IPP723 世界银行贷款项目 中国贫困片区产业扶贫试点示范项目 少数民族发展计划 国务院扶贫办外资项目管理中心 二〇一四年四月 目 录 摘要 .................................................................................................................................................... i 1 引言 ................................................................................................................................................ 1 1.1 项目背景......................................................................................................................................................... 1 1.2 项目内容......................................................................................................................................................... 1 1.3 少数民族发展计划范围界定 ......................................................................................................................... 2 1.4 少数民族发展计划编制目的 ......................................................................................................................... 4 1.5 本项目少数民族发展目标 ............................................................................................................................. 4 1.6 社会评价概要................................................................................................................................................. 4 2 项目村少数民族概况 ..................................................................................................................... 6 2.1 少数民族人口状况 ......................................................................................................................................... 6 2.1.1 贵州省..................................................................................................................................... 6 2.1.2 四川省..................................................................................................................................... 6 2.1.3 甘肃省..................................................................................................................................... 7 2.1.4 少数民族项目村 ..................................................................................................................... 8 2.2 少数民族宗教信仰及文化特征 ..................................................................................................................... 9 2.2.1 苗族......................................................................................................................................... 9 2.2.2 彝族....................................................................................................................................... 10 2.2.3 回族....................................................................................................................................... 10 2.2.4 东乡族................................................................................................................................... 11 2.2.5 各民族之间的融合 ............................................................................................................... 11 2.3 项目村少数民族的社会经济概况 ............................................................................................................... 12 2.3.1 收入状况............................................................................................................................... 12 2.3.2 土地资源............................................................................................................................... 13 2.3.3 种植状况............................................................................................................................... 14 2.3.4 养殖状况............................................................................................................................... 15 2.3.5 教育状况............................................................................................................................... 15 2.4 少数民族贫困状况 ....................................................................................................................................... 17 2.4.1 少数民族项目村贫困现状 ................................................................................................... 17 2.4.2 少数民族贫困户生计来源 ................................................................................................... 17 2.4.3 少数民族贫困户参加合作社情况 ....................................................................................... 18 2.4.4 少数民族贫困户参与优势产业情况 ................................................................................... 18 2.5 现行少数民族政策框架 ............................................................................................................................... 19 2.6 项目村正在实施的少数民族发展相关项目 ............................................................................................... 25 3 公众咨询与参与 ........................................................................................................................... 26 3.1 少数民族社区参与过程 ............................................................................................................................... 26 3.2 少数民族社区参与结果 ............................................................................................................................... 28 3.3 社区公众参与计划 ....................................................................................................................................... 30 3.4 抱怨与申诉机制 ........................................................................................................................................... 31 4 项目对少数民族的影响分析 ....................................................................................................... 33 4.1 正面影响....................................................................................................................................................... 33 I 4.2 负面影响及风险 ........................................................................................................................................... 35 5 少数民族差异性与脆弱性分析 .................................................................................................... 39 5.1 少数民族差异性分析 ................................................................................................................................... 39 5.1.1 苗族....................................................................................................................................... 39 5.1.2 彝族....................................................................................................................................... 40 5.1.3 回族与东乡族 ....................................................................................................................... 43 5.1.4 少数民族性别差异性分析 ................................................................................................... 46 5.2 少数民族脆弱性分析 ................................................................................................................................... 48 6 少数民族农民合作组织分析 ........................................................................................................ 52 6.1 少数民族农民合作组织（经济组织）种类与特点 ................................................................................... 52 6.1.1 农民专业合作社 ................................................................................................................... 52 6.1.2 产业发展互助社 ................................................................................................................... 57 6.1.3 农民协会............................................................................................................................... 58 6.1.4 互助组................................................................................................................................... 58 6.2 少数民族对农民专业合作社的认知与态度 ............................................................................................... 59 6.3 少数民族农民专业合作社问题与致因 ....................................................................................................... 62 6.3.1 少数民族农民专业合作社存在的问题 ............................................................................... 62 6.3.2 问题致因............................................................................................................................... 63 6.4 少数民族农民专业合作社完善建议 ........................................................................................................... 64 7 行动计划 ..................................................................................................................................... 67 7.1 共同的行动建议：各少数民族 ................................................................................................................... 67 7.2 苗族 .............................................................................................................................................................. 69 7.3 彝族 .............................................................................................................................................................. 69 7.4 东乡族 .......................................................................................................................................................... 70 7.5 实施机构与时间计划 ................................................................................................................................... 71 7.5.1 实施机构及能力建设 ........................................................................................................... 71 7.5.2 实施计划............................................................................................................................... 74 7.5.3 资金预算............................................................................................................................... 76 8 监测与评估................................................................................................................................... 82 附件 ................................................................................................................................................. 84 附件 1 调查村落分布图 .................................................................................................................................... 84 附件 2 主要访谈记录 ........................................................................................................................................ 87 附件 3 项目村正在实施的少数民族发展相关项目 ........................................................................................ 92 附件 4 少数民族发展计划前期参与情况一览表 ............................................................................................ 96 附件 5 部分项目县工作领导小组成立文件 .................................................................................................... 98 附件 6 田野调查照片 ...................................................................................................................................... 100 II 表 目 录 表 1-1 项目区少数民族聚居村识别情况一览表 ................................................................................. 3 表 1-2 少数民族项目村受益人口一览表 ............................................................................................. 3 表 2-1 贵州省（毕节）人口民族构成情况（2012） ......................................................................... 6 表 2-2 四川省（泸州、凉山）人口民族构成情况（2012） ............................................................. 7 表 2-3 甘肃省（天水、临夏）人口民族构成情况（2012） ............................................................. 7 表 2-4 贵州省（毕节）少数民族项目村各民族人口状况（单位：人、%）.................................... 8 表 2-5 四川省（泸州、凉山）少数民族项目村各民族人口状况（单位：人、%） ........................ 8 表 2-6 甘肃省（天水、临夏）少数民族项目村各民族人口状况（单位：人、%） ........................ 9 表 2-7 少数民族项目村农民人均收入状况（2012） ....................................................................... 12 表 2-8 不同民族调查样本户家庭经济收入来源构成（%） ............................................................ 13 表 2-9 少数民族项目村耕地资源情况（2012） ............................................................................... 13 表 2-10 少数民族项目村农业种植状况（2012） ............................................................................. 14 表 2-11 少数民族项目村养殖业情况（2012） ................................................................................. 15 表 2-12 少数民族教育程度一览表（%） .......................................................................................... 16 表 2-13 少数民族项目村贫困状况（2012） ..................................................................................... 17 表 2-14 少数民族贫困户、中等户、富裕户的生计来源构成表（%）........................................... 18 表 2-15 少数民族贫困户参加合作社情况统计 ................................................................................. 18 表 2-16 少数民族贫困户对增收渠道的认同情况 ............................................................................. 19 表 2-17 少数民族贫困户特色优势产业技术掌握情况 ..................................................................... 19 表 2-18 中国（贵州、四川、甘肃）以及世界银行有关少数民族政策框架 ................................. 20 表 2-19 项目区内少数民族自治区基本情况 ..................................................................................... 24 表 3-1 少数民族发展计划公众参与活动统计表 ............................................................................... 28 表 4-1 少数民族在项目中投工投劳的意愿 ....................................................................................... 34 表 5-1 四川凉山州彝族收入来源构成（%） .................................................................................... 41 表 5-2 四川凉山州彝族普通话能力调查 ........................................................................................... 42 表 5-4 不会说普通话对东乡族的负面影响（%） ............................................................................ 46 表 5-5 少数民族妇女对项目的认知情况（%） ................................................................................ 46 表 5-6 少数民族妇女对合作社的认知情况（%） ............................................................................ 47 表 5-7 少数民族妇女对产业技能的掌握情况（%） ........................................................................ 47 表 5-8 少数民族妇女对项目的支持程度（%） ................................................................................ 47 表 5-9 少数民族妇女的项目参与意愿（%） .................................................................................... 47 表 5-11 少数民族脆弱性及项目减缓脆弱性的表现 ......................................................................... 51 表 6-1 少数民族农民专业合作社基本信息 ....................................................................................... 53 表 6-2 少数民族农民专业合作社注册时间分布情况 ....................................................................... 56 表 6-3 少数民族对农民专业合作社了解程度（%） ........................................................................ 59 表 6-4 少数民族对农民专业合作社的支持态度（%） .................................................................... 59 表 6-5 少数民族参加农民专业合作社的意愿（%） ........................................................................ 60 表 6-6 少数民族对农民专业合作社作用的期望（%） .................................................................... 60 表 6-7 少数民族对影响合作组织发展突出因素的认知（%）......................................................... 61 表 6-8 少数民族对农民专业合作社培训的认知（%） .................................................................... 61 表 6-9 少数民族对农民专业合作社培训内容的需求（%） ............................................................ 61 表 6-10 少数民族对产业规模太小制约合作组织发展的态度 ......................................................... 63 表 7-1 各项目县领导小组成立情况 ................................................................................................... 72 III 表 7-2 贵州省各项目县实施机构参与的培训情况统计 ................................................................... 73 表 7-3 四川省各项目县实施机构参与的培训情况统计 ................................................................... 73 表 7-4 甘肃省各项目县实施机构参与的培训情况统计 ................................................................... 74 表 7-5 实施时间计划 ........................................................................................................................... 75 表 7-6 中国贫困片区产业扶贫试点示范项目少数民族发展行动计划（性别行动计划） ............ 77 表 8-1 中国贫困片区产业扶贫试点示范项目少数民族发展计划监测与评估大纲 ........................ 83 图 目 录 图 7-1 项目组织管理结构图 ............................................................................................................... 72 IV 摘要 A．项目概况 （世行六期扶贫项目）是中国政府与 世行贷款“中国贫困片区产业扶贫试点示范项目” 世界银行在扶贫领域合作开展的第六个大型综合性扶贫项目，项目区范围涉及乌蒙山和六盘 、27 个县（区/市） 山连片特困地区的贵州、四川、甘肃三省的 10 个市（州） 、135 个乡镇、 547 个项目村，项目区贫困发生率高达 44%，农民人均纯收入为 3510 元。建设内容包括现 代产业价值链发展、公共基础设施和服务支持、产业扶贫机制研究与推广、项目管理、监测 及评估等 4 个分项目。项目致力为有代表性的贫困地区开发和示范农村支柱产业发展模式， 以加强可持续的农业生产系统，完善组织安排，并提高农村收入。 B.社会评价概要 在 2013 年 10 月-11 月份期间，项目办、社会经济调查小组以及世行项目社会发展咨询 专家开展了一系列充分的公众参与咨询活动。对项目涉及的贵州、四川、甘肃三省 27 个县 63 个乡镇 69 个项目村进行了实地考察，发放问卷 1600 份，回收有效问卷 1507 份，占 94.2%； 召开焦点组座谈会 138 次，其中妇女座谈会 69 次，占 50%，共计 447 位妇女参加；村民深 度访谈 206 人，其中少数民族 65 人，占 31.6%；妇女 98 人，占 47.6%；对乡镇干部、村干 部、合作社负责人、农业技术人员等开展关键信息人访谈 171 次；与项目县扶贫办、民宗局、 农业局、畜牧局、妇联等相关机构共计召开利益相关者研讨会 37 次。 （1）在项目知晓方面，86.1%的被访者听说过项目，43.8%了解 社会经济调查结果显示： （包括“很了解”和“了解” （2）在项目态度方面，95.7%的被调查者支持项目建 ）本项目； （3）在农民合作组织参与方面，赞同成立农民 设，94%的被调查者愿意配合政府实施项目； 合作组织的达到 95.7%，95.6%的被调查者愿意加入农民合作组织，93.2%的被调查者认为有 （4）在项目重要性认知方面，认为项目对家庭重要（包括“非常重要” 必要开展合作社培训； ）的被调查者达到 92.1%，并有 96%的被调查者愿意在项目中实现就业； 和“重要” （5）但 也有 77.5%的被调查者反映不掌握特色优势产业技术或掌握不足。 C.少数民族发展计划范围界定 根据世行 OP4.10 少数民族识别依据，项目区内少数民族集体依附项目区的地区有：贵 州省毕节市大方县和织金县；四川省泸州市叙永县，凉山彝族自治州布拖县、金阳县、昭觉 县和美姑县；甘肃省天水市张家川回族自治县，临夏回族自治州永靖县和东乡族自治县。 少数民族发展计划的编制范围为乌蒙山和六盘山连片特困地区的贵州、四川、甘肃三省 i 的 5 个市/州、10 个县、62 个乡镇、209 个项目村，其中民族乡镇 51 个，占 82.26%。少数 民族识别结果显示，在少数民族发展计划范围内，项目直接受益人口共计 247266 人，其中 少数民族人口 208623 人，约占 84.37%；在少数民族人口中，苗族 15301 人，约占总人口的 6.19%；彝族 162580 人，约占总人口的 65.75%；回族 13821 人，约占总人口的 5.59%；东乡 族 11500 人，约占总人口的 4.65%。 D.少数民族发展计划的目的 （1）以符合项目区少数民族传统文化、习俗的方式提供一 少数民族发展计划目标在于： （2）为有助于项目目标的实 切有关项目的信息，进行充分的沟通和协商，分析他们的需求； （3）了解少数民族的项目认知和需求，以 现，要将少数民族对项目的需求融入项目设计中； （4） 少数民族文化适应性的方式建设少数民族农民专业合作社； 通过采取措施和行动将项目 对少数民族的潜在负面影响和风险降到最低，同时以少数民族群体可以接受的方式和方法， 增强少数民族从项目中获益的机会。 E.现行少数民族政策框架 本项目少数民族发展计划的编制是以中华人民共和国少数民族的相关法律法规，贵州 省、四川省、甘肃省的有关条例以及世行少数民族政策（OP4.10、BP4.10）等为依据。国家 法律法规主要包括《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民族区域自治法》 、 《中华人民 、 共和国农民专业合作社法》等，三省有关条例主要涉及中华人民共和国民族区域自治法的实 施及民族自治地方自治条例等，其它包括国家支持政策区域发展规划等。 F.少数民族差异性分析 一、苗族 （一）传统文化：古代苗族的先民多生活在深山密林地区，恶劣的生存环境培育了苗族 互相帮助、平等互利的传统；苗族的信仰主要有自然崇拜、祖先崇拜等，尊重族内长辈权威。 （二）经济：项目村苗族以农业为主，收入来源不稳定，近年来外出务工的苗族逐渐增 多，打工成为苗族村民的一项现金收入来源，但是苗族打工人数及比例要少于汉族。 （三）风俗习惯：1）语言：实地调查得知，少数民族项目村苗族基本都能听得懂普通 话，除了年纪很大的苗族老人，项目村苗族都会说带些地方方言的汉语，能够用汉语进行日 常的沟通、交流；2）传统节日：项目村苗族的传统节日有跳花节、坐坡节、苗年等，其中 跳花节在农历二月份，坐坡节在农历五月份，传统的苗年时间在农历的十月、十一月期间， 一般在 3-15 天，项目活动的安排需要尊重苗族的传统习俗，避开这些节庆时间。 ii 二、彝族 （一）传统文化 1、彝族村落家族色彩浓厚，不同家支界限与特征明显。德古作为每一个家支中的头人 或核心人物，不仅是家支制度的维护者，还是当地公共事务的管理者和协调者。 ， 认为大自然是神圣不可侵 2、文化传统和宗教信仰不同。彝族传统中有“密枝崇拜” 犯的，所以会习惯性认为果树不需要剪枝。在项目设计中，需要宣传科学的农业技术，加强 种植业技术的宣传与培训，提高彝族群众的产业技术能力。 （二）经济 1、经济发展水平差异。四川凉山彝族村落地理位置偏远，交通不便，耕作技术简单， 缺乏机耕道路、水利设备等基础设施，种植业和养殖业的发展基础差。 2、经济结构差异。少数民族社会经济调查结果显示，四川凉山州项目村 79.2%的彝族 的主要收入来源为务农收入，依赖外出打工的只占 20.2%。总体来说，彝族对农业的依赖性 更强，经济收入结构较为单一。 （三）社会 1、由于地理环境及历史等原因，四川凉山彝族自治州四个项目县都是从奴隶社会直接 跨步到社会主义社会，多数农户对新观念、新事物的理解和接受能力较低，对项目的适应程 度较差。 2、社会组织差异性。1）家支是彝族社会动员和行动的最基本单位，也是个体成员能够 获得一定保障的基础，在乡村治理中发挥着不可替代的作用；2）在农民合作组织发育方面， 彝族聚居区农民合作组织数量少，运行差，彝族对其了解程度低，需要加强关于农民合作组 织的宣传与培训。 （四）风俗习惯 1、语言文字。彝族有本民族的语言和文字，实地走访得知四川凉山彝族说彝语，大多 数彝族村民对普通话的接受程度和能力较低；问卷调查结果显示，85.2%的被调查彝族不会 说普通话。 2、传统节日和作息时间。彝族的传统节日有“火把节”、“彝族年”等，火把节是彝 族最大的传统节日，在每年的农历六月二十四，彝族年一般定在农历的 10 月份，节日期间， 彝族地区一般只会有庆祝活动。彝族村民一天一般两顿饭，上午 10 点钟左右吃饭，晚上 6 点之后吃晚饭。项目宣传与培训活动的时间安排需要尊重彝族的习惯，避开这些特殊时间， 选择在农闲时节的合适时间。 iii 3、消费习惯与商品意识。由于传统和气候的原因，彝族村民都喜欢喝酒，赚的钱很大 一部分用于买酒喝，储蓄观念较弱；养的牛羊多用于过年过节及招待客人、毕摩活动，商品 意识弱。 三、回族与东乡族 （一）传统文化 1、回族、东乡族信仰伊斯兰教，十分崇尚洁净卫生，对牛羊的照料细心，养殖经验丰 富。在养殖技术培训中，要了解并尊重他们的实际需求，吸收合理科学的本土养殖经验与技 术，并应用到项目培训中。 2、回族、东乡族比较信任家族长辈和伊斯兰教的“阿訇”和“老人家”，在合作组织筹 “阿 建、运营、管理等阶段，如果出现难以协调的矛盾、纠纷等问题时，可以邀请家族长辈、 訇”、“老人家”出面调解。 （二）经济 回族、东乡族饮食中喜欢吃羊肉，农户家中也都养羊，具有养殖传统，也有自己的养殖 经验，如羊圈如何分栏、喂养时间分配等。在项目培训等活动中，对于那些得到认证具有较 好效果的传统经验需要借鉴推广，对于不合理和不足的地方，需要逐步改进完善。 （三）社会 甘肃省回族、东乡族项目村的少数民族与汉族居住地交通通达性较好，贸易往来频繁， 社会发育程度与汉族无显著差异，除了宗教信仰的清真寺外，也没有保留传统的社会组织。 伊斯兰教堂是宗教信仰的场所，并不直接涉及乡村治理、项目实施等社区活动。 （四）风俗习惯 1、语言。东乡族说东乡语，对普通话的接受程度和能力较低，少数民族社会经济调查 结果显示 98.9%的被调查东乡族不会说普通话；回族说汉语写汉字，调查结果显示 65.1%的 回族会说普通话，回族会说普通话的比例比苗族、彝族、东乡族都要高。 2、传统节日。回族、东乡族主要有三大节日，即“开斋节”、“古尔邦节”、 ， “圣纪节” 每年也都有斋月。这些传统节日对于他们来说非常重要，项目活动需避开这些节庆时间。 G.少数民族脆弱性分析 一、地理环境脆弱性 项目村的少数民族多位于西部高原山区、喀斯特地貌，地形复杂，地理位置偏远，生态 环境脆弱，基础设施配备不足，公共服务落后，抵御自然灾害的能力差；交通不便，信息闭 塞，种植、养殖产品在运输、销售和深加工发展等方面存在困难。 iv 二、经济脆弱性 1、少数民族地区农村传统农业占据相当比重，特色优势产业发展起步缓慢，养殖牛羊 数量少，品种较为落后，没有形成规模效益。 2、少数民族居住分散，自给自足的小农经济明显，农业生产技术传统，缺乏现代标准 化畜牧业养殖技术，产品商品率低，经济收入结构单一。 3、产业发展基础差，市场竞争力弱。项目村农业活动面临土壤贫瘠、缺少灌溉水源等 自然环境的制约，产业基础较差，农户收入集中在生产环节；养殖产业中缺少规范化的交易 市场和加工企业，产品附加值低，难以与市场对接谈判。 三、社会脆弱性 1、少数民族文化教育程度低，人力资本不足。少数民族大中专、高中毕业生占人口的 比例相当低，只有 8%，小学和文盲的比例高达 64.7%。少数民族综合素质不高，对市场开 发与种养殖技术掌握程度弱，接受比较缓慢，大大制约了少数民族地区经济社会的发展。 2、根据实地调查得知，大多数少数民族合作组织缺少健康、商品率高的产业支撑；少 数合作组织效益较好，但覆盖面太窄，带动农户数量较少，普通农户只能通过土地流转和在 合作组织的基地打工获取收入，农户收益率较低。 3、少数民族人口规模大，孩子多，孩子教育和家庭综合发展的经济成本高，容易陷入 贫困，在少数民族项目村，少数民族贫困发生率较高，发展缺少启动资金，投入能力低。 4、缺少风险预防机制。在少数民族地区，农户是包括自然风险、市场风险等风险在内 的直接承担者。由于历史传统及自身受教育程度等原因，导致少数民族农户没有条件也没有 能力建立相应的科技和市场风险防范机制。 I.少数民族农民合作组织 一、少数民族合作组织现状 目前项目区少数民族合作组织类型包括农民专业合作社、产业发展互助社、农民协会、 互助组四种类型。少数民族发展计划编制小组共走访了 12 家少数民族合作组织（含 8 家少 。 数民族农民专业合作社，2 家产业发展互助社，1 家农民协会，1 家互助组） 根据运行模式划分标准，在 8 家少数民族农民专业合作社中，合作社+农户类型的有 4 个，占 50%；合作社+基地+农户类型的有 1 个，占 12.5%；公司+合作社+农户类型的有 1 个， 占 12.5%；公司+合作社+基地+农户类型的农民专业合作社有 2 个，占 25%。 根据产业划分，少数农民专业合作社主要有种植合作社、养殖合作社。种植合作社包括 中药材种植专业合作社、甜橙专业合作社、乌洋芋合作社、马铃薯合作社等，养殖合作社主 v 要是养羊合作社、养牛合作社。 二、少数民族对农民专业合作社的认知与态度 1、知晓程度。问卷调查结果显示，73.8%的少数民族对合作社“知道一点”或“不了解”， 其中苗族的了解程度最高，彝族最低；2、支持程度。各少数民族都非常支持合作社的建设， 其中 96.2%的少数民族“非常赞同”或“赞同”农民专业合作社建设；3、参与意愿。社会 经济调查结果显示，尚未加入农民专业合作社的少数民族有 504 人，占 83.86%。在尚未加 入农民专业合作社的少数民族中，愿意加入的占 97.2%；4、对合作社的期待。在对农民专 业合作社作用期望的调查中，79.2%的少数民族希望提供种养殖技术指导，62.7%少数民族希 望开拓产品销路，49.4%少数民族希望提供市场信息，48.1%少数民族希望优惠购进生产资料， 41.4%少数民族希望合作社进行分红；5、对合作社培训的认知和需求。90.5%的少数民族认 ，说明少数民族对合作社培训的需求非常强烈。 为合作社培训“非常必要”或“必要” J．项目对少数民族影响 一、正面影响 （1）改善少数民族地区基础设施落后状况，促进产业与社区发展。通过项目的实施， 尤其是种养殖业基础设施的改善，能够使得项目村内少数民族群体的生活环境得到改善，生 活水平得到提高，身心健康得到提升。 （2）增加少数民族就业机会，改善就业条件，促进少数民族增收致富。一方面，在道 路硬化、机耕路修建、交易市场、规模养殖场等基础设施建设过程中将产生一些非技术就业 岗位，这些非技术性就业岗位都是少数民族可以胜任的；另一方面，合作社建成后，少数民 族可以到合作社基地打工，外来收购商增加后，可以为他们装卸农产品，提供餐饮等服务来 增加收入。 （3）少数民族通过加入农民专业合作社，实现自身与社会整体进步。项目通过建设少 数民族自己的合作社提高了他们的组织化程度，提高了与市场谈判，抵御市场风险的能力； 此外，项目通过对合作社管理人员、合作社成员、少数民族进行各种语言、组织管理、农业 技术、市场意识等的培训，增强了少数民族自身的发展能力，使他们获得更多的发展机会。 （4）改善经营管理方式与理念，尊重少数民族传统知识，实现少数民族文化保护。在 项目准备、实施阶段，项目实施机构会开展大量的公众参与活动，征求少数民族的项目意见， 尊重少数民族自身的选择，项目因地制宜发展当地特色优势产业与合作社；在项目实施过程 中，充分重视少数民族文化、传统习俗的尊重与保护，促进少数民族事业健康发展。 （5）提高少数民族妇女的综合素质，增强自我发展能力。首先，生产便道、灌溉设施 vi 等基础设施的建设降低了妇女的劳动强度和压力；其次，项目通过发展特色优势产业，提高 了少数民族妇女的收入水平，改善生活质量；再次，通过项目实施，少数民族妇女能够参加 到合作社、产业技术能培训中，也会接触了解到一些新鲜事物，有助于快速的开阔她们的视 野，增强她们的自我发展能力。 二、负面影响及风险 （1）少数民族生计风险。一方面，少数民族农户普遍贫困，缺乏启动产业或扩大产业 规模的必要资金；另一方面，少数民族群体生计来源单一，对种植业、养殖业的依赖较强， 生计活动存在一定的风险，如核桃、牛羊养殖等产业发展周期常、见效比较慢，存在一定的 市场风险。 （2）少数民族合作社认知风险。一方面，少数民族社会经济调查结果显示，39%的少 数民族对合作社知道一点，34.8%的少数民族不了解。大多数被访少数民族不知道合作社是 什么，不了解为什么要成立合作社，也不清楚需要怎样参与；另一方面，问卷调查结果显示， 64.7%的少数民族为文盲或小学学历，受教育程度较低，少数民族群众对新事物、新观念的 理解和接受能力较差。 （3）少数民族专业合作社组织、运行中的风险。一方面，相比较少数民族村民，少数 民族村干部、合作社负责人作为村庄精英具有较高的威望，少数民族对其信任度也较高，但 是缺少组织专业合作社的经验及管理等专业知识，不清楚如何规范化组织、运营、管理合作 社，如何通过合作社带动产业发展等；另一方面，在特色优势产业的规范化种养殖、管理、 销售等方面，少数民族不仅缺少专业的技术知识，而且缺乏专业的合作组织知识和能力。 （4）少数民族项目参与风险。1）缺少参与途径。少数民族多居住在偏远山区，居住分 散，如果项目宣传与培训以行政村为单位，那么居住偏远、交通不便的少数民族可能无法参 与到项目活动中；在少数民族大家支或大户筹建的合作社中，小家支成员及少数民族贫困户 参与度偏低，参与不到合作社中。2）不适应参与方式。如果项目宣传与培训活动时间安排 与少数民族日常生产生活有冲突，或者培训人员不会说当地语言且没有配备少数民族翻译， 少数民族则不会参与到项目中。3）能力不足。少数民族受教育程度偏低，缺少项目参与的 经验和知识，不懂得如何有效参与到项目活动中，尤其是少数民族贫困户更具有脆弱性。 （5）少数民族劳动力风险。一方面，在项目村，部分少数民族青壮年劳动力在外务工， 村内留守老人、妇女、儿童占很大比重，项目的成功实施将需要稳定的劳动力，现有的劳动 力结构将直接影响产业发展的效果；另一方面，在专业合作社成立、管理、市场开发，特色 优势产业种植、田间管理等方面，对劳动力素质都有一定的要求，而少数民族受教育程度偏 vii 低，不会说普通话或较弱，社会交往能力不足，劳动力素质偏低将会影响项目目标的实现。 （6）少数民族合作社有条件赠款的公平受益。合作社有条件赠款在项目实施中如何进 行公平分配，并确保少数民族贫困农户从中公平受益，可能会影响到项目的实施，以及项目 促进少数民族贫困农户可持续增收目标的实现。 （7）公共基础设施运行和管理的风险。由于公共基础设施是公共事业，且项目村少数 民族多为贫困户，收入水平低，缺少资金用于基础设施后续的管理和维护，如果建成的公共 基础设施如果没有人管理和维护，不久这些基础设施就会因不断使用和损耗而失去作用，那 么他们的生产和生活又会重新变得不方便。 K．少数民族发展行动建议 一、共同的行动建议： 各少数民族 1、保障各民族平等参与： 1）在项目合作社筹备小组及成立之后的合作社中要保证各 民族的平等参与，对选拔结果进行公示，征求少数民族意见；2）少数民族项目村合作社筹 备小组中要确保至少有 1 位少数民族、1 位妇女、1 位贫困群体代表； 3）在尊重各民族意 愿的基础上，合作社管理人员（理事会、监事会）中要确保有 1 位少数民族、1 位妇女及 1 位贫困户代表；4）合作社成员中要确保不少于 40%的少数民族；5）在合作社规章制度、管 理方案制定事宜上，要通过召开座谈会的方式征求少数民族的意见和建议，座谈会成员中要 确保不少于 40%的少数民族代表；6）项目宣传、培训、实施等项目信息需通过村民大会、 广播、宣传栏等多种渠道告知所有村民；7）项目宣传、培训的时间、地点、语言、方式等 的选择需听取各少数民族意见；8）对于居住分散、偏远的项目村，项目活动的开展要以村 民小组为单位开展；9）建立完善、便于操作的抱怨申诉机制。 2、抱怨申诉程序需要便于操作，并通过容易接收的渠道告知少数民族村民：1）申诉抱 怨程序需要在村庄层面上进行落实，村委会要接受村民提出的口头或书面的申诉，设定专人 担任投诉受理人，村委会解决不了的，则可由村委会集中向乡镇、县等逐级反映；2）项目 机构及村委会要在合适的时间采用面对面口述的方式告知村民，征求他们的意见；3）在少 数民族容易接触到的地方进行公示，如聚会场所、村委会等；4）公示要用汉字、少数民族 文字两种文字。 3、加强少数民族培训与教育，提高少数民族综合素质：1）对少数民族实施有针对性的 普通话培训，提升少数民族对外社会交往能力；2）开展合作组织与实用技能技术培训； 3） 加强市场和商品经济意识等方面的教育培训，提高少数民族的综合素质；4）保证培训中妇 女的参与。在尊重其意愿的基础上，要确保不少于 30%的少数民族妇女参加到各类培训活动 viii 中；5）注重对培训人员进行培训。培训内容包括基本业务、培训技巧、交往方式、少数民 族文化风俗等，提高培训人员的业务能力和综合素质；6）开发受少数民族欢迎具有操作性 的培训内容和方案。 二、苗族 项目宣传与培训需要避开苗族的传统节日，尊重苗族的传统习惯：1）项目村苗族有自 己传统的节日，如跳花节、坐坡节、苗年等，项目宣传与培训前应了解当地传统节日的时间 安排，避开这些节庆时间；2）在四川泸州市叙永县，当地有赶苗场的习俗，可以借助赶苗 场的时间进行项目宣传和教育活动；3）在项目村，部分苗族村民尤其是老年人接受普通话 能力较差，项目宣传与培训要用他们能够接受的语言如当地汉语方言开展，培训形式通俗易 懂便于理解、掌握；4）在尊重其意愿的基础上，确保不少于 30%的苗族妇女参与宣传与培 训活动。 三、彝族 1、加大项目宣传与培训的力度，提高彝族对合作社的知晓程度：1）合作社宣传、培训 等信息要通过村民大会、广播、宣传栏等多种渠道告知彝族村民，不落下居住偏远的村民， 应保证彝族的项目知晓率不低于 80%；2）通过召开座谈会的方式，征求少数民族对合作社 章程设计的意见，座谈会少数民族代表不低于 30%。 2、保障彝族贫困人口和小家支成员的平等参与：1）在项目合作社筹备小组及成立之后 的合作社中要保障小家支成员和彝族贫困人口的平等参与；2）合作社筹备小组成员及合作 社负责人的选拔、选举过程需要公开公正，保证透明性；3）对选拔、选举结果进行公示， 征求彝族意见；4）在尊重其意愿的基础上，要保证合作社中建卡贫困户比例逐渐达到 80% 及以上。 3、配备熟悉彝族传统文化和风俗习惯的合作社辅导员：1）在同等条件下，合作社辅导 员招聘会说彝语者优先；2）要有一定的少数民族工作经验，了解当地的民族文化和风俗；3） 招聘具有较高受教育水平和综合素质的辅导员；4）项目办需要组织对合作社辅导员进行统 一培训、学习，内容包括彝族传统文化、生产生活习惯、社会交往方式、传统信仰等内容。 4、项目宣传与培训时间、地点、语言，采取的形式等需尊重彝族的习惯：1）根据实地 调查得知，彝族村民一天一般两顿饭，上午 10 点钟左右吃饭，晚上 6 点之后，项目培训活 动的开展需要在上午 10 点之后的时间，并避开彝族年的时间；2）项目宣传、培训地点最好 选择在村民喜欢聚集的空旷地方；3）培训人员最好是懂得当地传统文化的本土专家，语言 用彝语或者配备少数民族翻译；4）由于彝族村民受教育程度低，接受培训的能力较差，培 ix 训内容需要通俗易懂，使用视频、图画、现场示范等容易接受的方式；5）在尊重意愿的基 础上，宣传与培训活动需要保证不少于 30%的彝族妇女参与。 四、东乡族 1、配备熟悉东乡族传统文化和风俗习惯的合作社辅导员：1）在同等条件下，合作社辅 导员招聘会说东乡语者优先；2）辅导员并要有一定的少数民族工作经验，了解东乡族的文 化和风俗习惯，能与少数民族无隔阂交流、沟通；3）招聘具有较高受教育水平和综合素质 的辅导员；4）项目办需要组织对合作社辅导员进行统一培训、学习，内容包括东乡族传统 文化、生产生活习惯、社会交往方式、宗教信仰等内容。 2、项目实施需要尊重东乡族的宗教信仰和生活习惯：1）项目机构及施工单位需要尊重 东乡族的伊斯兰教信仰，避免言语及行为上的冲突，并尊重东乡族的饮食习惯，施工单位要 将这些内容纳入承包合同条款；2）项目机构和施工单位要对外来施工人员进行培训，培训 内容包括东乡族的风俗传统、生活习惯及宗教信仰等内容；3）项目施工不能影响东乡族的 宗教信仰活动，项目施工前，施工的时间、方式等需要和社区长老、清真寺负责人沟通、说 明，并将项目施工信息提前告知少数民族村民。 3、项目宣传与培训时间、语言，采取的形式等需尊重东乡族的习惯：1）东乡族信仰伊 斯兰教，每年都会有斋月，还有“开斋节”“古尔邦节” 、 “圣纪节”等传统节日，项目培训 、 需要避开这些节庆时间；2）由于东乡族说东乡语，培训人员的选择最好是懂得当地语言或 者配备民族翻译；3）东乡族项目村发展的都是养殖业，培训活动应该采取通俗易懂的方式 开展，如现场示范；4）开展培训活动需要提前听取东乡族的需求、意见，并尊重他们合理、 科学的养殖技术与方法；5）在尊重意愿的基础上，宣传与培训活动需要保证不少于 30%的 东乡族妇女参与。 具体的少数民族发展行动计划（性别行动计划）详见本报告第 7 章节及表 7-6。 M.实施计划与监测评估 本项目的实施责任主体为省、市、县级扶贫办，根据项目建设的准备与实施活动进度， 少数民族发展计划的实施计划将项目的主要工作阶段分为准备期和实施期及实施期结束后 半年内。准备期，少数民族发展相关的工作内容包括：项目公示，识别项目对少数民族人口 的影响，少数民族项目支持率调查，编制少数民族发展计划并征求少数民族的意见，发放少 数民族计划信息册等；实施期，少数民族发展相关的工作内容主要包括：项目区相关机构的 协作实施，内部监测和外部独立监测；实施期结束后半年内，开展总结评价。 x 少数民族发展监测包括内部监测与外部监测。内部监测由县项目办来实施，形成监测报 告，报省（市）项目办，省（市）项目办每半年对监测情况进行分析，每年 2 月和 8 月形成 监测报告，报中央项目办，检查少数民族发展计划的实施进度以及实施过程。同时，项目办 将通过公开招标方式委托独立机构对整个项目的少数民族发展活动进行外部监测和评估，直 到项目完工。独立机构或个人可以是学术或机构单位，非政府组织(NGO)，或独立的咨询公 司，但要有合格且有经验的工作人员，同时他们的任务大纲为世界银行所接受。 少数民族内部监测每年两次，外部监测每年一次，并编制少数民族发展计划外部监测报 告。少数民族发展计划监测与评估的方法、内容、机构及监测评估周期等详见表 8-1《中国 贫困片区产业扶贫试点示范项目少数民族发展计划监测与评估大纲》。 xi 1 引言 1.1 项目背景 2011 年 5 月 27 日，中央颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020 年）》；同年 11 月 29 日，中央召开了扶贫工作会议。为贯彻落实中央关于扶贫开发的新纲要和新精神，国家 发改委和国务院扶贫办召开了座谈会，会议讨论了利用外资进行扶贫开发的形势和任务，听 取了国扶办外资项目管理中心关于利用外资在贫困片区开展产业扶贫的设想。会上国家发改 委建议在全国 14 个贫困片区内选择最贫困的六盘山片区和乌蒙山片区利用世行贷款开展产 业扶贫。2012 年 7 月 25 日，国务院扶贫办牵头，国务院扶贫办外资项目管理中心组织申报 的“中国贫困片区产业扶贫试点示范项目”正式列入国家发展改革委、财政部利用世界银行 贷款 2013-2015 年项目规划，并经国务院批准，该项目是我国政府批准的第六个世界银行贷 。 款扶贫项目，即“世行第六期扶贫项目” 中国贫困片区产业扶贫试点示范项目旨在为有代表性的贫困地区开发和示范农村支柱 产业发展模式，以加强可持续的农业生产系统，完善组织安排，并提高农村收入。项目涉及 乌蒙山和六盘山连片特困地区的贵州、四川、甘肃三省的 10 个市（州）、27 个县、537 个项 目村，项目村贫困发生率高达 44%，农民人均纯收入为 3510 元。 项目建设期为 5 年；总投资 18 亿元，其中：拟利用世界银行贷款 1.5 亿美元，折合人 ，按照 1:1 的比例安排国内配套资金 9 亿元。分省投资 民币 9 亿元（按 1 美元=6 元人民币） 情况为：贵州省总投资 4.8 亿元人民币，其中世行贷款 4000 万美元；四川省总投资 6 亿元 人民币，其中世行贷款 5000 万美元；甘肃省总投资 7.2 亿元人民币，其中世行贷款 6000 万 美元。 1.2 项目内容 中国贫困片区产业扶贫试点示范项目建设内容包括现代产业价值链发展、公共基础设施 和服务支持、产业扶贫机制研究与推广、项目管理、监测及评估等 4 个分项目。 （1）综合的价值链发展：在项目县中支持选定的、在当地具有比较优势的农产品（支 柱产业）价值链的发展，成立新的农民合作社或加强现有的合作社或其它生产者/社区合作 安排，使其成为有效的经营实体，并加强向前及向后的营销联系。主要投资活动包括：成立 和发展合作社、有条件支持合作社发展资金以及公共部门—私营部门合作。 （2）公共基础设施与服务：旨在建设和巩固支持合作社及支柱产业发展的公共基础设 1 施和服务系统。公共基础设施包括拖拉机路、田间小路、通往生产区的无等级道路、或加工 和营销设施等，建设灌溉和排水基础设、平整土地等，建设公共市场设施、供电等；公共服 务和设备包括合作社辅导员、公共设备、食品安全检测和控制、公众推广和培训服务、营销 系统开发、农业研究和技术转移、经营发展的市场研究等。 （3）贫困片区的扶贫—培训和学习： 旨在支持系统地学习并宣传在支持执行扶贫开发 小组的扶贫开发战略中所汲取的项目执行经验教训。此组成部分将支持：1）分析研究—— 包括对贫困片区的扶贫和农村支柱产业发展的研究在内、对平等的合作社／组织安排的研 究、以及在执行期间确定的研究；2）对政府职能部门、企业家、公共部门机构的关于农村 支柱产业发展的培训和研讨会；3）支持制定公共部门支持农村地区及其它地区的政策指南 和评估指南。 （4）项目管理、监测与评估：此组成部分的目标是提高和发展项目办工作人员的管理 和技术能力，以便其有效地管理项目。此组成部分将支持县、地区、省项目办的办公设备、 管理软件、车辆或租车费用、培训、国内和国外考察、项目管理培训，并为定期监督、进度 和影响监测与评价、验收、安全保障措施执行的监督与监测提供经费。 1.3 少数民族发展计划范围界定 按照世行 OP4.10 少数民族识别的依据，社会评价专家通过现场调查、资料收集与文献 查阅的方法对项目区的少数民族进行筛查，具体识别、筛查程序和结果见《中国贫困片区产 。筛查结果表明项目区内少数民族集体依附项目区的地 业扶贫试点示范项目社会评价报告》 区有：贵州省毕节市大方县和织金县；四川省泸州市叙永县，凉山彝族自治州布拖县、金阳 县、昭觉县和美姑县；甘肃省天水市张家川回族自治县，临夏回族自治州永靖县和东乡族自 治县。 本项目主要涉及乌蒙山和六盘山连片特困地区的贵州、四川、甘肃 3 省，共计 10 个市 （州）、27 个县（区）， 134 个乡镇，537 个项目村。其中少数民族发展计划的编制范围1为 乌蒙山和六盘山连片特困地区的贵州、四川、甘肃三省的 5 个市/州、10 个县、62 个乡镇、 209 个项目村，其中民族乡镇 51 个，占 82.26%。少数民族识别结果显示，在少数民族发展 计划范围内，项目直接受益范围为各个少数民族项目村，直接受益人口共计 247266 人，其 中少数民族人口 208623 人，约占 84.37%；在少数民族人口中，苗族 15301 人，约占总人口 的 6.19%；彝族 162580 人，约占总人口的 65.75%；回族 13821 人，约占总人口的 5.59%； 1 少数民族发展计划的编制范围，即项目区内少数民族聚居村，以下统一称为少数民族项目村。 2 东乡族 11500 人，约占总人口的 4.65%。详见表 1-1 与表 1-2。 表 1-1 项目区少数民族聚居村识别情况一览表 项目乡镇 项目村 省 市/ 州 县 备注 乡镇（个） 其中：民族乡镇 村（个） 少数民族聚居村 大方县 8（4） 1 19 5 苗族、彝族 毕节市 织金县 5（3） 0 22 5 苗族、彝族 桐梓县 4 0 12 0 贵州 遵义市 习水县 7 0 26 0 赤水市 6 0 19 0 小计 30（7） 1 98 10 古蔺县 6 0 20 0 泸州市 叙永县 3 2 20 10 苗族、彝族 布拖县 6 6 29 29 彝族 四川 凉山彝族 金阳县 16 16 36 35 彝族 自治州 昭觉县 8 8 42 42 彝族 美姑县 10 10 52 52 彝族 小计 49 42 199 168 天水市 张家川 2 2 16 13 回族 武威市 古浪县 2 0 15 0 通渭县 2 0 14 0 陇西县 5 0 12 0 渭源县 4 0 18 0 定西市 岷县 3 0 20 0 安定区 2 0 16 0 临洮县 4 0 12 0 甘肃 环县 5 0 25 0 华池县 3 0 16 0 庆阳市 正宁县 3 0 13 0 合水县 2 0 12 0 临夏回族 永靖县 4 0 18 6 回族 自治州 东乡县 6 6 12 12 东乡族 静宁县 5 0 10 0 平凉市 庄浪县 3 0 11 0 小计 55（12） 8 240 31 合计 134（62） 51 537 209 资料来源：各项目办提供 注：表格中斜体下划线数字代表少数民族聚居村范围 表 1-2 少数民族项目村受益人口一览表 少数民族 省 人口 汉族 人口 % 苗族 % 彝族 % 回族 % 东乡族 % 贵州 33088 18363 14725 44.5 6388 19.31 3633 10.97 / / / / 3 少数民族 省 人口 汉族 人口 % 苗族 % 彝族 % 回族 % 东乡族 % 四川 182120 13543 168577 92.57 8913 4.89 158947 87.28 / / / / 甘肃 32058 6737 25321 78.98 / / / / 13821 43.11 11500 35.87 合计 247266 38643 208623 84.37 15301 6.19 162580 65.75 13821 5.59 11500 4.65 资料来源：各项目办提供 1.4 少数民族发展计划编制目的 本项目少数民族发展计划是根据中华人民共和国国家和地方的相关法律法规以及世界 银行业务导则 OP4.10《少数民族的业务手策》的一系列条文加以制定的。编制该计划的目 （a）受项目影响的少数民族得到符合其文化习惯的社会和经济利益； 的是为了确保： （b）在 确定项目对少数民族存在潜在负面影响的情况下，采取措施避免、最大限度减轻和缓解这些 负面影响，或对这些负面影响给予补偿。 少数民族发展计划将阐明项目区少数民族群体的人口、社会和文化特征；项目对少数民 族群体的影响；以及确保少数民族群体平等参与和公平受益，减轻任何不利影响的措施等， 这些措施包括了改善生活水平的措施、提高综合素质的措施、保护少数民族文化和传统的措 施、弱势群体公平参与和受益的措施，提出缓解负面影响的行动计划。 1.5 本项目少数民族发展目标 （1）以符合项目区少数民族传统文化、习俗的方式 本项目中少数民族发展的目标在于： （2）为有助于项目目 提供一切有关项目的信息，进行充分的沟通和协商，分析他们的需求； （3）了解少数民族的项目认知和需 标的实现，要将少数民族对项目的需求融入项目设计中； （4）通过采取措施和行动 求，以少数民族文化适应性的方式建设少数民族农民专业合作社； 将项目对少数民族的潜在负面影响和风险降到最低，同时以少数民族群体可以接受的方式和 方法，增强少数民族从项目中获益的机会。 1.6 社会评价概要 通过少数民族识别、筛查，项目村内存在少数民族并集体依附于项目区，开展社会评价 （1）以适合于项目的规模对适用于少数民族的法律和制度框架审查； 工作旨在： （2）收集关 于受影响少数民族社区人口、社会、文化和政治特征、他们传统上拥有、使用或占用的土地 （3） 和领地以及他们赖以生存的自然资源的基线信息； 在考虑审查结果和基线信息的基础上， 识别项目的关键相关利益方，为项目准备和实施的各个阶段制定详细的、文化上适宜的少数 （4）在与受影响少数民族进行自由、事前和告知咨询的基础上，评价项目的 民族咨询程序； 4 （5）在与受影响少数民族进行自由、事前和告知咨询的基础上，确定 潜在正面和负面影响； 和评估避免负面影响的必要措施，或者如果此类措施并不可行，就应确定最大限度减少、缓 解此类影响或对此类影响给予补偿的措施，同时确保少数民族能够以文化上适宜的方式从项 目中受益。同时，社会评价还将为以后的项目监测和评估奠定基础。 在 2013 年 11—12 月期间，项目办、社会经济调查小组以及世行项目社会发展咨询专家 开展了一系列的公众参与活动。对项目涉及的贵州、四川、甘肃三省 27 个县 63 个乡镇 69 个项目村进行了实地考察，问卷调查 1506 份；召开焦点组座谈会 138 次，其中妇女座谈会 69 次，占 50%，共计 447 位妇女参加；村民深度访谈 206 人，其中少数民族 65 人，占 31.6%； 妇女 98 人，占 47.6%；对乡镇干部、村干部、合作社负责人、农业技术人员等开展关键信 息人访谈 171 次；与项目县扶贫办、民宗局、农业局、畜牧局、妇联等相关机构共计召开利 益相关者研讨会 37 次，就项目潜在影响、降低风险的措施以及相应的行动建议进行沟通探 讨。 （1）在项目态度方面，95.7%的被调查者支持项目建设，94% 社会经济调查结果显示： （2）在农民合作组织参与方面，赞同成立农民合作组织 的被调查者愿意配合政府实施项目； 的达到 95.7%，95.6%的被调查者愿意加入农民合作组织，93.2%的被调查者认为有必要开展 （3）在项目重要性认知方面，认为项目对家庭重要的被调查者达到 96.6%，并 合作社培训； （4）但也有 77.5%的被调查者反映不掌握特色优 有 96%的被调查者愿意在项目中实现就业； 势产业技术或掌握不足。针对问卷调查和实地访谈遇到的问题，社会评价小组在尊重项目受 影响人意愿的基础上，与项目县项目办、实施机构及相关机构充分沟通、协商，制定了切实 可操作的社会行动计划予以减缓或规避社会风险。 基于社会评价报告中对少数民族的识别、筛查，结果表明项目村存在苗族、彝族、回族、 东乡族集体依附于项目区，为了更好地了解少数民族对项目的真实需求和建议，确保项目活 动以少数民族文化适应性的方式组织、实施，因此需要编制少数民族发展计划。 5 2 项目村少数民族概况 2.1 少数民族人口状况 2.1.1 贵州省 贵州是一个多民族共居的省份，世居民族有汉族、苗族、布依族、侗族、土家族、彝族、 仡佬族、水族、回族、白族、瑶族、壮族、畲族、毛南族、满族、蒙古族、仫佬族、羌族等 18 个民族，全省现辖 6 个地级市、3 个自治州（黔西南布依族苗族自治州、黔东南苗族侗族 ，民族自治地方占全省总面积的 55.5%。据第六次全国人口普查结 州、黔南布依族苗族州） 果，全国 56 个民族中，除塔吉克族和乌孜别克族外其他 54 个民族在贵州省均有分布，少数 、布 民族人口总数为 1254.80 万人；各少数民族人口中数量排前 5 位的依次为苗族（397 万） 、土家族（144 万） 依族（251 万） 。 、侗族（143 万）和彝族（83 万） 据第六次全国人口普查结果，贵州省现有人口 3474.65 万人，其中少数民族人口 1254.80 万人，约占 36.12%；其中苗族 397 万人，约占总人口的 11.43%，彝族 83 万人，约占总人口 的 2.39%。 表 2-1 贵州省（毕节）人口民族构成情况（2012） 汉族 苗族 彝族 其他民族 总人口（万 地区 人口（万人） % 人口（万人） % 人口（万人） % 人口（万人） % 人） 贵州省 3474.65 2219.85 63.88 397 11.43 83 2.39 774.8 22.30 毕节市 851.73 679.93 79.83 45.49 5.34 47.72 5.60 78.59 9.23 大方县 104.17 69.67 66.88 6.51 6.25 10.79 10.36 17.20 16.51 织金县 113.26 60.98 53.84 12.44 10.98 4.19 3.70 35.65 31.48 ，2012 年统计年鉴（毕节市、大方县、织金县） 资料来源：第六次人口普查数据（贵州） 2.1.2 四川省 四川省内分布有汉族、彝族、藏族、羌族、苗族、回族等民族，被誉为“中国第二大藏 区”“最大的彝族聚集地” 、 ，现辖 18 个地级市、3 个民族自治州（凉山彝族自治州、甘孜藏 。据第六次全国人口普查结果，全国 56 个民族在四川均有 族自治州、阿坝藏族羌族自治州） 其中少数民族总人数达 490.80 万人； 分布， 人口在 2 万以上的少数民族有 8 个， （264.40 即彝族 万） 、羌族（29.69 万） 、藏族（149.55 万） 、苗族（16.47 万） 、土家族、 、回族（10.45 万） 蒙古族、傈僳族。 6 据第六次全国人口普查结果，四川省现有人口 8041.82 万人，其中少数民族人口 490.8 万人，约占 6.1%；其中彝族 264.40 万人，约占总人口的 3.29%，苗族 16.47 万人，约占总人 口的 0.20%。 表 2-2 四川省（泸州、凉山）人口民族构成情况（2012） 总人口 汉族 苗族 彝族 其他民族 地区 （万人） 人口（万人） % 人口（万人） % 人口（万人） % 人口（万人） % 四川省 8041.82 7551.02 93.90 16.47 0.20 264.40 3.29 209.93 2.61 泸州市 503.01 495.31 98.47 6.34 1.26 0.99 0.20 0.37 0.07 叙永县 4.56 2.23 0.49 0.52 0.11 1.09 0.24 0.72 0.16 凉山彝族自治州 453.28 215.53 47.55 / / 222.67 49.12 15.08 3.33 布拖县 18.21 0.65 3.57 0.03 0.16 17.50 96.11 0.03 0.16 金阳县 19.27 3.62 18.79 0.03 0.16 15.55 80.70 0.07 0.35 昭觉县 30.09 0.54 1.8 / / 29.47 97.94 0.08 0.26 美姑县 25.5 / / / / 25.12 98.5 / / ，2012 年统计年鉴（泸州市、叙永县、凉山彝族自治州） 资料来源：第六次人口普查数据（四川省） 2.1.3 甘肃省 甘肃是汉族的传统聚居地和发源地之一，全省现有 54 个少数民族成份，世居甘肃的少 数民族有回、东乡、藏、土、裕固、保安、蒙古、撒拉、哈萨克、满等 16 个民族，其中东 乡族、裕固族、保安族为甘肃的独有民族。省内现有临夏两个民族自治州、甘南藏族自治州， 有东乡、张家川、天祝、肃南、肃北、阿克塞、积石山 7 个民族自治县，有 39 个民族乡。 2012 年， 根据甘肃省统计年鉴显示， 甘肃省人口 2557.53 万人，其中少数民族人口 241.05 万人，占 9.43%；其中，回族人口 226.62 万人，约占总人口的 8.86%。 表 2-3 甘肃省（天水、临夏）人口民族构成情况（2012） 总人口（万 汉族 回族 东乡族 其他民族 地区 人） 人口（万人） % 人口（万人） % 人口（万人） % 人口（万人） % 甘肃省 2557.53 2316.48 90.57 226.62 8.86 / / 14.43 0.56 天水市 328.22 302.72 92.23 25.50 7.10 / / 2.7 0.82 张家川回族自治县 33.00 10.07 30.52 22.90 69.39 / / 0.0297 0.09 临夏回族自治州 215.01 87.49 40.69 69.62 32.38 53.32 24.8 4.58 2.13 永靖县 20.56 17.80 86.57 2.21 10.75 0.33 1.60 0.22 1.07 东乡族自治县 29.15 2.89 9.91 0.85 2.92 25.38 87.07 0.03 0.1 资料来源：2012 年统计年鉴（甘肃、天水、临夏回族自治州） 7 2.1.4 少数民族项目村 （1）贵州省 贵州省毕节市（大方县、织金县）主要涉及 7 个乡镇、10 个行政村，区域内 2012 年末 总人口为 33088 人，少数民族人口占总人口的 44.5%。影响民族主要包括：汉族、苗族、彝 族等，其中汉族 18363 人、占总人口的 55.50%，苗族 6388 人、占总人口的 19.31%，彝族 3633 人、占总人口的 10.97%，其他民族 4704 人、占总人口的 14.22%。 表 2-4 贵州省（毕节）少数民族项目村各民族人口状况（单位：人、%） 汉族 苗族 彝族 其他 省 市/州 县 总人口 人口 % 人口 % 人口 % 人口 % 毕节 大方县 21740 13463 61.93 2946 13.55 2648 12.18 2683 12.34 贵州省 市 织金县 11348 4900 43.18 3442 30.33 985 8.68 2021 17.81 合计 33088 18363 55.50 6388 19.31 3633 10.97 4704 14.22 资料来源：项目办提供 （2）四川省 、凉山彝族自治州（布拖县、金阳县、昭觉县、美姑县）主要 四川省泸州市（叙永县） 涉及 43 个乡镇、168 个行政村，区域内 2012 年末总人口为 182120 人，少数民族人口占总 人口的 92.57%。影响民族主要包括：汉族、彝族、苗族等，其中汉族 13543 人、占总人口 的 7.43%，彝族 158947 人、占总人口的 87.28%，苗族 8913 人、占总人口的 4.89%，其他民 族 717 人、占总人口的 0.39%。 表 2-5 四川省（泸州、凉山）少数民族项目村各民族人口状况（单位：人、%） 汉族 彝族 苗族 其他 省 市/州 县 总人口 人口 % 人口 % 人口 % 人口 % 泸州市 叙永县 24480 8786 35.89 6064 24.77 8913 36.41 717 2.93 布拖县 29385 / / 29385 100 / / / / 四 凉山彝 金阳县 34548 4757 13.77 29791 86.23 / / / / 川 族自治 昭觉县 47889 / / 47889 100 / / / / 省 州 美姑县 45818 / / 45818 100 / / / / 小计 157640 4757 3.02 152883 9698 / / / / 合计 182120 13543 7.43 158947 87.28 8913 4.89 717 0.39 资料来源：项目办提供 （3）甘肃省 、临夏回族自治州（永靖县、东乡族自治县）主要 甘肃省天水市（张家川回族自治县） 8 涉及 11 个乡镇、31 个行政村，区域内 2012 年末总人口为 32058 人，少数民族人口占总人 口的 78.98%。影响民族主要包括：汉族、回族、东乡族等，其中汉族 6737 人、占总人口的 21.02%，回族 13821 人、占总人口的 43.11%，东乡族 11500 人、占总人口的 35.87%。 表 2-6 甘肃省（天水、临夏）少数民族项目村各民族人口状况（单位：人、%） 汉族 回族 东乡族 省 市/州 县 总人口 人口 % 人口 % 人口 % 天水市 张家川 13936 6536 46.90 7400 53.10 / / 甘肃 临夏回族 永靖县 6622 201 3.04 6421 96.96 / / 省 自治州 东乡县 11500 / / / / 11500 100 合计 32058 6737 21.02 13821 43.11 11500 35.87 资料来源：项目办提供 2.2 少数民族宗教信仰及文化特征 2.2.1 苗族 总体特征：目前，在我国境内苗族主要聚居于贵州省东南部、广西大苗山、海南岛及贵 州、湖南、湖北、四川、云南、广西等省区的交界地带；在本项目服务范围内，苗族主要分 布在贵州省毕节市大方县和织金县、四川省泸州市叙永县和古蔺县。 民族服饰：苗族服饰从总体来看，保持着中国民间的织、绣、挑、染的传统工艺技法。 根据实地走访观察得知，项目村苗族除了常年在家的年轻人和老年人，年轻人一般不穿民族 服饰，多在重大节日或传统仪式时才穿本民族的服饰。 节庆文化：项目村苗族主要的传统节日有：跳花节、坐坡节、踩山节、年节、砍火星、 赶苗场等。但是在不同地区，苗族的传统节日也不尽相同，地区之间既有相同的节日也有不 同的节日，体现为同一地区共同的节日多，不同地区共同的节日少。 语言文字：苗语有三大方言，分别为湘西方言、黔东方言、川黔滇方言。根据实地调查 结果显示，项目村苗族会说标准普通话的比例为 37.1%，其中女性会说标准普通话的比例为 18.2%，明显低于男性的 45.8%。走访的项目县苗族除了部分老年人不大会说汉话外，他们 普遍都能说带有地方方言的汉话。 宗教信仰：项目村苗族过去信仰万物有灵，崇拜自然，祀奉祖先；因而主要的信仰有自 然崇拜、图腾崇拜、祖先崇拜等原始宗教形式；也有一些苗族信仰基督教、天主教；苗族信 仰佛教、道教的主要是东部方言苗族。 9 2.2.2 彝族 总体特征：彝族是我国少数民族中人口较多的民族，主要分布于四川、云南、贵州、广 西等省（区）内。在项目村，贵州毕节市大方县、织金县少数民族村的彝族多与苗族、仡佬 族、白族等杂居在一起，社会交往频繁；四川泸州市叙永县项目村彝族比重高，多聚居或小 聚居居住，凉山彝族自治州的彝族则全部聚居。 饮食服饰：大凉山彝族饮食内容和结构别具一格，以玉米、马铃薯为主食，同时辅之以 大米和荞麦及豆类等粮。肉食以猪、羊、牛鸡肉为主，野生动物为次。凉山一带男子通常穿 黑色窄袖右斜襟上衣和多褶宽裤脚长裤，妇女有穿长裙的习惯，男女外出时身披擦尔瓦。 节庆文化：项目村彝族民间传统节日很多，主要节日有十月年、火把节及区域性的节日 和祭祀活动。十月年：是彝族的传统年，多在农历十月上旬择吉日举行，节期 5-6 天，节日 里要杀猪、羊，富裕者要杀牛，届时要盛装宴饮，访亲问友，并互赠礼品。火把节：是彝族 最盛大的传统节日，在每年的农历六月二十四，火把节一般欢度 3 天，头一天全家欢聚，后 2 天举办摔跤、赛马、斗牛、竞舟、拔河等丰富多彩的活动。 语言文字：彝族有本民族的语言和文字，四川凉山自治州于 1980 年整理出了一套“彝 文规范方案”，包括 819 个字母。在四川凉山项目村，被调查彝族会说普通话的比例为 14.8%， 实地走访发现，凉山一带聚居的彝族大多说彝语，能听懂汉语并用汉语沟通的很少；叙永县 彝族与苗族等杂居在一起，除了老人和儿童外，多数彝族都能听懂彝汉语言，访谈时基本上 能用普通话交流。 宗教信仰：彝族宗教具有浓厚的原始宗教色彩，崇奉多神，主要有自然崇拜、图腾崇拜 “毕摩”和“苏业”是彝族宗教活动的主持者，特别是毕摩2，不仅是宗教活动 和祖先崇拜。 的主持者，而且是彝族文化的传播者。 2.2.3 回族 饮食服饰：张家川县和永靖县等地的回族多以小麦、玉米、青稞、马铃薯为日常主食。 油香、馓子是各地回族喜爱的特殊食品，民间特色食品有酿皮、拉面、打卤面、肉炒面、豆 腐脑、牛头杂碎、臊子面等，特别喜爱吃牛羊肉。回族服饰有鲜明的民族特色，回族特点的 穆斯林服饰——男子多戴小白帽，女子戴各种花色的头巾。 2 毕摩就是指专门替人礼赞、祈祷、祭祀的人，学界大多称他们为祭司，在当地是知识很丰富的人。 10 节庆文化：回族有三大节日：开斋节、古尔邦节、圣纪节，所有节日都与其他穆斯林保 持高度一致，有着密切的联系。 语言文字：项目村回族使用汉语，属于汉藏语系，其日常用语尤其是经常用语中夹杂着 阿拉伯语、波斯语。调查结果显示，回族会说普通话的比例为 65.1%，回族会说普通话比例 比苗族、彝族、东乡族都要高。 宗教信仰：回族人信仰伊斯兰教，在居住较集中的地方都建有清真寺，由阿訇主持宗教 活动，经典主要是《古兰经》 。生活习俗固守回族传统，遵循教规，讲究 ，信徒称“穆斯林” 卫生，不吃猪肉、狗肉、动物的血液等。 2.2.4 东乡族 总体特征：东乡族因居住在甘肃临夏东乡地区而得名，该民族自称 ， “撒尔塔”（Sarta）， 是以撒尔塔人为主，融合当地回、汉、蒙古族等逐渐形成的，主要聚居在甘肃省临夏回族自 治州东乡族自治县。 饮食服饰：东乡族的饮食同样具有清真习惯，但又有自己的地域特色，基本上以小麦、 青稞、玉米和豆类、洋芋为主食；在服饰方面，最近几十年来，变化较大，并开始与汉族和 回族的服饰相近。 节庆文化：东乡族每个月都有节日，每过了年逐月轮换，一年 12 个月，每个月 36 年 后循环往复一次，这和宗教信仰有着密切的关系。东乡族的四大节日：开斋节、古尔邦节、 尔德节、阿守拉节，都来源于伊斯兰教。 语言文字：东乡族语言属阿尔泰语系蒙古语族，东乡族的词汇中，汉语借词较多，也有 不少突厥语、阿拉伯和波斯语借词。东乡族至今只有本民族的语言而没有文字，现在使用的 是汉文，绝大部分群众懂汉字，但会说普通话的人较少，项目村大多数东乡族说东乡语。 宗教信仰：由于临夏东乡族与回族有着共同的宗教信仰，而且长期居住生活在一起，他 们在婚葬习俗、饮食习惯、房屋结构等方面趋于一致，几乎没有显著差异。 2.2.5 各民族之间的融合 项目区内苗族和彝族由于民族渊源上的特殊关系，之间具有很强的认同性，他们在语言、 思想观念、种植习俗、经济生活等方面相互影响，往来频繁，交流活跃，关系和睦。共同的 生活地域、相似的文化生活背景，使得苗族与彝族之间能够相互通婚，民族群众之间交流密 切而和谐。 项目区内回族和东乡族族共同信仰伊斯兰教，都属于穆斯林，因此，他们在价值观念、 11 婚丧嫁娶、宗教生活、饮食传统等方面具有很强的一致性。在伊斯兰教 “天下穆斯林皆兄 弟”的思想影响下，他们之间相互通婚，共同使用清真寺，共同参与宗教活动，历来交流密 切，关系和睦融洽。 2.3 项目村少数民族的社会经济概况 2.3.1 收入状况 据统计，2012 年，贵州省毕节市大方县和织金县项目村内农民人均收入分别为 4316 元、 4680 元，低于大方县和织金县 2012 年县级农民人均纯收入的 4943 元和 4714 元。在项目村 居民收入中家庭经营收入占主要地位，工资性收入次之，居民收入来源主要是从事家庭种植 业和外出务工。 2012 年，四川省泸州市叙永县和凉山州布拖县、金阳县、昭觉县、美姑县项目村内农 民人均纯收入分别为 4318 元、2307 元、2796 元、2965 元、3872 元，远低于 2012 年全县 水平。在项目村居民收入中家庭经营收入占很大部分，居民收入来源主要是从事家庭种植、 养殖业。 2012 年，甘肃省天水市张家川回族自治县和临夏州永靖县、东乡县项目村内农民人均 纯收入分别为 1964.78 元、2230 元、1875 元，不仅低于全县水平，而且低于全国贫困标准 2300 元。在项目村居民收入中家庭经营和工资性收入占很大比例，居民收入来源主要是从 事家庭养殖和外出务工。 少数民族项目村农民人均纯收入状况详见表 2-7。 表 2-7 少数民族项目村农民人均收入状况（2012） 县级农民 项目村内农民人均纯收入（元） 省 市/州 县 人均纯收 合计 家庭经营(%) 工资性收入(%) 转移性收入(%) 财产性收入(%) 入（元） 大方县 4943 4316 52.11 34.15 10.06 3.68 贵州 毕节市 织金县 4714 4680 55.51 37.61 4.10 2.78 泸州市 叙永县 5413 4318 42.84 38.91 14.43 3.82 布拖县 4112 2307 80.62 0.00 19.38 0.00 四川 凉山彝族 金阳县 4075 2796 89.41 8.58 2.01 0.00 自治州 昭觉县 4297 2965 81.42 12.92 5.66 8.00 美姑县 3981 3872 65.01 19.99 14.00 1.00 天水市 张家川 3343 1964.78 35.24 55.25 8.94 0.57 甘肃 临夏回族 永靖县 3160.7 2230 46.73 23.18 29.46 0.63 自治州 东乡县 2413 1875 49.44 25.49 23.15 1.92 资料来源：可研报告（贵州省、四川省、甘肃省） 12 与汉族相比，项目村少数民族家庭收入来源主要依赖务农和外出打工，其中对务农的依 。各少数民族中，彝族对务农的依赖性强于苗族、回族、东乡族， 赖性更强（76.2%〉67.8%） 比例为 77.3%，东乡族外出务工收入在家庭收入中的比例为 30.4%，高于其它少数民族。 表 2-8 不同民族调查样本户家庭经济收入来源构成（%） 民族 务农 外出打工 运输 旅游 汉族 67.8 26.6 1.9 0.6 苗族 71.4 28.6 0.0 0.0 彝族 77.3 22.2 0.2 0.0 少数民族 回族 71.4 15.9 1.6 0.0 东乡族 69.6 30.4 0.0 0.0 合计 76.2 23.5 0.3 0.0 资料来源：少数民族社会经济调查 统计数据显示，项目村社会经济发展还处于低水平运行状态，农民人均纯收入低，与全 国平均水平（7917 元）还有较大差距。与汉族相比，项目村内少数民族家庭经济收入来源 比较单一，水平较低。其中，苗族对种植业的依赖较强，彝族则主要依赖家庭种植和养殖收 入，回族、东乡族具有经商传统，回族的拉面产业，东乡族的手抓羊肉产业则比较发达。 2.3.2 土地资源 2012 年， 据统计， 贵州省毕节市大方县和织金县项目村内居民人均耕地面积分别为 0.056 公顷、0.081 公顷。四川省泸州市叙永县和凉山州布拖县、金阳县、昭觉县、美姑县项目村 内居民人均耕地面积分别为 0.071 公顷、0.125 公顷、0.132 公顷、0.087 公顷、0.073 公顷。 甘肃省天水市张家川回族自治县和临夏州永靖县、东乡县项目村内居民人均耕地面积分别为 0.241 公顷、0.353 公顷、0.096 公顷。 项目村耕地资源情况详见表 2-9。 表 2-9 少数民族项目村耕地资源情况（2012） 人均耕地 土地面积（公顷） 省 市/州 县 面积（公 合计 耕地 林地 草地 水域 其他 顷） 大方县 0.056 13589 4389 3775 1682 286 3201 毕节市 贵州 织金县 0.081 15023 3876 7546 1578 276 2865 小计 / 28612 8265 11321 3260 562 6066 泸州市 叙永县 0.071 20151 3221 11664 156 262 4848 布拖县 0.125 23919 3684 2446 7704 1297 8788 四川 凉山彝族 金阳县 0.132 18969 4661 5303 7538 217 1250 自治州 昭觉县 0.087 55211 4182 25257 24603 178 991 美姑县 0.073 41010 3364 15792 13965 84 7805 13 人均耕地 土地面积（公顷） 省 市/州 县 面积（公 合计 耕地 林地 草地 水域 其他 顷） 小计 / 159260 19112 60462 53966 2038 23682 天水市 张家川 0.241 11203 3354 4363 2323 0 1163 临夏回族 永靖县 0.353 10366.7 3871 67.7 3710 94 2624 甘肃 自治州 东乡县 0.096 4836.8 2212.6 464.2 102 12 2046 小计 / 26406.5 9437.6 4894.9 6135 106 5833 合计 / 214278.5 36814.6 76677.9 63361 2706 35581 资料来源：可研报告（贵州省、四川省、甘肃省） 根据实地调查得知，贵州苗族聚居区、四川彝族聚居区人均耕地较少，土层较薄，土壤 贫瘠，耕地多位于山区，耕作难度大，机械化水平较低，交通设施设备不能满足农业生产的 需要；而在甘肃回族、东乡族聚居区，人均拥有耕地相对较多，但受气候的影响，普遍干旱 缺水，主要是旱作农业，农产品品种单一且质量普遍不高。 2.3.3 种植状况 据统计，2012 年，贵州、四川、甘肃 10 个少数民族项目村农作物播种总面积为 49602.54 公顷，三省分别为 9694 公顷、30942 公顷、8966.54 公顷，农作物中粮食作物播种面积为 36041.21 公顷，占 72.66%；经济作物播种面积为 10312.39 公顷，三省项目村分别为 1615 公顷、8057.76 公顷、639.63 公顷。详情见表 2-10。 表 2-10 少数民族项目村农业种植状况（2012） 农作物播种 经济作物播种 省 市/州 县 面积（公顷） 其中：粮食作物（%） 面积（公顷） 大方县 6992 79.65 1135 毕节市 贵州 织金县 2702 88.01 480 小计 9694 81.98 1615 泸州市 叙永县 8437 57.30 3602.9 布拖县 4830 71.57 172.23 金阳县 4872 91.15 190.63 四川 凉山彝族自治州 昭觉县 8046 50.85 3656 美姑县 4757 76.14 436 小计 30942 66.08 8057.76 天水市 张家川 3354.42 83.54 388.75 永靖县 3399.12 77.49 250.88 甘肃 临夏回族自治州 东乡县 2213 100.00 0 小计 8966.54 85.31 639.63 合计 49602.54 72.66 10312.39 资料来源：可研报告（贵州省、四川省、甘肃省） 14 在苗族聚居区，农作物主要种植水稻、玉米，经济作物主要是烤烟，现在，种植中药材 的苗族在逐渐增多。在彝族地区，种植业主要为土豆、玉米、燕麦、大麦、小麦等，种植苜 蓿用于发展养殖业。在甘肃回族、东乡族聚居区，耕地主要用于种土豆、玉米、小麦，随着 双垄沟播玉米技术的推广，玉米产量逐渐提高，种植规模也在大面积增加。 2.3.4 养殖状况 2012 年末，贵州、四川、甘肃 10 个县的少数民族项目村内大牲畜存栏数为 106.48 千 头，猪存栏量为 246.19 千头，羊存栏量为 323.54 千头；饲草面积 24261.98 公顷，饲草产量 共计 399524.57 吨。详见表 2-11。 表 2-11 少数民族项目村养殖业情况（2012） 大牲畜年末存 猪年末存栏 羊年末存栏 饲草面积 饲草产量 省 市/州 县 栏数（千头） 数（千头） 数（千头） （公顷） （吨） 大方县 19 22 2 278 6109 毕节市 贵州 织金县 1.4 12 1.2 56 1680 小计 20.4 34 3.2 334 7789 泸州市 叙永县 9.44 40.34 0.83 1750 105000 布拖县 4.23 15.25 11.43 9204.27 81220.27 凉山彝族自 金阳县 23.61 28.63 77.60 4073.39 40743.3 四川 治州 昭觉县 25.86 51.80 122.78 5618 210750 美姑县 8.39 70.99 85.66 2274 45480 小计 71.53 207.01 298.30 22919.66 378193.57 天水市 张家川 9.11 0.66 5.08 163.32 4899 临夏回族自 永靖县 5.21 4.52 15 672 8568 甘肃 治州 东乡县 0.23 0 1.96 173 75 小计 14.55 5.18 22.04 1008.32 13542 合计 106.48 246.19 323.54 24261.98 399524.57 资料来源：可研报告（贵州省、四川省、甘肃省） 通过实地调查得知，在苗族聚居区，苗族主要养猪、鸡、牛，养牛用于犁地。在四川彝 族聚居区，养殖业比较发达，养羊、猪、牛、马、鸡等，养牛、马主要用于犁地、运输等农 业生产活动，养的猪、羊、鸡主要用于食用，养殖业的商品率很低。在甘肃的回族、东乡族 项目村，当地有养羊的传统，基本上每家每户都养羊，品种也多为小尾寒羊的杂交羊；养牛 的也比较多，与其他项目区不同的是，回族、东乡族养的牛羊多用于出售，商品率较高。 2.3.5 教育状况 根据实地访谈发现，大多数项目村目前已全面实现免费制九年义务教育，但整体受教育 15 水平偏低，在苗族、回族、东乡族中，年轻人基本上都是初中毕业，中青年人多是小学或者 初中毕业，也有不少老年人是文盲，高中及其以上者所占比重很小。而在凉山州的彝族聚居 区，高中及以上学历的很少，现在年轻人多为小学或初中毕业，中年人大多为小学学历，老 年人大多为文盲。少数民族地区教育基础设施落后、师资力量不足等是制约教育发展的重要 因素；另一方面，项目村少数民族群众的教育观念较为滞后，重男轻女现象较为严重，少数 民族孩子要过早承担放牧、家务等各种劳动或者外出务工。 现阶段，少数民族地区的中小学正逐步开展免费午餐，学龄儿童基本能够完整完成义务 教育，但是在教师配备、设施配置、交通条件等方面不少地区的学校还存在困难。彝族、东 乡族项目村内很多少数民族群众只会讲本民族语言，不会讲普通话，不会书写，这给他们与 外界的沟通交流、获取知识带来了困难。 社会经济调查显示，汉族高中及其以上文化程度的占 17.1%，少数民族只占 8%；汉族 文盲率为 4%，少数民族为 10.5%。统计数据表明，项目村汉族的受教育程度好于少数民族， 尤其是在高中及其以上的受教育比例上，汉族明显高于少数民族。 表 2-12 少数民族教育程度一览表（%） 民族 大专及以上 高中/中专 初中 小学 文盲 汉族 7.7 9.4 47.4 31.4 4.0 苗族 0.0 17.1 45.7 34.3 2.9 彝族 0.2 7.8 21.7 56.0 14.4 少数民族 回族 4.8 7.9 71.4 15.9 0.0 东乡族 0.0 1.1 15.2 80.4 3.3 合计 0.7 7.3 27.3 54.2 10.5 资料来源：少数民族社会经济调查 总体来说，与汉族相比，项目村少数民族家庭经济收入偏低，对务农和外出务工尤其是 务农的依赖性强，其中苗族主要依赖于种植业、彝族对家庭种植和养殖的依赖性强，回族、 东乡族则有一定的经商传统；在种植方面，少数民族项目村农产品种类传统、单一，市场竞 争力弱，效益较差，商品率不高；在养殖方面，苗族、彝族养殖业的商品率较低，而回族、 东乡族主要养殖牛羊，用于出售，商品率较高；在文化教育方面，少数民族尤其是彝族的受 教育水平落后于汉族，一方面，基础设施落后，师资力量不足；另一方面，教育观念较为滞 后，少数民族孩子要过早承担放牧、家务等各种劳动或者外出务工。 16 2.4 少数民族贫困状况 2.4.1 少数民族项目村贫困现状 在少数民族发展计划覆盖的 266 个项目村中，扶贫工作重点村 252 个，项目对少数民族 项目村的贫困瞄准率为 94.74%。在 252 个扶贫工作重点村中，省级贫困村 87 个，占 34.52%； 市/州级贫困村 22 个，占 8.73%；县级贫困村 143 个，占 56.75%。贫困人口共计 137715 人， 贫困发生率为 36.73%，贵州、四川、甘肃三省少数民族项目村的贫困发生率分别为 30.82%、 35.15%、59.90%。具体详情见表 2-13。 表 2-13 少数民族项目村贫困状况（2012） 贫困村（个） 贫困人口 贫困发生 省 市/州 县 项目村 数量 省级 市/州级 县级 （人） 率（%） 大方县 19 19 2 17 0 25811 32.70 毕节市 贵州 织金县 22 11 6 5 0 12715 27.61 小计 41 30 8 22 0 38526 30.82 泸州市 叙永县 20 17 7 0 10 14088 30.88 布拖县 29 29 16 0 13 10084 34.32 凉山彝族自 金阳县 36 36 3 0 33 11998 33.94 四川 治州 昭觉县 42 42 5 0 37 17394 36.32 美姑县 52 52 2 0 50 18168 39.65 小计 179 176 33 0 143 71732 35.15 天水市 张家川 16 16 16 0 0 8324 59.73 临夏回族自 永靖县 18 18 18 0 0 12133 59.47 甘肃 治州 东乡县 12 12 12 0 0 7000 60.87 小计 46 46 46 0 0 27457 59.90 合计 266 252 87 22 143 137715 36.73 资料来源：各项目办提供 2.4.2 少数民族贫困户生计来源 少数民族社会经济调查结果显示，少数民族贫困户的生计来源结构中，务农的比例达到 79.8%，高于中等户的 72.4%和富裕户的 30%；外出打工的比例为 19.1%，低于中等户的 26.3% 及富裕户的 46.7%；通过运输、小生意等作为主要生计来源的占 1.1%，低于中等户的 1.3% 及富裕户的 23.3%。可见，少数民族贫困户主要的收入来源为农业收入，对务农的依赖性更 强。 与项目村的汉族相比，苗族、彝族贫困户对务农的依赖性更强，比例分别为 87.5%、 84.7%；回族、东乡族贫困户对务农的依赖相对较低，主要是因为回族、东乡族具有经商的 传统和文化，而中等户对务农依赖性较高，则是由于中等户养的牛羊比较多，收入较高。详 17 情见表 2-14。 表 2-14 少数民族贫困户、中等户、富裕户的生计来源构成表（%） 务农 外出打工 其他 民族 贫困户 中等户 富裕户 贫困户 中等户 富裕户 贫困户 中等户 富裕户 汉族 78.3 56.3 22.2 18.8 35.8 44.4 2.9 7.9 33.4 苗族 87.5 55.6 0.0 12.5 44.4 0.0 0.0 0.0 100.0 彝族 84.7 69.9 28.6 15.3 29.0 57.1 0.0 1.0 14.3 少数 回族 64.0 84.4 33.3 24.0 9.4 16.7 12.0 6.3 50 民族 东乡族 38.9 77.8 50.0 61.1 22.2 50.0 0.0 0.0 0.0 合计 79.8 72.4 30.0 19.1 26.3 46.7 1.1 1.3 23.3 资料来源：少数民族社会经济调查 2.4.3 少数民族贫困户参加合作社情况 根据问卷调查，在被调查的 263 个少数民族贫困农户中，没参加农民专业合作社的有 216 人，占 82.1%；参加 1 个农民专业合作社的有 45 人，占 17.1%；参加 2 个农民专业合作 社只有 2 人，占 0.8%；没有人参加 2 个以上的合作社。与汉族相比，少数民族参加合作社 的比例明显低于汉族（17.95%〈40.2%），在各民族中，彝族、东乡族参加合作社的比例非常 低，分别为 11.3%、5.6%。 由此可见，少数民族贫困户尤其是彝族和东乡族参加合作社的人数很少，参与程度非常 弱，项目合作社建设需要增强少数民族贫困户的参与能力。详情见表 2-15。 表 2-15 少数民族贫困户参加合作社情况统计 参加 1 个 参加 2 个 参加 2 个以上 没参加 民族 人数 比例（% ） 人数 比例（% ） 人数 比例（% ） 人数 比例（% ） 汉族 184 37.4 11 2.2 3 0.6 294 59.8 苗族 8 50.0 0 0.0 0 0.0 8 50.0 彝族 23 11.3 0 0.0 0 0.0 181 88.7 少数民 回族 14 56.0 1 4.0 0 0.0 10 40.0 族 东乡族 0 0.0 1 5.6 0 0.0 17 94.4 合计 45 17.1 2 0.8 0 0.0 216 82.1 资料来源：少数民族社会经济调查，有效问卷 755 份 2.4.4 少数民族贫困户参与优势产业情况 根据少数民族社会经济调查，86.7%的少数民族贫困户认为增加农户收入的首要来源是 发展特色种养业，其中彝族的比例最高，为 90.2%，苗族、回族、东乡族分别为 87.5%、88%、 44.4%；认为通过转移就业的工资收入是增加收入首要来源的少数民族贫困户占 8%，各民族 的比例分别为 12.5%、3.9%、12%、44.4%；同时，3%的少数民族贫困户认为增加收入的首 18 要来源为发展农家旅游等第三产业，认同个体经营的占 2.3%。 与项目村汉族相比，少数民族对发展种养业和转移就业进而增加收入的认同度略高于汉 。统计数据表明少数民族贫困户对发展特色优势产业进而 族（86.7%〉81.1%，8.0%〉5.9%） 增加收入的期望比较强烈，项目内容切实符合少数民族贫困户的需求。 详情见表 2-16。 表 2-16 少数民族贫困户对增收渠道的认同情况 发展特色种养业 转移就业 农家旅游等第三产业 个体经营 民族 人数 比例（%） 人数 比例（%） 人数 比例（%） 人数 比例（%） 汉族 400 81.1 29 5.9 55 11.2 8 1.6 苗族 14 87.5 2 12.5 0 0.0 0 0.0 彝族 184 90.2 8 3.9 8 3.9 4 2.0 少数民 回族 22 88.0 3 12.0 0 0.0 0 0.0 族 东乡族 8 44.4 8 44.4 0 0.0 2 11.1 合计 228 86.7 21 8.0 8 3.0 6 2.3 资料来源：少数民族社会经济调查，有效问卷 755 份 对优势产业技术的掌握程度是反映少数民族贫困户参与优势产业能力的重要指标。少数 民族社会经济调查结果显示，少数民族贫困户掌握发展特色优势产业专业技术的占 21.7%， 认为没有掌握的占 48.7%，认为掌握一部分还有不足的占 29.6%。与项目村的汉族相比，少 数民族掌握优势产业技术的比例与汉族相近，但不掌握的比重明显高出较多（48.7%〉19.9%） 由此可见，少数民族贫困户对特色优势产业专业技术掌握能力较弱，参与能力有待提高。 表 2-17 少数民族贫困户特色优势产业技术掌握情况 是 否 掌握一部分，还有不足 民族 人数 比例（%） 人数 比例（%） 人数 比例（%） 汉族 103 20.9 98 19.9 292 59.2 苗族 7 43.7 5 31.3 4 25.0 彝族 39 19.1 103 50.5 62 30.4 少数民 回族 10 40.0 10 40.0 5 20.0 族 东乡族 1 5.6 10 55.6 7 38.8 合计 57 21.7 128 48.7 78 29.6 资料来源：少数民族社会经济调查，有效问卷 755 份 2.5 现行少数民族政策框架 本项目少数民族发展计划的编制是以中华人民共和国少数民族的相关法律法规，贵州 省、四川省、甘肃省的有关条例以及世行少数民族政策（OP4.10、BP4.10）等为依据。国家 法律法规主要包括《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民族区域自治法》 、 《中华人民 、 19 共和国农民专业合作社法》等，三省有关条例主要涉及中华人民共和国民族区域自治法的实 施及民族自治地方自治条例等，其它包括国家支持政策区域发展规划等。具体政策框架和主 要内容见表 2-18。 在保障公民基本权益，维护少数民族政治、经济、文化、法律平等地位，确保少数民族 使用本民族语言文字权利和宗教信仰自由权利等方面，中国和贵州省、四川省、甘肃省及项 目村所在地各级政府现有的政策法规已有充分的考虑和明确的规定，这些政策法规与世界银 行安保政策特别是少数民族政策（OP4.10、BP4.10）的精神是完全一致的。在项目实施过程 中，只要严格遵循这些政策法规，有效执行少数民族发展行动计划，项目村少数民族的各项 权益就能够得到切实保障。 表 2-18 中国（贵州、四川、甘肃）以及世界银行有关少数民族政策框架 类别 主要政策法规名称 主要政策内容和要点 ①民族自治区域除了享有同等地方政府的权力外，自治地方权力机构还享有以 下权利：自治立法权；自主管理地方政治事务、地方经济、财政事务、地方科 《中 国家法律法规： 学、教育和文化事务等，组件地方性的公共安全力量、使用和发展少数民族语 华人民共和国宪 言等。 法》、《中华人民共 ②中华人民共和国公民有宗教信仰自由，国家和民族自治地方的自治机关保障 和国民族区域自治 各民族公民有宗教信仰自由。 法》、《中华人民共 ③制定民族行政工作条例以促进民族乡经济、文化等项事业的发展，保障少数 和国民族乡行政工 民族的合法权益，增强民族团结。 中国相关 、 作条例》 《中华人 ④除被剥夺政治权利的人外，年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、 法律法规 民共和国村民委员 职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和 会组织法》、《少数 被选举权。 民族事业“十二 ⑤国家从财政、物资、技术等方面帮助各少数民族加速发展经济建设和文化建 五”规划》 设等各项事业。 ⑥坚持各民族语言文字平等的原则，保障各民族都有使用和发展自己的语言文字的自 由，提倡和鼓励各民族互相学习语言文字。 《中华人民共和国 ①国家支持发展农业和农村经济的建设项目，可以委托和安排有条件的有关农 农民专业合作社 民专业合作社实施。 法》 ②中央和地方财政应当分别安排资金，支持农民专业合作社开展信息、培训、 20 类别 主要政策法规名称 主要政策内容和要点 农产品质量标准与认证、农业生产基础设施建设、市场营销和技术推广等服务。 对民族地区、边远地区和贫困地区的农民专业合作社和生产国家与社会急需的 重要农产品的农民专业合作社给予优先扶持。 《贵州省实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》《贵州省国家通用 、 贵州省有关条例 语言文字工作条例》 《四川省实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》、《四川省<中华人 四川省有关条例 民共和国国家通用语言文字法>实施办法》、《凉山彝族自治州自治条例》 《甘肃省实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》《甘肃省国家通用 、 甘肃省有关条例 语言文字工作条例》《甘肃省乡镇人民代表大会工作条例》 、 《东乡族自治县自 、 、 治条例》 《张家川回族自治县自治条例》 ①贫困和落后是贵州的主要矛盾，加快发展是贵州的主要任务。贵州尽快实现 富裕，是西部和欠发达地区与全国缩小差距的一个重要象征，是国家兴旺发达 的一个重要标志。 ②发展目标：到 2015 年，以交通、水利为重点的基础设施建设取得突破性进 展；产业结构调整取得明显成效，综合经济实力大幅提升，工业化、城镇化带 动作用显著增强，农业现代化水平明显提高；单位地区生产总值能耗明显下降， 国务院《关于进一步 主要污染物排放总量得到有效控制，环境质量总体保持稳定；石漠化扩展趋势 促进贵州经济社会又 得到初步扭转，森林覆盖率达到 45%；社会事业发展水平明显提升，扶贫对象 好又快发展的若干意 国家支持 大幅减少，全面建设小康社会实现程度接近西部地区平均水平。 见》 政策 ③战略定位：扶贫开发攻坚示范区：按照区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促 进区域发展的新思路，创新扶贫开发机制，以集中连片特殊困难地区为主战场， 全力实施扶贫开发攻坚工程，为新时期扶贫开发工作探索和积累经验。 ④民族团结进步繁荣发展示范区：认真落实民族政策，支持民族地区加快发展， 巩固和发展平等、团结、互助、和谐的民族关系，促进各民族交往交流交融， 实现经济跨越发展和社会和谐进步。 国务院《关于支持甘 ①认识支持甘肃经济发展的重要意义，要把解决贫困问题和提高各族群众的生 肃经济社会发展的若 活水平作为一切工作的出发点和落脚点，着力解决群众最关心、最直接、最切 干意见》 身的民生问题。 21 类别 主要政策法规名称 主要政策内容和要点 ②支持目标：到 2015 年，人均地区生产总值缩小与西部地区平均水平的差距， 城乡居民收入接近西部地区平均水平，贫困人口大幅减少，基础设施条件得到 明显改善，生态环境恶化的趋势得到有效遏制，特色优势产业得到较快发展， 循环经济形成规模，单位地区生产总值能耗实现预期目标。 ③重点工作：强化生态保护和建设；加大扶贫开发力度，切实改善农牧区生产 生活条件，增加农牧民收入；大力发展社会事业，提高公共服务能力；加强基 础设施建设，提高区域发展支撑能力；促进优势特色产业发展，培育新的经济 增长点。 《贵州省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》《毕节市国民经济和社 、 贵州省 会发展第十二个五年规划纲要》、《大方县扶贫开发综合规划》《织金县扶贫开 发综合规划》、《乌蒙山片区区域发展与扶贫攻坚实施规划（各市县）》 《四川省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》《泸州市国民经济和社 、 区域发展 四川省 会发展第十二个五年规划纲要》《凉山彝族自治州国民经济和社会发展第十二 、 规划 个五年规划纲要》、 》 《乌蒙山片区区域发展与扶贫攻坚实施规划（各市县） 《甘肃省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》《临夏州国民经济和社 、 甘肃省 会发展“十二五”总体规划纲要》《天水市国民经济和社会发展第十二个五年 、 规划纲要》《六盘山片区区域发展与扶贫攻坚实施规划（各市县） 、 》 世行少数民族政策旨在确保项目开发过程完全尊重少数民族的尊严、权力、经 济和文化。主要政策内容包括： （1）世行认识到少数民族的特征和文化总是同他们生活的土地和他们赖以生 存的自然资源有着不可分割的联系。这些特殊的情况将少数民族置于开发项目 世行少数民族业务 带来的各种不同类型的风险和不同程度影响之下，如丧失民族特征、文化和传 世界银行 政策(OP4.10)和世 统生计，并且面临疾病侵袭等。少数民族中的性别和代际问题也是十分复杂的。 行程序（BP4.10） 作为其特征与社会主流群体存在明显差异的社会群体，少数民族经常属于当地 人口中最边缘化和最脆弱的群体。同时，世行还认识到，少数民族在可持续发 展中发挥着至关重要的作用，国内和国际法律都日益重视保护他们的权益。 （2）世行资助项目采取的措施包括：a）避免对少数民族社区带来潜在的负面 影响，或 b）如不可避免，应最大限度降低、缓解这些影响，或对这些影响给 22 类别 主要政策法规名称 主要政策内容和要点 予补偿。同时，世行资助项目旨在确保少数民族得到与其文化相适应的，并具 有性别和代际包容性的社会和经济利益。 （3）如果项目影响到少数民族，世界银行项目组应协助借款人在整个项目周 期内就所建的项目与受影响社区进行无限制的前期知情协商。在项目准备和实 施的各个阶段，以符合少数民族文化习惯的方式向少数民族社区提供一切有关 项目的信息。并根据社会评价和前期的、无限制性的知情协商的结果确定受影 响的少数民族社区是否对项目给予广泛支持。 （4）《少数民族发展计划》的制定要灵活、务实。根据需要，《少数民族发展 计划》包括以下要素：适用于少数民族的法律和制度框架；有关受影响的少数 民族社区人口、社会、文化和政治特征，少数民族传统上拥有、使用或占用的 土地和领地以及他们赖以生存的自然资源的信息；社会评价概要；在项目准备 期内与少数民族社区开展的无限制性的前期知情协商结果概要，该协商为项目 赢得广泛的社区支持；确保项目实施期内与受影响少数民族社区进行无限制性 的前期知情协商的框架；确保少数民族得到与其文化上相适应的社会和经济利 益的措施行动计划；在对少数民族潜在的负面影响确定之后，为避免、最大程 度地减轻、缓解这些影响或对这些影响给予补偿的措施而制定的适当行动计 划；少数民族计划的费用概算和融资计划；适合于项目的处理因项目实施而引 发的少数民族社区申诉的程序；适合于项目的少数民族计划执行的监测、评价、 报告机制和指标体系。 在少数民族项目区，四川凉山彝族自治州、甘肃东乡族自治县、张家川回族自治县作为 少数民族自治地区，享有民族自治权，在经济发展、文化教育、社会事业等方面享有区别于 其它非自治地区的权利，主要包括：1）自主发展经济的权利。民族自治地方的自治机关在 国家的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业；根据本地方的特点和需要，制定 经济建设的方针、政策和计划；合理地调整生产关系，改革经济管理体制；确定本地方内草 场和森林的所有权和使用权等。2）自主发展文化教育的权利。民族自治地方的自治机关可 以自主地发展民族教育，扫除文盲，举办各类学校，决定本地方的教育规划、学校的设置、 学制、办学形式、教学内容、教学用语和招生办法；可以为少数民族牧区和经济困难、居住 23 分散的少数民族山区，设立寄宿为主和助学金为主的公办民族小学中学。同时，民族自治地 方的自治机关应该自主地发展具有民族形式和民族特点的文化艺术，积极推进本地方的科 学、卫生、体育等事业的发展。3）具有使用本民族语言文字的权利。民族自治地方自治机 关在执行职务的时候，依照本民族自治地方自治条例规定，使用当地一种或者几种语言文字； 同时使用几种通用的语言文字执行职务的，可以以实行区域自治的民族的语言文字为主。 同时，少数民族自治地区有区别于其它民族的政策、法规，少数民族发展计划的编制还 要依据各自治区的民族自治条例。在项目准备、实施过程中，项目机构、实施单位等对自治 地区的实际状况要考虑周全，不能违背当地的民族政策、法规。项目区内少数民族自治区基 本情况见表 2-19。 表 2-19 项目区内少数民族自治区基本情况 自治地区 基本信息 自治条例编制、施行 自治条例内容 ①自治机关在执行职务的时候，使用彝、汉两种语言文字； 根据实际情况，也可以使用其中的一种。 ②除木里藏族自治县外，自治州内的国家机关和事业单位的 凉山彝族自治州，是我国最大 公章、牌匾、社会公益广告、重要宣传品、客运公交站、旅 的彝族聚居区，在 1955 年，由 游标志、旅游景点、商店和餐饮娱乐场所的招牌应当使用彝、 西康省划归为四川省，位于四 《凉山彝族自治州 汉两种文字。民族乡可以使用当地通用的一种或两种文字。 四川凉山彝 川省西南部川滇交界处，幅员 自治条例》于 1987 ③自治州内以招收彝族学生为主的中、小学校，可以同时采 族自治州 面积 6 万余平方公里，境内有 年制定，2007 年修 用汉语和彝语进行两类模式的双语教学，并积极推广全国通 汉、彝、藏、蒙古、纳西等 10 订。 用的普通话和规范汉字。 多个世居民族，全州辖 1 市 16 县。 ④自治州每四年举办一次“民族文化艺术节”活动，以繁荣民 族文化艺术创作，丰富各民族群众的文化生活。 ⑤每年公历十月一日是自治州成立纪念日，休假一天；每年 农历六月二十四日是彝族传统节日“火把节”，休假三天；每 年公历十一月二十日是“彝族年”，休假三天。 1950 年 10 月，根据民族区域 自治政策，成立了相当于县一 ①根据临夏回族自治州自治条例的规定，东乡族和其他少数 《东乡族自治县自 民族男二十周岁、女十八周岁始可结婚，提倡晚婚晚育； 级的东乡自治区。1955 年，根 甘肃东乡族 治条例》于 1990 年 据《中华人民共和国宪法》规 ②规定每年 9 月 25 日为自治县成立纪念日，全县放假一天； 自治县 7 月 1 日起开始实 定，正式定名为东乡族自治县， 施，2007 年修正。 ③自治县内信仰伊斯兰教的干部、职工、学生，开斋节放假 是全国唯一的以东乡族为主体 的少数民族自治县。 三天，古尔邦节放假二天。 《张家川回族自治 ①自治县以每年 7 月 6 日为自治县成立纪念日，放假一天； 甘肃张家川 成立于 1953 年，位于甘肃省东 县自治条例》于 回族自治县 南部，天水市东北部。 1990 年 1 月 1 日公 ②自治县内信仰伊斯兰教的少数民族职工、学生在尔德节放 布施行。 假三天，古尔邦节放假二天。 24 2.6 项目村正在实施的少数民族发展相关项目 本项目建成后，其社会效益的实现和最大化将依托于项目村内现有的一些发展项目。咨 询专家通过召开与各利益相关者的研讨会，了解到了项目村正在实施的少数民族发展项目。 （1）扶贫办的整村推进、雨露计划、旧房改造、贴息贷款、资 在实施的包括以下几类： （2）农业局的阳光工程、农业科技培训等项目； 金互助等项目； （3）畜牧局的联户养殖、养 （4）妇联的妇女创业就业培训、妇女小额担保 殖小区提升改造项目、畜牧良种补贴项目等； （5）民宗局的国家少数民族特色村寨项目、少数民族发展资金项目等； 贷款等项目； （6）财 政局的一事一议、互助金、产业互助社项目等。关于项目的实施机构、经费来源等详见附件 4“项目村正在实施的少数民族项目”。 25 3 公众咨询与参与 3.1 少数民族社区参与过程 2011 年 11 月以来，国务院扶贫办公室外资中心已经协同贵州省、四川省、甘肃省各级 有关部门组织开展了一系列的社会经济调查及公众意见咨询活动。同时，在本项目准备期间， 可研编制单位（各县扶贫办）、社会评价编制小组、少数民族发展计划编制小组、环境影响 评价编制单位等针对项目的相关信息进行了公式和告知，在少数民族社区进行了前期的、无 限制的、充分的知情协商和公众参与。 少数民族发展行动计划的编制是建立在入户调查、焦点组座谈、村民深度访谈、关键信 息人访谈以及利益相关者研讨会等公众参与活动的基础上。 （1）项目相关信息的告知、公示 国务院扶贫办牵头、外资中心组织申报的“中国贫困片区产业扶贫试点示范项目”于 2012 年 7 月 25 日正式列入国家发展改革委、财政部利用世界银行贷款 2013-2015 年项目规 划。 贵州省：①2013 年 9 月，编制贵州省环境评价报告；②2013 年，项目可研编制单位对 项目区进行实地调查，进行项目可行性研究报告的编制。 四川省：①2012 年 8 月 31 日，四川省扶贫开发办公室外资项目管理中心召开了项目市 （州）县扶贫办领导参加的世行第六期扶贫项目工作会议，对项目初步设计、打算及建议等 进行了研讨、部署；②2012 年 9 月 27 日，四川省外资中心下发了《关于做好世行第六期扶 贫项目前期准备工作有关事项的通知》，要求项目县做好实施区域的拟选方案，并进一步落 实组织保障措施；省外资中心主要领导带队到凉山州昭觉、金阳、布拖县进行现场考察、指 导；③2013 年 4 月，四川省外资中心通知各县编制《项目建议书》和《可行性研究报告》， 并多次进行修改完善。 甘肃省：①2012 年 1 月 15 日前上报各项目省的项目建议书，各省发改委、省财政厅出 据承诺函；②2012 年 7 月 25 日，国家发改委、财政部以发改外资[2012]2208 号文“印发国 。 家发改委、财政部关于利用世界银行贷款 2013-2015 财年备选项目规划的请示的通知” （2）实地考察 贵州省实地考察情况。①2012 年 5 月 10 日—12 日国务院扶贫办外资中心派员到贵州 省开展世行贷款第六期扶贫项目调研考察活动，调研组采取访问农户、参观企业、查看现场、 26 召开座谈会等方式，到育苗中心、农业发展专业合作社、扶贫项目基地等进行了实地调研考 察；②2013 年 9 月，世行第一次技术准备团专家和国家扶贫办对贵州省情况进行实地考察。 四川省实地考察情况。①2012 年 10 月 15 日—19 日，世界银行高级经济学家悟理为团 长的中国贫困片区产业扶贫试点示范项目识别团一行 15 人来四川开展项目识别工作，先后 深入昭觉县、金阳县调研当地基础设施和产业发展情况，并听取了凉山州和两县对世行第六 期扶贫项目的准备情况汇报；②2012 年 12 月 19 日—20 日，四川省外资中心分管领导带队 赴叙永、古蔺，对世行第六期扶贫项目前期工作开展情况进行考察调研；③2013 年 6 月 13 —16 日世行第一次技术准备团到四川项目区进行考察。 甘肃省实地考察情况。2013 年 6 月 3 日—7 日，世界银行“中国贫困片区产业扶贫试 点示范项目”（世行第六期扶贫项目）准备团对张家川县、环县和安定区进行实地考察。 （3）少数民族发展计划编制参与活动 2013 年 10 月 26 日—11 月 29 日，少数民族发展计划编制小组对项目涉及的贵州、四 川、甘肃三省 10 个少数民族聚居县的项目区进行了实地的考察，以发放问卷、开展座谈及 访谈的方式，对项目受影响户的生产生活、贫困状况进行深入细致的了解，详细咨询了群众 对于项目实施的意见和建议，以及参与意愿，并做如实记录。 1）社会经济入户调查。少数民族发展计划编制小组对 10 个少数民族聚居县的部分项 目点的居民进行社会经济入户调查，入户调查涉及 30 个乡镇 33 个项目村，共回收问卷 868 份，其中少数民族问卷 616 份，占 70.97%。问卷调查的内容主要了解项目区居民（包括少 数民族、妇女和贫困群体）家庭基本经济情况、目前的农业生产状况、产业与合作社的认识 情况与存在的问题，了解他们对项目的支持情况、需求以及参与意愿。 2）焦点组座谈会。少数民族发展计划编制小组在 10 个少数民族聚居县的部分项目点 进行了居民广泛参与的组座谈会，座谈会涉及 30 个乡镇 33 个项目村，共计召开焦点组座谈 会 66 次，其中一般座谈会 33 个，妇女座谈会 33 个，各占 50%。重点了解项目区内的居民 对扶贫项目的期望、需求、建议以及合作社与产业的参与意愿。 3）村民深度访谈。少数民族发展计划编制小组针对 10 个少数民族聚居县的部分项目 村村民（包括少数民族、家庭妇女、贫困户等）76 人进行了个人深度访谈，其中少数民族 58 人，占 76.32%；妇女 36 人，占 47.37%。主要了解项目村居民的生产生活状况、对合作 社的认识、项目对他们的影响以及他们对项目设计、实施的态度与看法，参与意愿等。 4）关键信息人访谈。少数民族发展计划编制小组对 10 个少数民族聚居县的项目村所 在乡镇干部、村干部、宗教人士、合作社负责人、协会负责人、农业技术人员等进行了 63 27 次关键信息人访谈。主要了解项目村的少数民族发展状况、妇女发展状况、贫困状况，以及 产业与合作社发展状况。 5）利益相关者研讨会。在各市（州）县扶贫办的配合下，少数民族发展计划编制小组 与项目区扶贫办、民宗局、农业局、畜牧局、妇联等相关机构共计召开 10 次利益相关者研 讨会，就项目潜在影响、降低风险的措施以及相应的行动建议进行沟通探讨。 少数民族发展计划公众参与活动分布情况详见表 3-1，少数民族发展计划前期公众参与 情况详见附件 5。 表 3-1 少数民族发展计划公众参与活动统计表 村民深 入户问 焦点组 关键信 利益相关 乡镇 度访谈/ 省 市/州 县 村（个） 卷调查 座谈会 息人访 者研讨会 （个） 少数民 （份） （次） 谈（人） （次） 族（人） 大方县 2 2 60 4 7/3 4 1 贵州 毕节市 织金县 3 3 60 6 8/3 3 1 小计 5 5 120 10 15/6 7 2 泸州市 叙永县 2 2 53 4 7/3 5 1 布拖县 3 4 95 8 7/7 7 1 四川 金阳县 4 4 104 8 9/9 8 1 凉山州 昭觉县 4 4 120 8 7/7 7 1 美姑县 4 4 106 8 9/9 9 1 小计 17 18 478 36 39/35 36 5 天水市 张家川 2 3 90 6 7/6 8 1 甘肃 永靖县 3 3 90 6 7/3 5 1 临夏州 东乡县 3 4 90 8 8/8 7 1 小计 8 10 270 20 22/17 20 3 合计 30 33 868 66 76/58 63 10 资料来源：少数民族社会经济调查 3.2 少数民族社区参与结果 在项目准备期间，各级项目单位会同少数民族发展计划编制单位、社会评价编制单位以 及环境影响评价编制单位等，在少数民族社区进行了前期的、无限制的、充分的知情协商和 公众参与，充分听取了少数民族社区居民对项目的看法、态度、需求和建议，并与项目所在 、县民宗局、妇联、农业局、畜牧局、国土局、民政局、社保局、统计局、相关乡 市（州） 镇、相关村委会等进行沟通，同时征求民族、宗教人士的意见和看法；在此过程中与各相关 部门进行沟通和反馈，将少数民族的需求和建议融入到项目的设计中。 通过上述的少数民族社区公众参与活动，旨在使少数民族的潜在负面影响和风险降到最 28 低，同时以少数民族群体可以接受的方式和方法增强少数民族从项目中获益的机会。少数民 族社区参与活动的结果有： （1）产业选择与发展 在项目设计阶段，项目设计单位（各县项目办）在考虑当地自然环境、市场条件等基础 上，与项目所涉及的少数民族社区及居民代表进行了充分的讨论与协商，结合少数民族意愿 与生产生活习惯进行综合考虑，使项目所发展产业最大程度的符合少数民族群众意愿，尊重 少数民族习惯，能够切实满足少数民族群众的发展需求，带动项目村群众致富。 在尊重其意愿的基础上，在社区宣传动员及产业筹备活动中，要确保有不少于 30%的少 数民族、妇女、贫困人口等脆弱群体。同时，在项目的设计上，要尊重当地少数民族的意愿 和选择，尽可能体现民族特色与文化风貌。  四川凉山州美姑县俄洛依甘乡俄洛依甘村村民座谈会（彝族） 1、彝族历史上从事的都是粗放型的原始农业，解放后虽然经过了改进，但是不少村民对于精耕细 作还是掌握的不好，依然保留粗放农业的习惯。在种植核桃的时候，很多村民认为核桃苗子种下了，剩 下的就是等着收获，不愿意再去从事田间管理、剪枝、嫁接等工作。而且嫁接的技术很多村民都没有掌 握，感觉费时费力。 2、比起种核桃，村民还是喜欢养殖美姑山羊，一是村里具有养殖传统，村民基本上都是从小就在 家里喂羊，没有太大的技术难度；二是村里有养羊的草料资源；三是养羊见效快，村民普遍倾向于养羊。 3、要对村民开展一些技术培训，帮助村民提高种养殖技术，逐步走上精细高效农业。  甘肃临夏州永靖县王台镇湾子村（回族） 1、本地适合发展的产业是马铃薯和养羊，但是村民最看好的还是养羊。一是本地区回族具有养羊 的习惯，村民基本上都会；二是回族具有食用羊肉的传统；三是本地有养羊的自然条件、草料优势；四 是与发展马铃薯相比，养羊的投入小、见效快，而且技术含量低。 2、在羊圈的建设上，本地传统上习惯于分户养殖的方式进行，而不喜欢集中建设养殖小区，因为 这样容易导致疫病大面积流行。 3、在培训的时间上要充分考虑回族的民族、宗教习惯。 （2）少数民族农民专业合作社的组织、成立 少数民族项目区农民专业合作社的数量较少，现有的合作社也大多处于休眠状态，农户 只是合作社的名义成员，很少参与合作社的管理、培训等活动，一方面是因为合作社休眠没 有开展活动，另一方面，合作社依赖能人带动，少数民族贫困户缺乏资金，无法入股，合作 社是能人大户的合作社，不是贫困农户迫切需求的合作社。 通过开展村民座谈会、关键信息人访谈等，了解到少数民族农户迫切需要建设自己的专 业合作社，实现自我组织、自我管理，并且自我发展，为大多数农户服务。所以，项目建设 中要确保合作社中建卡贫困户比例逐渐达到 80%及以上，管理人员的选拔要公开公正，不设 置过高门槛，保证各民族、妇女、贫困弱势群体的平等、充分参与。 （3）少数民族在合作社中的参与及能力培养 29 经过实地走访，在项目村目前已有的合作社中，少数民族参与度普遍比较低，参与能力 不足，通过合作社获益较少。经过与项目管理机构沟通，在尊重其意愿的基础上，在少数民 族项目村，合作社成员中要确保不少于 40%的少数民族，合作社管理人员（理事会、监事会） 中确保有 1 位少数民族、1 位妇女及 1 位贫困户代表。少数民族、妇女、贫困弱势群体的比 例也成为考察合作社成效的指标之一。同时，在项目准备期间，项目村的合作社筹备小组成 员中要有 1 位少数民族、1 位妇女及 1 位贫困户代表。 建成的合作社也会针对少数民族、妇女、贫困弱势群体开展语言、技术、管理等方面的 培训与考察活动，以增强他们参与合作社的能力与积极性；在培训时间、语言、地点及形式 的选择上也会考虑少数民族的习惯和选择。 合作社辅导员在连接项目办、乡镇项目协调小组以及合作社的桥梁纽带，为合作社和农 户及时提供信息服务，在合作社成立、发展中发挥着重要作用。项目办要加强对合作社辅导 员的培训，增强其业务能力和服务意识，进而将相关信息、技术等传递给少数民族村民。 （4）少数民族社区发展 通过实地走访，项目村内基础设施状况比较落后，基础设施匮乏成为制约项目村产业发 展的瓶颈，少数民族对改善基础设施的愿望非常迫切。在项目设计中，各县项目办根据实际 情况设计安排了机耕道、灌溉水渠、牛羊圈舍等急需的基础设施，为当地的社区发展提供条 件。 在实地访谈中，被访少数民族大都希望参与到项目建设中，少数民族社会经济调查结果 表明，有 96.75%的被访少数民族愿意为项目建设提供人工等实现就业。经过与各项目单位 的沟通，各项目办承诺在项目实施期间，将会与施工单位协商优先雇佣本地本民族劳动力。 3.3 社区公众参与计划 为了使中国贫困片区产业扶贫试点示范项目给当地少数民族群体带来的社会经济效益 得到最大程度的实现，同时规避项目可能存在的潜在风险，有必要在项目实施以及运行期间 采取各种措施，以确保当地受影响少数民族群体的充分知情参与。具体的少数民族参与计划 详见《中国贫困片区产业扶贫试点示范项目社会评价报告》表 8-8 社区参与行动计划表。 在公众参与计划实施阶段，为保证少数民族的公平、充分参与，要注意以下几方面问题： （1）在项目准备阶段，在公平、公开、公正，尊重少数民族、妇女、贫困群体意愿的 基础上，在项目宣传、动员和培训活动中，要确保不少于 30%的少数民族、妇女、贫困群体 的参与。 30 ， （2）在项目实施阶段，要确保项目村的不同少数民族、妇女以及贫困群体充分参与， 对结果进行公开唱票公示；少数民族项目村合作社成员中要确保不少于 40%的少数民族；确 保项目施工等活动尊重当地少数民族的文化和生活习惯，优先为当地村民提供工作岗位，其 中不少于 30%提供给妇女、贫困等脆弱群体；在村民普通话、农业技术、合作社培训等培训 活动中，参加人员中不少于 30%的妇女，在少数民族项目村要确保不少于 30%的少数民族。 在项目实施过程中，凡遇到涉及少数民族社区居民切身利益的问题（如产业发展、合作 ，各县扶贫办和乡镇政府，都必须于事前通过村委会向社区居民通报，征得 社筹建等问题） 绝大多数社区居民的同意后才能实施。 （3）在项目运行阶段，抱怨申诉机制要便于少数民族操作，要在少数民族容易接触到 的地方进行公示，如聚会场所、村委会等。 （4）社区中少数人的不同意见不等于无理，对于少数社区成员的不同意见，扶贫办、 乡镇政府要认真对待，同时应注意发挥村委会、合作社等基层社会组织及个人的影响力，做 好说服、解释工作，避免产生对立情绪甚至引发冲突。 （5）建立一个较为完善的参与式的监测评价机制，及时了解到项目进展的新情况、新 问题，并将这些信息反馈到项目的决策层，以保证项目能够尽量地按照计划顺利地实施。通 过参与式监测评估的方法，项目的监测工作中应对项目少数民族产生的潜在（积极的或消极 的）影响问题予以关注；制定切实可行的少数民族参与计划，动员少数民族参与；并制定相 应的措施，使少数民族以其文化适应性的方式从项目中受益。 3.4 抱怨与申诉机制 在本项目少数民族发展计划编制和实施过程中，各级项目单位始终重视少数民族群体的 充分知情和广泛参与，建立申诉反馈机制。当少数民族对项目有任何不满意，或认为在项目 实施过程中遭受到不合理、不公正的待遇时，可以通过有关程序寻求解决。 由于少数民族发展计划是在项目区少数民族群体充分参与下编制的，所以，巨大的争议 可能不会出现。然而，为了少数民族群体有渠道、能够对执行少数民族计划中的相关问题的 各个方面提出申诉，在少数民族发展行动计划编制和实施过程中，建立了抱怨申诉机制。具 体程序见《中国贫困片区产业扶贫试点示范项目社会评价报告》的 8.4 章节。 抱怨申诉机制的制定、实施需要考虑少数民族的文化程度、传统习惯等。1）项目机构 及村委会要在合适的时间采用面对面口述的方式告知村民，征求他们的意见并在少数民族社 区进行张榜公示；2）在少数民族容易接触到的地方进行公示，如聚会场所、村委会等；3） 31 公示要用汉字、少数民族文字两种文字；4）各机构将免费接受少数民族群体的抱怨和申诉， 由此发生的合理费用将从项目的不可预见费中支付；5）在项目实施前，向项目村公布各级 项目办投诉受理人的通讯地址、联系电话、传真和电子邮箱地址。 32 4 项目对少数民族的影响分析 少数民族发展计划编制小组通过问卷调查、入户访谈、座谈会、关键人访谈、利益相关 者座谈等方式，运用定量和定性分析方法，分别从项目对少数民族群体产生的正面影响和负 面影响两个方面，分析中国贫困片区产业扶贫试点示范项目对项目影响区少数民族群体产生 的影响。 4.1 正面影响 1、改善少数民族地区基础设施落后状况，促进产业与社区发展 少数民族项目村多为偏远的山区，交通、灌溉等基础设施落后，部分地区农作物种植靠 天吃饭，种出来的产品由于没有办法外运或运输成本过高，商品率较低，农民增收渠道狭窄， 贫困率较高。在贵州毕节市织金县项目村，竹荪产业项目效益较好，但是竹荪适宜在有灌溉 水源的潮湿地方生长，而项目村缺少灌溉水渠，种植竹荪范围较小，没有形成规模，少数民 族迫切需要修建灌溉水渠以便发展竹荪产业，扩大收入来源，提高收入水平。 基础设施建设是项目建设内容的重要部分，尤其是道路、灌溉排水、通讯、公共市场等 都是少数民族群众所必需的，也是产业发展所急需的。项目的实施一定程度上改善了项目村 目前在基础设施方面的落后状况，使得项目村内的少数民族群众获得了发展特色优势产业所 必须的基础条件，也为当地的少数民族社区发展提供了条件。 通过项目的实施，尤其是种养殖业基础设施的改善，能够使得项目村内少数民族群体的 生活环境得到改善，生活水平得到提高，身心健康得到提升。 2、增加少数民族就业机会，改善就业条件，促进少数民族增收致富 在项目实施和运营阶段，由于基础设施建设及产业延伸带动相关加工企业发展，项目区 将产生更多的就业机会，经与项目机构协商，这些就业机会将优先提供给少数民族、妇女、 贫困人口等脆弱群体，以提高他们的收入水平，降低脆弱性。 一方面，在道路硬化、机耕路修建、交易市场、规模养殖场等基础设施建设过程中将产 生一些非技术性就业岗位，这些非技术性就业岗位都是少数民族可以胜任的，调查结果显示， 96.5%的少数民族愿意通过项目实现就业；另一方面，合作社建成后，项目区特色优势产业 规模将大面积扩大，少数民族可以到合作社基地打工，外来收购商增加后，可以为他们装卸 农产品，提供餐饮等服务来增加收入，在贵州毕节市大方县碧脚村，合作社基地平均 1 天需 要 30 个工人，高峰期用工要 100 多人，一天能赚 50—100 元不等，妇女、老年人都可以参 33 加；此外，随着产业链条的延伸，尤其是农副产品深加工的引进，少数民族农户可以到加工 企业、交易市场里工作，这些就业机会的增加将会促进少数民族增收致富，改善生活水平， 提高生活质量。 表 4-1 少数民族在项目中投工投劳的意愿 愿意 不愿意 民族 人数 比例（%） 人数 比例（%） 苗族 32 91.4 3 8.6 彝族 397 96.6 14 3.4 回族 61 96.8 2 3.2 东乡族 91 98.9 1 1.1 合计 581 96.5 20 3.5 资料来源：少数民族社会经济调查 项目通过发展高效、生态、高附加值产业，促进了项目区农业产业结构调整，有助于当 地经济结构、居民收入结构的调整优化。 3、少数民族通过加入农民专业合作社，实现自身与社会整体进步 实地调查发现，少数民族地区农民专业合作社数量较少，发展不成熟，涉及的产业链条 较短，开发市场能力弱，缺少懂经营、管理的合作社专门人才，大多处于休眠半休眠状态。 少数民族农户参加合作社人数较少，程度较低，调查显示，82.1%的少数民族没有加入合作 社。 在少数民族项目区，项目通过建设少数民族自己的合作社提高了他们的组织化程度，专 业合作社的组建带动了优势产业的发展，通过引进良种、技术培训，提高了农产品、畜产品 的质量，使得农户有了与市场谈判的资本，少数民族农户通过加入合作社抱团在一起，方便 迅速获得市场信息，共同面对市场竞争，提高了与市场谈判，抵御市场风险的能力。 在少数民族尤其是彝族聚居区，社会发育程度相对落后，少数民族受教育程度较低，综 合素质不高。项目的实施所带来的不仅仅是产业的发展，收入的提高，项目通过对合作社管 理人员、合作社成员、少数民族进行各种语言、组织管理、农业技术、市场意识等的培训， 增强了少数民族自身的发展能力，使他们获得更多的发展机会，从而使项目实施、产业发展、 合作组织运行、脱贫致富更具有可持续性。 4、改善经营管理方式与理念，尊重少数民族传统知识，实现少数民族文化保护 少数民族落后地区不仅需要外来项目、产业扶贫，还需要注重扶贫理念的创新，提高少 数民族自我发展的能力。 首先，项目致力于探索新的农民专业合作社与特色优势产业发展道路，因地制宜发展当 34 地特色优势产业与合作社，同时聘请合作社辅导员指导合作社的组建和运行，相关专业技术 人员对产业、合作社进行技术指导与管理培训。在项目准备、实施阶段，项目实施机构会开 展大量的公众参与活动，征求少数民族的项目意见，尊重少数民族自身的选择，建设满足少 数民族需求，符合自身发展的扶贫项目。再次，通过合作社建设和相关培训，使得项目村少 数民族群体接触到新的发展思路、管理理念、市场意识以及经营管理技术，客观上能够起到 转变思想、发展观念和发展模式的作用。 在项目实施过程中，由于充分重视少数民族文化、传统习俗的尊重与保护，少数民族文 化遗产得到传承，民族特色得到充分体现，促进少数民族事业健康发展。 5、提高少数民族妇女的综合素质，增强自我发展能力 在少数民族项目村，少数民族妇女很少参与公众活动，活动范围较窄，社会交往圈封闭， 自我发展的能力不足，脆弱性更加明显。 项目对少数民族妇女发展的影响主要表现在减轻劳动负担，改善生活质量，提高综合素 质和发展能力。首先，生产便道、灌溉设施等基础设施的建设降低了少数民族妇女的劳动强 度和压力，原本需要到山上种植、运输的农产品，修好路后，用三轮车或马车、牛车运输就 会比较方便，一次性运输的重量增加，次数减少，减轻了少数民族妇女的劳动压力；其次， 项目通过发展特色优势产业，提高了少数民族妇女的收入水平，改善生活质量；再次，通过 项目实施，少数民族妇女能够参加到合作社、产业技术能培训中，也会接触了解到一些新鲜 事物，有助于快速的开阔她们的视野，增强她们的自我发展能力。 4.2 负面影响及风险 1、少数民族生计风险 由于本项目部分产业投入成本较高，而少数民族农户普遍贫困，缺乏启动产业或扩大产 业规模的必要资金，投入成本的高低与支付能力将直接影响农户参与的积极性和项目的经济 效益。另外，部分少数民族地区所发展的产业，如核桃、牛羊养殖等产业发展周期长、见效 比较慢，存在一定的市场风险，实地访谈得知少数民族群体生计来源单一，对种植业、养殖 业的依赖较强，这将对少数民族群众的生活来源、收入水平带来挑战，进而直接影响农户参 与项目的积极性和信心。 2、少数民族合作社认知的风险 少数民族社会经济调查结果显示，39%的少数民族对合作社知道一点，34.8%的少数民 族不了解，22.9%的少数民族了解，只有 1.5%的少数民族对此很了解。实地调查发现，少数 35 民族地区尤其是在四川凉山彝族自治州，合作社的数量少，其中美姑县、布拖县在运营的合 作社各有 1 个，大多数被访少数民族不知道合作社是什么，不了解为什么要成立合作社，也 不清楚需要怎样参与。由于少数民族对合作社的认知不足，没有做好建设合作社的思想和能 力的准备，如果在项目实施前，少数民族还没有做好准备的话，那么合作社的筹备进度就会 缓慢，影响项目进展，无法发挥合作社的项目效益。 问卷调查显示，64.7%的少数民族为文盲或小学学历，受教育程度较低，而且少数民族 群体在语言和文字的使用上也不尽相同，少数民族群众对新事物、新观念的理解和接受能力 较差。另外，在少数民族地区尤其是四川凉山州彝族聚居区，由于社会发育程度比较低、传 统民族风俗习惯影响比较重，在农民专业合作社、产业技术培训过程中，存在能否准确应用 的风险。 3、少数民族专业合作社组织、运行中的风险 少数民族专业合作社组织、运行过程中的风险主要表现在两方面，一是缺少具有合作组 织经验及专业知识的精英能人带头，二是少数民族专业合作社成员合作能力弱。 通过实地访谈得知，一方面，相比较少数民族村民，少数民族村干部、合作社负责人作 为村庄精英具有较高的威望，少数民族对其信任度也较高，但是缺少组织专业合作社的经验 及管理等专业知识，不清楚如何规范化组织、运营、管理合作社，如何通过合作社带动产业 发展等；另一方面，少数民族在日常生产生活方面具有互帮互助的传统，但是在特色优势产 业的规范化种养殖、管理、销售等方面，少数民族不仅缺少专业的技术知识，而且缺乏专业 的合作组织知识和能力，如在贵州毕节市苗族项目村，被访苗族大多反映不知道应该怎样加 入合作社，如何通过合作带动产业产业发展，合作与不合作的最大区别是什么。专业人才的 匮乏及较弱的合作能力可能会使得专业合作社组建缓慢、运行困难、合作效率低，少数民族 参与程度低，这些风险将影响项目目标的实现，所以在项目实施阶段，要加强专业合作社的 宣传、培训与教育。 4、少数民族项目参与风险 少数民族在项目中面临的参与风险主要表现为无法参与、参与能力不足，其中无法参与 又表现为缺少参与的途径、不适应参与的方式两种情况。 缺少参与途径的风险。一方面，少数民族多居住在偏远山区，居住分散，贵州项目村多 为大杂居、小聚居的分布结构，随着自然村合并为统一的行政村，如果项目宣传与培训以行 政村为单位，那么居住偏远、交通不便的少数民族可能无法参与到项目活动中；另一方面， 在少数民族大家支或大户筹建的合作社中，小家支成员及少数民族贫困户参与度往往偏低， 36 参与不到合作社中；此外，由于少数民族在教育程度、综合能力等方面的脆弱性，可能会缺 少公平的项目参与和受益机会。 不适应参与方式的风险。少数民族有本民族自身的社会交往方式和习惯，也有自己的语 言生活习惯，如果培训人员不会说当地语言且没有配备少数民族翻译，时间与少数民族日常 的生产生活安排有冲突，少数民族则不会参与到项目活动中，培训方式如果不容易操作，内 容繁琐难懂，那么少数民族则会不适应。 参与能力不足的风险。少数民族受教育程度偏低，缺少项目参与的经验和知识，不懂得 如何有效参与到项目活动中，尤其是少数民族贫困户更具有脆弱性。项目初期，如果不采取 相关措施提高少数民族的参与度，随着项目建设推进，项目参与难度则会加大，少数民族尤 其是贫困户参与项目的难度更大，积极性也会降低。 5、少数民族劳动力风险 劳动力风险主要表现为劳动力不足和劳动力素质低两方面。一方面，在项目村，部分少 数民族青壮年劳动力在外务工，村内留守老人、妇女、儿童占很大比重，项目基础设施建设 需要一定的劳动力参加，并且需要有一定体力、时间相对充足的劳动力。对于留守在农村的 妇女、老人和小孩，他们希望项目建成后，经济效益比较好，家里人都能够返乡发展产业， 也能照顾到家人。此外，项目的实施在为留守妇女、老人提供就业机会的同时，也增加了这 部分人的劳动压力和负担。 另一方面，在专业合作社成立、管理、市场开发，特色优势产业种植、田间管理等方面， 对劳动力素质都有一定的要求，而少数民族受教育程度偏低，不会说普通话或较弱，社会交 往能力不足，劳动力素质偏低项目的顺利实施和发展高效、生态、高附加值产业目标的实现 都具有较大的影响。  四川凉山州布拖县日拍村村民座谈（彝族） 我们的普通话都不会说，没办法和别人交流，能交流的年轻人有的外出打工了，要是会说普通话就好 了；不知道什么市场知识，担心种的马铃薯拉到外面卖价格也不高，还要花额外的运费。 6、少数民族合作社有条件赠款的公平受益 实地调查得知，少数民族项目村农户普遍反映缺乏资金发展生产，如缺乏购买种苗、种 畜禽、化肥、农药、地膜、铡草机等生产物资，贫困农户由于缺乏生产资金，不能购买较好 的种苗，使用有机肥，影响农户产业发展的效益；如项目区一头 3 月龄的牛成本在 6000-7000 元，养牛投入高，在养牛期间还涉及疾病防疫、疾病治疗、购买饲料等费用。总体而言，少 数民族项目村农户对合作社有条件赠款的需求和期待都是非常强烈的。因此，合作社有条件 37 赠款在项目实施中如何进行公平分配，并确保少数民族贫困农户从中公平受益，可能会影响 到项目的实施，以及项目促进少数民族贫困农户可持续增收目标的实现。 7、公共基础设施运行和管理的风险 项目中新建或改建生产道路、梯田、灌溉设施、电力设施等公共基础设施的初衷是为了 通过改善基础设施和公共服务，为农业产业结构调整和现代产业价值链的发展提供基础。 实地访谈得知，少数民族普遍反映基础设施建设能够为他们的生产、生活提供了便利， 也是他们希望通过项目来解决他们落后的基础设施。村民们尤其对没有足够的水、没有平坦 硬化的道路感触颇深，在他们看来，没有水，种不活庄稼、养不活牛羊；没有好路，农药化 肥运不进来，庄稼牛羊卖不出去。在与少数民族合作社相关负责人的访谈中获悉，基础设施 成为了限制合作社发展的重要因素，尤其是灌溉水源、机耕道、进出道路、交易市场等。 由于公共基础设施是公共事业，且项目村少数民族多为贫困户，收入水平低，缺少资金 用于基础设施后续的管理和维护，如果建成的公共基础设施如果没有人管理和维护，不久这 些基础设施就会因不断使用和损耗而失去作用，那么他们的生产和生活又会重新变得不方 便。 38 5 少数民族差异性与脆弱性分析 5.1 少数民族差异性分析 由于地理环境和人文环境的特殊性，项目区不同民族在经济、文化、生活、社会组织等 方面存在程度各异的差别，项目区少数民族农户行为区别于汉族及其它地区的农户。在项目 实践中，少数民族的差异性主要是与汉族相比，少数民族对项目内容、项目培训、合作社筹 建等需求不同。识别并全面认识少数民族的差异性及少数民族村落的地方性知识，对于反映 少数民族的项目需求、改善项目设计具有重要作用。 5.1.1 苗族 贵州省大方县、织金县及四川省叙永县的苗族与汉族长期杂居，各民族之间相互融合。 （1）在经济收入水平、经济结构、经济活动方式等方面并没有明显的民族差异；（2）也没 （3）都能听懂并汉语， 有保留传统特殊的社会组织，都是以行政村为单位居住生活在一起； （4）当地的一些重大节日，各族群 除了少数老年人外都会说汉语，使用汉字作为书面文字； （5）各族群众密切往来，并不刻意注重自己的民族身份，族 众都会庆祝，如汉族的春节等； 际之间存在联姻的现象。在传统文化、风俗习惯等方面，苗族与其它民族还存在少许的差别。 一、传统文化 项目村苗族的先民大多生活在深山密林地区，恶劣的生存环境培育了苗族互相帮助、平 等互利的传统；苗族的信仰主要有自然崇拜、祖先崇拜等，尊重族内长辈权威。在项目准备 和实施阶段，在苗族聚居的村寨，在合作组织的管理方案制定等方面可以听取他们的意见， 如果遇到合作社分红等纠纷，在通过规章制度约束外，可以邀请他们协调解决。 二、经济 项目村苗族以农业为主，收入来源不稳定，近年来外出务工的苗族逐渐增多，打工成为 苗族村民的一项现金收入来源，但是苗族打工人数及比例要少于汉族。根据实地调查和观察， 项目村苗族的农产品过剩的较少，即使有过剩的，因为受路的影响，运输成本比较高，多在 本地的集市销售，农产品商品率较低，收入水平较低，对基础设施条件改善和发展特色优势 产业的需求非常迫切。 三、风俗习惯 1、语言。实地调查得知，少数民族项目村苗族基本都能听得懂普通话，除了年纪很大 的苗族老人，项目村苗族都会说带些地方方言的汉语，能够用汉语进行日常的沟通、交流。 39 2、传统节日。项目区苗族的传统节日有跳花节、坐坡节、苗年、龙舟节等，叙永县的 苗族村民反映当地还有传统的赶苗场节日。其中跳花节在农历二月份，坐坡节在农历五月份， 苗年的日子有经协商按顺序进行的习惯，时间在农历的十月、十一月期间，节期在三天到半 月不等，项目活动的安排需要尊重苗族的传统习俗，避开这些节庆时间。赶苗场流行于四川 泸州市叙永县、古蔺县一带，每年农历二月十三日和七月三日举行两次，项目宣传等活动可 以借助“赶苗场”机会开展。  四川泸州市叙永县水潦乡田坝村村民座谈（苗族） 我们的饮食、建筑风格和本村汉族相比没有特殊性；也没有自己的社团组织，现在还有老人会说苗语， 但写字为汉字；只有一些特殊仪式时才会穿民族服装；在 2 月、7 月会选择 1 天，举行苗族赶集日， 苗族可以穿自己的服装，其他民族也可以参加这个集市。 此外，在民族杂散居地区的合作社筹备小组中，成员组成要确保至少有 1 位少数民族、 1 位妇女及 1 位贫困人口；同时注意吸收退伍军人、外出经商者、打工者、教师等这些有文 化、见过世面的人参与到小组工作中。 5.1.2 彝族 一、传统文化 1、彝族村落家族色彩浓厚，不同家支界限与特征明显。实地调查发现，凉山州彝族村 落传统社区组织的筹建、管理、运营等通常以家支为单位，不同家支在居住、生产生活、社 会交往等方面存在一定的界限。在彝族聚居区，德古作为每一个家支中的头人或核心人物， 不仅是家支制度的维护者，还是当地公共事务的管理者和协调者。 2、彝族家支内具有互帮互助的传统，合作社建设具有一定的文化基础。彝族家支内部 非常团结，对本家支内的孤寡老人、贫困、残疾人，成员有赡养和帮扶的义务，合作组织的 建设具有较好的文化基础。在合作组织运行阶段，如果成员在生产生活等方面遇到困境时， 可以借助家支的力量进行帮扶互助。  四川凉山州金阳县江山白魔芋合作社负责人访谈 ：对通过土地流转加入合作社的成员，如果家庭中有残疾人、单亲家庭、家 尔古都哈（男，彝族） 中遇到大事的，即便他没有投工投劳，在分红的时候也还是会按照和其他人相同的比例发放；对于 急用钱的时候，在 1000 以内的，只要合伙人同意，也可以向合作社借钱。在收获时，农户们也会 互相帮忙，大家都比较热心。 3、文化传统和宗教信仰不同。彝族传统中有“密枝崇拜3”，认为大自然是神圣不可侵 3 “密枝崇拜”产生原因有着深厚的自然根源和社会根源，是人们对自然压迫和社会压迫的反映，认为大 自然是神圣不可侵犯的，对大自然处于一种顺从的关系。 40 犯的，所以会习惯性认为果树不需要剪枝。实地调查得知，一些彝族群众不会对核桃等果树 剪枝，一方面是因为没有剪枝的习惯，另一方面是因为没有掌握剪枝的技术。所以，在项目 设计中，需要宣传科学的农业技术，加强种植业技术的宣传与培训，提高彝族群众的产业技 术能力。 二、经济 1、经济发展水平差异。四川凉山彝族村落地理位置偏远，地形条件差，气候条件更加 恶劣。耕作技术简单，机械化水平低，缺乏水利设施，种植业、养殖业发展基础差，限制了 市场活动的开展，经济发展水平落后，收入水平较低，贫困程度深，脱贫难度大。 2、经济结构差异。根据实地调查和观察，近年来尽管外出务工人员逐渐增多，但是彝 族村民自给自足的小农经济仍然比较明显，养殖的牛羊一般都是自己消费，很少出售；而且 由于饮食、语言、文化习俗等差异，彝族农户外出务工从事的行业领域存在一定的局限性， 打工者多为男性青壮年和未婚女性。少数民族社会经济调查结果显示，四川凉山州项目村 79.2%的彝族的主要收入来源为务农收入，依赖外出打工的只占 20.2%。总体来说，彝族对 农业的依赖性更强，经济收入结构较为单一。 表 5-1 四川凉山州彝族收入来源构成（%） 省 市/州 县 务农 外出打工 其他 金阳县 61.9 36.8 1.3 凉山彝族 美姑县 84 16 0 四川省 自治州 布拖县 79.2 19.4 1.4 昭觉县 86.3 13.7 0 合计 79.2 20.2 0.6 资料来源：少数民族社会经济调查，有效样本 372 份 3、经济活动方式差异。通过实地观察，彝族聚居区养殖业有放养的习惯，随处可见在 草坪上放养的牛、羊、猪、马，牲畜在圈舍里活动不方便。所以项目中圈舍的设计最好预留 一部分活动空间，满足牛羊的活动需求，保证肉质质量。 三、社会 1、由于地理环境及历史等原因，四川凉山彝族自治州美姑县、昭觉县、金阳县、布拖 县等四个项目县都是从奴隶社会直接跨步到社会主义社会，社会发育程度低，多数农户对新 观念、新事物的理解和接受能力较低，对项目的适应程度较差。所以，在项目准备及实施阶 段，需要加强对彝族农户的宣传、教育与培训，尤其要注重项目理念和实施方案的教育，以 提高项目适应性，推动项目顺利实施。 41 2、社会组织的差异。社会组织的差异主要表现为社会组织结构及农民合作组织的发育 程度的差异。 在社会组织结构方面，四川凉山彝族自治州已废除奴隶等级制度，家支是彝族社会动员 和行动的最基本单位，也是个体成员能够获得一定保障的基础，家支成员互助，扶贫救困， 按照习惯法调解家支内部和外家支之间的民事纠纷，还发挥着社会伦理道德的教育与传递。 在传统的彝族社会，如果因为违反家支规定被开除家支资格的话，就再也得不到家支保护， 相当于被宣判为社会性死亡；当地的纠纷大都是可以通过家支权威“德古”协调解决的。 可见，家支在乡村治理中发挥着不可替代的作用，在专业合作社分红，资金互助社借贷、 还款等活动中，如果出现纠纷，在通过规章制度约束外，还可以通过家支权威“德古”去协 商解决。  四川凉山州布拖县阿省日达村村民座谈 村里的权威长者对于产业的选择与技术培训的组织、合作社的组建及家族内的事务都有一定的话语 权，当家族内的事务无法达成一致时，通常会邀请权威长者如“德古”进行沟通协商，成员也都会 尊重权威长者的合理意见。 在农民合作组织发育方面，据统计，四川凉山彝族自治州项目县共有 27 个农民专业合 作社，但 80%以上运行较差。可见，四川彝族聚居区的农民合作组织数量较少，发育程度较 低，大多数农民合作组织处于休眠状态，业务范围也比较单一，涉及的产业链条较短。 四、风俗习惯 不同民族在语言、传统节日、作息时间、饮食等风俗习惯方面存在较为明显的差异，这 些差异不仅是对少数民族日常生活的直接反映，同时也是当地经济生产、社会活动在日常生 活中的一种客观映像。 1、语言。彝族有本民族的语言和文字，四川凉山州彝族说彝语，大多数彝族村民对普 通话的接受程度和能力较低。根据问卷调查，在四川凉山州的被调查 372 个彝族群众中，不 会说普通话的比重达到了 85.2%。四川凉山自治州于 1980 年整理出了一套“彝文规范方案”， 包括 819 个字母。因此，在四川凉山州彝族聚居区开展项目宣传、培训等活动时，要使用当 地人能够接受的语言及文字，或者配备少数民族翻译。 表 5-2 四川凉山州彝族普通话能力调查4 会 不会 省 市/州 县 人数 比例（%） 人数 比例（%） 四川省 凉山彝 金阳县 18 23.7 58 76.3 4 普通话能力调查针对的是标准普通话，不会说普通话和会说带有地方方言的汉语之间并无冲突。（下同） 42 会 不会 省 市/州 县 人数 比例（%） 人数 比例（%） 族自治 美姑县 18 17.0 88 83.0 州 布拖县 14 19.2 59 80.8 昭觉县 5 4.3 112 95.7 合计 55 14.8 317 85.2 资料来源：少数民族社会经济调查，有效样本 372 份 2、传统节日。项目村彝族的节日主要有“火把节”“彝族年”等，火把节是彝族最大 、 的传统节日，在每年的农历六月二十四；彝族年一般定在农历的 10 月份。这些传统节日对 于少数民族来说非常重要，在节日期间，一般只会有庆祝活动，项目宣传与培训活动时间的 安排需统筹考虑少数民族地区的实际情况，尊重他们的传统习俗，避开这些节庆时间。彝族 年是彝族最为重视的传统节日，在外工作、打工的村民都要回家过年，建议项目实施机构在 过彝族年前将培训宣传资料发送到村民家中，以便外出务工的年轻人回到家后阅读学习。 3、作息时间。由于生产结构差异及历史传统的缘故，不同民族在生产生活作息时间方 面存在一定的差别。四川凉山彝族自治州的少数民族通常一天两餐，上午 10 点钟左右吃饭， 晚上 6 点后吃晚饭。因此，项目宣传、培训时间除了避开农业生产劳动季节外，还需考虑他 们日常的生活安排时间，需要选择在农闲时节的合适时间。 4、消费习惯与商品意识。由于传统和气候的原因，彝族村民都喜欢喝酒，赚的钱很大 一部分用于买酒喝，储蓄观念较弱；养的牛羊多用于过年过节时食用，婚丧嫁娶、毕摩活动、 远方客人来都要杀牛羊，拿到市场卖的较少，牲畜还没等长大就可能被宰杀消费了。在项目 实施阶段，需要加强文化观念的教育，注重自我发展能力的培养，提高彝族村民的商品意识。 为防止项目中的牛羊被宰杀、卖掉，除了项目制度规定外，可以通过家支头人、毕摩的传统 权威约束村民的行为。 5.1.3 回族与东乡族 项目受影响回族主要分布在天水市张家川回族自治县及临夏回族自治州永靖县，共计 13821 人；受影响东乡族集中分布在临夏回族自治州东乡族自治县，共计 11500 人。回族与 东乡族在生产活动、生计来源及民族语言等方面存在不同之处。在甘肃项目区，临夏州永靖 县回族聚居区与东乡族自治县东乡族聚居区地理位置邻近，回族与东乡族有着共同的信仰伊 斯兰教，除了东乡族普遍说东乡语、回族说汉语，生产生计活动方面存在较小差异外，两个 民族在婚丧习俗、饮食习惯、房屋结构、宗教组织等方面趋于一致，而且互相之间通婚较多， 互帮互助，和睦相处，几乎没有显著差别。 43 一、传统文化 1、与主流汉族相比，回族与东乡族的文化传统和宗教信仰不同。回族、东乡族信仰伊 斯兰教，十分崇尚洁净卫生，对牛羊的照料细心，养殖经验丰富。在养殖技术培训中，要了 解并尊重他们的实际需求，吸收合理科学的本土养殖经验与技术，并应用到项目培训中。 2、回族、东乡族比较信任家族长辈和伊斯兰教的“阿訇5”和“老人家6”，他们在家庭 纠纷解决、村落集体活动组织等方面发挥着重要作用。在合作组织筹建、运营、管理等阶段， 如果出现难以协调的矛盾、纠纷等问题时，可以邀请家族长辈、 、 “阿訇”“老人家”出面调 解。 3、回族、东乡族信仰伊斯兰教，视扶贫济危为美德，对村内鳏寡孤独者都自愿救助， 视诚实守信为处事待人之根本；伊斯兰教主张和平，追求营造平等互助、祥和安宁的大家庭 是其基本思想和重要特征。合作组织建设具备一定的文化基础，成员出现困难时能够互帮互 助。基础设施施工过程中对少数民族参与宗教活动可能会有一定的影响，项目办、施工单位 应该在建设期间采取相关措施保证少数民族群众进行正常宗教活动。 二、经济 1、经济发展水平差异。在甘肃省，回族、东乡族聚居区与其它汉族地区相比，地理环 境、自然条件及基础设施等方面并没有明显的差别，与汉族地区的交通通达性较好，贸易往 来频繁，总体经济发展水平差别不大。但是回族、东乡族的子女普遍在两个以上，教育成本 较高，教育致贫现象较为突出。  甘肃临夏州东乡族自治县乔鲁村村民访谈 ：我家里有 3 个孩子，两个儿子一个女儿，一个儿子大学刚毕业，在 马先生（男，51 岁，东乡族） 一家企业里上班；另外一个儿子正在兰州读大学，一年要花 1.5 万左右；小女儿在读高中，一年也 要接近 8000 元的开支。家里收入主要来自种地和养羊，收入较低，上学开销太大了，家里没钱的 主要原因就是因为孩子上学学费和生活费的花销。 东乡族自治县东乡族聚居区和永靖县回族聚居区地理位置邻近，气候、降水等自然生态 环境基本一致，农作物种植以洋芋、玉米、小麦为主，养殖牛羊数量较多，商品率较高；相 对比，天水市张家川回族自治县回族聚居区降水量相对较多，海拔高度相对较低，无霜期时 间较长，种植的农作物除了洋芋、玉米、小麦外，还有苜蓿、胡麻、豌豆等，养殖牛羊主要 用于出售。 2、经济结构差异。根据实地调查，甘肃省回族、东乡族项目村少数民族农户外出务工 5 阿訇，是波斯语，意为老师或学者，穆斯林对主持清真寺宗教事务人员的称呼。 6 老人家是信奉伊斯兰教老教派系的教主，东乡族信奉老教的人数最多。 44 多为季节性，农忙时会回家，由于文化程度、语言、饮食等生活习惯的不同，从事的工种单 一，待遇较低。与当地其他汉族群众的收入结构相比，回族、东乡族的外出务工收入比重相 对较低，养殖收入比重相对较高。 问卷调查结果显示，回族经济收入中依赖务农的比例为 69.6%，外出务工比例为 15.9%； 东乡族以农业为主，经济收入中依赖务农的比例为 71.4%，外出务工的比例为 30.4%。实地 访谈得知，回族、东乡族外出务工人员中有部分开餐馆或在餐馆中打工，如回族的拉面馆、 东乡族的手抓羊肉馆。 3、经济活动方式差异。回族、东乡族饮食中喜欢吃羊肉，农户家中也都养羊，具有养 殖传统，也有自己的养殖经验，如羊圈如何分栏、喂养时间分配等。在项目培训等活动中， 对于那些得到认证具有较好效果的传统经验需要借鉴推广，对于不合理和不足的地方，需要 逐步改进完善。 根据实地调查，在养殖活动中，回族、东乡族对家族长辈、养殖大户的信任度比较高， 养殖技术培训活动可以先对家族长辈、养殖大户开展详细的培训，他们掌握技术后可以起到 带头示范的作用，使得养殖技术顺利推广实施。 三、社会 甘肃省回族、东乡族项目村的少数民族与汉族居住地交通通达性较好，贸易往来频繁， 社会发育程度与汉族无显著差异，除了宗教信仰的清真寺外，也没有保留传统的社会组织。 伊斯兰教堂是宗教信仰的场所，并不直接涉及乡村治理、项目实施等社区活动。 四、风俗习惯 1、在语言方面，回族没有本民族的语言和文字，说普通话写汉字；东乡族有本民族的 语言，但没有文字，说东乡语写汉字。实地调查得知，项目村东乡族说东乡语，对普通话的 接受程度和能力较低，少数民族社会经济调查结果显示 98.9%的被调查东乡族不会说普通 话；在不会说普通话的负面影响方面，69.7%的东乡族认为外出打工不方便，20.2%的东乡族 认为做生意不方便，认为没有负面影响的占 5.6%，不知道的占 4.5%。回族说汉语，说普通 话的水平较高。因此，在东乡族聚居地区开展项目宣传、培训等活动时，要使用当地人能够 接受的语言及方式，或配备少数民族翻译。 表 5-3 甘肃省东乡族自治县东乡族普通话能力 会 不会 省 市/州 县 人数 比例（%） 人数 比例（%） 甘肃省 临夏州 东乡族自治县 1 1.1 89 98.9 45 资料来源：少数民族社会经济调查，有效样本 90 份 表 5-4 不会说普通话对东乡族的负面影响（%） 省 市/州 县 打工不方便 做生意不方便 没有影响 不知道 甘肃省 临夏州 东乡族自治县 69.7 20.2 5.6 4.5 资料来源：少数民族社会经济调查，有效样本 89 份 2、传统节日。回族、东乡族主要有三大节日，即“开斋节”、“古尔邦节”、 ， “圣纪节” 伊历每年的 9 月为斋月，开斋节即为之后的 10 月 1 日，伊历的每年的 12 月 10 日为古尔邦 节，圣纪节一般在伊历的 3 月 12 日或 13 日举行。这些传统节日对于他们来说非常重要，在 节日期间，一般只会有庆祝活动，项目活动时间的安排需统筹考虑当地实际情况，尊重他们 的风俗习惯，避开这些节庆时间。 5.1.4 少数民族性别差异性分析 （1）少数民族妇女的项目认知 少数民族社会经济调查显示，在项目知晓程度方面， 83.1%的少数民族妇女听说过本项 目，与男性 82.8%的知晓率相差无几，没有差别；在项目重要性认知方面，认为项目非常重 要的男女比例分比为 50.2%、54.9%，认为项目重要的男女比例分别为 40.4%、40.8%，统计 数据显示少数民族妇女对项目重要性的认知略高于男性，说明少数民族妇女对发展项目的愿 意比较强烈。 表 5-5 少数民族妇女对项目的认知情况（%） 项目认知 男 女 听说过 82.8 83.1 项目知晓程度 没听说过 17.2 16.9 非常重要 50.2 54.9 重要 40.4 40.8 项目重要性认知 有点重要 7.7 2.2 不重要 0.3 0.6 无所谓 1.3 1.6 资料来源：少数民族社会经济调查 （2）少数民族妇女对合作社的认知 在对合作社的认知方面，少数民族妇女对合作社很了解、了解、知道一点、不了解、很 不了解的比例依次为 2.4%、24.6%、36%、35%、2%，与此对应的男性比例依次为 1.6%、21.3%、 40.4%、34.5%、2.2%。统计数据显示少数民族男性对合作社的了解程度略高于少数民族女性， 在实地访谈过程中，被访少数民族妇女也反映对合作社的了解程度较低，希望加强这方面的 46 宣传与培训。所以，在项目宣传与培训活动中，要确保有一定比例的少数民族妇女参加。 表 5-6 少数民族妇女对合作社的认知情况（%） 性别 很了解 了解 知道一点 不了解 很不了解 男 2.4 24.6 36.0 35.0 2.0 女 1.6 21.3 40.4 34.5 2.2 合计 1.9 22.9 38.3 34.7 2.1 资料来源：少数民族社会经济调查 （3）少数民族妇女产业技能掌握情况 少数民族社会经济调查结果显示，23.2%的少数民族妇女掌握发展优势产业的技能， 34.2%的不掌握；少数民族男性掌握产业技能的比例为 25.6%，不掌握的比例为 38.4%。可见， 少数民族妇女对产业技能的掌握程度低于男性，所以，在产业技能培训活动中，在尊重少数 民族妇女的需求和选择的基础上，要确保一定比例的妇女代表。 表 5-7 少数民族妇女对产业技能的掌握情况（%） 性别 是 否 还有不足 男 25.6 38.4 36.0 女 23.2 34.2 42.6 合计 24.4 36.2 39.4 资料来源：少数民族社会经济调查 （4）少数民族妇女项目支持程度 在项目支持程度方面，97.2%的少数民族妇女支持项目建设，与此对应 95.6%的少数民 族男性支持项目建设；不支持项目建设的少数民族男女比例都为 0.3%。统计数据说明在项 目支持程度方面，少数民族男性、女性之间没有明显差异。 表 5-8 少数民族妇女对项目的支持程度（%） 性别 支持 不支持 无所谓 男 95.6 0.3 4.0 女 97.2 0.3 2.5 合计 96.4 0.3 3.2 资料来源：少数民族社会经济调查 （5）少数民族妇女项目参与意愿 在项目参与意愿调查中，愿意参与到项目中的少数民族妇女、男性比例分别为 97.5%、 95.6%，不愿意的比例分别为 1.7%、0.3%。统计数据说明在项目参与意愿方面，不存在明显 的少数民族性别差异。 表 5-9 少数民族妇女的项目参与意愿（%） 47 性别 愿意 不愿意 无所谓 不知道 男 95.6 1.7 2.4 0.3 女 97.5 0.3 1.3 0.9 合计 96.6 1.0 1.8 0.6 资料来源：少数民族社会经济调查 总体来看，在对项目的认知、项目支持程度、投工投劳的意愿方面少数民族女性和男性 之间不存在明显的差异；从产业技能掌握情况来看少数民族男性掌握产业技能的程度比女性 好一些，少数民族男性对合作社的认知略好一些，存在一定的差异性。因此，应当在充分尊 重其意愿的基础上，保证不少于 30%的少数民族妇女参与到项目培训活动中。 5.2 少数民族脆弱性分析 少数民族的脆弱性，主要指少数民族村落、家庭或者个人将面临的各种导致社会风险的 可能性，一个少数民族社区、家庭或个人有多大的可能性变为脆弱社区、脆弱家庭或脆弱个 人。重点表现为当少数民族面临不断发展变化的环境，特别是风险和不确定事件时，个人、 家庭和村落生活的无保障性和敏感性。 一、地理环境脆弱性 1、少数民族项目村位于西部高原山区、喀斯特地区，这些地方地形复杂，地理位置偏 远，气候多变，生态环境脆弱，人畜饮水困难，基础设施配备不足及公共服务落后，抵御自 然灾害的能力差。  四川凉山州布拖县美撒乡莫此村村长访谈 ：我们村距离乡镇 15 公里，距离县城 36 公里，都是山路也没有硬化，从山 俄地尔子（男，彝族） 下到村里有 20 多个弯，车辆进来不方便，外地的客商一般不愿意亲自来收购我们的农产品。之前 我们的洋芋不太好卖，农户自己到乡镇市场上卖，一天不一定能卖完，卖不完就不好卖了。 2、少数民族项目村山高沟深，交通不便，信息闭塞，外地投资商不愿意进驻，农产品 在运输、销售和深加工发展等方面存在困难。 二、经济脆弱性 1、少数民族地区农村传统农业占据相当比重，农业经济结构中种植业所占比重较高， 特色农业发展起步缓慢，养殖牛羊数量少，品种较为落后，没有形成规模效益。根据实地调 查，被访少数民族普遍反映种植业多是传统粮食作物，中药材等经济作物规模小，发展缓慢； 没有足够的本钱发展规模养殖业，家庭开支较大，不愿意承担过大的风险，以免加剧贫困。  贵州毕节市织金县道子村村支书访谈 熊绍忠（男，48 岁）：全村有耕地面积 2480 亩，现在种植水稻 1170 亩，剩下的主要种植玉米，现 在种地主要依赖人力和牛，拖拉机较少也不方便。水稻、玉米的收益比那些中药材低很多，这边之 前有村民种过竹荪，但比较少，我们这边比较适合种植竹荪。 48  甘肃临夏州东乡县苜叶里村村民座谈会 村里总体来说养的羊比较少，大约有 500 多只，有的农户没有养羊，没有养殖大户。主要是没有本 钱养羊，希望通过在家里发展养羊增加收入。 2、少数民族居住分散，自给自足的小农经济明显，农业生产技术传统，缺乏现代标准 化畜牧业养殖技术，产品商品率低，经济收入结构单一。由于饮食、语言、文化习俗等差异， 项目村少数民族农户外出务工从事的行业领域存在一定的局限性。 少数民族社会经济调查结果显示，苗族、彝族、回族、东乡族的务农收入在总收入中的 比重分别为 71.4%、77.3%、71.4%、69.6%，均高于汉族的 67.8%，说明少数民族农户对农业 收入的依赖性更强，对项目的需求也更加强烈。  四川凉山州金阳县唐家屋基村村民访谈 ：我们家有 11 亩地，玉米种了 9 亩，青花椒种了 2 亩，玉米产量低，自己 金先生（彝族，24 岁） 吃一部分，给牲畜留一部分，卖的比较少；家里养了 1 头牛，主要为了耕地；去年在深圳打工，就 赚了七千多，花销大没有结余；家里套种了 2 亩白魔芋，我们不懂得怎么种植白魔芋，都是自己摸 索怎么种。 表 5-10 各民族收入来源中务农收入的比重（%） 收入来源 汉族 苗族 彝族 回族 东乡族 务农 67.8 71.4 77.3 71.4 69.6 资料来源：少数民族社会经济调查 3、产业发展基础差，农业种植及牲畜养殖方式较为粗放，开发水平低，产业链条较短， 附加值不高，产品竞争力弱。懂经营、管理的职业化少数民族农户很少；少数民族获取市场 信息的渠道单一，造成农户市场信息失灵，与市场对接不够。项目村农业活动面临土壤贫瘠、 缺少灌溉水源等自然环境的制约，产业基础较差，农户收入集中在生产环节；养殖产业中缺 少规范化的交易市场和加工企业，产品附加值低，难以与市场对接谈判。 三、社会脆弱性 1、少数民族文化教育程度低，人力资本不足。表 2-12 显示少数民族大中专、高中毕业 生占人口的比例相当低，只有 8%，小学和文盲的比例高达 64.7%。少数民族综合素质不高， 对市场开发与种养殖技术掌握程度弱，接受比较缓慢，自我发展能力不足，大大制约了少数 民族地区经济社会的发展。 实地调查得知，在少数民族项目村，大多数村委会与合作组织的干部都是少数民族，由 村民民主选举产生，也多是村庄的精英能人。但是与主流地区群体相比，少数民族村干部文 化教育程度也偏低、市场意识不足、缺少项目实施经验，而且社会发展程度也较低，项目村 49 对项目发展理念的理解存在一定困难，执行项目的能力比较弱，需要加强项目的宣传与培训， 宣传与培训活动要借助少数民族能够接受的语言、方式开展。 2、少数民族农民合作组织建设有一定的传统文化基础，但是产业基础较差，资金缺口 大，缺少有效持续的资金、市场等外部支持，缺乏规范化可操作的资源共享、管理协同机制。 根据实地调查得知，大多数少数民族合作组织缺少健康、商品率高的产业支撑；少数合 作组织效益较好，但覆盖面太窄，带动农户数量较少，普通农户只能通过土地流转和在合作 组织的基地打工获取收入，农户收益率较低。  贵州毕节市大方县猫场镇碧脚村村民访谈 刘女士（51 岁，苗族）：家里有耕地 20 亩，其中 15 亩通过土地流转转给了合作社，流转费为 400 元/亩，剩下的耕地种些玉米和少量的中草药，玉米主要是自己家里吃，没有拿到市场上卖。有时 候会去合作社打工，一天能赚 50—80 元不等。 3、少数民族人口规模大，孩子多，孩子教育和家庭综合发展的经济成本高，容易陷入 贫困；发展缺少启动资金，投入能力低，抵御社会风险的能力较弱，排斥存在风险的产业活 动。根据实地调查，大多数少数民族家庭都有 2—4 个孩子，家庭收入无法支撑孩子的教育 和健康支出，子女受教育水平低，综合素质和自我发展能力较弱，容易陷入脆弱—贫困—更 脆弱—更贫困的恶性循环中。  甘肃天水市张家川县康王村妇女访谈 马好妹（42 岁，回族）：家里共有五口人，二女一儿，丈夫在外打工，两个女儿都在读大学，儿子 今年 17 岁，今年刚出去打工。家里有 5 亩地种植燕麦草、玉米、大麻、土豆，最近几年旱涝灾害， 已经不种豌豆了，种地不挣钱。家里养了两头牛，感觉供两个大学生压力很大，平时都是省吃俭用。 想着多养几头牛，可没有钱啊。 4、缺少风险预防机制。在少数民族地区，农户是包括自然风险、市场风险等风险在内 的直接承担者。由于历史传统及自身受教育程度等原因，导致少数民族农户没有条件也没有 能力建立相应的科技和市场风险防范机制。 一方面，项目村少数民族由于多居住在偏远山区，缺乏市场信息来源渠道，信息闭塞， 对外交流、学习的机会少，市场与商品意识较弱；另一方面，风险防范机制不仅针对风险出 现前的应对，也针对风险出现后的补救。在少数民族项目村，少数民族贫困发生率较高，达 到 36.73%，缺少防范资金用于抵御风险；此外，实地调查得知，少数民族项目村没有代表 广大农户利益的农民专业合作组织或团体，单个农户防范风险的能力低。 项目建设内容覆盖公共基础设施与服务、现代产业价值链开发、人及合作社的能力建设 等各方面，项目的实施对于改善少数民族项目村的基础设施条件，拓展产业链条增加附加值， 50 增强人的可持续发展能力，降低经济与社会发展的脆弱性具有重要作用。少数民族的脆弱性 及项目活动的减弱性表现见表 5-11。 表 5-11 少数民族脆弱性及项目减缓脆弱性的表现 序号 脆弱性类型 脆弱性现状 项目减缓脆弱性的表现 基础设施配备不足，公共服务落 支持项目村对现有公路进行提升改建，并新建田 1 后，抵御自然灾害的能力差 间机耕路、水利设施等的建设 地理环境脆弱性 建立信息平台，提高获取信息的能力，提升市场 2 山高沟深，交通不便，信息闭塞 应对能力 传统农业比重大，特色优势农业 支持项目村合作社引进新产业、新品种；与龙头 3 发展缓慢；养殖业规模小，品种 企业合作，建设良种繁育中心，改良品种 落后 农业生产技术传统，缺乏现代标 经济脆弱性 通过合作社及相关机构开展产业技术培训、市场 4 准化畜牧业养殖技术，产品商品 营销培训等，提高种植和养殖水平 率低，经济收入结构单一 产业链条较短，附加值不高，产 合作社统一销售，产品发布和提升、注册品牌， 5 品竞争力弱 实施产品包装，发展加工行业等 少数民族文化教育程度低，综合 6 对项目农户进行培训，对外参加学习、培训活动 素质不高，自我发展能力不足 缺少有效持续的外部支持，缺乏 项目资源支持，组建专业合作社，提高合作意识 7 规范化可操作的资源共享、管理 和能力；项目孵化中心的建设 协同机制 社会脆弱性 贫困程度高，排斥存在风险的产 通过组建专业合作社，增强市场开发和营销能 8 业活动 力，减少市场风险 一方面，项目资金投入和相关培训活动开展；另 9 缺少风险预防机制 一方面，专业合作社建设提高少数民族组织化程 度，共同防御风险 51 6 少数民族农民合作组织分析 由于少数民族地区社会、经济、文化、组织结构等的差异，与其它地区的农民合作组织 相比，少数民族农民合作组织从成立、运营、管理到利益分配等方面都呈现了不同的特点， 划分少数民族农民合作组织种类，从少数民族差异性和脆弱性的视角认识少数民族农民合作 组织存在的问题和问题致因，了解少数民族对农民合作组织的认知与态度，对于完善少数民 族农民合作组织，建设符合少数民族实际需求的农民合作组织具有积极意义。 在本章节，首先，第一节要对项目村农民合作组织的类型和特征进行分析，了解少数民 族项目村存在什么样的农民合作组织，借鉴它们的先进经验。由于项目计划实施发展的是农 民专业合作社，从第二节到第四节就着重分析少数民族农民专业合作社存在的问题、问题致 因，少数民族对农民专业合作社的认知与态度，提出完善建议。 6.1 少数民族农民合作组织（经济组织）种类与特点 6.1.1 农民专业合作社 （一）农民专业合作社的类型 在实地调查的 8 个少数民族农民专业合作社中，根据运行模式划分标准，合作社+农户 类型的有 4 个，占 50%；合作社+基地+农户类型的有 1 个，占 12.5%；公司+合作社+农户类 型的有 1 个，占 12.5%；公司+合作社+基地+农户类型的农民专业合作社有 2 个，占 25%。 根据产业划分，少数农民专业合作社主要有种植合作社、养殖合作社。种植合作社包括 中药材种植专业合作社、甜橙专业合作社、乌洋芋合作社、马铃薯合作社等，养殖合作社主 要是养羊合作社、养牛合作社。 调查的少数民族农民专业合作社基本信息见表 6-1。 52 表 6-1 少数民族农民专业合作社基本信息 序号 运行模式 案例 运行情况 各主体分工 注册时间 管理人员 管理人员构成 入股及收益分配 社员 业务 合作社负责统防统 村干部带动，正 没有入股，政府统一将适合甜橙种 四川泸州市 甜橙种植示 治，对村民进行田间 副理事分别为 植的地划为示范基地，基地内土地 叙永县石坝 范基地范围 合作社+ 培训、技术指导，提 6-10 人， 相邻的两个村 承包者负责甜橙种植，合作社和政 甜橙种植及销 1 乡堰塘村甜 运行较差 2011 年 内的村民称 农户 供农药、统一防治 彝族 2 人 的村支书，其他 府帮助销售。 售 橙专业合作 为合作社成 等；农户负责甜橙种 成员为村委会 社 按销售额获得收益。 员 植、田间管理。 成员。 农户入股的条件：3 亩以上土地流 负责提供莲花 四川凉山彝 合作社负责人 转给合作社；必须遵守专业合作社 白种子，组织收 运行一 合作社提供种子，技 族自治州美 15 人，妇 为村支书，15 章程；入社志愿、退社自由。 购、销售，引进 合作社+ 般，办公 术培训；召集农民培 108 户社员， 2 姑富乐蔬菜 2010 年 女 1 人，全 户成员都是村 新技术，新品 农户 场所在村 训；帮助销售。农户 土地入股分红法：销售初期的 6%， 100%彝族 种植专业合 部为彝族 民种植莲花白 种，开展技术培 委会。 负责种植。 盈利扣除合作经费，平均分到 108 作社 的大户。 训，信息咨询服 户。 务 土地流转涉及 89 户中 12 户土地入 合作社提供种芋、化 股，77 户土地出租。 肥、农药给农户，农 家族型合作社， 土地入股：划分为四个档次，分别 户采挖获利后扣除 能人带动型，2 为 500 元/亩、700 元/亩、800 元/ 种苗、化肥、农药的 四川凉山彝 位法人中 1 位 亩、1000 元/亩；资金入股：主要 白魔芋种植、 加 成本，免费培训农 合作社+ 族自治州金 运行比较 6 人，彝族 为魔芋种植能 是两位合伙人的资金，农户也有少 89 人，100% 工、销售、运输、 3 户，技术指导、田间 2013 年 农户 阳县江山白 好 5人 手，1 位社会资 量资金入股的。 彝族 种芋储藏、 生产 管理指导，保底价收 魔芋合作社 源广泛，剩下 1 信息服务。 购；农户负责种植， 分红模式：白魔芋的收入扣除化肥、 人为聘请的专 提供土地、在合作社 种芋、雇工、管理、农药的费用之 职会计。 基地打工，参加培训 后，按照资金和土地的比例进行分 等。 红，土地入股：农户资金入股：合 伙人资金入股=20%：20%：60%。 53 序号 运行模式 案例 运行情况 各主体分工 注册时间 管理人员 管理人员构成 入股及收益分配 社员 业务 运行不太 30 户，一般 村干部带动型， 好，没有 选择家庭中 合作社组织收购和 管理人员全部 资金，没 7 人，妇女 30 户村民入股，每人出 50 元，没 劳动力多、 合作社+ 里惹马铃薯 销售；组织培训，联 为村干部。由村 为农户马铃薯 4 有能力， 2010 年 1 人，全为 有分红。由于农业局提供的优良品 土地多、识 农户 专业合作社 系县里专家解决问 民选出一个普 销售提供销路 只是做些 彝族。 种有限、 资金有限，只够 30 户参与。 字的、积极 题；农户种植 通农户在管理 培训和组 性高的。 层。 织销售 100%彝族 农户选举出合 合作社负责规划、监 作社理事长和 督、督导、动员种植、 合作社负责统一销售， 在扣除运输、 186 户社员， 监事， 成立合作 收购等活动。农户负 袋子、管理费用后，剩余的盈利对 村里大部分 运行较 社。管理小组以 合作社+ 责生产乌洋芋，接受 20 人，全 农户分红。对种的好的亩产高销售 村民加入合 乌洋芋合作 好，办公 家族为单位， 大 种植、生产、收 5 基地+农 合作社的技术指导 2012 年 部为男性 多的进行奖励。 1 等奖奖励 1 户 800 作社，不需 社 室场所在 家族管理人员 购、销售乌洋芋 户 和要求，如不能施尿 和彝族。 元，2 等奖 1 户 600 元，3 等奖 1 户 要缴纳社 村委会。 多小组长多， 小 素；将开挖的洋芋拉 500 元，4 等奖 1 户 400 元。费用从 费。100%彝 家族组长少， 至 到村委会，由专人负 管理费中出。 族 少有 1 个，分户 责筛选、装袋 管理。 54 序号 运行模式 案例 运行情况 各主体分工 注册时间 管理人员 管理人员构成 入股及收益分配 社员 业务 公司免费提供种苗 和技术培训，对茶叶 进行深加工和外销； 村干部带动，村 贵州毕节市 公司+合 正在申报 合作社负责土地流 委会和农民专 有入股， 分为资金入股和土地入股， 初步达成口 茶叶种植，粗加 织金县新寨 6 作社+农 之中，还 转、茶叶种植管理、 正在申请 还没确定 业合作社是一 土地以面积和效益入股。土地流转 头协议的社 工，运到企业深 村农民专业 户 没有运行 技术指导、茶叶粗加 套班组，两个牌 200 元/亩·年，先流转连片土地 员有 270 人 加工 合作社 工；农户土地入股合 子。 作社、参与种植、土 地出租 贵州毕节市 5 人，全为 中药材种植、种 公司+合 大方县赛时 女性， 有白 能人带动，发起 农户在基地打工、流 2012 年 6 社长占 25%，其他 4 个股东分别各 46 人，女性 苗培育、产品初 7 作社+基 代中药材种 运行一般 族、苗族、 人以前是民代 转土地给合作社 月 占 18.75% 43 人 加工、储藏、运 地+农户 植专业合作 彝族各 1 教师。 输以及销售等 社 人 合作社提供种子、有 采购、供应白魔 机化肥、销售，早起 芋所需的生产 生产成本在销售后 资料，收购、销 四川凉山彝 扣除；农户负责种 售农户的白魔 族自治州金 农民不参与分红，合作社以保护价 650 户，其中 公司+合 植、参加技术培训； 3 人，妇女 家族型合作社， 芋，开展白魔芋 阳县天地精 收购农民的白魔芋。租地 800 元/ 生产能人 10 8 作社+基 运行好 公司负责加工、销售 2010 年 1 人，都为 家族中能人带 的运输、贮藏、 华青花椒白 亩，农民在基地上打工，20000 元/ 户。100%彝 地+农户 白魔芋。白魔芋基地 彝族 动 加工、包装，引 魔芋农民专 亩购买村民的荒山。 族。 面积 300 多亩，其中 进新技术、新品 业合作社 租地 100 亩，剩下 种，开展技术培 200 多亩为购买的荒 训、技术交流和 山。 咨询。 55 （二）农民专业合作社特征 （1）合作社的成立 在调查的 8 个少数民族农民专业合作社中，从发起的内源力量角度看，由经济能人带动 成立的有 3 个，占 37.5%；由村干部发起成立的有 5 个，占 62.5%；由家族、家支头人带动 成立的有 5 个，占 62.5%。由此可见，少数民族尤其是彝族的家族、家支头人在合作社成立 过程中扮演了重要角色。从发起的外源力量角度看，实地访谈发现大多数少数民族农民专业 合作社都是在政府部门的倡导下成立的，对于政府政策、项目帮扶的依赖较强，政府部门在 合作社的成立、运营、管理等工作中起着重要的指导作用。 从成立注册的时间分布来看，根据实地调查，在 8 个少数民族专业合作社中，有 1 个正 在申请成立，有 3 个在 2010 年注册，1 个在 2011 年注册，2 个在 2012 年注册，2013 年注 ，于 2007 年 7 月 1 日起开始施行，而少 册的有 1 个；2006 年制定了《农民专业合作社法》 数民族专业合作社多成立于 2010 年及其之后，说明少数民族项目村专业合作社成立时间较 晚，仍处于探索阶段。 表 6-2 少数民族农民专业合作社注册时间分布情况 注册时间 数量 比例（%） 2010 年 3 37.5 2011 年 1 12.5 2012 年 2 25.0 2013 年 1 12.5 正在申请 1 12.5 合计 8 100.0 资料来源：实地访谈 （2）合作社的人员结构 通过实地访谈发现，在少数民族聚居村，少数民族农民专业合作社的管理人员在村落社 区中通常扮演着多个角色。由于少数民族受教育程度较低，村庄精英数量较少，致使合作社 负责人、村委会成员、家族家支头人等往往比较集中，少数几个人扮演着多个角色，在村庄 政治、经济、生活、宗教等方面都发挥着重要作用。在四川凉山彝族自治州布拖县美撒乡的 莫此村和美姑县的特西村，村书记既是合作社的理事长，又是家支头人，还是种植大户、经 济能人。 （3）合作社的管理 实地调查发现，大多数少数民族农民专业合作社的规章、财务管理制度多由上级政府部 门统一制定，由于少数民族地区组织逻辑特殊性和传统文化异质性的原因，外界文本规范的 规章制度并不一定符合少数民族村落组织管理的传统习惯。 在少数民族农民专业合作社管理工作中，在管理人员是家族、家支头人、社区长老等权 威人士的合作社中，他们不仅直接管理合作社，而且管理合作社的方法带有传统的家族、村 落管理习惯，他们会运用个人权威来管理合作社，约束社员行为。即使在管理人员不是村落 56 权威人士的合作社中，村落的传统治理方法也起着潜移默化的影响，当合作社在运营阶段出 现问题时，在通过现有的规章管理制度进行约束外，合作社负责人通常会听取家族、家支头 人、社区长老等权威人士的合理化意见，或者邀请他们出面协调、解决。 （4）效益分配办法 在调查的 8 个少数民族农民专业合作社中，除了贵州织金县 1 个还未正式成立的合作社 外，其余 7 个合作社都已建立了明确的效益分配办法。被调查少数民族也大都认同制定的分 配办法，分配办法主要有入股资金返利、土地（资金）入股分红、获得股息，奖励等。在效 益分配方面，少数民族农民专业合作社注重对贫困脆弱群体的帮扶。 苗族之间亲属乡邻之间互助历来盛行，对于困难户，大家会共同想办法帮忙解决；在贵 州毕节市大方县碧脚村合作社，少数民族农户加入合作社不收会费，没有什么特殊条件，对 于少数民族贫困户，可以先给他们种苗种植，收获销售后再将种苗费返还合作社。 彝族家支内部非常团结，对本家支内的孤寡老人、贫困、残疾人，成员有赡养和帮扶的 义务；四川凉山州布拖县莫此村乌洋芋合作社规定：对于外出务工人员回家没有乌洋芋种子 的贫困户，合作社可以免费给他们，给贫困户的化肥免费。 回族、东乡族信仰伊斯兰教，视扶贫济危为美德，对村内鳏寡孤独者都自愿救助，视诚 实守信为处事待人之根本；甘肃临夏州永靖县湾子村座谈会：我们回族贫困户可以向富裕户 先借小羊仔，长大买了之后再还钱，羊圈坏了的话也可以先到其他人家暂时代养。 6.1.2 产业发展互助社 （一）基本信息 在甘肃临夏州的永靖县和东乡族自治县，按照“政府+社员+企业+其他”的模式，两县 建立发展了一批村级产业发展互助社。少数民族发展计划范围内的永靖县项目村和东乡族自 治县项目村都在村级产业发展互助社的覆盖服务范围内。 （1）基本原则。入社自愿、退社自由；互助合作、有借有还；用途专属、周转滚动； 民有民用、政府监管。 （2）模式标准。按照“政府+社员+企业+其他”的模式，建立互助资金平台。政府筹资 5 亿元，给每个村特别是贫困村平均注资 50 万元；每个村至少跟进 1 户企业，每户企业注 资 5—49 万元；自愿入社的农户，每户注资 1000 元以上；接受慈善机构和社会捐助资金。 （3）运行管理。采取乡镇管理站直接管理，实行“村财乡管”的财务管理体制，坚持 。 “入社有收益，借款有费用，用贷方便，风险可控” （二）实施现状 永靖县已成立村级产业发展互助社 111 个，其中 94 个互助社已完成企业注资，占 84.68%；91 个互助社已完成政府注资并正式运行，占 81.98%，累积入户 16646 户。经过调 查，在东乡县扶持的贫困户，户均养羊 10 只以上，年出栏 15 只左右，人均养羊收入 675 元，占人均纯收入的 35%。 57 （三）调查发现 通过实地调查访谈，被访回族、东乡族村民对产业发展互助社的建设非常支持，也大都 已经加入，部分被访者也借贷过并借此发展了养殖业，取得了一定的经济效益，但也存在一 些不足，主要有以下几方面。 （1）企业跟进注资少，在互助社筹建后期，企业跟进难度越来越大。现阶段，部分企 业注资是当地的大户或者商贩，注资在 5—10 万元，注资金额少。 （2）借贷额度达不到社员的资金需求。部分互助社的借贷金额在 3000—10000 元之间 不等，而少数民族农户对资金的需求额度较大，借贷无法一次性扩大养殖规模。 （3）借贷时间较多，周期较长。一方面，借贷时间为 1 年，时间较短，发展的养殖业 还未产生效益就要还款，存在还款压力；另一方面，由于需要三户联保，互助社成员一般需 要 3 年才能借贷 1 次，借贷周期较长容易降低农户参与的积极性。 6.1.3 农民协会 在少数民族项目村，涉及产业的农民合作组织，除了农民专业合作社以外，还有一定数 量的农民协会。与农民专业合作社相比，农民协会作为民间组织，是社团法人，在民政部门 注册登记，组织管理较为松散，组织化程度比专业合作社低。通常以农产品行业来划分，如 养羊协会、养牛协会、养鸡协会等。 通过对甘肃临夏州东乡族自治乡的养殖协会考察得知，农民养殖协会主要有以下几方面 （1）通常开展非盈利性的经营活动，一般不搞经济实体，也有部分养殖协会依托规 的特征。 （2）为会员提供生产、技术、营销 模养殖场成立、运营、管理，这样就会涉及盈利性活动； （3）农户自愿选择参加，约束性不强，成员的变动性较大； 等信息服务； （4）资金来源于成 （5）伴随农民专业合作社的建 员每年缴纳的会费，对成员没有利润返还或利润分配的问题； 设推广，部分农民协会从名称、职能、运营程序、管理方案等都在向专业合作社靠拢，或者 （6）被访少数民族大都不清楚协会与合作社的区别，一般认为二者 直接变更为专业合作社； 差不多，只是称呼不一样。 6.1.4 互助组 国际小母牛组织在四川彝族自治州布拖县和美姑县实施项目，并建立了一批互助组，互 助组成员之间筹措资金形成互助资金，用于成员中的救济互助，如看病、就学等；具体的筹 资及借款额度、还款期限和利息等细则则由小组自己制定。 通过考察和访谈发现，互助组成立、 （1） 运营过程中的特征表现为： 少数民族自我组织， 自愿参加，不论是资金的筹措，还是借贷金额、还款期限等操作方案都是由少数民族自我制 定；2）少数民族自筹，互助组的资金来自于少数民族自我筹集，缺少外部资金的补充；3） 非营利性质，互助组的成立旨在提高成员之间的互助意识能力，一定程度上用于救急；4） 在实际操作过程中，彝族互助传统得到了较好的应用，如还款期限考虑借贷人的经济实力等 58 现实情况；四川凉山彝族聚居区有家支尊严及毕摩文化的约束，互助组中很少有不还款的成 员，还款率较高。 6.2 少数民族对农民专业合作社的认知与态度 在项目准备阶段，项目实施单位、少数民族咨询专家等通过问卷调查、座谈、访谈等方 式，了解项目村少数民族对农民合作组织的认知与态度，这对于改进完善农民合作组织、保 障少数民族权益具有积极意义。 （1）少数民族对合作社的知晓程度 根据实地调查，少数民族地区农民专业合作社数量较少，发育程度较低，大多农户知晓 合作社，但了解程度一般。少数民族社会经济调查结果显示，39%的少数民族对合作社知道 一点，34.8%的少数民族不了解，22.9%的少数民族了解，只有 1.5%的少数民族对此很了解。 在各少数民族中，苗族对农民专业合作社的了解程度最高，62.8%的苗族很了解或了解； 回族、东乡族知晓农民专业合作社的比例分别为 85.8%、97.8%；彝族的知晓程度最低，不 了解或很不了解的占 49.4%，需要在彝族聚居区加强合作社的宣传和教育。 表 6-3 少数民族对农民专业合作社了解程度（%） 民族 很了解 了解 知道一点 不了解 很不了解 苗族 11.4 51.4 17.1 20.0 0.0 彝族 1.0 25.3 24.3 46.7 2.7 回族 1.6 17.5 66.7 14.3 0.0 东乡族 0.0 5.4 92.4 2.2 0.0 合计 1.5 22.9 39.0 34.8 1.8 资料来源：少数民族社会经济调查 （2）少数民族对合作社的支持程度 在实地访谈中，被调查少数民族普遍反映支持项目建设，赞同通过建设合作社带动产业 发展，增加经济收入，提高合作能力和水平。根据问卷调查，41.1%的少数民族非常赞同农 民专业合作社建设，55.1%少数民族持赞同态度，3.5%少数民族无所谓，0.3%少数民族不赞 同，没有少数民族非常不赞同。苗族、彝族、回族、东乡族持非常赞同或赞同的比例分别为： 100%、95.9%、92.1%、98.9%，可见各少数民族都非常支持农民专业合作社的建设。 表 6-4 少数民族对农民专业合作社的支持态度（%） 民族 非常赞同 赞同 无所谓 不赞同 非常不赞同 苗族 37.1 62.9 0.0 0.0 0.0 彝族 47.7 48.2 3.6 0.5 0.0 回族 27.0 65.1 7.9 0.0 0.0 东乡族 22.8 76.1 1.1 0.0 0.0 合计 41.1 55.1 3.5 0.3 0.0 资料来源：少数民族社会经济调查 （3）少数民族的合作社参与意愿 59 社会经济调查结果显示，尚未加入农民专业合作社的少数民族有 504 人，占 83.86%。 在尚未加入农民专业合作社的少数民族中，愿意加入的占 97.2%，其中苗族、彝族、回族、 东乡族的比例分别为 96.2%、96.9%、100%、96.7%；不愿意加入的占 2.8%，各少数民族的 比例分别为 3.8%、3.1%、0、3.3%。统计数据说明各少数民族都愿意加入农民专业合作社。 表 6-5 少数民族参加农民专业合作社的意愿（%） 愿意 不愿意 民族 人数 比例（%） 人数 比例（%） 苗族 25 96.2 1 3.8 彝族 314 96.9 10 3.1 回族 63 100.0 0 0.0 东乡族 88 96.7 3 3.3 合计 490 97.2 14 2.8 资料来源：少数民族社会经济调查 （4）少数民族对合作社的期待 根据实地访谈得知，少数民族对发展特色优势产业及农民和组织的愿望特别强烈，但是 由于地理环境脆弱及发展基础差等原因，少数民族项目村在特色优势产业的种养殖技术、产 品销路、市场信息等方面还存在较大的不足，农户反映希望通过组建合作组织逐步解决这些 影响当地发展的难题。 在对农民专业合作社作用期望的调查中，79.2%的少数民族希望提供种养殖技术指导， 62.7%少数民族希望开拓产品销路，49.4%少数民族希望提供市场信息，48.1%少数民族希望 优惠购进生产资料，41.4%少数民族希望合作社进行分红。 表 6-6 少数民族对农民专业合作社作用的期望（%） 民族 种养殖技术指导 开拓产品销路 合作社分红 优惠购进生产资料 提供市场信息 其它 苗族 68.6 77.1 28.6 48.6 51.4 0.0 彝族 75.9 62.8 43.1 45.8 52.2 0.5 回族 95.2 50.8 44.4 65.1 44.4 0.0 东乡族 87.0 66.3 37 48.9 42.4 0.0 合计 79.2 62.7 41.4 48.1 49.4 0.3 资料来源：少数民族社会经济调查 在对制约合作组织发展突出因素的调查中，56.9%的少数民族认为产业规模太小，52.6% 少数民族认为政府扶持力度小，50.6%少数民族认为基础设施条件差，41.8%认为缺乏带头人， 23.5%认为运行机制不顺畅，22.5%认为政策法规不完善，21.5%认为农户缺乏参与的积极性。 通过调查结果可以得知，97.2%的被调查少数民族愿意加入农民专业合作社，78.5%的少 数民族认为农户具有参与的积极性，两项统计数字说明少数民族项目村具备发展农民专业合 作社的必要性和迫切性。在少数民族项目村，需要扩大产业规模带动区域整体协调发展，通 过项目及国家、地方的相关扶持带来外部资源，并努力改善项目村种植业及畜牧业生产的基 础条件，通过教育与培训提高农民专业合作社负责人的综合素质。 60 表 6-7 少数民族对影响合作组织发展突出因素的认知（%） 民族 产业规模太小 扶持力度小 缺乏带头人 缺乏积极性 政策法规不完善 运行机制不顺畅 基础设施差 苗族 45.7 45.7 25.7 2.9 0.0 8.6 34.3 彝族 52.1 50.6 42.1 20.7 23.1 25.1 44.8 回族 79.4 23.8 36.5 15.9 11.1 17.5 75.8 东乡族 67.4 83.7 50.0 35.9 35.9 26.1 66.3 合计 56.9 52.6 41.8 21.5 22.5 23.5 50.6 资料来源：少数民族社会经济调查 （5）少数民族对合作社培训的认知与需求 少数民族社会经济调查结果显示，54.9%的少数民族认为农民专业合作社培训非常必要， 35.6%少数民族认为必要，7.7%少数民族认为一般，1.8%少数民族认为不必要，统计数据说 明少数民族对农民合作组合培训的需求非常强烈。 表 6-8 少数民族对农民专业合作社培训的认知（%） 民族 非常必要 必要 一般 不必要 非常不必要 苗族 62.9 34.3 2.9 0.0 0.0 彝族 56.2 33.6 7.5 2.7 0.0 回族 69.8 19.0 11.1 0.0 0.0 东乡族 35.9 56.5 7.6 0.0 0.0 合计 54.9 35.6 7.7 1.8 0.0 资料来源：少数民族社会经济调查 根据实地调查得知，少数民族畜牧局等相关机构开展了一系列的合作组织培训，指导完 善管理章程、财务制度等，但是培训力度和内容仍然需要进一步加强，需要拓展培训内容， 增强培训效果。根据问卷调查，少数民族对培训需求的排序依次为：71.7%选择产业技术， 17.6%选择市场信息，8.3%选择合作社章程、管理知识，2%选择项目的宣传与推广。由此可 见，少数民族对产业技术、市场信息的培训需求比较强烈。 表 6-9 少数民族对农民专业合作社培训内容的需求（%） 民族 产业技术 市场信息 章程、管理知识 项目宣传与推广 其它 苗族 35.3 35.3 23.5 5.9 0.0 彝族 71.0 18.2 8.4 2.4 0.0 回族 80.4 14.3 3.6 0.0 1.8 东乡族 83.5 10.6 4.7 1.2 0.0 合计 71.7 17.6 8.3 2.0 0.2 资料来源：少数民族社会经济调查 总体来说，少数民族对农民专业合作社的了解程度不高，不熟悉具体内容，但大多都非 常支持合作组织建设；并希望通过加入农民专业合作社推动产业发展，实现脱贫致富；在合 作组织建设和培训方面，统计数据说明少数民族普遍希望合作组织在产业技术指导、市场开 发等方面发挥作用。 61 6.3 少数民族农民专业合作社问题与致因 6.3.1 少数民族农民专业合作社存在的问题 一、农民专业合作社内部 “家长制”色彩浓厚。少数民族村落精英、能人较少，容易造成农民专业合作社理 （1） 事长与村支书重叠，很难与村支书的权威角色区分，带有浓厚的“家长制”色彩。此外，家 族长者等权威人士在项目村少数民族村落的传统治理中发挥着重要作用，如苗族的家族权 威，彝族家支中的德古，回族、东乡族家族中的长辈。如果大家族或某个家族在合作社中占 据核心位置，其它家族成员可能会感到群体压力，担心受到排挤，对加入合作组织的积极性 就会降低。  四川凉山州金阳县魔芋办主任访谈 斯日拉伍主任（男，彝族）：在专业合作社的领导下，一个家族内部，农民投入土地，散户将土地集 中起来，采挖的时候按照土地面积大小进行分红，都是一个家族的内部。集中在一起种植。劳动的 时候，按照劳动的实际天数。按照资金投入比例进行分红，都是口头，不签合同的，都是家族式的。 要请族长来作证，族长说了算，并用村规民约来约束和规范。同家族的人都住在一起，土地也都是 集中在一起的。团结协作的精神，家里有特殊情况，参与不了劳动，加入不了劳动，但是分红还是 给，最高奖金也还是会给。外家族的加入的很少，讲究面子和攀比。 （2）少数民族农户认知程度低，参与度不高。表 6-3 显示 75.6%的少数民族对农民专业 合作社了解较少。根据实地访谈，整体来说，少数民族农民专业合作社中的农户参与度不高， 参与水平较低，参与收益率不高。原因主要包括两方面，一方面，多数少数民族对合作社不 了解，文化素质偏低，不知道如何参与；另一方面，在现有的少数民族合作社中，能人带动 型较多，普通农户多通过土地流转及在合作社产业基地中打工获得收益，合作社效益对贫困 户的覆盖率较低。 （3）发育程度较弱，组织化程度低，成立前缺少成熟的发展规划和方案；而且缺少内 源性力量，对农户的辐射带动能力弱。一方面，少数民族农民专业合作社多成立于 2010 年 及其之后，成立时间较晚，仍处于探索阶段，发育程度较弱，发展经验不足；另一方面，少 数民族尤其是四川凉山彝族聚居区的社会发育程度较弱，农民专业合作社的先天发育条件不 足；此外，少数民族地区农民专业合作社缺少稳定的内源力量，如资金、市场、基础设施的 配套支持。 （4）缺少专业的合作组织人才，人力资本不足。一是缺少具有合作意识和专业能力的 领导核心，合作社理事长等负责人缺乏一定的威信、号召力及服务意识；二是没有专门的财 务、市场开发及产业技术人员。 据实地调查发现，在调查的 8 个少数民族农民专业合作社中，有 6 个合作社理事长的年 龄在 45 岁以上，占 75%，且合作社管理人员中也多为中年人，年轻人比较少；农民专业合 作社中管理阶层文化水平一般，合作组织发展存在人力资本储备不足的困境。 62  甘肃临夏州东乡县农业局农经站站长访谈 尹站长：合作社的建设最关键是要选好负责人，要有服务意识，合作社要强有力的领导核心，致富 带头人、风险精神；现在大多数合作社的负责人年纪比较大，需要更多有想法的年轻人加入，这样 合作社才能更好的发展下去。 二、农民专业合作社外部 （1）项目村优势产业规模小，发展不足。根据少数民族社会经济调查，56.9%的少数民 族认为产业规模太小会制约农民专业合作社的发展，苗族、彝族、回族、东乡族持此态度的 分别占 45.7%、52.1%、79.4%、67.4%。根据实地访谈得知：1）少数民族地区地理位置偏远， 交通不便，产业发展基础较弱，农民专业合作社的成立与发展缺少健康持续的产业支撑；2） 少数民族项目村受制于交通和信息的原因，农产品、畜产品的商品化程度低，农业及畜牧业 专业化、现代化水平与发达的汉族地区存在很大差距。 表 6-10 少数民族对产业规模太小制约合作组织发展的态度 是 否 民族 人数 比例（%） 人数 比例（%） 苗族 16 45.7 19 54.3 彝族 214 52.1 197 47.9 回族 50 79.4 13 20.6 东乡族 62 67.4 30 32.6 合计 342 56.9 259 43.1 资料来源：少数民族社会经济调查 （2）财政支持薄弱，发展资金不足，物质资本匮乏。1）少数民族贫困地区财政资源有 限，财政对农民专业合作社的支持力度有限；2）少数民族农户收入水平普遍较低，对农民 专业合作社的投入能力很有限；3）目前，项目村少数民族专业合作社从事的产业主要是与 农业、养殖业相关，特色农业规模小，风险较大，养殖业规模小，导致合作社的自身资金积 累能力不高。 （3）制度结构缺陷。由于信息滞后及产业发展落后的原因，少数民族地区的合作社成 立时间一般较晚，为了能够登记注册，使用的规章制度、管理方案多由上级部门统一制定， 存在与当地实际需求不符合的情况。少数民族地区有自身独特的传统文化、组织结构，农民 专业合作社的成立、运营、管理等需要尊重少数民族的习惯和需求。 6.3.2 问题致因 （1）地理位置偏远，地形条件差，气候条件恶劣。交通不便，通常存在水资源不足或 土壤贫瘠的困境，产业发展的基础较弱，少数民族农户收入低，专业合作社缺少产业和资金 支持；对外信息不畅通，产业及合作组织的发展缺少对外连接的桥梁纽带。实地调查发现大 多数少数民族村落没有网络，还有部分村落电视覆盖率和利用率较低，农户对市场信息的了 解主要依赖互相打听、小商贩或到乡镇了解，了解外界市场信息的渠道单一、不准确。 63  四川凉山州美姑县九口乡瓦洛村关键信息人访谈 吉沙拉机（男，彝族，村长） ：村距离县城 34 公里，有中巴车需要 20 元；全村现在已毕业大学生 3 人，上大学资金困难；全村电视覆盖率大约 65%，看电视不太多，有的电视内容听不懂，也不知 道干什么的，全村没有网路，也没有钱买电脑。对合作社不太清楚。 （2）多数少数民族对市场信息和数字不敏感。在少数民族项目村范围内，除部分回族、 东乡族外，多数少数民族地区农户居住在偏远落后山区，市场化进程落后，对市场信息和数 字非常不敏感。对市场和数字的信息不敏感一方面说明少数民族农户难以开发利用现有的资 源，另一方面也说明参与市场的能力比较弱，有待提高。 （3）文化程度较低，外出机会少，不了解农民专业合作社的具体内容；合作组织初期 的效益一般不理想，对农户的示范带动性弱；村庄中能人大户与精英较少，懂管理、营销、 财务的专业人才更少，部分选择到城镇定居不再返乡，而且村里的大多数年轻人外出务工， 缺乏具有合作精神的专业人才；少数民族农户缺乏自我组织的能力和经验，所以致使少数民 族合作组织参与度不高，参与水平和能力受限，人力资本不足。  甘肃天水市张家川县畜牧局关键信息人访谈 斗主任、马主任：合作社的关键问题是合作社不合作，现在人都是个性化发展，合作社需要统一购 牛，统一管理、统一思维，分户经营，但是实际上都是分着的，利益驱动的。合作社就是缺乏能人， 现在就是村上领导来领导，年轻人外出打工的较多不愿意参与。 （4）在少数民族项目村尤其是凉山彝族聚居区，社会发育及组织化程度较低，文化差 异性明显。项目村少数民族缺少承接外部资源、信息的有效组织载体，外界项目的进入、实 施对当地政府部门的依赖性强，农户对新事物、新理念的接受需要一个渐进的过程；民族文 化的多样性使得对新事物的理解也不同，项目的实施也需要实现地方知识和文化的适应性。 由于历史及传统文化的原因，少数民族的项目实践具有自己的逻辑安排。对于农民专业 合作社的成立、运营、管理也是如此，合作组织需要统筹考虑少数民族地区的经济结构、文 化习俗等，尊重少数民族的需求和选择。 （5）传统治理模式的路径依赖。在实地调查的 8 个少数民族农民专业合作社中，其中 有 6 个合作社的管理人员中有村委会成员， 其中有 5 个担任合作社理事长， 占 75%； 占 62.5%； 村书记或村长担任合作社理事长的有 4 个，占 50%。通过机构访谈和关键信息人访谈得知， 项目少数民族地区的农民专业合作社多是在上级政府部门的指导下，借助于乡村现有村委会 行政权威发起，合作组织负责人与村委会成员重叠现象普遍，这加深了农民专业合作社对传 统治理模式的路径依赖。 6.4 少数民族农民专业合作社完善建议 （1）加大宣传力度，提高少数民族农民专业合作社的知晓程度 问卷调查显示，73.8%的少数民族对农民专业合作社不了解或知道一点。实地访谈也发 现被访少数民族大多没听说过合作社或只知道名称，并不了解为什么要建设合作社，其职能 64 是怎样的。为此，要采取一系列切实可行符合少数民族习惯的方式进行宣传教育。 建议：1）在项目准备过程中，项目办、农业局、畜牧局等相关机构及相关乡镇政府、 村委会要加大合作社宣传力度，发放宣传手册等资料；2）在居住分散的少数民族村落，项 目及合作社宣传要以自然村或“社”为单位，方便少数民族就近接受宣传信息； 3）在村民 习惯聚集合适的地点开展宣传，如彝族村落都会有习惯聚集的空旷处；4）采取他们能够接 受的语言和方式进行宣传，彝族用彝语，东乡族用东乡语，宣传内容应通俗易懂。 （2）加强能力建设与培训，提高合作组织成员的综合素质 农民专业合作社负责人及成员的参与对合作组织的成立、运营、管理、发展等各项工作 具有重要意义。通过实地调查发现，项目村少数民族的参与意识、合作意识及合作能力还比 较薄弱，他们对能力建设与培训的需求非常强烈，为此，相关机构需要调动各方力量，采取 多种方式开展具有针对性的培训活动。 建议：1）支持合作社骨干成员对外参观、交流，向运营发展好的合作社取经学习，借 鉴其先进经验；2）少数民族合作组织负责人的选举要公开公正，保证各少数民族的公平参 与，对负责人加强管理、运营等能力建设培训，提高服务意识和能力；3）通过开展一系列 的教育、市场开发、产业技能等宣传、培训活动，提高少数民族的科技文化素质和合作组织 意识，增强合作组织能力及自我发展能力；4）组织邀请周边合作组织带头人开展宣传教育， 进而带动少数民族农户的参与；5）培训方式、语言、内容、时间等的选择要具有少数民族 文化的适应性，尊重他们的实际需求和选择，如彝族、东乡族群众对普通话的接受能力低， 开展培训活动时需要尽量选择会说本地语言的专家或者配备当地的翻译。 （3）注重合作组织规范化建设，提高管理、运营等的规范化程度 规范化建设主要是对包括合作组织的经营管理制度、财务会计制度、章程等规章进行修 订、完善，健全的符合项目区少数民族需求的规章制度是农民专业合作社健康运作的保证， 也是开发市场，吸引优质客商、企业必不可缺少的基础条件。 建议：1）在充分听取少数民族群众意见和建议的基础上，借助项目机构和农业部门等 相关机构的合作社培训，完善各项规章制度；2）在实施阶段，要严格按照制定的规章制度 开展合作组织的运营、管理等一系列活动，监事会和少数民族群众扮演监督角色，发挥监督 作用；3）根据实地调查得知，有的项目县建设了专业合作社的信息化平台，但是由于信息 滞后及合作社效益差等原因，少数民族专业合作社加入的较少。建议少数民族专业合作社积 极加入主流的信息化平台，对外多交流学习。 （4）学习少数民族的传统组织经验，实现地方文化的适应性 少数民族有其独特的文化、社会结构和组织特性，农民专业合作社作为“新鲜事物”进 入少数民族村落，需要适应地方的文化传统，通过参与式方法了解、学习地方性知识，实现 与项目社会的信任和融合，通过借助少数民族文化整合各种资源，走本土合作的道路。 建议：1）少数民族合作组织管理、运营方案的制定需要听取各级政府部门、村委会、 65 家族长辈、少数民族群众等各方的意见和建议，以制定出完善可操作并具有地方适应性的方 案；2）在专业合作社分红，资金互助社借贷、还款等活动中，如果出现纠纷，在根据原有 规章制度管理进行约束的基础上，可以通过传统家族、家支权威头人去协商解决；3）在借 鉴采纳家族管理方式的同时，需要保证小家族成员的参与公平性，实现包容性发展。 （5）寻求外部资源的支持，解决资金、市场等难题 在实地访谈中，少数民族合作组织成员普遍反映的问题就有缺少持续的资金、销售市场 等外部资源。农民专业合作社必须具有足够的资金基础才能有效开展经营活动，少数民族农 户也亟需本金发展特色优势产业，扩大养殖规模。 建议：1）与具有一定经济实力的企业合作，解决资金和销售市场的困难；2）利用地方 、财政局“双联贷款” 的贷款资金，如妇联的“小额贷款” （甘肃省）等渠道的资金支持；3） NGO 组织或其它相关机构的项目支持，加强对少数民族贫困和边远地区的覆盖，提供发展 资金和更贴切的技术培训以帮助少数民族。 （6）开展专业合作社的产业化经营与建设，通过经济效益带动组织发展 在少数民族合作组织调查中，负责人普遍反映专业合作社的建设要与经济效益挂钩才能 够保持生命力，休眠的合作社也大都是没有盈利缺少组织的，合作社要努力建造产业化的经 营模式，最大化的创造盈利空间。 建议：1）以市场为导向，农业专业合作社参与到农产品的种植、加工包装、销售全过 程，拓展产业链，增加附加值，畜牧产品合作社则要努力引进、繁育良种，积极联系优质企 业和客商，签订销售订单和保底价格，或者建立自主品牌，增加产品升值空间；2）同一地 区同一产品的专业合作社可以联合开发销售市场，建设自主品牌，进行技术、管理等交流， 从而拓展业务范围，增加市场谈判能力和份额，提高经济效益；3）随着农民专业合作组织 的成长壮大，可以积极兴办经济实体，实现经济利益最大化。 66 7 行动计划 由于历史传统和地理环境等因素的影响，相对比汉族，在传统文化、习俗、组织结构、 治理结构、宗教信仰、生活习惯等方面，项目村苗族、彝族、回族、东乡族都具有文化的异 质性特征。在项目准备、实施及运营期间，设计单位、实施机构等相关单位需要关注少数民 族的实际需求，运用他们能够接受的活动方式、组织方式开展项目活动，项目实施需要尊重 地方性知识，以实现项目在少数民族地区的健康可持续发展。 少数民族发展行动计划的制定将从少数民族差异性和脆弱性角度着手，重点关注少数民 族传统文化、组织结构等地方性知识在项目中的应用。由于各民族的差异性，行动计划的制 定在综合各少数民族共性行动方案的前提下，还需重点考虑各少数民族差异性的行动方案。 其中少数民族项目村回族都会说普通话，在生产生计方面与汉族不存在显著差异性，所以关 于回族的行动计划见共性部分。 在少数民族行动计划中，部分行动建议已包括在项目设计中，需要在少数民族聚居村予 以更加关注；在项目宣传、普通话、实用技能、合作社等培训活动的开展以及新的培训方案 的开发等方面，项目实施机构需要与民宗局、妇联、农牧局等相关机构积极沟通、相互配合， 整合资金共同完成相关项目活动的实施。 7.1 共同的行动建议：各少数民族 少数民族发展行动计划覆盖贵州、四川、甘肃三省 10 个项目县 62 个乡镇 209 个项目村， 其中苗族 15301 人，彝族 158947 人，回族 13821 人，东乡族 11500 人。 （1）保障各民族平等参与 在项目准备及实施阶段，在合作社筹备小组筹建、合作社组建及项目宣传、培训实施等 方面，要保证各民族的平等、充分参与，确保各民族公平获得项目信息和项目资金。 建议：1）在项目合作社筹备小组及成立之后的合作社中要保证各民族的平等参与，对 选拔结果进行公示，征求少数民族意见；2）少数民族项目村合作社筹备小组中要确保至少 有 1 位少数民族、1 位妇女、1 位贫困群体代表；3）在尊重各民族意愿的基础上，合作社管 理人员（理事会、监事会）中要确保有 1 位少数民族、1 位妇女及 1 位贫困户代表；4）合 作社成员中要确保不少于 40%的少数民族；5）在合作社规章制度、管理方案制定事宜上， 要通过召开座谈会的方式征求少数民族的意见和建议，座谈会成员中要确保不少于 40%的少 数民族代表；6）项目宣传、培训、实施等项目信息需通过村民大会、广播、宣传栏等多种 渠道告知所有村民；7）项目宣传、培训的时间、地点、语言、方式等的选择需听取各少数 民族意见；8）对于居住分散、偏远的项目村，项目活动的开展要以村民小组为单位开展；9） 建立完善、便于操作的抱怨申诉机制。 （2）抱怨申诉程序需要便于操作，并通过容易接收的渠道告知少数民族村民 67 项目村少数民族大多居住在山区，距离乡镇较远，交通不发达，且成本较高，贫困少数 民族可能没有手机、电话，更没有网络。而且，少数民族受教育程度较低，部分少数民族不 认识字，操作程序应该容易接触到、操作。 建议：1）申诉抱怨程序需要在村庄层面上进行落实，村委会要接受村民提出的口头或 书面的申诉，设定专人担任投诉受理人，村委会解决不了的，则可由村委会集中向乡镇、县 等逐级反映；2）项目机构及村委会要在合适的时间采用面对面口述的方式告知村民，征求 他们的意见；3）在少数民族容易接触到的地方进行公示，如聚会场所、村委会等；4）公示 要用汉字、少数民族文字两种文字，在四川凉山彝族自治州项目村，公示要用汉字和彝文两 种文字。 （3）加强少数民族培训与教育，提高少数民族综合素质 实地调查发现，项目村少数民族在脆弱性方面具有一些共同特征，如自然环境的脆弱， 受教育程度不高，自身能力缺乏，自我组织能力欠缺等，需要在项目开展的全过程中加以特 别关注。与汉族相比，少数民族自我发展能力不足，尤其是语言方面的差异直接导致少数民 族外出务工、参加合作社等方面受限，因此，少数民族能力建设就显得十分重要，不仅仅能 够增加少数民族个体和家庭的收入，提高少数民族综合素质，也是整个项目目标实现的基础。 建议：1）对少数民族实施有针对性的普通话培训，提升少数民族对外社会交往能力。 实地走访得知，少数民族不会说普通话的现象十分普遍，部分也听不懂普通话。问卷调查显 示，有 76.1%的少数民族不会说普通话，81.4%的少数民族认为“非常必要”或“必要”培 训普通话。因此，加强少数民族群体的普通话培训与教育就显得特别重要。 2）合作组织与实用技能技术培训。实地调查发现，大多数少数民族对合作社运行、产 业发展、就业技能等各种培训的需求比较迫切，希望通过参加培训以更好的参加项目，实现 更好的发展。因此，项目实施机构应在充分了解少数民族切实需求的基础上，结合少数民族 项目村产业特色，有针对性地开展产业技术、合作社运行等相关的培训；此外，通过组建专 业合作社及开展相关培训，能够提高少数民族组织化程度，增强抵御社会风险的能力。 3）加强市场和商品经济意识等方面的教育培训。少数民族项目县扶贫办、民宗局、妇 联、农业局、畜牧局等相关机构要协同合作、整合资源，注重加强对少数民族市场、商品经 济、风险意识的宣传、教育，提高少数民族的综合素质。 4）保证培训中妇女的参与。在尊重其意愿的基础上，要确保不少于 30%的少数民族妇 女参加到各类培训活动中。 5）注重对培训人员进行培训。培训内容包括基本业务、培训技巧、交往方式、少数民 族文化风俗等，提高培训人员的业务能力和综合素质。 6）在了解少数民族群众需求和意愿的基础上，开发受少数民族欢迎具有操作性的培训 内容和方案。 68 7.2 苗族 项目村苗族主要分布在贵州毕节市大方县、织金县，以及四川泸州市的叙永县，共涉及 10 个乡镇 22 个项目村，苗族共计 15301 人。在项目村，苗族小聚居分布，或与彝族及少数 仡佬族、穿青人杂居在一起。 （1）项目宣传与培训避开苗族的传统节日，尊重苗族的传统习惯 1）项目村苗族的传统节日有跳花节、坐坡节、苗年等，叙永县的苗族村民反映当地还 有传统的赶苗场节日。其中跳花节在农历二月份，坐坡节在农历五月份，苗年的日子有经协 商按顺序进行的习惯，时间在农历的十月、十一月期间，节期在三天到半月不等，项目宣传 与培训前应了解当地传统节日的时间安排，避开这些节庆时间。 2）在四川泸州市叙永县，当地有赶苗场的习俗，苗族会穿上民族服装到集市上买卖， 其他民族也可以去，各民族聚集，可以借助赶苗场的时间进行项目宣传和教育活动； 3）在项目村，部分苗族村民尤其是老年人接受普通话能力较差，项目宣传与培训要用 他们能够接受的语言如当地汉语方言开展，培训形式通俗易懂便于理解、掌握； 4）在尊重其意愿的基础上，确保不少于 30%的苗族妇女参与宣传与培训活动。 7.3 彝族 项目村彝族主要聚居在四川凉山彝族自治州的布拖县、金阳县、昭觉县及美姑县，聚居 或小聚居在四川泸州叙永县，在毕节市杂居。彝族行动计划主要面向四川凉山彝族自治州和 叙永县范围内的彝族。共涉及 43 个乡镇 168 个项目村，彝族 158947 人。在彝族聚居区尤其 是凉山彝族自治州，由于地理环境的影响，信息闭塞，传统文化保留的较好，在生活习惯、 村落管理、社会交往等方面都具有本民族的鲜明特征，项目实施过程中需要特别关注。 （1）加大项目宣传与培训的力度，提高彝族对合作社的知晓程度 少数民族社会经济调查结果显示，彝族对农民专业合作社的了解程度很低，49.4%的彝 族不了解合作社，24.3%的彝族只是知道一点，所以在彝族聚居区，需要进一步加大宣传力 度，提高彝族对农民专业合作社的知晓程度。调查数据显示，70.4%的彝族是文盲或小学学 历，教育程度低，思想观念较为落后，商品意识和消费观念也不符合市场经济发展的要求。 开展项目宣传与培训的同时，需要注重发展理念的宣传与教育，转变彝族落后的思想观念。 建议：1）合作社宣传、培训等信息要通过村民大会、广播、宣传栏等多种渠道告知彝 族村民，不落下居住偏远的村民，应保证彝族的项目知晓率不低于 80%；2）通过召开座谈 会的方式，征求少数民族对合作社章程设计的意见，座谈会少数民族代表不低于 40%。 （2）保障彝族贫困人口和小家支成员的平等参与 家支结构是传统彝族社会的基本结构，家支规模的大小决定了其在村落活动中的发言 权。实地访谈中发现在大家支组建的合作社中，小家支成员一般比较少，参与积极性不高； 彝族贫困人口具有少数民族和贫困的双重脆弱性，综合素质较低，参与能力不足。 69 建议：1）在项目合作社筹备小组及成立之后的合作社中要保障小家支成员和彝族贫困 人口的平等参与；2）各个小组成员及合作社负责人的选拔、选举过程需要公开公正，保证 透明性；3）对选拔、选举结果进行公示，征求彝族意见；4）在尊重其意愿的基础上，要保 证合作社中建卡贫困户比例逐渐达到 80%及以上。 （3）配备熟悉彝族传统文化和风俗习惯的合作社辅导员 合作社辅导员在合作社成立、运营、管理等工作中有着重要作用，招聘的辅导员只有懂 得彝族地区的传统文化、风俗习惯等地方性知识，才能准确了解村民的实际需求，发挥切实 有效的作用。 建议：1）在同等条件下，合作社辅导员招聘会说彝语者优先；2）要有一定的少数民族 工作经验，了解当地的民族文化和风俗；3）招聘具有较高受教育水平和综合素质的辅导员； 4）项目办需要组织对合作社辅导员进行统一培训、学习，内容包括彝族传统文化、生产生 活习惯、社会交往方式、传统信仰等内容。 （4）项目宣传与培训时间、地点、语言，采取的形式等需尊重彝族的习惯 1）根据实地调查得知，彝族村民一天一般两顿饭，上午 10 点钟左右吃饭，晚上 6 点之 后，项目培训活动的开展需要在上午 10 点之后的时间，并避开彝族年等节庆时间； 2）通过实地观察发现，由于房屋结构的原因，彝族传统民居没有窗户，光线较弱，有 些阴冷，彝族村民喜欢聚集在光照充足的空旷地方，项目宣传、培训地点最好选择在村民喜 欢聚集的空旷地方； 3）培训人员最好是懂得当地传统文化的本土专家，语言用彝语或者配备少数民族翻译； 4）由于彝族村民受教育程度低，接受培训的能力较差，培训内容需要通俗易懂，使用 视频、图画、现场示范等容易接受的方式； 5）在尊重意愿的基础上，宣传与培训活动需要保证不少于 30%的彝族妇女参与。 7.4 东乡族 项目村东乡族聚居在甘肃临夏回族自治州东乡族自治县，共涉及 6 个乡镇 12 个项目村， 东乡族 11500 人。 （1）配备熟悉东乡族传统文化和风俗习惯的合作社辅导员 东乡族有本民族的生活习惯和宗教信仰，而且东乡族自治县大多数东乡族村民说东乡 语，普通话能力较差，实地访谈中，被访东乡族多反映希望配备有能力的人进行合作社辅导。 建议：1）在同等条件下，合作社辅导员招聘会说东乡语者优先；2）辅导员并要有一定 的少数民族工作经验，了解东乡族的文化和风俗习惯，能与少数民族无隔阂交流、沟通；3） 招聘具有较高受教育水平和综合素质的辅导员；4）项目办需要组织对合作社辅导员进行统 一培训、学习，内容包括东乡族传统文化、生产生活习惯、社会交往方式、宗教信仰等内容。 （2）项目实施需要尊重东乡族的宗教信仰和生活习惯 1）如果有外来施工人员参加到项目建设中来，那么项目机构及施工单位需要尊重东乡 70 族的伊斯兰教信仰，避免言语及行为上的冲突，并尊重东乡族的饮食习惯，施工单位要将这 些内容纳入承包合同条款； 2）项目机构和施工单位要对外来施工人员进行培训，培训内容包括东乡族的风俗传统、 生活习惯及宗教信仰等内容； 3）项目施工不能影响东乡族的宗教信仰活动，项目施工前，施工的时间、方式等需要 和社区长老、清真寺负责人沟通、说明，并将项目施工信息提前告知少数民族村民。 （3）项目宣传与培训时间、语言，采取的形式等需尊重东乡族的习惯 1）东乡族信仰伊斯兰教，每年都会有斋月，还有“开斋节”、“古尔邦节”、“圣纪节” 等传统节日，项目培训需要避开这些节庆时间； 2）由于东乡族说东乡语，培训人员的选择最好是懂得当地语言或者配备民族翻译； 3）东乡族项目村发展的都是养殖业，培训活动应该采取通俗易懂的方式开展，如现场 示范； 4）东乡族养羊、养牛的经验非常丰富，对养殖技术的掌握程度较好，培训内容需要提 前听取他们的需求、意见，并尊重他们合理、科学的养殖技术与方法； 5）在尊重意愿的基础上，宣传与培训活动需要保证不少于 30%的东乡族妇女参与。 7.5 实施机构与时间计划 7.5.1 实施机构及能力建设 （1）实施机构 根据本项目的管理需要和提高农民组织化的创新性特点，项目已经建立了较为完备健全 的组织管理框架。各部门、职能机构各司其职、协同配合，共同完成项目的筹备、设计、组 织、管理和实施等工作。 71 中央项目协调办公室 省扶贫开发领导小组 省项目办 市扶贫开发领导小组 市/州项目办 县扶贫开发领导小组/ 县项目领导小组 县项目办/孵化中心 项目技术咨询小组 辅导员 乡镇项目工作站 村民委员会 合作社 注：图中实线为项目管理关系，虚线为协调或指导关系。 图 7-1 项目组织管理结构图 为了做好项目的准备与实施的组织领导工作，各项目县都成立了项目工作领导小组，并 设立了项目管理办公室，办公室配备了专职管理人员，负责项目的协调和具体工作。强有力 的组织实施管理机构保证了扶贫项目目标的实现，同时也保障了少数民族在项目中的参与。 表 7-1 各项目县领导小组成立情况 省 市 /州 项目县 成立时间 管理办公室所在单位 办公电话 大方县 2012.10 县扶贫办外资项目管理中心 0857-5236355 贵州省 毕节市 织金县 2012.10 县扶贫办外资项目管理中心 0857-7625481 泸州市 叙永县 2012 县扶贫移民局 0830-6233191 金阳县 2012 县扶贫开发两资办 0834-8733419 四川省 昭觉县 2012 县民族宗教和扶贫移民工作局 0834-8332029 凉山彝族自治州 美姑县 2013.04 县扶贫和移民工作局 0834-8241792 布拖县 2012.11 县扶贫和移民工作局 0834-8531237 永靖县 2013 县扶贫办 0930-8832257 临夏回族自治州 甘肃省 东乡族自治县 2013.03 县扶贫办 0930-7121760 天水市 张家川县 2012.08 县扶贫办 18993815026 资料来源：各项目办提供 72 （2）实施机构的能力建设 为了推动项目的顺利进展，增强项目实施机构的能力，从 2012 年开始至今，各项目办 的主要人员参加了由世行组织的各类相关培训。具体的培训内容涉及可研报告编制、项目设 计、财务分析、环境评价、社会评价等方面。详情见表 7-2、表 7-3 与表 7-4。 在项目实施期，为推动项目和少数民族发展计划的顺利实施，项目实施机构拟开展一系 列有关项目管理、运营和少数民族发展监测、评估的相关培训。培训内容具体包括项目概况 及背景，世行和国内相关法律法规，公众参与方法，项目少数民族发展计划的细节、管理、 汇报程序、监测评估、报告、申诉的处理等。 表 7-2 贵州省各项目县实施机构参与的培训情况统计 序号 培训时间 培训地点 参加人员 培训内容 1 2012 年 11 月 贵阳 各项目办 世行代表团贵州项目区识别会 2 2012 年 12 月 贵阳 各项目办 项目区规划编制 3 2013 年 1 月 贵州赤水 各项目办 世行第一次代表团考察项目 4 2013 年 2 月 贵州大方 各项目办 项目建议书编写 5 2013 年 3 月 成都 各项目办 项目规划编制推进会 6 2013 年 4 月 兰州 各项目办 项目规划编制推进会 7 2013 年 7 月 贵阳 各项目办 项目可研报告编制 8 2013 年 7 月 贵州习水 各项目办 专家组指导项目可研报告 9 2013 年 9 月 成都 各项目办 项目财务分析培训 10 2013 年 9 月 贵州遵义 各项目办 世行第二次代表团考察项目 11 2013 年 10 月 贵阳 各项目办 项目采购、可研报告修订会 资料来源：各项目办提供 表 7-3 四川省各项目县实施机构参与的培训情况统计 序号 培训时间 培训地点 参加人员 培训内容 2012 年 9 月 5 日 1 北京市 各项目办 项目准备工作会 —6 日 2013 年 1 月 15 日 2 四川泸州市 各项目办 项目区及主导产业选择评审 －20 日 2013 年 3 月 18 日 四川成都、南 编写项目建议书和可研报告的方法和 3 各项目办 －22 日 充 要求，赴南充市实地考察产业扶贫情况 2013 年 4 月 20 日 4 甘肃兰州 各项目办 世行六期项目设计评审会 —25 日 2013 年 5 月 2 日 5 四川成都市 各项目办 集中讨论和编撰可行性研究报告 —10 日 2013 年 5 月 20 日 6 四川美姑县 各项目办 村级产业发展规划培训 －22 日 2013 年 6 月 13 日 7 四川叙永县 各项目办 可研报告撰写培训 －17 日 2013 年 8 月 2 日 8 四川成都 各项目办 可研报告、项目逻辑框架撰写 －15 日 2013 年 9 月 3 日 9 四川成都 各项目办 项目逻辑框架撰写 －6 日 73 序号 培训时间 培训地点 参加人员 培训内容 2013 年 9 月 23 日 10 成都市 各项目办 集中讨论和修改完善可行性研究报告 至 29 日 2013 年 10 月 5 日 11 四川成都 各项目办 可研报告、项目逻辑框架撰写 －15 日 资料来源：各项目办提供 表 7-4 甘肃省各项目县实施机构参与的培训情况统计 序号 培训时间 培训地点 参加人员 培训内容 2012 年 1 月 5 日 编写“世行贷款中国贫困片区产业扶贫 1 兰州市 各项目办 —7 日 试点示范项目”建议书相关知识培训 2012 年 9 月 3 日 学习世行相关文件精神，省发改、财政 2 兰州市 各项目办 —4 日 专家讲解世行项目设计中的注意事项 2012 年 9 月 18 日 世行项目要求、工作程序，及建议书、 3 兰州市 各项目办 —20 日 可研报告编制方法 2012 年 11 月 8 日 4 兰州市 各项目办 项目识别阶段相关业务知识及要求 —9 日 项目乡村选择标准、产业项目设计思路 2013 年 1 月 14 日 5 兰州市 各项目办 以及项目设计方案等 （世行第六期扶贫 —15 日 项目设计评审会） 2013 年 3 月 18 日 四川成都市、 编写项目建议书和可研报告的方法和 6 各项目办 —22 日 南充 要求，赴南充市实地考察产业扶贫情况 2013 年 4 月 8 日 财务分析、环评、社评及产品需求分析 7 兰州市 各项目办 —9 日 相关培训 2013 年 4 月 20 日 8 甘肃兰州 各项目办 世行六期项目设计评审会 —25 日 2013 年 7 月 25 日 9 兰州市 各项目办 —27 日 项目设计指导（项目设计框架） 2013 年 8 月 20 日 10 兰州市 各项目办 —26 日 2013 年 9 月 3 日 11 四川成都市 各项目办 项目设计框架及费用安排 —6 日 2013 年 9 月 24 日 12 兰州市 各项目办 项目准备阶段相关工作业务培训 —26 日 资料来源：各项目办提供 通过召开利益相关者座谈会得知，只有四川凉山彝族自治州少数民族项目县实施过外资 项目；其中，除了美姑县做过世界银行项目外，三省的其它各少数民族县都没有实施过世行 项目；而以扶贫办牵头申请、实施的外资项目数量更少，项目经验不足，需要加强各方面的 培训与教育。在项目准备期间，通过组织、开展财务分析、项目管理、报告编制等一系列相 关的专业培训，各项目县实施机构工作人员对项目的前期准备、世行的政策及相关程序都有 一定程度的理解和掌握。在后续项目实施期间，要继续加强开展项目培训活动，提高组织机 构运作效率，增强专业化水平，以确保项目实施的连续性和高效性。 7.5.2 实施计划 根据项目建设的准备与实施活动进度，拟定本项目少数民族发展的实施计划（见表 74 。 7-5） 具体实施时间可能会因项目整体进度有偏差而作适当调整。项目的主要工作阶段分为 准备期和实施期及实施期结束后半年内。 （1）准备期，少数民族发展相关的工作内容包括：通过会议、传单、媒体、宣传栏等 方式进行项目公示，在村的公示必须在村务公开栏和各村民小组的显著位置上进行，识别项 目对少数民族人口的影响，进行少数民族支持率调查，编制少数民族发展计划并征求少数民 族的意见，发放少数民族计划信息册等。 （2）实施期，少数民族发展相关的工作内容主要包括： 1）授权决策：组织少数民族农户参与到合作社筹备小组的筹备及实际工作中，讨论农 户参与合作社的条件、入股办法及收益分配的方式；讨论合作社成员在项目实施中的基本权 利和义务；讨论合作社有条件赠款资金的管理办法、合作社产业发展规划和项目实施计划； 讨论合作社管理人员选举办法和合作社成立大会会议议程。 2）协作实施：在项目实施期间，各县项目办需指派一名工作人员负责执行少数民族发 展计划；项目县各相关机构要协助实施机构开展各项少数民族发展活动，保障少数民族的项 目参与，以推进项目活动顺利开展，扩大项目成果。 3）内部监测和外部独立监测。内部监测由项目办负责，每半年编制 1 期内部监测报告 提交给世界银行；由项目业主聘请的第三方独立监测机构对少数民族发展情况进行监测评 估，在项目开始实施之前，编写工作大纲、调查大纲与表格，建立监测系统，明确任务，选 定监测点，运用参与式的社会评价方法进行基底调查和跟踪调查，项目实施期内每年向世行 提交 1 期外部独立监测评估报告。 （3）实施期结束后半年内，向世行提交 1 期少数民族发展总结评价报告。 表 7-5 实施时间计划 项目阶段 工作内容 时间计划 项目相关信息告知、公示 2012.1-2013.10 少数民族人口的公众参与 全过程 识别项目对少数民族人口的影响 2013.11 少数民族人口对项目的支持率调查 2013.11 准备期 编制少数民族发展计划并征求少数民族的意见 2013.11—2013.12 少数民族发展计划公示 2014.4 少数民族发展计划批准 2014.5 少数民族发展计划信息册 2014.6 授权决策 2015-2020 协作实施 2015-2020 实施期 2015.5 月-7 月第一期外部监测评估报 告（含基底调查） ，实施期内 监测评估 （2015-2020） 每半年提交 1 期内部监 测报告，每年提交 1 期外部监测报告 75 项目阶段 工作内容 时间计划 实施期结束 项目完工后的半年内提交 1 期少数 总结评价 后半年内 民族发展总结评价报告 7.5.3 资金预算 中国贫困片区产业扶贫试点示范项目少数民族发展计划实施过程中所需资金主要来自 项目预算、各级政府财政、相关部门的专项资金以及社会筹集资金。 具体的资金预算请见《中国贫困片区产业扶贫试点示范项目少数民族发展行动计划（性 》 别行动计划）。 76 表 7-6 中国贫困片区产业扶贫试点示范项目少数民族发展行动计划（性别行动计划） 7 行动建议 目标人群 实施机构 时间 具体行动 资金来源 监控指标 一、共性：各少数民族 1、保障各民族平等 贵州、四川、甘肃 项目办、设计单 项目实 1）项目合作社筹备小组及合作社的参与需公开 综合价值 1）各小组人员选拔程序是否公开、公示； 参与 三省 10 个项目县 位、相关乡镇政 施期间 公正，对于结果进行公示； 链发展项 2）各民族对选拔活动、人员构成的意见记 62 各乡镇 209 个 府、村委会 目经费（贵 2）合作社筹备小组中确保至少有 1 位少数民族、 录； 项目村，苗族 25058、川 1 位妇女、1 位贫困群体代表； 15301 人，彝族 38783、甘 3）小组成员的民族结构； 158947 人，回族 3）合作社管理人员（理事会、监事会）中确保 55839.16 4）合作社筹备小组中少数民族、妇女贫困 13821 人，东乡族 至少有 1 位少数民族、1 位妇女、1 位贫困群体 万元） 群体的人数及比例； 11500 人 代表； 5）合作社管理人员中少数民族、妇女贫困 4）合作社成员中要确保不少于 60%的少数民族； 群体的人数及比例； 5）在合作社规章制度、管理方案制定事宜上， 6）合作社成员中少数民族人数及比例； 要通过召开座谈会的方式征求少数民族的意见 和建议，确保不少于 40%的少数民族代表参加； 7）座谈会召开次数，少数民族参加人数及 比例； 6）项目宣传、培训、实施等项目信息需通过村 民大会、广播、宣传栏等多种渠道告知所有村民； 8）项目宣传与培训信息告知村民的渠道； 7）项目宣传、培训的时间、地点、方式等的选 9）村民对项目信息的知晓程度； 择需听取各少数民族意见； 10）项目宣传、培训时间、地点、方式等 8）对于居住分散、偏远的项目村，项目活动的 的选择情况； 开展要以村民小组为单位开展； 11）抱怨申诉机制的建设情况。 9）建立完善、便于操作的抱怨申诉机制。 7 少数民族发展行动计划所需的资金来源于项目总预算、项目所在地的政府财政预算及民宗局及妇联等相关机构专项经费 77 7 行动建议 目标人群 实施机构 时间 具体行动 资金来源 监控指标 2、抱怨申诉程序需 贵州、四川、甘肃 项目办、设计单 项目实 1）在村委会设定专人担任投诉受理人； 项目管理 1）投诉受理人设定的人数； 要便于操作，并通过 三省 10 个项目县 位、民宗局、媒 施期间 经费（贵 2）向项目村公布各级项目受诉人的通讯地址、 2）进行抱怨和申诉渠道公示和告知的形 容易接收的渠道告 62 各乡镇 209 个 体监督机构、项 2410、川 联系电话、邮箱等； 式、地点、语言、次数、时间； 知少数民族村民 项目村，苗族 目相关乡镇、村 1287、甘 15301 人，彝族 委会 3）抱怨申诉程序要在合适的时间通过面对面口 1695.6 万） 3）少数民族对申诉抱怨程序的知晓情况； 158947 人，回族 述的方式告知少数民族村民； 元 4）少数民族项目意见反馈记录等。 13821 人，东乡族 4）对抱怨申诉机制在容易接触到的地方进行公 11500 人 示，用汉字、少数民族文字两种文字。 3、加强少数民族培 贵州、四川、甘肃 项目办、农牧 项目实 1）对少数民族实施有针对性的普通话培训，提 综合价值 1）培训活动的记录； 训与教育，提高少数 三省 10 个项目县 局、畜牧局、民 施期间 升少数民族对外社会交往能力； 链发展项 2）开展各类培训的次数，参加的少数民族 民族综合素质 62 各乡镇 209 个 宗局、妇联等相 目经费（贵 2）合作组织与实用技能技术培训； 人数及比例； 项目村，苗族 关机构，相关乡 25058、川 15301 人，彝族 镇政府、村委会 3）加强市场和商品经济意识等方面的教育培训； 38783、甘 3）培训的方式； 158947 人，回族 4）在尊重其意愿的基础上，要确保不少于 30% 55839.16 4）少数民族妇女参加培训的人数、比例统 13821 人，东乡族 万元） 、政 的少数民族妇女参加到各类培训活动中； 计； 11500 人 府财政预 5）注重对培训人员进行培训，培训内容包括基 算、 民宗局 5）培训人员参加培训的次数、人数统计， 本业务、培训技巧、交往方式、少数民族文化风 及妇联等 内容记录； 俗等； 相关机构 6）是否开发新的培训内容和方案。 专项经费 6）在了解少数民族需求和意愿的基础上，开发 受少数民族欢迎具有操作性的培训内容和方案。 二、苗族 1、项目宣传与培训 贵州毕节市大方 项目办、设计单 项目实 1）项目宣传与培训避开传统的传统的节庆时间； 综合价值 1）项目宣传与培训时间、地点、语言、方 避开苗族的传统节 县、织金县及四川 位、农牧局、民 施期间 2）在四川泸州市叙永县，借助当地赶苗场的时 链发展项 式的选择； 日 泸州市叙永县 10 宗局、妇联等相 节开展项目宣传与教育活动； 目经费（贵 2）赶苗场时有无开展项目宣传与教育活 个乡镇 22 个项目 关机构，相关乡 25058、川 3）采用当地方言进行培训，或在培训时配备翻 动； 村，苗族 15301 人 镇政府、村委会 38783 万 78 7 行动建议 目标人群 实施机构 时间 具体行动 资金来源 监控指标 译人员； 、政府 元） 3）培训的种类，开展各类培训的次数； 财政预算、 4）培训形式要考虑他们的文化程度和接受能力， 民宗局及 4）参加培训的少数民族人数及比例； 借助视频、图画等影像资料及现场示范的形式； 妇联等相 5）苗族对培训内容的需求和建议记录； 5）在尊重其意愿的基础上，确保不少于 30%的 关机构专 苗族妇女参与。 项经费 6）苗族妇女参与项目宣传与培训的人数及 比例。 三、彝族 1、加大项目宣传与 四川凉山彝族自 项目办、设计单 项目实 1）合作社宣传、培训等信息要通过村民大会、 综合价值 1）彝族村民对合作社的知晓程度； 培训的力度提高彝 治州与泸州叙永 位、农业局、畜 施期间 广播、 宣传栏等多种渠道告知彝族村民，不落下 链发展项 2）召开座谈会的次数，参加人数及彝族比 族对合作社的知晓 县 43 个乡镇 168 牧局、民宗局、 居住偏远的村民， 应保证彝族的项目知晓率不低 目经费（川 例； 程度 个项目村，彝族 妇联等相关机 于 80%； 38783 万 158947 人 构，相关乡镇政 元） 3）彝族对合作社章程的意见与建议记录。 2）通过召开座谈会的方式，征求少数民族对合 府、村委会 作社章程设计的意见，座谈会彝族代表不低于 40%。 2、保障彝族贫困人 四川凉山彝族自 项目办、设计单 项目实 1）项目合作社筹备及合作社中保证小家支成员 综合产业 1）合作社筹备小组成员及合作社负责人选 口和小家支成员的 治州与泸州叙永 位、相关乡镇政 施期间 和彝族贫困人口的平等参与； 链发展项 拔、选举过程是否公开、公示； 平等参与 县 43 个乡镇 168 府、村委会 目经费（川 2）合作社筹备小组成员及合作社负责人的选拔、 2）贫困人口和小家支成员对选拔选举活 个项目村，彝族 38783 万 选举需公开公正； 动、人员构成的意见记录； 158947 人 元） 3）对选拔、选举结果进行公示，征求彝族意见； 3）合作社筹备小组及合作社成员的家支组 成结构； 4）在尊重贫困户意愿的基础上，要保证合作社 中建卡贫困户比例逐渐达到 80%及以上。 4）彝族贫困农户在合作社的人数及比例； 5）彝族贫困户及小家支成员参加项目培训 的人数及比例的统计。 79 7 行动建议 目标人群 实施机构 时间 具体行动 资金来源 监控指标 3、配备熟悉彝族传 四川凉山彝族自 项目办 项目实 1）招聘懂得彝族地区传统文化、风俗习惯的合 项目辅导 1）合作社辅导员的受教育水平、少数民族 统文化和风俗习惯 治州与泸州叙永 施期间 作社辅导员； 员聘用人 工作经验； 的合作社辅导员 县 43 个乡镇 168 员费用（川 2）在同等条件下，会说彝语，有少数民族工作 2）合作社辅导员的民族身份，是否会说彝 个项目村，彝族 1139.16 万 经验者优先； 语； 158947 人 元） 3）招聘具有较高受教育水平和综合素质的辅导 3）合作社辅导员是否掌握彝族传统文化、 员； 风俗习惯信仰等地方性知识； 4）加强合作社辅导员培训与学习，内容包括彝 4）合作社辅导员培训的次数和参加人数统 族传统文化、生产生活习惯、社会交往方式、传 计； 统信仰等。 5）合作社辅导员培训的内容。 4、项目宣传与培训 四川凉山彝族自 项目办、设计单 项目实 1）项目培训活动的开展需要在上午 10 点之后的 综合价值 1）培训时间、地点、语言、方式的选择； 时间、地点、语言， 治州与泸州叙永 位、农业局、畜 施期间 时间，并避开彝族过年等节庆时间； 链发展项 2）彝族对培训内容的需求和建议记录； 采取的形式等需尊 县 43 个乡镇 168 牧局、民宗局、 目经费（川 2）项目宣传、培训地点最好选择在村民喜欢聚 重彝族的习惯 个项目村，彝族 妇联等相关机 38783 万 3）培训的种类，开展各类培训的次数； 集的空旷地方； 158947 人 构，相关乡镇政 元） 、政府 4）彝族妇女参与项目宣传与培训的人数及 府、村委会 3）培训人员最好是懂得当地传统文化的本土专 财政预算、 比例。 家，语言用彝语或者配备少数民族翻译； 民宗局及 妇联等相 4）培训内容需要通俗易懂，使用视频、图画、 现场示范等容易接受的方式； 关机构专 项经费 5）在尊重意愿的基础上，宣传与培训活动需要 保证不少于 30%的彝族妇女参与。 四、东乡族 1、配备熟悉东乡族 甘肃省临夏州东 项目办 项目实 1）招聘懂得东乡族地区传统文化、风俗习惯的 项目辅导 1）合作社辅导员的受教育水平、少数民族 传统文化和风俗习 乡族自治县 6 个 施期间 合作社辅导员； 员聘用人 工作经验； 惯的合作社辅导员 乡镇 12 个项目 员费用（东 2）同等条件下，会说东乡语，有少数民族工作 2）合作社辅导员的民族身份，是否会说东 村，东乡族 11500 乡 60 万元） 经验者优先； 乡语或者地方方言； 80 7 行动建议 目标人群 实施机构 时间 具体行动 资金来源 监控指标 人 3）招聘具有较高受教育水平和综合素质的辅导 3）合作社辅导员是否掌握东乡族地区传统 员； 文化、风俗习惯等地方性知识； 4）加强合作社辅导员培训与学习，内容包括东 4）合作社辅导员培训的次数和参加人数统 乡族传统文化、生产生活习惯、社会交往方式、 计； 传统信仰等。 5）合作社辅导员培训的内容。 2、项目实施需要尊 甘肃省临夏州东 设计单位、施工 项目实 1）外来施工人员要尊重当地少数民族的文化生 项目基础 1）施工单位与当地群众发生纠纷的记录； 重东乡族的宗教信 乡族自治县 6 个 单位、民宗局、 施期间 活习惯，并纳入施工单位承包合同条款； 设施建设 2）项目实施对宗教活动是否有影响的记 仰和生活习惯 乡镇 12 个项目 项目办、项目相 经费 （东乡 2）项目施工前，施工的时间、方式等需要和社 录； 村，东乡族 11500 关乡镇政府、村 93 万元） 区长老、清真寺负责人沟通、说明； 人 委会 3）项目施工信息告知项目村居民的时间。 3）项目施工不能影响宗教信仰活动，将施工信 息提前告知村民。 3、项目宣传与培训 甘肃省临夏州东 项目办、设计单 项目实 1）项目培训活动的开展需要避开斋月及开斋节、 综合价值 1）培训时间、语言、方式的选择； 时间、语言，采取的 乡族自治县 6 个 位、农业局、畜 施期间 古尔邦节、圣纪节等传统节日时间； 链发展项 2）东乡族对培训内容的需求和建议记录； 形式等需尊重东乡 乡镇 12 个项目 牧局、民宗局、 目经费（东 2）培训人员最好是懂得当地传统文化的本土专 族的习惯 村，东乡族 11500 妇联等相关机 乡 3923.49 3）培训的种类，开展各类培训的次数； 家，懂得当地语言或者配备民族翻译； 人 构，相关乡镇政 万元） 、政 4）东乡族妇女参与项目宣传与培训的人数 府、村委会 3）培训内容需要提前听取东乡族的意见，尊重 府财政预 及比例。 他们传统的合理、科学的养殖技术与方法； 算、 民宗局 及妇联等 4）培训使用视频、图画、现场示范等容易接受 相关机构 的方式； 专项经费 5）在尊重其意愿的基础上，确保不少于 30%的 东乡族妇女参与。 81 8 监测与评估 为确保少数民族发展计划得到有效的执行并达到预期目标，业主单位需对少数民族发展 计划的实施情况进行监测和评估，监督和监测结果在季度报告中加以记录，以便向世界银行 报告。 少数民族发展监测包括内部监测与外部监测。内部监测由县项目办来实施，各县项目办 需任命一位监测与评估专员，负责及时收集、整理与监测评估相关的信息，并在每年 2 月和 8 月形成监测报告，报省（市）项目办，省（市）项目办每半年对监测情况进行分析，报中 央项目办，检查少数民族发展计划的实施进度以及实施过程。同时，项目办将通过公开招标 方式委托独立机构对整个项目的少数民族发展活动进行外部监测和评估，直到项目完工。独 立机构或个人可以是学术或机构单位，非政府组织(NGO)，或独立的咨询公司，但要有合格 且有经验的工作人员，同时他们的任务大纲为世界银行所接受。 少数民族内部监测每年两次，外部监测每年一次，并编制少数民族发展计划外部监测报 告。少数民族发展计划监测与评估的方法、内容、机构及监测评估周期等详见表 8-1《中国 贫困片区产业扶贫试点示范项目少数民族发展计划监测与评估大纲》。 82 表 8-1 中国贫困片区产业扶贫试点示范项目少数民族发展计划监测与评估大纲 监测方法 监测内容 监测评估机构 监测周期和报告 ①监测与评估采用现场调 外部监测机构在少数 查、抽样调查、计算分析和 民族发展计划实施期 专家综合评估相结合的方 间，进行每年一次的定 法； 期跟踪监测。主要监测 ②现场调查工作以点面结合 下列活动： 每半年的内部监测评估 方式进行，对少数民族发展 ①少数民族和少数族 报告由项目单位提交给 计划实施的进度、 资金落实、 群平等参与项目的权 世界银行；外部监测报告 效果、机构与管理等面上情 利是否得到切实保 由聘请的独立监测评估 况要进行全面调查； 障？ 机构每年提交给世界银 ③对项目受益区和影响区家 内部监测由项目 行。 ②少数民族的语言、 文 庭（尤其是项目影响区家庭 办负责；外部监测 化权利是否受到尊 具体外部监测评估报告 和少数民族家庭）进行抽样 由项目办委托独 重？ 周期如下： 调查。抽样调查采用分类随 立由资质的监测 机抽样等方法，对典型少数 ③根据 MEGDP 的要 评估机构进行。 2015 年 5 月～2012 年 7 民族样本家庭进行定点跟踪 求， 地方项目办采取了 月 第一期外部监测评 调查。 哪些具体措施？这些 国务院扶贫办外 估报告（基底调查） ； 措施的实际效果如 资项目管理中心 ④每次抽样比例不低于项目 负责承担监测评 项目实施期间 何？ 受影响人口的 20%，其中少 估的全部费用。 （2015-2020 年）每半年 数民族家庭所占比例不得低 ④少数民族和少数族 提交 1 期内部监测报告， 于样本家庭的 50%；为了收 群对于这些措施评价 每年提交 1 期外部监测 集相关资料，填写影响表格 如何？ 报告； 以同现在少数民族发展计划 ⑤主体人群对于这些 实施结束后，提交总结评 数据相比较，需要进行社会 措施有什么具体评 估报告。 经济调查和移民调查。 价？ ⑤除文字资料外，注意收集 ⑥有没有建立 MEGDP 照片、录音、录像、实物等 监测和评估机制？是 资料，建立公众参与与结果 否有效？ 的数据库。 83 附件 附件 1 调查村落分布图 焦点组座谈会、妇女座谈会、关键信息人访谈、农民专业合作社负责人访谈以及少数民 族社会经济调查覆盖贵州、四川、甘肃三个省的 5 个市/州/地区，10 个县的 32 个村。详情 见附表 1-1。 附表 1-1 调查村落分布情况 省 市 /州 县 村 少数民族 大方县 海坝村、碧脚村 苗族、彝族 贵州省 毕节市 织金县 白马村、道子村、新寨村 苗族、彝族 泸州市 叙永县 田坝村、堰塘村 苗族、彝族 金阳县 唐家屋基村、油坊村、热柯觉村、依达村 彝族 四川省 凉山彝族自 昭觉县 地莫村、瓦子村、二担伍村、合觉村 彝族 治州 美姑县 梗则村、瓦洛村、哈古村、洛俄依甘村 彝族 布拖县 阿省日达村、日久村、日拍村、莫此村 彝族 天水市 张家川县 康王村、龙口村、三友村 回族 甘肃省 永靖县 滩子村、湾子村、徐湾村 回族 临夏州 东乡县 大树村、苜叶里村、乔鲁村 东乡族 （一）贵州省毕节市大方县、织金县 84 （二）四川省泸州市叙永县 （三）四川省凉山彝族自治州美姑县、金阳县、昭觉县、布拖县 85 （四）甘肃省天水市张家川回族自治县 （五）甘肃省临夏回族自治州永靖县、东乡族自治县 86 附件 2 主要访谈记录 座谈会 1：贵州省毕节市织金县白泥乡新寨村一般座谈会 座谈时间：2013 年 10 月 30 日上午 座谈地点：村委会 参与人员：7 人，贫困 4 人 主要内容记录： 1、项目知晓 2012 年 9 月份开过村民代表大会宣讲项目的建设内容、日期等，对项目很支持。 2、项目选择 经过取土检测、对环境的考察我们村选择的优势产业是茶叶。后期成立品牌，在茶叶基 地进行初加工，然后运到公司进行深加工；后期建立基地 1 万亩，发展乌蒙山有机茶。 3、合作社筹备 1）合作社审批：已提交申请，还没审批下来； 2）采用“公司+合作社+农户”的运行模式，入社和分红：村民主要以土地入股的形式 加入合作社，初步社员有 270 户，现在已经达成口头协议，后期会签协议；分红主要看入社 的土地面积和效益；公司免费提供种苗和技术培训； 3）公司通过县里招商引资，但是暂时还未确定。合作社经营的费用包括种苗/肥料补贴、 务工补贴、管理和基础设施等； 4）先由公司组织专家对合作社骨干和精英农民培训，然后再由他们对农户进行培训； 同时，还会对农民进行分期培训； 5）合作社负责具体的管理（土地流转、雇佣人员、初加工等），公司负责深加工和外销； 6）后期设想：合作社分工化，由能人种植大户分离并带头重新组建合作社，分工为育 种、技能培训、销售等多形式专业化的合作社，形成“公司+多个合作社+农户”的形式； 4、土地流转 合作社基地的土地流转： 村里土地流转一般是 200 元/亩/年。 先对连片土地进行流转（270 户农民），再由合作社和公司合作运行管理。 5、风险 最担心的风险：一是种植技术的掌握，二是产品的销售。 87 座谈会 2：四川省泸州市叙永县堰塘村妇女座谈会 座谈时间：2013 年 11 月 6 日上午 座谈地点：堰塘村村委会 参加人员：7 人参加，其中贫困 4 人 主要内容记录： 1、公共基础设施 村里道路是 2002 年的修的，有的地方也不太好了，村里有卫生所、小学、小型超市等， 村里有 50 多个蓄水池，用于灌溉，在半山腰上，是以前国家出钱建设的，后期村民自己维 修；生活用水是镇上建的自来水，水费 1.5 元/吨。生活污水自然排放。今年大旱，6、7 月 份水不够用，村民去山下的赤水河挑水，但是没法保证灌溉用水。 2、甜橙的种植 1）10 年前在村委会的宣传和推动下开始种植甜橙，现在有 3 个品种，产值为 10-20 斤 /棵，2012 年产量为 2000 斤/亩，今年还没到上市时间； 2）做的工作是除草、浇水、施肥、剪枝，忙的时候早上 8 点到下午 2 点在地里，闲的 时候是上午 11 点到下午 1 点，现在属于农闲； 3）会有小商小贩来收甜橙，也有村民自己运到集市去卖。家里有车的可以自己卖，但 是去集市也不好卖。家里没车的让别人代卖，需要付油钱。 3、项目认识 没有听说过这个项目。被告知项目的建设内容时，大家都非常支持。如果提供工作岗位， 愿意参加。 4、合作社认识 7 个人中有 5 个听说过合作社，但是不知道合作社具体是做什么的。都没有加入合作社。 但是都支持合作社的建设，希望通过合作社来解决甜橙的销售问题。村里没有类似的组织。 88 座谈会 3：四川省凉山州布拖县莫此村乌洋芋专业合作社理事长访谈 座谈时间：2013 年 11 月 12 日上午 座谈地点：莫此村村委会 访谈人员：合作社理事长俄地尔子 主要内容记录： 1、成立 2007 年成立的是协会，当时共 130 户 650 人参加，现在的合作社于 2012 年 7 月正式成 立，有 186 户参加，不需要交钱。之前的协会只有几个人参加，现在的合作社组织起来了。 2、运作流程 1）农户选举出合作社理事长和监事，成立合作社； 2）农户负责生产乌洋芋，接受合作社的技术指导和要求，如不能施尿素； 3）将开挖的洋芋拉到村委会，由专人负责筛选、装袋； 4）合作社负责统一销售，在扣除运输、袋子、管理费用后，剩余的盈利对农户分红。 3、合作社优势 1）农户种植有了技术指导； 2）不用自己直接面对市场，减轻风险，合作社有专门的 2 个人负责联系市场； 3）农户不再愁销售的问题，只管生产就好，节省了劳力支出。之前，农户要自己到市 场（距离乡镇 15 公里）上卖，有可能还卖不完，品质变差后就更不好卖了。 4、贫困户帮扶与奖励 外出务工人员回来没种子的贫困户，合作社可以免费给他们，给贫困户的化肥免费。对 种的好的亩产高销售多的进行奖励。1 等奖奖励 1 户 800 元，2 等奖 1 户 600 元，3 等奖 1 户 500 元，4 等奖 1 户 400 元。费用从管理费中出。 89 座谈会 4：甘肃省天水市张家川县畜牧局机构访谈 座谈时间：2013 年 11 月 15 日下午 座谈地点：畜牧局办公室 访谈人员：斗主任、马主任 主要内容记录： 1、合作社 畜牧上主要以培训为主，合作社的关键问题是合作社不合作，现在人都是个性化发展， 合作社需要统一购牛，统一管理、统一思维，分户经营，但是实际上都是分着的，利益驱动 的。合作社就是缺乏能人，现在就是村上领导来领导，合作社有优惠政策。合作社说着是什 么都管，但是实际上没有资金，就是什么都不管，办不成事。合作社发展方向是对的，但是 在经营模式上还是要改善的。 2、养殖业 1）项目对养牛户确实很好，可以扩大养殖规模，增加收入； 2）制约畜牧业的发展、制约农村养殖业发展的就是基础母牛的问题，最关键的因素是 劳动力的问题，都是 60 岁以上和 20 岁以下的人在农村现在没人愿意干这个事情了； 3）品种、技术方面也存在一定的问题。 3、风险 1）养牛的投资和风险也加大了，两头牛 2、3 万，随时有可能生命终结，这样投资就化 为零了，风险主要是牛生病、饲养管理、价格回落； 2）缺资金也是一个问题，风险又大投资又大，农民都不敢养，越贫困的人越把牛看的 重，养不起也不敢养。 90 座谈会 5：甘肃省临夏州东乡县乔鲁村一般座谈会 座谈时间：2013 年 11 月 17 日上午 座谈地点：村民家 参与人员：妥英祥等 8 人，贫困 6 人 主要内容记录： 1、项目知晓 知晓项目信息，乡镇和村委会宣传过，希望多贷款发展养羊业。 2、养羊 1）主要在羊圈里养羊，现在平均养了 10 只羊左右，家里有扩大羊圈的地方，但是没钱 修羊圈也没钱卖羊扩大规模； 2）山羊需要放养，冬天需要加温棚，现在没有条件用塑料盖上即可，冬天一般不会冻 死羊，有的农户在窑洞里养羊，但是夏天有些热； 3）主要喂玉米秸秆、苜蓿、玉米等，没有钱买精饲料，知道喂些精饲料长得快些； 4）养的羊生病较少，乡镇里有防疫站，村里没有，生病可以打电话给乡镇，让他们来 看，家里没有配备的药； 5）销售：现在主要是到县上卖，县上有活畜交易市场，用兰驼（当地的三轮车）去卖， 没有的话可以借邻居的，有时候会几家一起去卖，这样的话可以省劳动力和钱。 3、互助社 互助社管理人员是选举出来的，是村民不是村委会的干部，也没有乡镇干部；理事长、 监事现在还没有补助；候选人是经过村民推举；出来的，村民同意后进行的公投；在选举期 间，乡镇进行指导和监督；实行的是差额选举，分别对理事长、监事投票表决，票数超过 2/3 才有效；互助社的会计与出纳没有资格证书的要求。 4、少数民族 1）养了很长时间的羊了，养羊比种地有钱赚； 2）本地人都喜欢吃羊肉，销路好； 3）村里的妇女、老人没有事情做，养羊增加家庭的收入，有助于提高他们的家庭地位。 91 附件 3 项目村正在实施的少数民族发展相关项目 （一）贵州省 项目名称 实施机构 经费来源 备注 整村推进项目 扶贫办专项资金 产业化扶贫、转移培训、新农村建设 贫困村互助资金 财政资金 10-15 万/村 雨露计划 国家财政 相关产业技术骨干和致富带头人 扶贫办 毕节市织金县：重点抓特色蔬菜、脱毒 扶贫攻坚示范县项目 省财政 马铃薯种植、中药材续断种植等项目 “帮县、联乡、驻村”活 省财政与地方财 组建同步小康驻村工作组，成队建制对 动 政 全省 6000 个行政村进行集中帮促 在民族乡村修建了生态垃圾池、生态小 特色民族文化村寨建设 国家和省市扶贫 广场、民族文化广场、安装排污管道等 民宗局 项目 资金的整合 配套设施等，形成“一村一品、一村一 景、一村一韵、一村一业”的格局 建设小康路、小康水、小康房、小康电、 “美丽乡村”建设活动 省财政专项资金 小康讯、小康寨六项行动计划 农委 农民专业合作经济组织 省财政专项资金 贵州省每年 400 万元专项扶持资金 专项扶持资金 对农民专业合作社销售本社成员生产的 农民专业合作社税收减 财政局 国家财政 农业产品，视同农业生产者销售自产农 免政策 业产品免征增值税。 农民专业合作社作为农业信贷重点，帮 农民专业合作社融资信 助解决其生产、季节性和临时性的资金 金融机构 金融机构 贷利率优惠 需要，对种植业、养殖业等生产领域的 贷款利率适当给予优惠。 国家扶贫资金、 妇女创业就业培训 妇联、扶贫办 巾帼创业、致富女能手等 省财政 为符合条件的农村贫困妇女提供小额贴 妇女小额担保贷款 妇联 省财政 息贷款，优先提供给农村女能手、妇女 经济合作组织带头人等 92 （二）四川省 项目名称 实施机构 经费来源 备注 国家财政、省财 主要针对凉山彝族自治州，实施住房建 彝家新寨 政、州财政、县财 设，并配套水、电、路、卫生、文化等 政 基础设施和公共服务设施 国家补助、省级配 新建或 D 级危房改造的农户国家补助 危房改造 套、地方财政 0.6 万元/户，省级配套补助 1 万元/户 扶贫和移民 整村推进 工作局 省、州、县财政 基础设施、产业培育、人居环境建设 培训内容涉及计算机、酒店管理、美容 劳务扶贫培训 省财政 美发、缝纫、厨师等专业 帮助贫困户发展种植产业、养殖业、加 扶贫到户贴息贷款 地方财政 工业等增收项目 依托各类培训基地，举办妇女创业就业 妇女创业就业培训 国家财政 技能培训，为妇女提供创业理念、创业 技能、政策法规等方面的培训指导 妇联 个人申请最高限额 8 万元，合伙经营每 妇女小额担保贷款 省财政贴息 人最高限额 10 万元 用于人畜饮水工程、彝家新寨村级文化 少数民族发展资金项目 民宗局 省财政 服务站建设项目等 通过培训使每个受训农民熟练掌握一项 阳光工程 中央财政、省财政 产业岗位技能，增强就业能力，提高就 业竞争力 农业局 农业职能技术、病虫害防治、畜禽养殖、 农业科技推广培训 地方财政 农机操作、农村实用技术 国家财政、县级财 畜牧良种补贴项目 引进畜牧良种 政、农户自筹 畜牧局 以工代赈草场建设项目 国家财政 建设人工草场，发展草食牲畜 建设养殖业标准饲养示范户，引进良种， 产业化扶贫项目 省财政 修建圈舍 扶贫办、财政 中央、省、市、县 10-15 万/村，建立互助资金试点村，向 贫困村互助资金试点 局 财政 特困户提供担保贷款 93 （三）甘肃省 项目名称 实施机构 经费来源 备注 中央财政扶贫资 金、地方财政配 包括：基础设施建设项目、增收产业培育 套、行业部门投 整村（乡）推进项目 项目、人居环境与生态建设项目、社会事 入、社会帮扶、 业建设项目、贫困村综合治理项目 信贷、群众自筹 及投工投劳 包括：少数民族聚居区扶贫开发专项扶持 项目，极度干旱山区特殊类型区域扶贫开 特困片带连片开发项 发专项扶持项目，雹灾、旱灾高返贫特殊 国家财政、信贷 目 区域类型扶贫开发专项扶持项目，片区开 发、扶贫异地搬迁、安全饮水等农村基础 设施建设项目 扶贫办 彻底解决山区群众“五难”问题，加快脱 国家财政、信贷、 异地扶贫搬迁 贫致富步伐，真正实现“搬得出、稳得住、 自筹 能致富”的目标 对贫困地区农村剩余劳动力、“两后生” 雨露计划 国家财政 进行技能培训，让更多的农民依靠劳务脱 贫致富 省州市联村联户，单位联村，县级领导联 村联户，干部联户；整合各类扶贫资金， “双联”行动 帮扶 改善农村基础设施，培育富民增收产业， 发放惠农贷款等 贫困村互助资金 财政专项资金 10-15 万/村 个人申请最高限额 8 万元，合伙经营每人 妇女小额担保贷款 妇联自筹担保金 最高限额 10 万元 母亲水窖 社会捐献 解决贫困户用水困难 妇联 由妇联通过宣传、组织妇女参加，由劳动 妇女创业就业培训 国家财政 部门来实施具体的培训 中央财政、省财 阳光工程 农业局 针对农村剩余劳动力开展职业技能培训 政 联户养殖、养殖小区提 建设标准化养羊暖棚、饮水池、青贮池、 地方财政、自筹 升改造项目 机械等 畜牧良种繁育推广体 国家财政，省级 建设液氮生产供应站、肉牛标准化冻配 系建设项目 配套 点、种羊场、种猪场 饲草料技术推广体系 国家财政，省级 畜牧局 对饲草饲料工作站基础设施进行建设 建设项目 配套 优质牧草种植及玉米 国家财政，省级 新建多年生人工草地、青贮窖池，购置玉 秸秆开发利用项目 配套 米秸秆大型联合收割机械等 动物防疫检疫监督体 国家财政、省级 对县级动物防疫检疫监督设施改扩建 系建设项目 配套 民族特色村寨保护项 民宗局 省财政 民居改造建设，村社道路硬化建设 目 94 项目名称 实施机构 经费来源 备注 少数民族发展资金项 村社道路、人畜饮水工程等基础设施建 国家财政 目 设，产业结构调整等 以政府奖补资金为主导，以农民自愿出资 地方财政、村民 出劳为基础，广泛争取各方支持，加快农 一事一议 自筹 村道路、农田水利、人畜饮水、能源沼气、 财政局 村容村貌为主要内容的农村公益事业 省财政、地方财 财政配套 50 万，企业出资 20 万，农户自 产业发展互助社 政、企业出资、 筹 1000 元 农户自筹 95 附件 4 少数民族发展计划前期参与情况一览表 序号 参与类型 时间 地点 参加者 备注 相关区、乡镇干部、村 国家保护部编制贵州省环境评价报告；项目可研单 贵州省项 1）2013 年 9 月 长、村民、可研编制单 位对项目区进行实地调查，进行项目可行性研究报 目区 位、环评编制单位 告的编制。 项目相关 相关区、乡镇干部、村 召开项目工作会议，对项目初步设计、打算及建议 2）2012 年 8 月 四川省项 1 信息的告 长、村民、可研编制单 等进行了研讨、部署；实施区域拟选；修改完善可 ~2013 年 4 月 目区 知公示 位、环评编制单位 研报告等 相关区、乡镇干部、村 国家发改委、 财政部以发改外资[2012]2208 号文“印 3）2012 年 1 月 甘肃省 长、村民、可研编制单 发国家发改委、财政部关于利用世界银行贷款 ~2012 年 12 月 位、环评编制单位 2013-2015 财年备选项目规划的请示的通知”。 ①采取访问农户、参观企业、查看现场、召开座谈 世行专家团、国务院扶 会等方式，育苗中心、农业发展专业合作社、扶贫 2012 年 5 月~2013 贵州省 贫办外资中心、贵州省 项目基地等进行了实地调研考察；②开展机构座谈 年9月 扶贫办外资中心 会了解结构编制、项目经费等方面情况；③对贵州 省项目区进行实地考察。 ①在昭觉县、金阳县调研当地基础设施和产业发展 世行专家团、四川省扶 情况，并听取了凉山州和两县对世行第六期扶贫项 2012 年 10 月~2013 四川省 贫办外资中心、世行第 目的准备情况汇报；②对叙永、古蔺的前期工作开 年6月 一次技术准备团 展情况进行考察调研；③C2013 年 6 月 13—16 日世 2 实地勘察 行第一次技术准备团到四川项目区进行考察。 2013 年 6 月 3 日-7 日，世界银行“中国贫困片区产 2012 年 11 月~2013 甘肃省 世行专家团 业扶贫试点示范项目”（世行第六期扶贫项目）准备 年6月 团对张家川县等地进行实地考察。 少数民族发展计划编制单位对项目区进行了实地的 项目区涉 勘察，走访了项目涉及的三省 5 市 10 县，以发放问 少数民族发展计划编 2013 年 10 月~11 月 及三省 5 卷、开展座谈及访谈的方式，对项目沿线受影响少 制单位 市 10 县 数民族的生产生活状况进行细致的了解，详细咨询 了对于项目实施的意见和建议，并做如实记录。 项目区涉 问卷调查的内容主要包括：目前参与农业合作社的 及三省 5 贵州省、四川省、甘肃 情况、对合作社的需求、以及希望合作社提供的帮 3 问卷调查 2013 年 10 月~11 月 市 10 县 省项目区 5 市 10 县 助、项目的了解情况个人信息等方面。共发放少数 相关村和 民族问卷 616 份 居民家里 走访了项目区 30 个镇 33 个村集体，与县级 了解项目区的社会经济情况，农业畜牧业发展情况， 关键信息 机构妇联、扶贫办、民 4 2013 年 10 月-11 月 项目村 以及少数民族发展情况和贫困情况，咨询当地的需 人访谈 宗局、农业局、畜牧局 求，征询对项目的态度，询问其意见和建议 和民政局的相关负责 人进行访谈 项目区相 对项目区内的少数民族进行深入访谈，了解他们的 居民深入 对受影响少数民族代 5 2013 年 10 月~11 月 关村、居 生活情况，项目对他们生活的影响，以及他们对项 访谈 表开展 76 次深度访谈 民家里 目的态度和建议 96 序号 参与类型 时间 地点 参加者 备注 2013 年 一般座 对村的基本情况作了解，征询他们对项目的态度、 10 月~11 项目村 33 个一般座谈会 谈会 意见，以及对项目的需求 月 焦点小组 6 座谈会 2013 年 妇女座 召开了 33 个妇女座谈 重点了解项目村内少数民族妇女的需求和态度，听 10 月~11 项目村 谈会 会 取她们对项目的建议 月 市（州）级、县级的扶 贫办、妇联、民政局、 机构研讨 项目办、 民宗局、人社局、农牧 了解各部门相关的政策和实施的项目，了解各相关 7 2013 年 10 月~11 月 会 相关机构 局、国土局、拆迁办等 部门对项目的建议。 相关政府职能部门，共 计召开 10 次 97 附件 5 部分项目县工作领导小组成立文件 贵州毕节市织金县 四川凉山彝族自治州美姑县 四川凉山彝族自治州布拖县 98 甘肃省临夏回族自治州永靖县 甘肃省临夏回族自治州东乡族自治县 甘肃省天水市张家川回族自治县 99 附件 6 田野调查照片 贵州毕节市大方县猫场镇碧脚村村民座谈会 贵州毕节市织金县黑土乡道子村村民座谈会 甘肃临夏州永靖县红泉镇滩子村村民座谈会 甘肃临夏州东乡族自治县乔鲁村村民座谈会 四川凉山州美姑县巴普镇梗则村妇女座谈会 甘肃天水市张家川县马鹿乡康王村妇女座谈会 100 四川泸州市叙永县石坝乡堰塘村关键信息人访谈 四川凉山州美姑县俄俄洛依甘村关键信息人访谈 四川凉山州美姑县巴铺镇梗则村关键信息人访谈 四川凉山州金阳县魔芋办负责人访谈 贵州毕节市织金县白泥乡金寨村妇女访谈 四川凉山州布拖县拖觉镇日拍村村民访谈 甘肃张家川县畜牧局座谈 四川泸州市叙永县机构座谈会 101 四川凉山州美姑县机构座谈会 四川凉山州布拖县机构座谈会 四川凉山州布拖县美撒乡莫此村乌洋芋合作社 张家川新源养殖专业合作社 贵州毕节市大方县辣椒加工企业 贵州毕节市大方县碧脚村苗族妇女在劳动 贵州织金县熊家场乡白马村项目宣传签到表 四川农家书屋 102