WDP257 Spanish X~Ln m Documentos para discusión - del Banco Mundial Mejoramiento de la Calidad de la Educación Primaria en América Latina y el Caribe Hacia el Siglo XXI Laurence Wolff Ernesto Schiefelbein Jorge Valenzuela r SD C~~IL coPYJ JI ,. Pf3 j rno. 5 Documentos para discusión del Banco Mundial Mejoramiento de la Calidad de la Educación Primaria en América Latina y el Caribe Hacia el Siglo XXI Laurence Wolff Ernesto Schiefelbein Jorge Valenzuela Banco Mundial Washington, D.C. Copyright © 1994 Banco Intemacional dc Rcconstrucción y Fomento/BANCO MUNDIAL 1818 H Strcet, N.W. Washington, D.C. 20433, EE.UU. Rescrvados todos los derechos Hecho en los Estados Unidos de América Primera impresión: noviembrc 1994 En los Documentos para discusión se presentan los resultados de los análisis económicos sobre países o dc las investigaciones realizadas en ellos, con objeto dc alcntar el debate y los comentarios entre los que se dedican a la tarea del desarrollo. A fin de ofreccr los resultados con la menor demora posiblc, el material dc cstc documento no se ha preparado de acuerdo con los procedimientos quc ordinariamente se siguen para los textos impresos oficiales, por lo que el Banco Mundial no asume ninguna rcsponsabilidad por los errores que pudicra contener. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en este documento pertenecen entcramentc al autor o autores y no deben atribuirsc cn modo alguno al Banco Mundial ni a sus afiliadas, ni tampoco al Directorio Ejccutivo o a los países representados cn él. El Banco Mundial no garantiza la cxactitud dc los datos incluidos en esta publicación y no acepta responsabilidad alguna por las consecuencias que su uso pudiera tener. 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La autorización para haccr fotocopias dc algunas secciones y usarlas con fincs docentes sc otorga a través del Copyright Clcarancc Center, Inc., Suite 910, 222 Rosewood Drivc, Danvers, Massachusetts 01923, EE.UU. La relación complcta dc publicaciones del Banco Mundial aparece en el Index of Publicaltions, de carácter anual, quc contiene todos los títulos por orden alfabétco (con instrucciones completas para hacer pcdidos), así como índices de temas, autores, países y regiones. La edición más reciente puede obtenerse grantuitamente solicitándola a Distribution Unit, Office ofthe Publisher, The Worid Bank, 1818 H Strect, N.W., Washington, D.C. 20433, EE.UU., o bien a Publications, Banque Mondiale, 66, avenue d'léna, 75116 París, Francia. ISSN: 0259-210X Al momento en que este documento fue escrito, Laurence Wolff era oficial senior de operaciones en la División de Población y Rccursos Humanos en cl Departamento Técnico dc la Región de América Latina y el Caribe. Emesto Schiefelbein era cl Director de la Oficina Rcgional para America Latina y el Caribe de UNESCO ubicada en Santiago, Chile. Jorge Valenzuela cra un economista de recursos humanos en el Departamento Técnico, División de Recursos Humanos de la Región de América Latina y el Caribe. La Biblioteca del Congreso de los Estados Unidos ha catalogado esta publicación de la manera siguiente: Wolff, Laurence, 1941- [lImproving thc quality of primary education in Latin America and thc Carnbbean. Spanishl Mejoramiento de la calidad dc la educación primaria en Amnérica Latina y cl Caribe : hacia cl siglo XXI / Laurence Wolff, Ernesto Schiefelbein, yJorge Valenzuela. p. cm. - (D)ocumcntos para discusión dcl Banco Mundial, ISSN 0259-210X ; 2575) Translated from Englhsh. Includes bibliographical references. ISBN 0-8213-2986-3 1. Elementary cducation-Latin Amenca. 2. Elementary education- Canbbean Arca. 1. Schiefeibein, Ernesto. 11. Valcnzucla,Jorge, 1966- . 1II. Ttlde. IV. Scries. LA542.W65 1994 372.98-dc2O 94-23545 CIPl Indice Prologo ........ vii Sintesis ........ ix Reconocimiento ........ xi Resumen ejecutivo ........ 1 Capítulo I: Introducción ........ 13 Capítulo II: Resultado de la educación primaria en América Latina y el Caribe: Aprendizaje, grados aprobados y repeticion .... 17 A. Niveles de aprendizaje en América Latina y el Caribe .. .. . 17 B. Relación entre repetición y rendimiento .................. 22 C. Evolución de las tasas de repetición y de graduación ... . 25 Capítulo mI: Relación entre insumos y resultados en enseñanza primaria en América Latina y el Caribe ......................... 38 Capítulo IV: DesarroUo de la primera infancia ....................... 43 A. Problemáticas y tendencias .......................... 43 B. Estrategias de reforma ............................ 51 Capítulo V: Libros de texto y material didáctico .. 59 A. Problemáticas y tendencias .......................... 60 B. Estrategias de reforma ............................ 71 Capítulo VI: Los profesores y su comportamiento en la sala de clases .. . 77 A. Problemáticas y tendencias .......................... 77 B. Estrategias de reforma ............................ 84 Capítulo VH: Financiamiento de la educación primaria .................. 101 A. Problemáticas y tendencias ......................... 101 B. Estrategias de reforma ........................... 108 Capftulo VIII: Uso de información para la toma de decisiones en la educación primaria .............................. 117 A. Estadísticas educativas ........................... 117 B. Evaluaciones educacionales ......................... 127 C. Investigación educacional .......................... 133 Bibliografía . ........................................... 137 Documentos básicos . ........................................ 147 Anexo estadístico ........................................... 149 iv Mejoramiento de la Calidad de ¡a Educación Prinaria en América Latina y el Caribe. Hacia el Siglo XXl Cuadros Cuadro 2.1: Estudio del IEA sobre niveles en lectura, 1992 ............... . 18 Cuadro 2.2: Test de matemáticas y ciencias del International Assessment of Educational Progress, 1992 ..19 Cuadro 2.3: The Third International Mathematics and Science Pilot Study, 1992 .. 20 Cuadro 2.4: Número y costo de repitentes ............ ............... 26 Cuadro 2.5: Tasas de acceso, repetición y graduación en escuelas primarias . .. 26 Cuadro 2.6: Repetición y graduación de la educación primaria en América Latina y el Caribe ............................ 32 Cuadro 4.1: Matrícula preescolar y participación privada y rural ..... ........ 46 Cuadro 5.1: Financiamiento público de material pedagógico en México, Costa rica y Venezuela, circa 1989 .......... ............. 62 Cuadro 6.1: Relación alumno-profesor en América Latina y el Caribe ... ...... 79 Cuadro 7.1: Salario profesores de primaria vis-a-vis grupo de referencia y diferenciales urbanos-rurales en siete países de América Latina y el Caribe ..104 Cuadro 7.2: Gasto público en materiales educativos en México, Costa Rica y Venezuela, 1989 ..105 Cuadro 7.3: Tasas de crecimiento demográfico de la cohorte de edad de 6-11 años y matrícula bruta ..106 Cuadro 7.4: América Latina y el Caribe: Costo de la repetición de grado, 1988 . .. 114 Cuadro 7.5: América Latina y el Caribe: Aumento estimado del costo unitario resultante del mejoramiento de la calidad . .115 Cuadro 7.6: América Latina y el Caribe: Acceso, matrícula, costos e inversión para dos posibles escenarios . .116 Cuadro 7.7: América Latina y el Caribe: Costos comparativos de escenarios I y II . 116 Gráficos Gráfico 1.1: Años promedio de escolaridad: América Latina y el Caribe, NICs Asfaticos y PIs ..15 Gráfico 2.1: Tasas de repetición y de graduación de primaria en América Latina y el Caribe ..27 Gráfico 2.2: Anios promedio de escolaridad de niños de 15 años en el mayor y en el menor quintil de ingresos, 1989 . .30 Gráfico 2.3: Distribución por edad y grado en América Latina y el Caribe, 1988 . .. 31 Gráfico 2.4: Repetición en primer grado y PIB per capita ....... .......... 34 ¡indce y Gráfico 4.1: América Latina y el Caribe: Relación entre repetición del primer grado y matrícula en educación preescolar . ......... . . 48 Gráfico 4.2: Tasa de participación preescolar del grupo de 3-5 años de edad por cuartil de ingreso, circa 1989 .................. . 49 Gráfico 5.1: Disponibilidad de libros de texto en 1°-5° grado en los países de la SECAB, 1991 ......................... . 62 Gráfico 5.2: Fuentes de financiamiento para Gulas para docentes, 1991 . .63 Gráfico 5.3: Fuentes de financiamiento de libros de texto, 1991 . .64 Gráfico 6.1: Promedio de años de escolaridad de profesores primarios por zona urbano-rural, 1989 .................. 78 Gráfico 6.2: Relación alumno-profesor, 1989 ..80 Gráfico 7.1: Gasto por nivel educativo como porcentaje del gasto total en educación, 1965-1989 ..102 Recuadros Recuadro 4.1: Programa colombiano -- Hogares para el bienestar . .52 Recuadro 4.2: El programa mexicano ..53 Recuadro 6.1: Diez directrices para mejorar la lecto-escritura . .86 Recuadro 6.2: Guías para prácticas de monitoreo en el aula . .89 Recuadro 6.3: Escuela Nueva: Un programa nacional efectivo para mejorar las escuelas rurales ..94 Recuadro 6.4: Fé y Alegría: Una red de escuelas privadas no elitistas. 95 Recuadro 7.1: Dos ejemplos de la focalización de recursos económicos en Chile . ... 110 Recuadro 8.1: La vara de medición de la calidad educativa . .126 Recuadro 8.2: Comparación de costos de administración de tipos de sistemas de evaluación ..129 PROLOGO Se ha comprobado que la educación primaria es fundamental para el desarrollo económico y social a largo plazo. A pesar de que muchos países de América Latiná y el Caribe son plenamente concientes de la importancia de lograr mejoras en la calidad de la educación, mucho aún necesita hacerse. Este estudio revisa los progresos y asuntos relevantes hasta la fecha, y recomienda un nuevo esfuerzo, con énfasis en programas pre-escolares dirigidos a niños en posición de riesgo, la provisión de libros de texto y material didáctico, y el cambio en el comportamiento del profesor. Este documento provee abundante información comparativa en relación a progresos en América Latina y el Caribe. Está dirigido al público informado en general, asi como al gobierno, oficiales, profesores, administradores escolares, y estudiantes. Es parte de una serie continua de informes preparados por la Oficina Regional de América Latina y el Caribe. Sri-Ram Aiyer Director Departamento Técnico Oficina Regional de América Latina y el Caribe -vii- SINTESIS Este informe revisa progresos y asuntos seleccionados en relación a la mejora de la calidad de la educación primaria en América Latina hasta la fecha, y provee sugerencias y recomendaciones para el futuro. El estudio resalta que el 29% de los niños en escuelas primarias de América Latina repiten de grado cada año, y que América Latina y el Caribe gastan $2.5 millones en la instrucción de unos 20 millones de repitentes cada año. Estudios internacionales de logro indican que los países de América Latina y el Caribe muestran un desempeño inferior al de los países desarrollados y al de muchos países asiáticos en vías de desarrollo. El documento enfatiza la importancia de enfocarse en tres inversiones clave de mayor efectividad potencial en relación a los costos, en términos de incremento en el aprendizaje y retención en la escuela. El primero es la provisión de programas de desarrollo de la infancia temprana, a los elementos más pobres y vulnerables de la sociedad. El segundo es el cambio del comportamiento del profesor en el aula de clases, por medio del fomento de la instrucción específica a la audiencia y al contexto, la instrucción multi-grado, las nuevas estrategias para la lectura instruccional, la educación bilingue, y las políticas flexibles de promoción. La tercera acción clave es el suministro adecuado en cantidad y calidad de libros de texto y material didáctico a los niños. A fin de medir mejor el progreso, los países de América Latina y el Caribe también necesitan elaborar un mejor sistema para la supervisión de indicadores claves de calidad, y diseñar y supervisar los paquetes minimos de insumos educacionales a través del desarrollo de sistemas de evaluación educacional y el apoyo a la investigación educativa relevante. En promedio, los países de América Latina y el Caribe deberían incrementar sus gastos en educación primaria en por lo menos 15 %, especialmente para proveer libros de textos adecuados y programas pre-escolares dirigidos. RECONOCIMIENTO Este informe fue preparado por Laurence Wolff, Ernesto Schiefelbein y Jorge Valenzuela, quienes contaron con el valioso aporte de las siguientes personas en la elaboaci6n de los documentos básicos de trabajo: Mary Arends, Samuel Carlson, Claudia Davis, Mariano Herrera, Robin Horn, Rubén Klein, Eduardo Luna, Himelda Martínez, Robert Myers, Juan Carlos Palafox, Juan Prawda, George Psacharopoulos, Sergio Costa Ribeiro, Carlos Rojas, Teresa Roserly Neubauer da Silva, Eduardo Vdlez, Richard Wolfe y Marta Zeballos. Nuestra colega Himelda Marttnez se encargó de la revisión crftica de las versiones preliminares de este trabajo. Leena Mangrullar colaboró en la preparación de la versión final. -Xi- Resumen Ejecutivo El objetivo del presente informe es hacer una reseiía de temas escogidos y avances logrados a la fecha en América Latina y el Caribe en el mejoramiento de la calidad de la educación primaria y formular sugerencias y recomendaciones para futuras inversiones. En el informe se recomiendan estrategias para el manejo de los tres elementos que se identifican como fundamentales para mejorar la calidad de la educación primaria --incremento de los servicios de enseñanza preescolar, disponibilidad de libros de texto y material didáctico adecuados y apropiados-- y modificación del comportamiento de los maestros en la sala de clases. También se analizan aspectos relativos al financiamiento y al monitoreo del sistema de enseñanza primaria. El informe no constituye un análisis exhaustivo ni definitivo de este complejo tema. Por ejemplo, los aspectos relativos a gestión se tratan s6lo parcialmente. Muchos de los datos son incompletos y no han sido identificadas todas las experiencias pertinentes en los países de América Latina y el Caribe relativas al mejoramiento de la calidad de la educación primaria. Antes que nada, es importante mencionar nuevamente las razones por las cuales se justifica la inversión en la educación primaria. En la actualidad existe un gran caudal de literatura que documenta la importancia de la educación primaria en el desarrollo económico. Existe una alta correlación entre la inversión nacional en educación y el crecimiento económico. Prácticamente la totalidad de las economías industrializadas en los últimos veinticinco años, tales como Hong Kong, Israel, Japón y la República de Corea, ya en 1965 habían logrado una matrícula universal o casi universal en el nivel de enseñanza primaria y a partir de entonces aumentaron significativamente los años promedio de escolaridad de sus poblaciones. A nivel mundial, los beneficios sociales de la educación primaria son altísimos. Una reciente actualización de los beneficios económicos de la inversión en educación, por nivel de enseñanza, realizada en catorce países de América Latina y el Caribe demostró que, en promedio, la tasa de beneficios sociales de la educación primaria superaba el 17%. Durante los últimos diez años, los países de la región han reconocido la importancia de invertir en la enseñanza primaria. Una medida de dicho interés es el incremento del financiamiento externo destinado a mejorar la educación primaria. Los préstamos otorgados por el Banco Mundial para la educación primaria han aumentado desde un promedio de US$ 20 millones por atño entre 1985-1990, a una cifra prevista de US$ 500 millones por atño para el período 1991-1995. Otra medida del interés regional es el nivel de compromiso de los Ministros de Educación, en conjunto con la UNESCO/OREALC, con los esfuerzos tendientes a mejorar la calidad de la educación. Sin embargo, a pesar de las prioridades anunciadas y del aumento de los préstamos externos, es posible que los esfuerzos realizados no sean suficientes en términos económicos, de recursos humanos y de políticas. En América Latina y el Caribe, el gasto 2 Mejoramienio da ¡a Ca~dad do la Educación Primaria en América Latina y 1 Carib: Hacia el Siglo XXI público en educación por alumno disminuyó significativamente entre 1980 y 1989, lo que en parte se debió a la recesión económica que afectó a toda la región. Aparentemente, salvo unas pocas excepciones, los países de América Latina y el Caribe no están prestando debida atención a la provisión de libros de texto escolares, que constituye uno de los elementos fundamentales de la educación primaria. Es fundamental, entonces, renovar los esfuerzos en este aspecto dado que muchos países están reanudando su crecimiento económico y otros ya disponen de financiamiento adicionales necesarios para invertir en el sector social. Rendimiento escolar, repetición y promoción en América Latina y el Caribe Aún cuando la mayoría de los países de la región ha alcanzado la meta cuantitativa de contar con la infraestructura material en educación primaria necesaria para atender a la población en edad escolar, el rendimiento escolar del nivel primario en América Latina y el Caribe continúa siendo insuficiente. En términos de rendimiento académico, los resultados obtenidos por los pa(ses de Amrica Latina y el Caribe son significativamente inferiores a aquéllos del mundo desarrollado, siendo inferiores también a los de muchos pa(ses asiáticos en desarrollo. Existe cierta evidencia que la región del Caribe de habla inglesa obtiene mejores resultados que otros países de la región, aún cuando todavía se encuentran significativemente atrasados en relación al mundo desarrollado y a los países asiáticos. El estudio más reciente en pruebas de rendimiento comparables a nivel internacional llevado a cabo en cinco países de América Latina y el Caribe, demuestra que los mejores colegios privados pagados obtienen puntajes significativamente más altos que las escuelas públicas. Sin embargo, los colegios privados no representan más allá del 13% de la matrícula y, por otra parte, hay evidencia de que muchos de los colegios privados que atienden grupos mas desfavorecidos obtienen puntajes s6lo ligeramente mejores en las pruebas de rendimiento, que los logrados por las escuelas públicas. Las escuelas primarias tienen la obligación de educar a los niños para que sus graduados sean personas que sepan leer y escribir, posean conocimientos básicos de matemática, tengan confianza en sí mismos y sean capaces de enfrentar y resolver problemas. El análisis de los informes de dieciocho investigaciones diseñadas específicamente para medir la relación entre insumos educativos y resultados en América Latina y el Caribe, corrobora las conclusiones mundiales. La disponibilidad de libros de texto y el acceso a enseñanza preescolar están correlacionados con el rendimiento. Otros factores con los cuales también existe una correlación positiva incluyen: métodos de enseñanza más personalizados; formación inicial del maestro, su experiencia docente y nivel de escolaridad; conocimiento de la asignatura; cercanía del lugar en que vive el profesor y asistencia a la escuela; tiempo disponible para aprender; tareas realizadas en el hogar; participación de los padres y cobertura del currículo. Los factores que no tienen relación con el aprendizaje incluyen cambios marginales en el tamaño de la clase y nivel salarial del profesor. Los estudios disponibles no examinan procesos tales como liderazgo, actitudes, ni contenidos de los programas de capacitación. De los nueve millones de niños de seis o siete años que ingresan al primer grado en América Latina, aproximadamente cuatro millones fracasan la primera vez. En conjunto, el 29% de todos los alumnos primarios repiten grado cada año; en el primer grado, el 42% está Reswmen Ejecu¡ivo 3 repitiendo. América Latina gasta US$ 2.500 millones al año en la ensefanza de unos 20 millones de repitentes. Durante el transcurso de la década pasada, la repetición en el primer grado ha ido disminuyendo lentamente desde aproximadamente el 50% en 1980 a 42% en 1990. A la tasa actual, la repetición dejará de ser un problema en cuarenta años más. El alto nivel de repetición, especialmente en los primeros grados, no es más que un "proxy" de aprendizaje deficiente --tal como lo definen los profesores-- producto de la baja calidad de los insumos educativos al sistema. La relación entre repetición y aprendizaje no es constante; de hecho, a medida que aumenta el aprendizaje, los profesores elevan los requisitos de rendimiento necesario para aprobar, hasta llegar a los niveles definidos en el currículo. Por eso, a menos que existan políticas específicas al respecto, la repetición no disminuye en proporción directa a un mayor aprendizaje. En todo caso, persiste un serio problema de sub- declaración de las repeticiones dado que las estadísticas oficiales no reflejan la tasa real de repetición. Es posible que las políticas gubernamentales no hayan considerado la repetición como un problema educativo clave debido a esta mala información. El nivel de repetición detectado en un estudio especial realizado por la UNESCO, prácticamente duplica el nivel informado en las estadísticas oficiales. Algunas comparaciones estadísticas sencillas ayudan a identificar los problemas en algunos países de América Latina y el Caribe. En el caso de Brasil, por ejemplo, la debilidad de su sistema de enseñanza primaria es impresionante en comparación con su producto interno bruto per cápita. Tanto Brasil como Venezuela presentan diferencias particularmente elevadas en el nivel educativo logrado por los niños de altos ingresos comparados con los de bajos ingresos. Haití, Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua están entre los países más pobres y tienen los sistemas escolares primarios más débiles. En Bolivia existe una proporción alumnos-docentes muy baja y tasas de deserción escolar muy altas, especialmente en las áreas rurales. Jamaica, Chile, Uruguay y Colombia parecen estar solucionando el problema de repetición excesiva en la escuela primaria, pero aún no existe suficiente información respecto de si ha habido un aumento en el aprendizaje. Atención del desarrollo en la primera infancia Importancia. Invertir en el desarrollo en la niñez temprana se justifica tanto desde el punto de vista científico como económico. Los primeros años de vida son cruciales para la formación de la inteligencia, la personalidad y el comportamiento social y las consecuencias de la falta de atención temprana pueden ser acumulativas. Entre los beneficios económicos de esta inversión se incluyen: reducción del costo para la sociedad al disminuir la deserción, la repetición y los programas correctivos en educación primaria; menores desigualdades, ya que los niños que viven en condiciones de pobreza y/o discriminación a menudo van más rezagados que sus pares más afortunados en algunos aspectos de su desarrollo en la temprana edad; y eventuales efectos positivos a largo plazo, tales como menor delincuencia y desempleo. En vista de la creciente evidencia respecto de la importancia del desarrollo en la primera infancia, las futuras estrategias relativas a la educación primaria deberían incluir el apoyo a programas de atención de la primera infancia. 4 Mejoramiento de la Calidad do la Educación Prrnaria en América Laina y el Caribe: Hacia ei Siglo DU Situación actual. Existe una gran diversidad entre los programas de educación para la primera infancia, tanto en sus tipos como en los grupos de edad atendidos. Varian desde la custodia no formal en el hogar hasta servicios formales de educación preescolar y la atención de niños entre 0 y 6 años de edad. La matrícula en dichos programas creció rápidamente en la década de los ochenta, a pesar de la crisis económica, como consecuencia de una mayor participación de la mujer en la fuerza laboral, cambios en las características de la familia y el aumento de la conciencia en los padres respecto de la importancia de los programas de desarrollo en la primera infancia. El costo por alumno de la enseñanza preescolar formal es similar al de la educación primaria. Sin embargo, los programas no formales que utilizan madres, supervisores profesionales y domicilios privados son mucho menos costosos que los programas formales. Con una buena supervisión estos programas pueden llegar a ser de una calidad bastante adecuada. El acceso a la enseñanza preescolar es mucho mayor para la población urbana y los grupos de ingresos altos, que para la población rural y los sectores más pobres. Estrategias para la reforma. Como inversión, los beneficios a largo plazo del desarrollo en la niñez temprana son tanto o más altos que cualquier otra inversión en recursos humanos o físicos. Sin embargo, dada la situación de restricción económica que enfrentan los gobiemos, es necesario buscar soluciones menos onerosas. El sector público deber(a destinar recursos para la ensefanza preescolar de los niñlos de bajos ingresos y en condiciones de mayor vulnerabilidad, especialmente aquéllos en riesgo de desertar o delinquir. Los grupos socioeconómicos medios y altos deberían cubrir totalmente el costo de la educación preescolar de sus hijos. Aún más, ya que uno de los objetivos de la educación preescolar es hacer más factible que las madres trabajen y, por ende, aumenten sus ingresos, incluso los programas dirigidos a los segmentos más pobres de la sociedad deberían considerar la recuperación de costos y la prestación de servicios por parte de los padres. La responsabilidad del sector público de ofrecer programas de educación temprana debería reducirse al mínimo y dentro de lo posible, sería preferible promover asociaciones entre los gobiernos, las ONGs y las comunidades. Los costos de inversión y salarios de los programas informales, tales como los "hogares comunitarios" en Colombia, por ejemplo, son mucho más bajos que los programas formales. La educación no formal basada en los medios de comunicación masivos, en la distribución de material impreso, así como en sesiones de grupo animadas por un agente local, pueden costar entre un tercio y un quinto del gasto por alumno en la educación primaria. La educación inicial a través de los padres, como en el caso de México, constituye otra modalidad de bajo costo. Las estrategias para promover el desarrollo en la infancia también deberían contemplar: estimular el desarrollo de una variedad de modelos y tipos de programas; integrar los contenidos educativos, nutricionales y de salud de los programas; incorporar principios sobre desarrollo infantil en los programas de educación, salud y nutrición; mejorar la capacitación de quienes están a cargo de la custodia de los niños; colaborar con el gobierno y los grupos privados; y, finalmente, llevar a cabo una adecuada evaluación y diagnóstico de los programas. Resmen Ejcecutvo 5 El docente y su actuación en la sala de clases Situación actual. El profesor es fundamental en el proceso educativo, dado que su desempeño es lo que en última instancia determinan el aprendizaje en la sala de clases. Los docentes son también los insumos más costosos del sistema, representando en muchos países el 95% del presupuesto educacional. El salario promedio de los profesores experimentó una reducción significativa en los últimos diez años, pero no queda claro si esta disminución ha sido mayor que la de otros funcionarios públicos o mayor que la experimentada por otras profesiones comparables. En el transcurso de la última década, el promedio de alumnos por docente disminuyó de 32:1 a 29:1. La literatura relativa a investigaciones sobre este aspecto sugiere que el aprendizaje no mejora con una reducción marginal de la proporción alumno-profesor. En la mayoría de las aulas en América Latina y el Caribe, la enseñanza se realiza casi siempre mediante la exposición de las materias al grupo completo de alumnos, a menudo escribiendo el contenido de la lección o las explicaciones en la pizarra, las que luego son copiadas por los alumnos. En muchos casos, la estructura y secuencia de la exposición es inadecuada, sin que el profesor se detenga para obtener retroinformación de los alumnos y adecuar su presentación sobre la base de sus respuestas. Raramente son utilizados métodos alternativos de enseñanza/aprendizaje, tales como aprendizaje para el dominio, aprendizaje en grupo, instrucción individual, solución de problemas y toma de decisiones en grupo, escritura libre, etc. Al final de la educación primaria y en la secundaria, la disciplina en la sala de clases puede constituir un problema; frecuentemente, la indisciplina se debe a una falta de capacidad del docente para defmir los objetivos de la clase y a su falta de destreza en la conducción de la misma. En muchos sistemas públicos, el estado de ánimo de los profesores puede ser muy bajo debido a la combinación de bajas remuneraciones, excesiva burocracia y nombramientos políticos en los cargos administrativos. En América Latina y el Caribe falta tiempo pedagógico suficiente en la sala de clases, debido a la combinación de varios factores: uso de gran parte del tiempo en actividades rutinarias y procedimientos burocráticos; día escolar de corta duración (menos de tres horas y media en muchas escuelas urbanas con turnos dobles e, incluso, triples); huelgas de hasta más de un mes, cuyo tiempo pedagógico frecuentemente no se recupera; ausencia del profesorado por enfermedad u otras razones y ausencias de los estudiantes. Aún cuando el calendario oficial es de aproximadamente 180 días, el tiempo real en términos de días escolares se acerca más bien a 120, debido a vacaciones, huelgas y ausencias de los docentes. Estrategias de refonna. En América Latina y el Caribe es necesario establecer cinco nuevas estrategias de enseñanza. En primer lugar, la instrucción debe estar dirigida a una población detenninada y a su contexto especfflco. Las investigaciones modemas sobre pedagogía realizadas en el mundo desarrollado han subrayado la complejidad del proceso de enseñanza. Aún al interior de una misma clase, lo que constituye la instrucción efectiva variará según la materia, el tamaño y composición del grupo y los objetivos pedagógicos específicos que se intenta lograr. En América Latina y el Caribe, la gran heterogeneidad en las edades y otras características de los alumnos de una misma sala de clases, especialmente en las áreas rurales, 6 Mejoramiento de la Calidad de la Educación Primaria en América Latina y el Caribe: Hacia el Siglo XXI así como prácticas tales como abandono de la escuela en época de cosecha, por crisis familiares, ausencias temporales de los adultos y oportunidades de trabajo informal, sugieren que es importante actuar con grupos pequeños, especialmente en los grados inferiores. Sin embargo, lo fundamental no consiste en utilizar una única estrategia de enseñanza, sino más bien en lograr que los profesores tomen conciencia de que el proceso enseñanza-aprendizaje está íntimamente ligado al marco específico dentro del cual se desarrolla; en darles las herramientas y la confianza para que adecúen sus estilos de enseñanza; y en asegurarse de que definan e implementen con precisión y claridad los objetivos de aprendizaje. Dado el profundo arraigo de las prácticas actuales, para ayudar a los docentes a modificar sus técnicas pedagógicas es fundamental contar con guias detalladas (paso a paso) para los alumnos, así como con una capacitación en servicio focalizada para los profesores. En segundo lugar, ya no se justifica que las escuelas rurales no proporcionen los seis grados completos de enseñanza primaria, dado que en la actualidad se dispone de estrategias eficientes para la ensetfanza en multigrado. Este tipo de enseñanza requiere de módulos o guias de autoaprendizaje y una pizarra para cada uno de los grupos que trabajen juntos. La formación docente en enseñanza multigrado deberá realizarse simultáneamente con la distribución de textos de autoaprendizaje. En tercer lugar, será necesario implementar nuevas estrategias para la ensefianza de la lectura. La teoría pedagógica moderna enfatiza que la alfabetización no es la comprensión formal de ciertas convenciones y códigos fijos. Más bien, la alfabetización requiere que los niños comprendan su rol social como aprendizaje y como solución de problemas. Esto exige que la sala de clases se transforme en un "ambiento culto" en que los niños, rodeados de material escrito, encuentren natural querer aprender a leer. En cuarto lugar, el diez por ciento de la población en edad escolar en América Latina habla un idioma nativo en casa. Cuando la mayoría de los alumnos de primer grado hablan castellano, aquéllos que no hablan castellano pueden aprenderlo de sus compañeros de clase muy rápidamente y no es necesario utilizar el enfoque bilingue. Pero cuando el idioma nativo es utilizado en la comunicación informal entre los alumnos, entonces se requiere de un enfoque bilingüe del aprendizaje para relacionar los nuevos signos con sonidos y significados bien conocidos. Un quinto enfoque es el de la promoción flexible. Una vez que los profesores han sido capacitados en forma adecuada y se les entrega los materiales educativos, se les puede estimular a que adopten un enfoque del desarrollo aprendizaje y que promuevan a un número mayor de alumnos. En Colombia, la escuela nueva se caracteriza por proporcionar enseñanza multigrado y promover al alumno al grado siguiente una vez que ha alcanzado ciertos objetivos educacionales mínimos. Se capacita a los profesores para enseñar a niños de diferentes niveles de rendimiento académico en una misma clase. En Chile, Jamaica y Uruguay, donde la repetición del primer grado se ha reducido a menos del diez por ciento, se han implementado exitosos conjuntos integrales de estrategias de capacitación en servicio, provisión de materiales y estímulo de la promoción. A menos que formen parte de un programa integrado de insumos de calidad, los docentes no aceptan la promoción de alumnos cuando éstos les son impuestos como mandato burocrático, como ha sido el caso en Venezuela, Costa Rica y Sao Paulo/Minas Gerais en Brasil. Reswnwn Ej cufivo 7 Para mejorar la formación inicial de los docentes hay que seleccionar a alumnos más motivados y con mejor rendimiento, así como lograr un aprendizaje más activo de los que están estudiando para ser profesores. La duración de la formación inicial de los docentes debería acortarse y dar mayor énfasis a la práctica de la enseñanza supervisada. La observación de las prácticas pedagógicas actuales debería usarse para ofrecer formación en servicio enfocada en problemas específicos e incluir talleres prácticos para modificar comportamientos específicos en la sala de clases. Esto podría incluir, por ejemplo, enseñar a los profesores el uso de los nuevos textos y materiales didácticos, enseñarles específicamente como conducir las clases multigrado y la observación de prácticas exitosas de instrucción dirigida a "grupos con características determinadas". En América Latina y el Caribe hay una serie de programas que han logrado, a un costo razonable, mejoras significativas en el aprendizaje. Escuela Nueva en Colombia es un ejemplo de una escuela moderna en un escenario rural que está funcionando con éxito en 10.000 escuelas. Otra experiencia que ha dado buenos resultados es Fé y Alegrta, un sistema de escuelas cat6óicas privadas que funciona principalmente en Venezuela, Perú y Bolivia, que está dirigido a niños pobres. Estos programas se basan en una gestión sólida, en la integración de material didáctico y la formación en servicio del docente, y en la aplicación de estrategias motivacionales. Los proyectos piloto fracasan si se expanden en forma demasiado rápida, si no ofrecen el conjunto de insumos necesarios, o si carecen de apoyo continuo de las autoridades, como ha sido el caso hasta ahora del programa de reforma del ciclo básico en Brasil. Libros de texto y material didáctico Importancia. La disponibilidad de libros de texto y otros materiales es uno de los factores fundamentales asociados a la calidad educativa y al rendimiento académico a nivel primario. Los materiales educativos son muy efectivos en términos de costo/eficacia. Un estudio realizado en el noreste del Brasil demostró que cada d6lar invertido en libros de texto y otros materiales educativos implicaba un ahorro de cuatro d6lares en términos de disminución de la repetición y aumento en la eficacia del gasto por estudiante. Situación Actual. A pesar de la creciente evidencia, un estudio de diez países de América Latina y el Caribe reveló que s6lo México y Chile financian más del 50% del costo de los libros de texto con fondos públicos. Los casos de Brasil, Costa Rica y Venezuela mostraron una importante disminución del financiamiento público de los libros de texto en los últimos diez años. Al mismo tiempo, en muchos países se observa que: la gestión de la provisión de libros de texto deja mucho que desear; falta una adecuada selección y evaluación; hay especificaciones físicas incorrectas; la calidad del contenido de los libros de texto es baja; muchos no incorporan prácticas pedagógicas modernas y no están relacionados con el currículo; no proporcionan los lineamientos necesarios a los profesores; y falta una clara definición de los roles correspondientes a los sectores público y privado en el suministro del material didáctico. Estrategia de reforma. Lo más importante es que exista un compromiso inclaudicable a largo plazo de las más altas autoridades para asegurar un adecuado gasto público en educación. 8 Mejoramiento de la Cali de la Educación Prianria en América Latina y el Caribe: Hacia el Siglo XXl A nivel de educación primaria, la meta mínima del gobierno deberla consistir en proveer un texto de lectura y uno de nwiematicas por alumno, una biblioteca para la sala de clases de dos libros por alunno y otros de texto adicionales en los últimos grados (quizás en una proporción de 2:1) en ciencias sociales y en ciencias naturales. Este programa mínimo de libros de texto y materiales educativos suplementarios para el nivel primario costaría aproximadamente US$5 por alumno por año, es decir, alrededor de 4% del costo promedio estimado por alumno de US$ 118 (1989). El compromiso de adecuar el presupuesto educativo es un medio necesario pero no suficiente de incrementar el aprendizaje. Los libros de texto deben usarse en forma efectiva. Por ende, es indispensable coordinar la formación en servicio del docente con el suministro de libros de texto, así como mejorar la calidad del contenido de dichos textos de estudio. Aún cuando México ha demostrado ciertamente que las imprentas públicas pueden producir cantidades masivas de libros, en la mayoría de los países de la región son las imprentas privadas las que están en mejores condiciones de adecuar la calidad física, cantidad y precios y de encontrar la solución más económica en una base sustentable. Existe también una evidente necesidad de mejorar sustancialmente la calidad del contenido así como las especificaciones físicas de los libros de texto en América Latina y el Caribe. Deberían existir procedimientos claros, transparentes, rutinarios (a ser efectuados dentro de plazos determinados) respecto de la selección, adquisición y distribución de ellos. Los textos de estudio deberían ser utilizados durante varios años. El mayor costo inicial de producir libros de texto más duraderos se traducirá en ahorro en el largo plazo, siempre que las escuelas los mantengan en buen estado. Finalmente, debería solicitarse a los padres que contribuyeran con una parte del financiamiento, como una forma de infundirles un sentido de propiedad y de garantizar que las escuelas cuenten con una fuente de recursos para la compra de materiales suplementarios. En muchas salas de clase modernas, los profesores usan una combinación de módulos y materiales de autoaprendizaje en la enseñanza de la lectoescritura y matemáticas. En consecuencia, la provisión de materiales de enseñanza/aprendizaje en los países de la región debería pasar gradualmente de los libros de texto únicos a una combinación de libros de texto, guías de trabajo, materiales de biblioteca y otros medios (fotocopiadoras, procesadores de textos, etc.) con los cuales los profesores puedan crear sus propios materiales. Financiamiento de la educación primaria Situación Actual. En comparación con otras regiones de países en desarrollo, América Latina gasta aproximadamente la misma proporción del PIB en educación, pero una parte mucho menor del mismo en educación primaria. Por ejemplo, expresado como porcentaje del PIB, el gasto público en educación en los países de Latinoamérica y el Caribe es aproximadamente igual al de los 'países recientemente industrializados" asiáticos (NICs), pero al diferenciar por niveles, en América Latina y el Caribe s6ó0 el 1. 1 % del PIB es destinado a la educación primaria, en comparación con el promedio de 1.5% en el caso de los NICs. Al comparar con los países industrializados, que gastan el 1.8% del PIB en educación primaria y significativamente más en educación en general, la brecha con respecto a América Latina y el Caribe se hace aún mayor. Reswnen Ejecutivo 9 Durante el período de restricción económica de los años ochenta, la educación primaria sufrió una reducción del monto real del financiamiento. Con la excepción de Chile, en cada país analizado la inversión por alumno experimentó una disminución significativa y los salarios de los profesores bajaron al mismo tiempo en que se redujo la relación alumnos por maestro. La transición demográfica en la región implica que la mayoría de los países de América Latina y el Caribe, exceptuando Nicaragua, Guatemala, Honduras, Paraguay y Haití, no se verán enfrentados a aumentos importantes en la demanda de matrícula. Dado que el déficit cuantitativo será menos apremiante, tal vez sea posible centrarse en los aspectos cualitativos. Estrategias para elfinanciamiento de la educación pnmar¡a. Un enfoque adecuado del financiamiento público de la educación primaria requeriría estar de acuerdo en que el apoyo a la educación primaria es de extrema importancia y, por lo tanto, que se la debe proteger dentro de lo posible de los altibajos económicos y financieros. A su vez, este enfoque sugiere que hay otras áreas que no son de tan alta prioridad y que se buscarán fuentes privadas de financiamiento para otros sectores sociales, cuando los fondos públicos sean insuficientes para satisfacer todas las necesidades y demandas sociales. Chile está siguiendo esta política, pero no está claro en qué medida otros países han adoptado compromisos similares. El segundo elemento de este enfoque implica centrarse, dentro del sub-sector de la educación primaria, en las necesidades del niño y en mejorar el ambiente de aprendizaje más que en los aspectos burocráticos y en otros clientes intermediarios. Especfficamente, esto implica aunentar el presupuesto destinado a los libros de texto y materiales de ensetianza, desde el promedio actual de menos de US$2 por alumno a un ,n(nimo de US$5 por alunno. Se debería solicitar a los padres que contribuyeran a financiar el costo de los materiales didácticos, más que nada como una forma de incentivar un sentimiento de propiedad y responsabilidad, así como de asegurar que la escuela reciba algunos ingresos propios. El financiamiento público de la educación preescolar debería comenzar con los niños más pobres de las zonas urbanas y rurales más desfavorecidas y los gobiernos no deberían ceder a la presión que ejerza la clase media para que esos fondos sean destinados a la enseñanza preescolar en general. Los gobiemos deberían buscar las soluciones menos costosas, que estimulen la participación del sector privado en la provisión de servicios y de altemativas no formales. Si los fondos públicos se destinaran exclusivamente al 25 % más pobre de los niños, si los padres pagaran el 25% de dicha cantidad y se acentuaran las altemativas privadas no formales, entonces el costo adicional para el gobiemo sería de alrededor de US$14 por alumno (13% de la inversión por estudiante). Todos los profesores deberían recibir una semana de capacitación en servicio al año, lo que implicaría un costo de US$ 7 por alumno. Al mismo tiempo, los gobiernos deberían esforzarse por garantizar que los salarios reales de los profesores no sigan deteriorándose y sean consecuentes con la situación económica general del país. Los incrementos reales de los sueldos de los profesores deberían ir acompañados de medidas para garantizar un mejor proceso de enseñanza/aprendizaje, tales como acuerdos para aumentar la duración del día o del año escolar. 10 Mejormnienío de la Calad de la Educación Primaria en América Latina y el Caribe: Hacia el Siglo XXI La población de estudiantes más vulnerables (en riesgo") de las áreas más desfavorecidas (zonas rurales, grupos indígenas y los grupos urbanos marginales más pobres) presentan tasas de repetición que duplican los promedios nacionales. Los esfuerzos por mejorar la calidad escolar se deberían focalizar en estos estudiantes. La focalización tiene gran importancia, debido a que la diferencia entre el nivel de rendimiento de los estudiantes de escasos recursos y el de los estudiantes acomodados en los países de América Latina, es mayor que la diferencia de rendimiento entre los alumnos acomodados de los países latinoamericanos y de los países desarrollados. Entre los buenos ejemplos de focalización se incluyen los programas en Chile de las "900 Escuelas" y de "Descentralización Pedagógica". Los gobiernos deberían asignar una parte importante del presupuesto de educación primaria a la investigación, los sistemas de información y a proporcionar apoyo a experiencias piloto. La mayoría de estos fondos debería canalizarse a organizaciones sin fines de lucro que operen fuera del gobierno y una parte debería ser destinada a la capacitación. La gestión de los sistemas de educación es ineficiente en algunos países de la región. Los costos administrativos a menudo son altos y los sistemas de supervisión y control son ineficaces. El resultado es el desperdicio de recursos que podrían ser utilizados para mejorar la calidad de la educación primaria. Las estrategias diseñadas para el uso más eficiente de los fondos públicos incluyen el despido del personal superfluo y de profesores y administradores "fantasmas", así como la utilización más eficiente de los docentes. Es posible que los experimentos que se están efectuando actualmente en descentralización y en la provisión de servicios por el sector privado, eventualmente se traduzcan en un uso más efectivo de los fondos públicos. Mejorar la eficacia general de las finanzas, especialmente a través de una mejor utilización del profesorado y del despido de personal superfluo, podría traducirse en ahorros de aproximadamente US$ 5 por alumno. El costo neto adicional para el gobierno derivado de los programas de mejoramiento de la calidad, junto con algunos ahorros, sería alrededor de US$ 1 7 por alumno o, dicho de otro modo, implicara un aumento de un 15% en la inversión estimada por alumno de US$ 118. Este nivel de inversión redundaría en una significativa disminución de la repetición, así como en un incremento del aprendizaje. El costo por alumno egresado se reduciría, pero aumentarían los correspondientes a los totales del sistema ya que el número de alumnos que completaría el sexto grado, en vez de desertar, también aumentaría significativamente. Para lograr los cambios propuestos, tanto en los aspectos financieros como de otro tipo, será esencial generar un consenso para el cambio. En particular, los líderes políticos y educacionales deberán convencer a la población de la necesidad de invertir a largo plazo en vez de tratar de lograr objetivos a corto plazo. El nuevo tipo de enfoque debe centrarse en el niño como el sujeto principal y en el aprendizaje como objetivo, más que en sujetos intermedios tales como profesores, administradores y padres, u objetivos no educacionales tales como alimentación escolar, traspaso de ingresos y partidismo político. Reswnen Ejecuivo 11 Uso de la información en la toma de decisiones Los sistemas actuales de estadísticas educativas miden una gama muy limitada de insumos educativos. La implenentación de la reforma requerirá un mejor sistema de monitoreo del progreso educativo que acentúe el uso de indicadores de calidad tales como disponibilidad de libros de texto y materiales de ensefana, el número real de d(as y horas de enseflanza y las verdaderas prácticas pedagógicas a nivel de la sala de clases. Además, ante la evidencia de que para que la reforma funcione y mejoren los rendimientos los insumos deben ser simultáneos y complementarios, los planificadores y líderes en educación deberían identificar y llegar a un acuerdo sobre el conjunto mínimo aceptable de insumos y servicios que se debería proporcionar íntegramente a las escuelas, a la vez que el sistema estadístico debería mantener un registro respecto de la provisión de dicho conjunto de insumos. Existe un creciente interés en las evaluaciones educativas, pero hasta la fecha éstas han sido inadecuadamente planificadas e implementadas. Las estrategias recomendadas incluyen: focalizar la atención en el usuario final y en la diseminación, usar muestras más que universos y apoyar instituciones autónomas, sin fines de lucro, para la aplicación de los instrumentos de medición, en vez de operar burocracias gubernamentales. Las prioridades de investigación, que deberían ser definidas a nivel nacional como resultado de un consenso, podrían incluir: evaluación de una serie de innovaciones básicas, aplicadas, desarrollo de prototipos y otras generadas en pequeña escala; creación de s6lidos programas de evaluación de la formación; 'estudios etnográficos" de las interacciones en la sala de clases; estudios longitudinales que midan el "valor agregado" de las intervenciones de la escuela; y estudios que permiten ordenar las innovaciones educativas en términos de costo- efectividad. Los gobiemos deberían apoyar el fortalecimiento institucional de las agencias e investigaciones independientes y sin fines de lucro. I 1~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~ Introducción Objetivos y contenido de este Informe El principal objetivo de este informe es evaluar el avance del mejoramiento de la calidad de la enseñanza primaria en América Latina y el Caribe' y proporcionar una orientación a los países de la región para futuras inversiones educativas. El informe se basa en el trabajo analítico efectuado por el Banco Mundial con motivo de la Conferencia Mundial sobre Educación para Todos (Jomtien, 1990), especialmente en el libro lImproving Primary Education In Developing Countries" escrito por Marlaine Lockheed y Adriaan Verspoor y en el artículo preparado por el mismo banco sobre políticas de educación primaria en la región. El informe examina nueva información sobre América Latina y el Caribe, dando una perspectiva global del contexto de la región. Sin desmerecer la importancia de otros aspectos educativos, sería necesario que los países de la región continuaran dando la más alta prioridad a la educación primaria, al menos durante el próximo decenio. Con esta consideración en mente, el informe presenta evidencia respecto de la naturaleza a largo plazo del desafio enfrentado, subraya la importancia de no desviarse del camino emprendido y recomienda estrategias --revisadas y profundizadas-- destinadas a mejorar el diseño de los programas de educación primaria en la región. Dado el vasto alcance de la temática, el informe se limita a ciertos objetivos específicos. En primer lugar, presenta una reseña de los conocimientos actuales sobre los resultados de la enseñanza primaria en los países de América Latina y el Caribe en términos de aprendizaje y de grados escolares completados y examina la relación entre insumos y resultados educativos a nivel de educación primaria. El segundo objetivo consiste en explorar los problemas e identificar las estrategias regionales apropiadas para manejar tres elementos fundamentales de la educación primaria: la enseñanza preescolar, los libros de texto y material didáctico, el desempeño de los maestros en la sala de clases. El tercer objetivo es examinar la problemática e identificar las estrategias apropiadas relativas al financiamiento de la enseñanza primaria y al monitoreo del funcionamiento del sistema. Este informe no examina en detalle los aspectos relativos a la gestión del sistema educativo, con excepción de aquéllos concernientes a finanzas, que se tratan con cierto detalle. Durante el próximo año, el Departamento Técnico de la Oficina Regional para América Latina del Banco Mundial preparará un informe sobre la administración en la educación, incluyendo el análisis de la descentralización. ¡ El estudio incluye los siguientes paaes de América Latina y el Caribe, a menos que se indique lo contrario: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay, y Venezuela. 14 Mejoramiento de la Calidad de la Educación Primaria en América Latina y el Caribe: Hacia el Siglo XXl El resto del informe consiste de siete secciones. En la primera se resume la situación actual de América Latina en términos del resultado ("output") del sistema de educación primaria. Ello es medido de dos maneras: a través de los indicadores estadísticos estándares de tasas de repetición y de graduación de grados de primaria, así como a través de los datos disponibles sobre aprendizaje escolar en pruebas de rendimiento. La segunda sección presenta brevemente lo que se conoce hasta la fecha respecto de la relación entre los insumos de la educación primaria y los resultados, en términos de aprendizaje, repetición y grados finalmente aprobados. Las tres siguientes secciones examinan los problemas, tendencias y posibles estrategias futuras en relación a la enseñanza preescolar, los materiales didácticos y los maestros. La siguiente sección revisa las tendencias, problemas y posibles estrategias relativas al financiamiento de la enseñanza primaria en América Latina y el Caribe. En la última sección se examinan los problemas y estrategias relativas al uso de la información en la toma de decisiones en educación primaria. En cada una de estas secciones se intenta identificar las tendencias y problemas y proponer lineas de acción para el futuro. El desafío de mejorar la educación primaria en América Latina y el Caribe Es necesario repetir, al comienzo, las razones que justifican invertir en la educación primaria. En la actualidad, existe abundante evidencia en la literatura sobre la importancia de le educación primaria en el desarrollo económico (Schultz, 1961; Krueger, 1968). La investigación ha demostrado que existe una alta correlación entre inversión nacional en educación y desarrollo económico. Prácticamente todas las economías industrializadas en los últimos veinticinco años, tales como Hong Kong, Israel, Japón, y la República de Corea, ya habían logrado una matrícula universal o casi universal a nivel de enseñanza primaria en 1965 y desde entonces han aumentado significativamente los años promedio de escolaridad de sus poblaciones. El que una gran parte de la población tenga un buen nivel de educación parece ser un requisito necesario (pero no suficiente) para el desarrollo económico actual y futuro. Se ha visto que la educación tiene una gran efecto sobre la productividad agrícola de los campesinos (Lockheed, et. al., 1980), fomenta la disminución de la fecundidad --lo que redunda en un mejoramiento de la salud y la nutrición (Cochrane, et. al., 1980) y estimula actitudes más "modernas"-- que llevan a adoptar convicciones racionales, empíricas y equitativas que se consideran como requisito para actuar eficientemente en las situaciones políticas y económicas necesarias para el desarrollo (Scribner y Cole, 1981). En todo el mundo hay evidencia del alto retomo social de la educación primaria. Estudios recientes de las tasas de retomo de la educación por nivel educativo en América Latina y el Caribe demuestran que, en los catorce países considerados, la tasa de retomo social de la inversión en educación primaria alcanza un promedio superior al 17% (Psacharopoulos y Ying, 1992). Aún más, desde un comienzo es necesario destacar que en comparación con su nivel de desarrollo económico, es posible que los países de América Latina y el Caribe no estén obteniendo los resultados que deberían en educación primaria, en relación con otras regiones. El promedio de años de escolaridad en América Latina y el Caribe es de 4,2 años (1985), en tanto que la tasa de alfabetismo es del 84% (1990). En comparación, los países asiáticos Introducción 15 recientemente industrializados (NICs9 presentan un promedio de 6,3 años de escolaridad y una tasa de alfabetización del 94%. Gráfico 1.1: Añios promedio de escolaridad: América Latina y el Caribe, NICs Asiáticos y PIs3 Amos de EbooIaridad -t I lIBO 1900 1070 1975 1950 1018 ALC C NIC* MIATICOS Pl Fuente: R. Barro y 1. Lee. Lnternational Comparisona of Educational Attainrnent.- Articulo presentado en la conferencia 'How do National Policies Affect Long-Run Growth,' 'be Worid Bank, February, 1993. Como se puede apreciar en el Gráfico 1.1, aún en 1960 cuando el ingreso per cápita en los países recientemente industrializados (NICs) era menor que el de los países de América Latina y el Caribe, el promedio de años de escolaridad era mayor. Desde entonces, dicho promedio ha ido aumentando mucho más rápidamente en los países asiáticos de reciente crecimiento económico que en América Latina y el Caribe. A pesar de que esta última región ha ido mejorando constantemente en los últimos veinticinco años, no ha sido capaz de disminuir en forma significativa la brecha en relación a los países industrializados (PI). De continuar con la presente tasa de incremento, los países asiáticos recientemente industrializados (NICs) 'alcanzarán" a los países industrializados (PI) en un futuro no tan lejano, pero América Latina y el Caribe continuará manteniendo la misma brecha de rezago. En América Latina y el Caribe, alrededor del 66 % de los estudiantes terminan satisfactoriamiente todos los grados de educación 2 Los países a los que se hace referencia como NIC'S en este trabajo, corresponden a Hong Kong, la República de Corea, Singapur, Malasia, Tailandia y Taiwán (cuando habla información disponible). 3 Este estudio considera como Países Industrializados (Pls) a Estados Unidos, Japón y la ex-Alemania Occidental. 16 Mejoramiento de la CaJidad de la Educación Primaria en América Latina y el Caribe: Hacia el Siglo XXl primaria. En comparación, las tasas respectivas correspondientes a algunos países asiáticos seleccionados son las siguientes: Corea, 98%; Malasia, 97%; Sri Lanka, 85%; Tailandia, 80%; China, 68% (Tan y Mingat, 1992). En los últimos diez años, los países de América Latina y el Caribe parecen haber reconocido la imrnortancia de invertir en educación primaria. Una medida de dicho interés es el incremento de los préstamos externos destinados al desarrollo de la educación primaria. Los préstamos otorgados por el Banco Mundial para la educación primaria en la región han aumentado desde un promedio de US$ 20 millones por anto entre 1985-1990, a una cifra esperada de US$ 500 millones por añto para el período 1991-1995. Recientemente, préstamos por un total de más de mil millones de dólares fueron aprobados en México, Brasil y Chile. Se están preparando o procesando nuevos préstamos para República Dominicana, Haití, El Salvador, Honduras, Costa Rica, Ecuador, Belice, Brasil, Bolivia, Venezuela, y Colombia. Otra medida del interés regional es el nivel de compromiso demostrado por los Ministros de Educación con los esfuerzos destinados a mejorar la calidad de la educación primaria. A partir de la Conferencia Mundial sobre Educación para Todos realizada en 1990 en Jomtien, la Oficina Regional de UNESCO para América Latina y el Caribe (UNESCO/OREALC), ha liderado los esfuerzos para llegar a un consenso respecto del mejoramiento de la calidad de la educación. La UNESCO/OREALC auspicia reuniones regionales cada dos años, habiéndose dado gran énfasis a la calidad de la educación primaria en las últimas dos citas; patrocina una serie de seminarios y programas de capacitación en planificación y reforma educativa; además, ha recolectado una gran cantidad de estadísticas que han servido de base, en gran medida, para este informe. A pesar de las anunciadas prioridades y del aumento de los préstamos externos, no queda clara la magnitud del esfuerzo en educación primaria que están realizando actualmente los países de América Latina y el Caribe , en términos de políticas, financiamiento y recursos humanos. Entre 1970 y 1980, la inversión pública en educación primaria por alumno mostró un aumento en términos reales, para luego disminuir significativamente entre 1980 y 1990. Más aún, la proporción entre el costo por estudiante de primaria y el PIB per cápita alcanza a 6% y es inferior a la existente en Corea (16%), Malasia (14%) y Tailandia (15%), aunque es aproximadamente igual a aquéllas de China, Bangladesh, India y Sri Lanka (Tan y Mingat, 1992). Algunos países parecen estar descuidando elementos clave de la educación primaria, tales como la provisión de libros de texto y material didáctico. Es muy importante renovar los esfuerzos en este sentido, dado que muchos países están reanudando su crecimiento económico y tendrán los recursos adicionales necesarios para invertir en los sectores sociales. II Resultado de la educacion primaria en América Latina y el Caribe: Aprendizaje, grados aprobados y repeticion La mayoría de los países de América Latina y el Caribe tienen tasas de escolarización primaria bruta que superan al 90% (Anexo Estadístico, Cuadro 4). Los países que aún no disponen de un número suficiente de plazas en primaria son Haití, la República Dominicana, El Salvador y Guatemala. Con excepción de áreas rurales aisladas y ciertas zonas urbanas periféricas, los demás países de la región han alcanzado la meta cuantitativa de contar con suficientes plazas físicas en la educación primaria para atender a la población en edad escolar. En todos los países de la región, la educación primaria continúa afectada por un bajo rendimiento, altas tasas de repetición y mantiene su rezago en comparación no sólo con los países desarrollados, sino también con muchos países asiáticos con un ingreso per cápita similar. En este capítulo se resume la información disponible en América Latina y el Caribe respecto de dos medidas comparativas del resultado escolar-aprendizaje medido en términos de rendimiento y datos sobre repetición y grados de primaria aprobados para cada país. También se analiza la relación entre repetición y rendimiento. A. Niveles de aprendizaje en América Latina y el Caribe A fines de los ochenta, dos países de América Latina y el Caribe participaron en el "International Education Assessment (IEA) Study of Reading Literacy". En 1992, dos ciudades brasileras participaron en el UInternational Assessment of Educational Progress (IAEP) Test of Mathematics and Science". También en 1992, cinco países de la región participaron en un estudio piloto del "Third International Mathematics and Science Study (TIMSS)" de la IEA, que fue parcialmente financiado por el Banco Mundial. El primer estudio comparativo de rendimiento en América Latina y el Caribe fue la prueba ECIEL de Ciencias y Matemáticas aplicada a comienzos de los años setenta en nueve países de la región. Estudio del IEA sobre alfabetismo en lectura Dos países de la región, Venezuela y Trinidad Tobago, participaron en el estudio del IEA sobre alfabetismo en lectura con los siguientes resultados: 18 Mejoramiento de la Calidad de la Educación Primara en América Latina y el Caribe: Hacia el Siglo XXI Cuadro 2.1: Estudio del IEA sobre niveles en lectura, 1992 País Desviación Media estándar A.L y el Caribe Trinidad y Tabago 451 79 Venezuela 383 74 Otros paises Finlandia 569 70 Estados Unidos 547 74 Hong Kong 517 71 Singapur 515 72 España 504 78 Ex Aletnania Occ. 503 84 Indonesia 394 59 Puenta: Elly, W.B. How in the World do StudentU Read?, Tlc Intemationul Auacition for the Evaluation of Educational Achievcment. 1992. Los puntajes de los alumnos de nueve años de edad de Venezuela quedaron en último lugar entre los veintisiete países participantes, la mayoría de los cuales eran desarrollados (las únicas otras naciones en desarrollo contemplados en el estudio eran Indonesia y Trinidad y Tabago). Casi un tercio de los alumnos venezolanos lograron puntajes equivalentes a responder al azar o aún inferiores. El alumno promedio fue capaz de responder en forma correcta a trozos breves de lectura sencilla, en que los itemes sólo requerían un limitado procesamiento o cuando la respuesta estaba claramente formulada en cada trozo. Sólo alrededor del 25 % de los alumnos venezolanos contestaron en forma correcta la mitad de las preguntas y, como grupo, sus resultados estuvieron muy por debajo de lo que podría esperarse de acuerdo al índice de desarrollo económico del país. Indonesia calificó aproximadamente al mismo nivel de Venezuela. En Trinidad y Tabago, el desempeño fue muchísimo mejor que el de sus similes en Venezuela, obteniendo un resultado de casi media desviación mayor que Venezuela, pero todavía muy rezagado respecto de los países desarrollados. El estudio IAEP de rendimiento en ciencias y matemáticas (1992) El "International Assessment of Educational Progress (IAEP)" examinó a alumnos de trece años de edad en diecinueve países. Las ciudades de Sao Paulo y Fortaleza en Brasil fueron las únicas participantes de la región de América Latina y el Caribe. Los países en desarrollo incluidos en el estudio fueron Corea, Taiwan, Israel, Jordania, China y Mozambique. Se obtuvieron los siguientes resultados: Resulrado de la educación primaria en América Latina y el Caribe: Aprendizaje, grados aprobados y repetición 19 Cuadro 2.2: Examen de matemáticas y ciencias del International Assessment of Educational Progress, 1992 Desv. Otros pafses Desv. País Media estándar Medía estándar Test matemáticas Sao Paulo, Brasil 37 0.8 Corea 73 0.6 Fortaleza, Brasil 32 0.6 Taiwán 73 0.7 España 55 0.8 Estados Unidos 55 1.0 Portugal 48 0.8 Maputo y Beira, 28 0.3 Mozambique Test de ciencias Sao Paulo, Brasil 53 0.6 Corea 78 0.5 Fortaleza, Brasil 46 0.6 Taiwán 76 0.4 España 68 0.6 Estados Unidos 67 1.0 Portugal 63 0.8 Fuente: ETS. The Intermational Assessment of Educational Progress: Learning Mathematics. Princeton. 1992. En este test, las dos ciudades brasileras obtuvieron un puntaje ligeramente más alto que Mozambique, pero muy inferior a los países desarrollados. Las ciudades brasileras también obtuvieron puntajes muy inferiores al de los países asiáticos que participaron en el estudio. El 5% de los niños brasileros con mejor desempeño no logró puntajes superiores a la marca promedio en países tales como Corea, Taiwan, Suiza, Unión Soviética, Hungría y Francia. El puntaje obtenido por las escuelas brasileras que tuvieron el desempeño más bajo no superó el nivel que se obtendría respondiendo al azar (ETS, 1992). El estudio piloto TIMSS de rendimiento en cinco países de América Latina y el Caribe (1992)4 El estudio piloto TIMSS de rendimiento en ciencias y matemáticas, efectuado recientemente con alumnos de trece años de edad en cinco países de la región, reviste particular interés ya que en cada uno de elos se tomó una muestra de cuatro tipos de escuela, desde colegios privados de elite a escuelas públicas rurales. Los resultados se indican a continuación. Con fines comparativos, se incluyen los promedios nacionales de Tailandia y los Estados Unidos, 4 Esta sección se basa en un documento básico de trabajo preparado por Richard Wolfe y Eduardo Luna. 20 Mejoramiento de la Calidad de la Educación Primaria en América Latina y el Caribe: Hacia el Siglo XXI obtenidos en un estudio previo de la IEA sobre ciencias y matemáticas en el que se utilizaron las mismas preguntas: Cuadro 2.3: El tercer estudio Internacional piloto sobre matemáticas y ciencias, 1992 Matemáticas Ciencias Tipo de escuela 1 2 3 4 1 2 3 4 Países LAC Argentina 50 41 33 29 45 43 37 28 Colombia 66 32 27 35 47 29 36 37 Costa Rica 72 59 44 43 66 59 SO 50 Rep. Dominic. 60 41 29 31 52 38 29 29 Venezuela 44 29 55 33 55 38 37 35 Otros países (Promedio nacional) (Promedio nacional) Tailandia SO 55 Estados Unidos 52 55 Fuente: Luna, E. y R. Wolf. 'A Feasibility Report on the As esament of Mathemautic nd Science Education in Latin America.' Mineo, Technical Department, Latin America cnd the Caribbean Region, The World Bank. 1993. 1 Colegios privados de clite. 2 Privado. de menor categoría o públicos de nejor categoría. 3 Piúblicos de mnenor categoría. 4 Público rurales. Nota: Los puntsjes de Teilndi y Esados Unidos e tonuron de Garden, R. and D. Robiteille. 1989. Te IEA Studv of Mcthematics ti: Contexts snd Outcomes of School Mathematics. Oxford: Pergamon; and from Postihwaite, T.N. and D. Wiley. 1992. The IEA Studv of Science n: Science Achievement in Twentv-Three Countries. Oxford. Pergamon. Las muestras no fueron seleccionadas mediante un método científico y el número de alumnos en cada categoría de escuela varió entre 17 y 202, con un promedio de 70. En consecuencia, el estudio sólo debe ser considerado en términos ilustrativos. Los resultados pueden resumirse como sigue: • En cuatro de los cinco países estudiados, las escuelas públicas --tanto urbanas como rurales-- tuvieron un desempeño muy inferior al promedio obtenido en Estados Unidos y Tailandia. Los resultados de las escuelas públicas rurales en cuatro de los cinco paises fueron muy deficientes. * El desempeño de los colegios privados de elite en América Latina y el Caribe es casi tan bueno o mejor que el desempeño promedio a nivel nacional de Estados Unidos y Tailandia. En ciencias, sin embargo, en cuatro de los cinco países estudiados, aún las escuelas privadas de elite tienen un desempeño inferior al promedio en Estados Unidos o Tailandia. El desempeño de las escuelas privadas que no pertenecen al grupo de Resultado de la educación primaria n rica La y ¡ Carb: Aprendizaje, grados aprobados y repetición 21 aquéllas denominadas de elite, es sólo ligeramente mejor que el de las escuelas públicas.5 * Los colegios privados representan sólo un 13% de la matrícula en los países de América Latina y el Caribe. Por ende, los puntajes promedios correspondientes a los países analizados son sólo levemente mejores que los alcanzados en las escuelas públicas. * En Costa Rica, los puntajes son muchísimo más altos que en los otros cuatro países de Centro América. Esto bien puede deberse a que en dicho país la enseñanza sea de mejor calidad. Antes de llegar a una conclusión categórica, sin embargo, sería necesario analizar la posibilidad de que hubiesen defectos en el diseño de la muestra; no obstante, la consistencia de los resultados sugiere que éstos no son falsos. De modo semejante, el puntaje de las escuelas públicas urbanas en Venezuela parece ser extraordinariamente alto, lo que muy probablemente se deba a un sesgo en la muestra, es decir, que en las tres escuelas incluidas en ella, los programas de matemática sean excepcionalmente buenos. * Cabe destacar que, en el estudio original de la IEA, Tailandia y Estados Unidos se encontraban en el rango medio de la distribución internacional. Los promedios nacionales en Japón y Corea, por ejemplo, están sobre 60. Conclusiones Los estudios descritos indican los siguientes resultados en forma consistente: * En términos de rendimiento, el desempeño de los países de América Latina y el Caribe es significativamente inferior al del mundo desarrollado y también menor al de muchos países asiáticos. * Existe cierta evidencia de que el Caribe de habla inglesa obtiene mejores resultados que los países de habla hispana; asímismo, existe la posibilidad de que el rendimiento en Costa Rica sea más alto que en otros países de la región. * Los colegios privados de elite en América Latina y el Caribe califican significativamente mejor que las escuelas públicas. Sin embargo, los colegios privados que no se encuentran dentro de la categoría de elite, obtienen resultados sólo ligeramente superiores a los de las escuelas públicas. En Chile se encontró un resultado similar (Prawda, 1992). Los colegios privados dc nmS de diez años de antiguedad (principalmente colegios de elite) obtienen puntajes mucho más altos que los nuevos colegios privados, los que, a su vez, obtienen resultados sólo levemente superiores a los de las escuelas públicas. 22 Mejorwnleto de la Calidad de la Educación Pnmaria en Amirica Latina y el Caribe: Hacia el Siglo XXI B. Relación entre repetición y rendimiento En esta sección se analizan las relaciones potenciales y conocidas entre repetición y rendimiento y se citan los pocos estudios que han examinado estas relaciones. Es importante este análisis, dado que el estudio efectuado por la UNESCO sobre las tasas de repetición indica que, de los nueve millones de niños entre seis y siete años que ingresan a primer grado en América Latina, alrededor de cuatro millones fracasan durante su primer año. En conjunto, el 29% de todos los alumnos de educación primaria repite de grado cada año y en el primer grado, el 42 % es repitente. Los países latinoamericanos gastan US$ 2,5 mil millones cada año en enseñar a estos 20 millones de repitentes. La elevada repetición es esencialmente un indicador 'aproximado' del aprendizaje insuficiente, según lo definen los maestros, debido a la baja calidad de los insumos educativos. Aún cuando una alta tasa de repetición es una clara señal de baja calidad, una baja repetición no significa necesariamente que se esté aprendiendo. La relación entre repetición y bajo rendimiento no es sencilla y puede variar de un lugar a otro, así como también en el transcurso del tiempo. Son muy escasos los estudios que han intentado aclarar esta relación y queda mucho trabajo adicional por hacer en este aspecto. La repetición refleja la apreciación de los maestros del rendimiento académico de los alumnos, comunicada en términos de indicadores de desempeño tales como notas o calificaciones de aprobado/reprobado. Los profesores de primer grado generalmente siguen sencillamente el criterio de reprobar a los niños que no aprenden los rudimentos básicos de la lectura. Los criterios de promoción no parecen ser muy altos. En muchos casos se promueve a los alumnos de primer grado cuando son capaces de relacionar 'signo' con "sonido", es decir, cuando los alumnos pueden pronunciar sonidos que corresponden a letras escritas aún cuando no atribuyan significado alguno a esos sonidos o letras escritas. La relación entre repetición y rendimiento no es constante. Es muy probable que los criterios de evaluación en áreas rurales muy pobres sean más bajos que en áreas urbanas de nivel socioeconómico medio; además, el criterio de evaluación tiende a elevarse a medida que aumenta el aprendizaje. Fletcher y de Moura Castro (1986) observaron que, según lo informado por los padres, los niños de nivel socioeconómico bajo en el noreste del Brasil aprendían a leer y escribir luego de un año de escolaridad, pero que permanecían hasta tres años en el primer grado. En contraste, la alfabetización de los alumnos de ingresos más altos del sur y sudeste se lograba después de seis meses de escolaridad, pero su permanencia en el primer grado era en promedio de un año y medio. Fletcher y de Moura Castro concluyen que, a medida que sube el nivel socioeconómico, aumenta significativamente la probabilidad de que la alfabetización sea más rápida; al mismo tiempo, los requisitos de promoción se elevan aproximadamente a la mitad de la tasa de aumento del aprendizaje. En el caso de las escuelas colombianas que han puesto en práctica los métodos de la escuela nueva, la repetición experimentó una reducción del 7% y los puntajes en Matemáticas y Castellano (de alumnos que progresaban mucho más rápido que en las escuelas tradicionales) Resultado de la educacidn primaria América Latina y el Caribe: Aprendizaje, grados aprobados y repetición 23 se incrementaron en un tercio (Schiefelbein, 1991). Esto también constituye una evidencia indirecta de que el aumento en la calidad de la instrucción se traduce tanto en un aumento en los requisitos de aprobación como en un incremento en el aprendizaje. Según los hallazgos de Harbison y Hanushek (1992), en la zona rural del noreste de Brasil no parece haber mucha relación entre aprendizaje y pasar de grado. Sin embargo, como señalan Ribeiro y Klein, esto en parte puede deberse a las prácticas aplicadas en el noreste de tener un primer grado "a' y un primer grado "b". Los niños que terminan la clase "a" pasan a la Wb". Este problema estadístico se está aminorando, sin embargo, ya que muchos de dichos niños están siendo clasificados como 'preescolares". Lamentablemente,¡ muchos de estos preescolares tienen ocho años o más! Por otra parte, esto puede ser también un sub-producto de la bajísima calidad de la instrucción en el noreste rural y del hecho que la mayor parte de las escuelas consiste sólo en una sala de clases en que hay alumnos de todos los grados, quienes generalmente tienen muy poca idea respecto al grado que les corresponde y donde la enseñanza impartida es deficiente. En este contexto educativo, todo mejoramiento es probablemente una función del desarrollo intelectual y social global más que una función de instrucción específica. Por otra parte, es posible que la repetición derive de los elevados criterios de evaluación impuestos por los colegios de elite que desean mantener su prestigio nacional o regional. En dichos colegios de elite, los repitentes normalmente tienen un nivel de rendimiento más alto que el de los alumnos promovidos en el resto del sistema. En Colombia, en ocasiones puede ocurrir que la repetición sea más alta entre alumnos de grados superiores de educación primaria, ya que dichos alumnos aspiran a ingresar a los mejores establecimientos educacionales secundarios. Incluso, es posible que estos repitentes provengan de estratos socioeconómicos de mayores ingresos que los no repitentes (Psacharopoulos y Velez, en preparación). Sin embargo, esto no es frecuente en América Latina en general, y tiende a darse principalmente a nivel de secundaria. Suele ser bastante frecuente en Africa, donde la repetición del último grado de primaria es muy alta (Schwille, et al. 1991). En un estudio reciente, la comparación entre escuelas cat6óicas privadas (Fé y Alegría) en Venezuela y escuelas públicas similares reveló que, aún cuando las tasas de repetición eran relativamente semejantes, en FéyAlegrfa se observó un rendimiento significativamente más alto. Esto implica que estas escuelas han establecido deliberadamente un nivel de exigencia alto, el que no se traduce en mejores tasas de promoción de alumnos, sino en un incremento en términos de rendimiento. En este ejemplo, las escuelas Fe y Alegría parecen utilizar la repetición en forma muy novedosa, como un medio de brindar instrucción especial e individualizada a los estudiantes más pobres (Herrera, 1993). No todos los niños con un nivel de rendimiento adecuado son necesariamente promovidos. En Honduras, aproximadamente el 80% de los alumnos que obtuvieron calificaciones suficientes como para aprobar sus asignaturas fueron promovidos al grado siguiente, pero el 20% con notas suficientes como para aprobar no fueron promovidos (McGinn et al.). La explicación de esto probablemente reside en que el maestro y posiblemente los padres, está convencido que esos niños no están suficientemente maduros, social o físicamente, para 24 MujorsR Pa CREC x Q 07-3 - 0,60 GU |~~~~O5 ESne ed aosUEC\RAC * 0.5 0.-4- ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ 9 *0.34 Regress ion: 8 ~~a 1015 8~~~ b .995 0.1 0,0 ~0.1 0.2 0.3 0..4 0.5 S.. 0.7 1989 PraQorcion Repitentes Priner Grado Fuente: Base de datos UNESCO\-OR.EALC. 28 Mejoramiento de la Calidad de la Educación Primaria en América Latina y el Caribe: Hacia eI Siglo X Tiene sentido que la repetición tenga una alta correlación con bajas tasas de graduación de primaria. A medida que los niflos crecen, están más capacitados para trabajar y, por ende, el costo de oportunidad de permanecer en la escuela aumenta. Más aún, repetir constantemente reduce el ánimo y su sentido de eficiencia personal. El número de repitentes en primer grado es dos veces mayor que el de segundo grado (7,4 vs. 3,5 millones), a la vez que la tasa de repetición en primer grado prácticamente duplica la tasa promedio en los grados 2-6 (42% vs. 24%). Las tasas de repetición en primer grado en los países de América Latina disminuyeron lentamente durante la década pasada. En conjunto, la reducción es del orden del 8%. A este ritmo, los países de América Latina habrán reducido la repetición al 10% en unos 40 afíos, lo que pareciera ser un período de tiempo demasiado largo. Continúa la subestimación de la repetición Las estadísticas oficiales siguen evidenciando una seria subestimación de la repetición. Es posible que las políticas gubernamentales no hayan identificado la repetición como un problema educativo clave a consecuencia de esta información engañosa. La repetición, según el estudio hecho por la UNESCO, casi duplica el nivel de las estadísticas oficiales. A nivel de primer grado, la repetición notificada oficialmente es de 22%, en tanto que la repetición real es de 42%. Estudios en el terreno efectuados en El Salvador (Femández, et. al., 1985), República Dominicana (Díaz Santana y de Jesús Contreras, 1985), Colombia (Drysdale, 1970) y Honduras (Cuadra y Ewert, 1987) son especialmente reveladores respecto de la forma en que se generan las diferencias entre las cifras de repetición declaradas y la realidad. Además, una reciente comparación de información censal y la escolar en Brasil indica que, en 1987, los matriculados por primera vez en primer grado fueron aproximadamente 3,2 millones, comparados con la información oficial de 4,7 millones con el respectivo aumento de la repetición real sobre la repetición de las publicaciones oficiales. (Klein y Costa Ribeiro, 1992). Estas estimaciones corroboran fielmente los resultados del estudio especial efectuado por la UNESCO. Habría cuatro causas principales de subestimación. La primera razón y aparentemente la más generalizada, es que los alumnos dejan la escuela para trabajar en la cosecha, por enfermedad o porque se cambian a otras escuelas pero son declarados como desertores aún cuando el año siguiente regresen al mismo grado. De hecho, hay varios países en que las cifras de repitentes más los desertores se acercan bastante al número total estimado de repitentes. La segunda razón es que los maestros disponen de poco tiempo para tareas extras y llenar formularios no constituye una prioridad, En consecuencia, hay muchos que llenan de memoria los datos de repetición y en los casos de duda u olvido, muchos repitentes no son declarados. Algunas veces, los profesores simplemente no responden y luego se tabula como que la escuela no tiene repitentes. En otras ocasiones, es posible que el profesor pida a sus alumnos que "levanten las manos los que repiten grado". Es posible que los alumnos que no asisten a clases o aquéllos que desertaron y no rindieron exámenes escritos, se consideren a sí mismos como Resultado de la edusación primaria enAr¿mrica Latina y g¡ Caribe: Aprendizaje, grados aprobadosy repeición 29 ausentes y no como repitentes. Las definiciones impresas en los formularios por los técnicos estadísticos sólo son leídas por aquellos profesores más capaces y confiables. Incluso, los que entregan los datos correctos pueden tener dificultades, dado que muchas escuelas carecen de instalaciones o equipos para llevar registros administrativos. La tercera razón consiste en que hay ocasiones en que los alumnos tienen notas suficientes para pasar de grado, pero los profesores creen que repetir sería beneficioso para el alumno. Los maestros pedirán a los padres que matriculen al alumno en el mismo grado para permitir que el niño "madure". Ese alumno no será considerado repitente sino "re-matriculado" en el mismo grado. Esta es una situación sobre la cual hay evidencia en Honduras (McGinn, et. al. 1991). La cuarta razón es que los padres presentan a sus hijos como recién llegados cuando han tenido que dejar otro colegio por repetir más de una o dos veces, por mala conducta o traslado de los padres. Esta causa puede ser de especial importancia en las áreas urbanas y para los alumnos matriculados en el primer grado. Dada la magnitud de la subestimación de la repetición, los países requieren de asesoría y capacitación para evaluar la verdadera magnitud del problema a través de modelos computarizados de optimización y simulación. Sería necesario que los especialistas regionales se pusieran de acuerdo acerca de las definiciones operativas de los diferentes tipos de repetición y sus causas conexas. ¿Quién repite? Niños Pobres. La repetición afecta a los alumnos de todos los grupos socioeconómicos, pero en mayor medida a los más necesitados. Dicho en palabras simples, a menor educación e ingresos de los padres, más probable es que el niño repita el grado. El Gráfico 2.2 resume la información sobre años promedio de escolaridad por clase socioeconómica en catorce paises (Véase también Anexo Estadístico, Cuadro 2). El gráfico indica que en todos los países quienes están en el quintil de ingreso más alto tienen mucho mejor desempeño que los del quintil inferior. Brasil y Venezuela muestran las mayores diferencias entre ambos quintiles (más de tres veces). Los países con una diferencia de entre dos y tres veces incluyen a Chile, Guatemala, Honduras, Perú, Panamá y Uruguay. Los países que tienen un desempeño relativamente bueno en cuanto a este índice de equidad educativa (diferencia entre una y dos veces) incluyen a Argentina, Bolivia urbana, Colombia urbana, Costa Rica y Paraguay. Niños de zonas rurales y niños que no hablan castellano. Entre los alumnos provenientes de familias de nivel socioeconómico bajo, aquéllos que viven en zonas rurales aisladas tienen mayor probabilidad de repetir. En este sub-grupo es mucho más probable que repitan los niños pertenecientes a grupos indígenas que s6lo hablan su idioma vemánculo. El problema de la repetición radica en la falta de comunicación entre los alumnos que hablan un solo idioma y los maestros que hablan español. Por ejemplo, en el caso de Chile la tasa más alta de repetición corresponde a la provincia (Malleco) que cuenta con el mayor porcentaje de población indígena. La tasa de repetición en esa provincia es dos veces más alta que el promedio 30 Mejoramiento de la Calidad de la Educación Primaria en América Latina y el Caribe: Hacia el Siglo XXI nacional (MIEDUC, 1990). En el caso de Guatemala, el "no ser blanco' es uno de los elementos más importantes que explican la variable dependiente, "grados aprobados" (Rojas, 1991). Un estudio reciente ha demostrado que los niños indígenas tienen el doble de probabilidad de repetir que los niños no indígenas de Bolivia (Patrinos y Psacharopoulos, 1992). Gráfico 2.2: Años promedio de escolaridad de niños de 15 años en el mayor y en el menor quintil de ingresos, 1989 Guatemala- _ i _ Brazil- Honduras Costa Rica - Colombia - Paraguay- _ S Mexico- I__ J Venezuela- Peru - Panama- __ , Argentina - - -- - S Chile - __,. Uruguay- r 0 2 4 6 8 10 Q1 OQ5 Fuente CEPAL. Datos Encuema de Hogares. Diferencias por sexo. En los siete países en que se dispone de datos (Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, Venezuela, Panamá y Paraguay), en promedio, existe poca diferencia en los niveles de repetición por sexo. Las niñas superan en desempeño a los varones en tres puntos porcentuales, pero las diferencias entre sexos parecen disminuir en el transcurso del tiempo (Anexo Estadístico, Cuadro 3). Heterogeneidad de edades. Un sub-producto de la repetición es una mayor heterogeneidad en las edades de los alumnos. El Gráfico 2.3 resume la distribución de edades Resultado de la educación primaria en Am¿rica Laina y l Caribe: Aprendizaj, grados aprobadosy repición 31 por grado y muestra que aumenta la edad promedio del alumno de primer grado, así como la varianza de la distribución por edades, (el incremento promedio está cercano a un año de edad). La heterogeneidad de edades es el resultado de la combinación entre el ingreso tardío al primer grado (2/3 de todos los niños entran después de la edad oficial de ingreso) acompañado del exceso de edad resultante de la repetición. La heterogeneidad de edades, que es particularmente alta en las áreas rurales, también puede afectar negativamente el aprendizaje de la sala de clases, especialmente si los profesores usan métodos de enseñanza tradicionales. Gráico 2.3: Distribución por edad y grado en América Latina y el Caribe, 1988 (en porcentajes) asX so ...... ................RU. 20 j ........ ...........G -4 20 1 :Quin: to 4 tO t 7 1 10X a 11 2 3 1 1 Dlatrlbuclon ~dadd Fuens: UNESCO-OREALC, Ba de dgto« regionals SWU, 1991. Diferencias por país y tendencias Tal como se aprecia en los Gráficos 2.1 y Cuadro 2.6, en términos de repetición y graducación de la educación primaria los países de América Latina y el Caribe se pueden dividir en tres grupos. El primer grupo incluye a El Salvador, Honduras, Guatemala, Repúblíca Dominicana, Haití y Brasil, todos los cuales presentan una tasa de repetición del SO0% o más en primer grado y cuyas tasas de graduación generalmente no superan el 60%. IHaití, con el 12%, tiene los índices de graduación más bajos. Honduras, Guaternala, El Salvador y Haití han experimentado aumentos netos en la repetición en el transcurso de la década, lo que es probablemente el resultado de desajustes econ6micos y socíales. 32 Mejoramiento de la Calidad de la Educacidn Primaria en América Laina y el Caribe: Hacia el Siglo XXI Cuadro 2.6: Repetición y graduación de la educación primaria en América Latina y el Caribe Porcentaje País Porcentaje de repitentes 1° grado Porcentaje de 6° grado Grados graduados sin incluidos 1980 1989 Cambio 6° grado repetir en primaria 1989 1989 Argentina 1 - 7 27 31 4 83 17 Bolivia 1 - 8 41 33 -8 47 9 Brasil 1 - 8 62 53 -9 34 1 Chile 1 - 8 24 10 -14 85 41 Colombia 1 - 5 55 31 -24 87 26 Costa Rica 1 - 6 13 22 9 79 31 Rep. Dom. 1 - 8 71 58 -13 38 3 Ecuador 1 - 6 40 33 -7 81 34 El Salvador 1 - 9 48 54 6 50 4 Guatemala 1 - 6 51 55 4 59 9 Haití 1 - 6 53 61 8 12 1 Honduras 1 - 6 49 53 4 66 12 Jamaica 1 - 6 23 6 -17 76 52 México 1 - 6 40 33 -7 77 23 Perú 1 - 6 24 28 4 76 21 Panamá 1 - .. 86 33 Paraguay 1 - 6 34 33 -1 71 20 Uruguay 1 - 6 22 15 -7 91 54 Venezuela 1 - 9 33 28 -5 62 14 Promedio so 42 8 47 21 ponderado LAC Fuente: Dato. UNESCO - OREALC. Es sorprendente que Brasil, que tiene un ingreso per capita de US$ 2.450 se encuentre en el mismo grupo que los países más pobres y pequeños de Centroamerica y del Caribe, ninguno de los cuales tiene un ingreso per capita superior a US$ 1.070. Dentro de este grupo, Brasil y República Dominicana lograron una reducción de la repetición en primer grado en un 14-18% durante esta década. La tasa de repetición en Brasil bajó de 63% a 52%. Esto puede haber sido en parte el resultado de la implementación del ciclo básico en Sao Paulo y Minas Gerais, que estipula la promoción automática entre el primer y segundo grados. En el segundo grupo de países --Bolivia, Ecuador, Paraguay, Panamá, Costa Rica, Argentina, México y Venezuela-- las tasas de repetición en primer grado están entre 20% y 40%. Bolivia, Ecuador y México redujeron la repetición durante la década pasada en Resulado da la educación prinaria en América Ltina y el Caribe: Aprendizaje, grados aprobados y repetición 33 aproximadamente seis puntos porcentuales. Esto puede haber sido causado por una mejor capacitación general de los maestros en pedagogía, así como posiblemente por un mayor alfabetismo de los padres. Colombia ha alcanzado una rápida reducción de la repetición, desde un 53% en 1980, entre las más altas de la región, a un 31 % en 1989. Schiefelbein ha informado que esta reducción fue el resultado de cuatro factores: incremento del ingreso oportuno al primer grado; expansión del programa escuela nueva a un gran número de escuelas; la promoción automática que se estableció en 1989; y la expansión del concepto 'grado cero" que fundamentalmente consiste en un año de educación preescolar. Con una sola excepción, en los países de este grupo se gradúa entre 60% y 80% de los que ingresan a la escuela primaria. En Bolivia s6lo se gradúa el 47% de los alumnos que ingresan, cifra comparable a la de aquellos países con las tasas más altas de repetición en primer grado. Esto puede ser el resultado de peculiares factores étnicos y culturales que generan altas tasas de deserción. Costa Rica ha mostrado un aumento significativo en las tasas de repetición, desde 13% en 1980, que fue la más baja de la región, a 22% en 1989. Esto ha resultado de la decisión adoptada por los líderes educacionales de elevar los estándares de aprobación como una forma, por lo menos en la teoría, de estimular un mayor aprendizaje. Durante este mismo período, Costa Rica redujo en forma significativa su apoyo financiero a la educación primaria, especialmente en la dotación de materiales didácticos.l En el tercer grupo de países --Uruguay, Chile y Jamaica-- repite menos del 15% de los alumnos de primer grado. Estos tres países pudieron reducir la repetición en doce puntos porcentuales en el transcurso del período observado de nueve años, constituyendo el mejor avance, junto a Colombia, entre los países de la región. Los programas en estos tres países incluyeron una combinación de estímulo de la promoción basada en la edad o "flexible" acompañada de una s6lida capacitación en servicio y dotación de materiales educativos. En estos tres países se gradúa más del 75 % de los alumnos que ingresan y aproximadamente la mitad de todos los graduados lo hicieron sin tener que repetir el año. Entre todos los países de América Latina, sólo Chile tiene puntajes comparados del rendimiento de los alumnos en un período de tiempo (por ejemplo, 1982 a 1988). Los puntajes en los exámenes del Sistema de Medición de Calidad de la Educación (SIMCE) en lenguaje y matemáticas han sido relativamente constantes en la década pasada. Esto sugiere que la política modificada de promoción automática aplicada por Chile no ha afectado ni negativa ni positivamente el rendimiento de los alumnos de sexto grado. A pesar de que el aprendizaje de los egresados de la escuela primaria no ha aumentado, el sistema de educación se ha hecho más eficiente en términos de costos. s En contraste, el estudio piloto TIMSS reportó logros relativamente altos en ciencias y matemticas en Costa Rica. 34 Mejoramiento de la Calidad de la Educación Primaria en América Latina y el Carib: Hacia el Siglo X ( El Cuadro 2.6 muestra también el acceso oportuno al primer grado. Con la excepción de Argentina y México, la mayor parte de los países no hacen cumplir las normativas relativas a la edad de ingreso al primer grado, a consecuencia de lo cual tal vez los maestros enfrentan problemas de heterogeneidad de edades desde la partida. El Gráfico 2.4 representa gráficamente la relación del PIB per capita con la repetición en primer grado. Indica que existe una relación muy débil entre estas dos medidas (r2 = 0.163). Jamaica es el caso más atípico en una dirección: en este caso, bajo ingreso per capita y baja repetición. Brasil es un caso atípico en la otra dirección: alto ingreso per capita y alta repetición. Gráfico 2.4: Repetición en primer grado y PIB per capita 0.7 R.grmasion: a- 0.475 C.O. HA ~~~ ~~~~~bu -0.000 * ~~~~~DR jr2-o.183¡ X~~~~~~~~~~~~~~~~~~n l Ha BR a u c 0,4 CA z 0,S X 0,t CH JM O.Or ' 0 S00 1.000 1.500 2.000 2.500 3.000 3.500 4. 00 1989 Producto Domestico Bruto (1990 USO) Conclusiones De este análisis de la repetición en América Latina y el Caribe pueden extraerse las siguientes conclusiones: Resultado de la educación primaria ern Amrica Laina y el Caribe: Aprrndizaje, grados aprobados y repeUición 35 * Durante la década pasada se produjo una lenta reducción de la repetición en primer grado, desde aproximadamente un 50% en 1980 al 42% en 1990. A la tasa actual, la repetición dejará de ser un problema en cuarenta años más. * Existe evidencia indirecta en Chile que un programa integral de capacitación del profesor, materiales educativos y estímulo a los profesores a fin de que promuevan a los niños se ha traducido en una repetición mucho más baja sin afectar negativamente el aprendizaje. Si esto es efectivo, quiere decir que Chile ha aumentado en forma significativa la relación costo-eficacia de su sistema de educación primaria. * Jamaica, Chile, Uruguay y Colombia han mostrado que la repetición puede reducirse en forma significativa si se establecen metas nacionales y se implementa un conjunto de programas pertinentes. Estos países ilustran lo que se puede hacer. Con las políticas correctas y un sólido programa integrado de capacitación en servicio y dotación de materiales educativos, todos los países de América Latina y el Caribe podrían alcanzar fácilmente una tasa de repetición del 10% en el primer grado en el año 2005. * Comparado con su PIB per capita, Brasil representa un sorprendente caso atípico en términos de la debilidad de sus sistemas de escuelas primarias. Además, Brasil y Venezuela muestran enormes diferencias en términos del logro educacional de los niños de ingresos altos comparados con los de ingresos bajos. Bolivia muestra una inusual combinación de elevada deserción y bajos coeficientes alumnos-maestro. * El Salvador, Guatemala, Haití y la República Dominicana tienen los sistemas de educación primaria más débiles de la zona, en términos de acceso, repetición y finalización de educación primaria. i i 1 III Relación entre insumos y resultados en enseñanza primaria en América Latina y el Caribe En esta sección se presenta un resumen de los estudios empíricos efectuados en América Latina y el Caribe que han medido sistemáticamente la relación entre la escuela y sus elementos y el rendimiento escolar. Investigación a nivel mundial En términos generales, la investigación a nivel mundial ha identificado dos elementos que influyen en el aprendizaje; las características de los alumnos y las características de las escuelas. Caractericas de los alumnos. En toda población escolar existe cierto porcentaje (20%) del alumnado que presenta alguno de una serie de problemas que dificultan su aprendizaje. A grandes rasgos, ellos pueden dividirse en: (a) dificultades de aprendizaje, como dislexia y déficit de la capacidad de atención; (b) trastornos y dificultades psicológicas; y (c) falta de aptitud innata que conduce a dificultades de aprendizaje. Se ha visto que muchas 'dificultades de aprendizaje' se tornan menos generalizadas a medida que los niños crecen. Puede ser que algunos de estos problemas se presenten con mayor frecuencia en América Latina que en los países desarrollados, puesto que frecuentemente son causados o exacerbados por deficiencias en la nutrición, especialmente in utero y en los primeros años de vida, por mala salud y enfermedades, así como por dificultades en el parto (por ejemplo, falta de oxígeno). En un sistema educativo bien desarrollado, gran parte de estos alumnos recibirían atención especial, o se les pondría en una clase de "educación especial" y se les permitiría continuar su curso en el sistema educativo a pesar de que su ritmo de aprendizaje no fuera el requerido. En las escuelas de América Latina y el Caribe, este enfoque se aplica con muy poca frecuencia debido a la escasez de recursos. Otro tipo de problema dice relación con deficiencias de nutrición. Los niños que no consumen cantidades suficientes de proteínas y calorías experimentan una disminución de su capacidad de aprendizaje. Por otra parte, las investigaciones más recientes han comenzado a detectar ciertos micro-nutrientes que pueden ser de gran importancia para el aprendizaje (Pollit, 1989). Un último problema presentado por los alumnos consiste en la falta de disposición hacia el aprendizaje y también falta de apoyo en relación a éste. Estas características se presentan con mayor frecuencia entre niños de grupos socioeconómicos más bajos, especialmente en aquéllos provenientes de zonas urbano-marginales y zonas rurales aisladas. Habitualmente, estos niños 38 Mejoramiento de la Caliad de la Educación Primaria en Anmrica Latina y el Caribe: Hacia el Siglo XXI prácticamente carecen de todo material de lectura en sus hogares. Sus padres sólo habrán cursado la educación primaria y bien pueden ser analfabetos. Además, es posible que ellos sólo hablen un idioma indígena en lugar de castellano, portugués, inglés o francés. Es probable que ambos padres trabajen diez o doce horas diarias y que los niños mayores se encarguen de los menores; por ende, los padres disponen de muy poco tiempo para ayudar a sus hijos en las tareas, aún si contaran con la preparación y motivación necesarias. Por otra parte, a la edad de doce años los niños ya están en condiciones de ser un recurso económico y bien pueden trabajar parte del día. Además, a pesar de la reciente expansión de la preescolaridad en América Latina, la gran mayoría de estos niños no habrá tenido escolaridad alguna ni otra experiencia formal de socialización antes de ingresar a primer grado. Calidad de la educación. Las escuelas tienen la tarea de transformar la materia prima en un niño alfabeto. Lockheed y Verspoor (1991) sintetizaron las investigaciones efectuadas a nivel mundial sobre la relación entre insumos educativos y procesos escolares y aprendizaje. Los libros de texto y la disponibilidad de material didáctico parecen ser muy importantes para el aprendizaje. Lockheed y Verspoor también pudieron determinar que la duración del tiempo dedicado al aprendizaje ("time on task"), insumos de salud y nutrición, capacitación de profesores en servicio, instrucción por radio y algunos materiales didácticos programados, constituyen factores a nivel de escuela que tienen influencia sobre el aprendizaje. Investigaciones en América Latina y el Caribe En general, se han identificado por lo menos 100 informes de investigaciones efectuadas con el fin de estudiar los determinantes del rendimiento escolar.9 Sin embargo, sólo 18 informes'` elaborados en los últimos veinte años incluyen específicamente funciones de producción, las que proporcionan una base más objetiva para el estudio de estas relaciones que aquellos que usan otras técnicas estadísticas o el análisis cualitativo. El Cuadro 1 del Anexo Estadístico enumera todas las variables independientes identificadas, de acuerdo a su clasificación. A continuación se incluye una síntesis de los resultados. 9 En Schiefelbein, E., y M. Zeballos, Factores del Rendimiento y Determinantes de la Repetición en Alumnos de la Educación Primaria, Resúmenes Analíticos Monotemáticos No., 5, Santiago, 1993, se puede encontrar una bibliografía explicativa de todos los tipos de investigaciones, tanto cualitativas como cuantitativas, que identifica más de 100 informes sobre temas relativos a rendimiento escolar y repetición. 10 Ver A.M. Arniagada, 1983; M. Avellar-Fleming, 1988; L.C. Comber y J.P. Keeves, 1973; M. Costa, 1977; J.P. Farrell and E. Schiefelbein, 1974; J.B. Gomes-Neto, et. al, 1992; T. Husen, et. al., 1978; D. Jamison, et. al., 1981; Ministerio de Educación Nacional, 1992; J.A. Morales and A. Pinell, 1977; C. Muñozand P. Rodriguez, 1976; J.C. Palafox, ct. al., por publicar; G. Psacharopoulos, et. al., 1993; A. Purves, 1973; E. Schiefelbein and C. Clavel, 1977; J.A. Sanguinetty, 1983; J. Velloso, 1977. Relación #pro snos y resulíados en enslanza primaria en Am¿rka Lana y el Caribe 39 CaracterLsticas de la escuela y de la sala de clases. Corroborando los resultados a nivel mundial, el incremento del tamaño de la clase no tiene un efecto negativo sobre el rendimiento (Ministerio de Educación, Colombia, 1992). De hecho, se han observado casos en que el mayor tamaño de la clase ha ido asociado a mayor rendimiento (Harbison y Hanushek, 1992 y Mn. Educ., Colombia, 1992). Este resultado puede estar generado por constituir el tamaño una "proxy" de una ubicación más urbana de la escuela. Cabe destacar que si los profesores usan técnicas de enseñanza diferenciada y orientada a un grupo específico ("audience-specific') en lugar de enfoques convencionales, una clase de menor tamaño podría tener un efecto sobre el aprendizaje. No se observaron diferencias en el rendimiento de escuelas públicas y privadas estudiadas controlando la variable nivel socioeconómico (SES) (Velloso, 1977). Este resultado no contradice los resultados del estudio piloto TIMSS, en el cual no se controló por nivel socioeconómico. Las escuelas urbanas (Arriagada, 1983), las escuelas de un solo turno --en comparación con las de doble turno-- y las escuelas con alumnos de un solo sexo, tienden a obtener mejores resultados (Min. Educ., Colombia, 1992). En las escuelas de doble turno, los alumnos de la jornada matutina tienden a tener un mejor desempeño escolar, tal vez debido a que ellos alumnos provenientes de familias de menores ingresos trabajan en la mañana y asisten a la escuela en las tardes, así como a la inclinación de los profesores de la mañana de enviar a los alumnos problema al turno vespertino (Palafox, et. al., 1992). Materales didcticos. Como era de suponer, existe una relación positiva entre disponibilidad de material didáctico y rendimiento escolar (Purves, 1973; Schiefelbein y Clavel, 1977). El acceso a otros materiales didácticos, tales como instrucción asistida por computador (CAI), pizarrones, globos terráqueos, mapas, etc., ha tenido un efecto combinado positivo sobre el rendimiento (Costa, 1977; Husen, et.al., 1978; y Jamison, et. al., 1981). La mayoría de los indicadores de infraestructura, no s6lo considerando la calidad de la construcción sino también muebles, equipamiento y acceso a electricidad y agua, tienen un efecto positivo sobre el rendimiento; sin embargo, un número considerable de modelos no encontró relación alguna (Arriagada, 1983; Sanguinetty, 1983; y Harbison y Hanushek, 1992). Estos indicadores de infraestructura también pueden ser "proxies' en cuanto a la ubicación de la escuela en áreas urbanas o rurales. Características del profesor. La experiencia del profesor (Psacharopoulos, et. al, por publicar (a)) y su formación (Costa, 1977) tienen una relación significativa con el rendimiento escolar de los alumnos. El perfeccionamiento docente mediante la capacitación en servicio no parece mejorar el rendimiento académico de los alumnos (Harbison y Hanushek, 1992). Investigaciones recientes en Pakistán (Warwick, et. al., 1991) y Tailandia (Raudenbush, et. al., 1992) confirman este resultado. Sin embargo, dichas investigaciones no miden la calidad ni el contenido de los programas de capacitación en servicio, limitándose tan solo a establecer si los hubo o no. La capacitación en servicio, llevada a cabo adecuadamente, bien podría tener un efecto significativo sobre el aprendizaje. 40 Mejoraiumnto de la Calidad de la Edcacin Prmarw en Amérca Laina y el Caribe: Hacia el Siglo XXI El hecho que un profesor viva cerca de la escuela no parece mejorar el rendimiento escolar (Min. Educ., 1992). En cambio, el conocimiento que él tenga de la asignatura, su experiencia con el material didáctico y sus expectativas en cuanto al desempefío de los alumnos, son variables que también están asociadas a un aumento en el rendimiento escolar (Purves, 1973; y Min. Educ., 1992). Los incentivos económicos (dentro de los rasgos medidos en los estudios) no parecen ser significativos en cuanto a mejorar el rendimiento académico de los alumnos (Morales y Pinell, 1977; y Harbison y Hanushek, 1992). Se otorgan esos incentivos se otorgan a los profesores con el fin de estimular su presencia en las escuelas con problemas, en las cuales la calidad es muy baja, o que presentan dificultades tales como estar ubicadas en áreas extremadamente rurales. Sin embargo, es posible que sean demasiado bajos como para generar un efecto o tal vez deberían ofrecerse junto a otras políticas, tales como aumentar la cantidad de tiempo para estudiar. Prácticas pedagógicas. Disponibilidad de tiempo y tareas para la casa tienen relación con mayor rendimiento (Psacharopoulos, et.al., 1993). El ausentismo de los profesores se asocia con menor rendimiento (Avellar-Fleming, 1989). Como era de esperar, a mayor número de horas (incluyendo tiempo de instrucción) en el área de conocimiento evaluada, mayor el puntaje en la prueba. Las escuelas que utilizan el sistema de multigrados y técnicas pedagógicas orientada a grupos específicos ("audience-specific"), así como técnicas más activas, obtienen mejores resultados que las escuelas rurales tradicionales (Psacharopoulos, et. al., 1993). Gestión (incluyendo características del Director). A pesar del consenso general respecto del papel clave de los Directores, se ha investigado poco al respecto en los países de América Latina y el Caribe. Los estudios disponibles respecto de la formación y experiencia del director no indican una clara relación respecto del rendimiento. Debería incentivarse una mayor investigación al respecto, especialmente en tomo al liderazgo y la motivación del director. Experiencia estudiantil. Tal como se ha observado en países más desarrollados, la repetición se relaciona con bajo rendimiento cognitivo (Costa, 1977). La distancia entre el lugar en que vive el alumno y la escuela se relaciona negativamente con rendimiento. La asistencia a centros preescolares se relaciona positivamente con rendimiento (Palafox, et. al., 1992). Las actitudes y opiniones favorables de los alumnos hacia los profesores, la escuela y la educación, así como la autoestima, en general, se relacionan con alto rendimiento. Sin embargo, la relación causal no es clara (si es el rendimiento escolar el que genera mayor satisfacción o vice versa). Condiciones de salud. Sobre la base de sólo unos pocos estudios, los niños bien nutridos y sanos aprenden más (Gomes-Neto, et. al, 1992). Los resultados preliminares de un estudio reciente en Colombia indican que la provisión de los requerimientos nutricionales diarios aumentan el desarrollo en la primera infancia (ICBF-UNICEF, 1992). En investigaciones longitudinales en Guatemala, no publicadas, se observó un moderado efecto positivo en el desarrollo mental y motriz con el suministro de suplementos alimenticios, advirtiéndose también que dichos niños pasaban de grado con mayor frecuencia. (Naciones Unidas, 1990). Relación enn inswnos y resultados en ensefianza prinwra en Am¿rwa Latina y el Caribe 41 Conclusiones La principal conclusión que se puede obtener del presente resumen es que la literatura de América Latina confirma los resultados mundiales. El insumo educativo contribuye a la adquisición de habilidades cognitivas, independientemente de las características del medio familiar. Esto se ha encontrado sistemáticamente en la literatura sobre países tercermundistas a partir del estudio comparativo realizado por Heyneman y Loley (1983). La disponibilidad de textos de estudio sigue teniendo una alta correlación con el rendimiento. Sin embargo, no hay investigaciones sobre el uso real de los libros de texto en las salas de clases. La provisión de infraestructura básica (electricidad, agua, equipamiento), así como la proximidad de las escuelas a los niños, se relacionan positivamente con rendimiento. La investigación en América Latina y el Caribe confirma la importancia de la educación preescolar para el rendimiento en la escuela primaria. El estudio además confirma la complejidad de las relaciones del docente, su comportamiento en la sala de clases, y el rendimiento del aprendizaje de los alumnos. Las relaciones positivas incluyen: métodos de enseñanza más personalizada y flexible, formación docente inicial, experiencia del profesor, conocimiento del profesor respecto de las asignaturas, la proximidad del profesor a la escuela, asistencia del docente, tiempo dedicado al aprendizaje, tareas para la casa, participación de los padres, y la cobertura del currículo. El tamaño de la clase no tiene relación positiva con el rendimiento. Las características claves de los alumnos que inciden en su rendimiento, incluyen su condición de salud y de nutrición, sus actitudes hacia la escolaridad y sus experiencias preescolares. El estudio de la literatura también detectó orientaciones para nuevas investigaciones. En primer lugar, puesto que el análisis de corte transversal no permite estudiar los cambios en el conocimiento de los alumnos, un mejor enfoque para investigaciones futuras sería el panel longitudinal. Lamentablemente, el panel se usa sólo excepcionalemente en los estudios revisados en América Latina y el Caribe. En segundo lugar, el sesgo involucrado en la auto-selección es rara vez controlado en los modelos. Para establecer relaciones causales es necesario usar diseños casi experimentales, lo cual se hace rara vez. La medición del rendimiento cognitivo es una tarea compleja y a menudo no se da suficiente importancia a la construcción de las pruebas. A futuro, las investigaciones deberían acentuar el análisis longitudinal, la investigación experimental y el análisis de los métodos de prueba utilizados. En tercer lugar, a pesar que 35 modelos incluyeron la inversión por alumno como variable independiente en la función de producción," s6lo un estudio (Harbison y Hanushek) incluyó un análisis en términos de costo-eficacia. En consecuencia, no es mucho lo que se puede decir respecto de la eficacia del costo de los insumos educativos en la región. Esto, junto con las limitaciones metodológicas, s6lo nos permite identificar insumos que prometen ser eficientes, pero no necesariamente aquellos que lo son en términos de costo. Investigaciones futuras deberán centrarse en medir el aspecto costo-eficacia. 11 De los 35 modelos, sólo 6 muestran una relación positiva con el rendimiento. Esto parece reflejar que tiene mayor importancia la forma en que se gastan los recursos que el monto mismo. 42 Mejoramiento de la Calidad de la Educación Primaria en América Latina y el Caribe. Hacia el Siglo XX En cuarto lugar, aun cuando la cantidad de características medidas ha aumentado significativamente, las variables relativas a la relación proceso-insumo educativo y organización escolar son pocas. La mayor parte de las variables operacionalizan los aspectos cuantitativos del insumo en lugar de sus aspectos cualitativos, es decir los procesos. Por tanto, es poco lo que podemos decir respecto de cómo el acceso a los libros de texto afecta el rendimiento o por qué los profesores con más capacitación formal mejoran el rendimiento de los alumnos. En consecuencia, estudios futuros deberán incluir características tales como la capacidad de liderazgo de profesores y directores, así como actitudes tales como autoestima e impotencia; estabilidad del personal; articulación y organización del currículo; participación de los padres en actividades escolares y su actitud hacia la escuela; naturaleza de la capacitación en servicio; y otras características como salud y nutrición e intervenciones en salud. Una cuidadosa experimentación de modelos innovadores bien diseñíados y la sistemática evaluación de sus resultados también son necesarios para reforzar políticas especificas. Por ejemplo, los libros de texto de autoaprendizaje pueden acrecentar el rendimiento de alumnos de niveles socioeconómicos más bajos, pero no servirán mucho en los alumnos de nivel socioeconómico más alto. A modo de comentario final, cabe destacar la escasa investigación cuantitativa efectuada por los expertos de los países de América Latina y el Caribe. La mayor parte de la literatura ha sido elaborada por investigadores ajenos a la región. Para poder tomar decisiones racionales en tomo a la educación, los países deben realizar investigaciones en forma sistemática. Lamentablemente, la mayoría de ellos no poseen capacidad institucional o voluntad para asignar los fondos requeridos para la investigación en materia de políticas educacionales. Los buenos equipos de investigación en América Latina y el Caribe, con objetivos bien definidos, aún deben luchar por mantener un buen nivel de rendimiento en la región. Hay una carencia de recursos humanos, apoyo financiero y capacidad institucional. Las agencias internacionales y los gobiemos locales deberán proporcionar apoyo a largo plazo a los grupos de investigación si los paises de América Latina y el Caribe esperan acrecentar su conocimiento respecto de las condicionantes de un buen resultado en la región. Iv Desarrollo de la primera infancia'2 A. Problemáticas y tendencias En esta sección se exploran los aspectos y tendencias de los programas de desarrollo de la primera infancia en América Latina y el Caribe. En su definición de educación preescolar, UNESCO incluye todos los programas educativos que preceden al nivel de educación primaria, tales como kindergarten, guarderías infantiles y escuelas de párvulos (UNESCO, 1992), y la mayoría de las estadísticas estándar aplicadas se refieren a esta definición. En general, las estadísticas educativas habitualmente utilizadas no incluyen los programas de educación preescolar y guardería infantil no formales, aún cuando éstos a menudo contienen un fuerte componente educativo. Ambos deberían ser considerados como programas de "desarrollo de la primera infancia". Los programas de atención o cuidado del niño durante la etapa de la primera infancia, que generalmente son considerados como distintos de los de desarrollo o estimulación temprana, de hecho son similares a estos últimos desde un punto de vista conceptual. La atención de la primera infancia cumple principalmente con la función de custodia o vigilancia, pero todos estos programas incluyen un componente de estimulación y educación. En el capítulo se cubren los siguientes aspectos: razones que justifican la inversión pública en el desarrollo de la primera infancia; tendencias de la matrícula; costo de modelos alternativos a la educación preescolar y equidad en la provisión de programas preescolares. Por qué invertir en la educación preescolar y en el desarrollo de la primera infancia La inversión en el desarrollo de la primera infancia se justifica tanto desde una perspectiva científica como económica. Evidencia científica. Los primeros aiíos de vida son cruciales para la formación de la inteligencia, la personalidad y el comportamiento social. La falta de atención en esta edad puede tener un efecto acumulativo. Las pruebas obtenidas a partir de la fisiología, nutrición, psicología, educación y otros campos, incluyen lo siguiente: * Las neuronas cerebrales se forman durante los primeros dos años de vida. La estimulación de los sentidos del niño afecta la estructura y la organización de las vías nerviosas en el cerebro durante el período formativo. A los seis años de edad, la mayoría 12 Esta secci6n se basa en gran medida cn un informe preparado por Robert Myen. 44 Mejoramiento de la Calidad de la Educación Primaria en América Latina y el Caribe: Hacia el Siglo XXI de estas conexiones ya se han completado (o no, según sea el caso). Por ende, la oportunidad de tener experiencias perceptuales y motoras complejas a una edad temprana afecta las diversas habilidades de aprendizaje en etapas posteriores y puede incluso compensar, al menos en parte, los déficits asociados a una temprana desnutrición (Dobbing, 1987). * Los niiños cuyos "cuidadores" ("care-givers") interactúan con ellos en forma consistente y cariñosa, serán mejor alimentados y tendrán menos disposición a enfermarse que aquellos niños que no reciben esa atención. A futuro, estos niños tendrán una mayor capacidad de amor y de establecer relaciones interpersonales permanentes (Zeitlin, et. al., 1990). * Los estudios longitudinales comprueban los efectos en el largo plazo mediante diversos programas de intervención. Dichos efectos van más allá del aprendizaje de habilidades básicas, incluyendo además: incremento en la asistencia a clases y mejoramiento del rendimiento escolar, aumento del empleo, disminución de las repeticiones, de la delincuencia durante los años de adolescencia y de los embarazos juveniles. Sin embargo, gran parte del impacto de la educación preescolar, en especial sobre el rendimiento escolar, pueden desperdiciarse si las escuelas primarias no son de suficiente calidad. (Berutta-Clement, et. al., 1984 y Myers, 1990). Evidencia económica. Mejorar la salud y la nutrición del niño, brindarle la oportunidad de interacciones estimulantes, a la vez que proporcionarle educación temprana puede traducirse en un alto retomo económico tanto para la sociedad como para el individuo. El retomo económico adopta diversas formas: * Mayor productividad de los nitlos participantes. En la larga cadena de causalidad que une el desarrollo de la primera infancia con la productividad posterior, las habilidades tempranas afectan a las habilidades posteriores, logros educativos y ubicación y experiencia laboral, todo lo cual influye en la productividad del adulto. Un creciente volumen de evidencia empírica sugiere que los programas de desarrollo de la primera infancia tienen el potencial de influir sobre las habilidades tempranas mediante el mejoramiento de las capacidades físicas y mentales (McGuire y Austin, 1987). También pueden afectar la matrícula, progreso y rendimiento escolar (Myers, 1992) y, a su vez, conllevar cambios significativos en las destrezas y puntos de vista que afectan la conducta adulta (por ejemplo, ver Inkeles y Smith, 1974). La escolaridad ayuda a adquirir destrezas tales como la capacidad para organizar el conocimiento en categorias significativas, para traspasar el conocimiento de una situación a otra, y para utilizar la información en forma más selectiva (Rogoff, 1980; Triandis, 1980). La escolaridad facilita una mayor adaptabilidad tecnológica (Grawe, 1979). Está relacionada tanto con el incremento en la productividad por parte de los campesinos (Lockheed, et. al., 1980) como de los trabajadores de los sectores informales (Colclough, 1980). Desarrollo de la prbnera infancia 45 * Ahorros de costo. Los programas preventivos permiten ahorrar, por ejemplo, al producir un aumento en la eficiencia de los sistemas educativos al reducir la deserción, repetición y los programas correctivos. De modo semejante, el programa puede redundar en una disminución del costo en salud gracias a un diagnóstico precoz y al estimulo y desarrollo de mejores hábitos de salud. Por otra parte, el costo de otros programas sociales también puede verse reducido, como por ejemplo el pago de beneficios sociales o los costos judiciales y penales (Weikart, 1992). * Mayor producnvidad de los "cuidadores . Los programas de desarrollo y atención infantil dejan tiempo libre a los "cuidadores", que puede ser usado con fines productivos. Ofrecen la posibilidad a la mujer de tener mayor participación en la fuerza laboral y, además, dan libertad a los hermanos mayores para dedicarse al estudio o al trabajo. * Menor desigualdad. La inversión en la estimulación temprana puede servir para reducir las desigualdades económicas y sociales. Los niños que viven en condiciones de pobreza y/o discriminación a menudo se van rezagando, en comparación con sus pares más afortunados, en algunos aspectos de su desarrollo durante la primera infancia. Esto refuerza las diferencias existentes. En el corto plazo, invertir en programas de desarrollo y atención de la primera infancia puede reducir (aunque rara vez eliminar) la brecha cada vez mayor en relación al desarrollo y, por ende, disminuir las diferencias resultantes. En efecto, hay cada vez más evidencia de que los niños provenientes de niveles socioeconómicos bajos pueden obtener mayores beneficios de buenos programas para el desarrollo de la primera infancia que los niños de niveles más altos (Myers, 1992). Expansión de la matrícula y equidad Los únicos datos a nivel regional disponibles sobre matrícula en programas de desarrollo de la primera infancia se basan en la definición de UNESCO/OREALC respecto de la educación preescolar no formal. Como se puede apreciar en el Cuadro 4.1, la proporción de niños entre 3-5 años de edad matriculados en programas de enseñanza preescolar ha aumentado desde un 18% en 1980 a un 24% en 1989. En conjunto, 4.867.500 millones de niños (17% de la cohorte) se matricularon en educación preescolar en el año 1980. En 1989, la matrícula fue de 8.910.900 niños (28% de la cohorte), lo que implica un aumento a nivel regional del 83%, en números absolutos. Este fue, por mucho, el aumento más rápido experimentado en algún nivel educacional en la década de los ochenta, aunque también refleja que la base desde la que partió era muchísimo más baja. Diecisiete de los diecinueve países encuestados (Uruguay y Bolivia fueron las excepciones) aumentaron el porcentaje de niños matriculados en educación preescolar. La importancia de este fenómeno es sorprendente no sólo porque involucró a tantos niños, sino también debido a que se produjo en un momento de crisis económica y porque es probable que aumente aún más en la próxima década. 46 Mejoramlento de la Calidad de ¡a Educación Primaria en América Latina y el Caribe: Hacia el Siglo =X Cuadro 4.1: Matrícula preescolar y participación privada y rural (en porcentajes) Matrícula rurl como porcentaje Tasa bruta escolarización1 Porcentaje matrícula privada del total Pais 1980 1989 Cambio 1980 1989 % Cambio 1989 Argentina 28 39 11 32 31 -1 ... Bolivia 17 16 -1 14 12 -2 32 Brasil 14 27 13 46 37 -9 5 Chile 24 32 8 20 40 20 6 Colombia 10 14 4 64 52 -12 9 Costa Rica 12 22 10 13 23 10 31 Rep. Dom. 5 18 13 87 78 -9 ... Ecuador 6 12 6 42 37 -5 21 El Salvador 10 14 4 20 33 13 12 Guatemala 7 9 3 38 44 6 6 Haití 2 7 5 ... 72 ... ... Honduras 10 11 2 16 18 2 19 Jamaica 72 81 9 85 86 1 ... México 17 40 23 11 7 -4 32 Perú 25 29 4 27 22 -5 14 Panamá 11 19 7 34 21 -13 28 Paraguay 5 8 3 63 55 -8 14 Uruguay 26 23 -3 25 44 19 1 Venezuela 32 37 5 17 17 0 15 Promedio 17 28 11 36 38 2 15 ponderado Fuente: Dato UNF5CO-OREALC. 1M&trku& como pocje de lo# nio entu e 3-5 *ro. Los paises que presentan los índices más altos de matrícula en educación preescolar son Jamaica, México, Argentina, Venezuela y Chile. Con excepción de Jamaica, éstos tienden a ser los países de América Latina y el Caribe que tienen ingresos medios. Durante el período de nueve años, México elevó sus índices de participación de 17% a 40% los que, después de Jamaica, son los más altos en la región. Esto fue el resultado de una política gubernamental central específica que se inició en 1978, destinada a ampliar la provisión de servicios preescolares. Brasil, la República Dominicana, Argentina y Costa Rica también experimentaron aumentos importantes en el porcentaje de niños matriculados en educación preescolar. De acuerdo a lo informado, el aumento en Brasil se dió principalmente en las áreas urbanas y de altos ingresos. La República Dominicana logró expandir significativamente la educación preescolar (del 5% al 18%), principalmente a través de apoyar un incremento en la provisión de servicios por parte de las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs). Los países más Desarrollo de la primera infancia 47 rezagados en educación preescolar son los países más pobres y con los índices más bajos de matrícula en enseñanza primaria en América Latina y el Caribe; Guatemala, HaitI, Paraguay, Ecuador, El Salvador y Honduras. Colombia muestra un índice de matrícula relativamente bajo, pero esto puede deberse a que tiene un gran número de programas informales que no aparecen en las estadísticas de UNESCO. Más de un tercio de la matrícula en educación preescolar corresponde al sector privado, en comparación con la educación primaria donde el 15% de la matrícula esta en manos de este sector. El porcentaje de matrícula en colegios privados se mantuvo estable en la década pasada. El porcentaje de matrícula en colegios privados varía entre más del 50% en Colombia, Paraguay, Haití, Jamaica y República Dominicana, a menos de 20% en Bolivia, Venezuela, Honduras, México y Nicaragua. En muchos casos, la provisión de educación preescolar privada difiere del financiamiento privado de ésta, ya que puede darse el caso de que el Estado subvencione instituciones privadas. Esto ocurre especialmente en Colombia, Jamaica, Brasil y la República Dominicana. La relación alumnos-docente es generalmente más baja en las instituciones privadas que en las instituciones públicas. El Gráfico 4.1 representa gráficamente la relación entre educación preescolar y repetición del primer grado en dieciocho países de América Latina y el Caribe. Se puede apreciar una alta correlación (r2=.368) entre estas dos medidas, lo que en cierta medida apoya la hipótesis que la educación preescolar conduce a una disminución de la repetición. Cabe destacar que Jamaica tiene la más alta proporción de atención preescolar y la tasa más baja de repetición. Este gráfico debe ser interpretado con cautela debido al escaso número de observaciones y a la posibilidad de que exista "co-linearity". Existen diversas razones que explican la expansión de los programas para la primera infancia. En las últimas décadas, la participación femenina en la fuerza laboral ha aumentado desde un promedio de 23% en 1980 a 31% en 1989 (Psacharopoulos y Tzannatos, 1991). Los cambios en las características de la familia durante los últimos veinte años han agregado una carga extra a la mujer, como lo demuestra el alto porcentaje de hogares cuyo jefes son mujeres. De los once países sobre los cuales existe información disponible (Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Jamaica, Perú, Panamá, Uruguay y Venezuela) la mujer es jefe de hogar en el 22% de las familias, en promedio. A esto se suma que la ayuda que las familias necesitan para atender a los niños ya no está tan "a la mano' como era el caso anteriormente. La familia extendida es mucho menos común. A medida que se va produciendo la migración y la urbanización aumenta progresivamente, es probable que los miembros de la familia extendida --las abuelas, por ejemplo-- se queden en las zonas rurales, o bien puede ser que ellas mismas trabajen fuera del hogar. Estos cambios afectan tanto las posibilidades de atención directa como la socialización de las nuevas madres, que las abuelas se encargaban de brindar en el pasado. Tampoco hay actualmente tantos hermanos mayores como había antes para cuidar a los pequeños; las familias son más pequeñas y se acepta cada vez más la idea que la escolaridad es una tarea infantil. Por último, tanto los individuos como los gobiernos están progresivamente reconociendo la importancia de la evidencia económica y científica respecto de cuán significativo es el desarrollo de la primera infancia. 48 Mejoramiento de la Cali de la Educación Primaria en América Lafina y el Caribe: Hacia el Siglo = Gráfico 4.1: América Latina y el Caribe: Relación entre repetición del primer grado y matrícula en educación preescolar 0.7. n s_ 2- 0,5368 s 0 6 - Ha b- ~~~~~~~~~~~-0,.543 DR XU ES PY EC nx cc 0, 3- C0 AR a. 0,3 0 0,.2 H 0,1 0,2 0,3 0,4 O.S 0.6. 0,7 0, 1989 Proporcion Matriculados Educacion Inicial Fuente: Dato de UNESCO/OREALC. No se dispone de datos regionales sobre educación preescolar por grupos de ingreso y por grupos urbano rurales. Sin embargo, en el Gráfico 4.2 se puede apreciar un resumen de la situación en Brasil, Uruguay y Venezuela (CEPAL, 1992(b)). En estos tres países, la matrícula en educación preescolar del cuartil superior de la población prácticamente duplica la matrícula del cuartil inferior y la matrícula en áreas urbanas prácticamente dobla aquélla de las áreas rurales. En consecuencia, las mayores inequidades existen entre urbanos acaudalados y rurales pobres (Véase también el Cuadro 5 del Anexo Estadístico). Lo más probable es que la mayoría de los otros países de América Latina y el Caribe tengan tasas similares. Las excepciones pueden ser México, Jamaica y República Dominicana, donde se han implementado programas a gran escala apoyados por los gobiernos. Desarrollo de la primera infancia 49 Gráfico 4.2: Tasa de participación preescolar del grupo de 3-5 años de edad por cuartil de ingreso, circa 1989 Tasa de Participacion 100 ............ .... . ....... ............................ ........................ 80 - 20` 20 Brasil Uruguay Venezuela Urbano Q4 Urbano Ql Rural Q4 Rural Ql Fuente: CEPAL, Encuestas de Hogares. Nota: Q4 - Cuartil superior de ingresos del hogar. Ql = Cuartil inferior de ingresos del hogar. Respecto de Unuguay, sólo se dispone de información para la ciudad de Montevideo. Costo y relación costo-ericacia de la educación preescolar Utilizando las estadísticas estándar de UNESCO/OREALC de los censos, es posible estimar el costo unitario de la educación preescolar `convencional" en los países de América Latina y el Caribe (por ejemplo, programas formales dirigidos a niños entre 3-5 aníos). La información obtenida en recientes encuestas censales por muestreo indica que, en cinco países, los docentes de preescolar reciben, en promedio, el 82 % del salario de los de primaria. Por otro lado, la relación alumnos-docente en la enseñanza preescolar es de 25: 1, significativamente más baja que la relación de 29:1 existente en la educación primaria. Esta relación ha disminuido en formna significativa desde 34:1 en 1980. La relación más baja alumnos-profesor en la educación preescolar es similar a la de Estados Unidos y Europa, siendo justificada por la creencia de que los niños muy pequeños requieren de una atención más estrecha. Como se puede apreciar en el Cuadro 6 del Anexo Estadístico, el costo unitario de la educación preescolar formal, sin incluir servicios de alimentación o de salud, son ligeramente más bajos que el costo por alumno en las escuelas primarias. Esto se debe a la menor remuneración recibida por el profesor de enseñanza preescolar, junto a una relación alumnos- docente más baja. Si se agregara el costo de los servicios de alimentación o de salud aumentaría significativamente los costos. 50 Mejoramiento de la Caiad de la Educación Primaria en América Latina y el Caribe: Hacia el Siglo XU Existe poca información sobre costo diferencial entre los proveedores públicos y privados de la enseñanza prcescolar formal. Un estudio realizado en el Estado de Sao Paulo en Brasil encontró que no habían diferencias importantes de costos recurrentes en el costo global, pero en las instituciones privadas generalmente existía una relación alumnos-profesor más baja y los docentes recibían salarios más bajos (Paul, 1988). La diferencia de costo más importante se observó en el capital. Los programas privados se realizaban en el menor espacio posible, en tanto que los programas públicos lo hactan en edificios que eran equivalentes a las escuelas primarias corrientes. Si tales costos se prorratearan en el tiempo, entonces la diferencia entre el sistema público y privado sería del orden del 20%. Los programas "no formales' conducidos por madres que han recibido capacitación y son supervisadas, son de un costo significativamente menor. El costo unitario del programa PROAPE en Brasil se estima en un quinto del costo de un programa formal. El programa de "hogares comunitarios' de Colombia, descrito en detalle en la sección siguiente, da cuenta de un costo por niño de US$ 156 al año, de los cuales dos tercios corresponden al costo de alimentación. En un estudio del PRONOEI peruano, el costo por niño por afio (cubierto con recursos gubernamentales e internacionales) en el estado de Puno era de aproximadamente US$ 28. Las cuestiones relativas a costo y la relación costo-eficacia revisten particular importancia en la educación preescolar dada la expansión a nivel regional de formación inicial. En términos de efectividad, un objetivo educacional de la enseñanza temprana es reducir la repetición en la escuela primaria. En principio, si un añio de educación preescolar pudiera capacitar a un niño para que completase más rápidamente (sin repetición) su programa escolar primario, ésto se pagaría por sí solo si el promedio de años de escolaridad primaria para alcanzar un nivel dado se redujera en un año. En un caso en la región de América Latina y el Caribe --el proyecto PROAPE en Brasil-- se hizo un costeo de la reducción en la repetición escolar asociada a la participación en el proyecto. Se encontró que "el costo promedio por niño de producir un graduado de primer grado es por lo menos US$ 41 menor para los niños de PROAPE que para los niños sin experiencia preescolar. Este ahorro por niño es superior al costo de PROAPE de US$ 28. En estos términos, el programa PROAPE no s6lo se pagó por sí mismo sino que se tradujo en un ahorro de costo para la escuela primaria, en el primer año, por sobre el costo de PROAPE". (Estos cálculos se presentan en Myers, 1992, basados en Ministerio da Saude, 1983). El estudio más completo de este tipo fue realizado en los Estados Unidos para el 'High Scope Program". El análisis mostró que un programa preescolar de alta calidad se pagaba por sí mismo y más, mediante la reducción del costo para la sociedad implicado por la delincuencia juvenil y el desempleo de los adultos jóvenes (Weikart, 1992). Dado que en la mayoría de los casos no se considera la educación preescolar gratis como un "derecho" y en vista que la educación inicial proporciona significativos beneficios privados al dejar libertad a las madres para trabajar, los gobiernos tienen la oportunidad de pedir a los padres que paguen una parte de los costos. En la actualidad, sin embargo, no se dispone de información sistemática sobre la recuperación de costos en la enseñanza preescolar. Desarrolo de la primera infancia 51 Conclusiones De este análisis de la provisión de servicios para el desarrollo de la primera infancia podemos llegar a las siguientes conclusiones: * La evidencia científica y económica apoya la inversión pública y privada en el desarrollo de la primera infancia. * Hubo un gran aumento de la matrícula preescolar durante la década de los ochenta a pesar de la crisis económica: esto se debió a una mayor participación femenina en la fuerza laboral, cambios en las características de la familia y una mayor conciencia de los padres de la importancia de los programas de desarrollo de los niños. * El costo de la educación preescolar formal es similar a los costos de la educación primaria y serían más altos si se incluyeran servicios de alimentación y salud. La enseñanza preescolar privada puede ser menos costosa que la provisión pública de dicho servicio. Los programas no formales que utilizan madres, supervisores profesionales y hogares privados son mucho menos costosos que los programas formales. Con una buena supervisión, estos programas pueden ser de una calidad bastante adecuada. * Los residentes urbanos y los grupos de altos ingresos tienen un acceso mucho mayor a la educación preescolar que las poblaciones pobres y rurales. B. Estrategias de reforma Esta sección comienza con un resumen de las estrategias clave de organización y planificación para la educación preescolar y concluye con recomendaciones relativas a la búsqueda del mejor uso de los recursos en términos de costo-eficacia para la provisión de los programas de enseñanza preescolar. Estrategias de organización y planificación Modelos de programas integrados. Exíste una gran variedad de modelos de atención de la primera infancia y de educación preescolar que deberían recibir apoyo, exceptuando "la alfabetización a la fuerza" de niños preescolares que no parece dar resultado. En todos los modelos debería prestarse mucha atención a la calidad, especialmente en cuanto a la formación de los "cuidadores" y de docentes del nivel preescolar, pero calidad no es sinónimo de alto costo. Los gobiernos deberían evitar programas que básicamente reproducen las escuelas primarias, los que pueden resultar de alto costo pero de baja calidad. Sería conveniente basarse en modelos que ya hayan demostrado ser exitosos. Un programa particularmente exitoso es el de los 'hogares comunitarios' en Colombia, que se describe a continuación. 52 Mejoramiento de la Calidad de la Educación Primaria en América Latina y el Caribe: Hacia el Siglo XXI Recuadro 4.1: Programa colombiano - Hogares para el bienestar Un progama muy exitoso basado en centros es el programa colombiano de 'Hogares para el Bienestar', un programa comunitario no formal de guardería infantil que atiende a niños entre uno y siete años, a cargo de madres pertenecientes a la comuaidad y que atienden durante el día a grupos de hasta 15 niños. Desde sus inicios en 1986, el programa se ha exLendido hasta alcanzar una cobertura (1991) de aproximadamente 800.000 niños. Generalmente, se atiende a los niños durante ocho horas al día en el hogar de la 'madre-parvularia' ("day care mother') y consiste en brindar a los niños las condiciones necesarias para estimular su salud y su desarrollo físico, psicológico y social. Cada una de las madres de la comunidad que se desempeñará como 'madre-parvularia' en este sistema, recibe entrenamiento sobre el cuidado y desarrollo de los niños, sobre las relaciones famiiiares y comunitarias y también sobre nutrición y salud. Las mujeres cuyos niños son atendidos en el hogar de la madre-parvularia, se turnan en ayudarla. Se proporciona suplementos nutricionales para los niños. Las madres en el sistema de modalidad no formal de guardería infantil reciben pequeños préstamos para mejorar las condiciones de sus hogares. Los miembros de la comunidad participan en un análisis inicial de las necesidades comunitarias de servicios, determinan el número de hogares de atención diaria que se instalarán y seleccionan a las mujeres del lugar que se convertirán en madres encargadas de la atención. Se establecen equipos de gestión local que son responsables de las compras y pagos a las madres comunitanas. A algunos niños se les conceden 'becas' que se usan para pagar a la madre encargada. Una parte importante de la financiación. así como de la coordinación de los programas, recae en el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), con responsabilidades adicionales compartidas con el Ministerio de Salud Pública, el Servicio Nacional de Aprendizaje, el Instituto de Crédito Territorial y otras organizaciones gubernamentales y privadas. En tanto cuanto satisface directamente las necesidades de cuidado y desanollo de los niños, el programa busca también mejorar la base económica de una comunidad dándole empleo pagado a las vecinas que atienden a los niños, permitiendo a otras mujeres que busquen empleo (o mejoren el que tienen), y canalizando los fondos a los negocios locales para las actividades económicas relacionadas con la atención díaria. Los programas de educación para padres pueden ayudar a los padres a desarrollar aptitudes que mejoren su capacidad de interacción con el niño y conlleven a un mejoramiento general del ambiente en que el niño crece y se desarrolla (Bernard van Leer Foundation, 1986; Myers, 1992). Sería conveniente poner el énfasis en reunir a los padres (y otros "care-givers") de modo que enriquezcan su comprensión y así se brinden mutuo apoyo. Los programas de este tipo pueden emprenderse en conjunto con programas basados en centros o como actividad separada. El Programa Mexicano de Educación Paterna es un ejemplo de dicho programa. Integración del desarrollo infantil en los programas de educación, salud, nutrición y multisectoriales. En las escuelas primarias, los niños de la escuela primaria (que muy pronto serán también padres) pueden recibir, a través del currículo, información acerca de la salud, nutrición y desarrollo psicosocial de los niños menores, información que aplican al trabajar (o jugar) con niños más pequeños, preescolares. En los programas de alfabetización y de educación de adultos, los temas se pueden enfocar en el desarrollo de los niños muy pequeños. En la formación de los profesores, podría incluirse un componente de educación temprana para Desarrollo de la prinera infancia 53 mejorar la capacidad profesional de los educadores de la primera infancia y orientarlos tanto respecto de programas no formales como formales. El mercado cada vez mayor para el cuidado y desarrollo de la primera infancia (incluyendo centros de atención diaria en hogares formados como parte de un gran programa público o como iniciativa privada) sugiere un programa de capacitación técnica para los futuros prestadores de atención infantil. Recuadro 4.2: El programa mexicano El programa mexicano es un modelo exitoso que podría replicarse en cualquier otro lugar. En 1982, un programa nacional de educación no formal de padres y miembros de la comunidad fue lanzado por el Secretario de Educación Pública (SEP). Se centra en farnilias de bajos ingresos con niños entre 0 a 4 años que viven en comunidades urbano-marginales y rurales pobres. El objetivo del programa es educar y lfacultar" a los padres para que mejoren la atención prestada a sus hijos y su interacción con ellos. En promedio, el programa llega aproximadamente a 200.000 ninos cada año a través de sus padres. 'El programa mexicano descansa en un sistema de formación sucesiva en el cual los profesionales contratados por el SEP trabajan junto con el personal estatal para formar supervisores que. a su vez, capacitan hasta diez supervisores de módulo, quienes luego capacitan y supervisan hasta 10 promotores locales o 'educadores comunitarios". El educador comunitario trabaja con grupos de 20 padres, organizando una reunión de orientación grupal al inicio y 40 reuniones de grupo durante el año, en el curso de los cuales los padres analizan las ideas presentadas en una 'Guia para Padres". Las reuniones de grupo son respaldadas por visitas penódicas al hogar. Los educadores comunitarios son 'voluntarios' que viven en la comunidad y que dependen de la comunidad en cuanio a organización y apoyo, recibiendo una bonificación por sus servicios. Dada la creciente atención que se está dando al crecimiento y desarrollo psicosocial, los temas relativos al desarrollo infantil pueden ser incorporados a los programas de salud y nutrición en curso. Los programas de Atención de Salud Materno-Infantil (MCH) a menudo lo hacen, pero deberían incluir siempre la necesidad de atender al bienestar psicosocial de las madres y niños, especialmente durante el embarazo y lactancia, cuando las mujeres no s6lo necesitan supervisión y consejo médico sino también un sólido apoyo social y psicológico. Enfasis en estrategias de formación y comunicación. La formación es crucial para reorientar a gran cantidad de individuos e instituciones hacia una perspectiva más amplia, más integrada, así como para proporcionar destrezas de mayor nivel a los encargados de ejecutar los proyectos. Los medios de comunicación masiva pueden actuar en muchos tipos de programas, incluyendo aquéllos dirigidos a mejorar el desarrollo de la primera infancia. Las estrategias de comunicación deben formar parte del proceso general de crear conciencia en el público en general y entre aquellos interesados en el programa y también formar parte del proceso específico de educación de los padres y otros `care-givers". 54 Mejoramínleo de la Calídad de la Educación Primaria en América Latina y el Caribe: Hacia el Siglo XX Acuerdos de colaboración entre Gobiernos, Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) y la comunWad. En la mayorfa de los países, a los gobiernos les es difícil hacer llegar a todas las zonas del país y a todos los grupos, los proyectos o programas de atención y desarrollo infantil. Más aún, los programas conducidos por los gobiernos (aún a nivel estatal o de distrito) tienden a ser programas costosos, con una estructura de personal jerárquica lineal (Ntop-down%) en la cual predominan los cargos de alta categoría ("top-heavy"), con relativamente escasa flexibilidad para adaptarse a las situaciones locales y con poca capacidad para fomentar la participación y gestión dentro de las comunidades locales. En el largo plazo, las comunidades locales deberán asumir un rol coordinador y sustentable. A menudo (pero no siempre) las ONGs tienen mayor habilidad que los gobiernos para asistir en el desarrollo de la estructura y procesos organizacionales que harán posible que un proyecto se sustente una vez que se han terminado los elementos especiales proporcionados en la etapa de lanzamiento del proyecto. Diagnóstico, evaluación e investigación. La mayoría de los diagnósticos actuales de la situación de los niños se centra en una edad específica (por ejemplo, niños de 5 años), con un enfoque determinado (por ejemplo, centros preescolares) y desde el punto de vista de un sector en especial (por ejemplo, la educación). Un diagnóstico más completo, por ende, debería: considerar el rango de edad desde el la concepción hasta los 7 u 8 años; traspasar los límites sectoriales, abarcando un rango mucho más amplio; y contemplar diversos enfoques complementarios respecto del desarrollo infantil, incluyendo enfoques basados en los centros, los hogares, y la comunidad. Este diagnóstico haría necesario recurrir no sólo a estudios de salud, educación y nutrición, sino que deberla contemplar también una revisión de los estudios antropológicos, así como la participación de los diferentes grupos culturales en el diagnóstico. Muchas de las evaluaciones de los programas de desarrollo de la primera infancia se centran en programas piloto o de demostración en que las condiciones de éxito son relativamente buenas. Estos ayudan a argumentar que es posible obtener resultados positivos, pero necesitamos una base de conocimientos mucho mayor para responder las interrogantes relativas a quién se beneficia más de qué tipos de programas, en qué condiciones, y a qué costo, especialmente cuando hay una "proyección a escala' de los programas. Se requieren estudios longitudinales para corroborar o modificar las conclusiones que actualmente fluyen de los estudios longitudinales en los Estados Unidos y Europa. Para cumplir con este propósito, deberían tener una duración mayor que los 5 años que normalmente constituyen el largo de un proyecto. Esto puede requerir arreglos especiales, incluyendo financiamiento externo y la creación de instrumentos y mediciones apropiadas de las condiciones de desarrollo del niño adecuados a los países específicos donde se les utilizará. Estrategias de organización intersectorial. Es necesario enfrentar y tomar conciencia de la necesidad de trabajar desde una perspectiva multisectorial en el manejo de la atención, desarrollo y proceso de aprendizaje de la primera infancia, así como crear los instrumentos organizacionales necesarios para facilitar la colaboración requerida. Como mínimo, es necesario crear un mecanismo organizacional que transmita la información a través de líneas sectoriales DesarroUo de la primera infancia 55 en tanto los proyectos se están llevando a cabo en un sector determinado. Se requiere dar especial atención a la coordinación entre los programas de nutrición y educación. Precauciones relativas a la organización y planfflcación. La "integración" puede ser difícil. Para lograrla, es necesario centrar los programas en una misma población, aún cuando los sistemas de entrega no estén integrados formalmente, dejando la tarea de integración a la comunidad y a los participantes. La integración del contenido de los programas (por ejemplo, poner un componente de desarrollo mental y social en el currículo de un servicio de la salud) puede ser más fácil que tratar de conseguir que personas provenientes de diferentes programas trabajen juntos. Aun cuando es importante atender a la calidad, puede ser contraproductivo insistir en estándares tan elevados que pueden descalificar iniciativas valiosas que no cumplan tan altos requisitos. Por ejemplo, poner elevados requisitos de certificación a profesores del nivel preescolar puede impedir que muchos individuos talentosos y capaces trabajen con nifños en programas de desarrollo de la primera infancia menos formales. Es de crucial importancia tener una perspectiva de largo plazo. A menudo los programas son de desarrollo lento: la tendencia a financiarlos por períodos cortos para luego pasar rápidamente a otro es una fórmula destinada al fracaso. Una perspectiva a más largo plazo permite sentar expectativas muy concretas en el corto plazo, dejando que algunos de los resultados esperados se cumplan en el transcurso del tiempo. Esta perspectiva más realista ayuda a moderar "fracasos" a consecuencia de no estar a la altura de expectativas poco realistas establecidas para el corto plazo. Estrategias de costo y rtnanciamiento Aún cuando la educación preescolar está siendo visualizada cada vez más como elemento fundamental para el proceso de desarrollo, los gobiernos que estén muy presionados deberán procurar minimizar el gasto público asegurándose, al mismo tiempo, que se cumplan las metas sociales. Las tres políticas necesarias clave son: buscar los programas de más bajo costo que cumplan con los requisitos de calidad deseados, focalizar los fondos públicos hacia las poblaciones en riesgo y procurar la máxima recuperación de costos coherente con los objetivos de acceso. Soluciones de menor costo. Los réditos de los programas de desarrollo de la primera infancia pueden ser muy altos, pero normalmente se producen en el largo plazo, en términos no sólo de una reducción de la repetición en la escuela primaria sino también en una menor tasa de deserción, mayor permanencia en la escuela, mayores ingresos, y una disminución del delito y otras conductas antisociales. Como inversión, los el retorno a largo plazo es tanto o más altos que cualquier otra inversión en recursos humanos o físicos. El costo, en consecuencia, es menos importante que la relación costo-eficacia. Sin embargo, los gobiernos que enfrentan fuertes restricciones deberán buscar soluciones menos costosas. La educación preescolar formal es casi tan costosa como la educación primaria y si se incluye la alimentación, podría duplicar o triplicar el costo por estudiante. La provisión de 56 Mejoram,iuto de la Cald de la Educación Primaria en Amérca Latina y el Caribe: Hacia el Siglo XXI atención preescolar por parte del sector público bien puede ser, en promedio, 20% más alta que programas similares ofrecidos por el sector privado. Más aún, la provisión de estos servicios por el sector privado puede ser de mejor calidad y más ágil que la provisión pública. En consecuencia, la provisión pública de dichos servicios debería mantenerse al mínimo y, cuando fuese posible, el financiamiento público debería ir a diversas ONGs privadas que proporcionen los servicios en asociación con el gobierno y las cxomunidades. En términos de espacio físico, a medida que disminuye la matrícula en primer grado (como resultado de la reducción del número de repitentes y el menor crecimiento de la población), se puede disponer de plazas en primer grado para recibir a los preescolares. Sin embargo, incorporar la educación preescolar en las escuelas primarias tiene el riesgo de que el enfoque educativo no sea el adecuado para las necesidades de los preescolares. Los programas informales tales como los "hogares comunitarios" en Colombia tienen costos de inversión y salario mucho más bajos que los programas formales. La educación no formal basada en los medios de comunicación masiva, en la distribución de materiales impresos y sesiones de grupo animadas por un agente local pueden costar entre un tercio y un quinto del costo unitario en la educación primaria. La educación inicial a través de los padres, como en el programa mexicano, es otro enfoque de bajo costo. Las campañas publicitarias a través de medios de comunicación masiva (en términos de campañas de spots televisivos y radiales para 'vender' la necesidad de cantar canciones, narrar cuentos y hacer preguntas a los niños) tienen también costos muy bajos (alrededor de US$ 0,01 o menos por alumno). Los programas del tipo de Calle Sésamo, aun cuando sea muy costoso producirlos desde el punto de vista de cada programa individual, pueden ser de bajo costo por espectador, cuando se ponen en marcha en países grandes como Brasil y México. Los programas televisivos de este tipo pueden ser financiados parcialmente por algunas empresas, lo que reducirla aún más el costo para el gobierno. Debido al bajo costo unitario, la utilidad sería alta aún si la repetición sólo se redujera en un pequeño porcentaje. FocaliUzacidn. El gasto público en educación preescolar debería estar dirigido a los niños de niveles socioeconómicos más bajos, y a aquéllos en situación de riesgo, especialmente a niños en riesgo de deserción o delincuencia. Los niveles socioeconómicos medios y altos deberían cubrir todos los costos de la educación preescolar de sus hijos. El grueso de los fondos gubernamentales deberla estar dirigido al 25% inferior de la población. Recuperación de costos. Dado que uno de los objetivos de la enseñanza preescolar es facilitar a las madres la posibilidad de trabajar y, por ende, de aumentar sus ingresos, aún aquellos programas dirigidos a los segmentos más pobres de la sociedad deberían incluir elementos de recuperación de costo y de trabajo cooperativo compartido. Aún en estas comunidades más pobres, tendría que ser posible recuperar 25 % de los costos de los programas de desarrollo de la primera infancia mediante el pago directo o en servicios y especies. Desarrollo de la primera infancia 57 Conclusiones * Las estrategias de organización y planificación deberían incluir: estimular la ejecución de varios programas y modelos, coordinar integralmente el contenido de los programas; incluir temas de desarrollo infantil en el currículo de programas de educación, salud y nutrición; mejorar la formación y la comunicación; apoyar la colaboración entre el gobierno y los grupos privados; y el diagnóstico y evaluación de los programas. * Los programas deberían buscar las soluciones de menor costo que pongan el énfasis en la focalización, recuperación de costos, y asociación entre el gobierno, la comunidad y ONGs para la provisión de servicios. * Los países de América Latina y el Caribe deberían basarse en experiencias exitosas de programas en términos de costo-eficacia, dos de los cuales son el programa de 'hogares comunitarios" en Colombia y el programa de capacitación de los padres en sus hogares, en México. v Libros de texto y material didactico'3 Este capítulo revisa los problemas y tendencias clave relativos a la provisión de libros de texto y material didáctico en América Latina y el Caribe y formula un conjunto de estrategias orientadas hacia el mejoramiento del suministro de los mismos. El capítulo se basa en estudios de caso en México, Costa Rica, Venezuela y Brasil, así como en la información disponible al respecto en siete países de la zona andina (Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, Panamá, Perú y Venezuela) obtenida a través del programa de la SECAB.14 Desde un comienzo es necesario destacar que la disponibilidad de textos de estudio y otros materiales de enseñanza es uno de los elementos fundamentales de la calidad educativa y rendimiento académico a nivel de primaria. En Nicaragua, por ejemplo, los alumnos a quienes se les había entregado textos de matemática obtuvieron puntajes significativamente superiores en pruebas de rendimiento estandarizadas, que aquéllos que no hablan sido provistos de material de aprendizaje alguno (superándolos por aproximadamente un tercio de la desviación estándar) (Jamison et. al., 1981). En las Filipinas, los niños pertenecientes a clases donde la relación alumnos-textos no era superior a 2:1, obtuvieron puntajes aproximadamente un tercio de desviación estándar más altos en pruebas de ciencias, matemáticas y filipino, que aquellos alumnos en cuyas clases la relación era de 10:1 (Heyneman, et. al., 1984). Desde la perspectiva del aprendizaje, es evidente que los materiales de estudio son de gran importancia. Desde el punto de vista económico, los materiales didácticos son igualmente importantes dada su alta relación en términos de costo-eficacia. Tal vez la evidencia más concluyente hasta el momento respecto del gran valor de los libros de texto y materiales educativos (frecuentemente denominados en conjunto como "paquete educativo" ["educational software"]), sea aquélla contenida en la reciente publicación del estudio sobre educación primaria en el noreste de Brasil (Harbison y Hanushek, 1992). En dicho estudio, realizado durante un período de cinco años, se observó que la inversión en "software" producía en forma consistente las mayores ganancias en términos de rendimiento y su relación costo-eficacia demostró ser la más alta (en comparación con el gasto en instalaciones educativas, remuneración del profesorado y formación de docentes). De hecho, por cada dolar estadounidense invertido en libros de texto y otros materiales didácticos, el sistema de enseñanza primaria ahorraba un promedio de cuatro 3 Esta sección se basa en un documento de referencia preparado por Samuel Carlson. 14 SECAB, Secretaria Ejecutiva del Convenio Andrés Bello, es una organización regional dedicada a promover la integración educativa, científica y cultural de los siete países mencionados anteriormente y también de Espaa. El estudio se llevó a cabo entre 1990-91, cubriendo a más de 1.500 escuelas, 4.500 docentes y 150.000 alumnos. 60 Mejoraniento de la Calad de la Educación Primaria en América Lauina y el Caribe: Hacia el Siglo XXt dólares estadounidenses como resultado de una menor deserción escolar y una mayor eficiencia del flujo de alumnos.` Esto constituye un claro mensaje para los encargados de formular las políticas: la primera prioridad a nivel de primaria debería ser una provisión confiable de materiales educativos de buena calidad ((libros de texto, guías de trabajo, cuadernos de trabajo, lápices, cuadernos, tiza, libros para la biblioteca, etc.). A. Problemáticas y tendencias Disponibilidad de libros de textos y material didáctico En México, alrededor del 75 % de los niños tienen acceso a textos de estudio gracias al programa nacional de libros de texto, el cual ha mantenido constantemente la provisión de dichos libros a los niños, aún durante períodos de restricciones económicas. Los padres adquieren los cuadernos y lápices. Las bibliotecas escolares carecen de suficientes libros. En 1991, en Costa Rica se estimó que la disponibilidad de libros de texto a nivel nacional era de un 45% en promedio, a pesar de que en las zonas rurales sólo alcanzaba a cerca del 15%."` Gran parte de este material era lo que restaba del Programa Nacional de Libros Escolares, el cual funcionó entre 1983-1987 con la asistencia de la AID de los Estados Unidos. Una encuesta efectuada recientemente a los 3.250 establecimiento de enseñanza primaria del país, reveló la carencia de 8.800 series de textos de matemática, 2.540 mapas, e incluso elementos tan rudimentarios como pizarrones (450) y reglas (600). Dos tercios de las escuelas primarias (2.120) carecían de cualquier tipo de biblioteca y en muchas incluso faltaban materiales educativos básicos (por ejemplo, papel). En Venezuela, el Ministerio de Educación suministró apenas 70.000 libros de textos para un total de aproximadamente 3,8 millones de alumnos, es decir, menos del 2% de todos los alumnos de educación básica en 1989 (Venezuela, 1992). Esto presenta un dramático contraste con la situación en 1979, año en que el Ministerio de Educación entregó sobre 3,7 millones de textos de estudio y 7,8 millones de cuadernos a alrededor de 3,2 alumnos de educación básica, lo que resultó en una cobertura total superior al 100% (Venezuela, 1984). Las visitas efectuadas por personal del Banco Mundial a zonas urbanas pobres y escuelas rurales, reveló que gran cantidad de alumnos no contaba con libros de texto. En escuelas ubicadas en sectores de mejores ingresos, el abastecimiento de textos era del orden del 50% ya que eran adquiridos por los padres. Las escuelas visitadas por personal del Banco Mundial poseían muy poco más que unas 15 Cabe destacar que al disminuir la repetición se reduce el costo por graduado, pero no se reduce el costo total de la enseñanza primaria, ya que los niños que repetirfan el primer grado y posteriormente desertarían la escuela, permanecen en la escuela hasta cursar el sexto grado. l6 Al igual que en el caso de México, estas estimaciones se basan en una gran cantidad de misiones de observación realizadas por el Banco Mundial en Costa Rica y en extensas entrevistas con autoridades educacionales, y no en un estudio cuantitativo exhaustivo. Por lo tanto, dichas estimaciones son sólo indicativas, no definitivas, aun cuando reflejan el consenso de profesores, administradores del Ministerio de Educación y del personal del Banco Mundial que se encuentra trabajando en ese país. Libros de Into y matrial diddctico 61 cuantas hojas de papel compradas por los profesores mismos y los cuadernos que poseían los alumnos. No había diccionarios, cuadernos de trabajo, libros para las bibliotecas, afiches, mapas-- en otras palabras, nada más que un pizarrón y muebles gastados. En Brasil, la disponibilidad de libros de texto entre 1986 y 1992 ha sido estimada en un promedio cercano al 33%. Aproximadamente 230 millones de libros fueron proporcionados a través del Programa Nacional de Libros de Texto, en circunstancias que el mínimo necesario estimado es de alrededor de 700 millones de libros. Dichos textos fueron suministrados por el gobierno federal por intermedio de su Programa Nacional de Libros de Texto (NTP). Entre 1990 y 1992, se entregaron alrededor de 79 millones de libros, en contraste con el total de 300 millones de libros requeridos. Conjuntamente con los textos de estudio, se entregaron guías para los profesores. En los países de la SECAB (Chile, Colombia, Bolivia, Ecuador, Panamá, Perú y Venezuela), la provisión de libros de texto alcanza, en promedio, a sólo un 32%. En 1991, aproximadamente el 70% (promedio ponderado) de los alumnos entre el primer y 5 grado de enseñanza primaria poseía un texto de castellano, aunque sólo el 30% contaba con textos de matemática y menos del 10% poseía textos de ciencias y de ciencias sociales. El Gráfico 5.1 y los Cuadros 7-8 del Anexo Estadístico reumen la disponibilidad de libros de texto y materiales pedagógicos en dichos países. Chile está en la situación más favorable, con un 64%, en tanto que en Ecuador, Perú y Venezuela la provisión de textos alcanza a un 20% o menos de la cantidad requerida. En las salas de clases de la SECAB hay menor disponibilidad de libros de texto que de otros tipos de materiales educativos. En 1991, aproximadamente el 95% de todos los alumnos de primaria tenía cuadernos, en tanto alrededor del 35 % de las salas de clases contaba con diccionarios y atlases y sobre el 70% tenia al menos algún tipo de material de apoyo. A pesar de que falta información sistemática, se ha observado que hay mayor disponibilidad de textos de estudios y otros materiales didácticos en las zonas urbanas que en las rurales, en las comunidades más acomodadas que en localidades más pobres y en los colegios privados que en las escuelas públicas. Las escuelas públicas rurales pobres son las que presentan el mayor desafío en cuanto a la provisión de material pedagógico y es en ellas también donde el sector público debe tener la mayor participación en bien de la equidad. No puede esperarse que el sector privado tenga un rol importante en las zonas rurales, dado que el costo de distribución es más alto, en tanto que el poder adquisitivo de las familias rurales y la concentración del posible mercado privado son menores. La falta de material educativo en las zonas rurales se ve exacerbado por el hecho de que hay escasez tanto de otros tipos de medios como de material impreso, de modo que muchos niños de escuelas rurales prácticamente no cuentan con material alguno de lecto-escritura. En resumen, exceptuando a México y Chile, en todos los países estudiados se observó que la provisión de libros de textos para los alumnos alcanzaba a sólo el 50% de la cantidad requerida. En los países analizados se observó, además, que menos del 40% cuenta con diccionarios o atlases en las salas de clases y menos del 40% con material auxiliar o de apoyo para la enseñanza de matemáticas. 62 Mejoramiento de la Calidad de la Edgcación P> rimaa en mrica Latina y el Caribe: Hacia el Siglo XXI Gráfico S.1: Disponibilidad de libros de texto en 1°-5 grado en los pases de la SECAB, 1991 (en porcentajes) Peru Ecuador Venezuela Bollvl a Colombia Panama _ _ _ c r n ,__ _ _ _.__ _ _ _ _ _ _ _ __._ Chlloe 0 10 20 30 40 60 60 70 80 Porcentaje de Estudiante* Libros de Texto Fuente: SECAB, 1991. Cuadro 5.1: Fimanciamiento público de material pedagógico en México, Costa Rica y Venezuela, circa 1989 (1990 US$) México Costa Rica Venezuela Costounitarioenprimata $114 $181 $213 Costo unitario en materia- $4.50 $3.93 $1.50 les educación primaria Gasto en materiales educ. 4% 2% <1% corno porcentajes del gasto de primaria Gasto en materiales educ. 1% <1% <1% como porcentaje del presupuesto de educación Fuente: Baric Education ¡n Mexico Zxa Panama s/'z&Zz/&&z////z Brasil - ///,,,,,,z/,a,/z// Bolivia -z/,/z/7o7//////////* Costa Rica - Ecuador -gzz,,z,,,,zz,,z,,z,,,,4> Poru Jamaic Ji /gz^z^zZz/z/z///////a? Mejico G uatem ala -------------------------- Honduras - Haiti - -, Rep. Dominicana - _= .. El Salvador - ___ 4'1 0 10 20 30 40 50 Palo m Estudiantes/Docentes Fuentu: UNESCO-OREALC. Los profesores y su comportamiento en la sala de claes 81 Existen escasísimos estudios acerca de la calidad de los profesores en los programas universitarios de capacitación. En una encuesta reciente hecha entre profesores universitarios chilenos (Schiefelbein y Tedesco, 1992) se compararon las características personales y académicas de los profesores en las diferentes disciplinas. La educación mostraba una proporción más alta de profesores mujeres que la universidad tomada en conjunto y los profesores de educación eran mayores que aquellos del resto del sistema universitario. Los departamentos de educación tenían el número más bajo de profesores con doctorados (Ph.D) (5 % comparado con 18% para el resto del sistema universitario), y una proporción mayor de profesores de educación con grados de Maestría (40%) comparado con el resto de la universidad (28%). La mayoría de los grados docentes avanzados se hablan obtenido en universidades nacionales mientras que en otras disciplinas los grados se obtenían en el extranjero. Finalmente, una proporción más alta de profesores de educación preferían las funciones docentes (34% vs. 23%) a las funciones de investigación (9% vs. 14%). En resumen, los profesores de educación tenían status y formación más bajos que sus congéneres en instituciones de educación superior. Prácticas pedagógicas Se tiene escasa información sistemática en América Latina y el Caribe acerca de las prácticas pedagógicas y el comportamiento en la sala de clases de los profesores. El análisis que sigue a continuación está basado en dos de las experiencias personales del trabajo realizado por los autores en casi todos los países de América Latina y el Caribe durante más de veinte años así como en investigaciones de países desarrollados. Para comenzar hay que decir que el comportamiento en la sala de clases del profesor varía mucho en América Latina y el Caribe. Aún más, los profesores en América Latina y el Caribe no tienen una tarea fácil. Es muy posible que sus remuneraciones sean insuficientes y reciban escaso apoyo. Todavía más, tal como se indica en el Capitulo III, los niños de las escuelas primarias en América Latina y el Caribe presentan muchas dificultades en la sala de clases, en gran medida como resultado de la pobreza e ignorancia de sus padres. Prácticas típicas de la sala de clases en América Latina y el Caribe. En la mayoría de las salas de clases de América Latina y el Caribe, el tiempo real de enseñanza en el día puede ser muy corto, dedicándose gran parte del día escolar a asuntos administrativos y de rutina. Casi invariablemente la enseñanza específica se lleva a cabo mediante la presentación de material expositor a toda la clase -a menudo escribiendo el contenido de la lección, o las explicaciones, en la pizarra para que lo copien los niños. El profesor usa esta misma metodología en todas las situaciones y auditorios. En muchos casos la estructura y la secuencia de la exposición son inadecuadas y el profesor no puede parar obtener información de los alumnos que permita adaptar la presentación sobre la base de sus respuestas. Normalmente el profesor no le pedirá a los alumnos que participen en la exposición seleccionando ejemplos de sub-temas para estudio. Los métodos altemativos de enseñanza/aprendizaje, tales como instrucción a grupos pequeños, aprendizaje cooperativo de los alumnos, instrucción individual, solución de problemas y toma de decisiones del grupo, redacción libre, etc., se usan rara vez. En los niveles más altos de la educación primaria y en la educación secundaria, la disciplina en la sala de clases puede ser un 82 Mejoramiento d la Calid de la Educación Primaria en América Latina y el Caribe: Hacia el Siglo DU problema, a menudo como consecuencia de la propia falta de capacidad del profesor de definir objetivos y de su pobre manejo de la sala de clases. La mayor parte de los profesores en América Latina y el Caribe se han pasado dieciseis años sentados en sus pupitres mientras sus profesores dan conferencias, escriben en el pizarrón, narran sucesos o entregan definiciones o hechos que tienen que memorizar. Actualmente hay muchos profesores con formación reciente a los que se les ha enseñado una serie de nuevos métodos de enseñanza; pero la formación docente en sí misma es tradicional -consistiendo en conferencias y pasos teóricos memorizados. Muy pocos de estos profesores han participado en un proceso 'activo' de aprendizaje pedagógico. Más aún, la enseñanza práctica es generalmente de muy corta duración y con una deficiente supervisión. Desde el momento que los profesores adquieren técnicas para enseñar a los niños sobre la base de cómo fueron ellos mismos enseñados, es difícil introducirles nuevas técnicas a los profesores. Al interior de la sala de clases, los profesores están aislados de sus colegas y sólo interactúan con alumnos "no educados' limitando más aún el eventual crecimiento profesional. Los profesores sienten con frecuencia que una parte importante de su tarea es no permitir errores. Esperan que sus alumnos hagan "bien" su trabajo la primera vez que lo intentan. Se obsesionan tanto en lograr este resultado que no dedican más tiempo a entregar incentivos para el aprendizaje. La organización de las escuelas hace difícil la introducción de la nueva pedagogía. No es probable que los profesores asignen tareas complejas, como composiciones libres, ya que tendrán que evaluarlas y revisarlas en sus propios tiempos libres, ya que las horas normales de trabajo no contemplan tiempo para esta actividad. En consecuencia, la redacción libre se ve minimizada y la mayor parte de los alumnos no escriben más allá de dos ensayos cortos durante el año (es corriente pedir a los alumnos que escriban una página acerca de sus vacaciones o un acontecimiento nacional). Aún cuando la mayoría de los países latinoamericanos tiene un calendario oficial de 180 días, el número real de días escolares en se acerca en muchos casos a los 120, consecuencia de una combinación de vacaciones, ausencias del profesor y huelgas que se pueden prolongar por un mes o más. Más todavía, en algunas barriadas urbanas muy pobladas la duración del día escolar puede ser inferior a tres horas por el sistema de tres turnos; en otros casos, el profesor llega una o dos horas atrasado y se va antes de la hora normal. Aún en el caso que el profesor esté presente durante las cuatro y media horas o cinco horas de la escuela primaria típica de dos turnos, el tiempo real de enseñanza efectiva puede ser tan escaso como de dos horas por día, dedicándose el resto del tiempo a actividades administrativas, de rutina o repetitivas. Un elemento final del proceso es la exigencia, posiblemente inadecuada, de que los niños hagan sus tareas en casa, lo que en la práctica es una extensión del tiempo de enseñanza más allá del día escolar normal. El tiempo efectivo de enseñanza se ve también reducido por las largas distancias que tienen que recorrer los profesores rurales hacia y desde las escuelas ya que con frecuencia no disponen de medios de alojamiento o de alimentación en las cercanías; escasa flexibilidad para reemplazar profesores enfermos con sustitutos; y el hecho que los profesores pasen a retiro durante el año escolar. El resultado de todos estos problemas es que, básicamente, los niños en Los profesores y su comportamiento en la sala de class 83 América Latina y el Caribe salen perdiendo. Teniendo en cuenta el insuficiente monto de tiempo disponible, es de destacar que muchos aprendan algo en el transcurso del año escolar. Otra forma de enfocar el problema de la insuficiencia del proceso de enseñanza/aprendizaje en América Latina y el Caribe es fijarse en la actitud más que en las técnicas pedagógicas. En muchos sistemas públicos, el estado de ánimo del profesor puede ser muy bajo debido a una combinación de bajos sueldos, burocracia excesiva y designaciones políticas en puestos administrativos. Estados de ánimo o actitudes apocadas en la sala de clases pueden ser chocantes; en muchas salas de clase, un observador sentirá inercia y aburrimiento y que tanto el profesor como el alumno están simplemente 'haciendo la parada". Heterogeneidad en la sala de clases. Tal como se mencionó en el Capítulo II, las salas de clases en América Latina y el Caribe se caracterizan por una elevada heterogeneidad de edades como resultado del ingreso tardío al primer grado en cada país de América Latina y el Caribe, excepto México y Argentina, y los consiguientes altos índices de repetición. Esto dificulta el trabajo de cualquier profesor, pero muy especialmente de aquél que usa la pedagogía tradicional. Otro elemento que se traduce en una elevada heterogeneidad en la sala de clases y, por ende, en problemas para los profesores, es la existencia en la sala de clases normal de gran cantidad de niños con dificultades de aprendizaje, problemas psicológicos y bajo coeficiente intelectual que, en países desarrollados, estarían normalmente separados en clases de "educación especial" para permitirles ir a su propio paso. Por falta de recursos, menos del 1 % de todos los niños escolares en América Latina y el Caribe reciben atención especial por estos problemas; y la gran mayoría se encuentra asistiendo a clases normales y recibiendo enseñanza de profesores que comprenden poco estos problemas. La investigación ha demostrado que hay muchos "dificultades de aprendizaje" que pueden eventualmente superarse o compensarse; sin embargo, en una típica clase América Latina y el Caribe, la frustación y el fracaso continuo a los niveles más bajos bien pueden provocar la deserción del niño con "dificultades de aprendizaje". Salas de clases modernas. A diferencia de lo anterior, hay muchos profesores y escuelas en América Latina y el Caribe que usan técnicas pedagógicas modernas, cuentan con materiales de enseñanza suficientes y están alcanzando buenos resultados. La mayoria de éstos se encuentra en colegios privados pagados. Sin embargo, diversos experimentos a gran escala han demostrado que la pedagogía moderna puede introducirse en las escuelas primarias con financiamiento público y que el resultado puede ser un mejor aprendizaje. La "escuela nueva" de Colombia, ejemplo de una escuela moderna que funciona en un marco rural, está funcionando bien en 10.000 escuelas. Otro sistema que trabaja bien es Fé y Alegría, un sistema de escuelas católicas con apoyo privado y público que opera principalmente en Venezuela, Perú y Bolivia y está dirigido a niños pobres. Ambos programas a gran escala integran una buena gestión escolar como una combinación de formación en servicio y materiales de enseñanza. Además de estos dos experimentos a gran escala y tal como se mencionó anteriormente, Colombia, Uruguay, Chile y Jaimaca han reducido en forma notable los índices de repetición en la última década. En los recuadros 6.3 y 6.4 de la siguiente sección se resumen las experiencias de estos dos programas. 84 Mejoramiento de la Calidad de la Educación Primaria en América Latina y el Caribe: Hacia ei Siglo XXU Conclusiones Es posible sacar las siguientes conclusiones de este análisis de los profesores y su conducta en la sala de clases: * Los salarios de los profesores han bajado en la última década, con resultados posiblemente negativos en los estados de ánimo de los profesores, pero los coeficientes alumno profesor han bajado también. * Una clase tfpica en América Latina y el Caribe se caracteriza por insuficiente tiempo de enseñanza, un enfoque pedagógico único que consiste en exposiciones hechas por el profesor, las que a menudo están mal estructuradas, un énfasis en aptitudes cognitivas más elementales, una elevada heterogeneidad en la sala de clases, y en muchos casos, actitudes inadecuadas del profesor. Este entorno poco propicio de la sala de clases afecta en forma más negativa a los alumnos provenientes de grupos socioeconómicos bajos tal como lo prueban sus bajas notas de rendimiento. * Los actuales programas de formación inicial de docentes no ayudan a los profesores a prepararse para una estrategia 'activa" o personalizada apropiada para ayudar a aprender a los alumnos. Los programas docentes iniciales o de formación en servicio, cuando se ejecutan en forma apropiada, pueden ayudar a mejorar el aprendizaje del alumno; sin embargo, en muchos casos, la capacitación ofrecida a la fecha no ha sido efectiva. * La cantidad de tiempo dedicada a la enseñanza real se ve afectada por las desfavorables condiciones de trabajo y se traduce en excesivo tiempo perdido en actividades burocráticas o repetitivas. * La existencia de diversos experimentos a gran escala así como de programas nacionales que han mejorado el aprendizaje y/o reducido la repetición sugiere que un esfuerzo concertado local y nacional pueden rendir resultados significativos. B. Estrategias de reforma En esta sección se resumen las nuevas estrategias docentes que deberían incorporarse en la sala de clases. Se analizan los medios con los cuales dichas estrategias deben implementarse. Se recomiendan cinco nuevas estrategias de enseñanza. Nuevas estrategias de enseñanza Técnicas de enseñanza adecuadas a cada grupo y contenido. La investigación pedagógica moderna en el mundo desarrollado ha subrayado la complejidad del proceso docente. Incluso al interior de una misma clase, aquello que constituye instrucción efectiva variará según la asignatura, el tamaño y composición del grupo y los objetivos didácticos específicos que se persigue. Si los alumnos necesitan información nueva, es probable que requieran lecciones de Los profesoresy vn comportamiento en la sala de clases 85 grupo que caractericen la presentación de información hecha por el profesor seguidas de recitaciones u oportunidades de discusión. Si se espera que los alumnos se integren a amplios modelos de aprendizaje, será necesario programar actividades que impliquen la solución de problemas, toma de decisiones, composición de ensayos, preparación de informes de investigación o construcción de algún producto. La investigación en los países desarrollados sugiere que en los primeros grados el enfoque de enseñanza en pequeños grupos es importante y para que se produzca un aprendizaje efectivo, cada alumno debe participar en forma abierta y frecuente. En los últimos cursos, la participación abierta es menos importante que factores tales como la estructuración del contenido por los profesores, claridad de postulados y preguntas, y el entusiasmo del profesor (Brophy y Good, 1986). En América Latina y el Caribe, la heterogeneidad en edades y antecedentes en muchas salas de clase, especialmente en las áreas rurales, así como prácticas tales como abandonar la escuela durante la época de la cosecha, crisis familiares, ausencias temporales de los adultos y oportunidades de trabajo informal, sugiere la importancia del trabajo en grupos reducidos, especialmente en los grados inferiores. Sin embargo, el problema fundamental no es utilizar una estrategia docente única, sino más bien hacer a los profesores conscientes de la naturaleza situacional específica del proceso de enseñanza aprendizaje, para entregarles las herramientas y la confianza para que modifiquen sus estilos de enseñanza, y para garantizar el rigor y la claridad en la definición e implementación de los objetivos de aprendizaje. Dadas lo profundamente enraizadas que están las prácticas actuales, las gulas paso a paso para los profesores y la formación en servicio focalizada son fundamentales para cambiar las prácticas pedagógicas de los profesores. Enseñanza multigrado. Ya no existen más razones para que sigan existiendo escuelas que ofrezcan s6lo parte de la educación primaria en zonas rurales ya que se dispone ahora de estrategias efectivas para la enseñanza multigrado. Esta enseñanza requiere de módulos o libros de texto de autoaprendizaje apropiados, un pizarrón en cada pared para cada uno de los grupos que trabajan juntos y no más de 30 alumnos por sala de clases. La formación en la enseñanza multigrado debe realizarse en conjunto con la distribución de libros de texto de autoaprendizaje. Nuevas estrategias de enseñanza de lectura. A los profesores se les puede capacitar en una diversidad de métodos de lectura simples pero efectivos. Por ejemplo, que los profesores pidan a los alumnos que lean instrucciones sencillas para llevar a cabo a continuación experiencias de aprendizaje con el grupo. Las instrucciones de lectura, una actividad que se aproxima al mundo real, constituirla un poderoso incentivo a la lectura de comprensión. El aprendizaje cooperativo, donde los mejores alumnos de cada grupo ayudan a sus compañeros a comprender lo que hay en el mensaje, deja libre a los padres para actividades correctivas. Las tareas para la casa deberían poner énfasis en que los alumnos entrevisten a sus padres y amistades para informar posteriormente, por escrito y verbalmente, a la clase. El perfeccionamiento docente se puede llevar a cabo en talleres, con los mismos alumnos o con métodos tales como micro-enseñanza a través de videotapes. El Recuadro 6.1 resume 10 pautas para la enseñanza de la lecto-escritura, tal como lo resume el grupo de expertos de América Latina y el Caribe: 86 Mejoramiento de la Calidad de la Educación Prinaria en América Latina y cl Caribe: Hacia el Siglo XX Recuadro 6.1: Diez directrices para mejorar la leto-escritura En una reciente reunión de expertos en lectura América Latina y el Caribe se propusieron 5as siguientes directrices para mejorar el aprendizaje de la lecto-escritura: • Leer y escribir deberla ser una prioridad en las políticas de cada país. Tanto los alumnos como los profesores deberían enfocar el currículo y asignaturas conexas mediante un método integrado que tiene en su centro el desarrollo de prácticas de ledo-escritura. * Es importante estimular el uso del lenguaje a través de discusiones que emulen situaciones de la vida real y que respeten las diferencias dialécticas de los alumnos. Tanto la lectura como la escritura deberían centrarse en la comunicación y expresión de uno mismo. * Las escuelas deben disminuir la brecha existente entre idioma escrito y oral medianie la creencia que todos los alumnos pueden aprender. * Con el objeto de estimular la creatividad de los alumnos es necesario reforzar the writing down de sus ideas, leyéndolas y analizándolas entre compañeros. Para estimular este proceso, los profesores no deberían interrumpirlos en forma continuada. * Los profesores deberían tener distintos tipos de materiales de lectura a su disposición dado que sólo se aprende a leer leyendo'; para hacer de esto algo divertido y estimulante, se requiere diversidad. Distintos tipos de libros son titiles: libros para niños, libros con fotos, cuentos, revistas, posters, murales, textos producidos por los alumnos, textos con tradiciones orales, y textos que tomen en cuenta el lenguaje, la información anterior y la cultura de los alumnos. * Por lo menos 15 minutos de clase deberían dedicarse cada día a la lectura silenciosa, dado que estos períodos ayudan a provocar el interés de los alumnos bojeando libros, leyendo y formulando hipótesis acerca del contenido del texto. * Los alumnos comprenderán mejor si el profesor (o algún otro) lee un texto en alta voz la primera vez. También efectiva es la lectura simultánea por el profesor y los alumnos del mismo texto. El profesor podrá también desear crear grupos de trabajo en que el alumno lea a sus compañeros de grupo. Estas técnicas permiten a los alumnos comprender el significado del texto. Cuando se presenta un problema, el profesor repite la lectura hasta que el grupo todo lee. Este método simultáneo crea menos inseguridad entre los alumnos ya que los errores son menos evidentes. Hay también una mejor comprensión del material si cada uno está leyendo. * Un ejercicio positivo implica la elección de un texto de aproximadamente 150 palabras por los alumnos y el profesor. El alumno practica leyendo el texto en voz alta y en el tiempo lee más rápido y con mnás precisión, tanto en lectura como en comprensión. Esta habilidad se traspasa a los otros textos. * Los materiales no tradicionales, tales como contenedores, posters, revistas, etc., permiten a los profesores trabajar con materiales de bajo costo y a los alumnos formular sus propios textos. También permiten la formulación de hipótesis por los alumnos con relación al lenguaje escrito, ya sea en forma explfcita o implícita, al compartir las observaciones e ideas con los compañeros. * Las estrategias meta-cognoscitivas que son más eficientes para la comprensión de la lectura son: resunir textos, aclarar su significado con las propias palabras, hacer preguntas y predecir, mediante el uso de un titulo o dibujo, de qué trata el texto y dar opiniones personales. Estas estrategias exijen que los alumnos sean autocríticos, piensen en lo que están aprendiendo, y encuentren sus propias estrategias para solucionar problemas. Los profesoresy su comporamiero en saa de cIs 87 Educación bilngüle: El 10% de la población en edad escolar en América Latina habla un idioma nativo en el hogar. Cuando la mayoría de los alumnos de primer grado habla español, los no-hispano hablantes pueden aprender rápidamente de sus compañeros de clase y no es necesario usar el método bilingúe. Pero cuando el idioma nativo se habla para comunicación informal entre alumnos, entonces el método bilingúe es necesario para aprender a equiparar los nuevos signos con sonidos y significados bien conocidos. La educación bilingúe exige capacidad de gestión para: identificar las escuelas en que debería usarse el método bilingúe; asignar profesores de habla nativa a escuelas bilingúes; diseñar y probar prototipos de libros de texto; y realizar investigaciones en áreas en que pueda usarse una variante dada de una lengua nativa. El diseño y producción de libros de textos adecuados puede constituir un factor limitativo cuando existen muchos dialectos. La educación bilingúe requiere también una campaña de relaciones públicas muy efectiva para convencer tanto a los padres como a los profesores acerca del valor que tiene que sus hijos sean alfabetizados en la lengua nativa. Hay ejemplos del fracaso de dichos programas por la percepción que tienen los padres que la alfabetización en una lengua nativa es en alguna manera de segunda clase. Promoción 'flexible '. La base teórica para la promoción de la mayoría de los niños es sólida. La buena disposición de los niños para aprender a leer y escribir se produce a distintas edades cronológicas; y es probable que niños en ambientes de pobreza se demoren más en alfabetizarse, especialmente si es que no han sido objeto de preescolaridad. En resumen, pueden lograr niveles de recuperación en el segundo o tercer año de su escolaridad. Las leyes y reglamentos sobre "promoción automática" se promulgaron en la década de los setenta en Venezuela, Costa Rica y Chile y en los años ochenta en los grados uno y dos de los estados brasileros de Sao Paulo y Minas Gerais. Siguiendo antiguas tradiciones coloniales, las normas y reglamentos educacionales son 'aceptados, pero no implementados' por el personal docente. Hubo índices de repetición en el primer grado cercanos al 20% en Costa Rica y Venezuela durante los experimentos que llevaron a cabo con la promoción automática. Los directores de las escuelas reportaron una repetición cero después de promulgada la ley, pero no se eliminó más allá de la mitad de los fndices de repetición porque los profesores desarrollaron estrategias para no promover alumnos mientras al mismo tiempo informaban que los mismos no estaban oficialmente repitiendo. Por ejemplo, los profesores le pedían a los padres que matricularan al niño en el mismo grado el año siguiente para ayudar al niño *a madurar" o les pedían a los alumnos que desertaran (o a los padres que retiraran al alumno) antes del período final de exámenes o que no volvieran después de la temporada de cosecha. En el caso de Brasil, se tiene evidencia reciente que los fracasos están empezando a acumularse nuevamente al término del segundo grado. Esto es más que probablemente el resultado de un deficiente apoyo y seguimiento por parte de las autoridades educacionales, quienes no han actuado con firmeza y coherencia para modificar la conducta de los profesores. En resumen, aún cuando existen muchas buenas razones pedagógicas para la promoción de gran parte de los niños, requerir simplemente la promoción a través del decreto burocrático es contraproducente. 88 Mejoramiento de la Calidad de la Educación Primaria en Am¿rica Latina y el Caribe: Hacia el Siglo XXI Si el currículo fuese demasiado exigente y sólo los alumnos dotados lograsen alcanzar tales standards, la solución podría ser, sencillamente, reducir los standards. Esto podría ser también de utilidad en el caso que los profesores hayan adquirido el hábito de reprobar por lo menos a un tercio de todos los alumnos, independientemente de su nivel de logros. Tal como se mencionó anteriormente, hay alguna evidencia acerca de estas prácticas. Sin embargo, standards rebajados en forma explícita para promover de un grado al siguiente pueden crear graves problemas a los profesores tradicionales al ampliar el margen de aptitud (heterogeneidad) al interior de la sala de clases. Standards más bajos pueden reducir también el stock de aprendizaje (capital humano) global acumulado como resultado de la asistencia a la escuela. Algunos profesores dicen que la promoción automática elimina el uso de la promoción como herramienta de una disciplina de control. Una alternativa más promisoria y fundamental es convertir en norma la promoción de la gran mayoría de los niños, a través de programas de formación y materiales educativos que se traduzcan en que los profesores adopten un método desarrollista del aprendizaje. En Colombia, las escuelas nuevas se caracterizan por la enseñanza multigrado y promoción al grado siguiente una vez que el alumno ha alcanzado objetivos educacionales mínimos. Se capacita a los profesores para que enseñen a los niños a diferentes niveles de logro académico en la misma clase, usando materiales de autoaprendizaje que están al alcance de los niños con distintas habilidades. Más aún, en Colombia, a comienzos de 1986, el Ministerio de Educación exigió por decreto que todos los niños de seis años debían asistir a primer grado; y aumentó también la provisión de preescolaridad a través del establecimiento del "Grado Cero". Uruguay reportó sobre 40% de repitentes en primer grado en 1965. Después que el "Plan Varela" implementó teachers' upgrading, libros de texto, alimentación, ajustes en el programa diario en las zonas rurales, y otras acciones correctivas, los índices de repetición cayeron a alrededor de 20%. Un estudio en Chile mostró también índices de repetición en primer grado sobre 40% en 1967. Después de capacitar profesores, distribuir libros de texto, fijar remedial time, entregar desayunos y almuerzos, y otras políticas complementarias, los índices cayeron a 20%-30% en la década de los setenta y a 10%-20% en los ochenta. El método de Sao Paulo/Minas Gerais de promoción automática del grado uno al dos es pedagógicamente lógico si va acompañado de apropiada supervisión y provisión de materiales. En principio, asume la formación en servicio para estimular a los profesores a que adapten/adopten pedagogía más moderna, continuada evaluación del alumno durante los primeros dos grados para focalizar la ayuda especial en los aprendices lentos, y un entorno enriquecido de materiales de enseñanza. Prácticas de monitoreo en el aula. Es importante para los directores y supervisores desarrollar guía operacionales para las prácticas de monitoreo en el aula. El Recuadro 6.2 proporciona tales guías para cuatro elementos claves: variedad en las estrategias de enseñanza, mayor tiempo de aprendizaje, actitudes positivas de los maestros y orden y disciplina. Los profesores y su comportaniento en la sala de clases 89 Recuadro 6.2: Gufas para prácticas de monitoreo en el aula Actitudes positivas de los profesores Definición Las actitudes positivas existen cuando: 1. Los maestros tienen confianza en su habilidad para enseñar. 2. Cuando los maestros están dedicados a la docencia y cuidado de sus alumnos. 3. Cuando los maestros cooperan esforzándose por mejorar el colegio y ayudarse mutuamente con problemas de instrucción. Requerinientos Indicadores 1. Conifianza a. Los maestros exhiben e informan sobre su propio sentido de capacidad para enseñar exitosamente. b. Los maestros se sienten cómodos con el nmaterial y las ideas y los integran en su enseñanza. 2. Compromiso y cuidado a. La mayorfa de los alumnos informan que los naestros asumen bien la docencia y se preocupan de ellos personalmente. b. Los maestros establecen altos estándares de trabajo y comportamiento. c. Tanto los maestros, administradores y padres informan que la escuela es un lugar de atención. d. El ausentismo y los atrasos de los maestrbs es muy bajo. 3. Cooperación a. Los maestros planifican las actividades escolares y su docencia en colaboración. b. Los maestros intercambian ideas entre ellos. c. Los maestros y administradores trabajan conjuntamente sobre los problemas globales de la escuela. 90 Mejoramiento de la Calidad de la Educación Primaria en América Latina y el Caribe: Hacia el Siglo XXl Orden y disciplina Definición Orden y disciplina son evidentes en una escuela eficiente cuando: 1 . Las aulas y las clases están bien organizadas. 2. Los reglamentos de la escuela son claramente articulados y acordados conjuntamente por maestros y estudiantes y son equitativamente aplicados. Requerimientos Indicadores 1. Aulas y clases bien a. No hay congestión de asientos. organizadas b. Adecuados niveles de ruido externo y alumbrado ayudan al aprendizaje. c. Las rutlnas en el aula son suaves y eficaces: (i) las clases empiezan rápida y decididamente; (n) los reglamentos y procedimientos en el aula son claros y api cados; (iii) tareas, materiales y abastos están listos antes de la clase; (iv) una disciplina equitativa y consistente que se aplique de manera rápida y sin desquiciamiento para todos los alumnos; (v) se refuerza el comportamiento positivo; y (vi) los profesores manejan casi todos los problemas disciplinarios. 2. Reglas y reglamentos de la a. Existe un código escrito de conducta conocido por los alumnos escuela y el personal. b. Los procedimientos disciplinarios son rutinarios, rápidos y están enfocados en el comportamiento del alumno. c. Los alumnos y los naestros asisten a clases regularmente y de acuerdo a un horano establecido. d. Casi no hay evidencia de comportarniento inadecuado y las condiciones de los colegios son limpias y en buen estado. 3. Cooperación a. Los maestros planifican las actividades escolares y su docencia en colaboración. b. Los maestros intercambian ideas entre ellos. c. Los maestros y administradores trabajan conjuntamente sobre los problemas globales de la escuela. Los profesores y su comportamiento en la sala de clases 91 Tiempo maximizado de aprendizaje Definición Una escuela tiene tiempo maximizado de aprendizaje: Cuando el tiempo dedicado a aprender es máximo. | 2. Cuando el tiempo de aprendiza e en clase se utiliza efectivamente. Requerirnientos Indicadores | . Tiempo maximnizado de aprendizaje a. Los eventos escolares están programados para evitar interrupciones en el tiempo de aprendizaje. b. El tiempo designado a cada tema está claramente establecido y es seguido por los profesores. c. El día comienza y termina a tiempo. d. Tiempo extra de aprendizaje se otorga a los alumnos cuando lo quieren o lo necesitan. e. Existen políticas firmes en relación a ausentismo, atrasos y compc rtamiento en clase, tanto para alumnos como para profesores. f. Los estudiantes asumen tareas asignadas con un alto porcentaje de éxito. 2. Utilización eficiente del tiempo a. El tiempo de no-instrucción es minimo. b. Los profesores mantienen un ritmo activo de instrucción con detenciones y comienzos claves así como la rápida introducción de los temas. c. Los maestros están conscientes de las necesidades del conjunto de la clase, proveen asistencia a cada indi% iduo, supenisan el trabajo de cada uno y fomentan el trabajo extraescolar a aquellos que lo necesitan. d. Los profesores corrigen y entregan de vuelta las tareas y exáimenes a cada alumno rápidamente. Variedad en las estrategias de enseñanza Definición En las escuelas eficientes, los maestros emplean estrategias de enseñanza alternativa para armonizar mejor las diferencias entre estudiantes y la naturaleza del material. Requerimuentos Indicadores 1. Compromiso activo de los alumnos ulilizandos a. Los rnaestros utilizan una variedad de técnicas v.arias técnicas de enseñanza. de enseñanza que incluyen hojas de trabajo, dis- cusiones en el aula, trabajo de grupo, ejercicios y práctica, preguntas y tutoreo cruzado. b. Cuando se dispone de ellos, los profesores utilizan la radio interactiva y/o matenales programados. c. Los estudiantes están activamente comprometi- dos con las actividades en el aula. 92 Mejoramiento de la Calidad de la Educacin Prhimaria en América Latina y el Caribe: Hacia el Síglo =1 Sobre la base de estos ejemplos, casi tres cuartos del 40% actual del índice de fracaso en primer grado puede atribuirse a una variedad de deficiencias en la calidad de la escolaridad. Dicho en otras palabras, un paquete factible y concentrado de formación en servicio, materiales educativos, y fomento de la promoción podrían reducir la repetición en primer grado de 40% a 10% y en la educación primaria, en conjunto, de 30% a 5%. Estrategias a nivel de sistemas para modificar el comportamiento de los profesores en la sala de clases Las estrategias a nivel de sistemas para cambiar el comportamiento de los profesores en la sala de clases, incluyen: modificar la formación inicial docente, modificar la formación en servicio, mejorar la moral de los profesores, aumentar el tiempo dedicado a tareas, evaluar las prácticas de la sala de clases, e introducir la "promoción flexible". Formación inicial. A largo plazo, una mejor formación inicial puede ser el ímpetu más fuerte para cambiar las estrategias docentes. El principal foco en la formación inicial debería tener dos caras; aumentar los conocimientos generales del profesor e incrementar la cantidad de enseñanza práctica supervisada. Los cursos específicos de formación docente no deberían ser, en términos generales, más largos de dos años con por lo menos seis meses de enseñanza en práctica a tiempo completo. Tendría que haber una focalización más pronunciada en la selección y captación de buenos alumnos a este campo. Los programas deberían buscar en forma explícita alumnos con una mayor competencia en las asignaturas así como con vocación docente. Para atraer a los alumnos a este campo, podría ser adecuado ofrecer becas/préstamos sin garantías, que pueden ser con descuento para aquellos que enseñan en escuelas en zonas urbano- marginales. Las campañas públicas podrían resaltar la importancia que tiene para la sociedad una enseñanza de alta calidad. Formación en servicio. La investigación sobre formación en servicio muestra generalmente resultados deficientes. En la medida que estos programas se han diseñado para entregar profesores con otro grado (y mejor sueldo) no parecieran traducirse en un cambio de las estrategias en la sala de clases. Los programas de capacitación práctica focalizados a cambiar el comportamiento específico del profesor en la sala de clases son los únicos que pueden tener éxito. El contenido de los programas de formación en servicio debería basarse en un cuidado análisis de las problemáticas pedagógicas de la sala de clases usando análisis de proceso (ver Capitulo VIII para un análisis ulterior de los procesos escolares de monitoreo). Esto podría incluir, por ejemplo, enseñar a los profesores cómo usar nuevos libros de texto y materiales de enseñanza, enseñándoles específicamente cómo manejar las clases multigrado, y la observación de una exitosa instrucción individualizada de una audiencia específica que los estimule a reemplazar los métodos expositorios de enseñanza con métodos más flexibles. El costo anual de una sesión semanal de capacitación práctica puede calcularse aproximadamente. El sueldo semanal de un profesor es US$ 80 (suponiendo un sueldo anual de US$ 4.000) o 2% del costo anual por alumno (calculado al dividir US$ 80/US$ 4.000). Entonces el costo de un curso de una semana es aproximadamente US$ 80.- más montos adicionales para viajes y viáticos. Un Los profesoresy su comportamiento en la sala de clases 93 programa de capacitación docente de una semana sería muy efectivo en términos de costo si en el hecho cambiara la conducta del profesor pero sumamente antieconómico si no lo hiciese. Un ejemplo de un programa muy antieconómico ha sido la decisión de Venezuela de animar a todos los profesores de escuelas primarias a que obtengan un grado de educación superior y darles incrementos salariales de 50% al recibir este grado. El resultado ha sido una vasta expansión de programas de formación en servicio y a distancia (con un costo de $ 500 por año por alumno en servicio, cada uno de los cuales tarda posiblemente cinco años en obtener la equivalencia de grado) pero sin reducción discernible en los índices de repetición o mejora del aprendizaje. El modelo escuela nueva es un ejemplo de programa exitoso de formación docente en servicio en términos de costo-efectividad. Los elementos fundamentales de este programa incluían materiales de enseñanza/aprendizaje bien desarrollados (que llevan una gran parte del proceso docente), participación de la comunidad y del alumno, y un programa de capacitación altamente estructurado y con duración de un mes. La escuela nueva aumentó los costos unitarios recurrentes en Colombia alrededor del 10% para cubrir capacitación y libros de texto y la mejor enseñanza en un tercio comparada con las escuelas tradicionales (Schiefelbein, 1991). En el Recuadro 6.3 se resume la experiencia de la escuela nueva. Cambiando la actitud y el estado de ánimo del profesor. Algunos de los experimentos de escolaridad más exitosos se centran tanto en la moral y la actitud como en la pedagogía moderna. La moral en el sistema público puede mejorarse a través de una combinación de mayores controles a nivel escolar y autonomía, compensaciones monetarias y no-monetarias a la excelencia, y una reducción de distracciones tales como huelgas y conflictos en la gestión. Una posibilidad sería establecer convenios entre el gobierno y organizaciones del profesorado, en los que se acuerde que los conflictos salariales no se solucionarán con huelgas (por ejemplo, arbitraje), así como vincular los aumentos de sueldo con una mayor enseñanza real y tiempo de preparación. Será necesario diseñar estatutos de los profesores para compensar la capacitación y excelencia dentro de lo posible (por ejemplo, premios simb6licos, reconocimiento y honores por excelencia identificada por los pares). Se puede entregar un continuada apoyo central y reconocimiento a través de conferencias profesionales a los profesores, jornadas profesionales, "how-to" journals, directrices sencillas, y talleres de grupo. El programa Fé y Alegrta es un ejemplo de programa que usa muchos profesores de escuelas públicas pero que ha tenido éxito en cambiar sus actitudes, con mejoras en el aprendizaje del alumno y a un costo menor que las escuelas públicas. En el Recuadro 6.4 se resume esta experiencia. 1~~~~~~ 94 Mejoramiento de la Calidad de la Educación Primaria en América Latina y el Caribe: Hacia el Siglo XXI Recuadro 6.3: Escuela Nueva: Un programa nacional erectivo para mejorar las escuelas rurales La Escuela Nueva es un novedoso programa educacional que se lanzó oficialmente en 1976, después de prácticamente una década de experimenlación, que apunta a mejorar la calidad escolar en las áreas rurales. Aunque en sus inicios se implementó solamente a pequeña escala, entre 1976 y 1987 el programa creció de aproximadamente 500 a 18.000 escuelas multigrado. La Escuela Nueva introdujo un programa con los siguientes objetivos: (a) proporcionar un ciclo primario completo de cinco años, (b) mejorar la relevancia y la calidad de la educación, (c) aumentar el desempeño de los estudiantes, (d) mejorar la eficiencia y productividad educacional, y (e) integrar la escuela a la comunidad. Las estrategioas empleadas para alcanzar estos objetivos se focalizan en lo siguiente: curriculum, adiestramiento de los proresores, administración y la relación entre la escuela y la comunidad. El contenido del curriculum, que puede ser fácilmente adaptado a las circunstancias de una comunidad en particular, es simple y secuencial, poniendo énfasis en las dotes relacionadas con la solución de problemas. Presentado en forma de pautas de aprendizaje semi-programadas, el curriculum permite un sistema flexible de promoción. Para complementar los matenales curriculares y para enfrenLar los reLos de las teénicas de enseñanza multigrado, la Escuela Nueva ha desarrollado un diseño de sala de clase especial en que se destacan espacios para recursos, muebles funcionales y una biblioLeca con 100 libros. La Escuela Nueva coloca un énfasis especial sobre el adiestramiento de profesores y sobre un continuo desarrollo de aptitudes en servicio. Un taller inicial de 10 días introduce a los profesores a la fllosofTa y el contenido del programa, enseñando estrategias, organizaciónde la escuela y evaluación del estudiante. Dos talleres de seguimiento dados durante el año proporcionan adiesuramicnto adicional, particularmente en lo relativo a cómo adaptar matenalcs curruculares a las necesidades del estudiante y a las características de la comunidad. Los supervisores experimentan adicstramientos similares, con énfasis sobre los aspectos pedagógicos de La supervisión. Las visitas supervisoras regulares y frecuentes forman parte integral del programa y para el entemamiento del personal dentro del departamento. Se ha desarrollado una estructura administrativa que delega autoridad. De esta manera, existe una autoridad central que asegura la coherencia del programa con las políticas nacionales mientras los comités departamentales planifiian y supervisan la implementación del programa a nivel escolar. Una evaluación de las escuelas que han sido implementadas con los métodos de Escuela Nueva indica un aumento de un tercio en matemnáicas y castellano y una calda de un 7% de la repetición. Los factores claves que ayudaron a institucionalizar el programa durante su expansión fueron los sigsientes: a) apoyo por parte de administradores locales y regionales y el equipo de profesores; b) el hecho de que el programa es automáticamente incorporado al colegio o que no resalta frente a otras rutinas escolares; c) una fuerte derinición de roles y d) comunicación clara entre funcionarios de la escuela y la comunidad de padres. Otros lactores que han ayudado para asegurar el éxito fueron: la habilidad para colocar el programa en oficinas de ministerios nacionales y regionales que apoyaban el programa y que podían ayudar a financiar su desarrollo; coordinación nacional mediante un equipo estable y experimentado que tenía experiencia práctica desde el comienzo del programa; adopción de compromisos entre funcionarios nacionales y locales; incremento en la expansión a través de la participación, poco a poco, de las escuelas cuando los intereses y recursos estaban disponibles; y apoyo financiero de la comunidad donante. La expansión de la Escuela Nueva a 10.000 escuelas ha sido altamente exitosa. Sin embargo, experiencias recientes han causado algunos problemas. Primero, muchas escuelas han implementado en forma exitosa los componentes de construcción del programa pero no así los componentes del software. Segundo, ha existido una falta de coordinación entre las diferentes unidades, especialmente entre la unidad asignada a expandir el programa con financiamiento del Banco Mundial y el equipo nacional responsable de las politicas de diseño e implementación del programa a escala nacional. Tercero, capacitadores recientemente descalificados y generalmente sin experiencia han sido empleados en el componente de capacitación docente del proyecto. Cuarto, han existido problemas logísticos tales como la falta de coordinación en la entrega de instructivos de capacitación y seminarios de capacitación. La lección recibida de experiencias recientes es quc la escuela nueva debe continuar funcionando en forma cfectiva a escala nacional para lo cual requiere compromisos renovados desde las más altas instancias, dirigidos a prácticas fundamentales pedagógicas de capacitación. Lockheed y Verspoor, 1991; Colbert de Arboleda 1987; Rojas y Castillo, 1988; y Rojas y Martínez, 1993. El P.~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~O D-¡o ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~e, 96 Mejoramiento de la Caladad de la Educación Primaria en Amirica Latina y el Caribe: Hacia ei Siglo XXl Innovaciones en la gestón. La implementación exitosa de las innovaciones demanda el cumplimiento de cinco criterios: (a) definir un modelo y revisarlo a continuación sobre la base de la experiencia en la sala de clases y las opiniones de los profesores; (b) desarrollar localmente *e iniciar en pequeño, con apoyo de los actores locales involucrados y participación voluntaria; (c) garantizar la continuidad a niveles locales y centrales manteniendo a los administradores y partidos políticos informados y comprometidos; (d) obtener consenso entre todos los actores y garantizar el financiamiento apropiado; (e) mantener la simplicidad y no modificar los elementos exitosos del modelo; y (f) introducir los cambios requeridos sobre la base de un monitoreo sistemático. La Escuela Nueva cumplió estos criterios hasta que unos 10.000 escuelas estuvieron funcionamiento exitosamente; es ciertamente la innovación escolar más exitosa en América Latina y el Caribe. Recientemente ha empezado a enfrentar dificultades porque perdió continuidad, diluyó el programa de perfeccionamiento, se centró en la parte física más que en los procesos de aprendizaje, perdió su alto perfil nacional, y se hizo obligatoria. Para seguir funcionamiento en forma efectiva, la escuela nueva requiere de un compromiso renovado desde lo alto hacia sus objetivos fundamentales pedagógicos y de aprendizaje. Los proyectos piloto fracasan si se expanden en forma demasiado rápida y carecen de apoyo continuado desde las altas instancias. El programa de ciclo básico de Sao Paulo/Minas Gerais es un ejemplo de una innovación que no tuvo nunca una oportunidad. El método de promoción automática desde los grados uno a dos es pedagógicamente lógico si va acompañado de capacitación adecuada y provisión de materiales. En principio, asume capacitación en-servicio para animar a los profesores a que daptan pedagogía más moderna, evaluación continua del alumno durante los primeros dos grados para poder focalizar la asistencia especial en los aprendices lentos, y un entorno enriquecido de materiales de aprendizaje. Sin embargo, el programa se expandió rápidamente a todo el estado de Sao Paulo después de un año de pruebas piloto. La capacitación docente en servicio consistió sólo en unos pocos días de capacitación y algunos video cassettes, y no se entregaron nuncia los materiales educacionales. El nuevo secretario de educación no tenía interés en el programa ya que había identificado un nuevo set de innovaciones. Una experiencia similar ocurrió en Minas Gerais. Un análisis de las tasas de flujo en ambos estados ha mostrado que las tasas de repetición realmente han bajado en el grado uno pero que la repetición ha aumentado significativamente en el segundo y tercer grado y no había mejoría significativa en la retención de alumnos en el cuarto grado. La evaluación muestra, no que el ciclo básico sea un fracaso, sino más bien que nunca se ha implementado de acuerdo con el concepto inicial (Ver Costa Ribeiro y Kelin, 1993; y Davis y Neubauer da Silva, por aparecer). Uso de tecnología para cambiar la conducta del profesor. La conducta del profesor en la sala de clases puede modificarse utilizando instrucción radial interactiva (IR) y asistida por computación (CAI) que soportan una gran parte de la carga didáctica mientras que al mismo tiempo actúa como programas efectivos de formación en servicio cambiando la conducta del profesor. En particular, IR se ha demostrado ser efectivo en términos en costo en Honduras, Costa Rica, Bolivia y Nicaragua y prontamente se introducirá en Venezuela en un proyecto financiado por el Banco Mundial. Los profesoresy su comportamiento en la sala d clases 97 Aumento del tiempo dedicado a las tareas. Dependiendo de las estrategias, un mayor tiempo para tareas será muy costoso o prácticamente sin costos. La alternativa más barata sería simplemente hacer cumplir las normas actuales sobre la extensión del año escolar y del día escolar y sobre ausentismo de los profesores. Otra alternativa sería cambiar las estrategias docentes dentro de la sala de clases para mejorar la enseñanza efectiva. Esto requeriría módulos de autoaprendizaje para los alumnos o un programa de formación inicial o en servicio. La alternativa más costosa, pagar a los profesores por el día escolar o año escolar oficial adicional requerido, sólo sería efectivo en términos de costo si estuviese acompañado de procedimientos de control administrativo más severos. Los deberes adicionales para el hogar tendría un costo mínimo. Una cantidad de países latinoamericanos han estado considerando seriamente o en la práctica implementando aumentos de la extensión oficial del año escolar así como del día escolar. Es posible introducir algunos elementos adicionales a la mezcla tradicional de insumos que pueden aumentar el tiempo dedicado a las tareas. Por ejemplo, la TV comercial puede usarse para fines educativos estimulando a los profesores que usen programas para fines educativos así como entregando muestras de preguntas a responder (o instrucciones a seguir) por los alumnos. En muchos países las huelgas se han traducido en mayores pérdidas de tiempo de enseñanza y han tenido escaso impacto en los niveles salariales. Un convenio a largo plazo sobre incrementos salariales ligados a un año escolar más largo podrían brindar más estabilidad. Esto podría incluir también la completa recuperación de todos los días perdidos así como multas salariales a los profesores que participan en las huelgas. Más aún, un mejor monitoreo de la asistencia del profesor, incluyendo alguna forma de obligación, podría reducir el generalizado ausentismo y las entradas tardías y salidas prematuras. La investigación sobre el impacto en el tiempo dedicado a tareas puede emprenderse para informar al público sobre problemas claves. Por ejemplo, un mejor monitoreo de la asistencia del profesor, incluyendo alguna forma de obligación, podría reducir el generalizado ausentismo y las llegadas tardes y tempranas salidas. Se podría realizar una investigación sobre el impacto del tiempo dedicado a las tareas para informar al público sobre problemas clave. Por ejemplo, las series cronológicas o históricas sobre los sueldos de los profesores probablemente mostrarían que las huelgas tienen escaso o ningún impacto en los incrementos salariales. La opinión pública debe también estar informada acerca de los efectos a largo plazo de los salarios. Aunque no hay evidencia que los aumentos salariales a corto plazo se traduzcan en una mejor enseñanza (Harbison y Hanushek, 1992), los efectos a largo plazo en la captación de mejores candidatos puede ser muy importante. Un consenso nacional sobre los salarios de los profesores debe desarrollarse a partir de un punto de vista no partidista. Reducir la heterogeneidad de la sala de clases. Los gobiernos América Latina y el Caribe deberían reducir la heterogeneidad de la sala de clases haciendo cumplir las normas 98 Mejoramienlo dé la Calidad de la Educaclón Primaria en América Latina y el Caribe: Hacia el Siglo DZ relativas a la edad de ingreso en primer grado, como se ha hecho en Argentina y México. Sería también conveniente que todos los países América Latina y el Caribe revisaran sus políticas respecto a los niños minusvalidos y discapacitados y diseñar alternativas de costo razonable para satisfacer sus necesidades en salas de clase normales o especiales. Reducción de la relación alumnos-profesor. ¿Mejora la calidad? Tal como se mencionó anteriormente, la mayor parte de la investigacion a la fecha muestra que las bajas marginales en los coeficientes alumno profesor no se traducen en mayor aprendizaje. En los países América Latina y el Caribe los bajos coeficientes alumno profesor no parecen estar asociados con la retención en la escuela. La principal explicación teórica a esta ausencia de una relación es que la conducta del profesor en la sala de clases no cambia con coeficientes más bajos alumno profesor. Por otro lado, el uso de métodos pedagógicos modernos, incluyendo el aprendizaje en grupo y la instrucción individualizada, requiere un alto nivel de gestión y organización de la sala de clases que puede ser dificil en clases de más de 30 alumnos. Más aún, clases más numerosas en cualquier circunstancia plantean exigencias a los profesores respecto de corrección de pruebas y control de los niños. La conclusión de lo anterior es que los países de América Latina y el Caribe no deberían reducir los coeficientes alumno profesor por descuido o simplemente para contratar más profesores, especialmente al costo de entregar material educativo. Más bien, reducir los coeficientes alumno/profesor podría intentarse si fuera parte de un programa específico diseñado para cambiar la conducta del profesor en la sala de clases y solamente si un gran número de clases superara los 30 alumnos. Si no se emprende ese programa, entonces serfa mejor aumentar marginalmente los coeficientes alumno profesor y usar los ahorros resultantes para materiales educativos, o por lo menos hacer cumplir las normas vigentes para garantizar que estos coeficientes no bajen. Habría que apuntar que doce de dieciocho países América Latina y el Caribe encuestados ya tieenen coeficientes promedio alumno profesor de 30 o menos y en consecuencia, podrían enfrentar aumentos marginales de los coeficientes alumno profesor sin comprometer el uso de las prácticas pedagógicas modernas. Medición de la conducta en la sala de clases. Uno de los problemas de introducir pedagogía moderna es la falta de observaciones sencillas pero sistemáticas a nivel de la sala de clases para medir el comportamiento en la sala de clases. El Capitulo VIII nos entrega un análisis de cómo medir en forma efectiva las prácticas en la sala de clases, cuyos resultados pueden incorporarse a programas de capacitación. Conclusiones * Las nuevas estrategias de enseñanza que deben establecerse incluyen instrucción específica de audiencia, con un mayor énfasis en la instrucción a grupos pequeños, la enseñanza multigrado, nuevas estrategias para enseñar a leer, educación bilingue y promoción flexible. Los profesores y su comporum¡ierdo en la sala de c5a5s 99 * Diversos programas en América Latina y el Caribe, incluyendo escuela nueva y Fé y Alegría han alcanzado mejoras significativas en aprendizaje. Estos programas se basaron en un fuerte apoyo de gestión y en una integración de capacitación en servicio y materiales educacionales y en estrategias motivacionales. Otros países podrán reproducir y/o adaptar estos métodos. * Diversos países (Colombia, Chile, Uruguay, Jamaica) han tenido éxito en reducir la repetición sin afectar negativamente el aprendizaje. Estos programas dependen de un fuerte apoyo central y continuidad; otros países podrán reproducir y/o adaptar en forma exitosa estos programas. * Una variedad de estrategias podrá adaptarse para aumentar el tiempo dedicado a tareas, mejorar el estado de ánimo de los profesores y reducir la heterogeneidad de la sala de clases. * Las mejoras en la formación inicial deberían centrarse en seleccionar alumnos motivados y más competentes, y en el aprendizaje activo de alumno/profesores. La capacitación en servicio debería consistir de programas prácticas muy focalizados diseñados para cambiar las conductas específicas en la sala de clases, unido a la provisión de materiales educacionales, y sobre la base de observaciones sistemáticas de las prácticas típicas de la sala de clases. I VII Financiamiento de la educación primaria A. Problemáticas y tendencias En comparación con otras regiones de países en desarrollo, América Latina gasta aproximadamente la misma proporción del PIB en educación, pero una parte mucho menor del mismo en educación primaria. Por ejemplo, expresado como porcentaje del PIB, el gasto público en educación en los países de América Latina y el Caribe es aproximadamente igual al de los "países recientemente industrializados" (NICs) asiáticos, pero al diferenciar por niveles, en América Latina y el Caribe s6lo el 1.1 % del PIB es destinado a la educación primaria, en comparación con el promedio del 1.5% en el caso de las naciones de reciente industrialización. Al comparar con los países industrializados, que gastan el 1.8% del PIB en educación primaria y significativamente más en educación en general, el rezago de América Latina y el Caribe se hace aún mayor (Yang, 1991; y UNESCO, 1992). El costo unitario en educación primaria en América Latina y el Caribe corresponde aproximadamente al 6% del PIB per cápita. En comparación, esta cifra corresponde al 10% en Corea, 14% en Malasia, 15% en Tailandia, 13% en Indonesia y al 6% sólo en China, Bangladesh, India y Sri Lanka (Tan y Mingat, 1992, p. 188) Gasto por alumno En 1989, los países de América Latina y el Caribe gastaban US$118 al añio por alumno de educación primaria.2' La razón entre el promedio anual del costo unitario de educación primaria y el PIB anual per cápita era de 0,7, a pesar de existir una amplia variación. El Cuadro 13 del Anexo Estadístico presenta la relación entre el gasto unitario en primaria y el PIB per cápita. El gasto por alumno bajó de US$164 en 1980 a US$118 en 1989. Los países que experimentaron las mayores reducciones fueron Uruguay (US$310), El Salvador (US$112) y México (US$107). S61o en el caso de Chile hubo un aumento significativo (US$52) durante este período. Gasto en educación primaria como porcentaje del gasto total en educación Como se indica en el Gráfico 7.1, la participación del gasto total en educación en América Latina y el Caribe destinado a educación primaria, disminuyó desde un 49% al 43% 21 Ig8 cifras corrond a ddlare& estadounidense de 1990. 102 Mejoramiento de la Calidad do la Educación Primaria en América Laina y el Caribe: Hacia el Siglo XXI entre 1980 y 1989, en tanto que la proporción correspondiente a la educación superior aumentó desde 25 % al 29%. Esto es la continuación de una tendencia a largo plazo que habia comenzado ya en 1965. El porcentaje del presupuesto educativo destinado a educación primaria varió significativamente entre los diversos países, desde un 22% en México a un 66% en Bolivia (Anexo Estadístico, Cuadro 14). Esta variación se debe, en parte, a que en los diversos países la duración de educación primaria es definida en forma distinta, variando entre seis y nueve años. Entre 1980 y 1989, durante la crisis económica, el porcentaje del gasto educativo destinado a educación primaria disminuyó en nueve países --Argentina, Colombia, Haití, Honduras, Jamaica, México, Panamá, Perú y Uruguay-- y aumentó en Brasil, Chile, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador y Venezuela. Gráfíco 7.1: Gasto por nivel educativo como porcentaje del gasto total en educación, 1965-1989 70 eo ~ ~~~~............................. ............1............................................................................................................. 60 60 20 : t lli .t 1966 1970 1976 1980 1989 011111 Primarla Secundarla M Superior Relación alumnos-docente y condiciones de trabajo de los profesores En América Latina y el Caribe se ha dado una constante disminución en la relación alumnos-docente desde 32:1 en 1982 a 29:1 en 1989 (Ver Cuadro 6.1 y Gráfico 6.2). Esta reducción ha tenido lugar en un período durante el cual el financiamiento gubernamental ha disminuido, en que la proporción del gasto en primaria vis-a-vis los otros subsectores disminuyó al mismo tiempo que el gasto por alumno. Esto implica que los paises de América Latina y el Caribe están contratando más profesores, pero pagándoles salarios inferiores. La reducción de la relación alumnos-docente ha sido motivada por una combinación de dos factores: (a) el convencimiento de que las clases con menos alumnos son mejores; y (b) la exigencia de mayor contrataciones por parte del sector público durante un período de restricción Fmanciamikn,o de la educación prmarka 103 económica. Además, es posible que algunos paises se hayan demorado en eliminar los centros de formación inicial de docentes a medida que iba decayendo la demanda por más profesores. Esta tendencia bien puede haber impedido que esos recursos se utilizaran más bien en otros insumos tales como libros y material didáctico. Las investigaciones realizadas evidencian claramente que, en tanto la relación alumno-profesor o tamaño de la clase puede afectar significativamente el ambiente de la sala de clases, las actitudes de los alumnos y el estado de ánimo de los docentes (Smith y Glass, 1979; y Hanushek, 1981), parecen tener poco efecto sobre el aprendizaje escolar (Vélez, et. al., 1993). La inversión en 'software' tales como libros de texto y materiales de enseñanza-aprendizaje, produce mayores beneficios en términos de aprendizaje que reducir los coeficientes alumno-profesor. No obstante las investigaciones realizadas sobre inversiones marginales en educación primaria, los profesores son el insumo educativo fundamental y, lejos, el más costoso. La interrogante es si los profesores reciben una remuneración adecuada en commparación con la de profesiones semejantes y cuales han sido las tendencias durante el transcurso del tiempo. Una serie de estudios han abordado este punto en América Latina. Psacharopoulos (1987), utilizando datos de 1980, encontró que el salario relativo de los profesores de primaria en Brasil era menor que el de quienes trabajaban en profesiones similares o de menor prestigio. Rabelo Fereira (1991) encontró que los profesores del primer grado de educación primaria en Brasil ganaban menos que profesionales con menor formación inicial y casi un tercio menos que aquéllos con la misma formación. También se encontraron grandes disparidades por zona geográfica, favoreciéndose a las regiones del sudeste y zonas urbanas, en detrimento de las zonas más rurales. Harbison y Hanushek (1992) encontraron en Brasil que los docentes de escuelas federales, estatales y privadas eran mucho mejor pagados que los profesore de escuelas municipales. También notaron que los salarios en todos las escuelas eran muy bajos, medidos como proporción del salario mínimo y que mostraban indicios de haber disminuído significativamente entre 1981 y 1985. Corvalán (1990), al revisar los datos sobre series temporales de cinco países (Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica y Guatemala), para el periodo entre 1980'1987, demostró que con excepción de Colombia, los sueldos de los profesores hablan bajado en todos los niveles de educación. En Argentina y Costa Rica, los salarios disminuyeron casi a la mitad en términos reales durante este período. Un estudio de la OIT (1990) en que se compararon los ingresos de los docentes con los de otras ocupaciones para los años 1982 y 1985 en siete ciudades de América Latina --Bogotá, Buenos Aires, Caracas, México, Panamá, Río de Janeiro y Sao Paulo- - encontró que los profesores ganan más que trabajadores con menor formación (por ejemplo, obreros de la construcción, obreros de la industria textil) excepto en el caso de los conductores de buses, pero, sin embargo, perciben significativamente menos que los trabajadores que cuentan con una formación equivalente (es decir, ingenieros en electricidad, cajeros de bancos y secretarias ejecutivas). Psacharapoulos, et. al., (1993), en base a información de la encuesta de hogares, demostró que los salarios de los profesores primarios eran, en promedio, equivalentes al 90% 104 Mejoramiento de la Catidad de la Educación Primaria en América Latina y el Caribe: Hacia el Siglo XXI de aquéllos correspondientes a los de un grupo de referencia compuesto por trabajadores promedio de la fuerza laboral (excluyendo trabajadores independientes, empleadores, trabajadores que habitan en zonas rurales, trabajadores agrícolas, administradores, empleados domésticos y trabajadores menores de 15 años de edad). Sin embargo, si se controla por años de esolaridad y horas de trabajo a la semana, no hubo una evidencia clara de que los salarios fueran mayores o menores. El Cuadro 7.1 proporciona datos comparativos correspondientes a ocho países. La comparación entre profesores de educación primaria en zonas urbanas y rurales revela que, con la excepción de Costa Rica, los docentes urbanos perciben mejores sueldos que los profesores rurales. En Brasil, los salarios de los profesores parece haberse deteriorado en el transcurso del tiempo, en comparación con otros, en tanto que en Panamá han mejorado. No se encontró ninguna otra serie temporal relativa a este conjunto de datos. Cuadro 7.1: Salario profesores de primaria vis-a-vis grupo de referencia y diferenciales urbano-rurales en siete países de América Latina y el Caribe Relación salarios Diferencias salario por profesores/grupo ubicación urbana-rural País de referencia profesores de primaria 1980 1989 1980 1989 Bolivia ... 0.65 ... Brasil 0.68 0.52 0.38 0.34 Costa Rica ... 1.24 ... 1.05 Ecuador ... 0.99 ... ... Honduras ... 1.20 ... 0.93 Panamá 0.82 0.92 0.76 0.93 Uruguay ... 0.76 ... ... Promedio 0.75 0.90 0.57 0.81 Fuente: Puacharopoulos, G., J. Valenzuela, y M. Arenda. Teacher's Salarier in Latin America: A Comparativo Analysia.- Policy Rcaearch Working Papera No. 1086, The Worid Bank. El hecho que los profesores trabajan menos que el miembro promedio de la fuerza laboral, puede verse exagerado por el hecho que el día y el año escolar en América Latina y el Caribe son mucho más cortos que en otras regiones (Schiefelbein, 1992). El trabajar menos horas, por muy atractiva que parezca esta característica a quienes están en la docencia, justifica también la menor remuneración que se le asocia. Muchas zonas rurales y urbano-marginales carecen de profesores con formación adecuada. Aunque no se cuenta con información sólida al respecto, aparentemente los beneficios económicos y el paquete de incentivos no es suficiente para atraer y mantener a los profesores en muchas zonas rurales ya que es generalmente en esas zonas donde se encuentran los profesores menos calificados. Financmwien¡o de la educación prinaria 105 Una forma de estimar el salario de los profesores consiste en multiplicar el coeficiente alumnos-profesor por el costo unitario, bajo el supuesto de que el 95% del gasto en educación primaria es destinado a salarios. Sin embargo, dichas estimaciones sólo deben considerarse como una indicación, dadas la incertidumbre respecto de los parámetros, incluyendo el tipo de cambio. Las estimaciones del salario de los profesores basadas en la estimación mencionada indican que las remuneraciones han sufrido una disminución en todos los países excepto Chile. (Véase Anexo Estadístico, Cuadro 15). Gasto en Ubros y materiales de aprendizaje El financiamiento de libros de texto y material pedagógico en general en América Latina es extremadamente insuficiente (Carlson, 1993). Como se mencionara anteriormente, en los tres países para los cuales se tiene información, sólo el 1 % del gasto educativo es destinado a dichos materiales de aprendizaje. Cuadro 7.2: Gasto público en materiales educativos en México, Costa Rica y Venezuela, 1989 (en dólares constantes de 1990) México Costa Rica Venezuela Costo unitario de primaria $114 $181 $213 Gasto unitario de primaria $4.50 $3.93 $1.50 en materiales didácticos Gasto en materiales educativos como 4% 2 % <1 % porcentaje del gasto en primaria Gasto en materiales didácticos como 1<1 <1f porcentaje del presupuesto en educación Fuente: Baaic Education in Mexico (Worid Bank, Report No. 8930-ME); Costa Rica Basic Education Rehabilitation Project SAR (Worid B, Repon No. 9893-CR)i Venezuela 2000: Education for Growtb and Social Equity (Worid Bank, Repont No. 11 13Q-VE). Cuadro citado en Carlaon, ibid. Entre los siete países andinos, como se indicara en el Capitulo V, el mayor aporte financiero por parte de los padres se da en Bolivia y Perú. Sólo Chile y Colombia cubren más del 50% del costo de libros de texto con fondos públicos. Implicaciones de la expansidn de la matrícula En América Latina y el Caribe, las tasas de crecimiento de la cohorte de edad de 6 a 11 años están experimentando una disminución: desde un promedio de crecimiento del 1,5% al año en el periodo 1980-1990, al del 1,0% para el periodo 1990-2000. Habrá una considerable variación entre los diversos países que se reflejará en que algunos países continuarán con un alto 106 Mejoranioento d la Caldad d la Educación >rimarw en Am¿rica Latina y el Caribe:HHaciaelSiglo i crecimiento. Las tasas de matrícula en la región son de aproximadament el 100% (bruto), fluctuando entre un 134% en Venesuela y 59% en Haití. Tasas de matrícula superiores al 100% indican altas tasas de repetición, las que a su vez implican un alto costo para los gobiernos, en la forma de capacidad 'excedente' o no utilizada ("excess" capacity). Las tasas de matrícula han aumentado en gran parte debido al gran énfasis puesto por los gobiernos en el acceso universal a la educación, pero también debido a que el sector privado comenzó a jugar un rol significativo en la provisión de la educación primaria. La matrícula en las escuelas privadas aumentó levemente de 14% en 1980 al 15% en 1989. El Cuadro 7.3 siguiente muestra las tasas de crecimiento demográfico, tasas de matrícula y matrícula en establecimientos privados en 1980 y 1989. Cuadro 7.3: Tasas de crecimiento demográfico de la cohorte de edad de 6-11 años y matrícula bruta (en percentajes) País Tasa crecimiento Matrícula Matricula demográfico bruta escuelas privadas 80-90 90-'00 Change 80 89 Cambio 80 89 Cambio Argentina 2.0 -0.4 -2.4 106 112 6 19 19 0 Bolivia 3.0 2.0 -1.0 84 89 5 ... 16 ... Brasil 1.8 0.9 -0.9 99 101 2 13 12 -1 Chile 0.3 0.3 0.0 112 98 -14 20 38 18 Colombia 0.9 -0.5 -1.4 128 108 -20 14 15 1 Costa Rica 1.7 0.7 -1.0 105 101 -4 3 6 3 Rep. Dom. 1.0 1.4 0.4 118 ... ... 18 20 2 Ecuador 1.9 1.8 -0.1 113 113 0 16 17 1 El Salvador 1.3 0.8 -0.5 75 78 3 7 11 4 Guatemala 3.1 2.1 -1.0 71 78 7 14 14 0 Haití 2.7 2.0 -0.7 74 59 -15 57 43 -14 Honduras 2.6 2.3 -0.3 93 107 14 5 7 2 Jamaica -1.5 0.3 1.8 101 98 -3 4 4 0 México 0.1 0.7 0.6 115 110 -5 5 6 1 Panamá 0.4 0.5 0.1 106 107 1 6 8 2 Paraguay 2.7 3.2 0.5 104 105 1 ... 15 ... Perú 1.5 1.2 -0.3 114 118 4 13 12 -1 Uruguay 0.1 -0.7 -0.8 106 106 0 16 16 0 Venezuela 2.2 1.1 -1.1 109 134 25 11 13 2 Promedio 1.5 1.0 -0.5 102 101 0 14 15 1 Nol: Lo promndioa no han sido ponderados. Fuenm: UrJted Nstion (1988), UN Population Esinates and Projectionm; Wold Bank Data; Daea UNESCO-OREALC. Financaamien,o de la edcación pr¡mana 107 Salvo Bolivia, El Salvador, Guatemala y Haití, los países de la región de América Latina y el Caribe han logrado una matrícula universal por lo menos en el primer grado de educación primaria. Al mismo tiempo, la carga de crecimiento demográfico en la cohorte de primaria en el año 2000 todavía será alta (sobre 2%) para Paraguay, Honduras, Guatemala, Haití y Bolivia. Exceptuando dichos países, los que experimentarán un considerable crecimiento de esta cohorte a futuro, la carga económica de mayor expansión disminuirá a causa de la estabilización de la población en edad de educación primaria en la mayoría de los países. No obstante, es probable que esto suceda conjuntamente con variaciones demográficas en las zonas (rural a urbana) y vecindarios (del centro a la periferia urbana), lo que se traducirá en una demanda de nuevas escuelas. Sin embargo, excepto en el caso de los países mencionados más arriba, la carga demográfica habrá disminuido. Siempre y cuando las demandas por parte de los niveles superiores de educación no sean excesivos, esto dará la oportunidad de invertir en calidad. Conclusiones Las conclusiones derivadas de esta revisión del financiamiento de la educación primaria son las siguientes: * En comparación con sus rivales asiáticos, es posible que América Latina no esté invirtiendo lo suficiente en educación primaria. * Durante el periodo de restricción económica de los ochenta, la educación primaria sufrió en términos de los montos reales en recursos económicos que se destinaban al sub'sector. Con la sola excepción de Chile, los costos unitarios disminuyeron significativamente. * En la mayoría de los países encuestados, el financiamiento público de los libros de texto y material didáctico ha declinado en forma significativa. * En contraste, durante el mismo perfodo, la educación superior aumentó significativamente su participación del presupuesto educativo y, al menos en algunos casos, parece haber estado protegida de la recesión. Debido al aumento de la matrícula, los costos unitarios de la educación superior también parecen haber disminuido en prácticamente todos los países. * Los salarios del profesorado han disminuido pero no hay suficiente evidencia que permita determinar si están en peores condiciones que en 1980 en relación a otras ocupaciones comparables. • La relación entre el número de alumnos por profesor ha disminuido en todos los países excepto Chile. Esto implica una reducción en la remuneración docente, pero al mismo tiempo una disminución de su carga de trabajo. En base a la mayoría de las investigaciones, esto no se traducirá en un aumento en el aprendizaje. 108 Mejoramiento de la Calidad de la Educación Primaria en América Latina y el Caribe: Hacia el Siglo LU * La transición demográfica en América Latina y el Caribe quiere decir que el peso de la dependencia está disminuyendo. La mayoría de los países de la región, salvo Nicaragua, Guatemala, Honduras, Paraguay y Haití, no se verán enfrentados con aumentos significativos en la matrícula. Dado que los déficits cuantitativos serán menos urgentes, tal vez sea posible centrar la atención en los aspectos de calidad. B. Estrategias de reforma Tres son los elementos involucrados en una estrategia para el financiamiento de la educación primaria: (a) concordar respecto de su importancia y proteger al sub-sector de las crisis económicas; (b) centrarse en las áreas clave para el mejoramiento de la calidad; y (c) mejorar la administración de las finanzas. Financiamiento de la educación primaria como factor prioritario Un enfoque adecuado del financiamiento público de la educación primaria sería determinar que el aspecto de mayor importancia es el apoyo a la educación primaria y, por lo tanto, que se la protegerá dentro de lo posible de los altibajos económicos y financieros. A su vez, este enfoque sugiere que hay otras áreas que no son de tan alta prioridad y que se buscarán fuentes privadas de financiamiento para otros sectores sociales, cuando los fondos públicos sean insuficientes para satisfacer todas las necesidades y demandas sociales. Sólo unos pocos países, incluyendo Chile y posiblemente México, están siguiendo esta política en la actualidad. Prioridades de rmanciamiento al interior de la educación primaria El segundo elemento de este enfoque implica centrarse, dentro del sub-sector de la educación primaria, en los elementos que han demostrado ser fundamentales al mejoramiento de la calidad. Esto implica centrarse en las necesidades del niño y en mejorar el ambiente de aprendizaje, más que en los aspectos burocráticos u otros clientes intermediarios. Esto incluiría lo siguiente: * Financiamiento de los libros de texto. El presupuesto destinado a los libros de texto y materiales de enseñanza debería ser aumentado desde el promedio actual de menos de US$2 por alumno a por lo menos US$5 por alumno. Al mismo tiempo, se debería solicitar a los padres que contribuyeran a financiar el costo de los materiales didácticos, más que nada como una forma de incentivar un sentimiento de propiedad y responsabilidad, así como de asegurar que la escuela reciba algunos ingresos propios. * Financiamniento de le educación preescolar. El financiamiento público de la educación preescolar debería cubrir eventualmente al 100% de los niños más pobres y en riesgo, pero los gobiernos deben buscar las soluciones menos costosas. Las soluciones de bajo costo habitualmente implican el apoyo del sector privado y educación preescolar y estimulación temprana basada en la comunidad, lo que invariablemente implica menor Fmanciamiento de la educación primaria 109 capital inicial, generalmente tienen costos recurrentes son menores y es muy posible que sea más efectivo. Aún más, implica que la educación preescolar debería comenzar con los niños más necesitados en las zonas rurales y urbano-marginales pobres. Compartir los costos deberla fomentarse incluso en las zonas más necesitadas. Los gobiernos no deberían ceder a la presión que ejerza la clase media para que los fondos públicos sean destinados a la enseñanza preescolar en general. * Salarios de los profesores. Los gobiernos deberían esforzarse por garantizar que los salarios reales de los profesores no sigan deteriorándose y sean consecuentes con la situación económica general del país. Los incrementos reales de los sueldos de los profesores deberían ir acompafíados de medidas para garantizar un mejor proceso de enseñanza-aprendizaje. En especial, los aumentos de salario podrían ir asociados a un acuerdo de aumentar la duración del día escolar a cinco horas, así como tomar medidas para asegurar que el aiío escolar tenga efectivamente por lo menos 180 días. Los estatutos de los profesores deberían incluir recompensas por excelencia e incentivos para los profesores con formación adecuada que trabajen en zonas rurales. * Focalización: Educación de mejor calidad es particularmente necesaria para los estudiantes más deprivados, quienes generalmente presentan tasas de repetición dos veces superior al promedio nacional. Los esfuerzos por mejorar tanto los materiales como los profesores deberían ser focalizados en estos estudiantes, quienes están localizados en las regiones más desfavorecidas: zonas rurales, grupos indígenas y los grupos urbano- marginales pobres. La focalización tiene gran importancia debido a que la diferencia entre el nivel de rendimiento de estudiantes de escasos recursos y el de estudiantes acomodados en los países de América Latina, es mayor que la diferencia de rendimiento entre los alumnos acomodados de los países latinoamericanos y los países desarrollados. Por ende, cualquier estrategia de cambio respecto de los insumos y procesos debe ser diseñada tomando en cuenta que deberá tratar con niños en condiciones socioeconómicas de gran deprivación y quienes generalmente asisten a escuelas públicas que atienden a niños urbano-marginales y rurales. El Recuadro 7.1 presenta ejemplos de focalización tomados de dos programas educativos en Chile. * Estad(sticas, investigación y diagnóstico: Otra área clave que debe ser apoyada es la correspondiente a la investigación, recolección de datos y programas piloto innovadores. Los gobiernos deberían asignar un porcentaje suficiente del presupuesto de educación primaria a estos elementos. La mayoría de estos fondos debería canalizarse a organizaciones sin fines de lucro que operen fuera del gobierno y parte debería ser destinada a la capacitación. Como se destacara anteriormente, es esencial establecer prioridades a nivel nacional respecto de la investigación y examinar rigurosamente la calidad de ésta a fin de asegurar su efectividad en términos de costo. 1 9 9 9~~~~~~~~~ 110 Mejoramiento de la Calidad de la Educación Primnaria en América Latina y el Caribe. Hacia el Siglo XXI Recuadro 7.1: Dos ejemplos de la focalización de recursos económicos en Chile El Prograna de las 900 Escuelas y el Programa de Descentralización Pedagógica en Chile son dos buenos ejemplos de programas que dirigen los recursos económicos, humanos y materiales hacia la población en riesgo. El Programa de las 900 Escuelas comenzó en 1990 con fondos otorgados por los gobiernos de Suecia y Dinamarca. Su objetivo principal es el de mejorar la calidad de la educación y el aprendizaje en las escuelas más pobres del país. En 1990, el programa cubría 969 escuelas, aumentándose a 1.376 en 1991. El programa ha llegado a 222.491 alumnos (20% de ellos de educación primaria) y a aproximadamente 7.267 profesores, incluyendo actividades que varían desde rehabilitación escolar, provisión de material didáctico juegos) y bibliotecas para las salas de clase, cuadernos de trabajo, libros de texto, módulos de aprendizaje para los alurmnos y módulos de pedagogía para los profesores. El criterio para seleccionar estas escuelas se basó en (a) el bajo rendiniento de los alumnos según la información obtenida del Sistema de Medición de la Calidad de la Educación (SIMCE) y de otros indicadores educacionales proporcionados por departamentos del Ministerio de Educación; (b) bajo nivel socioeconómico de los alumnos según los registros de las escuelas; y (c) tamaño y accesibilidad de las escuelas (las más pequeñas y más distantes fueron excluídas el primer año pero incorporadas en forma experimental en 1991). El Programa de Descentralización Pedagógica (PME) forma parte del proyecto a mayor escala para el Mejoramiento de la Educación Primaria, parte del cual es financiado con un préstamo del Banco Mlundial y administrado por el Ministerio de Educación. El Programa fue iniciado en 1992 con el fin de fomentar iniciativas locales dirigidas hacia el mejoramiento de la calidad escolar. Cinco mil escuelas recibirán donaciones (Mgrants?) por US$6.000 durante un periodo de cinco años, destinados a proyectos tales como reforzarmento de la enseñanza en castellano, matemáticas, ciencias sociales y naturales; organización de actividades de trabajos manuales y artesanía, así como exposiciones escolares; reestructuración del currículo escolar; creación de huertos y jardines escolares; y el establecimiento de nuevos modelos pedagógicos, así como la ejecución de talleres pedagógicos. Se utilizaron seis criterios ponderados para clasificar las escuelas en categorías de alto, mediano y bajo riesgo: (a) series temporales disponibles sobre puntajes de rendimiento; (b) una escala que incorpora el número de grados de educación primaria ofrecidos; (c) tasas de deserción y repetición; (d) grado de ruralidad; (e) matrícula escolary (o nivel socio-económico de la población estudiantil. Las escuelas primarias fueron clasificadas como de alto riesgo si: (a) tenían bajos puntajes en las pruebas de rendimiento efectuadas en los años anteriores a la implementación; (b) altas tasas de repetición y deserción; y (c) estaban ubicadas en zonas urbanas de bajos ingresos o rurales (i.e., 300 habitantes o menos, o 60 viviendas dispersas). Los .grants' serán adjudicados sobre una base competitiva en cada categoría de escuela. Se espera que eventualmente todas las escuelas de alto riesgo reciban 'grants'; alrededor del 47% de las escuelas de mediano riesgo recibirán *grants", así como el 25% de aquéllas clasificadas como de bajo riesgo. C. Cardemil y M. Latorre, 1992; World Bank, 1991. Mejoramiento de la administración de las finanzas El tercer elemento de este enfoque dice relación a una mayor eficiencia en la administración de los fondos. Actualmente, los costos administrativos a menudo son altos y los Fnanciamiento de ta educación prúnaria 111 sistemas de supervisión y control son ineficaces. El resultado es el desperdicio de recursos que podrían ser utilizados para mejorar la calidad de la educación primaria. Problemas de administración educacional. La relación entre administradores educacionales y profesores frecuentemente sobrepasa la norma habitual de un administrador por cada ocho profesores que existe en los sistemas manejados eficientemente. En Venezuela, por ejemplo, se ha calculado que la razón es de un administrador por cada dos profesores. Una alta relación entre personal educativo y alumnos puede ser el resultado de una administración ineficiente o del uso errado de las estadísticas de empleo. Algunos países, por ejemplo, sufren del problema de trabajadores 'fantasma"--administradores y profesores que están en la planilla de empleados públicos, pero no asisten al trabajo--que es la consecuencia de la práctica de los políticos de recompensar a quienes los apoyan, con cargos gubernamentales. En el noreste de Brasil, donde esta práctica es particularmente frecuente, hay un empleado de la educación por cada seis o siete alumnos, en comparación con la razón de uno a veinte en varios países de América Latina y el Caribe. Además del problema de un sistema administrativo inflado y de los trabajadores fantasma, se da también el problema de la alta tasa de ausentismo entre los profesores, especialmente en las zonas rurales. Eficiencia en la administración educacional requiere de sistemas efectivos de manejo de personal y de recursos, así como supervisión de la escuela y de los profesores. Los sistemas débiles de administración de personal permiten "esconder" los trabajadores fantasma en el presupuesto de educación pública. Sistemas de administración de finanzas que no se rigen por un presupuesto ni dan cuenta de los gastos por categoría de programas, dificultan la identificación de los programas de costo excesivamente alto. La falta de sistemas eficientes de administración de los bienes facilita su retiro no autorizado de los edificios escolares y fomentan el deterioro de la infraestructura física al no ser capaces de identificar los problemas ni de establecer un calendario de mantención. La falta de supervisión adecuada de las escuelas permite que los profesores se ausenten sin sufrir sanciones económicas. La tendencia a la reducción de la relación alumnos-docente es, hasta cierto punto, el resultado de una gestión deficiente dado que en muchos países es a consecuencia de inercia (por ejemplo, demasiados docentes egresados de la enseñanza superior, presiones políticas para que se contrate personal) más que el resultado de una política explícitamente formulada. El reforzamiento de la gestión de los sistemas educacionales requiere de la incorporación de elaboración de presupuestos por programa y rendiciones de cuentas al respecto, así como una constante inversión en sistemas de información computarizada y capacitación de administradores. En relación con la ejecución de estos cambios, los administradores educacionales frecuentemente se ven limitados por el presupuesto público y las leyes laborales del gobierno central. Estas limitaciones, así como la restricción de recursos, han incentivado a algunos países de la región a considerar reformas más radicales para mejorar la eficiencia y responsabilidad administrativa. Descentralización. Una de estas reformas consiste en la descentralización de gran parte de la toma de decisiones, delegando esta tarea a las municipalidades locales. Otorgar dicha 112 Mejoramiento de la Caldad de la Educación Primaria en Am¿r¡ca Latina y el Caribe: Hacia el Siglo X facultad a los ciudadanos locales es considerado como un medio de fortalecer la supervisión de las escuelas y, así, proporcionar incentivos para mejorar el desempeño y la eficiencia. Brasil y Chile han descentralizado la educación primaria de este modo y Colombia se encuentra en vías de iniciar un esfuerzo similar. La evidencia de México y El Salvador indica que el otorgar a la comunidad la autoridad para el monitoreo y recompensa o sanción de los profesores, reduce significativamente el ausentismo docente en zonas rurales. Ejecución de servcios por el sector privado. Otra reforma consiste en contratar la ejecución de los servicios educacionales directamente a grupos comunitarios o a organizaciones sin fines de lucro. En algunos casos, esto implica la entrega de donaciones a las comunidades para que construyan escuelas sobre la base de compartir los costos; por ejemplo, algunos estados en México han optado por este enfoque. En otros casos, la contratación se ha hecho en base a "vales" ("vouchers") que los padres pueden utilizar para matricular a sus hijos en la escuela pública o sin fines de lucro que ellos elijan. Esta modalidad en especial otorga a los padres un rol de singular poder en la supervisión del desempeño de la escuela y da incentivos a las escuelas para mejorar su desempeño a fin de atraer alumnos. En tanto el sistema de vales tiene el potencial para mejorar la eficiencia administrativa, la experiencia de diez años en Chile con ellos aún no proporciona evidencia s6lida en este respecto (Véase Winkler y Rounds, 1993). Aumentar la relación alumnos-profesor. Una buena gestión administrativa sugiere que, por lo menos hasta que se cuente con los recursos necesarios para el material didáctico y otros insumos esenciales, la relación entre número de alumnos por profesor debería mantenerse constante o incluso aumentarse levemente en la mayoría de los países. Aumentar dicha relación de 27 a 30 redundaría en un ahorro del 11%. Si el aumento fuera, por ejemplo, de 27:1 a 28:1, esto produciría url ahorro del 3,7% en el presupuesto corriente.' Evitar inte;rvenciones de alto costo y baja efectividad. La buena administración también requiere examinar las estrategias educativas en términos de su costo-eficacia y evitar intervenciones de alto costo y bajos resultados. Las estrategias de alto costo y baja eficacia que deben evitarse incluyen (además de reducir el coeficiente alumnos-docentes sin modificar el enfoque pedagógico): aumentar la duración de los programas de formación inicial, respaldar programas de formación en servicio a gran escala, teóricos y sin objetivos precisos y proporcionar almuerzos escolares a los niños independientemente de su necesidad. Algunas reformas pueden tener efectos significativos sobre el aprendizaje y, sin embargo, costar muy poco. Entre éstas se podría incluir, por ejemplo, hacer perentorio el ingreso oportuno a primer grado de educación primaria, hacer cumplir los reglamentos relativos a la duración del día escolar y el año escolar, seleccionar profesores con mayor motivación y designar los mejores docentes a primer grado de educación primaria, en zonas urbano-marginales y zonas rurales. n Aun cuando los resultados de las investigaciones sugieren que el tamaiio de la calse no tiene efecto sobre el rendimiento scmolar cuando la enseñanza sigue el método tradicional, bien pueden ser deseables clases con menos de 30 alumnos en la enseñanza multigrado y en la enseñanza personalizada. Esto implica que, a medida que los profesores empiecen a poner en marcha técnicas efectivas tales como pedagogía del conocimiento o aprendizaje en grupo, puede ser necesario que disminuya la relación alumnos-profesor. Financiamiento de la educación primaria 113 Beneficiarse de las implicaciones económicas de la transición demográfica. La transición demográfica que están experimentando todos los países de América Latina y el Caribe, quiere decir que durante el transcurso de los próximos 10-20 años, exceptuando algunos países tales como Haití y Nicaragua, la carga de la dependencia va a disminuir a medida que se reduce el crecimiento en el número de niños. Este, junto a un nuevo crecimiento económico, permitirá a los administradores educacionales cierta libertad para distribuir los recursos al interior del sector primario, dado que disminuirán las exigencias cuantitativas. Por lo tanto, es fundamental que la nueva inversión se centre en las variables de insumos educativos clave identificados en este informe. Consideradas en su conjunto, el mejoramiento de la eficiencia administrativa en los países de América Latina y el Caribe podría generar un ahorro, en la región como un todo, de un 4% en costo unitario y en muchos países el ahorro podría llegar a ser hasta de un 20%. Proyección del fmanciamiento3 Como se indicó en el Capitulo II, 42% de todos los niños del primer grado de educación primaria repiten un grado. Esto se traduce en que los alumnos permanecen en los primeros seis grados durante un promedio de casi siete años, a pesar de que sólo finalmente aprueban, en promedio, un poco más de cuatro. Si se toman en cuenta los fondos que están siendo actualmente asignados a los repitentes, el costo de la repetición para la región en 1988 fue de aproximadamente US$2,5 mil millones, casi un quinto del gasto educativo. El Cuadro 7.4 muestra el costo de la repetición de grados en América Latina y el Caribe.2' Las estrategias de mayor importancia para mejorar la calidad de la educación primaria consisten en proporcionar un número suficiente de libros de texto, re-capacitar correctamente a los profesores a fin de que adquieran un enfoque pedagógico más centrado en el niño y en invertir en la provisión de educación preescolar para los niños en riesgo. Los libros cuestan alrededor de US$1,50 cxada uno, si se imprimen ediciones de 100.000 o más. La provisión de tres libros más y material adicional aumentaría el costo unitario en aproximadamente US$5. De esta cifra, tal vez US$1 podría ser cubierto por los padres. En los países en los que hay poblaciones indígenas, los libros de textos especiales para programas bilingües --que son más caros-- implicarían un costo de US$6 por alumno. Dado que éstos s6lo se necesitarían para alrededor de 2 a 2,5 millones de niños, el costo unitario de dichos libros para la región s6lo aumentaría en 20 centavos de dólar. Como se describe en el Capítulo VI, se podría ofrecer a todos los profesores cursos eficaces de perfeccionamiento docente de una semana. La remuneración por una semana de instrucción para docentes sería de aproximadamente US$100, más un monto similar para gastos de alimentación y transporte. Esto suma poco más de US$7 al desglosarlo por alumno. El costo de educación preescolar para niños en riesgo puede ser bastante significativo. No obstante, si se buscan alternativas de bajo costo, no formales, entonces 23 Esta sección se basa en proyecciones anteriormente presentadas en Education and Knowledge: Basic Pillars of Changing Production Patterns with Social Equity, CEPAL, Santiago, Chile, 1992. 24 Cabe hacer notar que los gastos involucrados en la repetición no son totalmente perdidos, ya que de hecho ha lugar cierto grado de aprendizaje, y la altemativa requeriría de mayores gastos en calidad. 114 Mejoramie,uo de la Calidad de la Educación aria en Améria Latina y el Carbe: Hacia el Siglo X el costo podría ser cerca de la mitad del costo de educación primaria. Si los fondos públicos sólo se destinan al 25% de los nilos y los padres pagan 25% de esta suma, el costo adicional para el gobierno sólo sería alrededor de US$14 por alumno. Para investigación y diagnóstico se requeriría agregar aproximadamente 0,3% al costo, es decir, cerca de US$0,45. Cuadro 7.4: América Latina y el Caribe: Costo de la repetición de grado en 1988 1988 Alumnos que repiten el primer grado (%) 46.0 Alumnos que repiten el sexto grado (%) 18.3 Alumnos repitentes en 1-6' grado (%) 28.9 Ahos matriculados en la escuela primaria 6.8 Grados aprobados en educación primaria 4.2 Porcentaje de alumnos que ingresa a primaria y 60.0 termina el sexto grado Costo de repetición (billones de US$) 2.454 Puente: Revuisón de un cuadro de la Dividion conjunta CEPALJUNIDO de Industria y Tecnología y Oficina Regional de Educación de la UNESCO para América Latina y el Caribe, ba.do en cifras de la baa de datos del SIRI (Sisema Regional de lInfonmción.) Existe una serie de estrategias de gestión financiera efectivas que podrían reducir los costos sin afectar la calidad, tales como disminuir en forma selectiva la duración de los cursos de capacitación docente, dentro de ciertos límites, aumentar la relación alumnos-profesor y despedir al personal superfluo. El cauteloso aumento de la relación alumnos-profesor en algo más de un alumno por profesor o, en algunos países, la alternativa de despedir la cantidad de personal administrativo excedente, se traduciría en un ahorro de aproximadamente US$5 por alumno. El siguiente cuadro resume el costo adicional de estos programas para el gobierno, tomando en consideración algunos modestos ahorros que también pueden ser generados. Financiamiento de la educación p ria 115 Cuadro 7.5: América Latina y el Caribe: Aumento estimnado del costo unitario resultante del mejoramiento de la calidad (en US$) Costo unitario actual (escuela primaria) US$118.00 Libros dc texto 4.00 Investigación y diagnóstico 0.45 Formación de docentes 7.00 Educación preescolar 11.00 Administración más eficaz de recursos -5.00 Costo total US$ 135.45 En total, el costo adicional sería alrededor de US$23 por alumno, pudiéndose ahorrar aproximadamente US$5, con un incremento neto de US$18, o bien, un aumento del 15% en el costo unitario. En el Cuadro 7.6 se desarrolla una simulación para ver el efecto que tendrían estos mejoramientos en calidad sobre los costos y tasas de flujo. Se presentan dos marcos hipotéticos: el primero es una proyección suponiendo que se mantiene el sistema actual; el segundo es una proyección basada en la incoporación de las estrategias para mejorar la calidad descritas anteriormente. En el primer caso, se mantiene la tecnología actual y el costo de la educación primaria aumenta a la misma tasa que la población. En este escenario, la matrícula del primer grado de primaria aumentaría en 1,6 millones de niños entre 1900 y 2000, en tanto que la matrícula del sexto grado de primaria sólo aumentaría en 200.000 durante este periodo. La tasa de graduación de educación primaria se mantendría en 60%. Los costos unitarios en este marco se mantendrían constantes y los costos periódicos o recurrentes totales aumentarían a la misma tasa que la población en edad escolar. El segundo escenario muestra el impacto de incorporar modificaciones tecnológicas al sistema: bajan las tasas de repetición, el acceso se va ampliando lentamente hasta que prácticamente todos los niños permenecen en el sistema. La matrícula bruta aumenta levemente dado que los antiguos repitentes avanzan en el sistema. La matrícula en educación primaria declina en los primeros grados, donde la incidencia de la repetición era más alta. En general, los costos recurrentes aumentan en un 12% por sobre el costo en el Escenario I. El gasto total en educación primaria aumenta marginalmente en un 0,1 % del PIB. El Cuadro 7.7 resume las diferencias de costo entre ambos escenarios. En tanto el costo por alumno aumenta, el costo por graduado disminuye. 116 Mejoramiento de la Calidad de la Educación Primaria en América Latna y el Caribe: Hacia el Siglo XXI Cuadro 7.6: América Latina y el Caribe: Acceso, matrfcula, costos e inversión para dos posibles escenarios Costo base Escenario I' Escenario I12 1990 2000 Porcentaje 2000 Porcentaje aumento o aumento o disminución disminución Acceso por grupo de edad 93.2% 93.2% 97.4% - Matrícula en 1° grado (millones) 17.7 19.3 9% 14.7 -17% Matrícula en 6 grado (millones) 7.4 7.6 5% 9.9 34% Matrícula en 1°-6° grado (millones) 67.9 72.2 7% 73.2 8% Costo para 1-6 grado Costo por alumno (US$ 1990) 118 118 - 135 - Gasto público recurrente 8012 8520 7% 9882 23% (US$ millones de 1990) Educación primaria como 1.1% 0.9% 1.0% porcentaje del PB ' Tecnología conante. ' Tecnología mejorada; mayor eficiencia en educación. Fuente: División conjuna CEPALJUNIDO de Industria y Tecnología y Oficina Regional de Educación de la UNESCO para ~n¿rica Latina y el Caribe, base en estimacionec obtenidas con el modelo SMMG y en cifras de la base de datos del SWR 27 Cuadro 15: Salarios estimados de profesores de primaria (en dólares de 1990) País 1980 1989 Porcentaje variación Argentina 3.116 2.563 -17.7% Bolivia 2.584 1.734 -32.9% Brasil 5.286 4.560 -13.7% Chile 3.730 5.014 34.4% Colombia 2.238 1.767 -21.0% Costa Rica 6.278 4.489 -28.0% Rep. Dominicana 2.432 974 -60.0% Ecuador 5.917 2.672 -54.8% El Salvador 7.980 2.514 -68.4% Guatemala 1.550 1.164 -24.9% Haití 1.212 1.264 4.3% Honduras 4.042 3.933 -2.7% Jamaica 5.648 3.499 -38.0% México 8.188 3.466 -57.7% Panamá 6.951 5.404 -22.3% Paraguay 1.744 998 -42.8% Perú 1.441 634 -56.0% Uruguay 11.829 5.350 -54.8% Venezuela 5.823 4.047 -30.5% Promedio 4.986 3.251 -34.8% Basdo en Cuadros 7.1 y 7.3. Supone que 95 % del coso unitario es destinado al mlano de profesores. Anwo estadístico 165 Cuadro 16: Descripción de datos de la encuesta de hogares País/fecha Nombre encuesta Agencia ejecutora Cobertura geográfica Número de Ingreso hogarer Argentina Encuesta Permanente de Instituto Nacional de Area Metropolitana 16,759 Ingreso total Mayo 1989 Hogares Estadística y Censos del hogar Brasil Pesquisa Nacional por Fundación Instituto Nacional 70,777 Ingreso total 40 trimestre 1989 Amostra de Domicilios Brasilero de Geografía y ded hogar (PNAD) Estadística Chile Encuerta Nacional del Instituto Nacional de Nacional 32,456 Ingreso total 4°trimestre 1989 Empleo (PIDEH) Estadística y Censos del hogar Colombia Encuesta Nacional de Departamento Barranquilla, Bogotá, 17,949 Ingreso total Septiembre 1989 Hogares- Fuerza de Trabajo Administrativo Nacional Bucaramanga, Cali, del hogar (ENH) de Estadística Manizales, Medellin y Pasto Guatemala Encuea nacional Socio- Instituto Nacional de Nacional 10,934 Ingreso total Abril 4-jul 24, 1989 Demográfica (ENSD) Estadística del hogar Honduras Encuesta Permanente de Dirección General de Nacional 8,648 Ingreso total Septiembre 1989 Hogares de Propódsitos Estadísticas y Censos del hogar Múltiples (EPHPM) México Encuesta Nacional de Instituto Nacional de Nacional 11,535 Ingreso total 30trimestre 1989 Ingreso- Gasto de los Estadística Geográfica e del hogar Hogares Informática Panamá Encueste de Hogares, Mano Dirección de Estadísticas Nacional 8,817 Ingreso total Agosto 1989 de Obra (EMO) y Censos del hogar Paraguay Encuesta de Hogares, Mano Dirección General de Area metropolitana 4,791 Ingreso total Junio-agosto 1990 de Obra (EMO) Estadística y Censos del hogar Perú Perú LSMS Instituto Cuanto Lima 1,385 Gastos de Junio-julio 1990 consumo Uruguay Encueste Nacional de Direccion General de Urbana 21,473 Ingreso total 2° semestre 1981 Hogares (ENH) Estadísticas y Censos de] hogar Venezuela Encuesta de Hogares por Oficina Central de Nacional 61,385 Ingreso total 2° semestre 1989 Muestra (EHM) Estadísticas e Informática del hogar Distributors of World Bank Publications ARGENTINA EGYPT, ARAB REPUBLIC OF KENYA SAUDI ARABIA, QATAR Carlos Hirsch, SRL Al Ahram Africa Book Service (EA.) 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