effectives sur l’éducation en 50 Source : op.cité, note No 46. L’INS, à la page 41, donne un taux de fréquentation scolaire de 80%, ce qui suggère que 20% des enfants en âge scolaire ne fréquentent pas l’école (INS, 2014). 95 RDC ont augmenté de 1,5% du PIB en 2010 à 1,9% en 2013. Cependant, ces dépenses restent bien en dessous des moyennes observées pour les pays comparables. En effet, en 2010, la moyenne des pays en voie de développement de l’ASS était de 4,3% et celle des pays les moins développés était de 4,2% du PIB (WDI, 2013). La RDC en 2010 se trouvait en avant dernière position sur 33 pays de l’ASS. Mêmes les montants budgétés, avec 2,9, 2,7 et 2,5 % du PIB en 2011, 2012 et 2013 respectivement, restent bien en dessous de ces moyennes. Il n’existe malheureusement pas de données agrégées plus récentes pour l’ASS et les pays les moins développés. Ainsi, il existe assez de marge pour une augmentation générale des dépenses publiques sur l’éducation qui pourrait en partie se substituer à la dépense des ménages et relâcher une des contraintes à la scolarisation des enfants. 232. La disponibilité des fonds publics a un impact certain sur l’efficacité du secteur éducatif, notamment le taux de scolarisation. Le taux de scolarisation des enfants en âge scolaire en RDC est positivement corrélé à la disponibilité des fonds publics. En effet, la confrontation des données budgétaires et des résultats de l’Enquête 1-2-3 montre une relation positive entre le taux de scolarisation par province et la part du budget de l’éducation allouée à cette province. Ainsi, cette corrélation est de 0,24 pour les 11 provinces et augmente jusqu’à 0,74 si nous éliminons le Maniema, le Bas-Congo, et le Kasaï Occidental. Par conséquent, les provinces recevant la part la plus petite du budget national de l’éducation tendent à avoir le taux le plus élevé de non- scolarisation. Cette observation indique que le Gouvernement devrait œuvrer pour que les provinces ayant le taux de scolarisation le plus faible reçoivent une plus grande partie des ressources financières publiques dédiées à l’éducation. 233. L’insuffisance des fonds publics fait que les ménages continuent à supporter la majeure partie des dépenses sur l’éducation, y compris les frais scolaires. Malgré la politique de la gratuité instaurée en 2010, les frais scolaires représentent près de 65% des dépenses d’éducation des ménages à tous les niveaux d’éducation. Cela est vrai aussi bien dans les établissements publics que privés. Cependant, les dépenses scolaires dans les établissements privés restent beaucoup plus élevées que dans les établissements publics. 234. La part importante des frais scolaires payés par les ménages est aussi un symptôme à la fois de l’insuffisance des budgets et de la faible exécution de ces derniers. L’insuffisance des budgets et leur faible taux d’exécution forcent les écoles à se tourner vers les parents pour combler le manque. Ce constat est renforcé par les conclusions du rapport ESDD de 2013 qui soulignent que le budget est très limité par rapport aux frais de fonctionnement et que le circuit d’arrivée à destination est en général en retard de 15-18 jours. B. Efficacité Technique et Rendement de la Dépense sur l’Éducation 235. L’efficacité du système éducatif est mesurée par son produit et a un impact décisif sur son rendement et efficience. L’efficacité se mesure par les produits du système, qui sont 96 essentiellement les résultats scolaires. Le rendement, et donc l’efficience, se mesure en comparant le produit aux facteurs de production, à savoir, les intrants éducatifs. Mesurer l’efficacité revient à vérifier si les produits du système sont satisfaisants. Mesurer le rendement revient à savoir si, à ressources égales, il est possible d’obtenir plus de produits. Plus précisément, l’analyse de l’efficacité et du rendement interne du système scolaire s’intéresse à trois aspects de la déperdition scolaire : le retard scolaire, le redoublement, et l’abandon. Tableau 3.2. La Déperdition Scolaire National Femme Homme Rural Urbain Âge d’Entrée (Ans) 6,7 6,7 6,8 7,0 6,4 Âge d’Achèvement (Ans) Primaire 12,7 12,6 12,9 13,1 11,9 Cycle 1 Secondaire 16,3 16,1 16,5 16,9 15,7 Cycle 2 Secondaire 18,1 17,3 18,7 18,4 17,8 Taux de Redoublement (en %) Primaire 10% 11% 10 12% 9% Cycle 1 Secondaire 6% 5% 7% 6% 6% Cycle 2 Secondaire 7% 8% 6% 7% 6% Total 9% 9% 8% 9% 8% Taux d’Abandon (en %) Primaire 3,7% 3,5% 3,8% 3,9% 3,3% Cycle 1 Secondaire 3,5% 3,7% 3,4% 3,2% 3,8% Cycle 2 Secondaire 4,6% 3,5% 5,4% 3,2% 5,7% Total 3,7% 3,5% 4,1% 3,6% 4,0% Source : Banque Mondiale, sur base des résultats de l’Enquête 1-2-3, 2013 236. Le retard dans l’inscription scolaire est un phénomène très fréquent en RDC, notamment dans le milieu rural. L’inscription des élèves commence théoriquement dès les 6 ans révolus de l’enfant alors que les données révèlent une moyenne de 6,7, c'est-à-dire avec 7 mois de délai. En 2012, seul 20% des enfants âgés de 6 ans étaient inscrits en première année d’école primaire. Les 80% restants n’ont soit jamais été à l’école ou étaient encore à l’école maternelle. L’inscription retardée en première année du primaire engendre le problème des «sur-âgés», et celle-ci est très commune parmi les enfants des ménages pauvres en zone rurale. Ainsi, à ce niveau, le système affiche une inefficacité certaine due à l’incapacité à assurer un recrutement substantiel des enfants ayant l’âge adéquat en première année du primaire. Cette inefficacité se reflète en faible rendement et inefficience de la dépense liée à la politique de la gratuité de l’enseignement primaire obligatoire (voir Tableau 3.2). 237. Le redoublement est un phénomène commun et occasionne des pertes importantes sous forme de surcoût pour le Gouvernement et les ménages. Le taux de redoublement en RDC est de 19% et, dans l’ensemble, tous niveaux confondus, les élèves prennent plus d’une année 97 additionnelle pour compléter le cycle scolaire. Le coût annuel du redoublement est équivalent à 0,5% du PIB de pertes, soit près de 126 milliards de CDF (90 milliards de CDF pour les ménages et 36 milliards pour le Gouvernement). Malgré la bonne performance en comparaison aux autres pays de l’ASS, ce coût élevé montre qu’une plus grande efficacité du système pourrait augmenter son rendement et réduire les coûts pour les ménages et le Gouvernement. 238. Le taux d’abandon reflète des problèmes dépassant le secteur éducatif vers les dynamiques socio-économiques liées à la pauvreté. Une des causes principales de l’abandon des études scolaires est le coût d’opportunité élevé de continuer ses études et de renoncer à travailler, ce qui engendre des manques à gagner importants. Beaucoup de jeunes dès l’âge de 15 ans, participent déjà au marché du travail soit à temps partiel, soit à plein temps. La part des jeunes qui restent scolarisés décline rapidement pour la cohorte des 11 ans et plus, indiquant que ces jeunes remplacent les activités estudiantines par le travail (voir Graphique 3.6). En effet, face aux contraintes budgétaires, le revenu du travail des enfants devient un moyen de survie pour les familles pauvres, et la décision d’y renoncer n’est pas facile pour les parents, même s’ils comprennent les répercussions de leur choix à long terme. Graphique 3.6. Activités Scolaire et Économique par Âge Etudie Etudie et Travaille Travail Inactif Chomâge 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 Source : Banque Mondiale, sur base des résultats de l’Enquête 1-2-3, 2013 C. Efficacité Sociale et Rendements Externes 239. L’impact de l’éducation formelle sur l’acquisition de compétences spécifique s et l’accumulation du capital humain est essentiel à la question du développement. L’investissement dans le secteur de l’éducation par le Gouvernement est crucial. Promouvoir l’accès à l’éducation correspond à améliorer la probabilité d’obtenir un emploi mieux rémunéré, réduisant ainsi le risque de tomber dans la pauvreté et l’exclusion sociale. Cela engendre des 98 externalités positives en termes de croissance de la productivité, et de meilleurs résultats en termes de promotion du statut et des droits des femmes. Il existe ainsi une relation positive entre le niveau d’éducation et le niveau de salaire perçu. Il existe aussi une corrélation positive entre le niveau d’éducation et la probabilité d’obtention d’un emploi dans les secteurs les mieux payés51. Tableau 3.3. Scolarisation et Impact sur la Rémunération (Variation en %) Augmentation de la Rémunération Moyenne National Femme Grâce à une Année Supplémentaire de Scolarisation 8 7 Grâce à la Scolarisation par Rapport à l’Absence de Scolarisation Primaire Incomplet 12 10 Primaire Complet 30 28 Secondaire-Cycle1 43 36 Secondaire-Cycle2 74 71 Enseignement Technique 106 87 Éducation Tertiaire 135 146 Source : Banque Mondiale, sur base des résultats de l’Enquête 1-2-3, 2013 240. La rentabilité sociale de l’éducation augmente avec l’achèvement scolaire et le niveau d’éducation, chez les femmes plus particulièrement. La rentabilité scolaire est estimée par rapport au nombre d’années d’études complétées et aussi par niveau d’étude complété. Les résultats insinuent qu’une année additionnelle d’étude entraine des salaires plus élevés par environ 8% 52 . La régression par niveau d’éducation démontre qu’une main-d’œuvre ayant complété partiellement l’éducation primaire reçoit en moyenne 12% de plus que la main-d’œuvre n’ayant aucune éducation formelle. De la même manière, ceux qui complètent le cycle primaire reçoivent 18% de plus que ceux qui ne l’ont pas complété. La rentabilité scolaire est particulièrement importante parmi les femmes qui ont achevé des niveaux d’éducation élevés. Ainsi, une femme ayant achevé le cycle d’éducation tertiaire perçoit un salaire supérieur de 1 46% à celles qui n’ont aucune éducation formelle (voir Tableau 3.3). 241. La partie la plus éduquée de la population active tend à travailler dans un emploi salarié, alors que la majorité de la population active travaille dans l’agriculture. La distribution de l’emploi par type révèle que 60% de la population active est employée dans le secteur agricole alors que les emplois salariaux n’emploient que 15% des actifs. Or 80% de la population active n’ayant aucune éducation travaille dans les secteurs à faible productivité, y 51 Le taux de rentabilité scolaire est estimé par une analyse de régression de l’équation Mincer, = 0 + + 1 + 2 2 , où est la rémunération, 0 la rémunération d’un individu sans éducation ni expérience, les années de scolarisation, et les années d’expérience. Une régression logistique multinomiale , du type () = 1⁄(1 + −(0+1) ) a été utilisée pour estimer la probabilité de trouver un emploi et un contrat d’embauche dans un des secteurs les mieux rémunérés. 52 Les dernières constatations sur le rendement de l’éducation montre nt que les taux de rendement varient en fonction des niveaux de revenus des pays. Par exemple : pays riches 7,4%, pays pauvres 10,9% et pays à revenu intermédiaire 10,7%, la moyenne mondiale étant de 9,7% (Psacharopoulos, G. and Patrinos, H.A, 2004). 99 compris l’agriculture. Par contre, 73% de ceux qui ont complété une éducation tertiaire ont un emploi salarié, alors que seulement 5% travaillent dans le secteur agricole. En effet, les résultats démontrent que chaque année additionnelle d’étude accroît la probabilité d’être en emploi salarié et non agricole par 39% (voir Graphique 3.7). Graphique 3.7. Secteur d’Emploi de la Population Active (Âge 15-64) par Niveau d’Éducation (en %) Emploi Salarié Emploi Non-Agricole Emploi Agricole 100 5 90 24 36 23 80 53 70 59 66 73 60 80 39 50 33 40 73 30 35 26 20 27 36 23 31 10 18 11 15 3 4 6 0 Non-Scolarisé Primaire Primaire Second-1 Second-2 Tech. Tertiaire National Incomplet Source : Banque Mondiale, sur base des résultats de l’Enquête 1-2-3, 2013 242. Plus précisément, le secteur des services tend à attirer les personnes ayant les niveaux d’éducation les plus élevés. Comme dans la plupart des pays en développement, les salaires perçus dans le secteur des services en RDC sont généralement plus élevés, donc ceux ayant un niveau d’éducation plus élevé préfèrent travailler dans ce secteur de l’économie. En effet, chaque année additionnelle accroît la probabilité de travailler dans le secteur des services par 20% par rapport au secteur agricole. II. Les Inégalités dans la Fourniture de Services et la Dépense d’Éducation 243. Les inégalités dans le système éducatif de la RDC apparaissent au niveau de l’accès, de la fourniture des services, et de l’incidence de la dépense publique. La réduction des barrières à l’accès est certaine et elle est due à la politique de la gratuité et au développement de l’enseignement public. Les charges financières pour assurer l’éducation des enfants restent cependant lourdes et les contraintes financières restent le principal obstacle à la scolarisation, notamment au primaire. Cela souligne des problèmes d’efficacité au niveau de la politique de la gratuité. L’allocation des ressources publiques au secteur de l’éducation ne cible pas assez les ménages pauvres et la disparité du taux de survie dans le système éducatif entre filles et garçons de statuts socio-économique différents est importante. L’allocation des ressources publiques est biaisée en faveur des cycles supérieurs et se reflète en une asymétrie dans la répartition des 100 ressources en faveur des ménages riches. L’iniquité dans la distribution des ressources publiques entre ménages s’observe à travers les cycles d’éducation, et les disparités au niveau du secondaire peuvent être à la fois symptôme et cause du maintien d’un cercle vicieux de pauvreté. A. Les Barrières à l’Accès à l’Éducation 244. Le taux d’enfants d’âge scolaire non-scolarisé est en déclin, soulignant une réduction des barrières à l’accès. Le taux de non-scolarisation des enfants en âge scolaire s’est amélioré à tous les niveaux d’éducation entre 2005 et 2012, passant de 39% à 25% au niveau national. Le taux d’enfants non-scolarisés en RDC est maintenant légèrement en dessous de la moyenne pour la région d’Afrique Sub-Saharienne. Cependant en termes absolus, c’est à dire en nombre d’enfants non-scolarisés, la RDC est classée troisième après le Nigeria et l’Éthiopie. 245. L’amélioration de la scolarisation est due à la politique de la gratuité et au développement de l’enseignement public. Les établissements scolaires publics sont accessibles à tous les quintiles de revenu, alors que les établissements scolaires privés ne le sont pas pour les ménages les plus pauvres. En effet, seul 7% des élèves des deux quintiles les plus pauvres étaient scolarisés dans des écoles privées, comparé à 34% pour les plus riches. Étant donné que les élèves les plus riches représentent 21% de tous les élèves scolarisés, et que les plus pauvres représentent 39%, ceci prouve que le système public favorise les élèves des ménages pauvres. 246. Cependant, les charges financières nécessaires pour assurer l’éducation des enfants sont lourdes et constituent la principale barrière d’accès à l’éducation. Les charges financières nécessaires pour assurer l’éducation des enfants sont relativement lourdes pour une population en majorité pauvre. L’éducation, tous cycles confondus, coûte en moyenne 88.047 CDF au ménage, et les dépenses sur l’enseignement représentent en moyenne 14,5% des dépenses non-alimentaires des ménages et 5,4% du total des dépenses, soit l’équivalent de 6,0% du PIB de 2012. Cette charge financière importante fait qu’un enfant d’âge scolaire sur quatre en RDC n’est pas à l’école et que l’enseignement tertiaire reste presque inaccessible aux ménages pauvres. En 2012, le total officiel des enfants d’âge scolaire non-inscrits à l’école était de 4,7 millions. De ceux-là, 3,4 millions n’avaient jamais fréquenté une école alors que 1,3 millions avaient abandonné l’école au cours des années précédentes. 247. Les contraintes financières des ménages sont la cause principale de la non- scolarisation à tous les niveaux d’éducation (voir Graphique 3.8). Les contraintes financières arrivent en tête comme la cause principale de la non-scolarisation des enfants en âge scolaire qui n’ont jamais été scolarisés ou ne le sont pas actuellement, à tous les niveaux d’éducation. La grossesse et le mariage, et l’âge trop jeune de l’enfant ont aussi été cités comme autres raisons majeures de non-scolarisation. L’analyse par quintile de revenu démontre aussi que les frais 101 scolaires sont particulièrement problématiques pour les ménages les plus pauvres. Ceci est moins un problème pour les élèves des ménages riches. Graphique 3.8. Raison Principale de Non-Scolarisation (Jamais ou Abandon) par Niveau d’Enseignement Primaire Secondaire - Cycle 1 Secondaire - Cycle 2 70 64 60 52 52 50 40 32 29 30 25 20 20 14 10 2 3 3 3 1 0 1 0 Coût Grossesse, Trop jeune Distance Autre mariage Source : Banque Mondiale, sur base des résultats de l’Enquête 1-2-3, 2013 et l’Enquête 2005 Graphique 3.9. Taux d’Enfants (Âge 6-17) Non-Scolarisés et Jamais Scolarisés 50 44 2005 2012 45 39 40 36 36 35 29 30 26 24 25 24 25 21 20 17 15 15 13 11 9 9 10 5 0 Non-Scol Jamais Non-Scol Jamais Non-Scol Jamais Non-Scol Jamais Scol Scol Scol Scol Primaire Secondaire-Cycle 1 Secondaire-Cycle 2 Tout Age Source : Banque Mondiale, sur base des résultats de l’Enquête 1-2-3, 2013 et l’Enquête 2005 248. La non-scolarisation est particulièrement visible chez les enfants d’âge scolaire primaire, ce qui souligne des problèmes d’efficacité au niveau de la politique de la gratuité. Un peu moins d’un tiers des enfants d’âge scolaire primaire étaient non-scolarisés en 2012, et cela malgré la politique de la gratuité. Le retard à l’inscription scolaire au niveau primaire contribue à la non-scolarisation. Au niveau secondaire, c’est le taux d’abandon scolaire avant l’achèvement 102 du cycle qui contribue au taux de non-scolarisation (voir Graphique 3.9). En effet, plus de 40% des enfants non-scolarisés dans le premier cycle du secondaire ont abandonné en cours de route. Ce taux grimpe à 57% dans le cas du deuxième cycle. Les zones rurales et les femmes souffrent d’un taux plus élevé que la moyenne nationale. Les enfants des ménages les plus pauvres font face à de nombreuses contraintes financières, qu’ils soient scolarisés ou pas. S’ils fréquentent une école, ces enfants sont limités par le coût du matériel et des manuels scolaires, ce qui se traduit par la qualité réduite de l’éducation reçue. B. Les Inégalités dans la Fourniture des Services d’Éducation 249. L’allocation des ressources publiques au secteur de l’éducation est insuffisante, inefficace et ne cible pas assez les ménages pauvres. Dans toutes les mesures scolaires analysées, les ménages les plus pauvres sont les plus désavantagés. Cela est visible à plusieurs niveaux : (i) taux d’enfants non-scolarisés, (ii) taux brut de scolarisation en deuxième cycle du secondaire, (iii) taux brut de scolarisation en tertiaire, (iv) le nombre moyen d’années de scolarisation, et (v) le taux d’alphabétisation parmi les adultes (voir Tableau 3.4). Tableau 3.4. Résumé des Inégalités par Quintile de Revenu Flux Stock Quintiles Enfants Non- Taux Brut de Taux Brut de Taux Années de Scolarité Scolarisés Scolarisation au Scolarisation au d'Analphabétisme des (Moyenne) (en %) Secondaire (en %) Tertiaire (en %) Adultes (en %) Q1 33 45 1 5 27 Q2 27 51 3 5 23 Q3 27 54 3 6 19 Q4 20 64 6 7 15 Q5 14 80 24 9 9 Source : Banque Mondiale, sur base des résultats de l’Enquête 1-2-3, 2013 250. La disparité du taux de survie dans le système éducatif entre filles et garçons de statuts socio-économiques différents est importante. Les filles et les enfants des zones rurales sont des sous-groupes qui sont particulièrement désavantagés au niveau de l’accès à l’éducation. Parmi les élèves les plus riches des zones urbaines avec un chef de ménage ayant complété le secondaire, plus de 95% ont complété la première année du primaire et 70% complètent le cycle primaire. Pour cette catégorie, 50% des garçons et 39% des filles complètent le premier cycle du secondaire. En contrepartie, pour les plus pauvres en zone rurale où le chef de ménage n’a pas d’éducation formelle, seulement 50% des élèves complètent la première année du primaire. Le taux de rétention à la fin du premier cycle du secondaire est de 11% chez les garçons et seulement de 5% chez les filles. Moins d’un cinquième de ces enfants de familles défavorisées qui atteignent le deuxième cycle du secondaire parviennent à le compléter. 103 C. Les Inégalités dans la Dépense Publique sur l’Éducation 251. L’allocation des ressources publiques est biaisée en faveur des cycles supérieurs de l’enseignement. En effet, bien que plus de 63% des élèves scolarisés soient au niveau primaire, le secteur ne reçoit que 46% des ressources publiques. Par conséquent, en dépit de la politique de la gratuité, 38% des ressources des ménages dédiées à l’éducation sont dépensées sur l’éducation primaire. Le cycle tertiaire se trouve à l’autre extrême et regroupe moins de 4% des élèves scolarisés mais reçoit 30% des ressources publiques. Enfin, 33% des élèves scolarisés sont au secondaire qui ne reçoit que 24% des ressources publiques. Cela pourrait expliquer le fait que les ménages dédient 41% de leurs dépenses d’éducation à l’enseignement secondaire. 252. Ce biais dans la distribution des ressources en faveur des cycles supérieurs se reflète en une asymétrie en faveur des ménages riches 53 . L’analyse de l’incidence des dépenses publiques au niveau national signale que les 20% des ménages les plus pauvres reçoivent seulement 14% des dépenses publiques en éducation. C’est 6% de moins que si la distribution était équitable, alors que les 20% des ménages les plus riches reçoivent 34% des ressources (voir Graphique 3.10). Or les ressources publiques acheminées vers les ménages les plus pauvres sont utilisées à 71% dans l’éducation primaire, alors que les ressources acheminées vers les ménages les plus riches sont utilisées à 62% dans l’éducation tertiaire. Graphique 3.10. Distribution des Dépenses Publiques - Quintile de Revenu et Niveau d’Enseignement (en %) Les Plus Pauvres Pauvres Moyen Riches Les Plus Riches 75 72 65 55 45 34 35 25 25 22 23 21 23 19 18 19 19 15 15 15 16 16 14 15 5 7 5 1 -5 Primaire Secondaire Tertiaire Total Source : Banque Mondiale, sur base des résultats de l’Enquête 1-2-3 53 Les quintiles utilisés dans le cadre de ce travail ont été calculés au niveau national sans ajustements du différentiel de prix entre provinces et différentes zones géographiques. 104 253. Il existe une forte disparité du niveau d’équité dans la distribution des ressources publiques entre ménages à travers les cycles d’éducation. Cette disparité est mise en évidence par la concentration des dépenses. Pour les dépenses publiques au niveau primaire, la parité est presque parfaite parmi les quintiles de la population (voir Graphique 3.10), chaque quintile recevant plus ou moins 1/5 de la dépense publique sur l’enseignement primaire. Cependant, les dépenses aux niveaux post-primaires, particulièrement le tertiaire, indiquent une disparité grandissante à ces niveaux. Ainsi, les 20% des ménages les plus riches reçoivent 25% de la dépense publique dans le secondaire et 72% de cette dépense dans le tertiaire. 254. Les disparités au niveau du secondaire peuvent être à la fois symptôme et cause du maintien d’un cercle vicieux de pauvreté. Les ménages les plus pauvres reçoivent seulement 15% de la dépense publique dédiée au secondaire. Ceci pourrait être le symptôme d’un taux d’abandon au secondaire plus élevé parmi les élèves pauvres, ce qui conduit à une réallocation des ressources vers les élèves des ménages riches. L’incapacité des élèves les plus pauvres à poursuivre et compléter leurs études secondaires les éloigne des études tertiaires et, donc des opportunités d’emplois et de rémunérations qu’offrent ces dernières. Ainsi se perpétue un cycle de pauvreté au fur des générations. La disparité au niveau tertiaire se creuse et le quintile le plus bas ne reçoit que 1% des ressources déboursées. Remédier à cette situation suppose un engagement budgétaire public supplémentaire, mais surtout des actions pour créer un environnement propice à la poursuite des études secondaires par les élèves les plus pauvres. Section 5 : Recommandations 255. Au niveau de l’éducation, comme au niveau de la santé, l’objectif final est de permettre à la RDC de développer ses ressources humaines et de progresser sur les OMD. La RDC a enregistré beaucoup de progrès dans le secteur de l’éducation avec notamment la mise en place de la politique de la gratuité au primaire. Cependant, même à ce niveau, l’application totale et stricte de la gratuité se fait attendre. Or une meilleure application de la gratuité au primaire et plus d’investissement de l’État dans le secteur permettra d’éliminer les frais annexes, d’augmenter l’efficacité du secteur, et de réduire sa charge pour les ménages. De même, l’extension de la gratuité au-delà du primaire vers le secondaire accroitrait l’accessibilité des enfants des familles pauvres à l’éducation post-primaire et rendrait le système plus équitable (voir Matrice des Recommandations, page 151). 256. Plus spécifiquement, au niveau de la dépense budgétaire, aussi bien la dotation en ressources que l’exécution et le suivi de la dépense souffrent de plusieurs faiblesses. En effet, le budget de l’éducation, bien qu’en augmentation, reste insuffisant, et cela se manifeste en partie à travers les problèmes de la mise en place de la gratuité. Ainsi, une plus grande dotation budgétaire et une accélération de l’exécution de la dépense, notamment de la dépense en capital, permettraient un meilleur fonctionnement du secteur. En parallèle, une codification budgétaire 105 avec la même ligne budgétaire couvrant le même type de dépense du primaire jusqu’au secondaire aiderait l’analyse de l’efficacité budgétaire permettant ainsi d’ajuster les dotations et la dépense. Enfin, un bon fonctionnement du secteur dépend de la mise à disposition des intrants et de l’exécution des budgets de fonctionnement qui restent insuffisants. 257. Au niveau de l’efficacité et de l’équité du secteur, plusieurs faiblesses restent à résoudre, notamment en termes de résultats et d’accessibilité des plus pauvres. En effet, des progrès restent possibles au niveau des résultats du secteur, notamment le TBADA et la réduction du taux et du coût de redoublement. Ces progrès peuvent être obtenus avec la mise en place de politiques adéquates qui restent à définir et la mobilisation des ressources nécessaires à leur mise en application. D’autres mesures peuvent être prises pour augmenter l’efficacité du secteur, comme la mise en place de programmes pour réduire les inscriptions tardives, la mise à la retraite des enseignants ayant dépassé l’âge et le redéploiement des ressources humaines pour augmenter le ratio élèves-enseignants qui reste très bas, notamment dans le secondaire. Par ailleurs, l’accessibilité des enfants des familles pauvres des zones rurales et des filles pourrait être améliorée à travers des programmes ciblés traitant des causes directes (ségrégation?) et indirectes (corvées domestiques, grossesse des adolescentes, etc.) qui défavorisent les groupes en question. 106 CHAPITRE 4 : LA DÉPENSE PUBLIQUE DANS LES INFRASTRUCTURES ROUTIÈRES 258. Les infrastructures routières sont un élément clé du développement et de la construction nationale. Après l’âge d’or du Chemin de Fer, les transports terrestres s’appuient principalement, depuis la seconde moitié du XXe siècle, sur des infrastructures routières fiables et interconnectées. Les réseaux routiers des pays émergents sont la démonstration de la relation intime entre développement et fluidité des transports routiers des personnes et marchandises. En effet, l’efficacité des infrastructures routières affecte la qualité de la vie, le resserrement du tissu social et l’extension des activités économiques et commerciales. Inversement, des infrastructures routières négligées et en mauvais état étranglent la croissance économique, maintiennent les populations enclavées et nuisent à la cohésion du territoire national. 259. Conscientes des enjeux, les autorités de la RDC ont mis l’accent sur le développement des transports routiers avec pour but de désenclaver le pays. À partir de la fin des années 1990, et surtout à partir de 2005, les autorités de la RDC, appuyées par la communauté internationale, ont lancé un vaste programme de réhabilitation des infrastructures routières. Mais les besoins restent énormes. En 2012, le Réseau Routier d’Intérêt Général (RRIG) en RDC ne représentait qu’une densité de 25 km/1000 km² et une couverture de 0,9 km/1000 habitants, contre respectivement 204 km/1000 km² et 3,4 km/1000 habitants en moyenne pour l’Afrique. 260. Le financement des infrastructures routières est de plus en plus supporté par le budget domestique, mais l’usure reste grande en raison de l’insuffisance de l’entretien. Le financement domestique des infrastructures routières a constamment augmenté à partir de 2008, et dépasse le financement extérieur depuis 2011. Cependant, les résultats restent en deçà des efforts et des espoirs, notamment en raison d’un manque d’entretien qui provoque une usure accélérée de l’infrastructure. Aussi, les zones urbaines semblent bénéficier des efforts des pouvoirs publics d’une manière disproportionnée et aux dépens des zones rurales. Section 1 : Caractéristiques et Résultats Principaux du Secteur des Transports Routiers 261. Le réseau routier de la RDC reste, en quantité et en qualité, bien inférieur au minimum requis pour le bon fonctionnement du pays. Le réseau routier de la RDC est largement insuffisant pour un pays de la taille de l’Europe de l’Est. De plus, une grande partie du réseau n’existe que virtuellement, une autre partie est mal entretenue, et le pays en fin de compte ne dispose que d’un peu plus de 3.000 km de routes revêtues. Enfin, le cadre institutionnel en place ne semble pas promouvoir une meilleure gestion du réseau. 107 I. Caractéristiques Physiques des Infrastructures Routières en RDC 262. Le réseau routier de la RDC s’étend sur un territoire vaste et une partie seulement de ce réseau bénéficie d’interventions effectives. Le retour des bailleurs en 2005 s’est accompagné par une extension du réseau programmé et sa redéfinition. Cependant, la RDC se situe largement en dessous de la moyenne africaine, aussi bien au niveau de la couverture du réseau routier que du pourcentage de routes revêtues. L’état des routes qui constituent le réseau prioritaire appelé Ring National (RN) reste globalement en dessous de la moyenne africaine, mais s’améliore progressivement depuis 2005. En se concentrant sur un réseau plus réduit, la RDC pourrait en effet assurer un taux d'intervention suffisant permettant de pérenniser les routes remises en état. A. Principales Composantes du Réseau Routier en RDC 263. Le réseau routier de la RDC s’étend sur un territoire vaste et seulement un tiers de ce réseau est pris en charge. Le réseau routier s’étend sur un territoire aussi vaste que l’Europe de l’Est. Sa longueur officielle est de 152.000 km comprenant 58.129 km de routes nationales et provinciales qui constituent le Réseau Routier d’Intérêt Général (RRIG). Le reste est composé de routes d’intérêt local et de voies de desserte agricole dont 86.471 km sont répertoriés. Le RRIG comprend 20.683 km de Routes Nationales, 20.201 km de Routes Provinciales Prioritaires (RP1), et 17.245 km de Routes Provinciales Secondaires (RP2). Au total, il n’y avait que 3.126 km de routes revêtues en 2012 soit à peine 5% du RRIG. Le RRIG est officiellement à la charge de l’Office des Routes (OR). 264. Les travaux sont programmés sur un linéaire inférieur au réseau pris en charge et les interventions effectives ont lieu sur un linéaire encore plus réduit. Le RRIG reste une cible très éloignée. En effet, même à son apogée dans les années 1980, l’OR n’avait inscrit à son programme qu’un réseau de 42.000 km dont il n’arrivait à entretenir de façon régulière qu’environ 20.000 km. Entre 1990 et 2004, avec des budgets de fonctionnement quasi limités aux salaires du personnel, le réseau à charge est d’abord passé à 23.140 km en 1990 (dénommé programme routier prioritaire) et ensuite à 15.800 km en 2004 (dénommé réseau routier ultra-prioritaire défini dans le Programme Minimum de Partenariat pour la Transition et la Relance). 265. Le retour des bailleurs en 2005 s’est accompagné de l’extension du réseau programmé et de sa redéfinition. Après 2005, suite au retour des financements des bailleurs de fonds au secteur routier, le Gouvernement a instruit l’OR de porter son réseau programmé à 30.788 km qui constituent le RN. Le RN est issu d’une étude des besoins d'échange et de communication au plan national. Il constitue un réseau d'intégration politique et socio-économique de désenclavement et de connexion. Ce réseau permet d'assurer les déplacements faciles de la population et le ravitaillement en denrées de première nécessité vers les centres de consommation. C'est sur ce réseau prioritaire que se concentrent les principales activités de l’OR. Le RN comprend le Ring 1, 108 constitué de 11.704 km de routes qui relient les chefs-lieux des Provinces et du Ring 2, constitué de 19.284 km de routes qui relient les principaux pools socio-économiques du pays. La distribution du RN parmi les différentes provinces figure au Graphique 4.1. Graphique 4.1. Distribution du Ring National parmi les 11 Provinces (en km) 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 Katanga Bandundu S.Kivu Kasaï Or Kinshasa N.Kivu Maniema B. Congo Kasaï Occ Equateur Orientale Source : Banque Mondiale, sur base des données de l’Office des Routes B. Un Réseau Routier qui Reste en deçà des Besoins du Pays 266. Le niveau de couverture du réseau routier et son pourcentage de routes revêtues situent la RDC largement en dessous de la moyenne africaine. Sur un territoire aussi vaste avec une population d’environ 69 millions d’habitants, le RRIG représente une densité spatiale de routes de 25 km/1000 km² alors que la moyenne africaine est de 204 km/1000 km². Par ailleurs, la couverture par rapport à la population est de 0,9 km/1000 habitants alors que la moyenne africaine est de 3,4 km/1000 habitants. En outre, le linéaire revêtu est de 3.123 km soit 5% du RRIG alors que la moyenne africaine est de 25%. Ces chiffres sont d’autant plus préoccupants que le RRIG est théorique et que le réseau circulable devait couvrir moins de 20% du RRIG à la fin des années 1990. En effet, la décennie de totale négligence avait laissé la plupart des infrastructures routières dans un état impraticable au trafic motorisé. Aujourd’hui l’OR annonce un réseau circulable de l’ordre de 15.000 km, soit 26% du RRIG. 267. L’état des routes qui constituent le Ring National s’améliore progressivement depuis 2005 mais reste globalement très en deçà de la moyenne africaine. Depuis 2005, les efforts consentis par le Gouvernement ont permis d’améliorer le RN. Cependant, ce dernier reste derrière la moyenne africaine de 70% des routes primaires et secondaires en état bon à moyen. Selon l’OR, en 2008, le RN était constitué d’environ 20% de routes en bon état, 20% de routes en état moyen, et 60% de routes en mauvais état. En 2012 ces pourcentages seraient passés à 30%, 20% et 50% 109 respectivement. Ces chiffres ne sont malheureusement pas documentés par des relevés systématiques, et compte tenu de la faiblesse des volumes d’intervention annuels au cours de la période, ils sont très probablement optimistes (voir Graphique 4.2). 268. Pour pérenniser les routes remises en état, il conviendrait de se concentrer sur un réseau plus réduit pour assurer un taux d'intervention suffisant. Les interventions sur le RN ont été chaque année inférieures à 7.000 km d'entretien et 1.500 km de réouverture/réhabilitation/modernisation sur la période 2008-2012. Ces volumes d'intervention ne permettent pas de maintenir, encore moins d'étendre, la portion de 50% de ce réseau, soit 15.000 km, réputée en état bon à moyen. En effet, chaque année, la longueur cumulée des sections de route dont l'état devient mauvais est probablement supérieure à celle des sections rouvertes et des sections qui ont fait l'objet de travaux d'entretien. Il serait donc préférable de se concentrer d'abord sur un réseau plus réduit (par exemple le réseau ultra prioritaire de 15.800 km) et d'augmenter progressivement le volume des interventions annuelles. Ainsi, il serait possible d’étendre graduellement le linéaire en état bon à moyen et d’atteindre un objectif de 70% du RRIG, soit 40.600 km, en 10 ans. Graphique 4.2. Évolution de l’État du Ring National (en %) 70 60 50 40 30 20 10 0 2008 2009 2010 2011 2012 bon moyen mauvais Source : Banque Mondiale, sur base des données de l’Office des Routes II. Cadre Institutionnel Régissant le Réseau Routier en RDC 269. Le cadre institutionnel du secteur routier a connu des progrès importants vers la consolidation au cours des dernières années, mais reste fragmenté (voir Graphique 4.3). L’intervention des bailleurs en 2004 pour la relance du secteur s’est accompagnée par une multiplication des agences en charge de l’exécution des projets. Cette situation a commencé à changer à partir de 2009 et la consolidation des activités du secteur sous le Ministère en charge 110 des Travaux Publics. Cependant, malgré cette consolidation, le nombre d’agence reste important et la duplication des données reste un problème. Graphique 4.3. Organigramme des Agences Opérant dans le Secteur Routier entre 2008 et 2012 MATUHITPR MINAGRI MEF MINPLAN UE OVD OR DVDA BCECO UCOP CTB-GTZ-FIDA CTB-GTZ-FIDA ACGT FONER BCMI BAD Ministère de tutelle SINO- CONGOLAIS agence CI BM d'exécution information et coordination FKW - JICA Financier aide extérieure Source : Banque Mondiale A. La Remise sur Pied du Secteur par les Bailleurs et la Multiplication des Agences (2004-2008) 270. Le secteur se trouvait sous la tutelle du Ministère de l’Aménagement du Territoire, Urbanisme, Habitat, Infrastructures, Travaux Publics, et Reconstruction (MATUHITPR). Le MATUHITPR était composé de l’Office des Routes (OR) et de l’Office des Voiries et Drainages (OVD). L’OR a été créé en 1971 et restructuré en 1990 et en 2009. L’OVD a été créé en 1987. Tous deux sont des établissements publics jouissant d’une autonomie financière et d’une personnalité juridique. 271. Le financement des bailleurs s’est accompagné d’une multiplication des agences en charge des projets à partir de 2004. L’environnement institutionnel a été fortement modifié avec le retour de l’aide extérieure vers 2004. Un accord a été conclu entre le Gouvernement et la majorité des bailleurs de fonds pour que l’utilisation des financements dans les infrastructures soit gérée par des agences d’exécution externes au dispositif opérationnel du MATUHITPR. Les agences actives dans les infrastructures routières comprenaient le Bureau Central de Coordination (BCECO) et le Bureau Central des Marchés d’Infrastructure (BCMI) placés sous la tutelle du Ministère des Finances, l’Unité de Coordination de Projets (UCOP) placée sous la tutelle du Ministère du Plan (MINPLAN), et l’Agence Congolaise des Grands Travaux (ACGT) placée sous 111 la tutelle du MATUHITPR pour exécuter le programme d’infrastructures financé par l’accord de coopération sino-congolais. 272. En parallèle le Gouvernement a créé en mars 2004 une Cellule Infrastructure (CI) placée sous la tutelle du MATUHITPR. La CI est une agence d’exécution du MATUHITPR jouissant d’une autonomie administrative et financière. Elle a pour mission d’apporter une assistance technique et un appui institutionnel au MATUHITPR dans les domaines suivants : (i) coordination sectorielle y compris définition et suivi des stratégies sectorielles à moyen et long terme, (ii) interface avec les bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux, et (iii) pilotage de la réintégration vers des structures publiques pérennes de la maîtrise d’œuvre des projets d’infrastructures, précédemment externalisée. B. La Consolidation Institutionnelle à Partir de 2009 273. Le MATUHITPR devait, à travers sa Cellule Infrastructure, assurer l’intégration ultérieure des agences dans la structure publique pérenne. La reprise en main du secteur routier par le MATUHITPR avec l’appui de la CI s’est traduite par les principaux résultats suivants : (i) création de l’ACGT en 2008, (ii) création du Fonds National d’Entretien Routier (FONER) en 2008, (iii) élaboration du manuel d’opérations de l’entretien routier en 2012, et (iv) réintégration de la maîtrise d’ouvrage au MATUHITPR. Par ailleurs, une consolidation institutionnelle a eu lieu depuis 2009 et le nombre d’agences a diminué. Le BCECO existe toujours mais n’intervient plus dans les infrastructures routières. Par contre, le BCMI qui était une agence privée a cessé d’exister en 2009 à l’achèvement du projet PMURR dont il assurait l’exécution, et l’UCOP a arrêté ses activités en 2014. L’ACGT fonctionne toujours mais son programme est financé par le Budget d’Investissement national (BI), car les financements de l’accord sino-congolais se sont arrêtés, du moins momentanément. À partir de 2009, les investissements physiques routiers réalisés par le BCMI, le BCECO et l’UCOP ont été progressivement remis en gestion au MATUHITPR toujours appuyé par la CI. 274. A travers une série de programmes logés au MATUHITPR le Fonds Européen de Développement (FED) a maintenu une capacité d’intervention au niveau opérationnel. Dans le cadre du projet Programme d’Appui et de Réhabilitation lancé avec le financement du 8ème FED et qui se poursuit toujours avec des financements relais des 9ème et 10ème FED sous des appellations différentes (PAUK, PARAU, PAREST), d’importants travaux routiers ont été financés et exécutés à l’entreprise ou en régie par des brigades de l’OR et de l’OVD. Ces brigades disposent d’un appui administratif, technique et financier fourni par une cellule dédiée et administrée directement par le Programme d’Appui et de Réhabilitation. 275. L’Agence Congolaise des Grands Travaux s’occupe désormais d’un seul projet, à savoir la modernisation du boulevard Lumumba. L’ACGT est placée sous la tutelle du 112 MATUHITPR, elle a été créée en août 2008 pour gérer en qualité de maître d’ouvrage délégué l’exécution d’un ambitieux programme d’investissements en infrastructures diverses, financé dans le cadre de l’accord Sino-Congolais. Le financement Sino-Congolais et son programme ont connu une régression importante depuis leur démarrage en 2008. En effet, alors que les déboursements au titre de l’accord atteignaient 134 millions de dollars US en 2008, ils n’étaient que de 3 millions en 2012 et rien n’a été déboursé en 2013. L’ACGT fonctionne toujours et en 2013 elle a géré les travaux de modernisation du Boulevard Lumumba, désormais financés exclusivement par le BI. 276. En plus des agences mentionnées ci-dessus, la Direction des Voiries de Desserte Agricole opère en milieu rural en dehors du MATUHITPR. La DVDA opère sous la tutelle du Ministère de l’Agriculture (MINAGRI) et intervient dans l’entretien et la réhabilitation des routes de desserte agricole qui permettraient d’assurer la sécurité alimentaire. Son réseau cible fait à la fois partie du RRIG et du réseau total de 152.000 km. À ce titre, les travaux qu’elle exécute sont comptabilisés dans l’investissement total sur les infrastructures routières. C. Les Défis Subsistants Après la Consolidation des Agences 277. Malgré la consolidation des agences d’exécution, leur nombre reste important ce qui pose plusieurs défis de gestion et de coordination. On peut observer que si le nombre d’agences autonomes actives dans l’exécution des infrastructures routières a diminué au cours de la période, il en reste malgré tout cinq dont quatre sous la tutelle du MATUHITPR. Ce dispositif a l’avantage de diversifier les risques et de répartir le travail par nature et lieux d’intervention et donc de favoriser la spécialisation et la productivité. Par contre, il constitue un défi réel au niveau de la coordination et du suivi des agences en vue de réaliser un programme intégré pour atteindre un objectif unique. La CI a été créée à dessein pour aider le MATUHITPR à relever ce défi, mais elle ne semble pas avoir été mise suffisamment à contribution. Cette situation pourrait s’améliorer avec l’aboutissement et la mise en application de deux documents stratégiques en cours d’élaboration à la CI : (i) la stratégie d’investissement et d’entretien routiers, et (ii) le plan directeur national intégré des transports. 278. Un des principaux défis dû à la multiplication des agences d’exécution est la duplication des informations sur une même activité. Les investissements routiers administrés par les agences externalisées se situaient sur les réseaux routiers et de voiries urbaines à charge de l’OR et de l’OVD. Pour cette raison, il est possible de trouver des informations sur une même activité dans les rapports annuels des agences d’exécution, ceux de l’OR ou de l’OVD, et ceux des bailleurs de fonds concernés. Cependant, ces informations ne sont pas toujours identiques et, comme les formats utilisés pour rapporter l’information sont généralement différents, leur analyse exige un travail de réconciliation. Dans le cadre de ce travail, les montants dépensés dans les infrastructures routières par les agences d’exécution externes au MATUHITPR ont été affectés soit à l’OR soit à l’OVD. Par contre, les montants des travaux gérés directement par la Cellule 113 Infrastructures et l’ACGT qui font partie du dispositif opérationnel du MATUHITPR au même titre que l’OR et l’OVD, ont été maintenus à la CI et à l’ACGT. Section 2 : Analyse de la Dépense Publique sur le Réseau Routier 279. L’État Congolais s’implique d’une manière croissante dans le financement des infrastructures routières, mais les problèmes de traçabilité de la dépense s’accentuent. Les investissements de l’État dans les réseaux routiers restent en dessous du minimum nécessaire, alors que le financement extérieur se réduit. Même le programme Sino-Congolais marque le pas, après un démarrage en force en 2009. En même temps, il devient de plus en plus difficile de capter et de réconcilier les données de la dépense sur l’investissement routier. Ce problème de traçabilité s’inscrit dans une problématique plus générale de gestion des finances publiques et de pertinence des rapports budgétaires. I. Niveaux et Caractéristiques de la Dépense Publique sur les Transports Routiers 280. Les investissements et financements de l’État continuent à augmenter mais restent insuffisants, alors que le financement extérieur est de plus en plus incertain. Les investissements de l’État dans les réseaux routiers restent en dessous du minimum nécessaire, et la situation est critique au niveau du réseau interurbain, majoritairement non-revêtu. Les problèmes du réseau urbain, en majorité revêtu, peuvent être différés mais seront alors beaucoup plus coûteux à résoudre. Par ailleurs, les dépenses sur les transports routiers ont continué de monter grâce à une forte croissance des financements de l’État tirés par le FONER et le BI. Le financement de l’État est susceptible de continuer à augmenter avec la croissance économique, mais l’évolution de l’aide extérieure reste incertaine. A. Une Dépense Publique Insuffisante pour les Besoins du Pays 281. Les investissements de l’État dans les réseaux routiers restent en dessous du minimum nécessaire, notamment pour le réseau interurbain. L’État a investi en moyenne 1,8% du PIB sur la période 2008-2012 dans ses réseaux urbains et interurbains (voir Graphique 4.4). Ce montant est inférieur de 1,2 point au minimum nécessaire pour assurer l’entretien adéquat et le développement progressif du réseau routier. Les investissements annuels dans le réseau ont atteint un pic en 2009 suivi d’un déclin à peu près constant de l’ordre de 0,3 point par an. L’analyse des dépenses montre que le programme d’investissement sur la période sous revue est réparti à peu près à 67%-33% entre les routes interurbaines et les voiries urbaines. En conséquence, les routes interurbaines ont été financées à hauteur de 1,2% du PIB par an en moyenne sur la période et les voiries urbaines à hauteur de 0,6% du PIB. Faisant référence à l’Encadré 4.1, cela correspond à un déficit moyen annuel de 1,4% du PIB pour assurer l’entretien et le développement progressif du 114 réseau interurbain et un excédent annuel de 0,2% du PIB dans les dépenses de voiries urbaines; et la situation s’est dégradée en 2012. Graphique 4.4. Investissements Publics dans les Infrastructures Routières (% du PIB) 3.0% 2.5% 2.0% 1.5% 1.0% 0.5% 0.0% 2008 2009 2010 2011 2012 Source : Banque Mondiale, à partir de données recoupées Encadré 4.1. Méthodologie de Calcul des Besoins d’Investissements Minimaux dans le Réseau Routier L’expérience internationale montre que pour conserver le niveau de service d’un réseau routier interurbain composé des routes nationales et provinciales en bon état il faut dépenser environ 1 à 1,5% du PIB dans des travaux d’entretien courant et périodique. Si le réseau est en mauvais état, ce pourcentage passe de 1,5% à 2% pour tenir compte des réparations et des renforcements nécessaires pour ramener le réseau à un niveau de service acceptable et les routes à un état où elles peuvent être entretenues. Afin de moderniser et développer le réseau interurbain il faut encore y ajouter l’équivalent d’¼ du taux de croissance du PIB exprimé en % (soit 2% en RDC pour l’année 2013 où le taux de croissance était de 8,5%) multiplié par le poids des dépenses des infrastructures routières par rapport aux dépenses des infrastructures de transport dans le pays (soit 50%) ce qui conduit à une dépense d’1% du PIB. Quant aux infrastructures de transport urbain, essentiellement des voiries urbaines en RDC, leur développement et leur entretien exigent en général une dépense supplémentaire équivalente à 1% de la population urbaine exprimée en pourcentage de la population totale (38,8% en RDC, d’après l’Enquête 1-2-3), soit un peu moins que 0,4% du PIB. En somme, cela signifierait pour la RDC un niveau d’investissement annuel de l’ordre de 2,9% à 3,4% du PIB pour développer, moderniser et entretenir les réseaux urbains et interurbains. Ce niveau peut être mis en perspective avec les 4% à 6% soutenus par la plupart des pays émergents pendant la dizaine d’années qui ont précédé leur émergence. Sources : Banque Mondiale et Africa Infrastructure Country Diagnostic, (BM, 2009) 282. L’insuffisance de financement du réseau interurbain est critique car, étant majoritairement non revêtu, il est plus vulnérable au manque d’entretien. Les réseaux interurbains étant majoritairement non-revêtus, il n’est donc pas surprenant de constater que sous les conditions actuelles de financement, le linéaire de routes entretenues est insuffisant. Ainsi, les gains de réseau obtenus par des travaux d’ouverture sont perdus rapidement lorsque l’état des routes redevient mauvais. Ces travaux sont dénommés réouverture car ils se répètent à intervalles 115 Encadré 4.2. Consolidation et Réconciliation des Données sur les Investissements et Entretiens Routiers Cette analyse porte sur les dépenses publiques d’investissement et d’entretien effectuées dans les infrastructures routières pendant la période 2008-2012. Elle est basée sur un recueil de données obtenues auprès des entités qui ont effectué ces dépenses, et qui sont l’OR, l’OVD, l’ACGT, la DVDA, la CI et le FONER. Ces données ont été recoupées ou complétées avec les informations disponibles auprès des agences d’exécution (CI, UCOP , BCECO) et des Bailleurs de fonds (BM et UE), et consolidées par année et par source de financement (État ou aide extérieure). Elles ont ensuite été rapprochées des chiffres d’exécution budgétaire publiés par le Gouvernement. Malgré l’effort pour éviter les doubles emplois, il n’en reste pas moins que des approximations subsistent du fait du formatage différent des données ou de leur absence. Les données ont été extraites de documents fournis par les agences sous tutelle du MATUHITPR et par la DVDA. L’OVD, le FONER et l’ACGT ont fourni des tableaux identifiant les sources de financement et les montants exécutés par année. Les autres entités ont remis leurs rapports annuels. L’exploitation des rapports annuels de l’OR a exigé un travail de désagrégation, réconciliation, et recoupement des données avec d’autres agences comme l’ACGT, la CI, la BM, l’UCOP, le PARAU , et le FONER. Le format des rapports annuels de l’OR est plutôt descriptif et évolue d’une année à l’autre. Certaines années, l’exécution financière annuelle des contrats n’est pas renseignée, seul est renseigné le montant du marché, s’il est en cours, arrêté , ou en voie d’achèvement. Les rapports de la DVDA sont aussi difficiles à exploiter. Les investissements administrés par l’ACGT et la CI ont été retirés du total OR et ventilés à l’ACGT et à la CI. Le FONER a transféré des fonds à l’OR, l’OVD, la DVDA et les Gouvernements Provinciaux. La partie de ces fonds qui a été investie sous forme de travaux routiers est renseignée par chacune des trois agences, ce sont ces montants qui ont été pris en considération dans le calcul des investissements annuels et incorporés dans le montant figurant en regard de chaque agence (voir Annexe 4, Tableau A). Ces montants diffèrent de ceux qui sont rapportés par le FONER. Par ailleurs, les transferts des Gouvernements Provinciaux à l’OR ne spécifient pas quelle partie de ces fonds provient du FONER. Ainsi, seuls les montants gérés directement par le FONER sous forme de contrats d’entretien apparaissent sous la rubrique FONER. Le montant total dépensé par les agences sur les contributions reçues du FONER et des sources de financements extérieurs est également renseigné (voir Annexe 4, Tableau B). Les dépenses d’investissement comptabilisées dans cet exercice sont inférieures à la réalité car certaines n’ont pas pu être capturées faute de données. Par exemple : (i) les Gouvernements Provinciaux ont pu faire réaliser des travaux routiers sans passer par l’OR ou l’OVD avec des fonds levés localement ou des contributions du FONER , (ii) des entreprises privées, la MONUC, et les FARDC ont pu effectuer des travaux confortatifs sur le réseau routier qu’elles empruntent, (iii) des travaux financés par les revenus de péage routier ont été réalisés sur les axes Likasi-Kolwezi, Lubumbashi-Kasumbalesa, Kinshasa-Matadi, et sur le pont Mpozo, (iv) le BCECO, bien qu’il se soit transformé en agence fiduciaire en 2009, a continué à administrer des investissements routiers de manière indépendante, puisqu’en 2013 il a géré le financement et les travaux de bitumage de la voirie de Kindu pour un montant de 38 millions de dollars US, et (v) certains travaux de construction ou reconstruction de ponts et installation de bacs. L’achat d’équipement est incorporé dans le coût des travaux effectué s en régie. Le Gouvernement a procédé à des achats d’équipement de génie civil en faveur de l’OR pour plus de 100 millions de dollars US. Ce coût est amorti en fonction de sa durée de vie et de son utilisation et il est incorporé dans le coût annuel des travaux en régie. Ceci s’applique aussi aux brigades financées par l’UE (PAR II, PARAU et PAREST) et par la BM (projet Pro -Routes). Les données ont été extraites des documents suivants : (i) OR- rapports annuels de 2008 à 2012, (ii) FONER - tableau récapitulatif des emplois et ressources annuels durant la période 2009 à 2012, (iii) ACGT - tableau récapitulatif des investissements annuels répertoriés par source de financement, (iv) OVD - tableau récapitulatif des investissements annuels répertoriés par source de financement, (v) CI - rapports annuels de 2008 à 2012 et tableau récapitulatif des décaissements effectués chaque année par bailleur et des contreparties de l’État, (vi) UE - rapports annuels COFED et PARAU accessibles sur les sites www.cofed.cd et www.parau.org, et (vii) DVDA - rapports annuels 2011 et 2012, rapports annuels comptables et financiers 2009 à 2012, tableaux de bord financiers 2010 – 2013 et Fonds pour la Consolidation de la Paix 2008-2013. Source : Banque Mondiale 116 réguliers. À tout le moins il serait préférable de rééquilibrer les dépenses entre les réseaux interurbain et urbain, et de réduire le déficit sur le réseau interurbain en plaçant les dépenses dans les voiries urbaines légèrement en dessous du seuil de 0,4% du PIB. 283. Par rapport au réseau non-revêtu, les problèmes du réseau revêtu, essentiellement urbain, sont différés mais ils sont beaucoup plus coûteux à résoudre. Au cas où elle se produirait, une insuffisance serait moins critique pour les voiries urbaines, du moins dans le court terme. En effet, la durée de service d’une chaussée revêtue est plus longue, même en l’absence d’entretien, que celle d’une chaussée non-revêtue. Par contre, lorsqu’on atteint le moyen terme et que les signes de dégradation s’accélèrent, les coûts de réparation d’une chaussée revêtue sont élevés. Ces coûts peuvent croître très vite jusqu’à ce qu’il faille exécuter des travaux de stabilisation ou de renforcement eux-mêmes encore plus coûteux. B. Une Dépense Publique de plus en plus Financée sur Ressources Domestiques 284. Les dépenses sur les transports routiers ont continué de monter grâce à une forte croissance des financements de l’État tirés par le FONER et le budget d’investissement (voir Graphique 4.5). En dépit d’une diminution des dépenses sur aide extérieure à partir de 2009, les dépenses d’investissement et d’entretien dans le secteur routier ont continué à augmenter jusqu’en 2011. L’année 2009 a en effet vu à la fois la culmination et l’achèvement des projets d’urgence (PMURR, PUSPRES, PUACV) initiés vers 2005 qui contenaient de vastes programmes d’investissement routiers, et le démarrage en force du programme sino-congolais. Ensuite, le niveau des dépenses financées par l’aide extérieure a diminué de façon constante pour à peu près retrouver son niveau de 2008. Parallèlement, une montée en puissance des financements de l’État a été observée en 2010 et en 2011 qui compensent la baisse de l’aide extérieure et permettent de maintenir des investissements totaux croissants en francs courants. Cette augmentation des financements de l’État est tirée par le FONER qui est devenu opérationnel fin 2009 et par une forte croissance du BI. Ensuite, la croissance du BI ralentit légèrement en 2012 provoquant une diminution du niveau des financements de l’État et entraînant le déclin des financements totaux en dessous de leur niveau nominal de 2009. 285. Les projections actuelles de croissance économique suggèrent la poursuite de la croissance des financements de l’État, mais l’évolution de l’aide extérieure reste incertaine. Le niveau des investissements de l’État dans le secteur était d’environ 30 millions de dollars US en 2008 et 170 millions de dollars US en 2012 (70 millions de dollars US du FONER et 100 millions de dollars US du BI). En 2011, le niveau du BI était d’environ 110 millions de dollars US et en 2010 de 80 millions de dollars US. Étant principalement liées à la consommation de 117 carburant, les ressources du FONER devraient continuer de croître au moins aussi vite que le PIB54, et en toute logique, le BI devrait augmenter au rythme de la croissance économique voire plus vite si le Gouvernement décidait de faire un effort supplémentaire pour les infrastructures routières. La question de l’évolution de l’aide extérieure affectée au développement des infrastructures routières est plus complexe, car, de nature, elle est exogène et imprévisible et il est difficile de savoir si elle va se stabiliser, rebondir, ou poursuivre sa baisse. Graphique 4.5. Évolution de la Dépense Publique sur l’Infrastructure Routière par Sources de Financement (Millions de Dollars US) 350 Etat Aide Extérieure 300 Total 250 200 150 100 50 0 2008 2009 2010 2011 2012 Source : Banque Mondiale, à partir de données recoupées II. Le Financement du Secteur Routier et les Problèmes de Traçabilité et de Cohérence 286. Le secteur routier est financé par des ressources domestiques et étrangères, mais les problèmes de traçabilité jettent un doute sur le vrai montant de la dépense. Les ressources du Secteur Routier sont à la fois domestiques et externes. Ces dernières sont mises à disposition soit par les bailleurs, soit à travers des accords commerciaux avec des partenaires Chinois. Le programme sino-congolais a démarré en force en 2009, mais le taux de décaissement du programme a décéléré rapidement, et un montant grandissant des dépenses des projets du programme paraît être financé par le budget. En parallèle, les divergences entre les statistiques agrégées auprès des responsables de la dépense dans les infrastructures routières et les données de l’exécution budgétaire s’agrandissent à partir de 2011. Ce problème d’incohérence ramène au problème plus large de manque de pertinence des rapports budgétaires. 54 Les ressources du FONER proviennent principalement des redevances prélevées sur les lubrifiants et les carburants utilisés dans les transports terrestres. Or la consommation de carburant est directement liée à la dynamique du PIB (voir Dargay, Dermot et Sommer, 2007). 118 A. Les Sources de Financements Domestiques et Internationales du Secteur Routier 287. Les ressources domestiques affectées au secteur routier proviennent du budget de l’État et du FONER. Les ressources de l’État affectées aux infrastructures routières proviennent de quatre sources principales : (i) les budgets ordinaire et annexe qui financent les salaires et les frais de fonctionnement, (ii) le BI, (iii) le budget du FONER, et (iv) les transferts des Gouvernements Provinciaux, dont certains proviennent eux-mêmes du FONER. L’OR bénéficie d’un budget d’appui physique qui finance les achats de camions, d’engins routier et de matériel informatique et dispose de revenus propres provenant de la vente de certaines prestations. Il s’agit principalement des prestations du laboratoire national des travaux publics, de la location et vente de matériel, des travaux d’atelier mécanique, et des péages des bacs. Ces revenus et dépenses sont considérés comme faisant partie du budget que l’État consacré au secteur routier55. Encadré 4.3. Le Pro-Routes - Objectifs Techniques et Institutionnels Le Pro-Routes, dans son montage, avait déjà fait l’option de se positionner sur le réseau dit hautement prioritaire long de 15.800 km. Ce réseau avait été défini dans le cadre du Programme Minimum de Partenariat pour la Transition et la Relance élaboré en 2003, par le Gouvernement en collaboration avec les partenaires au développement, pour cadrer les interventions à mettre en place pour la relance du pays. Ce réseau est celui qui bénéficie de l’essentiel des ressources extérieures dans le secteur. Il est actuellement couvert en financement par l’ensemble des partenaires sur environ 2/3 de sa longueur et devrait donc être privilégié pour la soutenabilité des investissements. Le Pro-Routes couvre 2,176 km en réouverture/réhabilitation et 2.917 km en entretien jusqu’en juin 2016. Le projet soutient également le Ministère des Infrastructures dans la mise en place d’une stratégie nationale de développement du secteur routier avec l’élaboration d’un programme pluriannuel d’investissements et d’entretien sur 10 à 15 ans afin de doter le secteur d’instruments de planification et de gestion du secteur. Le Pro-Routes appuie aussi le Ministère dans l’opérationnalisation du FONER et du système d’entretien routier à travers l’élaboration d’un manuel de programmation, de mise en œuvre et de suivi des Programmes d’Entretien Routier . L’objectif ici est de contribuer à la rationalisation de l’utilisation des ressources du FONER, dont la mission première est le financement de l’entretien routier. De plus, la question de l’amélioration de la capacité d’absorption du secteur et de celle de la gestion du patrimoine routier national sera approfondie dans les réflexions sur la réforme institutionnelle du secteur. Cette réforme est prévue mais tarde à prendre forme du fait des réticences inhérentes à la mise en œuvre de ce type d’intervention. À terme, l’objectif est de réduire la multiplicité des acteurs et de définir les mutations institutionnelles à opérer au niveau des structures existantes, et donc préparer le terrain pour une optimisation du programme de formation et d’assistance technique qui pourra être apporté aux structures réformées. Source : Banque Mondiale 288. Les ressources extérieures proviennent de programmes financés par les bailleurs traditionnels du secteur, y compris les prêts bilatéraux et commerciaux de la Chine. Les bailleurs aussi bien multilatéraux que bilatéraux comprennent principalement : BAD, BM, Chine, CTB, DFID, FIDA, Fonds Koweitien, GTZ/KFW, JICA, et UE (pour une carte des interventions des bailleurs, voir Annexe 4, Carte 1). Par ailleurs, la RDC a signé en 2007 une Convention de 55 Il s’agit d’un classement effectué dans le cadre de cette étude pour les besoins de l’analyse. 119 Collaboration avec un Groupement d’Entreprises Chinoises 56 . Le groupement s’engage à préfinancer et exécuter en deux tranches un vaste programme d’infrastructures routières et ferroviaires. Ce programme est accompagné de la construction de bâtiments publics (universités, écoles et hôpitaux), d’aéroports, de barrages hydro-électrique, et de réseaux de distribution d’électricité. Le programme routier est concentré principalement sur le revêtement d’environ 3.500 km de routes57, et le programme ferroviaire sur la réhabilitation de 2.355 km de lignes de chemin de fer58, et la construction d’environ 1.000 km de nouvelle ligne (la ligne Ilebo-Kinshasa). En contrepartie, la RDC concède 4 sites miniers à ce même groupement, et les revenus de la commercialisation du cuivre et autres métaux extraits de ces sites doivent permettre au groupement de récupérer le capital investi et les frais financiers. B. Démarrage et Ralentissement du Programme Sino-Congolais 289. Le taux de décaissement du programme sino-congolais est faible, alors qu’un montant grandissant des dépenses des projets paraît être financé par le budget. Les informations collectées auprès de l’ACGT montrent que le programme sino-congolais aurait investi 300 millions de dollars US sur la période 2008-2012 dans les infrastructures routières. Parmi les routes qui étaient envisagées, seule la section de 60 km Luna-Beni (au lieu de Kasindi–Beni) a été financée dans le cadre de l’accord. Les routes Lubumbashi-Kasumbalesa et Kolwezi-Likasi sont en cours de réalisation, mais elles seraient financées par la recette des péages. Le programme a financé le bitumage de la route Lubumbashi-Kasomeno (dont les travaux de remise à niveau préalable avaient été financés par la BM dans le cadre du projet PUACV). Le programme a également financé des travaux de modernisation d’artères urbaines à Kinshasa notamment le Boulevard du 30 Juin et le Boulevard Lumumba. Cependant, sur un engagement total de 220 millions de dollars US pour le Boulevard Lumumba, le financement sino-congolais n’aurait participé qu’à hauteur d’environ 16 millions de dollars US en 2011. Le budget d’investissement de l’État aurait financé tout le reste depuis. 290. Le programme sino-congolais a démarré en force en 2009, mais a vite commencé à marquer le pas. Après un démarrage en force en 2009 avec un financement de 134 millions de dollars US, le programme routier sino-congolais s’est tari au cours des années suivantes pour terminer à moins de 3 millions de dollars US en 2012 et aucun décaissement en 2013. Compte tenu des espoirs que le pays fondait sur la contribution de cet instrument dans la remise à niveau de ses infrastructures, il serait utile de rechercher les causes de cette situation. Il serait également utile 56 Voir copies de la Convention et du Protocole d’accord préalable signé en septembre 2007 sur le site http ://www.ua.ac.be/main.aspx?c=.GRALACE&n=65909 de l’Université d’Anvers, Belgique. La Convention a été amendée en 2009. 57 Il s’agit entre autres des routes Kisangani-Kasindi-Goma-Uvira (1.050 km), Lubumbashi-Kasumbalesa (90 km), et Kolwezi-Likasi (181 km). 58 Il s’agit des lignes Sakania-Lubumbashi-Tenke-Mwene-Ditu-Ilebo (1.833 km), Tenke-Dilolo (522 km), et Kinshasa-Matadi (366 km). 120 d’envisager les alternatives qui ont été développées, ou qui devraient l’être, en matière d’utilisation des ressources naturelles pour financer les infrastructures de base (voir Encadré 4.4). Encadré 4.4. Le Programme Sino-Congolais et la Problématique du Diagnostic en l’Absence d’Information Il est indispensable de mieux comprendre le fonctionnement du programme d’investissement sino -congolais. Compte tenu des espoirs que le pays fondait sur la contribution de cet instrument à la remise à niveau de ses infrastructures, il serait utile de comprendre : (i) si le programme ne dépense pas, quelle en est la raison, est-ce dû à la montée en puissance du BI, (ii) si le programme dépense sur les projets prévus, et que cette dépense n’apparaît pas ou apparaît comme provenant d’autres sources, quelle en est la raison, s’agit -il d’un simple problème de classification et de comptabilisation, et (iii) si la dépense est effectuée mais en dehors des secteurs identifiés dans l’accord, quels sont ces secteurs, et pourquoi les choses auraient-elles ainsi évolué. En somme, il est indispensable de comprendre les causes de cette situation, aussi bien d’un point de vue de bonne gestion des finances publiques que dans une optique d’évaluation de l’efficacité de la dépense. Il est également utile de comprendre les alternatives qui ont été développées à l’utilisation des richesses provenant des ressources naturelles du pays dans le cadre des programmes de ressources contre infrastructures de base. En effet, dans un environnement de faible gouvernance, ces programmes avaient pour avantage de garantir l’usage d’une portion de la richesse minière afin d’assurer l’accumulation d’actifs permettant un développement durable de long terme. Pour éclairer tous les points sur-mentionnés, la mise en place de mécanismes de collecte des données sur le programme sino-congolais ainsi que la mise à disposition de ces informations s’avèrent indispensables. Source : Banque Mondiale C. Divergence des Données sur la Dépense et Problèmes de Documentation 291. L’examen des sources d’information sur l’exécution des projets d’infrastructures routières montre des divergences dans les statistiques de la dépense. Les chiffres de l’exécution budgétaire du MATUHITPR publiés par le Ministère des Finances sont une première source de données officielles sur la dépense dans les infrastructures routières. Les données collectées auprès des responsables de la dépense publique dans les infrastructures routières constituent une autre source. Une fois agrégés, à l’exclusion des dépenses effectuées par la DVDA qui relèvent du Ministère de l’Agriculture, ces chiffres devraient être, à quelques choses près, proches des montants de l’exécution budgétaire. Or, il n’en est rien, notamment à partir de 2011 (voir Tableau 4.1). Tableau 4.1. Comparaison de l’Exécution Budgétaire du MATUHITPR aux Données des Responsables de la Dépense dans l’Infrastructure Routière (Millions de Dollars US) 2008 2009 2010 2011 2012 Exécution du Budget (MATUHITPR) 68,9 270 473 28,5 41,8 Données des Responsables de la Dépense 57 217 261 301 233 Différence (en%) -18% -20% -45% +956% +456% Source : Banque Mondiale, sur base des données budgétaires et de celles collectées auprès des responsables de projets 292. Les divergences entre les données agrégées auprès des responsables de la dépense dans les infrastructures routières et l’exécution budgétaire s’agrandissent à partir de 2011. Les budgets exécutés par le MATUHITPR excluent les salaires et frais de fonctionnement et 121 correspondent aux dépenses de construction et d’équipement, aussi bien routiers que dans d’autres secteurs. Les chiffres d’exécution des responsables se limitent, eux, à aux infrastructures et équipements routiers. Les chiffres d’exécution budgétaire du Ministère et ceux des responsables sont comparables en 2008 et 2009 à 20% près. En 2010 la différence de -45% pourrait s’expliquer par des dépenses importantes pour la construction de bâtiments publics dont le MATUHITPR est responsable également. Par contre, en 2011 et 2012, les différences s’inversent et s’agrandissent considérablement. De plus, le chiffre de l’exécution du budget de 2011 est 10 fois inférieur à celui de 2010 et, le taux d’exécution du budget serait tombé de 69% en moyenne en 2008-2010 à 8,2% en 2011-2012. Cet écart mérite un examen approfondi des chiffres disponibles, surtout auprès du Ministère des Finances, et pose la question de la documentation de la dépense et de la pertinence des rapports budgétaires. Ainsi, le taux d’exécution de l’investissement public dans les infrastructures publié par le Ministère des Finances pourrait, et de loin, ne plus refléter la réalité depuis 2011. Section 3 : L’Efficacité, l’Équité, l’Efficience, et le Rôle Fondamental de l’Entretien 293. Le secteur routier souffre de problèmes d’efficacité, d’équité, et d’efficience dus, entre autres, aux lacunes du processus de passation des marchés et au manque d’entretien. Les choix opérationnels ont réduit l’efficacité des interventions sur la portion en terre du RN, alors que la réhabilitation et le bitumage de la portion revêtue engendrent des coûts importants. L’allocation des ressources n’est pas efficace, et la réhabilitation des infrastructures urbaines soulève la question de l’équité de la dépense entre milieux urbains et ruraux. De plus, les déficiences du processus de passation des marchés réduisent l’efficience du secteur dont les coûts se situent au-dessus des moyennes africaines. Par ailleurs, la performance du secteur est négativement affectée par le déficit d’entretien qui accélère la détérioration des routes et limite l’expansion du réseau. L’entretien courant manuel généralisé aurait permis à la fois d’éviter des interventions lourdes et de créer des emplois pour une main-d’œuvre nombreuse. Le manque d’entretien est dû au mauvais usage des fonds du FONER qui sont souvent transférés pour des travaux d’investissement. La traçabilité de ces transferts pose problème et il s’avère impossible de réconcilier les montants documentés par le FONER et ceux déclarés par les récipiendaires. I. L’Efficacité, l’Équité et l’Efficience de la Dépense sur le Secteur Routier 294. Le secteur routier souffre d’inefficacité et d’inefficiences majeures, en partie dues aux dysfonctionnements du processus de passation des marchés. L’absence d’un document de politique sectorielle empêche de considérer l’efficacité du secteur dans son ensemble et induit le recours à des approches partielles. Ainsi, au niveau du RN en terre, les choix opérationnels ont contribué à réduire l’efficacité des interventions de l’Office des Routes. Par contre, la réhabilitation et le bitumage de la portion revêtue du RN donnent de meilleurs résultats, mais à des coûts dépassant les moyens du pays. La réhabilitation des infrastructures urbaines, pose le problème de 122 l’efficacité de l’allocation des ressources et soulève la question de l’équité de la dépense entre milieux urbains et ruraux. Par ailleurs, l’efficience du secteur est faible avec des coûts se situant au-dessus des moyennes africaines, en raison notamment des déficiences du processus de passation des marchés. Ces déficiences ont abouti à l’arrêt de plusieurs projets et à des pertes financières et économiques entre 2008 et 2012. A. Faible Efficacité sur le Réseau Interurbain en Raison des Choix Opérationnels 295. L’absence d’un document de politique sectorielle rend difficile de mesurer l’efficacité du secteur au regard d’objectifs bien définis. L’efficacité s’intéresse à la pertinence des actions entreprises en vue d’atteindre l’objectif fixé. Elle est normalement mesurée en écart des résultats obtenus par rapport aux objectifs sectoriels. Dans le cas de la RDC, ces objectifs ne figurent pas comme ils devraient l’être dans une lettre de politique sectorielle ou dans un document unique de stratégie et de politique. En effet, les objectifs ne font pas partie d’une stratégie cohérente. D’une part il y a la remise à niveau du RN et d’autre part il existe des objectifs fixés avec différents bailleurs et qui portent généralement sur des parties de réseau plutôt que sur sa totalité – encore faut-il spécifier de quel réseau il s’agit. 296. Au niveau du Ring National en terre, l’insuffisance des ressources et, surtout, les choix opérationnels ont réduit l’efficacité des interventions de l’Office des Routes. En ce qui concerne la remise à niveau du RN, comme expliqué précédemment (paragraphe 268), il s’avère impossible d’étendre voire de maintenir le réseau dans l’état avec le volume annuel actuel d’interventions. L’OR n’était en mesure d’intervenir que sur 58% du RN en état bon et moyen en 2012, un niveau inférieur à celui observé au cours des années précédentes. Cela est dû en partie à l’insuffisance du budget qui ne permet pas d’augmenter le linéaire de routes entretenues chaque année. Cependant, à budget égal, des choix opérationnels différents, tel que promouvoir l’entretien plutôt que les réouvertures de routes et le recours aux interventions manuelles plutôt qu ’à celles mécanisées et plus coûteuses, auraient abouti à de meilleurs résultats. 297. L’efficacité de la dépense sur le réseau en terre pourrait s’accroître considérablement si l’accent est d’avantage mis sur l’entretien. Le rapport de coût entre des travaux d’entretien mécanisé et des travaux de réouverture est d’environ 1 à 5. Il est possible d’entretenir, et donc sauver, cinq fois plus de linéaire avec des travaux d’entretien tout au moins tant que la chaussée ne nécessite pas de travaux plus conséquents. Si ces travaux d’entretien sont exécutés manuellement, le rapport est d’environ 1 à 10. Il faut cependant arriver à mobiliser, former, et contrôler des équipes de cantonniers et il faut que le niveau des dégradations ne nécessite pas d’interventions mécanisées. Les travaux de réouverture par méthode HIMO (Haute Intensité en Main-d’Œuvre) ne nécessitent ni matériel de génie civil ni carburant. De plus, le cantonnage manuel et les travaux HIMO permettent de donner du travail et de générer des revenus dans les couches les plus pauvres de la population locale. 123 298. La réhabilitation et le bitumage de la portion revêtue du Ring National donnent des résultats plus probants, mais leur coût est excessif par rapport aux moyens du pays. Les choix se sont portés sur les liaisons principales du pays, compte tenu : (i) des populations desservies, (ii) des zones à potentiel économique, (iii) des marchés et centres de consommation, et (iv) des liaisons régionales et projections de trafic. Ainsi, la décision d’élever le niveau d’aménagement de la Route Nationale 1 à celui d’une route revêtue et d’y remplacer les traversées de bac par de grands ouvrages de franchissement était certainement appropriée en ce qu’elle permettra enfin de désenclaver les deux Kasaï. Cette décision a été rendue possible par la contribution exceptionnelle des bailleurs de fonds pour le secteur routier qui s’élevait à plus d’un milliard de dollar US sur la période 2004 – 2012. La poursuite des travaux de bitumage sur la section Mbuji-Mayi – Likasi (913 km) va exiger un investissement de l’ordre de 900 millions de dollars US. Même réalisé sur 10 ans, cet investissement va consommer tout le financement nécessaire pour les bitumages du RRIG (voir Tableau C, Annexe 4) et exiger 50% de ressources supplémentaires. Il serait utile de remettre à jour l’analyse économique et de voir si le bitumage de cette section est économiquement plus rentable que celui d’autres sections de route dans le pays (Kisangani–Luna, Béni–Goma– Uvira, Bukavu–Walikale–Kisangani, etc.). B. Réseau Urbain, Efficacité de l’Allocation des Ressources, et Équité 299. La réhabilitation des infrastructures urbaines pose le problème de l’efficacité de l’allocation des ressources au niveau du secteur. Les infrastructures urbaines supportent un trafic important et desservent des zones fortement peuplées, d’où leur importance indéniable, et d’un point de vue purement politique, les infrastructures urbaines sont toujours favorisées puisqu’elles impactent une grande concentration d’électeurs. Cependant, les travaux sur ces infrastructures sont dispendieux et s’élèvent à environ 0,6% du PIB (voir paragraphe 281). Cela équivaut à 1/3 de la dépense moyenne consentie par l’État sur ses ressources propres entre 2008 et 2012. Le programme d’investissement dans les voiries urbaines (principalement à Kinshasa et Lubumbashi), observé sur la période 2008-2012 était financé à 100% par l’État. Ce financement s’est fait aux dépens du programme de remise en état du réseau interurbain. En effet, si l’ensemble des ressources dédiées aux voiries urbaines avaient été allouées au programme interurbain, ce dernier aurait disposé des 1,8% du PIB nécessaires pour le réparer et le maintenir. 300. L’allocation des ressources entre programme urbain et interurbain pose la question de l’équité de la dépense publique. Le programme d’investissement dans les voiries urbaines devrait être financé de façon additionnelle et non pas aux dépens de la voirie interurbaine. Selon les données disponibles, les dépenses consacrées à la voirie urbaine à Kinshasa auraient atteint plus de 400 millions de dollars US sur la période 2008-2012. Cela représente plus de 30% des dépenses publiques sur le réseau routier, alors que la part de la population de la ville de Kinshasa dans la population totale du pays est de l’ordre de 12 à 13%. Ce déséquilibre reste très important, même s’il est mis en perspective avec la demande de transport, les kilomètres parcourus et la contribution de la capitale au revenu national. 124 C. Efficience de la Dépense et Problèmes du Système de Passation des Marchés 301. L’efficience du secteur est faible et, à résultats similaires, les coûts des travaux se situent au-dessus des moyennes africaines. D’une manière générale on note que les coûts des travaux sont très élevés comparés aux moyennes africaines. Ainsi, le Tableau 4.2 ci-dessous montre que les coûts unitaires des travaux routiers en RDC étaient parmi les plus élevés, sinon les plus élevés, pour divers types de travaux routiers menés dans plusieurs pays de l’Afrique Sub - Saharienne entre 1999 et 2007 (Alexeeva, Padam, et Queiroz, 2008). La situation a toutes les chances de s’être détériorée davantage avec le retrait progressif des bailleurs et des institutions multilatérales du secteur. Tableau 4.2. Classement des Coûts des Matériaux et Travaux dans les Secteur Routier en RDC par Rapport aux Pays de l’ASS Pierres Travaux Simples Traitement de Traitement de Asphalte Gravier Concassées sur Route en Terre Surface Surface Double Classement de la 2 2 1 5 2 1 RDC Nombre de Pays 11 8 10 12 6 7 Ecart à la +44,1 +44,4 +109,6 +7,3 +22,1 +33,2 Moyenne (en %) Source : Banque Mondiale, sur base des données de Alexeeva, Padam et Queiroz, 2008 302. La différence de coûts entre la RDC et les pays de l’ASS ne peut s’expliquer par les seuls facteurs d’éloignement et d’inaccessibilité des chantiers. En effet, l’écart reste vrai dans des zones facilement approvisionnées et proches où les entreprises de travaux publics sont localisées, comme Kinshasa et Lubumbashi. Les frais généraux et les salaires représentent une portion important de la dépense, s’élevant par exemple à 25% de la dépense totale de l’OR, contre 75% pour l’exécution des travaux. Des améliorations pourraient certainement être réalisées au niveau de l’efficience. Mais, pour cela, il faudrait d’abord : (i) mettre en place une comptabilité analytique rigoureuse et un contrôle interne indépendant, (ii) fixer des valeurs cibles, et (iii) s’assurer que l’autorité de tutelle exerce un contrôle régulier et applique un régime de primes et sanctions. 303. L’efficience de la dépense dans les infrastructures routières et les surcoûts observés dépendent en grande partie de la qualité du processus de passation des marchés. L’observation des contrats exécutés entre 2003 et 2006 avait déjà démontré que le coût de ces derniers dépassait les estimations des ingénieurs de 20% en moyenne, et ces contrats étaient exécutés avec un surcoût de 12% en moyenne (Alexeeva et al, 2008). Cette situation est liée aux procédures de passation des marchés qui se concentrent sur les références du siège et sur le prix des offres. Pour une plus grande efficience, ces procédures devraient accorder plus d’attention à la qualité des membres du personnel du soumissionnaire (vérification de l’expérience, des compétences, et des références récentes, etc.) qui réaliseront effectivement les tâches. En effet, 125 l’objectif d’une passation des marchés efficace est certainement de rechercher l’économie sur les dépenses, mais cette économie ne se matérialise pas uniquement dans le prix de l’offre. Elle se mesure à la fin du contrat et dépend du montant final du marché, du délai d’exécution , et de la qualité des services ou des travaux. 304. Les déficiences du processus de passation des marchés ont abouti à l’arrêt de plusieurs projets et à des pertes financières et économiques entre 2008 et 2012. Durant la période sous revue, bon nombre de contrats ont été à l’arrêt pendant de longues périodes, et finalement résiliés puis réadjugés avec à la clé un gaspillage important de ressources. Parmi les raisons de ces déficiences du processus de passation des marchés, il en ressort quatre principales que nous retrouvons fréquemment dans des situations similaires dans d’autres pays : (i) une préparation insuffisante des dossiers d’appel d’offres pour travaux, fondée sur des études fragmentaires ou de moindre qualité et sans revue critique, (ii) une passation des marchés contestable parce que les informations et références des soumissionnaires n’ont pas été vérifiées et que des marchés ont été attribués à des soumissionnaires moins disant mais incompétents ou au bord de la faillite, (iii) des bureaux de contrôle et surveillance déficients parce qu’eux aussi issus d’une passation des marchés contestable pour les mêmes raisons, et (iv) un manque de rigueur ou de réactivité des fonctionnaires responsables de la gestion des contrats entraînant la résiliation tardive des contrats non performants. II. L’Entretien, Moyen d’Augmenter l’Efficacité et l’Efficience du Secteur Routier 305. Le déficit d’entretien réduit l’efficacité et l’efficience du secteur routier et le FONER ne joue pas son rôle dans le financement de l’entretien. Les gains de réseau obtenus par des travaux de réouverture et de réhabilitation ne sont pas soutenables. En effet, le manque d’entretien accélère la détérioration des routes en état bon et moyen et limite l’expansion du réseau en état de circulation. Par contre, l’entretien courant manuel généralisé permettrait à la fois d’éviter des interventions lourdes et mécanisées ultérieures, et de créer des emplois pour une main-d’œuvre nombreuse et peu qualifiée. Le financement de l’entretien devrait être assuré par le FONER qui, pour le moment, ne remplit pas sa fonction. Ainsi, les fonds du FONER sont soit utilisés pour des travaux d’investissement soit pas utilisés du tout. Par ailleurs, les transferts du FONER vers les différents récipiendaires sont difficiles à tracer, comme le montre les décalages entre les montants versés tels que documentés par le FONER, et ceux déclarés perçus. A. L’Entretien, son Impact sur l’Efficience, et ses Externalités Socio-Économiques 306. Le déficit d’entretien fait que les gains de réseau obtenus par des travaux de réouverture et de réhabilitation sont annulés par les pertes. Ainsi, des routes en état moyen deviennent en mauvais état parce qu’elles n’ont pas été entretenues. Au niveau de l’efficience de la dépense, il serait préférable d’entretenir en priorité les sections qui ont été remises en état plutôt que de réhabiliter sans cesse de nouvelles sections qui, par manque d’entretien, vont passer d’un 126 état bon, à un état moyen et ensuite mauvais. Ce phénomène est d’autant plus rapide sur les réseaux en terre qui sont vulnérables aux effets climatiques et du trafic. 307. Les travaux d’entretien peinent à couvrir les routes en état bon et moyen ce qui accélère leur détérioration et limite l’expansion du réseau en état de circulation. En 2012, l’OR a entretenu 7.600 km de routes et rouvert 1.200 km ce qui signifie qu’il n’est intervenu que sur 15% du RRIG et moins de 30% du RN à sa charge. En mars 2013, 8.400 km de routes étaient en bon état, 5.800 km en état moyen, 14.400 km en mauvais état et le reste du RRIG en état non connu mais très certainement mauvais. En conséquence, en 2012, 7.200 km + 5.800 km = 13.000 km auraient dû être entretenus, mais l’OR n’en a entretenu que 7.600 km, soit 58% du total à entretenir. 308. Il est fort probable que les routes en état moyen qui n’ont pas été entretenues en 2012 se soient dégradées considérablement. Les 5.800 km de routes en état moyen ne constituaient pas nécessairement la priorité du programme d’entretien 2012. Ainsi, il y a une forte probabilité pour qu’une portion des routes en état moyen qui n’ont pas été entretenues en 2012 soit devenue en mauvais état en 2013. Cela pourrait créer une perte nette de réseau en état bon à moyen, notamment si la perte de réseau est supérieure au gain obtenu par les 1.200 km de réouverture, ce qui reste une possibilité à ne pas exclure. En outre, la performance de l’OR en matière d’entretien a été moindre dans les années qui ont précédé 2012. Par conséquent, il est peu probable que le niveau d’investissement sur la période 2008-2012 ait pu stabiliser le RN, et encore moins en étendre le linéaire en état bon à moyen. 309. L’entretien courant généralisé permettrait d’éviter que les petites dégradations ne s’amplifient jusqu’à exiger des interventions lourdes et mécanisées. L’entretien courant peut être soit mécanisé soit manuel. Lorsqu’il est mécanisé, il est combiné à du reprofilage et se situe à la frontière entre l’entretien courant et l’entretien périodique. Idéalement, tout réseau en état bon à moyen doit faire l’objet d’un entretien courant manuel pour maintenir un drainage adéquat et intervenir sur les premiers signes de dégradation. Sinon, les dégradations deviennent trop importantes et exigent des interventions mécanisées plus lourdes et plus coûteuses. Or, le déficit d’entretien courant est mis en évidence par un linéaire total entretenu; entretien courant et périodique confondus; largement inférieur au linéaire de réseau en état bon à moyen. 310. L’entretien courant manuel permet d’économiser les coûts des interventions lourdes et de créer des emplois pour une main-d’œuvre nombreuse et peu qualifiée. Un programme d’entretien courant manuel est faisable financièrement et permet aussi de créer de l’emploi et de générer des revenus dans les couches les plus pauvres de la population. Ce programme pourrait être financé entièrement par le FONER. À première vue, un montant de 25 millions de dollars US permettrait de donner du travail pendant toute l’année à 20.000 personnes sur tout le territoire et de réaliser l’entretien courant de tout le RRIG. Bien entendu, cet objectif ne pourrait être atteint 127 que progressivement. Il aurait pour résultat d’empêcher le ré-enclavement des populations éloignées et des zones à potentiel agricole, de faciliter la circulation de biens, personnes et services sur une grande partie du territoire, et donc de stimuler la croissance économique. 311. L’entretien courant manuel pourrait commencer par les 15.000 km de réseau en état bon à moyen et coïncider avec des réouvertures de routes. L’entretien courant manuel et la réouverture par la méthode HIMO avaient donné des résultats en 2011 mais ont été abandonnés, notamment par l’OR, en 2012. Une autre expérience de ce type avait été tentée sans succès dans les années 1970. La réussite d’un programme de cantonnage manuel et de travaux HIMO exige assurément un effort soutenu et l’implication de gestionnaires compétents, expérimentés et motivés. B. Le FONER ne Remplit pas son Rôle et ses Transferts sont Difficiles à Tracer 312. Le FONER ne remplit pas sa fonction de financement de l’entretien et les fonds dont il dispose sont soit utilisés pour des travaux d’investissement soit pas utilisés du tout. Le FONER a été créé en 2008 avec pour rôle essentiel de financer l’entretien routier afin de consolider les acquis. L’extension du réseau devait se poursuivre progressivement grâce à des travaux de réhabilitation et d’ouverture financés par le BI et l’aide extérieure. Le FONER a permis d’augmenter sensiblement la contribution de l’État au financement des infrastructures routières. Cependant, la capacité d’entretien actuelle n’arrive pas à consommer la totalité des fonds du FONER et les besoins en entretien ne sont pas couverts. Ainsi, alors que le déficit d’entretien persiste, une partie des fonds du FONER est soit utilisée pour des travaux qui ne relèvent pas de l’entretien routier soit n’est pas utilisée du tout. 313. Les transferts du FONER vers les différents récipiendaires donnent lieu à des décalages entre les montants réputés versés et ceux déclarés perçus. Des différences significatives apparaissent entre les montants déclarés versés par le FONER et ceux déclarés perçus par les récipiendaires (OR, OVD, DVDA, Gouvernements Provinciaux, et prestataires directs) et ensuite dépensés sous forme de travaux. Un audit exhaustif des ressources et emplois a été réalisé en 2012 pour analyser ces différences dans les programmes 2009 et 2010. Des explications ont été apportées, des recommandations ont été faites mais il faut constater que le phénomène existe toujours. En effet, des différences importantes sont toujours enregistrées par exemple entre le FONER et l’OVD. Les transferts directs du FONER vers les Gouvernements Provinciaux qui à leur tour en rétrocèdent une partie aux agences d’exécution compliquent davantage le traçage des fonds. 128 Section 4 : Les Besoins, les Programmes, et les Capacités Opérationnelles et Financières 314. Une sélection entre les diverses demandes en termes d’investissements routiers s’impose compte tenu des ressources disponibles, aussi bien domestiques qu’externes. Les développements économique et démographique imposent de nouvelles priorités au secteur des transports. Cependant, le choix minimal de la RDC serait d’améliorer le RRIG, ce qui suppose une dépense de l’ordre de 2% du PIB et la présence de capacités opérationnelles suffisantes. Le financement devrait provenir de sources domestiques (FONER et BI) et de l’aide extérieure, assurant ainsi un financement annuel de 370 à 420 millions de dollars US. Au-delà du scénario minimum, les choix nécessiteraient une mobilisation de ressources financières et opérationnelles qui semble difficile à mettre en place. I. La Réponse aux Besoins : Programmes Ambitieux ou Choix Minimaux ? 315. La croissance démographique, les développements minier et agricole, et la reprise des échanges régionaux ont modifié les priorités du secteur des transports. Les besoins en infrastructures routières sont connus et sont restés les mêmes depuis de nombreuses années, notamment pour ce qui est de la satisfaction des besoins de base. Mais les priorités ont évolué en raison de plusieurs facteurs qui sont : (i) la demande de transport générée par l’explosion démographique dans certaines villes ou régions, (ii) le développement récent des industries extractives et du secteur agricole, (iii) les impératifs politiques et la nécessité de connecter le territoire national, et (iv) l’attention accrue portée aux corridors d’échanges régionaux et internationaux. 316. Pour répondre aux diverses demandes en termes d’investissements routiers, une sélection s’impose compte tenu des ressources disponibles. La sélection parmi les demandes diverses en termes de développement du secteur des transports routiers peut se faire à travers plusieurs critères, notamment : (i) le rendement économique de l’investissement routier, (ii) le développement de synergies avec d’autres secteurs, (iii) l’intégration à des réseaux routiers existants, (iv) l’accès à des services sociaux et à des centres de consommation et des marchés, et (v) le volume de population desservie. 317. Abstraction faite des priorités, le choix minimal incompressible de la RDC serait d’utiliser ses ressources limitées pour améliorer le RRIG. L’objectif incompressible de la RDC serait d’atteindre un niveau de 70% du RRIG, en état bon et moyen au bout de 10 ans, soit le niveau de la moyenne africaine d’aujourd’hui. Le modèle développé pour ce travail (voir Tableau C, Annexe 4) suppose que 50% des routes revêtues, 45% des routes nationales du RRIG et 5% du linéaire restant du RRIG sont en état bon à moyen. Sous cette hypothèse, l’objectif de 70% est réalisable en dépensant de façon efficiente 2% du PIB, soit environ 400 millions de dollars US chaque année sur une période de 10 ans. Au bout de 5 ans déjà, 50% du RRIG pourrait être remis en état bon à moyen. Il s’agit là d’un scénario minimum qui privilégie l’entretien, ne vise pas 129 l’extension du réseau, n’envisage qu’un volume modeste de bitumage pour contenir les coûts directs pour l’État, et ne s’adresse qu’au réseau interurbain. Les coûts unitaires utilisés dans les simulations sont présentés à l’Annexe 4, Tableau D. 318. Au-delà du scénario minimum, les choix s’avèrent difficiles et nécessiteraient une mobilisation de ressources qui semble hors de portée de la RDC. Le choix de ramener le RRIG au niveau des caractéristiques des réseaux des pays émergent paraît difficile à réaliser. En effet, cela signifierait qu’au bout de 10 ans, 70% des routes en terre et 100% des routes revêtues seraient en état bon à moyen avec un pourcentage de routes revêtues qui se rapprocherait de 25%. Pour atteindre ces objectifs, il faudrait bitumer toutes les routes nationales du RRIG et dépenser en moyenne chaque année environ 1,25 milliards de dollars US, soit 7% du PIB, sur ce réseau. Un effort financier et opérationnel aussi important est hors de portée de la RDC dans le court terme. II. Remise à Niveau de la Capacité Opérationnelle 319. La présence de capacités opérationnelles avait permis en 2009-2010 de soutenir un niveau de dépenses similaire à celui exigé par le programme minimal. L’investissement a pu atteindre 2,4% du PIB en 2009 et 2,3% en 2010, en partie grâce au financement élevé des bailleurs en 2009, et à la contribution du FONER et à un BI conséquent en 2010. Mais ces niveaux d’investissements ont été possibles surtout grâce à la présence d’agences d’exécution plus fortes qu’elles ne le sont aujourd’hui (notamment le BCECO, l’UCOP, etc.) et d’une agence d’exécution privée, le BCMI, qui a disparu en 2010. En effet, la capacité opérationnelle actuelle permettrait au mieux de mettre en œuvre un programme équivalent à environ 1,5% du PIB. 320. Retrouver et maintenir un niveau de dépense de 2% du PIB exige un renforcement de la capacité opérationnelle et de la ramener à des niveaux observés dans le passé. Pour passer à 2% du PIB et soutenir ce niveau, (voir paragraphe 317), la capacité opérationnelle devrait être renforcée. Ce renforcement nécessiterait entre autres : (i) la mise en place de programmes de formation sur le long et le court terme adaptés aux besoins de chacun des maillons de la chaîne d’exécution, le remplacement des départs par attrition, et le rajeunissement des effectifs au MATUHITPR, à l’OR et à l’OVD, (ii) la mise en place d’un système impartial de recrutement des responsables basé sur les antécédents et les résultats et la capacité de gérer des biens, des services, et des personnes, (iii) le suivi des performances des agences accompagné d’un régime de sanctions et de récompenses avec effet immédiat, (iv) le recours à une assistance technique qui s’intègre à la chaîne de commandement, prend en charge des responsabilités, et rend compte sur des résultats, et (v) une restructuration de l’ensemble des agences pour supprimer les doubles emplois, rechercher les synergies et augmenter la productivité globale. 321. Dépasser le niveau de 2% du PIB suppose un renforcement encore plus important des capacités opérationnelles. Pour réaliser un niveau d’investissement supérieur à 2% du PIB, il faudrait procéder à des renforcements de la capacité opérationnelle de même nature que ceux 130 énumérés ci-dessus mais plus importants en étendue et en profondeur. Il convient cependant de noter que les effets des renforcements de capacités opérationnelles sont toujours différés et qu’il faut accepter une période de montée en puissance progressive. En effet, il est très rare d’observer des sauts de capacité opérationnelle, et il faudrait donc tenir compte de ce fait lors de l’établissement des valeurs cibles de réalisation annuelle. III. L’Analyse Prévisionnelle des Ressources Financières 322. L’objectif de la RDC devrait être d’atteindre 70% du RRIG en état bon à moyen en 10 ans, et l’analyse prévisionnelle des ressources vise à vérifier la faisabilité de cet objectif. Pour atteindre l’objectif de 70% du RRIG en état bon à moyen dans 10 ans, un investissement total moyen de l’ordre de 370 à 420 millions de dollars US par an, équivalent à environ 2% du PIB, est nécessaire (voir Tableau C, Annexe 4). Ce financement devrait provenir essentiellement de sources domestiques, l’aide extérieure permettant de clore l’écart. 323. Le financement devrait provenir essentiellement de sources domestiques, à savoir le FONER et le BI. Le FONER devrait pouvoir atteindre un niveau de 150 à 200 millions de dollars US par an au bout de 5 cinq ans par le simple effet de l’augmentation des consommations de carburant. En faisant l’hypothèse d’une croissance économique constante de 7% dans le futur, le BI pourrait contribuer à hauteur de 100 à 140 millions de dollars US par an en moyenne sur les 5 prochaines années. Par ailleurs, l’État continuerait à financer les salaires et frais généraux des entités avec les budgets ordinaires et annexes. 324. L’aide extérieure devrait permettre de clore l’écart entre les besoins de financement et les ressources domestiques. Au rythme et au niveau actuel de renouvellement des projets d’investissement dans le secteur, l’aide extérieure devrait vraisemblablement se stabiliser entre 50 et 100 millions de dollars US par an. Toutefois, il est plausible qu’un programme d’investissement supplémentaire de 500 millions de dollars US, crédible au plan opérationnel et économiquement justifié, puisse être mobilisé auprès des bailleurs de fonds. Cette mobilisation peut se faire en augmentant l’enveloppe globale de l’aide extérieure ou à travers l’arbitrage intersectoriel si le niveau total de l’aide devait rester constant. Dépensée sur 5 ans, cette somme de 500 millions de dollars US, porterait l’aide extérieure à un niveau compris entre 150 et 200 millions de dollars US par an. 325. Le développement et l’entretien des voiries urbaines nécessitent des ressources supplémentaires qui viendraient s’ajouter à celles dédiées au RRIG. La RDC ne devrait pas compromettre le développement du RRIG au profit des voiries urbaines, comme cela a été le cas au cours de la période 2008-2012 (voir paragraphes 299 et 300). Le niveau moyen du programme de voiries urbaines en 2008-2010 était d’environ 80 millions de dollars US/an. Pour maintenir ce niveau sans compromettre le RRIG, il faudrait soit que l’État augmente la part de BI en % du PIB qu’il consacre aujourd’hui au secteur routier, soit qu’il obtienne une contribution supérieure des 131 bailleurs de fonds, ou une combinaison des deux. Un programme complet de remise à niveau, modernisation, développement et entretien des voiries urbaines coûterait environ 0,4% du PIB (voir paragraphe 281). Ce programme spécifique aux voiries urbaines devrait rapidement couvrir les travaux d’entretien pour contenir les dégradations qui apparaissent sur certains tronçons qui ont été modernisés au cours de la période 2008-2010. Section 5 : Recommandations 326. L’objectif final au niveau du secteur routier est d’assurer la connectivité du territoire national et du marché intérieur. Les possibilités d’améliorations substantielles existent à tous les niveaux et soulignent essentiellement le manque d’une orientation stratégique claire visant à assurer l’objectif ultime de connectivité du territoire et du marché intérieur. Cette orientation stratégique, soutenu par des instruments de planifications et de priorisation, serait la base pour la mobilisation de fonds. Elle permettrait d’effectuer des arbitrages en termes de choix des axes, du choix du matériel à utiliser, de l’équilibre entre entretien et investissement, de l’équilibre entre voirie urbaine et interurbaine, de choix du montage institutionnel dans le cadre duquel le travail sera effectué, et du choix des ressources humaines (voir Matrice des Recommandations, page 154). 327. S’agissant de la dépense budgétaire, les faiblesses à traiter se situent au niveau de la dotation en ressources et du suivi de la dépense. En effet, les financements pour remettre 70% du RRIG en état bon et moyen dans 10 ans et pour la maintenance de la voirie urbaine sont insuffisants. Cette situation exige une plus grande mobilisation des ressources, conformément à un plan stratégique précisant les sections et axes prioritaires d’interventions. Cependant, le système en place ne permet pas un suivi pertinent de la dépense qui permettrait des ajustements en temps voulu. Ainsi, il existe des écarts entre les dépenses rapportées par le MATUHITPR et celles déclarées par les responsables de projets, et entre les fonds déclarés transférés par le FONER et ceux déclarés reçus par les récipiendaires. Ces écarts soulignent la nécessité de mettre en place un système d’audit et de suivi capable de rapporter des données fiables qui peuvent aussi bien servir à l’évaluation que guider le processus d’allocation et d’utilisation des ressources. 328. Les problèmes de capacités financières et opérationnelles et d’efficacité opérationnelle, institutionnelle et administrative réduisent les résultats du secteur. Il est clair que les capacités financières et opérationnelles ne permettent pas de couvrir l’ensemble du RRIG. La solution à ce problème serait de concentrer les efforts sur le réseau ultra prioritaire sur le court/moyen terme et viser une couverture de 70% du RRIG sur le moyen/long terme. En parallèle, la revue du fonctionnement des structures existantes et de leurs performances s’impose comme préalable aux mutations institutionnelles indispensables pour le succès des programmes de formation et d’assistance technique visant à augmenter l’efficacité du secteur. 132 329. La faible efficacité opérationnelle fait que le manque de ressources coïncide avec une utilisation sous-optimale de ces dernières, ce qui réduit l’efficience et l’équité de la dépense. En effet, alors que les ressources ne suffisent pas à subvenir aux besoins et à combler les retards importants accumulés depuis une trentaine d’année, l’utilisation de ces ressources reste sous- optimale. Ainsi, même en tenant compte des particularités de la RDC, le coût unitaire des travaux reste élevé par rapport aux normes Africaine et internationale. Redresser cette situation passerait (i) par la mise en place de systèmes de comptabilité analytique et de suivi des coûts des travaux, et (ii) par l’utilisation d’instruments de planification pour mettre à jour les taux de rentabilités internes du bitumage des divers axes et sections. Un autre élément qui contribue à la réduction de l’efficience est le manque d’entretien ce qui accélère la dégradation des infrastructures. Dans certains cas, l’infrastructure est complètement perdue, dans d’autre, la seule solution est de recourir à l’entretien mécanisé. À ce niveau, une stratégie d’entretien devrait rétablir l’équilibre entre réouverture et entretien, et entre entretien manuel fréquent et entretien mécanisé plus espacé dans le temps et plus coûteux. Enfin, plus d’équité supposerait un rééquilibrage de la dépense en faveur du réseau interurbain, et cet objectif d’équité devrait être au cœur de la stratégie de développement à long terme du secteur. 133 MATRICE DES RECOMMANDATIONS Note : Court Terme = moins d’un an, Moyen Terme = un à trois ans, Long Terme = trois ans et plus I. Domaine Macro-Budgétaire Principaux Thèmes Diagnostic Recommandations Résultats Escomptés Échéance Moyens Intervenants Dépense Pro- La dépense suit Formuler des règles L’État dispose d’un cadre définissant Ministère du Moyen Gouvernement cyclique l’évolution du PIB et d’intervention ses interventions contra-cycliques pour Budget, des Terme de la RDC et signale l’absence de conjoncturelle stimuler l’économie ou éviter une Finances, et du Assistance politique budgétaire surchauffe Plan Externe aussi bien sur le court Mettre en application La dépense se fait en fonction des Ministère du Court Gouvernement que sur le moyen les Cadres Budgétaires objectifs de développement du Budget et Terme de la RDC et terme et les Cadres de Gouvernement Ministère des Assistance Dépenses à Moyen- Finances Externe Terme Gestion de La gestion de Mettre en place les Conformité entre les politiques Ministères du Court/ Gouvernement Trésorerie de trésorerie se fait en Plans de Trésoreries de nationales, les Cadres Budgétaires et de Budget, des Moyen de la RDC et Moyen Terme fonction de la Moyen Terme, les Dépense à Moyen Terme, et les Plans de Finances, et du Terme Assistance disponibilité de la Plans de passation des Trésorerie Plan Externe liquidité marchés, et les Plans La consolidation budgétaire ne se fait d’engagement plus aux dépens de l’exécution des budgétaire ainsi dépenses sociales et d’infrastructures et qu’assurer la cohérence les dépenses d’urgence et/ou entre eux exceptionnelles sont contenues Opérationnaliser la DGTCP Taux d’exécution Le faible niveau Mettre en place et Les administrations publiques disposent Ministères du Moyen Gouvernement des dépenses d’intrants en biens et respecter les normes en des dotations en biens et services Budget, des Terme de la RDC et d’achats de biens et services réduit la termes de dotation des nécessaires pour leur bon Finances, et du Assistance services capacité de la administrations en fonctionnement Plan, Externe fonction publique à biens et services Ministères fournir des services Sectoriels aux citoyens 134 Le faible niveau Mettre en place et Les infrastructures mises en place sont d’intrants en biens et respecter les normes en opérationnelles, bien maintenues et services réduit la termes de dotation des bénéficient à la population capacité infrastructures en biens opérationnelle des et services infrastructures Taux d’exécution Augmentations Aligner les projections Des projections budgétaires réalistes qui Ministères du Court Gouvernement des dépenses budgétaires budgétaires aux améliorent le taux d’exécution et Budget, des Terme sociales et excessives entre 2008 objectifs sectoriels et accroissent la crédibilité du budget Finances, et du d’infrastructures et 2010 aux stratégies de luttes Plan, et contre la pauvreté Ministères Sectoriels Consolidation par la Exclure les Le budget remplit son objectif compression des infrastructures d’instrument de la politique de dépenses sociales et économiques et développement et de lutte contre la d’infrastructures sociales de la pauvreté du Gouvernement consolidation budgétaire Niveau des Recettes L’insuffisance des Réformer le code La contribution du secteur des Ministères du Court/Mo Gouvernement Domestiques recettes bloque les minier pour faire valoir ressources naturelles s’améliore Budget, des yen/Long et Assistance dépenses sociales et l’intérêt de la RDC considérablement et la collecte de la Finances, des Terme Externe d’infrastructures Mettre en place un TVA progresse. Les recettes Mines, et du alors qu’un potentiel cadre institutionnel et domestiques augmentent de 13,0% du Portefeuille de recettes de 8% du légal opérationnel pour PIB à 21% en 2019. Les dépenses sur PIB reste à mobiliser. une meilleure gestion l’infrastructure économique et sociale D’autre part le pays des secteurs des atteignent le niveau des pays émergents. continue à dépendre ressources naturelles La dépendance vis-à-vis de l’aide de l’aide Mettre en place les internationale diminue. La soutenabilité internationale recommandations de la budgétaire est maintenue alors que les Matrice de dépenses de développement augmentent Gouvernance Renforcer la mise en application de la TVA 135 II. Domaine des Entreprises Publiques et Entités Autonomes Principaux Thèmes Diagnostic Recommandations Résultats Escomptés Échéance Moyens Intervenants Services à la Services largement Déterminer la raison Renforcement de certaines entreprises Ministère du Moyen Gouvernement Population et à défaillant en eau, d’être des entreprises publiques, liquidations d’autres, et Portefeuille, Terme et Assistance l’Économie électricité, transports, publiques en vue de remplacement de certaines par d’autres Ministères extérieure etc. décider de leur devenir intervenants Sectoriels Mettre en place les La quantité et la qualité des services plans sectoriels s’accroissent graduellement, permettant d’amélioration des une amélioration du bien-être et de services l’environnement des affaires Passifs Non 20 entreprises Consolider les dettes Réduction du passif non-assurable, Ministères du Moyen/Lo Gouvernement Assurables publiques inter-entreprises et réduction de la dette sociale, avec Portefeuille, du ng Terme et Assistance commerciales ont arrêter l’accumulation élimination de la dette sociale de la Budget, et des extérieure accumulé 3,5 des passifs non- Gécamines au bout de trois ans et Finances milliards de dollars assurables réduction de celle de la SNCC en US de passifs non parallèle à la mise en place des projets assurables avec les bailleurs Sur les 3,5 milliards Traiter prioritairement Moyen de dollars US, 1,5 la dette sociale et Terme milliards de dollars utiliser le projet de relèvent de la dette rajeunissement comme sociale levier Près de la moitié de la Gécamines utilise ses dette sociale est recettes pour effacer sa accumulée par la dette. Les projets avec SNCC et la la SNCC incluent la Gécamines réduction de dettes Gestion du Personnel vieillissant Mettre en application Les membres du personnel ayant Ministères du Moyen Gouvernement Personnel et pléthorique, non- les réformes des dépassé l’âge de la retraite prennent leur Portefeuille, du Terme et Assistance justifié par le niveau ressources humaines, y retraite et les effectifs sont cohérents Budget, et des extérieure d’activités et la compris le projet de avec la mission des EP/EA Finances qualité des services rajeunissement Relations avec Non-paiement des L’État élabore un plan Diminution des contraintes de trésorerie Ministères du Court/Mo Gouvernement l’État factures par l’État à la pour solder ses arriérés et de liquidité des entreprises publiques Portefeuille, du yen Terme concernées 136 SNEL et la et s’engage à ne plus les Budget, et des REGIDESO accumuler Finances Entreprises génèrent Mettre en place les Les EP commerciales ne génèrent plus Ministères du Moyen/Lo Gouvernement des pertes, et même la normes et pratiques de de pertes et contribuent à une hausse des Portefeuille, du ng Terme et Assistance Gécamines ne bonne gouvernance et recettes de 8 points de pourcentage du Budget, et des extérieure contribue que très de redevabilité axées PIB sur le long terme Finances faiblement aux sur la maximisation du recettes de l’État profit de l’État en tant qu’actionnaire 137 III. Domaine du Processus Budgétaire Principaux Thèmes Diagnostic Recommandations Résultats Escomptés Échéance Moyens Intervenants Cadre Juridique et Non-respect des Mettre en place des Une bonne connaissance et Ministère des Court Gouvernement Institutionnel Textes et manque de séminaires de compréhension de la LOFIP Finances à Terme et Assistance coordination entre les formation sur la LOFIP travers le extérieure différentes structures COREF de la GFP Conscientiser les Meilleure coordination entre les Ministère du Moyen Gouvernement acteurs de la GFP de structures du système; Renforcement Budget Terme et Assistance l’importance de la des capacités sur l’élaboration, la extérieure coordination entre les préparation et le suivi et contrôle du diverses structures du budget. Chances accrues de réussite de système la réforme des finances publiques Élaboration du Manque de Accorder un pouvoir Conformité entre les politiques Ministères du Court/Mo Gouvernement Budget conformité entre les réel aux nationales et les priorités du Budget, et des yen Terme et Assistance travaux budgétaires administrations Gouvernement, portées par les projets Finances extérieure et les priorités du sectorielles dans budgétaires sectoriels, et les travaux pour la Gouvernement l’élaboration du budget budgétaires capacité Politisation du Libérer les processus Pression réduite de la politique sur le processus budgétaire budgétaires et d’octroi processus budgétaire et octroi des et d’octroi de crédits de crédits de la crédits selon les prévisions budgétaires politisation et de la pour aider à rehausser l’allocation des personnalisation crédits aux ministères sectoriels Mauvaise qualité des Accorder du temps et Qualité accrue des conférences Conférences de l’importance aux budgétaires budgétaires Sous-ges des Ministères sectoriels pour exposer leurs propositions dans les conférences budgétaires Non maîtrise des Renforcer les capacités Capacité renforcée des agents de l’État Ministère du Court Gouvernement concepts pour des agents de l’État dans la préparation du budget et des Budget via la Terme et Assistance l’élaboration des dans la préparation du budgets-programmes selon la LOFIP et C2i extérieure programmes selon la budget et des budgets- bonne connaissance des nomenclatures. vision de la LOFIP programmes 138 Divergence de vue Assurer la Vue harmonisée sur la validation des pour la validation de compatibilité entre les programmes et réduction de l’exécution programmes PEB et les besoins réels de DPE, pour une meilleure allocation de trésorerie des des ressources secteurs : budget d’investissement, besoins de fonds pour les projets en exécution, etc Rendre rapidement opérationnels les modules et vérifier la disponibilité des crédits avant d’autoriser l’exécution des DPE Exécution du Recours abusif à Limiter les recours aux Recours limités aux dépenses désignées Ministères du Court et Gouvernement Budget l’usage des dépenses d’exception selon les dispositions des textes Légaux Budget, et des Moyen DPE aux dispositions des Finances Terme arrêtés interministériels prescrivant l’éligibilité de telles dépenses Problèmes liés aux Harmoniser le niveau Harmonisation du niveau des PEB et des PEB : Non-respect des PEB et des besoins besoins de trésorerie des Ministères des plafonds, de trésorerie des Sectoriels, pour une meilleure allocation modicité du montant, Ministères Sectoriels à des crédits à l’ensemble des services de et caractère la base et réduire les l’État contraignant recours abusifs aux DPE Temps de Surveiller les temps Circulation plus fluide sur la chaîne des stationnement des d’arrêt dans les dépenses et traitement régularisé des dossiers très long Ministères des dossiers dans les deux ministères, avec dans les Ministères Finances et du Budget conséquence sur l’exécution des des Finances et du dépenses dans les secteurs Budget, menant au non-respect de la trimestrialité du PEB 139 Retard dans la Régulariser la Bon renseignement du Parlement et bon transmission du confection des ESB, suivi de l’exécution des dépenses TOFE, suite au non- pour régulariser celle publiques. respect de l’échéance des TOFE des ESB et des ESB non commentés Procédures longues, Réviser la procédure Une procédure d’exécution budgétaire et lourdes d’exécution de la moins lourde et plus pratique, pour d’exécution de la dépense publique renforcer la fluidité sur la chaîne et dépense publique faciliter l’exécution des dépenses publiques Suivi et Contrôle Non-respect de Régulariser la Respecter l’échéance de production des Ministères du Court Gouvernement l’échéance de transmission des avis ESB pour un meilleur suivi et contrôle Budget, et des Terme production des ESB, de débit par la BCC de l’exécution du budget et une Finances suite à la transmission meilleure qualité des rapports de suivi et irrégulière des avis de d’exécution débit par la BCC Non-exhaustivité des Standardiser les informations sur les informations et le mode dépenses financées de leur collecte sur ressources extérieures ESB non commentés Harmoniser les Améliorer la coordination lors des à l’intention des relations entre conférences budgétaires et production gestionnaires de gestionnaires d’ESB commentés et des TOFE d’une crédits et sous-gestionnaires manière régulière de crédits Système de Retards dus aux Mettre en place un Mise en place d’un cadre institutionnel Ministères du Moyen Gouvernement Rapports dysfonctionnements cadre formel de formel cohérent et opérationnel pour la Budget, et des Terme et assistance Budgétaires du cadre conciliation des production des rapports budgétaires Finances technique institutionnel formel données utilisées pour extérieure la production de plusieurs rapports Harmoniser et standardiser les informations servant à la production des rapports 140 Retards dus aux Promouvoir la Mise en place de pratiques dysfonctionnements communication institutionnelles réduisant les retards des pratiques régulière entre les dans la production des rapports institutionnelles différentes structures budgétaires du système budgétaire Promouvoir la culture de rendre compte et renforcer et harmoniser le système comptable sur le terrain Régulariser à temps les Dépenses Exceptionnelles Retards dus à des Former du personnel Mise en place des capacités nécessaires problèmes de sur les concepts des pour un meilleur système de rapports capacités rapports et leur budgétaires importance légale, budgétaire, économique et sociale Sensibiliser le personnel sur l’importance du respect de l’exhaustivité, la fiabilité et la régularité de l’information, et leur donner les moyens de procéder ainsi Sensibiliser le personnel sur l’importance du respect des échéances dans la transmission des données, et leur donner les moyens de procéder ainsi Problèmes de la Standardiser les Une meilleure couverture et qualité des qualité des rapports moyens et formats de informations contenues dans les collecte des données rapports budgétaires Mettre en place un cadre formel de 141 conciliation des données avant ventilation Mettre en place un cadre formel pour la coordination entre les différentes structures de l’État impliquées dans la gestion budgétaire Mettre en place un cadre formel de coordination entre les structures de l’État et les partenaires techniques et financiers internationaux 142 IV. Domaine des Passations de Marchés Principaux Thèmes Diagnostic Recommandations Résultats Escomptés Échéance Moyens Intervenants Défaut de Paiement Défaut de paiement Abandonner le système (i) Crédibiliser l’action de l’État en Ministères du Court Gouvernement des titulaires de de régulation matière de gestion des marchés publics, Budget et des Terme marchés à cause du trimestrielle au profit (ii) Donner de la visibilité aux AC dans Finances système de régulation d’un suivi rapproché la réalisation des programmes de trimestrielle mis en par les autorités développement dont ils ont la charge, place par le Ministère budgétaires de (iii) Recouvrer la confiance des du Budget l’exécution de la loi opérateurs économiques, des finances par des (vi) Éviter les risques de surfacturation, outils appropriés et de renchérissement des coûts, (v) Promouvoir l’usage du système national des marchés publics et du mécanisme d’appui budgétaire à travers le fonds de concours prévu à l’article 70 de la loi 11/11 Budget Annuel Contrainte du Budget Mettre en œuvre le Meilleure gestion des marchés Ministères du Court Gouvernement Annuel principe de pluri- pluriannuels notamment dans le Budget et des Terme annualité budgétaire domaine des infrastructures Finances prévu par la loi 11/11 Missions de Chevauchement des Reconsidérer le rôle de (i) Renforcer le rôle des AC dans Ministères du Court Gouvernement Contrôle missions de contrôle l’autorité contractante l’exécution des projets dont ils ont Budget et des Terme entre l’autorité anormalement réduit, officiellement la charge, Finances, et approbatrice et le pour couvrir la mission (ii) Absorber la masse des demandes ARMP contrôleur budgétaire d’approbation des d’approbation des marchés et éviter les marchés engagés par retards constatés, les Directions mises (iii) Améliorer la fluidité du circuit sous son autorité d’approbation, (vi) Éviter le chevauchement des responsabilités entre l’autorité approbatrice et le contrôleur budgétaire 143 Procédures de Procédure de Faire une analyse Le Gouvernement dispose d’indications ARMP et Court Gouvernement Passation des passation des marchés comparative entre sur l’état de performance actuel et DGCMP Terme et Assistance Marchés jugée trop longue secteurs et avec des souhaitable en termes de durée de la extérieure pays comparables du procédure de passation des marchés temps que prend une procédure de passation des marchés - Relever les seuils (i) Responsabilisation accrue des définis aux articles 15 CGPMP dans le processus de sélection, et 16 du décret portant (ii) Réduction du temps moyen de manuel des passation d’un marché, procédures, (iii) Réduire la charge de traitement des - Regrouper la revue du dossiers par la DGCMP pour se PV d’évaluation des consacrer aux contrats importants offres avec le projet de contrat et la décision d’attribution provisoire Processus de Clarifier le lien entre - Entamer en temps (i) Absorber les retards constatés dans la ARMP et Court Gouvernement Passation des le processus de caché (anticipatif) les mise en place des crédits et le temps DGCMP Terme Marchés et passation des marchés phases de passation des nécessaire à l’obtention des diverses et le processus marchés ne nécessitant non-objections exigées par la procédure, Engagement d’engagement pas la disponibilité des (ii) Exécuter les projets dans les délais Budgétaire budgétaire crédits avant la contractuels, promulgation du (iii) Améliorer les taux moyens de budget, décaissement en fin d’exercice - Ne plus conditionner le démarrage des phases préliminaires du processus de passation des marchés par la disponibilité des crédits 144 Modes de Passation Clarifier les modes de Mieux définir les Mise à profit de ces modes dans ARMP Court Gouvernement des Marchés passation des marchés modes de passation des l’exécution des projets relatifs à Terme à participation marchés à participation l’aménagement de pistes rurales et communautaire, les communautaire, les forestières et à leur entretien marchés à forte marchés à forte intensité de main- intensité de main- d’œuvre, et les d’œuvre, et les travaux travaux en régie en régie Période Transitoire Des contrats sont Mettre fin à la période Respect de tous les contrats ARMP Court Gouvernement encore conclus en se transitoire conformément à la réglementation en Terme référant à l’ancienne vigueur réglementation en faisant recours à l’article 82 Capacités et Besoin pressant en Soutenir l’action de Ériger les CGPMP en structures ARMP Court Aides Efficacité formation dans la l’ARMP en matière de performantes pouvant porter la réforme Terme extérieures gestion budgétaire et renforcement des de 2010 et les réformes budgétaires pour concourir les marchés publics capacités par la mise en au montage du place d’un programme programme et structuré et soutenable garantir sa de formation continue pérennité et monté par des son efficacité professionnels nationaux et étrangers en vue de professionnaliser la fonction de passation des marchés 145 Indemnités et Des animateurs de Mettre en application (i) Améliorer l’efficacité des services en Ministères du Court Gouvernement Motivation CGPMP ne les dispositions des matière de réalisation des programmes Budget et des Terme perçoivent pas leur articles 26 et 27 du de développement, Finances indemnité décret fixant (ii) Améliorer la probité des réglementaire et des l’organisation et le responsables en charge de la passation disparités existent fonctionnement des des marchés entre CGPMP en CGPMP et uniformiser relation avec les les indemnités de projets financés par sujétions des les bailleurs et celles animateurs des chargées des projets CGPMP financés par le budget Information et Absence de systèmes Mettre en place un (i) Disposer de données fiables pour ARMP Moyen Aides Communication d’information et de système performant évaluer les indicateurs de production, de Terme extérieures communication en d’information et de performance, et de résultat, peuvent matière de gestion communication conçu ii) Disposer d’outils d’aide à la décision concourir à la budgétaire et de au niveau des en matière de gestion budgétaire et des mise en place passation des marchés institutions chargées de marchés publics (tableau de bord, du système la gestion, la passation situations périodiques, etc.), et le contrôle des iii) Améliorer les circuits d’information marchés publics afin et de communication entre les de relier ces intervenants, institutions entre elles vi) Dématérialisation des procédures et et de les intégrer au des échanges système de Gestion des Finances Publiques 146 V. Domaine de la Santé Principaux Échéanc Thèmes Diagnostic Recommandations Résultats Escomptés Moyens Intervenants e Programmation Inadéquation entre les Mettre en cohérence Les allocations (MSP + transferts) hors Ministères de la Court Sensibilisation Budgétaire besoins du secteur, les les besoins du secteur, salaire sont augmentées et mieux Santé Publique, Terme et formations projections les priorisées du Budget, des dans le cadre budgétaires et les priorités/programmes Finances et du du CDMT avec allocations (CDMT, PBAG) et les Plan, et le soutien de la allocations budgétaires Partenaires Banque (Loi de Finances) Mondiale et du Fonds Crédibilité budgétaire Effectuer un nettoyage Le budget est apuré et sa crédibilité Canadien limitée, des lignes/inscriptions améliorée codification/imputati non nécessaires et on erronée, forte rectifier les dispersion des lignes codifications + mise en adéquation avec le nouveau cadre organique du MSP Absence de Mettre en place un Un mécanisme de concertation interne transparence dans la processus transparent et avec les provinces fonctionnel programmation de concertation budgétaire budgétaire, en particulier avec les provinces Faible prise en Améliorer le taux et la Les partenaires sont sensibilisés au considération de qualité du remplissage remplissage de la PGAI l’aide extérieure de la PGAI et développer séparément engagements et décaissements Exécution Exécution aléatoire Engagements Les dépenses suivent la loi des finances Ministères de la Court/Mo Formations des (hors salaire) budgétaires en fonction et les priorités sectorielles, pour les Santé Publique, yen autorités de la loi des finances et dotations d’investissement en particulier du Budget, des Terme provinciales des priorités Finances et par les sectorielles Gouvernements partenaires Provinciaux 147 Dépenses hors budget Réintégrer les Les allocations et dépenses PESS sont allocations/dépenses réintégrées dans le budget MSP hors budget Très faible exécution Nommer un point focal Un point focal budgétaire est nommé des transferts aux budgétaire par pour chaque province provinces province (niveau Ministère de la Santé Provincial) Faiblesse du suivi de Systématiser et L’exécution des lignes est suivie l’exécution consolider le suivi mensuellement Ressources Non prise en charge Réaliser un état des Le MSP dispose d’une meilleure Ministères de la Moyen Banque Humaines de la totalité des lieux du personnel par cartographie des RHS et d’une Santé Publique, Terme Mondiale, et effectifs de la santé en catégories estimation fiable des besoins financiers, du Budget, des partenaires termes de salaire et (immatriculés, permettant une prise de décision Finances, de la prime mécanisés, recevant adéquate Fonction primes, recevant Publiques, et salaires, éligibles à la Gouvernements retraite) pour une Provinciaux meilleure évaluation des besoins financiers Non adéquation de Mettre en place un l’allocation moratoire sur les budgétaire avec les nouveaux besoins de la masse recrutements, les salariale immatriculations, l’allocation des ressources pour le paiement des salaires/primes Recrutement sans Clarifier les règles de accord préalable recrutement et 148 Absence de sensibiliser les services Les règles de recrutement sont clarifiées planification/organisa du MSP et les et les provinces sont sensibilisées aux tion de la fin de provinces sur les procédures de recrutement. carrière des agents procédures de (mise à la retraite : recrutement et leur procédure non mise en application appliquée, prise en charge non assurée) Rémunération non Étendre les Une part plus importante des basée sur la mécanismes de rémunérations est basée sur la performance rémunération basés sur performance. la performance (sur la base des expériences pilotes FBR santé) Décentralisation Faiblesse relative des Soutenir les allocations Les transferts vers les provinces sont Ministère de la Moyen Banque dotations aux vers les provinces et en exécutés (exercice 2016), une clé de Santé Publique, Terme Mondiale provinces pour la améliorer l’exécution, répartition est définie et appliquée, des Gouvernements (revue des santé permettant une mise en formations sont organisées en provinces Provinciaux dépenses œuvre effective de la publiques en décentralisation provinces) Faible alignement des Définir et appliquer un exécutions avec les partage des rôles clair exigences de la entre provinces et MSP décentralisation Absence de règles Mettre en place un claires sur le partage cadre réglementaire et des rôles et les former les différents processus budgétaires échelons à la et financiers entre le programmation et niveau central (MSP) l’exécution budgétaire, et les autorités en tenant compte des provinciales nouvelles attributions de la décentralisation 149 Absence de système Mettre en place une clé de répartition de répartition équitable équitable des des dotations ressources entre les provinces 150 VI. Domaine de l’Éducation Principaux Thèmes Diagnostic Recommandations Résultats Escomptés Échéance Moyens Intervenants Dépenses Budget et taux Augmenter le budget et Meilleur fonctionnement du secteur et Ministères de Court Gouvernement Budgétaires d’exécutions faibles accélérer l’exécution prédictibilité des dépenses l’EPSP, du Terme et Assistance et insuffisants des dépenses en capital Budget, et des Technique Insuffisance des Mettre en place une La codification budgétaire s’aligne avec Finances Moyen extérieure informations codification budgétaire les priorités des sous-secteurs et permet Terme disponibles fonctionnelle avec la une meilleure analyse de l’efficacité pour l’analyse de la même ligne budgétaire budgétaire et de l’équité par niveau dépense publique couvrant le même type dans le secteur de dépenses du primaire jusqu’ au secondaire Faible niveau et Rééquilibrer le budget Les intrants nécessaires au bon Court/Mo exécution des budgets en faveur des frais de fonctionnement du secteur sont yen Terme de fonctionnement fonctionnement et disponibles ce qui améliore son augmenter leur taux efficacité et efficience et réduit les coûts d’exécution pour les ménages Application Mettre en place un plan Gratuité réelle et garantie à tous les Ministères de Moyen / Gouvernement incomplète de la d’action de 3 à 5 ans élèves du primaire et élimination des l’EPSP, du Long et Présidence politique de la pour une application frais annexes Budget, et des Terme gratuité au niveau du stricte de la gratuité Finances, primaire Engagement de la Présidence et de la Primature Efficacité Le Taux Brut d’Accès Instaurer une politique TBADA de 100% (équivalent à celui du Ministères du Moyen Gouvernement à la Dernière Année avec les moyens Togo) atteint sur le moyen terme Plan et de Terme et Assistance du Primaire adéquats pour atteindre l’EPSP extérieure (TBADA) reste faible un TBADA de 100% et atteindre 100% en sur le moyen terme 2015 est très difficile Taux de Mettre en place une Le taux et le coût du redoublement sont Ministère de redoublement de 9% politique pour réduire réduits de moitié l’EPSP et coût élevé (0,5% du le taux et le coût de PIB) redoublement 151 Scolarisation différée Instaurer des Réduction des entrées tardives à l’école et entrée tardive des programmes avec enfants à l’école incitations financières en faveur de l’inscription à temps à l’école La charge du secteur Planifier plus Réduire la charge du secteur pour les Ministères du Moyen/ pour les ménages est d’investissements de ménages jusqu’à 10% (niveau indicatif) Plan, du Long très élevée (14,5% l’État et une meilleure des dépenses non-alimentaires Budget, des Terme des dépenses non- application de la Finances, et de alimentaires) politique de la gratuité l’EPSP Faible niveau du Mettre à la retraite les Augmentation du ratio à 15/1 (norme Ministère de Moyen Ratio Elève- enseignants ayant PMPE) l’EPSP Terme Enseignant dans le dépassé l’âge, tests de secondaire : 13/1 capacité, redéploiement, et limitation des recrutements Accessibilité et Barrière à l’entrée des Étendre la gratuité vers Réduction de la charge financière de Ministères du Moyen Gouvernement Équité enfants pauvres à le premier cycle du l’enseignement secondaire pour les Plan, du Terme et Assistance l’éducation post- secondaire familles pauvres Budget, des extérieure primaire Finances, et de l’EPSP Faible accès des Instaurer des bons Une plus grande partie des ressources enfants pauvres à d’achats de matériels publiques bénéficie aux familles les plus l’éducation post- scolaires et d’heures de pauvres pour assurer de meilleurs primaire alors que soutien scolaire résultats au secondaire 34% des ressources financés par l’argent publiques sont public au profit des captées par le dernier plus pauvres quintile contre 14% par le premier 152 Les filles et les Instaurer des Réduction de l’écart entre les sexes et Long régions rurales sont programmes ciblés entre régions urbaines et rurales Terme désavantagées en pour traiter les causes termes d’accès et de directes (ségrégations qualité et moyens insuffisants) et indirectes (corvées domestiques et problèmes d’accès physique) de l’inaccessibilité et de l’iniquité 153 VII. Domaine des Transports Routiers Principaux Thèmes Diagnostic Recommandations Résultats Escomptés Échéance Moyens Intervenants Dépenses Écarts entre les Obtenir les montants Réduction des écarts dans les MATUHITPR Court Gouvernement Budgétaires dépenses rapportées annuels des dépenses statistiques de la dépense rapportée par – Direction des Terme et Assistance par le MATUHITPR d’investissements diverses entités Études et de la Technique et celles déclarées par effectuées par le Planification et extérieure les responsables de MATUHITPR dans les Ministères du projets bâtiments publics sur la Budget et des période 2008-2012 Finances Revoir les chiffres d’exécution budgétaire du MATUHITPR en 2011 et 2012 publiés par le Ministère du Budget Écarts entre les fonds Mettre en place un Clarification de l’utilisation des MATUHITPR, Court/Mo déclarés transférés système d’audit de ressources du FONER et focalisation sur FONER, OR, yen Terme par le FONER et ceux l’utilisation des fonds la mission d’entretien OVD et déclarés reçus par les du FONER qui Ministères du récipiendaires démarre à la fin de Budget et des l’exercice fiscal et Finances fournit des résultats dans 6 mois au plus Mettre en place un système de suivi des recommandations des audits du FONER avec un régime de sanctions et récompenses Les financements Instaurer une stratégie Le choix des sections d’interventions MATUHITPR Court/Mo Gouvernement pour remettre 70% du de développement et répond à un plan stratégique bénéficiant et Ministères yen Terme et Assistance RRIG en état bon et des instruments de de financements adéquats du Budget, des extérieure moyen dans 10 ans et planification et de Finances, et du pour la maintenance priorisation Plan 154 de la voirie urbaine Mobiliser 100 millions Long sont insuffisants de dollars US par an Terme sur les 5 prochaines années auprès des bailleurs pour remettre à niveau le RRIG à un horizon de 10 ans Mobiliser des fonds de l’ordre de 80 millions de dollars US par an sur 5 ans auprès des bailleurs pour le réseau urbain Efficience Le coût unitaire des Mettre en place dans Les coûts unitaires élevés des travaux MATUHITPR Court/Mo Gouvernement travaux est très élevé toutes les agences un diminuent progressivement et Ministères yen Terme et Assistance par rapport aux contrôle interne et une du Budget et Technique normes Africaine et comptabilité des Finances extérieure Internationale analytique avec un système de suivi du coût des travaux à l’entreprise Utiliser des instruments de planification technique et financière pour mettre à jour les taux de rentabilités internes du bitumage des divers axes et sections et les comparer entre eux au moins une fois par an Le manque Reconsidérer Maintien des routes déjà rouvertes en MATUHITPR, Court Gouvernement d’entretien aboutit à l’équilibre bon état et réduction des coûts associés OR, OVD, et Terme et Assistance une dégradation des réouverture/entretien à la réouvertures de routes dont la Ministères du Technique routes sur le réseau maintenance n’a pas été assurée Plan, du travail extérieure interurbain cible à la et de l’EPSP lumière d’une nouvelle stratégie d’entretien 155 Les entretiens et Définir une nouvelle Maintenir les routes en bon état grâce à réouvertures stratégie d’entretien des interventions manuelles fréquentes, mécanisés sont pour : (i) revoir et emploi d’une main-d’œuvre coûteux et peu l’équilibre entretien nombreuse, disponible, et sous- fréquents mécanisé/entretien employée à effectuer des travaux qui manuel, (ii) réviser autrement auraient été ajournés car trop l’équilibre réouverture coûteux. mécanisée/réouverture par méthode HIMO, et (iii) développer un vaste programme de cantonnage manuel et de travaux HIMO Efficacité Les capacités Concentrer les efforts Remettre et maintenir ce réseau en bon MATUHITPR Moyen Gouvernement financières et sur un réseau ultra- état et l’étendre progressivement Terme opérationnelles ne prioritaire plus réduit permettent pas de (15800 km) couvrir le RRIG et le Ring National d’une manière soutenable Faire des relevés réguliers de l’état du réseau cible et du comptage de trafic par un organisme indépendant Faible efficacité Passer en revue le Mise en place des mutations MATUHITPR Court/Mo Gouvernement opérationnelle, fonctionnement des institutionnelles indispensables pour le et Ministère de yen Terme et Assistance institutionnelle et structures existantes et succès des programmes de formation, la Fonction Technique administrative, de leurs performances d’assistance technique et de suivi de la Publique extérieure performance Instaurer un Montée en puissance progressive de la MATUHITPR Moyen Gouvernement programme de capacité opérationnelle Terme formation et de recrutement de responsables d’agence d’exécution compétents 156 Suivi et publication de la performance des agences par rapport à des valeurs cibles accompagné d’un régime de sanctions et récompenses avec effet immédiat Renforcer le rôle de la Renforcement de la tutelle du MATUHITPR Moyen Gouvernement Cellule Infrastructure MATUHITPR sur les agences Terme d’exécution Restructurer les Suppression des doubles emplois et MATUHITPR, agences renforcement de la synergie entre les Ministère de la diverses agences Fonction Publique Mettre en place un Remise à niveau du réseau interurbain et MATUHITPR, Court/Mo Gouvernement programme des voiries urbaines avec des valeurs- Ministères des yen Terme et Assistance d’investissement cibles de réalisation annuelle par les Finances, du Technique unique différentes agences impliquées Budget, et du extérieure Plan Définir un format Les rapports d’avancement et d’activités MATUHITPR, Court Gouvernement unique pour les ont un format identique ce qui facilite Ministères des Terme rapports des agences l’analyse et les comparaisons Finances et de sous tutelle du la Fonction MATUHITPR Publique Recadrer la mise en Améliorer la qualité des attributaires MATUHITPR, Moyen Gouvernement œuvre des procédures (travaux et services) et la qualité des Ministère des Terme et Assistance de passation des études préalables à la préparation d’un Finances, Technique marchés et introduire dossier d’appel d’offres ou d’une ARMP, et extérieure plus de rigueur dans la demande de proposition, et introduction DGCMP gestion des contrats de plus de réactivité dans la gestion des contrats 157 Équité Le réseau urbain a Mettre en place une Les décisions d’investissements sont MATUHITPR Court/Mo Gouvernement bénéficié stratégie pour le commandées par le souci d’équité et et Ministères yen Terme et Assistance d’investissements secteur axée sur répondent à des justifications techniques du Budget, des Technique importants aux l’équité et appuyée par et aux besoins d’optimisation de la Finances, et du extérieure dépens du réseau un plan dépense. Plan interurbain d’investissements et d’entretien du patrimoine routier national sur au moins 10 ans Rééquilibrer les Le réseau interurbain bénéficie de plus MATUHITPR Court/Mo Gouvernement investissements auprès d’investissements et de maintenance et Ministères yen Terme et Assistance du reste du pays et les avec des externalités économiques et du Budget, des Technique diminuer à Kinshasa sociales importantes Finances, et du extérieure par rapport à leurs Plan valeurs sur la période 2008-2012 Mettre l’accent sur l’entretien des routes en terre qui emploi une main-d’œuvre nombreuse et peu qualifiée 158 ANNEXES Annexe 1 : Les Cadres Juridique et Institutionnel de la Gestion des Finances Publiques en RDC après la Réforme de 2011 I. Le Cadre Juridique de la Gestion des Finances Publiques 1. La constitution de la RDC est le premier texte qui donne les grandes orientations légales pour la gestion des finances publiques. Le cadre juridique de la gestion des finances publiques en RDC est constitué de différents textes légaux, y compris la Constitution. Cette dernière date du 18 février 2006. Elle dispose expressément que la fixation des règles concernant les finances publiques sont du domaine de la loi. Elle renferme un certain nombre de dispositions fondamentales relatives à la gestion des finances publiques, dont : (i) les conditions de vote de la loi de finances, (ii) la mission de la Banque Centrale du Congo en matière d’exécution du budget, et (iii) les missions de la Cour des Comptes. 2. Partant de la Constitution, la LOFIP a formalisé le budget par un ensemble de lois pris à trois niveaux de pouvoir de l’État. La LOFIP établit le cadre général dans lequel s’inscrivent les lois de finances, les budgets des Provinces et des Entités Territoriales Décentralisées (ETD), ainsi que les modalités relatives à leur préparation, adoption et exécution. Ainsi, La Loi des Finances couvre le niveau du Pouvoir Central; l’Édit Budgétaire opère au niveau des Provinces, et la Décision Budgétaire au niveau des ETD. Pour l’ensemble du pays, le Budget de l’État est matérialisé par la loi de consolidation, qui regroupe les finances du Pouvoir Central et celles des Provinces, alors que le budget de la province est la matérialisation de l’Édit d’Intégration, qui inclut les Décisions Budgétaires dans le budget provincial. 3. L’objectif ultime de la LOFIP est de passer vers la budgétisation par programme et d’abandonner la budgétisation centrée sur les moyens. La LOFIP oriente la GFP vers une obligation de résultats avec l’abandon, à terme, de la formulation et de l’exécution de budgets centrés sur les moyens (budget des moyens) et l’adoption de la budgétisation par programme (budget-programme). L’objectif visé étant : (i) d’introduire, à travers le budget de programme, un nouveau mode de gestion publique orienté vers les résultats et l’efficacité de l’action publique, et (ii) de renforcer la transparence des informations budgétaires et comptables, afin de mieux répondre à l’exigence démocratique de l’information du Parlement, de la société civile et des citoyens congolais. 4. La LOFIP est en somme un grand pas en avant vers la modernisation de tous les aspects de la gestion des finances publiques en RDC. La LOFIP introduit d’importantes innovations portant essentiellement sur la gestion du budget de l’État visant : (i) le cadre juridique 159 et institutionnel, (ii) le cycle et processus budgétaires, et (iii) le suivi et contrôle des dépenses publiques. Il est prévu que sa mise en œuvre s’échelonne sur une période de sept ans, à compter de la date sa promulgation courant 2011. La révision des textes relatifs au Règlement Général sur la Comptabilité Publique (RGCP), au nouveau Plan Comptable, et à la Cour des Comptes est en préparation. II. Le Cadre Institutionnel de la Gestion des Finances Publiques 5. Le cadre institutionnel est constitué de six autorités financières publiques réparties sur les niveaux exécutif, législatif, et administratif. Les six autorités publiques en charge de la gestion financière sont : le Président de la République, le Gouvernement (le premier ministre, le ministre des finances, le ministre du budget, le ministre en charge du portefeuille, le ministre du plan, et les ministres sectoriels), le Parlement, la Banque Centrale du Congo, l’Inspection Générale des Finances (IGF), et la Cour des Comptes. 6. Au niveau de l’exécutif, le Président de la République et le Premier Ministre décident des orientations et des priorités de la politique économique et budgétaire. Le Président incarne le pouvoir exécutif et définit les grandes orientations de la politique économique à moyen terme en fonction des priorités de la Nation. Le Premier Ministre coordonne la mise en œuvre de la politique économique et budgétaire définie par le Président de la République. Il décide des priorités de la politique économique et budgétaire, détermine les équilibres financiers, décide des plafonds de dépenses de chaque ministère, ainsi que des besoins urgents en cours d’exécution (catastrophes et dépenses urgentes imprévues). 7. La planification, la mise en œuvre de la politique financière de l’État et la préparation des lois de finances se font au niveau du Gouvernement. Le Ministère du Plan prépare et met en œuvre la vision stratégique nationale à l’instar du DSCRP, pilote les stratégies sectorielles et ministérielles, définit le cadre macroéconomique, assure l’élaboration du PAP, CBMT, etc. Le Ministère des Finances met en œuvre la politique financière de l’État. Il suit l’exécution du budget dans les phases d’ordonnancement et de paiement, assure la gestion de la trésorerie et établit les comptes de l’État. Le Ministère du Budget est central dans la préparation des lois des finances. Il prépare et met en œuvre la politique budgétaire de l’État, met en place le système d’information budgétaire, suit l’exécution du budget dans les phases d’engagement et de liquidation, oriente la stratégie de mise en œuvre de la gestion budgétaire et assure la régulation budgétaire et l’élaboration des ESB. 8. Le pouvoir législatif, incarné par le Parlement, est en charge de l’examen, du vote, et du contrôle de la loi des finances. Le Parlement examine et vote les lois des finances, contrôle l’action du Gouvernement, et le soumet à l’audition par les Commissions. Le Parlement a récemment commencé à voter les lois de reddition des comptes. 160 9. La Banque Centrale du Congo (BCC) remplit la fonction de Caissier de l’État. Aux termes de la Constitution et conformément à une convention en date du 20 janvier 2004, la BCC remplit la fonction de Caissier de l’État. La BCC tient en ses livres le «Compte Général du Trésor», qui est un compte courant unique en faveur du Trésor. Ce compte centralise toutes les opérations enregistrées en débit et en crédit dans les sous–comptes d’opérations ouverts en faveur de différentes entités administratives de l’État. Ces sous–comptes constituent un démembrement du compte général du Trésor. III. La Préparation du Budget 10. La préparation du budget de l’État est un long processus qui comprend une dizaine d’étapes et dure un peu plus de douze mois. La LOFIP ayant instauré la budgétisation programmatique, un accent particulier est mis sur les qualités managériales des responsables et leurs capacités à lier les moyens budgétaires aux indicateurs de performance. Le budget est élaboré en référence à un Cadre Budgétaire à Moyen Terme (CBMT), pour trois années, basé sur les hypothèses projetées du cadre macroéconomique et sur les priorités des stratégies sectorielles. Le cadre doit identifier clairement les indicateurs de résultat et de performance, pour un bon suivi et contrôle de son exécution. Le budget en lui-même correspond à une tranche annuelle du CBMT. 11. Le calendrier budgétaire est adapté à la décentralisation qu’exige la Constitution de 2006. Ce calendrier est donc harmonisé pour considérer le processus budgétaire au niveau du Gouvernement Central, des Provinces, et des ETD. Il va des analyses stratégiques sectorielles jusqu’au dépôt et au vote de la loi de consolidation et porte sur une durée de dix -huit mois, en spécifiant les phases, les échéances, et les acteurs impliqués dans la budgétisation. 12. La planification se fait en amont par les services sectoriels qui, encadrés par les services du Ministère du Plan, préparent leurs plans budgétaires. Les services sectoriels préparent leurs prévisions et les défendent ensuite lors des Conférences Budgétaires auprès des services du Ministère du Budget. Le processus est marqué par la pluralité des intervenants et s’effectue de manière itérative, et requiert des approbations à plusieurs niveaux : approbation du Responsable Sectoriel, arbitrage du Ministère du Budget, arbitrage du Premier Ministre, approbation du Conseil des Ministres, adoption du Parlement, et promulgation par le Chef de l’État. 13. L’élaboration du budget fait intervenir des structures de coordination informatique et de préparation et suivi. La coordination informatique est prise en charge par la Coordination Informatique Interministérielle (C2i) qui est une structure chargée de l’élaboration du budget de l’État. La C2i a mis au point le logiciel Prépabud, tout comme les principaux outils de la Loi des finances et elle se charge de la conception de différents outils informatiques de prise de décision à 161 tous les niveaux du processus budgétaire. La C2i intervient aussi au niveau de l’exécution du budget. La préparation et le suivi du budget relèvent de la Direction de la Préparation et du Suivi du Budget (DPSB), dont la fonction de suivi est plus importante que celle de préparation. IV. Exécution et Suivi du Budget 14. La Chaine de la Dépense Publique vise à assurer la fluidité, la transparence, et l’exécution responsable de la dépense. La Chaîne de la Dépense Publique a été introduite en 2003, suivant la Circulaire du Ministre des Finances et du Budget N°0446/CAB/MIN/FIN et BUD/AC/2003 du 7 juin 2003. L’objectif visé était de rendre : (i) le circuit de l’exécution de la dépense publique fluide, (ii) la procédure transparente, (iii) l’édition des outils de prise des décisions aisée, et (iv) les intervenants de l’exécution des dépenses responsables de leurs actes. La dépense publique est exécutée selon les quatre étapes classiques : l’Engagement, la Liquidation, l’Ordonnancement, et le Paiement. Le Bon d’Engagement (BDE) demeure l’unique document d’engagement de la dépense. 15. Deux types de procédures sont d’application dans l’exécution des dépenses : la procédure standard et la procédure d’exception. Les procédures d’exécution des dépenses émanent de la LOFIP et sont spécifiées dans : (i) le RGCP, (ii) le Manuel des Procédures et du Circuit de la Dépense Publique, révisé en 2010, et (iii) les instructions annuelles et spécifiques sur l’exécution de la Loi des Finances. Le règlement, le manuel, et les instructions mettent en application deux types de procédure pour l’exécution des dépenses. Le premier type, la procédure standard, est réservée aux dossiers réguliers émis par les Gestionnaires des Crédits Sectoriels et saisis dans la base des données de la Chaîne de la Dépense par les sous-Gestionnaires. Elle comprend seize intervenants et peut durer jusqu’à douze jours. Le deuxième type, la Dépense par Procédure d’Exception (DPE) est applicable à des dépenses de nature particulière et à celles qui nécessitent une réalisation simultanée des trois premières étapes d’exécution, c'est-à-dire : l’engagement, la liquidation, et l’ordonnancement. Il s’agit des paiements hors chaîne réservés aux dépenses en urgence et aux autres dépenses exceptionnelles59. 16. L’exécution des dépenses fait intervenir les Ministères des Finances et du Budget, et la Banque Centrale du Congo (BCC). L’exécution des dépenses du budget de l’État fait intervenir simultanément deux ministères en charge des opérations budgétaires, Finances et Budget, leur cabinet, les structures placées sous leur tutelle, et la BCC en tant que caissier. La gestion des crédits budgétaires est de la compétence des Ministres, des Présidents d’Institution et de certains Directeurs de Services. Les gestionnaires de crédit sont chargés, suivant les dispositions de l’article 35 de la loi financière, d’engager et de liquider les dépenses nécessaires au 59 L’éligibilité de ces dépenses à la procédure d’exécution DPE est statuée par l’Arrêté Interministériel N°291/CAB/MIN/FINANCES/2008 et 039/MIN/BUDGET/2008 du 29 décembre 2008 portant création, organisation, et fonctionnement d’un Comité chargé de l’exécution des dépenses en urgence. 162 fonctionnement de leur Ministère, Institution ou Service dans les limites des crédits budgétaires qui leur sont alloués par la Loi budgétaire (Loi des Finances). Il importe de préciser que la gestion des crédits ouverts au titre des dépenses salariales et des charges communes (eau, électricité, téléphone, locations d’immeubles et carburant), n’est pas assurée par les Ministres ou Présidents d’Institution. Ces crédits sont gérés par la Direction de la Paie et la Direction de l’Intendance Générale et des Crédits Centralisés qui relèvent du Ministère du Budget. 17. Le contrôle préalable de l’exécution des dépenses budgétaires est assuré par le Ministre du Budget et l’ordonnancement par le Ministre des Finances. Placée sous la tutelle du Ministre du Budget, la Direction du Contrôle Budgétaire (DCB) est chargée des contrôles préalables à l’exécution des dépenses budgétaires. Elle dispose de Contrôleurs Budgétaires Affectés (CBA) auprès des Ministères sectoriels. Les vérifications effectuées par la DCB et les CBA portent sur la disponibilité des crédits, l’opportunité de la dépense, la légalité et la conformité de l’imputation, et la régularité de la dépense. Il importe de signaler que toutes les vérifications effectuées par les CBA sont reprises par la DCB au niveau central. Les contrôles de la DCB et des CBA concernent les engagements et les liquidations de dépenses. Mais la DCB n’a pas le pouvoir de valider ces opérations au terme de ces contrôles. L’ordonnancement provisoire des dépenses budgétaires et la tenue de la comptabilité générale de l’État sont pris en charge par la Direction du Trésor et de l’Ordonnancement (DTO) qui relève du Ministre des Finances. 18. En tant que Caissier, la BCC tient en ses livres un compte courant unique en faveur du Trésor, dénommé «compte général du Trésor». En tant que Caissier de l’État, la BCC procède entre autres, au paiement pour le compte de l’État, sous toutes ses formes, tant à l’étranger que sur le territoire national. Conformément aux dispositions du RGCP, la BCC n’exécute que les dépenses budgétaires préalablement visées par le Ministre du Budget et ordonnancées par le Ministre des Finances. La BCC fait les paiements directement aux créanciers de l’État, ou bien par l’entremise du comptable public assignataire de la dépense qui se charge à son tour de payer les créanciers de l’État. 19. Les Comptables Publics sont chargés du paiement et de la comptabilisation des dépenses, essentiellement les salaires. Selon les dispositions de la Loi, les Comptables Publics interviennent dans la phase comptable de la dépense et sont chargés de payer et de comptabiliser les dépenses. Mais cela n’est plus le cas dans la réalité actuelle car, de nos jours, les Comptables Publics sont chargés essentiellement du paiement des salaires. Dans ce cadre, ils sont tenus d’exercer des contrôles de caissier avant le règlement des dépenses qui leur sont assignées et ils tiennent une comptabilité de caisse. Une réforme importante de la comptabilité publique est en cours de réalisation appuyée par l’UE. 20. L’élaboration de la reddition des comptes est du ressort de la Direction de la Reddition Générale des Comptes (DRGC). La mission de la DRGC est définie dans la 163 Constitution de la République (article 173) ainsi que dans la LOFIP (articles 28, 29, 30, 77, 81, et 82). Elle consiste en l’élaboration du Projet de Loi portant reddition des comptes de l’État du dernier exercice clos et le rapprochement des mouvements de trésorerie. La DRGC exerce son mandat à travers : - La Division des Études, Renseignements et Organisation qui comprend trois bureaux : (i) Études, Réglementation, et Organisation, (ii) Gestion des Ressources Humaines et Matérielles, et (iii) Brochage, Documentation, et Archives, - La Division des Recettes, qui comprend aussi trois bureaux : (i) Recettes des Douanes, (ii) Recettes des Impôts, et (iii) Recettes Encadrées par la DGRAD, - La Division des Dépenses (trois bureaux) : (i) Dépenses Courantes des Services Centraux, (ii) Dépenses Centrales des Services Provinciaux, et (iii) Dépenses en Capital, - La Division du Rapprochement des Mouvements de Trésorerie avec deux bureaux : (i) Rapprochement des Comptes des Ambassades, et (ii) Rapprochement des Comptes Hors Budget et des Comptes d’Ordre. 21. La C2i et la DPSB interviennent aussi au niveau de l’exécution et du suivi de la dépense. La C2i gère la chaine informatique de la dépense par logiciel qui permet de traiter la dépense au niveau des quatre phases d’exécution : l’engagement, la liquidation, l’ordonnancement, et le paiement. La DPSB a la fonction de suivi budgétaire et elle publie aussi mensuellement, trimestriellement, et annuellement : (i) un État de Suivi Budgétaire (ESB), et (ii) une note de synthèse sur la consommation de crédits. L’ESB et la note de synthèse présentent les informations sous forme de dépenses par nature, par ministère, et par grande fonction de l’État. La DPSB se charge ainsi du suivi quantitatif des dépenses et produit aussi les statistiques périodiques sur la fluidité du circuit (délais de traitement). 22. L’exécution de la dépense se fait par des rapports d’exécution, couvrant l’engagement de la dépense et le suivi de son exécution, à rythme trimestriel. Le Plan d’Engagement Budgétaire (PEB) renseigne sur les crédits budgétaires à engager par chaque Gestionnaire des Crédits au cours du trimestre concerné. Il est préparé sur une base trimestrielle, intégré dans la chaîne des dépenses, afin de réguler les dépenses de la période, et communiqué à tous les gestionnaires de crédits par le Ministère du Budget. La publication du PEB revient à la Direction du Contrôle Budgétaire (DCB). Le PEB est élaboré en conformité avec le Plan de Trésorerie du Trimestre (PTR) concerné. Le PTR, lui, est préparé mensuellement par la Direction du Trésor et de l’Ordonnancement (DTO), pour servir de base à la production du PEB. Il est réajusté en fonction des réalisations des recettes, son montant est donc souvent faible. L’ESB renseigne sur l’état d’exécution par rapport aux crédits budgétaires votés par le parlement. Il renseigne aussi sur l’exécution du budget par source de financement et par localisation géographique. L’ESB est produit au plus tard 30 jours calendaires après la clôture du mois concerné et posté ensuite sur le site internet du Ministère du Budget. 164 Annexe 2 : Réalisations de la Réforme des Finances Publiques 23. Depuis la mise en place du COREF en 2009, la RDC a connu des avancées substantielles dans la réforme de la Gestion des Finances Publiques. Ces avancées se situent à six niveaux, à savoir : (i) le cadre juridique et institutionnel de la GFP, (ii) la réforme budgétaire, (iii) la gestion de la dépense publique, (iv) la réforme de la comptabilité et de la gestion de trésorerie, (v) le contrôle des finances publiques, et (vi) la décentralisation financière. 24. Modernisation du cadre juridique et institutionnel de la GFP : Le cadre juridique et institutionnel de la GFP a été modernisé avec l’adoption en 2011 de la Loi dite LOFIP, et l’élaboration du projet de décret sur la gouvernance et la transparence budgétaires. 25. Dans le pilier relatif à la réforme budgétaire proprement dite, les mesures suivantes ont été mises en place : - l’élaboration d’un nouveau projet de nomenclature budgétaire conforme à la LOFIP, - l’adoption de la stratégie cadre de mise en œuvre de la LOFIP, - l’adoption de l’approche de Gestion Axée sur les Résultats (GAR) et de la pluri-annualité budgétaire, conformément à la LOFIP, - l’adoption du Document de Stratégie de Croissance et Réduction de la Pauvreté de Deuxième Génération (DSCRP-2), - l’élaboration des stratégies sectorielles des cinq ministères prioritaires, à savoir, la Santé, l’EPSP, l’Agriculture, Habitation Infrastructures Travaux Publics et Reconstruction, et Développement Rural, - l’amorce des travaux sur les Cadres de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) globaux et sectoriels, - l’élaboration d’un nouveau projet de méthodologie d’intervention permettant de refléter la stratégie nationale de développement dans le budget de l’État (stratégie Programme d’Actions Prioritaires, PAP-CDMT-Budget Annuel), - la production du projet de chronogramme pour le reflet des Cadres des Dépenses Sectorielles à Moyen Terme (CDSMT) et des programmes clés dans le budget de l’État sur sept ans, conformément à la LOFIP, - l’élaboration d’un projet de stratégie cadre pour l’appui à la réforme budgétaire et au processus CDMT, la création d’un comité CDMT, et le renforcement des capacités en matière de CDMT, - l’assistance technique du département des finances publiques du FMI sur le renforcement de la fonction macro-budgétaire en RDC, - l’amélioration de la qualité du Tableau des Opérations Financières de l’État (TOFE). 26. Réalisations dans le pilier relatif à l’amélioration de la gestion de la dépense publique : 165 - l’élaboration des projets des cadres organiques des ministères conformément aux options fondamentales de la LOFIP, - la révision du manuel des procédures et du circuit de la dépense publique, conformément à la LOFIP, - le renforcement de la chaîne informatisée de la dépense (nouveau logiciel, dotation en équipement informatique, recrutement sur concours des informaticiens et formation des agents et cadres de la C2i), et l’amélioration de la qualité des outils d’aide à la décision (Plan d’Engagement Budgétaire-PEB, et État de Suivi Budgétaire-ESB), - la rationalisation de la paie à travers la mise en place de la Procédure Transitoire Simplifiée (PTS) et son extension progressive à tous les éléments de la paie et à tous les agents et cadres de l’administration publique, et l’opérationnalisation du processus de bancarisation de la paie des agents et cadres de l’administration publique. 27. Réalisations dans le pilier relatif à la réforme de la comptabilité et gestion de la trésorerie. Les principales réalisations portent sur la révision du cadre comptable régissant la GFP. Il s’agit des avancées suivantes : - la mise en place de la Comptabilité à partie double, applicable à la Direction du Trésor et de l’Ordonnancement (DTO), - la création de la Division de la Centralisation de la Comptabilité du Trésor au sein de la DTO qui produit les balances des comptes, - la création des unités comptables au sein des régies financières en vue de la tenue des comptabilités auxiliaires du Trésor, - l’adoption par la Commission Économique, Financière, et Reconstruction du Gouvernement (ECOFIRE) : (i) du projet de décret portant nouveau Règlement Général sur la Comptabilité Publique, (ii) du Réseau National des Comptables Publics, (iii) du projet de Décret portant organisation et fonctionnement du Réseau National de Comptables Publics, (iv) du projet de Décret portant Plan Comptable de l’État, et (v) du projet de décret portant Règlement d’Administration des Comptables Publics, - l’amélioration de la qualité du PTR. 28. Réalisations dans le pilier relatif au contrôle des finances publiques : - l’élaboration d’une proposition de loi portant compétence, organisation et fonctionnement de la Cour des Comptes, - le renforcement des capacités de la Cour des Comptes par le recrutement et la formation des nouveaux magistrats, - l’élaboration d’un plan de développement de l’Inspection Générale des Finances, - le rattachement de l’Inspection Générale de Finances aux Ministère des Finances, conformément aux dispositions de la LOFIP, - le renforcement des capacités des commissions Économique et Financière (ECOFIN) du Parlement. 166 29. Réalisation dans les volets décentralisation financière : A ce niveau, le Gouvernement a adopté la plateforme minimale en matière des finances publiques en Provinces, le long des axes suivants : - amélioration de la gestion de la dépense publique, - renforcement du processus de planification, programmation, budgétisation, et suivi- évaluation, - élaboration du cadre légal et réglementaire, - élaboration des plans d’actions de réforme des finances publiques dans toutes les provinces, - organisation par le COREF des missions de supervision et d’évaluation des programmes provinciaux de réforme des finances publiques, - audit organisationnel des régies provinciales des recettes. 167 Annexe 3 : Organisation Administrative du Système Éducatif en RDC 30. Les trois sous-secteurs de l’Éducation ont chacun développé une stratégie qui œuvre pour la mise en application des principes constitutionnels. Les trois sous-secteurs, à savoir l’enseignement primaire, l’enseignement supérieur, et l’alphabétisation (conduite par le Ministère des Affaires Sociales) ont mis en place chacun leur stratégie. Ces stratégies visent à mettre en application les principes constitutionnels d’universalité et de gratuité de l’enseignement. 31. Adoptée depuis mars 2010, la Stratégie pour le Développement du Sous-Secteur de l’Enseignement Primaire, Secondaire, et Professionnel (EPSP) contribue à la réalisation des Objectifs du Millénaire pour le Développement. Les objectifs de cette stratégie sont rapportés par le ministère comme suit : - Accroître l’accès, l’accessibilité, l’équité et la rétention. Cet objectif tend vers une universalisation progressive de l’éducation de base, notamment en promouvant un enseignement primaire obligatoire et gratuit. Cette priorité s’articule autour de la suppression progressive des frais scolaires, l’identification et l’intégration des enfants exclus du système scolaire, la réduction des disparités géographiques et des inégalités entre les sexes, l’accroissement des capacités d’accueil, et l’appui aux communautés locales pour le développement de l’éducation préscolaire en vue de faciliter le passage vers l’enseignement primaire, - Améliorer la qualité et la pertinence. Ici, l’amélioration de la qualité et de la pertinence de l’enseignement à tous les niveaux concerne essentiellement l’amélioration de l’efficacité interne, la révision et la mise en œuvre d’une stratégie de revalorisation de la fonction enseignante, le développement d’une politique nationale de production et de distribution de supports pédagogiques, une meilleure appropriation des programmes d’études par le personnel enseignant, ainsi que leur actualisation, - Renforcer la gouvernance. Il s’agit d’un objectif stratégique transversal qui constitue une condition nécessaire pour améliorer l’efficience de l’utilisation des ressources disponibles et la gestion du système. Il est axé sur l’accompagnement des réformes organisationnelles et institutionnelles dans le contexte de la décentralisation et sur le renforcement des capacités de planification et de gestion du système éducatif. 32. Le Ministère de l’Enseignement Supérieur et Universitaire et de la Recherche Scientifique (MINESURS) a aussi développé une vision stratégique afin de répondre aux besoins de l’éducation supérieure en RDC. Cette stratégie comprend quatre objectifs : - Améliorer la gouvernance. Cet objectif a pour but de renforcer le système d’information, de planification et de gestion des établissements concernés. Il s’agit aussi de mettre en place le mécanisme d’évaluation interne et externe du système et de garantir la transparence, notamment aux niveaux des choix des gestionnaires, 168 - Améliorer la qualité de l’enseignement et de la formation. Cet objectif est axé sur l’amélioration de la qualité de l’enseignement à travers des cellules d’assurance qualité et de l’évaluation régulière d’une agence indépendante externe. Le but est de parvenir à un système d’éducation supérieur capable de fournir les compétences et formations adaptées aux besoins de l’économie. Dans cette optique, les établissements concernés vont intégrer le processus de Bologne afin de rationaliser l’enseignement supérieur, - La revitalisation de la recherche et le renouvellement des ressources professorales. Cet objectif cherche à encourager la recherche en octroyant des bourses et en mettant à disposition des fonds nécessaires afin d’attirer et de retenir les professeurs congolais, - La promotion de l’équité (genre, disparités provinciales, population défavorisée, etc.). Cet objectif renforce la promotion de l’équité à tous les niveaux. Le MINESUR s’engage à mettre les ressources nécessaires à ces fins, par exemple par l’octroi de bourses d’études aux filles scolarisées dans les filières d’études d’ingénierie ou encore par la dotation en infrastructure et équipement aux régions désavantagées. 33. De son côté, le Ministère des affaires Sociales, Action Humanitaire, et Solidarité Nationale (MASAHSN) s’est engagé à réduire le taux d’analphabétisme entre 2012 et 2020 à un rythme soutenu de 10% par an. Il y a quatre objectifs stratégiques dans ce sous-secteur : - Accroître l’accès, l’accessibilité et l’équité à travers une stratégie d’identification, ciblage et mobilisation sociale, le renforcement des capacités d’accueil des structures, et la construction de nouveaux centres, - Améliorer la qualité, la pertinence et l’efficacité des offres de l’alphabétisation et éducation non formelle à travers par exemple l’amélioration du curriculum des programmes existants, et le développement d’une meilleure stratégie de production et de distribution des supports pédagogiques et andragogiques, - Renforcer la gestion du sous-secteur de l’alphabétisation et de l’éducation non formelle à travers la mise en œuvre des réformes institutionnelles, le renforcement des capacités de planification et de gestion du sous-secteur, et l’harmonisation des interventions entre ministères concernés, - Mettre en place des mesures de protection sociale. Cet objectif cherche à établir un environnement propice à un système éducatif qui ne délaisse pas les enfants défavorisés, notamment à travers par exemple des transferts de fonds pour la scolarisation, la mise en place des cantines scolaires, ou encore renforcer les lois contre le travail des enfants tout en mettant en place des activités génératrices de revenus. 34. Une nouvelle Stratégie Sectorielle de l’Éducation et de la Formation a été adoptée pour l’horizon 2016-2025. Cette stratégie met l’emphase sur une nouvelle répartition des responsabilités entre ministères et a pris effet avec la nomination d’un nouveau gouvernement en décembre 2014. Les responsabilités qui étaient assignées au Ministère de l’Enseignement Primaire, Secondaire et Professionnel sont maintenant confiées à deux différents ministères à savoir, le 169 Ministère de l’Enseignement Primaire, Secondaire et de l’Initiation à la Nouvelle Citoyenneté et le Ministère de l’Enseignement Technique et Professionnel. Dans le contenu, la nouvelle stratégie reste cohérente avec les stratégies spécifiques de chaque ministère. Articulée autour de trois axes principaux, cette nouvelle stratégie vise essentiellement à : - Développer l’accès et assurer l’équité dans l’ensemble du système de l’éducation. Cet axe stratégique a pour objectifs principaux de développer le préscolaire en milieu rural, d’offrir à tous les enfants un cycle primaire complet et gratuit, d’améliorer l’accès à l’enseignement secondaire et supérieur et de promouvoir l’alphabétisation et l’éducation non formelle, - Améliorer la qualité et la pertinence de l’ensemble des segments du système éducatif. Pour cet axe stratégique, il est proposé entre autres de revoir les programmes de formation et d’introduire des innovations dans l’ensemble du système de l’éducation. Cela permettrait non seulement d’améliorer la qualité de l’éducation, mais aussi de mettre en adéquation les formations avec les besoins du marché du travail, - Améliorer la gouvernance et le pilotage du secteur, à travers le renforcement de la décentralisation, l’élaboration d’une stratégie nationale de prévention et de gestion des risques et le renforcement du financement de l’éducation. Evolution de l’Organisation du Secteur de l’Education 170 Annexe 4 : Secteur des Transports Routiers – Données et Scénarios Carte 1. Interventions des Bailleurs de Fonds 171 Tableau A. Investissements par Agence d’Exécution Travaux d’Entretien Compris, Hors Frais de Fonctionnement et Salaires (en Dollars US) 2012 2011 2010 2009 2008 Total Période Entité Moyenne Etat Aide Ext Etat Aide Ext Etat Aide Ext Etat Aide Ext Etat Aide Ext Etat Aide Ext OR 74 856 089 62 194 791 71 302 451 49 714 068 89 723 685 75 797 690 34 034 534 83 570 674 30 127 513 59 928 858 300 044 272 331 206 080 126 250 070 DVDA 4 157 207 3 123 703 1 815 735 2 995 000 1 449 028 7 148 255 4 157 655 2 995 000 7 421 970 20 419 613 5 568 317 CI 3 339 265 11 203 799 3 243 374 8 099 366 201 457 3 727 990 3 445 846 5 355 792 6 784 096 31 832 793 7 723 378 ACGTVx 41 602 192 2 893 112 15 768 162 74 998 972 72 930 005 133 911 635 57 370 354 284 733 724 68 420 816 OVD 43 032 872 13 748 000 96 195 204 8 650 000 36 352 937 5 900 000 4 190 073 9 600 000 284 153 5 500 000 180 055 239 43 398 000 44 690 648 FONER* 224 450 3 077 782 320 160 3 622 392 724 478 Total 167 212 075 93 163 404 188 324 926 144 457 407 130 804 889 165 503 940 38 544 767 234 685 810 30 411 666 73 779 650 555 298 323 711 590 211 TOTAL GENERAL (avec DVDA) 260 375 479 332 782 332 296 308 829 273 230 577 104 191 316 1266 888 534 253 377 707 TOTAL GENERAL (sans DVDA) 253 094 569 327 971 597 287 711 546 269 072 922 101 196 316 1239 046 951 247 809 390 TOTAL GENERAL (sans DVDA, avec Frais de Fonctionnement et 303 713 483 393 565 917 345 253 856 322 887 506 121 435 579 1486 856 341 297 371 268 Salaires) Source: calcul de la Banque Mondiale sur base des données officielles et des bailleurs FONER*= dépenses directes du FONER avec des entreprises privées 172 Tableau B. Investissements par Sources de Financement Travaux d’Entretien Compris, Hors Frais de Fonctionnement et Salaires (en Dollars US) Total Entité 2012 2011 2010 2009 2008 Période Japon 6 678 529 6 486 747 402 915 13 568 191 Fds Koweit 4 525 270 1 612 619 3 325 075 3 445 846 5 355 792 18 264 602 BM+DFID 30 763 458 20 009 349 25 744 017 45 712 438 28 336 423 150 565 685 UE 27 952 092 6 424 562 26 838 484 24 737 154 11 724 213 97 676 505 BAD 14 979 241 30 780 157 16 589 289 19 725 692 15 779 828 97 854 206 AGK 1 878 000 650 000 2 528 000 GTZ 370 000 500 000 870 000 Coop. Allem. 2 995 000 2 995 000 2 995 000 2 995 000 2 995 000 14 975 000 CTB 45 355 45 355 UNOPS* 107 062 107 062 Chine 11 905 882 2 976 471 14 882 353 Sino-Cong 2 893 112 74 998 972 72 930 005 133 911 635 284 733 724 Ecart** 4 620 856 1 181 574 9 588 394 15 390 824 Total Externe 93 034 702 144 457 407 165 503 940 234 685 810 73 779 650 711 461 509 FONER*** 71 022 307 76 857 850 53 556 759 13 640 296 215 077 212 Contre Partie 4 820 728 6 287 565 1 842 156 1 387 156 1 135 368 15 472 973 État, autres 91 369 040 105 179 511 75 405 974 23 517 315 29 276 298 324 748 138 Total Domestique 167 212 075 188 324 926 130 804 889 38 544 767 30 411 666 555 298 323 TOTAL GENERAL 260 246 777 332 782 333 296 308 829 273 230 577 104 191 316 1 266 759 832 Source : Banque Mondiale, sur base des données officielles et des bailleurs UNOPS* données incomplètes Ecart** aide extérieure qui n'a pu être réconciliée FONER*** transferts du FONER aux autres agences domestiques 173 Tableau C. Scénario de Réhabilitation de 70% du RRIG en 10 Années de Travaux (Scénario 2) Routes en état Bon à Moyen après 5 à 7 ans après 10 à 12 ans Scénario 1: programme minimum pour maintenir le réseau dans l'état où il se trouve et km % km % ne pas perdre le capital investi Routes revêtues (RR) 2.529 69% 3.376 80% Scénario 2: programme d'entretien et de réhabilitation pour atteindre la moyenne africaine de 70% du réseau en état bon (B) et moyen (M) Routes en terre (RT) 26.261 48% 37.263 69% Scénario 3: programme d'entretien et de réhabilitation pour atteindre le niveau des pays RN 10.723 100% 10.181 100% RP + VDA 15.538 36% 27.083 62% émergents en 5 ans Scénario 4: programme avec déficit d'entretien périodique compensé par des RR + RT combiné 28.790 50% 40.640 70% réhabilitations pour conserver le même niveau de service RR + RTA combiné 13.252 92% 13.557 94% Scénario 5: programme avec déficit d'entretien périodique et importants investissements travaux neufs, bitumage et réhabilitation RESULTATS en Mio USD x 0,5 Plan de Financement proposé en milliards de FCFA Coût Coût Estimation des coûts en Coût sur annuel Coût sur annuel valeur du patrimoine routier en km état B à M gagnés milliards FCFA 5 ans moyen* 10 ans moyen* milliards USD Taux de change US$/FCFA 505 Routes Revêtues (RR) 5-7 ans 10-12 ans 5-7 ans 10-12 ans Règle de financement 70/30 50/50 30/70 EC RR 18,3 2,6 45,1 3,8 RR RR Ressources Internes EP RR 130,7 18,7 322,4 26,9 RTA RTA BdFs Reh RR 156,1 22,3 270,7 22,6 PA PA Nv C RR - - - - RT RR+RT Tvx Urgents RR 1,6 0,2 4,0 0,3 RR+RT O.A. RR 25,0 3,6 50,0 4,2 Impact sur les RI 0,0 0,0 0,0 Total RR 331,8 47,4 692,3 57,7 rendement financier du programme amélioration du patrimoine Routes en Terre (RT) Total - - - EC RT 83,0 11,9 248,0 20,7 EP1 RT 193,8 27,7 578,8 48,2 ratio patrimoine routier/PIB indice de performance du réseau BdF (en millions US$) - - - EP2 RT 87,3 12,5 260,8 21,7 Reh RT 178,8 25,5 284,4 23,7 Bitumage RT 260,2 37,2 517,8 43,2 gain performance points/1000GFCFA ratio coût d'entretien/patrimoine routier Tvx Urgents RT 1,3 0,2 4,0 0,3 O.A. RT 28,1 4,0 56,3 4,7 Total RT 832,6 118,9 1.950,0 162,5 Total Réseau Routier 1.164,4 166,3 2.642,3 220,2 **calculé sur 12 ans * calculé sur 7 ans pour tenir compte d'une période de montée en puissance sur 4 ans à raison de 40%, 50%, 60% et 90% de la valeur moyenne sur 5 ans 174 Tableau D. Paramètres Extraits du Rapport 2012 de l’Office des Routes et Utilisés Pour les Scénarios Le modèle développé par les experts de la Banque Mondiale se base sur les coûts moyens de travaux en régie renseignés par l’OR et ceux pratiqués dans des contrats qui figurent dans le tableau suivant : I. Routes en Terre Consistance des Travaux Coûts en USD Dégager la route, traiter des points chauds 1.1. Ouverture de la route (bourbiers, éboulements, etc.), effectuer des 5 000 à 10 000/km terrassements et assainissements léger - Recharger la chaussée avec des matériaux 1.2. Consolidation sélectionnés 13 000 à 17 000/km - Renforcer l'assainissement de la route 1.3. Reprofilage avec ou Donner la forme à la route avec ou sans apport 1 350 à 6 000/km sans apport de matériaux sélectionnés 1.4. Réhabilitation Remettre la route dans son état initial 75 000 à 110 000/km II. Routes revêtues 2.1. Boucher les "nids de poules", reconstituer ou Réparation asphaltique remplacer le revêtement dans les zones 30 à 50 /m2 faïencées, écaillées ou arrachées 2.2. Renforcement de la Reprendre la totalité de la bande de roulement 350 000 à 450 000/km chaussée 2.3. Reconstruire la structure entière de la chaussée Réhabilitation 700 000 à 800 000/km ainsi que les ouvrages d'assainissement Type Nature de Coût au kilomètre AXE Route l'intervention USD Bukavu - Kavumu (RN2) RR Réhabilitation 671 420 Beni - Luna (RN4) RT Bitumage 951 315 N'sele - Lufimi (RN1) RR Réhabilitation 360 451 Lufimi - Kwango (RN1) RR Réhabilitation 791 116 Kwango - Kenge RR Réhabilitation 640 306 Kisangani - Banalia - Buta (RN4) RR Ouverture de la route 8 000 à 10 000 RT Consolidation 9 000 à 13 000 Kalemie - Bendera - Uvira (RN4) RT Ouverture de la route 8 000 à 10 000 RT Consolidation 9 000 à 13 000 Légendes : RR = Route Revêtue, RT = Route en Terre Sources : Office des Routes, Rapport 2012 BIBLIOGRAPHIE Ablo, E., and Reinikka, R. (1998). Do budgets Banque Mondiale. (2014). Proposed Credit in really matter? Evidence from public the Amount of 120.0 US$M to the spending on education and health in Democratic Republic of Congo for a Kivu- Uganda. 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