N.º de informe: 72401-AR Provincia de Buenos Aires República Argentina Evaluación de la Gestión de las Finanzas Públicas Julio de 2012 Banco Mundial Unidad de Gestión de País para Argentina, Paraguay y Uruguay Gestión de Finanzas, Departamento de Apoyo a las Operaciones Región de América Latina y el Caribe Documento del Banco Mundial Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina ii EQUIVALENCIA DE MONEDAS Y TASA DE CAMBIO APROXIMADA Unidad de moneda: peso argentino – 1 dólar estadounidense = 4,49 pesos EJERCICIO ECONÓMICO 1 de enero – 31 de diciembre PRINCIPALES SIGLAS Y ABREVIATURAS AC Administración Central AG Administración General AN Administración Nacional APNF Administración Pública No Financiera ARBA Agencia de Recaudación de la Provincia de Buenos Aires ASD Análisis de Sostenibilidad de la Deuda BAPRO Banco de la Provincia de Buenos Aires BM Banco Mundial BN Banco de la Nación CER Coeficiente de Estabilización de Referencia CFAA Evaluación de la Capacidad de Gestión Financiera del País CFG Clasificación de las Funciones del Gobierno CGP Contaduría General de la Provincia COSO Comité de Organizaciones Patrocinadoras CUT Cuenta Única del Tesoro DPDCP Dirección Provincial de Deuda y Crédito Público DPP Dirección Provincial de Presupuesto EDE Empresas del Estado EFP Estadísticas de Finanzas Públicas EFS Entidad Fiscalizadora Superior EGFP Evaluación de la Gestión de las Finanzas Públicas FE Fiscalía de Estado FMI Fondo Monetario Internacional FU Fondo Unificado GFP Gestión de las Finanzas Públicas GN Gobierno Nacional ID Indicador del PEFA IFI Instituciones Financieras Internacionales IOMA Instituto de Obra Médico Asistencial LAF Ley de Administración Financiera LRF Ley de Responsabilidad Fiscal MDE Ministerio de Economía MDO Ministerios, Departamentos y Organismos ODC Organismos Descentralizados Consolidados ONU Organización de las Naciones Unidas OPA Organismos Públicos Autónomos PEFA Informe del Desempeño de la Gestión de las Finanzas Públicas PGB Producto Geográfico Bruto PIB Producto Interno Bruto RAFAM Reforma de la Administración Financiera en el �mbito Municipal SCI Sistema de Coparticipación de Impuestos SCUT Sistema de Cuenta Única del Tesoro SIAPE Sistema Único Provincial de Administración de Personal SIDIF Sistema Integrado de Información Financiera SIGADE Sistema de Gestión y Análisis de la Deuda SMIP Sistema Municipal de Inversión Pública SN Subnacional SPIP Sistema Provincial de Inversión Pública TDC Tribunal de Cuentas TGP Tesorería General de la Provincia UNCTAD Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina iii Banco Mundial Gobierno de la Provincia de Buenos Aires Vicepresidente Hasan Tuluy. Gobernador: Daniel Scioli. Directora para Argentina, Paraguay y Ministros de Economía: Alejandro Arlía y Silvina Batakis. Uruguay: Penelope Brook. Subsecretaría de Coordinación con Estados y Organismos Gerente: Trichur K. Balakrishnan. de Créditos Internacionales: Gerardo Hita. Jefes de proyecto: Alexandre Arrobbio y Coordinador de proyectos: Silvina Batakis and Gerardo Mamadou Deme. Hita. El presente volumen es obra del personal del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial. Las opiniones, interpretaciones y conclusiones aquí expresadas no son necesariamente reflejo de la opiniónopinion del Directorio Ejecutivo de la institución ni de los países representados por este. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos que figuran en esta publicación. Las fronteras, los colores, las denominaciones y demás datos que aparecen en los mapas de este documento no implican juicio alguno por parte del Banco Mundial acerca de la condición jurídica de ninguno de los territorios, ni la aprobación o aceptación de esas fronteras. El material contenido en esta publicación está registrado como propiedad intelectual. Su reproducción o transmisión total o parcial sin la debida autorización puede constituir una violación de la ley vigente. El Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial alienta la difusión de sus publicaciones y, normalmente, autorizará su reproducción sin demora. Los permisos para fotocopiar o reproducir cualquier parte de estos materiales pueden obtenerse enviando una solicitud con toda la información necesaria a Copyright Clearance Center, Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, EE. UU.; teléfono: 978-750-8400; fax: 978-750-4470; sitio web: www.copyright.com. Cualquier otra consulta sobre derechos y licencias, incluidos derechos subsidiarios, deberá dirigirse a la siguiente dirección: Office of the Publisher, The World Bank, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, EE. UU.; fax: 202-522-2422; correo electrónico: pubrights@worldbank.org Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina iv PREFACIO Tras la publicación de la Evaluación de la Capacidad de Gestión Financiera de Argentina en marzo de 2008, las autoridades de este país acordaron con el Banco Mundial la realización de una evaluación de la gestión de las finanzas públicas (EGFP) subnacionales en cuatro gobiernos provinciales: Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe y San Juan. Estas cuatro provincias se seleccionaron previa consulta con las autoridades nacionales, teniendo en cuenta el tamaño e importancia relativa de sus economías y su relación financiera con el Banco (tamaño y cantidad de operaciones de préstamo en carteras activas). Dado que la interacción del Banco con los gobiernos subnacionales de Argentina ha crecido de forma considerable, medir el desempeño de los sistemas de gestión de las finanzas públicas provinciales e identificar oportunidades para mejorar los sistemas, los procesos y las instituciones son aspectos fundamentales para la gestión prudente de la exposición fiduciaria del Banco. Además, los resultados de las evaluaciones subnacionales podrían servir como punto de acceso para la asistencia del Banco en el desarrollo de una capacidad de GFP más sostenible a nivel subnacional, basada en planes de acción elaborados por los gobiernos provinciales con el acuerdo del Banco. La evaluación de la Provincia de Buenos Aires 1 se preparó de forma conjunta con el Ministerio de Economía de esta provincia y el Banco Mundial (BM). Sus objetivos son los siguientes: (i) proporcionar al gobierno provincial una herramienta de referencia para el diálogo y la acción con el fin de fortalecer los sistemas de gestión de las finanzas públicas; (ii) evaluar los sistemas de GFP de la provincia e identificar y abordar los principales problemas fiduciarios, junto con su impacto en la implementación de las operaciones del Banco Mundial; y (iii) contribuir, en un amplio sentido, al diálogo entre el Banco y las autoridades provinciales y nacionales de Argentina en relación con la gestión de la cartera fiduciaria y la confianza en los sistemas de este país. Esta evaluación no constituye un informe exhaustivo del desempeño de GFP, en el que se miden todos los indicadores del PEFA. Según lo convenido con el gobierno provincial y la Unidad de Gestión de País del Banco Mundial para Argentina, Paraguay y Uruguay, el equipo seleccionó y utilizó 19 indicadores de desempeño de GFP (ID 1, ID 4, ID 5-7, ID 9-12, ID 16-18 e ID 20-26, como se detallan en el Anexo C) para analizar la situación de la GFP en la provincia. La evaluación se llevó a cabo a partir de las conclusiones obtenidas de las misiones que visitaron las provincias argentinas en el periodo de 2006 a 2009, y se basa en el período fiscal 2006-2008. Se termina con una misión y taller de cierre que tuvo lugar el 25 de junio de 2012 para incorporar los comentarios del gobierno en la versión final. El equipo de EGFP estuvo bajo la dirección de Alexandre Arrobbio y Mamadou Deme (BM). Los miembros que integraron el equipo principal fueron: M. Alejandro Solanot, Mozammal Hoque, Santiago Pinto, Federico Guala, Marcelo Barg, Luis Anconetani, Delia Grisolía y Carolina Biagini Majorel. También prestaron colaboración en el informe Gerardo Hita, Mercy Sabai, Eliana Dam, Angie Vanoli, Febe Mackey y Alfredo Le Pera. El control de calidad se efectuó en reuniones internas mediante la revisión por pares a cargo de: Rajeev Swami (Especialista Sénior en Gestión Financiera), Joseph Kizito Mubiru 1 Si bien adopta el mismo nombre que la capital de Argentina e incluye parte del conurbano de esta ciudad, la Provincia de Buenos Aires es una entidad diferente de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en términos jurídicos y fiscales. Para facilitar la lectura, en este informe se suele denominar a la Provincia simplemente como “Buenos Aires�. Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina v (Especialista Sénior en Gestión Financiera) y Pedro Arizti (Especialista en Sector Público). La elaboración de la EGFP también contó con el apoyo y el aporte de comentarios de José Roberto López Calix, Felipe Sáez, Trichur K. Balakrishnan, Daniel Boyce, Patricia Mc Kenzie, Nick Manning y Jamil Sopher. El informe también fue revisado por la Secretaría del PEFA y sus comentarios se incluyeron en la sección de calificación de GFP. El equipo de EGFP desea agradecer al equipo gubernamental de la Provincia de Buenos Aires dirigido por los Ministros de Economía, Sr. Arlía y la Sra. Batakis, , e integrado por elSubsecretaria de Coordinación con Estados y Organismos de Créditos Internacionales: Gerardo Hita; el Sr. Esterelles, Director Provincial de Presupuesto; el Sr. Saracco, Director Provincial de Deuda y Crédito Público; y el Sr. Gobbi, Subcontador General de la Provincia. El equipo desea expresar su enorme agradecimiento por todo el apoyo recibido. Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina vi �NDICE PRINCIPALES SIGLAS Y ABREVIATURAS ...................................................................... ii PREFACIO… .......................................................................................................................... iv RESUMEN EJECUTIVO ....................................................................................................... vii 1. INTRODUCCIÓN: CONTEXTO DE LA EVALUACIÓN DE BUENOS AIRES ........... 1 2. MARCO ECONÓMICO E INSTITUCIONAL.................................................................. 2 MARCO ECONÓMICO .......................................................................................................... 2 MARCO JUR�DICO E INSTITUCIONAL ................................................................................... 2 3. REFORMA EN LA GFP: PRINCIPALES LOGROS Y DESAF�OS POR DELANTE ... 7 A. LOGROS RECIENTES EN LA REFORMA DE LA GFP ....................................................... 7 B. VIRTUDES DEL SISTEMA DE GFP ................................................................................ 8 C. PRINCIPALES DESAF�OS DE LA GFP ............................................................................ 9 4. EVALUACIÓN DE SISTEMAS, PROCESOS E INSTITUCIONES DE GFP .............. 12 A. CREDIBILIDAD DEL PRESUPUESTO ............................................................................ 12 B. UNIVERSALIDAD Y TRANSPARENCIA DEL PRESUPUESTO .......................................... 14 C. PROCESO PRESUPUESTARIO BASADO EN POL�TICAS .................................................. 20 D. PREVISIBILIDAD Y CONTROL EN LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO ........................... 23 E. CONTABILIDAD, REGISTRO E INFORMES ................................................................... 28 F. EXAMEN Y AUDITOR�A EXTERNOS ............................................................................ 31 ANEXO A: CUADROS ......................................................................................................... 33 ANEXO B: PARTES INTERESADAS ENTREVISTADAS ................................................ 35 Cuadro 2.1. Gasto público provincial de Buenos Aires: Clasificación administrativa de la administración pública no financiera (en uso hasta 2008) ................. 4 Cuadro 2.2. Provincia de Buenos Aires: Gastos e ingresos ejecutados de la Administración General (AC y ODC) .......................................................................................................... 5 Cuadro 2.3. Provincia de Buenos Aires: Saldo de deuda pública, por tipo de acreedor ........... 6 Cuadro 4.1. Buenos Aires: Desviaciones del gasto primario(1): Presupuesto original aprobado en comparación con resultados de 2006-08 ...................................................................... 12 Cuadro 4.2. Provincia de Buenos Aires: Administración General: Pasivos residuales/a ........ 14 Cuadro 4.3. Funciones definidas por EFP .............................................................................. 15 Cuadro 4.4. Metodología del PEFA: Información que debe incluirse en la documentación presupuestaria ................................................................................................................... 16 Cuadro 4.5. Provincia de Buenos Aires: Calendario de elaboración del presupuesto ............ 21 Cuadro 4.6. Provincia de Buenos Aires: Etapas del proceso de presupuestación .................. 26 Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina vii RESUMEN EJECUTIVO i. La presente evaluación de la gestión de las finanzas públicas fue llevada a cabo de forma conjunta por el Gobierno Provincial de Buenos Aires y el Banco. Según lo convenido con el gobierno provincial y la Unidad de Gestión de País del Banco Mundial, el equipo seleccionó un subconjunto de 19 indicadores de desempeño del PEFA para analizar la situación de GFP en la provincia (ID 1, ID 4, ID 5-7, ID 9-12, ID 16-18 e ID 20-26, como se detallan en el cuadro resumido más abajo). Marco económico e institucional ii. Argentina está organizada como un estado cuasi confederado con 24 provincias y tres niveles de gobierno: nacional, provincial y municipal. El nivel nacional corresponde al gobierno central y representa alrededor del 55 por ciento del gasto público no financiero consolidado entre la nación y las provincias, mientras que las 23 provincias y la Ciudad de Buenos Aires representan el resto. iii. Las provincias argentinas disponen de una autonomía considerable en sus procesos presupuestarios, los cuales son aprobados y controlados por sus propias estructuras legislativas y de supervisión, pero los ingresos fiscales son recaudados, en su mayoría, por el gobierno nacional. La brecha fiscal vertical que se genera se cubre principalmente con un sistema de coparticipación de impuestos (SCI) basado en la Constitución, a través del cual los impuestos recaudados por la administración nacional son redistribuidos entre el gobierno nacional y las provincias, y con otras transferencias del presupuesto nacional. Otra característica clave de la relación fiscal intergubernamental de Argentina es el alto nivel de endeudamiento provincial contraído con el gobierno nacional. iv. La Provincia de Buenos Aires es la más poblada de Argentina, con el 39 por ciento de la población del país, y genera más de un tercio del PIB nacional. Esta provincia ha sufrido uno de los mayores incrementos en los niveles de pobreza de los últimos 15 años, sobre todo después de la recesión económica que derivó en la crisis socioeconómica de 2001. Aunque el país comenzó a recuperarse, con tasas de crecimiento anual del PIB de un 9 por ciento entre 2003 y 2008, la provincia todavía enfrenta grandes desafíos económicos y sociales. v. La Constitución de la Provincia de Buenos Aires refleja el carácter cuasi confederado del estado argentino, y define las funciones y responsabilidades respectivas del poder ejecutivo, legislativo y judicial y de los organismos de control a nivel provincial. En la Provincia de Buenos Aires, la administración pública no financiera consta de tres subgrupos: (i) la administración central (AC), (ii) organismos descentralizados y (iii) organismos no consolidados. En 2008, la administración central representó el 42 por ciento del gasto presupuestado, mientras que los organismos descentralizados y los no consolidados representaron el 27 por ciento y el 31 por ciento, respectivamente. vi. El sistema de GFP de la provincia se basa en funciones y responsabilidades claramente definidas. El Ministerio de Economía (MDE) provincial está a cargo de la gestión de las finanzas, mientras que la Contaduría General de la Provincia (CGN), que forma parte de la estructura administrativa del MDE pero que goza de independencia funcional según la Constitución, es responsable de la contabilidad y del control interno. Además, la Tesorería General de la Provincia (TGP) es un organismo independiente que se encarga del ingreso y Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina viii egreso de fondos, de la gestión de las cuentas bancarias y del financiamiento de la provincia. El Tribunal de Cuentas y la Fiscalía de Estado tienen a su cargo el control externo. Reformas recientes en la gestión de las finanzas públicas vii. Las reformas recientes introducidas por el gobierno provincial en la GFP y en el desarrollo de capacidades están mejorando de forma fehaciente la transparencia y la rendición de cuentas en el uso de los recursos públicos: viii. Reformas jurídicas. Un logro importante en la reforma de la GFP fue la aprobación de una nueva Ley provincial de Administración Financiera (LAF) en diciembre de 2007. En primer término, la LAF aumenta la transparencia y universalidad del presupuesto al exigir la inclusión de las cuentas de las empresas del estado, los fondos fiduciarios y un estado de la deuda pública en la ley de presupuesto anual de la provincia. La LAF contribuye a la eficiencia de la gestión del gasto público al proveer un marco jurídico completo que contempla todos los aspectos relevantes de la administración presupuestaria y la distribución de las funciones fiscales en todo el sector público provincial. La nueva ley también ha introducido el concepto de “gasto devengado�, con las correspondientes mejoras en la suficiencia de los registros contables desde fines de 2008. Estos cambios están ayudando a aumentar la eficacia en el control interno de la ejecución presupuestaria. ix. Sistema integrado de información y gestión financiera. La provincia está trabajando en la implementación de dos sistemas clave de información y gestión financiera: (i) el Sistema Integrado de Información Financiera (SIDIF), que integrará los subsistemas de presupuesto, contabilidad y tesorería en una sola plataforma computacional; y (ii) el SIGADE, un moderno sistema para la administración y el registro de la deuda pública provincial. x. Reformas en la administración tributaria. Durante 2008-09, el gobierno provincial hizo un importante avance en la administración fiscal y en la recaudación de impuestos de la provincia. Desempeño de la gestión de las finanzas públicas xi. El proceso presupuestario y los sistemas y las prácticas de GFP de Buenos Aires exhiben una mezcla de virtudes y desafíos. La provincia cuenta con sistemas de gestión financiera y contabilidad que funcionan correctamente y facilitan el control de la ejecución presupuestaria. Buenos Aires muestra un buen desempeño en los siguientes aspectos:  Universalidad y transparencia del presupuesto. La ley de presupuesto provincial es exhaustiva y contempla más del 95 por ciento de los recursos totales de la administración pública no financiera. Además, la documentación presupuestaria anual permite obtener un panorama completo de las previsiones fiscales, las propuestas de presupuesto y los resultados de años anteriores del gobierno provincial. Los gastos presupuestarios se clasifican e informan por institución, categoría, fuente de financiación, uso económico, programas y función.  Contabilidad, registro e informes. Buenos Aires posee un sistema de contabilidad uniforme y confiable, que contribuye a la preparación oportuna de informes presupuestarios y estados financieros anuales. Los estados financieros de la provincia incluyen información universal sobre ingresos, gastos y activos/pasivos financieros. Además, los registros contables se someten a conciliaciones y controles periódicos y confiables.  Entorno de control. El entorno de control es bastante bueno en general. El sistema de control interno es efectivo: existe una etapa de compromiso para casi todas las Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina ix categorías de gasto y los procedimientos de control de gastos limitan los compromisos a la disponibilidad de efectivo. Desafíos clave para la GFP xii. Sin embargo, aún restan algunos desafíos importantes, especialmente en relación con el presupuesto (mejorar su orientación al desempeño, la previsibilidad de los flujos de caja y el vínculo con la política) y con la eficacia y eficiencia del marco de control. xiii. Proceso presupuestario basado en políticas. Si bien la provincia tiene una sólida trayectoria en el carácter ordenado y la participación en el proceso presupuestario anual (como se evidencia, por ejemplo, en su observancia constante de un calendario presupuestario fijo), el sistema de presupuesto provincial sigue centrándose casi exclusivamente en las contribuciones y en la información anual, y no se utiliza como instrumento para evaluar si el gasto público genera los resultados previstos con un mínimo de costos. La formulación plurianual del presupuesto aún no se ha desarrollado de forma efectiva. Aunque en los presupuestos de 2006-08 se incluyeron proyecciones plurianuales de gastos e ingresos para los dos años siguientes (a fin de cumplir con los requisitos de la Ley de Responsabilidad Fiscal), no hay evidencia de que se hayan utilizado estas proyecciones para fijar los topes financieros en los presupuestos subsiguientes. xiv. Previsibilidad del flujo de caja. La previsibilidad exacta del flujo de caja mejora la eficiencia de la ejecución presupuestaria y la prestación de servicios. La Tesorería General de la Provincia, en colaboración con la Dirección Provincial de Presupuesto, elabora las estimaciones del flujo de caja mensual y las envía a las unidades ejecutoras al inicio del ejercicio. No obstante, estas proyecciones mensuales son imprecisas, ya que se basan en el supuesto de que las asignaciones anuales del presupuesto se distribuirán de forma proporcional. Además, los MDO reciben información confiable sobre los topes para los compromisos de gastos con un mes de anticipación solamente, según la disponibilidad de recursos provinciales y las necesidades financieras de los MDO. Por último, la previsibilidad de los flujos de caja también se ve afectada por los cambios frecuentes introducidos en las asignaciones del presupuesto original durante el año fiscal. Esto representó el 11,2 por ciento del presupuesto original en el ejercicio 2007. xv. Eficacia del marco de control: Implementación del SIDIF. El gobierno provincial aún se encuentra trabajando en la integración plena de las funciones de presupuesto, tesorería y rendición de cuentas bajo el SIDIF, conforme a lo establecido por la LAF. Se prevé que la Contaduría General de la Provincia ponga en marcha el SIDIF en el corto plazo. Cuando esté totalmente implementado, el SIDIF aumentará la confiabilidad del sistema de control interno y la disponibilidad oportuna de la información financiera. xvi. Eficacia del marco de control: Control de la nómina y respuesta de la administración frente a las conclusiones de la auditoría interna. La nómina continúa siendo una oportunidad importante para mejorar el marco de control interno. Primero, la información de la nómina no se encuentra totalmente integrada al conjunto de datos de recursos humanos a través de un sistema integrado de información y gestión. Segundo, las demoras (de hasta tres meses) al procesar los cambios en los registros de personal deriva en la necesidad de ajustes retroactivos e impide controles oportunos en la integridad de los datos. Tercero, los controles internos de los cambios en los registros de personal no son suficientes para garantizar la integridad total de los datos y, durante los últimos tres años, se realizaron auditorías parciales de la nómina o encuestas sobre el personal, en lugar de auditorías completas para identificar fallas en el control. Con respecto a las auditorías internas, las respuestas a las conclusiones son limitadas en la mayoría de los casos, lo que reduce la eficacia de esta función. Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina x xvii. Eficiencia del marco de control: La ejecución de los gastos provinciales conlleva un exceso de controles manuales y automatizados, lo que da lugar a posibles redundancias y obstáculos en la eficiencia del control. Por ejemplo, antes de la etapa de compromiso, los gastos de MDO se tienen que presentar ante tres organismos de control diferentes para el mismo propósito de control. Por lo tanto, una mejor coordinación y una clara definición de las respectivas tareas de control asignadas a las instituciones de control interno y externo llevaría a centrarse en asuntos estratégicos, posibilitando un mejor uso de las ventajas comparativas de las diversas instituciones y mejorando tanto la puntualidad como la eficiencia. Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina xi PROVINCIA DE BUENOS AIRES: RESUMEN DE INDICADORES DEL PEFA Indicador Puntaje ID-1: Resultados del gasto agregado comparados con el presupuesto original aprobado C ID-4: Saldo y seguimiento de los atrasos de pagos de gastos C+  Saldo de los atrasos de pagos de gastos C  Disponibilidad de datos para el seguimiento del saldo de los atrasos de pagos de gastos B ID-5: Clasificación del presupuesto B ID-6: Suficiencia de la información incluida en la documentación presupuestaria A ID-7: Magnitud de las operaciones gubernamentales no incluidas en los informes B+  Nivel del gasto extrapresupuestario (distinto del de los proyectos financiados por donantes) que no se B declara, es decir, que no figura en los informes fiscales  Información sobre ingresos y gastos referentes a proyectos financiados por donantes que se incluyen en los A informes fiscales ID-9: Supervisión del riesgo fiscal agregado provocado por otras entidades del sector público D+  Medida en que el gobierno provincial realiza el seguimiento de los OPA y de las empresas públicas C  Medida en que el gobierno provincial realiza el seguimiento de la posición fiscal de los gobiernos subnacionales D ID-10: Acceso del público a información fiscal clave B ID-11: Carácter ordenado y participación en el proceso presupuestario anual B+  Existencia y observancia de un calendario presupuestario fijo A  Claridad/suficiencia y participación política en las directrices sobre la preparación de documentos D presupuestarios (circular presupuestal o equivalente)  Puntual aprobación del presupuesto por el Poder Legislativo u órgano con mandato similar (en los últimos tres años) A ID-12: Perspectiva plurianual en materia de planificación fiscal, política del gasto y presupuestación D+  Elaboración de previsiones fiscales y asignaciones funcionales plurianuales C  Alcance y frecuencia de los análisis de sostenibilidad de la deuda D  Existencia de estrategias sectoriales con determinación de costos plurianuales de los gastos recurrentes y de inversión C  Vínculos entre presupuestos de inversiones y estimaciones del gasto futuro C ID-16: Certeza en la disponibilidad de fondos para comprometer gastos D+  Medida en que se realiza la previsión y el seguimiento de los flujos de caja D  Confiabilidad y horizonte de información periódica dentro del ejercicio proporcionada a los MDO sobre C techos máximos y compromisos de pago  Frecuencia y transparencia de los ajustes introducidos a las asignaciones presupuestarias, que se C dispongan a un nivel superior al de las administraciones de los MDO ID-17: Registro y gestión de los saldos de caja, deuda y garantías B  Calidad del registro y la presentación de informes en lo que respecta a datos de la deuda C  Grado de consolidación de los saldos de caja del gobierno B  Sistemas para contraer préstamos y otorgar garantías A ID-18: Eficacia de los controles de la nómina C  Grado de integración y conciliación entre los registros de personal y la información de la nómina C  Puntualidad de la introducción de cambios en los registros de personal y en la nómina C  Controles internos de los cambios en los registros de personal y en la nómina C  Realización de auditorías de la nómina para determinar la existencia de fallas en los controles o C trabajadores ficticios ID-20: Eficacia de los controles internos del gasto no salarial B  Eficacia de los controles en los compromisos de gasto B  Amplitud, pertinencia y entendimiento de otras normas y procedimientos de control interno B  Grado de cumplimiento de las normas de procesamiento y registro de las transacciones B ID-21: Eficacia de la auditoría interna D+  Alcance y calidad de la función de auditoría interna B  Frecuencia y distribución de los informes C  Grado de respuesta de la administración frente a las conclusiones de la auditoría interna D ID-22: Puntualidad y periodicidad de la conciliación de cuentas B+  Periodicidad de la conciliación de las cuentas bancarias A  Periodicidad de la conciliación y la compensación de las cuentas de orden y los anticipos B ID-23: Disponibilidad de información sobre recursos recibidos por las unidades de prestación de servicios C ID-24: Calidad y puntualidad de los informes presupuestarios del ejercicio en curso B+  Alcance de los informes en materia de cobertura y compatibilidad con las previsiones presupuestarias B  Puntualidad de la presentación de informes A  Calidad de la información A ID-25: Calidad y puntualidad de los estados financieros anuales C+  Integridad de los estados financieros B  Puntualidad en la presentación de los estados financieros A  Normas contables empleadas C ID-26: Alcance, naturaleza y seguimiento de la auditoría externa C+  Alcance/naturaleza de la auditoría realizada (incluida la adhesión a las normas de auditoría) C  Puntualidad en la presentación de los informes de auditoría al Poder Legislativo B  Prueba del seguimiento de las recomendaciones de la auditoría C Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina 1 1. INTRODUCCIÓN: CONTEXTO DE LA EVALUACIÓN DE BUENOS AIRES 1. La presente evaluación de la gestión de las finanzas públicas de Buenos Aires fue llevada a cabo de forma conjunta por el Gobierno Provincial de Buenos Aires y el Banco Mundial, y forma parte de un estudio más amplio sobre las finanzas públicas de cuatro gobiernos provinciales de Argentina: Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe y San Juan. 2 Los objetivos del estudio son los siguientes: (i) proporcionar a los gobiernos provinciales una herramienta de referencia para el diálogo y la acción con el fin de fortalecer los sistemas de gestión de las finanzas públicas (GFP); (ii) evaluar los sistemas de GFP provinciales e identificar y abordar los principales problemas fiduciarios, junto con su impacto en la implementación de las operaciones del Banco Mundial; y (iii) contribuir al diálogo entre el Banco y las autoridades provinciales y nacionales de Argentina en relación con la gestión de la cartera fiduciaria y la confianza en los sistemas de este país. 2. El estudio se centra en dos aspectos principales: la formulación y ejecución presupuestaria, con un énfasis en la universalidad y el desempeño del presupuesto, y en el control y la rendición pública de cuentas. Describe las virtudes y debilidades de los sistemas provinciales, y analiza su impacto en la disciplina fiscal y en la asignación de recursos. 3. La metodología empleada en el estudio se basa en la aplicación de indicadores seleccionados del Marco de Referencia PEFA (en su siglo Inglés) diseñados para medir el desempeño de la gestión de las finanzas públicas.3 Al igual que en las otras tres provincias, la evaluación de Buenos Aires no es un informe exhaustivo del desempeño de GFP, en el que se miden todos los indicadores del PEFA. En su lugar, y según lo convenido con el gobierno provincial y la Unidad de Gestión de País del Banco Mundial para Argentina, Paraguay y Uruguay, el equipo seleccionó 19 indicadores de desempeño de GFP (ID 1, ID 4, ID 5-7, ID 9-12, ID 16-18 e ID 20-26) para analizar la situación de GFP en la provincia. Como preparación para el estudio, se organizó y llevó a cabo un seminario sobre la metodología del PEFA destinado a las contrapartes gubernamentales de las cuatro provincias seleccionadas. El objetivo fue dar a conocer la metodología del PEFA, intercambiar ideas y llegar a un consenso en la selección de indicadores en congruencia con el alcance y la viabilidad del análisis, teniendo en cuenta tanto los factores metodológicos como del contexto. 4. La implementación del estudio contó con un alto nivel de participación y estuvo a cargo de equipos interdisciplinarios conformados por miembros del Banco Mundial y de los ministerios de economía que representaban a los gobiernos provinciales. Los representantes de dichos gobiernos tuvieron a cargo la recolección de datos e información, mientras que el análisis y la redacción de informes fue tarea del equipo técnico del Banco con la colaboración de los respectivos gobiernos provinciales. Un taller de cierre del ejercicio tuvo lugar en La Plata el 25 de junio 2012 para conseguir comentarios finales del gobierno y finalizar el informe. 5. El Capítulo 2 de la presente evaluación describe el marco económico e institucional de la Provincia de Buenos Aires. El Capítulo 3, por su parte, sintetiza los principales logros de la provincia y los desafíos que tiene por delante en la reforma de la gestión de la finanzas públicas. Estos se basan en lo expuesto en el Capítulo 4, el cual ofrece un análisis detallado 2 En promedio para 2005-07, el gasto total de estas cuatro provincias representó el 42,4 por ciento del gasto público total consolidado de todas las provincias (24 jurisdicciones provinciales). 3 Marco de referencia de medición para el desempeño de las finanzas públicas, de la Secretaría del PEFA, disponible en http://www.pefa.org/Documents.htm. El conjunto de indicadores abarca todo el ciclo de GFP y se basa en normas internacionales. Esta evaluación provincial utiliza las pautas del PEFA para evaluar los gobiernos subnacionales. Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina 2 de la gestión de las finanzas públicas en la provincia, utilizando los indicadores del PEFA acordados con el gobierno provincial. 2. MARCO ECONÓMICO E INSTITUCIONAL A. Marco económico 6. La Provincia de Buenos Aires es la más poblada de Argentina, con el 39 por ciento de la población del país, y genera más de un tercio del PIB nacional. Esta provincia ha sufrido uno de los mayores incrementos en los niveles de pobreza en los últimos 15 años, sobre todo después de la recesión económica que derivó en la crisis socioeconómica de 2001. Aunque el país comenzó a recuperarse, con tasas de crecimiento anual del PIB de un 9 por ciento entre 2003 y 2008, la provincia todavía enfrenta grandes desafíos económicos y sociales, especialmente si se tiene en cuenta la desaceleración económica registrada en 2009 por la crisis económica internacional. 7. Un problema importante para la Provincia de Buenos Aires es la evolución de su situación fiscal. A pesar del reciente crecimiento económico, la provincia pasó de un superávit del 0,2 por ciento del PGB en 2005 a un déficit del 0,9 por ciento en 2008. Si bien la brecha fiscal se podría financiar temporalmente con préstamos adicionales del gobierno nacional, en el mediano y largo plazo, la sostenibilidad fiscal dependerá de: (i) campañas del gobierno provincial para aumentar los ingresos fiscales y contener el gasto, y (ii) cambios eventuales en la organización fiscal-institucional actual a nivel intergubernamental. B. Marco jurídico e institucional 8. La gestión de las finanzas en Buenos Aires tiene como marco regulatorio la legislación federal (cuyas leyes más importantes son la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos y la Ley de Responsabilidad Fiscal) y las leyes y normativas provinciales (la Constitución provincial, la Ley provincial de Administración Financiera4 y la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas de la provincia).5 Gobierno federal 9. Las finanzas públicas de Argentina reflejan la estructura cuasi confederada establecida en la Constitución nacional. Existen tres niveles de gobierno: nacional, provincial y municipal. Cada provincia posee su propia constitución, sus propios poderes ejecutivo, legislativo y judicial, y sus propios organismos de control. En 2008, el gobierno nacional dio cuenta del 55 por ciento del gasto público no financiero consolidado entre la nación y las provincias, mientras que las 23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires dieron cuenta del resto. 10. Argentina es un buen ejemplo de un sistema federal donde el gasto público está descentralizado y se delega en gran medida a las provincias, mientras que la recaudación de ingresos fiscales se encuentra centralizada y permanece concentrada a nivel nacional. La brecha fiscal vertical que se genera es financiada a través de un sistema de transferencias desde el gobierno nacional a las provincias. En 2007, estas transferencias representaron casi el 62 por ciento del ingreso total fiscal provincial consolidado. 4 Ley Provincial N.º 13767, aprobada el 17/12/2007. 5 Ley Provincial N.º 10869. Esta ley establece las funciones y responsabilidades del organismo de control externo. Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina 3 11. Los impuestos que recauda la administración nacional se distribuyen entre el gobierno nacional y las provincias a través del denominado “Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos�. Este sistema distribuye los recursos de acuerdo con los coeficientes que define la Ley N.º 23.548/88 del país, modificada por diferentes leyes posteriores junto con acuerdos federales y bilaterales. 6 En 2007, las transferencias del sistema de coparticipación de impuestos que recibieron las 23 provincias y la ciudad de Buenos Aires representaron, en promedio, un 46 por ciento del ingreso total provincial consolidado.7 12. La Ley de Responsabilidad Fiscal de Argentina8 (LRF) define los objetivos y criterios de la disciplina fiscal provincial, y establece el marco regulatorio para acuerdos financieros bilaterales entre el gobierno nacional y las provincias. La LRF también rige los aspectos relacionados con la transparencia, la rendición de cuentas y el desempeño fiscal sólido en la GFP. La Provincia de Buenos Aires adhiere al Sistema Federal de Responsabilidad Fiscal a través de la Ley Provincial N.º 13295 de 2005. En octubre de 2009, el Congreso aprobó una suspensión de las disposiciones clave de la Ley de Responsabilidad Fiscal por un plazo de dos años, para evitar el incumplimiento de algunas disposiciones de la ley. Gobierno provincial 13. La Ley de Administración Financiera (LAF) de la Provincia de Buenos Aires determina los principios generales que regulan los sistemas de formulación y ejecución presupuestaria, de gestión de la tesorería, de contabilidad y de control. Además, establece el marco conceptual y de implementación para el sistema integrado de información financiera. Aprobada en diciembre de 2007 y con vigencia desde principios de 2009, la LAF modificó a su precursora, la Ley de Contabilidad, en varios aspectos: (i) se incluyen las empresas públicas y los fondos fiduciarios en el proceso presupuestario y de contabilidad; (ii) se implementa un límite en los compromisos a través del cual se garantiza una correspondencia entre los gastos y los recursos disponibles; (iii) se implementa el Sistema de Cuenta Única del Tesoro (SCUT); y (iv) se introduce el concepto de “gasto devengado�. 14. La Ley de Inversión Pública Provincial de 2007, basada en una ley similar de la nación, crea el sistema provincial de inversión pública (SPIP) y el sistema municipal de inversión pública (SMIP), los que se integran al sistema de gestión de las finanzas. Esta ley formula el plan provincial de inversión pública, ejecutado de manera conjunta por los subsistemas de presupuesto y crédito público. El SPIP aún se encuentra en su etapa de diseño (se debe definir el marco institucional en el que tendrá lugar la inversión pública) y la Ley todavía no ha sido regulada. 15. El Ministerio de Economía (MDE) de la Provincia de Buenos Aires es responsable de la gestión de las finanzas provinciales a través de la Subsecretaría de Ingresos Públicos, la Dirección Provincial de Presupuesto (DPP)9 , la Dirección Provincial de Deuda y Crédito Público (DPDCP) y la Contaduría General de la Provincia (CGP). La CGP, creada por la Constitución provincial, es responsable de la contabilidad y del control externo, y goza de una total independencia funcional. Asimismo, la Tesorería General de la Provincia (TGP)10 es un organismo independiente que se encarga del ingreso y egreso de fondos, de la gestión de las cuentas bancarias y del financiamiento de la provincia. El Tribunal de Cuentas y la 6 El Artículo 75 de la Constitución Nacional de 1994 establece que se debía aprobar un nuevo acuerdo de coparticipación de impuestos para fines de 1996, pero este requisito constitucional nunca se cumplió, a pesar de los diferentes intentos (fallidos) de introducir esta ley en los últimos años. 7 Datos suministrados por la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias, MDE. 8 Ley N.º 25917, 2004. 9 Esta Dirección está a cargo de supervisar la formulación y evaluación del sistema presupuestario provincial. 10 La TGP es un organismo de la Constitución, creada en 1821, que tiene independencia y un rango institucional destacado en la Provincia Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina 4 Fiscalía de Estado tienen a su cargo el control externo. El Tribunal de Cuentas ejerce un control retrospectivo y es la entidad fiscalizadora superior de la provincia. La Fiscalía de Estado es responsable de supervisar la legalidad de los actos administrativos. El sector público en la Provincia de Buenos Aires 16. Como se muestra en el Cuadro 2.1, la administración pública no financiera se compone de lo siguiente:  La administración general (AG), que representa un 69 por ciento del gasto presupuestado provincial en 2008. A su vez, la AG consta de (i) la administración central (AC), que incluye a los tres poderes del estado provincial (42 por ciento del presupuesto), y de (ii) los organismos descentralizados que se encuentran consolidados con la administración central11 (26 por ciento del presupuesto); y  Los organismos no consolidados, 12 que incluyen tres instituciones de seguridad social13 (31 por ciento del presupuesto). Cuadro 2.1. Gasto público provincial de Buenos Aires: Clasificación administrativa de la administración pública no financiera (en uso hasta 2008) En millones de ARS Administración pública no financiera (APNF) Ley de Presupuesto 2008 % Administración General (AG) 34.906,00 68,7 Administración Central (AC) 21.464,53 42,2 Organismos Descentralizados Consolidados (ODC) 13.441,46 26,4 Organismos Descentralizados No Consolidados 15.935,16 31,3 Total de APNF 50.841,15 100,0 Fuente: Elaboración propia basada en información del Presupuesto General de 2008. Dirección Provincial de Presupuesto, MDE, Provincia de Buenos Aires. C. Situación fiscal de la provincia 17. El ingreso total de la AG en 2008 fue de ARS36.557 millones, lo que representó un 10 por ciento del PGB. En ese año, el 89 por ciento del ingreso total de la provincia estuvo compuesto por ingresos fiscales. Un 54 por ciento de los ingresos fiscales se origina en la provincia14, y el resto proviene de transferencias del gobierno nacional a Buenos Aires a través del sistema de coparticipación de impuestos.15 Entre 2005 y 2008, los ingresos de la AG tuvieron un fuerte incremento (en términos nominales, el crecimiento acumulado fue del 87 por ciento), impulsado por una sólida administración fiscal y un fuerte crecimiento económico. En 2008, un aumento en el ingreso reflejó la implementación de una reforma 11 Actualmente, existen 18 ODC que incluyen, entre otros, entes reguladores, agencias, comisiones, direcciones, universidades. La agencia de recaudación de impuestos (ARBA), la Dirección Provincial de Transporte y la Dirección General de Cultura y Educación, entre otras, también pertenecen a este grupo de organismos. 12 El Instituto Provincial de Lotería y Casinos, el Banco de la Provincia de Buenos Aires (BAPRO) y tres instituciones de seguridad social. 13 A partir de 2009, dos de las tres instituciones presentarán presupuestos consolidados. 14 Los principales impuestos de la provincia son: el impuesto a los ingresos brutos (70,6 por ciento), el impuesto de sellos (7,9 por ciento) y el impuesto inmobiliario (7,6 por ciento). La información se expresa en porcentajes de la recaudación total de impuestos originados en la provincia en 2008. 15 Para la Provincia de Buenos Aires, la cantidad de recursos recibidos del gobierno nacional (según lo establecido por la Ley de Coparticipación Federal) como porcentaje del total de recursos provinciales se encuentra muy por debajo del promedio provincial de 61,7 por ciento. Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina 5 fiscal al final del año.16 La recaudación total de impuestos de la provincia en 2008 fue del 34 por ciento por encima de la de 2007, medida en términos nominales. Cuadro 2.2. Provincia de Buenos Aires: Gastos e ingresos ejecutados de la Administración General (AC y ODC) En millones de ARS y en porcentajes de PGB % de % de % de % de 2005 PGB 2006 PGB 2007 PGB 2008 PGB a. INGRESOS TOTALES 19.558,9 10,2 22.660,5 9,7 28.479,1 9,8 36.557,0 9,8 I. Ingresos corrientes 18.968,1 9,9 21.824,9 9,4 27.690,0 9,5 35.689,7 9,6 Ingresos fiscales (origen provincial) 8.595,3 4,5 10.602,0 4,5 13.029,0 4,5 17.749,7 4,8 Ingresos fiscales (origen nacional) 7.969,5 4,1 9.244,6 4,0 12.341,0 4,3 14.874,0 4,0 Otros impuestos 2.403,4 1,3 1.978,3 0,8 2.320,0 0,8 3.065,9 0,8 II. Ingresos de capital 590,8 0,3 835,6 0,4 789,0 0,3 867,4 0,2 b. GASTOS TOTALES 19.117,3 9,9 23.762,6 10,2 29.404,5 10,1 39.726,2 10,7 III. Gastos corrientes 17.747,8 9,2 21.927,0 9,4 26.962,3 9,3 37.580,4 10,1 Gastos de nómina 9.613,9 5,0 12.310,6 5,3 15.829,6 5,5 22.745,8 6,1 Intereses de deuda 499,9 0,3 777,3 0,3 894,8 0,3 1020,5 0,3 Otros gastos corrientes 7.634,0 4,0 8.839,1 3,8 10.238,0 3,5 13.814,1 3,7 IV. Gastos de capital 1.369,5 0,7 1.835,6 0,8 2.442,2 0,8 2.145,8 0,6 Obras públicas 719,1 0,4 1.029,9 0,4 1.302,1 0,4 1.114,5 0,3 Inversión financiera 221,8 0,1 404,6 0,2 549,2 0,2 488,3 0,1 Otros gastos de capital 428,6 0,2 401,1 0,2 590,8 0,2 543,0 0,1 V. Resultado económico (I-III) 1.220,3 0,6 -102,2 0,0 727,7 0,3 -1.890,8 -0,5 VI. Resultado financiero (a-b) 441,6 0,2 -1.102,2 -0,5 -925,5 -0,3 -3.169,2 -0,9 VII. Resultado primario (VI + Intereses de deuda) 941,5 0,5 -324,8 -0,1 -30,7 0,0 -2.148,7 -0,6 Fuente: Elaboración propia a partir de información del MDE de la Provincia y de la Nación. 18. El gasto primario de la AG de la Provincia de Buenos Aires es superior al de cualquier otra provincia. En 2007, ascendió a ARS28.509 millones, lo que representó el 11 por ciento del gasto público consolidado de Argentina y aproximadamente el 23,5 por ciento del gasto primario de todas las provincias. Entre 2005 y 2008, creció un 107,8 por ciento en términos nominales, superando el crecimiento del ingreso. Su crecimiento se explica, en gran medida, por los aumentos en la cuenta de sueldos y por un mayor gasto en educación (en su mayoría, en salarios docentes). 19. A continuación, el gasto del gobierno se analiza con más detalle.17 En primer lugar, los gastos de la AG son muy rígidos, dado que gran parte de ellos se destina a la nómina 18 y 16 Ley de Reforma Tributaria Provincial N.º 13850. Si bien no hay evidencias de una relación directa, desde su aplicación parcial entre agosto y diciembre de 2008, el aumento estimado en lo recaudado por el impuesto a los ingresos brutos fue de unos ARS900 millones. 17 El Anexo A contiene más información detallada. 18 La provincia tiene 390.000 empleados públicos, de los cuales el 80 por ciento son de planta permanente y el 40 por ciento son docentes. Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina 6 al pago de intereses de la deuda pública (57 por ciento en conjunto para 2008). En segundo lugar, los gastos en cultura y educación, servicios de salud y asistencia social representan un 45 por ciento del gasto total. La mayor parte del presupuesto que se destina a servicios sociales se condice con las responsabilidades de gasto que el sistema federal de la nación asigna a las provincias. En tercer lugar, durante 2008, los gastos corrientes aumentaron en un 39,4 por ciento anual, básicamente debido a un aumento en los salarios, a la ampliación de los planes sociales y a los subsidios a las instituciones educativas privadas. En 2007, los gastos de capital fueron del 8,3 por ciento del gasto total. Si bien esta proporción seguía siendo baja, la inversión pública tuvo un incremento considerable durante el período 2005-07 (de un 78,3 por ciento acumulado). 20. El crecimiento desigual del gasto y el ingreso ocasionó un aumento paulatino pero constante del déficit financiero provincial: de un superávit del 0,2 por ciento del PGB en 2005 a un déficit del 0,5 por ciento en 2006 y del 0,9 por ciento en 2008. El saldo de la deuda pública de la provincia aumentó un 37,2 por ciento, a ARS40.600 en diciembre de 2008 (Cuadro 2.3). 21. Entre las razones del crecimiento de la deuda, se encuentran la indexación de obligaciones anteriores19 y el uso de nuevos fondos de financiamiento (a corto plazo) del gobierno nacional. En particular, durante los últimos años, la provincia ha firmado varios acuerdos de asistencia financiera con el gobierno nacional (denominados Programas de Financiamiento Ordenado y Programas de Asistencia Financiera), dentro del marco jurídico establecido por la Ley Federal de Responsabilidad Fiscal. Los Programas de Asistencia Financiera de 2008 ascendieron a ARS2.820 millones y cubrieron la mayor parte de la devolución de lo adeudado en capital de la provincia de ese año. La provincia también se benefició con la reprogramación del pago de intereses al gobierno nacional, al valor de ARS391 millones en 2008. Cuadro 2.3. Provincia de Buenos Aires: Saldo de deuda pública, por tipo de acreedor En millones de ARS y porcentajes Tipo de acreedor 2005 % 2006 % 2007 % 2008 % (1) Gobierno nacional 18.549,3 62,7 18.549,3 60,6 22.301,8 59,4 24.660,0 60,7 Instituciones internacionales 2.618,2 8,8 2.618,2 7,9 2.682,8 7,1 3.216,8 7,9 Instituciones financieras y bancarias 167,4 0,6 167,4 0,5 172,3 0,5 0,0 0,0 Deuda consolidada 1,6 0,0 1,6 0,0 2,1 0,0 0,0 0,0 Bonos públicos 8.260,4 27,9 8.260,4 31,0 12.380,6 33,0 12.721,5 31,3 Deuda pública total 29.596,9 100,0 29.596,9 100,0 37.539,6 100,0 40.598,3 100,0 (1) Incluye deudas con el Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial, el Fondo Fiduciario Federal de Infraestructura Regional y otras deudas con el gobierno nacional. Fuente: MDE nacional y provincial. 19 Luego de una reestructuración voluntaria de la deuda provincial con el gobierno nacional en 2002, la mayoría de las obligaciones de la provincia son en ARS y se indexan utilizando el Coeficiente de Estabilización de Referencia (CER). Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina 7 3. REFORMA EN LA GFP: PRINCIPALES LOGROS Y DESAF�OS POR DELANTE 22. El proceso presupuestario y los sistemas y las prácticas de GFP de Buenos Aires exhiben una mezcla de virtudes y oportunidades para la mejora. Por un lado, los sistemas de gestión financiera y contabilidad en funcionamiento contribuyen a la disciplina fiscal al poner a disposición información suficiente y al presentar informes y ejercer control sobre la ejecución presupuestaria. Por otro lado, existen oportunidades para la mejora relacionadas con el proceso presupuestario (que se centra principalmente en las contribuciones que no brindan un vínculo claro con los resultados y la planificación de políticas) y con el marco de control. Este capítulo describe las reformas recientes en la GFP del gobierno provincial para luego destacar las principales virtudes y oportunidades para la mejora al respecto, a partir de la evidencia obtenida mediante el uso sistemático de indicadores del PEFA en el período 2006-08 (véase el Capítulo IV). A. Logros recientes en la reforma de la GFP 23. Desde 2007, el Gobierno Provincial de Buenos Aires ha introducido reformas importantes en la GFP: (i) la aprobación de una nueva Ley de Administración Financiera, (ii) la introducción de un sistema de información y gestión financiera (SIDIF), (iii) el desarrollo de una cuenta única del tesoro provincial (CUT), (iv) la introducción de un sistema de gestión de la deuda (SIGADE) y (v) la reforma de la administración fiscal. Ley de Administración Financiera 24. Un logro importante en la reforma de la GFP fue la aprobación de la nueva Ley de Administración Financiera (LAF) en diciembre de 2007. A través de la LAF, la provincia busca reorganizar su administración financiera y afianzar el uso del presupuesto público como instrumento de gestión. Esta ley establece el marco jurídico para crear presupuestos basados en programas y sienta las bases para una aplicación eficaz de la gestión basada en el desempeño. 25. La LAF aumenta la universalidad y transparencia del presupuesto en varios aspectos. Primero, exige la inclusión de las cuentas de las empresas del estado, los fondos fiduciarios y un estado de la deuda pública en la ley de presupuesto provincial. Segundo, contribuye a la eficiencia de la gestión del gasto público al integrar las funciones de presupuesto, contabilidad, tesorería y gestión de la deuda y, de esa manera, proveer un marco jurídico completo que contempla todos los aspectos relevantes de la administración presupuestaria y la distribución de las funciones fiscales en todo el sector público provincial. Tercero, la nueva ley ha introducido el concepto de “gasto devengado�, con las correspondientes mejoras en los registros contables desde fines de 2008. Esto está ayudando a aumentar la eficacia en el control interno de la ejecución presupuestaria. La LAF designó al Ministerio de Economía, Obras y Servicios Públicos como unidad coordinadora responsable de optimizar la interacción entre los jefes de cada uno de los cuatro subsistemas de administración financiera (contabilidad, tesorería, presupuesto y deuda pública) y asigna una función clara a la Dirección Provincial de Presupuesto en la programación de la ejecución presupuestaria. 26. Independientemente de estas mejoras, la aplicación total de los principios de la LAF requiere que la Contaduría General de la Provincia refuerce el sistema de control interno e implemente el Sistema Integrado de Información Financiera (SIDIF) y la Cuenta Única del Tesoro (CUT). Todas estas reformas contribuirán a fortalecer la eficacia y eficiencia de los sistemas de GFP de la provincia. Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina 8 Diseño del SIDIF y gestión de los pagos de la tesorería 27. La Dirección de Informática dentro de la Contaduría General de la Provincia está trabajando en el diseño y el desarrollo del SIDIF, el nuevo sistema de información y gestión financiera que reemplazará y consolidará los sistemas anteriores. En línea con los principios de la LAF, esta iniciativa permitirá la integración de los subsistemas de presupuesto, contabilidad y tesorería en una única plataforma que a su vez estará vinculada con el Sistema de Gestión y Análisis de la Deuda (SIGADE). Una vez que el SIDIF entre en funcionamiento, la Secretaría de Hacienda supervisará la ejecución presupuestaria descentralizada en unidades ejecutoras. El SIDIF ofrecerá un acceso más rápido y fácil a la información, al mismo tiempo que una mayor seguridad, transparencia y un control más eficaz e integrado, como lo exige la LAF. También permitirá llevar a cabo una mejor planificación, procesamiento e informe de los datos financieros del sector público. 28. La introducción del SIDIF se complementa con la racionalización de la función de tesorería. El gobierno ha iniciado un proceso para identificar con claridad las cuentas bancarias oficiales y reducir su número, con vistas a aumentar la transparencia y la eficiencia de la gestión del tesoro.20 El objetivo a mediano plazo de esta reforma es implementar la Cuenta Única del Tesoro (CUT) como instrumento de gestión para la ejecución de todos los pagos del gobierno. Introducción del SIGADE 29. La Dirección de Deuda Pública dentro de la Subsecretaría de Hacienda ha comenzado a implementar un programa junto con la UNCTAD para la instalación y operación del SIGADE, un moderno sistema de software utilizado por muchos países de ingresos bajos y medios para registrar y administrar la deuda pública. Este sistema proporciona información confiable y actualizada en línea, necesaria para lograr prácticas óptimas de gestión de la deuda provincial. Cuando se implemente por completo, se vinculará directamente con el SIDIF para cumplir con el mandato de integración que establece la LAF. Reforma de la administración tributaria 30. La Agencia de Recaudación de la Provincia de Buenos Aires (ARBA) dirigió una reforma de la administración fiscal durante 2008-09 que dio como resultado un aumento considerable en los ingresos fiscales de la provincia, como se observa en el Capítulo 2, una mejor previsión de éstos y una mayor transparencia en la gestión de las finanzas de esta agencia. B. Virtudes del sistema de GFP 31. El gobierno provincial de Buenos Aires cuenta con procesos básicos efectivos en relación con el presupuesto, la contabilidad y el control interno. El presupuesto es universal y transparente y la administración tiene un buen desempeño en la contabilidad, el registro y la generación de informes, dos dimensiones clave de la GFP, tal como se define en la metodología del PEFA. 20 Resolución 29/09 del Ministerio de Economía. Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina 9 Universalidad y transparencia del presupuesto 32. La ley provincial de presupuesto es notablemente universal y cubre más del 95 por ciento del total de los recursos de la administración pública no financiera. 21 La documentación presupuestaria anual posibilita tener una visión completa de las previsiones fiscales, las propuestas de presupuesto y los resultados de ejercicios de años anteriores del gobierno provincial.22 Los gastos del presupuesto se clasifican e informan por institución, categoría, fuente de financiación, uso económico, programas y función.23 Contabilidad, registro e informes 33. La provincia cuenta con un sistema contable coherente y confiable, que posibilita la preparación oportuna de informes presupuestarios y estados financieros anuales. Los estados financieros de la provincia incluyen información universal sobre ingresos, gastos y activos/pasivos financieros. Los registros contables quedan sujetos a conciliaciones y controles periódicos y confiables. 34. En general, los sistemas provinciales de GFP de Buenos Aires muestran resultados sólidos y sin fisuras en términos de calidad y puntualidad en los informes de ejecución presupuestaria y estados financieros del ejercicio en curso (ID-24 e ID-25). La Contaduría General de la Provincia elabora informes mensuales sobre la ejecución del presupuesto, los cuales incluyen información precisa y confiable y se publican de forma oportuna dentro de las cuatro semanas de finalizado el período. Las jurisdicciones tienen acceso a tales informes a través del sitio web oficial. La CGP también presenta puntualmente los informes financieros: durante 2006-08, éstos fueron recibidos por el Tribunal de Cuentas dentro de los cuatro meses siguientes al final del ejercicio, en conformidad con las normas legales pertinentes.24 35. Las conciliaciones de todas las cuentas bancarias de la provincia se llevan a cabo de forma periódica, al menos mensualmente. Noventa por ciento de los pagos de la administración central se ejecutan a través de dos únicas cuentas bancarias, con conciliación diaria.25 36. El sistema de control interno es efectivo: existe una etapa de compromiso para casi todas las categorías de gastos, y los procedimientos de control de gastos limitan los compromisos a los importes de efectivo disponibles. C. 37. Las principales áreas identificadas para posibles mejoras en la Provincia de Buenos Aires se relacionan con el presupuesto (donde los desafíos incluyen mejorar la orientación al desempeño, la previsibilidad del flujo de caja y los vínculos con la política) y el fortalecimiento de la eficiencia y eficacia del marco de control. Asignación y utilización de recursos en base a desempeño 21 Véase el indicador 7 del PEFA en el Capítulo 4. 22 Véase el indicador 6 del PEFA en el Capítulo 4. 23 Véase el indicador 5 del PEFA en el Capítulo 4. 24 Los estados financieros correspondientes al ejercicio con cierre el 31 de diciembre deben enviarse antes del 30 de abril del año siguiente. 25 Véase el indicador 22 del PEFA en el Capítulo 4. Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina 10 38. Proceso presupuestario basado en políticas. Si bien la provincia tiene una buena trayectoria de carácter ordenado y participación en el proceso del presupuesto anual (como se muestra, por ejemplo, en su cumplimiento sistemático con el calendario presupuestario fijo26), el sistema provincial de presupuesto continúa casi exclusivamente centrado en las contribuciones y la información anual, y no se lo utiliza como un instrumento para medir si el gasto público está produciendo los resultados esperados a costos mínimos. La formulación plurianual del presupuesto aún no se ha desarrollado de forma efectiva. A pesar de que se incluyeron proyecciones plurianuales de gastos e ingresos para los dos años siguientes en los presupuestos de 2006-08 para cumplir los requisitos de la Ley de Responsabilidad Fiscal, no hay evidencias que sugieran que estas proyecciones se utilizaron para fijar los topes financieros en los presupuestos subsiguientes.27 39. Los débiles vínculos entre la formulación del presupuesto y la planificación de políticas surgen fundamentalmente por dos motivos: (i) la falta de un análisis de sostenibilidad de la deuda 28 , y (ii) los planes estratégicos sectoriales no incluyen una determinación de costos plurianuales del gasto recurrente y de inversión.29 La mayoría de las decisiones de inversión pública de la provincia muestran meros vínculos débiles con las estrategias sectoriales. Sus consecuencias para los costos recurrentes se incluyen en las estimaciones del presupuesto futuro sólo en algunos casos (importantes).30 40. Previsibilidad del flujo de caja. La previsibilidad exacta del flujo de caja mejora la eficiencia de la ejecución presupuestaria y la prestación de servicios. La Tesorería General de la Provincia, en colaboración con la Dirección Provincial de Presupuesto, elabora las estimaciones del flujo de caja mensual y las envía a las unidades ejecutoras al inicio del ejercicio. No obstante, las proyecciones mensuales son imprecisas, ya que se basan en el supuesto de que las asignaciones anuales del presupuesto se distribuyen de forma proporcional.31 Además, la información confiable sobre los topes para los compromisos de gastos de los MDO se proporciona con sólo un mes de anticipación, en función de la disponibilidad de los recursos provinciales y las necesidades financieras de estos MDO.32 Finalmente, la previsibilidad del flujo de caja también se ve afectada por los cambios frecuentes realizados a las asignaciones del presupuesto original a lo largo del año fiscal, lo que representó el 11,2 por ciento del presupuesto original en el ejercicio 2007.33 Eficacia y eficiencia del marco de control 41. A pesar de la confiabilidad general del sistema de control provincial, existen varias oportunidades para continuar mejorando su efectividad: (i) la plena implementación del SIDIF; (ii) mejora del entorno del control de la nómina; y (iii) supervisión de los riesgos fiscales a través del control periódico y consolidado de los estados financieros de las EDE y otros organismos públicos descentralizados pertinentes. 26 Véase el indicador 11 del PEFA en el Capítulo 4. 27 Véase el indicador ID-12 del PEFA, primera dimensión, en el Capítulo 4. 28 Véase el indicador 12 del PEFA, segunda dimensión, en el Capítulo 4. 29 Se elaboran planes plurianuales con información detallada únicamente para los proyectos más importantes de infraestructura habitacional y de transporte. Véase el indicador 12 del PEFA, tercera dimensión, en el Capítulo 4. 30 Véase el indicador 12 del PEFA, cuarta dimensión, en el Capítulo 4. 31 Véase el indicador 16 del PEFA, primera dimensión, en el Capítulo 4. 32 Véase el indicador 16 del PEFA, segunda dimensión, en el Capítulo 4. 33 El marco jurídico que rige estos cambios sigue siendo débil. Sería necesario promulgar una ley en casos en que los cambios impliquen financiación extra o un incremento en la deuda provincial. Véase el indicador 16 del PEFA, tercera dimensión, en el Capítulo 4. Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina 11 42. Implementación del SIDIF. La provincia aún carece de un sistema de gestión de la información financiera que esté en pleno funcionamiento y que integre totalmente las funciones de presupuesto, tesorería y rendición de cuentas. Esto posiblemente afecta la confiabilidad del sistema de control interno y la disponibilidad puntual de los datos financieros. Como se describe anteriormente, la Contaduría General de la Provincia está trabajando en la primera etapa del diseño y desarrollo del SIDIF, cuya puesta en funcionamiento se prevé para el corto plazo. 43. Control de la nómina. La nómina continúa siendo una oportunidad importante para mejorar el marco de control interno. Primero, los datos de la nómina no se encuentran totalmente integrados con la información de recursos humanos mediante un sistema integrado de gestión de la información.34 Segundo, las demoras (de hasta tres meses) en los cambios en el procesamiento de los registros de personal derivan en la necesidad de realizar ajustes retroactivos e impiden los controles puntales en la integridad de los datos.35 Tercero, los controles internos sobre los cambios a los registros de personal no son adecuados para garantizar la integridad absoluta de los datos y, durante los últimos tres años, la nómina fue parcialmente auditada o sometida a encuestas de personal, en lugar de auditorías completas para identificar los puntos débiles de los controles.36 44. La provincia no cuenta con un mecanismo de supervisión periódico y formal de la situación financiera de las empresas del estado y otros organismos descentralizados pertinentes. La Contaduría General de la Provincia recibe informes fiscales trimestrales de cada entidad pública y organismo público descentralizado, pero no se elabora un plan fiscal anual consolidado ni existe una evaluación formal de los riesgos fiscales de la provincia.37 Asimismo, no existe evidencia que muestre que el gobierno consolida sistemáticamente los presupuestos de gastos de todos los gobiernos municipales ni supervise sus posiciones fiscales..38 45. Eficiencia del control y posible superposición en los procedimientos de control. Como se refleja en el Indicador 20 del PEFA, la ejecución de los gastos de la provincia implica excesivos controles manuales y automatizados, lo que da lugar a posibles redundancias y obstrucciones en la eficiencia del control. Por ejemplo, antes de la etapa de compromiso, los gastos de los MDO deben ser revisados por los representantes de tres organismos de control: (i) una unidad asesora; (ii) la Contaduría General de la Provincia; y (iii) la Fiscalía de Estado. Por lo tanto, una mejor coordinación y una clara definición de las respectivas tareas de control asignadas a las instituciones de control interno y externo llevaría a centrarse en asuntos estratégicos, posibilitando un mejor uso de las ventajas comparativas de las diversas instituciones y mejorando tanto la puntualidad como la eficiencia. 46. Respuesta de la administración frente a las conclusiones de las auditorías internas. Tal como muestra el Indicador 21 del PEFA, la respuesta de la administración frente a las conclusiones de las auditorías internas es limitada, y los cambios que derivan de las recomendaciones de las auditorías no se implementan. Esto afecta de forma adversa la credibilidad y efectividad de la función de auditoría interna.40 34 Véase el indicador 18 del PEFA, primera dimensión, en el Capítulo 4. 35 Véase el indicador 18 del PEFA, segunda dimensión, en el Capítulo 4. 36 Véase el indicador 18 del PEFA, tercera y cuarta dimensiones, en el Capítulo 4. 37 Véase el indicador 9 del PEFA, primera dimensión, en el Capítulo 4. 38 Véase el indicador 9 del PEFA, segunda dimensión, en el Capítulo 4. 40 Véase el indicador 21 del PEFA, tercera dimensión, en el Capítulo 4. Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina 12 4. EVALUACIÓN DE SISTEMAS, PROCESOS E INSTITUCIONES DE GFP A. Credibilidad del presupuesto ID-1. Resultados del gasto agregado comparados con el presupuesto original aprobado Evaluación general “C� Dimensiones por evaluar Puntaje Diferencia entre el gasto primario real y el gasto primario presupuestado aprobado originalmente. En no más de uno de los últimos tres años, el gasto real se desvió del gasto presupuestado en una C suma equivalente a más del 15 por ciento de este último. 47. La capacidad del gobierno para implementar el gasto según lo presupuestado es fundamental para poder prestar servicios públicos durante el ejercicio y para honrar los compromisos expresados en las declaraciones de políticas, compromisos de producción y planes de trabajo. El indicador 1 del PEFA mide esta capacidad comparando el gasto real anual del gobierno con el presupuesto original aprobado, definido por la documentación presupuestaria y los informes fiscales. Este indicador se basa en el gasto primario, que se mide deduciendo del gasto total dos categorías sobre las que el gobierno ejerce poco o ningún control: (i) pago de los intereses de la deuda y (ii) gastos relacionados con proyectos financiados mediante recursos externos41, cuya gestión e información suelen estar bajo el control de los organismos donantes. 48. El desempeño de la Provincia de Buenos Aires con respecto al Indicador 1 del PEFA se evalúa teniendo en cuenta los gastos presupuestados y ejecutados por la administración general, según lo establecido en la ley de presupuesto.42 Estos gastos representan cerca del 69 por ciento de los gastos de la administración pública no financiera. Cuadro 4.1. Buenos Aires: Desviaciones del gasto primario(1): Presupuesto original aprobado en comparación con resultados de 2006-08 En millones de AR$ y porcentajes (2) Ley de Presupuesto Ejecutado Desviación (b) - (a) (3) (millones de AR$) (millones de AR$) (%) Ejercicio (a) (b) 2006 21.620,0 22.985,3 6,3 2007 26.809,0 28.509,7 6,3 2008 33.434,9 38.705,7 15,8 (1) Gasto primario = gasto total – pagos de intereses de la deuda. (2) Gasto original aprobado de la Administración General. (3) Presupuesto ejecutado hasta el 31 de diciembre. Método de contabilidad basada en ingresos y gastos. Fuente: Dirección Provincial de Presupuesto y Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires. 49. El cuadro 4.1 muestra las desviaciones de los gastos primarios ejecutados en comparación con los gastos presupuestados para la AG en 2006-08, cotejando los gastos reales con los gastos estimados en la ley de presupuesto para cada año. Este cuadro muestra 41 En 2008, los préstamos de las instituciones financieras internacionales gastados por la APNF ascendieron a ARS259 millones, lo que representó menos del 1 por ciento del gasto consolidado ejecutado. Los informes fiscales brindan información completa sobre la financiación externa. Dada la importancia relativamente leve de esta categoría, estos últimos no se excluyen de la construcción del indicador. 42 Fuente: Dirección Provincial de Presupuesto de la Provincia de Buenos Aires (http://www.ec.gba.gov.ar/SubHacienda/Presupuesto/index.htm). Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina 13 que durante 2006-08, el gasto real se sobreejecutó de forma considerable, lo que dio como resultado un 9,5 por ciento promedio más alto que el presupuestado. 50. Como se muestra en el Anexo A, mientras los gastos corrientes tuvieron una tendencia hacia la sobreejecución en relación con el presupuesto original, ocurrió lo contrario con los gastos de capital. En 2006, los gastos corrientes reales fueron 7,3 por ciento más altos que lo presupuestado, mientras que los gastos de capital reales fueron -7,4 más bajos. De forma similar en 2007 y 2008, los gastos corrientes superaron lo presupuestado (en un 7,7 y un 18,5 por ciento, respectivamente) y los gastos de capital fueron inferiores (en un -14,1 y un -32,9 por ciento, respectivamente). 51. Si se tienen en cuenta los ajustes y las modificaciones en el presupuesto introducidos durante el ejercicio fiscal correspondiente, las desviaciones se tornan negativas. Los recursos disponibles se subutilizan en aproximadamente un 3 por ciento anual. Durante el período sometido a análisis, la mayoría de las modificaciones en el presupuesto se realizaron debido a que los resultados de ingresos nacionales y provinciales superaron lo previsto. Las autoridades provinciales han adoptado una actitud conservadora para proyectar sus recursos. No obstante, debido a que el 46 por ciento de los ingresos fiscales de la provincia son de origen nacional (el resto se origina dentro de la provincia 43 ), la capacidad del gobierno provincial para proyectar y ejecutar los gastos como fueran presupuestados depende básicamente de las estimaciones de ingreso del gobierno nacional incluidas en la ley nacional de presupuesto.44 ID-4: Saldo y seguimiento de los atrasos de pagos de gastos Calificación general “C+� Dimensiones por evaluar Puntaje Saldo de atrasos de los pagos (como porcentaje del total de gastos reales para el ejercicio fiscal correspondiente) y cualquier cambio reciente en el saldo. C El saldo de atrasos constituye entre el 2 y el 10 por ciento del gasto total, y no hay evidencia de que se haya reducido de forma considerable en los últimos dos años. Disponibilidad de datos para el seguimiento del saldo de los atrasos de pagos de gastos. Los datos sobre el saldo de atrasos se generan de forma anual, pero es posible que no estén B completos respecto de unas cuantas categorías de gastos identificados o instituciones específicas incluidas en el presupuesto. 52. Los atrasos de los pagos de gastos son obligaciones incurridas por el gobierno y cuyo pago se encuentra en mora. Para el gobierno, constituyen una forma de financiamiento no transparente. Un alto nivel de atrasos puede indicar una serie de problemas diferentes, como controles inadecuados de los compromisos, racionamiento de fondos, presupuestación inadecuada de contratos, presupuestación insuficiente de artículos específicos y falta de información. El indicador 4 del PEFA mide el saldo de atrasos y el grado en que se intenta solucionar este problema sistémico. Aunque se requieran ejercicios especiales para identificar y cancelar atrasos antiguos, estos no serán eficaces si se siguen generando atrasos nuevos (pagos vencidos durante el último ejercicio pero no realizados). Sin embargo, lo más importante es la evaluación de la existencia y suficiencia de información sobre los atrasos.45 43 La mayoría de estos recursos se distribuyen de acuerdo con el Sistema Federal Fiscal de Coparticipación, Ley N.° 23548, de 1998, y sus modificaciones. Año de ejecución: 2007. Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias, MDE. 44 En promedio, el gobierno nacional infravaloró los recursos durante 2006-08 en un 17 por ciento anual. Véase el Anexo A. 45 Los datos disponibles para el seguimiento del saldo de los pagos de gastos tienen una calificación “B�. Los datos sobre el saldo de los atrasos se han generado en al menos un ejercicio general para este propósito en los últimos dos años. Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina 14 53. En la Provincia de Buenos Aires, el importe de los atrasos de pagos del sector público se define como el balance de las obligaciones no imputadas, o los “residuos pasivos�.� Estos últimos se calculan como la diferencia entre la obligación real y la categoría “importe enviado para pago�. 46 Para principios de 2009, el concepto de residuo pasivo ya no se empleaba. La obligación es equivalente a lo que se ha enviado a pagar hasta que se defina la etapa de devengado. 54. Saldo de los atrasos de pagos de gastos. El saldo de los atrasos de pagos de la administración general, medido como los residuos pasivos, disminuyó del 4,3 por ciento de los gastos totales en 2005 al 3,8 por ciento en 2007 (Cuadro 4.2). La mayoría de estos atrasos de pagos se relacionan con transferencias, bienes de capital, bienes de consumo y servicios no asociados al personal. 55. Disponibilidad de información sobre los atrasos de pagos. En la AG, la información sobre los atrasos de pagos se clasifica por categorías de gasto, pero no se brinda información acerca de la antigüedad de la morosidad ni cuándo debería pagarse. El cálculo de los atrasos de pagos se realiza a través de un ejercicio para este propósito al final de cada año fiscal. Cuadro 4.2. Provincia de Buenos Aires: Administración General: Residuos pasivos/a En millones de AR$ y en porcentajes del gasto total (2005-2007) 2005 2006 2007 Categoría de gasto Pasivos Pasivos Pasivos % % % residuales residuales residuales 1. Gastos de personal 34,4 0,2 20,7 0,1 33,3 0,1 2. Bienes de consumo 68,0 0,3 137,5 0,5 147,2 0,4 3. Servicios no asociados al personal 221,9 1,0 208,6 0,8 263,4 0,8 4. Bienes de capital 198,7 0,9 183,6 0,7 196,2 0,6 5. Transferencias 325,2 1,5 377,1 1,4 405,5 1,2 6. Activos financieros 17,3 0,1 13,7 0,0 177,1 0,5 7. Servicios de la deuda y reducción de 71,9 0,3 47,2 0,2 61,2 0,2 los pasivos 8. Otros gastos 0,0 0,0 0,4 0,0 2,8 0,3 TOTAL 937,4 4,3 988,9 3,6 1.286,7 3,8 a Crédito en vigor. Fuente: Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires. B. Universalidad y transparencia del presupuesto ID-5. Clasificación del presupuesto Evaluación general “B� Dimensiones por evaluar Puntaje El sistema de clasificación utilizado para elaborar, ejecutar y generar informes de presupuesto de los gobiernos provinciales. La elaboración y ejecución del presupuesto se basa en una clasificación administrativa, económica y B de funciones (usando al menos las 10 funciones principales de CFG), mediante normas de Estadísticas de las Finanzas Públicas (EFP) y Clasificación de las Funciones del Gobierno (CFG) o un indicador que pueda generar documentación acorde a estas normas. 46 De acuerdo con el Manual de la GFP (2005), los atrasos de pagos de gastos suponen que el pago pendiente se adeuda conforme una obligación legal específica o un compromiso contractual, que el gobierno ha celebrado, y puede incluir reclamos adeudados y no liquidados de salarios, pensiones, aprovisionamiento, servicios, alquileres, transferencias e intereses sobre la deuda interna y externa. Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina 15 56. Un sólido sistema de clasificación permite que se realice un seguimiento del gasto sobre la base de la unidad administrativa, el uso económico, la función y el programa. Si se aplican las prácticas de clasificación internacional, se simplifica el seguimiento y el control de determinadas categorías de gastos para los gobiernos. La norma internacional para los sistemas de clasificación se denomina Estadísticas de las Finanzas Públicas (EFP), que proporciona un marco para la clasificación económica y en funciones de las transacciones (Cuadro 4.3). De acuerdo con la Clasificación de las Funciones de Gobierno (CFG) avalada por la ONU, que constituye la clasificación funcional aplicada en las EFP, existen diez funciones principales en el nivel más alto y 69 funciones en el segundo nivel (subfunciones). 57. La AG de la Provincia de Buenos Aires emplea las clasificaciones universales de gasto en la ley de presupuesto y su ejecución. Los gastos se clasifican e informan por institución, categoría, fuente de financiación, uso económico, programas y función. La presupuestación de programas ha sido aplicada en la Provincia de Buenos Aires desde 1997. No obstante, la descripción de los programas es menos detallada que la empleada por el gobierno nacional (programa, subprograma, actividad, proyecto y obras públicas). La clasificación por funciones sólo describe cinco objetivos de gasto diferentes 47 , y la información es menos detallada que la requerida por EFP. Cuadro 4.3. Funciones definidas por EFP N.º Función 1 Servicios públicos generales (1) 2 Defensa 3 Orden público y seguridad 4 Asuntos económicos 5 Protección del medio ambiente 6 Vivienda y desarrollo urbano 7 Salud 8 Ocio, cultura y religión 9 Educación 10 Protección social (1) Información no pertinente para las provincias. Fuente: Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas del FMI, 2001. 47 Las cinco categorías de gasto clasificadas por objetivo son: administración de gobierno, servicios de protección, servicios sociales, servicios económicos y deuda pública. Los objetivos, a su vez, se dividen en 28 funciones. Éste es el mismo tipo de esquema que el empleado por la Administración Nacional. Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina 16 ID-6. Suficiencia de la información incluida en la documentación presupuestaria Evaluación general “A� Dimensiones por evaluar Puntaje Proporción de la información anterior contenida en la documentación presupuestaria publicada más recientemente por el gobierno provincial (para que pueda tenerse en cuenta en la evaluación, deben cumplirse las especificaciones completas del indicador de suficiencia A documentaria). La documentación presupuestaria reciente satisface 7 de los 9 criterios del indicador de suficiencia documentaria. 58. La metodología del PEFA establece que la documentación presupuestaria anual (el presupuesto anual y sus documentos suplementarios), tal como se presenta ante el Poder Legislativo para su examen y aprobación, debe reflejar la situación completa de la previsión fiscal del gobierno provincial, las propuestas presupuestarias y los resultados de ejercicios anteriores. Para que la documentación presupuestaria anual se considere completa, debe incluir información sobre los nueve elementos mencionados en el Cuadro 4.4. Cuadro 4.4. Metodología del PEFA: Información que debe incluirse en la documentación presupuestaria 1. Supuestos macroeconómicos, que incluyan al menos las estimaciones de crecimiento agregado, inflación y tipo de cambio. 2. Déficit fiscal, definido de acuerdo con EFP u otra norma de reconocimiento internacional. 3. Financiamiento del déficit, que describe la composición esperada. 4. Saldo de la deuda pública, que incluya los detalles al menos de principios del año en curso. 5. Activos financieros, que incluyan los detalles al menos de principios del año en curso. 6. Resultados del ejercicio del presupuesto anterior, presentados en el mismo formato que la propuesta de presupuesto. 7. Presupuesto del año actual (ya sea el presupuesto revisado o el resultado estimado), presentado en el mismo formato que la propuesta de presupuesto. 8. Datos presupuestarios resumidos correspondientes al ingreso y al gasto conforme a los principales rubros de la clasificación utilizada (ref. ID-5), incluidos los datos para el año actual y el anterior. 9. Explicación de las consecuencias presupuestarias de nuevas iniciativas de política, con estimaciones del impacto presupuestario de todos los cambios más importantes en la política de ingresos o algunos cambios de magnitud en los programas de gastos. 59. En la Provincia de Buenos Aires, la información se brinda en siete de los nueve puntos que se muestran en el Cuadro 4.4. Tanto la explicación de las consecuencias presupuestarias de nuevas iniciativas de política (punto 9) como la información detallada sobre los activos financieros (punto 5) se excluyen de la documentación presentada ante el Poder Legislativo.48 ID-7: Magnitud de las operaciones gubernamentales no incluidas en los informes 48 La propuesta de presupuesto enviada al Poder Legislativo incluye los supuestos macroeconómicos, el déficit fiscal y su financiación del déficit, y su saldo de la deuda pública. La información restante se incluye en los informes de ejecución presupuestaria y la cuenta de inversión del año en curso. Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina 17 Calificación general “B+� Dimensiones por evaluar Puntaje El nivel de gasto extrapresupuestario (distinto de los proyectos financiados por donantes) que no se declara; es decir, que no figura en los informes fiscales. B El nivel del gasto extrapresupuestario no incluido en los informes (distinto de los proyectos financiados por donantes) constituye entre el 1 y 5% del gasto total. Información sobre ingresos y gastos referentes a proyectos financiados por donantes que se incluye en los informes fiscales. La información completa sobre ingresos y gastos para el 90% (en valor) de los proyectos A financiados por donantes se incluye en los informes fiscales, y estos gastos representan menos del 1% de los gastos ejecutados de la Administración General en 2008. 60. Las estimaciones presupuestarias anuales, los informes de ejecución del ejercicio en curso, los estados financieros de cierre de ejercicio y otros informes fiscales para el público deben abarcar todas las actividades presupuestarias y extrapresupuestarias del gobierno. De esta forma, se puede obtener una descripción completa y adecuada de la situación general de los ingresos del gobierno, los gastos en todas las categorías y la financiación. El indicador 7 del PEFA representa el tamaño relativo de las operaciones extrapresupuestarias (las actividades del gobierno que no se incluyen en la legislación presupuestaria anual, como aquéllas que se financian a través de fondos extrapresupuestarios), y para las actividades incluidas en el presupuesto, pero que se administran de forma externa al sistema de contabilidad y gestión del presupuesto del gobierno (principalmente proyectos financiados por donantes). 61. Nivel de gastos extrapresupuestarios no declarados. En la Provincia de Buenos Aires, la documentación incluida en la legislación presupuestaria (consolidación y anexos) abarca más del 95 por ciento de los recursos totales de la APNF. El presupuesto consolidado se relaciona con aproximadamente el 70 por ciento del total de los recursos de la administración general. Los anexos a la ley de presupuesto brindan información acerca de los organismos descentralizados consolidados49 y los fondos fiduciarios. 62. Información sobre ingresos y gastos referentes a proyectos financiados por donantes que se incluyen en los informes fiscales. La financiación externa incluye préstamos provenientes de instituciones financieras internacionales (IFI). Los informes fiscales y presupuestales brindan información completa acerca del saldo de la deuda pública en el tiempo, las aplicaciones y los servicios de deuda a las IFI. En 2008, el gobierno pagó ARS259 millones en concepto de proyectos financiados por donantes, lo que representó menos del 1 por ciento de los gastos presupuestados consolidados. ID-9. Supervisión del riesgo fiscal agregado provocado por otras entidades del sector público Calificación general “D+� 49 Cinco organismos se incluyen en esta categoría: dos organismos descentralizados (Instituto Provincial de Lotería y Casinos, y el Banco de la Provincia de Buenos Aires), y tres instituciones de seguridad social (Instituto de Obra Médico Asistencial, Caja de Retiros, Jubilaciones y Pensiones de la Policía, y el Instituto de Previsión Social). Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina 18 Dimensiones por evaluar Puntaje Alcance del control del gobierno provincial sobre los organismos públicos autónomos (OPA) y los emprendimientos públicos (EP). La mayoría de los OPA y EP más importantes presentan informes fiscales ante el gobierno provincial C por lo menos una vez al año, pero falta un análisis consolidado o se encuentra incompleto de forma significativa. Alcance del control del gobierno provincial sobre la posición fiscal de los gobiernos subnacionales. D No se lleva a cabo supervisión anual alguna de la posición fiscal de los gobiernos subnacionales o se encuentra incompleta de forma significativa. 63. Los gobiernos municipales, los organismos públicos autónomos (OPA), los emprendimientos públicos (EP) y los bancos de propiedad estatal posiblemente pueden generar riesgos fiscales con importantes consecuencias a nivel provincial. Por lo tanto, el gobierno provincial debe exigir y recibir estados financieros trimestrales y estados de cierre de ejercicio auditados provenientes de los OPA y EP, y cotejar su desempeño con los objetivos financieros. La consolidación de la información es importante para obtener una visión general e informar el riesgo fiscal total para el gobierno provincial. 64. Medida en que el gobierno provincial supervisa los organismos del sector público y los emprendimientos públicos. La Contaduría General de la Provincia recibe informes trimestrales de cada entidad pública y organismo público descentralizado. No obstante, no se elabora un plan fiscal anual consolidado ni se lleva a cabo una evaluación de los riesgos fiscales. Para solicitar un préstamo del sector público o del sector privado, una entidad pública debe solicitar autorización del MDE de la Nación, que luego se remite para su aprobación al Poder Legislativo, la Contaduría General de la Provincia y la Fiscalía de Estado. Además, se exige una declaración actualizada sobre la estructura financiera y el origen y destino de los fondos prestados. 50 No se pone a disposición la información que certifica la presentación de los informes fiscales a la administración general de la provincia por parte de ciertas empresas del estado. 65. Medida en que el gobierno provincial supervisa la situación fiscal de los gobiernos locales. No existe evidencia de que el gobierno provincial consolide los presupuestos de gasto de las municipalidades o que haga un seguimiento sistemático de su situación fiscal. No obstante, sí registra las transferencias que los gobiernos locales reciben a través del sistema de coparticipación fiscal (estas transferencias proporcionan la mayoría de sus recursos). El Tribunal de Cuentas audita las cuentas públicas municipales. Los gobiernos locales elaboran informes fiscales anuales como parte del programa de Reforma de la Administración Financiera en el �mbito Municipal de la Provincia de Buenos Aires (RAFAM). Ese programa consta de un sistema modelo de gestión financiera que les permite a los gobiernos locales elaborar, controlar y evaluar correctamente los presupuestos municipales.51 66. El procedimiento que los gobiernos municipales deben seguir para solicitar préstamos es similar al que cumple el gobierno provincial: los gobiernos locales deben solicitar una aprobación 50 Conforme a la Ley de Responsabilidad Fiscal y el decreto legislativo. 51 El programa fue aprobado por el Decreto Provincial 2980/2000 y se basa en la LAF, Ley N.° 24156, aprobada en 1992. El objetivo principal del programa es combinar e integrar información proveniente de diversas fuentes sobre los presupuestos, sistemas contables, contratación, ingresos públicos, tesorerías, inversión pública, personal y bienes tangibles. Esta información puede luego ser empleada para organizar el presupuesto y controlar los gastos municipales. Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina 19 explícita por parte del gobierno provincial a través de un informe que luego es supervisado por el Tribunal de Cuentas y, además, deben aceptar las condiciones establecidas en la LRF.52 ID-10. Acceso del público a información fiscal clave Calificación general “B� Dimensiones por evaluar Puntaje Cantidad de elementos anteriores de acceso público a la información que se satisfacen (para tenerse en cuenta en la evaluación, deben cumplirse las especificaciones completas del indicador de B suficiencia documentaria). El gobierno pone a disposición del público 4 de los 6 tipos de información mencionados. 67. La transparencia en el proceso de presupuestación depende de la facilidad de acceso que posea la población, o al menos los grupos de interés relevantes, a los planes fiscales, las posiciones y el desempeño del gobierno. 68. En el caso de la provincia de Buenos Aires no se pudo verificar el acceso público a los informes de auditoría externa y a la información sobre recursos destinados a las unidades de servicios primarios, principalmente en educación. En síntesis, de los elementos de información considerados esenciales por la metodología del PEFA, la documentación suministrada por el gobierno provincial incluye:  Documentación del presupuesto anual: La población puede obtener un conjunto completo de documentos a través del sitio web del gobierno provincial cuando el presupuesto se presenta ante el Poder Legislativo.  Informes de ejecución presupuestaria del ejercicio en curso: De forma habitual, los informes se ponen a disposición del público a través del sitio web de la Contaduría General de la Provincia. Las respectivas jurisdicciones proporcionan la información mensual a nivel de la administración general.  Estados financieros de cierre de ejercicio: Los estados financieros se ponen a disposición del público a través del sitio web de la Contaduría General de la Provincia, dentro de los seis meses de finalizado el ejercicio. No obstante, la información no especifica si estos estados han sido auditados.  Informes de auditoría externa: Los informes de auditoría para el ejercicio fiscal no están disponibles en el sitio web.  Adjudicaciones de contratos: Los contratos adjudicados cuyo valor supere aproximadamente los USD100.000 se publican al menos mensualmente en el sitio web del gobierno de la provincia.53  Recursos puestos a disposición de las unidades de servicios primarios: Respecto de los servicios de salud, la información detallada se publican por unidades de servicios primarios. Para el sector de la educación, dado su tamaño, la información está disponible por programas y por nivel educativo (educación primaria, secundaria y terciaria). 52 El Artículo 25 y el Anexo VI del Decreto Nacional N.° 1731/2004. Para los gobiernos municipales de la Provincia de Buenos Aires, existe el Consejo de Responsabilidad Fiscal que tiene reuniones periódicas, dividido en ocho unidades seccionales, con tres representantes por sección. 53 http://www.gba.gov.ar. Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina 20 C. Proceso presupuestario basado en políticas ID-11: Carácter ordenado y participación en el proceso presupuestario anual Calificación general “B� Dimensiones por evaluar Puntaje Existencia y observancia de un calendario presupuestario fijo. Existe un claro calendario presupuestario anual, que suele cumplirse y que les asigna suficiente A tiempo a los MDO (y al menos seis meses de la recepción de la circular presupuestal) para completar significativa y puntualmente sus estimaciones detalladas. Claridad/suficiencia y participación política en las directrices sobre la preparación de documentos presupuestarios (circular presupuestal o equivalente). Se envía una circular presupuestal a los MDO, incluidos los topes para las unidades administrativas D individuales o las áreas de función. Las estimaciones de presupuesto son revisadas y aprobadas por el Gabinete una vez que los MDO las han completado con todos los detalles, por lo que se restringe en gran medida la capacidad del Gabinete de introducir ajustes. Puntual aprobación del presupuesto por el Poder Legislativo u órgano con mandato similar (en los últimos tres años). A En los últimos tres años, el Poder Legislativo ha aprobado el presupuesto antes del inicio del ejercicio fiscal. 69. Si bien el Ministerio de Economía suele impulsar el proceso de formulación del presupuesto anual, la participación en este proceso por parte de otros ministerios, departamentos y agencias, así como también por parte del liderazgo político 54 , afecta la medida en que el presupuesto reflejará las políticas macroeconómicas, fiscales y del sector. La participación plena requiere un proceso presupuestario integrado ascendente y descendente que involucre a todas las partes de forma ordenada y oportuna, de acuerdo con un calendario determinado previamente para la formulación del presupuesto. Deben brindarse directrices claras sobre el proceso presupuestario en la circular presupuestal y el manual sobre formulación del presupuesto. 70. Existencia y observancia de un calendario presupuestario fijo. El MDE de la Provincia de Buenos Aires, a través de la Dirección Provincial de Presupuesto, elabora un calendario para cada etapa de la formulación del presupuesto. Durante 2006-08, el proceso de formulación de presupuesto se inició entre julio y septiembre. 54 “Liderazgo político� se refiere al liderazgo del Poder Ejecutivo, como el Gabinete o un órgano similar. Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina 21 Cuadro 4.5. Provincia de Buenos Aires: Calendario de elaboración del presupuesto Fechas aproximadas de Procesos y responsabilidades correspondencia Del 1 de agosto al 10 de La DGP elabora las proyecciones para el final del ejercicio. agosto Del 10 de agosto al 1 de La DGP elabora las proyecciones generales y por jurisdicción de gastos e septiembre ingresos para el año siguiente. La DGP informa los plazos que deben respetarse para elaborar la Del 1 de septiembre al 2 documentación de presupuesto, la nómina, las políticas y las descripciones de septiembre de los programas. Del 2 de septiembre al 27 Las jurisdicciones elaboran la documentación de presupuesto, la nómina, de septiembre las políticas y las descripciones de los programas. Del 27 de septiembre al 27 La DGP analiza las propuestas presentadas por las jurisdicciones. de octubre Del 27 de octubre al 17 de La DGP informa los topes financieros y las jurisdicciones preparan la noviembre asignación detallada de los recursos. Del 17 de noviembre al 7 La DGP analiza la asignación detallada de los recursos que se ha de diciembre propuesto por jurisdicción. Del 7 de diciembre al 15 La DGP consolida el presupuesto. de diciembre Del 15 de diciembre al 17 Presentación del Decreto Analítico ante el Gobernador. de diciembre Del 17 de diciembre al 31 Presentación de la propuesta de presupuesto ante el Poder Legislativo para de diciembre su análisis y aprobación. Fuente: Elaboración propia, basada en los calendarios reales de la provincia para las propuestas de presupuesto de 2008 y 2009. 71. Claridad/suficiencia y participación política en las directrices sobre la preparación de documentos presupuestarios. La elaboración del presupuesto se basa en la guía brindada por el manual de formulación del presupuesto que detalla los topes financieros para cada jurisdicción. Los límites crediticios se fijan por área de función y por tipo de recurso. No obstante, los topes son aprobados por el Gobernador una vez que las jurisdicciones determinan la asignación detallada de los recursos, ajustados de acuerdo con esos topes. 72. Puntual aprobación del presupuesto por parte del Poder Legislativo. Durante 2006- 08, el Poder Legislativo aprobó el presupuesto de forma puntual, antes del inicio del ejercicio fiscal.55 La ley de presupuesto siempre se ha publicado antes del 31 de diciembre.56 ID-12. Perspectiva plurianual en materia de planificación fiscal, política del gasto y presupuestación Calificación general “D+� Dimensiones por evaluar Puntaje Preparación de previsiones fiscales y asignaciones funcionales plurianuales. Las previsiones de los agregados fiscales (sobre la base de las principales categorías de clasificación C económica) se elaboran para al menos dos años, con presentaciones anuales. Alcance y frecuencia de los análisis de sostenibilidad de la deuda. D No se ha llevado a cabo ASD alguno en los últimos tres años. Existencia de estrategias sectoriales con determinación plurianual de los costos del gasto recurrente y de inversión. Se enuncian las estrategias sectoriales para varios de los sectores principales, pero sólo se C establecen sustancialmente sus costos para los sectores que representan hasta el 25 por ciento del gasto primario O las estrategias de fijación de costos abarcan a más sectores, pero de forma incongruente con las previsiones fiscales agregadas. Vínculos entre el presupuesto de inversiones y estimaciones del gasto futuro. C 55 Para 2006, la Ley Provincial N.º 13403, publicada el 30/12/05; para 2007, la Ley Provincial N.º 13612, publicada el 29/12/06; y para 2008, la Ley Provincial N.º 13786, publicada el 30/12/07. 56 La Constitución de la provincia establece que la presentación debe realizarse antes del 31 de agosto del año anterior. Esto último casi nunca se cumple porque el presupuesto provincial debe esperar la presentación del presupuesto nacional. El plazo para la presentación del presupuesto ante el Congreso de la Nación es el 15 de septiembre, de acuerdo con la LRF. Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina 22 Muchas decisiones de inversión poseen vínculos débiles con las estrategias sectoriales y sus consecuencias del costo recurrente se incluyen en las estimaciones del presupuesto futuro sólo en algunos casos (importantes). 73. Las decisiones de política del gasto deben adoptar una perspectiva plurianual y estar alineadas con la disponibilidad de recursos en la visión a mediano plazo. Para lograr una asignación efectiva de los recursos y posibilitar la planificación presupuestaria de las políticas públicas, la formulación del presupuesto debe adoptar una perspectiva plurianual, basada en previsiones fiscales plurianuales de ingresos, agregados de gastos a mediano plazo para gastos obligatorios, y posible financiamiento déficit. 74. Previsiones fiscales y asignaciones funcionales plurianuales. Como lo especifica la LRF, durante 2006-08 las leyes provinciales de presupuesto de Buenos Aires incluyeron proyectos plurianuales de gastos e ingresos para los dos años siguientes 57 , pero no hay evidencia de que se hayan utilizado estas proyecciones plurianuales para fijar techos financieros en los presupuestos subsiguientes. 75. Alcance y frecuencia de los análisis de sostenibilidad de la deuda. La Dirección Provincial de Deuda y Crédito Público, que forma parte de la Subsecretaría de Finanzas, elabora un informe trimestral sobre la gestión de la deuda pública. 58 Tal informe contiene, entre otros temas, un análisis de los servicios y el saldo de la deuda, la evolución de los indicadores de la deuda y proyecciones sobre las necesidades financieras para el año fiscal en curso. Debido a que la mayoría de los análisis son de naturaleza retrospectiva y la consideración del endeudamiento futuro se limita a un muy corto plazo (ejercicio fiscal en curso), el puntaje que se asigna a esta dimensión de la gestión de las finanzas públicas es el más bajo; es decir, “D�.59 76. Existencia de estrategias sectoriales con determinación plurianual de los costos del gasto recurrente y de inversión. El proceso de formulación del presupuesto en la Provincia de Buenos Aires incluye consideraciones sobre las estrategias para los sectores primarios, con una explicación clara de sus objetivos. Por ejemplo, los criterios de selección relacionados con las estrategias se han establecido para los proyectos de inversión pública. También se brinda información detallada sobre el costo de los proyectos más importantes de infraestructura habitacional y transporte. En lo que respecta a los sectores productivos, el gobierno provincial intentará incorporar simplificaciones importantes en todos los procedimientos administrativos y trámites para las empresas, a través de la implementación del Trámite Único Simplificado. No obstante, las estrategias detalladas con una explicación exhaustiva de los costos para los componentes principales no se especifican para todos los sectores. 77. Vínculos entre el presupuesto de inversiones y estimaciones del gasto futuro. Los planes de inversión se presentan para los sectores principales, e incluyen información acerca de los costos para todos los años. Cuando se elabora el presupuesto plurianual, los costos operativos a lo largo de los años de operación se incluyen para los proyectos más importantes. 57 Las proyecciones presupuestarias plurianuales incluyen recursos por tipo de gasto, función, objeto, programas de inversión, coparticipación municipal, tipo de deuda y políticas presupuestarias. 58 La última publicación del informe se llevó a cabo en febrero de 2009, como el Informe de Gestión de la Deuda Pública, año VIII, número 22. 59 Un análisis de sostenibilidad de la deuda adecuado constaría, en este caso, de la construcción de proyecciones a mediano plazo (de al menos dos o tres años) de la relación entre la deuda y el PGB, en función de diferentes supuestos sobre el crecimiento económico, el desempeño fiscal de la provincia, las tasas de interés, las tasas de cambio, la relación institucional y financiera con el gobierno nacional, entre otros. Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina 23 No obstante, las limitaciones anteriores respecto de las estrategias sectoriales afectan el vínculo entre la planificación de la inversión y el presupuesto siguiente. El gobierno provincial ha creado recientemente la Dirección de Inversión Pública60, cuya responsabilidad principal será centralizar la administración de los proyectos de inversión pública provenientes de distintos sectores. D. Previsibilidad y control en la ejecución del presupuesto ID-16. Certeza en la disponibilidad de fondos para comprometer gastos Evaluación general “D+� Dimensiones por evaluar Puntaje Medida en que se realiza la previsión y el seguimiento de los flujos de caja. La previsión y el D seguimiento de los flujos de caja no se llevan a cabo o son deficientes. Confiabilidad y horizonte de información periódica dentro del ejercicio proporcionada a los MDO sobre techos máximos y compromisos de pago. A los MDO se les proporciona información confiable con un C anticipo de uno o dos meses. Frecuencia y transparencia de los ajustes introducidos a las asignaciones presupuestarias, que se dispongan a un nivel superior al de las administraciones de los MDO. Los ajustes importantes que C se realizan al presupuesto del ejercicio en curso son frecuentes, pero se realizan con cierta transparencia. 78. Para una ejecución efectiva del presupuesto, de acuerdo con los planes de trabajo, los ministerios, departamentos y organismos (MDO) de la administración pública no financiera a cargo de los gastos deben recibir información confiable sobre la disponibilidad de los fondos que pueden comprometer para erogaciones recurrentes y de capital. El indicador 16 de la PEFA evalúa la medida en que el MDE provincial brinda información confiable sobre la disponibilidad de los fondos a los MDO que manejan la coordinación (o lo votos) administrativos (o del programa) en el presupuesto del gobierno provincial y, por lo tanto, son los beneficiarios principales de tal información proveniente del MDE. 79. Medida en que se realiza la previsión y el seguimiento de los flujos de caja. Al inicio del ejercicio fiscal, la Tesorería General de la Provincia (TGP), en coordinación con la Dirección General de Presupuesto (DGP), elabora una previsión anual de flujo de caja para las jurisdicciones. No obstante, las proyecciones mensuales son imprecisas, ya que se basan en el supuesto de que las asignaciones anuales del presupuesto se distribuirán de forma proporcional. Durante el año fiscal, la TGP supervisa periódicamente los flujos de caja de los recursos nacionales y provinciales, mientras que las tesorerías de las jurisdicciones son responsables de controlar sus propios recursos. 80. Confiabilidad y horizonte de información periódica dentro del ejercicio proporcionada a los MDO sobre techos máximos y compromisos de pago. Los topes para los compromisos de gastos se fijan mensualmente y se ajustan en función de la disponibilidad de recursos y las necesidades financieras de las jurisdicciones. La información confiable se proporciona con un mes de anticipación. Mientras las jurisdicciones cumplan con los topes de gastos establecidos, poseen la libertad para gastar lo que les ha sido asignado. Si las jurisdicciones necesitan excederse del importe máximo asignado, deben obtener la aprobación de la DGP y la TGP con un mes de anticipación. Las necesidades de gasto adicional no deben exceder el crédito de presupuesto anual, a menos que el presupuesto se haya ajustado previamente. 60 Depende de la Dirección Provincial de Deuda y Crédito Público. Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina 24 81. Frecuencia y transparencia de los ajustes introducidos a las asignaciones presupuestarias, que se dispongan a un nivel superior al de las administraciones de los MDO. Como se menciona anteriormente, los ajustes a las asignaciones del presupuesto son frecuentes y, en 2007, representaron ARS3.050,2 millones o el 11,2 por ciento del presupuesto original. Generalmente la ley de presupuesto de Buenos Aires delega en el Poder Ejecutivo la autoridad para modificar el presupuesto. No obstante, para lograr un proceso más transparente, el Poder Ejecutivo debe seguir ciertas normas y reglamentaciones específicas. En particular, debe aprobarse una nueva ley si las modificaciones implican financiación extra o un aumento en la deuda provincial. ID-17: Registro y gestión de los saldos de caja, deuda y garantías Calificación general “B� Dimensiones por evaluar Puntaje Calidad del registro y la presentación de informes en lo que respecta a datos de la deuda. Los registros de la deuda interna y externa se encuentran completos, actualizados y conciliados al menos anualmente. La calidad de los datos es aceptable, pero se detectan algunas brechas y problemas de C conciliación. Los informes sobre los saldos y el servicio de la deuda se elaboran en ciertas ocasiones o con contenido limitado. Grado de consolidación de los saldos de caja del gobierno. La mayoría de los saldos de caja se calculan y consolidan al menos semanalmente, pero algunos fondos extrapresupuestarios quedan B fuera de la distribución. Sistemas para contraer préstamos y otorgar garantías. La toma de préstamos y la emisión de garantías por parte del gobierno provincial se realizan de acuerdo con objetivos fiscales y criterios A transparentes, y son siempre aprobadas por una única entidad gubernamental responsable. 82. Calidad del registro y la presentación de informes en lo que respecta a datos de la deuda. El mantenimiento de un sistema de datos de la deuda y la presentación de informes periódicos sobre las características principales de la cartera de deuda y su desarrollo son elementos fundamentales para garantizar la integridad de los datos y los beneficios relacionados, como la presupuestación exacta del servicio de la deuda, los pagos puntuales del servicio y una buena planificación del refinanciamiento de la deuda. 83. La Dirección Provincial de Deuda y Crédito Público registra la deuda pública de la provincia en hojas de cálculo. La información se encuentra actualizada, controlada y verificada mediante registros contables, y proporciona una descripción completa de los pagos del servicio de la deuda. La magnitud de las operaciones implicadas hacen necesario el uso de un sistema de información más confiable y sofisticado. Como se menciona anteriormente en el Capítulo 3, el gobierno provincial ha comenzado a emplear el software SIGADE, desarrollado por la UNCTAD. 84. Grado de consolidación de los saldos de caja del gobierno. Existen aproximadamente 2.000 cuentas bancarias en la AG. Noventa y nueve por ciento de estas cuentas forman parte del Fondo Unificado (FU) en el Banco de la Provincia de Buenos Aires (BAPRO). El FU constituye un contrato entre el Banco y la Tesorería General de la Provincia, conforme al cual el BAPRO lleva a cabo una consolidación diaria de las cuentas bancarias, reagrupando sus balances en una cuenta única provisoria. Al comienzo del día siguiente, el saldo del FU se redistribuye automáticamente sin modificaciones en las cuentas originales. El uno por ciento restante de las cuentas de AG se relacionan con gastos específicos financiados por el gobierno nacional que se mantienen en el Banco de la Nación (BN), que consolida sus saldos de caja mensualmente.61 61 Durante 2006-08, la CGP estuvo a cargo de las cuentas bancarias. A partir de 2009, la TGP es responsable de administrar todas las cuestiones relacionadas con la apertura y gestión de las cuentas bancarias. Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina 25 85. Sistemas para contraer préstamos y otorgar garantías. El MDE provincial contrae préstamos y otorga garantías de acuerdo con objetivos fiscales y criterios transparentes establecidos por la Ley de Responsabilidad Fiscal. El MDE nacional controla el cumplimiento de estos criterios.62 Luego, el gobierno provincial solicita la aprobación de una ley de endeudamiento que autorice estas operaciones y delega su gestión exclusivamente en el MDE provincial. ID-18. Eficacia de los controles de la nómina Calificación general “C� Dimensiones por evaluar Puntaje Grado de integración y conciliación entre los registros de personal y la información de la nómina. No se mantiene una base de datos del personal completa, pero se realiza una conciliación de la C nómina con los registros del personal al menos cada seis meses. Puntualidad de la introducción de cambios en los registros de personal y en la nómina. Se producen demoras de hasta tres meses para procesar los cambios en los registros del personal y C la nómina respecto de una gran cantidad de cambios, lo que deriva en frecuentes ajustes retroactivos. Controles internos de los cambios en los registros de personal y en la nómina. C Los controles existen, pero no son los adecuados para garantizar la integridad total de los datos. Realización de auditorías de la nómina para determinar la existencia de fallas en los controles o trabajadores ficticios. C Se han realizado auditorías parciales de la nómina o encuestas sobre el personal en los últimos 3 años. 86. La eficacia de los controles de la nómina depende de la medida en que la información sobre la nómina se integre en la base de datos del personal. Esta base de datos, en ocasiones denominada “planilla de sueldo�, debe brindar una lista de todo el personal al que se le debe pagar todos los meses; debe poder cotejarse con la lista aprobada de plantilla y los registros individuales (o legajos del personal). El vínculo entre la base de datos del personal y la nómina es un control clave. Cualquier modificación necesaria a la base de datos del personal debe procesarse de forma oportuna a través de un informe de cambios, y debe derivar en un seguimiento de auditoría. 87. En la Provincia de Buenos Aires, la cuenta de sueldos representó el 44 por ciento de los gastos totales presupuestados en 2008.63 88. Grado de integración y conciliación entre los registros de personal y la información de la nómina. Los datos de nómina no se encuentran totalmente integrados con la información de recursos humanos 64 mediante un sistema integrado de gestión de la información, lo que impide que se realicen controles electrónicos de regularidad y controles entre los pagos reales y los beneficiarios correspondientes. Los registros de recursos humanos se cargan parcialmente de forma manual en el sistema de nómina. Sobre la base de esta información, la Tesorería General de la Provincia calcula los pagos de nómina mensualmente, y transfiere los fondos correspondientes a las tesorerías de los MDO. Se realiza una conciliación consolidada entre los pagos de nómina y los registros contables, pero con algunas limitaciones: (i) el cálculo y el pago de la cuenta de sueldos no se compara con la cuenta de sueldos del mes anterior a fin de detectar errores; y (ii) la conciliación con los Coincidentemente, desde ese mismo año, la TGP está implementando el Registro Único de Cuentas Oficiales. Esta base de datos contiene información actualizada acerca de las cuentas bancarias oficiales. 62 Si estos criterios no se cumplen, el MDE nacional no autoriza el préstamo ni la emisión de la garantía. 63 Ley de Presupuesto 2008. 64 Recursos Humanos cuenta con una base de datos central, denominada Sistema Único Provincial de Administración de Personal (SIAPE) que recaba información proveniente de los MDO. Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina 26 datos de recursos humanos es menos periódica, y generalmente se lleva a cabo tras realizar los cambios en los registros de personal. 89. Puntualidad de la introducción de cambios en los registros de personal y en la nómina. Los cambios en los registros personales se registran en el SIAPE, pero esto suele conllevar una demora (en algunos casos de hasta tres meses, especialmente para los empleados en ubicaciones distantes), lo que deriva en la necesidad frecuente de realizar ajustes retroactivos de la nómina. 90. Controles internos sobre los cambios en los registros de personal y en la nómina. Todos los cambios relacionados con los recursos humanos y la nómina siguen reglas muy claras. Las modificaciones a los cargos y los sueldos son registrados por personal autorizado. Para contratar a nuevos empleados, es necesario un decreto del Poder Ejecutivo que también autoriza la incorporación de los registros de nuevos empleados en la base de datos. No obstante, estos controles son insuficientes para permitir controles oportunos de la integridad de los datos, lo que a su vez deriva en frecuentes pagos retroactivos. 91. Existencia de auditorías de la nómina. El Tribunal de Cuentas audita los saldos de nómina anualmente y lleva a cabo una revisión de los procedimientos de control interno de la nómina. Sin embargo, esto último se enfoca en los aspectos financieros únicamente, y no abarca a todos los MDO. ID-20. Eficacia de los controles internos del gasto no salarial Evaluación general “B� Dimensiones por evaluar Puntaje Eficacia de los controles en los compromisos de gasto. B Se implementan los controles de compromiso de gasto y se limitan los compromisos de forma efectiva a la disponibilidad real de efectivo y a las asignaciones de presupuesto aprobado para la mayoría de los tipos de gasto, a excepción de unas pocas áreas. Amplitud, pertinencia y entendimiento de otras normas y procedimientos de control interno. B Otros procedimientos y reglas de control interno se componen de un conjunto básico de normas para el procesamiento y el registro de transacciones, que se interpretan como aquéllas relacionadas directamente con su aplicación. Algunos procedimientos y reglas pueden ser exagerados, mientras que los controles en áreas de menor importancia pueden ser deficientes. Grado de cumplimiento de las normas de procesamiento y registro de las transacciones. B El grado de cumplimiento con las normas es relativamente alto, pero algunas veces se emplean procedimientos simplificados o de emergencia sin la debida justificación. 92. Eficacia de los controles en los compromisos de gasto. La Provincia de Buenos Aires posee una etapa de compromiso para todas las categorías de gasto, excluidos los gastos de menor carácter que se pagan mediante fondos renovables. La etapa de compromiso se registra en el sistema de presupuesto a través de los departamentos contables de cada jurisdicción. El sistema también incluye controles integrales que limitan los compromisos de pago de acuerdo con la disponibilidad de efectivo (para lograr conformidad con las asignaciones de presupuesto y la disponibilidad de fondos). No obstante, no existe un plan de adquisición efectivo y global para garantizar que el producto que se haya adquirido se adecue al propósito esperado del gasto. Cuadro 4.6. Provincia de Buenos Aires: Etapas del proceso de presupuestación Registro de la ejecución Etapa Responsable presupuestaria Asignación estimada del gasto y verificación de �rea contable de cada En el sistema de presupuesto la asignación del presupuesto MDO Revisión de los gastos propuestos por 3 Debate sobre la relevancia de los Unidad asesora Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina 27 entidades gastos Representante de la Revisión del presupuesto CGP Control jurídico Fiscalía del Estado �rea contable de cada Gasto comprometido En el sistema de presupuesto MDO (1) �rea contable de cada Gasto devengado En el sistema de presupuesto MDO Envío para pago Tesorería de cada En el sistema de presupuesto Emisión de la orden de pago MDO Representante de la Control e intervención de la orden de pago Contaduría General de la Provincia (CGP) Pago de los gastos inferiores a ARS19.000 Registro en el Sistema de Tesorería de los MDO mediante fondos renovables movimiento de fondos Registro en el Sistema de tesorería Pago de los gastos superiores a ARS19.000 TGP y movimiento de fondos Tribunal de Cuentas Control de las cuentas públicas (TDC) Nota: El registro contable se realiza automáticamente a través del sistema de formulación de presupuesto, desde la etapa de devengo. (1) Esta etapa de gasto entró en vigencia a partir de 2009. Amplitud, pertinencia y entendimiento de otras normas y procedimientos de control interno. interno. Los controles internos se implementan a través de los sistemas computarizados disponibles65 y mediante la Contaduría General de la Provincia (CGP), la Fiscalía de Estado y la Unidad Asesora. Los controles son universales en todas las etapas de la ejecución presupuestaria. Además, la CGP cuenta con un manual de procedimientos que difunde e informa las reglas de control interno. Todos los empleados que participan de la gestión de gastos conocen el marco regulatorio compilado en la legislación de la administración financiera, que se publica en el sitio web del gobierno provincial. 94. No obstante, como se muestra en el Cuadro 4.6, se produce cierta superposición de controles, lo que posiblemente puede generar demoras y reducir la efectividad de la ejecución presupuestaria. Por ejemplo, antes de la etapa de compromiso, los gastos de los MDO deben ser revisados por los representantes de tres organismos de control: (i) una unidad asesora; (ii) la Contaduría General de la Provincia; y (iii) la Fiscalía de Estado. Por lo tanto, una mejor coordinación y una clara definición de las respectivas tareas de control asignadas a las instituciones de control interno y externo llevaría a centrarse en asuntos estratégicos, posibilitando un mejor uso de las ventajas comparativas de las diversas instituciones y mejorando tanto la puntualidad como la eficiencia. 95. Grado de cumplimiento de las normas de procesamiento y registro de las transacciones. Los empleados conocen los mecanismos de control existentes y el grado de cumplimiento con las normas es alto. No obstante, suelen emplearse procedimientos simplificados sin la debida justificación. ID-21. Eficacia de la auditoría interna Calificación general “D+� 65 Sistema de movimiento de fondos, Sistema de ejecución presupuestaria, Sistema de adquisición y Sistema financiero y de activos. Aunque cada uno de los sistemas brinda información exhaustiva, los sistemas no funcionan de forma integral y coordinada entre sí. El proceso para extraer información de los registros contables es, en cierta medida, complicado. Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina 28 Dimensiones por evaluar Puntaje Alcance y calidad de la función de auditoría interna. Se implementan auditorías internas para la mayoría de los organismos del gobierno provincial B (medidos por valor de ingresos y gastos), y se cumplen en gran medida las normas profesionales. Se centran en asuntos internos (al menos el 50 por ciento del tiempo de su personal). Frecuencia y distribución de los informes. Los informes se envían periódicamente a la mayoría de los organismos del gobierno, pero es posible C que no se presenten ante el Ministerio de Economía y la Entidad Fiscalizadora Superior. Grado de respuesta de la administración frente a las conclusiones de la auditoría interna. D Las recomendaciones de auditoría interna suelen ignorarse (salvo escasas excepciones). 96. En la Provincia de Buenos Aires, la Dirección de Auditoría General, que depende de la CGP, está a cargo de la auditoría interna. La Dirección se compone de un Director General, un Director de Contabilidad y Auditorías Especiales, un Director de Auditoría de Operaciones, cuatro funcionarios departamentales en jefe y cuatro auditores; todos ellos cuentan con la trayectoria profesional requerida. La administración provincial también brinda cursos opcionales de formación al personal de cada jurisdicción. 97. Alcance y calidad de la función de auditoría interna. La Dirección de Auditoría General sólo se encarga de auditorías retrospectivas. Sus actividades forman parte del sistema de control interno y se rigen por las pautas establecidas en el informe del Comité de Organizaciones Patrocinadoras (COSO).66 Las auditorías se definen en el plan anual de la Dirección, y se centran en la actividad de los MDO que se auditará. Las auditorías se llevan a cabo puntualmente y cubren la mayoría de los MDO. Aunque la Dirección no cuenta con un manual de procedimientos, elabora un informe inicial, de acuerdo con ciertas normas, que describe el plan de auditoría y las normas que deben seguirse para elaborar el informe final. Las normas exigen que el informe final incluya información explicativa y complementaria acerca de las observaciones, conclusiones y recomendaciones de la auditoría. 98. Frecuencia y distribución de los informes. La Dirección de Auditoría General elabora un informe tras concluir cada auditoría. Las conclusiones y las recomendaciones se envían a las jurisdicciones auditadas. 99. Grado de respuesta de la administración frente a las conclusiones de la auditoría interna. Algunas jurisdicciones adoptan medidas correctivas como respuesta frente a las recomendaciones de la Dirección de Auditoría General, pero la mayoría de las veces, no responden ante las observaciones. Contabilidad, registro e informes ID-22. Puntualidad y periodicidad de la conciliación de cuentas Evaluación general “B+� Dimensiones por evaluar Puntaje Periodicidad de la conciliación de las cuentas bancarias. La conciliación bancaria para todas las cuentas bancarias del gobierno provincial se lleva a A cabo al menos una vez al mes a niveles agregados y detallados, generalmente dentro de las 4 semanas siguientes al final del período. Periodicidad de la conciliación y la compensación de las cuentas de orden y los anticipos. La conciliación y la compensación de las cuentas de orden y los anticipos se llevan a cabo al B menos anualmente, dentro de los dos meses de finalizado el año fiscal. No obstante, algunas cuentas tienen saldos no compensados, imputados al ejercicio siguiente. 66 El objetivo del informe COSO es ayudar a las organizaciones a mejorar el control de sus actividades. Establece un marco que fija las pautas para las prácticas comunes de control interno. Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina 29 100. Periodicidad de la conciliación de las cuentas bancarias. Como se explica anteriormente en este capítulo, los flujos de fondos de la provincia se administran a través de un sistema de gestión de cuentas bancarias de dos formas: (i) las cuentas bancarias de las jurisdicciones y los organismos descentralizados se mantienen dentro del Fondo Unificado en el Banco de la Provincia de Buenos Aires; y (ii) las cuentas especiales con asignaciones destinadas por el gobierno nacional se mantienen, en su mayoría, en el Banco de la Nación. 101. La conciliación de estas cuentas bancarias se realiza como sigue:  Cuentas dentro del Fondo Unificado: (i) dos cuentas administradas por la TGP, empleadas por la administración central para realizar el 90 por ciento de los pagos, se concilian diaria y automáticamente por parte de la TGP; (ii) cuentas que contienen depósitos de los ingresos fiscales administrados por la TGP se concilian mensualmente por la CGP provincial; y (iii) cuentas bancarias de las jurisdicciones reciben conciliación por parte del departamento contable de cada jurisdicción.  Cuentas especiales de la jurisdicción: la conciliación mensual es llevada a cabo por el departamento contable de cada jurisdicción. 102. Periodicidad de la conciliación y la compensación de las cuentas de orden y los anticipos. Los anticipos, definidos como pagos en efectivo realizados, de los cuales aún no se han registrado gastos, sólo son autorizados para la gestión de gastos de menor carácter y los fondos renovables. Durante el ejercicio fiscal, los anticipos se registran en los fondos renovables, se compensan en las correspondientes cuentas de presupuesto una vez erogados los gastos y se reintegran más adelante. Los saldos de las cuentas de depósito se compensan y cierran al final de cada ejercicio. ID-23. Disponibilidad de información sobre recursos recibidos por las unidades de prestación de servicios Evaluación general “C+� Dimensiones por evaluar Puntaje La compilación y el procesamiento de la información para demostrar los recursos efectivamente recibidos (en moneda y en especie) por las unidades básicas de prestación de servicios más comunes (en particular las escuelas primarias y los centros de atención primaria de salud) en relación con los recursos generales puestos a disposición del sector, independientemente del nivel de gobierno que sea responsable de la operación y financiación de tales unidades. C Las encuestas especiales llevadas a cabo dentro de los últimos 3 años han demostrado el nivel de recursos recibidos en moneda y en especie, por las escuelas primarias o por los centros de atención primaria de la salud, que abarcan una gran parte del país O por las unidades de prestación de servicios primarios a nivel de la comunidad local en varios otros sectores. 103. La información acerca de los recursos efectivamente recibidos por unidades básicas de prestación de servicios (por ejemplo, escuelas, centros de salud) es muy importante para garantizar que los recursos se emplean para su propósito previsto, evitar demoras en la transferencia de recursos e impedir reasignaciones injustificadas. 104. En la Provincia de Buenos Aires, el presupuesto contiene toda la información relevante acerca de las transferencias a cada unidad de servicios de salud, incluidos los centros de atención médica primaria. Respecto de la educación, la información financiera Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina 30 disponible en la Dirección General de Cultura y Educación se agrega por nivel educativo. 67 La información acerca de los recursos recibidos por cada escuela no está fácilmente a disposición. ID-24. Calidad y puntualidad de los informes presupuestarios del ejercicio en curso Calificación general “B+� Dimensiones por evaluar Puntaje Alcance de los informes en materia de cobertura y compatibilidad con las previsiones presupuestarias. B La clasificación posibilita la comparación con el presupuesto, pero únicamente con cierto grado de agregación. El gasto se cubre tanto en las etapas de compromiso como de pago. Puntualidad de la presentación de informes. Los informes se elaboran trimestralmente o en lapsos más breves, y se emiten dentro de las 4 A semanas siguientes al final del período. Calidad de la información. A No se suscitan inquietudes respecto de la exactitud de los datos. 105. Alcance de los informes en materia de cobertura y compatibilidad con las previsiones presupuestarias. Los informes de ejecución presupuestaria elaborados por la CGP son completos y cubren toda la administración general. Es posible comparar (a un nivel agregado, dado que no se incluye información detallada por tipo de gasto por las jurisdicciones) la ejecución presupuestaria con las estimaciones en el presupuesto original. Las clasificaciones contables y presupuestales son equivalentes y se integran en los sistemas de movimiento de fondos y ejecución presupuestaria. Los informes también incluyen las etapas de compromiso, devengo y pago de la ejecución presupuestaria. 106. Puntualidad de la presentación de informes. Los informes sobre la ejecución presupuestaria se elaboran mensualmente por parte de la CGP y se publican puntualmente dentro de las cuatros semanas de finalizado el mes. Las jurisdicciones pueden acceder a tales informes a través del sitio web oficial. 107. Calidad de la información. La información sobre la ejecución presupuestaria es precisa y confiable, y se brinda por medio de los sistemas de movimiento de fondos y ejecución presupuestaria. ID-25. Calidad y puntualidad de los estados financieros anuales Evaluación general “C+� Dimensiones por evaluar Puntaje Integridad de los estados financieros. Se elabora un estado consolidado gubernamental de forma anual. Incluyen, salvo escasas B excepciones, información completa sobre ingresos, gastos y activos/pasivos financieros. Puntualidad en la presentación de los estados financieros. El estado financiero se presenta para auditoría externa dentro de los 6 meses de finalizado el año A fiscal. Normas contables empleadas. Los estados se presentan en un formato uniforme en el transcurso del tiempo, con cierto grado de C divulgación de las normas contables. 108. Integridad de los estados financieros. La consolidación de los estados financieros de la administración provincial está a cargo de la CGP, incluidos todos los estados financieros de la administración central y los organismos descentralizados, a excepción del Instituto 67 Por ejemplo, escuela primaria o secundaria. Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina 31 Provincial de Lotería y Casinos, el Banco de la Provincia de Buenos Aires (BAPRO), el Instituto de Obra Médico Asistencial (IOMA), la Caja de Retiros, Jubilaciones y Pensiones de la Policía, y el Instituto de Previsión Social. Estos organismos no consolidados representan, en su conjunto, el 29,7 por ciento del total de gasto de la administración pública no financiera. 109. Puntualidad en la presentación de los estados financieros. La CGP cumple con los requisitos de presentación de los estados financieros. Durante 2006-08, los estados financieros fueron recibidos por el Tribunal de Cuentas dentro de los cuatro meses siguientes al final del ejercicio, en conformidad con las normas legales.68 110. Normas contables empleadas. Los estados financieros se presentan en un formato uniforme en el transcurso del tiempo, alineados con las prácticas y normas contables nacionales. F. Examen y auditoría externos ID-26. Alcance, naturaleza y seguimiento de la auditoría externa Evaluación general “B+ Dimensiones por evaluar Puntaje Alcance y naturaleza de las auditorías realizadas. Los organismos del gobierno provincial que representan al menos el 50 por ciento del total de gastos se auditan de forma anual. Las auditorías principalmente abarcan el examen a nivel de transacciones, C pero los informes detectan asuntos importantes. Las normas de auditoría se pueden divulgar hasta cierto punto únicamente. Puntualidad en la presentación de los informes de auditoría al Poder Legislativo. Los informes de auditoría se presentan ante el Poder Legislativo dentro de los 8 meses del final del B período cubierto (en el caso de los estados financieros, a partir de su recepción por parte de los auditores). Prueba del seguimiento de las recomendaciones de la auditoría. Se realiza una respuesta formal, aunque con demoras y no muy detallada. Pero existe poca evidencia C de que se realice seguimiento alguno. 111. El Tribunal de Cuentas (TDC) es responsable del control externo del sector público en la Provincia de Buenos Aires. Sus funciones se encuentran establecidas en la Constitución de la Provincia de Buenos Aires y en la Ley Orgánica (Ley Provincial N.° 10869). 112. Alcance y naturaleza de las auditorías realizadas. Cada año, el TDC audita todos los gastos e ingresos del sector público, con las excepciones citadas en el ID-25 (Instituto Provincial de Lotería y Casinos, el Banco de la Provincia de Buenos Aires (BAPRO), el Instituto de Obra Médico Asistencial (IOMA), la Caja de Retiros, Jubilaciones y Pensiones de la Policía, y el Instituto de Previsión Social).)La auditoría se centra principalmente en los aspectos financieros y en la revisión de las transacciones. 113. Puntualidad en la presentación de los informes de auditoría al Poder Legislativo. De acuerdo con la Constitución de la provincia, el TDC debe enviar un informe de auditoría sobre las cuentas públicas al Poder Legislativo dentro de los doce meses de finalizado el período cubierto, lo que implica que el TDC cuenta con ocho meses para el análisis una vez que la CGP consolida y suministra los estados financieros el 30 de abril (tal como se indica en la nota de pie de página 65) El TDC cumple con este requisito. 68 Los estados financieros correspondientes al ejercicio con cierre el 31 de diciembre deben enviarse antes del 30 de abril del año siguiente. Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina 32 114. Prueba del seguimiento de las recomendaciones de la auditoría. Se presenta una respuesta formal parcial, aunque con cierta demora. Existe poca evidencia del seguimiento de las recomendaciones de la auditoría. Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina 33 ANEXO A: CUADROS Cuadro A.1. Administración Nacional: Desviaciones entre el presupuesto y los resultados de ingresos(1) En millones de ARS Ley de presupuesto Resultados de ingresos Desviación (b) - (a) Ejercicio (a) (b) (%) 2006 112.419 126.406 12,4 2007 137.802 164.451 19,3 2008 185.601 218.231 17,6 Promedio en 2006-08 145.274 169.696 16,8 (1) Los ingresos incluyen impuestos nacionales e impuestos sobre el comercio internacional. Fuente: Elaboración propia basada en información proveniente de las leyes de presupuesto, MDE. Cuadro A.2. Provincia de Buenos Aires: Desviaciones del gasto primario: Presupuesto original aprobado en comparación con resultados de 2006. En millones de ARS Ley de (2) Presupuesto (1) Modificaciones Variación en Ejecutado Desviación Desviación Presupuesto definitivo Ley de (a) (b) (c) = (a) + (b) (d) (d) - (a) (d) - (c) presupuesto (%) (%) (%) Gasto 20.436,6 1.745,2 22.181,8 8,5 21.927,0 7,3 -1,1 corriente Gasto de 1.981,9 459,6 2.441,5 23,2 1.835,6 -7,4 -24,8 capital Total 22.418,4 2.204,8 24.623,2 9,8 23.762,6 6,0 -3,5 Intereses de 798,5 -2,3 796,2 -0,3 777,3 -2,7 -2,4 deuda Gasto total 21.620,0 2.207,1 23.827,1 10,2 22.985,3 6,3 -3,5 primario (1) Gasto original aprobado de la Administración General. (2) Modificaciones a la Ley de Presupuesto introducidas durante el ejercicio. Fuente: La Ley de Presupuesto 2006 y la cuenta de ahorro-inversión-financiamiento hasta el 31 de diciembre de 2006. Cuadro A.3. Provincia de Buenos Aires: Desviaciones del gasto primario: Presupuesto original aprobado en comparación con resultados de 2007 En millones de ARS Ley de (2) Presupuesto (1) Modificaciones Variación en Ejecutado Desviación Desviación Presupuesto definitivo Ley de (a) (b) (c) = (a) + (b) (d) (d) - (a) (d) - (c) presupuesto (%) (%) (%) Gasto 25.024,5 2.691,1 27.715,6 10,8 26.962,3 7,7 -2,7 corriente Gasto de 2.842,60 217,5 3.060,1 7,7 2.442,2 -14,1 -20,2 capital Total 27.867,0 2.908,6 30.775,6 10,4 29.404,5 5,5 -4,5 Intereses de 1.058,00 -141,5 916,5 -13,4 894,8 -15,4 -2,4 deuda Gasto total 26.809,0 3.050,1 29.859,1 11,4 28.509,7 6,3 -4,5 primario (1) Gasto original aprobado de la Administración General. (2) Modificaciones a la Ley de Presupuesto introducidas durante el ejercicio. Fuente: La Ley de Presupuesto 2007 y la cuenta de ahorro-inversión-financiamiento hasta el 31 de diciembre de 2007. Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina 34 Cuadro A.4. Provincia de Buenos Aires: Desviaciones del gasto primario: Presupuesto original aprobado en comparación con resultados de 2008 En millones de ARS Ley de (2) Presupuesto Variación Presupuesto Modificaciones Ejecutado Desviación Desviación (1) definitivo en Ley de (c) = (a) + (a) (b) presupues (d) (d) - (a) (d) - (c) (b) to (%) (%) (%) Gasto 31.709,9 4.729,9 36.439,8 14,9 37.580,4 18,5 3,1 corriente Gasto de 3.196,1 370,6 3.566,7 11,6 2.145,8 -32,9 -39,8 capital Total 34.906,0 5.100,5 40.006,5 14,6 39.726,2 13,8 -0,7 Intereses 1.471,1 -432,3 1.038,8 -29,4 1.020,5 -30,6 -1,8 de deuda Gasto total 33.434,9 5.532,8 38.967,7 16,5 38.705,7 15,8 -0,7 primario (1) Gasto original aprobado de la Administración General. (2) Modificaciones a la Ley de Presupuesto introducidas durante el ejercicio. Fuente: La Ley de Presupuesto 2008 y la cuenta de ahorro-inversión-financiamiento hasta el 31 de diciembre de 2008. Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina 35 ANEXO B: PARTES INTERESADAS ENTREVISTADAS NOMBRE CARGO/ORGANIZACIÓN Arlía, Alejandro Ministro de Economía. Di Bella, Martín Subsecretario de Hacienda: Ministerio de Economía. Hita, Gerardo Subsecretario de Coordinación de Créditos de Estados y Instituciones Internacionales Batakis, Silvina Jefa de Asesores del Ministerio de Economía. Esterelles, Gabriel Director Provincial de Presupuesto. Ministerio de Economía. Saracco, Walter Director Provincial de Deuda y Crédito Público. Ministerio de Economía. Gobbi, Ricardo Subcontador de la Contaduría General de la Provincia. Brito, Gustavo Contaduría General de la Provincia. provincial provincial Estudio de EGFP – Provincia de Buenos Aires – República Argentina 36