项目融资与公私合作（PPP）系列 PPP 专家、清华大学王守清教授倾情推荐 新兴市场公私合作模式 自2004年以来，由于中央和发改委、财政部等部 委基于各种现实需求而大力推广，PPP（公私合作/政 企合作）模式在我国迎来了新一轮的热潮，地方政府 和各类企业对PPP表现出浓厚的兴趣。但根据我对 新兴市场 公私合作模式 PPP二十年的研究，要想做好PPP，政府和企业都要 对PPP有大致相同水平的理解，这样双方才能进行有 效的沟通和谈判，规范地做好PPP项目，因此，迫切需要一本让政企双方学习和应用PPP 模式的工具书。《新兴市场公私合作模式》正好完美地满足了这个要求，故特此推荐给出 〔英〕爱德华·法夸尔森 爱德华·法夸 尔森 克 莱门西亚 ·托雷斯 ·德·米斯 特拉尔 ◎ 著 E 版社翻译出版。 〔哥伦比亚〕克莱门西亚·托雷斯·德·米斯特拉尔 . .耶斯 考比 哈维尔·恩 西纳 R 〔英〕E.R.耶斯考比 . ◎著 本书详细介绍了PPP模式的流程和要点，特别是引入全球大量实例来说明在实施 〔英〕哈维尔·恩西纳 PPP项目的各个步骤中可能遇到的问题和对策。本书概念介绍简明扼要，难易程度适合对 唐李雅宁 ◎译 PPP模式了解深浅程度不一的读者，无论是对于政府官员还是企业投资者都能起到很好的 指导和参考作用，使他们在结合中国实际学习和应用PPP模式的同时，还易于与国际接 轨，以在实施国家“一带一路”战略中，最大限度地发挥PPP模式的作用和优势。 王守清 博士 清华大学建设管理系教授/博导 清华大学国际工程项目管理研究院副院长 清华大学恒隆房地产研究中心政企合作(PPP)研究室主任 唐 李 雅宁 ◎ 译 How to Engage with the Private Sector 上架指导 项目管理 in Public-Private Partnerships in 责任编辑◎ 王睿佳 关注我， 关注更多好书 Emerging Markets 封面设计◎ 定价：58.00元 项目融资与公私合作（PPP）系列 图书在版编目（CIP）数据 / 英） 新兴市场公私合作模式 （ 法夸尔森（ Farquharson,E.）等著；唐李雅宁译 . —北京：中国电力出版社，2015.5 （项目融资与公私合作（ PPP）系列） 书名原文： How to engage with the private sector in public-private partnerships in emerging markets ISBN 978-7-5123-7505-5 Ⅰ . ①新… Ⅱ . ①法… ②唐… Ⅲ . ①新兴市场－公私合营－研究 Ⅳ . ① F740.2 中国版本图书馆 CIP 数据核字 (2015)第 070212 号 Copyright 2011 by International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank This work was originally published by The World Bank in English as How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets in 2011. This Chinese translation was arranged by China Electric Power Press. China Electric Power Press is responsible the quality of the translation. In case of any discrepancies, the original language will govern. The findings, interpretations, and conclusions expressed in this work do not necessarily reflect the views of The World Bank, its Board of Executive Directors, or the governments they represent. The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boundaries, colors, denominations, and other information shown on any map in this work do not imply any judgment on the part of The World Bank concerning the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries. 2011 年，版权所有 国际复兴开发银行 /世界银行 本书原版由世界银行于 2011 年以英文出版，书名为《新兴市场公私合作模式》。中文版由中国电力出版社 安排翻译并对译文的质量负责。中文版与英文版在内容上如有任何差异，以英文版为准。 本书所阐述的任何研究成果、诠释和结论未必反映世界银行、其执行董事会及其所代表的政府的观点。 世界银行不保证本书所包含的数据的准确性。本书所附地图的疆界、颜色、名称及其他信息，并不表示世 界银行对任何领土的法律地位的判断，也不意味着对这些疆界的认可或接受。 京权图字： 01-2014-3283 中国电力出版社出版、发行 北京市东城区北京站西街19号 100005 http://www. cepp.sgcc.com.cn 责任编辑：王睿佳 责任校对：马 宁 责任印制：赵 磊 北京博图彩色印刷有限公司印刷·各地新华书店经售 2015年5月第1版·2015年5月北京第1次印刷 889mm×1194mm 16开本·12.25印张·148千字 定价：58.00元 敬告读者 本书封底贴有防伪标签，刮开涂层可查询真伪 本书如有印装质量问题，我社发行部负责退换 版权专有 翻印必究 前言  前言 本书因为政府和社会资本基础设施咨询基金（PPIAF）的资助得以出 版。本书内容是基于《吸引投资者到非洲政企合作项目》，作者要感谢所 有对该著作评论的贡献。本书在扩大成功和可持续 PPP 项目一些关键方面 的范围和深度上，超越了早期的出版物，比如讨论了 PPP 项目的各种融资 机制和不同的法律传统，以及国家对 PPP 合同安排的多样性。本书在非洲 市场的基础上，将讨论拓宽到其他新兴 PPP 市场，并且考虑到多样性在这 些市场中的细微差别。本书包括一系列源自不同地区和行业的案例研究， 并诠释了将政府眼中理想的项目转变为对私企合作伙伴具有吸引力的投 资机会，最终成为有利于各方的 PPP 项目中的不同活动。 为使本书完整，很多人都贡献了宝贵的意见和反馈，同时为读者提供 了了解和从事 PPP 项目的机会。作者特别感谢世界银行集团内外的同事， 他们花费了很多时间提供有关章节的详细和有建设性的意见，并且使本书 的内容更丰富。他们是：杰夫·戴尔蒙，维姬·戴尔蒙，卡塔琳娜·加斯 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets III  新兴市场公私合作模式 纳，米歇尔·杰勒德，若泽·路易斯·盖施，克莱夫·哈里斯，克莱丹·曼 德里-派洛特，马克·默塞利，凯西·罗素和德里克·伍德豪斯。特别感 谢米歇尔·杰勒德和马克·默塞利花费数小时对整个课题的很多细微之处 进行的讨论和头脑风暴。非常感谢卡琳娜·伊萨吉雷和爱德华·佩拉德提 供世界银行和 PPIAF 数据库中的数字和图表。书中出现任何错误都是作者 的责任。 作者还要感谢各路人马的帮助使这本书成为现实；特别感谢 PPIAF 的 安德鲁·琼斯对本书最后定稿的有效协助，简妮·拉辛在本书出版早期阶 段的指导，以及安塞莉在出版过程中不断的支持；也非常感谢在世界银行 出版社工作的珍妮丝·塔滕在出版过程中的奉献精神和无限的耐心。 IV How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 作者简介  作者简介 爱德华·法夸尔森在英国基础设施部门（Infrastructure UK）（原英国 合作部门， Partnerships UK ）工作，基础设施部门由英国财政部（ Her Majesty’s Treasury）成立。爱德华领导部门国际团队与世界各地的政府合 作，制定和实施关于 PPP 的政策和项目。对于基础设施融资，他拥有在英 国、非洲、亚洲和拉丁美洲作为私募股权投资人、贷款人和顾问的超过 25 年的工作经验，并一直住在英国、巴西和南非。他被英国领先的投资银行 训练为项目融资专家，并在 20 世纪 80 年代中期参与过英国首批 PPP 项目 之一。爱德华拥有曼彻斯特商学院的 MBA 学位，以及牛津大学哲学、政 治和经济学学位。 克莱门西亚·托雷斯·德·米斯特拉尔是政府和社会资本基础设施咨 询基金（PPIAF）中全球知识和中西非的计划领导者。此前，在世界银行， 她是拉丁美洲和加勒比地区能源部门高级经济师，社会资本发展（PSD） 部门以及中东和北非财务部高级专家，以及公共管理部门和 PSD 部门顾 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets V  新兴市场公私合作模式 问。加入世界银行之前，她曾是私有化和监管方面的顾问。她的专业领域 包括基础设施经济、市场中的体制和监管问题、私营企业参与，以及国有 企业的表现。她著有关于电气化和监管，以及对电传输的投资行为的作品。 她拥有波士顿大学经济学硕士和博士学位。 E.R.耶斯考比在各种形式的结构性融资领域拥有超过 30 年的经验，包 括项目融资、租赁、出口信贷、财产和资产融资。他自 1998 年以来就作 为 PPP 项目和项目融资的独立顾问。他为项目赞助商和政府机构在 PPP 合同的财务方面提出建议，同样还包括有关的政策问题和合同标准化。他 的著作《项目融资原理》（2002 年），已被翻译成中文、匈牙利语、日语、 波兰语、俄文，他被认为是该领域的领头羊，他还著有《公私合作项目： （2007 年） 政策和金融学原理》 。他是东京三菱银行以及其前身东京银行驻 欧洲项目融资的负责人。 哈维尔·恩西纳在 2007 年加入英国合作部门（PUK）国际部，并在 2010 年转入英国基础设施部门（IUK）。自 2007 年以来，哈维尔一直参与 向外国政府提供在执行 PPP 政策、程序和项目方面的咨询支持。他负责协 调 IUK 国际培训项目，同时也是 IUK 团队中关于基础设施交付国际成本 的一员，领导国际业务。在加入 PUK 之前，哈维尔曾为雷诺（Renault） 和巴黎智囊团工作，承接战略咨询，并与花旗集团（Citigroup）和罗氏集 团（Roche）在融资方面合作。哈维尔拥有英国曼彻斯特商学院的金融区 分和专业化 MBA，以及法国科特迪瓦政治研究所科学部（Institut d’Études Politiques de Paris，Sciences-Po） MA / BA 学位。他精通英语、法语和西 班牙语。 VI How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 英文缩写  英文缩写 简称 全称 释义 BEE    Black Economic Empowerment  黑人经济赋权  BNDES  Banco  Nacional  de  Desenvolvimento  国 家 经 济 和 社 会 发 展 银 行 Econômico e Social (Brazil)  （巴西）  CMU  Concession Monitoring Unit  特许经营监控中心  DFI  Development Finance Institution  发展金融机构  EBRD  European  Bank  for  Reconstruction  and  欧洲重建和发展银行  Development    EoI    Expression of Interest  意向书  GPOBA  Global Partnership on Output‐based Aid  基于产出的援助全球伙伴关 系  HRAEB  Hospital Regional de Alta Especialidad del Bajío 巴希奥区域高级专业医院  IALCH  Inkosi Albert Luthuli Central Hospital  莤 长艾伯特·卢图利中心医 院  IDB  Inter‐American Development Bank  美洲开发银行  IFC  International Finance Corporation  国际金融公司  KZN  KwaZulu Natal Department of Health  夸祖鲁纳塔尔省卫生署  DoH    How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets VII  新兴市场公私合作模式 续表 简称 全称 释义 MWC  Manila Water Company  马尼拉水务公司  NHAI  National Highways Authority of India  印度国家公路管理局  NHDP  National Highways Development Project  国家公路发展项目  OBA  Output‐Based Aid  基于产出的援助  PPI  Private Participation in Infrastructure  私企参与基础设施  PPIAF  Public‐Private Infrastructure Advisory Facility    政府和社会资本基础设施咨 询基金  PPP    Public‐Private Partnership  政府和私人企业合作  PPS    Projects for the Provision of Services  提供服务的项目  PQQ    Prequalification Questionnaire  资格预审调查表  PSC    Public Sector Comparator  政府部门比较值  RfP    Request for Proposal  征求建议书  RfQ  Request for Qualification  资格预审申请  QAIA    Queen Alia International Airport  阿利亚皇后国际机场  SEEG    Societé d’Energie et d’Eau du Gabon  加蓬能源和水利协会  SEWRC  State Energy and Water Regulatory Commission 国家能源和水资源监督管理 委员会  SMART  Specific,  Measurable,  Achievable,  Realistic,  and  具体的，可测量的，可实现 Timely  的，实际的，及时的  TET    Technical Evaluation Team  技术评估小组  VfM    Value for Money  物有所值  VGF    Viability Gap Funding  可行性缺口基金  VIII How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 目录  目录 前言 作者简介 英文缩写 第 1 章 简介 ..................................................................................... 1  PPP 的作用 ....................................................................................................... 4  本书的范围 ....................................................................................................... 7  本书的局限性 ................................................................................................... 8  第 2 章 公私合作的定义 ..................................................................11 私有化和管理合约 ......................................................................................... 12  基础设施服务中小型私人供应商 ................................................................. 13  用户付费和基于可用性的 PPP 项目 ............................................................ 13  第 3 章 建立框架............................................................................ 19  政策依据 ......................................................................................................... 20  法律和监管框架 ............................................................................................. 21  投资框架 ......................................................................................................... 27  实施框架 ......................................................................................................... 28  总结 ................................................................................................................. 32 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets IX  新兴市场公私合作模式 第 4 章 项目选择............................................................................ 37  项目范围和要求 ............................................................................................ 39  项目能否使用 PPP 交付 ................................................................................ 41  项目交付应该使用 PPP 吗 ............................................................................ 47  最初的市场评估 ............................................................................................ 50  经验教训：私企如何解决项目中的主要风险 ............................................. 51  第 5 章 PPP 项目融资 ................................................................... 61  贷款人和风险：可融资性 ............................................................................ 63  股权投资 ........................................................................................................ 66  契约关系 ........................................................................................................ 67  再融资 ............................................................................................................ 68  风险缓解及项目资金其他来源..................................................................... 70  产出导向型援助 ............................................................................................ 77  第 6 章 项目准备............................................................................ 87  过程管理 ........................................................................................................ 90  项目准备的资金 ............................................................................................ 95  非应标建议书 ................................................................................................ 96  项目评估 ........................................................................................................ 97  第 7 章 项目顾问.......................................................................... 103  顾问的角色 .................................................................................................. 104  何时使用顾问 .............................................................................................. 105  委任顾问 ...................................................................................................... 106  PPP 中心的作用 ........................................................................................... 107  顾问管理 ...................................................................................................... 107  第 8 章 与私企沟通 ....................................................................... 113  市场试探准备 ............................................................................................... 114  进行采购阶段前 ........................................................................................... 115  项目认知 ....................................................................................................... 117  发展金融机构和捐助者的角色.................................................................... 117  过渡到采购阶段 ........................................................................................... 118  X How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 目录  第 9 章 采购管理.......................................................................... 121  采购阶段成果 ............................................................................................... 122  顾问的角色 ................................................................................................... 123  发展金融机构的作用 ................................................................................... 123  投标阶段 ....................................................................................................... 124  项目启动 ....................................................................................................... 125  资格预审 ....................................................................................................... 129  征求建议书 ................................................................................................... 132  优先谈判对象以及融资方案完成 ............................................................... 136  第 10 章 合同签订后的工作 ......................................................... 145  合同管理 ....................................................................................................... 145  评估 PPP 项目和计划 .................................................................................. 150  第 11 章 结论 ............................................................................... 157  附录 A 世界银行和 PPIAF 私企参与基础设施项目数据库 ............ 161  附录 B 用于管理 PPP 项目进程的风险管理登记表案例 ............... 165 参考文献 ........................................................................................ 175 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets XI 第 1 章 简介  第 1 章 简介 如何将政府规划中的理想项目转变为潜在私营企业（Private Sector） 眼中有吸引力的投资机会？本书旨在通过解决妨碍公私合作（PPP）项目 高效实施的一个主要问题，即在正确的时间向正确的合作伙伴提供正确项 目的正确信息，以促进公私建立有效合作的机会。 世界银行和公私合作基础设施咨询基金（PPIAF）私营参与基础设施 （PPI）项目数据库的数据表明，过去十年，发展中经济体的私营企业在基 础设施领域的投资逐年稳步上升（见图 1.1）①。至 2007 年这种井喷式增 长结束，投资水平最终超过了 1997 年呈现的最高值。 然而，国际信贷发展历史表明，国际市场呈现低迷之时，由于国际贷 ① 世界银行和 PPIAF PPI 项目数据库包括一些按照本书定义不是 PPP 项目的资料，比如移动通信 等产业的私有化项目或投资（见附录）；数据库不包括社会基础设施 PPP 项目。同时数据依赖 于投资承诺，所以可能与实际投资存在差异。数据采集的一致性和项目信息的可靠性历来都是 难题，因此使用数据时需要考虑到这一局限性。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 1  新兴市场公私合作模式 款人将资金撤回本国市场，缺乏国内长期信贷资源的新兴市场会遭受严重 冲击，而国内市场资源充足的国家受影响相对较小。2008 年中期爆发的金 融危机就是这一现象的最新例证（见图 1.2）。 180 （按美国消 150 费物价指数调整） 120 2008 年 10 亿美元 90 60 30 0 1990 1995 2000 2005 2008 能源 电信 交通 供水和污水处理 总和 图 1.1 发展中国家对私营参与的全新及现有基础设施项目的投资承诺，按行业划分， 1990—2008 年（图片来源：世界银行和 PPIAF PPI 项目数据库） （按美国消 费物价指数调整） 新项目数目 2009 年 10 亿美元 新项目 图 1.2 发展中国家对新 PPI 项目完成时的投资承诺，按区域划分 1995—2009 年 （图片来源：世界银行和 PPIAF PPI 项目数据库以及金融危机对数据库的影响） 备注：仅包括完成融资或合同签署的投资承诺；不包括后期追加投资。EAP，东亚及太平洋；ECA，东欧及中亚； LAC，拉美和加勒比；MENA，中东和北非；SA：南亚；SSA，撒哈拉以南非洲。 当信贷资源减少时，贷款人会要求更高的投资回报，也会为其承担的 2 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets  新兴市场公私合作模式 不是一本详细的项目准备手册，而是提供流程概览，提醒当事者会遇到什 么问题，在实际操作中，可根据遇到的具体问题，因地制宜制订计划。 PPP 的作用 很多政府转变为利用私营企业来设计、建设、融资和（或）运营新的 及现有的基础设施，以提高应由政府部门提供的公共服务质量，改善基础 设施管理。政府部门会从调动私企投资中获利：投资于公共服务的预计需 求显示调动私企资本可弥补仅靠政府和捐赠资金无法完成的投资空白，加 快公共基础设施建设。 PPP 项目，尤其是签订长期合同的那些 PPP 项目，能为政府部门公共 服务带来如下显著效益。  更高效的资源使用。通过在政府部门和私营企业之间合理分配风险， 项目准备和投标管理良好的 PPP 项目可以促进资产全生命周期内 更高效的使用，激励私营企业考虑项目设计和施工质量或现有设施 扩建的长期成本。同时，合同的长期性可以保证服务交付实质价格 更稳固（甚至降低价格）。这一问题在本书第 2 章的“用户付费的 PPP 项目”部分有更为详细的阐述：当政府预算体系受到严格限制 时，服务价格的确定性非常重要，它可以大大降低政府突破预算的 可能性。这还可保证资产长期维护所需的预算，这种做法在传统的 政府采购形式下经常被忽略，既不利于资产维护，也损害了纳税人 的利益。  与绩效挂钩的资本风险。资本对长期绩效风险暴露了明确激励私企 4 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 1 章 简介  按时按预算设计和建设项目，同时要考虑资产长期维护和翻新成本， 从而进一步强化风险分担。  质量保证与监督。PPP 项目流程中政府主管部门需自己准备项目并 与市场互动，经常需要比传统政府采购流程更高的质量保证环节。 政府主管部门将面对来自贷款人和投资人等政府部门之外的审查， 因为贷款人和投资人的资本长期处于风险中且其安危取决于 PPP 项目服务交付的质量。  更公开严谨的长期承诺。一个 PPP 项目更公开严谨的长期承诺要 求公布项目真实的长期风险和公共服务的交付成本。这种公开监督， 可以保证项目筛选时能获得更完整的信息使承担方进行更切实的 讨论，并且关注项目的产出和成效。传统政府采购往往缺少这些额 外的质量保证和监督机制。 这些好处对各国包括长期私企投资受到限制的国家推行 PPP 政策都 具有重要意义。换句话说，即使是在私企融资受限的情况下，推行 PPP 模 式也可产生一些基本的政策红利。展望未来，良好的 PPP 项目架构将可适 应市场的变化而经久不衰。 因此 PPP 模式还可以促使政府转变视角，寻求创新方法，培养新的技 能。它不仅仅是撬动私企资源的杠杆，还是创新采购和交付公共服务的工 具（见专栏 1.1）。它的意义超越了单单与私企的一次性金融交易。所以， PPP 的推广有赖于坚实的政策基础、长期的政治承诺，以及健全稳定的法 律和监管环境。有经验的私企对这些因素有清醒的认识，并在做投标决策 时充分评估这些因素。政府尤其是新兴市场政府面临的另一个挑战是，相 比一个具体项目采购所需的资源，通常更缺少为成功实施 PPP 项目奠定基 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 5  新兴市场公私合作模式 础的资源。然而，缺少正确的政策、机构和项目流程，后期交易通常会失 败。 专栏 1.1 哥伦比亚港口的租让和竞争 20 世纪 90 年代初期，哥伦比亚 4 个公立港口的租让是运用 PPP 方法 来推动改革，以提高竞争和解决生产力低下、繁重劳动、养老金成本结构 问题的一个很好的例子。4 个独立港口都享有 20 年特许经营期，特许经营 商负责管理每个港口与港口运营商签约使用港口设施。新法律废除限制性 的劳动法，并允许每个港口的装卸服务享受自由竞争。与此同时，通用港 口警司成立，作为特许经营监管机构，建立了一个新的养老基金以支付庞 大的工人遣散费和前公共港务局（Colpuertos）的拆除费用。 由于这些改革和港口之间的竞争以及港口内部装卸服务的竞争结果， 当地形成了强劲增长的生产率、用户费用减少、政府获得支付租赁的设施 的收入源源不断，同时特许经营者会得到可观的回报。有了这个成功的例 证，私人投资受到鼓励，特许经营者开始了大力投资集装箱起重机，以及 装卸公司的岸上设备。 资料来源：摘要自 Gaviria，1998。 大多数 PPP 类型（比如特许经营）涉及政府与私企建立合同关系。这 些合同的长期性促使双方建立了一种长期的共同利益关系，这与传统的 （基于投入的）采购合同不同，在传统采购合同中，政府作为客户经常试 图对项目决策进行微观管理，因此承担了过多风险。承包商也不会错过抬 高报价的机会（报价与投入相关），这种短期合同往往被称为“索赔文化”。 在 PPP 发展成熟的国家里的早期运营合同表明，合同各方通常会意识到利 益的息息相关性，不会故意破坏正式合同中建立的机制，而正是这些机制 决定了项目的绩效（Ipsos Mori Social Research Institute，2009 年）。 6 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 1 章 简介  本书的范围 因为目前对 PPP 范畴的界定千差万别，本书第 2 章首先回顾了 PPP 的范畴。接着按照项目开发流程的顺序介绍了各环节需注意的一些基本原 则。第 3 章探讨了与私企合作中须注意的重要事项，接着第 4 章着重介绍 项目筛选阶段的重要事宜。第 5 章探讨融资问题，这与当前环境最为相关。 第 6 章介绍市场准备项目阶段的行动，包括如何管理项目流程。第 7 章重 点介绍如何管理咨询顾问。第 8 章探讨在项目筛选和项目准备阶段，政府 部门应如何与私企互动，以保证在这两个阶段客观评估私企的能力并做出 决定。最后两章简要介绍在竞争性采购或招投标阶段（第 9 章），以及合 同签订之后（第 10 章）政府与私企合作需注意的事项。虽然通常合同一 旦签订就代表这个流程的终结，但项目真正成功取决于项目全寿命周期内 市民所享受的服务质量。书中会附上一些简短的案例研究，以解释一些重 要事项。 充分准备 PPP 项目看似是一项艰巨的任务，但是如果把这项任务分解 成一系列清晰的步骤和流程（很多步骤和流程也适用于传统公众投资项 目），就可以大大简化这个过程（见图 1.3）。同样，政府部门不要期望拥 有所有的必需资源；在整个过程中，经常需要利用法律、技术、财务、环 境以及其他领域的顾问。正确选择并有效管理顾问团队是政府部门面临的 挑战。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 7  新兴市场公私合作模式 需求分析 项目选择和准备 项目选择 项目准备 关键决策 投标人资格预审 外部 和质量控 咨询 制点 支持 采购 征求投标人建议书 融资结束 合同管理 合同管理 终止 图 1.3 PPP 项目流程中的关键阶段 （图片来源：原作者） 本书的局限性 开发 PPP 这样复杂的项目，特别是在项目范围和运营环境存有巨大差 异的情况下，任何指南都不可避免地存在局限性。本书作为一个指南，并 不是一套详细的规则。本书专门为肩负基础设施项目实施责任的政府官员 而写，试图理清在竞争过程中和具有挑战的环境下，特别是新兴经济体中 如何为 PPP 项目吸引足够的私企。大多数统计信息集中于基础设施领域， 但本书也涵盖了社会基础设施领域内运用 PPP 模式的案例研究，以阐释 PPP 方法在这一领域的适用性。本书最重要的任务是在项目准备阶段，为 可能遇到的各种情况设定客观的预期目标，增强制定替代方案的意识，以 8 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 1 章 简介  吸引、争取私企合伙人。需要提醒读者的是，项目准备只是整个 PPP 流程 中的一个环节。PPP 项目流程不仅仅是有关交易的问题：一个 PPP 项目就 是一段婚姻，而不只是一场婚礼。还有其他同等重要的领域，比如为政府 投资制定政策标准、筛选符合标准的项目，更不用说合作伙伴关系的长期 管理。本书仅简要地介绍了这些方面。接下来的内容将介绍 PPP 项目开发 的基本原则，包括更详细的实践与方法。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 9  新兴市场公私合作模式 10 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 2 章 公私合作的定义  第 2 章 公私合作的定义 PPP 这个术语不具有法律意义，是用来描述各种涉及政府部门和私营 企业以某种方式一起工作的安排。政策制定者们发明了另一个巧妙的术语 组合来概括他们想要达到的目的。因此，对他们来说有必要明确他们为什 么正在寻找私营企业做合作伙伴，他们心里所想的是什么形式的 PPP，以 及他们应该如何表达这种复杂的概念。 PPP 是性质各异的契约安排，其中合同期间双方共同承担权利和义务。 不同形式的 PPP 中可能存在着涉及政府部门和私企融资及接触项目风险 的各种组合。各种安排往往反映对风险和基于行业和市场性质的私企角色 变化的不同承受度。本书重点介绍那些涉及显著私募融资的 PPP，因为这 些通常需要更复杂的准备和双方在整个项目生命周期中更多的参与。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 11  新兴市场公私合作模式 私有化和管理合约 PPP 往往和私有化混淆。这两种私人企业参与的形式有一个明显的区 别：私有化涉及先前公有资产的条款永久转让给私人企业，而 PPP 必然涉 及政府部门作为“合作伙伴”的持续角色与私营部门保持持续的关系①。 在 PPP 项目中，提供服务的责任显然是在政府部门手中，并且政府和 私企之间有直接的合同关系。因为私有化，提供服务的直接问责可能经常 转移给私企（虽然最终市民可以获得政府承担负责的保障）：如果在私有 化电信业中电话不能正常工作，市民通常会抱怨私企，但如果一个 PPP 医 院被关闭，市民仍然会获得政府立即承担负责的结果。当政府寻求公众理 解和支持 PPP，并开始寻找必要的不同 PPP 技能和流程时，这些区别可能 是重要的。一些国家的政府刻意寻求标示自己国家的 PPP 流程，直接与私 有化和某些情况下旧式的租让区分开来。例如在墨西哥，某些 PPP 项目被 称为提供服务项目（PPS），并且，在秘鲁的 PPP 项目已经烙在法律框架上 被视为共同出资让步。 其他形式的私企参与可能需要短期管理合同或（较长期）租赁或有限 私企投资承租安排。农村道路、供水和污水处理项目的管理经常使用这种 方法。例如在发展中国家，城市供水事业可能涉及租赁或承租合同，其中 私企与政府部门会制订一个长期的安排来运行和维护设施，并落实实业中 的投资计划，虽然政府部门保留资助投资的责任。这些项目与本书中讨论 的资本密集型 PPP 有一些共同的特征，很多书中描述的步骤可能同样适用 于准备此类项目，并吸引好的经营者。然而，受合伙企业激励机制和性质 ① 当私有化是局部而非全部时，政府部门可能会继续参与，这取决于实权转移到私企的程度。 12 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 2 章 公私合作的定义  的影响，风险转移给私企较为有限。特别是，虽然根据管理合同私企的利 润可能存在风险，有限的私企资本危在旦夕，但是在资本密集型 PPP 中发 现的重要惩戒机制，比如贷款人的尽职调查和资本暴露后的投资绩效风险 是不存在的，或至少存在的概率是较小的。 基础设施服务中小型私人供应商 PPP 不一定局限于大型合作者，无论是国外的还是国内的，同时越来 越多的安排涉及规模相对较小的国内服务供应商。同样，许多本书中描述 的惩戒机制将适用这些情况，但这些可能需要本书中没有涉及的更多的方 法。这些项目的例子包括由当地配送公司运营的独立电网或在巴拉圭发现 的由小型独立提供商提供水运营（“los Aguateros”）。在许多情况下，虽然 不是全部，但是这些安排可能更类似于只涉及相对较少量私人资本的管理 合同。 用户付费和基于可用性的 PPP 项目 本书的内容主要集中于那些安排私企与政府部门①长期合同中提供公 共基础设施的 PPP 项目。在这种安排下，私企通常同意承担以下内容。  设计和建造，扩展或升级政府部门的基础设施；  承担大量的资金、技术和运营风险； ① 参照本书中提到的“政府部门”，这个机构可以是中央、地区或地方政府，一个自主的公共机构 如道路机构，或公共企业。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 13  新兴市场公私合作模式  从用户、政府部门，或者两者的组合通过支付在合同有效期内获得 财务回报；  通常在合同结束后返还政府部门的基础设施所有权。 像 BOT（建设，运营和转让）和 DBFO （设计，建设，融资和运营） 之类的条款经常被用来形容这些内容。这样的条款也适用于长期的特许经 营，其中私企负责运行、维护和扩展现有资产。当相关资产不会返给政府 部门时，它有时也被称为 BOO （建设，拥有和运营）合同，同时选择、 准备和竞标这类项目的程序通常是没有什么不同的。每个行业都有其自身 特点，但这些方法可以在宽泛的基础设施领域适用。无论是在发电、建筑 和道路维修，或建学校或医院上，PPP 的广泛性质是由政府部门或私企在 合作关系中承担什么样的权利、义务和风险确定的。在这方面，这些形式 的 PPP 项目大致进一步可分为两种类别：用户付费和基于可用性的 PPP 项目。在一些国家（例如巴西），存在独立的 PPP 法律，甚至机构可设立 不同形式的 PPP 项目。 用户付费的 PPP 项目 在一个用户付费的 PPP 项目里，政府部门授予私企对政府部门拥有的 基础设施资产设计、建造（或翻新或扩展）、维护、运营和融资的权利。 用户付费的 PPP 合同通常被描述为一个特许权协议，有固定期限，比如 25～30 年，在这之后运行的责任将交付给政府部门。私企通过收取市民使 用费（例如，路桥费）补偿其投资、经营和融资成本并取得利润。因此， 此类项目的一个关键的特点是，私企使用该资产除了承担设计、融资、建 设和运营的风险，还被分配到了需求风险。然而，需求风险可能以不同的 14 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 2 章 公私合作的定义  方式被分配：例如，政府部门可以通过承销使用的最低水平分担风险，因 此，政府部门可能也参与了在某些情况下付款给私企（也可能以对资本成 本补贴的形式出现，在其他情况下，可能会延长特许合同期限，使私企在 更长时期内收取使用费）。对用户收费的水平可能规定在 PPP 特许权协议 里，由调节器（实行载于立法或在特许权协议里的电价调整机制），甚至 由特许经营权调控。这些类型的 PPP 项目典型例子包括收费公路、铁路、 城市交通计划、港口、机场，甚至包括电力、水、燃气分销、电信等。调 节器或监控实体的能力和自主性，是这些形式的 PPP 项目的关键功能。 基于可用性的 PPP 项目 另一主要形式的 PPP 项目与用户付费的 PPP 项目有一些相似之处，它 也涉及基础设施所需的私企设计、融资、建设或重建，并随后运行和维护。 然而，在这种情况下，政府部门，而不是最终用户，要向私企付款。这些 款项通常用作在一定范围内服务（而非资产）可用时①。因此，需求或使 用的风险通常与政府部门相辅相成。这种形式的 PPP 对所需细节的定义、 监控，以及政府部门提供的服务，具有重要意义；对政府部门的负担能力 有影响；对所使用的采购方法也有影响。 基于可用性的 PPP 起源于独立发电商项目（IPPs）电力购买协议，其 中政府部门作为电力承购者。在这些项目中，私人投资者通常会建立一个 发电厂，然后订约出售产生的电力给公有电力公司（或给私人发行公司， 虽然在这种情况下，这可能不是 PPP，因为双方都是私企）；政府部门承 ① 用户付费（需求风险）和基于可用性混合的 PPP 是指在 PPP 公路项目中利用“影子收费”：这 里的付款是由政府部门进行的，并根据驾驶者使用的情况而定。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 15  新兴市场公私合作模式 担部分或全部的需求风险，达到服务最低还款额。在这个例子中，电厂的 可用性（或容量）不论是否部分或全部输出（能量）是实际需要的，实际 上是“采取或付款合同”的形式。进一步付款至少弥补了工厂燃料成本， 而且在某些情况下如果是实际交付，通常用来支付额外的能量。 购电协议结构可用于任何类型的“处理装置”项目，诸如天然气发电 厂的发电，通过管道输送气体或油，以及废物处理厂的运营。 购电协议结构的进一步发展，也用于社会基础设施项目，如学校、医 院、监狱或政府建筑物，以及其他不属于“自筹资金”的项目，如乡村道 路。这些 PPP 项目使用在提供住宿或设备或系统等地方。在所有这些情况 下，付款又是根据住宿设施、设备或标准定义的系统可用性而定，而不是 依照使用量而定。确定服务支付水平的机制通常建立于相当详细的项目协 议本身，因此，相应的调节器的作用可能不太广泛，甚至不存在。 但凡需求可以明确定义，且在协议有效期没有显著变化的情况下，各 国政府发现这些类型的 PPP 项目对确保公共设施的交付时间和预算、确保 公共设施妥善维护非常有效，并能够在资源有限的情况下提供公共服务。 英国率先为提供社会基础设施使用了这种形式的 PPP（称为私人主动融资 [PFI]程序），许多其他国家，如澳大利亚、巴西、加拿大、日本、韩国、 墨西哥和南非，也都在采用这种方法。 本书中，这些类型的 PPP 项目被称为“基于可用性的 PPP 项目” 。在 一些国家里，这些形式的 PPP 项目被称为年金计划。但是，如果年金不论 表现（PPP 合同的一个关键因素）支付，这些计划就仅仅是政府借款的另 一种形式，并不在本书讨论的范围内。 16 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 2 章 公私合作的定义  无论是使用用户付费还是基于可用性的 PPP，既是政策决定也是谁是 最有条件支付服务的一种体现。基于可用性的 PPP 的承受力很可能是一些 发展中国家的问题，因为这种项目需要公共资源，以及自身不需要通过用 户付费机制提高收入。基于可用性的 PPP 项目也需要投资者接受政府长期 付款义务，特别是当这种付款形式可能依靠于多年度财务预算批准。然而， 用户付费的 PPP 项目基于需求风险和用户承受能力同样具有挑战[请参阅 Harris and Patrap （2008） 著作中关于为何这些风险在某些行业可能会更 高，和在项目被取消中扮演的角色]。面对这些挑战，在特定情况下的解决 方案可能涉及混合使用费和公共服务费，在某些情况下，消减海外发展援 助为长期的、基于绩效的合同支持。这些机制只要共享需求风险，往往能 创造更稳定的项目，因为需求风险往往是项目失败的常见原因。在筹集资 金方面，解决方案还可能涉及混合不同形式的融资和资金支持（比如在当 前的环境中甚至发生在成熟 PPP 市场）。这些问题在本书中会进一步讨论。 在许多市场，特别是那些基于可用性的计划中，PPP 现在被看作采购公共 服务的方法，而不仅仅是基础设施融资的一种手段。从这个角度看，其他 形式提供更大的灵活性（虽然它们往往更复杂）的伙伴关系也在发展。这 些可能涉及合作伙伴关系，以管理整个过程的投资和服务交付（而不是单 个项目），特别是在未来要求的时间或性质可能有所不同的情况下，但其 中仍有显著利益来共享风险和与私企合作伙伴采取战略方针。英国对于一 些初级卫生保健和学校基础设施采用这种方法，私企和政府部门成为合作 伙伴，在一个区域规定时间内交付基础设施投资的整个流程，包括整个流 程生命周期中个体设施的识别和交付时期。本书不包括这些形式的伙伴关 系，但要注意的是，各式各样的 PPP 形式正在全世界蓬勃兴起。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 17  新兴市场公私合作模式 18 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 3 章 建立框架  第 3 章 建立框架 一个有效的 PPP 框架可以帮助确保强大的私企回应。这包括建立 PPP 政策的明确原理，由深思熟虑的法律、法规和投资框架支撑。此外，需要 一个强有力的体制平台来帮助其成型和提供政策，准备并促使项目产出， 以及管理或监管相关的项目协议。这一切都需要从最高权力机构传播到潜 在投资者。至关重要的是，潜在投资者（乃至公共管理本身）在这个水平 上看重框架的所有权 。 在政府部门流程和机构能力薄弱的国家，管理相对复杂的 PPP 过程是 特别具有挑战性的，不应该被低估。各国政府应努力确保早期行动得到充 分的资源。 政府部门的资源往往只在项目筹备后期阶段提供，通常是在接近招标 或采购阶段。通常资源在计划或项目筹备的早期阶段要少得多。这往往是 因为在这个阶段产出不好定义或明确。然而，在正确基础上的投资时间点 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 19  新兴市场公私合作模式 和前期的精力投入对 PPP 项目以及所涉及项目的成功至关重要。也可以说 是所花费的每一份资源和项目准备所花费的每周时间将最终在成功交付 项目中被数倍保存。 政策依据 建立清晰的政策框架有助于政府部门和私企理解 PPP 的核心理念，以 及政府部门如何实施 PPP。PPP 项目公私合作是很难在一个不稳定的政策 环境下运行的。当评估一个 PPP 市场时，私企希望看到的 PPP 政策如下：  以政府政策为理由使用 PPP；  政府部门将用它来选择、准备、和以一致方式促进 PPP 项目的指 导方针；  在整个项目的选择、准备和采购过程中确定谁在什么时候批准什么 的决心；  解决纠纷的过程；（通常依靠立法或部门规章，但经常是合同本身 的更多细节）；  在合同签订后监察合同的部署。 私企会想知道什么参与了投标过程以评估会花费多少金钱准备和提 交投标，并决定是否值得他们参与这个过程。他们会想知道详细的设计以 及何时将要开工；招标过程将需要多长时间；招标过程如何做到可行、有 竞争力、透明；公共机构将如何管理长期的合作伙伴关系；如果有的话， 行业监管对他们的合同有什么影响；将如何监督合同工作；最重要的是， 20 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 3 章 建立框架  政府如何参与到项目中。目标、指标和 PPP 的影响越透明，合作伙伴关系 将越有效。 各国政府应期望建立一个明确的评估和过程图，该图规定了以下内容： 过程中的关键决策点，时间表，项目选择和资格标准，以及评标的原则或 者标准。 举个例子，南非公共财政管理法规定并规范了责任制，确保高效和有 效的政府财政管理。根据这项法案，财政部第 16 条规定了所需的批准过 程和责任。PPP 手册形式的详细指导已经在所涉及的过程范围内被开发出来。 法律和监管框架 私企投资者将始终检视法律和监管框架，以及确保 PPP 合同长期有效。 立法可能需要允许私企收取用户使用费。具体的法律可能还需要容许政府 部门和私企签订迄今仅由国家提供服务的交付合同。例如，重要的改革必 须有大量的准备，以允许私企参与提供加蓬水电服务（见本章末尾的案例 研究）。对于用户的 PPP 项目，私人投资者也将寻求政府对采取价格政策 的承诺，以确保合同的财务可行性。（伴随着采用透明补贴，如果政府决 定并非所有的消费者可以负担成本回收的关税）此外，监管框架可能需要 众多 PPP 项目最有可能被使用的基础设施部门。在某些情况下，行业可能 会进行改革，并在合同签署前可先采用更广泛的部门框架。当监管框架和 制度已经到位，私企投资者会一直评估例如技术能力和监管机构的自主性、 决定的可预测性和过程的透明度的特点。项目已签订后，明确的监督机制 的存在也很重要，因为它为参与各方增加了可预见性和透明度。总之，政 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 21  新兴市场公私合作模式 府需要通过制定适当的法律、法规、制度和合同框架奠定私企参与的基础。 潜在的投资者和他们的贷款人通常会问以下关于法律和监管框架的 问题：  不请自来的建议书是否准许，并且，如果是的话，他们将被如何对 待？  招投标过程如何公平和透明？  政府部门是否具有一个强大、前瞻性的规划方案和分配过程，以确 保政府支付可按期进行，比如应对未来预算。  什么是政府部门的法律行为能力？其是否能够满足这些长期付款 承诺？同时是否有责任可能被转移到不具备能力一方的风险？  建设、长期运营和维护的综合采购是被允许的吗？  政府部门承包方是否具有合法权利将为公众提供服务的权利转让 给私企？  使用 PPP 方法的部门是否有部门规章和监管机构？如果是的话， 这些部门规章和特定合同的内容之间的层次关系是什么，它们是否 一致？  部门签订合同后如果通过了一个更为广泛的监管框架，合同是否受 影响？是否有统一的规范合同的过渡路径？  如果有的话，监管机构在监督合同实施过程中的作用是什么，监管 机构有多大的自由度？（Bakovic, Tenenbaum, and Woolf, 2003）  终端用户关税或可用性关税如何设置？ 22 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 3 章 建立框架   如果合同被提前终止，投资者的权利是什么？如果投资者撤资，政 府的权利又是什么？  当地会计法规如何影响利润分配，以及外国投资者如何将利润汇回 本国？  如果有的话，聘用合格的外籍人员会有什么限制？  在借款人违约的情况下贷款人的权利是什么？（例如，当资产安全 性受到威胁，贷款人接手资产管理）  合同纠纷如何解决和执行，如果该项目不按计划进行，各方的权利 和义务有哪些？  项目中的付款如何报税（建筑成本或服务付款的销售或增值税）？  在某些风险中，政府能提供怎样的支持？（例如，收费公路的最小 流量担保）  合同变更如何处理，使用什么样的补偿机制？  谁来承担法律变更的风险，这样的变更有多大可能性？（例如，实 行新的预扣税） 一般行政法律、部门规章、或 PPP 合同本身基于法律系统的具体规定 中都在一定程度上包含了这些问题①。也可能取决于政府是否参与了 PPP 已经产生的行业整体改革，并已制定部门监管框架。另外在法律和监管框 ① 在发达国家里，监管的两大模式也应运而生： 由“独立监管机构” 调控或“合同调控”。然而， 这种区分只是近似，因为有的 PPP 项目没有监管机构（例如道路或医院项目），仅仅依靠合同 的内容，而且，即使有独立的监管机构，PPP 交易总是意味着有约束力合同的签订。而此外， 在发展中国家里，这种明显的区别往往体现在有限的经验，因为他们往往都采用混合监管模式， 结合两种方法的元素（Brown, Stern and Tenenbaum，2006）。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 23  新兴市场公私合作模式 架到位之前，可能国家会承诺一个或多个 PPP 交易机会。在这种情况下， 这些开拓性的交易，如果有良好的结构，可以构成建设更广泛框架的第一 步，具体规定可以在更广泛的框架内成立。更实际的是，应考虑到具体情 况可能会有所不同，在市场中采取的法律和监管解决方案成功运营 PPP 项 目的话，国家也可以受益，私企已经对这些方法很熟悉了。 往往在规定的法律和监管框架以及能够随时间推移应对发展最佳实 践的灵活的框架之间需要取得平衡。一般情况下，投资者对立法框架的确 定性、细节和清晰度有着强烈的偏好，只要它是一个很好的框架。但是， 值得注意的是，非常详细的 PPP 立法或部门的立法有时是从 PPP 项目的早 期阶段被开发，缺少了实际项目中的经验（无论基于国内的还是国外的）。 这种立法有时被证明是行不通的，并且难以改变。有时最好在框架立法中 体现核心原则，并利用行政规则或规例制定更多的规定，以逻辑性、一致 性和咨询的方式应对政策和市场中不可避免的变化（只要这不会导致冲突、 任意的规则和规章产生）。这就是说，发展中国家机构薄弱和缺乏机构能 力的经验表明，在某些情况下，给设计和修改具体规章留下太多自由度可 能导致结果低效，因为政府主管官员没有技术专长证明自己或恰当监督可 以指导他们的外聘顾问。因此，可能存在这样一种情况，这种情况下弹性 较小，却建立了明确稳定的规则，这套规则得益于从越来越多的监管基础 设施部门和实施的 PPP 方案中获得的国际经验。（Eberhard 2007, 2008; Shugart and Alexander 2009） 要记住民间融资，即债务提供者和股权投资者，会需要合同以及监管 确定性（如适用）作为参加 PPP 的前提条件，因为这中间他们的资本承受 风险。（这是通常的情况）政府有时会准备标准化或规范的项目协议，里 24 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 3 章 建立框架  面概括了政府部门和私企详细的义务，反映了双方之间的风险分配。这可 能需要不公开议付的委托合同（目前使用的国家，例如印度），也可能需 要一个有更多注释的文件，也就是以若干主要条款及强制性条件列出并解 （英国政府采取这种做法完成私人主动融资合同的标准形式） 释核心原则。 另一个极端是，每个项目的合同都可以用于单独谈判。后一种方法可能会 导致更多的时间和费用，以及可能产生的权利和义务，因此每个合同的风 险分配可能有所不同：也可能减少程序的透明度，并对缺乏明确框架的特 设谈判留下过多的空间。其实许多项目之间的风险分配问题很相似，最好 是政府部门对承包有一致的方法和明确的框架，以及对有兴趣的投资者和 经营者征求竞标和评标。某种形式的标准化也使政府部门协调成一个整体， 因此在关键问题上更有效，并确保整个合同的一致性。与此同时，锁定关 键术语的标准化合约也可以锁定关键创新以及由于市场变化、政策或部门 的具体问题所需的修改，所以一个时时可以进行审查和修订的有纪律性的 核心进程也很重要。 必须给投标人或经营者更大灵活性的优点和局限性之间取得平衡，这 往往取决于其经营所在行业和合同的性质。这个平衡也将取决于 PPP 方案 在某个国家或部门的成熟度。准备和管理一个 PPP 项目的成本将会对 PPP 作为替代的优势有直接影响。引入标准的指导意见和具体部门的合同范本 可以帮助实现资本的价值（Value for Money），这些措施可以用来从已结束 项目到后续项目中识别经验。它也可以促进双方在 PPP 项目中对遇到的主 要风险有共同的理解，减少谈判的周期和成本，也就是减少交付 PPP 项目 的交易成本，提高合同质量。但是，使用标准化合约把经验从交易早期转 移到交易后期要比在 PPP 一开始或一些开创性项目开展前难实现。因此， 具有国际经验和对法律框架有充分理解的顾问团队能发挥重要的作用。在 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 25  新兴市场公私合作模式 已经参与准备和招标 PPP 项目的政府机构之间形成良好的做法以及积累 足够的经验之前，规范（授权）合同可能是一个错误。与此同时，长时间 采用标准化合约可能也不是最佳的，因为政府部门将放弃一些标准化可以 提供的优势。 更广泛的采购法也有可能有关系。在许多国家，特别是在拉丁美洲， 采购法和判例，以及新的 PPP 立法，将最有可能需要有采购权的一方提供 示范合同给投标人，一旦采购过程已经启动或之后投标人已入围，这些将 不会进入公开谈判。在这种情况下，凡与投标人有组织的对话会被限制或 禁止，招投标过程之前，如果政府部门要考虑私企的创新和需求，协商过 程是非常重要的。在这些国家中详细的项目计划必须更早进行。稍后会在 本书中讨论，所有这些详细的项目范围界定，产出的定义，识别和风险的 分配，以及市场的反响，需要在开始投标以及了解私企在竞争环境中的观 点之前搞定。因此，在制定合理的风险矩阵中顾问的作用将是特别重要的， （见图 3.1）一旦 因为使用规范和制定协议，需要强有力的 PPP 单元存在。 合同签订，总体上在透明度方面做得很好，使公众能够浏览合同，例如在 PPP 单元的网站上发表合同内容。（因商业敏感度而异） 从项目中取得的收益 最优处授权 过迟授权 良好做法的再循环 探索 指南 过早授权 时间 图 3.1 何时规范合同条款和项目利润之间的关系（图片来源：原作者） 26 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 3 章 建立框架  投资框架 PPP 项目往往开始于提供一次性的“探路”项目经验和建立对政府的 信任后制订方案的能力。在许多国家，有可能一个行业里仅仅只有一个或 两个项目，要构成程序还是太少。 只要有可能，制订基础设施计划或优先级列表是政府向私企展示投资 计划和示范高级别政策承诺的好方法。投资计划必须仔细地在适当的背景 下提出来，这样它们就不仅仅被当作缺乏可信度和一致性项目的愿望清单。 高品质的计划一般不承诺在整个程序中使用 PPP 方法，而是罗列所需的投 资水平、私企与公共投资之间的联系，和政府计划 PPP 发挥作用的领域。 由巴西米纳斯吉拉斯州政府制定的计划是这种方法的一个很好的例子。 此外，只要有机会，制定一系列具体行业 PPP 项目方案是有道理的， 可复制的 PPP 过程成本和质量对公众和私企显然都有好处。在第 6 章中所 述的印度国家公路发展计划，就是这种方法的一个例子。 精心准备的投资计划也帮助私企了解各个项目的整体环境。港口工程 可能没有多大的商业意义，除非，比如有连接轨道交通基础设施，或运输 和海关通关改革。 投资计划和展示的项目分支扮演的另一个有用的角色就是鼓励更多 高品质投资的投标：从投标准备的成本来看，投资者更有可能去关注形成 体系的投资而非一次性项目的投资。在一系列的投标方案准备中，他们将 有多个机会中标，并能分散投标准备的一般费用。 当设置 PPP 项目框架时，政府还应该考虑从长远来看他们想要什么样 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 27  新兴市场公私合作模式 的供应市场，因为他们可以早在发展计划时采取行动来影响市场。例如需 要一个策略，来向在早期治理良好供应商一样引导和鼓励供应商长期提供 公共服务发展，并通过宣传排名表，以鼓励供应商之间的标杆。 实施框架 虽然许多国家的政府认识到自己需要一个健全的政策依据和有力的 法律及投资框架，投资者仍需要政府保证拥有管理 PPP 过程的能力，以及 政策制定者和 PPP 项目当事人拥有对 PPP 项目复杂性切实的理解。政府采 购部门往往没有意识到 PPP 项目和传统的采购形式的差异，以及这些差异 以资源、特殊技能、合同输出为基础的性质，并且还有新流程和所需制度 的影响。事实上，实施一个 PPP 项目往往导致公共当局感知其职能和了解 其业务的方式从根本上转变。 后续章节会讨论决策或“治理”单个项目的框架，以及如何制定有关 发展、建设、融资和 PPP 运营的条例。然而，需要强调的是，成功地管理 PPP 项目需要政府执行几项专门的功能，而这些功能政府装备可能并不完 全。Sanghi, Sundakov 和 Hankinson（2007）在他们的研究里确定了以下功 能：  设立 PPP 政策和战略；  发起和确定项目；  分析个别项目；  管理事务； 28 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 3 章 建立框架   管理，监督和执行合同。 因为缺乏专业知识或其他方面的限制，如果政府不能有效地担负这些 功能，可以用各种体制存在的解决方案来实现这些功能：每一方都可以通 过机构或协调机构（如内阁办公室）、专门的 PPP 中心、或适当管理的可 协助各政府机构参与 PPP 过程的外部顾问进行。Sanghi, Sundakov, and Hankinson （2007）的研究指出，如果各国政府决定建立一个 PPP 中心， 给这些中心明确而具体的任务，并给予他们决策权而不只是一个咨询的角 色，是非常重要的。专栏 3.1 总结了一些关于适当设计和使用 PPP 中心的 经验教训。 专栏 3.1 经验教训 在不同发展中国家和发达国家的 8 个 PPP 中心的定性评估指出了关于 适当设计和使用 PPP 中心的经验，以及成功 PPP 项目和使用 PPP 中心之 间具有正相关关系的理由。  效率不高的政府往往会有效率不高的 PPP 中心。 缺乏政治决心推动 PPP 计划或政府机构内部缺乏透明度和协调，会降低 PPP 中心成功 的机会。即使拥有良好的设计，PPP 中心在这样的环境中也不可能 有效。  如果 PPP 计划没有高级别的政治支持，PPP 中心很可能就会失败。  比较成功的 PPP 中心直接针对政府具体的失败之处。 明确要重点应 对政府具体的失败之处是确保所选的制度解决方案成功的基础。  PPP 中心的权威必须与它有望实现的权威相匹配。 如果一个 PPP 中 心预计将提供质量控制或保证，它需要有权力去停止或改变它感到 设计不良的 PPP 项目。然而，这种执行力必须与促进良好 PPP 项目 的要求结伴，或者，该中心可能只是简单地执行一票否决权而不增 加价值。  为了达到 PPP 中心的目标，机构间协调和政治支持的重要性使得 PPP 中心在政府中的位置处于最重要的设计功能之中。在议会制度 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 29  新兴市场公私合作模式 中，PPP 中心如果设在强硬的财政部是最可能有效的。在如菲律宾 和许多拉美国家的总统制国家中，PPP 中心的最佳位置并不明显。 在具有较强规划或经济政策协调机构的国家里，该机构可能很自然 地成立 PPP 中心。 资料来源：Sanghi, Sundakov, and Hankinson 2007。 成功 PPP 中心的一个特性也是了解政府的进程如何和行政工作的展 开如何，以及市场在拥有很强商业经验者的基础上如何运行的能力。这反 过来意味着以充足的资源吸引和留住技能，和政府对其成功的坚定承诺。 PPP 中心通常不是参与招标的公共机构（也就是说，它不是订约当局）。 这是中央、区、市级政府机构的责任，去赞助项目，并持有（或将持有） 项目采购和长期实现所需的预算 。因此，PPP 中心通常只扮演支持的角 色：它有助于政府部门来准备项目，并在必要时选择和管理专家顾问；此 外，它确保了项目符合整个 PPP 的政策框架。PPP 中心也可以在项目审批 和整个项目开发中的质量保证发挥作用。这些角色之间的潜在利益冲突可 以通过中心之外的决定来解决，即使某一决定符合中心的评估。然而，一 个重要的原则就是在制定业务规则和流程的同时，政府也必须建立机制， 以帮助政府部门遵循这些规则。然而，平衡项目支持和批准的角色往往是 困难的，因为它需要实现中心和项目团队之间正确水平的配合。这就要求 高素质、由在政府与市场中有威望并在高层享有强大政治支持的人带领的 可靠的工作人员。在项目足够大的情况下，行业重点中心也可能存在于部 委本身之中（或地区政府的一个部门内，视情况而定）。 如果想要 PPP 项目成功交付，怎么强调拥有高素质人员的得力配备在 政府工作 PPP 中心的重要性也不过分。然而，为 PPP 中心提供资源往往是 在项目开发早期阶段对于各国政府最困难的挑战之一。 30 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 3 章 建立框架  PPP 中心通常存在于中央政府或地区政府的层面，或两者兼而有之。 大型城市也可能有自己的中心。这在很大程度上反映了政府的规模和结构 以及投资决策权力建立的程度——区域性 PPP 中心的例子存在于澳大利亚、 巴西、加拿大、德国、印度、墨西哥，以及英国。只要有可能，通常不承 认国界“人为障碍”的市场，一般会有应对更好、更一致的方法。因此， 中央或联邦政府中心的作用是重要的，以支持这些地区的中心，确保方法 的一致性，共享最佳实践得到的信息和经验教训。显然，项目的大小也推 动了对中心的需求：如果只考虑少数项目，那么在部委或地方政府层面建 立充足资源配置的新增中心是毫无意义的。然而，即使是适度规模，当项 目主要通过市政当局交付（不适用于大型复杂项目），要比建立政府部门 管理采购和合同技术能力的挑战要大得多。一些国家如英国，会建立机构， 提供支持市政当局在更广泛的地区和中央机构的 PPP 紧密合作，以解决这 一问题。 作为另一情况的例子，欧洲投资银行已经建立了 PPP 卓越中心，作为 在整个欧盟支持国家和区域 PPP 中心的一个活跃平台。这实际上是为 PPP 中心研究共同关心的问题，并促进对热点问题的知识共享设立的政府部门 会员制俱乐部。其他区域发展金融机构（DFIs）在这方面可能发挥重要作 用：世界银行，公私营基础设施咨询基金（PPIAF），以及其他多边组织目 前正在寻求建立一个更广泛的 PPP 管理工具和指导库。 同样，重复启用或保留已经具有 PPP 交易经验的公职人员的重要性往 往不被重视，因为他们个人会回到原先的部门或离职去了私企。这些人员 的经验对政府部门甚至是私企都是非常宝贵的，和经历过这个过程的公职 人员共事能得到相当大的安慰。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 31  新兴市场公私合作模式 总结 总之，时间和必须花费的精力是 PPP 项目成功的基础，特别是实现以 下几项：  建立和明确政策框架，私企需要明白项目背后的驱动力。  建立明确的法律和监管框架，因为 PPP 项目在很大程度上取决于 合同是否有效和其可执行性。  确保政策和法律框架的一致性以及清晰度，从而降低投资者的不确 定性。  制定可能对证明高层次的政治支持有用的投资计划，以表明未来项 目的潜在流向，并解释项目如何协同配合国家或区域经济规划范围。  避免公布非连贯的计划之中的项目愿望清单。  建立清晰的 PPP 过程图，包括质量保证和认证流程。  采用适当的机构解决方案，使政府能够有效地履行管理成功 PPP 项目所需要的特殊功能。当创建一个 PPP 中心时，确保其具有成 为政策制定者和公共机构制定、赞助项目支持的主要来源所需的所 有相关商业和法律技能。（完成这些关键步骤将传达给私企关于一 致性和可信度的强有力的信息，以了解政府部门的能力及其意向的 严肃性。）  利用参与过项目者的经验，因为私企和经历过这个过程的公职人员 共事能得到相当大的安慰。 32 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 3 章 建立框架  案例分析：加蓬水电服务提供 项目： 加蓬水电服务提供 描述： 在加蓬生产、运输、供应水和电力的 20 年的特许经营权；合同可以在增 编合同的基础上扩展多个时期 融资方案 1997 年 7 月 完成时间： 资本价值： 1.35 亿美元 合伙： Societé d’Energie et d’Eau du Gabon， 包括 Vivendi Water（51%）和当地股 东（49%）。通过公开发售 49%股份   的做法开创加蓬同行首例。员工可以 购买多达 5%的股份。 在 1960 年，非洲水资源部门签订了第一份涉及私企参与的合同。时 至今日，有 27 个合同已被签订。然而，虽然也能够在行业里找到成功的 项目例子，这种政治敏感的部门仍然是私人投资最不受欢迎的部门之一。 根据由世界银行和 PPIAF（2002）委托进行的报告，在加蓬水电事业的合 同管理是相对成功的，这得益于政府坚定的政策承诺，交易前基本改革的 承诺，如法律改革和电价改革，以及交易前 Societé d’Energie et d’Eau du Gabon（SEEG）的重组，让整个 PPP 过程都享有良好的社会氛围①。 1997 年 7 月，加蓬政府和 SEEG（大部分股权由大型跨国公用事业公 司 Vivendi Water 拥有）之间签署了提供水和电力服务的 20 年特许经营权 合约。SEEG 前身是民营市政公司，为两个占全国人口总数一半的主要城 ① 在重组 SEEG 期间，政府在 1989 年至 1997 年间淘汰了 600 名工人，当合同签署时，Vivendi 。参见 World Bank and PPIAF 许诺会在特许经营的开始时维持 90％的员工人数水平（1,355 名） （2002，12）。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 33  新兴市场公私合作模式 市中心利伯维尔（Libreville）和让蒂尔港（Port-Gentil）提供水电服务。 对于重要的改革比如法律框架的定义、增加关税反映成本水平以及工 作人员的减少水平，大量的准备工作是必要的。准备工作早在 1989 年就 开始了。到 1993 年，为建立水电部门的法律框架通过了三部法律，而在 1997 年也对关税结构进行了改革。这项改革包括简化关税结构以消除所有 的，特别是曾分配给各社会和专业类别的关税。中压电税费非常接近他们 的经济水平（隔离中心的中压电税费增高，以反映绝缘散热生产的高成本）， 仍保留水和电之间的交叉补贴。一旦基础已经奠定，交易就会透明地顺利 进展。Vivendi 在建议价格的基础上将价格降低了 17.25％，从而赢得了该 项目的水电服务。为了实现最大的透明度，政府公开进行了金融竞标的开 标，选择投标人的谈判被限定到最低限度（World Bank and PPIAF 2002， 12）。 该合同是非洲第一个“真正”的以输出驱动的水务特许经营：它定义 了私企要提供投资义务，并设置了覆盖目标。例如，合同迫使 SEEG 最低 投资 1.35 亿美元用于重建（60%为水务），并扩大服务，为之前没有连接 的农村地区设置覆盖目标。SEEG 的电力业务特别是来自两个主要城镇的 电力收入，交叉补贴欠发达的水务业务。SEEG 非正式承诺在合同期再投 资 1.3 亿美元，以提高网络的性能和覆盖面。虽然没有成立独立的专用监 管机构，政府内别的水电部门承担特许经营期内的监管和监控职能。 然而，合同的某些方面特别是有关质量标准，仍然不够明确。当政府 签订合同时，缺乏关键信息来定义这些标准。与其说拖延交易，不如说它 采取了渐进的方式来立约，并决定拨出两年半的过渡期，在此期间，双方 就这些方面协商确定。5 年后的今天，合同中的许多内容尚待商定，并且 34 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 3 章 建立框架  双方仍在编制或协商重要的监管工具。 据 World Bank and PPIAF（2002）报告显示，私人运营商在第一个 5 年“在其现有的服务领域表现良好，往往超过目标，但未在更偏远的地区 取得进展。 “SEEG 在运营初始就张榜了利润，在 2000 年支 ”报告还指出， 付股东每股 20％的股息。覆盖目标与非成就的处罚，都提供了有效的激励 机制，用于快速提高网络密度，提供新的服务领域。多程序提供的服务已 经实现资源共享，特别是在总部层面降低成本。交叉补贴也已经有效地使 60％的投资进入水务部门，仅占 SEEG 营业额的 15％。” 与此同时，在建立监管和监控工具来控制质量上的延误导致相关的对 上面提到的对让步权利改进的现实产生了怀疑，“因为它很难评估公司的 整体效率和进一步的改善。” 事实上，World Bank and PPIAF（2002）报 告指出，“如果只是提高自身管理的一种方式，当撰写在安装系统的过程 中的报告时候，在分析会计系统和计算机系统上安装监控系统仍是特许经 营的主要挑战之一。” 从该项目中可以得到以下主要的经验教训：  当项目概念提出时，政府要提供强有力的政策支持。  政府通过制定适当的法律、制度和合同框架以及实施适当的定价政 策，进而为私企准备参与的基础。  政府通过在运营前完成 SEEG 的重组，在整个交易过程中保留了良 好的社会风尚。  合同为财团定义了投资义务，设置了覆盖目标。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 35  新兴市场公私合作模式  在这种情况下的经验表明，如果某些合同条款需要在合同期内进行 谈判，设置和坚持现实的截止日期，并有适当的保障措施允许合同 在没有协议的时候妥善规管，是很重要的。  提供各种实用程序容许利润较少的区域和规模经济区交叉补贴。 36 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 4 章 项目选择  第 4 章 项目选择 将一个理想中的概念转变成现实的 PPP 项目需要大量的资源。然而从 长远来看，把钱用在项目准备早期阶段通常是值得的。这个原则通常对一 切政府采购来讲都是真实的，这对 PPP 项目也是毋庸置疑的，其中政府部 门参与并将公开项目给第三方进行监督。检查项目选择阶段后，本章研究 从实践中得到的经验教训。 常见的做法是把项目选择阶段分成一系列的步骤（见图 4.1），这种做 法不采取孤立的方式，而是该部门对行业的具体目标结合政府政策背景， 以让私人机构参与的方式来实现这些目标愿景。服务需要的高级别审查， 项目的分析论证，以及作为 PPP 交付初始前景的评估，即形成“战略商业 案例”，都是项目选择的初始步骤。主要顾问可以在此阶段签订合同，以 帮助政府部门决策。不可能实现政府的整体政策要求、或没前景的 PPP 项 目可以于早期阶段在主要成本蒙受损失和项目与政府的公信力受损之前 被淘汰。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 37  新兴市场公私合作模式 制定要求，表现为产出 识别项目要求 需要投资吗？是否可能 改变需求？ 需求分析 确定项目的所有权： 匹配 识别契合的政策和预 的政策、战略、法定义务； 期的批准 确定法定要求： 预计的批 准、预计的股东 为每个选项、认定、成本、 可能的外部技术 识别和评估项目选项 收益、风险、承受能力、潜 和财政咨询支持 项目选择 在的市场利益、物有所值 选择首选方案 为详细的分析和准备确 定优先方案 为下一阶段确定项目 确定项目业主、项目委员 质量保证审查 管理资源 会、项目总监/经理，以 项目筹备和预算 及对顾问的要求、职权范 批准 围、财政预算 图 4.1 项目选择的步骤（来源：原作者） 初步分析后，下一步力求把项目以更大的成功机会通过初步市场评估 转化为私企参与的现实机会，尽管项目仍可能在整个过程中被废止。项目 的选择和准备极少是整齐有序的活动；反而整个过程通常是反复的，一个 因素（如支付能力）影响着另一个因素（如项目范围），重新调整也时常 发生。因此，一些早期被提出的关键问题将再次在稍后阶段被提出；它们 也许只能在早期的战略商业案例阶段解决较少的细节问题。这些问题需要 在整个过程中被检查并重新测试，并围绕五个主题：项目的战略理由，项 目是否是物有所值的，项目是否是经济实惠的，项目是否具有商业可行性 或是有利可图的，并且当局是否有合适的资源、技能和组织来管理过程。 38 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 4 章 项目选择  （英国财政部，未注明出处日期）广义地说，这些可以归纳为以下三个问 题：  项目的范围和要求是什么，为什么是这些？（考虑战略情况下）  项目可以使用 PPP 交付吗？（考虑经济承受能力、商业和管理的 情况下）  项目应该使用 PPP 交付吗？（考虑物有所值的情况下） 项目范围和要求 一个项目的基本原理有可能显而易见，比如，升级主要城际拥挤道路 连接或建立一个发电设施，以满足快速增长的需求，而且它可能是一个现 有的更高级别的投资计划的一部分，其中相关部门可能已经在政策层面做 出了决定（与投资计划有相关性）。 但是道路应包括多少车道，应采取什么路线，或者说铁轨是一个更好 的选择吗？传统的政府部门采购和 PPP 项目失败的根本原因之一，往往是 公共权力对项目的确切范围和要求不明确。首先，缺乏明确性通常意味着 之后的改变。如果改变发生在采购阶段，那么私企利益可能会显著减少或 采购阶段将被抽出，这可能会导致更高的成本，对双方造成延误并使企业 的竞争力减退，而竞争力本身是物有所值的一大驱动力。如果改变发生在 PPP 项目建设或运行阶段，这可能导致政府部门的成本显著增高。范围的 清晰度适用于所有的基础设施项目。PPP 项目靠的是长期的合同关系，需 要政府部门非常清楚地从头了解项目需要的输出。基于性能为基础的 PPP 性质也鼓励私企把重点放在如何长期提供输出以及将设计、施工、运行、 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 39  新兴市场公私合作模式 维护和性能之间关键的相互依存关系考虑在内。 规范的做法会涉及建立详细的范围和对服务的需求（这可能和已经定 义的一般策略有关，比如，对社区部门提供卫生保健服务）。这涉及评估 相应成本和提供不同服务选择的好处（例如，是否翻新或扩展现有医院或 另建一所新的医院）。这种就已选择的服务要求如何采购的详细分析是其 后以及本章相关主题“物有所值”的部分内容。不同服务交付选择的任何 分析程度（通常涉及某种形式的成本-效益分析）将依赖于可靠数据的可 用性，以及确定和衡量全部成本和项目收益的能力。它也可能依赖于已有 工具的使用，如商定的政府部门投资折现率。 输出条款的表现项目 鉴于 PPP 项目的契约性质，特别是基于可用性的 PPP 项目，政府部门 需要明确表达输出要求（例如，供电或供水可用性和价格或学校住宿服务 的质量）。如果交付的要求或方式有可能在合同期内显著改变，既然已经 发现有一定丰富的技术项目，锁定长期的基于可用性的 PPP 项目可能并不 合适。但是，这类项目的其他合作形式可以很好地开展（见专栏 4.1），这 种形式的 PPP 项目不在本书范围之内。 传统的项目采购通常集中在投入工作，如建材的选择或某一类技术的 代工厂，所以 PPP 可能涉及项目准备方式以及提供给私企投标人信息性质 的根本变化。工程研究的集合，特别是公共工程部门提供的用于观察项目 投入方面，将无法在 PPP 项目中吸引和雇用私企。私企投资者希望在 PPP 合约中看到一组清晰的输出要求、相关标准，以及能确定他们表现良好而 可以期望支付的条款。他们想从早期阶段了解他们将被要求承担的风险。 40 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 4 章 项目选择  基于可用性的项目，其中需要相当详细列载出来的服务交付要求，确 定为现有的公共服务支付的那些要求可以特别苛刻。当制定输出需求时， 可遵循一个有用的规则—— SMART ，即具体的（ Specific ），可衡量的 （Measurable），可实现的（Achievable），现实的（Realistic），以及及时的 （Timely），他们最终会形成契约的基础（见表 4.1）。同样的原则也可以用 于用户付费的 PPP 项目，（例如，定义机场特许经营权或铁路服务的服务 需求）这对监管机构或其他负责监督合同并监管操作者合规的实体很重要。 项目能否使用 PPP 交付 一旦已经大致确定项目的范围和要求，接下来要问的问题是，它能否 作为 PPP 项目交付。如前所述，选择和准备项目的步骤是一个反复的过程， 其中范围和要求基于项目要求汇集私企有可能有效和符合成本效益提供 的可支付的内容修改。有三个关键问题：  谁来为项目买单，怎么买？（支付能力）  项目中有哪些固有风险，以及如何应对这些风险？（风险分配）  生成的项目是否能够筹集所需的债务融资（银行可贴现性）和吸引 承包商及其他股权投资？ 专栏 4.1 利物浦直销 2001 年，面临着信息技术基础设施投资不足，并有大量集成系统的利 物浦市议会，迈入了与英国电信长达 11 年、价值 300 万英镑的战略合作 伙伴关系。 市议会一直在寻找通过使用更好的信息技术改变为公民提供服务的 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 41  新兴市场公私合作模式 质量。过时的技术，孤立的信息，以及低效的基于纸张的流程是（当时） 英国表现最差的地方当局所面临的问题。除了更好的系统和技术，显著的 变更管理与随之而来的劳工问题也被涉及其中。市议会决心远离客户和承 包商的敌对行为以及昂贵且官僚的合同监测安排的传统模式。与此同时， 议会寻找显著的新型投资形式结合灵活性，以满足用户不断变化的需求。 服务确定了包括呼叫中心、客户联络中心，以及工资和人力资源管理。之 后使用轻微的市场测试来确认这样的组合很可能令具备相关经验的供应 商产生兴趣。 资格预审过程集中在投标人经验、专长、财务能力，以及为服务的每 个部分制定的输出规范。4 个投标人入围。 此次合作涉及 20％的股权份额，而市议会通过董事会参与服务交付。 这使市议会能够参与战略决策，并对交付费用保持密切关注。为提高服务 质量，每个服务组都商榷了服务水平和时间表。市议会不对这次合资损失 承担责任。 该项目取得了成功，达到了比那些契约承诺更高水平的性能，显著降 低了提供服务的成本。 表 4.1 住宅 PPP 项目输出规范示例（来源：原作者） 特点 SMART 非 SMART 翻新或更换房地产的所有住宅，以遵 以良好的标准翻新住房。 具体的  守政府“安居之所”的标准。  确保所有住房的结构良好，具有足够 确保住房适合居住。  可测量的  的通风、照明和热舒适度。  当室外温度为 Y 或 Z 度之间时，保持 确保内部温度始终保持 可实现的  室内 X 度。  在 X 度。  确保温度控制系统的故障在工作时间 确保温度控制系统的故 实际的  8 小时内以及工作时间之外 16 小时内得 障在两个小时内修复。  到解决。  及时的  维持故障日志和月报。  提供性能年度报告。  备注：SMART = specific （具体的）measurable （可测量的） ， achievable （可实际的），realistic, 实际的，and timely（及时的） 42 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 4 章 项目选择  前两个问题将在下面章节被讨论。银行可贴现性的问题将在第 5 章被 讨论，过程中管理或治理的问题会列入第 6 章。专家顾问通常发挥着重要 作用，他们可以协助公共权力制订这些问题的答案（参见第 7 章）。 承受能力 承受能力，这里是广义的理解，指审视项目整体收入要求的水平和结 构，及有关用户及公共权力的能力，或两者支付基础设施服务的能力。这 就要求建立该项目的预期运营和维护成本的蓝图，连同偿还贷款，并提供 投资者报酬所需要的现金流水平。为了确定这一点，项目财务模型需要建 立使用资金、运营和维护成本而带来的适当的成本上升指标，以及融资结 构和条款的最佳预算；该模型预测了 PPP 合同期限内的现金流。该模型的 开发是资金和技术顾问的主要任务之一。在项目选择的早期阶段，这项工 作可以在相当普遍的层面上进行，但它需要在项目准备阶段增加细节层次。 在预测基础上评估私企的能力和意愿形成了初步的市场评估的重要组成 部分。（将在下文详细讨论） 在用户付费的 PPP 项目中，一旦项目预期收入要求已经建立，用户支 付基础设施服务的能力和意愿就需要被评估。这可能需要显著改变现有的 关税水平。如果行业监管框架已经存在，这将需要协调在现行监管制度下 可能存在的项目要求；如果这不符合项目的收入要求，可能需要调整收费， 这可能让监管机构和政策制定者比较为难。如果对于行业的监管框架尚未 到位，也可能需要设立一个监管机构来执行基于特许权协议的关税政策。 这类机构改革与项目的投标的同步风险对私人投资者来说可能是不可接 受的，或者私企可能愿意承担这种风险，但会因为风险费用而增加项目的 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 43  新兴市场公私合作模式 成本，进一步影响了必需的关税水平。如果政府部门被要求填补用户能够 或愿意支付的与项目在经营期间收入之间的差额，私企能否接受涉及政府 的长期风险支付？这可能会导致较大的政府支出，以满足前期资金成本的 一部分的要求， （有时也被称为“可行性缺口基金”，见第 5 章）但这些支 出是在政府预算的约束之下吗？另一个相关的问题是，这种前期政府支付 的担保是否会降低对承包商执行的激励。 对于基于可用性的 PPP 项目，是由政府部门而非用户支付费用，支付 能力的评估是考量项目产能的最重要方面之一。这些长期的付款责任对政 府（以及投资者）来说可能是挑战，这反过来又影响到项目设计的范围和 服务水平。 由政府绩效为基础的服务金或有助于投资项目的现有政府资产结合 的直接费用可能需要受到检查。这样的例子可能包括合作定位收费和同一 家医院项目或有助于具有很高商业潜力的公有土地换取较低的长期服务 金的公共医疗设施。（Peterson, 2009） 因此，项目选择涉及早期评估包括评估哪些支付结构是可行的，政府 或用户能够支付什么（以及什么时候支付），对项目的范围、服务水平和 结构的影响是什么，私企能够接受的相关的风险是什么。虽然这些与私企 关系不大，但练习这个做法可以帮助政府部门识别和管理任何 PPP 项目可 能带来的长期财政义务（隐式和显式）。在墨西哥巴希奥地区医院的案例 研究中，私企提供非临床服务，以换取每年政府的付费，而墨西哥卫生部 提供临床服务。通过该项目提供服务（PPS）计划，政府将设计、施工、 设备、操作和管理风险转移给服务提供商。因此，支付系统直接与实物资 产的持续可用性和质量以及提供的非临床服务有关。 44 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 4 章 项目选择  风险识别及分配 除了评估挂钩项目的承受能力及收入来源，也需要建立项目要求产生 的风险全貌。 风险识别：风险识别是有关项目本身内外部事宜和偶然事件的综合演 练；它包括分析一个项目的所有阶段，尤其是项目筹备，设立项目车辆、 融资、设计、建造、调试和运行，再加上合同签署后转移到项目的传统资 产和服务的风险。通常适用于基础设施项目的风险核对表可与权利人和利 益相关者能集思广益预期风险的风险研讨会共同使用。“风险登记册”可 以用来记录所有风险，并将整个项目生命周期作为风险清单。“登记册” 通常会列出风险性质、风险发生的概率、对项目的预期影响、为降低这些 风险所采取的措施，以及他们如何在实践中发挥作用（见下文有关风险缓 和的部分）。顾问可以在这个过程中发挥重要作用。 风险分担：这涉及分配或分担处理当事人之间风险后果承担的责任。 其原理是将风险分配给最能控制其发生或管理其后果的一方，以及评估处 于私企商业可接受范围内风险产生可能性最佳位置的一方。风险可以分配 的只有两方：PPP 承包商（即私企，包括投资者，债权人，分包商，保险 公司等）和进入 PPP 合同的公共机构。（最终，这些风险停留在本国用户 或纳税人身上）因此，风险是可以分配给私企或政府部门，但他们也可以 基于商定的基础由两方共享。PPP 合同将反映风险的约定分配，并包括在 适当的时候缓解风险的措施。风险不会通过合同结构消失；它只是简单地 被各方重新分配。 关于设计、技术、建设和经营相关的风险通常会被分配给私企，他们 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 45  新兴市场公私合作模式 通常会比政府更有效地控制和管理这些风险，这可能会因项目的不同而不 同，例如，由未知的地质条件导致风险概率和影响使得道路建设工程的隧 道承建部分是承包商、贷款人、投资者不可接受的风险。风险分配的不同 也可能取决于私企欲望和竞争水平导致市场变化。其他风险可能由政府部 门管理更好，如监管，环境，及外汇风险，或者可以由双方共享，如需求 或变更法律风险。一些国家，某些风险在法律上由于政治或历史的原因被 分配给政府部门或私企，而任何相反的合约安排将不具法律效力。因此， 无论哪一方控制和管理风险更有效，必须考虑到法律约束和相关方承担给 定风险的能力。 风险分配这种做法是在评估和开发项目的银行可贴现性里最重要的 步骤之一。这个过程也有助于确定公共权力应该在项目准备阶段解决的问 “风险矩阵”可以与“风险登记册” 一起采用，记录反 题。在这个阶段， 映在 PPP 合同里的风险分配建议（以及减轻这些风险的措施）。另外，顾 问可以在这个过程中发挥重要作用。这将确保，如果风险是在项目的生命 周期中出现，双方可以在 PPP 合同的基础上同意并协调如何处理它们。有 些风险可能会被分配给专业第三方，如保险公司，第 5 章会详细探讨一些 可用于吸收项目风险的办法。 风险缓解 为风险承担者降低风险发生的可能性及其后果是重要的。变化项目范 围，有时可以降低风险。例如，让私企控制发电项目燃料运输设施可减少 接口的风险。 46 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 4 章 项目选择  风险监测和审查 风险管理是一个持续的过程，贯穿整个项目生命周期（见图 4.2），政 府需要监控所有风险，甚至是那些分配给第三方的风险，因为他们对向公 众充分提供服务负有最终负责。现有的风险需要进行监测，在项目开发和 环境变化的同时需要识别新的风险。合同的管理团队通常会在整个项目生 命周期定期更新风险管理计划，这是和“风险登记册”联系在一起的。 风险识别 融资可行性 风险分担和缓解 产出要求 项目协议 风险监测和审查 图 4.2 风险管理计划要素（来源：原作者） 项目交付应该使用 PPP 吗 即使项目可作为 PPP 交付，但应该这样做吗？比较私人和公共的替代 方案以实现给定项目主要是基于可用性 PPP 项目的明智做法，这些 PPP 项目因为有政府支付的收入流而具有足够的确定性，对公共领域的项目也 是现实的替代。在用户付费的 PPP 项目中，当提交投标书后才可得知选择 PPP 的价值，或在政府部门的资金限制排除任何政府资助替代的情况下， 这样的比较可能会出现不相关。然而即使是这些项目，政府仍然要对如何 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 47  新兴市场公私合作模式 部署资源或放弃某些权利的机会成本做出重要决定。例如，授予特许权的 用户付费公路承载着政府的机会成本：路费收入，毕竟是税的一种形式， 可以以其他方式提供给政府部门，而不是由相关的公共权力支配私企特许 经营权，或高速公路特许经营权的土地权利。此外，公共机构的 “或有 负债”（如使用最低保证水平）是潜在成本。这些都是重要的选择，而且 提供项目形式的风险或成本可能显著大于预期收益。（显然，在评估方案 和突发事件中，应考虑需要物化自己的可能性。） 物有所值（VfM）是识别和评估这些选择的一个方法。因此，它是用 于比较选择的一个相对概念。这个概念在英国 90 年代初广为发展，它也 被用于如澳大利亚、加拿大和荷兰等国家的项目发展计划。在发展中国家 使用 VfM 不太普遍，尽管南非在 2000 年评价 PPP 项目采用了这种方法①。 在英国，VfM 被定义为“为满足用户的需求，提供商品或服务全寿命成本 和质量（适用性）的最佳组合”（United Kingdom, Her Majesty’s Treasury， 。 2006）VfM 着眼于不同项目产出交付选项全寿命的成本和风险，并在很多 方面与成本效益分析相关，尽管这可能取决于行业的性质：VfM 在社会基 础设施部门通常只能意味着最小化一组产出或措施的长期成本，同时考虑 到交付的风险和支付交付的确定性，即对于公共服务提供指定的标准，或 者为公众提供不同的服务标准（如调整替代交付方法之间或提供相同方法 的投标人之间的差异），以及风险调整后的长期付款。关键的一点是，利 润没有被货币化（并不总是容易做到），所以不构成评估的一部分。凡是 用在教育成果和健康结果估值（以货币计算）的方法，VfM 分析便会更接 ① 讨论 VfM 方法论超出了本书的范围，但大量关于各国政府如何去了解它的信息是公开的。（参 见，例如，Partnerships Victoria 2001, 2003b; South Africa, National Treasury 2004b; United Kingdom, Her Majesty’s Treasury 2006） 48 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 4 章 项目选择  近成本效益分析。在经济基础设施的情况下，通常可以估算（即货币化） 利润，所以 VfM 分析也将是成本效益分析。但是，可能混淆的是，VfM 往往被归入成本效益分析，尽管 VfM 分析的优点是它专注于风险问题而 成本效益分析并不总是这样。 我们虽然不一定知道私企对项目的看法，原则上 VfM 分析可以作为 项目原理和创建 PPP 项目选择的支撑。它也可以在原则上支撑风险分配 （这与私企高度相关）。这样可以减少政府在之后改变主意的机会，改变主 意会破坏在投资者眼中整个 PPP 计划的信誉。 最初，高度量化的方法是由政府制定，以评估物有所值。这些方法通 常采用了 PPP 选项风险调整后的长期成本，以及使用传统采购方式的成本 （通常被称为政府部门比较值或 PSC），同时考虑到私人资本的成本较高及 相关的交易费用，以及为政府部门和私企之间调整风险转移的价值。但这 种 PPP 选项与 PSC 项目的比较，已被证明在实践中有局限性，因为这样 的定量分析只是使用现有的数据和其他因素，如折现率的选择和一些成本 和收益货币化的挑战。过于依赖定量分析，或者更糟糕地用它来证明已经 作出的决定，总是危险的。现今在发达国家人们普遍接受定量方法应被视 为项目评估的一个方面，也必须考虑到评估 PPP 选项潜在影响的定性评估， 如在采购阶段预期的竞争程度①。 再来讨论在发展中国家背景下的 VfM 方法，尤其是在非洲，最近 ① 当 VfM 概念在英国推出时，出现了对发展中国家政府 PSC 方法针对性、准确性和适用性的一 些严厉批评（如 Leigland and Shugart, 2006）。英国财政部（United King- dom, Her Majesty’s Treasury, 2004; 2006）进一步发展 VfM 评估、推荐的指导，其中包括使用 PSC 与其他更多的定 性测试相结合，并重塑 PSC 成为单个项目早期严谨的经济评价。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 49  新兴市场公私合作模式 （2006） Leigland 和 Shugart 重申了评估使用 PPP 方法而不是传统政府部门 提供基础设施服务的基本原理对各国政府的重要性。在这个意义上，使用 某种类型的方法可能比较有助于记录这些选择，并迫使当局仔细考虑成本、 风险，以及管理这些风险的最佳途径。制定一个项目初始风险调整财务模 型也可能对利益相关者关于项目理想特性之间达成共识很有帮助。作者认 为这种分析的简化版本，可以显示与替代类型 PPP 相关的估计交易成本， 并有助于确定可能的效率收益是否会抵消这些费用。然而，正如在较为成 熟的 PPP 市场中的发现，使用过于复杂和纯粹的定量方法可能不是实现这 些目的的最好工具。在发展中国家发生的情况尤其如此，因为这种分析可 能由于数据缺乏、有限的本地专业知识，以及在某些情况下缺少可行的公 共选项，从而得不到正确结果。如果在前期不能识别这些限制，采购部门 可能会冒险为一个不可能完成的任务浪费太多的资源。然而，基于产出和 按业绩支付合同是 PPP 中 VfM 的核心。因此，无论是否通过 PSC 或其他 方式，采用 PPP 方案对需要考虑到这一点。 最后，各国政府可能会超越经济原因的考量决定推行 PPP 项目。他们 也可能从项目本身的潜在影响考虑 PPP 项目情况，如项目内容可被复制以 及更广泛的政策优势。可争议的原则就是一个例子。用 PPP 项目提供公共 服务可以通过提供替代竞争的方式推动更广泛的转变或改革进而推动发 展，实际上是以提供现有公共服务的方法为镜。 最初的市场评估 在项目选择过程中的这个阶段，应准备如合理开发的项目范围和产出、 建设、经营及资金需求的蓝图。不太可能负担得起的，或者其资金需求显 50 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 4 章 项目选择  然在可行范围之外的项目，可以被快速淘汰。对于其他项目，答案可能不 是那么清楚。前提是政府权力可以提供预期范围和项目要求的合理蓝图， 一切就绪后可以与私企（投资者、债权人和承包商）进行有建设性的对话， 包括项目范围的可行性和在市场上建立潜在数量的供应点。这样的市场将 在第 8 章中详细讨论。 经验教训：私企如何解决项目中的主要风险 检验来自世界各地的近期 PPP 项目，发现一些有用的出发点，从中了 解哪些行业和类型的 PPP 项目会比其他更成功。这可以通过观察其中的关 键风险进行分析，私企是否准备解决这些问题，以及如何管理它们。从广 义上讲，项目失败最常见的原因往往涉及有关收入或对市场的错误预测、 技术故障、分包商的破产、过度的汇率波动。 电价改革风险 即使在更传统的公共基础设施部门，用户有多次得到政府补贴（通常 是维护基础设施资产本身的费用）的机会，因此补贴真实成本的现实评估 可能表明，无论是更高层次的政府支持还是显著的电价改革都是必要的。 这两个问题可能成为私企面对的主要风险。 行业例如水务或铁路客运，其中收入增长往往受到收费水平的挑战， 很可能因为传统的抑价以及与这些行业相关的政治资本变得特别困难。在 这里，私企的参与往往局限于管理合同或不涉及主要资本投资的经营租赁。 政府的支持将需要继续与填补收入缺口并行，直到关税达到成本复得。相 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 51  新兴市场公私合作模式 反，移动电话业这种没有低于成本定价的传统行业或者水务这种不涉及社 会和政治敏感度的行业，是私企投资最容易接受的行业。 需求风险和资本投资 投资者密切关注在使用服务（需求风险）时，他们承担波动的风险如 何由提供的财务回报和承诺的投资时间、金额给予报偿。对于具有高增长 前景的项目，如移动电话业，投资者普遍认为这种风险是可以接受的，尤 其是投资可分阶段资助逐步扩张的能力，并利用相关服务如移动银行潜在 商业利益的优势。凡必须投入沉重初始投资的，以及需求水平和增长前景 不太确定的行业，投资者可能会更加谨慎。不同的风险类型体现在所选择 的 PPP 类型。如图 4.3 所示，涉及现有基础设施重建和已经建立使用地的 特许权项目，在交通领域占据主导地位。对用户需求的高估是这个行业项 目失败的主要根源之一。当然，在大多基于可行性的 PPP 项目中（数据没 有反映），需求风险通常来自于政府部门。然而，这可能会出现其他的限 制，比如政府作为服务购买者的长期信誉。在如城市轨道交通的行业中， 共享需求风险的项目往往比那些完全依赖于用户需求的项目更为稳定。 在这种情况下，项目收入可以包括两个（减少的）客运收入和以绩效 为基础的政府可用性费用的组合。否则，政府部门的“补贴”可能会以部 分资金成本付款的形式提供。这种机制虽然降低了民间融资的数量，同时 可能更容易管理，但是使政府补贴失去了长期业绩的重要契机。它也可能 令项目面临多变的、依赖需求的收入来源。 52 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 4 章 项目选择  900 800 700 600 项目数目 500 400 300 200 100 0 能源 电信 交通 供水和污水处理 特许权 资产剥离 新建项目 管理和租赁合同 图 4.3 1996-2008 年间私人参与基础设施项目数，按行业和合同类型 （来源：世界银行和 PPIAF PPI 项目数据库） 翻新风险 投资者对承担现有资产的翻新，特别是对能源和一定程度上的水务， 或基础设施资产，比如隧道，有所顾虑。这反映在如图 4.3 所示特许经营 合同的较小份额里，虽然有上文所述的原因，不过这对一些交通项目的影 响不大。这些问题涉及一些地方的资产条件可能很难评估（例如，发电设 备或地下输水网络，见 Leigland and Butterfield，2006）。其他并发问题可 能产生于需要转移现有的劳动力或修改已经到位的合同安排。有时候，管 理合同将首先用来使私企在投资资本密集型 PPP 项目之前更多地了解相 关资产。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 53  新兴市场公私合作模式 环境及其他有形风险 大型基础设施项目也可能产生环境风险，这可能使投资者特别对新建 项目持谨慎态度。运输及发电项目可能对环境和社会产生不利影响，需要 重估项目，重新设计，增加投资，补偿成本，吸引强大的利益相关者参与， 以及对参与者声誉的风险进行评估。因此，尽管许多新兴市场具有显著的 承建水电站的潜力，由私企资助的这类项目和其他形式的发电站比较迄今 仍是少数。交货时间长往往需要解决环境问题。这类项目可能会有岩土工 程显著的不确定性和长期建设周期；由于投资和创收之间的长期差距，这 可能使水力发电厂项目融资变得困难且昂贵（除非它们是径流式的河电厂， 不需要昂贵的大坝投资）。 界面风险 对于那些由另一个机构购买的输出项目如发电，投资者应密切关注任 何协议提供并购买项目输入或输出以及界面接口方（通常是国有实体）可 靠性和信誉的条款。如果连接的基础设施不到位或需要重建，投资者会想 知道这将如何得到解决，这反过来又引起了谁对此负责，资金将从何而来， 所需的基础设施是否会在项目需要时准备好，如果没准备好的话会有什么 附加条件等问题。这可以使这些项目非常复杂，因为投资者将需要分析所 有风险，而不只是眼前的项目，也包括其他依赖于供应或销售的项目（也 就是外部界面风险；见专栏 4.2）。圣保罗地铁 4 号线项目是如何就这个问 题通过合同结构解决的一个例子（参见第 5 章的案例分析）。但是，私企 往往能比政府更好地管理整合项目不同组成部分的风险。 54 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 4 章 项目选择  专栏 4.2 区域项目 基础设施项目可以在性质上具有区域性特点。这一特点可呈现出增加 的复杂性，涉及不同的司法管辖区和多个采购和监管机构①。这会对政府 造成更大的压力（以及产生附加险） ，私企不期望解决管辖权问题。如果 发现自己需要解决这些问题，私企将开始质疑政府部门对项目的承诺水 平。所以，在整个项目的编制和招标过程中，需要更多地关注以下几点：  项目权属清晰，特别是在国家层面；  统一影响项目的相关政府部门之间的政策；  明确的、适当的、一致的法律和采购流程；  与各自政府适合的机构代表团有适当地联合治理和审批程序；  负责设计和运营的政府部门也负责合同的制定和管理；  合同监督的存在性和区域性监管作用；  可能需要的常见技术、安全、环境、社会和其他营运标准。 备注：① 对于区域范围内调节角色的讨论，以及涵盖多个国家或司法管辖部门的几个项目回 顾，请看 Woolf（2009 年）。 资金和外汇风险 在许多国家里，收入没有与外币挂钩的项目可能面临最显著的制约， 这就是长期本地货币融资的有限性。在撒哈拉以南的非洲，那里本地货币 长期资金在许多地区并不可行，一般享受以外币计价收入的海港工程，已 经比通常赚取当地货币收入的公路项目多。 然而，由于本地资本市场的发展（由具有长达 15～20 年发行期的当 地货币金融工具，再加上使用风险缓释工具和强大的国内发展金融机构可 证明），长期来源的地方货币资金也越来越多地成为结构良好的项目提供 资金的主要来源。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 55  新兴市场公私合作模式 航空，9 铁路，17 海运，43 公路，8 图 4.4 世界银行 PPI 的数据库中 1996-2007 年撒哈拉以南的非洲交通项目数， 按行业分（来源：世界银行和 PPIAF PPI 项目数据库） 选择 PPP 项目的其他考虑因素 除了收入、需求、重建、环保、界面、资金、货币和上面提到的其他 风险，还有一些问题在评估 PPP 项目风险分配和潜在私企利益时需要考虑：  规模。过小型的项目可能难以吸引私企兴趣，准备及管理项目的成 本会相对于所需的投资偏高。（从政府部门角度来看，交易成本可 能较项目规模过高）大型的项目可能超出投标人能力和资金水平 （从政府部门角度来看，可能使其不仅在采购阶段而且在有事件出 错需要更换合伙人的时候，难以有效转移风险）  地理性和复杂性。项目可能是合适市场的规模，但如果涉及地理上 分散的或远程的无数更小组件，投资者可能担忧交付和管理的成本 以及所涉及的风险。捆绑较小的项目使其变大并不总是可行的。  技术。贷款人都特别谨慎使用未经验证的技术，或在新的情况下使 56 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 4 章 项目选择  用成熟的技术；固体废物处理行业就是这个问题很好的例子。  劳动力。投资者关注政府部门如何管理员工的问题，特别是那些需 要从政府部门转移重要人员的那些项目。  分包商偿付能力。如果负责项目一个关键组成部分的分包商陷入财 政困难，该项目作为一个整体可能会受到严重影响。贷款人将密切 关注各分包商的财务状况，而这有时可能使较小的没有财务记录的 承包商参加项目更具挑战性。 案例分析：墨西哥瓜纳华托州 Hospital Regional de Alta Especialidad del Bajío 项目 项目： Hospital Regional de Alta Especialidad del Bajío 项目 描述： 墨西哥瓜纳华托州通过一份 25 年的合 同，设计、建造、融资、装备、运营 和维护一个拥有 184 个床位的地区医 院和特殊医疗支持中心 融资方案完成时间： 2005 年 12 月 资本价值： 2.3 亿美元（78%是债务，22%是股票） 合伙： Acciona 融资： BVA 墨西哥在过去十年里经济和人口的快速增长已经对国家卫生保健系 统造成压力。尽管政府努力为不断增长的人口提供医疗保健服务，墨西哥 的医院基础设施投资不足，全国的医院网络密度不能覆盖全国人口。 为了解决这些问题，在 2002 年墨西哥政府发起了一项雄心勃勃的医 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 57  新兴市场公私合作模式 疗保健基础设施建设计划（Plan Nacional de Desarrolloy Programa Sectorial de Salud）。这正与 PPP 发展吻合，称为提供服务项目（PPS）。 政府首先在联邦财政部（Hacienda）创建了一个中央 PPP 中心，使得 墨西哥的 PPS 计划落了地。通过从其他 PPP 中心得到的海外经验，政府针 对墨西哥的行政、法律和市场环境制定了 PPP 政策。政府选择初始试点项 目基于其是否适合于 PPS 方法和高成功率，就像制定 PPS 政策，其中包括 了选择和管理专业顾问的方法，符合市场需求的策略，以及物有所值的评 估。其他挑战包括确保这些项目能够顺利得到双方各自的主管部委以及承 包商和融资市场的支持。财政部 PPS 组与卫生部项目交付保持密切合作， 并且将 Hospital Regional de Alta Especialidad del Bajío （HRAEB）作为试 点项目，该项目也可能被采购作为 PPS 项目。 经过三年的施政、计划和项目准备，HRAEB 于 2005 年 3 月开始招标。 （与此同时，运输和教育部门的三个试点项目也成功推出）一系列正式的 磋商过程与咨询输入一起在正式招标过程之前进行，有助于确保有利可图 的合同发展。经过精心策划的竞争过程，墨西哥卫生部授予西班牙 Acciona 公司由私企银行长期融资的为期 25 年的合同，包括设计、建造、融资、 装备、运营和维护一个 184 个床位的地区医院。经过 11 个月的建设和 3 个月的试运营，HRAEB 于 2007 年 4 月开业。 私企提供非临床服务，以换取政府每年的付款，同时墨西哥卫生部提 供临床服务。通过 PPS 计划，政府已经将设计、建造、装备、运营和管理 风险转移给服务提供商。因此，支付系统直接与提供的实物资产及住宿服 务的持续可用性和质量有关。 58 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 4 章 项目选择  HRAEB 是拉丁美洲第一个 PPP 医院，在墨西哥包括 Ciudad Victoria （现已完成），Ixtapaluca （现已授权），Acapulco，Chihuahua，Culiacán， Querétaro 和 Torreón 在内的 8 个专科医院里排名第一。 由该项目可得到以下主要经验教训：  在发展 PPP 政策框架和前期机构上花时间和精力，以及个别项目 的选择和准备，是非常重要的。  小心树立 PPP 项目品牌可以搭建重要的沟通桥梁。  寻求一个方案，而不是一次性项目方法，有助于提高整体的效率和 效益。  基于 PPP 项目强大的成功可能性选择早期项目可以帮助启动 PPP 计划。  在跨行业部门，如财政部，建立 PPP 中心可以帮助完整方案方法 的发展，以及主管部门项目交付团队的组建。  虽然制定政策和方案是政府的责任，但经验丰富、有良好管理经验 的顾问可以加快方案的实施，增加项目规划、采购和管理活动的价值。  财政和行业部门部委协同工作和对项目行业部委支持的重要性不 能被夸大。同样重要的是要确保该资产的需求是公认的，虽然这对 PPP 采购来说项目选择更成问题。  PPP 原理可以应用在新兴国家提供社会基础设施项目领域，但前提 是理解每个行业的具体情况，努力了解私人承包商和资助者的利益 和关注点，很好地理解项目促进当局的要求，以及提前建立合同和 赔偿制度。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 59  新兴市场公私合作模式 60 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第5章 PPP 项目融资  第 5 章 PPP 项目融资 PPP 项目的融资是一个大课题。本章提供的是对此话题的一般介绍①。 PPP 项目的私企融资通常是包括股权（由投资者在项目中提供）和第 三方债务（由银行或金融工具如债券提供）的混合物。也就是说，股权投 资是“先进后出”，原则上项目遭受的任何损失是由投资者首先承担，贷 款人只有在损失股权投资的时候受到影响。由于这一点，股权投资比债券 的风险更高，所以股权投资者期待这种风险的较高回报。由于股权比债务 更贵，项目可以提高的债务越多，整体的融资成本就会越低。 通常用来提高 PPP 项目高比例债务的技术被称为“项目融资”。这可 以提供高达 70％～90％的总资金需求，债务权益比率（即负债或杠杆）取 决于项目的预期风险。项目融资有时被称为有限追索权融资，因为贷款人 的安全通常仅限于项目，主要包括项目现金流和投资于特别为项目设立的 ① 有关 PPP 项目融资更全面的介绍请参见 Delmon（2009, 2011）；Yescombe（2002, 2007）。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 61  新兴市场公私合作模式 公司赞助商权益。该公司仅限于项目赞助商业务的其他部分，并禁止参与 项目之外的任何业务。因此，应该有明确的管理重点，以及给予整个项目 周期现金流充分的透明度。赞助商不对整个项目担保，因此，贷款人依靠 项目现金流偿还贷款和支付利息（统称为还本付息）①。这和企业融资（更 多的是银行贷款给企业）非常不同，其中贷款人通常依靠的是公司的资产 负债表的实力及连接多元化业务（如现金流的来源和贷款的安全性）整体 表现的契约，而不是个别资产或投资的非凡表现。一般情况下，PPP 项目 的实物资产如果不在项目中使用则价值不大，同时由于政府政策的因素不 能保障私企贷款者们的安全。（例如，银行在道路或医院项目将不得取消 抵押品赎回权，或将其出售给出价最高者）因此，贷款人可以依靠并作为 保障的主要资产是政府部门与私企项目实体之间的合同和合同派生出的 现金流。 项目可以利用企业融资提供资金，也就是贷款人借钱给建设、运营、 维护承包商，从而资助项目。这样做的代价是可能会创造出更多的灵活结 构。但是，如果项目融资的成本或复杂性因为能力有限而成为难题，那么 企业融资可能是首选的方法。然而，承包商往往只具有有限的能力来承担 债务，特别是如果项目相对于他们的业务规模来讲过于庞大。他们可能倾 向于通过对单独项目进行股权投资限制其风险。例如，如果他们贷款给新 兴海外市场，他们一定希望尽量减少他们在所在国的风险。因此，项目融 资往往是一个更有效的方式，能够为贷款者和投资者给主要基础设施投资 提供资金，以及增加融资的可能性。这对政府部门是正常的，让投标人决 定是否使用项目融资，并允许引入竞争来驱动最有效的资金结构。然而， ① 在某些情况下，该项目的相关资产也可以为贷款人提供担保。 62 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第5章 PPP 项目融资  对于政府部门更重要的是实施 PPP 程序时，要清楚地了解信贷市场的整体 容量和能力，同时采取措施鼓励市场的发展。 贷款人和风险：可融资性 政府部门与投资者之间风险的识别和分配在第 4 章已经讨论过了。不 过，风险的问题不只是参与 PPP 项目的政府部门和私企投标人之间的讨论： 贷款人在这方面发挥了重要的作用。与股权投资者相比，银行赚取相对较 低的回报率（考虑自己的资金成本后），必然的结果是他们不能承担高风 险，这样很容易使他们预期的回报实现落空。因此，在考虑风险分配时， 政府部门必须牢记分配给私企的高级别风险将降低贷款人借给该项目的 资金数额，因为资金缺口将被更高价位的股权填充，从而增加了其成本。 正确地分担和减轻风险是使项目有利可图的主要因素，而政府部门需要清 晰认识潜在贷款人是如何看待该项目从项目选择到准备的早期阶段的风 险的。这是需要财务顾问协助的事项之一。 由于项目公司往往会因为自有的资产有限而成为一个具有特殊目的 的公司，项目贷款人会对项目偿还贷款的长期表现产生浓厚的兴趣。他们 还会在审查项目财务可行性以决定是否贷款时（称为尽职调查的过程）， 以及在确保基础设施资产按时、按预算建成并得到正确维护时，在预算范 围内运作并发挥有益的作用。 贷款人还希望确保分配给从他们那里贷款的项目公司的风险，以最有 效的方式尽可能多地传递给建造和运营该项目的不同分包商。贷款人除了 对政府部门与项目公司之间的 PPP 合同条款之外，还对分包商的资金实力 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 63  新兴市场公私合作模式 和技术能力感兴趣。因此，银行愿意并能够提供项目融资的可行性就与承 （这也是在第 8 章中讨论的 包商的实力和在相关市场操作的能力挂钩。 “市 场试探”如此重要的原因之一）专栏 5.1 总结了项目贷款人的主要顾虑。 以项目绩效获得贷款的风险推动了许多 PPP 过程的好处：因为贷款人 对 PPP 项目有长期的风险，他们应该采取其可行性的长远眼光以及继续监 测绩效的密切合作。 专栏 5.1 项目贷款人的主要顾虑  满足偿债要求的项目现金流的确定性；  政府部门的债务融资性；  PPP 法律框架的健全性和稳定性；  PPP 合同及相关协议的有效性和可执行性；  监管制度适用时的信心度；  如果项目失败可否介入以及替代承包商的可行性；  承包商执行的能力和管理质量；  承包商的可融资性和承包商质量的保证度；  风险是可以理解的、可控的、有限的，并可被适当地分配；  项目的声誉影响（环境，社会） ；  需要的保险可用性和效果。 另请参阅下节的海外贷款人可融资性的顾虑列表。 国内银行业可能既没有能力也没有经验，为新兴市场提供所需的 PPP 项目的所有长期债务。同样，国际金融市场可能对有关国家的长期风险有 所顾虑。此外，国际贷款人可能无法在项目所在国提供当地货币融资。但 是，如果项目的现金流与其债务货币不匹配，就会有重大的汇率风险，而 贷款人通常不会接受。在一些新兴市场，尤其是在亚洲和拉丁美洲，问题 可能不那么严重，因为这些国家内存在强劲的国内借贷市场，甚至如养老 64 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第5章 PPP 项目融资  基金这样的机构也有潜力可以进行长期资本市场融资。第三方公开股权也 可通过公开市场实现，特别是对那些经营或寻求拓展的项目。因此，融资 的挑战将在不同国家之间有很大的不同。 评估项目可融资性的早期考虑之一就是匹配项目收益货币长期资金 的可行性。债券期限也对项目的支付能力产生影响：长期的债务意味着较 低的年度资金还款额，以及较低的年度成本。固定利率将有助于减少这些 成本的变化。 通过长期固定价格债务融资的项目本身就比短期项目或基于可变（浮 动）利率融资的项目更加僵化，因为贷款人要保护自己免受提前终止融资 影响的成本，其中固定价格的债务通常涉及这类问题。因此，需要在支付 能力和灵活性之间权衡。确保灵活性是需要成本的。 合同条款：可融资性 贷款人应非常密切地关注 PPP 特许权或项目协议的条款，因为这规定 了如何将各种项目风险在政府部门和私企之间进行分配。下文载列了一些 贷款人应密切注意的项目关键领域（除了那些在专栏 5.1 中列出的）：  保护贷款人的权利（例如，破产时的担保优先权）；  政治风险；  不可抗力；  征用；  提早终止付款； How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 65  新兴市场公私合作模式  项目资产终止后的剩余价值；  纠纷的解决与执行。 除了可能需要围绕这些规定的合同谈判之外，利用下面将讨论的各种 风险缓释工具也可以解决这些问题。 股权投资 除了债务，包括股票在内的资金余额，通常由主要建设或运营以及维 护承包商或第三方财务投资者提供。这些潜在的股票投资者通常会引导项 目中标。股权融资是必要的，因为贷款人要求在项目满足了运营和维护成 本之后，可用的现金流以及还本付息所需的现金流之间存在一些缓冲。因 此，股权在吸收项目风险和促进债务融资中起着至关重要的作用。第三方 股权投资者（也就是那些与该项目没有其他合同关系的投资者）也对梳理 其他私企之间可能出现的问题有帮助，因为他们的投资回报率依赖于项目 承包商的绩效。专栏 5.2 列出了承包商和投资者的主要顾虑。 专栏 5.2 承包商和投资者的主要顾虑  成本、时间和 PPP 投标过程的质量：主要的审批（如土地）是否仍 悬而未决；  法律和监管框架的清晰与稳定；  评标的标准；  政府部门项目团队及其顾问的质量；  项目收入来源的安全性（需求、政府部门债务融资可能性） ；  交付和评估性能：预期交付物是什么，以及如何衡量性能；  长期债务融资的可行性和成本； 66 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第5章 PPP 项目融资   对于投资者，施工承包商和运营商能否按时按预算提供服务的跟踪 记录；  连接基础设施的状态和可行性，以及投入和供应方面的可行性；  PPP 合同及相关协议的有效性和可执行性；  潜在外汇风险；  更宽的私人资本操作空间；  政府部门和私企之间以及私企各方之间的风险分配；  与所承担风险相称的利益回报；  政府部门管理合同和做出决定的有效性；  债务再融资或出售投资的机会。 契约关系 PPP 结构不仅涉及政府部门和私企之间的合同关系，也包括管辖私企 之间和风险分配之间关系的合同网络：除了不同贷款人及参与股权投资者， 建立和操作资产的实体往往是不同的。这些总结在图 5.1 中。特殊目的项 目公司是将私企中所有这些合同关系运载在一起的载体。这对招投标过程 意义重大：私企投标人必须有足够的时间花费不可小视的资源成就高品质 的竞标，他们需要对政府部门用心的严肃性有信心。特殊目的项目公司应 采取和管理这些不同分包商的整合风险，为政府部门提供单一的、连续的 服务。如果项目失败，政府部门将向特殊目的项目公司问责，同时项目公 司负责分配分包商之间的风险（或承担风险本身）。贷款人要确保分包合 同配合得当，并且特殊目的项目公司有足够的人员和资源来管理它们。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 67  新兴市场公私合作模式 直接协议 产出说明 保险 贷款人 只有剩余的风险转移 通常为 政府部门 PPP 合同 金融机构 70%～90% 项目公司 中央、地区或 通常为 地方政府 10%～30% 利益相关方 施工承包商 运营商 承包商 运营商 财务 定义的风险转移 投资者 图 5.1 PPP 项目典型契约结构（来源：原作者） 如图 5.1 所示，政府部门与贷款人之间也有可能存在直接合同关系。 这不是保证，但如果承包商不履行承诺以及贷款人需要“介入”特殊目的 项目公司承担一定的权利和责任时，另一个机构就需要管理这个项目安排 可替代的承包商接手项目。实际上，他们行使的是政府部门不得不做的事， 整理传统采购项目中的问题。因此，参与权对政府部门有帮助，这也是项 目可融资性的重要组成部分，有助于通过这些权利保障贷款人的利益。 再融资 在许多市场中，承诺长期（如 25 年）提供资金给项目的可行性可能 并不存在；事实上，即使是再成熟的 PPP 市场，它仍是一个挑战，就像信 贷危机的事件。只准备借贷 5～7 年的贷款人可能仍然愿意借钱给项目， 但要在有新的贷款人将在之后取代他们的债务的基础上。（这些常常被称 为“迷你权限”结构）这样产生的问题是：谁来承担当目前债务到期替代 68 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第5章 PPP 项目融资  融资无法找到时的风险？（即使可以找到，相关利率可能涨了许多，项目 的现金流不再足以承担债务）在对债务置换未来可用有信心的市场中，风 险通常是由股权投资者承担。风险在于，如果无法找到可替换的贷款人， 那么所有项目收入（除去运营成本）要被用于还清贷款（这样不用返还股 权利息）直到可替换的贷款人出现，或者在最坏情况下，贷款人需声明项 目缺失。在流动性较差的市场中，股票投资者未必愿意接受这样的风险， 甚至是对部分信用担保或较长期限形式的公共财政的需要，这些将在本章 后面进行讨论。 再融资的问题也可能以另一种方式出现。一旦基础设施资产建成并运 作良好，许多最初的项目风险会逐渐消失。同样，对于 PPP 项目的贷款环 境可能会随着时间的推移得以改善，部分原因是由于政府部门的发展计划。 因此，被感知的项目风险和项目组成可能会下降。这可能会创造利用更具 竞争力的条款新增贷款，从而取代现有的债务融资的机会。（更低的贷款 额度，更长的期限，甚至是对于股票更高数额的债务）股票投资者有强烈 的动机来获得这些改进方面的优势，因为这可能会导致从项目中更快速地 得到现金，从而使他们的收益大幅增加，且不一定影响与政府部门签订的 相关条款。这种形式的再融资有争议的其中一个原因是，它违反了本章开 头提到的股票“先入后出原则”，所以政府必须对这种形式的再融资制定 相关政策。经常存在以更好的条件再融资现有债务可能产生好处的机制， 并由股票投资人（承担了实质性的项目风险）和政府部门（负责改进环境） 共享。私企被认为从这些收益中过度受益，很有政治挑战性。这些收益共 享的基础需要对 PPP 合同的认同，以及应对 PPP 的有效机制。这可能与新 市场或随着时间的推移债务融资目前条款能够改善的市场密切相关。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 69  新兴市场公私合作模式 风险缓解及项目资金其他来源 调动私企资金，特别是长期资金，是对 PPP 项目的关键挑战之一，尤 其是在新兴市场。目前的挑战在国际信贷市场的混乱期间，如 2008～2009 年间尤其显著。这可能是由于项目本身的感知风险，或这些因素的组合流 动性的问题（即长期融资供应方面的制约，反映了财务能力问题或项目本 身外部的风险，如一般的政治风险或市场风险）。在这些不同问题之间加 以区分是很重要的，因为他们可能需要不同的解决方案。在 2008～2009 年的全球金融危机，例如一般金融行业市场，资本和流动性风险，以及许 多 PPP 项目的相关风险可能没有得到显著改变。 （尽管危机对收入的影响 可能会导致对某些服务的需求放缓） 由于筹集长期债务和股权资本仍然是许多发展中国家的挑战，各种机 制已经并将继续得到发展，特别是通过发展金融机构（DFIs）和世界各地 的政府以降低风险，无论是一般或具体的项目，否则可能会阻止贷款者和 投资者对项目提供资金。圣保罗地铁 4 号线项目 （见本章末尾的案例研究） 是 DFIs 如何帮助大型复杂 PPP 项目在困难和无法预料的市场情况下实现 财务结算的一个很好的例子。政府部门融资的地铁隧道施工是由世界银行 和日本国际协力银行提供的，而融资特许经营权是由美洲开发银行（IDB） 提供的。本质上，各种方法寻求要么将若干界定的风险转移到具有可接受 的或投资的第三方，要么填补私企不准备提供资金留下的空白。具有较强 国际信用评级的双边或多边机构往往愿意承担这样的风险，因为他们必须 有评估、吸收，并进行管理这些风险的能力。这样一来，他们还可以利用 自己的资源，对私企融资进行鼓励或寻求更多的方法。问题是要找出阻止 私企债权人及投资者支持该项目的具体风险是什么，再查看是否有减轻这 70 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第5章 PPP 项目融资  些风险的方式。这往往是财务顾问的角色之一。 风险缓解的类型 风险缓释工具通常取决于它们是否试图覆盖贷款人或投资者将遭受 的所有损失或一部分损失；它们可能只支持债务融资，来覆盖信用风险问 题，或者它们可能会支持股权融资，来覆盖投资风险问题（关于风险缓解 更详尽的资料，请参阅 Matsukawa and Habeck，2007）。它们也可能取决于 风险是否与政治风险和其他形式的非项目特定风险或与商业或项目风险 有关。它们也可能是这些风险的组合：信用担保可以覆盖所有或部分贷款 偿债，无论缺省的原因是否与政治或商业有关。虽然这将复杂化缓解风险 的各种方法，下面的章节将该问题分为两大类：担保形式和资金形式。 部分信用担保 部分信用担保经常被用于通过分担贷款人及担保的提供者之间的信 用风险，提高借款人在长期信贷市场中的参与。DFIs 可提供这些担保，尤 其可用于支付到期的长期项目融资贷款的“尾款”。这将鼓励私人银行放 贷给 PPP 项目，即使他们不希望自己的贷款在项目全生命中显得特别突出。 全额信用或“换行”担保 最全面的信用风险形式可能会涉及整个项目的债务被另一个实体担 保，假设该项目的风险贷款人不承担债务时，可能会采取有效步骤取代贷 款人。在这种情况下，贷款人主要对担保人的信用风险感兴趣，并不再是 项目本身。迄今为止，提供这类担保的机构一直是大型私人保险公司如债 券保险商。然而，2008～2009 年间国际金融市场中断后，债券保险商鲜少 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 71  新兴市场公私合作模式 参与项目融资。信用担保机构可以通过没有传统项目风险的资源（特别是 养老金）协助长期资金。在这种情况下，该贷款工具通常是投资者可以持 有或出售给对方的债券，而不是直接向项目提供的银行贷款。长期债务融 资的相关规定在本质上是一样的。然而，即使在国际金融市场陷入低潮之 前，这种形式的担保已经很少被用在新兴经济体中，只有少数几个例子， 如智利的公路部门。 出口信用机构 新兴经济体信用风险保障的一个更常见的形式是通过出口信用机构 提供。最初建立出口信用机构的目的只包括担保政治风险，之后其越来越 多地为政治和商业风险提供掩护。这些机构通常是政府实体，热衷通过为 资助购买其出口的长期贷款提供这样的风险掩护，促进其国家的出口。因 此，有关保障通常但并非总是为项目或参与贷款人提供“捆绑” 在出口 货物上的价值和国籍。根据国家的不同，这样的保障可能是高达 100％的 与被资助的基础成本相关的政治和商业风险。除了风险保障，这些实体也 可以利用长期竞争利率的形式提供优势。 债务支柱 另一种方法来筹集长期私人债务融资有时是由政府部门本身保证偿 还项目债务的一部分来实现的，即使潜在的违约原因在于私企合作伙伴， 这被称为“债务支柱”。显然，这种方法只能用于政府部门的长期信誉对 贷款人是可以接受的情况。这种方法通常应该被看作计划的一部分，以刺 激私人资金长期能源的发展（它也可以减少项目资金的总成本），而在同 一时间如果项目陷入困难，有保证的部分是不会受到影响的。在这种方法 72 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第5章 PPP 项目融资  中，采购权力本身保证了一部分债务，重要的是，债务无担保的部分足以 确保贷款人将有足够的自有资金应对与项目表现有关系的风险。这一点很 重要，要确保它们对项目表现的管理进行妥善的调查，这是 PPP 项目的一 项基本原则。这需要平衡市场现状和战略目标，用潜在的不利因素鼓励市 场发展，这种情况下支撑的债务可能创造有效的风险转移。显然，就像任 何政府担保机制，这种做法所造成的结果也可能对负债产生显著的财政 影响。 政治风险担保和担保基金 政治风险担保或保险保障债权人和投资者应免受因政治事件带来的 损失，如货币不能自由兑换或转移风险、征地或战争，而不是项目本身的 商业风险。政治风险保障的提供者可以是多边或双边机构或私人保险公司。 最近，这些办法已经覆盖了政府作为或不作为、或违约（通常在仲裁裁决 之后）的风险。这对依靠特许经营协议的长期有效性和政府债务长期性的 PPP 项目尤为重要。 鉴于运转良好的监管机制的重要性，特别是对于许多用户付费的 PPP 项目，有关的保证形式可用于防止监管风险的发生。如果投资者能证明监 管机构或政府未能遵守预先设定的监管框架，尤其是在资费设置方面这种 形式的保险将支付投资者一笔金额，由于担保通常由一个实体，如世界银 行提供，政府必须偿付支出，这种形式的担保可以作为一个强有力的激励， 以确保监管机构公平操作。但是，对于管理制度很重要的是应越清晰和明 确越好。（Brown, Stern, Tenenbaum，2006） 有些 DFIs 有时可以支持通过所谓的“A 和 B 贷款”结构形式的信贷： How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 73  新兴市场公私合作模式 一些 DFIs 享受政府优惠贷款人的地位，几个开发金融机构，商业银行可 ① 配合 DFI 贷款给一个特定的项目（A 贷款）与自己贷款的项目（B 贷款） ， 享受作为 DFI 特定贷款业务相同的优先债权人保护。例如，IDB 为圣保罗 地铁 4 号线项目第一期建立了金融结构，围绕从 IDB 支持的 15 年特许经 营期 A 贷款，到从各种商业项目融资贷款人支持的 12 年 B 贷款。 政府部门无法履行其付款责任的风险与新兴市场的项目依赖于政府 长期贷款非常相关。（如基于可用性 PPP 项目）事实是贷款人也许需要承 担多年度预算批准的风险：如果政府不批准特定部委支付付款的预算怎么 办？这是在新兴市场中基于可用性 PPP 项目的主要障碍之一，特别是如果 支付占据政府部门预算的比例显著时。在巴西，联邦政府专门成立可弥补 这种潜在风险的担保基金。如果联邦政府拥有提供长期债务责任服务的良 好记录，对于长期 PPP 合同义务的信心就能够建立起来。基金并非 PPP 项目付款的主要来源，但如果政府部门不履行付款义务时它是可用的。具 体可参考基金相关的项目合同。联邦政府担保基金包括各种高品质、透明 有价值的资产，如蓝筹公司的政府股份，同时是由一个独立的专业基金经 理管理。基金的价值相对于覆盖的义务必须始终保持一致。一些巴西和墨 西哥州政府已经为 PPP 项目中的州政府义务建立了类似的基金。其他国家 也正在考虑这种方法。然而，长期打算应该是基于市场对政府的发展有信 心，这种担保的需求就会减弱。这就突出了本书的关键主题之一：发展 PPP 项目就是要开发 PPP 项目整体市场的战略方针，因为它是一次性项目的 交易。 ① 在 B 贷款中，与 DFI 自己的参与交叉缺省。 74 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第5章 PPP 项目融资  其他形式的担保 担保也可通过政府部门覆盖特定的项目风险，例如对收费公路交通最 低水平的保证。以圣保罗地铁 4 号线为例，从最低收入保障和收益共享门 槛中得到的特许经营权获益保护它免受低于预期的收入影响，但如果地铁 使用率比预计的高，则提供与政府部门收益共享的待遇。使用这种担保需 要进行评估，并有非常精心的设计，因为将这种风险（和由此产生的费用） 转移到政府部门会产生严重的财政问题的例子不胜枚举，而且这样的例子 经常被质疑是将项目刻意构建成 PPP 的样子。（Irwin，2007）资助者之间 激烈竞争以及确保获得良好的财务意见是很重要的，以确保政府部门不会 发现自己收回了已支付转移的项目风险，从而破坏了 PPP 的激励机制，创 造不可持续的财政义务。 其他资金来源 由于可能难以筹集长期债务所需的全部款项，政府本身可以作为项目 长期贷款者之一，但是仍然从拥有私人资本操作风险中受益。这就是具有 再融资的可能性以及未来市场更加开放时恢复这种资金的好处，同时支撑 并在需要时向市场提供信心。缺点显然是政府部门假定通常转移到私企的 一部分风险，可能会产生需要解决的潜在的利益冲突，当然，这需要公共 资源。但是，如果资金的大部分仍然由私企提供，私企资本的风险表现仍 然可用来驱动 PPP 结构所需要的激励机制。政府如法国和英国已时不时需 要在 PPP 项目上使用这种方法。 政府部门资助的开发银行 在许多国家，尤其是新兴经济体，长期资金可能主要来自政府部门的 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 75  新兴市场公私合作模式 开发银行。这些机构可以专门与商业银行密切合作，提供更多的政府支持 的共同筹资能力（例如，印度基础设施融资公司），或他们可能有他们自 己的内部能力评估和管理其贷款的组合（例如，巴西 Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social [BNDES]，墨西哥 Banco Nacional de Obras y Servicios Publicos [BANOBRAS]，或俄罗斯联邦 Vnesheconombank）。 这些可能是市场稳定和发展的重要来源，并为机构自身带来尽可能多的来 自私人贷款机构的尽职调查和监测。事实上，由于他们的社会使命，他们 也可能是进一步政策支持的来源，和商业银行需要的 PPP 项目质量控制源。 DFIs 作为公有实体，全部属于这一类，例如，欧洲投资银行在整个欧盟拥 有价值超过 250 亿欧元的 PPP 项目。 可行性缺口基金 上一节介绍了长期私人资金来源的开放渠道的各种机制，其可能会被 关闭的情况，以及政府直接贷款给项目的作用。在一些用户付费的 PPP 项 目中，用户资费可以通过政策来设立。如果这种资金须资助项目的全部成 本，这可能不足以产生项目周期中还款和奖励债务以及股权融资的偿还水 平。在这种情况下，政府部门可以支付成本本身的一部分，从而减少债务 所需金额及股权融资。这有时被称为资本注资。PPP 模式在这种情况下是 有道理的，资金成本的很大一部分涉及私人资本，仍有风险，资本注资只 是使项目在财务上由不可行变得可行。对用户收费项目做出贡献的另一种 方法是在运行阶段进行支付，根据项目的不同表现，用一定程度上的用户 付费，弥补了整体收益。这仍然需要获得完整的资本成本，但它减少甚至 消除了对项目关税收入的依赖，同时强烈激励经营业绩。 资本注资方式的一个例子是印度可行性缺口资金（VGF）机制。可行 76 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第5章 PPP 项目融资  性缺口资金被州政府广泛应用于重大公路的 PPP 计划，项目现有 40％到 50%的资本成本最高补贴可以来自于中央政府的可行性缺口资金，其余可 以由资助机构出资。（在 VGF 框架之外，州政府拥有超出该级别的支持） 这种资金通常是按比例发放的，并在债务和股本资金支出后被注入项目。 由于使用者收费道路（由司机支付）大致每千米有固定金额，私企投标人 以最低 VGF 量（相对于最低收费）投标。发放的可用性基于严格的附加 条件，如要求竞争性招标，项目中央批准，并尽可能使用标准的特许经营 条例，帮助确保过程的质量控制。在韩国，广泛的 PPP 计划也有一个机制， 提供建设补贴合格项目。有些项目可以将这种方法与基于可行性支付计划 结合。 产出导向型援助 产出导向型援助（OBA）旨在使项目在财政上可行，是补贴交付服务 付款的一种方法。这是特别在可能无法支付要求的全面关税的贫困阶层社 区的目标，以确保项目的财务可行性。一个关键因素是，OBA 支付是基于 性能的，并且一旦定义的输出已经实现例如电力或水务连接，就只适用于 私企。因此，不像 VGF，项目的全资金需求仍然有待提高。这和基于可行 性 PPP 项目非常相似，尽管项目收入的绝大部分直接来自用户，OBA 支 付通常只满足在项目全寿命周期的早期阶段特定基于输出的要求，并随着 时间的推移被逐步淘汰。连接到家庭的水或电力供应系统成本就是一个例 子，但不是水或电力供应本身。长期关税收入通常（但并不总是）预计至 少要覆盖项目运行和维护的成本。在马尼拉水务公司的项目中（见本章末 尾的案例研究），OBA 支持用于为多达 21000 个贫困家庭网络覆盖的连接 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 77  新兴市场公私合作模式 费用提供部分资金，计划已经被写入现有的特许经营安排。因此，OBA 方 案可以有效地利用私人投资挑战基础设施部门，开放一些基于绩效风险分 担奖励的 PPP 项目，这对穷人有利。他们可以鼓励创新和专注于产出的服 务交付效率，同时确保以更大的透明度和更好的目标补贴给那些最需要它 们的人。显然，OBA 的力度取决于从捐助者得到长期 OBA 支付资金资源 的可行性。对于成功的 OBA 方案的挑战与其他形式的 PPP 非常相似：确 保适当地定义输出，正确定位和管理补助对象。其中一个主要的 OBA 计 划是由产出导向型援助全球合作关系（GPOBA）即捐助者和国际组织合作 伙伴关系来运行。 案例分析：巴西圣保罗地铁 4 号线项目 项目： 圣保罗地铁 4 号线项目 描述： 30 年的合同，其中政府部门负责 建设圣保罗地铁 4 号线，而私企 则负责运营和维护，以及列车的 供电和信号与控制系统。 融资方案完成： 2008 年 10 月 资本价值： 39215 万美元（阶段 1） ，其中包 含 3.092 亿美元债务（IDB6.92 亿美元的 15 年 A 贷款配以约 2.4 亿美元 12 年 B 贷款）以及 8295 万美元股票。 合伙： ViaQuatro，包括巴西 Companhia de Concessões Rodovi（68%） ，葡 萄牙 Montgomery Participações （ 30% ），法国 RATP Development （1%），以及阿根廷 Benito Roggio Transportes（1%）。 融资： 美洲开发银行，桑坦德银行，南密苏里 Bancorp 公司，德国复兴信贷 银行，Banco Espírito Santo, BBVA，以及 Société Générale 和西 LB 公 司作为协调员的参与。 78 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第5章 PPP 项目融资  圣保罗是巴西最大的城市和最密集的居住城市之一。因为繁重的交通， 城市不断地需要扩大其地铁网络，以满足其不断增长的人口。圣保罗的现 代地铁系统四条线总计 61.3 千米，拥有 55 个站台。然而，地铁网络还没 有达到都会区的远郊。 为了将中央商务区与主要住宅区、医院和大学区连接，圣保罗州政府 决定通过 PPP 计划在现有的地铁网络中新增一条地铁线。新的地铁 4 号线 （“黄线”）将穿越圣保罗大都市的西南-东北方向，将地铁与郊区铁路系统 和城市公交网络整合在一起。随着约 12.8 千米延长线的完成，这将增加约 21％的地铁网络额外产能。该项目分两个阶段实施。在第一阶段，拥有地 下网络的政府部门 Companhia do Metropolitano de São Paulo 将负责兴建隧 道、轨道，以及地铁站。私企承包商 ViaQuatro 获得了 30 年特许经营协议， 将负责供应、运行、维护机车车辆（14 列地铁列车每列 6 个车厢）和操作 系统（火车信令和控制系统及移动语音和数据通信系统）。在第一阶段按 照国家的时间框架，6 个站台将于 2010 年第一季度建成。 第二阶段，有待进一步研究市场需求，将在要求私企承包商在商业运 营的第二年之后的任何时间，开启已有车线上增设的车站，增加 5 到 15 辆列车，依圣保罗州情况处理。 这个项目没有资格获得巴西政府发展银行 BNDES 的支持，因为火车 是在国外生产的，主要生产方是韩国（Hiundai），意大利（荣腾）和德国 （西门子）。因此，政府部门建设隧道的融资由世界银行和日本国际协力银 行提供，而对于 ViaQuatro 的融资，私人特许经营权则由 IDB 提供。考虑 到严峻的市场条件下交易被关闭和特许经营权的具体融资需求，该项目是 一项重大的成功。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 79  新兴市场公私合作模式 第一个复杂化因素发生在圣保罗州要求 ViaQuatro 承诺融资的两个阶 段，尽管项目的时间、大小，甚至该项目第二阶段能否进行都不确定。为 应对两个阶段的义务，IDB 围绕两阶段贷款框架建立了财务结构。第一阶 段涉及由 IDB 支付给 ViaQuatro 的 15 年 6.92 亿美元 A 贷款，以及 12 年约 2.4 亿美元的 B 贷款。第二阶段将需要第二个 5.95 亿美元 A 贷款和可增加 的 B 贷款，金额将在政府确定了第二阶段投资计划后敲定。IDB 的做法减 少了 ViaQuatro 的财务风险，而在 IDB 保护下的 A/B 贷款提供了第二阶段 额外融资的灵活性。 第二个变得复杂的因素是，政府没有在自己规定的时间内完成施工， 也就是在 2010 年第一季度完成。如果隧道基础设施延迟完成会发生什么 情况？为了缓解这一问题，如果政府部门不能按时交付公共工程，偿还债 务就允许采用一定的灵活性措施。虽然这两个期限都包括施工阶段——12 年和 15 年，只有债务的利息宽限期会随着隧道施工的实际周期持续。一 旦资产开始运作，这两批本金还款才开始。如果施工阶段需要两年，本金 还款将实施 10 年 B 贷款和 13 年 A 贷款。但是，施工时间越长，分期付款 越多，偿还债务的时间就越短。 按照特许经营协议，ViaQuatro 将收到通过收取地铁票价而来的收入 （定为所有车次 1 美元），并随着通货膨胀每年进行调整。这将收取只使用 4 号线乘客 100％的全程票价，以及使用 4 号线连接其他地铁和公交线路 乘客 50％的票价。此外，ViaQuatro 将每年获得由政府支付的 4410 万美元， 以及被允许通过设施和火车的市场空间获取其他收入，只要他们不影响服 务的质量和水平。最后，特许经营将从最低收入担保和收益共享门槛中受 益，保护低收益者的特许经营权，但提供与收益共享的状态，如果使用量 80 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第5章 PPP 项目融资  比预测更高。 特许经营协议规定 ViaQuatro 提供有关项目开发和性能的常规信息。 例如，在 2010 年 4 号线预期运营开始前，ViaQuatro 需要建立和有效实施 适当的环境、社会、健康和安全管理体系，以确保 4 号线的运营和维护将 在相应的标准内进行，并符合巴西和 IDB 的政策和要求。 此外，ViaQuatro 将定期根据三个类型的性能指标进行评估： （一）经 营业绩指标；（二）用户满意度指标（将由独立机构进行，并会通过具体 直接的调查方式评估新地铁线的用户满意度）（三）维修质量指标。如果 ； 这些指标数值低于某些规定的限制，ViaQuatro 可以通过减少其享有与所 提供服务相关的收入予以处罚。 至于社会和环境效益，该项目预计将通过减少通勤时间，道路交通量， 意外风险和污染对圣保罗的生活水平产生显著影响。 该项目具有以下主要经验：  项目的一个关键风险是政府资助的土建工程和机车车辆 PPP 项目 交付之间的接口。一套复杂的合同义务及财务安排可以确保私企合 作伙伴能够在任何公共工程的延误情况下得到补偿。在实际工作中 要提早知道怎么做，但该项目证明了投资者如果准备充分，是可以 承担接口风险的。  项目的一个主要特点是风险的分配。在这种情况下，如果保留在政 府部门被认为是物有所值，隧道和轨道能提供相关风险的分配，但 其他主要风险，如需求和运作，以及列车车辆供应，已成功与私企 共享：私人特许经营权的补偿安排可能涉及用户付费和基于可行性 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 81  新兴市场公私合作模式 支付机制的组合，反映了风险的详细分配情况。  一个有效的合同监督过程是至关重要的，以确保高质量的公共服务 和基础设施的交付。详细合同履约数据的可用性是至关重要的，以 确定基于性能的支付和扣减。  DFIs 发挥了重要作用，可帮助实现在困难和往往无法预料的市场 条件中大型、复杂 PPP 项目的财务结算。 案例分析：菲律宾马尼拉东区改善供水服务项目 项目： 马尼拉东区改善供水服务项目。 描述： 为期四年的项目，以提供安蒂 波洛市、巴拉斯、罗德里格斯、 黎刹省圣马刁和达义市的低 收入社区中个别住户的供水 服务。 融资方案完成： 2007 年 10 月 资本价值： 1700 万美元（含 105 万美元 GPOBA 补助金） 合伙： 马尼拉水公司 融资： 马尼拉水公司与 GPOBA 援助（补助金） 在 20 世纪 90 年代中期，马尼拉供水服务非常匮乏，所提供的水约 70％ 流失，只有都市的少数地区有 24 小时供水。贫困家庭采水受限，其中许 多人使用未注册的连接设施或通过水贩来满足他们的需要。水的生产和分 配资产已破败不堪，无法应付人口增长。为了解决这些问题，1995 年菲律 宾政府通过了国家水危机法案，从而引导了私企在提供马尼拉供水和污水 处理服务中的参与。1997 年 8 月马尼拉水务公司（MWC）接手马尼拉东 区的水务运营，得到政府拥有的城市供水与污水系统 25 年特许经营协议 82 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第5章 PPP 项目融资  的特许经营权。 自 1997 年 MWC 已经达到并超过了其主要服务的义务，目前其服务 超过 510 万人口。该公司已经减少了非税收水含量至 25％左右，并为其网 络覆盖范围内 98％的区域增加了 24 小时服务。MWC 也规范未注册的服 务连接，并通过一个名为“Tubig para sa Barangay” （你的社区之水）计划 为贫困家庭提供了新的连接服务。根据这项计划，MWC 支付网络中的投 资，用户通过分期付款支付连接服务。然而，随着时间的推移，MWC 看 到贫困家庭无力支付接驳费全额。实现普遍接入的补贴是必要的，GPOBA 项目提供了解决方案。 GPOBA 决定建立在 MWC 成功业务扩展计划的基础上，并深化到低 收入群体，从而有助于为私企参与关键基础设施服务创造更广泛的公众和 政治支持。这种支持在马尼拉（如西区特许经营权破产，现已重建）和菲 律宾私人特许经营的记录中仍显脆弱。 GPOBA 项目的目标是提供以提供安蒂波洛市、巴拉斯、罗德里格斯、 黎刹省圣马刁和达义市的低收入社区中个别住户的供水服务。 OBA 机制 该项目是 MWC 为了更大的网络扩张而做出的努力，如同其规定的五 年投资计划。潜在的受益者是约 21000 个贫困家庭。在没有国家经济状况 调查制度的情况下，对于家庭或个人，MWC 通过调查“基于社区的目标”， 以针对补贴的首都地区的贫困线评估收入水平。目标人群的人均收入大约 是每年 300 美元。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 83  新兴市场公私合作模式 该项目总成本约为 1700 万美元，MWC 在项目区新的供水基础设施投 资了 1400 万美元。每个家庭的总接驳费为 7531.73 比索（167 美元）。每 户出资 1620 比索（36 美元），GPOBA 补贴其余的 5911.73 比索（131 美元）。 为了使家庭的贡献更可行，MWC 建议并提供超过 36 个月的分期付款计划。 GPOBA 补贴将直接支付给 MWC 作为单一的支付，条件是交付服务三个 月后独立核查的满意度。 迄今取得的成果 截至 2009 年 6 月 30 日，共完成 10642 段连接。但是支付期被推迟， 原因是核查遵守水压输出很困难。马尼拉水务公司现已提供水压图，使输 出可以独立核实，并使支付尽快进行。 主要经验教训 重要的是 OBA 支持的接受者应明白，输出必须按照商定的标准交付。 这是任何一个 OBA 项目的基本要素，但作为决定性的因素进行支付，它 不能被过分强调。 有关实施基于性能支付计划的培训应事先提供。建议进行试运行。 核心小组应致力于项目的实施。MWC 项目一直以来的一个问题就是 员工的高轮班率。技术和财务人员的很好的组合应该是团队的一部分。 继成功实施该项目的第一阶段，该计划设计的一些方面需要进行审查。 尤其是，MWC 已观察很多受益家庭在水管道连接后还没有更改他们的水 消费模式；他们继续在家里用容器储水。其结果是，一些连接到饮用水供 84 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第5章 PPP 项目融资  应网络的个别家庭未能实现享受该项目的好处。 MWC 提出包括提供受益家庭必要的内部管道来把水供向厨房和厕所 的替代设计。这样的安排，既能使家庭获得供水服务，又能显著提高每个 家庭所产生的废水量。许多贫困社区缺乏污水收集和处理设施。因此 GPOBA 和 MWC 正在研究制定一项纳入污水管理的全面设计提案。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 85  新兴市场公私合作模式 86 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 6 章 项目准备  第 6 章 项目准备 第 4 章探讨了一些关于 PPP 项目评估和选择的关键标准。一旦最初的 选择确定，焦点就转移到为从业市场所做的项目准备。这应该是项目准备 过程中的第二个主要步骤，因为项目从第 4 章中讨论的“战略商业案例” 发展到“纲要商业案例”。“最终商业案例” 指的是项目在签署协议之前 的状态，这些将在第 9 章讨论。 在这个时期的项目准备阶段有两个主要方面。首先是确保政府部门充 分准备，并组织管理过程中的活动。这些活动很可能包括更多地聘请外部 顾问和审议预算的工作经费。其次是完成整个项目评估的并行活动，以确 保项目基于健全的基础上开发。这个阶段的活动要求政府部门采取以下措施。  识别和组建项目团队，包括聘请顾问；  按照有关的现行管理架构，根据已协定的政策，提出政府部门对项 目的要求，并且将合同条款清楚地传递给潜在政府部门投标人； How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 87  新兴市场公私合作模式  在设想的条款中，建立对项目私企利益预期水平的信心；  确定需要政府部门的支持的类型；（例如，提供一部分项目资金， 使资产，如土地变为可使用的资产，或使支付服务变得实惠）  确认政府部门可以在项目生命周期中履行的义务；  制定全面、可信的 PPP 合同并为运营建立基础，如何处理纠纷， 以及如何处理纠纷可调与不可调之间的幅度；  为投标人提供项目信息；  确定所有相关的法定程序和许可（环保，土地获取）；  识别并咨询各项目利益相关者①；  提高潜在投资者对项目的认识，制定战略；  准备采购阶段（战略，预算，时间表和人）；  完成物有所值的评估并建立评估项目是否成功的依据。 这些任务必须在私企投标人花时间和精力认真考虑项目建议之前完 成。这些活动与的项目信息直接相关，如第八章中讨论的，这些信息最终 会被提供给私企，并且在与私企合作时，影响进程的可信度。图 6.1 为项 目准备过程中提供的元素。 ① 利益相关者是影响 PPP 项目的各方，不仅是政府部门或私企，但是也包括其他各方，例如在收 费公路项目中，住在附近的或被迫搬迁的道路使用者，地方交通会受其影响的直辖市等都包含 在内。 88 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 6 章 项目准备  组建项目团队和管治安 项目管理 排，制定项目管理风险登 记册 评估项目范围、法律、技 项目因素评估 术、环境、社会问题 可能的捐 确定详细的项目成本，确 助投入以 可支付性 这些问题可能会相互影响，因此需要重新调整 定项目的收入来源 支持可支 付性 风险分担 确定详细的项目风险，提 出风险分担和缓解方案 外部法律、 技术经济、 环境咨询 项目准备 支持 评估出资人和承包商的 市场评估 潜在利益，必要时调整项 目范围 DFI 对融 项目建档 资可行性 制定项目文件，特许条款 的输入 利益相关者管理 结合利益相关者的目标 调整项目 物有所值 评估物有所值 招标阶段准备 准备采购阶段管理，招标 文件，以及投标者信息 质量保证 审查 项目营销 培养市场意识 为市场准备就绪评估纲 采购发布 为市场准备就绪 要商业案例 的批准 图 6.1 项目准备过程 （来源：原作者） 在这些不同的要求间必须保持平衡：增加了项目的范围或许使交付变 为可能，但不划算，或者分配一定的风险能符合要求，但不能由私企承担。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 89  新兴市场公私合作模式 因此，纲要商业案例是一个有用的工具，它使所有的元素融合在一起，让 这些因素之间的任何冲突可以在私企接手之前得到解决。这是形成项目评 估和开始采购批准的基础。 过程管理 良好的治理和项目管理，以及风险缓解和质量控制，是成功 PPP 管理 过程的基本要素。 项目治理 管理 PPP 项目的准备、采购和运营会涉及同一时间利益相关者的多个 问题。在采购阶段后期，往往涉及在很短的时限内审批复杂的决策，从与 高度组织化的和有目的性的私企投标人谈判。在施工和运营阶段，会涉及 处理项目、用户和不可预见事件的变化。良好的项目治理是项目成功交付 和私企互动管理的核心。 在项目选择（于第 4 章讨论过）的早期阶段，治理架构可能会相对简 单。然而，在这个阶段结束时或当项目决定投入更多资源时，建立更全面 的项目治理架构是很重要的（见图 6.2）。 实施有效项目治理的一个常见方式是建立董事会制度。项目董事会通 常包括主要的政府部门利益相关者和经常接受挑战的独立成员；这是解决 关键问题，并为赋予权力的项目管理团队做出决定的常规做法。它设置了 项目要求、约束和界限，监测项目管理活动，并提供具有挑战性和支持项 目团队的平台。主要项目顾问通常不是项目的董事会成员，但当专家建议 90 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 6 章 项目准备  需要进行第一手研究时，他们可以参加项目的董事会会议。 计划董事会 项目董事会 项目业主 关键利益相关者 项目管理团队 项目组主管/经理 项目团队中的功能领导：技术、金融、商业、法律 外部法律、财务、技术、环境顾问 图 6.2 项目治理的结构概述（来源：原作者） 对于重要的项目，一名能授权政府部门的高级官员是有帮助的，有时 也被称为“项目业主”，对项目交付负有最终责任，并愿意发挥其领导和 承诺的能力。这个人将主持项目董事会。反过来，如果涉及重要的项目计 划，项目董事会在采购授权范围内向计划董事会汇报。 专职项目主管或经理负责项目管理团队并向项目管理委员会汇报。项 目团队包括来自政府部门的职能经理，并且在委派的职责和权限范围内管 理项目日常事务。这也包括管理项目顾问。对于复杂的项目，可以设立管 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 91  新兴市场公私合作模式 理具体事物的独立董事会，如更广泛的利益相关者管理，并向项目委员会 汇报。项目团队可以从中央 PPP 中心（在第 3 章中讨论过）得到资源，中 心的成员也可能参与到项目董事会中。 在建立项目治理架构时，在项目团队之外对项目进行宣传是至关重要 的。政府部门中的资深从业者是必要的，如果没有资深从业者的话就可能 使项目动摇。 管理利益相关者也是项目团队和项目董事会的主要活动；直到过程后 期未能实现说服利益相关者，然后试图用之前的决定说服他们是造成延误 的原因。在 PPP 项目的早期阶段，这些可能是特别重要的，因为它往往意 味着说服政府部门接受项目将涉及私企管理，而这原本是政府部门的职责。 （见专栏 6.1 中常见治理问题清单） 专栏 6.1 项目治理中的常见问题  兼职项目经理（在政府部门另外还有全职工作的人）和项目组 有限的资源配置；  由于项目团队管理不善或频繁变动而造成的缺乏连续性和缺乏知识；  缺乏资源，包括顾问，或反过来说，做决策时过分依赖顾问；  下放给项目管理小组的权力不足，因此，即使是再小的决定也需要 上报；  受治理构架之外的其他机构干扰，以致没有人知道真正管理日常运 作的是谁；  日常资源的管理不善，包括外部顾问的管理不善；  项目董事会规模庞大，无法根据需要做出关键决策。 92 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 6 章 项目准备  项目群管理 在项目层面以上，项目群管理可以提供额外的好处。比如，这一章末 尾的案例研究表明，印度政府在全国公路部门通过采用 PPP 方法，而不是 一个特设个别项目的做法，已经产生了好处，如获得标准化和比其他项目 更一致的项目交付。 采用项目群管理的方法会带来以下好处。  改善项目渠道的管理和协调以及需求供应的匹配；  使市场沟通的政策更有效；  改善利益相关者的参与度；  建立市场信心和供应方能力；  塑造市场创造新的、更深层次的供给能力；  通过标准化的可复制性和更多的使用，降低交易成本；  借政府部门的大宗购买力，影响有关风险转移的谈判；  实现项目群质量保证流程的开发。 风险管理矩阵的应用 好的项目管理实践是建立适用于项目准备过程本身的风险矩阵。要确 定谁做什么，预算是否到位，以及风险将如何得到缓解。矩阵在项目周期 的不同阶段都有所改变。可参照附录 B 中提到的例子。这和风险矩阵用来 识别项目本身的风险分配不一样。（见第 4 章） How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 93  新兴市场公私合作模式 质量控制 世界各地的 PPP 项目都为了实现良好的项目和计划管理而使用质量 保证机制。这些可以是短期的外部评价，以帮助政府部门来检查在 PPP 项 目开发周期重要的决策点是否已经采取必要的行动。这些决策点通常是 （一）在项目准备阶段资源的显著支出之前（即在战略商业案例阶段结束 时）（二）在进入市场之前（在纲要商业案例阶段结束时） ； ；（三）在进入 ； 长期协议之前（在最终商业案例阶段时）（四）在运营阶段检查是否达到 项目效益的某些时候。例如，开展采购前夕，除其他事项外，会检查项目 的输出是否与原来的规定仍然一致，确认正确的项目管理架构是否到位以 管理下一阶段，而且要检查项目的市场容量和利息是否存在。这种审查通 常可以在几天之内进行，因此不应该省略这个过程。这个活动不一定是审 计，但应该是对政府部门建设性挑战的来源，以确保项目已准备好进入下 一个阶段。在英国和其他一些国家，如澳大利亚和荷兰，政府部门广泛使 用项目“网关”流程。这个流程可以捕捉很多阻碍项目进程的问题，并促 进方法的一致性。专栏 6.2 列出了项目准备中常见的错误。 专栏 6.2 项目准备中常见的错误  政府部门对想要从项目中获得什么缺乏认知；  缺乏对项目的所有权和领导；  项目（和程序）团队资源不足；  顾问选择基于成本而不是质量和经验；  利益相关者缺乏有效的参与；  缺乏对私企高层的了解和接触，并进行了不良的市场响应；  期望私企会处理应该是由政府部门更好地处理的问题，如购置土 地；  缺乏对政府部门履行 PPP 合同法定权力的认知； 94 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 6 章 项目准备   采购过程与采购法规之间的冲突；  过于乐观的项目准备时间表；  发布不完整的项目信息。 项目准备的资金 项目准备和招标的前期成本不应该被低估。对于费用低于 1 亿美元的 项目来说，这些费用可能占到投资的 3％～4％；对于费用超过 1 亿美元的 项目来说，这些费用可能占到投资的 2%～3%；对于费用超过 5 亿美元（不 包括显著土地成本、早期工作，以及环境影响评估）的项目来说，这些费 用可能占到投资的 2％。由于这些费用在这种情况下可能会高得不成比例， 小的一次性项目一般不适合 PPP 方法。 在许多地区，DFI 和捐助组织建立了设施，以帮助支付项目准备的成 本，虽然这些机构极少参与高层的架构制定活动。后者的一个例子是由世 界银行管理的 PPP 基础设施咨询基金（PPIAF）。 另一种为项目的开发调动资源的方法是政府可能获得捐助方的支持， 建立和管理循环项目发展基金。中标人能有效地在合同签约时进行再融资， 资金可回流至其他政府部门。这种基金的一个例子是南非财政部的 PPP 项 目发展基金（South Africa, National Treasury，2004a）。这种方法还可以在 任命顾问时，提供纪律性、一致性，以及质量控制。 除了直接资助，DFI 虽然非正式，但在整个项目开发中也能作为传声 筒，起到有价值的作用（见第 8 章）。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 95  新兴市场公私合作模式 非应标建议书 私人公司经常是有了新项目的想法就直接去找政府，这通常被称为非 应标建议书。这样的建议书可以引入创新理念，在政府开发项目的能力有 限时，促进达到基础设施的目标。特别是地方或市级的政府可能会出现这 种情况。然而，如果掌握不好这种方法，可能会引发缺乏透明度、存在特 殊利益、打压竞争对手、不能实现物有所值等问题。由于这些原因，一些 政府禁止非应标建议书，而其他政府试图引导提交这些建议书变成透明的， 有竞争力的过程，它包括许多用于审查政府部门提出的项目中相同的部分， 但还需要私企制订详细建议。随后的过程则涉及竞争性投标，其中项目倡 议人可能对其建议书有额外的意义或有权利提供更好的报价，或有权利参 与最后一轮竞标。面临的挑战是管理这种非应标建议书涉及公共利益的风 险（这些项目是否真正满足公众投资需求），并且保证有真正有效的竞争 过程（是否有足够的时间准备可信的标书）。 由于项目倡议人鼓励发展（按成本），并提出项目建议书，非应标建 议书有时被视为项目开发的资金来源。然而，项目倡议人通常会预计，如 果该项目被授予另外一方，那么这笔钱就要给他们做补偿。虽然这些成本 可能会来自最终项目融资结构（政府部门或用户最终会支付），确定如何 评估和控制这些成本，以及如何阻止不良项目建议书也可能是问题，所有 的这些都需要政府在第一时间管理项目过程的能力。政府部门仍然会产生 与分析建议书和运行采购过程本身相关的费用（如参见 Hodges and Dellacha，2007）。因此非应标建议书不会在第一次出现就增加政府部门的 负担。但是，这种方法仍有好处，它有时会引发基础设施交付的新方法， 同时对风险和潜在成本需要进行切实审查和仔细管理。 96 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 6 章 项目准备  项目评估 评估各种影响范围、承受能力、风险分配、物有所值和项目合同开发 的因素需要各种技能。在项目选择阶段之后，这项工作会变得更加激烈。 它们涉及的活动和步骤可以有效地在这个阶段对不同学科进行描述。 法律及监管评估 这一步旨在评估政府部门的内部问题。特别是，它旨在确保政府部门 参与各种项目协议不存在任何法律障碍，并确保预想的采购过程是合法的。 这一点很重要，以确保相关者遵守适当程序，并尽量减少风险挑战，如可 能会破坏这一进程的落选投标者。项目的具体问题也将出现，包括被要求 的各种项目资产或权利（例如，土地使用或冠名）的法律地位评估。在翻 新项目中，私企需要了解现有资产状况、历史债务的处理情况、可用性， 以及所有赔偿的价值。 法律评估还涵盖了政府部门与项目之间，以及项目和其他有关各方之 间，也就是可能被视为部门外部问题之间的关系。例如，项目需求的制定 和风险的识别及分配需要 PPP 合同草案通过产出规格，付款机制规定，以 及合同的其他条款适当地反映出来。律师团队还需要建立 PPP 合同的其他 主要组成部分，包括解决项目监管改变的纠纷和机制的规定。 许多 PPP 项目高度依赖其他设施。例如，热发电设备取决于其供应燃 料原料可靠的交通基础设施，以及其电力传输基础设施的承购。这种基础 设施状态和可用性的确认是必需的，要在相关协议的条款和条件中体现出 来。交易对手的信誉（也就是这些协议的融资可行性）对项目的商业可行 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 97  新兴市场公私合作模式 性十分重要。除非这些问题在法律上被明确界定，否则私企投资者一般不 愿意花时间评估一个项目的可行性。这些是项目准备中的重要组成部分。 一整套完善的项目文件，特别是那些涉及政府部门的项目文件，需要 在采购过程中就提供给私企投标人。准备这些文件的时间是在采购阶段启 动之前。根据所使用的采购过程，这些协议里最终的术语，包括一些风险 的分配，可能会因为市场上相互作用的结果而改变。然而，风险和合同条 款的真实分配必须在过程开始时被设立，以保证投标人的利益，以及提高 政府部门和项目的公信力。这个过程可能在项目制定战略情况下（见第 4 章）起点较高，但随后将在商业案例准备的过程中更深入。 技术、社会和环境评估 技术评估决定了项目的产出要求在技术上是否可行，并且估计了可能 需要的资本和运营支出。可能需要在地面和水文条件上的特殊工作，甚至 特定的考古调查初始工作。一些项目需要开发合理水平的设计细节，不一 定要指导投标者，但需要说明如何解释产出要求（有时被称为“设计协议”）， 并支持可能的项目成本对于承受能力的评估。在这个阶段也可能需要保险 审核，以评估风险转移给保险市场、预期成本可能性，以及保险可用性。 技术评估的一个重要组成部分是对环境和社会问题进行分析，以确保 没有任何不良影响阻碍交付项目。这涉及要确定任何潜在的环境和社会风 险，并关注这些风险如何可以得到缓解，以确保其符合法律要求或环境政 策（比如改变项目范围，如修改道路的路线）。许多项目的贷款人，尤其 98 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 6 章 项目准备  是 DFI 和使用赤道原则①的银行，只有当严格的环境条件都满足时才放贷。 如果需要 DFI 资金，那么重视这方面的要求是很重要的。这样就避免了重 复的环境和社会影响研究，并在最坏的情况下，不必以改变项目的范围来 满足 DFI 或其他贷款人的标准。 财务评估 财务评估涉及各种活动。首先，通过汇集上述项目成本的各种要素， 达到了预期的长期项目收入要求分析，这和可承受能力分析特别相关。这 种分析估计所需债务和股权的预期水平和情况 1 所承受的通货膨胀，长期 货币配比不当，或利率变动的情况。所有这些对私企是否可以提供资金和 交付项目，以及对 PPP 合同的结构都可能会产生重大影响。 案例分析：印度公路 PPP 项目 项目： 国家公路发展项目（NHDP） 描述： 一个七期发展计划，包括但不仅限 于私企参与开发、维护，以及运营 国家高速公路。前两个阶段已接近 完成。随后的阶段预计有 6500 千 米的六车道，17500 千米的四车道， 20000 千米的国家公路升级，以及 1000 千米的高速公路。   印度拥有世界第二大的 3.3 万千米的道路网络。其中，国道占了其总 长度的 2％，但共享印度公路总客运和货运交通的 40％。直到 1999 年， ① 赤道原则是由世界银行建立的一套原理，包括环境和社会保障资格的贷款标准。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 99  新兴市场公私合作模式 公路建设和养护活动经费主要来自政府预算和向多个机构借款。然而，这 些财政资源是不够的，这就产生了小成本、低维护、质量差的道路状况。 公路基础设施缺乏投资已被确认为制约经济增长和竞争力的关键因素之 一。印度最大的高速公路计划，国家公路发展项目，是应对这一问题的具 体政策，其中显著组成部分就是调动私企的技能和资源。 在政策层面上，由总理担任主席的基础设施委员会，为 PPP 项目制定 和实施必要的中央政府政策，包括其在公路部门的作用。该委员会负责监 督适合 PPP 项目的优先方案和项目选择，启动能够最大限度有效利用 PPP 的结构，项目的监测，以及建立和传播关于如何融资、制定、评估、审批 和实行 PPP 的指引。 在体制方面，建立了以中央政府部门为重点的机构，即印度国家公路 管理局 （NHAI），负责建立和管理交付 NHDP 和实现符合政策的高速公 路 PPP 结构，并认定项目适用 PPP 方法。 在立法层面，对全国公路法进行了修订，允许私企实体建造、操作和 维护国家高速公路，在指定期间征收费用，以收回成本并产生合理回报。 此外，允许外国直接投资，投资高达股权的 100％，并促成其长达 30 年的 特许经营期。在竞争和透明的架构内，共同建立标准化的详细模型特许权 协议与 PPP 项目采购文件。该模型特许权协议涵盖了关键问题，如风险缓 解和分配、各方之间责任和回报的对称性、费用及责任的可预测性、交易 成本的降低、不可抗力和合同终止。它还涉及其他重要投资者的担忧，例 如用户保护。规范和标准定义了设计、施工、运行和维护双车道、四车道 和六车道国道时私企承包商必须达到的技术参数。同样，采购时标准化的 文档和程序保证提供透明、公平的招投标程序；在竞争投标的过程中，开 100 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 6 章 项目准备  发涉及政府资金分配的财政支持机制，以确保项目的财务可行性在允许的 范围内，涉及在全国建立每千米道路使用费制度。 NHAI 采用了七阶段方案办法：在早期阶段，包括连接四个主要城市 （德里、孟买、金奈和加尔各答）的 6000 千米道路和 7300 千米的南北和 东西向走廊，均已接近完成。这些初始阶段大多得到公共资源（通过对石 油和柴油收费）的资助。然而，NHDP 的后续阶段（阶段三到七）与特许 经营的 PPP（收费为主）计划所开展的项目，涉及私企的重要作用。作为 其职责的一部分，NHAI 需要购买土地，并交付给特许经营者无产权负担 的必要合作。财政激励措施也需要提高投资的财务回报，如免税进口大容 量的现代化施工设备，以及 20 年期限中为期 10 年 100％的免税。 评估 PPP 项目风险转移和操作的整体效益仍然为时过早，因为很多项 目只是最近才开始营运，许多仍然在建设中。 但是，这个案例提供了以下主要经验教训。  确定一个国家部门的执行程序，而不只是针对临时性的个别项目， 可以形成质量及潜在项目交付速度一致性的优势。该案例的方法也 可以帮助政府部门和私企建议书随着时间的变化更好地满足需求。 这对于从市场上获取更具有竞争力的回应有帮助。  建立国家和部门的具体机构，提供部门投资计划可以促进项目交付 更快更协调地进行，并有助于政府部门积攒经验（虽然在机构内员 。 工流失率高可能延缓这一情况）  处理完整的程序修订法例，响应部门的要求，可能会导致更多的一 致性，从而得到更有效的政策和市场反应。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 101  新兴市场公私合作模式  使用标准化的特许经营及采购文件模型可以提高特许经营方面的 质量，并有助于确保更大的透明度和招标过程中的一致性。  随着时间的推移，NHAI 应更好地持续稳健地管理 PPP 项目，并对 项目进行分析和审查，这对政策和方案的同步调整很有必要。审查 的程序是加倍重要的，以确保潜在的无效过程或进程能够被迅速识 别和纠正。 102 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 7 章 项目顾问  第 7 章 项目顾问 项目团队内部有可用的所有必要的专业技能并不常见。专业顾问应该 运用他们的技能使项目的准备、采购和管理活动增值，但达成项目的目标 和搭建领导层应该是政府部门所保留的责任。应该在一开始就识别顾问在 技能上的差距，并应确保所需的任何额外资源都有备选。作为其委任的一 部分，顾问应当将他们的技能带到项目团队。（例如，通过准备指引或在 任务结束时提供培训）对于不熟悉 PPP 的政府，他们可能需要外部的意见， 以协助他们识别并聘请外部顾问，得到期望的意见，并且在参考这些顾问 方面甚至管理这些顾问时获得帮助。国际金融机构和其他发展机构可以在 政府考虑他们的选择时提供协助①。 ① 。 有关这一章主题的详细讨论，请参见世界银行和 PPIAF（2001） How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 103  新兴市场公私合作模式 顾问的角色 顾问的主要作用是在他们的专业领域给项目管理组提适当的意见。 PPP 项目可能需要的外部顾问通常包括技术顾问、财务顾问、法律顾问、 环境顾问，同时在有限 PPP 经验的国家还需要有引导交易的顾问（见表 7.1）。可能也需要其他专家，如社会影响、保险、会计和税务顾问。 表 7.1 外部顾问的角色（来源：原作者） 顾问类型 角色 引导交易的顾问  协助政府协调各顾问的工作和管理政府官员和其他顾问之间的关 （与对 PPP 不熟悉的国家有关）  系。 技术顾问  支持战略计划和概述商业案例技术方面的发展和可行性；  起草项目输出的要求和规范；  联合财务顾问建立支付机制；  确保项目的所有技术方面达到目标；  在整个采购阶段评估和指导所有技术解决方案；  在整个采购阶段审查投标人解决方案的成本；  开展对投标人解决方案的技术尽职调查；  完成所有现场状况、规划和设计工作；  对澄清和微调技术问题提供支持。  财务顾问  支持项目商业案例财务方面的进展，特别是不同方案的评估、金融 建模，以及可融资金融条款的输入；  与技术顾问一起制定项目付费机制；  准备提交财务竞价的所有需求；  确保投标人解决方案的所有财务事宜符合提报财务竞价；  优化并审查投标人提交的财务模式；  在整个采购阶段评估并指导所有财务建议；  审查解决方案的资金、会计、税务等方面；  对提交的标书开展尽职的财务调查；  对澄清和微调财政和商业问题提供支持。  104 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 7 章 项目顾问  续表 顾问类型 角色 法律顾问  协助政府部门评估项目所需的权力和法律可行性；    为项目制定合同文件；  制定投标文件的其他法律问题，包括对项目资产、土地所有权、沟 通协议，和其他相关问题的分析；  确保投标符合法律和合同要求；  在整个采购阶段评估和指导所有流程和法律、合同的解决方案，并 最大限度地减少投标诉讼的风险；  对投标开展尽职的法律调查；  对法律方面的澄清和微调提供支持。  环境顾问  检查项目的潜在环境影响；  识别潜在风险；  考虑风险缓解措施，以及对项目范围和设计的影响。  何时使用顾问 顾问通常参与 PPP 项目的每个阶段：  可行性预期阶段。顾问可以协助准备可行性预期分析，帮助确定战 略投资案例，可能需要进行委托的研究，可行性研究需要解决什么 问题，现有法律框架是否允许项目发展为 PPP 模式，以及该项目 可开发和实施等相关的基本参数。  最初可行性评估。顾问可协助制定采购纲要建议，可以采取双方承 包商和资金市场的商业交易形式。作为过程的一部分，顾问应提供 关于资本市场的期望，交易的关键制约因素，以及洞察市场承受力 的建议。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 105  新兴市场公私合作模式  交易开发。顾问可协助制定详细的协议，其中包括建立文档，如合 同草案，付款及履约机制，参与者之间的风险分配，财务模型等预 测，及环境评估。顾问还可以帮助起草招标文件。  交易执行。顾问可参加投标的澄清和评估。他们可以协助交易谈判， 并对交易各方的立场提供分析（对法律、财务、技术和环境等的分 析）。这种帮助可能包括对进入融资市场的最佳融资模式、时机和 方法的建议。  建设和运营监控。顾问还可以在运营阶段发挥作用，特别是协助处 理可能出现的复杂问题，如再融资或处理合同变更。他们还可以通 过合同条款协助监测私企是否合规。 委任顾问 选择顾问的竞争过程应该旨在争取最好质量和最好价值的建议。与顾 问签约之前，尽可能明确地定义工作范围是很重要的。除了成本方面的考 虑，顾问的理想选择应包括评估他们专业知识的深度和经验关联性，在必 要时从其他 PPP 市场获得经验的意愿和能力，结合当地的条件提供有关建 议的能力和意愿，他们对项目和采购机构的要求和流程的了解，以及有关 个人做这项工作可用性信息。个人的经验往往比公司本身的声誉更重要。 在付款之前，在工作范围上应明确地列出由顾问提供的建议里程碑。应清 楚列明费用安排，指明建立固定费用或安排，以及连同有关费用和旅行的 任何具体规则的假设。如果需要特定的个人或一定水平的专业知识，指明 预期或专长的最小限度是很重要的。如果特定的个人需要国际旅行，应该 106 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 7 章 项目顾问  特别指明①。在某些市场中，顾问可以只在项目的招投标阶段被委任，在项 目准备阶段可再连任；这提供了可以重新评估他们的表现机会。 PPP 中心的作用 咨询顾问可能会很昂贵，而对于政府部门来说，作为尖端的采购人和 外部顾问客户是非常重要的。他们的服务应该有重点地发挥最大效能和价 值。在有交易经验纪录的国家，PPP 中心能够在支持项目团队聘请和使用 外部专家中起到有益的作用。这个角色的作用可以包括对顾问的选择、任 用和签约过程，以及在顾问申办咨询任务时提供建议。PPP 中心往往能在 这方面提供指导，甚至参与审批过程（特别是如果他们正在管理项目开发 的筹资机制）。通过对市场制定更加协调一致的方针，政府应当帮助鼓励 和建立良好品质顾问的供应。 顾问管理 因此，必须令专业顾问参与到政府部门的计划、交易发展、管理和决 策的过程，让他们了解项目的目标和约束条件，从而提供最好的建议。如 果顾问没有充分参与项目的这些方面，其发挥的作用就会适得其反，因为 会有他们对项目没有全面了解从而不能很好提供意见的风险。顾问并不需 要跟随他们雇主的意见；雇佣他们是希望他们在专业领域内提供专业、客 观的意见。 ① PPP 项目所需的各种顾问对照范例条款可以在世界银行和 PPIAF PPP 基础设施合同、法律、法 规资源中心找到。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 107  新兴市场公私合作模式 应举行定期会议与顾问讨论他们的报告，监察他们的表现，让他们解 释他们在项目中的行为，并讨论所面临的问题。 除了定期举行会议，要求顾问在项目的几个关键阶段正式签署也是良 好的做法，这表明项目已准备好进入下一个阶段，同时表明项目书和时间 表是现实可行的。这样会激发顾问在工作中应有的谨慎和小心。如果顾问 不确定项目已准备好进入下一阶段，他们的反对意见应该被正式记录在案。 在最初的规划阶段，项目小组应该适当地为整个过程中的顾问做成本 预算。PPP 中心可以基于交易问题的复杂性和规模提供有关聘请顾问的实 际成本。尽管顾问费看似昂贵，在超过亿万美元价值交易的情况下，花足 够的资源以确保适当的高质量的建议仍然物有所值。 指派一个首席交易顾问再分包并负责管理其他顾问可以简化采购流 程，并减少政府部门的负担，政府部门只需管理一个顾问而已。这对于刚 开始使用 PPP 方式的国家尤其有用。然而，雇用顾问联合体有时会忽略掉 每个专业领域中最合适的那个顾问。正因为这个原因，在较为成熟的 PPP 市场，一般都单独指定顾问。另一种来避免这一缺陷的方法就是分别委任 顾问，但在这个过程中，其中一名顾问的职权范围应该是协助管理政府与 其他顾问的沟通。 在重建和扩建阿利亚皇后机场的案例中（见本章结尾的案例研究）， 国际金融组织（IFC）在约旦政府中担任首席顾问，同时也对项目提供长 期融资。在这种情况下，IFC 提供的咨询和贷款活动与从贷款人明确的资 源和融资方面的项目获益之间存在强大的约束力，这能确保他们之间没有 利益冲突。该案例研究也说明了顾问在协调咨询支持的各种来源和开发项 目公信力之中的作用。 108 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 7 章 项目顾问  顾问可以在合同签订时（和相关的融资可用时），获得其酬金的一部 分。然而，顾问应谨慎行事，尤其是在项目开发的初始阶段咨询支持是必 需的：政府部门的利益在于做正确的项目，顾问的利益在于完成交易，如 果顾问酬金有很大一部分是基于合同成功签署，两方的利益点就可能不一 致。通常比较好的做法是当顾问提交了预先定义的工作包，并使其覆盖到 项目开发过程的每一个可识别阶段时，就支付顾问酬金。PPP 项目并不只 是“做交易”，而是做“正确的”交易。最后，政府部门顾问的质量和声 誉是私企评估是否要提交投标时考虑的重要因素。好的顾问可以增加相当 大的项目可信度。 案例分析：约旦安曼阿利亚皇后机场扩建 项目： 阿利亚皇后国际机场扩建 描述： 25 年的合同，涵盖升级、扩建、改造、 运营、维护约旦阿利亚皇后国际机场。 融资方案完成： 2007 年 12 月 资本价值： 6.75 亿美元，其中分别为 3.7 亿美元债务 和 3.05 亿美元股票。 合伙： 机场国际集团，包括阿布扎比投资集团 （40%），科威特 NOOR（25%），希腊 J ＆P AVAX（10%），约旦 EDGO 投资控股 （ 10% ）， Joannou & Paraskevaides—J&P Avax 子公司（10%）和法国 Aéroports de Paris Management（5%） 。 首席顾问： 国际金融组织   融资： 伊斯兰开发银行（1 亿美元贷款） ； 国际金融组织（IFC7000 万美元“A ；IFC1.6 亿美元“B 贷款”由法国东方汇理银行、欧洲阿拉伯 贷款” ；1 千万 银行和法国外贸银行提供；IFC4000 万美元“C 准股权贷款” 美元备用设备）。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 109  新兴市场公私合作模式 约旦旨在开发该国通往非洲、亚洲和欧洲唯一的国际机场。约旦阿利 亚皇后国际机场（QAIA），位于首都安曼以南 32 千米处，是一个繁忙的 中转站，拥有越来越多的游客、商务旅客，以及国际空运业务。在过去 10 年中，客运量每年增长 6％，到 2006 年上升至 350 万人次。根据交通运输 部统计，这一数字预计将在 2030 年上升到每年 1280 万人次。 为了定位 QAIA 作为区域内金融、贸易、交通中心，满足容量需求增 加，约旦政府决定通过 25 年的用户付费 PPP 特许权的方式，重建和增加 国际机场容量。这将涉及升级和运营现有航站楼，建设最先进的面积达 9 万平方米的相邻航站楼。然而，这个项目由于立法变化、较高的前期资金 成本，以及这种规模的项目投资回收期较长的问题，面临一些挑战。此外， 选定并批准的机场设计方案很有标志性。该设计必须考虑到现有项目经济 情况，同时还要考虑到将来的扩展。此外，商业银行也不太愿意给政治风 险地区提供长期项目融资。 约旦政府任命 IFC 为首席顾问，以协助面对这些挑战①。它的首要步 骤是委托独立顾问完成交通报告，确认空中交通流量和收入预测的数量， 以及评估设计和法律框架的可融资性。IFC 顾问团队则帮助约旦政府举办 公平、透明、有竞争力的投标，吸引大多数领先的国际和地区机场运营商 和建筑公司投标。2006 年 6 月邀请招标后，共收到 28 个回应。到 2006 年 10 月为止，六财团入围。2007 年 5 月，机场国际集团被选定并授予为期 25 年的合同，升级、扩建、改造、运营，以及维护机场。新大楼预计将于 2012 年开始运营。作为建设、运营和需求风险的交换，私企可以分得一部 ① 作为世界银行集团的一部分，IFC 通过赞助私企投资，在本地和国际金融市场筹集私营资本， 以及向企业和政府提供咨询和风险规避服务，扶植发展中国家的可持续经济增长。 110 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 7 章 项目顾问  分机场总收入。 中标的财团由一位强大的投资者、一位经验丰富的机场运营商，以及 来自地区和国际的建筑专家组成。 项目总成本是 6.75 亿美元，由股东股权组合出资，包括现金出资运营， 伊斯兰开发银行提供 1 亿美元的贷款，以及由 IFC 本身提供 2.8 亿美元的 融资方案，包括如下内容：  7000 万美元，17 年期优先贷款；  4000 万美元，18 年期附属性贷款，为期 15 年的宽限期，以匹配特 许经营期中产生的现金流；  1000 万美元的备用贷款，以备在施工阶段新航站楼的融资不足所 需要的现金流；  1.6 亿美元的 16 年期银团贷款，包括法国东方汇理银行和欧洲阿拉 伯银行以及法国外贸银行。它还提供给机场国际集团交换机会，以 尽量减少交易的利率风险。 该项目的主要经验教训包括以下内容：  发展金融机构可以在大型、复杂的 PPP 项目的开发和实施中扮演 顾问、金融机构，以及担保人这些重要的角色。他们的参与可以提 高项目的信誉，并对其他长期的融资、投资者和承包商提供更大的 保障。  有效管理和协调不同顾问的能力是很重要的。  顾问在整个过程中扮演重要的角色，尤其是在具体项目准备和诊断 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 111  新兴市场公私合作模式 启动招标阶段之前。这包括对现实需求的预测，计算实际的费用预 算，并明确定义的项目需求。也就是说，项目需求不能拖延到招投 标阶段才制定。  高品质的项目文档应在投标阶段前事先准备。  对投标阶段的严格管理，以及公平、透明、有竞争力的投标过程是 吸引和留住高品质的国际投标者兴趣的基本要素。  有效的评标过程意味着有技术能力、强度和均衡的联盟经验，这和 投标价格一样重要。  在项目设计中考虑项目的经济和可融资性是很重要的；预先设计的 标志性的设计可以呈现挑战性，但并不总是经济的。 112 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 8 章 与私企沟通  第 8 章 与私企沟通 项目选择和准备只有基于对私企认真看待项目以及处理账目的了解 才有效。除了项目顾问的投入，项目准备阶段也需要私人市场的不断投入。 这可以在不启动采购程序时完成么？市场试探（或市场“软性”测试） 是可以作为工具，给政府部门与私企专家包括承包商、贷款人和股权投资 人，提供交叉检查对项目途径的思考，一直到准备阶段的结束。它提供给 私企重要的机会来反馈项目如何包装和划分范围，以确保私企的参与，提 高项目竞争力。它也提供了洞察市场兴趣的分析，保证政府部门所要求的 成果和那些私企能够提供的服务更匹配。优质的反馈来自于曾在其他国家 参加过类似项目的有经验者。重要的是要找出这些有经验者并鼓励他们参 与。这种方法取决于所考虑的方案，通常涵盖对市场的试探，问题包括： 项目的范围；影响潜在投标人提供服务能力的任何技术问题；识别任何潜 在的供应能力限制、预期成本、支付机制、预计要转移的主要风险、合同 结构和条款，以及从采购到服务开始的预计时间表。市场试探不是采购过 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 113  新兴市场公私合作模式 程的一部分，潜在的参与者应该知悉即使他们不参与市场试探，他们也可 以参与采购过程。 市场试探准备 在进行市场试探之前，最好准备一个简短的项目简报，其中涵盖的事 项，可涉及政府部门人士介绍，迄今为止的基本方案，该计划的范围，土 地可行性，配套基础设施建设，就业，以及任何其他相关的发展机遇。最 好对项目已知情况和未知情况保持透明，如若相反，就会被看作隐藏项目 的关键信息。该简报并不应该在这个阶段推销项目，因为项目仍处于被定 义阶段，它的目的应该是确保项目接收到从市场上得到的反馈。应提供政 府部门需要从市场上寻求援助或意见的具体问题列表。弄清政府部门努力 实现的目标是很重要的（如果相关，需要备份中央政府支持项目的证据）。 该清单应字斟句酌，以吸引最好质量的回应。潜在投标人往往会给出模糊 的正面回应以确保其能参与竞标，所以准备这些问题的目的是为了发掘那 些可能会破坏项目的真正具体的问题。 还应考虑采取市场试探活动本身的必要性，以确保各方在应对市场试 探随后的任何竞标时不会面对不公平的竞争优势。市场试探应该采取公开、 公平和透明的方式，并正确记录归档。虽然这个阶段不是正式招标过程， 潜在投标人还是会寻找政府部门如何进行招标的线索。因此，虽然在这个 阶段并不需要所有在正式招投标过程中所需要的管理政府部门和私企沟 通的程序，甚至有可能限制了理解问题核心的作用，但市场仍然需要制定 解决办法以免受到政府对于特定供应商的过度影响力。在某些情况下，以 书面形式记录这个过程、活跃的市场参与者，以及需要解决的问题，都有 114 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 8 章 与私企沟通  助于提高市场试探的透明度。不过，避免错误响应是很重要的：这个过程 不在于寻求获得项目意向书。同样，它的目的不是为了“试探”特定供应 商的能力是否符合要求；相反，它的目的是从讨论中来推断市场的可能反 应。有经验的顾问可能从这个过程的有效性和公信力中看到显著差异，但 重要的是保证公正，没有偏袒任何特定结果的既得利益。 市场试探不宜进行得过早；除了不能提供有效的建议外，政府部门也 将面临对项目目标模糊和不确定性的风险，这会使政府部门对于向市场提 出建议书缺乏信心。同样的，市场试探不宜进行过晚，因为出现法律问题 的可能性会随着建议书发展成一个完整的采购而增加。不过，根据采购规 定，在建议书成为正式的采购机会并进行通告时，可能有机会在后续阶段 控制投标人的投入。 作为市场试探的一部分，最新的数据库应该把可能的、感兴趣的私企 承包商、贷款人和投资人都编制在一起。 可以为感兴趣的各方举办营销或开放日，让项目政府部门赞助商的有 关组织和潜在私企投标人参加。作为开放日（或跟进）的一部分，政府部 门可能会获得对于其投标市场的吸引力的进一步反馈意见。这可以通过调 查问卷收集信息和一对一会议完成。专栏 8.1 给出了成功的市场试探中最 重要的一些元素。 进行采购阶段前 一旦项目进入合理的发展模式，在采购阶段启动之前，宣布项目将在 不久的将来进入正式的公告期是很有帮助的。公告可通过发布项目简要说 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 115  新兴市场公私合作模式 明，让潜在投标人对采购过程进行准备。在此阶段发布的项目信息不需要 太多（甚至可以短至 1 页）。它通常包括对于项目性质、工作范围和可能 投资的规模的简短描述，以及对采购过程的预期。 专栏 8.1 十大市场试探成功技巧 1  √  确保市场试探符合所有相关的采购规则。  2  √  充分地准备与市场的沟通，获得最大的锻炼，向世界展示政府部门最好 的形象。  3  √  在项目前期阶段以及采购评估过程中制定详细的采购计划之前，考虑市 场试探。  4  √  在准备背景文件时投入时间，明确需要与市场进行讨论的有关问题（例 ，以确保市场回应，斟酌字眼认 如，提议的风险分担、补偿和结构信息） 真制定问题，避免使用行话。    5  √  要清楚帮助市场试探选择机构所使用的过程，如选择组织进行采访或邀 请机构提出书面意见。    6  √  对所选机构考虑使用单对单的沟通形式；保持警惕，他们可能会因为担 心这个过程涉及两个或两个以上的潜在竞争对手而进行同时讨论，但要 对所有各方明确表示：没有任何一方会在后续采购中得到特殊照顾。  7  √  政府部门涉及多个个体，对受访者的回复要保持一致，并确保会议得到 妥善记录；利用市场信息和反馈，这是市场试探的最终目的。  8  ×  不要在接收推销上浪费时间；市场试探的重点在于找出目前市场对于建 议书的看法；同样，应避免为了适应特定的建议而将项目变形。  9  ×  不要以任何方式限制市场试探的范围；扩大市场的选择范围，比如（如 果合适的话）同时邀请运营商和与建筑相关的企业以及资金提供者；保 持开放的心态，着眼于结果而不是实现结果的某一具体方法。  10  ×  不要使用采购中的术语，如“投标人”或以其他方式造成市场试探是采 购机会的印象；这个阶段的目的只是收集信息，并鼓励受访者放心地提 供重要的反馈，而不是让他们觉得需要扮演潜在投标人。  政府部门往往会忽视它在塑造市场中的影响和作用。这意味着项目不 116 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 8 章 与私企沟通  应该被隔离，而应当作为更广泛的相关程序的一部分。一个常见的错误是独 立的采购部门将类似的项目在类似的时间以不协调的方式带入市场中。这种 重叠情况有时可能是不可避免的（例如，如果类似的项目横跨整个地区被购 买），但同时了解其他项目是对预知项目启动时间和市场利率的评估有帮助 的。一旦项目进入正轨，当地承包商的能力往往是主要的制约因素之一。 项目认知 与私企共事的需求是指在前期阶段，潜在的投资者、债权人和承包商 对项目形成的认知。政府对项目的承诺，政府部门项目团队和顾问的能力， 将信息发布给市场的时机和方式，以及如何管理这些认知的过程，是与信 息本身的质量一样重要的。政府部门必须从自身建立起这样的方式，才能 用这种方式对私企推广项目的理念。这些因素与将项目从政府眼中的理想 活动转化为能够吸引私企投资和在较强的竞争过程中管理的商业机会都 是相关的。详情请见第五章中的专栏 5.1 和 5.2 项目中有关贷款人、承包 商和投资者关心的主要问题。 发展金融机构和捐助者的角色 发展金融机构（DFIs）作为项目结构和商业可行性，以及长期资金的 重要来源，在项目准备中起到重要的作用。他们应该参与前期阶段，可能 是市场试探的重要组成部分。 如阿利亚皇后机场扩建工程的例子所示（参见第 7 章的案例分析）， DFIs 也可以通过例如发行投标人可纳入其资金结构的融资指示和条件条 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 117  新兴市场公私合作模式 款，给项目提供前期支持。虽然这些机构通常只提供一定比例的所需资金， 但他们的参与可以显著提高项目的信誉，并给其他长期融资的提供人、投 资人和承包商提供更大的保障和安慰，特别是关于感知政治风险方面。如 同在第 5 章中讨论过的，有些 DFIs 也有保证机制，在政府部门支付和政 治风险方面，为私企各方提供一定程度的保护。（Matsukawa and Habeck， 2007） 在这个阶段与潜在的捐助者讨论也很重要，给政府部门机会去探索捐 助资金的意愿和可行性，以支持可能参与任何长期政府部门的支付义务 （以及政府部门的项目准备费用）。 过渡到采购阶段 在过渡到采购阶段的过程中有两个重要的问题：进行前的检查和有竞 争力的过程。 进行前的检查 在进入采购阶段之前，强烈建议进行正式的项目审查。这种审查有助 于确保该项目是广受市场欢迎的，可支付性强，仍有望实现物有所值，并 且得到有关利益相关者的支持。它还有助于确保政府部门下一阶段的准备， 减少政府部门潜在投资失败和出现尴尬的风险。表 8.1 提供了应该在这个 阶段进行审查的问题清单。 118 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 8 章 与私企沟通  竞争的重要性 只要有可能，政府部门就应令这个过程具有竞争力。运行良好的竞争 过程通常比没有竞争的过程能够以更低的成本提供更好的解决方案。这有 助于加强对利益相关者的认可，确保项目更坚实的基础。只要在竞争力的 过程中有需要，项目会被设计成多个投标人感兴趣的样子，这有利于鼓励 市场的发展，减少对个别供应商的依赖。如果项目碰到困难以及之后需要 准备备选的承包商或运营商的时候，这点就特别重要，这样可以防止将风 险转回给政府。在许多国家中，竞争是强制性的法律规定。首先，考虑到 PPP 合同关系的长期性，这是使用广泛的竞争压力以保证最好交易的唯一 机会。如果谈判只有一个投标人，就失去了这个机会。 要有竞争力的过程就意味着必须提前制定出采购策略，这对于将哪些 信息发布给承包商和资助者，何时以及如何发布都有影响。这个问题将在 下一章中讨论。 表 8.1 启动采购阶段前的问题清单（来源：原作者） 问题 需要回答的问题 要求的清晰度  项目的范围和要求是否明确和稳固？  风险分配  项目的风险是否得到了充分确认，其潜在的分配是否得到了充分 评估？  主要条款及条件  是否已经编制了 PPP 合同草案，它是否反映了项目的要求并提出 风险分担？  与外部沟通、协议条款和条件的问题是否已经被识别和评估？  商业利益的指示  是否有证据证明项目在市场中拥有足够多的承办商、贷款人，并 且投资者的兴趣是基于拟议条款发起项目？  是否已经拟定项目营销策略和潜在投标人的名单？  股权和债务融资方面预期的可用性和条款是什么？  是否与发展金融机构进行了接触？    How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 119  新兴市场公私合作模式 续表 问题 需要回答的问题 项目信息    为了给潜在投标人宣传项目有哪些已存在的计划？  项目组是否已经编写了项目信息备忘录？    是否已经建立好投标人资格和评标标准？  可支付性  是否完全负担得起项目范围？    用户关税是否现实，预算和审批是否到位以支持任何政府部门履 行（或资产提供）的义务？    指示性时间表    采购过程是否具备现实的时间表？  项目团队和流程  是否有可信的、财力雄厚的团队来管理采购阶段，有效的招投标   程序和评价战略是否达成一致？  是否有项目管理结构和流程以确保及时、有效的决策？  是否聘用了可信的、经验丰富的顾问？  是否已经进行了适当的评估，以证明提出的方法有望满足任何物 有所值的标准？（在政策规定的范围内）  利益相关者和用 是否已经确定了所有利益相关者，他们是否致力于项目，并且对 户的承诺    持续的沟通和磋商做了有关安排？    法律程序  是否已经确定或获得必要的审批？（例如，环境、规划）  对有关施工现场和土地问题是否清晰？  所有相关项目的审批是否已到位？  政府部门是否被确认拥有适当的权力授予并进入长期合同，包括 对长期预算经费的承诺？  所有关于一般的合同法和银行法律的法规是否适用于支持 PPP 项 目融资？  120 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 9 章 采购管理  第 9 章 采购管理 在采购阶段，与私企的互动水平显著增加，但所有的重要基础工作应 该已经被完成。在此阶段中，应该与投标人共享关于项目的越来越详细的 信息，并且接收关于投标和投标人的信息。主要的挑战是如何管理流向双 方的大量信息，同时保持强大的竞争张力，并且确保活动的可审核性。 本章提供了采购阶段的简要概述，以描述其基本目的，并指出了哪些 问题可以预料，尤其是涉及与私企相关的问题。这将有助于审视已经在前 面的章节中描述过的项目准备活动。下面的讨论不旨在规定任何一个特定 的采购过程，也不涉及这个复杂过程中的任何细节。本章专门针对在大范 围的活动中的采购设计，不只是针对与 PPP 有关的当地法律和法规，也将 明确地指出在采购中什么能做，什么不能做。 PPP 采购流程指南日益普及，有 PPP 开发方案在手的政府往往制定了 详细的采购规则，以鼓励良好做法，并确保流程都符合规定。比如澳大利 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 121  新兴市场公私合作模式 亚的维多利亚合作伙伴项目，新加坡财政部、南非国家财政部和英国财政 部（采用欧盟采购法）的项目。读者应该把这些作为实践中更详细的例子， 同时也要考虑到他们本地的法律和行政措施。 采购阶段成果 采购阶段的目的通常是为了开发和完成以下的操作过程：  选出中标者；  最大化由投标人之间竞争的紧张局势所带来的好处；  提供最称职的投标人的最好标书；  最大限度地减少时间和成本；  经得起公民、政府部门和私企审议。 但是，这些目标可能是互相影响的：选取获胜标书的过程可能又快又 廉价，但是更好的标书是通过更细致周到的过程选中的。最好的标书仅仅 是出价最低的吗？抑或是提供资金最佳长期价值的标书？是否有可能选 择了最好的标书，但会在过程中受到挑战并面对后续延迟的危险？它是否 有效率？该如何平衡这些问题是政策、采购法规需要考虑的，但在所有情 况下，这些问题都需要被认可、被考虑，需要在一开始就商定做法。总之， 过程，以及更重要的目标总是不那么容易调和的。 122 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 9 章 采购管理  顾问的角色 正如第 7 章所述，顾问是采购阶段的核心，尤其是在投标评估中（其 中明确了可能需要的金融、法律和技术投入），以及在对标书的比较时。 精心起草并完善的招投标和提交文件对于项目的顺利运行是至关重要的， 顾问应密切参与起草文件。政府部门顾问的质量和经验，是潜在投标人决 定是否参与的重要考虑因素。酋长艾伯特中心医院的案例（请参见本章末 尾的案例研究）表明，由政府部门完善管理的有经验的顾问团体，对过程 的结果具有很大影响。夸祖鲁-纳塔尔省卫生署（KZN DoH）作为采购机 构，在整个采购过程中由南非财政部的 PPP 中心，以及由技术、财务和法 律顾问组成的国际小组提供支持。 发展金融机构的作用 发展金融机构（DFIs）如世界银行集团，经常是 PPP 项目长期资金非 常重要的来源。然而，不同于商业贷款机构，许多 DFIs 都有自己详细的 采购规则，不能把自己局限于特定的投标人或者某个国家的采购做法。为 了使项目减少失去这些资金来源的风险，如果 DFIs 认为自己很可能会起 到显著的作用，政府部门在过程前期引入 DFIs 是非常重要的，并应要求 他们提供常用术语列表，并将这个列表提供给所有投标人（见第 8 章）。 很明显，直到中标人的质量得到 DFI 的满意，DFI 才能保证投资。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 123  新兴市场公私合作模式 投标阶段 PPP 的招标过程通常分为一系列步骤。这些步骤能确保政府部门和私 企同时提供越来越详细的信息，并且评估信息以确保得到能够同时尽量减 少时间和双方需要成本的有效方法（见图 9.1）。另一重要目的是要引出具 有可比性的投标。在整个过程中，政府部门需要铭记产出要求和项目的承 受能力极限。 在采购过程的后期，比起投标的数量，政府部门通常更感兴趣的是质 量。更高质量的标书（意味着在更好的信息基础上做出决定）很可能是从 少部分有资格的投标人中获得的。随着准备标书的进展，费用可能增长到 数百万美元，如果涉及投标人的数量有限，投标人将在投标中投入更多的 精力。然而，当投标人的数量减少至可管理规模时，政府部门也需要有足 够的投标人，以确保它们之间的激烈竞争。在实践中，在“选择首选投标 人”的阶段，目标是有三至五个投标人，这是相当普遍的，然而对于这个 上下限的数字（即上下浮动两个以上）是否应该设定仍存争议。 124 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 9 章 采购管理  项目启动 资格预审 竞争性谈判或对话 投标人数量 信息流的深度 最终建议书需求 最终或有偏好的 中标人选择 融资结束 图 9.1 采购过程概述（来源：原作者） 项目启动 在初始阶段，其目标应该是吸引尽可能多的投标人（投标人往往会包 括团体组成的联盟，如在第四章中所述）。这个过程可能已经在项目准备 阶段以及市场试探中开始，即使采购阶段可能还没有正式启动（见第六章）。 显然不具备竞争力的投标人将被排除（也许在这个阶段还有需要向他们汇 报的程序）。 投标过程会正式发布项目的详细信息，并在官方宣布公开招标时启动。 这有助于确保透明度，避免在发布有关项目信息时产生歧视，并吸引广泛 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 125  新兴市场公私合作模式 的关注。也可以使用政府部门网站和采购平台。在这个阶段广泛宣传很有 必要，以确保项目在国内和国际上的覆盖面尽可能广泛，鼓励最好的潜在 投标人参与①。发布公开招标时，听取法律意见以确保遵守所有适用的采 购法，从而减少最终投标决策存在后续挑战的风险是很重要的。由于市场 上的情况可能在采购期间发生显著改变，通常建议的做法是确保投标通知 启动时要给采购部门一定的灵活性，以便如果情况发生变化，不需要重新 启动项目。 在这个阶段所披露的信息应足以解释该项目，以及吸引潜在的投标人， 但通常不是投标人将来做出长期承诺的基础。有时也被称为“初步信息备 忘录”或“资格预审备忘录”，按设想情况，此备忘录应给予政府订约部 门项目细节并注明所需服务的数量和范围，以及项目在任一方面的细节或 项目预期的货币价值，连同政府订约部门的详细信息。在这个阶段所需要 的信息旨在帮助投标人确定他们对项目是否有足够的兴趣，从而投入时间 和资源调查未来前景，并进一步为可能加入的竞标财团寻找合作伙伴。 这些信息应包括投标资格预审条件的详细信息，也就是说，需要获得 投标人信息，以评估其经济和财政状况及技术能力。 投标本身所采用的标准（例如，最低的价格或最具经济优势的报价） 以及相关评价标准的相对权重也应该予以公布，通过提供这样的透明度能 保证标书将按照明确和一致的标准评估。 发布的通知通常强调项目采用 PPP 方法，投标人将被要求承担与交付 项目相关的大部分风险。 ① 许多 DFIs 需要在国际 dgMarket 网站发布项目信息。 126 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 9 章 采购管理  潜在投标人也被邀请获得项目启动通知、资格预审标准的细节信息备 忘录。（见专栏 9.1） （见专栏 9.2）良好 投标人可应邀参观项目现场，并与政府部门会面。 的投标人在决定是否接受资格预审前，会对评估政府部门团队和顾问的素 质非常感兴趣。重要的是，投标人也有自己竞标的正式程序，包括建立预 算，以支付自己投标的成本。通常投标人董事会将刻意投入资源，这可能 会在招标准备工作中产生显著风险。影响项目进行的主要因素是政府部门 提供信息的质量以及项目在采购过程中做好的准备，就像在前面的章节中 讨论的那样。 专栏 9.1 项目信息备忘录 重点项目信息通常被放置在项目信息备忘录中，一般包括以下几个方 面的内容：政府订约部门，项目信息，以及建议采购过程。 政府订约部门  参与项目的政府部门各方详细信息；  如何组织政府部门的团队来管理采购过程；  政府部门顾问的详细信息。 项目信息  项目理念和战略目标；  项目需求大纲，包括范围、服务、大小、位置、潜在的资金投入， 以及预计由私企承担的潜在风险；  预计支付机制（用户付费，可用性费用，或它们的组合）；  所有的项目审批、规划同意书，以及环境评估状态；  政府咨询的情况；  可能存在的模型设计和设计要求大纲；  项目可能依赖于的工作、状态，以及基础设施服务可用性信息；  潜在的资金来源。（包括潜在 DFI 融资）。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 127  新兴市场公私合作模式 建议采购流程  阶段及预期时间表；（可能通过立法或由 DFI 的采购规则所支配）  所有投标者大会详情 ；  各阶段投标人所需概况；  各阶段所需发布的信息概况；  各阶段评估概况。 专栏 9.2 投标人会议 当采购开始，政府部门可以组织一个投标人会议（又称投标人开放 日）。通常在项目信息备忘录和资格预审调查表已发放给潜在投标人后就 开始组织这些活动（见第八章）。投标人会议允许政府部门给潜在投标人 提供比信息备忘录更全面的信息，并允许潜在投标人寻求未知问题的答 案。这样的会议也方便不同联盟成员之间开展合作。 投标人的会议可能并不总是合适的，特别是如果项目的要求比较简单 的时候。相反，一些政府部门可能更依赖于项目信息备忘录，并鼓励投标 人须就任何不确定的问题进行书面澄清。也可能避免将采购法律用在投标 人的会议中。 会议包括高级政府人员做报告，报告涉及项目及项目管理委员会或项 目小组成员全面的责任。如果投标人对政府部门的承诺有任何疑问时，这 种会议则十分有效。实际上，这对关键利益相关者推广项目是一个机会。 使用视频演示勾勒出项目的关键环节往往是最好的推广项目扬声器。 提供有效的管治制度是确保透明度的方法，也可以举办独立“一对一” 的会议，给每一个表达投标意愿的潜在投标人听取更多详细信息的机会， 无论是作为一项独立的工作还是与正式的演示相结合。 无论应用何种方式，重要的是，投标人会议的首要目的是为了“推销” 项目，并展示给潜在投标人：政府部门拥有相关技能和专业知识（包括顾 问团），能够以高效和透明的方式管理采购阶段来完成其义务。投标人会 议重要的是要在采购过程中及早考虑并确定如何协调它与其他的安排。投 标人会议的细节应包括项目启动通知和项目信息备忘录。 128 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 9 章 采购管理  资格预审 资格预审阶段的目的是筛选出那些缺乏技术和财务能力交付项目的 投标人（见图 9.2）。这有助于阻止明显不可能交付项目的投标人继续在投 标中投入更多的时间和精力，同时使政府部门将精力集中在最有可能提供 所需项目的投标人身上。然而，同样重要的是，确保资格预审标准和项目 的性质，从而不排除合适的候选人，这可能会由于使用过度的机械经验标 准而带来风险，尤其是当陆续有类似项目的时候。 获得项目初步的细节后，希望参加竞标的投标人可通过指示，申请、 完成，并交回资格预审文件（RfQ），有时其被称为资格预审问卷（PQQ） 或意向书（EoI）。接下来政府部门根据列出的选择标准再评估投标人对 RfQ（PQQ 或 EoI）的反应，产生合格投标人的名单。为确保该过程的透 明度，评估报告会列出其所遵循的程序和决策是如何达成的。 此时，投标人不应该期望花费过度的资源来审查项目细节。此时需要 的是投标人而非标书的质量和能力信息。该方法可包括客观度量有限数量 合格与否的标准，如专栏 9.3 中给出的例子表明，必须注意的是，在寻求 使用高度客观的定量标准（如果对大部分定性标准的透明度存疑）时，市 场并不会“糊弄”系统，同时也不会排除潜在的优质投标人。因此必须要 不断地仔细审查这个过程。也可以使用打分或排名制度，特别是需要有不 少投标人入围的时候。政策可能需要考虑鼓励当地市场参与者，这是资格 预审的因素之一。标准还可能涉及更大范围的定性和定量因素。（例如， 在澳大利亚、新加坡、南非和英国所采取的办法）这种方法可以对投标人 的能力和适用性提供更全面的了解，同时降低风险以便筛选出更好的投标 人，这在考虑所设想的最终合作伙伴关系复杂性和长期性中特别重要。然 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 129  新兴市场公私合作模式 而，这通常会涉及更多的主观定性问题，可能会在过程中因为缺乏强有力 的治理产生风险挑战，或者也可能无法通过现有的采购法律。 确定采购管理团队，如果 组建团队 必要的话（重新）指定交 易顾问 启动项目 外部法律、技术和财务 广泛推广项目启动，总结 顾问协助来准备资格预 项目详情，邀请提供资格 审文件和评价响应 预审文件的请求 要求投标人进行 资格预审 资格预审阶段 发布资格预审文件 发布项目信息备忘录 可以提供通用的融资 提供项目信息 条款 安排现场踏勘，投标人会 议是必要的，并且回复投 标人的查询 评估市场回应 可能发生的质量 保证审查 评价资格预审响应 投标人入选名单 资格预审投标人 批准 通过资格预审的投标人 图 9.2 资格预审过程概述（来源：原作者） 专栏 9.3 印度政府 PPP 项目 RfQ 总结 为了通过资格预审，投标人必须通过独立技术和财政能力测试（见 India, Ministry of Finance, 2007）：  技术经验。投标人必须在过去五年中拥有完成类似估计项目成本的 经验。定义符合条件的项目，并给其经验打分得到权重值，得到最 高权重值的是涉及部门可比经验的项目，得到最低权重值的是涉及 更广泛的基础设施部门施工经验的项目。  运营和维修经验。投标人必须具有在该行业同等规模的项目中至少 五年运营和维护的经验。 130 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 9 章 采购管理   财务能力。投标人必须具有该项目预估成本 25％以上净值资本。 最多六个投标人入围（一些多重项目和一些电力项目例外） 。入围 名单必须在 RfQ 发布后 50 日内公布。 投标人将开始合并成承包联合体。他们必须要花时间做这件事，因为 组合的集体能力也将会被评估。不过，在这个阶段承包联合体不一定需要 正式组成形式（尽管有些法律制度要求这一点），因为这样做可能需要投 标人过早牺牲和做出承诺，这可能会阻碍他们的参与。鼓励优秀的参与者 加入投标应该是这个初始阶段的目标。 在本章的结尾处酋长艾伯特中心医院（IALCH）的案例研究中，RfQ 文件列出采购程序规则（包括提交的阶段、 ， 时限和格式） 项目简要说明， 以及预期参与者指南。RfQ 还要求投标人核实信息，以评估他们的资格和 能力，能否提供所需的服务。23 家南非和国际公司做出了回应，最后四个 潜在投标人进入资格预审。 采购法律并不总是可以进入资格预审阶段，尽管这样的阶段可以提供 潜在利益。一些法律制度不允许资格预审的原因是这样的过程可能会被滥 用，以阻止某些投标人参加竞标。然而即使在这些国家中，也是有可能并 值得进行预修订阶段。订约部门可以在正式征求建议书之前通过审查文件 达到以下两个目标：  阻止不太可能完成项目的投标人投入更多的时间和精力，或者鼓励 这样的投标人加强他们的承包联合体以达到成功交付项目的要求。  给投标人提供有关遵守一定格式要求的反馈，这将降低在后期他们 因为不能满足这些要求而被取消竞标资格的风险。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 131  新兴市场公私合作模式 征求建议书 不同于初始阶段需要将范围设定得尽可能宽，征求建议书（RfP）阶 段的目的是鼓励通过资格预审的投标人交付标书。从这些投标人中，标书 可以通过最能满足政府部门的标准选出，与此同时，需要确保这一进程经 得起推敲，符合适用的采购法。在此过程中很重要的是，投标人之间需要 保持强劲的竞争张力，以确保有足够多的良好投标人留在竞标过程中。必 须尽可能避免只有单一投标人或者采购部门选取合格协议时没有引入竞 争的情况，这些通常是由准备不足的项目或经营不善的招投标过程造成的 结果。 因此，这个阶段中最重要的因素是投标文件（包括投标人须知）的质 量和清晰度、产出说明、预期合同文件，以及进程运行的效率。在这个阶 段中，良好的顾问可以起到显著作用。投标文件和流程越清晰，得到的反 响将会越清晰，也就能够更快、更容易地衡量和比较标书，进而有更大的 机会将良好的投标人留在竞标中。有效率的流程有助于降低标书提交和评 估的高成本。 在这个阶段可能在既定的时间表内收到通过资格预审的投标人的一 份标书。在此之前，可提供一个阶段让通过资格预审的投标人澄清有关投 标的要求，或者在投标人的意见基础上提供修改完善合同文件的机会。一 旦提交了标书，会有可以之后澄清标书中详细内容的机制，但不能进一步 变更项目范围或已经提交的标书。 其他过程可能在达到能够选出获胜标书的投标数量之前，涉及投标人 和政府部门之间深度对话的形式。这种方法一般适用于复杂的项目，因为 132 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 9 章 采购管理  它可以在市场中对政府部门的要求和能力进行微调，并对投标人的能力以 及他们提出的解决方案提供更大程度的审查。这样的对话可能只需要专注 于数量有限的项目关键问题。但是，它需要政府部门以透明的、有竞争力 的、高效的成熟方式进行管理，就像确保投标人的解决方案不会被透露给 其他投标人的机制一样。例如在欧盟，这样的形式被称为“竞争性对话”。 在澳大利亚维多利亚州，使用“互动”的投标过程也是为了大致相同的目 的。这种方法也要看允许使用哪些采购法规（或有关 DFI 的规则，如若相 关）。 在单一投标或对话/互动阶段结束时，会在预定的评估过程中选择最终 或首选投标人（见图 9.3）。这种评估可以是分析很简单的一个单一参数， 如最低的整体价格、最小收入份额，或最低补贴，或者它可能涉及更复杂 的质量和价格的平衡，有时也被称为“最经济有利的标书”（投标人甚至 可能被邀请提出替代解决方案，这被称为“备选标书”，来替代和改进他 们之前的标书内容）。 比起基于单一的参数，评估价格和其他质量因素很可能能够选择更好 的长期标书和投标人，因为它实现了对投标人能力、项目要求的理解，以 及对提出的技术和资金的解决方案更深入地分析。最低价的标书并不一定 是最佳的物有所值。然而，这样的方法可以提供挑战，以确保过程的客观 性和透明度以及增加投标人对于所包含的额外复杂性、时间和成本的理解。 已经建立的方法包含：预定的和详细的打分机制、精心管理的评估小组、 以审计为目的的决策记录，以及使用独立审查实体。然而，现有的采购法 律和法规，政府官员的不信任，缺乏能力，以及可能失去投标人的挑战风 险都会在新兴 PPP 项目市场中形成显著障碍，更先进的评标过程所带来的 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 133  新兴市场公私合作模式 好处需要与现实情况相权衡。 发布详细项目文件给 发布项目文件 入围投标人 要求（纲要）建议书 提供项目信息 建议书阶段的需求 外部法律、技 术和财务顾问 协助准备资格 举办可能的 举办竞争 预审文件和评 澄清会议 可能取消更 性对话和 价响应 多投标人 投标人为评审详细建 澄清会议 议书所做出的改进 评价（最终）投标人建议书， 制定评价和物有所值报告 可能发生的质 指定优先投标人 量保证审查 评审建议书以及选 开展贷款人 （优先）投标人 融资结束 择中标书 尽职调查 和最终合同条 款的批准 确认中标 执行合同和融资完成 图 9.3 征求意见书和融资方案完成阶段纲要（来源：原作者） 提供给投标人的信息 在这个阶段中提供给投标人的信息应更为详细。完整的 PPP 格式合同 文件，应包括产出说明、付款机制、风险分担、模型设计、规划，以及可 能需要的投标人与贷款人对项目详细调查的背景资料。政府部门也可以依 据其自身的想法规划项目融资方案，但一般都会允许投标承包联合体确定 方案。还需要提供过程、评价标准，以及时间表的细节。 将提交意见书的时间表制定得现实可行，是非常重要的。他们需要自 己组建投标团队，并委任顾问；自己开展调查项目信息；敲定承包联合体 134 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 9 章 采购管理  成员以及很多分包商之间的详细安排（反过来，如第五章中讨论的，也需 要评估他们的能力）；获得必要的管理和其他审批；制定详细的财务模型； 协商定价安排和条款，这需要跨越不同的分包商；并且，在某些情况下， 需要贷款人能够长期提供资金资助的坚定承诺。私企常见的抱怨是，时间 表往往过于短暂。过分自信的时间表，可能会使后续阶段留下大量的问题， 那些在竞争的过程中未解决的问题会被选定的投标人在非竞争性的环境 中再次提出来。同样，政府部门必须对投标人的要求迅速做出反应，并使 项目保持持续的动力。 项目的数据应同样建立在审查详细项目文件的基础上。除非有强大的 物有所值理由，否则政府部门不能够保证以其他方式提供的项目信息的准 确性。作为发布项目的有效方法之一，应该为投标人组织进一步的项目现 场参观。 IALCH（酋长艾伯特中心医院）案例研究表明，该项目的 RfP 文件分 发给了四个通过资格预审的投标人。这些文件包含详细的项目背景资料和 政府部门的服务要求。他们还包括关于项目资产、采购流程、时间表和投 标人要求、投标人担保、取消资格理由、变种投标要求、与第三方安排的 信息，以及相关的风险分配可用性方面的信息。政府部门只对所提供的项 目信息资料室承担非常有限的担保。RfP 也包含了 PPP 格式合同协议，包 括建议书的付款机制，表示为单一的支付及与其相关的指数和刑罚减免。 从投标人那得到的信息 邀请书阐明了投标人在标书中需要提供的信息，以及如何提交标书。 为保证可比性，特别是需要法律、金融和技术标准的信息，就可能需要提 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 135  新兴市场公私合作模式 供一系列通用内容和金融、经济假设。这使投标人在提交的标书中，既有 通用的内容，又有一些相关方面的特定格式，其中的一部分可能会是财务 模型的形式。 优先谈判对象以及融资方案完成 根据在 RfP 或对话阶段结束时提交的标书澄清，政府部门基于对投标 人提出的评估标准选出中标的标书。可以在事务顾问的协助下设立评估小 组，以审查标书中的不同部分。他们的研究结果通常会被报告给负责选择 中标的项目委员会。清晰的审计跟踪，被记录的决策过程，都应该予以保 留。例如，在 IALCH（酋长艾伯特中心医院）的案例中，每个标书的评审 被分为四大标准：技术、法律、融资和黑人经济赋权（BEE）。每一类又分 为数量较多的子类别。随后技术评估小组（TETs）分析了技术、法律、金 融、BEE、价格流，以及投标人对项目要求的理解。评估包括了平衡加权 评分和投票的结果。TETs 将他们的报告和评分表交给评估协调委员会， 该委员会负责基于提供的报告和评分表选择优先谈判对象。 在这个阶段之后通常还有个阶段是使潜在的贷款人在长期的财务承 诺制定以及融资方案完成之前，进行项目的详细尽职调查。在这种情况下， 一旦承诺的融资方案已确认①提交，并且合同的最终条款已经确立，那么 就可以选出“优先谈判对象”②。在贷款人对优先谈判对象进行尽职调查 后得到结果，以及失去有竞争力的紧张局势后，项目有变化的风险。在某 ①“融资方案完成”是指无论合同还是融资文件都已经被签署，并且所有这些文件所要求的条件都 已经具备。 ② 在某些情况下，贷款人之间的单独竞争可能会在选出优先谈判对象后举行。 136 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 9 章 采购管理  些情况下，这种风险可以被转移给承包商，在特许权条款没有协商余地的 情况下，要求投标人在一定的时期内完成融资方案，如果这种义务没有满 足那么就需要立即终止合同。又或者投标人可能会被要求提供融资保证 （即“投标保证金”）给政府部门，如果优先谈判对象未能完成融资，并在 指定时间内提交合同，就要缴付保证金。使用投标保证金的决定将视情况 而定。投标保证金可能会对使用不健全融资计划的投标人构成抑制作用。 然而，项目的复杂性可能会要求投标人在这个过程中的任何情况下都投入 巨资，以证明他们的承诺。作为额外的费用，对投标保证金的要求可能再 次阻碍了有意向的投标人，尤其是担心在过程中会吸引足够多投标人关注 的投标人。交易顾问可以帮助政府部门确定最佳的方法。在任何情况下， 由于国际金融市场的压力，在这个过程中确定资金承诺而非在更早阶段确 定是很普遍的。 在合同签订前，政府部门内部往往需要正式的审批程序。这个程序证 实了是否最终条款在可以接受的基础上满足要求，采购过程是否已经按照 采购程序进行，并且决定了该过程是否已随着适当的审计正确地被记录在 案。如果使用的是合同的标准格式，可以利用检查查看和评估任何被标准 条款排除的理由。也可以进行进一步的物有所值评估，特别是为了保证竞 争过程的质量。这些检查是最终商业案例阶段质量控制过程的组成部分， 同时是非常重要的部分，因为一旦已签订项目协议，任何后续的变化都是 非常昂贵的。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 137  新兴市场公私合作模式 案例分析：南非酋长艾伯特·卢图利中心医院 项目： 酋长艾伯特·卢图利中心医院 描述： 在南非德班，升级和管理 846 台先进医疗设备和信息技术， 这家医院是非洲最大的，设施 最先进的一所医院。该项目涉及 15 年的基于可用性的支付合同。 融资方案完成： 2002 年 2 月  资本价值： 7.46 亿南非兰德币（R）中 6000 万是股权， R3.26 亿是长期债 务。剩下的 R3.6 亿由夸祖鲁- 纳塔尔省卫生署出资。 合伙： Impilo 承包联合体，其中包括西门子医疗系统集团（31%），Vulindlela 控股（26%），AME 奥地利（20%） ，Mbekani ，Drake & Scull（9%） （7%）和 Omame（7%）。 融资： 兰德商业银行  酋长艾伯特·卢图利中心医院是一所中央三级护理、转诊医院，位于 德班梅维尔，由私企合作伙伴 Impilo 承包联合体提供所有非临床服务，承 包联合体与夸祖鲁-纳塔尔省卫生署（KZN DoH）签约了 15 年 PPP 项目合 同。利益相关者在过去七年运营中的普遍看法是，这个 PPP 项目帮助提供 了政府部门不能单独实现的服务水平。 医院为夸祖鲁-纳塔尔省的全部居民以及东开普省总人口的一半提供 了高度专业化的服务。这家医院是全电脑控制，适用于无纸化的原则。它 从磁共振成像设备到手术器械都采用最先进的医疗设备，是南非第一家引 进 PPP 提供所有非临床服务的医院。这也是第一个根据南非财政部第 16 条规定进行的南非 PPP 项目。 138 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 9 章 采购管理  在进行了国际 PPP 初步调查后，KZN DoH 于 2000 年指定了交易顾问， 进行了该项目的正式可行性研究以及方案分析，其结论是开展私企提供所 有非临床服务的 PPP 项目，会达到物有所值以及显著的风险转移。 在详细的 RfQ 和 RfP 流程后，Impilo 承包联合体被选中，合同文件于 2001 年 12 月签署，于 2002 年 2 月完成融资方案。这对于像 IALCH 这样 规模的 PPP 项目大小和复杂性，从资格预审到签订合同仅用了一年时间的 时限来说，是相对较短的。这在某种程度上是因为各方都愿意承诺花费时 间和资源进行谈判，以解决出现的问题。 为该项目每年统一支付的金额为 R3.049 亿（2001），与居民消费价格 指数挂钩，按月分期付款。服务水平定为最先进的水平，例如，五年内更 换医疗设备以及三年内更新信息和管理技术。 至于私企的角色和责任，西门子集团提供了所有自动化的医疗设备和 服务，Drake & Scull 公司负责设施管理、清洗和餐饮业，而 AME 奥地利 公司负责信息技术。该承包联合体将在未来 15 年内为医院提供服务和设 备，在此之后，如果合同不再续签设备将被移交给 KZN DoH。 采购流程 2000 年 11 月，KZN DoH 作为采购机构， 推出了资格预审的初始请求。 在此之后有大量的准备时期，这包括了市场试探，编制 PPP 协议草案，以 及相关的基于产出的说明和支付机制。KZN DoH 和交易顾问曾撰写了详 细的按房间所需设备列表，为医院制定了信息技术计划，分析了人力资源 需求和成本，并进行了设备生命周期成本计算工作。他们得到了项目的费 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 139  新兴市场公私合作模式 用来源，特别是设备和信息技术初始和更换的资金成本，临床的人力资源 成本，以及耗材和设备投资及运营成本。他们通过这些制定了详细的产出 说明。 RfQ 文件列载了采购过程的规则：阶段、时间安排、提交格式、项目 简要说明、对预期参与的指南，并要求对投标人核实的信息进行评价，以 评估他们提供所需服务的资格和能力。 国内和国际总共有 23 家公司回应，截止 2000 年 12 月有四个通过资 格预审的潜在投标人入选。每个通过资格预审的投标人被要求邮寄相当于 重开投标过程等价的投标保证金（从 RfQ 阶段起），以确保他们投标的严 肃性。 继得到南非财政部批准之后，RfP 文档于 2001 年 1 月被发放给通过资 格预审的投标人。这之后是对话的过程，涉及投标人会议，以及通过资格 预审的投标人一对一会议，其间若干意见被提出并通过投标人投票的方式 并入文档。这些文档包含项目的详细背景资料和政府部门的服务要求。它 也包含了关于项目资产，采购流程，时间表和对投标人的要求，投标担保， 取消资格的理由，对于备选标书的要求，与第三方安排的信息，以及相关 的风险分配方面实用工具的可用性。项目信息数据库由提供信息的政府部 门提供最低担保。RfP 也包含了 PPP 格式协议，并载列了建议的付款机制， 表现为与指数化和处罚扣减相关的单一统一支付。一对一会议促使投标人 对 RfP 要求澄清，并在提交建议书之前要求设置保密问题。投标人被要求 回答详细的服务水平协议组成部分，并须提供详细的财务模型，让政府部 门有权询问标书内容，并测试他们的财务稳定性。投标过程中允许联合体 有变化，只要政府部门同意，并且新的成员满足 RfQ 评价标准。该项目允 140 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 9 章 采购管理  许有备选标书，并且这些被视为独立于标准之外的投标。投标人有九个星 期的时间提交标书。虽然这个时间段很短，但是没有出现严重的问题，尽 管投标人未能如愿对现有医院设施做到全方位尽职调查。 各投标文件的评审被分为四大类：技术、法律、融资、和 BEE，每个 类别的权重如下：（一）技术（70％），其中设施管理（20％），信息和技 术管理（25％），设备（25％）； （二）法律（10％）； （三）融资及报 价（10％）（四）BEE（10％） ； 。值得一提的是，报价在总评价中仅占 10％ 的权重。 每一类别又分为很多子类，如安全计划的质素，与现有服务整合，以 及私企默认涉及的债务比例。还有对标书整体是否达到物有所值的独立评 估。 在进行详细分析之前，需要检查标书的完整性和一致性。评估过程中 也允许对提交的提案做出澄清，但更改投标人的建议书是不被允许的。独 立技术评估小组对服务交付、法律、融资和报价、BEE 流向进行分析，以 及增加投标人对项目要求的理解。评估会平衡加权评分和投票的结果。TET 成员将他们的报告和评分表交给评估协调委员会，该委员会负责监督他们 的工作和评估项目的整体解决方案。项目评估委员会会收到成果建议书， 基于 TET 准备的评分表，建议书中也选择了优先和备选投标人。 评估协调委员会由采购机关，国家 PPP 中心，英国国家健康服务部， 以及英国合作公司（Partnerships UK）的专家组成。 最后的谈判阶段是与优先谈判对象最终确定详细的项目和资金的协 议。最终 PPP 协议在 2001 年 12 月被签署，在 2002 年 2 月完成资金承诺。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 141  新兴市场公私合作模式 在整个过程中，政府部门是由一个团队组成，包括普华永道会计师事 ，注册会计师（Gobodo） 务所，律师事务所（White & Case） ，基于英国的 医院项目顾问（Hiltron），和一家工程公司（Saicog）。南非财政部的 PPP 中心在整个过程中与采购机构紧密合作。 迄今取得的成果 2002 年 3 月 IALCH 开始调试并在 12 个月后完成。医院在 2002 年 6 月 28 日收治了其第一个病人，与之有协议的利益相关方对 PPP 项目能够 提供的服务也非常满意。他们坚定地认为政府部门不能独自提供同等规模 的服务。运营过程中有极少数的处罚扣减，服务水平一直不错。IALCH 的 一位高级经理认为“这个 PPP 项目不可取代”。一名医院委员会成员，同 时也是社区代表说：“医院必须克服一些初步的阻力，但现在我们已经看 到了成功的曙光，病人对所提供的服务感到满意。”他认为，私企合作伙 伴和 KZN DoH 之间的合作是强有力的，并建立在相互信任的基础上。所 有参与者包括社区之间的公开讨论，在建立这种信任中的作用都不可或缺。 医院提出的非常高的技术规范产生了承受能力的问题，而且，由于卫 生署尚未完全理顺他们需要整合到 IALCH 的服务，医院入住率一直低于 预期。调试也由于政府部门人手短缺，比预期的慢。 但是，PPP 项目提供了其所需的目标。为了确保它提供资金达到最佳 的物有所值状态，将合同管理作为一个整体并加强政府部门管理是很重要 的。 142 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 9 章 采购管理  经验教训 重要的是要做好准备。项目文档、评估和治理的要求不应该被低估， 在需要这些要求之前就把他们准备好是非常重要的。 同样重要的是，鼓励可信的而非任意的投标人参加投标。同样，政府 部门及其顾问必须是可信的和守承诺的，并且资格预审过程中需要选择出 能够完成项目的潜在投标人。 独立评估小组清晰的评估过程、治理结构，以及来自内部和外部的监 督都是确保评标过程透明的方式。标书定量和定性的方面也允许被评估， 尤其是对于涉及复杂技术方案的项目。 虽然不是针对 PPP 项目，但确保服务要求的可行性，以及确保更广泛 的公共服务是非常重要的。 更具体的经验教训如下①。 项目启动：使用顾问  学习国际经验，尤其是在本地没有相关经验的时候。  确保交易顾问联合体包含多学科的成员，包括项目所需所有领域的 专家；顾问的评价和聘用是关键问题。  如果本地专业知识稀缺，邀请国际专家参与过程；这可能使过程更 加复杂，但如果管理正确，就会显著增加其价值。  确保交易顾问联合体的成员尽可能熟悉项目和环境，特别是联合体 ① 根据南非财政部 PPP 中心的研究信息。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 143  新兴市场公私合作模式 中如果有国际成员。 项目融资和管理  创造性地思考如何给交易融资。  一旦合同已经运行了一段时间，做出规定来重新审视产出规范，因 为可行性研究不是一门精确的科学。 采购  确保项目的范围和要求有明确的规定。  最后期限的设置要紧凑，但仍留有余地。  确保无论私企还是政府部门的高层人员都参与到项目中，并且信守 承诺。  成立中央 PPP 中心，以促进和引导整个过程。  让双方的决策者都参与到项目中，并避免持续向上请示批准的需要。 144 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 10 章 合同签订后的工作  第 10 章 合同签订后的工作 PPP 项目成功的标志应该不仅表现在完成融资方案，更重要的是当施 工完成，以及在可持续的基础上完成满意的服务。 合同管理 合同管理占据整个 PPP 项目周期①。此外，合同管理不只是一项“合 法活动”，其旨在确保提供适当公共服务，并不断使项目物有所值，这将 决定项目的所有组成部分，包括设施的设计、施工和运营。为了使项目成 功，人力和财力资源以及必要的监管或合同管理安排需要在施工阶段 、 试运行阶段，以及运行阶段建立；应该在项目准备阶段规划这些，也就是 在合同签署之前。如果在开发项目时监管框架已经到位，考虑将必要的资 ① 不过，即使在更加成熟的 PPP 市场中，通常情况是市场化交易的文化而非管理合同占上风。 （United Kingdom, National Audit Office 2009） How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 145  新兴市场公私合作模式 源（人力和其他）提供给项目（如必要），并与监管机制进行平稳的沟通， 也是很重要的。 对于用户付费的 PPP 项目，需要监管框架确保维护合同条款和保护用 户的利益。框架还可以随着特许权协议的机制调整调节用户收费（特别是 旨在保持项目收益率和中期资本成本之间的平稳）。 对于基于可用性的 PPP 项目，合同管理可能需要政府部门的更多参与， 因为它承担了按照合同条款基于绩效付款定期支付的直接责任。在这种情 况下，政府部门有责任根据约定条件管理合同，而不是作为单独的独立监 管机构。负责监督合同的小组将负责实施载列于合同的支付机制，这就决 定了该如何计算详细可用性费用，以及如何在规定范围内处理任何更改。 法规和合同管理的重要性不应该被低估。20 世纪 90 年代拉丁美洲的 一项关于用户付费的 PPP 研究强调在这个阶段会出现很多问题（Guasch， 2004）：运营商未能遵守合同义务（如进一步投资），合同重新谈判的概率 高，以及私企放弃特许经营权。典型的问题包括起草不当合同，招投标流 程鼓励“过低报价”或者出现非常激进的招标过程，监管机构资源不足（通 常在私企获取必要的信息时处于劣势），以及执行中遇到困难。合同管理 阶段成功或失败的根源是许多在前面章节所提到的项目编制和采购阶段 的作为或不作为。有研究表明，法律制度和监管机构本身的资金（如适用）， 以及监管机构决策自主权的稳定性和可预见性都是有效监管的关键要素。 （例如 Sirtaine 等，2005）所有这些要素，而不仅仅是其中一部分，以及法 律明确性，足够的财政能力和决策自主权，必须都要到位。对于基于可用 性的 PPP 项目，类似的原则适用于需要进行适当资源补给和授权的合同管 理团队。 146 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 10 章 合同签订后的工作  PPP 的合同要求私企定期提供项目绩效的信息。合同授权政府部门在 需要时检查和审计项目，常常迫使私企开展用户调查。因此，应明确合同 由监管部门或其他监管实体签字后监测数据的要求①。可以任命“独立工程 师”和其他专家对预先设定目标的进展和成就提供独立的意见，考察项目 的发展，向政府部门报告关于进度、安全和环境的问题。独立工程师充当 政府部门的“眼睛和耳朵”，拥有必要的技术能力，在所有阶段的特殊技 术问题上监督项目的表现，从建设到运营和服务交付（包括在任何相关资 费审查期间协助政府部门）。无论是公共机构还是贷款人，在确保投资和 运作得到妥善管理方面都存在既得利益，它是令投资具有风险，最终带动 私企参与项目的诱因。 本章最后的索菲亚水系统特许经营案例说明了利用独立的机构来调 节资费和监控项目绩效的重要性。这同时也是涉及直接与消费者沟通的用 户付费 PPP 项目，如何面对合同监管挑战的一个很好的例子，尤其是在政 策上敏感的行业，如供水。在该项目协议起草时，保加利亚还没有国家供 水监督机构。然而，索菲亚市政府认识到，在这个用户付费 PPP 项目中要 建立由专家组成的专门单位来监控特许经营期的绩效和控制资费是非常 重要的。由此，产生了特许权协议。 基于可用性的 PPP 项目通常会涉及政府部门长期、定期依据合同给提 供服务的私企支付费用（通常被称为“支付机制”）。基于绩效的支付通常 会在每月或每季度进行。这意味着，需要将详细的合同履约数据定期反馈 给政府部门，以协助其确定基于绩效的支付以及如果服务不可用或低于合 ① 见 Pardina 和 Rapti（2007）以及 Shugart 和 Alexander（2009）关于建立健全会计监管的良好做 法的研究。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 147  新兴市场公私合作模式 同质量时采取的任何扣款。负责管理合同的政府部门通过计划和随机抽查 的方式有权检查绩效系统的可用性和管理情况。用户调查以及利益相关者 组成的监督团体也可以用来通告合同执行情况的评估。要确保有效、高效 和透明的过程所面临的挑战不容小觑。应该在决定使用这一形式的 PPP 之 初，在合同的设计之前，以及判断市场接受度时就仔细考虑这种挑战。 应当预料到项目会发生变化， 而这些都需要进行管理。结构良好的 PPP 合同会包括办理变更合同条款，管理承包商和其他不良事件发生的规定。 （见专栏 10.1）变化的例子包括项目的再融资（尤其是在建设之后，当项 目能以更低风险吸引更好的融资条件时），市场测试或基准测试（其可用 于周期性调整服务提供的元件成本），以及其他资费的改变或服务或范围 元素的变化。或者，它可能涉及管理政府部门和私企之间共享服务的未来 收入划分。它也可以指法律和市场结构上的变化。精心准备的合同将提供 机制来处理这样的变化。关键的是政府部门仍然需要积极的管理，因此规 划管理合同条款范围内的预期变化以及其他活动也是非常重要的。（而不 是管理合同变更，这可能会造成没有准备好合同，以及没有妥善协商）在 项目准备阶段，必须考虑为政府部门监督长期合同的成本建立适当的预算， 并在适当情况下确定合同经理和团队，并确保他们接受培训和熟悉合同术 语。特别是对于基于可用性的 PPP 项目，订约部门随后将密切参与管理合 同。然而，那些参与采购阶段的人员可能在合同管理阶段开始之前被调到 其他职位。因此，在采购的最后阶段，强烈建议邀请那些以后会参与管理 合同的人员加入，使他们熟悉项目和 PPP 合同条款。让合同管理人员参与 采购阶段还可以帮助确保运营问题更好地体现在合同条款中。中央的 PPP 中心为合同管理专家确立了专门的支持来源，对处理复杂问题，如可能会 不时出现在合同生命周期中的再融资，非常有帮助。专门设立的中心也可 148 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 10 章 合同签订后的工作  以制定合同管理问题指南。英国财政部的运营专案组和南菲财政部的合同 管理支持团队就是这样的例子，他们使用的是由维多利亚合作伙伴公司 （Partnerships Victoria）建立的指南（Partnerships Victoria，2003a；South Africa, National Treasury，2004c；United Kingdom, Her Majesty’s Treasury，2007）。 专栏 10.1 合同管理技巧  考虑在 PPP 中心、机构或主管 PPP 计划的机构委员会中建立经验丰 富的合同管理支持组，以帮助合同管理人员处理非频繁但更复杂的 问题，如项目范围的变化或再融资。  考虑在采购阶段重新安排所采用的顾问，以支持合同实施阶段（包 括选定顾问和参与条款以及必要的预算） 。  制定合同管理手册， 管理合同条款、 过程和程序，汇集它们的信息， 包括明确责任和时限。在处理任何沟通的过程中，要考虑在这个过 程中加入私企。  保持与私企共享关键合同文件，以避免误解。除了项目协议和绩效 评估的时间表，财务模型也可能包括在内。  考虑制定用户指南， 以协助服务参与合同监督的用户， 包括为设计、 投标、项目实施过程中涉及和咨询客户群体的服务制定的具体指导 方针。  如果涉及支付机制或资费审查过程，在合同签订之前试运行机制， 以测试出系统在“现实生活”场景中的表现。  记住要确保整个运营期间的性能，而不只是采取“管理合同”的官 僚做法，良好的合作伙伴关系允许一定的灵活性，允许采用合理的 方法解决困难和不可预见的问题。  考虑举办邀请政府部门和私企参加的规划和培训日，以鼓励他们更 好地理解彼此。  确保持续审查和监测风险，使用在项目准备阶段开发的风险登记表 和风险矩阵，即使通常会在合同中设置风险分配，因为政府部门将 不得不管理被保留的或被共享的风险。  起草详细的沟通策略来处理私企、服务的用户和利益相关者的问 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 149  新兴市场公私合作模式 题，审查并定期更新策略；良好的沟通是确保问题能够得到解决的 关键。 评估 PPP 项目和计划 评价 PPP 项目是非常重要的，这不仅能作为一种手段，以保证政策目 标得到满足（例如，实现物有所值），还能检查预期利益是否得以实现， 而且作为经验教训信息提供的重要来源，可以反馈到 PPP 政策和流程来确 保它们的进一步发展。评价是可以被提高的，例如，对市场的方法或合同 结构和风险进行分配。 评估，或进行类似的“绩效审计”，要求在政府内建立方法和专家能 力来开展这一过程：国家审计机关经常负责这项活动。为了保持独立性， 这些机构通常在合同签署后才进行他们的评价，尽管在一些国家，例如巴 西审计法院（Tribunal de Contas da União），他们可能是项目审批过程的一 部分。何时评估通常是获取及时的信息，迅速告知目前的进展，以及与实 施一段时间后获得有用数据之间的平衡。运营开始后 12～18 个月内的评 估将提供关于投标过程、项目资产的交付和初始性能的信息。后续评估将 提供关于运营性能问题的信息。其具体过程超出了本书范围，但有指导例 子，如英国国家审计署（United Kingdom’s National Audit Office，2006）使 用项目周期中六个关键阶段的六项指标矩阵。印度总审计长也有既定的指 南。使绩效审计报告公开化也有助于确保更大的透明度，令更多的政策制 定者和公民得到这些问题的消息。这会使 PPP 项目得到更好的使用。PPP 中心本身也在不断探讨的过程和如何从 PPP 项目的采购和管理不断得到 经验教训中扮演一定作用。市场应有望得到改变，并且 PPP 计划的成功实 150 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 10 章 合同签订后的工作  施和管理既需要塑造也需要回应这些变化。 案例分析：保加利亚索菲亚水务项目 项目： 索菲亚水务系统特许经营 描述： 25 年的特许经营协议，融资、开发、 经营和维护索菲亚的水务系统和污水 基础设施；特许经营协议可以根据市 产权法延长 10 年。 融资方案完成： 2000 年 10 月 资本价值： 3.9855 亿美元，其中包含 8295 万美元 （21％）的股票，315.6 万美元（79％） 的债券。   合伙： 索 菲 亚 水 务 公 司 （ Sofiyska Voda ）， 包 括 联 合 公 用 事 业 / 国际水务 ，索菲亚市（25％）和欧洲重建与发展银行（18.75％） （56.25％） 。 融资： 欧洲重建与发展银行  2000 年 以 前 索 菲 亚 市 通 过 其 公 用 事 业 公 司 Vodosnabdajavne I Kanalizatsia EAD，负责运营和维护城市的供水和卫生设施网络，服务面积 覆盖约 130 万人口。然而，索菲亚的供水和污水处理系统，主要在 20 世 纪 30 年代建成，因为缺乏足够的维护和资金投入恶化得很快，紧急泄漏 的数量逐渐增加至不可接受的水平。为此，在 1996 年市政府得到欧洲重 建与发展银行（EBRD）的支持，准备执行竞争性投标程序，选择国际特 许经营商，修复、升级、运营和维护索菲亚的供水和污水处理基础设施。 EBRD 协助市政府通过公开且具有竞争力的国际招标中，确定私企参 与，动员其与市政府合作，一起准备项目并选择特许经营商的独立顾问。 招标遵循三个阶段：（一）资格预审；（二）编制标书；（三）选定优先谈 判对象。最初的资格预审阶段是 1999 年 4 月至 1999 年 5 月，包括确定投 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 151  新兴市场公私合作模式 标和对潜在投标人管理合同能力的背景调查。接下来就是详细招投标过程 （1999 年 6 月至 10 月），之后就是授予特许权之前的最终审查。最后提交 标书包括两个信封：一个信封包含投标人的最低资费组合，另一个信封包 括投资最低 1.5 亿美元的不可撤销承诺和详细的技术策略，如资产管理和 客户服务。在整个招标过程中，EBRD 作为整个过程透明度的担保人起着 重要的作用。招投标过程引起了一流国际水务企业相当大的兴趣，有八个 集团要求资格预审，四个集团（后来因合并减为三个）应邀准备详细标书。 ，Suez Lyonnaise des 所有这三个最终集团，国际水务（International Water） Eaux，以及 Vivendi/Marubeni/Berliner Wasser Betriebe，提交了完全符合招 标规则的标书。1999 年 9 月索菲亚水务公司（Sofiyska Voda）基于其资费 提案的基础被选为优先谈判对象，并于 2000 年 10 月签订特许经营合同。 在招标过程中一个影响显著的因素是招标过程比较短的时间表，这会 造成招标过程之前以及期间有一些问题无法得到圆满解决。因此，务实的 办法是在特许经营合同中建立一系列的先决条件，市政府和私人经营者都 要履行。因此，虽然索菲亚水务项目的合同于 1999 年 12 月签署，但它并 未即时生效（也就是达到“融资方案完成”①），直到 2000 年第一季度结 束才生效。 市政府在中标的承包联合体（International Water 以及 United Utilities） 中占有 25％的股份。EBRD 在第一个五年特许经营期提供贷款支持索菲亚 水务项目的资本开支计划，包括启动成本。初始投资集中在水和污水管网 的修复，以减少泄漏和渗透，确保可靠供应的行动，以及改进计费和财务 ① 特许经营合同中的融资方案完成的定义是双方在合同中已经履行了所有先决状况并达到对方的 满意度的时刻。 152 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 10 章 合同签订后的工作  管理。 长达 25 年的特许经营合同令市政府在索菲亚水务项目中保持资产的 所有权在自己手中的同时，对所有用于维护和升级索菲亚的基础设施相关 的资金和活动负责，这些基础设施用于淡水治理和分布以及污水收集。由 索菲亚水务项目建设的新的基础设施资产的所有权也被赋予索菲亚市政 府。按照特许经营合同中的权利和义务，索菲亚水务项目可以在现在和未 来使用这些资产。特许经营包括提供服务标准，资费调整，以及争端解决。 索菲亚水务项目收取消费者已商定的资费，从中获得的收入用于补偿投资， 填补运营成本，并获取特许经营权的利润。这里没有基于可行性的支付。 服务标准 根据特许经营协议，特许经营公司必须满足广泛的服务标准或指标， 如饮用水的质量，最低的水压，并减少泄漏，其中许多已经达到了比公营 公司的服务水平更严格的标准。此外，还有各种实现里程碑（包括投资） 和报告的要求，如提交有关的洪水风险区位置的年度报告。如果特许经营 公司违规，都会被市政府处以罚款。 资费设定 特许经营协议包括资费设置的详细规定。考虑到物价上涨，会逐年调 整这些基础资费，使用包括居民消费价格指数，工资指数，电力价格指数， 保加利亚列弗对欧元汇率指数的指数化机制。资费也可以由于某些资格事 件进行调整，例如法律上特定类型的变化或由于给特许经营公司供给的原 水实际质量与合同假设之间的差异导致的额外费用。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 153  新兴市场公私合作模式 争议解决 为了解决索菲亚市政府和索菲亚水务公司之间可能出现的纠纷，合同 规定了不具约束力的调解程序和由三个共同委任成员组成的特许权争议 解决委员会，委员会包括一名主席（训练有素的仲裁律师），一名技术专 家和一名财务专家。此外，如果事件当事人对这些成员的选择不同意的时 候，还有一个指定机构可做选择。如果对委员会的决定有任何一方不服的 时候，可以在 30 天内向保加利亚的仲裁机构申请仲裁；否则，决定自动 具有约束力。仲裁是根据联合国委员会国际贸易法规进行的。 合同监控 当起草特许经营协议时，保加利亚没有国家水务监控机构。然而，市 政府认识到了建立一个专门的中心来监视特许经营期的性能和控制资费 的重要性。因此，特许经营协议提供了独立的特许权监控中心（CMU）—— Omonit，其将被建立起来以监督特许公司。特许经营合同授予 CMU 一定 的权利、责任和由市政府赋予它要承担的义务。为了让 CMU 成为有效的 监管手段， CMU 的建立成为合同有效性的先决条件。因此，无论是特许 经营公司还是市政当局不得不在规定的特许经营合同中的原则生效之前， 对 CMU 的范围和功能达成一致 。 Omonit 成立于 2001 年，是代表市政府和广大消费者的独立机构。 Omonit 创建后作为接触特许经营公司的主要联络点，并作为市政府的技术 机构和顾问，收集信息和开展对特许经营公司业绩的专家分析。直到监管 框架建立起来 Omonit 的创建一直是作为一项临时措施。这样做的目的是 一旦正式的监管机构到位，监管机构的功能将有效地“移植”到特许经营 154 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 10 章 合同签订后的工作  合同本身。然而，Omonit 没有在合同签订的时候创建，所以根据特许经营 协议做决定的权利（例如，实行责任处罚），保留在市政府手中。 Omonit 作为一个独立的实体被创建，它拥有运营和财务自主权，并允 许其通过与市政府的五年可续签合同基于市场薪水价格聘请高素质专家。 通过竞争的过程，Omonit 招募了三名董事：一名技术专家，一名客户服务 专家，以及一名金融专家，截止 2005 年该公司有 15 名工作人员。Omonit 的年度预算是由特许经营公司收取的资费附加费资助的。 Omonit 的作用至关重要，要确保符合索菲亚水务项目最重要的服务标 准，包括供水和污水处理的质量。然而，合同中的含糊条款和定义的空白 仍然导致 Omonit 和索菲亚水务公司之间的分歧。这些分歧来自索菲亚水 务公司如何解释特定的服务标准，以确保该公司使用了正确的方法来校准 网络模型。 2005 年新的法律通过扩大了保加利亚能源监管机构对水务部门的管 辖范围。国家能源监管委员会成为国家能源和水资源管理委员会 （SEWRC）。 SEWRC 现在负责设置资费和监督企业在天然气、电力、集 中供热、供水和污水处理行业的服务质量。建立国家监管机构后，Omonit 成为索菲亚市政府结构中的一部分，有明确的权利和义务。Omonit 的角色， 从服务水平的监测转移为十分紧迫地监控资产状况。索菲亚水务公司有责 任，在特许经营协议的约束后，每年两次给市政府提交总报告和更新的资 产登记。 2008 年，市政府和索菲亚水务公司重新谈判部分特许经营协议，给予 索菲亚水务公司更灵活的资费谈判。根据最新协议，特许经营公司现在有 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 155  新兴市场公私合作模式 权利在一定条件下增加供水的价格。如果满足了这些条件，但 SEWRC 不 允许价格较高，私人公司可以解除特许经营协议。如果发生这种情况，市 政府将毋需支付赔偿给索菲亚水务公司，但它必须偿还所有未偿还的贷款。 该项目的主要经验教训如下：  在没有国家供水监督机构的情况下，需要建立一个独立的资源充足 的监控中心，以监控的特许经营的业绩和资费的控制（后来由国家 。 监管机构代替）  合同协议需要包含服务标准和资费调整以及绩效目标的详细规定， 如在这个项目中，水的渗漏情况，饮用水水质，以及水压和排放标 准。然而，对于某些义务的解释可能产生问题。  特许经营协议也需要制订明确的争端解决程序。这可能包括设立一 个争端解决委员会，旨在快速并经济高效地解决政府部门和私企之 间可能出现的纠纷。  即便如此，合同规定和监测可能不足以使合同顺利进行，尤其是在 项目涉及政治敏感领域的用户收费，如供水，在这种情况下，在国 家框架内运行的监督机构，应该更好地在这方面发挥监督作用。 156 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 11 章 结论  第 11 章 结论 使用 PPP 项目是各国政府为本国居民寻求提供扩大和完善基础设施 和其他社会服务的重要方法。因此，它们可以帮助提高经济增长和发展， 并与贫困做斗争。PPP 项目已被用于发达国家众多领域中，它们越来越多 地被视为缺乏基础设施服务的发展中国家解决提供方案的一部分。然而， PPP 项目只要能够适当地结合政府部门和私企双方的利益，就可以发挥这 种作用，也就是说，政府部门的利益是为居民扩大和改善可持续的、物有 所值的服务，而私人投资者的利益是在他们承担风险的投资中得到合理回 报。确保 PPP 项目的成功需要在决定 PPP 方法是否符合广泛的发展议程 中拥有远见和眼光的政策制定者。准备和管理 PPP 项目需要时间、资源和 专门技能。将稳固的 PPP 项目带入市场以及建立有助于其长期可持续性的 有利环境，是尤为重要的。要细心挑选投资者，良好的投资渠道在这个后 危机时代日益匮乏。民众对公共服务的提供和质量，以及对快速、确实的 结果的需求也变得更加直言不讳。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 157  新兴市场公私合作模式 本书想通过发掘私企潜力，对通过 PPP 方法推进其发展议程的发展中 国家提供任务路线图。本书强调了 PPP 过程中不同的结点需要解决的方面 （法律、金融、商业、技术），从而为项目的开始奠定了框架，并最终确保 所需的服务在合同期限内交付。本书向读者介绍了在提供给决策者寻求解 决 PPP 过程每一个层面和每个阶段中可能发生的问题选项的实质性讨论， 提供了如何克服这些障碍的典型案例研究。它强调了使用这一方法而非其 他方法所带来的效益。这表明 PPP 项目不只是金融交易：专注于长期内更 好的风险分配，可以为政府部门采购公共服务提供更有效的方法。PPP 项 目通常涉及公共服务的采购和交付的激进转变方式。但是，这种变化的影 响通常被政府部门和私企低估。本书旨在提供在较早时期更好地理解这些 变化和管理所涉及问题的现实看法。 除了“是什么”，本书提供了对基础设施中 PPP 项目“如何”进行的 理解。具体的制度安排需要将政治意愿翻译成为投资者和社会公众广泛理 解的 PPP 项目实际方案。本书探讨了实现这些安排的各种选项，如委任跨 部门委员会或创建单独的政府部门 PPP 中心。本书还介绍了其他方法和机 构的作用，如 PPP 的法律或监管机构是如何确保 PPP 项目长期成功的，包 括了解他们在项目筹备的早期阶段对交易的影响的重要性，了解他们在保 证 PPP 项目连贯性和一致性中扮演的角色重要性，以及了解他们在项目的 生命周期中提供清晰规则的重要性。 这就是说，实施成功的 PPP 项目最终依赖于工作人员的能力。所需要 的准备，以及启动和管理 PPP 项目具体技能的可用性是对发展中国家的具 体实施的挑战。如何解决这个问题将取决于该国经济和机构发展的程度， 并且解决方案将相应变化。过程管理是关键。在构建这个路线图中，本书 158 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 第 11 章 结论  还强调了在每一个阶段所需要的技能类型，所需要的顾问种类，以及应该 如何管理、补充和加强政府班子。技能的最佳组合对计划可信性至关重要。 这也加强了政府在与私企谈判中的地位，并就开发大型 PPP 项目获益方面 与市民促进协商以及沟通，并确保正确的项目得到落实。 政府部门和私企之间的合作伙伴关系会对提高国民的生活水平和增 强经济的竞争力具有显著贡献。在第 5 章介绍的案例研究就以马尼拉水务 公司为例描述了这些成就，公司如何于 13 年内在服务质量上取得了实质 性的进步，以及在覆盖范围上增加了 98％的特许经营面积。在第一章中， 示例说明了在 20 世纪 90 年代哥伦比亚的港口如何结合私人参与，加剧竞 争导致服务性能显著提高的事例。 为了获得 PPP 项目所带来的好处应该做到谨慎而复杂的准备过程，并 且要经常保持耐心，因为最终的结果可能在合同签订后需要一段时间才能 实现。那些合同协议以及变化是否能够创造一个有利的环境将取决于国家、 部门，而且往往视具体的交易而定。同时，所需要的步骤都是一样的：它 们构成了一个参照系，为需要成功 PPP 项目的国家创建了必需的出发点。 本书旨在将这个框架作为一个整体介绍，并强调政府在建立架构时可能面 临的要求、选项，以及挑战，这些可以帮助实现成功的 PPP 计划，以及实 现政府部门和私企双方的利益。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 159  新兴市场公私合作模式 160 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 附录 A 世界银行和 PPIAF 私企参与基础设施项目数据库  附录 A 世界银行和 PPIAF 私企 参与基础设施项目数据库 世界银行和 PPIAF 私企参与基础设施（PPI）项目数据库分为如下几 个部门：  能源（电力和天然气）；  电信；  交通运输（机场、港口、铁路、收费公路）；  供水和污水（污水处理厂及设备）。 它不包括社会基础设施项目，因此排除了大多数私人融资计划（PFI 模式）的 PPP 项目（见第二章）。在这四个行业中，有四个类型的项目： 管理与租赁合同、特许经营权、绿地项目，以及资产剥离。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 161  新兴市场公私合作模式 管理与租赁合同 在管理与租赁合同中，私人机构在固定期限内接管国有企业的管理， 而所有权和投资决策还是归国家所有。管理与租赁合同有两个子类：  管理合同。政府支付私人运营商管理设施，而运营风险仍属于政府。  租赁合同。政府将资产租赁给私人运营商并收取费用，而私人运营 商需要承担运营风险。 这些合同分担本书中描述的一些而并非全部 PPP 项目的特征 。 特许经营权 在特许经营权内，私人机构在固定期限内接管国有企业的管理，在此 期间承担显著的投资风险。特许经营权有以下分类：  重建、运营和移交（ROT）。私人投资者重建已有设施，在合同期 内承担风险，然后运营和维护该设施。  重建、租赁或出租，和移交（RLT）。私人投资者承担风险重建已 有设施，向政府拥有者出租或租赁设施，在合同期内承担风险，然 后运营和维护该设施。  建设、重建、运营，和移交（BROT）。私人开发商构建一个附加 到现有设施的添加部分或完成部分设施建设，重建现有资产，在合 同期内承担风险，然后运营和维护该设施。 所有这些都是本书中定义的特许经营权 PPP 项目。 162 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 附录 A 世界银行和 PPIAF 私企参与基础设施项目数据库  绿地项目 在绿地项目中，私人机构或公私合资企业建造和运营一个新的设施。 如果有合同，设施可能会，或可能不会在合同期结束后被移交给政府部门。 绿地项目分为五种类型：  建设、租赁和移交（BLT）。私人赞助者承担风险建造新的设施， 将所有权移交给政府，从政府那里租赁设施，并至租期届满时自担 风险运营设施。政府通常通过批量供应设施或最小流量收入保障的 长期合同为其提供收入保证。  建设、运营和移交（BOT）。私人赞助者承担风险建造新的设施， 自担风险运营设施，并在合同期结束时将设施移交给政府。私人赞 助者可能会，或可能不会在合约期内拥有资产。政府通常会通过批 量供应设施或最小流量收入保障的长期合同为其提供收入保证。  建设、拥有和运营（BOO）。私人赞助者承担风险建造新的设施， 自担风险拥有并运营设施。政府通常会通过批量供应设施或最小流 量收入保障的长期合同为其提供收入保证。  商户。私人赞助者在自由市场中建造新的设施，政府不提供收入保 障。私人发展商承担项目的建设、运营和市场的风险。（例如，商 户电厂）  租赁。电力公司或政府从私人赞助者那里租用移动电站，为期 1 年 至 15 年。私人赞助者承担风险建造新的设施，在合约期内自担风 险，拥有并运营设施。政府通常会通过批量供应设施或最小流量收 入保障的短期合同为其提供收入保证。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 163  新兴市场公私合作模式 在这里，前两类是本书中所讨论的 PPP 项目。此外，尽管严格来说第 三类 BOO 项目不属于 PPP 项目，却和本书的内容极其相关，因为这种类 型的选择、准备、投标准备与本书中所讨论的类似。 资产剥离 在资产剥离项目中，私人机构通过资产出售，公开发行，或者大规模 私有化，来计划收购国有企业的股权。有两类资产剥离类型：  全剥离。政府将国有公司 100％的股权移交给私人机构（运营商， 机构投资者等）。  部分剥离。政府将部分国有企业股权移交给私人机构（运营商，机 构投资者等）。私人股权可以或不可以对设施进行私人管理。 这些都不是本书中定义的 PPP 项目。 164 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 附录 B 用于管理 PPP 项目进程的风险管理登记表案例  附录 B 用于管理 PPP 项目进程 的风险管理登记表案例 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 165 166 某某项目风险登记表：概况 鉴定 最后更 风险 风险 目标 实际完 目前的风 风险 标识号 业主 影响 意见 缓解措施 日期 新日期 描述 状态 日期 成日期 险状况 影响 1 Ⅹ 2007 年 2007 年 顾问沟 中 高 尽 快 起 草 服 服务范围在 1 月 2007 年 2007 年 已关闭 1 月 4 日 7 月 9 日 通延误。 务 与 招 标 范 底起草，招标文 5 月 6月  新兴市场公私合作模式 围，以便满足 件 在 2 月 初 发 2 月底的最后 出，投标在 2 月 期限。 中旬收到，2 月 底聘用顾问。 2 Ⅹ 2007 年 2008 年 不 适 当 中 高 要求监控。 避免在内部信息 2008 年 持续中 未变 项目 1月4日 1月2日 的 中 心 方面与通信技术 4 月 管理 团队工 顾问及中央支持 作人员 中心律师产生问 资源。 题。 3 Ⅹ 2007 年 2007 年 技 术 支 高 高 明 确 顾 问 质 委任顾问。 2007 年 2007 年 已关闭 项目 1月4日 7月9日 持 不 够 量和能力；确 5月 5月 管理 快速。 定衡量顾问 表现的过程。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 续表 鉴定 最后更 风险 风险 目标 实际完 目前的风 风险 标识号 业主 影响 意见 缓解措施 日期 新日期 描述 状态 日期 成日期 险状况 影响 4 律师 2007 年 2008 年 项 目 用 高 高 识 别 与 工 地 尽快进行程序调 2008 年 未变 项目 团队 1月4日 1月2日 地 的 土 相关的问题， 查，以确定施工 3 月 管理 地问题。 及 对 整 体 方 现场的位置和条 案 的 工 作 成 件。 本和时刻表 产生不利影 响工程的问 题，如工地所 有权，契约， 污染和公用 事业的问题。 5 项目 2007 年 2008 年 缺 乏 负 高 高 尽 快 标 记 资 找出其他来源， 2009 年 未变 最终 委员 1 月 4 日 12 月 3 担能力。 金缺口，如果 缩减工程，要求 11 月 商业 会 日 有的话，确定 更 大 的 融 资 组 案例 其 他 来 源 支 合。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 持方案，或者   缩小工程规   模。 167 附录 B 用于管理 PPP 项目进程的风险管理登记表案例  168 续表 鉴定 最后更 风险 风险 目标 实际完 目前的风 风险 标识号 业主 影响 意见 缓解措施 日期 新日期 描述 状态 日期 成日期 险状况 影响 6 Ⅹ 2007 年 2008 年 很 难 让 中 高 确 保 有 原 则 和某某公司一起 2008 年 减弱 纲要 1 月 4 日 12 月 3 利 益 相 同意书；工作 组织培训会议， 3 月 商业  新兴市场公私合作模式 日 关者互 越 多 需 要 的 明确项目范围， 案例 相认可 样本越多。 开始制定沟通策 对方。 略。 7 Ⅹ 2007 年 2008 年 综 合 建 中 高 为 高 风 险 区 进行进一步的调 持续中 减弱 采购 1 月 4 日 12 月 3 筑 和 地 开 展 高 质 量 查。 （ 修 订 日 面调查 的调查；解决 为 2007 完成。 对有关情况 年 12 月 调查的担忧。 15 日） 8 Ⅹ 2007 年 2008 年 迟 交 纲 高 高 改变中央依 2008 年 高 纲要 1月4日 1月2日 要 商 业 托中心在如 1月 商业 案例。 规划和调查 案例 方面的指导。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 续表 鉴定 最后更 风险 风险 目标 实际完 目前的风 风险 标识号 业主 影响 意见 缓解措施 日期 新日期 描述 状态 日期 成日期 险状况 影响 9 Ⅹ 2007 年 2008 年 缺 少 纲 中 高 等 待 规 划 申 提供所要求的其 2008 年 减弱 纲要 1月4日 1月2日 要 规 划 请结果。 他信息。 4月 商业 （ 修 订 同意书 案例 为 2007 （样本计 年 12 月 。 划） 15 日） 10 Ⅹ 2007 年 2007 年 重 组 计 低 中 承 担 法 定 义 保 证 良 好 的 咨 2008 年 未变 项目 1月4日 7月9日 划 的 改 务 ， 重 整 程 询。 6月 成果 变。 序。 11 Ⅹ 2007 年 2007 年 不 良 的 中 中 确 保 定 期 沟 落实责任。 2007 年 2007 年 未变 项目 1月4日 7月9日 沟 通 策 通。 4月 5月 管理 略导致 对计划 的信心 下降。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 12 Ⅹ 2007 年 2007 年 员 工 岗 中 高 明 确 员 工 岗 与某某公司讨论 2008 年 未变 采购 1月4日 7月9日 位 流 动 位流动事宜。 问题。 7月 问题。 169 附录 B 用于管理 PPP 项目进程的风险管理登记表案例  170 续表 鉴定 最后更 风险 风险 目标 实际完 目前的风 风险 标识号 业主 影响 意见 缓解措施 日期 新日期 描述 状态 日期 成日期 险状况 影响 13 Ⅹ 2007 年 2007 年 内 部 资 中 中 计 划 额 外 职 拟定招聘计划。 2007 年 已关闭 项目 1月4日 7月9日 源 未 确 位。 5月 管理  新兴市场公私合作模式 定（如法 律，财 。 务） 14 Ⅹ 2007 年 2008 年 资 金 异 中 高 继续审查成 2008 年 已关闭 纲要 1 月 4 日 1 月 2 日 常问题。 本异常问题。 1月 商业 案例 15 财务 2007 年 2008 年 和 某 某 中 高 计 算 每 个 项 评估方案。 2008 年 已关闭 纲要 团队 1月4日 1月2日 公 司 签 目组成部分 2月 商业 署的问 的资金，制定 案例 题。 协商方案。 16 财务 2007 年 2008 年 增 值 税 低 高 衡 量 如 果 问 让内部增值税团 2008 年 已关闭 采购 团队 1月4日 1月2日 和 其 他 题 未 解 决 对 队与财务团队见 2 月 税收问 负 担 能 力 的 面，确保服务范 题。 影响。 围不影响委员会 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 的部分豁免。 续表 鉴定 最后更 风险 风险 目标 实际完 目前的风 风险 标识号 业主 影响 意见 缓解措施 日期 新日期 描述 状态 日期 成日期 险状况 影响 17 技术 2007 年 2008 年 内 在 的 中 高 进 行 更 详 细 对确定的潜在风 2008 年 未变 采购 团队 1月4日 1月2日 潜 在 缺 的情况调查； 险进行进一步调 9 月 陷。 考 虑 应 变 位 查。 置。 18 技术 2007 年 2008 年 公 路 的 中 中 考 虑 建 设 交 举办技术讨论； 2008 年 未变 采购 团队 1 月 4 日 1 月 2 日 风险，导 通、项目可行 对于纲要商业案 9 月 致成本 性以及进一 例进行交通审 增加和 步的工作。 查。 延误。 19 Ⅹ 2007 年 2008 年 管 理 计 中 高 进 行 员 工 培 与顾问一起制定 2008 年 减弱 项目 1月4日 1月2日 划 中 的 训以适应改 项目计划的变 3月 成果 变革不 变。 更。 足。 20 Ⅹ 2007 年 2008 年 投 标 人 中 高 解 决 少 数 私 为市场测试举办 2008 年 增强 采购 1 月 4 日 10 月 3 对 项 目 人主动融资。 开放日以及制定 6 月 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 日 缺乏兴 与某某公司的会 趣。 议日期；制定加 强版营销策略。 171 附录 B 用于管理 PPP 项目进程的风险管理登记表案例  172 续表 鉴定 最后更 风险 风险 目标 实际完 目前的风 风险 标识号 业主 影响 意见 缓解措施 日期 新日期 描述 状态 日期 成日期 险状况 影响 21 Ⅹ 2007 年 2008 年 设 计 和 中 中 评 估 设 计 质 与客户的设计顾 持续中 未变 采购 1 月 4 日 1 月 2 日 开发。 量。 问接洽。  新兴市场公私合作模式 22 Ⅹ 2007 年 2008 年 工 作 阶 低 中 决 定 如 何 处 与投标人讨论模 2008 年 已完成 纲要 1 月 4 日 12 月 3 段划分。 理 增 加 的 采 型选项。 3月 商业 日 购成本。 案例 23 财务 2007 年 2008 年 利 率 变 中 中 考 虑 项 目 因 谨慎地对待纲要 持续中 未变 采购 团队 7 月 9 日 1 月 2 日 动。 波 动 因 素 所 商业案例；密切 产 生 的 可 能 监测，更新承受 变化。 能力。 24 Ⅹ 2007 年 2008 年 某 某 公 低 中 土 地 出 售 和 与部门进行早期 持续中 减弱 纲要 7 月 9 日 12 月 3 司 法 定 新 项 目 组 件 对话。 商业 日 通知（如 选址。 案例 。 适用） 25 Ⅹ 2007 年 2008 年 失 败 投 低 高 遵 照 采 购 指 制 定 健 全 的 程 2009 年 未变 采购 7月9日 1月2日 标 人 的 南。 序，对话审计跟 11 月 挑战风 踪和对话协议。 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 险。 续表 鉴定 最后更 风险 风险 目标 实际完 目前的风 风险 标识号 业主 影响 意见 缓解措施 日期 新日期 描述 状态 日期 成日期 险状况 影响 26 Ⅹ 2007 年 2008 年 需 要 改 低 中 在 可 能 的 情 与 PPP 中心定期 持续中 未变 采购 7月9日 1月2日 变 标 准 况 下 确 保 使 举行对话。 文档。 用标准文档。 27 Ⅹ 2007 年 2008 年 感 知 风 中 高 获 得 强 有 力 确定投标人活动 持续中 未变 采购 7 月 9 日 1 月 2 日 险。 的 领 导 和 政 的信息和方法； 治承诺。 与投标人进行对 话。 （来源：原作者） How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 173 附录 B 用于管理 PPP 项目进程的风险管理登记表案例   新兴市场公私合作模式 174 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 参考文献  参考文献 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 175  新兴市场公私合作模式 176 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 参考文献  How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 177  新兴市场公私合作模式 178 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 参考文献  How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 179  新兴市场公私合作模式 180 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 参考文献  How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets 181  新兴市场公私合作模式 182 How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets