97834 DIRECTIONS IN URBAN DEVELOPMENT MAYO 2015 Tendencias Urbanas en Bolivia: Oportunidades y Desafíos experimentan una mayor presión para satisfacer una Introducción mayor demanda de servicios públicos, un mayor nivel de costos asociados a la congestión, el incremento en el Bolivia es cada vez más una sociedad urbana crimen o un mayor nivel de contaminantes en el aire y en cuya población se concentra en grandes áreas el agua. metropolitanas. Aunque la urbanización comenzó como un proceso tardío en Bolivia, el país se ha rápidamente Esta nota es un resumen de un informe diagnóstico acercado a los niveles de sus pares en América del que (entiende a las áreas como el complemento de las Sur. Entre 1950 y 2012 la población urbana creció a un áreas rurales que le permitirá al Estado Plurinacional de ritmo anual de 3,7%, casi cinco veces la velocidad con Bolivia conseguir los objetivos planteados en la Agenda la que las zonas rurales lo hicieron. Mientras que en Patriótica del Bicentenario 2025). El informe utiliza datos 1990 poco más de la mitad de la población vivía en las disponibles a nivel nacional del INE y de la UDAPE para: ciudades, en 2012, dos de cada tres bolivianos habitaba (i) identificar las áreas de oportunidad que las áreas en áreas urbanas. Se estima que para 2025, casi tres urbanas presentan para alcanzar los objetivos de la cuartas partes de la población en Bolivia será urbana Agenda Patriótica con respecto a reducir la pobreza (Naciones Unidas, 2012).1 El proceso de urbanización ha y lograr una cobertura universal de servicios básicos, ido aparejado por uno de concentración particularmente (ii) entender y afrontar los retos que la expansión de en las tres grandes áreas metropolitanas: La Paz-El la mancha urbana presenta, así como comprender las Alto, Cochabamba y Santa Cruz cuentan con cerca de la mitad de la población total del país y forman el eje de desarrollo urbano; un 12% adicional habita en una de las 33 ciudades de más de 20.000 habitantes.2 Como en cualquier otro país, la urbanización de Bolivia presenta retos y oportunidades. No solamente la población sino también la actividad económica típicamente se concentran en las ciudades. Éstas presentan una serie de ventajas para que las empresas y los trabajadores se aglomeren en las zonas urbanas tales como los vínculos comerciales en las cadenas productivas, el tamaño del mercado laboral, la concentración de habilidades y conocimiento, la innovación y el acervo de capital físico. Al mismo tiempo, las ciudades presentan múltiples retos asociados con la expansión urbana y la densidad. Con la expansión de la mancha urbana que resulta del crecimiento natural y la migración hacia zonas urbanas, las ciudades La Paz, Bolivia. Crédito: Banco Mundial. Esta nota fue preparada por Zoe Elena Trohanis, Bontje Marie Zangerling y Javier Sánchez-Reaza. Es un resumen de un informe más extenso en español que fue preparado por un equipo del Banco Mundial liderado por Ms. Trohanis. Los autores quisieran expresar su agradecimiento al Ministerio de Planificación del Desarrollo del Estado Plurinacional de Bolivia, al Ministerio de Autonomías, el INE y la UDAPE. Unidad de Programas Globales | MAYO 2015 DIRECTIONS IN URBAN DEVELOPMENT Grafica 1. Porcentaje de población urbana en comparación pobreza y la provisión universal de servicios públicos, regional, 1950-2025 las áreas urbanas emergen como un vehículo eficaz para lograr dichos objetivos. Una tendencia importante que se muestra en el informe, es la de la migración interna a raíz de que la población percibe a las ciudades como oportunidades para obtener mayores ingresos y una mejor calidad de vida, en comparación con las áreas rurales. Dichos desplazamientos han llevado a un marcado crecimiento de la población urbana. Un tercio de la población total del país (2,6 millones de personas) ha migrado hacia las ciudades entre 2006-2011, de los cuales una tercera parte proviene de un medio rural. El incentivo para los migrantes es claro: mayores ingresos y el acceso a servicios básicos, precisamente dos de los pilares de la Agenda Patriótica del Bicentenario 2025. El análisis muestra que los migrantes mejoran sustancialmente sus niveles de ingreso. El Fuente: Elaboración propia con base en datos del UN World Urbanization Prospects 2011. incremento generalizado del ingreso per cápita real entre 2005 y 2011, especialmente entre la población más pobre del área urbana, sugiere la existencia de dinámicas de crecimiento en distintos tipos de ciudades, un proceso de crecimiento con inclusión social que (iii) revisar el marco institucional y las herramientas de ha favorecido a los grupos más pobres en Bolivia. planificación para el desarrollo urbano, y (iv) otorgar Asimismo, el presente trabajo muestra que la provisión sugerencias para análisis futuro. Sin embargo, debido de servicios básicos en áreas urbanas está mejorando a las limitaciones en la base de datos, el diagnóstico no con los esfuerz0s e inversiones de los gobiernos incluye un análisis económico de las ciudades y regiones municipales, notablemente en los últimos diez años. Se alrededor de áreas urbanas, ni un análisis profundo toma nota que la provisión de servicios en áreas urbanas de temas a nivel de cada cuidad. Se espera que los con mayor densificación es típicamente más eficaz en resultados del informe puedan informar los proyectos términos de costos para las empresas y de presupuesto que el Gobierno de Bolivia está desarrollando con el para los gobiernos, el dotar a un mayor número de Banco Mundial y otros socios, como el mejoramiento personas en la ciudad que el de llevar los servicios a una de datos nacionales, los mercado laborales urbanos, población lejana y dispersa. pobreza e informalidad, e inversión para infraestructura en ciudades. Sin embargo, la migración a la ciudad ha traído consigo retos en términos de la informalidad en Lo urbano como complemento a la Agenda el empleo. El análisis indica que las ciudades atraen Patriótica del Bicentenario 2025 especialmente a pobladores más jóvenes; uno de los beneficios económicos directos para las Dado que la Agenda Patriótica del Bicentenario 2025 ciudades es que el mercado laboral se expande más contempla como dos de sus pilares la reducción de la que proporcionalmente a la población, con lo cual Gráfica 2. Crecimiento poblacional y urbanización en Bolivia Fuente: Cinturón sub-urbano propia con datos censales del INE. 2 MAYO 2015 Gráfica 3. Ingresos real promedio (en Bolivianos) en áreas Gráfica 4. Incidencia y brecha de pobreza en áreas urba- urbanas y rurales, 1999-2011 nas y rurales, 1999-2011 Fuente: Elaboración propia con datos de encuestas de hogares del INE. Fuente: Elaboración propia con datos de encuestas de hogares del INE. las áreas urbanas se podrían volver más atractivas El crecimiento de la mancha urbana ha sido en esencia para la inversión. Sin embargo, dicho crecimiento un proceso de suburbanización. A partir de 1990, las desproporcionado del mercado laboral, ha traído ciudades de menor tamaño en Bolivia están creciendo consigo también, el crecimiento del empleo informal. más rápido que las grandes ciudades en términos Este fenómeno podría convertirse en un desafío en el de población y superficie. En particular, se destaca futuro a medida que un mayor número de personas el crecimiento rápido de población en las ciudades continúan migrando a las ciudades y realizan labores de pequeñas y medianas adyacentes a Cochabamba manera informal. y Santa Cruz que crecieron a un ritmo promedio de más de 8% y 7%, respectivamente, durante la última La expansión urbana — los retos y las oportuni- década. Por el contrario, las poblaciones de las ciudades dades de ciudades en transición principales (La Paz/El Alto/Cochabamba y Santa Cruz) han crecido entre dos y tres veces más lento, La creciente expansión urbana, aparejada por el al igual que su superficie, logrando un incremento reciente proceso de descentralización, han traído en la densidad de la población. Estas dinámicas consigo desafíos y oportunidades tanto para los demográficas y espaciales han hecho que el proceso gobiernos nacionales como municipales en cuanto a: de suburbanización se haya caracterizado por el rápido (a) la planificación del uso de suelo, (b) prestación crecimiento de las ciudades más pequeñas a las orillas de servicios básicos, y (c) gobernanza y capacidad de las grandes urbes, lo que las ha llevado formar institucional. Grafica 5. Tasa anual de crecimiento en las tres áreas metropolitanas entre 1992 y 2012 Fuente: Elaboración propia con datos censales del INE. 3 DIRECTIONS IN URBAN DEVELOPMENT parte del área funcional metropolitana. Por lo general, mejorías en la cobertura. Aunque los gobiernos las ciudades secundarias que no están ubicadas en el autónomos municipales en las ciudades analizadas hinterland de las áreas metropolitanas, tal como Sucre, expandieron la red pública de agua, todavía tienen el Riberalta y Tarija, están expandiéndose en superficie reto de acelerar la cobertura para dar abasto al ritmo pero con bajas densidades ya que el crecimiento de acelerado de crecimiento poblacional en las áreas su población comenzó a desacelerarse durante la urbanas. De manera similar, a pesar de los esfuerzos última década. Debido a que las ciudades en Bolivia y los avances por parte de los gobiernos, la cobertura han experimentado diferentes tipos de expansión de redes de alcantarillado todavía no alcanza a más de espacial y de crecimiento poblacional, se necesitará un tercio de la población en la mayoría de las ciudades diferentes estrategias de gestión urbana para garantizar principales. un crecimiento sostenible hacia el futuro. Bolivia podría abordar desafíos en la prestación La expansión de las ciudades hacia zonas de alto riesgo de servicios básicos y evitar mayores retos presenta un reto de política pública. Aunque el riesgo medioambientales de una manera más económica a de padecer un desastre está presente tanto en áreas través de una mejor planificación urbana. La rápida urbanas como rurales, el patrón de expansión urbana expansión urbana de baja densidad de población puede hacia zonas de las ciudades con suelos inestables o resultar en costos más elevados de infraestructura pendientes pronunciadas, incrementa la exposición para la prestación de servicios básicos y puede afectar incrementa la exposición del alto número de habitantes la sostenibilidad medioambiental. Una insuficiente urbanos. Es probable que por su condición de pobreza cobertura de servicios de saneamiento aparejado con y las condiciones de sus viviendas, sean aún más una falta de tratamiento de aguas residuales confrontan vulnerables a dichos desastres. En La Paz, por ejemplo, a los gobiernos locales con una potencial degradación la expansión de la ciudad en las últimas décadas ha de los entornos urbanos. Por si fuera poco, el uso no estado concentrada en áreas con pendientes mayores regulado de las fosas sépticas podría exacerbar la a 20 grados, situación que incrementa su exposición al problemática. Algunas de las consecuencias que Bolivia riesgo por deslizamientos y crea la necesidad de llevar podría enfrentar son la contaminación de las aguas acabo grandes inversiones en medidas de mitigación y superficiales y subterráneas por la falta de recolección de reducción de vulnerabilidad. Asimismo, se destaca la de residuos sólidos, así como la falta de tratamiento importancia de llevar a cabo un análisis más detallado de aguas residuales o incluso la contaminación del de las amenazas naturales e impactos potenciales de del aire. El gobierno boliviano podría considerar fomentar cambio climático a nivel local. una mayor densificación poblacional a través de la utilización de instrumentos fiscales y de planificación La urbanización es una oportunidad de dotar a un urbana para poder aprovechar economías de escala mayor número de personas de servicios básicos de para la prestación de servicios. una manera más eficiente en términos presupuestales, pero también es un desafío responder a la demanda El marco institucional y las herramientas de plani- creciente a medida que la población de ciudades y su ficación para el desarrollo urbano mancha urbana están expandiéndose. Entre 1992 y 2012, en las ciudades analizadas, los servicios de agua, Los retos de planificación urbana, provisión de servicios alcantarillado y electricidad muestran en promedio, y la gestión de riesgos del desastre que las ciudades enfrentan actualmente podrían ser abordados a través Gráfica 6. Conurbación en la región de Cochabamba, 1990 - 2010. de ajustes institucionales que mejoren la gobernanza y promuevan la construcción de capacidades a nivel local. El proceso de descentralización a nivel local es un fenómeno relativamente reciente que se inició en 1994 con la adopción de la Ley No. 1551 de Participación Popular y se consolidó con la adopción de la Constitución de 2009 y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” en 2010. Este conjunto de leyes instituyeron el marco de descentralización que otorgó la responsabilidad de provisión y financiación de servicios e infraestructura a los municipios y prevé la participación ciudadana en decisiones de prestación de servicios. Sin embargo, dicho proceso trajo consigo un crecimiento en el número de municipios de 24 en 1994 a 339 en 2012 y, con ello, un reto institucional de coordinación entre órdenes de gobierno, entre autoridades locales en una misma metrópolis, y de capacidad técnica y financiera Fuente: Elaboración propia con base en datos satelitales. de planificación territorial y gestión urbana para los 4 MAYO 2015 Gráfica 7. Cobertura de agua por red pública en 22 ciudades (%). Fuente: Elaboración propia con datos censales del INE. Gráfica 8. Cobertura de alcantarillado sanitario en 22 ciudades (%). Fuente: Elaboración propia con datos censales del INE. 5 DIRECTIONS IN URBAN DEVELOPMENT gobiernos locales. En particular, destacan los siguientes temas: • Existen algunas competencias compartidas y concurrentes entre los diferentes niveles de gobierno que pueden llevar a una duplicación de mandatos y/o a necesidades de coordinación entre actores a diferentes niveles. • Con frecuencia, los instrumentos de planificación de desarrollo y de elaboración de presupuestos, como por ejemplo catastros de suelo y vivienda, evaluaciones del mercado de suelo y vivienda, y la recolección de datos a nivel local no son utilizados eficazmente por los municipios. Esto se debe, entre otros, a limitaciones de capacidad a nivel La Paz, Bolivia. Crédito: Banco Mundial. municipal, de falta de coordinación entre diversos instrumentos, y a presiones locales de intereses En el corto plazo, el gobierno podría enfocarse en: comunitarios. • Establecer bases de datos a nivel de la ciudad. Otra oportunidad es acelerar la discusión sobre los Los tipos de datos que podrían incluirse serían métodos de operacionalización de las asociaciones en términos generales sobre la caracterización de municipios y la consolidación de las áreas de la población, el crecimiento y constitución del metropolitanas. Las divisiones administrativas producto interior bruto, la prestación de servicios, sub-nacionales por lo general buscan consolidar la infraestructura de transporte, el uso del suelo y un orden territorial que les permita a los gobiernos de catastro, y los datos sobre amenazas naturales; ejercer control sobre un territorio y una aglomeración determinada, las cuales presentan características • Llevar a cabo evaluaciones de los mercados de similares en términos económicos, culturales, suelo y vivienda en las ciudades más grandes, ecológicos o funcionales. Sin embargo, muchos retos como La Paz, Santa Cruz y Cochabamba, donde relacionados con la urbanización no se confinan a las hay densificación en los centros. Estas evaluaciones fronteras administrativas, tales como abastecimiento son necesarias para fomentar la productividad de agua, el transporte urbano, o la gestión de y mejorar la eficiencia de los usos de suelo. Las la estructura ecológica principal. Por lo tanto es evaluaciones pueden determinar: (i) el uso real del imperativo considerar áreas urbanas funcionales y crear suelo, (ii) los mecanismos para proveer vivienda y mecanismos de coordinación entre los varios entes servicios para las áreas con menor cobertura, (iii) sub-nacionales e institucionalizar un cierto grado de los instrumentos para mejorar la zonificación y la gobernanza supra-municipal para fomentar acciones reducción del riesgo, y (iv) las herramientas para estratégicas sobre áreas funcionales. Esta situación es planificar el uso de suelo hacia el futuro tanto a particularmente importante, ya que una vez que los nivel municipal como a nivel metropolitano con una vínculos entre conurbaciones o polos de desarrollo visión de mediano y largo plazo; se intensifican a través del intercambio de bienes y • Revisar los métodos de operacionalización de las servicios o la movilidad de sus habitantes, se hace más asociaciones de municipios y la consolidación de las complejo su manejo y organización en el tiempo. áreas metropolitanas enfocado en La Paz/El Alto, Recomendaciones y sugerencias para análisis Santa Cruz, y/o Cochabamba; se podría empezar futuro que se desprenden del presente reporte con la coordinación en estas áreas metropolitanas donde hay temas claves a nivel sectorial, como El gobierno de Bolivia podría tomar medidas para por ejemplo el transporte y el manejo de residuos aprovechar al máximo los beneficios potenciales que sólidos, para aprovechar las economías de escala en presenta la urbanización en ámbitos económicos y la provisión de infraestructura a través de fronteras sociales, de forma a promover reducción de la pobreza, administrativas. Esta actividad debe incluir todos los inclusión social y prosperidad para todos los bolivianos. municipios involucrados y la participación activa del Según los resultados del diagnóstico, a seguir se gobierno departamental. presenta algunas opciones para consideración por el • Concentrar el apoyo financiero y de fomento de gobierno boliviano de áreas estratégicas de acción e capacidad en las ciudades pequeñas y medianas ideas para trabajo/análisis futuro. Aunque todas estas que están creciendo a un ritmo acelerado y que áreas son importantes, se sugiere una secuenciación tengan el reto de alcanzar la cobertura universal de de acciones que el gobierno podría tomar en el corto, servicios básicos a los residentes actuales y nuevos medio y largo plazo. migrantes de una manera más sostenible para el 6 MAYO 2015 medio ambiente; esto podría incluir la ampliación económico en Bolivia y cómo todas las ciudades pueden de programas de mejoramiento de barrios en ser un vehículo para el desarrollo regional y el apoyo otras ciudades de Bolivia al desarrollo rural. Tanto las ciudades de las áreas metropolitanas como también las ciudades secundarias En el medio plazo, se podría complementar las que no forman parte del eje de áreas metropolitanas acciones anteriores con lo siguiente: representan una valiosa oportunidad de fomentar • Revisar las herramientas de planificación el desarrollo socio-económico del país tanto a nivel e inversión para las ciudades para mejorar su nacional como en las regiones a las que pertenecen. aplicación y uso. Los tipos de instrumentos En este contexto, se podría analizar cómo las zonas incluyen el Plan de Ordenamiento Territorial, Plan urbanas sirven de mercado para los bienes agrícolas Operativo Anual, Plan de Desarrollo Municipal, de las zonas rurales, y éstas a su vez se benefician etc. de trabajos urbanos, así como de bienes y servicios terminados en las ciudades. Estos vínculos entre las • Diseñar un plan estratégico de capacitación zonas rurales y las urbanas reflejan la interdependencia para fortalecer la capacidad institucional y entre bienes primarios y recursos naturales por un lado, la capacidad técnica de los funcionarios de la y servicios esenciales como aquéllos de educación y de ciudad para implementar las distintas leyes, salud que sería muy costoso llevar a cada asentamiento políticas y reglamentos, hacer valer los planes de rural del país. Además, el análisis podría examinar en ordenamiento territorial y demás documentos más detalle temas como los mercados laborales, la de planificación, así como para supervisar la pobreza, la competitividad, la innovación, y cambios construcción de infraestructura. La conformación en la demografía y en la estructura social de la ciudad de las redes de funcionarios municipales y cuando migrantes vienen de áreas rurales. alcaldes, y la consecución de programas dirigidos de capacitación, así como de programas de Es claro que debido a la rapidez con la que crecen las reconocimiento son claves en este proceso. aglomeraciones urbanas, la complejidad se incrementa y los líderes tienen que preocuparse por responder En el largo plazo, se recomienda enfocar el análisis de una manera más eficiente, más innovadora y más del sector urbano con una visión integrada de coordinada a los problemas y retos de los ciudadanos. cómo las ciudades están vinculadas y forman Los nuevos desafíos demandan acciones rápidas e parte de un sistema de ciudades en el territorio invitan no solo a los gobiernos sino al sector privado para entender mejor cómo se podría aumentar y a las comunidades a participar de manera activa su contribución al desarrollo del país. Ese sistema para encontrar soluciones que le permitan a la gente podría estar estructurado a partir de un conjunto vivir en territorios más sostenibles, en economías de asentamientos y aglomeraciones urbanas, más competitivas e innovadoras, y en sociedades más considerando las características de su expansión física incluyentes y prósperas. y la cobertura y calidad de sus servicios básicos, por las funciones económicas de las ciudades según la especialización productiva de sus regiones y por los End Notes sistemas de articulación del territorio (sistemas viales, de comunicación y de transporte). La interacción de 1Naciones Unidas (2012). World Urbanization Prospects, the 2011 estos componentes es lo que cohesiona el sistema y, Revision, Final Report with Annex Tables. New York, USA. al mismo tiempo, es el objeto de políticas públicas de 2 La Paz, El Alto, Santa Cruz, Cochabamba, Oruro, Sucre, Tarija, intervención en el territorio y de acciones del sector Potosí, Sacaba, Montero, Trinidad, Quillacollo, Yacuiba, Riberalta, privado para la incorporación de los centros urbanos Colcapirhua, Guayaramerin, Viacha, Villazon, Tiquipaya, Camiri, Bermejo, Tupiza, Cobija, Llallagua, Warnes, La Guardia, Vinto, El en el proceso de desarrollo. Palmar, El Torno, Villamontes, Cotoca, San Ignacio de Velasco y Huanuni (el informe completo incluye detalles sobre la evolución Como parte de este análisis, se podría investigar demográfica en estas ciudades desde 1976). cómo las ciudades contribuyen al crecimiento in Urban Development Se puede pedir copias de esta Nota a: Unidad de Programas Globales; Práctica Global de Desarrollo Social, Urbano, Rural y Resiliente; Banco Mundial Teléfono 202-473-3222, Fax: 202-522-3232 http://www.worldbank.org/urban DIRECTIONS urbaninfo@worldbank.org Si desea presentar un articulo para publicación, por favor contactenos mediante el correo electrónico más arriba. Las opiniones expresadas en las notas de la série Direcciones en Desarrollo Urbano son las de los autores y no reflejan necesariamente los puntos de vista del Banco Mundial. 7