Documento del Banco Mundial EXCLUSIVAMENTE PARA U S 0 OFICIAL Informe No. 5760' ' 7 INFORME DE EVALUACION EX POST MEXICO: PROYECTO DE DESARROLLO RURAL INTEGlZADO CUENCA DEL PAPALOAPAN (PRESTAMO 1053-~E) Departamento de Evaluaci6n de Operaciones LA PRESENTE TRADUCCION NO ES OFICIAL El presente documento es de distribucibn reservada y quienes lo reciban sblo podran utilizarlo en el desempeiio de sus funciones oficiales. Excepto en tales circunstancias, su contenido no palra reverlarse sin la autorizacihn del Banco Mundial. ABREVIATURAS CCISSA - Comisi6n Constructora e Ingenieria de la Secretaria de Salubridad y Asistencia CAPFCE - Comitk Administrador del Programa Federal de Construcci6n de Escuelas CFE - Comisi6n Federal de Electricidad CONASUPO- Compaiiia Nacional de Subsistencias Populares FAO/PC - FAO/Programa de Cooperaci6n del Banco Mundial BID - Banco Interamericano de Desarrollo INIA - Instituto Nacional de Investigaciones Agricolas PIDER - Programa de Inversi6n para el Desarrollo Rural PLAMEPA - Plan de Mejoramiento Parcelario PLANPA - Plan Papaloapan SARH - Secretaria de Agricultura y Recursos Hidraulicos SHCP - Secretaria de Hacienda y Crbdito PGblico TIP0 DE CAMBIO EJERCICIO ECONOMIC0 1 de enero- 31 de diciembre EXCLUSIVAMENTE PARA US0 OFICIAL INFORME DE EVALUACION EX POST MEXICO: PROYECTO DE DESARROLLO RURAL INTEGRADO CUENCA DEL PAPALOAFAN (Prkstamo 1053-ME) Prefacio ........................................................ i Hoja de datos bisicos ........................................... iii-iv Aspectos destacados ............................................. v MEMORANDO DE EVALUCION EX POST Antecedentes .......................................... El proyecto ........................................... La ejecucion del proyecto ............................. Repercusiones del proyecto ............................ 11. PRINCIPALES CONCLUSIONES .............................. El diseao del proyecto ................................ La organizaci6n del proyecto y la coordinaci6n entre organisms .................................... El cilculo de la tasa de rentabilidad ................. INFORME DE TERMINACION DEL PROYECTO I. Introducci6n .......................................... 11. Fotmulaci6n del proyecto .............................. 111. Ejecucion ............................................. IV. Efecto economico y agricola ........................... V. Desempeao institucional ............................... VI. Desempeiio del Banco ................................... VII. Conclusiones y recomendaciones ........................ Anexos Mapas: BIRF 11078 y 11001 El presente documento es de distribucion resenada y quienes lo reciban solo podrin utilizarlo en el desempeiio de sus funciones aficiales. Excepto en tales circunstancias, su contenido no podri reverlane sin la autorizaci6n del Banco Mundial. INFORME DE EVALUACION EX POST MEXICO: PROYECTO DE DESARROLLO RURAL INTEGRADO CUENCA DEL PAPALOAPAN (PRESTAMO 1053-ME) PREFACIO Este es un informe de evaluaci6n ex post del Proyecto de Desarrollo Rural Integrado de la Cuenca del Papaloapan en Mexico, para el cual se aprob6 un prkstamo de ~ ~ $ 5 0 millones en octubre de 1974 (PrCstamo 1053-ME); la fecha de cierre fue en diciembre de 1982, tras la cancelaci6n de ~ ~ $ millones. 2 4 El informe de evaluaci6n ex post consiste en un memorando de evaluaci6n ex post preparado por el Departamento de Evaluaci6n de Operaciones (DEO) y un informe de teminaci6n del proyecto de fecha 23 de abril de 1984 que fue preparado por la Oficina Regional de America Latina y el Caribe despuCs de una visita a1 pais efectuada en julio de 1983, y se bas6 en un informe de terminaci6n preparado por la Cornision del Papaloapan, que es el organism0 de ejecuci6n del proyecto. El memorando de evaluaci6n ex post se basa en un examen del informe de evaluaci6n (No. 527-ME) de fecha 23 de septiembre de 1974, el informe del Presidente, el Convenio de Pr4stamo y el informe de terminaci6n del proyecto; adeGs, se consult6 la correspondencia con el Prestatario y 10s memorandos internos del Banco sobre problemas del proyecto contenidos en 10s archivos pertinentes del Banco, y se entrevisto a funcionarios del Banco asociados con el proyecto. Una misi6n del DEO visit6 Mexico en enero de 1985. Se sostuvieron conversaciones con funcionarios de la Secretaria de Agricultura y Recursos Hidraulicos (SARH), la Secretaria de Finanzas, NAFINSA, el canal autorizado por el Gobierno para concertar prestamos externos, y la Cornision del Papaloapan. Se llevo a cab0 un viaje de estudio para visitar la zona del proyecto y 10s agricultores participantes; la informci6n obtenida durante la misi6n se utiliz6 para comprobar la validez de las conclusiones del informe de terminaci6n. Este informe de evaluaci6n ex post considera que el informe de teminaci6n del proyecto cubre adecuadamente las caracteristicas principales del proyecto, y el memorando de evaluation en general concuerda con sus conclusiones. Ademis de resumir 10s objetivos y resultados del proyecto, el memorando de evaluaci6n ex post se refiere en detalle a algunos de 10s problems mas importantes del proyecto: la complejidad del disefio, la insuficiente preparacion y 10s problemas institucionales debido a su importancia en relacion con este proyecto de desarrollo rural integrado y tambikn con otros. El proyecto de informe se envi6 a1 Prestatario solicitando comentarios el 15 de abril de 1985. Los comentarios recibidos de la Secretaria de Hacienda, que fueron preparados con otros organismos de cooperation interesados, se adjuntan en el Anexo 1 del memorando de evaluation ex post. Se agradece sinceramente la valiosa asistencia proporcionada pot el Gobierno de M6xico y el personal del proyecto durante la preparacion del presente informe. aJ giec I u U a J . 0 m E- m,- 0 U 0 E d > a J s .rut-,- Y a J r d U Q > a J r ) C aI (C m a a J Y Id C C r VI a J ' 0 0 U.r Y L U m o m o n N m m 0 0 aJ \ LOO \ M N M n o. . - 0 - 0 I \I-\N * L O 0 0 aN o m In m -*. o o - N - - - 0 - 0 m C) m $ I- 0 0 0 -> \ l a - 0 . . . N \a+' P I U a m 1 \ a a c m z g z N * aJ* . ~ m a u v ) m 3 * 'r) =3 r 4 aJ aJ u u VI 2 : 3, C O 2: 2 -E 0.- 6 3 E z a C V I U a J 9 J . r VI - > w o c a J a J > a J C L C.- .O 0 u C . r C r U .O u , O r aJ .r m .r re .- U 3 u E a J m t - m E m E c V I .r > .- W 0 u a J u - Y V I V I m W W O DATOS RELATIVOS A LAS M I S I O ~ Dias-funcio- Especializa- C a l i f i c a - Numero de n a r i o en e l ciones repre- cion del Tenden- Tipos de Mision Mes y aiio personas terreno sentadash desempefioh c i a k problemasA Identificacion 4/72 3 84 b.e, i Preparaci on -. 6/73 2 68 e,o Evaluacion 11/73 5 165 a,c.d,e,g Supervision I 2/75 2 28 e,h 1 2 - Supervision 11 7/75 3 39 d,e,g 2 2 M. T Supervision 111 2/76 3 36 a,e,f 2 2 F,T Supervision I V 9/76 2 20 d,f 2 2 F,M Supervision V& 2/77 1 8 f n.d. n.d. n,d Supervision V I 3/77 2 24 e. f 2 2 F ,H Supervision VIILf 9/77 2 8 d,f 2 1 M Supervision V I I I 7/78 3 33 d,e,f 2 3 F,P.M Supervision I X L q 6/79 2 6 b, f n.d. n.d. n.d. Supervision X L q 9/79 1 3 f n.d. n.d. n. d. Supervision X I 12/79 2 20 f ,g 2 1 M,F Supervision X I 1 6/80 3 27 d.f,g 2 1 M Supervision X I I I h 7/80 1 9 9 n.d. n.d. n.d. Supervision XIV 2/81 1 17 9 2 1 M,P Supervision XV 11/81 1 6 9 3 2 M,P.O Supervision XVI 7/82 1 11 9 3 2 F,M,P Termination 7/83 1 10 9 TOTAL (Supervision) 622 --- QTROS DATOS DEL PROYECTO Prestatario Nacional Financiera. S.A Organismo de ejecucion Comis i on del Papaloapan Nombre de l a moneda (abreviatural Peso Mexicano ex) Tipos de cambio: Promedio correspondiente a1 a60 de l a evaluacion US$ 1 = ex 12.5 Promedio correspondiente a 10s aiios intermedios Promedio correspondiente a1 i i i o de termination Provecto com~lementariq: NINGUNO a = agronomo; b = economista agricola; c = especialista en credito; d = tecnico agricola; e = economista; f = ingeniero c i v i l ; g = ingeniero especializado en sistemas de riego; h = analista financiero; i = o f i c i a l de prestamos. & 1 = sin problemas o con problemas leves; 2 = problemas moderados, Y 3 = Problemas importantes. 1 = mejorando; 2 = estacionario, y 3 = en deterioro. A -F = financieros; M = administrativos; T = tecnicos; P = p o l i t i c o s , y 0 = otros. . --- c l l n ~ r v i q i o ndel Prestamo 1110-ME y l a evaluacion posterior a l a i n i c i a l del Proyecto I . _ A _ '3 INFORME DE EVALUACION EX POST MEXICO: PROYECTO DE DESARROLLO RURAL INTEGRADO CUENCA DEL PAPALOAPAN (PRESTAMO 1053-ME) ASPECTOS DESTACADOS Este fue el undecimo prestamo del Grupo del Banco a Mexico para el sector agricola y el primero destinado a1 desarrollo rural. Los obje- tivos del proyecto eran ampliar la produccion de alimentos, elevar 10s ingresos y mejorar la calidad de vida de alrededor de un millon de perso- nas en la cuenca del rio Papaloapan, que abarca cerca de 46.517 km2 y es una de las regiones &s subdesarrolladas del pais. En lo conceptual el proyecto representaba un nuevo rumbo en las actividades del Banco en Mexico y un product0 de la filosofia sobre el desarrollo agricola por la que abogo el Presidente del Banco en su dis- curso pronunciado en Nairobi en septiembre de 1973. El prestamo del Banco, que se desembolsaria en cinco aiios, contribuiria a financiar peque- %as obras de riego, a apoyar servicios orientados a la agricultura de tem- poral y a construir instalaciones de comercializacion, caminos vecinales, sistemas de agua potable, alcantarillado y electricidad, escuelas prima- rias, servicios de salud y centros sociales. El concept0 de desarrollo integrado se utilizaria para la selection y ubicacion de 10s componentes productivos, 10s de apoyo a la produccion y de infraestructura social del proyecto. La Cornision del Papaloapan, organism0 creado en 1947 dentro de la Secretaria de Agricultura y Recursos Hidraulicos (SARH), llevaria a cab0 el proyecto con la asistencia de ocho organismos especializados del Gobierno. La ejecuci6n del proyecto se atras6 debido a las asignaciones presupuestarias insuficientes, la limitada capacidad dentro de la Cornision para preparar 10s diseiios finales y 10s documentos de licitacibn, la falta de contratistas en la apartada zona del proyecto y su desempeiio defi- ciente, y la disminuci6n del apoyo gubernamental durante 10s primeros aiios de ejecucion. Cuando se termin6 con tres aiios de atraso, se habia llevado a cab0 ~ 6 1 0cerca de la mitad de 10s componentes originales del proyecto y se habia cancelado el 48% del prestamo del Banco. Aunque el proyecto no estaba terminado en la fecha de cierre, sus objetivos de aumentar la produccion de alimentos y mejorar las condi- ciones de vida en la cuenca del Papaloapan se han logrado parcialmente. No obstante la reducci6n del alcance del proyecto, 10s componen- tes de productividad y de apoyo a la producci6n han tenido exito, dando por resultado aumentos importantes de 10s rendimientos, las tierras cultivadas y la produccion agricola en las zonas tanto regadas como de temporal. Este resultado favorable se debe principalmente a la conveniencia de 10s conjun- tos tecnicos y la eficiencia de 10s servicios de extension. El programa de infraestructura social, que beneficio a cerca de 560.000 personas, se vio adversamente afectado por la desigual calidad de la construcci6n, la falta de integraci6n con 10s componentes productivos y la deficiente cooperacion entre 10s organismos. A causa de la escasez de personal y de presupuesto, 10s organismos de ejecuci6n tienen dificultades para dotar de personal y de equipo, y dirigir y mantener las instalaciones del proyecto de las que se hicieron cargo a la terminaci6n del misrno (Memorando de evaluaci6n ex post, parrafos 27-28). La tasa de rentabilidad econ6mica del proyecto, excluido el costo de la infraestructura social, se estima actualmente en cerca de 20% (65% en la evaluaci6n) en gran parte a causa del alcance reducido del componente de riego. La continuidad de 10s beneficios del proyecto depende en alto grado de 10s futuros arreglos institucionales que se adopten y del mantenimiento de las obras del proyecto despuhs del des- mantelamiento de la Cornision del Papaloapan en 1985. El proyecto ilustra las dificultades encontradas en varios pro- yectos de desarrollo rural apoyados por el Banco, debido a la complejidad del diseiio, la insuficiente preparacion y la deficiente coordinacibn entre 10s organismos. Los siguientes aspectos pueden revestir especial interes: - aunque se diseii6 como proyecto piloto, la presibn del Banco y del Gobierno para iniciar las actividades con rapidez y llevar a cab0 un proyecto &s ambicioso dio por resultado la insuficiente preparaci6n del proyecto (Memorando de evaluacion ex post, parrafos 18-25); el enfoque integrado demostr6 ser imposible en una zona tan extensa del proyecto y fue obstaculizado adicionalmente por 10s estrictos criterios econ6micos diseiiados para la selection y ubicacion de la infraestructura social (Memorando de evaluaci6n ex post, parrafos 23-24); si bien las autoridades a cargo del proyecto se desempeiiaron relativamente bien dada la dificultad y la magnitud del pro- yecto, 10s problemas de traspaso a la terminacion del proyecto muestran que la organization no era probablemente la mas ade- cuada para llevar a cab0 un proyecto de multicomponentes de esta naturaleza (Memorando de evaluaci6n post, parrafos 28-30); - la existencia de diferentes criterios en el Banco para calcular la tasa de rentabilidad econ6mica en las etapas de evaluacion y terminacion de 10s proyectos de desarrollo rural (Memorando de evaluaci6n ex post, parrafos 31-34); - es conveniente establecer un fondo rotatorio especial para ace- lerar la ejecuci6n y 10s desembolsos de 10s proyectos de este tip0 (Informe de terminacion del proyecto, parrafo 7.091, y - debe darse gran importancia a la verificaci6n y evaluaci6n a1 comienzo rnismo de la ejecuci6n del proyecto y deben adoptarse disposiciones especiales para controlar la calidad de 10s servi- cios p6blicos en 10s proyectos con multicornponentes (Informe de terminacion del proyecto, parrafos 6.02 y 7.05). MEMORANDO DE EVALUACION EX POST MEXICO: PROYECTO DE DESARROLLO RURAL INTEGRADO CUENCA DEL PAPALOAPAN (PRESTAMO 1053-ME) I. RESUMEN Antecedentes 1. Desde mediados del decenio de 1950 hasta 1972, Mexico se contaba entre 10s pocos paises del mundo en desarrollo donde se combinaba una tasa de crecimiento sostenido del 6% a1 7% anual con estabilidad monetaria y de balanza de pagos. Sin embargo, la proporci6n del PIB correspondiente a la agricultura habia descendido de cerca del 23% en 1950 a1 11% en 1973. En 1972, el sector agricola a h satisfacia casi todas las necesidades inter- nas de alimentos de M6xico y proporcionaba cerca del 50% de 10s ingresos de exportation de mercancias del pais. Con todo, el problema del sector era su aparente incapacidad para avanzar a1 mismo ritmo que el aumento de la demanda de productos agricolas. 2. La deficiente distribuci6n del ingreso fue otro serio problema que enfrentaban las zonas rurales de Mkxico. De las aproximadamente 3,9 millones de familias que vivian en zonas rurales, se estimaba que cerca del 65% eran pobres. Las crecientes presiones sociales en el campo y 10s desalentadores resultados de la producci6n en 10s Gltimos aGos fueron decisivos para que el Gobierno modificara su estrategia de desarrollo agricola. Debido a las oportunidades limitadas de absorber nuevos traba- jadores en 10s sectores no rurales, la atencibn se centro cada vez mas en el potencial de creaci6n de empleos dentro de las zonas rurales. El Gobierno trataba de formular una estrategia para ayudar a estas zonas mediante una combinaci6n de inversiones en elementos productivos, compo- nentes de apoyo a la production e infraestructura social. Se identifica- ron microrregiones como focos de pobreza en todo el pais y se seleccion6 la cuenca del Papaloapan --una de las regiones nds subdesarrolladas del pais-- como la zona prioritaria para aplicar la nueva estrategia de desa- rrollo rural integrado del Gobierno. 3. La cuenca del Papaloapan, ubicada a1 sudeste de Ciudad de Mexico, abarca una super£icie de 46.517 km2 (vease el mapa). Tres esta- dos: Puebla, Veracruz y Oaxaca estan parcialmente incluidos en la zona del proyecto. La cuenca baja tiene una elevaci6n de 100 m o menos y una precipitaci6n media de entre 1.300 nun y 3.000 mm; esta cubierta en un 45% por tierras onduladas en la llanura de la costa. Esta regi6n contiene las mayores extensiones de las mejores tierras con el mas alto potencial de desarrollo agricola. La cuenca alta abarca el 55% restante de la zona y consiste bdsicamente en montaiias que se elevan a 3.000 m de altura con algunos valles productivos. Es templada y semiarida, con un tipo de agri- cultura de subsistencia basada en el maiz. El proyecto 4. El proyecto fue el undecimo de 28 prestamos otorgados por el Banco a Mexico para el sector agricola y el primer0 con destino a1 desa- rrollo rural integrado. Los diez anteriores se habian destinado a ayudar a la agricultura en tres esferas principales: riego, ganaderia y credito agricola. Los objetivos del proyecto consistian en ampliar la producci6n de alimentos, elevar el nivel de ingresos y mejorar la calidad de vida de aproximadamente un mill6n de personas que viven en la cuenca del Papaloapan. 5. En la forma aprobada en octubre de 1974, el proyecto incluia lo siguiente: a) componentes directamente productivos: construcci6n y/o rehabili- taci6n y desarrollo agricola en tres distritos de riego que abar- caban cerca de 24.500 ha, y mejoramiento de la agricultura de temporal en unas 100.000 ha; b) componentes de apoyo a la producci6n: establecimiento de tres explotaciones experimentales, construcci6n de 1.340 km de caminos rurales y de 12 instalaciones de comercializaci6n; c) componentes de infraestructura social: construcci6n de 260 sis- temas de abastecimiento de agua, 12 sistemas de alcantarillado, 106 sistemas de suministro de electricidad, 185 centros medicos, 1.185 escuelas y 141 centros sociales. 6. El concept0 de desarrollo rural integrado se utilizaria para la selecci6n de caminos de acceso e infraestructura rural que se construirian en virtud del proyecto. La localizaci6n del programa de caminos estaria determinada por la del programa de desarrollo agricola, en tanto que en la infraestructura social se daria prioridad a las zonas de la cuenca de 10s componentes directamente productivos. Adem&, 10s criterios economicos de selecci6n en relacion con 10s caminos darian como minimo un rendimiento de las inversiones del 10%. Por consideraciones econ6micas, se determin6 un costo mkimo de inversion per capita para 10s componentes de infraestruc- tura social, que habian de concentrarse en 10s poblados de entre 500 y 5.000 habitantes; se preveia que 10s beneficiaries pagarian una parte del costo de la inversi6n (14% a 34%, segh la categoria de las inversiones) y cargos anuales suficientes para cubrir por lo menos 10s gastos de operaci6n y mantenimiento de las instalaciones. 7. El principal organism0 de ejecuci6n seria la Comisi6n del Papaloapan, creada en 1947 dentro de la Secretaria de Recursos Hidraulicos (SRB) para planificar, disefiar y construir todas las obras pfiblicas en la cuenca del Papaloapan. La Comisi6n llevaria a cab0 el proyecto con la asistencia de otros organismos gubernamentales: la Secretaria de Obras Pfiblicas (SOP) (caminos), la Comisi6n Federal de Energia (CFE) (electrifi- caci6n de poblados), las Secretarias de Educaci6n y Salud (servicios educa- cionales y medicos), la SRH (sistemas de riego, suministro de agua y alcan- tarillado), CONASUPO (servicios de comercializaci6n) y el FOND0 (credito agricola) . 8. Los costos totales del proy'ecto estimados en la evaluation ascendian a ~ ~ $ 1 3 8millones. El prestamo del Banco de ~ ~ $ millones se ~ 5 5 0 desembolsaria en cinco aiios. La tasa de rentabilidad economics del pro- yecto se estimo en 26% si todos 10s componentes se cargaban a1 proyecto, y en 65% si se excluian 10s componentes de infraestructura social. La ejecucion del proyecto 9. La ejecucion del proyecto se retraso debido a la insuficiente asignacion presupuestaria a la Cornision del Papaloapan (que se debi6 prin- cipalmente a la creciente inflation y a 10s problemas financieros del Gobierno), la prolongada preparation del diseiio final de 10s componentes de riego y de caminos, la deficiente cooperacion de 10s organismos de eje- cucion, la limitada capacidad dentro de la Cornision del Papaloapan para preparar un gran nhnero de documentos de licitaci6n y la falta de contra- tistas calificados y con buena dotacion de equipo en la zona del proyecto. El progreso del proyecto se vio tambien adversamente afectado por la falta de interbs del primer administrador de la Comision, la asignaci6n de fon- dos a obras no relacionadas con el proyecto y la disminuci6n del apoyo gubernamental en 10s primeros aiios del periodo de ejecucion. 10. En 1977, la ejecucion del proyecto estaba atrasada en dos aiios, y la Comision del Papaloapan solicit6 a la SAW que considerara tres opciones: i) la termination del proyecto; ii) la reduccion de su alcance o iii) la ampliacion del periodo de ejecucion. Pero la SARH rechazo la solicitud de la ~omisi6ny continuo expresando su interes en llevar a cab0 las inversiones del proyecto. 11. En 1979 la ejecucion se acelero como resultado del mejoramiento de la situacion financiers de Mexico, la designacion de un administrador nuevo y competente de la Comision, y cambios en 10s procedimientos de adquisici6n del Banco para reflejar las condiciones prevalecientes en la zona del proyecto. Sin embargo, debido a 10s atrasos en la puesta en marcha y las dificultades de ejecucibn del proyecto, se redujo su alcance y se cancel6 el 48% del prestamo del Banco (US$12,0 millones en febrero de 1981, y ~ ~ $ 9 ,millones en agosto de 1982). 0 En la fecha de su termina- cion, con tres aiios de atraso, se habian llevado a cab0 solo cerca de la mitad de 10s componentes originales del proyecto. El costo total ascendi6 a cerca de ~ ~ $ 7 0 ,millones (51% de la estimation en la evaluacion). 0 12. Los logros efectivos en comparaci6n con las metas estimadas del proyecto varian de un componente a otro: a) de una meta de abarcar 24.500 ha en tres distritos de riego, se rehabilitaron y/o construyeron efectivamente cerca de L7.450 ha (71%); en el primer distrito, Esperanza y Palmar de Bravo, en la fecha de terminaci6n se habian equipado solo siete de 40 pozos entubados y se habian regado 772 ha, en cornparaci6n con las Repercusiones del proyecto 13. Con base en 10s datos proporcionados por la Comisi6n del Papaloapan, 10s componentes directamente productivos del proyecto han tenido exito, a pesar de la reducci6n del alcance del proyecto, y han dado por resultado aumentos importantes de 10s rendimientos, las tierras culti- vadas y la producci6n agricola en zonas tanto regadas como de temporal. En las zonas regadas de Rio Blanco y Rio Salado, el Plan de Mejoramiento Parcelario del Gobierno (PLAMEPA) proporcion6 con exito servicios de extension a 10s agricultores, lo que se tradujo en la introducci6n de cul- tivos sucesivos y la diversificaci6n de 10s productos agricolas. La zona de agricultura de temporal fue adversamente afectada por la sequia en 1980 y 1981. Sin embargo, 10s rendimientos de maiz, que constituye el princi- pal cultivo de la cuenca del Papaloapan, aumentaron en 37%, a 130%, segGn las subzonas del proyecto desde 1974 a 1982; este resultado favorable se atribuye principalmente a la conveniencia de 10s conjuntos tkcnicos pro- puestos a 10s agricultores y a la aplicacion de tecnicas de extension pre- viamente preparadas en conexion con el PLAN PUEBLA 21 que se probaron con exito durante dos a6os en la cuenca. Con todo, la continuidad del aumento de la produccion depende de la disponibilidad del credito agricola, que ha sido escaso en 10s Gltimos a6os a causa de las dificultades financieras del Gobierno, lo que ha derivado en una disminuci6n de las tierras culti- vadas en condiciones de temporal. 14. El programa de caminos mejoro significativamente las comunica- ciones con zonas previamentes aisladas, y el de infraestructura social contribuyo a mejorar las condiciones de vida de unas 560.000 personas; sin embargo, fue adversamente afectado por las inversiones incompletas, la calidad irregular de la construccion y las dificultades de las respectivas Secretarias para dirigir y mantener las escuelas y 10s centros medicos (parrafo 27). Adeds, el concept0 de desarrollo rural integrado ha estado muy lejos de ser respetado. Los criterios de selection de caminos e infraestructura social no se han cumplido cabalmente o han dernostrado no ser realistas. La construccion de escuelas, centros de salud y sistemas de abastecimiento de agua, alcantarillado y electrification no se ha inte- grado con 10s componentes directamente productivos, como se planifico en la evaluaci6n (parrafos 23-24). 15. La tasa de rentabilidad del proyecto, excluido el costo de la infraestructura social, se estima actualmente en cerca de 20%. Aunque el proyecto no estaba terminado en la fecha de cierre, se han logrado par- cialmente 10s objetivos de aumentar la produccion de alimentos y mejorar las condiciones de vida en la cuenca del Papaloapan. La continuidad de - 31 El Proyecto Puebla, iniciado en 1967, tenia por mira suministrar nue- vos conjuntos tecnicos a 10s peque5os propietarios, basados en inves- tigaciones con fines de adaptacibn, servicios de extension, credito y comercializaci6n. 10s beneficios del proyecto depende en alto grado de 10s futuros arreglos institucionales, toda vez que a1 igual que otras comisiones regionales en Mexico, la Comision del Papaloapan se desmantelara en 1985; se preve que sus actividades se traspasaran a diferentes organismos de ejecucibn y estaran coordinadas en cada estado (Puebla, Veracruz y Oaxaca) por las autoridades estatales 41. 11. PRINCIPALES CONCLUSIONES 16. El proyecto fue un product0 tipico de la cambiante filosofia sobre el desarrollo agricola por la que abog6 el Presidente del Banco en su discurso pronunciado en Nairobi en septiembre de 1973. El proyecto se disefi6 s e g b las normas del Banco para proyectos de "nuevo estilo" que: i) estan encaminados a beneficiar a un gran nknero de pobres de las zonas rurales; ii) incorporan un enfoque global de la pequefia agricultura y pueden incluir componentes indirecta y directamente productivos, y iii) tienen un costo por beneficiario lo suficientemente bajo que permite hacerlos extensivos o repetirlos en otras zonas m& amplias 11. 17. Aunque 10s componentes productivos del proyecto tuvieron exito, 10s conjuntos tecnicos demostraron ser adecuados y 10s servicios de exten- si6n fueron eficaces --lo que constituye un logro importante-- el proyecto ilustra las dificultades de varios proyectos de desarrollo rural integrado apoyados por el Banco. A1 igual que en muchos de este tipo, la mayoria de 10s problemas se relacionaban con la complejidad del disefio, la insufi- ciente preparation y la deficiente coordinacion entre 10s organismos. Ademcis, subsiste el interrogante de si la Comision del Papaloapan era el instrumento adecuado para llevar a cab0 un proyecto de esta naturaleza. Por ultimo, plantea el problema respecto de 10s criterios del Banco para calcular las tasas de rentabilidad de 10s proyectos de desarrollo rural integrado. El dise5o del proyecto 18. El informe de termination sefiala correctamente que si bien sus objetivos eran razonables, el proyecto era demasiado extenso y complejo. Cuando se aprobo en 1974, como el primer programa de desarrollo rural integrado apoyado por el Banco en Mexico, el Directorio Ejecutivo expreso - 4/ El personal del Servicio de Politicas de Operaciones observa que i) dado que 10s rendimientos en la zona del proyecto en general se estabilizaron y en algunos casos disminuyeron despues de 1977, la tasa de rendimiento economico parece un poco exagerada, y ii) algunos gastos ultimos del proyecto en materia de extension agricola podrian no estar justificados por 10s beneficios resultantes. - 5/ Directrices incorporadas en el documento titulado "Desarrollo Rural: Documento de politica sectorial, 1975". su preocupaci6n en el sentido de que su alcance y magnitud (una docena de componentes extendidos en 46.500 km) no guardaban proporci6n con su carac- ter precursor. El historial del proyecto en gran medida confirma el temor del Directorio. El disezo demostr6 ser excesivamente optimista en rela- ci6n con la extensi6n de la zona, el nhnero de componentes y el programa de ejecuci6n. La tarea de llevar a cab0 un extenso proyecto en una zona distante, con numerosos componentes que requieren integraci6n y fuerte cooperacion administrativa con muchos organismos, simplemente demostr6 ser imposible. ~610se cumplieron cerca de la mitad de las metas del pro- yecto, aunque su fecha de cierre se retras6'en tres aiios. 19. Si bien en la evaluaci6n no podian preverse algunos problemas, tales como las insuficientes asignaciones presupuestarias y el menor inte- res gubernamental, la mayoria de 10s encontrados durante la ejecucion reflejan la subestimaci6n por el Banco de las dificultades comunes a varios proyectos de desarrollo rural integrado. Vale la pena mencionar unos pocos ejemplos: el problem relacionado con la preparation de docu- mentos finales y de licitaci6n para un nhero excesivamente grande de pequeiios contratos definitivamente se minimiz6 en la evaluaci6n; la falta de contratistas calificados para realizar obras pequeiias y dispersas en una zona apartada no se apreci6 adecuadamente; tampoco se previo la difi- cultad de la Comisi6n para cooperar con un gran nhnero de organismos gubernamentales y, finalmente, no se esperaba que las condiciones clinkti- cas limitarian el period0 de construcci6n a cerca de seis meses a1 azo. 20. Una de las caracteristicas destacadas del proyecto es que fue preparado en 1972-73 por el Gobierno, la FA0 y el Programa de Cooperacion del Banco Mundial (50 dias-funcionario) y el Banco (152 dias-funcionario) como un proyecto piloto. La estrategia propuesta contemplaba iniciar las actividades en pequeiia escala y ampliarlas a nuevas zonas sobre la base de la experiencia adquirida. Las zonas del proyecto se limitarian a cuatro, con un total de 6.879 km2 y una poblacion de cerca de 200.000 personas en la cuenca alta. Los componentes productivos, de apoyo a la production y de infraestructura social se concentrarian de manera integrada en estas cuatro zonas. Los costos totales del proyecto, que se escalonarian en cuatro aiios, se estimaron en US$26,0 millones. 21. La rnisi6n de evaluaci6n cambi6 completamente el diseiio del proyecto en noviembre de 1973, a1 ampliar la zona a toda la cuenca del rio Papaloapan (cerca de siete veces mAs grande que la superficie inicialmente ~ropuesta)y aumentar 10s costos del proyecto en 425%, a US$111,0 millones (y posteriormente a $138,5 millones). De acuerdo con el documento de exposicion de problems de enero de 1974, el proyecto en la forma prepa- rada no era realmente el deseado por las autoridades mexicanas. La justi- ficaci6n para cambiar el diseiio fue "aumentar 10s componentes productivos incluyendo otras tierras excluidas del proyecto inicial por limites arbi- trarios ...e incluir gran nhero de poblados rurales que actualmente carecen de servicios bAsicos y que de otra manera quedarian marginados de 10s beneficios potenciales de 10s componentes de infraestructura". 3n la reuni6n para adoptar decisiones se apoyo en general la recomendaci6n de la mision de evaluacion de ampliar el alcance del proyecto, per0 surgieron dudas acerca de algunos componentes, principalmente 10s relacionados con el riego. En agosto de 1974 tuvo lugar una evaluaci6n posterior a la inicial, en que se aprobaron completamente las recomendaciones de la mision de evaluacion. 22. Retrospectivamente, la presi6n del Banco y del Gobierno para tener un proyecto nds ambicioso de lo previsto en la etapa inicial tuvo consecuencias mixtas en 10s resultados del proyecto. El efecto positivo fue que la mayoria de 10s beneficios del'proyecto correspondieron a la cuenca baja, la regi6n que ofrecia las mejores posibilidades. La agri- cultura tanto de riego como de temporal mejor6 considerablemente en esta regibn, pero relativamente poco en la cuenca alta. Sin embargo, la ampliaci6n de la zona del proyecto tuvo un efecto negativo en la estrate- gia de desarrollo propuesta y en el calendario de ejecuci6n del proyecto. En primer termino, se perdi6 el acertado concepto de comenzar el proyecto en cuatro zonas piloto para luego ampliar las actividades sobre la base de la experiencia. En segundo lugar, dado que ~ 6 1 0el 15% de la nueva zona del proyecto habia sido incluida en el trabajo de preparaci61-1,la zona restante era poco o nada conocida. Si bien las norms del Banco reconocen que en el caso de 10s proyectos de desarrollo rural, el trabajo de prepa- ration tiene mayor importancia y requiere m&s tiempo debido a1 nhnero y la variedad de 10s componentes y las necesidades especiales de ejecucibn, el proyecto en la form evaluada practicamente no estaba preparado con res- pecto a cerca del 85% de la zona del proyecto. Esta falta de preparaci6n puede ilustrarse por: i) la necesidad despues del comienzo del proyecto de disponer de estudios adicionales acerca de las zonas de riego de Rio Salado y Rio Blanco, y ii) 10s graves atrasos en llevar a cab0 10s compo- nentes de riego. Adends, hacia el fin del proyecto se incorpor6 en la descripci6n un estudio sobre la cuenca del Papaloapan, dado que se recono- ci6 el insuficiente conocimiento acerca de las condiciones socioecon6mi- cas, topograficas y ecol6gicas de la region. Se preve que 10s resultados del estudio se utilizaran para identificar y preparar futuros programas en la cuenca, per0 fueron de poca utilidad para llevar a cab0 el proyecto 5 / . 23. En tercer termino, el enfoque integrado recomendado en la etapa de preparaci6n para las zonas piloto seleccionadas demostr6 ser una tarea imposible en una zona tan extensa del proyecto. Si bien el informe de evaluaci6n seiiala que el concepto de desarrollo rural integrado se utili- zaria para la selection de caminos de acceso e infraestructura rural, esta iiltim result6 estar dispersa en toda la zona del proyecto con poco o ningiin vinculo con 10s componentes productivos y de apoyo a la production. - 61 El Gobierno observa que la ampliaci6n de la zona del proyecto tambien aumentb la dispersi6n de las obras del proyecto en toda la cuenca del Papaloapan y tuvo el efecto de disminuir el interes de posibles con- tratistas por efectuar inversiones en el proyecto. Como resultado, siguen siendo dudosos 10s beneficios financieros, economi- ' cos y spciales de algunos de 10s caminos del proyecto y de la infraestruc- tura social. 24. El enfoque integrado tuvo obstaculos adicionales en 10s estric- tos criterios econ6micos diseiiados para la selection y ubicacion de la infraestructura social --otro problema analizado en la presentation ante el Directorio Ejecutivo. Las disposiciones que requerian que la infraes- tructura social se limitara a poblados de entre 500 y 5.000 habitantes no calzaban necesariamente con el enfoque de desarrollo integrado, que presu- pone que todas las actividades del proyecto se concentran en la misma zona. En este caso, en la forma que el proyecto fue ampliado por la mision de evaluacion, una estrategia exitosa de desarrollo integrado habria requerido una preparation adicional en relacion con cerca del 85% de la superficie de la cuenca del Papaloapan, lo que era una total contra- diction con las presiones ejercidas por el Banco y el Gobierno para ini- ciar rapidamente las actividades. 25. Aunque el proyecto economicamente tuvo exito y en parte logr6 sus objetivos, el informe de evaluacion ex post concluye que un proyecto menos ambicioso y adecuadamente integrado en una zona mas pequeiia con buen potencial habria sido rrds aconsejable. Con el beneficio del examen retrospectivo y en base a la experiencia de muchos proyectos verificados de este tipo I / , el DEO estima que 10s proyectos de desarrollo regional apoyados por el Banco a menudo han intentado demasiado en un corto tiempo, lo que da por resultado elevados costos y pocos logros. El desarrollo regional es generalmente un proceso a largo plazo. Es necesario comenzar en pequeiia escala y escalonar cuidadosamente las actividades de 10s pro- yectos. Los resultados obtenidos en virtud de un primer proyecto piloto a menudo deben consolidarse y ampliarse mediante uno o varios proyectos com- plementarios. Sin embargo, un proceso de desarrollo a largo plazo y esca- lonado sigue estando justificado en la mayoria de 10s casos, debido a la extensa zona abarcada y a1 gran nhero de beneficiarios de este tipo de proyecto. Este enfoque puede ilustrarse mediante el exito del programa en marcha de desarrollo agricola para el tropic0 hhedo en Mexico (Prestamo 1553-ME), que tiene por mira organizar zonas piloto que se uti- lizaran como campo de experimentacibn para preparar conjuntos administra- tivos, tecnicos y socioeconomicos que se aplicaran en el futuro en la region. -71 Veanse en particular 10s siguientes informes de evaluacion ex post: Proyecto de desarrollo rural de Kigoma (Tanzania) (Informe No 4858 del DEO, de fecha 28 de diciembre de 1983); Proyecto de desarrollo agricola de Bougouriba (Burkina Faso) (Informe No. 4541 del DEO del 15 de junio de 1983); Proyecto de ganaderia y desarrollo rural de poblados (Madagascar) (Informe No. 5403 del DEO, 28 de diciembre de 1984), y Proyecto PIDER I (Mexico) (Informe No. 4617 del DEO, del 30 de junio de 1983). La organization del proyecto y la coordination entre organismos 26. En el informe de evaluaci6n se seiiala que "la Cornision llevara a cab0 el proyecto con la asistencia, si fuera necesario, de otros organis- mos gubernamentales apropiados". (Se preveia que nueve organismos, incluida la Comisi6n, participarian en el proyecto.) 27. Con exception de 10s programas de electrificaci6n rural y del centro de salud, que desde un comienzo estuvieron a cargo de la Comision Federal de Electricidad y de la Cornision Constructora e Ingenieria de la Secretaria de Salubridad y Asistencia, respectivamente, la mayoria de las obras del proyecto fueron efectivamente realizadas por la Comision del Papaloapan con ninguna o insuficiente consulta con 10s organismos de eje- cuci6n. Tal estado de cosas, que no es raro en este tipo de proyectos 81, tuvo algunas consecuencias adversas: a) Si bien indudablemente la mayor parte de la infraestructura social beneficia a la poblaci6n de la cuenca del Papaloapan, no hay pruebas de que la selection de 10s poblados donde se construyeron escuelas y centros de salud haya sido totalmente apropiada. Esto puede ilus- trarse con 10s siguientes ejemplos encontrados por la misi6n de eva- luacion ex post: se construy6 una escuela en virtud del proyecto en un poblado donde ya existia una y donde la Secretaria de Educacion construy6 otra inmediatamente despues, dando por resultado tres escuelas que no estan cabalmente en funcionamiento; a un centro de salud, construido en virtud del proyecto en un poblado, acude como promedio solo un paciente dia por rnedio; se ha notado duplication con otros programas (PIDER 91, en especial) en algunos casos; b) En la fecha de terminacion del proyecto, cuando 10s organismos de ejecucion y las autoridades de 10s poblados se hicieron cargo del proyecto, esto result6 ser un problem serio. Debido a la escasez de personal y de presupuesto, 10s organismos de ejecucion tienen difi- cultades para dotar de personal y de equipo y tambien para dirigir y mantener las instalaciones del proyecto de las cuales se hacen cargo. En varios centros de salud faltan medicamentos y el personal esta formado en su mayoria por estudiantes que prestan servicios obligatorios; si bien tqdas las escuelas cuentan con personal, algu- nas alin no han sido equipadas varios asos despues de su terminacion; todavia no se han efectuado las conexiones de agua y electricidad en varias instalaciones del proyecto; la misi6n de evaluaci6n ex post - 81 V6anse en especial 10s informes de evaluaci6n ex post relativos a1 Proyecto de credito a ~equesosagricultores y desarrollo rural (Paraguay) (Informe No. 4419 del DEO) y el de Desarrollo rural de la regi6n norte de Haiti (en preparation). -91 Proyecto de desarrollo rural integrado de Mexico, PIDER 1, 2 y 3 (Prestamos 1110-ME, 1462-ME y 2043-ME). tambien observ6 que el mantenimiento ha sido y sigue siendo un grave problem y que muchas de las instalaciones visitadas necesitan ser rehabilitadas s6lo unos pocos aiios despu6s de su terminaci6n. 28. Los problems de traspaso a la terminaci6n del proyecto plantean el interrogante de si la Comisi6n del Papaloapan fue el instrumento apro- piado para llevar a cab0 un proyecto de multicomponentes de esta indole. En la etapa de preparacibn, se expresaron algunas dudas sobre la capacidad de la Comisi6n para desempezarse como el principal organismo de ejecuci6n del proyecto, debido a sus antecedentes deficientes en relacion con la rapidez de la ejecuci6n y las actividades, y su personal inadecuado tanto en cantidad como en calidad. La misi6n de preparaci6n propuso que la Comisi6n, convenientemente fortalecida, fuera el organismo responsable del proyecto, pero que su funci6n fuera mas bien de naturaleza coordinadora que directamente ejecutiva. La mayor parte de las obras del proyecto se delegaria a organismos especiafizados. Sin embargo, contrariamente a las propuestas de la mision de preparaci6n y a pesar de la considerable ampliacion de la zona del proyecto, se decidio en la evaluaci6n que la Comision seria el organismo de ejecuci6n del proyecto. Aparentemente se estim6 en esa oportunidad que la Cornision seria capaz de cumplir eficien- temente su tarea en base a su experiencia anterior de 25 aiios en la cuenca del Papaloapan. 29. A la terminaci6n del proyecto, puede decirse que la Cornision se desempeiio relativamente bien, dadas las dificultades y la magnitud del proyecto. La Comisi6n tuvo kxito en llevar a cab0 10s componentes produc- tivos, pero enfrent6 muchas dificultades para realizar y hacer entrega de la infraestructura social. Haciendo un examen retrospectivo, la organiza- ci6n del proyecto probablemente no fue la nds adecuada, o a la inversa, el proyecto era demasiado amplio y complejo para este tipo de organizaci6n. . Como ya se observ6 en 10s informes del DEO, mientras &s simple es un pro- yecto hay nds probabilidades de que tenga exito. Ademis, existe el riesgo de que un proyecto con componentes m6ltiples desvirt6e la capacidad del organismo de ejecucion de su capacidad para llevar a cab0 inversiones productivas (cuesti6n que tambien se debati6 en la presentaci6n ante el Directorio Ejecutivo). 30. Por consiguiente, la reacci6n a1 desarrollo rural integrado en la cuenca del Papaloapan bien podria haber sido que 10s proyectos especi- ficos (agricultura, caminos, educaci6n y salud) fueran realizados por cada organismo de ejecuci6n responsable, y coordinados por la Comision. Este tipo de organizaci6n habria requerido esfuerzos especiales para fortalecer 10s organismos de ejecucibn, pero habria aliviado considerablemente sus problems de traspaso cuando se dio termino a las inversiones. El calculo de la tasa de rentabilidad 31. Si bien la misi6n de evaluaci6n ex post no tiene objeciones a la tasa de rentabilidad economics del proyecto en la form recalculada en el informe de termination, este proyecto ilustra una conclusi6n del DEO con respecto a varios proyectos de desarrollo rural apoyados por el Banco. El DEO ha encontrado que 10s informes de evaluacion de 10s proyectos de desarrollo rural con multicomponentes utilizan diferentes criterios para calcular la tasa de rentabilidad economica de 10s proyectos. En este proyecto, la tasa se calcul6 bajo dos supuestos diferentes: a) con todos 10s componentes del proyecto tratados como costos necesarios para obtener 10s beneficios derivados de el, y b) excluyendo la infraestructura social de 10s costos del proyecto. La tasa de rentabilidad econ6mica se estim6 en 26% en el primer supuesto y 65% en el segundo. En algunos proyectos, solo se toman en cuenta 10s costos y beneficios de 10s componentes produc- tivos, en cambio en otros, todos 10s componentes se consideran costos del proyecto. Finalmente, en algunas ocasiones se realizan analisis separados de la tasa de rentabilidad econ6mica para caminos rurales y otros compo- nentes especificos. 32. Esta situaci6n se explica en parte por las normas flexibles del Banco que reconocen que algunos beneficios pueden cuantificarse en la eva- luacion y otros no. Sin embargo, las normas indican que 10s costos de 10s elementos del proyecto deben incluirse en 10s costos totales si son nece- sarios para lograr las metas de producci6n. La apreciaci6n de lo que constituyen elementos "necesarios" y "no necesarios" para lograr las metas queda a criterio de las misiones de evaluacibn, y varia considerablemente de un proyecto a otro. 33. La experiencia del DEO demuestra que en la fecha de terminaci6n de 10s proyectos, las estimaciones de la tasa de rentabilidad economica tienden a ser muy simples, en contraste con 10s calculos complejos en la etapa de evaluacion. La mayoria de 10s informes de teminaci6n ~ 6 1 0toma en cuenta 10s costos y beneficios efectivos relacionados con las inversio- nes productivas; algunos tambien consideran 10s costos de 10s componentes de apoyo a la producci6n, mientras que la infraestructura social practica- mente nunca se incluye en la corriente de costos-beneficios. Cuando se han calculado tasas de rentabilidad separadas para caminos en 10s informes de evaluaci6n, nunca aparecen en 10s informes de terminaci6n. Como resul- tado, las comparaciones entre las estimaciones de la tasa de rentabilidad economica en la evaluaci6n y la terminacibn, y tambien las comparaciones entre diferentes proyectos son especialmente dificiles y a veces engafiosas en este tipo de proyectos. 34. Una de las razones para aplicar diferentes criterios a1 calcular la tasa de rentabilidad economica en la evaluacion y en la terminaci6n es la flexibilidad y subjetividad de 10s criterios del Banco. Si se consi- dera que el rendimiento de las inversiones productivas es minimo en la terminacibn, aGn es posible y justificado en muchos casos eliminar 10s costos de 10s componentes de apoyo a la producci6n y de infraestructura social en la corriente de costos-beneficios del informe de terminaci6n. Estos elementos tienen justificaci6n adicional aunque no mensurable; sus beneficios de fortalecimiento institucional o de caracter social a veces exceden 10s que se reflejan directamente en 10s resultados de las inver- siones productivas. 35. Otra razon para simplificar el calculo de la tasa de rentabili- dad economica en 1a.etapa de termination parece ser la falta de informa- ciones basicas sobre 10s beneficios efectivos de muchos componentes del proyecto. Como se sefiala correctamente en el informe de terminaci6n de este proyecto, si bien en la mayoria de 10s proyectos de esta naturaleza 10s sistemas de verificacion y evaluacion tienen dificultades para medir 10s rendimientos y la produccion agricola, en general no estan disecados para calcular el trafico efectivo de 10s caminos, el consumo de agua potable, la asistencia a las escuelas y 10s centros de salud, o 10s bene- ficios de 10s centros sociales y las instalaciones de comercializacion. Las lecciones que pueden extraerse de 10s resultados del DEO son que: a) la manera como se calcula una tasa de rentabilidad economica en la evaluaci6n debe ser comparable a1 sistema de verificacion y evaluacion establecido para medir 10s logros de proyecto, y b) no hay necesidad de calculos complejos de la tasa de rentabilidad economica en la evaluacion cuando es evidentemente imposible medir algunos beneficios del proyecto. ANEXO 1 P ' a g i n a 1 MEXICO, .YUKINORI D.F., MAY0 30, 1985. S R WATANABE DIRECTOR DEL DEPARTAMENTO DE EVALUACION DE OPERACIONES BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCION Y FOMENT0 HAG0 REFERENCIA A SU COMUNICACION DE FECHA 15 DE ABRIL DE 1985, MEDIANTE LA CUAL NOS ENVIA COPIA DEL DOCUMENT0 PRELIMINAR INFORME DE EVALUACION EX-POST DEL PROYECTO DE DESARROLLO RURAL INTEGRADO CUENCA E L PAPALOAPAN (PRESTAMO 1053-ME) Y S O L I C I T A COMENTARIOS AL MISMO CON E L F I N DE QUE SEAN CONSIDERADOS EN L A ELABORACION DE LA VERSION FINAL ANTES DE QUE SEA DISTRIBUIDA A LOS DIRECTORES ElJECUTIVOS DEL BANCO. EN TERMINOS GENERALES CONSIDERAMOS QUE E L DOCUMENT0 ELABORADO POR E L DEPARTAMENTO DE EVALUACION DE OPERACIONES CONTEMPLA TODOS LOS ASPECTOS RELACIONADOS CON E L DESARROLLO DEL PROYECTO. S I N EMBARGO, CON E L F I N DE ESCLARECER ALGUNOS ASPECTOS DEL INFORM. Y ENRIQUECER SU CONTENIDO, A CONTINUACION NOS PERMITIMOS PRESENTARLE ALGUNOS COMENTARIOS TANTO GENERALES COMO PARTICULARES QUE S E R I A DE NUESTRO INTERES S E INCLUYERAN EN E L INFORM. FINAL. CABE SENALAR QUE ESTOS COMENTARIOS FUERON ELABORADOS DE MANERA CONJUNTA POR LOS REPRESENTANTES DE LA COMISION DEL PAPALOAPAN EN SU CALIDAD DE ORGANISM0 EJECUTOR, L A NACIONAL FINANCIERA, PRESTATARIO DEL PRESTAMO Y L A SECRETARIA DE HACIENDA Y CREDIT0 PUBLIC0 EN SU CALIDAD DE GARANTE. ADEMAS COLABORARON REPRESENTANTES DE LAS DIRECCIONES GENERALES DE ASUNTOS INTERNACIONALES Y DE P O L I T I C A Y EVALUACION SECTORIAL DE LA SECRETARIA DE AGRICULTURA Y RECURSOS . HIDRAULICOS A. COMENTARIOS GENERALES 1. CONSIDERAMOS, COMO RESULTADO DE LA LECTURA DEL INFORME DE EVALUACION EX-POST DEL PROYECTO DE DESARROLLO RURAL INTEGRADO DE LA CUENCA DEL PAPALOAPAN, QUE ALGUNAS DE LAS FUENTES DE INFORMACION CITADAS EN EL PREFACIO DEL MISMO NO FUERON ANALIZADAS CON PROFUNDIDAD, EN VIRTUD DE QUE LOS DIVERSOS DOCUMENTOS ELABORADOS DURANTE LA PREPARACION, EVALUACION, NEGOCIACION Y EJECUCION DEL PRESTAMO CORRESPONDIENTE, CONTIENEN INFORMACION SUFICIENTE SOBRE LAS PECULIARIDADES Y LOS OBSTACULOS ENFRENTADOS DURANTE LA EJECUCION DEL PROYECTO. 2. S E CONSIDERA IMPORTANTE DESTACAR QUE DURANTE LAS 16 i n u s i t a d o q u e MISIONES DE SUPERVISION LLEVADAS A CAB0 POR EL STAF DEL BANCO S E zsacuerdo ENFATIZO SOBRE LOS ASPECTOS FINANCIEROS Y TECNICOS DEL PROYECTO. ma m i s i d n d e DE ESTA FORMA, LAS CONCLUSIONES OBTENIDAS DESTACABAN EL LOGRO DE :idn ex post LAS METAS Y ONETIVOS ALCANZADOS TAL COMO LOS REFIERE, POR EJEMPLO, - : cinco a f i o s E L COMLJNICADO DE FECHA 11 DE ENERO DE 1980, REMITIDO POR EL BANCO MUNDIAL A NUESTRO P A I S EN E L CUAL MENCIONA L O SIGUIENTE: "DE IGUAL MANERA ME SATISFACE REGISTRAR UNA VEZ MAS QUE NO OBSTANTE LAS DEMORAS OCURRIDAS EN SU EJECUCION, SON YA SIGNIFICATIVOS LOS BENEFICIOS DERIVADOS DE L A PRESTACION DE LOS SERVICIOS DE EXTENSION AGRICOLA Y DE LA CONSTRUCCION DE CAMINOS Y OBRAS DE INFRAESTRUCTURA ANEXO 1 P6gina 2 SOCIAL. POR CONSIGUIENTE PENSAMOS QUE E S IMPORTANTE SENALAR QUE LOS OBJETIVOS DEL PROYETO S E LOGRARON PLENAMENTE." TODO L A ANTERIOR PONE EN EVIDENCIA QUE EXISTE DESACUERDO ENTRE LAS CONCLUSIONES DE LAS MISIONES DE SUPERVISION CON LAS DEL INFORME DE EVALUACION EX-POST. cambia en lo' pSrrafos 3. EL INFORME SENALA PERSISTENTAMENTE QUE LA COMISION DEL 29 y 30. La de eva- PAPALOAPAN NO FUE EL ORGANISM0 ADECUADO PARA EJECUTAR EL PROYECTO, luaciSnpost 'pins que ex ASEVERACION QUE NO COMPARTIMOS PLENAMENTE PUESTO QUE LA PROPIA la labor la ComisiSn de fue EXPERIENCIA DEL DESARROLLO DEL PROYECTO DEMOSTRO QUE LA COMISION bastante exitosa en vista CUMPLIO CONFORME A SU CAPACIDAD Y EXPERIENCIA EFICIENTEMENTE. de l a 2 i f i c u l t a d y magnitud d e l proyecto. Esto no sig- 4 . EN RELACION AL U S 0 QUE S E L E S DARA A LAS OBRAS CONSTRUIDA: nifica$ sin que A INSTANCIAS DEL PROYECTO, E L GOBIERNO DE MEXICO HA CONVENIDO EN asignar a la ComisiSn la QUE CADA ESTADO EN DONDE SE UBIQUEN LAS OBRAS SEA EL ENCARGADO DE plena respansabilidad de laCONCLUIRLAS, PROPORCIONANDO LOS MISMOS BENEFICIOS A LA PORLACION, ejecucibn del proyecto haya DE ACUERDO A LAS METAS ORIGINALES. Sido e l mejor arreglo i n s t i - tucional posible. 5. S E R I A PERTINENTE QUE E L INFORME EXPLICARA CON MAYOR DETALLE S I LAS COMPARACIONES ENTRE LAS METAS PROGRAMADAS Vgase la nota pie del ORIGINALMENTE PARA CADA UNO DE LOS COMPONENTES Y LAS METAS DE psrrafo 12. PROYECTO S E HICIERON TOMANDO EN CONSIDERACION E L RECORTE PRESUPUESTAL DE CASI EL 50 PORCENTAJE EN 1976. DE S E R ESTE E L CASO, PENSAMOS QUE LAS CONCLUSIONES INCLUIDAS EN E L INFORME NO CONTEMPLAN LA IMPORTANCIA DE ALGUNOS FACTORES CORRECTIVOS, COMO FI E L CASO DE LA CORRELACION ENTRE LA DISMINUCION DEL COST0 DEL PROYECTO (AL 51 PORCENTAJE), DEL MONTO DEL PRESTAMO (AL 52 PORCENTAJE) Y DE LOS BENEFICIARIOS DIRECTOS (AL 58 PORCENTAJE) Y 1 TOM0 EN CUENTA LA AMPLIACION EN 3 ANOS DEL PERIOD0 DE EJECUCION ESTIMADO INICIALMENTE Y OTROS FACTORES. B. COMENTARIOS PARTICULARES 1. EN E L PARRAFO 1 DE L A PAGINA V I S E SENALA: "...LA EJECUCION DEL PROYECTO SE ATRASO DEBIDO A LAS ASIGNACIONES V6ase la nota pie del PRESUPUESTARIAS INSUFICIENTES, LA LIMITADA CAPACIDAD DENTRO DE L I psrrafo 22. COMISION PARA PREPARAR DISENOS FINALES Y LOS DOCUMENTOS DE LICITACION, LA FALTA DE CONTRATISTAS EN LA APARTADA ZONA DEL PROYECTO Y SU DESEMPENO DEFICIENTE, Y LA DISMINUCION DEL APOYO GUBERNAMENTAL DURANTE LOS PRIMEROS ANOS DE EJECUCION...". S E CONSIDERA PERTINENTE TOMAR EN CUENTA QUE ElJE PRECISAMENT' DURANTE LOS PRIMEROS ANOS DE EJECUCION DEL PROYECTO (1975-1976) CUANDO EL P A I S ENFFSNTO UNA D I F I C I L SITUACION ECONOMICA, CARACTERIZADA POR UNA ALTA TASA DE INFLACION Y UNA PROFUNDA DEVALUACION DE L A MONEDA, LO QUE OBLIGO AL GOBIERNO MEXICAN0 REDUCIR EL GASTO PUBLICO, CON LA CONSECUENTE DISMINUCION DE LOS PROGRAMAS PRESUPUESTARIOS, AFECTANDO, ENTRE OTROS AL PROGRAMA DE DESARROLLO DE LA CUENCA DEL PAPALOAPAN. EN LO QUE S E REFIERE A LA FALTA DE CONTRATISTAS, DESDE EL MOMENT0 EN QUE E L B I R F ESTUVO DE ACUERDO EN AMPLIAR LA ZONA DE INFLUENCIA DEL PROYECTO, YA RESULTABA PREVISIBLE QUE DEBIDO A LI PEQUENO DE LAS OBRAS QUE S E EJECUTARIAN Y LO APARTADO DE LA REG EN L A QUE S E LLEVARIAN A CABO, TRAERIA COMO RESULTADO E L POCO INTERES POR PARTE DE LOS CONTRATISTAS. EN EL MISMO PARRAFO S E SENALA: "...CUANDO S E TERMINO CON TRES ANOS DE ATRASO, S E HABIAN LLEVADO A CABO SOLO CERCA DE L A MITAD DE LOS COMPONENTES ORIGINALES DEL PROYETO Y S E HABIA CANCELADO EL 48 PORCENTAJE DEL PRESTAMO DEL BANCO..." E S CONVENIENTE QUE EN EL INFORME S E CONSIDERE QUE LO ANTERIOR S E DEB10 A LA REESTRUCTURACION DEL PRESUPUESTO ORIGINAL, OCASIONANDO UNA REESTRUCTURACION EN LAS METAS ORIGINALES. ASIMISMO, CABE SENALAR QUE L A SECRETARIA DE AGRICULTURA Y RECURSOS HIDRAULICOS (SARH) S O L I C I T 0 AMPLIAR TRES . ANOS MAS EL PERIOD0 DE EJECUCION DEL PROYECTO CON L A APROBACION DEL BANCO 2 . EN L A MISMA PAGINA V I , PARRAFO TERCERO S E R I A CONVENIENTE lse e l nuevo QUE E L BANCO DETALLARA LOS CRITERIOS QUE U T I L I Z O PARA MEDIR A LOS rrafo 27. BENEFICIARIOS DEL PROGRAMA DE INFRAESTRUCTURA SOCIAL. DE IGUAL MANERA, RESPECT0 AL J U I C I O CONSIGNADO EN E L INFORME SOBRE L A SUPUESTA MALA CALIDAD DE LA CONSTRUCCION DE DE LAS OBRAS DE INFRAESTRUCTURA SOCIAL DEL PROYECTO, EL GOBIERNO DE MEXICO CONSIDERA QUE S I BIEN TAL ASEVERACION PUDIERA S E R VALIDA PARA ALGUNOS DE LAS OBRAS VISITADAS POR LA MISION DE EVALUACION DEL BANCO, DURANTE E L PASADO MES DE ENERO, L A CUAL EN RIGOR CUBRIO UNA MLTY MODESTA PARTE DEL AREA BENEFICIADA, NO DEBE SER GENERALIZADA A TODO E L PROYECTO. S E CONSIDERA QUE LA MUESTRA TOMADA EN ESA I OCASION NO E S REPRESENTATIVA. 3. EN LA HOJA V I I PARRAFO 1, S E SENALA QUE: "...LA TASA DE RENTABILIDAD ECONOMICA DEL PROYECTO EXCLUIDO EL COST0 DE L A e cambio en e l INFRAESTRUCTURA SOCIAL S E ESTIMA ACTUALMENTE EN CERCA DEL 2 0 afo 15. PORCENTAJE (65 PORCENTAJE EN L A EVALUACION EX-ANTES) ..." S E R I A CONVENIENTE QUE E L INFORME DETALLARA CUALES FUERON LOS CRITERIOS PARA SU ESTIMACION Y EL PORQUE DE SU ABATIMIENTO. 4. EN L A HOJA V I I PARRAFO CUATRO, NO S E ESTA DE ACUERDO CON 2cho de que l a EL INFORME CUANDO HACE REFERENCIA A: "...EL ENFOQUE INTEGRADO 'estructura DEMOSTRO SER IMPOSIBLE EN UNA ZONA TAN EXTENSA DEL PROYECTO Y FUE diso CBSTACULIZADO ADICIONALMENTE POR LOS ESTRICTOS CRITERIOS ECONOMICOS no quiere - DISENADOS PARA LA SELECCION Y UBICACION DE LA INFRAESTRUCTURA que este' SOCIAL" (MEMORANDO DE EVALUACION EX-POST, PARRAFOS 2 3 - 2 4 ) . :rada en e l CABE MENCIONAR QUE S I S E LOGRO UN ENFOQUE INTEGRADO, YA QUE S E nente de APROVECHO LA INFRAESTRUCTURA SOCIAL CONSTRUIDA CERCA DE LAS ZONAS cci6n. PRODUCTIVAS Y S E UTILIZARON LOS RECURSOS ECONOMICOS Y SOCIALES DISPONIBLE EN LAS ZONAS MARGINADAS, EN ESPECIAL EN L A CUENCA ALTA. 5. CON EL OILJET0 DE AMPLIAR E L CONTENIDO DEL PRIMER PARRAFO e l nuevo DE L A PAGINA V I I I DONDE S E HACE MENCION A LOS PROBLEMAS DE TRASPASO fo 17. DE LAS OBRAS E INSTALACIONES A L A TERMINACION DEL PROYECTO, NOS PERMITIMOS SENALAR QUE LA COMISION TIENE EN SU PODER LAS ACTAS ADMINISTRATIVAS DE ENTREGA DE OBRAS DE LAS 454 AULAS QUE CONSTRUYO, MISMAS QUE LOS HABITANTES BENEFICIADOS S E RESPONSABILIZARON DE MANTENER EN COLABORACION CON LA SECRETARIA DE EDUCACION PUBLICA ( S E P ) . RESPECT0 A LAS 2 1 2 RESTANTES, ESTAS FUERON CONSTRUIDAS POR E L CAPFCE, HACIENDOSE CARGO DE ELLAS LA SEP. POR LO QUA TOCA A LOS ANEXO 1 P d g i n a 4 CENTROS DE SALUD, RAUCBL FUERON INTEGRAMENTE CONSTRUIDOS POR LA SECRETARIA DE SALUBRIDAD Y ASISTENCIA (SSA). DE HECHO LA SECRETARIA DESDE UN P R I N C I P I O HA OPERADO Y ADMINISTRADO LOS CENTROS S I N NINGUN COMPROMISO POR PARTE DE LA COMISION. POR LO QUE RESPECTA A LAS OBRAS DE ELECTRIFICACION, ESTAS N E R O N CONSTRUIDAS EN CONVENIO CON LA COMISION FEDERAL DE ELECTRICIDAD, EN TANTO QUE E L COMITE PRO-OBRAS DEPENDIENTE DE LA SECRETARIA DE COMUNICACIONES Y TRANSPORTES SE HA ENCARGADO DE DAR MANTENIMIENTO A LOS CAMINOS CONSTRUIDOS POR LA COMISION. POR TANTO, SE SUGIERE QUE E L INFORME AMPLIE MAS SU OBSERVACION AL RESPECTO. 6. EN EL PARRAFO 5 DE LA MISMA PAGINA, S E MENCIONA 'I... NO S E RECAUDARON CARGOS POR CONCEPT0 DE AGUA, PRINCIPALMENTE DEBIDO A LO DERECHOS DE AGUA PRIVADOS EXISTENTES Y A LA OPOSICION DE LOS PRODUCTORES, Y TAMBIEN A QUE EL PRESTATARIO NO ESTABLECIO LEGALMENTE LOS DISTRITOS DE RIEGO (INFORME DE TERMINACION DEL PROYECTO, PARRAFO 3.24)". V S a s e e l c a m b i o en e l pdrra- SOBRE ESTE PARTICULAR, S E R I A CONVENIENTE AGREGAR AL INFORME f o 3 . 2 4 d e l i n f o r m e de QUE LOS DISTRITOS DE RIEGO ESPERANZA Y PALMAR DE BRAVO, PUEBLA teminaci6n d e l pr-yecto y N E R O N CREADOS POR ACUERDO PUBLICADO EN E L DIARIO O F I C I A L DE LA en la pdgina videl memoran-FEDERACION EL 6 DE MAY0 DE 1 9 7 6 Y EL DE R I O BLANCO, VERACRUZ POR d o de evaluaci6n expost. ACUERDO DEL 2 9 MAY0 DE 1963 PUBLICADO EN EL MISMO DIARIO EL 2 3 DE J U L I O DEL AN0 ANTES MENCIONADO Y EL DE R I O SALADO PUEBLA Y OAXACA S E CREO POR ACUERDO DE FECHA 1 7 DE MARZO DE 1 9 6 5 . ADEMAS E S IMPORTANTE SENALAR QUE LAS CUOTAS POR EL US0 DE AGUA S E F I J A N CAD CICLO AGRICOLA POR LOS COMITES DIRECTIVOS. SOLO EN EL CASO DEL DISTRITO DE RIEGO SALADO, POR HABER SIDO CREDO POSTERIORMENTE A CONCESIONES DADAS A PARTICULARES QUE DEBIERON SER RESPETADAS, S E TIENE OPOSICION DE LOS PARTICULARES PARA EL PAGO DE CUOTAS. EN E CASO DEL DISTRITO DE RIEGO ESPERANZA S E I N I C I O SU OPERACION F O R M A PARTIR DE 1984. EN EL SUPUESTO DE QUE NO ESTUVIERAN ESTABLECIr LOS DISTRITOS DE RIEGO, NO CORRESPONDE AL PRESTATARIO S I ESTABLECIMIENTO, SEGUN S E DESPRENDE DE L A SECCION I V , FRACCIONES A 7 2 DE L A LEY FEDERAL DE AGUAS, SIENDO DICHAS ATRIBUCIONES RESPONSABILIDAD DEL GOBIERNO FEDERAL. 7. EN EL PARRAFO 10 DEL RESUMEN, LA ULTIMA FRASE DICE: 'I.. V d a s e e l nuevo p s r r a f o lo. S I N EMBARGO SARH NO TOMO NINGUNA MEDIDA Y CONTINUO INTERESNEN LLEVAR A CAB0 LAS INVERSIONES DEL PROYECTO...". SE CONSIDERA QU ESTA ASEVERACION CARECE DE VALIDEZ EN VIRTUD DE QUE LA SARH TOMO DECISION DE CONTINUAR CON LAS INVERSIONES DE PROYECTO, CONSIDERA LAS ALTERNATIVAS PLANTEADAS. 8. EN EL PARRAFO 1 2 , I N C I S O (A) RENGLON 4, S E INDICA "... VSase la a1 pie del L A FECHA DE TERMINACION S E HABIAN EQUIPADO SOLO 7 DE 4 0 POZOS pgrrafo l2y psrrafo 3 * 0 2 ~ ~ ~Y ~S E~HABIAN ~REGADO 7 7 2 HECTAREAS EN COMPARACION CON Li A D ~ del . Orne de terminacibn 2 , 4 0 0 HECTAREAS ESTIMADAS EN LA EVALUACION. .I1. SOBRE LO ANTER' d e l p r o y e c t o . E L DOCUMENTO OMITE QUE E L INFORME DE EVALUACION EX-ANTE NO CONSIDER0 LA EXISTENCIA DE 2 0 POZOS EQUIPADOS EN LA ZONA MENCIONADA, LOS CUALES S E HABIAN FINANCIADO CON RECURSOS DEL BA INTERAMERICANO DE DESARROLLO ( B I D ) , LO QUE OBLIGO A TENER QUE CANCELAR L A PERFORACION DE 33 DE LOS 40 POZOS PROYECTADOS EN E S DISTRITO, A F I N DE NO PROVOCARSE GRAVES PROBLEMAS HIDROLOGICOS. ANEXO 1 Pdgina 5 9. EN EL PARRAFO 1 2 , I N C I S O (B) RESPECT0 A LA ASISTENCIA TECNICA SUMINISTRADA POR L A COMISION A L A AGRICULTURA DE TEMPORAL, Sase el nuevo S E RECOMIENDA REVISAR E L INFORME FINAL ELABORADO POR L A COMISION, Prrafo 12. E L PARTICULAR E L CUADRO 2 EN DONDE CLARAMENTE S E MENCIONAN LAS METAS ALCANZADAS EN EL PROGRAMA DE DESARROLLO RURAL, POR LO QUE A J U I C I O DE L A COMISION T I E N E DOBLE MERIT0 LO MENCIONADO EN ESTE P ARRAFO DEL INFORME. 10. EN EL PARRAFO 1 7 , RENGLON 8 S E SENALA; "...ADEMAS, hay ninguna SUBSISTE EL INTERROGANTE DE S I L A COMISION DEL PAPALOAPAN ERA E L ntradicci6n; INSTRUMENTO ADECUADO PARA L L m A R A CABO UN PROYECTO DE ESTA ecisamente el NATURALEZA...". EN ESTE PUNT0 EL INFORME S E CONTRADICE, PUES jetivo de la ANTERIORMENTE SENALA 1 7 3 "...EL PRINCIPAL ORGANISMO DE EJECUCION aluaci6n expost SERA LA COMISION DEL PAPALOAPAN, CREADA EN 1 9 4 7 DENTRO DE LA SARH determinar si PARA PLANIFICAR, DISENAR, CONSTRUIR TODAS LAS OBRAS PUBLICAS EN LA ; decisiones CUENCA DEL PAPALOAPAN. LA COMISION LLEVARIA A CABO EL PROYECTO CON >ptadas en la LA ASISTENCIA DE OTROS ORGANISMOS GUBERNAMENTALES..." (PAGINA 4 , ;e de evaluacih PARRAFO 7 ) . DEBEMOS RECORDAR ADEMAS QUE FLJE E L MISMO BANCO EL QUE !ron acertadas ACEPTO QUE FUERA L A COMISION DEL PAPALOAPAN E L ORGANISMO LO. RESPONSABLE PAR L A EJECUCION DEL PROYECTO, CON L A ASISTENCIA Y ASESORIA DE LOS ORGANISMOS GUBERNAMENTALES CORRESPONDIENTES, COMO QUEDO ASENTADO EN LOS CONTRATOS DE PRESTAMO Y DE GARANTIA. 11. EN EL PARRAFO 19 DEL INFORME, EN SUS ULTIMOS 4 RENGLONES S E INDICA: "...FINALMENTE, NO S E CONTEMPLARON LOS ATRASOS CAUSADOS POR LA TARDIA APROBACION DE LAS AUTORIZACIONES PRESUPUESTARIAS 3e cambio en ANUALES POR EL GOBIEFWO FEDERAL, LO QUE E S EN LA PRACTICA FRECUENTE 38rrafo 19. EN MEXICO, NO OBSTANTE LA ANTERIOR EXPERIENCIA DEL BANCO EN E L PAIS..." SOBRE EL PARTICULAR, E S MENESTER ACLARAR QUE EL PRESUPUESTO FEDERAL S E ASIGNA EN EL MES DE NOVIEMBRE DEL AN0 INMEDIATO ANTERIOR Y QUE INCUMBE A LAS DEPENDENCIAS GUBERNAMENTALES EJERCERLO Y OPERARLO. DE LA MISMA MANERA E S POSIBLE APLICAR EL PRESUPUESTO ANTES DE I N I C I A R E L ANO, CON BASE EN EL "ACUERDO DE SECAS" QUE PERMITE A LAS MISMA DEPENDENCIAS D I S T R I B U I R SUS CARGOS EN EL PROXIMO AN0 FISCAL EN NOVIEMBRE, DICIEMBRE, ENERO Y FEBRERO. DE ESTA MANERA LOS DESEMBOLSOS Y LAS PARTIDAS PRESUPUESTALES S E AGILIZAN. LA SUGERENCIA E S QUE DEL PARRAFO ANTES MENCIONADO S E ELIMINEN LOS ULTIMOS CUATRO RENGLONES DEBIDO A QUE CONDUCE HACIA UNA MALA IMPRESION DE L A REALIDAD. 1 2 . EN AL PARRAFO 22 S E HACE MENCIONA QUE "...SE PERDIO E L ACERTADO CONCEPTO DE COMENZAR.EL PROYECTO EN CUATRO ZONAS P I L O T 0 !el nuevo PARA LUEGO AMPLIAR LAS ACTIVIDADES SOBRE LA BASE DE L A fo 22, EXPERIENCIA..." LO ANTERIOR FUE RESULTADO, COMO LO MENCIONA E L MISMO INFORME EN PARRAFOS ANTERIORES, DE LA PRESION EJERCIDA POR EL BANCO Y EL GOBIERNO DE MEXICO PARA AMPLIAR LA ZONA DEL PROYECTO. S I N EMBARGO, E L CONCEPTO DE ZONAS P I L O T 0 Y SU DESARROLLO ES VALID0 PARA ZONAS HIDROLOGICAS Y ,CLIMATOLOGICAS SEMEJANTES. POR LO TANTO S E CONSIDERA QUE FUE ACERTADO AMPLIAR LAS 4 ZONAS PRIHERAMENTE CONTEMeLADAS, PUESTO QUE NO INCLUIAN COMPONENTES NETAMENTE PRODUCTIVOS Y QUE FUERON LOS QUE MEJORES RESULTADOS EXPERIMENTARON. AVEXO 1 P h g i n a 6 S e espera que 10s m a y o r e s ingre- 13. EN E L PARRAFO 23 EN LOS ULTIMO 3 RENGLONES, SE INDICA sos obtenidos por losagricul- "... QUE: SIGUEN SIENDO DUDOSOS LOS BENEFICIOS FINANCIEROS , toreg de las actividades de ." ECONOMICOS Y SOCIALES DE ALGUNOS CAMINOS DEL PROYECTO Y DE LA p r o d u c c i 6 n i n d u z c a n un m e j o r USOINFRAESTRUCTURA SOCIAL.. SERIA CONVENIENTE QUE EL INFORME de l o s caminos y la i n f r a e s t r u c ~ R E ~ ~ ~ A MAS SUS COMENTARIOS Y SENALARA CONCRETAMENTE A CUALES R A tura social Y generen m s s bene- CAMINOS SE REFIERE Y QUE T I P 0 DE INFRAESTRUCTURA SOCIAL NO HA ficios i n c r e m e n t a l e s . GENERADO BENEFICIOS ESPERADOS. 14. CUANDO S E HACE REFERENCIA A LOS PROBLEMAS DE 1 COORDINACION, E L DOCUMENT0 EN UNA DE SUS PARTES SENALA QUE : "LA SECRETARIA DE SALUD HA REHUSADO HACERSE CARGO DE CERCA DE LA M I Vgase mevOpsrrafo 27 (b) .". DE LOS CENTROS DE SALUD EN RAZON DE QUE FUERON DEFICIENTEMENTE CONSTRUIDOS 0 NO FUERON TERMINADOS.. ESTA AFIRMACION CONSIDERAMOS QUE NO E S DEL TODO CORRECTA, CUANTO QUE LA MUESTRA UTILIZADA EN FIJNCION DE LOS POCOS CENTRO! SALUD QUE S E TUVO OPORTUNIDAD DE V I S I T A R EN LA ZONA DURANTE LA MISION DE EVALUACION EN ENERO DE 1985, NO PERMITE TENER UN PAN1 LO SUFICIENTEMENTE AME'LIO COMO PARA HACER EL COMENTARIO QUE EL INFORME SENALA. POR OTRA PARTE, E S MENESTER RETOMAR EL COMENT DEL PUNT0 4 DE ESTOS COMENTARIOS RESPECT0 A QUE LA SECRETARIA SALUBRIDAD TUB0 A SU CARGO LA CONSTRUCCION Y MANTENIMIENTO DE CENTROS DE SALUD DESDE E L P R I N C I P I O . 15. DEL PARRAFO 27 EN ADELANTE SE SUGIERE CONSIDERAR LOS PUNTOS DE V I S T A CONTEME'LADOS ANTERIORMENTE CON EL PROPOSITO DE EVITAR REPETICIONES INNECESARIAS. SUFRAGIO EFECTIVO. NO REELECCION E L DIRECTOR DE ORGANISMOS FINANCIEROS INTERNACIONALES L I C . J O S E L U I S FLORES HERNANDEZ MEXICO PROYECTO DE DESARROLLO RURAL INTEGRADO CUENCA DEL PAPALOAPAN (Prestamo 1053-ME) INFORME DE TERMINACION DEL PROYECTO 20 de abril de 1984 Departamento de Proyectos Oficina Regional de America Latina y el Caribe MEXICO PROYECTO DE DESARROLLO RURAL INTEGRADO CUENCA DE PAPALOAPAN (Prkstamo 1053-ME) INFORME DE TERMINACION DEL PROYECTO I. INTRODUCCION 1.01 En 10s primeros aiios de la dkcada de 1970, el Gobierno estaba profundamente preocupado por la creciente ola de pobreza que azotaba las zonas rurales. A pesar de la gran envergadura de la reforma agraria, muchas personas de las zonas rurales seguian viviendo en condiciones eco- nomicas y sociales de desanparo. En ese momento, debido a la existencia de recursos limitados y servicios awriliares inadecuados, alrededor del 85% de 10s agricultores aportaban so10 el 12% de la producci6n agricola total. 1.02 Para solucionar el problema de la pobreza rural, el Gobierno redefinio su estrategia de desarrollo global, concentrandose en la diver- sificacion agricola, el crecimiento de la produccion y la distribucion del ingreso. El desarrollo rural integrado se convirtio en la columna verte- bral de la estrategia del Gobierno para aliviar la pobreza. Ademis, para intensificar la atencion y garantizar una coordinacion eficaz, el program de desarrollo rural se ejecuto con el auspicio de la presidencia. Se des- centralizaron las tareas de planificacion, ejecucion y supervision y se asignaron importantes partidas del presupuesto a1 desarrollo rural. 1.03 Como primer paso, se determinaron microrregiones como principa- les focos de pobreza en todo el pais. Ademas, se eligio la cuenca del Papaloapan, importante region agricola per0 una de las mas subdesarrolla- das de Mexico, como zona prioritaria para el desarrollo rural. El pro- gram de desarrollo de la cuenca del Papaloapan tenia por objeto vincular 10s componentes de apoyo productivos con la infraestructura social para fomentar un desarrollo economico y social equilibrado. La aprobacion del proyecto del Papaloapan se produjo inmediatamente despuks del famoso dis- curso sobre la pobreza pronunciado por el Sr. McNamra en Nairobi en el a50 1973, en el que se subrayo la importancia del desarrollo rural. 11. FORMULACION DEL PROYECTO A. Determination, preparacion y evaluation 2.01 Ya en 1972 el Gobierno mexicano habia pedido asistencia a1 Banco para preparar un proyecto de desarrollo rural en la cuenca del Papaloapan superior. La preparacion de este proyecto absorbio un gran esfuerzo, tanto de la Secretaria de Agricultura y Recursos Hidraulicos y la Comision del Papaloapan como de la FA0 y el Banco. La primera misi6n de la FAOIPC visit6 la cuenca en enero de 1972 y la segunda, en febrero de 1973. El Banco y la FAOIPC pasaron unos 202 dias de trabajo en la determinacion y preparacion del proyecto (152 para el Banco y 50 para la FAOIPC). 2.02 La evaluaci6n del proyecto se llev6 a cab0 en el terreno en noviembre de 1973. Tras la reunion complementaria sobre la decision (marzo de 19741, que cuestion6 el program de riego, se envi6 una misi6n de postevaluaci6n en agosto de 1974 para volver a evaluar este compo- nente. La misi6n aprobo lo estimado por la mision de evaluaci6n. B. Aprobacion del Directorio 2.03 Durante las negociaciones no se plantearon cuestiones graves. La presentaci6n ante el Directorio y su aprobacion tuvieron lugar el 29 de octubre de 1974. Si bien el Directorio apoyo el proyecto, durante las discusiones se expusieron las siguientes preocupaciones: a) teniendo en cuenta el caracter innovador del proyecto, la extensi6n de la zona comprendida en el (46.517 km<) se con- sider~demasiado grande; b) la inclusi6n de componentes de desarrollo de infraestruc- tura en un proyecto de desarrollo rural, unidos a componen- tes productivos ordinaries, podria reducir la cantidad de instalaciones de infraestructura social basicas disponibles para 10s segmentos de la poblacion no comprendidos en la zona del proyecto, y c) se cuestiono la exclusion de peque5os poblados (de menos de 500 habitantes) de algunos. componentes del proyecto, dada su necesidad de beneficios de infraestructura social como, por ejemplo, suministro de agua potable y alcantarillado, electricidad, instalaciones educacionales y centros sociales. C. Objetivos y description 2.04 Los objetivos principales del proyecto eran 10s siguientes: a) aumentar la production de alimentos; b) mejorar la distribuci6n del ingreso, elevando el nivel de ingresos de las familias pobres mediante la facilitation de credit0 y la prestacion de servicios tCcnicos, y c) mejo- rar la calidad de vida de las zonas marginales elevando 10s servicios sociales disponibles a un nivel &s proximo a1 promedio national. 2.05 El proyecto evaluado comprendia: a) componentes directarnente productivos; b) apoyo productivo; c) infraestructura social, y d) verifi- caci6n. La justificacion de esta combinacion de componentes fue que la inversi6n directamente productiva tenia que ser respaldada por componentes de apoyo, y que el aumento previsto del poder adquisitivo de la poblaci6n tendria que ser igualado por la infraestructura social. A su vez, esto mantendria a 10s agricultores receptivos a1 carnbio tecnologico y social y 10s motivaria para trabajar sus tierras con mayor eficiencia. 2.06 El organism0 de ejecucion fundamental era la Comision del Papaloapan, asistida por otros organismos especializados: la Comision Federal de Electricidad (CEF) y las Secretarias de Educaci6n y de Salud para las instalaciones educacionales y mCdicas, respectivamente. D. Costo y financiaci6n del proyecto 2.07 En el momento de la evaluation, 10s costos totales del proyecto eran de ~ ~ $ 1 3 8millones. De ese total, ~ ~ $ 1 8 ~ 5 millones correspondientes a capital de trabajo incremental en la explotacion deben financiarse de la forma siguiente: a) productores agricolas, ~~$900.000(5%); b) Gobierno, US$8,5 millones (47%), y c) Banco, ~ ~ $ 8 ,millones (48%) procedentes del 6 prkstamo vigente 910-ME. Los uS$120,5 millones restantes iban a ser financiados por tres fuentes: a) el prestamo del Banco de ~ ~ $ millones, 5 0 equivalente a1 US41X; b) el Gobierno con ~ ~ $ 6 0 ~ 3 millones (50%), y c) 10s beneficiarios, con ~~$10,2millones (9%). En el momento de la termination, el costo total del proyecto ascendia a alrededor de ~ ~ $ 7 0 millones (Anexo 1). 111. EJECUCION 3.01 El prestamo, que fue aprobado en octubre de 1974, entro en vigencia el 27 de enero de 1975. La ejecucion del proyecto comenzo inme- diatamente y la primera misi6n de supervisi6n del Banco se realiz6 en febrero de 1975. En el informe de evaluacibn se suponia un period0 de ejecucion de cinco aiios, y se preveia que el proyecto estaria terminado para el 31 de diciembre de 1979. El proyecto, que no se termin6 total- mente, concluyo a fines de 1982, despuks de ocho aiios de ejecucion. En el Cuadro 3.1 (pigina 5) se presentan las metas estimadas y 10s logros rea- les por componente del proyecto. A. Componentes del proyecto Componente productivo 3.02 Sistemas de riego. Aunque el objetivo era cubrir a unas 24.500 ha en tres distritos de riego (19.600 ha de rehabilitation y 4.900 ha de obras nuevas), 10s resultados reales, sintetizados a continuation y en el Anexo 11, fueron un tanto heterogeneos: a) En el primer distrito, Esperanza y Palmar de Bravo, el objetivo era perforar, equipar y explotar 40 pozos entuba- dos profundos, y proporcionar sistemas de distribuci6n mediante canales de riego por gravedad en toda la zona (2.400 ha). Ahora bien, en el informe de evaluaci6n no se mencionaron 10s 20 pozos entubados profundos existentes, financiados anteriormente por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), ni la necesidad, debida a las condiciones topogrSficas y de 10s suelos, de utilizar sistemas de riego por aspersi6n en lugar de riego pot gravedad. Asimismo, 10s derechos de agua privados existentes y la demanda de agua urbana, unidos a la falta de un distrito de riego legal, constituyeron irnpedimentos. Con todo, mediante el proyecto se equiparon siete de 10s pozos entubados ya exis- tentes financiados por el BID, y se regaron 772 ha utili- zando aspersores; b) En Rio Salado se rehabilitaron solo unas 1.979 ha de un total de 6.100 ha. Los derechos de agua privados aguas arriba de la zona financiada por el Banco y la falta de un distrito de riego legal impidieron un mayor desarrollo; c) En el distrito de Rio Blanco (16.000 ha) el efecto fue mayor. Sin embargo, unas 7.500 ha de la zona de regadio todavia estan dedicadas a las pasturas y no a la produccion de cultivos, y d) Adends de estas zonas, en 1980 se agrego a1 proyecto un componente de infraestructura hidrdulica de pequeza escala, que aport6 otras tres obras de riego en pequeiia escala que comprenden alrededor de 1.700 ha. 3.03 Mediante el Plan de Mejoramiento Parcelario existente (PLAMEPA) se presto asistencia tecnica intensiva a 10s agricultores de las zonas de regadio, en especial las de Rio Salado y Rio Blanco. Como consecuencia, en Rio Salado hub0 un pequeso aumento de las obras de rehabilitation que comprendio unas 1.979 ha. En Rio Blanco, 10s resultados fueron nds espec- taculares: a) las zonas de regadio aumentaron en unas 7.000 ha; b) se introdujo un segundo ciclo de cultivos de oto6o/invierno; c ) 10s rendi- mientos de 10s cultivos aumentaron significativamente, y d) se llev6 a cab0 una diversificacion de 10s cultivos, dandose importancia a las frutas y verduras. 3.04 Agricultura de temporal. En materia de produccion y productivi- dad agricolas, el proyecto super6 10s objetivos fijados en la evaluaci6n (Anexo 11). El grupo de beneficiarios estaba constituido por unas 60.000 familias de agricultores, en su mayoria a1 nivel de subsistencia. En el momento de la evaluaci611, la zona a la cual el Plan Papaloapan del Gobierno para la agricultura de temporal (PLANPA) habia de prestar asis- tencia tecnica, se estimaba en 100.000 ha. Ahora bien, para 1982 el PLANPA habia alcanzado un promedio de 130.568 ha anuales en el transcurso de la ejecucion del proyecto. Durante el period0 del proyecto, un prome- dio anual de 45.500 familias de agricultores de las zonas agricolas de temporal recibieron asistencia ticnica del proyecto. Estos resultados concuerdan con las estimaciones de la evaluation. Adends, 10s aumentos de la productividad y la producci6n fueron elevados a1 amparo del proyecto (Anexos I1 y V). Componente de apoyo productivo 3.05 Explotaciones experimentales. La creaci6n de tres explotaciones experimentales, principalmente para agricultura de temporal, no fue esti- mada debidamente en la evaluaci6n. En ese momento, el Instituto Nacional de Investigaciones Agricolas (INIA) tenia una red de instalaciones experi- mentales y de investigaci6n en la zona del proyecto. En consecuencia, las explotaciones experimentales no se terminaron; sin embargo, en virtud de este componente se construyeron dos escuelas tCcnicas agricolas y 54 ane- xos de escuelas tecnicas. 3.06 Caminos de acceso. En total se construyeron 58 caminos de acceso con una extension total de 601 km que cubrieron las necesidades de alrededor de 72.000 ha. La meta fijada en el informe de evaluaci6n era dc Cuadro 3.1: netas y l o n o s del proyecto por categorfa en e l momento Logros Partida Unidad de l a evaluacibn Efectivos X Componente productivo 1. Sistemas de riego a ) Esperanea y Palmar de Bravo ha b ) D i s t r i t o de riego de Rfo Salado i) Rehabilitacibn ha ii) Tierras nuevas ha c ) D i s t r i t o de riego de R f o Blanco ha d ) Infraestructura hidrdulica en pequella escala ha e ) PLAUEPA ha 2. Siatema agropecuario de temporal a ) PLANPA ha 100 .OOO 130.598 131 Cwponente de apoyo productivo 3. Explotaciones experimentales /a No. 3 4. Caminos de acceso km 1.340 5. Instalaciones de comercializacidn No. 12 Componente de infraestructura social 6. Suministro de agua potable S i s temas Benef iciarios 7. Alcantarillado Siatemas Beneficiarios 8. Suministro de electricidad Sistemas Beneficiarios 9. Instalaciones asistenciales Sistemas Camas Beneficiarios 10. Instalaciones educacionales Aulas 1.185 668 56 Benefi c i a r i o s 59.300 33-400 56 11. Centros sociales Edificios 141 23 16 Beneficiarios 105.700 28.251 27 12. Verificacidn de proyectos Estudio de l a cuenca del Papaloapan/b 13. Encuestas b d s i c a s / ~ e s a r r o l l o Determinacibn de proyectos - / a No ejecutado debido a que ye e x i s t f a n instalaciones; s i n embargo, se constru- yeron dos escuelas tecnicas agrfcolas y 54 anexos de escuelas tecnicas. / b No previsto en e l momento de l a evaluacidn. E l estudio comenzd en junio de 1981, despues de haberse revisado e l convenio de pr6stamo y de garantfa en junio de 1981. Para l a fecha de c i e r r e , l a primera fase del estudio estaba terminada, 1.340 km. Esa meta era demasiado ambiciosa por tres rnotivos: a) la capa- cidad limitada de la Comisi6n del Papaloapan para la preparacibn de 10s documentos de diseiio y licitaciones; b) falta de fondos de contrapartida, a1 menos hasta el fin de 1979 (se construyeron ~ 6 1 0397 km), y c) falta de contratistas locales calificados y bien equipados para ese tipo de tra- bajo. El problem expuesto se vio agravado a h nds por el hecho de que el period0 anual de trabajo se limit6 a seis meses debido a las lluvias. 3.07 Instalaciones de comercializaci6n. Si bien el proyecto compren- dia la construcci6n de 12 depbsitos, s6lo se contruyeron seis unidades, que se equiparon parcialmente, con una capacidad total de almacenamiento de 15.000 TM (2.500 TM por unidad). Hasta la fecha, ninguna ha sido uti- lizada eficientemente, debido a que la demanda es limitada. Cornponente de infraestructura social 3.08 En el momento de la evaluacion, el objetivo global del proyecto era elevar 10s servicios sociales de 10s poblados que tuviesen entre 500 y 5.000 habitantes a un nivel nds pr6ximo a1 del promedio nacional, y fomen- tar el increment0 de la poblaci6n en las aldeas donde podrian prestarse dichos servicios. Como se muestra en el Cuadro 3.1, y se analiza mis ade- lante, 10s resultados han sido heterogeneos. Debido a lo limitado de las actividades de verificaci6n y evaluacion (pirrafo 3.15), es dificil deter- rninar la calidad de 10s servicios prestados a1 amparo de 10s diversos com- ponentes de infraestructura social. Asimismo, pareceria que con programas de capacitaci6n especifica se habrian mejorado 10s componentes. 3.09 Suministro de agua potable. En lo que se refiere a 10s siste- mas, s6lo se cumplio el 50% de las metas de suministro de agua potable, aunque se han atendido las necesidades de alrededor del 63% de la pobla- ci6n. Casi todos 10s sistemas de suministro de agua potable se demoraron debido a: a) poca capacidad en materia de disefio y preparation de 10s subproyectos, y b) falta de contratistas calificados e interesados. Otras demoras fueron provocadas por la renuencia de muchos beneficiarios a cum- plir con 10s aspectos financieros relativos a 10s gastos de funcionamiento y mantenimiento y a la inversi6n como, por ejemplo, el pago inmediato del 20%, como minimo, de 10s costos de inversibn, y aportes posteriores para 10s gastos de funcionamiento y mantenimiento. 3.10 Alcantarillado. Con respecto a las metas, 10s resultados de ejecuci6n son satisfactorios, pues se construyeron 10 de 10s 12 sistemas previstos, favoreciendo a m&s del 100% de 10s beneficiarios. 3.11 Suministro de electricidad. Los resultados de este programa fueron satisfactorios; se cumplieron las metas previstas en el momento de la evaluaci6n: se construyeron 128 sistemas frente a 10s 106 propuestos, y se atendieron las necesidades de alrededor de 130.000 personas, es decir, un nivel de eficiencia del 95%. 3.12 Instalaciones asistenciales. Se construyeron ~ 6 1 049 de 10s II centros de salud previstos en el momento de la evaluacion. Aunque las cantidades estimadas y reales de beneficiarios parecen ser equiparables, las cifras deben interpretarse con cautela. En 1980, se determinaron tr limitaciones fundamentales: a) falta de inter& y recursos limitados de la Comisi6n de Construcci6n e Ingenieria de la Secretaria de Salubridad Asistencia (CCISSA); b) escasez de especialistas medicos para prestar 10s semicios, y c) falta de fondos. Debido a nuevas restricciones presupues- tarias en 198211983, no sesabe cdntos de 10s lr9 centros de salud se encuentran efectivamente funcionando en la actualidad. 3.13 Instalaciones educacionales. Hubo una insuficiencia del 44% respecto de las instalaciones educacionales estimadas, que puede atri- buirse a las siguientes causas: a) la distancia entre las localidades donde se necesitaban escuelas, en especial en zonas montazosas; b) limita- ciones de adquisici6n, pues este tipo de obras civiles es de pequesa escala y de poco interes para 10s contratistas, y c) limitaciones burocr6- ticas como, por ejemplo, tener que tratar con el Comite Administrador del Programa Federal de Construcci6n de Escuelas (CAPFCE) de la Secretaria de Educacibn que, adends de suministrar equipo, tenia que proporcionar 10s maestros, tarea dificilisima en zonas rurales remotas y a menudo aisla- das. Asimismo, en este program existe cierta superposition, dado que 10s proyectos del PIDER tambien proporcionan instalaciones educacionales en la zona del proyecto. 3.14 Centros sociales. Asimismo, la provisi6n de centros sociales fue insuficiente (se construyeron 23 centros en lugar de 10s 141 previstos en el momento de la evaluaci6n). Adenks de las mismas limitaciones sinte- tizadas precedentemente para las instalaciones educacionales, hubo una falta de interes casi total en la mayoria de las comunidades por este tipo de infraestructura social. Por otra parte, el edificio solo sin el apoyo adecuado no cumple ninguna finalidad util en lo que se refiere a1 desa- rrollo rural integrado. 3.15 Verificacion y evaluaci6n. Las tareas de verificacion y evalua- cion fueron modestas porque el organism0 ejecutor carecia de experiencia en este campo. Se llenaron alrededor de 229 cuestionarios sobre 7 de 10s componentes del proyecto. Sobre la base de esta encuesta, pareceria que 10s beneficios mayores para la poblaci6n fueron: 10s caminos de acceso, la electrificaci~jn,el suministro de agua potable y las instalaciones edu- cacionales. Durante la ejecuci6n del proyecto deberia haberse insistido nuis en su evaluation y verificaci6n. Deberia haberse recurrido a1 apoyo externo, sumado a 10s expertos locales, a fin de establecer un marco efi- caz para verificar y evaluar 10s resultados de diversos programas finan- ciados dentro del proyecto. 3.16 Estudio de la cuenca del Papaloapan. Aunque no se incluy6 en el momento de la evaluaci6n, este componente se incorpor6 a1 proyecto en junio de 1981, a pedido del Gobierno. En este estudio participaron tres entidades estatales importantes (la Cornision del Papaloapan, la Cornision del Plan Nacional Hidraulico y la Direction General de Estudios de la Secretaria de Agricultural. La fase inicial del estudio se concentro en el diagn6stico socioeconomico de la cuenca, la recopilacion de datos basi- cos, 10s mapas topograficos (820.000 ha), el estudio del suelo y la clasi- ficacion de las tierras, la hidrologia, el regimen de la propiedad y el us0 de las tierras. El Gobierno piensa emplear esta informacion para determinar y preparar proyectos de desarrollo en la cuenca. B. Desembolsos 3.17 Para la fecha de cierre del proyecto 10s desembolsos totales ascendieron a ~ ~ $ 2millones, o sea, el 52% del monto original del prks- 6 tam0 de ~ ~ $ millones (Anexo 111 y Datos Basicos). 5 0 El ritmo de 10s desembolsos del prkstamo seiiala que hasta fines del ejercicio de 1978, o sea, despuks de tres aiios de ejecucibn, el total de desembolsos era solo de ~ ~ $ 6 ,millones, es decir, el 18% de lo estimado en la evaluaci6n. 5 Este lento ritmo de desembolsos puede atribuirse a las tres restricciones siguientes que obstaculizaron el proyecto desde su comienzo: a) supuestos excesivamente optimistas efectuados por el Banco en el momento de la evaluation en cuanto a1 ritmo de ejecucion del proyecto, la magnitud y alcance del programa de inversiones y la participaci6n de 10s beneficiarios; b) falta de interks en el proyecto por parte del prestatariolga- rante durante el periodo 1976-1979, y c) Una disponibilidad insuficiente y no sincronizada de fondos de contrapartida, principalmente para inversiones. 3.18 En 1977 la Comisi6n del Papaloapan solicit6 a la Secretaria de Agricultura (SARH) que considerase tres opciones para mitigar 10s proble- mas que trababan la ejecuci6n del proyecto: a) la teminaci6n del pro- yecto; b) la reducci6n del prkstamo del Banco a ~ ~ $ millones, o c) la 3 0 ampliaci6n del periodo de ejecucion. Ahora bien, la SARH no adopt6 medida alguna respecto del pedido mencionado porque el proyecto se encontraba en las primeras etapas de ejecuci6n. 3.19 Tras registrar un crecimiento sostenido en el ejercicio de 1979, 10s desembolsos siguieron aumentando en el ejercicio de 1980 (US$6,25 mi- llones). Desde entonces, admitiendo las dificultades de ejecuci6n, el prestatario solicit6 y recibi6 dos cancelaciones parciales de 10s recursos del prkstamo (U~$12millones en febrero de 1981 y US$^ millones en agosto de 1982). C. Adquisiciones 3.20 En 10s procedimientos de adquisici6n generales bosquejados en e convenio de garantia se establecia que, salvo en el caso de 10s consulto- res, todos 10s contratos cuyo costo se estimase en el equivalente de US$80.000 6 &s deberian llevarse a cab0 mediante licitacion pcblica internacional (LPI). Ya en la primera misi6n de supervision, el Banco notifico a1 garante y a su organism0 ejecutor que debian seguir 10s proce dimientos de adquisicibn, fundamentalmente el sistema de licitaci6n pcblica internacional, de acuerdo con el convenio de garantia. En 1976 s volvib a reiterar la importancia de seguir 10s procedimientos de adquisi- ci6n. Sin embargo, durante el periodo 1976-1979, pareceria que el Banco presto poca atenci6n a estos procedimientos. El sistema de licitaci6n publica internacional no se aplico nunca en el proyecto, y hasta que se emend6 el convenio de garantia en 1980, todos 10s contratos se adjudica ron mediante licitaciones p6blicas nacionales, salvo el correspondiente la electrificacibn, que fue llevado a cab0 por administraci6n por la Comi- si6n Federal de Electricidad (CFE). Sin embargo, durante este period0 el Banco continuo haciendo 10s desembolsos, que ascendieron a unos de US$^ millones. 3.21 En diciembre de 1979 una misi6n especial de supervisi6n, en cum- plimiento del pedido de la Comisi6n, recomend6 a la direcci6n del Banco que se introdujeran cambios en 10s procedimientos de adquisici6n para ace- lerar la ejecuci6n del proyecto y 10s desembolsos. En materia de obras civiles, 10s cambios introducidos en 1980 en el convenio de garantia per- mitieron a la Cornision del Papaloapan lo siguiente: a) seguir 10s proce- dimientos relatives a 10s contratos negociados directamente para obras civiles con 10s contratistas mejor calificados para llevar a cab0 las obras, hasta el equivalente de ~~$220.000por contrato, frente a1 monto anterior equivalente a US$80.000, y b) seguir 10s procedimientos de lici- taciones piiblicas nacionales para 10s contratos superiores a1 equivalente de ~~$220.000.Adeds, 10s contratos para la adquisici6n de mercancias superiores a1 equivalente de ~~$220.000,debian gestionarse con el sistema de licitaciones piiblicas internacionales. Los informes presentados por la Comisi6n del Papaloapan muestran que, entre 1975 y 1982, alrededor del 59% de 10s contratos de obras civiles se negociaron directamente. De igual modo, la magnitud de 10s contratos varib entre un equivalente de US$15.000 a US$150.000 para equipo y un equivalente de ~~$10.000a US$1,3 millones para obras civiles diseminadas en toda la zona del proyecto. Asimismo, pareceria que el umbra1 establecido durante la evaluation y las negocia- ciones del prhstamo para la adquisici6n de equipo y obras civiles fue demasiado bajo, habida cuenta de las condiciones reinantes en la zona del proyecto. D. Informaci6n y auditoria 3.22 La informaci6n sobre el proyecto en general fue satisfactoria. Desde la fecha de entrada en vigor del proyecto (enero de 1975) hasta 1977, el envio de informes semestrales se consider6 aceptable. Sin embargo, en 1978 se introdujo un formato de informaci6n mis amplio. A excepci6n de 1979, 10s informes desde 1980 hasta la terminaci6n del pro- yecto (diciembre de 1982) se recibieron con regularidad y de manera satisfactoria. 3.23 La Direction General de Auditoria Interna de la SARH preparo in£ormes de auditoria para el ejercicio de 1977/78, pero no se enviaron a1 Banco. Ahora bien, se realiz6 una auditoria parcial para el ejercicio de 1979 y se remiti6 a1 Banco. En el ejercicio de 1980181 las cuentas del proyecto tambien fueron verificadas por 10s auditores internos de la SARH, pero no se remitieron a1 Banco. Pese a 10s numerosos recordatorios envia- dos por correo y mediante las misiones de supervisi6n, el prestatario no cumpli6 cabalmente con el requisito de auditoria. E. Cumplimiento de las estipulaciones 3.24 Adends del requisite de auditoria, en el convenio de garantia se estipularon varias clhusulas de recuperacibn de costos para varios compo- nentes del proyecto. Sus efectos y el cumplirniento por parte del presta- tario pueden sintetizarse de la manera siguiente: a) Cargos por agua de riego. Para el 31 de diciembre de 1979 debian llevarse a cab0 estudios socioecon6micos en cada zona de regadio para determinar, entre otras cosas, la capacidad de 10s consumidores de agua para hacer frente a 10s costos del riego, incluidos 10s de funcionamiento y mantenimiento. Por liltimo, se remiti6 un estudio a1 Banco (Distrito de riego de Rio Blanco) en enero de 1981, per0 no hub0 seguimiento por parte del prestata- rio. Ahora bien, debe observarse que 10s cargos por agua se recuperaron en cierta medida en este distrito durante el period0 1976-1982. En 10s otros dos distritos (Rio Salado y Espe- ranza/Palma de Bravo), en cambio, no se percibieron cargos por el agua debido a la insuficiencia del agua de riego, 10s dere- chos de agua privados existentes, una fuerte oposici6n politica por parte de 10s productores, y a que el prestatario no estable- ci6 legalmente 10s dos distritos de riego mencionados. La Comi- si6n tiene a su cargo el funcionamiento y mantenimiento, finan- ciados con su propio presupuesto. En general, el funcionamiento y mantenimiento de 10s sistemas de riego y drenaje ha variado de deficiente a regular; b) Sistemas de suministro de agua potable. En general, 10s benefi- ciarios participaron haciendose cargo, como minimo, del 20% de 10s costos de inversi6n. Aden&, se estan ocupando del funcio- namiento y mantenimiento de dichos sistemas de conformidad con sus ingresos financieros. Lo mismo puede decirse sobre el fun- cionamiento y mantenimiento de 10s sistemas de alcantarillado; c) Centros sociales. Los centros se construyeron sin el aporte financier0 del 20% por parte de 10s poblados interesados, y practicamente no se recaudaron ingresos dentro de la comunidad para el funcionamiento y mantenimiento de 10s centros. En cam- bio, 10,sbeneficiarios participaron en su construcci611,propor- cionando mano de obra y algunos materiales (arena y piedras), y d) Electricidad rural. Desde el comienzo, el programa de electri- cidad, incluidas las inversiones, estuvo a cargo de la Comisi6n Federal de Electricidad, que es la encargada de fijar las tari- £as. Estas han sido pagadas por 10s beneficiarios en la zona del proyecto. IV. EFECTO ECONOMIC0 Y AGRICOLA A. Producci6n incremental 4.01 Segh 10s datos suministrados por la SARH y la Comisi6n del Papaloapan, el efecto global del proyecto ha sido bastante importante en lo que se refiere a1 ingreso incremental. En 1983, 10s beneficios netos reales del proyecto eran ya aproximadamente un 23% rrds altos que antes de proyecto. El aumento de ingresos nds notable se produjo en la zona de regadio de Rio Blanco, donde 10s beneficios netos aumentaron alrededor de nueve veces en 1983. Esperanza y las zonas hidr6ulicas en pequeiia escalz que comenzaron su desarrollo en 1981 y 1982, respectivamente, tambien har registrado considerables aumentos de 10s beneficios netos reales. Otras zonas del proyecto, por ejemplo la de Rio Salado y las de agricultura de temporal, han experimentado mejoras importantes, que se atribuyen mayor- mente a la asistencia tCcnica prestada a 10s agricultores. Sin embargo, en la zona de agricultura de temporal del PLANPA, que fue afectada durante el proyecto por las sequias, 10s ingresos anuales se redujeron efectiva- mente en 1980 y 1981. No obstante, es bien evidente la tendencia hacia un ingreso mayor (Anexo IV) . 4.02 Los beneficios economicos directos del proyecto obtenidos por 10s agricultores beneficiaries se ban originado en: a) el aumento de la produccion y la productividad (Anexo V); b) el aumento del nivel de empleo y de la seguridad en el empleo, con la creation de aproximadamente 4.000 puestos permanentes, asi como tambien numerosos empleos de temporada, y c) la mejora de la capacidad de lo6 agricultores para afrontar con ~ 6 s eficacia las adversidades, aliviados con la prestaci6n de asistencia tCc- nica en &s de 200.000 ha de zonas de agricultura de temporal y las 20.000 ha de zonas de regadio. Entre 10s principales beneficios indirectos se cuentan la construcci6n de caminos de acceso y el mejoramiento de la nutrici6n. Asimismo, el proyecto ha permitido incrementar las oportunida- des de empleo, creando y ampliando servicios como, pot ejemplo, las acti- vidades agroindustriales, el comercio y la banca. 4.03 Por 6ltim0, el proyecto ha logrado algunos de 10s objetivos de desarrollo rural del Gobierno consistentes en incrementar el ingreso real de un segment0 especialmente pobre de la poblacion. Ha contribuido, ade- G s , a aumentar la produccion de cereales: en la actualidad, alrededor del 80% de las zonas de agricultura de temporal producen maiz, frente a alrededor del 25% antes del proyecto. Como consecuencia, ha habido cierto ahorro de divisas, estimado en unos ~ ~ $ millones anuales. Ademas, el 3 0 proyecto ha permitido reducir las disparidades de 10s ingresos entre las zonas rurales y las urbanas mediante el increment0 del ingreso y la pres- taci6n de servicios sociales, reduciendo con ello la migration rural en cierta medida. B. Tasa de rentabilidad econ6mica 4.C4 ~a tasa de rentabilidad econo'mica, excluyendo el costo de infra- estructura social, se estirna ahora en el 20%, cornparado con e l 65% (26% si se incluye el costo de infraestructura) estimado en el momento de 12 eva- luacion (Anexo 4). Los calculos de la tasa de rentabilidad econ6mica se basan en 10s siguientes supuestos: a) las cifras de la produccion agri- cola se obtuvieron a partir de estimaciones segun las cuales las zonas de regadio estarian totalmente desarrolladas en 1985, mientras que las zonas de agricultura de temporal alcanzarian su pleno desarrollo en 1986 (Anexo IV); b) todas las inversiones y beneficios se basan en precios constantes de 1983 (Anexos IV y VII); c) en 1982 las zonas de regadio de Rio Salado y Rio Blanco alcanzaron alrededor del 65% de su desarrollo potencial (la zona de Esperanza empezo a desarrollarse en 1982 y la zona hidraulica en pequefia escala, en 1981); d) 10s ingresos de Esperanza y de la zona hidraulica en pequeiia escala, cuando alcancen su pleno desarrollo, seran proporcionales a 10s ingresos de la zona de Rio Blanco debido a su proxi- midad y sus similitudes ecol6gicas, y e) 10s ingresos de la zona de agri- cultura de temporal del PLANPA continuarian aumentando hasta 1986. 5.01 En el momento de la evaluaci6n. el Banco se mostr6 satisfecho con 10s aspectos relativos a la organizaci6n y direcci6n de la Comisi6n del Papaloapan, en su calidad de organism0 ejecutor del proyecto. Se nom- br6 oficialmente a un director del proyecto y se notific6 a1 Banco el 1 de octubre de 1974. Este director se desempefi6 razonablemente bien hasta que renunci6 a fines de diciembre de 1978, despues de lo cual el cargo estuvo vacante entre enero de 1979 y junio de 1980. Desde julio de 1980 hasta julio de 1983, hub0 nuevamente un director de proyecto de dedi- caci6n exclusiva. En ninglin momento fue,cuestionadoel desempeiio de la Comisi6n por ninguna de las misiones de supervisi6n del Banco. 6.01 En general, el desempeiio del Banco fue desigual. La evaluaci6n fue demasiado ambiciosa, aunque contenia varias ideas novedosas. El alcance y disefio del proyecto eran demasiado grandes y complejos. El pro- yecto deberia haberse desarrollado en form experimental, dado que el pais no tenia experiencia en materia de desarrollo rural integrado. Los supuestos b6sicos padecian varias limitaciones importantes, a saber: a) el period0 de ejecuci6n era demasiado breve; b) no se evaluaron adecua- darnente las condiciones existentes como, por ejemplo, la terminaci6n par- cia1 de las obras de desarrollo en marcha y las graves limitaciones lega- les e institucionales a 10s componentes productivos, en especial en 10s sistemas de regadio, y c) las estimaciones de inversion fueron demasiado arnbiciosas. Debe observarse que en la reuni6n sobre la decisi6n celebrada en febrero de 1974, se cuestionaron seriamente casi todos 10s supuestos, y en una reunion complementaria sobre ladecisi6n, en marzo de 1974, se plantearon dudas sobre el componente de riego. Por consiguiente, en agosto de 1974 se envi6 una misi6n especial de postevaluaci6n, que aprobo las recomendaciones de la misi6n de evaluaci6n. Haciendo un examen retrospective, pareceria que la mision de postevaluaci6n no abord6 adecua- damente las cuestiones clave planteadas en la reunion sobre la decisi6n. 6.02 En general, la supervisi6n del Banco fue satisfactoria. Si bien el Banco envio una serie de cartas a la Comisi6n del Papaloapan solici- tando, entre otras cosas, aumentos de 10s fondos de contrapartida, no existen pruebas de que, en 10s primeros aiios de la ejecucion, la direccion regional superior continuara dicho contact0 con las autoridades mexicanas de alto nivel. La ejecucion del proyecto experiment0 un viraje decisivo en diciembre de 1979, cuando la undecima misi6n de supervisi6n y la nueva direcci6n de la Comisi6n del Papaloapan notificaron energicamente a1 Gobierno de.las limitaciones esbozadas en el parrafo 3.17. Pese a estas dificultades, se l0gr6 cierto progreso en lo que respecta a acelerar la ejecuci6n del proyecto. Adem&s, dada la importancia de la verificaci6n y evaluaci6n del proyecto, las misiones de supervisi6n del Banco deberian haber subrayado este aspect0 con mayor firmeza. Habria sido preferible que el Banco recomendase el empleo de expertos externos para reforzar este componente. Por bltimo, el Banco deberia haber insistido con mayor &fa- sis en que el Gobierno cumpliera las estipulaciones relativas a la recupe- ration de 10s costos y a las adquisiciones. VII. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 7.01 El proyecto Papaloapan fue el primer programa de desarrollo rural integrado aprobado por el Banco. Este proyecto contenia las carac- teristicas generales esbozadas en el discurso de Nairobi de 1973, asi como tambien algunas ideas novedosas. El proyecto tuvo lugar en el momento oportuno para prestar un apoyo decisivo a 10s rnexicanos, que estaban adop- tando el concepto de desarrollo rural integrado como medio de mejorar la situacion economics y social de las microrregiones marginales de todo el pais. 7.02 Si bien el proyecto promovi6 un nuevo concepto, ante la falta de una experiencia amplia y de capacidad tecnica e institutional, result6 demasiado ambicioso y el periodo de ejecucion de cinco azos, demasiado breve. El prestamo, que entr6 en vigencia el 27 de enero de 1975, se cerro el 30 de diciembre de 1982, despues de dos prorrogas de la fecha de cierre original, es decir el 30 de junio de 1980. Se desernbolsaron solo ~ ~ $ 2millones, o sea un 52%, del monto total del prestamo de US$50 millo- 6 nes; para la fecha de cierre, se habia cancelado un total de ~S$24rni- 1lones. 7.03 En su conjunto, 10s objetivos del proyecto se ban logrado en cierta medida, aun cuando el proyecto ne se termino totalrnente para la fecha de cierre. La tasa de rentabilidad economics se estima ahora en el 29%. So ohs- tante, el proyecto, a excepci6n del programa de agricultura de temporal, no logro alcanzar todas las metas fisicas fijadas en el momento de la eva- luacion. A pesar de estas insuficiencias, el proyecto aumento la produc- ci6n de alirnentos y produjo cambios sociales y economicos en la zona, beneficiando a muchas familias de bajos ingresos. Una de sus caracteris- ticas vitales ha sido el programa de asistencia tecnica. El sistema de prestacion de asistencia tecnica creado en virtud del proyecto facilito la transferencia de tecnologia adecuada a 10s productores y permitio que 10s agricultores incrementaran la productividad y la producci6n en las zonas de regadio y de temporal. 7.04 En 10s primeros cuatro azos de ejecucibn del proyecto, esta fue excesivamente lenta, y 10s desembolsos ascendieron a s6lo el 18% de la meta fijada en el momento de la evaluation. La rnarcha del proyecto se vio afectada por la insuficiencia y la falta de sincronizacion de 10s fondos de contrapartida. Asimismo, pareceria que en esos cuatro azos, el apoyo del Gobierno para el proyecto declin6 un tanto, trabando asi su avance. Desde fines de 1979 hasta 1982, el proyecto logro progresar considerable- mente, sobre todo debido a las tareas de supervision intensivas del Banco y a 10s cambios introducidos en la direction de la Cornision del Papaloapan. No obstante, el cumplimiento del prestatario respecto de las estipulaciones sobre auditoria y recuperation de costos no fue satisfactorio. 7.05 En general, la supervisi6n del Banco fue razonable. Desde diciernbre de 1979 en adelante, la tarea de supervisi6n del Banco result6 eficaz para abordar varios obstdculos graves: presupuesto, adquisiciones, programa de trabajo y diseiios tecnicos. Durante este periodo, el Banco propicio adernds la reactivacibn del interes del Gobierno en acelerar la ejecucion del proyecto. Ahora bien, haciendo un examen retrospectivo, el Banco deberia haber tratado la cuestion presupuestaria con &s rigor. Si bien este asunto se discutib a diversos niveles, el Banco deberia haber analizado este aspect0 en 10s niveles &s altos del Gobierno mexicano. Las discusiones a1 rrks alto nivel habrian dado por resultado algunas mejoras. Ade&s, el Banco deberia haberse concentrado nds cabalmente en la ejecucion del proyecto, incluido lo relativo a las adquisiciones, la verification y la evaluacibn. Tendrian que haberse adoptado las disposiciones necesarias para utilizar expertos externos en el establecimiento de una unidad y la creacion de un marco para verificar y evaluar 10s resultados de diversos programas contenidos en el proyecto. 7.06 Si bien 10s objetivos eran solidos, el proyecto, en general, fue demasiado amplio y complejo. Adends, a1 parecer sus metas eran rigidas y un tanto irreales. Los comentarios planteados durante la presentacion a1 Directorio fueron acertados, en especial 10s relatives a la dimension del proyecto y a 10s beneficiarios. Dado que se trataba del primer proyecto de desarrollo rural integrado del Banco, en el que participaban diversos sectores e instituciones, habria sido prudente que el Banco apoyara un proyecto de menor escala como plan de desarrollo piloto. Con la experien- cia acumulada, el Gobierno podria haber emprendido un program ampliado en 10s aiios siguientes. 7.07 Los grupos beneficiaries de 10s componentes de infraestructura social del proyecto eran aldeas con una poblaci6n de 500 a 5.000 habitan- tes. El Directorio habia cuestionado la validez de excluir a las aldeas con menos de 500 habitantes, que tenian una necesidad mayor de contar con mejores medios de esparcimiento pGblico y beneficios economicos. En rea- lidad, las aldeas de menos de 500 habitantes deberian haber sido incluidas desde el comienzo. Adends, el proyecto deberia haber abordado el problema de la pobreza sin fijar limitaciones respecto de la dimensibn de las aldeas: Si bien la situacion economica de la gente era relativamente mejor en las aldeas nds grandes, seguia habiendo pobreza en ellas. 7.08 Con respecto a1 enfoque multisectorial del desarrollo rural, el proyecto no proporciona una base suficiente para obtener conclusiones fir- mes. Es dificil afirmar que el proyecto habria sido rrds eficaz si 10s recursos se hubiesen dirigido hacia 10s componentes productivos Gnica- mente, aunque la ejecuci6n del proyecto se habria visto un poco menos ago- biada por problemas. 7.09 A continuaci6n se enumeran varias lecciones que pueden obtenerse de 10s resultados de este proyecto, las cuales pueden reflejarse en 10s futuros programas de desarrollo rural: a) 10s proyectos que comprenden zonas nuevas, en especial cuando la experiencia y 10s conocimientos son limitados, deben ser modestos en materia de alcance y diseiio, semejan- tes a un plan piloto; b) la fijacion de metas con respecto a 10s beneficiarios debe ser flexible en relaci6n con la situacion economica y sociaf reinante en una zona dada; c) debera darse una gran importancia a la labor de verifica- ci6n y evaluaci6n desde el comienzo mismo de la ejecucion del proyecto, utilizando expertos externos si fuese necesario; d) debe crearse un fondo rotatorio especial para acelerar la ejecucion del proyecto y 10s desembolsos; e) deben tomarse medidas especiales para verificar constante- mente la calidad de 10s servicios publicos (salud, educa- cion, etc.) y brindar capacitacion especializada, de ser necesario, a1 personal t6cnico que presta dichos servicios, Y f) debe estimarse cuidadosamente el nhnero de componentes incluidos en el proyecto, teniendo en cuenta la capacidad institucional y la experiencia local. 20 de abril de 1984 MEXICO INTEGRATED RURAL DEVELOPMENT PROJECT PROJECT COMPLETION REPORT Project Coats (us$ooo) Item No. 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 T o t a l 1A Eeperanza and P. de - - - 47.5 35.0 428.5 195.9 13.6 720.5 Bravo Valleya 18 Rio Salado I r r i g . Diat. 563.6 490.1 493.9 423.7 268.5 179.0 584.1 131.7 3,134.6 IC Rio Blanco I r r i ~ .Diat. 716.8 980.5 997.0 1,317.9 1,065.0 486.4 256.9 152.7 5.973.2 1D Small Scale Hydraulic - - - - 59.2 807.3 1,052.2 37.2 1.955.9 2A P W P A 80.1 97.3 110.4 236.4 287.2 241.7 338.1 86.1 1,477.3 28 PLANPA 518.4 191.7 1,004.4 2.067.5 2,313.3 2,658.9 2.906.0 1,015.2 12,675.4 3 Experimental P a m 32.9 - 178.0 - - - - - 210.9 4 Feeder Roads 1,271.8 1,642.9 2,970.1 3.084.6 1,891.2 3.171.4 5,431.5 2,248.9 21.712.4 5 Marketing 22.2 25.4 - 133.6 569.1 31.9 - - 782.2 6 Uster Supply P a c i l i t i e a 171.0 - 931.4 1.428.3 738.5 1,356.0 1,413.6 427.8 6,466.6 7 Sewerage P a c i l i t i e a - - 260.1 575.6 963.3 325.4 173.7 253.2 2,551.3 8 E l e c t r i c i t y Supply 681.4 82.5 941.8 - 428.8 1,459.0 762.3 - 4.355.8 9 Medical P a c i l i t i e a 293.7 208.0 462.4 - 282.9 560.7 - - 1,807.7 10 Educational F a c i l i t i e s 410.5 - 380.8 482.3 475.1 663.7 1.039.5 132.1 3,584.0 11 Commnity Centers - - 68.3 132.4 109.4 11.6 62.7 8.1 392.5 12 Project Monitoring 8.6 - 22.1 - - 78.5 140.1 56.0 305.3 13 studies TOTAL Source: SARHIPapaloapan Commiaaion/PDR; J u l y 1983. I ANNEX I1 Sw urn gr - - - '7 ODm r? 0 m h h o! PI w Nu? Ln " 3 w B B PI 0 z O S S u > w W W W # P A al P J r 3 8 P d CI U CI W W '7 g a CL C3 w t-' z C-I INTEGRATED RURAL DEVELOPMENT PROJECT PROJECT COMPLETION REPORT Schedule I - U i t h d r a u a l of t h e Proceeda of t h e Loan Amount o f t h e Amount of t h e Amount of t h e Amount A c t u a l l y Actual Disburse- Category Loan A l l o c a t e d Loan Reallocated A f t e r Loan R e a l l o c a t e d A f t e r Dieburned m e n t s l A m u n t (US$ E q u i v a l e n t ) C a n c e l l a t i o n of USS12m C a n c e l l a t i o n o f US$% (US$ E q u i v a l e n t ) A l l o c s t e d (February 1981) (August 1982) ( 1 ) I r r i g a t i o n S y s t e m ( a ) Enperanza and Palmar d e Bravo V a l l e y s (b) U o Salado I r r i g . D i s t r i c t ( c ) Rio Blanco I r r i g . D i s t r i c t ( d l Small S c a l e Hydraulic Inf r a s t r u c t ~ l r e (2) Technical Aasiatance. S a l a r i e s and a c q u i s i t i o n of v e h i c l e s , m a t e r i a l s and e q u i p e n t ( a ) I r r i g a t e d a r e a a (PLAMEPA) ( b ) Rainfed a r e a s (PLANPA) (3) Experimental Paras ( 4 ) Feeder Roads ( 5 ) Marketing F a c i l i t i e s (6) Uater Supply F a c i l i t i e a ( 7 ) Sewerage F a c i l i t i e s (8) E l e c t r i c i t y Supply (9) Medical P s t i l i t i e s (10) Educational F a c i l i t i e a (11) Commnity C e n t e r s (12) P r o j e c t l b n i t o r i n g ( 13) Papalospan Basic Study -- 2.400;000 895;000 672i328.98 75 (14) Unallocated 10,000 2.300.000 780,000 -- 50,000 38,000,000 29,000,000 25,980,264.66 90 I:: H ANNEX IV 2 -8-4 4 N N N N n Nn -U 4 a 4 A L - 0 0 IX C Y - U -4:;s Yo c U l c e w a m e - m . . I n m - c l- goo;: i? 0 " " B - W E E V I L ANNEX V CI . U W 3 S P . & m i 0 f - a m .. W g . 0 : s:?IcqI?: & Z 0 E m c c 9 C W z g x 2 0 - 3 3 C1 . u a W d . . . . . 9 W 0 . 4 W . Y 3 ? ? ? I ? I ? ? u C C C C C C E 2 w w m m c m c w m L m 0 MEXICO INTEGRATED RURAL DEVnOPMENT PROJECT PROJECT COMPLETION REPORT R a t e of R e t u r n Analysis (MexS000) Investment Costn in Constant 1983 Prlcea 491,900 525,340 1,018,717 1,166,871 793,891 829.451 923.461 311,934 - - Incremental Benefits in Conatant 1983 Prices 205,427 579,075 308,199 (256,542) 1,683,061 (1,487,083) (605,032) 128.952 639.338 1,410,155 1,916.035 2,227,259 2,227,259 Rnte of Return 19.6% Vet present value a@ % of present coat 115%. Cwltching value nnalysis indicate that IRR-12%. even if incremental benefits would be reduced by 54%. MEXICO INTEGRATED RURAL DEVELOPMENT PROJECT P R O J E C T COMPLETION REPORT I n v e s t m e n t s I n v e a t r n t ( i n '000 US$) Eaperanca. Rio Salado Rio Blanco S u l l Scale Hydraulic Planpa Planpr Feeder Roads I t o t a l invcmtment Mjuatmant factor 51 M juated iavestment Total investments i n current pricea ( i n '000 Ilcx.S) 3,935.2 5,253.4 12,584.6 16.336.2 13.496.2 18,248.0 25,856.9 17.321.4 Total inveatwnt i n constant 1983 prices ( '000 Hex.$) 491,900 525.340 1,048,717 1,166,871 793,894 829,4 54 923.461 314,934