63556 Octobre Improving Water Utilitygestion duFor 2010 Délégation de Services service d’eau en milieu rural The Poor Through Delegatedet semi urbain Management Note de Terrain Desserte des populations pauvres des zones rural et semi urbaines Bilan sur sept pays africains Délégation de gestion du service d’eau en milieu rural et semi urbain Ce document dresse un bilan d’expérience des délégations de gestion sur réseaux d’adduction d’eau en milieu rural et semi urbain dans sept pays: Bénin, Burkina Faso, Mali, Mauritanie, Niger, Rwanda et Sénégal. Un cadre unifié d’intervention est proposé pour aller vers des services d’eau plus durables, organisé en quatre blocs conceptuels: amélioration des pratiques de délégation de gestion, environnement habilitant pour les gestionnaires, renforcement de capacité des acteurs et outils & services d’information. 1 Un quart de la population vivant en milieu rural et dans les petits centres était desservie en 2008 par un réseau d’adduction d’eau potable. pour l’amélioration de la qualité de service. Les évaluations Sommaire récentes menées à l’échelle nationale ont montré que le passage à l’échelle nécessite de relever trois grand défis : Ce document dresse un bilan d’expérience des l’appropriation du concept de délégation de gestion par les délégations de gestion du service d’eau sur les acteurs locaux, la sécurisation de la continuité de service et réseaux d’adduction d’eau potable (réseaux AEP) en la mise en place d’une régulation effective du service d’eau en milieu rural et semi urbain dans sept pays : Bénin, milieu rural. Burkina Faso, Mali, Mauritanie, Niger, Rwanda and Sur ces constats et analyses, un cadre unifié d’interventions Sénégal. Le but du document est d’identifier les est développé dans le présent document en vue de relever enseignements clés et les facteurs de succès pouvant les défis posés et d’appuyer les pays dans la mise en œuvre être tirés de la première génération de délégations de plans d’action spécifiques. Quatre blocs conceptuels ont de gestion réalisées en milieu rural et dans les petits été identifiés, qui ne constituent qu’un cadre de travail et sont centres, afin de guider les pays dans la mise en place adaptès à chaque pays selon son niveau d’avancement : de plans d’action pour la généralisation de cette - amélioration des pratiques de délégation de gestion par approche. la multiplication des contrats de délégation gagnants- Les réseaux AEP prennent une part de plus en gagnants plus stratégique dans la desserte en eau puisqu’ils - mise en place d’un environnement habilitant pour assurent la desserte d’au moins un quart des les gestionnaires couvrant la régulation, l’accès au populations vivant en milieu rural et dans les petits financement et la maintenance centres. Dans ce contexte, la délégation de gestion s’inscrit dans une logique d’alternative au modèle - renforcement de capacités des acteurs couvrant de gestion communautaire et d’ouverture au secteur l’expression des usagers, l’exercice de l’autorité privé afin d’améliorer la durabilité du service d’eau. délégante, la professionnalisation du personnel des Elle a été mise en œuvre au début des années 2000, gestionnaires délégués et l’exercice des missions de quelque fois de manière très volontariste et souvent régulation en accompagnement des transferts de compétences - développement d’outils et service d’information vers les collectivités locales dans le cadre de la performants pour accélérer l’adoption des bonnes décentralisation. pratiques, participer à la réduction des coûts De 2003 à 2008, environ 25% des réseaux AEP ruraux opérationnels et contribuer à la pérennisation du suivi- et semi-urbain sont passés sous gestion déléguée évaluation sur l’ensemble des sept pays étudié. L’expérience montre que la gestion des réseaux a été déléguée Introduction essentiellement à des opérateurs privés de taille et statut très divers, avec des avantages comparatifs La délégation de gestion sur les réseaux d’adduction d’eau réels en termes d’efficacité et de capacité d’initiative en milieu rural et dans les petits centres se caractérise par 2 Délégation de Services service Improving Water Utilitygestion duFor d’eau en milieu rural The Poor Through Delegatedet semi urbain Management Courante en hydraulique urbaine, cette S’appuyant sur la revue documentaire approche a été introduite en hydraulique d’études récentes et sur les retours rurale au début des années 2000 comme d’expérience des activités du WSP au alternative à la gestion communautaire niveau pays, la présente note propose un dont les performances, après vingt ans de état des lieux de la délégation de gestion pratique, n’ont globalement pas été à la sur les réseaux d’adduction d’eau en milieu hauteur des enjeux. Ainsi, la délégation de rural et dans les petits centres pour 7 pays gestion a apporté un cadre approprié pour d’Afrique de l’Ouest et du Centre : Bénin, la participation du secteur privé tout en Burkina Faso, Mali, Mauritanie, Niger, adressant des questions clés jusqu’alors Rwanda et Sénégal. A partir de la synthèse non traitées en milieu rural comme le statut des résultats et leçons d’expérience de patrimonial des installations, le contrôle des chaque pays, des pistes de consolidation et performances des opérateurs ou encore la de progression à court et moyen terme sont régulation. proposées. Au cours des cinq dernières années beaucoup d’initiatives ont été menées à Contexte un rythme parfois accéléré et ont permis d’atteindre un niveau significatif de mise en La contribution des réseaux d’adduction Château d’eau de Refane, Sénégal oeuvre de la gestion déléguée en milieu rural d’eau en milieu rural et dans les petits et dans les petits centres. Le temps d’un bilan centres pour les 7 pays observés. d’étape semble aujourd’hui venu pour tirer Un quart de la population vivant en l’établissement d’une relation contractuelle toutes les leçons des réalisations et préparer milieu rural et dans les petits centres entre une autorité délégante et un une nouvelle phase de montée en puissance était desservie en 2008 par un réseau gestionnaire délégué en vue de délivrer un de la délégation de gestion en mettant en d’adduction d’eau potable (en abrégé service d’eau à partir de ces installations. place toutes les conditions de son succès. “réseau AEP”). Un bilan sur l’ensemble des 7 pays observés montre qu’environ 25% de la population vivant en milieu rural et dans les petits centres, soit environ 13 millions de personnes, sont desservies par réseau Figure 1: Nb. réseaux AEP et % population rurale desservie d’adduction d’eau potable (cf. figure 1). Cette contribution déjà significative devrait 70% 70% augmenter rapidement d’ici 2015 avec 60% 60% les investissements planifiés dans les 50% 50% programmes nationaux pour l’atteinte 40% 40% des Objectifs du Millénaire pour le 30% 30% Développement (OMD). Le Sénégal est le pays où la pénétration 20% 20% des réseaux AEP est la plus forte avec 56% 10% 10% de la population rurale couverte en 2008 et 0 0 devrait dépasser 80% en 2015. SEN RWA MAL NIG BEN BUR MAU En 2008, 4800 réseaux d’adduction Nb. réseaux AEP % population rurale desservie par réseau AEP sont en fonctionnement dans les 7 pays 3 Le tarif de l’eau payé par les usagers est généralement compris entre 0,6 et 1,2 USD par m3. Table 1: Typologie des réseaux d’adduction d’eau potable Type Abréviation Caractéristiques Population Longueur Capacité de Production desservie réseau stockage de pointe Poste d’eau PEA Pas de réseau, distribution à la sortie 500 à 1,000 < 0,1 km 2 à 10 m3 5 à 10 m3/ autonome du forage sur rampe de robinets, jour réservoir au sol ou faiblement surélevé Adduction d’eau AEPS Réseau de faible étendue, distribution 500 à 2000 < 2 km 10 à 50 m3 5 à 40 m3/ simplifiee par borne-fontaine uniquement, jour réservoir surélevé de faible capacité Adduction d’eau AEP Réseau étendu, distribution par borne- 2,000 à 10,000 2 à 10 km 10 à 50 m3 20 à 300 standard fontaine et branchements particuliers, m3/jour réservoir surélevé de grande capacité Adduction d’eau AEMV Réseau de transport desservant 5,000 à 200,000 10 à 250 km 10 à 50 m3 100 à 2000 multivillage plusieurs dizaines de villages sur de m3/jour grandes distances Figure 2: Production moyenne par réseau AEP (m3/jour) d’approvisionnement en eau potable qui comprend également tous les types d’ouvrages d’accès dits « points- 700 sources » : forage équipé d’une pompe 600 à motricité humaine, puits moderne, 500 source aménagée, etc. Les points sources 400 sont bien adaptés à l’habitat dispersé et aux régions où les ressources en eau 300 souterraines sont limitées mais situées 200 à faible profondeur (zone de socle) ; les 100 réseaux AEP conviennent mieux à l’habitat 0 groupé et requièrent des ressources en RWA SEN MAL NIG RWA MAU BUR eau quantitativement suffisantes même (gravitaire) (pompage) si elles sont à grande profondeur (zones sédimentaires). Cette partition n’est pas évidemment pas figée et on trouve sur le observés; ils présentent une gamme catégories de taille et complexité croissante terrain une grande variété de situations. Il étendue de capacité avec une proportion (cf. Table 1): les «postes d’eau autonomes», est ainsi fréquent de trouver des forages élevée de petites installations. Les niveaux les «adductions d’eau simplifiées», les avec pompes à motricité humaine dans de production des réseaux AEP vont de 5 «adductions d’eau standard» et les des localités desservies par réseau AEP à 2.000 m3 par jour pour une population «adductions d’eau multivillages». (ce qui n’est pas sans poser de problèmes desservie de 500 à 200.000 personnes. d’exploitation comme on le verra plus loin). La typologie des réseaux AEP, assez Les réseaux AEP constituent l’un Chaque pays a défini un seuil minimum de homogène entre les pays, dégage quatre élément de la gamme des solutions population minimum rendant une localité 4 Délégation de Services service Improving Water Utilitygestion duFor d’eau en milieu rural The Poor Through Delegatedet semi urbain Management de ressources en eau (forages à grand débit au Sénégal, systèmes gravitaires au Rwanda) ont favorisé la construction de ce type d’infrastructure. Le niveau moyen de production par réseau AEP (cf. figure 2) présente des variations marquées entre les pays, passant de 614 m3/jour au Rwanda à 20 m3/jour au Burkina. Le niveau de 614 m3/jour constaté au Rwanda correspond aux réseaux AEP gravitaires et représente un cas singulier. Pour les autres types de réseaux AEP nécessitant un pompage le niveau moyen de production s’étend de 20 m3/jour au Burkina à 140 m3/jour au Sénégal. Panneaux de pompe solaire de Segala, Mali Ces disparités traduisent la variété des capacités des installations qui sont principalement déterminées par le nombre Table 2: Poids relatif des sources d’énergie d’usagers ou la présence d’usages productifs - cheptel, irrigation, ainsi que Source Proportion de l’effectif total des aep la consommation spécifique domestique d’energie 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% exprimée en litres par jour et par Thermique BF ML,NG MR,SN personne. Plusieurs facteurs influencent la consommation spécifique: prix de l’eau, Solaire RW,SN MR BF,NG ML étendue des services proposés, présence de points d’eau concurrents moins coûteux Electrique MR SN BF ou gratuits - sources aménagées ou non, puits, pompes à motricité humaine, eaux Gravitaire RW de surface, influence de la saison des BF: Burkina BN: Bénin MR: Mauritanie ML: Mali : Moyenne pluies etc.. Les situations sont diverses et souvent propres aux contextes locaux. NG: Niger RW: Rwanda SN: Sénégal AP: Autres pays Au plan énergétique, le service d’eau sur les réseaux AEP reste largement éligible à l’implantation d’un réseau AEP, Les postes d’eau autonomes et les dépendant des hydrocarbures, mais en fonction de critères variés de viabilité adductions d’eau simplifiées représentent l’énergie solaire a atteint un niveau financière, d’aménagement du territoire, près de 50% de l’effectif des réseaux AEP d’utilisation significatif. La dépendance etc. Ce seuil se situe généralement et se concentrent au Burkina, Bénin, Mali et aux hydrocarbures pose un double défi en vers 2000 habitants mais peut être bien Niger. Les adductions d’eau multivillages se matière de gestion : la forte sensibilité du inférieur comme en Mauritanie où il est 500 trouvent surtout au Sénégal et au Rwanda, coût de l’eau aux fluctuations des cours habitants. deux pays où des situations spécifiques mondiaux du pétrole et les exigences 5 Le concept de délégation de gestion s’inscrit dans une logique d’alternative au modèle de gestion communautaire des réseaux AEP durant les vingt dernières années et d’ouverture à la participation du secteur privé. élevées en matière d’entretien et développement en cours de programmes de cette fourchette : par exemple, des maintenance. d’électrification rurale dans plusieurs pays tarifs plus bas se pratiquent sur les petits (Sénégal, Mali et Burkina en particulier) réseaux gravitaires au Rwanda ou sur de Sur l’ensemble des 7 pays observés, plus devrait contribuer à faire progresser le très grand réseaux motorisés au Sénégal ; de 60% des réseaux AEP fonctionnent sur taux de raccordement à l’électricité des des tarifs plus élevés peuvent survenir sur moteur thermique ou groupe électrogène. réseaux AEP qui apporte des réductions des sites très exposés au coût du gasoil au Selon les conditions de pompage et le prix importantes de coûts d’opération et cours d’une crise pétrolière. du litre de carburant, ce dernier représente de maintenance. Enfin, le Rwanda se 30% à 50% des charges récurrentes démarque par la présence majoritaire de La part des amortissements dans le tarif d’exploitation d’un réseau AEP. Un litre réseaux AEP gravitaires rendus possibles de l’eau correspond aux équipements de gasoil peut coûter jusqu’à 2 USD par le relief montagneux et la possibilité de et ouvrages dont le remplacement en fin sur les sites les plus isolés. Malgré tout, capter des sources à grand débit. de durée de vie doit être couvert par des l’option thermique reste souvent préférée provisions financières intégrées au tarif des populations car cette technologie est Le tarif de l’eau payé par les usagers de l’eau. Cette part relève de la politique désormais banalisée en milieu rural. est généralement compris entre 0,6 sectorielle nationale et selon les pays elle USD et 1,2 USD par m3 (250 à 500 FCFA/ peut couvrir la totalité des amortissements Bien qu’encore sous-exploitée au regard m3). Le tarif de l’eau dépend principalement (Burkina, Mali) ou bien seulement une de son potentiel, l’énergie solaire a de quatre paramètres : niveau de service partie d’entre eux correspondant aux néanmoins atteint un niveau de pénétration (borne-fontaine, branchement particulier), équipements et ouvrages d’une durée de significatif avec environ 20% des réseaux coûts des facteurs de production vie inférieure à 20 ans (Sénégal, Mauritanie, équipés de pompes photovoltaïques. Ce (énergie, maintenance, personnel, taxes Bénin, Niger). Il arrive que l’application résultat est pour une large part attribuable et prélèvements divers), niveau du volume des directives nationales se heurtent au “Programme Régional Solaire” du journalier distribué et poids des charges aux réalités de terrain : au Rwanda, une CILSS appuyé depuis 15 ans par l’Union d’amortissement. Il existe bien entendu des étude tarifaire récente a conclu que le européenne. Les limites (relatives) de la situations où les tarifs se situent en dehors recouvrement total des coûts, visé par la technologie en matière de capacité (70 m3/jour pour une hauteur de pompage de 60 m dans la gamme standard) et de gestion de la demande de pointe ont freiné Figure 3: Croissance des réseaux AEP (exemple du Niger) l’appropriation de cette technologie par 900 les populations (ainsi que par les pouvoirs TOTAL: 850 publics) en dépit de sa grande fiabilité et 800 de sa simplicité d’utilisation. Pionnier dans 700 ce domaine depuis les années 70, le Mali 600 reste le pays “solaire” avec 50% de son 500 parc de réseaux AEP équipé de pompes 400 solaires, suivi du Niger, du Burkina et de la Mauritanie. 300 200 Encore moins de 10% des réseaux AEP 100 sont raccordés à un réseau électrique, 0 en raison de la faible pénétration de 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 l’électrification rurale. Le Sénégal et le Burkina présentent sur ce point les Source: Etat des lieux pour l’élaboration du guide des services d’AEP dans le domaine de l’hydraulique statistiques les plus favorables. Le rurale, Juin 2009 6 Délégation de Services service Improving Water Utilitygestion duFor d’eau en milieu rural The Poor Through Delegatedet semi urbain Management exemple). Dans ces conditions, l’eau leur l’eau potable et l’assainissement (DIEPA, est vendue sur le branchement au même 1981-1990) et s’est maintenu à un rythme prix qu’au fontainier, qui lui va répercuter sa très soutenu jusqu’à aujourd’hui. rémunération sur le prix du bidon d’eau pris à la borne-fontaine. A l’origine, les réseaux AEP ont été confiés à des “comités de gestion” villageois dont Le coût des facteurs de production et le la constitution et le fonctionnement étaient volume journalier distribué dépendent du directement inspirés des “comités de point contexte économique mais également d’eau” installés sur les pompes à motricité des règles de conception et de humaine dans le cadre des programmes dimensionnement appliquées au niveau d’hydraulique villageoise classique. Dans pays pour les réseaux AEP. L’une des tous les pays, le fonctionnement de règles les plus sensibles concerne la ces comités, sans existence juridique, consommation spécifique à appliquer insuffisamment préparés et appliquant des pour le dimensionnement des systèmes pratiques de gestion largement informelles, d’exhaure (énergie et pompe) et des a été globalement un échec avec pour ouvrages de stockage d’eau. Selon conséquence un pourcentage important les pays, la consommation spécifique d’installations en panne ou abandonnées. Pose d’une pompe immergée par un opérateur réellement constatée sur les réseaux AEP privé varie de 3 à 25 l/jour/personne, cette Devant ce constat, le concept consommation étant souvent complétée d’association d’usagers de l’eau” (ce par un approvisionnement des ménages terme générique désigne aussi bien les politique nationale, n’est en fait possible sur des points d’eau gratuits ou quasi “associations d’usagers de forage” du que pour les réseaux gravitaires sans gratuits (puits, pompe à motricité humaine). Sénégal que les “régies associatives” pompage ni traitement. C’est pourquoi le dimensionnement d’un du Rwanda) est apparu au début des réseau AEP appliquant stricto sensu la années 90. Cette démarche visait à Le tarif est généralement fonction du norme OMS de 35 l/jour/personne conduit confier la gestion des réseaux AEP à type de point de distribution. L’une à des installations systématiquement des structures formelles, juridiquement des avancées majeures obtenue sur la surdimensionnées à faible viabilité reconnues, organisées et responsabilisées dernière décennie est la généralisation financière. tout en n’abandonnant pas la dimension de la vente de l’eau au volume sur les communautaire. La mise en place réseaux AEP en milieu rural; même si la d’associations a facilité l’introduction et vente au forfait subsiste encore, elle tend L’historique et les raisons de l’adoption de bonnes pratiques comme la à devenir marginale. Le tarif de l’eau au l’émergence du concept de délégation vente d’eau au volume ou l’ouverture de branchement particulier est généralement de gestion des réseaux AEP. comptes d’épargne pour le renouvellement inférieur à celui de la borne-fontaine, ce Le concept de délégation de gestion des équipements. qui semble à première vue irrationnel s’inscrit dans une logique d’alternative au puisque le service au branchement est bien modèle de gestion communautaire des Cependant, en dépit de succès significatifs supérieur au service à la borne-fontaine. réseaux AEP durant les vingt dernières particulièrement au Sénégal et plus Ceci s’explique par le fait que les ménages années et d’ouverture à la participation ponctuellement dans les autres pays, ruraux dotés d’un branchement particulier du secteur privé. Dans la plupart des la gestion associative n’a pas apporté ont le plus souvent entièrement autofinancé pays africains, l’effectif des réseaux d’eau les progrès décisifs à grande échelle les travaux de branchement, pour un en milieu rural est resté marginal jusqu’au attendus sur les performances de montant pouvant être très élevé (il est en début des années 80, puis s’est accéléré à gestion et la durabilité des équipements, moyenne de 200 USD au Sénégal par la faveur de la Décennie internationale pour conduisant à des résultats globalement 7 Le schéma générique de délégation de gestion établit une relation contractuelle entre une autorité délégante propriétaire des installations et un gestionnaire délégué responsable de la fourniture du service d’eau. décevants en termes de transparence, indique que 34% des réseaux AEP y sont aujourd’hui, notamment la mise en place recouvrement des tarifs, redevabilité non fonctionnels. des exploitants individuels en Mauritanie ou devant les usagers et capacité d’initiative, de délégations de gestion au Niger. de prise de responsabilité pour la sécurité C’est dans ce contexte que la participation des installations face à l’extension du secteur privé à la gestion des réseaux Un autre facteur favorable à la du phénomène de vol des panneaux AEP est apparue comme une alternative délégation de gestion a été la solaires etc. En conséquence, un grand à évaluer et a été initiée dans tous les nécessité de mettre le secteur de nombre de réseaux AEP présentent pays entre 2003 et 2005. Promouvoir l’eau en phase avec les politiques aujourd’hui un niveau élevé de précarité de cette approche n’était pas évident dans de décentralisation. La mise en œuvre fonctionnement. Le Burkina-Faso fournit un contexte local de méfiance envers le des politiques de décentralisation au à cet égard un exemple concret (et loin secteur privé mais elle a pu s’appuyer sur milieu des années 90 s’est traduite par d’être unique) de ces difficultés puisque les initiatives pionnières des années 90 l’adoption du principe de transfert vers les le rapport de la revue sectorielle de 2010 dont les résultats font encore référence collectivités locales de la responsabilité de l’alimentation en eau potable des populations et conséquemment du Boîte 1: Les acteurs de la délégation de gestion patrimoine hydraulique, plaçant de facto la gestion des réseaux AEP sous l’autorité des collectivités locales. La mise en œuvre Agence de régulation pratique de ce transfert a été jusqu’à ou Etat présent très variable d’un pays à l’autre (absence de textes d’application, non Régulateur transfert des ressources budgétaires, etc.) mais commence néanmoins à connaître un niveau substantiel d’application notamment au Mali, Niger et Rwanda. Autorité délégante Gestionnaire En même temps que le transfert de délégué propriété des réseaux AEP aux communes, la plupart des pays ont souhaité fixer des Collectivité locale conditions à l’exploitation de ces réseaux Prestataire privé ou Etat ou Association ou Association d’usagers et notamment éviter la gestion en régie d’usagers municipale où le risque majeur est que Agent de suivi/appui les recettes de la vente d’eau soient diluées dans les recettes générales de la commune et puissent être affectées à Prestataire privé des dépenses sans objet avec le service d’eau. Ainsi, 6 des 7 pays observés (Mali, Niger, Burkina, Bénin, Rwanda et Sénégal) Répartition type des fonctions entre acteurs ont été amenés à promouvoir la gestion déléguée de l’eau à un opérateur privé Autorité délégante Collectivité locale ou à une association d’usagers. Certains Gestionnaire délégué Prestataire de service privé pays ont mis ou sont en train de mettre Régulateur Services de l’Etat en place des dispositions réglementaires spécifiques: au Mali, la gestion déléguée à Suivi et appui Prestataire de service privé une association d’usagers ou un opérateur 8 Délégation de Services service Improving Water Utilitygestion duFor d’eau en milieu rural The Poor Through Delegatedet semi urbain Management Affluence à la borne fontaine dans un petit centre du Bènin privé est imposée à la commune par la d’eau dans les conditions définies par acteurs des conseils et éléments de prises loi; au Rwanda la gestion déléguée à un le contrat de délégation. En fonction du de décision. Les données collectées sont opérateur privé est inscrite dans la politique niveau de responsabilité technique et utilisées pour la régulation. sectorielle nationale. En Mauritanie, elle est financière supportée par le gestionnaire prévue dans le code de l’eau traduit par délégué, la qualification du contrat va être L’attribution des responsabilités entre les décret. du type gérance, affermage ou concession. acteurs varie d’un pays à l’autre mais les cas les plus fréquemment rencontrés sont Le régulateur est une structure indiqués dans le tableau de répartition type Etat des lieux de la indépendante de l’autorité délégante et ci-contre et commentées ci-après. du gestionnaire délégué. Ses fonctions délégation de gestion principales sont de veiller au respect des La dévolution de l’autorité délégante du des réseaux AEP contrats, d’arbitrer les litiges, de détecter service de l’eau aux collectivités locales les risques d’exploitation et de conseiller constitue la tendance de fond mais le Schémas contractuels de base. les acteurs sur les mesures d’atténuation niveau réel d’exercice de cette fonction Le schéma générique de la délégation de appropriée. varie d’un pays à l’autre. Dans six pays sur gestion établit une relation contractuelle sept (Bénin, Burkina-Faso, Mali, Mauritanie, entre une autorité délégante propriétaire L’agent de suivi/appui est chargé Niger et Rwanda), l’autorité délégante du des installations et un gestionnaire délégué d’organiser la collecte et d’analyser les service de l’eau est légalement dévolue responsable de la fourniture du service données d’exploitation, et de procurer aux aux collectivités locales au titre des 9 L’ouverture vers le secteur privé est une orientation majeure des schémas nationaux de délégation de gestion. compétences qui leur ont été transférées délégante; toutefois, cette fonction devrait voient la participation des communes à dans le cadre de la décentralisation. Cette être progressivement reprise par les l’investissement (PIR Brakna) ou le transfert dévolution n’est toutefois pas automatique collectivités locales au fur et à mesure envisagé par l’Etat de la maîtrise d’ouvrage et peut nécessiter comme préalable une de leurs renforcements de capacités et à des communes (Projet Eau Gorgol convention de transfert de patrimoine entre de l’effectivité du transfert de patrimoine. Guidimakha – PEGG en cours). l’Etat et chaque collectivité locale (Burkina, Au Bénin, des formules de contrats de Mali, Mauritanie, Niger). délégation tripartite entre la collectivité Au Sénégal l’approvisionnement en eau territoriale, l’association d’usagers et le potable ne fait pas partie des compétences En pratique, l’autorité délégante par la gestionnaire délégué ont été prévues dans transférées aux collectivités locales collectivité locale apparaît pleinement les schémas contractuels de délégation, (appelées communauté rurales) et l’autorité exercée au Mali, au Rwanda, au Bénin et qui conservent aux associations d’usagers délégante reste exercée par l’Etat à travers au Burkina. Dans ces pays, ce sont bien les une participation aux décisions. le Ministère chargé de l’hydraulique. collectivités locales (“communes” au Mali, Toutefois la loi sur le service public de l’eau Bénin et Burkina, “districts” au Rwanda”) En Mauritanie, l’autorité délégante reste potable et de l’assainissement collectif (loi qui passent les appels d’offres et signent principalement exercée par l’Etat à travers “SPEPA”) adoptée fin 2008 va permettre les contrats de délégation, avec l’appui des le Ministère chargé de l’hydraulique, sur une dévolution au cas pas cas de l’autorité services techniques de l’Etat. proposition de l’Autorité de régulation délégante aux communautés rurales en multisectorielle (ARE) qui pilote les fonction de critères qui doivent être définis Au Niger, ce sont encore majoritairement procédures de sélection des gestionnaires par décret. les associations d’usagers qui signent délégués. Toutefois la dévolution de les contrats de délégation et par l’autorité délégante vers les communes L’ouverture vers le secteur privé est conséquent exercent de facto l’autorité s’amorce à travers des projets récents qui une orientation majeure des schémas Table 3 : Synthèse des acteurs de la délégation de gestion par pays Pays Année installation Autorité Autorité de Profil principal de Nb de GD Système de suivi 1er GD (a) délégante régulation Gestionnaire délégué (GD) existants (2009) des performances Bénin 2006 CL MIN PSP 130 A l’étude Burkina 2009 CL MIN PSP 125 A l’étude Mali 2006 CL MIN/AR PSP 20 “STEFI” Mauritanie 1994 GC AR PSP; ANEPA 350 “CMSP” Niger 1990 CL MIN PSP 298 “SAC” Rwanda 2004 CL AR PSP 230 A l’étude Sénégal 2000 GC MIN ASUFOR 183 “MANOBI” GD = Gestionnaire délégué CL = Collectivité locale GC = Gouvernement central MIN = Ministère AR = Agence de régulation PSP = Prestataire de service privé ASUFOR = Association d’usagers de forage (*) avec une licence d’exploitation 10 Délégation de Services service Improving Water Utilitygestion duFor d’eau en milieu rural The Poor Through Delegatedet semi urbain Management Encart 1 : Système « mWater » de suivi de base par téléphonie mobile au Sénégal Le service « suivi de base » a pour but d’assister les ASUFOR dans la gestion du service d’eau sur les réseaux AEP. Il a été développé et est opéré par la société privée sénégalaise Manobi dans le cadre d’un partenariat avec la Direction de l’exploitation et de la maintenance. Ce service fonctionne grâce à un téléphone mobile doté de l’application mWater qui permet au gérant d’une ASUFOR de transmettre chaque semaine par sms (i) les index de compteurs de forage, (ii) les soldes de comptes épargne et courant de l’ASUFOR et (iii) le nombre de jours d’arrêt du service. En cas de panne, une fonction d’alerte intégrée au téléphone permet au gérant d’émettre une alerte que qui est relayée par sms vers le chef de Brigade et l’opérateur de maintenance. Un gestionnaire envoie l’index du compteur de production avec son telephone mobile L’interface de l’application mWater fait largement appel à des icones graphiques qui rendent son utilisation très simple. Les données émises du téléphone sont acheminées via le réseau GSM sur la plateforme mobile-to-web de Manobi pour être archivées, traitées et analysées à travers 4 indicateurs : niveau de de délégation nationaux. Dans tous les production, réserve financière, taux de disponibilité et ratio épargne générée par pays observés, la délégation de gestion est m3 pompé et des courbes historiques sur 12 mois glissants. Les 4 indicateurs légalement ouverte à des acteurs privés sont renvoyés chaque mois vers le gérant avec un commentaire directement sur aussi bien que publics ou associatifs, son téléphone ; chaque indicateur est visualisé par un feu tricolore (vert=«OK », mais une majorité de ces pays soutient orange=« A surveiller », « Alerte »). Le rapport plus complet incluant les courbes explicitement l’émergence d’opérateurs peut être envoyé par email ou téléchargé. privés. Ainsi au Bénin, Burkina-Faso, Mali, Niger et Rwanda les contrats de délégation Ce concept a été testé avec succès en 2008-2009 auprès de 60 ASUFOR et actuellement en vigueur pour les réseaux va entrer en 2010 dans une phase de diffusion à grande échelle au Sénégal. Le AEP ont été attribués dans leur très large Mali va prochainement utiliser la plateforme mWater pour développer et tester majorité à des opérateurs privés. sur 55 sites un service relié au système « STEFI » de suivi technique et financier (cf. plus haut) incluant En Mauritanie, l’ANEPA a un statut privé des fonctions plus évoluées de gestion technique, d’association à but non lucratif mais reste comptabilité et facturation. Le Rwanda et le Niger en pratique sous le contrôle de l’Etat qui lui ont également manifesté leur intérêt à se joindre à verse une subvention annuelle équivalente cette initiative. à 2/3 du coût de l’eau. Toutefois au niveau local, chaque réseau AEP est géré par un L’impact de ce système devrait être important pour exploitant privé (le plus souvent individuel) la recherche de bonne gouvernance du service sous contrat avec l’ANEPA. En 2008 de l’eau à partir des réseaux AEP ruraux. En effet, l’ANEPA supervisait ainsi quelques 225 l’amélioration attendue des performances de gérants. Toutefois, la révision du code gestion favorisera la transparence et la maitrise du de l’eau de 2005 annonce la mutation coût de l’eau ; en outre, l’exercice des missions de du système de “délégataire unique” de régulation sera largement facilité par la disponibilité l’ANEPA vers l’ouverture de la délégation de données fiables et régulièrement mises à jour. de gestion à tous les opérateurs privés. 11 Le niveau de couverture de la délégation de gestion est déjà significatif et concerne en 2008 environ 25% des réseaux AEP des 7 pays. Au Sénégal, à la différence des autres Au Sénégal, l’Etat cumule les fonctions comptable, d’audit et de conseil auprès des pays, la délégation de gestion cible d’autorité délégante et de régulateur pour collectivités locales (autorités délégantes) prioritairement les associations d’usagers hydraulique rurale, à travers sa Direction et des gestionnaires. Le STEFI malien de forage sans toutefois exclure les de l’exploitation et de la maintenance. comprend actuellement deux prestataires opérateurs privés. Le processus a démarré Cette situation résulte du non-transfert de privés opérant depuis 2004 et rémunérés en 2000 avec l’attribution par l’Etat compétence vers les collectivités locales et par une redevance intégrée au prix de l’eau d’une “licence d’exploitation provisoire” de l’absence d’agence de régulation pour (20 FCFA/m3 en 2008). Le dispositif du à 183 associations d’usagers de forage le secteur de l’eau. Niger est similaire mais plus récent (2006) (ASUFOR) dans le cadre du projet test de et s’appuie sur des services d’appui conseil réforme qui a permis de poser les principes Le Mali et le Niger disposent à ce (SAC) privés rémunérés par des redevances de la loi SPEPA. Dans l’attente des décrets jour d’un système d’envergure pour variant entre 25 et 52 FCFA/m3 selon la d’application de la loi SPEPA, 178 licences le suivi technique et financier de la région. Dans ces deux pays, le dispositif de supplémentaires devraient être accordées gestion des réseaux AEP; au Sénégal, suivi ne couvre encore qu’une minorité de en 2009. un dispositif de suivi exploitant la réseaux (30% au Mali, 20% au Niger), mais téléphonie mobile est en préparation. leur extension au niveau national constitue La fonction de régulation reste L’existence d’un système de collecte et un objectif clairement affirmé. majoritairement prise en charge remontée de données d’exploitation est par les services techniques des indispensable pour le suivi d’exécution et la En Mauritanie, un système de suivi de ministères chargés de l’hydraulique régulation des contrats de délégation. la délégation par un “chargé de mission rurale et semi-urbaine. Dans les pays de service public” (CMSP) est en cours où les services techniques régionaux sont Le Mali et le Niger sont les deux seuls pays d’expérimentation dans le cadre du projet relativement structurés (Bénin, Burkina, où il existe un dispositif d’envergure dédié Eau Gorgol Guidimakha, assurées à ce jour Mali, Niger, Sénégal), ces derniers ont un au suivi d’exploitation des réseaux AEP. par l’ANEPA, recoupent les tâches de suivi- rôle important de conseil et d’arbitrage des Le Mali a l’expérience la plus ancienne contrôle-conseil celles des opérateurs STEFI litiges entre les acteurs locaux (usagers, avec le système de “suivi technique et maliens ou SAC nigériens mais vont au- opérateurs, collectivités locales) pour financier” (STEFI) initié en 1993, qui remplit delà avec la cogestion du renouvellement. tout ce qui concerne le service de l’eau, une mission d’assistance technique et De son côté, l’ANEPA effectue un suivi et exercent de facto une fonction de régulateur de proximité. Boîte 2: Schéma financier générique de la délégation Des agences de régulation sectorielles existent mais ne sont pas véritablement organisées pour intervenir en milieu rural Collectivité locale (cas du Mali et Niger). Souvent, les services (Autorité délégante) techniques régionaux interviennent de facto Fonds de renouvellement en relais de ces agences de régulation. Taxes municipales Redevances et d’extension On note toutefois que depuis 2006, l’ARE en Mauritanie intervient elle-même et sur Gestionnaire délégué budget propre pour le suivi des contrats Opérateur de suivi de délégation en milieu rural et dans les technique et financier petits centres. Depuis 2008, l’agence de Paiement de l’eau régulation RURA au Rwanda développe les capacités et les outils qui lui permettront de Usagers jouer le même rôle. 12 Délégation de Services service Improving Water Utilitygestion duFor d’eau en milieu rural The Poor Through Delegatedet semi urbain Management qu’on puisse considérer que la délégation de gestion concerne quasiment 100% des installations dans ce pays. Dans les autres pays, qui ont généralement démarré au début des années 2000, entre 5% à 30% de l’effectif total des réseaux AEP sont sous gestion déléguée formelle, les autres réseaux étant dans leur très grande majorité gérés par des associations d’usagers ou simples comités de gestion. Toutefois, le taux de pénétration de la gestion déléguée devrait rapidement progresser au Mali et au Rwanda où des plans d’actions nationaux ont été élaborés pour accélérer son déploiement et devraient permettre Le guichet où les clients payent les factures de rationaliser les interventions et rendre plus efficace l’utilisation des ressources individualisé des gérants à partir de de gestion est déjà significatif et disponibles. Par exemple, le Rwanda s’est quelques paramètres d’exploitation, concerne en 2008 environ 25% de fixé l’objectif qu’en 2012, 50% de ses notamment la production d’eau qui est la l’effectif total des réseaux AEP des 7 pays réseaux AEP existants (au nombre de 840 base de calcul de la redevance versée par observés, avec cependant des écarts en 2008) auront un gestionnaire délégué chaque exploitant. inter pays importants. Ce pourcentage privé contre 20% aujourd’hui. Des études Au Sénégal, la fonctionnalité des réseaux devrait rapidement atteindre 33% une d’évaluation récentes (2009) ont permis de AEP fait l’objet d’un bilan hebdomadaire fois achevés certains projets en cours. A mieux comprendre les problématiques de national par les services déconcentrés l’exception du Sénégal, les installations délégation au Niger et au Rwanda, et une (appelés « Brigades des puits et forages sous contrat de délégation ont en très large étude similaire doit être exécutée au Bénin ») de la Direction de l’exploitation et de majorité un gestionnaire privé. en 2010. la maintenance (DEM). Par ailleurs, un système de suivi de gestion simplifié (dit “ Au niveau pays, on note une certaine Les contrats de délégation adoptent suivi de base “) basé sur la transmission de corrélation entre le taux de pénétration de dans leur très grande majorité le principe donnée par téléphone mobile et internet la délégation de gestion et l’ancienneté de l’affermage. Cependant, de manière a été développé dans le cadre d’un des premières expériences de délégation générale, ils attribuent une responsabilité partenariat public-privé avec un opérateur dans le pays. Ainsi, la Mauritanie et le financière limitée aux gestionnaires local (MANOBI) et testé avec succès Niger qui ont démarré au début des délégués. Ces contrats ont le plus souvent en 2008-2009; MANOBI prépare son années 90 sont les pays avec les plus forts été établis à partir de contrats types déploiement à grande échelle pour 2010 en taux de pénétration de la délégation de conçus par le ministère sectoriel et mis à relation avec la DEM dans la perspective de gestion (respectivement 100% et 50% des la disposition des acteurs (Bénin, Burkina, ses missions futures de régulation. réseaux AEP). La Mauritanie présente une Mali, Mauritanie, Sénégal). configuration atypique avec la présence Niveau de couverture, contenu des de l’ANEPA mais sur le terrain ce sont bien Dans tous les cas, les contrats de contrats de la délégation et profils des des exploitants individuels, dont la mise en gestion déléguée appliquent le principe gestionnaires. place a commencé en 1995, qui assurent d’exploitation du service de l’eau aux Le niveau de couverture de la délégation le service de l’eau au quotidien et justifient risques et bénéfices du gestionnaire. 13 Les contrats de délégation adoptent dans leur très large majorité le principe de l’affermage. Cependant, de manière générale, ils attribuent une responsabilité financière limitée aux gestionnaires délégués. d’affermage. Les contrats de services passés par les ASUFOR avec les gérants individuels sont assimilables à une régie intéressée et ont une durée de 1 an. Au Burkina, le contrat type de délégation élaboré par le projet d’application de la réforme se rapproche le plus de l’affermage. Il prévoit en effet que le renouvellement des sources d’énergie et équipements d’exhaure soit à la charge du gestionnaire délégué, avec une durée de 5 ans renouvelable par tacite reconduction. Le contrat ne prévoit pas de versement de redevance à la commune, à l’exception d’une éventuelle taxe communale. Un branchement particulier allège la corvée d’eau pour les jeunes filles En Mauritanie, mis à part les contrats de délégation qui commencent à être passés entre l’Etat ou les communes et Ce dernier collecte les recettes de la délégué. La double signature vise à des délégataires privés, on trouve les vente de l’eau, effectue les dépenses sécuriser l’utilisation du “ fonds “. contrats de gérance passés entre l’ANEPA d’exploitation courantes (énergie, entretien et chaque exploitant individuel de réseau et maintenance, réparations, personnel Au Bénin, en Mauritanie, au Mali et au AEP, coiffés par la convention de délégation etc.) et doit payer une redevance couvrant Rwanda la redevance inclut le plus souvent entre l’Etat et l’ANEPA. les charges d’amortissement et d’autres les charges d’amortissement du système charges telles que provisions pour d’exhaure et de la source d’énergie. De ce Au Rwanda, la gestion déléguée a été extensions de réseau, redevance de suivi fait, le gestionnaire délégué ne supporte initiée par les districts sans directives technique et financier, taxes municipales directement pas la responsabilité financière précises autres que celles définies par le etc. Sa rémunération brute est égale du remplacement de ces équipements qui code des marchés publics et la politique à la différence [recettes] – [dépenses sont les plus critiques dans l’exploitation. sectorielle en particulier le principe de d’exploitation] – [redevance]. De ce point de vue, bien que l’affermage recouvrement local des coûts. Les soit généralement l’option de délégation évaluations de l’expérience acquise Dans la majorité des contrats types la officiellement recommandé, en pratique les effectuées en 2007 et 2009 ont servi de redevance est à reverser mensuellement contrats passés ne peuvent être qualifiés base au développement de normes et de et son montant est proportionnel aux m3 d’affermage au sens strict d’autant que modèles de contrats. pompés ou distribués; plus rarement (cas leur durée est généralement de 1 à 5 ans, rencontré au Rwanda) cette redevance largement inférieure à la durée de 5 à 10 Les gestionnaires délégués se mensuelle est fixe. Il est généralement ans généralement admise pour l’affermage. partagent entre entrepreneurs prévu que la redevance doit être déposée Au Sénégal, la “ licence provisoire individuels et micro-entreprises dans un “fonds de renouvellement et d’exploitation “ de l’ASUFOR stipulant de type Groupement d’intérêt d’extension” qui est un compte bancaire que cette dernière a la responsabilité du économique (GIE), organisation non soit sous la signature unique de l’autorité remplacement du système d’exhaure, gouvernementale (ONG) ou très petite délégante, soit sous la double signature on peut considérer que la licence entreprise (TPE). Les entrepreneurs de l’autorité délégante et du gestionnaire représente une forme simplifiée de contrat individuels (ou personnes physiques) 14 Délégation de Services service Improving Water Utilitygestion duFor d’eau en milieu rural The Poor Through Delegatedet semi urbain Management dans certains cas sont appuyées par un Encart 2 : Trois succès qui illustrent la diversité des modes de mobilisation du secteur privé et associatif pour la gestion de l’eau: Moribabougou au Mali, partenaire international (1 cas au Burkina Yungwe-Bikore au Rwanda, Ndiass au Sénégal. et au Rwanda). Ces profils représentent en général moins de 10% des gestionnaires Au Rwanda, le lancement d’un appel d’offres de type “ design-rehabilitate-finance- sauf au Burkina où ils sont majoritaires. operate “ sur le réseau de très grande taille de Yungwe-Bikore (190 000 personnes Leur présence est favorisée dans le cadre desservies, 250 km de réseau) a suscité la création d’une structure privée “ Aqua d’appels d’offres regroupant plusieurs Virunga “ employant près de 40 personnes avec prise en charge de l’intégralité installations et généralement pilotés par des coûts de réhabilitation sur financement propre de l’ordre de 250 000 USD sous des projets (Programme régional solaire forme de prêt participatif apporté par le fonds de l’eau néerlandais. au Niger, Programme d’application de la réforme au Burkina) Au Mali, dans le petit centre de Moribabougou (8000 habitants) l’entreprise “Zeina Hydro” a entièrement auto-réalisé en moins de deux ans un réseau Au Sénégal les délégataires sont des AEP d’une capacité de production de 250 m3/jour desservant plus de 400 associations d’usagers mais on note branchements particuliers à travers 50 km de canalisations PVC. Zeina a financé que celles-ci responsabilisent souvent cet investissement avec ses fonds propres ainsi que les droits de raccordement un gérant individuel pour l’exécution payés par les abonnés. des tâches d’exploitation avec une rémunération comprenant une part Au Sénégal, le forage du village de Ndiass (20000 habitants, 650 branchements variable proportionnelle aux m3 produit ou particuliers, 365 m3/jour) constitue une référence d’organisation au niveau distribué, dans un schéma qui s’apparente national avec une association d’usagers dans le rôle du maître d’oeuvre local à la régie intéressée. du service de l’eau qui emploie un gérant privé responsabilisé pour toutes les tâches opérationnelles: gestion technique, comptable, facturation/recouvrement, Au Burkina, en Mauritanie, au Niger et au réalisation des branchements particuliers etc. Rwanda, il arrive que plusieurs réseaux AEP d’une même zone géographique soient confiés au même gestionnaire délégué. Cette configuration présente regroupent des profils professionnels variés parfois créées spécifiquement pour prendre l’avantage de réduire l’impact des (commerçants, fonctionnaires à la retraite) en gestion l’adduction d’eau, notamment charges fixes et de favoriser l’émergence qui ont en commun de résider sur place par d’anciens responsables d’associations d’opérateurs de profil TPE/PME et d’être bien ancrés dans le tissu social d’usagers de l’eau qui veulent poursuivent disposant de meilleures capacités de la localité. Leur présence majoritaire leur activité de gestionnaire sous une professionnelles. Cette situation se produit s’interprète par la forte préférence donnée nouvelle structure. Au Niger, cette catégorie quand le gestionnaire a pu remporter par les autorités délégantes et les usagers couvre 44% des gestionnaires mais 60% successivement plusieurs appels d’offres à des opérateurs connus localement au des installations (un gestionnaire pouvant dans une même zone (Niger), ou bien détriment de candidats “ étrangers “. Au exploiter plusieurs réseaux AEP). quand il a remporté un appel d’offres Niger, Rwanda et Mali les entrepreneurs groupé pour plusieurs installations individuels représentent environ 50% des Les entreprises sont des personnes (Rwanda, Burkina et Mauritanie). Au gestionnaires délégués. En Mauritanie, morales de type bureau d’études ou Burkina et au Niger les gestionnaires pratiquement 100% des réseaux AEP sont entreprise de travaux qui interviennent suivent en moyenne 5 à 10 réseaux, avec gérés par un exploitant individuel. déjà dans le secteur de l’hydraulique un maximum de 24 réseaux AEP pour et ont vu dans la délégation de gestion un seul opérateur au Niger. Au Rwanda Les micro-entreprises sont des structures un moyen de diversifier leurs activités. Il où les réseaux sont généralement plus de type GIE, ONG ou TPE (très petite s’agit de petites et moyennes entreprises étendus, la moyenne est de 3 réseaux par entreprise), souvent issus du milieu local, basées au niveau régional ou national, qui opérateur. 15 La délégation de gestion facilite l’entrée sur secteur privé dans la fourniture de services d’eau, avec des avantages comparatifs en termes d’efficacité et de capacité d’initiatives pour l’amélioration de la qualité de service. Acquis de la délégation de gestion. Au Burkina, le lancement par l’Etat d’appels ont été effectuées au cours des deux La délégation de gestion facilite l’entrée d’offres de “ construction - exploitation - années passées au Bénin, Mali, Niger et du secteur privé dans la fourniture de transfert “ (CET) pour de nouveaux réseaux au Rwanda. Ces études ont montré qu’en services d’eau, avec des avantages AEP a permis d’amener deux entreprises dépit de ses importants acquis, la mise en comparatifs en termes d’efficacité et de de travaux hydrauliques à démarrer une œuvre à grande échelle de la délégation capacité d’initiative pour l’amélioration activité de gestion du service d’eau tout de gestion doit encore répondre à trois de la qualité de service. Les gains en maintenant le prix de l’eau à un niveau grands défis: l’appropriation du concept d’efficacité se traduisent par de meilleures moyen acceptable. de délégation de gestion par les acteurs performances de recouvrement des tarifs locaux, la sécurisation de la continuité de dus au fait que les gérants privés sont La délégation de gestion contribue au service et la mise en place d’une régulation moins soumis aux pressions sociales renforcement de la gouvernance par les du service de l’eau effective en milieu rural. que les associations d’usagers, et par collectivités locales dans le service public une gestion technique plus réactive de l’eau tout en posant des limites à leur Le niveau insuffisant d’appropriation du qui limite les pertes en cas d’incident implication opérationnelle. Dans tous concept de la délégation par les acteurs (fuites, panne). L’initiative d’amélioration les pays, l’approvisionnement en eau locaux. Le principe de la délégation de de la qualité de service réside dans la constitue de loin la première préoccupation gestion à un tiers, en particulier s’il s’agit capacité du gérant privé à s’organiser des populations et par conséquence d’un opérateur privé, ne fait pas toujours pour répondre à la demande des celle des élus locaux dont les mandats l’objet d’un consensus spontané au niveau ménages et principalement à organiser seront jugés en grande partie sur leurs des acteurs de terrain même lorsqu’il l’offre de branchements particuliers. accomplissements dans ce domaine. En ce s’agit d’une orientation politique clairement Quelques exemples ci-après au Burkina, sens la dévolution de l’autorité délégante du exprimée. Les résistances locales doivent en Mauritanie, au Niger et au Rwanda service de l’eau aux collectivités locales, qui être bien appréhendées et apaisées afin de illustrent concrètement ces faits. est comme on l’a vu une tendance générale, garantir l’appropriation de l’approche de fournit aux élus locaux l’opportunité de jouer délégation par tous les acteurs concernés. Au Niger, l’étude d’état des lieux effectué pleinement leur rôle de maître d’ouvrage en 2009 sur 30% des réseaux AEP (200 du service public de l’eau à travers la Résistance des associations d’usagers sites) conclut que la délégation de gestion délégation de gestion des réseaux AEP. en place à l’arrivée d’un gestionnaire aux opérateurs privés, même si elle ne délégué privé. Jusqu’au début des années résout pas tous les problèmes, affiche les D’autre part, la délégation de gestion 2000, la gestion associative des réseaux meilleures performances en termes de des réseaux AEP écarte par principe AEP a été privilégiée et d’importants taux de fonctionnalité, de constitution de l’hypothèse de gestion en régie municipale efforts de renforcement de capacités ont fonds de renouvellement et de qualité de qui entrainerait le versement des recettes été consentis à cet effet. En dépit des rapportage. de l’eau au budget général de la commune critiques souvent formulées vis-à-vis de et ouvrirait la possibilité de leur affectation son efficacité, cette forme de gestion En Mauritanie, le développement à d’autres dépenses budgétaires. En ce n’a pas toujours été un échec, comme remarquable des branchements sens, la délégation de gestion pose des en témoigne la vigueur des associations domiciliaires sur les adductions d’eau limites à l’implication opérationnelle des élus d’usagers opérant au Sénégal. Ainsi, des rurales (près de 32.000 branchements locaux en imposant des règles d’affectation associations d’usagers bien gérées ont réalisés sans subvention externe entre et de transparence dans la gestion des pu devenir des acteurs importants du 1994 et 2004) est à mettre au crédit du recettes de la vente d’eau et contribue à la développement local par leur capacité dynamisme et de la capacité d’initiative sécurisation du service de l’eau. de financement d’investissements des gérants privés individuels mis en place sociaux (cybercafé, ambulance, etc.) ou par le Ministère de l’hydraulique à partir Trois défis principaux: appropriation, d’événements importants (visites, festivités des années 90. Des résultats similaires durabilité du service d’eau et régulation. etc.). Par ailleurs, dans un souci de favoriser ont été constatés au Rwanda en 2009. Des évaluations de la délégation de gestion l’appropriation, on a souvent répété à ces 16 Délégation de Services service Improving Water Utilitygestion duFor d’eau en milieu rural The Poor Through Delegatedet semi urbain Management Sénégal: Les membres d’une association d’usagers de l’eau (ASUFOR) discutent de leurs résultats de gestion associations qu’elles étaient “ propriétaires une augmentation du prix de l’eau, c’est suivis et les rapports d’activités remis “ des installations, ce qui s’avère qui est souvent inexact car le passage à par le gestionnaire délégué restent sans juridiquement faux et générateur de conflit. une gestion privée doit entraîner des gains retour, entraînant le risque d’incitation Aussi, le passage à une délégation de d’efficacité permettant d’atteindre une du gestionnaire à ne pas répondre de sa gestion à un opérateur privé pour un réseau marge opérationnelle raisonnable sans performance. Ce déficit d’appropriation AEP géré pendant plusieurs années par une augmentation des recettes. de sa responsabilité de supervision par association d’usagers, lorsqu’il est décidé la collectivité locale a par exemple été par l’Autorité délégante contre ou sans l’avis Faible implication de la collectivité locale constaté au Rwanda, où les collectivités de l’association, peut être vécu par celle-ci dans le suivi des gestionnaires délégués. locales considèrent souvent que la comme une injustice et entraîner de sa part En tant qu’autorités délégantes, le suivi délégation de gestion est un moyen une vive opposition, d’autant que dans étroit de la performance des gestionnaires de se “ débarrasser “ du problème de beaucoup de cas, le contrat de gestion délégués devrait être une préoccupation l’approvisionnement en eau. De manière déléguée ne lui reconnaît formellement première des collectivités locales. En générale leurs intérêts se portent plus sur aucun rôle (à l’exception notable du Bénin pratique, une fois le contrat signé, on le développement d’installations nouvelles où une formule de contrat-type « tripartite constate que l’intérêt des collectivités que sur le bon fonctionnement et la qualité » Commune- gestionnaire-association se limite souvent au versement par le des services existants. d’usagers existe). Un autre facteur clé gestionnaire des redevances ou taxes de résistance est la conviction des municipales prévues dans le contrat. Les risques clés sur la durabilité du populations que la délégation de gestion à Les autres indicateurs de performances service d’eau: déséquilibres structurels un opérateur privé entraîne obligatoirement du contrat de délégation ne sont pas d’exploitation, faiblesse de l’offre de 17 Les risques clés sur la durabilité du service d’eau : déséquilibres structurels d’exploitation, faiblesse de l’offre de maintenance et déficit de capacités des gestionnaires. généralement n’ont pas de réelle thermiques (plus de 60% des installations) expérience, soumissionnent et s’engagent fait de la maintenance une question sans évaluation et découvrent les difficultés d’importance stratégique majeure. Pour après avoir commencé à exploiter le un fonctionnement durable de ces types service. L’évaluation du Niger montre que d’équipement, les gestionnaires doivent les commerçants, obéissant à une logique accéder à un réseau de distribution de d’opportunité, se placent souvent dans pièces détachées et de pièces d’usure, cette situation. Une autre cause possible et exécuter ou faire exécuter à bonne de déséquilibre financier réside dans le échéance les opérations de maintenance fait que les offres sont basées sur des préventive (typiquement 1000 heures, prévisions de recettes calculées sur des 3000 heures, 6000 heures) et curatives, hypothèses standards de consommation avec l’intervention de techniciens et spécifique (typiquement 20 litres par jour d’outillages spécialisés. Si l’exécution et par personne) qui sont en réalité très de la maintenance ne doit pas poser de éloignées de la consommation réelle des problème aux gestionnaires délégués ménages, qui peut être inférieure à 5 litres/ de type “ entreprise “ gérant plusieurs jour/personne dès lors qu’il existe des réseaux AEP, ce n’est pas le cas pour points d’eau d’accès libre tels que sources les entrepreneurs individuels ou micro- ou puits traditionnels. entreprises qui forment la majorité des gestionnaires qui doivent se reposer sur La présence de points d’eau modernes des prestataires externes. “ concurrents “ comme les pompes à Conducteur de forage devant son groupe électrogène motricité humaine est souvent source Ainsi, l’enquête réalisée au Niger en de conflit entre le gestionnaire délégué 2009 indique que seulement 8% des et l’autorité délégante quand leurs exploitants assurent la maintenance maintenance et déficit de capacités modalités d’utilisation n’ont pas été des équipements à travers des des gestionnaires. Ces difficultés ont clairement spécifiées dans le contrat. contrats de maintenance passés avec clairement été mises en évidence à une Aux déséquilibres structurels peuvent des entreprises professionnelles et échelle significative par les enquêtes également s’ajouter des déficits recommande une réflexion approfondie récentes du Mali, Niger et Rwanda et d’exploitation transitoires en phase sur cette question. Le déficit de capacités doivent être rapidement résolues au risque de lancement d’exploitation quand le techniques des gestionnaires, l’absence de voir remise en cause la pertinence du volume des ventes n’a pas encore atteint d’offre de services professionnels de concept de délégation. son niveau de croisière. Ainsi, le suivi proximité et l’éloignement des points d’exploitation des réseaux AEP des zones d’approvisionnement en consommables et Déséquilibres financiers d’exploitation. lacustres au Bénin a mis en évidence qu’un pièces détachées d’origine s’additionnent Ces cas surviennent typiquement quand délai de deux à trois ans peut s’avérer pour augmenter très fortement les risques des appels d’offres de délégation de nécessaire. Il convient donc de prendre en de panne prématurée sur les installations à gestion ont été lancés sur des installations compte ce phénomène dans les prévisions système d’exhaure thermique. structurellement déficitaires, notamment de recettes et prévoir éventuellement des celles de petite taille, sans diagnostic mesures d’accompagnement spécifiques. Déficit de capacités des gestionnaires. technique et analyse économique Le manque de capacité de gestion est préalables, tout en restreignant la Difficulté ou absence de maintenance communément reproché aux associations participation à des candidats locaux préventive. La prédominance des d’usagers de l’eau. Mais les enquêtes de de type entrepreneur individuel ou systèmes d’exhaure fonctionnant à partir terrain (Rwanda, Niger, Bénin) montrent micro-entreprise. Les candidats, qui de groupes électrogènes ou moteurs que des défaillances se rencontrent aussi 18 Délégation de Services service Improving Water Utilitygestion duFor d’eau en milieu rural The Poor Through Delegatedet semi urbain Management parmi les gestionnaires délégués privés, le pays est étendu et les installations sans avoir formellement les attributions notamment les entrepreneurs individuels géographiquement dispersées. Le Mali du régulateur, ce qui pose des limites ou micro-entreprises qui ont été choisis et le Niger sont des pays pionniers où juridiques à leur pouvoir d’intervention. par la collectivité locale sur des critères les tâches de collecte/analyse/restitution En outre, ces agents ne sont pas de proximité et/ou de notoriété locale des données sont exécutées par des formés aux tâches de régulation qui davantage que sur le niveau réel de leurs prestataires privés (“ STEFI “ au Mali, vont, comme on l’a déjà dit, largement capacités techniques. “ SAC “ au Niger) agréés par l’Etat et au delà du simple arbitrage de litiges. rémunérés par une redevance payée par Pour illustrer ce qui précède, l’évaluation La difficulté à mettre en place un les gestionnaires du service d’eau (privés 2008 du STEFI malien a trouvé que les dispositif de régulation en milieu rural. ou associatifs). Cette approche a donné rapports de synthèse transmis par les Dans la plupart des pays les services des résultats probants mais d’importantes opérateurs STEFI à la Direction nationale techniques régionaux de l’eau ont depuis difficultés subsistent dans les deux pays, de l’hydraulique n’étaient pas exploités toujours joué un rôle d’arbitre ou de outre le fait que leurs systèmes sont par celle-ci. Des aspects essentiels de la médiateur dans des litiges entre usagers ou encore loin d’atteindre d’une couverture régulation qui restent à développer et à à l’intérieur d’associations d’usagers. Mais nationale. Ainsi au Mali, la collecte de la intégrer dans les systèmes de régulation l’arbitrage ne constitue qu’une partie de la redevance de suivi pose des problèmes concernent la redevabilité vis-à-vis des régulation dont la finalité est précisément logistiques et les arriérés de paiement sont usagers ainsi que la mise en place de d’anticiper et prévenir les litiges par un suivi très élevés. La redevance de 20 FCFA/m3 dispositifs opérationnels d’incitations et de systématique d’indicateurs d’exploitation pompé actuellement appliquée, qui ne sanctions. et de performances. Dans ce domaine, représente que 4% du prix de vente de certains pays ont obtenu des avancées 500 FCFA/m3 communément appliqué, L’absence de dispositif de financement significatives, comme le Mali et le Niger est souvent contestée par les communes, des investissements. Le transfert de la pour leur système de suivi technique alors que selon une évaluation effectuée gestion d’un réseau AEP à un délégataire et financier, ainsi que la Mauritanie et le fin 2008 pour la DNH, son montant actuel privé requiert la plupart du temps des Rwanda pour leurs agences de régulation. n’assurerait pas la couverture des charges travaux de remise en état ainsi qu’un Cependant, aucun des pays observés de suivi. programme d’extension, qui sont ne dispose aujourd’hui d’un dispositif nécessaires pour établir l’exploitation pleinement opérationnel de régulation du Déficit de capacités pour l’exercice des déléguées sur des bases durables. service de l’eau en milieu rural et semi- missions de régulation. La régulation, au Cependant, le financement de ces urbain, avec un système d’information sens d’une activité continue de contrôle investissements reste problématique du à couverture nationale et suffisamment d’exécution conforme des contrats de fait que les gouvernements ne disposent de capacités formées à l’exercice de la délégation, n’est aujourd’hui pas encore ni des mécanismes, ni des ressources régulation. assurée. Trois facteurs interdépendants pour les prendre en charge et que les expliquent cette situation: l’absence de gestionnaires délégués ne peuvent pas les Absence de système de collecte, analyse système de collecte de données à l’échelle prendre entièrement en charge sur fonds et restitution d’indicateurs de performance nationale évoquée précédemment, propres. Jusqu’à présent, la majorité des à couverture nationale. La production l’inadaptation de l’ancrage institutionnel réseaux AEP ont été délégués « en l’état régulière de données et statistiques de la régulation pour le milieu rural et », avec tous les risques induits de litige d’exploitation est nécessaire à toute activité enfin le manque de formation des agents contractuel à plus ou moins court terme de régulation. Le montage d’un système susceptibles de remplir cette mission. Au pour les installations les plus anciennes. de collecte de données à couverture plan institutionnel, même en présence nationale pose des contraintes techniques d’agences de régulation ce sont presque L’absence d’un dispositif de financement (logistique, communication) et financières toujours les services techniques régionaux adapté constitue donc un handicap majeur (prise en charge des coûts opérationnels) de l’eau qui “ font fonction “ de régulateur. pour le développement à grande échelle d’autant plus difficiles à maîtriser que Les agents de ces services interviennent de la délégation de gestion. 19 Améliorer les pratiques de la délégation passe par la multiplication de contrats de délégation gagnants-gagnants à travers des mesures simples à mettre en œuvre. rupture prématurée (constats au Rwanda, Pistes de organisés autour de trois thématiques/ composantes : renforcement de capacité, Bénin). Pour limiter ce risque plusieurs consolidation et de financement et régulation. Ce plan d’action pistes de travail exposées ci-après a permis de fédérer l’appui des partenaires pourraient être considérées. progression techniques et financiers du Mali notamment WSP, PPIAF, DANIDA, UNICEF et AfD. Des Evaluation technique et financière préalable Une vision, un cadre unifié initiatives similaires sont en cours au Bénin, à l’appel d’offres. Cette évaluation peut d’intervention. Niger et Rwanda. prendre la forme d’un diagnostic technique Le développement de plans d’actions des installations avant délégation et nationaux pour la délégation de gestion, Quatre éléments constitutifs de plan d’une simulation de plan d’affaires du solidement ancrés sur les stratégies d’action pour la délégation de gestion. futur gestionnaire délégué. Le diagnostic sectorielles et cadres programmatiques technique permet d’identifier les travaux - améliorer les pratiques de la délégation pour l’atteinte des OMD, est un minima de remise en état nécessaires - instaurer un environnement habilitant moyen de renforcer et accélérer ce à prendre en charge soit par l’autorité pour les gestionnaires processus, en constituant un cadre délégante avant la prise de fonction du unifié d’intervention pour l’ensemble des - renforcer les capacités par des gestionnaire, soit par le gestionnaire au acteurs. mécanismes pérennes démarrage de son activité. Il permet - développer des outils et services également d’effectuer une reconstitution Les défis sont tels que chaque pays d’information adaptés du réseau de distribution qui pourra devra très probablement mutualiser les être annexé au dossier d’appel d’offres. ressources de toutes les catégories Les initiatives nationales mentionnées ci- Ce diagnostic est évidemment inutile de partenaires au développement dessus et les leçons tirées de cette revue pour des installations neuves ou très (ONG, coopération décentralisée, aide ont permis de dégager quatre éléments récentes mais est indispensable pour les bilatérale et multilatérale) et coordonner constitutifs pouvant structurer un plan installations de plus de 5 ans. La simulation leurs interventions sur le terrain. Le plan d’action national pour la délégation de de plan d’affaires permet de vérifier que d’action décrit le contenu, l’articulation gestion. Ce cadre n’est bien sûr pas figé et l’exploitation proposée est intrinsèquement et le calendrier des activités et produits nécessite d’être adapté à chaque contexte viable, indépendamment de son mode attachés au déploiement à l’échelle national. de gestion. Une installation non viable n’a nationale de la délégation de gestion aucune chance d’être gérée avec succès et constitue un outil de dialogue et de I. Améliorer les pratiques de la délégation quelque soit le profil du gestionnaire. Les mobilisation approprié. Le découpage des passe par la multiplication des contrats niveaux potentiels de chiffre d’affaires et activités par “ paquets “ thématiques d’une de délégation gagnants-gagnants à de rentabilité financière peuvent guider part, et/ou entités géographiques de mise travers des mesures simples à mettre l’autorité délégante sur les profils de en oeuvre (pays, région, collectivité locale) en œuvre. Avant de s’engager dans une gestionnaires délégués à rechercher. d’autre part, permet d’optimiser l’allocation procédure de délégation, il faut avoir vérifié des ressources sur des interventions que l’exploitation présente une rentabilité Effet d’échelle par groupement cohérentes. Ce plan d’action doit bien intrinsèque suffisante pour procurer d’installations sous un contrat de sûr être conçu comme un élément au gestionnaire délégué des revenus délégation unique. Cette piste de d’application du programme sectoriel motivants, obligeant ce dernier à fournir travail est intéressante là où il existe une national d’alimentation en eau potable. en retour aux usagers et à la collectivité concentration de petits réseaux AEP de Certains pays ont déjà engagé cette un service continu, de qualité et à un prix type PEA ou AEPS. L’équilibre financier réflexion et lancé leur propre initiative, à acceptable. Ce critère semble évident et d’exploitation sur ces systèmes est souvent l’exemple du Mali qui s’est doté en 2008 pourtant il est loin d’être systématiquement problématique et pris individuellement, leur d’un plan d’action sur 3 ans détaillant les appliqué sur le terrain, conduisant alors mise en délégation est peu attractive pour objectifs, résultats et activités spécifiques à des contrats fragiles et exposés à une des opérateurs privés. Par contre, cette 20 Délégation de Services service Improving Water Utilitygestion duFor d’eau en milieu rural The Poor Through Delegatedet semi urbain Management Boîte 3: Plan d’action pour la délégation de gestion : 4 axes d’intervention Renforcement de capacites des acteurs de la délégation - Exercice de l’autorité délégante - Professionnalisation de la gestion - Exécution des missions de régulation - Expression des usagers Environnement habilitant Amélioration des pratiques pour les gestionnaires de la délégation de gestion - Cadre de régulation PLAN D’ACTION - Evaluation technique et financière - Offre de services financiers - Regroupement d’installations - Offre de services de maintenance - Contrats moyen et long terme - Transition vers marchés CET Outils & services d’information - Services aux professionnels - Systèmes d’information grand public - Suivi de la qualité de l’eau délégation peut devenir intéressante si les il en existe au Rwanda pour les réseaux les contrats ont une durée trop courte installations à déléguer sont regroupées couvrant plusieurs districts. WSP, en qui est un frein à l’initiative et la prise du dans des lots géographiques pertinents. collaboration avec Banque africaine de risque du gestionnaire, alors qu’en réalité Cette démarche permet de mutualiser développement, explore actuellement le il est souvent le mieux placé pour réaliser des charges fixes et minimiser les charges potentiel de tels regroupements dans le des investissements en raison de son variables et créer un effet d’échelle qui cadre de l’initiative « FRUGAL » (Forming savoir-faire et son expérience. Il faudrait favorise la participation de candidats de Rural Utility Groups and Leases). donc encourager les autorités délégantes profil petite et moyenne entreprise ; elle à permettre au secteur privé de s’engager a été pratiquée avec succès au Burkina, Tendre vers des contrats de délégation sur des durées de 10 à 15 ans à travers au Niger ou au Rwanda. En pratique, sur le moyen et long terme. Comme on de vrais contrats d’affermage avec une elle sera simple à mettre en oeuvre si le l’a vu précédemment, la grande majorité dimension concessive impliquant la regroupement concerne les installations des contrats de gestion déléguée actuels responsabilité du gestionnaire pour réaliser d’une même collectivité locale. Elle sera laisse peu de responsabilité financière des extensions et densifications de réseaux, plus complexe à réaliser s’il couvre des aux gestionnaires délégués parce que des branchements particuliers, remplacer installations appartenant à plusieurs les provisions de renouvellement sont le des moteurs et pompes etc., voire même collectivités locales, car il faut alors une plus souvent intégrées à la redevance des investissements plus lourds tels que structure intercommunale faîtière comme versée à l’autorité délégante. De ce fait, forages ou ouvrages de stockage. 21 L’existence d’un environnement habilitant pour les gestionnaires délégués est une condition de succès et requiert trois domaines d’interventions : le cadre de régulation, les services financiers et les services de maintenance. financière des soumissions était basée sur le prix de l’eau proposé. Deux entreprises ont été retenues et ont démarré leur exploitation en mi 2009. II. L’existence d’un environnement habilitant pour les gestionnaires délégués est une condition de succès et requiert trois domaines d’interventions: le cadre de régulation, les services financiers et les services de maintenance. Les constats effectués au Mali, au Niger, au Rwanda ou au Sénégal montrent bien que la faible présence ou l’absence de ces services dans l’environnement opérationnel des gestionnaires délégués pèsent très négativement sur leur capacité d’initiative et d’exécution. Cadre de régulation. La régulation est la clé du déroulement durable des contrats de délégation de gestion. Sans suivi et contrôle, les acteurs ne sont pas incités au respect des engagements et à la performance. Mettre en place une régulation effective en milieu rural est une tâche complexe qui nécessite de bien identifier les ressources humaines, leurs rôles et responsabilités et de disposer Une opération de maintenance de pompe électrique d’outils et procédures fonctionnels de collecte, traitement et analyse de données Transition des marchés de travaux futurs clients ; in fine, le transfert des (techniques et financières) et restitution vers des contrats en construction- installations à l’autorité délégante à la fin des résultats vers les parties prenantes. A exploitation-transfert (CET). Cette du contrat préserve le caractère public de cet égard, l’intégration des technologies option présente plusieurs avantages: les la propriété du patrimoine. Cette approche de l’information et de la communication installations sont neuves et conçues par qui représente une forme d’aboutissement dans les services d’appui de type « STEFI le gestionnaire; le prix de l’eau est connu de la délégation de gestion se rencontre » malien ou nigérien présente un intérêt avant le démarrage des travaux et cela au Burkina-Faso dans le cadre du “ majeur pour réduire les coûts opérationnels rassure les futurs utilisateurs; les moyens Programme d’application de la réforme et la rendre la régulation effective. techniques et logistiques mobilisés pour “ (PAR). Elle a consisté à lancer un appel les travaux de construction peuvent d’offres international pour la construction Offre de services financiers pour être affectés à l’exploitation, réduisant de 15 réseaux AEP (en 2 lots de 7 et 8 l’exploitation, la mise à niveau et d’autant les coûts initiaux d’installation; systèmes), leur exploitation sous affermage l’extension des réseaux AEP. Les le délai des travaux laisse au gestionnaire pendant 15 ans avant leur rétrocession gestionnaires ont besoin d’accéder le temps de se faire connaître de ses aux communes bénéficiaires. L’évaluation à des services de financement pour 22 Délégation de Services service Improving Water Utilitygestion duFor d’eau en milieu rural The Poor Through Delegatedet semi urbain Management des besoins types tels que travaux Encart 3 : Le financement des investissements pour les petits opérateurs de remise en état avant démarrage – l’expérience K-Rep du Kenya d’une délégation, travaux d’extension de réseau vers des localités voisines, travaux de densification de réseau et de Le programme Majii ni Maisha de la K-Rep Bank fournit des prêts pour branchements particuliers, réparations la construction d’infrastructures hydrauliques aux communautés où les d’urgence en cas de panne imprévisible, consommateurs sont prêts à payer pour de l’eau propre et potable. Les fonds de roulement. Des mécanismes de investissements financés par le programme incluent : l’extension ou la financement sont également nécessaires réhabilitation de petits réseaux d’adduction, le développement de ressources en pour les investissements lourds qui eau telles que forages, prises d’eau sur rivière ou fleuve, construction d’unités sont normalement à la charge de l’Etat de potabilisation et ouvrages de stockage, et la mise en place de systèmes de (forages, châteaux d’eau etc.), face aux comptage, facturation, gestion technique et financière pour améliorer l’efficacité difficultés récurrentes rencontrées par des services d’eau. Les dispositions clés du programme sont : des prêts de ceux-ci à tenir leurs engagements. Les 5 à 10 millions KES (75000 à 135000 USD) représentant jusqu’à 80% du coût besoins en financement sont extrêmement total du projet en échange d’un investissement en espèces par la communauté variables : 2000 USD pour une petite des 20% du coût total du projet. La durée maximale du prêt est de 6 ans et pompe immergée, 20000 USD pour les projets retenus reçoivent, après réalisation, une subvention versée par le le remplacement d’un gros groupe programme GPOBA de la Banque mondiale d’un montant de 40% du coût électrogène etc. Une étude réalisée en total du projet, sous forme d’aide basée sur les résultats. L’USAID-DCA fournit 2009 au Mali et au Sénégal a montré que une garantie partielle de portefeuille à K-Rep, lui permettant de répondre aux les besoins minima pour un projet de taille demandes des opérateurs d’eau avec un niveau de risque acceptable. moyenne s’élèvent à 100 000 USD. Source : K-rep Bank Maji ni Maisha Hanbook: Financing investments in Water. Ces besoins peuvent être couverts par des prêts, subventions ou combinaisons prêt/subvention, en servant notamment de support à des mécanismes d’aide basée sur les résultats. Dans tous les groupes électrogènes. Cette question décentraliser les services de professionnels cas les produits financiers doivent être est particulièrement importante lorsque en évaluant notamment les avantages mobilisables par les gestionnaires eux- les gestionnaires délégués sont des réciproques des approches de concurrence mêmes sous des modalités contractuelles entrepreneurs individuels ou micro- “ dans le marché “ ou “ pour le marché adaptées au contexte. L’expérience entreprises qui ne disposent pas en interne “. Le Sénégal a pris une initiative majeure du Kenya (cf. encart 3) a démontré de compétences techniques pointues. en optant pour la concurrence “ pour la faisabilité de ces mécanismes et Selon les constats de terrain d’importants le marché “ et se prépare à lancer en l’étude Mali a confirmé qu’il existe un progrès restent à accomplir pour 2009 un appel d’offres de transfert de la intérêt marqué de l’industrie bancaire et améliorer l’environnement technique des maintenance préventive et curative de 500 institutions de micro-crédit pour s’engager gestionnaires délégués, notamment pour forages ruraux motorisés à un opérateur dans cette activité de financement. l’approvisionnement de consommables privé dont les services seront payés par de qualité prouvée (huile, pièces d’usure) les associations d’usagers délégataires du Offres de services professionnels de et l’accès à des professionnels pour service d’eau. maintenance. La maintenance des l’exécution de d’opérations complexes systèmes thermiques constitue un (révisions moteurs, relevage de pompes, III. Les besoins en renforcement de facteur critique de la continuité de service etc.). De nouveaux dispositifs opérationnels capacités sont immenses et peuvent se puisque plus de 60% des réseaux AEP doivent être imaginés qui permettent de décliner en thématiques par catégorie fonctionnent à partir de moteurs ou densifier les points d’approvisionnement et d’acteur: expression des usagers, 23 Les besoins de renforcement de capacités sont immenses et couvrent l’expression des usagers, l’exercice de l’autorité délégante pour les collectivités locales, la professionnalisation pour les gestionnaires délégués et l’exécution de mission de régulation pour les agents responsables. exercice de l’autorité délégante pour les besoins ont un caractère continu et Expression de la voix des usagers. collectivités locales, professionnalisation doivent par conséquent être satisfaits dans Avec la mise en place de gestionnaires pour les gestionnaires délégués et toute la mesure du possible à travers des délégués privés, les associations exécution des missions de régulation mécanismes pérennes d’exécution et de d’usagers ont un nouveau rôle à jouer qui pour les agents responsables. Ces prise en charge. est de défendre les intérêts des usagers de l’eau auprès de la collectivité locale et du gestionnaire délégué. Ce rôle participe Encart N°4 : Plan d’action du Mali pour la délégation de gestion du service d’un contrôle de proximité irremplaçable d’eau au secteur privé en milieu rural et semi urbain. et du bon fonctionnement de la gouvernance locale. Des activités d’appui peuvent être imaginées pour former les Depuis 2008, la Direction nationale de l’hydraulique du Mali (DNH) appuie les associations d’usagers à ce rôle qui communes pour trouver une alternative au modèle de gestion communautaire peut revêtir plusieurs formes: veille sur sur les réseaux AEP en milieu rural et semi urbain. Il s’agit de professionnaliser la qualité du service, participation aux les services d’eau en formant des partenariats avec le secteur privé local. A ce décisions d’investissements etc. jour, 21 réseaux AEP sont sous gestion déléguée privée pour environ 300.000 personnes desservies, et 25 nouveaux partenariats sont en préparation. Exercice de l’autorité délégante Pour assurer le succès à grande échelle de ces partenariats publics privés, la par les collectivités locales. Il peut DNH a mis en place un plan d’action cohérent qui est appuyé par plusieurs s’agir de proposer aux collectivités partenaires techniques et financiers (AfD, DANIDA, UNICEF, PPIAF et WSP). Le locales qui le demandent un “ paquet plan d’action comprend quatre composantes : d’accompagnement “ sous forme (i) L’appui aux communes, maîtres d’ouvrage du service de l’eau, pour conduire d’appui-conseil et de formation des les processus de sélection des opérateurs (diagnostic technique, plan élus locaux à toutes les étapes de la d’affaires, appel d’offres etc.), délégation de gestion: en amont, pour conduire le processus de sélection (ii) La mise en place d’un cadre, d’outils et procédures de régulation pour que les des gestionnaires délégués jusqu’à la contrats de délégation soient effectivement suivis et régulés signature des contrats, et en aval pour (iii) L’extension du suivi technique et financier (STEFI), qui couvre aujourd’hui 132 appliquer les procédures de contrôle réseaux AEP avec un mécanisme de revouvrement des coûts, à l’ensemble périodique des services fournis. L’appui- des 700 réseaux AEP existants au Mali. Cette composante inclut également conseil et la formation s’appuient les l’expérimentation des technologies mobile-to-web pour améliorer la collecte, contrats-types et outils élaborés au niveau l’analyse et la restitution des données d’exploitation national. Le paquet d’accompagnement (iv) Le financement de la réhabilitation et l’extension des réseaux AEP, qui ont peut également couvrir l’évaluation été identifiées comme des conditions préalables à la mise en place de PPP technique et financière évoquée durables. La DNH explore les possibilités de partenariats avec des institutions précédemment et sa mise en œuvre peut de microfinance et des banques locales pour permettre aux opérateurs et être confiée dans un premier temps à communes de financer leurs investissements sur des bases durables. Ceci est des bureaux d’études locaux. A court particulièrement important dans un secteur où l’intervention des bailleurs de ou moyen terme ces fonctions d’appui- fonds est ciblée sur la construction de nouveaux systèmes. conseil et de formation doivent être transférées aux services déconcentrés de l’Etat moyennant un renforcement de Source : Plan d’action pour le développement de la délégation de l’exploitation dans les capacité approprié. Centres AEP en milieu rural et semi-urbain, Direction nationale de l’hydraulique du Mali, Février 2009 Professionnalisation des gestionnaires délégués. Ce besoin est identifié dans 24 Délégation de Services service Improving Water Utilitygestion duFor d’eau en milieu rural The Poor Through Delegatedet semi urbain Management tous les pays et couvre tous les tâches risques et arbitrer les conflits. L’acquisition pérennes. Le paiement du suivi technique de gestion technique, administrative et de ce savoir-faire leur permettra à terme et financier par les gestionnaires délégués comptable. Une offre de services “ à la de prendre en charge le renforcement de (et donc in fine par l’usager) apparaît carte “ peut être proposée aux opérateurs capacités des collectivités locales ainsi que pour l’instant comme la seule option sous forme de modules de formation ou mentionné ci-avant. applicable mais pose des défis en matière de perfectionnement pour chaque poste de recouvrement. Troisièmement, le de travail (fontainier, releveur, conducteur IV. Le développement d’outils et services système doit être formellement validé par de pompe, comptable, trésorier, gérant, d’information performants est nécessaire les autorités et adopté par l’ensemble plombier, etc.). La formation utilise des pour accélérer l’adoption des bonnes des intervenants pour générer les effets outils, supports et procédures normalisés; pratiques, participer à la réduction des d’échelle indispensables à la maîtrise des cette normalisation participe à faciliter la coûts opérationnels et contribuer à la coûts. Sur l’ensemble de ces points, la collecte, le traitement et la consolidation pérennisation du suivi-évaluation. Le réflexion peut être poursuivie en s’appuyant des données pour le suivi-évaluation et la déploiement de la délégation de gestion le capital d’expérience du Mali (STEFI), du régulation. Du point de vue opérationnel, interviendra probablement à travers Niger (SAC), du Sénégal (Manobi), mais l’offre de services doit autant que possible une multiplicité d’intervenants (initiatives aussi d’approches alternatives comme le être intégrée à de structures de formation privées, coopération décentralisée et “ centre de gestion “ de l’Association pour professionnelle existantes de manière à ONG, projets de l’Etat etc.). La qualité des le développement des adductions d’eau faciliter sa pérennité. Le principe d’une résultats dépendra de la détermination des (ADAE) qui appuie 22 réseaux AEP de la participation financière des gestionnaires intervenants à adopter des outils partagés région de Bobo Dioulasso au Burkina. délégués aux frais de formation est et mutualisés pour des activités clés souhaitable tout en veillant à ce qu’elle ne comme le renforcement de capacités (cf. Système d’information grand public. constitue pas une barrière au renforcement dispositifs évoqués ci-avant), la collecte/ Le partage d’information au niveau pays de capacités. Il serait approprié de analyse/restitution de données, le système reste largement perfectible, au niveau compléter cette offre de renforcement de d’information, le suivi de la qualité de l’eau national comme local. C’est une démarche capacités par un système de certification etc. indispensable pour partager les résultats professionnelle couvrant les fonctions de la délégation de gestion et favoriser son clés de la gestion déléguée, système qui Services de suivi/appui technique appropriation auprès de tous les acteurs pourrait d’ailleurs être étendu aux cadres et financier. Un système pérennisé concernés,. L’expérience du portail internet responsables du suivi des contrats au sein de collecte, analyse et restitution de du PEPAM au Sénégal a confirmé le des collectivités locales. données est primordial pour le suivi de potentiel des technologies de l’information la délégation de gestion et nécessite et de la communication pour appuyer des Exécution des missions de régulation. trois conditions. Premièrement au plan dynamiques participatives notamment Par leur connaissance des acteurs locaux conceptuel, le système doit fonctionner au niveau des particuliers. L’initiative de et des installations techniques, et du fait sur un équilibre optimal entre quantité création de la plateforme WatSan de qu’ils ne sont pas partie prenante dans de données, périodicité de collecte et développement rapide et d’hébergement les contrats de délégation, les services moyens en personnel des structures gratuit de portails internet nationaux, techniques régionaux de l’eau sont dans la chargées de la régulation. Cet équilibre appuyée par le WSP, permettra aux pays majorité des pays observés les structures doit garantir un suivi effectif des indicateurs intéressés de se doter à moindre frais d’un chargées de la mission de régulation. A cet de performance des contrats de délégation outil participatif performant. effet il est nécessaire de mettre en place mais n’est pas évident à identifier pour des plans de formation pour ces agents plusieurs centaines de réseaux AEP Suivi de la qualité de l’eau. Tous les afin qu’ils puissent maîtriser le contenu disséminés sur toute l’étendue d’un contrats de délégation contiennent des des contrats de délégation, exploiter les pays. Deuxièmement au opérationnel, il prescriptions relatives à la qualité de l’eau données collectées à travers le système faut que le coût de fonctionnement du mais il est très rare que les contrôles de de suivi-évaluation pour identifier les système soit couvert par des ressources qualité requis dans les contrats soient 25 Le développement d’outils et services d’information performants est nécessaire pour accélérer l’adoption des bonnes pratiques, participer à la réduction des coûts opérationnels et contribuer à la pérennisation du suivi- évaluation. effectués, car ils posent aux gestionnaires la gestion associative et la gestion privée, des contraintes encore trop élevées tous appliqués sur le terrain dans des d’accessibilité aux laboratoires agréés et contextes variés. A cet égard, ce pays de coûts unitaires d’analyse. Par ailleurs dispose de l’une des plus importantes le suivi de la qualité de l’eau ne doit pas capitalisations d’expériences dans la se traiter uniquement en termes technique gestion déléguée et représente une mais également sous l’angle de l’hygiène et référence majeure en Asie du Sud-est. de la salubrité des points d’eau. Ensemble, ces expériences forment une Capitalisation et partage d’expériences vaste base de connaissances qu’il est au niveau continental et international. nécessaire de partager à travers des réseaux d’informations et d’échanges, La variété et l’étendue des expériences afin que les expériences pays puissent nationales et internationales dans le s’enrichir les unes les autres et favorisent domaine de la délégation de gestion une accélération des progrès. En dépit imposent d’accentuer les efforts de de l’existence de nombreux portails capitalisation et de partage d’expérience internet sur le secteur de l’eau et de au niveau continental. Il ressort de l’assainissement, trouver une information cette revue que les 7 pays observés ont spécialisée reste aléatoire et le besoin chacun des points forts et une expérience d’amélioration des moteurs de recherche spécifique, tout en présentant de larges et de consolidation de l’information reste similitudes de contextes institutionnels et élevé. opérationnels. D’autres pays africains non couverts dans cette note ont également réalisé des avancées importantes dans la délégation de gestion comme le Kenya, l’Ouganda ou la Tanzanie. Ces trois pays ont depuis plusieurs années mis en place des gestionnaires délégués en milieu urbain et semi-urbain avec un environnement de régulation fonctionnel. Comme rapporté précédemment, le Kenya dispose en outre avec la banque “K-REP” d’une référence particulièrement intéressante d’engagement du secteur privé bancaire dans le financement des infrastructures d’eau potable en milieu rural et semi- urbain. Hors du continent africain, les Philippines ont mis en œuvre une gamme complète de modèles de gestion en milieu rural et semi-urbain couvrant la régie municipale, 26 Délégation de Services service Improving Water Utilitygestion duFor d’eau en milieu rural The Poor Through Delegatedet semi urbain Management Bibliographie / Sources Régional / International Rapport “Analyse comparative des systèmes de délégation de gestion dans 6 pays (Burkina Faso, Ghana, Mali, Mauritanie, Niger, Sénégal)”, WSP - juin 2006 Compte-rendu et présentations des ateliers de concertation et d’échange avec les gestionnaires de bases de données eau et assainissement – Initiative plate-forme WatSan pour le développement rapide et l’hébergement gratuit de portails internet nationaux , Dakar et Nairobi, WSP, juin 2009 Promising management models of rural water supply services, Aguasan Workshop Series, SDC-Helvetas-Sandec-Skat, octobre 2008 Management Models for Small Towns Water Supply, Lessons learned from case studies in the Philippines, WSP - 2003 Bénin Rapport “Synthèse du processus de transfert de la Maîtrise d’Ouvrage aux communes”, Direction générale de l’eau / AfD, avril 2009 Termes de référence de l’étude “ Evaluation du processus de professionnalisation de la gestion des adductions d’eau villageoises, mars 2009, Direction générale de l’eau / WSP Burkina Faso Rapport “Elaboration du PN-AEPA Volume 1”, Ministère de l’Agriculture, de l’Hydraulique et des Ressources Halieutiques / BAD, juin 2006 Rapport de la revue sectorielle conjointe du PN-AEPA, mars 2010 Site internet du programme d’appui à la réforme: www.reforme-aep.org Mali Rapport “Analyse comparative des systèmes de délégation de gestion dans 6 pays”, étude de cas Mali, WSP juin 2006 Rapport “Evaluation technique et financière des protocoles d’accord pour le système STEFI”, Direction nationale de l’hydraulique / GTZ, novembre 2008 Plan d’action pour le développement de l’exploitation dans les centres AEP en milieu rural et semi-urbain, Direction nationale de l’hydraulique, février 2009 Niger Rapport “Etat des lieux pour l’élaboration du guide des services d’AEP dans le domaine de l’hydraulique rurale”, Ministère de l’hydraulique / AfD, juin 2009 Mauritanie Rapport “Analyse comparative des systèmes de délégation de gestion dans 6 pays”, étude de cas Mauritanie, WSP juin 2006 Décret n° 2007-107 relatif aux conditions et au seuil de délégation du service public de l’eau, 2007 Cahier des charges pour la délégation du service public de l’eau à l’ANEPA, novembre 2007 Rwanda Rapport “ Promotion et mise en place de PPP pour la gestion des systèmes AEP ruraux “, Ministère des infrastructures / WSP, août 2007 Rapport “Les performances du PPP pour la gestion des adductions d’eau rurales au Rwanda”, Ministère des infrastructures / WSP, juin 2009 27 Sénégal Rapport “Analyse comparative des systèmes de délégation de gestion dans 6 pays”, étude de cas Sénégal, WSP juin 2006. Loi sur le service public de l’eau potable et de l’assainissement collectif, octobre 2008, Journal Officiel. WSP Rapport “Initiative de Partenariat Public/Privé pour la gestion des forages ruraux The World Bank Hill Park Building motorisés”, rapport final volet 2: Projet pilote de délégation de gestion du service de Upper Hill Road l’eau, février 2009, Direction de l’exploitation et de la maintenance / WSP. PO Box 30577 - 00100 Un service de “suivi de base” sur les adductions d’eau rurales au Sénégal utilisant les Nairobi, Kenya technologies “mobile-to-web”, communication PEPAM-WSP-Manobi au Forum mondial de l’eau, Istanbul, mars 2009. Phone: +254 20 322-6334 Site internet: www.pepam.gouv.sn Fax: +254 20 322-6386 E-mail: wspaf@worldbank.org Web site: www.wsp.org About the authors Luc Hoang Gia travaille au WSP depuis 2006 comme consultant senior spécialiste des services d’eau potable et d’assainissement. Il appuie l’équipe thématique « Finances » et les coordinateurs pays du WSP dans le domaine de la planification locale, du suivi évaluation sectoriel et des partenariats publics privés en milieu rural et semi-urbain. Luc intervient depuis vingt cinq ans en Afrique où il a réalisé l’essentiel de sa carrière professionnelle notamment sur des projets d’accès aux services d’eau potable et d’électricité en milieu rural et semi-urbain. Il est ingénieur énergéticien diplômé de l’Ecole Centrale de Paris. Octobre 2010 Thomas Fugelsnes est un spécialiste en finance au Programme Eau et Assainissement WSP MISSION: (PEA) Afrique, basé à Dakar, au Sénégal. Depuis 2003, Thomas conseille dans les domaines Le Programme Eau et Assainissement (WSP) suivants: les finances commerciales et publiques, les partenariats publics-privés, ainsi que est un partenariat international créé en 1978 dans le suivi et évaluation dans le secteur de l’eau en Afrique. Les dernières publications et administré par la Banque Mondiale. Sa mission est d’aider les pauvres à bénéficier auxquelles Thomas a contribué sont les suivantes: Water Utilities in Africa: Case Studies of d’un accès durable, abordable et sécurisé aux Transformation and Market Access et How can Reforming African Water Utilities Tap Local services d’ eau et d’assainissement, contribuant Financial Markets? (2007), A Guidance Note for the Establishment of Country Level Sector ainsi à atteindre les Objectifs du Millenaire Information and Monitoring Systems (SIMS) for Water Supply and Sanitation (2007), L’Afrique pour le Développement. Le WSP apporte de et les ODM sur l’eau et l’assainissement: un état des lieux dans seize pays africains (2006), l’assistance technique, facilite les échanges de et Financing the Millennium Development Goals for Water and sanitation: What will it take? connaissances, et promeut les progrès factuels (2005). Thomas est titulaire d’un Master of Artsen relations internationales de School of (basés sur les résultats) dans le cadre du dialogue Advanced Internation Studies de (SAIS) de l’Université Johns Hopkins. au sein du secteur. PARTENAIRES FINANCIERS DU PEA: Australia, Austria, Canada, Denmark, Finland, France, the Bill and Melinda Gates Foundation, Ireland, Luxembourg, Netherlands, Norway, Sweden, Switzerland, United Kingdom, United About the series States, and the World Bank. REMERCIEMENTS: WSP Field Notes describe and analyze projects and activities in water and sanitation that Luc Hoang Gia et Thomas Fugelsnes provide lessons for sector leaders, administrators, and individuals tackling the water and sanitation challenges in urban and rural areas. TASK MANAGERS: Madio Fall The criteria for selection of stories included in this series are large-scale impact, demonstrable sustainability, good cost recovery, replicable conditions, and leadership. PEER REVIEW: Pierre Boulenger, Sylvain Adokpo Migan, Taibou Adamou Maiga, Bruno Mbwanafunzi, Seydou Traoré and Serigne Mbaye Seye (WSP-AF), Christophe Prévost (WSP-SA), Annie Savina and Etienne Bialais (AFD- Mauritania) RÉFÉRENCES PHOTOGRAPHIQUES: The findings, interpretations, and conclusions expressed are entirely those of the author and should not be attributed in © WSP, Projet PARPEBA, Projet REGEFOR, any manner to The World Bank, to its affiliated organizations, or to members of its Board of Executive Directors or the Projet PEPAM-BAD, Manobi, SETEM. companies they represent. Design and Layout by Eric Lugaka. 28