(本报告以英文稿为准,中文译稿仅供参考) 关于中国重庆国有投资集团公司的 技术援助报告 致谢 本报告由凯瑞穆·罕(Kamran Khan) 领导的来自世行多部门工作人员共同执 笔编写。编写小组成员包括: 凯瑞穆·罕(Kamran Khan)、李晓峰、威廉·戴思 (William Dachs)、谢世清、以及国家发展和改革委员会的投资研究所和标准普尔 信用评级机构的工作人员。 本报告的编写工作是在克瑞斯强·徳尔瓦(Christian Delvoie, 世界银行东 亚太平洋地区可持续发展局局长)和杜大为(David Dollar, 世界银行中蒙局局长) 的总体指导下完成的。 本报告受益于同世行内部的扶贫和经济管理部门的中国团队的密切合作。编 写小组要特别感谢郝福满(Bert Hofman)和苏达山·古坡土(Sudarshan Gooptu)的 技术指导和支持。杨欣欣协助了本报告的调研。郭雪梅、伊莎贝尔·穆太贝 (Isabel Mutambe ) 和伊妮卡·瑞斯(Inneke Herawati Ross) 担任团队行政助 理。 工作组在与中国政府部门的意见征求和合作中获得了许多宝贵意见。这些政 府部门包括: 财政部、国家发展和改革委员会、重庆市财政局、重庆市国有资产管 理和监督委员会、以及重庆市交通委员会。工作组还要感谢以下世行集团同事提出 的独到见解和建议,他们包括: 易利思·皇(Ellis Juan) 、图克·雅倪克(Tunc Uyanik)、孙浩、鲍德(Greg Browder)、白爱民(Axel Baeumler)、铃木(Hiroaki Suzuki)、王梅、刘晓云(Elaine Sun)、哲理 (Tom Zearley)、和华玛雅(Mara Warwick)。 1 内容摘要1 中国的地方国有投资集团公司2 近年来,由于中国不允许地方政府直接从市场借贷,地方国有投资集团公司成 为中国地方政府投资建设基础设施的主要力量。地方国有投资集团公司成立于二十 世纪九十年代初,当时各地方政府既要建设城市基础设施,又要转变政府在基础设 施建设中的职能,因而面临巨大压力。在这种情况下,地方国有投资集团公司为地 方政府从市场借贷并加快基础设施建设步伐提供了一种公司化模式。依据《中华人 民共和国公司法》的规定,地方国有投资集团公司为市政实体公司。该法律并没有 阐明地方政府投资集团公司与地方政府的关系,包括地方政府对投资公司承担财务 责任的限制。地方国有投资集团公司的一般职能包括: ƒ 融资平台: 地方国有投资集团公司从多种渠道筹集资金用于城市基础设施建 设,再通过转贷或直接投资方式为基础设施项目提供资金。 ƒ 公共部门投资者:地方国有投资集团公司作为市政府或国有资产管理部门的授 权投资机构进行运作。地方国有投资集团公司在其指令性任务范围内经营和管 理资产,并负责资产保值,保障政府利益。 ƒ 土地开发:很多地方国有投资集团公司对地方政府在城市规划地区划拨的土地 进行先期开发和管理。 ƒ 项目发起人 / 所有者 :地方国有投资集团公司发起并拥有城市基础设施重点项 目,因而负责此类项目的投资、建设、管理和经营。 据估计,当前全国约有 360 家地方国有投资集团公司,其运作模式和汇报制度 不尽相同。其中,约有 70%的公司由市政府直接管理, 其余 30%隶属地方建委、国 有资产管理部门或发改委。在中国东部省市,地方国有投资集团公司发展迅速,有 些县级和地级市政府也都成立了此类公司;而在相对欠发达中西部地区的个别省 份,地方国有投资集团公司尚处于筹划之中。 国家政策与地方国有投资集团公司的发展 地方国有投资集团公司的创立缘于二十世纪九十年代初的国家战略:通过建立 专业化市政实体或市政公司,实现地方政府基础设施建设职能市场化。该市场化战 略自实施之初就与国家其他各类政策相互配合,对地方国有投资集团公司的发展产 生了深远影响。 1 本技援助报告除第五章对重庆高速路发展公司的信誉分析完全由世行聘请的标准普尔公司准备外, 其余全部 由世界银行项目团队撰写. 世行项目团队的主要成员包括凯瑞穆·罕(Kamran Khan)先生(项目经理), 李晓峰女士, 威廉·戴思(William Dachs) 先生和谢世清先生。 2 通常称“城投”,本报告统称“地方国有投资集团公司”。 2 即使地方国有投资集团公司的收入越来越难以偿还债务,但公司仍然不断从市 场借贷,其主要政策因素/激励机制见下表。 地方国有投资集团公司借贷的政策激励机制 增长驱动因素 二十世纪九十 现状 备注/对地方国有投资集团公 年代初期 司的影响 基础设施建设仍然是衡量地 方政府政绩的一项关键指 标。地方国有投资集团公司 地方政府领导激励机制 强 强 是地方政府筹集基础设施建 设资金的少数几个渠道之 一。 从 1994 年税费改革开始,地 财政政策和地方政府对 强 弱 方政府共享的份额稳步下 财政收入的共享 降。 地方政府的创收权力 地方政府建立新收费项目和/ 或增加地方税费的权力持续 强 弱 减弱;地方政府预算外收入 受到限制。 基于信用的贷款方式仍然不 规范,同时贷款展期越来越 金融市场/银行业改革 强 中等 长;地方国有投资集团公司 不得不面对更繁琐的展期条 款和更高的利率。 中国政府现行政策似乎是在逐步引导地方国有投资集团公司采用如下模式:作 为独立的经济实体开展经营,基于其自身信用借贷从事基础设施建设,不断加大私 营部门的参与力度。然而,中央政府有关部门的这些想法尚未正式推行或得到全面 认可。上表中所描述的政策趋势表明,地方国有投资集团公司、地方政府和中央政 府都要采取措施,引导地方国有投资集团公司沿着正确方向发展。 重庆市国有投资集团公司模式 鉴于重庆独特的历史和在中国西部的战略位置,发展重庆市已成为中国政府工 作的重中之重。重庆市取得了令人瞩目的发展成就——2001-2006 期间,其年均 GDP 增长率为 11%。重庆市政府一直将基础设施发展置于优先地位。2001-2006 年,重庆市基础设施建设投资从人民币 800 亿元增加到 2470 亿元,增幅超过 200%。按照重庆市“十一五”规划安排,基础设施投资规模有望进一步扩大。重 庆市在政府投资公司改革方面也走在了大多数中国城市的前面。“重庆市国有投资 公司模式”包括八家按行业和职能组建、独立核算、拥有单独管理团队的国有投资 集团公司。重庆市政府已经根据以下三个战略目标对投资公司进行了重组: 3 ƒ 实行新一轮市场化改革,明确各投资公司的经营和财务责任。 ƒ 各投资公司应建立健全融资平台,开展创新型融资,与私营部门开展合作。 ƒ 各投资公司必须注重风险管理,尤其是财务风险管理。 重庆市国有投资公司战略有赖于投资公司制度建设措施的成功。重庆市政府特 别关注投资公司的运营状况与资本流动性、资本结构和财务杠杆、财务管理、公司 治理、信息公开和汇报制度等。应重庆市政府之邀,在财政部和国家发改委的大力 支持下,世界银行协助重庆市政府制定投资公司制度建设框架。 重庆国有投资集团公司的组织和监管 重庆市政府对投资公司的监管框架包括资产监督和行业管理。作为法定的国有 资产投资者/所有者,重庆市国资委是最主要的监管部门,而行业主管部门则只行 使与行业相关的技术和经营监督职能。然而,国资委和行业主管部门和技术监督部 门之间的工作似乎存在着交叉,例如与重庆市交通委员会之间,后者通常通过支持 或转贷安排帮助国有投资集团公司项目安排融资。 对重庆投资公司组织结构和监管框架的考察表明,投资公司一般具备很强的技 术能力,拥有升值潜力较好的资产。但是,由于投资公司总体上仍属于“建设型公 司”而不是“经营型公司”,因此很难从其现有资产中产生出较好的现金流。 在重庆,企业监管措施相当细化,所反映出的文化符合由城市部门监管而非政 府行业职能部门监督的做法。监管措施强调的是执行由外部施加但不一定符合投资 公司自身特点的规定,而不是按照增长和效率目标对绩效进行战略性评估和监测的 一种手段。在预算领域,这一点最为明显,具体表现在经费预算的监管力度较大, 而战略性更强、期限更长的资本预算一般分解到项目层面。之所以造成这种情况, 可能是由于缺乏战略规划和管理能力、投资公司的职责本来就不明晰、投资公司管 理层对其经营目标包括投资计划的掌控较为有限。 投资公司的资产并不根据财务报表进行市场定价,其借贷一般表现为重庆市政 府的直接或间接支持。目前,投资公司通常具备多种渠道来帮助它们筹集实施市政 府发起的项目所需的资金,但企业用于还贷的收入来源却很有限。融资是针对具体 项目进行的,较少反映投资公司整体资产负债表的情况,但通常会得到行业管理部 门的间接支持。 地方国有投资集团公司案例研究——对重庆高速公路发展有限公司的信用分析 国际信用评级机构标准普尔对重庆高速公路发展有限公司(以下简称“重庆高 发司”)进行了发展阶段的信用分析与财务责任和能力(FACE)评估,其报告根 据重庆高发司的财务状况按市场原则对其优势和劣势进行了分析,并对其从市场借 贷的能力进行了评估。本项分析是由标准普尔代表世界银行、在重庆市财政局、重 庆市国资委和重庆高发司的协助和合作下进行的。分析工作及分析报告中标准普尔 4 给出的意见和建议完全是出于重庆高发司发展目的,即标准普尔分析的服务对象不 是那些有意向重庆高发司贷款或与其合作的潜在投资者。标准普尔对重庆高发司的 评级打分在本文中删除了,目的是强调信用分析的“发展” 性质。 重庆高发司由世行与重庆市财政局和财政部共同选定,目的是考察地方国有投 资集团公司的标准监管结构,建立更好的信用分析基准,当然也是为绩效较好且锐 意改革的国有投资公司提供技术援助。重庆高发司负责重庆所有高速公路的建设、 经营、养护和融资。该公司是一家大型国有企业,注册资本达 20 亿元人民币,资 产达 500 亿元,实行董事会领导下的总经理负责制,拥有 4669 名员工。 标准普尔对重庆高发司的分析指出:“……由于重庆高发司的资本扩张计划缺 乏灵活性,加之监管部门对其定价的限制、交通流量风险高、公司倾向于采用较高 的财务杠杆以及流动性较差等因素,造成重庆高发司面临较大的经营和财务压力。 但同时重庆高发司拥有优良的建设管理业绩记录,而且政府持续提供强有力的经营 支持和财务支持,这两大优势弥补了上述不足。重庆高发司在财务管理上的主要劣 势包括在流动性和债务管理方面存在欠缺、对中期财务计划缺乏重视等。” 作为一家国有公司,南非国家公路局有限公司已拥有投资信用等级,其业务和 职能与重庆高发司相似。二者之间的比较进一步表明了导致高发司财务困境的关键 结构性问题。虽然二者在技术能力、基础设施资产的质量和测算总值等方面旗鼓相 当,但南非公司的信用等级要高于重庆高发司,主要原因是前者在一套透明、基本 稳定的经营范围和章程下运作,并且其章程已具有法律地位。如果政府要求南非公 司从事其章程规定之外的活动,公司则可以依法要求政府向其提供资金。此外,南 非公司在收费和不收费公路网络建设方面的职能是分开的,尤其重要的是,南非政 府通过明确的标准将收费公路和不收费公路区分开,目的是确保非经营性项目(及 财务上不可行的项目)不会在没有适当预算支持的情况下转交给南非公司。最后, 先进且透明的公司治理制度界定了南非公司和政府之间的关系,保证了公司管理团 队和政府各负其责。 建议 有关重庆市国有投资集团公司制度建设的建议可以归纳为以下三个部分, 三 者必须同时执行。 投资公司制度建设 要素 1 要素 2 要素 3 提高 基 础设 施建 设的 市场 向经营性公司模式过渡 采用 基于 信用的 借贷 化程度 做法 5 要素 I——提高基础设施建设的市场化程度 1、对地方国有投资集团公司承担的政府指令性业务进行审核、重组修订和再 建 a. 对所有国有投资集团公司的指令性业务进行详细审查,并将这些指令性业 务区分为经营性3、准经营性和非经营性业务,并为如何定义“经营性”项 目制定一套方法。 b. 建立一套制度,为准经营性和非经营性业务提供可行预算,保证业务的财 务可行性。 c. 将投资责任与融资来源挂钩,确保投资公司只为能产生现金流、具有本息 偿还能力的项目从市场上进行融资借贷。 d. 在上述三项工作的基础上,改进投资公司的经营规则,最好将其纳入法 律,以确保投资公司经营范围的透明性、一贯性和可预见性。 e. 建立健全公司治理结构,确保投资公司与政府能够对各自的行为承担适当 责任。 2、开展财务评估以减少风险并建立基于信用的投资公司借贷制度 a. 对所有国有投资集团公司进行内部财务评估,以查清其真实财务状况,并 更好地了解与每个国有投资集团公司相关的财务风险。 b. 采取措施解决可能存在的任何问题,确保该问题不再恶化。 c. 建立监督制度,防止问题再次发生。 d. 选定基于信用进行借贷的国有投资集团公司进行试点。这一过程可包括发 展阶段信用评级,然后采取适当步骤,通过关键领域的战略建议和援助加 强信用评级。这些关键性领域包括资产优化利用、战略规划和财务工程/财 务制度。 3、提高私营部门的参与程度 基础设施建设的市场化进程应该与提高私营部门在融资与经营方面的参与程度 同时推进。为解决合格私营部门主体缺乏的问题,建议大胆创新,推出试点项目与 感兴趣的国际投资机构合作。 要素 II—— 向经营性公司模式过渡 1、建立健全内部控制制度。要素 I 中建议的公司治理制度要求建立战略性更 强的内部控制体系。 这种体系应建立在绩效基准、对总体规划的问责制和透明汇 报制度的基础上。 3 经营性项目指财务上可行的项目,即所产生的现金流能支付成本的项目。 6 2、实施综合预算制度。为资本和经营支出建立一个可靠的综合性预算程序不 仅会帮助国有投资集团公司建立财务和经营纪律,也有助于明确其经营范围和指令 性任务。 3、完善风险管理制度。国有投资集团公司可以通过采用风险记录单或类似工 具对当前风险进行持续评估和识别新风险的方式来完善风险管理机制。 4、改进管理信息系统。国有投资集团公司缺乏现代化管理信息系统 ( MIS ),包括财务和项目管理软件。低质量信息使投资公司管理层难以做出及 时、准确的决策,尤其是与战略规划相关的决策。要清楚地了解 MIS 升级的成本 与效益,这一点很重要;但投资公司应至少能够利用目前中国市场很容易获得的软 件来改进其 MIS 系统。 5、提高对资产管理的重视程度。更加注重对现有资产的优化利用是向经营性 公司模式过渡过程中的一个关键因素。建议国有投资集团公司建立一个固定资产和 无形资产(使用权)管理数据库,同时建立使用权利的框架,制定相关措施,以便 在适当的时候和合适的契机将这些资产用于市场交易。如果有使用者需要或具有使 用价值的话,公司所有资产应该都具有潜在价值。 要素 III ——采用基于信用的市场借贷方式 1 、财务管理和财政职能。国有投资集团公司在公司内部控制制度尚不健全 时,应该考虑进行资金流动性管理,同时鉴于公司承担了部分财政职能,还要制定 一套债务管理框架。 2、简化重庆市政府的财政援助和转贷程序。目前,地方政府通过多种渠道提 供直接和间接(基于政策的)支持来协助投资公司为新项目融资。这些政策措施虽 然使项目获得了融资,却致使投资公司承担了还贷责任,但其现金流通常并不能保 证它们还贷或安全还贷。对准经营性项目,应建立一套明确的融资制度,这有助于 重庆市政府在不有损相关投资公司财务可行性的情况下提供预算支持,使项目具有 “经营性”。建议重庆市政府以注册资本(股本)形式提供援助,或将援助直接提 供给项目(而不是通过投资公司转贷),以降低项目成本。 3、对国有投资集团公司进行综合财务评估。非常重要的一点是,重庆市政府 应全面掌握各投资公司的财务状况,以便了解其潜在财务问题的严重程度,并为每 个投资公司确定适当借贷上限。 4、建立财务绩效基准。对重庆市政府来说,重要的一项工作是要着手制定针 对国有投资公司财务绩效的定性或定量评价基准。主要定性和定量评价基准详见下 表。如果反复与大量国有投资集团公司一同开展工作,最终将有助于建立针对中国 地方国有投资集团公司的代表性绩效评价基准。 7 财务责任和能力评估 因素 描述 战略管理、组织结构和企业文化 组织结构的明晰程度和管理团队的质量 财务政策和规划 预算和资本结构管理 经营管理 经营职能的质量 财务信息公开及向地方政府汇报制度的明 透明度和报告 晰程度 所有权结构和政府影响 所有权的明晰程度;地方政府的管理记录 公司治理结构,包括监督体系和管理团队 治理结构、独立性和有效性 的职业独立程度 财务绩效和赢利能力 风险分类 子项 描述 业务风险 政府行业/市场法规的连续性和可靠性 法规 市场力量,特别是与经营范围和承受能 市场 力相关的市场力量 专业实施技能;资产建设、经营和管理 经营 能力 竞争 来自其他国有企业和私营部门的直接或 间接竞争 有关在允许范围内可使用的最大财务杠 财务和会计政策 杆方面的政策及投资风险政策;反映真 财务风险 实财务状况的合理会计标准。 利润率 赢利能力和现金流保护 FFO 与总债务的比率 EBITDA 与利息的比率 资本结构和债务管理 资产债务管理;外汇风险;利率风险 筹集额外股本和债务来管理流动性问题 财务灵活性 的能力 8 缩略词 AAA 分析研究工作 ADB 亚洲开发银行 ALR 资产负债率 CAB 重庆市审计局 CBLSS 重庆市劳动和社会保障局 CBLT 重庆市地方税务局 CBNAO 国家审计署重庆办事处 CBWR 重庆市水利局 CCC 重庆市交通委员会 CDB 国家开发银行 CDIC 重庆市开发投资有限公司 CDRC 重庆市发展和改革委员会 CEDC 重庆高速公路发展有限公司 CEIC 重庆市能源投资集团公司 CEO 首席执行官 CFB 重庆市财政局 CMG 重庆市政府 CPB 重庆市物价局 CQ 重庆 CREG 重庆市地产集团 CSAASC 重庆市国有资产管理和监督委员会 CTTIC 重庆市交通旅游投资集团有限公司 CUCIC 重庆市城市建设投资公司 CWRIC 重庆市水利投资(集团)有限公司 CWWCG 重庆市水务控股(集团)有限公司 EBITDA 扣除利息、税项、折旧及摊销前利润 FACE 财务责任和能力评价 FFO 营运现金流 FM 财务管理 GOC 中国政府 GRE 政府关联实体 IG 投资集团 IPO 首次公开发行股票 IRI 投资研究所 JBIC 日本国际协力银行 MIS 管理信息系统 MOF 财政部 NAUDIC 中国投资协会国有投资公司专业委员会 NCF 净现金流 9 NDRC 国家发展和改革委员会 NPC 全国人民代表大会 NPL 不良贷款 PRC 中华人民共和国 RKI 路王基础设施建设有限公司 SANRAL 南非国家公路局有限公司 S&P 标准普尔 SOE 国有企业 StAR 独立信用评级 TAR 技术援助报告 UBS 瑞士联合银行 UDIC 地方国有投资集团公司 WB 世界银行 10 目 录 致谢 .................................................................................................................................... 1 内容摘要 ............................................................................................................................ 2 中国的地方国有投资集团公司................................................................................. 2 国家政策与地方国有投资集团公司的发展............................................................. 2 重庆市国有投资集团公司模式................................................................................. 3 重庆国有投资集团公司的组织和监管..................................................................... 4 地方国有投资集团公司案例研究——对重庆高速公路发展有限公司的信用分析 ..................................................................................................................................... 4 建议............................................................................................................................. 5 缩略词 ................................................................................................................................ 9 第一章 引言 .............................................................................................................. 14 背景........................................................................................................................... 14 世界银行技术援助研究报告的范围....................................................................... 15 长期目标................................................................................................................... 15 合作伙伴和实施结构............................................................................................... 16 国家发改委投资研究所的主要贡献....................................................................... 16 重庆市财政局的主要贡献....................................................................................... 16 小结........................................................................................................................... 17 第二章 全国地方国有投资集团公司 ..................................................................... 18 基础设施建设成就令人瞩目................................................................................... 18 地方国有投资集团公司的发展............................................................................... 18 地方国有投资集团公司的法律定义和组织........................................................... 18 地方国有投资集团公司在地方政府结构中的职能、范围和定位....................... 19 地方国有投资集团公司模式与国家政策............................................................... 21 小结........................................................................................................................... 22 第三章 重庆市国有投资集团公司 .......................................................................... 24 重庆市概况............................................................................................................... 24 重庆直辖市的成立................................................................................................... 24 重庆被列为改革试点城市....................................................................................... 25 经济增长与基础设施建设....................................................................................... 25 重庆市政府领导层................................................................................................... 26 重庆市国有投资集团公司模式............................................................................... 26 地方国有投资集团公司改革原则........................................................................... 27 风险管理框架........................................................................................................... 27 重庆市政府对投资公司的财政援助....................................................................... 28 地方国有投资集团公司可以利用的融资渠道....................................................... 29 重庆市政府基础设施发展战略与地方国有投资集团公司................................... 29 地方国有投资集团公司的指令性经营任务........................................................... 30 重庆市政府对投资公司的监督............................................................................... 30 11 负责对国有投资集团公司进行行业监督的重庆市政府部门............................... 31 小结........................................................................................................................... 32 第四章 关于重庆高速公路发展有限公司组织机构的详细分析 .......................... 33 引言........................................................................................................................... 33 重庆高发司概况....................................................................................................... 33 重庆高发司的组织结构........................................................................................... 33 重庆高发司的业务模式........................................................................................... 34 重庆市政府对高发司的监管框架........................................................................... 35 重庆市交通委........................................................................................................... 36 重庆市国资委........................................................................................................... 37 重庆市其他参与对高发司监管的部门................................................................... 37 重庆高发司预算流程和财务管理制度................................................................... 39 重庆市政府对重庆市高发司的财政支持............................................................... 43 中国有关市政基础设施融资的法规....................................................................... 44 外汇风险管理........................................................................................................... 44 小结........................................................................................................................... 45 第五章 对重庆高发司的信用分析与国际比较 ...................................................... 46 引言........................................................................................................................... 46 第一部分 标准普尔对重庆高速公路发展有限公司的信用分析................... 47 第二部分 标准普尔对重庆高发司的深度分析............................................... 57 第三部分 重庆高发司与南非国家公路局有限公司的比较........................... 70 第四部分 重庆高发司的流动性分析............................................................... 74 第六章 结论和建议 .................................................................................................. 78 总结........................................................................................................................... 78 建议........................................................................................................................... 80 附件一 重庆高速公路发展有限公司简介 .............................................................. 86 附件二 地方国有投资集团公司模式与国家政策 .................................................. 87 附件三 重庆市背景介绍 .......................................................................................... 91 附件四 重庆市政府对国有投资公司的监管 .......................................................... 95 附件五 重庆市财政局关于市政府外债汇率风险管理的报告 .............................. 99 附件六 重庆国有投资集团公司可持续融资研讨会 ............................................ 102 附件七 重庆国有投资集团采用的投资融资模式和机制 .................................... 103 附件八 国务院关于债务股本金比率的决定 ........................................................ 109 附件九 重庆高发司融资计划(资本/股本) ....................................................... 112 附件十 风险记录模版的简易版本 ........................................................................ 116 12 图表及专题目录 表 2.1:中国地方政府借贷的法律框架 ........................................................................ 18 表 2.2:地方国有投资集团公司的汇报安排 ................................................................ 19 表 5.1:主要财务数据 .................................................................................................... 53 表 5.2:同行比较 ............................................................................................................ 55 表 5.3:主要经营数据 .................................................................................................... 67 表 5.4:财务数据 ............................................................................................................ 67 表 5.5:重庆高发司和南非国家公路局有限公司经营和财务数据比较(2006 财年) ........................................................................................................................................... 70 表 5.6:重庆高发司主要财务指标的分析与计算 ........................................................ 75 表 5.7:重庆高发司 2005-2015 年的利润测算 .......................................................... 76 表 A3.1:八家投资集团公司财务状况 ......................................................................... 93 表 A4.1:重庆市国资委监管职能 ................................................................................. 96 图 3.1:重庆市地图 ........................................................................................................ 24 图 3.2:重庆市固定资产投资规模(2001-2006) .................................................... 26 图 3.3:重庆市政府对投资公司的监管框架 ................................................................ 31 图 4.1: 高发司组织结构 ................................................................................................. 34 图 4.2: 监管框架总览 ..................................................................................................... 36 图 4.3:参与对重庆高发司经营进行监管的的重庆市政府部门 ................................ 39 图 4.4: 重庆高发司的预算流程 ..................................................................................... 40 图 4.5:综合预算概览 .................................................................................................... 41 图 4.6:重庆市政府对高发司财务部的监督 ................................................................ 42 图 4.7:重庆市政府对高发司的审计 ............................................................................ 43 图 A2.1:1994 年税制改革后地方政府收入变化情况 ................................................ 88 图 A2.2:通过收费融资的城市基础设施投资所占份额 ............................................. 88 图 A2.3:通过贷款融资的城市基础设施投资所占份额 ............................................. 89 图 A3.1:重庆 2001-2006 年 GDP 增长率 ................................................................. 92 图 A4.1:重庆市国有投资集团公司监督框架概览 ..................................................... 95 专题 3.1:重庆市八大国有投资公司名单 .................................................................... 27 专题 4.1:重庆市交通委 ................................................................................................ 37 专题 A4.1:重庆市国有资产监督管理委员会 ............................................................. 96 13 第一章 引言 背景 中国地方国有投资集团公司是根据《中华人民共和国公司法》成立的市政实体 公司。地方国有投资集团公司已成为中国地方政府4主要的市场借贷工具,因为中 国政府不允许地方政府直接进行市场借贷5。尽管地方国有投资集团公司对拉动经 济增长发挥着越来越重要的作用,但是有关这些公司的财务、经营信息却很有限。 需要引起重视的是,国际经验表明,地方国有投资集团公司也会带来严重的财务和 经营风险,扰乱金融市场的发展,并可能增加地方政府的或有债务。中国政府已经 认识到在中国各个城市进行的、由地方国有投资集团公司所支撑的基础设施建设可 能带来的积极和消极影响。因此,财政部和国家发改委要求世界银行提供技术援 助,对这一非常敏感的政策领域进行评估。 正如财政部指出,中国政府的政策是逐步引导地方国有投资集团公司形成如下 模式:作为独立的经济实体开展经营,基于其自身信用进行借贷从事基础设施建 设,不断加大私营部门的参与力度。财政部和国家发改委赞赏重庆市高层领导致力 于改革地方国有投资集团公司财务运作的做法,并将世界银行技术援助视为一种能 够为重庆市政府工作提供支持的有用、及时的工具。世行对所选重庆市某个国有投 资公司的财务状况进行了详细分析,并在此基础上编制了本《技术援助报告》。中 国政府有关部门希望本报告能够为重庆市政府提供至关重要的技术援助,并且这种 援助还可以被中国其他城市借鉴。中国政府有关部门认为,编制本报告是朝着正确 的方向迈出的第一步,因为它将有针对性地解决锐意改革城市政府的需要,并能详 细阐述地方国有投资集团公司模式。今后数年内,目前采用不同城市基础设施融资 模式的其他锐意改革城市和重点城市也有望开展类似工作。 为推动基础设施建设,重庆市政府组建了八家以基础设施建设为主业的国有投 资集团公司,它们所拉动的大规模基础设施投资有力地推动了重庆市经济增长:过 去十年中,基础设施投资年均增长率约为 23%,2006 年基础设施投资超过 1000 亿 元人民币。八家投资公司自身也得到迅速发展,其总资产在 2006 年底达到 1919 亿 元人民币,占全市国有资产总额的 42.5%。为保障市政基础设施建设,重庆市政府 过去为这些投资公司提供了融资支持。现在,重庆市政府强烈希望降低这些公司对 市政府的依赖性。过去十年中,重庆市建设项目的技术质量表明这些市政公司在基 础设施建设方面富有成效,至少一些国有投资公司已开始与私营部门合作从事基础 设施建设,其中包括通过联营股份公司向私营部门出售诸如收费公路等市政基础设 施资产。重庆市政府意识到,尽管这些投资公司可以快速高效地建设基础设施,但 有必要对其财务经营状况及其与重庆市政府的关系予以评估。重庆市政府很关注这 些公司的财务可持续性。以下三个方面是重庆市政府关注的焦点: 4 中国地方政府包括省、市、县和乡镇政府。 5 《预算法》以及各种规范地方政府操作的行政指令/规章。 14 „ 资本筹措、资本结构和资本杠杆 „ 财务管理 „ 公司治理、信息公开和汇报制度 重庆经济的预期增长以及重庆市政府通过国有投资集团公司加大基础设施投资 力度的相应计划都增加了对这些公司财务经营状况进行评估的紧迫性。重庆市政府 尤其关心这些公司的财务可持续性,已要求世界银行在理顺和改善这些公司的财务 经营方面提供协助。 世界银行技术援助研究报告的范围 世界银行参与的主要目的是针对重庆市国有投资公司的经营状况编制一份技术 援助研究报告。本报告基于这样一种认识,即地方国有投资集团公司涉及到一些复 杂而敏感的问题,需要采取渐进的、精心计划的方式,并且需要得到各主要利益相 关方的密切协作。此外,还应以需求为基础,依托实际经营状况开展研究工作。最 后,技术援助报告旨在使世界银行能够对某个重要城市的地方国有投资集团公司模 式进行详细分析,根据某个具体投资公司的详细经营信息,向重庆市政府提供有意 义的/具有实用性的建议。本研究报告的基本思路如下: „ 主要目的是向重庆市政府提供技术援助; „ 首先对中国地方国有投资集团公司进行适度分析; „ 把重点放在对投资公司改革已作出强有力承诺的城市; „ 基于对选定的某个投资公司开展详尽分析,确保依据实际数据进行财务绩效 分析 „ 世界银行与重庆市财政局和财政部共同选定了重庆市高速公路发展有限公司 (重庆高发司)作为研究对象,其选择标准如下: 组织/监管结构规范,可用 于评估重庆市政府现行政策;现金流创收资产可用于建立信用分析基准;投资 公司绩效好且锐意改革,具备获得技术援助资格; „ 积极参与并配合重庆市财政局、财政部、 及国家发改委投资研究所(在本市) 开展的工作。 长期目标 本报告旨在开启针对当前中国各城市各种模式地方国有投资集团公司的财务运 行情况的了解进程。以本报告为起点的这一进程将历时数年,并最终建立一个框 架,促进地方国有投资集团公司作为具备财务可行性的基础设施融资工具持续发展 下去。这一框架也有助于防止地方国有投资集团公司把私营部门主体排挤出去,防 止增加地方政府和中央政府的或有债务。 15 合作伙伴和实施结构 本技援报告的概念是通过与财政部和重庆市财政局密切协商拟定的。国家发改 委也介入其中,并对世界银行如何具体开展这项工作提出了建议。财政部协助世界 银行技术援助项目组(以下简称“世行项目组”)确定了由国家发改委投资研究所 作为世界银行在国家层面上开展研究的主要合作伙伴。本报告的大部分编制工作由 中方合作伙伴及世界银行工作人员共同完成。除了国际信用评级机构标准普尔之 外,没有其他国际专家参与本报告的编制工作。世行项目组之所以聘请国际信用评 级公司标准普尔对选定的地方国有投资集团公司(重庆高发司)进行信用等级和财 务管理体制分析,目的是为了突出地方国有投资集团公司经营过程中的制度建设缺 口。如果这些公司准备走基于信用的融资发展之路,此类缺口必须得到填补。国家 发改委投资研究所和重庆市财政局参与本项研究的情况及对研究的贡献阐述如下。 国家发改委投资研究所的主要贡献 ƒ 就规范地方国有投资集团公司财务经营的相关国家级法律、法规和经营框架进 行了研究,包括:《公司法》、《预算法》和国家其他相关法律;财政部、国 家发改委和其他中央政府部门制定的规范地方国有投资集团公司财务经营的全 国性政令、规则、指南和条例;地方国有投资集团公司的法定公司治理结构以 及市政府的相关责任;规范市政府向投资公司转让资产的管理规定;与地方国 有投资集团公司财务经营相关的土地使用政策。 ƒ 与地方政府和投资公司进行了协商,组织了一个由 80 多位代表参加的大型研讨 会,就中国城市国有投资公司目前所面临的问题征求了地方政府和投资公司领 导的意见。 ƒ 就本报告的编制工作向世界银行提供了技术指导,包括审阅世行编制的报告草 案并提供了相关意见和建议,对报告进行了适当修改,确保报告提供准确信 息。与国家发改委和财政部相关部门进行了协调,确保在报告最终定稿前就本 报告内容正式或非正式征求这些部门的意见。 重庆市财政局的主要贡献 ƒ 与重庆高发司在信息和数据收集方面进行协调 ƒ 充当世行项目组与重庆各部门/机构的主要协调员 ƒ 提供了重庆市政府有关重庆国有投资集团公司财务经营的政策和程序,其中包 括制度安排和公司治理安排 ƒ 对提供有关重庆高发司经营方面信息的本地咨询专家进行了监督 ƒ 组织了一个由重庆市国有资产监督管理委员会(重庆市国资委)主任主持、并 由重庆八家国有投资公司和其他大型国有企业高层领导参加的大型地方国有投 资公司研讨会6 ƒ 提供了重庆高发司资金来源和资金使用方面的详细信息 ƒ 协调对重庆市政府文件草案的审议工作 6 附件六提供了本次研讨会议程。 16 小结 地方国有投资集团公司已成为中国地方政府主要的市场借贷工具,不仅为地方 政府提供了机遇,也带来了风险。中国政府的政策是逐步引导地方国有投资集团公 司形成如下模式:作为独立实体开展经营,基于其自身信用借贷从事基础设施建 设,不断加大私营部门的参与力度。 在重庆,市政府有意考察地方政府与国有投资公司之间的关系,制定完善机制 来监督投资公司的财务可持续性。重庆市政府关注的三大领域包括: ƒ 资本筹措、资本结构与资本杠杆 ƒ 财务管理 ƒ 公司治理、信息公开和汇报制度 本报告旨在开启针对当前中国各城市(尤其是重庆)各种不同模式投资集团公 司的财务运行情况的了解进程。本项技援工作开启的这一研究与分析进程将历时数 年,并最终建立一个框架,促进地方国有投资集团公司作为一种具备财务可行性的 基础设施融资工具持续发展下去。重要的是要确保这一框架有助于防止地方国有投 资集团公司把私营部门排挤出去,或防止增加地方政府和中央政府的或有债务。 17 第二章 全国地方国有投资集团公司 基础设施建设成就令人瞩目 近二十年来,中国成功地实施了令人瞩目的基础设施建设计划。中国所建成的 基础设施令全世界仰慕,其质量指标常常和发达国家的标准不相上下。1980 年以 来,中国基础设施建设投资一直保持在 GDP 的 9-10%左右,而 GDP 年均增长速 度几乎达到 9-10%。中国基础设施投资水平以及基础设施质量从区域乃至全球来 看也毫不逊色。本章介绍中国地方国有投资集团公司的背景,讨论推动中国基于地 方国有投资集团公司的基础设施建设模式发展的主要政策因素。 地方国有投资集团公司的发展 地方国有投资集团公司成立于二十世纪九十年代初期;当时各地方政府既要建 设城市基础设施,又要转变政府在基础设施建设中的职能,因而面临巨大压力。然 而,规范地方政府运作的法律框架当时不允许(现在依然如此)地方政府从市场借 贷,因此地方国有投资集团公司就为地方政府提供了向市场借贷并快速实施基础设 施项目的公司化政府机构形式。表 2.1 总结了约束地方政府直接从市场借贷的法律 框架的主要内容。 表 2.1:中国地方政府借贷的法律框架 《国务院关于坚决制止乱集资和加强债券发行管理的通知》(1993 年 4 月) “各地区 和有关部门对债券发行的审批工作,必须按《国务院关于进一步加强证券市场宏观管理的通 知》和有关规定执行。”第 3 条:“地方人民政府不得发行或变相发行地方政府债券。” 《预算法》(1995 年 1 月):“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制, 不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”(第 28 条) (全国人民代表大会发布) 《担保法》(1995 年 7 月):“国家机关不得为保证人,但经国务院批准为使用外国 政府或国际经济组织贷款进行转贷的除外。“(第 8 条)(全国人民代表大会发布) 地方国有投资集团公司的法律定义和组织 地方国有投资集团公司是根据《中华人民共和国公司法》成立的市政实体公 司,即地方国有企业。应该指出的是,《公司法》并没有就地方国有投资集团公司 作为市政实体进行投资的规模作出具体限制。作为国有公司,地方国有投资集团公 司应执行《公司法》第 2 章第 4 节“国有独资公司的特别规定”下的具体限制。这 些限制主要涉及到组织和管理事项,如董事会的任命、董事的任期以及监事会的构 成。《公司法》第 4 章对地方国有投资集团公司在报告、预算和财务管理等方面作 18 出了详细规定。以下为其他一些对地方国有投资集团公司职能具有约束力(或缺 失)的重要法律/政策内容: ƒ 没有关于规范地方政府和地方国有投资集团公司关系的公司治理结构的具体要 求或建议; ƒ 没有明确规定地方政府对地方国有投资集团公司负债的性质和/或限制; ƒ 没有针对地方国有投资集团公司投资范围和风险控制措施方面的具体规定; ƒ 没有针对地方国有投资集团公司专门的会计制度:地方国有投资集团公司执行 与其他所有国有企业相同的会计制度; ƒ 关于劳动力和人力资源管理的一般法规。作为国有独资公司,地方国有投资集 团公司的董事、监事和经理不能由公务员担任; ƒ 根据中国的土地管理制度,地方国有投资集团公司可以通过协议、招标和拍卖 等不同方式获得国有土地使用权。在国有企业改革背景下,国家可以授权地方 国有投资集团公司作为经营此类土地使用权的政府所属机构。注意:地方国有 投资集团公司可以通过将土地使用权作为投资(股本金投资)或通过租赁方式 向其直属分公司、控股公司、及参股公司分配土地。 地方国有投资集团公司在地方政府结构中的职能、范围和定位 根据中国的非政府性投资公司协会——中国投资协会国有投资公司专业委员会 估计,中国现有 360 家左右地方国有投资集团公司,其经营模式和汇报制度差别很 大7。 表 2.2:地方国有投资集团公司的汇报安排 占地方国有投资集团公司 主管部门 的比例 70 % 市政府 15 % 市建委 10 % 地方国资委 5% 地方发改委 来源:中国投资协会国有投资公司专业委员会 在中国东部地区,地方国有投资集团公司呈持续快速发展势头,一些省份(如 山东省)已在县、地级和省会城市组建了国有投资公司从事基础设施建设。在其他 地区(如上海),地级和县级政府也成立了专门投资公司,以促进本地的基础设施 建设。这些公司不同于市政府的投资。然而,在中西部地区,地方政府设立投资公 司的步伐要慢得多;在有些省份(如吉林省),第一家国有投资公司的组建尚处于 规划阶段。 7 中国投资协会在国家发改委投资研究所 2006 年 11 月 17-18 日在北京主办的研讨会上所作的报告。 19 各地国有投资集团公司的主要责任因当地地方政府的目标不同而有所差异,但 其共同职能包括: ƒ 融资平台: 地方国有投资集团公司从多个渠道筹集资金用于城市基础设施建 设,并通过转贷或直接投资方式为基础设施项目提供资金。 ƒ 公共部门投资者:地方国有投资集团公司作为市政府或国有资产管理部门授权 的投资机构进行运作。地方国有投资集团公司在其指令性任务范围内经营和管 理资产,并负责资产保值和保护政府利益。 ƒ 土地开发(代理)机构:很多地方国有投资集团公司对市政府划定的城市规划 区内的土地进行先期开发和管理。 ƒ 项目发起人 / 所有者: 地方国有投资集团公司发起并拥有城市基础设施重点项 目,具体负责项目的投资、建设、管理和经营。 地方国有投资集团公司的职能范围一般限于城市基础设施的融资、建设和经 营,其行业重点主要是市政基础设施,包括供水、污水处理、供气(天然气、煤气 和液化石油气)、供热、垃圾处理(包括垃圾发电)和城市轨道交通基础设施项 目;其职能范围还可能包括城市道路、桥梁、广场、防洪(排水)、城市河流综合 治理、老城区升级改造、新城区建设、公园和绿地以及其他非经营性项目。然而, 地方国有投资集团公司通常不参与电力、邮政、电信、外向型交通运输(铁路、航 空和港口)以及其他类似国家级大型基础设施项目。 各地国有投资公司参与社会基础设施(如教育、保健、卫生、文体)建设的程 度存在差异。大多数地方政府将这些项目排除在地方国有投资集团公司的投资职能 之外,但也有一些例外。在极少数情况下,非基础设施项目——如政府办公楼和经 济适用房建设——也包括在地方国有投资集团公司的投资范围之内。中国的市政基 础设施项目一般可分为下述三种类型: ƒ 经营性项目8。适合市场借贷的项目,即涉及使用费和可产生现金流的其他渠道 的项目,会产生可观的利润,可用于偿还贷款。 ƒ 准经营性项目。可以通过使用费收回部分成本的项目,但此类项目通过某种形 式的部分政府补贴可以变成经营性项目。 ƒ 非经营性项目。指基本公共基础设施服务项目,成本回收有限,因此最好通过 公共预算而不是市场借贷为其安排资金。 地方国有投资集团公司的投资范围通常包含经营性和准经营性项目。然而,在 有些情况下,地方政府要求投资公司投资非经营性项目,以此用其他创收类经营性 基础设施项目对重点非经营性项目提供交叉补贴。 8 “经营性项目”这一术语指财务上可行的项目。 20 地方国有投资集团公司模式与国家政策 地方国有投资集团公司的创立源于中央政府二十世纪九十年代初发布的一项指 令,规定地方政府不再直接负责基础设施建设,而是将此类建设活动公司化,单独 组建市政实体——这在中国被称作基础设施建设“市场化”。数项有关财政和银行 业的政策为中国城市国有投资公司推动基础设施建设提供了大力支持。附件二更为 详细地论述了地方国有投资集团公司模式的发展以及与地方国有投资集团公司相关 的国家政策。以下四个主要政策领域对地方国有投资集团公司的发展产生了重大影 响,但这些领域随后的政策变化和改革逐渐给地方国有投资集团公司带来了较沉重 的财务和经营压力。这些领域包括: 1、基础设施建设和地方政府领导的激励机制。五年规划是在各级发改委领导 下制定的,它确立了工程建设目标以及 GDP 增长率等经济增长基准,这些目标和 基准又层层落实到地方政府的地区发展目标上。基础设施建设(工程建设目标)被 广泛视为衡量地方领导政绩的最重要指标之一。各级政府都很严肃地对待这些目 标;目标的进展状况由各级党委监测。国家规划确立的目标构成了各级政府领导的 关键激励机制架构,因为这些地方领导如果完成或超额完成这些目标就会受到 奖励。 2 、 财政放权。 1978 年开始的经济改革使经济上的权力下放到地方政府。到 1988 年,放权过程演变为中央和地方政府收入共享的六种包干制度。1993 年对这 一制度进行的改进赋予了地方政府更多权力,使其能就收入征收独自决策,并激励 它们将主要创收活动转向不受收入包干制度共享合同约束的预算外经营。这样,地 方国有投资集团公司就为地方政府提供了一种理想的预算外平台,使其可以利用新 赋予的权力征收各种专项税费以及土地租赁收入,从而为市政基础设施建设提供 资金。 1994 年,中央政府开始收回先前下放给地方政府的创收权。1994 年的财政改 革以税收和收入分配制度取代收入包干制度,前者降低了地方政府分享财政总收入 的份额。 1994 年以来,地方政府创收来源及其向地方政府提供的收入额大幅减 少。同时,地方政府的支出责任却没有发生变化。需要重点指出的是,尽管财政压 力大大限制了地方政府(及其所属实体)创收的权力,但新制度没有直接叫停地方 政府利用诸如地方国有投资集团公司等预算外实体进行融资的做法。 3、地方政府权力。地方政府预算由地方人民代表大会立法批准。然而,预算 必须符合《预算法》,而《预算法》禁止地方政府实行赤字财政、市场借贷以及发 行市政债券。1993 年底开始实行的税费改革将批准地方政府设立新税种和修改地 税税率修改的责任上收中央政府。因此,本可以从地方政府税费中列支的基础设施 建设总支出所占比例出现大幅下降。有关这些趋势的详细描述见附件二。 因此,在地方政府收入日益萎缩、地方政府提高税率或出台地方新费种的权力 日益弱化的狭窄空间内,地方国有投资集团公司为地方政府继续进行基础设施建设 21 投资提供了少数几个剩余途径之一。然而,地方政府及其所属实体的偿债能力自 1993 年以来严重削弱。这一点特别重要,因为对基础设施需求(以及由此引发的 筹集预算外基建支出的需要)在同一时期稳步增加。近年来,地方政府可以得到的 基础设施建设预算支持稳步下降,但同期地方政府预算外实体市场借贷额的急剧增 加对此提供了补偿。2001 年,地方政府所属单位用于城市基础设施9建设的银行贷 款总额为 742 亿元人民币。估计市场借贷额就是自此持续大幅增加的。此外,地方 政府预算外实体市场借贷额的急剧增加似乎还伴随着这样一种现象:预算外实体的 财务账目越来越缺乏透明度。尽管在一些锐意改革城市(如重庆)的地方国有投资 集团公司和其他预算外实体都可以提供账目,但却不可能获得有关目前地方实体基 础设施建设的市场借贷估算总额。 4、金融业发展和银行业改革。二十世纪九十年代初期,政府部门大力推行基 础设施建设“市场化”战略。当时,由于中国的所有银行均为国有银行,因此利用 银行部门为城市基础设施建设融资成为公认的国策。这种银行向地方国有投资集团 公司提供的政策型贷款与这些公司或其项目的信用风险关联甚微。地方政府所属实 体用于为基础设施建设融资的市场借贷也蕴含着风险。据报道,与地方政府所属实 体借贷相关的大多数未偿债务都属于中短期贷款,即 5-8 年期贷款。用于为基础 设施项目(根据其定义这种项目的酝酿期都很长)融资的短期债务对地方政府所属 实体的现金流构成了更大压力。然而,对于可以从当时国有银行获得低息贷款或灵 活展期贷款的地方政府所属实体来说,这种贷款期限不匹配的现象并不算什么 问题。 现行银行业改革大大改变了地方政府(及其所属实体)和银行之间的关系。金 融管制放松及预期来自外国银行的竞争要求国内银行提高其信用标准,清理不良贷 款。银行不断强化对资产负债情况的审查意味着地方政府所属实体难以再轻而易举 地借新还旧。现行体制下的激励机制也导致银行不愿意拖欠贷款或核销贷款。但还 应注意的是,银行仍继续向地方政府所属实体提供信贷,这是因为:(a)流动性 过剩以及激烈的市场竞争,(b)银行信用评估能力低下,(c)地方政府暗示提供 担保,(d)银行不愿核销旧帐或显示亏损。目前,私营市场仍不能有效地基于信 用决定是否进行投资,地方政府所属实体借贷效果低下,这迫使中国政府在开发其 他基础设施融资渠道时采取审慎做法。例如,财政部(实际应为国家发改委)就采 取非常保守的做法,对地方公司债券发行申请进行逐个评审,而不是建立一套以规 则为基础的地方实体公司债券发行制度。旨在建立市政债券发行框架的政策改革进 展看上去非常缓慢。 小结 从地区和全球范围看,中国基础设施投资水平和基础设施质量毫不逊色。1980 年以来,中国基础设施投资一直保持在GDP的9-10%左右,而年均GDP增长速度 也几乎达到9-10%。地方国有投资集团公司在中国城市基础设施发展中发挥了重 9 注意 742 亿元人民币只包括市政基础设施。 22 要作用。地方国有投资集团公司的创立源于中央政府二十世纪九十年代初发布的一 项指令,当时地方政府面临着城市基础设施建设和在基础设施建设方面转换职能的 双重压力。需要明确的是,地方国有投资集团公司是在中央政府90年代初所发布政 策的引导下产生的。该政策建议基础设施建设实行“市场化”,要求将基础设施建 设职责从地方政府部门转给相对独立的市场型市政实体,实行公司化。 地方国有投资集团公司作为地方政府所属的公司化实体,可直接从市场借贷并 加快基础设施项目实施进程。地方国有投资集团公司的主要责任因地方政府的目标 不同而有所差异,其一般职能包括: ƒ 融资平台:地方国有投资集团公司从多个渠道筹集资金用于城市基础设施建设 并通过转贷或直接投资方式为基础设施项目提供资金。 ƒ 公共部门投资者:地方国有投资集团公司作为市政府或国有资产管理部门授权 的投资机构进行运作。地方国有投资集团公司在其指令性任务范围内经营和管 理资产,并对负责资产保值和保护政府利益。 ƒ 土地开发(代理)机构:很多地方国有投资集团公司对市政府划定的城市规划 区内的土地进行先期开发和管理。 ƒ 项目发起人 / 所有者: 地方国有投资集团公司发起并拥有城市基础设施重点项 目,具体负责项目的投资、建设、管理和经营。 地方国有投资集团公司资金纳入预算外管理是地方政府积极设立投资公司的一 个重要激励性因素。具体讲,在财政政策要求地方与中央政府分享预算内收入的时 期,地方国有投资集团公司为地方政府进行预算外融资提供了一种便利工具。过去 十年中,财政体制改革使得地方政府越来越难以确立新增(非共享类)收入流。然 而,由于资金供需双方都有强烈的动机(包括金融市场流动性、各市在基础设施建 设建设中的攀比),加之经济发展和城市化引发的不断增长的基础设施需求,城市 基础设施建设进程仍在持续。结果,在很多情况下,地方国有投资集团公司继续从 市场借贷,且借贷水平超出了其能够用于偿债的现金流水平。 23 第三章 重庆市国有投资集团公司 重庆市概况 重庆位于中国西南部长江和嘉陵江交汇处,毗邻四川、湖北、湖南、贵州和陕 西五省,拥有贯通中国东西部的重要战略地位。重庆是中国的四大直辖市之一,幅 员面积 83,000 平方公里,人口 3100 多万。 图 3.1:重庆市地图 重庆直辖市的成立 重庆于 1997 年成立直辖市。二次大战时期,重庆是中国战时首都,1954 年之 前一直由中央政府直接管理。从 1954 年开始,重庆被降格为四川省的一个副省级 城市。然而,由于其地理、历史和工业方面在中央政府的优先地位,重庆的经济事 务一直受到中央政府的高度重视。中央政府在决定赋予重庆直辖市资格时,以下因 素起到了关键作用。 ƒ 三峡工程。修建世界最大的大坝——三峡大坝需要中央政府给予特别关注。三 峡工程实质上是中央政府在重庆实施的一项工程,其移民规模空前巨大,需要 重建 2 座城市、11 个县城和 116 个乡镇。 ƒ 国有企业重组。重庆拥有大量国有老工业企业,特别是在国防工业领域。这些 国有企业大多数归中央政府所有。随着经济的持续放开,中央政府决定在重庆 对国有企业改革计划的一些关键内容进行试点10。中央政府认定国有企业的大 10 洪历建,“重庆:机遇和风险”,《中国》季刊,2004,第 451 页。 24 规模重组不能由四川省政府操作,因为相对而言,四川省政府对重庆及其国有 企业的运作鞭长莫及。 ƒ 区域平衡。作为西部地区最大的商业中心之一,重庆对西部大开发中具有战略 作用。将重庆建设成为主要工业、金融和教育中心/枢纽是中央政府将经济自由 化和经济增长效益延伸到中国西部落后地区这一战略的重要组成部分。 重庆被列为改革试点城市 2007 年 6 月 9 日,中央政府公布了一项新的国家发展政策,进一步加强重庆 在开发西部地区中的地位。国家发改委选择重庆和成都作为全国试点城市,通过各 部门改革来推动城乡统筹发展。国家发改委的一份文件要求,这两个城市应该通过 综合性改革来实现城乡协调的统筹发展。统筹发展的最终目的是确保农民和农民工 能够享受到与城市居民相同的权利、公共服务和居住条件。中央政府政策的重点是 促进中国西部地区经济的平衡发展。 经济增长与基础设施建设 2001 年至 2006 年,重庆年均 GDP 增长率达到 11%。重庆经济依托于四大支 柱产业:(1)汽车;(2)设备制造;(3)自然资源加工;以及(4)高科技。 自重庆设立直辖市以来,基础设施建设一直是市政府的重中之重。如图 3.2 所 示,2001-2006 年,重庆基础设施投资从 800 亿元人民币增长到 2470 亿元人民 币,增幅超过 200%。在“西部大开发战略”和“构建和谐社会”的背景下,重庆 城市化和工业化进程预计还会加快。根据重庆“十一五”规划安排,市政府还将继 续加大基础设施投资。 25 图 3.2:重庆市固定资产投资规模(2001-2006) (单位:10 亿元人民币) 300 250 200 150 100 50 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 重庆市政府领导层 重庆市领导层和中央政府领导之间有着着密切联系。1997 年(重庆市设立直 辖市)以来,重庆市历任市委书记和市长都由中央政府任命,其背景包括在中央政 府担任过高级职务。例如,前任市长包叙定曾担任国家发改委副主任。重庆前任市 委书记黄镇东曾担任交通部部长。他在推动批准重庆到 2010 年建成 2000 公里的高 速公路建设宏伟计划(两环八射)中发挥了关键作用。现任常务副市长黄奇帆来自 上海,他在金融和商业管理方面具有深厚的背景。黄副市长在上海工作期间主管浦 东新区开发。他为重庆国有企业和国有投资集团公司改革带来了管理技能、经验和 知识。这些市领导在重庆市国资委、发改委、财政局和其他有关部门的大力协助 下,已经将重庆国有投资集团公司改造成所谓的“重庆国有投资集团公司模式”, 即根据行业和职责组织组建八家专业化的地方国有投资集团公司。 重庆国有投资集团公司模式 为改革重庆市基础设施投融资体制,2002 年重庆市政府组建了八家国有基础 设施建设投资集团公司。这八家公司为重庆市政府实施基础设施建设战略提供了平 台,该战略基于“市场化”并强调私营部门在基础设施融资中的作用。八家投资公 司的职责因行业而异,都拥有独立的财务和管理团队。 26 专题 3.1:重庆市八大国有投资公司名单 1、重庆市高速公路发展有限公司—建设、经营和管理高速公路。 2 、重庆市交通旅游投资集团有限公司—建设、经营和管理公路;开放并管理旅游 景点。 3 、重庆市城市建设投资公司—在主要城市化地区建设城市基础设施,如桥梁、隧 道和道路。 4 、重庆市能源投资集团公司—投资、经营和管理能源相关项目(如电力、燃气和 煤炭)。 5、重庆市地产集团—储备、整治和开发土地。 6、重庆市开发投资有限公司—建设和经营轨道交通和其他基础设施项目。 7、重庆市水务控股集团—为主要城市地区提供一体化供排水服务。 8 、重庆市水利投资(集团)有限公司—投资建设水利项目、小水电站、供水和排 水项目。 地方国有投资集团公司改革原则 重庆国有投资公司重组是经过仔细研究后进行的。为了进行重组,重庆市政府 领导层考察了全国各城市的经验,并在满足重庆基础设施建设需求的基础上平衡了 投资公司模式的风险和回报,以确保重庆在推动中国西部地区发展方面发挥重要作 用。看起来重庆市政府认为上海的经验对于重庆按照具体行业重组国有投资集团公 司的做法具有借鉴意义11。改革强调以下三个战略目标: ƒ 实施新一轮市场化改革,明确地方国有投资集团公司的经营和财务责任。 ƒ 投资公司应建立健全融资机制,创新融资模式,与私营部门开展合作。 ƒ 投资公司必须注重风险管理,特别是财务风险管理。 附件七附有重庆市常务副市长黄奇帆所作的题为《重庆国有投资集团采取的投 资融资模式和机制》的演讲,对这些原则作了详细阐述。 风险管理框架 重庆市政府是从 2003 年开始为地方国有投资公司制定综合性经营和财务风险 管理政策的首批地方政府之一。尽管该政策仍需完善并加大实施力度,但重庆市有 关地方国有投资公司风险管理的政策已经解决了一些关键问题,并为如何经营地方 国有投资公司打下了良好基础。这为中国地方国有投资集团公司的发展提供了借 鉴。 11 重庆市常务副市长黄奇帆是上海城投框架的主要设计师。 27 重庆市政府对国有投资公司风险管理的“三不政策” 1、重庆市政府在任何情况下都不会为这些投资公司提供财政担保。如果这些 公司打算向银行借贷,应当基于公司信用并在没有市政府担保的前提下贷款。 2、投资公司之间不得相互提供担保,因为这样可能会导致系统性财务风险。 3、投资公司应设立专项基金(储备金)管理风险,该基金不能用于担保或其 他经营活动。 重庆市政府针对投资公司风险管理的“三大平衡” 1、长期资产与负债之间的平衡。重庆市国资委要求投资公司保持约 50%的长 期资产负债比率。 2、现金流入与流出之间的平衡。投资公司必须保持足够的现金储备以管理流 动性风险,即支付贷款本息、投资和正常经营费用所需要的现金。现金流入可以是 来自经营收入(服务费、收费)、新的贷款、财政补贴或资本注入或出售现有资 产。国资委会根据行业和业务情况为每一个投资公司制定流动性指标。 3、投入产出之间的平衡。必须确立和维护投资公司的经营独立性,投资公司 不应简单执行重庆市政府指示。在市政府要求公司投资某个项目时,在项目实施之 前必须明确市政府和/或其他实体的投资额度。 重庆市政府对投资公司的财政援助 重庆市政府提供资本(注册股本金)以及间接政策性援助(如向重庆高发司提 供养路费),以增加投资公司的经营收入。这些资本和援助加上投资公司的直接收 入(如高速公路收费)构成公司的资本总额基数。中央政府规定,对于所有基础设 施项目,主办机构的自有资本必须达到项目总投资额的一定比例。具体比例根据行 业而定 12 。一旦主办机构满足了这一比例要求,其余融资可以通过市场借贷来筹 措。看来,这一规定是为防止基础设施建设项目中过度使用财务杠杆效应而设的。 以下是地方国有投资集团公司筹措项目资本金的来源。 ƒ 国债。中央政府定期发行基础设施建设国债,并将部分国债资金转给地方政 府。重庆市政府每年从国债项目中获得 40-50 亿元人民币,然后将这些资金作 为注入资本(股本)分配给八家投资公司。 ƒ 土地使用权。土地转让收入或土地使用权可以作为项目资本金。 ƒ 现有资产转让。现有有形资产——如以前由市政府有关部门建设和所有的道 路、桥梁和隧道,可以作为资本金转让给投资公司,或者源于这些资产的收入 可以分配给投资公司以增加其经营收入。 12 附件八中提到的国务院法规。 28 ƒ 市政费用和收费。城市维护建设税作为预算外资金(估计 2006 年约为 130 亿元 人民币)分配给投资公司以增加其经营收入。 ƒ 减免税。投资公司可获得与其建设活动和公司经营相关的各项税费减免。 ƒ 地方国有投资集团公司还可以从国家开发银行和其他银行获得贷款(如重庆市 交通委用“养路费”作为担保从国家开发银行借款,然后转贷给重庆高发 司)。来自国家部委的转贷属于一种特殊情况,地方国有投资集团公司获准使 用转贷款来满足国务院对基础设施项目资本金的要求。 地方国有投资集团公司可以利用的融资渠道 投资公司可以利用以下五种基本融资渠道为其建设项目筹措资金: ƒ 国家开发银行贷款。指国家开发银行的经常性贷款(称为“硬贷款”)。国家 开发银行是重庆各投资公司的最大贷款方。国家开发银行为单个项目提供贷 款,也对投资公司提供“打捆贷款”或公司贷款。 ƒ 商业银行贷款。重庆工商银行、建设银行、招商银行、光大银行和民生银行等 数家商业银行也为投资公司提供贷款。这些商业银行的贷款条件(偿还期和利 率)往往要比国家开发银行严格,尽管流动性过剩/激烈竞争已逐渐缩小了国家 开发银行与商业银行之间的差距。 ƒ 国际金融机构或外国政府贷款。双边和多边援助机构,包括世界银行和亚洲开 发银行常常会为地方国有投资集团公司管理或联合融资的市政项目提供经中央 政府担保的贷款。 ƒ 公司债券。有的地方国有投资集团公司已经获准发行公司债券。例如,重庆国 有投资集团已两次发行公司债券,总额分别为 16 亿元和 20 亿元人民币。重庆 水务控股集团和重庆开发投资公司也分别发行了公司债券,总额分别为 17 亿元 和 10 亿元人民币。 ƒ 股票发行。一些地方国有投资集团公司的子公司首次公开发行股票或收购了其 他上市公司。 重庆市政府基础设施发展战略与地方国有投资集团公司 重庆市政府基础设施发展战略是,以国有投资集团公司为平台进行持续性投 资。到 2006 年底,八家投资公司的总资产为 1919 亿元人民币,比 2005 年增长 27%。重要的是,八家投资公司的总资产占全市国有资产总额的 40.7%。总负债为 1158 亿元人民币,债务/股本比率为 60%。2006 年,八家投资公司的建设项目投资 为 342 亿元人民币,比 2005 年增加 22%。2006 年,八家投资公司的总投资占重庆 基础设施投资总额的 35%。附件三表 A3.1 列出了这八家投资公司的经营业绩概 况。 29 地方国有投资集团公司的指令性经营任务 重庆市国有投资公司的重组对各地政府管理所属投资公司具有重要借鉴意义。 重庆市政府根据行业特点为国有投资公司分配任务的做法看起来在基础设施建设方 面取得了规模经济效益。然而,还需要对一些细节问题进行进一步评估,因为几乎 所有投资公司都必须承担不定期分配给他们的额外任务。这些额外任务常常并不能 促进这些财务上独立的专业化投资公司的发展。具体而言,在接受不定期分配指令 性任务方面,重庆市国有投资公司正开始经历与其他城市同样的“目标不确定”问 题,这些问题与投资公司职能要求不明确相关。关于向地方国有投资集团公司分配 职责事宜,我们有如下看法: ƒ 重庆市似乎有意平衡各投资公司的财务绩效。具体而言,重庆市政府倾向于向 已具备盈利能力的投资公司不定期地分配一些额外的非营利性任务。 ƒ 分配给各投资公司的职责和任务有时难以体现商业化或市场化原则。例如,重 庆水务控股集团既负责供水又负责水资源管理,而这两项业务属于差别很大的 业务类型,要求具有不同的技术和经验,而且适用于不同的融资模式。 ƒ 投资公司的指令性任务和“市场借贷”职能之间似乎不存在任何联系或联系不 大。具体而言,投资公司投资的各类项目并不适合市场化融资。 重庆市政府已明确认识到需要重新审视现行投资公司的任务分配制度13,并对 之进行必要的改进。目前指令性任务分配制度存在的主要问题包括:(a)投资公 司的投资与融资来源之间不相匹配;(b)业绩目标不明确,不利于发挥投资公司 盈利的主动性;(c)分配给投资公司的职能缺乏协同效应;(d)由于缺乏明确而 一贯的指令性任务,各银行难以评估投资公司的信用,转而要求地方政府对投资公 司的贷款提供担保。 重庆市政府对投资公司的监督 重庆市政府监督框架包括图 3.3 中所示的资产监督和行业管理。重庆市政府的 四个主要机构负责对八家地方国有投资集团公司进行监管: (1)重庆市国有资产监督管理委员会(重庆市国资委) (2)重庆市交通委员会(重庆市交通委) (3)重庆市建设委员会(重庆市建委) (4)重庆市水利局 作为国有资产法定投资者/所有者,重庆市国资委是主要监管者,其余三个部 门从行业管理角度实施监督职能。这些部门和投资公司的职能及相互关系见附件 四。 13 2007 年 3 月 29 日在重庆举行的一次研讨会上与重庆市政府领导的讨论以及与八家投资集团(城投公司)的 讨论。研讨会议程见附件六。 30 图 3.3:重庆市政府对投资公司的监管框架 重庆市国资委 资产监督管理 资产监督管理 ( 重庆市地产集团 展有限公司 (集团)有限公司 限公司 团公司 资集团有限公司 资公司 重庆市高速公路发 重庆市交通旅游投 重庆市开发投资有 重庆市能源投资集 重庆市城市建设投 重庆市水务控股 重庆市水利投资 集团)有限公司 行业管理 行业管理 重庆市水利局 重庆市交通委 重庆市建委 行业管理部门 负责对国有投资集团公司进行行业监督的重庆市政府部门 重庆市政府有三个部门负责对这八家投资公司进行行业监督,包括重庆市交通 委、重庆市建委和重庆市水利局。重庆市交通委负责对重庆高发司和重庆市交通旅 游投资集团有限公司进行行业监督。重庆市建委负责监督重庆市开发投资有限公 司、重庆市能源投资集团公司、重庆市地产集团、重庆市城市建设投资公司和重庆 市水务控股集团有限公司,而重庆水利局则负责监测重庆市水利投资集团有限公司 的业务进展情况。 ƒ 重庆市交通委:交通委 17 个处室中,有四个参与对重庆高发司和重庆交通旅游 投资公司的经营进行监管,这些部门包括:(1)政策法规处;(2)财务处; (3)公路建设管理处;(4)综合计划处。 ƒ 重庆市建委: 负责贯彻有关建筑、施工、房地产和市政公共设施等行业施工、 勘察和设计的全国性和地方性政策法规。对国有投资公司进行监管的主要处室 包括:(1)政策法规处;(2)发展计划处;(3)建设管理处;(4)重点工 程建设处;(5)城市基础设施建设处;(6)住房建设处。 ƒ 重庆市水利局: 其职责范围包括执行国家和重庆市有关水利法律、法规和政 策、实施水资源综合管理并监督执行情况、及管理水利工程。 31 小结 重庆是一个快速发展的城市,也是中国南部地区发展的关键地区。2001 年至 2006 年,重庆年均 GDP 增长 11% 。重庆经济主要依托四大支柱产业:(1 )汽 车;(2)设备制造;(3)自然资源加工;以及(4)高科技。中国政府最近选择 重庆作为全国试点城市,目的是通过各部门改革实现城乡统筹发展,探索可供中国 其他城市借鉴的模式。 重庆市政府在 2002 年设立了八家基础设施建设投资公司,实施重庆市基础设 施发展战略。重庆具有中国最为先进的国有投资公司模式,各投资公司的职责因行 业不同而有所差异,但均拥有独立的财务账户和管理团队。重庆市是中国最早为投 资公司建立综合性经营和财务风险管理政策的地方政府之一。以下是关于重庆市国 有投资公司模式发展的主要财政风险管理政策: 1、重庆市政府在任何情况下都不会为投资公司提供财政担保。如果投资公司 计划向银行借贷,应当采用基于自身信用状况,而不得通过地方财政担保的方式。 2 、投资公司相互之间不得提供担保,因为这样作可能会导致系统性财务风 险。 3、投资公司应建立专项基金来管理风险,该基金不能用作抵押或用于其他经 营活动。 为了衡量或控制各投资公司的内部风险,重庆市政府要求在管理过程中实施以 下政策: 1、长期资产与负债之间的平衡。重庆市国资委要求投资公司保持 50%左右的 长期资产负债率。 2、现金流入与流出之间的平衡。投资公司必须保持足够的现金储备来管理流 动性风险。 3、投入产出之间的平衡。必须确立和保持投资公司的经营独立性,投资公司 不应简单执行市政府指示。 重庆市已经制定了改革国有投资集团公司的宏伟战略;然而,该战略的成功实 施要求投资公司进行关键性制度建设。指令性计划缺乏明确性、连贯性和可预测 性,仍然是投资公司体制发展的瓶颈。重庆市政府支持投资公司融资的现有制度需 要进一步简化,并应实现从项目融资管理到对投资公司及其长期投资计划进行融资 管理的转变。重庆市政府已经具备了一套投资公司监管制度,其中包括资产监督和 行业管理。作为国有资产法定投资者/所有者,重庆市国资委是主要监督部门,其 余三个部门执行与具体行业相关的经营监督职能。 32 第四章 关于重庆高速公路发展有限公司组织机构的详细分析 引言 如第一章所述,重庆高发司被选作案例研究对象,目的是为了从经营层面更具 体地剖析地方国有投资集团公司,更好地了解重庆各国有投资公司的经营和机构框 架。本章对重庆高发司总体经营框架的论述(包括重庆市政府对其的监管)即使不 能代表所有八家国有投资公司,至少也能代表其中的大多数。按部门/行业设立的 各投资公司,由于职能和政府给予的指令性任务不同,其经营方式也存在差异。 本章详细分析了重庆高发司的经营情况,描述了重庆市政府组织结构和运作模 式、重庆高发司与重庆市政府和其他监管机构的各种互动以及重庆高发司的财务监 督制度和预算流程。本章也阐述了重庆市政府在现行体制下如何向重庆高发司提供 财务支持及相关外汇风险管理程序。 重庆高发司概况 重庆高发司是重庆市国资委所属、重庆市交通委监管的大型国有企业,其主营 业务为重庆高速公路(或收费站)的建设、经营和管理;非主营业务包括服务业, 如: 高速公路沿线加油站、道路养护、 道路材料、广告牌。1989 年以来,重庆高发 司共投资 366 亿元人民币,建设了 12 条高速公路,总里程达 778 公里。重庆高发 司的项目受国家和地方交通发展规划指导。该公司可以通过各种渠道筹集资金,包 括国家拨款、地方划拨、国家开发银行和商业银行贷款以及国际金融机构贷款,如 日本协力银行贷款。有关重庆高发司的更详细情况见附件一。 目前,重庆有一条环线和五条射线公路。重庆的高速路与四川和贵州的省级高 速公路相连。重庆高发司为重庆和邻近省份的经济发展作出了重要贡献。该公司建 设的高速公路极大地推动了重庆市产业发展,包括机械制造、化工、贸易和物流、 金融、金属提炼和锻造。尽管重庆高发司在短期内出色地建设了长达 750 公里的高 速公路,但现有高速路网还是无法满足重庆和中国西部地区经济快速发展的需要。 因此,重庆市“十一五”规划为重庆高发司制定了宏伟的计划,即到 2010 年底, 重庆高速路网要建成“二环八射”,总里程将达到 2000 公里。 重庆高发司的组织结构 在重庆市国资委和重庆市交通委的指导下,重庆高发司作为一家投融资集团公 司,负责重庆所有高速公路的建设、经营、养护和融资。该公司是一家大型国有企 业,注册资本达 20 亿元人民币,总资产 500 亿元人民币。按照建立现代国有企业 制度的要求,重庆高发司实行董事会领导下的总经理负责制。公司下设 12 个部 门,八家分公司,共有 4669 名员工。此外,公司还下辖七家控股子公司,一并纳 入其财务报表。 33 图 4.1: 重庆高发司组织结构 董事会 监事会 总经理 安全办公室 运营管理部 人力资源部 审计监察部 养护管理部 综合办公室 工程管理部 机电管理部 财务管理部 资产管理部 党群工作部 后勤管理部 参股公司 分公司 控股公司 垫利分公司 中渝营运分公司 东南分公司 东渝营运分公司 产业分公司 铁法渝遂高速 南方建设分公司 重庆垫忠高速公路有限公司 渝涪高速公司 渝东分公司 成渝高速公司 重庆渝邻高速公路有限公司 北方建设分公司 重庆高发司的业务模式 重庆高发司章程明确规定了公司的五大职能:(1)融资,(2)建设,(3) 经营,(4)养护,(5)还贷。 ƒ 融资。重庆高发司的主要资金来源包括:(1)重庆市政府注入的股本金或注册 资金;(2)资产出售收入;(3)经营收入,包括重庆市政府通过拨款和其他 直接方式为重庆高发司项目提供的资金;(4)银行贷款;(5)中央财政投入 (交通部补贴)。 ƒ 建设。重庆高发司下辖五家专业化建设分公司。在项目筹备阶段,重庆市交通 委进行项目可行性研究和初步设计,然后将项目建议书提交发改委审批。获得 批准后,这些分公司负责项目合同招标。在建设阶段,各分公司在总公司指导 下负责技术质量控制、施工进度和财务管理工作。 34 ƒ 经营。重庆高发司有两家专门负责经营的分公司,即中渝和东渝公司。每个分 公司都设有几个经营管理中心,负责辖区内的公路收费、养护和物流工作。每 个中心管理约 12 个收费站。所收取的通行费上交重庆高发司总部。同时经营开 支由经营性分公司在在批准的经营预算范围内进行管理。 ƒ 养护。 除了道路收费,经营性分公司也负责包括日常养护在内的公路养护工 作、资产管理以及组织实施专门养护工程和大修工程。养护管理部负责制定总 体养护计划以及高速路网的检查和评价标准和规则,经营性分公司则负责执行 这些计划,并协调养护工程的公开招标事宜。 ƒ 还款。财务管理部负责偿还债务和贷款。 重庆市政府对高发司的监管框架 重庆市国资委和重庆市交通委是重庆高发司的两个主要监管机构。作为重庆高 发司的所有者,重庆市国资委负责确保重庆市政府在高发司的资产得以保值、增 值。因而,它主要负责重庆高发司的财务运作、重大资产转让以及通过招商引资14 创造的合作机会。重庆市交通委负责监管重庆高发司的工程技术质量和经营,具体 工作包括制定行业规划和政策规则、道路建设、经营、养护、养路费设定和融资 等。 如图 4.2 所示,重庆市交通委和国资委对重庆高发司的监管职责是根据其各自 职能分工确定的,只是在财务管理上稍有交叉。事实上,财务管理方面的交叉影响 不会太大,因为重庆市交通委的监管重点是高发司的项目融资,而重庆市国资委的 监管重点是高发司公司层面的总体财务状况。然而,如下文所述,重庆市交通委在 高发司融资中发挥的作用是一个需要澄清的重要内容。虽然,重庆市交通委并非重 庆高发司的所有者,但它通常会参与为高发司从国家开发银行和其他向高发司转贷 的金融机构安排融资。 14 招商引资通常指为建成收费公路吸引投资。这类活动通常有其他国有企业参与,也有少数私营企业。后者通 常有意与高发司组建联营企业,经营收费公路。 35 图 4.2: 监管框架总览 重庆市交通委 重庆市国资委 政策规章处 总体规划处 其他 政策规章处 其他 道路建设管理处 工业财产处 财务处 评估分配处 数据评估处 运营管理部 养护管理部 审计监察部 人力资源部 工程管理部 机电管理部 财务管理部 资产管理部 总经理 监事会 董事会 重庆高发司 重庆市交通委 重庆市交通委在监管方面扮演了非常重要的角色,其 17 个部门中有四个参与 对高发司的监管。它们包括: ƒ 政策法规处。负责交通系统地方性法规、行政规章的拟定组织、协调和行政复 议工作;管理、指导交通行业的执法监督和执法队伍建设;负责交通行业政策 调研工作。 ƒ 财务处。指导检查全市交通行业财务管理和会计核算工作;负责编制交通行业 预决算;审批下达交通建设资金、管理养护经费计划及安排全市交通行业拨 款;管理外汇、信贷以及与税收、利用外资的有关财务工作;负责国有资产的 监督与交通规费征收管理。 ƒ 公路建设管理处。负责拟定全市公路建设管理政策、规章和技术标准,培育管 理公路建设市场;负责全市公路和民航、铁路工程建设项目行业管理,陆上交 通基础设施大中型和重点工程项目初步设计文件审查并监督项目实施;管理公 路工程项目的招标、投标、定额和质量监督工作;负责收费公路和高速公路管 理;负责路政管理;指导公路养护管理。 36 ƒ 综合计划处。拟定全市交通行业产业政策;负责编制全市交通运输发展规划; 组织制订和综合平衡交通行业中长期计划、年度计划和投资计划;负责交通重 点项目建设的前期工作(预先许可证和工程许可证)、审查立项、后评估工 作;负责交通扶贫工作;负责融资和利用外资,开展国际和省际经济技术合作 与交流工作;负责港口和港航设施建设使用岸线的布局规划及审批;负责交通 行业统计、预测、信息引导和交通战备工作 专题 4.1:重庆市交通委 成立于 2000 年 8 月,重庆市交通委有五大指定职能:1、负责全市高速公路、公路、水路运输行 业管理和交通基础设施建设;2、城市公共客运管理(含出租汽车、轻轨、地铁);3、地方民航、铁 路的行业管理;4、民航、铁路、高速公路、公路、水路等各种运输方式的统筹协调;5、重庆市港政 管理、码头管理工作。 重庆市交通委员会下设三个直属事业单位: 1、 重庆市道路运输管理局,承担全市道路运输行业管理(负责全市城乡道路旅客运输)、货物 运输、搬运装卸和对交通工具的管理工作。 2、 重庆市港航管理局,是重庆市交通委员会承担全市水上交通运输行业管理的职能机构。 3、 重庆市公路局,是重庆市交通委员会承担全市(除高速公路)所有公路有关的业务管理。 来源:www.cqjt.gov.cn 重庆市国资委 重庆市国资委的监管重点是重庆高发司国有资产的保值和增值。国资委负责以 下工作:1)任命高级经理;2)监督重大资产变更(包括资产出售和收购);3) 监督财务和经济绩效;4)通过高发司监事会监督重要经营问题。重庆市国资委的 12 个处室中,有四个处室积极参与对高发司进行监督。 重庆市其他参与对高发司监管的部门 其他参与重庆高发司监管的部门包括:1)重庆市财政局;2)重庆市审计局; 3)重庆市地税局;4)重庆市劳动和社会保障局。 ƒ 重庆市财政局:主要职责包括:(1)组织贯彻执行国家财政、税收的方针、法 规、政策;(2)管理重庆市政府收入和支出,并制定年度财政预算;(3)管 理市政府的公共支出;(4)管理国有企业资产;(5)管理政府主权担保的外 债;(6)起草地方财政和税收法律、规章和制度。 ƒ 重庆市审计局。主要负责:(1)组织和领导重庆市的审计工作;(2)制定审 计法律、规章和制度;(3 )对国有企业和机构的财政收入和开支进行审计监 督;(4)对建设项目和固定资产投资的预算执行情况和最终账目进行审计监 37 督。高发司所有已竣工公路项目必须由该署审计,以确保项目资金的合理使 用。 ƒ 重庆市地税局。主要职责是:(1)执行与税收有关的国家法律、规章、政策和 指导方针;(2)管理地方税收、附加费和各种社会保险费的征收;(3)加强 税收的宏观调控;(4)安排地方税收政策研究和调查;(5)监管纳税人以及 税款代扣机构。 ƒ 重庆市劳动和社会保障局。主要职责是:(1)遵守和执行国家有关劳动和社会 保障的法律、规章、政策和方针;(2)起草有关劳动和社会保障的地方法律、 规章和基本标准;(3)组织制定职业分类和职业技术标准;(4)制定国有企 业工资指导政策和职业工资调整政策。高发司人力资源成本,包括工资和奖 金,必须接受重庆市财政局、重庆市国资委和该局的联合审查。 38 图 4.3:参与对重庆高发司经营进行监管的的重庆市政府部门 重庆市政府 两个关键部门 重庆市交通委 重庆市国资委 重庆市财政局 重庆市审计局 重庆市地方税局 重庆市劳动和社会保障局 其他 工程管理部 人力资源部 运营管理部 机电管理部 审计监察部 资产管理部 养护管理部 财务管理部 重庆高发司 重庆高发司预算流程和财务管理制度 重庆市政府对国有投资公司的财务监管体系包含以下三个方面:(1)预算; (2)财务管理,(3)审计。 预算 重庆市政府对高发司和其他国有投资公司执行一套严格的预算监督体系。预算 过程涉及的关键步骤如图 4.4 所示。 39 图 4.4: 重庆高发司的预算流程 重庆市国资委、重庆市财政局 董事会 (2) 制定总预算 (4) 下达预算 重庆高发司预算委员会 公司各部门 (3) 预算报告及报批 ( )汇报各自的预算 1 ( 2 ( ( 4 ) 3 ) ) 下达预算 制定总预算 预算报告和报批 (2) 制定总预算 (4) 下达预算 分公司各部门 分公司预算委员会 (3) 预算报告及报批 预算过程中的关键步骤 ƒ 第一步。每年 11 月,重庆高发司的分公司编制下一个财政年度的预算计划,提 交给分公司预算委员会,然后再提交给重庆高发司预算委员会。 ƒ 第二步。每年 12 月初,重庆高发司预算委员会把预算大纲下发给各分公司和总 公司的各管理部门。 ƒ 第三步。每年 12 月底,重庆高发司各分公司和总公司各管理部门根据预算委员 会编制的预算大纲将修订后的预算报批。 ƒ 第四步。一个月的审查之后,预算委员会向董事会报告,以获得最终审批。人 事预算还要上报重庆市国资委、重庆市财政局以及重庆市劳动和社会保障局 核准。 ƒ 第五步。每年 2 月底或 3 月初,重庆高发司将预算正式下达给各子分公司和总 部各管理部门。 40 综合预算:2003 年,重庆高发司在普华永道公司的咨询项目结束后,开始实 施综合预算制度。其包括三种预算:(1)资本支出预算;(2)经营预算;(3) 融资预算。但重庆高发司至今尚未全面执行综合预算制度,其目前的预算结构具有 如下特征: ƒ 预算的主要侧重点是经营预算。经营预算相当详细,看起来重庆高发司过去几 年在削减成本和管理开支方面取得了一定的成功。 ƒ 资本支出预算纯粹是为项目融资服务,项目融资按附件八所述的国务院有关基 础设施融资项目资本金比例的规定来进行。但看来,近几年基础设施项目融资 不仅没有纳入地方政府的预算中,而且事实上也没有纳入地方政府预算外实体 的预算中。 ƒ 重庆高发司在现金流方面面临诸多困难,这使得其很难管理一个合理、有战略 意义且有计划的融资预算。偿还贷款往往采取“救火式”的做法,而没有按照 一个平稳的还贷计划进行。与资本预算程序不完善相关的战略性制度建设问题 将在第五章中讨论。 图 4.5:综合预算概览 战略目标 预算管理 经营方针 预算基本原理 进度安排 主要措施 工作计划 资本支出预算 经营预算 融资预算 主要内容 资产更新改造 经营性收入/支 融资及还贷预算 投资预算 出、管理费用 来源:普华永道公司 - 重庆高发司预算手册 41 财务管理 如图 4.6 所示,重庆高发司财务部向重庆市国资委和重庆市交通委提交月度、 季度和年度财务报告。财务部从分公司以及工程建设、经营、养护、机电等部门收 集相关财务数据,并编制财务报告。高发司财务部共有十名专业财务人员。 图 4.6:重庆市政府对重庆高发司财务部的监督 重庆市交通委 重庆市国资委 财务报表 (月报、 财务部 季报、年报) 工程管理部 机电管理部 运营管理部 养护管理部 其他 来源:重庆高发司 财务部制定了严格的财务管理制度、方法和规章。财务管理的重要政策文件是 《财务资金管理暂行办法》。该文件要求(1)重庆高发司总部和分公司仅允许在 与高发司有业务往来的银行开户;(2)经营性分公司必须遵守“收支两条线”原 则,即所有营业收入必须上交公司总部,所有支出必须经由公司总部批准和分配; (3)分公司向公司总部汇报单月最高和最低资金需要量。关于工程建设方面的财 务管理,重庆高发司已经制定和实施了《高速公路建设资金管理办法》,主要内容 包括(i)工程建设资金管理办法;(ii)区县征地和移民资金管理办法;(iii)监 理单位资金管理办法;(4)合同违约保证金管理办法。 审计 如图 4.7 所示,三家外部审计机构参与了对重庆高发司的审计,它们包括: (1)国家审计署驻重庆特派员办事处,(2)重庆市审计局,(3)重庆市国资委 批准的一家外部审计机构。此外,重庆高发司自己的审计监察部对其下属七家分公 司也进行内部审计。主要审计机构概述如下: ƒ 国家审计署驻重庆特派员办事处。通常每两年对重庆高发司进行一次审计。当 国家审计署决定对重庆高发司进行外部审计时,通常会派出三至四名审计员去 重庆高发司总部进行至少一个月的审计。 ƒ 重庆市审计局。通常会在一个建设项目完工后对该项目的财务情况进行审计。 42 ƒ 重庆市国资委委托的外部审计机构。主要审计三份年度财务报表:(1)资产负 债表;(2)现金流量表;(3)收益表。过去三年,重庆康华会计师事务所承 担了对高发司的审计工作。 ƒ 审计监察部。对七家分公司进行审计。该部门同样可以聘请外部审计机构进行 审计。审计结果提交公司董事会和监事会。 图 4.7:重庆市政府对重庆高发司的审计 重庆市政府对重庆市高发司的财政支持 作为负责重庆高速公路建设的主要机构,重庆高发司得到了重庆市政府的直接 (股本)和间接(政策性)支持。重庆市政府的政策支持增加了重庆高发司的经营 收入,并提高了其融资能力。重庆市政府的支持表明,高速公路建设是重庆市政府 工作的一项重要工作,而完成这一任务也是重庆高发司应有的责任。重庆高速公路 发展规划的规模与范围(包括非常重要的工程项目建设时间表)由市政府确定,再 交由重庆高发司实施。重庆市“十一五”规划制定了一个非常宏大的高速公路网发 展目标,但重庆高发司发现,如果没有重庆市政府的支持,很难完成这一目标,特 别是在规定的时间里完成的难度更大,因为这一目标不一定根据车流量增长趋势和 公众对通行费的承受能力制定。重庆市政府将高速公路建设作为经济发展的一项优 先任务,其带来的积极意义远远大于财政收入,因为即使缓建高速公路项目,财政 43 收入也可以实现增长。因此,重庆市政府为帮助重庆高发司进行高速公路项目融资 进行了充分的准备,而且已经采取了多种措施来确保重庆高发司获得所需的项目融 资。 中国有关市政基础设施融资的法规 附件八列出的国务院文件规定了中国国内基础设施建设项目的最低资本金比 率。具体如下:债务形式的融资不得超过项目总投资额的 65%,即项目主办机构 必须用自有资金提供不低于项目总投资额的 35%的资金。一般情况下,所有非贷 款资金都可以用来作为国务院规定的 35%的资本金。该规定的本意好像是防止基 础设施项目负债比例太高。但是,最近几年中国对“资本”或“股本”定义的理解 变得越来越宽泛。例如:由重庆市交通委借入的资金和转贷给重庆高发司某个具体 项目的资金都可以被重庆高发司用作项目资本金。高发司必须在 2010 年之前新建 20 条高速公路才能实现“十一五”规划目标。 融资计划(资本金或者股本金):为筹集到所需资本金(最低限额为 35%) 和债务,高发司建设 20 条高速公路的融资计划要利用所有可利用的融资渠道。高 发司的资本和债务计划详见附件九。这项计划还没有完全落实, 因为一些资金承 诺还没有得到确认。 ƒ 交通部: 交通部会将部分中央车辆购置税分配给地方政府,以支持包括高速公 路在内的公路建设。这种财政性资助可鼓励地方政府按照国家高速公路规划修 建和养护高速公路。一般情况下,交通部提供相当于高速公路建设项目概算成 本 10-15%的资金。 ƒ 重庆市政府出资:重庆市政府为高发司提供以下几类资金:1)公路养护费; 2)商务车附加费;3)客车附加费;4)重点建设基金;5)市政府财政资金; 6)土地转让收入;7)城市维护建设税;8)重庆市其他机构从国家开发银行所 借且转贷给重庆高发司的“软贷款”。 ƒ 其他国有企业或私营部门投资:即项目建设期间合资伙伴投入的股本金。重庆 高发司目前有三个合资建设项目:渝邻高速公路、渝遂高速公路和垫忠高速公 路。 ƒ 重庆高发司资本金:高发司在过去一段时间里通过出售已竣工公路的经营权筹 集了一些资金。这些公路的收购者通常是其他国有企业或其子公司或合资企 业。 外汇风险管理 与重庆市其他国有投资公司和国有企业一样,重庆高发司负担着外币债务。 1989-2005 年间,重庆高发司为建设高速公路从国外借入了一大笔外币债务(3.3 亿美元和 440 亿日元),如从世界银行贷款建设成渝高速公路、从亚洲开发银行贷 款建设渝黔高速公路、及从日本协力银行贷款建设长万高速公路。虽然外债具有较 长的还款期和较低的利息等优势,但是同时也有汇率风险。重庆高发司(其他投资 44 公司和国有企业也一样)在外汇风险管理方面的专业技术能力很有限。因此,重庆 市财政局协助重庆高发司进行外汇风险管理。在重庆市财政局的帮助下,重庆高发 司与摩根斯坦利和雷曼兄弟等投资银行建立了外币互惠信贷机制,以规避外汇风 险。例如,重庆高发司为长万高速公路项目借款 370 亿日元。四年建设期间,日元 对美元汇率上浮了 30%,从 135 日元兑一美元上浮到 102 日元兑一美元。据重庆高 发司称,四年间,该公司共进行了 18 次总额为 300 亿日元的外汇交易,为高发司 创造了 690 万美元(5700 万元人民币)的收益。附件五列出了《重庆市财政局关 于市政府外债汇率风险管理的报告》的部分内容。 小结 在重庆市国资委和重庆市交通委的领导下,重庆高发司作为一家投融资集团公 司,负责重庆所有高速公路的建设、经营、养护和融资。该公司是一家大型国有企 业,注册资本达 20 亿元人民币,资产达 500 亿元人民币。按照建立现代企业制度 的要求,重庆高发司组织结构良好,实行董事会领导下的总经理负责制。重庆高发 司下设 12 个部门和八家分公司,拥有 4669 名员工。此外,公司下辖七家控股公 司,一并纳入其财务报表。 重庆高发司的主要资金来源包括:( 1 )重庆市政府注入的股本金或注册资 本;(2)资产转让收入;(3)经营收入,包括重庆市政府通过拨款和其他间接方 式为重庆高发司项目提供的资金;( 4 )银行贷款以及中央财政投入(交通部补 贴)。 重庆市国资委的工作重点是确保重庆高发司的国有资产保值增值。重庆市国资 委承担以下职能:1)任命高级经理;2)监管重大资产变更(包括资产出售和收 购);3)监测财务和经济绩效;4)通过重庆高发司监事会对重要经营问题进行监 督。重庆市国资委的 12 个处室中,有四个处室积极参与对高发司进行监管。重庆 市政府对高发司和其他国有投资公司执行一套严格的预算监督体系。 资本支出预算就是指一次对一个项目进行融资的过程,这一过程完全按照国 务院有关基础设施项目资本金比例(35/65)的要求进行。但在具体实施过程中, 近几年资本支出预算不仅没有纳入地方政府的预算中,而且事实上也没有纳入地方 政府预算外实体的预算中。 重庆高发司得到了重庆市政府的直接(股本金)和间接(政策性)支持。重庆市政 府的政策支持增加了重庆高发司的经营收入,并提高了其融资能力。重庆市政府将 高速公路建设作为经济发展的一项优先任务,其带来的积极意义远远大于财政收 入,因为即使缓建高速公路项目,财政收入可以实现增长。因此,重庆市政府准备 对高速公路项目融资提供支持,并且已经采取了多种措施来确保重庆高发司获得所 需的项目融资。重庆高发司必须在 2010 年之前建成 20 条高速公路才能实现“十一 五”规划目标。 45 第五章 对重庆高发司的信用分析与国际比较 引言 本章介绍由国际信用评级机构标准普尔对重庆高发司所作的发展阶段信用分析 以及财务责任和能力(FACE)评估,目的是根据重庆高发司的财务实力从市场角 度对其优势和劣势以及市场借贷能力进行评估。这一分析是由标准普尔代表世界银 行,在重庆市财政局、重庆市国资委和重庆高发司的协助和合作下进行的。本报告 中标准普尔作出的相关评价和结论完全是以促进公司发展为目的,即标准普尔的分 析并不是为那些向重庆高发司提供贷款或与其合作的潜在投资者所作。本报告删去 了标准普尔对重庆高发司的评级结论,为的是强调这一信用分析报告用于“发展” 的性质15。邀请标准普尔进行这项分析的决定出于以下考虑: ƒ 标准普尔是国际信用分析领域的市场领先者,其服务对象包括私营机构和公共 机构,如中央和地方政府及其实体。 ƒ 随着地方国有投资集团公司逐步采用市场化借贷,重要的一项工作是建立市场 化基准和反映市场行情的分析模型,制定公共实体信用风险分析方法。标准普 尔将国际最先进的经验和做法应用于中国地方国有投资集团公司。 ƒ 由国际主要信用评级机构建立的评价框架将为中国国内各银行在分析地方国有 投资集团公司信用方面提供一个有用的模型。 本章还对重庆高发司和南非国家公路局有限公司进行了比较,后者与重庆高发 司有着相似的业务和职能,并取得了投资信用等级。这一比较旨在强调有助于重庆 高发司按照国际标准运营而应进行的关键性改革。本章分为四部分: ƒ 第一部分分析重庆高发司的信用等级,介绍公司现状。 ƒ 第二部分介绍重庆高发司财务责任和能力评估 (FACE)分析报告。FACE 是标准 普尔使用的一件重要工具,它突出显示了政府实体的机构能力与综合财务管理 能力之间的差距。 ƒ 第三部分对重庆高发司和南非国家公路局有限公司进行比较。 ƒ 第四部分对重庆高发司的资金流动性进行分析。 15 实际评分已在保密基础上提交给重庆市政府领导。 46 第一部分 标准普尔对重庆高速公路发展有限公司的信用分析 主要评级因素: 劣势: ƒ 资本支出计划欠灵活 ƒ 价格管制限制了价格上涨 ƒ 该公司中期规划中部分待建高速公路存在较高的交通量风险 ƒ 偏好高财务杠杆 ƒ 财务风险较高 优势: ƒ 优良的建设管理业绩记录 ƒ 政府强有力的经营支持 ƒ 政府和银行支持所带来的适度财务灵活性 依据 重庆高速公路发展有限公司(重庆高发司)不考虑外在因素的评级表明,由于 公司的资本扩张计划灵活度较低、监管部门实施价格管制、交通量风险较高、偏好 较高的财务杠杆和流动性较差等因素,公司面临较大的经营和财务压力。但重庆高 发司拥有优良的建设管理业绩记录,并且政府目前提供了强有力的经营和财政支 持,这两大优势抵消了上述不足的影响。 重庆高发司正面临巨大的经营和财务压力,因为重庆市辖区内高速公路的资本 扩张不够灵活。公司计划在 2010 年之前建设总长度超过 1200 公里的高速公路。同 时,价格管制使得这些风险已很高的新建项目的商业可行性有所降低。重庆高发司 制定的扩建计划符合中国政府的 7918 高速公路网规划。该规划有助于评级工作的 开展。但是,计划的完成时间由重庆市政府决定。 重庆高发司面临较高的交通量风险。尽管多条高速公路在近几年内建成并交付 使用,但其运营目前处于磨合阶段,距离盈利尚有一段时间。此外,重庆高发司目 前正同时进行 20 多条高速公路项目的建设工作,其中大多数是连接三峡和少数民 族聚集区等欠发达地区与渝中市区的公路。因此,尽管重庆市中期(今后 2 - 3 年)经济增长将保持稳健态势,但这种建设规模可能会给重庆高发司的中期赢利能 力带来额外压力。近年来,重庆 GDP 增长率始终超过 10%。2005 年,重庆市机动 车保有量为 51.22 万辆,比上一年增长 47%。 相比于较弱的业务状况,重庆高发司拟定了较高的财务杠杆目标,即总资本负 债率达到 65%。但该目标仅适用于新增资本项目。如果将新增流动资金和其他短 47 期融资(在 12 个月内到期的融资)计算在内,重庆高发司 2006 财年财务杠杆率高 达 75%。更为重要的是,公司五年资本项目投资规模高达 870 亿元人民币,为此 需要进行大规模借款,而这将在中期内进一步恶化其财务风险状况。 重庆高发司的财务状况极易受到宏观调控的冲击,这是影响其评级的一个主要 隐忧。公司过去四年的 EBITDA (息税及折旧摊销前利润)利息偿付率平均约为 1.6,在 2006 财年则降至 0.75。过去两年,重庆高发司的营运现金流始终为负数。 它一直依靠出售公路和大量借款使现金流保持在正数。目前公司已经意识到流动性 问题,并正采取多种策略来解决这一问题。 重庆高发司良好的建设管理业绩记录是其评级的一大因素。从积极面看,公司 早已建立了一整套建设合同和项目管理程序,并沿用至今,从而使高速公路建设工 作成功完成,而且没有出现重大成本超支或工期延迟。然而,重庆高发司面临着经 营挑战,需要在今后五年中强化这方面的工作。 政府持续支持也是重庆高发司评级的一个支撑因素。具体讲,重庆市政府认为 高发司的经营对其决策具有战略重要性,这无疑提升了各银行满足公司大量借贷需 求的信心。此外,政府有意推动高发司加强与私营部门的合作,从而加快实施该公 司已建成公路的销售计划,以为其大规模资本支出计划进行融资。在财务上,政府 通过各级政府部门向重庆高发司进行直接股本注入,而且注入规模是每个新项目开 工时已预先确定的。 根据标准普尔对政府相关实体的评级标准,重庆高发司被列为基于公共政策组 建的机构。重要的一点在于,由于重庆高发司董事会成员中包括来自各级政府部门 的代表,因此其经营状况与政府的关系非常紧密。重庆高发司董事长由重庆市国资 委的代表出任。该公司的公司治理框架和内部控制在很大程度上依赖于针对政府部 门的现有审计框架。作为政府政策的组成部分,该公司高杠杆的资本支出计划发挥 了重要的战略性作用。各级地方政府和中央政府都认为收费公路发展对促进经济发 展具有重要意义。 流动性:不提供 重庆高发司充足的流动性状况反映其已经确定能够获得 300 多亿元人民币的长 期承诺贷款,用于未来五年的资本支出计划。在获得可动用的长期贷款情况下,重 庆高发司拥有足够的现金来满足中短期流动性需求。除此以外,2006 年 12 月底, 重庆高发司拥有约 28.2 亿元人民币现金和价值 3 亿元人民币的可出售短期金融证 券,相当于短期债务和 12 个月内到期债务的 91.4%。为了满足流动性需求,重庆 高发司通过自身努力,增加债务并出售部分已建成高速公路,以支付资本支出和偿 还债务。经营性现金流不足以满足主要来自于资本投资的流动性需求。但是,通过 优惠贷款条款和条件,包括部分长期债务的计息期,流动性状况将得到缓解。假如 重庆高发司借入短期债务来偿还长期债务,流动性问题将会加剧,从而削弱公司中 期以后的流动性。 48 级别变动:不提供 重庆高发司的评级主要反映了其政府所有者和主要贷款人(国家开发银行)提 供的稳定支持,这两者都能提供重庆高发司所需的必要财务灵活性和流动性。两者 目前向其提供的支持包括:愿意继续支持该公司在今后 3-5 年内的大规模融资、 流动性和偿债需求。目前提供的融资和流动性支持主要采用组合措施:来自银行的 新增贷款、政府额外注入股本和可能出售现有收费公路的股权。虽然各方都在考虑 五年后的各种融资方案,但目前还没有明确计划。从中长期看,有关收费公路的基 本制度以及公司的资本和融资结构对重庆高发司目前的可持续性和长期发展至关重 要。 特别值得关注的是,在收费高速公路建成后,如果实际交通量较最初预期出现 负面变化,将加重公司的长期财务压力。然而,由于标准普尔目前获得的信息有 限,所以很难准确判断 2010 年后无力偿还贷款是否会成为一个问题。 如果目前的融资和流动性支持以及政府或银行的意愿降低,那么潜在评级就可 能出现下降性变动。在重庆高发司完成收费公路的建设并建立与潜在现金流相吻合 的资本结构之后,只要这些收费公路实现稳定的交通量和收入流,那么标准普尔就 会对评级变动情况进行审查。 评级信息 重庆高速公路发展有限公司 业务风险状况: 不提供 财务风险状况: 不提供 业务描述 重庆高发司于 2000 年通过改组而成立,是重庆市政府设立的大型国有独资企 业,业务包括重庆高速公路的建设、运营、投资和融资。重庆是中国四大直辖市之 一,直接由中央政府领导。重庆高发司建设高速公路的工作已经成为中央政府“西 部大开发”战略的重要组成部分。截止 2006 年,重庆高发司已经建成 750 公里的 高速公路。 重庆高发司的建设计划系根据中国政府 7918 高速公路网规划所拟定,该规划 是中国“十一五”规划的组成部分。但计划的完成时间表由重庆市政府酌情决定。 很重要的一点是,中央和重庆市政府都认为,完善的高速公路网将会促进经济增 长。 49 重庆高发司的董事会和监事会成员由重庆市政府任命,负责监督公司的经营活 动。该公司的主管部门为重庆市交通委和重庆市国资委。 业务风险状况 监管 由于重庆市政府认为完善的高速公路网络对促进经济发展有着重要作用,因此 将重庆高发司的经营放在战略重要地位。更为重要的是,重庆市政府确定了对其经 济发展具有重要作用的八家国有投资公司,而重庆高发司是其中最大的公司。重庆 市政府高度重视高速公路网扩建工作,相继出台了多项优惠政策以帮助重庆高发司 进行大规模资本投资。这些政策包括降低税率、通过国家开发银行进行优惠性融资 以及重庆市政府和中央政府直接注入注册资本。 重庆市政府要求重庆高发司在未来五年内建成总长超过 1200 公里的高速公 路,同时中央政府出台统一定价政策,从而给重庆高发司带来巨大的财务压力。这 对重庆高发司不考虑外在因素的评级来说是一个制约因素。重庆市政府要求重庆高 发司在“十一五”规划结束时(2010 年)总计建成 2000 公里高速公路。但重庆低 收入家庭提出的通行费承受力问题促使重庆市政府限制通行费的增长。所以,重庆 高发司无法从其收费收入中取得足够的收益,中期内可能继续亏损。 在监管框架内,重庆高发司在决定定价结构方面具备一定的灵活性,这对其评 级是一个优势。虽然平均通行费率存在上限,但重庆高发司可以对不同种类的车辆 收取不同的通行费。然而,如果公司要对价格进行任何改动,必须上报有关政府部 门审批,其中包括重庆市交通委和重庆市政府。 重庆高发司的监管面临严重的条块分割局面,这种监管限制导致公司无法对面 临的困难作出及时响应。作为一家国有企业,重庆高发司受到许多政府部门和价格 监管部门的监督。重庆高发司由重庆市国资委直接领导,其经营由重庆市交通委监 管。该公司的通行费率政策系交通部制定,但由重庆市政府执行和解释,由重庆市 物价局和交通委具体实施。 市场 重庆市经济增长前景良好,这将长期推动重庆高发司的高速公路交通量增长。 重庆最近几年的 GDP 增长率均超过 10%。2005 年,重庆市机动车保有量达 51.22 万辆,较前一年增长 47%。预计该数字在中期内将继续增长。 该公司运营的高速公路在重庆市的分布区域有限,因此其业务既涉及交通量已 经稳定的区域,也涉及交通量有待证实的欠发达地区;其中 1994 年完工的成渝高 速公路在运营方面的数据最为可靠。该高速公路目前日均交通量超过 2.3 万辆,但 是其他部分公路的日均交通量则低至约 3000 辆。虽然通过多种经营可以部分缓解 50 这一风险,但重庆高发司面临的压力正迫使其出售高速公路中更具商业可行性的路 段,以便为颇具挑战性的资本支出计划融资。自 2000 年成立以来,重庆高发司的 交通量增长率达到约 40%。 经营活动 在 2000 年成立之后,重庆高发司就实施了机构重组,以便更好地支持公司战 略。2003 年以来,重庆高发司已实现高速公路建设与建成公路经营的分离,这使 各子公司能集中精力完成指定任务,同时改善规模经济。由于重庆高发司目前同时 实施多个建设项目,因此公司计划进一步完善结构,以便实现规模经济。 重庆高发司良好的建设管理方法和业绩记录是其评级的一大优势。从积极面 看,公司早已建立了一整套建设合同和项目管理程序,并沿用至今,从而使高速公 路建设工作成功完成,而且没有出现重大的成本超支和工期延迟。该程序包括严格 的审批程序、设计变更提前报告制度和涉及重庆市交通委的建设进度三级监测体 系。然而,重庆高发司面临经营挑战,需要在今后五年中强化这方面的工作。 重庆高发司面临较高的建设风险。尽管实行了严格的审批监督程序,但由于目 前同时建设的高速公路项目超过 20 条,因此该程序的有效实施是一个挑战。与国 际上常用的收费公路建设融资项目财务方法相比,重庆高发司面临较高的建设风 险。虽然合同内包含 10%的预备费,但项目范围内任何微小的变化都可能导致成 本超支。除此以外,如果承包商和分包商的工作无法达到预期质量水平,在中国的 法律环境下很难进行诉讼索赔。但由于中国承包商之间的竞争非常激烈,因此这种 风险得到了部分缓解,因为更换承包商的现象在中国并不罕见。 重庆复杂的地理条件导致建设成本居高不下,从而给重庆高发司带来了额外压 力。由于地理条件复杂,该公司所建设的高速公路包括许多隧道和桥梁。与国内同 行相比,重庆高发司规划和运营中收费公路的初始建设成本很高,某些路段的估算 建设成本可能高达每公里 1 亿元人民币。此外,复杂的地理条件从古至今就将重庆 市欠发达地区与渝中区周围的发达地区分割开来,这令重庆高发司面临两难处境, 它很可能要保留商业可行性较低的高速公路,因为这些公路对私营部门购买者的吸 引力较低。 由于面临新建高速公路的压力,重庆高发司疏于公路养护工作。自成立以来, 重庆高发司很少进行公路养护和升级改造工作,部分原因是许多公路建成不久。但 该公司投入运营时间最久的成渝高速公路自 1994 年建成以来只是在近期才进行了 一次大规模改造。尽管如此,重庆当地市场对该公司的养护水平表示认可。 重庆高发司的通行费收入受到多种因素的负面影响,其中包括免交通行费车 辆、虚报重量车辆和通行费征收中的欺瞒行为。尽管很难获得具体数据,但重庆高 发司因此损失大量通行费收入。这一问题将通过改进收费设施得到部分缓解。该公 司计划在收费站安装新设施,以避免虚报车辆重量的情况(因通行费率按重量划 51 分)。通行费征收的欺瞒行为可通过员工培训、改进收现程序和安置调查员的办法 得到解决。 竞争地位 重庆高发司是重庆市内所有高速公路的唯一开发商和运营商,这种垄断地位是 其评级的重要支撑因素。尽管将来有可能出现新的高速公路运营商,但这种可能性 在重庆高发司出售收费公路特许经营时才有可能出现。如果出现这种情况,潜在新 运营商的进入门槛将会很高。 然而,该地区有可能建成的其他公路将分流重庆高发司高速公路的交通量,这 对其来说是一个威胁。这些公路对可支配收入较低群体的影响较大,因为他们对通 行费率较为敏感。为了促进欠发达地区的经济发展,规划的高速公路特别将这些地 区和渝中市区连接起来。但是,交通量风险会随着经济发展而逐步降低,毕竟重庆 高发司高速公路的条件要好于其他公路。 财务风险状况 财务和会计政策 在为新项目投资筹资的过程中,重庆高发司坚持总资本负债率 65%的财务杠 杆目标。2006 财年的财务状况也反映出了这一点,当年总资本负债率达到 75%。 盈利能力和现金流保护 由于公司债务近几年的大幅增加以及许多已建成的高速公路为新建项目,重庆 高发司的盈利能力和现金流保护处于较低水平。该公司较高的现金流杠杆导致营运 现金流始终为负数,大幅低于 2003 财年时营运现金流与债务比率 4.1%的较弱水 平。该公司的 EBITDA 利息偿付率处于较弱的 0.75 水平。这一比率已反映出国家 开发银行优惠利息贷款的影响。预计未来几年重庆高发司的盈利能力和现金流保护 仍会保持在较低至脆弱水平,而且可能会恶化,这要取决于重庆高发司和政府在多 大程度上放慢大量资本支出步伐的愿意。 资本结构和债务管理 造成重庆高发司高负债资本结构的原因是高水平的资本支出和对债务融资的偏 好。过去四年中,该公司的资本支出总额为 289 亿元人民币。值得关注的是,过去 五年的资本支出相当于 2010 年前需建设高速公路总里程投资额的约 36%。未来五 年的资本支出很可能会继续提高,从而使资本结构更为激进。 52 2006 财年,重庆高发司总债务中的 86.5%是带有净息期的长期债务(25 到 30 年),这减轻了重庆高发司立即偿还本金的义务。净息期一般为 6-7 年,但会对 重庆高发司的流动性状况带来压力,因为公司自 2010 年起需要分期偿还债务。 重庆高发司仅对两笔外币借款利用利率和外汇套期保值工具进行套期保值,从 而降低了日元与人民币汇率波动的风险。但是,由于重庆高发司认为人民币对美元 的估值偏低,因此并未对美元债务偿还所面临的风险进行套期保值。鉴于目前的市 场情况,这一举动并不激进。重庆高发司面临较高的利率风险,因为其所有国内借 款都会受到利率波动的影响。由于中国目前进入加息周期,而该公司的大部分国内 借款都会受利率浮动的影响,因此面临较高的利率风险。 财务灵活性 重庆高发司具有适度的财务灵活性,这是因为有政府优惠待遇和直接资本注入 的支持。但是这一优势被该公司不能推迟预计的资本支出所抵消。目前,中国政策 性银行普遍按前提假设提供借款。尽管这会带来一定的财务灵活性,但这种支持形 式和时间表是不确定的。 中国中央政府和重庆市政府会继续提供注册资本,使金额达到总投资的 8%, 这会提高重庆高发司的财务灵活性。除此以外,政府的承诺有效提升了其他投资者 (包括潜在合资合作伙伴)的信心,从而促使它们持续向重庆高发司提供借款或股 本支持。 重庆高发司财务灵活性的大小也取决于其是否有能力出售部分拥有收费权的项 目公司的股权。重庆高发司正在积极地寻求私营部门的参与,让它们参与发达地区 或是欠发达地区的项目。这种努力得到了重庆市政府的支持。但是,由于交通量风 险较高,重庆高发司销售这些公路的能力受到了限制。 国家开发银行向重庆高发司提供的长期债务支撑了后者的财务灵活性,因为净 息期(一般为 6-7 年)会减少公司所承受的偿债压力。除此以外,占该公司总债 务 64%的国家开发银行贷款采用优惠利率。国家开发银行的优惠待遇减轻了重庆 高发司流动性所面临的压力,并且意味着该公司承担高额债务负担的能力要强于没 有这些优惠待遇时的能力。 表 5.1:主要财务数据 重庆高速公路发展有限公司 财政年度(截止 12 月 31 日) 2006 2005 2004 2003 损益表 (单位:百万元人民币) 总收入 1367.04 1178.82 974.07 1483.49 经营支出(不包括 DD&A*) 390.88 426.96 300.94 255.02 折旧和摊销 1115.59 1007.97 819.51 800.66 53 息税及折旧摊销前利润(EBITDA)** 1307.68 2800.76 889.64 1214.32 产生利息 1519.60 933.56 789.74 644.44 净利息 1453.75 800.65 753.75 644.44 净收入 (574.47) 1114.54 (538.84) 277.62 收益保护 税前利息偿付率 (x) 0.01 1.45 0.20 0.64 经过调整的税前利息偿付率 (x) 0.01 1.45 0.20 0.64 净税前利息偿付率 (x) (0.03) 1.52 0.16 0.64 经过调整的净税前利息偿付率 (x) (0.03) 1.52 0.16 0.64 EBITDA 利息偿付率 (x) 0.75 2.53 1.24 1.88 总债务/EBITDA (%) 3084.51 952.73 1524.01 1145.95 平均股本收益 (%) (5.22) 12.38 (6.26) 5.83 年支出增长率 (不包括 DD&A) (%) (8.45) 41.88 18.00 N.A. 总经营支出/收入 (%) 28.59 36.22 30.89 17.19 资产负债表 (单位:百万元人民币) 现金及其等价物 2820.51 2895.48 2822.93 1904.91 工厂净值 41360.60 29115.13 21319.05 21703.73 总资产 49985.60 37210.52 26765.13 26912.38 短期负债 3414.97 3159.42 1537.41 932.74 长期负债 31587.29 19314.91 13360.68 12982.84 普通股本 11687.00 10307.64 7691.51 9519.67 资本总额 46689.26 32781.97 22589.59 23435.25 资产负债表比率 (%) 短期负债/总资本 7.31 9.64 6.81 3.98 长期负债/资本 67.65 58.92 59.15 55.40 普通股本/总资本 25.03 31.44 34.05 40.62 负债总额/资本总额 74.97 68.56 65.95 59.38 经过调整的负债总额/资本总额 74.97 68.56 65.95 59.38 净负债/净资本总额 73.36 65.51 61.09 55.78 现金流 (单位:百万元人民币) 净收入 (574.47) 1114.54 (538.84) 277.62 折旧 1115.59 1007.97 819.51 800.66 营运现金流 (FFO) (196.24) (83.65) 195.81 572.84 普通股股息 0.00 0.00 0.00 0.00 净现金流 (NCF) (196.24) (83.65) 195.81 572.84 净资本支出 (capex) 11596.54 9046.68 3923.56 4349.26 可支配现金流 (11807.81) (9480.91) (3799.46) (3005.29) 现金流充足度 净资本支出/平均总资本 (%) 29.18 32.68 17.05 37.12 净现金流/净资本支出 (%) (1.69) (0.92) 4.99 13.17 净现金流/资本支出和净收购量 (%) (1.69) (0.92) 5.07 13.29 54 营运现金流/总负债(%)*** (0.56) (0.37) 1.31 4.12 营运现金流/净负债(%)*** (0.61) (0.43) 1.62 4.77 营运现金流利息偿付率 (x) 0.87 0.91 1.25 1.89 营运现金流净利息偿付率 (x) 0.87 0.90 1.26 1.89 *DD&A: 折旧、耗损和摊销 **EBITDA: 息税及折旧摊销前利润 ***营运现金流/债务比率按之前的平均债务报告 表 5.2:同行比较 重庆高速公路 Chinese Future 路王基础设施建 发展有限公司 Corp. 设有限公司*** 企业信用评级 NR* BB/稳定/-- BB/稳定/-- 国家 中国重庆 中国杭州 中国 收费公路数量 重庆所有公路 1 19 公路网长度(公里) 750 123 988 年日均交通量(辆) 215,591 没有信息 367,500 重庆市政府控 Widefaith 集团 惠记集团有限公 股 100% 有限公司控股 司控股 47%;深 主要股东 73.7%;儿童投 圳控股有限公司 资基金控股 控股 25%;Value 26.3% Partners 控股 11% (百万元人民 (百万元人民币 (百万元人民币 主要财务数据 币 2006 财年) 2006 财年) 2006 财年) 收入 1367.04 1157.25 567.47 息税及折旧摊销前利润(EBITDA) 1307.68 950.64 (8.33) 净收入 (574.5) 13.88 721.08 总资产 49986 7788 11020 总负债(毛) 35002 6497 3158 总负债(净) 32182 6146 2039 营运现金流 (FFO) (196.2) 465.97 316.8 资本支出 (capex) 11596.5 3.23 4.9 股息支出 0 0 296.9 财务比率 (%) 息税及折旧摊销前利润率* 71.4 82.15 -1.47 营运现金流/净利息偿付率(x)** 0.87 1.92 10.31 净债务/息税及折旧摊销前利润 30.85 6.6 -289.82 营运现金流/平均净负债 -0.7 7.43 39.37 总负债/总资本 75.0 86.23 31.67 * 没有评级。重庆高发司信用评级和不考虑外在因素的评级是有区别的,因为前者包含政府的特殊支持。 ** 利息偿付率包括资本化的利息。 ***路王基础设施建设有限公司的企业信用评级受其进入中国地产业的影响。它以入股方式对收费公路进行投 资。 55 免责声明: 本信用分析是对重庆高发司预估信用等级的分析,实际信用质量可能与本分析 不符。本信用分析(1)不是对公司未来实际绩效的预测;(2)不是信用评级; (3)企业信息的准确度和充足水平要求远未达到标准普尔进行评级时的要求 ; (4)只是观点而非可证实的事实表述;(5)是根据标准普尔从重庆高发司或代表 该公司一方提供的信息以及标准普尔从认为可信赖的来源处所获得的公开信息所 作;(6)不能作为购买、持有或出售任何金融证券的建议;(7)不含有任何明示 或暗示的担保;(8)不包含投资,财务或其他建议。标准普尔(1)不会也不能保 证本信用分析适合于任何特定目的或用途;( 2 )任何信用分析过程中不进行审 计,同时本信用分析不是标准普尔的审计报告;(3)依赖于世界银行、重庆高发 司和其他专业机构保证与此次信用分析有关信息的准确性和完整性(4)没有义务 对任何信息进行尽职调查或独立核实;(5)不会也不能对信用分析所依赖信息的 准确性、完整性和时效性负责;不会也不能对使用上述信息所产生的后果负责。本 信用分析的使用或分发必须遵循相应法律。信用分析是独立分析服务。除了本信用 分析和扩展财务管理评估(详见独立报告),标准普尔并未参与世界银行报告(本 分析报告系该报告的附录)阐述的其他事宜。 56 第二部分 标准普尔对重庆高发司的深度分析 扩展财务管理评估(EFMA) 重庆高速公路发展有限公司 2007 年 6 月 12 日 分析报告 针对政府相关实体的扩展财务管理评估 制度和和政 策的先进性 (EFMA) (扩展财务管理评估是一种对政府相关 和适当性 实体财务管理的精密性和质量进行的全面评估)。 标准普尔根据全球优良做法和当地的具体情况对实 战略管理、组织结构和企 体的财务管理制度和做法中存在的挑战、拥有的优 业文化 不提供 势和面临的风险进行评估。 财务政策和规划 不提供 财务责任和能力总分: 经营管理 不提供 0:不发达/发展演变阶段/ 1:基本级/ 2:中级/ 3: 透明度和报告制度 不提供 健全/ 4:精密/ 5:高级 所有权结构和政府影响 不提供 政府相关实体简介 关键治理结构、独立程度 和有效性 不提供 ƒ 状态: 重庆市政府所属国有企业,组建目的是 在重庆市内开展高速公路建设、运营、投资和 融资活动。 总分: 不提供 ƒ 主要收入来源: 高速公路通行费。 (0:不发达/发展演变阶段/ 1:基本级/ ƒ 主要融资来源:源自通行费的营业收入、政府 2:中级/ 3:健全/ 4:精密/ 5:高级) 注入的股本资金、来自国家开发银行的贷款。 财务数据汇总 (单位:百万元人民币) 2006 年 2005 年 2004 年 总收入* 1,367 1,179 974 经营费用 391 427 301 EBITDA 1,308 2,801 890 利息费用 668 658 547 现金余额 2,821 2,895 2,823 总负债 35,002 22,474 14,898 资本支出 11,597 9,047 3,924 息税及折旧摊销前 利润利息偿付率 (x)** 0.75 2.53 1.24 营运现金流与负债 比率 (%) -0.56 -0.37 1.31 资本支出与平均资 本总量比率 (%) 29.18 32.68 17.05 *不包括其他收入 **已支付利息包括资本化利息。 57 概要 标准普尔认为,总体而言,重庆高速公路发展有限公司(重庆高发司)的财 务管理采用的组合方法分别处于基本级、中级和健全水平,这反映了重庆高发司的 财务管理程序、制度和政策仍处在发展阶段,但公司不断采取措施予以完善。该公 司采取了零星的改进方式,这与日常管理更为复杂的国际同行通常采取的整体式方 法截然相反。但是,公司的各项政策、制度和程序均已到位,可以评估、监测和管 理主要风险。这些风险包括道路建设项目管理、经营成本管理、收入预测和融资战 略。公司对这些风险进行详细监测,但监测期较短。在采用这种单一方式时,各主 要风险管理制度之间的衔接依赖于管理层的经验和专业知识,而不是制度化程序。 与国际同行相比,这会带来较大的人为风险。 重庆市政府决定在 2005-2010 年期间建成 1200 多公里的高速公路,这成为 重庆高发司决策的巨大驱动力。这一极具挑战性的目标给公司带来了巨大的经营和 财务压力。因此,即使拥有更为完善的财务管理政策和程序,可能也无法从根本上 改变该公司的财务状况。 由于重庆高发司的财务和经营政策比较简单易懂,因此其现有程序和政策的 实施总体而言是良好的;而且政府要求实施严格的监测程序,这也有助于保证政策 的有效实施。 主要优势概述 重庆高发司的主要优势是经营管理能力较强,而且制定了明确的目标,并且 该目标传达到组织结构的不同层面上。重庆高发司的所有员工均明确获知经营目 标,这令其能集中精力在 2010 年实现极具挑战性的目标。 重庆高发司对建设活动进度制定了严格的监测制度。由于该公司曾经在短期 内完成了多条高速公路的建设工作,而且没有大幅度成本超支,从而证明该制度得 到了严格实施。 尽管公司并未公布其财务报告,但政府推行的报告和审计政策和制度向重要 股东提供了额外透明度。 主要劣势概述 重庆高发司在财务管理方面的主要劣势包括流动性管理方法和债务管理框架 欠完善、缺乏中期财务规划。 重庆高发司的财务规划注重短期工作。尽管详细的五年计划令其建设成本/投 资数据比较详实,但是财务预测的其他部分却没有达到与之相匹配的严格度。这其 58 中包括经营成本预测,其只对下一年度进行详细规划,并且每年在董事会会议上审 议两次。 与国际同行相比,重庆高发司的财务规划使公司面临较高的的意外负面风 险。目前该公司尚未对财务预测实施敏感度测试。如果复杂的高速公路建设项目出 现成本超支和延迟,或者中国的利率/融资成本继续增长,就会使该公司面临额外 的流动性和财务风险。在项目成本概算时纳入一定额度的预备费,可以在一定程度 上缓解此类风险。 债务管理不够精密,债基集中。该公司在债务期限、利率组合和债务多元化 等领域缺乏战略,这对其发展形成制约。制定针对以上领域的战略被视为国际通行 的做法。但由于该公司借入的是长期债务,其本金偿还在未来五年内不会开始,因 此战略的缺乏并不会对重庆高发司的短期财务状况构成严重影响。 由于流动性管理对重庆高发司来说是一个主要财务风险,因而公司对流动性 管理的重视有些滞后,并且在流动性风险承受水平方面没有制定相关政策。除此以 外,已建立备用流动性的获得水平有限。虽然有证据表明重要股东正在联手制定战 略,以帮助重庆高发司应对流动性问题,但是目前还没有具体方案。 同业对比 与国内同行相比,重庆高发司财务管理的某些方面超过了平均水平,但其他 方面则低于平均水平。具体而言,公司治理被认为强于国内同行,因为重庆高发司 与中国政府的关系紧密,而且其资产对重庆市政府和中央政府来说都具有战略重要 性。这使得各级政府都要求其执行严格的审计和报告程序。 重庆高发司在财务政策和规划方面的先进性和表现与其他中国国有竞争对手 有些相似。近年来,和重庆高发司一样,这些竞争对手一直在迅速改进财务规划。 但是只有通过长时间的努力才能达到较高的先进性。 放眼全球,重庆高发司的财务政策和规划在预测、债务和流动性管理方面缺 乏一定程度的先进性。比如在预测方面,对收费公路公司进行长期预测是一种通常 做法。在像中国这样的高速增长环境下,对预测进行测试一般被认为是用来缓解意 外财务风险的财务规划工具。除此以外,根据全球最佳做法,企业在其内部甚至公 开地建立和传达流动性承受度和现金流情况。不过,重庆高发司的资本支出规划的 一些方面遵循了国际优良做法。 虽然目前重庆高发司整体财务管理的精细复杂程度低于国际同行,但该公司 在建立财务预测程序方面已经付出了巨大努力,而且已经实施计划来提高这方面的 水平。公司能够取得这些进展实属不易,因为其面临的情况比较特殊:很难改变自 己在短期内修建大量高速公路这一具有挑战性的目标。 59 重庆高发司扩展财务管理评估总分所面临的主要趋势和挑战 重庆高发司的扩展财务管理评估总分反映出公司经营所处的环境仍处在发展 阶段。中国的监管体制、会计标准和法律体系建立时间不长,并且处于快速发展阶 段,这就限制了重庆高发司快速改变目前治理和财务管理状况的能力。尤其是中国 国内资本市场和银行的做法目前仍处在发展阶段,这限制了其政策和程序的进一步 改进和实施,而这些政策和程序需要与外部各方进行协调。 虽然重庆高发司的建设管理保持稳健水平,但其在能否有效实施建设进度三 级监测程序方面仍面临挑战,因为该公司在人力资源方面面临巨大压力。虽然这是 覆盖范围更广的市场才会面临的一大问题,但仍可能会对该公司建设项目质量造成 影响。 重庆高发司面临的挑战还包括需要设立目标以确保其自身的财务可持续性, 因为这一目标与高速公路建设目标具有同等重要性。虽然目前存在一些财务目标, 但仍在一定程度上缺乏对现金流和流动性管理的重视。 实施更为严格的流动性管理措施(这在重庆高发司经营所处的环境中尚不是 一种普遍做法)对重庆高发司构成了根本性挑战。但是,如果该公司要改进财务管 理并解决中期面临的流动性风险,那么就需要推行更为严格的流动性管理措施。 总体而言,虽然重庆高发司有效地执行了简单易行的现有程序和政策,但面 临的挑战是如何在政策和程序变得更为复杂的情况下保持实施的有效性。 重庆高发司的扩展财务管理评估总分能否提高取决于该公司解决债务、流动 性管理和财务预测时间进度滞后的能力能否有所提高以及确保这些财务管理政策和 程序持续有效实施的能力能否有所提高。 根据分析内容确定的关键因素:政策先进性与适当性 1、 战略管理、组织结构和企业文化 (战略、组织结构和企业文化) 主要优势: ƒ 明确的战略清楚地传达到了各级员工。虽然建造 1,200 公里高速公路的资本支 出计划在经营和财务方面都被认为是激进的,但这清晰地表明该业务目标是重 庆高发司未来五年内的关注焦点。 ƒ 组织结构总的来说对战略目标起到支撑作用。该组织结构的基础是要将完工收 费公路的运营业务和建设业务分离,这使得各子公司将集中精力于指定的工 作,因为同时建设大量收费公路的时间进度非常紧张。 60 主要劣势: ƒ 自 2003 年成立以来,重庆高发司就把精力集中于建设任务,但忽视了其他战略 领域。公司建立行为准则的进度一直缓慢。虽然实际工作中执行一套行为准 则,但并未形成文件。作为一家国有企业,重庆高发司应将规章制度作为其行 为准则的一个总体框架。 国际通行的主要良好惯例 以下是标准普尔认为国际通行的良好惯例: ƒ 政府相关实体存在的理由充分; ƒ 推行全面的业务规划,业务计划应覆盖政府相关实体的全部业务和财务债务; ƒ 业务计划及时批复; ƒ 业务目标准确表达,并恰当地反映在绩效指标中; ƒ 业务目标明确的传达与执行; ƒ 对成功重组业务、活动和财务安排内特定领域的进度进行跟踪,显示出政府相 关实体采取前瞻性方式改进内部管理。 2、财务政策和规划 (业务 [财务]计划、债务管理、股息政策、流动性和现金管理、风险管理[保险]) 主要优势: ƒ 高度详细的中期资本支出规划中反映了国际优良做法,并且显示出管理层、董 事会和股东对重庆高发司建设活动的严格审查。重庆高发司的正式季度报告和 半年度董事会报告包含较为详细的资本支出规划。这些规划得到不同方面的监 督,并且如果经营环境中存在较大变化的话,管理层有机会在当年做出修改。 主要劣势: ƒ 近年来,重庆高发司的财务管理和规划从基本级持续演变发展。财务预测虽然 详细,但重点放在短期预测,而且以现金为基础。建设融资、通行费收入和经 营成本预测得到了高度重视。公司尚未确立能综合所有部分的整体预测,这在 财务规划中被视为中级做法。如果重庆高发司希望改善这一领域的得分,就需 要提供包括资产负债表、损益表及现金流量表在内的长期(五年及更长)财务 预期。 ƒ 尽管公司实施将总资本负债率控制在 65%的相对简单化的财务政策,但是对该 公司未来几年内高额债务负担导致的利息和本金偿还能力缺乏关注。国际通行 的做法是在财务政策内使用以预先确定的现金流为基础的财务指标。 61 ƒ 重庆高发司的流动性管理相当分散。该公司把经营流动性需求管理和财务流动 性要求管理分开。这种方法要求管理层将流动性要求的两个来源整合计算出净 数据。如果无法建立能合并这两个部分的的报告程序,重庆高发司就很难确立 最低流动性要求。但是,如果能确立最低流动性要求,该公司评估、监督和管 理流动性的能力就会得到提高。 ƒ 债务管理简单,不精细,债基集中。根据国际优良做法,在利率风险、再融资 风险、最大流动性缺口和资金来源等方面,应该有一个预先确定的耐受水平。 但重庆高发司并未进行此项工作,从而形成约束因素。但这在短期内不会对重 庆高发司的财务状况造成较大影响,因为该公司目前均为长期负债,大部分的 本金偿还不会在未来五年内开始。 重庆高发司的收费操作系统和程序已经到位,可以对主要风险进行管理。这些 措施包括为防止收费欺瞒行为而采取的制衡手段以及每日现金对账。如果现金对账 实施得更为频繁,则重庆高发司在这一领域的得分能够有所提高。但是,由于存在 大量手工操作,尤其是在交通量较低的地区,所以该系统在某种程度上很容易受到 人为错误的影响。目前公司正在启用自动化系统以降低该风险。 ƒ 套期保值决策和短期金融资产投资决策是临时性的。但是公司规定临时金融交 易须经高管批准,这部分地弥补了此项不足。 国际通行的主要良好惯例 以下是标准普尔认为国际通行的良好惯例: ƒ 制定明确的财务政策,这一政策应基于长期考量,并且说明政府相关实体对未 来财务状况的远见; ƒ 制定包括数年支出计划在内的数年财务规划; ƒ 财务目标应基于现实考量、及时获批以及一如始终地执行; ƒ 政府相关实体的财务政策应旨在支持财务稳定性,并执行严格的财务管理; ƒ 政府相关实体主动发现、评估以及处理潜在风险; ƒ 政府相关实体执行综合性制度化风险管理程序; ƒ 政府相关实体的债务政策如下: z 确知市场、信用、流动性、融资、运营和集中度风险; z 规定明确,执行一如始终; z 债务政策稳定且具有可预测性,不会突然发行债务或突然改变债务政策; z 与政府主管部门及公众的沟通渠道畅通; ƒ 长期债务只用于资本支出,短期债务用于流动性管理; ƒ 政府相关实体的债务和流动性管理政策的表述保守,利率和汇率风险有限,清 晰表述现金和等价物的最低水平及要求水平; ƒ 年内现金流规划合理。 62 3、经营管理 (经营业绩、销售和收费系统、供应管理、流动资本管理、固定资产管理、管理经 验和熟练程度) 主要优势: ƒ 高级管理层在收费公路经营和建设领域有丰富的经验和专业知识。管理层在重 庆和四川地区的此方面经验尤其丰富。这一点十分重要,因为重庆的地理条件 具有挑战性,这使重庆高发司面临工程复杂性和独特性方面的挑战。 ƒ 向管理层汇报交通量的制度已经建立,以便对交通情况进行及时分析(比如, 可以对大量免交通行费车辆造成收费流失的情况就行调查,以便分析)。交通 量报告包括每日报告、内容更为详实的月度报告和季度报告。这使重庆高发司 能采用和实施按重量计价的系统,从而降低收入流失。 ƒ 重庆高发司采用竞争性招标方式来选择高速公路建设承包商。作为招标工作的 一部分,安全方面的表现也是主要绩效指标之一,以便确保建设成本在最小化 的同时不会影响高速公路的安全性和质量。 ƒ 重庆高发司在管理大量高速公路建设项目的过程中积累了丰富的管理和技术专 业知识。在公路修建过程中,重庆高发司积极在分包商之间进行协调。所以, 该公司在项目管理方面也积累了一定的经验。尽管在进度监测程序的实施方面 正承受着压力,但该公司已经确立了管理和监测程序。 主要劣势: ƒ 人力资源方面的压力意味着重庆高发司在实施建设进度监测程序方面面临巨大 挑战,该程序包含三个层面的监测。造成这种情形的部分原因是高速公路建设 计划进度加快且规模较大,并且中国目前在就业方式方面欠缺灵活性。除了市 场上熟练劳动力紧缺,重庆高发司目前在员工聘用方面采用的做法反映出其不 愿大幅增加员工数量,因为一旦建设工程高峰期过去,公司将很难进行裁员。 从内部来说,重庆高发司的每个子公司都有正式员工,负责对建设工作的每一 个部分进行监测并每月上报。在总部层面上,工程团队也采用基于风险的方法 对项目进度进行监测。重庆市交通委也会对建设项目的质量进行突击检查。 ƒ 由于财务压力巨大,现有公路的养护工作很难到位。这项风险在现阶段还不是 很大,因为重庆高发司的许多高速公路都是新建的,短期内并不需要进行大规 模更新改造。重庆高发司对高速公路养护工作的重视程度似乎低于对新高速公 路建设的重视程度。 ƒ 收费程序大部分是手工操作,这就会带来人为错误和某些安全问题。对于交通 量低的收费站来说,人为错误的发生机率更大,但是从经济方面考量,在这些 地方实施严格的收费对账系统的成本可能过高。重庆高发司认识到了这些问 题,并会在时机成熟时尽力消除漏洞。这方面的措施包括加快收费系统的自动 化建设。 63 ƒ 该公司建设项目的可用财务预备费水平比国际优良做法要低。根据国际优良做 法,针对像原材料价格增长这样的因素,项目总成本内应包含 10%的预备费。 国际通行的主要良好惯例 以下是标准普尔认为国际通行的良好惯例: ƒ 建立交通量管理办法和模型; ƒ 在收费站建立合适的现金操作管理系统 (减少人为错误和收费流失、进行现金 核对等); ƒ 合理平衡公路养护日程与高速公路的使用状况(比如能够准确测量交通工具重 量的系统;建立有计划的和预防性养护程序); ƒ 为建设和养护评估建立完整的可行性程序; ƒ 对资本开发启用合同及管理指导办法; ƒ 通过风险转移机制(如保险及与施工商的风险共享)对建设项目保持适度的风 险意识; ƒ 建立明确的施工和养护进度监测体系,明确规定限额汇报制度,以避免成本超 支; ƒ 对确认的主要风险建立完善的或经检验的应急计划; ƒ 安全标准如一; ƒ 客户服务设施完备; ƒ 制定完善的工资政策,以保证录用、留住及激励合适员工; ƒ 建立良好的数据管理体系,获取基本信息,从而令政府相关实体能够确认、衡 量、管理以及预防潜在风险并提高运营效率; ƒ 与竞争对手建立沟通渠道或论坛,以便分享和学习不断发展的技术,从而提高 运营效率和安全标准; ƒ 与主要股东(包括赞助商、融资商、政府及公众)进行通畅的沟通。 4、透明度和报告制度 (公开报告、会计政策/标准、财务报表) 主要优势: ƒ 重庆高发司向政府主管部门汇报财务和经营状况的制度健全。除了每年的财务 报告(经外部审计),监管部门和政府审计部门会在一年内进行多次审计,包 括经营审计以及在项目和公司层面进行的审计。 ƒ 与国际做法相比,重庆高发司在所有公路养护成本开支(包括大修)方面的做 法是比较保守的。 64 主要劣势: ƒ 重庆高发司的公开报告虽然针对其目的来说是合适的,但是在透明度方面不如 其国际同行。向政府主管部门报告的详细程度和频率是适当的,但是没有公开 详细财务信息。 国际通行的主要良好惯例 以下是标准普尔认为国际通行的良好惯例: ƒ 管理层有意愿并有能力向包括公众在内的主要股东发布必要的信息; ƒ 采用综合会计政策和报告制度,比如实际发生会计制、整合制以及提供带有说 明的资产负债表、损益表及现金流量表; ƒ 年度及中期报表具备全面性、准确性、及时性,并通过公开年度报告及网站对 外公布; ƒ 采用内部和外部审计制度,就政府相关实体的运营和财务绩效出具全面且独立 的意见; ƒ 财务人员具备资质,使用先进的财务软件。 5、所有制结构和政府影响 (所有制、监管和消费者作用、政府所有者的控制和监督、股东影响) 主要优势: ƒ 各政府部门的严格监督促进了问责制的发展。重庆高发司董事会和高级管理层 的很多成员来自重庆市交通委、重庆市国资委和重庆市政府。 ƒ 公司向国资委汇告的渠道畅通,监事会对董事会执行指定任务的情况进行监 督。 主要劣势: ƒ 虽然政府为公司制定了激进的建设规划,但同时却出台政策要求通行费费率保 持在公众可以接受的范围内,这对重庆高发司的财务管理具有消极作用,从而 给重庆高发司带来巨大财务压力,迫使公司集中精力寻找货币资本来源。 国际通行的主要良好惯例 以下是标准普尔认为国际通行的良好惯例: ƒ 政府相关实体及高层管理人员的表现进行系统监测。一旦确认政府相关实体出 现重大问题,政府可以采用已有程序进行纠正和解决,政府相关实体建立早期 预警系统; 65 ƒ 将政府相关实体的监管者、股东及消费者的作用和职责进行有效分离; ƒ 政府股东权益得到合理体现; ƒ 政府准确传达对政府相关实体的指令性任务,并将其纳入政府长期策略。此类 任务可通过政府,政府相关实体及相关各方签署的长期(或中期)合同得到支 持; ƒ 政府相关实体指令性任务的资金来源必须确定,以确保短期流动性的充足和政 府相关实体长期发展的可持续性(通过政府补贴、优惠融资来源或其他融资渠 道)。对于政府相关实体为实现公共政策性职能而以低于市场价格(或低于成 本)的费用标准,政府制定明确政策(或可持续方案)对政府相关实体的经常 性业务/资本赤字提供补贴; ƒ 特许经营协议透明,并完整记录在案。协议具体内容包括现有路网和将来竞争 路网的通行费调整和规划程序。 6、主要治理结构、独立性和有效性 (董事会/管理层/委员会/首席执行官、内部控制、利益冲突、关联方交易) 主要优势: ƒ 重庆高发司的董事会限制了利益冲突问题的发生,而且这个问题也通过监事会 的设立得到了进一步缓解。监事会的大部分成员由政府委任,对董事会的经营 活动进行独立监督。监事会参加董事会的所有会议,有权审查重庆高发司的所 有信息。 ƒ 董事会和高级管理层具备领导公司实现其企业目标所必须的经验和能力。 主要劣势: ƒ 重庆高发司的内部控制结构近几年得到了完善,但是仅达到了基本级水平。除 了向执行管理委员汇报工作的审计委员会之外,公司没有单独设立风险(管 理)委员会。根据国际通常做法,在董事会内设立风险委员会能够促进前瞻性 风险管理问题方面问责制的发展。 国际通行的主要良好惯例 以下是标准普尔认为国际通行的良好惯例: ƒ 坚持良好的公司治理原则; ƒ 政府相关实体全面实行企业业务规划和绩效报告制度; ƒ 建立根据能力和经验提名董事会成员和首席执行官的透明体系; ƒ 政府相关实体由外部机构进行独立审计。 66 表 5.3:主要经营数据 2006 年 2005 年 2004 年 2003 年 高速公路数量 6 5 N.A. N.A. 长度 – 公里 750 715 715 N.A. 收费 (单位:百万元人民币) 1708.91 1522.05 1350.15 982.60 特许期限 30 30 30 30 平均日收费 215,591 188,617 N.A. N.A. 平均日收费增长率 (pcp) 14.3 N.A. N.A. N.A. 交通量 78,690,658 68,845,167 N.A. N.A. N.A.—目前没有该信息; f—预测; 来源:重庆高发司 表 5.4:财务数据 重庆高速公路发展有限公司 财政年度(截止 12 月 31 日) 2006 年 2005 年 2004 年 2003 年 损益表 (单位:百万元人民币) 总收入 1367.04 1178.82 974.07 1483.49 经营支出 (不包括 DD&A*) 390.88 426.96 300.94 255.02 折旧和摊销 1115.59 1007.97 819.51 800.66 息税及折旧摊销前利润** 1307.68 2800.76 889.64 1214.32 产生利息 1519.60 933.56 789.74 644.44 净利息 1453.75 800.65 753.75 644.44 净收入 (574.47) 1114.54 (538.84) 277.62 收益保护 税前利息偿付率 (x) 0.01 1.45 0.20 0.64 经过调整的税前利息偿付率(x) 0.01 1.45 0.20 0.64 净税前利息偿付率(x) (0.03) 1.52 0.16 0.64 经过调整的净税前利息偿付率(x) (0.03) 1.52 0.16 0.64 息税及折旧摊销前利润利息偿付率 (x) 0.75 2.53 1.24 1.88 总债务 /息税及折旧摊销前利润(%) 3084.51 952.73 1524.01 1145.95 平均股本收益 (%) (5.22) 12.38 (6.26) 5.83 年支出增长率 (不包括 DD&A) (%) (8.45) 41.88 18.00 N.A. 总经营支出/收入比率 (%) 28.59 36.22 30.89 17.19 资产负债表(单位:百万元人民币) 现金及其等价物 2820.51 2895.48 2822.93 1904.91 工厂净值 41360.60 29115.13 21319.05 21703.73 总资产 49985.60 37213.28 26765.13 26912.38 67 短期负债 3414.97 3159.42 1537.41 932.74 长期负债 31587.29 19314.91 13360.68 12982.84 普通股本 11687.00 10307.64 7691.51 9519.67 资本总额 46689.26 32781.97 22589.59 23435.25 资产负债表比率 (%) 短期负债/总资本 7.31 9.64 6.81 3.98 长期负债/资本 67.65 58.92 59.15 55.40 普通股本/总资本 25.03 31.44 34.05 40.62 负债总额/资本总额 74.97 68.56 65.95 59.38 经过调整的负债总额/资本总额 74.97 68.56 65.95 59.38 净债负债/净资本总额 73.36 65.51 61.09 55.78 现金流 (单位:百万元人民币) 净收入 (574.47) 1114.54 (538.84) 277.62 折旧 1115.59 1007.97 819.51 800.66 营运现金流 (FFO) (196.24) (83.65) 195.81 572.84 普通股股息 0.00 0.00 0.00 0.00 净现金流 (NCF) (196.24) (83.65) 195.81 572.84 净资本支出(capex) 11596.54 9046.68 3923.56 4349.26 可支配现金流 (11807.81) (9480.91) (3799.46) (3005.29) 现金流充足度 净资本支出/平均总资本 (%) 29.18 32.68 17.05 37.12 净现金流/净资本支出(%) (1.69) (0.92) 4.99 13.17 净现金流/净资本支出和净收购(%) (1.69) (0.92) 5.07 13.29 营运现金流/总负债 (%)*** (0.56) (0.37) 1.31 4.12 营运现金流/净负债 (%)*** (0.61) (0.43) 1.62 4.77 营运现金流利息偿付率 (x) 0.87 0.91 1.25 1.89 营运现金流净利息偿付率 (x) 0.87 0.90 1.26 1.89 * 折旧、耗损和摊销 ** 息税及折旧摊销前利润 ***营运现金流/债务比率之前按平均债务报告 68 免责声明: 本扩展财务管理评估(EFMA)是对重庆高速公路发展有限公司财务管理制度 和做法进行评估,目的在于确定这些制度和做法与全球良好做法相比及在地方环境 下存在的优势、劣势、风险与机会。本评估报告在编制时采用了标准普尔公司的财 政责任与财政能力评估方法体系,所采用的信息由重庆高发司直接提供,或由其他 方面代表高发司提供,或由标准普尔公司从其他途径获得。标准普尔公司依赖世界 银行和重庆高发司确保在适当时间提供的与本EFMA评估工作有关信息的准确性、 完整性、及时性与可靠性。标准普尔公司(1)不保证也不能保证与本项评估工作 和任何评估报告相关信息或因使用这些信息所得结果的准确性、完整性或及时性; (2)不保证也不能保证本评估报告或其他任何报告对任何特定目的或用途的适合 性。本评估报告及其结果(1)仅为意见表述,而非可供考证的事实陈述;(2)其 公开并不意味着任何明确或暗示担保;(3)不代表标准普尔公司对重庆高发司的 审计;(4)不构成投资和财务建议或其他建议。标准普尔公司提供本报告并不意 味着其给出了关于重庆高发司的发行商信用评级、财务实力评级或公司治理评分。 本评估报告的使用和分发必须遵循相应法律。本评估是独立分析服务。除了本评估 和信用分析(详见独立报告),标准普尔并未参与世界银行报告(本分析报告系该 报告的附录)阐述的其他事宜。 EFMA服务尚处于试点开展阶段。随着更深层次试点项目的实施,本次评估所 使用的方法可能会有所变动。今后,标准普尔公司可能会随时对本部分报告中给出 的评估结果(包括分数和报表)进行修改。 69 第三部分 重庆高发司与南非国家公路局有限公司的比较 在考虑重庆高发司实施包含资本结构、适当的财务杠杆比率、财务和风险管理 制度以及公司治理、信息公开和报告制度在内的改革计划可以采取的方式时,将高 发司与另一个国家负有类似职责并已成功实施改革的机构进行直接比较不无益处。 南非国家公路局有限公司完全由南非政府所有,拥有 15600 公里的公路网,制 定了一份大规模资本投资计划,该计划要求在 2010 年前不用政府担保即筹集相当 于 103 亿元人民币的资金。穆迪对该机构信用评级为 Aa2,并且该机构的公司治理 和财务管理制度体现了国际最佳做法。 以下表格对 2006 财年高发司和南非国家公路局有限公司经营和财务数据进行 了对比。 表 5.5:重庆高发司和南非国家公路局有限公司经营和财务数据比较(2006 财年) 重庆高速公路发展有限公司 南非国家公路局有限公司** 公司信用评级 NR* Aa2.za 所在国家 中国重庆 南非 特许经营范围 重庆的所有道路 3 750 15,600 公路网络长度(公里) (2,450 公里收费公路) 建成超过 20 年的公路网所占百分比 0 47 年均日交通流量(车辆) 215,591 257,000 主要股东 重庆市政府 100% 南非政府 100% 主要财务数据 (2006 财年,百万元人民币) (2006 财年,百万元人民币) 收入 1367.04 2454.79 扣除利息、所得税、折旧、摊销前利润 1307.68 358.60 净收入 (574.5) (245.59) 总资产 49986 9268 总负债(毛负债) 35002 6847 总负债(净负债) 32182 5383 来自经营的资金 (196.2) 790.45 资本支出 11596.5 481.5 *** 股息支出 0 0 财务比率(%) 扣除利息、所得税、折旧、摊销前利润率 71.4 14.6 经营资金净利息偿付率 0.87 1.6 净负债/扣除利息、所得税、折旧、摊销 30.85 前利润 15.0 经营资金/平均净负债 -0.7 11.5 总负债/总资本(%) 75.0 79.6 *NR:没有评级 **采用 1 扎拉=1.03 元人民币的汇率进行了换算 ***不包括特许经营公路的所有资本支出 来源:重庆高发司和南非国家公路局有限公司年报 70 南非国家公路局有限公司的资本支出计划与修复和扩建正在老化的收费公路网 相关。该公司计划在今后五年中筹集约 103 亿元人民币资金,这可能会要求资本支 出在 2006 年较低的基数上有一个较大的增长。南非国家公路局有限公司目前通过 发行固定利率长期债券拥有相当于 68 亿元人民币的借款。过去,多数借款都由南 非政府提供担保,但这将不再适用于新的借款。南非国家公路局有限公司获得穆迪 Aa2 的信用评级,主要由于其: ƒ 良好(1-21 级中的 6 级)的信用风险评级 ƒ 南非政府 A2 本币评级 ƒ 高度的默认依赖关系(中央政府暗示的最终担保支持) ƒ 作为主管所有国家公路政府机构的法律地位以及与中央政府在财务上的密切联 系。 2003 和 2004 年,南非国家公路局有限公司的利息偿付率为 0.3。尽管其 2006 年的利息偿付率超过 1.5,但对未来比率的预测表明,在 2011 年和新项目开始产生 收入之前,该公司的利息偿付率为负值,因此其信用保护措效果施将会变差。但这 并没有对其信用评级产生负面影响,因为对于一家国有公路机构来说,在基础设施 扩张时期采用高财务杠杆并不罕见。该公司能够履行其义务的保证在于其公认的规 划和执行收费公路建设和经营的记录、业已确立的交通模式以及它与政府之间已建 立的明确关系。 对南非国家公路局有限公司的营运和治理模式的进一步考察可以揭示下列比较 结果: 1. 财务指标 与南非国家公路局有限公司相比,重庆高发司在资产价值、交通流量和收费公 路局的单位公里收入等方面都有优势。但高发司来自经营的资金只有南非国家公路 局有限公司的一半,这表明了非常高的财务杠杆,加之高发司的债务是南非国家公 路局有限公司的五倍,这就尤其值得警觉。因而很有可能重庆高发司的财务问题是 与现金流而不非资产负债情况(或资产质量)相关的。高发司的资产质量相当不 错,因为其收费公路网络在中国迅速发展的南方经济中具有得天独厚的优势。 2. 指令性任务的明晰程度 南非国家公路局有限公司拥有单一且明确的指令性任务,这在法律中得到确 认。该法律不仅规定了南非国家公路局有限公司的单一指令性任务,还规定了其所 有权、与中央政府的默认依赖关系、清算程序以及基本公司治理要求等。这些规定 对信用评级具有重大影响,因为它们确保了与政府关系的稳定性。该法律为明确属 于该公司职责范围的项目提供了框架。尤其值得一提的是,某条公路是否应界定为 收费公路或普通公路是由每一个公路建设项目基于交通量和收入的预测而产生的财 务可行性而定的。在政府要求南非国家公路局有限公司建设不在其业务和财务计划 范围之内的项目时,或在稍晚时候决定允许以更大的交通流量冲抵建设成本时,这 71 一法律就会要求政府出具书面文件,并附有必要的预算,以便南非国家公路局有限 公司能够按照经营性项目来进行建设。 重庆高发司尽管也拥有明确的指令性任务,但并非一成不变,也没有在法律上 得到明确。从中央政府的相关法律法规看,公司与政府的从属关系以及清算程序和 基本公司治理要求等也没有明确的依据。如果指定项目或规定项目建设进度,有可 能会导致临时变更,这会使重庆高发司难以制定或实现相关目标,最终会导致重庆 市政府难以对高发司的财务绩效进行监管。这种模糊定位和不可预测性造成银行总 是设法要求重庆市政府或其部门为高发司的贷款提供担保。 3. 收费公路透明补贴制度 收费公路的收入可用于其他收费公路;今后,中央政府经由财政部的所有明确 补贴可以资本拨款或实物赠予形式提供,也可以使用费补贴形式提供。其中,使用 费补贴可以视为收费公路项目的收入。截至目前,由于所选择的收费公路从用户产 生的收入足以支付所有资本和营运成本,所以政府还未向南非国家公路局有限公司 提供过补贴。然而,随着该公司的发展,政府正在斟酌采用透明的、基于项目的补 贴方式。 重庆高发司并没有通过一套透明制度从重庆市政府接受补贴。来自重庆市政府 的大部分资本支持以资本金注入一般经营预算的形式提供(比如,将养路费划拨给 重庆高发司),没有很好地与政府要求高发司实施的非经营项目数量挂钩,也没有 与高发司所处的财务困境挂钩,原因是项目建设决定是在预期交通量无法证明收费 公路早期建设的合理性这一情况下作出的。 4. 预算制度和战略计划 南非国家公路局有限公司制定了一个综合性十年期预算体系,该体系依托既定 成本标准,并与十年期经营、融资和资本支出等活动挂钩。 重庆高发司拥有一套不错的经营预算制度,但还没有制定一套可持续的资本预 算/长期的战略规划制度。 5. 与私营部门的互动 南非国家公路局有限公司已建立起一套完善的机制来吸引私营部门参与收费公 路的融资和运营。只要有可能,就会首选特许经营协议形式,因为此类协议: (a)可以保证公路得以修建和养护,而南非国家公路局有限公司无需投入;(b) 降低财务风险;(c)为南非国家公路局有限公司提供质量更高的零债务资产。在 竞争基础上授予的经营和养护合同也可以降低财务负担,此类合同的内容涉及收费 系统的安装和经营、按照既定规范和道路安全标准进行道路养护等。 由于市场上很难找到合格的私营部门主体,重庆高发司难以利用私营部门参与 的优势。另一个原因可能是,中国地方国有投资集团公司与私营部门的合作模式尚 未得到充分发展。 72 6. 公司治理结构 南非国家公路局有限公司还在不断改革其公司治理和风险管理制度,在参照南 非私营部门的标准在 19 个主要领域建立了绩效目标,而且每年都要对这些目标进 行评估,并在年报中公开。董事会对公司的监督职能通过董事会成员所属专门委员 会参与的形式得到加强。这些委员会包括资产负债管理委员会、合同委员会、审计 委员会和薪酬委员会等,它们也吸纳独立的行业专家。 重庆高发司尚未建立完善的公司治理结构;同时,中国中央和省级政府也没有 关于地方政府投资集团公司的规定或建议。 7. 风险管理制度 南非国家公路局有限公司采用风险记录单对当前风险进行持续评估和识别新风 险。风险记录单基于确定的战略和经营风险,然后由一个风险管理团队负责制定适 当的风险控制制度并将资产保护和信息等方面的责任落实到各职能部门。该公司的 内部审计制度包括基于风险记录单的评估。 重庆高发司在建设项目方面的风险管理制度相对完善,但与一个经营性企业应 有的制度尚有一定差距。 8. 财务管理和财政职能 南非国家公路局有限公司通过财政职能外包与内部监测并举的模式实施流动性 管理及债务管理制度。 重庆高发司的财务管理和财政职能尚不完备。 73 第四部分 重庆高发司的流动性分析 本部分旨在补充本章前几个部分涉及的标准普尔对重庆高发司的财务分析内 容。本部分应该与技术援助报告结合起来解读,因为它不是对技术援助报告中财务 分析部分的重复,而是针对重庆高发司 2003-2006 年度财务报表和 2007-2015 年 度项目下的现金流、流动性和债务偿还能力的分析。 摘要 这一部分将对重庆高发司 2003-2006 年度现金流和流动性相关的主要财务指 标以及 2007-2015 年度债务偿还能力相关的主要财务指标进行简要分析。作为一 家国有独资公司,与私营公司相比,高发司的长期生存能力较少依赖于项目收入。 然而,由于 2003-2006 年度期间营运收入减少了 32%,高发司越来越依赖于融资 活动所带来的现金流。主要指标表明,重庆高发司资金流动性很差,并且营运资金 不足。数据同时显示,如果不能够大幅增加经营收入、进行债务重组或者两者并 举,重庆高发司将缺乏长期债务偿还能力。这与本技术援助报告的结论是完全吻合 的:有限的财务和风险管理体系,加之针对非经营性项目的激进资本支出计划,对 重庆高发司构成了严峻的短期和长期挑战。 对高发司财务报表中现金和流动性指标的分析 下图总结了重庆高发司 2003-2006 年间的现金流情况(表中单位为百万元人 民币),表明( 1 )高发司在该时间段的大部分现金来源于融资活动,尤其是借 贷,而不是经营活动;(2)由经营活动产生的现金流在 2003-2006 年间降低了 7.5 亿元,降幅约为 32%;(3)高发司的大部分现金支出用于投资活动,主要用 于购置和建设固定资产和其他长期资产。虽然这与高发司快速扩建公路网络的目标 是一致的,但经营收入与借贷投资额之间的日益失配成为我们关注高发司今后几年 债务偿还前景的原因。 74 图 5.1:2003 – 2006 重庆高发司现金流 25000 20000 经营活动现金流 15000 百 投资活动现金流 万10000 5000 融资活动现金流 0 年 流动性和现金流分析 表 5.6 中的指标用以分析高发司的流动性状况和短期与长期偿债能力,包括流 动比率、速动比率、营运资本、现金比率、利息偿还能力比率、以及 2002 – 2005 年间的负债/权益股比率。 表 5.6:重庆高发司主要财务指标的分析与计算 指标 2002 2003 2004 2005 流动比率 1.8227 1.0852 0.8195 0.8638 速动比率 1.8209 1.0736 0.8127 0.8624 现金比率 1.0621 0.5226 0.5565 0.3823 利息偿还能力比率* 1.89 1.25 0.91 营运资本 (RMB 百万) 1 695,5 310,5 (915,9) (1 031,5) 负债/权益股比率 1.93 1.96 2.71 2.77 *出自标准普尔技术援助报告中的分析 流动比率和速动比率是衡量一个公司用其短期资产(包括现金、库存和应收 款)偿还短期债务(包括债务和应付款)能力的指标。2002-2005 年间,重庆高 发司的流动比率和速动比率从 1.8 大幅下降到 0.9。2001 年的流动比率为 2.8 (未 经证实)表明这种下降趋势已经持续了五年。这些指标提供的证据表明,重庆高发 司的现金状况在 2001-2005 年度期间一直在恶化。这种趋势在 2004 年以后有所增 强,该年的流动比率和速动比率都低于 1。低于 1 的比率表明,如果公司债务在此 时到期,它将无力进行偿还。虽然,这表明该公司的财务状况不佳,但并不一定意 味着公司会破产,因为公司可能会有其他融资渠道。营运资本指标由 2002 年的正 值变为 2005 年的负值,这很好地证实了重庆高发司较差的流动性。 75 利息偿还能力比率表明重庆高发司能够产生足够的税前收入来偿还利息。如果 比率低于 1,意味着一个公司无法从营运中产生足够的现金来偿还利息。 重庆高发司的负债/权益股比率在 2002-2005 年间从 1.9 增加到 2.7,呈现出持 续上扬趋势。由于投资来源于借贷,因此这一趋势似乎不太可能出现逆转。随着重 庆高发司的财务杠杆变得越来越高,在基于信用的借贷环境下,可能要为利率和利 差支付风险溢价。 长期债务偿还能力 重庆高发司的债务结构严重依赖于长期债务。现金比率表明了一个公司偿还短 期债务的能力,高发司为此对公司未来的现金流进行了分析,并推算出了 2005- 2015 年间的现金比率,结果如表 5.7 所示。表内数据直接取自重庆高发司提供的数 据。 表 5.7:重庆高发司 2005-2015 年的利润测算 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 核心经营收入 104,371 114,357 125,614 150,589 214,774 273,901 305,224 329,449 355,803 382,902 410,496 以现金支出的 30,505 20,606 47,470 25,167 34,889 57,466 65,940 72,954 104,718 86,878 86,946 核心经营成本 道路折旧 65,736 73,755 86,856 107,481 239,349 302,973 302,973 302,973 302,973 302,973 302,973 核心经营税收 与收费 3,444 3,774 4,145 4,969 7,088 9,039 10,072 10,872 11,741 12,636 13,546 核心经营利润 4685.76 16222.22 -12857.26 12971.56 -66551.54 -95576.73 -73761.39 -57349.82 -63629.50 -19584.77 7030.63 其他经营利润 238.00 810.00 888.00 1276.00 1582.00 2610.00 2868.00 3140.00 3444.00 3727.00 4045.00 经营支出 7300.00 7756.47 9093.79 10320.98 18234.78 22498.48 24748.32 27223.16 29945.47 32940.02 36234.02 财务支出 50262.00 55130.00 70719.00 88703.00 182930.00 305377.00 389976.00 376586.00 363834.00 345267.00 336169.00 营运利润 -52638.24 -45854.25 -91782.05 -84776.42 -266134.32 -420842.21 -485617.72 -458018.97 -453964.97 -394064.78 -361327.39 总利润 -52638.24 -45854.25 -91782.05 -84776.42 -266134.32 -420842.21 -485617.72 -458018.97 -453964.97 -394064.78 -361327.39 所得税 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 净利润 -52638.24 -45854.25 -91782.05 -84776.42 -266134.32 -420842.21 -485617.72 -458018.97 -453964.97 -394064.78 -361327.39 净资产 649438.00 603583.75 511801.70 427025.28 160890.96 -259951.25 -745568.96 -1203587.93 -1657552.91 -2051617.69 -2412945.08 净资产回报率 -8.11% -7.60% -17.93% -19.85% -165.41% * * * * * * 注: 1、折旧费用=将来营运里程计划 X 3.3%的折旧率; 2、补贴收入估算应基于政府的优惠政策。目前,这些估算还无法进行; 3、经营支出是当前每公里经营支出 X 特定年度的营运里程; 4、 649438=701445-52007; 5、收入来源为建设中的公路通行费收入和已经建成并投入运营的公路通行费收入。 76 小结 国际信用评级机构标准普尔对重庆高发司所作不考虑外在因素的总体信用评级 结果在本技援报告没有提供。由于重庆高发司的资本扩张计划不够灵活,加之监管 部门对定价的限制、交通流量风险高、公司倾向于采用较高的财务杠杆以及流动性 较差等因素,导致重庆高发司面临较大的经营和财务压力。但同时重庆高发司有优 良的建设管理业绩记录,而且政府持续提供强有力的经营支持和财务支持,这两大 优势弥补了上述不足。标准普尔的结论是,重庆高发司脆弱的财务状况是制约其评 级的一个主要因素。扣除利息、所得税、折旧和还贷前收入(EBITDA),利息偿 付率在过去四年中平均约为 1.6,在 2006 年则降至 0.75。营运资金流(FFO)在过 去两年中变为负数。重庆高发司一直靠出售公路和大量借款来保持正现金流。重庆 高发司对其流动性问题有着清醒的认识,目前正在考虑采用一些策略来解决这一问 题。 重庆高发司优良的建设管理记录是其信用等级的一大优势。从积极方面来看, 重庆高发司一直在使用既定的建设合同和项目管理程序,这促成了大量高速公路的 建设工作成功完成,且没有出现重大成本超支和工期滞后。然而,重庆高发司也面 临经营上的挑战,需要在今后五年中强化这方面的工作。 作为一家国有公司,南非国家公路局有限公司已拥有投资信用等级,其业务和 职能与重庆高发司相似。二者之间的比较进一步表明了导致高发司陷入财务困境的 主要结构性问题。虽然二者在技术能力、基础设施资产的质量和测算总值等方面旗 鼓相当,但南非公司的信用等级要高于重庆高发司,主要原因是前者在一套透明、 相对不变的经营范围内运作,并且公司章程已经为法律所认定。如果政府要求南非 公司从事其章程规定之外的活动,则公司可以依法要求政府向公司提供资金。此 外,南非公司在收费和不收费公路网络建设上的职能是分开的。尤其重要的是,南 非有明确的标准来区分收费和不收费公路,以确保非经营性项目(及财务上不可行 的项目)不会在没有适当预算支持的情况下转交给南非公司。 最后,先进且透明 的公司治理制度理顺了南非公司和政府之间的关系,保证了南非公司管理团队和政 府各负其责。 77 第六章 结论和建议 总结 地方国有投资集团公司模式在过去带来的便利与目前面临的困境 过去 10-15 年间,地方国有投资集团公司模式在推进中国城市基础设施建设 方面发挥了积极作用。地方国有投资集团公司模式的出现始自 20 世纪 90 年代初 期,当时中央政府根据分税制对地方政府进行财政转移支付。作为预算外实体,地 方国有投资集团公司为各城市提供了一个理想的平台,地方政府的土地转让收入等 主要收入来源不需要与中央政府共享。地方政府将大量现金流转移支付给了地方国 有投资集团公司,为其经营活动进行融资,包括还债。但是, 20 世纪 90 年代初期 以来,政策变化和市场趋势共同导致了这样一种形势:地方国有投资集团公司积累 了大量无法由投资和现金流支撑的债务。导致地方国有投资集团公司债务增长、并 且仍在以不合理的速度继续增长的主要原因如下: ƒ 20 世纪 90 年代初期以来的财政体制改革不仅限制了地方政府擅自收费的数目 和范围,而且将很多此类收入纳入预算管理。例如,大量市政收入投向预算内 指定的任务,而不是预算外支持的实体, 如地方国有投资集团公司。 ƒ 虽然地方政府收入中可以提供给地方国有投资集团公司的部分已经大幅减少, 但是将基础设施建设作为评定地方政绩的激励措施并没有改变。 ƒ 金融市场流动性仍然促使银行大胆发放贷款。 ƒ 由于存在国外投资者有意购买中国国内银行的预期,银行不愿意注销以前贷给 地方国有投资集团公司的坏账。同时,地方政府很难让投资公司拖欠贷款。 ƒ 基础设施融资采用了滚动式短期贷款,这种融资方式导致地方国有投资集团公 司的借贷规模不断扩大。 由于不能发行市政债券,地方国有投资集团公司作为地方政府进行基础设施建 设融资的唯一可用平台将继续发挥作用。但是,现有地方国有投资集团公司模式要 求进行大刀阔斧的体制改革,以便进一步完善中国基础设施建设体系。具体讲,地 方国有投资集团公司模式必须超越传统的以建设为导向的平台,发展成一个经营性 的公司平台,而且为确保财务可持续性,这个平台应该进一步走市场化道路。 中国政府目前的政策是逐步引导地方国有投资集团公司形成如下模式:作为独 立的实体开展经营,基于其自身信用借贷开展基础设施建设,不断加大私营部门的 参与力度。然而,中央政府有关部门的这些想法并没有正式推行或得到全面认可。 目前的政策趋势表明,为了引导地方国有投资集团公司沿着正确方向发展,投资公 司、地方政府和中央政府都要采取相关措施。 地方国有投资集团公司发展的主要“瓶颈” 重庆市政府决定依照行业和职能将地方投资公司作为专业性企业进行重组的决 定迈出了中国地方国有投资集团公司改革的重要一步。然而,重庆市国有投资集团 78 公司发展战略取决于投资公司制度建设的质量和速度,而后者可以由重庆市政府实 施。除非一些限制地方国有投资集团公司发展的关键问题(尤其是那些与缺乏清晰 的经营目标和公司治理相关的问题)得以解决,地方国有投资集团公司不太可能有 能力实施重庆市政府那些非常明智的、具有前瞻性的战略。虽然《公司法》为地方 国有投资集团公司作为地方政府融资工具的成立提供了法律依据, 但该法律及其 实施条例(或中央政府的其他相关法律)并没有就如何有效利用投资公司这一工 具、流动性、地方政府责任或公司治理及地方国有投资集团公司与地方政府的关系 等重要方面予以明确。 地方国有投资集团公司案例研究——对重庆高发司的信用分析 标准普尔对重庆高发司开展了发展阶段信用分析与财务责任和能力评估,这项 工作有效地启动了地方国有投资集团公司财务绩效基准制定进程。如果能在多个城 市对多个地方国有投资集团公司进行类似评级活动,就有可能建立起一整套财务指 标和其他评定地方国有投资集团公司绩效的软硬基准。标准普尔对于重庆高发司的 分析和评级很令人鼓舞,因为评级机构分析出重庆高发司的问题主要是财务杠杆问 题、公司治理问题以及技术能力和资产质量问题。 重庆高发司与南非国家公路局有限公司之间的比较进一步表明了导致重庆高发 司陷入财务困境的主要结构性问题。虽然两个公司在技术能力、基础设施资产质量 和测算总值等方面不相上下,但南非公司的信用评级高于重庆高发司,主要原因是 前者在一套透明和基本稳定的经营范围和章程下运作,并且其章程具有法律地位。 如果政府要求南非公司从事其章程规定之外的活动,则公司可以依法要求政府向其 提供资金。此外,南非公司在收费和不收费公路网络建设上的职能是分开的。尤其 重要的是,南非政府通过明确的标准将收费公路和不收费区分开,目的是确保非经 营性项目(即在财务上不能自负盈亏的项目)不会在没有适当预算支持的情况下转 交给该公司。最后,先进、透明的公司治理制度界定了南非公司和政府的相互关 系,确保了南非公司管理团队和政府各负其责。如果重庆市政府和重庆高发司管理 层能够通过率先改革试点来处理体制性问题,建立基本的财务管理能力,并建立一 套战略性资产管理和融资计划(该计划应能考虑高发司资产的未来现金流潜力), 那么重庆高发司应该有能力在中短期内显著提高其信用等级。 财务风险与机遇 在基于信用的融资尚未通行的环境下,目前处于财务困境中的地方国有投资集 团公司的地位有可能继续下降。随着中国城市基础设施建设力度的加大,全国各地 国有投资集团公司财务状况可能会相应恶化。地方国有投资集团公司财务运营的数 据不够透明、不易得到的问题应予以关注,这有可能成为制定适宜地方国有投资集 团公司政策的障碍。我们不清楚地方政府是否在任何情况下都能全面了解其所属投 资公司的财务状况。从积极的方面来看,对重庆高发司的分析及其与南非国家公路 局有限公司的比较表明,至少有一些地方国有投资集团公司的问题与现金流相关, 而非总体资产负债状况。这主要是由于向地方国有投资集团公司提供的融资在很大 程度上不是基于其资产/现金流状况,而且投资公司缺乏必要的讨价还价的权力以 79 及制定适合其投资活动的战略性融资计划的能力。因而,如果能引入以成果为导向 的主动性战略方法,解决地方国有投资集团公司的体制性障碍,重振其财务程序并 进行必要的检验,也可能会带来资产升值,为地方政府带来现金流。总的来看,虽 然存在着与地方国有投资集团公司运作相关的财务/财政风险,但地方国有投资集 团公司模式作为一项公共政策,无疑为中国地方政府带来了益处。不难设想,未来 地方国有投资集团公司将有能力和财务实力在证券市场上市,发行组合债券,并采 取其他能够极大地促进中国城市增长的创新型融资方式。地方国有投资集团公司将 如何并在何时进一步迈向市场化是一个急需解决的公共政策问题,因为进一步迈向 市场化不仅会给中国城市带来很大的风险,也会带来巨大收益。 建议 这一部分是针对重庆市各国有投资集团公司的制度建设提出的建议。 对于重 庆高发司作为重庆市国有投资公司的试点公司,在后一部分提出了具体建议。 建议——重庆国有投资集团公司的制度建设 有关重庆市国有投资公司制度建设的建议可以归纳为三个相关内容,只有这三 个部分同时推进才能达到理想的效果。尤其是,如果没有实施要素 I 和 II 中确定的 支持性改革措施,地方国有投资集团公司就无法有效地采取基于信用的借贷方式。 投 资 公 司 制度建 设 要素 1 要素 2 要素 3 提高基础设施建设的市场 向 经营 性公司模式 过 渡 采用基于信用的借贷 化程度 做法 要素 I——提高基础设施发展的市场化程度 1、对地方国有投资集团公司承担的指令性业务进行审核、重组修订和再建 a. 对所有地方国有投资集团公司的指令性业务进行详细审查,并将这些指令 性业务区分为经营性 16 、准经营性和非经营性的,并为如何定义“经营 性”项目制定一套方法。 b. 建立一套制度,为准经营性和非经营性的业务提供可行的预算,保证业务 的财务可行性。 c. 将投资责任与融资来源挂钩,确保投资公司只为那些能够产生现金流和还 本付息的项目进行融资借贷。 d. 在上述三项工作的基础上,改进地方国有投资集团公司的经营规则,最好 将其纳入法律,以投资公司经营范围的透明性、稳定性和可预见性。 16 经营性项目指财务上可行的项目,即所产生的现金流能支付成本的项目。 80 e. 建立健全公司治理结构,确保投资公司和政府承担相应责任。 2、进行财务评估以减少风险并建立基于信用的地方国有投资公司借贷制度 a. 对所有地方国有投资集团公司进行内部财务评估,以查清其真实财务状 况,更好地了解与每个投资公司相关的财务风险。 b. 采取措施来解决可能存在的任何问题,确保该问题不再恶化。 c. 建立监督制度,防止问题再次发生。 d. 着手选定基于信用进行借贷的地方国有投资概算进行试点。这一过程可该 包括发展阶段信用评级,然后采取适当步骤,通过关键领域的战略建议和 援助加强信用评级。这些关键性领域包括:资产优化利用、战略地规划和 财务工程/制度。 3、提高私营部门的参与程度 基础设施建设的市场化进程应该与提高私营部门在融资与营运方面的参与程度 同时推进。为解决合格私营部门主体缺乏的问题,建议大胆创新,推出试点项目与 感兴趣的国际投资机构合作。 要素 II——向经营性公司模式过渡 1、建立健全内部控制制度。要素 I 中建议的公司治理制度要求建立战略性更 强的内部控制体系。 这种体系应建立在绩效基准、对总体规划的问责制和透明汇 报制度的基础上。 2、实施综合预算制度。为资本和经营支出建立一个可靠的、综合性预算程序 不仅会帮助 地方国有投资集团公司建立财务和经营纪律,也有助于明确其经营范 围和指令性任务。 3、完善风险管理制度。地方国有投资集团公司可以通过采用风险记录单或类 似工具对当前风险进行持续评估和识别新风险的方式来完善风险管理机制。简易风 险记录单样本见附十。 4 、改进管理信息系统。地方国有投资集团公司缺乏现代管理和信息系统 ( MIS ),包括财务和项目管理软件。低质量信息使投资公司管理层难以做出及 时、准确的决策,尤其是与战略规划相关的决策。要清楚地了解 MIS 升级的成本 与效益,这一点很重要;但投资公司应至少能够利用目前中国市场很容易获得的软 件来改进其 MIS 管理系统。 5、提高对资产管理的重视程度。更加注重对现有资产的优化利用是向经营性 公司模式过渡过程中的一个关键因素。建议地方国有投资集团公司建立一个固定资 产和无形资产(使用权)管理数据库,同时建立使用权利的框架,制定相关措施, 81 以便在适当的时候和合适的契机将这些资产用于市场交易。如果有使用者需要或具 有使用价值的话,公司所有资产应该都具有潜在价值。 要素 III——采用以信用为基础的市场借贷方式 1、财务管理和财政职能。地方国有投资集团公司在公司内部控制制度尚不健 全时,应该考虑进行资金流动性管理,同时鉴于承担了部分财政职能,还要制定一 套债务管理框架。 2、简化重庆市政府的财政援助和转贷程序。目前,地方政府通过多种渠道提 供直接和间接(基于政策的)财政援助来协助投资公司为新项目融资。这些政策措 施虽然使项目获得了融资,却致使投资公司承担了还贷责任,但其现金流不足以还 贷或安全还贷。对准经营性项目,应建立一套明确的融资制度,这重庆市政府在不 有损公司财务可行性的情况下提供财政援助,使项目具有“经营性”。建议重庆市 政府以注册资本(股本)形式提供,或者将援助直接提供给项目(而不是通过投资 公司转贷)以降低项目成本。 3、对地方国有投资集团公司进行综合性财务评估。非常重要的一点是,重庆 市政府应全面掌握各投资公司的财务状况,以便了解其潜在财务问题的严重程度, 并为每个投资公司确定适当的借贷上限。 4、建立财务绩效基准。对重庆市政府来说,重要的一项工作是要着手制定针 对国有投资公司财务绩效的定性或定量评价基准。主要定性和定量评价基准详见下 表。如果反复与大量地方国有投资集团公司一同开展工作,最终将有助于建立针对 中国地方国有投资集团公司的代表性绩效评价基准。 财务责任和能力评估 要素 说明 战略管理、组织结构和企业文化 组织结构的明晰程度和管理团队的质量 财务政策和财务计划 预算和资本结构管理 经营管理 经营职能的质量 财务信息公开及向地方政府汇报制度的明晰 透明度和汇报制度 程度 所有权结构和政府影响力 所有权的明晰程度;地方政府的管理记录 公司治理结构,包括监督框架和管理团队的 治理结构、独立性和有效性 职业独立程度 82 财务绩效和赢利能力 风险分类 子项 说明 法规 政府行业/市场法规的连续性和可靠性 市场力量,特别是与经营范围和承受能力相关 业务风险 市场 的市场力量 经营 专业实施技能;资产建设、经营和管理能力 竞争 来自其他国有企业和私营部门的直接或间接竞 争 有关在允许范围内可使用的最大财务杠杆方面 的政策及投资风险政策 ;反映真实财务状况 财务和会计政策 的合理会计标准。 利润率 财务风险 赢利能力和现金流保 FFO 与总债务的比率 护 EBITDA 与利息的比率 资本结构和债务管理 资产债务管理;外汇风险;利率风险 财务灵活性 筹集额外股本和债务来管理流动性问题的能力 建议——重组重庆高发司,使之成为重庆国有投资公司的典范 重庆高发司财务和运营方面取得成功对于重庆市的长期发展是非常重要的,因 为公司为成功地实施和验证重庆市政府对投资公司制定的政策提供了一个理想的平 台。重庆市政府可以利用国际组织(如世界银行)的技术援助和创新型融资方式将 重庆高发司作为国有投资公司重组和改革的试点单位。具体讲,在国际组织帮助和 重庆市有关部门的领导下,重庆高发司可以过重组成为财务和业务上都独立的国有 投资公司,而这正是重庆市政府的政策和目标。 重庆政府投资公司改革和发展应以下四个方面为指导: 要素 I ——财务重组 作为一个像重庆高发司这样的市政实体,在扩建重庆基础设施期间采用高财务 杠杆的做法并不罕见。然而,如第五章所述,重庆高发司的流动性目前已经到了难 以为继的境地。避免重庆高发司陷入严重流动资产危机应该成为重庆高发司管理层 和重庆市政府工作的重中之重,可能的补救措施必须包括以下方面: 1.重庆高发司今后产生的债务应该尽可能地从重庆市政府的资产负债中分离出 去。这就要求重庆市政府进一步明确不对投资公司债务提供担保的政策。 83 2.立即采取措施减轻重庆高发司的还贷负担(详见现金注入部分的建议)。 3.对重庆高发司的资本结构和财务运营进行重组,以确保其不需要重庆市政府 直接或间接担保就可以发行债券,而发行债券是由对重庆高发司的投资信用 评级支撑的。这就要求对重庆市准经营性的收费公路项目建立一个合理、透 明且具有可预见性的收入组合,包括使用费(通行费收入)和重庆市政府的 预算支持。 其他可能有助于财务重组的措施: 1.在公司内部控制制度尚不健全时,建议进行流动性管理,同时鉴于公司承担 了部分财政职能,还要制定一套债务管理框架。 2.在重庆高发司建立有效的、综合性预算程序,将高层管理人员和财务人员的 关注意力从具体项目的财务安排转移到整个公司的财务可行性上来。 3.重庆市有关部门对重庆高发司的转贷应该作为借贷来对待,并且要实行与借 贷相同的审批和管理控制。 4.与重庆市政府对重庆高发司准经营性项目提供预算支持的做法不同的是,所 有由重庆市政府直接向重庆高发司提供的援助只应采取增加公司注册资本 (股本)的方式。 要素 II ——流动性管理 重庆高发司高财务杠杆现状可以通过战略性注资和减少现金流量需求来解决。 在国际机构技术援助和创新融资策略的帮助下,可以尝试以下主要方法来解决重庆 高发司的流动性问题: 1.在国际市场上出售 1-2 条已建成的收费公路。国际投资者,包括国际公路 运营商,已经对投资中国的基础设施显示了浓厚兴趣。一个具有创新性、精 心构建的、能够充分体现重庆高发司资产和价值的试点交易,可以解决重庆 高发司目前的现金流问题,并为中国类似的基础设施交易提供范例。 2.重庆市政府对重庆高发司进行资本(股权)注入。为了应对不断扩大的经营 范围和指令性计划,重庆高发司已经负债累累。作为重庆高发司的所有者, 重庆市政府可以通过注入资本来稳定重庆高发司的财务状况,尤其是其现金 流状况。但至关重要的是,重庆市政府新注入重庆高发司的股本不能直接用 于新项目建设,而是用于改善公司的财务状况,即用来提高重庆高发司的流 动性,以使其能够进行有效的财务重组并且不需通过重庆市政府的担保就能 从市场上募集到必要的资金。 3.延长还款期。重庆高发司的债务是一个接一个项目累积起来的,目前不能满 足公司的融资需求。公司当前的债务与其资产配置尤其不匹配。因此,重要 84 的是要对重庆高发司的资本结构进行全面评估,对现有债务进行重组使之与 公司优质资产的长使用寿命相匹配。如果这种方法与上述财务重组建议一起 实施,就有可能取得成功。重庆高发司仍将需要国际或国内贷款机构的技术 援助和创新融资方式支持。 要素 III ——公司治理改革 如果不强化公司治理框架,重庆高发司的财务重组和财务独立目标就无法实 现。明晰的公司治理结构要求重庆高发司将工作重点转向增强总体财务可行性(即 公司资产负债表),也要求公司管理层和重庆市政府有关部门各负其责,各尽其 能。以下四项内部制度应该成为结构治理改革的重点。如有可能,可以通过建立受 董事会直接领导的委员会来实施改革。 1. 资产负债管理委员会:制定有关公司从流动性、投资、利率和信用等方面 规范财务风险管理活动的政策和控制机制。委员会在评估公司财政职能绩效 的同时,还为每一风险类别制定风险管理指标。所有控制机制都应在重庆市 国资委授权和政府其他法规规定的范围内制定,并且需要经过董事会批准。 2.项目评估委员会:对所有拟议项目进行监督,确保上报董事会批准的所有可 行性研究报告和其他文件满足目标财务可行性标准以及社会和经济可行性标 准的要求。其中,财务内容包括从车辆通行收费收入和政府预算中为准经营 性项目安排必要资金。 3.合同委员会:监督所有合同的授予,监督合同执行进度。 4.审计委员会:审查所有会计政策和财务报告,确保有效的内部控制机制得到 执行。这项工作包括对风险评估的监督。确保执行年度内部和外部审计规 定,开展监督工作,从而确保重庆高发司逐步采用符合国际公认会计准则的 会计政策。 要素 IV——使用收费公路特许经营协议 重庆高发司应该在收费公路的建设中战略性地增加使用特许经营协议,以减少 对于其表内融资的需要。特许经营协议的优势在于,重庆高发司在特许经营期间不 必为基础设施的建设和维护承担任何费用,而且在特许经营期满后,可以得到没有 任何负债的资产。更进一步讲,这些特许经营项目的融资不需要依靠重庆市政府的 资金支持,并且可以被视为“表外融资”项目,因为大量风险转给了私营部门。重 庆高发司在以下两方面需要技术援助:(1)解决与准备特许经营协议/项目相关的 技术问题;(2)与国内和国际符合资格要求且感兴趣的私营部门合作伙伴取得联 系。 85 附件一 重庆高速公路发展有限公司简介17 重庆高发司是重庆市政府下属的一家投融资公司18。公司负责重庆市所有高速 公路的融资、建设和经营。公司注册资本达 20 亿元人民币,是一家大型国有企 业。重庆高发司的经营活动受重庆市国资委和重庆市交通委的监督。按照建立现代 企业制度的要求,公司依法建立了一套治理制度,实行董事会领导下的总经理负责 制。 重庆高发司的前身是重庆高速公路建设管理处(成立于 1987 年)和重庆高级 公路建设指挥部(成立于 1988 年)。公司成立于 1994 年,主要目的是为重庆高速 公路建设筹集资金,但在 1997 年进行了重组,当时公司的日常事务转移到了前重 庆交通局的对外经济事务处。到 2000 年 10 月,为整合所有高速公路建设中的可用 资源,重庆高发司正式成立。重庆高发司的主要职责是收费公路的融资、建设和经 营,包括收取通行费和偿还贷款。目前,重庆高发司是重庆市政府所属八大投融资 集团公司之一。2004 年 10 月,重庆高发司将其建设职责和经营职责分开,成了两 家分公司,它们再根据主营区域和职能进一步组建内设机构。重庆高发司与其他公 司合资合作,共同承担了重庆的“二环八射”收费公路建设工作,计划建设 2000 公里收费公路,其中 1200 公里已建成。 除了管理收费公路的建设和经营,重庆高发司的目标还包括加强内部管理、扩 大商业领域(新业务开发)、建立反腐败规章和发展多元化业务(财务可持续 性)。 17 资料来源:以重庆市财政局提供的关于重庆高发司的文章为基础,世界银行进行了少数几处编辑改动。 18 “投资”指投资经营活动,“融资” 指借款授权。 86 附件二 地方国有投资集团公司模式与国家政策 地方国有投资集团公司是随着中央对地方政府的政策变化而组建的,其创立源 于中央政府于二十世纪九十年代初发布的一项政策,即基础设施建设责任应从地方 政府部门职能中脱离,并以公司化形式并入各市政实体。在中国,这一战略常常被 称作基础设施建设 “市场化”。多项相关的财政和金融政策也为中国城市中以地 方国有投资集团公司带动起来的基础设施建设提供了重要支持。其中,财政政策尤 其成为地方国有投资集团公司模式发展的关键驱动因素。中国从亚洲金融危机后实 施的积极财政政策于 2004 年开始向稳健财政政策转变,这无疑大大有助于解释地 方国有投资集团公司逐步面临较大财务和经营压力的原因。现将主要政策内容描述 如下: 1、基础设施建设和对地方政府领导的激励机制。中国政府实行一套全面的多 年期汇报制度,以每五年规划为一个进度监测阶段。五年规划是在各级发改委领导 下制定的,它规定了工程建设目标以及国民生产总值增长率等经济增长基准,这些 目标和基准又层层落实到地方政府的的地区发展目标上。各级政府都很严肃地对待 这些目标;目标的进展状况由各级党委监测。国家规划确立的目标构成各级政府领 导的关键激励制度架构,因为这些地方领导如果完成或超额完成这些目标就会受到 奖励。基础设施建设(工程建设目标)被广泛视为衡量地方领导政绩的最重要指标 之一。 2、财政放权。中国经济自由化时期之前实行的是指令性经济,地方政府完全 依赖于中央政府。那时,中央政府做出有关收入征收的所有决定并根据中央政府确 定的优先事项向地方政府分配收入。1978 年开始的经济改革也使经济上的权力下 放到地方政府。始于 1980 年的财政放权进程将许多权力下放给地方政府,以便将 资金用于其自身需要。到 1988 年,这一进程演变为六种中央和地方政府收入共享 包干制度,包括中央和地方包干共享增量收入、按比例共享基本收入、按比例共享 基本收入外加增量收入共享、包干规定的增量缴纳数额、固定缴纳数额以及中央政 府固定补贴等。1993 年,曾对这一制度进行了修改, 这为地方政府独自做出有关 收入征收和经济发展的决定赋予了更多权力。重要的是,该制度激励地方政府将主 要创收活动转向不受收入包干制度约束的预算外经营。这样,地方国有投资集团公 司就为地方政府提供了一种理想的预算外平台,使其可以利用新赋予的权力征收各 种专项税费以及土地租赁收入,从而为市政基础设施建设提供资金。 1994 年,中央政府开始收回先前下放给地方政府的创收权。1994 年的财政改 革以税收和收入分配制度取代了收入共享包干制度,前者减少了地方政府分享财政 总收入的份额。1994 年以来,地方政府创收来源及其向地方政府提供的收入额大 幅减少。同时,地方政府的支出责任却没有发生变化。需要重点指出的是,尽管财 政压力大大限制了地方政府(及其所属实体)创收的权力,但新制度没有直接叫停 地方政府利用诸如国有投资集团公司等预算外实体进行融资的做法。下图 A2.1 表 很好地描述了 1994 年税制改革后地方政府收入的变化情况。 87 图 A2.1:1994 年税制改革后地方政府收入变化情况 中国财政收入及其结构 25000 20000 15000 财政收入 (亿) 10000 5000 收入 全国财政收入 中央财政收入 地方财政收入 0 1978 1985 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 财年 3、地方政府权力。地方政府预算由地方人民代表大会立法批准,即地方政府 不需要将其预算提交上级政府批准19。然而,地方政府必须向上一级政府汇报其预 算,并且预算必须符合《预算法》。《预算法》禁止地方政府实行赤字融资、市场 借贷以及发行市政债券。1993 年底开始实行的税费改革将批准地方政府设立新税 种和修改地税税率的责任上收到了中央政府。从下图可以看出, 1993 - 2001 年 间,可以从地方政府税费中列支的基础设施建设总支出所占比例出现了急剧下降。 尽管缺少最新数据, 但估计这一趋势一直持续到 2006 年。 图 A2.2:通过收费融资的城市基础设施投资所占份额 (单位:百万人民币) 600 50 500 40 400 30 300 20 200 100 10 0 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 政策性收费 比例 来源:秦虹(建设部政策研究中心副主任):《中国市政公用设施投融资现状与改革方向》 19 中国的三级预算体系包括中央政府、省政府和市政府。 88 很明显,在地方政府收入日益萎缩、地方政府增加费率或出台新的地方费种的 权力日益弱化的狭窄空间内,地方国有投资集团公司为地方政府继续进行基础设施 建设投资提供了为数不多的剩余途径之一。然而,地方政府及其所属实体支付预算 外借贷的能力自 1993 年以来严重削弱。这一点特别重要,因为基础设施需求(以 及由此引发的筹集预算外基建支出的需要)在同一时期稳步增加。 4、金融业发展和银行业改革。二十世纪九十年代初期以来,政府部门大力推 行了基础设施建设“市场化”战略。中国的所有银行都均为国有银行,因此利用银 行部门为城市基础设施建设融资成为公认的国家政策。地方政府所属实体用于为基 础设施建设融资的市场借贷也蕴含着风险。据报道,与地方政府所属实体借贷相关 的大多数未偿债务都属于中短期贷款,即 5- 8 年期贷款。用于为基础设施项目 (根据其定义这种项目的酝酿期都很长)融资的短期债务对地方政府所属实体的现 金流构成了更大压力。然而,对于可以从当时国有银行获得低息或者灵活展期贷款 的地方政府所属实体来说,这种贷款期不匹配的现象还不算什么问题。而且,中央 政府也在继续发行基础设施债券用于向地方政府转贷和转赠。例如, 1998 - 2004 年,中央政府通过发行债券向地方政府提供了大约 1317 亿元资金。预计根据目前 的稳健财政政策,债券发行量将会削减。 近年来,向地方政府提供的基础设施建设预算支持逐步下降,但同期地方政府 预算外实体市场借贷额的大幅增加对此提供了补偿。下图显示了 1991-2001 年期 间地方政府所属实体市场借贷额的急剧增加,这与图 A2.2 显示的地方政府基础设 施建设预算支持的下降趋势密切相关。 图 A2.3:通过贷款融资的城市基础设施投资所占份额 (单位:百万人民币) 800 40 600 30 400 20 200 10 0 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 国内贷款 比例 2001 年,地方政府所属单位用于城市基础设施建设的银行贷款总额为 742 亿 元人民币20。 估计市场借贷额就是自此出现持续大幅度增加的。此外,地方政府预 算外实体市场借贷额的急剧增加似乎还伴随着这样一种现象:预算外实体的财务账 目越来越缺乏透明度。尽管一些锐意改革城市(如重庆)的地方国有投资集团公司 20 注意 742 亿元人民币只包括城市基础设施。 89 和其他预算外实体都可以提供账目,但却不可能获得有关目前地方实体基础设施建 设的市场借贷总额。 现行银行业改革也大大改变了地方政府(及其所属实体)和银行之间的关系。 金融管制放松以及预期来自外国银行的竞争要求国内银行提高其信用标准,清理不 良贷款。银行不断强化对资产负债情况的审查意味着地方政府所属实体难以再轻而 易举地借新还旧。现行体制下的激励机制也导致银行不愿意拖欠贷款或核销贷款。 但还应注意的是,银行还在继续向地方政府所属实体提供信贷,这是因为:(a) 流动性过剩以及激烈的市场竞争,(b)银行信用评估能力低下,(c)地方政府暗 示担保。 目前,私营市场仍不能有效地基于信用决定是否进行投资,地方政府所属实体 借贷效果低下,这迫使中国政府在开发其他基础设施融资渠道时持谨慎态度。例 如,财政部(实际应为国家发改委)就采取非常保守的做法,对地方公司债券发行 申请进行逐个评审,而不是建立一套以规则为基础的地方实体公司债券发行制度。 旨在建立市政债券发行框架的政策改革进展看上去非常缓慢。 90 附件三 重庆市背景介绍 地理位置 重庆位于中国西南部长江和嘉陵江上游的交汇处,毗邻四川、湖北、湖南、贵 州和陕西五个省份,拥有贯通中国东西部的重要战略地位。重庆是中国四大直辖市 之一, 直接由中央政府管理。全市幅员面积 83,000 平方公里,人口 3100 多万,辖 43 个区、市、县。重庆是中国西部唯一一个兼有水陆空三种交通方式的交通枢 纽,五条连接东西、纵贯南北的国家级高速公路在此相交,3,000 吨级轮船可直接 从上海港沿长江航行到达重庆港。重庆江北国际机场是全国主要航空枢纽之一。 经济地位 重庆市是中国西南部和长江上游地区的经济龙头。作为中国四大直辖市之一, 重庆是一个现代化的港口城市,在区域和全国经济发展中发挥着重要作用。重庆是 中国最古老、发展最快的工业基地之一,也是西部电网的主要配送中心。重庆直辖 市的成立推动了老工业基地的升级改造和大规模基础设施建设投资。由于三峡大坝 的修建,重庆市还经历了前所未有的移民。中央政府和重庆市政府决定将重庆建成 “三个中心(商贸中心、金融中心及科技、教育和信息中心)、两个枢纽(交通枢 纽和电信枢纽)和一个基地(现代化高科技工业基地)”。 促进重庆发展的国家政策纲要 中央政府的数项政策在重庆的发展过程中发挥了关键作用。尽管近年来中央政 府向重庆直接注入资金的势头有所放缓,但这些战略以及资金充足的配套项目的影 响是无可否认的。其中几项相关性最大的政策如下: 1、“西部大开发”战略。这一重要的、资金充裕的国家西部开发战略与重庆 的远景规划和目标完全吻合,为重庆提供了有形的中央政府财政支持,并直接促进 了重庆基础设施和其他重要服务设施的建设。例如,1999 年中央政府从国债中为 重庆安排了 36.8 亿元人民币,占当年重庆预算收入的 41%。2000 年,中央为重庆 安排的国债资金大幅增加到 65 亿元(比上一年度增加 77%),占当年重庆市预算 收入的 62%。重庆升格为直辖市,使其在同甘肃、陕西和四川等其他西部省份争 取中央政府有限的“西部大开发”资金中获益匪浅。 2、 “构建和谐社会”。近年来,中央政府大力推行“构建和谐社会”政策, 特别注重城乡统筹发展。这项政策对重庆的发展具有重要影响,因为中央政府打算 安排重庆实施“大城市带动大农村”的新发展战略。与其他三个直辖市(北京、天 津和上海)不同,重庆农村地区面积广大,山区贫困人口众多,且三峡库区需要安 置大量移民,这些因素使得重庆基础设施建设成为中央政府资金和政策支持的重 点,目的在于提高重庆城市化进程的效率。 91 经济增长 如下图所示,从 2001 年至 2006 年,重庆市年均 GDP 增长率达到 11%。重庆 经济依托四大支柱产业:(1)汽车;(2)设备制造;(3)自然资源加工;(4) 高科技。重庆是中国最大的摩托车生产基地和第三大汽车制造基地。作为一个老工 业基地和自然资源丰富的地区,重庆在设备制造以及自然资源加工方面尤其具有优 势。当前,重庆市政府正在推动高科技成为其四大支柱产业之一。 图 A3.1:重庆 2001-2006 年 GDP 增长率 14 12 GDP 增长率(%) 10 8 6 4 2 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 来源: 重庆市财政局 2006 年,重庆市增长率高于全国平均水平。2005-2006 年,由于严重夏旱, 重庆农业增长率为 -7.5% ,但制造业增长 18% ,建筑业增长 10% ,服务业增长 14%;农业、工业和服务业对总产值的贡献率分别为 12%、43.2%和 44.8%。推动 重庆经济强劲增长的主要因素包括:(1)固定资产投资增加 26.7%;(2)摩托车 产量增长 33.7%;(3)汽车制造增长 76.5%。 大多数国际和本地观察家都看好重庆的经济发展前景。 2003 年,世界银行 (依据投资环境)将重庆评为当年中国排位第 5 位的最具有竞争力城市。这一排名 很重要,不仅仅表明了一个西部经济发展龙头的崛起,而且代表着中国经济拥有了 新的非出口型优势,因为重庆在出口方面远远落后于很多东部沿海城市。 92 表 A3.1:八家投资集团公司财务状况 重庆市高速公路发展有限公司 重庆市开发投资有限公司 重庆市地产集团(CREG) 重庆市城市建设投资公司 (CEDC) (CDIC) (CUCIC) 重庆市高速公路发展公司负责 重庆市开发投资有限公司是 重庆市地产地团负责土地储 重庆市城市建设投资公司是城 重庆地区高速公路建设、管理和融 轨道交通、铁路投资、建设和管 备和整治、基础设施项目以及其 市基础设施的主要融资渠道、市区 资。2006 年底,公司总资产为 500 理以及城市化主要基础设施的综 他公益项目的投资、融资和建 道路和桥梁建设的主要负责方及基 亿 元 人 民 币 , 总 负 债 345 亿 人 民 合投资工具。 2006 年底,公司 设 。 2006 年 底 , 集 团 总 资 产 为 础设施项目的主要土地所有方。 币,债务/资产比率为 69%。公司过 总资产为 106 亿元人民币,总负 290 亿元人民币,总负债 130 亿人 2006 年底,公司总资产为 436 亿元 去 三 年 中 累 计 投 资 264 亿 元 人 民 债 62 亿人民币,债务/资产比率 民币,债务/资产比率为 45%。过 人民币,总负债 262 亿人民币,债 币,融资 304 亿元人民币,公司投 为 59%。公司过去三年中累计投 去三年中,集团累计投资 145 亿 务 / 资产比率为 60% 。公司过去三 资和完成的主要项目包括渝(重 资 75 亿元人民币,融资 55 亿元 元 人 民 币 , 融 资 167 亿 元 人 民 年中累计投资 163 亿元人民币,融 庆)邻(水)高速、綦(江)万 人民币,公司投资和完成的主要 币,收购了曾家岩、无线电厂、 资 297 亿元人民币,公司投资和完 (胜)高速、合(川)武(胜)高 项目包括轨道交通 2 号线和 3 号 重庆第三纺织厂、设备工厂旧 成的主要项目包括国际会议中心、 速和万(州)开(县)高速。 线项目、渔嘴开发、土地储备以 址、大学城、西永微电子园区、 规划展览中心、石板坡长江环形大 及同兴垃圾处理场。 中南商务区以及悦来地块的地 桥、大坪枢纽项目和菜院坝长江大 “十一五”期间,公司计划投 产。集团还投资完成了包括少年 桥、嘉华大桥以及牛滴路。 资 823 亿元人民币建设更多高速公 “十一五”期间,公司计划 宫、新溉路、三峡博物馆、奥林 路项目,其中包括重庆-遂宁、万 投资 230 亿元人民币建设市区轨 匹克中心、科技博物馆、高九路 “十一五”期间,公司计划投 州-云阳、云阳-奉节-巫山、石 道交通项目(3 号线和 1 号 和嘉悦大桥在内的主要项目。此 资 250 亿元建设渝东长江大桥、朝 柱-忠县、红安-忠县、红安-酉 线)、涪利铁路、兰渝铁路和南 外,集团还共同投资成立了大东 天门长江大桥、嘉华大桥和北 / 南 阳、酉阳-大涵-黔江、垫江-忠 涪铁路、渔嘴开发、鹿角地块开 方人寿保险公司。“十一五”期 延长线项目、朝天门隧道、白市驿 县,水江-界石、合江-江津、武 发以及重庆机场扩建工程三期项 间,集团将投资 250 亿元用于九 -西彭路以及蔡家-双碑路。 隆-彭水-黔江以及外环路。 目。 龙坡地块、蔡家地块和南川新城 的土地储备、嘉悦大桥、第八医 院、中医院搬迁、图书馆、国泰 艺术中心、811 微电子园区的 811 工厂以及中韩国际工业园的建 设。 93 重庆市能源投资集团公司(CEIG) 重庆市交通旅游投资集团有限公司 重庆市水利投资(集团)有限公司 重庆市水务控股(集团) (CTTIC) (CWRIC) 有限公司(CWWCG) 重庆市能源投资集团负责电力、燃气 重庆市交通旅游投资集团有限公 重庆水利投资(集团)有限公司负 重庆水务控股集团有 和煤炭项目的投资及管理。2006 年底,集 司是公路投资、建设和管理以及旅游 责水利项目和小水电厂的投资建设以及 限公司负责向城区提供一 团总资产为 160 亿元人民币,总负债 72 景点投资、开发和管理的工具。2006 供排水项目的投资管理。2006 年底,公 体化的供排水、污水处理 亿人民币,债务 / 资产比率为 45% 。集团 年底,公司总资产为 193 亿元人民 司总资产为 68 亿元人民币,总负债 32 服务。 2005 年底,公司总 在过去三年中累计投资 18 亿元人民币, 币,总负债 112 亿人民币,债务/ 资 亿人民币,债务/资产比率为 47%。公司 资产为 108 亿元人民币, 融资 5 亿元人民币,公司已投资完成 5 座 产比率为 58%。公司过去三年中累计 过去三年中累计投资 30 亿元人民币,融 总负债 51 亿人民币,债务/ 发电厂,包括硌磺电厂第三期、合川双会 投资 103 亿元人民币,融资 118 亿元 资 495 亿元人民币,公司投资和完成的 资产比率为 47% 。集团下 电厂、万盛电厂、酉酬水电站、城口巴山 人民币,公司投资和完成的主要项目 主要项目包括巫溪中梁水库项目、云阳 辖 10 个分公司,包括重庆 水电站,5 个燃气项目,包括供气能力更 包括渝大足-荣昌公路、永川-泸州 咸池水库项目、秀山第二水厂以及大学 供水公司、重庆排水公 高的外环供气网络、高供气能力的内环供 公路以及收购县际道路。 城的应急管道项目。 司、重庆三峡水务服务公 气网络、头塘储气站以及 SCADA 系统、 司、公用设施投资开发公 六店子储气站、市区管道的重新铺设以及 “十一五”期间,集团计划投资 “十一五”期间,公司计划投资 126 司、重庆渝南供水公司、 包括兴隆煤矿、和张狮坝煤矿扩建工程在 230 亿元建设黔江-石柱公路、万州 亿元人民币建设包括开县鲤鱼塘水库、 重庆渝西供水公司、重庆 内的煤炭项目。 环城公路、长寿长江大桥和 2 号县际 大足玉滩水库和井口水库在内的水库项 万盛供水公司、水务服务 公路网络以及三峡、巫江和包括丰 目、泽渝项目、包括万盛青山湖、渝北 建设和管理公司。集团还 “十一五”期间,集团将投资 200 亿 都、奉节以及南川在内的其他历史名 观音洞和壁山三江在内的水源项目、包 拥有 4 个项目建设办公室 元人民币用于合川 双槐电厂、小南海电 城的主要旅游景点开发。 括松溉和铜罐驿在内的提水项目、包括 和 4 个控股公司。 厂、外环供气网络以及供气管道的改造以 中梁和金家坝在内的水电项目、包括土 及收购梨园坝煤矿、小鱼沱煤矿、丰盛煤 主、秀山和茶园在内的污水处理项目、 矿和木孔煤矿。 包括大学城茶园在内的供水项目以及包 括秀山县城和苦溪河在内的防洪项目。 94 附件四 重庆市政府对国有投资公司的监管 重庆市对国有投资公司的监管框架包括下图所示的资产监督和行业管理。重庆 市政府的四个主要部门负责对八家投资公司进行监管:(1)重庆市国有资产监督 管理委员会,(2)重庆市交通委员会,(3)重庆市建设委员会,(4)重庆市水 利局。作为法定国有资产投资者/所有者,重庆市国资委是主要的监管部门,其余 三个部门则实施行业管理职能。 图 A4.1:重庆市国有投资集团公司监督框架概览 重庆市国资委 资产监督管理 资产监督管理 ( 重庆市地产集团 (集团)有限公司 重庆市高速公路发 展有限公司 重庆市交通旅游投 重庆市开发投资有 重庆市能源投资集 重庆市城市建设投 重庆市水务控股 重庆市水利投资 限公司 团公司 资集团有限公司 资公司 集团)有限公司 行业管理 行业管理 重庆市水利局 重庆市交通委 重庆市建委 行业管理部门 重庆市国资委 重庆市国资委自 2003 年成立以来一直是地方国有投资集团公司的主要所有者 和监管者21,而对传统行业机构的监管范围自 2003 年以来有所缩小。重庆市国资 委在崔坚先生的领导下积极履行监管职能,监管着重庆约 40 家国有企业,其中包 括这八家投资公司。2003 年改革的一项重要举措就是不允许国有企业子公司再设 立子公司22,这样国资委又监管了国有企业的 500 家子公司。重庆市国资委的十二 21 重庆市国资委对重庆所有国有企业行使同样的监管权力。 22 在重庆, 通常把这称为“无孙”规则。 95 个部门中有四个直接参与监管活动。专题 A4.1 提供了重庆市国资委的主要职能, 而表 A4.1 则描述了重庆市国资委对地方国有投资集团公司的主要监管内容。 专题 A4.1:重庆市国有资产监督管理委员会 重庆市国资委承担以下职能: ƒ 根据法律和行政法规承担作为投资者的职能,推动公司改革和重组;监督国有财产的保值 和增值;加强国有财产管理;加强公司治理;推动经济结构调整。 ƒ 代表市政府向重庆国有企业派驻监事会;负责监事会的日常工作; ƒ 任命及撤销重庆国有企业领导人,对公司绩效进行评估;完善人事管理制度,实施补偿机 制; ƒ 通过统计和审计工作监督管理企业国有财产的保值和增值;为国家国有企业投资的保值、 增值建立监测制度(包括建立估价标准);保护投资者权益。 ƒ 拟定国有资产管理的地方法律和行政法规;指导监督各区县的国有资产管理。 ƒ 承担国务院国有资产监督管理委员会、重庆市人民代表大会和市政府委派的其他任务。 来源:www.cq.gov.cn 表 A4.1:重庆市国资委监管职能 ƒ 地方国有投资集团公司的董事长、总经理和党委书记由重庆市 政府批准、重庆市国资委任命; 1、 监管高级管理者 ƒ 地方国有投资集团公司的高级副经理由重庆市国资委直接任 命; 2、资产监管 ƒ 国有企业资产的重要变更必须由重庆市国资委管理、监督和审 批; ƒ 各投资集团公司每月均须向重庆市国资委提交一份简要财务报 告; 3、监督财务绩效 ƒ 各投资集团公司每个季度均须向重庆市国资委提交一份工作总 结报告; ƒ 各投资集团公司监事会对其日常财务绩效进行监督; ƒ 重庆市国资委对企业所有重要的经营问题进行监督; 4、监督重要经营 ƒ 重庆市国资委通常参加八家投资公司的所有董事会议。 96 重庆市国资委的监管权力 国资委的监管权力主要体现在重庆市政府的一份重要政策性文件:《关于加强 国有企业监管的通知》23。该政策的主要内容包括:(1)建立各个层次的国有企 业管理原则和制度;(2)界定国资委监管国有企业的责任;(3)确定国有企业在 其分公司经营方面的主要责任;( 4 )具体规定分公司对国有企业的主要责任; (5)建立国有企业对国资委的详细汇报制度;(6)界定必须向国资委汇报的活 动。该政策框架特别要求国有企业向国资委汇报下列活动: ƒ 国有投资集团公司或其子公司实际资本或注册资本的变更、资产转让、集团公 司或其子公司转让国有股份、集团公司各子公司的重要资产或债务重组、交易 价格低于评估价格 90%的资产转让以及其他需要由重庆市国资委审批的项目。 ƒ 地方国有投资集团公司的所有内部管理方法、外部投资或担保的任何措施、子 公司的资产交易或买卖、集团公司的年度损益表、子公司的实际资本或注册资 本、根据标准会计原则计算的财务亏损、需要备案或备忘的任何项目。 参与监管地方国有投资集团公司的国资委部门 ƒ 政策法规处。研究拟订国有资产管理和监督的地方性法规草案,负责法规和重 大政策制订的协调工作;研究国有及国有控股企业改革和发展中的有关法律问 题,负责指导国有及国有控股企业法律顾问工作;承担机关的法律事务。 ƒ 考核分配处。制订并组织落实资产管理责任制度;研究提出资产保值增值目标 管理的方法并组织实施;综合研究国有企业的运行状况;综合考核所监管企业 的经营业绩;研究提出重大决策责任追究的意见和措施;改革收入分配制度; 对工资分配的总体水平进行调控;研究制订高级经理人的薪酬制度。 ƒ 统计评价处。负责国有资产的统计和所监管企业财务决算备案工作,根据有关 规定对外发布统计信息;建立健全国有资产保值增值考核办法,制订考核标 准;建立健全企业绩效评价体系并负责组织实施;拟订国有及国有控股企业清 产核资的政策及制度、办法,组织所监管企业清产核资工作;按照国家有关规 定,负责所监管企业资产损失核销工作。 ƒ 产权管理处。研究提出改革国有及国有控股企业资产管理办法和管理制度的意 见,拟订国有资产界定、登记、划转、处置及产权纠纷调处等方面的规章制度 和管理办法;负责所监管企业国有资产界定、登记、划转、处置及产权纠纷调 处等工作;负责所监管企业资产评估项目的核准和备案;对所监管企业国有资 产进行预算管理,对资本收益的使用进行监督;审核所监管企业资本金变动、 股票所有权转让及发债方案;监督、规范国有产权交易。 ƒ 企业改革处(重庆市企业兼并破产工作办公室)。研究提出国有及国有股份制 企业改革的方针政策;指导国有企业的现代企业制度建设,完善公司治理结 构;研究监管企业合并、股份制改造、上市、合资等重组方案;组建国有资产 经营公司。 23 渝国字 2004 年第 128 号。 97 负责对地方国有投资集团公司进行行业管理的重庆市政府部门 重庆市三个政府部门负责对八家投资公司进行行业管理。这三个部门包括重庆 市交通委员会(重庆市交通委)、重庆市建设委员会(重庆市建委)和重庆市水利 局。重庆市交通委负责对重庆市高速公路发展有限公司(重庆高发司)和重庆市交 通旅游投资集团有限公司进行行业管理。重庆市建委负责对重庆市开发投资有限公 司、重庆市能源投资集团公司、重庆市地产集团、重庆市城市投资公司和重庆市水 务控股(集团)有限公司进行行业管理,重庆市水利局则负责对重庆水利投资(集 团)有限公司进行行业管理。 ƒ 重庆市交通委:重庆市交通委下属的 17 个部门中有 4 个参与对重庆高发司和重 庆市交通旅游投资公司的经营监管,具体包括:(1)政策法规处;(2)财务 处;(3)公路建设管理处;(4)综合计划处。 ƒ 重庆市建委:重庆市建委负责实施有关城市基础设施建设、调查和设计咨询、 建筑业、工程建设、房地产业和市政公共设施等方面的全国性和地方性政策法 规。参与对投资公司监管的主要部门包括:(1)政策法规处;(2)发展计划 处;(3)建设管理处;(4)重点工程建设处;(5)基础设施建设处;(6) 住房建设处。 ƒ 重庆市水利局:重庆市水利局的职责范围包括执行国家和重庆市有关水利方面 的法律、法规、方针政策;对水资源进行综合管理并监督执行情况;负责管理 水利工程。 98 附件五 重庆市财政局关于市政府外债汇率风险管理的报告 黄奇帆常务副市长: 为主动应对国际金融市场波动,积极防范外债风险,减少因汇率和利率变化对 项目单位还款的压力及对我市财政收支平衡的影响,自 2004 年以来,在您的关心 指导下,我局根据财政部有关文件精神,积极开展政府外债管理工作。到目前为 止,已签署了日本协力银行贷款重庆轨道交通总公司项目、重庆高速公路发展有限 公司项目、重庆水务集团项目、“黑字还流”项目、日元再转贷重庆教育项目等 740 亿日元债务的调期保值协议。部分项目已经实现了 1-2 期的交割,共为项目 单位节约还款资金 307 万元。现将有关情况汇报如下: 一、 建章建制,明确程序,落实责任 按照《关于外债风险管理有关问题的通知》(财办金[2005]25)、《国际金融 组织和外国政府贷款赠款管理办法》(财政部第 38 号令)等有关文件的要求,结 合我市实际,我局制定了《重庆市财政局关于加强我市政府主权外债风险管理有关 问题的通知》(渝财外[2005]44 号)和《重庆市政府外债危机应急预案》(正在报 审过程中),明确了外债风险管理工作的基本原则、报告制度和调期保值的相关工 作程序,落实了外债风险管理工作中各部门的责任。同时,我局正在修订《重庆市 政府外债还贷准备金管理办法》,进一步规范还贷金的建立和使用。这些制度的建 立,为提高我市政府外债管理水平,切实防范外债风险打下了良好基础。 二、 积极推进外债调期保值工作 使用金融衍生工具进行外债调期保值是我市财政的一项全新工作。按照您关于 “汇率风险不能听天由命,市政府不能坐以待毙、等闲视之”的指导精神。自从 2004 年 10 月以来,我局先后与瑞士银行、摩根士丹利公司、法国巴黎银行、美林 证券、德意志银行、花旗银行、汇丰银行、雷曼兄弟公司、瑞士信贷第一波士顿等 一大批国际知名投资银行进行了业务咨询洽谈,并邀请了瑞士银行和摩根士丹利公 司分别来我局对相关项目单位进行了风险管理讲座与培训。在培训过程中逐步摸 索,并根据财政部《关于外债风险管理工作的有关通知》(财办金[2005]25 号)精 神,确定了我市外债管理的原则、方法和步骤,制定了《重庆市财政局关于加强我 市政府主权外债风险管理有关问题的通知》(渝外财[2005]44 号)。我们会同项目 业主单位,通过充分论证及多方案比选和集体研究决策,选择了瑞士银行为我市轻 轨项目 165 亿日元债务提供的外汇调期方案,并通过了中国农业银行于 2005 年 7 月 29 日签署的第一笔调期保值协议。此后,我们选择了摩根士丹利公司和雷曼兄 弟公司为我市高速公路发展有限公司近 369 亿日元债务的外汇调期方案,并通过了 中国农业银行和中国银行于 2005 年 11 月 16 日签署了第二笔调期保值协议。2006 年,我市继续推进金融衍生工具调期保值工作,选择了高盛公司的保值方案,对重 庆市水务控股(有限)集团公司 12 亿日元债务进行调期保值,并通过了中国农业 银行和中国建设银行于 2006 年 6 月 21 日签署了第三笔调期保值协议。选择美林公 司的调期保值方案,通过了民生银行、中国建设银行、中国农业银行对“黑字还 99 流”、日元再转贷及人才培训项目共计 86 亿日元的债务进行了调期保值。目前交 易已经完成,拟择机举行签字仪式。 三、 我市政府外债风险管理的基本原则 根据财政部《关于外债风险管理有关问题的通知》(财金办[2005]25)和我局 《关于加强我市政府主权外债风险管理有关问题的通知》(渝财外[2005]44 号)精 神,结合我市实际,我们在工作中坚持了以下六条原则 : 1、只与世界知名的大投资银行合作的原则; 2、不以投机谋利为目的、积极稳健原则; 3、多机构、多方案比选、民主决策原则; 4、循序渐进、分步实施原则; 5、财政指导,项目业主负责实施的原则; 6、专人负责、动态管理的原则。 四、调期保值方案的主要特点 目前已经采取的调期保值方案各具特色,其主要特点如下: 1、 区间保护。即每个项目根据项目单位财务状况和具体要求,参考项目成 本汇率和交易当时的市场汇率,确定汇率保护的上限和下限。其中下限 基本锁定在 1 美元=65 日元。上限基本上锁定在 1 美元=120 日元以上 (其中有一个项目为 116)。个别项目还对下限以下的汇率风险进行了 适当的保护。 2、 交换利率不高于原贷款币种利率。主要基于企业现金流的考虑,为了避 免出现交易一开始企业就出现较大的负现金流的状况,所有选择的方案 其交换利率均略低于原贷款币种的成本利率。 3、 惩罚性条款与利率和/或长短期利差挂钩。在已完成的交易方案中,有一 个方案是只与利率挂钩,有六个方案只与长短期利差挂钩,有两个方案 同时与利率和长短期利差挂钩。之所以作这样的选择,主要是为了体现 方案特色,同时也为了分散风险。 五、关于调期交易交割情况 到目前为止,轻轨项目和重庆高发司的调期交易均已完成两期交割,重庆市 水务集团调期交易完成了一期交割。除了重庆高发司长梁高速公路项目因所定的日 元汇率上限为 116,两期交割时市场汇率均高于 116,影响记息本金导致亏损 3500 元以外, 其他交割全部赢利。共计盈利 307 万元(详见附表)。 100 六、下一步工作打算 1、进一步推进其他项目日元债务风险规避工作,并逐步探索其他币种的汇率调期 及利率调期保值方案。 2、开展对主权外债项目汇率及利率风险的动态管理,与投资银行合作,开展相关 的风险管理交流与合作,对已作调期项目进行动态管理。 3、完善主权外债管理机构,培训锻炼一批懂金融善管理的财政涉外干部队伍,加 强机构能力建设。 重庆市财政局 二 00 六年十月二十四日 101 附件六 重庆国有投资集团公司可持续融资研讨会 重庆洲际酒店 2007 年 3 月 29 日, 上午 9:00 下午 7: 30 研讨会议程 时间 主题 发言人 08:45 -09:00 登记 09:00-10:30 开幕(主席: 陈元春女士,重庆市财政局副局长) 崔坚先生,重庆市政府 09:00-09:30 重庆市政府致开幕辞 副秘书长,重庆市国资 委主任 中国政府对世行在中国的课题研究计 杨英明先生,财政部国 09:30-10:00 划的看法 际司世行处处长 世界银行 Kamran Khan 先生,世 10:00-10:45 使用财务中介机构进行基础设施融资 界银行太平洋地区可持 的国际经验 续发展局高级财务专家 10:30-10:45 茶歇 10: 45-12:45: (主席: 陈元春女士,重庆市财政局副局长) 标准普尔 Chew Ping,标准普尔 10:45-11: 15 执行董事,负责公司和 地方政府相关实体信用评估框架 政府评级, 雷曼兄弟 Lin Xin 女士,雷曼兄弟 执行董事 11:15-11:45 风险管理 ——现代企业管理概念 11:45-12:45 问答时间 12:45-14:00 自助午餐 14:00-17:30 (主席:Kamran Khan 先生,世界银行基础设施高级财务专家) 重庆财政局 陈元春女士,重庆财务 14:00-14: 15 局副局长 世界银行 Kamran Khan 先生,世 界银行东亚太平洋地区 14:15-14:45 世界银行对重庆基础设施财务进行研 可持续发展局基础设施 究的背景 高级财务专家 16:00-16:15 茶歇 向与会人员征集想法并与他们探讨关 16: 15-17: 30 所有与会人员 键问题 代表重庆市政府致闭幕辞 陈元春女士,重庆财政 17:45-18:00 局副局长 102 附件七 重庆国有投资集团采用的投资融资模式和机制 重庆市人民政府常务副市长 黄奇帆 (2006 年 3 月) [内容摘要:为推进重庆市经济社会事业的快速发展,重庆市政府按照市场化要求 组建了八大投资集团,并建立了“五大投入、三个不、三大平衡”的运行机制与管 理模式。短短几年时间,八大投资集团取得了巨大发展,并成为了国际资本进入重 庆投资发展的良好平台。] 主题词:重庆 投融资 机制 模式 重庆市是中国历史文化名城,有 3000 多年的城市文明史。重庆 1891 年开埠, 是中国长江流域最早对外开放的通商口岸。二次世界大战时期,重庆是中国战时首 都,盟军远东战区指挥中心所在地,是当时中国和亚洲的政治经济文化中心。1997 年,重庆成为中央直辖市,全市幅员面积 8.24 万平方公里,辖 40 个区县(市), 人口 3152 万。主城区座落在长江、嘉陵江交汇之处的两江四岸,人口 500 万,是 中外闻名的“山水之城”。2000 年,中央实施“西部大开发”政策,重庆是西部 十二省市中唯一的直辖市,得益于“西部大开发”政策,重庆市经济社会事业得到 了进一步的快速发展。目前,重庆是中国长江上游、西部地区最大的中心城市、工 商业重镇和教育、科技、文化中心。 一、重庆发展的比较优势 重庆是中国西部最具投资潜力的特大城市,具有五大优势: 1、区位条件优越。重庆地处长江上游经济带核心地区,中国东西结合部,是 中国政府实行西部大开发的重点开发地区。 2、基础设施功能完备。重庆是中国西部唯一集水陆空运输方式为一体的交通 枢纽,横贯中国大陆东西和纵穿南北的几条铁路干线、高速公路干线在重庆交汇, 3000 吨级船队可由长江溯江至重庆港,重庆江北国际机场是国家重点发展的干线 机场。重庆是中国西部电网的负荷中心之一,煤炭、天然气产量大,能源供应的保 障程度高。 3 、工业基础雄厚,门类齐全,综合配套能力强。重庆是中国老工业基地之 一,正着力壮大汽车摩托车、化工医药、建筑建材、食品、旅游五大支柱产业,加 快发展以信息工程、生物工程、环保工程为代表的高新技术产业。 4、科技教育力量雄厚,人才相对富集。重庆拥有 1000 多家科研机构,29 所 高等院校,60 多万科技人员。 103 5、市场潜力巨大。重庆人口众多,人民生活由温饱向小康过渡、三峡工程库 区移民和城镇工矿搬迁、大规模的基础设施建设、生态环境保护和污染治理、老工 业基地的产业升级都将产生巨大的消费需求和投资需求。 抓住中国实行西部大开发战略的历史性机遇,重庆将按照建设 “三中心、两 枢纽、一基地”的战略构想,加快经济社会发展,发挥对外窗口和经济辐射作用, 推动西南地区和长江上游地区的发展。 二、直辖九年来重庆经济社会发展取得巨大成就 中国中央政府直辖重庆,建设三峡工程,实施西部大开发,给重庆带来重大的 历史机遇。重庆抓住这个历史大机遇,经济社会快速持续健康发展。经济总量快速 增长。直辖九年 GDP 年均增长 10.0%,其中 2000 年至 2005 年年均增长 10.5%, 总量达到 3069 亿元。财政收入快速增长。重庆直辖时,财政收入仅为 54.8 亿元, 2005 年达到 395 亿元,增长了 6.2 倍。特别是近五年,财政收入年均增长速度保持 在 30%以上。在实现这两个快速增长的同时,经济结构发生五个重要变化: 1、产业结构发生重要变化。1996 年,重庆农业经济比重高达 24%。经过九年 的发展,农业经济比重下降 9 个百分点,工业经济比重上升 7 全百分点,二三产业 占比达到 85%。产业结构基本合理优化。 2、所有制结构发生重要变化。重庆是中国重要的老工业基地,直辖时,公有 经济和非公有经济比例为 75:25。到 2005 年底,公有和非公有经济的比例变为 49:51,而纯国有经济只占三分之一。非公经济的快速成长对全市经济健康发展有 重要作用。 3 、工业经济结构发生重要变化。 1996 年全市工业总产值为 1056 亿元,到 2005 年底达到 3508 亿元,增长 2.3 倍。1996 年高新技术产品产值占全市工业总产 值的比重才 3%左右,2005 年达到了 26.6%,增长了 8.8 倍。目前全市工业净资本 为 1200 亿元左右,资本回报率达到 10%左右,工业经济效益综合指数为 138.5, 比 1996 年提高了 74.5 个百分点。 4、金融资产结构发生重要变化。1997 年全市金融机构贷款余额 914 亿元,不 良资产率 36%。到 2005 年底,全市金融机构贷款余额 3779 亿元,增长近 3 倍,不 良资产率降到 8.5%以下,成为全国金融环境较好、西部最好的地区。 5、城乡结构发生重要变化。重庆市是“大城市带大农村”的二元结构,1996 年全市城市化率只有 28%,到 2005 年底城市化率达到 45.2%,高于全国平均水 平。 以上五个方面的深刻变化标志着重庆市经济社会发展的良好结构和良好趋势。 104 三、投资拉动是重庆经济社会快速发展的重要动力 拉动重庆经济快速增长和结构五大变化的主要动力,是近几年的强力投资。固 定资产投资直辖九年年均增长 22.6%,近五年年均增长 25.1%。1996 年全市固定资 产投资约 320 亿元,2005 年固定资产投资达到 2006 亿元,比 1996 年增长 6.3 倍。 按照“十一五”规划,今后五年重庆将完成 1.3 万亿元投资,年均投资增长率仍将 保持在 10%以上。 重庆不仅每年投资量大,而且投资资金来源规范。每年 2000 亿元左右的投 资,大体上是五种来源:第一,中央政府和地方政府的投资,占 12 %左右;第 二,本土企业的自筹资金,占 30%左右;第三,外地企业的资金,占 14%左右; 第四,银行新增贷款,占 42%左右;第五,股票、证券等资本市场融资,占 2%左 右。我们认为,其中资本市场融资份额还太小,今后将进一步扩大资本市场直接融 资规模。 重庆每年投资的去向,主要是基础设施、工业和第三产业等三个方面。目前, 其中 46%是基础设施投资,28%是工业投资,26%是第三产业投资。我们将进一 步调控,在今后五年内,实现“433”的投资比例,即 40%投资于基础设施,30% 投资于工业,30%投资于房地产和文化、教育、卫生等各类第三产业,基本形成以 工商经济、功能开发、市场需求为导向的投资结构。 四、培育市场化的投融资平台和投融资机制 在计划经济时代,我们通常的做法是投资、融资、建设“三不分”的模式。改 革开放后,特别是上个世纪 90 年代以来,中国的社会主义市场经济体制逐步完 善。重庆加快投融资体制改革,按照市场经济和公共财政的要求建设投融资平台, 政府引导国有企业进行市场化融资投资,进而带动全社会参与融资投资。近几年, 重庆市政府组建和壮大八大建设性投资公司,包括重庆市城市建设投资公司、重庆 高发司、重庆市能源投资集团公司、重庆市地产集团、重庆市交通旅游投资集团有 限公司、重庆市开发投资有限公司、重庆市水务控股(集团)有限公司、重庆市水 利投资(集团)有限公司以及重庆渝富资产经营管理有限公司(渝富公司)。这八 大投资公司和渝富公司,主要履行政府规划的基础设施领域的建设投资任务,在人 民群众需求迫切、市场信号弱小、市场机制缺少的情况下,以政府授权资产先行投 入、先行建设,带动社会资本进入;在市场信号强烈、市场机制健全的时候,国有 资本又逐步退出。通过这样的方式,确保了政府重点工程项目和基础设施项目建设 的有序推进,实现国有资本的放大效应,增强国有资本在国民经济中的控制力、影 响力和带动力。同时,八大投资公司和渝富公司自身迅速发展壮大。 1、投资公司资产总额大幅增长 2003 年 9 月底重庆市国资委成立时,投资公司资产仅有 339 亿元,占市属国 有资产总额的 23.5%。到 2005 年底,投资公司资产总额达到 1502 亿元,增长 3 倍 多,占市属国有资产总额的比例提高到 40.7%。 105 2、投资公司资产质量显著提升 2003 年,投资公司平均负债率超过 70% ,个别投资集团负债率高达 90% 以 上。到 2005 年底,投资公司及渝富公司平均资产负债率 58.6%,下降近 15 个百分 点。除重庆高发司因在建项目投资比例较大,资产负债率超过 70%以外,其他投 资公司的资产负债率都在 50%以下,最低的只有 13.4%。 3、投资公司营运实力明显增强 到 2005 年底,八大投资公司和渝富公司中,有七个集团资产超过 100 亿元, 其中有两个资产总额超过 300 亿元。 2005 年八大投资公司和渝富公司在金融机 构、证券市场、债券市场等方面融资 470 多亿元;完成建设投资 280 亿元,占全市 固定资产投资的 14%,占全市基础设施、公共设施投资的 30%以上,成为全市基 础设施、公共设施建设领域融资投资的中坚力量。 五、三大措施保障投资公司发展壮大 重庆这八大投资公司和渝富公司之所以能发展壮大,有三个方面的关键措施: 一是政府对投资公司实行国债、土地、存量资产、规费、税收注入的“五大注 入”;二是政府财政对投资公司的融资不担保,投资公司之间互不担保,集团内规 费资金专款专用、不交叉混用的“三个不”;三是投资公司保证资产负债、现金 流、投入与资金来源平衡的“三大平衡”。“五大注入”是政府增强和壮大投资集 团资本实力和信用的政策措施,“三个不”是政府实施政资分开、政企分开,防范 财政债务危机的防火墙,“三大平衡”是投资公司可持续稳妥运作必须严格遵守的 经营原则。“五大注入”、“三个不”和“三大平衡”,是重庆投资公司建设性投 融资规范运行和自身健康发展的基本模式。 (一)“五大注入”壮大投资集团实力 1、国债注入。国家每年都有国债投资,近几年共有 200 多亿元国债分散在全 市 40 个区县几百个项目中,我们把这 200 多亿元统一收上来,归口注入相应的投 资集团。这些国债的集中投入,使这些投资公司的资本金增加了 200 多亿,以 1: 1 的比例再向银行融资,又带来 200 多亿贷款。总体上这几年国债注入给各大投资 公司带来 400 多亿总资产。“十一五”期间,预计国家每年还会有 40-50 亿元、 五年内会有 200 - 250 亿元国债投资于重庆,我们将继续按这个思路注入投资公 司,增加其资本金。 2、规费注入。比如,路桥收费注入地方投资公司。去年收入 6 亿元,今年、 明年会有 7 亿元养路费注入重庆高发司。地方政府维护费中用于地方政府的资金, 分类注入给相应的投资公司。 3、土地注入。重庆市政府让一些投资公司储备土地,以这些土地的增值产生 的收入作为资本金注入。重庆市政府赋予重庆市地产集团和重庆市城市建设投资公 106 司以市级土地储备中心职能。目前已储备土地十多万亩。允许其他投资公司以项目 换土地,以土地作为资金储备,实施局部的、单项的土地储备和周转,目前也有几 千亩土地在作单项储备和周转。 4、存量资产注入。过去几十年,政府在各领域形成了一大批有形资产,比如 路桥、水厂、污水和垃圾处理设施等。将这些有形的存量资产划拨给各有关投资公 司,作为投资公司的固定资产。这既盘活了存量资产,也使投资公司账面资产迅速 增加。这几年,我们划转了 100 多亿元资产到各投资公司。 5、税收返还。对基础设施、公共设施建设投资,政府对施工营业税等税收实 行返还,每年大约有几亿元返还给投资公司,成为投资公司的资产。 (二)“三个不”构筑防火墙 1、财政不为投资公司作融资担保。这是防范市级财政债务风险,也是保护银 行金融机构。政府及其各组成部门都要支持投资公司的发展,但必须明确政府和企 业的界限,严格坚持政企分开。否则,财政为投资公司担保,就混淆了政府与企业 的界限,降低了政府信用,有可能形成银行坏帐并增加财政压力。政府帮助企业解 决困难,要从根本上增强企业资本实力,提高企业信用等级,让银行按照市场原 则、信贷原则自主授信。 2、投资公司之间不能相互担保。每个集团都有一定信用,但如果相互担保, 一旦某个集团崩盘,就可能牵涉其他集团,形成大面积瘫痪。如果互不担保,某个 公司出问题,不会波及其他公司,问题解决起来就相对容易一些。 3、投资公司的专项资金不能交叉使用。各投资公司都有一些专项资金,这些 专项资金本质上归财政所有,但由投资公司使用。因此,这些专项资金必须专款专 用,投资公司不准在内部交叉挪用。 (三)“三个平衡”保障投资公司健康持续发展 1 、净资产与负债的平衡。投资公司要把净资产与负债的比例维持在 1:1 左 右,即把资产负债率控制在 50%左右。这是投资公司经营发展的基本原则之一。 作为投资公司,并不是负债率越低越好,没有必要把资产负债率控制在 40%、30% 甚至更低。当然资产负债率也不能在 80%以上,否则就有崩盘的风险。比如,重 庆八大投资公司的银行授信总额是 2600 亿元,但实际贷款只有 800 多亿,借贷总 额保持在授信额度的 1/3 左右。今后,随着投资总额的逐步增加,债务也相应增 加,始终维持净资产与负债 1:1 的水平,就可以实现可持续的健康发展。 2、公司现金流的平衡。现金流的平衡是投资公司以及企业正常经营发展的又 一基本原则。投资公司在投资建设经营过程中,要做好公司现金需求和供给的调 剂,要保证现金流平衡即需求和供给的平衡,实现现金流的良性周转。 107 3、投入产出或投入来源要平衡。投资公司虽然是政府调控建设发展布局和结 构的重要杠杆,要以市政府的发展目标为自己的目标,要完成好市政府赋予的重要 任务。但投资公司不是无条件无限制地满足政府部门的任何具体要求,同样要坚持 经济规律、价值规律和市场原则。在接受政府部门下达的具体投资建设任务时,要 考虑资本实力、融资能力的平衡。政府部门在下达项目建设投资任务时,政府部门 和投资公司要合理分析,分门别类,明确落实项目的投入产出或投入资金来源平 衡。即使现阶段不能平衡,需要投资公司先行融资建设,也要明确今后平衡的方 案。如果政府部门下达项目任务时,没有作好相应的投入产出或收入平衡,导致投 资公司融资困难或信用危机时,投资公司可以而且应该说明情况,甚至理直气壮地 拒绝。 六、政府组建壮大投资公司不为垄断不会垄断 在中国西部地区,相对落后的是基础设施、公共设施、社会事业领域的建设。 西部地区经济社会要加快发展,人民群众生产生活条件要加快改善,要求这些领域 加快建设发展步伐。但这些领域建设投资大、回收期长,近期经济效益不高甚至根 本无效益,民间资本和外国资本都不愿率先进入。因此在这些领域,市场信号更弱 小、市场机制更不健全。在这种情况下,重庆市政府组建八大投资公司,在这些领 域主动出击,率先投资建设,并不等于这些投资公司要长期垄断这些领域。等市场 信号强大,能够吸引社会目光,能够引导社会力量进入后,不管是正在建设的项 目,还是已经建成和投入营运的项目,投资公司就逐步退出,转移到国民经济和人 民生活需要的新的投资建设领域。比如,近两年,重庆高发司已经转让了机场高速 和成渝高速两条高速公路。重庆市水务集团引进法国苏伊士集团共同组建中法水务 投资公司,以现金置换重庆市水务集团的部分存量资产,并且外方股份达到 60%,突破了国家对外资进入水务组建合资公司股份不得超过 50%的限制。 七、重庆政府投资公司是国际资本进入重庆投资发展的好平台和好伙伴 实践证明,重庆政府投资公司这种投融资模式,是适应中国西部地区现阶段发 展需要的最佳模式,是国际资本进入重庆投资发展的最佳平台,是国际资本进入重 庆发展的最佳合作伙伴。目前,重庆政府投资公司产权关系明晰,管理制度完善; 企业信誉良好,资本实力雄厚;目前发展良好,未来前景广阔。重庆政府投资公司 的融资投资模式及投资公司发展情况,已经引起中央政府和全国各地的高度关注和 热烈反响。 108 附件八 国务院关于债务股本金比率的决定 国务院《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》 各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构: 为了深化投资体制改革,建立投资风险约束机制,有效地控制投资规模,提 高投资效益,促进国民经济持续、快速、健康发展,国务院决定对固定资产投资项 目(以下简称“投资项目”)试行资本金制度。现就有关事项通知如下: 一、从 1996 年开始,对各种经营性投资项目,包括国有单位的基本建设、 技术改造、房地产开发项目和集体投资项目,试行资本金制度,投资项目必须首先 落实资本金才能进行建设。个体和私营企业的经营性投资项目参照本通知的规定执 行。 公益性投资项目不实行资本金制度。外商投资项目(包括外商投资、中外合 资、中外合作经营项目)按现行有关法规执行。 二、在投资项目的总投资中,除项目法人(依托现有企业的扩建及技术改造 项目,现有企业法人即为项目法人)从银行或资金市场筹措的债务性资金外,还必 须拥有一定比例的资本金。投资项目资本金,是指在投资项目总投资中,由投资者 认缴的出资额,对投资项目来说是非债务性资金,项目法人不承担这部分资金的任 何利息和债务;投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益,也可转让其出资, 但不得以任何方式抽回。 本通知中作为计算资本金基数的总投资,是指投资项目的固定资产投资与铺 底流动资金之和,具体核定时以经批准的动态概算为依据。 三、投资项目资本金可以用货币出资,也可以用实物、工业产权、非专利技 术、土地使用权作价出资。对作为资本金的实物、工业产权、非专利技术、土地使 用权,必须经过有资格的资产评估机构依照法律、法规评估作价,不得高估或低 估。以工业产权、非专利技术作价出资的比例不得超过投资项目资本金总额的 20%,国家对采用高新 技术成果有特别规定的除外。投资者以货币方式认缴的资 本金,其资金来源有: (一)各级人民政府的财政预算内资金、国家批准的各种专项建设基金、 “拨改贷”和经营性基本建设基金回收的本息、土地批租收入、国有企业产权转让 收入、地方人民政府按国家有关规定收取的各种规费及其他预算外资金; (二)国家授权的投资机构及企业法人的所有者权益(包括资本金、资本公 积金、盈余公积金和未分配利润、股 票上市收益资金等)、企业折旧资金以及投资 者按照国家规定从资金市场上筹措的资金; 109 (三)社会个人合法所有的资金; (四)国家规定的其他可以用作投资项目资本金的资金。 四、投资项目资本金占总投资的比例,根据不同行业和项目的经济效益等因 素确定,具体规定如下: 交通运输、煤炭项目,资本金比例为 35%及以上; 钢铁、邮电、化肥项目,资本金比例为 25%及以上; 电力、机电、建材、化工、石油加工、有色、轻工、纺织、商贸及其他行业 的项目,资本金比例为 20%及以上 。 投资项目资本金的具体比例,由项目审批单位根据投资项目的经济效益以及 银行贷款意愿和评估意见等情况,在审批可行性研究报告时核定。经国务院批准, 对个别情况特殊的国家重点建设项目,可以适当降低资本金比例。 五、对某些投资回报率稳定、收益可靠的基础设施、基础产业投资项目,以 及经济效益好的竞争性投资项目,经国务院批准,可以试行通过发行可转换债券或 组建股份制公司发行股票方式筹措资本金。 六、为扶持不发达地区的经济发展,国家主要通过在投资项目资本金中适当 增加国家投资的比重,在信贷资金中适当增加政策性贷款比重以及适当延长政策性 贷款的还款期等措施增强其投融资能力。 七、投资项目的资本金一次认缴,并根据批准的建设进度按比例逐年到位。 八、试行资本金制度的投资项目,在可行性研究报告中要就资本金筹措情况 作出详细说明,包括出资方、出资方式、资本金来源及数额、资本金认缴进度等有 关内容。上报可行性研究报告时须附有各出资方承诺出资的文件,以实物、工业产 权、非专利技术、土地使用权作价出资的,还须附有资产评估证明等有关材料。 对投资项目概算要实行静态控制、动态管理。凡实际动态概算超过原批准动 态概算的,投资项目资本金应按本通知规定的比例,以经批准调整后的概算为基 数,相应进行调整,并按照国家有关规定,确定各出资方应增加的资本金。实际动 态概算超过原批准动态概算 10%的,其概算调整须报原概算审批单位批准。 九、主要使用商业银行贷款的投资项目,投资者应将资本金按分年应到位数 量存入其主要贷款银行;主要使用国家开发银行贷款的投资项目,应将资本金存入 国家开发银行指定的银行。投资项目资本金只能用于项目建设,不得挪作它用,更 不得抽回。有关银行承诺贷款后,要根据投资项目建设进度和资本金到位情况分年 发放贷款。 110 有关部门要按照国家规定对投资项目资本金到位和使用情况进行监督。对资 本金未按照规定进度和数额到位的投资项目,投资管理部门不发给投资许可证,金 融部门不予贷款。对将已存入银行的资本金挪作它用的,在投资者未按规定予以纠 正之前,银行要停止对该项目拨付贷款。 对资本金来源不符合有关规定,弄虚作假,以及抽逃资本金的,要根据情节 轻重,对有关责任者处以行政处分或经济处罚,必要时停缓建有关项目。 十、对在本通知印发前已批准项目建议书,尚未批准可行性研究报告的投资 项目,要按本通知的要求,编报可行性研究报告或补报有关资本金方面的材料;对 已批准可行性研究报告尚未批准开工报告的投资项目,要按本通知的要求落实资本 金,并补报有关资本金落实情况的材料,重新编报开工报告;凡资本金不落实的投 资项目,一律不得开工建设。 十一、本通知由国家计委负责解释(涉及技术改造项目资本金的有关问题, 由国家经贸委负责解释)。国家计委、国家经贸委在资本金制度试行期间要检查监 督资本金制度执行情况,认真总结经验,以便在试行一段时间后,进一步修改完 善,正式发布施行。 111 附件九 重庆高发司融资计划(资本/股本) (单位:万元人民币) 必需的资本金(不 交通部资金投入 重庆市政府资金投 转贷给高发司的 来自国有企业和/ 高发司的资本(出 资本金缺口 低于总投资额的 35 (来自车购税) 入(重庆市政府的 国家开发行的软 或者私营部门的 售经营权的收入) %) 收费) 贷款 投资 3,004,320 1,304,600 319,829 750,000 255,199 229,000 165,691 占所需资本的% 43.4% 10.0% 25.0% 8.5% 7..6% 5.5% 来源:重庆高发司 112 详细融资计划(资本/股本金) Projests Capital Fund Arrangements Capital Mileage Total Municipal Co- Enterprise Yufu Yuqian Amont Transfer COB Soft Capital (km) Investment Fiscal Finance Self- Tranfer Transfer Required by MOC Loans Fund Gap Funding d Funding Income Income Wankai Ro ad 29.30 197,826 69,239 20,700 15,000 1,800 5,000 26,800 -61 Cgongqing-Yulin 111.84 474,663 166,132 75,100 0 132,900 0 -41,868 Hechhuan-Wusheng 33.75 152,293 53,303 17,500 15,050 10,000 6,000 5,000 -247 Yusha Ro ad: Shuijiang-jies hi 85.28 397,097 138,984 79,800 19,184 40,000 0 Yusha Ro ad: Shuijiang-Wurong 54.55 502,314 175,810 95,300 4,000 79,000 -2,490 Tusha Ro ad: Wuro ng-Penshui 64.50 605,042 211,765 110,100 21,665 80,000 0 Yusha Ro ad: P enshui-Qianjiang 70.57 565,880 198,058 89,800 18,258 90,000 0 Yusha Ro ad: Dahang-Qianjiang 23.32 161,721 56,602 25,400 6,202 25,000 0 Yusha Ro ad: Youyang-Dahuang 37.23 253,952 88,883 42,100 8,783 38,000 0 Yusha Ro ad: Shangguanqiao-Youyang 32.51 238,905 83,617 45,400 8,217 22,000 0 8,000 0 Yusha Ro ad: Hongan-Shuangguanqiao 44.88 317,255 111,039 44,700 9,000 13,000 30,000 14,339 Zhongxian-Shizhu 80.33 637,874 223,256 104,200 17,000 59,000 15,000 15,000 13,056 Diangjiang-Zhongxian 75.11 430,581 150,703 73,900 0 120,500 0 -43,696 Wanzhou-Yunyang 78.22 624,923 218,723 75,700 11,023 132,000 0 Yunyang-Fengjie 71.36 576,694 201,843 88,200 18,000 50,000 20,000 25,643 Fengjie-Wushan 59.13 510,803 178,781 83,400 15,000 38,000 18,200 24,181 Out Ring: Wes tern Section 51.06 235,139 82,299 37,500 15,799 29,000 0 Out Ring: Southern Sectio n 50.36 357,253 125,039 54,100 22,000 0 48,939 Out Ring: East ern Sec tion 36.78 241,900 84,665 33,800 17,865 33,000 0 Out Ring: Nouthern Sectio n 49.29 483,951 169,383 74,900 27,483 67,000 0 Chongqing-luzhou 47.90 195,600 68,460 24,000 9,600 10,000 0 0 24,860 Fengjie-Wuxi 49.45 422,106 147,737 29,700 15,000 0 103,037 A dded Fo und from Land Requsitio n 0 Construct ing P roject Transfer Inco me 0 0 T ota l 1,237 8,583,772 3,004,321 1,304,600 299,829 750,000 255,200 11,000 120,000 98,000 165,693 来源:重庆高发司 113 融资计划(债务融资):下表显示重庆高发司按照重庆“十一五”规划要求到 2010 年年底之前新建二十条高速公路的融资计划。该融资计划已经得到确认,并 且已经得到有关银行的贷款承诺。尽管重庆市政府已经不再为投资公司提供担保, 但却向国家开发银行提供了一封“安慰函”,以帮助重庆高发司获得 300 亿元人民 币贷款。 建设项目债务融资安排 (单位:万元人民币) 所需债务资 国家开发 中国工商 中国建设 中国农业 中信银行 民生银行 金总额 银行 银行 银行 银行 3,938,580 5,670,451 950,000 200,000 360,000 65,000 40,000 (3000000) 占所需债务 69.5% 16.8% 3.5% 6.3% 1.1% 0.7% 资金的% 来源:重庆高发司(2006) 114 详细债务融资计划 Overdrawn Bank Bank Loan Arrangements Bank Loans or Gap Construction Constructi Total Financing China Project Agricultr Minshen Scale(km) on Period Investment Amount CDB Commerical Bank Construction Bank TrustBan CDB New ual Bank Bank Overdrawn Bank Required Total k Signed Addied Signed Signed Signed Bank Loan Gap Signed Agreement Signed Agreement Agreemen Loans Agreement Agreement Agreement Loans t 2002.12- Wankai Road 29.30 2006.12 197,826 128,587 125,000 75,000 50,000 3,587 2003.12- Chongqing-Yulin 111.84 2007.12 474,663 308,531 250,000 250,000 58,531 2003.1.29- Hechuan-Wusheng 33.75 2005.06.30 152,293 98,990 120,000 50,000 30,000 40,000 21,010 Yusha Road:Shuijiang- 2003.12- 85.28 397,097 258,113 460,000 200,000 150,000 50,000 60,000 201,887 Jieshi 2007.12 Yusha Road: Shuijiang- 2004.12- 54.55 502,314 326,504 332,000 240,000 92,000 5,496 Wurong 2008.12 2004.12- Yusha Road: Wurong-Penshui 64.50 2008.12 605,042 393,277 400,000 290,000 110,000 6,723 Yusha Road: Penshui- 70.57 2005-2009 565,880 367,822 373,000 270,000 103,000 5,178 Qianjiang Yusha: Dahang-Qianjiang 23.32 2005-2010 161,721 105,118 108,000 78,000 30,000 2,882 Yusha:Youyang-Dahang 37.23 2005-2010 253,952 165,069 167,000 122,000 45,000 1,931 Yusha:Shangguangqiao- 32.51 2005-2010 238,905 155,288 157,000 120,000 37,000 1,712 Youyang Yusha:Hongan- 44.88 2005-2010 317,255 206,216 210,000 180,000 30,000 3,784 Shangguangqiao 2004.12- Zhongxian-Shizhu 80.33 2009.06 637,874 414,618 414,580 180,000 150,000 70,000 14,580 -38 2004.09- Diangjiang-Zhongxian 75.11 2008.09 430,581 279,878 270,000 120,000 150,000 9,878 2004.09- Wanzhou-Yunyang 78.22 2008.09 624,923 406,200 410,000 160,000 150,000 80,000 20,000 3,800 Yunyang-Fengjie 71.36 2005-2009 576,694 374,851 380,000 150,000 230,000 5,149 Fengjie-Wushan 59.13 2005-2009 510,803 332,022 340,000 140,000 50,000 150,000 7,978 2004.12- Out Ring:Western Section 51.06 2009.12 235,139 152,840 200,000 80,000 120,000 47,160 2004.12- Out Ring:Southern Section 50.36 2009.12 357,253 232,214 233,000 60,000 150,000 23,000 786 Out Ring:Eastern Section 36.78 2005-2010 241,900 157,235 158,000 60,000 98,000 765 Out Ring:Northern Section 49.29 2005-2010 483,951 314,568 316,000 110,000 206,000 1,432 Chongqing-Luzhou 47.90 2005-2010 195,600 127,140 130,000 65,000 65,000 0 2,860 Fengjie-Wuxi 49.45 422,106 274,369 0 274,369 Added Fund from Land 140,000 91,000 0 91,000 Requsition Total 1237 8,723,770 5,670,451 5,553,580 3,000,000 950,000 200,000 360,000 65,000 40,000 938,580 320,494 437,364 来源:重庆高发司 115 附件十 风险记录模版的简易版本 编号 风险 含意 显著性 可能性 风险分数 特征 战略 风险缓解行动 由谁 截止何 剩余分数 风险状态 应急计划 (总分) (a)已采取的行动 进行 时? (净分) (b)计划采取的行动 (c)已有控制机制 XX01 没有做 不能实 5 4 20 3 管理 (b)设定 xxx 的界限, ABC xx/xx/0x 4x4 = 16 上升 评估战略 到…… 现…… (即如减 任命项目团队……并 计划中的 小显著 采取……行动(c)月度 优先事项 性) 监测 并 代 之 以…… XX02 未能抓住 减缓……的 4 4 16 3 消除 (b)保证……的预算, DEF xx/xx/0x 3x2 = 6 下降 无 机会…… 进程,来自 (即消除 任命协调员,制定时 竞争对手的 可能性) 间表 压力增加 XX 05 教学楼整 开学时没有 4 3 12 2 消除 (b)确定优先项目,延 KLM xx/xx 3x2 = 6 下降 安排在另 etc 修工作拖 教学场所, 迟某些工作内容,直 一地点教 延 影响学校声 到下一个机会出现, 学 誉 评估列入时间表的承 诺事项 116