КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА 2018 ОТ УЯЗВИМОСТИ – К ПРОЦВЕТАНИЮ Комплексная диагностика страны Кыргызская Республика: От Уязвимости – К Процветанию Комплексная диагностика страны 2018 1818 H Street NW Вашингтон, округ Колумбия, 20433 Телефон: 202-473-1000 Интернет: www.worldbank.org Настоящая публикация является продуктом Группы Всемирного банка и основывается на анализе движущих сил достигнутого в прошлом прогресса на пути к достижению Двойных целей (сокращение бедности и обеспечение благосостояния для всех), и ограничений, которые могут сдерживать дальнейшие успехи в Кыргызской Республике. Изложенные в настоящей публикации данные, интерпретации и выводы принадлежат авторам и не обязательно отражают взгляды участвующих в публикации данного издания партнеров, их советов исполнительных директоров или правительств тех стран, которые они представляют, или Правительства Кыргызской Республики. Группа Всемирного банка не гарантирует точность данных, включенных в эту работу. Границы, цвета, условные обозначения и прочая информация, представленная на любой карте в рамках данной работы, не подразумевают под собой никаких суждений со стороны участвующих в публикации данного издания партнеров относительно правового статуса какой-либо территории, одобрения или принятия таких границ. Права и разрешения Любые вопросы касательно прав и лицензий, включая субсидиарные авторские или издательские права, следует направлять в издательское управление Всемирного банка «World Bank Publications» по адресу: The World Bank Group, 1818 H Street NW, Wash- ington, DC 20433, USA; факс: 202-522-2625; e-mail: pubrights@worldbank.org. В настоящей публикации используется аббревиатура США. Если не указано иное, все упоминания о долларах относятся к долларам США.  Содержание Выражение признательности  vii Аббревиатуры и сокращения  ix ЧАСТЬ I: Вступление: Необходима новая модель развития 1 Примечания  3 ЧАСТЬ II: Траектория развития на сегодняшний день: некоторые выгоды на фоне многих упущенных возможностей  7 Рост в значительной степени зависит от товарного экспорта и потребления, обусловленного денежными переводами  7 Рост привел к первоначальному прогрессу в отношении Двойных целей (сокращение бедности и обеспечение благосостояния для всех), однако темпы замедлились, а многие проблемы остаются  8 Примечания  10 ЧАСТЬ III: Тревожный сигнал  13 Прежний конъюнктурный подход не будет способствовать будущему инклюзивному росту  13 Преобладающая парадигма также несостоятельна  14 Не стоит успокаиваться на достигнутом в сфере проводимой политики  16 Примечания  18 Используемые источники  18 ЧАСТЬ IV: К новой модели, которая стимулирует частные инвестиции  21 Управление является главным фактором, ограничивающим рост частного сектора  23 КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА: ОТ УЯЗВИМОСТИ – К ПРОЦВЕТАНИЮ iii Слабая реализация подрывает эффективность политики и инвестиционный климат, сдерживая инвестиции и стимулируя неформальность экономики  25 Пробелы в инфраструктуре велики и требуют привлечения большего объема стратегических инвестиций и устойчивого финансирования  29 Ввиду ограниченного запаса незадействованных средств, необходимо укреплять фискальное управление  30 Социальная и экологическая устойчивость являются проблемами долгосрочного характера  31 Примечания  35 Используемые источники  35 ЧАСТЬ V: Ограничения и возможности  37 ЧАСТЬ VI: Приоритеты  43 Используемые источники  50 ПРИЛОЖЕНИЯ: Углубленный Секторальный Анализ  53 A. Сельское хозяйство: Преодоление низкого предела производительности 55 B. Энергетика: Колоссальный гидроэнергетический потенциал остается скрытым  61 C. Горнодобывающая отрасль: Необходим новый портфель разрабатываемых проектов  67 Примечания  71 Используемые источники  71 РИСУНКИ 1.1 Ключевые приоритеты КДС 4 2.1 Надежный средний рост, но очень неустойчивый 7 2.2 Деиндустриализация и расширение услуг 8 2.3 Резкое первоначальное снижение уровня бедности, за которым следует стагнация 9 2.4 Высокая уязвимость как отличительная черта кыргызстанского общества 9 3.1 Накопление капитала и рабочей силы стимулировало рост на фоне ограниченного влияния СПФП 14 3.2 Вклад денежных переводов в рост национального дохода: преимущество в прошлом, обязательство в настоящем 15 3.3 Консолидация бюджета привела к неустойчивому расширению 18 4.1 Стимулирование роста СПФП приведет к значительным переменам 22 4.2 Проблемы с управлением превосходят все остальные факторы в качестве препятствий для предпринимателей 24 4.3 Кыргызская Республика отстает от других стран со средним уровнем доходов по такому показателю, как госуправление 24 4.4 “На бумаге” Кыргызская Республика демонстрирует хорошие показатели по многим аспектам ведения бизнеса, показатели «Doing Business», расстояние до передовой практики, 2018 г. 26 4.5 Малые предприятия сократили количество рабочих мест и потеряли добавленную стоимость, 2009 и 2012 гг. 27 4.6 Индекс эффективности логистики, 2014 г. 28 4.7 Номинальные бюджетные ассигнования на душу населения являются скромными 31 iv Содержание 4.8 Существенная уязвимость перед изменением климата 33 A.1 Рост добавленной стоимости сельского хозяйства замедляется относительно роста ВВП  56 A.2 Добавленная стоимость рабочей силы в сельском хозяйстве растет, но, в основном, отражая миграцию рабочей силы в городскую местность 56 А.3 Площадь пахотных земель является одной из наименьших в регионе 57 А.4 Доля сельскохозяйственных культур в общей сельскохозяйственной продукции увеличилась 57 А.5 Животноводство медленно росло, но остается ниже уровня, наблюдавшегося на момент обретения страной независимости 57 А.6 Кыргызская Республика наиболее значительно отстает от других стран региона Европы и Центральной Азии по таким секторам как транспорт, водное хозяйство и семена, но превосходит средний по региону показатель по финансам и рынкам 58 B.1 Фактические тарифы для бытовых потребителей снизились значительно ниже уровня самоокупаемости  62 B.2 Фактические тарифы на тепло и горячую воду по сравнению с долей тарифов, обеспечивающих возмещение затрат  62 B.3 Возраст активов в сфере производства электроэнергии велик 63 B.4 Потери при региональной передаче и распределении электроэнергии (2013 год) высоки 63 B.5 Кыргызская Республика является одной из наиболее энергоемких стран, килограмм нефтяного эквивалента на 1000 долларов США ВВП, 2014 г. 63 ТАБЛИЦЫ 5.1 Ограничения в достижении Двойных целей Всемирного банка в Кыргызской Республике  41 6.1 Определение приоритетов: оценка влияния реформ и смягчение ограничений  44 КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА: ОТ УЯЗВИМОСТИ – К ПРОЦВЕТАНИЮ v Выражение признательности Настоящий отчет составлен командой экспертов Всемирного банка, которую возглавили Орельен Крюз и Кристофер Миллер. В основной состав команды также вошли Бакыт Дубашов и Саида Исмаилахунова. Отчет был составлен под идейным руководством Лилии Бурунчук, Яна Ван Билсена, Болормы Амгаабазар, Эймилиоса Чатзиниколау, Мартина Негеле, Марии де лос-Анхелес Куки Гонсалес Миранда и Луиса-Фелипе Лопес-Кальве. Команда благодарна за комментарии, полученные от рецензентов Биргит Хансл, Себастьяна Эккардта и Вольфганга Фенглера, а также за вклад всего коллектива офиса Всемирного банка в Кыргызской Республике. Настоящий отчет был дополнен данными, полученными в рамках проведенных в стране консультаций с Правительством, представителями частного сектора , экспертами, донорами и общественными организациями. КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА: ОТ УЯЗВИМОСТИ – К ПРОЦВЕТАНИЮ vii Аббревиатуры и сокращения ТЭЦ теплоэлектроцентраль ЕАЭС Евразийский экономический союз ИПДО Инициатива прозрачности добывающих отраслей ПИИ прямые иностранные инвестиции ВВП валовой внутренний продукт ГЭС гидроэлектростанция СНСД страна с низким и средним доходом ММСБ субъект микро-, малого и среднего бизнеса ППС паритет покупательной способности НИОКР научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки КДС Комплексная диагностика страны МСБ субъект малого и среднего бизнеса СПФП совокупная производительность факторов производства ВТО Всемирная торговая организация КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА: ОТ УЯЗВИМОСТИ – К ПРОЦВЕТАНИЮ ix ЧАСТЬ I Вступление: Необходима новая модель развития Цель настоящей Комплексной диагностики страны заключается в выяв- лении основных ограничений и возможностей, с которыми сталкивается Кыргызская Республика, продолжая двигаться к достижению Двойных целей группы Всемирного банка - сокращению бедности и обеспечению благосо- стояния для всех. В ней анализируются прошлые тенденции и факторы роста, снижения уровня бедности и распределения доходов, а также направления поли- тики, которые их подкрепляют, наряду с оценкой элементов, сдерживающих достижение более быстрого прогресса и повышения устойчивости. Основные выводы этого анализа заключаются в следующем: • Рост был обусловлен несистематической, конъюнктурной адаптацией к ограничениям После распада Советского Союза и последовавших за этим структурных преоб- разований экономическая активность в Кыргызской Республике опиралась на факторы, представлявшие собой несистематическую, конъюнктурную адапта- цию к ключевым ограничениям слабого управления, плохой связности и огра- ниченной промышленной базы. Такая адаптация, включавшая в себя: (1) экспорт трудовых мигрантов, денежные переводы которых стимулировали рост внутрен- него потребления и услуг; (2) использование золота, добываемого на одном крупном месторождении;1 и (3) использование базарной торговли, основанной на импорте и реэкспорте, способствовала поддержанию роста, будучи при этом далеко не лучшим взвешенным долгосрочным решением, базирующимся на проводимой политике. КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА: ОТ УЯЗВИМОСТИ – К ПРОЦВЕТАНИЮ 1 • В то время как эта «модель роста» приводила к значительному повышению благосостояния, поскольку была результатом товарного суперцикла... С начала нового тысячелетия начало крупномасштабной миграции и роста дохо- дов за счет денежных переводов трудовых мигрантов привели к глубоким преоб- разованиям в экономике и обществе. Эмиграция в страны, извлекающие для себя выгоду из стремительного роста цен на сырьевые товары, сыграла роль предо- хранительного клапана для рынка труда, который испытывал на себе давление избыточной рабочей силы в сельском хозяйстве. Более того, рост денежных пере- водов из-за рубежа стимулировал рост потребления среди населения и развитие городских услуг, что стимулировало внутреннее переключение рабочей силы с малопродуктивного сельского хозяйства на (незначительно) более продуктив- ную неформальную занятость в городах. Эта трансформация способствовала устойчивому среднему росту (даже несмотря на то, что частые шоки привели к значительной волатильности и устойчивой неопределенности) и – по крайней мере, на начальном этапе – быстрому снижению уровня бедности. • …отсутствие согласованности в устранении ключевых ограничений подразумевает, что уязвимости остаются широко распространенными Несмотря на то, что в период с 2005 по 2009 гг. в стране наблюдалось устойчивое снижение уровня бедности, впоследствии прогресс замедлился и, на самом деле, даже развернулся вспять – среди городского населения. Высокий рост потребле- ния в период между 2005 и 2009 годами был инклюзивным (всеохватным), что принесло пользу населению в целом, в особенности, нижним 40 процентам по распределению доходов. Однако после этого общее благосостояние (являющееся результатом «догоняющего» процесса, в котором улучшается положение наибо- лее уязвимых групп) было достигнуто лишь за счет того, что рост потребления верхних 60 процентов населения (по уровню расходов) оказался даже хуже, нежели в группе нижних 40 процентов: за период с 2009 по 2015 гг. реальное поду- шевое потребление среди всего населения сократилось. Сейчас страна борется со значительной оставшейся бедностью (затрагивающей треть населения), а также с широко распространенной уязвимостью. Значительная часть населения нахо- дится у черты бедности, постоянно рискуя оказаться за этой чертой; в то время как перспективы достижения среднего класса ограничены. • Перспективы дальнейшего прогресса в рамках той же парадигмы ограничены Особенности экономики, характеризующиеся высокой неформальностью, малым масштабом и низкой производительностью в частном секторе, не допу- скают возможность устойчивого динамичного роста. В отсутствие продуманных реформ эти перспективы еще больше удручаются структурными и циклическими факторами. Экспорт золота и денежные переводы являются важным источником иностранной валюты, позволяя стране компенсировать значительный торговый дефицит, но, при этом, также стимулируя проявление последствий «голландской болезни», подрывая экспортно-ориентированное производство конкурентоспо- 2 Часть I: Вступление: Необходима новая модель развития собных товаров, пользующихся спросом на мировом рынке, и усугубляя неотъ- емлемые ограничения небольшого и слабо связанного внутреннего рынка. Более того, эти факторы являются нестабильными и неустойчивыми. Производство золота сосредоточено на одном месторождении, на котором через пять лет планируется прекратить добычу золота.2 И 3 Международная трудовая мигра- ция весьма уязвима перед внешними потрясениями и положением экономик Казахстана и Российской Федерации. Кроме того, имеются значительные сдержи- вающие факторы. Во-первых, структурный спад цен на нефть будет продолжать сокращать региональный спрос на кыргызстанскую продукцию, одновременно усиливая конкуренцию на внутренних рынках. Во-вторых, тенденция поддержа- ния экспансионистской фискальной политики в ответ на окончание товарного суперцикла доказала свою неэффективность для поддержания инклюзивного роста, в значительной степени исчерпывая при этом бюджетные буферы, а также возможности стимулирования совокупного спроса за счет государственных расходов, когда действительно возникают временные шоки (требующие приня- тия ответных противоциклических мер). • Необходима новая модель развития Коротко говоря, в настоящее время страна нуждается в новой модели развития для (i) устранения источников низкой общей производительности – важнейшего источника устойчивого динамизма – и (ii) высвобождения частных инвестиций и создания новых рабочих мест в силу ограниченности возможностей осущест- вления государственных расходов и перераспределения существующих рабочих мест. Для этого потребуется трехсторонний подход к (1) устранению препят- ствий, общих для всех отраслей экономики, на пути развития частного сектора, (2) поощрению благоприятной политики в тех областях, в которых страна распо- лагает значительными неиспользованными ресурсами (особенно, полезными ископаемыми), и (3) стимулированию большей устойчивости – в том числе, путем максимизации эффективности государственной политики. Для этого также потребуется принципиальный отказ от непоследовательности при разработке политики, в результате которой макрофискальная политика не способствовала большему снижению бедности и повышению устойчивости, а слабое управление подорвало эффективность реформ. Примечания 1.  «Кумтор» полностью (100 процентов) принадлежит компании «Centerra Gold», которая является открытой акционерной канадской компанией. «Кыргызалтын» (100 процентов которой принадлежат Правительству Кыргызстана) владеет примерно 30 процентов акций «Centerra Gold». 2.  Согласно официальному плану закрытия Кумтора: https://www.kumtor.kg/en/ mine-closure/. 3.  Другие месторождения активны или находятся в стадии разработки, но составляют лишь небольшую долю от общего объема добычи золота. КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА: ОТ УЯЗВИМОСТИ – К ПРОЦВЕТАНИЮ 3 РИСУНОК 1.1 Ключевые приоритеты КДС Устранение административных и управленческих проблем в Устранение предоставлении ограничений для услуг развития Улучшение гидроэнергетики и делового климата добычи полезных ископаемых КАТАЛИТИЧЕСКИЕ ПРИОРИТЕТЫ ДЛЯ БОЛЕЕ БЫСТРОГО Перекалибровка РОСТА Повышение макрофискальной производительности политики сельского хозяйства ФУНДАМЕТНАЛЬНЫЕ ПРИОРИТЕТЫ ПРИОРИТЕТЫ ИНКЛЮЗИВНОСТИ ДЛЯ СОХРАНЕНИЯ И УСТОЙЧИВОСТИ КУРСА Устранение дефицита Улучшение инфраструктуры - адресности особенно, социальной связующей помощи Содействие Усиление устойчивому результатов использованию инвестиций в природных ресурсов человеческий и смягчению капитал последствий изменения климата 4 Часть I: Вступление: Необходима новая модель развития ЧАСТЬ II Траектория развития на сегодняшний день: некоторые выгоды на фоне многих упущенных возможностей Рост в значительной степени зависит от товарного экспорта и РИСУНОК 2.1 потребления, обусловленного денежными переводами Надежный средний рост, но очень неустойчивый До конца товарного суперцикла сокращение бедности и обеспечение благо- Процент состояния для всех в Кыргызской Республике подкреплялись относительно 10 стабильным общим ростом, в основе которого лежали потребление, обуслов- 8 ленное денежными переводами, и значительное расширение услуг. С 2000 года среднегодовые темпы реального роста валового внутреннего продукта (ВВП) 6 составляли 4,5 процента (Рисунок 2.1), на одном уровне со средним показателем 4 среди развивающихся стран Европы и Центральной Азии. В 2005-2012 гг. изме- 2 нения в уровне бедности отражали тенденции изменения объемов производства, 0 а экономическая экспансия была неразрывно связана с сокращением бедности.1 2001 ‘03 ‘05 ‘07 ‘09 ‘11 ‘13 ‘15 Как и в любом типичном эпизоде «голландской болезни», рост был в значи- Рост реального ВВП тельной степени обусловлен экспортом товаров (золото) и неторгуемыми В среднем по Европе и Центральной Азии секторами (услуги и строительство). После распада Советского Союза с серьез- Источник: Расчеты экспертов Всемирного банка на основе данных Национального статистического комитета Кыргызской Республики. ными сокращениями столкнулись все секторы экономики - особенно тяжело пришлось промышленности, где в период с 1990 по 1995 гг. производство сокра- тилось более чем на 70 процентов. Последующее восстановление промышленно- сти можно объяснить ростом в сфере строительства и началом добычи золота, тогда как традиционное промышленное производство до сих пор продолжает сокращаться. Темпы роста сельского хозяйства были ниже средних. В 2000-2015 гг. его доля в добавленной стоимости снижалась, наряду с еще большим сокраще- нием занятости в данном секторе. Между тем, сектор услуг быстро развивался, КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА: ОТ УЯЗВИМОСТИ – К ПРОЦВЕТАНИЮ 7 РИСУНОК 2.2 Деиндустриализация и расширение услуг Вклад в общую добавленную стоимость Процент 80 60 40 20 0 1999 2001 ‘03 ‘05 ‘07 ‘09 ‘11 ‘13 ‘15 Услуги Необрабатывающие отрасли Обрабатывающая промышленность Сельское хозяйство Источник: Расчеты на основе данных Национального статистического комитета Кыргызской Республики. чему способствовала оптовая и розничная торговля, которая выросла, примерно, до одной шестой ВВП, а также другие коммерческие услуги, которые развивались в середине 2000-х, а именно: туризм, связь и финансовый сектор. В результате, услуги и строительство оказались основными факторами общего роста (рисунок 2.2). Структурный переход от сельского хозяйства к услугам привел к повы- шению производительности и трудовых доходов, хотя это повышение было разовым. В то время как в 2003 году в сельском хозяйстве было занято около 54 процентов всех малообеспеченных работников, к 2015 году эта доля составила лишь около 30 процентов. При низкой начальной производительности в сель- ском хозяйстве, переключение на другие формы занятости – даже на очень мало- ценные рабочие места в неформальном секторе – фактически способствовало повышению общей производительности труда, среднегодовые темпы роста кото- рой в период с 2005 по 2009 гг. составляли 7 процентов. Аналогично, в период с 2003 по 2012 гг. реальная заработная плата росла почти на 9 процентов в год. Рост привел к первоначальному прогрессу в отношении Двойных целей (сокращение бедности и обеспечение благосостояния для всех), однако темпы замедлились, а многие проблемы остаются Снижение уровня бедности продолжалось в первой половине прошлого деся- тилетия, но затем застопорилось. Уровень бедности, измеряемый по междуна- родной черте бедности, составляющей 2,5 доллара США в день, сократился с 60 процентов населения в 2005 году до 30 процентов в 2009 году (Рисунок 2.3).2 На этом прогресс почти прекратился и, в течение следующих шести лет, доля нахо- дящегося за чертой бедности населения даже незначительно выросла – до 33,1 процента в 2015 году. Применение официальной национальной черты бедности показывает аналогичную тенденцию, также демонстрируя небольшое недавнее улучшение. По этим меркам, уровень бедности вырос с, примерно, 33 процентов в 2008 году до почти 38 процентов в период политического кризиса 2010 года, а затем снизился до 32 процентов в 2015 году. Несмотря на то, что рост был ориентирован на улучшение положения бедных слоев населения, потребление сократилось в группе верхних 60 процентов, а 8 Часть II: Траектория развития на сегодняшний день: некоторые выгоды на фоне многих упущенных возможностей РИСУНОК 2.3 РИСУНОК 2.4 Резкое первоначальное снижение уровня бедности, за которым следует стагнация Высокая уязвимость как отличительная международная и национальная черты бедности черта кыргызстанского общества Процент Процент 60 80 50 40 60 30 40 20 20 10 0 0 2005 ‘06 ‘07 ‘08 ‘09 ‘10 ‘11 ‘12 ‘13 ‘14 ‘15 2005 ‘07 ‘09 ‘11 ‘13 ‘15 Официально (Период 1) $1,25 в день (ППС) Крайне бедные (<$1,25) Официально (Период 2) $2,50 в день (ППС) Бедные (<$2,5) Источник: расчеты на основе Интегрированного обследования домохозяйств. Уязвимые (>$2,5 <$10) Средний класс (>$10, <$50) Источник: расчеты на основе Интегрированного обследования домохозяйств. также среди городских жителей. В период между 2003 и 2007 гг., и затем снова в период между 2008 и 2015 гг., рост расходов на душу населения был значительно более высоким среди домохозяйств, находящихся в нижней части распределения. Наибольший прирост приходился на долю малоимущих среди сельского населе- ния. Тем не менее, в период с 2008 по 2015 гг. рост потребления в группе верхних 60 процентов был отрицательным, тогда как среди большинства городских жите- лей он был либо плоским, либо отрицательным. Уровень бедности среди город- ского населения вырос более чем на 9 процентных пунктов – с 23,8 процента в 2008 году до 33,1 процента в 2012 году, и до 29,3 процента к 2015 году.3 Существуют сильные сезонные колебания уровня бедности, что свидетель- ствует о высокой степени уязвимости большей части населения Кыргызской Республики. Ежегодные показатели бедности указывают на некоторый прогресс в способности домохозяйств надолго выходить из бедности. В то время как около 15 процентов домохозяйств, которые не были бедными в 2013 году, к 2015 году оказались за чертой бедности, около 45 процентов домохозяйств, которые были бедными в 2013 году, к 2015 году преодолели черту бедности. Однако эти средне- годовые показатели маскируют значительные сезонные колебания и подвержен- ность риску оказаться за чертой бедности. Лишь 22 процента домохозяйств ни разу не оказывались за чертой бедности в любом из четырех кварталов 2005 года.4 К 2009 году это соотношение улучшилось до почти половины населения. Однако, с тех пор, прогресс в сокращении временных проявлений бедности застопорился, и определилась четко прослеживающаяся закономерность. Около 10 процентов населения хронически бедны во всех четырех кварталах года, а за чертой бедно- сти никогда не оказываются от 37 до 48 процентов домохозяйств. Оставшиеся 47 процентов населения, как минимум, раз в течение года испытывают на себе проявления бедности. Такое сочетание высокого уровня бедности, значительных колебаний, не оказывающих существенного влияния на конъюнктуру рынка, и низкой мобильности хронически бедных предполагает, что снижение уровня бедности в отсутствие более устойчивой модели роста будет происходить все сложнее и сложнее. Большая часть населения живет либо немного выше черты бедности, либо за чертой бедности. Высокая распространенность кратковременной бедно- КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА: ОТ УЯЗВИМОСТИ – К ПРОЦВЕТАНИЮ 9 сти, наряду с хронической бедностью, указывает на ограниченные возможности домохозяйств расширять свой потенциал получения дополнительных доходов сверх своих основных средств к существованию. Таким образом, присоедине- ние к среднему классу недоступно для подавляющего большинства, хотя многие домохозяйства официально стали небедными. Согласно определению, в котором используется международное пороговое значение в 10 долларов США в день, в 2015 году к среднему классу принадлежали лишь около 2 процентов населения, т.е. ситуация почти не изменилась по сравнению с тем, что было за десятилетие до этого, и около 65 процентов населения не были защищены от возвращения за черту бедности. Скопление вокруг черты бедности также означало, что нацио- нальный уровень бедности стал более восприимчивым к относительно незначи- тельным изменениям в расходах на потребление. Таким образом, даже небольшое снижение потребления, вызванное, например, изменениями цен на продоволь- ствие, может привести к заметному росту уровня бедности. Например, гипотети- ческие потрясения в потреблении небедных домохозяйств на 5, 10 и 20 процен- тов приводят к увеличению уровня бедности, соответственно, на 5,6, 10,1 и 20,3 процентных пункта. Примечания 1.   За исключением 2006-2007 гг. 2.   Здесь обсуждаются два комплекса оценок бедности для Кыргызской Республики: оценки, основанные на международной черте бедности по паритету покупательной способности в 2005 году, и национальные официальные оценки бедности. Первые лучше подходят для межстрановых сопоставлений, а последние калибруются национальными властями в местном контексте. Долгосрочные сопоставления показателей бедности в этом отчете основаны на международном подходе, поскольку перерыв в проведении национальной серии оценок в 2008 году усложняет сравнение периодов до и после 2008 года. Этот перерыв отсутствует в серии оценок, используемых для международных оценок бедности. 3.   Возможно, это отражает миграцию малоимущих сельских жителей в города, а также динамику цен на продукты питания. 4.  Используется черта бедности, составляющая 2,5 долл. США в день (курс рассчитывается по ППС в ценах 2005 года. 10 Часть II: Траектория развития на сегодняшний день: некоторые выгоды на фоне многих упущенных возможностей ЧАСТЬ III Тревожный сигнал Прежний конъюнктурный подход не будет способствовать будущему инклюзивному росту Взаимосвязь между ростом валового внутреннего продукта (ВВП) и сокраще- нием бедности, по-видимому, ослабла. В то время как в период с 2000 по 2008 гг. рост экономики и сокращение бедности были неразрывно связаны, впоследствии прочность этой связи значительно ослабла и обратилась вспять. Эластичность роста по такому параметру как сокращение бедности снизилась с 3,2 процентов (в период с 2005 по 2008 гг.) до -0,7 процентов (в период с 2009 по 2015 гг.), указы- вая на то, что произошел разрыв взаимосвязи.1 Быстрый экономический рост в 2011-2013 гг. не предотвратил повышение уровня бедности, тогда как замедление темпов роста в следующем году совпало с резким снижением уровня бедности. Аналогичным образом, в то время как среднегодовые темпы роста потребления среди всего населения в целом и в нижних 40 процентах в период с 2005 по 2014 гг. составляли, соответственно, 4,6 и 7,8 процента, в период с 2009 по 2014 гг. этот показатель снизился, соответственно, до -1,1 и 0,4 процента. Благосостояние для всех – в формальном смысле – было достигнуто лишь потому, что результаты в группе верхних 60 процентов оказались даже хуже, нежели в группе нижних 40 процентов, в то время как главная цель достижения благосостояния для всех (быстрое улучшение общего благосостояния – особенно, в нижней части групп по распределению доходов) осталась труднодостижимой. По некоторым меркам,2 к концу первого десятилетия двухтысячных темпы роста рабочих мест и производительности труда значительно замедлились.3 В КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА: ОТ УЯЗВИМОСТИ – К ПРОЦВЕТАНИЮ 13 период с 2009 по 2013 гг. среднегодовые темпы роста рабочих мест составляли, РИСУНОК 3.1 Накопление капитала и рабочей силы в среднем, лишь 0,9 процента – всего лишь две трети прироста рабочей силы. стимулировало рост на фоне ограниченного Относительно устойчивые официальные данные о безработице объясняются влияния СПФП В среднем за период продолжающейся миграцией и выходом из состава рабочей силы – в особен- Процентов ности, женщин, коэффициент трудового участия которых снизился с 62 до 50 процентов за период с 2000 по 2013 гг. Также заметно снизился рост производи- 4 тельности во всех секторах, сократившийся с 7 процентов в год (в период с 2005 3 по 2009 гг.) до всего лишь 0,7 процента в год (в период с 2009 по 2012 гг.). Рост производительности труда оказался отрицательным – как в сельском хозяйстве, 2 так и в промышленности. 1 До сих пор, рост был обусловлен разовыми достижениями от структурных преобразований и аккумулирования факторов, однако совокупная произ- 0 2000 2000 2008 водительность факторов производства (СПФП) отставала. Анализ факторов –’15 –’07 –’15 роста свидетельствует о том, что (1) в 2000-2007 гг. производительность труда Рост человеческого капитала перераспределением рабочей силы, то есть отто- была обусловлена, в основном, ​​ Рост занятости ком рабочей силы из низкопродуктивного сельского хозяйства и притоком рабо- Рост капитала Рост СПФП чей силы в высокопроизводительную отрасль, связанную, вероятно, с добычей Совокупный рост добавленной стоимости золота; и (2) в последующий период это было обусловлено, главным образом, Источник: Расчеты «OGResearch», основанные на данных Национального статистического комитета Кыргызской Республики. увеличением доли капитала, наряду с большими инвестициями в горнодобыва- ющую отрасль. За период с 2000 по 2015 гг. доли капитальных расходов и заня- тости в среднем фактическом росте (4,5 процента), составили, соответственно, более 2,0 процентов и 1,5 процента. Таким образом, по международным меркам, остаточная доля СПФП (которая измеряет то, насколько эффективно эконо- мика использует капитал и рабочую силу) в этом росте была низкой – всего лишь около 0,5 процентов. Более того, после 2008 года положительный вклад СПФП был связан, в основном, с промышленностью, в то время как в сфере услуг и сель- ского хозяйства он был нулевым и отрицательным. Поэтому прежние факторы не могут продолжать постоянно повышать рост. Эффект разового секторального перераспределения, по-видимому, большей частью исчерпал себя, поскольку дальнейшие изменения в рабочей силе сдер- живаются ограниченным городским развитием и неформальностью городского рынка труда. Аналогичным образом, в то время как накопление капитала также сдерживается бюджетными ограничениями со стороны государства, а со стороны частного сектора – слабым доступом к финансам и недостатками инвестицион- ного климата. Это означает, что будущий рост производительности должен быть обусловлен повышением эффективности производства в сфере существующих видов экономической деятельности. Преобладающая парадигма также несостоятельна Мало того, что старая “модель” оказалась не в состоянии обеспечивать в последние годы устойчивое улучшение результатов среди населения, но и перспективы роста в кратко- и среднесрочной перспективе также выглядят ограниченными. Они ограничены структурными факторами – такими как (1) высокая подверженность воздействию со стороны региональной среды, означа- ющая, что перспективы роста миграции и денежных переводов являются неопре- 14 Часть III: Тревожный сигнал РИСУНОК 3.2 Вклад денежных переводов в рост национального дохода: преимущество в прошлом, обязательство в настоящем Процент 15 10 5 0 -5 -10 2006 ‘07 ‘08 ‘09 ‘10 ‘11 ‘12 ‘13 ‘14 ‘15 Доля ВВП Рост доходов Доля улучшения условий торговли Рост ВВП Доля денежных переводов Источник: Всемирный банк, 2015 г. деленными; (2) малый размер внутреннего рынка, ограниченный доступ к реги- ональным рынкам и вялая динамика экспорта; и (3) неотъемлемое ограничение траектории экономического роста, зависящей от накопления факторов (добавле- ния дополнительного капитала и рабочей силы) и структурных преобразований без сопутствующего дополнительного повышения эффективности производства. Однако на перспективы также влияют последствия осуществления проводимой политики, которая не была достаточно сплоченной и долгосрочной, и которая, фактически, сократила возможности маневрирования бюджетными средствами для расширения предоставления необходимых государственных услуг, сохране- ния больших объемов государственных инвестиций и, по необходимости, прове- дения мер политики, компенсирующих циклический характер роста. Постоянная зависимость от миграции и денежных переводов является рискованной. В конце предыдущего десятилетия “запас” кыргызстанских мигрантов за рубежом стабилизировался и, в последующем, сокращался. Несмотря на то, что денежные переводы в долларовом выражении продолжали расти до 2013 года (хотя и среди сокращающейся доли получающих их домохозяйств), впоследствии они сократились, существенно сказавшись на покупательной способности получателей и национальном доходе (Рисунок 3.2). Учитывая ограниченные перспективы быстрого восстановления экономики в Казахстане и России, новые нормы региональных условий, а также быстрые темпы роста рабочей силы, Кыргызская Республика столкнется с серьезной проблемой, связанной с необходимостью создания рабочих мест в рамках инерционного сценария (сценария, не предусматривающего существенных изменений). В экономике наблюдается большой дефицит производительности, который подчеркивает системные ограничения и высокую зависимость от экспорта рабочей силы и сырьевых товаров. Кыргызская Республика пережила нетипич- КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА: ОТ УЯЗВИМОСТИ – К ПРОЦВЕТАНИЮ 15 ные структурные преобразования, поскольку отток рабочей силы из сельского хозяйства был обусловлен не созданием новых рабочих мест в новых отраслях (кроме золотодобывающей отрасли, которая предлагает относительно неболь- шое количество связей с другими видами экономической деятельности), а альтер- нативами трудоустройства за рубежом и возможностями работы в неформаль- ной городской экономике. Этот феномен серьезно ограничивает рост производительности. Одним из побочных эффектов преждевременного завершения перехода к услугам оказалось то, что содержание навыков всех оплачиваемых рабочих мест в эконо- мике не увеличилось. Наблюдался положительный эффект перераспределения, поскольку работники, покинувшие сельское хозяйство, нашли лучшие рабочие места в сфере услуг в городах, однако эти рабочие места оказались лишь нена- много лучше, и этот сдвиг не был симптоматичен для динамично устойчивой трансформации. Несмотря на то, что рост был подкреплен благоприятной демо- графией и разумными объемами инвестиций (финансируемых, в основном, из-за рубежа), для его поддержания обязательно потребуется более высокая совокуп- ная производительность факторов производства и повышение эффективности инвестиций. Не стоит успокаиваться на достигнутом в сфере проводимой политики Кыргызской Республике не удалось в полной мере воспользоваться открыто- стью своего политического ландшафта. Хотя институционализация демократи- ческих принципов, сама по себе, является одним из основных достижений, обрат- ной стороной медали является высокая степень политического оттока, которая не дает возможность выполнения долгосрочных политических обязательств в отсутствие устойчивых институтов и видения реформы на государствен- ном уровне. Правомерность консенсуса и диалога в области нормотворчества в Кыргызской Республике представляет собой вполне реальную возможность укрепления всеохватности роста, но для этого потребуется, чтобы институты стали более устойчивыми к краткосрочным политическим изменениям, и чтобы существующие системы были усилены для обеспечения эффективного использо- вания обратной связи с гражданами при разработке стратегий. Для достижения большего прогресса тем более потребуется более благо- приятная, целенаправленная, устойчивая и внутренне согласованная поли- тика. Макрофискальная политика, в лучшем случае, не способствовала боль- шему сокращению бедности и повышению устойчивости, а в худшем – привела к увеличению волатильности производства и доходов, наряду с усилением соци- альной незащищенности. Аналогичным образом, недостатки в сфере управле- ния, наряду с контрпродуктивной налоговой политикой, вероятно, привели к сохранению малых размеров и неформальности экономики, сдерживая приток больших объемов частных инвестиций в производство, наряду с созданием стимулов для того, чтобы компании и индивидуальные предприниматели оста- вались в тени. Хотя анализ, основанный на гипотетических построениях, неоднозна- чен, можно утверждать, что результаты в сфере развития за последние деся- 16 Часть III: Тревожный сигнал тилетия были, большей частью, достигнуты не благодаря, а вопреки прово- димой государством политике. Во-первых, это связано с тем, что рост был, во многом, обусловлен внешними благоприятными факторами – внешним спросом на золото и рабочую силу – и непредвиденными доходами, выгоды от которых были недостаточно использованы для обеспечения роста базы активов страны; и, во-вторых, это обусловлено тем, что макрофискальной политике не удалось смягчить негативные последствия крупных внешних потоков, наряду с раздува- нием «голландской болезни» и повышением волатильности объемов производ- ства и доходов. Фискальная политика – основной имеющийся в стране инструмент макро- экономического управления – оказалась, во многих отношениях, недоста- точно оптимальной. Политическая реакция на потрясения была ситуативной и недостаточно связанной с однозначным подходом, компенсирующим цикличе- ский характер роста; кроме того, наблюдается тенденция реагирования на долго- играющие шоки сильными расширениями бюджета, для чего потребуется плав- ная корректировка в сторону достижения равновесия, согласующегося с менее благоприятной внешней средой. Результатом стало последовательное ослабление бюджетных буферов, способное усугубить волатильность и ограничить вари- анты эффективной защиты наиболее уязвимых групп населения. Недостаточно откалиброванные меры политики применялись на фоне нехватки или отсут- ствия учреждений, необходимых для эффективного управления и планирования фискальной политики. В ответ на шоки власти утвердили экспансионистскую фискальную пози- цию, которая была плохо откалибрована. Вслед за глобальным финансовым кризисом, Правительство прибегло к фискальным стимулам, которые реали- зовывались не в виде адресных программ с четко установленными сроками, а, главным образом, в виде постоянных изменений в текущих расходах, а именно – в форме повышения заработной платы и пенсий. Затем, после Революции 2010 года,4 дополнительные расходы были направлены не только на поддержку финан- сового сектора, но и на социальную защиту – чтобы привести пособия в соответ- ствие с прожиточным минимумом. Однако пособия, которые должны были стать разовыми выплатами, оказались постоянно встроенными в фискальные счета, что привело к необходимости выделения дополнительных средств на повышения заработной платы для оставшихся групп работников государственного сектора, наряду со значительным увеличением расходов на выплату пенсий. Таким обра- зом, структурный дефицит значительно вырос – с 0,3 процента ВВП в 2008 году до 4,5 процента в 2012 году, – ограничивая, тем самым, бюджетные рамки для маневрирования расходами, чтобы реагировать на шоки или вносить коррек- тивы. Государственные инвестиции также недостаточно оптимальны. В последние годы Правительство значительно увеличило государственные инвестиции для решения проблемы нехватки инфраструктуры. Тем не менее, серьезное беспо- койство вызывают эффективность расходов – при слабых системах управления – и устойчивость инвестиций в отсутствие адекватного обеспечения возмож- ностей обслуживания. Кроме того, значительная доля государственных инве- КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА: ОТ УЯЗВИМОСТИ – К ПРОЦВЕТАНИЮ 17 стиций осуществляется государственными предприятиями, которые являются финансово нежизнеспособными – с учетом структуры применяемых ими тари- фов, – значительная сфера влияния и низкая эффективность которых способ- ствуют низкой общей производительности. Таким образом, состояние бюджета заметно ухудшилось. После пери- ода значительной консолидации (с 2001 по 2008 гг.) государственные расходы раздувались (Рисунок 3.3). К 2016 году они составляли 39,2 процента ВВП, что было одним из самых высоких показателей среди развивающихся стран, и высо- ким даже по стандартам бывшего Советского Союза. Дефицит бюджета – вклю- чая кредитование с использованием заемных средств – вырос до 7,1 процента, увеличив общий государственный долг почти до 60 процентов. Хотя финансовая позиция остается платежеспособной благодаря льготной поддержке и мерам по увеличению доходов, наличие большого структурного дефицита свидетельствует о том, что текущая финансовая позиция не является устойчивой. Более того, вероятно, что фискальные экспансии оказывают давление на цены и заработную плату – тем самым, негативно сказываясь на конкурентоспособности экономики. РИСУНОК 3.3 Консолидация бюджета привела к неустойчивому расширению Доля ВВП Процент 35 расходы 30 25 20 поступления и гранты 15 2000 ‘02 ‘04 ‘06 ‘08 ‘10 ‘12 ‘14 ‘16 Источник: Расчеты экспертов Всемирного банка на основе данных Национального статистического комитета Кыргызской Республики. 18 Часть III: Тревожный сигнал Примечания  1. Эластичность роста по сокращению бедности представляет собой процентное изменение бедности, связанное с изменением роста ВВП на один процентный пункт. 2.  Формально и неформально. 3.  Различные параметры разложения роста дают несколько иные результаты, которые также чувствительны к периоду времени, отобранному в качестве показателя средних эффектов. 4.  В ходе которой президент был смещен с занимаемого поста в результате уличных протестов, а межэтнические столкновения в южной части страны грозили вылиться в полномасштабный гражданский конфликт. Используемые источники Всемирный банк. 2015 г. «Низкие цены на сырьевые товары и слабые валюты». Экономическое обновление доклада по Европе и Центральной Азии по состоянию на осень 2015 года (октябрь), Всемирный банк, Вашингтон, округ Колумбия. Doi: 10.1596/978-1-4648-0753-4. ЧАСТЬ IV К новой модели, которая стимулирует частные инвестиции В дальнейшем, экономический рост должен будет определяться ростом произ- водительности в более динамичном и формальном частном секторе. Частный сектор является единственным долгосрочным источником создания высоко- качественных и устойчивых рабочих мест внутри страны. При и так уже высо- ких показателях неравенства доходов, стимулирование экономического роста в целом должно будет стать основным путем сокращения бедности, хотя еще могут потребоваться некоторые адресные меры для удовлетворения потребностей тех людей, которые, в противном случае, были бы обойдены вниманием. Чтобы сохранять рост экономики, производительность должна расти вместе с большим и качественным накоплением капитала. В течение ближай- шего десятилетия большие объемы государственных инвестиций и значительные дисбалансы счета текущих операций должны стать умеренными. Если допустить консервативное предположение о сокращении инвестиций на 5 процентных пунктов валового внутреннего продукта (ВВП), такое же сокращение дефицита счета текущих операций к 2020 году, и стандартные допущения относительно других переменных,1 к 2020 году темпы роста ВВП на душу населения должны будут снизиться, примерно, на 0,4 процентных пункта – с 2,3 до 1,9 процентов, если совокупная производительность факторов производства (СПФП) не будет расти гораздо быстрее. КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА: ОТ УЯЗВИМОСТИ – К ПРОЦВЕТАНИЮ 21 В отличие от этого, повышение СПФП (или эффективности производства) РИСУНОК 4.1 Стимулирование роста СПФП приведет к позволило бы Кыргызской Республике компенсировать последствия сокра- значительным переменам щения инвестиций и обеспечить экономический рост (Рисунок 4.1). Увеличе- a. темпы роста реального ВВП, 2017– 30 ние темпов роста СПФП к 2020 году на 1 процентный пункт – с 0,5 процента Процент (фактический средний показатель) до 1,5 процента – будет более чем компенси- 4.5 ровать сокращение государственных инвестиций. Это также приведет к прямому 4.0 и косвенному увеличению объемов производства за счет снижения предельного 3.5 коэффициента капиталоотдачи; к концу 2020 года темпы роста ВВП на душу 3.0 населения увеличатся с 2,3 процента до 3,8 процентов, что на 1,3 процент больше, 2.5 чем в представленном базовом сценарии. Дополнительные выгоды также мате- 2.0 риализуются в том случае, если попутно будет расти эффективность инвестиций 1.5 – в том числе, за счет усиления управления государственными инвестициями. 2018 ‘20 ‘22 ‘24 ‘26 ‘28 ‘30 В стране имеется прочная база природных и культурных ресурсов, которые b. темпы роста ВВП на душу населения, 2017– 30 могут стимулировать инклюзивный рост. К ним относятся значительные запасы Процент полезных ископаемых, а также огромный потенциал развития гидроэнергетики. 4.5 Кроме того, климатические условия в стране хорошо подходят для коммерче- 4.0 ского развития производства таких видов сельскохозяйственной продукции как 3.5 фрукты и овощи, мясо и молочные продукты. Туризм является еще одним секто- 3.0 ром, обладающим потенциальными сравнительными преимуществами, учиты- 2.5 вая физическое и культурное наследие страны (особенно, если будут устранены 2.0 ограничения в части сообщаемости). Наконец, вступление во Всемирную торго- 1.5 вую организацию (ВТО) и Евразийский экономический союз (ЕАЭС), в сочета- 2018 ‘20 ‘22 ‘24 ‘26 ‘28 ‘30 нии с прочными историческими торговыми связями, объединяющими Китай и Сценарий (1,5 процентов рост СПФП) евразийский регион, наряду с перспективами развития инициативы «Один пояс Базовый сценарий (без изменений) Источник: расчеты с использованием модели долгосрочного роста, – один путь» (ОПОП), предоставляет больше возможностей в сфере информа- Глобальная практика макроэкономики и финансового управления, ционно-коммуникационные технологии, логистики, торговли и экспорта услуг. Управление вице-президента по экономике развивающихся стран, Всемирный банк. За некоторыми исключениями, полный конкурентный потенциал этих секторов остается неиспользованным. Энергетический сектор – особенно, гидроэнергетика – обладает огромным потенциалом для привлечения крупно- масштабных инвестиций с внутренним и внешним спросом, однако тарифная политика и долгосрочные вопросы управления привели к сдерживанию притока инвестиций. В горнодобывающей отрасли наблюдается больший приток инве- стиций, но, несмотря на присутствие глобальных и региональных инвесторов, привлечение новых инвестиций в разведку затруднено из-за проблем в части управления и фискальной политики. Сельскохозяйственный сектор остается, в целом, крайне непродуктивным, но имеет несколько новых примеров успеш- ных проектов, которые повышают конкурентоспособность в таких сферах как, например, производство мясомолочной продукции. Все три этих сектора обла- дают значительным потенциалом роста для повышения производительности за счет привлечения новых внутренних и иностранных инвестиций. В Приложе- нии представлен более глубокий анализ характерных для секторов ограничений и возможностей. В следующих разделах рассматриваются сквозные ограничения, препятствующие развитию частного сектора. 22 Часть IV: К новой модели, которая стимулирует частные инвестиции Управление является главным фактором, ограничивающим рост частного сектора На протяжении последнего десятилетия управление остается для Кыргызской Республики сложной задачей с неравномерным прогрессом. По сравнению с другими странами с доходами ниже среднего уровня (СДНС) и даже странами с низким уровнем доходов, включенными в рейтинг мировых показателей управ- ления, Кыргызская Республика значительно отстает от средних показателей по ключевым аспектам, включая верховенство закона, борьбу с коррупцией и поли- тическую стабильность. Реформа управления была центральным элементом Национальной стратегии устойчивого развития на период 2013-2017 гг., однако, в отсутствие прилагаемой к программе комплексной структуры индикаторов или целевых показателей, результаты не могут быть независимо оценены. Вопросы управления особенно актуальны для инвесторов – причем, почти 70 процентов предпринимателей считают тот или иной аспект управления самым большим для себя ограничением. Когда в рамках исследования Всемир- ного банка «Обследование предприятий» инвесторы перечисляют самые глав- ные препятствия, мешающие условиям предпринимательской деятельности, проблемы в сфере управления занимают первую, вторую и третью позиции (столбец а на рисунке 4.2). 67,9 процентов респондентов отмечают политиче- скую нестабильность, неформальность или борьбу с коррупцией. Эти резуль- таты согласуются с результатами других исследований, включая Глобальный индекс конкурентоспособности (столбец б на рисунке 4.2), в котором корруп- ция является для инвесторов самой большой проблемой, что почти вдвое превы- шает уровень следующей по степени важности проблемы. В Глобальном индексе конкурентоспособности Кыргызская Республика находится на 130-м месте среди 140 стран по использованию незаконных платежей и взяток, и на 120-м месте – по защите прав собственности. В области политической стабильности характер проблем со временем изменился – начиная с проблем, связанных с безопасностью после револю- ций 2005 и 2010 годов, и заканчивая неудовлетворенностью общественности возможностями правительства и законодательной власти создать долгосроч- ную и устойчивую политическую среду. С 2010 года в правительстве происхо- дили частые перестановки, со значительной ротацией старших политических должностей, включая премьер-министров, министров экономики и министров финансов, в результате чего предприниматели оказываются в ситуации высокой неопределенности. Как минимум, крайне важно обеспечить, чтобы новые прави- тельства не отказывались от обязательств своих предшественников, поскольку это ведет к дорогостоящему арбитражу и ослабляет имидж страны. Еще один шаг будет заключаться в создании институтов, способных осуществлять «видение на государственном уровне» несмотря на волатильность политики. На уровне предпринимателей плохое корпоративное управление продол- жает ограничивать финансовые показатели и способность предпринимателей привлекать инвестиции. Это особенно актуально для финансов и для компа- ний, которые ищут иностранных инвесторов, для чего во многих случаях требу- КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА: ОТ УЯЗВИМОСТИ – К ПРОЦВЕТАНИЮ 23 РИСУНОК 4.2 Проблемы с управлением превосходят все остальные факторы в качестве препятствий для предпринимателей a. Фирмы называют главным ограничением следующие проблемы b. Фирмы считают главным ограничением следующие проблемы (Обследование предприятий), % (средневзвешенное значение) в Индексе конкурентоспособности, % Политическая нестабильность 36.1 Коррупция 22.4 Практика неформального сектора 19.9 Политическая нестабильность 11.2 Коррупция 11.9 Государственная нестабильность 10.2 Ставки налогообложения 9.7 Доступ к финансам 8 Недостаточно образованная рабочая сила 6.8 Налоговое законодательство 6.9 Доступ к финансам 4.6 Неэффективная бюрократия 6.4 Транспорт 4.1 Инфляция 5.9 Доступ к земле 1.9 Ставки налогообложения 5.8 Таможенные и торговые правила 1.6 Недостаточная инфраструктура 5.7 Недостаточно образованная Электричество 1.5 5.3 рабочая сила Источники: По данным из BEEPS («Состояние деловой среды и показатели деятельности предприятий») (база данных), Европейский банк реконструкции и развития и Всемирный банк, Лондон, http://ebrd-beeps. com/data/; Индекс глобальной конкурентоспособности (база данных), Всемирный экономический форум, http://reports.weforum.org/global-competitiveness-index/. РИСУНОК 4.3 Кыргызская Республика отстает от других стран со средним уровнем доходов по такому показателю, как госуправление b. Политическая стабильность и a. Право голоса и подотчётность отсутствие насилия/терроризма c. Эффективность госуправления 50 50 50 Процентиль Процентиль Процентиль 25 25 25 0 0 0 2006 ‘08 ‘10 ‘12 ‘14 ‘16 2006 ‘08 ‘10 ‘12 ‘14 ‘16 2006 ‘08 ‘10 ‘12 ‘14 ‘16 d. Качество регулирования e. Верховенство права f. Борьба с коррупцией 50 50 50 Процентиль Процентиль Процентиль 25 25 25 0 0 0 2006 ‘08 ‘10 ‘12 ‘14 ‘16 2006 ‘08 ‘10 ‘12 ‘14 ‘16 2006 ‘08 ‘10 ‘12 ‘14 ‘16 Кыргызская Республика Страны со средним уровнем доходов Источник: На основе данных из WGI (мировые индикаторы управления) (база данных), Всемирный банк, http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#home. 24 Часть IV: К новой модели, которая стимулирует частные инвестиции ются более строгие стандарты корпоративного управления, нежели того требует законодательство Кыргызстана. В последние годы Правительство предприняло усилия по укреплению нормативной базы корпоративного управления, включая (i) поправки к Закону Кыргызской Республики «О Национальном банке, банках и банковской деятельности», в соответствии с которыми в финансовый сектор были внедрены международные стандарты корпоративного управления; (ii) поправки к Закону об акционерных обществах, в соответствии с которыми была внедрена концепция независимых директоров и были ужесточены требования в отношении внешних аудиторов. Слабая реализация подрывает эффективность политики и инвестиционный климат, сдерживая инвестиции и стимулируя неформальность экономики Кыргызская Республика демонстрирует достаточно хорошие показатели формального качества нормативно-правового регулирования. С годами, страна добилась значительного прогресса в принятии рамочного законодатель- ства, все больше и больше соответствующего передовым мировым образцам, в таких областях, как инспекции, разрешения, технические регламенты, налого- вое администрирование и многое другое. Несмотря на то, что некоторые сферы регулирования с высокими издержками соблюдения требований законодатель- ства (такие, как экспортные и импортные процедуры), имеется мало признаков того, что нормативная среда создает значительные препятствия для устойчивого роста. Действительно, результаты исследования «Мировые показатели управ- ления» говорят о том, что Кыргызская Республика превышает средние показа- тели в группе стран с низким и средним уровнем доходов лишь в одной области – качество регулирования. Этот вывод подтверждается результатами исследова- ний Всемирного банка «Doing Business» (“Ведение бизнеса”) Всемирного банка, и совместной базы данных «Состояние деловой среды и показатели деятельности предприятий» (BEEPS) Всемирного банка и Европейского банка реконструкции и развития. В отчете о результатах исследования «Doing Business» Кыргызская Республика занимает 77-е место (среди 190 стран) и находится ближе к передовой практике регулирования, нежели страны со средним уровнем дохода, по семи из десяти показателей (Рисунок 4.4). Результаты исследования BEEPS говорят о том, что высшее руководство кыргызстанских компаний тратит на регулирование со стороны государства 12 процентов своего времени, что чуть ниже среднего пока- зателя в регионе Европы и Центральной Азии (12,3 процентов). Тем не менее, имеющиеся в государственном аппарате ограничения потен- циала, в дополнение к коррупции, привели к значительным разрывам между формальным замыслом регулирования и его фактической реализацией. Кыргызстанские предприниматели сообщают о значительно большем количе- стве требований относительно осуществления неофициальных платежей по отдельным видам деятельности в каждой из областей, наблюдаемых в рамках BEEPS. 59,8 процентов предпринимателей сталкиваются, по крайней мере, с одним требованием произвести неофициальный платеж – по сравнению со всего лишь 18,0 процентами, в среднем, по странам Европы и Средней Азии. Одним КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА: ОТ УЯЗВИМОСТИ – К ПРОЦВЕТАНИЮ 25 РИСУНОК 4.4 “На бумаге” Кыргызская Республика демонстрирует хорошие показатели по многим аспектам ведения бизнеса, показатели «Doing Business», расстояние до передовой практики, 2018 г. Открытие бизнеса Получение разрешений на строительство Подключение к электросетям Регистрация собственности Получение кредитов Защита интересов миноритарных инвесторов Уплата налогов Международная торговля Обеспечение выполнения условий договоров Урегулирование проблемы неплатежеспособности 0 20 40 60 80 100 Процент Кыргызская Республика Страны с низким и средним уровнем дохода Источник: Всемирный банк, база данных исследования “Doing Business”. из наиболее серьезных ограничений коррупцию считают 60,2 процентов кыргы- зстанских предпринимателей, что намного выше, чем в Европе и Центральной Азии (в среднем, 23,5 процентов). Правительство Кыргызстана предприняло некоторые шаги для решения проблемы с качеством реализации, включая пере- ход государства на предоставление предпринимателям все большего количества услуг электронным способом, повсеместное использование диалога между госу- дарственным и частным секторами, и эксперименты с механизмами обратной связи, чтобы предприниматели и граждане могли в режиме реального времени делиться своими отзывами о качестве оказываемых им услуг. Однако пробелы в реализации остаются постоянной проблемой, подрывающей эффективность реформ в сфере регулирования. Высокая степень неформальности, наблюдаемая в экономике Кыргыз- стана, и связанные с этим результаты для рабочих мест, скорее всего, связаны именно с такими проблемами в госуправлении и издержками соблюдения законодательства. Во-первых, следует признать, что данных о неформальности недостаточно, и что эта проблема является признанным и критическим пробе- лом в знаниях. Имеющиеся ограниченные данные, а также отдельные неофици- альные данные, полученные в ходе консультаций, дают веские основания пола- гать, что неформальность является ответной реакцией предпринимателей на различные факторы, включая восприятие того, что по мере роста фирмы значи- тельно возрастают угрозы, связанные с государственным управлением – от ожидания необходимости осуществления неофициальных платежей до экспро- приации, – в то время как правовые нормы недостаточно сильны для того, чтобы обеспечить защиту от этого давления; конкурентное давление со стороны других предпринимателей, осуществляющих свою деятельность неформально, ведет к снижению цен; растущие издержки соблюдения законодательства, связанные с ростом бизнеса; и даже представление о несерьезности негативных последствий неформальности. Имеющиеся данные отражают некоторые из этих проблем – 26 Часть IV: К новой модели, которая стимулирует частные инвестиции особенно, в том, что касается слабых правовых норм, высокой распространенно- РИСУНОК 4.5 сти коррупции и увеличения издержек соблюдения законодательства для круп- Малые предприятия сократили количество рабочих мест и потеряли добавленную ных компаний. Например, средний срок подключения к электрическим сетям стоимость, 2009 и 2012 гг. малых предпринимателей составляет всего 6 дней, но для предприятий сред- a. Малые и средние предприятия него размера этот срок составляет 88 дней. Предприятия среднего размера также i. Занятость, 2009 и 2012 гг. облагаются более высокими налогами, и к ним чаще предъявляются требо- вания относительно осуществления неофициальных платежей. Неформаль- 60 ность можно увидеть даже в данных о выживании фирм. Мелкие предприни- 40 тысячи матели сталкиваются не только с самыми высокими показателями оттока (ухода с рынка), что является мировой нормой, но, что еще более важно, они также 20 демонстрируют низкие показатели перехода на уровень средних или крупных предприятий, что говорит либо об отсутствии у них конкурентного потенциала 0 для роста, либо об их добровольном сдерживании своего формального роста во 2009 2012 избежание более высоких издержек соблюдения законодательства и восприни- ii. Добавленная стоимость, 2009 и 2012 гг. маемых рисков управления, которые приходят с превращением в более крупное 10.0 предприятие (Рисунок 4.5). 7.5 Хотя глубина финансового сектора относительно неглубока, для предпри- миллионы нимателей не очевидно, что отсутствие доступных финансов является связы- 5.0 вающим ограничением. Действительно, согласно результатам BEEPS и Индексу 2.5 конкурентоспособности Всемирного экономического форума (ВЭФ), немногие 0 предприниматели считают главным препятствием доступ к финансированию. 2009 2012 Кроме того, проблема не заключается в недостаточности финансовых средств, Остались мелкими/средними Стали микро поскольку банки имеют избыточную ликвидность, и даже субсидируемые кредит- Стали крупнее Вышли из бизнеса ные линии по-прежнему в значительной степени недоиспользуются. В отличие от b. Крупные предприятия наличия финансовых средств, большее препятствие, по-видимому, заключается i. Занятость, 2009 и 2012 гг. в условиях финансирования – высоких процентных ставках, коротких сроках погашения и чрезвычайно высоких требованиях к залоговому обеспечению, – 80 а также в искажающем эффекте субсидируемых кредитных линий, которые, как 60 правило, предоставляются наиболее кредитоспособным заемщикам, имеющим тысячи 40 политические связи, повышая риски и, следовательно, расходы банков на предо- ставление займов остальному частному сектору – особенно, субъектам микро-, 20 малого и среднего бизнеса (ММСБ). Несмотря на отсутствие полных данных о 0 доступности финансовых услуг для ММСБ (например, таких как осуществление 2009 2012 платежей, получение кредитов и размещение сбережений), большинство показа- ii. Добавленная стоимость, 2009 и 2012 гг. телей говорит о том, что использование формальных финансовых услуг является 20 низким, и большая часть финансирования представляется либо в виде займов 16 мелких микрокредитных организаций, либо в форме банковских кредитов, 12 миллионы требующих предоставление залогового имущества. Недостаточное финансиро- 8 вание, предоставляемое небанковскими кредитными организациями, и недоста- 4 точное предложение финансирования без требования о предоставлении залога тормозит рост мелких, малых и средних предприятий. Общий объем внутрен- 0 них кредитов для частного сектора относительно ВВП составляет всего лишь 2009 2012 23 процента, что выше среднего показателя для стран с низким доходом (19,6 Стали мелкими/средними Стали микро Остались крупными Вышли из бизнеса процента), но значительно ниже среднего показателя СДНС (42,7 процента). Источник: Всемирный банк Лишь 18 процентов населения (в возрасте старше 15 лет) имеют счет в офици- КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА: ОТ УЯЗВИМОСТИ – К ПРОЦВЕТАНИЮ 27 РИСУНОК 4.6 Индекс эффективности логистики, 2014 г. Общий показатель Эффективность Поставки грузов Возможность эффективности Качество Своевременность таможенного по конкурентным Качество отслеживания Ранг логистики инфраструктуры доставки грузов оформления ценам логистики грузов 3.0 Страны, не имеющие выхода к морю 2.5 Страны ЦА Кыргызская Республика 2.0 Источник: База данных Показателей мирового развития. альном финансовом учреждении – по сравнению с 43 процентами в регионе Европы и Центральной Азии (за 2014 год).2 Для сравнения, люди находятся в лучшей ситуации и, по-видимому, имеют даже чуть больший доступ к кредитам, чем в отобранных для сравнения странах: по имеющимся данным, в 2015 году 13,5 процентов населения в возрасте старше 15 лет брали займы у финансовых учреждений (по сравнению с 12,4 процентами в Европе и Центральной Азии, и 7,5 процента в СДНС). Тем не менее, лучшие показатели доступа к финансирова- нию на уровне домохозяйств не относятся к жилищному финансированию, где как ипотечное кредитование, так и финансирование кредитов на обустройство жилья отстают от показателей отобранных для сравнения стран. Таким образом, усилия по улучшению инвестиционного климата должны быть направлены на улучшение доступа к рынкам и обеспечение предостав- ления и надежности услуг в сфере регулирования. Хотя вопросы инвестицион- ного климата могут не создавать существенных препятствий для существующих предпринимателей, совершенствование как законодательства, так и предостав- ления регулирующих услуг может повысить конкурентоспособность экономики – в частности, за счет расширения доступа к рынкам. Системы стандартов каче- ства остаются незавершенными, включая пробелы как в законодательстве, так и в инфраструктуре, в результате чего кыргызстанские предприниматели не в состоянии демонстрировать соблюдение стандартов качества, необходимых для доступа к рынкам в рамках ВТО и ЕАЭС. Кроме того, международная торговля, которая имеет решающее значение для производственных предприятий в стране, не имеющей выхода к морю, по-прежнему сопряжена с большими формально- стями и медленным процессом оформления разрешений на пересечение границ. Результаты исследования «Doing Business» 2018 года говорят о том, что для экспорта товаров требуется 41 час и 590 долларов США, а для импорта – 108 часов и 712 долларов США, тогда как в Европе и Центральной Азии эти показа- тели составляют, в среднем, 55,9 часа и 305,2 доллара США – для экспорта, и 53,2 28 Часть IV: К новой модели, которая стимулирует частные инвестиции часа и 279,8 доллара США – для импорта.3 К комплексным проблемам, пронизы- вающим все области, относятся ограниченное использование данных и систем на основе рисков, дополнительная межведомственная координация для предостав- ления услуг, а также пробелы – как в материально-физической базе, так и в потен- циале предоставления услуг. Пробелы в инфраструктуре велики и требуют привлечения большего объема стратегических инвестиций и устойчивого финансирования Недостаточная материальная инфраструктура и неудовлетворительное предоставление услуг негативно сказываются на конкурентоспособности. Особенно актуальными для не имеющей выхода к морю страны с ориентиро- ванной на экспорт стратегией роста являются наращивание активов производ- ственной инфраструктуры и улучшение предоставления услуг, что будет положи- тельно влиять на затраты для предпринимателей и способствовать повышению конкурентоспособности. Результаты опросов предпринимателей подтверждают, что одним из основных препятствий для деловой среды является транспорт. В индексе эффективности логистики за 2016 год Кыргызская Республика заняла 146-е место среди 160 стран, а общее значение показателя для инфраструктуры, связанной с торговлей и транспортом, составило 1,9 – по шкале от 1 до 5 (Рисунок 4.6). Внутри страны недостаточная инфраструктура и неудовлетворительное предоставление услуг особенно подавляют экономический рост в сельской мест- ности, поскольку ограниченный доступ к рынкам увеличивает затраты и снижает возможности производителей получать лучшие цены на свои товары. Несмотря на то, что в настоящее время осуществляются или планируются новые инвестиции, – в том числе, в рамках более масштабных региональных инициатив, – дефицит инфраструктуры является удручающим. В 2016-2017 гг. страна занимает 113-е место (среди 138 стран) по показателю инфраструк- туры в рейтинге «Глобальный индекс конкурентоспособности» Всемирного экономического форума (ВЭФ), или 130-е место из 138, если рассматривать только транспортную инфраструктуру. Плотность автомобильных и железных дорог низка – по этим параметрам Кыргызстан отстает как от Узбекистана, так и от Таджикистана. Даже там, где имеется доступ к дорогам, более половины дорожной сети не заасфальтировано, а качество дорог является одним из самых низких в регионе (131-е место), и по этому параметру Кыргызстан отстает от каждой страны в Европе и Центральной Азии, за исключением Молдовы и Украины. Кыргызская Республика также имеет слабое воздушное сообщение. В стране наблюдается самая низкая доля воздушного сообщения (0,03 процента), наименьшее количество прямых перелетов (9) и самая низкая центральность по близости (0,5) в регионе. Значительные проблемы сопряжены с низкими рейтингами предоставления услуг и безопасности в секторах автомобильного и воздушного сообщения.4 Страна демонстрирует гораздо более высокие показатели доступа к водо- снабжению, водоотведению и электроэнергии, однако качество таких услуг характеризуется высокой неустойчивостью.5 Почти 35 процентов предприни- мателей считают доступ к электроэнергии одним из основных ограничений своей КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА: ОТ УЯЗВИМОСТИ – К ПРОЦВЕТАНИЮ 29 деятельности, что, по-видимому, коррелирует с 39,1 процентами предпринима- телей, владеющих или совместно пользующихся генераторами – по сравнению с 21,5 процентами в регионе Европы и Центральной Азии. Тарифы на энергию являются одними из самых низких в мире, однако они находятся ниже уровня самоокупаемости, что, усугубляясь низким качеством и низкой надежностью снабжения, отрицательно сказывается на государственных и частных инвести- циях в этот сектор (несмотря на его огромный неиспользованный гидроэнерге- тический потенциал) и создает краткосрочный риск несоответствия предложе- ния энергии спросу на нее. Потребности в инвестициях в инфраструктуру колоссальны и требуют применения стратегического подхода, включая привлечение частного капи- тала. Масштабы проблемы наглядно иллюстрируют результаты оценки инве- стиционных потребностей национальной инфраструктуры на 2010-2020 гг. По оценкам Бхаттачарья (2010 г.), потребность в инфраструктурных инвестициях в течение десятилетия оценивалась, примерно, в 9 миллиардов долларов или 13,3 процента ВВП – в основном, для обеспечения технического обслуживания существующих активов, а также для инвестиций в транспорт и электроснабже- ние. Хотя государственные инвестиции в инфраструктуру за последние пять лет выросли до 7,6 процента, в бюджете мало возможностей для продолжения такого роста инвестиций, в результате чего образуется значительный дефицит инвести- ций. Это, в свою очередь, означает, что (i) необходимо сделать дополнительный акцент на обеспечении максимальной эффективности государственных инвести- ций, и что (ii) можно привлечь частное финансирование – особенно, в тех секто- рах, где огромный потенциал для частных инвестиций сдерживается искаженной политикой (как, например, в гидроэнергетике). Ввиду ограниченного запаса незадействованных средств, необходимо укреплять фискальное управление В финансовом отношении, государство работает в полную меру своих возмож- ностей и не имеет средств для увеличения расходов в краткосрочной перспек- тиве. Финансовые буферы значительно размыты, что ограничивает возможности увеличения расходов в критических областях или реагирования на потрясения. С 2000 по 2008 гг. был период бережливого подхода к расходам и консолидации бюджета, в результате чего бюджет был переведен из состояния 10-процентного дефицита в равновесное состояние. Однако после этого государственные расходы значительно выросли, а дефицит бюджета достиг одного из самых высоких уров- ней в регионе Европы и Центральной Азии. На протяжении этого же периода государственный бюджет сохранял платежеспособность, в основном, благодаря увеличению внешней поддержки, списанию долгов и принятию специальных мер для увеличения доходов и сокращения расходов. Поступления в бюджет уже высоки и, в отсутствие массовых реформ, вряд ли заметно вырастут в краткосрочной перспективе. Мобилизация доходов была впечатляющей. По отношению к ВВП, доходы составляли от 31 (2011 г.) до 38 (2015 г.) процентов, что является высоким показателем для СДНС. Однако недавние улучшения опирались на единовременные неналоговые меры – такие 30 Часть IV: К новой модели, которая стимулирует частные инвестиции как приватизационные продажи, – а бюджетные поступления были в значитель- ной степени обусловлены внешними грантами и специальными внутренними мерами. Дополнительные выгоды должны исходить из улучшений в режиме налогообложения и администрировании налогов. Доля расходов по отношению к ВВП высока в сравнительном выраже- нии, но в абсолютном выражении – мала. В 2012 году общий объем расходов достиг 39 процентов ВВП и, впоследствии, оставался таким же большим. Расходы направляются в секторы, обеспечивающие рост экономики. Большая часть расходов пошла на создание основного капитала. Государственные инвестиции в инфраструктуру увеличились с 4,8 процента ВВП в 2011 году до 7,6 процента в 2015 году, однако их эффективность была низка. Аналогичным образом, госу- дарственные расходы на образование, здравоохранение и социальную защиту по отношению к ВВП были высокими, составив в 2015 году, соответственно, 6,0, 3,0 и 11,4 процента. Прогнозируемое увеличение пенсионных расходов и расходов на здравоохранение за ближайшие 15 лет добавит к текущим расходам 1,8 процента ВВП, что не является тревожным показателем, однако потребует финансиро- вания.6 Несмотря на то, что эти показатели высоки, в абсолютном выражении расходы низки из-за малой базы ВВП. Например, в то время как Кыргызская Республика тратит на образование почти вдвое больше – относительно ВВП, – чем Казахстан, фактические ассигнования из расчета на одного ученика в долла- ровом выражении в 4,5 раза ниже, чем в Казахстане (Рисунок 4.7). Социальная и экологическая устойчивость являются проблемами долгосрочного характера Кыргызская Республика характеризуется высокими уровнями экономиче- ской нестабильности, которая неразрывно связана с экологической и соци- альной уязвимостью. Критические источники роста зависят от окружающей среды. Охрана окружающей среды имеет ключевое значение для сельского хозяйства, в котором участвует большинство малообеспеченных граждан; при РИСУНОК 4.7 Номинальные бюджетные ассигнования на душу населения являются скромными Доля образования в ВВП (%) 10 Расходы на образование из расчета на одного 8 учащегося $4,000 6 $2,000 4 2 $500 0 Казахстан Кыргызская Российская Узбекистан Республика Федерация Источник: База данных Показателей мирового развития. КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА: ОТ УЯЗВИМОСТИ – К ПРОЦВЕТАНИЮ 31 этом, малоимущие также оказываются первыми жертвами стихийных бедствий и конфликтов. Кыргызская Республика весьма уязвима перед климатическими измене- ниями, и ей потребуется смягчать возникающие источники риска. Возмож- ности в сфере экономического роста Кыргызской Республики неразрывно связаны с окружающей средой – особенно, в таких секторах как сельское хозяй- ство, гидроэлектроэнергетика, добыча полезных ископаемых, лесное хозяйство и туризм, – что создает значительный риск, сопряженный с неудовлетворительным управлением этими природными ресурсами, подрывающим, в конечном итоге, конкурентный потенциал экономики. Для того, чтобы в полной мере исполь- зовать имеющиеся источники сравнительных преимуществ, потребуется более целостное и стратегическое управление природными ресурсами. В соответ- ствии со своими предполагаемыми климатическими обязательствами (определя- емым на национальном уровне вкладом в глобальное реагирование на изменение климата, INDC) в рамках Парижского соглашения, заключенного в 2015 году в рамках РКИК (Рамочная конвенция об изменении климата) ООН, у Кыргызской Республики имеются возможности для более широкого использования альтер- нативных источников возобновляемой энергии; создания менее углеродоем- кой и более устойчивой к изменениям климата инфраструктуры; активизации деятельности по лесовосстановлению в горных районах; наряду с потенциалом осуществления действий по адаптации во всех секторах водного (оценка показа- телей уязвимости ледников и озер) и сельского хозяйства (производительность и адаптивность сельскохозяйственных культур, оценка пастбищ), здравоохране- ния и оценки уязвимости, а также мерами по адаптации к экстремальным клима- тическим явлениям. Сельское хозяйство и энергетика весьма уязвимы перед изменением климата. ВВП Кыргызской Республики зависит от восприимчивых к климату и погодным условиям отраслей; причем, высокому риску подвержены как сель- ское хозяйство (с его 30-процентным вкладом в ВВП), так и энергетика. Измене- ние климата негативно скажется на производительности сельского хозяйства и, вероятно, приведет к снижению водоснабжения, увеличению частоты, масшта- бов и интенсивности экстремальных погодных явлений, увеличению причиняе- мого экосистемам ущерба и повышению риска для здоровья местного населения. Значительному воздействию будут подвержены горные районы, низменности, ледниковые участки и ограниченные пахотные земли страны.7 Согласно оцен- кам INDC для Кыргызской Республики, в случае непринятия мер по адаптации к изменению климата ежегодные потери составят 1,3 млрд долл. США, из которых 70 млн долл. США приходятся на сельское хозяйство, и 718 млн долл. США – на водное хозяйство. Из требуемого общего годового бюджета для финансирования мер по адаптации к изменению климата (1,5 млрд долл. США), лишь малая часть доступна из внутренних источников, а остальное, как ожидается, будет покры- ваться за счет финансируемых донорами программ. Такой разрыв в финансиро- вании свидетельствует о том, что государство не в состоянии самостоятельно справиться с последствиями изменения климата. Кыргызская Республика является одной из наиболее подверженных стихий- 32 Часть IV: К новой модели, которая стимулирует частные инвестиции ным бедствиям стран региона и классифицируется как РИСУНОК 4.8 наиболее сейсмоопасная территория в Центральной Азии. Существенная уязвимость перед изменением климата В долгосрочной перспективе наибольший риск представляют Таджикистан землетрясения: ежегодно регистрируется от 3  000 до 5  000 Албания землетрясений, и 96,7 процента населения проживает в усло- Кыргызская Республика виях высокого сейсмического риска.8 Потенциальное разру- Армения шительное землетрясение в рамках 100-летнего цикла может Грузия иметь экономические издержки в размере около 50 процен- Узбекистан тов ВВП. Это, в свою очередь, может привести к возникно- Азербайджан вению у государства долговых обязательств в размере 13,6 Туркменистан процента ВВП и потенциальным убыткам в размере около 2,3 Турция процента ВВП. С точки зрения частоты и масштабов, еще одну 9 Молдова значительную угрозу для Кыргызской Республики представ- Сербия Македония ляют наводнения: 182 города и села подвержены риску зато- Россия пления в результате розлива рек, и около 1  153 населенных Болгария пунктов подвержены риску, связанному с ливневыми павод- Босния ками и селями.10 Среднегодовая численность пострадавшего Казахстан от наводнений населения составляет около 80  000 человек, а Румыния размеры затрагиваемого наводнениями ВВП составляют около Беларусь 60 миллионов долларов.11 Кроме того, изменение климата Украина может привести к драматическим событиям в стране, связан- Хорватия ным с наводнениями. Польша Государство и население должны быть готовы иметь дело Латвия с последствиями изменения климата, а также с другими Литва характерными для нее экологическими уязвимостями – Венгрия в особенности, с теми, которые затрагивают бедных, при Словакия Эстония выполнении своих международных обязательств по смяг- Чеш. Респ. чению последствий и адаптации к изменению климата. Словения В регионе ЕЦА Кыргызская Республика относится к числу -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8 10 стран, наиболее уязвимых к изменению климата – в основном, Индекс уязвимости из-за высокой восприимчивости (в силу своей зависимости от Чувствительность Подвержен ность риску Адаптивный потенциал гидроэнергетики и сельского хозяйства), а также из-за низкого Источник: Фэй, Блок и Эбингер, 2010 г. адаптационного потенциала (Рисунок 4.8). Изучение того, как страна может повысить готовность к стихийным бедствиям и адаптацию к изменению климата, а также обеспечить устойчивое использование своих природных ресурсов – в частности, своего биоразнообразия, земли, полез- ных ископаемых и водных ресурсов, – должно стать одним из ключевых элемен- тов ее стратегии средне- и долгосрочного роста. В рамках стратегии необходимо будет рассмотреть вопрос о том, как Кыргызская Республика должна будет сокра- тить выбросы парниковых газов на 11,5-13,8 процента (по сравнению с показа- телями в случае отсутствия каких-либо изменений) к 2030 году, и на 12,7-15,7 процента – к 2050 году; также необходимо будет рассмотреть то, как страна будет использовать международную помощь для достижения общего сокращения на 29,0-30,9 процента (по сравнению с обычными показателями) к 2030 году, и на 35,1-36,8 процента – к 2050 году. Согласно оценкам в рамках INDC, общая стои- КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА: ОТ УЯЗВИМОСТИ – К ПРОЦВЕТАНИЮ 33 мость компонента смягчения последствий изменения климата составляет от 1,9 до 2,0 млрд долл. США. Между тем, общие потребности в адаптации составляют около 1,9 млрд долл. США. В дополнение к экологическим рискам, предотвращение конфликтов оста- ется одним из приоритетов для Кыргызской Республики, с наличием уязви- мости на региональном, национальном и местном уровнях. На региональном уровне делимитация спорных границ и управление трансграничными ресурсами провоцируют столкновения между общинами и трения в отношениях с сосед- ними странами. На национальном уровне возникают риски из-за слабого разгра- ничения политической власти между ветвями государственной власти, приводя к назреванию соперничества между элитными группами за контроль над ресур- сами и разгулу коррупции в государственных органах. Риски на местах включают в себя перенаселение городов, безработицу среди молодежи, маргинализацию и межэтническую напряженность. Долгосрочная стабильность и рост зави- сят от реального примирения на юге, а также от продвижения идеи националь- ного единства, которая охватывает все этнические меньшинства, наряду с реше- нием проблем в сфере государственного управления или коррупции. Растущая угроза религиозной радикализации (особенно, среди маргинализованной узбек- ской молодежи, которая сталкивается с хроническим отсутствием экономиче- ских возможностей) усугубляет уже существующие источники уязвимости. Эти проблемы и риски могут усиливаться в условиях, когда государственная поли- тика не в состоянии стимулировать экономический рост и создание рабочих мест и/или воплотиться в значительные улучшения в сфере предоставления услуг. В прошлом, политическая нестабильность и народные волнения были неразрывно связаны с восприятием неправильного управления. Кыргызская Республика обладает уникальными для Центральной Азии характеристиками – такими как открытость политического процесса, возмож- ность выражения мнений и возможность действовать. Демократический процесс динамичен, включая существование сильного парламента и местных представительных органов – в том числе, для местных общин. Страна занимает высокие позиции – относительно остальных стран Центральной Азии – в между- народных рейтингах по таким показателям как свобода прессы и политического процесса. Тем не менее, Кыргызская Республика до сих пор не смогла извлечь для себя выгоду из этого актива и, вместо этого, политическая нестабильность рассматривается инвесторами как один из основных факторов, сдерживающих принятие страной на себя долгосрочных инвестиционных обязательств. Потен- циал и подотчетность местного самоуправления существенно варьируются по всей стране, влияя на предоставление услуг и сокращение бедности. Сотрудни- чество между органами местного самоуправления и местными общинами в опре- делении и решении их приоритетных задач в области развития играет ключе- вую роль в содействии социальной согласованности, смягчении социальной и политической напряженности, и обеспечении устойчивости местного развития. После внесения в 2008 году в нормативно-правовую базу, регулирующую мест- ное самоуправление, изменений, наделивших органы местного самоуправления большей политической, административной и финансовой самостоятельностью, 34 Часть IV: К новой модели, которая стимулирует частные инвестиции к настоящему времени обязанности 467 местных органов власти перед местным населением выросли, а также расширились возможности тесного сотрудничества айыл-окмоту с местными сообществами в рамках инициатив местного разви- тия. Тем не менее, местные органы власти и сообщества ограничены в возмож- ностях применения совместных подходов к управлению и развитию – отчасти, из-за ограниченного потенциала. Местные органы власти по всей стране недопо- лучают финансирование, недоукомплектованы, имеют слабое управление, неэф- фективны, и не пользуются доверием граждан. Они также страдают от непро- зрачности, отсутствия подотчетности и нечеткого разделения ответственности с другими государственными органами, что создает возможности для захвата ресурсов элитными кругами, обостряя региональные различия в плане доступа к государственным услугам и товарам, и подогревая различные социальные конфликты. Примечания 1. Снижение общего темпа прироста населения с 1,6 процента до 0,8 процента к 2030   году, увеличение доли трудоспособного населения в общей численности населения, рост человеческого капитала почти на 0,9 процента в год, и достижение стартовой капиталоемкости продукции в размере около 3,8. 2.  Всемирный банк, FinStat. 3.  Всемирный банк (2018 г.). 4.  Кыргызская Республика занимает второе место в регионе Содружества Независимых Государств по показателю смертности в результате дорожно-транспортных происшествий, а потенциальные экономические потери от дорожно-транспортных происшествий оцениваются в 250 миллионов долларов в год. Что касается безопасности полетов – недавний Универсальный аудит безопасности полетов (USOA) Международной организации гражданской авиации, который был проведен в феврале 2016 года, выявил значительные недостатки в части надзора и применения правил Агентства гражданской авиации по вопросам, связанным с безопасностью. 5.  Показатели доступа составляют, соответственно, 90,0 процентов, 96,0 процентов и 99,8 процентов. 6.  Бюджетный монитор МВФ, 2016 год. 7.  Всемирный банк (2016 г.). 8.  Всемирный банк (2017 г.). 9.  Всемирный банк (2016 г.). 10.  Всемирный банк (2017 г.). 11.  Всемирный банк (2016 г.). Используемые источники Бисва Нат Бхаттачарья, 2010 г., «Оценка потребностей в инфраструктуре в сфере энергетики, транспорта, телекоммуникаций, водоснабжения и санитарии в Азиатско- Тихоокеанском регионе: 2010-2020 гг.», Рабочий документ ADBI №248 (сентябрь), Институт Азиатского банка развития, Токио. Марианна Фэй, Рейчел И. Блок, Джейн Эбингер. «Адаптация к изменению климата в Восточной Европе и Центральной Азии». Вашингтон, округ Колумбия: Всемирный банк. http://documents.worldbank.org/curated/en/303981468031170111/ Adapting-to-climate-change-in-Eastern-Europe-and-Central-Asia. –––––. 2016 г. Европа и Центральная Азия: Страновые профили риска наводнений и землетрясений. Вашингтон, Округ Колумбия: Группа Всемирного банка. –––––. 2017 г. Европа и Центральная Азия: Страновые профили риска наводнений и землетрясений. Вашингтон, Округ Колумбия: Группа Всемирного банка. –––––. 2018 г. «Ведение бизнеса 2018: Реформа для создания рабочих мест». «Doing Business». Вашингтон, округ Колумбия: Всемирный банк. КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА: ОТ УЯЗВИМОСТИ – К ПРОЦВЕТАНИЮ 35 ЧАСТЬ V Ограничения и возможности В рамках данной Комплексной диагностики страны (КДС) обосновывается необходимость новой модели развития Кыргызской Республики или, скорее, последовательной и устойчивой стратегии стимулирования частных инвести- ций в производственную экономическую деятельность, с сохранением достиг- нутых успехов в сфере социальной справедливости и возможностей. Основное внимание в рамках такой стратегии должно быть сосредоточено, прежде всего, на устранения препятствий, в настоящее время мешающих предпринимателям – особенно, малым и средним предприятиям – осуществлять свою деятель- ность, легализовываться, расти и конкурировать. Для этого потребуется не только устранение ограничений, присущих экономике в целом, которые мешают притоку частных инвестиций (уделяя особое внимание наиболее сдерживающим рост проблемным факторам), но и принятие целенаправленных стратегий в тех секторах, где (1) большая часть населения и малоимущих получают средства к существованию; (2) страна обладает явными сравнительными преимуществами; и (3) могут возникать новые источники роста и экспорта. Более того, для этого также потребуется, чтобы государство сыграло вспомогательную роль – в том числе, путем (а) переориентации своей роли на стимулирующие и регулирующие функции, (b) обеспечения макроэкономической и налоговой стабильности, и (c) сосредоточения внимания на повышении эффективности и улучшении качества предоставления государственных услуг частным лицам и предпринимателям. Между тем, в более долгосрочной перспективе следует также учитывать ключе- вые аспекты социальной и экологической устойчивости, включая управление КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА: ОТ УЯЗВИМОСТИ – К ПРОЦВЕТАНИЮ 37 все большей урбанизацией, преимущественно, сельского общества и экономики, наряду с решением проблем, связанных с экологическими рисками и рисками стихийных бедствий. Основываясь на имеющейся информации и анализе, в рамках этой КДС сделаны следующие ключевые выводы относительно траектории роста страны и характеристиках сравнительно более бедных домохозяйств: • Траектория роста и развития Кыргызской Республики в рамках сценария «без изменений» будет ограниченной. В прошлом страна достигла значитель- ного прогресса, следуя конъюнктурной адаптации к своему окружению, огра- ничениям и возможностям. Миграция, денежные переводы и добыча золота способствовали росту экономики и экспорта, а городская экономика смогла поглотить избыточную сельскохозяйственную рабочую силу, что привело к разовому росту производительности. Государство также осуществило значи- тельные инвестиции в расширение доступа к услугам и формирование инфра- структуры. Однако эти пути являются нестабильными и неустойчивыми. В дальнейшем, экономический рост должен будет определяться ростом произво- дительности в более динамичном и формальном частном секторе, являющемся единственным источником создания в будущем хороших внутренних рабочих мест. При и так уже высоких показателях равенства доходов, стимулирование экономического роста в целом должно будет стать основным путем сокраще- ния бедности, хотя еще могут потребоваться некоторые адресные меры для удовлетворения потребностей тех, кто оказался обойден вниманием. • Учитывая быстрый демографический рост, главная задача будет заклю- чаться в создании более качественных рабочих мест для населения Кыргыз- стана. Несмотря на сохранение низкого уровня безработицы, существует серьезная обеспокоенность относительно качества рабочих мест. Для посту- пательного движения по пути создания лучших и более производительных рабочих мест потребуются действия как со стороны предложения, так и со стороны спроса. Во-первых, в то время как рабочие места будут создаваться частным сектором, в качестве одного из приоритетов необходимо определить устранение препятствий, которые в настоящее время мешают формализации и росту частных предприятий, включая не только улучшение условий предпри- нимательской деятельности, но и реформу госуправления. Со стороны спроса важно будет обеспечить, чтобы будущие участники рынка труда обладали человеческим капиталом, необходимым для получения хороших и произво- дительных рабочих мест. В этом отношении Кыргызской Республике удалось обеспечить достойный уровень доступа к услугам здравоохранения и образо- вания, однако качество этих услуг, как полагают, является низким. Таким обра- зом, ключевым будет повышение актуальности и эффективности предостав- ления услуг – в том числе, для максимизации эффективности использования денежных средств в свете все большего ограничения расходов. 38 Часть V: Ограничения и возможности • До настоящего времени страна не использовала свои природные ресурсы с максимальной отдачей. Необходимо сосредоточить больше усилий на созда- нии благоприятных условий для привлечения частных инвестиций в целях стимулирования развития нынешних и будущих источников роста. Несмо- тря на снижение доли в валовом внутреннем продукте и занятости, сельское хозяйство остается стратегическим сектором, выступающим не только в качестве одной из движущих сил доходов (с неиспользованным потенциалом роста производительности) и экспорта, но и в качестве источника средств к существованию для значительного числа граждан Кыргызской Республики. Поэтому ключевым является создание основы для повышения производитель- ности сельского хозяйства, что позволит лучше стимулировать рост произво- дительности и доходов. Кыргызская Республика не в полной мере использует свои природные богатства. Несмотря на то, что добыча золота стала одним из двигателей роста, страна рискованно положилась на освоение единствен- ного месторождения, устойчивость которого сомнительна, не имея четкого плана для формирования комплекса горнодобывающих проектов на будущее. Что касается производства гидроэлектроэнергии, огромным потенциалом которой обладает страна – этот потенциал до сих пор остается в значитель- ной степени недоиспользуемым, учитывая широкий спектр ограничений (от управления сектором до политики ценообразования), на которых необходимо срочно сосредоточить внимание. Кроме того, необходимо также модернизи- ровать макрофискальное управление этими ресурсами, чтобы гарантиро- вать, что, когда они станут более надежным двигателем роста для страны, это будет происходить устойчиво и не будет подрывать развитие других секторов. Наконец, в свете условий «новой нормы» и ограничений внутреннего спроса, обусловленных сокращением фискального пространства и объема денеж- ных переводов, стране необходимо будет приложить гораздо больше усилий для развития ориентированных на экспорт видов деятельности, помимо тех, которые были рассмотрены выше. Для этого потребуется реализация широ- кого круга задач по содействию торговле (в том числе, для более эффективного использования членства в Евразийском экономическом союзе и региональ- ных инициативах – таких как инициатива «Один пояс – один путь»), наряду с закладкой основ для начала экспорта услуг – будь то туризм или цифровая экономика. Принципиально важно, чтобы были решены ключевые проблемы госуправления и условий предпринимательской деятельности, которые вынуждают предпринимателей – в особенности, ММСБ – работать в условиях высокой неформальности, низкого роста от малого до среднего размера, и ограниченных инвестиций в повышение производительности. • Государству также необходимо будет переориентировать свою роль. Для развития необходимо сильное государство, однако государственная политика слишком часто оказывалась непредсказуемой, искажающей или неэффектив- ной. Инвесторы неизменно называют политическую нестабильность и неопре- КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА: ОТ УЯЗВИМОСТИ – К ПРОЦВЕТАНИЮ 39 деленность политики в числе наиболее серьезных ограничений, мешающих ведению бизнеса в стране, и это особенно актуально для прямых иностранных инвестиций (ПИИ), которые имеют решающее значение для повышения произ- водительности. Решение этой проблемы связано не только с исполнительной властью, но и с законодательной и судебной ветвями власти. Однако “сильное государство” вовсе не обязательно означает государство, активно вмешиваю- щееся в экономику. Хотя это и является областью дальнейших исследований, имеются основания полагать, что в Кыргызской Республике государство слиш- ком сильно вовлечено в управление ресурсами экономики и уделяет слишком мало внимания созданию благоприятных условий для развития страны с помо- щью открытого для всех частного сектора. Необходимо также учитывать тот факт, что государственные ресурсы сильно связаны ограниченным и сокраща- ющимся фискальным пространством. Это означает, что решающее значение будет иметь: (i) с одной стороны, сохранение макрофискальной стабильности в будущем – включая противостояние давлению, требующему увеличения расхо- дов и дальнейшего наращивания государственного долга, а также пересмотр текущей политики ценообразования для коммунальных предприятий; и, (ii) с другой стороны, повышение эффективности расходов за счет сосредоточения непосредственно на улучшении управления государственными финансами и расходами, и на повышении качества или эффективности расходов, включая расходы на социальные услуги и помощь. • Исходя из результатов этого анализа, в КДС определены 11 ключевых препятствий, мешающих достижению Двойных целей Группы Всемирного банка (сокращение бедности и обеспечение благосостояния для всех) в Кыргызской Республике, наряду с возможностями их устранения. Ограни- чения/возможности представлены в Таблице 5.1, в которой также вкратце изло- жены некоторые из политических мер, которые можно было бы рассмотреть и поддержать, чтобы добиться прогресса в каждой из этих областей. Многие из этих политических действий являются в высшей степени взаимодополняю- щими. Например, очевидно, что увеличение занятости за счет принятия мер, направленных на усиление развития частного сектора, будет расширяться за счет параллельного сосредоточения усилий на повышении предложения на рынке труда. Аналогичным образом, существует четкая взаимодополняемость между целями повышения производительности сельского хозяйства и улуч- шения источников средств к существованию в сельской местности, с одной стороны, и содействием более устойчивому управлению природными ресур- сами или расширению доступа кыргызстанских производителей на внешние рынки, с другой. Расширение и улучшение инфраструктуры будет иметь боль- шое значение для обеспечения доступа к рынкам для конкурентоспособных секторов, привлечения ПИИ и передачи технологий. Наконец, что принци- пиально важно, прогресс в области добросовестного госуправления будет способствовать достижению улучшений практически во всех остальных обла- стях (от развития инфраструктуры до привлечения частного сектора и предо- ставления социальных услуг). 40 Часть V: Ограничения и возможности ТАБЛИЦА 5.1 Ограничения в достижении Двойных целей Всемирного банка в Кыргызской Республике Решение проблемы неудовлетворительного качества управления и институтов 1. Укрепление макроэкономической и фискальной нормативной базы 2. Устранение неопределенности политики и слабых правовых норм 3. Повышение прозрачности и подотчетности государст венного управления Устранение препятствий для роста и формализации частного сектора 4. Улучшение делового климата 5. Устранение ограничений внешней конкурентоспособности 6. Устранение узких мест в инфраструктуре – особенно, в части сообщаемости и качества 7. Устранение ограничений развития горнодобывающей промышленности и гидроэнергетики Улучшение возможностей и защиты интересов малоимущих 8. Повышение производительности сельского хозяйства 9. Повышение адресности программ социальной защиты и субсидий Решение комплексных проблем 10. Решение проблемы недостаточно качественного предоставления социальных услуг 11. Содействие устойчивому использованию и управлению природными ресурсами, и смягчение рисков, связанных с климатом и стихийными бедствиями КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА: ОТ УЯЗВИМОСТИ – К ПРОЦВЕТАНИЮ 41 ЧАСТЬ VI Приоритеты Цель процесса приоритизации заключается в определении приоритетов, кото- рые являются наиболее важными и могут привести к достижению всеохват- ного и устойчивого роста в Кыргызской Республике. Для этого в КДС приме- няется простая процедура фильтрации с использованием следующих критериев: • Масштаб ожидаемого воздействия на Двойные цели • Фактический потенциал для (среднесрочной) реформы • Адекватность баланса между краткосрочными и долгосрочными послед- ствиями • Учитываются ли основные предпосылки для продуктивной жизни (напри- мер, обеспечение минимального уровня жизни для всех) • Наличие взаимосвязей и взаимодополняющих эффектов • Обоснованность доказательной базы – как для определения проблемы, так и для предложения решений. Результаты такой фильтрации представлены в Таблице 6.1. Согласно этой фильтрации, ограничения или возможности, которые соответ- ствуют, по меньшей мере, четырем критериям (выделено красным в Таблице 6.1), заключаются в следующем: • Сосредоточение внимания на источнике макроэкономического и финан- сового стресса (ограничение №1). Принимая во внимание растущие нало- КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА: ОТ УЯЗВИМОСТИ – К ПРОЦВЕТАНИЮ 43 44 ТАБЛИЦА 6.1 Определение приоритетов: оценка влияния реформ и смягчение ограничений Временной горизонт Ограничение Воздействие на Двойные цели Потенциал реформы воздействия Предпосылка? Взаимодополняемости Доказательная база Малое Среднее Большое Низкий Средний Высокий Короткий Средний Длинный Да Нет Слабые Средние Сильные Слабая Средняя Прочная Макроэкономический стресс P P P P P O Неопределенность политики и слабые P O O правовые нормы O P P Низкая ответственность/ потенциал государственных O O O P P O должностных лиц Слабые стороны деловой среды P P O P P P Плохая внешняя конкурентоспособность P Часть VI: Приоритеты O O P P P Узкие места в инфраструктуре – особенно, в части P O O O P O связности Препятствия для развития горной промышленности и гидроэнергетики P O P O P P Сельское хозяйство с низкой производительностью P P O P P O Недостаточная адресность программ социальной защиты, приводящая к высокой подверженности шокам и неэффективным P O P P P O государственным расходам Дефицит качества социальных услуг P O O P P O Плохое управление природными ресурсами и подверженность рискам, связанным с изменением O O O P O O климата и стихийными бедствиями Источник: Всемирный банк. 2014 г. гово-бюджетные диспропорции, решающую роль государственных расходов в удовлетворении значительных социальных и инфраструктурных потреб- ностей, а также высокое восприятие международными инвесторами страно- вого риска, одним из ключевых приоритетов на будущее будет (i) обеспечение финансовой консолидации и (ii) достижение этой цели способами, которые являются устойчивыми и учитывают интересы малоимущих слоев населе- ния. Значительная часть аналитической работы поддерживает этот вывод, а также варианты помощи. Сопутствующим приоритетом является повышение рациональности государственных расходов. В контексте жесткого фискаль- ного пространства, несмотря на огромные потребности в расходах на разви- тие, одним из ключевых приоритетов является увеличение рациональности государственных расходов, когда необходимо сосредоточить внимание на более стратегических и эффективных расходах, нацеленных на улучшение качества. Недавно завершенный «Обзор государственных расходов», в соче- тании с исследованиями «Государственные расходы и финансовая отчетность» и «Управление государственными инвестициями», а также проведенный Всемирным банком и Международным валютным фондом подробный анализ динамики занятости населения и заработной платы, обеспечивают для этого надежную доказательную базу, и теперь основное внимание должно быть перенесено с диагностики на реализацию. Элементы пакета реформ будут, в частности, заключаться в следующем: совершенствование цепочек управле- ния государственными инвестициями, оптимизация размеров государствен- ной службы, последовательная реализация нового Закона о государственных закупках, а также другие улучшения в структуре Управления государствен- ными финансами. • Улучшение делового климата (ограничение №4). Усилия в этой области окажут большое влияние в краткосрочной перспективе – учитывая неис- пользованный потенциал для частных инвестиций, значительную степень неформальности экономики и центральное значение создания рабочих мест для достижения Двойных целей (за счет более высокого совокупного роста, а также увеличения и улучшения возможностей заработка для тех, кто в насто- ящее время находится в нижней части распределения доходов). Несмотря на существование значительной базы фактических данных для документиро- вания связывающего характера ограничений и нуждающихся в улучшениях областей, может потребоваться дополнительная работа для более детального понимания (i) того, какие элементы делового климата являются особенно пагубными для предпринимательской деятельности, (ii) факторов, препят- ствующих легализации деятельности предпринимателей, и (iii) того, насколько результаты улучшения в условиях предпринимательской деятельности зависят от улучшения стабильности политики и правовых норм (включая то, каким образом ограничения в госуправлении вбивают клин между прописанными на бумаге реформами и их практической реализацией). КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА: ОТ УЯЗВИМОСТИ – К ПРОЦВЕТАНИЮ 45 • Устранение ограничений внешней конкурентоспособности (ограничение №5). Несмотря на то, что Кыргызской Республике удалось добиться роста за счет использования нишевого спроса на золото и стимулирования внутрен- него спроса за счет денежных переводов трудовых мигрантов, для обеспече- ния устойчивости и дальнейшего роста будет все больше требоваться доступ к внешним рынкам. В свою очередь, использование этого потенциала принесет очевидную и непосредственную отдачу для достижения Двойных целей, помо- гая поддерживать общий рост и стимулируя создание рабочих мест в секторах (будь то агробизнес, туризм или промышленность), имеющих высокие трудо- вые связи. Более того, имеются неиспользованные возможности. Во-первых, Евразийский экономический союз (ЕАЭС) обеспечивает упрощенный доступ к обширному общему рынку: для того, чтобы в полной мере воспользоваться предоставляемыми этим доступом возможностями, Кыргызской Республике необходимо будет модернизировать свою инфраструктуру качества, и это было тщательно исследовано и документально подтверждено. Во-вторых, инициа- тива CASA-1000 предлагает колоссальные возможности для экспорта гидро- энергии, для чего, в частности, потребуется углубленная реформа политики ценообразования на энергию. К областям, в которых необходимо провести дальнейший анализ, относятся стратегии: (i) расширения доступа к рынкам для использования обширных рынков Китая, Южной Азии, Исламской респу- блики Иран и Турции; (ii) использования значительного роста экспорта услуг, наблюдаемого в последние годы в сфере туризма, а также услуг, связанных с информационно-коммуникационными технологиями, которые в меньшей степени подвержены ограничениям, обусловленным недостаточным физиче- ским сообщением; и (iii) использования региональных инициатив – таких как инициатива “Один пояс – один путь” – в интересах кыргызстанских предпри- нимателей и для расширения степени их участия в глобальных производствен- но-сбытовых цепочках. • Устранение ограничений, мешающих развитию горнодобывающей отрасли и гидроэнергетики (ограничение №7). Как развитие горнодобывающей отрасли, так и развитие гидроэнергетики обладают значительным потенци- алом ускорения темпов роста в среднесрочной и долгосрочной перспективе, наряду со смягчением ограничений финансирования и валютных ограничений для государства. Вместе с тем, их развитие должно сопровождаться: (i) укре- плением потенциала макроэкономической политики; (ii) совершенствова- нием управления для обеспечения надлежащего управления увеличившимися ресурсами и обеспечения соблюдения мер природоохранной политики; и (iii) дальнейшей работой по улучшению условий предпринимательской деятельно- сти для обеспечения возможности диверсификации экономики за пределами горнодобывающей отрасли. 46 Часть VI: Приоритеты • Улучшение производительности сельского хозяйства (ограничение №8). Это окажет значительное влияние на достижение Двойных целей в краткосрочной перспективе, учитывая сельский характер бедности в Кыргызской Республике и большой прирост производительности, которого можно добиться при сораз- мерном увеличении доходов в сельской местности и экспортного потенциала страны. Более того, сохранение рабочих мест в сельскохозяйственной эконо- мике также снизит острую нагрузку на городскую инфраструктуру и рынки труда. Несмотря на значительный объем знаний о наиболее узких местах в политике и препятствиях, мешающих раскрытию потенциала для увеличения экспорта в ЕАЭС, дополнительный анализ может быть сосредоточен на стра- тегиях расширения возможностей использования Кыргызской Республикой своей географической близости к Китаю для развития экспорта своих продо- вольственных продуктов (и привлечения китайских инвестиций в сельскую экономику). • Повышение адресности программ социальной защиты (ограничение №9). Устранение недостатков программ социальной защиты может оказать боль- шое и непосредственное влияние на достижение Двойных целей и улучшение благополучия малоимущих (для которых социальные выплаты часто явля- ются единственным надежным или стабильным источником дохода). Более того, учитывая значительную неэффективность существующей в настоящее время категориальной системы, реформа также позволит высвободить значи- тельные возможности маневрирования бюджетными средствами (особенно, в том случае, если при этом также будет оптимизирована адресность других ключевых программ субсидий – будь то страхование здоровья или субсидиру- емые тарифы на коммунальные услуги). Однако, несмотря на наличие весомой базы фактических данных, сохраняется высокая неопределенность относи- тельно размеров и возможностей использования существующей политической потребности в проведении таких реформ. • Устранение неопределенностей и недостатков политики в области право- вых норм (ограничение №2). Хотя это ограничение формально не соответ- ствует принятым для определения приоритетов критериям, тем не менее, оно было включено в число основных приоритетов из-за масштабов своего воздействия в качестве «стимулятора» практически на все остальные аспекты реформ. Неопределенность политики и политическая нестабильность после- довательно называются предпринимателями в качестве ограничений, мешаю- щих им осуществлять свою деятельность, и это, скорее всего, также является серьезным препятствием для роста и легализации частных предпринимателей. Кроме того, поскольку эти ограничения особенно актуальны для иностранных инвесторов, они негативно сказываются на возможностях привлечения стра- ной иностранных экспертов и ресурсов для повышения совокупной произво- КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА: ОТ УЯЗВИМОСТИ – К ПРОЦВЕТАНИЮ 47 дительности экономики и получения доступа к региональным и глобальным рынкам посредством интеграции цепочек создания стоимости. Тем не менее, реформы в области управления, скорее всего, дадут отдачу лишь в долгосроч- ной перспективе (поскольку для изменения восприятия инвесторам требуется время, а достигнутые результаты могут быть с легкостью нивелированы), и могут встретить значительное сопротивление со стороны заинтересованных кругов. Несмотря на наличие достаточных доказательств того, что ограниче- ния в госуправлении Кыргызской Республики имеют сдерживающий характер, а Всемирный банк взял на себя обязательства по предоставлению значитель- ных объемов технической помощи, требуется более подробный анализ, чтобы разобраться, насколько эти ограничения обусловлены низким потенциалом, политическими факторами и/или существованием в правящих кругах заинте- ресованных лиц. В соответствии с результатами предлагаемой фильтрации, остальные ограни- чения, несмотря на свою важность, не требуют сосредоточения на себе боль- шого внимания в краткосрочной перспективе. • Повышение прозрачности и подотчетности государственного управления (ограничение №3) будет дополнять усилия практически во всех остальных областях (от условий предпринимательской деятельности до предоставле- ния услуг), хотя его влияние на достижение Двойных целей, скорее всего, проявится лишь в среднесрочной перспективе, да и то – в неопределенной степени. Имеется значительный объем данных, подкрепляющих представле- ние о том, что в Кыргызской Республике широко распространены коррупция/ семейственность, слабая подотчетность и конфликты интересов, но при этом проведено мало работы в части детального анализа политической эконо- мики, по результатам которой можно было бы принять какие-либо конкрет- ные действия – в частности, детального анализа так называемой “большой” коррупции и заинтересованных кругов. • Устранение узких мест в инфраструктуре – особенно, в сфере сообщения (ограничение №6). Это – та область, в которой можно было бы добиться значи- тельных успехов. Инвестиции в инфраструктуру сообщения не только будут поддерживать частные инвестиции (и создание рабочих мест) и улучшать доступ к рынкам (и снижать издержки торговли), но и будут способствовать предоставлению услуг и внутренней мобильности рабочей силы. Сопутству- ющее повышение эффективности также позволит снизить издержки бизнеса и уменьшить нагрузку (и зависимость) на природные ресурсы. Однако, учиты- вая неустойчивое положение бюджета Кыргызской Республики, это является той областью, в которой невозможно предпринять какие-либо действия, кото- рые не привели бы к сложным арбитражным разбирательствам. Накоплен значительный объем знаний, документально подтверждающих неэффектив- ность цепочки управления государственными инвестициями, на исправлении 48 Часть VI: Приоритеты которой можно было бы сосредоточить внимание. Кроме того, значительные возможности маневрирования бюджетными средствами в настоящее время неэффективно используются для субсидирования цен на коммунальные услуги. Тем не менее, было проведено малое количество аналитических иссле- дований, чтобы пролить свет на компромиссы при распределении бюджет- ных ресурсов между различными приоритетами развития инфраструктуры, или на образующийся компромисс между обеспечением равного в геогра- фическом отношении доступа к качественным услугам (то есть, улучшением доступа и качества услуг в сельской местности) и сосредоточением внимания на растущей проблеме отставания в развитии инфраструктуры в быстрора- стущих городских центрах Кыргызской Республики. Государственно-частные партнерства являются возможностью для оказания помощи при разрешении потребностей в инвестициях в инфраструктуру, хотя необходимо оказывать содействие мерам по наращиванию потенциала государственных органов для участия в крупномасштабных государственно-частных партнерствах, также провести тщательную оценку рисков непредвиденных потенциальных обяза- тельств. • Решение проблемы дефицита качества в предоставлении социальных услуг (ограничение №10). Низкое качество предоставления услуг оказывает непо- средственное влияние на достижение Двойных целей, учитывая их значение не только для обеспечения надлежащего здоровья и образования для граждан, но и для повышения готовности растущей рабочей силы к продуктивной занято- сти. Более того, выгоды от предоставления таких услуг будут иметь экспонен- циальный характер, учитывая высокий уровень доступа к услугам, которыми пользуются граждане Кыргызстана, и уже существующую широкомасштабную социальную инфраструктуру. Вместе с тем, эти выгоды материализуются лишь в среднесрочной перспективе, и лишь в той мере, в которой будут устранены ограничения спроса. Более того, масштабы аналитической работы, непосред- ственно посвященной пониманию ограничений, препятствующих качествен- ному предоставлению услуг, ограничены, равно как и понимание ключевых факторов пространственного неравенства. • Продвижение экологически устойчивого использования и управления природными ресурсами, наряду со смягчением рисков, связанных с клима- том и стихийными бедствиями (ограничение №11), имеет большое значение для достижения Двойных целей и, что еще более важно, для закрепления достигнутого в долгосрочной перспективе. Однако, в силу неопределенно- сти и долгосрочности результатов, этому пункту, скорее всего, будет присво- ена низкая приоритетность в повестке дня проводимых реформ – особенно, в условиях ограниченных возможностей маневрирования бюджетными сред- ствами. Более того, существующая фактическая база, как и участие, в настоя- щее время является неоднородной. Примерами потребности в дополнительном анализе будут: понимание возможностей распределения ресурсов и техниче- КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА: ОТ УЯЗВИМОСТИ – К ПРОЦВЕТАНИЮ 49 ской эффективности в области управления водными ресурсами, энергетикой и землепользованием в краткосрочной перспективе, наряду с пониманием способов обеспечения возможности долгосрочного совместного использова- ния этих преимуществ между поколениями, в соответствии с международ- ными обязательствами. Тем не менее, область явных возможностей включает в себя следующее: финансовую оценку и анализ тарифов на энергию для обеспе- чения окупаемости затрат; оценку и определение приоритетности ключевых объектов энергетической инфраструктуры, необходимых для удовлетворе- ния существующего и будущего спроса; определение возможностей, которые можно было бы систематически воспроизводить в водохозяйственном секторе. Результаты фильтрования необходимо рассматривать как ориентировоч- ные, использовать в качестве инструмента для поддержки дальнейших стра- тегических дискуссий, и обновлять по мере появления новых данных. Приме- нение другого набора критериев и/или иных пороговых значений приведет к перераспределению приоритетов. Кроме того, также имеются существенные пробелы в знаниях, обусловленные отсутствием данных и/или анализа. Поэтому устранение таких пробелов в знаниях – в том числе, в отношении движущих сил политэкономических реформ – следует рассматривать как всеобъемлющий, сквозной приоритет. Используемые источники Всемирный банк. 2014 г. «Комплексная диагностика страны: Обзор современных взгля- дов». Консультативная группа по комплексной диагностике страны, Всемирный банк, Вашингтон, округ Колумбия. 50 Часть VI: Приоритеты ПРИЛОЖЕНИЯ Углубленный Секторальный Анализ ПРИЛОЖЕНИЕ A Сельское хозяйство: Преодоление низкого предела производительности Показатели сельскохозяйственного сектора характеризовались неустойчивым и медленным ростом и значительным недоиспользованием существующего потенциала. Показатели сектора можно разделить на три периода. Во-первых, это – переходный период (1991-1995 гг.), когда сельское хозяйство перешло от советской системы коллективного хозяйства к частной собственности на землю. Этот период характеризовался резким падением добавленной стоимости сель- ского хозяйства, а также общим снижением ВВП. Второй период (1996-2005 гг.) характеризуется низким, но устойчивым ростом, извлечением выгод из част- ной собственности на фермерские хозяйства и структурных преобразований, а также притоком инвестиций по линии международных программ помощи. Производительность сельского хозяйства была, в целом, положительной, а сред- ний рост добавленной стоимости составлял 7 процентов. Третий период (с 2005 года по настоящее время) характеризуется спорадическим ростом и недоисполь- зованием потенциала сельского хозяйства, что, возможно, объясняется несогла- сованной и неэффективной государственной политикой и внешними потрясени- ями – в том числе, потрясениями, связанными с политическими и погодными факторами.1 Он включал в себя отдельные пиковые годы, за которыми следовали падения, когда средние темпы роста составляли 1 процент. Вклад сельского хозяйства в ВВП снижался, по мере того как остальные секторы экономики росли быстрее. Основное снижение вклада сельского хозяй- ства в ВВП пришлось на период с 2005 по 2015 гг., характеризующийся стагна- цией сельскохозяйственного сектора и относительно быстрым развитием других КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА: ОТ УЯЗВИМОСТИ – К ПРОЦВЕТАНИЮ 55 РИСУНОК A.1 РИСУНОК A.2 Рост добавленной стоимости сельского хозяйства замедляется Добавленная стоимость рабочей силы в сельском хозяйстве относительно роста ВВП растет, но, в основном, отражая миграцию рабочей силы в городскую местность Процентный рост % ВВП Доллары США, постоянный 2010 15 Добавленная стоимость Добавленная стоимость рабочей силы из сельского хозяйства 45 расчета на 1 работника (Доллары США, 1,800 10 40 постоянный 2010) 1,600 5 35 1,400 0 30 1,200 -5 25 1,000 20 800 -10 15 600 -15 10 400 -20 ВВП 5 Общая добавленная стоимость (% ВВП) 200 -25 0 0 1990 ‘92 ‘94 ‘96 ‘98 2000 ‘02 ‘04 ‘06 ‘08 ‘10 ‘14 1990 ‘92 ‘94 ‘96 ‘98 2000 ‘02 ‘04 ‘06 ‘08 ‘10 ‘14 Источник: На основе данных «Показатели мирового развития» Источник: На основе данных «Показатели мирового развития» секторов экономики – особенно, горнодобывающей промышленности. Добав- ленная стоимость сельского хозяйства из расчета на одного работника – произ- водительность труда в сельском хозяйстве – выросла незначительно, превышая показатели производительности в промышленности, которые падали, но отста- вая от роста производительности в сфере услуг. Более того, такой рост произ- водительности труда во многом связан с миграцией из села в город, которая приводила к общему сокращению рабочей силы в сельском хозяйстве. Вместе с тем, рост сельскохозяйственного производства (особенно, рост, обусловленный производительностью) был сдержанным. Необходимые для поддержки сельскохозяйственного производства земель- ные ресурсы весьма ограничены и уязвимы перед деградацией земель. Общая площадь всей территории страны составляет около 20 миллионов гектаров (199 949 квадратных километров), 53 процента которых составляют сельскохо- зяйственные земли, и лишь 3,4 процента – земли лесного хозяйства. Лишь 1,3 миллиона гектаров (или 12,3 процента) земель сельскохозяйственного назначе- ния являются пахотными. Остальное составляют горные пастбища и луга. Пока- затель обеспеченности пахотными землями на душу населения в Кыргызской Республике находится на одном уровне с показателями остальных стран реги- она, но крайне низок по мировым меркам (Рисунок А.3). Как и в остальной части Центральной Азии, деградация земель является серьезной проблемой, что отри- цательно сказывается на урожайности и производительности животноводства, сельскохозяйственных доходах и источниках средств к существованию сельского населения. Кыргызстанское сельское хозяйство в значительной степени опира- ется на ирригационную систему, унаследованную с советского периода, а внедре- ние передовых методов орошения отстает. И даже в сфере орошаемого земледе- лия урожайность в Кыргызской Республике намного ниже показателей любой из отобранных для сравнения стран. Такая зависимость от орошаемого земледелия оказывает значительную нагрузку на природные ресурсы, приводит к увеличе- нию засоления пахотных земель и потребляет ограниченные государственные бюджетные ресурсы. Примерно одна пятая часть пахотных земель в Кыргызской Республике считается деградированной, а их ориентировочная стоимость в 2009 году составляла порядка 11 процентов ВВП.2 56 Приложение A: Сельское хозяйство: Преодоление низкого предела производительности РИСУНОК А.3 Площадь пахотных земель является одной из наименьших в регионе 60 Молдова Орошаемые земли (% всей суши) 50 40 30 Азербайджан 20 Армения Казахстан Узбекистан 10 Кыргызская Республика Таджикистан 0 Грузия 0 1 2 4 6 8 10 12 14 16 Орошаемые земли (га на человека) Источник: На основе данных «Показатели мирового развития» Кыргызская Республика недоиспользует свои изобильные пастбищные и луговые ресурсы. В стране имеются обширные горные пастбищные ресурсы, которые составляют 46 процентов территории Кыргызстана или 87 процентов всех земель сельскохозяйственного назначения (в 7 раз больше площади всех пахотных земель). Ввиду такой структуры земель до перехода к рыночной эконо- мике в валовой продукции сельского хозяйства преобладало пастбищное живот- новодство. После переходного периода объемы животноводческой продукции обрушились до уровня натурального сельского хозяйства. Сегодня растение- водство и животноводство составляют почти равные доли в валовой продукции сельского хозяйства. В течение переходного периода производство животновод- ческой продукции значительно сократилось и перешло от овцеводства, ориенти- рованного на производство шерсти, к мясному овцеводству. Однако производи- тельность (количество килограмм мяса из расчета на одно животное) оставалась относительно постоянной, что свидетельствует об отсутствии перехода к новым РИСУНОК А.4 РИСУНОК А.5 Доля сельскохозяйственных культур в общей Животноводство медленно росло, но остается ниже уровня, сельскохозяйственной продукции увеличилась наблюдавшегося на момент обретения страной независимости тыс. долл. США поголовье скота (млн голов) тыс. тонн 1,000 4.0 80 Животноводство 3.5 70 900 3.0 60 800 2.5 50 2.0 40 700 1.5 30 600 1.0 20 500 0.5 10 Растениеводство 0 0 400 1992 ‘94 ‘96 ‘98 2000 ‘02 ‘04 ‘06 ‘08 ‘10 ‘12 ‘14 300 общее производство баранины (тоннаж) поголовье 1993 ‘95 ‘97 ‘99 2001 ‘03 ‘05 ‘07 ‘09 ‘11 ‘13 производство шерсти (тоннаж) Источник: На основе данных из базы статистических данных Продовольственной и Источник: На основе данных из базы статистических данных Продовольственной и сельскохозяйственной организации. сельскохозяйственной организации. КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА: ОТ УЯЗВИМОСТИ – К ПРОЦВЕТАНИЮ 57 породам и простом переключении фермеров с использования старых шерстяных пород овец или их потомства на производство мяса. С сокращением совокуп- ной численности поголовья овец в стране, общий объем производства баранины достиг своего нижнего предела, приблизительно, в 2004-2005 гг. Впоследствии, объемы животноводства так и не восстановились до того уровня, который наблюдался до переходного периода. Не существует единственного фактора, который бы способствовал повы- шению конкурентоспособности и помогал привлечению новых инвестиций в этот сектор – это, скорее, является признаком более широких барьеров, меша- ющих улучшению инвестиционного климата, которые описываются в настоя- щем отчете. Кыргызская Республика имеет неоднозначную историю показателей эффективности деловой среды. В недавнем докладе Всемирного банка «Созда- ние благоприятных возможностей для бизнеса в сельскохозяйственной сфере» (2017 г.), в который включен рейтинг из 60 стран по всему миру, составленный на основе различных показателей эффективности регулирования сельского хозяй- ства и агропромышленного сектора, Кыргызской Республике были присвоены более высокие оценки по одним показателям (финансы, доступ к рынкам и регу- лирование сельскохозяйственной техники), но более низкие оценки – по другим (особенно, по транспорту и семенам). Такие смешанные показатели указы- вают на нестабильную политику и политическую среду, которые, в сочетании с ограниченным рыночным потенциалом, низкими доходами, сложной геогра- фией и ухудшенной инфраструктурой, снижают привлекательность страны для иностранных инвесторов и конкурентоспособность отечественных предпри- нимателей. Это особенно важно для производительности агропродовольствен- ного сектора, поскольку данный сектор не привлекает новые инвестиции, чтобы иметь возможность извлекать выгоду из растущего спроса на качественную продукцию и обработанные пищевые продукты – как внутри страны, так и из соседних стран. Эта упущенная возможность особенно важна для Кыргызской РИСУНОК А.6 Кыргызская Республика наиболее значительно отстает от других стран региона Европы и Центральной Азии по таким секторам как транспорт, водное хозяйство и семена, но превосходит средний по региону показатель по финансам и рынкам Семена Удобрения Техника Финансы Рынки Транспорт Вода ИКТ 0 20 40 60 80 процент Кыргызская Республика В среднем по Европе и Центральной Азии Источник: На основе данных Всемирного банка, 2017 год. 58 Приложение A: Сельское хозяйство: Преодоление низкого предела производительности Республики, учитывая ее членство – как во Всемирной торговой организации, так и в Евразийском экономическом союзе – и близость к крупным рынкам в Евразии, Азии и Южной Азии. Молочная отрасль представляет собой сочетание вызовов и возможностей, существующих в агропромышленном секторе. Спрос на кыргызстанскую молоч- ную продукцию (особенно, со стороны Казахстана) имеет большое значение, а в результате присоединения страны к Евразийскому экономическому союзу появи- лись новые возможности экспорта. Тем не менее, производительность животновод- ства низка, и снизилась с 2 041 килограмма на корову в год в 2009 году до 2 023 кило- грамм в 2012 году и 2 013 килограмм в 2013 году. Для сравнения, в странах с более развитым молочным хозяйством годовые удои молока от одной коровы достигают 5  000 килограмм. Низкая производительность обусловлена многими факторами на уровне фермерских хозяйств, включая неадекватный комплекс мер по охране здоро- вья и лечению животных, плохо оснащенные лаборатории и службы диагностиро- вания заболеваний, нерегулярная и неполная вакцинация, низкое (генетическое) качество скота, неадекватное питание и малые объемы инвестиций в производствен- ную и сбытовую инфраструктуру. Некоторые предприниматели начали увеличивать инвестиции для решения некоторых из этих проблем, но, в отсутствие националь- ной реформы, направленной на улучшение здоровья скота, и без увеличения инве- стиций в качественную инфраструктуру предприниматели будут, по-прежнему, стал- киваться с препятствиями, мешающими им получать доступ к экспортному рынку и ограничивающими отдачу от новых инвестиций. КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА: ОТ УЯЗВИМОСТИ – К ПРОЦВЕТАНИЮ 59 ПРИЛОЖЕНИЕ В Энергетика: Колоссальный гидроэнергетический потенциал остается скрытым В структуре энергетической отрасли Кыргызстана преобладает гидроэ- нергетика, в силу чего отрасль восприимчива к изменениям в гидрологии. Установленная мощность энергосистемы составляет 3  786 мегаватт, более 80 процентов которых приходятся на долю гидроэлектростанций (ГЭС). Баланс обеспечивается Бишкекской теплоэлектроцентралью (ТЭЦ) и Ошской ТЭЦ. Что касается валовой выработки электроэнергии – ГЭС производят, в среднем, около 90 процентов энергии, подавляющее большинство которой производится Нарынским каскадом, в который входят пять крупных ГЭС (Токтогульская ГЭС с многолетним резервуаром, Курпсайская, Таш-Кумырская, Шамалды-Сайская и Уч-Курганская ГЭС). Доля выработки электроэнергии на ГЭС наиболее высока в летнее время в силу более низкого внутреннего спроса и большего объема элек- троэнергии, производимой Нарынским каскадом ГЭС – в том числе, из-за сброса воды из Токтогульского водохранилища для выполнения заключенных с сосед- ними странами соглашений о подаче воды для удовлетворения ирригационных нужд. Выработка электроэнергии в зимнее время критически зависит от уровня воды в Токтогульском водохранилище. Низкий уровень воды в Токтогульском водохранилище в 2007-2009 и 2014-2015 гг. и связанное с этим сокращение произ- водства электроэнергии потребовали от страны импорта большего объема элек- троэнергии и изменения режима работы ТЭЦ в Бишкеке.3 Отраслевые доходы постоянно отстают от потребностей и демонстри- руют существенные изменения в годовом исчислении. В результате колебания экспортных поступлений, в 2009-2012 гг. финансовое состояние энергетического КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА: ОТ УЯЗВИМОСТИ – К ПРОЦВЕТАНИЮ 61 сектора также демонстрировало значительные колебания. За этот период финан- РИСУНОК B.1 Фактические тарифы для бытовых совое состояние сектора улучшилось в результате роста экспортных посту- потребителей снизились значительно ниже уровня самоокупаемости плений, а затем, в 2012 году, снизилось – в основном, из-за того, что доходы от экспорта сократились почти на 60 процентов по сравнению с предыдущим годом. Бытовые 2014 2015 В 2007-2009 гг. и в 2012 году наблюдался финансовый дефицит, а в 2010 и 2011 гг. 2016 – финансовый профицит, когда доходы от экспорта помогали скрасить низкие показатели внутренних доходов. С 2007 по 2012 гг. фактические затраты сектора Небытовые 2014 на каждый киловатт-час энергии, предназначенной для внутреннего потребле- 2015 2016 ния, в среднем, на 35 процентов превышали средний объем денежных средств, полученных от отечественных конечных потребителей. В 2016 году этот разрыв Все потребители 2014 сократился до 21 процента. Однако, из года в год, мы все еще наблюдаем большие 2015 колебания, которые в настоящее время обусловлены, главным образом, объе- 2016 0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 мами импорта. сом/кВтч В секторе, по-прежнему, наблюдается существенный дефицит доходов, фактический Уровень самоокупаемости поскольку тарифы для конечных пользователей остаются ниже уровня само- Источник: Всемирный банк, Финансовая жизнеспособность окупаемости.4 В 2016 году тарифные потери составили 3,3 млрд сомов (0,77 энергетического сектора Кыргызской Республики: обновленный отчет в редакции, датируемой мартом 2017 года. процента ВВП).5 Технические/нетехнические потери составили 1,2 млрд сомов (0,27 процента ВВП). Сокращению дефицита доходов могло бы способство- вать сокращение технических/нетехнических потерь, однако наибольшие улуч- РИСУНОК B.2 шения могут быть достигнуты в результате изменения тарифов, находящихся Фактические тарифы на тепло и горячую воду по сравнению с долей тарифов, ниже уровня самоокупаемости. Несмотря на улучшение ситуации с финан- обеспечивающих возмещение затрат сированием сектора, взвешенные тарифы для конечных пользователей оста- Бытовое 2014 вались ниже уровня самоокупаемости – в основном, из-за низкого тарифа для потребление 2015 горячей воды бытового потребления менее 700 киловатт-часов (что составляет 81 процент 2016 всего бытового потребления и 52 процента совокупного потребления электро- Бытовое 2014 энергии конечными пользователями). Тарифы для небытовых абонентов были потребление 2015 горячей воды со выше уровня краткосрочной самоокупаемости и, фактически, позволили опла- счетчиками 2016 тить улучшение ситуации с финансированием сектора. Кроме того, несмотря Бытовое 2014 на значительное увеличение с 2014 года, тарифы на отопление и горячую воду потребление 2015 горячей воды по-прежнему находятся намного ниже уровня самоокупаемости. Энергетику без счетчиков 2016 неявно субсидируют значительные «квазифискальные» или условные субсидии Небытовое 2014 (такие как, например, экономия на техническом обслуживании и капитальном потребление 2015 ремонте, накопление кредиторской задолженности). В результате, расходы домо- 2016 хозяйств на энергетические услуги в Кыргызской Республике ниже, чем в других 0 10 20 30 40 50 60 70 Процент странах Европы и Центральной Азии: расходы на электричество составляют 2,5 Источник: Всемирный банк, Финансовая жизнеспособность процента всех расходов домохозяйств; расходы на отопление – 3,5 процента; а энергетического сектора Кыргызской Республики: обновленный отчет в редакции, датируемой мартом 2017 года. расходы на горячее водоснабжение – 2,5 процента. Тем не менее, доступность представляет собой реальную проблему для самых малообеспеченных потреби- телей – тем более, что программы социальной помощи недостаточно ориентиро- ваны на то, чтобы помогать обеспечению доступности электроэнергии и тепла для самых бедных слоев населения. Со стороны производителей электроэнергии, старые и недостаточно обслу- живаемые активы ставят под угрозу надежность и качество энергоснабже- ния. Несмотря на значительные инвестиции (при поддержке международных финансовых организаций и других партнеров по развитию) в восстановление 62 Приложение В: Энергетика: Колоссальный гидроэнергетический потенциал остается скрытым РИСУНОК B.3 РИСУНОК B.4 РИСУНОК B.5 Возраст активов в сфере производства Потери при региональной передаче и Кыргызская Республика является одной из электроэнергии велик распределении электроэнергии (2013 наиболее энергоемких стран, килограмм год) высоки нефтяного эквивалента на 1000 долларов США ВВП, 2014 г. ГЭС Уч-Курган Кыргызская Республика Туркменистан ГЭС Ат-Баши Пакистан Украина ТЭЦ Бишкек Таджикистан Босния и Герцеговина ГЭС Токтогул Азербайджан Кыргызская Республика ГЭС Курпсай Туркменистан Российская Федерация ГЭС Таш-Кумыр Армения Молдова ГЭС Шамалдысай Казахстан Казахстан ГЭС Кемин Узбекистан Китай ГЭС Камбарата-2 Грузия 0 20 40 60 Эстония 0 5 10 15 20 годы % произведенной Беларусь электроэнергии Источник: На основе данных Всемирного банка. Источник: На основе данных Всемирного банка. Финляндия Болгария Сербия некоторых из наиболее ветхих активов сектора, около 45 процентов существую- Грузия щих в энергетическом секторе генерирующих мощностей уже исчерпали полез- ный срок своей эксплуатации (см. Рисунок В.3). Старые и ветхие активы пере- Армения дачи и распределения электроэнергии усугубляют риск сетевых сбоев; например, Польша в 2016 году крупнейшая энергетическая компания «Северэлектро» сообщила о 0 70 140 210 280 350 кг необходимости срочной замены в Бишкеке около 40 процентов подземных кабе- Источник: На основе данных «Показатели мирового развития» лей общей протяженностью 928 км. Аналогичным образом, большая часть акти- вов централизованного отопления (ЦО) была введена в эксплуатацию 20-50 лет назад и находится в плохом состоянии из-за недостаточных инвестиций в техническое обслуживание и капитальный ремонт. В результате, генерирую- щие активы (тепловые котлы и ТЭЦ) работают на уровне от 20 до 50 процен- тов установленной мощности, а теплопотери нередко превышают 25 процентов от общего объема произведенного тепла. Кроме того, неэффективность гене- рирующих предприятий дополнительно увеличивает и без того уже высокий уровень энергопотерь, которые, несмотря на значительный прогресс за послед- ние 8 лет, остаются высокими по сравнению с другими странами (см. Рисунок В.4) – приблизительно, 18 процентов всей производимой электроэнергии (2016 год) и более одной трети в системе ЦО в Бишкеке. Со стороны потребления, Кыргызская Республика входит в число 15 наиболее энергоемких стран мира. В 2010-2014 гг. ее энергоемкость (измеряе- мая как объем потребления энергии из расчета на 1000 долларов США) выросла с 181 до 204 килограммов нефтяного эквивалента на 1000 долларов ВВП, и была примерно на 23 процента выше среднего показателя по Европе и Центральной Азии в 2014 году (см. Рисунок В.5). Высокая энергоемкость не только усили- вает повторяющиеся дефициты энергии, с которыми сталкивается страна, но и мешает повышению производительности и конкурентоспособности кыргыз- станских компаний. КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА: ОТ УЯЗВИМОСТИ – К ПРОЦВЕТАНИЮ 63 В результате растущего дисбаланса между спросом и предложением, в соче- тании с хроническим недоинвестированием расходов на ремонт и техниче- ское обслуживание, местные предприятия и население вынуждены страдать из-за низкой надежности энергоснабжения и низкого качества обслужива- ния – особенно, в зимние месяцы. На крупнейшей (Токтогульской) ГЭС возни- кали поломки на протяжении двух зим подряд (в 2015 и 2016 гг.) из-за разрывов кабельных линий электропередачи. Кроме того, в период с 2009 по 2012 гг. энерго- распределительные компании сообщали, в среднем, о 43 авариях в системе элек- троснабжения в сутки. Согласно результатам проведенного Всемирным банком в 2013 году «Обследования предприятий», около 35 процентов предпринимате- лей в Кыргызской Республике считают электроснабжение одним из основных ограничений для ведения бизнеса, и сообщают о том, что их средние потери в результате перебоев в подаче электроэнергии составляют до 4 процентов от годо- вого объема продаж (в среднем, по 2,9 процента в странах Европы и Централь- ной Азии).6 Учитывая холодный климат и высокую зависимость населения от использования электричества для отопления, ненадежное энергоснабжение также влияет на благополучие граждан Кыргызстана – в особенности, малообе- спеченных, для которых менее доступны существующие запасные варианты энер- госнабжения. Кроме того, более половины респондентов проведенного в 2013 году обследования отметили проблемы с колебаниями напряжения или низким напряжением, и почти одна пятая часть респондентов сообщила о повреждении электроприборов из-за низкого качества электроснабжения. Учитывая испыты- ваемые страной бюджетные ограничения, крайне важно, чтобы частный сектор играл более важную роль в этом секторе. Для этого потребуется сочетание прио- ритетной политики и действий в области развития, необходимых для устране- ния существующих в секторе ограничений и проблем. Конкретные приоритет- ные действия заключаются в следующем: • Дальнейший прогресс в реализации тарифных реформ: Ликвидация разрыва в тарифах с целью достижения уровня самоокупаемости будет иметь решаю- щее значение для дальнейшего повышения финансовой устойчивости сектора, а также для обеспечения того, чтобы компании в секторе располагали доста- точными средствами для осуществления инвестиций в улучшение предложе- ния, а у потребителей был стимул к более эффективному энергопотреблению. Реформы в области тарифов связаны с последовательной реализацией изме- нений в тарифах на электроэнергию и тепло в соответствии со среднесрочной тарифной политикой, наряду с разработкой и реализацией новой среднесроч- ной тарифной политики (2018-2021 гг.). Помимо продолжающегося прогресса в части повышения тарифов для конечных потребителей, конкретным вари- антом, который необходимо рассмотреть, является снижение порогового значения потребления электроэнергии, которое определяет самую низкую тарифную категорию (в настоящее время установленную на уровне 700 кило- ватт-часов). Для обеспечения того, чтобы базовый уровень потребления тепла оставался доступным для бедных домохозяйств, также будет важно улучшить адресность программы социальной помощи. 64 Приложение В: Энергетика: Колоссальный гидроэнергетический потенциал остается скрытым • Приоритизация инвестиций и капитальный ремонт активов сектора: Несмо- тря на прогресс в части мобилизации финансирования для восстановления суще- ствующих активов сектора, спрос растет, и для удовлетворения пикового спроса в зимний период потребуются дополнительные инвестиции. Такие инвестиции должны быть тщательно приоритизированы по принципу наименьших затрат, и должны включать в себя капитальный ремонт и восстановление существующей инфраструктуры, наряду с созданием новой инфраструктуры производства, пере- дачи и распределения электроэнергии. • Расширение усилий, направленных на совершенствование управления и подот- четности в секторе: Другая приоритетная задача заключается в продолжении совершенствования управления и внутреннего контроля энергетических компаний в целях повышения подотчетности, прозрачности и надежности данных. Это может включать в себя усилия по интеграции более совершенных систем управленческой информации, которые обеспечивают оперативную и надежную корпоративную и коммерческую информацию и помогают обеспечивать эффективность, отслежи- ваемость и прозрачность предпринимательской деятельности. Реструктуризация бизнес-процессов должна сопровождаться внедрением усовершенствованных систем управления информацией на уровне компаний. Другими приоритетными областями для улучшения управления, подотчетности и прозрачности сектора являются: совершенствование существующей схемы расчетов для обеспечения того, чтобы распределительные компании имели стимулы для снижения потерь, укрепления финансовой дисциплины и надлежащего выполнения коммерческих контрактов; усиление позиций энергетического регулятора как независимого субъ- екта и избежание политического вмешательства; и улучшение благоприятных усло- вий для привлечения в этот сектор большего объема частных инвестиций. КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА: ОТ УЯЗВИМОСТИ – К ПРОЦВЕТАНИЮ 65 ПРИЛОЖЕНИЕ C Горнодобывающая отрасль: Необходим новый портфель разрабатываемых проектов Кыргызская Республика богата природными ресурсами, включая драгоцен- ные металлы, редкоземельные элементы, уран и т.д., но, при этом, в горнодо- бывающую отрасль осуществляется мало новых инвестиций. Горнодобывающая отрасль Кыргызской Республики имеет многолетнюю историю. До распада Советского Союза Кыргызская Республика была единственным производите- лем сурьмы. В республике также добывалось почти 64 процента редкоземельных элементов и 15 процентов всего урана. После открытия рынков в начале 1990-х годов ряд иностранных инвесторов приступил к самостоятельному проведению разведочных работ. На территории страны насчитывается более 150 извест- ных месторождений полезных ископаемых, на которых в настоящее время ведется добыча или разведка. Большинство из них было открыто еще во времена Советского Союза, и на протяжении последних 25 лет основная часть разведоч- ных работ проводилась на уже известных (заброшенных) месторождениях, а не на новых объектах (месторождениях, разрабатываемых “с нуля”). Со времен Кумтора (начало 1990-х) в горнодобывающую промышленность не осуществля- лось никаких значительных инвестиций. Добывающая отрасль уже является одним из основных источников экспортных поступлений, но она в значительной степени зависит от един- ственного продукта и единственного месторождения. В 2014 году на долю добывающей отрасли приходилось более 54 процентов всего объема промыш- ленного производства, 8,4 процента ВВП, около 17 процентов государственных доходов, и более 16  000 рабочих мест в стране. На долю одного лишь Кумтора КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА: ОТ УЯЗВИМОСТИ – К ПРОЦВЕТАНИЮ 67 – флагманского месторождения золота – в 2014 году приходилось 6,8 процента ВВП и 22,5 процента совокупного объема промышленного производства Кыргы- зской Республики. В 2015 году оборот Кумтора составлял 625 миллионов долла- ров США (за 520 000 унций золота), а объем бюджетных поступлений от пред- приятия – 123 миллиона долларов США. Показатели Кумтора не только говорят об экономической значимости полезных ископаемых в Кыргызской Республике, но и свидетельствуют об уязвимости страны вследствие сосредоточения такого большого объема экономического производства на единственном месторожде- нии. Кроме того, сильная зависимость от одного месторождения и одного вида продукции означает, что выгоды от сектора меньше, чем могли бы быть, и, к тому же, весьма локализованы. Ожидаемый срок эксплуатации Кумтора составляет около 5-10 лет, что создает значительный финансовый риск для страны. Заменить вклад Кумтора в доходную часть бюджета, наряду с занятостью и объемом экспорта, будет сложно – особенно, с учетом масштабов деятельности Кумтора. Кроме того, сроки освоения месторождений в горнодобывающей отрасли велики и могут растягиваться более чем на десятилетие для изучения новых месторождений, привлечения финансирования для их освоения, и для строительства инфра- структуры, прежде чем можно будет приступать непосредственно к добыче. Таким образом, потенциальные месторождения для заполнения разрыва в бюджетных поступлениях, который образуется после того, как будут исчер- паны запасы Кумтора, должны, если не располагать разведанными запасами, то, хотя бы, находиться на стадии разведки. Однако, учитывая переход товар- ного цикла в понижательную фазу и восприятие высоких рисков в сфере управ- ления в Кыргызской Республике для горнодобывающих компаний, в стране не наблюдается сколько-нибудь значительный уровень начальных инвести- ций в разведку, что делает маловероятным новую крупномасштабную добычу в следующем десятилетии. Проблему дополнительно усугубляет отсутствие кадастра для регистрации участков, отведенных под разработку ископаемых. Лицензии на разведку часто выставляются или продаются с аукциона с недо- статочными данными, требованием выплаты бонусов на цели разведки и разра- ботки (что означает относительно большой предварительный отток денежных средств по причине рискованности бизнеса), обязательными сборами за приоб- ретение пакета лицензионной информации и другими требованиями, которые ограничивают привлекательность страны в качестве объекта для геологической разведки – особенно, для небольших компаний, которые составляют основу добычи полезных ископаемых в западном мире. Кыргызская Республика все еще находится в переходе от советской эпохи – с точки зрения своего правового, нормативного и институционального управ- ления горнодобывающим сектором с высокой степенью неопределенности и частыми изменениями, – что затрудняет привлечение инвестиций. По резуль- татам ежегодного опроса добывающих предприятий, проводимого Институтом Фрейзера, Кыргызская Республика неизменно получает низкие оценки – как за налогообложение (по этому показателю она входила в нижнюю десятку стран мира в 2015 году), так и за неопределенность в отношении администрирова- 68 Приложение C: Горнодобывающая отрасль: Необходим новый портфель разрабатываемых проектов ния, интерпретации и обеспечения соблюдения существующих правил (нижняя пятерка стран в 2015 году).7 Неустойчивая, быстроменяющаяся политическая обстановка, неоднократные споры и арбитражные разбирательства с инвесто- рами, отсутствие работы по составлению новых геофизических карт на протя- жении трех десятилетий, секретность геологической информации и ее недоступ- ность в цифровом формате, значительно увеличивают страновые и геологические риски, что имеет негативные последствия для инвестиций. Система налогообло- жения развивается, зачастую затрудняя обеспечение предсказуемости и стабиль- ности. Помимо обычных налогов и сборов, в Кыргызской Республике произво- дятся отчисления на развитие и техническое обслуживание инфраструктуры, а также облагаются специальным налогом доходы от золота. Государство может принимать участие в проектах, связанных с добычей полезных ископаемых, или, с помощью специальных законов, устанавливать другие неналоговые платежи. Перечень всех необходимых платежей [33 – согласно последнему отчету Иници- ативы прозрачности добывающих отраслей (ИПДО)] свидетельствует о том, что налоговая система недропользования является сложной и затруднительной для администрирования. Человеческий, организационный потенциал и бюджет горнодобывающих институтов также являются низкими. Существующие учебные программы используют устаревшие материалы и методологические подходы, и, следова- тельно, препятствуют притоку новых, хорошо подготовленных, геологических специалистов. Нехватка человеческого и институционального потенциала озна- чает, что государственным институтам сложно предлагать свои услуги част- ному сектору (например, такие как геологические изыскания, кадастры), а также контролировать и осуществлять исполнение законов и нормативных актов. Развитие человеческого капитала является особенно важным для развития связей и возможного добавления стоимости. Кыргызско-российский славянский университет, при поддержке правительства Канады, инициировал программу подготовки по геологическим дисциплинам, которая может начать удовлетво- рять высокие потребности. Меры по охране и рациональному использованию окружающей среды предусмотрены в законодательстве о природных ресурсах и природоохран- ном законодательстве Кыргызской Республики, нормативные акты для реали- зации которых, по имеющимся сведениям, отсутствуют. По всей видимости, существующая система охраны окружающей среды ограничивается, в основ- ном, выплатами за выбросы и сбросы, приводящие к загрязнению окружающей среды. Отсутствует четкое определение гражданской, уголовной и администра- тивной ответственности за причинение вреда экосистемам. Законодательством предусматривается реабилитация, однако неясно, существуют ли механизмы финансового поручительства для надлежащего закрытия объектов. Стимулы для применения эффективной природоохранной практики, по-видимому, находятся в зачаточном состоянии. Вопросы развития местной экономики обсуждаются в индивидуальном порядке при заключении контрактов, и, несмотря на то, что Кумтор делает весомый вклад в местное развитие, еще предстоит выяснить, эффективно ли КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА: ОТ УЯЗВИМОСТИ – К ПРОЦВЕТАНИЮ 69 используются эти и другие аналогичные вклады, приводятся ли они в соот- ветствие с кратко-, средне- и долгосрочными социально-экономическими потребностями – в том числе, для создания рабочих мест, не связанных с горным делом. Тем не менее, имеются неоднократные сообщения о социальных противоречиях между местными сообществами и геологоразведочными и горно- добывающими компаниями, которые могут подпитываться (i) воздействием осуществляемой деятельности на окружающую среду, (ii) недоверием, вызван- ным неудовлетворенностью уровнем найма местных жителей и реалиями – или восприятием – неравенства в распределении доходов, (iii) недоверием к государ- ственным органам в связи с непрозрачностью и безответственностью при реше- нии вопросов, связанных с выдачей лицензий, а также (iv) политическими и коммерческими интересами, вмешивающимися в деятельность горнодобываю- щих предприятий. Это говорит о том, что процесс ИПДО в Кыргызской Респу- блике (осуществляемый с 2004 года; за это время было составлено 10 отчетов) все еще нуждается в корректировке для информирования и содействия опреде- лению вопросов, которые должны решаться соответствующими заинтересован- ными сторонами. Это также говорит о том, что может потребоваться переоценка предоставления и эффективности социального пакета, выплачиваемого местным сообществам в качестве одного из условий получения прав на добычу полезных ископаемых. Для привлечения в горнодобывающий сектор новых инвестиций, установ- ления более тесных связей с перерабатывающими предприятиями и увели- чения добавленной стоимости в этом секторе потребуются всесторонние реформы, направленные на устранение политических, правовых, норматив- ных и институциональных ограничений в этом секторе. Некоторые из приори- тетов заключаются в следующем: • Прекращение повторных споров с Кумтором путем проведения информи- рованных переговоров и выполнения согласованных условий, повышая, тем самым, стабильность и наглядность деятельности, что может значительно повлиять на текущий срок эксплуатации кумторского месторождения, наряду со стимулированием проведения дальнейших геологоразведочных работ и переводом его ресурсов в резервы. • Обновление и приведение законодательства о недрах и соответствующих нормативных актов в соответсвии с общепринятой мировой практикой по таким вопросам как лицензирование, прозрачность, надлежащая стабиль- ность и гарантии получения лицензии на эксплуатацию после успешного открытия месторождения. Выплата бонусов за малоизвестные месторождения и за разведку препятствует притоку инвестиций и нуждается в пересмотре. • Современная практика составления геофизических карт в стране и предо- ставление новой и уже имеющейся информации (бесплатно или за небольшую плату) с целью снижения рисков разведки и привлечения в страну небольших геологоразведочных компаний. • Институциональная реструктуризация и оптимизация во избежание дублиро- вания и для обеспечения отделения лицензирования от функций мониторинга 70 Приложение C: Горнодобывающая отрасль: Необходим новый портфель разрабатываемых проектов и контроля, наряду с укреплением потенциала для обеспечения надлежащего соблюдения законов и нормативных актов. • Создание базы для регулирования того, как правительство страны, местные органы власти и предприниматели должны работать вместе с местными сооб- ществами для обеспечения четкого определения ролей и обязанностей каждой из заинтересованных сторон. • Упорядочение системы налогообложения, оптимизация количества налоговых платежей и разумная стабилизация налогово-бюджетной политики пойдут на пользу инвесторам. Наряду с этим необходимо будет обеспечивать выполне- ние обязательств по уплате налогов и избегать ставшего уже слишком привыч- ным избыточного сосредоточения на политике, а не на административных функциях и процедурах обеспечения уплаты соответствующих налогов. • Усиление секторальных экологических норм и процедур (в том числе, для Оценки воздействия на окружающую среду), смягчающих мер и т.д. Создание условий для обеспечения социальной и экологической устойчивости – в том числе, с использованием механизмов финансового поручительства для закры- тия объектов и возможностей для обеспечения соблюдения требований. Примечания 1.  Брока и др. (2016 г.). 2.  Мырзабаев и др. (2016 г.). 3.  Исторически сложилось так, что ТЭЦ использовались, в основном, для удовлетворения потребностей в отоплении зимой и производства электроэнергии в качестве побочного продукта. Однако в последние годы ТЭЦ работали на полную мощность в течение года, пытаясь сохранить уровень воды в Токтогульском водохранилище. 4.  Возмещение затрат относится лишь к годовым потребностям в денежных средствах, включая обслуживание долга на капитальные затраты, но исключая амортизацию и другие неденежные статьи; это также может не охватывать необходимые расходы на производственные и капитальные затраты. 5. Тарифные потери – это то, насколько тарифы находятся ниже уровней самоокупаемости, при условии 100 процентов сборов и технических или нетехнических потерь (Всемирный банк, 2017 г.). 6. http://www.enterprisesurveys.org/data/exploreeconomies/2013/kyrgyz-republic. 7.  Джексон и Грин (2015 г.). Используемые источники Сандра Брока, Оса Гертц, Гарри Кристенсен, Черити Ханиф, Дебра Расмуссен и Рода Рубайза. 2016 г. «Оценка риска в сельскохозяйственном секторе Кыргызской Республики. Документ технической помощи по глобальной практике сельского хозяйства, Всемирный банк, Вашингтон, округ Колумбия. © Всемирный банк. https://openknowledge.worldbank. org/handle/10986/23764 Лицензия: CC BY 3.0 IGO. Тейлор Джексон и Кеннет П. Грин. 2015 г. «Институт Фрейзера: Ежегодный обзор гор- нодобывающих компаний за 2015 год». Институт Фрейзера, Ванкувер. https://www. fraserinstitute.org/sites/default/files/survey-of-mining-companies-2015.pdf. Алишер Мырзабаев, Янн Годеке, Елена Дубовик, Уткур Джаныбеков, Куанг Бао Ле и Аден Ау-Хасан. 2016 г. «Экономика деградации земель в Центральной Азии» в издании «Экономика деградации и мелиорации земель – Глобальная оценка для устойчивого раз- вития» под редакцией Эфраима Нконьи, Алишера Мырзабаева и Йоахима фон Брауна, стр. 261-290. doi:10.1007/978-3-319-19168-3. Всемирный банк. 2017a. «Создание условий для агробизнеса», 2017 г. Вашингтон, округ Колумбия: Всемирный банк. Всемирный банк. 2017b. «Анализ энергетического сектора Кыргызской Республики». Вашингтон, округ Колумбия: Всемирный банк. https://openknowledge.worldbank.org/ handle/10986/29045 Лицензия: CC BY 3.0 IGO. КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА: ОТ УЯЗВИМОСТИ – К ПРОЦВЕТАНИЮ 71