_____________________________ _____________________________ Franck Müller – Février 2015 1 SOMMAIRE A – INTRODUCTION ...................................................................................................................... 6 Préambule ........................................................................................................................................... 6 1 – Objectifs & résultats attendus ....................................................................................................... 6 2 - La méthodologie............................................................................................................................. 6 a – Phase documentaire .................................................................................................................. 6 b – Phase de terrain – Rencontres avec les acteurs ........................................................................ 7 c – Une phase d’exploitation et d’analyse des données, et de rédaction ...................................... 7 B – CONTEXTE ET CADRAGE DES SAP ............................................................................................. 8 1 - Un environnement en mutation .................................................................................................... 8 2 – Définition et positionnement des SAP dans l’information humanitaire ..................................... 11 3 - Insertion des SAP dans l’action humanitaire................................................................................ 12 4 – Constats préalables occasionnant quelques questionnements sur l’étude ................................ 14 C - LES OUTILS OU SYSTEMES IDENTIFIES EN MAURITANIE ........................................................... 15 1 – Diagnostic des systèmes existants .............................................................................................. 15 a – Les champs............................................................................................................................... 15 b – Les résultats ............................................................................................................................. 16 2 – Un questionnement déjà important qui préfigure les goulots d’étranglement ......................... 18 a – La multiplication « verticale » des outils ................................................................................. 19 b – Une dilution de certains financements ................................................................................... 20 c – Très peu de coordination et un cloisonnement préjudiciable ................................................. 20 d – Un pilotage inexistant.............................................................................................................. 21 D – REVUE DES NOTIONS & SYSTEMES DE REPONSES AUX CRISES EXISTANT EN MAURITANIE ...... 22 1 – Les réponses possibles et existantes ........................................................................................... 22 a – Les type de réponses possibles................................................................................................ 22 b – Des outils d’alerte peu ou pas utilisés ..................................................................................... 23 c – Une déconnexion chronique et structurelle entre prévisions et réponses ............................. 23 2 – Notion de temps de réponse ....................................................................................................... 23 E – ELEMENTS SUR LES DETERMINANTS MAURITANIENS ............................................................. 24 1 - Les spécificités de la Mauritanie .................................................................................................. 25 a – Une production agricole limitée .............................................................................................. 25 b – Une économie basée essentiellement sur les flux commerciaux ........................................... 25 c – Le poids de l’élevage ................................................................................................................ 26 2 - Les Goulots d’étranglement à surmonter .................................................................................... 26 a – Une volonté politique et un ancrage institutionnel solide ...................................................... 26 b – Une coordination des acteurs et l’optimisation de l’existant ................................................. 26 c – La recherche de compétences ................................................................................................. 27 d – Gestion & fiabilité des données .............................................................................................. 27 e - Financement du/des système(s) .............................................................................................. 28 3 – Préalables à considérer pour la mise en place d’un système fonctionnel et adapté .................. 29 a – La question du milieu urbain ................................................................................................... 29 2 b – La question pastorale .............................................................................................................. 30 c - La question du suivi des prix ..................................................................................................... 31 F – LES PISTES DE TRAVAIL POSSIBLE DANS LE CADRE D’UN SAP .................................................. 32 1 - La notion de forme de SAP ........................................................................................................... 32 a – Direct ou indirect ..................................................................................................................... 32 b – Globaliser ou modulariser ? .................................................................................................... 32 2 – Reposer le problème dans le bon sens........................................................................................ 33 a – Questions d’attitudes et d’absorption des difficultés ............................................................. 33 b – Que devient la question à la lumière des analyses ................................................................. 33 3 - Pistes de solutions concrètes ? .................................................................................................... 34 a – Un processus simplifié ............................................................................................................. 34 b – Un processus illustré : exemple possible................................................................................. 34 c – Un outil « clé en main », le SISA ? ............................................................................................ 35 d – Une meilleurs implication des bénéficiaires ........................................................................... 36 G - LIEN ENTRE SAP ET PROTECTION SOCIALE .............................................................................. 36 1 – Rappel de l’objectif & cadrage .................................................................................................... 36 a – La Protection Sociale en Mauritanie, partie d’une stratégie plus large de « filets sociaux ».. 36 b – Objet des SAP & Protection Sociale : liens et différences fondamentales .............................. 36 2 – L’objet des SAP, introduction à l’imbrication « ciblage & territoire »......................................... 37 b – ZDME & ciblage HEA ................................................................................................................ 37 3 – Le cas de l’approche « Protection Sociale » : une démarche uniforme ...................................... 38 a – Le choix du découpage géographique : les divisions administratives ou le territoire « donné » ....................................................................................................................................................... 38 b – Le choix d’une méthode de ciblage plus « égalitaire » : la démarche PMT ............................ 38 c – HEA vs PMT .............................................................................................................................. 38 4 - Imprévisibilité et diversité des crises & des populations touchées ............................................. 39 a – Notion de cohorte ................................................................................................................... 39 b – Antinomie entre imprévisibilité & pré-enregistrement .......................................................... 40 c – Protection Sociale et gestion des crises : deux éléments complémentaires ........................... 40 5 - Notion de sites & ménages sentinelles ........................................................................................ 42 3 LISTE DE ELEMENTS FIGURES (Tableaux, Cartes, Graphes) Illustration 01 : La localisation mondiale des catastrophes naturelles Illustration 02 : Evolution des catastrophes naturelles dans le monde, par type Illustration 03 : Evolution des dépenses dans le monde dans le traitement des catastrophes Illustration 04 : Morts par guerre entre 1970 et 2002 Illustration 05 : Insertion des SAP dans le dispositif de l’information humanitaire Illustration 06 : Insertion des SAP dans l’action humanitaire Illustration 07 : Récapitulatif des champs & outils retenus pour la Mauritanie Illustration 08 : Représentation globale en 2D du système d’information en Mauritanie Illustration 09 : Stratification géographique des systèmes d’information Illustration 10 : SAP & temps de réponse Illustration 11 : Comparaison de données similaires auprès de diverses sources Illustration 12 : Exemple de dispositif possible Illustration 13 : Logique de répartition des ménages vulnérables en fonction de la source de vulnérabilité 4 Table des Acronymes Acronyme Signification 3PA Three Prounged Approach (PAM) ACF Action Contre la Faim ADePT-FSM AutomateD Economic Software - Food Security Module (FAO) AGR Actions Génératrices de Revenus AIC Analyse Intégrée du Contexte (PAM) ARC African Risk Capacity BM Banque Mondiale CILSS Comité Interétats de Lutte contre la Sécheresse au Sahel CMAP Centre Mauritanien d'Analyse de Politiques CNCSA Cadre National de Concertation de la Sécurité Alimentaire CSA Commissariat à la Sécurité Alimentaire EMEA Enquêtes sur les Menages Agricoles EMOP Emergency Operation (PAM) EPCV Enquête Permanente sur les Contitions de Vie des ménages EZAR Etude sur les Zones à Risque FAO Food & Agriculture Organization FBS Food Balance Sheet (FAO) FEWSNet Famine Early Warning System Network (USAID) FIES Food Insecurity Experience Scale (FAO) FSMS Food Security Monitoring Survey (PAM) HEA Household Economic Approach IFRI Institut Français des Relations Internationales IPC Integrated Food Security Phase Classification MAED Ministère des Affaires Economiques et du Développement MRO Mauritanian Ouguiyas OXFAM Oxford Comitee for Famine Relief PAM Programme Alimentaire Mondial PCP Planification Communautaire Participative (PAM) PDA Personal Digital Agenda PIB Produit Intérieur Brut PNB Produit National Brut PoU Probability of Use (FAO) PRRO Protracted Relief & Recovery Operation (PAM) PSME Programmation Saisonnière par Moyens d'Existence (PAM) SAP Système d'Alerte Précoce SCAP/RU Système Communautaire d'Alerte Précoce & de Réponse aux Urgences (Oxfam) SIM Système d'Information des Marchés SIPSA Système d'Information sur le Pastoralisme au Sahel SISA Système d'Information sur la Sécurité Alimentaire SMART Standardized Monitoring & Assessment of Relief and Transitions SMIAR Système Mondial d'Information et d'Alerte Rapide sur l'Alimentation & l'Agriculture UE Union Europeenne UNICEF Agence des Nations Unies en faveur des femmes & enfants USB Universal Serial Bus ZDME Zone De Moyens d'Existence 5 A – INTRODUCTION Préambule La Banque Mondiale désire posséder une meilleure vision des Systèmes d’Alerte Précoces – et/ou outils équivalents – existants en Mauritanie afin de réfléchir à une stratégie nationale de prévention améliorée et concertée tout en envisageant un éventuel lien avec les actions de Protection Sociale qu’elle est actuellement en train d’appuyer. Nous partirons du principe que l’intérêt se porte sur la prévention de l’Insécurité Alimentaire des populations qui se caractérise par l’étude de ses trois piliers : la disponibilité, l’accessibilité et l’utilisation des vivres. Bien entendu, la satisfaction des ces trois éléments passe par des chemins très variés et souvent combinés entre eux. Nous verrons que la Mauritanie constitue aussi un cas spécial au Sahel. 1 – Objectifs & résultats attendus D’un point de vue opérationnel, on rappelle que l’étude s’attelle à atteindre trois résultats chronologiques : • Réaliser un bilan de l’existant en Mauritanie, en termes d’outils ou de systèmes d’alertes précoces. • Etudier les réponses possibles et/ou réelles consécutives à ces systèmes de prévention • Réfléchir à une solution optimale pour prévenir les crises en Mauritanie et, si possible, établir des liens avec une stratégie de Protection Sociale qui a déjà été amorcée sous l’égide du MAED avec l’appui de la Banque Mondiale. Les termes de référence figurent en annexe 1. 2 - La méthodologie Le travail s’articule essentiellement autour d’un bilan de l’existant et d’une analyse de ce dernier, menant à une réflexion prospective et pratique. Selon les 3 objectifs affichés dans les termes de référence, nous avons opéré de manière classique, en 3 étapes. L’ensemble de la prestation a duré 30 jours qui se sont répartis sur 3 mois, de décembre 2014 à février 2015. a – Phase documentaire Cette phase initiale a permis de lancer l’étude et de poser les bases de l’analyse ultérieure. • Entretien de cadrage avec le commanditaire (BM) sur les contours de l’étude. • Définition des champs les plus pertinents à retenir afin de définir un outil d’information. A noter que dès le départ, il a été considéré comme indispensable de traiter autant les outils de description que les outils de prévision (avec une fonctionnalité SAP proprement parlé) en raison de frontières parfois floues entre les deux, comme nous le verrons plus loin. • Recherches sur internet et capitalisation des documents utiles, essentiellement ceux qui informent ou peuvent informer SUR la Mauritanie depuis l’extérieur du pays • Recherche/mailing direct auprès des structures connues pour leur engagement en direction des outils d’information afin de compléter les documents recueillis en ligne, notamment à travers des les outils mis en œuvre EN Mauritanie (maîtrisables localement) • Etablissement du plan du rapport final 6 Cette phase s’est poursuivie, en réalité, tout au long de l’étude au gré des nouvelles informations qui étaient recueillies. b – Phase de terrain – Rencontres avec les acteurs Deux déplacements ont eu lieu en Mauritanie afin d’affiner la perception des outils d’information utilisés plus spécifiquement en Mauritanie. La première du 12 au 18 novembre 2014, la seconde du 15 au 20 février 2015. Plusieurs objectifs ont été remplis sur l’ensemble des missions : • Coïncider avec la venue de la Banque Mondiale en déplacement depuis Washington : o Partager un état d’avancement de l’étude et des réflexions o Rencontrer et échanger avec d’autres consultants embauchés par la Banque Mondiale dans d’autres domaines s’insérant dans une démarche globale en Mauritanie (Protection Sociale & cash, Elevage …) • Rencontrer les acteurs locaux les plus déterminants pour comprendre : o Les outils de description/prévention utilisés pour dimensionner leurs actions o L’état de leurs propres données o Leurs rapports avec l’Etat et les structures de tutelle par rapport à la programmation de leurs opérations • Tenir une réunion de travail sous la tutelle du MAED sur la base des premières analyses. Une présentation Power Point© a été réalisée à cet effet et se trouve en annexe 2 de ce rapport Les structures rencontrées ont été : o Etat Mauritanien : MAED, Ministères de l’Agriculture, de l’Elevage, de la Santé, CSA o Banque Mondiale (en mission) + consultants spécialisés o Union Européenne o PAM o UNICEF o ACF-Espagne o Save The Children o OXFAM o Medicos del Mundo o Tadamoun Des contacts réguliers ont été maintenus avant et après cette phase avec plusieurs d’entre elles. c – Une phase d’exploitation et d’analyse des données, et de rédaction Au delà de quelques rappels concernant la fonction d’un SAP ou d’un système d’information, ce qui n’était pas l’objet de cette étude, le cœur du travail a été de rassembler le maximum de renseignements sur tous les outils existants en- et pour la Mauritanie. Plusieurs documents, unitaires ou récapitulatifs, ont donc été produits : • Le présent rapport (40 pages) • Une présentation PPT sus-citée (29 diapositives) • Deux tableaux Excel récapitulatifs des outils existants 7 • Un graphe global (2D et 3D) expliquant les liens entre acteurs, informations et actions • Une série de graphes explicatifs de certains principes des SAP B – CONTEXTE ET CADRAGE DES SAP 1 - Un environnement en mutation Depuis ces dix dernières années, la combinaison de trois phénomènes majeurs a conduit les grandes institutions qui se consacrent entièrement ou en partie au soutien du développement des pays vulnérables à engager une réflexion sur la prévision de leurs interventions : • la répétitivité des crises – guerres, sécheresses, inondations etc – à l’échelle du Sahel et l’augmentation de leur fréquence (et de leurs dégâts) • La diminution des fonds consacrés au développement • L’éclatement de crises plus violentes (Soudan, Syrie, Irak, zone Ebola etc..) vers lesquelles convergent la plupart des fonds et en faveur desquelles les arbitrages s’effectuent en temps de disponibilité réduite des ressources Illustration 01 : La localisation mondiale des catastrophes naturelles source : Ubirisk Consultants Center of Research for Epidemiology of Disasters 8 Illustration 02 : Evolution des catastrophes naturelles dans le monde, par type source Ubikisk Consultants Illustration 03 : Evolution des dépenses dans le monde dans le traitement des catastrophes 9 source Ubikisk Consultants Illustration 04 – Morts par guerre entre 1970 et 2002 source Sheffield University Les graphes & cartes précédents fournissent des informations intéressantes. On y constate quelques nuances aux éléments évoqués précédemment : • Les catastrophes naturelles sont certes en forte augmentation mais se situent essentiellement hors du continent africain (9%) • Les dépenses augmentent dans le même sens mais cela signifie donc qu’elles se dirigent vers d’autres zones que l’Afrique • Les seules catastrophes que l’Afrique abrite de manière majoritaire sont les conflits armés. Cependant, on constate qu’ils se situent essentiellement hors du Sahel, même si la carte fournie n’intègre pas les derniers en date (Mali, Boko Haram). Dans tous les cas, la Mauritanie est relativement peu touchée car elle maîtrise son territoire. De fait, les fonds d’urgence arrivent plus difficilement vers elle. Cependant, les zones d’intervention se situant hors des crises majeures abritent un potentiel de dérive non négligeable vers des situations plus graves si aucune mesure n’est prise à temps et la Mauritanie, à la fois désertique à 90% et sous une menace grandissante d’une dérive islamiste/terroriste, se retrouve incluse dans cette problématique. Les objectifs de l’ensemble des acteurs (y compris un Etat) demeurent donc de pouvoir : • anticiper les crises • cibler et toucher les personnes les plus vulnérables • réaliser des économies d’échelle avec un rapport coût/efficacité optimisé De fait, cette étude s’inscrit dans ce contexte récemment mouvementé des systèmes de prévention qui semblent se multiplier au même rythme que les crises. En effet, cette prise de conscience d’une fréquence accrue de ces dernières, notamment environnementales, et des coûts liés à leur prise en 10 charge a conduit la communauté internationale à tenter de limiter les effets négatifs de surprise – tant humains que financiers ou matériels – en développant des outils les plus fins et les plus complets possibles, destinés à dégager les tendances majeures pour un certain nombre d’indicateurs jugés déterminants. 2 – Définition et positionnement des SAP dans l’information humanitaire Un Système d’Alerte Précoce peut être défini comme un dispositif de veille basé sur une collecte plus ou moins continue de données permettant de mettre en place des « procédés d’anticipation visant à identifier au plus vite un danger, un risque ou une situation que l’on désire prévenir, dans le but de la mise en œuvre des moyens nécessaires à cette prévention »1. De fait, ces éléments encadrent l’utilité et la capacité d’un SAP et le replacent au sein d'un système d'information plus large que l’on pourrait scinder en quatre parties : • Les informations de base : Situations de référence, monographies, analyse de contexte géographique et socio-économique • Les SAP, donc, qui s’appuient sur les éléments du point précédents pour faciliter (voire éviter) le point suivant. • Les analyses/évaluations d’urgence des besoins en cas de crise subite • Les systèmes de Suivi & Evaluation Illustration 05 : Insertion des SAP dans le dispositif de l’information humanitaire Elément Objectif majeur Type d'information Situations de référence, état Décrire les caractéristiques d'une • Quelle est la nature et l'ampleur de la pauvreté ? Quels sont les des lieux, monographies population (état, activités, moyens d'existence de base ? organisation…) et/ou d'un territoire • Quels sont les risques auxquels ces systèmes et moyens (atouts, faiblesses) afin de comprendre d'existence sont exposés et avec quelle fréquence et ampleur. les causes de la vulnérabilité Notamment, les risques naturels mais aussi économiques et sociaux • Quels sont les groupes les plus vulnérables et pourquoi ? • Quelles sont les capacités/stratégies d'adaptation et de réduction des risques pour atténuer les risques ? Systèmes d'alerte précoces Identifier et suivre en continu les écarts • Suivi continu ou régulier inhabituels par rapport à une situation • Indicateurs et analyses de tendance. Identification des "normale" afin de pouvoir alerter et tendances inhabituelles agir à temps • Ou et comment un problème est rapidement apparu ? • Quelles sont les dimensions géographiques du problème ? • Quelles sont les évaluations en profondeur qui devraient être conduites ? Evaluation des besoins en Si un SAP (efficace) identifie un • Ciblage plus spécifique sur les groupes les plus vulnérables situation d'urgence probleme nouveau ou en cours de • Définition plus spécifique de la nature et des dimensions d'un développement, permettre de se problème concentrer dessus et de l'étudier. Si pas • Dimensionnement en lieu, en temps, en quantité et qualité des de SAP, mode d'évaluation ad hoc besoins. Quelle est la répose la plus appropriée ? Suivi & Evaluation des L'intervention ou le programme a-t-il • Suivi des résultats & effets immédiats. Quels chagements ou programmes atteint les résultats escomptés améliorations sont nécessaires ? • Quelles sont les stratégies de sortie ou de transition vers des opérations à long terme (urgence/récupération/développement) • Comment globalement améliorer un programme (information, préparation, réponse) Inspiré et traduit de Trefft, McGuire, Mauder – « An assessment of food security early warning systems in sub-Saharan Africa » - FAO - 2006 1 Construire un système d’alerte précoce des crises - Hélène Lavoix Eté 2006- Notes de l'Ifri 11 Un SAP vise à suivre et identifier tout écart inhabituel par rapport à la normalité en alertant à temps sur les problèmes potentiels. Ces systèmes visent ainsi à passer d’une stratégie de réaction à une stratégie de prévention en développant des réponses opérationnelles basées sur une anticipation suffisamment anticipée. On peut résumer quatre phases majeures dans les SAP : 1. la surveillance: identification des signaux de crises 2. la prévision d’un événement probable: anticipation suffisamment précoce 3. la notification d’une alerte: diagnostic détaillé faisant suite à l’alerte 4. le démarrage des activités de réaction/protection En outre, les SAP ne peuvent être performants que s’ils génèrent une réponse appropriée au sein de la population exposée. N’importe quel SAP efficace s’appuie alors sur les capacités de réaction de l’ensemble des acteurs. Cette capacité de réaction est fortement dépendante de la manière dont les SAP sont intégrés au sein du contexte social, et plus particulièrement à l’égard des communautés potentiellement marginalisées et vulnérables. Nous en verrons les limites en Mauritanie. De fait, la communication se révèle essentielle à deux niveaux : en effet, d’une part, si les SAP sont sensés couvrir l’ensemble d’un territoire, ils prennent toute leur dimension auprès des populations les plus vulnérables. Or, ces dernières sont celles qui sont en général les moins informées, les moins conscientes des risques ou du moins avec une perception limitée de cette notion et de ses déclinaisons. D’autre part, cette communication passe également par l’information de l’Etat et de ses démembrements, des organismes nationaux ou internationaux et de tout acteur intervenant sur un territoire « suivi ». La contribution de chacun, tant à l’alimentation d’un SAP qu’à la réaction appropriée à fournir en fonction de ses mandats et compétence, ne peut être efficace qu’en pleine maîtrise des enjeux locaux. 3 - Insertion des SAP dans l’action humanitaire Il est primordial de ne pas perdre de vue qu’à terme, ce sont des enfants, des femmes et des hommes qui subissent les crises et que les plus vulnérables doivent être protégés. On rejoint ici quatre concepts également fondamentaux, indissociables des SAP : • la connaissance minimale des milieux concernés : Si les SAP informent régulièrement sur l’évolution de certains indicateurs, ils ne décrivent pas en détail les territoires auxquels s’applique leur suivi. Or, une connaissance précise et complète des éléments constitutifs des zones d’intervention – économie, société, infrastructures, environnement etc… – est indispensable pour agir au mieux et pour relier les SAP à des éléments locaux concrets et pérennes. En général, les acteurs (ONG, associations…) réalisent des études ou des monographies fournissant ces informations. • la prise en charge des plus nécessiteux : Dans un territoire donné, parmi les populations concernées, certains ménages sont chroniquement plus vulnérables que les autres et que, de fait, un simple appui ponctuel répondant à une crise également momentanée ne suffit pas à sécuriser durablement ces personnes qui retombent systématiquement dans un cycle de vulnérabilité sans pouvoir satisfaire convenablement leurs besoins primaires. De fait, un soutien de fond et plus ou moins continu doit être mis en œuvre en direction de ces populations, sous diverses formes directes (cash par exemple) ou indirectes (subventions 12 éducation, santé etc..). Il s’agit ainsi de Filets Sociaux qui intègrent notamment la Protection Sociale. • un ciblage adéquat des populations : Elément corollaire au précédent ou à n’importe quel choix, le « ciblage » constitue un maillon essentiel dont la qualité et la transparence doivent être irréprochables pour identifier les personnes à toucher en priorité et ainsi valider l’utilité des étapes précédentes (SAP, monographies etc..). • la résilience à tous les niveaux (du ménage au territoire) : A l’échelle d’un territoire donné, on doit pouvoir mettre en œuvre un développement concerté et convenablement piloté, en harmonisant l’intervention de chaque acteur et en permettant aux populations touchées de bénéficier d’un appui optimal afin d’être mieux préparées à n’importe quel choc et d’être ainsi résilientes. Cette approche est préconisée depuis de nombreuses années et la récurrence des crises a permis de l’aborder sous un angle légèrement rénové et de remettre en avant un concept déjà ancien sous son angle territorial. Ces SAP visent donc l'amélioration des capacités d’action, notamment préventives. Il importe donc que prévention et systèmes d’alerte précoce soient fondés sur une compréhension des mécanismes conduisant aux situations que l’on prétend éviter et dotés d’une compréhension des dynamiques sous- jacentes aux phénomènes qui doivent être prévenus. Illustration 6 : Insertion des SAP dans l’action humanitaire (cf annexe 4) 13 4 – Constats préalables occasionnant quelques questionnements sur l’étude Si les éléments suivant seront parfois développés par la suite, il nous semblait important de les relever dès à présent dans la mesure où ils ont parfois influé sur la manière d’aborder le présent travail. • Une littérature déjà abondante sur le thème : Il est rapidement apparu que le sujet des SAP en général, et même en Mauritanie avait été abordé et traité abondamment depuis une dizaine d’années. Cela a clairement conditionné la direction du présent travail et nous nous appuieront dessus pour ne pas être redondant ou plagiaire et, surtout pour déplacer la réflexion sur d’autres champs, notamment en Mauritanie. On retiendra : o En 2006, « An assessment of food security early warning systems in sub-Saharan Africa » a été réalisé pour le compte de la FAO et de l’UE par trois consultants (MM Tefft, McGuire et Maunder). Les questions abordées sur les limites et les solutions possibles afin de rendre des SAP utiles et performants restent les mêmes : fiabilité, coordination, ancrage institutionnel. o En 2013, le CMAP (Centre Mauritanien d’Analyse de Politiques) a produit une étude commanditée par le MAED2 et dont l’objet recoupe fortement ce chapitre et d’une manière générale, l’esprit du présent travail. Nous invitons donc le lecteur à s’y référer car elle demeure d’actualité pour de nombreux points, avec une analyse tout à fait pertinente. o En 2014, deux autres consultants ont travaillé pour le compte de la Banque Mondiale (JB Migraine et J. Bernard dans l’optique de faire un état des lieux des SAP et du Cadre harmonisé en Afrique de l’Ouest. Deux présentations PPT sont disponibles. • Un existant non/mal/peu utilisé ou simplement méconnu : Sorte de corollaire au point précédent, on constate que la plupart des acteurs ignorent totalement l’existence de la plupart des outils3. • Des solutions déjà « clés en main » à certains niveaux : Au delà des approches descriptives ou prospective, des solutions pratiques existent déjà à plusieurs niveaux et pourraient constituer des dispositifs fonctionnels. Par exemple : o CNCSA (Cadre National de Concertation de la Sécurité Alimentaire) – Etat / Multi acteurs o Cadre Harmonisé Bonifié (CHB, version Oust Africaine de l’IPC) – CILSS / Multi Acteurs o Programme SISA – PAM-CSA-ACF / Multi secteurs A partir de ces constats, l’étude a pris une direction légèrement différente en essayant d’apporter une plus value utile. Elle s’est donc attelée à : 2« Analyse des méthodes de collecte des données et du Système d’Alerte Précoce sur le déficit alimentaire en Mauritanie » - CMAP – Oct 2013 3 Pour l’anecdote, malgré 2,5 ans passés à mettre en œuvre des opérations d’urgence et à concevoir et rédiger des opérations en Mauritanie entre 2012 et 2014 pour le compte du PAM, le consultant a découvert la plupart des outils lors de cette présente étude ! 14 • Mettre à jour des éléments existants et en cours d’élaboration en terme d’outils. A ce titre, il a été confirmé que l’élargissement du travail à l’ensemble des éléments descriptifs et préventifs se poursuivrait afin de posséder une vision plus globale du système d’information en Mauritanie mais aussi de pouvoir amorcer une réflexion plus large sur le traitement de cette information. • Mettre en relation les outils et les éléments du système d’information : sources, descriptif, préventifs, champs d’informations, suivi • Réactualiser les questions relatives au fait de l’efficacité relative de l’existant • Proposer des solutions plus fonctionnelles • Recadrer le lien entre la Protection Sociale et les SAP C - LES OUTILS OU SYSTEMES IDENTIFIES EN MAURITANIE Si cette partie constitue l’essentiel du travail de l’étude en terme de recherche et capitalisation, l’ensemble des résultats figure en annexe ou sous format original numérique pour une meilleure lisibilité de telle sorte que la partie rédigée est réduite à sa portion congrue. 1 – Diagnostic des systèmes existants Il n’existe pas de SAP à proprement parlé spécialement dédié à la Mauritanie comme on peut en trouver au Mali ou au Niger, par exemple. Il existe cependant des outils plus globaux (INFORM, Agrymet, AIC etc…) qui sont tout à fait mobilisables pour le pays. On constate une coexistence assez peu coordonnée de plusieurs outils jouant des rôles similaires, complémentaires, supplémentaires. L’essentiel de ce chapitre se traduit donc par des éléments récapitulatifs que nous avons voulu rendre les plus lisibles possibles. A noter que l’on distingue deux grandes catégories d’outils : les « descriptifs » et les « préventifs ». En l’absence de SAP réel en Mauritanie, la plupart des acteurs s’appuient sur ces outils descriptifs (ceux de la première ligne dans l’illustration 05, tels le FSMS du PAM ou la SMART de l’UNICEF) pour définir leurs actions et de ce fait, méritent d’être pris en considération. Enfin, nous sommes conscients de ne pas avoir été exhaustifs devant la pléthore d’outils – ou de systèmes d’outils – qui apparaissaient au fur et à mesure de nos recherches. Ainsi à partir d’un moment nous, avons préféré nous arrêter dans cette démarche et réfléchir à la signification de cette multiplication. a – Les champs Pour chaque outil, un certain nombre de champs a été défini afin de pouvoir le décrire au mieux. Cependant, certains ont été abandonnés faute de renseignements fiables ou utiles mais ils mériteraient d’être repris afin d’affiner la performance des outils. Il s’agit : • des coûts : ceux sont parfois peu calculables ou peu représentatifs, notamment pour les outils internationaux • des moyens techniques d’enquête : l’informatique étant de plus en plus utilisée, notamment pour le recueil de données primaires (PDA, tablettes, serveur), on a constaté qu’elle se généralisait, la question se déplaçant vers les ressources humaines utilisant ces moyens • des équipes techniques : tant pour le recueil que pour le traitement et l’analyse. Cette dimension est intéressante mais nous n’avons pas pu déterminer avec assez de précision les divers profils en jeu (qui sont d’ailleurs souvent « propriétaires », c’est à dire du personne de 15 la structure qui gère l’outil). Il s’agit cependant d’un élément déterminant dans la fiabilité de l’outil. Illustration 07 : Récapitulatif des champs & outils retenus pour la Mauritanie Outils pour la Mauritanie Champs Outils en Mauritanie Etat des lieux Sigle Etat des lieux FIES (insécurité alimentaire) Descriptif FSMS (Insécurité alimentaire, MAM) PoU (Sous alimentation) Tutelle SMART (Santé / MAS) FBS (Equilibre alimentaire) Pilotage HEA (Economie des ménages) ADePT / FSM (Insécurité alimentaire) Bailleurs ZDME (Moyens existence) EMEA (Ménages agricoles) Couverture EZAR (Zones à risque) Milieu géo 3PA (PSME/PPC) Type data Dimension préventive Source data Dimension préventive INFORM (Expo risque, Vulnérabilité, Adap) Fréquence SIM (Marchés / Prix) BLOC CILSS - Agrymet, RPCA, SOSAR Thèmes SCAP / RU (Multi secteurs Ruraux) etc…(Pluviométrie, météo, IA, Vuln.) Indicateurs FewsNet (Pluvio, Végétation, Prod, Prix) 3PA (AIC) Suivi des Importations (flux) ARC (Production agricole) Forces Missions CILSS / CSA (Production agri) SMIAR (Multi-secteur) Faiblesses SISA (Multi-secteur) SIPSA (Pastoralisme) Existant b – Les résultats En pratique, deux modes de restitution ont été choisis : • un tableau Excel (annexe 5 et 6) qui reprend les grandes lignes des fiches mais permet un balayage comparatif rapide de l’ensemble des outils, toujours distingués entre les « descriptifs » et les « préventifs » selon deux couleurs différentes. On trouve deux onglets : o Global : avec l’ensemble des outils dont la conception, la gestion et la mise en œuvre se situent à l’extérieur de la Mauritanie mais dont l’utilisation peut concerner le pays. On retrouvera le SMIAR, ARC, INFORM etc… o Mauritanie : avec l’ensemble des outils gérés par des équipes ou structures résidentes. Ces outils peuvent être existants au niveau d’autres pays (comme les FSMS, SMART etc…) mais sont entièrement mis en œuvre dans les limites du territoire. Certains plus spécifiquement à la Mauritanie (EMEA, EZAR). • Une représentation graphique assez particulière, en 2D et 3D (annexe 7), où nous avons voulu fournir une vue globale du dispositif afin de relier plusieurs des thèmes décrits dans les fiches ou le tableau. Il peut surprendre au premier regard mais il permet de voir à quel point l’ensemble des connexions entre sources d’informations, systèmes d’informations, thèmes étudiés, acteurs et programmes est complexe et surtout « macrocéphale ». 16 Illustration 8 : Représentation globale en 2D du système d’information en Mauritanie 17 • Quant au graphe suivant, il illustre plutôt la stratification géographique de l’information en montrant que les outils n’apportent pas tous des renseignements à la même échelle. De fait, tous ne possèdent pas la même utilité ni la même réponse potentielle. En revanche, ils peuvent se compléter utilement. Illustration 9 – Stratification géographique des systèmes d’information 2 – Un questionnement déjà important qui préfigure les goulots d’étranglement Ce bilan amène un premier nombre de questions qui, a posteriori, n’ont rien d’étonnant dans la sphère du développement. Elles n’en demeurent pas moins déterminantes dans une optique de parvenir à mettre en place un système efficace. 18 a – La multiplication « verticale » des outils Le premier résultat visible du bilan est cette pléthore d’outils. Si le graphe en 2D/3D n’était pas « prémédité », il s’est progressivement constitué au gré de la mise en place de la chaîne des liens entre les blocs d’outils de natures différentes. Nous avons voulu aller au bout de la logique pour voir vers où elle menait avec, pourtant, une simplification importante du nombre de « boites » et de liens (donc des omissions volontaires pour maintenir un minimum de lisibilité). Le résultat est cependant assez édifiant et on retiendra : • Des sources de données souvent similaires, assez peu diversifiées et recyclées : le « bloc » des sources est relativement petit et même s’il est incomplet, appelle trois commentaires importants : o Les données primaires externes sont acquises via des satellites et – si elles peuvent être considérées comme fiables – sont limitées et forcément similaires o Les données primaires internes – en général des enquêtes et des sondages – sont souvent statistiquement et thématiquement lacunaires et d’une fiabilité parfois discutables. Une partie provient du recyclage des informations figuré par le lien entre le bloc « Suivi & Evaluation » et « sources de données » o A partir de ces éléments, on constate cependant une production impressionnante d’outils qui reprennent et interprètent les données chacun à sa manière. Ceci constitue d’ailleurs un écueil majeur dans la validité de ces outils puisque, au delà d’une certaine faiblesses des données, celles-ci passent d’un outil à un autre, chacun élaborant son processus d’interprétation et de transformation, parfois opaques et très souvent non diffusé. Le traitement de ces données est régulièrement séquentiel et non parallèle, augmentant ainsi la déviation dans leur significativité. C’est à dire que les données de base ne sont pas traitées par tous les outils à la fois mais fréquemment par un premier outil – avec son processus – puis un deuxième outil les reprenant avec de nouveau son processus et ainsi de suite (FSMS => FewsNet => SMIAR etc…). Les données primaires deviennent secondaires, voire « tertiaires ou quaternaires » et en bout de chaine, les résultats peuvent être assez variables. • Des conceptions et modélisations fortement centralisées : De nombreux travaux ont lieu dans les sièges des organisations avec un mode itératif limité ou inexistant avec le terrain. En ce sens que si les outils se veulent des réponses à des questions légitimes des cadres faîtiers des structures – comment mesurer la malnutrition, l’insécurité alimentaire, l’état de la production agricole etc.. – ils tiennent rarement compte des contraintes de terrain en termes d’existence, de recueil et de remontée d’informations. Consécutivement, certains outils comportent des formules statistiques complexes (FIES, PoU…), des paramètres nombreux (SMIAR, INFORM…), mettant parfois en cause leur pertinence en raison du point précédent relatif à l’origine des données. • Des chevauchements et croisements assez répétitifs entre les outils et les champs d’étude. Le faisceaux de flèches entre les blocs « systèmes préventifs / systèmes descriptifs » et le bloc « champs d’étude » est d’une densité incroyable malgré notre choix de limiter le nombre de liens. Cela signifie que chaque outil tente de déterminer les mêmes grandeurs ou de les reprendre à partir d’autres outils sous des formes variées afin de modeler un ou plusieurs indicateurs. L’utilité de ces processus demeure questionnable et, surtout, traduit le fait que 19 pour une grandeur donnée, il existe rarement de consensus définissant sa mesure et sa signification • Une logique de couverture totale de certains acteurs : par exemple, la FAO est à l’origine et/ou prend part à un grand nombre des outils répertoriés (FIES, PoU, ADepT, FBS, SMIAR, INFORM etc…). Si le rôle d’information appartient au mandat de cette agence, il explique difficilement le développement d’outils dont le niveau conceptuel est très élevé, dont les objets se croisent souvent et qui tente même de définir de nouvelles normes (remplacement du FCS par la FIES pour la mesure de la qualité de l’alimentation par exemple) sans toutefois le faire de manière consensuelle, même au sein du même dispositif (des Nations Unies - PAM/FAO notamment) La question principale qui découle de ces remarques serait de savoir si ces outils sont réellement utilisés, par qui et comment. Nous n’avons pas de réponses claires à ces questions. Par expérience et à travers les divers échanges qui ont eu lieu pendant cette mission, il ressort que la plupart des acteurs ignorent l’existence même de ces outils et ne peuvent donc pas les utiliser. Au delà, le lien entre outils et actions possibles n’apparaît toujours pas clairement. b – Une dilution de certains financements Certains bailleurs contribuent à plusieurs outils assez similaires. Par exemple, l’UE appuie autant des travaux de conception à un niveau central (FAO et sa nouvelle batterie d’outils, INFORM, Agrymet, ), que des outils communs à plusieurs pays (SCAP/RU de Oxfam) ou que des outils locaux en Mauritanie (SIM, SISA). On se demande quelle logique sous tend cette dilution même si la nature des outils est parfois différente. Le fait de ne pas parvenir à une solution satisfaisante dans un temps acceptable pourrait constituer l’une des causes de ces engagements multiples, en espérant voir aboutir l’un des processus. L’exemple du SISA, sur lequel nous reviendrons, est assez édifiant. Ce programme assez complet et répondant aux besoins de la Mauritanie en terme d’alerte précoce4 a été financé en 2012 pour une phase pilote de 500 K€. Au delà de quelques difficultés techniques et institutionnelles aisément gérables, l’opération n’a pas été poursuivie malgré son utilité et sa fonctionnalité théorique avérée. Le choix de passer d’un outil (et donc d’un partenaire) à un autre traduit un manque de ligne directrice dans la démarche et s’avère plutôt contre-productive par rapport aux résultats escomptés, la confusion qui peut en découler et au contexte d'économie et d'optimisation des fonds évoqués au départ. c – Très peu de coordination et un cloisonnement préjudiciable Cette absence de coordination constitue un leitmotiv assez récurrent dans le monde humanitaire, à tous les niveaux. Il représente d’ailleurs l’un des défis majeurs des stratégies de résilience actuellement développées dans de nombreux pays par la plupart des acteurs. Dans le suivi (des cultures, des marchés, de la pauvreté, et nutritionnel), les trois facteurs de la sécurité alimentaire (disponibilité, accès et utilisation biologique) sont souvent considérés comme étant isolés les uns des autres et ayant des objectifs spécifiques, gérés par des acteurs différents. Cette approche a deux inconvénients majeurs : elle accroît les difficultés du suivi des données relatives aux domaines qui n'entrent pas directement dans une catégorie (importations, exportations, stocks, suivi social, etc.) et elle rend 4 Programme mené par le PAM et ses partenaires traditionnels de mise en œuvre et de suivi que sont le CSA et ACF-E 20 aléatoire la prévision, dont les indicateurs sont composites et complexes. Certains des systèmes sont organisés en entités, parfois complètement indépendantes des structures nationales, dont chacune cherche à résoudre, par elle-même, la plupart des problèmes de collecte et de traitement des données. Cette absence de coordination se traduit sur le terrain, entre les acteurs. Le PAM ne semble pas avoir impliqué la FAO dans sa nouvelle approche « 3PA » développant notamment l’AIC (Analyse intégrée du contexte), pas plus que la FAO n’a invité le PAM ou l’UNICEF dans la conception de tous ses nouveaux outils concernant l’insécurité alimentaire et la malnutrition, remettant au passage en cause – peut-être à raison – la validité de certains indicateurs comme le FCS jugé insuffisant. De même le PAM et Oxfam ne semblent pas avoir partagé sur leurs outils respectifs que sont la PSME et le SCAP/RU, pourtant très similaires. Comme cité précédemment, malgré les coûts élevés de ces systèmes et leur caractère éphémère, cette démarche « anarchique » est parfois appuyée par certains donateurs, qui veulent s'assurer un contrôle des informations sur la sécurité alimentaire, selon leurs propres critères et sans rentrer dans les problématiques propres des structures nationales. En attendant, si dans certains cas (Agrymet, INFORM) il existe une contribution multiple on constate que les bailleurs majeurs (UE et Coop des pays d'Europe, BM, USAID) ne contribuent pas, à l’échelle de la Mauritanie, à un processus commun de suivi des indicateurs majeurs. La liste pourrait encore être longue et, sans surprise, le suivi des données à l’instar de nombreux champs d’intervention n’a pas réussi à cristalliser les énergies autour d’un projet commun, que ce soit au niveau faîtier ou au niveau local. d – Un pilotage inexistant Ce point constitue le nœud de la problématique en Mauritanie et peut expliquer les trois sous- chapitres précédents. Il avait déjà clairement été relevé dans l’étude du CMAP en 2013 qui le déplorait en mettant notamment l’accent sur : • des textes réglementaires concernant les quelques initiatives existantes qui n’intègrent pas la dimension communale • des textes qui n’intègrent les bailleurs et ONG qu’à titre d’observateurs, ce qui semble réducteur, par apport à leur apport • l’absence de vision institutionnelle • l’absentéisme, l’absence de motivation de certains membres, le nombre souvent pléthorique de certaines instances ont très souvent limité l’élan des dispositifs D’un point de vue déontologique, ce pilotage revient à l’Etat qui peut éventuellement se faire appuyer par des partenaires comme c’est généralement le cas. En Mauritanie, peu initiatives ont été lancées par ou avec l’Etat et aucune ligne directrice ne ressort clairement. En 2002, un « Cadre National de Concertation de la Sécurité Alimentaire (cf annexe 8)» avait été lancé mais n’a pas survécu longtemps, en partie en raison d’une remontée d’informations lacunaire et de financements qui se sont finalement taris. Ce constat suscite deux questions majeures : • Celle de l’intérêt porté au développement d’un tel système de suivi en Mauritanie : Si les bailleurs et les opérateurs semblent tenter d’optimiser – avec les faiblesses déjà évoquées – leurs fonds et leurs actions à la lumière du florilège d’outils constaté, il ne semble pas que 21 cette démarche préventive constitue une priorité pour l’Etat Mauritanien. Soit qu’il estime déjà posséder les moyens de réagir à temps à n’importe quelle crise, soit que le niveau central ne perçoive pas l’impératif de mettre en œuvre un système plus efficace en direction des populations les plus vulnérables. • Celle de la légitimité institutionnelle de porter une telle initiative : Dans l’hypothèse d’un intérêt réel de l’Etat (tout de même exprimé par certaines instances gouvernementales), le portage institutionnel demeure un choix qui ne semble pas évident. Doit on loger un tel dispositif au niveau du MAED (Ministère transversal, assez neutre, non opérateur et tutelle de la plupart des acteurs en Mauritanie), au CSA/OSA qui a déjà joué ce rôle avec le CNCPA avec une dimension en revanche plus opérationnelle, au niveau du Ministère des Finances très intéressé par les coûts suscités par des réponses d’urgence ou à long terme, au niveau d’un cadre plus indépendant ? Nous reviendrons sur cette question dans la dernière partie. D – REVUE DES NOTIONS & SYSTEMES DE REPONSES AUX CRISES EXISTANT EN MAURITANIE L’analyse globale du diagramme établi dans le chapitre précédent laisse donc apparaître une sorte de « mégacéphalie » des systèmes d’alertes et de bilan au détriment des réponses et des programmes. Effectivement, celle ci apparaît clairement entre le volume et la densité des blocs « outils / champs » et la modestie des opérations qui se mettent consécutivement en œuvre. En fait, la nature de ces dernières n’évolue pas spécialement (le PAM mène toujours des PRRO et des EMOP et les ONG le même type d’opérations que d’habitude etc) et leur diversité reste limitée, très en deçà de celle des systèmes qui se multiplient sous des formes toujours nouvelles. 1 – Les réponses possibles et existantes a – Les type de réponses possibles La mise en place de systèmes d’alerte précoce devrait naturellement être reliée aux réponses qu’elles peuvent engendrer. Etant donné la modularité des systèmes existant en Mauritanie et, donc, leur attachement à une structure, on peut classer les réponses en trois grandes catégories : • Les réponses « propriétaires » ou en circuit fermé : Pour un outil développé par une structure (comme le FSMS du PAM ou le SCAP/RU d’OXFAM par exemple), cette dernière dimensionne sa propre réponse. Dans l’état actuel du dispositif Mauritanien, cette option est majoritaire • Les réponses « partagées » : Certaines structures (comme plusieurs ONG internationales comme Save The Children par exemple) ne produisent pas d’outils propres ou suffisamment complets et se basent sur ceux d’autres structures pour orienter leurs interventions. Le FSMS du PAM ou la SMART de l’UNICEF constituent les sources majoritaires en Mauritanie. • Les réponses « spontanées » : On se retrouve dans le cas évoqué au niveau du tableau de la page 10. Il s’agit essentiellement des réponses d’urgence qui n’ont pas le temps de s‘appuyer sur le moindre outil (à part des évaluations ad hoc des besoins). On pense notamment à toutes les actions que peut engager un Etat lors d’une situation de crise, ce qui semble être un 22 processus ad hoc en Mauritanie. L’inexistence d’un SAP officiel et partagé explique cette situation. b – Des outils d’alerte peu ou pas utilisés A l’inverse, la plupart des outils ne semblent pas générer de réponses directes ni servir de référence pour concevoir et dimensionner des opérations, soit en raison de leur méconnaissance par les acteurs de terrain (c’est le cas majoritaire), soit de leur timing (périodicité), soit des informations peu adaptées aux situations d’urgence, voire au situations « courantes ». Par exemple, comment utiliser le fait que INFORM – au demeurant très esthétique – attribue une note de 5,2 à la vulnérabilité de la Mauritanie ? En soi, l’information pourrait s’avérer utile mais au delà de la méconnaissance d’un tel outil, personne ne sait l’utiliser dans le cadre de ses actions. Ce décalage préfigure la difficulté qui existe à lier des systèmes d’alerte et des actions de Protection Sociale c – Une déconnexion chronique et structurelle entre prévisions et réponses Par ailleurs, au delà du fait d’apporter une réponse, la nature de celle-ci – qualitativement et quantitativement – est déterminante. Ceci implique donc de savoir comment évoluent les indicateurs en fonction de la situation des ménages ou des zones En pratique, on ne peut pas considérer qu’il existe un lien clair et régulier entre les systèmes d’alerte et les réponses en Mauritanie : • il n’existe pas de SAP global à proprement parlé dédié au pays, donc pas de vision unique ou au moins consensuelle et donc pas de réponse « cohérente » sous un pilotage unique qui orienterait de manière optimale les interventions sur des plans géographiques, thématiques et sociaux • les réponses existantes sont aussi diverses et propres à chaque acteur et aux outils qu’il développe lui même. Malgré la bonne entente existant en Mauritanie, les acteurs sont assez différents les uns des autres tant dans leur structuration que dans leur mode de fonctionnement et de financement, les réponses reflètent cette diversité et sont rarement coordonnées, perdant de fait de l’efficacité et de l’efficience. 2 – Notion de temps de réponse Une réflexion concernant la notion de « précocité » des SAP peut être abordée à ce niveau même si elle relève d’un niveau méthodologique qui aurait pu être traité dans le chapitre précédent. Cependant, elle éclaire sur la notion de « réponse » et des liens qu’elle peut établir – ou devrait établir – avec les systèmes d’information qui la conditionnent. En effet, la précocité est tout à fait relative et intègre en réalité trois dimensions « du temps qui s’écoule » totalement imbriquées et itératives. Encore une fois, la démarche devrait être ascendante et tenir compte des indicateurs, des capacités des acteurs et des conditions de mise en œuvre des actions. • le laps de temps entre l’information recueillie et la réalisation de l’événement lié : par exemple entre une mauvaise pluviométrie et une mauvaise récolte. Cela détermine le temps que les acteurs possèdent pour dimensionner une opération et la lancer. Ce temps peut être très variable en fonction : o de l’indicateur et du problème qu’il détermine : Une sécheresse, une inondation, une hausse des prix ne se déclenchent pas avec le même timing. Cependant, cette étape se compte en général en mois si la surveillance est efficace 23 o du mode d’intervention : un appui en nourriture, en cash, en « non food items » ne se met pas en œuvre avec le même timing, la même logistique, les mêmes réseaux, la même facilité. • De manière corollaire, chaque acteur (Etat, bailleurs, NU, ONG etc…), de manière unitaire et combinée, possède un temps de réaction différent qu’il doit absolument connaître et maîtriser, de telle sorte que l’enchaînement des actions puisse se faire en fonction de ces capacités coordonnées et des spécificité de chacun. Une agence des NU ne peut pas mettre en œuvre une opération du jour au lendemain, sans l’accord de l’Etat5 et sans partenaire de mise en œuvre. En revanche, une ONG peut déclencher une action mais en général de moindre envergure. Bien entendu, l’ensemble des réponses est conditionné par les financements, eux mêmes mis en œuvre de manière très disparates en fonction des bailleurs • Entre la réalisation de l’événement et la conséquence sur la population : si la récolte est mauvaise, à quel moment la population en souffrira ? Cela détermine la durée de l’action entreprise afin de lutter contre les effets négatifs et faire sortir les populations de la vulnérabilité Illustration 10 : SAP & temps de réponse De fait, il n’est pas possible d’envisager un système d’information sans le lier de manière itérative aux types de réponses possibles, elles mêmes liées aux types d’acteurs en présence. E – ELEMENTS SUR LES DETERMINANTS MAURITANIENS 5 Par exemple, en 2008, le PAM Sénégal avait pu préparer et rédiger une opération d’urgence pour contrer la hausse des prix, mais l’Etat n’a jamais reconnu la crise. De fait, aucune action n’a été entreprise 24 1 - Les spécificités de la Mauritanie Au delà des outils existant et applicables en- et pour la Mauritanie, avec toutes les limites conceptuelles et opérationnelles déjà évoquées, chaque pays possède des caractéristiques propres qui peuvent affiner le conditionnement de l’utilité et de l’utilisation de ces outils. a – Une production agricole limitée La plupart des SAP concerne directement ou indirectement la production agricole (Agrymet, SMIAR, Biomasse…) dans la mesure où ils suivent les seuls indicateurs fiables et maîtrisables en temps réel (images satellitaires le plus souvent) et assez bien définis. Cependant, la Mauritanie ne produit en moyenne que 20 à 25% de ce qu'elle consomme en année normale. Si l’on met de côté les grands aménagements situés sur le Fleuve Sénégal qui appartiennent à des commerçants ou des propriétaires non agriculteurs, la part de production atteinte par les populations qui dépendent réellement de ce qu'elles cultivent et qui sont les plus vulnérables du pays ne dépasse pas 15 ou 20%. Même en considérant que ces ménages revendent peu leur récolte et la préservent majoritairement pour leur propre alimentation, ils ne peuvent pas espérer atteindre plus de 40% d’autosatisfaction alimentaire6. En outre, depuis de nombreuses années, des investissements lourds (notamment AFD) ont été réalisés en faveur de l'agriculture et se chiffrent en milliards d’Ouguiyas, mais sans résultats probants alors que ces investissements (périmètres irrigués) sont normalement capables de s’affranchir des difficultés saisonnières détectées par les SAP. Il semble que le fait que « ceux qui dirigent ne sont pas ceux qui cultivent » joue un rôle prépondérant dans cet état de faits. Ainsi, la pertinence des SAP traditionnels s’avère nuancée par leur poids relativement faible dans la prévision de ce qui peut assurer la sécurité alimentaire de la population mauritanienne. Bien entendu, cela ne signifie pas qu’il faille les délaisser mais simplement recentrer ces outils vers d’autres indicateurs. b – Une économie basée essentiellement sur les flux commerciaux Consécutivement au point précédent, 70 à 75% des besoins alimentaires du pays proviennent d’importations et sont donc achetées. Cela signifie aussi que la sécurité alimentaire des ménages est avant tout assurée par des revenus monétaires, notamment à travers des activités génératrices de revenus ou commerciale. Ou des dons. La dimension de « l’accessibilité » est primordiale. Il est donc essentiel de développer et/ou utiliser des systèmes qui suivent les marchés et les prix pour pouvoir analyser les flux commerciaux intercontinentaux (port, aéroport) et avec les pays limitrophes qui fournissent à la Mauritanie une partie importante des produits alimentaires et non alimentaires. Ce dernier point est essentiel mais particulièrement difficile à suivre, les frontières étant particulièrement poreuses. Indirectement, l’utilisation des « SAP traditionnels » qui suivent la production agricole garde une certaine importance dans la prévention des crises alimentaires en Mauritanie puisque les fluctuations de production à l’échelle du Sahel peuvent directement influer sur les flux entrants et donc la disponibilité des vivres dans le pays. 6 En considérant (hypothèse du consultant) que la population rurale agricultrice représente environ 30% de la population totale et qu’elle garde 70% de ce qu’elle produit (car elle est souvent endettée et rembourse ses débiteurs avec une partie de la récolte) 25 c – Le poids de l’élevage Dans toutes les couches sociales de la population Mauritanienne, l’élevage tient une place importante, tant dans l'économie que dans l'alimentation. D’une part, le bétail (camelins, bovins) sert traditionnellement d’épargne qui permet d’amortir certaines crises par déstockage (rôle également joué par les ovins et caprins) et d’autre part, fournit viande et lait qui constituent des denrées alimentaires à haute valeur nutritive. Cependant, trois éléments principaux rendent difficile le suivi de cette activité : • son caractère itinérant, notamment dans un pays où l’espace est très ouvert • la quasi impossibilité de connaître avec suffisamment de précision le bétail possédé par ménage/village (pour des raisons culturelles de protection), ce qui rend tout dimensionnement ardu • son caractère technique en général peu maîtrisé par la plupart des intervenants (ONG & NU notamment) 2 - Les Goulots d’étranglement à surmonter Au delà de tous les déterminants techniques évoqués dans les pages précédentes et sur lesquels nous reviendrons plus loin, la qualité, la performance, l’utilité, la possibilité de développer un outil suffisamment global se heurte à plusieurs obstacles qui sont autant de goulots d’étranglement préjudiciables, voire rédhibitoires, à la réussite de cet exercice. Nous retrouvons d’ailleurs quelques aspects déjà évoqués lors des premiers questionnements et nous les reprenons rapidement. a – Une volonté politique et un ancrage institutionnel solide Déjà évoqué, ce point constitue le goulot majeur à l’établissement d’un dispositif fonctionnel. L’Etat Mauritanien ne possède pas d’outil qui lui est propre, qui répond à ses questions prévisionnelles et qu’il maîtrise tant techniquement que politiquement. Plusieurs organes du Gouvernement sont associés aux divers outils développés (MDR, CSA, MAED..) mais ils le sont a posteriori, plus comme une clé de validation obligatoire associée en fonction de besoins spécifiques que comme de véritables pilotes. Cette situation doit déjà être traitée à un niveau interne à l’Etat Mauritanien, la tutelle unique et globale devant refléter la caractéristique d’un SAP, également unique et global. b – Une coordination des acteurs et l’optimisation de l’existant Sorte de corollaire au point précédent mais pas uniquement, le florilège d’outils que nous avons décrit dans le deuxième chapitre ainsi que certains des échanges auxquels nous avons assistés ou suscités ne militent pas pour l’instant pour une coordination optimale. En outre, cette diversité se caractérise notamment au niveau des méthodologies d’approche, de recueil et de traitement des informations, ce qui fait que pour une même population et les mêmes indicateurs, des résultats différents peuvent apparaître. Cette coordination ne se fera pas sans la résolution du point précédent, c’est à dire avec un certain niveau d’autorité légale et légitime, sinon, elle aurait déjà eu lieu. 26 c – La recherche de compétences La compréhension, l’alimentation, l’utilisation et l’interprétation efficaces des outils que nous avons décrit dans ce document impliquent de manière impérative de disposer d’une vision claire des enjeux, d’une base technique solide et d’une bonne compréhension des risques et des vulnérabilités. L’expérience de plusieurs structures rencontrées durant cette étude fait état d’un déficit chronique et important en compétences locales, voire internationales. Or, elles sont indispensables à tous les niveaux de la chaine dont l’absence d’un seul maillon peut faire chuter l’ensemble du dispositif : - Programmations & utilisation des outils adéquats = compréhension des méthodologies, des concepts, des formules de base - Recueil des données = maitrise de l’outil informatique soft (programmation, élaboration des masques, extraction des données), des PDA/tablettes, des serveurs… - Analyse & interprétation des données = l’étape la plus exigeante demandant à la fois une vision transversale, une compréhension des enjeux, une capacité de détection de l’information pertinente, une niveau en statistique minimal. Et donc, du temps. - Rédaction des analyses = capacité rédactionnelle importante et restitution des éléments déterminant les choix de réponses. La plupart des ONG et même des Agences des Nations Unies ne possèdent pas d’équipes suffisamment solides pour conduire l’ensemble de ces tâches. Actuellement ce déficit est compensé de deux manières différentes : - L’embauche de compétences extérieures ponctuelles mais avec des résultats souvent mitigés dans la mesure où il est nécessaire de travailler un temps minimal dans un territoire avant de comprendre les diverses problématiques et produire des résultats pertinents - L’utilisation d’outils qui n’impliquent pas directement la Mauritanie et les structures en place, en passant par des images satellitaires par exemple (ARC, INFORM…) mais dont l’utilisation, nous l’avons vu, demeure restreinte Une réflexion concernant la mutualisation des compétences inter-structures – dans l’hypothèse d’un dispositif fonctionnel – pourrait constituer une solution intéressante. d – Gestion & fiabilité des données Le processus de collecte et de centralisation des données est long, et ne permet pas toujours d’avoir à temps des informations sur tous les marchés échantillonnés. C’est ce constat qui a par exemple motivé le PAM et ses partenaires à réaliser une étude de faisabilité de la mise en place d’un système d’envoi des données des prix par SMS (SIM). Toutefois, l’analyse incomplète ou de piètre qualité des données constatée est signe que les systèmes actuels fonctionnent comme une simple accumulation de toutes les chiffres disponibles (la production agricole, la commercialisation, la consommation alimentaire, les prix), sans sélection, ni analyse des données, et sans fournir une définition précise de ce qui est, ou devrait être, indispensable pour la sécurité alimentaire. Par ailleurs, si l’apport de compétence répond en partie l’exigence de fiabilité, il semble que la nature des données à recueillir à un niveau international puisse aussi constituer une faiblesse du système. Durant cette étude, un constat de disparité des chiffres au sein même des grandes bases de données statistiques a été fait ((BM, FAO Stats, Index Mundi etc… cf tableau suivant). 27 Illustration n°11 – Comparaison de données similaires auprès de diverses sources FAO Stat BM Index Mundi (CIA) Croissance PIB (%) 2009 -1 -1,2 2010 4 5,2 2011 4 5,1 RNB/hab (US $) 1995 600 590 2000 540 450 2010 1000 949 Taux de pauvreté (%) 2000 51 50 2004 46,7 40 Exportations (M US$) 2006 1,464 1,395 2011 2,775 2,771 2,8 Importations (M US$) 2006 1,248 1,475 2011 2,467 2,481 2,854 Balance (M USD) 2006 0,216 0 -0,08 2011 0,308 0,29 -0,054 Population (Hab) 2004 3,06 2,998 2009 3,52 3,129 Ce type de disparité n’existe pas avec le recueil de données primaires directes, notamment satellitaires. Mais elles sont insuffisantes, voire peu adaptées à certaines situations et de nombreux outils nécessitent d’être alimentés par des données secondaires afin de produire des projections suffisamment consistantes. On constate alors que si la plupart des bases de données officielles expriment des données globalement équivalentes et évoluant dans le même sens, les différences peuvent parfois s’élever à plusieurs dizaines de millions de dollars (exemple des PIB, PNB, import/export etc…). A l’échelle de l’économie d’un pays ces chiffres ne représentent pas forcément des disparités fondamentales. Cependant, si on les ramène à des coûts d’opérations – de Protection Sociale par exemple – ils peuvent représenter plus de la valeur totale d’un programme. Appuyer mensuellement 100 000 ménages avec 35 dollars (10 000 MRO) coûte 42 M US$ par an, peut être 50 avec les coûts de mise en œuvre. Cela signifie qu’entre 2 estimations de la capacité de paiement d’un Etat, l’une permet à ce dernier de mettre en œuvre une opération annuelle d’envergure et l’autre pas. e - Financement du/des système(s) Dernier écueil à qui pourrait pénaliser tout exercice d’alerte et de prévention, l’absence de financement d’un outil dont l’une des caractéristiques est fondée sur la continuité des données ne permettrait donc plus de recueillir ces dernières. De fait, la mise en alerte ne serait plus effective. En ce qui concerne la Mauritanie, deux difficultés – déjà évoquées de manière générale – sont apparues durant cette étude : • Tout d’abord, le pays n’est pas identifié comme hautement prioritaire, malgré sa prédominance désertique et sa vulnérabilité environnementale. Ses alternatives économiques (mines, commerce) et sa faible population lui permettent de préserver un niveau parfois enviable par rapport à ses voisins (taux de croissance annuel estimé à 6,8% en 2014 - FMI) • Plus spécifiquement, nous avons pu constater le grand nombre d’outils, assez disparates qui nécessitent évidemment chacun un financement. En outre, certains bailleurs (UE) ou structures (FAO, PAM) se retrouvent à diluer leurs ressources financières (et humaines) au 28 travers de plusieurs outils, ce qui ne semble pas cohérent, eu égard à ce qui é été constaté en termes de pénurie des financements. 3 – Préalables à considérer pour la mise en place d’un système fonctionnel et adapté a – La question du milieu urbain La quasi totalité des systèmes d’information axe ses prévisions en direction du milieu rural. En effet, non seulement les populations éponymes sont en général les plus vulnérables mais les indicateurs fondamentaux concernant un pan de la sécurité alimentaire se trouvent essentiellement dans ce milieu (pluviométrie, couvert végétal, production agricole & rendements etc…). Toutefois, le milieu urbain est en pleine explosion en Afrique de l’Ouest. De 13% en 1960, la population urbaine sera de 60% en 2020. Deux tiers du croît populationnel viennent de l’urbain entre 1960 et 19907. En Mauritanie, 25 à 30% de la population vit à Nouakchott et la progression est fulgurante. De 8.000 habitants en 1958 (création de la ville à partir d’un simple poste militaire), la ville en compte aujourd’hui près de 1 million et la croissance est exponentielle avec tous les problèmes sociaux qui peuvent en découler. La réflexion sur les indicateurs à suivre en milieu urbain n’apparaît pas très avancée. Si le suivi des prix semble évident et relativement bien maitrisé – au moins dans la méthode – les acteurs de terrain et l’Etat se trouvent assez dépourvus en cas de crise, notamment pour trois raisons : • les mécanismes de « transferts de crise » entre les milieux urbain et rural sont encore assez méconnus et par ailleurs variables. En effet, on peut autant observer des flux de denrées des campagnes vers les villes (soutien alimentaire des ménages urbains par les familles d’origine) que le contraire, soit en nature (achat urbain de denrées en faveur des familles rurales) soit en numéraire (transferts de fonds) comme ce fut le cas lors de la dernière crise de 2011. Parallèlement, le phénomène d’exode rural se poursuit inexorablement en créant et surpeuplant des « gazra8 » un peu partout en ville et en poursuivant à la fois la densification9 et l’extension horizontale d’une ville déjà très étendue (près de 25km entre ses extrémités les plus éloignées). • des crises purement urbaines sont à craindre de manière de plus en plus fréquemment en raison de l’autonomisation progressive de ce milieu avec ses propres logiques, dynamiques, économies, groupes & redistributions sociaux. On manque encore de recul et donc d’indicateurs pertinents pour appréhender un milieux qui demande des compétences spécifiques que la plupart des ONG, Agences et bailleurs traditionnels ne possèdent pas (ce qui n’est pas sans rappeler les lacunes observées en matière d’élevage) • Sorte d’intermédiaire entre les points précédents, les relations fonctionnelles (hors crise) entre les deux milieux de ce qu’on nomme le « péri-urbain » sont également mal maîtrisées car multiformes et fortement évolutives. Or, ces « halos populationnels et économiques » à cheval entre les banlieues et le monde rural constituent un espace intermédiaire qui peut être 7 West Africa Long Term Perspective Study (WALTPS) - OCDE - 1998 8 Peuplement spontanés et d’apparence anarchique en ville de Nouakchott 9 La Communauté Urbaine de Nouakchott (CUN) estime que la zone de Tarhill à Nouakchott a gagné plus de 200.000 personnes en moins de 5 ans. 29 approché – et donc touché – autant par des crises rurales (ce sont souvent des zones de cultures et d’élevage) que des crises urbaines (toute leur économie en dépend) Dans tous les cas, il est impératif de se pencher sur cette problématique si la Mauritanie veut intégrer une démarche prévisionnelle des crises. Des domaines comme la voirie, l’habitat, le niveau des infrastructures de base (santé, éducation..), la densité des AGR (actions génératrices de revenus), l’accès à l’énergie etc… sont déterminants pour mesurer la vulnérabilité potentielle des ménages urbains en cas de crise. D’autant plus que dans une optique de Protection Sociale / prise en charge des vulnérables en temps de crise, la ville abrite le plus grande densité de bénéficiaires10. b – La question pastorale Les SAP n’apportent une vision et une aide à la décision que dans les domaines qu’ils couvrent. Dans le cas de la Mauritanie où environ 25 à 30% des besoins alimentaires sont couvert par la production locale, les SAP classiques – aussi performants puissent ils être – n’auront d’utilité que sur cette part de l’auto-suffisance alimentaire et pas au delà. Au mieux, permettront ils de l’augmenter de quelques points en optimisant des stratégies, des aménagements, des niveaux de protection. Il n’en demeure pas moins que ces outils n’ont que peu d’impact direct sur les 70% restant. Deux solutions existent alors pour optimiser le système : travailler sur d’autres SAP et indicateurs (nous y reviendrons) et/ou augmenter la part de suivi réalisée par les SAP existants, ce qui implique un travail sur la structuration du monde rural en fonction des réalités du pays. Les forces des SAP avec leur recueil de données primaires fiables, notamment satellitaires, ne peuvent pas être fondamentalement modifiées et touchent principalement la production végétale. Ainsi, comment faire pour que les éléments suivis par les SAP prennent une plus grande importance dans la sécurité alimentaire des Mauritaniens ? Le constat déjà évoqué concernant la faible progression des performances agricoles malgré de lourds investissements11 avait trouvé une explication liée aux réalités socio-économiques de la Mauritanie (ceux qui produisent ne sont pas ceux qui gouvernent, peu enclins à s’impliquer politiquement dans le domaine). En revanche, la part de l’élevage est fondamentale dans toutes les couches de la population. Peut-être serait-il alors intéressant d’encourager le développement des zones de pâturage et de production de fourrages par les agriculteurs actuels ainsi que l’optimisation et la sécurisation des Oueds. Ceci permettrait :  De mobiliser les énergies à tous les niveaux politiques et techniques de l’Etat puisque la presque totalité de la population est éleveuse de camelins ou de bovins, y compris « ceux qui dirigent » • D’apporter des revenus aux plus vulnérables à travers la vente des cultures fourragères voire du bétail (petit ou gros) qu’il pourrait développer. Si le pourcentage d’auto-suffisance alimentaire à travers la production agricole locale ne serait pas notablement modifié, la part de revenus provenant de l’activité agricole au sens large augmenterait substantiellement. • De redonner une meilleure utilité aux SAP traditionnels et donc un meilleur suivi / anticipation en faveur des zones défavorisées 10 En 2012 / 2013, sur les 27.000 ménages soutenus par le PAM en Mauritanie dans le cadre des conséquences de la crise « sécheresse » de 2011, 12.000 étaient concentrés à Nouakchott. 11 Lors d’une réunion dans les locaux au FMI de Nouakchott en 2013, le Représentant de l’AFD déplorait que les milliards de MRO in vestis dans l’agriculture – notamment irriguée – n’avaient finalement pas induit de véritables stratégies agricoles ni permis à l’agriculture Mauritanienne de décoller 30 c - La question du suivi des prix Qu’un groupe de partenaires (PAM, FEwsNet, ACF-E) impliquant l’Etat (CSA) ait mis en place un SIM (Système d’Information des Marchés), constitue une initiative intéressante qui intègre le fait que les ménages achètent la plupart de ce qu’ils consomment. Son réseau (40 sites majeurs dans le pays) et son mécanisme de mise en œuvre (SMS, Serveur PAM) sont en théorie performants et convenablement conçus. Cependant, plusieurs questions apparaissent : • malgré une facilité évidente de mise en œuvre, le SIM n’est plus vraiment opérationnel depuis quelques mois. Problèmes de financement, de serveur, d’implication des acteurs sont évoqués par les gestionnaires de l’outil. • suivre les prix intérieurs apporte des informations intéressantes, mais qu’en fait on par la suite ? Le peu de réponses satisfaisantes à cette question semble expliquer l’abandon partiel de l’outil. • Le SIM doit absolument être relié à un système plus large qui intègre un suivi des prix à l’échelle sous régionale et mondiale pour les produits importés et exportés et comprendre les mécanismes de répercussion des variations à l ‘échelle interne, avec tous les filtres existants dans le pays, notamment commerçants. D’ailleurs, le « M » de SIM signifie « Marchés », or pour l’instant l’outil développé serait plutôt un « SIP » avec « P » pour Prix. Il est donc temps de lui redonner sa dimension « marchés » et d’y intégrer les connexions extérieures et les flux12. De fait, la mise en place d’un SIM appelle plusieurs mesures qui pourraient être prises13 : • définir les dimensions de la performance du marché à mesurer (qui est une fonction des groupes cibles à qui le SIM est destiné) et identifier des indicateurs fiables de ces dimensions • identifier les voies par lesquelles les informations améliorées influencent ces aspects de la performance • établir un niveau de référence permettant de mesurer les performances améliorées • faire la distinction entre les investissements dans les SIM et l’amélioration de la disponibilité de l’information en général • évaluer la contribution des investissements complémentaires et des changements politiques qui accompagnent souvent la création d’un SIM • établir un scenario hypothétique crédible de la situation du marché qui aurait prévalu en l’absence du SIM • interpréter la validité des déclarations des parties prenantes et les préférences révélées des gouvernements quant à l’utilité des SIM. L’impression qui se dégage de cet outil identifié comme primordial et des structures qui, soit le gèrent, soit l’utilisent rejoint celle concernant le pilotage peu volontariste des systèmes de prévention en Mauritanie : le manque d’intérêt et d’utilité. Cependant, un outil se doit aussi d’être proactif et ergonomique pour que son utilisation soit appréciée à sa juste valeur. Peut-être faut-il aussi amorcer une réflexion dans ce sens. 12A noter que le SISA proposé par le PAM à l’UE intègre ces améliorations. 13Staatz J, Kizito A, Weber M, Dembélé NN, 2014. Challenges in measuring the impact of Market Information Systems. Cah Agric 23: 317-24. doi : 10.1684/agr.2013.0631 31 F – LES PISTES DE TRAVAIL POSSIBLE DANS LE CADRE D’UN SAP 1 - La notion de forme de SAP a – Direct ou indirect Les SAP s’insèrent dans un système d’information plus global (cf tableau p10). Notamment, en jouxtant les évaluations rapides en cas d’urgence. Cela mène à la réflexion de ce qui est réellement prévisible et laisse apparaître de fait deux axes distincts mais pas exclusifs : • Les outils de suivi « directs » de ce qui est traçable de manière « linéaire ». Suivre la pluviométrie conduit à prévoir assez naturellement le couvert végétal et la situation de la prochaine récolte, eux mêmes donnant une indication sur la situation probable des ménages dépendant de ces ressources. L’objectif de ce type de SAP (ou d’informations contenues dans un SAP plus vaste) est de préparer la communauté des acteurs à réagir en droite ligne des indicateurs retenus et de manière assez claire par rapport au danger identifié. • Les outils de suivi des « proxy », qu’ils soient relatifs à la situation des personnes, des structures, des sites etc… En effet, tout n’est pas prévisible de manière « linéaire » Les inondations de Nouakchott de 2013 en sont un bon exemple. On savait que les zones étaient inondables, que les maisons étaient fragiles, que la voirie et l’assainissement n’étaient pas adaptés et quelle était la population concernée (en qualité et nombre). Il aurait été possible de réagir très rapidement mais aussi prévisionnellement en hiérarchisant les impacts potentiels de chaque problème identifié. De même, le suivi d’indicateurs liés à la santé (au delà de la malnutrition ou des handicaps) ou à l’éducation informe clairement sur l’état d’une population et son potentiel de basculement dans la vulnérabilité. Le manque d’infrastructures de santé préfigure l’augmentation des cas de maladies qui sont des facteurs majeurs de ce basculement, de même que l’absence d’écoles et d’enseignants renseigne sur la capacité à terme d’avoir une population éduquée, avertie de tous les dangers et réceptive aux solutions apportées. L’objectif de ce type de SAP/ information est donc plutôt d’orienter des actions relevant à la fois du long terme et du « pré-traitement » de l’urgence en contribuant à la résilience des ménages. b – Globaliser ou modulariser ? Une autre réflexion provenant des analyses précédentes amène à se poser la question sur la forme optimale d’un système d’alerte en Mauritanie, cette réflexion demeurant d’ailleurs valide pour d’autres pays. Notamment, est-il plus pertinent de développer un modèle global et donc assez lourd à gérer et coûteux à entretenir ou d’essayer de le « modulariser » en responsabilisant plusieurs acteurs et en mutualisant les coûts d’entretien ? Il serait donc utile d’unir ses forces pour optimiser un minimum d’outils. En revanche, la solution de vouloir se limiter à un dispositif national « monolithique » peut également paraître dangereuse. Il semble plus intéressant de préserver la modularité de l’apport d’informations. En ce sens que la mise en place d’un système global génère un ensemble de contraintes et d’effets contre productifs : • il faut désigner une tutelle ou un responsable et il est fort probable que plusieurs courants s’affrontent, même si l’Etat finit par trancher • l’arrêt du dispositif même partiel fait tomber l’ensemble du système 32 • le financement est plus lourd et implique donc une sorte de fonds fiduciaire qui fonctionne rarement • la modularité crée aussi l’émulation si la segmentation est optimisée et bien réfléchie • la modularité doit être « totalement complémentaire » et non chevauchante 2 – Reposer le problème dans le bon sens a – Questions d’attitudes et d’absorption des difficultés Depuis plus de 10 ans, les constats similaires semblent s’enchainer en Mauritanie sur les besoins en informations14. On observe une multiplication des outils, conçus de manière pratiquement autarcique pour certains, mais finalement peu d’évolution au niveau local ni sur les plans de la coordination et du pilotage. Pendant ce temps, les situations mondiale et locale se détériorent et il devient vital de changer d’angle en devenant plus concret. Par ailleurs, il existe une défiance manifeste (et exprimée) de nombre d’acteurs vis à vis de « l’Etat détenteur de l’information » par rapport à la diffusion et la transparence de celle-ci. De fait, par le passé certaines informations n’étaient pas transmises ou l’étaient partiellement. De fait, la dimension politique existe et ne peut pas être changée radicalement. On se retrouve donc devant une équation circulaire à résoudre : l’Etat semble le seul légitime pour piloter un dispositif d’informations national mais peine à gagner la confiance des utilisateurs et des fournisseurs de ces informations qu’il ne rend pas toujours transparentes pour des raisons qui lui sont propres. Il est donc indispensable d’Intégrer cette dimension politique sans la contourner et élaborer un dispositif qui respecte la souveraineté de l’Etat Mauritanien tout en ne le mettant pas dans une position de rétention (sous entendu, la diffusion de l’information ne pose aucun problème). Le consensus doit être trouvé. Enfin, pour combler le « vide » créé par l’absence de pilotage et de concertation dans un contexte de plus en plus pressant de besoin d’action, on a constaté cette multiplication d’outils (voire d’acteurs). On a vu qu’ils étaient souvent chevauchants et surabondants mais d’un autre côté, ils sont en général plutôt bien maitrisés par leur « propriétaire ». L’idée serait donc de ne pas remettre en cause ce qui existe, mais de l’utiliser avec pertinence. En soi valides, ces outils doivent simplement contribuer à fournir une information précise (thème, fond, forme) décidée en amont par une autorité de pilotage. Ils peuvent ensuite répondre à d’autres attentes locales en fonction des zones, des actions et des acteurs. b – Que devient la question à la lumière des analyses La question centrale n’est plus : Quel outil peut-on mettre en place en Mauritanie ? Elle devient : Comment faire pour : • utiliser les bons outils : donc choisir parmi un existant déjà bien fourni • à bon escient : donc apprendre à exploiter ces choix • par les bonnes personnes : donc former des agents déjà présents dans le pays • vers des concepteurs d’opérations : donc fournir une information « SMART15 » à toutes les structures agissant déjà sur le terrain • en faveur des « bons » bénéficiaires : donc sensibiliser les populations déjà bien ciblées 14Rappelons que la mise en place du Cadre National de Concertation sur la Sécurité Alimentaire date de 2002. 15SMART : Specific – Measurable – Achievable – Relevant – Time bound. Vocabulaire emprunté au monde de l’évaluation mais qui convient parfaitement à la gestion de l’information. 33 • sous un pilotage réel et respecté : donc (re)donner à l’Etat un rôle qui devrait déjà être le sien En résumé, il ne s’agit que d’une question d’attitude et de positionnement ainsi que de bon sens et non de conception. Donc de volonté. En outre, il est indispensable de rester « proche de la Mauritanie ». Des outils trop complexes ne seront jamais utilisés en pratique, comme on le constate quotidiennement. Il faut être itératif entre conception & réalisation et avoir une démarche ascendante et non descendante, comme c’est le cas actuellement. Cependant cette démarche ne peut exister que si la base s’exprime et se coordonne efficacement, ce qui n’est pas non plus le cas en Mauritanie. 3 - Pistes de solutions concrètes ? a – Un processus simplifié Le schéma d’ensemble peut se résumer en quelques étapes clés afin d’être simplifié au maximum pour constituer une sorte de « PPCM (plus petit commun multiple) » : • Mettre en place un Comité local qui aura le mandat de piloter le dispositif général. Il s’agit de s’appuyer sur l’existant le mieux reconnu et non pas de créer une nouvelle instance. • Définir les domaines indispensables ainsi que la forme, la fréquence et la précision sous lesquelles les informations doivent être fournies. • Définir le découpage territorial adéquat et les milieux concernés • Identifier les outils (et les acteurs qui les utilisent) capables de fournir les informations tant en interne qu’en externe à la Mauritanie • Statuer sur le mode de ciblage des bénéficiaires • Définir un cadre souple, efficace, réactif qui puisse valider techniquement les données • Donner un rôle décisionnel au Comité quant à la déclaration de crise et des résultats validés par le cadre ci-dessus • Chaque acteur préserve sa spécificité technique et géographique pour mettre en œuvre des opérations basées sur les chiffres & situations fournis b – Un processus illustré : exemple possible Les points du processus, à la lumière de l’existant, pourraient se concrétiser comme figuré dans le tableau ci-après dont les éléments sont fournis à titre indicatif et comme base de travail. Il apparaît indispensable et urgent qu’un premier comité puisse se réunir pour suivre les étapes du processus proposé ci dessus. Illustration n°12 – Exemple de dispositif possible 34 Libellé Description Forces Faiblesses Alternatives ou compléments Pilotage Cellule Protection Sociale MAED • Rassemble tous les Ministères • Sous représentation de la • OSA (CSA) à faire vivre ou équivalent • Inclut le CSA Société civile • CNPSA à faire revivre • Reconnue par tous les acteurs • Totalement intégrée à l'Etat • Ministère des Finances • Pilote déjà plusieurs (quid de la transparence) opérations transversales • Sous "staffée" (disponibilité • N'est pas opérateur (pas de moyenne) conflit d'intérêt) Domaines retenus • Prix & Marchés (dont flux) • Couvrent l'essentiel des • Certains thèmes sont encore • Malnutrition (premier noyaux) • Production végétale (agricole, champs indispensable à la mal définis (chaînes de valeur, • Insécurité alimentaire patûrages) description de tendances déplacements…) et demandent • Production pastorale (bétail) un approfondissement • Chaînes de valeur / ressources • Infrastructures sanitaires • Infrastructures scolaire • Déplacements (pistes, voirie) Découpage territorial • Zone de Moyens D'Existence • Cohérente avec la réalité socio • Pas encore assez de zones • Découpage administratif économique du terrain définies en Mauritanie (9) pour • Système accepté et déjà connu être suffisamment fin. 175 en en Mauritanie Ethiopie, 69 au Kenya... • Déjà bonne base • Se heurte au découpage documentaire administratif qui possède aussi • Totalement en phase avec un une logique défendable système de ciblage éprouvé (HEA) Milieu • Urbain • Rural Outils unitaires • SIM • Possèdent déjà les éléments • Certains outils n'existent pas mobilisables • Agrymet CILSS nécessaires vraiment pour les champs • Biomasse ACF nouveaux (déplacement) ou • SIPSA complexes (flux transfrontaliers) • Données Douanes / Etat / Commerçants (flux) Validation des • Cadre Harmonisé • Rassemble tous les acteurs • Appareil assez lourd • Cadre National de données • Possède toutes les expertises • Ne possède pas toutes les Concertation sur la Sécurité nécessaires données à temps Alimentaire (à relancer) • Possède déjà des outils de classification des crises & vulnérabilité • Correspond à cette forme "modulaire" plus efficace pour la mise en œuvre d'outils lourds • Possède une indépendance indispensable à la transparence Décision Cellule Protection Sociale MAED • Même structure que le • Peut ne pas reconnaître une • Structure hors appareil d'Etat pilotage crise sur consigne gouvernementale c – Un outil « clé en main », le SISA ? En fait, une proposition globale assez proche de l’exemple donné existe déjà. Peut-être aurait il été possible de débuter l’ensemble de ces lignes par celles qui suivent mais la dimension didactique semblait quand même intéressante à développer. En 2012, le PAM Mauritanie a rédigé un document de projet nommé SISA (Système d’Information sur la Sécurité Alimentaire) à destination de l’Union Européenne (DEVCO). Pour des raisons que nous ne développerons pas ici, ce projet a bénéficié d’un premier financement de 500 K€ mais n’a pas pu s’achever convenablement et n’a été ni reconduit ni développé par la suite. Or, à sa lecture (annexe 9), on peut constater qu’il intègre la plupart des éléments et constats formulés dans cette étude et que sa mise en place pourrait répondre aux différents points techniques abordés. Bien entendu, tous les goulots d’étranglement évoqués plus haut (politique, financement, compétences etc…) restent présents, même avec le SISA. Sa forme est plutôt modulaire puisqu’il utilise des outils déjà existants (SIM, Fews, FSMS, SMART…) et il propose d’en mettre en place d’autres pour couvrir les champs indispensables, notamment ceux relatifs aux marchés et aux flux. Il manquerait ensuite toute la partie spécifique relative au milieu urbain avec des indicateurs qu’il conviendrait de discuter de manière collégiale. La situation de Nouakchott est particulière puisque 35 30% de la ville se situe sous le niveau de la mer et la surveillance du cordon dunaire serait par exemple un élément indispensable. d – Une meilleurs implication des bénéficiaires Enfin, sujet assez peu abordé, les populations jouent un rôle essentiel dans la performance d’un dispositif de prévention des crises. En effet, au delà des éléments maîtrisables à distance, la plupart des informations proviennent du terrain, y compris l’interprétation / concrétisation des images satellitaires. De fait, les ménages concernés doivent absolument comprendre l’importance d’un suivi de certaines informations. Leur sensibilisation puis participation constituent des maillons essentiels de la chaîne du processus pour rendre un SAP efficace. Ceci nous amène à la notion de sites & ménages sentinelles développée en fin de document. G - LIEN ENTRE SAP ET PROTECTION SOCIALE 1 – Rappel de l’objectif & cadrage a – La Protection Sociale en Mauritanie, partie d’une stratégie plus large de « filets sociaux » L’un des objectifs de cette étude était établir un éventuel lien entre un système prévisionnel efficace et la prise en charge des ménages les plus vulnérables à travers un programme de Protection Sociale. Nous considérerons ce dernier dans une dimension bien particulière et volontairement réductrice, par rapport à l’opération actuellement en cours en Mauritanie, pilotée par le MAED et sa Cellule de Protection Sociale avec l’appui de la Banque Mondiale. Il se caractérise par une prise en charge directe (cash) des ménages les plus vulnérables. Cette opération s’insère dans une stratégie plus large de « filets sociaux » dont les contours demeurent assez flous et variables et dans laquelle tout appui subventionné – de l’Etat ou des acteurs du développement – peut entrer (santé, éducation, boutiques EMEL et autres dons de vivres, dons d’autres catégories etc…). Il serait possible et utile d’avoir une approche beaucoup plus globale de cette problématique mais cela demanderait plus de temps. b – Objet des SAP & Protection Sociale : liens et différences fondamentales Il peut sembler logique de vouloir atténuer les effets des crises sur les populations qui les subissent en général de manière la plus violente et qui sont celles prises en charge dans les programmes de Protection Sociale. A ce stade, le lien paraît évident et relève pratiquement du syllogisme : - les crises affectent les plus vulnérables de manière plus forte - un SAP efficace atténue les crises - donc un SAP efficace permettra aux plus vulnérables de moins souffrir car les crises seront ressenties de manière moins forte - et un programme de Protection Sociale permet aux personnes vulnérables de mieux résister aux crises Cependant, si la relation de cause à effet est réelle, le traitement conjoint des deux aspects se heurte à quelques difficultés qui pourraient empêcher de créer un lien direct entre ces deux « piliers » du dispositif humanitaire. 36 Par définition, les programmes de Protection Sociale s’inscrivent dans le long terme et dans la reconstruction, voire dans la continuité et relèvent d’une approche structurelle de la vulnérabilité. De leur côté, les SAP suscitent des réponses plus ou moins ponctuelles dont l’ampleur et la durée varient en fonction des crises et de l’état de résilience des populations touchées. Nous sommes dans un traitement conjoncturel de la vulnérabilité. 2 – L’objet des SAP, introduction à l’imbrication « ciblage & territoire » a – Le choix du découpage géographique : les ZDME ou territoire « construit16 » Dans le cas des SAP, et dans l’esprit de mettre en phase l’identification de situations de crise et les zones/populations qui les subissent, les réponses se calquent sur les réalités du terrain qui ne sont pas forcément celles de l’administration. Ainsi, la délimitation de Zones de Moyen D’Existence (ZDME) précises permet de définir des espaces homogènes dans lesquels les réponses peuvent être parfaitement adaptées et en adéquation avec les spécificités locales. De fait, ces réponses peuvent – doivent, éventuellement – être différentes d’une zone à une autre. C’est pourquoi nous avons privilégié ce découpage dans la proposition d’un dispositif d’alerte en Mauritanie, au même titre que le CMAP l’avait déjà défendu. Or, en s’efforçant de distinguer des territoires différents, on appelle des réponses adaptées et potentiellement différentes pour rester cohérent et efficace. Cette démarche est envisageable dans le cadre d’actions menées par des ONG ou des programmes particuliers, notamment à travers des appuis techniques, matériel, voire monétaires (avec précaution) en lien avec les spécificités de zones. A noter cependant que les neuf (9) ZDME définies en Mauritanie semblent insuffisantes pour permettre un découpage réellement fidèle aux réalités locales. Par exemple, l’Ethiopie en compte 175 et le Kenya, 69. Même si la densité et la diversité de population ainsi que le taux de couverture du territoire ne sont pas comparables avec la Mauritanie, une analyse plus fine des différences socio- économiques et culturelles amènerait probablement le nombre de ZDME bien au delà du nombre actuel. Ce préalable est indispensable pour permettre des prévisions cohérentes et une action efficace. b – ZDME & ciblage HEA Dans le cadre des ZDME, la méthode de ciblage employée est le HEA qui privilégie une approche économique des ménages. Cette méthode est régulièrement utilisée en Mauritanie, tant par les ONG (Save the Children étant le précurseur de la méthode) que par le PAM sous une forme plus allégée basée sur la richesse des ménages. Cette méthode de ciblage est assez lourde et longue à mettre en œuvre et il faut facilement compter 2 mois pour la finaliser. Elle s’inscrit aussi dans le long terme puisqu’elle peut servir de base de travail pendant quelques années (3 à 5) avant de devoir être réactualisée sur une même zone. En revanche, si elle facilite les travaux d’identification des ménages vulnérables, elle n’affranchit pas les acteurs d’un un réajustement ponctuel en cas de crise imprévue ou plus importante que prévue par un SAP. 16Les notions de territoire construit (celui qui s’établit à travers les réalités locale et qui se « construit » par les population) et de territoire donné (celui qui est imposé, en général administratif) font référence aux travaux sur le Développement Territorial de B.Pecqueur, Université Joseph Fourier de Grenoble - 2004 37 3 – Le cas de l’approche « Protection Sociale » : une démarche uniforme La mise en œuvre d’une stratégie17 de Protection Sociale relevant d’un Etat se veut – par essence – homogène, équitable et non différentielle à travers le pays entier, malgré ses disparités. On ne peut pas donner 10.000 MRO/mois et par ménage dans le Guidimakha et 12.000 ou 15.000 dans l’Assaba. a – Le choix du découpage géographique : les divisions administratives ou le territoire « donné » Dans la même logique que l’uniformité de l’appui, l’Etat ne peut pas faire autrement que de s’appuyer sur les territoires qu’il gère de manière décentralisée ou délocalisée pour mettre en place son système de Protection Sociale. Il doit donc utiliser le découpage administratif. Le plus petit et donc le moins hétérogène a priori, étant la Commune. Il en existe 216 en Mauritanie. Il est évident que le découpage par ZDME, malgré toute sa pertinence dans une mise en œuvre d’un SAP, ne peut pas être utilisé dans le cadre d’une action de l’Etat (quelle qu’elle soit, d’ailleurs). Il est éventuellement possible de rapprocher progressivement les notions de territoire construits et donnés dans une démarche de décentralisation et de réorganisation des espaces administratifs (comme ce fut le cas au Mali à la fin des années 90, où les Commune ont pu se redistribuer dans l’espace des Cercles, les Arrondissements disparaissant du paysage). Cependant, la Mauritanie n’est pas encore entrée dans ce processus et l’Etat se repose sur le découpage existant, malgré ses imperfections. b – Le choix d’une méthode de ciblage plus « égalitaire » : la démarche PMT Dans le cadre de la mise en œuvre d’un tel programme, le préalable indispensable consiste en l’établissement d’un registre des ménages les plus vulnérables. Cette approche uniforme comporte également un impératif majeur dans l’identification des ménages éligibles : Il s’agit de trouver les « points communs » les plus avancés dans la définition de la vulnérabilité afin de pouvoir agir de manière égalitaire (par exemple, distribuer 10.000 MRO/mois pour tous les ménages retenus). Avec la diversité évoquée dans le cadre des SAP et des ZDME, ceci constitue un véritable défi. Cependant, une méthode de ciblage à travers un guide méthodologique évaluable à travers le PMT (Proxy Mean test). Ce dernier est employé dans plusieurs pays avec des indicateurs adaptés. En Mauritanie, la base du travail a été réalisée par le PAM, le CSA et l’ONS en 2012 dans le cadre de l’identification des ménages urbains de Nouakchott subissant la crise de sécheresse/prix de 2011. Elle a ensuite été adaptée et validée par un panel d’experts au niveau de la Banque Mondiale et localement par les membres de la Cellule de Protection Sociale du MAED. Au delà des éléments enquêtés, la base de l’identification se situe au niveau du revenu annuel et cette valeur sert d’étalon sur l’ensemble du territoire. c – HEA vs PMT Cette étude n’est pas le lieu de débattre longuement des différences entre les deux méthodes. Cependant, il n’est pas possible de ne pas les évoquer, notamment en raison de certains résultats qui commencent à apparaître ailleurs. 17 Car il s’agit bien d’une stratégie à long terme et pérenne et non pas d’une simple opération, même si dans l’immédiat cela peut y ressembler en raison d’une phase pilote. Aux contours assez marqués. A terme, il s’agit de mettre en place un dispositif de protection social. 38 Fondamentalement, les deux méthodes ne sont pas tellement éloignées et tentent toutes les deux d’identifier les ménages les plus vulnérables sur une base économiques et/ou financière en s’appuyant sur plusieurs indicateurs directs ou indirects. Toutefois, les résultats obtenus apparaissent très différents, à un degré d’ailleurs étonnant18. Au Niger, le groupe des 5 ONG internationales qui appliquent et défendent l’approche HEA a échangé avec la Cellule de Protection Sociale soutenue par la Banque Mondiale et des comparaisons et rapprochements intéressants ont été réalisés afin d’essayer d’harmoniser les méthodes. En Mauritanie, pour l’instant, le PMT est encore en phase expérimentale et à part l’opération pilote en cours et les acteurs qui y sont liés (Tadamoun, CPS/MAED et Banque Mondiale) personne n’en connaît véritablement les détails. Dans l’optique à la fois de la mise en œuvre d’opérations liées à un SAP efficace qu’à une couverture sociale des ménages (filets, protection directe..), il devient urgent de ne plus s’ignorer et un rapprochement devrait rapidement avoir lieu, à l’instar de ce qui se passe au Niger. Le contexte Mauritanien semble d’ailleurs beaucoup plus favorable dans la mesure où : - la communauté des acteurs n’est pas pléthorique - cette même communauté a développé des échanges réguliers à plusieurs niveaux techniques, formels ou informels traduisant une bonne entente assez rare dans ce milieu - la faible population du pays et sa localisation assez bien ciblée permettent une maîtrise et un suivi des opérations et des méthodes plus aisés - l’Etat Mauritanien, au delà de son engagement limité déjà évoqué, ne constitue pas un frein particulier à la mise en place d’une réflexion et d’un ou de dispositifs efficaces Dans ce cadre, il serait intéressant de poser des bases selon le processus simplifié décrit plus haut en se positionnant très en amont des méthodes & outils actuels et en reconsidérant les besoins du pays (thèmes, indicateurs etc…) de manière collégiale. Au stade relativement peu avancé où en sont les dispositifs en Mauritanie et au regard de la maîtrise assez faible par les acteurs des déterminants des méthodes de ciblage existantes, cette démarche pourrait s’avérer efficace et ne constituer en rien une perte de temps. 4 - Imprévisibilité et diversité des crises & des populations touchées a – Notion de cohorte Dans le cadre de l’opération de Protection Sociale actuellement en cours, la démarche de l’Etat est ou serait de pouvoir constituer un registre des ménages à deux niveaux : • Un premier couvrant les ménages chroniquement vulnérables, quelle que soit la situation, et qui nécessitent un appui régulier pendant plusieurs mois. • Un second répertoriant les ménages potentiellement vulnérables en cas de crise et qui pourraient donc être immédiatement couverts (car enregistrés) si un problème imprévu survenait. Le lien potentiel avec les SAP s’établit à ce niveau puisque si un SAP était fonctionnel, il pourrait déterminer la nature et la localisation d’une crise et enclencher une prise en charge immédiate avec des ménages déjà enregistrés. 18Cf récents travaux de Pascale Schnitzer sur les comparaison HEA et PMT au Niger - Décembre 2014. L’un des résultats est que le chevauchement entre les 2 méthodes en considérant leurs 20% les plus vulnérables n’est que de 2% (et de 13% si on prend les 40% les plus bas), ce qui est étonnant. 39 Toutefois, Il semble que la démarche de posséder une liste secondaire de ménages potentiellement éligibles pose question. En effet, la première cohorte est déterminée de manière claire sur la base d’un revenu journalier ou annuel non atteint et devrait être exhaustive pour réellement prendre en charge tous les ménages hautement vulnérables. En revanche, la base sur laquelle est établie la seconde liste est moins évidente : • Comment est évalué le nombre de ménages supplémentaires ? Est ce que l’on considère ceux dont le revenu est compris dans une première fourchette ? • Comment est réalisée la répartition de ces ménages à travers le pays ? Même si l’enregistrement s’effectue selon une méthodologie homogène qui considère une tranche de revenus au temps « t », il existe une différence fondamentale entre déterminer le nombre de personnes potentiellement vulnérables, par zone ou par région, sur la base de clés de répartition plus ou moins reconnues (comme ce fut le cas pour le PRRO du PAM actuellement en cours) et déterminer nominativement la liste de ces personnes qui entreraient dans un registre. En effet, les projections globales permettent surtout de dimensionner des opérations avec un degré d’approximation raisonnable mais sans plus. L’idéal serait évidemment de pouvoir recenser l’ensemble de la population du pays sur la base des ces critères. Ceci dit il existe des EPCV (Enquête Permanente sur les Conditions de Vie des ménages) qu’il serait intéressant de pouvoir coupler avec ce type de ciblages « opérationnels ». L’actuelle EPCV 2014 est en cours de réalisation et il est trop tard pour ce couplage. En revanche, il sera possible de rapprocher les résultats des diverses méthodes. b – Antinomie entre imprévisibilité & pré-enregistrement La notion de vulnérabilité est variable en nature, intensité et nombre en fonction de la crise : on ne souffre pas de la même manière d’une sécheresse, d’une inondation ou d’une hausse des prix et ce ne sont pas forcément les mêmes ménages qui seront touchés ni les mêmes milieux. La question revient à déterminer l’utilité opérationnelle de posséder une liste secondaire partielle de 10.000 ménages dans l’Assaba (par exemple) si une crise touche uniquement le Guidimakha qui n’en aurait que 5.000… mais dont le nombre de ménages réellement touchés atteindrait 15.000 en raison de la nature aigue et la localisation d’une crise. Comment, à ce moment, savoir par avance où seront ces 15.000 ménages et le chevauchement éventuel avec les 5.000 déjà pré-enregistrés ? Il faudrait donc établir une typologie des crises possibles (rôle des SAP), des espaces géographiques homogènes (ZDME précises) et des populations (socio-cultures) et réaliser une sorte de tableau en trois dimensions pour croiser ces trois paramètres, ce qui représente un véritable casse tête avec un degré d’approximation de toute manière incompressible en raison de l’évolution propre des ménages. Il serait dommage de tomber dans les mêmes travers conceptuels que ceux qui ont été reprochés dans le chapitre des outils de prévision élaborés loin des réalités locales. c – Protection Sociale et gestion des crises : deux éléments complémentaires La réflexion des points précédents voudrait montrer qu’en temps de crise, l’identification des ménages supplémentaires touchés – même avec des estimations préalables de volume surtout utiles aux budgétisations – ne peut se faire efficacement que ad hoc selon des méthodes rapides (type « HEA light » comme le fait le PAM). Il serait de toute manière insatisfaisant pour les bailleurs et des 40 opérateurs de terrain d’intervenir auprès de ménages pré-enregistrés sans vérifier leur vulnérabilité réelle, simplement afin de s’assurer la limitation des inclusions et exclusions. De fait, un programme de Protection Sociale prend en charge les ménages identifiés qui ne varient pas, ou lentement, dans le temps et qui sont assez uniformément répartis géographiquement. Et surtout, dont la vulnérabilité est indépendante des crises … que sont censées prévoir les SAP. De leur côté, les ménages qui basculent dans une situation difficile en temps de crise, ne sont pas « pré-localisés » puisqu’ils dépendent du type de crise et que la nature de cette dernière conditionne les impacts éventuellement prévisibles sur des zones homogènes – ZDME par exemple – différentes du découpage administratif. Tout ceci sans compter qu’une proportion des ménages déjà pris en charge sous « Protection Sociale » ne sont pas systématiquement à l’abri – même si c’est l’objectif – d’un changement d’état encore plus grave en fonction de la crise. Illustration 13 – Logique de répartition des ménages vulnérables en fonction de la source de vulnérabilité Tant qu’il n’existe pas de registre complet de la population mauritanienne, il conviendrait mieux de laisser la tâche aux structures d’urgence – CSA, PAM, ONG internationale & nationale… – d’intervenir en temps de crise pour réaliser un ciblage rapide des ménages surnuméraires touchés en fonction de cette crise, puis les prendre en charge. Par contre, si un mécanisme de distribution de l’appui (cash a priori) pour la Protection Sociale est éprouvé et fonctionnel, il serait certainement intéressant de s’appuyer dessus pour atteindre les ménages supplémentaires. Une véritable économie d’échelle pourrait être réalisée. 41 Dans le PRRO du PAM actuellement en cours, cette logique de complémentarité a été mise en avant, notamment dans le moyen terme. En effet, aujourd’hui, l’ensemble des acteurs prend indistinctement en charge les ménages chroniquement vulnérables et ceux qui viennent s’ajouter en fonction des crises et de la saisonnalité (soudure) car aucun mécanisme institutionnel n’existe. Avec la mise en place d’un programme de Protection Sociale, l’Etat reprendrait la charge la couche de population la plus vulnérable (rôle qui lui revient) et les acteurs d’urgence (ou de développement) n’interviendraient qu’en appui aux nouveaux cas au moment des crises et éventuellement en compléments de la Protection Sociale directe à travers des « filets sociaux » qui se veulent plus larges dans la notion de couverture. Comme évoqué plus haut, dans un schéma idéal, les ménages déjà pris en charge de manière régulière par la Protection Sociale devraient – s’ils sont convenablement ciblés et accompagnés – être moins sensibles aux crises (amortissement de l’amplitude de la sinusoïde) et moins nombreux à éventuellement l’être. De telle sorte que les ménages qui « basculent » en temps de crise seraient des nouveaux ménages. La réalité est moins manichéenne. 5 - Notion de sites & ménages sentinelles Comme nous venons de le voir, il existe un certain nombre d’oppositions entre l’approche SAP classique – qui doit de toute manière se développer en Mauritanie – et la couverture du pays par un programme nationale de Protection Sociale : • antagonisme des territoires • antagonisme des modes de ciblage • antagonisme des types d’appuis • difficulté à prendre en compte les ménages supplémentaires Une solution qui pourrait amoindrir ces disparités tout en préservant l’impératif des approches respectives, réside dans la mise en place de sites et de ménages sentinelles, comme cela existe déjà au Niger (même si le dispositif n’est pas complètement achevé). L’idée est la même que pour le suivi des prix et des marchés développé dans le SIM cité plus haut et la démarche réside en quelques étapes essentielles : • définir des zones représentatives (et la notion de ZDME s’impose) • définir les thèmes / indicateurs à suivre ainsi que leur fréquence • sélectionner les sites ou ménages • dimensionner le processus (pilotage, gestion, financement, transmission des données, traitement et diffusion des données, utilisation) Avec un choix judicieux des sites et/ou des ménages ainsi qu’un mode de suivi/restitution adapté (essentiel), il est possible d’établir une cartographie précise et en temps réel des vulnérabilités structurelles et conjoncturelles de telle sorte que l’on pourrait beaucoup mieux : • visualiser les effets d’un programme de Protection Sociale • visualiser les effets et orienter les appuis de type « Fliets Sociaux » • suivre les effets d’une crise, quelle qu’elle soit, en fonction du milieu et de la socio-culture • définir et dimensionner les actions d’atténuation des crises 42 De fait, ce type de démarche réconcilie l’ensemble des approches et les rend cohérentes entre elle en les décloisonnant. La Mauritanie pourrait assez facilement mettre en œuvre une telle solution. 43