公交引导城市转型å?ŠåœŸåœ°ä»·å€¼æ”¯æŒ?公交èž?资研讨会 主è¦?结论 公共交通引导城市å?‘展 (TOD)和土地价值æ?•èŽ·ï¼ˆLVC)体系的实施对于中国这样的国家尤其 具有é‡?è¦?æ„?义。中国已ç»?进入城镇化和城市轨é?“交通建设的活跃期。在中国的许多城市,空å‰?çš„ 城市增长和城市交通æž?为迅速的机动化导致了城市的无åº?扩张ã€?交通拥堵ã€?空气污染ã€?温室气体 排放ã€?能æº?与时间的低效率利用ã€?就业和享å?—æœ?务的机会ä¸?平等等问题。TODå’ŒLVC为公交æ??ä¾› èž?资的å?Œæ—¶ï¼Œä¹Ÿæ??供了塑造更具å?¯æŒ?续性的城市和居民区的多ç§?方案。TODå’ŒLVC适用于中国的 许多城市,因为它们具备æˆ?功å?‘展LVC的诸多因素,如强劲的ç»?济增长ã€?实际收入的增长和交通 拥堵的增长,这些因素都促进了公交走廊沿线地区的土地增值。 由世界银行与中国国家å?‘展和改é?©å§”员会综å?ˆè¿?输研究所共å?Œä¸¾åŠžçš„“公交引导城市转型å?Š 土地价值支æŒ?公交èž?资研讨â€?会审视了在中国实施TODå’ŒLVC的机会ã€?挑战和解决方案。该研讨 会于2013å¹´11月1日举行,此次会议上, 120多å??中国国家和地方政府的政策制定者ã€?城市和交通 规划者ã€?交通机构代表ã€?ç§?è?¥å¼€å?‘商ã€?研究人员和国际专家汇è?šä¸€å ‚。会议的主è¦?结论概述如下。 中国现在é?¢ä¸´ç?€ç‹¬ç‰¹çš„历å?²æœºé?‡ï¼Œå?¯ä»¥å¤§è§„模应用TODå’ŒLVC。到2015年,中国城市轨é?“网 络总长度将达到3000公里,2020年将达到6000公里,对城市轨é?“的累计投资将超过4万亿人民å¸?。 高速ã€?快速é“?路也有望在2020年通达所有人å?£è¶…过50万的主è¦?城市。为了确ä¿?这些轨é?“ã€?高é“?ç³» 统的å?¯æŒ?ç»­èž?资,新的价值获å?–机制应该被引入,以支æŒ?这些网络的建设和è¿?è?¥ã€‚这就包括以 TOD为原则的基于开å?‘的土地价值æ?•èŽ·ï¼Œä»¥å?ŠåŸºäºŽç¨Žæ”¶çš„土地价值æ?•èŽ·ï¼ˆä»¥æˆ¿äº§ç¨Žæˆ–å?—益税æ?•èŽ· å¼€å?‘过程中获得的增值)。此类地方税è¦?èž?入目å‰?的税制改é?©æ–¹æ¡ˆï¼Œå¹¶ä¸Žå?„级政府的管ç?†å’ŒèŠ±è´¹ è?Œè´£ç›¸ä¸€è‡´ã€‚政府将税收返还到公交è¿?è?¥ä¹‹ä¸­ï¼Œå¹¶ä¸”利用这些收入æµ?æ?¥å¸¦åŠ¨ç§?人投资。 总体æ?¥è¯´ï¼Œåˆ°2020年,中国预计将拥有4500多个互相连接的地é“?或高速é“?路站点,从而为创 造充满活力的新城市空间(以这些站点为中心,通过å?¯æŒ?续的公共轨é?“交通系统实现ç?†æƒ³çš„互连) 带æ?¥äº†ç‹¬ç‰¹çš„机会。虽然这些站点ä¸?会全部æˆ?为城市活力空间的一部分,但是,根æ?®å›½é™…ç»?验, 约15%〜20%的站点将有望æˆ?为城市活力空间。过去针对北京的房地产价值所作的调查1显示,ä½? 于中央商务区的密集商业地产开å?‘项目在拥有大容é‡?公交å?¯è¾¾æ€§ä¹‹å?Žæ??å?‡äº†å…¶ä»·å€¼ã€‚这一增值能 够å?‘公共交通系统的投资和è¿?è?¥æ??供部分资金。TOD原则的应用还å?¯ä»¥ä¸ºå…¬å…±äº¤é€šç³»ç»Ÿè¿?输é‡?çš„ 增加æ??供支æŒ?,使其更加平衡,å?Œæ—¶ï¼Œåœ°é?¢å»ºè®¾ä¸Žæœ?务质é‡?也应得到é‡?视,从而æ??高城市宜居性, 将知识人群和æœ?务工人å?¸å¼•åˆ°è¿™äº›åŸŽå¸‚中去。 虽然中国从业者熟知TOD概念,并且正迅速熟悉LVCçš„ç?†å¿µï¼Œä½†æ˜¯ï¼ŒTODå’ŒLVC的实施在大 多数城市中é?‡åˆ°äº†æŒ‘战。ä¸?å??å?Œçš„规划过程导致土地利用规划和交通规划缺ä¹?å??调,æ¯?个模å¼?çš„ 交通规划之间也å?„ä¸?一致。监管的å¤?æ?‚性导致开å?‘者é?’ç??绿地的开å?‘,而ä¸?是填充å¼?å¼€å?‘或现有 区域的é‡?建。开å?‘商在调整控制规划方é?¢çš„建议作用å?—到é™?制,也很少有机会针对整个街区进行 总体规划,å?ªèƒ½åœ¨å?•ä¸ªå»ºç­‘规模范围内选择简å?•çš„速赢项目。土地法规ä¸?利于紧凑的混å?ˆç”¨é€”å¼? çš„å¼€å?‘。刚性的土地政策阻ç¢?了地å?—的细分和地å?—土地使用æ?ƒçš„交易。商业模å¼?å’Œèž?资计划仅仅 ç?€çœ¼äºŽåˆ?期资本支出,而é?žå…¬å…±è¿?输系统的生命周期æˆ?本,导致资金的å?¯å¾—性和有效需求之间的 ä¸?匹é…?,也给此类系统的长期财政å?¯æŒ?续性带æ?¥äº†é?žå¸¸å¤§çš„风险。针对这些方é?¢æ‰€è¿›è¡Œçš„更为详 细的探讨如下: 城市的规划过程往往是ä¸?å??å?Œçš„,因为ä¸?å?Œçš„部分是由ä¸?å?Œçš„机构负责的,这些机构å?ˆå½’ä¸? å?Œçš„副市长领导。虽然在表é?¢ä¸ŠåŸŽå¸‚规划与交通规划是互相å?‚照的,然而在细节层é?¢ä¸Šï¼Œä¸¤è€…常 常ä¸?匹é…?,出现了局部高密度开å?‘的连通性ä¸?够的现象。例如,少数以高层建筑为主的街区与现 有的或规划中的公共交通系统分离,è·?离超过一公里以上。城市密度的分布没有根æ?®å…¬å…±äº¤é€šç³» 统æ?¥è®¾ç½®ã€‚è¿™ç§?物ç?†ï¼ˆæˆ–空间)上的ä¸?匹é…?会将未æ?¥çš„交通æµ?é‡?é™?制在特定的区域中,使它们更 加难以连通,而且无法促进存在此类现象的区域的公共交通的å?‘展。类似的ä¸?å??å?Œé—®é¢˜ä¹Ÿå‡ºçŽ°åœ¨ 交通模å¼?之间,虽然å?Œæ—¶æ??供了所有的交通方å¼?,但它们与直接用户之间缺少连通,用户无法选 æ‹©å?ˆé€‚的交通方å¼?。例如,与地é“?平行布局的宽阔街é?“鼓励汽车的使用,人们使用其它交通工具 进入地é“?站的困难性也会导致公交使用率下é™?。基础设施一旦建æˆ?,进行改å?˜æ˜¯å›°éš¾å’Œæ˜‚贵的。 å¼€å?‘商和地é“?å…¬å?¸åœ¨è°ƒæ•´æŽ§åˆ¶è§„范方é?¢æ‰€æ??的建议能起到的作用常常有é™?,而在香港等地, 它们能够进行邻里尺度的整体功能性规划。因此,在建设基于社区或街区以å?ŠåœŸåœ°å¢žå€¼çš„城市活 力空间方é?¢ï¼Œå¼€å?‘商和地é“?å…¬å?¸çš„作用也å?—到了é™?制,它们å?ªèƒ½åœ¨åœ°é“?站附近或其上方集中开å?‘ 少数建筑,无法使建筑与周边环境和交通设施相å??调,虽然这些项目能够ä¿?è¯?速赢,但是建筑规 模太å°?,ä¸?能充分利用公共交通带æ?¥çš„地å?—设计的机会。 刚性的用地规划å?‚数和控制规划é™?低了在TOD原则指导下å?‘展集æˆ?化ã€?紧凑型ã€?多样性ã€?密 集化的城区的å?¯èƒ½æ€§ã€‚主è¦?问题包括过é‡?使用超大型地å?—ã€?过度建设引起退化ã€?é?“路过宽ã€?对土 地的混å?ˆåˆ©ç”¨ä¸?够é‡?视ã€?建筑容积率(FAR)区分度低从而影å“?到公共交通系统å?¯è¾¾æ€§ã€?建筑物 高度é™?制ã€?消防法规(é™?制了FARçš„å?¯è¡Œæ€§ï¼‰ç­‰ç­‰ã€‚特别是对超大型地å?—设计的过度强调导致全 市范围内的城市岛屿被超大型é?“路隔离,致使环境对行人与自行车使用者的å?¸å¼•åŠ›é™?低。 å› å…¶ä¸?鼓励土地的多样性开å?‘和混å?ˆåˆ©ç”¨ï¼Œåˆšæ€§çš„土地政策阻ç¢?了地å?—的细分以å?ŠåœŸåœ°ä½¿ç”¨ æ?ƒçš„交易。与香港等地ä¸?å?Œï¼ŒåœŸåœ°ä½¿ç”¨æ?ƒä¸?能被有效地转移到公共交通ä¼?业,以便使其优化土地 利用与公共交通的有效整å?ˆï¼Œç¡®ä¿?å?¯æŒ?ç»­çš„èž?资。ä½?房和商业建筑土地使用æ?ƒçš„ä¸?å?Œå¹´é™?也为它 们在一体化开å?‘中的æ?­é…?造æˆ?了阻ç¢?。 å?³ä½¿åº”用了 TOD ,中国的公共交通系统ä»?然处于å°?试建立一个长期å?¯æŒ?续的商业模å¼?çš„åˆ? 级阶段。虽然å?¯ä»¥é€šè¿‡åœŸåœ°å‡ºå”®èŽ·å¾—åˆ?始投资,但长期的需求——例如è¿?è?¥æ”¯å‡ºæˆ–系统更新的æˆ? 本——目å‰?主è¦?ä¾?é? æœªæ?¥çš„市政拨款。土地使用æ?ƒå‡ºè®©çš„收入是基础设施投资的主è¦?公共资金æ?¥ æº?,这促使地方市政当局出售城市边缘的土地,导致城市无åº?扩张。在中国,城市ç»?常通过出售 土地使用æ?ƒèŽ·å¾—一次性收入,而é?žè®¾æ³•èŽ·å¾—公共交通å?Šå…¶ç³»ç»Ÿè¿?è?¥å’Œæ›´æ–°å¸¦æ?¥çš„长期增值。éš?ç?€ 时间的推移,æˆ?本与收益å?¯èƒ½ä¸?会匹é…?,除é?žå?„城市采å?–适当的措施æ?¥æ?•èŽ·é•¿æœŸçš„土地增值,包 括房产税ã€?交通影å“?è´¹ã€?å?—益税或æ?¥è‡ªè½¦ç«™å‘¨è¾¹æˆ¿åœ°äº§å¼€å?‘的收益(租金和资本收益)等。 为了应对这些挑战,研讨会的与会者列出了一些解决方案去改进规划程åº?ã€?土地法规ã€?å¼€å?‘ 程åº?ã€?商业模å¼?ã€?公共交通的èž?资计划以å?ŠåŸŽå¸‚设计。其中一些解决方案将进一步æˆ?为 TransFORM的一部分,这是中国与世界银行è?”å?ˆæˆ?立的城市交通解决方案平å?°ã€‚ 会议建议,从整体而言,城市应优先开å?‘交通走廊沿线地区以å?Šè½¨é?“å’Œé“?路站点周边地区。 éš?ç?€å…¬å…±äº¤é€šçš„改善,æŸ?些走廊以å?Šç«™ç‚¹å‘¨å›´åœ°åŒºåº”被赋予更高的开å?‘强度,地方政府å?¯é€šè¿‡å‡? 少走廊以外的å?‘展较慢区域的土地开å?‘é…?é¢?,并增加公交走廊沿线å?Šç«™ç‚¹å‘¨å›´åœ°åŒºåœŸåœ°å¼€å?‘é…?é¢? æ?¥åŠ ä»¥å®žçŽ°ã€‚为了确ä¿?交通枢纽周边地域获得更为å??调的å?‘展,区域å?‘展的规定应当简化,å…?许 在车站周边以å?Šç‰¹æ®Šçš„è¡—é?“或地段进行高容积率ã€?高人å?£å¯†åº¦ï¼Œé«˜å»ºç­‘高度的å?‘展。更为ç?µæ´»å’Œ å?¯å??商的区划规范能够鼓励居ä½?ã€?商业和特殊行业用地(媒体和娱ä¹?)的更充分混å?ˆï¼Œåº”赋予开 2 å?‘者将商业建筑(特别是在走廊与车站周边的商业建筑)改为ä½?宅并加以é‡?新利用的æ?ƒåˆ©ã€‚政府 å?¯å?‘ç§?人开å?‘商æ??供“奖励性â€?建筑容积率,从而鼓励在其开å?‘范围内(走廊和车站周边)æ??ä¾› å?¯è¾¾çš„公共交通设施以å?Šå?¯è´Ÿæ‹…çš„ä½?房。 通过优化走廊与车站周边的公共与ç§?人货物的供应情况,土地价值得到了最大化,该土地价 值应在公平ã€?é€?明和å?„方接å?—的规则的基础上被所有利益相关者共享,包括地方政府机构ã€?地é“? å…¬å?¸ã€?周边居民ã€?第三方开å?‘者。因此,应特别é‡?视地é“?å…¬å?¸æŽ¥æ”¶åœŸåœ°å¼€å?‘æ?ƒçš„角色,如香港的 “轨é?“+物业â€?çš„æ–¹å¼?å…?许了å?„ç§?维度土地开å?‘的有效整å?ˆã€‚ 研讨会上推è??的主è¦?解决方案如下: 改进TOD的规划过程 ï‚· 政府应进行å?ˆç?†çš„制度安排,è¦?求或鼓励规划局ã€?交通部门ã€?国土局ã€?建设局,财政局等 机构以å?Šç§?人开å?‘商和居民更好地å??调土地和交通功能,在市长级别上å?Šç›¸å…³æ”¿åºœæœºæž„è´Ÿ 责人的级别上å??调一致。 ï‚· è¦?求土地使用规划与交通规划æ¸?进和迭代比对。为此,å?„城市的交通与土地部门应拥有一 致的系统性土地使用规划和交通规划;尤其è¦?鼓励公共交通站点周边的较高密度混å?ˆç”¨é€” 土地开å?‘项目;开展全市范围内的总体规划定期审查,以确ä¿?å°† TOD ç?†å¿µä¸Žé«˜å±‚次的战 略和长期计划相èž?å?ˆï¼›åœ¨åŸŽå¸‚或走廊层é?¢ä¸Šåˆ¶å®šä¸€ç³»åˆ— TOD 规划,应考虑到ä¸?å?Œç±»åž‹ç«™ 点所起到的ä¸?å?Œä½œç”¨ï¼Œæœ‰äº›æ˜¯åŸŽå¸‚中的场所空间(宜居ã€?å?¯è¾¾ã€?优质的城市环境),有些 作为多模å¼?è?”è¿?枢纽(æµ?动性是é‡?点),有些两者的特点兼备,有些å?ªæ˜¯ç®€å?•çš„车站;æ?® æ­¤é‡?新规划地é“?站周边土地,应考虑到城市战略ã€?市场环境和基础设施的改善。 ï‚· 加强和é˜?明高å“?质的 TOD å¼€å?‘的法律和法规ä¾?æ?®ã€‚在《国务院关于城市优先å?‘展公共交 通的指导æ„?è§?》的基础上,制定ç?µæ´»çš„空间和基础设施规划程åº?和车站周围土地é‡?æ–°å¼€å?‘ 的导则,并将这些程åº?和导则立法化。为地方政府的创新æ??供机会,促进ç»?验交æµ?。 ï‚· è¦?求公共交通项目的å?¯è¡Œæ€§ç ”究报告包括详细的地å?—控制规划修改建议,并包括考虑了地 é“?ã€?快速公交ã€?公交车ã€?出租车ã€?汽车ã€?电动自行车ã€?自行车和行人的一体化规划。在土 地控制规划制定过程中,建议与开å?‘商和地方ä¼?业主å??商,通过对其的评估确定市场状况 和潜在需求。此类规划应包括一套明确的绩效目标ã€?投资,规定å?„机构的责任(包括åˆ?始 资金和ç»?常性拨款ã€?管ç?†è´£ä»»ï¼‰ï¼Œä»¥å?Šç¡®å®šçš„时间表。积æž?进行跨机构咨询,å¾?求公众æ„? è§?,以确ä¿?此类规划的未æ?¥å®žæ–½ã€‚ç¡®ä¿?å?¯è¡Œæ€§ç ”究规定预算é™?é¢?能够足以支æŒ? TOD 的内 容,å?¯è¡Œæ€§ç ”究报告的审查也覆盖 TOD çš„å?„æ–¹é?¢ã€‚ ï‚· æ??供机会并鼓励地é“?å…¬å?¸å’Œç›¸å…³å¼€å?‘商针对土地é¢?外开å?‘æ?ƒå¯¹æŽ§åˆ¶æ€§è§„划æ??出调整è¦?求。 地é“?å…¬å?¸åº”在这一过程中起到关键作用,因为所æ??出的å?‚数将在很大程度上决定å?„站点周 边地区交通æœ?务水平与乘客é‡?。å?¦å¤–,还应进行详细的土地和房地产市场分æž?,或者在土 3 地æ‹?å?–之å‰?改å?˜ä¸ºæ›´é«˜å¯†åº¦çš„控制性规划(例如深圳的å?šæ³•ï¼‰ã€‚制定基于绩效的规划,å…? 许开å?‘者在控制计划确定å‰?æ??出建议。 制定支æŒ?基于 TOD çš„ LVC 的土地法规 ï‚· 通过放æ?¾å¯¹åŸŽå¸‚土地市场的控制实现æ¸?增高密度å?‘展。将土地使用æ?ƒè§†ä¸ºä¸€ç§?å?¯äº¤æ˜“çš„æ?ƒ 利,而é?žç‰¹æ®Šå•†å“?。根æ?® TOD 制定é‡?æ–°å¼€å?‘计划,从而在建æˆ?区鼓励新的投资,并利用 LVC 支æŒ?这类开å?‘,包括æ??供足够的ç»?济激励,ä¿?è¯?使用æ?ƒçš„顺利转让(出售空间所有æ?ƒã€? 土地å†?调整ã€?旧城改造èž?资等)。因此,需è¦?中央政府修改《土地管ç?†æ³•ã€‹å’Œç›¸å…³æ³•è§„, 以便å…?许空置地å?—的此类使用æ?ƒè½¬è®©ï¼Œåœ°æ–¹æ”¿åºœåˆ™åº”鼓励现有土地所有者制定其地å?—çš„é‡? æ–°å¼€å?‘计划,通过å?„ç§?公众宣传活动激å?‘é‡?建的兴趣。在需求驱动的基础上为利益å?„æ–¹æ?? 供技术å??助。授æ?ƒåŸŽå¸‚轨é?“交通ä¼?业进行一些试点,批准以公共轨é?“交通建设之å‰?的价值 获得车站周边的土地使用æ?ƒã€‚ ï‚· 打破å?‘展规模é™?制。虽然最好是在大规模基础上进行规划,但也è¦?鼓励现有区域中较å°?è¡— 区ã€?地å?—ã€?空间的å°?规模开å?‘项目,促进历å?²ä¿?护。ä¿?留一些现有的开å?‘项目,在与开å?‘ 商å?ˆä½œçš„基础上将其与新的开å?‘项目结å?ˆã€‚ 应考虑到站点周边特殊开å?‘区域的设置 ï‚· 指定围绕选定车站的特殊开å?‘区域,将其定义为 TOD 干预区,制定更ç?µæ´»çš„规划和设计规 则(类似于香港的综å?ˆå?‘展区)。应根æ?®çº¿è·¯ç‰¹ç‚¹ã€?市场需求和当地情况选择此类站点, 从而形æˆ?足够规模,在城市ã€?区域和国家层é?¢äº§ç”Ÿå?¯è¡¡é‡?çš„å½±å“?。在此类区域,应考虑å…? 许与控制性规划和总体规划的ä¸?å?Œï¼Œå…?许修改,简化许å?¯ç¨‹åº?,简化管ç?†ã€‚例如,应在试 点基础上,由地é“?å…¬å?¸å®žæ–½é“?è·¯+社区开å?‘的商业模å¼? 2,å…?许预先将æŸ?些土地的使用æ?ƒè½¬ 让给地é“?å…¬å?¸ï¼Œä»¥ä¾¿é€šè¿‡å…¬å…±äº¤é€šç³»ç»Ÿå¸¦æ?¥çš„增值满足其长期èž?资需求。在此类扩展区域, 应高度é‡?视地é?¢å»ºè®¾å’Œæœ?务质é‡?,区域规划应进行深入优化,从而使这些地å?—æˆ?为高生产 率ã€?高效率和å?¯æŒ?ç»­å?‘展的低碳低能耗地å?—(交通å??å?Œå?‘展 3),æ•´å?ˆä¿?障型社会ä½?房。指 定专人(如城市轨é?“交通公å?¸ç­‰ï¼‰è´Ÿè´£å??调此类 TOD 区域的å?‘展,以创造充满活力的城 市空间,æ??高其å?¯è¾¾æ€§ï¼Œå¹¶æœ€å¤§é™?度地æ??高投资回报率。 ï‚· 通过å°?规模的试点æ?¥æ”¹å?˜å…¬ä¼—的看法,为未æ?¥çš„项目实施获得专业知识和ç»?验。此类试点 与特殊开å?‘区的ç?†å¿µä¸€è‡´ï¼Œæ ¹æ?® TOD 原则(但以独特的方å¼?)将新的规范和标准应用于 建æˆ?区和新建区,包括街é?“网络的é‡?新设计,以促进交通微循环和æ??高街区之间的步行和 骑行便利性。这些å?‘展将是包容性的,并鼓励市民的积æž?å?‚与,通常需è¦?社会投入一定的 时间æ?¥æŽ¥å?—其新的å?‘展ç?†å¿µï¼Œåœ°æ–¹æ”¿åºœå’Œåœ°é“?å…¬å?¸ä¹Ÿéœ€è¦?时间æ?¥ä¸Žç§?有部门å?ˆä½œï¼Œæ??å?‡ç®¡ ç?†å¤šæ–¹é?¢é¡¹ç›®çš„专业能力。TOD å’Œ LVC 的实施应是一个æœ?å?‘更加å¤?æ?‚和大规模的应用é€? æ­¥å?–得进展的过程。 4 1 Yan, B.(2012),《土地价值对地é“?站的影å“?——以北京市为例》。 2 中国的很多城市正在试行ä¸?å?Œå•†ä¸šæ¨¡å¼?下的交通开å?‘土地价值æ?•èŽ·æœºåˆ¶ã€‚深圳在其土地æ‹?å?–中标明了地é“? 站的施工è¦?求,以确ä¿?地é“?å…¬å?¸å°†ä»¥ç›¸å¯¹è¾ƒä½Žçš„价格获得建设车站的土地,而且å…?许它们在地é?¢ä¸Šè¿›è¡Œå¼€ å?‘。作为回报,开å?‘商建造了一些ä¿?障性ä½?房并将其交还政府。在æˆ?都,公交公å?¸å…?费从政府处获得划拨 土地建设公交车站,还å?¯åœ¨è¿™äº›åœ°å?—上进行开å?‘,所得收益用于交通è¿?è?¥ã€‚ 3 iContinuum,2013,《交通增效å?‘展——智能ã€?低碳的城市框架》。 5