Revisión del gasto público en educación Mejores aprendizajes para todos Inés Kudó y Hugo Ñopo, con la colaboración de Luciana Velarde y Jostin Kitmang ©2018 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial 1818 H Street NW, Washington DC 20433 Teléfono: 202-473-1000; sitio web: www.bancomundial.org Este estudio se realizó como parte del estudio de revisión del gasto en el Perú (“Peru: Public Expenditure Review”, June 16, 2017), realizado por el Banco Mundial a pedido del Ministerio de Economía y Finanzas. El estudio completo puede ser descargado aquí: http://bit.ly/PeruPERBM Esta obra ha sido realizada por el personal del Banco Mundial con contribuciones externas. Las opiniones, interpretaciones y conclusiones aquí expresadas no son necesariamente reflejo de la opinión del Banco Mundial, de su Directorio Ejecutivo, ni de los países representados por este. El Banco Mundial no garantiza la veracidad de los datos que figuran en esta publicación. Las fronteras, los colores, las denominaciones y los demás datos que aparecen en los mapas de este documento no implican juicio alguno, por parte del Banco Mundial, sobre la condición jurídica de ninguno de los territorios, ni la aprobación o aceptación de dichas fronteras. Nada de lo establecido en este documento constituirá o se considerará una limitación o renuncia a los privilegios e inmunidades del Banco Mundial, que se reservan específicamente en su totalidad. Derechos y autorizaciones Esta publicación está disponible bajo la licencia Creative Commons de Reconocimiento 3.0 IGO (CC BY 3.0 IGO) http://creativecommons.org/licenses/by/3.0/igo. La obra debe citarse de la siguiente manera: Banco Mundial, 2018. Revisión del gasto público en educación: Mejores aprendizajes para todos. Banco Mundial, Lima, Perú. Toda consulta sobre derechos y licencias deberá enviarse a la siguiente dirección: World Bank Publications, The World Bank, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, EE.UU.; correo electrónico: pubrights@worldbank.org. Banco Mundial Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2018-16497. Primera Edición Tiraje: 500 ejemplares Impreso en GALESE SAC Risso 344 ofc 205 Lince Lima, Perú Lima, octubre de 2018 Diseño gráfico: Shinny Montes ii Lista de acrónimos AGP Área de Gestión Pedagógica APAFA Asociación de Padres de Familia BCRP Banco Central de Reserva del Perú CAS Contratación Administrativa de Servicios CLAS Comités locales de administración de salud COAR Colegios de Alto Rendimiento CPM Carrera Pública Magisterial CRFA Centros Rurales de Formación en Alternancia DEA Data Envelopment Analysis (Análisis Envolvente de Datos) DEMUNA Defensoría Municipal del Niño y del Adolescente DNI Documento Nacional de Identidad DRE Dirección Regional de Educación EBA Educación Básica Alternativa ECE Evaluación Censal de Estudiantes EIB Educación Intercultural Bilingüe ENAHO Encuesta Nacional de Hogares ESCALE Estadística de la Calidad Educativa FORGE Fortalecimiento de la Gestión de la Educación en el Perú FPC Fondo per cápita FPCP Fondo per cápita ponderado GR Gobierno Local GR Gobierno Regional IIEE Instituciones educativas INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática JEC Jornada Escolar Completa MINEDU Ministerio de Educación MINSA Ministerio de Salud NEXUS Sistema de Administración de Plazas OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos iii OxI Obras por Impuestos PBI Producto Bruto Interno PELA Programa de Educación de Logros de Aprendizaje PISA Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes PIM Presupuesto Institucional Modificado PNIE Plan Nacional de Infraestructura Educativa PPOS Pensiones, prestaciones y otras obligaciones sociales. PPP Paridad de poder adquisitivo PPR Presupuesto por resultados PRONIED Programa Nacional de Infraestructura Educativa PRONOEI Programa no escolarizado de Educación Inicial SIAGIE Sistema de Información de Apoyo a la Gestión de la Institución Educativa SIAF Sistema Integrado de Administracion Financiera SINEACE Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa SUNEDU Superintencia Nacional de Educación Superior Universitaria TERCE Tercer Estudio Regional Comparativo y Explicativo UE Unidades ejecutoras UGEL Unidad de Gestión Educativa Local UMC Oficina de la Medición de la Calidad de los Aprendizajes UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura VRAEM Valle de los ríos Apurímac, Ene y Mantaro iv Agradecimientos Este informe forma parte del estudio de Revisión del Gasto en el Perú (Peru: Public Expenditure Review, June 16, 2017), liderado por Marc Schiffbauer, Pedro Rodríguez, Daniel Barco y Christian Moller desde el lado del Banco Mundial, en coordinación estrecha con el equipo del Ministerio de Economía y Finanzas. El análisis de la educación fue realizado por Inés Kudó (Banco Mundial) y Hugo Ñopo (GRADE), con la colaboración de Luciana Velarde y Jostin Kitman. Los autores reconocen y aprecian la valiosa colaboración del equipo del MEF, bajo el liderazgo de Rossana Polastri, exviceministra de Hacienda del Ministerio de Economía y Finanzas, y del Ministerio de Educación, bajo el liderazgo de Jaime Saavedra (entonces ministro). Además, se agradece a Denise Ledgard, así como la colaboración de Sandra Arzubiaga en el cuidado de la edición y el apoyo y asistencia de Sara Burga. v Contenido Lista de acrónimos iii Agradecimientos v Índice de gráficos e ilustraciones viii 1. Introducción 1 2. Contexto 3 3. Análisis del gasto educativo en el Perú 5 3.1. ¿Cuánto se gasta? 5 3.2. ¿En qué se gasta? 7 3.3. ¿Quién gasta y dónde? 12 4. Eficiencia, efectividad y sostenibilidad del gasto educativo 15 4.1. Eficiencia del gasto educativo 15 4.2. Efectividad del gasto educativo 21 4.3. Desafíos para la sostenibilidad del gasto educativo 28 5. Optimización del gasto en un contexto descentralizado 31 5.1. Prácticas en IIEE, UGEL y DRE orientadas a la mejora de los aprendizajes 31 5.2. Mejorar la gestión para optimizar el gasto 34 5.3. Avanzar hacia un financiamiento por estudiante con criterios de equidad 38 6. Conclusiones y recomendaciones 41 7. Referencias 45 vii Índice de gráficos e ilustraciones Gráficos 5 Gráfico 1. Presupuesto público en educación y tasa de ejecución, 2011-2015 6 Gráfico 2. Gasto público como porcentaje del PBI por tipo de servicio, 2009-2015 6 Gráfico 3. Gasto público por estudiante según nivel educativo, 2012-2014 7 Gráfico 4. Comparación por distribución del gasto entre niveles educativos, 2012-2014 8 Gráfico 5. Gasto en compensaciones al personal como porcentaje del gasto total en IIEE públicas, por nivel educativo, 2012-2014 8 Gráfico 6. Gasto en personal obligaciones como porcentaje del PBI, por nivel educativo, 2009-2015 9 Gráfico 7. Gasto corriente en material educativo en Educación Básica como porcentaje del PBI según lengua de enseñanza y modalidad, 2011-2015 10 Gráfico 8. Gasto de capital como porcentaje del gasto total en IIEE públicas, por nivel educativo 11 Gráfico 9. Gasto promedio regional por estudiante en Unidades Ejecutoras de DRE y UGEL según nivel y propósito del gasto, 2015 12 Gráfico 10. Presupuesto público en Educación por nivel de gobierno (PIM como % del PBI) 13 Gráfico 11. Tasa de ejecución por nivel de gobierno (Porcentaje del PIM) 13 Gráfico 12. Participación de los niveles de gobierno en el gasto público en educación por región, 2015 (En millones de nuevos soles) 14 Gráfico 13. Gasto por estudiante en primaria y aprendizajes en matemática según UE (% En Inicio), 2015 14 Gráfico 14. Gasto por estudiante en primaria y tiempo promedio a la UGEL según UE, 2015 15 Gráfico 15. Fronteras de eficiencia del gasto público en educación en resultados educativos en matemática, TERCE 2013 16 Gráfico 16. Frontera de eficiencia del mundo y de pares latinoamericanos en Matemáticas, PISA 17 Gráfico 17. Fronteras de eficiencia del gasto regional en educación primaria comparando 2011 y 2015 viii 19 Gráfico 18. Mejoras posibles en logros de aprendizaje en primaria y secundaria si las regiones se desempeñaran en la frontera de eficiencia neta, 2015 20 Gráfico 19. Mejoras posibles en cobertura de educación inicial y superior si las regiones se desempeñaran en la frontera de eficiencia neta, 2014 21 Gráfico 20. Eficiencia y rezago en aprendizajes por Unidad Ejecutora (UE) según dispersión geográfica, ECE 2015 27 Gráfico 21. Evolución del gasto en intervenciones altamente efectivas, 2012-2015 (% del PBI) Ilustraciones 18 Ilustración 1. Eficiencia neta del gasto público en educación respecto a los aprendizajes 25 Ilustración 2. Taxonomía de la efectividad 26 Ilustración 3. Impactos plausibles intervenciones potencialmente escalables en Perú según taxonomía de la efectividad ix 1. Introducción La presente publicación, Mejores aprendizajes para En este contexto, Perú necesita mejorar los servicios todos, forma parte del análisis sectorial del reporte públicos para impulsar su crecimiento a largo plazo, Revisión del Gasto Público (RGP), que fue preparado reducir disparidades territoriales, y satisfacer una a solicitud del Ministerio de Economía y Finanzas del creciente demanda por servicios públicos por parte Perú (MEF). La RGP presenta análisis, opciones de su población, la cual ejerce una presión relevante de reforma, y medidas posibles en determinadas sobre el tamaño y la composición del gasto público. Al áreas y sectores del gasto público, con el propósito mismo tiempo, el país necesita mantener una política de aumentar la eficiencia y generar ahorros fiscales fiscal prudente, para poder enfrentar un entorno en la medida de lo posible, sin afectar la equidad externo menos benigno que el que caracterizó a los (o mejorándola). Estas ganancias en eficiencia y años del auge en las materias primas. ahorros fiscales podrían ser utilizados para apoyar el actual proceso de consolidación, para generar El proceso gradual de consolidación fiscal iniciado espacio fiscal que permita afrontar futuras presiones ofrece una oportunidad única para llevar a cabo del gasto ligadas con las crecientes necesidades de importantes reformas sectoriales y fiscales. servicios públicos, o para ser reasignadas dentro La responsabilidad fiscal y la buena gestión el mismo sector, o a otros sectores, en programas macroeconómica brindó una base sólida para la que muestran un impacto positivo. La RGP está estabilidad y el crecimiento en el país. En ese marco enmarcada en la trayectoria fiscal establecida en el de políticas fiscales sólidas, algunos sectores tuvieron Marco Macroeconómico Multianual (MMM) del 2017 un crecimiento de dos dígitos en términos reales en preparada por el MEF y alineada con una dinámica sus asignaciones presupuestarias en años recientes. de deuda pública adecuada. En algunos casos, estos incrementos reflejaron la implementación de reformas críticas del sector y un En el contexto de un entorno exterior menos enfoque más acentuado hacia los resultados. favorable para la economía, las finanzas públicas son uno de los aspectos que han venido a ocupar El propósito de extraer y expandir la sección del un lugar preponderante. Los bajos precios de las RGP dedicada específicamente al sector educación, materias primas, la disminución del crecimiento responde a la necesidad de hilar cada vez más de las principales economías emergentes, y la fino, para poder afianzar las mejoras identificadas y lenta recuperación de los países avanzados han analizadas en este sector en los últimos años. En ese retrasado la actividad económica y han afectado las sentido, esperamos que la información contenida en perspectivas fiscales de las economías emergentes, este documento sirva como referencia para apuntalar particularmente en América Latina. Las proyecciones los esfuerzos ya emprendidos por el Perú, en su actuales indican que los precios de las materias decidido compromiso por la mejora de la calidad primas se mantendrán relativamente reprimidos en del gasto público en educación y su impacto en el el mediano plazo, lo que requiere que los países bienestar de los peruanos y el desarrollo del país. aumenten el crecimiento de su productividad y que generen eficiencias en sus estructuras fiscales. 1 Mejores aprendizajes para todos 2. Contexto El Perú camina sostenidamente hacia desempeño, medidos en objetivos trimestrales. Estas consolidarse como un país de ingresos medios, innovaciones, junto a una estrategia para atraer al pero su educación no sigue la misma trayectoria. sector privado con la finalidad de establecer alianzas Las impresionantes cifras de crecimiento de las en proyectos específicos, han traído una renovada décadas pasadas han permanecido desvinculadas, rendición de cuentas a las inversiones. por varios años, de los esfuerzos que el país ha hecho en su sector educativo. Hasta hace tres años, Estos esfuerzos se han traducido en mejoras el país solo gastaba 3% del PBI en educación, un substanciales en cobertura y aprendizajes porcentaje muy por debajo del de todos los países de los estudiantes, pero estas aún no logran comparables1. Este bajo nivel de inversión pública alcanzar las cifras de los países comparables. debió complementarse con recursos de fuentes Pese a ser el país con las mejoras más grandes en privadas por varias décadas. De hecho, el estimado PISA entre 2000 y 2015, el Perú aún se encuentra de gasto agregado de los hogares en educación rezagado respecto de los países de la OCDE y se ha ubicado entre 1% y 2% del PBI (Saavedra & de lo que se esperaría de un país con su nivel de Suárez, 2002). En este contexto, las buenas noticias ingresos. Además, los aprendizajes en escuelas de son que el país ha comenzado un proceso serio de contextos socioeconómicos pobres distan mucho ajuste de la inversión en educación, de modo que hoy de los correspondientes en aquellas escuelas de en día gasta cerca de 4% del PBI en el sector. los más pudientes. De hecho, el Perú tiene una de las brechas de aprendizajes más grandes por nivel El Perú no solamente ha aumentado su socioeconómico entre los participantes en PISA. presupuesto en educación, sino que también ha cambiado la manera en que asigna los recursos. La situación descrita es consistente con los Desde 2003, el manejo de la educación básica se resultados de la primera Evaluación Censal de ha descentralizado y ha recaído en los gobiernos Estudiantes (ECE) en el nivel secundario (2015), regionales, en cuyo ámbito de acción las unidades que muestra una situación muy preocupante. En ejecutoras (UE) han recibido transferencias de instituciones educativas (IIEE) públicas, apenas 6,2% recursos del gobierno central. El monto de estas de estudiantes de segundo grado de secundaria se ha determinado sobre la base de los patrones logra los aprendizajes esperados en matemática y previos de gasto en el rubro. Las UE, que dependen solo 9,7% lo consigue en lectura. En áreas rurales, administrativamente de los gobiernos regionales la situación es aún más crítica: 2% en matemática pero funcionalmente del MINEDU, manejan más y 1,9% en lectura, si se considera IIEE públicas y de la mitad del presupuesto de educación básica. privadas. Los análisis del MINEDU (UMC, 2016) Desde 2008, el país ha iniciado un proceso para revelan que existe una relación directa y significativa la asignación de presupuesto sobre la base de entre las características socioeconómicas del resultados, que en 2015 alcanzó 88% y 77% de los estudiante y el rendimiento por región, vínculo que gastos en educación básica y en educación superior, se expresa en que las regiones con estudiantes más respectivamente. La novedad más reciente del pobres obtienen los resultados más bajos. Algo similar sector ha sido la introducción de los compromisos de se encontró, en 2007, en segundo grado de primaria 1 Los países comparables o “pares” son aquellos comparables a Perú por su estructura económica y nivel de ingresos (pares estructurales): Canada, Australia, Tailandia, Polonia, Romania y Malaysia, así como países pares de la región: Brazil, Colombia, Mexico y Chile. 3 Mejores aprendizajes para todos con la primera ECE, que luego se institucionalizó y a las políticas públicas. Con la caída en los precios sirvió para orientar las políticas hacia la mejora de los de las materias primas que exporta el país, se ha aprendizajes. De igual manera, es posible lograr una abierto un panorama diferente: las previsiones de mejora similar en secundaria, más ahora que se tiene crecimiento para los años venideros están por debajo un panorama más claro del desafío. de la senda de crecimiento que se experimentó la década pasada. Además, en el mediano plazo, no se Una mirada a la ECE en primaria permite prevén cambios sustanciales en las reglas fiscales extraer algunas conclusiones con importantes o en la política tributaria. En suma, los recursos implicaciones de política. Entre 2011 y 2014, disponibles para la educación seguirán en niveles el desempeño de los estudiantes ha mejorado subpar frente a las necesidades del sector. Frente notablemente en las dos dimensiones evaluadas: a ello, surgen preguntas como las siguientes: ¿hay (1) razonamiento matemático y (2) lectura. Los segmentos en los que se pueda lograr ganancias porcentajes de estudiantes en el nivel “satisfactorio” de eficiencia?, ¿qué intervenciones o programas aumentaron 10 puntos porcentuales. Un análisis han demostrado ser más efectivos para conseguir de descomposición de las mejoras es revelador mejores aprendizajes en los estudiantes?, ¿cuán y muestra que la mayor parte del aumento en sostenible es el financiamiento de las reformas que desempeños puede atribuirse a los siguientes tres el sector ha emprendido? insumos, consignados en orden de importancia: (1) materiales de aprendizaje, (2) acceso a educación El objetivo de este análisis es evaluar la eficiencia, inicial y (3) apoyo pedagógico a los docentes (Castro, efectividad y sostenibilidad del gasto público en 2016). El mensaje subyacente es optimista: por un educación en el Perú. Se identifican potenciales lado, los bajos aprendizajes pueden mejorar en el ganancias de eficiencia en el gasto a través de un mediano plazo; y, por el otro, es posible identificar examen de frontera, que presta atención especial a concretamente los principales insumos asociados a las diferencias subnacionales. Por su parte, el estudio la mejora de los aprendizajes de los estudiantes. de la efectividad se basa en la evidencia que existe sobre lo que funciona en educación en el mundo. Pese a las buenas noticias, la realidad es que Finalmente, centrarse en la sostenibilidad provee una los niveles actuales de gasto aún son muy visión de los requerimientos de gasto en educación bajos, especialmente cuando se comparan con que se proyectan con miras al bicentenario. A todo los gigantescos retos que se tienen. Se estima lo anterior se incorpora una mirada transversal a los que la demanda por atender en educación inicial es desafíos de equidad. de cerca de 100.000 niños en el ámbito nacional, mientras que, en zonas rurales, aún unos 20.000 El documento está organizado en cuatro adolescentes permanecen sin acceso a la educación secciones. La primera provee una visión del secundaria (Banco Mundial y Universidad del gasto en educación, así como de su distribución y Pacífico, 2015). Apenas el 28% de jóvenes de 17 y 18 tendencias recientes, con una mirada comparativa años en pobreza extrema ha concluido la secundaria internacional. La segunda presenta un análisis de y apenas el 2,5% completa una educación superior eficiencia, efectividad y sostenibilidad del gasto (INEI, 2014). Con todo esto, se ha estimado que el educativo. La tercera aplica el análisis al contexto de país necesita entre 11% y 20% del PBI para cerrar gestión descentralizada de la educación y plantea, a la brecha de infraestructura escolar2 y hasta 4% partir de ello, algunas áreas posibles de optimización del PBI para compensar a sus docentes de manera del gasto con una mirada en lo subnacional. La competitiva (Díaz & Ñopo, 2016). última sección presenta recomendaciones sobre cómo avanzar en la mejora del gasto educativo con En un contexto de desaceleración global, la la finalidad de maximizar sus impactos y reducir las circunstancia descrita plantea un reto importante desigualdades. 2 El MINEDU ha estimado que se necesitan S/ 60.000 millones (11% del PBI) para cerrar la brecha de infraestructura escolar con cobertura universal de inicial y secundaria. Sin embargo, un análisis reciente del Banco Mundial (en prensa) indica que esa cifra puede alcanzar los S/ 105.000 millones (18% del PBI). Mejores 4 aprendizajes para todos 3. Análisis del gasto educativo en el Perú Esta sección muestra cómo ha evolucionado educación básica, mientras que en educación el gasto en educación en los últimos años. Se superior se ha mantenido relativamente igual. En analiza la evolución del gasto público en educación general, se observa una tendencia decreciente del en relación con el PBI y el gasto público total, así gasto como porcentaje del PBI entre 2009 y 2011. como su asignación entre categorías de gasto y Entre 2011 y 2015, esta tendencia se revierte, sobre niveles educativos en comparación con otros países. todo en inicial, primaria y secundaria. En ambos Del mismo modo, se describe la distribución del gasto casos, el crecimiento ha respondido, en gran medida, entre niveles de gobierno y regiones. al incremento en la matrícula del nivel. En educación superior, también se incrementó el gasto hasta 2014, aunque en valores relativos al PBI hubo una ligera 3.1. ¿Cuánto se gasta? reducción en 2015 (Gráfico 2). La reducción en el gasto de infraestructura básica responde a que este El gasto en educación, así como su tasa de se ha reasignado en parte a los niveles de inicial, ejecución, vienen creciendo. El gasto pasó de ser, primaria y secundaria. como porcentaje del PBI, 3,4% en 2011 a 4,09% en 2015, y su ejecución subió de 82,3% a 90% (Gráfico A pesar de estos avances, el Perú aún gasta menos 1). En ese período, el gasto en educación como en educación que sus pares, aunque la proporción porcentaje del gasto público total subió de 14,9% a del gasto educativo respecto del total del gasto 17,1%. En términos absolutos, subió de S/ 13.708 público es relativamente alta. Desde hace buen millones en 2011 a S/ 22.796 millones en 2015. tiempo, el país no solo gasta menos que los países de la OCDE, sino que también lo hace menos que sus pares El gasto, como porcentaje del PBI, se ha estructurales y regionales en términos absolutos (véase incrementado en todos los niveles de la su valor en dólares PPP en el Gráfico 3). El Perú gasta, GRÁFICO 1. Presupuesto público en educación y tasa de ejecución*, 2011-2015 92,0 4,5 4,09 Tasa de ejecución (% del PIM) 3,93 3,85 90,0 3,64 4,0 3,51 3,40 3,58 90,0 3,5 Porcentaje del PBI 88,0 88,6 3,0 86,0 2,5 84,0 85,1 85,7 84,8 2,0 82,0 84,0 1,5 80,0 81,2 % PIM 1,0 % PBI 78,0 0,5 76,0 0,0 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Elaboración propia con datos del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) y Banco Central de Reserva del Perú (BCRP). * El presupuesto público se calcula a partir del Presupuesto Institucional Modificado (PIM) como porcentaje del PBI, mientras que la tasa de ejecución se calcula a partir del gasto ejecutado como porcentaje del PIM. 5 Mejores aprendizajes para todos GRÁFICO 2. Gasto público como porcentaje del PBI por tipo de servicio, 2009-2015 2009 1,00 0,96 2011 0,90 2015 0,75 0,72 0,61 0,66 0,61 0,52 0,48 0,47 0,41 0,31 0,27 0,24 0,23 0,23 0,24 0,10 0,11 0,06 Inicial Primaria Secundaria EBE y EBA Superior y Infraestructura Indirecto ocupacional básica Elaboración propia con datos del SIAF. (1) EBE y EBA = Educación Básica Especial y Educación Básica Alternativa. (2) La educación superior y ocupacional incluye, en el sector público, la universitaria y no universitaria, así como la formación ocupacional y los programas educativos de promoción del empleo. (4) El gasto de infraestructura básica se refiere al gasto de infraestructura bajo la función de educación básica que no está asignado a un nivel educativo específico. GRÁFICO 3. Gasto público por estudiante según nivel educativo, 2012-2014 Perú Pares estructurales Pares regionales OCDE PPP$/USD % PBI per cápita 27,1 9.918 23,4 22,9 8.235 20,3 19,0 18,6 17,7 6.493 16,3 15,4 4.944 12,9 12,4 4.147 4.019 3.908 10,0 3.254 2.938 1.562 1.495 972 Primaria Secundaria Superior Primaria Secundaria Superior Elaboración propia a partir de los Indicadores de Desarrollo Mundial del Instituto de Estadística de la UNESCO. Pares estructurales (2013): Canadá, Australia, Malaysia, Polonia, Rumanía y Tailandia. Pares regionales (2013): Brasil, Colombia, México y Chile. Los datos del Perú son de 2014 y los de la OCDE, de 2012. por estudiante, PPPUSD 1.495 en primaria, PPPUSD en términos absolutos, sino también en términos 1.562 en secundaria y apenas PPPUSD 972 en relativos, como porcentaje del PBI per cápita; más superior, lo que representa la cuarta, quinta y décima aún, se gasta menos en el gasto educativo total como parte, respectivamente, de lo que gastan los países porcentaje del PBI (Gráfico 4). Se debe notar, sin de la OCDE. Se gasta menos por estudiante no solo embargo, que la participación de la educación dentro Mejores 6 aprendizajes para todos del gasto público total es mayor en el Perú que en los 3.2. ¿En qué se gasta? países de la OCDE. Este hecho permite reflexionar acerca del volumen y la división sectorial del gasto La principal categoría de gasto educativo es público, un tema que trasciende el alcance de este la de personal, aunque su proporción en el estudio. Aquí solo apuntaremos que la limitación del Perú es menor que en los países pares. Según gasto educativo, al parecer, tiene más que ver con el la información internacional comparable a 2014, gasto público en general que con su tamaño relativo. alrededor de la mitad del gasto en instituciones educativas (directo) en todos los niveles es para La manera en que el país distribuye su compensaciones de personal (el más alto se presupuesto educativo es diferente a la de sus da en secundaria, con 59%). En contraste, sus pares. Casi 40% de los recursos se destinan a pares estructurales y regionales, así como sus primaria. Esta fracción es mucho más alta que la que pares de la OCDE, destinan entre 66% y 80% a destinan tanto los países pares como los de la OCDE. las compensaciones de personal en la educación En el otro extremo, el Perú destina un sexto de su básica y entre el 54% y 60% al mismo rubro en presupuesto educativo al nivel terciario, mientras la educación superior (Gráfico 5). Este monto, sin algunos países pares estructurales y los miembros embargo, no incluye la contratación administrativa de la OCDE destinan un cuarto de su presupuesto. de servicios (CAS), que es una modalidad común Esto puede explicarse por diferencias en las tasas en el sector de contratación de personal fuera de las de matrícula en los diferentes niveles educativos. Sin planillas y que, en 2015, representó 4% del gasto embargo, vale la pena aclarar que las aseveraciones total en educación. Tampoco incluye los pagos a de este párrafo se refieren a la composición del gasto animadoras y alfabetizadores, que trabajan en la por niveles educativos. En términos de volúmenes, educación inicial no escolarizada (Programa no el gasto educativo en el Perú es bajo en todos los escolarizado de Educación Inicial [PRONOEI]) y en niveles en comparación a sus pares (Gráfico 4). la básica alternativa (EBA). GRÁFICO 4. Comparación por distribución del gasto entre niveles educativos, 2012-2014 Perú Pares estructurales Pares regionales OCDE 38,5 37,2 35,7 34,7 32,1 31,6 30,7 26,0 24,1 24,5 18,9 17,5 15,9 16,2 14,2 12,4 5,4 4,7 4,5 3,7 En educación En educación Primaria Secundaria Superior (% PBI) (% Gasto (% Gasto (% Gasto (% Gasto total) educación) educación) educación) Elaboración propia a partir de los Indicadores de Desarrollo Mundial del Instituto de Estadística de la UNESCO. Pares estructurales (2013): Canadá, Australia, Malaysia, Polonia, Rumanía, Tailandia. Pares regionales (2013): Brasil, Colombia, México y Chile. Datos de Perú son de 2014 y datos de OCDE son de 2012. 7 Mejores aprendizajes para todos GRÁFICO 5. Gasto en compensaciones al personal como porcentaje del gasto total en IIEE públicas, por nivel educativo, 2012-2014 Perú Pares estructurales Pares regionales OCDE 80,3 80,5 79,8 75,6 73,8 72,4 72,4 72,8 70,5 60,5 58,1 59,6 56,6 53,6 50,7 47,7 Inicial Primaria Secundaria Superior Elaboración propia a partir de los Indicadores de Desarrollo Mundial del Instituto de Estadística de la UNESCO. Pares estructurales (2013): Canadá, Australia, Malaysia, Polonia, Rumanía y Tailandia. Pares regionales (2013): Brasil, Colombia, México y Chile. Los datos del Perú son de 2014 y los de la OCDE, de 2012. En relación con el PBI, el gasto en personal en oscila entre 70% y 74%. Por su parte, el gasto en 2015 fue menor al gasto en 2009, aunque desde trabajadores administrativos —tanto en planilla como 2011 se viene incrementando progresivamente. personal CAS, categoría que se vio incrementada— Para este análisis consideramos también el gasto representó 16,9% del gasto total en personal en en CAS y los pagos a animadoras y alfabetizadores. 2015, una cifra que contrasta con la de 2011, cuando En 2015 se gastó, en total, 0,13 puntos menos del alcanzó solo 12,6%. El 10% restante se invierte PBI en personal respecto de 2009, incluso cuando el en pensiones, prestaciones y otras obligaciones gasto en CAS se incrementó en 0,1. El mayor rubro sociales (Gráfico 6), en su mayoría para sepelios, de personal es naturalmente el de los educadores debido a que ese año el gobierno pagó una deuda (docentes, animadoras y alfabetizadores), que social importante en ese rubro. GRÁFICO 6. Gasto en personal obligaciones como porcentaje del PBI, por nivel educativo, 2009-2015 Docentes y animadoras Administrativos CAS PPOS 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Elaboración propia con datos del SIAF y el BCRP. PPOS: Pensiones, prestaciones y otras obligaciones sociales. Mejores 8 aprendizajes para todos El relativo bajo gasto salarial se refleja en niveles y entrega de materiales a las IIEE. En particular, de remuneración docente inferiores a los de otros destaca el aumento del gasto en material educativo países. Medido en dólares, el salario promedio de en educación bilingüe para inicial y primaria, pues los docentes en el Perú es uno de los más bajos de entre 2012 y 2015 se ejecutó S/ 128,48 millones en Latinoamérica. Adicionalmente, la posición relativa comparación con el monto de apenas S/ 2,41 millones de los salarios dentro de la distribución de ingresos correspondiente al periodo entre 2007 y 2011. En en el país es baja. Así, el sueldo promedio de los 2012 y 2014, se hace una dotación importante de profesores en el Perú se encuentra en el percentil material para secundaria, mientras que, en 2013, 35 de la distribución de ingresos de todos los se incrementa la dotación de materiales en inicial y trabajadores del país. En otras palabras, 65% de la primaria. A partir de 2014, el gasto en los tres niveles fuerza laboral en el país recibe ingresos superiores se mantiene relativamente alto, comparado con el a los del promedio de los profesores. Cuando la gasto de 2011 (alrededor del triple), y, además, se comparación se restringe a los profesionales y dota de materiales a la educación básica especial. técnicos, el salario de los docentes se encuentra en Al mismo tiempo, se mejora el nivel de ejecución el percentil 20 (es decir, 80% de los profesionales y presupuestal de este gasto, uno de los más técnicos tienen salarios por encima del promedio de complejos en cuanto a procesos de adquisiciones. los profesores). En países pares de la región como De hecho, este pasa de 84% en 2011 a 99% en Chile, Costa Rica y México, no solamente los salarios 2015 (porcentaje de gasto relativo al PIM). El mayor de los docentes son más altos en términos reales, gasto en materiales se tradujo en una entrega más sino que también se encuentran en percentiles más oportuna, con un incremento de 13,2% a 65,1% en altos en sus respectivas distribuciones de ingresos el porcentaje de IIEE que reciben material a tiempo (Díaz & Ñopo, 2016). entre 2011 y 2014 (INEI, 2011-2014), lo que parece ser el principal factor en explicar la mejora en los Además, en los últimos años, ha habido un logros de aprendizaje como se verá más delante esfuerzo de inversión en desarrollo, adquisición (Castro, 2016). GRÁFICO 7. Gasto corriente en material educativo en educación básica como porcentaje del PBI según lengua de enseñanza y modalidad, 2011-2015 Dotación de material en castellano como L1 Inicial Primaria Secundaria Especial Dotación de material de EIB 0,12 0,08 Gasto ejecutado como % del PBI 0,07 0,10 0,06 0,08 0,05 0,06 0,04 0,03 0,04 0,02 0,02 0,01 0,00 0,00 2011 2012 2013 2014 2015 2011 2012 2013 2014 2015 Elaboración propia a partir de Kudó & Székely (2015) con datos del SIAF utilizando gasto ejecutado (devengado). 9 Mejores aprendizajes para todos En cuanto a la ampliación del acceso a la Por otro lado, la proporción del gasto de capital educación básica (en especial de inicial), se respecto al gasto total en educación es más alta en observa una tendencia positiva importante, el Perú que en otros países, en todos los niveles que también se da en el caso de la educación educativos. En educación inicial, el gasto de capital superior con Beca 18. En 2012, las acciones en el Perú representa casi el 24% del gasto total en de ampliación de la cobertura de la educación IIEE, mientras que los países de la OCDE y los de básica (regular, especial y alternativa) sumaron la región alcanzan 7,5% y 4,1%, respectivamente S/ 19 millones (0,0038% del PBI) y, para el 2015, (véase Gráfico 8). En primaria y en secundaria ocurre llegaron a S/ 694 millones (0,11% del PBI). El algo similar, mientras que en educación superior el principal gasto que explica este incremento es el del Perú gasta relativamente menos en infraestructura mejoramiento y ampliación de la infraestructura de que sus pares regionales. educación inicial, que aumentó de S/ 17,9 millones a S/ 424,4 millones. En educación superior y La alta proporción del gasto de capital comparado ocupacional, el gasto en el acceso y provisión de con el gasto total en educación tiene varias los servicios (más allá de los insumos básicos) se explicaciones posibles. Entre ellas resalta el estado ha incrementado tanto en relación con el PBI (en o condición de la infraestructura actual, cuyo deterioro 0,1 puntos porcentuales) como con el gasto total por falta de mantenimiento o renovación es mayor en en educación (en 1,8 puntos porcentuales). Esto se el Perú (Banco Mundial, 2016) que, en los países de debe principalmente a la introducción del programa la OCDE, los pares estructurales e, incluso, algunos Beca 18 (S/ 593 millones). pares regionales. Otra explicación es que la necesidad GRÁFICO 8. Gasto de capital como porcentaje del gasto total en IIEE públicas, por nivel educativo Perú Pares estructurales Pares regionales OCDE 23,8 22,1 19,4 18,3 18,2 17,6 11,5 11,5 10,5 9,1 8,1 7,6 7,3 7,3 6,5 6,0 Inicial Primaria Secundaria Superior Elaboración propia a partir de los Indicadores de Desarrollo Mundial del Instituto de Estadística de la UNESCO. Pares estructurales (2013): Canadá, Australia, Malaysia, Polonia, Rumanía y Tailandia. Pares regionales (2013): Brasil, Colombia, México y Chile. Los datos del Perú son de 2014 y los de la OCDE, de 2012. Mejores 10 aprendizajes para todos de ampliar la capacidad de la infraestructura educativa El gasto que permite potenciar el impacto de los para cubrir la demanda no atendida es mayor en el Perú insumos básicos es la calidad pedagógica: conocer que en los países comparables3. Una tercera razón qué se debe enseñar, saber cómo y cuándo hacerlo, es la ausencia, hasta ahora, de un plan estratégico y querer hacerlo bien. Este gasto se ha casi triplicado de mediano plazo que priorice las inversiones con en términos relativos al PBI y se ha duplicado como criterios de equidad y costo-eficiencia para optimizar proporción del gasto total en educación, pero aún es la inversión. Otra posible explicación es que el nivel relativamente bajo (4% del gasto educativo en 2015) y total de gasto en educación es más alto en todos los se mantiene muy centralizado. El crecimiento tiene que países pares respecto del Perú, por lo que, a pesar ver con las acciones iniciales para la implementación de invertir relativamente menos en infraestructura, de la Carrera Pública Magisterial (CPM) y la creación en términos absolutos la diferencia sería menor. Por del Programa de Soporte Pedagógico en primaria, todo ello, se estima que en los próximos 10 años se que se ha centrado principalmente en IIEE urbanas y va a requerir mantener el nivel relativo de inversión polidocentes completas. El 90% del gasto de las UE en infraestructura por encima de lo que otros países de las direcciones regionales de educación (DRE) invierten, pero, una vez que se cierre la brecha, la y las unidades de gestión educativa local (UGEL) proporción de gasto de capital respecto del gasto total se destina a planillas, y otro 5%, a materiales e en educación debiera bajar a niveles comparables a infraestructura (Gráfico 9). Esto deja menos de 5% para los de otros países. intervenciones que potencien la calidad pedagógica, GRÁFICO 9. Gasto promedio regional por estudiante en unidades ejecutoras de DRE y UGEL según nivel y propósito del gasto, 2015 1.744 Gestión por resultados Calidad pedagógica Materiales 1.144 Infraestructura 89,7% 1.564 Docentes 807 90,4% 90,4% 1.034 729 Inicial Primaria Secundaria Elaboración propia con datos del SIAF y Censo Escolar. Gasto corriente y de capital ejecutado, excluyendo el gasto para ampliación de cobertura. No incluye el gasto indirecto (planificación y gestión). Gestión por resultados corresponde a la gestión del Programa de Educación Logros de Aprendizaje (PELA). DRE: Dirección Regional de Educación. UGEL: Unidad de Gestión Educativa Local. 3 Se estima que la inversión requerida para que la infraestructura educativa tenga la capacidad de atender la demanda hoy no atendida es de casi S/ 23.000 millones, sin incluir la educación universitaria (Banco Mundial, 2016). 11 Mejores aprendizajes para todos entre las que se incluyen la gestión curricular y en los gobiernos locales (Gráfico 11), diferencia que definición de estándares y mapas de progreso del puede explicarse, en parte, por la composición del aprendizaje; las actividades de formación en servicio, gasto en cada nivel. Mientras el gasto educativo de capacitación y especialización del personal de IIEE; los gobiernos regionales se concentra principalmente el acompañamiento y soporte pedagógico; el diseño (98%) en proyectos de inversión, que enfrentan de intervenciones y modelos de atención a IIEE con mayores obstáculos de ejecución, el gasto educativo necesidades particulares, así como todas las acciones de los gobiernos locales es mayoritariamente salarial relacionadas con la implementación de la CPM en las (78%) y se paga regularmente. El grueso del gasto IIEE y los procesos y proyectos relacionados con el de bienes y servicios —los insumos y actividades aseguramiento de la calidad de la educación superior. que apalancan la mejora de la calidad— es ejecutado por el gobierno central y las universidades. Cabe 3.3. ¿Quién gasta y dónde? destacar que las universidades públicas tienen un nivel de ejecución agregado inferior al de los En cuanto a la gestión presupuestal, el gasto gobiernos regionales, aspecto que requiere de un educativo en el Perú es bastante descentralizado, análisis en mayor profundidad que el que se puede y la tasa de ejecución ha mejorado en todos ofrecer en esta nota. los niveles. En 2015, el gobierno central tuvo a su cargo 25,4% del gasto educativo (en 2011, La contribución de los diferentes niveles de fue solo el 21,4%), sin incluir a las universidades, gobierno en las regiones varía mucho. En cuanto que manejaron el 17%. Los gobiernos regionales a la distribución del gasto en el territorio, Lima concentraron 46,4% (en 2011, fue solo 47,6%) y los Metropolitana concentra el 13,5% del gasto total, y otra gobiernos locales alrededor del 11% (Gráfico 10). proporción similar corresponde al gasto de carácter Se mantiene alta en los gobiernos regionales y baja nacional. El gasto nacional es aquel que se hace para GRÁFICO 10. Presupuesto público en Educación por nivel de gobierno (PIM como % del PBI) 4,50 Central 4,00 Regional 0,70 3,50 0,71 Local 0,75 0,63 0,71 0,76 0,46 3,00 0,48 0,69 Universidades 0,43 0,39 0,47 0,50 2,50 0,37 2,00 1,90 1,92 1,80 1,69 1,62 1,67 1,50 1,73 1,00 0,50 0,86 1,04 0,81 0,80 0,73 0,74 0,66 0,00 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Elaboración propia con datos del SIAF. Mejores 12 aprendizajes para todos GRÁFICO 11. Tasa de ejecución por nivel de gobierno (% del PIM) 100% 98% Central 96% Regional 90% Local 80% Universidades 74% 70% 73% 60% 50% 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Elaboración propia con datos del SIAF. GRÁFICO 12. Participación de los niveles de gobierno en el gasto público en educación por región, 2015 (en millones de nuevos soles) MINEDU* 3.500 Universidad 3.000 Regional 2.500 Local 2.000 1.500 1.000 500 Nacional Amazonas Ancash Apurímac Arequipa Ayacucho Cajamarca Callao Cusco San Martín Tacna Tumbes Ucayali Huancavelica Huánuco Ica Junín La Libertad Lambayeque Lima Metropolitana Lima Provincias Loreto Madre de Dios Moquegua Pasco Piura Puno Elaboración propia con datos del SIAF. El gasto nacional es el que realiza el gobierno central para beneficio de todo el país o de varias regiones. *MINEDU incluye los gastos de la SUNEDU y el SINEACE. 13 Mejores aprendizajes para todos políticas e intervenciones que se implementan en todo en Madre de Dios. Ellos cubren más del 20% del el país y es ejecutado en su totalidad por el MINEDU, gasto educativo en Apurímac, Ayacucho y Huánuco, la Superintencia Nacional de Educación Superior y menos del 3% en Tacna, Callao y Madre de Dios. Universitaria (SUNEDU) y el Sistema Nacional de Además de Lima Metropolitana, el gasto universitario Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad supera el 20% del gasto educativo total en Ica, Tacna, Educativa (SINEACE). En Lima Metropolitana, casi Tumbes, Pasco y Arequipa. un tercio del gasto público es ejecutado por las universidades y el resto por el MINEDU a través de Más aún, aunque los costos de educar y los la DRE y las UGEL locales. En las demás regiones, el desafíos educativos sean mayores en las IIEE más gasto viene principalmente del gobierno regional pero alejadas, el gasto por estudiante no toma en cuenta con gran variabilidad entre regiones: desde 78% en esas diferencias. Como se muestra en el Gráfico 13, Loreto hasta 55% en Huánuco. El MINEDU participa la relación entre la distancia promedio entre las IIEE y en algunas regiones más que en otras: con 133 la UGEL (en minutos) y los aprendizajes es negativa: millones en Amazonas (25% del gasto en la región) a más lejanas las IIEE, en promedio más estudiantes y 121 millones en Cajamarca (10% del gasto en la se rezagan en sus aprendizajes. Sin embargo, el región), hasta 2 millones en Moquegua (1,2%). Por su gasto por estudiante promedio por cada UE no guarda parte, los gobiernos locales tienen una participación relación con el nivel de dispersión de las IIEE que que varía de 219 millones en el Cuzco a 4 millones aquellas atienden (Gráfico 14). GRÁFICO 13. Gasto por estudiante en primaria y GRÁFICO 14. Gasto por estudiante en primaria aprendizajes en matemática según UE y tiempo promedio a la UGEL según UE, (% en inicio), 2015 2015 800 800 Tiempo promedio a la UGEL (minutos) Tiempo promedio a la UGEL (minutos) 700 R² = 0,438 700 600 600 500 500 400 400 300 300 200 200 R² = 0,0011 100 100 0 0 0% 20% 40% 60% 80% 0 500 1000 1500 2000 2500 Estudiantes "en inicio" en matemática (ECE 2015) Gasto por estudiante Elaboración propia con datos del SIAF, ECE 2015 de 2do grado de primaria, y Censo Escolar 2015. Nota: Para una mejor visualización, en los gráficos se excluye las UE Dátem del Marañón y Nauta porque el tiempo promedio a sus IIEE son casos extremos (1171 y 1686 minutos), aunque siguen la tendencia general y sí se consideran en el ajuste polinómico (R2). Mejores 14 aprendizajes para todos 4. Eficiencia, efectividad y sostenibilidad del gasto educativo Las dimensiones de la eficiencia y la efectividad se resultado educativo, lleva a concluir que el gasto relacionan, porque maximizar el impacto del gasto en en Perú es relativamente eficiente. De hecho, los permite aumentar la eficiencia. El impacto puede ser resultados de Grigoli (2014) indican que, en el país, maximizado con una buena priorización del gasto por el margen para incorporar estudiantes adicionales tipo de programa o intervención, o por área geográfica al sistema sin necesidad de aumentar el gasto (“qué” y “dónde”), o con una mejora de la gestión del es relativamente estrecho (de 8 a 10 estudiantes gasto (“cómo”). Al mismo tiempo, ganancias de eficiencia adicionales por cada 100 matriculados). Estas cifras también pueden implicar ahorrar recursos y costos para resultan de analizar a 89 países durante el periodo el alcance de resultados similares, y esto, nuevamente, 2000-2010. En promedio, la ganancia en matrícula puede pasar por una mejor priorización o gestión sin aumento de gasto para el mundo alcanzó 23% del gasto. Esta sección presenta recomendaciones durante el periodo. En otras palabras, los países del respecto de estas diferentes dimensiones. mundo podrían aumentar en promedio 23 estudiantes por cada 100 matriculados sin aumentar el gasto. Así, en cuanto a matrícula, los datos indican que el gasto 4.1. Eficiencia del gasto educativo educativo en el Perú es eficiente en comparación al de los 89 países de la muestra del estudio de Grigoli, Una primera mirada a la eficiencia del gasto que incluye tanto economías desarrolladas como en educativo, que considera la matrícula como desarrollo. GRÁFICO 15. Fronteras de eficiencia del gasto público en educación en resultados educativos en matemática (Tercer Estudio Regional Comparativo y Explicativo [TERCE], 2013) 70 TERCERO DE PRIMARIA 70 SEXTO DE PRIMARIA 60 Chile 60 % de alumnos con nivel suficente % de alumnos con nivel suficente 50 50 México Costa Rica Chile 40 Brasil 40 México PERÚ Argentina 30 30 Ecuador Colombia 20 20 PERÚ Argentina Costa Rica Honduras Panamá Colombia Brasil Guatemala Paraguay Ecuador 10 10 Honduras República Paraguay Guatemala Panamá Dominicana República Dominicana 0 0 0 500 1.000 1.500 2.000 2.500 3.000 3.500 4.000 0 500 1.000 1.500 2.000 2.500 3.000 3.500 4.000 Gasto promedio en educación por estudiante (2012-2013, USD PPP) Gasto promedio en educación por estudiante (2012-2013, USD PPP) Elaboración propia con datos del TERCE, 2013. Gráficos similares se elaboraron para comprensión lectora y ciencias, con resultados similares. 15 Mejores aprendizajes para todos Sin embargo, no es suficiente que los niños Con el gasto por estudiante y los resultados y jóvenes vayan a la escuela, pues hay que más bajos, el Perú también está en la frontera asegurar también que consigan aprendizajes de eficiencia respecto de sus pares regionales de calidad. Se viene formando un fuerte consenso y estructurales en los resultados de PISA 2012. alrededor de la idea de que son concretamente los Se observa un movimiento del país hacia la frontera aprendizajes, más que la abstracta escolaridad de respecto de sus pares estructurales entre 2009 y las personas, los que contribuyen al desarrollo de las 2012 sin haber mejorado en el indicador de logro. naciones (Hanushek & Woessman, 2008). Basados Este comportamiento se debe a que Tailandia en esto hemos analizado la eficiencia del gasto en incrementó su gasto por estudiante en ese período y educación para conseguir los mejores aprendizajes dejó al Perú como la marca de frontera en el extremo de los estudiantes. izquierdo (Gráfico 16 y Gráfico 17). Desde una perspectiva mundial, existe un espacio potencial de El Perú se encuentra en la frontera de eficiencia en ganancia de eficiencia de hasta 5% en matemáticas, resultados en la prueba TERCE de 2013. Utilizando 9% en lectura y 8% en ciencias, crecimiento con el la muestra de los 13 países latinoamericanos que cual el país seguiría dentro de los países de bajo participaron en las pruebas TERCE de 2013 y rendimiento en la prueba. En el caso de aumentar la utilizando la metodología del Data Envelopment inversión educativa para llegar al 6% del PBI según Analysis (DEA), computamos la frontera de eficiencia lo establecido en el Acuerdo Nacional, se conseguiría para los aprendizajes en matemáticas y lenguaje aumentos adicionales en los aprendizajes de los para tercero y sexto de primaria, así como en ciencias estudiantes del orden de 16%, 11% y 16% en las para sexto de primaria. En los cinco ejercicios se tres áreas, respectivamente. En el caso de aumentar corrobora que el Perú se encuentra en la frontera. El la inversión educativa para alcanzar los niveles Gráfico 15 muestra los resultados para matemáticas promedio de la OCDE, se conseguiría aumentos en tercero y sexto grado. adicionales de 45%, 34% y 40% en las tres materias, GRÁFICO 16. Frontera de eficiencia del mundo y de pares latinoamericanos en Matemáticas, PISA 2009 2012 100 100 KOR FIN KOR HKG 90 HKG 90 EST JAP FIN EST JAP CHE NLD CHE POL CAN NLD NZE AUS IRE DNK ISL DNK 80 SVK POL GBR ESPPORFRA IRE SWE BEL NOR 80 CZE AUS ISL SVN AUT BEL GBR CZE ESP FRA NOR % de estudiantes con nivel suficiente % de estudiantes con nivel suficiente HUN NZE ITA POR LUX ITA AUTUSA HUN USA SWE 70 70 SVK ISR 60 ISR 60 ROM ROM BGR BGR 50 MEX CHI 50 THA CHI THA MYS MEX 40 40 CRI JOR BRA 30 COL BRA 30 JOR PER TUN COL IDN PER Pares estructurales 20 20 IDN Pares regionales 10 10 Total de países 0 0 0 2.500 5.000 7.500 10.000 12.500 15.000 17.500 20.000 0 2.500 5.000 7.500 10.000 12.500 15.000 17.500 20.000 Gasto promedio por estudiante en educación Gasto promedio por estudiante en educación secundaria (2007-2009, USD PPP) secundaria (2010-2012, USD PPP) Elaboración propia con datos de PISA 2009 y 2012, y la UNESCO. Gráficos similares se elaboraron para comprensión lectora y ciencias con resultados similares. Mejores 16 aprendizajes para todos respectivamente. En este último escenario se de eficiencia regional dentro del país para todos los conseguiría que el 91% de estudiantes logre por lo niveles educativos. menos el nivel básico de aprendizaje. Sin embargo, los niveles de inversión necesarios para alcanzar En el análisis intrapaís, la frontera de eficiencia se desempeños como los de países de la OCDE pueden ha movido en una dirección positiva entre 2011 y ser de hasta el triple de lo que actualmente se invierte 2015 para la educación primaria. Hoy se consiguen en el Perú. El camino por delante es aún muy largo. mejores resultados que cuatro años atrás por cada sol A continuación, se reportan las fronteras de eficiencia que se invierte. La figura revela también importantes únicamente en matemáticas. Las de lectura y ciencias cambios en las regiones que se encuentran en la son cualitativamente similares. frontera. La Libertad, que se encontraban en la frontera o cerca de ella en 2011, deja de estarlo para dar paso Vale la pena subrayar dos salvedades respecto a Callao. La frontera la definen Ucayali en el extremo de las comparaciones internacionales con las inferior y Moquegua en el superior en 2011, mientras pruebas de TERCE y PISA. En primer lugar, la que, en 2015, Tacna pasa a definir el extremo superior. mirada internacional solo permite analizar al país La distancia entre Ucayali y Tacna en logros de como un agregado sin prestar atención a la gran aprendizaje se duplica en ese período. Las fronteras heterogeneidad que existe dentro de él. En segundo de eficiencia para los demás niveles educativos lugar, esta mirada de eficiencia no toma en cuenta muestran patrones cualitativamente similares, pero no que los costos de educar a los estudiantes difieren de se reportan por economía de espacio. Para educación un país a otro. Así, un paso adicional para la medición inicial la eficiencia se calculó contra la cobertura de eficiencia requiere controlar por las diferencias en neta del nivel (población de 3-5 años matriculada en condiciones locales y obtener, así, medidas “netas” inicial) y para educación superior, contra la conclusión de eficiencia. En lo que sigue de esta subsección oportuna (población de 22-24 años que ha concluido atenderemos estas limitaciones mostrando análisis la educación superior). GRÁFICO 17. Fronteras de eficiencia del gasto regional en educación primaria comparando 2011 y 2015* 60 % de alumnos con nivel satisfactorio en 2do de primaria TAC 50 MOQ 40 ICA CALL JUN AMZ ANC PUN PIU 30 MOQ CUS PAS AYC TAC LIM LPR CAJ ANC TUM LAM APU HCO LIB 20 SMA ICA LPR CALL HNV AQP MDD LIB PIU JUN LAM AMZ LIM APU CUS 10 MDD UCA CAJ TUM SMA PUN PAS HCO UCA HNV AQP LOR AYC LOR 0 0 500 1.000 1.500 2.000 2.500 3.000 3.500 4.000 Gasto promedio en educación primaria por estudiante Elaboración propia con datos de ECE 2011, ECE 2015, SIAF y ESCALE. * El gasto para cada nivel incluye gastos en infraestructura de un nivel específico que no se contabilizan bajo la función de dicho nivel. Esto permite un análisis más real del gasto por estudiante. El gasto en Lima Metropolitana corresponde a las Unidades Ejecutoras de la DRE y UGEL de Lima. 17 Mejores aprendizajes para todos Se debe precisar que hay una notable Después de controlar por factores asociados heterogeneidad interregional del gasto por al costo diferenciado de educar en el país, dos estudiante. El Gráfico 17 permite apreciar que la regiones saltan como las de menor eficiencia: región que más gasta por estudiante (Moquegua) en Madre de Dios y Tumbes. Ucayali, por otro lado, es 2015 triplica a la que menos gasta. Al respecto vale la región con mayor eficiencia en primaria, y una de las la pena anotar que la heterogeneidad del gasto ha que tiene los niveles de eficiencia más bajos en inicial, venido creciendo desde el año 2000. Además, hay secundaria y superior. Esto es lo que hemos llamado regiones en las que el gasto por estudiante está “eficiencia neta” y se obtiene después de controlar muy por debajo de lo que se requiere para brindar por la incidencia de pobreza en la región y la distancia un servicio de calidad. Este es el caso de Loreto y agregada de las IIEE a la UGEL en minutos, factores Ucayali, dos regiones de selva donde la provisión que influyen en los desafíos y, por lo tanto, en el costo de servicios y la retención de docentes calificados de educar en cada región. La Ilustración 1 presenta tienen costos mayores, más aún si se quiere cubrir la eficiencia neta regional respecto a los resultados de efectivamente la necesidad de docentes bilingües aprendizaje en primaria y secundaria, aunque el análisis formados para EIB. también se hizo para educación inicial y superior en relación con la cobertura de estos servicios. Ilustración 1. Eficiencia neta del gasto público en educación respecto de los aprendizajes1 Primaria2 Secundaria3 Eficiencia Eficiencia neta neta Leyenda Leyenda Regiones Regiones -0,40 a -0,19 -0,47 a -0,44 -0,19 a -0,08 -0,44 a -0,15 -0,08 a -0,01 -0,15 a -0,07 0,01 a 0,16 0,07 a 0,28 0,16 a 0,35 0,28 a 0,59 La eficiencia neta se ha calculado controlando por la incidencia en la pobreza y la distancia de las IE a la UGEL en minutos (suma 1 del tiempo a las IIEE de cada nivel). La eficiencia en educación primaria se calculó a partir del gasto público corriente en educación primaria por estudiante 2 (2014-2015) y el porcentaje de estudiantes con resultados satisfactorio en matemáticas (porcentaje total) por región. La eficiencia en educación secundaria se calculó a partir del gasto público corriente en educación secundaria por estudiante 3 (2014-2015) y el porcentaje de estudiantes con resultados satisfactorio en matemáticas (porcentaje total) por región. Elaboración propia con datos del SIAF, ECE 2015 de 2do grado de primaria y 2do grado de secundaria, y Censo Escolar 2014-2015. Mejores 18 aprendizajes para todos ¿Cuánto se puede mejorar los resultados razones. En inicial las principales ganancias estarían educativos tan solo mejorando la eficiencia? en Junín, Loreto, San Martín y Ucayali, regiones La respuesta corta es un poco, pero no lo donde los desafíos de cobertura aún son muy suficiente. Si todas las regiones se desempeñaran fuertes. Sin embargo, las mejoras posibles —incluso en la frontera de eficiencia neta con el gasto actual, las más grandes— con estrategias exclusivamente podrían producirse algunas mejoras en aprendizajes focalizadas en la eficiencia son insuficientes para lo en primaria (Gráfico 18) del orden del 10%. Las que se requiere en el corto plazo, pues los costos de principales ganancias estarían en Arequipa, Lima graduar otra generación con estos bajos resultados provincias e Ica. En secundaria las mejoras serían educativos pueden ser altos. mínimas (del orden del 3%). Esta diferencia se daría, en parte, porque la frontera es relativa y los El análisis a nivel de UE que se resume en el resultados de la primera evaluación en 2015 fueron Gráfico 20 muestra tres resultados importantes homogéneamente bajos entre regiones. Por otro respecto a la relación entre eficiencia, dispersión lado, las mejoras serían más marcadas también en y rezago en aprendizajes. Primero, existe una inicial que en superior (Gráfico 19), por las mismas relación exponencialmente negativa entre el nivel de GRÁFICO 18. Mejoras posibles en logros de aprendizaje en primaria y secundaria si las regiones se desempeñaran en la frontera de eficiencia neta, 2015 % estudiantes con desempeño satisfactorio en matemática 100 100 PRIMARIA SECUNDARIA 90 90 Resultado actual Resultado actual 80 80 Resultado posible Resultado posible 70 70 60 60 50 50 40 40 30 30 20 20 10 10 0 0 Tacna Moquegua Callao Ica Piura Apurímac Puno Lima Metropolitana Junín Amazonas Ayacucho Lima Provincias Cajamarca Cusco Pasco Lambayeque La Libertad Huánuco Arequipa San Martín Huancavelica Tumbes Ancash Madre de Dios Ucayali Loreto Tacna Moquegua San Martín Puno Ayacucho Lambayeque Junín Huánuco La Libertad Pasco Ancash Tumbes Lima Provincias Cajamarca Ica Madre de Dios Lima Metropolitana Loreto Huancavelica Arequipa Apurímac Ucayali Cusco Callao Piura Amazonas Elaboración propia con datos del SIAF, ECE 2015 de 2do grado de primaria y 2do grado de secundaria, y Censo Escolar 2015. 19 Mejores aprendizajes para todos GRÁFICO 19. Mejoras posibles en cobertura de educación inicial y superior si las regiones se desempeñaran en la frontera de eficiencia neta, 2014 Tasa de matricula neta en inicial (3-5 años) Tasa de conclusión de educación superior (22-24 años) 100 100 INICIAL SUPERIOR 90 90 80 80 70 70 60 60 50 50 40 40 30 30 20 20 Resultado actual Resultado actual 10 10 Resultado posible Resultado posible 0 0 Lima Provincias Madre de Dios Cajamarca Puno La Libertad Callao Apurímac Junín Lambayeque Ucayali Amazonas Arequipa Tacna Ayacucho San Martín Cusco Ancash Tumbes Lima Metropolitana Huánuco Loreto Huancavelica Ica Moquegua Pasco Piura Loreto Ayacucho Ancash San Martín Ica Cajamarca Moquegua Madre de Dios La Libertad Tacna Pasco Lambayeque Callao Amazonas Huánuco Junín Lima Metropolitana Huancavelica Lima Provincias Arequipa Ucayali Tumbes Apurímac Puno Cusco Piura 1 La eficiencia en educación inicial se calculó a partir del gasto público total en educación por estudiante (2012-2013) y la tasa neta de matrícula en el nivel para el grupo de edades de 3 a 5 años (porcentaje total) por región. 2 La eficiencia en educación superior se calculó a partir del gasto público promedio en educación por estudiante (2000-2014) y la tasa de conclusión de educación superior para el grupo de edades 22 a 24 (porcentaje del total) por región. Elaboración propia con datos del SIAF, ENAHO, y ESCALE. eficiencia en una UE y el porcentaje de estudiantes es el número 29 de 182 UE en eficiencia neta, pero en su jurisdicción que están recién en inicio (debajo en porcentaje de estudiantes en inicio es la número del nivel 1) en sus aprendizajes de matemática. En 175. Tercero, la eficiencia con recursos insuficientes otras palabras, la eficiencia no solo resulta en más no obtiene los resultados deseados. En Nauta, como estudiantes que logran los aprendizajes esperados, en otras UE de selva, obtener resultados cuesta sino en menos que se quedan rezagados. Esto es más. En un país tan desigual como el Perú, esta una buena noticia. Segundo, con el mismo nivel de observación no es menor. Para que la eficiencia se eficiencia, los resultados tienden a ser más bajos traduzca en menos estudiantes que se queden en un cuanto más dispersa es una jurisdicción. Por eso, las nivel de inicio de aprendizajes, será necesario asignar burbujas grandes del gráfico están más arriba que recursos que respondan a los costos reales de educar las chiquitas. Nauta es un caso ilustrativo de esto: en zonas más pobres, dispersas y bilingües, o que se la UE con mayor dispersión geográfica en primaria hallan en contextos de violencia. Mejores 20 aprendizajes para todos GRÁFICO 20. Eficiencia y rezago en aprendizajes por UE según dispersión geográfica (ECE, 2015)* 90% Mariscal Ramón 80% Castilla Dátem del Marañon 70% Requena Alto Nauta Contamana Amazonas 60% Loreto % estudiantes en inicio 50% Huarmaca Pataz Sánchez Carrión 40% Oxapampa La Convención Celendín 30% Amazonas Jaén San Ignacio 20% Cusco Morropón 10% R² = 0,6156 0% -0,6 -0,4 -0,2 0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 Eficiencia neta del gasto en educación primaria, 2015 * Las UE etiquetadas y coloreadas son las que tienen la mayor distancia que cubrir, graficada por el tamaño de los círculos. La distancia a cubrir se calcula como la suma de minutos de traslado entre sus UGEL y las IIEE de primaria que atienden: a más IIEE y a más dispersas estas, más distancia que cubrir. Se ubican principalmente en Loreto, Cuzco, Cajamarca, Piura, Amazonas y Pasco. Elaboración propia con datos del SIAF, ECE 2015 de 2do grado de primaria, y Censo Escolar 2015. 4.2. Efectividad del gasto educativo impactos plausibles de diversas intervenciones, cuya similaridad en algunos casos nos permita ¿Qué funciona en educación? ¿Qué factores hacer comparaciones.4 Asimismo, presentaremos explican la mejora de los aprendizajes? Una forma los resultados de un análisis de descomposiciones de responder a estas preguntas es llevando a cabo y exploraremos los factores asociados a la mejora una revisión exhaustiva de la literatura y varios de los aprendizajes de los estudiantes de segundo metaanálisis recientes que dan luces sobre los grado de primaria. 4 Véase, por ejemplo Identifying Effective Education Interventions in Sub-Saharan Africa: A meta-analysis of rigorous impact evaluations de Conn (2014); School Resources and Educational Outcomes in Developing Countries: A Review of the Literature from 1990-2010, de Glewwe et ál. (2014); The Challenge of Education and Learning in the Developing World, de Kremer et ál. (2013); Quality Education for All Children? What Works in Education in Developing Countries, de Krishnaratne et al. (2013); Improving Learning in Primary Schools of Developing Countries: A Meta-Analysis of Randomized Experiments, de McEwan (2014); Improving Educational Outcomes in Developing Countries: Lessons from Rigorous Evaluations, de Murnane y Ganimian (2014); What Really Works to Improve Learning in Developing Countries? An Analysis of Divergent Findings in Systematic Reviews, de Evans y Popova (2015); e Improving School Education Outcomes in Developing Countries: Evidence, Knowledge Gaps, and Policy Implications, de Glewwe y Muralidharan (2015). 21 Mejores aprendizajes para todos CUADRO 1. Impactos plausibles de intervenciones con incentivos y premios al buen desempeño País Autores Hallazgo Comentarios Selección/Colegios de Alto Rendimiento Kenia Lucas & Mbiti Efectos positivos de 0,27 DS en puntajes en las En escuelas de alto rendimiento (2014) pruebas pero no significativos de ir a un colegio de secundaria. secundario de elite en Kenia. Rumania Pop-Eleches & Efectos en la aprobación en el examen de En escuelas de alto rendimiento Urquiola (2013) bachillerato entre 0,02 DS y 0,1 DS. Asimismo, de secundaria. menciona que la estratificación de los colegios por calidad ocasiona que los padres reduzcan esfuerzos y los docentes se ordenen con la preferencia de estudiantes con alto rendimiento. Kenia Duflo et al. (2011) Efectos en estudiantes de la mitad superior de Organización de las clases según la distribución de rendimiento que recibieron desempeños. entrenamiento de 0,19 DS en tests scores, mientras que, en la mitad inferior, los efectos fueron de 0,16 DS. Estos resultados son persistentes. Por otro lado, en escuelas que no recibieron el entrenamiento, solo los estudiantes de la parte superior de la distribución aumentaron sus scores si fueron asignados aleatoriamente con estudiantes de alto rendimiento. Bono Escuela Gambia Blimbo & Evans Efecto de -0,04 DS y -0,12 DS en lenguaje El programa ofrece un bono (2011) (e.s..=0.092) y matemáticas, respectivamente. y entrenamiento a directores, docentes y representantes de la comunidad de primaria. Kenia Glewee et ál. Efecto de 0,067 DS en test scores en el primer El programa ofrece premios a los (2010) año, 0,15 DS en el segundo año y 0,098 DS en profesores de primaria en base a el tercer año. los tests scores de sus estudiantes con castigo por no rendir la prueba. India Muralidharan Estudiantes que terminaron la primaria a El programa paga un bono a (2011) cargo de un profesor que recibió el programa los docentes de colegio rurales de pagos por rendimiento han mejorado de primaria basado en el respecto de los controles en 0,54 DS y 0,35 en mejoramiento promedio de sus matemática y lenguaje, respectivamente. estudiantes por 5 años India Muralidharan & Efectos de 0,27 y 0,17 DS en tests de Programa de pago por desempeño Sundararaman matemática y lenguaje, respectivamente, docente: bonos colectivos a (2011) después de dos años de finalizar el programa. partir del rendimiento escolar y bonos individuales basados en el desempeño docente. Continúa Mejores 22 aprendizajes para todos País Autores Hallazgo Comentarios Beca 18   Kremer, Miguel, & Efecto de 0,27 DS en las niñas de sexto grado El programa ofrece becas a niñas Kenia Thornton (2009) que recibieron el programa de becas. que estaban en el sexto grado y terminan en el 15% superior de notas para séptimo y octavo grado. Kenia Friedman Efecto de 0,20 DS en test score entre 4 y 5 et ál. (2011) años después de la intervención. Benín Blimpo (2014) Efecto entre 0,24 y 0,28 DS en tests score en el El programa asignó aleatoriamente grado 10 para los tres tipos de becas. a 100 escuelas secundaria tres tipos de becas: basadas en el rendimiento individual respecto a un objetivo, en el de un equipo de 4 estudiantes elegidos aleatoriamente, a través de un torneo. China Li et ál. (2014) No encuentra efectos significativos del El programa de becas se basa incentivo, pero el efecto es de 0,27 DS cuando en un torneo en el que un grupo lo combinan con asesorías. de 10 estudiantes compiten en términos de mejora en el tiempo de sus resultados en test scores. El análisis de los impactos de los incentivos Las intervenciones pedagógicas, por otro lado, muestra una evidencia mixta. La organización de muestran evidencia de mayores impactos en los clases según desempeños de los estudiantes tiene aprendizajes de los estudiantes. El alto impacto impactos positivos pero la organización de escuelas de las intervenciones pedagógicas en el mundo, no mucho. Los incentivos han tenido impactos especialmente en el mundo en desarrollo, es una interesantes, pero no existe mucha evidencia sólida de las regularidades empíricas más saltantes de los impactos de becas universitarias. En contraste, que se viene encontrando en la literatura sobre sí hay es estudios de becas en primaria y secundaria lo que funciona en educación. Claramente, las con impactos positivos. intervenciones de acompañamiento o soporte pedagógico son las que muestran mejores impactos, seguidas por las intervenciones de adquisición y distribución de materiales educativos. 23 Mejores aprendizajes para todos CUADRO 2. Impactos plausibles de intervenciones pedagógicas País Autores Hallazgo Comentarios Jornada escolar completa secundaria Chile Bellei (2009) Los efectos en el aprendizaje de los La evidencia sugiere que el estudiantes son positivos y significativos. En programa tuvo efectos positivos lenguaje, entre 0,05 y 0,07 DS, mientras que más grandes en los estudiantes en matemáticas entre 0,00 y 0,12 DS. rurales, los estudiantes que asistieron a escuelas públicas y los estudiantes situados en la parte superior de la distribución de logro. Acompañamiento/soporte pedagógico. Contratación de acompañantes pedagógicos. Capacitación a formadores Países en Glewwe et ál. 11 estudios analizan el efecto del desarrollo, (2014) entrenamiento de profesores en servicio, 1990-2010 en los cuales hay 29 estimaciones: 18 encuentran efectos positivos, pero 7 de ellos no son significativos. Por otro lado, 11 encuentran efectos negativos, pero solo 1 es significativo. Adquisición y distribución de materiales educativos Países en Glewwe et ál. 21 estudios analizan el efecto de los desarrollo, (2014) materiales educativos. En total, 60 1990-2010 estimaciones de las cuales 36 encuentran efectos positivos (26 significativos y 10 no significativos) y 17, efectos negativos (4 son significativos) Kenia Glewee et ál.(2009) Impacto de 0,02 DS en aprendizajes de El poco efecto en todos los todos los estudiantes (s. e. = 0.102) y, en el estudiantes se debe a que quintil más alto de rendimiento, el impacto es los textos del gobierno son de 0,22 DS (s. e.=0,097) muy complicados para el niño promedio. Países en Krishnaratne et ál. A partir de 5 estudios se determina un El programa provee más desarrollo (2013) tamaño del efecto combinado de 0,284** DS materiales educativos para los en lenguaje. profesores. Sierra Sabarwal et ál. No encuentran efectos en mejoras de Los autores argumentan que es a Leona (2014) aprendizaje. causa de que los libros no llegan a los estudiantes porque son almacenados. Intervenciones en Educación Intercultural Bilingüe   Sailors et ál. (2010) Se encuentran efectos positivos y fuertes El programa READ (Read, Sudáfrica de instrucción en lengua materna. A los Educate, and Develop) provee 12 meses se encuentra, en lenguaje, un libros relevantes en su vida en la impacto de 0,23 DS y a los 24 meses, de lengua materna y en inglés, así 0,16 DS. como entrenamiento docente en estrategias para un buen uso de este material. Mejores 24 aprendizajes para todos El trabajo con los docentes es el que promete plausible con el impacto en la población pobre. mejores resultados educativos. Se debe Entre las intervenciones que tienen alta efectividad decir que es importante poner unas palabras de para todos, pero especialmente entre la población precaución porque (i) estos resultados toman un pobre, destacan las políticas de carrera magisterial, tiempo en madurar, y (ii) las inversiones necesarias que buscan atraer, retener, formar y motivar docentes son altas. En el caso extremo ideal, lo mejor que (incluyendo incentivos y bonificaciones) y las políticas podría suceder para el sistema educativo sería de rendición de cuentas. Entre las menos efectivas que, en cada una de las nuevas generaciones, los están las intervenciones relacionadas con la salud jóvenes más talentosos opten por una carrera en (programas de desparasitación de estudiantes, educación. Esta posibilidad requiere inversiones por ejemplo), y las de incentivos a la demanda sostenidamente altas para crear una profesión y alternativas a colegios públicos tradicionales. docente atractiva para los mejores. Sobre este último caso, las alternativas pro-pobre son aquellas que se adaptan a las condiciones A partir de esta revisión, mostramos una específicas locales (por ejemplo, la educación taxonomía de las intervenciones estudiadas bilingüe intercultural o la educación en alternancia) previamente que cruzan el criterio de impacto para servir a poblaciones vulnerables (Ilustración 2). Ilustración 2. Taxonomía de la efectividad Baja efectividad - Propobre Alta efectividad - Propobre Donaciones de dinero a colegios. Incentivos a docentes Intervenciones de información. Bonificaciones salariales para docentes Reducción de los costos de ir al Formación de docentes colegio. Rendición de cuentas (directivos, Alternativas a los colegios públicos docentes, estudiantes) tradicionales adaptadas a las Clases pequeñas condiciones locales. Soporte pedagógico focalizado Proveer información sobre la calidad del colegio Baja efectividad - Alta efectividad - Impacto neutro Impacto neutro en pobres en pobres Intervenciones de salud Incentivos a estudiantes Tratamientos de parásitos Computación o instrucción tecnológica Materiales educativos Elaboración propia sobre la base de Jacob & Ludwig (2008) y Evans & Anna (2015). 25 Mejores aprendizajes para todos ¿Es posible mapear las principales intervenciones del PBI entre 2012 y 2015. Al mismo tiempo, la única educativas en el Perú dentro de esta taxonomía y intervención de alta efectividad e impacto “neutro” estimar cuánto se ha invertido en ellas? La Ilustración en los pobres, que es la de material educativo, tuvo 3 muestra un intento de tal mapeo. Obviamente se un pico en 2013, luego del cual se ha mantenido trata de un mapeo imperfecto e incompleto de las constante en relación con el PBI (Gráfico 21). Más intervenciones educativas en el país. Sin embargo, adelante veremos que, en el caso del Perú, el gasto provee información relevante sobre los impactos que en materiales sí ha sido pro-pobre. Por otro lado, el podrían esperarse en estas intervenciones sobre la gasto de baja efectividad no se ha podido identificar base de la evidencia internacional. adecuadamente en la data del SIAF, excepto por dos intervenciones pro-pobre: (1) apoyo a la EIB y (2) Por otro lado, se observa que, en los últimos ampliación de cobertura de la educación básica. La cuatro años, se ha incrementado el gasto en las inversión en intervenciones empíricamente efectivas intervenciones de alta efectividad y alto impacto no asegura que estas tengan el impacto esperado, pro-pobre. De las intervenciones que se ha podido pues este resultado depende del diseño específico y identificar en la clasificación del gasto se observa que calidad de la implementación. No obstante, se trata la inversión se ha incrementado de 0,07% a 0,26% de un paso en la dirección correcta. Ilustración 3. Impactos plausibles intervenciones potencialmente escalables en el Perú según taxonomía de la efectividad* Baja efectividad - Propobre Alta efectividad - Propobre Juntos Carrera Pública Magisterial Centros Rurales de Formación en Bonificaciones salariales para docentes Alternancia (CRFA) en contextos vulnerables (Amazonía, Jornada Escolar Completa (JEC) frontera, VRAEM, rural, EIB) Educación Intercultural Bilingüe (EIB) Acompañamiento pedagógico multigrado, EIB Formación de docentes Semáforo Escuela Reportes de la Evaluación Censal de Estudiantes Beca 18 Baja efectividad - Alta efectividad - Impacto neutro Impacto neutro en pobres en pobres Aprender Saludable Materiales educativos** Colegios de Alto Rendimiento (COAR) * Esta clasificación se hace sobre la base del diseño de las intervenciones y de sus impactos en otros contextos. No utilizamos evaluaciones de los propios programas (en varios casos, no existen). ** Según la evidencia internacional, dependiendo de la disponibilidad inicial y la complejidad de los materiales, el impacto puede ser más favorable para los menos pobres. Sin embargo, como se verá más adelante en el caso del Perú pareciera ocurrir lo contrario. Mejores 26 aprendizajes para todos GRÁFICO 21. Evolución del gasto en intervenciones altamente efectivas, 2012-2015 (% del PBI) 0,26 2012 2013 2014 0,16 2015 0,12 0,09 0,09 0,09 0,07 0,06 0,03 0,02 0,02 0,02 Baja efectividad - Alta efectividad - Alta efectividad - Pro Pobre: Impacto neutro en pobres: Pro Pobre (1) EIB y ampliación de Cobertura Material educativo Elaboración propia con datos del SIAF y el BCRP. (1) Carrera Pública Magisterial, formación de docentes en servicio (en la que se incluye capacitación, especialización y los programas focalizados de Acompañamiento Pedagógico, Soporte Pedagógico, Secundaria Rural Mejorada, Escuela Amiga), evaluación de estudiantes (evaluaciones censales y muestrales, reportes a familias y comunidades, mapas de progreso y gestión curricular sobre los cuales se elaboran las pruebas) y becas (entre las que se incluye Beca 18 en 2015 y otras becas y créditos educativos los años anteriores). No incluye las bonificaciones a docentes en IIEE vulnerables ni Semáforo Escuela por no haber sido claramente identificables en la data. CUADRO 3. Descomposiciones de Blinder-Oaxaca del cambio en aprendizajes entre 2011 y 2014 Componente explicado apoyo pedagógico Número promedio Número promedio educación inicial recibidos por los recibidas desde Infraestructura niños de 6 y 7 Gasto público en educación de visitas de de años de Materiales (promedio regional) Componente 2008 años Resultado no explicado Proporción de estudiantes de nivel satisfactorio en comprensión 23,4%*** -2,6% 1,7%* 2,4% 5,5% 69,4%*** lectora Proporción de estudiantes de nivel 26,2%*** -4,1% 1,8%* 3,1% 7,8%* 64,2%*** satisfactorio en matemáticas Puntaje estandarizado en 20,8%*** -2,0% 1,6%** 1,3% 4,7% 72,5%*** comprensión lectora Puntaje estandarizado en 35,2%*** -3,6% 2,6%*** 1,3% 6,2% 58,2%*** matemáticas Elaboración propia con datos del SIAF y el BCRP. (1) Carrera Pública Magisterial, formación de docentes en servicio (en la que se incluye capacitación, especialización y los programas focalizados de Acompañamiento Pedagógico, Soporte Pedagógico, Secundaria Rural Mejorada, Escuela Amiga), evaluación de estudiantes (evaluaciones censales y muestrales, reportes a familias y comunidades, mapas de progreso y gestión curricular sobre los cuales se elaboran las pruebas) y becas (entre las que se incluye Beca 18 en 2015 y otras becas y créditos educativos los años anteriores). No incluye las bonificaciones a docentes en IIEE vulnerables ni Semáforo Escuela por no haber sido claramente identificables en la data. 27 Mejores aprendizajes para todos Nótese que, en el análisis anterior, hemos una mejora de esta magnitud estaría asociada a un revisado intervenciones educativas en el mundo crecimiento promedio anual de la economía de 2 en desarrollo, fuera del Perú. Es razonable esperar puntos porcentuales (pp) adicionales en un período que intervenciones exitosas en contextos diferentes de 40 años. Con el gasto educativo actual, no hay pero comparables al nuestro sean exitosas en el mucho espacio para ganar eficiencia en términos nuestro también. Sin embargo, siempre puede de lograr mejores resultados por dólar invertido. Sin quedar un margen para la duda. Con esta motivación embargo, si el Perú incrementara su gasto a niveles pasamos al segundo análisis de efectividad. Para similares al promedio de la OCDE y se mantuviera esto tomamos como punto de partida la constatación en la frontera de eficiencia, lograría una mejora en de que los estudiantes de segundo de primaria, aprendizajes que podría asociarse a incrementos de según ha sido medido en la ECE, han mejorado sus hasta 3 pp adicionales del PBI anual en el largo plazo. aprendizajes. Tal estimado mide solo el impacto en la mejora de habilidades cognitivas, pero habría que considerar, Entonces, en el Perú, ¿qué factores están además, el efecto de una mejor formación ética y asociados a la mejora de aprendizajes de los ciudadana, y de habilidades socio-emocionales en la estudiantes? Plantearse esta pregunta puede convivencia pacífica y democrática. arrojar luces interesantes acerca de lo que funciona en educación en el Perú. Castro (2016) aborda esta En años recientes, se ha visto una expansión del pregunta mediante un análisis de descomposiciones gasto educativo, al punto que este ya alcanzó a-la-Blinder-Oaxaca. Para esto utiliza el periodo 4% del PBI, pero el camino por delante todavía 2011-2014, en el que los porcentajes de estudiantes es largo. La infraestructura escolar necesita de escuelas públicas con nivel satisfactorio en la intervenciones, ampliación y mantenimiento que ECE aumentó, al menos, en 10 puntos porcentuales pueden costar más de S/ 100.000 millones o 17% en cada una de las dos evaluaciones (lectura y del PBI (Banco Mundial, 2016). Los salarios de los matemática). Es interesante notar que durante el docentes, pese a la mejora de años recientes, siguen mismo periodo el porcentaje de estudiantes en ubicándose entre los más bajos de Latinoamérica en escuelas privadas con nivel satisfactorio en la ECE se comparación a los de otros profesionales y técnicos. mantuvo estadísticamente estable. Castro encuentra Mejorarlos para alcanzar niveles competitivos que entre 30% y 50% de la mejora en aprendizajes requeriría un gasto anual adicional de entre 1% y 4% en estas escuelas del país puede ser atribuido a la del PBI (Díaz & Ñopo, 2016). Es claro que atender mejora en dos insumos educativos principales: por estas dos necesidades (infraestructura y docentes), el lado de los estudiantes, el acceso a materiales de al nivel en que han sido planteadas, requerirá de una aprendizaje; y, por el lado de los docentes, aunque estrategia gradual y planificada, con claros criterios en menor medida, el acceso a acompañamiento de priorización sobre la base de la búsqueda de pedagógico. En zonas rurales, estos insumos costo-eficiencia y equidad. educativos explican una mayor proporción de las mejoras en los aprendizajes. La inversión en material La brecha en infraestructura educativa supera educativo (y que llegue a tiempo) sí podría ser pro- los S/ 100.000 millones (Banco Mundial, 2016). pobre al fin y al cabo. El borrador del Plan Nacional de Infraestructura Educativa prevé una estrategia de financiamiento de 4.3. Desafíos para la sostenibilidad esa brecha para el periodo 2016-2025. Nótese que, del gasto educativo en el periodo 2010-2015, el crecimiento acumulado del gasto en infraestructura educativa fue de 71% Invertir en calidad educativa es invertir en (de S/ 14.960 millones a S/ 25.581 millones). Si crecimiento económico sostenido. Cien puntos se consideran las inversiones ya realizadas o en los logros de aprendizaje en PISA equivalen comprometidas para el periodo 2014-2016 y el a aproximadamente dos años de escolaridad. patrón de crecimiento reciente del gasto, el análisis Hanushek y Woessman (2008) han estimado que plantea que, en un escenario base, se podría llegar a Mejores 28 aprendizajes para todos financiar S/ 74.000 millones a 2025 (en valores reales Estos escenarios consideran los recientes aumentos de 2015). Este objetivo se lograría con participación en los salarios de los docentes, el rol de la inflación, del sector privado en alianzas público-privadas (APP) el deterioro relativo de los ingresos medidos en PPP y bajo la modalidad de obras por impuestos (OxI). y la posibilidad de hacer incrementos salariales de manera escalonada. Una simulación de la evolución de los salarios docentes a 2027 indica que se necesitaría hasta Así, la pregunta que surge es si se puede mantener 4% del PBI. (Díaz & Ñopo, 2016) comparan los la senda de mejoras en los resultados del sistema salarios docentes en el Perú con los de docentes en educativo en un contexto de recursos limitados. otros países y, a partir de ello, plantean posibles rutas Más allá de arriesgar prescripciones puntuales, en de expansión para los salarios en el Perú. En diversos la sección siguiente bosquejamos los criterios para escenarios conservadores encuentran que en ciertos elaborar una respuesta. Además de las herramientas momentos críticos el gasto en salarios de los docentes de análisis presentadas previamente, presentamos podría llegar a alcanzar 4% del PBI hasta llegar a un posibles áreas adicionales en las que se puede ganar nivel de 3% sobre el final del periodo de simulación. eficiencia en el gasto. 29 Mejores aprendizajes para todos 5. Optimización del gasto en un contexto descentralizado Hay dos formas de entender la optimización identificadas, en el que resume los requerimientos del gasto: lograr mejores resultados con los para su implementación y sus potenciales beneficios. mismos recursos o reducir costos manteniendo los mismos resultados. Ambas están relacionadas y son maneras complementarias de aumentar la 5.1. Prácticas en IIEE, UGEL y DRE eficacia. Como se ha señalado, sin embargo, el orientadas a la mejora de los Perú tiene un gasto por estudiante y resultados aprendizajes5 de aprendizaje muy por debajo de sus pares estructurales, sus pares regionales y los países de Las entrevistas permitieron constatar que la OCDE. En otras palabras, mantener los mismos no existe un patrón de buenas prácticas que resultados reduciendo el gasto educativo no parece caracterice a la escuela, UGEL o DRE “exitosa”, ser una opción para el Perú si quiere sostener su pues las estrategias y capacidades varían crecimiento económico e insertarse a la OCDE con mucho. Aun así, se encontraron elementos comunes niveles comparables de competitividad en su propio relacionados con tres dimensiones: (1) la recaudación capital humano. Por ello, la discusión en esta sección de recursos adicionales (en horas-docente, aportes se centra en el objetivo de maximizar resultados de familias, donaciones y convenios), (2) el apoyo priorizando mejor y optimizando el gasto educativo. pedagógico a los docentes (por parte de directivos o especialistas externos) y (3) la preparación de La sección ofrece elementos complementarios estudiantes para la prueba (a través de exámenes al análisis ya presentado y se basa, en parte, tipo y reforzamiento escolar). en observaciones de campo y entrevistas a funcionarios, directivos y docentes. Para ello, El factor resaltado más frecuentemente por se visitó las DRE que destacaron en el análisis por los directivos de IIEE para explicar sus buenos su eficiencia neta en la costa (Piura y Tacna), en la resultados es el compromiso de los docentes, sierra (Cuzco) y en la selva (Loreto y Amazonas). que incluso donan su propio tiempo y dinero. En ellas se visitó las UGEL en rangos diversos de Lo que diferencia a un profesor efectivo del resto, eficiencia para ver qué hacían diferente (Rodríguez en palabras de un director de IE en Amazonas, es de Mendoza, Urubamba, Espinar, Canchis, Loreto- la capacitación, la planificación y el afecto por sus Nauta, Morropón, Sullana, Tacna y Jorge Basadre) estudiantes. Estas tres dimensiones, en conjunto, y, en esas UGEL, se visitó algunas de las IIEE con resumen bien lo que encontramos en el aula. No basta los mejores resultados en la ECE (en total 26). De con que un docente se prepare, planifique y exija a este modo, la primera parte de esta sección resalta sus estudiantes resultados, pues el cariño con el que las prácticas de las IIEE, UGEL y DRE orientadas a enseña y su preocupación por el bienestar integral la mejora de los aprendizajes. La segunda identifica de sus estudiantes es una pieza central, sin la cual algunas áreas de mejora de la gestión para la difícilmente la docencia puede ser efectiva (“Viera optimización del gasto educativo. Finalmente, la usted como la quieren los niños a esa maestra; corren tercera plantea el uso de un financiamiento por y la abrazan”). Para casi todos los entrevistados, estudiante como opción para atender las limitaciones los docentes efectivos —en el sentido descrito— 5 Sección elaborada con los aportes de Denise Ledgard. 31 Mejores aprendizajes para todos constituyen el principal factor de éxito en los resultados En otras palabras, el gasto privado en la obtenidos en la ECE. Son numerosos los casos en los educación pública está lejos de ser la excepción, que los docentes trabajan horas extras ad honórem pero carece de regulaciones o formalidades. Si y ponen de su propio dinero para costear fotocopias, bien no es obligatorio el pago de la cuota de APAFA materiales y salidas de campo: “Nos quedamos en las para la matrícula, en la práctica lo es. Algunas IIEE tardes a planificar, a trabajar” (director, Amazonas); dan facilidades de pago, como señaló más de un “Los profesores se preocupan; vienen los días sábados director (“Les fraccionamos en cuotas, y si no pagan, a enseñar a sus alumnos” (subdirectora, Cuzco); “Vine les cobramos al año siguiente”), mientras que otras ayer domingo y las encontré hasta tarde trabajando son menos amigables (“Si no quieren pagar, los en su planificación” (director, Nauta, Loreto). Las amenazamos diciéndoles que los vamos a denunciar horas extras son percibidas por directores, maestros y a la DEMUNA por abandono”). Lo más grave es que padres de familia como fundamentales para un mejor no existen mecanismos formales para canalizar ni logro de resultados en las pruebas ECE, pero no son contabilizar el aporte de las familias, y la rendición compensadas por el Estado. Por ello, en la mayoría de de cuentas tampoco es clara. Esta situación genera los casos, las horas extras están destinadas a reforzar una serie de dificultades, como ocurrió en el caso de solo a estudiantes de segundo y cuarto grado, que son una IE en Nauta, en la que el presidente de la APAFA los que serán evaluados este año y tienen, por tanto, declaró que le habían robado todos los aportes de la posibilidad de recibir el Bono Escuela. los padres de familia (más de S/ 3.000) y el director no tenía forma de recuperar ese dinero ni de tomar La “inversión” de las familias se suma a la de los ninguna acción. docentes como otro factor central que explicaría el buen desempeño, dados los recursos públicos Se estima que las familias de estudiantes de limitados. En todas las IIEE de todas las regiones IIEE públicas gastan en promedio entre S/ 385 visitadas, el aporte económico de las familias es y S/ 508, principalmente en útiles, vestimenta uno de los factores más relevantes, más allá de su escolar y APAFA. Estos cálculos fueron realizados participación en actividades escolares y apoyo en por José Rodríguez (Rodríguez, 2017),6 a partir casa a sus hijos. Los aportes económicos se hacen de la información recogida en la ENAHO 2015, y ya sea de manera directa (por ejemplo, comprando se expresan en soles constantes deflactados y a materiales) como a través de la APAFA: “Los mejores precios promedio de 2015. Según el estudio, el gasto aliados son los padres de familia, porque hasta para en libros, textos y útiles escolares varía entre S/ comprar los materiales hay que coordinar con ellos. 112 y S/ 153 en promedio en primaria y en inicial, Si no, ¿quién los compra?” (subdirectora, Cuzco). respectivamente. En vestimenta se gasta entre S/ En la mayoría de los casos, las APAFA se encargan 95 y S/ 183 en promedio en inicial y en secundaria, de financiar materiales fungibles, uniformes y útiles respectivamente. El gasto en APAFA y otros varía escolares, y llegan incluso a financiar mejoras de entre S/ 131 en inicial y S/ 185 en secundaria en infraestructura, pago de servicios de luz y agua, promedio. Los gastos en movilidad, matrícula y materiales de limpieza y el pago de horas extras a los pensiones son marginales (sumando entre S/ 6 y S/ profesores para reforzamiento escolar. Los padres de 19 anuales en promedio). En total, las familias que familia financian, además, imprevistos logísticos por tienen hijos matriculados en IIEE no estatales gastan los que atraviesa la escuela y el pago de personal en promedio S/ 385 en inicial, S/ 436 en primaria y que no se encuentra en las planillas de la UGEL, S/ 508 en secundaria. Si se multiplican estos montos como, por ejemplo, cocineros para que preparen por los 13 años de educación, la inversión total en los alimentos de Qali Warma. En palabras de un educación básica sería de S/ 6.311 por hijo si es que presidente de APAFA en el Cuzco, esta constituye “la no repite ni un grado. Es posible que la variación en caja chica de la institución educativa”. la inversión familiar en las IIEE, sumada a la variación 6 El documento se realizó por encargo del Proyecto Fortalecimiento de la Gestión de la Educación en el Perú (FORGE), implementado por el Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE), con el apoyo técnico y financiero del Gobierno de Canadá. Mejores 32 aprendizajes para todos en la inversión de los docentes y a otras fuentes de Canchis, reconocen que “con las intervenciones se financiamiento, jueguen un rol importante en explicar ha fortalecido el aprendizaje” y, en la UGEL Nauta, lo que la metodología identifica como eficiencia del señalan que “ha ayudado para mejorar la calidad gasto público. educativa”. La directora de la IE Sagrado Corazón Espinar, Cuzco, manifestó que esta estrategia También aparece la iniciativa de los directivos además “ha motivado que los docentes, sobre todo para hacer frente a las limitaciones de sus IIEE de primero, segundo y tercer grado, estén en talleres, mediante la búsqueda de recursos de otras actualizándose y capacitándose más en estrategias instancias. Varios de los directores entrevistados de matemática y comunicación”. Además de lo gestionan convenios con empresas privadas o señalado, lo más relevante en las entrevistas fue municipalidades para suplir esas carencias. Por constatar que los acompañantes pedagógicos son ejemplo, el director de la IE 42023 de Tacna lideró quienes llegan a lugares donde la UGEL no puede un convenio con BITEL para la provisión de internet llegar, por la lejanía y la falta de recursos (“Llega a por 10 años. En varias IIEE, la municipalidad financia zonas que para ellos sería imposible llegar por temas los sueldos de docentes que no son cubiertos por presupuestales”). Las UGEL ajustan sus estrategias el gobierno regional. Algunos directivos hacen para focalizar esfuerzos en las IIEE que no tienen gestiones directas con el gobierno central, como es acompañamiento mediante el PELA. Se reclama, sin el caso de la IE Inca Garcilaso, que gestionó ante el embargo, que no se está cubriendo toda la demanda, Congreso su inclusión en Qali Warma, o de la IE de ya que son intervenciones focalizadas. Además, Chicón, Urubamba, cuyo director llevó personalmente en una UGEL se señaló que los acompañantes una carta al Programa Nacional de Infraestructura pedagógicos pasan menos de la mitad de su tiempo Educativa (PRONIED) para solicitar apoyo en la en campo y el resto reunidos en la UGEL “no se sabe mejora de su infraestructura. haciendo qué”. Las gerencias de las intervenciones de Acompañamiento y Soporte (que se encuentran En cuanto al apoyo a docentes, existe gran separadas) no dependen de la DRE ni la UGEL, diversidad en la forma en que los directivos ejercen y, en algunos casos, se percibe que hay un gasto su rol de liderazgo pedagógico. Mientras algunos innecesario (“Contratan a tres personas para hacer el directivos priorizan el monitoreo y observación de trabajo de una, y todo es viaje por avión”). aula, la revisión de la planificación de sus docentes, así como su motivación y retroalimentación, otros Evaluaciones de preparación para la ECE. Las directivos adoptan un enfoque menos intensivo. pruebas preparatorias para la ECE parecen estar Estos últimos señalan que los docentes saben lo que teniendo un impacto positivo en los resultados. En el están haciendo y “como profesionales, no les gustaría transcurso del año, el MINEDU envía, a las IIEE, “kits que yo les diga qué hacer”. Pero, en todos los casos, de evaluación” para los grados y áreas que serán los directivos señalan que su rol es apoyar la labor evaluados en la ECE. Estos contienen pruebas tipo. docente. Algunos sostuvieron que los resultados de Esta estrategia ha sido reproducida por algunas DRE su institución dependían de la calidad de un docente (Piura, Cuzco y Tacna) y UGEL, así como por diversas específico: “Ahora que esa docente se fue, yo creo IIEE, que utilizan los mismos indicadores de las que este año saldremos mal, las que nos tocaron pruebas ECE para elaborar sus propias pruebas de este año no son igual de buenas y no hay nada que evaluación. En muchos casos, estos esfuerzos están yo pueda hacer”, señala un directivo. exclusivamente orientados al adiestramiento para el examen (como en Tacna), mientras que en otros Por otro lado, las intervenciones de soporte y (como Cuzco) la evaluación regional tiene el objetivo acompañamiento pedagógico complementan la de ofrecer una retroalimentación oportuna a los labor de los especialistas de la UGEL, que no docentes sobre el avance de sus estudiantes. Cada se dan abasto para supervisar todas las IIEE. IE también decide cómo aproximarse a la evaluación. En general, se establece una relación positiva entre Algunas exigen a los estudiantes quedarse en las el fortalecimiento de las capacidades docentes y tardes para entrenar con pruebas anteriores; otras los resultados de las evaluaciones. En la UGEL utilizan las evaluaciones como guía para orientar la 33 Mejores aprendizajes para todos planificación de las clases: “Obviamente tú ves qué en la operación de las DRE y UGEL principalmente. indicadores tiene la prueba […] yo veo qué tiene Este hecho tiene como consecuencia que, en muchas que lograr: tiene que inferir, tiene que deducir […] UGEL, los recursos sean insuficientes, tanto para primer grado que lean, pero segundo grado lo que su propia operación como para la de sus IIEE. Así, más importa es comprensión; yo tenía que saber qué de Acciones Centrales se extraen hoy los recursos indicadores sobre todo les faltaba […] las preguntas para el pago de luz y agua de las IIEE. Este gasto que medían la meta eran las inferenciales, esas debiera presupuestarse en el Producto 1 del PELA, preguntas yo las hacía, con fichas”. referido a asegurar las condiciones operativas de las IIEE. En la DRE Piura señalaron que “si tuvieran que Las horas extras del refuerzo escolar. A través pagar sostenidamente las cuentas de luz todo el año, de los Docentes Fortaleza, que son parte de la les alcanzaría para cubrir apenas 35 de las más de intervención focalizada de Soporte Pedagógico, se 1400 IIEE a su cargo”. Aquí algunos otros ejemplos acompaña a los estudiantes con ritmos diferentes de sobrecarga de la partida de Acciones Centrales: de aprendizaje en horario “no escolar” de manera (1) el gasto del alquiler de locales donde operan los personalizada en matemática o comunicación. Esta intervenciones de Acompañamiento Pedagógico, ayuda se ofrece a estudiantes de primero, segundo y Soporte Pedagógico o el PPR de Prevención, tercer grado, y las actividades se realizan con grupos que debiera estar en un Producto o en Acciones de hasta 6 estudiantes, para lo que muchas IIEE Comunes del PPR correspondiente; (2) el gasto para seleccionan a los de menor desempeño. En todas viáticos y transporte de especialistas pedagógicos las IIEE visitadas se consideran necesarias las horas que hacen supervisión a IIEE, pues este debiera ser extras, y estas son valoradas especialmente por las parte del Producto 2 del PELA; y (3) el transporte familias. Por ello, las IIEE han ampliado, en muchos de materiales a IIEE y alquiler de almacenes para casos, la cobertura con atención similar a otros niños guardarlos, cuando el MINEDU envía materiales en y otros grados. Como se señaló anteriormente, diferentes momentos del año o que no corresponden este costo lo cubren los docentes, las familias y, en a los volúmenes y pesos originalmente indicados. algunos casos, los municipios. Pudimos observar también que el refuerzo escolar, cuando es ofrecido Estas limitaciones conllevan que las UGEL no por una maestra afectuosa y preparada, no solo es puedan cumplir con sus obligaciones, que las bien recibido sino solicitado entusiastamente por los IIEE operen en condiciones subóptimas y que los niños. padres de familia asuman los costos. En el caso de las IIEE con modalidad JEC y colegios emblemáticos 5.2. Mejorar la gestión para con piscina, ascensores y otros equipamientos optimizar el gasto de alto consumo de electricidad o agua, el monto asignado por la UGEL está muy por debajo del gasto El primer aspecto que resalta como área para real. Se encontró, por ejemplo, una IE emblemática optimizar el uso de recursos es la planificación recién inaugurada, con el ascensor apagado y la del gasto. Por el lado del gasto corriente, hace piscina vacía para poder ahorrar electricidad, pues su falta transparentar aún más los gastos vinculados cuenta mensual superaba los S/ 7.000. Incluso “las a productos de los programas de Presupuesto por personas de la UGEL nos hicieron sacar los focos Resultados (PPR) y que hoy aparecen fuera de ellos, para que no consuma”, señala el director. Asimismo, en la partida de Acciones Centrales. Por el lado del el insuficiente presupuesto de transporte y viáticos gasto de inversión, prever su asignación al inicio del impide que los especialistas pedagógicos realicen año o multianualmente, y no a mitad de año, permitiría las funciones asignadas a la UGEL, que, como se una mejor ejecución, sobre todo en lo que respecta verá más adelante, son numerosas. Finalmente, a los gobiernos subnacionales. Veamos estos dos los envíos a destiempo o que no corresponden a puntos brevemente. las cantidades y volúmenes planificados generan costos administrativos y económicos adicionales En la actualidad hay una sobrecarga de la partida a las UGEL, que tienen que renegociar contratos de Acciones Centrales, que debería estar enfocada con transportistas o almacenar material que no se Mejores 34 aprendizajes para todos tenía previsto por un tiempo indefinido. Más aún, PIP de manera más ágil y monitorear su ejecución el material no llega a las IIEE a tiempo porque no en tiempo real a través del Sistema Nacional de quedan recursos para contratar el transporte. Información sobre la Infraestructura Educativa, que se propone en el PNIE. Se debe considerar también En cuanto a la planificación del gasto de inversión, los gastos de mantenimiento y operación (como una parte importante de su presupuesto, los mencionados respecto al consumo de energía sobre todo en proyectos de infraestructura, eléctrica) al momento de invertir en ítems costosos se transfiere durante el año en curso. Este como ascensores y piscinas. hecho deja tiempos muy ajustados para el diseño, aprobación y ejecución de los proyectos dentro del Una segunda área para la optimización el gasto año fiscal, por lo que se afecta la tasa de ejecución está en el uso efectivo de los recursos. Resuelto en presupuestal de los gobiernos subnacionales. La buena medida el problema de asegurar la existencia aprobación de un Plan Nacional de Infraestructura de una escuela con infraestructura y materiales, y la Educativa (PNIE) debiera contribuir a fijar criterios asistencia regular de docentes y estudiantes, queda claros de costo-eficiencia y maximizar el número pendiente un tema que no es menor: asegurar el uso de estudiantes beneficiados por cada nuevo sol eficiente de todos esos recursos de manera conjunta. invertido. Además, se deben considerar criterios Cuando un docente pasa mucho tiempo al día de equidad que prioricen atender a las poblaciones tomando lista, disciplinando estudiantes, pasando más vulnerables. De este modo, se permitirá una de una actividad a otra, organizando el aula, etc., se planificación multianual y el levantamiento de la pierde tiempo, eficiencia y, por tanto, oportunidades información necesaria para la elaboración de los de aprendizaje. Un uso óptimo del tiempo añadiría proyectos de inversión, que deben incluir enfoques de uno a dos meses de clases efectivas en primaria y territoriales hasta donde sea posible para minimizar secundaria, según cálculos realizados a partir de los los costos de transacción (Banco Mundial, 2016). Con estudios del MINEDU (2016a; 2016b). Se estima que data de infraestructura actualizada y estandarizada se usa un promedio de 1,83 y 1,46 días por semana al nivel de locales escolares, se podrá elaborar los en actividades no académicas7 (administrativas y 7 Se entiende por actividades académicas todas aquellas relacionadas con el logro de los objetivos curriculares e incluyen, también, la formación deportiva, artística, ética y ciudadana. 35 Mejores aprendizajes para todos disciplina) en primera y secundaria, respectivamente. de asignación presupuestal a las universidades Para llegar al estándar internacional se debería usar públicas hoy es el programa presupuestal de 0,75 días a la semana, es decir, 15% del tiempo formación universitaria de pregrado, que recibió (Bruns & Luque, 2015) . Entonces, hay un espacio una asignación de S/ 2.676 millones en 2015 (23% de ganancia de eficiencia de 0,71 a 1,08 días por más que en 2012, cuando el programa fue creado). semana, que equivale a 26 días adicionales en Además de la asignación presupuestal, aún no primaria y 39 días en secundaria durante un año existen herramientas de gestión para promover el escolar. Esta mejora no es automática, pues requiere uso eficiente y oportuno de los recursos. En 2015, del fortalecimiento de capacidades pedagógicas de se ejecutó apenas el 75% del programa, pero la los docentes. Hay experiencias prometedoras que situación varía drásticamente entre universidades. De con programas de coaching dirigidos específicamente las 44 universidades públicas que participan de este a optimizar el uso del tiempo para actividades programa, algunas ejecutaron más del 97% de su formativas obtienen resultados visibles en un año por presupuesto (actividades y proyectos), mientras que un bajo costo. otras ejecutaron menos de 45% (SIAF). Por tanto, la tarea de mejorar la eficiencia del gasto universitario En este sentido, un monitoreo cercano a la pasa por establecer estrategias diferenciadas asignación docentes-estudiantes puede traer según las características y desempeño de cada ahorros de costos y mayores impactos. El universidad. Está en marcha un rediseño del PPR país, como varios de sus pares regionales, viene de educación superior, que deberá proveer un mejor experimentando cambios demográficos importantes. marco institucional para la provisión de servicios de El llamado “bono demográfico” está llegando a su fin. calidad. En ese contexto, dos elementos que podrían Las nuevas cohortes de estudiantes que ingresarán contribuir son los siguientes: (1) el establecimiento de al sistema educativo son más pequeñas que las compromisos de desempeño que planteen un marco actuales. Este hecho impondrá menores presiones de asignación presupuestal progresiva en función al a la demanda por más docentes. Al mismo tiempo, logro de metas y la ejecución, y (2) la flexibilidad para sin embargo, la expansión de la JEC impondrá la reasignación de fondos durante el ejercicio fiscal presiones hacia una mayor demanda de docentes. hacia aquellas universidades que más lo requieren y Por otro lado, en el próximo quinquenio, uno de están en condiciones de utilizarlos inmediatamente. cada seis docentes habrá excedido la edad de jubilación. Monitorear cercana y apropiadamente En tercer lugar, las responsabilidades esperadas estos movimientos puede traer consigo ahorros de las UGEL no se corresponden con sus importantes en gasto docente. Adicionalmente, será capacidades, y el panorama se complica importante darle buen uso a la información sobre en un contexto de múltiples intervenciones habilidades de los docentes que se viene generando pedagógicas. La norma para el año escolar 20168 con los concursos de nombramiento, así como a los lista varias páginas de responsabilidades de las datos sobre habilidades de los estudiantes que se DRE y las UGEL. Un gran número de estas requiere obtienen con la ECE. En este sentido, un espacio presencia en las IIEE para el acompañamiento, para la ganancia de eficiencia está en la posibilidad monitoreo, supervisión y asistencia técnica en de asignar a determinados docentes a las escuelas una serie de tareas pedagógicas; actividades de donde se espera que tengan mejores impactos. inclusión, planificación institucional y convivencia escolar, así como en la supervisión del cumplimiento Las universidades públicas, que son pliegos de normativas relacionadas con los seis compromisos presupuestales independientes, pueden mejorar de gestión escolar. Además, la UGEL debe elaborar su ejecución presupuestal. El principal instrumento e implementar un plan de monitoreo pedagógico. 8 Véase RM N.º 596-2015 MINEDU del 29 de diciembre de 2015. En: http://www.minedu.gob.pe/biae2016/pdf/rm-596-2015-minedu-norma- ano-2016-para-dre-ugel.pdf Mejores 36 aprendizajes para todos No obstante, según la base de datos de tipología relación con lo que hacen estos programas, pues de UGEL elaborada por MINEDU, se registran un consideran que eso es responsabilidad de los promedio de 12 trabajadores del Área de Gestión gestores de cada programa. No obstante, lo cierto Pedagógica (AGP) por UGEL y un máximo de 38.9 es que estos programas parecieran ser efectivos. En En promedio, las UE tienen —si se suman todas contraste, desde que se inició la descentralización sus UGEL operativas—un trabajador de AGP por educativa en 2003, las UGEL no han logrado ejercer cada 31 IIEE de EBR, por cada 214 docentes de efectivamente las tareas de apoyo y supervisión aula y por cada 4.584 estudiantes. No obstante, la pedagógica. Si se inicia el proceso de fortalecimiento variación entre UE es muy alta: de 5 a 93 IIEE de de las UGEL (con selecciones competitivas, EBR, de 11 a 393 docentes de aula y de 131 a 8.514 evaluaciones de desempeño, modernización y estudiantes. Las distancias promedio de traslado equipamiento, presupuesto operativo adecuado, de las IIEE a las UGEL varían entre 5 minutos en etc.), entonces habrá que evaluar la pertinencia de promedio a 70 días también en promedio (esto es en mantener programas nacionales con estructuras y Nauta). Estos trabajadores cuentan con un limitado personal ajenos a la UGEL. Si se opta, en cambio, presupuesto para transportes y viáticos para visitar por impulsarlos, habría que evaluar la pertinencia las IIEE o realizar talleres. Además, recién a partir de continuar reforzando las UGEL para tareas de octubre de 2016, los especialistas pedagógicos pedagógicas. de UGEL serán seleccionados por concurso público y estarán sujetos a evaluaciones de desempeño en Finalmente, la conectividad de las IIEE y la el marco de la carrera magisterial, ya que antes no implementación efectiva de un modelo de gobierno había garantías de que tuvieran un perfil adecuado electrónico ahorrará costos en el corto y mediano para las funciones requeridas. plazo. Las IIEE rurales pierden días de clase cada vez que su directivo-docente debe ir a tramitar algo En la actualidad, estas carencias se suplen con en la UGEL o cuando un docente encargado debe la contratación de acompañantes pedagógicos ir a la UGEL para confirmar si su contrato ha sido y el financiamiento de sus traslados a través de renovado. La conectividad en muchas IIEE rurales es diferentes programas nacionales. Este es el caso del precaria o inexistente, por lo que en algunas zonas acompañamiento en Primaria Multigrado, Secundaria se ha creado un “mercado” de digitadores de SIAGIE Rural Mejorada, EIB, Soporte Pedagógico y pronto y Wasichay, a los cuales los directivos pagan de sus de nuevo en IIEE de inicial. El principal problema propios recursos (la tarifa de SIAGIE está alrededor con esta modalidad es que se está operando con de S/ 80) para evitarse el traslado a la ciudad. Las estructuras paralelas, no siempre bien articuladas, horas de clase perdidas, sumadas a los gastos de con lo que no fortalecen —e incluso debilitan— la traslado o digitación, constituyen una importante fuga capacidad operativa de las UGEL (por ejemplo, de recursos que podría verse reducida con inversión cuando atraen con mayores salarios a los mejores en infraestructura de telecomunicaciones para IIEE especialistas a trabajar en los programas). Los y UGEL. Esta facilidad será fundamental en agilizar funcionarios de UGEL se desentienden de algunas los trámites administrativos, reducir los costos y funciones (“Que lo hagan ellos, para eso les pagan fortalecer los sistemas de monitoreo e información. más”) e incluso consideran que los viáticos asignados Sin embargo, es insuficiente, pues es necesario hacer por los PPR son innecesariamente altos (“Los modificaciones en el modelo de gestión para viabilizar gestores de PPR despilfarran el dinero: buen sueldo, un esquema de gobierno electrónico en el sector. Por viáticos altos, por avión a todo sitio, y no aportan a la ejemplo, se comprobó que, a pesar de contar con parte pedagógica”). Los nuevos directores de UGEL, sistemas electrónicos de registro como el SIAGIE y el recién seleccionados, tienen poco conocimiento o Nexus, los directivos de IE se ven obligados a imprimir 9 De la base de datos elaborada por la Dirección General de Gestión Descentralizada para la tipificación de UGEL, se tomó la variable de trabajadores de AGP (trab_agp_ugel), que se reemplazó por los registrados en el Nexus en los dos casos en los que la variable de AGP mostraba 0 (Talara y Contralmirante Villar). 37 Mejores aprendizajes para todos la información del aplicativo y presentarla por mesa Pero para implementar una fórmula de este de partes en la UGEL, y eso causa gastos adicionales tipo en el Perú, se necesita cumplir al menos de tiempo y transporte para los directivos y carga tres condiciones de base que hoy no existen. administrativa adicional para las UGEL. Primero, disponibilidad periódica de información confiable y detallada sobre los indicadores elegidos, 5.3. Avanzar hacia un financiamiento sostenida en un sistema de información integrado por estudiante con criterios de con identificación única de estudiantes (e. g., DNI). equidad10 Segundo, claridad de los roles de las diferentes instancias de gestión del sector, en especial el de El tema recurrente en las secciones anteriores es la institución educativa y sus niveles de autonomía que las carencias de recursos y capacidades en las en la ejecución presupuestal. Esta última condición IIEE y UGEL se van cubriendo por partes a través de implica establecer la personería jurídica de las diferentes mecanismos y fuentes. El modo en que IIEE o probar un modelo de asociación privada sin se produce esta cobertura dificulta la transparencia del fines de lucro similar al de los comités locales de gasto, pues si bien existen los PPR, mucho del gasto administración de salud (CLAS) (MINSA & Future orientado a mejorar aprendizajes se da fuera de estos o Generations/Peru, 2007). Mayores responsabilidades de manera tan dispersa que es imposible cuantificarlo administrativas y presupuestales de las IIEE deben mediante los portales de transparencia económica (es ir de la mano con mayor capacidad administrativa, el caso de JEC, por ejemplo). La mayoría de estas a través, por ejemplo, de la asignación de gerentes son medidas necesarias en un contexto institucional o administradores que asuman esa función, de complejo, pues responden a un acertado sentido de manera que los directores —docentes de profesión— urgencia: desde comprar útiles para limpiar los baños puedan dedicarse a la gestión pedagógica de sus en la escuela hasta extender la jornada escolar en instituciones. Tercero, en el ámbito rural, se requiere secundaria. Si se piensa en el mediano plazo, se establecer, además, redes de gestión escolar que requiere contar, en contraste, con instrumentos para agrupen a IIEE multigrado cercanas bajo una misma la articulación, agilización y sostenibilidad del conjunto unidad de gasto, con un director de red dedicado a de intervenciones más eficaces y costo-eficientes, de tiempo completo y el apoyo administrativo necesario. manera que se cubran adecuada y transparentemente Esta condición implica eliminar el cargo de director los costos reales de educar a cada estudiante. de IE para las IIEE que formen parte de una red. Según la experiencia internacional, el uso Existen para ello al menos dos factores limitantes adecuado de fórmulas de financiamiento per a tomar en cuenta. El primero es que la transición de cápita contribuye a mejoras en la transparencia, presupuestos basados en información histórica hacia eficiencia y rendición de cuentas del gasto. La aquellos sustentados en la aplicación de fórmulas fórmula debe tener criterios objetivos y explícitos para de distribución puede resultar en la disminución asignar “fondos per cápita” (FPC) o por estudiante, y del gasto de algunos gobiernos subnacionales, y si incluye también criterios de compensación por la eso podría hacerla impopular. El segundo es que el población atendida (FPCP), se puede incrementar componente de docentes representa una fracción también la equidad y aún más la eficiencia del considerable del gasto y constituye un concepto sistema. Un enfoque de FPCP permite asegurar que prácticamente fijo, por lo menos en el corto plazo. En la dotación de recursos humanos de las instituciones relación con ambos factores, puede ser necesario un educativas sea la adecuada (no exista exceso o periodo de transición para la implementación efectiva déficit de docentes) y que se cumpla con las normas y completa de la fórmula (en la medida en que esta de equidad horizontal y vertical (Romaguera & implique reformas importantes). En este sentido, Alcázar, 2011). la aplicación de la fórmula debe ser progresiva e 10 Esta sección se basa en el trabajo realizado por Romaguera y Alcázar (2011) para el Banco Mundial. Mejores 38 aprendizajes para todos incorporar gradualmente el componente docente de sistemas externos y bien integrados entre sí. Se en el marco de la Ley de Reforma Magisterial y los trataría, entonces, de alinear los desembolsos del concursos de acceso a la carrera. fondo de calidad pedagógica a la ejecución física y cumplimiento de los compromisos de desempeño Lo esencial es que la forma en la que se distribuyan o de gestión específicos de cada IE o UE. Para los recursos respete tres principios básicos: ello, se recomienda identificar con anterioridad las equidad, eficiencia y transparencia. Respecto UE y las IIEE con mayores desafíos de gestión y de la equidad, el diseño de los mecanismos de que atiendan a poblaciones más vulnerables para transferencia debiera reconocer las diferencias entre establecer mecanismos de apoyo desde el gobierno regiones en cuanto a capacidad de generar ingresos central y regional para mejorar su desempeño y propios, su situación educativa de partida y factores ejecución. que afectan el costo de provisión de servicios, ya que solo así se podrá ofrecer oportunidades educativas Al determinar los elementos que conformarán la equitativas entre todas las regiones y al interior de fórmula, se debe procurar que esta sea lo más estas. Respecto de la eficiencia, es importante proveer sencilla posible, pero incorporando criterios de de incentivos para el uso adecuado de los recursos equidad. La forma más simple de aplicar esta fórmula transferidos (contra resultados) y la generación de es calcular el monto total de recursos existentes y ingresos locales que se traduzcan en un mayor gasto dividirlo por el número de estudiantes atendidos para educativo en aquellas regiones donde sea posible luego estimar y aplicar los factores de ajuste. Estos hacerlo. Respecto de la transparencia, el mecanismo deben basarse lo más posible en nuevos cálculos de asignación de recursos debe ser lo más sencillo sobre costos educativos. Si bien las actividades posible y basarse en indicadores objetivos con del sector educativo se financian íntegramente con información confiable y mecanismos eficaces de transferencias del gobierno central, la fórmula de verificación. Estas características minimizarán la asignación sí debería incluir la disponibilidad de manipulación del sistema y la injerencia de grupos de recursos en relación con el canon y las regalías con presión, y le dará credibilidad al sistema de asignación, que cuenta cada región. De este modo, se trabajaría pues favorecerá la rendición de cuentas. Asimismo, con los siguientes indicadores de costo y necesidad: permitirá introducir una mayor predictibilidad en los montos correspondientes a cada región y facilitar a. Servicio: nivel y modalidad de servicio la planificación multianual (Romaguera & Alcázar, educativo. 2011). b. Dispersión: ruralidad o densidad poblacional, o la distancia de la IE a la UGEL como proxy. A la par es necesario introducir incentivos c. Tamaño: total de estudiantes por nivel efectivos a la mejora de la calidad. El uso de educativo. fórmulas per cápita genera incentivos para el d. Condición especial: número de aumento de la matrícula, pero no necesariamente estudiantes con lengua materna originaria y, para la mejora de la calidad, por lo que es eventualmente, con discapacidad; IE en zona recomendable incluir otros elementos que incentiven de frontera o VRAEM; IE amazónica rural. los resultados deseados (i. e., avance hacia el perfil e. Desafíos regionales: tasa de no cobertura, de egreso, clima escolar, etc.). Ello, además, es nivel de pobreza, proporción de estudiantes de necesario por cuanto la reforma del sistema de hogares de lengua indígenas, resultados de financiamiento debe enmarcarse en el PPR. Sin aprendizaje en la ECE primaria y secundaria embargo, no se recomienda introducir “rendimiento 2015. académico” como una variable de la fórmula per cápita, pues esto podría agravar los problemas de Habiendo establecido las condiciones para desigualdad en el sistema educativo. Aquí lo que implementar una FPCP, se puede avanzar se propone es que la implementación de la fórmula progresivamente en su implementación, esté, al menos parcialmente, pauteada por la empezando por definir los gastos que se deben ejecución y logro de metas, y monitoreada a través incluir. La fórmula final puede incluir gastos de 39 Mejores aprendizajes para todos insumos básicos (personal, infraestructura y de personal en el marco de la carrera pública. El materiales), un fondo de calidad pedagógica y un gasto de capital para infraestructura educativa debe porcentaje para gestión por resultados, pero su ser determinado en función de las necesidades implementación posiblemente sea gradual. Podría específicas de infraestructura. Ello debe hacerse considerarse una fórmula inicial o transitoria que considerando tanto la forma en que se determine en excluya el gasto de planillas actual (difícil de mover) el Plan Nacional de Infraestructura Educativa como e incluya gradualmente los incrementos en el gasto el acceso diferencial a recursos de canon y regalías. Luego será necesario determinar qué parte de la fórmula se transfiere a las UE regionales y qué parte directamente a las IIEE, y para qué. Dada la magnitud de los cambios que involucra la aplicación de FPCP, se deberá avanzar por etapas. Se puede iniciar en las UE de todo el país (o aquellas acreditadas) con los gastos que no corresponden a planillas y, en paralelo, pilotear un esquema de asignación a las IIEE en algunas regiones seleccionadas para gastos adicionales al del mantenimiento de infraestructura. El gobierno central podría manejar fondos por resultados para asignar a UE e IIEE en desventaja y compensar las desigualdades de desafíos, recursos y capacidades. Mejores 40 aprendizajes para todos 6. Conclusiones y recomendaciones En un contexto de desaceleración fiscal, las dar mayores luces y precisiones a esta clasificación. reformas educativas emprendidas en los últimos El primer grupo es el de las regiones donde se años enfrentan un panorama de restricciones requeriría hacer ajustes de eficiencia antes de presupuestarias bastante ajustadas. En gran expandir seriamente el gasto educativo. Estas son medida, la expansión reciente de la inversión principalmente Madre de Dios y Tumbes. En el otro educativa ha sido posible gracias al crecimiento del extremo, hay un grupo de regiones en las que se PBI y la recaudación. Las fuerzas macroeconómicas esperaría que un incremento del gasto resulte en externas indican que muy probablemente el el corto plazo en mejoras de calidad, pues ya se crecimiento del PBI se desacelere en los próximos encuentran relativamente cerca de la frontera de años. Así, el volumen del gasto público del país eficiencia (por ejemplo, Amazonas). Ucayali es un estará determinado en gran medida por la manera caso interesante, pues sus esfuerzos y resultados en en que evolucione la recaudación. En años recientes, primaria —que la colocan a la cabeza en eficiencia la participación de la inversión educativa dentro del neta en el nivel—sugieren que estaría en capacidad total de gasto público del país se ha incrementado, de hacer lo propio en los otros niveles, donde tiene pero sería difícil pensar en mantener dicha senda de muy baja eficiencia. crecimiento a costa de otros sectores. El país gasta poco en educación, pero el nivel Por ello, se necesitará tomar decisiones de en el que lo hace proporcionalmente menos es inversión con cautela, utilizando de la mejor el terciario. Las cifras indican que parece haber manera posible la información disponible. Este un espacio para balancear mejor la composición estudio ha intentado (1) organizar de la manera del gasto educativo según niveles. Los patrones más comprehensiva posible la información acerca demográficos de la población y la tendencia de lo que ya ha probado funcionar en inversiones creciente de la matrícula en este nivel hacen educativas en contextos similares al del país; (2) pensar que, efectivamente, el gasto en este nivel identificar al interior del país las regiones que debería aumentar en los próximos años. Hay dos comparativamente estarían en condiciones de herramientas que ayudarían a que este aumento del conseguir mejores resultados para los recursos con gasto sea propobre y costo-efectivo. Por el lado de la los que ya cuentan; y (3) explorar posibles espacios demanda, está Beca 18, que permitiría consolidar una para la optimización del gasto desde mejoras en la ruta de acceso a estudiantes talentosos de escasos planificación, gestión y coordinación. La evidencia recursos y direccionar sus áreas de estudio hacia indica que existe un margen en el que se puede ir aquellas de alta calidad y con demanda esperada ganando en eficiencia mientras se consigue poner al en el futuro. El programa puede ser aún mejorado, país a la par de sus pares en materia de inversión pero es necesario un estudio a mayor profundidad educativa. para evaluar en qué aspectos podría incrementar su eficiencia e impacto. Por el lado de la oferta, el rol En primer lugar, se plantea priorizar el gasto de la SUNEDU es importante, pero aún comparte educativo para ganar eficiencia y efectividad funciones con el SINEACE y el MINEDU en tanto con estrategias diferenciadas por regiones y fijador de estándares y proveedor de información universidades, con criterios de equidad. En este acerca de la calidad de los programas. Es necesario, análisis se identifican algunos grupos de regiones, por ello, asegurar una adecuada articulación y pero una revisión más a fondo, y cualitativa, podría complementariedad entre estas instancias. 41 Mejores aprendizajes para todos En segundo lugar, se propone focalizar el gasto impactos en el largo plazo. Además, la inversión en programas con mayor impacto y propobre: en docentes es clave, más allá de los aprendizajes información y docentes. En los últimos años se han medibles en pruebas estandarizadas. Un docente creado (y descontinuado) una variedad de programas efectivo puede tener un impacto positivo en sus destinados a la mejora de la calidad educativa. Con estudiantes en una gama amplia de resultados cada ciclo político, llegan cambios en prioridades y relevantes (Jackson, 2016). En este sentido, una políticas que, con frecuencia, afectan la continuidad recomendación es priorizar la consolidación de la de los programas. Una novedad positiva es la Carrera Pública Magisterial, que debe incluir las voluntad de darle continuidad a la administración y bonificaciones salariales para docentes en contextos sus políticas. Un criterio para la toma de decisiones vulnerables (Amazonía, frontera, VRAEM, rural, EIB), acerca de los programas es la taxonomía de eficacia y el énfasis en la formación y el acompañamiento e impacto propobre propuesta en este estudio. Esta focalizado de docentes y directivos. permite identificar las políticas con mayor potencial de impacto para todos, pero especialmente para los En tercer lugar, se recomienda mejorar los pobres, en el cuadrante noreste. La clasificación mecanismos de gestión y monitoreo para está basada en evidencia internacional y requiere optimizar la asignación y el uso de recursos. ser contrastada con evaluaciones de los programas En particular, destaca la importancia de planificar locales, no solo en términos de eficacia e impacto y articular el gasto corriente y el de inversión para sino de costo-efectividad. asegurar que las IIEE cuentan con asignaciones realistas y transparentes para operar servicios de Como se ha resaltado, el trabajo con flujos de manera adecuada. Además, se señala la necesidad información para una mejor gestión parece ser de fortalecer las capacidades de docentes y directivos el más costo-efectivo dentro de toda la gama de para utilizar más efectivamente los recursos y el tiempo opciones, aunque no resuelve todo. Así, esfuerzos de clases, de manera que los estudiantes tengan como el Semáforo Escuela, los informes sobre mayores y mejores oportunidades de aprendizaje. desempeños en la ECE en primaria y secundaria, Asimismo, se sugiere mejorar la correspondencia y portales como “Ponte en Carrera” para el nivel entre recursos asignados, capacidades técnicas y superior, tienen gran potencial. Sera muy útil que responsabilidades esperadas de las UGEL, y evaluar estos flujos de información permeen, en primer lugar, el rol de estas frente a la creciente importancia los diferentes estamentos del sistema educativo y que de programas pedagógicos impulsados desde el mantengan un vínculo estrecho con los Compromisos centro. Tanto el flujo de información como la agilidad de Desempeño. Más allá de ello, es importante que de la gestión y el acceso a información se verían estos flujos lleguen a toda la comunidad educativa, fortalecidos con una mayor conectividad de las IIEE y especialmente estudiantes y padres de familia. la implementación efectiva de un modelo de gobierno Pero como se evidencia de los propios reportes electrónico, todo lo cual ahorraría costos en el corto de Semáforo Escuela (http://www.minedu.gob.pe/ y mediano plazo. semaforo-escuela/), las UGEL con mayores índices de inasistencia de directivos, docentes y estudiantes, son Y en cuarto lugar, se propone avanzar creando las ubicadas en zonas de selva, muy rurales, donde la las condiciones para una asignación de recursos información y el monitoreo no enfrentan el problema sobre la base de fórmulas per cápita ponderadas de fondo (distancias, costos y tiempos de traslado). con criterios de equidad. Como se ha indicado, las fórmulas han mostrado un buen potencial para Por otro lado, se sugiere priorizar el trabajo mejorar la eficiencia y eficacia del gasto, pero hay con docentes. Aunque es una inversión costosa, condiciones previas que se deben cumplir para que casi todas las revisiones de literatura coinciden estas funcionen de acuerdo con lo esperado. Además, en que tiene el mayor potencial de impacto, algo dada la magnitud del cambio que se introduce con especialmente cierto para la sostenibilidad de los un esquema así, la inflexibilidad de algunos gastos Mejores 42 aprendizajes para todos (planillas, por ejemplo) y la débil institucionalidad país ha entendido este llamado y ha iniciado una ruta de las IIEE como ejecutoras de presupuesto, será de crecimiento acelerado de la inversión educativa, necesaria una implementación gradual y progresiva. especialmente en el quinquenio más reciente. Pero, además de las ganancias de eficiencia, es Resulta importante para el país mantener la necesario señalar que la inversión en educación senda de crecimiento del gasto y, especialmente, en el Perú no se condice con la condición mantener las políticas en el mediano plazo. de país de ingresos medios que es. Más aún, Globalmente, los países o entidades subnacionales probablemente las condiciones educativas de la que en el pasado reciente han mostrado historias población resulten convirtiéndose en el elemento de éxito en términos de la calidad de su educación limitante para que el país pueda escapar de la trampa comparten como característica fundamental de los países de ingresos medios en el mediano la continuidad de sus políticas. En el mundo, plazo. Si se desea mantener la senda de crecimiento lamentablemente, las marchas y contramarchas y, especialmente, de desarrollo, es necesario invertir en los diseños e implementaciones de políticas en la educación de la población para el mediano y educativas han sido más la norma que la excepción. largo plazo. El Perú tiene un rezago en materia de Es importante para el país pasar a formar parte del inversión educativa respecto de sus pares regionales grupo de los que mantienen sus buenas políticas y estructurales, que se pone en evidencia en la y así poder gozar de los impactos positivos de las calidad de la infraestructura y el capital humano mismas. Para que esto suceda no basta con mejorar que forma a los estudiantes en las escuelas. Esta la eficiencia: mantener la senda de crecimiento de la subinversión no es sostenible en el mediano plazo. El inversión educativa es condición necesaria. 43 Mejores aprendizajes para todos 7. Referencias Banco Mundial. (2016). 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