STRESZCZENIE Umiejętności, nie tylko dyplomy Zarządzanie edukacją ukierunkowane na wyniki w Europie Wschodniej i Azji Środkowej Lars Sondergaard and Mamta Murthi, wraz z Diną Abu-Ghaida, Christianem Bodewigiem i Janem Rutkowskim BANK ŚWIATOWY Waszyngton i Niniejsza broszura przedstawia Streszczenie książki przygotowywanej przez Bank Światowy pt.: Umiejętności, nie tylko dyplomy. Zarządzanie edukacją ukierunkowane na wyniki w Europie Wschodniej i Azji środkowej, wraz ze spisem treści. Aby zamówić egzemplarze książki wydanej przez Bank Światowy należy wypełnić formularz załączony na okładce broszury. © 2012 Międzynarodowy Bank Odbudowy i Rozwoju / Bank Światowy 1818 H Street NW Waszyngton 20433 Telefon: 202-473-1000 Internet: www.worldbank.org Wszystkie prawa zastrzeżone Opracowanie powstało przy udziale pracowników Międzynarodowego Banku Odbudowy i Rozwoju / Banku Światowego. Wnioski, interpretacje i podsumowania przedstawione w dokumencie nie muszą odzwierciedlać poglądów Kierownictwa Banku Światowego czy rządów, które reprezentuje. Bank Światowy nie gwarantuje ścisłości danych przedstawionych w opracowaniu. Granic, kolorów, oznaczeń oraz innych informacji przedstawionych na mapach umieszczonych w opracowaniu nie należy interpretować jako stanowiska Banku Światowego odnośnie statusu prawnego jakiegokolwiek terytorium ani jako zatwierdzenia czy akceptacji tych granic. Prawa i pozwolenia Materiał objęty opracowaniem podlega prawu autorskiemu. Powielanie i / lub przekazywanie fragmentów lub całości opracowania bez uprzedniego zezwolenia będzie traktowane jako naruszenie prawa. Międzynarodowy Bank Odbudowy i Rozwoju / Bank Światowy zachęca do popularyzacji tego materiału i chętnie udzieli pozwolenia na wykorzystanie jego fragmentów. Wnioski o pozwolenie na kopiowanie czy przedruk opracowania wraz z pełnymi informacjami należy kierować pod adresem Copyright Clearance Center Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA; telefon: 978-750-8400; faks: 978-750-4470; Internet: www.copyright.com. Inne zapytanie dotyczące praw i licencji, w tym praw zależnych, należy kierować pod adresem Office of the Publisher, Bank Światowy, 1818 H Street NW, Waszyngton. 20433, USA; faks: 202-522-2422; e-mail: pubrights@worldbank.org. Okładka: The graduating class of 2007, Alexandru Ion Cuza University, Iaşi, Rumunia, marsz na uroczystość rozdania dyplomów. © Mediafax Foto/Liviu Chirica. ii Zawartość Przedmowa do Umiejętności, nie tylko dyplomy ............................................................... iv Podziękowania dla osób uczestniczących w opracowaniu Umiejętności, nie tylko dyplomy .................................................................................................................... vi Akronimy ................................................................................................................... vii Spis treści Umiejętności, nie tylko dyplomy ..................................................................... viii Streszczenie ..................................................................................................................... 1 Wyzwania związane z umiejętnościami ............................................................................. 2 Dlaczego umiejętności są pojawiającym się problemem, skoro systemy edukacyjne działają poprawnie? ..................................................................................................... 4 Priorytetowe obszary działania ........................................................................................... 6 Zarządzanie systemami edukacji w celu uzyskania wyników ............................................ 8 Skupienie uwagi na wynikach nauczania i zatrudnieniu ............................................ 8 Wprowadzenie autonomii i odpowiedzialności w oparciu o wyniki ........................ 10 Poprawa skuteczności wykorzystania zasobów poprzez finansowanie oparte na wynikach ................................................................................................................... 11 Tworzenie podstaw dla systemów kształcenia dorosłych ................................................. 12 Wnioski ............................................................................................................................. 13 Przypisy ................................................................................................................... 15 Spis rysunków O1. Analiza umiejętności czytania 15-letnich uczniów w ramach PISA 2009 Error! Bookmark not defined. O.2 Rozmieszczenie firm w regionie ECA, które uważają umiejętności pracowników za „znaczne lub bardzo poważne” ograniczenie, 2008 Error! Bookmark not defined. O3. Stosunek liczby uczniów do nauczycieli w szkołach podstawowych w ECA w porównaniu z innymi regionami świata, 1990-2008 Error! Bookmark not defined. O4 Stan oceniania i wykorzystania danych dotyczących wyników nauczania w regionie ECA, 2009 Error! Bookmark not defined. iii Pr zedmowa do Umiejętności, nie tylko dyplomy Nie jest tajemnicą, że dobra edukacja stanowi fundament wzrostu gospodarczego i rozwoju. Jednocześnie jednak poprawa jakości i adekwatności kształcenia jest bardzo trudnym zadaniem i to nie tylko z braku choćby jednego skutecznego środka politycznego w tym celu. Niniejsza książka wnosi wkład w naszą dotychczasową wiedzę na temat sposobów usprawniania edukacji, analizując najnowsze doświadczenia krajów Europy Wschodniej i państw byłego Związku Radzieckiego. Kraje tego regionu, które 20 lat temu słynęły z jednolitego dostępu do edukacji i wysokiej jakości kształcenia, walczą dziś o utrzymanie swojej reputacji. Do upadku jakości i adekwatności przyczyniły się trzy czynniki. Po pierwsze, w ramach spuścizny po centralnym planowaniu kraje te przykładają zbyt dużą wagę do pomiaru danych wejściowych takich jak liczba szkół czy nauczycieli, zaniedbując analizę danych wyjściowych, czyli wyników. Faktycznie późno opracowały systemy pozwalające ocenić ile wiedzy zdobywają studenci i jakie jest jej przełożenie na zatrudnienie. W tym sensie ich systemy edukacyjne funkcjonują po omacku, co znacząco utrudnia wprowadzanie rozwiązań politycznych. Po drugie, anachroniczny system zarządzania ogranicza zdolność szkół do usprawnienia środowiska kształcenia dla uczniów, jak również zdolność gmin do tworzenia odmiennych programów nauczania zdolnych sprostać lokalnym potrzebom rynku pracy. Podobnie jak w przypadku systemu oceny, kraje te zbyt późno wprowadziły reformy w obszarze zarządzania i odpowiedzialności będące współcześnie stałym elementem krajobrazu systemu oświaty na świecie. Te ograniczenia autonomii i odpowiedzialności za wyniki kształcenia osłabiły energię i motywację do oddolnych działań na rzecz usprawniania systemu i przyczyniły się do niedoboru umiejętności. Narzekania na niedobór odpowiednich umiejętności w większości państw sięgnęły zenitu. Po trzecie, systemy te coraz powszechniej alokują zasoby tam, gdzie nie są one potrzebne. Na przykład, gwałtowny spadek liczby uczniów w ciągu ostatnich 20 lat nie przełożył się na proporcjonalnę redukcję liczby klas i nauczycieli. W efekcie, zasoby są ściśle powiązane z budynkami i nauczycielami, zamiast być efektywniej przydzielane do innych obszarów. Większość tych ograniczeń dotyczy nie tylko szkół, lecz również uczelni i szkoleń. Rezultatem powyższych mankamentów jest słabnąca jakość i adekwatność systemu oświaty w tych krajach. Duża część uczniów kończy niższy etap kształcenia na poziomie średnim z bardzo słabą umiejętnością czytania, pisania i liczenia. Systemy oceniające nie są w stanie dostatecznie wcześnie wychwycić niezdolności uczniów do przyswojenia najbardziej podstawowej wiedzy, a szkoły i gminy nie otrzymują dostatecznych zachęt do tego, aby zadbać o opanowanie podstaw. Systemy oświaty zmagają się również z problemem wyposażenia uczniów w umiejętności wykraczające poza poziom podstawowy, ponieważ w tym celu potrzebni są wysoce zmotywowani i profesjonalni pedagodzy, których szkoły nie mogą pozyskać z uwagi na niskie płace i nadmiar etatów, będący pozostałością starego systemu. Bez wizji i zasobów zdolnych uatrakcyjnić kształcenie na poziomie zawodowym i technicznym - które pozostaje jednym z najsłabiej iv reformowanych podsektorów systemu oświaty – jego jakość nieustannie maleje. Uczniowie unikają tej formy kształcenia tym samym przyczyniając się do powszechnego niedoboru kwalifikacji technicznych i zawodowych w tych krajach. Niniejsza publikacja zakłada, że poprawa jakości i adekwatności kształcenia wymaga fundamentalnej zmiany podejścia do edukacji w państwach regionu. Na początek systemy oświaty muszą „włączyć czerwone światło” i poważnie przeanalizować wiedzę jaką faktycznie zdobywają uczniowie zamiast badać nakłady na kształcenie przy milczącym założeniu, że wiedza będzie ich naturalną konsekwencją. Wyniki tych analiz powinny być podstawą formułowania działań politycznych i edukacyjnych. Politycy powinni zaprzestać kontroli nakładów i procesów a zwiększyć nacisk na stworzenie zachęt mających na celu usprawnienie procesów zdobywania wiedzy na wszystkich poziomach edukacji. I wreszcie, aby te reformy były możliwie z finansowego punktu widzenia, bieżące środki na potrzeby oświatowe muszą być znacznie efektywniej wydatkowane. W szczególności, państwa regionu nie mogą sobie pozwolić na dalsze utrzymywanie klas, których rozmiary należą do jednych z najmniejszych na świecie i na ogrzewanie oraz oświetlenie w połowie pustych budynków. Środki wydawane na ten cel są potrzebne gdzie indziej. Mamy głęboką nadzieję, że książka zachęci do debaty na temat sposobów usprawnienia edukacji i szkoleń zarówno w omawianych krajach jak i na całym świecie, stając się tym samym przyczynkiem do podjęcia działań na rzecz zapewnienia dobrobytu wszystkim obywatelom. Philippe Le Houerou Wiceprezes, Region Europy i Azji Środkowej Bank Światowy Waszyngton v Podziękowania dla osób uczestniczących w opr acowaniu Umiejętności, nie tylko dyplomy Prace nad publikacją odbywały się pod kierownictwem Larsa Sondergaarda, autora rozdziałów 3 i 4, oraz Mamty Murthi, autorki Streszczenia i rozdziału 7. Jan Rutkowski opracował rozdział 1; Dina Abu-Ghaida - rozdział 2 przy współudziale Christiana Bodewiga i Larsa Sondergaarda; Lars Sondergaard - rozdział 4 przy współudziale Alexa Ushera; a Christian Bodewig przygotował rozdział 6 przy pomocy Sarojini Hirshleifer. Dina Abu-Ghaida zarządzała pracami na wczesnym etapie wraz z Larsem Sondergaardem. Książka powstała na bazie regionalnego program badawczego stworzonego i wspieranego przez Główne Biuro Ekonomiczne Regionu Europy i Azji Środkowej, a w pracach nad nią uczestniczyło dwóch głównych ekonomistów: Pradeep Mitra i Indermit Gill. Autorzy serdecznie dziękują im za wskazówki i wsparcie podczas prac nad książką. Znaczący wkład w przygotowanie książki mieli autorzy opracowań: Michael Mertaugh, Alex Usher, Iveta Silova, Andras Benedek, Algerlynn Gill, Rostislav Kapelyushnikov i Hakan Ercan, oraz pracy zbiorowej: Jerzy Wiśniewski, Maciej Jakubowski, Harry Anthony Patrinos, i Emilio Ernesto Porta. Pragniemy również podziękować Juanowi Manuelowi Moreno i Ninie Arnhold, którzy na bieżąco czytali materiał i wnosili do niego swoje uwagi pomagając ukształtować wiodące przesłanie książki oraz Algerlynn Gill za jej nieocenioną pomoc badawczą i uwagi do kilku rozdziałów. Nadezhda Lepeshko i Carmen Laurente wniosły wkład w przygotowanie wykresów i rysunków do publikacji. Prace edytorskie prowadzone były przez Peggy McInerny i Patricię Carley. Larry Forgy zaoferował pomoc edytorską w przygotowaniu rozdziału 1. Cenne uwagi wnieśli nasi koledzy-recenzenci: Richard Murnane, Amita Dar, Bernard Hugonnier, Halsey Rogers oraz Manfred Wallenborn. Wykorzystaliśmy również informacje, uwagi i sugestie naszych kolegów, w tym Mohameda Ihsana Ajwada, Gordona Betchermana, Mary Canning, Isaka Froumina, Sachiko Kataoka, Arvo Kuddo, Toby’ego Lindena, Lily Mulatu, Bojana Naceva, Reehana Rifat Raza, Alberto Rodrigueza, Marcelo Selowskiego, Jana Sadlaka, Jamila Salmi, Luisa Crouch i wielu innych. Za wszelkie błędy napotkane w opracowaniu odpowiedzialność ponoszą wyłącznie jego autorzy. vi A kr onimy BEEPS Badanie środowiska biznesowego i wydajności przedsiębiorstw (Business Environment and Enterprise Performance Survey) WNP Wspólnota Niepodległych Państw ECA Europa i Azja Środkowa UE Unia Europejska UE10+1: Bułgaria, Republika Czeska, Estonia, Węgry, Łotwa, Litwa, Polska, Rumunia, Republika Słowacka, Słowenia i Chorwacja PKB produkt krajowy brutto OECD Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (ang. Organisation for Economic Co-operation and Development) PIAAC Program for International Assessment of Adult Competencies (OECD) PISA Programme for International Student Assessment (OECD) PPP Parytet siły nabywczej (ang. purchasing power parity) Skróty krajów używane w rysunkach i tabelach w niniejszym raporcie ALB Albania KAZ Kazachstan ARM Armenia KGZ Republika Kirgiska AUT Austria LTU Litwa AZE Azerbejdżan LUX Luksemburg BEL Belgia LVA Łotwa BGR Bułgaria MDA Mołdawia BIH Bośnia i Hercegowina MKD Była Jugosłowiańska Republika BLR Białoruś Macedonii CYP Cypr MLT Malta CZE Republika Czeska NLD Holandia DEU Niemcy NOR Norwegia DNK Dania POL Polska ESP Hiszpania PRT Portugalia EST Estonia ROU Rumunia FINFinlandia RUS Federacja Rosyjska FRA Francja SRB Serbia GBR Wlk. Brytania SVK Republika Słowacka GEO Gruzja SVN Słowenia GRC Grecja SWE Szwecja HRV Chorwacja TJK Tadżykistan HUN Węgry TKM Turkmenistan IRL Irlandia TUR Turcja ISL Islandia UKR Ukraina ITA Włochy UZB Uzbekistan Uwaga: Te trzyliterowe kody państw są częścią standardu Międzynarodowej Organizacji Normalizacyjnej (ISO) 3166 do reprezentowania państw. vii Spis tr eści Umiejętności, nie tylko dyplomy Przedmowa Podziękowania Skróty Streszczenie Rozdział 1 · Popyt na umiejętności w krajach ECA Rozdział 2 · Edukacja i podaż umiejętności na rynku państw ECA Rozdział 3 Rozwiązanie problem niedoboru umiejętności w Regionie ECA: Ramy polityki Rozdział 4 Zarządzanie ukierunkowane na wyniki na szczeblu edukacji przeduniwersyteckiej Rozdział 5 · Zarządzanie ukierunkowane na wyniki w szkolnictwiewyższym Rozdział 6 Przyspieszenie rozwoju kształcenia dorosłych w regionie ECA Rozdział 7 · Podsumowanie: Kierunki reform edukacji w Regionie ECA Bibliografia viii Str eszczenie Kraje Europy i Azji Środkowej (ECA) 1 wychodzą obecnie z najgłębszej recesji, jaka dotknęła jakikolwiek rozwijający się region. Pokryzysowe warunki są bardzo różne od tych z wcześniejszych lat. Środki finansowe są bardziej ograniczone i kosztowne, a wzrost eksportu jest ograniczony przez potencjalnie wolniejszy rozwój krajów docelowych. Przywrócenie i utrzymanie rozwoju w tym kontekście wymaga reform, które zwiększyłyby konkurencyjność i wydajność pracy. Reformy te są tym bardziej ważne ze względu na zmniejszenie liczby osób w wieku produkcyjnym w wielu krajach tego regionu. Wcześniejsze lata wyżu w regionie ECA ujawniły istotne przeszkody utrudniające rozwój, szczególnie w zakresie umiejętności siły roboczej (Mitra et al. 2010). Paradoksalnie, w regionie o stosunkowo wysokim i rozwijającym się wykształceniu (mierzonym liczbą ukończonych lat nauki) i stosunkowo wysokiej jakości edukacji w pierwszych latach nauki brak umiejętności pracowników stał się jednym z najważniejszych ograniczeń ekspansji firm. Książka niniejsza stara się odpowiedzieć na pytania: Dlaczego firmy ECA coraz częściej narzekają, że nie mogą znaleźć absolwentów z odpowiednimi umiejętnościami? i Co można zrobić, aby kraje ECA zlikwidowały ową lukę? Próbując odpowiedzieć na to pytanie, niniejsza książka staje przed zasadniczym problemem: istnieją dane na temat liczby studentów, którzy kończą uczelnie (tzn. znana jest liczba otrzymanych przez nich dyplomów) w krajach ECA, ale brakuje porównywalnych międzynarodowych danych na temat, czy absolwenci szkół na średnim i wyższym poziomie (z których większość wchodzi obecnie na rynek pracy) mają umiejętności i kompetencje odpowiednie dla rynku pracy. Niniejsza książka korzysta z wielu różnych źródeł danych, aby udowodnić, że problem z umiejętnościami w regionie ECA dotyczy bardziej jakości i przydatności kształcenia oferowanego w krajach ECA niż kłopotów z dostępem do edukacji. Głównym argumentem niniejszej książki jest to, że ministerstwa edukacji są na wiele sposobów ograniczane w efektywnym zarządzaniu swoimi sektorami edukacji i szkoleń. Trzy najważniejsze i wzajemnie powiązane czynniki uniemożliwiające poprawę jakości i przydatności to: brak systematycznych danych na temat kluczowych kwestii związanych z umiejętnościami i wynikami (tzn. ilu jest uczniów i studentów i czy znajdują oni pracę po skończeniu edukacji), dziedzictwo centralnego planowania i nieefektywne wykorzystanie zasobów. Brak danych na temat wyników w zakresie kształcenia i zatrudnienia uczniów i studentów utrudnia ministerstwom edukacji odniesienie się do dziedzictwa centralnego planowania, które koncentruje się na scentralizowanym zarządzaniu opartym na założeniach. Ministerstwa edukacji w regionie nadal praktykują mikrozarządzanie 1 sektorem z wykorzystaniem szczegółowych standardów i przepisów. Ten styl zarządzania prowadzi do nieefektywnego wykorzystania zasobów i wyników w sztywnym sektorze edukacji — nie jest to elastyczny typ sektora potrzebny w ECA do stworzenia nowoczesnej i wykwalifikowanej siły roboczej. Niniejsza książka pokazuje, w jaki sposób przejawiają się te ograniczenia, i prezentuje sposoby ich przezwyciężania, opierając się na doświadczeniach krajów ECA, którym się to udało, wraz z międzynarodowym przykładami. Zalecenia przedstawione są w oddzielnych rozdziałach dla szkolnictwa podstawowego i średniego, wyższego i kształcenia dorosłych. Wyzwania związane z umiejętnościami Przed przekształceniami region ECA posiadał dobrze postrzegany system edukacji. Chociaż w ostatnich latach reputacja ta straciła na swym blasku, kraje te nadal mają dobre osiągnięcia. W szczególności liczba przyjęć jest wysoka na wszystkich poziomach edukacji. Dziedzictwo komunizmu w tym regionie jest szczególnie widoczne w krajach o niskich dochodach, mających najwyższe na świecie średnie przyjęć do szkół ponadpodstawowych w stosunku do poziomu dochodów. Poziom przyjęć na studia wyższe, który wzrósł gwałtownie w ciągu ostatnich dwóch dziesięcioleci, jest również wysoki w stosunku do poziomu dochodów, z wyjątkiem kilku krajów Wspólnoty Niepodległych Państw (WNP) o niskich dochodach, takich jak Azerbejdżan i Uzbekistan. Region ECA jest dość skuteczny nie tylko pod względem wskaźnika skolaryzacji — ale również pod względem jakości kształcenia we wczesnych klasach. W szczególności międzynarodowe testy kompetencji, które sprawdzają kompetencje uczniów na podstawowych i ponadpodstawowych poziomach nauczania, wskazują, że w wielu (ale nie wszystkich) krajach ECA uczniowie osiągają lepsze wyniki niż ich rówieśnicy w krajach o takim samym poziomie dochodów (patrz rys. O1). Na przykład uczniowie w Estonii, gdzie produkt krajowy brutto (PKB) na mieszkańca wynosił 21 644 dolarów 2 w 2008 roku, mieli w części matematycznej Programu Międzynarodowej Oceny Uczniów (PISA) w 2009 r. wyniki lepsze niż ich rówieśnicy z Danii, Szwecji, Islandii i Austrii, gdzie dochód na osobę jest prawie dwukrotnie wyższy. Poziom jakości kształcenia w regionie ECA jest bardzo zróżnicowany, jednak w niektórych państwach, takich jak Bułgaria, Rumunia, Czarnogóra, Azerbejdżan i Republika Kirgiska, uczniowie (w początkowych klasach) mają słabe wyniki w stosunku do ich poziomu dochodów. 2 Rysunek O1. Analiza umiejętności czytania 15-letnich uczniów w ramach PISA 2009 Źródło: Baza danych PISA 2009 i obliczenia Banku Światowego na podstawie World Development Indicators Database. Uwaga: PISA = Program Międzynarodowej Oceny Umiejętności Uczniów (Programme for International Student Assessment). Rysunek przedstawia linię regresji reprezentującą wyniki w czytaniu w krajach na podstawie PISA, w oparciu wyłącznie o PKB na mieszkańca, w porównaniu do średnich wyników w czytaniu Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) (linia pozioma) oraz PKB na mieszkańca w 2008 roku. Zobacz „Akronimy ”, aby sprawdzić skróty nazw poszczególnych państw. Pomimo tych pozytywnych osiągnięć systemów edukacji ECA badania środowiska biznesowego i wydajności przedsiębiorstw (ang. Business Environment and Enterprise Performance Surveys — BEEPS) przeprowadzone przez Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju (EBOR) i Bank Światowy pokazują, że postrzeganie ograniczeń umiejętności przez firmy w ECA zmieniło się dramatycznie około roku 2005 3. Do 2008 r. niedobór wykwalifikowanej siły roboczej stał się drugim najczęściej zgłaszanym ograniczeniem hamującym wzrost w badaniu BEEPS we wszystkich krajach w regionie, ustępując tylko stawkom podatkowym (patrz rysunek O2). Średnio 30 procent firm uznało wykształcenie i umiejętności za poważne lub znaczne ograniczenie w 2008 roku. Największy odsetek firm zgłaszających ograniczenia występował wśród średniozamożnych krajów WNP, gdzie ponad 40 procent przedsiębiorstw nie było zadowolonych z dostępności wykwalifikowanych pracowników. Mniejszy odsetek firm w regionie Bałkanów Zachodnich zgłosił podobny poziom niezadowolenia, ze znacznym zróżnicowaniem poziomów niezadowolenia firm w krajach UE10+1 (Unia Europejska + 1) i Turcji (baza danych BEEPS). Chociaż recesja na swój sposób odwróciła uwagę od tych braków siły roboczej, w miarę jak gospodarki w regionie są odbudowywane, zapotrzebowanie na siłę 3 roboczą będzie znowu się zwiększało, a niedobór wykwalifikowanych pracowników będzie prawdopodobnie jeszcze większy niż wcześniej. Rysunek O2 . Rozmieszczenie firm w regionie ECA, które uważają umiejętności pracowników za „znaczne lub bardzo poważne” ograniczenie, 2008 Źródło: Obliczenia autorów na podstawie BEEPS 2008. Uwaga: ND = niski dochód; ŚD = średni dochód x= % firm (w poszczególnych państwach), które uznają system edukacji za przeszkodę. Rysunek przedstawia dane uzyskane z czwartego badania BEEPS przeprowadzonego w latach 2008-09 roku , które objęło około 11 800 przedsiębiorstw w 29 krajach. Zobacz „Akronimy”, aby sprawdzić skróty nazw poszczególnych państw. Dlaczego umiejętności są pojawiającym się problemem, skoro systemy edukacyjne działają poprawnie? Pomimo ogólnie wysokiej średniej wskaźników skolaryzacji i osiągnięć, jak również kształcenia na przyzwoitym poziomie (tam gdzie przeprowadzano badania, w początkowych klasach) w stosunku do poziomu dochodów, braki umiejętności ograniczają rozwój w krajach ECA. Jest to zagadka, która nie może zostać w pełni rozwiązana, głównie z powodu braku istotnych informacji. Mówiąc wprost, brakuje porównywalnych międzynarodowych informacji na temat jakości wykształcenia średniego i wyższego lub przydatności programów edukacyjnych na tych poziomach — 4 informacji, które wskazywałyby, czy absolwenci posiadają umiejętności odpowiednie dla współczesnego rynku pracy. Istnieją międzynarodowe oceny, które dostarczają informacji na temat kompetencji uczniów do 15 roku życia (zazwyczaj pod koniec szkoły ponadpodstawowej), ale nie jest to wiek, kiedy większość ludzi w regionie wchodzi na rynek pracy. Poza tymi ocenami na wczesnych etapach nie istnieją kompleksowe, w pełni wiarygodne informacje na temat kompetencji uczniów i studentów. Co więcej, dostępne informacje na temat kompetencji uczniów dotyczą tylko podstawowych umiejętności kognitywnych, a nie umiejętności behawioralnych, obejmujących takie kwestie, jak etyka pracy i praca zespołowa, które są wymagane przez pracodawców. Aby decydenci mogli lepiej zrozumieć przyczyny pojawiającego się niedostatku umiejętności i opracować sposób na rozwiązanie problemu, ta luka informacyjna musi zostać zamknięta. Ze względu na brak danych na temat umiejętności nowych podmiotów wchodzących na rynek pracy wnioski w niniejszej książce są oparte wyłącznie na danych, które są dostępne. Dwa problemy związane z jakością nauczania wydają się szczególnie dotkliwe w regionie ECA: zbyt wielu uczniów i studentów nie zdaje egzaminów, a system edukacji ma trudności w przekazywaniu umiejętności rozwiązywania problemów. Jeżeli chodzi o dużą liczbę uczniów, którzy nie zdają egzaminów, dane PISA 2009 wskazują, że wszystkie kraje ECA (z wyjątkiem kilku nowych państw członkowskich UE) mają bardzo duży odsetek 15-latków, którzy mają tak słabe umiejętność w zakresie liczenia i czytania, że ich sukces na nowoczesnych stanowiskach pracy jest wysoce wątpliwy. Jako że praca staje się coraz bardziej wymagająca nawet dla tej grupy, ich słabe umiejętności stawać się będą coraz bardziej widoczne. Chociaż kraje ECA osiągają dobre wyniki w międzynarodowych ocenach, które sprawdzają uczniów na poziomie podstawowym (czwarta klasa), wyniki uczniów pod koniec nauczania na poziomie ponadpodstawowym są słabsze w tych państwach. Wyniki te sugerują, że systemy edukacji tych krajów są skuteczne w nauczaniu podstawowych umiejętności, ale mają problemy z nauczaniem coraz mocniej pożądanych przez przedsiębiorstwa bardziej zaawansowanych umiejętności, takich jak rozwiązywanie problemów. Bardziej niepokojący jest fakt, że jakość kształcenia w regionie ECA również nie wykazuje oznak poprawy. Wręcz przeciwnie, do 2006 r., zdawała się pogarszać w wielu krajach. Zamiast zmniejszać różnice między wynikami i średnimi wynikami Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD), wiele krajów ECA, które uczestniczą w międzynarodowych ocenach nauczania na tym poziomie — i które są zwykle krajami lepiej zarządzanymi — utknęło w miejscu lub pogorszyło się pod względem ich wyników. Ponadto istnieje prawdopodobieństwo, że sytuacja jest jeszcze gorsza w krajach ECA, które nie uczestniczą w działaniach na rzecz oceny i porównania wyników ich uczniów. Optymizmem napawa fakt, że ostatnie badanie PISA (2009) mogło stanowić punkt zwrotny dla 11 krajów ECA, które wykazały poprawę w porównaniu do swoich wyników z 2006 roku (pozytywne zmiany w Bułgarii, Rumunii, Serbii, Republice Kirgiskiej i Turcji). Jednakże siedem krajów ECA kontynuowało obniżenie poziomu zaobserwowane wcześniej wraz z pogorszeniem ich wyników w porównaniu z 2006 r. 5 Mało prawdopodobne jest, aby jakość nauczania w szkołach średnich i szkolnictwa wyższego w tym regionie uległy poprawie, chociaż brak danych sprawia, że trudno zrewidować to stwierdzenie. Ponieważ jakość kształcenia nie przejawia stałej poprawy na poziomie ponadpodstawowym, słabość ta jest prawdopodobnie odzwierciedlana w szkołach średnich (choć z opóźnieniem). Przyjęcia na uczelnie wyższe były wcześniej ściśle kontrolowane i zarezerwowane dla nielicznych najlepszych. Jednakże w ciągu ostatnich dwóch dziesięcioleci liczba przyjęć zwiększyła się dwukrotnie, trzykrotnie lub czterokrotnie, ale bez korzyści wynikających z korzystania z mechanizmów zapewniania jakości, niezbędnych dla wielu nowych programów, instytucji i rodzajów studentów, oraz bez informacji niezbędnych rodzicom i uczniom do dokonania świadomego wyboru. W rezultacie nie jest jasne, czy rozbudowie systemu edukacji towarzyszy wzrost jakości. Absolwenci szkół średnich i wyższych mogą również kończyć edukację z niewłaściwymi umiejętnościami. Podczas pierwszych lat transformacji system kształcenia zawodowego, który niegdyś obejmował ponad połowę wszystkich absolwentów w większości krajów ECA, upadł bardzo szybko. Uczniowie opuścili szkoły zawodowe na rzecz ogólnokształcących szkół średnich i perspektywy zdobycia wyższego wykształcenia. Możliwe jednak, że wahadło przechyliło się zbyt daleko w jednym kierunku, gdyż pracodawcy mają obecnie problemy ze znalezieniem absolwentów z umiejętnościami technicznymi. Jednakże dopóki szkoły zawodowe w regionie nie zostaną zreformowane w celu zapewnienia, że przekażą one absolwentom odpowiednie umiejętności, może być zbyt wcześnie, by zachęcać uczniów do powrotu do tego sektora. Wpływ kształcenia na brak umiejętności nie jest wyłącznie kwestią niepewnej jakości i przydatności formalnej edukacji. Wiąże się to również ze zbyt małym postępem w oferowaniu pracownikom możliwości doskonalenia zawodowego. Coraz więcej dowodów wskazuje, że edukacja dorosłych i szkolenia sprzyjają zatrudnieniu i większej wydajności. Rozwój tego sektora powinien być w centrum planu rozwoju gospodarczego w regionie, szczególnie w bardziej zaawansowanych krajach ECA i krajach, które stoją w obliczu znacznego spadku demograficznego — spadku, który sugeruje, że uczestnictwo w rynku pracy i wydajność indywidualna będą musiały zostać zwiększone w celu osiągnięcia wyższych wskaźników wzrostu gospodarczego. Pomimo to wiele z tych krajów zaledwie rozpoczęło przygotowania do rozbudowy sektora edukacji dorosłych, potrzebnego nie tylko do rywalizacji na arenie gospodarki ogólnoświatowej, ale także do wpływania na skutki opóźnienia w przejściu na gospodarkę rynkową. W świetle rosnących wymagań pracodawców w zakresie umiejętności kształcenie dorosłych i szkolenia w krajach ECA nie mogą być wciąż ignorowane. Priorytetowe obszary działania Jak wspomniano na wstępie, trzy główne przeszkody hamują tworzenie elastycznych i skutecznych systemów edukacji w regionie ECA. Po pierwsze, systemy te działają „w ciemno”, ponieważ opracowują polityki i podejmują decyzje bez systematycznego gromadzenia i analizowania danych na temat nauki i zatrudnienia uczniów 6 i absolwentów. Po drugie, dziedzictwo centralnego planowania sprawia, że zarządzanie systemami szkolnymi jest silnie scentralizowane, a tworzący centralną politykę są mocno zaangażowani w szczegóły operacyjne. Choć w różnym tempie, praktycznie wszystkie kraje OECD przyjęły zarządzanie oparte na wynikach w edukacji od 1980 roku (zobacz OECD 2004). Pomimo to w większości krajów ECA nadal korzysta się z praktyk zarządzania, które koncentrują się na zgodności ze szczegółowymi przepisami i planami finansowania na podstawie założeń, a nie rezultatów. Oznacza to, że większość lokalnych władz oświatowych i dyrektorów szkół nie posiada autonomii i uprawnień do podejmowania kluczowych decyzji dotyczących zarządzania w ich własnych instytucjach, np. ile i jakiego rodzaju treści mogą wybierać uczniowie i jak wielu nauczycieli jest zatrudnionych. W rezultacie system jest mało elastyczny i nie odpowiada potrzebom rynku pracy ani zmianom w liczbie uczniów. Po trzecie, systemy edukacji w regionie ECA bardzo nieskutecznie wykorzystują środki finansowe. Najbardziej jest to widoczne w sektorze szkolnictwa podstawowego i średniego, w którym niewiele krajów dostosowało poziom zatrudnienia nauczycieli do zmniejszającej się liczby uczniów w ciągu ostatnich 20 lat. W związku z tym stosunek liczby uczniów do nauczycieli spadł znacznie (a wzrosły koszty przypadające na jednego ucznia), bardziej niż w jakimkolwiek innym regionie świata (patrz rysunek O3). Oznacza to, że ograniczone zasoby muszą być przeznaczane na opłacanie niskich wynagrodzeń dla zbyt wielu nauczycieli i ogrzewanie w połowie pustych budynków. Rysunek O3 . Stosunek liczby uczniów do nauczycieli w szkołach podstawowych w ECA w porównaniu z innymi regionami świata, 1990-2008 Źródło: Baza danych EdStats, a także liniowa interpolacja autora dla brakujących lat. Uwaga: Faktyczne dane są oznaczone kropkami. Jednym z problemów dotyczących międzynarodowych danych na temat stosunku liczby uczniów do nauczycieli (zarówno w bazie danych EdStats Banku Światowego, jak i innych międzynarodowych bazach danych) jest to, że nie jest jasne, czy dane dla danego kraju są dostarczane regularnie i w takich samych odstępach czasu. 7 Prawdę mówiąc, utrudnienia te mają rozmaity wpływ na kraje ECA i różnią się zależnie do poziomu wykształcenia. Jednakże żaden kraj ECA nie wyzwolił się w pełni z dziedzictwa centralnego planowania 4. System ten koncentrował się na kontroli założeń, tj. sprawdzaniu, czy lokalne podmioty były zgodne ze szczegółowymi standardami dla wszystkich założeń. Ministerstwa edukacji nie były jednak świadome, czy uczniowie nabywali umiejętności i kwalifikacje. Wpływ tych przeszkód na różne poziomy edukacji jest najbardziej wyraźny w szkolnictwie podstawowym i średnim, które pochłania dwie trzecie całkowitych funduszy przeznaczonych na edukację w regionie ECA. Te same trzy przeszkody wpływają na nauczanie wyższe w nieco inny sposób, ponieważ sektor ten już przeszedł znaczące reformy w ciągu minionych 20 lat, w trakcie których jego rozmiar podwoił się lub potroił w wielu krajach (patrz rozdział 5). Ponieważ większość krajów ECA nie posiada jeszcze rozwiniętych sektorów kształcenia dorosłych we współczesnym znaczeniu, utrudnień tych nie można określić jako problemów tego sektora. Jednak zalecenia zawarte w niniejszej książce odnoszą się także do kształcenia dorosłych i oferują pomysły i zasady umożliwiające regionalny rozwój tego sektora i zarządzanie nim (patrz rozdział 6). Zarządzanie systemami edukacji w celu uzyskania wyników Aby poradzić sobie z wyżej wymienionymi przeszkodami, kraje w regionie ECA muszą zarządzać systemami edukacji z nastawieniem na wyniki. Przede wszystkim muszą gromadzić więcej informacji dotyczących „wyników”, tzn. czego uczą się uczniowie, jakie zatrudnienie udaje im się znaleźć oraz jakie pensje dostają absolwenci. Ponadto kraje ECA mogłyby skorzystać z przykładu krajów OECD i niektórych rozwijających się krajów oraz zastąpić zarządzanie sektorem edukacji oparte na założeniach zarządzaniem nastawionym na wyniki. Ta zmiana oznacza przyznanie większej autonomii pracownikom pierwszej linii i wprowadzenie mechanizmów odpowiedzialności, na przykład w postaci umów zlecenia i budżetów opartych na wynikach, które kładą nacisk na efekty, a nie zgodność ze standardami. Przy większej dostępności danych dotyczących wyników i większych możliwościach podejmowania decyzji pracowników pierwszej linii zostaną spełnione warunki umożliwiające dostosowanie systemów edukacji do potrzeb rynku pracy i zwiększenie wydajności. Skupienie uwagi na wynikach nauczania i zatrudnieniu Kraje regionu ECA zyskałyby na dokładniejszej ocenie wyników nauczania i zatrudnieniu uczniów, informacje te mogłyby zostać wykorzystane w celu opracowania lepszej strategii. Istnieje zgodna opinia co do kluczowych umiejętności i kompetencji, które ma zapewnić edukacja, jak również istnieją standardowe testy do ich sprawdzenia 5. Wiele krajów w regionie już bierze udział w międzynarodowych ocenach, ale wyciąga użyteczne informacje z krajowych ocen wolniej niż inne regiony. Chociaż wszystkie systemy edukacyjne w regionie posiadają jakiś krajowy system ocen, wiele z nich jest na wczesnych etapach rozwoju (patrz rysunek O4) i dotychczas istniało niewiele dowodów wskazujących, że kraje ECA wykorzystują te oceny do kształtowania strategii. Zamiast 8 tego krajowe oceny nadal są postrzegane jako mechanizm certyfikacji, który potwierdza, że uczeń opanował wcześniej ustalony program nauczania, umożliwiając otrzymanie dyplomu lub przejście na kolejny poziom nauczania. Oceny uczniów są rzadko postrzegane jako możliwość określenia mocnych i słabych stron systemu edukacji. Kiedy uczniowie kończą poszczególne szkoły, ministerstwa edukacji w regionie ECA nie gromadzą, nie analizują i nie rozpowszechniają systematycznie informacji na temat ich przyszłego zatrudnienia. Takie informacje są jednak istotne dla decydentów oraz instytucji szkolnictwa wyższego, gdyż pomagają im sprecyzować, które programy i kierunki cieszą się dużą popularnością wśród pracodawców. Ponadto dane te mogą pomóc uczniom w podjęciu trafniejszej decyzji przy wyborze uczelni i kierunku studiów. Część krajów OECD (np. Węgry, Włochy i Holandia) oraz Rumunia dają w tym zakresie przykłady do naśladowania przez innych. Rysunek O4 Stan oceniania i wykorzystania danych dotyczących wyników nauczania w regionie ECA, 2009 Kilkuletnie Kilkuletnie doświadczenie w doświadczenie we ocenie, analizie i własnych ocenach i wykorzystywaniu Wczesne regularny udział w wyników wprowadzenie ocenach nauczania w celu własnych międzynarodowych poprawy polityki instrumentów oceny, edukacyjne częściowy udział w Nie rozpoczęto, ocenach bardzo wczesny międzynarodowych Bułgaria etap, brak udziału Węgry lub rzadki udział Albania Łotwa w ocenie Chorwacja międzynarodowe Litwa Republika Czeska Rumunia Estonia Serbia Armenia Gruzja Słoweni Azerbejdżan Macedonia, FYR Białoruś Mołdawia Bośnia i Czarnogóra Hercegowina Polska Kazachstan Federacja Rosyjska Kosowo Republika Słowacka Republika Kirgiska Ukraina Tadżykistan Turcja Turkmenistan Uzbekista Źródła: Oceny autorów na podstawie danych z UNICEF (2007, tabela 2.1); udział krajów w PISA, Progress in International Reading Literacy Study (PIRLS) oraz Trends in International Mathematics and Science Study (TIMSS) od 1995 oraz informacje uzyskane od ekspertów Banku Światowego. Dane UNICEF zaczerpnięte są z tabeli 2.1: „Stan reform systemów oceniania i egzaminowania, 2006”, dotyczącej „Wprowadzenia innych egzaminów lub ocen szkolnych (np. szkoła zasadnicza)” oraz „Wprowadzenia ocen krajowych opartych na przykładach”. W tej tabeli UNICEF ocenia postęp krajów w skali od 0 do 4, przy czym 0 oznacza „brak planów lub rozpoczęcia”, natomiast 4 oznacza „funkcjonujące”. Ponadto rysunek wykorzystuje kompilacje pracowników Banku Światowego dotyczące wielu międzynarodowych ocen, w których uczestniczył każdy kraj. 9 Wprowadzenie autonomii i odpowiedzialności w oparciu o wyniki Przezwyciężenie dziedzictwa centralnego planowania polega na odejściu od szczegółowych standardów i zamiast tego kontrolowanie podmiotów w zakresie odpowiedzialności za wydajność (lub wyniki). Na szczeblu centralnym oznacza to, że decydenci w regionie ECA zrezygnowaliby z pewnych obowiązków i przejęliby inne, tak aby systemy edukacji mogły wprowadzać innowacje i poprawiać wyniki w nauce. Rządy centralne w tych krajach mają okazję, by odejść od zarządzania szkołami i klasami. Zamiast tego powinny skoncentrować się na wyznaczaniu celów, strategii i standardów, określaniu obowiązków, gromadzeniu środków finansowych, zapewnieniu politycznego konsensusu, uwzględnianiu ubogich i wykluczonych uczniów oraz kontroli i ocenie usług i jakości systemu. Rozszerzenie autonomii na systemy edukacji oznacza oddanie uprawnień i odpowiedzialności w ręce osób, które mają największe możliwości unowocześnienia i poprawy jakości edukacji: lokalnych menedżerów i władz oświatowych (patrz Osborne i Gaebler 1992). Oznacza to również, że podmioty te będą odpowiedzialne za poprawę wyników nauczania większości swoich uczniów. Dostosowywanie motywacji tych podmiotów do wyników kształcenia uczniów oczekiwanych przez decydentów wymaga ustalenia przez ministerstwa edukacji ogólnych celów wydajności, sprecyzowania, kto jest odpowiedzialny wobec kogo i za co, oraz zapewnienia, że obowiązki są uzgodnione, zaakceptowane i zrozumiałe. Na poziomie szkolnictwa podstawowego i średniego decydenci mogą rozszerzyć autonomię podmiotów niższego szczebla w systemie oświaty poprzez przyznanie im większych uprawnień decyzyjnych dotyczących działalności szkoły i budżetu oraz złagodzenie standardów dotyczących wielkości klas. Większa autonomia jest szczególnie potrzebna w zakresie kształcenia zawodowego i szkoleń, w przypadku których programy i instytuty potrzebują możliwości rozszerzenia lub zlecenia ofert szkoleniowych w odpowiedzi na zapotrzebowanie uczniów i pracodawców, a nie sztywnych standardów rządowych. Jednocześnie decydenci będą musieli wdrożyć szereg mechanizmów związanych z odpowiedzialnością szkół za wyniki. Potencjalne mechanizmy obejmują utworzenie rady szkoły, która angażuje rodziców i społeczności lokalne w procesy decyzyjne szkoły, wymaganie od szkół przygotowania planów rozwoju, przedstawiających mocne i słabe strony każdej szkoły, wraz z planem działania w zakresie dokonywania usprawnień, przygotowanie „kart wyników szkoły”, które obejmują podstawowe wskaźniki wydajności szkoły, jak również nakładanie sankcji na szkoły z kiepskimi wynikami i nagradzanie szkół z dobrymi wynikami. Ważne jest jednak, aby zdefiniować szkoły z dobrymi wynikami jako te, które zapewniają lepsze wyniki w nauczaniu dla wszystkich typów uczniów, również tych z gospodarstw domowych o niskich dochodach i pochodzących z mniejszości. Znaczne ulepszenia w kierunku większej autonomii i odpowiedzialności będą jednak trudne do osiągnięcia w systemie szkolnym, dopóki decydenci w regionie nie zajmą się 10 demoralizacją siły nauczania, obejmującą kwestie znacznego przerostu zatrudnienia i poprawy płac, rozwoju zawodowego i warunków pracy nauczycieli. Na poziomie szkolnictwa wyższego zwiększenie autonomii i odpowiedzialności są równie ważne. Pierwsza część tego równania została przeprowadzona w wielu krajach w regionie — głównie nowych państwach członkowskich UE oraz, w mniejszym stopniu, w krajach Europy Południowo-Wschodniej, jak również w Federacji Rosyjskiej i na Ukrainie — które przyznały już znaczną autonomię podmiotom świadczącym usługi w zakresie szkolnictwa wyższego. Przy dokonywaniu koniecznych usprawnień w decentralizacji zarządzania państwa te muszą jednocześnie zmierzyć się z głównym (ale nie jedynym) zadaniem poprawy akademickiej i fiskalnej integralności w sektorze poprzez wprowadzenie silniejszych mechanizmów odpowiedzialności. Inne kraje w regionie, szczególnie Białoruś i większość ubogich krajów WNP, muszą zmienić sposób zarządzania swoimi systemami szkolnictwa wyższego. Kraje te stoją jednocześnie wobec wyzwania zwiększenia autonomii uczelni przy opracowywaniu mechanizmów odpowiedzialności i wprowadzaniu finansowania opartego na wynikach. Jeśli chodzi o konieczność monitorowania i oceny jakości systemu, wszystkie kraje w regionie są opóźnione. Innymi słowy, wszystkie muszą zwiększyć wysiłki na rzecz „włączenia świateł” przez gromadzenie danych na temat kształcenia uczniów i wyników edukacyjnych. Chociaż podstawowe problemy z integralnością nadal są powszechne w sektorze uniwersyteckim, ważne jest, aby decydenci ECA powstrzymali się od próby rozwiązania tych problemów, zanim przekażą władzę uczelniom i wprowadzą elastyczne finansowanie. Grupa krajów ECA, która jeszcze nie rozpoczęła reform szkolnictwa wyższego, musi wprowadzić autonomię i odpowiedzialność jako wzajemnie się wzmacniające instrumenty polityki. Decydenci w tych krajach nie powinni po prostu przyznać autonomii statycznym, tradycyjnym uniwersytetom, ale mogą wprowadzić większą autonomię, której towarzyszyło będzie bardziej „rzeczowe” i odpowiedzialne przywództwo i zarządzanie. Ze względu na stosunkowo słabe zdolności instytucjonalne w tym regionie, w tym nowo utworzone lub nieistniejące organizacje ds. zapewniania jakości, decydenci będą musieli zastosować różne, uzupełniające się nawzajem narzędzia w celu wzmocnienia odpowiedzialności za wyniki. Narzędzia te obejmują rankingi, badania losów absolwentów oraz tworzenie warunków sprzyjających rozwojowi sektora prywatnego. Liczenie na to, że organizacje ds. zapewniania jakości będą w stanie szybko uzyskać zdolności potrzebne do zewnętrznego monitorowania dynamicznie rozwijającego się sektora, jest ryzykowne — tego rodzaju organizacje muszą być częścią rozwiązania, ale nie jedyną odpowiedzią. Poprawa skuteczności wykorzystania zasobów poprzez finansowanie oparte na wynikach Zarządzanie systemami szkolnymi w oparciu o wyniki oznacza odejście od sztywnych budżetów w kierunku większego wykorzystania przekazanych budżetów, z motywacją do utrzymania naboru i obecności (np. finansowanie studentów — droga, którą obrała już 11 większość krajów ECA). Bardziej elastyczne, inteligentne finansowanie w postaci grantów blokowych (np. opartych na umowach lub wynikach) może również zapewnić instytucjom środki finansowe w zamian za spełnianie uzgodnionych wymagań dotyczących wyników w nauczaniu. Finansowanie tego rodzaju nie tylko daje lokalnym menedżerom oświaty tak bardzo potrzebną elastyczność, na którą nie pozwalają budżety oparte na odgórnych założeniach, ale także sprawia, że są oni skoncentrowani na wynikach uczniów. Oprócz finansowania opartego na wynikach poprawa efektywności finansowej na poziomie szkolnictwa podstawowego i średniego będzie wymagała tworzenia większych klas, zachęcania do optymalizacji szkoły oraz rozwiązania problemu przerostu zatrudnienia. Na poziomie szkolnictwa wyższego kilka krajów ECA (na przykład Polska i Rumunia) przyjęło już finansowanie studentów przesuwające się od odgórnych założeń w stronę wyników. Pozostałe kraje regionu w celu poprawy efektywności wydatków w tym sektorze muszą wprowadzić finansowanie oparte na wynikach. Jeśli kraje ECA chcą jednocześnie podnieść poziom uczestnictwa i zwiększyć jakość szkolnictwa wyższego, będą potrzebować również więcej środków prywatnych — wydatki wymagane na szkolnictwo wyższe w regionie są po prostu zbyt duże. Mobilizacja środków prywatnych przyczyni się do podniesienia wyników w sektorze szkolnictwa wyższego na dwa zasadnicze sposoby: (1) przez zwiększenie konkurencji, gdyż bardziej innowacyjne podmioty prywatne pomogą dostarczyć innowacje podmiotom publicznym, oraz (2) poprzez zwiększenie połączenia uczniów z procesem edukacji. Kiedy uczniowie i rodzice płacą czesne — publicznemu lub prywatnemu podmiotowi — są generalnie bardziej wymagający co do jakości i przydatności nauczania. Nie ma jednego idealnego poziomu finansowania szkolnictwa wyższego, tak samo jak nie ma jednego idealnego połączenia publicznych i prywatnych źródeł finansowania. W różnych krajach będą konieczne różnego rodzaju kompromisy. Tworzenie podstaw dla systemów kształcenia dorosłych W przeciwieństwie do szkolnictwa podstawowego, średniego i wyższego systemy kształcenia dorosłych praktycznie nie istnieją w większości krajów ECA. Budowa takiego systemu będzie wymagać przejścia od programów rządowych w kierunku skutecznie regulowanego rynku prywatnych i publicznych dostawców usług szkoleniowych zarówno dla pracujących, jak i bezrobotnych dorosłych osób. Rządy w regionie będą jednak w dalszym ciągu odgrywać istotną rolę w edukacji i szkoleniach dla osób bezrobotnych, często przez wynajmowanie prywatnych dostawców usług. Strategie mające wpływ na niepowodzenia rynkowe w tym sektorze są szczególnie ważne, aby utworzyć podstawy dla skutecznych systemów kształcenia dorosłych. Ogólnie rzecz biorąc, skuteczne systemy wymagają wysokiego stopnia koordynacji i współpracy między agencjami rządowymi a sektorem prywatnym, jak również zapewnienia odbiorcom szkoleń, czyli firmom i osobom fizycznym, możliwości wpływu na ustalanie polityki szkoleniowej. Po ukształtowaniu solidnego sektora kształcenia dorosłych rządy będą mogły nim „sterować” przez monitorowanie danych dotyczących 12 jakości programu, promowanie niezależności w zamian za odpowiedzialność oraz poprawę efektywności finansowania ze strony rządu w tym sektorze. Rozszerzenie kształcenia dorosłych jest priorytetem dla rozwiniętych gospodarek w regionie, które stoją w obliczu niżu demograficznego. Ich zadaniem jest zapewnienie, że istniejące mechanizmy koordynacji dobrze funkcjonują, a regulacja i finansowanie wykorzystywane są do ułatwienia powstawania edukacji dorosłych i rynku szkoleń zorientowanych na sektor prywatny. Głównym priorytetem mniej rozwiniętych gospodarek w regionie, które przeżywają kryzys demograficzny (czyli wielu z Europy Południowo-Wschodniej i średniozamożnych krajów WNP) jest wprowadzenie ram strategii w zakresie kształcenia dorosłych oraz tworzenie narzędzi potrzebnych do realizacji tej strategii (np. mechanizmów koordynacji, a także poczynienie pierwszych kroków w kierunku rozporządzania). Dla mniej zaawansowanych gospodarek regionu, które nie stoją w obliczu niżu demograficznego (czyli krajów WNP o niskich dochodach i Albanii), bardziej wydajne może być ograniczenie wysiłków na rzecz ustanowienia ram strategii oraz mechanizmów koordynacji dla tego sektora. Dla wielu krajów uczestnictwo w Programie Międzynarodowej Oceny Kompetencji Dorosłych (ang. Programme for International Assessment of Adult Competencies — PIAAC) byłoby pierwszym ważnym krokiem w zrozumieniu obecnych umiejętności i kompetencji pracowników. Wnioski Potrzeba jeszcze czasu, aby przestawić systemy edukacji w regionie ECA na zapewnianie wysokiej jakości edukacji większości uczniów. Oczekiwanie na rozpoczęcie tego procesu spowoduje, że kraje pozostaną jeszcze bardziej w tyle w uczeniu umiejętności, których potrzebują ich gospodarki, aby konkurować na arenie międzynarodowej. Ogólnie rzecz biorąc, potrzebna jest znacznie bardziej intensywna ocena wyników nauczania uczniów i studentów na wszystkich poziomach edukacji, jeśli podmioty ustalające politykę edukacyjną mają zrozumieć słabe i mocne strony swoich systemów i opracować skuteczne polityki w celu ich poprawy. Jeśli rola władz centralnych zostanie zdefiniowana na nowo i skoncentruje się na strategicznej polityce i celach systemu, decydenci ustalający politykę centralną będą mogli motywować podmioty niższego szczebla do osiągania celów, a następnie mierzyć wyniki. W szkołach proces ten będzie obejmował większe wykorzystanie finansowania per capita, większą autonomię i większą odpowiedzialności za wyniki nauczania. Na poziomie szkolnictwa wyższego wzmocnienie krajowych mechanizmów zapewniania jakości jest niezbędne do zwiększenia odpowiedzialności świadczących usługi edukacyjne, tak samo jak zwiększenie rozpowszechniania informacji o wynikach nauki i zatrudnieniu (np. wyniki badań losów absolwentów lub rankingi uczelni) w celu ułatwiania dobrego wyboru uczniom i studentom. Ponadto istniejące bodźce finansowe wymagają wzmocnienia poprzez wprowadzenie budżetowania opartego bardziej na wydajności i, w uzasadnionych przypadkach, większej autonomii instytucjonalnej. Chociaż systemy kształcenia dorosłych są bardzo ważne dla regionu, ich priorytet w poszczególnych krajach ECA zależał będzie od warunków gospodarczych i demograficznych oraz innych, być może bardziej pilnych wyzwań edukacyjnych. 13 Wszystkie kraje w regionie mogą jednak zacząć opracowywanie spójnej strategii w zakresie kształcenia dorosłych i szkoleń. 14 Pr zypisy 1 Kraje Regionu Europy i Azji Środkowej (ECA) to Albania, Armenia, Azerbejdżan, Białoruś, Bośnia i Herzegowina, Bułgaria, Chorwacja, Republika Czeska, Estonia, Gruzja, Węgry, Kazachstan, Kosowo, Republika Kirgiska, Łotwa, Litwa, Była Jugosłowiańska Republika Macedonii, Mołdawia, Czarnogóra, Polska, Rumunia, Federacja Rosyjska, Serbia, Republika Słowacka, Tadżykistan, Turcja, Turkmenistan, Ukraina i Uzbekistan. 2 Dostosowane do parytetu siły nabywczej lub PPP. 3 Badania Business Environment and Enterprise Performance Surveys (BEEPS) EBOR i Banku Światowego dostarczają informacje na temat ograniczeń w rozwoju samodzielnie zgłaszanych przez firmy w regionie ECA. Badania zostały przeprowadzone praktycznie we wszystkich krajach ECA w 1999, 2002, 2005 i 2008 r. Wyniki badań zostały sporządzone na podstawie sond z krajowego rejestru przedsiębiorstw (lub odpowiednika) i obejmują sektory przemysłu i usług. 4 Należy zauważyć, że Turcja nie ma socjalistycznej przeszłości, ale działa w znacznym stopniu „w ciemno” i nie dokonała reform w zarządzaniu ukierunkowanym na wydajność, wykorzystanych w innych krajach OECD. Zagadnienia efektywności wydatków mają jednak odmienny charakter. Zobacz: Bank Światowy 2005a. 5 Chociaż korzystanie z oceny nauczania jest kontrowersyjne, metodologie testów poprawiły się w ostatnich latach, dzięki czemu testy są lepsze i bardziej przydatne w ocenie kształcenia uczniów niż wcześniej. 15