70103 V. 2 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia Un aporte para la construcción de políticas públicas Coordinadores y editores ., Ana Campos G., Niels Holm-Nielsen, Carolina Díaz G., Diana M. Rubiano V., Carlos R. Costa P Fernando Ramírez C. y Eric Dickson BANCO MUNDIAL COLOMBIA Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia Un aporte para la construcción de políticas públicas Coordinadores y editores Ana Campos G., Niels Holm-Nielsen, Carolina Díaz G., Diana M. Rubiano V., ., Carlos R. Costa P Fernando Ramírez C. y Eric Dickson BANCO MUNDIAL COLOMBIA BANCO MUNDIAL COLOMBIA Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas Copyright © 2012 por Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial Región de América Latina y El Caribe 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, U.S.A. www.bancomundial.org/co Todos los derechos reservados Primera edición en español: Marzo de 2012 El Banco Mundial no acepta responsabilidad alguna por cualquier consecuencia derivada de su uso o interpretación. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de la información incluida en esta publicación y no aceptan responsabilidad alguna por cualquier consecuencia derivada de su uso o interpretación. Los límites, los colores, las denominaciones y demás información contenida en los mapas de este libro no presuponen, por parte del Grupo del Banco Mundial juicio alguno sobre la situación legal de cualquier territorio, ni el reconocimiento o aceptación de dichos límites. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas en este libro son en su totalidad de los autores y no deben ser atribuidas en forma alguna al Banco Mundial, a sus organizaciones afiliadas o a los miembros de su Directorio Ejecutivo ni a los países que representan. Derechos y Permisos El material de esta publicación está protegido por el derecho de propiedad intelectual. Las solicitudes de autorización para reproducir partes de esta publicación deberán enviarse a Oficial de Comunicaciones Fernanda Zavaleta de la Oficina del Banco Mundial para Colombia y México al Fax (55) 5480-4222. Cualquier otra pregunta sobre los derechos y licencias debe ser dirigida al Banco Mundial en México en el número de fax referido. Edición: Primera edición Impreso y hecho en Bogotá, Colombia/2012 Banco Mundial Diseño y diagramación: Marcela Godoy Corrección de estilo: Luisa Fernanda Arango Cala Fotografía de la portada: Inundaciones. Municipio de Chía, Departamento de Cundinamarca, 2011 (Cortesía de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca) Fotografías interiores: Gabriel J. Arango Z., Nilson Correa B., María I. Toro Q., Dora C. Suárez O., Javier M. García J., Servicio Geológico Colombiano, Comisión Colombiana del Océano Impresión: Equilatero Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia : un aporte para la construcción de políticas públicas –Bogotá, Colombia : Banco Mundial , 2012. 436 p. : il. 333.3109861/A56 1. Gestión del riesgo de desastres - Prevención de desastres -Desastres naturales – Colombia - Políticas públicas - 2. Prevención de desastres - Gestión del riesgo de desastres - Desastres naturales – Colombia – Políticas públicas. – 3. Colombia - Gestión del riesgo de desastres - Prevención de desastres -Desastres naturales - Políticas públicas PREFACIO Al igual que muchos países en América Latina, Colombia enfrenta grandes retos que amenazan seriamente su desarrollo. Factores como el desplazamiento de población de las zonas rurales a las zonas urbanas, la degradación ambiental y el cambio acelerado del uso del suelo amplifican dichos retos. Estas condiciones socio – económicas, aunadas a la propensión del país a la ocurrencia de fenómenos naturales, tales como sismos, inundaciones y deslizamientos, entre otros, exacerba- dos por las acciones humanas y las condiciones variantes del clima, confirman un proceso continuo de construcción y acumulación de riesgos. La materialización de estos riesgos en desastres, afectan el desarrollo del país e impiden y retrasan el logro de las metas de bienestar social trazadas por el Gobierno. Como consecuencia de las grandes pérdidas sufridas por la ocurrencia del fenómeno de La Niña 2010 – 2011, y en el ámbito de la agenda que en materia de gestión del riesgo de desastres que el Banco Mundial ha mantenido desde 1999 con el Gobierno colombiano, el Departamento Nacional de Planeación solicitó el apoyo de la institución para llevar a cabo una evaluación integral de las políticas de gestión del riesgo, así como en la formulación de recomendaciones estratégicas a corto y largo plazo, que contribuyan a reducir la afectación de la población y el impacto económico de los desastres. Esta es la primera vez que se lleva a cabo en América Latina un Análisis de Gestión del Riesgo de Desastres en el marco de las políticas de desarrollo de un país, donde tradicionalmente el Banco ha venido realizando este tipo de estudios desde la perspectiva ambiental o desde los diferentes sectores. El presente informe, producto de un trabajo conjunto con múltiples agen- tes públicos y privados, no se limita a analizar las causas del riesgo y a medir su crecimiento. Por el contrario, profundiza sobre los avances institucionales en el manejo del riesgo en los diferentes niveles de gobierno y la forma como el tema se ha incorporado en la administración pública territorial y sectorial. Señala además, grandes oportunidades para articular la gestión del riesgo de desastres en los ins- trumentos de planificación, inversión, seguimiento y control existentes, y muestra la necesidad de definir responsables tanto públicos como privados como parte de la estrategia de reducción de la vulnerabilidad fiscal del Estado. Como conclusión, el estudio demuestra que si el país no quiere seguir vien- do su crecimiento económico acompañado de pérdidas cada vez más frecuentes y de mayores dimensiones, es fundamental un cambio radical en las políticas de desarrollo y en las prácticas de gestión territorial y sectorial. Por lo tanto, el pre- sente documento define una serie de recomendaciones para elevar la gestión del v riesgo de desastres a nivel de política de Estado, mostrando que la prioridad para reducir el impacto de los desastres, está en la tarea de mejorar las condiciones de uso y ocupación del territorio. Agradezco en nombre del Banco Mundial al Gobierno de Colombia por la confianza brindada al habernos solicitado la elaboración de este estudio. De igual manera, mi reconocimiento a todas las personas que de una y otra forma contri- buyeron con su formulación y comentarios. Al Fondo Mundial para la Reducción y Recuperación de Desastres (GFDRR) un agradecimiento especial por el apoyo financiero brindado para su elaboración. Invito a las autoridades nacionales, responsables de las políticas y procesos de desarrollo, a vincular los criterios de reducción de riesgos en todas sus prácti- cas, fomentar la participación de actores que tradicionalmente no se han involu- crado en el tema, y a acompañar técnica y financieramente a los gobiernos locales y regionales en la creación de nuevas estrategias de intervención para construir un país con criterios de seguridad frente al riesgo de desastres. GLORIA GRANDOLINI Directora para México y Colombia Banco Mundial vi AGRADECIMIENtOs Análisis de la gestión del riesgo de desastres para Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas es el resultado de un trabajo del Banco Mundial iniciado en marzo de 2011 por solicitud del Gobierno de Colombia, a través del Departamento Nacional de Planeación. Se contó con la participación de múltiples entidades y profesionales interesados en la temática y de un importante grupo de colaboradores quienes facilitaron la materialización del presente documento. El equipo agradece especialmente a Gloria M. Grandolini (Directora de País Colombia y México - Banco Mundial), Ede Jorge Ijjasz- Vásquez (Director Sectorial del Departamento de Desarrollo Sostenible para la Región de América Latina y el Caribe - Banco Mundial), Guang Zhe Chen (Gerente de Sector Urbano, Agua y Saneamiento y Manejo de Desastres Naturales de la Región de América Latina y el Caribe - Banco Mundial), Geoffrey Bergen (Representante Residente en Colombia - Banco Mundial) y Daniel Sellen (Gerente Sectorial del Departamento de Desarrollo Sostenible para Colombia - Banco Mundial) por su apoyo incondicional. Coordinadores de Proyecto El proyecto se desarrolló bajo el liderazgo de Niels Holm-Nielsen (Coordinador de Gestión del Riesgo de Desastres para la Región de América Latina y el Caribe - Banco Mundial) y Eric Dickson (Gerente de Proyectos para Colombia - Banco Mundial). Autores Principales y Editores El trabajo fue preparado por un grupo de especialistas en gestión del riesgo de desastres a cargo de Ana Campos García, Carolina Díaz Giraldo, Diana Marcela Rubiano Vargas, Carlos Rufino Costa Posada y Fernando Ramírez Cortés - Banco Mundial. Equipo de Trabajo El grupo de trabajo extendido estuvo conformado por: la Corporación OSSO con Andrés Velásquez, Fernando Ramírez Gómez, Cristina Rosales Climent, Nayibe Jiménez Pérez, Diana Mendoza González, William Burbano, Natalia Díaz Ayala, Jorge Eduardo Mendoza Cifuentes, Henry Adolfo Peralta Buriticá, Mauricio Bautista Arteaga. Consultores individuales de diferentes disciplinas: Víctor Manuel Moncayo Cruz, Carmenza Saldías Barreneche, María Isabel Toro Quijano, Amparo Velásquez Peñaloza, Juanita López Peláez, Jaime Iván Ordoñez Ordoñez, Jorge Alberto Serna Jaramillo, José Edier Ballesteros Herrera, Carlos Eduardo Vargas Manrique, Doris Suaza Español, Leonardo Morales Rojas, Elvira Milén Agámez Cárdenas, Ernesto Betancourt Morales, Ana María Torres Muñoz y Alejandro Vega; y funcionarios del Banco Mundial: María Clara Ucrós, Daniel Alberto Manjarrés, Karina M. Kashiwamoto y Ana F. Daza. Revisores El equipo recibió apoyo y comentarios de Daniel Sellen (LCSD - Banco Mundial), Diego Arias Carballo (LCSAR - Banco Mundial), Lars Christian Moller (LCSPE - Banco Mundial), Mauricio Cuéllar Montoya (LCSTR - Banco Mundial), Andrew Maskrey (UN - EIRD), Ricardo Mena (UN - EIRD), Allan Lavell (Consultor Senior en Gestión del Riesgo de Desastres), Omar Darío Cardona Arboleda (Consultor Senior en Gestión del Riesgo de Desastres) y Lizardo Narváez Marulanda (Consultor en Gestión del Riesgo de Desastres). Colaboradores del Gobierno Nacional El Gobierno de Colombia, por intermedio del Departamento Nacional de Planeación (DNP), la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) y los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS); Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT); vii Agricultura y Desarrollo Rural (MADR); Transporte (MT); Minas y Energía (MME); Salud y Protección Social (MSPS); Hacienda y Crédito Público (MHCP), y Educación Nacional (MEN), ayudaron al equipo para la realización del presente estudio. Además, entidades como el Servicio Geológico Colombiano (SGC); el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia (Ideam); la Comisión Colombiana del Océano (CCO); el Departamento Nacional de Estadísticas (DANE), y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), ofrecieron aportes fundamentales durante la preparación del estudio y participaron de manera activa en su revisión. De particular importancia fue la intervención de algunos funcionarios de dichas instituciones, así como de otras entidades: Hernando José Gómez Restrepo (DNP), Mauricio Santa María Salamanca (DNP), Juan Mauricio Ramírez Cortés (DNP), Carolina Urrutia Vásquez (DNP, desde julio de 2011), Giampiero Renzoni Rojas (DNP, hasta julio de 2011), Alexander Martínez Montero (DNP), Nilson Correa Bedoya (DNP), Claudia Patricia Satizabal Robayo (DNP), María Salomé Ruíz Alvarado (DNP), Jean Philippe Penning (DNP), Pedro Luis Jiménez (DNP), José Alejando Bayona (DNP), Augusto César Pinto (DNP), Nicolás Pérez Marulanda (DNP), Samuel Zambrano (DNP), Camilo Jaramillo (DNP), Katty De Oro (DNP), Julio César Jiménez (DNP), Carlos Iván Márquez Pérez (UNGRD), Richard Alberto Vargas Hernández (UNGRD), Perla Haydee Rueda (UNGRD), Jairo Enrique Bárcenas Sandoval (UNGRD), Marta Lucía Calvache Velasco (SGC), María Mónica Arcila Rivera (SGC), María Luisa Monsalve Bustamante (SGC), Iván Darío Gómez (IGAC), Camila Romero Chica (CCO), Ricardo Lozano (Ideam), Ernesto Rangel Mantilla (Ideam), Omar Franco (Ideam), Claudia Milena Ã?lvarez Londoño (Ideam), Dorotea Cardona Hernández (Ideam), María Constanza García (MT), Gloria Sánchez (MT), Juan Camilo Granados (MT), Carla Viviescas (MT), Magda Constanza Buitrago Ríos (MT), Lyda Milena Esquivel Roa (Invías), Carlos Castaño (MADS), Luis Alfonso Sierra (MADS), Javier Pava (MADS), Luis Roberto Chiape (MADS), Claudia Lucía Ramírez (MVCT), Carlos Ariel Cortés (MVCT), Claudia Mora (ex Viceministra de Agua), Augusto Ardila (MSPS), Luis Eduardo Arango (MHCP), Sandra Rodríguez (MHCP), Lina Marcela Tami (MADR), Samira Alkhatib (MADR), Elizabeth Arciniegas (MADR), Eudes de Jesús Velásquez (MADR), Juan Carlos Ortega (Banco Agrario), Mara Bigitthe Bravo (MEN), Dinora Carolina Cortés (MEN), Juan Pablo Morales (MEN), Andrés E. Taboada (MME). De igual manera se contó con la participación de muchos otros representantes de las mencionadas entidades durante las entrevistas y talleres realizados. Otros colaboradores Organizaciones como la Federación Colombiana de Municipios (FCM), la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y Desarrollo Sostenible (Asocars), la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC), la Cámara Colombiana de la Construcción (Camacol), la Federación de Aseguradores Colombianos (Fasecolda), la Cámara Colombiana de la Infraestructura (CCI), apoyaron la recolección de información, ofrecieron aportes importantes durante la preparación del estudio y participaron de manera activa. El equipo agradece muy especialmente a: Fernando Enciso Herrera (FCM), Ramón Leal Leal (Asocars), Maria I. Vanegas (Asocars), Rafael Mejía López (SAC), Luis Fernando Forero Gómez (SAC), Camilo Congote Hernández (Camacol), Carlos Varela (Fasecolda), Juan Martín Caicedo Ferrer (CCI) y Sandra Silva Serna (CCI). Para los estudios de caso (ciudades de Bogotá, Cali, Medellín, Barranquilla, Manizales y Cúcuta; regiones como La Mojana y el Canal del Dique; cuencas de los ríos Sinú y río Bogotá) se recibieron aportes valiosos a través de entrevistas a una gran cantidad de actores tanto públicos como privados, a los cuales el equipo expresa su reconocimiento. Financiamiento Por último, un especial agradecimiento al Fondo Mundial para la Reducción y Recuperación de Desastres (GFDRR) por el financiamiento de los estudios base de este informe. viii CONtENIDO prefACIO v AgrADeCIMIeNtOs vii INtrODUCCIóN 1 1. COMpOrtAMIeNtO DeL rIesgO De DesAstres eN COLOMBIA 11 1.1. Aproximación general al riesgo de desastres en Colombia 13 1.2. La exposición y la vulnerabilidad como principales factores del crecimiento de los riesgos geológicos 21 1.2.1. Los fenómenos geológicos, eventos poco frecuentes pero de gran impacto 21 1.2.2. Los riesgos sísmico y volcánico están aumentando por el crecimiento en la infraestructura expuesta y la falta de estrategias para la disminución de la vulnerabilidad existente 23 1.2.3. Distribución geográfica de la amenaza, la exposición, la vulnerabilidad y el riesgo relativo frente a los sismos 25 1.2.4. Las pérdidas por fenómenos volcánicos, un riesgo aún no estimado 30 1.3. Los vacíos en el ordenamiento territorial a nivel de cuencas y zonas urbanas, y el crecimiento de la exposición, son los principales factores del aumento del riesgo hidrometeorológico 35 1.3.1. Los deslizamientos y las inundaciones acumulan los mayores porcentajes de pérdidas de vidas y viviendas destruidas, respectivamente 35 1.3.2. Factores como la variabilidad climática y el déficit en los procesos de ordenamiento territorial a nivel rural y urbano conducen a que la susceptibilidad a fenómenos como las inundaciones y avenidas torrenciales estén aumentando 36 1.3.3. Distribución geográfica de la amenaza, la exposición, la vulnerabilidad y el riesgo relativo por inundaciones 42 ix 1.3.4. Distribución geográfica de la amenaza, la exposición, la vulnerabilidad y el riesgo relativo frente a los deslizamientos 47 1.3.5. El cambio climático y los fenómenos de El Niño y La Niña 50 1.4. El impacto de los desastres históricos en Colombia 53 1.4.1. Distribución geográfica de los registros de eventos históricos y pérdidas de vida por regiones 53 1.4.2. Pérdidas históricas por sectores productivos y de servicios 56 1.4.2.1. Sector vivienda 56 1.4.2.2. Sector transporte 59 1.4.2.3. Sector agropecuario 61 1.5. Conclusiones del comportamiento del riesgo en Colombia 63 1.6. Recomendaciones para afrontar el riesgo en Colombia 69 2. rIesgO De DesAstres eN LA gestIóN púBLICA 73 2.1. Los elementos de la gestión pública aplicados a la gestión del riesgo de desastres: marco conceptual 75 2.1.1. La gestión del riesgo de desastres como estrategia fundamental para la sostenibilidad del desarrollo 75 2.1.2. La gestión del riesgo de desastres y la adaptación al cambio climático como enfoques complementarios para el desarrollo sostenible 76 2.1.3. La institucionalidad de la gestión pública en materia del riesgo de desastres 77 2.1.4. La ausencia de una política nacional de gestión del riesgo 77 2.1.5. Los ámbitos de acción territorial y sectorial de la gestión del riesgo 79 2.1.6. La planeación como instrumento principal de la gestión del riesgo territorial y sectorial 81 2.1.7. La necesidad de contar con un sistema de seguimiento y control de la gestión del riesgo de desastres 82 2.1.8. La trascendencia de la gestión por resultados 83 2.2. Soporte normativo de la gestión del riesgo de desastres 85 2.2.1. El Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (SNPAD), su cuerpo normativo principal y la Constitución de 1991 85 2.2.2. Normas estructurales para la gestión del riesgo de desastres 90 x 2.3. Mecanismos institucionales, estructuras y capacidades del SNPAD 94 2.3.1. El gobierno local como responsable de la gestión territorial, por ende, principal actor de la gestión del riesgo de desastres 97 2.3.2. El nivel regional/departamental como instancia de coordinación e intermediación entre la nación y los municipios 107 2.3.3. El nivel nacional como promotor de políticas y de orientación estratégica 111 2.4. Planificación en gestión del riesgo 122 2.5. Instrumentos financieros e inversiones en la gestión del riesgo 127 2.5.1. Instrumentos y fuentes de financiación 127 2.5.2. Análisis de las inversiones en los diferentes niveles territoriales 128 2.6. La evolución del sistema hacia el enfoque de procesos, un paso necesario 133 2.6.1. Articulación entre sistemas 133 2.6.2. Visión integral de los procesos por tipos de riesgo 139 2.6.2.1. El riesgo sísmico normado y reglamentado, aunque no exista una política para su reducción 139 2.6.2.2. El riesgo por inundaciones, sin políticas y normas suficientes que lo controlen, ni responsables con roles claros que lo manejen 141 2.7. Recomendaciones y grandes retos para fortalecer la gobernabilidad de la gestión del riesgo 144 3. rOL De LA ADMINIstrACIóN DeL terrItOrIO eN LA gestIóN DeL rIesgO De DesAstres 159 3.1. El territorio en la gestión del riesgo de desastres: nociones fundamentales 161 3.2. Incorporación de la gestión del riesgo en la administración del territorio a nivel local 165 3.2.1. Caracterización de los territorios urbanos 165 3.2.2. Causas y consecuencias de la generación y acumulación de condiciones de riesgo 165 3.2.3. Agentes sociales en la generación y reducción de las condiciones de riesgo 171 3.2.4. Uso y efectividad de los instrumentos de la gestión pública y la gestión del riesgo en la administración local del territorio 172 xi 3.2.4.1. Uso y efectividad de los instrumentos de política y planificación 172 3.2.4.2. Uso y efectividad de los instrumentos de financiación 175 3.2.4.3. Uso y efectividad de los instrumentos de seguimiento y control 177 3.2.4.4. El conocimiento y la información para la gestión del riesgo 179 3.2.4.5. La reducción de las condiciones de riesgo 180 3.2.4.6. El manejo de los desastres 183 3.3. La incorporación de la gestión del riesgo en la administración del territorio a nivel regional 189 3.3.1. Caracterización de los territorios regionales en función de los sistemas hídricos 189 3.3.2. Causas de la generación y acumulación de las condiciones de riesgo en las cuencas 194 3.3.3. Agentes sociales en la generación y reducción de las condiciones de riesgo a nivel regional 199 3.3.4. Uso y efectividad de los instrumentos de la gestión del riesgo y de la gestión pública en la administración del territorio regional 202 3.3.4.1. Uso y efectividad de instrumentos de la gestión pública 202 3.3.4.2. Uso y efectividad de los instrumentos de la gestión del riesgo 205 3.4. Recomendaciones para fortalecer la gestión territorial 209 4. MANejO DeL rIesgO De DesAstres eN LA gestIóN seCtOrIAL 217 4.1. El impacto y las causas de los riesgos en los sectores, y su trascendencia para la economía y la sociedad 219 4.1.1. El sector vivienda: pérdidas de vidas y del patrimonio familiar 220 4.1.2. El sector agropecuario: gran potencial de empleo, divisas y desarrollo rural en riesgo 223 4.1.3. El sector transporte: las mayores pérdidas directas al patrimonio de la nación 228 4.1.4. El sector de agua potable y saneamiento básico: impactos indirectos difíciles de calcular 232 4.1.5. El sector educativo: impactos socioeconómicos a largo plazo 237 4.1.6. El sector salud y de la protección social 238 xii 4.2. La gestión del riesgo en la gestión sectorial pública 240 4.2.1 La gestión del riesgo en la normatividad y las políticas sectoriales 240 4.2.2. La institucionalidad sectorial en materia de gestión del riesgo 246 4.2.3. Fuentes de financiación para la gestión del riesgo a nivel sectorial 248 4.2.4. Información y conocimiento del riesgo a nivel sectorial 250 4.2.5. Reducción del riesgo en los sectores 252 4.2.6. El rol de los sectores en la construcción de una cultura de responsabilidad frente al riesgo 257 4.2.7. La gestión sectorial en la atención de desastres 258 4.3. Protección financiera: la responsabilidad del sector de hacienda pública 262 4.3.1. Avances y limitaciones en materia de protección financiera en Colombia 263 4.3.2. Ejemplos de instrumentos utilizados por el Estado colombiano para aumentar la transferencia del riesgo al sector privado 269 4.3.3. Necesidades de financiación para la respuesta del Estado ante desastres 271 4.3.4. Avances y consideraciones en la construcción de una estrategia de gestión fiscal de la respuesta del Estado ante los desastres 275 4.4. Recomendaciones para fortalecer la gestión sectorial pública 280 5. respONsABILIDAD púBLICA y prIvADA eN LA gestIóN DeL rIesgO De DesAstres 289 5.1. La necesidad de definir el límite entre la responsabilidad pública y la privada 291 5.1.1. La actual línea gris entre la responsabilidad pública y la privada 292 5.1.1.1. La responsabilidad del Estado 292 5.1.1.2. La responsabilidad del privado como generador del riesgo público 294 5.1.1.3. La responsabilidad del ciudadano como administrador de su propio riesgo 296 5.1.2. Contingencias fiscales para el Estado asociadas a la falta de claridad en los marcos de política 297 5.1.2.1. Contingencias en programas de atención y recuperación postdesastre por falta de claridad en las políticas 297 xiii 5.1.2.2. Contingencias fiscales en demandas al Estado por falta de claridad normativa sobre las responsabilidades públicas y privadas en materia de gestión del riesgo 298 5.2. El ciudadano colombiano frente a la gestión del riesgo 300 5.2.1. La percepción del ciudadano sobre el riesgo 301 5.2.2. La percepción del ciudadano sobre su responsabilidad y la del Estado 305 5.3. El sector privado en colombia frente a la gestión del riesgo 309 5.3.1. El sector privado como generador de riesgo y la responsabilidad ante su gestión 309 5.3.2. El sector privado y el manejo de su propio riesgo 310 5.3.2.1. El desarrollo institucional y normativo de los riesgos profesionales es efectivo para los trabajadores 310 5.3.2.2. Parte importante de la infraestructura física del sector productivo se encuentra en riesgo 310 5.3.2.3. El sector agropecuario tiene poco manejo de su riesgo, a pesar de ser uno de los más vulnerables 312 5.4. Recomendaciones para llegar a un equilibrio entre la responsabilidad pública y la privada en materia de riesgos y desastres 314 6. BALANCe fINAL y reCOMeNDACIONes pArA fOrtALeCer LA gestIóN púBLICA eN MAterIA DeL rIesgO De DesAstres 319 ANeXO. De LA pLANeACIóN A LA IMpLeMeNtACIóN De LA gestIóN DeL rIesgO De DesAstres eN COLOMBIA 353 A.1. Inversiones en gestión del riesgo de desastres 355 A.1.1. Las inversiones de la nación en gestión del riesgo de desastres 355 A.1.2. Las inversiones regionales en la gestión del riesgo de desastres 361 A.1.3. Las inversiones locales en la gestión del riesgo de desastres 366 A.2. Avances en la gestión del riesgo de desastres 371 A.2.1. Avances en la gestión del riesgo a nivel nacional 371 A.2.2. Avances en la gestión del riesgo a nivel regional 380 A.2.3 Avances en la gestión del riesgo a nivel local 382 A.3. Percepción sobre avances en cada uno de los niveles territoriales 386 BIBLIOgrAfíA 393 sIgLAs, ACróNIMOs y ABrevIAtUrAs 407 xiv LIstA DE FIGURAs CApítULO 1 Figura 1.1. Distribución de NBI y PIB 17 Figura 1.2. Distribución de la amenaza, exposición de la población, vulnerabilidad y riesgo relativo frente a sismos 28 Figura 1.3. Distribución del vulcanismo reciente en Colombia 31 Figura 1.4. Exposición a amenaza volcánica. Segmento norte: Provincia Volcánica Cerro Bravo-MachiÌ?n 32 Figura 1.5. Exposición a amenaza volcánica. Segmento medio: Provincia Volcánica Coconucos-Doña Juana 32 Figura 1.6. Exposición a amenaza volcánica. Segmento sur: Depresión Interandina Cauca-PatiÌ?a 33 Figura 1.7. Comparación entre usos del suelo de 1970 y el 2000 39 Figura 1.8. Procesos sociales de creación del riesgo adaptado del modelo PAR 42 Figura 1.9. Zonas de susceptibilidad a las inundaciones, población expuesta, vulnerabilidad y riesgo relativo 44 Figura 1.10. Amenaza por movimientos en masa, exposición de la población, vulnerabilidad y riesgo relativo 48 Figura 1.11. Viviendas destruidas y afectadas por cada 100 mil habitantes, 2001-2010 55 Figura 1.12. Viviendas destruidas por fenómenos hidrometeorológicos, según NBI 65 Figura 1.13. Ã?ndices de vulnerabilidad, ruralidad y Objetivos de Desarrollo del Milenio 66 CApítULO 2 Figura 2.1. Esquema conceptual sobre la articulación de la gestión pública y la gestión del riesgo 80 Figura 2.2. Etapas de seguimiento a las intervenciones públicas 84 Figura 2.3. Normas estructurales para la gestión del riesgo de desastres 91 Figura 2.4. Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (SNPAD) 95 xv Figura 2.5. Organización municipal 101 Figura 2.6. Evaluación media global de la gestión del riesgo según niveles territoriales 132 Figura 2.7. Esquema de los responsables de la gestión del riesgo en la gestión pública, articulación horizontal en Comités y vertical como sectores o sistemas 138 Figura 2.8. Procesos para la gestión del riesgo siÌ?smico 140 Figura 2.9. Diez pasos para diseñar, construir y sustentar un sistema de monitoreo y evaluación basado en resultados 151 CApítULO 3 Figura 3.1. Zonificación hidrográfica de Colombia 189 CApítULO 4 Figura 4.1. Tramos con atención de emergencias frecuentes 231 ANeXO Figura A.1. Incorporación de la gestión del riesgo en el ordenamiento territorial 378 LIstA DE GRáFICAs CApítULO 1 Gráfica 1.1. Ã?rea y población expuesta a movimientos en masa, sismos e inundaciones en Colombia 13 Gráfica 1.2. Crecimiento de la población urbana 15 Gráfica 1.3. Pérdidas de vidas y de viviendas por cada 100 mil habitantes, 1970-2011 20 Gráfica 1.4. Pérdidas (muertos y viviendas destruidas) por eventos hidrometeorológicos y geológicos, 1970-2011 22 xvi Gráfica 1.5. Relación entre viviendas destruidas y pérdidas de vida, 1970-2011 23 Gráfica 1.6. Comparación del área construida en las ciudades capitales del paiÌ?s 24 Gráfica 1.7. Pérdidas máximas probables por sismos para todo el paiÌ?s y diferentes periÌ?odos de retorno 26 Gráfica 1.8. Comparación de pérdida por sismos para un periÌ?odo de retorno de 500 años para las ciudades de Colombia 27 Gráfica 1.9. Pérdidas por tipo de evento, 1970-2011 35 Gráfica 1.10. Viviendas destruidas y pérdidas de vida por cada 100 mil habitantes, según población municipal, 2001-2010 36 Gráfica 1.11. Pérdidas máximas probables en el sector agropecuario por inundación para un periÌ?odo de 500 años, por departamentos 46 Gráfica 1.12. Episodios de los fenómenos La Niña y El Niño vs. histograma anual de registros de pérdidas por fenómenos hidrometeorológicos 50 Gráfica 1.13. Distribución de pérdidas por departamentos según número de registros, pérdidas de vidas, viviendas destruidas y afectadas 54 Gráfica 1.14. Inversiones del InviÌ?as para emergencias 60 CApítULO 2 Gráfica 2.1. Comparación de la inversión total nacional, departamental y municipal en gestión del riesgo, 1998-2010 129 Gráfica 2.2. Inversión en gestión del riesgo para cada área prioritaria por nivel de gobierno 130 CApítULO 3 Gráfica 3.1. Distribución de la población urbano-rural. Casos de estudio, 2010 167 Gráfica 3.2. Necesidades Básicas Insatisfechas. Casos de estudio, 2010 167 Gráfica 3.3. Número de registros de eventos desastrosos en las ciudades de estudio, 1970-2011 170 Gráfica 3.4. Porcentaje de eventos desastrosos en las ciudades de estudio, 1970-2011 170 xvii Gráfica 3.5. Número de eventos registrados en los últimos años en las ciudades de estudio 170 Gráfica 3.6. Inversiones en gestión del riesgo categorizadas. Casos de estudio, 2002-2008 177 Gráfica 3.7. Déficit cuantitativo y cualitativo de vivienda. Casos de estudio, 2010 181 Gráfica 3.8. Número de viviendas en zonas de alto riesgo no mitigable. Casos de estudio, 2010 181 Gráfica 3.9. Distribución de la población urbano-rural. Casos de estudio, 2010 194 Gráfica 3.10. Necesidades Básicas Insatisfechas regionales. Casos de estudio (NBI a 31 de diciembre del 2008) 194 Gráfica 3.11. Déficit cuantitativo y cualitativo de vivienda a nivel regional. Casos de estudio, 2010 196 Gráfica 3.12. Registros de eventos desastrosos según número. Casos de estudio, 1970-2011 198 Gráfica 3.13. Registros de eventos desastrosos según porcentaje. Casos de estudio, 1970-2011 199 CApítULO 4 Gráfica 4.1. Porcentaje de destrucción vs. muertos por 100 mil habitantes 221 Gráfica 4.2. Viviendas iniciadas por año en el paiÌ?s 222 Gráfica 4.3. Aporte al PIB nacional del sector agropecuario, 2001-2009 223 Gráfica 4.4. Participación en exportaciones del sector agropecuario (toneladas), 2002-2009 223 Gráfica 4.5. Emergencias hidrometeorológicas en el sector agropecuario, 1970-2011 225 Gráfica 4.6. Distribución de eventos y departamentos con afectación vial, 1970-2011 229 Gráfica 4.7. Eventos desastrosos con impactos en los sistemas de agua y alcantarillado por década 232 Gráfica 4.8. Ã?ndice de Uso de Agua (IUA) en Colombia 235 Gráfica 4.9. Evolución de la capacidad instalada y la demanda máxima de potencia, 1998-2009 242 xviii Gráfica 4.10. Composición de la generación de energiÌ?a, 2008-2010 242 Gráfica 4.11. Pérdidas acumuladas, promedio anual de desastres naturales y recursos del FNC (millones de dólares) 265 Gráfica 4.12. Estimación de las pérdidas máximas probables por sismos para todo el paiÌ?s y diferentes periÌ?odos de retorno exclusivamente en el portafolio fiscal de Colombia 273 Gráfica 4.13. Curva hiÌ?brida de excedencia de pérdidas exclusivamente para el portafolio fiscal de Colombia 274 CApítULO 5 Gráfica 5.1. Percepción sobre las principales amenazas a las que está expuesto el hogar 301 Gráfica 5.2. Percepción sobre pérdidas por desastres (ciudades) 303 Gráfica 5.3. Percepción sobre pérdidas por desastres (estratos) 303 Gráfica 5.4. Relación entre la toma de medidas, la percepción del riesgo y otras variables 304 Gráfica 5.5. Toma de medidas para reducir el riesgo de desastres, según estrato socioeconómico 305 Gráfica 5.6. Tipos de medidas para la reducción del riesgo por terremoto reportadas por los ciudadanos de Bogotá y Pasto 306 Gráfica 5.7. Agentes sociales responsables de tomar medidas de prevención y/o atención 307 Gráfica 5.8. Comportamiento de la penetración del aseguramiento en el segmento de Industria y comercio entre 2005-2009, expresado como el valor total de prima asegurada en el segmento 312 CApítULO 6 Gráfica 6.1. Diez pasos para diseñar, construir y sustentar un sistema de monitoreo y evaluación basado en resultados 338 ANeXO Gráfica A.1. Inversión pública en gestión del riesgo a nivel nacional según áreas prioritarias 356 xix Gráfica A.2. Inversión pública en gobernabilidad por parte de entidades del orden nacional 357 Gráfica A.3. Inversión pública en conocimiento e información por parte de entidades del orden nacional 358 Gráfica A.4. Inversión pública en educación y comunicación por parte de entidades del orden nacional 359 Gráfica A.5. Inversión pública en reducción del riesgo por parte de entidades del orden nacional 360 Gráfica A.6. Inversión pública en el manejo de desastres por parte de entidades del orden nacional 361 Gráfica A.7. Inversión pública en gestión del riesgo a nivel departamental según ejes de acción 362 Gráfica A.8. Inversión departamental en gestión del riesgo por fuentes de financiación 362 Gráfica A.9. Inversión per cápita en gestión del riesgo por departamento 364 Gráfica A.10. Escalafón departamental del indicador de responsabilidad en gestión del riesgo y del número de desastres ocurridos 365 Gráfica A.11. Escalafón departamental del indicador de respuesta a desastres y ocurrencia de desastres 365 Gráfica A.12. Inversión pública en gestión del riesgo a nivel departamental según ejes de acción 367 Gráfica A.13. Inversión municipal en reducción del riesgo 368 Gráfica A.14. Inversión municipal en manejo de desastres 368 Gráfica A.15. Inversión municipal en gestión del riesgo por fuentes de financiación 369 Gráfica A.16. Efectividad de la gestión del riesgo según ejes de acción e indicadores para cada uno de los niveles territoriales 387 Gráfica A.17. Efectividad de la gestión del riesgo de desastres en el nivel nacional 388 Gráfica A.18. Informe Nacional del Progreso en la Implementación del Marco de Acción de Hyogo, Colombia 389 Gráfica A.19. Efectividad de la gestión de riesgo de desastres según el nivel departamental y las CAR 390 Gráfica A.20. Efectividad de la gestión del riesgo de desastres según el nivel municipal 390 xx LIstA DE tAbLAs CApítULO 1 Tabla 1.1. Distribución de la población en Colombia por tamaño de municipios 15 Tabla 1.2. Registros y pérdidas por décadas 19 Tabla 1.3. Población de cabeceras municipales expuestas a amenaza volcánica 33 Tabla 1.4. Rangos de área deforestada y deforestación promedio anual 2000-2007 37 Tabla 1.5. Aptitud de uso del suelo y conflictos por su uso 38 Tabla 1.6. Cambio en erosión alta y muy alta, 1998-2004 40 Tabla 1.7. Pérdidas en el sector vivienda para siete desastres con valoración económica, 1970-2010 57 Tabla 1.8. Estimación económica de pérdidas del sector vivienda para más de 7 mil desastres intermedios y pequeños, 1970-2010 58 Tabla 1.9. Pérdidas económicas totales, 1970-2010 59 Tabla 1.10. Daños o afectaciones en la infraestructura de transporte, producidos por el fenómeno de La Niña 2010-2011 61 Tabla 1.11. Pérdidas acumuladas de eventos menores del sector agropecuario 61 Tabla 1.12. Ã?ndice de riesgo por viviendas destruidas en municipios, según NBI 64 Tabla 1.13. Diagnóstico de la condición de riesgo y la capacidad institucional 71 CApítULO 2 Tabla 2.1. Responsabilidades de las entidades territoriales en los procesos de la gestión del riego de desastres según del Decreto Ley 919 de 1989 100 Tabla 2.2. Municipios según categorización 102 Tabla 2.3. CategoriÌ?as por departamento y participaciones máximas de gastos de funcionamiento en los ingresos corrientes 109 Tabla 2.4. Capital humano por institución 115 xxi Tabla 2.5. SiÌ?ntesis de los principales procesos de reconstrucción en Colombia, 1990-2011 118 Tabla 2.6. Matriz comparativa PNPAD y Conpes 3146 123 Tabla 2.7. Matriz de compromisos y responsabilidades para la gestión del riego de desastres según el ámbito normativo y de planificación 124 Tabla 2.8. Principales componentes de las liÌ?neas de acción o áreas temáticas del MAH 126 Tabla 2.9. Ficha técnica de encuestas para autoevaluación de avances en gestión del riesgo 131 Tabla 2.10. Procesos de la gestión del riesgo, responsables y coordinación entre sistemas 136 Tabla 2.11. Estrategias para las zonas y los municipios ubicados en riesgo alto 156 CApítULO 3 Tabla 3.1. CaracteriÌ?sticas biofiÌ?sicas. Casos de estudio 166 Tabla 3.2. CaracteriÌ?sticas socioeconómicas locales. Casos de estudio 166 Tabla 3.3. SiÌ?ntesis de los instrumentos para la gestión pública y la gestión del riesgo de desastres a nivel local 186 Tabla 3.4. CaracteriÌ?sticas de las áreas hidrográficas y las zonas hidrográficas de Colombia 190 Tabla 3.5. CaracteriÌ?sticas fiÌ?sicas e institucionalidad 192 Tabla 3.6. CaracteriÌ?sticas socioeconómicas regionales. Casos de estudio 193 Tabla 3.7. SiÌ?ntesis de los instrumentos para la gestión pública y la gestión del riesgo de desastres a nivel regional 206 CApítULO 4 Tabla 4.1. Ã?rea de asentamientos precarios 222 Tabla 4.2. Exportaciones del sector agropecuario (toneladas), 2002-2009 224 Tabla 4.3. Conflictos del uso del suelo en la cuenca del riÌ?o Sinú 227 Tabla 4.4. Racionamiento y/o desabastecimiento de agua ocasionados por el fenómeno de El Niño 1997-1998 y 2009-2010 233 Tabla 4.5. Eventos que han originado problemas en la prestación de servicios públicos 235 xxii Tabla 4.6. Afectaciones por la ola invernal en el sector educativo, 2010-2011 238 Tabla 4.7. Tipo de intervenciones por afectación en infraestructura del sector salud, 2010-2011 239 Tabla 4.8. Exposición por tipo de riesgo de la infraestructura educativa del SICIED 253 Tabla 4.9. Asignación de subsidios de Fonvivienda, 2003-2011 255 Tabla 4.10. Financiación de la reconstrucción del Eje Cafetero por fuentes 268 Tabla 4.11. Fuentes de financiación frente al fenómeno de La Niña 2010-2014 268 Tabla 4.12. Fuentes y usos adicionales al presupuesto 2011 269 Tabla 4.13. Esquema de una estrategia de gestión fiscal de la respuesta del Estado a los desastres 277 CApítULO 5 Tabla 5.1. Penetración de aseguramiento, expresada como el valor total de la prima asegurada, representada per cápita y como porcentaje del PIB de cada paiÌ?s (segmentos de No vida, Industria y comercio, y Vivienda) 311 CApítULO 6 Tabla 6.1. Recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres en Colombia 331 ANeXO Tabla A.1. Inversión per cápita en gestión del riesgo por categoriÌ?a municipal en pesos del 2010 370 Tabla A.2. Municipios con mayor inversión en gestión del riesgo en pesos del 2010, durante el periÌ?odo 2002-2008 370 Tabla A.3. Ficha técnica de encuestas para autoevaluación de avances en gestión del riesgo 386 xxiii Inundaciones. Municipio de La Virginia (Risaralda), 2011. Fotografía cortesía de: Gabriel Jaime Arango Zapata. i ntroducción Los desastres ocurren en todo el mundo, pero sus repercusiones económicas, sociales y ambientales han ido en aumento, siendo generalmente mucho mayores en los países en desarrollo. Los desastres pueden eclipsar años de inversión para el desarrollo de los países, pero a su vez, las causas del riesgo pueden estar arraigadas en errores y problemas de los mismos procesos de desarrollo. (Banco Mundial, 2006a) Colombia ha sido pionera en América La- urbana, y se ajusten las tecnologías para tina en el desarrollo de una visión más in- las intervenciones de los ecosistemas, entre tegral frente al tratamiento de los riesgos y otros aspectos. De lo contrario las pérdidas desastres, permitiendo una disminución de económicas y los efectos sobre la población las pérdidas de vidas; sin embargo, los da- seguirán creciendo como lo han hecho hasta ños en la propiedad, la infraestructura y los el momento. medios de subsistencia siguen en aumento En forma acumulativa, durante los úl- y evidencian que los desastres no son even- timos 40 años los desastres han ocasionado tos de la naturaleza per se, sino el resultado pérdidas que alcanzan los US$ 7.100 millo- de la aplicación de modelos inapropiados nes, es decir, un promedio de pérdidas anua- de desarrollo que no consideran la relación les de US$ 177 millones. Entre 1970 y el 2011 sociedad-naturaleza. Pese a los esfuerzos por se han registrado más de 28.000 eventos desas- contribuir a la seguridad territorial, al bien- trosos, de los cuales cerca del 60% se reportan a estar social y a la sostenibilidad ambiental, partir de la década de 1990. Además, durante el es necesario concluir que éstos no han sido 2010 y el 2011, en tan sólo 15 meses, se alcanzó suficientemente efectivos debido a las mani- una cifra equivalente a la cuarta parte de los festaciones de condiciones de vulnerabilidad registros y los muertos de la década anterior. creciente. Las amenazas por fenómenos natu- Hay un evidente incremento en la ocurrencia rales se encuentran entre un amplio espectro de eventos desastrosos, pasando de 5.657 regis- de factores que deben ser considerados para tros, entre 1970 y 1979, a 9.270 registros, en- no poner en riesgo el desarrollo, así como las tre el 2000 y el 2009, lo cual está relacionado crisis económicas globales, el cambio climáti- no sólo con la disponibilidad y calidad de las co, la degradación ambiental, la desigualdad fuentes de información, sino principalmente social y el conflicto armado. con el aumento de la población y los bienes Con base en lo anterior, es inminente expuestos. En la actualidad, la distribución del hacer transformaciones hacia enfoques que nivel de exposición indica que en Colombia el incorporen en el ordenamiento territorial las restricciones y las potencialidades según 1 Corresponde a pérdidas económicas en vivienda (millones de dólares las amenazas, donde se controle el uso del constantes del 2010), por fenómenos geológicos e hidrometeorológicos suelo ante las presiones por la expansión entre 1970 y el 2010 (Corporación OSSO, 2011). INtRODUCCIóN 3 36% del territorio está en situación de amenaza del 2011 el Gobierno Nacional solicitó el apoyo del sísmica alta, el 28% en alto potencial de inunda- Banco para la elaboración del Análisis de la gestión ción y el 8% en amenaza alta por movimientos del riesgo de desastres en Colombia, quien a su vez en masa. Mientras los eventos geológicos oca- gestionó una donación con el Fondo Mundial sionan grandes pérdidas concentradas en un para la Reducción y Recuperación de Desastres territorio y en un lapso relativamente corto, los (GFDRR) para la realización de este estudio. fenómenos hidrometereológicos generan im- Dicha colaboración se realiza en el mar- pactos más localizados pero de alta frecuencia, co de la agenda que, en materia de gestión del lo cual de manera acumulativa en el tiempo sig- riesgo, el Banco Mundial ha mantenido con nifica pérdidas, incluso mayores a las asociadas el gobierno colombiano desde 1999. El Banco a los eventos sísmicos y erupciones volcánicas. ha estado vinculado al trabajo de la temática de El Gobierno del presidente Santos en- gestión del riesgo en Colombia desde finales de frenta desde el inicio de su mandato uno de los la década de 1990, cuando se realizó el Progra- más grandes desastres en la historia del país, ma Integral de Reconstrucción después del sis- tanto por su extensión como por el impacto mo del Eje Cafetero; y a partir del 2002, a través sobre la población y los daños económicos, e del Programa de Reducción de la Vulnerabili- identifica, entre otros aspectos, la necesidad dad Fiscal del Estado frente a Desastres (DVRP, de revisar integralmente las políticas de ges- APL 1), un componente subnacional para Bo- tión del riesgo. Las consecuencias asociadas al gotá (APL 2), y con el Proyecto de Préstamo de fenómeno de La Niña 2010-2011 reflejan de una Política de Desarrollo con opción de desembol- manera contundente la complejidad de la condi- so diferido (CAT DDO). Actualmente, se está ciones de riesgo existentes en el país y los vacíos planificando una segunda fase del Programa de y deficiencias frente a su gestión, ocasionando Reducción de la Vulnerabilidad DVRP nacional pérdidas económicas estimadas en $8,6 billones y un nuevo CAT DDO, para los cuales el resulta- (corte a febrero del 2011, BID y CEPAL). Asi- do del presente trabajo se considera un insumo. mismo, el Departamento Nacional de Planea- El objetivo de este análisis es identificar ción (DNP) visibiliza la necesidad de contar con el estado de avance y las recomendaciones que una estrategia de corto y largo plazo que permita permitan al gobierno de Colombia formular reducir sustancialmente la afectación de la po- las bases y prioridades para ajustar las políti- blación y el impacto económico de los desastres. cas públicas en esta materia con una perspec- En este contexto, la situación vivida ha tiva de corto a largo plazo, contribución que se hecho que el presente gobierno tome la decisión produce en un momento político importante de revisar integralmente las políticas de gestión por las reformas institucionales, organizacio- del riesgo, solicitando a través del DNP, al Banco nales y normativas que están desarrollándose. Mundial un análisis de la evolución que ha te- El documento es un esfuerzo pionero en Amé- nido el país en este tema. Reconociendo que en rica Latina y el Caribe, como escenario propicio Colombia existen factores de riesgo que no han para su implementación en Colombia y consti- sido reducidos a niveles admisibles, es fundamen- tuye un trabajo complementario para alentar el tal consolidar una política de gestión del riesgo cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo de desastres efectiva, articulada a la planificación 2010-2014 y avanzar en el proceso de recupera- del desarrollo, a la sostenibilidad ambiental y a la ción y reconstrucción asociado al pasado fenó- seguridad territorial. Por lo anterior, a principios meno de La Niña 2010-2011. 4 ANáLIsIs De LA gestIóN DeL rIesgO De DesAstres eN COLOMBIA: UN ApOrte pArA LA CONstrUCCIóN De pOLítICAs púBLICAs El informe muestra cuatro factores por el resultado de un trabajo interinstitucional los cuales el riesgo está aumentando, destacan- e intersectorial que ha sido coordinado por do que esto se debe más a la inadecuada gestión el gobierno actual de Colombia, a través del territorial, sectorial y privada, que por factores DNP y la Unidad Nacional para la Gestión externos como el cambio climático, y establece del Riesgo de Desastres (UNGRD), ente ads- seis estrategias para aumentar la gobernabilidad crito al Departamento Administrativo de la de la gestión del riesgo de desastres, en la cuales la Presidencia de la República (antes Dirección base es la consolidación de una política de Estado de Gestión de Riesgos de Desastres del Mi- sobre gestión del riesgo de desastres, que consi- nisterio del Interior y de Justicia), en asocio dere el fortalecimiento de la capacidad local para con el GFDRR y el Banco Mundial. El Equi- la administración del territorio, la articulación po Técnico que elaboró este informe se con- de los diferentes agentes responsables del mane- formó por un grupo de expertos nacionales y jo de las cuencas hidrográficas, la definición de regionales en el campo de la gestión del ries- las responsabilidades de los diferentes sectores go. Además, el proyecto ha recibido el apoyo del desarrollo y promoción de la participación y la colaboración de los Ministerios de Agri- de todos los actores públicos y privados, contri- cultura y Desarrollo Rural; Transporte; Minas buyendo así, a reducir la vulnerabilidad fiscal del y Energía; Educación; Ambiente y Desarrollo Estado ante desastres. Sostenible; Vivienda, Ciudad y Territorio; Ha- El informe sobre El Análisis de la ges- cienda; y Protección Social. De igual manera tión del riesgo de desastres en Colombia es han participado la Federación Colombiana de Cuatro factores que marcan la tendencia del crecimiento del riesgo en Colombia y del aumento de la responsabilidad fiscal del Estado La ausencia de una política Los avances conceptuales El riesgo se está acumulando Los vacíos en el tema clara y los antecedentes en sobre la relación entre permanentemente en las de gestión del riesgo de los cuales generalmente gestión del riesgo y ciudades y en las áreas desastres en las políticas y la responsabilidad ha sido desarrollo, no han podido rurales, debido a la falta de planes sectoriales amenazan asumida por el Estado, ser llevados a nivel de aplicación y control de las la sostenibilidad de las desincentivan a los políticas de Estado, ni han políticas e instrumentos de inversiones tanto de sectores ciudadanos y al sector privado sido incorporados como ordenamiento territorial productivos como de a posesionarse de su rol en parte integral de gestión municipal y la insuficiencia servicios, contribuyendo así, cuanto a la reducción y el pública, contribuyendo así al en el manejo de cuencas al aumento de la exposición manejo del riesgo y generan crecimiento del riesgo hidrográficas y la vulnerabilidad grandes costos fiscales INtRODUCCIóN 5 Seis estrategias para aumentar la gobernabilidad de la gestión del riesgo de desastres en Colombia Reducir el riesgo de inundaciones y Convertir la gestión del Aumentar la eficacia deslizamientos, por Acotar las riesgo en una política y la eficiencia de las medio de la planeación, Fortalecer la capacidad Reducir la generación responsabilidades de estado y superar inversiones en gestión la inversión, el local para la gestión del riesgo y el impacto públicas y privadas en los desequilibrios del riesgo, mediante seguimiento y control, territorial, con el fin de de los desastres, a gestión del riesgo y existentes en el la planificación y la articulación de reducir la generación y través de las políticas profundizar las políticas Sistema, a través del estratégica, la los diferentes agentes acumulación del riesgo y planes de acción de reducción de la ajuste y la armonización coordinación entre responsables de la de desastres sectoriales vulnerabilidad fiscal del del marco normativo e niveles territoriales y el administración de las estado ante desastres institucional seguimiento y control cuencas hidrográficas Municipios, la Asociación de Corporaciones enfoques más innovadores que buscaron la Autónomas Regionales (Asocars), la Sociedad forma de describir el deber ser de la articula- Colombiana de Agricultores (SAC), la Cámara ción entre la reducción del riesgo de desastres Colombiana de la Construcción (Camacol), la y la gestión pública, proporcionaron un mar- Cámara Colombiana de la Infraestructura e In- co conceptual para orientar la estructura de vías, así como entidades nacionales, en particu- este informe. Además, se diseñaron diversos lar, el Departamento Nacional de Estadísticas instrumentos de investigación según los ám- (DANE), el Servicio Geológico Colombiano bitos de aplicación: a nivel sectorial, territo- (antes Ingeominas), el Instituto de Hidrología, rial y comunitario, incluyendo la recopilación Meteorología y Estudios Ambientales de Co- y evaluación de documentos especializados, lombia (Ideam) y el Instituto Geográfico Agus- sesiones de trabajo, entrevistas y la sistema- tín Codazzi (IGAC). tización de casos de estudio en ocho sectores Durante la elaboración de este docu- (transporte, energía, agua potable y sane- mento se adoptaron múltiples estrategias miento, vivienda, agricultura, educación, am- para evaluar los avances, la percepción del biente y salud) y nueve ámbitos territoriales Estado y la sociedad civil acerca de los resul- (Bogotá, Medellín, Barranquilla, Cali, Mani- tados alcanzados, y los principales desafíos zales, Cúcuta, La Mojana, Canal del Dique y hacia el futuro. Aproximaciones conceptua- cuencas de los ríos Sinú y Bogotá). Asimismo les desarrolladas previamente, así como otros se realizaron encuestas de autoevaluación de 6 ANáLIsIs De LA gestIóN DeL rIesgO De DesAstres eN COLOMBIA: UN ApOrte pArA LA CONstrUCCIóN De pOLítICAs púBLICAs los representantes de 173 municipios, 12 go- de procesos–. El Capítulo 3, Rol de la adminis- biernos departamentales, 23 Corporaciones tración del territorio en la gestión del riesgo Autónomas Regionales, 17 entidades naciona- de desastres, a través de los estudios de caso se les y 1.150 personas de la comunidad de ocho analiza la gestión del territorio y su relación con ciudades principales del país. Ello permitió el tema de riesgo en los niveles local y regional. documentar y analizar la evolución de con- El Capítulo 4, Manejo del riesgo de desastres ceptos en gestión del riesgo, los marcos de po- en la gestión sectorial, identifica las causas de lítica y normativos, las instituciones y formas los desastres y sus implicaciones económicas y de organización, las inversiones, los avances y sociales; además, analiza los avances y limitacio- las percepciones frente a la temática. nes en la gestión del riesgo en la ámbito sectorial Análisis de la gestión del riesgo de de- y la protección financiera como responsabilidad sastres en Colombia se ha estructurado en dos de Hacienda Pública–. El Capítulo 5, Respon- formatos diferentes. Un Resumen ejecutivo, que sabilidad pública y privada en la gestión del presenta una síntesis de los resultados claves y riesgo de desastres, analiza el equilibrio entre la las recomendaciones, el cual va orientado prin- responsabilidad de los ámbitos público y priva- cipalmente a las autoridades y tomadores de do según la Constitución y la normativa actual, decisiones a nivel nacional, regional y local, las desde el punto de vista de los fallos judiciales, a organizaciones nacionales e internacionales, así la vez que analiza la percepción de la ciudadanía como la sociedad civil y el sector privado que y de entes privados frente al riesgo de desastres. apoyan la gestión del riesgo de desastres en Co- Y por último, el Capítulo 6, Balance final y re- lombia. Y el presente Informe, que es una pu- comendaciones para fortalecer la gestión pú- blicación completa y detallada, estructurada en blica en materia del riesgo de desastres, incluye seis capítulos, los cuales contienen un análisis las conclusiones y recomendaciones estratégicas técnico dirigido a los responsables de la imple- como resultado del análisis realizado, tanto a mentación de las políticas de la gestión del riesgo nivel de capítulos, como desde una perspectiva de desastres, además de profesionales, inves- integral del estudio. Adicionalmente se incluye tigadores y expertos en el tema. El Capítulo 1, un Anexo, De la planeación a la implementa- Comportamiento del riesgo de desastres en Co- ción de la gestión del riesgo de desastres en Co- lombia, presenta una mirada a la situación del lombia, en el cual hay una síntesis de los niveles riesgo –aproximación al riesgo, factores de cre- territoriales, de los avances tanto desde la plani- cimiento del riesgo de desastres por fenómenos ficación como desde las inversiones realizadas, geológicos e hidrometeorológicos, el análisis del además de analizar la percepción que los agentes impacto histórico y de los modelos existentes a institucionales tienen sobre el tema. futuro, a nivel sectorial y territorial–. El Capítu- Si bien el alcance de este estudio es bas- lo 2, Riesgo de desastres en la gestión pública, tante amplio, las dimensiones del tema no han establece un análisis de la institucionalidad de permitido una evaluación más exhaustiva y la gestión del riesgo en el país –marco concep- detallada de los diferentes procesos de la ges- tual desde la gestión pública, soporte normativo, tión del riesgo (conocimiento, reducción del mecanismos institucionales, estructuras y capa- riesgo y manejo de desastres), de los diversos cidades del SNPAD, y un análisis del Sistema, así fenómenos (geológicos e hidrometerológicos) como del manejo de algunos fenómenos como y de las realidades sectoriales y territoriales los sismos y las inundaciones, desde el enfoque (municipios y departamentos por categorías). INtRODUCCIóN 7 En este contexto, las conclusiones y recomenda- plan las expectativas de lo solicitado por el ciones sólo se pueden asumir como los aspectos gobierno colombiano. Lograr un mejoramien- más sobresalientes desde el punto de vista de los to y una consolidación efectiva de la gestión autores y las personas entrevistadas y encuesta- del riesgo como política pública exigió que el das, a partir de las cuales se extraen elementos análisis realizado tuviera un carácter crítico y que ayudarán a fortalecer la gestión del riesgo en a su vez propositivo. En este sentido, los co- el país. En la medida en que se avance en su im- mentarios sobre los vacíos y las limitaciones plementación se irán requiriendo estudios más existentes deben ser entendidos en la forma específicos que se adapten a cada sector o terri- que han sido formulados, reconociendo que torio sin perder la visión integral y holística de son una invitación y una sugerencia para un la temática, y reconociendo de manera explícita mejoramiento permanente de la gestión del la necesidad de articularla con ámbitos priorita- riesgo de desastres, donde el Banco Mundial rios como la adaptación al cambio climático, la está dispuesto a brindar el apoyo requerido sostenibilidad ambiental y el desarrollo. por el país, dando continuidad a los esfuerzos Se espera que esta publicación, así que han venido desarrollando conjuntamente como la versión del Resumen ejecutivo, cum- en los últimos 12 años. 8 ANáLIsIs De LA gestIóN DeL rIesgO De DesAstres eN COLOMBIA: UN ApOrte pArA LA CONstrUCCIóN De pOLítICAs púBLICAs Costado nororiental del volcán Azufral. Municipios de Túquerres - Santa Cruz (Nariño), 2011. Fotografía cortesía de: Observatorio Vulcanológico de Pasto. Servicio Geológico Colombiano. 1 Comportamiento del riesgo de desastres en Colombia Ana Campos G., Corporación OSSO, Diana M. Rubiano V., Carolina Díaz G., Carlos R. Costa P. 1.1. APROXIMACIÓN GENERAL AL RIESGO DE DESASTRES EN COLOMBIA Colombia está constituida por una amplia diver- giones Amazonía, Orinoquía y en la mayor parte sidad geológica, geomorfológica, hidrológica y del Caribe, y una distribución bimodal en la región climática, la cual se expresa en un conjunto de fe- Andina con altas y frecuentes lluvias. Esta condi- nómenos que representan una potencial amena- ción es fuertemente alterada por la presencia de za para el desarrollo social y económico del país. los fenómenos El Niño y La Niña, lo cual afecta los Se localiza en la esquina noroccidental de Suramé- régimenes de precipitaciones causando eventos de rica, con un área de 1’141.748 km2, en que el 35% origen hidrometeorológico como sequías, inun- del territorio está ubicado en la Cordillera de los daciones, avenidas torrenciales y movimientos en Andes, resultado de una larga evolución durante la masa, entre otros. En la Gráfica 1.1 se resume la cual grandes bloques corticales (placas litosféricas) distribución del nivel de exposición del territorio y chocan entre sí, lo que da origen a un complejo sis- de la población a fenómenos como inundaciones, tema montañoso que recorre el país de sur a norte, sismos y movimientos en masa, de lo que se con- y que se manifiesta en una importante actividad cluye que el 86% de la población está expuesta a sísmica y volcánica. Su posición en el trópico hú- una amenaza sísmica alta y media, el 28% a un alto medo bajo la influencia de la Zona de Confluencia potencial de inundación y el 31% a una amenaza Intertropical hacen un patrón unimodal en las re- alta y media por movimientos en masa. Gráfica 1.1. Ã?rea y población expuesta a movimientos en masa, sismos e inundaciones1 en Colombia Inundación Inundación Movimientos en masa Movimientos en masa Sísmica Sísmica 100 80 60 40 20 0 20 40 60 80 100 100 80 60 40 20 0 20 40 60 80 100 Porcentaje Ã?rea (10 km ) Porcentaje Población (millones) Alta Moderada Baja Alta Moderada Baja Fuente: Corporación OSSO, 2011 a partir de Corporación OSSO-EAFIT, 2011 1 Cuantificación de área y población expuestas a inundaciones, según el mapa de zonas inundables del Ideam (2010), mapa nacional de amena- za relativa por movimientos en masa de Ingeominas e Ideam (2010b), y zonas de amenaza sísmica de la Norma de Sismo Resistencia, 2010. Comportamiento del riesgo de desastres en Colombia 13 Colombia adquiere una condición pre- regional, así como la falta de capacidad para cubrir dominantemente urbana en un período de 100 las necesidades de vivienda (en promedio se inicia años. La población urbana pasó de 4,4 a 34,7 millo- la construcción 140 mil viviendas/año en el mer- nes de habitantes sólo en los últimos 60 años, con cado formal, cifra que suple sólo el 60% de la un salto en la participación del 39% al 74% frente a demanda [DNP, 2010a]), generan el aumento de la población total del país (Gráfica 1.2). Colombia los asentamientos en zonas no aptas y el creci- es considerada una excepción entre los países de miento de barrios informales asociados con in- Latinoamérica que experimentaron el fenómeno fraestructura deficitaria. Según la Corporación conocido como “primacía urbanaâ€?; la concentra- OSSO y la Universidad Eafit (2011), entre 1970 ción urbana no tuvo lugar alrededor de una sola y el 2010, la población expuesta a amenaza alta ciudad, sino de cuatro capitales de departamento: por sismos y movimientos en masa aumentó 1,7 Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla (Tabla 1.1). veces, mientras que la exposición a la amenaza me- Bogotá alberga el 21% de la población urbana del dia se incrementó casi el doble. país, mientras que Lima, Santiago de Chile y Bue- Estas condiciones de riesgo se encuentran nos Aires tienen aproximadamente el 40%, 39% y estrechamente ligadas con las condiciones de 34%, respectivamente. pobreza. El Ã?ndice de Necesidades Básicas Insa- Las amenazas de origen geológico, como tisfechas (NBI) es uno de los indicadores que ha los sismos y las erupciones volcánicas, pueden sido considerado tradicionalmente para medir la considerarse como invariantes en el tiempo, pobreza en Colombia. El NBI permite capturar las mientras que la susceptibilidad a inundacio- condiciones de fragilidad de la población, en tér- nes, deslizamientos2 y avenidas torrenciales3 en minos de la composición física de las viviendas y amplias zonas del país ha crecido, debido a la de la resiliencia6 o capacidad de recuperación, en intervención humana sobre el territorio y al con- relación con las características económicas de los secuente deterioro ambiental. El desarrollo eco- hogares. Los municipios con mayores porcenta- nómico, a pesar de los grandes esfuerzos realizados jes de NBI tienen coberturas de infraestructura para fortalecer los procesos de planificación y pro- sanitaria básica deficientes, bajos niveles de esco- tección de los componentes ecológicos, ha genera- laridad y salubridad y, en general, infraestructura do que la intervención sobre el territorio haya es- productiva y de servicios insuficiente (Figura 1.1). tado acompañada de acciones como la desecación de humedales y ciénagas, la pérdida de bosques y 2 El término deslizamiento se refiere al movimiento de masas de suelo o roca, cobertura vegetal4, con las consecuencias que esto en el sentido de la pendiente de una ladera, por acción de la gravedad (rota- cionales o traslacionales). Existen diferentes formas de referirse a estos fenó- tiene en términos de erosión y aumento de esco- menos, tales como movimientos en masa o como fenómenos de remoción rrentías, afectando de manera importante las fuen- en masa. A lo largo del documento se utiliza el término deslizamiento como expresión genérica de los diferentes mecanismos de falla de las laderas. tes de agua y la estabilidad del terreno5, lo que lo 3 Avenidas torrenciales es un término que se refiere al flujo violento de agua hace susceptible a deslizamientos, inundaciones y de una cuenca, a veces reportado como creciente (súbita, rápida), o como torrente. Transporta troncos de árboles y/o abundantes sedimentos desde avenidas torrenciales en zonas que antes no lo eran. finos hasta bloques de roca. Pueden ser generados por lluvias, por ruptura El crecimiento de la población y de los bie- de represamientos o por abundantes deslizamientos sobre una cuenca 4 La deforestación promedio anual estimada para el período 2000-2007 es nes localizados en áreas expuestas a fenómenos de 336.581 ha/año (Ideam, 2009a). hidrometeorológicos son factores determinantes 5 Según el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, “el 85% de los sistemas productivos de Colombia se ubican en áreas vulnerables a desertificación, en el aumento del riesgo. Las deficiencias en el co- y el 48% del país es susceptible de erosión. Estos factores degradan aproxi- nocimiento y la incorporación de las restricciones madamente 2.000 hectáreas al año en la región andinaâ€? (DNP, 2010a). 6 La resilliencia entendida como la habilidad a anticiparse, absorber o recu- ambientales y de las condiciones de riesgo en los perarse de los efectos de un evento peligroso en un tiempo corto y de una procesos de planificación y ordenamiento urbano y manera eficiente. 14 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Gráfica 1.2. Crecimiento de la población urbana 90 80 70 60 50 % URBANA 40 % RURAL 30 20 10 0 1918 1925 1938 1951 1964 1973 1975 1980 1985 1993 2000 2005 2010 2015 2020 Fuente: DANE, 2010. Tabla 1.1. Distribución de la población en Colombia por tamaño de municipios Población 1951 1973 1985 1993 2005 2010 Total nacional 11’548.172 22’915.229 30’062.198 37’664.711 42’890.642 45’508.205 Población urbana 4’468.437 13’548.183 19’628.428 25’849.387 31’889.299 34’388.013 % Población urbana 38,69% 59,12% 65,29% 68,63% 74,40% 75,60% # Municipios > 1 millón de habitantes 0 2 3 4 4 4 Población municipios > 1 millón de habitantes 0 4’025.781 7’145.898 10’080.022 12’320.927 13’138.110 Bogotá 715.250 2’861.913 4’236.490 5’413.484 6’840.166 7’363.782 Medellín 499.757 1’163.868 1’480.382 1’793.491 2’214.494 2’343.049 Cali 292.694 991.549 1’429.026 1’798.465 2’119.908 2’244.639 Barranquilla 300.541 703.488 927.233 1’074.572 1’146.359 1’186.640 # Muncipios entre 500.000 y 1 millón de habitantes 1 2 2 1 3 5 Población municipios entre 500.000 y 1 millón de habitantes 715.250 1’695.037 1’491.181 725.057 1’998.733 3’148.636 # Muncipios entre 100.000 y 500.000 habitantes 5 19 26 37 49 51 Población municipios entre 100.000 y 500.000 habitantes 1’158.000 3’462.896 5’371.981 8’144.202 10’519.551 10’784.485 # Muncipios entre 10.000 y 100.000 habitantes 497 563 598 618 620 Población municipios entre 10.000 y 100.000 habitantes 10’902.206 13’511.119 14’881.408 15’484.843 15’904.652 # Municipios < 10.000 habitantes 483 434 403 424 422 Población municipios < 10.000 habitantes 2’912.725 2’665.709 2’440.115 2’566.588 2’532.322 Fuente: Tabla de los autores a partir de DANE, 2010 Comportamiento del riesgo de desastres en Colombia 15 El Informe Nacional de Desarrollo Hu- do de desarrollo. Estas se refieren al desempeño mano (INDH) del PNUD (2011) confirma las en el manejo de los Planes de Desarrollo (PD), brechas entre lo urbano y lo rural con relación a las inversiones públicas, la sostenibilidad finan- variables como el NBI y la calidad de las vivien- ciera, el cumplimiento de los requisitos legales das, entre otros indicadores trazados para cada de presupuesto, la ejecución de los recursos del Objetivo de Desarrollo del Milenio (ODM)7. Sistema General de Participaciones (SGP) y las Según tres categorías de conglomerados estable- capacidades administrativas; mostrando mayores cidas en el INDH (centros urbanos, centros in- fortalezas aquellos municipios donde los niveles termedios y municipios de alta ruralidad) existe de pobreza son bajos, y por lo tanto, disponen de una relación inversa entre el índice de ruralidad y estrategias para la gestión del riesgo. los avances de los ODM; a mayor ruralidad ma- Los departamentos donde el común yores rezagos, lo cual se expresa en porcentajes de denominador son indicadores de pobreza NBI más altos y de hogares en déficit cualitativo. preocupantes y niveles de capacidad institu- Los municipios de alta ruralidad muestran tasas cional bajos, son Amazonas, Guaviare, Guai- promedio de 74,66 personas en pobreza por NBI nía, Vaupés y Vichada, a los cuales se suman y 61,85% de hogares en déficit cualitativo, espe- la mayoría de municipios de la costa Pacífica, cialmente por graves restricciones en los mate- especialmente los del departamento del Cho- riales de las viviendas y la cobertura de servicios có y algunos del Cauca y Nariño. También la públicos (PNUD, 2011); mientras que los centros mayor parte de los municipios de la costa Ca- urbanos muestran indicadores de pobreza 2,3 ribe presentan bajos niveles de capacidad insti- veces menores. Los municipios más pobres y de tucional que igualmente están relacionados con más alta tasa de ruralidad están localizados en los altos indicadores de pobreza, acentuándose esta Llanos Orientales, la Amazonía y el sur del país, condición en los municipios de los departamen- seguidos por las costas Pacífica y Caribe. Hacia el tos La Guajira, Magdalena, Sucre, Córdoba, con centro del país se encuentran los departamentos excepción de sus capitales, que presentan me- considerados con más bajos índices de pobreza y jores desempeños institucionales, y del Distrito con mayor desarrollo urbano. de Barranquilla, siendo similar al de las demás Existe una relación directa entre los grandes ciudades del país (DNP, 2010a). niveles de pobreza y las capacidades institu- No todos los riesgos existentes se materiali- cionales, factores que además inciden en el zan en pérdidas o desastres; sin embargo, cuando diseño y la implementación de acciones de se presentan, se asumen como un indicador del reducción del riesgo y de recuperación frente comportamiento de los riesgos por fenómenos a un desastre. Según el diagnóstico presentado socionaturales frecuentes. Esto es especialmente en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, es posible identificar que Bogotá, los departamentos de Cundinamarca, Valle del Cauca y el Eje Ca- 7 En el 2000, en desarrollo de la Cumbre del Milenio de Naciones Unidas, 189 naciones, entre ellas Colombia, se comprometieron con los ocho Ob- fetero, parte de Antioquia, el sur de Boyacá, son jetivos de Desarrollo del Milenio (ODM): (1) erradicar la pobreza extrema las zonas que reportan las mayores capacidades y el hambre; (2) garantizar la educación básica universal; (3) promover la equidad de género y la autonomía de las mujeres; (4) reducir la morta- institucionales. Asimismo, Barranquilla y el área lidad infantil; (5) mejorar la salud materna; (6) combatir el VIH/Sida, la de influencia que ejerce el municipio de Pasto en malaria y otras enfermedades; (7) garantizar la sostenibilidad del medio ambiente; y (8) promover una asociación mundial para el desarrollo. Co- el departamento de Nariño, denotan altas capaci- lombia, mediante el Documento Conpes 091 de 2005 definió las metas e dades institucionales, aunque con un menor gra- indicadores relacionados con los ODM para ser alcanzados en el 2015. 16 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs válido en el caso de las pérdidas por inundacio- Los registros sistemáticos de pérdidas y nes, deslizamientos o avenidas torrenciales. Para daños son fundamentales para dimensionar el fenómenos como sismos y erupciones volcánicas, verdadero impacto de los desastres. La posibi- el riesgo permanece latente durante períodos re- lidad de visualizar los impactos que los eventos lativamente largos, y por lo general se manifiesta recurrentes y pequeños están teniendo en la in- de manera ocasional. Los cambios en el compor- fraestructura pública, el patrimonio de los priva- tamiento de las pérdidas son reflejo de la transfor- dos y la pérdida de vidas, son una herramienta mación y acumulación de los riesgos que subyacen fundamental para entender las dimensiones del en las dinámicas de una sociedad. En este sentido, problema, justificar la mayor prioridad política se han analizado las bases de datos de DesInventar8 que el tema necesita y tener mejores elementos que ha registrado sistemáticamente los eventos con para la toma de decisiones y la definición de prio- pérdidas ocurridos en el país desde 1970. ridades económicas y sociales. fiGura 1.1. Distribución de NBI y PIB 8 Base de datos de pérdidas por desastres en Colombia (Corporación 2011 tiene predominio el registro oficial de la Dirección de Gestión de OSSO-EAFIT, 2011), disponible en www.online.desinventar.org. Los Riesgos (DGR) del Ministerio del Interior y de Justicia. Para identificar registros relacionan las pérdidas por diferentes tipos de fenómenos so- patrones y tendencias en el comportamiento de las pérdidas se anali- cionaturales como sismos, inundaciones, deslizamientos e incendios, zó esta base de datos en relación con los impactos en vidas humanas, entre otros. Los datos provienen principalmente de fuentes hemero- viviendas y algunos sectores, compilados a nivel municipal para el pe- gráficas (artículos de revistas o periódicos) hasta 1992, y a partir del ríodo 1970-2011 (hasta marzo 5). Comportamiento del riesgo de desastres en Colombia 17 fiGura 1.1. Distribución de NBI y PIB (continuación) 90 80 79,19 66,95 70 65,23 60 50 NBI 40 27,78 30 20 15,68 9,2 10 0 Chocó Vichada La Guajira Guainía Córdoba Sucre Vaupés Magdalena Cauca Bolívar Cesar Amazonas Nariño Caquetá San Andrés Guaviare Boyacá Putumayo Arauca Casanare Huila N. de Santander Tolima Meta Atlántico Antioquia Santander Cundinamarca Caldas Risaralda Quindío Valle del Cauca Bogotá D.C. Prop. personas en NBI Total nacional 26,3 25 20 15 13,8 PIB 10,3 10 6,8 5 0 Bogotá D.C. Antioquia Valle Santander Cundinamarca Atlántico Bolívar Meta Boyacá Tolima Cesar Córdoba N. de Santander Amazonas Huila Caldas Casanare Risaralda Nariño Magdalena Cauca La Guajira Arauca Quindío Sucre Caquetá Putumayo Chocó Vichada Guaviare Guainía Vaupés San Andrés Prop. PIB 4,0 3,5 3,4 3,5 3,0 3,0 3,0 NBI RURAL / NBI URBANO 2,7 2,5 2,0 1,5 1,0 0,9 0,5 0,3 0 Boyacá Santander Bogotá D.C. Antioquia N. de Santander Tolima Cauca Risaralda Nariño La Guajira Huila Caldas Casanare Vaupés Meta Cundinamarca Vichada Arauca Magdalena Amazonas Cesar Valle del Cauca Guaviare Córdoba Atlántico Guainía Caquetá Putumayo Bolívar Sucre Quindío Chocó San Andrés Brecha rural urbana Total nacional % PIB 2009 Actividades de servicios sociales, comunales y personales Establecimientos nancieros, seguros, actividades inmobiliarias y servicios a las empresas Transporte, almacenamiento y comunicaciones Comercio, reparación, restaurantes y hoteles Construcción % PIB 2009 Suministro de electricidad, gas y agua Industrias manufactureras Explotación de minas y canteras Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca 0 5 10 15 20 25 Fuente: Corporación OSSO, 2011 a partir de DANE, 2010. 18 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Tabla 1.2. Registros y pérdidas por décadas Principal fuente de Damnificados/ Viviendas Viviendas Década registros Muertos información afectados destruidas afectadas 1970 – 1979 5.657 4.025 1’710.541 23.060 25.584 Hemerográfica 1980 – 1989 5.123 28.316 4’727.790 29.317 15.873 1990 – 1999 6.465 3.957 9’204.412 88.956 191.828 Oficial (DGr desde 2000 – 2009 9.270 2.180 9’284.073 41.689 470.987 1992 ) 2010 – 2011 2.187 519 2’823.885 7.403 358.378   Total 28.702 38.997 27’750.701 190.425 1’062.650 Fuente: Corporación OSSO, 2011 a partir de Corporación OSSO-EAFIT, 2011. Entre 1970 y el 2011 se han registrado país por el fenómeno de La Niña. Al analizar el más de 28 mil eventos que han generado pér- período 1990-2011 se encuentra que la década didas, de los cuales cerca del 60% se reportan de 1990 cuenta con 6.465 reportes, en tanto que a partir de la década de 1990 (Tabla 1.2). Los en el 2000 se registraron 9.270 eventos desastro- datos por década exponen un evidente incre- sos, lo que equivale a un incremento del 40%. mento, el cual está relacionado con el aumento Entre 1970 y el 2011 las pérdidas de vi- de población y de bienes expuestos, además de das tendieron a disminuir, mientras que las una mayor disponibilidad y calidad de las prin- viviendas destruidas marcaron un aumento. cipales fuentes de información. Como se muestra en la siguiente gráfica la morta- Durante el 2010 y el 2011, en tan sólo 15 lidad se redujo en comparación con el tamaño de meses, se reporta la cuarta parte de los regis- la población, mientras que, a pesar de los esfuerzos tros y los muertos de la década anterior (2000- hechos para avanzar en la gestión del riesgo, los 2009), la tercera parte de los damnificados/ daños en las viviendas aumentan mucho más que afectados y más de la mitad de las viviendas el crecimiento demográfico. El pico del año 1999 dañadas. Estas pérdidas están relacionadas con corresponde al sismo del Eje Cafetero y al episodio los fuertes impactos que se presentaron en el de La Niña de ese mismo año (Gráfica 1.3). Comportamiento del riesgo de desastres en Colombia 19 Gráfica 1.3. Pérdidas de vidas y de viviendas por cada 100 mil habitantes, 1970-2011 4,0 3,0 Valor tasa 2,0 1,0 ,00 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Años Muertos/100.000 hab. Lineal (Muertos/100.000 hab. ) 100 80 Valor tasa Valor tasa 60 40 20 0 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 1997 1999 2010 2011 Años Viviendas destruidas /100.000 hab. Lineal (Viviendas destruidas /100. 000 hab.) Nota: excluye las pérdidas de vidas (cerca de 24 mil) y viviendas por la erupción del volcán Nevado del Ruiz en 1985. Fuente: Corporación OSSO, 2011 a partir de Corporación OSSO-EAFIT, 2011 y DANE, 2010. 20 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs 1.2. LA EXPOSICIÓN Y LA VULNERABILIDAD COMO PRINCIPALES FACTORES DEL CRECIMIENTO DE LOS RIESGOS GEOLÓGICOS 1.2.1. Los fenómenos geológicos, Las erupciones volcánicas y los sismos eventos poco frecuentes pero de tienen los índices más altos de pérdidas por gran impacto evento, en términos de viviendas destruidas y de vidas. Las pérdidas de vidas por erupciones Fenómenos como los sismos fuertes y volcánicas alcanzan las 24.456 víctimas fatales las erupciones volcánicas severas, por lo ge- para el período 1970-2011, mientras que los sis- neral ocasionan grandes pérdidas concentra- mos generaron durante el mismo tiempo 2.219 das en un territorio y en un lapso de tiempo víctimas. A continuación se muestra la relación relativamente corto, por esto han sido de- entre viviendas destruidas y pérdida de vidas, nominados riesgos intensivos (EIRD, 2011). lo cual confirma que las erupciones volcánicas, Estos eventos pueden ser poco frecuentes pero seguidas de los sismos, tienen los mayores ín- con grandes impactos, como el terremoto de dices por evento. Sin embargo, los movimientos Popayán (31 de marzo de 1983), el mega de- en masa, aunque tienen efectos normalmente sastre provocado por la erupción del volcán locales, han generado de manera acumulada un Nevado del Ruiz y la avalancha que destruyó a número de víctimas fatales superior a los sismos Armero (13 de noviembre de 1985), los sismos (5.252). Existen algunos deslizamientos, como el del Atrato Medio (17 y 18 de octubre de 1992), de Villa Tina (1987), que se destaca como evento el de Tierradentro –conocido como el terremo- individual con un gran impacto. Las inundacio- to de Páez– (6 de junio de 1994) y el sismo del nes, aunque son los fenómenos más recurrentes Eje Cafetero (25 de enero de 1999), que, como y con un mayor número de registros, generan se muestra en la siguiente gráfica, generaron de manera individual y acumulada, las menores importantes pérdidas de vidas y viviendas des- pérdidas de vidas (1.499) para el período 1970- truidas (Gráfica 1.4). 2011 (Gráfica 1.5). Comportamiento del riesgo de desastres en Colombia 21 Gráfica 1.4. Pérdidas (muertos y viviendas destruidas) por eventos hidrometeorológicos y geológicos, 1970-2011 1.000.000 10.000 Pérdida de vidas 100 1 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Eventos geológicos Eventos hidrometeorológicos 100.000 10.000 1000 Viviendas destruidas 100 10 1 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Eventos geológicos Eventos hidrometeorológicos Fuente: Corporación OSSO, 2011 a partir de Corporación OSSO-EAFIT, 2011 y DANE, 2010. 22 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Gráfica 1.5. Relación entre viviendas destruidas y pérdidas de vida, 1970-2011 100.000 Armenia, 1999 10.000 Popayán, 1983 Calarcá, 1999 Páez, 1994 Erupción Nevado del Ruiz, Girón, 2005 La Tebaida, 1999 Armero, 1985 Viviendas destruidas 1.000 Inundación Erupción Nevado del Ruiz, Actividad Volcánica 100 Chinchiná, 1985 Sismo Deslizamiento 10 1 1 10 100 1.000 10.000 100.000 Pérdida de vidas Fuente: Corporación OSSO 2011 a partir de Corporación OSSO-EAFIT, 2011 y DANE, 2010. 1.2.2. Los riesgos sísmico y tanto, aumenta el nivel de exposición. La po- volcánico están aumentando blación desplazada se ha concentrado especial- por el crecimiento en la mente en las principales ciudades de manera infraestructura expuesta y la falta informal, en zonas de borde y marginales que de estrategias para la disminución no están acondicionadas para un adecuado de la vulnerabilidad existente desarrollo. Ciudades como Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla concentran el 28% de la po- Dado que la actividad geológica que blación y casi el 70% del área construida de las generan los sismos y las erupciones volcá- capitales del país (Gráfica 1.6). nicas se considera relativamente estable, el Inadecuadas prácticas en los procesos aumento del riesgo frente a estos fenóme- de urbanización y desarrollo, sumadas a defi- nos se da por el crecimiento de la exposición ciencias en técnicas de construcción, aumen- asociado con el incremento de la población tan la vulnerabilidad de las comunidades. Las y de la infraestructura. En 1938 el país tenía ciudades han tenido un rápido crecimiento de 8’701.816 habitantes, localizados 70% en zonas la población junto con procesos de urbaniza- rurales y 30% en zonas urbanas. En la actua- ción acelerada sin una debida planificación; al lidad se cuenta con 46 millones de habitantes igual que se ha experimentado en zonas rura- y los valores de localización urbana y rural se les la implementación de sistemas productivos han invertido, a razón de las dinámicas socio- desarticulados a las aptitudes del territorio, lo demográficas modernas, aunadas al desplaza- que condiciona conflictos de uso. Viviendas e miento forzado y al conflicto armado; por lo infraestructura construidas en zonas de laderas Comportamiento del riesgo de desastres en Colombia 23 y/o zonas de relleno, que no ofrecen condiciones de la vulnerabilidad de las construcciones. Lo óptimas de estabilidad y que amplifican las on- anterior, unido a las bajas o pocas inversiones das sísmicas producidas por los terremotos, más en medidas correctivas que permitan reducir la procesos constructivos anteriores a la imple- fragilidad existente, son entre otros factores los mentación de la Norma de Sismo Resistencia, y causantes de la acumulación y el crecimiento de más aún a la falta de control en la aplicación de la vulnerabilidad. dicha norma, resultan en un fuerte incremento Gráfica 1.6. Comparación del área construida en las ciudades capitales del país Millones de metros cuadrados construidos en cada ciudad (2003) área área Bogotá ciudad construida ciudad construida Medellín (km2) (km2) Cali Puerto Carreño Bogotá 195,0 Montería 5,5 Mitú San José del Guaviare Medellín 60,9 Popayán 5,4 Puerto Inírida Leticia Cali 51,0 Tunja 4,0 San Andrés Mocoa Barranquilla 26,1 Sincelejo 3,6 Yopal Arauca Cartagena 15,2 Florencia 2,5 Ibagué Sincelejo Bucaramanga 13,4 Riohacha 2,1 Bucaramanga Pereira Cúcuta 13,0 Quibdó 1,8 Armenia Cúcuta Pereira 11,5 San Andrés 1,7 Pasto Villavicencio Ibagué 11,5 Yopal 1,7 Santa Marta Riohacha Manizales 10,6 Arauca 1,3 Neiva Quibdó Valledupar 6,4 Leticia 0,5 Agua de Dios Montería Villavicencio 7,7 San José del 0,5 Valledupar Guaviare Popayán Florencia Santa Marta 7,3 Mocoa 0,3 Manizales Tunja Pasto 7,1 Puerto 0,3 Cartagena Carreño Barranquilla Armenia 7,0 Puerto Inírida 0,2 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200 Millones de metros cuadrados Neiva 6,1 Mitú 0,1 Fuente: Cardona, et ál., 2005, BID y CEPAL, 2005. 24 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs 1.2.3. Distribución geográfica posibilidades de pérdidas por este fenómeno es de la amenaza, la exposición, la Tumaco (Nariño). vulnerabilidad y el riesgo relativo Dentro de los eventos que pueden ser frente a los sismos más críticos para el país está la posibilidad de un terremoto. Las pérdidas estimadas por sis- Actualmente el 86% de la población mo con un período de retorno de 500 años se- colombiana se localiza en zonas de amenaza rían: para Bogotá de US$ 12.700 millones, para sísmica alta y media (Figura 1.2). El 44% del Medellín de US$ 7.500 millones, para Cali de territorio colombiano se encuentra expuesto a US$ 6.400 millones, para la región del Eje Cafe- amenaza sísmica alta e intermedia, principal- tero US$ 2.000 millones (Cardona, et ál., 2005 mente en la regiones Pacífica y Andina, lo cual a y b) y para la nación en general de US$ 44.900 significa que 960 municipios, entre ellos los de millones (Ingeniar Ltda., 2011) (Gráfica 1.7). mayor población, están expuestos. A nivel mu- Para este mismo escenario, en Bogotá el número nicipal, Cali representa la mayor población ex- de personas heridas están en el orden de 48 mil puesta a amenaza sísmica alta, seguido por otras y 20 mil fallecidos. Las pérdidas económicas en capitales como Cúcuta, Bucaramanga, Pereira, millones de dólares para las diferentes ciudades Villavicencio, Pasto y Manizales. capitales de Colombia se muestran en la Gráfica Los municipios con más concentración 1.8, para un período de retorno de 500 años (iz- de riesgo relativo, desde el punto de vista eco- quierda), y en la tabla de la derecha se presentan nómico, con respecto al PIB y por exposición los valores para eventos moderados, con un pe- a la amenaza sísmica, corresponden a Cali, Bo- ríodo de retorno de 100 años y eventos extremos gotá, Villavicencio, Medellín y Bucaramanga9. con un período de 1.000 años. El sismo para el En el siguiente nivel se destacan otros municipios cual se diseñan las edificaciones, de acuerdo con de Santander, Norte de Santander, Chocó, el occi- las normas de sismo resistencia vigentes, NSR- dente de Antioquia, Valle del Cauca, Eje Cafetero, 10, corresponden a un período de retorno de 475 parte del Cauca y Nariño y los municipios de la años, evento que tiene un 10% de probabilidad Cordillera Oriental (Figura 1.2). Los municipios con mayor NBI locali- zados cerca de la costa Pacífica, en los departa- 9 El Ã?ndice de Riesgo relativo se definió como resultado del PIB por la expo- mentos de Nariño, Cauca, Chocó, Santander y sición del municipio a los diferentes niveles de amenaza, de acuerdo con la siguiente ecuación: IRr =PIB X E(A). Donde IRr es el Ã?ndice de Riesgo Norte de Santander, son los que presentan los relativo, PIB es el indicador de la concentración de bienes y capital y E(A) mayores niveles de vulnerabilidad relativa a es la exposición a los diferentes niveles de amenaza. De acuerdo con este indicador, los municipios con alto PIB y exposición a amenaza alta tien- amenaza por fenómenos sísmicos10. Estos mu- den a tener más potencial de pérdidas económicas. La exposición a cada nicipios tienen baja cobertura de infraestructura nivel de amenaza corresponde a la cabecera municipal, pero se repre- senta en los mapas en todo el polígono del municipio. En otras palabras, sanitaria básica, menores niveles de escolaridad como el porcentaje de la población urbana en Colombia es del orden del y salubridad, infraestructura productiva y de 80%, un margen de error aceptable para este análisis es del 20%, que corresponde a habitantes rurales. servicios más deficiente, ingresos reducidos, de- 10 El Indicador de Vulnerabilidad relativa IVr se calcula a partir del NBI, bilidades en su desempeño institucional, y por como el proxy de vulnerabilidad, y la exposición a los diferentes niveles de amenaza E(A). IVr = NBI X E(A). De acuerdo con el Indicador de Vul- ende, menor capacidad de recuperación econó- nerabilidad relativa IVr, los municipios más vulnerables son aquellos mica y social. Dada la mayor probabilidad de que tienen mayor porcentaje de población con NBI y están expuestos a mayor nivel de amenaza. En principio, los municipios con bajos por- ocurrencia de un tsunami en la costa Pacífica, centajes de población con NBI tienen mayor capacidad de sobreponer- el municipio con mayor población expuesta y se a un desastre (mayor resiliencia). Comportamiento del riesgo de desastres en Colombia 25 de ser excedido en el tiempo de vida útil de una cuales fueron cercanas al escenario planteado construcción, estimado en 50 años. Vale la pena de US$ 2.000 millones. El riesgo por terremoto destacar que el sismo del Eje Cafetero (1999) es- agregado para todo el país, para un período de tuvo muy cerca de los parámetros establecidos retorno de 500 años, es de US$ 44.900 millones en la Norma de Sismo Resistencia y sus pérdidas de dólares (Ingeniar Ltda, 2011). registradas fueron de US$ 1.500 millones, las Gráfica 1.7. Pérdidas máximas probables por sismos para todo el país y diferentes períodos de retorno $ 70.000 resultados $ 60.000 Valor expuesto US$ millones 632.772 US$ millones 2.367 $ 50.000 Pérdida anual esperada Pérdida máxima probable % 3,7% (US$ millones) $ 40.000 PMP $ 30.000 Período de retorno Pérdida Años US$ millones % $ 20.000 100 23.933 3,8 % $ 10.000 250 35.615 5,6 % 0 500 44.952 7,1 % 0 500 1.000 1.500 2.000 1.000 52.677 8,3 % Período de retorno (años) 1.500 59.433 9,4 % Fuente: Ingeniar Ltda., 2011. Deslizamiento. Municipio de Pereira (Risaralda), 2011. Fotografía cortesía de: Javier García Jaramillo 26 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Gráfica 1.8. Comparación de pérdida por sismos para un período de retorno de 500 años para las ciudades de Colombia Cuadro comparativo de perdidas por sismo, para Tret = 500 años 12.700 8.000 7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 Bogotá Medellín Cali Cúcuta Pasto Neiva Popayán Ibagué Quibdó Santa Marta Manizales + Pereira + Armenia Villavicencio Bucaramanga Florencia Yopal San Andrés Barranquilla Cartagena Mocoa Riohacha Arauca Mitú San José del Guaviare Montería Leticia Puerto Carreño Sincelejo Puerto Inirida Valledupar Pérdidas económicas por sismos para las principales ciudades de Colombia PMl (uS$ millones) PMl (%) Valor expuesto para diferentes periodos de retorno para diferentes periodos de retorno ciudad (uS$ millones) 100 500 1.000 100 500 1.000 Bogotá 85.442 3.501 12.668 23.294 4 15 27 Medellín 26.473 1.728 7.566 10.860 2 9 13 Cali 21.704 1.089 6.427 9.474 1 8 11 Pereira + Armenia + Manizales 9.700 241 2.049 3.106 0 2 4 Cúcuta 4.184 107 1.339 2.330 0 2 3 Pasto 2.398 186 851 1.306 0 1 2 Villavicencio 2.695 107 804 1.464 0 1 2 Neiva 1.923 85 787 1.322 0 1 2 Popayán 1.841 163 651 949 0 1 1 Ibagué 3.529 50 446 760 0 1 1 Bucaramanga 5.109 68 417 736 0 0 1 Tunja 1.360 33 280 405 0 0 0 Montería 1.634 29 228 436 0 0 1 Quibdó 406 68 199 254 0 0 0 Santa Marta 2.836 12 176 493 0 0 1 Florencia 596 8 115 206 0 0 0 Yopal 399 5 95 150 0 0 0 San Andrés 499 6 76 126 0 0 0 Barranquilla 11.591 21 69 122 0 0 0 Cartagena 5.089 13 49 85 0 0 0 Mocoa 77 5 38 53 0 0 0 Riohacha 528 2 32 90 0 0 0 Arauca 374 2 28 73 0 0 0 Leticia 139 2 26 42 0 0 0 Puerto Carreño 73 1 17 28 0 0 0 Sincelejo 915 2 15 41 0 0 0 Valledupar 1.964 3 13 25 0 0 0 Mitú 46 0 4 7 0 0 0 Puerto Inírida 60 0 4 7 0 0 0 Fuente: Cardona, et ál., 2004 a y b. Comportamiento del riesgo de desastres en Colombia 27 fiGura 1.2. Distribución de la amenaza, exposición de la población, vulnerabilidad y riesgo relativo frente a sismos11 Fuente: Corporación OSSO, 2011 a partir de AIS, 2010 y DANE, 2010. 28 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs recuadro 1.1. los sismos, en breve Colombia está situada en la convergencia de tres placas litosféricas: Nazca, Caribe y América del Sur, lo que significa que se ve afectada por una variedad de fuentes sísmicas asociadas con la zona de subducción del Pacífico, así como las fallas superficiales relacionadas con la acumulación de los esfuerzos en el continente (Corporación OSSO, 1998). La amenaza sísmica se expresa por los movimientos directos de las vibraciones sísmicas que actúan sobre la superficie y afectan la infraestructura. Estas vibraciones dependen de las características del terremoto, como magnitud y profundidad, así como de las características del suelo y subsuelo. Las vibraciones pueden generar efectos secundarios como deslizamientos y licuación de suelos. La región Pacífica del país se encuentra expuesta a amenaza sísmica alta, asociada con la zona de subducción del océano Pacífico, la cual tiene la capacidad de liberar las mayores cantidades de energía sísmica en Colombia. En dicha fuente ocurrieron los sismos de 1906 y 1979, los cuales se destacan, además, por ocasionar un tsunami que afectó principalmente la población de Tumaco, municipio localizado en la costa Pacífica nariñense. En la región Andina las zonas de amenaza sísmica alta se asocian con la actividad de fallas superficiales como Romeral, Cauca, Palestina y Frontal de la Cordillera Oriental, la cuale tiene la característica de generar sismos superficiales de gran poder destructivo, como los de Suaza (1827), Huila (1967), Popayán (1983), Páez (1994), Tauramena (1995) y Eje Cafetero (1999), entre otros. Algunos de estos sismos se han destacado por generar importantes movimientos en masa, lo que se explica por las características topográficas y geológicas de la región. En el norte del Valle del Cauca, sur del Chocó y Eje Cafetero se presenta sismicidad de profundidad intermedia (entre 66 y 300 km), con eventos de magnitud alrededor de 6,0 a 6,5, que han generado importantes daños en Cali (en 1925), así como en Manizales y Pereira, y en otras poblaciones entre del sur de Antioquia y del norte del Valle del Cauca (en 1938, 1961, 1962, 1973, 1979 y 1995). Los departamentos Huila, Chocó, Valle del Cauca, Nariño, Risaralda, Cauca y Quindío tienen más del 95% de su territorio expuesto a la amenaza sísmica alta. Todos estos departamentos cuentan en su historia con al menos un evento sísmico que ocasionó importantes pérdidas documentadas desde 1566, año en que ocurrió el primer sismo del que se tienen reportes en el catálogo histórico del país. Los tsunamis desencadenados por grandes terremotos pueden ocurrir tanto en la costa Pacífica como en la Caribe. Sin embargo, los mayores desastres por este fenómeno han ocurrido en la costa Pacífica, ya que la fuente de amenaza primordial para Colombia se localiza en dicha región. Como los tsunamis son generados normalmente por sismos con magnitudes mayores o iguales a 7,5, su recurrencia se compara con la de terremotos de esas características que pueden ser de origen cercano a las costas colombianas o de origen lejano, generados a lo largo del Cinturón de Fuego del Pacífico. Los departamentos con mayor exposición a tsunamis son Cauca, Nariño, Chocó y Valle del Cauca en el Pacífico, y La Guajira, Bolívar, Atlántico, Magdalena, Sucre, Córdoba, Antioquia y Chocó, en el Caribe; además de las áreas insulares en ambos océanos. La población localizada en los municipios costeros alcanza los 7 millones de habitantes (6 millones en el Caribe y 1 millón en el Pacífico), lo que representa el 16% del total de población del país. Dada la mayor probabilidad de ocurrencia de tsunamis en el Pacífico, el municipio con mayor población expuesta y posibilidades de pérdidas por este fenómeno es Tumaco (Nariño). 11 Nivel de amenaza sísmica Nivel de riesgo relativo Alto. Definida para aquellas regiones donde se esperan temblores muy Muy alta. Municipios expuestos a la amenaza alta con PIB mayor a 4.000 fuertes con valores de aceleración pico efectiva mayores de 0,20g. millones. Medio. Definida para regiones donde existe la probabilidad de alcanzar Alta. Municipios con población expuesta a amenaza alta con PIB menor valores de aceleración pico efectiva mayores de 0,10g y menores o igua- a 4.000 millones o con población expuesta a amenaza moderada con PIB les de 0,20g. mayor a 9.000 millones. Bajo. Definida para aquellas regiones cuyo sismo de diseño no excede Moderada. Municipios con población expuesta a amenaza baja con PIB una aceleración pico efectiva de 0.10g. mayor a 9.000 millones o municipios expuestos a amenaza moderada con PIB entre 4.000 y 9.000 millones. Nivel de vulnerabilidad relativa Baja. Municipios con población expuesta a amenaza baja con PIB me- Muy alta. Municipios con población expuesta a amenaza sísmica alta con nor a 9.000 millones o con población expuesta a amenaza moderada NBI mayor al 76%. con PIB menor a 4.000 millones. Alta. Municipios con población expuesta a amenaza sísmica alta con NBI entre el 57% y el 76%. Para el cálculo del nivel de riesgo relativo se utilizó el PIB a precios Moderada. Municipios con población expuesta a amenaza sísmica alta constantes para el 2009 (con base en el 2005) a nivel departamen- con NBI entre el 28% y 56% o con población expuesta a la amenaza sís- tal. Este valor del PIB fue distribuido a cada municipio ajustado con mica moderada con NBI mayor al 40%. base en el tamaño de la población. Los valores resultantes fueron re- Baja. Municipios con población expuesta a amenaza sísmica baja o con clasificados para poder operarlos con los valores de la exposición a la población expuesta a cualquier nivel de amenaza con un índice de nece- amenaza definida. PIB distribuido = (Población municipio*PIB depar- sidades básicas insatisfechas, NBI, menor al 27%. tamental)/Población total municipio. Comportamiento del riesgo de desastres en Colombia 29 1.2.4. Las pérdidas por de más de 10 mil indígenas del pueblo Nasa, lo- fenómenos volcánicos, un riesgo calizados en los alrededores del volcán. Además, aún no estimado existen otros volcanes con registro de erupciones históricas, y por ende, con prioridad en términos Este tipo de amenaza geológica se genera de evaluación de su amenaza y de intervención por una serie de volcanes activos o potencial- del riesgo, como son Nevado del Tolima, Puracé, mente activos distribuidos a lo largo de las tres Doña Juana y Cumbal (Monsalve, 2011). cordilleras y los valles interandinos. En el país se La exposición de ciudades y poblaciones identifican más de 20 los volcanes potencialmente a fenómenos como erupciones volcánicas, laha- activos12, de los cuales 12 son monitoreados a tra- res y avalanchas no ha sido estimada para todos vés de los Observatorios Vulcanológicos a cargo los volcanes en términos de posibles impactos del Servicio Geológico Colombiano (antes Ingeo- humanos y económicos; sin embargo, los datos minas), en Manizales (Nevado del Ruiz, Nevado parciales de los volcanes que cuentan con mapas del Tolima, Nevado de Santa Isabel, Cerro Machín, de amenaza indican que hay por los menos 1,9 y Cerro Bravo), Popayán (Nevado del Huila, Pura- millones de personas en la zona de influencia y cé y Coconucos, y Sotará) y Pasto (Galeras, Doña de estos, aproximadamente 240 mil se localizan Juana, Cumbal, Azufral y Chiles) (Figura 1.3). en zonas de amenaza alta14 (Tabla 1.3). Hasta el Los efectos volcánicos más desastrosos momento 11 volcanes en el país cuentan con ma- en Colombia, han sido consecuencia de laha- pas de amenaza; sin embargo, sólo se conoce con res o flujos de lodo13, concentrados en las zo- precisión la infraestructura y población expuesta nas de influencia de los volcanes Ruiz, Galeras para el Ruiz, el Huila y el Galeras, los cuales dis- y Huila. Algunos de los volcanes en Colombia se ponen de estudios de vulnerabilidad detallados15. ubican por encima de los 4.600 m de altura, factor Teniendo en cuenta la distribución del vulcanis- que determina para muchos de ellos la presencia mo reciente de Colombia en los tres segmentos permanente de glaciares o de nieves estacionales, principales (norte, central y sur), se realizó para el y por lo tanto que tengan el potencial de genera- ción de lahares. En los últimos años, los volcanes 12 Un volcán es potencialmente activo si tiene registro geológico de actividad activos que han presentado episodios eruptivos eruptiva en los últimos 10 mil años, actividad histórica, la presencia de mani- festaciones termales (fumarolas, fuentes termales), o si presenta una geofor- corresponden al Nevado del Ruiz, donde se desta- ma bien conservada. (Monsalve, 2011) Los volcanes activos y potencialmente ca el evento ocurrido el 13 de noviembre de 1985 activos identificados en Colombia son: Chiles, Cerro Negro, Cumbal, Azufral, Galeras, Doña Juana, Animas, Sucubún, Sotará, Puracé, los cerros eruptivos que generó alrededor de 23.000 víctimas mortales que conforman la Cadena Volcánica de los Coconucos, Nevado del Huila, Cerro (Monsalve, 2011); el volcán Galeras cuya actividad Machín, Nevado del Tolima, Quindío, Cerros de Alsacia, Cerro Bravo, Nevado de Santa Isabel, Nevado del Ruiz y posiblemente el Paramillo de Santa Rosa y el actual comenzó desde 1989, con pequeñas explo- Mar de San Diego (Servicio Geológico Colombiano, 2011). siones, emisiones de cenizas, emisión de bloques 13 Los lahares son avalanchas formadas por hielo y nieve, a causa de los procesos eruptivos (efusivos o explosivos), o por liberación súbita de masas de agua (proyectiles balísticos) y de incendios (Monsalve, acumuladas sobre el aparato volcánico, o cerca de él. Los flujos de lodo pue- 2011); y el Nevado del Huila que es el edificio vol- den formarse por abundante caída de piroclastos sobre drenajes, o por lluvias fuertes que se mezclen con material suelto de las laderas del volcán, principal- cánico más grande de Colombia y también el de mente material piroclástico generado después de erupciones explosivas. mayor altura y volumen de glaciar, cuyas cuencas 14 Corresponde al cálculo de población expuesta para los volcanes Galeras, Huila, Machín, Ruiz, Cumbal Cerro Negro, Chiles, Puracé, Santa Isabel, y drenan hacia el Magdalena (Corporación OSSO, Tolima (Corporación OSSO, 2011; Servicio Geológico Colombiano, 2011). 2009a), cuya reactivación desde el 2007 se ha ca- 15 Para el presente estudio se hizo una estimación calculando la población expuesta en la cabecera municipal, su verdadera afectación depende de la racterizado por la presencia de flujos de lodo y la localización exacta y la topografía, entre otros, por lo tanto estos valores extrusión de domos, y con ello, el desplazamiento pueden variar una vez se realicen los estudios detallados. 30 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs fiGura 1.3. Distribución del vulcanismo reciente en Colombia Fuente: Corporación OSSO, 2011 a partir de Servicio Geológico Colombiano, 2011. presente documento una primera aproximación 33 mil habitantes expuestos a amenaza alta (Figura de la población expuesta. En la Cordillera Central, 1.5). Finalmente, el segmento sur, con 10 mil ha- el segmento norte (Figura 1.4.), que comprende la bitantes16 en amenaza alta en inmediaciones del población de los alrededores del Cerro Machín, volcán Galeras (Figura 1.6) (Corporación OSSO, tiene cerca de 31 mil habitantes expuestos a ame- 2011; Monsalve, 2011; Servicio Geológico Colom- naza alta, volcán Nevado del Ruiz con 26 mil, San- biano, 2011). ta Isabel con 9 mil y Tolima con más de 127 mil. En el segmento medio de la Cordillera Central, 16 Según el Observatorio Vulcanológico de Pasto, la población expuesta del se identifica en especial a la población asociada al volcán Galeras se ubica en los municipios de Pasto, Nariño, La Florida, volcán Nevado del Huila con aproximadamente Sandoná, Yacuanquer y Tangua. Comportamiento del riesgo de desastres en Colombia 31 fiGura 1.4. Exposición a amenaza volcánica. Segmento norte: Provincia Volcánica Cerro Bravo-Machín Fuente: Corporación OSSO, 2011 a partir de Servicio Geológico Colombiano, 2011. fiGura 1.5. Exposición a amenaza volcánica. Segmento medio: Provincia Volcánica Coconucos-Doña Juana Fuente: Corporación OSSO, 2011 a partir de Servicio Geológico Colombiano, 2011. 32 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs fiGura 1.6. Exposición a amenaza volcánica. Segmento sur: DepresioÌ?n Interandina Cauca-Patía Fuente: Corporación OSSO, 2011 a partir de Servicio Geológico Colombiano, 2011. Tabla 1.3. Población de cabeceras municipales expuestas a amenaza volcánica* Población expuesta 2010 Total Segmento % amenaza alta amenaza Media amenaza baja 2010 Norte Volcán Cerro Machín 31.236 - 690.328 721.564 38% Volcán Nevado del Ruiz 26.010 33.154 66.033 125.197 7% Volcán Nevado Santa Isabel 9.314 - - 9.314 0,5% Volcán Nevado Tolima** 127.000 - - 127.000 7% centro Volcán Nevado del Huila 33.214 - - 33.214 2% Sur Volcán Galeras 10.295 4.518 491.994 506.807 27% Volcán Cumbal - 34.186 - 34.186 2% Volcán Puracé - 15.163 313.784 328.947 16,5% Total 237.069 87.021 1’562.139 1’886.229 * Estimación calculando la población expuesta en la cabecera municipal. Los valores pueden variar una vez se realicen los estudios detallados. ** Estimación calculando la proyección de población expuesta según Ingeominas,1988. Fuente: Corporación OSSO, 2011 a partir de Servicio Geológico Colombiano, 2011. Comportamiento del riesgo de desastres en Colombia 33 El Servicio Geológico Colombiano (an- por lahares, en la cuenca del río Magdalena, co- tes Ingeominas), diferentes Corporaciones rresponde a más de 1.000 km2 que se encuentran Autónomas Regionales y universidades han principalmente a lo largo del río Coello y en la advertido que uno de los escenarios más crí- planicie del lado izquierdo del río Magdalena, ticos desde el punto de vista volcánico podría entre Saldaña y Nariño. Hacia la parte occiden- estar relacionado con una explosión del Cerro tal de la Cordillera Central hay otros cientos de Machín. Se localiza en el departamento del To- kilómetros cuadrados amenazados por este tipo lima y en su zona de influencia se encuentran de fenómenos pero no se han identificado con aproximadamente 700 mil personas expuestas, precisión hasta el momento. Otra zona de ame- además, de la importancia geoestratégia que re- naza se relaciona con la caída de piroclastos y presenta para el país. De acuerdo con el Obser- cubre un área del orden de 2.000 km2 que se lo- vatorio Vulcanológico y Sismológico de Mani- caliza hacia el occidente del volcán. Por su par- zales17, la afectación asociada a los diferentes fe- te, en la trayectoria de una avalancha producida nómenos y procesos de la actividad del Machín por deslizamientos en la cuenca del río Combei- comprende: 240 km2 de área de potencial afec- ma, deshielo de los glaciares del volcán Nevado tación por flujos piroclásticos, que incluye las del Tolima o por una erupción del mismo po- cabeceras municipales de Cajamarca y Coello, dría verse afectada la ciudad de Ibagué, que se el corregimiento de Anaime, y las veredas de encuentra en la boca de un abanico aluvial en el Toche y Tapias en Tolima. La zona de amenaza que confluye el río Combeima. 17 Observatorio Vulcanológico y Sismológico de Manizales. En: http://www.ingeominas.gov.co/Manizales/Volcanes/Volcan-Cerro- Machin/Mapa-de-amenazas.aspx. 34 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs 1.3. LOS VACÃ?OS EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL A NIVEL DE CUENCAS Y ZONAS URBANAS, Y EL CRECIMIENTO DE LA EXPOSICIÓN, SON LOS PRINCIPALES FACTORES DEL AUMENTO DEL RIESGO HIDROMETEOROLÓGICO 1.3.1. Los deslizamientos y las gún el tipo de evento, se tiene que los fenómenos inundaciones acumulan los de origen hidrometeorológico se caracterizan por mayores porcentajes de pérdidas generar impactos más localizados pero de alta de vidas y viviendas destruidas, frecuencia, lo cual de manera acumulativa en el respectivamente tiempo significa pérdidas incluso mayores a las ocasionadas por los eventos geológicos. La base de Si se excluyen las grandes pérdidas aso- datos de DesInventar (Corporación OSSO-EAFIT, ciadas con la erupción del volcán Nevado del 2011) permite concluir que las inundaciones han Ruiz en 1985, los mayores porcentajes de pérdi- ocasionado el 43% de las viviendas destruidas y el das de vidas y de viviendas destruidas acumula- 10% de las pérdidas de vidas, en tanto los desliza- das para el período 1970-2011 corresponden a mientos han causado el 10% de las casas destrui- los deslizamientos y a las inundaciones, respec- das y el 36% de las muertes durante el lapso de tivamente (Gráfica 1.9). Al hacer un análisis se- tiempo estudiado. Gráfica 1.9. Pérdidas por tipo de evento, 1970-2011 Pérdida de vida Viviendas destruidas 1% 1% 4% 5% 2% 4% 36% 6% 43% 4% 10% 6% 10% 28% 10% 15% Deslizamiento Incendio Lluvias Inundación Incendio Incendio forestal Sismo Colapso estructural Epidemia Sismo Tsunami Actividad volcánica Inundación Accidente Vendaval Deslizamiento Marejada Otro Avenida torrencial Intoxicación Tormenta eléctrica Vendaval Tempestad Huracán Explosión Tsunami Avenida torrencial Lluvias Alud Nota: excluye las pérdidas de vidas (cerca de 24 mil) y de viviendas por la erupción del volcán Nevado del Ruiz, en 1985. Fuente: Corporación OSSO 2011 a partir de Corporación OSSO-EAFIT, 2011. Comportamiento del riesgo de desastres en Colombia 35 Gráfica 1.10. Viviendas destruidas y pérdidas de vida por cada 100 mil habitantes, según población municipal, 2001-2010 10.000 1.000 Viv. destruidas/100.000 habitantes Muertos/100.000 habitantes 1.000 100 100 10 10 1 1 0,1 0.1 1.000 10.000 100.000 1.000.000 10.000.000 1.000 10.000 100.000 1’000.000 10’000.000 Tamaño de la población Tamaño de la población Fuente: Corporación OSSO, 2011 a partir de Corporación OSSO-EAFIT, 2011. Los datos de pérdidas ocurridas duran- lo que se traduce en un cambio importante te la última década, normalizados según el ta- de uno de los factores disparadores que con- maño de la población municipal, indican que tribuyen a la generación de amenazas como tanto las viviendas destruidas como las pérdi- inundaciones y deslizamientos. De acuerdo das de vidas se concentran en las entidades te- con el estudio del Ideam (2009b) sobre las ten- rritoriales de menor tamaño, entre 10 mil y 50 dencias de las precipitaciones en los registros mil habitantes (Gráfica 1.10). Además, la dis- históricos desde 1970 al 2000, se puede concluir tribución de los impactos sobre la vivienda y la que en algunas zonas la variabilidad climática población, según las características socioeconó- tiene efectos importantes sobre la condiciones micas de los municipios afectados, señala que la de amenaza en el país. Esto no significa que se mayoría de sus habitantes se localiza en la zona están produciendo incrementos generalizados rural y que tienen más del 50% de la población en la intensidad de las precipitaciones y su re- en condiciones de NBI. currencia. Para tener una mejor información y un control sobre estas variaciones, es nece- sario fortalecer el monitoreo y continuar con 1.3.2. Factores como la los análisis de los modelos que actualmente se variabilidad climática y el déficit desarrollan en Colombia. en los procesos de ordenamiento Se estima que entre el 2000 y el 2007 territorial a nivel rural y urbano se perdieron más de 2 millones de hectáreas conducen a que la susceptibilidad de bosque en el país; el promedio de la tasa a fenómenos como las de deforestación supera las 330 mil ha/año, inundaciones y avenidas lo que es un factor importante de la degra- torrenciales estén aumentando dación de los suelos, el cual genera varia- ciones en la susceptibilidad a inundaciones La tendencia de los registros hidrome- y deslizamientos. A pesar de que la normati- teorológicos permite evidenciar el aumento vidad relacionada con el tema de bosques en de precipitación en algunas zonas del país, el ámbito nacional es muy amplia y algunas 36 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Tabla 1.4. Rangos de área deforestada y deforestación promedio anual 2000-2007 región Deforestación total periodo 2000 – 2007 (ha) Deforestación promedio anual (ha/año) inferior Media Superior inferior Media Superior Andina 462.902 578.627 694.353 66.129 82.661 99.193 Pacífica 376.718 470.897 565.076 53.774 67.217 80.660 Orinoquia 204.394 255.493 306.592 29.199 36.499 43.799 Amazonia 585.088 731.360 877.632 83.584 104.480 125.376 Caribe 256.054 320.068 384.082 36.579 45.724 54.869 Total 1’885.156 2’356.445 2’827.734 269.265 336.581 403.897 Nota: cifras sujetas a validación de sensores remotos de alta resolución o datos de campo. Fuente: Ideam, 2009b. de las disposiciones tienen más de 50 años de del mismo han transformado las condiciones vigencia18, los mecanismos de control no han naturales del territorio. La gran riqueza eco- sido suficientes y los niveles de extracción son sistémica del país se ha visto disminuida por el superiores a las licencias otorgadas legalmen- inadecuado uso y ocupación del suelo, lo que te. La mayor pérdida de cobertura boscosa ha generado, entre otros, la alteración de la di- se evidencia en la región Amazónica, con un námica hidráulica de los ríos, la deforestación, promedio de 730 mil hectáreas, seguida por la la desecación de humedales, la contaminación región Andina, con más de 570 mil hectáreas y la sobreexplotación de los recursos naturales. (Tabla 1.4). Sin embargo, en términos relati- Los asentamientos humanos en las inmedia- vos, la región Caribe fue la más afectada entre ciones de los ríos, la minería, la agricultura y el 2000 y el 2007, pues desapareció el 12% de la ganadería son las principales intervenciones su cobertura boscosa en dicho período (Ideam, antrópicas que inciden en esta transforma- 2009b). La deforestación se constituye en un ción. Según la Tabla 1.5, el 17% del territorio factor importante de la degradación de los sue- del país está en condiciones de sobrexplota- los y este impacto no alcanza a ser compensado ción, es decir, los usos del suelo superan su por los proyectos de reforestación, ya que las capacidad, mientras que el 15,9% está subuti- áreas sembradas son menores y los procesos lizado, el 47,2% es de conservación y el 19,9% se concentran principalmente en proteger las no presenta ningún tipo de conflicto. A mane- cuencas abastecedoras de agua potable y no en ra de ejemplo se puede destacar que la super- controlar la erosión, aunque se reconoce que ficie dedicada a actividades agrícolas y silvo de manera indirecta la reforestación en cuen- cas puede tener impactos mínimos positivos sobre el territorio19. 18 Las acciones de protección de bosques en Colombia se iniciaron con la ex- pedición del Decreto 1454 de 1942, en el cual se reglamentaron determina- Los esfuerzos por avanzar en el or- ciones sobre las zonas forestales protectoras y se insertaron por primera vez denamiento territorial desde la Ley 388 de definiciones para bosques de interés general y bosques públicos, además de dictar disposiciones relacionadas con el aprovechamiento y el fomento 1998 han sido muy importantes, pero aún no forestal (Ideam, 2009b). son suficientes ni han logrado los impactos 19 Los proyectos de reforestación se han concentrado en la protección de cuencas y no en controlar la erosión. Caldas, Antioquia y Cundinamarca deseados en las áreas urbanas y rurales. Los están dentro de las regiones que han invertido en el control de la erosión conflictos entre el uso del suelo y la vocación por décadas. Comportamiento del riesgo de desastres en Colombia 37 agrícolas asciende a 4,9 millones de hectáreas, 1970 y el 2000 (Figura 1.7). En zonas como el pese a que se estima que 21,5 millones tienen Pacífico, el Caribe y la Orinoquía las pérdidas se aptitudes para este fin, es decir, sólo el 22,7% de han expandido territorialmente en concordan- la superficie con esa vocación es utilizada para cia con cambios en los usos del suelo; por ejem- cultivos; no obstante, sucede lo contrario con plo, en el piedemonte de la Cordillera Oriental, la actividad ganadera, que dedica 39,2 millones en el Magdalena Medio, en el Bajo Magdalena y de hectáreas para mantener el hato, mientras Bajos San Jorge y Cauca, en la cuenca del Sinú y que sólo 21 millones de las utilizadas tienen ap- en la región Pacífica, son zonas donde la agricul- titud para esta actividad (PNUD, 2011). tura intensiva se ha incrementado en aproxima- Los cambios en el uso del suelo y la co- damente un 23% y se han disminuido las áreas rrespondiente pérdida de cobertura vegetal a de bosques. Colombia aumentó el número de lo largo y ancho del país, se pueden observar cabezas de ganado en 1’315.895 durante el pe- comparando los mapas de usos del suelo de ríodo 1990-2005. Tabla 1.5. Aptitud de uso del suelo y conflictos por su uso área Tipo de conflicto Descripción Hectáreas % Ninguno Uso actual es compatible con su capacidad de uso 22’669.659 19,9 Subutilización (total) 17’790.116 15,7 • Leve Uso actual es cercano a su capacidad de uso 5’192.171 4,6 • Moderado Uso actual está por debajo de su capacidad de uso 7’829.533 6,9 • Severo Uso actual está considerablemente por debajo de su capacidad de uso 4’767.866 4,2 Sobreutilización (total) 19’652.641 17,2 • Leve Uso actual es cercano a su capacidad de uso 6’303.463 5,5 • Moderado Uso actual está por encima de su capacidad de uso, procesos productivos insostenibles 5’635.580 4,9 • Severo Uso actual está considerablemente por encima de su capacidad de uso, causan una 7’713.598 6,8 acelerada degradación del suelo Suelos en conservación Bosques naturales, vegetación de páramo, manglares 65’538.892 47,2 Total nacional 125’651.308 100 Fuente: Banco Mundial (2006b) a partir de IGAC, Ministerio de Agricultura y Corpoica (2002) 38 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs fiGura 1.7. Comparación entre usos del suelo de 1970 y el 2000 Fuentes: CIA, 1970; Eva, et ál., 2003. Un suelo sin vegetación está expuesto a tico, Cesar, Córdoba, La Guajira y Sucre, y dos ser arrastrado por el agua, y si a ello se le su- de la Orinoquía, Casanare y Meta, con más del man las pérdidas de capacidad de infiltración 50% de la tierra con alta erosión (Banco Mundial, debido a las actividades antrópicas, se pueden 2006b). La Tabla 1.6 muestra cómo los niveles de provocar incrementos en los cursos tempora- erosión alta y muy alta se incrementaron en 16 les del agua, los cuales es posible que generen millones de hectáreas entre 1988 al 2000, lo que inundaciones o avalanchas. Los niveles de ero- representa un 14% de la superficie total del país y sión han aumentado en todas las regiones del demuestra que las políticas sobre degradación de país, pero especialmente en la región Caribe, los suelos son hasta el momento insuficientes20. donde se estima que el aumento en el número de hectáreas que son afectadas por la erosión alcan- 20 El análisis realizado por el Banco Mundial en el documento Prioridades am- za el 35,9%, seguida por las regiones Orinoquía bientales para la reduccioÌ?n de la pobreza (2006b) muestra que sólo cuatro Cor- poraciones Autónomas Regionales (CAR) hacen inversiones altas en conser- y Pacífica. En 12 de los 32 departamentos de Co- vación de suelo, aunque están por debajo de las necesidades: la Corporación lombia, un tercio o más del total de la tierra sufre Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB), Corantioquia, Corpoboyacá y la Corporación Autónoma Regional del Valle del de un alto grado de erosión, especialmente en la Cauca (CVC). También demuestra que el 54% de las CAR invierten cifras insu- región Caribe, en los departamentos de Atlán- ficientes con relación a las dimensiones de este problema. Comportamiento del riesgo de desastres en Colombia 39 Tabla 1.6. Cambio en erosión alta y muy alta, 1998-2004 Erosión alta y Muy alta Hectáreas Porcentaje región área total (ha) 1998 2004 1998 2004 cambio cambio (iGac) (ideam) (iGac) (ideam) Amazonía 18’977.000 0 157.590 157.590 0,0 0,8 0,8 Andina 21’927.700 3’410.125 4’369.974 959.849 15,6 19,9 4,4 Caribe 13’194.400 1’469.900 6’205.975 4’736.075 11,1 47,0 35,9 Orinoquía 46’954.000 4’825.125 13’982.990 9’157.865 10,3 29,8 19,5 Pacífica 12’931.300 0 1’292.308 1’292.308 0,0 10,0 10,0 Total 113’984.800 9’705.150 26’008.837 16’303.687 8,5 22,8 14.3 Fuente: Banco Mundial, 2006b a partir de IGAC, 1988 e Ideam, 2003. La pérdida estimada de suelos es de 145’132.500 trucción de obras de mitigación, mejoramien- ton/año, sedimentos que en su gran mayoría se to integral de barrios y procesos de reasenta- depositan en los lechos de los ríos, en las áreas miento de zonas de alto riesgo no mitigable, de amortiguación natural, o que finalmente van son entre otros factores los causantes de la al mar (CEPAL y GTZ, 2008). acumulación y crecimiento de la exposición y Adicionalmente a los factores de de- vulnerabilidad, por ende, del riesgo de inun- gradación de cuencas que generan cambios daciones y deslizamientos en Colombia. en la susceptibilidad o una probabilidad de La inadecuada articulación entre enti- ocurrencia de inundaciones y deslizamien- dades y la poca armonización de los instru- tos (aumento de la amenaza), el crecimien- mentos de planificación y de gestión pública to demográfico, la concentración urbana inciden en el aumento de la vulnerabilidad y mayores niveles de exposición sin una institucional y política, y por consiguiente disminución importante de los factores de en el riesgo de la población colombiana. La vulnerabilidad contribuyen también en la ambigüedad en las competencias regionales ecuación del mayor crecimiento del riesgo. para la planeación y el ordenamiento terri- Las debilidades existentes en los procesos de torial, la desarticulación de los POT con los gestión del suelo, el pobre conocimiento de PD departamentales y municipales y la falta los fenómenos21, la desarticulación en los Pla- nes de Manejo de Cuencas (POMCA) y Planes de Ordenamiento Territorial (POT), las espe- 21 A escala regional son pocos los trabajos sobre amenazas específicas realiza- cificaciones técnicas en el diseño y construc- dos en algunas cuencas, como por ejemplo el caso de amenaza por inunda- ción en el Sinú o los deslizamientos en el Combeima, y en departamentos, ción de infraestructura, y los mecanismos de como el estudio de amenazas geológicas de Cundinamarca, entre otros. Los control urbano, hacen que los nuevos asenta- municipios, en general, han adelantado estudios de amenaza con el fin de cumplir con la normativa de los POT que exige su inclusión, pero estos es- mientos humanos se consoliden en zonas no tudios se han desarrollado sin unos términos de referencia adecuados que adecuadas y seguras desde el punto de vista permitan ser insumos efectivos para los procesos de planificación. Ciudades como Bogotá y Manizales han adelantado estudios técnicos de riesgo más del riesgo. De otro lado, las bajas inversiones rigurosos, los cuales han servido para la toma de decisiones en cuanto a la para aplicar medidas correctivas, como cons- gestión del riesgo de desastres a nivel local. 40 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs de incorporación de la gestión del riesgo en los tres factores del riesgo, ya que los contro- la gestión pública, denotan la inapropiada es- les inadecuados y la ausencia de estrategias tructura existente para una real reducción del de sensibilización a la comunidad permiten riesgo de desastres en el país. no sólo el crecimiento de la amenaza y la ex- La ideología y la estructura política y posición, como ya se mencionó, sino también económica, que sirven de base para el mo- el aumento de la vulnerabilidad, la cual se delo de desarrollo, generan debilidades o relaciona con aspectos físicos (mala calidad fortalezas institucionales y determinan el en la construcción, por ejemplo) y aspectos comportamiento de las dinámicas de cre- sociales, políticos y económicos (baja capa- cimiento, las cuales pueden traer consi- cidad para acceder a ingresos, enfermedades go procesos de degradación ambiental, el crónicas en la población, etc.). En el modelo acelerado crecimiento de la población y la de Presión y Liberación (PAR, por sus siglas urbanización, entre otros factores denomi- en inglés), propuesto por Blaikie, et ál.22, en nados macro fuerzas que afectan el com- 1996, se expone que las condiciones inseguras portamiento del riesgo. Si se parte de que el son el resultado de presiones dinámicas, y éstas concepto de riesgo es producto de la amenaza son las formas concretas como se expresan en (probabilidad de ocurrencia de un fenómeno), el territorio, unas causas de fondo, que son en la exposición (localización en zonas donde la últimas las generadoras del riesgo en la socie- amenaza o peligro puede generar efectos) y la dad, las cuales tienen un carácter estructural vulnerabilidad (debilidad o susceptibilidad de vinculado con las formas o modelos de desa- verse afectado por las amenazas), es posible rrollo en un nivel macro (Figura 1.8). comprender el comportamiento del riesgo a partir de la variación de estos tres factores. La amenaza es invariable para fenómenos como los sismos y las erupciones volcánicas, ya que el hombre no puede intervenir en su dinámi- ca. Pero para fenómenos como las inundacio- nes, los deslizamientos y las sequías es posible concluir que procesos como la deforestación, la pérdida de suelos y las malas prácticas en el ordenamiento territorial, denominadas por algunos autores como presiones dinámicas, tienen influencia tanto para aumentar la sus- ceptibilidad o probabilidad de ocurrencia de los fenómenos (aumento de las amenazas), como para la exposición a los mismos (una casa localizada en un lugar seguro puede ver- se con el tiempo afectada por deslizamientos 22 El modelo de Presión y Liberación (modelo PAR, Pressure and Release) se introduce en este capítulo como una herramienta relativamente sim- o inundaciones, sólo por procesos de defo- ple que muestra cómo los desastres se presentan cuando las amenazas restación o malos manejos del agua en sus naturales afectan a la gente vulnerable. Su vulnerabilidad está arraiga- da en procesos sociales y causas de fondo que finalmente pueden ser alrededores). La falta de capacidades institu- totalmente ajenas al evento que detona el desastre. Es un medio para cionales también contribuye al aumento de entender y explicar las causas del riesgo y por ende de los desastres. Comportamiento del riesgo de desastres en Colombia 41 fiGura 1.8. Procesos sociales de creación del riesgo adaptado del modelo PAR 1 2 3 Causas de fondo Presiones dinámicas Condiciones inseguras Acceso limitado a: Falta de capacidades institucionales VULNERABILIDAD: * Poder locales y regionales: Ambiente físico frágil: * Estructuras * Entrenamiento * Edi cios e infraestructura sin protección RIESGO * Recursos * Habilidades apropiadas Frágil economía local: R=A*E*V * Ideologías * Inversiones insu cientes * Subsistencias en riesgo * Sistemas políticos * Seguimiento y control * Bajos ingresos * Sistemas económicos * Normas éticas en la vida pública Sociedad vulnerable: * Grupos especiales DESASTRE Macrofuerzas: * Falta de preparación * Rápido crecimiento de la población * Enfermedades endémicas * Rápida urbanización * Deforestación EXPOSICIÓN: RIESGO GEOLÓGICO * Pérdida de suelos Localizaciones peligrosas Rg=A *E *V AMENAZAS INVARIABLES: sismos, erupciones volcánicas AMENAZAS VARIABLES: inundaciones, deslizamientos RIESGO HIDROMETEOROLÓGICO AFECTADAS POR CAMBIO CLIMÃ?TICO: sequías, huracanes, Rhm= A *E *V ciclones / vientos fuertes R: Riesgo A: Amenaza E: Exposición V: Vulnerabilidad Fuente: Adaptado del modelo de Presión y Liberación de los desastres, Blaikie, et ál., 1996. 1.3.3. Distribución geográfica pecuario y la infraestructura (Campos A. et de la amenaza, la exposición, la ál, 2009). Adicionalmente, cada vez son más vulnerabilidad y el riesgo relativo frecuentes las inundaciones urbanas relacio- por inundaciones nadas con la deficiencia en el mantenimien- to de los sistemas de alcantarillado o con la En Colombia, la presencia de llanuras inexistencia de drenaje pluvial o sanitario. bajas y valles aluviales, aunada a las condi- El 12% del territorio nacional se encuen- ciones de precipitación facilitan la ocurren- tra localizado en áreas con una mayor suscep- cia de inundaciones, algunas de manera len- tibilidad a inundarse. Estas áreas se concentran ta, que afectan grandes extensiones de terre- principalmente: (i) en el oriente del país, en las no, y otras más rápidas asociadas a lluvias llanuras bajas de las cuencas de los ríos Orino- intensas en la parte alta de las cuencas con co y Amazonas; (ii) en los valles aluviales en las fuertes pendientes. La amenaza por inun- regiones Caribe y Pacífica, asociados con el río dación se entiende como la probabilidad de Magdalena, la depresión Momposina, los valles ocurrencia de desbordamientos de ríos como de los ríos Sinú y Alto San Jorge, y en las tie- resultado de lluvias fuertes o continuas que rras bajas cercanas al río Atrato, en el Chocó, y aumentan el nivel de las aguas, a tal punto que los deltas de los ríos San Juan, Telembí, Patía y el río se sale del cauce natural en un período Mira; y (iii) en los valles interandinos, principal- determinado que puede causar impactos ne- mente de los ríos Cauca y Magdalena, lo mismo gativos en una población, en el sector agro- que en la Sabana de Bogotá (Figura 1.9). 42 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs La población localizada en zonas con rurales se ha concentrado especialmente en las mayor potencial de inundación se encuentra principales ciudades, en zonas de borde y en distribuida en 79 municipios, que represen- áreas marginales, que no están acondiciona- tan el 28% del total de la población nacional. das para un adecuado desarrollo y carecen de Los departamentos con mayor población ex- servicios de alcantarillado, lo que genera una puesta a inundaciones son Valle del Cauca, At- mayor susceptibilidad a la ocurrencia de fenó- lántico, Cundinamarca, Magdalena, Antioquia, menos de inundaciones debido al inadecuado Córdoba, Cesar, Cauca y Meta. A nivel munici- uso y ocupación del suelo. pal, Bogotá, Cali y Barranquilla son los muni- No existen muchos modelos para la cipios con más alta población ubicada en zonas estimación de pérdidas probabilistas por de mayor potencial de inundación, seguidos por inundaciones; sin embargo, éstos ratifican Apartadó (Antioquia), Chía (Cundinamarca) y que las mayores pérdidas relativas por de- Jamundí (Valle del Cauca). partamento se pueden presentar en la región La vulnerabilidad relativa por inun- Caribe y en los Llanos Orientales. Los mode- dabilidad, respecto al indicador de NBI por los desarrollados han estimado las pérdidas en municipio, permite destacar que el 48% de el sector agropecuario con base en el número la población se clasifica en un nivel de vul- de hectáreas de cultivo por departamento y la nerabilidad alto (Figura 1.9). Las regiones valoración del área de cada tipo de cultivo que con mayor potencial de inundación son la Pa- podría verse afectado (Gráfica 1.11). La distri- cífica y Caribe, las vertientes del río Magdale- bución espacial de los daños es coherente con na y los municipios de las regiones Orinoquía lo observado durante el último fenómeno de y Amazonía las cuales también concentran las La Niña 2010-2011, pero los valores estimados poblaciones con mayores índices de pobreza, son bastante menores a lo presentado en la rea- déficits cualitativos de vivienda, menores co- lidad, debido a limitaciones de información so- berturas de acueducto y alcantarillado, ma- bre los catastros agrícolas, entre otros factores. yores rezagos y mayores índices de ruralidad Es necesario mejorar la precisión de este tipo (PNUD, 2011). Adicionalmente dada la falta de modelos para una mayor definición e im- de capacidad institucional y económica, se plementación de políticas de gestión del riesgo; considera que su potencial de recuperación sin embargo, aún con los mejores modelos de ante un desastre es baja. inundación y de predicciones climáticas, siem- El índice de riesgo relativo o de pérdi- pre existirán grandes niveles de incertidumbre, das económicas por inundabilidad, con res- por lo tanto es necesario considerar medidas pecto al PIB, permite destacar algunas zonas de control y manejo que sean robustas y sufi- de ciudades como Cali, Bogotá, Medellín, cientes para los diferentes escenarios. Barranquilla, Montería, Cartagena y Villavi- cencio (Figura 1.9). Se identifica un índice de riesgo relativo por inundaciones muy alto rela- cionado con las zonas de mayor concentración económica en las principales ciudades y áreas metropolitanas. La construcción de vivienda formal cubre sólo el 60% de la demanda (DNP, 2010a), y la población desplazada desde zonas Comportamiento del riesgo de desastres en Colombia 43 fiGura 1.9. Zonas de susceptibilidad a las inundaciones, población expuesta, vulnerabilidad y riesgo relativo23 Fuente: Corporación OSSO, 2011 a partir de Ideam, 2010. 44 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Inundaciones. Municipio de La Virginia (Risaralda), 2011. Fotografía cortesía de: Gabriel Jaime Arango Zapata 23 rango de susceptibilidad a inundaciones Mayor potencial. Aquellas áreas donde, por su condición topográfica en Baja. Municipios con población expuesta al menor potencial de inunda- los grandes valles de Colombia, existe una mayor probabilidad de que se ción con NBI menor al 56%. presente una inundación. Nivel de riesgo relativo Menor potencial. Aquellas áreas donde se pueden presentar inunda- Muy alta. Municipios con población expuesta al mayor potencial de inun- ciones pero no debido a condiciones topográficas, sino que se pueden dación con PIB mayor a 100 millones o con población expuesta al menor generar por la interacción del hombre. potencial con PIB mayor a 9.000 millones. Nivel de vulnerabilidad relativa Alta. Municipios con población expuesta al menor potencial de inunda- Muy alta. Municipios con población expuesta al mayor potencial de inun- ción con PIB entre  4.000  y 9.000 millones. dación con NBI mayor al 56%. Moderada. Municipios con población expuesta al menor potencial de Alta. Municipios con población expuesta al mayor potencial de inunda- inundación con PIB entre 100 y 4.000 millones. ción con NBI entre el 27% y el 56%. Baja. Municipios con población expuesta al menor potencial de inunda- Moderada. Municipios con población expuesta al mayor potencial de ción con PIB menor a 4.000 millones ó con población expuesta al mayor inundación con NBI menor al 27% potencial con PIB menor a 100 millones. Comportamiento del riesgo de desastres en Colombia 45 Gráfica 1.11. Pérdidas máximas probables en el sector agropecuario por inundación para un período de 500 años, por departamentos PML por inundación. Período de retorno de 500 años, como porcentaje del valor expuesto 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Casanare Arauca Cesar Bolívar Sucre Magdalena Córdoba Santander Atlántico Cundinamarca Valle del Cauca Meta Nariño Caquetá Antioquia Huila Resto de departamentos Tolima Cauca La Guajira Boyacá Quindío RisaraIda Caldas Norte de Santander Estimación de pérdidas económicas por inundación PMl (%) PMl valor (uS$ millones) Expuesto Períodos de retorno Períodos de retorno Departamento (uS$ millones) 50 100 500 50 100 500 Antioquia 1.295 2,28 4,10 9,12 30 53 118 Atlántico 84 4,28 7,71 17,14 4 7 14 Arauca 448 16,47 29,65 65,89 74 133 295 Bolívar 510 10.07 18,12 40,27 52 93 208 Boyacá 564 0,47 0,84 1,87 3 5 11 Caldas 294 0,0 0,01 0,01 0 0 0 Caquetá 1.091 2,74 4,94 10,97 30 54 120 Cauca 545 1,49 2,68 5,96 8 15 33 Cesar 641 13,86 24,95 55,45 89 160 356 Córdoba 607 7,42 13,36 29,69 45 81 180 Cundinamarca 677 1,74 3,13 6,96 12 21 47 Huila 521 2,20 3,95 8,79 11 21 46 La Guajira 529 0,68 1,22 2,71 4 6 14 Magdalena 571 8,50 15,30 33,99 49 87 194 Meta 1.484 3,74 6,73 14,97 56 100 222 Nariño 364 3,73 6,71 14,92 14 24 54 Norte de Santander 413 1,76 3,16 7,02 7 13 29 Quindío 104 0,01 0,02 0,05 0 0 0 Risaralda 147 0,01 0,01 0,02 0 0 0 Santander 733 4,69 8,45 18,77 34 62 138 Sucre 282 9,17 16,50 36,67 26 47 103 Tolima 749 1,85 3,32 7,39 14 25 55 Valle del Cauca 612 3,91 7,04 15,64 24 43 96 Casanare 1.038 20,81 37,45 83,22 216 389 864 Resto de departamentos 2.710 2,10 3,78 8,41 57 103 228 Fuente: Cardona, et ál., 2005. 46 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs 1.3.4. Distribución geográfica mientos en masa en Colombia, donde se estable- de la amenaza, la exposición, la cen cinco categorías de acuerdo con la densidad, vulnerabilidad y el riesgo relativo frecuencia y recurrencia. Lo último que se desa- frente a los deslizamientos rrolló al respecto fue en el 2010, cuando el SGC y el Ideam realizaron la actualización del mapa En Colombia, las condiciones topográ- nacional de amenaza relativa por movimientos ficas forman un escenario propicio para la en masa, a una escala 1:500.000. ocurrencia de movimientos en masa, situación El 18% del territorio nacional se en- que se acentúa con los procesos antrópicos que cuentra localizado en zonas de amenaza muy se desarrollan en las zonas montañosas. La ocu- alta y alta por movimientos en masa, princi- rrencia de movimientos en masa está controlada palmente en los departamentos de la región por la concurrencia de factores geológicos, geo- Andina que tienen gran porcentaje de su área morfológicos, estructurales, climáticos y geotéc- expuesta a este fenómeno, como Boyacá (74%), nicos que interactúan en el territorio. El paso de Cundinamarca (65%), Risaralda (61%) y Cal- condiciones de estabilidad a condiciones de inesta- das (59%) (Figura 1.10). La amenaza muy alta bilidad puede ser disparado por variables natura- se concentra principalmente en la vertiente de les, como vibraciones del terreno causadas por un los ríos Cauca y Patía, la parte norte de la Cordi- sismo, por las propiedades del suelo, por el agua llera Oriental y en la Cordillera Occidental. En que actúa como lubricante en las zonas donde se la Cordillera Oriental se destaca la inestabilidad filtra, o por el arrastre de partículas. A su vez, los de la zona debido al fracturamiento de los ma- movimientos en masa pueden estar influencia- teriales asociado con las presencia de fallas. La dos por intervenciones antrópicas que generan amenaza alta se concentra especialmente en al- procesos erosivos, como se ha mencionado an- gunos sectores de la Cordillera Central, en la teriormente, y por otros factores, como los cor- Sierra Nevada de Santa Marta, en los macizos tes para la construcción de carreteras, el manejo de Quetame y Santander y en el piedemonte de inadecuado de laderas para urbanizar, la instala- la Cordillera Oriental. La amenaza muy baja, ción de redes de infraestructura, las infiltraciones que afecta el 50% del territorio nacional, se de agua por fugas en los sistemas de acueducto y ubica sobre todo en las regiones Orinoquía y alcantarillado, la ausencia o insuficiencia de siste- Amazonía. La regiones Caribe y Pacífica se en- mas de recolección de aguas lluvias, la deforesta- cuentran, en su mayoría, expuestas a la amena- ción y la minería. za baja. La amenaza media (10% del territorio Diversas instituciones en el país, como nacional) se ubica en valles localizados entre el Ideam, el SGC (antes Ingeominas) y algunas las tres cordilleras. universidades, han realizado estudios sobre En amenaza por movimientos en masa, zonificación de la amenaza por movimientos la mayor exposición se identifica en 353 muni- en masa. El primer inventario nacional de movi- cipios que se localizan en zonas de amenaza alta mientos en masa fue realizado por la Universidad y muy alta, y en los cuales se concentra el 8% de Nacional de Colombia en 1989. A partir de 1997, la población nacional. En exposición moderada el SGC viene conformando el catálogo nacional se encuentran 346 municipios, que corresponden de movimientos en masa, que sirvió de base para al 23% de la población. Los departamentos que la zonificación que se publicó en el 2003 sobre la se destacan por tener mayor población en zo- clasificación regional de amenaza relativa a movi- nas de amenaza muy alta y alta son Antioquia, Comportamiento del riesgo de desastres en Colombia 47 fiGura 1.10. Amenaza por movimientos en masa, exposición de la población, vulnerabilidad y riesgo relativo24 Fuente: Corporación OSSO, 2011 a partir de Ingeominas e Ideam, 2010 y DANE, 2010. 48 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Cundinamarca, Cauca, Santander, Boyacá, Cal- El índice de riesgo relativo con respec- das y Tolima, seguidos por Norte de Santander, to al PIB y a la amenaza por movimientos en Nariño, Huila, Risaralda y Bolívar. A nivel mu- masa es mayor en Antioquia, el Eje Cafetero, nicipal, la mayor cantidad de población expuesta Santander y Norte de Santander. En la vertien- a amenaza alta y muy alta por movimientos en te oriental de la Cordillera Oriental y en muni- masa está en los municipios de Villamaría (Cal- cipios de Huila y Cauca. das); Bolívar, La Vega, Piendamó y Cajibío (Cau- No se identificaron modelos probabilis- ca); Yarumal y Urrao (Antioquia); Líbano (Toli- tas que estimen las pérdidas económicas y de vi- ma); Santa Rosa del Sur (Bolívar); y San Vicente das frente a los deslizamientos a escala nacional de Chucurí (Santander) (Figura 1.10). o regional, aunque existen avances importantes La vulnerabilidad relativa a las necesi- en algunos municipios a nivel local. Dado que dades básicas insatisfechas y a la exposición la infraestructura que más se ve afectada por este a la amenaza por movimientos en masa se tipo de fenómenos es principalmente la de los concentra en la región Andina. Especialmente sectores de transporte y vivienda, es preciso que en las vertientes del río Cauca, al occidente de se desarrollen a futuro modelos, por lo menos en Antioquia, en la vertiente occidental de la Cor- una primera fase a escala nacional, y se promueva dillera Oriental (vertiente del Magdalena), en la una mayor implementación de los modelos a es- vertiente oriental de la Cordillera Oriental y en cala municipal para el tema de vivienda. algunos municipios andinos de los departamen- tos Huila, Cauca y Nariño. 24 Nivel de amenaza por movimientos en masa mayor al 56% o con población expuesta a amenaza alta con NBI me- Muy alta. Zonas de laderas muy inestables, con altas pendientes y fuerte nor al 56%. intervención antrópica, donde los movimientos en masa y procesos ero- Moderada. Municipios con población expuesta a amenaza media con NBI sivos son muy frecuentes y numerosos. entre 27% y el 56%. Alta. Zonas con laderas inestables y áreas de laderas con inestabilidad Baja. Municipios con población expuesta a amenaza baja con NBI menor acentuada por procesos erosivos, con fuerte intervención antrópica, don- al 76% o con población expuesta a cualquier nivel de amenaza con NBI de los movimientos en masa son menos frecuentes y numerosos. menor al 27%. Media. Zonas con laderas sin evidencia de inestabilidad actual y áreas Nivel de riesgo relativo de laderas con baja inestabilidad generada por procesos erosivos de baja Muy alta. Municipios con población expuesta a amenaza alta y muy alta intensidad, predominando procesos de reptación. con PIB mayor a 100 millones. Baja. Zonas planas o con laderas de pendientes bajas, en general esta- Alta. Municipios con población expuesta a amenaza media con PIB entre bles, con cobertura vegetal y muy poco poblada, en donde la posibilidad 100 y 4.000 o expuestos a amenaza alta con PIB menor a 100 millones. de generarse inestabilidad del terreno es baja. Moderada. Municipios con población expuesta a amenaza baja con PIB Nivel de vulnerabilidad relativa menor a 4.000 millones o expuestos a la amenaza media con PIB menor Muy alta. Municipios con población expuesta a amenaza alta con NBI a 100 millones. mayor al 56% o municipios con amenaza muy alta con NBI mayor al 41%. Baja. Municipios con población expuesta a amenaza muy baja con PIB Alta. Municipios con población expuesta a amenaza media con NBI menor a 4.000 millones. Comportamiento del riesgo de desastres en Colombia 49 1.3.5. El cambio climático y los notable de incendios forestales. Durante la fenómenos de El Niño y La Niña ocurrencia de episodios fríos, La Niña, hay un aumento de las lluvias y consecuentemente Los fenómenos amenazantes, como más inundaciones, inestabilidad de las laderas inundaciones, movimientos en masa, aveni- por movimientos en masa y efectos sobre vidas das torrenciales, vendavales, sequías, entre humanas, viviendas, vías terrestres, el sector otros, se correlacionan con la variabilidad agropecuario, entre otros. climática interanual, períodos secos y llu- Se tiene certeza sobre períodos de ocu- viosos según cada región del país, que son rrencia de los fenómenos de El Niño y La Niña incrementados considerablemente con la desde 1950, por lo que se puede afirmar que con- ocurrencia de fenomenos El Niño y La Niña. tinuarán presentándose en el futuro. Asimismo, Durante la presencia de episodios cálidos del se puede decir que si no se toman las acciones fenómeno ENSO (El Niño/La Niña-Southern pertinentes, las afectaciones y pérdidas seguirán Oscillation), El Niño, hay déficit de precipita- en aumento. Tanto los episodios de El Niño como ciones en Colombia, lo que se traduce en se- de La Niña son fenómenos frecuentes, con perío- quías, escasez de agua potable y el incremento dos de retorno que oscilan entre dos y siete años. Gráfica 1.12. Episodios de los fenómenos La Niña y El Niño vs. histograma anual de registros de pérdidas por fenómenos hidrometeorológicos 500 450 400 350 Número de registros de pérdidas 300 250 200 150 100 50 0 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 Año Episodios de La Niña Episodios de El Niño La Niña no declarada Número de registros de pérdidas Fuente: Corporación OSSO, 2011 a partir de NOAA, 2011 y Corporación OSSO-EAFIT, 2011. 50 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Entre 1950 y el 2011 han ocurrido 15 episodios de temas de las partes altas de las tres cordilleras El Niño y 13 de La Niña (Gráfica 1.12). Aunque la colombianas puedan sufrir impactos muy altos temporada de lluvias asociada con La Niña 2010- y altos en más del 70% del área total, principal- 2011 puede considerarse como el que mayores pér- mente en los departamentos de Boyacá, Tolima, didas ha generado en el país, otros episodios, como Nariño, Cauca y Cundinamarca; esto resulta La Niña de finales del 2008 y principios del 200925, particularmente importante al tener en conside- tuvieron efectos muy similares al último registra- ración la concentración de población y sistemas do, en cuanto a número de municipios afectados y productivos que dependen de estos ecosistemas. tipo de pérdidas principales (sector agropecuario, Los escenarios de vulnerabilidad muestran que vivienda, vías terrestres). los ecosistemas naturales o poco intervenidos Aunque todavía no hay evidencia em- son menos sensibles al cambio climático que pírica que permita correlacionar efectos del los espacios transformados en el ambiente ru- cambio climático con la frecuencia de desas- ral (MAVDT, Ideam, PNUD y GEF, 2010). De tres en el país, sí hay evidencia concluyente de acuerdo con las investigaciones realizadas por el fenómenos como la pérdida de glaciares. Se Ideam, se confirman tendencias sobre variabili- prevé que para el período 2011-2040 los ecosis- dad climática en el país (Recuadro 1.2). recuadro 1.2. conclusiones de la tendencia de los registros históricos climatológicos para el período 1971-2000 El análisis de las tendencias de largo plazo en los registros históricos climatológicos tomados en diferentes regiones del país, muestra las siguientes evidencias del cambio climático: 1. La temperatura media aumentó a una tasa de cambio de 0,13 °C por década durante el período 1971-2000. Los departamentos en los que se han presentado los mayores aumentos son: Córdoba, Valle del Cauca, Sucre, Antioquia, La Guajira, Bolívar, Chocó, Santander, Norte de Santander, Cauca, San Andrés, Tolima y Caquetá; lo que indica de alguna manera que son lugares que han sentido mayormente el calentamiento global sobre el territorio nacional. 2. Las tendencias para el período 1971-2000 de la precipitación total anual han mostrado disminución en unos sectores y aumento en otros. En particular, las disminuciones más significativas en la lluvia total anual se registraron en Atlántico, Arauca, Guaviare, Boyacá y Cundinamarca; mientras que las tasas de aumento se registraron a nivel regional en Quindío, San Andrés, Cesar, Cauca, Vaupés, Guainía, Antioquia, Chocó y Caldas. 3. La humedad relativa no ha presentado cambios significativos para el período en estudio, es decir, sus valores han permanecido estables. 4. Los glaciares están perdiendo anualmente entre el 3 y 5% del área glaciar en el país y se experimenta retroceso del frente glaciar de 20 a 25 m por año. De esta forma, para el período 2002-2003 el área total de los glaciares era de 55,4 km2, mientras que para el lapso 2006-2007 la superficie se redujo a 47,1 km2. 5. En cuanto al nivel medio del mar existe una tendencia al aumento, que puede oscilar entre 2,3 y 3,5 ml al año en el mar Caribe colombiano, y de 2,2 ml al año en la costa Pacífica. Fuente: MAVDT, Ideam, PNUD y GEF, 2010. 25 Se declara un episodio ENSO, La Niña cuando el ONI (Ã?ndice de Oscila- ción de El Niño, por sus siglas en inglés), acumula cinco o más trimestres consecutivos con temperaturas de la superficie del océano Pacífico igual o por debajo de las temperaturas normales en 0,5 °C. Entre octubre del 2008 y abril del 2009 se completaron cuatro trimestres con esta condi- ción que, en la práctica, por los efectos sobre incremento de las lluvias en Colombia se podría interpretar como condiciones cercana a una Niña. El trimestre anterior a este período se tuvieron temperaturas con diferen- cias de 0,3 °C por debajo de lo normal. Comportamiento del riesgo de desastres en Colombia 51 La agricultura campesina de subsisten- no sólo ha aumentado la precipitación anual en cia es y será cada vez más vulnerable, y al mis- aproximadamente un 72%, sino que casi se ha mo tiempo estará más afectada por la varia- duplicado el número de tormentas o lluvias in- bilidad climática. Esta situación será especial- tensas que se presenta anualmente mente notoria en los departamentos de Nariño, El riesgo de desastre sigue aumentando Boyacá, Cesar y Cauca. En Bolívar se encuentra más por una inadecuada gestión territorial, la mayoría de cuerpos de agua natural que pre- sectorial y privada, que por factores externos sentan la más alta vulnerabilidad, los mayores como el cambio climático. Si bien las variacio- impactos potenciales y una alta presión que se nes en el clima se registran como una tendencia sufre a causa del avance de la frontera agrícola. en los últimos años, no se puede concluir que La frecuencia de las precipitaciones fuer- sea la causa del aumento del riesgo en el país, en tes se ha incrementado en las zonas terrestres, tanto sí lo son factores como el aumento de la en consonancia con el calentamiento y el au- exposición y la vulnerabilidad causados por el mento observado de vapor de agua atmosfé- inadecuado uso de los instrumentos de planifi- rico (IPCC, 2007). De acuerdo con la Segunda cación y desarrollo territorial, la degradación del Comunicación de Colombia ante la Convención suelo, la desarticulación de actividades sectoria- Marco de las Naciones Unidas para el Cambio les con las acciones requeridas para la reducción Climático (MAVDT, Ideam, PNUD y GEF, 2010), y control del riesgo, y la falta de corresponsabi- en los páramos hay una tendencia a la disminu- lidad del sector privado, entre otros. De no im- ción de eventos extremos de lluvia (asociados plementarse una política pública en gestión del con aguaceros), contrario con lo evidenciado en riesgo y articularla adecudamente a los procesos otros pisos térmicos, en donde, sin importar si la de desarrollo, se presume que eventos desastrosos precipitación total anual disminuye o aumenta, pueden generar escenarios más críticos en térmi- en la mayoría de las estaciones: cálido (0 a 1.000 nos del impacto financiero y de pérdidas de vidas, msnm), templado (1.001 a 2.000 m) y frío (2.001 como la posibilidad de un terremoto con un pe- a 3.000 m), existe una tendencia al aumento de ríodo de retorno de 500 años cerca de cualquiera las precipitaciones de alta intensidad (Benavi- de las principales ciudades, con pérdidas estima- des, Mayorga & Hurtado, 2007). Esto ratifica la das para Bogotá de US$ 12.700 millones, Mede- existencia de un incremento de eventos extremos llín con US$ 7.566 millones, Cali con US$ 6.427 por lluvias planteada en el Cuarto Informe del y en la región del Eje Cafetero US$ 2.049 millo- IPCC. Para ilustrar esta situación, se han tomado nes (Cardona, et ál., 2004 a y b). Los siguientes los registros hidrometeorológicos de la estación capítulos de este documento complementan los del Aeropuerto Internacional Ernesto Cortissoz, análisis sobre los factores del aumento del riesgo en el municipio de Soledad, área metropolitana en Colombia y las recomendaciones para buscar de Barranquilla, en los cuales se evidencia que la disminución del mismo. 52 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs 1.4. EL IMPACTO DE LOS DESASTRES HISTÓRICOS EN COLOMBIA 1.4.1. Distribución geográfica de pérdidas de vidas por deslizamientos (1.712) y los registros de eventos históricos por inundaciones (200), mientras que en Quin- y pérdidas de vida por regiones dío se observa el mayor número de víctimas por sismos (1.350), seguido por Cauca (1.116). Al ser las inundaciones los eventos más Nariño, Valle del Cauca, Norte de Santander, frecuentes, el mayor número de registros his- Risaralda, Cundinamarca y Bogotá alcanzan en tóricos de pérdidas en casi todos los departa- el período 1970-2011 más de 300 pérdidas de mentos de Colombia están asociados con este vidas cada uno. Sucre, Cesar, Atlántico y Cho- fenómeno (Gráfica 1.13 ). Según la base de datos có, tienen cifras superiores a 240, donde un de DesInventar (Corporación OSSO y EAFIT, gran porcentaje de estas vidas han sido cobra- 2011), en la mayoría del territorio nacional los das por deslizamientos. registros históricos de pérdidas que predominan En los últimos 40 años se han visto afec- son causados por inundaciones; la excepción la tadas más de 1 millón de viviendas asociadas a constituyen los departamentos de la región Andi- la ocurrencia de diferentes fenómenos; el 73% na, como Antioquia, Tolima, Caldas, Nariño, Bo- por inundaciones, el 7% por sismos, el 5% por yacá, Cauca, Cundinamarca, Risaralda y Quindío, deslizamientos y el 15% por otros fenómenos. donde el mayor número de eventos son los desliza- Los departamentos de la costa Caribe, como mientos, aunque también se presenta un número Bolívar, Magdalena, Córdoba, Atlántico, Cesar, importante de reportes por inundaciones. Debido Sucre y La Guajira, concentran más del 48% de a la localización de los volcanes, los departamen- las viviendas afectadas, seguidos por Antioquia tos con mayor número de fenómenos relaciona- y los departamentos de la vertiente occidental dos con ellos son Nariño, Cauca, Huila, Tolima y de la Cordillera Occidental, como Chocó, Valle Caldas; mientras que el mayor número de regis- del Cauca, Nariño y Cauca, todos con más de 20 tros por sismos, que hayan generado algún tipo de mil viviendas afectadas cada uno. Entre 20 mil y pérdidas entre 1970 y el 2011, lo presentan el Va- 9 mil viviendas con daños por inundaciones tie- lle del Cauca, Antioquia, Boyacá, Cauca, Chocó, nen Tolima, Santander, Risaralda, Norte de San- Nariño, Risaralda, Caldas, Quindío, Santander, tander, Boyacá, Cundinamarca y Bogotá. Los Tolima y Norte de Santander. departamentos con mayor número de viviendas Los departamentos con mayores pér- afectadas por deslizamientos son Cauca y Nari- didas de vidas acumuladas en los últimos ño, con más de 10 mil unidades. 40 años son Tolima y Caldas (Gráfica 1.13). De las 190 mil viviendas destruidas du- Debido a la avalancha de Armero y a un gran rante el período 1970-2010, el mayor número número de deslizamientos, además de los efec- de ellas lo presentan Quindío, con 33.372, Cau- tos de sismos e inundaciones, Tolima y Caldas ca, con 17.270, y Tolima, con 13.770. El daño tienen los indicadores más altos de pérdidas de de estas viviendas fue causado principalmente vidas. Antioquia reporta el mayor número de por sismos y erupciones volcánicas; mientras Comportamiento del riesgo de desastres en Colombia 53 que Nariño, Santander y Antioquia tienen ciudades como Bogotá, Cali, Medellín y Buca- más de 10 mil unidades destruidas cada uno, ramanga. Mientras que en la región Pacífica y por fenómenos hidrometeorológicos en gene- en el norte del país las viviendas destruidas se ral. Si se analizan en términos absolutos las pér- localizan en municipios pequeños y medianos, didas totales de vivienda, se encuentra que en como aquellos ubicados en las cuencas de los la región Andina por lo general se concentran ríos Sinú y Magdalena y los ríos Mira y Telembí, en las capitales de departamentos y en grandes respectivamente. Gráfica 1.13. Distribución de pérdidas por departamentos según número de registros, pérdidas de vidas, viviendas destruidas y afectadas Número de registros Pérdida de vidas (Escala logarítimica) Valle del Cauca Antioquia Antioquia Valle del Cauca Bolívar Nariño Santander Chocó Córdoba Cesar Magdalena Santander Tolima Meta Atlántico Bolívar Cesar Atlántico Meta Cauca Chocó Tolima Cundinamarca Putumayo Sucre Norte de Santander Cauca Magdalena Nariño Risaralda Boyacá Huila Huila Cundinamarca Norte de Santander Caldas Casanare Córdoba Risaralda La Guajira Bogotá D.C. Bogotá D.C La Guajira Casanare Arauca Boyacá Caldas Caquetá Putumayo Quindio Quindio Sucre Caquetá Arauca Amazonas Guaviare Vichada Vaupés Guaviare San Andrés Guainía Guainía San Andrés Vichada Vaupés Amazonas 0 200 400 600 800 1000 1200 1 10 100 1.000 10.000 100.000 Inundación Deslizamiento Sismo Actividad volcánica Inundación Deslizamiento Sismo Actividad volcánica Viviendas destruidas (Escala logarítmica) Viviendas afectadas (Escala Logarítmica) Santander Bolívar Magdalena Magdalena Córdoba Chocó Antioquia Atlántico Antioquia Meta Cesar Valle del Cauca Tolima Sucre Nariño Huila Cauca La Guajira Cesar Tolima Bogotá D.C La Guajira Santander Risaralda Sucre Norte de Santander Boyacá Boyacá Cundinamarca Amazonas Arauca Caquetá Meta Amazonas Putumayo Casanare Putumayo Huila Caldas Quindio Arauca Quindio Vichada Guaviare Vichada San Andrés San Andrés Guainía Guainía Vaupés 1 10 100 1.000 10.000 100.000 1 10 100 1.000 10.000 100.000 1’000.000 Actividad volcánica Sismo Deslizamiento Inundación Inundación Deslizamiento Sismo Actividad volcánica Fuente: Corporación OSSO, 2011 a partir de Corporación OSSO-EAFIT, 2011. 54 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Los datos de daños y pérdidas en vi- can en municipios de la región Andina, sino viendas durante la última década, normali- también en municipios de la región Pacífica. zados según el tamaño de la población mu- Las tasas de afectación parcial de viviendas nicipal, se concentran en los municipios de presentan una alta concentración en los de- población menor a 100 mil habitantes y con partamentos de las regiones Caribe y Pacífica, altos porcentajes de NBI. Aunque las pérdi- donde se localiza la mayor cantidad de muni- das se distribuyen a lo largo y ancho del país, cipios con altos porcentajes de población con las mayores tasas de viviendas destruidas por NBI y mayor susceptibilidad a inundaciones cada 100 mil habitantes no sólo se identifi- (Figura 1.11). fiGura 1.11. Viviendas destruidas y afectadas por cada 100 mil habitantes, 2001-2010 Fuente: Corporación OSSO, 2011 a partir de Corporación OSSO-EAFIT, 2011 y DANE, 2010. Comportamiento del riesgo de desastres en Colombia 55 1.4.2. Pérdidas históricas por cesos de reconstrucción y recuperación. Adicio- sectores productivos y de servicios nalmente, a través de la Corporación Andina de Fomento (CAF), los gobiernos de los países La falta de metodologías y de respon- miembros de la Comunidad Andina solicitaron sabilidades previamente establecidas para la una valoración de las pérdidas asociadas con el evaluación sectorial de daños, así como meca- episodio de El Niño 1997-1998. Por lo tanto, se nismos de articulación entre las Secretarías de cuenta con estimaciones económicas para estos despacho municipal y departamental y los Co- tres desastres, junto con las valoraciones de otros mités Locales y Regionales para la Prevención tres desastres de impacto significativo, realiza- y Atención de Desastres, hacen que los regis- das a través del Consorcio Evaluación de Ries- tros de pérdidas en los sectores no se realicen gos Naturales (ERN) - Colombia en el marco del sistemáticamente, tengan baja confiabilidad y, acuerdo de Cooperación celebrado entre el Ban- por lo tanto, estén subestimados. Los datos de co Mundial, la Agencia Colombiana de Coope- afectación en sectores son muy limitados y no se ración Internacional y el Departamento Nacional cuenta con evaluaciones sistemáticas en este sen- de Planeación (Cardona et ál, 2004b). tido; los reportes de viviendas son constantes y se dividen en viviendas destruidas y viviendas afec- 1.4.2.1. Sector vivienda tadas, sin tener una referencia del nivel de daños ni las áreas o la estratificación socioeconómica, En promedio se pierden al año 4.650 ya que esta información es recogida normalmen- viviendas y se afectan otras 25.911, lo que sig- te por las Oficinas de Prevención y Atención de nifica que es uno de los sectores que registra Desastres que dependen de las Secretarías de mayores impactos, tanto por la ocurrencia de Gobierno. Las Secretarías municipales y depar- fenómenos naturales como por eventos antró- tamentales que representan a los diferentes sec- picos. Entre 1970 y el 2011 fueron destruidas tores no cuentan en general con metodologías 190 mil viviendas. Las inundaciones generaron previamente establecidas ni coordinadas con los de manera acumulada las mayores pérdidas, con respectivos Ministerios, y no participan muy acti- más de 79 mil unidades (42%), mientras que los vamente en los CLOPAD. Aunque la información sismos ocasionaron un total de 51 mil (27%), los encontrada es muy limitada, se hace un análisis deslizamientos casi 18 mil (9%), las erupciones de los reportes de pérdidas encontrados en la volcánicas 5.400 (3%) y otros eventos, como base de dato DesInventar y en otros reportes. vendavales e incendios, 35 mil (19%) (Gráfica Sólo se dispone de valoraciones econó- 1.13). El número de viviendas afectadas fue de micas de pérdidas para los desastres de gran 1’062.361, de las cuales más de la tercera parte impacto. El Gobierno Nacional ha solicitado en estuvo asociada con inundaciones y vendavales. dos ocasiones (para el sismo del Eje Cafetero de Entre 1970 y el 2010 han ocurrido siete 1999 y el fenómeno de La Niña 2010-2011) el grandes desastres para los cuales se dispone apoyo de la Comisión Económica para Améri- de valoración económica de las pérdidas en vi- ca Latina y el Caribe (CEPAL) para realizar una vienda. Cuatro de esos desastres ocurrieron en valoración socioeconómica de las pérdidas, con una misma década, la de 1990, en la que se re- el objetivo de tener información que permitiera gistraron tres terremotos y el fenómeno El Niño orientar la toma de decisiones frente a los pro- 1997-1998 (Tabla 1.7). 56 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs El sismo del Eje Cafetero de 1999 y el los datos registrados en el inventario nacional episodio La Niña 2010-2011 son los eventos de desastres bajo los siguientes supuestos: la que reportan mayores pérdidas en el sector, pérdida de una vivienda equivale al costo de con valores del mismo orden de magnitud, construcción de una vivienda de interés social alrededor de US$ 900 millones constantes de (VIS) (excluyendo el costo del terreno y los 2010 (Tabla 1.7). Sin embargo, el monto de las costos de urbanización), y la afectación de una pérdidas económicas asociadas con el fenóme- vivienda equivale a una cuarta parte del costo no de La Niña 2010-2011 es parcial, ya que el de construcción de una VIS26. El estimativo se reporte corresponde a marzo del 2011. Es decir, realizó para 7 mil registros correspondientes a las pérdidas en vivienda por este evento podrían desastres intermedios y pequeños relaciona- ser mayores que las pérdidas en vivienda por el dos tanto con fenómenos hidrometeorológicos terremoto del Eje Cafetero. como con fenómenos geológicos (Tabla 1.8). Las pérdidas en el sector vivienda asocia- das con desastres intermedios y pequeños co- rresponden en un 96% a fenómenos hidrome- Tabla 1.7. Pérdidas en el sector vivienda para siete teorológicos, superando los US$ 223 millones desastres con valoración económica, 1970-2010 anuales, en la década de 1990, y los US$ 315 mi- Desastre Pérdidas en vivienda llones anuales, entre el 2001 y el 2010. Entre las (uS$ millones de 2010) décadas de 1990 y 2000, las pérdidas en vivienda Terremoto de Popayán, 1983 51,09 (1) por desastres pequeños e intermedios asociados Erupción del volcán Nevado del 31,72 (1) Ruiz, 1985 con eventos hidrometeorológicos crecieron en un Terremotos del Atrato Medio, 1992 15,42 (1) 330%; de manera acumulada se estima que se han Terremoto Páez, 1994 76,88 (1) perdido aproximadamente US$ 4.900 millones en Fenómeno de El Niño 1997-1998 40,67 (2) los últimos 40 años (Tabla 1.8). La excepción son Terremoto del Eje Cafetero, 1999 943,31 (3) los promedios anuales de las últimas dos décadas, Fenómeno de La Niña 2010-2011 886,02 (4) los años 1992 y 1998, en los cuales hubo reduc- Total 2.045,11 ción del régimen de lluvias debido a la presencia Fuentes: Corporación OSSO, 2011 a partir de de episodios El Niño, y los años 2008 y 2010, en valoraciones disponibles: los que por la presencia del fenómeno de La Niña (1) Cardona, et ál., 2004a; (2) CAF, 1998; (3) CEPAL, 1999; (4) CEPAL, 2011. las pérdidas superaron los US$ 540 millones. Entre 1970 y el 2010 las pérdidas acumu- ladas en este sector asociadas a todo tipo de de- Estimar las pérdidas en el sector vi- sastres (grandes, intermedios y pequeños) al- vienda relacionadas con desastres interme- canzaron los US$ 7.100 millones, y el promedio dios y pequeños es importante, pues de forma de pérdidas anuales fue de US$ 177 millones. acumulativa son superiores en número a las pérdidas asociadas con los eventos grandes. Como no se cuenta con una valoración econó- mica de las pérdidas para este tipo de eventos, 26 Las estimaciones se consideran que son conservadoras, pues en primera instancia no todas las viviendas destruidas son VIS, muchas tienen áreas se realizó una estimación general que permitie- y valores superiores; y segundo, las viviendas afectadas pueden tener ra tener una aproximación mínima, utilizado porcentajes de afectación mucho mayor. Comportamiento del riesgo de desastres en Colombia 57 Tabla 1.8. Estimación económica de pérdidas del sector vivienda para más de 7 mil desastres intermedios y pequeños, 1970-2010 Millones de dólares constantes de 2010. Excluye los siete grandes desastres presentados en la Tabla 1.7 fenómenos hidrometeorológicos fenómenos geológicos Período Hm y G (Hm) (G) No. de viviendas Pérdidas en No. de viviendas Pérdidas en No. viviendas Destruidas – D millones de Destruidas – D millones de Destruidas – D Pérdidas totales afectadas – a dólares afectadas – a dólares afectadas – a 1970-1979 19.352 –D 217,78 2.892-D 27,65 22.244 –D 245, 43 22.723 –A 2.420-A 25.143 - A 1980-1989 17.035 –D 164,71 69-D 1,12 17.104 – D 165, 83 14.136 –A 145-A 14.281 – A 1990-1999 42.325 – D 1.038,34 1.793-D 70,94 44.118 – D 1.109, 19 114.972 – A 9.255-A 124.227 - A 2000-2009 34.542 – D 3.430,72 2.039-D 63,48 36 .581 – D 3.494, 21 461.975 – A 7.322-A 469.297 -A 2010 60 – D 42,98 0-D 0,11 60 – D 43, 09 5.807 - A 15-A 5.822 -A TOTALES 113.314 – D 4.894,54 6.793 – D 163,32 120.107 – D 5.057, 77 619.613 - A 19.157 - A 638.770 - A Fuente: Corporación OSSO, 2011 a partir de Cardona, et ál., 2004a Los grandes desastres27 (Corporación OSSO, fuerte política alrededor de la disminución 2011) han ocasionado pérdidas de aproximada- de la vulnerabilidad de las poblaciones y en mente US$ 2 mil millones (Tabla 1.7). Los de- especial del sector vivienda. Esta afirmación sastres intermedios y pequeños han producido coincide con los resultados del estudio de Car- pérdidas de vivienda de aproximadamente US$ dona et ál, (2004b) donde el total de pérdidas 5 mil millones (Tabla 1.8). relativas a los sectores vivienda y agropecua- Las cifras permiten corroborar que rio, causadas por eventos de baja intensidad los efectos de daños y pérdidas por eventos en un lapso de 30 años (1970-2000), llegó a pequeños e intermedios en vivienda son ma- representar el 2,3% del PIB nacional para el yores (250%) a los producidos por desastres 2000. Esta cifra es significativa teniendo en grandes, que representan el 1,75% del PIB cuenta que las pérdidas ocasionadas por el nacional para el año 2010. Estos cálculos, sismo del Eje Cafetero representaron entre el aunque conservadores, demuestran que el im- 1,5% y el 1,8% del PIB nacional de 1999. Así se pacto causado por la acumulación de eventos considerados como menores o moderados, producidos generalmente por la degradación 27 Pérdidas en el sector vivienda para siete grandes desastres: Sismo Po- ambiental y el uso y ocupación inadecuada payán, 1983; Erupción Nevado El Ruiz, 1985; Sismo Atrato Medio, 1992; Sismo Páez, 1994; El Niño 1997-1998; Sismo Eje Cafetero, 1999; La Niña, del territorio, especialmente en los estratos 2010-2011. Fuente: Corporación OSSO (2011) a partir de ERN (2004); CAF socioeconómicos más frágiles, demanda una (1998); CEPAL (1999); CEPAL (2011) 58 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs corrobora que en Colombia las pérdidas por fortalecer las estrategias de prevención en eventos menores, de manera acumulada, son el sector vial. Anualmente el Invías, con re- similares al impacto producido por un desas- cursos de la cuenta “Construcción de obras de tre de gran magnitud, con la diferencia de que emergencia para la red vial nacionalâ€?, invierte los pequeños eventos no son visibles mediáti- en promedio $50 mil millones, aunque en ep- ca y políticamente, y por lo tanto no generan siodios La Niña esta cifra puede ser superior esfuerzos gubernamentales para la reducción a los $120 mil millones (Ministerio de Trans- del riesgo (Tabla 1.9). porte, 2011), orientados principalmente a la atención de emergencias, razón por la cual 1.4.2.2. Sector transporte queda poco presupuesto para la prevención y mitigación del riesgo (Gráfica 1.14). De las in- La reconstrucción de un kilómetro versiones anuales, el 91% se destina a la aten- de carretera puede valer hasta cinco veces ción y rehabilitación y sólo un 9% a la preven- el costo de realizar un buen mantenimien- ción (Invías, 2009), lo cual significa que si no to preventivo (DNP, 2010b), y los costos in- existe un cambio de estrategia hacia mejorar directos por suspensión del tráfico pueden el mantenimiento preventivo y correctivo, las llegar a valores de hasta $2 mil millones de pérdidas serán cada vez mayores. pesos diarios28; por lo tanto, es fundamental Tabla 1.9. Pérdidas económicas totales, 1970-2010 (Millones de dólares constantes de 2010) Valoración económica desastres intermedios Pérdidas estimadas Periodo y pequeños siete desastres grandes con valoración Suma (Tabla 1.4) económica (Tabla 1.3) Hidro- Hidro- Geológicos Geológicos meteorológicos meteorológicos 1970-1979 217,78 27,65 245,43 1980-1989 164,71 1,12 82,82 248,65 1990-1999 1.038,34 70,94 40,67 1.035,60 2.185,55 2000-2009 3.430 ,72 63,48 3.494,2 2010 42 ,98 0,11 886,0 929,09 Total 4.894 ,53 163,3 926,67 1.118,42 7.102,92 Fuente: Tabla del autor a partir de la información registrada en las Tablas 1.7 y 1.8 28 Vías estratégicas como la carretera a Buenaventura y la vía al Llano han alcanzado estos valores (Pontificia Universidad Javeriana, 2004). Comportamiento del riesgo de desastres en Colombia 59 Gráfica 1.14. Inversiones del Invías para emergencias (Miles de millones de pesos a precios constantes de 2010) 200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Fuente: Ministerio de Transporte, 2011. De acuerdo con la base de datos de DesIn- estar reduciendo gran parte del problema de la ventar (Corporación OSSO-EAFIT, 2011), los afectación vial en el país. departamentos que reportan un mayor número El fenómeno de La Niña 2010-2011 afec- de registros con afectación vial son Antioquia, tó más de 1.600 kilómetros de infraestructura Valle del Cauca, Tolima, Boyacá, Santander, vial, equivalentes al 9,7% de la red primaria, Cundinamarca y Cauca, los cuales agrupan un al 24,7% de la red terciaria y al 0,9% de la red poco más del 50% del total de eventos. La cuarta concesionada; también se vieron impactados parte de los registros (6.975) en DesInventar pre- 90 puentes de la red nacional y demandó la senta afectaciones de diverso tipo sobre las vías, atención de aproximadamente 500 emergen- tanto del orden nacional como departamental o cias y la rehabilitación de más de 53 tramos municipal. La afectación en la red vial está aso- viales nacionales. La atención de la emergencia ciada principalmente con fenómenos como desli- exigió la intervención con obras para el control zamientos (54%), inundaciones (30%) y avenidas de inundaciones en la región de La Mojana y en torrenciales. Aunque los datos son muy limitados el Canal del Dique. Estas acciones se han esti- y es necesario ampliar la información con estu- mado en once veces la inversión del presupuesto dios de mayor detalle, lo anterior podría signifi- anual para emergencias, ya que ascendió a $628 car que con estrategias para controlar y manejar mil millones (Ministerio de Transporte, 2011). el tema de los deslizamientos, especialmente en El transporte de carga estimó que las pérdidas los departamentos de la región Andina, se podría indirectas generadas por el episodio de La Niña 60 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs ascendieron a $344 mil millones, representados contabilizaron 4.898 registros de afectaciones y en lucro cesante, prestaciones económicas y sa- pérdidas en el sector agropecuario. El número larios (Tabla 1.10). Por su lado, las industrias re- de hectáreas afectadas es aproximadamente de lacionadas con el sector, como los hospedajes, 3’250.000, para un promedio de 79.500 ha/año. los talleres mecánicos, los montallantas y las es- Al comparar esta información con los reportes taciones de servicio, llevan el peso del 30% de la de un sólo fenómeno como el de La Niña 2010- afectación (Asocarga, 2011). 2011, o la afectación de la ola invernal 2008, se puede confirmar el subregistro sistemático de los datos de hectáreas perdidas, por lo que es Tabla 1.10. Daños o afectaciones en la infraestructura de posible estimar que el número real de hectáreas transporte, producidos por el fenómeno de La Niña 2010-2011 afectadas puede ser por lo menos unas cuatro o (Millones de pesos de 2011) cinco veces la cifra señalada. Las pérdidas en el PIB del sector agro- Ã?tem Pérdidas VÃ?AS 3’236.619 pecuario están aumentando a causa de los fe- FÉRREO 68.133 nómenos hidrometeorológicos. La siguiente AÉREO 60.410 tabla muestra que para el período 1971-1980 FLUVIAL 23.119 las pérdidas acumuladas fueron equivalentes PUERTOS 2.873 al 1,52% del PIB agrícola, correspondiente Total 3’391.154 a 1980, 4,52 % para el período 1981-1990, y Fuente: Ministerio de Transporte con base en BID – 5,6% para la década 1991-2000 (Tabla 1.11). CEPAL, 2011. Esta tendencia creciente de las pérdidas es ex- 1.4.2.3. Sector agropecuario plicable por los factores de degradación am- biental mencionados, el crecimiento de las El 15% de los registros capturados en áreas sembradas y por las pocas medidas de DesInventar señalan pérdidas en cultivos, reducción del riesgo adoptadas sectorialmen- pastos y bosques, de los cuales la mitad tiene te tanto por actores públicos como privados, que ver con impactos por inundaciones. Para como se verá en el Capítulo 4 de este docu- el período comprendido entre 1970 y el 2011, se mento (Recuadro 1.3). Tabla 1.11. Pérdidas acumuladas de eventos menores del sector agropecuario (Millones de dólares y porcentaje PIB) Período Hectáreas de Pérdidas en cultivos valor Pib del sector agrícola para el último Participación de pérdidas cultivos afectadas corriente (constante) del periodo corriente (constante) en el Pib sectorial 1971-1980 327.497 98,25 (172,64) 6.466 (11.352) 1,52% 1981-1990 738.743 295,50 (689,50) 6.539 (15.257) 4,52% 1991-2000 964.450 578,67 (758,38) 10.330 (13.358) 5,6% Fuente: Cardona, et ál., 2004b Comportamiento del riesgo de desastres en Colombia 61 recuadro 1.3. Pérdidas históricas en el sector agropecuario por los episodios de El Niño 1997-1998 y de la Niña 2010-2011 El fenómeno de El Niño 1997-1998, que se manifestó con una deficiencia hídrica generalizada en las principales regiones productoras del país, generó problemas fitosanitarios y una reducción en los rendimientos del sector, estimándose un monto total de daños de uS$ 101 millones del año 2000 (caf, 2000). Se estima que, adicionalmente, las pérdidas indirectas generadas por los efectos negativos en la balanza de pago y la ausencia de exportaciones tuvieron un valor aproximado de US$ 124 millones. Buena parte de los daños se concentraron en los departamentos Tolima, Huila, Sucre, Bolívar, Cesar, Santander y Norte de Santander. El fenómeno de la Niña 2007-2008 afectó los rendimientos y la producción de café y flores, dos de los principales impulsores de las exportaciones del país. El café sufrió pérdidas del 28% de su producción, traducida en US$ 340,5 millones en pérdidas de exportación. Se afectaron 848 municipios, con pérdidas en cultivos transitorios de $86.940 millones; pérdidas en cultivos permanentes de $49.545 millones, y pérdidas en ganadería de $8.775 millones. Se refinanciaron créditos vencidos a pequeños productores por un valor de $2 mil millones y se aplicó el Incentivo de Capitalización Rural ICR ($2.736 millones). Además, se entregaron apoyos directos por un valor de $150 mil por hectárea a los productores identificados, con el apoyo de las Unidades Municipales de Asistencia Técnica Agropecuaria (UMATA); por este concepto la Caja Agraria desembolsó un total de $569 millones. En las acciones de recuperación se impulsaron proyectos con miras a generar empleo, que representaban un monto de US$ 1,5 millones (MADR, 2011). El fenómeno de la Niña 2010-2011 generó el mayor impacto en el sector agropecuario, relacionado con fenómenos hidrometeorológicos. En total se afectaron 1’324.000 hectáreas. La Federación Nacional de Cafeteros reportó que 221.567 productores de café fueron afectados en 190.580 hectáreas de su cultivo; además, se estima que se dejaron de producir 1 millón de sacos de este grano durante el 2010, equivalentes a $500 mil millones. Se presentaron cambios en la incidencia de plagas y enfermedades que se propagaron más ágilmente, como la roya en el café, la Pudrición del Cogollo (PC) en la palma de aceite y la moniliasis en el cacao, entre otras enfermedades. Se afectaron 98 vías claves para la movilidad de los alimentos desde las provincias productoras hasta los centros de consumo. La afectación ganadera a nivel nacional se estimó en 130 mil bovinos muertos y 1,5 millones movilizados de 60.500 predios; 1,5 millones adicionales de reses que no se movilizaron, presentaron deficiencia en la alimentación, con impactos diferentes en el Caribe y el altiplano cundiboyacense. La acuicultura perdió sus alevinos para cosecha. Se impactaron 13 millones de metros cuadrados de infraestructura agropecuaria: invernaderos, galpones para cría o engorde de ganado bovino, establos, pesebreras, corrales en vareta y en madera, porquerizas y otras edificaciones para diferentes sistemas de producción agropecuaria. El fenómeno de La Niña culminó en mayo de 2011, dejando afectadas las zonas productoras del altiplano de cundiboyasense, la costa Atlántica, los Llanos Orientales y los departamentos Santander y Norte de Santander y los del sur del país, influenciados por el río Cauca (MADR, 2011). 62 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs 1.5. CONCLUSIONES DEL COMPORTAMIENTO DEL RIESGO EN COLOMBIA La información disponible para los últimos 40 bajos recursos no pueden adquirir una vivienda años de la materialización del riesgo, así como de buena calidad, se localizan en asentamientos del incremento de la población absoluta ex- informales, en zonas propensas a la ocurrencia puesta a los fenómenos estudiados, sugieren de diferentes fenómenos, como inundaciones y que existen factores que pueden haber modifi- deslizamientos. El índice de riesgo cumplido con cado las condiciones de riesgo existentes en el respecto a viviendas destruidas en los últimos 11 país o generado nuevos riesgos, especialmente años se obtuvo al dividir el porcentaje de vivien- asociados a inundaciones, deslizamientos y ave- das destruidas sobre el porcentaje de la población nidas torrenciales. Estos factores incluyen: (a) la de los municipios según cada rango de NBI (Ta- susceptibilidad a inundaciones, deslizamientos y bla 1.12). De otro lado, las pérdidas generadas avenidas torrenciales en amplias zonas del país ha por desastres en los municipios con más altos crecido debido principalmente a la intervención rangos de NBI afectan la educación y la salud, y humana sobre el territorio y al consecuente dete- profundizan los factores de pobreza, debido a la rioro ambiental; (b) el aumento de la exposición baja capacidad de recuperación de los gobiernos de bienes y personas frente a diversas amenazas, locales más pequeños y de la misma población. sin una disminución importante en la vulnerabi- Los municipios con críticas condiciones lidad; y (c) los factores institucionales que no han de vulnerabilidad relativa debido a los mayores permitido una adecuada e integral intervención y índices de NBI se encuentran, principalmente, manejo del riesgo. en las regiones Pacífica y Caribe, en los depar- La inequidad en los procesos sociales y tamentos Nariño y Cauca, en el sur, y Santander económicos conllevan a la creación de nuevas y Norte de Santander, en el nororiente del país. condiciones de vulnerabilidad y al aumento de La susceptibilidad a inundaciones, deslizamientos la existente. Para establecer las diferencias entre y avenidas torrenciales en estas zonas de Colombia la afectación que presentan los municipios con ha crecido por causa de los procesos de deforesta- menores recursos y dinámicas de desarrollo, res- ción, erosión del suelo y procesos inadecuados de pecto a los de mayores ingresos y más desarro- ocupación. Los factores de vulnerabilidad (física, llados, se generó un índice del riesgo cumplido política, económica, entre otros) también están a partir de la relación entre las viviendas destrui- aumentando en áreas más rurales, donde la imple- das (38.540) y el total de la población por dife- mentación de sistemas productivos desarticulados rentes rangos del Ã?ndice de Necesidades Básicas a las aptitudes del territorio condicionan los con- Insatisfechas. Este índice muestra que a medi- flictos de uso del suelo. Esto se puede comprobar da que aumenta el porcentaje de población con en municipios con altos porcentajes de población NBI, más vulnerable es el municipio. La pobreza con NBI, con poco desarrollo y con alta población medida a través del NBI representa un indica- rural, en donde se han hecho evidentes los altos ín- dor de vulnerabilidad, dado que las personas de dices de degradación ambiental. Comportamiento del riesgo de desastres en Colombia 63 Tabla 1.12. Ã?ndice de riesgo por viviendas destruidas en municipios, según NBI rangos Nbi Número % registros de % Viviendas % población irv* municipios eventos destruidas NBI <= 27 247 34,02 39,22 63,22 0,62 Entre > 27 y <= 41 262 19,43 11,35 11,82 0,96 Entre > 41 y <= 56 253 20,00 27,85 11,98 2,32 Entre >56 y <= 76 201 19,18 12,70 9,26 1,37 > = 76 57 5,86 7,07 2,90 2,44 Sin Información 23 1,50 1,80 0,82 2,19 Totales 1.043 100 100 100 Promedio (1,65) Nota: * Irv: Ã?ndice de riesgo por viviendas destruidas. Fuente: Corporación OSSO, 2011 y DANE, 2010. Viviendas destruidas por movimientos en masa. Municipio de Gramalote (Norte de Santander), 2011. Fotografía cortesía de: Gabriel Jaime Arango Zapata. 64 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs fiGura 1.12. Viviendas destruidas por fenómenos hidrometeorológicos, según NBI Fuente: Corporación OSSO, 2011 a partir de CORPORACIÓN OSSO-EAFIT, 2011 y DANE, 2010 Comportamiento del riesgo de desastres en Colombia 65 fiGura 1.13. Ã?ndices de vulnerabilidad, ruralidad y Objetivos de Desarrollo del Milenio Vulnerabilidad ambiental 54,9 37,9 60,0 50,0 40,0 Vulnerabilidad por 51,5 53,7 Vulnerabilidad por capacidad económica 50,8 30,0 49,3 rasgos demográ cos 20,0 10,0 0,0 Vulnerabilidad por 50,1 51,8 Vulnerabilidad por capacidad institucional 44,5 51,8 capital humano 51,3 48,9 Vulnerabilidad por presencia de violencia Vulnerabilidad en los municipios más rurales: 52,2 Vulnerabilidad de los municipios menos rurales: 46,4 Ã?ndice de ruralidad vs. índice de avance de los ODM departamental 80,29 Atlántico Quindío Risaralda Valle Caldas 75,29 Bogotá Santander 70,29 Antioquia Tolima Bolivar Meta Huila 65,29 Nariño Cundinamarca Sucre Boyacá Cesar Ã?ndice ODM 60,29 Magdalena Norte de Santander Cauca Casanare Caquetá 55,29 Córdoba Arauca Putumayo Guaviare 50,29 San Andrés La Guajira Amazonas 45,29 Chocó Vichada 40,29 Vaupés 35,29 6,13 16,13 26,13 36,13 46,13 56,13 66,13 76,13 Fuente: PNUD, 2011 La mayor vulnerabilidad de los munici- pios más rurales es corroborada por el Infor- me Nacional de Desarrollo Humano 201129. El 29 El INDH 2011 hace una propuesta para estimar niveles de vulnerabilidad Informe muestra la inequidad que existe entre por municipio, en función de seis dimensiones: (a) violencia (homicidios, los municipios más rurales y los más urbanos, asesinatos políticos, masacres); (b) capacidad económica (ingresos del municipio y concentración de la propiedad); (c) institucionalidad (des- a través de indicadores que señalan que la vul- empeño fiscal y capacidad administrativa); (d) capital humano (anal- nerabilidad ambiental en estos municipios es de fabetismo, población en edad de trabajar, población económicamente activa); (e) ambiente (índice de vulnerabilidad ambiental del PNUD - 54,9 con relación a la de los municipios menos Colombia); y (f) demografía (hogares con jefatura femenina, con niños rurales, que es de 37,9. menores de 5 años y con adultos mayores de 65 años). 66 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Los índices de riesgo relativo frente al Los eventos que pueden generar los es- PIB permiten identificar las zonas (munici- cenarios más críticos desde el punto de vista pios y departamentos) donde se concentran las de su impacto financiero y de pérdidas de vi- mayores pérdidas potenciales, en relación con das, basado en los registros históricos y en la la exposición de la infraestructura y la pro- información disponible de los estudios rea- ducción económica, en particular en las prin- lizados hasta el momento, son un gran terre- cipales ciudades del país (Bogotá, Medellín, moto, una erupción volcánica y la presencia Cali y Barranquilla), localizadas en zonas de de un episodio La Niña. Los terremotos, si bien amenaza alta o media por sismo, movimientos son eventos poco frecuentes, tienen el potencial en masa e inundaciones. Adicionalmente, en la de mayor impacto en el país. Sin embargo, un región Andina se presenta el mayor porcentaje erupción de gran magnitud, aunque puede tener de población urbana, lo cual ha constituido un períodos de retorno de más de 500 años, signi- incremento importante en los factores de vulne- ficaría un escenario de crisis de proporciones rabilidad, que sumados a la presencia de varios nacionales. La mayor afectación en términos del tipos de amenazas que confluyen, dejan como número de municipios con impactos importan- resultado grandes pérdidas30. tes sobre todos los sectores, pero especialmente El crecimiento demográfico, la concen- en el agropecuario, puede ser generada por llu- tración urbana y los mayores niveles de expo- vias intensas acumuladas a causa del fenómeno sición sin una disminución importante de la de La Niña, como ya se ha presenciado ante- vulnerabilidad, son las principales causas del riormente, causando grandes inundaciones y crecimiento del riesgo por sismos y erupciones deslizamientos generalizados en un porcentaje volcánicas. De una lado, las ciudades han teni- importante del territorio nacional, ocasionan- do un rápido crecimiento de la población, junto do graves daños en cosechas de propietarios de con procesos de urbanización acelerada sin una amplias extensiones de tierra y en los medios de adecuada planificación; de otro lado, en la zonas sustento de pequeños agricultores, así como en rurales se han desarrollado sistemas productivos vivienda, transporte y otros sectores. desarticulados a las aptitudes del territorio, gene- rando condiciones de conflictos de uso del suelo. Adicionalmente, hay viviendas e infraestructura 30 Durante la década de 1970 y bajo las premisas del modelo desarrollista, construidas en zonas de laderas y/o zonas de re- se presentaron grandes dinámicas en términos de las relaciones sociedad lleno, que no ofrecen condiciones óptimas de es- - naturaleza asociadas a la urbanización, la industrialización, el desarro- llo de infraestructuras de servicios, las actividades agropecuarias y el sec- tabilidad y que amplifican las ondas sísmicas pro- tor de las exportaciones (Márquez, 2001). Estas dinámicas acentuaron ducidas por los terremotos; también hay procesos los desequilibrios regionales que se venían presentado con la continui- constructivos anteriores a la implementación de dad de los procesos de expulsión en algunas zonas del país (Caldas, To- lima, Boyacá, Cundinamarca, Chocó); mientras otras áreas, en particular la Norma de Sismo Resistencia y, más aún, la falta los núcleos urbanos, se consolidaban como polos de desarrollo, y ende, de control en la aplicación de dicha norma, re- como atractivos de población: “[desde antes de 1973] efectivamente, Bogotá, Valle, Atlántico, Antioquia y Risaralda, eran departamentos que sultan en un fuerte incremento de la vulnerabi- con base en la infraestructura preexistente, su ubicación geográfica y lidad de las construcciones. Lo anterior, unido a otras condiciones adecuadas para el desarrollo de actividades agrope- cuarias o industriales, habían podido aprovechar de manera directa las las bajas inversiones en medidas correctivas que etapas de mejoramiento económico y social experimentadas por el país permitan reducir la fragilidad existente, son entre desde fines de la década del 50. La capital del país y las capitales de esos departamentos: Cali, Barranquilla, Medellín y Pereira respectivamente, otros factores los causantes de la acumulación y habían alcanzado relevancia como las principales ciudades del país en crecimiento de la vulnerabilidad. términos de población y de actividad económicaâ€? (Martínez, 2001). Comportamiento del riesgo de desastres en Colombia 67 En conclusión, las pérdidas y daños ge- (recuperación) frente a los impactos de los fenó- nerados por los eventos climáticos dependen menos climáticos extremos. Adicionalmente a no sólo de la intensidad de los eventos sino de las tendencias futuras, los fenómenos hidrome- la exposición y la vulnerabilidad. La severidad teorológicos siempre deberían ser una prioridad de los daños y las pérdidas asociadas a los even- para el país, pues la precipitación media anual tos climáticos extremos están influenciadas por la en Colombia es de 3.000 mm con una escorren- variabilidad climática natural (fenómenos ENSO, tía media anual de 1.830 mm (Ideam, 2010b), de entre otros) y por factores de carácter antrópico, la cual el 61% se convierte en escorrentía super- como el aumento en la exposición y la vulnerabi- ficial, generando un caudal medio de 67.000 m3/ lidad, que dependen principalmente de los mo- seg, equivalente a un volumen anual de 2.084 delos de desarrollo socioeconómico asumidos. km3, que escurren por las cinco grandes regio- En este sentido, la gestión del riesgo de desastres nes hidrológicas que caracterizan el territorio frente a fenómenos hidrometeorológicos, al igual continental: 11% en la región Magdalena - Cau- que la adaptación al cambio climático, tienen al- ca; 5%; en la región Caribe; 18% para la región cances y retos comunes, ya que se deben centrar Pacífica; 34% para la región de la Amazonía, y en la reducción de la exposición y la vulnerabili- 32% por la región de la Orinoquia (MAVDT, dad y el aumento de la capacidad de resiliencia Ideam, PNUD y GEF, 2010). 68 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs 1.6. RECOMENDACIONES PARA AFRONTAR EL RIESGO EN COLOMBIA PriOriDaD rEcOMENDaciÓN rESPONSablE alta (a), Media(M) fortalecer la capacidad local para la gestión territorial, con el fin de reducir la generación y acumulación del riesgo de desastres Adoptar una estrategia nacional de fortalecimiento municipal de gestión del riesgo que responda a las diferencias que existen en las capacidades. Revisar estructuralmente las limitaciones en capacidades para la evaluación del riesgo, a fin de dar respuesta efectiva a la demanda de conocimiento para los POT y los Planes de UNGRD, DNP, MVCT, MADS, DANE, Desarrollo. A las CAR, Colciencias Ideam, SGC, IGAC, gobernaciones • Mejorar los modelos probabilistas de riesgo. • Aumentar la eficacia y eficiencia de los registros sistemáticos de pérdidas y daños, ya que son fundamentales para dimensionar el verdadero impacto de los desastres reducir el riesgo de inundaciones y deslizamientos, por medio de la planeación, la inversión, el seguimiento y control y la articulación de los diferentes agentes responsables de la administración de las cuencas hidrográficas Adoptar una normatividad para el control y manejo de inundaciones y deslizamientos, que MADS, Comité Permanente incluya la definición del riesgo máximo aceptable, estándares técnicos para la evaluación y A creado para el manejo hidráulico mitigación del riesgo y una estrategia para la implementación, seguimiento y control. de los ríos y cuerpos de agua Articular políticas/estrategias específicas para la incorporación de variables relacionadas Presidencia, DNP, UNGRD, con con el riesgo y el cambio climático en la toma de decisiones a nivel sectorial y territorial. el apoyo del Comité Nacional A de Prevención y Atención de Desastres/GRD Fortalecer la capacidad local para la gestión go, a fin de dar respuesta efectiva a la demanda territorial, con el fin de reducir la generación y de conocimiento para los POT y los Planes de acumulación del riesgo de desastres Desarrollo. Mientras hay un buen desarrollo de la amenaza sísmica que actualmente es parte de la Adoptar una estrategia nacional de forta- Norma de Sismo Resistencia de Colombia, y que lecimiento municipal de gestión del riesgo que por su parte exige estudios de detalle sobre micro- responda a las diferencias de capacidades exis- zonificación sísmica en municipios para la toma tentes (Tabla 1.13). Es necesario definir e imple- de decisiones, esto mismo no ocurre con el co- mentar estrategias y criterios de complementarie- nocimiento sobre deslizamientos e inundaciones. dad y de subsidiaridad entre los actores nacionales, Ingeominas – actual Servicio Geológico Colom- regionales y locales, para fortalecer aquellos muni- biano - y el Ideam han adelantado investigaciones cipios con indicadores de pobreza altos y niveles para obtener los mapas nacionales de amenaza; de capacidad institucional bajos, con el objetivo de no obstante, muy pocos de estos mapas han sido mejorar el desempeño en la evaluación de riesgos, tomados en cuenta como insumos para identificar el manejo de los POT, los Planes de Desarrollo, las proyectos específicos de otros niveles de detalle en inversiones públicas y los recursos administrativos las regiones o para la planificación de proyectos de y técnicos disponibles para la gestión del riesgo. infraestructura. Por otra parte, no se han incorpo- Revisar estructuralmente las limitacio- rado a normas nacionales como base que permita nes en capacidades para la evaluación del ries- guiar el desarrollo de estudios de mayor alcance. Comportamiento del riesgo de desastres en Colombia 69 Mejorar los modelos probabilistas de que permitan incorporar los registros en línea; riesgo. Si bien se ha hecho un esfuerzo importante (4) definir responsables y mecanismos de corro- para adelantar estudios de amenaza y riesgo en el boración; y (5) fortalecer las capacidades técnicas país, son escasos los resultados que se tienen en los de las entidades territoriales y sectoriales para su diferentes niveles territoriales que permitan tomar implementación. decisiones adecuadas en reducción del riesgo. La evaluación del riesgo debe seguir un enfoque pros- Reducir el riesgo de inundaciones y deslizamien- pectivo, considerando la posibilidad de que se pre- tos, a través de la planeación, la inversión, el se- senten eventos futuros altamente destructivos; por guimiento y control y la articulación de los dife- lo tanto, la estimación del riesgo debe orientarse rentes agentes responsables de la administración hacia la aplicación de modelos probabilistas, que de las cuencas hidrográficas permitan emplear la escasa información disponi- ble para predecir los posibles escenarios catastrófi- Adoptar una normatividad para el con- cos en los cuales se considere la alta incertidumbre trol y manejo de inundaciones y deslizamien- involucrada en el análisis31. tos, que incluya la definición del riesgo máximo Aumentar la eficacia y eficiencia de los re- aceptable, estándares técnicos para la evaluación gistros sistemáticos de pérdidas y daños, ya que y mitigación del riesgo y una estrategia para la son fundamentales para dimensionar el verda- implementación, seguimiento y control. Es ne- dero impacto de los desastres. La posibilidad de cesario superar los desequilibrios existentes desde visualizar los impactos que los eventos recurrentes el punto de vista ambiental que generan aumen- y pequeños están teniendo en la infraestructura to de la susceptibilidad a inundaciones y desliza- pública, en el patrimonio de los privados y la pér- mientos, lo cual exige ajustar y articular el marco dida de vidas, sería una herramienta fundamen- de política, normativo e institucional, de la gestión tal para entender las dimensiones del problema, ambiental y la gestión del riesgo, fortaleciendo as- justificar la mayor prioridad política que el tema pectos como el manejo y control de temas, como necesita y tener mejores elementos para la toma por ejemplo: deforestación, degradación de suelos, de decisiones y la definición de prelaciones en tér- fortalecimiento técnico y financiero de la capa- minos económicos y sociales. Si bien hay algunos cidad de gestión de las CAR, y participación del avances, persisten vacíos importantes de infor- sector privado en acciones de gestión ambiental mación, inconsistencias e insuficientes series de que contribuyan a la reducción del riesgo. Igual- tiempo que limitan el desarrollo de indicadores mente, se requiere articular políticas y estrategias sistemáticos. Por eso, para fortalecer la capacidad frente a la incorporación de variables relacionadas para la generación de estas bases de datos (aplican- con el cambio climático en la toma de decisiones do metodologías estandarizadas) son necesarios a nivel sectorial y territorial. Además, es necesario los siguientes pasos: (1) evaluar los instrumentos fortalecer la institucionalidad, las políticas y planes existentes de reporte de daños de los CLOPAD, sectoriales, para generar que su infraestructura y CREPAD, la Evaluación de Daños y Necesidades producción sean más resilientes frente a los riesgos (EDAN), los mecanismos sectoriales existentes y la y que a su vez sus mecanismos de desarrollo con- revisión de experiencias internacionales; (2) dise- tribuyan a la seguridad y sostenibilidad. ñar e implementar progresivamente metodologías e instrumentos para la evaluación de daños secto- riales; (3) implementar sistemas de información 31 CAPRA-Wiki, En http://www.ecapra.org. 70 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Tabla 1.13. Diagnóstico de la condición de riesgo y la capacidad institucional alTO riESGO caPaciDaD iNSTiTuciONal/riESGO baJO riESGO (Por concentración económica y/o vulnerabilidad relativa) En alto riesgo sísmico se encuentran los municipios de: En bajo riesgo sísmico se encuentran los municipios de: • Categoría Especial: Bogotá, Medellín y Bucaramanga. • Categoría especial: Barranquilla En alto riesgo se encuentran los municipios de: En bajo riesgo volcánico con concentración económica se encuentran: • Categoría 1: Manizales, Pereira • Categoría Especial: Bogotá, Medellín, Barranquilla, Bucaramanga, Cúcuta. caPaciDaD alTa En alto riesgo por inundaciones se encuentran los municipios de: • Categoría Especial: zonas de Bogotá, Medellín y Barranquilla. En alto riesgo por deslizamientos se encuentran los municipios de: • Categoría Especial: zonas de Medellín, Bucaramanga, Barranquilla • Categoría 1: zonas de Manizales En alto riesgo sísmico se encuentran los municipios de: En bajo riesgo sísmico se encuentran los municipios de: • Categoría especial: Cali y Cúcuta • Categoría 1: Cartagena • Categoría 1: Villavicencio, Pereira y Armenia. En bajo riesgo volcánico se encuentran los municipios de: • Categoría 2: Santa Marta, Tunja, Municipios del Eje Cafetero y algunos municipios del Valle y de Antioquia. • Categoría Especial: Cali En alto riesgo volcánico se encuentran los municipios de: • Categoría 1: Cartagena • Categoría 2: Pasto, Popayán e Ibagué. En bajo riesgo por inundaciones: En alto riesgo por inundaciones se encuentran los municipios de: • Categoría 2: Municipios del Eje Cafetero caPaciDaD MEDia • Categoría especial: zonas de Cali En bajo riesgo por deslizamientos: • Categoría 1: zonas de Villavicencio, Montería, Cartagena. • Categoría 2: Tunja • Categoría 2: zonas de Santa Marta, algunos municipios de Antioquia y Valle. En alto riesgo por deslizamientos se encuentran los municipios de: • Categoría Especial: Cúcuta, Cali • Categoría 1: Pereira • Categoría 2: Armenia, Municipios del Eje Cafetero y algunos municipios del Valle y de Antioquia. En alto riesgo sísmico se encuentran los municipios de: En bajo riesgo sísmico se encuentra en los municipios de: • Categoría 2: Quibdó, Riohacha. • Categoría 3 a 6: Departamentos como la Orinoquia, Amazonas y Vichada. • Categorías del 3 al 6: Municipios de la costa Pacífica, Nariño, Cauca, Valle del Cauca, Chocó, En bajo riesgo volcánico se encuentran los municipios de: Santanderes y algunos municipios del occidente de Antioquia y del Piedemonte Llanero. • Categoría 3 a 6: Departamentos como la Orinoquia, Amazonas, Vichada, Cesar, En alto riesgo volcánico se encuentran los municipios de: Valledupar, Córdoba y Santanderes, entre otros. caPaciDaD baJa • Categoría 3 a 6: Municipios de Cauca, Nariño, Tolima, Huila y Caldas. En bajo riesgo por inundaciones se encuentran municipios de: En alto riesgo por inundaciones se encuentran los municipios de: • Categoría 3-6: Vaupés, Guaviare, Guainía, algunos de Caquetá. • Categoría 3-6: Departamentos de región Costa Pacífica, Costa Caribe, Orinoquia y Amazonas. En bajo riesgo por deslizamientos se encuentran municipios de: En alto riesgo por deslizamientos se encuentran los municipios de: • Categoría 3-6: Vaupés, Guaviare, Guainía, Amazonas y Orinoquia. Comportamiento del riesgo de desastres en Colombia • Categoría 3-6: Municipios de los Santanderes, Piedemonte Llanero, Huila, Cauca y Nariño. 71 Barrio Gaitán. Municipio de Manizales (Caldas), 2011. Fotografía cortesía de: Nilson Correa Bedoya. 2 Riesgo de desastres en la gestión pública Ana Campos G., Carolina Díaz G., Diana M. Rubiano V., Víctor Manuel Moncayo 2.1. LOS ELEMENTOS DE LA GESTIÓN PÚBLICA APLICADOS A LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES: MARCO CONCEPTUAL Los avance conceptuales sobre la relación entre y la transformación del territorio, determina gestión del riesgo y desarrollo no han sido lle- el éxito de los esfuerzos que se llevan a cabo vados plenamente a la práctica, ni son comple- para la construcción del desarrollo sostenible1. tamente entendidos como parte integral de la Existe cada vez más conciencia de que los desas- gestión pública. El marco conceptual de referen- tres no son eventos de la naturaleza per se, sino cia que se presenta a continuación ha servido de el resultado de la aplicación de estilos o modelos orientación para la construcción del presente in- inapropiados de desarrollo que no consideran la forme; con él se pretende recoger los enfoques más interrelación sociedad-naturaleza, y se manifies- modernos tanto de la gestión del riesgo como de la tan en condiciones de vulnerabilidad creciente. gestión pública y explicar desde el punto de vista En estos términos, se plantea que la relación en- del equipo que realizó el presente estudio cómo se tre riesgo de desastres y desarrollo es de doble concibe la articulación de ambos elementos. Por vía: por una parte, las causas del riesgo están lo tanto, no se hace un análisis convencional de la arraigadas en errores y problemas de abordaje gestión del riesgo que muestre los avances y retos de los modelos, al no considerar factores rela- en temas como la gobernabilidad, el conocimien- cionados con las restricciones y las potencialida- to e información, la educación y comunicación, des del territorio, el contexto económico y social la reducción del riesgo y el manejo de desastre, en la planificación, la definición de usos del sue- sino que se ha querido priorizar la gestión pública lo y la implementación de proyectos, la presión como elemento que da estructura, y los procesos por la expansión urbana, las intervenciones técni- de la gestión del riesgo como aspectos transversa- cas y tecnológicas inapropiadas a la dinámica de les. Esta sección enuncia, una perspectiva teórica- los ecosistemas, entre otros. Por otra parte, en la conceptual, el enfoque hacia el cual se considera medida en que no se corrijan los problemas ge- debería evolucionar la gestión pública moderna nerados por los procesos inadecuados de desa- que incorpore la gestión del riesgo como herra- rrollo, los riesgos se materializarán en desastres; mienta para su sostenibilidad. esto no sólo termina afectando la población, la producción y la infraestructura, sino que retrasa el mismo bienestar del país, debido a la necesi- 2.1.1. La gestión del riesgo dad de redirigir los recursos destinados a nuevas de desastres como estrategia inversiones hacia actividades relacionadas con fundamental para la sostenibilidad del desarrollo 1 De acuerdo con la Ley 99/93 se entiende por desarrollo sostenible, “el que Entender la problemática del riesgo y conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar social, sin agotar la base de los recursos naturales renovables en que los desastres como un tema de desarrollo, re- se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones lacionado con la forma de uso, la ocupación futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidadesâ€?. Riesgo de desastres en la gestión pública 75 reconstrucción y recuperación. De ahí que sea Esta visión genera diferentes beneficios deriva- fundamental incorporar la gestión del riesgo en dos de un enfoque multicriterio y de largo pla- los procesos de desarrollo, partiendo de la pla- zo, contribuyendo a proteger las inversiones, el taforma institucional con que dispone el Estado bienestar y seguridad de la población y la fun- para cumplir con dicha finalidad. cionalidad de los ecosistemas. Para ello es fun- damental que las intervenciones y los proyectos a ejecutar cuenten con criterios específicos de 2.1.2. La gestión del riesgo de viabilidad técnica, en armonía con los princi- desastres y la adaptación al pios de la gestión del riesgo de desastres, bien cambio climático como enfoques sean financiados por Cooperación Internacio- complementarios para el nal, con recursos provenientes de acuerdos bi- desarrollo sostenible laterales o multilaterales, con recursos frescos, o vía del Fondo Adaptación. La gestión del riesgo de desastres y la Los vacíos de información para la toma adaptación al cambio climático ofrecen una de decisiones, la incertidumbre y la desarticu- multiplicidad de enfoques complementarios lación interinstitucional denotan la carencia de que en el mediano y en el largo plazo con- un enfoque integral en torno al cambio climáti- tribuyen con el desarrollo sostenible como co y el riesgo de desastres. La necesidad de iden- un desafío mayor. Tanto la Primera como la tificar los impactos probables asociados con la Segunda Comunicación Nacional de Colom- modificación de la intensidad y frecuencia de los bia ante la Convención Marco de las Naciones eventos dañinos o desastres de carácter hidrocli- Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) mático, es una de las principales preocupaciones evidenciaron que el país es altamente vulnera- tanto para el campo de la adaptación al cambio ble a los efectos de la variabilidad del clima y climático como para la gestión del riesgo de de- del cambio climático, y si bien los niveles de sastres; de esta forma se pueden diseñar e imple- incertidumbre frente a los impactos de dichos mentar medidas para reducir las condiciones de procesos son altos, una política de gestión del riesgo, prevenir la generación de factores de vul- riesgo exige acciones de carácter integral con nerabilidad y minimizar los potenciales efectos los fenómenos del cambio climático y sus estra- de los desastres (Lavell, 2010). En ese sentido, la tegias de adaptación, vinculadas al ámbito sec- gestión del riesgo de desastres y la adaptación al torial y territorial. En ese contexto, la gestión cambio climático tienen un propósito común, y del riesgo requiere también una articulación por ello las políticas que se construyan alrededor en la planificación y el desarrollo de acciones de ambas temáticas deben reconocer de manera coordinadas en materia de cambio climático. explícita esta correlación, con el fin de orientar la El reto de la gestión del riesgo de desastres planificación de acciones, establecer estructuras y la mitigación y adaptación al cambio climáti- organizacionales coordinadas y maximizar el uso co sugiere que la toma de decisiones debe ba- de los recursos asignados para tales campos de sarse no sólo en enfrentar los riesgos climáticos trabajo. La efectividad de su articulación exige re- presentes, sino también los futuros, y evitar las conocer las causas de la vulnerabilidad y generar inversiones de alto riesgo que puedan resul- acciones de intervención en los ámbitos políticos, tar en pérdidas catastróficas (Cardona, 2009). sociales, económicos y ambientales del país. 76 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Colombia carece de una estructura ins- determinadas funciones. Al entender el orden ló- titucional donde los sectores y los territorios gico y estratégico con que se organiza el Estado3, evalúen su vulnerabilidad y capacidad para en- en términos de la misión (deber ser), de las fun- frentar los impactos, reduciendo así la efectivi- ciones (deber hacer), del esquema organizacional dad de las acciones desarrolladas. La gestión del (con quién hacer) y de los instrumentos (con riesgo y la gestión ambiental no se integran ade- qué hacer) requeridos para el logro de su fina- cuadamente para la formulación de estrategias de lidad, se incorporan de una forma más efectiva adaptación y mitigación frente al cambio climá- los criterios de gestión del riesgo en los distintos tico, y aunque en el país se han desarrollado pro- ámbitos territoriales y sectoriales de la gestión gramas e iniciativas cruzadas, aún se tiene el reto pública. Todos los actores públicos y privados de transversalizar el cambio climático y la ges- pueden ser agentes generadores de riesgo, por tión del riesgo con el objetivo de no perder una acción u omisión, al tiempo que potenciales orientación programática de país que responda afectados por los desastres, haciendo de éste un a la multidimensionalidad de estos fenómenos tema transversal y de responsabilidad compar- (Cardona, 2009). Entre los principales avances en tida. Por esa razón, la respuesta institucional la materia se establece el Conpes 3700 con el ob- tanto de Colombia como de muchos países ha jetivo de integrar en los procesos de planificación sido la conformación de plataformas o sistemas e inversión de los sectores y territorios la proble- que aglutinan, en mayor o menor medida, todas mática de desarrollo económico y social causada las entidades del Estado y la sociedad en gene- por el cambio climático. En el Plan Nacional de ral para abordar esta temática. El Sistema Na- Desarrollo 2010-2014 se priorizan las estrategias cional de Prevención y Atención de Desastres para abordar la temática del cambio climático2, (SNPAD) y su organización es analizado con que exigen a su vez una institucionalidad para detenimiento más adelante, en el numeral 2.3 coordinar las iniciativas existentes, dando como del presente capítulo. resultado la conformación del Sistema Nacional de Cambio Climático (SNCC). 2.1.4. La ausencia de una política nacional de gestión del riesgo 2.1.3. La institucionalidad de la gestión pública en materia del El Estado organiza el cumplimiento de riesgo de desastres su misión de regulación, fomento y control El concepto de institucionalidad de la ges- tión del riesgo se refiere tanto a la organización 2 Algunas de estas estrategias son: el Plan Nacional de Adaptación al Cam- bio Climático; la Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono; funcional de todas las agencias estatales (pues la Estrategia de Protección Financiera ante Desastres; y la Estrategia cada una de ellas tiene responsabilidades en Nacional para la Reducción de las Emisiones debidas a la Deforestación y la Degradación Forestal en los Países en Desarrollo, y la Función de la materia de riesgos), como también al régimen Conservación, la Gestión Sostenible de los Bosques y el Aumento de las jurídico aplicable en este campo. Lo institucio- Reservas Forestales de Carbono en los Países en Desarrollo. 3 El Estado, desde una visión sistémica, se define como una forma organi- nal comprende el régimen normativo aplicable zativa de las dimensiones social, económica, ambiental e institucional, a la gestión del riesgo, el sistema o conjunto de que, adecuadamente orientadas, dispuestas, relacionadas y dinamiza- das por las políticas públicas y sus instrumentos, contribuyen a la fina- instituciones y procesos funcionales al respecto, lidad común del desarrollo de la nación, esta última conformada por la y la organización de las entidades que cumplen población, el territorio y el Estado (Vega Mora, 2004). Riesgo de desastres en la gestión pública 77 del marco institucional de políticas públicas el PNPAD y algunos Documentos Conpes, como e instrumentos a través de la gestión pública. se verá en detalle en el numeral 2.2. Sin embargo, Ésta se puede definir como la acción conjunta tales instrumentos a pesar de que tienen un énfa- del Estado y la comunidad para lograr los obje- sis en la definición de programas y actividades, no tivos de desarrollo, por medio de un proceso di- tienen la suficiente jerarquía para adoptar decisio- námico, integral, sistémico y participativo, que nes de fondo sobre los resultados que se quieren articula la planificación, ejecución, seguimiento, lograr con la gestión del riesgo, así como tampoco evaluación y control de las estrategias de carác- definen los alcances de la responsabilidad pública ter económico, social, cultural, tecnológico, am- y privada a nivel territorial y sectorial, ni las res- biental y político (DNP y ESAP, 2007). A partir ponsabilidades que el Estado adquiere frente a los de la Constitución de 1991, la gestión pública ha riesgos generados, ya sea por los particulares o por evolucionado hacia un orden más descentraliza- él mismo, entre otros asuntos aún no delimitados do, participativo y democrático, orientado a re- actualmente en Colombia. sultados. En su ciclo, la gestión pública requiere Una política moderna de gestión del ries- la combinación o movilización de recursos, la go debe formularse de manera que integre el construcción de espacios de concertación y cla- conocimiento e información del riesgo, la reduc- ros mecanismos de coordinación. ción del riesgo y el manejo de desastres, así como Las políticas públicas constituyen las las estrategias para asegurar la gobernabilidad declaraciones o principios fundamentales a frente al tema y su contribución a la seguridad partir de las cuales el Estado decide afrontar territorial, al bienestar, a la calidad de vida y al a largo plazo un tema de interés general, plan- desarrollo sostenible. Desde la visión sistémica de tearse grandes objetivos y las maneras para al- la gestión del riesgo como política pública, se iden- canzarlos. La formulación de políticas públicas tifican tres grandes componentes: (i) el conoci- y el diseño de instrumentos implica un proceso miento e información del riesgo, (ii) su reducción, racional de toma de decisiones relacionadas con y (iii) el manejo de desastres. Estos componentes la orientación, la formulación, el diseño, la re- a su vez se subdividen de la siguiente manera: el gulación, la reglamentación y la programación, conocimiento e información del riesgo integra: (a) mediante los cuales se define el qué (políticas) la identificación de los factores del riesgo de de- y el cómo (soluciones estratégicas misionales, sastres (amenaza, exposición y vulnerabilidad), funcionales, jurisdiccionales e instrumentales) que incluye los factores subyacentes, sus orígenes, de la gestión pública (DNP y ESAP, 2007). causas y transformación; (b) el análisis y la estima- En ausencia de una política sobre gestión ción del riesgo de desastres, así como el monitoreo del riesgo de desastres que establezca los impac- y el seguimiento de sus diferentes factores; y (c) la tos que se quieren lograr en este campo, docu- comunicación del riesgo con fines de información mentos como el Plan Nacional de Prevención pública, percepción y toma de consciencia. La re- y Atención de Desastres (PNPAD) o el Conpes ducción del riesgo comprende: (a) la intervención 3146 sirven como instrumentos orientadores, prescriptiva y correctiva del riesgo, mediante accio- aunque dejan importantes vacíos. No existe nes anticipadas de mitigación que modifiquen las hasta la fecha una política nacional de gestión del condiciones del ya existente; (b) la intervención riesgo de desastres, de manera que las acciones del restrictiva y prospectiva del riesgo, mediante acti- Estado en esta materia han estado direccionadas vidades anticipadas de prevención que eviten la ge- solamente por instrumentos de planeación como neración de nuevos riesgos ante amenazas actuales 78 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs o futuras como las que puede generar el cambio cli- incorporar en el mantenimiento y la operación mático; y (c) la retención y transferencia del riesgo de las diferentes iniciativas la visión correctiva de desastres, o la definición anticipada y utilización para reducir los riesgos existentes; finalmente, es de instrumentos de protección financiera para cu- preciso complementar con estrategias de protec- brir la atención inmediata, la rehabilitación y la re- ción financiera, formular planes y generar capa- construcción (ejemplo: fondos de reservas, créditos cidades para el manejo de los desastres en caso contingentes, seguros, bonos cat, etc.). El manejo de que se presenten. de desastres incorpora: (a) la preparación, enten- La gestión del riesgo en el ámbito territo- dida como acciones ex-ante relacionadas con los rial, se refiere a los procesos, estrategias y proyec- sistemas de alerta y la generación de capacidades tos específicos de corto, mediano y largo plazo, para la respuesta y la recuperación; (b) la respues- realizados por las diferentes entidades territo- ta, definida como acciones ex-post realizadas para riales: municipios, departamentos y/o regiones atender a la población afectada por la inminencia o del país. Los riesgos siempre se materializan en el la ocurrencia de un desastre; y (c) la rehabilitación territorio, pero sus causas pueden ser tanto locales y reconstrucción de las condiciones socioeconómi- como regionales, nacionales o incluso internacio- cas, ambientales y físicas, bajo criterios de seguri- nales. En los casos en que el riesgo se origina lo- dad, con el propósito explícito de no reconstruir el calmente, como pueden ser por ejemplo algunos riesgo preexistente (Ingeniar Ltda., 2011). deslizamientos puntuales, la gestión del riesgo puede (y debe) ser asumida por la administra- ción municipal; pero existen otro tipo de riesgos 2.1.5. Los ámbitos de acción asociados, por ejemplo, a fenómenos como inun- territorial y sectorial de la daciones o erupciones volcánicas, que pueden gestión del riesgo trascender una división político-administrativa, siendo necesario que se plateen proyectos que Bajo la perspectiva de la gestión pública, involucren a varios municipios, departamentos, la gestión del riesgo debe ser adoptada tanto en cuencas hidrográficas y agentes sociales. Esto im- el ámbito territorial como en el sectorial (Figura plica la construcción de espacios de concertación 2.1). La gestión del riesgo está ligada a los reque- regionales y mecanismos de cooperación entre rimientos de desarrollo, de tal manera que con- municipios, gobernaciones, Corporaciones Au- tribuya al aseguramiento de los medios de vida tónomas Regionales (CAR), entes regionales, si y a la reducción de los factores estructurales que existen, y el gobierno nacional. El ordenamiento crean y sostienen condiciones de pobreza. Esto territorial como instrumento de orientación de significa, incorporar en las políticas instrumen- una adecuada gestión del suelo y del agua es la tos y estrategias para el fomento del desarrollo te- herramienta más valiosa para encaminar el desa- rritorial y sectorial, aspectos de control y manejo rrollo hacia metas de sostenibilidad y seguridad, ya del riesgo, así como la formulación y ejecución de que permite establecer un referente físico-espacial proyectos específicos para su reducción. La imple- que sustenta las acciones para el desarrollo eco- mentación de los procesos debe partir de la evalua- nómico, social y político del país, de una región o ción y el conocimiento del riesgo, desde la fase de localidad, de manera concertada entre los diferen- prefactibilidad de los proyectos, promoviendo con tes actores. Dada la importancia estratégica de la esto la visión prospectiva y evitando la generación gestión territorial, este componente se aborda en de nuevos riesgos; adicionalmente, se necesita detalle en el Capítulo 3 del presente documento. Riesgo de desastres en la gestión pública 79 Figura 2.1. Esquema conceptual sobre la articulación de la gestión pública y la gestión del riesgo Manejo de desastres Conocimiento e información La preparación, entendida como acciones Plani caci La identi cación de los ex-ante relacionadas con los sistemas de tica ón alerta y la generación de capacidades Polí factores del riesgo de desastre (amenaza, exposición, para la respuesta y la recuperación. vulnerabilidad),sus orígenes, La respuesta, entendida como acciones causas y transformación. ex-post realizadas con el n de atender a la Fina población afectada por la inminencia o la El análisis y la estimación del riesgo nciam ocurrencia de desastres. Conocimiento e de desastre, así como su monitoreo y Manejo de Gestión territorial local seguimiento. Gestión sectorial información iento Control La rehabilitación y reconstrucción de las desastres Articulación sobre el riesgo condiciones socioeconómicas, ambientales y Direccionamiento La comunicación del riesgo con nes físicas con criterios de seguridad para reducir Sanciones de información pública, percepción el riesgo preexistente. Incentivos y toma de consciencia. Reducción del riesgo de desastre Ejec to ien ucc uim ión Seg Gestión territorial regional Operación Reducción del riesgo La intervención correctiva y anticipada de la vulnerabilidad o de las amenazas existentes, cuando esto es factible. La intervención prospectiva o para evitar la generación de nuevos riesgos. La retención y transferencia nanciera del riesgo de desastre. Fuente: Figura de los autores, 2011. La gestión del riesgo sectorial se refiere una visión sectorial se debe promover la loca- a las políticas y los proyectos de tipo prospec- lización, la construcción y el funcionamiento tivo, correctivo o reactivo de los diferentes sec- seguro de la infraestructura y de los proyectos, tores económicos y sociales. Cada sector debe generar una cultura de responsabilidad frente al ser responsable de la seguridad de su infraes- riesgo y promover el fortalecimiento de capaci- tructura, de minimizar las pérdidas de vidas, dades, con el fin de responder frente a las emer- de los impactos económicos y de los medios de gencias generadas por cada uno de los sectores producción frente a los riesgos de desastre pre- específicos o en las que alguno de ellos se pueda sentes o futuros; así como también es responsa- ver involucrado. Tales procesos requieren acuer- ble de garantizar la continuidad de la prestación dos entre los múltiples ámbitos productivos y de de su servicio. Para esto, es necesario contar con servicios, tanto entre actores públicos como pri- instrumentos que regulen las tecnologías, los vados, en los diferentes niveles territoriales. Es criterios de diseño y la construcción y opera- preciso formular políticas claras que permitan ción de las inversiones sectoriales, respetando efectuar una gestión del riesgo sectorial eficien- los procesos de ocupación del territorio estable- te y eficaz, en la que participen todos los agentes cidos por la ley y por los POT. Es decir, desde sociales; y definir mecanismos de coordinación, 80 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs como comités sectoriales u otro tipo de instan- Rubiano, 2009a). Por otra parte, los PD son ins- cias y agendas interministeriales, para analizar trumentos ligados al voto programático de las los riesgos y procesos específicos de cada sector. autoridades territoriales mediante los cuales se Dado que el tema de los sectores denota un gran definen prioridades de inversión y, en conse- vacío y una amplia complejidad e importancia cuencia, tienen una mayor probabilidad de eje- para el país, se evalúa a profundidad en el Capí- cución, por lo que deben contar con indicadores tulo 4 de este informe. y metas cuantificables relacionadas con el cono- cimiento, la reducción del riesgo y el manejo de desastres, a fin de hacer seguimiento, control y 2.1.6. La planeación como evaluación en sus avances (DNP y ESAP, 2007). instrumento principal de la La ejecución exitosa de un PD territo- gestión del riesgo territorial y rial o sectorial depende de que los proyectos sectorial apunten al cumplimiento de sus objetivos y metas. Los bancos de proyectos son instrumen- Las políticas públicas nacionales, te- tos de apoyo a la planeación, en los cuales se re- rritoriales o sectoriales se implementan me- gistran todos los aspectos de interés, siguiendo diante diversos instrumentos de planificación. las etapas del ciclo de proyectos: (i) preinver- La planificación se convierte en el primer mo- sión, que cubre la programación, identificación mento de la gestión, ya que a través de ella se y la formulación del proyecto; (ii) inversión, que identifican, ordenan y armonizan, de manera aborda la financiación y ejecución; y (iii) postin- participativa y concertada, el conjunto de estra- versión u operación, donde se incluye la evalua- tegias seleccionadas para alcanzar determinadas ción y el seguimiento (Von Hesse & De la Torre, metas, según la problemática y las oportunida- 2009). Adicionalmente para los proyectos de ges- des. La gestión del riesgo, como elemento fun- tión del riesgo –monitoreo y alerta de fenómenos, damental del desarrollo sostenible, debe ser elaboración de estudios de evaluación del riesgo incorporada por todos los actores responsa- y ejecución de obras de mitigación, etc.– se re- bles de la gestión pública en sus instrumentos quiere de la incorporación de criterios específicos de planificación, sin importar su jurisdicción (localización, construcción y funcionamiento se- territorial y/o sectorial, asegurando una ade- guro). Lo convencional en el análisis de la inver- cuada coordinación y congruencia. Dentro de sión pública es considerar la variable ambiental los principales instrumentos de planificación se como un campo potencial de impactos generados encuentran los planes de ordenamiento (a nivel por el proyecto, razón por la cual sus contenidos de cuenca hidrográfica y municipal), los cuales incluyen la evaluación del impacto ambiental, más en su componente regulatorio permiten definir no explícitamente la posibilidad de que los pro- las restricciones y los condicionamientos para yectos estén generando situaciones de riesgo. Por un manejo adecuado del riesgo, y en su compo- eso se debe considerar la relación inversa, la eva- nente programático ofrecen una gran oportuni- luación del impacto que el ambiente puede tener en dad para incorporar un conjunto de proyectos el proyecto (Campos & Narváez, 2011), como la encaminados a consolidar objetivos estratégicos oportunidad de armonizar el concepto de gestión relacionados con la localización y construcción del riesgo y de sostenibilidad ante la configura- de edificaciones e infraestructura, así como ción de un escenario de desastre potencial. actividades seguras del territorio (Ramírez & Riesgo de desastres en la gestión pública 81 Los proyectos de inversión pública y su operatividad es mediante la aplicación del constituyen la última etapa secuencial de los Formato PE-10: Análisis de Riesgo; sin em- procesos de planificación, pues son la fase de bargo, este análisis no se articula con los otros operativización de las políticas públicas. Es módulos de preparación de los proyectos (Von oportuno que se explicite la gestión del riesgo Hesse & De la Torre, 2009). en los diferentes instrumentos de inversión para que su incorporación sea efectiva. Siguiendo la secuencia políticas/planes/proyectos, la inver- 2.1.7. La necesidad de contar sión pública a través de proyectos teóricamente con un sistema de seguimiento debería articular los planes de ordenamiento, y control de la gestión del riesgo como marco orientador y regulador de las in- de desastres versiones en el territorio, garantizando la lo- calización segura; seguido por los PD, como El seguimiento y la evaluación de las guías de las políticas para un período espe- políticas y la gestión son herramientas que cífico, los planes estratégicos sectoriales y los contribuyen al mejoramiento continuo de la planes de inversión. Además, para confirmar la Administración Pública. El seguimiento provee efectividad de la articulación de la gestión del información sobre el progreso de una política, riesgo se debe disponer de instrumentos, como programa o entidad, para comparar los avances las leyes y reglamentos, que determinan con- frente a las metas propuestas –coherencia entre lo tenidos mínimos de estudios de preinversión, formulado y lo ejecutado–. La evaluación exami- metodologías generales y específicas para el na la causalidad entre las inversiones del Estado análisis y la evaluación de proyectos, procesos y sus efectos (positivos, negativos, esperados o de capacitación, fichas de registro y herramien- no), para determinar su relevancia, eficiencia, tas informáticas de los bancos de proyectos de efectividad, impacto y sostenibilidad (Docu- inversión. Asimismo, las disposiciones que re- mento Conpes 3294 de 2004, renovación de la gulan las tecnologías, los criterios de diseño, la Administración Pública: gestión por resultados construcción y el control de la implementación y reforma del sistema nacional de evaluación). de las inversiones públicas y de la ocupación Es importante que se definan líneas base que del territorio, son los instrumentos para inte- dimensionen los niveles de riesgo existente grar criterios de reducción del riesgos en las y el estado de avance de la gestión del riesgo fases de inversión y postinversión, tanto en el sectorial y territorial, y que se consoliden los sector público como privado (Campos & Nar- informes de seguimiento y evaluación de las váez, 2011). La Metodología General Ajustada actividades de las entidades en los diferentes con que cuenta el Banco de Proyectos de Inver- niveles territoriales, para lograr un cumpli- sión Pública en Colombia tiene algunos avan- miento de las metas propuestas y retroalimen- ces iniciales sobre la incorporación del tema tar los procesos de la gestión del riesgo, dada la de riesgo en el Módulo 2: Preparación, el cual transversalidad del tema y la necesaria parti- cuenta con la sección “Estudio de desastres y cipación de múltiples actores de los gobiernos análisis del riesgoâ€?, que tiene como objeto iden- local, regional y nacional. Aunque en el Capí- tificar y analizar los riesgo que pueden afectar tulo 1 de este informe se señalan evidencias el diseño y el desarrollo del proyecto y/o los indiscutibles de que el riesgo está aumentan- riesgos que éste puede generar en su entorno, do, no existe una línea base en cada municipio 82 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs sobre cuántas personas, ni cuántas viviendas comportamiento de los agentes públicos y priva- se encuentran expuestas, tampoco lo hay de dos en materia de gestión del riesgo, particular- los niveles de riesgo de la infraestructura del mente en cuanto al desarrollo urbano, pero temas Estado, lo que dificulta el establecimiento de como la generación de riesgo como resultado de metas claras de control y la identificación de la transformación del medio ambiente por acti- prioridades de inversión; por ende, es prácti- vidades tanto formales como informales es muy camente imposible hacer una adecuada eva- débil (en el Capítulo 3 de la presente publicación luación del desempeño de la gestión del riesgo se ilustran casos de estudio a nivel local y regional y la efectividad de las inversiones públicas al que corroboran estas aseveraciones). Es necesa- respecto, como se muestra en el Anexo del rio revisar las diferentes actividades causantes de presente documento. la generación de riesgo, al igual que los procesos Existen diferentes tipos de control: in- de gestión del mismo, e identificar claramente los terno, disciplinario, fiscal y social. Con el fin roles de cada una de las entidades, incluyendo las de facilitarle a las entidades el cumplimiento responsabilidad de control y de verificación sobre de sus metas y el desarrollo de la gestión insti- las entidades públicas para que cumplan con sus tucional, la Ley 87 de 1993 reglamentó la crea- encargos en esta materia. ción de un Sistema de Control Interno, como una responsabilidad de todos los funcionarios en cabeza del representante legal de cada enti- 2.1.8. La trascendencia de la dad. Este Sistema, a partir del Decreto 1599 de gestión por resultados 2005, recibe el nombre de Modelo Estándar de Control Interno (MECI) y debe ser implemen- Uno de los principios de la función ad- tado por todas las entidades. El control fiscal es ministrativa, en el marco de la Constitución el conjunto de mecanismos legales, técnicos y y la ley, establece que todo proceso de gestión administrativos que utiliza el Estado en cabeza debe traducirse en resultados concretos, sien- de la Contraloría General de la República y las do esencial para el tema del riesgo de desas- Contralorías territoriales para la vigilancia de tres no sólo la incorporación del Sistema de los recursos del Estado. El control y la vigilan- Gestión y Seguimiento de Metas del Gobierno cia social es un derecho y un deber de los ciu- (Sigob) a nivel de las entidades, sino además dadanos, y como su nombre lo indica, es el que garantizar la coordinación y la congruencia ejerce el ciudadano sobre la gestión pública, sus entre las instancias territoriales y sectoriales. resultados y la prestación de servicios públicos La efectividad de la gestión del riesgo implica suministrados por el Estado, o bien por particu- coordinar y armonizar la gestión pública a todo lares que desempeñan funciones públicas (DNP nivel, siempre unido a las políticas públicas y a y ESAP, 2007). las normas de carácter superior, asegurando el ri- El rol de autoridad en materia de algunos gor subsidiario. Para el logro de estos resultados aspectos de la gestión del riesgo es ejercido por es fundamental conformar una organización de diferentes entidades, pero no se ha hecho un carácter sistémico que cumpla con todas las fun- ejercicio de evaluación integral que identifique ciones y principios administrativos, en el marco vacíos de autoridad y control. Entidades como las de lo dispuesto en la Constitución y la ley. Dicho Oficinas de Planeación Municipal y las Curadurías carácter sistémico requiere que las diferentes están encargadas de vigilar algunos aspectos del entidades y grupos con distintas competencias, Riesgo de desastres en la gestión pública 83 responsabilidades y funciones deben interactuar una normatividad desarticulada, el poco desarro- para obtener los resultados buscados. llo de las mediciones de desempeño y la necesi- El concepto de gestión por resultados in- dad de consolidar un sistema capaz de contribuir troduce un cambio en la forma de implementar a los propósitos de seguridad de la población y los planes y presupuestos, y ofrece una oportu- el territorio, y en general de reducción del riesgo, nidad para establecer roles y responsabilidades que el Estado colombiano requiere. La planea- claros en la generación de productos y resulta- ción y presupuesto por resultados brinda la posi- dos por parte de los involucrados en la gestión bilidad de determinar indicadores de desempeño del riesgo en las instituciones y programas del apropiados, los cuales deben dar respuesta a pre- Estado. La programación presupuestaria estra- guntas como: ¿en qué población se da el cambio tégica permite vencer las limitaciones de la débil requerido?, ¿cuál es la magnitud del cambio?, ¿en coordinación territorial, sectorial e institucional; qué consiste el cambio?, entre otras (World Bank, ayuda a sobrepasar la complejidad de gestionar 2000) (Figura 2.2). Figura 2.2. Etapas de seguimiento a las intervenciones públicas EJECUCIÓN RESULTADOS INSUMOS GESTIÓN PRODUCTO RESULTADO IMPACTO Recursos físicos, Acciones para Bienes y servicios Efectos inmediatos o Efectos (directos e humanos y transformar los producidos o a corto plazo indirectos) a mediano y nancieros insumos en provistos largo plazo productos Fuente: Adaptado de World Bank, 2000. 84 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs 2.2. SOPORTE NORMATIVO DE LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES 2.2.1. El Sistema Nacional Desde la reglamentación del SNPAD, para la Prevención y Atención en 1989 hasta hoy, el legislador no ha modi- de Desastres (SNPAD), su ficado de manera estratégica la organización cuerpo normativo principal y la del Sistema. Eventos como el terremoto de Po- Constitución de 1991 payán en 1983 y la destrucción de Armero en 1985, orientaron la creación del SNPAD y die- Los primeros avances normativos de la ron pie a la consolidación del cuerpo principal gestión del riesgo de desastres en Colombia es- de las normativas actuales. La Ley 46 de 1988, tuvieron relacionados con la creación de las en- que crea el SNPAD, amplía el ámbito de la inter- tidades de socorro, el manejo de los problemas vención sobre el desastre a “sus distintas fasesâ€?: de sanidad pública y las funciones establecidas prevención, manejo, rehabilitación, reconstruc- desde el Código de Policía. En 1948 la Ley 49 ción y desarrollo (Ley 46 de 1988, art. 1; Decreto crea la Sociedad Nacional de la Cruz Roja, que 919 de 1989, art. 1), y establece un sistema en- establece la Organización de Socorro Nacional focado hacia los desastres. El Decreto Ley 919 encargada de atender víctimas de emergencias. de 1989 define las funciones y los integrantes En 1965 nace la Dirección Nacional de la Defen- del SNPAD, articulando los esfuerzos públicos sa Civil (Decreto 3398); a finales de la década de y privados, e incorpora el tema como parte del 1970 se aprueba el Código Sanitario Nacional (Ley proceso de planificación de desarrollo (Recua- 9 de 1979) para la protección del medio ambiente dro 2.1). Sin embargo, la falta de claridad frente y la salud humana, y se instituye el primer Comi- al concepto de prevención genera ambigüedades té Nacional y los Comités Locales y Regionales de en su interpretación: unas veces es entendido Emergencia, suscritos al Ministerio de Salud Pú- como “preparativos para la respuestaâ€?, y en otras blica. En 1970 el Código Nacional de Policía (art. ocasiones ya es reconocido como medidas anti- 216 del Código, Decreto 1355 de 1970) le otorga cipadas para reducir los daños causados por el a alcaldes y gobernadores, como jefes de Policía, desastre; este es uno de los factores para que al- funciones de significación, incluyendo las relacio- gunos actores no asuman de manera integral la nadas con la atención de desastres o calamidades. responsabilidad de gestión del riesgo de desas- En 1984 se crea el Fondo Nacional de Calamidades tres. Según la encuesta realizada para el presente (Decreto 1547), el cual es incorporado de manera estudio, muchos municipios consideran que tie- formal al SNPAD en el art. 70 del Decreto Ley 919 nen un documento de política o una estrategia de 1989. En este contexto, se podría decir que toda para la gestión del riesgo, porque han formulado esta normatividad se enfocaban fundamentalmen- el Plan de Emergencias y Contingencias (PLEC) te a lo que hoy se denomina “preparativos para la del municipio, preparándose así para cuando respuesta en la atención de los desastresâ€?, recono- ocurran eventos peligrosos, pero no para evitar- ciendo algunos elementos de carácter preventivo, los ni incorporar criterios de seguridad en sus aunque limitados (Corporación OSSO, 2009b). modelos de desarrollo. Riesgo de desastres en la gestión pública 85 recuadro 2.1. alcances del Decreto Ley 919 de 1989 a. Define las funciones e integrantes del SNPAD. b. En materia de planeación: • Ordena la expedición de un Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, en cuya elaboración y ejecución deben participar entidades y organismos públicos y privados. • Dispone la inclusión de un componente de prevención y atención de desastres en los planes regionales, departamentales y municipales. • Contempla la elaboración de planes de contingencia. • Regula la planeación de operaciones en caso de situaciones de desastre. • Ordena la organización de un sistema de información, sistemas y equipos para el mismo efecto, de un sistema de alarma y comunicaciones, y otro de primeros auxilios. • Contempla la posibilidad de exigir análisis de vulnerabilidad y medidas de protección. c. Define un régimen de situaciones de desastre que incluye: • Una tipología de situaciones que distingue, según la gravedad y los efectos, entre la situación de desastre y la calamidad pública, cuya declaratoria, en su orden, es del Presidente de la República y de la entonces llamada Oficina Nacional de Atención de Desastres, que hoy es la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. Comprende las formalidades para sus declaratorias y sus efectos. Ambas modalidades pueden tener distinto alcance territorial (nacional, departamental, municipal, distrital). • Un régimen normativo propio que puede operar durante las situaciones de desastre, y que se refiere a materias específicas, tales como contratación, ocupación y demolición de inmuebles, imposición de servidumbres, resolución de conflictos, adquisición y expropiación, moratoria o refinanciación de deudas, control fiscal y donaciones. d. En lo organizativo, el esquema administrativo se compone de: • Una Oficina Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, entonces dependiente de la propia Presidencia de la República, posteriormente denominada Dirección de Gestión del Riesgo (DGR) del Ministerio del Interior y de Justicia, y en la actualidad Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD), adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. • Un Comité Nacional, y dos Comités Nacionales adicionales, uno operativo y uno técnico. • Comités Regionales y Locales para la Prevención y Atención de Desastres. • Un Fondo Nacional de Calamidades y la posibilidad de fondos en las entidades y organismos de la administración central y en las entidades descentralizadas. • Un esquema administrativo que define funciones específicas en la materia para dependencias y organismos en la administración central y en las entidades descentralizadas del orden nacional. • Funciones sobre la materia para las entidades territoriales. • Redes nacionales en materias específicas (comunicaciones, sísmica y vulcanológica, alertas hidrometeorológicas, centros de reserva, información, y otras pertinentes). • Reorganiza la Defensa Civil y el Socorro Nacional de la Cruz Roja. • Define los profesionales que se consideran personal paramédico. e. En lo relativo a las entidades territoriales: Autoriza expresamente a los órganos competentes de ellas para adoptar un régimen propio sobre situaciones de desastre o calamidad en sus respectivas jurisdicciones. En la Constitución Política de 1991, ade- el principio de solidaridad, entre ellos el derecho más del estado de excepción por grave calamidad a una vivienda digna (art. 51 CP), a un ambiente pública (art. 215 CP), existen numerosas dis- sano (art. 79 CP) y al propio principio de solida- posiciones que sustentan la responsabilidad ridad (art. 95 CP). Se destaca la educación para la del Estado en materia de gestión del riesgo de formación en aspectos relacionados con protec- desastres (Recuadro 2.2). Se establece la misión ción del ambiente (art. 67 CP), también se con- del Estado de proteger la vida, honra y bienes de sagran instrumentos específicos para proteger los los particulares; garantizar un espectro de dere- derechos que puedan verse afectados o amenaza- chos individuales, sociales y colectivos; así como dos e insiste en la planificación del manejo y el 86 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs aprovechamiento de los recursos naturales, para diez años después de creado el SNPAD, pasando garantizar el desarrollo sostenible y la prevención de la noción centrada en el desastre, expresada y control de los factores de deterioro ambiental en el Decreto 919 de 1989, a la noción de riesgo (arts. 80 y 88 CP). que existe en el Decreto 93 de 1998. El PNPAD se La principal evolución conceptual que ha basa en tres objetivos: (i) la reducción de riesgos y sufrido el SNPAD, desde el punto de vista de po- prevención de desastres, (ii) la respuesta efectiva líticas, la constituye la aprobación del PNPAD, en caso de desastres y (iii) la recuperación rápida de recuadro 2.2. Principales disposiciones relacionadas con la gestión del riesgo consagradas en la Constitución Política de 1991 a. La misión estatal de protección de las personas. Está proclamada en el preámbulo (“asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la pazâ€?) y materializada en la finalidad de “proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particularesâ€?. Sin duda esto sustenta toda la institucionalidad de la gestión del riesgo de desastres destinada a proteger a los sujetos y a sus patrimonios de las consecuencias de la materialización de situaciones de riesgo. b. El Estado social de derecho. El Estado colombiano establece y garantiza un espectro amplio de derechos individuales, sociales y colectivos, así como el principio de solidaridad. En materia de derechos comprende los sustanciales o fundamentales, los considerados de segunda generación relacionados con condiciones mínimas de orden económico-social y los de tercera generación que permiten asegurar la vida colectiva en cuanto a condiciones existenciales, ambientales, de protección de recursos naturales y de preservación del espacio público; todos dentro de una concepción de “bienestar generalâ€? y de “mejoramiento de la calidad de vida de la poblaciónâ€? . Respecto a la solidaridad, es deber de todos los asociados “obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personasâ€?. c. Los medios de protección. La Constitución consagra instrumentos específicos para proteger los derechos que puedan verse afectados o amenazados, que, como es obvio, forman parte del conjunto de normas relacionadas con la gestión del riesgo de desastres. Son los siguientes: • La acción de tutela, instituida para proteger los derechos fundamentales (o los conexos a ellos, según los desarrollos jurisprudenciales), vulnerados o amenazados por acción u omisión del Estado, o por los particulares encargados de la prestación de servicios públicos, o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo. • La acción de cumplimiento, orientada a lograr por orden judicial el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo, tanto por parte de las autoridades públicas como de los particulares que cumplan funciones públicas. • Las acciones populares, para la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica, la moral administrativa y otros de similar naturaleza. Su objetivo es “evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posibleâ€? (art. 2 de la Ley 472 de 1998), que es viable tanto para autoridades públicas como para particulares, y cuya pertinencia frente a situaciones de riesgo es muy significativa. • Las acciones de grupo, concebidas para reclamar indemnización de perjuicios por daños ocasionados a un número plural de personas. d. La responsabilidad del Estado. Según el art. 90 de la CP “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de la autoridades públicasâ€?. De otra parte, está establecido que “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la leyâ€? (art. 121), que los servidores públicos son responsables por infringir la Constitución y las leyes y “por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funcionesâ€? (art. 6), y que “la ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectivaâ€? (art. 124). Adicionalmente, la Constitución autoriza a la ley para definir casos de responsabilidad objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos (art. 88). Sobre esta materia se volverá a hablar en el Capítulo 5 de este estudio, donde se tratan las responsabilidades públicas y privadas. e. Las funciones de las diferentes instancias estatales. El Congreso de la República, además de la competencia general legislativa, tiene la atribución de regular mediante ley estatutaria “los derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protecciónâ€?, así como los estados de excepción, y entre ellos el previsto en el art. 215 CP. Ambos temas son de especial pertinencia en la gestión del riesgo, como se indicará más adelante en el presente capítulo y en el 5. • El Presidente de la República es titular de la competencia para decretar el estado de excepción por calamidad pública, previsto en el art. 215 CP, así como la de ejercer la potestad reglamentaria o de obrar como legislador en ejercicio de facultades extraordinarias. • Los cuerpos colegiados de las entidades territoriales, fuera de su competencia general, están dotados de funciones en materia de policía, de control de los usos del suelo y de construcción o de preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural. • Los gobernadores y alcaldes tienen competencias pertinentes como autoridades ejecutivas y de policía en sus respectivos territorios. Riesgo de desastres en la gestión pública 87 las zonas afectadas. En él se establece por primera te realizar un análisis de los avances en gestión del vez como fundamento de la acción gubernamental riesgo y las inversiones en la temática, cuyos prin- la “reducción del riesgo y el desarrollo sostenible cipales resultados se muestran en el Anexo. de las comunidades vulnerablesâ€? (Decreto 93 de Desde 1971 hasta el 2011 se han creado 1998, art. 1) y se define la descentralización como al menos 24 documentos Conpes (Recuadro uno de sus principio orientadores. Desde esa no- 2.3) relacionados directa o indirectamente con ción más integral frente al riesgo, las principales el tema de la gestión del riesgo de desastres, características del Plan se pueden resumir así: la la mayoría motivados por eventos específicos, planeación como herramienta fundamental; el én- donde se dan orientaciones para prevenir y mi- fasis en los poderes y autoridades locales que están tigar los posibles impactos, articular las activi- cerca de la población y de los elementos físicos y dades de las diferentes entidades del Estado y sociales que constituyen el riesgo; la expresión, en definir fuentes y mecanismos de financiación. la mayoría de los casos, de normas que regulan el La falta de una estrategia institucional y financie- uso del suelo y la acción urbanística. El PNPAD ra clara para el manejo de desastres se refleja en la está construido alrededor de la noción de riesgo necesidad de formular lineamientos de políticas antes que sobre la idea de desastre o calamidad. y mecanismos de financiación cuando han ocu- El Documento Conpes 3146, aprobado en rrido eventos de gran impacto (fenómenos de El diciembre del 2001, formula una estrategia para Niño en 1971 y La Niña 1997-1998; terremotos de consolidar la ejecución del PNPAD en el corto Tumaco en 1979, Popayán en 1983, Urabá antio- y mediano plazo. Este Conpes busca mejorar el queño en 1992, Eje Cafetero en 1999; y actividad desarrollo de las cuatro estrategias o líneas progra- volcánica del Galeras en el 2007 y del volcán neva- máticas contempladas en el PNPAD4 ante la caren- do del Huila en el 2010). Por otra parte, se destacan cia de elementos asociados con la temporalidad y los Documentos Conpes que han sido de carácter la territorialidad; además, contribuye con la defini- preventivo e integral (Fortalecimiento de la imple- ción de responsables específicos y establece un pe- mentación del PNPAD y Lineamientos para el me- ríodo de ejecución de tres años (2002-2004). Así, joramiento integral de barrios) y los relacionados el Documento Conpes 3146 expone los siguientes con el Programa de Reducción de la Vulnerabili- aspectos fundamentales: un marco general de la si- dad Fiscal del Estado ante Desastres Naturales5 a tuación de riesgo en el país, el estado de avance del nivel nacional y en Bogotá. Así como el reciente PNPAD para la fecha y los aspectos financieros del Conpes que crea el Sistema Nacional de Cambio SNPAD. Infortunadamente, este tipo de ejercicios Climático y propone la creación de un Plan Na- no se han hecho de manera recurrente ni se han cional para el mismo tema. Se subraya como una diseñado mecanismos de seguimiento y evalua- iniciativa de articulación interinstitucional que ción en los diferentes niveles territoriales, donde se puedan articular acciones, orientar las prioridades 4 (i) Conocimiento de los riesgos de origen natural y antrópico, (ii) pre- y hacer ajustes de acuerdo con las necesidades y vención y mitigación de riesgos en la planificación, (iii) fortalecimiento institucional del SNPAD, y (iv) socialización de la prevención y mitigación avances. Este Conpes fue sujeto de una evalua- de riesgos y desastres. ción rápida que permitió conocer la eficacia y 5 Estructurado en cinco componentes básicos: (1) identificación y moni- toreo del riesgo, (2) reducción del riesgo, (3) desarrollo de políticas y efectividad en su implementación, y actualmente fortalecimiento institucional, (4) información y sensibilización en ges- la UNGRD está realizando una evaluación de los tión de riesgos, y (5) transferencia financiera del riesgo residual. Estos componentes guardan relación con las cuatro estrategias principales del trece años del PNPAD. En este contexto, el equipo PNPAD y la estrategia para el manejo financiero del riesgo establecida en autor del presente documento consideró pertinen- el PND 2002-2006 “Hacia un Estado comunitarioâ€?. 88 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs debiera desarrollarse para los diferentes procesos las entidades pertenecientes al SNPAD, el Sistema de la gestión del riesgo, la Estrategia de Fortale- Nacional de Ciencia y Tecnología, el Sistema Na- cimiento de la Ciencia, la Tecnología y la Educa- cional Ambiental (SINA) y el Sistema Nacional ción para la Reducción de Riesgos y Atención de de Educación, y que fue motivada por el Conpes Desastres, la cual permite el acercamiento entre 3146 de 2002. recuadro 2.3. Documentos CONPES relacionados con la gestión del riesgo Documento Conpes Título 759 mayo de 1971 Efectos de las inundaciones en el territorio de Colombia: acciones adelantadas por el gobierno nacional* 1737 diciembre de 1980 Concepto sobre una operación de crédito externo que celebrará la República de Colombia con el BID (desastre costa Pacífica)* Contratación de dos créditos externos por parte de la República de Colombia con el BID para financiar parcialmente un 2017 agosto de 1983 programa de emergencia para la reconstrucción de la Universidad del Cauca* Crédito externo que proyecta celebrar el gobierno nacional y el BIRF para financiar parcialmente el proyecto de 2045 octubre de 1983 reconstrucción de Popayán y el Cauca* 2399 octubre de 1988 Programa de liquidación del Fondo de Reconstrucción “Resurgirâ€? Autorización de endeudamiento externo del gobierno nacional con el gobierno alemán por 50 millones de marcos 2559 octubre de 1991 (Nota: entre otros financia Centros de Reserva y Red de Urgencia Valle Aburrá) Autorización para contratar un crédito alemán hasta por 13,5 millones de marcos para el Programa Integral de 2609 agosto de 1992 Mejoramiento de Barrios Subnormales de Medellín (Primed) 2948 agosto de 1997 Orientaciones para prevenir y mitigar los posibles efectos del fenómeno El Niño 1997-1998 2985 febrero de 1998 Seguimiento de las acciones adelantadas para mitigar los efectos del fenómeno del Pacífico (El Niño), Conpes 2948 de 1997 Autorización a la nación para otorgar la garantía a la contratación de un crédito externo del municipio de Medellín, hasta 3038 mayo de 1999 por US$ 5,2 millones o su equivalente en otras monedas, destinado a financiar parcialmente el Programa Integral de Mejoramiento de Barrios Subnormales en Medellín (Primed) 3131 septiembre de 2001 Plan de financiación de la reconstrucción del Eje Cafetero y cierre del FOREC Estrategia para consolidar la ejecución del Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (PNPAD) en el corto y 3146 diciembre de 2001 mediano plazo Programa para la reconstrucción y desarrollo sostenible del Urabá antioqueño y chocoano, y bajo y medio Atrato. 3180 julio de 2002 Ampliación del Conpes 3169 “Política para la población afrocolombianaâ€? 3305 agosto de 2004 Lineamientos para optimizar la política de desarrollo urbano Autorización a la nación para contratar operaciones de crédito externo con la banca multilateral hasta por $260 millones para 3318 noviembre de 2004 financiar parcialmente el Programa de Reducción de la Vulnerabilidad Fiscal del Estado frente a los Desastres Naturales Garantía de la nación a Bogotá, D.C. para contratar a una operación de crédito externo con la banca multilateral hasta 3398 noviembre de 2005 por US$ 80 millones, o su equivalente en otras monedas, para financiar parcialmente el Programa de Reducción de la Vulnerabilidad Fiscal y Física del Distrito Capital frente a los Desastres Naturales Lineamientos de política para implementar un proceso de gestión integral del riesgo en la zona de amenaza volcánica alta 3501 diciembre de 2007 del volcán Galeras Estrategia de mitigación del riesgo en la cuenca del río Combeima para garantizar el abastecimiento de agua en la ciudad 3570 febrero de 2009 de Ibagué 3604 agosto de 2009 Lineamientos para consolidar la política de mejoramiento integral de barrios 3667 junio de 2010 Lineamientos de política para la reducción del riesgo ante la amenaza de flujo de lodo (avalancha) en el volcán Nevado del Huila Distribución del sistema general de participaciones (educación, agua potable, propósito general y asignaciones especiales: Social 137 enero de 2011 vigencia 2011) Conpes 3700 julio de 2011 Estrategia institucional para la articulación de políticas y acciones en materia de cambio climático en Colombia * Documentos no disponibles en versión digital. Fuente: DNP, disponible en www.dnp.gov.co. Riesgo de desastres en la gestión pública 89 En general, se puede concluir que la ges- gula el Sistema Nacional de Planeación); (v) Ley tión del riesgo no ha sido convertida realmente 136 de 1994 (modernización municipal); (vi) en una política de Estado y, por tanto, existe la Ley 388 de 1997 (regula el tema de ordenamien- posibilidad de que siga fluctuando entre lo im- to territorial y modifica la Ley 9 de 1989); (vii) portante (la reducción del riesgo) y lo urgente Ley 400 de 1997 y sus Decretos reglamentarios (la atención y la reconstrucción) a lo largo de sobre construcciones sismo resistentes; (viii) los diferentes gobiernos. La visión más inte- Decreto 1729 de 2002 sobre el Plan de Orde- gral sobre el manejo del riesgo presente en el namiento y Manejo de Cuencas Hidrográficas; PNPAD, en el Documento Conpes 3146, en los (ix) Decreto 1469 de 20107 (licencias urbanísti- últimos cuatro Planes Nacionales de Desarrollo cas), Decreto 2015 de 2001 (licencias en casos (ver el Anexo) y en un conjunto de instrumen- de desastre) y la recientemente aprobada Ley tos y “guíasâ€? para la gestión local del riesgo, se da Orgánica de Ordenamiento Territorial que da a través de la inclusión de la temática en la pla- alternativas para fortalecer la función municipal nificación, las estrategias e inversiones para el en la gestión del riesgo. Estas normas, presentan fortalecimiento de la gobernabilidad, y el cono- un estrecho vínculo con la normativa sobre de- cimiento y la reducción del riesgo por parte de sastres, establecen una serie de funciones y res- los actores del SNPAD, entre otros. Sin embargo, ponsabilidades a las entidades territoriales que las estrategias siguen siendo discontinuas, fluc- no están explícitamente formuladas en el cuerpo tuantes y limitadas como se verá más a fondo en normativo principal y que requieren, igualmen- el Anexo, donde se analiza la efectividad de los te, una unificación, armonización y actualiza- avances en gestión del riesgo de desastres en rela- ción tanto conceptual como política8. Existen ción con las inversiones. otras normas reglamentarias o de carácter sec- torial que directa o indirectamente tienen rela- ción con la gestión del riesgo o con algunos de 2.2.2. Normas estructurales6 para sus componentes. La Figura 2.3 expone las nor- la gestión del riesgo de desastres mas estructurales para la gestión del riesgo de desastre, relacionándolas con el conocimiento 22 años después de la expedición del del riesgo, su reducción y el manejo de desastres. Decreto Ley 919, se ha pasado de un cuerpo normativo único que codificaba todo el tema, a una gran cantidad de normas que de una u 6 Se han denominado en el presente documento “normas estructuralesâ€? otra forma hacen referencia al tema de riesgos a aquellas formuladas para propósitos generales de la gestión pública, la planificación y el desarrollo, que a través de la incorporación de ele- y desastres. Las principales normas que inclu- mentos de conocimiento del riesgo, su reducción o manejo de desastres yen aspectos relacionados con riesgos y desas- aseguran la consecución de los objetivos y estrategias adoptadas para la seguridad y el desarrollo sostenible. tres son: (i) Ley 9 de 1989 (reforma urbana) y 7 Reemplazó los Decretos 1052 de 1998, 1600 de 2005, 097 de 2006, 564 Ley 02 de 1991, que modifica la Ley 9 (entre de 2006, 4397 de 2006, 4462 de 2006, 990 de 2007, 3600 de 2007, 1100 de 2008, 1272 de 2009 y 2810 de 2009, mediante los cuales se reglamentaron otros temas, el inventario de asentamientos en las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas, al reconocimiento zonas de riesgo); (ii) Ley 3 de 1991 (sistema de de edificaciones, a la función pública que desempeñan los curadores urbanos, a la legalización de asentamientos humanos constituidos por vivienda de interés social) y Decreto 0004 de viviendas de interés social, entre otros asuntos. 1993 (reglamentario de la Ley 3 de 1991); (iii) 8 Paralelo a la elaboración del presente informe se encontraba en proceso de discusión en el Congreso una Propuesta de Ley que armoniza el SNPAD Ley 99 de 1993 (crea el SINA); (iv) Ley 152 de con la Constitución de 1991 y la nueva visión de la gestión del riesgo 1994 o Ley Orgánica del Plan de Desarrollo (re- (Ingeniar Ldta., 2011). 90 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Figura 2.3. Normas estructurales para la gestión del riesgo de desastres CONOCIMIENTO DEL RIESGO REDUCCIÓN DEL RIESGO MANEJO DE DESASTRES Decreto 1355 de 1970 Código Nacional de Policía Decreto 1547 de 1984 Fondo Nacional de Calamidades Ley 46 de 1988 Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres Ley 9 de 1989 Reforma Urbana – Ley 2 de 1991 Modi ca Ley de Reforma Urbana Decreto Ley 919 de 1989 Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres Ley 99 de 1993 Sistema Nacional Ambiental Ley 115 de 1994 Educación Ley 152 de 1994 Planes de Desarrollo Decreto 1743 de 1994 Educación Ambiental Decreto 969 de 1995 Red de Centros de Reserva Decreto 2190 de 1995 Ordena PNC Hidrocarburos Ley 322 de 1996 Sistema Nacional de Bomberos Ley 388 de 1997 Desarrollo Territorial Decreto 2211 de 1997 Fondo Nacional de Bomberos Ley 400 de 1997 Norma Sismo Resistente Decreto 2340 de 1997 Incendios Forestales Decreto 93 de 1998 Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres Decreto 879 de 1998 Reglamentación de los POT Decreto 1521 de 1998 Manejo de Combustibles E. de Servicio Ley 472 de 1998 Regula las acciones populares y de grupo Decreto 321 de 1999 PNC Hidrocarburos Decreto 2015 de 2001 Licencias Postdesastre Documento CONPES 3146 de 2001 Estrategia para consolidar el Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres Ley 715 de 2001 Sistema General de Participaciones Decreto 1609 de 2002 Transporte de Mercancías Peligrosas Documento CONPES 3318 de 2004 Financiamiento del Programa de Reducción de la Vulnerabilidad Fiscal del Estado Frente a Desastres Naturales Decreto 4002 de 2004 Revisión del POT por desastre o riesgo Decreto 3696 de 2009 Modi ca Red Centros Reserva Decreto 926 de 2010 Requisitos Construcción Sismo Resistente NSR -10 Decreto 4550 de 2009 Reconstrucción edi caciones Decreto 4147 de 2011 Unidad Nacional para la Gestióndel Riesgo de Desastres Fuente: Adaptado de SNPAD y Banco Mundial, 2010. Adicional a las normas estructurales para En el país existe una gran cantidad de inicia- la gestión del riesgo, el contexto actual amerita tivas en materia del cambio climático que no visibilizar el marco político y de implementa- necesariamente se han formulado como com- ción de las intervenciones relacionadas con plementarias al tema de gestión del riesgo, y que la adaptación al cambio climático, en la me- son llevadas a cabo por una gran variedad de dida en que hasta el momento no han sido entidades y actores. Para lograr conciliar y po- vistas como complementarias ni se han coor- tencializar los resultados de estas y otras inicia- dinado, en términos de alcance y responsables. tivas, y teniendo en cuenta la complejidad de la Riesgo de desastres en la gestión pública 91 problemática, es necesario conformar una plata- el nuevo Conpes 3700 sobre cambio climático forma de articulación que logre evitar la réplica ofrece una oportunidad de acción interinstitu- de esfuerzos e inversiones y apoyar la toma de cional, con el fin de orientar la toma de deci- decisiones a alto nivel y la planeación del país, siones bajo un enfoque integral que articule las con criterios tanto de adaptación como de mi- tres gestiones: del riesgo, del cambio climático y tigación al cambio climático. En este sentido, la ambiental (Recuadro 2.4). recuadro 2.4. respuesta política e iniciativas al cambio climático en el contexto nacional Búsqueda de alternativas para abordar la problemática del cambio climático. La ratificación de Aprobación en Colombia de la CMNUCC este instrumento implica el cumplimiento por parte del país de los compromisos adquiridos, (Ley 164 de 1994) de acuerdo al principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas, y en consideración al carácter específico de sus prioridades nacionales de desarrollo. Se impuso a los países desarrollados (nombrados en el Anexo I13) la meta de reducir sus emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) un 5% con respecto a los niveles de 1990, durante el período 2008-2012. La continuidad de este compromiso se está negociando Aprobación en Colombia del Protocolo de Kioto actualmente e implica acordar nuevas metas de reducción de emisiones de GEI, los medios (Ley 629 de 2000) para lograrlo y los mecanismos para su medición, reporte y verificación. Actualmente, algunos países desarrollados y en desarrollo han expresado su intención de asumir compromisos voluntarios sobre este tema para contribuir a la estabilización de GEI en la atmósfera. Publicación coordinada por el Ideam, que analizó y expuso el Inventario Nacional de GEI para los años 1990 y 1994. Se identificaron los ecosistemas más susceptibles al cambio climático y se plantearon medidas de adaptación para el país. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Primera Comunicación Nacional de Cambio Desarrollo Territorial (MAVDT) coordinó la elaboración de un estudio para definir la Estrategia Climático ante la CMNUCC en el 2001 Nacional para la Implementación de Mecanismos de Desarrollo Limpio (MDL), que tenía por objetivos la evaluación del potencial de Colombia frente al nuevo mercado, la identificación de posibles restricciones para estos mercados y el desarrollo de estrategias para superarlas, así como la promoción de potenciales beneficios para el país. El MAVDT y el DNP elaboraron estos lineamientos, donde se esbozan las principales estrategias Lineamientos de Política de Cambio Climático para la mitigación del cambio climático en el marco de la CMNUCC, el Protocolo de Kioto y la en el 2002 Primera Comunicación Nacional sobre este tema. Esta Oficina era la autoridad nacional en este tema y funcionaba en el MAVDT. Era el ente designado para ser el promotor y evaluador de todos los proyectos MDL del país, favoreciendo la Creación de la Oficina Colombiana para la consolidación de proyectos competitivos y eficientemente económicos que pudieran ser transados Mitigación del Cambio Climático en el 2001 en el mercado mundial de reducción de emisiones de CO2. En el 2005, en virtud de la Resolución 340 de 2005 del MAVDT, se disuelve esta Oficina para dar paso al Grupo de Mitigación del Cambio Climático (GMCC), que se encuentra dentro del Viceministerio de Ambiente del MAVDT. Estrategia Nacional para la Venta de Servicios Ambientales de Mitigación de Cambio Climático, la cual complementó el trabajo ya adelantado y generó los lineamientos esenciales para la Conpes 3242 de 2003 introducción de los proyectos MDL dentro de las medidas de mitigación al cambio climático en el contexto nacional. En el 2003 el MAVDT expide las Resoluciones 0453 y 0454, que tienen por objetivo la adopción de principios, requisitos y criterios, y el establecimiento del procedimiento para la aprobación nacional de proyectos de reducción de emisiones de GEI que optan por los MDL; además, contemplan la regulación del funcionamiento del Comité Técnico Intersectorial de Mitigación del Cambio Climático Resoluciones 0453 y 0454 de 2003 y la que creó el Consejo Nacional Ambiental para evaluar los proyectos MDL. Después, mediante la Resolución 0283 de 2006 Resolución 0283 de 2006 del MAVDT, se conformó en el Ideam el Grupo de Trabajo Cambio Global, adscrito a la Subdirección de Estudios Ambientales, con el fin de realizar estudios e investigaciones relacionadas con los efectos ambientales, económicos y sociales, originados por el cambio climático, y establecer medidas de adaptación y opciones de mitigación. 92 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs recuadro 2.4. respuesta política e iniciativas al cambio climático en el contexto nacional (continuación) Se creó esta mesa con el objetivo de liderar el diseño, la implementación, el seguimiento Mesa Nacional de Educación, Formación y y la evaluación de la Estrategia de Educación, Formación y Sensibilización de Sensibilización de Públicos sobre Cambio Públicos sobre Cambio Climático, promoviendo la participación de diferentes actores Climático en el 2008 institucionales y sociales. Se derogaron las Resoluciones 0453 y 0454 de 2003 para introducir mejoras en el procedimiento de aprobación nacional. Posteriormente, en el 2010, se expidieron las Resoluciones 2733 y 2734 del MAVDT, que derogaron las Resoluciones del año anterior (551 Resoluciones 2733 y 2734 de 2010 del MAVDT y 552 de 2009), con el ánimo de reducir los tiempos de respuesta, agilizar el proceso interno de evaluación y reglamentar el procedimiento de aprobación nacional del Programas de Actividades bajo MDL. Esta mesa es un espacio para contribuir al desarrollo de estrategias, políticas, planes y acciones Mesa de Reducción de Emisiones de tempranas de REDD, consistentes con los derechos de las comunidades locales, el manejo Deforestación y Degradación (REDD) en el 2008 sostenible de los bosques y la generación y distribución de los beneficios. Se creó con el objeto de facilitar el intercambio interinstitucional de información científica, Red Interinstitucional de Cambio Climático y identificar requerimientos de información y promover acciones para facilitar el acceso a ésta Seguridad Alimentaria (Ricclisa) en el 2009 información, para la toma de decisiones frente al fenómeno del cambio climático, se construyó como instrumento que asegura la disponibilidad de alimentos para la población. Expuso el inventario nacional de fuentes y sumideros de GEI para los años 2000 y 2004. Realizó un análisis de las características físico-bióticas y socioeconómicas para determinar Segunda Comunicación Nacional de Colombia la vulnerabilidad de Colombia ante los efectos adversos del cambio climático con base en ante la CMNUCC en el 2010 los principales cambios hidrometeorológicos relacionados con el fenómeno. Presentó las acciones que se han adelantado en materia de adaptación y se esbozaron los objetivos y líneas estratégicas para disminuir el impacto y determinar las prioridades de acción. Busca incidir en los procesos de planificación ambiental, territorial y sectorial de tal manera que se tomen decisiones de manera informada, teniendo en cuenta los determinantes Plan Nacional de Adaptación al Cambio y proyecciones climáticos, reduciendo así efectivamente la vulnerabilidad frente a este Climático (PNACC) en el 2010 fenómeno tanto en poblaciones y ecosistemas como en sectores productivos, y aumentando la capacidad social, económica y ecosistémica para responder ante eventos y desastres climáticos. Programa Piloto Nacional Integrado de Adaptación para Ecosistemas de Alta Montaña, Islas del Programa piloto de adaptación al cambio Caribe Colombiano y Salud Humana (INAP) y Programa Conjunto de Integración de Ecosistemas climático en el 2008 y Cambio Climático en el Macizo Colombiano. Se creó con el objetivo de llevar a la práctica el vínculo entre la gestión del territorio y la Plan Regional Integral de Cambio Climático necesidad de enfrentar los desafíos que representan el cambio y la variabilidad climática para (PRICC) Región Capital en el 2011 el desarrollo de la Región Capital. Iniciativa de planeación a largo plazo que le permitirá al país identificar el potencial de Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en mitigación de GEI y las medidas y proyectos apropiados que deben realizar los sectores Carbono (ECDBC) en el 2010 productivos, sin afectar el crecimiento a largo plazo de la economía. Estrategia Nacional para la Reducción de las Emisiones debidas a la Deforestación y la Conjunto de cinco acciones para reducir las emisiones de GEI causadas por la deforestación de Degradación Forestal en los Países en Desarrollo; los bosques naturales en países en desarrollo, a saber: (i) disminución de la deforestación, (ii) y la Función de la Conservación, la Gestión reducción de la degradación de los bosques naturales, (iii) conservación de reservas forestales Sostenible de los Bosques y el Aumento de las de carbono, (iv) aumento de las reservas forestales de carbono, y (v) manejo sostenible de los Reservas Forestales de Carbono en los Países en bosques. Todo esto bajo el soporte financiero de países industrializados. Desarrollo (ENREDD+) en el 2011 Por el cual se crea el Fondo de Adaptación, cuyo objeto es la recuperación, construcción y reconstrucción de las zonas afectadas por el fenómeno de La Niña. Este Fondo cuenta con Decreto 4819 de 2010 personería jurídica, autonomía presupuestal y financiera, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Estrategia institucional para la articulación de políticas y acciones en materia de cambio Conpes 3700 julio de 2011 climático en Colombia Riesgo de desastres en la gestión pública 93 2.3. MECANISMOS INSTITUCIONALES, ESTRUCTURAS Y CAPACIDADES DEL SNPAD La gestión del riesgo de desastres requiere de la nicos, administrativos y económicos que sean participación de múltiples agentes sociales, pú- indispensables para la prevención y atención de blicos y privados. A nivel internacional9 se ha las situaciones de desastre o calamidad. optado por promover mecanismos de articula- Aunque durante los últimos años se han ción interinstitucional llamados plataformas o venido haciendo esfuerzos importantes para su sistemas, en los cuales es fundamental la defini- revisión, el SNPAD se encuentra desactualiza- ción de los roles que los diferentes agentes deben do y es inarmónico ante nuevas realidades del asumir, y su interrelación para el cumplimiento contexto nacional. Tanto los impactos económi- de los objetivos y resultados propuestos. Cada cos y sociales, las daños y pérdidas, y la necesidad miembro del sistema conserva su autonomía y de movilizar recursos para adelantar procesos de razón de ser específica, pero comparte un pro- recuperación asociados a la ocurrencia de even- pósito común relacionado con la gestión del tos desastrosos, fueron hechos que dieron pie a la desarrollo seguro. Por lo tanto, los gobiernos creación del SNPAD en 1988. En principio con un locales, regionales y nacional, la sociedad civil y enfoque notablemente asistencialista, aunque se en general todos los agentes públicos y privados, reconoce la incorporación de la función de la pre- deben reconocer su rol y responsabilidad de ma- vención. Posteriormente, con la formulación del nera que sus actuaciones sean efectivas. Plan Nacional para la Prevención y Atención de Colombia estableció desde 1988 un Sis- Desastres (PNPAD), en 1998, se avanzó hacia una tema Nacional para la Prevención y Atención aproximación conceptual más amplia, o de transi- de Desastres que fue considerado modelo a ni- ción, pese a que las intervenciones integrales siguen vel de América Latina. El SNPAD está cons- siendo limitadas. Otros factores como la necesidad tituido por el conjunto de entidades públicas y de armonización con la Constitución Nacional de privadas que realizan planes, programas, pro- 1991, la articulación con el SINA y otros sistemas, yectos y acciones específicas para la prevención los marcos del ordenamiento territorial, las estra- y atención de desastres, y tiene los siguientes tegias de adaptación a la variabilidad climática y la objetivos (Decreto Ley 919 de 1989, art. 1): evolución conceptual de la temática, inducen a la (i) definir las responsabilidades y funciones de necesidad de actualización del SNPAD. todos los organismos y entidades públicas, pri- vadas y comunitarias, en las fases de prevención, manejo, rehabilitación, reconstrucción y desa- 9 En 1999, el Consejo Económico y Social del Sistema de Naciones Unidas, en su Resolución 1999/63, “hace un llamado a todos los gobiernos para mantener rrollo, a que dan lugar las situaciones de desastre y fortalecer las plataformas nacionales y multisectoriales ya establecidas para o de calamidad; (ii) integrar los esfuerzos públi- la reducción de desastres de origen natural, con el fin de lograr las metas y los objetivos del desarrollo sostenible, con la plena utilización de los mecanismos cos y privados para la adecuada prevención y técnicos y científicos. Le incumbe a cada gobierno decidir sobre la forma y es- atención de las situaciones de desastre o de ca- tructura de la plataforma multisectorial en su propio país. Debido al gran éxito de los comités y puntos focales nacionales durante el decenio en una gran lamidad; y (iii) garantizar un manejo oportuno cantidad de países, el Secretario General exhorta firmemente a los gobiernos y eficiente de todos los recursos humanos, téc- a tomar las medidas necesarias para implementar esta peticiónâ€?. 94 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs La estructura del SNPAD está articula- Justicia, gobernador y alcalde, respectivamente). da de arriba hacia abajo, a través de un conjun- Los niveles territoriales han asimilado la com- to de comités correspondientes a los diferentes posición y estructura de su componente nacio- niveles territoriales (Figura 2.4). El SNPAD nal, el Comité Nacional, los Comités Técnico y (Ley 46 de 1998 y Decreto Ley 919 de 1989) se or- Operativo y la Dirección de Gestión de Riesgos ganiza de manera vertical y jerárquica, donde su (Oficina de Prevención y Atención de Desas- máxima instancia de coordinación es el Comité tres), que dependen actualmente del Ministe- Nacional, seguido por los Comités Regionales y rio del Interior y de Justicia (en el nivel local, los Comités Locales para la Prevención y Atención las oficinas o funcionarios nombrados para este de Desastres. Estos comités son presididos por la fin, en la mayoría de los casos, dependen de las máxima autoridad ejecutiva de cada nivel (Presi- Secretarías de Gobierno de las administraciones dente de la República o Ministro del Interior y de departamentales y municipales). Figura 2.4. Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (SNPAD) Comité Nacional Presidente, Ministros Interior y Justicia, Hacienda, Defensa, Protección Social, Comunicaciones, Transporte, MAVDT. Directores: DNP, Defensa Civil, Cruz Roja. Representantesdel Presidente: Camacol, Sociedad Colombiana de Ingenieros constructores y Director DGR. Invitados. Fondo Nacional de Calamidades DIRECCION DE GESTIÓN DEL RIESGO (DGR-MU) Comité Técnico Comité Operativo • Director DGR (Presidente) • Director Defensa Civil (Presidente) • Funcionarios designados de: • Director DGR Ministerios: Defensa Nacional, Protección • Ministerio de Protección Social Social, Transporte, Agricultura, MAVDT, Mintic. Comités Regionales • Cruz Roja Nacional DNR Policía Nacional, Defensa Civil, Sena, IGAC, de 32 departamentos • Junta Nacional de Bomberos Ideam, Ingeominas, Cruz Roja Colombiana, • Delegados entidades públicas invitadas Delegado Junta Nacional de Bomberos Invernar. • Secretario: Funcionario Defensa Civil • Secretario: Funcionario DGR Comisión Comisión Comisión • Invitados Técnica Educativa Operativa • Invitados Comisiones Nacionales Asesoras Comisiones Nacionales Asesoras • De educación Comités Locales • De Búsqueda y rescate • Para la prevención y mitigación de incendios forestales de 1.102 municipios • De Comunicaciones • De riesgo sísmico y volcánico • Contra Derrames de hidrocarburos, derivados y • De derrames de hidrocarburos, derivados y sustancias sustancias nocivas nocivas Comisión Comisión Comisión • De eventos masivos Técnica Educativa Operativa • De vigilancia en salud pública • De seguridad en estadios de fútbol Servicios Nacionales • De alerta contra tsunamis • Red Nacional de Centros de Reserva • De comunicaciones • Red Nacional de Distribución de Alimentos • Permanente para el régimen de construcción sismo • CISPROQUIM: Centro de Información sobre resistente Productos Químicos • De riesgos industriales y tecnológicos • Intersectorial para prevenir y mitigar el impacto de la Comunidad • Sistema Informativo Red Nacional Sistema 44’050.548 total habitantes del país Información Geográ ca - PNC pandemia • De prohibición del desarrollo, la producción, el almacenamiento y el empleo de armas nucleares, biológicas, químicas y radioactivas • De agua, saneamiento e higiene • De búsqueda y rescate Fuente: Ley 46 de 1998 y Decreto Ley 919 de 1989. Riesgo de desastres en la gestión pública 95 Aunque el cuerpo principal de las nor- en el marco del Estado Social de Derecho. En mas anteriormente descrito, establece un sis- cuanto a la autonomía municipal, implica la ne- tema con carácter descentralizado, éste no cesidad de que una entidad, población y territo- se ha adaptado totalmente a los principios, rio tenga un efectivo control de sus decisiones y la estructura y el funcionamiento derivados destinos; y que pueda asumir actitudes, políticas de la Constitución de 1991. Como el SNPAD y normas en cumplimiento de las competen- fue creado con anterioridad a la Constitución, cias que les corresponden. Incluso, los niveles el tema de la descentralización tiene un alcance locales y regionales perciben algunas veces parcial y es un problema aún no resuelto cabal- que el SNPAD corresponde únicamente a los mente en el Sistema. Por una parte, en la estruc- entes nacionales, situación que se expresa por tura vertical, los niveles municipales dependen su bajo sentido de pertenencia (Corporación funcional y estructuralmente de los niveles re- OSSO, 2009b). Por otra parte, la participación gional y nacional; mientras que las estructuras ciudadana, en la normativa actual, denota una de los Comités Locales y Regionales son reco- relación administrativa (con una visión uni- nocidas como parte del SNPAD, paralelamente lateral, paternalista y autoritaria), siendo ne- a ellas se asignan funciones y responsabilidades, cesario generar cambios que permitan que las como si fueran organizaciones diferentes, a los personas cuenten con los adecuados espacios entes territoriales en cabeza de los alcaldes y en los comités o estructura de la organización gobernadores, generando confusiones y dupli- del SNPAD y tomen decisiones frente a sus res- cidad (Ingeniar Ldta., 2011). El hecho de que pectivas situaciones e intereses. existan Comités Locales y Regionales, o que se A partir de la creación del SNPAD, hace reconozca el papel del gobernador o del alcalde más de 20 años, los únicos cambios en la or- como “Presidenteâ€? de dichos comités, no cons- ganización institucional han estado relaciona- tituye la aplicación del principio de descentra- dos con la entidad encargada de coordinarlo, lización, ya que en el esquema del SNPAD las significando un debilitamiento de su capaci- entidades territoriales quedan relegadas a ser dad de liderazgo, debido a su traslado desde entes de apoyo a las funciones de planificación la Presidencia de la República al actual Minis- y de información que está a cargo del Comité terio del Interior y de Justicia a partir del año Nacional y de la Dirección Nacional, y a las acti- 1991, y centrando su papel en la atención de vidades de respuesta en materia de salud, educa- emergencias. El traslado de la Oficina/Direc- ción, transporte e infraestructura (Decreto Ley ción encargada de la coordinación del SNPAD de 919 de 1989, art. 62). Los principios de autonomía, coordina- ción, concurrencia, subsidiaridad y participa- 10 Según lo establecido en la Constitución, las competencias atribuidas a cada ción establecidos en la Constitución del 1991, entidad territorial deben ser ejercidas conforme a los principios de coordi- son factores críticos que no se han incorpora- nación, concurrencia y subsidiariedad. La coordinación hace referencia a la existencia de la armonía y coherencia entre las actividades que realicen en do plenamente al SNPAD y limitan su funcio- su interior y en relación con los demás niveles territoriales, para el adecua- namiento. Tales principios10 no existen en toda do cumplimiento de los fines del Estado. La concurrencia se da cuando dos o más niveles deben desarrollar actividades en conjunto hacia un propósito su dimensión en la Ley 46 de 1988 como sí en común, en procura de una mayor eficiencia y respetándose mutuamente el Decreto Ley 919 de 1989, haciendo que sea los fueros de competencia de cada una de ellas. Finalmente, la subsidiarie- dad se presenta cuando las autoridades de nivel superior apoyan transito- necesario adaptarse a la nueva forma de ejercer riamente a otras de nivel inferior, a solicitud de éstas, en la realización de la política, la planificación y la gestión pública actividades propias de este nivel. 96 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs la Presidencia de la República, donde estuvo los el tema de gestión del riesgo a los municipios, primeros años de su existencia, al Ministerio del especialmente en el componente de manejo de Interior y de Justicia, significó la disminución de emergencias, pero también en los otros procesos su capacidad de convocatoria y de coordinación. de gestión. Como se observa en la Tabla 2.1, son Los pocos cambios normativos relacionados responsables de actividades relacionadas con el con la institucionalidad han estado relacionados conocimiento, la reducción del riesgo y el mane- con el nivel jerárquico de la actual Dirección jo de desastres. de Gestión de Riesgos (Oficina Nacional en la Según la Constitución de 1991 y el sopor- Presidencia, Dirección Nacional, Unidad Admi- te legal que los rige13, los municipios son respon- nistrativa Especial, o solamente Dirección en el sables de orientar e implementar los procesos de Ministerio del Interior), así como con algunas desarrollo en el territorio, pero estos procesos de sus atribuciones11. Además, en noviembre del sólo serán efectivos y sostenibles en la medida 2011, se modificó nuevamente la DGR, crean- en que la gestión del riesgo se considere como do la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo, una variable intrínseca a ese mismo desarrollo. como entidad adscrita al Departamento Admi- Los municipios son la entidad fundamental de la nistrativo de la Presidencia de la República, con división político administrativa del país, con au- el fin de mejorar y actualizar el desempeño del tonomía política, fiscal y administrativa, dentro direccionamiento y la coordinación del SNPAD de los límites que señala la Constitución y la ley, (Decreto 4147 de 2011). Igualmente, existe un y cuya finalidad es el bienestar general y el mejo- Proyecto de Ley radicado en el Congreso para ramiento de la calidad de la población en su res- reestructurar el SNPAD12, en el cual se incluye pectivo territorio (CAF y DNP-DDTS, 2005). Así, una visión más integral de la gestión del riesgo, las administraciones municipales en su función de se define una nueva estructura y funciones de conducir, tutelar y ejecutar el desarrollo deben re- los diferentes niveles territoriales bajo el enfo- glamentar el uso del suelo, vigilar y controlar las que de la gestión por procesos, reconociendo de una forma más explícita la necesidad de articu- larse con la Constitución de 1991 y la conexión 11 El Decreto 1680 de 1991 reorganizó el Departamento Administrativo de con el desarrollo sostenible. la Presidencia de la República y trasladó la Oficina Nacional de Preven- ción y Atención de Desastres al Ministerio de Gobierno. Por medio del Decreto 2035 de 1991 se reestructuró el Ministerio de Gobierno y se cambió el nombre de Oficina Nacional por el de Dirección Nacional de Prevención y Atención de Desastres, dependiendo del despacho del vice- 2.3.1. El gobierno local como ministro. Durante la reforma del Ministerio de Gobierno y conformación responsable de la gestión del Ministerio del Interior, en 1996, se creó la Dirección General Unidad Administrativa Especial para la Prevención y Atención de Desastres. Pos- territorial, por ende, principal teriormente el Decreto 2546 de 1999, le cambió el nombre a Dirección actor de la gestión del riesgo de Prevención y Atención de Desastres, y luego se le cambió el nombre a Dirección de Gestión de Riesgo para la Prevención y Atención de Desas- de desastres tres. Finalmente su nombre actual es Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. 12 Proyecto de Ley No 158 de 2011 Senado, 050 Cámara de Representantes A pesar de la visión centralista y con én- “Por el cual se adopta la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desas- fasis en las emergencias que enmarca al SNPAD, tres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposicionesâ€?. existe una gran responsabilidad asignada a los 13 Las principales normas que regulan la organización y el funcionamiento municipios de responder a los retos que repre- de los municipios se encuentran establecidas en la Constitución de 1991 en sus arts. 311 al 321, en el Código de Régimen Municipal (Decreto 1333 senta la gestión del riesgo. El Decreto Ley 919 de 1986), el cual ha sido modificado en gran parte por normas posterio- de 1989, le asigna amplias responsabilidades en res, en especial las Leyes 136 de 1994, 617 de 2000 y 715 de 2001. Riesgo de desastres en la gestión pública 97 actividades relacionadas con la construcción, así La planificación del uso del suelo urba- como defender y controlar el patrimonio ecológi- no, principal estrategia para reducir el riesgo co y cultural del municipio. Esto implica incorpo- en el ámbito municipal ha estado planteada rar la gestión del riesgo como principio orientador desde 1989, pero en la mayoría de los casos de su planificación y gestión segura, a través de la no se ha aprovechado e implementado de la conducción y ejecución de las intervenciones para manera adecuada. La Ley 9 de 1989 (Reforma prevenir el riesgo futuro, reducir el ya existente y urbana) incluyó elementos claves de la planifi- manejar los desastres en caso de que se presenten. cación urbana, que se tomaron posteriormente Bajo el modelo de descentralización es- por la Ley 388 de 1997. La Ley 9 fue la primera tablecido por la Constitución, los gobiernos lo- iniciativa que obligó a los municipios a elabo- cales deben contar con una mayor autonomía, rar un inventario de los asentamientos humanos responsabilidades y poder de decisión frente al de alto riesgo y trasladarlos a áreas apropiadas. devenir de su territorio. Por eso la responsabi- Además, instó a los municipios a tomar las me- lidad de ejecución de las acciones de gestión del didas y precauciones necesarias para evitar que riesgo deben recaer claramente en el nivel local. las zonas de riesgo liberadas fueran utilizadas Se debe promover una organización más descen- nuevamente para la vivienda. Esta obligación ha tralizada que respete la autonomía de los munici- sido encargada a las alcaldías, pero se ha cum- pios, recordando que el nivel gestor por excelencia plido de manera limitada. Por lo tanto, después es el local, según el art. 311 CP, que caracteriza al de 22 años, el Plan Nacional de Desarrollo 2010- municipio “como entidad fundamental de la divi- 2014 establece la necesidad de que el MVCT sión político administrativaâ€? (acento añadido). Por genere una metodología para la elaboración de lo tanto, se debe ajustar el marco legal en cumpli- inventarios de zonas de riesgo. De otro lado, miento de estos principios y asignar claramente la el POT, según la Ley 388, tiene un alcance de responsabilidad al gobierno municipal, resolvien- largo plazo y busca mejorar la calidad de vida do la dicotomía existente entre los Comités Locales y complementar la planificación económica y y la administración municipal, y contemplando la social con la dimensión territorial, para racio- posibilidad de que el mismo Consejo de Gobier- nalizar las intervenciones y orientar su desarro- no Municipal se constituya en el Comité Local, llo y aprovechamiento sostenible, a través de la como lo plantea el texto que se encuentra actual- formulación de las restricciones y condiciona- mente en conciliación en el Congreso (Proyecto mientos para el manejo del suelo, que incluye de Ley No. 158 de 2011 Senado, 050 Cámara de la elaboración de los estudios e inventarios de Representantes), al cual se invitarán a participar zonas de riesgo, la definición de zonas sujetas otros actores, tanto públicos como privados pre- a riesgos que admiten algún tipo de interven- sentes en el territorio y que tienen relación con ción (riesgos mitigables) 14 y de aquellas que no la gestión del riesgo. Sólo cuando los procesos de la permiten (riesgos no mitigables) (SNPAD y gestión del riesgo o los desastres afecten a más de Banco Mundial, 2010). En el marco de la planifi- un municipio o la capacidad local sea superada, debe intervenir el nivel regional, y cuando la capa- cidad de ambos sea sobrepasada, el nivel nacional 14 La mitigabilidad se puede entender como una condición en la que es fac- desempeñará funciones operativas o ejecutoras en tible técnica, económica, social y políticamente intervenir un territorio para reducir el riesgo de deslizamiento a efectos de que permanezcan la población, ejercicio de los principios de concurrencia y subsi- la infraestructura y las actividades económicas dentro de márgenes razona- diariedad (art. 288 CP). bles y socialmente aceptables de seguridad (Ramírez & Rubiano, 2009a). 98 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs cación, corresponde a los municipios incorporar de las situaciones de riesgo existentes, reglamen- en su POT y PD las disposiciones y recomen- tadas en los POT y demás normas técnicas efec- daciones específicas para la reducción y el ma- tivas, asegurando la localización, construcción y nejo del riesgo de forma integral, así como las operación segura de los proyectos. apropiaciones que sean indispensables para el Las funciones de control fiscal son ejer- efecto en los presupuestos anuales; sin embargo, cidas por las Contralorías Departamentales, las evaluaciones realizadas por el MAVDT han salvo cuando la ley determine la posibilidad encontrado que los municipios no cuentan con de contar con Contralorías Municipales. Los los estudios necesarios, ni han reglamentado el organismos como las Contralorías y las Perso- uso del territorio teniendo en cuenta el tema del nerías también tienen un rol importante en el riesgo, definiendo un programa de asistencia y seguimiento y la evaluación de los procesos de acompañamiento para este fin, el cual ya ha cu- la gestión del riesgo. El art. 156 de la Ley 617 de bierto más del 50% de los municipios del país. 2000 establece que solamente los municipios y Según la Ley 136 de 1994, los munici- distritos clasificados en categoría Especial y 1, y pios deberán solucionar las necesidades in- aquellos de categoría 2 que tengan más de 100 satisfechas en salud, educación, saneamiento mil habitantes, podrán crear y organizar sus ambiental, agua potable, servicios públicos propias Contralorías. En los municipios donde domiciliarios, vivienda, recreación y deporte, no exista Contraloría Municipal, el personero directamente y en concurrencia, complementa- ejercerá las funciones de veedor del tesoro pú- riedad y coordinación con las demás entidades blico, por lo cual velará por el cumplimiento territoriales y la nación, en los términos que de los principios de la contratación administra- defina la ley. En este sentido, los proyectos que se tiva, evaluará la ejecución de obras públicas y realicen, independientemente de la fuente de fi- exigirá informes a los funcionarios que admi- nanciación, deberán ser ejecutados considerando nistren los fondos o bienes del municipio (CAF las restricciones y condicionamientos derivados y DNP-DDTS, 2005). Riesgo de desastres en la gestión pública 99 100 TabLa 2.1. Responsabilidades de las entidades territoriales en los procesos de la gestión del riego de desastres según del Decreto Ley 919 de 1989 Políticas y regulación Planificación Ejecución Seguimiento y control • Contribuir a la organización y el mantenimiento del Sistema Integrado de Información. art. 6. Componente de prevención de desastres en los Planes de Desarrollo de las entidades territoriales, • Efectuar estudios e investigaciones históricos sobre la ocurrencia en especial frente al ordenamiento urbano, las zonas de desastres. de riesgo y los asentamientos humanos, así como las • Adelantar estudios sobre amenazas, análisis de condiciones de apropiaciones que sean indispensables para el efecto en vulnerabilidad y de evaluación de riesgos. los presupuestos anuales. • Coordinar y manejar los sistemas de alarma y alerta. CONOCiMiENTO Estas funciones están sujetas a las Preparar y elaborar, por intermedio de las Oficinas de • Velar por el cumplimiento de las normas sobre sistemas y equipos DEL riESgO políticas nacionales. Planeación, los Planes de Desarrollo, en armonía con para los efectos del Sistema Integrado de Información. las normas y planes sobre prevención y atención de • Promover y coordinar programas de capacitación e información situaciones de desastre, y coordinar a las instituciones en pública. materias programáticas y presupuestales en lo relativo a desastres. • Organizar centros de información y documentación. • Preparar, por intermedio de las Secretarías de Educación, a la comunidad en la prevención, atención y recuperación en situaciones de desastre. • Exigir a las entidades públicas o privadas que realicen obras de rEDuCCiÓN Estas funciones están sujetas a las Procurar la inclusión de la prevención de riesgos en los gran magnitud en el territorio de su jurisdicción, estudios previos DEL riESgO políticas nacionales. Planes de Desarrollo. sobre los posibles efectos de desastres que pueden provocar u ocasionar y la manera de prevenirlos. • Dirigir, coordinar y controlar, por intermedio del jefe de la respectiva alcaldía, todas las actividades administrativas y operativas indispensables para atender las situaciones de desastre regional o local. Dictar las normas especiales para • Desarrollar, por medio de las Secretarías de Obras Públicas, Los CLOPAD elaborarán, con base en los análisis de actividades relacionadas con los servicios de transporte, las Controlar, por intermedio del jefe facilitar las actividades de reparación vulnerabilidad, Planes de Contingencia para facilitar la obras de infraestructura, la evaluación de daños y las labores de de la respectiva alcaldía, todas y reconstrucción de las edificaciones MaNEJO DE prevención o para atender adecuada y oportunamente los demolición y limpieza. las actividades administrativas y afectadas por la situación de desastre DESaSTrES operativas indispensables para Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs declarada, y para establecer el control desastres probables. • Evaluar, a través de las Secretarías de Salud, los aspectos de salud, atender las situaciones de desastre fiscal posterior del gasto destinado a la coordinación de las acciones médicas, el transporte de víctimas, regional o local. la ejecución de actividades. la clasificación de heridos (triage), la provisión de suministros médicos, el saneamiento básico, la atención médica de albergues, la vigilancia nutricional, así como la vigilancia y el control epidemiológico Fuente: Tabla de los autores, 2011. Organización y capacidades de los municipios loría Municipal en los municipios de categorías Especial, 1 y 2, con más de 100 mil habitantes, Con el fin de cumplir con sus funcio- y las Juntas Administradoras Locales. La Cons- nes y competencias, los municipios cuentan titución y la ley les otorgan autonomía adminis- con una estructura administrativa básica, trativa y la libertad de determinar su estructura que varía dependiendo de las categorías con- administrativa, siempre y cuando sea dentro templadas en la Ley 617 de 2000, las cuales del marco legal establecido. En este sentido, expresan su capacidad de funcionamiento las entidades van ampliando su estructura a (Figura 2.5). Todos los municipios están com- medida que las necesidades de prestación de puestos por el Concejo Municipal, el alcalde y servicios lo van exigiendo, en función del cre- su gabinete, el tesorero, el personero, la Contra- cimiento de la población. Figura 2.5. Organización municipal JUDICIAL ELECTORAL RAMA CORPORACIÓN (depende del CONTROL (depende del EJECUTIVA ADMINISTRATIVA nivel nacional) nivel nacional) PERSONERO ALCALDÃ?A CONCEJO JUZGADOS MUNICIPAL REGISTRADURÃ?A MUNICIPAL MUNICIPAL MUNICIPALES (Ministerio público) MUNICIPAL Civiles Penales CONTRALORÃ?A O cina de MUNICIPAL Planeación (control scal) Promiscuos O cina Junta Administradora Empresa de Jurídica Local (corregimientos) Servicios Públicos Secretaría General Secretaría Secretaría de Secretaría de Secretaría Secretaría de Hacienda Obras de de Gobierno (Tesorería) Públicas Educación Salud Inspección de Policía Fuente: CAF y DNP-DDTS, 2005. Riesgo de desastres en la gestión pública 101 La capacidad de los municipios para asu- los departamentos y municipios de los ingresos mir los compromisos establecidos por la ley de- corrientes de libre destinación. La participación pende de las implicaciones que impone el marco de los gastos de funcionamiento representa en fiscal a las actividades regulares y excepcionales promedio cerca del 70% de los ingresos corrien- del sistema, de modo que su accionar sea com- tes. Aunque desde la vigencia de la Ley 617 de patible con los objetivos generales de “sostenibi- 2000 se han presentado algunos cambios en la lidad fiscalâ€?, liderados por el gobierno nacional. clasificación de los municipios, se puede concluir No se puede desconocer el conjunto de reglas y que las ciudades no capitales caen en su mayor normas fiscales que regulan la acción de los mu- parte (84%) en la categoría 6. En este sentido, se nicipios y departamentos, por ejemplo, la Ley 358 debe esperar que aún existan restricciones im- de 1997, por medio de la cual el gobierno nacional portantes para reasignar recursos de funciona- establece el sistema de semáforos, que consiste en miento hacia la inversión en la gestión del riesgo medidas cuantitativas que restringen el endeuda- de desastres (Ingeniar Ldta., 2011) (Tabla 2.2). miento de la entidad territorial a su capacidad de Los municipios con menos de 50 mil pago. La Ley 617 de 2000, que incorpora criterios habitantes, dependen casi completamente del cuantitativos para controlar el crecimiento del Sistema General de Participaciones (SGP). Las gasto de funcionamiento; la cual se complementa transferencias nacionales representan el 80% con la Ley 488 de 1998, que fortalece los ingresos o más de los ingresos corrientes. En el caso de propios de los entes territoriales, además, establece los municipios mayores de 500 mil habitantes las un sistema de clasificación de los gobiernos sub- transferencias representan el 40% de sus ingresos, nacionales, de acuerdo a su población e ingresos proporción que aumenta a 55% en la categoría de corrientes en términos de salarios mínimos. 100 a 500 mil habitantes, y a 68% en la categoría La ley impuso valores máximos para la de 50 a 100 mil. El SGP es regulado por la Ley 715 proporción de gastos de funcionamiento para de 2001, la cual, de acuerdo con lo dispuesto por la TabLa 2.2. Municipios según categorización* % Máximo Categoría Población entre ingresos (smmlv) entre Municipios por categoría No. funcionamiento Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Especial > 500.001 > 400.000 6 50% Bucaramanga, Cúcuta Cartagena, Pereira, Manizales, Villavicencio, 1 500.000 100.001 100.000 400.000 Ibagué, Dosquebradas, Yumbo y 7 municipios 14 65% del área metropolitana del Valle de Aburrá. 2 100.000 50.001 50.000 100.000 - 14 70% 3 50.000 30.001 30.000 50.000 - 19 70% 4 30.000 20.001 25.000 30.000 - 22 80% 5 20.000 10.001 15.000 25.000 - 25 80% 6 < 10.000 < 15.000 - 931 80% * Período 2007-2008 Fuente: Tabla de los autores a partir de información suministrada por el DNP en: www.dnp.gov.co. 102 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Constitución, divide la transferencia en tres gran- tres (Ingeniar Ldta., 2011). Manizales, como un des partes: (a) la participación para educación, ejemplo aparte, ha optado por darle a la gestión que debe representar el 58,5% de los recursos; (b) del riesgo un carácter transversal en la adminis- la participación para salud, que debe correspon- tración pública local, no ha creado un sistema der al 24,5%; y (c) la participación de propósito municipal, sino que el municipio en sí mismo general, que representa el 17%, donde entre 17 actúa en función de la reducción de riesgos y rubros de propósito general que se pueden finan- el gabinete municipal se encarga de la coordi- ciar está el tema de prevención y atención de de- nación y convocatoria a los diferentes actores, sastres (CEPAL, 2005). situación que puede ser más factible y deseable Aunque el Decreto Ley 919 de 1989 para la gran mayoría de municipios intermedios facultó a los municipios para organizar sus y pequeños del país. Es fundamental recono- propios sistemas de prevención y atención de cer tales experiencias y capitalizar las lecciones desastres, sólo algunas ciudades han utilizado aprendidas de manera que se pueda adaptar a esta competencia. Según el art. 51 del Decre- otras instancias territoriales (para mayores de- to Ley 919 de 1989 los municipios pueden or- talles sobre este tema se puede ver el Capítulo 3). ganizar sus propios sistemas de prevención y La evidente desigualdad en el desarrollo atención de desastres, pero la mayoría de ellos de los diferentes Comités Locales se debe, entre simplemente han creado los CLOPAD, los cua- otras cosas, a las limitaciones en cuanto al acce- les cuentan con sólo un funcionario delegado so y la disponibilidad de recursos económicos, como coordinador. En los municipios más pe- técnicos y humanos. Si bien en gran parte de los queños la situación se torna más crítica, ya que municipios existen formalmente los CLOPAD, son el coordinador del CLOPAD es a la vez el Secre- convocados y funcionan sólo cuando se presenta tario de Gobierno, Planeación u Obras Públicas una emergencia o desastre. Para las acciones per- (Banco Mundial, 2011a). tinentes se cuenta con pocos recursos técnicos, fi- Algunos municipios, especialmente los nancieros y humanos y con una baja capacidad en que son más fuertes en recursos técnicos, fi- su infraestructura. Adicionalmente, no existe una nancieros y humanos (por ejemplo, Bogotá o clara asunción política del tema (Ingeniar Ldta., Medellín), se han dotado de sus propios “siste- 2011). Por otra parte, la baja o inexistente partici- mas distritales o municipalesâ€? de prevención pación comunitaria y de diferentes representan- y atención de desastres, que van mucho más tes de la sociedad civil limita la sostenibilidad de allá de la existencia de un comité distrital o las acciones emprendidas por las instituciones. local y de una persona encargada del tema en La interrelación de los coordinadores del la administración. Las propias condiciones de CLOPAD con las diferentes instancias o Secre- complejidad de los riesgos presentes y la decisión tarías municipales es limitada. Los funcionarios política de enfrentarlos han permitido la con- o pequeñas oficinas que tienen la responsabi- creción de estructuras, formas de coordinación lidad de coordinar los Comités Locales, en la y de ejecución propias, que, en la generalidad mayoría de los municipios están adscritos a la de los casos, han llevado a resultados impor- Secretaria de Gobierno Municipal, siguiendo el tantes, involucrando a las diferentes instancias modelo hasta ahora desarrollado por la Unidad municipales y actores privados, representantes Nacional para la Gestión del Riesgo, aunque se de la academia, gremios y otras organizaciones dan algunas excepciones en que dependen de relacionadas con la gestión del riesgo de desas- la Secretaría de Planeación o directamente del Riesgo de desastres en la gestión pública 103 alcalde. La interacción de los coordinadores es tración y descentralización, la articulación de principalmente con los organismos de socorro, las universidades y centros de investigación, la los entes de orden público y los organismos de presencia de perfiles técnicos adecuados y la salud, pero con el resto de la administración formación de personal de las gobernaciones, municipal la relación es limitada y no tiene el las CAR y los municipios. apoyo necesario para la toma de decisiones por Según el Decreto Ley 919 de 1989 y la parte del alcalde y su gabinete (Corporación Ley 99 de 1993 las CAR asesorarán y cola- OSSO, 2009b). Esto reduce la efectiva incorpo- borarán con las entidades territoriales para ración de políticas e instrumentos estratégicos los efectos de incorporar el tema de riesgo relacionados con la temática (PD, POT, defi- en la planificación. En el art. 64 del Decreto niciones presupuestales y de inversión). En la Ley 919 de 1989 se establece el apoyo de las práctica muchos de los Comités Locales cum- CAR para la incorporación del componente plen más una función de intermediación para de prevención de desastres en los PD de las la consecución de recursos, en la medida en entidades territoriales, en especial frente al que los censos de damnificados y las evaluacio- ordenamiento urbano, las zonas de riesgo y nes iniciales de impacto deben ser refrendados los asentamientos humanos, mediante la ela- por ellos para obtener dichos recursos. Esta si- boración de inventario, análisis de zonas de tuación ha llevado a que en la propuesta actual alto riesgo y el diseño de mecanismos de solu- para transformar el SNPAD, el CLOPAD sea ción. Posteriormente, esta disposición se ratifi- el mismo Consejo de Gobierno y, por ende, la có en la Ley 99 de 1993, que en su art. 31 dicta máxima autoridad de los procesos de la gestión como función de las CAR “Realizar actividades del riesgo de desastres sería el alcalde indelega- de análisis, seguimiento, prevención y control blemente (Ingeniar Ldta., 2011). de desastres, en coordinación con las demás Las entidades locales con baja capaci- autoridades competentes, y asistirlas en los as- dad técnica reclaman un mayor apoyo de las pectos medioambientales en la prevención y entidades nacionales (Banco Mundial, 2011a). atención de emergencias y desastres; adelantar Gran parte del conjunto de municipios carece con las administraciones municipales o distri- del personal técnico adecuado y no cuenta con tales programas de adecuación de áreas urba- los elementos necesarios para abordar los es- nas en zonas de alto riesgo, tales como control tudios que exige la normatividad actual y que de erosión, manejo de cauces y reforestaciónâ€?. son insumo fundamental para el ordenamiento El respaldo de las CAR a la gestión del territorial. A diferencia de otros países, como riesgo de desastres ha sido heterogéneo, tan- Estados Unidos y la mayoría de países euro- to por restricciones de recursos como por peos, en Colombia no se dispone de servicios diferencias de interpretación de la norma. geológicos e hidrometereológicos en el nivel En el Capítulo 3 del presente documento se regional y/o local que puedan apoyar la realiza- evidencia cómo esta función ha sido cumplida ción de actividades de monitoreo y evaluación de manera desigual; aunque algunas CAR ofre- del riesgo. Por lo tanto, es necesario considerar cen respaldo oportuno a los entes territoriales en el fortalecimiento de capacidades en este nivel, materia de información, apoyo técnico y cofinan- bajo una estrategia que combine una mayor ciación, un gran número de ellas da un respaldo presencia de las entidades nacionales en el te- limitado. En general se comparte la convicción rritorio por medio de procesos de desconcen- de que las CAR deben aportar información y 104 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs apoyo técnico en materia de riesgos asociados disposición de los municipios y distritos los re- a variables ambientales, así como hacer inver- cursos de información y asistencia técnica ne- siones en prevención y mitigación, siempre y cesarios para el éxito de los POT. También dice cuando sean en restauración ambiental; por que las Oficinas de Planeación Departamental otro lado, algunas CAR consideran que no es pueden solicitar el apoyo técnico del Ministe- de su competencia invertir en obras de infraes- rio del Interior, del Viceministerio de Vivienda, tructura. Adicionalmente, no existen estánda- Desarrollo Urbano y Agua Potable, del Inurbe, res metodológicos para el monitoreo, análisis el IGAC, el Ideam, el SGC y las áreas metro- y construcción de cartografía de riesgo, por lo politanas para los casos de municipios que for- que el respaldo que las CAR ofrecen a los entes men parte de las mismas. Igualmente, pueden territoriales es heterogéneo y muchas veces in- hacer las concertaciones del caso ante las CAR compatible. El nuevo Ministerio de Ambiente o autoridades ambientales que tengan jurisdic- y Desarrollo Sostenible15 (antes Ministerio de ción sobre esos municipios, en los asuntos de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial) su competencia. en su proceso de reestructuración y de regla- Las capacidades institucionales mu- mentación de las funciones de las CAR tiene la nicipales tienen una fuerte interrelación oportunidad de aclarar las confusiones existen- con los niveles de pobreza; por lo tanto, la tes y generar lineamientos claros sobre la arti- implementación de proyectos de reducción culación de la gestión ambiental y la gestión del del riesgo y de recuperación frente a un de- riesgo en el marco de la gestión pública, de tal sastre en este nivel son limitadas. Según eva- forma que el SINA y la nueva Unidad Nacional luaciones hechas por el DNP y presentadas en para la Gestión del Riesgo puedan trabajar de el PND 2010-2014, las mejores capacidades manera muy estrecha en pro de la reducción institucionales a nivel municipal relacionadas del riesgo de desastres. con el desempeño en el manejo de los PD, las De otro lado, el Decreto 507 de 1999 inversiones públicas, la sostenibilidad finan- reconoce la baja capacidad técnica de los mu- ciera, el cumplimiento de los requisitos legales nicipios de menos de 50 mil habitantes para de presupuesto y la ejecución de los recursos abordar su ordenamiento territorial. Este del SGP, se concentran en el centro del país, Decreto, que modifica la Ley 388 de 1997, en especialmente en Bogotá, en el departamento reconocimiento de las demoras y dificultades de Cundinamarca, parte de Antioquia, el sur de algunos municipios para implementar sus de Boyacá, en los departamentos que confor- POT, establece que el Gobierno Nacional debe man el Eje Cafetero y en el Valle del Cauca. implementar un plan de asistencia técnica a Igualmente, cuentan con algunos avances ins- través de la coordinación interinstitucional titucionales en este campo el distrito de Ba- de los respectivos Ministerios y entidades gu- rranquilla y la zona de influencia que ejerce bernamentales, las Oficinas de Planeación de el municipio de Pasto en el departamento de los departamentos y las CAR, para capacitar y Nariño (DNP, 2010a). prestar asistencia técnica en los procesos de for- mulación y articulación de los POT, en especial para aquellos que presenten mayores dificulta- des en el proceso. Las entidades gubernamen- tales involucradas en el proceso pondrían a 15 Según el Decreto 3570 del 27 de septiembre de 2011. Riesgo de desastres en la gestión pública 105 La principal razón técnica para la des- recientes muestran que la efectividad de las centralización es el mejoramiento de la pro- intervenciones ha sido limitada, ya que las ductividad y la eficacia en la prestación de los recomendaciones hechas no se implementan servicios, bajo la hipótesis de que tales propó- posteriormente por parte de los municipios, sitos se alcanzan identificando las necesida- por falta de recursos o del conocimiento téc- des de los usuarios; sin embargo, en el tema nico adecuado, e incluso por la no conciencia de la gestión del riesgo no se está cumpliendo. sobre el impacto que estas medidas pueden Sólo en la medida en que los entes territoria- tener (Bohórquez, 2011). les cuenten con la capacidad técnica, adminis- Atendiendo importantes problemáticas trativa y financiera podrán ejecutar acciones de transferencias de recursos de la nación a de gestión del riesgo con calidad y eficiencia. través del SGP y las capacidades de los entes Muestras de ello se pueden observar en el Ca- territoriales, en otros sectores se han adelan- pítulo 1, donde se expone que los municipios tado procesos de certificación municipal para entre 10 mil y 50 mil habitantes tiene los ma- la prestación de los servicios relacionados con yores índices de pérdidas de vidas y viviendas la educación y la salud. Las inversiones que his- por cada 100 mil habitantes, lo cual coincide tóricamente ha realizado la nación en el tema de con las menores capacidades técnicas y finan- gestión del riesgo se han dirigido principalmen- cieras de estos entes territoriales. Por eso es te al manejo de emergencias, asuntos humanita- necesario revisar el apoyo que se le da a los rios y a los procesos de reconstrucción después diferentes municipios y departamentos, y defi- de declaratorias de desastre nacional, como se nir metodologías y estrategias diferenciadas de verá en el Anexo. Se requiere un cambio en la acuerdo con la complejidad de los escenarios prioridad que se le da al tema de la reducción de riesgo y las capacidades existentes. El apo- del riesgo; es necesario que éste venga acompa- yo de los departamentos y del nivel nacional ñado de mayores recursos, en cuyo caso sería para fortalecer la incorporación de la gestión conveniente considerar la posibilidad de definir del riesgo de desastre en la planificación y los un proceso de “certificación municipalâ€? para la procesos de desarrollo en los municipios se ha gestión del riesgo, reconociendo que la certifica- basado en estrategias de asistencia técnica y ción es una expresión sectorial de la capacidad no de fortalecimiento de capacidades o acom- de los municipios como célula básica de la socie- pañamientos más permanentes. Evaluaciones dad para ejercer su autonomía (Recuadro 2.5). 106 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs recuadro 2.5. Certificación municipal Bajo el proceso de descentralización territorial en Colombia se han asignado casi siempre las mismas competencias a todos los municipios y departamentos, sin establecer diferencias con base en sus características o capacidades, y sin exigir el cumplimiento de requisitos específicos para la recepción de las transferencias. No obstante, desde el proceso denominado certificación hay un avance en la identificación de capacidades de los entes territoriales para el cumplimiento de sus competencias, y el establecimiento de procedimientos para mejorar su gestión en relación a la administración de los recursos transferidos. La primera referencia a un proceso de certificación se encuentra en la Ley 10 de 1990 (Reorganización del sistema nacional de salud), que distribuye competencias entre niveles de gobierno y establece que los recursos del sector administrados por la nación deberán ser transferidos a los departamentos, distritos y municipios. Para ello, los municipios deben cumplir con los requisitos establecidos en el art. 37 de la Ley, en donde se garantiza la existencia de unas condiciones institucionales indispensables para la adecuada prestación del servicio. Este enfoque fue retomado por la Ley 60 de 1993, la cual regula la distribución de competencias y recursos del situado fiscal para los sectores de educación y salud entre niveles de gobierno, definiendo dos etapas en los procesos de acreditación. Primero, la acreditación de los departamentos y distritos, según los establecido en los art. 14 y 15 de dicha Ley, que consistía en demostrar la existencia de recursos o procesos para una adecuada administración de los servicios: sistemas de información, metodologías de planeación y elaboración de planes sectoriales, planes para asumir la prestación de los servicios, reglas y procedimientos aprobados por la Asamblea para distribuir los recursos dentro del departamento, organización de la estructura administrativa y de la planta de personal. La Ley daba un plazo de cuatro años para la acreditación de los departamentos y distritos. Segundo, la acreditación de los departamentos que permitían realizar este ejercicio en sus municipios, siguiendo lo establecido en el art. 16, con elementos similares a los señalados anteriormente. En caso de incumplimiento por parte de los municipios, los departamentos podían, con autorización de los Ministerios de Salud y Educación, subordinar el ejercicio de las funciones al cumplimiento de planes de desempeño. En el 2001 se modificó el sistema de transferencias existente hasta ese momento (Acto Legislativo No 1), consistente en una participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación y en el situado fiscal para financiar la educación y la salud en los departamentos y distritos del país, y se creó el Sistema General de Participaciones conformado por una participación para educación, otra para salud y una tercera de propósito general. Mediante la Ley 715 de 2001 se desarrollan los nuevos mandatos constitucionales y se reorganiza la distribución de competencias y recursos entre niveles de gobierno. En su art. 20, se establece que los departamentos y distritos están certificados por mandato de la norma. Igualmente dispone que la nación certificará a los municipios mayores de 100 mil habitantes antes de finalizar el 2002. Los municipios menores de 100 mil habitantes podrán certificarse si así lo desean y si cumplen con los requisitos que señale el gobierno, siendo los departamentos los responsables de decidir sobre la certificación, con un plazo de seis meses a partir de la presentación de la solicitud por parte del municipio. En el ámbito educativo, los requisitos que los municipios menores de 100 mil habitantes deben acreditar para ser certificados, según el Decreto 2700 de 2004, emitido por el MEN, son: (i) Plan de Desarrollo municipal armónico con las políticas nacionales, (ii) establecimientos educativos organizados para ofrecer el ciclo de educación básica completa, (iii) planta de personal definida de acuerdo con los parámetros nacionales, y (iv) capacidad institucional para asumir los procesos y el sistema de información del sector educativo. Los departamentos deberán prestar apoyo a los municipios para que adelanten su proceso de certificación. Fuente: CEPAL, 2005. 2.3.2. El nivel regional/ ción y promoción del desarrollo económico y departamental como instancia de social, la coordinación y complementariedad coordinación e intermediación de la acción municipal, la intermediación en- entre la nación y los municipios tre la nación y los municipios y la prestación de servicios. El Decreto 1188 de 2003, que de- Los departamentos son las instancias fine los procedimientos para la coordinación de coordinación natural de los municipios de funciones administrativas entre el nivel na- que conforman su territorio y tienen las cional y el nivel territorial, dicta que: (i) art. competencias de concurrencia y subsidia- 1: el gobernador de cada departamento de- riedad en el ámbito de dichos territorios, berá coordinar y articular el desarrollo de las incluyendo aquellas relacionadas con la gestión del riesgo de desastres. Conforme a la Constitución (art. 298) y las leyes16, a los 16 Las principales normas que regulan la organización y competencias de los departamentos son la Constitución Política (arts. del 297 al 310), el departamentos les corresponde la administra- Código de Régimen Departamental (Decreto Ley 1222 de 1986) y las Le- ción de los asuntos seccionales, la planifica- yes 617 de 2000 y 715 de 2001. Riesgo de desastres en la gestión pública 107 políticas nacionales de carácter sectorial entre las Organización y capacidades de los diferentes entidades del nivel nacional en su te- departamentos rritorio, haciendo uso de los instrumentos de planificación y concertación interinstitucional; Al igual que los municipios, los depar- y, (ii) art. 5: los gobernadores, en coordinación tamentos cuentan con una estructura admi- con los respectivos alcaldes, promoverán ante nistrativa básica, que varía de acuerdo con la nación la gestión de proyectos de iniciativa o las categorías contempladas en la Ley 617 interés municipal de impacto regional o subre- de 2000 (Tabla 2.3). La administración de- gional, de manera articulada con las políticas partamental está conformada por un órgano nacionales de carácter sectorial, en el ámbito colegiado y deliberante que es la Asamblea De- de su territorio, ajustados a los respectivos PD, partamental y por un órgano ejecutor que es la sin perjuicio de la respectiva autonomía con- Gobernación. Asimismo, la Constitución prevé sagrada a cada entidad. la existencia de una Contraloría Departamen- Aunque específicamente la Ley 715 tal, encargada de ejercer la vigilancia fiscal de 2001 no establece competencias direc- sobre el manejo de los bienes y rentas tanto de- tas en materia de gestión del riesgo de de- partamentales como municipales, para aque- sastres para los departamentos, sí establece llos que tienen menos de 100 mil habitantes. de manera general las competencias de los Adicionalmente, existen otras dependencias, mismos en otros sectores. En este sentido como las Secretarías, los establecimientos pú- debería corresponderles la integración y la ar- blicos, las empresas industriales y comerciales ticulación entre los procesos de planificación del Estado y las sociedades de economía mix- del desarrollo y las intervenciones prospecti- ta, de acuerdo con la estructura orgánica que vas, correctivas y reactivas ante el riesgo de determina la respectiva Asamblea. Al igual que desastres. Además, deberán proyectar y refle- en el caso de los municipios, hay una clasifica- jar, en el ámbito de su competencia territorial, ción definida según la población residente en cada una de las políticas del nivel nacional re- su jurisdicción y los ingresos corrientes de libre lacionadas con la temática, considerando los destinación, que establece a su vez topes para procesos de conocimiento e información, la los gastos de funcionamiento en la adminis- reducción del riesgo y el manejo de desastres. tración departamental. La mayor parte de los Según el art. 302 de la Constitución Po- departamentos (78%) del país se concentran en lítica, la ley podrá establecer para uno o varios las categorías 2, 3 y 4, cuyos topes en los gastos departamentos diversas capacidades y com- de funcionamiento son del 60 y el 70% de sus petencias de gestión administrativa y fiscal ingresos corrientes. distintas a las señaladas para ellos en la Cons- titución misma, en atención a la necesidad de mejorar la administración o la prestación de los servicios públicos, de acuerdo con su po- blación, recursos económicos y naturales, y circunstancias sociales, culturales y ecológicas. En desarrollo de lo anterior, la ley podrá delegar a uno o varios departamentos atribuciones propias de los organismos o entidades públicas nacionales. 108 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs TabLa 2.3. Categorías por departamento y participaciones máximas de gastos de funcionamiento en los ingresos corrientes Categorías % Máximo de gastos Población ingresos salarios mínimos Ejemplos de algunos departamentos departamentos de funcionamiento Especial > 2’000.000 Más de 600.000 50% Antioquia 1 Entre 700.001 y 2’000.000 = o > 170.001 hasta 600.000 55% Atlántico y Boyacá 2 Entre 390.001 y 700.000 = o > 122.001 hasta 170.000 60% Córdoba, Norte de Santander Cesar, Cauca, Huila, Tolima, Archipiélago 3 Entre 100.001 y 390.000 = o > 60.001 hasta 122.000 70% de San Andrés, Casanare, Quindío, Chocó Guaviare, Amazonas, Putumayo, Arauca, 4 = o < a 100.000 No > 60.000 70% Caquetá * Período 2011 Fuente: Tabla de los autores a partir de información suministrada por el DNP en: www.dnp.gov.co. Las funciones y responsabilidades de materia de previsión y reducción del riesgo, y los Comités Regionales para la Prevención manejo de desastres está condicionada por fac- y Atención de Desastres (CREPAD) están tores críticos similares a los identificados en el definidas desde una visión muy centralista. escenario municipal (ámbito financiero, jurídi- Las funciones de las gobernaciones y de los co, administrativo y técnico). Las actuaciones de CREPAD, según el Decreto Ley 919 de 1989, los Comités Regionales se concentran especial- están determinadas en función del PNPAD, del mente en la respuesta y la reconstrucción (con Sistema Integrado de Información, como parte del algunas excepciones) y sus relaciones con otras PNPAD en relación con situaciones de desastres, dependencias de las administraciones departa- y en los Planes de Acción Específicos, formulados mentales son limitadas. después de la ocurrencia de un desastre. Es nece- Similar a las restricciones encontra- sario mejorar la legislación en este sentido, de tal das en el nivel municipal, se identifica un forma que se brinde una visión clara de las respon- desarrollo desigual de los CREPAD. Entre sabilidades regionales según las situaciones de ries- los principales vacíos identificados en las re- go presentes en su territorio y las necesidades de giones, en el marco de los instrumentos de los municipios, aplicando los principios de com- planificación, se señala la baja capacidad para plementariedad, concurrencia y subsidiaridad, y la elaboración y ejecución de los Planes De- cumpliendo con el rol que tienen las gobernacio- partamentales de Gestión del Riesgo de De- nes de planificación y promoción del desarrollo sastres. Adicionalmente, se evalúa de manera sostenible que se les señala desde la Constitución. crítica la forma de articulación hacia instan- En general, los departamentos no han cias verticales superiores e inferiores (nación logrado desarrollar una política y una organi- y municipios) y hacia instancias horizontales, zación para la gestión del riesgo de desastre, es decir, en el mismo ámbito territorial. En y reflejan restricciones importantes en mate- particular, existen bajos niveles de cohesión ria de recursos técnicos, humanos y financie- con las CAR lo que se manifiesta en la esca- ros para esta labor. La capacidad de acción y sa armonización entre la gestión ambiental de armonización en el nivel departamental en regional y la gestión del desarrollo regional, Riesgo de desastres en la gestión pública 109 dentro de la cual el tema del riesgo de desas- las prioridades y necesidades planteadas. Los tres también se ve afectado17. encargados de coordinar el tema al interior de Pese a las debilidades en el ámbito de la administración deben estar al mismo nivel la planificación y las plataformas organiza- de los secretarios de despacho y depender di- cionales, existen departamentos con avances rectamente de los gobernadores, a fin de ga- interesantes en el desarrollo de herramientas rantizar la articulación y coordinación entre y estrategias que contribuyen a la gobernabili- los diferentes responsables en las instancias dad de la gestión del riesgo. Los departamentos de gobierno, y tener capacidad de convocato- que han asumido con mayor responsabilidad su ria para trabajar con los agentes que no per- rol, han formulado Planes Departamentales de tenecen a la administración departamental. Gestión del Riesgo o de Prevención y Atención Además, se debe contar con unidades técnicas de Desastres, como una carta de navegación de apoyo u oficinas de gestión del riesgo de que permite identificar las actividades priori- desastres, las cuales es preciso que tengan los tarias y los responsables; asimismo, han creado recursos y la capacidad necesaria para pro- dependencias ejecutivas encargadas del tema y veer los insumos técnicos indispensables para han integrado de manera activa a las CAR y a la toma de decisiones por parte de las autori- otros agentes sociales públicos y privados. De- dades (gobernador y Consejo de Gobierno); partamentos como Nariño, Caldas, Antioquia, de esta manera se puede conciliar la gestión Valle del Cauca y Cundinamarca son algunos del riesgo con los procesos de planificación de los que muestran mayores fortalezas y capa- y gestión territorial y asegurar el funciona- cidades en estos ámbitos de acción. miento de herramientas como los sistemas de Se requiere elevar el nivel de forma- información departamentales, entre otros, de ción de las personas encargadas del tema, tal forma que se trabaje integral y transversal- además del reconocimiento de las Oficinas mente el conocimiento, la reducción del ries- de Prevención de Desastres en la jerarquía go y el manejo de desastres. de la administración departamental, de ma- La recientemente aprobada Ley Orgá- nera que exista una participación activa en nica de Ordenamiento Territorial ofrece al- los Consejos de Gobierno, dependencia di- ternativas para fortalecer la función de los recta del gobernador. También es necesaria entes territoriales en la gestión de riesgo, la disponibilidad de un presupuesto como especialmente en los departamentos donde un porcentaje fijo de la inversión total, que el común denominador son indicadores de permita la planificación a mediano y largo pobreza preocupantes y niveles de capacidad plazo. Para que la gestión del riesgo de desas- institucional bajos, como por ejemplo Ama- tre esté articulada realmente a los procesos de zonas, Guaviare, Guainía, Vaupés y Vichada, desarrollo, como lo platea el borrador de ley la mayoría de municipios de la costa Pacífi- (Proyecto de Ley No. 158 de 2011 Senado, 050 Cámara de Representantes), el Comité Regio- nal debe ser el mismo Consejo de Gobierno, en donde participen todos los miembros del 17 Vale la pena destacar que las CAR son las únicas que están por fuera de la gabinete y se puedan vincular entidades des- organización de los tres niveles de gobierno establecidos para la gestión pública (nación, departamento y municipio); en muchos casos el terri- centralizadas, la academia, entidades de soco- torio cubierto no coincide con los límites administrativos, y por tanto, se rro y otros agentes sociales, de acuerdo con dificulta una articulación armónica. 110 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs ca (Chocó, Cauca y Nariño) y gran parte de político administrativa del Estado, la acción los municipios del Caribe (La Guajira, Mag- conjunta y articulada de los diferentes nive- dalena, Sucre, Córdoba, con excepción de les de gobierno a través de alianzas, asocia- las capitales de departamento). El Congreso ciones y convenios de delegación, el diseño acaba de aprobar la Ley de Ordenamiento Te- de modalidades regionales de administra- rritorial (Ley 1454 de 2011), que desde la adop- ción para el desarrollo de proyectos especia- ción de la Constitución de 1991 venía siendo les y el incremento de la productividad y la planteada. La Constitución, al mismo tiempo modernización de la administración muni- que reconoce como entidades territoriales a los cipal (art. 20). departamentos, los distritos, los municipios y • La regulación precisa de ciertos principios los territorios indígenas, posibilita la creación para el ejercicio de las competencias de la na- de regiones y provincias como entidades terri- ción y las entidades territoriales, tales como toriales y la conformación de figuras asociativas la coordinación, la concurrencia, la subsidia- para la promoción del desarrollo. Un análisis pre- riedad y la complementariedad (art. 26). liminar del contenido de la reciente Ley permite • Una determinación muy detallada de las fun- señalar como positivo para la gestión del riesgo ciones de la nación y de las entidades territo- lo siguiente: riales en materia de ordenación del territorio (art. 27), así como todo un sistema para la • La autorización y promoción de procesos aso- resolución de los conflictos de competencia ciativos entre entidades territoriales (art. 9) que que sobre el particular lleguen a presentarse pueden referirse a “políticas y modos de ges- (arts. 28 y siguientes). tión regional y subregionalâ€?. Para la Ley tales procesos pueden relacionar las regiones admi- nistrativas y de planificación, las asociaciones 2.3.3. El nivel nacional como de departamentos, las áreas metropolitanas, promotor de políticas y de las asociaciones de distritos especiales, las pro- orientación estratégica vincias administrativas y de planificación, y las asociaciones de municipios (art. 10). Lo im- La institucionalidad existente para la portante es que el objeto de esas asociaciones gestión del riesgo en el nivel nacional, pese comprenda el cumplimiento de funciones de a su amplia trayectoria, denota un carácter planificación, así como procurar el desarrollo proteccionista, con duplicidad en las funcio- integral de sus territorios (art. 11). nes asignadas y bajos niveles de articulación • Esta Ley promueve una mayor delegación de con las demás instancias territoriales. El en- funciones y competencias del nivel nacional foque jerárquico y vertical que ha caracteri- hacia el orden territorial, la eliminación de zado al SNPAD hace que la UNGRD y otras duplicidades entre la administración central entidades del nivel nacional se asuman como y descentralizada y los entes territoriales, el los integrantes fundamentales del Sistema, lle- fortalecimiento de la región administrati- gando a confundir a la propia UNGRD con el va y de planificación, el fortalecimiento del SNPAD, situación que refleja el bajo recono- departamento como nivel intermedio de cimiento de la importancia estratégica de los gobierno, el fortalecimiento del municipio niveles locales y regionales. Por otra parte, el como entidad fundamental de la división gobierno nacional no está actuando como eje Riesgo de desastres en la gestión pública 111 articulador del Sistema, ya que existen proce- Los Servicios Nacionales son las ins- sos limitados de interlocución, coordinación y tancias más activas y fortalecidas en los armonización entre las instancias nacionales y últimos años. En los últimos Planes de De- territoriales (Ingeniar Ldta., 2011) para el desa- sarrollo siempre han estado presentes pro- rrollo de conocimiento del riesgo, su manejo y gramas y proyectos dirigidos a fortalecer las reducción, la única excepción es el manejo de redes de monitoreo y conocimiento del riesgo, grandes desastres. como la Red Sismológica Nacional, los Ob- El Comité Nacional para la Prevención servatorios Vulcanológicos, la Red de Alertas y Atención de Desastres como instancia máxi- Hidrometeorológicas, la Red de Detección de ma del SNPAD se ha reunido especialmente Tsunamis o Maremotos, la Red Satelital para alrededor de situaciones de desastre. Este Co- la Vigilancia de Huracanes y los equipos y ex- mité está diseñado para cumplir con una fun- pertos para el control de derrames de hidro- ción orientadora (dar pautas y lineamientos), carburos y sustancias nocivas. Esto hace que un papel asesor (recomendar al Poder Ejecu- los Servicios Nacionales cuenten con capaci- tivo la declaratoria de desastre, su calificación dades y herramientas favorables para el cum- según el nivel nacional, departamental o local, plimiento de sus funciones. y el retorno a la normalidad) y una competen- El Comité Operativo Nacional es uno cia de toma de decisiones (aprobar y recomen- de los más activos que hay; sin embargo, la dar la adopción por decreto del PNPAD, entre emergencia generada por el fenómeno de otros). No obstante, no cuenta con la presencia La Niña 2010-2011 evidenció que no exis- de algunos Ministerios estratégicos, como los de ten instrumentos claros ni una definición Educación, Ambiente y Desarrollo Sostenible, y de roles para las diferentes tareas relaciona- Vivienda, Ciudad y Territorio, ni se ha reunido das con el manejo de emergencias de carác- con la suficiente frecuencia y en pocas excepcio- ter nacional. Al Comité Operativo Nacional, nes lo ha hecho para temas diferentes a los rela- conformado por el Director de la Defensa cionados con el manejo de emergencias. Civil, un representante de la Cruz Roja, un El Comité Técnico Nacional tiene un representante del Ministerio de la Protección carácter asesor y coordinador, sin funciones Social y el Director de Gestión de Riesgos18. específicas fijadas por la ley. El Comité Técnico Infortunadamente, la ley no establece como Nacional puede cumplir, por delegación explíci- responsabilidad de este Comité la formula- ta, algunas funciones del Comité Nacional (ex- ción de planes, la definición de tareas y ro- cepto las referidas a las pautas y orientaciones les, ni la estandarización de procedimientos o para la formulación del Plan y a su aprobación, actividades fundamentales para una efectiva y las correspondientes a las atribuciones del coordinación de emergencias. Entre las Comi- Comité Nacional en situación de desastre). Las siones Nacionales Asesoras del Comité Ope- instituciones que hacen parte de este Comité (o rativo Nacional se encuentran: (a) Búsqueda y al menos la mayoría de ellas) tienen funciones Rescate, (b) Comunicaciones, y (c) Hidrocar- fijadas específicamente en los arts. 63 y 64 del buros, Derivados y Sustancias Nocivas; esta Decreto 919 de 1989. Sin embargo, no es explíci- ta la relación entre estas tareas y la actividad del mismo Comité. 18 También incluye delegados de otras entidades nacionales “con voz pero sin votoâ€?, que son invitados por la DGR en razón de la naturaleza del desastre. 112 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs última ha sido la más activa y ha generado el están estrechamente vinculadas a cuatro ins- único Plan Nacional de Contingencias exis- trumentos que permiten dinamizar el SNPAD: tente, a través del Decreto 321 de 1999. Otros el Plan Nacional, el Sistema de Integrado de Planes de Contingencia deberían formularse Información, las declaratorias de situaciones para diferentes tipos de riesgo, bajo criterios de desastre y los Planes de Acción Específicos; unificados y coordinados. además de dirigir el Comité Técnico Nacional Las Comisiones Asesoras de los Co- más las funciones que se le adjudican en caso de mités han funcionado de una manera irre- declaratoria de desastre. En su conjunto, el tipo gular, e incluso han dejado de funcionar de tareas que le corresponde son la elaboración durante largos períodos de tiempo. Las Co- de planes y políticas para ser sometidos a otras misiones Asesoras, constituidas inicialmente instancias, promover e impulsar la aplicación de como grupos de trabajo para temas específi- políticas en ciertos campos, orientar y coordinar cos y dependientes, según el caso, del Comité las actividades de otras entidades del nivel nacio- Técnico Nacional o del Comité Operativo Na- nal, y apoyar las actividades de las entidades terri- cional, han dejado de funcionar, debilitando toriales. En el caso de una declaratoria de desastre la articulación entre las diferentes entidades nacional debe “asumir la coordinación de todas nacionales. Comisiones como la de Riesgo las actividades necesarias para atender una situa- Sísmico y Volcánico han realizado alrededor ción de desastre nacional declaradaâ€?, función que de 60 reuniones desde el año 1993, siendo el también se le asigna al Comité Operativo Nacio- SGC la entidad que efectúa la coordinación nal, generando dualidades y conflictos. y la secretaría de la Comisión. No obstante, Garantizar la coherencia de las polí- las convocatorias se volvieron intermitentes ticas públicas y la planificación y articula- y con carácter coyuntural, reportando reu- ción entre organizaciones para la gestión niones para los años 2003, 2004, 2008 y 2009, del riesgo requiere asegurar una entidad con el objetivo específico de plantear escena- con suficiente autoridad política y capaci- rios para la actualización del mapa de ame- dad técnica para influir en las decisiones es- nazas sísmicas. Posterior a este proceso no se tratégicas relacionadas con la planificación han realizado nuevas convocatorias. Por otra e inversión nacional, territorial y sectorial. parte, la Comisión de Construcciones Sismo El manejo de las emergencias no puede conti- Resistentes ha sido una de las más activas y nuar siendo la prioridad de la UNGRD, pues permanentes, mientras que algunas otras Co- esto debilita el funcionamiento del SNPAD misiones se han reactivado desde hace unos y no ha permitido la consolidación de temas tres años buscando su institucionalización, lo como la reglamentación de políticas, la actua- cual se ha logrado en casos específicos como lización y el seguimiento a la implementación las Comisiones de Incendios Forestales, la de del PNPAD, a los programas y las acciones Agua y la de Educación, y la asunción por par- tanto de carácter sectorial como del orden te de algunas entidades del orden nacional de nacional, regional y local; tampoco se ha or- las funciones de coordinación de las mismas. ganizado ni mantenido un Sistema Integrado La Unidad Nacional para la Gestión del de Información que permita conocer y ubicar Riesgo es una entidad con múltiples funciones territorialmente los riesgos existentes en el país, y grandes responsabilidades. Según el Decre- así como los correspondientes análisis de vulne- to Ley 919 de 1989, las funciones de la Unidad rabilidad. La UNGRD debe consolidarse como Riesgo de desastres en la gestión pública 113 la instancia técnica de articulación, direccio- nologías y la Comunicación) y el Departamen- namiento y control; su responsabilidad directa to Nacional de Planeación; dejando así muchos debe ser la de orientar y promover el trabajo Ministerios cuyas obligaciones no se mencionan interinstitucional, y velar porque las diferentes ni especifican19. entidades e instancias del gobierno cumplan sus Los Ministerios y organismos descen- propias funciones y asuman las responsabilida- tralizados en su gran mayoría no cuentan des que haga referencia la legislación existente con una dependencia o funcionarios que se para tal efecto, como lo plantea el Decreto 4147 encarguen de coordinar o articular las activi- de 2011, el cual creó la UNGRD. Las funciones dades de la gestión del riesgo, desatendiendo de esta nueva Unidad dentro de la Presidencia lo previsto por la ley y en los Planes de Desa- de la República deben enfocarse hacia la orien- rrollo. Según el Parágrafo del art. 4 del Decreto tación, dirección, coordinación y vigilancia, 919 de 1989, “Cada Ministerio, Departamento para que las gobernaciones, a través de sus ins- Administrativo, entidades territoriales y des- tancias regionales, se encarguen de la interme- centralizadas o personas jurídicas de que trata diación efectiva entre los municipios y la nación esta norma deberán designar la dependencia y/o y el fortalecimiento de capacidades; y los gobier- persona a quien se le confiere específicamente nos locales se apoderen de la incorporación en la responsabilidad de realizar las actividades in- la planificación y la ejecución de las acciones en- dispensables para asegurar su participación en caminadas a la gestión del riesgo. la elaboración y ejecución del Planâ€? (entiénda- Bajo el enfoque integral de la gestión del se como PNPAD). Esto ha sido reiterado en el riesgo, todas las entidades tienen responsabili- Conpes 3146 y en el PND 2006-2010, y se reto- dades y competencias en los diferentes compo- ma actualmente en el Proyecto de Ley No. 158 nentes de la gestión, aunque esto no se refleja de 2011 Senado, 050 Cámara de Representantes; en la normativa actual. Como se mostró en el sin embargo, sólo entidades como el Ministe- marco conceptual, cada entidad debe ser respon- rio de la Protección Social e Invías cuentan con sable por la formulación y adopción de políticas y oficinas encargadas de este tema, aunque su rol lineamientos sectoriales, el diseño y desarrollo de se ha enfocado más al manejo de las emergen- normas, debe velar por su aplicación y ejecución, cias. Muchas entidades clave, entre ellas el DNP, hacer seguimiento y control de sus procesos mi- tampoco tienen dentro de su estructura unida- sionales con criterios de sostenibilidad, y garanti- des o funcionarios suficientes para encargarse zar la seguridad de la infraestructura a su cargo. del tema (Tabla 2.4), por esto la revisión de los En la normativa actual no todas los Ministerios procesos de contratación del Estado y la regula- y Departamentos Administrativos están explíci- rización de cargos planteada actualmente por el tamente mencionados, ni tienen definidas sus Ministerio de Trabajo ofrecen una oportunidad competencias y funciones. Se hace un particular para que las funciones que se han venido desa- énfasis en el Ministerio de Gobierno, el Ministe- rrollando a través de contratistas y las responsa- rio de Defensa Nacional, el Ministerio de la Pro- bilidades sean establecidas claramente dentro de tección Social, el Ministerio de Obras Públicas las diferentes entidades. y Transporte (hoy Ministerio de Transporte), el Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio 19 El Proyecto de Ley No. 158 de 2011 Senado, 050 Cámara de Representan- de Comunicaciones (hoy Ministerio de las Tec- tes bajo discusión busca susbsanar estas dificultades del SNPAD. 114 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs TabLa 2.4. Capital humano por institución institución recursos humanos DPAD 36 funcionarios y 62 contratistas. DNP 1 funcionario y 4 profesionales contratistas. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 1 profesional en la Dirección de Desarrollo Rural. Ministerio de la Protección Social Oficina para el manejo de emergencias; no se tiene información del número de personas que hay en ella. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial 8 profesionales contratistas en la Dirección de Desarrollo Territorial. Ministerio de Educación Nacional 1 profesional bajo la coordinación del Programa de Educación Ambiental. Ministerio de Comunicaciones No se tiene información. Ministerio de Hacienda y Crédito Público División de Pasivos Contingentes, Subdirección de Riesgos. Ministerio de Relaciones Exteriores 1 funcionario en la Dirección de Cooperación Internacional. Ministerio de Transporte No tiene personal para este fin. Oficina para el manejo de emergencias; no se tiene información del número de personas que hay Invías en ella. Dimar No se tiene información. Ideam 112 profesionales y 216 técnicos. Ingeominas 38 profesionales de la Subdirección de Amenazas Geológicas y Entorno Ambiental. IGAC No se tiene información. Colciencias 1 profesional coordinador del Programa Nacional de Ciencias del Medio Ambiente y el Hábitat. Defensa Civil Colombiana No se tiene información. Cruz Roja Colombiana 93 personas entre coordinadores, instructores y facilitadores. Sistema Nacional de Bomberos No se tiene información. Sena No tiene asignado personal. Telecom No se tiene información. Acción Social Subdirección de Ayuda Oficial al Desarrollo. Fuente: Adaptado de Vásquez, 2006. De otro lado, las responsabilidades el Inderena (funciones asumidas por el MADS), asignadas en el Decreto Ley 919 de 1989 a los Telecom e Invías, como se pude deducir muchas diferentes Ministerios y organismos descen- de ellas han sido reestructuradas, liquidadas o tralizados son muy limitadas; hace énfasis en fusionadas, lo que hace evidente la necesidad de las actividades para el manejo de emergencias actualización de responsables y funciones, ajus- y no se mencionan o incorporan todas las ins- tándolas más allá del manejo de las emergencias tituciones con la visión integral que la gestión hacia los alcances amplios que la gestión del ries- del riesgo requiere. Este Decreto destaca las res- go en su relación con el desarrollo sostenible ne- ponsabilidades de las Fuerzas Militares, la Policía, cesita, a un compromiso de todas las entidades y los Ministerios de la Protección Social, de Obras bajo la visión actual de la Constitución. Públicas y Transporte, de Educación y de Comu- El Ministerio de Ambiente y Desarrollo nicaciones, el DNP, los Consejos Regionales de Sostenible (MADS) es una de las pocas enti- Planificación y las entidades descentralizadas, dades que tiene funciones específicas sobre como el SGC, el Ideam, la Defensa Civil, el IGAC, la gestión del riesgo, y aunque es el de mayor Riesgo de desastres en la gestión pública 115 vinculación al tema podría tener aún más in- cuentra la oportunidad para una verdadera arti- jerencia en materia de reducción del riesgo. culación entre ambos sistemas. El art. 5 de la Ley 99 de 1993 le asigna al en- Una de las principales debilidades del tonces Ministerio de Ambiente la función de SNPAD es que el Poder Ejecutivo tiene la adelantar, de manera coordinada con las demás posibilidad de hacer a un lado la estructura, autoridades, labores de monitoreo, seguimien- responsabilidades y posibilidades del SNPAD to y control de los factores de riesgo. En cum- y acudir al mecanismo de la declaratoria de plimiento de esta función, el Ministerio lidera emergencia por grave calamidad pública, que las acciones de prevención y preparación para permite el art. 215 de la Constitución Política. el manejo de incendios forestales, en colabora- Esta posibilidad, ejecutada en diversas solucio- ción con el Ideam, monitorea y emite las alertas nes ad hoc, implica: (i) desautorizar al SNPAD de los riesgos hidrometeorológicos. En materia ante la población, ante la Administración Públi- de reducción de riesgos, la Ley 99 de 1993 dicta ca en general y ante sí mismo, en sus diversos que el Ministerio de Ambiente debe “Promover, componentes; (ii) acudir a medidas excepciona- en coordinación con el Ministerio de Gobierno, les que deberían estar reservadas para situacio- la realización de programas y proyectos de ges- nes extremas, en las cuales se pone en peligro la tión ambiental para la prevención de desastres, estabilidad de la sociedad, de sus instituciones de manera que se realicen coordinadamente las o de la independencia y soberanía nacionales; actividades de las entidades del Sistema Nacio- (iii) abrir la puerta a soluciones “a la medidaâ€?, nal Ambiental y las del Sistema Nacional para que sólo sirven para el desastre de turno y que la Prevención y Atención de Desastresâ€? (art. 5, impiden la consolidación de un sistema estable numeral 41). El desarrollo de esta función, por de gestión del riesgo y de respuesta a la anorma- el contario, ha sido bastante limitado, allí se en- lidad, como se describe en la Tabla 2.5. 116 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Municipio de Medellín (Antioquia), 2011. Fotografía cortesía de: Gabriel Jaime Arango Zapata. Riesgo de desastres en la gestión pública 117 118 TabLa 2.5. Síntesis de los principales procesos de reconstrucción en Colombia, 1990-2011 Criterios Descripción Evento: Terremoto / Avalancha Tierradentro (junio 1994)1 Creación de un nuevo organismo público para que manejara la respuesta gubernamental y social frente al desastre –Corporación Nasa Kiwe– bajo la declaratoria de “emergencia ecológicaâ€?. Una respuesta estatal de las principales características del proceso fue la baja participación del sector privado y la no utilización de empréstitos internacionales en el proceso de reconstrucción (a pesar de que en la zona se comenzó posteriormente un programa de desarrollo con fondos de la Unión Europea y contrapartidas del gobierno colombiano). Expedición de una nueva ley de estímulos tributarios. La Corporación Nasa Kiwe se hizo cargo de la reconstrucción de viviendas destruidas y vías, la construcción de los nuevos asentamientos en las zonas de reubicación, de educación, salud, alcances promoción de proyectos productivos y la recuperación ambiental. La Corporación permitió a las comunidades afectadas tener un sólo interlocutor en el Estado, y su estructura organizacional se soportó en un Consejo Directivo conformado por representantes Organización de la Presidencia de la República, gobernadores de Cauca y Huila, representantes del Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC), representante de las comunidades de las zonas aledañas a Tierradentro, representante de las comunidades no indígenas y personalidades representativas de la zona (sector religioso, empresarial, ONG, academia y gestor de procesos sociales). Durante el proceso de reconstrucción participaron las siguientes entidades: Corporación Nasa Kiwe, Invías, Caminos Vecinales, Fondo de Desarrollo Rural (DRI), Inurbe, Caja Agraria, Antioquia Presente, Ministerio de Medio Ambiente, Ministerio de Salud, Findeter, Fundación de Servicios para el Desarrollo Colombiano (FIS), Plan Nacional de Rehabilitación (PNR), Telecom, Cabildos Entidades Indígenas, municipios, ONG, Hospital Belalcázar, Plante, Incora, Cristian Children, Secretaría de Agricultura, Embajada de España, Gobernación del Cauca, Fonade, EPSA, Comunidad, Programa Cxhab Wal a. Costo de daños US$ 150.152.358 (0,184% del PIB de 1994) (US$ 1.00 = $827) No se tiene un recuento específico de los valores destinados a la atención del desastre pero según datos de la DGPAD para el año 1994, el Fondo de Calamidades giró $5.445’664.031, para la Costos de emergencia y atención de las diferentes emergencias que se presentaron ese año. La mayoría de estos recursos se aplicaron a la atención del desastre mientras la Corporación tomaba forma. Se invirtieron cerca rehabilitación de $ 2.000 millones en la construcción de alojamientos temporales par atender a las personas afectadas, a las cuales se les proveía de alimentos y menajes en forma continua. Adicionalmente, se realizaron cientos de vuelos en helicóptero sobre cuyo costo real no existen datos. reconstrucción / reposición US$ 129.621.444 (0,159% del PIB de 1994) (US$ 1.00 = $827) Evento desencadenante: 15 segundos / Réplicas: 4 días Evaluación de daños: 4 días / Estudios: 10 meses Tiempos Inicio organización: 17 días Atención: 14 días Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Reconstrucción: 11 años Programa de reposición social en educación. Programa de reposición ambiental. Principales actividades Programa de reposición económica: proyectos productivos, normalización y fortalecimiento institucional. Reconstrucción física: infraestructura vial, líneas vitales, vivienda, equipamiento y obras públicas (salud y saneamiento). TabLa 2.5. Síntesis de los principales procesos de reconstrucción en Colombia, 1990-2011 (continuación) Criterios Descripción Evento: Terremoto del Eje Cafetero (enero 1999)2 El gobierno crea el Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero (FOREC), entidad pública de naturaleza especial, con capacidad jurídica y autonomía presupuestal para respuesta estatal financiar y realizar las actividades de reconstrucción y rehabilitación económica, social y ecológica de la región afectada. Este fondo se financió parcialmente con recursos de Contratos de Préstamo del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El FOREC tuvo la responsabilidad de la atención a la comunidad, demolición y remoción de escombros, provisión de alojamientos temporales, reparaciones a establecimientos educativos, apoyo alcances a planes de ordenamiento territorial, preparación de planes de reconstrucción. Además, la reparación, reconstrucción y reubicación de viviendas y edificaciones, estudios, diseños y obras de reconstrucción de infraestructura física y servicios domiciliarios, e inicio de la recuperación económica, ecológica y social del Eje Cafetero. Al FOREC no se le creó una estructura administrativa, sino que se le facultó para contratar con organizaciones no gubernamentales todas las obras de reconstrucción y acompañamiento a las comunidades afectadas. El modelo se enmarca claramente dentro del propósito neoliberal de reducir el tamaño del Estado y entregarle sus funciones al sector privado. El FOREC dividió la región en zonas con base en el nivel de daños, su extensión y ubicación geográfica. Para adelantar la reconstrucción en cada zona, se convocó a las ONG más representativas del país, a través de la Confederación Nacional de Organizaciones No Gubernamentales. Se establecieron 31 gerencias zonales. Cada ONG tuvo bajo su responsabilidad la elaboración y posterior ejecución de un plan de acción zonal (PAZ). Estos planes, bajo un marco de integralidad, comprendieron la recuperación de la infraestructura física y la reconstrucción social y económica de la zona. Las acciones del proceso de reconstrucción se Organización dividieron en cuatro fases: (i) atención de la emergencia; (ii) consolidación y planeación; (iii) reconstrucción; y (iv) desmonte y liquidación. El FOREC contrató con una Red de Universidades, conformada por el CIDER de la Universidad de los Andes, la Universidad del Quindío y la Universidad Tecnológica de Pereira, el monitoreo permanente al proceso de reconstrucción. La Junta Directiva estaba conformada por un gobernador designado por el Presidente de la República para representar a todos los gobernadores de los cinco departamentos afectados (el gobernador de Risaralda), un alcalde para representar a los alcaldes de los 28 municipios afectados (el alcalde de Armenia), representantes del gobierno nacional y personalidades del sector. Se nombró como presidente de la institución al presidente de la Asociación Nacional de Industriales (ANDI). En la junta no participaban representantes de las organizaciones sociales de la región ni de las comunidades afectadas. Según las gerencias zonales, las principales entidades que participaron en el proceso de reconstrucción fueron: Cajamarca (Fedevivienda); Roncesvalles (Sociedad de Arquitectos del Tolima); Chinchiná (Asociación de Desarrollo de Caldas); Pereira (Vida y Futuro); Dosquebradas (Cámara de Comercio de Dosquebradas); Santa Rosa (Cámara de Comercio de Santa Rosa, Sociedad Bolivariana de Santa Rosa); Marsella (Cooperativa de Caficultores, Fundación para el Desarrollo de Risaralda, Famiempresas); Armenia (Fundación Restrepo Barco, Universidad de Antioquia, Entidades Conconcreto, Codesarrollo, ACODAL, Comfama, FES, Cenaprov, Cámara de Comercio de Armenia, Fundación Carvajal, Solidaridad por Colombia, Fundación Minuto de Dios, Universidad Nacional, Fedevivienda, FUndecomercio); municipios del Valle (Fondo de Solidaridad del Valle); Salento y Circacia (Fundaempresa); Finlandia y Quinbaya (Cámara Junior); Pijao (Cámara de Comercio de Manizales); Córdoba, Buenavista y Génova (Cetec, AVP); Calarcá (Fenavip); Barcelona (Cooperativa de Caficultores); La Tebaida (Antioquia Presente); Montenegro (Compartir, Gobernación de Cundinamarca); zona rural cafetera y no cafetera (Federación Nacional de Cafeteros). Costo de daños US$ 1.558.261.867 (1,837% del PIB de 1999) (US$ 1.00 = $1.757) Costos de emergencia y rehabilitación US$ 45.000.000 (0,0053% del PIB de 1999) (US$ 1.00 = $1.757) reconstrucción / reposición US$ 1.030.909.505 (1,215% del PIB de 1999) (US$ 1.00 = $1.757) Evento desencadenante: 20 segundos / Réplicas: 30 días Evaluación de daños: 2 años Tiempos Inicio de Organización: 5 días Atención: sin información Reconstrucción: 3 años Riesgo de desastres en la gestión pública 119 120 TabLa 2.5. Síntesis de los principales procesos de reconstrucción en Colombia, 1990-2011 (continuación) Criterios Descripción Evento: Terremoto del Eje Cafetero (enero 1999)2 (continuación) Apoyo a vivienda. Recuperación, reconstrucción y reubicación de vivienda. Reparación y reconstrucción de infraestructura social. Sectores de salud, educación, hogares de atención infantil, ancianatos, recreación, cultura y deporte. Reparación y reconstrucción de infraestructura pública. Obras de infraestructura de edificaciones del Estado, equipamiento urbano, servicios públicos, transporte aeroportuario y vial. Fortalecimiento institucional de la capacidad de prevención y manejo de desastres. Sistematización de información, estudios para análisis de vulnerabilidad, equipos, estudios de POT. Restauración del tejido social. Atención e intervención social para recuperación emocional de la población. Principales actividades Reactivación económica y generación de empleo. Financiación de proyectos de innovación y cadenas productivas. Medio ambiente. Plan de Manejo Ambiental para la reconstrucción del Eje Cafetero (aprovechamiento sostenible de materiales para la reconstrucción y viabilidad ambiental de proyectos sectoriales). Reconstrucción del área rural. Atención temporal a la población afectada. Gestión del programa de reconstrucción. Evento: Emergencia Invernal. Fenómeno de La Niña 2010-2011 3 El Gobierno Nacional orienta a Colombia Humantaria para que se haga cargo de las fases de atención y rehabilitación asociada al fenómeno de La Niña 2010 -2011 como una subcuenta del Fondo Nacional del Calamidades. De manera complementaria se crea el Fondo de Adaptación para apalancar recursos financieros y técnicos que permitan la construcción y reconstrucción de las zonas respuesta estatal afectadas, mitigación y prevención de riesgos a nivel de acompañamiento nacional, departamental o municipal (“amenazas económicas, sociales y ambientalesâ€?) provenientes a fenómenos similares a La Niña; y la rehabilitación económica de sectores agrícolas, ganaderos y pecuarios afectados. El propósito del Fondo de Adaptación es la identificación, estructuración y gestión de proyectos, la ejecución de procesos contractuales, la disposición y transferencia de recursos para la recuperación, la construcción y reconstrucción de la infraestructura de transporte, telecomunicaciones, ambiente, agricultura, servicios públicos, vivienda, educación, salud, acueductos y alcances alcantarillados, humedales, zonas inundables estratégicas, la rehabilitación económica de sectores agrícolas, ganaderos y pecuarios afectados por la ola invernal, y demás acciones que se requieran con ocasión del fenómeno de La Niña, así como para impedir definitivamente la prolongación de sus efectos, tendientes a la mitigación y prevención de riesgos y a la protección de la población de las amenazas económicas, sociales y ambientales que están sucediendo. El Fondo está adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, tiene personería jurídica, autonomía presupuestal y financiera. Este Fondo tiene la siguiente estructura organizacional: (i) El Consejo Directivo para su dirección y administración que está integrado por un representante del Presidente de la República, del Ministerio del Interior y de Justicia, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del área de atención a los proyectos, del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, del DNP y 5 miembros del sector privado. (ii) La Gerencia del Fondo que ejerce su representación legal y se encarga de la ejecución y seguimiento de los planes y proyectos aprobados por el Consejo Directivo, la celebración de los contratos y el seguimiento a la correcta ejecución de los recursos. (iii) Los comités sectoriales para asesorar temas específicos donde se requiera un grado mayor de conocimiento (sector privado, de la sociedad civil, ONG u organismos multilaterales). Organización El Fondo obtendrá recursos provenientes de las partidas asignadas por el presupuesto nacional, de créditos gestionados interna o externamente, de donaciones, de cooperación nacional e Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs internacional, del Fondo Nacional de Calamidades, así como de los recursos provenientes de la enajenación del 10% de las acciones de Ecopetrol por parte del Gobierno Nacional (por aprobar en el Congreso). Los recursos que provengan del Estado deben ser asignados a través del Presupuesto Nacional y se deberán asumir las implicaciones resultantes de esto. El Fondo podrá transferir recursos a entidades públicas del orden nacional o territorial y a entidades privadas, para ser administrados por éstas e invertidas en las fases de recuperación, construcción y reconstrucción de las zonas afectadas por el fenómeno de La Niña. El Gobierno Nacional podrá, con cargo a los recursos de este Fondo, celebrar convenios con gobiernos extranjeros, cuyo objeto esté relacionado con las acciones de recuperación, construcción y reconstrucción requeridas para la superación definitiva del fenómeno de La Niña. Se permiten esquemas de cooperación territorial, como por ejemplo las entidades territoriales podrán aportar recursos a través de esquemas de cofinanciación para el desarrollo de los proyectos que sean identificados, estructurados y gestionados por el Fondo. Unidad de Gestión del Riesgo, Colombia Humanitaria, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Plan Departamental de Agua, Findeter, Invías, Entidades Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio de Educación, Ministerio de la Protección Social, BanColdex, ICBF. TabLa 2.5. Síntesis de los principales procesos de reconstrucción en Colombia, 1990-2011 (continuación) Criterios Descripción Evento: Emergencia Invernal. Fenómeno de La Niña 2010 – 2011 3 (continuación) Costo de daños Costos de emergencia y Costos de atención y rehabilitación: US$ 3.245.818.181,81 (US$ 1.00 = $1.936,29) rehabilitación Recursos asignados a la atención y rehabilitación: US$ 3.491.735,53 (US$ 1.00 = $1.936,29) Costos de reconstrucción: US$ 5.034.529.442,14 (US$ 1.00 = $1.936,29) reconstrucción / reposición Recursos asignados a la reconstrucción y adaptación: US$ 39.938.016,5 (US$ 1.00 = $1.936,29) Emergencia: 4 meses después del evento Tiempos Rehabilitación: 2 años Reconstrucción y adaptación: de 4 a 6 años Los lineamientos generales para el manejo de la situación de desastre, comprende diez líneas de acción, (1) asistencia humanitaria a las familias afectadas con alimentación y elementos de dormitorio, aseo y cocina, durante el tiempo que dure la emergencia y un tiempo adicional necesario en el desarrollo del proceso de recuperación; (2) administración y manejo de albergues y/o subsidios de arrendamiento temporal para las familias que evacuaron sus viviendas; (3) agua potable y saneamiento básico; (4) salud integral, control y vigilancia epidemiológica; (5) recuperación de vivienda (averiada y destruida); (6) incentivos del sector agropecuario; (7) reactivación económica y social de la zona, acordes con las líneas que el PND establezca; (8) ordenamiento territorial; Principales actividades (9) alertas tempranas; y (10) obras de emergencias (reforzamiento de terraplenes, obras de control) y obras de prevención y mitigación en la zona. Los riesgos a cubrir son aquellos provenientes del fenómeno de La Niña. El tipo de acciones o proyectos relacionados con el Fondo son: construcción y reconstrucción de la infraestructura de transporte, telecomunicaciones, ambiente, agricultura, servicios públicos, vivienda, educación, salud, acueductos y alcantarillados. Recuperación de humedales y zonas inundables estratégicas. Rehabilitación económica de sectores agrícola, ganadero y pecuario afectados por la ola invernal. Contratación de aseguramientos. Fuentes: (1) Cardona, et ál., 2005. (2) Cardona, et ál., 2005; FOREC. Reglamento Operativo, 1999. (3) Fondo de Adaptación, 2011. Desarrollando la estrategia, estructura y procesos clave; Plan integral de acción específico para el manejo de la emergencia generada por el fenómeno de La Niña 2010–2011; Decreto 4819 de 2010. Riesgo de desastres en la gestión pública 121 2.4. PLANIFICACIÓN EN GESTIÓN DEL RIESGO Desde la adopción del la Ley 46 de 1988 y el Adicionalmente, define tiempos y estima costos Decreto 919 de 1989, que crean y organizan de algunos proyectos prioritarios (Tabla 2.6). el SNPAD, el Gobierno Nacional ha venido Pese a la existencia de instrumentos nor- adoptando medidas para garantizar una ade- mativos y de planificación, no se ha logrado cuada y eficiente gestión del riesgo; no obs- consolidar una verdadera política de gestión del tante, muchas de estas medidas no han sido riesgo de desastres que se implemente de for- integradoras ni articuladoras, trayendo como ma integral y articulada a la gestión pública. consecuencia su difícil implementación en Muchos entes consideraron que la formulación del los diferentes niveles territoriales y un posi- Conpes 3146 generaría una asignación de recursos ble bajo impacto en la reducción del riesgo. adicionales en el presupuesto nacional y mayores Diez años después de la creación del SNPAD se esfuerzos para el cumplimiento de los compromi- formuló el PNPAD, documento que se consti- sos en la gestión del riesgo. No obstante, de acuer- tuye en el instrumento de política del SNPAD do a una evaluación hecha por DNP (2009)20, la y establece como objetivo evitar o reducir las eficacia en la implementación es del 77%, donde pérdidas de vida y los efectos que puede ocu- los principales resultados se han alcanzado por rrir como consecuencia de los riesgos existentes fuera del horizonte de ejecución y la estrategia y desastres que se puedan presentar. Las estra- de fortalecimiento al SNPAD sólo alcanza el 8% tegias del Plan se basan en el conocimiento de de eficacia. Así, en términos de la eficiencia, el los riesgos, la prevención y mitigación en la Conpes logró sólo un 29%, siendo nuevamente planificación, el fortalecimiento institucional las estrategias de fortalecimiento al SNPAD y la del SNPAD y la socialización de la prevención de socialización de la prevención y mitigación de y mitigación de riesgos, las cuales se desarrollan riesgos y desastres las más ineficientes (4% y 5%, a través de la definición de los programas, las lí- respectivamente). Es decir, que ha sido un marco neas de acción y los responsables. de política aplicado en forma parcial, heterogénea Con el fin de darle una mayor fuer- y desarticulada en términos de cohesión de esfuer- za al Plan y promover su implementación se zos institucionales y de articulación con otros ins- formuló el Documento Conpes 3146, como trumentos de planificación e inversión. herramienta complementaria del PNPAD, el cual define y prioriza actividades, y establece 20 Se realizó una evaluación de resultados para las estrategias planteadas en el plazos y recursos. En dicho Documento Con- Documento Conpes 3146 tendiente a conocer los avances entre 2002 y 2009, desarrollando indicadores para comparar la situación inicial con la final: pes se logra una mejor jerarquización y rela- Indicador de eficacia (E). Evalúa la política para el período 2002-2009, ción de los programas (líneas de acción) con las relacionando las actividades programadas por el Conpes 3146 con las actividades realizadas. Si E=100%, la implementación de la estrategia estrategias definidas, como se puede apreciar fue eficaz; si E>50%, la implementación de la estrategia fue altamente en la siguiente tabla, haciendo una clara dife- eficaz; si E<50%, no hubo eficacia en la implementación. Indicador de eficiencia (IE). Evalúa la eficiencia para el período 2002- renciación respecto a las responsabilidades de 2004, relacionando las actividades programadas por el Conpes 3146 competencia tanto del nivel nacional como del con las actividades realizadas en el tiempo programado. Si IE=100%, la implementación de la estrategia fue eficiente; si IE>50%, la imple- territorial, y una precisión de las responsabili- mentación de la estrategia fue altamente eficiente; si IE<29%, no hubo dades de competencia de los diferentes sectores. eficiencia en la implementación de la estrategia. 122 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs TabLa 2.6. Matriz comparativa PNPAD y Conpes 3146 Programas PNPaD Estrategias Líneas de acción Conpes 3146 • Consolidación de redes, procedimientos y sistemas de detección Conocimiento de los • Avance en el conocimiento. y alerta para la vigilancia y el aviso oportuno a la población. riesgos de origen natural y • Desarrollo de un sistema integrado de información. • Evaluación de riesgos. antrópico. • Consolidación de redes de monitoreo y alerta. • Inclusión del manejo de riesgos en la planificación territorial: • Incorporación de criterios preventivos y de seguridad en los apoyo técnico y orientación en la formulación y el desarrollo de Planes de Desarrollo. los POT, los PD y los PLEC. • Manejo y tratamiento de asentamientos humanos y de Prevención y mitigación de • Inclusión del manejo de riesgos en los procesos de infraestructura localizados en zonas de riesgo. riesgos en la planificación. planificación sectorial: apoyo y seguimiento a todos los • Articulación de la política ambiental y de prevención de sectores, a las actividades sectoriales de salud, agua desastres. potable y saneamiento básico, medio ambiente, desarrollo agropecuario, seguridad industrial y productos peligrosos. • Fortalecimiento de las entidades nacionales del SNPAD. • Mejoramiento de los comités regionales y locales de prevención y atención de desastres. • Optimización de las entidades operativas. Medidas de protección • Articulación y coordinación interinstitucional. Fortalecimiento y contingencia en obras de infraestructura. Desarrollo y • Mejoramiento institucional de las instancias y las entidades institucional del SNPAD. actualización de Planes de Emergencia y Contingencia. del SNPAD en los ámbitos nacional, regional y local. • Diseño de mecanismos eficientes y de tratamiento preferencial de proyectos de reconstrucción. • Sistema integrado de información. • Información pública para la prevención y reacción adecuada de la comunidad, en caso de desastre. Incorporación de los conceptos de prevención de desastres y protección Socialización de la • Capacitación y formación a funcionarios y comunidades. ambiental en la educación formal. prevención y mitigación de • Comunicación de información para la toma de decisiones. • Desarrollo de un sistema nacional de capacitación de riesgos y desastres. • Concientización ciudadana. funcionarios y capacitadores comunitarios. • Implementación de actividades con las organizaciones de la sociedad civil. Fuente: DNP, 2009. Se reconoce que la incorporación del los últimos cuatrienios. Sin embargo, aunque tema de la gestión del riesgo de desastres de la descripción de las actividades y los retos es manera explícita en los últimos Planes Nacio- bastante clara y coherente con las necesidades, nales de Desarrollo es un argumento impor- la definición de las metas y los indicadores esta- tante que le da sustento y relevancia política a blecidos para cada uno de esos ejes no refleja los la temática; sin embargo, las metas estableci- alcances propuestos, y permite un cubrimiento das aún son débiles y no reflejan los alcances parcial de las propuestas expuestas en el compo- propuestos en los documentos descriptivos. nente descriptivo del documento. A manera de Desde la formulación del PNPAD el tema ha ejemplo, en el último Plan de Desarrollo, aunque sido incorporado en los Planes de Desarrollo las metas propuestas son bastante amplias, sólo de los cuatro últimos períodos de gobierno, ha- se incorporaron como objetivos en el Plan y en ciendo énfasis en el conocimiento del riesgo, el el Sigob el número de municipios apoyados en fortalecimiento del SNPAD, la reducción de la la incorporación de la gestión del riesgo en los vulnerabilidad fiscal y la transferencia del riesgo. POT y el porcentaje de personas damnificadas Para cada uno de estos ejes se hace una descrip- que han recibido el apoyo del Fondo Nacional ción de los compromisos adquiridos durante Calamidades (Tabla 2.7). Riesgo de desastres en la gestión pública 123 124 TabLa 2.7. Matriz de compromisos y responsabilidades para la gestión del riego de desastres según el ámbito normativo y de planificación PND PND PND PND PNPaD “CaMbiO Para CONSTruir La PaZ “ “HaCia uN ESTaDO COMuNiTariOâ€? “ESTaDO COMuNiTariO: DESarrOLLO Para TODOSâ€? “PrOSPEriDaD Para TODOSâ€? DECrETO 93/98 1998-2002 2002-2006 2006-2010 2010-2014 Avance en el conocimiento, el análisis de amenazas y vulnerabilidades, la evaluación de riesgos y el monitoreo: ampliación y actualización de redes de monitoreo y alerta Mejoramiento de la investigación en riesgo. (sísmica, volcánica e hidrometeorológica). Actualización del Sistema Integrado de Información. Consolidación de redes de monitoreo Fortalecimiento de la evaluación del de fenómenos. riesgo. Elaboración de tres mapas nacionales de escenarios de Implementación del Plan Nacional de Formación susceptibilidad a amenazas (inundación, deslizamientos e y Capacitación en la GRD, y su incorporación en Sistemas de comunicación para los Diseño e implementación del Sistema incendios) a escala 1:500.000. Actualización de los mapas la educación formal y no formal a un sistema de CLOPAD y CREPAD. integrado de información. Conocimiento nacionales de amenaza sísmica y generación de un nuevo mapa capacitación a funcionarios. Programas de educación formal y no Expansión y actualización del monitoreo de amenaza volcánica. del riesgo formal. y las redes de alerta. Ampliación de las redes de monitoreo y alerta y Integración de las entidades territoriales al Sistema de Integrado actualización de mapas a nivel local y regional. Campañas de información. de Información. Diseño e implementación de instrumentos Avance de Invías en el sistema de gestión integral del riesgo de las metodológicos para la zonificación y evaluación de redes de transporte en Colombia. las amenazas, la vulnerabilidad y el riesgo. Incorporación de la GRD en la educación. Fortalecimiento de la investigación básica, acorde con las necesidades territoriales. Planificación y uso del suelo, Promoción de la planificación territorial Planificación sectorial del riesgo de desastres. promoción de la identificación de y sectorial. Construcción de capacidades y formulación de planes Avance en las medidas de prevención y mitigación: incorporación amenazas y evaluación del riesgo. Reducción del riesgo ante tsunamis, de la GRD en los POT, los Planes de Manejo Ambiental y los de GRD y planes de emergencia en los municipios. Control de la ocupación de zonas de inundaciones y sismos. POMCA; formulación de políticas de manejo de asentamientos Incorporación de la GRD en los POT, los Planes de alto riesgo. Reasentamiento de población en zonas precarios y zonas de alto riesgo; formulación de medidas de Manejo Ambiental y los POMCA. Formulación de política de de riesgo: subsidios de relocalización y gestión del riesgo en municipios; propuesta de incorporación Diseño de criterios para incorporar la GRD en la Reducción reasentamiento. reforzamiento estructural. de gestión del riesgo en los PD. Esto será fortalecido por formulación de proyectos de inversión pública. Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs del riesgo las instituciones regionales del SNPAD con la definición de Incentivos económicos para promover Reforzamiento de estructuras vitales Adopción e implementación del Plan Nacional de las edificaciones que vayan con como hospitales, según la Ley 400 de responsabilidades, competencias y posible identificación de Gestión del Riesgo por Tsunami y el Plan de Acción la norma colombiana de diseño y 1997 y la Ley 715 de 2001. recursos para garantizar la información técnica necesaria para el Volcán Cerro Machín. Implementación de las construcción sismo resistente. Prevención de la ocupación y uso de que facilite la incorporación del conocimiento del riesgo a la políticas de manejo del riesgo para el volcán Galeras y Mejoramiento de asentamientos áreas no planificadas. planificación y uso del suelo. el Nevado del Huila. Promoción de una solución a largo precarios y reasentamiento. plazo frente a los efectos del fenómeno de La Niña. TabLa 2.7. Matriz de compromisos y responsabilidades para la gestión del riego de desastres según el ámbito normativo y de planificación (continuación) PND PND PND PND PNPaD “CaMbiO Para CONSTruir La PaZ “ “HaCia uN ESTaDO COMuNiTariOâ€? “ESTaDO COMuNiTariO: DESarrOLLO Para TODOSâ€? “PrOSPEriDaD Para TODOSâ€? DECrETO 93/98 1998-2002 2002-2006 2006-2010 2010-2014 Fortalecimiento de la gobernabilidad del SNPAD: el SNPAD y la DPAD serán fortalecidos institucional y jurídicamente para que cumplan con autonomía, celeridad y eficiencia sus funciones. Prioridad en la asignación de los proyectos dirigidos a la atención de inundaciones Fortalecimiento de políticas: Política Nacional Fortalecimiento institucional de los en el Bajo Magdalena y en la región de La Mojana. Promoción para de GRD, manejo de desastres de baja y media Desarrollo institucional CLOPAD, los CREPAD y los organismos que las entidades del orden nacional institucionalicen el tema intensidad, políticas de manejo de zonas de alto de emergencia. en sus estructuras organizacionales y asignen los recursos que riesgo, mecanismos de reconstrucción. garanticen la sostenibilidad de las mismas y el cumplimiento de su misión. Integración del SNPAD con otros sistemas: SINA, SNCyT y los sistemas educativos y del DNP. Socialización de la Programas de educación para la Mejoramiento de la información y su divulgación; prevención, capacitación prevención del riesgo, orientados a institucionalización de estrategias de información pública frente y conciencia del riesgo comunidades. a amenazas. Nota: La protección Aumento de la capacidad financiera tanto frente a la ocurrencia financiera no fue Estrategias de financiamiento del riesgo. Formulación de políticas de protección financiera. de desastres como frente a su prevención. incluida en el PNPAD Fuente: Tabla de los autores, 2011. Riesgo de desastres en la gestión pública 125 Las acciones propuestas en los diferen- y aceptado en el seno de la Conferencia Mun- tes Planes de Desarrollo son coherentes con dial para la Reducción del Riesgo de Desastres, las políticas internacionales y con los compro- propone como primer objetivo estratégico “la misos asumidos por Colombia en el marco del integración más efectiva de las consideraciones Sistema de Naciones Unidas. El Marco de Ac- del riesgo de desastres en las políticas, los planes ción de Hyogo (MAH) 2005-2015: Aumento de y los programas del desarrollo sostenible a todo la resiliencia de las naciones y las comunidades nivelâ€?, con especial énfasis en la prevención, la ante los desastres, suscrito por 168 Estados, entre mitigación y la preparación frente a los desastres ellos Colombia, como un documento de refe- y en la reducción de la vulnerabilidad. A con- rencia global para su implementación por parte tinuación se presentan las relaciones entre los de los países, las regiones, los organismos del principales componentes de las líneas de acción Sistema de Naciones Unidas y la sociedad civil, en función del MAH y el PNPAD (Tabla 2.8). TabLa 2.8. Principales componentes de las líneas de acción o áreas temáticas del MAH LÃ?NEaS DE aCCiÓN - MaH PriNCiPaLES COMPONENTES PNPaD • Políticas y planes • Marcos legales y regulatorios Fortalecimiento de las capacidades institucionales • Recursos y capacidades a todo nivel para lograr que la reducción del • Integración o articulación con los procesos de desarrollo • Desarrollo institucional riesgo de desastres sea una prioridad nacional y subregional andina - gobernabilidad. • Mecanismos institucionales, capacidades y estructuras • Compromiso político • Rendición de cuentas e indicadores de gestión • Datos sobre análisis de amenaza y riesgo Fomento de la investigación y el conocimiento • Información e indicadores sobre vulnerabilidad y posibles para la identificación, monitoreo y evaluación impactos • Conocimiento del riesgo de riesgos de desastre, y para mejorar la alerta • Sistemas de alerta temprana temprana. • Innovación científica y técnica • Gestión de la información y difusión Promoción de la educación, la comunicación y • Educación y entrenamiento • Socialización de la prevención, la participación para construir una cultura de • Concientización pública capacitación y conciencia del riesgo seguridad y resiliencia a todo nivel • Aprendizaje e investigación • Procesos de planificación y ordenamiento territorial • Medidas estructurales y técnicas • Manejo de los recursos naturales y ambientales adaptación Reducción de los factores de riesgo subyacentes al cambio climático • Reducción del riesgo • Producción sostenible • Protección social • Instrumentos financieros • Capacidad organizativa y de coordinación para las emergencias Fortalecimiento de sistemas y mecanismos de • Planificación de la preparación y del manejo de las preparación, atención y de asistencia mutua en • Desarrollo institucional emergencias caso de desastre, en todos los niveles. • Mecanismos de respuesta a emergencias • Participación y voluntariado Fuente: Traducida y adaptada de Benson & Twigg, 2007. 126 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs 2.5. INSTRUMENTOS FINANCIEROS E INVERSIONES EN LA GESTIÓN DEL RIESGO 2.5.1. Instrumentos y fuentes El Decreto Ley 919 de 1989 establece de financiación que todos los organismos y dependencias de la administración central y todas las entidades El Fondo Nacional de Calamidades, descentralizadas del orden nacional deben in- como principal herramienta financiera del cluir en sus presupuestos apropiaciones espe- SNPAD, se ha enfocado principalmente a ciales para prevención y atención de desastres. aportar recursos para las actividades de ma- Además de los recursos de cada una de las enti- nejo de desastres, y carece de estrategias para dades nacionales, establecidos en el Presupuesto la promoción de proyectos para la reducción General de la Nación, según el art. 66 del De- de riesgos y el fortalecimiento de capacidades. creto Ley 919 de 1989, podrán ser confiados en Este Fondo durante varios años fue una cuenta administración fiduciaria al Fondo Nacional de especial de la nación, con independencia patri- Calamidades para los efectos de la prevención y monial, administrativa, contable y estadística, atención de desastres y para las actividades de con fines de interés público y asistencia social; las fases de rehabilitación, reconstrucción o de- creada con el objetivo de prestar apoyo econó- sarrollo, previa autorización de la DGR. mico para prevención y atención de desastres, Los entes territoriales cuentan básica- mantener el saneamiento ambiental de la co- mente con tres tipos de ingresos: corrientes, munidad afectada, así como financiar la insta- recursos de capital y transferencias, dentro de lación de equipos y sistemas de información. los cuales existen recursos que pueden ser utili- Posteriormente, se convirtió en una cuenta zados para la gestión del riesgo. Los ingresos co- adscrita al Ministerio del Interior y de Justi- rrientes son los recursos con los que cuentan los cia, lo que cambió en parte sus características. municipios y gobernaciones para las actividades Esta transformación se realizó para permitir, ordinarias de funcionamiento e inversión; éstos entre otros, el cubrimiento de gastos de fun- pueden ser tributarios o no tributarios. Dentro cionamiento de la DGR, pues su presupuesto de los no tributarios están las participaciones en en el Ministerio era muy precario. Adicional- las regalías y las compensaciones por la explota- mente, ha cubierto sobre todo gastos de asis- ción de recursos no renovables, los cuales, según tencia humanitaria y atención de emergencias la nueva Ley de Regalías, firmada el 18 de julio en un 69%, y sólo el 31% de sus recursos han de 2011, deben ser utilizados por los alcaldes sido para prevención y mitigación (Corpo- y gobernadores para la ejecución de proyectos ración OSSO, 2009b). El FNC no cuenta con que beneficien a sus comunidades. Los recursos procedimientos estandarizados para la pre- de capital se constituyen por créditos internos, sentación, valoración y seguimiento de pro- externos o de proveedores, por la venta de acti- yectos y su estrategia de financiación no hace vos, los aportes de capital y por el resultado a fa- parte de una táctica financiera de transferen- vor que arroje el balance. El endeudamiento no cia y retención del riesgo. puede superar la capacidad de pago de los entes Riesgo de desastres en la gestión pública 127 territoriales, según lo establece la Constitución regiones. Se deben proponer alternativas que y la Ley de Endeudamiento Territorial (Ley 358 permitan compatibilizar las restricciones fisca- de 1997). En cuanto a las transferencias, son los les con el cumplimiento de las obligaciones esta- recursos que reciben los municipios del presu- blecidas en la ley y abrir posibilidades para usar puesto nacional, tales como el situado fiscal, la fuentes, como el Fondo de Regalías, que puedan participación en los ingresos corrientes de la na- generar nuevas perspectivas en el tema. ción, el sistema nacional de cofinanciación, etc. Dentro de los recursos de propósito general, que constituyen el 11,1% (Conpes 137 de 2001)21 del 2.5.2. Análisis de las inversiones Sistema General de Participación, se encuen- en los diferentes niveles tran entre otros rubros el tema de prevención y territoriales atención de desastres, cuyo objeto es financiar la adecuación de áreas urbanas y rurales en zonas Para analizar las inversiones de gestión de alto riesgo, la reubicación de asentamientos, y del riesgo de los niveles nacional, regional y la prevención y atención de desastres. El Sistema local se parte de las cinco áreas prioritarias Nacional de Cofinanciación maneja recursos del MAH: gobernabilidad, conocimiento e complementarios a los anteriores; está condicio- información, educación y comunicación, re- nado a la formulación de proyectos y la dispo- ducción del riesgo, y manejo de desastre. A nibilidad de contrapartidas en dinero por parte partir de la información sobre las inversiones, de los entes territoriales, apoyando con recursos proporcionada por la Subdirección de Desarro- no reembolsables obras de competencia de inte- llo Ambiental Sostenible del DNP, la cual fue re- rés local y regional que se ajustan a las políticas clasificada según las áreas prioritarias del MAH de desarrollo nacionales. Los principales fondos para la presente publicación, se evidencia que al son: Fondo de Cofinanciación para la Infraes- comparar la inversión en gestión del riesgo na- tructura Urbana, Financiera de Desarrollo Te- cional, departamental y municipal hay una pre- rritorial (Findeter) y Fondo Nacional Ambiental ponderancia del gasto nacional ante desastres de (Fonam) (Ghul, et ál., 1998). gran magnitud, como los ocurridos en 1999 y el Los órganos competentes de las entidades 2010, y una disminución del gasto ante la ausen- territoriales pueden reglamentar sistemas de cia de eventos desastrosos. Para el período 2002- administración fiduciaria para el manejo de 2008, años para los cuales se tiene información sus recursos o los de sus entidades descentra- del gasto municipal en gestión del riesgo, la in- lizadas, destinados a la prevención y atención versión acumulada de los municipios es mayor a de desastres y calamidades. Los municipios y la nacional y la departamental. Aunque el perío- gobernaciones no han hecho uso de esta posibi- do de análisis es corto, aparentemente cuando lidad, dada la escasa disponibilidad de recursos el gasto de la nación aumenta por el manejo de propios de los municipios pequeños; son conta- grandes desastres se desincentiva el gasto muni- das las excepciones de uso de esta alternativa. El cipal (Gráfica 2.1). ejemplo más destacado es el Fondo para la Aten- ción de Emergencias de Bogotá (FOPAE), que asigna el cinco por mil de los ingresos corrientes 21 Para el 2011, según el Decreto 017 de 2001, la distribución fue de la del Distrito para las actividades de gestión del siguiente manera: educación 58,5%, salud 25%, agua potable y sanea- riesgo; tema que no se ha reglamentado en otras miento básico 5,4% y propósito general el 11,1%. 128 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs gráFiCa 2.1. Comparación de la inversión total nacional, departamental y municipal en gestión del riesgo, 1998-2010 1.800.000 1.600.000 1.400.000 1.200.000 Millones de $ 2010 1.000.000 Gasto Nacional GRD Gasto Dptal. GRD 800.000 Gasto Municipal GRD 600.000 400.000 200.000 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Fuente: Gráfica de los autores a partir de la información suministrada por DNP-SDAS, 2010. Observando los recursos destinados para cada área prioritaria del MAH por los ni- “Los avances conceptuales sobre veles de gobierno, se puede decir que existen diferencias básicas en la inversión en gestión del la relación entre gestión del riesgo riesgo adelantada por la nación y los municipios. Mientras la nación ha concentrado sus recursos y desarrollo, no han podido ser en el manejo de desastres y el conocimiento del riesgo, siendo el principal financiador de estas llevados a nivel de políticas de actividades, los municipios lo han hecho en la reducción del riesgo. Si bien las inversiones en Estado, ni han sido incorporados los temas de gobernabilidad y educación tienen como parte integral de la gestión valores relativamente bajos, son los municipios los que mayor esfuerzo hacen en este campo. pública, contribuyendo así al Los departamentos en todos los casos mues- tran inversiones considerablemente inferiores crecimiento del riesgoâ€? (Gráfica 2.2). Riesgo de desastres en la gestión pública 129 gráFiCa 2.2. Inversión en gestión del riesgo para cada área prioritaria por nivel de gobierno Gobernabilidad Conocimiento e información 12.000 30.000 Millones de $ de 2010 10.000 25.000 8.000 20.000 Millones de $ de 2010 6.000 15.000 4.000 10.000 2.000 5.000 0 0 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 Gobernabilidad Municipal Conocimiento/ Información Municipal Gobernabilidad Nacional Conocimiento/ Información Nacional Gobernabilidad Departamental Conocimiento/ Información Departamental Educación Reducción del riesgo 12.000 700.000 10.000 600.000 Millones de $ de 2010 Millones de $ de 2010 500.000 8.000 400.000 6.000 300.000 4.000 200.000 2.000 100.000 0 0 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 Educación Municipal Reducción riesgo Municipal Educación Departamental Reducción riesgo Nacional Educación Nacional Reducción riesgo Departamental Manejo desastres 1.400.000 1.200.000 1.000.000 Millones de $ de 2010 800.000 600.000 400.000 200.000 0 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 Manejo Des Municipal Manejo Des Departamental Manejo Des Nacional Fuente: Gráfica del autor a partir de la información suministrada por DNP-SDAS, 2010. 130 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs La diferencia en los presupuestos en encuestas constaban de cinco áreas o ejes te- gestión del riesgo entre los niveles de go- máticos, similares a la herramienta “HFA Mo- bierno se explica en parte por la disponibi- nitorâ€?23 (EIRD, 2009) del Marco de Acción de lidad de recursos que los entes territoriales Hyogo, y un total de 15 indicadores, acompa- tienen en comparación con la nación. En ge- ñados de escalas cualitativas para medir los ni- neral, los municipios presentan un nivel rela- veles de progreso de la gestión del riesgo (nivel tivamente alto de gasto en gestión del riesgo, 1=bajo / nivel 2=incipiente / nivel 3=aceptable mientras que en los departamentos es mu- /nivel 4=notable /nivel 5=óptimo) (Tabla 2.9). cho menor. Esto se debe en principio a que la responsabilidad de la gestión del riesgo se concentra en lo local, donde los municipios TabLa 2.9. Ficha técnica de encuestas para autoevaluación de categoría Especial y 1 ejecutan montos de avances en gestión del riesgo importantes, haciendo que en términos acu- mulativos representen grandes inversiones Total encuestas 225 encuestas en comparación con los departamentos. Por Entidades nacionales: 17 encuestas CAR: 23 encuestas otra parte, tanto para los departamentos como Departamentos: 12 encuestas para los municipios el gasto en funcionamien- Encuestas según población objetivo Municipios categoría Especial y 1: 14 to es comparativamente alto frente al gasto to- encuestas tal, lo que deja pocos recursos para la gestión Municipios categorías del 2 al 6: 159 encuestas del riesgo de desastres22. En el Anexo se pre- 5 secciones senta un análisis detallado de las inversiones y Diseño del instrumento 15 indicadores avances realizadas por las entidades del orden Método de recopilación Virtual (a través de Survey Monkey*) nacional con cargo al Presupuesto General de Del 30 de abril del 2011 hasta el la Nación (período 1998-2010), y los datos de Fecha 20 de junio del 2011 las inversiones efectuadas y reportadas anual- *Survey Monkey es una herramienta de software en línea que le permite a mente por los entes territoriales, a nivel de- los usuarios la creación de encuestas y cuestionarios. partamental (período 2004-2008) y municipal (período 2002-2008). Una reflexión en torno a la percepción de las acciones realizadas, siguiendo como referente las líneas prioritarias del Marco 22 Para los departamentos el gasto en gestión del riesgo se sitúa entre el 70 y de Acción de Hyogo, es presentada también el 80%, mientras que para los municipios está entre el 60 y el 70% (Inge- niar Ldta., 2011), y es mayor para los entes territoriales de inferior categoría en detalle en el Anexo. Para ello se realizaron por cuanto a éstos, fruto de los pocos ingresos corrientes que producen, les encuestas de autoevaluación, donde se reco- es permitido gastar una mayor proporción en su funcionamiento. 23 El “HFA Monitorâ€? es una herramienta en línea para captar la información pilaron en total 225 encuestas pertenecientes relativa al progreso alcanzado en la ejecución del MAH, generada a través a las siguientes entidades: instituciones del de un proceso de revisión multisectorial. El propósito primordial de esta herramienta es asistir a los países en el monitoreo y la revisión de sus nivel nacional pertenecientes al SNAPD, Cor- avances, los retos en la implementación de la reducción del riesgo y las poraciones Autónomas Regionales, Comités acciones de recuperación emprendidas en el ámbito nacional, de con- formidad con las prioridades del MAH. Con esto se emprenden procesos Regionales para la Prevención y Atención de de consultas nacionales para sacar información pertienente relacionada Desastres y Comités Locales para la Preven- con las acciones de la gestión del riesgo. El reporte oficial para Colombia 2009-2011 está disponible en: ción y Atención de Desastres de las capitales http://www.preventionweb.net/english/hyogo/progress/reports/index. de departamentos y de otros municipios. Las php?o=pol_year&o2=DESC&ps=50&hid=2010&cid=37&x=8&y=10. Riesgo de desastres en la gestión pública 131 Se pudo concluir que existe cierta co- mientras que los municipios y departamentos lo rrespondencia entre el gasto de inversión en hacen en reducción del riesgo existente. De la la gestión del riesgo que realizan los diferen- misma manera, las entidades del orden nacional tes niveles de gobierno, y la manera como és- que fueron encuestadas perciben que el mane- tos perciben las acciones que se implementan jo de desastres se ha constituido en el área de para reducir el riesgo de desastres. Los resul- mayores fortalezas, y la catalogan con un avance tados arrojados desde el análisis de inversión notable (4); en tanto, los departamentos y muni- coinciden y constatan ciertas tendencias que cipios califican y perciben como aceptables (3) se extraen de las percepciones de los funciona- sus esfuerzos en reducción del riesgo, coinci- rios de diferentes entidades del gobierno y de diendo con los recursos que destinan a este ám- las CAR. En particular, la nación tiende a con- bito de acción (Figura 2.6). centrar sus recursos en el manejo de desastres, Figura 2.6. Evaluación media global de la gestión del riesgo según niveles territoriales Gobernabilidad 5 4 3 2 Manejo de desastres Conocimiento e inf. 1 Nación 0 Departamento Municipios categoría Especial y categoría 1 Municipios categoría del 2 al 6 Corporaciones Autónomas Reducción del riesgo Educación Fuente: Banco Mundial, 2011a. 132 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs 2.6. LA EVOLUCIÓN DEL SISTEMA HACIA EL ENFOQUE DE PROCESOS, UN PASO NECESARIO El enfoque de procesos en la gestión del riesgo 2.6.1. Articulación entre sistemas combina la orientación por resultados, la apro- piación de políticas fortalecidas y la asociación Se han creado diferentes sistemas de gran y articulación entre agentes sociales, de manera importancia para la gestión del riesgo en el país, que los logros obtenidos sean integrales y sos- posteriores a la formulación del SNPAD, los tenibles en el tiempo. Las entidades modernas cuales es fundamental que estén articulados. están haciendo una transición de la forma tradi- El Sistema Nacional Ambiental (SINA), creado cional de gestión por funciones, a una por proce- mediante la Ley 99 de 1993; el Sistema Nacional sos24. Se han identificado muchas ventajas de esta de Planeación, creado por la Ley 152 de 1994; el orientación, entre las que se pueden mencionar Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, crea- el logro de mayor eficiencia, integralidad y com- do por Ley 29 de 1990, relacionado expresamen- prensión de la misión institucional y la identifica- te con el fomento de la investigación científica ción clara de los proveedores y beneficiarios. La y el desarrollo tecnológico; el Sistema Nacional intención de trabajar desde el enfoque de proce- de Educación, entre otros, además del Sistema sos en la gestión del riesgo se debe a la necesidad Nacional de Cambio Climático, propuesto re- de optimizar los ámbitos de conocimiento del cientemente por el Conpes 3700. Tales sistemas riesgo, su reducción y manejo de los desastres, ameritan la construcción de mecanismos y agen- ligados al ciclo de la gestión pública. das entre los entes coordinadores para lograr una Cuando las funciones y responsabilida- mejor articulación de sus misiones y objetivos, y des de todos los agentes sociales estén bien de- de los diferentes actores y actividades. finidas y alineadas con relación a los diferentes En teoría, existen elementos comunes a procesos, su acción conjunta proporcionará el los sistemas que facilitarían su articulación; sin medio más efectivo para abordar los retos de embargo, en la práctica reflejan un trabajo des- la gestión del riesgo de desastres. Los gobiernos armonizado y con bajos niveles de coordinación. locales, regionales y nacional, la sociedad civil y, Los sistemas de planificación, gestión del riesgo, en general, todos los actores públicos y priva- gestión ambiental y educación se soportan en el dos, deben reconocer su rol y responsabilidad. modelo de descentralización del país, y presentan “Solamente cuando todos empiecen a trabajar ámbitos de intervención en los tres niveles territo- juntos, escuchando las diferentes perspectivas, riales, siendo lo local/municipal el principal espa- formando alianzas, involucrando a cada uno de cio para la concreción de las acciones. No obstante, los actores, involucrando a todos, (…) lograrán los cambios, ninguna persona o grupo de mane- 24 Se entiende como proceso el conjunto de actividades realizadas en una ra individual puede hacer que el cambio sucedaâ€? secuencia o cierto orden lógico para lograr un producto o resultado, y a (Tewfwe, 2011). través de las cuales se van transformando unos insumos (material o in- formación), a los que sucesivamente se les va agregando valor con cada actividad, hasta lograr el producto o resultado requerido (Narváez, Lavell & Pérez, 2009). Riesgo de desastres en la gestión pública 133 tanto los sistemas como las entidades que los con- parte de las situaciones de riesgo se deben a forman trabajan de forma desarticulada y no han desequilibrios creados por el hombre en su logrado una interiorización adecuada de la gestión relación con los ecosistemas; sin embargo, del riesgo de desastres (Recuadro 2.6). existe la necesidad de que se unifiquen crite- Siguiendo el enfoque de procesos, es rios y se lleve a una práctica más generalizada. posible identificar los principales perfiles La Ley 99 de 1993 crea el SINA y el Ministerio y entidades responsables en los ámbitos de del Medio Ambiente como “organismo rector de la gobernabilidad, el conocimiento y la infor- la gestión del medio ambiente y de los recursos mación, la reducción del riesgo y el manejo de naturales renovables, encargado de impulsar una desastres, teniendo en cuenta, además, la arti- relación de respeto y armonía del hombre con la culación entre los demás sistemas mencionados. naturaleza y de definir, en los términos de la pre- En la Tabla 2.10 se realiza una síntesis de fun- sente Ley, las políticas y regulaciones a las que se ciones, responsables y niveles de articulación sujetarán la recuperación, conservación, protec- en el marco de los procesos para la gestión del ción, ordenamiento, manejo, uso y aprovecha- riesgo. La Figura 2.7 presenta, a manera de miento de los recursos naturales renovables y el ejemplo, cómo podría ser la visión del sistema medio ambiente de la nación, a fin de asegurar el donde los responsables de la gestión del ries- desarrollo sostenibleâ€? (art 2). Además, establece go en la administración pública participen en que las CAR son entes corporativos de carác- cada uno de los niveles de gobierno, y se identi- ter público, encargados por la ley de adminis- fican aspectos ya mencionados sobre cómo las trar, dentro del área de su jurisdicción, el medio entidades que generan conocimiento desapare- ambiente y los recursos naturales renovables y cen en lo regional y local y cómo el SINA tiene propender por su desarrollo sostenible, de con- otra estructura que no depende de gobernacio- formidad con las disposiciones legales y las po- nes y municipios, lo cual significa un reto para líticas del Ministerio. Así, según el art. 5 de esta la articulación. Ley, su función es “Promover, en coordinación Desde lo legal, el sistema que tiene una con el Ministerio de Gobierno, la realización relación más estrecha con el SNPAD es el am- de programas y proyectos de gestión ambiental biental, lo cual es lógico, dado que la mayor para la prevención de desastres, de manera que recuadro 2.6. Limitaciones frente a la articulación entre los sistemas de planificación, gestión del riesgo, gestión ambiental y educación • No existe una coherencia sólida entre el bloque de normas ambientales y aquel de normas relativas a riesgos y desastres; hay algunos contactos específicos que no conllevan a una verdadera actuación conjunta. • Son insuficientes los niveles de conocimiento en temas específicos de gestión del riesgo entre los funcionarios del sector educativo en los diferentes niveles territoriales. • La Contraloría y la Procuraduría tienen atribuciones suficientes para realizar un control eficaz a las entidades públicas de los distintos niveles, en particular, frente a los asuntos ambientales y de riesgo, que no están siendo debidamente utilizadas. • El tema de gestión del riesgo se aborda de manera muy limitada en la educación. • Son pocos los programas integrales de capacitación en gestión del riesgo. • Falta una cultura que incorpore la gestión del riesgo. Los medios de comunicación se utilizan poco en el proceso de sensibilización. • La producción intelectual, en cuanto a investigaciones, sigue siendo muy poca, por lo que se hace necesario buscar mecanismos para apoyar y sostener los grupos ya existentes y crear estrategias para la creación de nuevos grupos en el tema. Fuente: Ingeniar Ldta., 2011. 134 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs se realicen coordinadamente las actividades de de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales las entidades del Sistema Nacional Ambiental como control de erosión, manejo de cauces y re- y las del Sistema Nacional para la Prevención y forestaciónâ€?; también “asesorar a las entidades Atención de Desastres, creado por la Ley 46 de territoriales en la elaboración de proyectos en 1988 y reglamentado mediante el Decreto Ley materia ambiental que deban desarrollarse con 919 de 1989â€?. Además, el art. 31 de la misma Ley, recursos provenientes del Fondo Nacional de asigna a las CAR, entre otras la funciones, las Regalías o con otros de destinación semejanteâ€?. de: “Realizar actividades de análisis, seguimien- El desarrollo de estas funciones ha permitido to, prevención y control de desastres, en coordi- un primer nivel de articulación entre ambos nación con las demás autoridades competentes, sistemas por parte de algunas CAR; sin em- y asistirlas en los aspectos medioambientales en bargo, esta articulación debería estandarizarse la prevención y atención de emergencias y de- y profundizarse más, generando lineamientos sastres; adelantar con las administraciones mu- más explícitos que no permitan interpretacio- nicipales o distritales programas de adecuación nes heterogéneas. Municipio de Medellín (Antioquia), 2011. Fotografía cortesía de: Gabriel Jaime Arango Zapata. Riesgo de desastres en la gestión pública 135 136 TabLa 2.10. Procesos de la gestión del riesgo, responsables y coordinación entre sistemas PrOCESOS DE La gESTiÓN DEL riESgO PErFiLES Y ENTiDaDES rESPONSabLES COOrDiNaCiON ENTrE SiSTEMaS GOBERNABILIDAD • Formular políticas y planes para la gestión del riesgo de desastres. • Desarrollar marcos legales y regulatorios para la gestión del riesgo de desastres. • Entidades coordinadoras, promotoras de la gestión del riesgo de desastres del SNPAD: UNGRD, gobernaciones, • Definir mecanismos institucionales y estructuras para soportar los alcaldías, Comités Nacionales, Regionales y Locales de Prevención y Atención de Desastres. procesos de la gestión del riesgo de desastres. • Entidades de planificación, direccionamiento estratégico del desarrollo: DNP, Oficinas de Planeación Departamental, • Sistema Nacional de Gestión del Riesgo • Proveer recursos y generar capacidades para la gestión del riesgo Municipal y Oficinas de Planeación Sectoriales. • Sistema Nacional de Planeación de desastres. • Entidades de control sobre el gasto público y la obtención de las metas del desarrollo: Contraloría, Procuraduría, • Sistema Nacional de Control • Integrar o articular la gestión del riesgo de desastres en los Fiscalía, Defensoría del Pueblo, etc. • Sistema Nacional de Inversión Pública procesos de desarrollo. • Entidades nacionales encargadas de la gestión financiera, de provisión y administración de recursos: MHCP, • Asegurar compromiso y prioridad de la gestión del riesgo de Secretarías de Hacienda Departamentales y Municipales. desastres en la agenda política. • Congreso, Asambleas Departamentales, Concejos. • Hacer seguimiento, evaluación y control de la gestión del riesgo. • Definir una estrategia para la financiación de la gestión del riesgo de desastres. • Coordinación, direccionamiento y articulación del Sistema Nacional de Información: UNGRD, CREPAD, CLOPAD. • Entidades técnico científicas generadoras de conocimiento: Ideam, SGC, IGAC, DANE, Dimar. CONOCIMIENTO E INFORMACIÓN SOBRE RIESGO • Organizaciones académicas, institutos de investigación, redes y organizaciones sociales de monitoreo, observatorios • Sistema Nacional de Gestión del Riesgo • Identificar los factores del riesgo de desastres (amenaza, de fenómenos físicos peligrosos y de problemas sociales y ambientales: Colciencias, CAR, universidades y centros de vulnerabilidad y exposición), lo que incluye los factores • Sistema Nacional Ambiental investigación. subyacentes, sus orígenes, causas y transformación. • Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología • Entidades encargadas de la administración del medio ambiente en diferentes niveles territoriales: MADS, CAR, • Analizar y estimar el riesgo de desastres, así como su monitoreo y gobernaciones y municipios, ONG. • Infraestructura Colombiana de Datos seguimiento. Espaciales • Entidades educativas: MEN, Secretarías de Educación Departamental y Municipal, redes de educadores • Comunicar el riesgo con fines de información pública, percepción y (comunicadores sociales). • Sistema Nacional de Educación Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs toma de consciencia. • Entidades sectoriales, Ministerios en el ámbito de sus competencias. • Organizaciones de apoyo a los procesos educativos, de comunicación y de información pública. TabLa 2.10. Procesos de la gestión del riesgo, responsables y coordinación entre sistemas (continuación) PrOCESOS DE La gESTiÓN DEL riESgO PErFiLES Y ENTiDaDES rESPONSabLES COOrDiNaCiON ENTrE SiSTEMaS REDUCCIÓN DEL RIESGO • Sistema Nacional de Gestión del Riesgo • Gobiernos municipales y departamentales, a la cabeza de sus alcaldes y gobernadores: los CLOPAD y los CREPAD. • Intervenir correctiva y anticipadamente la vulnerabilidad o las • Sistema Nacional Ambiental amenazas existentes, cuando esto sea factible. • Organismos de planificación y desarrollo territorial y sectorial (ordenamiento). • Sistema Nacional de Planificación • Intervenir prospectivamente nuevos riesgos (o riesgos por crearse), • Sectores: Ministerios y los correspondientes actores departamentales y municipales en el ámbito de sus competencias. • Sistema Nacional de Gestión de Programas mediante la prevención de procesos generadores por exposición y Proyectos de Inversión Pública y vulnerabilidad ante amenazas actuales o futuras, como las que • Organismos de finanzas, encargados de las estrategias de protección financiera. puede generar el cambio climático. • Sistema Nacional de Vivienda • Entidades encargadas de la administración del medio ambiente en diferentes niveles territoriales: MADS, CAR, • Retener y transferir el riesgo de desastres; definir y utilizar gobernaciones y municipios, ONG. • Sistema Presupuestal (Hacienda y Crédito instrumentos de protección financiera para cubrir la atención Público, Planeación Nacional, Fondo de • Organizaciones sociales, sin ánimo de lucro y entidades de apoyo y cooperación que promueven la reducción de Calamidades) inmediata, la rehabilitación y la reconstrucción (por ejemplo, fondos riesgos específicos en zonas expuestas. de reservas, créditos contingentes, seguros, bonos CAT, etc.). • Diferentes sectores y sus sistemas • Gobiernos municipales y departamentales, a la cabeza de sus alcaldes y gobernadores: los CLOPAD y los CREPAD. MANEJO DE DESASTRES • Presidente de la República, Comités Nacionales, UNGRD (sólo para emergencias que sobrepasen niveles locales/ • Sistema Nacional de Gestión del Riesgo regionales). • Preparación, entendida como acciones ex-ante relacionadas con • Sistema Nacional de Bomberos los sistemas de alerta y la generación de capacidades para la • Entidades de búsqueda, rescate y encargados de la primera respuesta: Cruz Roja, Defensa Civil y Bomberos. • Sistema Nacional de Defensa Civil respuesta y la recuperación. • Entidades prestadoras de servicios de salud. • Sistema Nacional de la Cruz Roja • Respuesta, definida como acciones ex-post realizadas con el fin de • Entidades encargadas de la seguridad: Policía Nacional y Fuerzas Armadas. • Sistema Nacional de Salud atender a la población afectada por la inminencia o la ocurrencia • Entidades prestadoras de servicios públicos (energía, agua y saneamiento, telecomunicaciones, gas, etc.). de desastres. • Fuerzas Armadas • Organizaciones encargadas de la protección de la población y sus medios de vida. • Rehabilitación y reconstrucción de las condiciones • Sistema Nacional Ambiental • Entidades sectoriales en el ámbito de sus competencias, responsables de responder a situaciones de desastre socioeconómicas, ambientales y físicas bajo criterios de seguridad, • Sistema Nacional de Vivienda (transporte, ambiental, social). con el propósito explícito de no reconstruir el riesgo preexistente. • Diferentes sectores • Entidades técnico científicas de monitoreo y alerta: SGC, Ideam, Dimar, Corporación OSSO, etc. • Sistema de Naciones Unidas • Organizaciones sociales, sin ánimo de lucro y entidades de apoyo y cooperación (Sistema de Naciones Unidas, ONG, sector privado), para las acciones de respuesta y ayuda humanitaria en caso de desastre. Fuente: Tabla de los autores, 2011. Riesgo de desastres en la gestión pública 137 138 Figura 2.7. Esquema de los responsables de la gestión del riesgo en la gestión pública, articulación horizontal en Comités y vertical como sectores o sistemas Presidente de la República Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres Sistema Nacional Sistema Nacional Ministerio de Ministerio de Sistema Nacional Sistema Nacional Ministerio de Ministerio Público y Ministerio de SNCYT Ministerio de Ministerio de Ambiental de Planeación Hacienda Vivienda, Ciudad de Educación de Salud Defensa / Contraloría General de Agricultura y POLÃ?TICAS, COLCIENCIAS Minas y Energía Transporte MADS DNP MHCP y territorio MVCT MEN MSPS Ministerio del la República Desarrollo Rural PLANIFICACIÓN, Interior EJECUCIÓN, OPERACIÓN Procuraduría General de la Nación IDEAM BPIN DIMAR SGC CONTROL Y Contraloría General de SIGOB SUPERVISIÓN la República Gobernador Secretaría de Secretaría de Secretaría de POLÃ?TICAS, Secretaría de Secretaría de Secretaría de SNCYT Secretaría de Secretaría de Secretaría de Educación y Salud y Protección Agricultura y PLANIFICACIÓN, Medio Ambiente Planeación Hacienda Regional Gobierno Minas y Energía Infraestructura Cultura Social Desarrollo Rural EJECUCIÓN, OPERACIÓN CAR Procuraduría Regional BPIN y Provincial Contraloría CONTROL Y SIGOB Departamental SUPERVISIÓN Alcalde Secretaría de Secretaría de Secretaría de Secretaría de Secretaría de Secretaría de Secretaría de SNCYT Secretaría de Secretaría de Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs POLÃ?TICAS, Educación y Salud y Protección Desarrollo Agricultura y Medio Ambiente Planeación Hacienda Local Gobierno Infraestructura PLANIFICACIÓN, Cultura Social Económico Desarrollo Rural EJECUCIÓN, Procuraduría OPERACIÓN BPIN Distrital Oficina de Control Curadurías Contraloría CONTROL Y Interno Urbanas Local SUPERVISIÓN Fuente: Figura de los autores, 2011. 2.6.2. Visión integral de los de comisiones de estudio a zonas donde han procesos por tipos de riesgo ocurrido temblores, organización de seminarios y cursos de actualización, dirección de investi- Los procesos misionales de la gestión gaciones sobre las causas de fallas estructurales, del riesgo, el conocimiento y la información, dirección y asesoría en la realización de estudios la reducción del riesgo y el manejo de desas- de microzonificación de ciudades, entre otras tres requieren de procesos gerenciales como (Figura 2.8). la formulación de políticas, normas y planes, La Ley 400 de 1997 también reglamenta que orienten su implementación y aseguren otros aspectos fundamentales para que el país su gobernabilidad, así como procesos de apo- avanzara en la reducción de la vulnerabilidad yo que aseguren los recursos humanos, técni- física ante eventos sísmicos. Las normas sismo cos y financieros necesarios para su ejecución. resistentes establecen criterios y requisitos mí- Con el ánimo de ver el estado actual de las po- nimos para el diseño, la construcción y super- líticas para la gestión del riesgo de fenómenos visión técnica de edificaciones nuevas, así como como los sismos y las inundaciones, se hace un para la revisión de aquellas construcciones in- análisis preliminar de los procesos para cada dispensables para la recuperación de la comu- uno de éstos a partir de las políticas y normati- nidad después de la ocurrencia de un sismo, vas existentes. con el fin de que sean capaces de resistir fuerzas sísmicas u otras impuestas por la naturaleza; in- 2.6.2.1. El riesgo sísmico normado y crementar su resistencia a los efectos que éstas reglamentado, aunque no exista una política producen, reducir al mínimo el riesgo de la pér- para su reducción dida de vidas humanas, y defender en lo posible el patrimonio del Estado y de los ciudadanos. La gestión del riesgo sísmico es uno de los Las normas establecen adicionalmente aspectos procesos mejor estructurados y cuenta con ma- como: (a) las responsabilidades y sanciones en yores herramientas jurídicas e institucionales. que incurren los profesionales diseñadores, los Al hacer un análisis del tema sísmico desde el constructores, los funcionarios oficiales y las punto de vista de los procesos de la gestión pú- alcaldías al incumplir la Ley; (b) la obligación blica es posible observar que se cuenta con una de realizar análisis de vulnerabilidad sísmica, norma sismo resistente que define requisitos mí- la actualización de edificaciones indispensables nimos, lo que de alguna medida garantiza que y de atención a la comunidad y los plazos para se cumpla el fin primordial de salvaguardar las su cumplimiento (Norma de Sismo Resistencia vidas humanas ante la ocurrencia de un sismo –NSR– 10, Títulos IX y X, arts. del 50 al 56); (c) fuerte, y como subproducto se obtiene la protec- la definición de los alcances de los estudios de ción de la propiedad. La Ley 400 de 1997 (Regla- microzonificación sísmica; (d) la determinación mento Colombiano de Construcciones Sismo Resistentes) crea una Comisión Asesora Perma- nente para el Régimen de Construcciones Sismo 25 Integrada por un representante de las siguientes instituciones: Presiden- cia de la República, el MADS, el MVCT, el SGC, el Ministerio de Transporte, Resistente25, adscrita al MVCT, con funciones la Asociación Colombiana de Ingeniería Sísmica (AIS), la Sociedad Colom- como atención de consultas tanto oficiales como biana de Ingenieros, la Sociedad Colombiana de Arquitectos, la Asocia- ción Colombiana de Ingeniería Estructural (ACIES), de las organizaciones particulares, dirección y vigilancia de las inves- gremiales relacionadas con la industria de la construcción (Camacol) y un tigaciones realizadas con el Reglamento, envío delegado del Comité Consultivo Nacional, según la Ley 361 de 1997. Riesgo de desastres en la gestión pública 139 Figura 2.8. Procesos para la gestión del riesgo sísmico PLANIFICACIÓN Y IMPLEMENTACIÓN DE GOBERNABILIDAD CONOCIMIENTO DEL RIESGO MANEJO DE DESASTRES ORDENAMIENTO TERRITORIAL PROYECTOS 1. SUSTENTO LEGAL 1. SUSTENTO LEGAL 1. SUSTENTO LEGAL 1. SUSTENTO LEGAL 1. SUSTENTO LEGAL a) NORMAS DE CONSTRUCCIÓN a) NORMAS DE CONSTRUCCIÓN • Ley 388: Ordenamiento a) NORMAS DE CONSTRUCCIÓN SISMO RESISTENTES SISMO RESISTENTE: territorial. SISMO RESISTENTE: • Decreto 919 de 1989 b)ORDENAMIENTO TERRITORIAL Obligación de realizar análisis • Ley POMCA - Ordenamiento y Especi caciones para diseño y c)LICENCIAS DE CONSTRUCCIÓN de vulnerabilidad sísmica y Manejo de Cuencas. construcción de vivienda y otro actualización de edi caciones • Ley 152: Planes de Desarrollo tipo de edi caciones, 2. RESPONSABLES indispensables, alcances de responsabilidades y sanciones IMPLEMENTACIÓN • BPIN 2. RESPONSABLES estudios de microzoni cación. para profesionales diseñadores, PROYECTOS: FORMULACIÓN POLÃ?TICAS Y constructores y funcionarios REGULACIÓN: 2. RESPONSABLES 2. RESPONSABLES alcaldías. • PLANES DE EMERGENCIA Y • MVCT CONOCIMIENTO DEL RIESGO FORMULACIÓN PLANES: CONTINGENCIA: • APOYO: AIS SÃ?SMICO: • POMCA: CAR 2. RESPONSABLES Municipios. • Monitoreo sísmico, elaboración • POT: administraciones FORMULACIÓN PROYECTOS Metodología de evaluación de 3. RESPONSABLES REVISIÓN de estudios de amenaza sísmica municipales. • Secretarias de Gobierno. daños en edi caciones Y APROBACIÓN: nacional: SGC, Observatorio • PLANES DE DESARROLLO: DNP, • Particulares. desarrollada por la AIS, como • Comisión permanente de la Sismológico Del Surocciedente, administraciones municipales y un instrumento del Plan, en Norma (MVCT, AIS, representante AIS. departamentales. algunas ciudades gremios y de la Presidencia, representante • ESTUDIOS DE MICROZONIFICA- 2. RESPONSABlES universidades ya están del MinTransporte, SGC, SCI, SCA, CIÓN SÃ?SMICA: municipios, IMPLEMENTACIÓN capacitados y participan como ACIES y Camacol). 3.RESPONSABLES REVISIÓN PROYECTOS: apoyo (arquitectos, ingenieros, • APOYO: SGC, universidades Y APROBACIÓN: Camacol, AIS). • DISEÑO Y CONSTRUCCIÓN • ESTUDIOS DE VULNERABILIDAD • REVISIÓN POMCA: APROBACIÓN 4. TEMAS PENDIENTES: Y ESCENARIOS DE RIESGO: (Proyectos nuevos y de RESPUESTA A EMERGENCIAS: POMCA: Consejo directivo CAR reforzamiento): Entidades Todos los actores públicos y • Normas técnicas para otro tipo Responsables de los diferentes de infraestructura diferente a • REVISIÓN POT: CAR, Consejos públicas y propietarios privados privados. tipos de infraestructura. territoriales de plani cación las edi caciones. • APOYO: rmas consultoras, RECONSTRUCCIÓN: Igual a la • APOYO: Universidades, • APROBACIÓN POT: Concejos Universidades y rmas implementación de proyectos consultores Municipales constructoras, gremios desde el diseño hasta el control • APROBACIÓN PLANES DE (arquitectos, ingenieros, de la construcción de proyectos. DESARROLLO: Congreso, Camacol). 3.RESPONSABLES REVISIÓN Concejos Municipales y Y APROBACIÓN: Asambleas Departamentales 3. RESPONSABLES REVISIÓN • ESTUDIOS MICROZONIFICACIÓN: Y APROBACIÓN: Comisión permanente de la • LICENCIAS DE CONSTRUCCIÓN: Norma (MVCT, AIS, (Proyectos nuevos y de representante de la Presidencia, reforzamiento): Curadurías representante del Min urbanas y o cinas de Transporte, Ingeominas, SCI, planeación de los municipios. SCA, ACIES y Camacol) • CONTROL DE CONSTRUCCIÓN DE PROYECTOS: (Proyectos nuevos y de reforzamiento). • O cinas de control urbano. Fuente: Figura construida por el autor, 2011. de la necesidad de contar con la revisión de los resistencia, de la localización y concordancia diseños y estudios para obtener la licencia de de acuerdo con la reglamentación del POT. construcción, la cual debe ser realizada por las El Decreto 1469 de 2010 de Licencias Urbanís- Curadurías u Oficinas de Planeación; y (e) la ne- ticas reglamenta las disposiciones relativas a las cesidad de contar con procesos de supervisión licencias urbanísticas, entendidas como la auto- técnica durante la construcción. rización previa, expedida por el curador urbano Las licencias de construcción son una o por la autoridad municipal o distrital com- oportunidad de verificación del cumplimien- petente, para adelantar obras de urbanización, to de los diseños según las normas de sismo parcelación, loteo o subdivisión de predios; 140 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs obras de construcción, ampliación, adecuación, El manejo integral de inundaciones exi- reforzamiento estructural, modificación, demo- ge la combinación del uso de medidas de orde- lición de edificaciones; y para la intervención y namiento y gestión territorial para regular y ocupación del espacio público, en cumplimien- controlar el uso del suelo, además de medidas to de las normas urbanísticas y de edificación estructurales y comunitarias. La planificación adoptadas en el POT, en los instrumentos que y manejo del uso del suelo es la medida más lo desarrollen o complementen y en las leyes y efectiva para el manejo de inundaciones; esta es- demás disposiciones que expida el Gobierno trategia consiste en la definición de actividades Nacional. En cuanto a la expedición de licencias compatibles con los tipos o niveles de riesgo por de urbanismo y construcción para aquellos pro- inundación existentes y el establecimiento de yectos inmobiliarios que se pretendan ejecutar zonas de protección ambiental en aquellas zo- con posterioridad a la declaración de situación nas de alto riesgo o rondas de los ríos. Existen de desastre o calamidad pública, se rige por el también medidas físicas o estructurales para re- Decreto 2015 de 2001. Finalmente, el Decreto ducir el riego, entre ellas: el control de la erosión 0019 de 2012 regula en sus arts. 191 y 192 lo re- y la reforestación; la realización de obras de mi- ferente a los requisitos para solicitar una licencia tigación como muros de contención, drenajes, de urbanización y el régimen especial en mate- diques, aliviaderos o embalses; la definición de ria de licencias urbanísticas. humedales y zonas de pantanos como zonas de amortiguación de crecientes; así como, el desa- 2.6.2.2. El riesgo por inundaciones, sin rrollo de proyectos con comunidades, campañas políticas y normas suficientes que lo controlen, de concientización para el adecuado manejo de ni responsables con roles claros que lo manejen residuos sólidos, la limpieza de drenajes o la im- plementación de sistemas de alerta temprana. La falta histórica de políticas de largo Algunas acciones como la construcción de di- plazo y de normativas que definan lineamien- ques, han transferido el problema a otras zonas tos técnicos sobre los conceptos de amenaza y (barrios o municipios), a causa de la falta de una riesgo por inundaciones, ha dado como resul- visión integral de la cuenca, por lo que es ne- tado una problemática generalizada sobre un cesario que se regulen los criterios de diseño y importante porcentaje de la población y la in- construcción y se vigile por parte de autoridades fraestructura. Las regulaciones para la defensa competentes el comportamiento hidráulico de de cauces y las restricciones definidas para prote- la cuenca para controlar el impacto de los dife- ger nacimientos de agua, según del Decreto 2811 rentes proyectos individuales. Existen otro tipo de 197426, no han sido suficientes ni constituyen una política integral para el manejo del tema de inundaciones. Es necesario regular los perío- 26 En un radio hasta de 100 m sólo se permite el uso de bosque protector, y dos de retorno para los cuales se deben diseñar los retiros obligados de cauces naturales de las corrientes hídricas en una distancia hasta de 30 m, medida desde el nivel máximo del flujo a un y construir los diferentes proyectos y definir los período de retorno mínimo de 15 años. criterios mínimos para las obras de protección y 27 La Directiva Marco del Agua (Directiva 2000/60/CE del Parlamento Eu- ropeo y del Consejo del 23 de octubre de 2000) fue complementada con control de inundaciones, como se ha establecido la Directiva 2007/60/CE, relativa a la evaluación y gestión de los riesgos en otros países como Estados Unidos y Holanda de inundación que entró en vigor en noviembre del 2007. Esta Directiva introduce un nuevo planteamiento que cambia el foco de atención de y la Directiva relativa a la evaluación y gestión de la política dejando de lado los trabajos de defensa contra inundaciones riesgos de inundación de la Unión Europea 27. para centrarse en la gestión integral del riesgo. Riesgo de desastres en la gestión pública 141 de intervenciones para reducir la vulnerabilidad ción de la estructura físico-biótica de la cuenca, de los elementos expuestos, como por ejemplo: y particularmente de sus recursos hídricos. Son el diseño y la construcción de edificios que evi- sus principios y directrices, entre otros: (a) el ten, sean resistentes y resilientes a las inundacio- carácter de especial protección de las zonas de nes, y de esta forma den paso a que no existan páramos, subpáramos, nacimientos de aguas y mayores alternativas de ocupación de llanuras zonas de recarga de acuíferos, por ser conside- de inundación; las estrategias de impermeabi- rados áreas de particular importancia ecológica lización; la localización de las estructuras por para la conservación, preservación y recupera- encima del nivel al que se estima llegará el agua; ción de los recursos naturales renovables; (b) la la construcción de pequeñas estructuras de con- utilización de los recursos hídricos, el consumo tención o alivio que impidan que el agua entre humano tendrá prioridad sobre cualquier otro directamente a la edificación, y aunque todas uso y deberá ser tenido en cuenta en la ordena- éstas son de fácil implementación, son medidas ción de la respectiva cuenca hidrográfica; (c) la que desafortunadamente han sido poco utiliza- prevención y control de la degradación de la cuen- das, incluso, en algunas regiones donde las po- ca; y (d) la consideración de las condiciones de blaciones indígenas u originarias tenían estas amenazas, vulnerabilidad y riesgos ambientales prácticas, se han ido perdiendo con los procesos que puedan afectar el ordenamiento de la cuenca. de colonización. La ordenación así concebida constituye el marco El Plan de Ordenación y Manejo de una para planificar el uso sostenible de la cuenca y Cuenca Hidrográfica (POMCA), como norma la ejecución de programas y proyectos especí- de superior jerarquía y determinante de los ficos dirigidos a conservar, preservar, proteger POT, es un instrumento fundamental para la o prevenir el deterioro y/o restaurar la cuenca prevención y control de la degradación de cuen- hidrográfica. De acuerdo con el PND 2010-2014 cas y el manejo del riesgo por inundaciones y se han aprobado hasta la fecha 83 POMCA, los otras amenazas (Ley 388 de 1997, art. 10); he- cuales no han incorporado de manera adecuada rramienta que definitivamente no se ha sabido el componente de riesgo. aprovechar. Las normas sobre manejo y apro- Las licencias urbanísticas exigen la pre- vechamiento de los recursos naturales renova- sentación de estudios de mitigación, pero és- bles, previstos en un plan de ordenación de una tos no están reglamentados a nivel nacional. cuenca, priman sobre las disposiciones genera- El Decreto 1469 de 2010 en su art. 22 determi- les dispuestas en otro ordenamiento administra- na que cuando el predio esté ubicado en zonas tivo, en las reglamentaciones de corrientes, o las de amenaza y/o riesgo alto y medio, de origen establecidas en los permisos, concesiones, licen- geotécnico o hidrológico, se deberán adjuntar cias y demás autorizaciones ambientales otor- a las solicitudes de licencias de nuevas urbani- gadas antes de entrar en vigencia el respectivo zaciones los estudios detallados de amenaza y POMCA. De acuerdo con la Ley 1729 de 2002, riesgo por fenómenos de remoción en masa e la ordenación de una cuenca28 tiene por objeto principal el planeamiento del uso y manejo sos- tenible de sus recursos naturales renovables, de 28 Entiéndase por cuenca u hoya hidrográfica el área de aguas superficia- manera que se consiga mantener o restablecer les o subterráneas que vierten a una red natural con uno o varios cauces naturales, de caudal continuo o intermitente, que confluyen en un curso un adecuado equilibrio entre el aprovechamien- mayor y que, a su vez, puede desembocar en un río principal, en un de- to económico de tales recursos y la conserva- pósito natural de aguas, en un pantano o directamente en el mar. 142 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs inundaciones, que permitan determinar la via- Múltiples actores, acciones no coordi- bilidad del futuro desarrollo, siempre y cuando nadas y falta de claridad en responsabilidades, se garantice la mitigación de la amenaza y/o son factores que conllevan a indebidas inter- riesgo. En estos estudios deberá incluirse el di- venciones en las cuencas, aumentando así el seño de las medidas de mitigación y serán ela- riesgo existente. En el manejo de la mayoría de borados y firmados por profesionales idóneos cuencas del país intervienen las diferentes CAR, en la materia, quienes conjuntamente con el los municipios y departamentos, entre otros en- urbanizador serán responsables de los mismos, tes, para lo cual se requiere que el POMCA per- sin perjuicio de la responsabilidad por la co- mita orientar las acciones requeridas de manera rrecta ejecución de las obras de mitigación. En coordinada, donde confluya la participación todo caso, las obras de mitigación deberán ser presupuestal de los diferentes actores involucra- ejecutadas por el urbanizador responsable o, dos. El Recuadro 2.7 presenta un caso de estudio en su defecto, por el titular durante la vigencia en la cuenca media y alta del río Bogotá al res- de la licencia. pecto de este tema. recuadro 2.7. rol de los diferentes actores sociales involucrados en el manejo de la cuenca media y alta del río bogotá Las entidades con responsabilidad en el control y manejo de inundaciones en la cuenca media y alta del río Bogotá, son por una parte las entidades del Distrito Capital: la Empresa de Acueducto de Bogotá (EAB), el DAMA, la Empresa de Energía de Bogotá (EEB) y el Fondo de Prevención y Atención de Emergencias (FOPAE), y a nivel regional está la Corporación Autónoma de Cundinamarca (CAR). Sólo dos de ellas, la CAR y la EAB cumplen funciones de regulación hidráulica. Desde el 2004, por sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la CAR es la responsable de la adecuación hidráulica del río Bogotá, que incluye el dragado del cauce, su ampliación, la construcción de jarillones en ambos márgenes y la adecuación de los numerosos puentes que atraviesan el río. Por su parte, la EAB tiene la responsabilidad del saneamiento ambiental del río, incluyendo la construcción y operación de los sistemas interceptores de aguas servidas y sistema de canales abiertos, así como la operación de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales (PTAR) El Salitre, como elementos específicos de operación del sistema de drenaje de la ciudad. El agua del río y de los embalses se utiliza para el abastecimiento de los acueductos de poblaciones como Zipaquirá y Bogotá. También se usa para riego, en el distrito de riego La Ramada de la CAR y en numerosas fincas y empresas privadas para uso agropecuario, industrial y recreacional. El río es además el emisario final de todos los sistemas de alcantarillado pluvial y sanitario de todas las poblaciones de La Sabana, estando contaminado en grado sumo a todo lo largo de su recorrido desde la población de Villapinzón (Cundinamarca), donde las industrias artesanales del cuero lo contaminan con taninos y químicos peligrosos. La CAR ejerce funciones de control de inundaciones mediante el bombeo del río Bogotá al embalse de Tominé. Los otros dos embalses existentes, El Neusa y el Sisga, son de mucha menor capacidad y controlan porciones muy pequeñas de la cuenca, aunque evidentemente también contribuyen al control de inundaciones en menor medida. El saneamiento del río será finalmente iniciado con el megaproyecto de adecuación que lidera la CAR, a partir del segundo semestre del 2011. La EEB es un usuario de mucha importancia, debido a la cadena de generación hidroeléctrica del Salto del Tequendama; además, opera con este mismo fin el embalse de Tominé, que sin embargo está a cargo de la CAR para efectos de control de inundaciones, mediante el bombeo de hasta 16 mcs del río Bogotá. Con tantos actores involucrados, la EEB ha llegado a pensar en vender el embalse de Tominé a otro usuario, (CAR o EMGESA), dado que en últimas no le pertenece a esta empresa la totalidad del espacio de almacenamiento y sí le corresponde todo el mantenimiento de la infraestructura. Hasta hace muy poco existieron conflictos evidentes entre las entidades del Distrito Capital y la CAR. Esta última entidad, de alcance regional en toda la cuenca, es la que posee una mayor capacidad administrativa para regular las aguas del río, por ser la autoridad ambiental y de control de los recursos hídricos; además de poseer el presupuesto necesario para hacer obras. La CAR cuenta con un Comité Hidrológico relacionado con la planeación del recurso hídrico con las entidades del Distrito, pero éste no tiene carácter decisorio para la CAR, por lo que su efectividad es muy limitada. El FOPAE creó en el 2006 el Comité Hidrológico de Emergencias, que funciona solamente en caso de niveles altos en el río. En síntesis, para el caso de la cuenca del río Bogotá, se identifican presiones de carácter social, económico y político, que han incidido en un proceso de planificación inadecuado para la ciudad y la región, siendo fundamental la implementación de acciones normativas y de seguimiento y control para reducir los conflictos de uso y la expansión territorial desarticulada a la realidad territorial. Riesgo de desastres en la gestión pública 143 2.7. RECOMENDACIONES Y GRANDES RETOS PARA FORTALECER LA GOBERNABILIDAD DE LA GESTIÓN DEL RIESGO PriOriDaD rECOMENDaCiÓN rESPONSabLE alta (a), Media (M) Convertir la gestión del riesgo en una política de Estado y superar los desequilibrios existentes del Sistema, a través del ajuste y la armonización del marco normativo e institucional Adoptar una política nacional de gestión del riesgo de desastres que se articule integralmente a la gestión pública, respalde a los entes territoriales y promueva la construcción de políticas y planes de acción sectoriales específicos. • La gestión del riesgo de desastres debe ser socialmente problematizada y políticamente visibilizada, de manera que sea posible anclarla en la agenda pública de los diferentes niveles territoriales y a través de los instrumentos de Presidencia, DNP, UNGRD, con planificación de desarrollo, capitalizando un aprendizaje colectivo y de convivencia con el entorno natural. el apoyo del Comité Nacional A de Prevención y Atención de • Formular e implementar políticas/estrategias específicas, como reglamentación de la política general, para cada uno Desastres/GRD de los fenómenos geológicos e hidrometeorológicos, priorizando los más recurrentes. • Articular políticas/estrategias específicas para la incorporación de variables relacionadas con el cambio climático en la toma de decisiones a nivel sectorial y territorial. UNGRD con el apoyo del Crear un estatuto de gestión del riesgo que armonice la normativa actual y atienda los vacíos identificados en la A Comité Nacional de Prevención definición de responsabilidades públicas y privadas. y Atención de Desastres/GRD Reorganizar el Sistema, fortaleciendo técnica y financieramente la capacidad de gestión de los diferentes niveles territoriales y la participación del sector privado. • Constituir el nivel local como base del Sistema y en su principal espacio de intervención. • Fortalecer el nivel departamental en su rol articulador entre lo nacional y lo local y entre los municipios de su Presidencia, DNP, UNGRD con jurisdicción. A el apoyo del Comité Nacional • Fortalecer el nivel nacional en su rol estratégico de formulación e implementación de políticas a partir de las - PAD/GRD necesidades y capacidades de los entes territoriales, buscando un equilibrio entre los procesos de conocimiento, la reducción del riesgo y el manejo de desastres. • Fortalecer el arreglo institucional y las capacidades individuales de las diferentes entidades para la implementación de los procesos de conocimiento, la reducción del riesgo y el manejo de desastres. Priorizar la orientación estratégica, direccionamiento técnico, autoridad y control entre las funciones que tiene de la A Presidencia Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres como cabeza del Sistema. aumentar la eficacia y la eficiencia de las inversiones de gestión del riesgo mediante la planificación estratégica, la coordinación entre niveles territoriales y el seguimiento y control Promover la adopción de los Planes Territoriales de Gestión del Riesgo (PTGR), como instrumentos de largo plazo, para orientar los POMCA, los POT y los PD, y articular las inversiones de actores públicos y privados. • Fortalecer el proceso de conocimiento y de divulgación de la información en los sectores y en todas las escalas territoriales para realizar una intervención del riesgo responsable. • Implementar una estrategia de asistencia técnica permanente en los municipios pequeños, para avanzar en el conocimiento de las amenazas y los riesgos en una escala adecuada para la toma de decisiones. A DNP, UNGRD, MVCT, MADS • Articular los ámbitos de gestión del riesgo, ciencia y tecnología, educación y sistema ambiental, para dar continuidad y sostenibilidad a las acciones propuestas. • Implementar estrategias de formación de capacidades profesionales para avanzar efectivamente en la reducción del riesgo de desastres. • Avanzar hacia un enfoque que trascienda la respuesta a emergencias en el manejo de los desastres. Constituir un mecanismo nacional de cofinanciación (fondo) para incentivar las inversiones para la gestión del riesgo de A UNGRD, MHCP, DNP desastres y la generación de capacidades de los niveles territoriales y sectoriales. Adoptar metas de reducción del riesgo en políticas y planes, y asegurar su cumplimiento por medio de la A UNGRD, DNP implementación progresiva de la planificación estratégica basada en resultados. 144 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs PriOriDaD rECOMENDaCiÓN rESPONSabLE alta (a), Media (M) aumentar la eficacia y la eficiencia de las inversiones de gestión del riesgo mediante la planificación estratégica, la coordinación entre niveles territoriales y el seguimiento y control (continuación) Fortalecer la incorporación obligatoria de criterios de gestión del riesgo de desastres en la formulación de proyectos de A DNP inversión pública (BPIN). Adoptar una estrategia para el seguimiento de las responsabilidades e inversiones de gestión del riesgo en los A Presidencia, UNGRD, DNP diferentes niveles territoriales. Fortalecer la capacidad local para la gestión territorial, con el fin de reducir la generación y acumulación del riesgo de desastres Presidencia, DNP, UNGRD, con Adoptar una estrategia nacional de fortalecimiento municipal de gestión del riesgo que responda a las diferencias que A el apoyo del Comité Nacional - existen en las capacidades. PAD/GRD, Gobernaciones Fortalecer las capacidades de las gobernaciones como instancias de coordinación natural de los municipios, aclarando Presidencia, DNP, UNGRD, con sus competencias en gestión del riesgo desastres de acuerdo con los criterios de concurrencia y subsidiariedad que A el apoyo del Comité Nacional - establece la Constitución y las posibilidades que ofrece la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. PAD/GRD, Gobernaciones reducir el riesgo de inundaciones y deslizamientos por medio de la planeación, la inversión, el seguimiento y control y la articulación de los diferentes agentes responsables de la administración de las cuencas hidrográficas Asignar la responsabilidad del manejo hidráulico de los ríos y cuerpos de agua a una dependencia del Estado, y A Presidencia, DNP, MADS, MT establecer los roles y mecanismos de coordinación de los diferentes agentes involucrados. MADS y Comité Permanente Adoptar una normatividad para el control y manejo de inundaciones y deslizamientos, que incluya la definición del creado para el manejo riesgo máximo aceptable y estándares técnicos para la evaluación y mitigación del riesgo, además de una estrategia A hidráulico de los ríos y para la implementación, seguimiento y control. cuerpos de agua Presidencia, DNP, UNGRD, con Comprender a profundidad el rol de la gestión del riesgo y sus vínculos con la gestión ambiental, la gestión del desarrollo y el apoyo del Comité Nacional A la adaptación al cambio climático para su incorporación en la toma de decisiones a nivel sectorial y territorial. de Prevención y Atención de Desastres/GRD MVCT, MADS, Ideam, comité Reglamentar la inclusión de un plan maestro del control de inundaciones y deslizamientos, como parte integral permanente creado para el A de los POMCA manejo hidráulico de los ríos y cuerpos de agua reducir la generación del riesgo y el impacto de los desastres a través de las políticas y planes de acción sectorial Adoptar políticas y planes sectoriales de gestión del riesgo en cada Ministerio. A Todos los Ministerios Convertir la gestión del riesgo en una política desarrollo económico, social, cultural, tecno- de Estado y superar los desequilibrios existentes lógico, ambiental y político, con un carácter del Sistema, a través del ajuste y armonización más descentralizado, participativo y demo- del marco de normativo e institucional crático, orientado a resultados. Debe conside- rar el conocimiento e información del riesgo, Adoptar una política nacional de ges- su reducción y el manejo de desastres, como tión del riesgo que se articule integralmente su contribución a la seguridad territorial, al a la gestión pública, respalde a los entes terri- bienestar, a la calidad de vida y al desarrollo toriales y promueva la construcción de políti- sostenible desde la construcción de espacios cas y planes de acción sectoriales específicos. de concertación regionales y mecanismos de La política de gestión del riesgo como parte cooperación entre municipios, gobernacio- integral de la gestión pública debe articularse nes, CAR, entes regionales si existen, sectores a la planificación, la ejecución, el seguimiento, y otros actores del Gobierno Nacional. Debe la evaluación y el control de las estrategias de promover la construcción de políticas y planes Riesgo de desastres en la gestión pública 145 de acción sectoriales para que cada sector defi- procesos de la gestión del riesgo y de la ges- na su responsabilidad sobre la seguridad de su in- tión pública para cada tipo de riesgo, donde fraestructura, se minimice las pérdidas de vidas, se identifiquen y definan metas y resultados los impactos económicos y los medios de pro- particulares. Abordar la identificación de las ducción frente a los riesgos de desastre, así como necesidades de conocimiento e información, garantizar la continuidad de la prestación de sus la articulación con los ámbitos de la planifi- servicios. Por último, pero quizás lo más impor- cación y el ordenamiento territorial, la im- tante, apoyar el fortalecimiento de capacidades y plementación de proyectos para la reducción la promoción de estrategias de complementarie- de riesgos, el manejo de los desastres, y los dad y subsidiariedad para respaldar a los muni- mecanismos de seguimiento y control. La cipios en la gestión territorial del riesgo. formulación de estas políticas/estrategias exi- ge establecer los procesos y subprocesos con • La gestión del riesgo de desastres debe ser sus actividades y responsables, diferenciando socialmente problematizada y políticamen- claramente los roles y los instrumentos jurí- te visibilizada, de manera que sea posible dicos, técnicos y financieros para asegurar la anclarla en la agenda pública de los dife- adecuada implementación de las acciones. rentes niveles territoriales y a través de los • Articular políticas/estrategias específicas instrumentos de planificación de desarro- para la incorporación de variables relacio- llo, capitalizando un aprendizaje colectivo nadas con el cambio climático en la toma y de convivencia con el entorno natural. de decisiones a nivel sectorial y territorial. Esto implica reconocer que las capacidades Fomentar la articulación entre la gestión del locales para la gestión del riesgo son limitadas riesgo de desastres y la adaptación y mitiga- (desde la disponibilidad de recursos económi- ción al cambio climático exige la clarificación cos, técnicos y de personal), siendo prioritario de los nuevos arreglos institucionales, el de- reforzar el enfoque de la complementariedad sarrollo y la disponibilidad de información y subsidiaridad, y utilizar un proceso de des- con una resolución efectiva para la toma de centralización gradual para ciertas acciones decisiones, la definición de criterios para su de la gestión. Asimismo, consolidar la gober- incorporación en los instrumentos de pla- nabilidad de las acciones a nivel de los depar- nificación y el desarrollo de mecanismos de tamentos va a permitir que dichas instancias seguimiento y control. territoriales materialicen un aporte sustan- cial a la gestión del riesgo, con procesos ar- Crear un estatuto de gestión del riesgo ticulados entre niveles e instrumentos, y con que armonice la normativa actual y atienda claridad en términos de las funciones, respon- los vacíos identificados en la definición de res- sabilidades y alcances. ponsabilidades públicas y privadas. Se requiere • Formular e implementar políticas/estrate- un reordenamiento jurídico de toda la normati- gias específicas, como reglamentación de va relacionada con la gestión del riesgo, a través la política general, para cada uno de los de un estatuto para este fin, que además permita fenómenos geológicos e hidrometeoroló- complementar aspectos todavía no reglamenta- gicos, priorizando los más recurrentes. Las dos. Se debe definir para cada uno de los dife- políticas/estrategias específicas por fenóme- rentes fenómenos los procesos de conocimiento, nos deben integrar la definición de todos los de reducción del riesgo y de manejo de desas- 146 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs tres, cuáles son los actores que deben intervenir amplia de gestión del riesgo en sustitución de la en los diferentes niveles territoriales, cuáles son noción actual de desastre29, reducir la duplicidad sus funciones específicas y responsabilidades y de funciones y la ineficiencia, y establecer me- cómo se articulan para aunar esfuerzos de acuer- canismos que aseguren el esfuerzo coordinado, do a las capacidades y recursos, asegurando de para que todos los actores involucrados tengan esta manera el cumplimiento de los principios claridad sobre la dirección del Sistema y sobre de concurrencia, subsidiaridad y complemen- sus aportes para lograr los objetivos propuestos. tariedad establecidos en la Constitución. En cuanto a las situaciones de materialización del • Constituir el nivel local como base del riesgo es indispensable que se reglamenten de SNPAD y como su principal espacio de in- manera explícita las tipologías de las diferentes tervención. El desarrollo de los principios situaciones (emergencia, desastres, calamidad), de autonomía y participación establecidos compatibilizando la figura de la grave calami- por la Constitución Política de 1991, deben dad pública de la que trata el art. 215 CP para proponer estructuras flexibles que se aco- la hipótesis de que sobrevengan hechos que el moden a las condiciones del territorio y que Presidente de la República estime que revisten puedan establecer relaciones no sólo verti- ese carácter con la normativa actual de declara- cales (hacia los niveles territoriales superio- ción de desastre, la cual establece el Decreto Ley res), sino especialmente horizontales (hacia 919 de 1989, y se regulen las responsabilidades otras unidades del mismo nivel territorial), e instrumentos de los procesos de recuperación y a instituir cuáles son los canales y las fun- (rehabilitación y reconstrucción). Los puntos de ciones de participación de la ciudadanía en contacto entre la legislación sectorial y la temá- este tema. La creación de dependencias ad- tica del riesgo de desastres deben ser fortaleci- ministrativas especializadas en gestión del dos, como se verá más adelante en el Capítulo 4, riesgo parece ser una condición importante y la participación e intervención de las personas para el éxito de la gestión. La estructura for- privadas en la gestión del riesgo requiere de re- mal de los Comités debe ser reemplazada gulaciones específicas, como se mostrará de for- por la estructura normal de la administra- ma más amplia en el Capítulo 5. ción local y regional, cuya gestión y toma Reorganizar el Sistema, fortaleciendo de decisiones deben estar orientadas por técnica y financieramente la capacidad de ges- la planeación. El alcalde debe incluir en el tión de los diferentes niveles territoriales y la Plan de Desarrollo, elaborado con base en participación del sector privado. Es necesaria su programa de gobierno, el componente de una transformación tanto normativa como es- inversiones del POT en lo relacionado con tructural del Sistema, en relación a su misión, la gestión del riesgo. su visión y los objetivos de la acción del Estado • Fortalecer el nivel departamental en su rol y de la sociedad ante el riesgo y el desastre. En articulador entre lo nacional y lo local y en- el marco de las políticas y los elementos regu- tre los municipios de su jurisdicción. Le co- latorios se requiere de una armonización del rresponde al nivel departamental coordinar la Sistema con la Constitución, teniendo en cuenta una adecuación a los principios y orientaciones que allí se consagran. Además, es indispensable 29 Como lo hace el Proyecto de Ley propuesto radicado en el Congreso de la introducir la conceptualización de una visión República en julio 2011 (Ingeniar Ltda., 2011). Riesgo de desastres en la gestión pública 147 acción de dos o más municipios sobre riesgos una mejor y más eficiente gestión del ries- comunes y ser puente entre los niveles loca- go por parte de las autoridades territoriales. les y el nivel nacional. En la aplicación de los No se pueden seguir formulando políticas principios de concurrencia y subsidiariedad de fortalecimiento institucional sin informa- es el nivel más cercano a los municipios y, por ción detallada sobre la situación de la capa- tanto, el primer recurso de ellos para el desa- cidad local, sin la activa participación de sus rrollo de la acción. ejecutores y directos beneficiarios: los depar- • Fortalecer el nivel nacional en su rol estra- tamentos y municipios, y sin referencia a los tégico de formulación e implementación problemas concretos que se pretenden resol- de políticas a partir de las necesidades y ver o modificar en cada localidad o región. capacidades de los entes territoriales, bus- cando un equilibrio entre los procesos de Priorizar la orientación estratégica, di- conocimiento, la reducción del riesgo y el reccionamiento técnico, autoridad y control manejo de desastres. El tema no ha adqui- entre las funciones que tiene la UNGRD como rido la suficiente importancia y no ha sido cabeza del sistema. La UNGRD debe asumir asumido por los diferentes sectores ni ac- una dirección estratégica clara, mantener su tores en los distintos niveles territoriales. A principal rol de coordinación de la política de pesar de las constantes manifestaciones de gestión del riesgo a nivel nacional y asumir fun- los diferentes tipos de eventos, no se han ciones relacionadas con la autoridad y el con- planteado lineamientos de política eficaces trol sobre el tema. Asimismo, debe contar con para temas tan recurrentes como las inun- recursos humanos de altas capacidades técnicas daciones, por ejemplo. El tratamiento del y fortalecer sus procedimientos operativos in- tema se destaca por la falta de información, ternos. La dirección de la política de gestión del la pobreza analítica y la carencia de objeti- riesgo, a nivel nacional, no sólo implica la coor- vos e instrumentos adecuados. Es necesario dinación de las actividades que las entidades na- articular la acción de los diferentes organis- cionales realicen en la materia, sino ser el ente mos del orden nacional y de éstos con los interlocutor entre todos los niveles de gobierno distintos niveles territoriales, prestar apoyo del país, en cumplimiento de los principios de técnico y financiero a los niveles regionales y coordinación, concurrencia y subsidiariedad. La locales del sistema, evaluar el desarrollo y la complejidad de la gestión del riesgo exige una aplicación de la política nacional definida, y alta capacidad técnica y requiere una formula- garantizar la existencia y el funcionamiento ción de políticas “integradorasâ€? a través de lími- de un Sistema Integrado de Información que tes sectoriales. La administración concentrada permita una eficiente toma de decisiones. en insumos debe ser reemplazada por la rendi- • Fortalecer el arreglo institucional y las ción de cuentas basada en productos y resulta- capacidades individuales de las diferen- dos. Adicionalmente, debe trabajar en mejorar tes entidades para la implementación de la visibilidad de los proyectos realizados por la los procesos de conocimiento, la reduc- Unidad y por las diferentes entidades a nivel na- ción del riesgo y el manejo de desastres. cional y territorial, fortaleciendo el sistema de Se deben generar mecanismos de fortaleci- información para que se constituya en una he- miento de capacidades, asistencia técnica, rramienta de apoyo para todos los procesos. El cofinanciación e incentivos que promuevan éxito de su gestión depende de las habilidades y 148 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs los mecanismos de coordinación y convocatoria los desastres), el fortalecimiento de las capacida- que se generen; su función y actividades deben des del SNPAD y de sus instrumentos de apoyo, concentrarse en el liderazgo y direccionamiento como la financiación y el uso de la información estratégico y trasladar la responsabilidad opera- relevante para la gestión del riesgo. Esto se debe tiva y los esfuerzos del manejo de emergencias a complementar con un seguimiento sistemático a otros actores. También es su deber generar siste- los Planes, como elemento de control de la ejecu- mas de incentivos a las diferentes entidades del ción de acciones que desarrolla el Sistema Nacio- SNPAD, ligados a las estrategias y prioridades nal de Gestión del Riesgo. establecidas y concertadas en el Plan Nacional de Gestión de Riesgo. Es necesario focalizar la • Fortalecer el proceso de conocimiento y de estrategia gerencial, los recursos financieros y la divulgación de la información en los secto- organización en los factores críticos de éxito. res y en todas las escalas territoriales para realizar una intervención del riesgo res- Aumentar la eficacia y la eficiencia de las ponsable. Es fundamental profundizar en inversiones de gestión del riesgo, mediante la los estudios de amenaza y análisis del riesgo, planificación estratégica, la coordinación entre priorizando los fenómenos hidrometeoroló- niveles territoriales y el seguimiento y control gicos, con el objetivo de aclarar sus alcances para hacer efectiva la toma de decisiones Promover la adopción de los Planes Terri- (en cuanto al ordenamiento territorial, la toriales de Gestión del Riesgo, como instrumen- regulación de los proyectos de mitigación y tos de largo plazo para orientar los POMCA, los Planes de Gestión del Riesgo), según las los POT y los PD, y articular las inversiones de instancias de gobierno. Los requerimientos actores públicos y privados. Para un Sistema de de información actualizada, con los niveles de Gestión del Riesgo son fundamentales los instru- detalle apropiados y los criterios y las metodo- mentos de planeación para los distintos procesos, logías estandarizadas para la elaboración de lo que implica formalizar mediante normativa la estudios, son algunas de las recomendacio- planeación como etapa necesaria en todas las aris- nes que deben seguirse de manera inmediata tas de la acción institucional, incluyendo la formu- en las instancias locales. lación de los Planes Nacional, Departamentales y • Implementar una estrategia de asistencia Municipales de Gestión del Riesgo, y su encade- técnica permanente en los municipios pe- namiento y subordinación con los Planes de De- queños, para avanzar en el conocimiento de sarrollo del orden nacional y territorial; de esta las amenazas y los riesgos en una escala ade- forma se asegura la incorporación de los progra- cuada para la toma de decisiones. Teniendo mas y proyectos en los respectivos planes de inver- en cuenta que se requieren estudios detallados sión institucionales y la complementariedad entre para entender y tomar medidas necesarias para las diferentes fuentes de financiación para que las la reducción del riesgo, la planificación territo- inversiones sean más efectivas. Dichos Planes rial y la identificación de proyectos de gestión deben ser instrumentos dinámicos que se actua- del riesgo, es necesario impulsar la compren- licen frecuentemente, que incorporen, además sión de la condición de riesgo a través de la de las actividades relacionadas con los procesos implementación de una estrategia donde en- misionales de la gestión del riesgo de desastres tidades regionales y nacionales apoyen a los (conocimiento, reducción del riesgo y manejo de municipios en el conocimiento de su entorno. Riesgo de desastres en la gestión pública 149 • Articular los ámbitos de la gestión del • Avanzar hacia un enfoque que trascienda riesgo, ciencia y tecnología, educación y la respuesta a emergencias en el manejo de sistema ambiental, para dar continuidad los desastres. De acuerdo con la descentrali- y sostenibilidad a las acciones propuestas. zación del SNPAD, la atención comienza en el El Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología nivel local. Los municipios deben contar con la demostró en el 2002 un significativo avance organización, la coordinación, los protocolos y con la formulación de la Estrategia de For- la dotación requeridos para la debida respues- talecimiento de la Ciencia, la Tecnología y ta; información que debe estar consignada en la Educación para la Reducción de Riesgos y los Planes Municipales de Emergencias. Si bien Atención de Desastres, al plantear su articula- algunas ciudades y poblaciones cuentan con ción con el Sistema Nacional de Prevención y dichos Planes aún falta una adecuada imple- Atención de Desastres y el Sistema Nacional mentación de ellos. Esto mismo sucede a nivel Ambiental, todos encaminados a la iden- departamental, e incluso a nivel nacional. Son tificación de estrategias para la reducción muy débiles las estrategias y la organización del riesgo. Poner en marcha nuevamente para el manejo de desastres en factores relati- los componentes de la estrategia y fortalecer vos a la coordinación, la logística, la comuni- los mecanismos de coordinación y de segui- cación y las capacidades. Es necesario, a partir miento son un insumo para la sostenibili- de los escenarios de riesgo, planificar, definir dad de la gestión del riesgo en el país. Por responsabilidades, instrumentos y mecanis- otra parte, se debe fomentar una cultura de mos para el manejo de desastres, al igual que la prevención, para lo cual es necesario que los procesos de reconstrucción. Las acciones los gobiernos apoyen activamente el derecho respuesta a emergencias por sí solas no están a la información, y a su vez, ayuden a cons- en capacidad de reducir los factores que cons- truir ciudadanos conscientes de los derechos tituyen el riesgo; por tal motivo es preciso con- y deberes que tienen en torno a esa informa- solidar un enfoque más integral de la gestión ción, con capacidad de trascender a la toma del riesgo en la gestión pública, articulando los de decisiones. ámbitos de la planificación, el ordenamiento, el • Implementar estrategias de formación de desarrollo y la adaptación al cambio climático, capacidades profesionales para avanzar como se ha mencionado a lo largo de este capí- efectivamente en la reducción del riesgo de tulo. Específicamente, en el ámbito del manejo desastres. Diseñar y adoptar una estrategia de los desastres se debe avanzar en la construc- de formación de capacidades en la temática ción de instrumentos como el Plan Nacional de de gestión del riesgo mejoraría la factibilidad Emergencias (lo que se refiere a su estructura para implementar de manera efectiva accio- interinstitucional, las asignaciones de funcio- nes para la reducción del riesgo. Esto debe nes y responsabilidades, los mecanismos de ser manejado integralmente con el sector coordinación y comunicación, y las acciones académico universitario, identificando las de implementación, activación y control), te- necesidades de formación y conocimiento ner claridad en cuanto a la malla de actores según las necesidades de la población ob- responsables de los protocolos de actuación, jetivo (personal vinculado a la temática en profundizar en los ejercicios de EDAN para ar- las instancias territoriales y sectoriales), y al ticularlos con las actividades de recuperación contexto y condiciones de riesgo. y reconstrucción, así como integrarlos con los 150 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs demás instrumentos diseñados para la gestión Adoptar metas de reducción del riesgo del riesgo de desastres. en políticas y planes, y asegurar su cumpli- miento por medio de la implementación pro- Constituir un mecanismo nacional de cofi- gresiva de la planificación estratégica basada nanciación (fondo) para incentivar las inversiones en resultados. La gestión del riesgo moderna en gestión del riesgo y la generación de capaci- tiene como reto evolucionar hacia estrategias que dades de los niveles territoriales y sectoriales. permitan una mayor transparencia y efectividad El Fondo Nacional de Calamidades, como prin- de las inversiones; además, el enfoque de segui- cipal herramienta financiera del SNPAD, debe miento y evaluación basado en resultados ofrece evolucionar hacia un Fondo para la Gestión del la oportunidad para ello y puede ser aplicado a Riesgo, articulado de tal forma que puedan co- nivel de proyectos, programas y políticas. Esta financiarse las actividades que sean priorizadas metodología demanda la definición de roles y y formuladas por los Comités o Comisiones de responsabilidades en la generación de productos los diferentes procesos de la gestión del riesgo, y resultados por parte de los involucrados; permi- teniendo como prioridad los proyectos de for- te el establecimiento de una relación clara y veri- talecimiento de capacidades territoriales y sec- ficable entre los logros que se esperan obtener y toriales, con el objetivo de generar un cambio los medios definidos para ello; fortalece la articu- de paradigma y prácticas en este sentido, e in- lación de las inversiones y la coordinación terri- centivar a través de la cofinanciación proyectos torial, sectorial e institucional; exige la definición que contribuyan estratégicamente a la reducción de líneas base y la determinación de indicadores del riesgo y, con el apoyo de otros fondos secto- de ejecución apropiados; y facilita la implemen- riales, se ayude a reducir las brechas financieras tación de incentivos en términos de reconoci- que existen en las entidades territoriales. Es ne- mientos por desempeño. Se reconoce que no es cesario que se estandaricen los procedimientos una tarea fácil, que requiere compromiso, tiempo para la presentación y aprobación de proyectos y esfuerzo, pero las experiencias internacionales de conocimiento e información, reducción del en otros sectores muestran que se justifica por su riesgo y manejo de desastres. Este Fondo debe arti- desempeño exitoso comprobado. cularse o ser parte de una estrategia financiera que permita la transferencia y retención del riesgo. Figura 2.9. Diez pasos para diseñar, construir y sustentar un sistema de monitoreo y evaluación basado en resultados Plani cando para el Conduciendo una Seleccionando mejoramiento evaluación indicadores clave para - Seleccionando los El rol de la El rol de la INSUMOS preliminar GESTIÓN monitorear PRODUCTO resultados por objetivos RESULTADO evaluación IMPACTO evaluación 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Acordando los Línea base de Monitoreando Reportando los Sostenibilidad resultados para indicadores los resultados hallazgos del Sistema de monitorear y evaluar - Dónde estamos hoy? M&E en la organización Fuente: Traducido a partir de Zall & Rist, 2006. Riesgo de desastres en la gestión pública 151 Fortalecer la incorporación obligatoria tas tareas de seguimiento y monitoreo en todo el de criterios de gestión del riesgo en la formula- proceso de la gestión pública y no sólo en el re- ción de proyectos de inversión pública (BPIN). sultado final, en donde la pertinencia de un tra- Para que la gestión del riesgo sea incorporada de bajo conjunto para garantizar la articulación y manera efectiva a lo largo del proceso de plani- la continuidad de las acciones es requerida para ficación y ejecución de la inversión pública es la planificación territorial y la gestión del riesgo. necesario que se explicite en la formulación de los proyectos que se radican en los Bancos de Fortalecer la capacidad local para la gestión Proyectos de Inversión Pública (BPIN); aunque territorial, con el fin de reducir la generación y existen algunos avances iniciales para incorpo- acumulación del riesgo de desastres rar el tema se requiere revisar la Metodología General Ajustada que determina los contenidos Adoptar una estrategia nacional de for- mínimos de los estudios de preinversión, exa- talecimiento municipal de gestión del riesgo minar los componentes del análisis, la evalua- que responda a las diferencias que existen en ción de proyectos y las fichas de registro. Esta las capacidades. Se debe revisar y discutir la metodología debe identificar y evaluar el tipo y conveniencia de asignar funciones iguales a to- nivel de daños y las pérdidas probables que po- dos los municipios en el tema de la gestión del drían afectar la inversión, considerando las di- riesgo, considerando las posibilidades de actua- ferentes alternativas de trazados y las amenazas ción que tienen los municipios menores a 50 mil presentes en el territorio, materiales, técnicas habitantes y los departamentos de categorías 3 constructivas, etc., con la finalidad de asegurar y 4, debido a la limitada capacidad de funcio- que se escoge la que brinda mayor seguridad y namiento y acción de estas organizaciones, así costo-efectividad. Debe evaluar los impactos como las restricciones de personal profesional, que el proyecto puede tener en la generación de su formación técnica y el restringido acceso a nuevos riesgos y articular estos análisis con los las tecnologías disponibles (Ghul, et ál., 1998). diferentes módulos de preparación de los pro- Por lo anterior, es preciso analizar la posibilidad yectos. Este proceso debe venir acompañado de de mejorar la capacidad de gestión en el marco formación y asistencia técnica a nivel sectorial y de la concurrencia, complementariedad y sub- territorial, para reforzar los conceptos clave de la sidiaridad descritos en la Constitución, a través gestión del riesgo y así asegurar su adecuada im- de: (i) redefinir la asignación de competencias plementación. Esta iniciativa está planteada ac- según las potencialidades y requerimientos de tualmente como una meta del PND 2010-2014. diferentes tipologías de municipios y departa- Adoptar una estrategia para el segui- mentos, en un ámbito (si así se puede llamar a miento de las responsabilidades e inversiones un tema transversal como la gestión del ries- para la gestión del riesgo en los diferentes nive- go) que la Ley 715 de 2001 no consideró; (ii) les territoriales. El fortalecimiento de políticas reflexionar sobre la posibilidad de aplicar los y planes, la clarificación de roles y de responsa- mecanismos de certificación de los municipios bles, y la definición de líneas base e indicado- por procesos de la gestión del riesgo, priorizan- res de desempeño deben ir acompañados del do temas como el conocimiento del riesgo, la fortalecimiento de los procesos de seguimiento planificación y el ordenamiento territorial; (iii) y monitoreo... Su importancia radica en que las ampliar las responsabilidades y competencias de autoridades y la sociedad civil deben ejercer es- los departamentos y las CAR para apoyar la ges- 152 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs tión del riesgo a nivel municipal; (iv) propiciar mún denominador de casi todos los municipios una mayor coordinación entre los diferentes ni- son indicadores de pobreza preocupantes y ni- veles de gobierno, desarrollando plenamente los veles de capacidad institucional bajos, como por principios de concurrencia, complementariedad ejemplo Amazonas, Guaviare, Guainía, Vaupés y subsidiaridad; (v) identificar y analizar expe- y Vichada, la mayoría de municipios de la costa riencias exitosas de asociación en la prestación Pacífica (Chocó, Cauca y Nariño) y gran parte de de servicios de gestión del riesgo, para adoptarlas los municipios del Caribe (La Guajira, Magdalena, en procesos de cooperación horizontal entre enti- Sucre, Córdoba, con excepción de sus capitales de dades territoriales; y (vi) estudiar mecanismos de departamento). Esta Ley también promueve una fortalecimiento de la información y conocimien- mayor delegación de funciones y competencias to del riesgo, mediante la descentralización de los del nivel nacional hacia el orden territorial, la eli- organismos técnico-científicos, como el SGC y el minación de duplicidades entre la administración Ideam, la articulación de universidades y centros central y descentralizada y los entes territoriales, de investigación a través del Sistema Nacional de el fortalecimiento de la región administrativa y de Ciencia y Tecnología, la definición clara de las planificación, del departamento como nivel inter- responsabilidades de las CAR, las gobernaciones medio de gobierno, del municipio como entidad y otras entidades nacionales o sectoriales, y el fundamental de la división político-administrativa fortalecimiento de capacidades municipales, para del Estado, la acción conjunta y articulada de los cubrir las necesidades de información que se re- diferentes niveles de gobierno a través de alianzas, quiere para el manejo del riesgo como parte de la asociaciones y convenios de delegación, el diseño gestión y planificación territorial. de modalidades regionales de administración para Algunas estrategias se han planteado en el desarrollo de proyectos especiales, el incremento la Tabla 2.11, de manera diferenciada según la de la productividad y la modernización de la ad- capacidad municipal, identificando aspectos ministración municipal. clave para el fortalecimiento de la gobernabili- dad de la gestión del riesgo. Para la identificación Reducir el riesgo de inundaciones y de estrategias diferenciadas fue necesaria la reali- deslizamientos, a través de la planeación, zación de un diagnóstico de la condición de riesgo la inversión, el seguimiento y control y y la capacidad institucional, de acuerdo con la in- la articulación de los diferentes agentes formación que se presenta en el Capítulo 1. responsables de la administración de las Fortalecer las capacidades de las go- cuencas hidrográficas bernaciones como instancias de coordina- ción natural de los municipios, aclarando sus Asignar la responsabilidad del manejo competencias en gestión del riesgo desastres hidráulico de los ríos y cuerpos de agua a una de acuerdo con los criterios de concurrencia y dependencia del Estado, y establecer los roles y subsidiariedad que establece la Constitución mecanismos de coordinación de los diferen- y las posibilidades que ofrece la Ley Orgánica tes agentes involucrados. Es necesario definir de Ordenamiento Territorial. La recientemente una autoridad responsable del manejo hidráulico aprobada Ley Orgánica de Ordenamiento Terri- de los ríos, con el fin de que dicha entidad asigna- torial ofrece alternativas para fortalecer la función da cumpla funciones de formulación de políticas de los entes territoriales en la gestión de riesgo, y normas, defina responsables y roles y coordi- especialmente en los departamentos donde el co- ne a través de una Comisión Nacional Asesora Riesgo de desastres en la gestión pública 153 Permanente para el Manejo Hidráulico de los climático deben incorporarse a los procesos de Ríos30. Esta Comisión se encargaría de asesorar planificación del desarrollo e inversiones públi- técnicamente a la autoridad competente, atender cas. Esto requiere de la definición de lineamientos consultas tanto oficiales como particulares, cum- y ámbitos de acción para aclarar responsabilida- plir funciones asignadas por la autoridad para la des y alcances en cada temática, evitando el tras- dirección y vigilancia de las investigaciones rea- lape y la superposición de roles que no coinciden lizadas, enviar grupos de estudio a zonas donde en términos de ecosistemas, cuencas hidrográfi- han ocurrido problemas, organizar seminarios y cas y entidades de gobierno. Adicionalmente, los cursos de actualización, orientar y asesorar en la esfuerzos para fortalecer la gestión del riesgo de realización de estudios de inundaciones. desastres deben ir de la mano de las acciones de Adoptar una normatividad para el con- lucha contra la pobreza, de tal manera que exista trol y manejo de inundaciones y deslizamien- una real intervención que permita la reducción tos, que incluya la definición del riesgo máximo de las condiciones de vulnerabilidad. aceptable31 y estándares técnicos para la eva- Reglamentar la inclusión de un plan luación y mitigación del riesgo, además de una maestro del control de inundaciones y desliza- estrategia para su implementación, seguimien- mientos, como parte integral de los POMCA. to y control. Es necesario unificar parámetros de El ordenamiento territorial a través de la defini- riesgo aceptable, con el fin de establecer estándares ción de zonas de protección y la reglamentación técnicos para la realización de mapas de zonifica- estricta del uso del suelo es la principal y más ción y evaluación de susceptibilidades o amenazas efectiva herramienta para reducir o controlar el por inundaciones y deslizamientos (períodos de impacto de inundaciones, deslizamientos u otros retorno, factores de seguridad, etc.) para fines de fenómenos, por eso los POMCA son de vital re- ordenamiento territorial; revisar los criterios que levancia como instrumentos de mayor jerarquía establecen las zonas de protección urbanas y ru- y determinante ambiental del ordenamiento rales; y definir lineamientos mínimos para el dise- territorial (Decreto 1729 de 2002, art. 17). En ño y la construcción de medidas estructurales de el marco de las directrices de los POMCA, control, mitigación o de edificaciones menos vul- donde prevenir y controlar la degradación nerables, dependiendo de los tipos de inundación, de la cuenca y considerar las condiciones de los períodos de recurrencia, la altura estimada del nivel del agua, la extensión y cuando proceda la velocidad de la corriente o el caudal de agua, en- 30 La Comisión Asesora Permanente para el Manejo Hidráulico de los Ríos, tre otros factores. También es preciso establecer a semejanza de la Comisión Permanente de la Norma Sismo Resistente, podría estar integrada por un representante de: Presidencia de la Repú- los responsables y mecanismos de implementa- blica, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Ministerio de Ambiente ción, seguimiento y control de dicha normativa, de y Desarrollo Sostenible (antes estos dos Ministerios era el MAVDT), Mi- nisterio de Transporte, Ideam, IGAC, Sociedad Colombiana de Ingenieros, acuerdo con el tipo de obras o proyectos. Asociación Colombiana de Ingenieros Hidráulicos, Asocars, un represen- Comprender a profundidad el rol de la tante de las gobernaciones, y otro de la academia. 31 Riesgo aceptable es aquel que las comunidad está dispuesta a asumir gestión del riesgo y sus vínculos con la gestión a cambio de determinada tasa o nivel de beneficios. En el diseño de las ambiental, la gestión del desarrollo y la adap- obras de ingeniería ha sido común utilizar este concepto en forma implí- cita con el fin de lograr un nivel de protección y seguridad que justifique tación al cambio climático para su incorpora- la inversión, teniendo en cuenta como referencia la vida útil de la obra. ción en la toma de decisiones a nivel sectorial Para el efecto se utilizan factores de seguridad que en términos probabi- lísticos cubren “razonablementeâ€? la incertidumbre de la posible magni- y territorial. Los mecanismos institucionales y tud de las acciones externas, la imprecisión de la modelación analítica y programáticos entre el tema de riesgos y el cambo la aproximación de las hipótesis simplificadoras (Cardona, 1990). 154 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs amenazas, vulnerabilidad y riesgos ambien- Reducir la generación del riesgo y el impacto tales que puedan afectar el ordenamiento de de los desastres, por medio de las políticas y la cuenca, es necesario reglamentar y generar planes de acción sectorial guías técnicas para la formulación de planes maestros de control de inundaciones y desli- Adoptar políticas y planes sectoriales de zamientos, como elementos obligatorios de la gestión del riesgo en cada Ministerio y designar formulación e implementación de los mismos dependencias responsables para su implemen- POMCA. La reglamentación de estos planes tación y seguimiento. La revisión hecha de la debe establecer: (i) la reducción y el manejo participación de los sectores, que se presenta en el del riesgo como parte integral de los objetivos Capítulo 4, muestra que existen muy pocas políticas y metas para garantizar la seguridad y soste- específicas formuladas a nivel de los Ministerios, la nibilidad en la cuenca; (ii ) la definición de los UNGRD y el DNP. Instituciones fundamentales alcances y la orientación de las metodologías para el SNPAD no cuentan con personal de plan- más actualizadas y precisas posible para la ta para las labores en gestión del riesgo, como por delimitación de zonas a partir de las evalua- ejemplo, el DNP, el MADS, el MVCT y la mayoría ciones de amenaza, en caso de fenómenos de de los Ministerios. Es necesario crear divisiones u baja, media y alta probabilidad, y los mapas oficinas con personal que tenga las capacidades de riesgo para mostrar los posibles efectos de requeridas para el tema, las cuales deberán coordi- las inundaciones, determinando el número de nar de manera estrecha con los departamentos de ciudadanos y los tipos de actividades econó- planificación y servir de orientadores de las dife- micas que podrían verse afectados como par- rentes divisiones o entidades vinculadas al sector; te de los diagnósticos32; (iii) la regulación de también deben ser un puente entre las estrategias las restricciones y condicionamientos del uso nacionales y la autonomía de los departamentos del suelo para cada zona de amenaza/riesgo; y municipios, incluyendo monitoreo y alineación (iv) la formulación de sanciones por incum- de las metas de desempeño. Para una mayor efi- plimiento; y (v) la enunciación de programas ciencia administrativa y efectividad en la gestión y proyectos para la reducción y el control del es deseable que esas unidades u oficinas en los di- riesgo, y la protección de las vidas humanas, ferentes Ministerios y dependencias articulen los las actividades económicas, los ecosistemas temas ambientales, la gestión del riesgo y la adap- y el patrimonio cultural; así como las estra- tación al cambio climático, adopten e implemen- tegias para su implementación y seguimiento. ten políticas y programas sectoriales. 32 Ejemplos de países europeos, Estados Unidos y Japón se pueden consul- tar en http://ec.europa.eu/environment/water/flood_risk/flood_at- las/index.htm: Handbook of Good Practices in Flood Mapping (Manual de buenas prácticas para la elaboración de mapas de inundaciones). Riesgo de desastres en la gestión pública 155 156 TabLa 2.11. Estrategias para las zonas y los municipios ubicados en riesgo alto Capacidad institucional de Fortalecimiento institucional Fortalecimiento técnico Fortalecimiento financiero los municipios/ciudades Continuar avanzando en el conocimiento de los fenómenos, fortalecer la La alta capacidad se observa en municipios de categoría implementación de sistemas de alerta temprana y consolidar los procesos Especial y algunos municipios de categoría 1. La mayoría de de información y educación, involucrando especialmente a la comunidad ellos con poblaciones mayores a 500 mil habitantes y casos y al sector privado en pro de reducir los riesgos existentes y evitar la muy excepcionales de más de 100 mil habitantes. conformación de nuevos riesgos. La estrategia en estos municipios es el fortalecimiento Revisar y mejorar algunos procesos de mitigación del riesgo, en especial institucional continuo a través de políticas y estrategias para frente a los programas de mejoramiento integral de barrios, reubicación Revisar estratégicamente los recursos con los que cuenta su implementación en los procesos de planificación, ejecución Ciudades/municipios con de familias en alto riesgo no mitigable y al control de obras de mitigación el municipio para optimizar las inversiones en acciones de y control de todas las inversiones municipales. capacidad alta (contención, reforzamiento, etc.) con el fin de tomar las acciones para gestión del riesgo. Trabajar de manera institucional y coordinada, a través de corregir procesos actuales. Cofinanciación a través de organismos multilaterales. los Comités Locales de Prevención y Atención de Desastres, Preparar y actualizar de manera periódica, los Planes de Gestión del Riesgo la formulación de los Planes de Gestión del Riesgo y los de y los Planes de Emergencia municipales, con acompañamientos de las Planes de Emergencia y Contingencia. entidades técnicas y operativas del municipio. Establecer una línea base con indicadores medibles, para Fomentar espacios que permitan compartir, con las ciudades hacer un seguimiento constante al avance de la gestión del capitales de departamento del país, instrumentos o herramientas riesgo municipal. implementadas de manera exitosa para la reducción del riesgo. La capacidad media se ve reflejada en municipios de categoría Avanzar en el conocimiento y entendimiento de los fenómenos con el fin de Especial, algunos municipios de categoría 1 y 2. Algunas poder definir de manera concreta acciones tendientes a reducir el riesgo y ciudades con poblaciones de más de 500 mil habitantes que manejar emergencias. Los POMCA juegan un papel fundamental en generar aún no logran consolidar procesos de gestión del riesgo y conocimiento de amenazas y riesgos por fenómenos hidrometereológicos que cuentan con recursos para ello, mientras otras pocas que permitan a los municipios la incorporación de programas y proyectos Buscar la optimización de recursos existentes entre las poblaciones entre 100 mil y 500 mil habitantes que con menos para la inclusión de la gestión de riesgos en el POT. Se requieren de alianzas capitales de departamentos y los municipios anexos recursos han logrado tener una capacidad institucional media estratégicas con el SGC, especialmente para el conocimiento de fenómenos de categorías 1 y 2 (que algunas veces conforman las para atender ésta temática. geológicos. áreas metropolitanas) para la solución de problemas de Las ciudades capitales de departamento deben asumir la Implementar o fortalecer sistemas de alerta temprana compartidos por reducción de riesgos comunes al área territorial a la que Capacidad media varios municipios anexos, optimizando recursos para la adquisición de pertenecen. responsabilidad que tienen a través de la incorporación de la gestión del riesgo en los procesos de planificación y las equipos y para la operación de las redes. Realizar convenios con los municipios anexos y las finanzas municipales. Preparar y actualizar de manera periódica, los Planes de Gestión del Riesgo gobernaciones. Establecer una estrategia para trabajar de la mano con las y los Planes de Emergencia municipales, con acompañamientos de las Cofinanciación de proyectos a través de convenios con la entidades técnicas nacionales y las CAR en la elaboración entidades técnicas y operativas del municipio. nación. Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs adecuada de términos de referencia para el conocimiento, Fomentar espacios que permitan compartir con municipios cercanos reducción del riesgo y manejo de emergencias; por otra parte, el o anexos (áreas metropolitanas), instrumentos o herramientas establecimiento de alianzas estratégicas con las universidades y implementadas de manera exitosa para la reducción del riesgo. centros de Investigación, para la ejecución de proyectos. TabLa 2.11. Estrategias para las zonas y los municipios ubicados en riesgo alto (continuación) Capacidad institucional de Fortalecimiento institucional Fortalecimiento técnico Fortalecimiento financiero los municipios/ciudades A través de reuniones donde participen los municipios de áreas metropolitanas o municipios cercanos territorialmente, identificar recursos existentes y necesidades con el fin de realizar alianzas estilo “Cooperación Horizontalâ€?. Trabajar de manera institucional y coordinada, a través de los Capacidad media CLOPAP, la formulación de los Planes de Gestión del Riesgo y de los Planes de Emergencia y Contingencia. Establecer una línea base con indicadores medibles para hacer un seguimiento constante al avance de la gestión del riesgo municipal. La baja capacidad se identifica en municipios de categorías de 3 al 6. Municipios de menos de 50 mil habitantes, que además Es prioritario el entendimiento de los fenómenos existentes para la comprenden el 95% de los municipios del país. Debido a la incorporación efectiva en los instrumentos de planificación territorial falta de información y de recursos no han logrado incorporar y municipal. Los POMCA juegan un papel fundamental en generar la gestión del riesgo en la gestión pública municipal. conocimiento de amenazas y riesgos que permitan a los municipios la incorporación de programas y proyectos para la inclusión de la gestión Si bien la administración del territorio y la inclusión de la de riesgos en el POT. Por su parte, se requieren alianzas estratégicas gestión del riesgo en la planificación municipal y financiera con entidades nacionales como el SGC, especialmente, para obtener es responsabilidad municipal, se requiere una estrategia Cofinanciación de proyectos a través de convenios con la Capacidad baja información de fenómenos geológicos, que den insumos para la interinstitucional que apoye el avance en el conocimiento de nación. planificación territorial. las amenazas y riesgos como insumos fundamentales para los POT y los PD. Preparar y actualizar de manera periódica con el CLOPAD, los Planes de Gestión del Riesgo y los Planes de Emergencia municipales. Es preciso una alianza más fuerte y contundente con las gobernaciones y las entidades nacionales y regionales, para que estos municipios dispongan de herramientas que permitan el fortalecimiento de la gestión pública y la gestión territorial. Riesgo de desastres en la gestión pública 157 Inundaciones. Municipio de La Virginia (Risaralda), 2011. Fotografía cortesía de: Gabriel Jaime Arango Zapata. Rol de la administración 3 del territorio en la gestión del riesgo de desastres Diana M. Rubiano V., Carolina Díaz G., Fernando Ramírez C., Carmenza Saldías B., Jaime Iván Ordoñez O., María Isabel Toro Q., ., Amparo Velásquez P Juanita López P . 3.1. EL TERRITORIO EN LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES: NOCIONES FUNDAMENTALES Conocer y administrar el territorio1 exige un dades económicas surgidas del comercio y el in- interés y un énfasis multidisciplinario. La es- tercambio con lugares lejanos, y la creación de un pacialidad territorial es el producto del agencia- excedente de alimentos más fiable y continuo, que miento humano y de la estructuración ambiental claramente debe atenderse en una escala regional. o contextual, por lo que cada espacio debe ser De otro lado, la creciente necesidad de disminuir reconocido como producto de la acción y la in- las vulnerabilidades y las presiones demográficas tención humana colectiva, y por ende, suscepti- producidas tanto por el incremento de las pobla- ble de ser modificado y transformado. Construir ción como por la degradación ambiental, que de conocimiento sobre las causas y consecuencias por sí se refieren propiamente a las aglomeracio- del riesgo asociado a fenómenos naturales y nes urbanas. En estos términos, las autoridades socionaturales, contribuye a elevar el nivel de de las ciudades y las regiones tienen competencias conciencia de la sociedad sobre las responsabili- estructurales en la provisión de condiciones de dades de los diversos agentes en la generación y seguridad física, sostenibilidad ambiental y segu- acumulación del riesgo, y a convocar de manera ridad alimentaria, para lo cual deben trabajar bajo suficiente los esfuerzos para enfrentar preven- el principio de la coordinación armónica entre las tiva y correctivamente las problemáticas tanto ciudades en un entorno regional. Este capítulo pre- generales como específicas del riesgo. senta el uso y la efectividad de los instrumentos de Para aproximarse a la manera como se la administración territorial a nivel urbano y a ni- gestiona el riesgo a nivel territorial es necesario vel regional en la gestión del riesgo. considerar un enfoque integral que permita dar Para facilitar el análisis fue preciso cuenta del manejo local y regional. Entendien- partir de la selección de casos de estudio, do la urbanización como un proceso en el cual a escala local y regional, que fueran repre- las ciudades se estructuran in situ, pero a la vez sentativos de la condición del riesgo actual es claro que dicha urbanización tiene una dimen- del país. Teniendo en cuenta su relevancia en sión regional e intraurbana, mediante la cual se términos de la concentración de población, conforman sistemas de ciudades. El territorio ur- bienes y servicios, importancia económica y bano, como red regional de asentamientos, se en- trayectorias, tanto positivas como negativas, cuentra estructurado de modo jerárquico y está frente a la gestión del riesgo de desastres, se compuesto de asentamientos de diverso tamaño decidió partir del análisis de las experiencias y de distinto grado de interdependencia en rela- de ciudades como Barranquilla, Bogotá, Cali, ción con el centro urbano dominante. Por otra Cúcuta, Manizales y Medellín. Por otra parte, parte, entre las influencias causales que subya- cen al origen de las ciudades se mencionan (Soja, 2008), de un lado, las demandas administrativas 1 En el contexto del presente documento se entiende “territorioâ€? como un área definida (incluyendo tierras y aguas) en donde se produce una rela- de la irrigación a gran escala y de la tecnología ción entre sociedad y medio ambiente. El espacio es el medio a través del para el control de las inundaciones, las oportuni- cual las relaciones sociales se concretan y se desarrollan. Rol de la administración del territorio en la gestión del riesgo de desastres 161 y considerando su importancia ecosistémica establecen la orientación por parte de la in- y de sus actividades económicas, se seleccio- tervención pública. La ordenación del terri- naron regiones que frecuentemente han sido torio se especifica a través de la asignación de afectadas por inundaciones, como son las funciones y usos del suelo2, y su intervención cuencas de los ríos Bogotá y Sinú y la región se logra mediante políticas generales urbanas y de La Mojana y el Canal del Dique. Este aná- de urbanización, de la tributación por su pro- lisis posibilita la identificación de tendencias, piedad y uso, y por los distintos tipos de ac- particularidades y diferencias a nivel local y tuación pública que puedan ser objeto de una regional, pero más importante aún, permite inversión. En consecuencia, es de primera im- ofrecer recomendaciones al Gobierno Nacio- portancia la capacidad de acción institucional nal que guíen y orienten las acciones para for- que las autoridades locales y regionales tengan talecer la incorporación de la gestión del riesgo sobre el suelo, pues es una fuente de recursos de desastres en la administración territorial. para ellas y también el origen de una parte fun- El municipio es la unidad fundamental damental de sus responsabilidades, en particu- de la gestión territorial, y por ende de la ges- lar, la del ordenamiento racional y funcional tión del riesgo. En Colombia, la descentraliza- del territorio (Saldías, 2007). Si el riesgo se ges- ción y la autonomía de las entidades territoriales tiona adecuadamente a nivel local a través de la hacen parte sustancial de la organización estatal. planeación, la generación de recursos será óp- En particular, los municipios están considera- tima y las inversiones podrán realizarse opor- dos como la unidad fundamental de la división tuna y suficientemente. político-administrativa y les corresponde, entre La gestión del riesgo no se limita a la otras competencias, ordenar el desarrollo. Para zona geográfica donde se manifiestan las ello deben reglamentar los usos del suelo y, den- emergencias, ni se agota en los límites polí- tro de los límites que fija la ley, vigilar y controlar tico-administrativos del municipio. Para rea- las actividades relacionadas con la construcción lizar una gestión del riesgo efectiva es preciso y enajenación de inmuebles destinados a vivien- considerar que tanto los centros urbanos como da, así como dictar las normas necesarias para el el espacio urbano regional operen de manera control, la preservación y la defensa del patrimo- sistémica. Por eso se requiere una labor coor- nio ecológico y cultural del municipio. Es eviden- dinada entre municipios, áreas metropolitanas, te que las emergencias ocurren a nivel local, en cuencas y departamentos, que abarque aspectos la medida en que son las características físicas y como el conocimiento y entendimiento de las sociales las que determinan la existencia de ame- amenazas y los riesgos existentes, procesos de nazas y vulnerabilidades, es decir, los riesgos. En planificación articulados, intervenciones con- consecuencia, los municipios están llamados a juntas y Planes de Emergencia conectados. actuar como agentes principales de un sistema La ambigüedad en las competencias re- de gestión del riesgo, que implica incorporar esta gionales para la planeación y el ordenamiento noción en un principio orientador de la planea- territorial aumenta el riesgo. Considerando que ción y la fiscalidad municipal y distrital. no existe una autoridad única en la planeación La fiscalidad depende de la estructura del territorio, en la medida en que la asigna- ción a distintos usos y la propiedad del suelo 2 En sus distintos niveles: urbano (habitacional, comercial, industrial, espacio definen cargas tributarias y contributivas, y público), rural (habitacional, ambiental, de protección) y de expansión. 162 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs regional ni un sistema armónico que integre los rante todas las fases de la administración de instrumentos de distinto carácter y nivel, el au- emergencias (preparación, alerta, respuesta y mento del riesgo municipal, tanto en áreas urba- recuperación). Este Plan compromete a todos nas como rurales, es el resultado de decisiones e los funcionarios de la administración munici- intervenciones relacionadas con el uso y la ocu- pal o distrital, departamental y nacional, y de pación del territorio por parte de los diferentes entidades voluntarias adscritas a los Comités actores de manera desarticulada. La competen- Locales para la Prevención y Atención de De- cia de la planeación regional es compartida en- sastres (CLOPAD). El Plan también debe ser- tre el departamento y la Corporación Autónoma vir de referencia a las personas y entidades de Regional (CAR). El departamento tiene la res- otros municipios, departamentos, e incluso, ponsabilidad de orientar la planeación local en del Gobierno Nacional y del público en gene- un contexto supramunicipal y coordinar la for- ral, quienes en determinado momento pueden mulación y ejecución de los Planes de Desarro- querer apoyar el manejo de las emergencias en llo (PD) y los Planes Departamentales de Agua una unidad territorial específica. (PDA). La CAR tiene la competencia para: (i) El seguimiento, la evaluación, el con- formular instrumentos de planeación y manejo trol y la retroalimentación son fundamentales de cuencas, que no siempre coinciden con los para lograr una oportuna y efectiva gestión límites departamentales; (ii) regular el uso del del riesgo. La Contraloría y la Procuraduría suelo rural por la vía de las licencias de toma y tienen atribuciones suficientes para realizar un disposición de aguas, lo cual interfiere con el de- control eficaz a las entidades públicas de los dis- ber municipal de origen constitucional de regu- tintos niveles y en particular frente a los asuntos lar el uso del suelo; y (iii) aprobar la propuesta ambientales y de riesgo. En la mayoría de los ambiental de los Planes de Ordenamiento Terri- casos, el control se ha convertido en un asunto torial (POT) municipales, que sólo en algunas coyuntural, mediático y de consecuencias. Por ocasiones atiende la CAR al otorgar las licencias. su parte, la inspección urbana es muy débil y las En relación con la planeación, el ordenamiento autoridades municipales no suelen disponer de y los usos del suelo rural, están débilmente con- recursos para ello; la labor se limita entonces a la templados en los POT, y estos aspectos quedan a intervención policial en casos extremos. disposición de las decisiones de la CAR o de las La planeación en Colombia no ha pa- decisiones sectoriales nacionales. La responsa- sado de una formulación de instrumentos a bilidad del manejo territorial regional se diluye un sistema de implementación armónico e entre los diversos actores, no sólo nacionales y integral. La planeación no siempre es garan- regionales, sino además privados que intervie- tía de una ejecución acorde con lo estipulado. nen en el espacio geográfico. Otros intereses, urgencias y demandas suelen La atención de emergencias, una res- superar las prioridades establecidas en los ins- ponsabilidad sistémica. Ante la probabilidad trumentos, y los recursos de inversión pueden innegable de la ocurrencia de emergencias, terminar asignados a objetivos claramente con- porque el riesgo nunca será cero, el Sistema tradictorios con la planeación. No existen meca- de Gestión del Riesgo debe involucrar acto- nismos ni instrumentos eficaces de seguimiento, res, procesos e instrumentos de diversa índo- control, evaluación y retroalimentación de la le que, integrados en el Plan de Emergencias, planeación; actividades que suelen realizarse ex- permitan responder de manera articulada du- post y sin carácter sistémico. Rol de la administración del territorio en la gestión del riesgo de desastres 163 En sí, se pretende ratificar que en Co- entidades territoriales (departamentos y muni- lombia el riesgo se está acumulando per- cipios) con las autoridades ambientales regiona- manentemente en las ciudades y en las áreas les, teniendo en cuenta que en dichos territorios rurales, debido a la falta de aplicación y con- existe una multiplicidad de relaciones sociales, trol de las políticas e instrumentos para la ges- ambientales, geográficas y culturales, las cuales tión pública, por la carencia de ordenamiento cuentan con una organización para planificar, territorial municipal y la insuficiencia en el gestionar, ejecutar, evaluar y controlar los pro- manejo de cuencas hidrográficas. Debido a cesos que allí se establecen y que, en principio, lo anteriormente señalado se realizan análisis deberían garantizar el aprovechamiento óptimo enmarcados en espacios locales y regionales, de los recursos naturales, los procesos de uso y que permitan evidenciar la interacción de las ocupación del suelo. 164 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs 3.2. INCORPORACIÓN DE LA GESTIÓN DEL RIESGO EN LA ADMINISTRACIÓN DEL TERRITORIO A NIVEL LOCAL 3.2.1. Caracterización de los das son: Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla territorios urbanos y Cúcuta, correspondientes a categoría Espe- cial, más la ciudad de Manizales, de categoría Según los organismos del Sistema de 1 (ver Recuadro 3.1). Naciones Unidas y otras entidades de carácter Los casos de estudio muestran seme- internacional es evidente que existe un incre- janzas en cuanto a la problemática del ries- mento de las condiciones de vulnerabilidad go y los desastres, pero también denotan ante la ocurrencia de eventos físicos diversos. diferencias y particularidades que se deben Tal situación se deriva de los procesos de ur- considerar de manera independiente, a fin banización e industrialización, la expansión de establecer recomendaciones acordes con de las ciudades, el crecimiento demográfico, la realidad territorial. Con el fin de brindar la exclusión socioeconómica, los conflictos de sugerencias y orientaciones que contribuyan uso del suelo, la construcción de infraestruc- a fortalecer la articulación de la temática de la turas, la degradación ambiental y los efectos gestión del riesgo de desastres en la adminis- asociados a la variabilidad climática, entre tración a nivel local, se presentan los resulta- otros factores (EIRD, 2007). Bajo este contexto dos obtenidos del análisis comparativo de los es posible afirmar que existe una relación de estudios de caso, visualizando sus similitudes, doble vía entre la configuración de condicio- diferencias y particularidades. nes de riesgo y los procesos de desarrollo, en la medida en que no se aplican acciones co- rrectivas y se desconocen las restricciones, los 3.2.2. Causas y consecuencias de condicionantes y las potencialidades de cada la generación y acumulación de unidad territorial. condiciones de riesgo La incorporación de la gestión del riesgo de desastres en la administración te- Ligado a los procesos de urbanización e rritorial se convierte en una pieza clave para industrialización, la década de 1950 se convir- la seguridad y la sostenibilidad a nivel local. tió en un hito histórico donde el crecimiento Con el fin de presentar recomendaciones al demográfico, los flujos migratorios y la vio- Gobierno Nacional relacionadas con la ges- lencia influyeron en la densificación de las ciu- tión territorial a nivel local, se seleccionaron dades en Colombia, así como en la tendencia a seis ciudades capitales de departamento, que la ocupación no planificada de zonas periféri- si bien pueden tener condiciones de riesgo cas. El fenómeno de autoproducción del hábitat similares, presentan diferencias en la manera fue considerado como un proceso transitorio como se han incorporado las amenazas y los por los gobiernos locales, lo cual ocasionó nota- riesgos en los instrumentos de gestión pública bles consecuencias en términos de la construc- y de planificación. Las ciudades selecciona- ción de hábitats deficitarios y la consolidación Rol de la administración del territorio en la gestión del riesgo de desastres 165 Recuadro 3.1. Casos de estudio, en breve Las grandes ciudades en Colombia se han consolidado como territorios ante la presencia de un conjunto de factores que, de manera progresiva, han permitido y facilitado la configuración de la problemática del riesgos y los desastres. El contexto biofísico en Colombia comprende una multiplicidad de factores condicionados por su ubicación geográfica intertropical, así como por los procesos geológicos, orogénicos, climáticos y ecosistémicos, denotando una amplia complejidad, que si bien se constituye en una potencialidad en términos ambientales, también favorece la presencia de las amenazas, las cuales pueden ser exacerbadas o intensificadas por la acción antrópica. TabLa 3.1. Características biofísicas. Casos de estudio altitud(1) Precipitación(1) Ciudad Geomorfología(2) Ecosistema(3) Clima(3) (msnm) (mm/año) Altiplano cundiboyasence, en materiales Bosque seco montano Bogotá 2.630 Tierras frías secas 972 lacustres, Cordillera Oriental. bajo (bs-MB) Bosque húmedo Tierras húmedas Medellín 1.490 Valle de Aburrá, Cordillera Central. 1.698 premontano (bh-PM) templadas Valle intermontano, planicie aluvial del Cali 900 Bosque seco tropical Tierras calientes secas 850 río Cauca. Planicie aluvial, vertiente izquierda del Bosque muy seco Barranquilla 14 Tierras calientes muy secas 835 río Magdalena. tropical (bms-T) Valle aluvial del río Cúcuta, Cordillera Bosque muy seco Cúcuta 250 Tierras calientes muy secas 874 Oriental. tropical (bms-T) Bosque muy húmedo Relieve montañoso, fluvio erosional, montano bajo Manizales 2.062 Tierras fría muy húmedas 2.000 vertiente occidental, Cordillera Central. (bmh-MB) Fuentes: (1) MAVDT e Ideam, 2005. (2) Cortés, 1982. (3) Cuatrecasas, 1989. TabLa 3.2. Características socioeconómicas locales. Casos de estudio Pobreza (1) Ciudad Extensión (km2) Población (1) Viviendas (1) Desempleo (2) % NbI (%) Bogotá 1.636 7’363.782 1’762.685 9,9 9,20 Medellín 380,64 2’343.049 596.528 11,9 12,4 Cali 562 2’207.994 513.842 15,4 11,1 Barranquilla 198 1’186.640 232.798 7,8 17,7 Cúcuta 1.176 618.310 139.358 16,2 23,2 Manizales 508 388.525 103.978 14,5 10,0 Fuentes: (1) DANE, 2005a. (2) DANE, 2010. 166 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Recuadro 3.1. Casos de estudio, en breve (continuación) GRáfICa 3.1. Distribución de la población urbano- GRáfICa 3.2. Necesidades Básicas Insatisfechas. Casos rural. Casos de estudio, 2010 de estudio, 2010 Manizales 10,3 9,0 23,6 Manizales 93% 7% Cúcuta 97% 3% Cúcuta 23,2 22,4 48,0 Barranquilla 99% 1% Barranquilla 17,7 17,7 21,7 Cali 98% 2% Cali 11,0 10,9 18,9 Medellín 99% 1% Medellín 12,4 12,3 18,3 Bogotá 99% 1% Bogotá 9,2 9,2 27,8 0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100 Urbano Rural NBI Total NBI Urbana NBI Rural Fuente: DANE, 2005a. Fuente: DANE, 2010. de áreas de riesgo que no han logrado subsa- bilidad a las coberturas de servicios públicos, al narse. Fue sobre todo a partir de 1950 donde el espacio público y el transporte, situación que se crecimiento demográfico y las necesidades so- hace más crítica en la medida que la ciudad no ciales de la población generaron una demanda es capaz de satisfacer otras necesidades básicas y una transformación sobre el medio natural de la población (salud, empleo, educación, re- que los soportaba (disponibilidad de suelo para creación) (Díaz, 2007) (ver Recuadro 3.2). vivienda, espacio público, recursos hídricos, ali- Existen factores asociados a las políti- mentos, etc.), aunque los procesos de invasión, cas, la planificación del territorio y los me- piratería y subnormalidad no eran tan eviden- canismos de control que están incidiendo en tes para la época. Sin embargo, los factores de la manera como en la historia de las ciuda- disparidad económica y social influyeron en las des del país se ha configurado el riesgo y se formas de desarticulación entre los crecientes han presentado situaciones de emergencias y grupos poblacionales y su entorno, y, por lo tan- desastres. La debilidad de los procesos de pla- to, en la configuración de condiciones de riesgo nificación; la ausencia de políticas de control; bajo el marco de una urbanización acelerada y la especulación del suelo y la monopolización caótica: (i) se ven obligados a ocupar porciones de los materiales e insumos de construcción; del territorio con serias limitantes biofísicas; (ii) y las particularidades de la administración de la baja disponibilidad de recursos económicos y los territorios locales, que sólo tuvieron com- técnicos conduce a formas de ocupación inade- petencias sobre el uso del suelo hasta después cuadas (viviendas en ladera y llanuras de inun- de la Constitución de 1991, son algunas de dación, rellenos antrópicos sin la compactación ellas. Las necesidades de ocupación del terri- adecuada, deficientes técnicas constructivas, torio, bajo un modelo de ciudad no planificada, etc.); y (iii) el hecho de estar excluidos del sector obligan a superar los límites naturales de la ha- planificado de la ciudad repercute en su accesi- bitabilidad, exigiendo mayores intervenciones Rol de la administración del territorio en la gestión del riesgo de desastres 167 Recuadro 3.2. Proceso de ocupación del territorio y condiciones de riesgo bogotá Medellín Ocupación de la llanura fluviolacustre del río Bogotá con pendientes Ocupación del territorio a lo largo del río Medellín, sobre un valle suaves y una zona montañosa al oriente de la ciudad, con fuertes profundo y alargado. Expansión de asentamiento hacia las zonas de pendientes, extendiéndose de manera ininterrumpida hasta copar ladera, especialmente hacia el centro y nororiente, y hacia el centro el espacio comprendido entre los cerros y el margen derecho del y noroccidente de la ciudad. Niveles de amenaza sísmica intermedia, río Bogotá. Condiciones de riesgo por sismos, deslizamientos e pero condiciones de riesgo alto, sobre todo por inundaciones, avenidas inundaciones, entre otros. torrenciales y deslizamientos. Cali barranquilla Ocupación del territorio sobre la llanura de inundación de los valles Ocupación de las dos vertientes que conforman la ciudad: la oriental, aluviales de los ríos Cali y Cauca, condicionando los altos niveles que incluye la parte más antigua de la ciudad y una baja planicie de riesgo por inundaciones. Mayores niveles de exposición hacia la de inundación, la cual se extiende a lo largo del río Magdalena; y la parte oriental de la ciudad. Por otra parte, Cali se encuentra ubicada occidental, que tiene corrientes estrechas y drena hacia el arroyo León, en una zona de amenaza sísmica alta, y es el único municipio del esta última es una de las zonas de expansión de la ciudad. Condiciones país con más de un millón de habitantes que se encuentra en esta de riesgo presentadas por deslizamientos en zonas de ladera y condición de riesgo. los denominados “arroyosâ€? en la ciudad, consolidados por falta de infraestructura para el drenaje pluvial. Cúcuta Manizales Ocupación de valles de los ríos Pamplonita y El Zulia, y expansión hacia Instalación de la ciudad sobre una meseta, en los interfluvios entre las laderas de los mismos. Condiciones de riesgo por deslizamientos e el río Chinchiná y la quebrada Olivares. Posteriormente se dio la inundaciones. Zona de amenaza sísmica alta. ocupación de los flancos de fuertes pendientes, en particular hacia el sector occidental de la ciudad. Configuración de riesgo alto por deslizamientos e inundaciones, además de amenaza sísmica alta. para su estabilidad. La ausencia de una polí- generados por las dinámicas de especulación tica de suelos con carácter urbano-regional del suelo y conflictos de uso en los procesos de y las intervenciones tardías en la regulación y suburbanización3. En Medellín, la Sabana de el control, repercuten sobre un proceso de ex- Bogotá y Cali, se han presentado emergencias pansión desarticulado a la realidad territorial en en zonas formales, lo que evidencia que el ries- términos biofísicos, sociales y económicos, con go se configura no sólo en los asentamientos de participaciones espontáneas, predio por predio origen ilegal y sin técnicas adecuadas de cons- y haciendo evidente la dificultad de dar res- trucción, sino en aquellas urbanizaciones que puesta con soluciones efectivas de vivienda y de no han obedecido a ningún tipo de planificación brindar más y mejores equipamientos públicos. local ni regional y en las que ha primado más el Las actividades relacionadas con la explotación deseo de beneficios económicos por parte de los de materiales de construcción sin planeación, el propietarios de los terrenos, y no el de la planifi- control y la recuperación adecuada, han contri- cación e inversión requerida para la adecuación buido enormemente a la inestabilidad en zonas de ladera y a la degradación ambiental, especial- mente en las zonas de borde de las ciudades. 3 Conocido como el proceso de crecimiento de las ciudades, a través En algunas ciudades se observa también del cual se crean áreas suburbanas. Desde el punto de vista espacial, la acumulación del riesgo en zonas de cons- estas áreas son adyacentes a los espacios de edificación continua propiamente urbanos y suelen ser espacios de transición entre las trucción formal y en otras de estratos altos, ciudades y las zonas rurales, donde entran en competencia las fun- donde se revelan los conflictos ambientales ciones de ambas áreas. 168 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs e instalación de la infraestructura de servicios y la susceptibilidad a ciertos tipos de amenazas, equipamientos requeridos para adelantar cons- acompañados de dinámicas inadecuadas para trucciones en las áreas suburbanas. la intervención del territorio, los asentamien- Se evidencia una relación causa-efecto tos humanos marginales y la segregación social entre la exclusión económica y social, y la y económica, generan una multiplicidad de existencia de asentamientos poblacionales en vulnerabilidades, que en la historia de las ciu- condiciones de subnormalidad y altamente dades se han visto materializadas en eventos vulnerables. En las ciudades colombianas se desastrosos. Casos como el de Cali, Medellín, identifica un contexto de una elevada exposi- Cúcuta o Barranquilla muestran que las con- ción a diferentes fenómenos potencialmente diciones de riesgo en las ciudades se están acu- peligrosos, donde progresivamente se ha avan- mulando y concretando en un mayor número zado en la ocupación de zonas no aptas para de eventos y de concentración de daños. En garantizar un proceso sostenible de ocupación, los casos de Manizales y Bogotá, gracias a las condicionando a la población a altos niveles de intervenciones preventivas, correctivas y reac- amenaza. Sin embargo, adicional a los factores tivas en gestión del riesgo, se han disminuido de exclusión espacial también se reconocen los impactos asociados a los desastres, donde factores de exclusión económica y social, ha- la aplicación de diversas políticas e instrumen- biendo una correlación con la concentración tos han dado resultados positivos; sin embargo, de las condiciones de riesgo. Los entes territo- existen niveles de riesgo que no han sido redu- riales municipales deben responder a diferen- cidos a niveles aceptables, y aún no se garantiza ciales en la calidad de vida, tanto en las zonas la desacumulación completa de las condiciones urbanas como en las rurales. Muchos de ellos de riesgo. Las gráficas que se presentan a con- no se encuentran preparados para atender las tinuación muestran el total de eventos en los necesidades básicas de sus habitantes, en temas casos de estudio, de acuerdo con el tipo de fe- como la vivienda, el empleo, la cobertura de nómeno en número y en porcentaje (Gráficas servicios públicos, la educación, la salud y el 3.3 y 3.4). Además, se muestra para cada caso transporte. Indicadores como el de Necesida- de estudio los eventos registrados por el Sis- des Básicas Insatisfechas (NBI) y el de Línea de tema de Información Georeferenciado para la Pobreza, o los niveles de hacinamiento, com- Prevención y Atención de Desastre (SIGPAD), prueban estos argumentos. Asimismo, el déficit del 2000 al 2010 (Gráfica 3.5). de vivienda, en términos de cantidad y calidad, se concentra en los estratos 1 y 24, creando un círculo vicioso frente al acceso a vivienda para la población más vulnerable. Los municipios en Colombia mues- tran una tendencia hacia el aumento en la 4 “La estratificación socioeconómica en Colombia es una clasificación de inmuebles que se utiliza como instrumento de focalización geográfica ocurrencia de desastres, aunque se identifi- para el cobro diferencial de los servicios públicos domiciliarios, en un can algunos casos donde se ha avanzando en esquema de subsidios cruzados a la demanda. Se han establecido his- tóricamente seis estratos identificados de acuerdo a las características una reducción considerable de sus impactos, de la vivienda y del entorno, como indicador indirecto de la capacidad e incluso en los índices de ocurrencia de di- económica de quienes los habitanâ€? (http://www.dnp.gov.co/Portals/0/ archivos/documentos/DEPP/Evaluacion_Politicas_Publicas/Serie_ chos eventos. Los factores biofísicos y geo- EPP10_Estratificacion_Socioeconomica.pdf). El estrato 1 es el de menor gráficos de los municipios que condicionan valor y el 6 el de mayor valor. Rol de la administración del territorio en la gestión del riesgo de desastres 169 GRáfICa 3.3. Número de registros de eventos desastrosos GRáfICa 3.4. Porcentaje de eventos desastrosos en las en las ciudades de estudio, 1970-2011 ciudades de estudio, 1970-2011 Desastres en número Desastres en porcentaje Manizales Manizales Cúcuta Cúcuta Barranquilla Barranquilla Cali Cali Medellín Medellín Bogotá Bogotá 0 200 400 600 800 1000 1200 0% 20% 40% 60% 80% 100% Otros antrópicos tecnológicos Incendios Otros antrópicos tecnológicos Incendios Erupciones volcánicas Inundaciones y meteorológicos Erupciones volcánicas Inundaciones y meteorológicos Movimientos de masa Sismos Movimientos de masa Sismos Fuente: Gráfica del autor a partir de la información Fuente: Gráfica del autor a partir de la información suministrada por Corporación OSSO-EAFIT, 2011. suministrada por Corporación OSSO-EAFIT, 2011. GRáfICa 3.5. Número de eventos registrados en los últimos años en las ciudades de estudio 90 80 70 60 Número de eventos 50 40 30 20 10 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Bogotá Medellín Cali Barranquilla Cúcuta Manizales Fuente: Gráfica de los autores a partir de la información suministrada por SIGPAD 2000-2010. 170 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Los factores generadores del riesgo de do en cuenta que en territorio se identifican y se desastres obedecen a causas de naturaleza traslapan ambas categorías. Entre los generadores múltiple, no sólo asociados a la ocurrencia de de riesgo aparece el conjunto de agentes políticos, eventos amenazantes, sino además a diversos institucionales, privados y comunitarios que han factores de la dinámica económica y social, que actuado de manera permisiva, con intervenciones han permitido su configuración y concentración. puntuales y desarticuladas, o incluso intenciona- Las pérdidas por eventos desastrosos se están les, en cuanto a la ocupación de zonas no urbani- incrementando por el rápido aumento de la zables (promotores de asentamientos informales, exposición en condiciones de vulnerabilidad urbanizadores piratas, constructores). Igualmente, de los elementos expuestos (población, infraes- el cumplimiento o no de las funciones de planifi- tructura, bienes, servicios, etc.), situación que cación, regulación y control a nivel local también se visualiza de una manera más concreta en las puede ser un factor de incidencia para la configu- grandes ciudades. Si bien en Colombia se hacen ración de condiciones de riesgo (siendo relevante algunos esfuerzos por fortalecer sus condiciones el rol de las alcaldías con sus Secretarías de Planea- sociales y económicas, al parecer no se alcanzan ción, las Curadurías Urbanas, los Concejos Mu- a compensar el rápido incremento de la exposi- nicipales, las CAR y la misma población a través ción y la vulnerabilidad poblacional ante diver- de los diferentes mecanismos de participación). sos fenómenos potencialmente dañinos. Dadas Por otra parte, y aunque por razones ampliamen- las condiciones actuales, hay una exigencia por te diferenciadas, se evidencia que la presión de las reconocer diferentes enfoques e instrumentos comunidades a través de las Juntas de Vivienda y que se han aplicado con éxito en los entes terri- de Acción Comunal establecen relaciones con los toriales, así como hacer una lectura crítica de diferentes actores institucionales y políticos, bus- errores del pasado, que permitan una mejoría cando reivindicar sus derechos de vivienda, servi- real en la gestión del riesgo de desastres. cios y equipamiento urbano, lo que también puede incidir en las condiciones de riesgo cuando existe un desconocimiento de las formas de ocupación 3.2.3. Agentes sociales en la y de intervención del territorio. Adicionalmente, generación y reducción de las los conflictos de gobernanza en el manejo de los condiciones de riesgo asentamientos informales constituyen uno de los mayores factores agravantes en la construcción Se señala la existencia de actores que in- de riesgos, siendo particular el caso de Medellín, ciden en la generación de la problemática del el cual reporta las condiciones más críticas, donde riesgo de desastres en los niveles territoriales. los grupos armados juegan un papel crucial que Frente a los agentes sociales se identifican aque- explica en buena medida las dificultades de gober- llos que participan de manera directa e indirecta nabilidad en las laderas de la ciudad. en la generación y acumulación de las condicio- En los niveles locales hay diferencias en nes de riesgo, sin considerar los efectos que és- relación con los agentes sociales que intervie- tos puedan tener sobre la sociedad, bajo la forma nen en la prevención y regulación de las con- de desastres (agentes generadores del riesgo), o diciones de riesgo, denominados precisamente aquellos que reducen o previenen la construcción como agentes reguladores del riesgo. En la es- de los escenarios de riesgo (agentes reguladores fera territorial todas las dependencias de las ad- del riesgo) (Herzer & Gurevich, 1996), tenien- ministraciones municipales están encargadas de Rol de la administración del territorio en la gestión del riesgo de desastres 171 atender, de una u otra forma, aspectos relaciona- y avances en estudios de vulnerabilidad física dos con el territorio; sin embargo, la organiza- y escenarios de daños, por ejemplo, en Bogotá, ción, la planificación y el control corresponden, Manizales, Cali, y Medellín). con un alto grado de especificidad, a dependen- cias como las Secretarías de Planeación o de Gobierno y las oficinas que ejecutan obras pú- 3.2.4. Uso y efectividad de los blicas. Para los municipios de categoría Espe- instrumentos de la gestión cial y categoría 1 considerados como casos de pública y la gestión del riesgo estudio, (Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla y en la administración local del Cúcuta; y Manizales) cuentan con oficinas y/o territorio dependencias adscritas a la Alcaldía, encarga- das de coordinar las acciones de reducción y 3.2.4.1. Uso y efectividad de los instrumentos atención de emergencias y la actuación de los de política y planificación CLOPAD. No obstante, esto no es una genera- lidad para el país, y se presume que en los entes El POT es un instrumento fundamen- locales hay una concentración de acciones con tal de la gestión pública, que guía al munici- carácter operativo y proteccionista, baja coor- pio en el uso y la ocupación del territorio; de dinación entre los agentes sociales del mismo ahí la importancia de su articulación con la nivel territorial y entre niveles superiores. En gestión del riesgo con él. El POT se concreta los municipios de categorías 2 al 6 los CLOPAD a través de la definición de políticas y objeti- denotan una participación reducida o nula con vos estratégicos, de un componente regulatorio otros procesos de planificación que necesaria- sobre el uso y la ocupación del suelo (restric- mente deben ser articulados a la gestión del ciones y condicionamientos), un componente riesgo (POT, PD, Agendas Ambientales, entre programático que estructura programas y pro- otros), agravados por la escasez de recursos yectos de inversión en diferentes horizontes de técnicos, económicos y financieros. planificación para corregir el riesgo existente y Casos como los de Bogotá, Medellín y evitar la generación de nuevos riesgos, y de una Manizales muestran que la gestión del ries- serie de instrumentos de gestión que permiten go es el resultado de la acción conjunta en- la implementación del Plan. En este contexto se tre diferentes agentes sociales a nivel local y establecen criterios para el desarrollo de activi- regional. Las entidades técnico-científicas, la dades seguras acordes con la realidad de cada academia y otros actores sociales han aportado unidad territorial. un trabajo articulado de prevención del riesgo Al respecto, los esfuerzos de ciudades y atención de desastres, desarrollando múlti- como Bogotá y Manizales han permitido ples investigaciones y trabajos en torno al me- incorporar la gestión del riesgo en el POT. dio ambiente y la gestión del riesgo, apoyando En el caso de Bogotá5 se parte de un análisis procesos de monitoreo de amenazas, los siste- detallado de amenazas y vulnerabilidades para mas de alerta, y, en general, contribuyendo con conocimientos a escala detallada para la toma de decisiones (se destacan estudios de micro- zonificación sísmica, inundaciones y desliza- 5 Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá. Revisión 2003. Decreto 469 mientos en las grandes ciudades de Colombia, de 2003. 172 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs llegar a una valoración de los riesgos, dispo- dades de gestión, vacíos en el conocimiento niendo de información cartografiada y actua- de las amenazas y vulnerabilidades, falta de lizada sobre la dinámica hídrica regional y articulación con instrumentos de inversión, y urbana, deslizamientos, estudios de microzoni- debilidades en los mecanismos de seguimien- ficación sísmica, incendios forestales y eventos to y control frente a la implementación de los tecnológicos; a partir de dicha información se POT, son algunos de los obstáculos que redu- definen las restricciones y los condicionamien- cen la incorporación efectiva de la gestión del tos para cada área de la ciudad y para ciertas riesgo al ordenamiento territorial. En el caso de actividades productivas. En esta ciudad se Barranquilla10, el POT ha priorizado adelantar destacan las inversiones para el reforzamien- un mapa de amenazas por inundaciones para to estructural de infraestructura de servicios incorporarlo en él, pero hasta el momento no se públicos y equipamientos, y el reasentamiento ha avanzado en esto. Tampoco se han adoptado de familias en zonas de alto riesgo no mitiga- los términos de referencia definidos en el POT ble6; estos programas son de alta complejidad para la urbanización y construcción en zonas de por el carácter interinstitucional de las inter- amenaza baja y media por inundaciones y desli- venciones, y por tener una elevada efectividad zamientos, y la Oficina de Prevención y Atención para el mejoramiento de la calidad de vida, la de Desastres, encargada de la elaboración de di- reducción de las contingencias públicas y el chos términos, está a la espera de la actualización control sobre la urbanización informal e ile- del mapa de amenazas por remoción en masa por gal7. No obstante, los municipios circundantes parte del Servicio Geológico Colombiano (anti- a Bogotá han actuado de manera débil frente a guo Ingeominas). Para Medellín11, si bien se han las condiciones y restricciones que el territorio implementado políticas e instrumentos de plani- ofrece. En el caso de Manizales, las decisiones ficación desde la década de 1980, las condiciones que orientan el POT obedecen a la disponibili- de riesgo se han seguido acumulando debido, en dad de estudios sustentados técnicamente (es- buena medida, a las dificultades para integrar los tudios de amenazas, vulnerabilidades y riesgos usos del suelo en los resultados de las metodo- por deslizamientos, inundaciones, incendios logías de evaluación del riesgo (sísmico y por y sismos); cuenta con un ejercicio juicioso de inventarios de viviendas en zonas de alto ries- go8; presenta decisiones sobre restricciones y 6 La mitigabilidad es una condición en la que es factible técnica, económi- ca, social y políticamente intervenir un territorio para reducir el riesgo, condicionamientos para construir en zonas de a efectos de que permanezcan la población, la infraestructura y las ac- amenaza media y baja por deslizamientos y en tividades económicas dentro de los márgenes razonables y socialmente aceptables de seguridad (Ramírez & Rubiano, 2009a). zonas de inundaciones; establece la normati- 7 En Bogotá entre 1997 y el 2008 se legalizaron 1.386 barrios, de los cuales vidad aplicable a la construcción, las redes de 611 (160.368 predios) han recibido concepto técnico de la DPAE: condicio- namiento de uso a 1.277 predios por alta amenaza y 2.918 por alto riesgo servicios y los planes parciales; y define reco- mitigable; restricción de uso a 3.654 predios por alta amenaza y 6.128 por mendaciones en el ámbito del conocimiento, la alto riesgo no mitigable; y viabilidad de uso urbano a 146.391 predios. 8 En Manizales el 8,4% de la población (28 barrios y 32.745 personas) reducción y el manejo del riesgo9. se encuentra en zonas de riesgo alto por deslizamientos, donde se ha El ordenamiento territorial no es un definido la necesidad de reubicación para 2.243 viviendas y para mejora- miento integral de 5.034 más. proceso reciente para el país; sin embargo, se 9 Plan de Ordenamiento Territorial de Manizales. Acuerdo Municipal 508 oc- ha avanzado de forma muy heterogénea entre tubre 12 de 2001, ajustado por el Acuerdo 573 de diciembre 24 de 2005. 10 Plan de Ordenamiento Territorial de Barranquilla. Decreto 154 de 2000, los municipios. Un bajo nivel de reconocimien- Acuerdo 003 de 2007 y Decreto 0404 de 2008. to de los escenarios de riesgo y de sus necesi- 11 Plan de Ordenamiento Territorial de Medellín. Acuerdo 46 de 2006. Rol de la administración del territorio en la gestión del riesgo de desastres 173 inundaciones); también se debe a la desarticu- sastres; la priorización de estudios y acciones de lación con los instrumentos de inversión (frente reducción del riesgo; además del interés de for- a la formulación de proyectos complementarios mular un Plan Maestro de Prevención y Atención en zonas restringidas por riesgo alto), y a la falta de Desastres; todo esto aportará a minimizar los de criterios de intervención y control en zonas retrasos que el municipio ha tenido en el tema. formales de la ciudad, donde no se ha condi- Si bien existen programas específicos con des- cionado o restringido su ocupación, y que en tinación de recursos en gestión del riesgo (por la historia reciente reportan un aumento en los ejemplo “Cali Sismo Segura y Aseguradaâ€?) no se desastres ocurridos (en especial en la ladera su- identifican acciones integrales relacionadas con roccidental). Teniendo en cuenta que esta es la el campo del conocimiento o el manejo de los situación evidenciada en las grandes ciudades, desastres, en tanto en el tema de la reducción ha el panorama de los municipios de categorías 5 y sido calificado con un bajo nivel de eficiencia en 6 es mucho más crítico12. el cumplimiento de metas (entre el 21% y el 40% Los Planes de Desarrollo Municipal son de cumplimiento), según informes del Departa- instrumentos que permiten pasar de la política mento Administrativo de Planeación del 201113. a la práctica de la gestión del riesgo, orientando Teniendo en cuenta que en los municipios la planificación del territorio y, a su vez, ejecu- hay limitaciones de recursos para las inversiones tando las acciones necesarias. Los PD tienen un en gestión del riesgo, es imprescindible garanti- carácter político, por lo que la incorporación de zar que las acciones se prioricen según la realidad la gestión del riesgo exige un proceso de concer- territorial, se coordinen entre diferentes agentes tación ante diferentes agentes sociales. Disponer sociales y se desarrollen de manera articulada, de un diagnóstico coherente y actualizado (que evitando su dispersión y facilitando su segui- incluya el marco institucional, organizacional, miento y control. Algunas ciudades se limitan a normativo y financiero para la gestión del riesgo, la incorporación de la gestión del riesgo a través e información sobre condiciones específicas de de instrumentos de planificación convencionales, riesgo) es el punto de partida para el proceso de como los POT y los PD (Barranquilla, Cali, Mede- planificación. A partir de esto, las acciones pre- llín y Cúcuta), o a la formulación de instrumentos ventivas, correctivas y reactivas del riesgo deben que carecen de horizonte temporal, con acciones ser integradas a las demás dimensiones de desa- de carácter general que difícilmente tienen alguna rrollo, definiendo políticas, estrategias y, en espe- utilidad en la toma de decisiones, sin soporte de cial, programas priorizados dentro de los planes inversiones ni agentes sociales responsables de su anuales de inversión, y garantizar la definición de ejecución. Estas debilidades se identifican en ins- metas e indicadores que faciliten su seguimiento trumentos como el Plan de Ordenación y Manejo y monitoreo. Las experiencias de Bogotá y Mani- zales muestran una amplia trayectoria en relación a la incorporación de la gestión del riesgo en los 12 Por ello, se han hecho esfuerzos a través del Programa de Reducción de la instrumentos de desarrollo. Incluso, en el PD de Vulnerabilidad Fiscal ante Desastres Naturales, donde el Gobierno Nacional, Barranquilla 2008-2011 se reconoce un cambio entre el 2006 y el 2011, prestó asistencia técnica a 792 municipios (equiva- lentes al 72% del total de municipios del país), para la inclusión del análisis notable en voluntad política y de disposición pre- de riesgos en los POT y los Planes de Desarrollo Municipal, de los cuales supuestal para incluir proyectos asociados con el 379 ya cuentan con un plan de acción. Además, 36 municipios disponen de estudios de zonificación de amenazas y/o riesgos. CLOPAD; la creación del Fondo de Prevención 13 Indicador de eficiencia del Plan y Programas. Departamento Administra- y Atención de Emergencias, Calamidades y De- tivo de Planeación, marzo de 2011. 174 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs de la cuenca del río Aburrá; el Plan Estratégico Ha- seguidos por las transferencias del Sistema Ge- bitacional de Medellín 2020, que está incluido en neral de Participaciones (SGP) (21,1%), aunque el POT, pero sin considerar cómo se adelantará la se identifican algunos casos exitosos como el de inversión; el Plan Operativo de Manejo de Cuen- Bogotá. Una lectura desde los estudios de caso cas Hidrográficas (POMCA); el Plan de Gestión permite reconocer que en Bogotá la gestión del Ambiental Municipal de Cali 2005, el cual no tiene riesgo es un criterio estratégico en los instrumen- articulación real con los instrumentos de ordena- tos fiscales de mediano plazo, expresando de ma- miento y de desarrollo de la ciudad; los Planes de nera suficiente el compromiso del aparato público Manejo y Ordenación de Cuencas del Zulia y del distrital con esta noción y la responsabilidad debi- río Pamplonita en Cúcuta, que tienen debilidades da en el cumplimiento del mismo, considerando en la evaluación de los riesgos y en la definición de su relevancia para efectos del seguimiento y la eva- alcances, cronogramas y presupuestos; o la Agen- luación financiera a que está sometida la ciudad a da para la Gestión Ambiental del Municipio de través de su participación en el sistema financiero Manizales 2002, que, pese a reconocer el tema de mundial –el Fondo de Prevención y Atención de la gestión del riesgo, es un instrumento que carece Emergencias de Bogotá, como entidad adscrita a de relevancia ante los agentes responsables. Frente la Secretaria de Gobierno, recibe ingresos de las dicha situación de recursos de inversión limitados, fuentes propias del Distrito básicamente de im- existen alternativas que señalan un mejoramiento puestos–. En función del proceso económico se y un avance en la entidad territorial sólo con el he- han gestionado algunos créditos con la banca mul- cho de visibilizar la problemática del riesgo y los tilateral para apalancar proyectos de gestión del desastres en las agendas internas de trabajo de las riesgo, además de un porcentaje de los recursos instituciones y dependencias de cada administra- que recibe el Distrito por su participación en los ción municipal, estableciendo metas coherentes ingresos corrientes de la nación (0,5% de los ingre- y haciendo seguimiento al cumplimiento de las sos corrientes tributarios de la ciudad). Se destaca funciones de cada instancia. Adicionalmente, ca- que para evitar la inestabilidad y la discrecionali- sos como el de Bogotá reportan el uso efectivo de dad en la asignación de recursos para los distintos otros instrumentos como el Plan Distrital de Pre- tipos de gastos asociados a la gestión del riesgo, se vención y Atención de Emergencias, los Planes de ha establecido la obligatoriedad de entregar al FO- Acción para la Prevención y Mitigación de Ries- PAE un porcentaje de los ingresos corrientes del gos, la Agenda Regional para la Gestión del Riesgo, Distrito, concepto que ha tenido un crecimiento la Gestión del Riesgo para el Manejo Integral de constante desde 1995, como resultado de la estra- Cuerpos de Agua y el Programa de Reasentamien- tegia financiera de la ciudad. to de Familias localizadas en zonas de alto riesgo Diversas experiencias se identifican en no mitigable, entre otros. Manizales desde el campo de los instrumen- tos de financiación para la gestión del riesgo. 3.2.4.2. Uso y efectividad de los instrumentos Como por ejemplo, el Acuerdo Municipal del 3 de financiación de diciembre del 2009, por medio del cual se es- tablece una sobretasa ambiental del 2 por mil con Los instrumentos para la financiación y destino a la gestión ambiental del municipio, para la inversión en gestión del riesgo son poco usa- las vigencias fiscales 2010 al 2019; el programa de dos, y básicamente los recursos corresponden a protección de edificaciones públicas esenciales, los ingresos corrientes de los municipios (37%), patrimoniales, vitales, e incluso del sector privado, Rol de la administración del territorio en la gestión del riesgo de desastres 175 mediante incentivos ante eventos sísmicos; así La inversión per cápita en gestión del riesgo rea- como el programa de aseguramiento colectivo; to- lizada en Bogotá fue en promedio de $21.238, das estas son demostraciones de voluntad política, y en Manizales fue de $16.981. A su vez, Me- de cuidadosos estudios técnicos y de compromiso dellín invirtió durante ese período $14.712 per entre el Estado y el sector privado, que hacen de cápita y Cali $10.713, en contraste con ciudades Manizales un municipio exitoso con experiencias como Barranquilla, donde las inversiones per que se pueden replicar (ver Recuadro 3.3). cápita fueron de $5.278. En particular, para las Los municipios que más invirtieron dos últimas ciudades se tiene que los montos en gestión del riesgo entre el 2002 y el 2008 en la gestión del riesgo no lograron impactos fueron Bogotá, Medellín y Manizales, su- significativos, pues además de ser menores, en mando aproximadamente un 43% del total comparación con otros centros urbanos de igual de la inversión en los niveles municipales14. categoría, se hicieron de manera desarticulada Recuadro 3.3. Estrategias financieras para la gestión del riesgo de desastres: el caso de bogotá y Manizales En bogotá se registran avances significativos en la planeación “Manizales predio seguroâ€? es una demostración de voluntad y el manejo fiscal, que garantizan la consolidación y el política, de cuidadosos estudios técnicos y de compromiso fortalecimiento de la gestión del riesgo como política de entre el Estado y el sector privado, como una experiencia que Estado Distrital. La ciudad realizó, con apoyo del Banco Mundial, se puede replicar. Manizales cuenta con una póliza colectiva de la construcción de una “Estrategia para transferencia, retención, seguros voluntarios para proteger los estratos de población más pobre. mitigación del riesgo sísmico en edificaciones indispensables y de La administración municipal facilita el cobro y recaudo de un seguro atención a la comunidad del Distrito Capitalâ€?, lo que representa un de daños a causa de desastres, de acuerdo con el valor catastral del avance significativo de las acciones frente al riesgo sísmico. Para inmueble. Este cobro –que es voluntario– se ha realizado utilizando adelantar dicho programa, se realizó un proceso de coordinación, la factura del impuesto predial unificado, que en el caso de Manizales conocimiento y aprendizaje mutuo por parte de las dos entidades se elabora cada dos meses o anualmente. El atractivo y beneficio social destinadas a coordinar el programa: la Secretaría de Hacienda (SH) y de este seguro colectivo consistía en que una vez el 30% de los predios la DPAE. Esto permitió que la SH incorporara el riesgo de emergencias asegurables del área municipal pagaran la prima correspondiente, la de origen natural y antrópico en el marco del programa de riesgo protección del seguro se extendía a aquellos predios que por su valor y financiero que maneja su Oficina de Análisis y Control del Riesgo, estrato social estuvieran exentos de dicho gravamen; entendiendo que dentro del proyecto gestión de activos y pasivos: actuarialmente se incorporaba el costo correspondiente a la prima de los predios que pagaban el seguro. Desafortunadamente, durante los cinco años en que existió el mecanismo original (1999-2004), no se alcanzó el El decreto Distrital 109 de 2006, que modifica parcialmente porcentaje requerido para cubrir los predios exonerados (por debilidad la estructura organizacional de la SH, estableció nuevas en campañas, limitaciones para pagos por cuotas y problemas en los funciones a la Oficina de Análisis y Control del Riesgo, entre cálculos). Se hicieron ajustes bajo un nuevo programa de aseguramiento otras: proponer una estrategia financiera para la cobertura colectivo “Manizales predio seguroâ€?, que se lleva a cabo desde el 2006. del Distrito frente a la ocurrencia de desastres naturales. Este Este instrumento tiene como beneficio el aseguramiento de todos los hecho formaliza un acontecimiento cumplido con origen en los inmuebles exentos del impuesto predial, cuando el 20% del “valor antecedentes jurídicos, de planeación y de gestión de la DPAE asegurableâ€? del portafolio de los predios que están obligados a pagar el que incorpora el tema de manejo del riesgo a la estructura impuesto predial unificado participan en el programa con el pago de la financiera y de planeación de la ciudad. (IRG, 2007, p. 257) prima del seguro que les corresponde. No obstante, en caso de que no se alcance el 20% de dicho valor, la compañía de seguros cubre parcialmente a los inmuebles exentos. Fuente: IRG, 2007. Fuente: Cardona, 2007. 14 La información para el análisis de las inversiones en gestión del riesgo de desastres para la presente publicación se soporta en las bases de datos proporcionadas por el DNP con su Dirección de Desarrollo Territorial Sos- tenible (DDTS), las cuales incluyen datos de inversiones realizadas a nivel municipal (período 2002-2008). 176 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs y dispersa. Por ejemplo, desde el punto de vis- En general, en los municipios no se uti- ta del peso que tienen los recursos destinados lizan los mecanismos de protección y asegura- a la gestión del riesgo en el total de la inversión miento de edificaciones y patrimonio particular, municipal, se observa que ciudades como Cali lo que aumenta la presión y el riesgo público tienen una tendencia decreciente, pasando de (vulnerabilidad fiscal). Según información de Fa- invertir un 5% de los recursos del presupuesto secolda (2011), sólo el 7% de los afectados por el anual en el 2002, al 3,2% en el 2008. En tanto, fenómeno de La Niña 2010-2011 contaban con un para Barranquilla, las inversiones han sido va- seguro. En Bogotá, el 4,5% del total de las copro- riables, siendo casi nulas entre el 2002 y el 2004, piedades están aseguradas, y en las demás ciudades con $3.700 millones; ascendiendo en el 2005 y de estudio estás cifras pueden ser menores. En el te- el 2006, con recursos para la canalización y el rremoto del Eje Cafetero (1999), sólo el 10% de las saneamiento de caños por un valor de $ 24.600 pérdidas directas estaban cubiertas con un seguro. millones; entre el 2007 y el 2008, orientada úni- camente al manejo de desastres, por $6.200 mi- 3.2.4.3. Uso y efectividad de los instrumentos llones; y finalmente entre el 2009 y el 2010, con de seguimiento y control flujos importantes en el tema por $52.988 millo- nes, equivalentes al 1,8% del presupuesto total Las dependencias de las administra- de inversiones. A continuación se presentan las ciones municipales son el primer eslabón inversiones destinadas a la gestión del riesgo en para el seguimiento y el monitoreo que fa- los casos de estudio (Gráfica 3.6). cilita la construcción de territorios seguros. GRáfICa 3.6. Inversiones en gestión del riesgo categorizadas. Casos de estudio, 2002-2008 $ 1.200.000 $ 1.000.000 $ 800.000 Millones de pesos de 2010 $ 600.000 $ 400.000 $ 200.000 $- Bogotá Medellín Cali Barranquilla Manizales Identi cación del riesgo $ 19.675,54 $ 3.372,94 $ 783,92 $- $ 1.676,100 Reducción del riesgo $ 753.214,95 $ 156.697,82 $ 90.540,94 $ 23.694,94 $ 25.979,800 Manejo de desastres $ 119.002,57 $ 28.141,73 $ 39.949,32 $ 10.699,04 $ 8.268,90 No identi cado $ 114.559,64 $ 398,32 $ 8.159,93 $ 398,32 $ 1.514,67 Total cuenta $ 1’006.452,69 $ 188.610,80 $ 139.434,11 $ 34.792,30 $ 37.439,47 Nota: La información disponible para Cúcuta no permite hacer la categorización de las inversiones en gestión del riesgo. Fuente: Gráfica de los autores a partir de la información suministrada por DNP-SDAS, 2010. Rol de la administración del territorio en la gestión del riesgo de desastres 177 Para evaluar el desempeño de la gestión del ries- nes y la efectividad del control urbano. Al res- go en los entes territoriales se dispone de dife- pecto, es fundamental tener con regulaciones y rentes instrumentos, que en principio deben ser reglamentaciones precisas, claras y oportunas, de utilidad para monitorear su efectividad desde fundamentadas en determinantes rigurosos, las acciones de la gestión pública. El seguimiento respetadas por todos los niveles de gobierno y anual del componente programático (indicado- con recursos e instrumentos suficientes, para res y metas) y del plan de inversiones (recur- hacer un control eficaz a nivel local. Igualmente, sos) de los Planes de Desarrollo es función de es necesario evaluar la pertinencia, economía, las Secretarías de Planeación. Sin embargo, para efectividad y eficacia de las Alcaldías Locales en analizar los alcances de la gestión del riesgo, este el control urbano y revisar las atribuciones de la enfoque resulta limitado en tanto se reduce a la Policía a este nivel. Muestra de esas debilidades verificación del cumplimiento de indicadores de se puede observar en el caso de Barranquilla, producto e indicadores financieros, sin profun- donde la Secretaría Distrital de Control Urba- dizar en los impactos de las acciones realizadas. no y Espacio Público está encargada de ejercer Es decir, a través de la Rendición de Cuentas no la vigilancia y el control sobre las construccio- es posible hacer una evaluación sistemática de nes y obras que se desarrollen en el Distrito, de la gestión del riesgo como política pública. Por conformidad con la Ley 388 de 1997 y el Código otra parte, la falta de recursos humanos, tecno- de Construcción, vigilar y controlar el cumpli- lógicos y financieros para las instancias de pla- miento de las normas urbanísticas por parte de neación a nivel municipal, no permite que se los curadores urbanos, entre otras funciones; no evalué con el mismo nivel de detalle las accio- obstante, esta Secretaría no cuenta con estrate- nes definidas en los POT; de ahí la importancia gias que permitan realizar un control oportuno, de los Expedientes Urbanos, instaurados por la en especial, frente a la ocupación ilegal y a la Ley 388, para fortalecer la capacidad de gestión, construcción sin requerimientos técnicos. Si- seguimiento y evaluación del ordenamiento te- tuaciones similares son percibidas en Cúcuta, rritorial. Según los resultados de las encuestas Cali, Medellín y Manizales. Por otra parte, se de percepción15, el desempeño de las funciones dispone de las Contralorías Municipales, que de seguimiento y monitoreo se evalúa incipien- tienen a cargo la vigilancia de la gestión fiscal temente, siendo mucho más crítico para los mu- de los entes territoriales y presentan anualmente nicipios de categorías 2 al 6 que para aquellos ante los Concejos Municipales un informe co- municipios de categoría Especial y categoría 1. rrespondiente al estado de los recursos natura- El control urbano, como una responsa- les y el medio ambiente, donde se ha incluido el bilidad de las Curadurías, las Contralorías, las Personerías y las Veedurías ciudadanas, son mecanismos que denotan un enfoque correc- 15 En el 2011 el Banco Mundial realizó 225 encuestas de autoevaluación a tivo, los cuales tienen deficiencias de carácter las siguientes entidades: instituciones del nivel nacional pertenecientes al SNAPD, Corporaciones Autónomas Regionales, Comités Regionales técnico, humano y financiero en el tema de la para la Prevención y Atención de Desastres y Comités Locales para la gestión del riesgo. Posiblemente, con excepción Prevención y Atención de Desastres de las capitales de departamentos y de otros municipios. Las encuestas constaban de cinco áreas o ejes temá- de Bogotá, donde se ha logrado un alto grado ticos, similares a la herramienta “HFA Monitorâ€? (EIRD, 2009) del Marco de de control de los asentamientos ilegales e in- Acción de Hyogo, y un total de 15 indicadores, acompañados de escalas cualitativas para medir los niveles de progreso de la gestión del riesgo formales, los demás casos de estudios reportan (nivel 1=bajo / nivel 2=incipiente / nivel 3=aceptable / nivel 4=notable vacíos y limitaciones en relación a las funcio- / nivel 5=óptimo) (ver la información presentada en el Anexo). 178 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs ámbito de la prevención y atención de desastres. por lo tanto, de insumos para la modelación de A pesar de la existencia de estos entes, los re- fenómenos; los estudios realizados son parcia- sultados contenidos en los informes son hetero- les y no han permitido encontrar una solución géneos y no tienen una metodología detallada al problema de los arroyos urbanos, generando que facilite una real evaluación de la gestión del intervenciones que probablemente han aumen- riesgo. Reflejo de los vacíos en los mecanismos tado las condiciones de riesgo. Cúcuta, por su de seguimiento y control se hace explícito en el parte, no dispone de microzonificación sísmica tema de la participación, la cual, con algunas ex- y los análisis sobre inundaciones no han servido cepciones para las grandes ciudades, se reduce de soporte para generar instrumentos normati- más a las demandas de la comunidad que a las vos para la ocupación del suelo. Se valora que acciones preventivas ante la configuración de las Bogotá y Manizales estén liderando las acciones condiciones de riesgo. de conocimiento a través de microzonificacio- nes sísmicas con las que llegan a calcular los po- 3.2.4.4. El conocimiento y la información para sibles escenarios de pérdidas; el laboratorio de la gestión del riesgo instrumentación sísmica en Manizales, el mo- nitoreo de polígonos con condiciones de ame- Existen avances en estudios e investiga- nazas y riesgos susceptibles de ocupación ilegal ciones sobre restricciones y condicionantes en en Bogotá, y múltiples investigaciones en des- términos de riesgos en los municipios, aunque lizamientos, inundaciones, incendios forestales se presentan diferencias temáticas y territo- y amenazas tecnológicas. Este conocimiento ha riales en cuanto a la disponibilidad y alcan- sido incluido en los instrumentos de planifica- ce de los mismos, provocando un vacío en el ción (los POT con la actualización de regulacio- proceso de toma de decisiones. La identifica- nes, normas, planos, programas y proyectos, y ción y evaluación tanto de las amenazas como los PD en los componentes programáticos y de de la vulnerabilidad y el riesgo parten desde el inversiones). conocimiento de sus factores causales, dinámi- En la última década se han hecho grandes ca y evolución, aportando como resultado un esfuerzos por realizar acciones sistemáticas de marco de caracterización de los escenarios exis- monitoreo de fenómenos, y por consolidar infor- tentes, con calidad técnica. A partir de ello es mación histórica sobre desastres ocurridos. Exis- posible priorizar y definir medidas de interven- ten experiencias en la implementación y operación ción para prevenir o reducir las condiciones de de estaciones meteorológicas para la prevención riesgo, desde la planificación, el ordenamiento y de desastres, bajo la coordinación de las adminis- la gestión ambiental territorial. Para los munici- traciones municipales y con el apoyo de entidades pios de categorías 2 al 6 es más crítica la situa- técnicas o académicas16. En el caso de Medellín ción, a razón de las limitaciones para acceder y se cuenta con el Sistema de Alertas Tempranas generar información actualizada y con el nivel de detalle requerido, vacíos en las metodologías para la evaluación de las amenazas y los riesgos, 16 El tema del conocimiento y la información se ha visto fortalecido gracias y debilidades técnicas, humanas y financieras. a la participación del sector académico universitario y del sector técnico- Sin embargo, en las grandes ciudades también científico, a través de la investigación por vía institucional (recursos pro- pios), convenios interinstitucionales con las autoridades municipales y de- se visualiza esta problemática. Barranquilla, por partamentales, así como la gestión de recursos de cooperación nacional e ejemplo, carece de redes hidrometeorológicas y, internacional para el desarrollo de investigaciones (cooperación no oficial). Rol de la administración del territorio en la gestión del riesgo de desastres 179 (SIATA), creado en el 2007 para integrar la admi- 3.2.4.5. La reducción de las condiciones de riesgo nistración de la Red Acelerográfica de Medellín (RAM), la red hidrometeorológica con 46 pluvió- Las administraciones municipales mar- metros y la red de monitoreo del aire (Red Aire), can tendencias en materia de la reducción de que hasta entonces estaban a cargo de diferentes las condiciones de riesgo. En particular, Bogotá entidades; actualmente se avanza en la instalación y Medellín son las ciudades que lideran estas ac- de un radar de previsión climática. Todo ello con ciones, tanto en términos de los programas como el fin de orientar la toma de decisiones sobre el te- de las inversiones ejecutadas. En el caso de Bo- rritorio, definir prioridades y articularlas a los sis- gotá, se identifica el Programa de reasentamien- temas de alerta temprana. En Bogotá y Manizales to de familias localizadas en zonas de alto riesgo hay estaciones meteorológicas con el propósito no mitigable por deslizamiento o inundación, de evaluar, entre otras cosas, la amenaza hídrica orientado al traslado de personas de estratos 1 y asociada a precipitaciones intensas y al efecto de 2 expuestas a tales condiciones, donde la DPAE éstas en las laderas; también cuentan con redes de se encarga de hacer las evaluaciones de los pre- acelerógrafos instalados estratégicamente con el dios, el Distrito adquiere los predios y coordina fin de monitorear y caracterizar zonas de respues- la producción de viviendas, y el FOPAE y los al- ta sísmica similar y establecer reglamentos espe- caldes locales comparten responsabilidades en cíficos de diseño y construcción de edificaciones la rehabilitación y el cambio de uso de las zonas sismo resistentes. desocupadas en desarrollo del proceso de reasen- Los sistemas de información son insu- tamiento. El total de las familias incluidas en el mos fundamentales para la gestión del riesgo. programa asciende aproximadamente a 9.043, de Bogotá, Medellín y Manizales cuentan con sis- los cuales el 43% corresponde a reasentamientos temas de información que consolidan aspectos terminados y el porcentaje restante en proceso de relacionados con estudios, conceptos y emer- culminación. Bogotá también tiene el Programa gencias referentes a la gestión del riesgo. Recien- de mejoramiento integral de barrios, con el que temente Barranquilla también dispone de un realiza acciones de complementación, reorde- Sistema de Información Geográfico (SIG), con namiento o adecuación de los asentamientos de capas de información básicas y temáticas actuali- origen ilegal, con el fin de alcanzar niveles de se- zadas, para apoyar a la administración en la toma guridad aceptables. Por su parte, Medellín ha sido de decisiones y en la organización predial y catas- pionera en el mejoramiento integral barrial con tral, aunque no se ha dispuesto como instrumen- un enfoque de reducción del riesgo; tiene el Pro- to que ayude en la consolidación de los reportes grama integral de mejoramiento de barrios sub- de emergencias y de sus impactos. Frente a los normales (PRIMED), implementado entre 1992 Inventarios de Desastres Históricos y Cotidianos, y 1998, y más recientemente cuenta con la expe- existen iniciativas importantes como las de la riencia piloto de la consolidación habitacional y Corporación OSSO (DesInventar), DPAD, Cruz la recuperación ambiental de la quebrada Juan Roja y Defensa Civil; no obstante, aunque las he- Bobo, con énfasis en la intervención de micro- rramientas están definidas no se encuentran es- cuencas y en la reducción del riesgo hidrológico, tandarizadas, y por eso las bases de datos a nivel bajo el marco del Proyecto Urbano Integral (PUI) de los municipios son heterogéneas, dependen de de la zona nororiental. Pese a los esfuerzos reali- iniciativas propias de los entes territoriales y no zados en la capital de Antioquia, aún no se ha lo- son comparables entre sí. grado materializar una política de largo plazo que 180 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs produzca cambios significativos en las dinámicas en el 2006, a 26.199 para el 2010, según reporta de las zonas de riesgo, las cuales se han segui- el Departamento Administrativo de Planeación– do consolidando –en la zona urbana se pasó de (Gráficas 3.7 y 3.8). 25.399 viviendas en zonas de riesgo no mitigable GRáfICa 3.7. Déficit cuantitativo y cualitativo de vivienda. Casos de estudio, 2010 Manizales Cúcuta Barranquilla Cali Medellín Bogotá 0 50.000 100.000 150.000 200.000 250.000 300.000 350.000 400.000 Número de hogares Hogares en dé cit cuantitativo Hogares en dé cit cualitativo Fuente: DANE, 2005b. GRáfICa 3.8. Número de viviendas en zonas de alto riesgo no mitigable. Casos de estudio, 2010 Manizales 5.024 Cúcuta 10.000 Barranquilla 6.250 Cali 7.600 2.400 Medellín 26.199 Bogotá 10.000 4.475 0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 Número de viviendas Inundación y avenida torrencial Deslizamientos Fuentes: Bogotá: Alcaldía Mayor de Bogotá, Secretaría Distrital de Hábitat (SDHT), 2008 y 2007. Medellín: Departamento Administrativo de Planeación, 2010. Cali: Departamento Administrativo de Planeación Municipal, 2010. Barranquilla: Contraloría Distrital de Barranquilla, 2009. Cúcuta: Comisión Técnica del Comité Local para la Prevención y Atención de Desastres, 2011. Manizales: Oficina Municipal para la Prevención y Atención de Desastres, 2008. Rol de la administración del territorio en la gestión del riesgo de desastres 181 Más allá de la construcción segura y de reducción de la vulnerabilidad fiscal ante los la ejecución de obras de ingeniería, existen desastres, con la coordinación técnica del FO- experiencias ilustrativas en obras de mitiga- PAE. Adelantar tales experiencias exitosas re- ción, reforzamiento estructural y protección quiere de estudios de detalle, decisión política y de edificaciones, como se puede ver en los ca- recursos financieros para su ejecución. sos de Manizales y Bogotá. Estas acciones se El tema de la educación y la comuni- pueden observar en el desarrollo del Programa cación, como parte de las acciones para la de Protección de Laderas de Manizales, el cual reducción del riesgo, no ha sido un ámbito representa alrededor del 65% de los recursos prioritario en los niveles municipales, aun- invertidos en gestión del riesgo, y responde, en que se dispone de algunas intervensiones gran medida, a la fuerte problemática de inesta- que han facilitando avanzar en la cultura de bilidad en el territorio. Sin embargo, los desli- la prevención. Lograr una articulación inte- zamientos presentados en octubre y noviembre rinstitucional y social, donde se desarrollen del 2011, con alto impacto para la sociedad de diversas estrategias para promover la inclu- esta ciudad, dejan claro que si bien se han reali- sión de la temática del riesgo en los diferentes zado acciones para mejorar la estabilidad de las ámbitos educativos y de participación comu- laderas, aún faltan aspectos por considerar. Las nitaria, es un elemento imprescindible para obras de mitigación en zonas inestables exigen su reducción. Al respecto se identifican ex- un análisis por medio de modelos detallados, periencias interesantes, por ejemplo, campa- y probablemente sea requerida la inclusión de ñas como “Bogotá con los pies en la tierraâ€?17; factores de seguridad mayores a los actualmen- “Cultura de la prevención y alerta temprana, te usados, que permitan tener en cuenta tanto Cátedra Galerasâ€? en Pasto; “Hacia una con- las incertidumbres asociadas a los parámetros ciencia ciudadana en educación ambientalâ€?, en usados como las intensidades de las precipita- Quindío; “Vivir en comunidad un compromi- ciones ante ocurrencias del fenómeno de La so de todosâ€?, en Sandoná (Nariño); Programa Niña. Por otra parte, el Programa de Protección de Guardianas de la Ladera, o la Plataforma de de Bienes Públicos, realizado en el 2004, partió Gestión del Riesgo, en Manizales18, que con- de un análisis completo del potencial de pérdi- tiene información sobre las políticas públi- das de las edificaciones públicas de la Alcaldía cas y los principales avances en el tema para de Manizales e implementó una sola póliza de la ciudad. Por otra parte, la encuesta de per- seguros por todos sus inmuebles públicos. En cepción del proyecto “Medellín cómo vamos Bogotá se han adelantado obras de mitigación, 2009â€?19 es uno de los pocos estudios recientes especialmente en los cerros orientales, como re- sobre percepción social del riesgo, reportan- sultado de análisis detallados de riesgo que defi- do información sobre niveles de exposición, nen condiciones de mitigabilidad. Igualmente se capacidad de actuación y reconocimiento del han realizado intervenciones de reforzamiento desempeño de las entidades responsables. estructural (edificaciones indispensables y de atención a la comunidad) desde 1995, con el objeto de reducir los impactos socioeconómicos que se generarían con la ocurrencia de un even- 17 Más información sobre esta campaña en http://www.sire.gov.co. 18 Para mayor información sobre esta Plataforma remitirse a http://www. to de gran magnitud; en ese marco la Secretaria manizales.unal.edu.co/gestion_riesgos/introduccion.php. de Hacienda Distrital ha liderado un proyecto 19 Para más información, Ipsos Public Affairs, 2009. 182 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs 3.2.4.6. El manejo de los desastres ción de Emergencias, con un patrimonio exclu- sivamente destinado para financiar procesos de El volumen de los recursos inverti- protección de la ciudad en medición y evalua- dos en el manejo de desastres ha venido au- ción de los riesgos, y la ejecución de programas mentando de manera permanente, a razón y proyectos de prevención, mitigación y estruc- del incremento en el número de eventos y la turación operativa de la entidad encargada de atención a población damnificada, y a su vez liderar el trabajo, siendo un hito sin preceden- porque existe un proceso de fortalecimiento tes en el país que hace altamente viable que se de las entidades responsables de esta temá- proteja una ciudad. Se destinó una suma anual tica. Bogotá y Medellín son las ciudades que de forzosa inclusión en el presupuesto distri- más han canalizado recursos para este ámbito, tal, no inferior al 0,5% de los ingresos corrien- y en ese contexto, el fortalecimiento en el ma- tes tributarios de la administración central. En nejo de los desastres se puede visualizar desde Manizales, por su parte, se tienen recursos ex- los programas incluidos en los PD: en Bogotá clusivos para la Oficina Municipal para la Pre- comprende el mejoramiento de la capacidad vención y Atención de Desastres, la cual recibe técnica y social para la atención efectiva en si- el 1% de los ingresos corrientes del municipio y tuaciones de emergencia, la modernización del de las entidades descentralizadas. En Medellín Cuerpo Oficial de Bomberos y la consolidación se dispone del programa prevención y atención del Número Único de Seguridad y Emergen- de desastre (Acuerdo 14 de 1994), que tiene una cias (NUSE) 123, entre otros. En Medellín los orientación netamente de manejo de desastres. esfuerzos más significativos se han dado en Esto contrasta con la situación en Barranquilla, la capacitación y actualización del Cuerpo de que aunque en el 2008 se crea el Fondo para la Bomberos y su infraestructura, además del de- Prevención y Atención de Emergencias, Calami- sarrollo de instrumentos y guías relacionadas. dades y Desastres (Decreto 0419 de 2008), con En Manizales, a través de convenios con los or- fines de interés público y asistencia social, desde ganismos de socorro para la atención de emer- su creación a la fecha se ha contado con pocos gencias (Cruz Roja, Bomberos Voluntarios, recursos orientados básicamente a la atención Defensa Civil). Se puede constatar que hay de emergencias. Para Cali, incluso la situación importantes diferencias territoriales entre las es más crítica, pues aunque existe el Fondo Ro- grandes ciudades y los demás municipios del tatorio de Seguridad, Emergencias y Desastres, país, quienes tienden a percibir, según reportan establecido mediante Acuerdo 0203 de 2001, no las encuestas realizadas, que sus acciones en ha entrado aún en funcionamiento. De allí que manejo de desastres son menos efectivas, pues los organismos de socorro, que en otros tiem- afrontan dificultades para garantizar una capa- pos contaban con el respaldo permanente del cidad constante de respuesta a las emergencias. gobierno local a través de Fondo de Vigilancia Los Fondos de Prevención y Atención y Seguridad del Municipio de Cali (Visecali), el de Emergencias son instrumentos funda- cual desapareció en 1996, afrontan dificultades mentales para el desarrollo y la consolida- financieras para garantizar una capacidad cons- ción en el tiempo del trabajo necesario para tante de respuesta a las emergencias. la protección real de los municipios ante Los Planes Locales de Emergencias y Con- eventos catastróficos. Desde 1987 se crea en tingencias (PLEC) son instrumentos fundamen- Bogotá el Fondo para la Prevención y la Aten- tales para el manejo efectivo de los desastres. Rol de la administración del territorio en la gestión del riesgo de desastres 183 Su elaboración e implementación han reci- acorde con sus competencias, para la recupera- bido orientaciones, incluso desde el nivel na- ción del área geográfica en la que se ha presen- cional, para garantizar su calidad técnica, la tado alguna de las siguientes situaciones: grave cual depende de elementos relacionados con calamidad pública, desastre, calamidad pública la información disponible a nivel municipal y emergencias. En el caso de Cali, fue una de las de los escenarios de desastre y la definición primeras ciudades del país en tener un PLEC, de funciones, tareas y recursos frente a dichos y recientemente se dispone de una nueva ver- escenarios; además de la articulación con los sión, adoptada por el Decreto 411.0.20.0744 sistemas de alerta temprana y la coherencia de 2010, como instrumento procedimental con los demás instrumentos de planificación. sobre el cual se articulan las acciones en- Sin embargo, no necesariamente todas las en- tre el gobierno municipal y las instituciones tidades territoriales cuentan con la capacidad para la preparación y la organización ante suficiente para construir documentos de cali- dos posibles escenarios para estimar el ries- dad, en especial municipios de categorías 5 y go: inundación por rompimiento del jarillón 6. En los casos de estudio se identificaron ex- del río Cauca y sismos. De manera reciente, periencias interesantes, como el Plan de Emer- en Cúcuta se tiene el PLEC del 2010, que esta- gencias de Manizales, desarrollado en el 2003, blece la necesidad de compromiso y fortaleci- que consta de un Plan Básico (con propósito, miento de los actores institucionales ante los objetivos, concepto de operaciones, organiza- cambios actuales, y el grado de intervención y ción, inventario de recursos y mecanismos de destrucción de los recursos naturales. En Ba- actualización), apéndices y anexos de funcio- rranquilla, no se cuenta con los instrumentos nes. Desde su adopción se han realizado varios necesarios para la coordinación de la respues- simulacros, y se ha puesto en acción durante ta a emergencias y tiene poca capacidad de los eventos que se han presentado en la ciudad. reacción. Actualmente se está trabajando en El Plan de Emergencias de Bogotá, elaborado un PLEC, pero el reporte de avance es del 30% en el 2007 y actualizado en el 2008, define las de su construcción, al 2010. políticas, los sistemas de organización y los En conclusión, y de acuerdo con la in- procedimientos generales aplicables para en- vestigación realizada para los casos de estu- frentar de manera oportuna, eficiente y eficaz dio, se evidencian grandes diferencias en la las situaciones de calamidad, desastre o emer- gestión del riesgo de desastre adelantada por gencia que ocurran en la ciudad. Mediante las administraciones municipales y distritales. un sistema estructurado de matrices, planes Grandes ciudades como Bogotá y Medellín y protocolos, provee disposiciones relativas a han incorporado la gestión integral del riesgo la clasificación de las emergencias, las funcio- de manera diferente en su desarrollo, y si bien nes y actividades, los responsables, los proce- en Bogotá se puede demostrar la reducción dimientos, la organización, la coordinación y del riesgo en diferentes ámbitos, en Medellín los recursos que son aplicables para la atención se debe intensificar el trabajo para mejorar de emergencias. Igualmente, se reconocen los su armonización con los instrumentos mu- Planes de rehabilitación, reconstrucción y de- nicipales. Por otra parte, Cali y Barranquilla, sarrollo sostenible postevento, con el fin de no han logrado permear en la administración orientar una intervención conjunta, coordi- municipal la inclusión de políticas, programas nada y articulada de las entidades del SDPAE, y proyectos para la mitigación del riesgo exis- 184 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs tente, su prevención prospectiva y el manejo y de administración pública, en los munici- de las emergencias; sin embargo, son ciuda- pios de categorías 2 al 6 las dificultades son des con problemáticas conocidas y estudiadas aún mayores pero agravadas, por su falta de en relación con la gran exposición a la ame- capacidad. Como se expone en el Capítulo 2 naza sísmica –en el caso Cali– y la presencia de este informe, se puede inferir que en gene- de arroyos urbanos –en el de Barranquilla–. ral los municipios de categoría Especial tienen En cuanto a Cúcuta, la inclusión de la gestión una alta capacidad para incorporar la gestión del riesgo pareciera concentrarse en la prepa- del riesgo en su planeación, finanzas y ejecu- ración para emergencias, sin lograr una efecti- ción, mientras que los que se encuentran en va inclusión en los instrumentos municipales categoría 1 tienen una capacidad media, aun- para la prevención y mitigación. Por su parte, que en la mayoría de los casos disponen de Manizales, que se caracteriza por estar expues- los recursos para una debida articulación de ta a fenómenos de remoción en masa, sismos y la materia en la administración territorial. En erupciones volcánicas, ha logrado convocar a cuanto a los municipios de categorías 2 al 6 entidades como Corpocaldas y a las universida- tienen una muy baja capacidad para vincular des de la región e integrarlas a participar activa- la gestión del riesgo de una manera adecua- mente en los programas y proyectos orientados da. Por ello es imprescindible implementar a la gestión integral del riesgo de desastres, in- estrategias diferenciadas para dar apoyo insti- cluyendo avances en el conocimiento, la educa- tucional y técnico a los municipios de menor ción, la información, la reducción del riesgo y el capacidad, en relación con el ordenamiento manejo de desastres. territorial y la gestión pública. Sin duda, un Si bien los casos de estudio se han con- elemento clave para avanzar es el conocimien- centrado en las grandes ciudades del país, to de amenazas y riesgos a escala detallada clasificadas en categoría Especial o categoría como insumo básico para la identificación de 1, se puede inferir que si en éstas existe una acciones en reducción de riesgo y para la in- debilidad en la inclusión de la gestión del corporación de éstas en los instrumentos de riesgo en los instrumentos de planificación planificación municipal (Tabla 3.3). Rol de la administración del territorio en la gestión del riesgo de desastres 185 186 TabLa 3.3. Síntesis de los instrumentos para la gestión pública y la gestión del riesgo de desastres a nivel local Casos de estudio Instrumentos para la gestión pública Instrumentos para la gestión del riesgo Políticas y planificación. De manera paulatina se ha venido incorporando el tema de gestión del Organización. Desde el 2009 está formalizado el CLOPAD. La oficina coordinadora de gestión del riesgo riesgo en la política distrital. El POT del 2007 incluyó requerimientos para la reducción del riesgo y se encuentra adscrita al despacho del Alcalde; sin embargo, aún no se ha logrado permear los roles y las la identificación de necesidades de acciones prioritarias. No obstante, herramientas definidas en el responsabilidades que cada una de las dependencias municipales tiene en la temática. POT para condicionamiento y/o restricciones en zonas de amenaza por inundación o deslizamientos Conocimiento e información. Están en desarrollo estudios de amenazas y riesgos por deslizamientos e no se han adoptado aún. Asimismo, aunque no se cuenta con el Plan Maestro de Riesgos, Atención, inundaciones, los cuales darán insumos para la toma de decisiones en el POT. Su red hidrometereológica Prevención y Reducción de Desastres, que permita direccionar acciones e inversiones para la gestión es deficiente (sólo dos estaciones), haciendo que no se tengan datos reales que permitan modelaciones de riesgo, el actual PD incorpora actividades relacionadas con la gestión del riesgo. precisas. Barranquilla cuenta con un muy buen Sistema de Información Geográfico, el cual sirve como base barranquilla Inversión y financiación. Las inversiones han sido variables en el tiempo, aunque los dos últimos para la generación de coberturas relacionadas con la gestión del riesgo y el desarrollo de la ciudad. años se presentan montos importantes. Si bien se ha creado el Fondo para la Prevención y Atención Reducción del riesgo. Se han canalizado algunas corrientes de agua para disminuir el riesgo causado por los de Emergencias, Calamidades y Desastres, con objetivos claramente definidos, carece de fondos arroyos y son pocas las obras de mitigación adelantadas para el control de la inestabilidad. No se cuenta con suficientes para lograrlos. un programa de reasentamiento de familias en zonas de riesgo no mitigable, aunque la solución dada hasta la Seguimiento y control. El control urbano que se ejerce en la ciudad se adelanta básicamente por fecha es el pago de arriendos a las familias que han debido desalojar sus viviendas por causa de deslizamientos. demandas de la comunidad y no a través de un control preventivo. La Alcaldía hace seguimiento al Manejo de desastres. Barranquilla no tiene un PLEC que defina procedimientos, protocolos y coordinación PD, pero se desarrolla desde el cumplimiento de metas, más que al impacto de las inversiones en interinstitucional, entre otros aspectos. gestión del riesgo. Políticas y planificación. Desde 1987, con la creación del FOPAE, Bogotá cuenta con políticas en el Organización. Bogotá dispone del Sistema Distrital para la Prevención y Atención de Emergencias (SDPAE), tema de prevención y atención de emergencias. El POT define restricciones y condicionamientos, de formalizado mediante decreto desde 1999, y cada una de las responsabilidades de las entidades distritales acuerdo con el conocimiento de amenazas y riesgos de la ciudad, y establece roles de entidades y han sido definidas y revisadas a través del Decreto 332 de 2004. El FOPAE cuenta con personal de planta y de requerimientos necesarios para la reglamentación de su ordenamiento. Con el fin de guiar acciones contrato, y actualmente está adscrito a la Secretaría de Gobierno de la ciudad. e intervenciones, el distrito ha establecido, mediante decreto de la ciudad, el Plan Distrital de Conocimiento e información. Existe información de amenazas y riesgos que sirve como base para la toma de Prevención y Atención de Desastres (PDPAE), el cual se encuentra en implementación. decisiones. Asimismo, hay una red hidrometereológica que permite hacer vigilancia a los ríos Bogotá y Tunjuelito. Inversión y financiación. Bogotá dispone del 0,5% de los ingresos corrientes tributarios del Además, la ciudad tiene una red de acelerógrafos que ayudan a calibrar el conocimiento de las zonas definidas en bogotá distrito y ha realizado inversiones en esta temática desde la creación del Fondo para la Prevención la microzonificación sísmica. El Sistema de Información para la Gestión de Riesgos y Atención de Emergencias de y la Atención de Emergencias (en 1987). De acuerdo con la misión y funciones de cada entidad se Bogotá (SIRE) es un instrumento fundamental para las diferentes entidades del SDAE. establecen recursos que apoyan la gestión del riesgo. Reducción del riesgo. Obras de mitigación por deslizamientos e inundaciones, reforzamiento sísmico de Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Seguimiento y control. A través del FOPAE, como entidad coordinadora del SDPAE, las Secretarías infraestructura indispensable, reasentamiento de familias en zonas de alto riesgo no mitigable y mejoramiento de Planeación y Hacienda hacen seguimiento a las acciones para la gestión del riesgo. La Contraloría integral de barrios, son algunas acciones que han permitido la reducción del riesgo en Bogotá. realiza un control posterior a las inversiones, y en casos muy puntuales acompaña el proceso. Manejo de desastres. El PLEC de Bogotá es una herramienta indispensable de organización de las entidades del distrito, para dar respuesta a eventos clasificados por su impacto, cobertura, requerimientos, entre otras variables. Casos de estudio Instrumentos para la gestión pública Instrumentos para la gestión del riesgo Política y planificación. La gestión del riesgo es muy débil en la política de esta ciudad. Aunque Organización. El CLOPAD (que nació en 1980 como el Comité Operacional de Emergencias –COE–), el POT define algunas zonas de protección, no hay mecanismos que ayuden a cumplir el Plan en inicialmente coordinado por el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Cali y desde 1997 por la Secretaría de términos de “ocupaciónâ€? de dichas zonas. La información de amenazas con la que cuenta Cali no se Gobierno, tuvo un papel importante hasta hace unos años, cuando cambios en la estructura administrativa ha considerado de manera clara y sistemática en la toma de decisiones de ordenamiento territorial. de la Alcaldía Municipal debilitaron su funcionamiento. El PD incorpora débilmente acciones relacionadas con la gestión del riesgo. Conocimiento e información. Existe información relacionada con las amenazas y riesgos del municipio Inversión y financiación. La inversión no es consistente con los requerimientos en gestión del que ha sido incorporada débilmente en las decisiones. Se identifican grupos de investigación y riesgo. El Fondo Rotatorio de Seguridad, Emergencias y Desastres, creado en el 2001 para apalancar universidades que han promovido estudios durante varios años. Se está avanzando en el proyecto de financiación e inversión, no ha comenzado su operación. “Ciudad digitalâ€?, el cual permitirá tener la infraestructura adecuada de datos espaciales como insumo Cali fundamental para la gestión del riesgo. Seguimiento y control. Si bien la alcaldía adelanta el seguimiento al PD, se hace desde el cumplimiento de metas pero no tiene en cuenta el impacto de las inversiones en la gestión del Reducción del riesgo. Si bien se adelantan acciones para la recuperación del río Cauca, éstas no se riesgo. La Contraloría realiza un control posterior a las inversiones. desarrollan de manera articulada, por lo que resultan siendo intervenciones de poco impacto. Las obras de mitigación y programas de reasentamiento son aisladas que no permiten medir y evidenciar una reducción del riesgo en la ciudad. Manejo de desastres. A finales del 2010 se adoptó el PLEC. No obstante, teniendo en cuenta que no hay apoyo municipal para apalancar recursos para la respuesta a desastres, la institucionalidad y los organismos voluntarios se encuentran débiles. Política y planificación. La gestión del riesgo es muy débil en la política del municipio. El POT Organización. La ciudad existe con el CLOPAD; sin embargo, aún no se ha logrado permear los roles y las incorpora amenazas y vulnerabilidades por inundaciones y deslizamientos, y se restringe la responsabilidades que cada una de las dependencias municipales tiene en esta temática. construcción en zonas de ronda. Conocimiento e información. Hay información relacionada con las amenazas y vulnerabilidades por Inversión y financiación. La inversión no es consistente con los requerimientos para la gestión inundación y deslizamientos, aunque se requiere hacer unos análisis detallados en algunas zonas de la del riesgo. ciudad. Siendo Cúcuta una de las ciudades con mayor amenaza sísmica del país, aún no se ha adelantado un Cúcuta Seguimiento y control. El seguimiento hecho por la alcaldía corresponde a un estudio de logro de estudio de microzonificación sísmica. metas y porcentaje de inversión, sin lograr medir el impacto de las acciones ejecutadas. Reducción del riesgo. Los condicionamientos y/o restricciones impuestos por el POT en relación con las rondas del río no se cumplen. Se hacen intervenciones desarticuladas por lo que no se puede medir el impacto en la reducción del riesgo que éstas producen. Manejo de desastres. Desde el 2010 cuenta con el PLEC, que además de evidenciar la gran exposición y vulnerabilidad de la ciudad ante los fenómenos presentes, expone las necesidades en gestión del riesgo. Rol de la administración del territorio en la gestión del riesgo de desastres 187 188 Casos de estudio Instrumentos para la gestión pública Instrumentos para la gestión del riesgo Políticas y planificación. Ha logrado incorporar la gestión del riesgo en la política y en la Organización. La OMPAD, armonizada a nivel de Secretaría de Despacho, cuenta con la capacidad técnica y gestión institucional. El POT ha definido condiciones y restricciones de acuerdo con la información financiera, y con poder de convocatoria institucional. de amenazas, vulnerabilidades y riesgos de la ciudad. El PD incluye actividades y recursos en Conocimiento e información. Existe información de amenazas y riesgos que sirve como base para tomar consideración con el Plan de Gestión Integral del Riesgo en Manizales. Existe una muy buena decisiones. Asimismo, hay una red hidrometereológica y otra acelerográfica que permiten mejorar los coordinación municipal y regional (Corpocaldas). parámetros en las modelaciones usadas, con el fin de definir los mapas de amenaza. Inversión y financiación. Manizales establece una sobretasa ambiental del 2 por mil con destino Reducción del riesgo. Obras de mitigación por deslizamientos e inundaciones, reasentamiento de familias a la gestión ambiental del municipio, para las vigencias fiscales 2010 al 2019. La Oficina Municipal en zonas de alto riesgo no mitigable y mejoramiento integral de barrios, son algunas acciones adelantadas Manizales para la Prevención y Atención de Desastres (OMPAD) recibe al menos el 1% de los ingresos en Manizales, pese a que los factores de riesgo no han sido reducidos a niveles aceptables. También se corrientes de las entidades descentralizadas; cada Secretaría tiene recursos para la gestión del ha ejecutado el programa de protección de edificaciones importantes públicas esenciales, patrimoniales, riesgo, lo que aproximadamente puede significar el 2% o más de los ingresos del municipio. vitales, e incluso del sector privado mediante incentivos ante eventos sísmicos. Es la única ciudad del país Seguimiento y control. La alcaldía hace seguimiento al cumplimiento del PD. La Contraloría que ha implementado el aseguramiento colectivo. realiza un control posterior a las inversiones y en casos muy puntuales acompaña el proceso. Por Manejo de desastres. Manizales cuenta con el PLEC, desde el 2003, el cual contiene las áreas y funciones otra parte, Manizales ha implementado el Ã?ndice de Gestión del Riesgo, con el fin de monitorear sus de respuesta a desastres, así como los procedimientos y protocolos requeridos para una atención coordinada avances en el tema y definir los próximos pasos para mejorar su efectividad y eficiencia. entre todas las entidades del municipio. Políticas y planificación. La temática de gestión del riesgo se ha incorporado desde hace casi Organización. El Comité Operativo de Emergencias (COME) fue creado en 1986 como un comité de dos décadas como parte de la política de la ciudad. Se han mejorado los métodos de evaluación coordinación frente a las emergencias. Luego fue reestructurado como el organismo directivo, rector de amenazas por deslizamientos e inundaciones, y se cuenta con estudios de microzonificación y coordinador de las políticas y acciones del Sistema Municipal de Atención y Prevención de Desastres sísmica. Los nuevos resultados de dichos estudios aún no se han incorporado al POT porque (SIMPAD). Actualmente está adscrito a la Secretaría de Medio Ambiente. actualmente se está analizando la mejor manera de hacerlo. Conocimiento e información. Existe información de amenazas y riesgos por deslizamientos, inundaciones Inversión y financiación. La introducción del rubro específico “Prevención y atención de desastresâ€? y sismos. Sin embargo, los estudios se han realizado sin que los métodos de evaluación propuestos hayan en las cuentas municipales ha permitido destinar de manera continua desde 1995 recursos para sido calibrados y perfeccionados, por lo que actualmente se revisa la manera como deben ser incorporados fines de gestión del riesgo en los diferentes PD. La inversión ha estado prioritariamente enfocada al POT. Asimismo, hay una red hidrometereológica y otra acelerográfica. al manejo de desastres con una baja participación en la inversión total (en promedio la destinación Reducción del riesgo. Dos tendencias de reducción se han implementado en la ciudad: el reasentamiento Medellín específica a través de este rubro ha sido del orden del 1,6%); sin embargo, los PD incluyen muchas y el mejoramiento integral barrial. No obstante, aún falta por consolidar una política de largo plazo que se acciones que le apuntan la gestión del riesgo. Se encuentra en desarrollo la constitución de un refleje en una disminución efectiva de la población en riesgo. Fondo de Gestión del Riesgo que busca aumentar los recursos destinados a los diferentes procesos. Manejo de desastres. El SIMPAD se ha destacado por sus programas de fortalecimiento de la Red Seguimiento y control. La alcaldía hace seguimiento al cumplimiento del PD. Una de las comunitaria de prevención y atención de desastres, conformada desde la creación del mismo SIMPAD, en principales causas del aumento del riesgo en Medellín es la falta de control de las disposiciones 1994, y cuenta con un Plan de Emergencias desde el 2005. Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs dadas en el ordenamiento territorial y en los códigos técnicos, y las dificultades de gobernabilidad para el manejo de las laderas. La ciudad, por iniciativa propia, ha implementado el Ã?ndice de Gestión del Riesgo, con el fin de realizar seguimiento a las actividades desarrolladas para esta temática. Se encuentra actualmente en proceso de reestructuración de su institucionalidad para la gestión del riesgo. 3.3. LA INCORPORACIÓN DE LA GESTIÓN DEL RIESGO EN LA ADMINISTRACIÓN DEL TERRITORIO A NIVEL REGIONAL 3.3.1. Caracterización de los Colombia está catalogada como uno de territorios regionales en función los países más ricos en recursos hídricos (ver de los sistemas hídricos Recuadro 3.4) y cuenta con numerosas políti- cas que tienen como objetivo fundamental la Históricamente el desarrollo de los asen- protección y conservación de los diferentes tamientos humanos se ha dado alrededor de los ecosistemas. En la Política Nacional para Hu- sistemas hídricos, debido a la búsqueda de un medales Interiores de Colombia (2002) se iden- abastecimiento seguro y permanente de agua tifican 20 millones de hectáreas de humedales, potable, así como el acceso a un medio de trans- pero en todas las regiones se han realizado mo- porte para movilización o intercambio de pro- dificaciones en la dinámica hidráulica de estos ductos. La mayoría de las poblaciones mundiales, ecosistemas, con el fin de cambiar el uso y/o no sólo de grandes ciudades sino de pequeños la ocupación del terreno. La falta de acciones centros urbanos, están localizadas cerca de ríos, integrales para la protección ambiental, la uti- lagos o puertos. La manera como éstas crecen y los lización de técnicas inapropiadas en las activi- criterios de seguridad que para ello aplican o no, dades para la agricultura, pesca y ganadería, el dependen en gran medida de las decisiones que se bajo control en la utilización de los suelos y la toman alrededor del uso y la ocupación del terri- desarticulación de los actores involucrados, han torio, de la gestión ambiental y de las estrategias de generado procesos de deterioro alterando los protección de los ecosistemas. sistemas ecológicos e hidrológicos del país. Recuadro 3.4. áreas hidrográficas de Colombia La zonificación hidrográfica de Colombia tiene tres niveles. El fIGuRa 3.1. Zonificación hidrográfica de Colombia primero consta de cinco áreas hidrográficas, el segundo tiene 41 zonas hidrográficas y el tercer nivel cuenta con 309 subzonas hidrográficas (Ideam, 2010). Las cinco áreas hidrográficas las componen: Amazonas, el Caribe, Magdalena-Cauca, Orinoco y Pacífico. Cada área hidrográfica agrupa grandes sistemas de drenaje que desembocan al océano Pacífico, al mar Caribe y a los ríos Magdalena, Orinoco y Amazonas. Estas zonas son sistemas de drenaje caracterizadas por tener un área mayor a 10 mil km2, y las subzonas hidrográficas por tener áreas mayores a 5 mil km2. De las cinco áreas hidrográficas la del Caribe tiene gran importancia, dado que en ésta se presentan el 71% de humedales de carácter permanente y semipermanente, destacándose, en orden de importancia, el complejo de la Depresión Momposina, el del Magdalena Medio y el del río Atrato (según la Política Nacional para Humedales Interiores de Colombia). El mayor número Amazonas de cabeceras municipales se concentra en el área hidrográfica Magdalena- Caribe Cauca, con 708 municipios, seguida por las zonas de Orinoquía y el Caribe, Magdalena-Cauca cada una con 130 y 121 municipios, respectivamente (Figura 3.1). Orinoco Pací co Las características de cada área hidrográfica se observan en las siguientes tablas: Fuente: Ideam, 2010 Rol de la administración del territorio en la gestión del riesgo de desastres 189 Recuadro 3.4. áreas hidrográficas de Colombia (continuación) TabLa 3.4. Características de las áreas hidrográficas y las zonas hidrográficas de Colombia Porcentaje con respecto al total área hidrográfica Zona hidrográfica área (km2) 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% Alto Magdalena 34.596 Pací co 107 Saldaña 9.963 Orinoquía 107 Medio Magdalena 59.689 Sogamoso 23.249 Magdalena- Cauca 708 Bajo Magdalena / 25.921 Magdalena-Cauca Cauca / San Jorge 121 Caribe Cauca 40.986 Nechí 14.613 Amazonas 53 Cesar 22.931 0 100 200 300 400 500 600 700 800 Bajo Magdalena 27.243 Número de cabeceras municipales por área hidrográ ca No. de cabeceras % cabeceras municipales % oferta hídrica inicial Total Magdalena-Cauca 269.129 área hidrográfica Zona hidrográfica área (km2) área hidrográfica Zona hidrográfica área (km2) Mira 5.870 Atrato Darién 37.810 Patía 23.995 Caribe – Urabá 8.601 Amarales – Dagua – 20.795 Sinú 18.478 Directos Caribe – Litoral 1.992 Pacífico Caribe San Juan 16.412 Caribe – La Guajira 21.419 Baudó – Directos – 5.964 Caribe Islas (San 49 Pacífico Andrés, Prov., Sta Cat.) Pacífico – Directos 4.252 Catatumbo 16.472 Pacífico Islas Total Caribe 104.821 Total Pacífico 77.289 área hidrográfica Zona hidrográfica área (km2) área hidrográfica Zona hidrográfica área (km2) Inírida 53.795 Guanía 31.284 Guaviare 84.570 Vaupés 37.694 Vichada 26.212 Apoporis 53.509 Tomo 20.301 Caquetá 99.969 Orinoco Meta 82.720 Amazonas Yari 37.127 Casanare 24.013 Caguán 20.757 Arauca 11.619 Putumayo 57.930 Orinoco Directos 43.713 Amazonas Directos 3.269 Apure 264 Napo 456 Total Orinoco 3’477.208 Total Amazonas 341.994 Fuente: Ideam, 2010 190 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs La gran riqueza hidrológica y ecosistémi- La incorporación de la gestión del riesgo ca del país se ve disminuida con el inadecuado de desastres en la administración regional del uso y ocupación del suelo, lo que ha generado la territorio, y en especial en la planificación e in- alteración de la capacidad hidráulica de los ríos, tervención integral de cuencas hidrográficas, deforestación, desecación de humedales, con- fue analizada mediante cuatro casos de estudio taminación y sobreexplotación de los recursos piloto. Se seleccionaron algunas regiones o cuen- naturales. Los conflictos entre el uso del suelo y cas, teniendo en cuenta su relevancia en términos la vocación del mismo han transformado las con- de la capacidad de amortiguamiento de crecientes, diciones naturales del territorio; asentamientos del uso y la ocupación del territorio y la ocurrencia humanos en las inmediaciones de los ríos, activi- de emergencias, sobre todo por las inundaciones dades como la agricultura y la ganadería, son al- frecuentes que afectan parte de sus territorios, en- gunas de las principales intervenciones antrópicas tre otros factores. Por lo tanto, el análisis se con- que inciden en esta transformación. centró en los siguientes casos de estudio: la región La ocurrencia del fenómeno de La Niña de La Mojana, la ecorregión del Canal del Dique, 2010-2011 produjo la inundación de grandes la cuenca del río Sinú y la cuenca del río Bogotá, extensiones de terreno. En mayo del 2011, el especialmente en el área de la Sabana de Bogotá. área de inundación en el país correspondía a Si bien los casos de estudio presentan al- 2’091.819 hectáreas, las cuales están asociadas gunas similitudes en cuanto a la condición del a 1.488 eventos independientes. Teniendo como riesgo ante desastres y a los procesos de ocupa- base la matriz de Evaluación de daños del fenómeno ción e intervención, también denotan diferen- de La Niña 2010-2011 de la Dirección General de cias y particularidades que permiten ofrecer Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia, las recomendaciones acordes con la realidad terri- inundaciones y los deslizamientos, como principa- torial (ver Recuadro 3.5). Una lectura de los ca- les fenómenos, han afectado aproximadamente a sos de estudios regionales seleccionados permite unas 3’310.000 personas, y ocasionado 447 muer- reconocer las características de cada territorio, y tes, 524 heridos y 72 desaparecidos. Las afectacio- a partir de allí, establecer recomendaciones que nes en viviendas a nivel nacional son del orden de favorezcan la articulación entre la administración 8 mil destruidas y 354 mil averiadas. territorial y la gestión del riesgo de desastres. Inundaciones. Municipio de Montería (Córdoba), 2011. Fotografía cortesía de: María Isabel Toro Quijano. Rol de la administración del territorio en la gestión del riesgo de desastres 191 Recuadro 3.5. Casos de estudio regionales, en breve Los casos de estudio comprenden la región de La Mojana, el Canal del Dique, la cuenca del río Sinú y la cuenca del río bogotá. Cada uno de ellos presenta características específicas y están sometidos a diferentes fenómenos, especialmente de origen hidrometereológico (Tabla 3.5) TabLa 3.5. Características físicas e institucionalidad Departamentos Municipios que lo Caso Las CaR encargadas Característica física principal que comprende componen Región de Antioquia, 11 municipios: Nechí, San Corpomojana, A partir del municipio de Nechí, el río Cauca forma un cono o delta interno, La Mojana Córdoba, Sucre y Jacinto del Cauca, Ayapel, Corantioquia, CSB de aproximadamente 100 km de longitud hasta su desembocadura en el Bolívar Guaranda, Majagual, San (Corporación Autónoma Magdalena, formando una gran planicie inundable, que en su parte media Benito Abad, San Marcos, Achí, Regional del Sur de alcanza unos 75 km de ancho y es atravesada por numerosos caños, donde se Caimito, Sucre y Magangué. Bolívar), CVS (Corporación encuentran más de un centenar de humedales. La topografía es casi plana (al Autónoma Regional de los sur con 36 msnm y al norte con 16 msnm), favoreciendo la permanencia de Valles del Sinú y del San las aguas. Sólo el 10,38%, es decir, 52.031 hectáreas de la totalidad del área, Jorge) y Cormagdalena corresponde a zonas libres de inundación. Ecorregión Atlántico, Bolívar 26 municipios: área insular, CRA (Corporación La región del Canal del Dique corresponde desde la porción occidental del Canal y Sucre Arjona, Arroyohondo, Autónoma Regional del del delta del río Magdalena en su desembocadura al mar Caribe. El área del Dique Calamar, Campo de la Cruz, Atlántico), Carsucre, contiene cuerpos de agua tipo marismas y pantanos salobres, más de Carmen de Bolívar, Cartagena Cardique y Cormagdalena 21.300 hectáreas son espejos y ciénagas de gran importancia ecológica, (Pasacaballos), Luruaco, y otras 87 mil hectáreas son de zonas bajas inundables, cuyos suelos se Mahates, Manatí, María La Baja, renuevan anualmente con los materiales sólidos de desborde del Canal. Piojó, Repelón, Sabanalarga, Esta zona deltáica ha sido abandonada por el río Magdalena, pero aún San Cristóbal, San Estanislao conserva su carácter de zona inundable, una tendencia a la penetración de Kotska, San Jacinto, San de las aguas marinas hacia el interior y esporádicas invasiones de agua Juan Nepomuceno, San Onofre, fresca del río durante los períodos de inundaciones(1). Santa Lucía, Soplaviento, Suán, Turbaco, Turbana, Usiacurí y Villanueva. Cuenca del Córdoba, 16 municipios: San Carlos, CVS La cuenca del río Sinú tiene un área aproximada de 1’395.244 hectáreas, río Sinú Antioquia y Sucre Chimá, Momil, Purísima, de las cuales el 93% corresponde al departamento de Córdoba; la longitud Cotorra, Montería, Cereté, total del cauce principal es de 437,97 km desde su nacimiento, en el Nudo de Ciénaga de Oro, San Pelayo, Paramillo a 3.500 msnm, hasta su desembocadura en el delta de Tinajones. Lorica, Planeta Rica, Sahagún, La parte más alta de la cuenca es típica de ambiente montañoso, cambiando Chinú, San Antero, Sincelejo y rápidamente a un valle aluvial, que comienza aproximadamente cerca de Sampués. la Angostura de Urrá, con un ancho promedio de 26 km hasta la ciudad de Montería. Los flancos del valle están determinados por una serie de colinas pertenecientes a las serranías de Abibe y San Jerónimo. En el sector el río es divagante, meándrico, con algunos tramos rectos controlados estructuralmente, y muestra una gran cantidad de paleocauces y meandros abandonados. A partir de Montería, el valle tiene un ancho promedio de 40 km, el río cambia su patrón de alta sinuosidad y se hace más recto, continuando con este mismo patrón hasta el municipio de Lorica. En dicho lugar, el ancho del valle se reduce considerablemente y cambia su rumbo hacia el occidente, al igual que el canal principal, hasta la desembocadura del río en el delta actual. En la parte alta de la cuenca hidrográfica, el caudal del río Sinú sirve para la generación de energía eléctrica en la represa de Urrá I. 192 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Recuadro 3.5. Casos de estudio regionales, en breve (continuación) TabLa 3.5. Características físicas e institucionalidad (continuación) Departamentos Municipios que lo Caso Las CaR encargadas Característica física principal que comprende componen Cuenca del Cundinamarca 41 municipios, sin incluir Bogotá, CAR (Corporación El río Bogotá nace en el páramo de Guacheneque, cerca del municipio río Bogotá Villapinzón, Chocontá, Suesca, Autónoma Regional de de Villapinzón, a 3.300 msnm, y sus aguas fluyen hacia el sureste hasta Sesquilé, Gachancipá, Tocancipá, Cundinamarca) desembocar en el río Magdalena, en Girardot, a 280 msnm. Su recorrido Zipaquirá, Cajicá, Sopó, Chía, es de 375 km. La cuenca se divide en tres partes principales, de acuerdo Cota, Nemocón, La Calera, a sus características topográficas y climáticas: cuenca alta, comprendida Cogua, Guatavita, Guasca, Tabio, entre su nacimiento y el inicio del perímetro urbano de Bogotá; cuenca Tenjo, Funza, Mosquera, Soacha, media, desde el inicio del perímetro urbano hasta las compuertas del Sibaté, Subachoque, El Rosal, municipio de Alicachín, cerca al Salto del Tequendama; y cuenca baja, Madrid, Facatativa, Bojacá, San desde Alicachín hasta su desembocadura en el río Magdalena, con 1.691 Antonio del Tequendama, Tena, km2. Las dos primeras cuencas cubren un área de 4.305 km2.El estudio de La Mesa, El Colegio, Anapoima, caso se concentró en la problemática de la Sabana de Bogotá. Apulo, Tocaima, Agua de Dios, Ricaurte, Girardot, Zipacón, Cachipay, Anolaima y Viota. (1) El Canal del Dique, abierto en 1650, funcionó inicialmente conectando al río con la antigua Bahía de Matuna (y ésta con la de Cartagena a través del llamado Caño del Estero), hasta 1934, cuando las necesidades de navegación y la disponibilidad de equipos para el corte de materiales duros permitieron conectar directamente el Canal con la Bahía de Cartagena gracias al corte de Paricuica cerca de la población de El Recreo. Desde 1934 hasta la fecha, se han realizado tres rectificaciones y dragados del Canal para mejorar la vía navegable. La última intervención fue realizada en 1984, dejando un canal de 116 km de longitud, un ancho aproximado de 80 a 90 metros con profundidades variables entre 3 y 10 metros y un caudal medio de 540 m3/s, mayor al que se daba anteriormente. Tanto en zonas rurales como urbanas, la relación entre riesgo de desastre y pobreza crece aún más por la degradación del medio ambiente. Los ecosistemas naturales (humedales, bosques, manglares y cuencas) desempeñan un papel fundamental en la regulación de la frecuencia y la intensidad de amenazas tales como inundaciones y deslizamientos. Con mucha frecuencia son además una importante fuente de ingresos adicionales para las personas pobres. La degradación de los ecosistemas disminuye su capacidad para aportar estos servicios, y aumentan por ello las amenazas y la vulnerabilidad. Las comunidades de los países en desarrollo suelen depender de manera desproporcionada de las aportaciones de los ecosistemas. (EIRD, 2009, p.10) TabLa 3.6. Características socioeconómicas regionales. Casos de estudio Zona de estudio Extensión Población (1) Viviendas (1) Pobreza (1) (Ha) (NbI) Región de La Mojana 500.963 463.372 76.362 70.9 Ecorregión del Canal del Dique 500.000 677.159 122.118 59.5 Cuenca del río Sinú 1’395.244 1’068.204 244.327 62.3 Cuenca del río Bogotá 600.000 1’201.345 (2) 400.830 24.5 (1) DANE, 2005a. (2) Este dato no incluye la ciudad de Bogotá. Según el Censo del 2005, para Bogotá se tiene un total de 7’363.782 habitantes. “En las zonas rurales de bajos ingresos, la pobreza se traduce en riesgo de desastres por la vulnerabilidad de los medios de vida rurales. El acceso limitado a tierras productivas, a la tecnología, a los créditos y demás activos de producción, significa que los hogares rurales pobres dependen en gran medida para sus medios de vida y su subsistencia de la agricultura. Las dificultades en el acceso a los mercados, unas políticas comerciales desfavorables y la falta de inversión en infraestructuras amplifican la vulnerabilidadâ€? (EIRD, 2009, p. 10). En el 2003, la pobreza era una característica de la región de La Mojana; sin embargo, la sectorización coincide con las características naturales de inundabilidad. Para ese mismo año, el indicador de NBI correspondían a 85,1% (Aguilera, 2004); la pobreza estaba relacionada principalmente con el problema de acceso a la tierra y bienes comunes, así como con la disminución de actividades agrícolas y la producción pesquera. Al analizar las dos zonas típicas de La Mojana se encuentra que la zona norte, o zona inundada, es más pobre y vulnerable que la zona sur, o zona terrestre; en la zona norte más del 70% de las familias son pobres, tienen limitado el acceso a la tierra y sus pobladores dependen de las actividades extractivas de caza y pesca, lo que evidencia una alta interdependencia de la subsistencia y el estado de los ecosistemas. Rol de la administración del territorio en la gestión del riesgo de desastres 193 Recuadro 3.5. Casos de estudio regionales, en breve (continuación) La gráfica que se presenta a continuación muestra los porcentajes de la población urbana y rural para cada caso de estudio. Es importante mencionar que aunque el promedio de población rural en La Mojana representa el 52,2% de la población total de los 11 municipios de la ecorregión, debido a la diferencia que imprime el municipio de Magangué en el promedio, este valor es mucho mayor en la mayoría de los municipios. Por ejemplo, la población rural en Achí alcanza el 83%, en San Jacinto del Cauca el 76,29% y en San Benito Abad el 75,86%. GRáfICa 3.9. Distribución de la población urbano-rural. GRáfICa 3.10. Necesidades Básicas Insatisfechas regionales. Casos de estudio, 2010 Casos de estudio (NBI a 31 de diciembre del 2008) Cuenca del Cuenca del río Bogotá 75% 25% río Bogotá 24,5 20,6 28,4 Cuenca del 52% 48% Cuenca del 62,3 50,9 71,1 río Sinú río Sinú Ecorregión Ecorregión del Canal 68% 32% del Canal 59,5 61,1 56,1 del Dique del Dique Región de 48% 52% Región de 70,9 58,6 77,7 La Mojana La Mojana 0 20 40 60 80 100 0 50 100 150 200 250 Urbano Rural NBI Total NBI Urbana NBI Rural Fuente: DANE, 2005a. Fuente: DANE, 2010. Las condiciones de pobreza en las que vive gran parte de la población de la cuenca del río Sinú y de las regiones de La Mojana y Canal del Dique, imposibilitan el crecimiento económico, la equidad social y la sostenibilidad ambiental de las cuencas. Mientras la población no pueda acceder a un empleo digno, a servicios públicos y sociales, a una nutrición adecuada y a una vivienda digna, el estancamiento del capital humano y el regional crecerán día a día, así como los conflictos sociales. Es necesario recalcar el fuerte vínculo existente entre las difíciles condiciones ambientales que atraviesan las cuencas y las precarias condiciones de vida en las que están sumidos un gran número de sus pobladores, considerando que la alta demanda de recursos naturales para subsistir, el deficiente saneamiento básico, manifestado en los altos niveles de contaminación, el relleno y la invasión de cuerpos de agua y las zonas ambientalmente importantes, entre otros aspectos, actúan como generadores de la degradación ambiental de la cuenca, y a su vez ese deterioro ambiental actúa en detrimento de la calidad de vida de la población. 3.3.2. Causas de la generación y cuenca de La Caimanera, pasaron de ocupar un acumulación de las condiciones área de 26,46 km2 a 6,61 km2 en 1981. Dentro de la de riesgo en las cuencas subcuenca el caso más grave lo constituye el siste- ma de ciénagas Redonda, Martinica, Garzal, Jun- El uso y la ocupación del territorio en cal y Pozo Bonito, las cuales redujeron el área de las zonas aledañas a las llanuras aluviales traen 18,7 km2, en 1961, a 1,8 km2, en 1984, equivalente como consecuencia la reducción de las áreas al 90,6%, a pesar de haber sido declaradas Reserva de amortiguamiento naturales de los ríos; esta del Estado desde 1974. Para el mes de marzo (épo- pérdida de la capacidad de almacenamiento de ca seca) durante el período 1973-1991 las cubetas20 excesos de caudal en los ríos es una de las prin- de La Mojana pasaron de tener 391 mil hectáreas a cipales causas de las inundaciones en Colombia. 279 mil hectáreas, lo que implica una pérdida del Cada uno de los componentes del sistema de hu- área de amortiguación en ese período de 111 mil medales está sujeto a grandes presiones antrópicas hectáreas, es decir, el 38% del área de las cubetas; que tienden a modificar tanto su estructura como su funcionamiento, tornándolos vulnerables y frá- 20 Las cubetas de inundación, también llamadas depresiones inundables o giles. En los últimos 40 años, los humedales del basines (Martínez, 1992; Villota, 1991) son depresiones receptoras de los margen izquierdo del río Sinú, ubicados en la sub- excedentes de las aguas de desborde y de sedimentos finos. 194 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs comportamiento que es similar al de los caños La Mojana se reporta que sólo el 10,38%, es decir, (Díaz-Granados, 2003). El aumento de playones 52 mil hectáreas corresponden a zonas libres de sólo en el municipio de Majagual (Sucre) ha sido inundación (Díaz-Granados, 2003). No obstante, significativo, pues cambió de 52 mil hectáreas, en durante todo un año permanecen en La Mojana 1987, a 80 mil hectáreas, en el 2001, lo que se ha al menos 260 mil cabezas de ganado bovino que asociado principalmente a la adecuación de tierras requieren tierras secas en un área equivalente a y al desecamiento de cubetas producido por las ac- 213 mil hectáreas (Aguilera, 2004). tividades agropecuarias. Por otra parte, en la cuen- Conexiones informales entre ciénagas, es- ca del río Bogotá, en 1972, cuando se realizaron los pejos de agua, canales y derivaciones de los ríos, estudios para el primer Plan Maestro de Alcanta- con el fin de conducir el agua o simplemente al- rillado de Bogotá, más del 50% del área bajo riesgo macenarla, contribuyen a las anegaciones. En el era de vocación netamente agrícola, en tanto que Canal del Dique, la región de La Mojana y el com- hoy más del 75% del área es urbana o suburbana. plejo cenagoso de la cuenca del río Sinú, la mayo- En las últimas décadas se ha establecido ría de las ciénagas y los espejos de agua de las zonas en Colombia, al igual que en la mayoría de los aledañas están conectados. Sólo recientemente se países de América Latina y el Caribe, una rela- han comenzado a estudiar estas conexiones, que ción directa entre la expansión de la ganadería y son en gran parte controladas por los dueños de la deforestación. Colombia aumentó el número de las fincas cercanas a través de compuertas con cie- cabezas de ganado en 1’315.895 durante el período rres parciales o totales, para aprovecharlos en ac- 1990-2005, y su cobertura forestal tuvo una dismi- tividades de ganadería o agricultura. Por su parte, nución de 711 mil hectáreas en el mismo lapso de los pescadores del Canal del Dique procuran man- tiempo. La pérdida estimada de suelos, causada en tener abiertas las conexiones, creando conflictos parte por la deforestación, es de 145’132.500 tone- violentos en muchas ocasiones. ladas por año, lo que produce sedimentos que en Las condiciones de pobreza y la carencia su gran mayoría se depositan en los lechos de los de infraestructura de servicios en las que vive ríos, en las áreas de amortiguación natural, o que la mayoría de la población de la cuenca del río finalmente van al mar (CEPAL y GTZ, 2008). Sinú y de las regiones de La Mojana y del Canal En la cuenca del río Sinú, al igual que en del Dique, no han permitido un adecuado cre- la región La Mojana, existe una clara y marcada cimiento económico y afectan la sostenibilidad diferencia entre el uso actual y la aptitud de los ambiental de las cuencas. Es necesario recalcar suelos. La ganadería extensiva en la cuenca hidro- el fuerte vínculo existente entre las difíciles condi- gráfica del río Sinú oscila entre el 51,75% y 62,6% ciones ambientales que atraviesan las cuencas y los del área total dependiendo del régimen climático, precarios niveles de vida en los que están sumidos mientras que los suelos con aptitud ganadera en la gran porcentaje de sus pobladores, considerando cuenca ascienden al 7,1%. La agricultura se desa- que la alta demanda de recursos naturales para rrolla en una extensión que puede variar entre 75 subsistir, el deficiente saneamiento básico, el cual mil hectáreas y alcanzar las 130 mil hectáreas, pero se ve manifestado en los altos niveles de contami- los suelos que presentan vocación agrícola son al- nación, el relleno y la invasión de cuerpos de agua rededor de 378 mil hectáreas (lo que obedece a la y zonas ambientalmente importantes, entre otros rentabilidad de esta actividad económica) (CVS aspectos, actúan como generadores de la degrada- y Fonade, 2004; CVS y Universidad Nacional de ción ambiental, lo que a su vez incrementa el detri- Colombia - Sede Bogotá, 2005). En la región de mento de la calidad de vida de la población. Rol de la administración del territorio en la gestión del riesgo de desastres 195 Recuadro 3.6. Proceso de ocupación del territorio y condiciones de riesgo Cuenca del Sinú Región de La Mojana El río Sinú presenta en su valle aluvial grandes áreas históricamente La Mojana es una gran planicie inundable, resultado de la amortiguación inundables. En el pasado, el río vertía sus excesos de caudal en la de caudales líquidos y sólidos de los ríos Magdalena, Cauca y San Jorge, llanura de inundación, donde se almacenaban grandes áreas cenagosas dispuestos en un delta de inundación. La característica más importante interconectadas con canales naturales de excedentes, que iban es el área tan reducida que ocupan las zonas libres de inundación, conduciendo el agua lentamente hacia los sistemas de amortiguación. correspondiente sólo al 10% del área total de esta región. La Mojana ha Las condiciones actuales son radicalmente opuestas; los sistemas de sido modificada drásticamente, lo que ha conllevado a la disminución de amortiguación natural y las orillas del canal principal se caracterizan por zonas de inundación y al aumento de los playones. Esta zona se caracteriza su gran intervención antrópica y por la ganadería extensiva. Entre los por sus actividades agropecuarias. Los 11 municipios que componen la municipios con mayores afectaciones por eventos de inundación en la región constantemente tienen afectaciones causadas por las inundaciones cuenca del río Sinú se encuentran Lorica y Montería (Córdoba). periódicas que se presentan en esta área. Ecorregión del Canal del Dique Cuenca del río bogotá El Canal del Dique es una zona deltáica en la desembocadura del río El río recorre el departamento de Cundinamarca, atravesando en su Magdalena, que aunque ha sido abandonada por el río aún conserva el totalidad 46 municipios. Los humedales y zonas de amortiguamiento carácter de zona baja inundable, una tendencia a la penetración de las aguas se han disminuido debido a intervenciones antrópicas. Por actividades marinas hacia el interior y algunas esporádicas invasiones de agua fresca relacionadas con la agricultura, la ganadería, la floricultura y la del río durante los períodos de inundaciones. Desde 1934 hasta la fecha se construcción de urbanizaciones, colegios e infraestructura, la región han realizado tres rectificaciones y dragados del Canal para mejorar la vía se ve constantemente afectada por inundaciones causadas por navegable. En esta región se desarrollan actividades agrícolas y pesqueras, el desbordamiento del río Bogotá en las épocas de invierno. Las especialmente. Se han evidenciado principalmente eventos de inundaciones afectaciones se concentran especialmente en los municipios ribereños y erosión en 19 municipios que conforman la región. del río Bogotá, en el valle de Ubaté y la laguna de Fúquene. La falta de planeación y la inadecuada necesidad de construir obras civiles con diseños implementación de los instrumentos de ordena- que ofrezcan la seguridad adecuada frente a los miento territorial han traído como consecuen- períodos de recurrencia de eventos desastrosos, cia el crecimiento de asentamientos humanos sino la urgente implementación de normativas de en las zonas aledañas a los ríos. Los efectos mi- planeación y control que impidan la construcción gratorios y de desplazamiento forzado que existen de nuevos desarrollos (Gráfica 3.11). en Colombia, así como otros factores que generan presiones sociales, económicas y políticas, más una inadecuada planificación y control territorial, han GRáfICa 3.11. Déficit cuantitativo y cualitativo de vivienda traído como resultado el aumento de la población a nivel regional. Casos de estudio, 2010 localizada en asentamientos informales cerca a los ríos, contribuyendo a la presencia de población en 160.000 riesgo. En el caso de la cuenca del río Bogotá, cuan- 140.000 120.000 tiosos cascos urbanos han crecido hacia las zonas Número de viviendas 100.000 de humedales y de ronda de ríos; especialmente en 80.000 60.000 la cuenca alta y media hay una gran cantidad de 40.000 haciendas, clubes, campos de golf y colegios que se 20.000 han asentado en zonas no aptas, han modificado - Región de Ecorregión Cuenca Cuenca del del Canal río Bogotá las condiciones del terreno y dificultado el man- La Mojana del Dique del río Sinú tenimiento de la infraestructura de drenaje, como Hogares en dé cit cuantitativo Hogares en dé cit cualitativo dragados y retiros de vegetación (buchón). Estas circunstancias de desarrollo generan no sólo la Fuente: DANE, 2005b. 196 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs La intervención antrópica en las par- considerada el área de influencia inmediata de tes altas y medias de las cuencas de los ríos los ecosistemas estratégicos regionales (DNP - Cauca y Magdalena genera variaciones en el DPAD y PNUD, 2008), La Mojana se extende- comportamiento hidrológico de la zona; por ría a otros 17 municipios, para un total de 28 de lo tanto, permite que crezca la amenaza por los mismos cuatro departamentos. Por su lado, inundaciones para la región de La Mojana. en la ecorregión del Canal del Dique entre las Es necesario recordar que la hidrología en La autoridades que tienen injerencia se identifican Mojana refleja el comportamiento de las cuen- el Ministerio de Transporte, a través de Cor- cas altas y medias de los ríos Cauca y Magda- magdalena; las autoridades ambientales como lena. Actividades antrópicas generadas agua Cardique, la Corporación Autónoma Regional arriba, como la deforestación, que aumenta las del Atlántico (CRA) y Carsucre; además de las tasas de erosión superficial e incrementa la re- gobernaciones de Sucre, Atlántico y Bolívar, y lación escorrentía-infiltración, y la minería sin las alcaldías de 19 municipios. control, que incide drásticamente en los cau- Decisiones que no han buscado re- dales sólidos, hacen que el potencial de inun- solver integralmente los problemas, y no dabilidad de La Mojana tienda a aumentar. De cuentan con un consenso entre los intereses otro lado, el crecimiento en la ocupación de la públicos y privados, están contribuyendo zona incide en que las características regulado- a aumentar el riesgo. Aunque los estudios ras y amortiguadoras naturales de la región se concluyen que los principales problemas del conviertan en una amenaza para su población Canal del Dique no son los sedimentos, los y para las actividades productivas. diferentes grupos de interés insisten en la eje- Algunas actuaciones generadas por di- cución de acciones de dragado, dejando de ferentes entidades conllevan a la toma de de- lado obras requeridas para el control de inun- cisiones aisladas, las cuales no resuelven las daciones. Por otra parte, en la cuenca media necesidades para un desarrollo integral de la del río Bogotá se evidenció durante el último zona específica. Es muy común en Colombia episodio del fenómeno de La Niña 2010-2011 que para una misma cuenca hidrográfica, con- que la situación de riesgo no se limita a pobla- fluyan diferentes autoridades como las CAR, ciones de los estratos socioeconómicos más las entidades territoriales y las organizaciones bajos, tanto en Bogotá como en Chía, lo que nacionales, con fines de planificación, ejecu- puso en evidencia conflictos de interés entre ción de obras y proyectos ambientales o de lo público y lo privado, y la falta de criterios desarrollo, trayendo como consecuencia des- adecuados de planificación territorial, espe- articulación, falta de gestión adecuada y con- cialmente en las zonas suburbanas y rurales. trol efectivo. En la región de La Mojana tienen Los eventos más frecuentes en los casos jurisdicción Corantioquia, la Corporación del de estudio de la costa Caribe son las inunda- Sur de Bolívar (CSB), la Corporación de los Va- ciones y los vendavales; y en la región Andina, lle del Sinú y del San Jorge (CVS) y Corpomoja- en la cuenca del río Bogotá, son las inunda- na; como autoridad en temas de navegabilidad ciones, incendios forestales y deslizamientos. y otros aspectos Cormagdalena; además de las Las siguientes gráficas presentan el número de gobernaciones de Antioquia, Córdoba, Sucre y registros de eventos desastrosos en número y Bolívar, y las alcaldías de más 11 municipios. en porcentaje (Gráficas 3.12 y 3.13). Sin embargo, si se mira como ecorregión y es Rol de la administración del territorio en la gestión del riesgo de desastres 197 GRáfICa 3.12. Registros de eventos desastrosos según número. Casos de estudio, 1970-2011 Cuenca del río Bogotá Cuenca del río Sinú Ecorregión del Canal del Dique Región de La Mojana 0 100 200 300 400 500 600 Otros Incendio forestal Avenida torrencial Deslizamientos Lluvias intensas Vendaval Inundaciones Fuente: Gráfica del autor a partir de la información suministrada por Corporación OSSO-EAFIT y DesInventar, 2011. Según el informe de la Contraloría Ge- de los humedales. A pesar de los esfuerzos de neral de la Nación del 2010, en Colombia no los diferentes actores político-administrativos, existe información confiable del área adecuada son muchos los problemas por resolver en esta con obras de riego por parte del sector privado. ecorregión, entre algunos: el deterioro y mal ma- La auditoría realizada al Incoder para la vigencia nejo de los humedales; la falta de información 2009, reporta que en Colombia existen 310 mil hidrológica y cartográfica; la concentración de la hectáreas con infraestructura de adecuación de propiedad de la tierra y problemas de titulación, tierras para fines agrícolas, de las cuales 181 mil lo que restringe el aprovechamiento de los pobla- hectáreas son de riego, que corresponden a 27 dis- dores locales; la pobreza extrema; la producción tritos de mediana y gran escala, y a 40 mil hectáreas agropecuaria, que aún se hace con tecnologías de pequeña irrigación. En el documento se afirma convencionales y no apropiadas para el medio na- que no existe información confiable del área ade- tural; la baja capacidad administrativa para plani- cuada con obras de riego por parte del sector pri- ficar y gestionar el desarrollo; y por último, pero vado; el Incoder calcula que hay en el país entre no menos importante, la debilidad institucional 900 mil y 1’135,3 de hectáreas totales con obras de pública, privada, y la frágil organización social. A adecuación de tierras (riego, drenaje y/o control de estos factores se suman los relacionados con las inundaciones), situación que refleja el bajo control amenazas y el riesgo, el ordenamiento ambiental, que existe por la apropiación o modificación de los el bajo desarrollo de sistemas de alertas climáticas sistemas de amortiguación natural. regionales, el dragado y la limpieza desordenada El Programa de Desarrollo Sostenible de de los caños, la rehabilitación de caminos rurales, La Mojana (PDSM) clasifica entre los proble- y el poco seguimiento y evaluación a los procesos mas estructurales de la región el mal manejo en curso (ver Recuadro 3.7). 198 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs GRáfICa 3.13. Registros de eventos desastrosos según porcentaje. Casos de estudio, 1970-2011 Cuenca de Bogotá Cuenca del Sinú Ecorregión del Canal del Dique Región de La Mojana 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Otros Incendio forestal Avenida torrencial Deslizamientos Lluvias intensas Vendaval Inundaciones Fuente: Gráfica del autor a partir de la información suministrada por Corporación OSSO-EAFIT, 2011. Recuadro 3.7. La importancia ecosistémica de La Mojana Es importante y necesario que el país reconozca a la región de La Mojana como Patrimonio Nacional de Regulación Hídrica. La Mojana se ha definido en numerosos documentos como un ecosistema estratégico para el equilibrio natural del país. Esta región cumple funciones ecológicas y ambientales de alta relevancia, entre las cuales se destacan la regulación de caudales, la amortiguación de crecientes y la acumulación de sedimentos de tres de los ríos principales de Colombia: el Magdalena, el Cauca y el San Jorge, característica que imprime en la región una gran biodiversidad y la presencia de numerosos humedales(1). Las actividades antrópicas en esta región influyen y al mismo tiempo son influidas por la dinámica del sistema de La Mojana, pudiendo algunas ser negativas, implicando el deterioro progresivo del sistema. Este deterioro debe mitigarse mediante acciones que busquen la recuperación y preservación de los ecosistemas y el desarrollo sostenible en las actividades de producción socioeconómica, teniendo en cuenta el carácter de humedal que tiene la región, el cual implica un manejo ecosistémico adecuado (Díaz-Granados, 2003, p. 323). (1) El volumen total anual de sedimentos que llega a la Depresión Momposina se calcula en 165 millones de toneladas, de las cuales se deposita en el sistema cenagoso el 14% (Cormagdalena e Ideam, 2001). 3.3.3. Agentes sociales en la Corporaciones Autónomas Regionales, son los generación y reducción de las principales actores en la administración y con- condiciones de riesgo a nivel trol de los sistemas hídricos del país. El caso de regional la cuenca del río Bogotá, donde concurren la Em- presa de Energía de Bogotá (EEB), la Empresa de Entidades encargadas de la captación Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB), la y abastecimiento de agua potable para consu- Empresa de Generación de Energía Eléctrica S.A. mo humano y del manejo del agua residual, (EMGESA) y la Corporación Autónoma Regional empresas generadoras de energía eléctrica y de Cundinamarca (CAR), entre otras entidades Rol de la administración del territorio en la gestión del riesgo de desastres 199 públicas y privadas, es uno de los mejores ejem- Los departamentos y los municipios plos sobre la confluencia de diferentes actores e tienen responsabilidades directas con el ase- intereses sobre el mismo territorio. La CAR y la guramiento en el suministro de agua potable. EAAB cumplen funciones de control de inun- La Ley 142 de 1994 sirvió como guía para la daciones y regulación hidráulica. Algunos em- adopción de una política de agua potable y sa- balses pertenecientes a la cuenca son operados neamiento básico. El sector se fundamenta en la por diferentes entidades: la CAR (los embalses separación de las funciones de formulación de la de Neusa y Sisga), la EEB (el embalse de Tomi- política, la regulación y el control, en cabeza del né) y la EAAB (el sistema del río Tunjuelo, los Gobierno Nacional, y la responsabilidad de los embalses Los Tunjos, Chisacá, La Regadera y municipios de asegurar una prestación eficien- Cantarrana). El manejo adecuado de caudales y te de los servicios. Los departamentos tienen el los niveles del río exigen un engranaje de todas deber de diseñar e implementar Planes Depar- las entidades que tienen relación con la cuenca, tamentales de Agua (PDA), como un conjun- no sólo para la optimización del recurso hídri- to de estrategias de planeación y coordinación co, sino para el control en el crecimiento de los interinstitucional, con el objeto de lograr la ar- niveles y para evitar las inundaciones en la tem- monización integral de los recursos y la imple- porada de lluvias en la zona. mentación de esquemas eficientes y sostenibles Las CAR, como entes encargados de la en la prestación de los servicios públicos domi- elaboración de los Planes de Ordenamiento ciliarios de agua potable y saneamiento básico. de las Cuencas Hidrográficas, y de promover y Todo esto implica una debida coordinación en- ejecutar obras de irrigación, avenamiento, de- tre los entes territoriales con las CAR en la opti- fensa contra las inundaciones, regulación de mización del recurso hídrico. cauces y corrientes de agua, y de recuperación Los grandes propietarios de tierras han de tierras que sean necesarias para la defensa, ejercido presión en el uso del suelo, especial- protección y adecuado manejo de las cuencas mente en el desarrollo de la ganadería y la hidrográficas del territorio de su jurisdicción, agricultura. Estudios de la Universidad Nacio- juegan un papel fundamental en la planifica- nal (CVS y Universidad Nacional de Colombia - ción y el ordenamiento de éstas. No obstante, Sede Medellín, 2006) indican que históricamente las acciones requeridas para el control am- la estructura de tenencia de la tierra en el terri- biental y la reducción del riesgo se ven debi- torio que comprende la cuenca hidrográfica del litadas por la falta de coordinación entre las Complejo Cenagoso del Bajo Sinú, se ha enmar- diversas entidades involucradas. De hecho, en cado en un modelo de latifundios destinados, en el Canal del Dique participan Cardique, la CRA la mayoría de los casos, a la ganadería extensiva, y Carsucre. Por otra parte, la CRA tiene alguna la cual continúa avanzando en la absorción de responsabilidad sobre la ciénaga de Mallorquín, los minifundios e introduciendo tierras perte- el mar Caribe y el río Magdalena. Si bien se han necientes a la zona de anegación del Complejo a formado comisiones conjuntas para el ordena- través de procesos de adecuación de las mismas, miento y manejo de las cuencas, sin duda debe mediante la construcción de canales de drena- contarse con una coordinación integral y con los je, sistemas de bombeo y diques. Esta situación recursos necesarios para adelantar las acciones además de afectar el ecosistema también crea e inversiones definidas en los diferentes instru- una problemática social, ya que rompe con una mentos de planificación. forma cultural de relación de los pescadores y 200 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs campesinos con la dinámica natural del ecosis- biental con grandes procesos de transformación tema del cual devengan su sustento. La falta de socioeconómica, por lo que es necesario cono- gestión pública, la no aplicación de las normas cer la relación existente entre estos dos compo- existentes para el ordenamiento territorial, así nentes. En La Mojana persiste una baja capacidad como la percepción de la población, que con- administrativa para planificar y gestionar el desa- sidera la ciénaga como un terreno “baldíoâ€?, un rrollo, a pesar de los esfuerzos nacionales para im- territorio que no es de nadie y que no se valora pulsar la región. En la zona se requieren políticas como un bien público, aumentan la problemáti- de desarrollo rural que contemplen las tecnologías ca causada por la tenencia de la tierra. apropiadas para el medio natural. Algunos agentes sociales como los agri- Según las funciones establecidas por la cultores, pescadores y jornaleros, en búsqueda Ley Nacional (Ley 13 de 1990, Ley 41 de 1993, del sustento, desarrollan actividades que pro- Ley 160 de 1994 y Decreto 3759 de 2009), el ducen un aumento de territorios sometidos a la Incoder tiene por objeto fundamental ejecutar continua desecación de ciénagas y degradación la política agropecuaria y de desarrollo rural, de manglares. En las últimas dos décadas se ha facilitar el acceso a los factores productivos, instaurado en el Canal del Dique una importante fortalecer a las entidades territoriales y a sus industria camaronera, que poco respeta las regu- comunidades, y propiciar la articulación de laciones medioambientales y ha afectado de gran las acciones institucionales en el medio rural. manera la riqueza en la zona de manglar, prote- Estas acciones deben ser ejecutadas bajo princi- gida por tratados internacionales suscritos por pios de competitividad, equidad, sostenibilidad, Colombia. Por otra parte, el proceso de adecua- multifuncionalidad y descentralización, para ción de tierras ilegales para aumentar la frontera contribuir a mejorar la calidad de vida de los po- agrícola en detrimento de las ciénagas y hume- bladores rurales y al desarrollo socioeconómico dales, que son por demás zonas de uso público, es del país. Dentro de las funciones dadas al Inco- una práctica que bloquea las salidas al Canal y los der se destacan, en primer lugar, la promoción caños de conexión. de la consolidación económica y social de las Las universidades han acompañado los áreas de desarrollo rural, mediante programas procesos relacionados con el conocimiento productivos agropecuario, forestal y pesquero de de las características hidrológicas e hidráu- propósito común, que permitan atender realida- licas de las cuencas. Las universidades Nacio- des específicas de las comunidades rurales y étni- nal, del Norte y Los Andes, entre otras, con la cas. En segundo lugar, el Instituto también tiene implementación de herramientas y tecnologías como función adelantar procesos de clarifica- de avanzada han participado en la modelación ción, deslinde y restitución de playones, madre- de las cuencas, apoyando la toma de decisiones viejas, áreas desecadas de ríos, lagos y ciénagas de de los gobiernos regionales y locales. El trabajo propiedad de la nación; regular el uso y manejo conjunto de la academia con los entes territoria- de los playones y sabanas comunales; y proteger les y las autoridades ambientales debe continuar las áreas protectoras de las cuencas de los ríos. a través de la implementación de estrategias de La coherencia técnica en el cumplimiento de las cooperación y acuerdos interinstitucionales. dos funciones debería garantizar el correcto uso y En la región de La Mojana los actores ocupación de las áreas de amortiguación natural, institucionales actúan descoordinadamente y sin generar conflicto con el desarrollo de las acti- coexisten condiciones de gran sensibilidad am- vidades agropecuarias en el país. Rol de la administración del territorio en la gestión del riesgo de desastres 201 Actualmente, el liderazgo para la ejecu- para la planificación ambiental y el orde- ción de las obras de la cuenca del río Bogotá está namiento territorial. En el 2002 se definió y definido por una sentencia del Tribunal Admi- reglamentó la delimitación y uso de las cuencas nistrativo de Cundinamarca del 2004, la cual hidrográficas a través del Decreto 1729, el cual ordenó a la CAR asumir el manejo de la ade- ordenó a las autoridades ambientales la prepa- cuación hidráulica en toda el área, incluyendo ración de los Planes de Ordenamiento y Manejo el Distrito Capital. Esto dio origen al Fondo de de Cuencas Hidrográficas (POMCA). Hoy bue- Inversión para la Adecuación Hidráulica del Río na parte de los POMCA son planes a largo plazo, Bogotá (FIAB), en el 2004, y al Acuerdo 17 de que poseen análisis de las cuencas hidrográficas, 2007 entre las entidades del Distrito y la CAR. escenarios de ordenación, pautas para el manejo El FIAB cuenta desde entonces con los recursos y la administración de las cuencas con criterios de contrapartida y los créditos para atender la de sostenibilidad, zonificaciones acordes al uso elaboración del proyecto, que provee protección del suelo y a la protección de los recursos natura- efectiva hasta eventos de 100 años de período les que soportan las cuencas, estrategias de orden de recurrencia. La misma sentencia y el acuer- institucional, administrativo, financiero y eco- do entre las entidades determinan que la EAAB nómico para adelantar el plan, así como instru- debe realizar la mayor parte del programa de mentos de seguimiento y evaluación del propio Saneamiento Ambiental del Río con la cons- plan. Los Planes de Gestión Ambiental Regional trucción de interceptores de alcantarillado y la (PGAR) son los instrumentos de planificación planta de tratamiento de Canoas, en tanto que la ambiental por excelencia de las CAR. Su carác- CAR realizará la adecuación del río y la optimi- ter estratégico y de largo plazo21 ofrece directri- zación de la planta de El Salitre y las de los de- ces para consolidar la gestión ambiental, y brinda más municipios de la Sabana. Los tiempos para orientaciones a los diferentes actores regionales desarrollar esas actividades, de acuerdo con la para proteger y aprovechar de manera sostenible CAR, culminan en el 2013 para el proyecto del los recursos naturales. Los PGAR, reglamentados río, incluyendo la planta de El Salitre, y en el 2015 por el Decreto 1865 de 1994, contemplan por lo para la planta de Canoas y las 22 Plantas de Trata- menos cuatro componentes principales: el diag- miento de Aguas Residuales (PTAR) municipales nóstico ambiental, la visión ambiental para el del resto de municipios de la Sabana. desarrollo regional, las líneas estratégicas y los instrumentos de seguimiento y evaluación. Los PGAR contienen los lineamientos estratégicos de 3.3.4. Uso y efectividad de los las CAR y se constituyen en su carta de navega- instrumentos de la gestión del ción para las intervenciones en las regiones. Por riesgo y de la gestión pública en consiguiente, la planificación ambiental regional la administración del territorio se construye alrededor de las orientaciones que se regional derivan de la preparación de los POMCA, como instrumento determinante para el ordenamiento 3.3.4.1. Uso y efectividad de los instrumentos territorial, y los PGAR. Los Planes de Acción se de la gestión pública crearon a través del Decreto 1200 de 2004, jun- to con el Presupuesto de Rentas y Gastos de las Colombia cuenta con diferentes ins- trumentos estructurales a nivel regional 21 Con una vigencia de 10 años. 202 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs CAR. Dichos Planes materializan las visiones del río Sinú y de La Mojana, en donde el análisis estratégicas de los PGAR y son las herramientas de amenaza se desarrolló adecuadamente, pero que definen y orientan las inversiones ambienta- la información no fue contemplada en los POT les que desarrollará la CAR en su jurisdicción. municipales, ni en el PGAR. Los POMCA son determinantes para la A la debilidad en la incorporación del preparación de los POT de los municipios, y enfoque de gestión del riesgo en los instru- deberían ofrecer pautas para guiar los proce- mentos de planificación se suma la ausencia sos de ordenamiento territorial, al ser jerar- de una articulación real de los instrumen- quía normativa de otras disposiciones legales tos ambientales. Los instrumentos de plani- con que cuentan las entidades; sin embargo, en ficación ambiental han incluido sólo algunos muchas ocasiones los POMCA toman la infor- elementos de la gestión del riesgo, debido a la mación puntual de amenazas de los POT mu- información fragmentada y altamente depen- nicipales y no brindan análisis de las cuencas diente del interés de actores particulares. Sólo de una manera integral. En la mayoría de los aparece una mención general de las amenazas POMCA sólo se enuncian los tipos de fenóme- por fenómenos naturales en los componentes nos presentes en las cuencas, mas no se expone de marco general y en el diagnóstico de los un análisis espacial de la amenaza y menos del PGAR, los Planes de Acción y los POMCA, así riesgo. Muchos de ellos en lugar de contribuir como en las visiones regionales y en la síntesis a los POT, lo que hacen es recoger información ambiental de los instrumentos. Esta manera de estos mismos, al extremo incluso que algunos particular de abordar la temática es el resulta- mencionan que debido a que los POT municipa- do de la ausencia de una perspectiva integral les no cuentan con información sobre amenazas, que reúna y articule otros enfoques comple- por tal motivo tampoco la incluyen en los planes mentarios, privilegiando una visión sectorial de cuencas. El POMCA del 2007 desarrollado de la gestión ambiental sobre una más integral por las CAR relacionadas con la ecorregión del y holística, asociada con el control y manejo Canal del Dique incluye los mismos conceptos de los riesgos por fenómenos naturales. Aun- sobre amenazas que existen en los POT de la re- que los PGAR se encuentran más integrados gión no constituyen realmente una mirada inte- a los Planes de Acción, ya que estos últimos gral de las amenazas por inundación que son, en ponen en marcha las estrategias y líneas de ac- primer orden, las que ameritan mayor atención ción de los primeros, no existe una clara vin- en las cuencas. Lo mismo ocurre en los POMCA culación con los POMCA. En otras palabras, de la cuenca del río Bogotá, que por lo demás, los PGAR y los Planes de Acción no se articu- salvo el Distrito Capital, ningún POT municipal lan con los POMCA. Aunque la naturaleza de los ha incorporado debidamente la problemática de POMCA muchas veces excede las jurisdicciones inundaciones. La frágil inclusión de los elemen- de las CAR, los PGAR y los Planes de Acción tos para la gestión del riesgo en los instrumentos se traducen en herramientas complementarias de planificación regional, los cuales deberían ser para asignar los recursos y mejorar el orde- orientadores y determinantes para la construc- namiento y manejo de las cuencas. La ausen- ción de los POT, debilita la integración entre las cia de articulación entre instrumentos impide dos herramientas, y a su vez, de éstas con los PD que las estrategias desarrolladas por estas tres municipales y departamentales. No obstante, se herramientas sumen esfuerzos y surtan mayor resaltan casos como los POMCA de la cuenca impacto en las regiones. Rol de la administración del territorio en la gestión del riesgo de desastres 203 La falta de integración de las herra- desarrollo rural y que no impliquen la modifi- mientas de planificación de las CAR con los cación del territorio, entre otras acciones. POT y los PD, tanto a nivel municipal como Aunque las CAR han alcanzado pro- departamental, reduce la posibilidad de gresos significativos en el ejercicio de la contar con estrategias y acciones de reduc- autoridad ambiental, el crecimiento de las ción del riesgo de desastres en los ámbitos actividades económicas y productivas inade- local y regional, y dificulta una incorpora- cuadas sobre los ecosistemas ha puesto en ción más efectiva de la gestión del riesgo evidencia que, en su mayoría, no cuentan con en la planificación del desarrollo y en los las capacidades para sancionar y disuadir procesos de ordenamiento y ocupación del las actividades legales e ilegales que atentan territorio. En consecuencia, los proyectos de contra la protección de ecosistemas estraté- desarrollo local y regional, las intervenciones gicos, el cuidado de las cuencas hídricas y los de la política pública en las regiones y las ac- recursos de la biodiversidad. Con respecto ciones de agentes públicos y privados no se a las intervenciones de carácter punitivo, no articulan, ni están en capacidad de incorporar existe una cobertura institucional apropiada en criterios de gestión del riesgo y de promover el departamento o región que guíe las medidas acciones coordinadas que reduzcan los ries- sancionatorias. Persiste además una debilidad gos de desastres. en las herramientas de carácter policivo, y es Es claro que en las regiones analizadas común la ausencia de sostenibilidad en las ac- el riesgo se está acumulando permanentemen- ciones ejercidas como autoridad ambiental22. te, debido a la falta de aplicación y control de Esta situación no permite que se realice una las políticas e instrumentos de ordenamiento protección apropiada a los recursos ambienta- territorial y manejo de cuencas hidrográficas. les y contribuye a afianzar los factores genera- Aunque existen documentos técnicos impor- dores de riesgo de desastres. tantes para avanzar en la gestión del riesgo por La forma heterogénea que tienen las inundación, la debilidad de las autoridades CAR para ejercer su rol de autoridad am- ambientales y de los entes territoriales para in- biental contribuye en algunas regiones a corporarlos en la línea base y en la ordenación profundizar las causas que desencadenan y manejo de cuencas en los POT, favorece el los desastres. Un ejemplo que ilustra dicha deterioro paulatino de las características ori- problemática es la deforestación en las cuen- ginales de los sistemas de amortiguación na- cas como consecuencia de actividades pro- tural, aumentando al mismo tiempo el riesgo ductivas y de extracción pocos sostenibles. de inundaciones. Esto demuestra que es nece- Estas actividades contribuyen a la generación sario realizar un ordenamiento territorial que de procesos de erosión y desestabilización, defina los condicionamientos y/o restricciones que aumentan la probabilidad de ocurren- impuestas por las características del territorio; cia de deslizamientos e inundaciones, la re- éstas podrán incluir acciones relacionadas con ducción de la cantidad y calidad de agua, la el reasentamiento de las poblaciones con alto acumulación de sedimentos y otros graves grado de riesgo, la implementación de obras adecuadas para corregir el riesgo existente y la promoción de técnicas que permitan desarro- 22 Vale la pena mencionar que muchas de las regiones estratégicas están llar actividades económicas con una política de habitadas por actores al margen de la ley. 204 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs desequilibrios en los ecosistemas. Las CAR no cuada gestión del riesgo, al no existir tampo- poseen la infraestructura y logística apropia- co obligatoriedad en ninguna de las entidades das para hacer operaciones que permitan el para llevar los planes hasta la acción efectiva estricto control y sanción a los responsables para mitigar el riesgo a niveles aceptables para de estas actividades lesivas a los ecosistemas. la comunidad. La inadecuada vigilancia estimula de manera Existen múltiples estudios para el en- definitiva la presencia de actividades produc- tendimiento y la comprensión de las cuen- tivas que perjudican los recursos ambientales cas; no obstante, son pocos los documentos estratégicos y que naturalmente contribuyen técnicos que hacen un análisis integral del a construir los factores de riesgo de desastres. comportamiento hidrológico de los ríos y de las amenazas por inundación. Al no exis- 3.3.4.2. Uso y efectividad de los instrumentos tir una adecuada planificación del desarrollo de la gestión del riesgo y del territorio, no hay una definición de las medidas estructurales y no estructurales ne- La articulación de autoridades es clave cesarias para la prevención y mitigación de para lograr no sólo la inclusión de la gestión riesgos. Los instrumentos de planificación del riesgo en la planificación, sino en la im- municipal de La Mojana tienen una mira- plementación de medidas que garanticen un da parcial del territorio, en ningún caso con adecuado desarrollo, sin aumentar la vulne- criterio de cuenca o ecorregión; por lo tanto, rabilidad ni debilitar los sistemas naturales. las medidas implementadas, que son en su Existe una clara desarticulación entre las en- mayoría correctivas del riesgo, carecen tanto tidades del Estado que ha generado que las de soporte técnico como de la articulación medidas implementadas para el manejo de las entre entidades. En la ecorregión del Canal inundaciones en La Mojana y en la cuenca del del Dique los estudios se han concentrado río Sinú aumenten la vulnerabilidad de algu- en resolver la temática de los sedimentos y la nas comunidades. De acuerdo con el Plan de navegabilidad del río Magdalena, mas no en acciones regionales prioritarias para el desa- analizar y proponer soluciones para el control rrollo sostenible de La Mojana se menciona de inundaciones. En la cuenca del río Sinú, las que las infraestructuras por sí solas no produ- acciones para la gestión del riesgo están a car- cen desarrollo; ellas tendrán mayores efectos go casi exclusivamente de la CVS; sin embargo, multiplicadores si se conciben y complemen- la orientación de recursos se dirige principal- tan como componentes básicos de sistemas mente a las medidas estructurales. Para el trie- de desarrollo territorial, que articulen los nio 2007-2009 se ejecutaron obras con un costo elementos estructurales para la organización cercano a los $85.345 millones, los cuales se in- y el mejoramiento de la ecorregión (Díaz- virtieron en obras de optimización de sección Granados, 2003). En el caso específico del río hidráulica de canales y caños, construcción de Bogotá, se observa que la dilación en la toma canales y obras de protección de orilla, en la de decisiones se debe en parte a la falta de uni- totalidad del departamento de Córdoba; las formidad de criterios de las diversas entida- cifras de pérdidas económicas asociadas con des con injerencia en la cuenca. Este mismo inundaciones sucesivas dan cuenta de la efec- problema ciertamente se presenta en muchas tividad de los recursos invertidos. otras regiones del país, lo que impide una ade- Rol de la administración del territorio en la gestión del riesgo de desastres 205 206 TabLa 3.7. Síntesis de los instrumentos para la gestión pública y la gestión del riesgo de desastres a nivel regional Casos de estudio - Instrumentos para la gestión pública Instrumentos para la gestión de riesgo ciudades Políticas y planificación. El POMCA fue adoptado en el 2004. En el PGAR (2002-2012) y en el Plan Organización. El seguimiento al POMCA se realiza con una Comisión conjunta conformada por la CVS, la Trienal (2007-2009) la CVS plantea el programa de ordenamiento ambiental del territorio (con Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales (UAESPNN) y Carsucre. proyectos orientados al uso racional de los recursos naturales, apoyo al ordenamiento territorial Conocimiento e información. Para la cuenca existen más de 90 estudios relacionados con la problemática y elaboración de planes de manejo de humedales y sostenibilidad ambiental) y el programa de de las inundaciones. Se cuenta con información sobre amenazas y control de inundaciones, Plan Maestro ordenamiento ambiental (con proyectos para el control de inundaciones y erosión). Si bien la CVS Integral y Plan de ocupación y planeación de obras, entre otros. La CVS tiene un Sistema de Información cuenta con el POMCA y se han realizado actividades para fortalecer los CLOPAD en la evaluación Geográfico. de amenazas para que sean incorporados a los POT no ha sido posible una articulación entre los Cuenca del río Sinú Reducción del riesgo. Se han adelantado obras puntuales de reducción del riesgo, pero no se han realizado instrumentos de planificación de cuenca y de municipio. de manera integral para el manejo hidrológico y protección de la cuenca. Inversión y financiación. Se destinan recursos a los proyectos planteados por la CVS. El PD de Manejo de desastres. La CVS hace parte del CREPAD y apoya a los diferentes CLOPAD. Sucre plantea acciones e inversiones para 11 puntos críticos de los ríos San Jorge y Sinú. Seguimiento y control. De acuerdo con auditorías realizadas se concluye que no se cumplen con las labores de seguimiento y control por parte de los municipios y gobernaciones en relación con desecación de ciénagas y control de ocupación de terrenos baldíos. Políticas y planificación. Diferentes documentos del Estado evidencian la definición de políticas Organización. Debido a los diferentes actores relacionados con la región, la coordinación es una de las para dar solución a la problemática de La Mojana. Existen numerosos estudios técnicos; no obstante, debilidades institucionales para la adecuada toma de decisiones en La Mojana. la información no ha sido incorporada a los POT municipales. Conocimiento e información. Se cuentan con más de 100 estudios para la región de La Mojana; sin Inversión y financiación. Diferentes entidades del gobierno como Invias y las CAR involucradas en embargo, la mayoría no incluye una evaluación sistémica de la región. la región han realizado inversiones en la zona. Reducción del riesgo. Los esfuerzos en La Mojana se han concentrado principalmente en el control de Región de La Mojana Seguimiento y control. El control se diluye en varias entidades. No se tiene conocimiento de ningún inundaciones periódicas mediante los diseños sucesivos de un dique marginal al río Cauca, el cual ha sido proceso existente de seguimiento. analizado desde 1960. Existen diferentes estudios y diseños que han resultado en obras pero que aún no han resuelto la problemática de la zona. No hay una definición de las medidas estructurales y no estructurales para la reducción de riesgos. Manejo de desastres. Se realiza en forma local una vez sucedido el problema, por las entidades dueñas de los elementos afectados. La población está desprotegida por un tiempo hasta que los Comités de Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Emergencia y las instituciones comienzan a actuar. Luego su situación es precaria y extendida en el tiempo. Casos de estudio - Instrumentos para la gestión pública Instrumentos para la gestión de riesgo ciudades Políticas y planificación. El POMCA publicado en el 2007 por las CAR involucradas, recoge los Organización. En consideración a las diversas instituciones públicas y privadas y entes territoriales mismos conceptos sobre amenaza que existen en los POT municipales, lo que no constituyen involucrados, la coordinación interinstitucional es una de las debilidades presentes para una adecuada realmente el resultado de un análisis integral de la región. intervención del Canal del Dique. Inversión y financiación. Diferentes entidades del gobierno, como el Ministerio de Transporte y las Conocimiento e información. Se han desarrollado diversos estudios con el fin de orientar soluciones para CAR involucradas en la región, han realizado inversiones en la zona. el control de sedimentos. A nivel de diseño no existe información suficiente para tomar decisiones sobre el Ecorregión del Seguimiento y control. Por falta de una adecuada coordinación el control ambiental se diluye en manejo y el control de inundaciones. Canal del Dique varias entidades. Reducción del riesgo. Las intervenciones en el Canal han estado orientadas a controlar sedimentos más que a reducir el riesgo por inundaciones. Manejo de desastres. Las intervencione son locales y puntuales y generalmente están a cargo de las entidades propietarias de los bienes/servicios afectados. Los habitantes impactados reciben asistencia de los Comités de Emergencia; no obstante, las condiciones de precariedad persisten en el tiempo. Política y planificación: El POMCA incluye información de amenazas y vulnerabilidades de una Organización. Son varias las instituciones públicas que tienen relación con el río Bogotá: CAR, EEB, EAAB, manera muy general que dificulta a los municipios su inclusión para la toma de decisiones en el Distrito de Bogotá y los municipios aledaños al río. Si bien algunas de ellas tienen clara su competencia ordenamiento territorial. frente a la prevención y mitigación de riesgos, otras trabajan de manera aislada, trayendo como Inversión y financiación. Recursos para financiar aspectos de gestión del riesgo se encuentran en consecuencia acciones desarticuladas. la CAR, la EAAB y las entidades del Distrito. Los municipios pueden tener pequeños rubros destinados Conocimiento e información. La gran mayoría de los estudios requeridos para cuantificar el problema a la reducción del riesgo. de inundaciones, y aún para tomar decisiones y construir obras, existen especialmente en el sector entre el Seguimiento y control. No existen responsabilidades y funciones claras en cuanto al seguimiento y Puente del Común y Alicachín. Cuenca del río Bogotá control de las acciones; además, la capacidad de coordinación entre las entidades es mínima. Reducción del riesgo. Existen obras para el control de inundaciones, como pondajes y el uso de vías alternas de flujo, entre otros. Se ubican en la zona sistemas de embalses que se utilizan para el control de las avenidas del río Bogotá. No obstante, aún están pendientes obras de mitigación y adopción de normas de urbanización y construcción en las zonas de amenaza y riesgo por inundación, especialmente en los municipios de la Sabana de Bogotá. Manejo de desastres. Se cuenta con un protocolo para el manejo de crecientes del río en casos de emergencia. Sin embargo, la experiencia de los últimos 12 meses indica que el protocolo no es efectivo en la mitigación del riesgo. Rol de la administración del territorio en la gestión del riesgo de desastres 207 Los esfuerzos realizados por el país poraciones, más que intervenir directamente para entender la realidad natural de las cuen- en las emergencias, debería ser el de partici- cas hidrográficas, mediante estudios técnicos par en los Comités Locales y Regionales de importantes, difieren de las medidas final- Prevención y Atención de Desastres, apoyan- mente implementadas. En todos los docu- do las acciones de conocimiento y reducción mentos realizados para La Mojana se enuncia, del riesgo de los actores locales y regionales. desde diferentes perspectivas técnicas, la im- Debido a las recientes situaciones de desastre portancia de conservar y permitir la regulación inminente, por cuenta del fenómeno de La de caudales, y establecer un desarrollo integral Niña que afectó al país, el Gobierno Nacional y planificado de la zona para potenciar el desa- ha solicitado a las CAR a desempeñar un rol rrollo económico, social y cultural de la región más activo en la gestión del riesgo. En noviem- a través del logro de su conectividad con el res- bre del 2010, la CAR del río Bogotá creó una to del país; todo esto garantizando el normal oficina de gestión del riesgo. El primer objetivo funcionamiento del sistema hídrico. Sin em- de esa oficina ha sido por ahora el de la plani- bargo, la realidad actual muestra el aislamiento ficación de programas de monitoreo en todas del sistema de amortiguación, un bajo grado de las cuencas bajo su jurisdicción, ampliar el co- control del territorio y la modificación sistemá- nocimiento de sus condiciones hidrológicas e tica del mismo. En el caso del río Bogotá, se hidráulicas, y hacer una evaluación adecuada puede afirmar que la gran mayoría de los es- de las condiciones de riesgos existentes en las tudios requeridos para cuantificar el problema zonas pobladas; en el futuro, se harán las re- de inundaciones y aún para tomar decisiones comendaciones del caso a los municipios, los para realizar acciones de reducción del riesgo, cuales en el actual sistema son los encargados existen a la fecha; no obstante, la debilidad para de enfrentar las condiciones de riesgo. la articulación institucional ha ocasionado que Al analizar la información disponible en no se tomen las decisiones respectivas y se las zonas de estudio, se resalta que el problema adelanten las obras necesarias. En cuanto a la no se ha aumentado por factores de cambio cuenca del río Sinú, es evidente que la cantidad climático, sino por la falta de implementación y calidad de información no representa una ga- de herramientas que permitan hacer una ade- rantía para la gestión del riesgo; la información cuada gestión del riesgo. La información está disponible actualmente permitiría realizar una dispersa y, en el mejor de los casos, algunos POT adecuada gestión, aunque, la falta de articula- –regional y locales– sólo cuentan con mapas de ción interinstitucional dificulta la ejecución de amenaza, pero elaborados con criterios técnicos inversiones para la reducción del riesgo. diferentes, no bajo una visión unificada e inte- Muy pocas CAR cuentan con una ade- gral. Además, ninguno de los entes territoriales cuada preparación para atender desastres. El cuenta con estudios y mapas de vulnerabilidad y grueso de las responsabilidades de las Cor- riesgo ante eventos de inundación. 208 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs 3.4. RECOMENDACIONES PARA FORTALECER LA GESTIÓN TERRITORIAL PRIORIDaD RECOMENDaCIÓN RESPONSabLE alta (a), Media(M) aumentar la eficacia y la eficiencia de las inversiones en la gestión del riesgo, mediante la planificación estratégica, la coordinación entre niveles territoriales y el seguimiento y control Constituir un mecanismo nacional de cofinanciación (fondo) para incentivar las inversiones en gestión del riesgo y la A UNGRD, MHCP, DNP generación de capacidades de los niveles territoriales y sectoriales. Adoptar una estrategia para el seguimiento de las responsabilidades y las inversiones para la gestión del riesgo en los Presidencia, UNGRD, DNP, A diferentes niveles territoriales. Contraloría, Procuraduría fortalecer la capacidad local para la gestión territorial, con el fin de reducir la generación y acumulación del riesgo de desastres Adoptar una estrategia nacional de fortalecimiento municipal de gestión del riesgo, que responda a las diferencias que DNP, municipios, A existen en las capacidades. gobernaciones DNP, UNGRD, MVCT, MADS Revisar estructuralmente las limitaciones en capacidades para la evaluación del riesgo de desastres en aras de dar Ideam, SGC, IGAC, DANE, A respuesta efectiva a la demanda de conocimiento para los POT y los PD. las CAR, Colciencias, gobernaciones. Diseñar e implementar los PTGR como instrumentos de carácter estratégico y prospectivo, que orienten y permitan priorizar las intervenciones y las inversiones a nivel municipal y departamental. • Profundizar en el conocimiento de la amenaza, la vulnerabilidad y el riesgo, para mejorar la acción de los entes territoriales y de la sociedad en la gestión del riesgo. • Incentivar la conformación de sistemas de alerta temprana, cuyo diseño, implementación y operación sean A Alcaldías y gobernaciones compartidas entre diferentes municipios y gobernaciones. • Focalizar las políticas para disminuir la generación y acumulación del riesgo y para la reducción del riesgo existente. • Elaborar Planes Locales de Emergencia y Contingencias (PLEC), haciendo énfasis en la preparación, la dotación, la capacitación y los ejercicios de entrenamiento. Formular e implementar la política nacional para la intervención de asentamientos en riesgo, que fije los lineamientos A DNP, UNGRD, MVCT, MADS para la zonificación del territorio, la definición de criterios de mitigabilidad y estrategias para la acción. Reducir el número de viviendas en zonas de alto riego a través de la implementación de los programas de mejoramiento A DNP, UNGRD, MVCT, MADS integral de barrios y reasentamiento de familias en zonas de riesgo no mitigable. Promover y continuar con los esfuerzos realizados en las ciudades (casos de estudio) para la inclusión transversal de la DNP, municipios, gestión del riesgo de desastres en la planificación, acciones e inversiones municipales, como estrategia fundamental A gobernaciones para el desarrollo territorial. Reducir el riesgo de inundaciones y deslizamientos, por medio de la planeación, la inversión, el seguimiento y control y la articulación de los diferentes agentes responsables de la administración de las cuencas hidrográficas Reglamentar la inclusión de un Plan Maestro de Control de Inundaciones y Deslizamientos como parte integral de los POMCA. • Analizar de forma integral las cuencas para identificar las amenazas y los riesgos existentes por inundaciones y deslizamientos, y definir las intervenciones que deben realizarse articuladamente para la MVCT, MADS, Ideam, con el gestión del riesgo. Comité Permanente creado A para el manejo hidráulico de • Definir responsables y mecanismos de financiación para la implementación de programas y proyectos definidos los ríos y cuerpos de agua en el Plan Maestro. • Establecer conductos para la coordinación, el seguimiento y control de la ejecución del Plan Maestro. Acelerar la formulación e implementación de los POMCA y su incorporación, como instrumento determinante de los A MADS, las CAR POT municipales. Implementar una estrategia que permita el fortalecimiento de los medios de sustento de la población, en busca de la DNP, municipios, A disminución de la pobreza. gobernaciones Rol de la administración del territorio en la gestión del riesgo de desastres 209 Aumentar la eficacia y la eficiencia de las pacto social exige la articulación de diferentes inversiones en gestión del riesgo, mediante la instancias administrativas, judiciales y de vigilan- planificación estratégica, la coordinación entre cia y control. Para ello, se emplean mecanismos niveles territoriales y el seguimiento y control de convocatoria a los actores que tienen respon- sabilidades designadas por ley; sin embargo, la Constituir un mecanismo nacional de complejidad de la problemática urbana, o el in- cofinanciación (fondo) para incentivar las inver- clumplimiento en las funciones, reducen en gran siones para la gestión del riesgo y la generación medida la coordinación de las intervenciones, de capacidades de los niveles territoriales y sec- siendo mayor la desarticulación entre aquellas toriales. La creación de un Fondo para la Gestión instancias encargadas del control y el seguimien- del Riesgo de Desastres requiere establecer estra- to. Por una parte, se propone que las alcaldías con- tegias y mecanismos diferenciados de financia- formen comités interinstitucionales y avancen en ción, según las condiciones de riesgo existentes y la implementación de convenios, para dinamizar las capacidades de los municipios. Con esto será la participación de los agentes desde sus funcio- posible garantizar la ejecución de las acciones y nes y competencias. Por otra parte, resultado de actuaciones preventivas, correctivas y de planifi- las competencias propias de cada entidad y de los cación en reducción y control del riesgo, así como acuerdos fomentados, se debe avanzar en su in- la conformación de un fondo efectivo de recur- corporación en los PD, incluyendo a los entes de sos disponibles para amortiguar los efectos de las control. Su importancia radica en que las autori- emergencias, sin que ello implique el abandono de dades y la sociedad civil deben ejercer tareas de las competencias y obligaciones rutinarias y legales seguimiento y monitoreo en todo el proceso de de los gobiernos municipales, y en especial, de las la gestión pública y no sólo en el resultado final, definidas para el ordenamiento territorial. Es fun- en donde la pertinencia de un trabajo conjunto damental la promoción de alternativas de gestión para garantizar la articulación y la continuidad de de recursos, de manera que haya una responsabili- las acciones son requeridas para la planificación dad compartida entre niveles territoriales, en don- territorial y la gestión del riesgo. de los municipios evalúen la efectividad de incluir en su presupuesto anual un porcentaje represen- Fortalecer la capacidad local para la gestión tativo (entre el 0,1% y el 0,5% de los ingresos co- territorial, con el fin de reducir la generación y rrientes) orientado a la gestión del riesgo, a través acumulación del riesgo de desastres de fuentes propias o de los dineros que se reciben por los ingresos corrientes de la nación, e incluso, Adoptar una estrategia nacional de for- fomentando la gestión de donaciones y créditos talecimiento municipal de gestión del riesgo, con la banca multilateral y organismos internacio- que responda a las diferencias que existen en nales para apalancar recursos que sirvan de con- las capacidades. La gestión del riesgo y la regu- trapartida a lo disponible por el Fondo Nacional de lación y control del ordenamiento territorial a Gesitón del Riesgo. nivel local están estrechamente ligados a la ca- Adoptar una estrategia para el segui- pacidad de la administración municipal. Para miento de las responsabilidades y las inversio- garantizar, en el mediano plazo, un control su- nes para la gestión del riesgo en los diferentes ficiente de las condiciones de amenaza, vulnera- niveles territoriales. Procurar la efectividad en bilidad y riesgo, es necesario el fortalecimiento las destinaciones presupuestales y un mayor im- institucional, técnico y financiero municipal, 210 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs adoptando un enfoque proactivo y estratégico, intervenciones integrales para la reducción y en consideración a los principios de comple- el control del mismo, y al fortalecimientos de mentariedad y subsidiaridad definidos por la la acciones para el manejo de los desastres. Te- Constitución Política de 1991. Estas capacidades niendo en cuenta que dicho instrumento denota municipales están claramente diferenciadas de un carácter altamente participativo, el conjunto acuerdo con la categorización dada por el DNP de agentes institucionales y sociales que inter- y el DANE, lo que permite plantear recomenda- vienen en su diseño e implementación deben ciones para los municipios con capacidad alta, estar involucrados en la toma de decisiones. En intermedia y baja (capacidades definidas en el ese contexto, el PTGR es formulado por equipos Capítulo 2 de este documento). técnicos de las instancias responsables en cada Revisar estructuralmente las limitacio- unidad territorial, y concertado a nivel político nes en capacidades para la evaluación del ries- e institucional para generar una mayor apropia- go de desatres en aras de dar respuesta efectiva ción y establecer los criterios de priorización a la demanda de conocimiento para los POT y según las necesidades (bancos de proyectos). los PD. La implementación de la estrategia de Así, se deben concertar las agendas, o planes apoyo técnico, coordinada entre las entidades de acción, articuladas entre las entidades res- nacionales y los departamentos, es imprescindi- ponsables para desarrollar procedimientos in- ble para la actualización de los POT municipales ternos, definir tareas, canalizar y optimizar la y la formulación de los PD de las jurisdicciones utilización de recursos disponibles (entidades de menos de 50 mil habitantes. De acuerdo con la municipales, empresas públicas, sector priva- Ley 507 de 1999 el Gobierno Nacional ha imple- do, gobernaciones, CAR, etc.), pues el PTGR mentado asistencia técnica local, especialmente a debe posibilitar la orientación del presupues- través del MVCT, la UNGRD y algunas CAR. No to requerido para la gestión del riesgo de cada obstante, se requiere aunar esfuerzos de otras enti- una de las entidades que participen en él, según dades gubernamentales como el IGAC, el DANE, sus funciones. A las instancias de planeación y el Ideam, el Servicio Geológico Colombiano y hacienda les corresponde mejorar los mecanis- universidades o centros de investigación, con el mos de asignación de recursos a los distintos fin de optimizar la adquisición de información re- objetivos, políticas y tipos de gasto, para ratifi- querida por los municipios para la planificación y car, desde su origen, la reducción del riesgo en gestión territorial, teniendo en cuenta la cobertura el ámbito municipal y distrital. A continuación y escala apropiadas. Asimismo, es preciso que los se relacionan algunas recomendaciones especí- departamentos lideren y apoyen con mayor fuerza ficas a considerar en los PTGR: la formulación de los POT, y la incorporación de la gestión del riesgo en los PD municipales. • Profundizar en el conocimiento de la ame- Diseñar e implementar los Planes Terri- naza, la vulnerabilidad y el riesgo, para toriales de Gestión de Riesgo (PTGR) como mejorar la acción de los entes territoriales instrumentos de carácter estratégico y pros- y de la sociedad en la gestión del riesgo. pectivo, que orienten y permitan priorizar La planificación debe estar acompañada las intervenciones y las inversiones a nivel de una mayor inversión en conocimiento y municipal y departamental. El PTGR preten- evaluación de amenazas y riesgos, que per- de contribuir a la apropiación del conocimiento mita orientar decisiones con base en escalas de los escenarios del riesgo, a la aplicación de de trabajo ajustadas y una visión dinámica Rol de la administración del territorio en la gestión del riesgo de desastres 211 de la integración del riesgo y la amenaza en • Focalizar las políticas para disminuir la ge- los usos del suelo; enfatizar en la caracte- neración y acumulación del riesgo y para rización y clasificación técnica detallada de la reducción del ya existente. Además de los problemas, así como en la definición de la importancia en términos de políticas y las causas y efectos esenciales de los mis- normativas, es prioritario llevar a cabo ac- mos; y aumentar las capacidades técnicas ciones integrales y acordes con el territorio: de los profesionales a cargo, para realizar planificación, adopción de normas técni- evaluaciones de amenazas y actualizar la cas específicas, educación y campañas de información sobre población e infraestruc- concientización ciudadana, obras de miti- tura expuesta, son algunos de los elementos gación, reasentamiento de familias en alto necesarios para garantizar un soporte de riesgo no mitigable, reforzamiento de in- información adecuado para la gestión del fraestructura vital, entre otras acciones. riesgo y la planificación territorial. • Elaborar Planes Locales de Emergencia • Incentivar la conformación de sistemas de y Contingencia (PLEC), haciendo énfasis alerta temprana, cuyo diseño, implemen- en la preparación, la dotación, la capaci- tación y operación sean compartidas entre tación y los ejercicios de entrenamiento. diferentes municipios y gobernaciones. Ante condiciones de riesgo, la sociedad debe Diseñar, implementar, fortalecer y operar estar preparada y conocer de manera anti- sistemas de monitoreo y alerta temprana, cipada las tareas a realizar en situaciones de logrando un mayor entendimiento del emergencia y desastre, quiénes son los res- comportamiento de los fenómenos natu- ponsables y cuáles son los mecanismos de rales potenciales. El sistema debe partir de coordinación, con qué recursos se cuenta, la priorización de los fenómenos en cada etc. Cobra importancia, a nivel municipal, cuenca y municipio (áreas susceptibles a los PLEC, como instrumentos que establecen inundaciones, flujos de lodo, avalanchas, las funciones o tareas de respuesta y rehabili- deslizamientos, entre otros), de la defini- tación en caso de una emergencia o desastre, ción de umbrales críticos y del monitoreo los modelos organizacionales, los elementos topográfico, geotécnico e hidrológico, de de administración y logística, y los sistemas acuerdo con el fenómeno presente. Exige de seguimiento y monitoreo, que permiten la ampliación o adquisición, instalación operar de una manera efectiva las situacio- y puesta en funcionamiento de equipos y nes de emergencia o desastre. Dado que el estaciones de monitoreo, de estaciones de manejo de las operaciones de emergencia re- recepción de datos y de emisión de alertas. quiere de un trabajo coordinado en equipo, Además de capacitaciones en el manejo una buena planificación depende igualmente de equipos e interpretación de datos ge- de un esfuerzo conjunto. Por esto, los Planes nerados en los sistemas de alerta tempra- deben ser elaborados con la participación de na, a nivel institucional y comunitario, y instituciones públicas, privadas, organiza- el establecimientos de protocolos en caso ciones no gubernamentales y las comunida- de alerta. En este sentido, los sistemas de des. Además, su formulación, la capacitación alerta requieren de un fuerte componente y los simulacros, permiten que se opere de de inversión, capacitación técnica y con- manera rápida, efectiva y coordinada frente cientización a la población. a emergencias o desastres, favoreciendo de 212 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs esta forma la preservación de la vida y la La focalización de acciones orientadas para la reducción de los efectos sobre los bienes, la reducción de la exposición y de la vulnerabili- economía y el ambiente. dad es una opción efectiva para disminuir las condiciones de riesgo. Esto significa incorpo- Formular e implementar la política rar a los POT y a los PD proyectos e inver- nacional para la intervención de asenta- siones específicas para la implementación de mientos en riesgo, que fije los lineamientos dichos programas como ejes fundamentales para la zonificación del territorio, la defi- para reducir el riesgo existente. Esto conlleva nición de criterios de mitigabilidad y estra- a la participación de las diferentes entidades tegias para la acción. Los POT municipales municipales para que su intervención se rea- deben establecer claramente el manejo de las lice de manera completa e integral; sectores zonas ubicadas en alto riesgo, de acuerdo con relacionados con la vivienda, la educación, la política nacional que la defina. La mitigabi- la salud, el bienestar social y los servicios lidad se puede entender como una condición públicos, entre otros, deben trabajar manco- en la que es factible técnica, económica, so- munadamente. Por otra parte, y con el fin de cial y políticamente intervenir un territorio proteger las zonas que han sido reasentadas, se para reducir el riesgo, a efectos de que per- requiere la creación de acciones de vigilancia manezcan la población, la infraestructura y y control del uso y ocupación del suelo a nivel las actividades económicas dentro de los már- municipal, a través de la participación no sólo genes razonables y socialmente aceptables de de las entidades responsables, sino del acom- seguridad (Ramírez & Rubiano, 2009a). Esto pañamiento de las mismas comunidades. significa la necesidad de elaborar un análisis Promover y continuar con los esfuerzos integral para definir si un territorio con riesgo realizados en las ciudades (casos de estudio) alto puede ser o no mitigable. Dependiendo para la inclusión transversal de la gestión del de la condición identificada se deberán esta- riesgo de desastres en la planificación, accio- blecer acciones específicas de intervención, en nes e inversiones municipales, como estrate- las cuales se consideran, entre otros, obras de gia fundamental para el desarrollo territorial. mitigación (cuando es mitigable) o reasenta- El presente estudio muestra que ciudades miento de familias (cuando no es mitigable). como Bogotá y Manizales evidencian el com- En algunas ciudades con mayor capacidad de promiso político e institucional existente para gestión se ha avanzado en el establecimiento la gestión integral del riesgo desde hace varios de criterios en este tema y de políticas de in- años. No puede decirse lo mismo de ciudades tervención; sin embargo, la adopción de una como Cali, que precisamente debido a la falta política nacional permitirá brindar a los mu- de voluntad política y de estrategias adecuadas nicipios herramientas para la debida imple- se ha permitido el aumento del riesgo por las mentación de acciones orientadas al manejo falencias en la implementación de políticas, de zonas de alto riesgo. programas y proyectos para prevenir el ries- Reducir el número de viviendas en zo- go y corregir el existente. Barranquilla, por su nas de alto riego a través de la implemen- parte, ha comenzado a mostrar su responsa- tación de los programas de mejoramiento bilidad impulsando los compromisos adquiri- integral de barrios y reasentamiento de dos en el POT y el PD, aunque aún falta mucho familias en zonas de riesgo no mitigable. esfuerzo para lograrlo. En consecuencia a las Rol de la administración del territorio en la gestión del riesgo de desastres 213 frecuentes emergencias, Cúcuta ha implemen- del suelo, y la definición de restricciones y po- tado procedimientos y protocolos para la aten- tencialidades para su territorio, ofrecen insumos ción de emergencias, pero debe fortalecer sus valiosos para su adecuada protección y aprove- inversiones en prevención y mitigación. Por ello, chamiento. Se recomienda la inclusión de un Plan esta recomendación se dirige a llamar la atención Maestro para el Control de Inundaciones y Desli- de las ciudades estudiadas para ejecutar de mane- zamientos como parte integral de los POMCA, lo ra más decidida y/o continuar en las estrategias que hace posible el establecimiento de las acciones que permitan la incorporación de la gestión del y el requerimiento de inversiones necesarias para riesgo de desastre en la planificación, acciones e evitar la generación de nuevos riesgos y reducir inversiones municipales o distritales. Finalmente, los ya existentes en las cuencas; también la im- se quiere resaltar específicamente para la ciudad plementación de dicho Plan ofrece lineamientos de Cali la necesidad de generar estrategias para para orientar a los POT municipales en determi- la gestión del riesgo sísmico en consideración a nar los programas y proyectos que deben incor- sus altos niveles de amenaza, vulnerabilidad y porarse en la realización de una gestión local del exposición. Si bien las administraciones de Cali riesgo adecuada. El Plan Maestro debe incluir en- han realizado acciones puntuales, éstas no han tre otros aspectos: sido constantes en el tiempo ni integrales en su implementación, trayendo como consecuencia • Analizar de forma integral las cuencas la construcción y aumento paulatino del riesgo. para identificar las amenazas y los riesgos Es preciso que la ciudad enfrente el problema de existentes por inundaciones y deslizamien- manera urgente, diseñando un Plan de Gestión tos, y definir las intervenciones que deben del Riesgo que cuente con la financiación reque- realizarse articuladamente para la gestión rida. Dicho Plan debería incluir no sólo las ac- del riesgo. Los mapas de amenazas de inun- ciones orientadas a disminuir la problemática del daciones deben elaborarse para diferentes riesgo sísmico, sino también las inundaciones por períodos de recurrencia que ofrezcan infor- el río Cauca y la inestabilidad de sus laderas. mación para la toma de decisiones relacio- nadas con el riesgo aceptable. Las soluciones Reducir el riesgo de inundaciones y para disminuir el riesgo de inundaciones y deslizamientos por medio de la planeación, deslizamientos son múltiples, están dirigi- la inversión, el seguimiento y control y das a los factores que generan y acumulan la articulación de los diferentes agentes riesgo, e incluyen combinaciones de medi- responsables de la administración de las das estructurales (construcción de defensas cuencas hidrográficas y obras de mitigación, por ejemplo) y no estructurales (concientización ciudadana Reglamentar la inclusión de un Plan para la protección de humedales y planifi- Maestro de Control de Inundaciones y Desli- cación territorial). Se requiere desarrollar zamientos como parte integral de los POMCA. estrategias integrales del uso del suelo y de la Las cuencas son la unidad territorial regional por gestión de los recursos hídricos, y fomentar naturaleza, delimitada por las líneas divisorias de la conservación del agua y la aplicación de agua entre ellas. La comprensión del sistema hi- prácticas ambientalmente acertadas, a través drológico que las conforman, la planificación de del trabajo entre los entes territoriales, las acuerdo con la vocación para el uso y ocupación autoridades ambientales y la comunidad. 214 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs • Definir responsables y mecanismos de fi- coordinación, el seguimiento y control de la nanciación para la implementación de ejecución del Plan Maestro como parte inte- programas y proyectos definidos en el Plan gral de los POMCA. Maestro. Es necesario que el Plan identifique las entidades y entes territoriales responsa- Acelerar la formulación e implemen- bles de ejecutar las acciones establecidas, tación de los POMCA y su incorporación, entre las cuales deben participar las gober- como instrumento determinante de los POT. naciones, los municipios, las CAR, los sec- En consideración a que los POMCA son herra- tores públicos y privados, etc. Esto permitirá mientas que incluyen el conocimiento integral aunar esfuerzos para la financiación de los de la cuenca y definen las acciones e interven- programas y proyectos con la concurrencia ciones para su adecuado manejo, se requiere, de recursos locales, regionales y privados, así de manera urgente, apresurar su formulación, como la identificación de inversiones adicio- con el fin de generar las orientaciones reque- nales para adelantar el Plan. ridas para la actualización e implementación • Establecer conductos para la coordinación, de los POT locales, permitiendo con esto una el seguimiento y control de la ejecución del planificación armoniosa entre la visión regio- Plan Maestro. De acuerdo con la Ley 99 de nal de cuenca, las medidas para el control de 1993 se han creado Comisiones Conjuntas inundaciones, y las restricciones y condiciona- en los casos en que dos o más CAR tienen mientos para el uso y ocupación del suelo com- jurisdicción sobre una cuenca hidrográfica petente con la jurisdicción municipal. común, y su función está orientada a con- Implementar una estrategia que permi- certar, armonizar y difundir políticas para ta el fortalecimiento de los medios de sustento el manejo ambiental correspondiente. Por de la población en busca de la disminución de su parte, el Decreto 1729 de 2002, en su art. la pobreza. Los cambios en la vulnerabilidad de 19, establece que “será responsabilidad de la las poblaciones y sus bienes son altamente depen- respectiva autoridad ambiental competente dientes del enfoque de desarrollo y las caracterís- o de la Comisión Conjunta, la elaboración ticas socioeconómicas de la población. El vínculo del plan de ordenación de una cuenca hidro- entre la pobreza y la vulnerabilidad a los desastres gráfica. La coordinación y elaboración del es cada vez más reconocidos, por lo que el país plan de ordenación será de responsabilidad debe avanzar en implementar estrategias efectivas de las autoridades ambientales que integran para la reducción de la pobreza: implementar una la Comisión Conjunta y en los demás casos, política de desarrollo rural, invertir en gestión de de la respectiva autoridad ambiental compe- los recursos naturales, construir infraestructura, tenteâ€?. Por lo anterior, se propone la creación generar medios de vida y mecanismos de protec- de un Comité Técnico que apoye a la Comi- ción social para reducir la vulnerabilidad y po- sión Conjunta o a la CAR respectiva, en la tenciar la resiliencia de los medios de vida. Rol de la administración del territorio en la gestión del riesgo de desastres 215 Deslizamiento sector Cerro de Oro, vereda El Alto del Perro. Municipio de Manizales (Caldas), 2011. Fotografía cortesía de: Nilson Correa Bedoya. Manejo del 4 riesgo de desastres en la gestión sectorial ., Carlos R. Costa P Ana Campos G., Carolina Díaz G., Jorge Alberto Serna J., José Edier Ballesteros H., Carlos E. Vargas M., Leonardo Morales R., Elvira Milén Agámez C., Ana María Torres M. 4.1. EL IMPACTO Y LAS CAUSAS DE LOS RIESGOS EN LOS SECTORES, Y SU TRASCENDENCIA PARA LA ECONOMÃ?A Y LA SOCIEDAD La sostenibilidad de los sectores, tanto pro- uso apropiado de instrumentos económicos y ductivos como de servicios, requiere de una regulatorios, lo que le permite tener bajo control gestión responsable del riesgo; razón por la el riesgo de un posible desabastecimiento del cual es importante que los Ministerios, dentro recurso, incluso en años extremadamente secos de su rol de orientadores, promotores y regu- por causa del fenómeno El Niño. Por otra parte, ladores del desarrollo sectorial, incluyan esta sectores como el de agricultura denotan pocos temática en todas los ámbitos de su gestión. avances en el manejo de riesgos climáticos, aun- Como se podrá ver a lo largo del capítulo, las que los impactos en dicho renglón ocasionados actividades sectoriales están íntimamente rela- por esa clase de eventos son altamente recurren- cionadas con el riesgo, bien sea porque directa tes; adicionalmente, prácticas inadecuadas e in- o indirectamente contribuyen a su generación o sostenibles, como la desecación de ciénagas y la acumulación, o porque la ocurrencia de eventos deforestación, aumentan el riesgo, no sólo para peligrosos impacta su desempeño e infraestruc- la agricultura, sino para el país entero. Otras tura. La presencia o ausencia de esta temática esferas también cuentan con avances, como es en las políticas y planes de acción específicos el caso de la de vivienda, que tiene normas de determina en gran medida el grado de respon- sismo resistencia y de ordenamiento territorial, sabilidad con el que actores públicos y priva- las cuales han contribuido parcialmente, aun- dos manejan el riesgo, y por ende los niveles de que no en su máximo potencial todavía, a la vulnerabilidad de cada sector ante eventos que reducción del riesgo en edificaciones nuevas; puedan causar desastres. Así, la reducción de las sin embargo, enfrenta la seria situación de que condiciones de riesgo debe ser un elemento fun- cerca del 50% de las viviendas fueron construi- damental de la sostenibilidad de cada sector y das antes de que existieran normas de sismo del país en general. resistencia1 y es producto de la fuerte actividad En Colombia algunos sectores mues- de consolidación de asentamientos informales tran avances significativos en la inclusión de que han generado un incremento del riesgo, la gestión del riesgo en las políticas públicas, pues no se controlan los estándares construc- mientras que otros, con menores avances, ya tivos y muchos de ellos se localizan en zonas han identificado la necesidad de abordar el expuestas a algún tipo de amenaza. tema con mayor compromiso, debido en parte a los impactos de los fenómenos El Niño y La Niña de la última década. El ámbito energético, por ejemplo, luego de la crisis sufrida en 1998, cuenta hoy con redundancia y diversificación en 1 El terremoto del Eje Cafetero destruyó la mayoría de las viviendas cons- las fuentes generadoras de energía como resul- truidas antes de la adopción de la primera norma de construcciones sis- tado de políticas de largo plazo, además de un mo resistentes (1984). Manejo del riesgo de desastres en la gestión sectorial 219 4.1.1. El sector vivienda: pérdidas mientras que su ubicación en zonas de riesgo ex- de vidas y del patrimonio familiar pone a los grupos poblacionales de las áreas ale- dañas (parte inferior de la ladera o de la cuenca). El principal impacto de los desastres al La destrucción y afectación de viviendas patrimonio familiar de los colombianos resul- por desastres en Colombia se debe principal- ta de la destrucción o afectación de las vivien- mente al incumplimiento de estándares de di- das. Según el Capítulo 1 del presente informe, seño y de construcción, o a su localización en y de acuerdo con los datos de la Corporación zonas de riesgo. Según la Corporación OSSO OSSO (2011), en los últimos 40 años se han des- (2011), de las 190 mil unidades residenciales des- truido 190 mil viviendas y se han visto afectadas truidas por desastres en el país, durante 1970 y el más de 1 millón. Es decir, un promedio 30 mil 2011, las inundaciones fueron las que generaron familias por año han sufrido daños o destruc- las mayores pérdidas, con más de 79 mil viviendas, mientras que los sismos generaron un total de 51 ción total en sus acervos por la ocurrencia de fe- mil, los deslizamientos casi 18 mil, las erupciones nómenos peligrosos. Dentro de los sectores con volcánicas 5.400 y otros eventos, como vendavales, mayores pérdidas por desastres, el de vivienda incendios, entre otros, 35 mil. Se puede entonces se destaca al ser el que afecta directamente el pa- concluir que el 51% de las edificaciones destruidas trimonio familiar, concentrado normalmente en entre dicho período de tiempo (las afectadas por la edificación y los enseres del hogar. Aunque los inundaciones, deslizamientos y erupciones volcá- grandes desastres son los de más recordación, nicas) fueron el resultado de su ubicación en áreas los eventos pequeños e intermedios son los res- no aptas para urbanizaciones, mientras que el 26% ponsables de la mayor parte de los impactos so- de las destruidas (por sismos) se pueden asociar bre las unidades habitacionales; de hecho, entre con deficiencias constructivas. 1970 - 2011 los detrimentos en viviendas en el Si bien las normas de ordenamiento te- país como resultado de los grandes eventos2 han rritorial y los estándares de construcción han sido del orden de US$ 2 mil millones (US$ 51 contribuido a reducir algunos factores de ries- millones por año), mientras que los desastres in- go para la vivienda nueva, se estima que la mi- termedios y pequeños han producido daños por tad llegaría a verse afectada por riesgo sísmico. US$ 5 mil millones (US$ 126 millones anuales). Si se tiene en cuenta que en 1985 existían en el Las viviendas también son las principa- país 5,8 millones de viviendas, mientras que para les responsables de las pérdidas de vidas du- el Censo del 2005 se determinó que habían 10,3 rante los desastres, ya sea porque sus daños millones, significa que en la actualidad aproxima- (colapso o destrucción parcial) afectan direc- damente la mitad país pueden considerarse vul- tamente a sus ocupantes, o por los impactos nerables frente a sismos, pues fueron edificadas indirectos generados a la población locali- previamente a la existencia de la primera Norma zada en sus inmediaciones. Considerando la de Sismo Resistencia en 1984. Las buenas prác- base de datos de desastres históricos (Corpo- ración OSSO-EAFIT, 2011), hay una fuerte re- lación entre el número de viviendas destruidas 2 Pérdidas en el sector vivienda para siete desastres: sismo en Popayán, en y las pérdidas de vidas en un desastre (Gráfica 1983; erupción del nevado del Ruiz, en 1985; sismo en el Atrato Medio, en 1992; sismo en Páez, en 1994; fenómeno El Niño, 1997-1998; sismo 4.1). Por una parte, la destrucción en estructu- en el Eje Cafetero, en 1999; fenómeno La Niña, 2010-2011. (Cardona, et. ras tiende a causar la muerte de sus ocupantes, al 2004b; SNPAD y DGR 2011) 220 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Gráfica 4.1. Porcentaje de destrucción vs. muertos por 100 mil habitantes 1,00 0,90 0,80 0,70 Relación de Afectación 0,60 0,50 0,40 0,30 0,20 0,10 0,00 0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500 Muertos x 100.000 habitantes Fuente: Corporación OSSO, 2011 a partir de Corporación OSSO-EAFIT, 2011 ticas en diseño y construcción, que brindaban de nuevos hogares en Colombia, que es superior flexibilidad y resistencia frente a los terremotos, a la construcción del sector formal (con licencia eran voluntarias y muy puntuales, en años ante- y título de propiedad). En el país se establecen riores a las normas (Gráfica 4.2). El sismo del Eje más de 250 mil hogares al año, mientras que el Cafetero (1999) permitió corroborar lo siguiente: número de casas iniciadas por año, para el 2007, en Pereira el 72% de las unidades afectadas co- apenas alcanzó un máximo de 170 mil (Gráfica rrespondían a esta categoría3; de acuerdo al tipo 4.2). La migración de la población rural a las zo- estructural, las edificaciones más afectadas fue- nas urbanas en busca de mejores oportunidades, ron las de mampostería simple (no reforzada, no sumado al desplazamiento forzado por el con- confinada,) con un 35% del total de daños, segui- flicto armado, genera la ubicación de familias de das por las de pórtico y bahareque, con un 25% y escasos recursos en lugares precarios e ilegales, 20%, respectivamente; lo mismo se reflejó en los generalmente por fuera de los perímetros de otros 27 municipios que sufrieron daños asocia- dos al sismo. Se podría decir que ello es represen- tativo de la situación que se puede presentar en 3 Según el Estudio de vulnerabilidad sísmica para Pereira, realizado por la Cor- otras zonas de amenaza alta y media en el país. poración Autónoma de Risaralda (CARDER), entre 1995 y 1999, el 40% de La vulnerabilidad en la vivienda está au- las construcciones existentes en esta ciudad en el año del sismo eran edi- ficaciones de ladrillo sin ningún tipo de refuerzo ni confinamiento en con- mentando, debido principalmente a los asen- creto; tipología que no está permitida por su alta fragilidad por la norma de tamientos informales, como lo demuestra el construcciones sismo resistentes para una zona de amenaza sísmica alta como Pereira. Probablemente esa infraestructura fue desarrollada antes de aumento de la tasa de unidades residenciales des- la vigencia del primer Código de Construcciones Sismo Resistentes de Co- truidas anualmente por cada 100 mil habitantes. lombia, expedido en 1984. También se identificaron un 4% de edificaciones en bahareque, cuyo comportamiento frente a los sismos depende de si se Existe un déficit cuantitativo histórico de más de les ha hecho un buen mantenimiento para que la estructura de madera no 1 millón de viviendas frente a la conformación se deteriore, lo cual no ocurre normalmente. Manejo del riesgo de desastres en la gestión sectorial 221 servicios, lo que configura cinturones de miseria o por ubicación en zonas donde existe la proba- que posteriormente son legalizados por parte de bilidad de ocurrencia de fenómenos peligrosos. los municipios, con unos altos costos en infraes- Así, el número de unidades habitacionales en tructura y equipamiento. Como resultado de riesgo sigue aumentando; cifra que se puede co- esa situación, cerca de 1’370.000 familias viven rroborar con el número de viviendas que anual- en la informalidad en más de 30 mil hectáreas de mente se destruyen o afectan, siendo alrededor asentamientos precarios (DNP, 2010) (Tabla 4.1), de 15 por cada 100 mil habitantes (ver Gráfica presumiblemente en infraestructuras no seguras 1.5 del Capítulo 1). por especificaciones de construcción deficientes Gráfica 4.2. Viviendas iniciadas por año en el país 180.000 160.000 140.000 120.000 Unidades 100.000 Total 80.000 VIS 60.000 VIP 40.000 20.000 - 2006 2007 2008 2009 2010 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Año Fuente: DNP, 2010a. Tabla 4.1. Ã?rea de asentamientos precarios ciudad área de asentamientos Precarios (Ha) % de área residencial total Bogotá 1.875 15% Medellín 1.323 21% Cali 406 9% Barranquilla 715 28% Bucaramanga 124 7% Cinco grandes ciudades 4.442 16% Ciudades > 300.000 habitantes 1.690 19% Ciudades 100.000 - 300.000 habitantes 1.031 24% Ciudades < 100.000 habitantes 22.982 26% Total nacional 30.145 24% Fuente: DNP, 2007. 222 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs El rubro de la vivienda es fundamental 4.1.2. El sector agropecuario: para la economía del país, tanto por su participa- gran potencial de empleo, divisas ción en el PIB nacional como por la generación y desarrollo rural en riesgo de empleo, siendo necesario tomar conciencia de la responsabilidad de la construcción segura. El ámbito agropecuario es fundamental La edificación de vivienda en el 2010 representó para el desarrollo social y económico de Co- el 3,6% del PIB nacional (Camacol, 2011), y es de lombia. Representa el 8,5% del PIB nacional esperarse que su participación siga en aumento, te- (Gráfica 4.3) y aunque su aporte porcentual a niendo en cuenta el déficit existente y el crecimiento este índice ha disminuido, debido al gran cre- de la demanda asociada al aumento de la población cimiento de otros renglones, como el minero y a la conformación de nuevos hogares; por eso el energético, su producción y participación en Gobierno nacional lo ha considerado como una de las exportaciones se encuentran en aumento las “locomotorasâ€? en el Plan Nacional de Desarrollo, (Gráfica 4.4). En el 2008 el sector agropecuario con una meta de construcción de 1 millón de unida- representó el 7% de las exportaciones, y aunque des para el cuatrienio 2010-2014, de las cuales 250 la tendencia es creciente, en el 2009 mostró un mil serán Viviendas de Interés Prioritario (VIP), descenso, debido principalmente a impactos en en tanto el Gobierno Nacional aportará recursos la producción generados por factores hidro- de forma directa, a través de subsidios familiares. climáticos (Tabla 4.2). El área destinada a las Bajo este contexto, la inversión que se realizará en actividades agrícolas en el 2009 llegó a los 5 mi- el sector, calculada en $95 billones, representa un llones de hectáreas, apenas un poco más del 4% gran esfuerzo para los entes públicos y privados; y de la superficie terrestre del país. De hecho, hay por ello, es prioritario articular la gestión del riesgo un alto potencial de crecimiento, consideran- de desastres al ámbito de la vivienda, tanto por sus do que existen 28,2 millones de hectáreas aptas implicaciones en la seguridad y el patrimonio de la para agricultura y desarrollos forestales que hoy población, como en términos de la responsabilidad son usadas en ganadería, a pesar de no ser aptas del Estado frente a la protección de la vida. para ello (MADR, 2011b). Gráfica 4.3. Aporte al PIB nacional del sector Gráfica 4.4. Participación en exportaciones del sector agropecuario, 2001-2009 agropecuario (toneladas), 2002-2009 9,7% 9,6% 9,5% 7% 9,3% 6% 6% 6% 6% 9,0% 5% 4% 8,8% 4% 8,5% 8,5% 8,5% 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Fuente: MADR, 2009. Manejo del riesgo de desastres en la gestión sectorial 223 Tabla 4.2. Exportaciones del sector agropecuario (toneladas), 2002-2009 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total de exportaciones de café 772.202 809.331 949.464 1’470.660 1’461.235 1’171.343 1’883.221 1’542.697 Exportaciones del sector 2’122.818 2’191.214 2’598.236 3’101.779 3’423.588 4’081.976 4’752.473 4’400.409 agropecuario sin café Total de exportaciones del 2’895.020 3’000.545 3’547.700 4’572.439 4’884.823 5’796.319 6’635.694 5’943.107 sector agropecuario Total de exportaciones 61’714.816 78’356.321 89’116.306 82’311.193 88’091.513 96’930.302 94’750.222 103’446.928 nacionales Fuente: MADR, 2009 Cerca del 20% de los empleos en Co- pecuario, de los cuales las inundaciones re- lombia son generados por el renglón agrope- presentan el 50%, seguidos por los incendios cuario, constituyéndose en un eje importante forestales y los deslizamientos (Gráfica 4.5). de la economía del país y en general del desa- Los grandes desastres hidrometeorológicos rrollo rural. En el 2009, fue el tercer generador han producido serios daños para el país; por de empleo de la economía nacional (18,6%), ejemplo, el fenómeno de El Niño 1997-1998 seguido por el comercio (25,9%) y los servi- causó problemas fitosanitarios y la reducción cios comunales (19,6%). La mayor parte de de los rendimientos agrícolas y pecuarios, con este empleo se da en el campo que es donde pérdidas estimadas en US$ 101 millones, del se concentra el 27% de la población colom- 2000 (CAF, 2000). El fenómeno de La Niña biana, lo que hace que el agro sea la principal 2007-2008 afectó prácticamente todos los actividad económica y herramienta para pro- subsectores del agro, entre los cuales sólo el mover factores económicos y sociales en las café sufrió una reducción del 28% en su pro- zonas rurales donde están los mayores nive- ducción, equivalente a US$ 340,5 millones en les de pobreza e inequidad. La pobreza rural, exportaciones. Por su parte, el fenómeno de medida en ingresos, pasó del 69,2% al 64,3%, La Niña 2010-2011 ocasionó el mayor impac- entre el 2002 y el 2009, mientras que la brecha to histórico en el sector agropecuario causado urbano-rural aumentó de 1,43% al 1,62%, en por un evento hidrometeorológico, afectando el mismo período (DNP, 2010a). en total a 1’324.000 hectáreas, y pérdidas en la La actividad agropecuaria es afectada producción de café equivalentes a US$ 285,7 sistemáticamente por desastres, y durante millones y la muerte de más de 130 mil bovi- eventos climáticos extremos es la que regis- nos, entre otras consecuencias. Los desastres tra las pérdidas económicas más elevadas, pequeños y medianos también son importan- ocasionando un gran impacto en el desarro- tes; sin embargo, sus afectaciones son difícil- llo económico y social del área rural. Según mente cuantificables debido a la ausencia de la Corporación OSSO (2011), entre 1970 y el información. 2011 se tienen 4.898 registros de eventos con afectaciones y pérdidas para el sector agro- 224 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Gráfica 4.5. Emergencias hidrometeorológicas en el aunque no interviene ni disminuye las causas) sector agropecuario, 1970-2011 es el subsidio al seguro agropecuario. Pese al esfuerzo hecho por el Gobierno en ese senti- do, su acogida ha sido muy baja, como se verá 460 2323 más adelante. Por otra parte, según la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC), no existen 128 estrategias gremiales para reducir el riesgo ni para enfrentar los desastres, y muy pocos afilia- 155 dos a la SAC diseñan y ejecutan acciones par- ticulares. Como respuesta a esta circunstancia 157 el PND 2010-2014 identificó la necesidad de 241 adoptar un Plan de Acción en Gestión del Ries- 293 go y Cambio Climático que pretende definir las 355 estrategias y actividades prioritarias para dar 585 respuesta a dicha problemática. Inundaciones Sequía Adicionalmente, algunos agentes so- Incendio Forestal ciales del gremio agrícola y pecuario contri- Avenida Torrencial Deslizamiento buyen en la construcción de su propio riesgo Plaga Lluvias al exponerse innecesariamente sin conside- rar las amenazas. Este es el caso de activi- Vendaval Otros dades productivas que se adelantan en zonas Fuente: Corporación OSSO, 2011 a partir de inundables. Por ejemplo, en el 2003, la región Corporación OSSO-EAFIT, 2011 de La Mojana tenía 213 mil hectáreas de ga- nadería y 34 mil hectáreas de arroz secano, a pesar de que se estima que la superficie sin Los daños ocasionados por eventos cli- riesgo de inundación en esta zona es de 50 mil máticos extremos en el ámbito agropecuario hectáreas (Aguilera, 2004). Además, si se con- se deben a su vulnerabilidad y a la falta de sidera que los pronósticos de los fenómenos estrategias y de responsabilidades claras para El Niño y La Niña no son tenidos en cuenta, la reducción del riesgo, tal y como lo aborda no sorprende que durante La Niña 2010-2011 el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. hayan fallecido 130 mil cabezas de ganado en Hasta la fecha, las medidas tomadas por el Es- el país (MADR, 2011a). Igualmente, se están tado para manejar el impacto de los desastres construyendo factores de riesgo cuando se han sido más de respuesta a las afectaciones ignoran los pronósticos de sequias o precipi- que de prevención y mitigación de los factores taciones extremas, y se toman decisiones si- de riesgo. Las estrategias se soportan principal- milares a las que se adoptan en condiciones mente en otorgar compensaciones directas o climáticas normarles, enfrentando posterior- alivios financieros a productores después de la mente situaciones de desastres, pese a que la ocurrencia de los fenómenos. La única medida información de alerta está disponible con va- disponible que podría considerarse como pre- rios meses de anticipación (Recuadro 4.1) ventiva (ya que reduce las pérdidas económicas, Manejo del riesgo de desastres en la gestión sectorial 225 recuadro 4.1. Estrategias para la Gestión del riesgo (GrD) y la adaptación al cambio climático (acc) en el sector agropecuario para la subregión andina Estrategia de acción área o sector lineamiento Ajustar las políticas y la normatividad para la adecuada Legislaciones y normativas. articulación de la GRD y la ACC en el sector. Fortalecer las instituciones (financiera, técnica, tecnológica y de Fomento de la gobernabilidad y la Instituciones y sectores . recursos humanos). priorización política de la GRD y la ACC en el sector agropecuario. Promover la integración interinstitucional e intersectorial de los Coordinación intra e inter sectorial. actores de la GRD, la ACC y del sector. Generar mecanismos o sistemas de seguimiento y evaluación Monitoreo de estrategias. para cada una de las estrategias del país y de la subregión. Fortalecer y modernizar los sistemas de observación y Fortalecimiento de la gestión de la Redes de observación y monitoreo. monitoreo de los fenómenos climáticos. información y el conocimiento del riesgo climático. Reforzar el conocimiento sobre el riesgo, los escenarios Investigación. climáticos y las medidas de adaptación. Sistematización de la información. Diseñar y mantener un sistema integrado de información. Educación y comunicación para una Diseñar e implementar estrategias de educación y cultura de seguridad y resiliencia frente Difusión de conocimientos. comunicación para la GRD y la ACC en el sector. a riesgos climáticos. Fortalecimiento de los procesos Articula la GRD y la ACC al ordenamiento territorial y a los de planificación territorial y de procesos de planificación del desarrollo. infraestructura rural. Mejorar la infraestructura rural. Conservar y restaurar los ecosistemas estratégicos. Establecer programas de compensación por los servicios Mejora de las condiciones ambientales. ambientales. Integrar a las comunidades locales en los procesos de Reducción de los factores subyacentes planificación y toma de decisiones. del riesgo. Promover el manejo racional del recurso hídrico. Favorecer sistemas de producción más eficientes. Mejora de los sistemas productivos. Estimular el manejo sostenible de los sistemas productivos. Promover los sistemas locales de producción. Aumentar la disponibilidad y el acceso a los créditos para la Reducción de la vulnerabilidad agricultura sostenible. financiera. Promover los seguros agrarios. Fortalecimiento de sistemas y Respuesta a emergencias, Mejorar los mecanismos de preparación y respuesta a desastres mecanismos de preparación, atención y asistencia y ayuda humanitaria. climáticos. asistencia mutua en caso de desastres. Fuente: Campos, et.ál, 2009. 226 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Otra manera en la que el gremio agrope- la tierra (Tabla 4.3), pues existen más de 50 mil cuario es responsable de la creación de su propio hectáreas de humedales que son utilizadas para riesgo es a través de intervenciones inapropiadas agricultura o ganadería, aumentando así la expo- al medio ambiente. La deforestación produce se- sición y acrecentando la probabilidad de inun- dimentación de ríos, que sumado a la desecación daciones, en que solamente el 41% del área de la de humedales y ciénagas para usos agropecuarios, cuenca está sin conflicto. Desafortunadamente la reduce paulatinamente la capacidad del control situación se replica en casi todas las zonas de hu- natural de inundaciones. Este proceso histórico, medales del país. de manera consciente o inconsciente, o incluso Aunque el desarrollo de la gestión del con el respaldo del Estado, y en muchas ocasio- riesgo de desastres en materia agropecuaria nes ilegalmente, aumenta en gran medida el ries- es mínimo, algunos ejemplos de los floricul- go hidrológico, afectando no sólo las actividades tores, cañicultores y caficultores demuestran agropecuarias sino a otros ámbitos sociales y eco- que existen avances y medidas costo-efectivas nómicos. Un ejemplo se encuentra en la cuenca para reducirlos. Según los resultados de las en- del rio Sinú por causa de los conflictos del uso de cuestas de autoevaluación, realizadas por la SAC, Tabla 4.3. Conflictos del uso del suelo en la cuenca del río Sinú conflicto Uso potencial Uso actual área (Ha) área (%) Ecosistema Muy alto Conservación Misceláneo 92.981,9 6,7% PNN Paramillo Muy alto Conservación Extracción forestal selectiva 12.320,3 0,9% PNN Paramillo Muy alto Conservación Ganadería extensiva 5.163,8 0,4% PNN Paramillo Muy alto Conservación Ganadería extensiva y agricultura 225,6 0,02 Manglar Muy alto Producción forestal protección Ganadería extensiva 205.393,8 14,7% Muy alto Protección Ganadería extensiva 10.277,9 14,7% Humedales Muy alto Recuperación Ganadería extensiva 32.365,9 2,3% Humedales Muy alto Recuperación Agricultura comercial tecnificada 11.288,8 0,8% Humedales Subtotal 370.018,0 26,5% Alto Agrícola Ganadería extensiva 306.831,9 22,0% Subtotal 306.831,9 22,0% Medio Producción forestal protección Misceláneo agricultura comercial no tecnificada 134.708,8 9,7% Subtotal 134.708,8 9,7% Bajo Conservación Pescad e subsistencia y piscicultura 2.093,8 0,2% Subtotal 2.093,8 0,2% Muy bajo Agrícola Extracción forestal selectiva 2.755,0 0,2% Subtotal 2.755,0 0,2% Sin conflicto Uso actual Uso potencial 578.836,5 41,5% Subtotal 578.836,5 41,5% Total área de la cuenca del río 1’395.244,0 100% Fuente: CVS y Fonade, 2004. Manejo del riesgo de desastres en la gestión sectorial 227 el DNP y el Banco Mundial4, se puede corroborar sido revisados como parte de los procesos de licen- que estos tres gremios utilizan la información cli- ciamiento tanto de construcción como ambiental, mática para tomar decisiones importantes sobre incluyendo la evaluación del diseño y de las acti- prácticas relacionadas con fechas de siembra, re- vidades de mantenimiento, cuando son necesa- colección, fumigación y abono. También emplean rias. Por el contrario, la red vial nacional, como se los pronósticos de eventos extremos, como los presenta en el Capítulo 1 de este informe, sufre de fenómenos El Niño y La Niña para planificar el manera recurrente el impacto de los eventos de- incremento o no de las áreas de siembra. El flori- sastrosos y no cuenta con acciones adecuadas de cultor emplea el Sistema de Alerta Temprana de formulación y revisión ex-ante. Heladas del Ideam para desplegar medidas co- Según la base de datos de DesInventar rrectivas (prender teas y humedecer el ambiente (Corporación OSSO-EAFIT, 2011), en los últi- en los invernaderos). Por su parte, los cañiculto- mos 40 años se han afectado aproximadamente res han establecido relaciones con los CLOPAD 75 mil kilómetros de vías, cifra que además se y los CREPAD para enfrentar el riesgo de incen- considera conservadora, pues los daños fre- dios. Estos son algunos ejemplos del portafolio cuentemente no son reportados por los Comités de medidas preventivas que se aplican en el sector Locales y Regionales y no son ingresados en el agropecuario y que incluyen el uso de pronósti- sistema. La cuarta parte de los registros (7.748) cos climáticos para la adopción de medidas (pro- presenta afectaciones de diverso tipo sobre las vías, ductos a cultivar, fechas de siembra, movilización los cuales se relacionan con fenómenos como des- y venta de ganado), los sistemas de alerta tempra- lizamientos (52%), inundaciones (30%), y lluvias, na, la infraestructura de riego en zonas de riesgo vendavales y avenidas torrenciales (13%), donde de sequía, entre otros. El gobierno y los gremios la mayor cantidad de emergencias están concen- pueden contribuir con campañas públicas de tradas en la zona Andina (Gráfica 4.6). Durante el concientización, capacitación y con incentivos último fenómeno de La Niña 2010-2011 se impac- que faciliten su adopción. taron 92 puentes y más de 1.690 kilómetros de la red primaria, equivalentes al 9,7% de esta red; 2.453 kilómetros de la red secundaria (7%) y 27.492 ki- 4.1.3. El sector transporte: las lómetros de la red terciaria (20,3%), demandando mayores pérdidas directas al la atención de más de 600 emergencias viales en patrimonio de la nación más de 290 tramos de la infraestructura vial nacio- nal (Ministerio de Transporte, 2011). En el ámbito Megaproyectos de infraestructura y ser- fluvial, aunque hay menos información sistemáti- vicios, como puertos, aeropuertos y represas, ca disponible, la temporada de lluvias de La Niña han sido diseñados con estándares de control 2010-2011 exigió la intervención mediante obras de riesgo más exigentes y cuentan con planes de para el control de inundaciones en la región de La contingencia, en tanto el subsector vial, por el Mojana, el Canal del Dique y en algunos sitios so- contrario, presenta frecuentemente afectaciones bre el río Magdalena, y demandó dragados en las como resultado de eventos desastrosos. En gene- zonas de acceso a puertos marítimos y fluviales. ral, la gran infraestructura portuaria y de presas en el país ha resistido sin problemas los fenómenos fí- 4 El gobierno colombiano, a través del DNP y la DGR, con el apoyo del Ban- co Mundial y la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC), realizaron sicos peligrosos de las últimas décadas, debido a la unas encuestas de autoevaluación, entre abril y junio del 2001, dirigidas calidad de los diseños, que en los últimos años han a los principales agentes y entidades del sector agropecuario del país. 228 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Gráfica 4.6. Distribución de eventos y departamentos con afectación vial, 1970-2011 Sequia Sismo Otros Avenida torrencial 14% 1% 2% 2% 5% Lluvia/Vendaval 12% 8% 10% 8% 6% Inundacion Deslizamiento 30% 52% 4% 2% 0% Incendio Antioquia Valle Tolima Boyacá Santander C/marca Nariño Caldas Meta Huila N. Santander Atlántico Magdalena Quindío 0% Fuente: Corporación OSSO, 2011 a partir de Corporación OSSO-EAFIT, 2011 Considerando la magnitud de los daños ducir el riesgo. Por otra parte, como se expone en en las vias y el hecho de que este tipo de infraes- el Capítulo 1, el Invías, con recursos de la cuenta tructura es principalmente de propiedad del “Construcción obras de emergencia para la red Estado, se puede concluir que es el sector que vial nacionalâ€?, invierte en promedio $50 mil mi- más pérdidas directas genera al patrimonio de llones anuales, aunque en los períodos con mayor la nación como resultado de los eventos natura- intensidad en las precipitaciones las inversiones les peligrosos. La red vial de Colombia tiene un se incrementan considerablemente, como ocu- longitud aproximada de 166.233 kilómetros, de los rrió en el 2009, cuando sobrepasó los $120 mil cuales 74.746 kilómetros pertenecen a la red ter- millones (Ministerio de Transporte, 2011). En ciaria a cargo de los municipios, Invías y privados tanto la Agencia Nacional de Infraestructura, no (Banco Mundial, 2004); 66.082 kilómetros son de dispone de recursos presupuestales para atender la red secundaria a cargo de los departamentos, y las emergencias que se presentan en las concesio- 16.786 kilómetros son de la red primaria a cargo nes viales de primera y segunda generación y de de Invías y la Agencia Nacional de Infraestructura. la red férrea, donde los riesgos están en cabeza del De estos últimos, 5.500 kilómetros son operados Gobierno Nacional. por agentes privados, bajo la figura de concesión, Además de los impactos directos al patri- muchos de ellos construidos por el mismo con- monio de la nación, la afectación vial produce cesionario. En dicho contexto es conveniente que daños indirectos asociados a la suspensión del tanto el Estado como los concesionarios privados servicio, agravando las limitaciones en la cali- tengan en cuenta las lecciones aprendidas en ma- dad del transporte terrestre, y por ende el creci- teria de diseño, construcción y mantenimiento de miento económico y el desarrollo del país. Según proyectos, así como de gestión contractual para re- el Banco Mundial (2011b) Colombia ocupa el Manejo del riesgo de desastres en la gestión sectorial 229 puesto 101, entre 139 países, en cuanto a calidad de lidad de sacar oportunamente la producción la infraestructura vial5, por debajo de países como agropecuaria perecedera con impactos im- Chile, Uruguay, México y Argentina. A pesar de portantes pero no medidos ni cuantificados. la mejoría de 4.700 kilómetros de la red nacional Por ello, el actual Plan Nacional de Desarrollo entre el 2006 y el 2010 y de un incremento de casi (2010-2014 “Prosperidad para todosâ€?) define el 700 kilómetros de vías de doble calzada (Cámara programa “Caminos para la Prosperidadâ€?, que Colombiana de la Infraestructura, 2009), para tiene como meta para el 2014 intervenir 50 mil el 2010 el 50% (83 mil kilómetros) se encontra- kilómetros de vías terciarias para mejorar las con- ba en malas condiciones, y sólo el 15% (25 mil diciones de accesibilidad de municipios, en los kilómetros) del total estaba pavimentado (DNP, cuales la salida de los productos agrícolas se con- 2010; Cámara Colombiana de la Infraestructu- vierte en un pilar base de su economía; así como ra, 2009). Esta situación, ya de por sí compleja, consolidar esquemas de ejecución para fomentar se agrava permanentemente por el impacto de la generación de empleo en dichas regiones. los desastres en las vías. En el caso del fenóme- Las condiciones climáticas del país, la no de La Niña 2010-2011, deslizamientos obli- difícil topografía y la geología joven de los garon el cierre de los tramos Honda-Villeta, Andes son bastante exigentes, pero la verda- Bucaramanga-Barrancabermeja y Manizales- dera causa de los impactos de los desastres Mariquita, generando trastornos en el transpor- en la infraestructura vial son las deficiencias te de mercancía entre los centros de producción en el diseño, prevención y mantenimiento. del interior del país con los puertos. El Estudio Las características climáticas, topográficas y de vulnerabilidad económica de la carretera geológicas del país ya son conocidas, mien- Bogotá-Villavicencio (Pontificia Universidad Ja- tras que evaluaciones realizadas por el ámbito veriana, 2004) concluyó que durante el período transportador permiten concluir que se puede 2000-2004 esta vía estuvo interrumpida en pro- reducir la vulnerabilidad de la infraestructura medio 7,01 días al año, ocasionando pérdidas existente, principalmente con mejores trazados, totales de $16 mil millones del 2004. Por otra diseños y medidas de mantenimiento; además, parte, según la Asociación de Transportadoras es posible controlar el riesgo a futuro teniendo de Carga (ATC) el bloqueo por deslizamientos en cuenta las lecciones aprendidas hasta la fe- de la carretera Cisneros-Buenaventura, en mar- cha. La Figura 4.1 muestra los tramos viales con zo del 2011, produjo afectaciones estimadas en emergencias más frecuentes, sitios que corrobo- $16 mil millones, que equivalen a $2 mil millo- ran la susceptibilidad de la zona Andina y cuyas nes diarios. El gremio de transporte de carga es- deficiencias es necesario analizar en detalle para tima que el impacto económico por el fenómeno tomar medidas correctivas y para extraer con- de La Niña 2010-2011 asciende a $344 mil millo- clusiones que sirvan para la implementación de nes, representado en lucro cesante, prestaciones reglamentaciones técnicas y recomendaciones y salarios, así como las industrias relacionadas para los nuevos proyectos de infraestructura. (hospedajes, talleres mecánicos, montallantas y estaciones de servicio), que llevan el peso del 30% de la afectación (ATC, 2011). 5 Los indicadores de calidad incluyen kilómetros de red pavimentada por Otros efectos indirectos incluyen la afec- millón de habitantes y kilómetros de doble calzada por millón de habi- tación del transporte de pasajeros y la posibi- tantes (2010-2011). 230 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs La limitación presupuestal para atender fiGUra 4.1. Tramos con atención de emergencias frecuentes el mantenimiento del 100% de la red nacional Puntos críticos y para emprender obras de prevención, la de- Santa Marta gradación ambiental, y las malas prácticas en el Barranquilla Cartagena ordenamiento territorial, se indentifican como las principales causas de los impactos de los fe- 18 nómenos naturales para el sector de transporte. 17 Montería 16 Las vías a cargo del Estado, que son la mayoría, no San Alberto Caucasia Cúcuta cuentan con un presupuesto sistemático para su 3 15 Sfe. de Antioquia 2 Bucaramanga 14 mantenimiento, lo cual se refleja en el mal estado Los Llanos 4 13 Saravena de las mismas, pero también en su vulnerabilidad Medellín 1 Barbosa Bolombolo Tame a los eventos físico peligrosos. Según el Plan Maes- 5 Fresno Pto. Salgar Chiquinquirá 7 6 Tunja tro de Transporte 2010-2032, la reconstrucción de Manizales Honda Paez Yopal 11 12 Aguazul un kilómetro de carretera puede costar en valor Bogotá Cali presente hasta cinco veces el costo de realizar un Villavicencio Buenaventura Guadulejo buen mantenimiento preventivo. De hecho, se- 68 Popayán La Plata 10 gún el Ministerio de Transporte y la Cámara de la Florencia 9 Mocoa Infraestructura, durante el fenómeno de La Niña Pasto Obras por daños eventuales 2010-2011 el desempeño de las vías concesionadas 1 MEDELLIN - PUERTO BERRIO (Derrumbes, perdida de Banca) fue superior al de las administradas por el Estado, ALTERNA: Medellín - Pto. Triunfo - Pto Araujo y Pto. Berrio MEDELLIN - CAUCASIA (Derrumbes) y hubo menores interrupciones del servicio debido 2 ALTERNA: Medellin - Pto Triunfo - Bosconia -Plato - Sincelejo - Caucasia. DABEIBA - SANTAFÉ DE ANTIOQUIA (Derrumbes) a un adecuado mantenimiento. 3 ALTERNA : Turbo - Pto. Rey - Caucasia - Medellín BOLOMBOLO - SANTAFÉ DE ANTIOQUIA. (Derrumbes) Considerando la antigüedad de la red 4 ALTERNA: Bolombolo - Medellín - Santafé de Antioquia vial y la alta recurrencia de afectaciones por LA MANSA PRIMAVERA (Derrumbes) 5 ALTERNA: Quibdó - Pereira - Medellín inundaciones y deslizamientos, se puede con- MANIZALES -FRESNO (Derrumbes) 6 ALTERNA; Manizales-Pereira-Armenia -Ibagué - Mariquita cluir que una causa de los daños son los están- 7 CAUYA - LA PINTADA (Derrumbes) ALTERNA: Cauya - Manizales Aguadas - La Pintada (vía departamental) dares deficientes de diseño y protección frente 8 POPAYÃ?N -GUADUALEJO (Derrumbes) a los riesgos y/o insuficiente control durante la ALTERNA: Popayán - La Plata - Guadualejo. MOCOA-PITALITO (Derrumbes) construcción. El conocimiento de factores geo- 9 ALTERNA: Pasto - Popayán - Armenia - Neiva - Ibagué ORRAPIUASI - FLORENCIA (Derrumbes) lógicos y el desarrollo de técnicas de edificación 10 ALTERNA: Altamira - Gabinete - Florencia y de diseño han avanzado de manera importante HONDA-VILLETA (Derrumbes) 11 ALTERNA: Bogotá - Girardot - lbagué - Honda con respecto a la época en que se consolidó la CRUCERO -AGUAZUL (Inestabilidad por condiciones Geológicas) 12 ALTERNA: Bogotá - Villavicencio - Aguazul mayor parte de la malla vial del país. Las defi- CUROS-MALAGA (Derrumbes) 13 ALTERNA: Bucaramanga - Pamplona - Málaga ciencias en los estándares, junto a los problemas 14 LA LEJIA - SARAVENA (Derrumbes) ALTERNA: La Lejía - Presidente - Duitama - Socha - La Cabuya - Tame - Saravena de mantenimiento, son factores que contribuyen 15 BUCARAMANGA - CUCUTA a la debilidad de la infraestrcutura más antigua. ( Derrumbes y Pérdida de banca) OCAÑA - CUCUTA (Derrumbes) Es necesario adelantar estudios de la vulnera- 16 ALTERNA: Ocaña - Aguaclara - Bucaramanga - Cúcuta. BANCO - TAMALAMEQUE - EL BURRO (Inundaciones) bilidad existente para acometer intervenciones 17 ALTERNA: EI Burro - Cuatrovientos - El Banco que aumenten los parámetros de resistencia de PLATO - PALERMO (Inundaciones) 18 ALTERNA: El Carmen - Carretero - Barranquilla la red ante las diferentes amenazas a las que está Fuente: Ministerio de Transporte, 2011 expuesta, así como contemplar estrategias en los Manejo del riesgo de desastres en la gestión sectorial 231 trazados, que permitan darle una mayor redun- impactos de los fenómenos de El Niño 2009-2010 dancia y flexibilidad a su funcionamiento. y La Niña 2010-2011 (Gráfica 4.7). Las inundacio- Invías es la única entidad en el sector que nes y los deslizamientos son los eventos que afec- cuenta con una oficina de prevención y aten- tan al sector con más recurrencia y con un mayor ción de emergencias y presupuesto para este número de registros, seguidos por los sismos; sin tema; sin embargo, los montos asignados a la embargo, las sequías empiezan a ser cada vez más entidad para el manejo de desastres y el costo de importantes, debido al crecimiento de la población las emergencias anuales hacen que en prome- y en consecuencia de la demanda de agua, lo que dio solamente se destine el 9% a la prevención. está ocasionando la vulnerabilidad de los sistemas. Las necesidades presupuestales para la recupera- ción de vías tradicionalmente no dejan muchos recursos para la implementación de acciones de Gráfica 4.7. Eventos desastrosos con impactos en los mitigación, por lo que normalmente vuelven a sistemas de agua y alcantarillado por década verse afectados los mismos sectores (ver Gráfica 1.14 del Capítulo 1) (Cámara Colombiana de la 60 Infraestructura, 2008). En muchos casos se re- 50 quieren obras importantes de estabilización de taludes que deberían ser combinadas con las in- 40 versiones menores en mantenimiento, como me- Número 30 didas indispensables y altamente costo-efectivas. 20 4.1.4. El sector de agua potable 10 y saneamiento básico: impactos 0 indirectos difíciles de calcular 1950-1960 1960-1970 1970-1980 1980-1990 1990-2000 2000-2010 Los reportes anuales de daños por fenó- Sequía Sismo Inundación Deslizamiento menos naturales en los sistemas de acueduc- Fuente: Corporación OSSO, 2011 a partir de to y alcantarillado muestran una tendencia Corporación OSSO-EAFIT, 2011 creciente. De acuerdo con la información de DesInventar (Corporación OSSO-EAFIT, 2011), desde 1950 ha habido un incremento permanente El fenómeno de El Niño 2009-2010 de los impactos de los desastres en la prestación originó racionamiento de agua o desabas- de los servicios de acueducto y alcantarillado en tecimiento en por lo menos 130 municipios el país. En la década de 1980 se reportaron en del país. A pesar de considerarse un evento promedio 20 registros por año con afectaciones de carácter moderado, 130 municipios colom- por desastres, cifra que se duplicó en la década bianos se vieron afectados por la disminución de 1990. En los últimos diez años, aunque pue- de los caudales de sus fuentes abastecedoras, de deberse en parte a un mejor acceso a la in- impactando la prestación del servicio de acue- formación, existe un crecimiento promedio de ducto. Comparándolo con el fenómeno de El 4,5 registros anuales, asociados a una mayor in- Niño 1997-1998 (Tabla 4.4), identificado como fraestructura expuesta, pero en particular a los uno de los más fuertes en la historia del país, 232 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs se evidencia que las condiciones de riesgo por desabastecimiento ante la sequía mejoraron en Tabla 4.4. Racionamiento y/o desabastecimiento de agua la costa Atlántica, con excepción del departa- ocasionados por el fenómeno de El Niño 1997-1998 y 2009-2010 mento de Bolívar. En tanto, los departamen- 1997 – 1998 2009 - 2010 Departamento tos de Boyacá, con 40 municipios afectados, y # Municipios # Municipios Cundinamarca, con 30, el racionamiento o la Antioquia 10 - suspensión del servicio de agua tuvo diversos Atlántico 11 6 Bolívar 11 21 impactos, como el cierre temporal de centros Boyacá 39 40 educativos y la restricción en la prestación de Caquetá - 3 servicios en los hospitales. Además, limita- Cauca - 1 ciones en la oferta hotelera y reducción de la Cesar 24 - afluencia de turistas en municipios como Bari- Chocó - 2 chara, en Santander, entre otros. Cundinamarca 14 30 Pese a que se desconoce con precisión Huila 7 3 el impacto exacto de la temporada invernal La Guajira 14 3 2010-2011 sobre la infraestructura de agua y Magdalena 13 - saneamiento en Colombia, se presume que, al Nariño - 1 Norte de Santander 1 8 igual que en otros ámbitos, las pérdidas pue- Quindío 4 - den ser las mayores de la historia. Según el Risaralda - 2 Viceministerio de Agua y Saneamiento, perte- Santander 7 5 neciente al MVCT, los Planes Departamentales Sucre 15 3 de Agua y Saneamiento habían destinado más Valle del Cauca 4 2 de $61 mil millones en gastos de rehabilitación Total 190 130 para normalizar la prestación del servicio. En Fuente: MVCT - Viceministerio de Agua y materia de pérdidas y costos de reconstruc- Saneamiento, 2011. ción, el Viceministerio consolidó una base de datos, alimentada por los gestores de dichos No existen estimaciones de los impac- Planes, con 685 reportes, la cual indica que 371 tos indirectos por la suspensión de la pres- municipios del país fueron afectados en sus tación del servicio de agua y alcantarillado, servicios de agua y saneamiento; además, los pero según experiencias internacionales se análisis preliminares señalan que hay necesida- podría asegurar que superan ampliamente des de recursos para reconstrucción, claramen- los costos directos en la infraestructura del te asociados a la emergencia, por cerca de $500 sector. La suspensión del servicio tiene con- mil millones. Sin embargo, la totalidad de las secuencias sociales y económicas importan- solicitudes hechas por los municipios supera tes sobre los entes locales. En materia social, los $1,6 billones, que aunque no se relacionan el desabastecimiento de agua potable genera directamente con la temporada de lluvias, res- efectos serios en la salud de la población, prin- ponden a debilidades de la infraestructura que cipalmente, enfermedades gastrointestinales deben ser atendidas para reducir la vulnerabi- debidas al consumo de agua no potable y di- lidad de los entes territoriales. ficultades en la prestación de otras actividades Manejo del riesgo de desastres en la gestión sectorial 233 como la educación y la operación de centros 1.119 cabeceras municipales se localizan en la de salud. En cuanto a la economía, la suspen- cuenca Magdalena-Cauca, cuya oferta de agua sión del sistema genera impacto no sólo en las superficial no alcanza el 15% de la totalidad na- empresas prestadoras de acueducto y alcanta- cional. El Ã?ndice de Uso del Agua (IAU), mide rillado, sino también en todos los ámbitos pro- la presión de la demanda del agua superficial ductivos y comerciales. con respecto a la oferta, es decir, un índice alto Una de las principales causas de la implica una fuerte presión sobre la oferta dis- vulnerabilidad frente al desabastecimiento ponible (Gráfica 4.8). Según el IAU, para un de agua en Colombia es que el 95% de los año con comportamiento climático medio, hay acueductos se aprovisionan de corrientes 4’078.895 de personas en 24 cabeceras muni- superficiales, provenientes en su mayoría de cipales con un índice muy alto; mientras que cuencas pequeñas; a esto se le suma la fal- al pasar a un año seco, el IAU muy alto afec- ta de redundancia en los sistemas de capta- ta a 6’248.750 de personas de 55 cabeceras. ción y fuentes abastecedoras, exponiendo la Adicionalmente, el aumento demográfico y la prestación del servicio a la fluctuación del presión sobre el recurso agua para otros usos, comportamiento hidroclimático. De acuer- incrementa permanentemente la probabilidad do con el Ideam (2010), el abastecimiento de de desabastecimiento en las zonas que ya se en- agua para consumo humano se hace princi- cuentran bajo estrés hídrico. Es probable que palmente a partir de fuentes superficiales, la mayor concentración de riesgo por dichas especialmente de montaña con caudales pe- condiciones se presente en la ciudad de Cúcu- queños, que se puedan distribuir por grave- ta, la cual toma el agua principalmente del río dad. Estas condiciones, sumadas al aumento Pamplonita, corriente que hoy está exigida al de la población, la demanda de agua y a la au- límite (Costa, 2005). sencia de sistemas de redundancia, expone la Sismos, erupciones volcánicas, des- prestación del servicio a las fluctuaciones del lizamientos y otras amenazas, además de clima, dando la posibilidad a la suspensión del la climática, también generan riesgos en la suministro en épocas de estiaje, daños en las infraestructura de agua y saneamiento. El obras de captación y aducción en épocas de sistema está expuesto a múltiples amenazas, lluvias intensas por las crecientes de las fuen- tanto de carácter natural (sismos, actividad tes abastecedoras. volcánica y fenómenos de remoción en masa), La población colombiana se concentra así como de carácter antrópico (alteración de en las regiones de menor oferta hídrica, con la calidad del agua por vertimientos de sustan- más de siete millones de personas ubicadas cias tóxicas y peligrosas, y atentados terroris- en cuencas con Ã?ndices de Uso de Agua alto o tas). Por otra parte, las fallas en los servicios muy alto, mientras que la presión demográ- de agua potable y saneamiento básico son fac- fica y la demanda de agua siguen aumentan- tores generadores de emergencias en salud y do. El 66% de los grupos poblacionales en el en otros ámbitos. Algunas de las emergencias país se asientan entre los 1.000 y 3.000 msnm, ocurridas entre el 2006 y el 2010 se pueden donde se encuentra el 34% de la oferta hídri- observar en la Tabla 4.5. ca (Ideam, 2010). Adicionalmente, 708 de las 234 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Gráfica 4.8. Ã?ndice de Uso de Agua (IUA) en Colombia INDICE DE USO DE AGUA (IUA) AÑO MEDIO PORCENTAJE DE POBLACIÓN Cabeceras municipales 0,6% IUA año medio Población No signi cativo Característica Municipio (millones) Color 11,2% Baja No signi cativo 504 14’709.412 10,2% Baja 436 8’930.621 40,4% Medio Medio 76 4’757.180 13,1% Alta Alta 57 3’716.395 Muy alto Muy alto 24 4’078.895 24,5% Sin información 47 208.830 Sin información INDICE DE USO DE AGUA (IUA) AÑO SECO PORCENTAJE DE POBLACIÓN Cabeceras municipales 0,8% IUA año medio Población No signi cativo Característica Municipio (millones) Color 17,2% Baja No signi cativo 405 13’902.944 Baja 422 6’416.741 9,2% 38,2% Medio Medio 98 6’198.205 Alta Alta 93 3’358.453 17,0% Muy alto Muy alto 55 6’248.750 17,6% Sin información 47 276.240 Sin información Fuente: Ideam, 2010 Tabla 4.5. Eventos que han originado problemas en la prestación de servicios públicos Municipio Evento detonante Efecto Tumaco (Nariño) Avalancha del río Mira. Desabastecimiento de agua urbano y rural. Páez – Belalcázar (Cauca) Erupción volcánica del nevado del Huila. Desabastecimiento de agua y daños en infraestructura de alcantarillado. Manizales (Caldas) Remoción en masa. Desabastecimiento de agua durante 11 días. Villavicencio (Meta) Atentado. Desabastecimiento de agua por 7 días. Cali (Valle del Cauca) y Neiva (Huila) Incremento de sólidos por torrencialidad. Cierre de captación. Bocas de Satinga (Nariño) Socavación lateral. Colapso de la bocatoma. Quetame (Cundinamarca) Sismo. Desabastecimiento y daños en infraestructura de alcantarillado. Clemencia (Bolívar) Inundaciones. Daños en el sistema eléctrico, desabastecimiento de agua por más de un mes. Suárez (Tolima) Disminución crítica de caudales en la fuente de abastecimiento. Desabastecimiento de agua en la zona rural. Barichara (Santander) Disminución crítica de almacenamiento en el embalse. Desabastecimiento de agua. Cali (Valle del Cauca) Disminución crítica de caudales en la fuente de abastecimiento. Racionamiento. Fuente: MVCT - Viceministerio de Agua y Saneamiento, 2011. Manejo del riesgo de desastres en la gestión sectorial 235 recuadro 4.2. afectación en cuencas abastecedoras de agua en la ciudad de cúcuta por el fenómeno de la Niña 2010–2011 La generación de caudales excesivos en las dos cuencas abastecedoras del sistema de acueducto de la ciudad de Cúcuta (Norte de Santander), combinado con los procesos de deforestación, produjeron turbiedades en el agua que superaron las posibilidades de potabilización de cualquier sistema de tratamiento. Como consecuencia, la empresa de acueducto Aguas Kpital Cúcuta S.A. ESP se vio en la obligación de parar la producción tanto en el sistema del río Pamplonita como el del río Zulia, situación que se sale de control y desborda la capacidad técnica y operativa de la empresa, generando así un racionamiento de agua en algunas zonas de la ciudad y en otras no se pudo garantizar la prestación del servicio. La historia climatológica de Cúcuta y la caracterización geomorfológica de las cuencas Zulia y Pamplonita cambió totalmente a partir de la temporada invernal 2010-2011; el grado de deforestación de estas cuencas se evidencia en el aumento de los niveles de turbiedad, con valores de más de 26.000 UNT (unidades nefelométricas de turbiedad) en el Pamplonita y de 16.000 UNT en el Zulia. En abril del 2011 las plantas de tratamiento operaron con niveles mínimos y se presentaron suspensiones durante 12 días. Horas de parada de la planta Pórtico Terminación Total Turbiedad Día inicio (Día/Mes/Hora) (Día/Mes/Hora) (Horas) Max (UNT) 16 16/04/2011 18:15 17/04/2011 00:00 05:45 22.670 17 17/04/2011 00:00 17/04/2011 16:00 16:00 25.680 18 18/04/2011 00:00 19/04/2011 00:00 24:00 28.750 19 19/04/2011 00:00 19/04/2011 11:00 11:00 13.400 20 20/04/2011 04:30 20/04/2011 11:00 06:30 14.260 21 21/04/2011 18:00 22/04/2011 00:00 06:00 17.400 22 22/04/2011 00:00 23/04/2011 00:00 24:00 27.300 23 23/04/2011 00:00 24/04/2011 00:00 24:00 25.700 24 24/04/2011 00:00 24/04/2011 13:30 13:30 12.000 25 25/04/2011 02:00 26/04/2011 00:00 22:00 22.240 26 26/04/2011 00:00 26/04/2011 04:00 04:00 10.240 Total horas de suspensión 156:45 Fuente: Aguas Kpital Cúcuta S.A. E.S.P., 2011. Entre las principales causas del riesgo y baja capacidad de deformación, altos índices en el sector de agua potable y saneamiento bá- de pérdidas, entre otros factores) se caracte- sico está la debilidad de la infraestructura, lo rizan por su debilidad, configurando una alta que condiciona la vulnerabilidad del sistema. vulnerabilidad estructural y funcional, particu- El carácter lineal de las redes, generalmente con larmente para las zonas montañosas y rurales. varios kilómetros de longitud, la multiplicidad Algunos ejemplos de ello son: (i) el sistema de de materiales de construcción usados, así como alcantarillado de Bahía Solano (Chocó), el cual la antigüedad de los diferentes elementos, incre- no ha tenido mantenimiento desde hace más de menta su vulnerabilidad, lo que puede desenca- diez años, tiene 12 tramos obstruidos, lo que ge- denar daños que generan desabastecimiento de nera reboses, y con más de 22 de los 37 pozos agua para consumo humano, o la interrupción de inspección en muy mal estado, permitiendo del servicio de alcantarillado. Los componentes filtraciones. (ii) El sistema de conducción de de los sistemas de agua y saneamiento (bocato- aguas crudas del municipio de Dosquebradas mas, líneas de conducción y de distribución frá- (Risaralda) presenta fallas permanentes, porque giles, con materiales y uniones poco resistente fue construido en asbesto (cemento) hace tres 236 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs décadas, y atraviesa una zona con procesos de te, los daños a la infraestructura, si bien pueden remoción en masa activos en el sector denomi- ser reparados, traen consigo una consecuencia nado “Boquerónâ€?. (iii) La conducción de aguas social importante, que resulta de tener casi 800 crudas del acueducto de la ciudad de Villavicen- mil alumnos con suspensión o dificultades para cio (Meta) es de 16,5 kilómetros, ubicado en un recibir sus servicios educativos (Tabla 4.6). área de fuerte inestabilidad geológica que ponen En algunos casos, los impactos indirectos en riesgo permanente la prestación del servicio6. de los desastres pueden ser de mayor trascen- La falta de capacidad institucional de los dencia que los directos, así como lo ejemplifica prestadores de servicio y la poca preparación el ámbito educativo. Durante la reciente emer- para enfrentar las emergencias son factores crí- gencia 2010-2011, los costos de rehabilitación y ticos para el sector. En Colombia existen más de reconstrucción en el sector se estimaron en un 10 mil prestadores del servicio de agua y sanea- valor aproximado de $258 mil millones, corres- miento básico, bajo esquemas diferentes (empre- pondientes al 4% de los recursos totales para in- sas de servicios públicos, Juntas de Agua y Juntas vertir en el Plan integral de acción específico para de Acción Comunal). En 460 municipios estos el manejo de la emergencia. Si bien este proceso son ofrecidos directamente por la administración incluyó la necesidad de orientar presupuestos municipal, a través de oficinas adscritas a las di- en estudios técnicos, mantenimiento, obras de ferentes Secretarías. Claramente, la mayoría de mitigación y proyectos de reubicación y recons- estos agentes no son especializados y no cuentan trucción, que en un futuro fortalecerán la incor- con la capacidad técnica, administrativa y finan- poración de la prevención para la infraestructura ciera requerida para brindar los servicios con ca- educativa, existen otros impactos indirectos rela- lidad, cobertura y continuidad a la población en cionados con la suspensión de los servicios edu- condiciones normales, y mucho menos enfrentar cativos: retrasos en las jornadas académicas, situaciones de emergencia (Recuadro 4.2). interrupción de comedores escolares, actividades en locaciones precarias, en tanto la infraestructu- ra habitual fue empleada como alojamiento tem- 4.1.5. El sector educativo: poral, generando afectaciones sobre el derecho de impactos socioeconómicos a las comunidades estudiantiles. largo plazo Una de las directrices del Ministerio de Educación Nacional es garantizar la continui- El sector educativo se ve afectado con dad de la prestación del servicio educativo en la ocurrencia de eventos desastrosos tanto las comunidades afectadas por desastres. En por los daños en la infraestructura y los cos- relación al manejo de la emergencia para el fenó- tos de reconstrucción, como por la utilización meno de La Niña 2010-2011, se han propuesto de sus instalaciones a modo de alojamientos estrategias para el restablecimiento de la opera- temporales. Durante el fenómeno de La Niña tividad del servicio educativo y los comedores 2010-2011 se afectaron 3.083 sedes educativas y escolares, así como el desarrollo y la implemen- 13.225 aulas en 19 departamentos del país, de tación de proyectos pedagógicos de gestión del los cuales los más impactados fueron Bolívar, riesgo, educación en emergencias y educación Magdalena, Atlántico y Chocó. Además, 14 cen- tros educativas y 119 aulas fueron empleadas 6 Para mayor información ver Sistema Único de Información de Servicios como albergues temporales. Consecuentemen- Públicos, disponible en: http://www.sui.gov.co/SUIWeb/logon.jsp. Manejo del riesgo de desastres en la gestión sectorial 237 sexual. Por otra parte, se permite que las regiones 4.1.6. El sector salud y de la puedan usar los establecimientos como albergues protección social temporales en caso de emergencia, lo cual resulta contradictorio en relación con la continuidad del Los impactos económicos y socia- derecho a la educación. Ciudades como Bogotá, les que producen en el sector salud la ocu- por ejemplo, tienen como lineamiento de política rrencia de fenómenos naturales peligrosos que los colegios o escuelas no deben destinarse son consecuencia de no asumir estrategias como albergues a población afectada por desas- integrales de gestión del riesgo. Durante el tres, usando los salones comunitarios, lugares de- fenómeno de La Niña 2010-2011 se vieron portivos y otro tipo de instalaciones en caso de afectadas 441 instalaciones de salud, inclu- ser requerido (Tabla 4.6). yendo hospitales locales, centros y puestos de Tabla 4.6. Afectaciones por la ola invernal en el sector educativo, 2010-2011 Departamento Total de sedes Sedes afectadas aulas afectadas Estudiantes afectados amazonas 137 3 11 451 antioquia 6.397 210 679 55.353 atlántico 1.656 86 433 49.137 bolívar 2.131 590 2.995 172.064 boyacá 2.647 39 284 13.804 caldas 1.581 25 92 1.973 caquetá 1639 42 81 6.090 cauca 2.897 216 700 44.815 cesar 1.741 112 403 20.689 chocó 1.296 188 868 23.300 córdoba 1.669 124 656 40.199 cundinamarca 3.892 256 1.038 45.074 Distrito capital 3.292 4 17 4.444 Huila 2.082 111 341 23.844 la Guajira 531 29 77 9.454 Magdalena 2.304 124 758 37.836 Nariño 3.051 78 295 23615 Norte de Santander 2.649 368 1.662 83.017 Quindío 445 16 139 21.272 risaralda 1.090 96 349 21.155 Santander 3.558 110 309 23.209 Sucre 1.191 94 362 12.873 Tolima 2.723 37 200 14.556 Valle del cauca 4.665 125 476 29.607 Total 55.264 3.083 13.225 777.831 Fuente: SNPAD y DGR, 2011. 238 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs salud, en 199 municipios de 19 departamen- 4.858 en 16 departamentos, es decir, el 21% de tos del país, siendo los daños más críticos en la infraestructura del ICBF, de las cuales 3.374 Bolívar, Nariño, Magdalena y Norte de San- presentaron daños parciales y 1.484 totales. tander. Los costos de rehabilitación y recons- Esto conllevó a que cerca de 68.012 niñas y trucción estimados, según los reportes de las niños fueran afectados por la interrupción de Instituciones Públicas Prestadoras de Salud y los servicios de asistencia social, siendo los de- las Direcciones Territoriales de Salud, ascen- partamentos con mayores problemas Atlántico, dieron a $156 mil millones, recursos que se Magdalena y Bolívar (SNPAD y DGR, 2011). concentraron en inversiones de reposición de Los efectos a largo plazo de la pérdida 146 puestos de salud, 28 centros de salud y 23 de la infraestructura social y de salud tras- hospitales (Tabla 4.7). cienden el tema de la atención médica y se Otros establecimientos esenciales que convierten en un problema de desarrollo. brindan servicios de bienestar social también Pese a la dificultad de estimar los costos del se han visto seriamente afectados por los fe- deterioro del bienestar de la población por la nómenos naturales peligrosos, y por eso se suspensión de tales los servicios por ocasión reconoce un impacto sobre la asistencia a la de un desastre, se reconocen los múltiples im- niñez y el apoyo a la familia. Las instalaciones pactos indirectos en relación al incremento de del ICBF, que corresponden a centros zonales, los riesgos de enfermedades, situaciones de jardines sociales, hogares infantiles, hogares fragmentación ambiental, estrés postraumáti- comunitarios, restaurantes escolares, comedo- co, suspensión de programas de vacunación y res para el adulto mayor, puntos de desayunos de logística de entrega de insumos y medica- infantiles, hogares sustitutos, instituciones de mentos, entre otros. Esta problemática aumen- protección, entre otros, por consecuencia de ta la fragilidad de los grupos poblacionales, la emergencia ocasionada por el fenómeno configurando y complejizando los factores de de La Niña 2010-2011, de un total de 23.343 vulnerabilidad y de riesgo y la capacidad de re- instalaciones, sufrieron algún tipo de efectos cuperación ante situaciones de emergencia. Tabla 4.7. Tipo de intervenciones por afectación en infraestructura del sector salud, 2010-2011 Tipo de intervención Puestos de salud centros de salud Hospitales locales Total m2 Valor (pesos) Reposición 146 28 23 197 61.947 112.861’343.517 Adecuación mayor 57 22 20 99 29.354 29.446’881.514 Adecuación menor 52 45 48 145 36.735 14.172’718.898 Totales 441 128.036 156.480’943.929 Fuente: SNPAD y DGR, 2011. Manejo del riesgo de desastres en la gestión sectorial 239 4.2. LA GESTIÓN DEL RIESGO EN LA GESTIÓN SECTORIAL PÚBLICA 4.2.1 La gestión del riesgo en inclusión de la gestión del riesgo, partiendo de la normatividad y las políticas sus amenazas y vulnerabilidad, y haciendo én- sectoriales fasis en la necesidad de abordar tres elementos fundamentales: (i) el riesgo sobre el proceso de Desde el ámbito normativo y de política la prestación de los Servicios Públicos Domici- se identifican avances importantes frente a la liarios (SPD), (ii) los riesgos ocasionados por incorporación de la gestión del riesgo, como es efecto de la prestación de los SPD sobre la socie- el caso de agua potable y saneamiento básico, dad, y (iii) los riesgos generados en la sociedad en tanto las esferas de ambiente, energía, edu- por deficiencias en la prestación de los servicios, cación y vivienda, muestran algunos desarro- en caso de emergencias y desastres. Define tam- llos parciales. Los niveles de incorporación de la bién las líneas de acción estratégicas que abor- gestión del riesgo en las políticas sectoriales en el dan: la inclusión de la gestión del riesgo en los país son heterogéneos; en este sentido se destacan instrumentos de planeación e inversiones7 y en la propuesta del documento de Lineamientos del la normatividad8, el fortalecimiento a los pres- sector de agua potable y saneamiento básico, del tadores de servicio y a los municipios en este Viceministerio de Agua y Saneamiento, y la Po- tema, el desarrollo de la información de amena- lítica de control del riesgo de desabastecimiento zas y riesgo, y la preparación para garantizar un del sector energético. De otro lado, hay algunos servicio adecuado en situaciones de emergencia. avances normativos para ambiente, educación y La gestión del riesgo está siendo in- vivienda, y se ha dado inicio a la construcción de cluida paulatinamente en varios de los ins- una estrategia integral de riesgo en el sector agro- trumentos normativos del área de agua pecuario. Adicionalmente, el gremio de transpor- potable y saneamiento. La Ley 142 de 1994 te está haciendo una modificación de su enfoque de Servicios Públicos Domiciliarios establece tradicional hacia una visión integral de la gestión que los entes prestadores deben colaborar con del riesgo, como se evidencia en el actual Plan las autoridades en casos de emergencia o de Maestro de Transporte 2010-2032, elaborado en- calamidad pública, para impedir perjuicios tre el Ministerio de Transporte y el DNP. graves a los usuarios. Posteriormente, el Re- Desde el 2007 el sector de agua potable glamento Técnico para el Sector de Agua Po- y saneamiento cuenta con una propuesta de table y Saneamiento Básico (RAS), adoptado documento estratégico denominado Linea- en el 2000, fija los requisitos para los diseños, mientos de política para la incorporación de la gestión del riesgo en la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y 7 Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos, Planes Maestros de aseo, del Viceministerio de Agua y Saneamiento. Acueducto y Alcantarillado, Planes de Gestión Integral de Residuos Sóli- dos y Planes de Obras e Inversiones de los Prestadores de los Servicios. Aunque no ha sido aprobado oficialmente, el 8 Principalmente el Reglamento Técnico para el Sector de Agua Potable y documento adopta un marco conceptual para la Saneamiento Básico (RAS). 240 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs las obras y los procedimientos del sector y sus El sector energético cuenta con una actividades complementarias, e incluye la ges- política de fortalecimiento de la “continui- tión del riesgo como parte de su componen- dad del servicioâ€? frente al riesgo de desa- te ambiental. Asimismo, el Decreto 1575 de bastecimiento del recurso por una sequía 2007, sobre la calidad del agua para consumo extrema; esto se logró por mandato de la humano, exige a los prestadores del servicio Ley de Servicios Públicos Domiciliarios la formulación de un plan de contingencia en (Ley 142 de 1994), y de la Ley Eléctrica (Ley caso de emergencia y da pautas para su ac- 143 de 1994) y por el aprendizaje adquirido tivación. Actualmente el Viceministerio de con el “apagónâ€? ocasionado por el fenóme- Agua y Saneamiento está generando un título no de El Niño 1991-1992. La Ley 142 de 1994 específico de gestión del riesgo sectorial para establece como uno de los fines de la inter- la próxima versión del RAS, donde se incor- vención del Estado “la prestación continua porarán los lineamientos de política, anterior- e ininterrumpidaâ€? de los servicios públicos mente mencionados. domiciliarios, lo cual es ratificado por la Ley La gestión del riesgo también fue in- 143 del mismo año. En cumplimiento de este corporada en los Planes Departamentales de principio y como consecuencia del posterior Agua y Saneamiento (PDA), posteriormente racionamiento energético producido por el fe- transformados en el Programa Agua para la nómeno de El Niño 1991-1992 (el cual se de- Prosperidad, estrategia institucional y finan- bió a la alta dependencia del país por la energía ciera para ampliar la calidad y cobertura de hidroeléctrica), se ha adoptado como una es- los servicios públicos y avanzar hacia los Ob- trategia de mediano y largo plazo para reducir jetivos de Desarrollo del Milenio. Los PDA la vulnerabilidad, instrumentos normativos fueron reglamentados por el Decreto 3200 de y financieros que incentivan la competencia, 2008, con el objetivo de dirigir las inversiones la diversificación del parque energético y una de los niveles territoriales a través de un plan capacidad instalada mucho mayor a la deman- único regional, que busca articulación, econo- da. En la actualidad Colombia tiene una capa- mías de escala, costo-efectividad y sostenibi- cidad instalada en un 50% mayor a la demanda lidad. En el 2009, se decidió incluir un anexo (Gráfica 4.9), dispone de un parque energético específico de gestión del riesgo en todos los diversificado y de una normatividad que per- PDA, para evaluar las vulnerabilidades, prio- mitió que durante El Niño 2008-2009, por or- rizar inversiones para la reducción de dichas den del gobierno, se protegieran las reservas vulnerabilidades y canalizar recursos para res- hídricas reduciendo la generación de energía ponder en caso de emergencia. Sin embargo, hidroeléctrica y aumentando la generación de hasta la fecha todavía no se ha estimado la efec- energía térmica, que pasó de abastecer el 14% tividad en el cumplimiento de esta directriz, ni al 50% de la demanda del país (Gráfica 4.10). la forma como ha influido en la asignación de Gracias a la redundancia de fuentes y los ex- dineros en el tema, ni tampoco el desarrollo de cedentes en la capacidad, ha sido posible que acciones específicas. Los PDA fueron modifi- en las épocas de escasez hídrica no se hayan cados a finales del 2011 para convertirse en el presentado nuevos racionamientos. Programa de Agua para la Prosperidad, el cual debe considerar los avances que en materia de gestión del riesgo tuvieron los PDA. Manejo del riesgo de desastres en la gestión sectorial 241 Gráfica 4.9. Evolución de la capacidad instalada y la demanda máxima de potencia, 1998-2009 15.000 14.000 13.000 12.000 Potencia (MW) 11.000 10.000 9.000 8.000 7.000 6.000 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Potencia Máxima (MW) Capicidad Instalada (MW) Fuente: UPME, 2010. Gráfica 4.10. Composición de la generación de energía, 2008-2010 Año 2008 Año 2009 Año 2010 Menor y cogeneración Menor y cogeneración Menor y cogeneración 4% 6% 5% Térmica 14% Térmica 26% Hidráulica Térmica Hidráulica Hidráulica 69% 46% 50% 80% Fuente: Ministerio de Minas y Energía, 2010. El sector energético también ha sido y flexibilidad del sistema para funcionar en caso exitoso en garantizar la continuidad de la de que falle un componente son factores funda- prestación del servicio ante daños por ata- mentales en la operatividad y continuidad de ques terroristas, evidenciando su capacidad los servicios públicos. La Sala de Operaciones de respuesta frente a desastres antrópicos. del Centro Nacional de Despacho, con perso- Los conceptos de redundancia de los elementos nal altamente calificado y acceso a la red de 242 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs interconexión eléctrica nacional, ha sido un ele- to de una cultura preventiva, la adopción de me- mento clave para enfrentar momentos de crisis; canismos de adaptación al cambio climático y la también el país cuenta con el Centro de Control promoción del aseguramiento. de Respaldo, en caso de que la Sala de Opera- En cuanto al sector educativo, se cuenta ciones salga de funcionamiento. Adicionalmen- con una normatividad importante en materia te, desarrollos tecnológicos propios permiten de gestión del riesgo de desastres. La Reso- maximizar el uso de los sistemas ante la falta de lución 7550 de 1994 regula las actuaciones del alguno de sus tramos. Además, las ventajas del Sistema Educativo Nacional en la Prevención marco normativo del sector, promueve la libre y Atención de Emergencias y Desastres. Exige competencia y la inversión privada, al tiempo a las instituciones la conformación de Comités que facilita intervenir ágilmente en casos de cri- Escolares de Prevención y Atención de Desas- sis. Durante más de dos décadas, y especialmen- tres, y enfatiza en la necesidad de que las Se- te en periodos de mayor actividad del conflicto cretarías de Educación tengan la asesoría de los armado, en el país no se han experimentado sus- CREPAD, la Junta Departamental de Educación pensiones importantes en la prestación del ser- y la Dirección Nacional de Prevención y Aten- vicio de energía; capacidad que es también útil ción de Desastres. Posteriormente, la Directiva en el caso de desastres por fenómenos naturales Ministerial No. 12 de julio del 2009 aborda de que afecten la infraestructura eléctrica. manera integral el tema de gestión del riesgo en El sector agropecuario, a pesar de ser el sector. Aunque su título se refiere a la “Con- afectado recurrentemente por desastres, ha tinuidad de la prestación del servicio educati- tenido un avance normativo y de política inci- vo en situaciones de emergenciaâ€?, su contenido piente en materia de gestión del riesgo; sin em- trata también la prevención y la mitigación, bargo, el actual Plan Nacional de Desarrollo exigiendo a las Secretarías de la elaboración (PND) plantea la adopción de una estrategia, de mapas de riesgos, la reubicación de instala- que incluye la adaptación al cambio climático ciones educativas en alto riesgo y la adopción y los riesgos del mercado. Las actividades agro- de planes de contingencia. Adicionalmente, da pecuarias son impactadas sistemáticamente por instrucciones sobre la forma de articularse con desastres, incidiendo en el desarrollo económico las demás instancias del Estado durante situa- y social del área rural, y registrando las pérdidas ciones de crisis y la manera como proceder para económicas más elevadas por eventos climáticos gestionar recursos en la fase de reconstrucción. extremos (Gráfica 4.5). No obstante, su política Por otra parte, los contenidos curriculares se se ha enfocado a otorgar compensaciones direc- enmarcan en la Política Nacional de Educación tas o alivios financieros a productores afectados, Ambiental del 2002. Todo esto indica que el sec- y las intervenciones en prevención y mitigación tor educativo dispone de instrumentos de políti- del riesgo han sido mínimas. En reconocimien- ca y de normatividad importantes para avanzar to de la necesidad de un enfoque más integral, en la gestión del riesgo. el actual PDN adoptó una línea estratégica para En el ámbito de vivienda, desde 1989, “Promover esquemas de gestión del riesgo y me- se ha priorizado la reubicación de población jorar las condiciones para las inversiones en el en alto riesgo y la restricción de construccio- campoâ€?, como una de las siete líneas prioritarias nes en zonas con condiciones no mitigables, para el sector agropecuario y de desarrollo rural. aunque ha habido pocos avances al respecto. En esta estrategia se incorpora el fortalecimien- La Ley 9 de 1989, sobre reforma urbana, exige Manejo del riesgo de desastres en la gestión sectorial 243 por primera vez a los municipios identificar y lidades en la conceptualización y adopción de la reubicar los asentamientos en riesgo alto. Luego, gestión del riesgo en el ordenamiento. Ante esa la Ley 3 de 1991, que crea el Sistema Nacional situación, y por la mínima aplicación del art. 56 de Vivienda de Interés Social y establece el sub- de la Ley 9 de 1989, sobre reubicación de po- sidio familiar de vivienda, regula aspectos de la blación en alto riesgo, el PND 2010-2014 ordena reubicación. Posteriormente, la Ley 388 de 1997, al actual Ministerio de Vivienda la definición de sobre ordenamiento territorial, exige a los entes estándares y la asignación de recursos para la locales adoptar en un tiempo perentorio sus POT, formulación de una metodología para elaborar e identificar, entre otros elementos, las áreas de inventarios de asentamientos en riesgo, apoyar a no mitigabilidad y de aptitud para la construc- los municipios en la implementación y consoli- ción de vivienda; además, son fundamentales dación de la información. para reducir el riesgo existente, pues deben exigir La estrategia de Mejoramiento Integral la reubicación de población y definir los condi- de Barrios, adoptada desde el 2004, además cionamientos y restricciones en el uso del suelo, de proveer mayor calidad en el entorno y las para así controlar el aumento de los factores de viviendas, pretende reducir las condiciones amenaza y vulnerabilidad, y evitar la generación de riesgo; sin embargo, a excepción de la titu- de nuevos escenarios. Si bien los municipios del lación de predios, no se han mostrado avan- país han adoptado sus POT, es evidente que la ces importantes. En Colombia hay más de 1,3 definición de un plazo perentorio para su apro- millones de viviendas con déficit, incluyendo bación, sin contar con recursos y/o metodologías debilidades estructurales, por haber sido cons- técnicamente definidas, ha tenido efectos nega- truidas bajo procesos informales. El Documento tivos en la calidad del manejo de la gestión del Conpes 3305 de 2004 adoptó la estrategia Me- riesgo. Aunque se reconoce que Colombia mues- joramiento Integral de Barrios, para facilitar el tra avances normativos e institucionales en el or- acceso a subsidios y acompañar a los municipios denamiento territorial, existen grandes retos que en el proceso. El documento Visión Colombia II deben ser asumidos en el proceso de actualiza- Centenario: 2019 (DNP, 2007) propone optimi- ción de tales instrumentos de planificación. zar las condiciones de más de 800 mil unidades. Los últimos tres PND han priorizado la El gobierno asignó $30 mil millones (pesos del necesidad de apoyar a los municipios en la re- 2007) para ofrecer una garantía de la nación a ducción del riesgo en el sector vivienda, a través créditos para mejoramiento de vivienda; sin em- de la formulación e implementación de los POT. bargo, esta modalidad fincniera no tuvo acogi- El PND 2002-2006 tuvo como meta apoyar a da. Posteriormente, a través del Conpes 3604 de 100 municipios en la inclusión de la gestión del 2009, se implementó la Política de Mejoramien- riesgo en los POT, lo que llevó a que el Docu- to Integral de Barrios y se propuso la titulación mento Conpes 3305 de 2004 reiterara la asig- de 350 mil viviendas y 11 proyectos piloto de nación de esta responsabilidad al Ministerio de mejoramiento de barrios. A la fecha se han otor- Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. El gado más de 240 mil títulos y 25 mil subsidios; tema se retomó durante el PND 2006-2010, y no obstante, los que se han usado para reforzar como resultado dicho Ministerio ayudó a más la estructura de las viviendas han sido mínimos. de 600 municipios en este proceso (el 57% de los Los proyectos piloto, como en Barrancaberme- municipios del país). Sin embargo, en una eva- ja (Santander), han generado buenos resultados luación se concluyó que existen múltiples debi- que merecen ser replicados. 244 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Otra medida importante es la adop- que con deficiencias. El Decreto 087 de 2011 ción de códigos de construcciones sismo modifica la estructura del Ministerio de Trans- resistentes. El primer Código de Sismo Resis- porte, redefiniendo sus funciones y las de sus tencia fue adoptado por el Decreto Ley 1400 dependencias. Le asigna la tarea de participar en de 1984, y actualizado mediante la Ley 400 de el Sistema responsable de la gestión del riesgo, y 1997 y sus diferentes normas reglamentarias aunque el Decreto no menciona de manera ex- NSR-98 y NSR-10; con ellas se orientan los plícita la temática, hay avances relacionados con estándares de diseño y construcción para mi- la creación de la Oficina de Prevención y Aten- nimizar los daños producidos por terremotos ción de Desastres del Invías, desde el 2003. Otro en las construcciones, con el objetivo de dismi- aporte importante se le atribuye al Conpes 3107 nuir las pérdidas humanas y de proteger razo- de 20019, sobre la Política de Manejo de Riesgo nablemente el patrimonio de los propietarios. Contractual del Estado para Procesos de Parti- Las medidas adoptadas en el sector de cipación Privada en Infraestructura, que inclu- vivienda han tenido impactos positivos en ye al Inco y el recientemente aprobado Conpes el control del riesgo, pero se adolece de una 371410. Allí se establece la necesidad de consig- política integral que incorpore la reducción narle al inversionista privado la responsabilidad de la vulnerabilidad existente en los asenta- sobre la ejecución y/o operación del proyecto, lo mientos formales e informales. Las medidas cual debería incentivar la utilización de estánda- tomadas desde el ordenamiento territorial y res de seguridad en el diseño de la infraestruc- las normas de construcción son fundamentales tura concesionada y liberar al Estado de dichos para minimizar el riesgo de la vivienda nueva y riesgos. Pese a ello, la instrucción no ha sido formal, aunque existen retos en su implemen- atendida a cabalidad y los vacíos contractuales tación, y los avances son incipientes. Además, han generado que el Inco pagara en el 2010 más falta claridad en las estrategias para incidir en de $85 mil millones por laudos arbitrales, sen- la vivienda informal, que representa cerca del tencias judiciales y conciliaciones (Inco, 2010). 30% de las unidades que se construyen anual- En cuanto al área de salud, se avan- mente, siendo ésta una de las principales cau- za en la formulación e implementación de sas del aumento del riesgo en Colombia. En la Política Regional de Hospitales Seguros, este sentido, es preciso el diseño de medidas en cumplimiento de la estrategia mundial que permitan fortalecer el control urbano en materia de aplicación de las normas de sismo resistencia, ordenamiento territorial, y en ge- neral de la aplicación de criterios aprobados en 9 El Documento Conpes 3107 de 2001 establece los lineamientos para la asig- las licencias de construcción. nación del riesgo de fuerza mayor de la siguiente manera: “(i) Los riesgos de fuerza mayor son definidos como eventos que están fuera del control de Aparte de la responsabilidad de parti- las partes, y su ocurrencia otorga el derecho de solicitar la suspensión de las cipar en el Sistema Nacional de Prevención y obligaciones estipuladas en el contrato. (ii) Los eventos temporales de fuer- za mayor, que causen demoras, pueden a menudo ser resueltos asignando Atención de Desastres, el Ministerio de Trans- los costos entre las partes. Eventos graves de fuerza mayor pueden conducir porte no tiene funciones claras en materia de a la interrupción de la ejecución del proyecto. Y (iii) los riesgos de fuerza mayor asegurables se refieren al impacto adverso que sobre la ejecución gestión del riesgo; sin embargo, se pueden ob- y/o operación del proyecto tengan los desastres naturales. Estos incluyen servar avances como la Oficina de Prevención terremotos, inundaciones, incendios y sequías, entre otros. Normalmente este tipo de riesgos de fuerza mayor son asegurables, por lo tanto este ries- y Atención de Desastres de Invías y la inclusión go estará a cargo del inversionista privado.â€? del tema en los contratos de concesiones, aun- 10 El Documento 3714 sobre el riesgo previsible en la contratación pública. Manejo del riesgo de desastres en la gestión sectorial 245 de la reducción de la vulnerabilidad de las estudio, y a pesar de que normas como el De- instalaciones hospitalarias. El Ministerio de creto 919 de 1989 y el Conpes 3146 solicitan la la Protección Social ha venido desarrollando creación de dependencias con funciones espe- un programa de hospitales seguros en el mar- cíficas para la gestión del riesgo en los diferen- co de la campaña promovida por Naciones tes Ministerios, las únicas entidades sectoriales Unidas, a través de la Estrategia Internacio- del orden nacional que cuenta con una oficina nal para la Reducción de Desastres (EIRD) y de prevención y atención de desastres son In- la Organización Mundial de la Salud (OMS), vías, el Viceministerio de Agua y Saneamiento con el objetivo de disponer de políticas y re- Básico y el Ministerio de la Protección Social. gulaciones nacionales frente a desastres, pro- La oficina creada en Invías no puede adoptar teger la vida, la inversión y la función de los políticas para toda el área de transporte, y ante establecimientos nuevos y de los identifica- la falta de una política sectorial y las necesi- dos como prioritarios en la red de servicios de dades asociadas a las emergencias y desastres salud, y dar seguimiento a las intervenciones cotidianos, se priorizan las acciones de aten- realizadas. Con esto el país busca tener estable- ción más que de prevención. Actualmente el cimientos de salud cuyos servicios permanez- Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural can accesibles, en funcionamiento a su máxima está buscando alternativas para crear una Di- capacidad y en su misma infraestructura, in- rección de Gestión de Riesgos Agropecuarios11, mediatamente después de la ocurrencia de un y el reciente Ministerio de Ambiente y Desa- desastre. También contempla el mejoramiento rrollo Sostenible también ha considerado la de los preparativos para emergencias, mediante posibilidad de constituir una Dirección sobre la elaboración y actualización de los planes na- el tema. El proyecto de ley en proceso de con- cionales, locales y hospitalarios, la formación ciliación en el Congreso, que se propuso para del personal de salud y de otros sectores afi- remplazar la Ley 46 de 1998 y el Decreto 919 de nes, así como el aseguramiento de los recursos 1989 con el fin de modernizar el SNPAD, rei- esenciales en caso de un evento desastroso. tera la obligatoriedad de la creación de depen- dencias en los Ministerios con funciones claras de política, ejecución, seguimiento y control de 4.2.2. La institucionalidad la gestión del riesgo, las cuales deberían estar sectorial en materia de gestión estrechamente ligadas con las estrategias de del riesgo adaptación al cambio climático y al manejo ambiental para una mayor eficiencia. Sin em- La institucionalidad y capacidad secto- bargo, por el momento hay un gran déficit en la rial específica en materia de gestión del riesgo capacidad institucional sectorial, y por lo tanto es bastante limitada. No existen muchas de- las carencias en la definición de políticas, es- pendencias con la función de adoptar e imple- trategias e instrumentos de reducción y control mentar políticas en los diferentes Ministerios, del riesgo son muchas. y aunque algunas entidades adelantan tareas al respecto, por lo general son ejecutadas por contratistas con múltiples funciones y 11 El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural intentó sin éxito crear una alta rotación lo que restringe su desempeño. Dirección de Riesgo Agropecuario en enero del 2011, amparado por los Tal como se evidencia en el Capítulo 2 de este decretos de emergencia dictados por el fenómeno de La Niña de ese año. 246 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs El sector de agua potable y saneamien- ción de 1991 y la legislación los hace adminis- to básico cuenta con un Grupo de Gestión del tradores de su territorio y directos responsables Riesgo, el cual ha sido fundamental para la for- tanto de la prestación de servicios públicos mulación e implementación de los lineamien- como de la gestión del riesgo; sin embargo, la tos de política en esta temática. En el 2006, y mayoría tienen restricciones de recursos y de como parte de la estrategia de ejecución del cré- capacidad institucional para asumir estas ta- dito con el Banco Mundial “Programa de Reduc- reas adecuadamente. La falta de políticas y he- ción de la Vulnerabilidad Fiscal del Estado frente rramientas en los diferentes sectores, así como a Desastres Naturalesâ€?, se conformó el Grupo de estrategias de acompañamiento, complemen- Gestión del Riesgo para el sector de agua potable tariedad y transferencia de capacidades a los y saneamiento básico, que hace parte del Vicemi- entes territoriales, pueden considerarse como nisterio de Agua y Saneamiento Básico. Desde su unos de los principales factores de la genera- creación, los Planes Anuales han incluido metas ción de riesgos, como se mencionó anterior- en la materia, inicialmente asociadas al desarro- mente en el Capítulo 2. Por ejemplo, según la llo a la operación con el Banco Mundial y poste- Ley 136 de 1994, los municipios son responsa- riormente con la inclusión de acciones como el bles de la reglamentación del suelo, el control acompañamiento y apoyo a prestadores de servi- y la vigilancia en la construcción y de la enaje- cios y municipios, el desarrollo de herramientas nación de los inmuebles destinados a vivienda. metodológicas y la adopción de un Capítulo de Sin embargo, sólo 35 ciudades en el país tienen Gestión del Riesgo en el RAS. Curadores Urbanos y cerca del 90% de los entes El Ministerio de la Protección Social locales (categorías 5 y 6) no disponen de fun- (MPS) contaba en octubre del 2011, en el Vice- cionarios capacitados, ni recursos suficientes ministerio de Salud y Bienestar, con una Ofici- para cumplir apropiadamente sus labores. En na de Atención de Emergencias y Desastres, y transporte, los municipios son los garantes de dentro de la Dirección General de Calidad de la red terciaria, que en general cuenta con los Servicios con una Oficina de Infraestructura estándares más deficientes y las mayores vul- Física y Tecnología. El MPS tiene dentro de sus nerabilidades. Los gobiernos locales también funciones la identificación e implementación de tienen la obligación de prestar los servicios pú- estrategias de reducción, mitigación y supera- blicos con calidad y de forma continua; además ción de los riesgos que puedan provenir de fuen- deben realizar los censos y la reubicación de la tes naturales y ambientales, sociales, económicas población en riesgo. Estas acciones requieren y relacionadas con el mercado del trabajo, ciclo de capacidades y recursos ausentes en muchos vital y la salud, en el marco de sus competencias municipios, sumado a que el apoyo brindado asignadas (Decreto 205 de 2003). La existencia por el Gobierno Nacional no ha sido suficiente de un grupo de trabajo específico en gestión del ni constante, redundando en la baja capacidad riesgo al interior del MPS evidencia la capacidad estatal o en la vulnerabilidad institucional, que instalada y su interés, permitiendo la adopción es de por sí uno de las principales causas del de lineamientos de política y normativas, y su aumento del riesgo en Colombia. posterior implementación y seguimiento12. El rol de los municipios y los departa- mentos en la implementación de las políticas 12 El Ministerio de Protección Social fue reestructurado mediante el Decreto sectoriales es fundamental, ya que la Constitu- 4107 del 2 de Noviembre del 2011. Manejo del riesgo de desastres en la gestión sectorial 247 4.2.3. Fuentes de financiación de Agua, Saneamiento e Higiene (CASH), de para la gestión del riesgo a la cual forman parte entidades como la Orga- nivel sectorial nización Panamericana de la Salud, el Plan In- ternacional, Unicef, Oxfam, etc.; Comisión que El Sistema General de Participaciones y canaliza la asistencia técnica a través de tales el Programa Agua para la Prosperidad pueden organizaciones con el fin de formular solucio- financiar actividades relacionadas con la ges- nes en las zonas afectadas. tión del riesgo para el sector de agua potable El ámbito de transporte responde prin- y saneamiento básico. Sin excepción alguna, cipalmente a las solicitudes de municipios y las actividades a financiar deben ajustarse a lo departamentos; sin embargo, pueden hacer- dispuesto en los arts. 10 y 11 de la Ley 1176 de se ante el Fondo Nacional de Calamidades 200713, aunque hay consideraciones sobre las (FNC), el Invías y el Fondo Nacional de Re- intervenciones a realizar bajo el marco de una galías (FNR) sin que exista un mecanismo de situación de emergencia, relacionadas con: (i) articulación formal entre estas fuentes, ni un obras para la recuperación de la infraestructu- procedimiento de priorización para optimizar ra colapsada, o que sus daños afecten su opera- el uso de los recursos. No existe un sistema sóli- ción; (ii) obras para la estabilización de laderas do de planeación que facilite una estructuración que impacten directamente al acueducto o al- y priorización adecuada de los proyectos de in- cantarillado, y que de no intervenirse de forma versión, conduciendo incluso a la ejecución de inmediata puede generar la interrupción del contratos mal organizados que incentivan pro- servicio14; y (iii) implementación de medidas al- cesos de renegociación. Dicha situación obedece ternativas temporales de recolección, transporte a la falta de personal técnico o su alta rotación, y disposición adecuada de residuos, que permi- a la inadecuada organización y a la débil coor- tan mitigar la situación de emergencia y preve- dinación interinstitucional para la gestión de nir problemas sanitarios (MAVDT, 2008). En proyectos. Sería recomendable que además de relación a la recuperación temprana de infraes- las fuentes de financiación tradicionales para la tructura afectada a nivel municipal, aquellos gestión del riesgo en el sector de transporte, se proyectos que no requieren diseños fueron en definan criterios específicos que faciliten la in- su momento viabilizados directamente por los corporación de la temática bajo otras canales de Comités Directivos de los Planes Departamen- recursos, aunque no se relacionen directamente tales de Agua15; sin embargo se observó poste- con las condiciones de emergencia, como la fi- riormente que las obras no correspondían a la nanciación a través de capital público-privado, lógica de la cuenca hidrográfica, siendo un as- privado, tarifas y tasas, entre otros. pecto que debe se reevaluado y considerado por el nuevo Programa Agua para la Prosperidad. De otro lado, los proyectos que se presentan al 13 “Por la cual se desarrollan los artículos 356 y 357 de la Constitución Polí- tica y se dictan otras disposicionesâ€?. Viceministerio de Agua Potable, y que bajo el 14 La infraestructura a la que se hace referencia en los literales a) y b) de la mecanismo de Ventanilla Única son evaluados Ley 1176 de 2007, incluyen: en sistemas de acueducto: captación, aduc- ción, conducción de aguas crudas, sistemas de tratamiento, tanques o redes y viabilizados para acceder a otras fuentes de principales. En sistemas de alcantarillado: colectores o interceptores, siste- recursos, como el Fondo Nacional de Rega- mas de tratamiento, estaciones de bombeo y redes de alcantarillado. 15 Esta priorización se lleva a cabo teniendo en cuenta la información de afecta- lías (FNR). Adicionalmente, el Viceministerio ción que incorpore el municipio, a través del CLOPAD, en la solicitud de decla- hace parte de la Comisión Nacional Asesora ratoria de emergencia ante el departamento, y este último ante la DGR. 248 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Para la prestación del servicio de ener- 1996), con el que se administran y distribuyen gía se cuenta con diferentes fondos a los cuales los recursos asignados del Presupuesto Nacional se puede recurrir en caso de necesitar recur- y/o del mismo Fondo, para cubrir los subsidios sos para la gestión del riesgo. Bajo el modelo de los servicios de energía eléctrica y gas com- de tercerización, el sector privado es el encarga- bustible distribuidos por red física a los usuarios do de la generación, comercialización y distri- de menores ingresos. Este último se puede en- bución del servicio de electricidad; por lo tanto, focar hacia el subsidio de familias afectadas por es responsabilidad de las empresas restablecer la desastres que no estén en capacidad de pagar el energía en caso de desastres y suplir el servicio servicio. Otra fuente la constituye el Fondo Na- en las zonas afectadas; acciones que se encuen- cional de Regalías (FNR), que si bien no men- tran bajo la vigilancia de la Superintendencia de ciona estados de excepción para los proyectos de Servicios Públicos. Sin embargo, las entidades rehabilitación o recuperación de infraestructura territoriales pueden gestionar proyectos, con el impactada por la ocurrencia de un desastres, va- apoyo de las empresas prestadoras que operen rias de las líneas de financiación se pueden apli- en su jurisdicción, a las siguientes fuentes de fi- car a los centros urbanos o rurales que han visto nanciación: (i) Fondo de Apoyo Financiero para interrumpido el servicio por estas condiciones. la Energización de las Zonas Rurales Interco- El sector salud dispone de múltiples nectadas (FAER) (art. 105 de la Ley 788 de 2002 fuentes de financiación para la infraestructu- y Decreto Reglamentario 1122 de 2008), para la ra y la prestación del servicio en el marco de la ejecución de planes, programas y proyectos de gestión del riesgo, por medio de fondos y del ampliación de la cobertura eléctrica, con el fin Sistema General de Participaciones. El Minis- de satisfacer la demanda en zonas rurales in- terio de la Protección Social (actual Ministerio terconectadas; (ii) Fondo de Apoyo Financiero de Salud y Protección social) cuenta con el Fon- para la Energización de las Zonas no Interco- do de Solidaridad y Garantía (Fosyga) (arts. 167 nectadas (FAZNI) (arts. del 81 al 83 de la Ley y 218 de la Ley 100 de 1993 y Decreto 1283 de 633 de 2000 y Decreto Reglamentario 1124 de 1993), con la subcuenta para atender Eventos 2008), el cual brinda apoyo en infraestructura Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT). energética para ampliación de cobertura en las El Fondo se maneja desde el MPS como un zonas no interconectadas, así como inversión encargo fiduciario, sin personería jurídica ni para la construcción e instalación de nuevos ele- mentos, y de reposición o rehabilitación de los existentes; (iii) Fondo de Energía Social (FOES) 16 Decreto 4978 de 2007: “Conjunto de usuarios ubicados en una misma área conectada al SIN, que presenta durante el último año en forma con- (Leyes 812 de 2003 y 1151 de 2007, y Decreto tinua una de las siguientes características: (i) cartera vencida mayor de 4978 de 2007), para cubrir un porcentaje del 90 días por parte del 50% o más de los usuarios pertenecientes a dicha comunidad, o (ii) nivel de pérdidas de energía eléctrica superiores al 40% valor de la energía eléctrica destinada al consu- respecto de la energía de entrada al sistema que atiende exclusivamente mo de los usuarios ubicados en zonas de difícil dicha comunidadâ€?. 17 Ã?rea del sector rural de zonas interconectadas con las siguientes caracte- gestión16, áreas rurales de menor desarrollo17 y rísticas: (i) índice promedio de calidad de vida inferior al 46,6%, según el sectores urbanos subnormales18, definidos por Sistema de Indicadores Sociodemográficos del DNP; y (ii) conectada al SIN. 18 Asentamientos ubicados en cabeceras municipales conectados al SIN, el Gobierno Nacional (no se benefician de este que reúnen las siguientes características: (i) no tienen el servicio de ener- Fondo los usuarios no regulados); (iv) Fondo de gía o éste lo obtienen a través de redes no aprobadas por el Operador de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Red, y (ii) no se tratan de zonas donde esté prohibido prestar el servicio, según lo previsto en el art. 99 de la Ley 812 de 2003. Corresponde al al- Ingresos (FSSRI) (Leyes 142 de 1994 y 286 de calde o a la autoridad competente su certificación. Manejo del riesgo de desastres en la gestión sectorial 249 planta propia, y cuyos recursos se destinan a la tomar decisiones oportunas para evitar desa- atención en salud a víctimas de accidentes de bastecimientos energéticos. En cuanto al ámbito tránsito, acciones terroristas ocasionadas por educativo, está en proceso de elaborar un inven- bombas o artefactos explosivos, catástrofes na- tario de la infraestructura educativa y cuenta con turales u otros eventos expresamente aprobados mecanismos definidos para la evaluación de da- por el Consejo Nacional de Seguridad Social ños postemergencia, los cuales se implementa- en Salud19. Adicional a los dineros provenien- ron en el censo de las afectaciones sufridas por tes del SGP y los apoyos puntuales del MPS, los el fenómeno de La Niña 2010-2011 y han mos- municipios y departamentos pueden acceder a trado ser herramientas muy valiosas para atender regalías (directas o indirectas) a través de la pre- oportunamente las necesidades de infraestructu- sentación de Proyectos Regionales de Inversión, ra educativa durante este último evento. En otros en los términos señalados por el FNR. En este sectores la disponibilidad de información siste- último caso la viabilidad es responsabilidad di- mática y previa con el nivel de detalle requerido recta del Ministerio. El MPS también apoya el para tomar decisiones es aún limitada. funcionamiento de la red hospitalaria del país, Pocas ciudades disponen de un censo de la actualización e implementación de los Pla- viviendas en riesgo, a pesar de que la ley asig- nes Hospitalarios para Desastres y la revisión y na a las instancias territoriales la responsabi- ajuste de las Guías de Atención Médica de Ur- lidad de hacerlo. La identificación y evaluación gencias. Asimismo, con el fin de contribuir a la de asentamientos en riesgo es una información reducción de la vulnerabilidad de las institu- fundamental para conocer la magnitud del pro- ciones hospitalarias del nivel nacional, el MPS blema, estimar los costos y poder hacer un plan cuenta con un programa para el reforzamiento estratégico para la reducción de factores de ame- de estructuras, desafortunadamente con limi- naza y vulnerabilidad en el sector. Para ello es taciones de espacio presupuestal en relación a conveniente contar con estándares y el apoyo del la demanda existente, lo cual no ha permitido Ministerio de Vivienda, tarea que ha venido ad- cumplir adecuadamente los plazos establecidos quiriendo mayor importancia en el actual PND. en la Ley para minimizar la vulnerabilidad en El sector agropecuario solicita en el Plan edificaciones esenciales. Nacional de Desarrollo vigente la creación de un catastro de productores. Esta información es clave para conocer la exposición, y diseñar 4.2.4. Información y conocimiento estrategias de reducción de riesgos. Además del riesgo a nivel sectorial puede ser útil para desarrollar modelos que per- mitan estimar posibles impactos futuros, y para Se tienen desarrollos importantes en disponibilidad de información en las esferas 19 Para tal efecto la Ley especifica: catástrofes naturales son aquellos de energía y de educación, mientras que otros cambios en el medio ambiente físico, identificables en el tiempo y en el espacio, que producen perjuicios masivos e indiscriminados en la pobla- aspectos muestran limitaciones en el conoci- ción y que afectan de manera colectiva a una comunidad, tales como sis- miento del riesgo elemento clave para el diseño mos, maremotos, erupciones volcánicas, deslizamientos de tierra, inun- daciones y avalanchas. Otros eventos son los expresamente aprobados de las políticas sectoriales. El sector energético por el CNSSS o la autoridad que lo sustituya, que tengan origen natural dispone de información en tiempo real sobre los o que sean provocados por el hombre en forma accidental o voluntaria, cuya magnitud supera la capacidad de adaptación de la comunidad en la niveles de los embalses hidroeléctricos y sobre que aquel se produce y que le afecten en forma masiva e indiscriminada, pronósticos climáticos, lo que le ha permitido generando la necesidad de ayuda externa. 250 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs la implementación de una rápida evaluación de la consistencia y estrucutura de la información daños inmediatamente después de la ocurrencia es susceptible de mejoras. El Viceministerio de de un desastre, y preparar una respuesta del Es- Agua y Saneamiento cuenta con el sistema de tado más oportunamente. información de la Ventanilla Única, con todos Para las acciones de transporte exis- los proyectos del sector, sus características y ten diferentes fuentes de información que estado de ejecución; herramienta fundamental podrían articularse para consolidar un sis- para hacer seguimiento a la reducción del riesgo. tema de información sobre gestión del riesgo. También se dispone del Sistema de Información Se dispone de inventarios detallados sobre la Hidrológica y Meteorológica del Ideam, para infraestructura vial principal realizados recien- hacer seguimiento y pronósticos del clima y de temente; además, Invías y la ANI cuentan con la oferta hídrica, facilitando dar alertas tempra- bases de datos de los impactos de los desastres, nas, y analizar amenazas y vulnerabilidades rela- aunque dicha información no está estandari- cionados con fenómenos hidrometeorológicos. zada ni sistematizada, por lo tanto, no permite Por otra parte, no hay avances en la evaluación hacer análisis históricos. Se identifican también detallada de los impactos indirectos por la sus- algunos estudios, desarrollados por la Univer- pensión de servicios públicos, valoraciones que sidad de Los Andes sobre la vulnerabilidad de se presumen superiores a los daños directos a la la red vial, los cuales vale la pena considerar y infraestructura. actualizar para los diferentes modos de trans- Se tiene consciencia de la necesidad de porte. En contraste, hay serias limitaciones de generar conocimiento sobre la amenaza sísmi- información en cuanto a la debilidad de los ele- ca en la infraestructura de salud, aunque hay mentos de la infraestructura principal (como vacíos de información en relación con otro puentes, por ejemplo), análisis de riesgos de si- tipo de fenómenos que también requieren ser tios críticos, o datos de impactos indirectos por evaluados. El Ministerio de la Protección So- afectación a las vías; información fundamental cial, en cumplimiento de la normativa de sismo para avanzar en los cálculos costo-beneficio resistencia y frente a la vulnerabilidad hospitala- frente a la reducción del riesgo. ria en relación a eventos catastróficos como los En agua potable y saneamiento básico sismos, ha venido desarrollando actividades de se identificaron múltiples fuentes de informa- planeación y coordinación para la protección ción que, en caso de estar articuladas, podrían de la vida de las personas y del patrimonio del contribuir a una mejor toma de decisiones en Estado y la garantía de prestación permanente materia de gestión del riesgo y a identificar del servicio, implementado el Programa de Re- los vacíos existentes. El Sistema Único de In- ducción de Vulnerabilidad Sísmica Estructural. formación para los Servicios Públicos, de la Su- Con este proyecto durante los años 2003 al 2005 perintendencia de Servicios Públicos, contiene se ejecutaron recursos para apoyar la elabora- datos de las empresas prestadoras y su infraes- ción de 171 estudios de vulnerabilidad sísmica tructura, incluyendo estudios de vulnerabilidad estructural, los cuales tuvieron un costo total de en acueductos y alcantarillados; sin embargo, $2.950 millones20. el Sistema se encuentra en proceso de alimen- tación, sus procedimientos son muy complejos para los municipios de menos de 10 mil habi- 20 Ministerio de la Protección Social, Oficina de Infraestructura Física y Tec- tantes, la consulta de datos es poco amigables y nología, Octubre de 2011 Manejo del riesgo de desastres en la gestión sectorial 251 El conocimiento y los sistemas de in- la cual incluyó la reestructuración del sector y el formación sectorial sobre registros históri- fortalecimiento de la cultura de la planeación a cos de pérdidas y afectaciones por desastres, mediano y largo plazo. Sobre la experiencia de la inventarios/catastros de su infraestructura y deficiente operación del sistema y de la escasez vulnerabilidad, y el análisis del riesgo, son fun- de agua generada por El Niño (embalses con damentales para determinar la magnitud real niveles más bajos del 40% de su capacidad de del problema, identificar las necesidades, y almacenamiento), se llevaron a cabo procesos construir planes de gestión del riesgo específi- de modernización y de reforma financiera, co- cos basados en los estudios de costo-beneficio. mercial y administrativa, para darle viabilidad Algunos ámbitos tienen avances en la materia, a las empresas, elevando los procedimientos pero en general hay grandes deficiencias so- de control y, sobre todo, abriendo espacio a la bre el entendimiento y el dimensionamiento competencia y al aporte de nuevos operadores. del riesgo a nivel sectorial. El PND 2010-2014 El plan de expansión eléctrica se encaminó a identifica la importancia de construir sistemas superar la alta dependencia del recurso hí- de información sobre la población y el patri- drico, mediante la construcción y entrada en monio expuesto y su vulnerabilidad, así como funcionamiento de centrales térmicas, aumen- la urgencia de crear una cultura y un apropiado tando así la capacidad instalada de generación acceso al conocimiento para la toma de deci- de 8.356 MW a 11.587 MW. Actualmente el siones que minimicen el riesgo y fortalezcan la Plan de expansión de referencia, generación y efectividad de las alertas tempranas. La actual transmisión 2010-2024 es la herramienta por UNGRD, según el Decreto 919 de 1989, tiene excelencia para garantizar la continuidad y la la responsabilidad de fomentar un sistema que estabilidad del servicio. articule los datos de los sectores y de los acto- El instrumento del “cargo por confia- res del SNPAD; por lo tanto, es indispensable bilidadâ€? es el que permite asegurar el sumi- que la iniciativa se enmarque en la Infraestruc- nistro de energía en épocas de sequía. En un tura Colombiana de Datos Espaciales (ICDE), sistema predominantemente hidroeléctrico garantizando una mayor interoperabilidad, a como el colombiano, el reto de garantizar la través de la implementación de estándares in- continuidad del servicio ante fenómenos cli- ternacionales, y fortaleciendo la estimación del matológicos puede producir desajustes impor- riesgo de desastres y su gestión. tantes, que dificultan el logro del equilibrio real entre demanda y oferta (Villareal & Cór- doba, 2007). El cargo por confiabilidad, que 4.2.5. Reducción del riesgo opera desde diciembre del 2006, ha probado en los sectores tener la bondad de generar incentivos para que el sector privado invierta en infraestructura de El sector energético es el mejor ejemplo respaldo (principalmente térmica), y a su vez de cómo la combinación de instrumentos nor- que la libre competencia garantice el mínimo mativos, económicos y de planeación pueden costo para los usuarios. Esto se logra a partir ser mecanismos efectivos para reducir el riesgo. de las Obligaciones de Energía Firme (OEF), Posterior al racionamiento ocasionado por el fe- que corresponden a un compromiso de los ge- nómeno de El Niño 1991-1992, se implementó neradores, respaldado por una infraestructura una estrategia para diminuir la vulnerabilidad, capaz de producir energía durante condiciones 252 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs críticas de abastecimiento, principalmente térmica. Las OEF que se requieren para cu- Tabla 4.8. Exposición por tipo de riesgo de la brir la demanda del sistema son subastadas, infraestructura educativa del SICIED* el ganador recibe una remuneración conocida Tipos de riesgo Predios % y estable durante un plazo específico con el Inundable 1.314 9,75% compromiso de entregar determinada canti- Deslizamiento 1.205 8,94% dad de energía cuando el precio de la bolsa Receptores de deslizamiento 415 3,08% supera un umbral previamente establecido Zona pantanosa 725 5,38% por la Comisión de Regulación de Energía y Relleno sanitario 132 0,98% Gas (CREG), denominado precio de escasez. No existe 10.133 75,16% Dicha remuneración es liquidada y recauda- Total 13.924 103,28% da por el Administrador del Sistema de Inter- * El reporte cobija las 55 Entidades Territoriales Certificadas inscritas en el SICIED. cambios Comerciales (ASIC)21 y pagada por Fuente: MEN, 2011. los usuarios del Sistema Interconectado Na- cional (SIN), a través de las tarifas que cobran Algunas ciudades, particularmente Bo- los comercializadores. gotá, han avanzado considerablemente en la La estrategia de reducción del riesgo reducción del riesgo en el sector educativo con del Ministerio de Educación se centra en el medidas como el reforzamiento de escuelas y el inventario de sus entidades, para cuantifi- aseguramiento financiero. En el 2000, Bogotá rea- car la magnitud del problema y priorizar el lizó el análisis cualitativo de la vulnerabilidad sís- uso de los recursos del Ministerio y de las mica del 100% de la infraestructura distrital, para Secretarías. El programa Sistema Interactivo dar cumplimiento a la Norma Nacional de Sismo de Consulta de Infraestructura Educativa (SI- Resistencia de 1998. De 2.507 colegios evaluados, CIED), que se inició a finales del 2008, pre- 430 requirieron un estudio de detalle para su pos- tende consolidar el Inventario Nacional de terior reforzamiento. La Secretaría de Educación Infraestructura de Instituciones Educativas, del Distrito adelantó acciones de mejoramiento de incluyendo las características de las construc- sus sedes por medio de reforzamiento estructural, ciones y el nivel de amenazas a las que están ampliaciones y reposición. Hacia el 2003, avalan- expuestas. Para el 2011, el Sistema contenía do la implementación de la iniciativa mencionada datos de 55 Entidades Territoriales Certifica- para las edificaciones indispensables, entre ellas los das y se espera tener el análisis completo para colegios privados, surge un apoyo de financiación el primer trimestre del 201222. La información ofrecido por el BID y el Banco Mundial a través del parcial del país corresponde a 13.482 predios “Proyecto de Reducción de la Vulnerabilidad Físi- (Tabla 4.8). El programa refleja el estado actual ca y Fiscal del Distrito frente a Desastresâ€?. Durante de las instalaciones: departamento, municipio, el período 2004-2010 se entregaron 185 colegios institución, antigüedad, materiales, tipo y ni- reforzados, 69 obras de ampliación y 40 colegios vel de riesgo (alto, medio o bajo), número de nuevos para reposición (Alcaldía Mayor de Bo- estudiantes, entre otras variables; y será la base gotá - FOPAE, 2010). El proceso desarrollado no para que las Secretarías de Educación constru- yan sus planes de reducción de riesgo y para 21 El ASIC es el encargado del registro de contratos, la liquidación y la factu- que el Ministerio priorice sus inversiones. ración de todas las transacciones que se efectúen en el mercado. 22 SICIED, Ministerio de Educación, junio del 2011 Manejo del riesgo de desastres en la gestión sectorial 253 sólo permitió mejorar las sedes educativas, sino productores hasta en un 60% del valor de la pri- legalizar la informalidad, aumentar los cupos es- ma; sin embargo, actualmente menos del 1% del colares y la cobertura, contar con colegios dignos área cultivada está protegida bajo dicha figura. En para los niños, niñas y adolescentes, y poseer es- agosto del 2011, la Comisión Nacional de Crédito pacios adecuados para su formación (Ramírez & Agropecuario reglamentó, que a partir de enero Rubiano, 2009a). del 2013 los créditos o subsidios que se canalicen La reducción del riesgo en el tema de vi- a través de Finagro deberán estar acompañados vienda tiene pocos avances, dado que el énfasis obligatoriamente de un seguro contra riesgos aso- de las inversiones se concentra en la construc- ciados a fenómenos naturales o biológicos. Para ción de edificaciones nuevas, relegando asuntos algunos créditos será obligatorio desde el 1 de ene- como la reubicación y el reforzamiento de aque- ro del 2012. El valor del seguro es subsidiado por llas en alto riesgo, a pesar de haber normativi- el actual Gobierno hasta en un 60% (30% póliza dad al respecto. Aunque el MVCT contribuye a individual y 60% colectiva) y ampara exceso o defi- cofinanciar proyectos de reducción de vulnerabi- ciencias de lluvias, inundaciones, granizadas, vien- lidad a través del subsidio de vivienda, la respon- tos fuertes, heladas, deslizamientos, avalanchas y sabilidad es asignada por ley a los municipios. No riesgos biológicos y fitosanitarios. Se espera que obstante, el riesgo conformado históricamente, las la medida masifique el aseguramiento, fomente restricciones fiscales de los entes territoriales y la la competencia entre las empresas aseguradoras y orientación de los subsidios del Gobierno Nacio- disminuya los costos, teniendo en cuenta que sólo nal hacen que los avances en la tarea sean míni- hay una entidad que ofrece el servicio en el país. mos. El asunto es crítico, teniendo en cuenta que Otros instrumentos, como los incentivos a los sis- cerca del 50% de las viviendas existentes en Co- temas de riego y los de capitalización rural, mues- lombia son anteriores a la Norma de Sismo Resis- tran un efecto positivo en la reducción del riesgo, tencia o están localizadas en zonas de alto riesgo. pero esta variable no es considerada en el proceso Desde el 2003 hasta el 2011 el Fondo Nacional de de evaluación de los proyectos, lo que magnificaría Vivienda (Fonvivienda) ha destinado a la preven- el impacto y el uso de dichos instrumentos. ción de desastres solo el 6,1% del presupuesto para Existe el consenso de que el seguro agro- subsidios (Tabla 4.9). Otros programas, como el de pecuario no puede ser la única medida para Mejoramiento Integral de Barrios, a escala piloto, reducir el riesgo; por eso, algunos gremios ha aportado lecciones interesantes, pero requieren han implementado otras medidas preventivas. ser replicadas para generar resultados relevantes Adicionalmente, el Ideam ofrece un sistema de en la reducción del riesgo del sector. alerta temprana que está siendo usado por los A pesar de que medidas como incentivos productores. Diversos sectores utilizan pronós- al riego y al agro en general pueden contribuir a ticos e información climática para tomar deci- reducir el riesgo de desastres, la principal medi- siones importantes que reducen el riesgo de ser da adoptada es el subsidio al seguro agropecua- afectados por eventos climáticos extremos. No rio (recientemente declarado obligatorio para los obstante, se considera que el MADR requiere di- futuros prestatarios de Finagro), pero que sólo señar estrategias y medidas de reducción mucho cubre cerca del 1% del área productiva del país. más integrales, que consideren el ordenamiento La Ley 69 de 1993 creó el Fondo Nacional de Ries- territorial rural, el mejoramiento de la infraes- gos Agropecuarios, estableció el seguro agrope- tructura productiva y el fortalecimiento de espe- cuario y definió la posibilidad de subsidiar a los cies vegetales, como se señala en el Recuadro 4.1. 254 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Tabla 4.9. Asignación de subsidios de Fonvivienda, 2003-2011 Tipo de Subsidios asignación asignación constantes bolsa Subsidios actuación (%) corrientes ($) constantes ($) (%) Arrendamiento Bolsa Atentados Terroristas 3 0,0% $14’371.250 $18’299.779 0,0% Bolsa Desplazados 20.650 6,6% $106.253’017.543 $127.598’190.310 4,7% Total arrendamiento 20.653 6,6% $106.267’388.793 $127.616’490.090 4,7% Atención de Reconstrucción 71 0,0% $618’903.600 $712’494.144 0,0% desastres Reparación 1.402 0,4% $6.955’515.700 $7.802’410.312 0,3% Reubicación 24.510 7,8% $193.129’258.541 $232.657’917.257 8,6% Total atención de desastres 25.983 8,3% $200.703’677.841 $241.172’821.713 8,9% Atentados Bolsa Atentados Terroristas 7.332 2,3% $63.176’395.904 $74.281’220.683 2,8% terroristas Legalización Habilitación de títulos 44.739 14,3% $7.486’230.637 $9.205’094.834 0,3% Mejoramiento no Bolsa Saludable 19.090 6,1% $70.032’229.925 $73.784’000.821 2,7% preventivo Prevención de Construcción en sitio propio 13.280 4,3% $111.637’880.412 $134.623’766.213 5,0% desastres Mejoramiento 5.026 1,6% $25.369’793.570 $28.590’266.708 1,1% Total Prevención de desastres 18.306 5,9% $137.007’673.981 $163.214’032.921 6,1% Vivienda nueva Total Vivienda nueva 176.283 56,4% $1.748.469’560.287 $2.007.309’486.903 74,4% TOTal 312.386 100,0% $2.333.143’157.368 $2.696.583’147.965 100,0% Fuente: MVCT y Fonvivienda, 2011. En lo que se refiere al sector vial, la las entidades locales con regalías propias y el Sis- principal acción para reducir la vulnerabili- tema General de Participaciones, ha permitido dad es el mantenimiento; sin embargo hay una la ejecución de proyectos para la reducción del gran limitación de recursos para este tema. riesgo, a través de: dragados de caños y cuencas Las vías principales y concesionadas tienen pro- colmatadas, infraestructura de captación y alma- gramas de mantenimiento a cargo de los conce- cenamiento de agua cruda como elementos de sionarios. Invías es el responsable de esta tarea en la redundancia, mejoramiento de sistemas de potabi- red nacional no concesionada, para lo cual dispone lización de agua, reforzamiento estructural, obras de manuales técnicos que incluyen el manejo del de estabilidad de laderas, obras de control torren- riesgo. En el caso de la red secundaria, a cargo de cial y recuperación de zonas protectoras degrada- los departamentos, y de la red terciaria, en manos das de cuencas abastecedoras. Estos proyectos son de los municipios, la situación es difícil, pues salvo evaluados y viabilizados en la Ventanilla Única del contadas excepciones, se reconocen restricciones en Viceministerio de Agua y Saneamiento y la infor- la capacidad técnica y limitados recursos. mación es almacenada en las bases de datos23. Según el Viceministerio de Agua y Sanea- miento, entre el 2006 y el 2011 se invirtieron más 23 Base de Datos C3 de proyectos viabilizados en Ventanilla Única, y Base de de US$ 110 millones en proyectos de reducción Datos C2 de seguimiento de proyectos viabilizados. En estas herramien- del riesgo en el sector. El Gobierno Nacional, con tas están prácticamente todos los proyectos del sector (todos aquellos proyectos de municipios y departamentos que pretenden recibir cofinan- dineros del Fondo Nacional de Regalías, recursos ciación de alguna fuente nacional deben ser estudiados por la Ventanilla propios, audiencias públicas y cofinanciación de Única del Viceministerio de Agua y Saneamiento). Manejo del riesgo de desastres en la gestión sectorial 255 Las empresas de servicios públicos de las so de la tubería de conducción de agua de 28 y áreas urbanas de las ciudades capitales presen- 30 pulgadas y de un tanque de distribución de tan grandes avances en la inclusión de la gestión la planta Luis Prieto Gómez en octubre de 2011, del riesgo en sus labores misionales. Los entes sacaron de funcionamiento completamente el de los servicios de acueducto y alcantarillado en sistema y dejaron una multiplicidad de impac- Colombia muestran algunos desarrollos impor- tos económicos, sociales y ambientales para los tantes en el conocimiento y la reducción del ries- 370.000 habitantes que estuvieron sin el servicio go, en la inclusión de profesionales para cumplir durante más de 10 días. labores específicas, en la formulación y actuali- El Programa Agua para la Prosperidad zación permanente de sus Planes de Emergencia puede constituirse como el principal instru- y Contingencia sectoriales y en la transferencia mento para la reducción del riesgo sectorial de riesgos con pólizas de seguros de diferentes en Colombia; sin embargo, debe priorizar su características. Ejemplos que se pueden resaltar apoyo en los 550 municipios que tienen menos son: (i) la Empresa de Acueducto y Alcantarilla- de 10 mil habitantes, pues es donde se presen- do de Bogotá adelanta la campaña de reducción tan las mayores debilidades. Una vez consoli- del riesgo sísmico, que incluye el fortalecimien- dada la transición de los PDA al Programa Agua to estructural de sus instalaciones (ii) Empresas para la Prosperidad, se espera que la mayor par- Públicas de Medellín articuló el análisis y la re- te de la inversión en el sector se haga a través ducción del riesgo como un eje principal en su de dicho instrumento, permitiendo articular los sistema de calidad; (iii) Aguas de Manizales in- recursos tanto de los municipios como de la re- crementó la redundancia en las fuentes abastece- gión y la nación; es decir, los dineros que apor- doras para mitigar su probabilidad de daños en tan los niveles locales siempre van a conseguir captación por avenidas torrenciales; (iv) Cúcuta, contrapartidas importantes, a cambio de ceñirse como la capital con mayor riesgo de desabaste- a los reglamentos del programa. También inclu- cimiento de agua, se encuentra en el proceso de ye el fortalecimiento de las empresas prestado- reposición de redes, lo que reducirá las pérdidas ras de servicios públicos domiciliarios de agua de agua, adicionalmente está adelantado campa- y saneamiento para una mayor eficiencia, la ñas de uso eficiente del recurso, desarrollando planificación y ejecución concertada de inver- estudios y gestionando dineros para identificar siones sectoriales, y la ampliación y reposición una fuente alterna de agua. Sin embargo, las es- de toda la infraestructura con criterios técnicos, trategias deben ser continuas e integrales, tanto soportados en diseños detallados y dando cum- en términos de la reducción de la vulnerabilidad plimiento a la Norma Técnica sectorial (RAS) y como de una respuesta rápida, ya que cualquier a la Norma Colombiana de Sismo Resistencia, cambio o falta de una reacción oportuna puede todas acciones primordiales de reducción del generar consecuencias importantes. Lo anterior, riesgo sectorial del país. se ilustra con la emergencia por el desabasteci- miento de agua potable en el municipio de Ma- nizales, consecuencia de la falta de redundancia 24 La Planta Niza, una de las dos fuentes de suministro de agua potable del sistema, por el no funcionamiento desde oc- que posee Manizales, salió de operación el 28 de octubre de 2010 debido tubre del 2010 de la Planta Niza, que requería a deslizamientos acaecidos en el sector del Cerro de Oro de Manizales, cuya ladera se desestabilizó y afectó 80 metros de tubería de aducción de de una reparación que no se llevó a cabo con la agua cruda proveniente de la Quebrada Olivares (Contraloría General de celeridad suficiente24, y posteriormente el colap- Manizales, 2011) 256 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs A pesar de que el Viceministerio de miento a los recursos asignados durante el 2008 Agua y Saneamiento elaboró una serie de he- y el 2009 para las obras en hospitales, por un to- rramientas metodológicas de gestión del ries- tal de $ 24.600 millones (MSPS, 2011). Además, go para los municipios y para las empresas el MSPS expidió la Resolución 976 de 2009 para prestadoras de estos servicios, y dio asistencia acoger la iniciativa global “Hospital Seguro frente técnica a más de 350 entes del nivel local, los a Desastresâ€?, como un programa para la reducción avances son todavía limitados. Las guías dise- del riesgo en el componente de salud, sin embargo ñadas facilitan el cumplimiento de las exigen- los avances son limitados debido a las restricciones cias normativas para la formulación de Planes presupuestales existentes. de Emergencia y Contingencia, y los análisis de Otra entidad que se ha destacado por vulnerabilidad de la infraestructura del sector25. la reducción del riesgo sísmico de su infraes- Entre el 2006 y el 2010, a través de talleres de tructura ha sido Ecopetrol. Al igual que el capacitación, con la coordinación de la DGR, el MSPS, ha realizado desde el 2009 estudios sobre Ideam, Ingeominas y algunas CAR, se dio apo- la vulnerabilidad de sus edificaciones esenciales yo a los municipios y prestadores de servicio en y de atención a la comunidad, y se revisaron los la formulación de Planes frente al desabasteci- diseños del 94% de sus instalaciones, es decir, se miento de agua o interrupción de los servicios evaluaron 251 construcciones. Ecopetrol ejecu- de alcantarillado y aseo. Sin embargo, la mayo- tó el reforzamiento en el 55,8% de ellas, pues 66 ría no los ha implementado en su totalidad, lo estructuras no requirieron ningún tipo de inter- cual puede deberse a debilidades institucionales, vención según los resultados obtenidos. a limitaciones presupuestales de las empresas prestadoras, a los cambios permanentes de su personal, e inclusive, a la aparente oportunidad 4.2.6. El rol de los sectores en la de la declaratoria de desastre nacional para soli- construcción de una cultura de citar recursos del Gobierno Nacional. responsabilidad frente al riesgo Para contribuir a la reducción de la vul- nerabilidad de las instituciones hospitalarias del La construcción de una cultura de res- nivel nacional, el MSPS cuenta con un programa ponsabilidad frente al riesgo, aunque ha sido de reforzamientos de la estructuras. En cumpli- una estrategia limitada, refleja un relativo miento con las disposiciones de la Norma Nacio- éxito en algunos sectores. La gestión del ries- nal de Sismo Resistencia y la Ley 715 de 2001, el go se ha incorporado como componente funda- MSPS diseñó una estrategia de asistencia técnica mental de la Política de Educación Ambiental y de cofinanciación para evaluar la vulnerabilidad (2002), en donde participan conjuntamente los sísmica de las infraestructuras de salud naciona- Ministerios de Educación y de Ambiente, aun- les. Así, del 2003 al 2005 se realizaron inversiones, que la política está dirigida principalmente a después de 161 estudios, para el reforzamiento en la educación formal escolar y no a los actores hospitales de los niveles 1, 2 y 3, que ascendieron a $3.986 millones constantes del 2010; luego, entre el 2006 y el 2009 se cofinanciaron obras de refor- 25 Guía de Planes de Emergencia y Contingencia para empresas (Ley 142 de zamiento por $44.114 millones en 14 hospitales 1994 y Resolución 1096 de 2000), Guía por riesgos asociados a inundaciones, Guía por fenómenos de remoción en masa, Guía por sequía, Guía de riesgos de los niveles 2 y 3 (MSPS, 2011). Posteriormente, por calidad del agua (para empresas, autoridades ambientales y de salud, el Gobierno Nacional ha venido haciendo segui- Decreto 1575 de 2007), y Guía de riesgos asociados a la actividad antrópica. Manejo del riesgo de desastres en la gestión sectorial 257 del sector privado. Las administraciones de las del fenómeno que lo detona y su severidad, y de principales ciudades han adelantado campañas de las características únicas y particulares de cada concientización sobre las amenazas a las que están uno, requiriendo de estrategias de atención y expuestas, dirigidas a un público masivo; según la reconstrucción con programas y recursos tam- encuesta realizada por el Banco Mundial (2011a) bién específicos. Sin embargo, la falta de políti- para el presente informe, el 46% de la población de cas claras sobre la responsabilidad del gobierno las grandes ciudades conocen este tipo de campa- y de cada uno de los agentes, los pocos avances ñas y el 34% reporta haber tomado medidas para en la identificación de los posibles escenarios de reducir el riesgo de su vivienda. Por otra parte, pérdidas, la definición de las tareas a ejecutar durante el fenómeno de El Niño 2009-2010, las para el manejo de las emergencias y/o desastres, esferas de agua potable y de energía adelantaron así como los mecanismos de coordinación y los ejercicios de ahorro de sus servicios y el enton- recursos en un Plan de Emergencias Nacional, ces MAVDT pronunció un logro de ahorro en obliga a que en cada evento se adopten acciones el consumo de agua del 13%. Por último, el a diferentes, desconociendo las lecciones aprendi- nivel agropecuario como respuesta al fenómeno das y experiencias exitosas, generando incluso de El Niño 1997-1998, se produjo y distribuyó demoras en la identificación, el diseño y la im- cartillas para el sector ganadero; sin embargo, plementación de las tareas de recuperación. los diferentes esfuerzos realizados en los procesos En el ámbito agropecuario la respuesta a de sensibilización, no han sido parte de estrategias los grandes eventos generalmente se ha orienta- integrales y continuas de comunicación y existen do a la implementación de programas de alivio muy pocas evaluaciones de su efectividad. financiero. Esto incluye condonaciones de deu- da para pequeños productores, refinanciación e indulto de intereses para medianos y grandes 4.2.7. La gestión sectorial en la productores y créditos blandos y garantías para atención de desastres recuperar la capacidad productiva. En la mayo- ría de los casos los programas y su financiación La respuesta y el manejo de las emer- son adoptados por Documentos Conpes, pero gencias por parte de los sectores varían según también se incluyen medidas, como el Fondo de el tipo de desastre, en cuanto a programas y Solidaridad Agropecuaria (1996), para adquirir a recursos, y carecen de planificación. Como la cartera en situación de desastre. Aunque los se mostró en el Capítulo 1, en Colombia existe instrumentos son similares, la magnitud de los una diversidad de eventos naturales peligrosos beneficios y el procedimiento de acceso a ellos que pueden ser factores detonadores de desas- varían en cada evento de acuerdo con la disponi- tres; y de acuerdo con los tipos de fenómenos y bilidad presupuestal y el tipo de impactos. Dichas su severidad, la magnitud de los daños cambia medidas, si bien otorgan un alivio a los afectados, dependiendo también de factores de vulnerabi- en términos generales no inciden en la reducción lidad físicos, sociales, económicos y culturales de la vulnerabilidad del sector, por el contrario, de los actores y regiones afectadas. Asimismo, generan cada vez mayor presión financiera. la respuesta del Estado está sujeta a las dispo- El sector de transporte tiene diferentes siciones fiscales existentes en el momento de la responsables frente al manejo de los desastres, ocurrencia de los eventos. Ello condiciona la res- según la categoría y el nivel de la red afectada. puesta a los diferentes tipos de eventos, depende Para las vías concesionadas, según el Manual 258 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Operativo de la Vía26, la responsabilidad del ma- tener su viabilidad y acceder a los recursos de nejo de las emergencias recae sobre el concesio- apoyo del orden nacional27. El Ministerio apoya nario, quien de manera complementaria debe la recuperación de instalaciones y la reconstruc- hacer un reporte a Invías de las emergencias que ción postdesastre de las instituciones educativas se presenten, con el fin de que la entidad regis- municipales y/o departamentales afectadas28, y tre los eventos y la atención prestada. En cuanto para ello dispone de recursos dentro de su pre- a la infraestructura no concesionada, Invías tie- supuesto. Según la Directiva Ministerial No. 12 ne dentro de sus funciones las relacionadas con de 2009 del MEN, los dineros para la rehabili- el diseño, la actualización y ejecución de Planes tación y la reconstrucción de las edificaciones de Contingencia preventivos y reactivos; cuenta del sector son solicitados exclusivamente por las con 26 direcciones territoriales, las cuales una vez Secretarías de Educación de los entes territoria- se presenta un evento adverso, informan sobre la les certificados; se tienen predefinidos los pro- afectación producida al nivel central, para que au- cedimientos para acceder a ellos y se canalizan torice la intervención y el despeje de la carretera a través del Ministerio, sin importar la fuente en el menor tiempo posible. Estas intervenciones presupuestal (Ministerio, el Fondo de Regalías se financian con recursos asignados a cada di- o el Fondo de Calamidades). El MEN valida las rección territorial, mediante un monto agotable. solicitudes con el respaldo del Inventario Nacio- Si la emergencia es de gran magnitud, un grupo nal de la Infraestructura Educativa del Progra- interdisciplinario se desplaza a la zona afectada ma SICIED, agilizando la identificación de las y establece el procedimiento de atención bajo la necesidades. Durante el fenómeno de La Niña modalidad de declaratoria de Urgencia Manifies- 2010-2011 esto permitió una respuesta eficiente ta, dando cumplimiento a las disposiciones de la en cuanto a una rehabilitación organizada y con Ley 80 de 1993. Las redes secundaria y terciaria se una interrupción mínima del servicio educati- encuentran a cargo de los departamentos y los vo, así como la cuantificación de prioridades y la municipios, respectivamente, los cuales deben gestión de recursos. responder por las acciones de prevención, aten- En el área de vivienda se dispone de proce- ción y recuperación de la infraestructura. dimientos predefinidos que hacen transparente El renglón de educación tiene proce- la asignación de recursos, por lo que usualmente dimientos predefinidos de acceso a los re- las dificultades en la reconstrucción son de or- cursos que, al margen del monto disponible den presupuestal y técnico. Los recursos para reu- y de las fuentes, incrementan su efectividad. bicación, reparación o reconstrucción de vivienda Las entidades territoriales, a través de las Se- son solicitados ante las bolsas de subsidios en el cretarías de Educación, participan en la identifi- Ministerio de Vivienda. Esto los hacen exclusiva- cación de afectaciones sobre centros educativos. mente las administraciones municipales, a quienes La información se incluye en el censo de afecta- se les exige presentar un proyecto estructurado ciones que reporta el municipio ante el depar- tamento y la UNGRD (antes DGR), al tramitar la declaratoria de emergencia o calamidad pú- 26 Este manual es un documento anexo a los contratos de concesiones que blica. Los proyectos de recuperación o rehabi- realiza el Estado. litación de infraestructura deben ser valorados, 27 Proyectos de inversión con recursos del MEN u otras entidades, como la DGR, para la prevención y atención de desastres (FNC o FNR). formulados y presentados por las Secretarías 28 Para ello existe al interior del MEN el área de Cobertura y Descentraliza- ante el Viceministerio de Educación, para ob- ción, adscrita al Viceministerio de Educación. Manejo del riesgo de desastres en la gestión sectorial 259 que es evaluado con un procedimiento estándar. por los organismos de asistencia humanitaria, de Las gobernaciones y las CAR contribuyen con la acuerdo con lo que se defina, dado que no existe formulación de los proyectos y aportan recursos actualmente un Plan Nacional de Emergencias en de contrapartida que son indispensables, según los el que se encuentren protocolos y roles estableci- requerimientos de otorgamiento de subsidios. La dos. Por ejemplo, durante el fenómeno de La Niña mayor dificultad durante la reconstrucción radica 2010-2011, la dotación temporal de agua potable en la identificación de las edificaciones afectadas fue coordinada por el Ministerio del Interior y Jus- y la valoración de los daños, la disponibilidad de ticia en concordancia con los CREPAD y los CLO- predios con servicios públicos y de zonas de riesgo PAD respectivos, con recursos del Fondo Nacional mitigable para reubicar a los damnificados. En el de Calamidades. caso de eventos de gran magnitud, como por ejem- En los PDA se dispusieron más $61 mil plo en el sismo del Eje Cafetero, se han adoptado millones para la rehabilitación de infraestruc- arreglos institucionales particulares con políticas tura de acueducto y alcantarillado. La rehabilita- y mecanismos de intervención propios, en dicho ción busca activar la prestación de los servicios y el caso el FOREC, que se encargó directamente de restablecimiento del funcionamiento de las redes, los proyectos de vivienda. Generalmente, el mon- por medio de reparaciones, obras rápidas y tareas to del subsidio o el tipo de apoyo que proporciona como limpieza de las tuberías. Para la temporada el gobierno y los beneficiarios no están claramen- de lluvias 2010-2011, en la mayoría de los PDA se te establecidos, como tampoco la metodología destinaron recursos para enfrentar la emergencia, de evaluación de los daños, los responsables y los por un valor superior a $61 mil millones, con apor- mecanismos de control y seguimiento; muestra de tes tanto de los PDA como con el apoyo del Fon- ello es que 6 meses después de la finalización del do de Calamidades - Colombia Humanitaria. Los fenómeno de La Niña 2010 - 2011 no había una es- PDA específicamente se encargaron de filtrar las timación de los daños de vivienda, ni de los valores solicitudes de los municipios, evaluar su pertinen- que el Gobierno Nacional asignó, ni los mecanis- cia y distribuir los montos disponibles. Adicional- mos utilizados (ver Tabla 2.5 del Capítulo 2 ) mente, el Viceministerio de Agua y Saneamiento En el caso del sector de agua potable y consolidó una base de datos de las necesidades saneamiento, las empresas prestadoras de servi- de reconstrucción, a partir de reportes periódicos cios no participan en los CLOPAD, a excepción presentados por los gestores de los PDA, con el fin de las que trabajan en las ciudades capitales. de diseñar el plan de reconstrucción total. Esto situación dificulta el accionar de los organis- En el sector salud, al momento de pre- mos operativos en casos de emergencia, tanto para sentarse una emergencia, teniendo en cuenta los requerimientos de agua y saneamiento para las que el sistema actúa de manera descentraliza- comunidades afectadas, como para identificar la da, los llamados a atender la población afec- distribución de los daños, estimar la afectación de tada son las instancias locales. La acción del la infraestructura de agua potable, alcantarillado y MPS se orienta a fortalecer las redes territoriales aseo, y definir las medidas que las autoridades de- para la prestación del servicio, por medio de la ben tomar para el restablecimiento de los servicios. cofinanciación para la dotación de los equipos La ayuda humanitaria y la atención inmediata in- de comunicaciones29, el mejoramiento al centro cluyen soluciones transitorias de distribución del recurso que pueden ser asumidas por los respon- sables de las redes de acueducto y alcantarillado o 29 Sala de atención de crisis y plan de emergencias del MPS. 260 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs nacional de reserva30 y la evacuación en caso de de los equipos, el conocimiento y la experticia emergencia31. El MPS también apoya programas para enfrentar contingencias a nivel nacional, a de desarrollo de la salud, con la atención a per- cambio de que cada empresa tenga que enfren- sonas en alto riesgo, pertenecientes a poblacio- tar la situación de manera independiente, aun- nes con más de 50 mil habitantes, y a personas que la responsabilidad de la coordinación del vulnerables, en centros poblados con menos de control del derrame y sus consecuencias siguen 50 mil habitantes; y dispone del Plan Nacional en manos de la instalación, operación, dueño de Salud Rural. Además contribuye al funciona- de la sustancia o actividad que lo originó. Si miento de la red hospitalaria, a la actualización bien el Plan fue estructurado para enfrentar el e implementación de los Planes Hospitalarios riesgo de accidentes operativos o terrorismo, para Desastres y a la revisión y ajuste de las puede ser de gran utilidad en caso de un desas- Guías de Atención Médica de Urgencias. tre asociado a fenómenos naturales, y debería El Plan Nacional de Contingencia con- ser adaptado de manera voluntaria u obligato- tra Derrames de Hidrocarburos es un caso ria en otros sectores como en la minería o en la exitoso de organización específica para en- industria de materiales peligrosos, entre otros. frentar situaciones de emergencia, que aun- En general, las fuentes de financiación que fue constituido por Decreto Nacional para la respuesta a emergencias funcionan por podría ser emulado de manera voluntaria demanda, no tienen procedimientos estándar por otros sectores. El “Plan nacional de con- para evaluar los daños y no están articuladas, tingencia contra derrames de hidrocarburos, lo que ocasiona desequilibrios en la asigna- derivados y sustancias nocivas en aguas ma- ción de recursos por deficiencias en la gestión rinas, fluviales y lacustresâ€? fue ordenado por de los entes territoriales. Las diferentes capa- el Decreto 321 de 1995 como una herramien- cidades institucionales entre municipios hacen ta de coordinación interinstitucional entre las que la calidad y la oportunidad de las solicitudes instancias de prevención y atención de desas- de recursos para atención y reconstrucción des- tres del Estado colombiano, de las autoridades pués de un evento catastrófico difieran y no sean ambientales y el área industrial, buscando que coherentes con los impactos reales en campo. este tipo de emergencias se atiendan bajo crite- Como resultado, los entes locales de menor ca- rios unificados. El objetivo es aunar esfuerzos pacidad tienden a recibir montos presupuestales públicos y privados para tener disponibilidad más pequeños por las debilidades en su gestión. 30 Suministro de medicamentos, insumos médico-quirúrgicos, antídotos, elementos de saneamiento básico, etc. 31 Movilización de personal, elementos, medicamentos e insumos de emer- gencias, entre otros. Manejo del riesgo de desastres en la gestión sectorial 261 4.3. PROTECCIÓN FINANCIERA: LA RESPONSABILIDAD DEL SECTOR DE HACIENDA PÚBLICA Existe una alta probabilidad de que Colombia tección tendría que asegurar la capacidad para tenga que enfrentar un gran desastre que ponga financiar la respuesta del Estado ante los desas- a las finanzas del Estado en una situación difícil. tres recurrentes o eventos importantes, teniendo A pesar de haber sufrido desastres importantes, en cuenta que los dos tipos de afectación revisten como el sismo del Eje Cafetero y el fenómeno de medidas estructurales de atención. La Niña 2010- 2011, hay una alta probabilidad de La responsabilidad de la respuesta ante que Colombia tenga que enfrentar un evento ma- los desastres es compartida entre el Gobierno yor para el cual debe estar preparada (ver Capitu- Nacional y los entes territoriales; sin embargo, lo 1). La financiación de la reconstrucción del Eje no están definidas las reglas de corresponsabi- Cafetero demandó, entre otros, un endeudamiento lidad entre ellos, haciendo que el nivel Central importante de la nación y medidas como la crea- asuma la mayor parte de la carga fiscal. Sólo ción del impuesto “2 por milâ€?, posteriormente au- algunas grandes capitales cuentan con fondos mentado a “4 por milâ€?, el cual sigue vigente. Para para la gestión del riesgo que les permiten aten- responder a la temporada de lluvias 2010-2011, el der financieramente los desastres, y consideran- Estado ha recurrido, entre otras medidas, a ven- do que un número importante de los municipios der activos de la nación. La ocurrencia de un de- del país son de categoría 5 y 6, los cuales no tie- sastre de mayor magnitud puede poner en serias nen mucha flexibilidad presupuestal, el Estado dificultades al país, particularmente si la situación Central ha asumido la mayor parte de la carga económica nacional es crítica, como lo era en 1999 pública de los desastres. cuando ocurrió el sismo del Eje Cafetero. Una estrategia de protección financiera A pesar de la certeza de que todos los consiste en adoptar una combinación óptima años se presentan desastres con impactos en la de instrumentos de retención y transferencia del economía local, en la población y el Estado, las riesgo, que garantice el menor costo de oportu- previsiones públicas para financiar la respuesta nidad de los mismos y que permita la respues- siempre han sido insuficientes. Sin duda con- ta integral para la atención de la emergencia, la viene que el Estado cuente con una estrategia rehabilitación y la reconstrucción postdesastre. de protección financiera que le permita costear Actualmente el Estado colombiano retiene prác- las pérdidas de forma efectiva. Como se verá ticamente todo el riesgo, ya que ante la ocurrencia más adelante, los presupuestos asignados al FNC de un desastre debe responder con sus propios re- a principio de cada año siempre deben ser adicio- cursos, inclusive para la reparación de las edifica- nados a medida que transcurre el año. Esta situa- ciones e infraestructura pública, y aunque por ley ción se puede ver claramente en sectores como existe la obligación de asegurarlas, normalmente el de vivienda y el agropecuario, que deben ges- su cobertura es insuficiente. Si se quisiera aumen- tionar de manera periódica recursos adicionales tar la transferencia del riesgo se podría incremen- para reubicar asentamientos o para compensar tar la cobertura y calidad del aseguramiento de campesinos impactados. Una estrategia de pro- la infraestructura, garantizando que sea por el 262 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs valor de reposición; adicionalmente, generando La estrategia de protección financiera coberturas que permitan al Gobierno Nacional debe concebirse como un elemento comple- acceder a dineros para la protección de los bienes mentario y no como una alternativa a la re- privados de los estratos 1 y 2 (por los que el Esta- ducción del riesgo físico. El objetivo último del do debe responder en algunas ocasiones), contar Estado en materia de la gestión del riesgo es el de con reaseguros o bonos de catástrofe, entre otras minimizar la probabilidad de pérdidas de vidas y medidas. El FNC es el instrumento que por ex- patrimonio, tanto público como privado, a niveles celencia se debe activar para atender los riesgos aceptables. Por ello es indispensable la reducción retenidos, especialmente ante los eventos más del riesgo existente y el control en la creación de recurrentes. Cuando su capacidad se desborda un nuevo escenario. Sin embargo, y teniendo en debido a la afectación por fenómenos de ma- cuenta que eliminarlo totalmente es imposible y yor magnitud, se puede acudir a reasignaciones que su proceso de reducción a un estadio acepta- presupuestales, créditos y a otras fuentes fisca- ble toma tiempo, es fundamental estar preparado les, como impuestos o venta de activos. En sí, el para enfrentar un desastre. Para ello se requiere objetivo de una estrategia de protección finan- una estrategia que disminuya las pérdidas de vi- ciera es combinar los diferentes instrumentos y das a la par de una estrategia de protección finan- mecanismos existentes para asegurar que hayan ciera, ya que sin una adecuada implementación los recursos suficientes para que el Estado pueda de acciones para la reducción del riesgo físico, el responder debidamente, a través de la adopción diseño y aplicación de instrumentos financieros de un portafolio balanceado de medidas de re- disponibles en el mercado podría no ser sosteni- tención y transferencia del riesgo, que garantice ble. Un forma clara de evidenciar que la protec- además, su estabilidad macro-económica. ción financiera no puede ser independiente de los Dicha estrategia puede incluir instru- demás instrumentos de reducción se ejemplifica mentos obligatorios o voluntarios para que con los hospitales, pues de qué sirve garantizar la los actores privados transfieran su riesgo, de disponibilidad de recursos para reponer un hos- forma tal que el Estado no tenga que apoyar- pital después de un terremoto, si éste no presta los los en caso de un desastre. Aunque no hay una servicios en el momento en que más se necesita. normatividad o políticas claras al respecto, el Estado tiene la obligación de responder por parte de los impactos causados por un even- 4.3.1. Avances y limitaciones en to desastroso en los bienes privados, particu- materia de protección financiera larmente los de la población de bajos recursos en Colombia por razones humanitarias (ver Capítulo 5). En varias ocasiones el Gobierno también ha apo- Dependiendo de la magnitud y tipo de yado al sector productivo, para propiciar la desastre, el Estado colombiano dispone reactivación económica. Esto hace que en caso de diferentes instrumentos y fuentes para de desastre la responsabilidad fiscal del Estado financiar su respuesta no se limite a la infraestructura pública, por lo que las medidas obligatorias o los instrumen- • El aseguramiento de los inmuebles públicos, tos para promover el aseguramiento entre los obligatorio desde 1993, permite transferir actores privados reducirían efectivamente el parte del riesgo a las aseguradoras, quienes riesgo fiscal del país. en caso de desastre aportarán recursos al Manejo del riesgo de desastres en la gestión sectorial 263 Estado para los costos de reparación y re- tenían algún tipo de seguro, mientras que so- construcción. lamente el 4,5% de las pérdidas totales a razón • Reasignaciones presupuestales. del fenómeno de La Niña 2010-2011 estaban • El FNC es la principal fuente de recursos aseguradas. El aseguramiento de los bienes para atender los múltiples desastres de baja públicos o privados reduce el riesgo fiscal del intensidad que se presentan todos los años. Estado al disminuir las pérdidas de su propio • El FNR ha sido usado a partir del 2007 para patrimonio y al minimizar el impacto en el sec- disponer de recursos financieros adiciona- tor privado, que, ante niveles serios de afecta- les para la atención y reconstrucción de de- ción, también son su responsabilidad. En este sastres en las regiones y municipios donde capítulo se presentan los avances en el tema del la ley lo permite. aseguramiento de los bienes públicos y en el • Algunos Ministerios tienen cuentas o bol- Capítulo 5 se discute en detalle sobre el tema sas de subsidios que pueden ser empelados para los bienes privados. como fuente presupuestal adicional en caso Según la ley, todos los bienes del Esta- de desastre, aunque, como se mostró ante- do deberían estar bajo protección financiera, riormente, su financiación es escasa. aunque no se conoce la calidad y el alcance • Créditos contingentes (como el préstamo de los mismos; además, el aseguramien- con el Banco Mundial de apoyo al Desarro- to individual de los inmuebles no permite llo de Políticas con Opción de Desembolso aprovechar la diversificación del riesgo y las Diferido ante el Riesgo de Catástrofe, CAT- economías de escala asociadas al número de DDO), que le permite al Estado acceder a bienes públicos. La Ley 42 de 1993 estipula liquidez de manera inmediata y oportuna en la obligatoriedad de la protección financiera caso de un desastre de carácter nacional. para los bienes del Estado; sin embargo, sólo • Algunas de las grandes ciudades cuentan recientemente se están haciendo estudios so- con fondos propios para prevención y aten- bre el cumplimiento de la norma y si el mon- ción de desastres. to asegurado corresponde al valor contable, • Fuentes fiscales utilizadas en caso de even- catastral o comercial; es muy probable que en tos extremos, como empréstitos interna- ningún caso el valor asegurado corresponda al cionales, creación de impuestos y venta de de reposición, que normalmente es superior al activos públicos. comercial, debido a los costos de demolición, las nuevas normas de construcción y los están- El aseguramiento, una herramienta por dares de servicios prestados por la edificación a excelencia para transferir el riesgo de desastres reconstruir. Adicionalmente, cada infraestruc- tura es asegurada individualmente, lo cual es Si todas las propiedades, tanto públicas ineficiente, pues no permite al Estado aprove- como privadas, que están expuestas a la ocu- char los beneficios de la diversificación asocia- rrencia de desastres estuvieran aseguradas, el dos al agrupamiento de los riesgos de todas las riesgo fiscal del Estado sería mínimo; sin em- edificaciones en una sola cartera, lo cual redu- bargo, en Colombia las pérdidas aseguradas ciría el costo de la cobertura. nunca han sido superiores al 10% de los daños. Según Fasecolda (2011), el 10% de las pérdidas directas ocasionadas por el sismo del Eje Cafetero 264 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Gráfica 4.11. Pérdidas acumuladas, promedio anual de desastres naturales y recursos del FNC (millones de dólares)32 4.000 3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0 1986-1990 1990-1994 1994-1998 1998-2002 2002-2006 2006-2010 Recursos del Fondo De Calamidades Perdidas por desastres Promedio anual de perdidas por desastre Fuente: Ingeniar Ltda., 2011. El FNC, que es el instrumento financiero la medida que las demandas de recursos exceden para los desastres recurrentes, tiene grandes la cuota inicial. La Gráfica 4.11 indica cómo la limitaciones de recursos y requiere de distribución de recursos al FNC ha sido siempre contrapartes territoriales muy inferior a las pérdidas causadas por desas- tres. Así, solo alcanza para una atención inicial de El FNC, creado en 1984, es el instrumen- la emergencia en forma limitada y no dispone de to de mayor tradición en materia de respues- los dineros suficientes para apoyar procesos de re- ta del Estado a los desastres; se ha encargado cuperación y reconstrucción públicos o privados, de atender los eventos pequeños de alta recu- y prácticamente no se hace ninguna inversión rrencia en el país, pero no cuenta con recursos para implementar medidas para la reducción del suficientes. Este Fondo fue creado mediante el riesgo. Aunque en términos absolutos el aporte Decreto 1547 de 1984 y modificado por el Decre- de la nación al FNC muestra una tendencia cre- to Ley 919 de 1989. Originalmente tenía indepen- ciente, como porcentaje de los ingresos del Esta- dencia patrimonial, administrativa y contable, y do, los montos están disminuyendo. Según BID y luego se convirtió en una cuenta adscrita al Mi- CEPAL (2005), el máximo rubro se presentó en nisterio del Interior y de Justicia, lo que hace que 1995, cuando la nación aportó el 0,5% de sus in- tenga una presupuestación anual y no pueda acu- gresos, en tanto durante el período 2000-2009 la mularse para ser utilizada en años difíciles, como participación no superó el 0,11%, según informe se pensó inicialmente. El FNC es administrado de Ingeniar Ltda. (2011). por la fiduciaria La Previsora, controlado por la Junta Consultora (Decreto Ley 919 de 1989) y fi- 32 Esta Gráfica muestra el impacto en daños ocasionados por el sismo del Eje Cafetero, pero no alcanza a registrar el impacto del fenómeno de La nanciado con asignaciones anuales del PGN, que Niña 2010-2011 que hará más extrema la diferencia entre los daños y los usualmente son adicionadas a lo largo del año, en recursos asignados al FNC. Manejo del riesgo de desastres en la gestión sectorial 265 A diferencia de fondos similares en otros podrían ser empleados para atender emergen- países, el FNC aporta la totalidad de sus inver- cias es función de la ejecución de las entidades, y siones sin solicitar contrapartidas a los entes te- usualmente no es muy flexible por las normas de rritoriales. Como se verá más adelante, en el país carácter constitucional y legal que asignan previa- solamente algunas de las grandes capitales cuentan mente el gasto y establecen rentas con destinación con un fondo equivalente al FNC. En tanto, en Mé- específica. De acuerdo con el Comité Técnico In- xico por ejemplo, el Fondo de Desastres Naturales terinstitucional (Banco de la República, MHCP y (Fonden) exige una contrapartida a sus niveles te- DNP, 2010), ante los impactos del fenómeno de rritoriales para apalancar las inversiones de aten- La Niña en 2010 - 2011, el 86% del PGN del año ción y prevención de desastres. Actualmente no 2010 estaba compuesto por partidas de carácter existen en Colombia incentivos para que las admi- inflexible. Los rubros que le confirieron mayor nistraciones locales y regionales prevean recursos inflexibilidad al presupuesto en dicho año fueron propios para situaciones de emergencia, y ante la el servicio de la deuda (27%), las transferencias no obligatoriedad de contrapartida por parte del territoriales por medio del SGP (16%) y el pago FNC, se tiene la percepción de que la atención y de pensiones (15%). reconstrucción es responsabilidad absoluta del El Fondo Nacional de Regalías (FNR), Gobierno Central. Así, para la gran mayoría de los hoy Fondo Nacional de Compensación, ha in- municipios de categorías 5 y 6, con fuertes inflexi- crementado paulatinamente sus aportes para bilidades presupuestales, les es prácticamente im- la prevención y la reconstrucción, pero no posible invertir en gestión del riesgo; sin embargo, puede ser equitativo por las restricciones en el municipios con altos ingresos per cápita pueden destino de sus recursos. Las Gráficas A.5 y A.6 asumir parcialmente sus responsabilidades. Una (del Anexo) muestran cómo la participación del estrategia diferenciada en materia de cofinancia- FNR en materia de gestión del riesgo aumentó ción, de acuerdo con las capacidades territoriales, de manera significativa durante el 2009 y el 2010, aumentaría la subvención de la gestión del riesgo incluso, en cuanto a recursos para reconstruc- y en particular, de la respuesta ante desastres. Por ción se refiere. Sin embargo, esta es una fuente otra parte, incentivos para el fortalecimiento de ca- errática, ya que las asignaciones dependen del pacidades, el financiamiento de acciones de reduc- tipo de proyectos que presenten los entes terri- ción del riesgo por parte del Gobierno Nacional toriales beneficiarios. El crecimiento de los últi- y el acceso a endeudamiento con bajos intereses, mos dos años se debió a una decisión política del promovería una mayor responsabilidad de tales Gobierno Nacional; no obstante, actualmente se procesos a escala local. está reglamentando el nuevo Fondo Nacional de Compensación, lo que puede cambiar las prio- Reasignaciones presupuestales y el FNR son ridades del manejo del riesgo. Adicionalmente, fuentes disponibles pero limitadas para la dicha fuente de financiación no puede atender rehabilitación y la reconstrucción las necesidades de todo el territorio nacional, pues tiene restricciones temáticas y geográficas Una de las fuentes de liquidez inmediata en el destino de los recursos, dependiendo del para atender desastres por parte del Estado es origen de los mismos. la reasignación del presupuesto, originalmente Los sectores también cuentan con al- previsto, para financiar programas de inver- gunos mecanismos para apalancar la rehabi- sión pública. La disponibilidad de recursos que litación y reconstrucción, pero normalmente 266 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs deben ser refinanciados por el gobierno central mente de reasignaciones presupuestales, cré- al momento de la ocurrencia de un desastre. ditos internacionales y un nuevo impuesto Instrumentos como la ventana de subsidios de vi- (Tabla 4.10). El impacto del terremoto del Eje vienda por desastres, la cuenta de emergencias de Cafetero desbordó muy pronto los recursos dis- Invías y otras fuente mencionadas en la sección ponibles del Estado, en momentos en los que el 4.2.3 están disponibles para la financiación de país se encontraba en recesión. Por esta razón rehabilitación y reconstrucción, pero los recur- el gobierno central recurrió a la contratación sos son restringidos y todos los años deben ser de empréstitos internacionales, a la creación del sujetos a adiciones presupuestales provenientes impuesto “2 por milâ€? a las transacciones finan- del FNC o del PGN. cieras (que posteriormente continuó y se incre- mentó al “4 por milâ€?). El crédito contingente es un instrumento para En el caso del fenómeno de La Niña inyectar liquidez oportuna para la atención de 2010-2011, el DNP estimó que el costo total grandes desastres nacionales de la atención, rehabilitación y reconstruc- ción se acercaba a los $30 billones, y para El uso del CAT-DDO33 con el Banco financiarlos el Gobierno Nacional está re- Mundial durante el fenómeno de La Niña curriendo a reasignaciones presupuestales, 2010-2011 mostró las ventajas de los crédi- nuevos impuestos y a la venta de activos de tos contingentes como fuentes de liquidez la nación. Para junio del 2011, el Gobierno inmediata, cuando otras recursos estaban había asignado $6,87 billones para enfrentar restringidos. Anticipándose a la necesidad de la atención y rehabilitación de la emergencia. acceder a liquidez inmediata en caso de ocu- $4,75 billones ejecutados a través del FNC, rrencia de un desastre, el Gobierno Nacional principalmente de la subcuenta Colombia Hu- suscribió en el 2008 un DPL con CAT-DDO, manitaria, y los otros $2,12 billones por medio por un valor de US$150 millones con el Ban- de diferentes entidades del orden nacional36. co Mundial34. Este instrumento es un crédito Las actividades de recuperación, construcción prenegociado que puede ser activado inme- y reconstrucción fueron estimadas por el DNP diatamente ante la ocurrencia de un desastre en $22 billones, monto que supera ampliamen- de carácter nacional y en el momento exacto te el costo de los daños ($8,6 billones), ya que en que el Presidente de la República declare en la mayoría de los casos la infraestructura de Desastre Nacional. El Gobierno hizo uso de reposición deberá contar con estándares supe- este instrumento y solicitó al Banco su desem- riores a los previamente existentes (por ejem- bolso total, a raíz de los efectos del fenómeno plo, sistemas de acueducto y alcantarillado, de La Niña 2010-201135 en diciembre del 2010. Fuentes fiscales extraordinarias utilizadas en caso de desastres de gran magnitud 33 Préstamo de Apoyo al Desarrollo de Políticas con Opción de Desembolso Diferido ante el Riesgo de Catástrofe (DPL con CAT-DDO). 34 El CAT-DDO tiene un límite de país máximo del 0,25% del PIB o el equiva- El FOREC, entidad creada para la reha- lente de US$ 500 millones, cualquiera sea la cifra más baja. bilitación y reconstrucción después del sismo 35 Los recursos del DPL con CAT-DDO son asignados por el MHCP, no necesa- riamente deben ser concedidos al FNC. del Eje Cafetero, ejecutó más de $1,7 billones 36 Cifras tomadas del reporte diario del junio 29 del 2010 del Fenómeno de ente 1999 y el 2001, provenientes principal- La Niña, www.dgr.com. Manejo del riesgo de desastres en la gestión sectorial 267 escuelas y puestos de salud). Además, es fre- actualmente, en caso de ejecutarse en su tota- cuente que luego de un desastre las necesidades lidad. Esto será llevado a cabo por el Fondo de de inversión en instalaciones públicas preexis- Adaptación (creado mediante el Decreto 5819 tente se hagan más evidentes y los presupuestos de 2010), cuyas fuentes de financiación se de reconstrucción superen la simple reposición describen en la Tabla 4.11. Los primeros $5,7 de los daños. Sin embargo, considerando que billones para la reconstrucción ya fueron asig- el FOREC se tomó tres años para gastar $1,7 nados a través de una adición al presupuesto billones del 2001, el país requerirá un periodo del 2011, aprobada por el Congreso de la Re- largo para ejecutar el presupuesto disponible pública (Tabla 4.12). Tabla 4.10. Financiación de la reconstrucción del Eje Cafetero por fuentes (millones de pesos) fuente 1999 2000 2001 Total Part. % Presupuesto Nacional 199.997 619.583 150.497 970.076 60,71 Funcionamiento 997 1.117 977 3.091 0,19 Inversión 199.000 616.690 128.269 943.959 59,08 Cuota de auditaje 1.775 1.251 3.026 0,19 Deuda (1) 20.000 20.000 1,25 crédito externo 596.966 14.431 611.397 38,27 BID 155.268 13.300 168.568 10,55 BIRF 441.698 441.698 27,64 KFW 1.131 1.131 0,07 cooperación internacional 16.318 16.318 1,02 Donaciones 15.184 15.184 0,95 Rendimientos de donaciones 1.134 1.134 0,07 Total por año* 813.280 619.538 164.928 1’597.791 100,00 (1) Ministerio de Hacienda y Crédito Público. * En pesos constantes del 2001 el presupuesto equivale a $1’738.716 millones. Fuente: Cardona, et. al., 2004a. Tabla 4.11. Fuentes de financiación frente al fenómeno de La Niña 2010-2014 Emergencia invernal 2010–2014 Fondo de Calamidades Fondo de Adaptación ($10 - $16 ($6,3 billones) billones) Presupuesto Nacional 2010 Impuesto al patrimonio Gravamen a los movimientos Venta de Activos ($1 billón) ($3,3 billones) financieros (GMF) Ecopetrol ($2 billones) ($10 - $16 billones) Fuente: Confis, 2011a. 268 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs de La Niña 2010-2011, donde las pérdidas del úl- Tabla 4.12. Fuentes y usos adicionales al presupuesto timo son tres veces superiores y los costos de re- 2011 (miles de millones de pesos) construcción son diez veces mayores al terremoto fuentes Usos de 1999; lo anterior es un ejemplo de la multiplici- Impuesto al patrimonio 830 dad de fenómenos y de posibles impactos a los que Fondo Nacional de está expuesto Colombia, y confirma la necesidad FOREC 944 3.500 Calamidades Operaciones de crédito 1.726 de contar con políticas para la reducción de la vul- 1.500 Fondo de 1.500 nerabilidad fiscal ante eventos de gran magnitud. Venta de activos Adaptación Fondo Nacional de Regalías 434 Regiones - FNR 434 Fondos municipales para la prevención y 260 Ministerio 88 de Educación atención de desastres Otros Nacional – Ley 20 Subsidios de 152 y 108 Bogotá y Medellín cuentan con fondos vivienda y otros para la gestión del riesgo, pero los departamentos Fuente: MHCP, 2011a; Confis, 2011a. y la mayoría de los municipios del país, a pesar de estar obligados por ley, disponen de recursos muy limitados para afrontar la problemática. En el futuro, el Gobierno Nacional po- En el Capítulo 3 se muestran las diferencias de drá usar recursos del Fondo de Estabilización, inversión municipal en gestión del riesgo en las creado en el 2011, para casos de desastres. ciudades analizadas como casos de estudio para la Este Fondo a largo plazo pretende generar un presente publicación. Solamente algunas destinan ahorro en el PGN para usarse en caso de un dé- recursos importantes para la reducción y cuentan ficit fiscal que supere lo establecido por la Regla con provisiones financieras para atender desastres, Fiscal. Sin embargo, en una situación de desas- a pesar de que los municipios son los primeros res- tre o crisis económica, el gobierno podrá desviar ponsables y están obligados, por el Decreto 919 de temporalmente el límite de la Regla Fiscal y uti- 1989, a establecer fondos para la gestión del riesgo. lizar el Fondo de Estabilización o recursos toma- dos en préstamo para financiar un mayor déficit. Ante la ausencia de una estrategia de fi- 4.3.2. Ejemplos de instrumentos nanciación, las fuentes fiscales han permitido utilizados por el Estado colombiano enfrentar los grandes desastres recientes; sin para aumentar la transferencia del embargo, las demandas fiscales crecen de ma- riesgo al sector privado nera exponencial, siendo conveniente tener previamente definida una estrategia financiera. En la medida en que haya bienes pri- Según el Consejo Superior de Política Fiscal vados asegurados, se disminuye el riesgo fis- (Confis) (2011b, 2010), la situación económica cal del Estado. Promover o hacer obligatorio del país permitió enfrentar de manera holgada el aseguramiento de bienes privados reduce la el fenómeno de La Niña 2010-2011, sin que se observara un deterioro fiscal importante37. No obs- tante, es importante resaltar que en la última déca- 37 El efecto total proyectado en la emergencia invernal en el 2011 es un déficit adicional que corresponde al 0,4% del PIB con respecto al 2009, aunque da han ocurrido dos grandes desastres de carácter hay que tener en cuenta que en la estimación de esta cifra se incluyó la nacional: el sismo del Eje Cafetero y el fenómeno sobretasa de impuesto al patrimonio que aminora el efecto total. Manejo del riesgo de desastres en la gestión sectorial 269 probabilidad de que el Estado tenga que ac- condominios, conjuntos residenciales y de- tuar como un garante de última instancia, es más formas de propiedad horizontal38. Esto decir, que termine respondiendo parcial o to- protege en teoría contra el riesgo de incendio talmente por las pérdidas de algunos actores y terremoto al patrimonio de los colombianos privados, bien sea porque resultan en “vul- que poseen vivienda en copropiedad; sin em- nerabilidad manifiestaâ€? luego de un desastre, bargo, según Fasecolda, el nivel de cobertura o porque se consideran indispensables para frente a este concepto es muy bajo, y se nece- la reactivación de la economía. El Gobier- sita reforzar las estrategias de concientización no colombiano ha tomado algunas medidas y de verificación para obligar el cumplimiento al respecto, tanto a nivel nacional, haciendo de la ley, así como ampliar su cobertura frente obligatorio el aseguramiento de algunos bie- a otros riesgos. nes privados, como a nivel municipal, adop- Actualmente en Colombia, cuando no hay tando esquemas para asegurar la vivienda de obligatoriedad, la penetración del aseguramien- los estratos bajos y promover otras estrategias to es muy baja, como en el caso de las viviendas, financieras en general. siendo necesario generar una conciencia entre Para proteger a los ahorradores, la ley la población para aumentar el aseguramiento colombiana obliga a que las instituciones fi- voluntario y reducir el riesgo fiscal del Estado. nancieras aseguren contra incendio y terremo- Según Fasecolda (ver Capítulo 5), en Colombia so- to los inmuebles de su propiedad y aquellos que lamente el 13% de las viviendas están aseguradas, les sean hipotecados para garantizar créditos de los cuales el 8% lo está obligatoriamente por el que tengan o lleguen a tener a su favor (Esta- hecho de estar hipotecadas y sólo el 5% es de ma- tuto Orgánico del Sistema Financiero, Decreto nera voluntaria. Además, muchas se encuentran Ley 663 de 1993), lo que reduce el riesgo fiscal subaseguradas, porque no todas las entidades fi- del Estado. Para la protección a los ciudadanos nancieras actualizan el precio del inmueble, con- se busca que en caso de un desastre los daños en servando los valores al momento de establecer la los inmuebles propios de las instituciones finan- hipoteca. La alta desprotección de las edificaciones cieras o los hipotecados en garantía de un crédito ha ocasionado que, luego de desastres como el del no afecten el patrimonio de sus ahorradores. Esta Eje Cafetero, el Estado haya asumido la responsa- medida reduce a su vez el riesgo fiscal del Esta- bilidad de otorgar subsidios para reparación y re- do, pues resguarda a las instituciones financieras posición de todas las unidades afectadas, haciendo frente a los daños de un desastre. La norma es- que se deba incurrir en un mayor gasto fiscal. El tablece que los inmuebles deben asegurarse “en gobierno necesita construir con la experticia del su parte destructibleâ€? y “por su valor comercialâ€?. sector asegurador una estrategia innovadora de Desafortunadamente hoy no hay una definición protección financiera que estimule la participación sobre el concepto de “parte destructibleâ€? y no se de los entes locales y que promueva la cultura del dispone de un procedimiento unificado sobre seguro, ya que permite no solo el cubrimiento de cómo actualizar el valor comercial de los inmue- las pérdidas que se presentan, sino que también es- bles al renovar las pólizas. timula la corresponsabilidad del ciudadano. Es obligatorio el aseguramiento de bienes privados según el Régimen de Pro- piedad Horizontal en Colombia, que se hace 38 Art. 15 de la Ley 675 de 2001, por medio del cual se expide el régimen de extensivo a las zonas comunes de edificios, propiedad horizontal 270 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Como estrategia para reducir el riesgo del ción, rehabilitación y reconstrucción, tienen Estado, Manizales (Caldas) y Sabaneta (Antio- costos diferentes por hectárea, por persona o quia) adoptaron modelos de aseguramiento co- por metro cuadrado, dependiendo del tipo de lectivo de vivienda para aumentar la protección desastre. Los valores unitarios de una inunda- del privado y en algunos casos establecer un sub- ción en una zona rural son muy diferentes de los sidio cruzado que cubra a los estratos más bajos. de un terremoto en un área urbana, y no existe Manizales tiene un esquema de aseguramiento de información sistemática y confiable sobre estos vivienda voluntario contra sismos, el cual imple- montos en el pasado, entre otras cosas, porque la mentó a través de una póliza colectiva que protege respuesta del Estado no es siempre igual y varía automáticamente a los estratos 1 y 2, mientras que según la disponibilidad de recursos. Ante even- los demás estratos tienen la opción de asegurarse tos pequeños, por ejemplo, la respuesta ha sido voluntariamente, pagando la prima del seguro a muy diferente que frente a desastres nacionales, través de la factura del impuesto predial. El grado como el del Eje Cafetero en 1999. El FOREC de protección de los estratos 1 y 2 depende del nivel otorgó subsidios de vivienda a todas las familias de aseguramiento adoptado de manera voluntaria de estratos 1 a 6 que fueron afectadas, incluyen- por los demás estratos. La inversión del municipio do las que estaban en arriendo, mientras que es netamente administrativa, ya que las pólizas son no hay registro sobre cuántas de las unidades pagadas exclusivamente por los propietarios de las impactadas por eventos menores han sido resti- viviendas de estratos medios y altos, lo que redu- tuidas. No existe claridad normativa ni política ce el riesgo del Estado con una mínima inversión, sobre la responsabilidad del Estado con respec- pues la póliza funciona como un subsidio cruzado. to a los damnificados. Se debe prestar atención En el caso de Sabaneta, el programa de asegura- inmediata a todos los afectados, sin distinción, miento colectivo de la vivienda surgió como un restituir la prestación de los servicios a la mayor estímulo tributario con el fin de incentivar el pago brevedad y hacerse cargo de toda la infraestruc- del impuesto predial, así como la actualización del tura pública averiada, pero respecto a la po- valor catastral de los inmuebles. Desde 1999 la ad- blación afectada, existe la percepción de que el ministración municipal de Sabaneta contrata un Estado debe hacerse responsable de los estratos seguro sobre el valor catastral de los predios resi- más vulnerables como podrían ser el 1 y 2, pero denciales, que cubre a todas las viviendas que se no está definido el nivel de esa responsabilidad. encuentren a paz y salvo por dicho concepto. En la medida en que se estipule el compromiso del Gobierno, se podrá estimar con mayor pre- cisión cuál es el pasivo contingente del Estado 4.3.3. Necesidades de en materia de desastres (ver Capítulo 5). financiación para la respuesta del Para efectos de diseñar una estrategia Estado ante desastres financiera, es necesario diferenciar las necesi- dades de recursos para atender los eventos de La estimación de las necesidades de fi- alta frecuencia/bajo costo y los eventos de baja nanciación del Estado para responder a de- frecuencia/alto costo (Banco Mundial, 2008). sastres futuros es compleja, debido a la falta de información apropiada y de claridad so- 39 No se incluye el 2009 porque fue un año en que el fenómeno de La Niña bre cuál es su responsabilidad. Las tres fases impactó duramente, pudiéndose considerar un gran desastre por su im- de la respuesta del Estado a un desastre: aten- pacto precisamente en el sector transporte. Manejo del riesgo de desastres en la gestión sectorial 271 Para el caso de los desastres de alta frecuencia/ mil millones, siete veces más que las pérdi- bajo costo, es decir, los desastres pequeños que das ocasionadas por el fenómeno de La Niña suceden todos los años, es sensato contar con 2010-2011. Después de 10 años del terremoto una estrategia que permita tener liquidez inme- del Eje Cafetero, el cual dejó pérdidas de US$ diata, como el FNC, para responder de manera 1.550 millones, el país experimentó el fenóme- oportuna ante eventos que se sabe que van a pre- no de La Niña 2010-2011 con pérdidas de US$ sentarse. Mientras que para los desastres de baja 4.780 millones. Estimaciones de BID y CEPAL frecuencia/alto costo conviene tener una estra- (2005) e Ingeniar Ltda. (2011) advierten que el tegia no de liquidez permanente, pero sí con evento con período de retorno de 500 años, es fuentes de recursos confiables, que provengan decir, con probabilidad de ocurrencia del 10% de una combinación óptima de instrumentos durante un período de 50 años, puede ser hasta para la retención y la transferencia del riesgo, y siete veces mayor que el fenómeno de La Niña que brinden la tranquilidad de que el evento va a 2010-2011 (ver Capítulo 1). poder ser manejado apropiadamente sin impac- Suponiendo que el Estado es el princi- tar la estabilidad fiscal de la nación. pal responsable por los daños en la población Las pérdidas promedio producidas por de estratos 1 y 240 ante eventos de alta frecuen- los eventos de alta frecuencia/bajo costo en cia/bajo costo, se puede decir que la mayor Colombia son alrededor de US$ 450 millones parte de las pérdidas quedarían en manos de anuales y muestran una tendencia creciente éste, ya que los eventos afectan generalmente importante. Sólo el promedio anual de las pérdi- a la infraestructura pública y a los más pobres. das en el sector vivienda por desastres pequeños e Ingeniar Ltda. (2011) construyó una aproxima- intermedios, para el período 2000-2009, llegaron ción al portafolio de los activos de responsa- a ser de US$ 350 millones. Por su parte, las in- bilidad del Estado (activos públicos, bienes versiones de Invías durante el período 1999-2008, fiscales, infraestructura nacional y edificacio- en el que no se presentaron grandes desastres que nes de población de bajos recursos del sector afectaran el sector transporte39, fueron del orden privado) y estimó su vulnerabilidad para llegar de US$ 30 millones promedio anual; mientras que a una aproximación de la curva de excedencia los daños en el ámbito agropecuario por eventos de pérdidas exclusivamente para los activos pequeños durante la década 1991-2000 (la más de responsabilidad del Estado (la Gráfica 4.12 reciente que tiene información publicada) fueron muestra el caso sísmico). Cuando se comparan alrededor de US$ 58 millones anuales. Aunque las pérdidas totales (ver Capítulo 1) con las per- no son exactamente el mismo indicador, la suma didas exclusivamente fiscales, la relación es de de estos tres valores es un buen estimativo de las 8:1, aproximadamente. pérdidas medias anuales en los sectores, US$ 438 La curva híbrida es una aproximación a millones, cifra que además ha estado aumentan- la curva de excedencia de pérdidas de responsa- do de manera significativa (ver Capítulo 1). bilidad del Estado (Gráfica 4.13). En esta cur- Las pérdidas de los eventos de baja fre- va, las pérdidas fiscales de los eventos de alta cuencia/alto costo muestran también una alta frecuencia/bajo costo se estiman a partir de las tendencia creciente, y los modelos indican que Colombia debe estar preparada para un even- to de mayor impacto a los ocurridos hasta la fecha, con pérdidas del orden de US$ 45 40 Como lo hizo en el terremoto del Eje Cafetero y otros grandes eventos. 272 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Gráfica 4.12. Estimación de las pérdidas máximas probables por sismos para todo el país y diferentes períodos de retorno exclusivamente en el portafolio fiscal de Colombia resultados 1.E+02 0 Valor expuesto US$ Millones $173.226 1.E+01 0 Pérdida anual esperada US$ Millones $316 Tasa exedencia de pérdidas [1/año] 1.E+00 1 % 1,8 Periodo de retorno [años] 1.E-01 10 PMP 1.E-02 100 Período de retorno Pérdida 1.E-03 1.000 años US$ Millones % 1.E-04 10.000 100 $ 2.976 1,7% Fiscal 1.E-05 100.000 250 $ 4.417 2,5% 1.E-01 1.E+01 1.E+03 1.E+05 1.E+00 1.E+02 1.E+04 1.E+06 500 $ 5.655 3,3% 1.000 $ 7.126 4,1% Pérdida [$US millones] 1.500 $ 7.125 4,4% Fuente: Ingeniar Ltda., 2011. pérdidas históricas, suponiendo que la totali- para calcular las necesidades financieras para dad de las pérdidas son públicas. Las pérdidas la respuesta del Estado, ya que hace falta adi- de los eventos de baja frecuencia/alto costo se cionar los costos de atención, rehabilitación estiman a partir de modelar el impacto de es- y reconstrucción que pueden llegar a ser va- tos desastres en el portafolio de activos de res- rias veces superiores. Como se ha mencionado ponsabilidad del Estado, tal como se hizo para en este capítulo, en el caso del fenómeno de La el caso sísmico en la Gráfica 4.12. De hecho, si Niña 2010-2011 las pérdidas estimadas ascen- se comparan ambas gráficas se puede concluir dieron a $8,6 billones (BID, CEPAL y DNP, que el riesgo sísmico controla en gran medida 2011), y solamente en atención y rehabilitación, el comportamiento de la curva híbrida en su a julio del 2011, se habían invertido $6,87 billo- parte derecha. Las pérdidas fiscales para even- nes (SNPAD y DGR, 2011) y el DNP estipuló tos de altos períodos de recurrencia estimados que la reconstrucción puede costar alrededor por la curva híbrida son muy parecidos a las de $22 billones (este presupuesto pretende apa- pérdidas generadas exclusivamente por el ries- lancar la infraestructura de servicios públicos y go sísmico, según la Gráfica 4.13. Se supone de control de inundaciones con especificaciones entonces que la relación pérdidas totales vs. fis- técnicas mucho más altas que las destruidas, que cales para eventos de baja frecuencia/alto costo en gran parte se encontraba en mal estado). Es se mantiene entonces en el orden de 8:1. decir, para responder a una inundación con ese La curva híbrida es la mejor aproxima- valor de pérdidas, el Estado colombiano consi- ción que existe para estimar las pérdidas fisca- dera que se requieren cerca de $29 billones, 3,4 les por desastres; no obstante, no es suficiente veces el monto de las pérdidas, aunque en dicho Manejo del riesgo de desastres en la gestión sectorial 273 Gráfica 4.13. Curva híbrida de excedencia de pérdidas exclusivamente para el portafolio fiscal de Colombia 1.000 0,001 100 0,01 10 0,1 Tasa exedencia de pérdidas [1/año] Periodo de retorno [años] 1 1 0.1 10 0,01 100 0,001 1.000 0,0001 10.000 0,0001 100.000 0,01 0,1 1 10 100 1.000 10.000 100.000 Pérdida [$US millones] Curva empírica Curva analítica Curva híbrida Fuente: Ingeniar Ldta., 2011. presupuesto están incluidas las necesidades de es más costosa que el valor de las pérdidas (no inversión identificadas con anterioridad al de- sólo en materia de resistencia estructural, sino sastre, pero que, como ocurre con frecuencia, de estándares del servicio que deben prestar). luego del desastre toman un carácter de urgen- Las necesidades de infraestructura física, en el cia. Los costos de atención y rehabilitación va- caso de los hospitales, van evolucionando con el rían dependiendo del tipo de evento. En el caso desarrollo de tecnología médica, sin mencionar de la temporada de lluvias, la atención y la re- el costo de la reposición de los equipos. habilitación de los servicios públicos a una po- Mientras que para responder al fenóme- blación altamente dispersa, con muchos centros no de La Niña 2010-2011 el Estado requiere de poblados y una infraestructura de servicios en 3,4 veces el valor de las pérdidas ocasionadas condiciones deficientes, es bastante demandante en esta misma emergencia, para atender a los en cuanto a recursos, como lo demuestran las desastres pequeños de todos los años solamen- cifras. Frente al sismo del Eje Cafetero, los altos te ha destinado entre el 1% y el 7% del valor de costos de la atención y rehabilitación se debieron las pérdidas. La Gráfica 4.11 muestra cómo la a la limpieza y el manejo de un alto volumen de asignación de recursos al FNC entre 1986 y el escombros, y sobre todo el hospedaje temporal 2010 en promedio no ha superado más del 7% y la manutención de las familias damnificadas. de las pérdidas de los desastres, indicando que el Por otra parte, la reconstrucción normalmente nivel de responsabilidad asumido por el Estado 274 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs varía dependiendo de la escala del evento. Para trumentos como las fuentes están desarticu- determinar las necesidades de financiación de la ladas y no cuentan con recursos suficientes. respuesta del Estado ante desastres se necesita la Los recursos asignados anualmente al FNC han definición de su responsabilidad respecto a las sido insuficientes para atender los desastres me- afectaciones de los estratos bajos. nores ocurridos anualmente, su presupuesto ha Los recursos requeridos por el Estado tenido que ser adicionado, y a pesar de ello nun- para atender los desastres varían en razón de ca ha superado el 10% de las pérdidas estimadas. su magnitud y frecuencia. En caso de que el Además, cuando los desastres son de escala na- Estado decida asumir la responsabilidad por cional la capacidad del FNC es desbordada y el los daños a los estratos 1 y 2, no hay informa- Estado debe acudir a la consecución de fuentes ción suficiente para determinar las necesidades de recursos que no estaban previstas. Por estas de financiación de los eventos de baja frecuen- razones, en los últimos Planes Nacionales de cia/alto costo, pero en el caso del fenómeno de Desarrollo (2002-2006, 2006-2010 y 2010-2014) La Niña 2010-2011, las inversiones presupues- se ha incluido la necesidad de formular una es- tadas fueron del orden de US$ 16 mil millones, trategia para la gestión financiera del riesgo de diez veces más que en el caso del terremoto del desastres y de definir la responsabilidad del Es- Eje Cafetero. tado frente a los procesos de reconstrucción. Modelos de evaluación del riesgo más El retraso en la adopción de dicha es- refinados y precisos son fundamentales para trategia se debe en parte a que no existe una optimizar el aseguramiento de los activos entidad o dependencia claramente responsa- públicos y privados frente a los desastres. ble de la gestión fiscal de los desastres, y aun- En la actualidad el Gobierno (a través de la Su- que existe un marco legal para la gestión de perintendencia Financiera y en coordinación los pasivos contingentes, no considera a los con Fasecolda) busca promover el uso de téc- desastres como una de las fuentes de riesgo nicas avanzadas de evaluación del riesgo, de las fiscal del Estado. La Ley 819 de 2003 estable- pérdidas máximas probables y de las primas, ció la obligación de incluir en el marco fiscal de con el fin de impulsar una alianza entre el sector mediano plazo del Estado una relación anual público y privado para mejorar el componente de los pasivos contingentes originados en ope- financiero de la gestión del riesgo en el país. raciones de crédito público, contratos admi- nistrativos y sentencias y conciliaciones, como respuesta a los desequilibrios presupuestales 4.3.4. Avances y consideraciones en que se presentaron durante la década de 1990 la construcción de una estrategia por contratos de concesiones privadas que ge- de gestión fiscal de la respuesta del neraron altas erogaciones públicas no previstas. Estado ante los desastres En razón a su origen, esta Ley, aunque debe- ría, no menciona los desastres como fuente de Además de tener los instrumentos riesgo fiscal. Por otra parte, la Subdirección presentados anteriormente en las secciones de Riesgo de la Dirección General de Crédito 4.3.1 y 4.3.2, el Estado colombiano ha identi- Público y el Tesoro Nacional del Ministerio de ficado la necesidad de adoptar una estrategia Hacienda y Crédito Público, que lidera desde el integral de gestión fiscal de su respuesta ante 2003 la gestión de los pasivos contingentes, y si los desastres, consciente de que tanto los ins- bien ha estado interesada en darle un manejo Manejo del riesgo de desastres en la gestión sectorial 275 integral a la situación, no tiene incluido el ries- vertirla, pero esta situación claramente sustenta go de desastres dentro de sus funciones, lo que la necesidad de trabajar en ambos campos, tanto desestimula la continuidad de los procesos. en el de la reducción del riesgo físico como en el de la gestión institucional, técnica y financiera Reducción del riesgo físico de desastres como para responder a los desastres. complemento a la estrategia de gestión fiscal de la respuesta del Estado a los desastres Articulación de los instrumentos existentes y complemento con instrumentos adicionales en El Estado es consciente de que la me- una estrategia de gestión fiscal de la respuesta jor estrategia para reducir el riesgo fiscal ge- del Estado a los desastres nerado por los desastres es mitigar el riesgo físico y con ello el impacto de los desastres. Se propone estructurar una estrategia A pesar de que el riesgo en Colombia sigue au- diferenciada que atienda las necesidades de mentando, este documento muestra que los es- los eventos de alta frecuencia/bajo costo y los fuerzos institucionales, sectoriales y de los entes de baja frecuencia/alto costo, transfiriendo el territoriales para controlar el riesgo físico aún riesgo hasta donde sea económicamente sen- son insuficientes. El gobierno consciente de la sato y constituyendo fuentes confiables de re- limitación de dichos esfuerzos, está conciliando cursos para atender el riesgo que es retenido. un Proyecto de Ley para aumentar la efectivi- La Tabla 4.13 muestra un esquema donde se dad del SNPAD y ha dado instrucciones espe- articulan los instrumentos existentes con otros cíficas en el actual PND, entre otras, en materia complementarios, para que se pueda garantizar de inventario y control de asentamientos en alto con anticipación una financiación oportuna, óp- riesgo. Por otra parte, el Estado puede disminuir tima y que proteja el balance fiscal del Estado. La su pasivo contingente reduciendo el riesgo en adopción de una estrategia como esta requiere de la sus activos expuestos, y evitando la generación identificación detallada de los montos necesarios, de nuevos escenarios a través de la inclusión de la selección de los instrumentos más apropiados y criterios de control del riesgo de desastre en los la aplicación de aquellos que sean financieramente instrumentos que regulan la aprobación de la más económicos para cada capa de riesgo. inversión pública. Es indispensable, sin embargo, estar Determinación del riesgo y de las necesidades preparados institucional, técnica y finan- de financiación del Estado cieramente para responder a los desastres, porque es imposible eliminar el riesgo en su A partir de los avances en modelación del totalidad y el proceso de reducirlo a estánda- riesgo de pérdidas por desastres, debe adelan- res aceptables es costoso y requiere tiempo. tarse un estudio para identificar las necesida- Según el Capítulo 1, en Colombia se ha avan- des de recursos por parte del Estado con el fin zado en términos de la reducción de pérdidas de atender las fases de atención, rehabilitación de vidas humanas y personas afectadas por de- y reconstrucción de los desastres. Hay un gran sastres, aunque frente a las pérdidas económicas desarrollo metodológico en la estimación de los hay un incremento significativo, y todavía que- daños y las pérdidas por desastres; sin embargo, dan grandes retos. Es indispensable disminuir la se debe complementar con más información, tasa de crecimiento del riesgo y sí es posible re- entre otras cosas, del valor y la vulnerabilidad 276 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Tabla 4.13. Esquema de una estrategia de gestión fiscal de la respuesta del Estado a los desastres capas de riesgo instrumentos retención Transferencia capa alta de riesgo (baja frecuencia/ • Empréstitos dentro de la capacidad de • Aseguramiento tradicional (podría incluir: alto costo) endeudamiento de la nación. infraestructura pública y vivienda de estratos bajos). • Venta de activos públicos previamente • Seguros municipales colectivos de vivienda. $ monto por determinar identificados como candidatos para financiar • Aseguramiento paramétrico. un posible desastre. • Vehículo de reaseguramiento. • Fondo de contingencias con recursos regionales. (US$ 16 mil millones fue el costo de la • Pool de aseguramiento catastrófico. respuesta de la ola invernal 2010-2011) • Nuevos impuestos. • Bonos de catástrofes. • Créditos contingentes. capa media del riesgo • Flexibilidad para reasignar recursos del PGN. capa baja del riesgo (alta frecuencia/ • Cuenta en el FNC con recursos anuales bajo costo) suficientes y excepción al principio de la anualidad presupuestal para poder ahorrar en años de relativa calma. al menos US$ 450 millones • Fondos sectoriales. (si el Estado es responsable de las afectaciones a los estratos 1 y 2) • Fondos territoriales. Fuente: Adaptado de Banco Mundial, 2008. de los bienes que son responsabilidad del Estado la capacidad de aportar la capacidad de aportar (no sólo edificaciones sino otro tipo de infraes- los recursos suficientes al año, y en la medida de tructura). También es preciso calcular los cos- lo posible permitir que el FNC sea un verdadero tos de atención, rehabilitación y reconstrucción. instrumento de reserva multianual, exento del Mientras se avanza en esta vía, se puede utilizar principio de anualidad del presupuesto para que la información de los costos históricos como pueda ahorrar en años de relativa calma. punto de partida, así como los estudios disponi- bles de evaluación probabilista del riesgo. Promoción del aumento de la transferencia del riesgo por parte del sector privado Retención del riesgo Fortalecer las medidas identificadas en El FNC, en conjunto con las demás la sección 4.3.2 de este capítulo y desarrollar fuentes de liquidez para la financiación de la campañas de concientización, nuevos incenti- respuesta a los desastres, debería tener la ca- vos y normas obligatorias, contribuirá en gran pacidad de atender la capa baja del riesgo en medida a disminuir el riesgo y las necesidades cualquier año. Si se decide con claridad que el de recursos por parte del Estado para respon- Estado se hace responsable de la totalidad de las der a los desastres. Aunque el Capítulo 5 revisa afectaciones por desastres a los ciudadanos de en detalle diferentes medidas para aumentar la los estratos 1 y 2, entre el FNC, las fuentes sec- gestión del riesgo por parte de los actores pri- toriales y los fondos territoriales debería haber vados, valdría la pena revisar el cumplimiento Manejo del riesgo de desastres en la gestión sectorial 277 de la normatividad existente, incluyendo los bienes públicos podría fortalecerse a través montos por los cuales están siendo asegurados de: (i) diseñar una póliza colectiva para el ase- los bienes, además de considerar nuevas normas guramiento de las edificaciones públicas, (ii) sobre asuntos como el cubrimiento de empre- solicitar al mercado asegurador un producto sas cuyas acciones se transan en la bolsa, con el particular para el sector de infraestructura, y objetivo de reducir el riesgo de impacto de los (iii) evaluar el establecimiento de un Vehículo desastres en los mercados financieros y proteger Nacional de Reaseguramiento para reducir los el patrimonio de los accionistas, que pueden ser costos del aseguramiento. ciudadanos comunes. Una alternativa interesante podría ser la Hacer un seguimiento a las medidas to- reglamentación de una subcuenta dentro del madas para profundizar el seguro agropecuario Fondo de Contingencias de las Entidades Esta- de manera que se aumente el área asegurada. tales, que funcione como un asegurador “cap- La sección 4.2.5 presenta las medidas históricas tiveâ€? de las entidades estatales, combinando y las recientemente tomadas para promover el retención y transferencia del riesgo para usar seguro en el sector agrícola en el país, que a la más eficientemente los recursos disponibles. fecha registra menos del 1% del área cultivada Las diferentes entidades estatales contribuirían bajo esta figura, a pesar de que el gremio es víc- a dicho Fondo proporcionalmente a su riesgo tima recurrente de inundaciones, sequías o he- individual, y se calcularía sobre bases actua- ladas. Es conveniente hacer un seguimiento a la riales. Para mejorar la viabilidad financiera del receptividad de las medidas recientes de obligar Fondo, el Estado podría retener algunos de los el aseguramiento a los créditos de Finagro y pro- riesgos, ya sea a través de una simple garantía o a fundizar las campañas de concientización. través de una línea de crédito. Esto le permitiría incrementar sus reservas rápidamente. Transferencia del riesgo público La promoción por parte del Gobierno Nacional de la adopción de esquemas muni- Existen varias maneras de ampliar la cipales de aseguramiento colectivo de vivien- cobertura de aseguramiento de los activos da contribuiría a transferir a los entes locales públicos y de reducir los costos del instru- parte del riesgo por el que hoy responden. mento, aprovechando las economías de es- Como incentivo para la adopción de estos es- cala a partir del gran número de inmuebles. quemas, el MHCP podría impulsar la creación Actualmente el cumplimiento de la Ley 42 de de un pool de aseguramiento catastrófico para 1993 en lo que respecta al aseguramiento de los municipios más grandes del país, ofrecien- los bienes del Estado se hace inmueble por in- do una línea de crédito que lo respalde (la cual mueble, debido a que la Ley asigna la respon- ayudaría a incrementar la capacidad de reten- sabilidad a los representantes de la entidad ción y, por ende, disminuir el costo de la trans- propietaria del inmueble. Este mecanismo es ferencia). Según Ghesquiere y Mahul (2010), ineficiente porque no permite aprovechar los el mecanismo reduciría los costos de asegura- beneficios de la diversificación, los cuales se miento de manera importante: (i) disminución generarían por el agrupamiento de los riesgos del 7 al 10% de los costos administrativos por de todas las edificaciones en una sola cartera, efecto de la prima recaudada a través del im- dando lugar a un menor costo de la cobertu- puesto predial, (ii) reducción entre el 15 y el ra. En consecuencia, el aseguramiento de los 25% del costo de la prima por agrupación de 278 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs riesgos (las 5 ciudades más grandes de Colom- la ocurrencia de un evento que supera ciertos bia), y (iii) disminución del 25 al 35% del costo parámetros. Algunos productos pueden ser de la prima por retención del riesgo con garan- activados por parámetros como intensidad tía del Estado. del terremoto en la escala Richter o velocidad Por último, y aunque no es un mercado máxima del viento, permitiendo que no se re- muy desarrollado y de alto costo, vale le pena quiera de un bien para ser asegurado ni de la tener presente alternativas de transferencia evaluación de los daños para recibir los recur- de riesgo como los seguros paramétricos sos. Esto los hace instrumentos complementa- y los bonos catastróficos. Estas alternativas rios al aseguramiento tradicional. son útiles porque los pagos son activados por Reforzamiento Hospital de Caldas. Municipio de Manizales (Caldas). 2011. Fotografía cortesía de: Dora Catalina Suárez Manejo del riesgo de desastres en la gestión sectorial 279 4.4. RECOMENDACIONES PARA FORTALECER LA GESTIÓN SECTORIAL PÚBLICA PriOriDaD rEcOMENDaciÓN rESPONSablE alta (a), Media(M) reducir la generación del riesgo y el impacto de los desastres a través de políticas y planes de acción específicos Designar una dependencia responsable de la gestión de riesgo en cada sector. A Ministerios Adoptar políticas sectoriales de gestión del riesgo en cada Ministerio. A Ministerios • Política para la intervención de asentamientos en riesgo. A MVCT • Política de protección financiera. A MHCP • Política integral de riesgo ante fenómenos naturales, riesgos del mercado y riesgos asociados MADR A al cambio climático. • Política de manejo de desastres de baja y mediana intensidad. A UNGRD • Política sobre mecanismos para orientar procesos de reconstrucción ante una situación UNGRD M declarada de desastre nacional. • Política para la incorporación de la gestión del riesgo en la prestación de los servicios públicos MVCT A de acueducto, alcantarillado y aseo. • Inclusión de criterios de riesgo en las políticas y la planificación de las “Locomotoras para el MT, MVCT, MME y MADR M crecimiento y la generación de empleoâ€?. Adoptar e implementar Planes de Acción Sectoriales e Interministeriales de gestión del riesgo • Estrategia de generación de información y conocimiento sobre amenazas, vulnerabilidad de la Ministerios A infraestructura y el patrimonio expuesto, alertas tempranas y cambio climático. • Programa de Reducción de la Vulnerabilidad Vial. A MT • Programa de Reducción de Asentamientos en Riesgo. A MVCT • Adoptar el Capítulo de Gestión del Riesgo en el RAS. A MVCT • Programa de cofinanciación para la implementación de la Directiva Ministerial No. 12 de 2009 MEN A sobre la continuidad de la prestación del servicio educativo en situaciones de emergencia. • Fortalecer el programa de Hospitales Seguros. A MSPS • Regular los criterios de manejo de riesgo de inundaciones en los protocolos de operación de MME y MADS M las represas. • Programa de apoyo a los entes territoriales en la inclusión de la gestión del riesgo en el MVCT, MADS y MADR A ordenamiento territorial. • Fortalecer la inclusión de la gestión del riesgo en los Planes de Ordenamiento y Manejo de MADS M Cuencas (POMCA). • Programa para incentivar medidas de reducción del riesgo y adaptación al cambio climático en MADR A medianos y pequeños productores agropecuarios. • Adoptar una estrategia de manejo de desastres en cada sector. A Ministerios acotar las responsabilidades públicas y privadas en gestión del riesgo y profundizar las políticas de reducción de la vulnerabilidad fiscal del Estado ante desastres Adoptar lineamientos claros de política sobre el nivel de protección que el Estado colombiano y los Gobierno central A entes territoriales deben ofrecer a los afectados por eventos peligrosos. DNP, MHCP, UNGRD Ajustar la normatividad para aclarar la responsabilidad del sector privado en materia de gestión del Ministerios riesgo, y fortalecer la defensa de las entidades públicas para reducir las contingencias fiscales del A Estado por demandas en este tema. Diseñar e implementar una estrategia integral de protección financiera del Estado en sus diferentes MHCP niveles sectoriales y territoriales, con el fin de garantizar una adecuada respuesta ante la ocurrencia A de desastres y proteger el equilibrio fiscal a largo plazo. 280 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Reducir la generación del riesgo y el impacto el conocimiento, especialmente los estudios de los desastres a través de políticas y planes de vulnerabilidad del sector, se pueden diseñar de acción específicos mejores estrategias para la reducción del ries- go físico, operativo y financiero, y planificar de Designar una dependencia respon- manera adecuada el manejo de desastres. Es sable de la gestión de riesgo en cada sector. clave la generación de capacidades a nivel lo- La mayoría de los Ministerios y dependencias cal para las acciones específicas sectoriales, la no tienen funciones directas ni dependencias inclusión de mecanismos de articulación con responsables del manejo del riesgo, lo que ha los entes territoriales, incluyendo la cofinancia- sido señalado recurrentemente, en documentos ción para la reducción, de manera que cubran como el Conpes 3146, como una de las causas de sus necesidades al tiempo que se promueva la la deficiente gestión en este ámbito. La respuesta corresponsabilidad, logrando así una sinergia a esta situación es la definición de dependencias entre niveles de gobierno. Por otro lado, la in- o funcionarios con responsabilidades y jerarquía clusión del privado como sujeto de la política, claras, para coordinar la construcción de las po- para acompañarlo y propiciar el conocimiento líticas sectoriales de gestión del riesgo y liderar y manejo responsable de su riesgo, también es su implementación, como lo instruye el Decreto fundamental; en esto las organizaciones gre- 919 de 1989. Las dependencias también podrían miales pueden y están dispuestas a jugar un coordinar temas como el cambio climático y la papel determinante. El PND 2010-2014 tiene sostenibilidad ambiental en cada área, simplifi- como meta la construcción de la Política Na- cando su articulación al interior del sector y con cional de Gestión del Riesgo de Desastres y otros sectores. Además facilitaría la adopción de de algunas Políticas Sectoriales de Gestión del instrumentos de política con múltiples propósi- Riesgo de Desastres, que se convertirían en ele- tos, entre ambiente, riesgos y cambio climático, mentos constitutivos de la Política Nacional y y fortalecería la actuación de los sectores en el de la planificación de los sectores con especial fortalecimiento de capacidades a nivel local para énfasis en las “Locomotoras para el crecimien- la implementación de instrumentos como los to y la generación de empleoâ€?: transporte, vi- POMCA, los POT y los PD, entre otros. vienda, minas y energía, y agricultura. Entre Adoptar políticas sectoriales de ges- las políticas sectoriales priorizadas actualmen- tión del riesgo en cada Ministerio. El abordaje te en el PND se encuentran: de la gestión del riesgo sectorial ha sido princi- palmente reactivo y proteccionista, resultando • Vivienda. Política para la intervención de un incremento constante de la vulnerabilidad asentamientos, dirigida al control y manejo y de los impactos por desastres. Esto puede ser del riesgo y la reducción de la construcción de abordado con una política integral, que tam- vivienda informal. El mejoramiento integral bién atienda la evaluación y conocimiento del de barrios a través del análisis de sus riesgos y riesgo, la reducción del riesgo existente, evitar la incorporación de restricciones y condicio- la generación de nuevos factores en los pro- namientos en el POT, proyectos para la miti- yectos e inversiones y la respuesta efectiva y gación, la relocalización en los casos que sea oportuna ante los desastres, promoviendo la necesario, la generación de suelo urbano, el articulación y corresponsabilidad con los en- aumento de la construcción de VIS y el forta- tes territoriales y los privados. Fortaleciendo lecimiento del control urbano. Manejo del riesgo de desastres en la gestión sectorial 281 • Hacienda. Formular una política de protec- bre conocimiento, reducción de riesgo y manejo ción financiera para reducir la vulnerabilidad de desastres planteados en las políticas se deben fiscal del Estado ante desastres, que defina ver reflejados en las estrategias, los programas y acciones diferenciadas para atender las ne- los proyectos de los Planes de Acción, así como cesidades de los eventos de alta frecuencia/ en la asignación de responsables, mecanismos de bajo costo y los de baja frecuencia/alto costo, coordinación, financiación, seguimiento y con- transfiriendo el riesgo hasta donde sea eco- trol, atendiendo las necesidades y promoviendo nómicamente sensato, constituyendo fuentes la corresponsabilidad de los entes territoriales y confiables de recursos para atender el riesgo de los agentes privados del sector. Algunas accio- que es retenido y estimulando la participación nes específicas recomendadas para ser incluidas de los gobiernos locales y de los privados. en estos Planes son: • Agricultura. Política integral de riesgo ante fenómenos naturales, riesgos del mercado y • Agricultura, vivienda y ambiente. Propiciar aquellos asociados al cambio climático, que una alianza para apoyar a los entes territoria- vea integralmente el fortalecimiento del co- les en la incorporación de la gestión del riesgo nocimiento, la reducción del riesgo y el ma- en el ordenamiento territorial, otorgándole nejo de desastres. igual prioridad al espacio urbano y al rural. • Interior y Justicia. Política de manejo de Esto facilitará enfrentar las limitaciones de ca- desastres de baja y mediana intensidad, y pacidad técnica y financiera de los municipios política sobre mecanismos para orientar y llevar al territorio las políticas sectoriales. procesos de reconstrucción ante una situa- • Transporte. Programa de Reducción de la ción declarada de desastre nacional. Vulnerabilidad en los diferentes modos de • Agua Potable y Saneamiento. Política para transporte, priorizando el vial; establecer un la incorporación de la gestión del riesgo en programa sólido para invertir en la reduc- la prestación de los servicios públicos de ción de la vulnerabilidad existente, enfocado acueducto, alcantarillado y aseo, para lo cual en los tramos críticos, bien sea con obras de se cuenta con un documento que ya propo- estabilización y/o con el mejoramiento de los ne estos lineamientos, pero que no han sido estándares de las vías alternas, actualización adoptados formalmente. de especificaciones técnicas y sistemas de • Transporte. Políticas de contratación y ma- contratación, que incorporen la definición nejo de las concesiones que incorpore crite- de niveles de riesgo aceptable, evaluación de rios de reducción del riesgo. proyectos desde la etapa de prefactibilidad, métodos de diseño y sistemas de construc- Adoptar e implementar Planes de Acción ción, operación, seguimiento y control; que Sectoriales e Interministeriales de gestión del establezca el perfil del riesgo y fortalezca el riesgo. Una vez se disponga de las Políticas Secto- mantenimiento vial. riales de Gestión del Riesgo, los Planes de Acción • Vivienda. Programa de Reducción de Asenta- Sectoriales e Interministeriales se convierten en mientos en Riesgo, el cual incluye la definición los instrumentos para su implementación, per- de metodologías de inventarios, el fortaleci- mitiendo definir prioridades estratégicas a corto miento de capacitades y la cofinanciación y y a largo plazo y determinar los mecanismos de asistencia técnica para los censos municipales financiación e implementación. Los objetivos so- de población en riesgo. Implementar la política 282 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs de mejoramiento integral de barrios; adoptar niveles de riesgo máximo aceptable para una estrategia para controlar el riesgo genera- todas las amenazas, y la definición de res- do por la construcción de vivienda informal, tricciones y condicionamientos que deben que puede incluir alternativas de vivienda ser revisados y detallados en procesos de asequible, como leasing para estratos bajos, y planificación más detallados como los POT. capacitación en construcción; formalizar la au- Incluir en los POMCA un Plan Maestro de toconstrucción de viviendas de 1 y 2 pisos para Reducción del Riesgo de Inundación, ga- intervenir el proceso de urbanización infor- rantizando la articulación de los diferentes mal; y adoptar niveles de riesgo aceptable para actores que intervienen en la cuenca, y que edificaciones ante inundaciones y deslizamien- las inversiones en reducción de riesgos sean tos, tal como existe para sismos. coherentes y positivas no sólo para un tramo • Agua potable y saneamiento. Adoptar el de la misma. Capítulo de Gestión del Riesgo en el RAS, • Agropecuario. Programa para incentivar incluyendo la aprobación de niveles de ries- medidas de reducción del riesgo y adaptación go máximo aceptable41, la evaluación del al cambio climático en medianos y pequeños riesgo de la infraestructura, la reducción del productores, de manera articulada con los riesgo existente y los parámetros de diseño gremios del sector. Esto incluye la coordi- y construcción en los estándares para la in- nación con el Ministerio de Ambiente con el fraestructura nueva. En el esquema tarifario, fin de promover el manejo sostenible de los incorporar transversalmente la factibilidad suelos, mediante la planificación y aplicación de financiar las actividades de gestión del de tecnologías productivas ambientalmente riesgo, entre otros, los estudios de vulnera- apropiadas y la prevención de la erosión y el bilidad, el mantenimiento con criterios de control de inundaciones; también se busca reducción de riesgo y la posibilidad de ase- incentivar las estrategias de reducción del gurar la infraestructura. riesgo, como el uso de variedades resistentes • Educación. Establecer un programa de for- a sequías o inundaciones, la utilización de talecimiento de capacidades y cofinancia- pronósticos climáticos para tomar decisio- ción para apoyar a los entes territoriales en nes durante el ciclo productivo, los anuncios el cumplimiento de Directiva Ministerial de los fenómenos de El Niño y La Niña para No. 12 de julio del 2009, tanto para la reduc- decidir sobre el tipo de producto, la siembra ción del riesgo de la infraestructura educati- y planear con anticipación la reubicación de va como para la preparación para enfrentar animales. Adoptar una estrategia conjunta emergencias. con el sector ambiental para recuperar las • Salud. Fortalecer y ampliar la cobertura del ciénagas y zonas inundables como zonas de programa Hospitales Seguros. amortiguación de inundaciones. • Energía. Articular con el sector ambiente, la • Todos los sectores inclusión de criterios de manejo del riesgo a. Implementar una estrategia de gene- de inundaciones en los protocolos de opera- ración de información y conocimiento ción de las represas, a partir de la adopción de niveles de riesgo máximo aceptable. • Ambiente. Fortalecer la inclusión de la ges- 41 Riesgo de suspensión del servicio por desastres por eventos de origen natural. tión del riesgo en los POMCA, adoptando Manejo del riesgo de desastres en la gestión sectorial 283 sobre amenazas, vulnerabilidad de la in- pública sobre “El manejo de desastres de fraestructura y el patrimonio expuesto, baja y mediana intensidadâ€?, y otra sobre alertas tempranas y cambio climático, para “Mecanismos para orientar procesos de orientar la toma de decisiones. La evalua- reconstrucción ante una situación declara- ción de la vulnerabilidad y el riesgo de da como desastre nacionalâ€?. Experiencias cada sector permite planear la reducción como la de México muestran las ventajas de su propio riesgo, priorizando acciones de que los Ministerios de cada sector con- e inversiones en esta materia, con base en trolen el proceso de rehabilitación y re- puntos de concentración de riesgo y aná- construcción de su propia infraestructura: lisis costo-beneficio. Se requiere adoptar oportunidad, autonomía, idoneidad técni- metodologías para evaluar la exposición, ca, seguimiento y control. Procedimientos la vulnerabilidad e incluso los daños, asig- unificados y preestablecidos para evaluar nar responsables y plazos. Es importante los daños, acceso a recursos por parte de considerar no sólo los escenarios presentes entes territoriales y de agentes privados, sino los futuros, teniendo en cuenta aspec- y mecanismos de seguimiento y control, tos como el crecimiento de la demanda y garantizarán transparencia y eficiencia, el envejecimiento de la infraestructura. Es mientras que conviene evaluar replicar conveniente fortalecer financiera y técnica- la experiencia del Plan Nacional de Con- mente la articulación del SGC, el IGAC, el tingencia Contra Derrames de Hidrocar- Ideam, el DANE y el sector académico en buros a otros sectores y probablemente general para apoyar las necesidades secto- ampliarlo para que sea un Plan de Contin- riales de información y conocimiento. gencia del sector para todas las amenazas. b. Implementar estrategias sectoriales para construir una cultura de responsabilidad Acotar las responsabilidades públicas y y de manejo del riesgo entre los actores privadas en gestión del riesgo y profundizar privados. Dicha estrategia puede incorpo- las políticas de reducción de la vulnerabilidad rar campañas de concientización y capa- fiscal del Estado ante desastres citación sobre los riesgos a los que se está expuesto, la responsabilidad de los agentes Adoptar lineamientos claros de polí- privados en la materia y alternativas para tica sobre el nivel de protección que el Esta- reducir, manejar el riesgo y prepararse do colombiano y los entes territoriales deben para actuar en caso de una emergencia. La ofrecer a los afectados por eventos peligrosos. realización de simulacros sirve para eva- Uno de los requerimientos para estar prepa- luar y mejorar las acciones propuestas y rado y responder adecuadamente ante una contribuye a aumentar el nivel de concien- situación de desastre es el de contar con una cia. Las organizaciones gremiales pueden estrategia de protección financiera. Para esto, ser un aliado fundamental en esta tarea. es indispensable definir con claridad las res- c. Adoptar una estrategia para el manejo de ponsabilidades del Estado con respecto a los desastres en cada sector, articulada y con afectados, especificar los escenarios bajo los el respaldo de la UNGRD y el FNC. El ac- cuales participará la nación, así como las ac- tual PND asigna a la UNGRD, con el apo- tuaciones de los diferentes niveles del Estado yo del DNP, la formulación de una política bajo los principios de correspondencia, com- 284 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs plementariedad y subsidiariedad con las enti- ción, desecación, invasión de humedales, dades territoriales, y el papel del sector privado alteración de cauces de agua, etc. (más detalles sobre este aspecto se presentan en Diseñar e implementar una estrategia las recomendaciones del Capítulo 5). integral de protección financiera del Estado Ajustar la normatividad para aclarar la en sus diferentes niveles sectoriales y terri- responsabilidad del sector privado en materia toriales, con el fin de garantizar una adecua- de gestión del riesgo, y fortalecer la defensa de da respuesta ante la ocurrencia de desastres las entidades públicas para reducir las contin- y proteger el equilibrio fiscal a largo plazo. gencias fiscales del Estado por demandas en No hay información suficiente para determi- este tema. Normas claras sobre la responsabilidad nar las necesidades de financiación de los de los agentes privados fortalecen la defensa de eventos de baja frecuencia/alto costo, pero en las entidades públicas ante los estrados judiciales. el caso del fenómeno de La Niña 2010-2011, Adicionalmente, la definición sobre la adecuada las inversiones presupuestadas fueron del or- incorporación de la gestión del riesgo en la gestión den de US$ 16 mil millones, diez veces más pública minimiza el riesgo de vulnerabilidad y las que en el caso del terremoto del Eje Cafetero. pérdidas originadas por el accionar del Estado. De cualquier forma, el cálculo de estos mon- Además de las prioridades en esta materia, identifi- tos depende de la definición de las respon- cadas en las recomendaciones del Capítulo 5, otras sabilidades del Estado y de la eficiencia con relacionadas con la gestión sectorial pública son: que se ejecuten los recursos. Además de la estrategia del Gobierno, sería conveniente la • Analizar los riesgos y alternativas desde la constitución de fondos de gestión de riesgos prefactibilidad de los proyectos. Incorporar y estrategias de protección financiera a nivel este tema en las normas de los Bancos de sectorial y territorial (municipios y departa- Proyectos de Inversión Pública (BPIN). mentos), para fomentar la corresponsabilidad • Regular los contratos de concesión, particu- a la luz de los principios de complementarie- larmente atender el Conpes 3107 de 2001, dad y subsidiariedad: asignando la responsabilidad de la gestión del riesgo de desastres por eventos de ori- • Estrategia nacional de protección financiera gen natural al inversionista privado como un (ver sección 4.3.4 y la Tabla 4.13). riesgo transferible a través de pólizas de se- • Estrategias de protección financiera para guros y otros mecanismos financieros. cada sector, complementarias a la estrategia • Reglamentos técnicos de cada sector, como nacional y bajo la coordinación del Minis- actualización del código de puentes. Culmi- terio de Hacienda y Crédito Público, con los nar el proceso de adopción del Capítulo de siguientes elementos: (i) identificación de las Gestión del Riesgo en el Reglamento Técni- necesidades de financiación; (ii) definición co del Sector de Agua Potable y Saneamiento de estrategias de retención y transferencia del RAS, entre otros. riesgo; (iii) fuentes de financiación nacionales • Articular entre los sectores agropecuario, y sectoriales con reglas de complementarie- minero y ambiental estrategias para la dad definidas, para responder por el riesgo reglamentación y aplicación del reciente retenido (fondos sectoriales, el Fondo Nacio- Régimen Sancionatorio Ambiental, en ma- nal de Calamidades el Fondo de Gestión del teria de actividades ilegales de deforesta- Riesgo, incluido actualmente en el Proyecto Manejo del riesgo de desastres en la gestión sectorial 285 de Ley de reforma del SNPAD, recursos de del riesgo; (ii) incentivos de cofinanciación regalías) (ver sección 4.3.2); y (iv) promoción nacional para las estrategias territoriales; y de la gestión responsable del riesgo entre los (iii) incentivos para la adopción de esque- agentes privados. mas municipales de aseguramiento colectivo • Incentivos para promover la constitución de viviendas, como la creación de un pool de de fondos y estrategias territoriales de pro- aseguramiento catastrófico para los munici- tección financiera. Esto puede incluir: (i) la pios más grandes del país, y una línea de cré- adopción de reglas claras de cofinanciación dito para respaldar ese pool (la cual ayudaría territorial para acceder a las fuentes nacio- a incrementar la capacidad de retención y así nales y sectoriales de recursos para la gestión disminuir el costo de la transferencia). 286 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Municipio de Gramalote (Norte de Santander), 2011. Fotografía cortesía de: Gabriel Jaime Arango Zapata. 5 Responsabilidad pública y privada en la gestión del riesgo de desastres Carlos R. Costa, Ana Campos García, Víctor Manuel Moncayo, Alejandro Vega. 5.1. LA NECESIDAD DE DEFINIR EL LÃ?MITE ENTRE LA RESPONSABILIDAD PÚBLICA Y LA PRIVADA Para hablar de las responsabilidades frente al varse o a la factibilidad de las medidas de preven- riesgo de desastres es necesario entender la cons- ción, mitigación, protección financiera, respuesta trucción social del mismo. El riesgo corresponde y recuperación. Bajo este concepto se toman de- a los daños o pérdidas potenciales que pueden cisiones, como las asumidas en las normas de sis- presentarse debido a los efectos de eventos físicos mo resistencia, donde se establecen parámetros peligrosos en un período de tiempo específico, que de diseño para 500 años de período de retorno, finalmente se materializan en daños, dependiendo en las que se considera que un evento puede tener de la vulnerabilidad de los elementos expuestos el 10% de probabilidad de ser excedido durante (Ingeniar Ltda., 2011); por consiguiente, el ries- los 50 años de vida útil de una edificación, de go de desastres se deriva de la combinación de la manera que no colapse y se asegure la protección amenaza y la vulnerabilidad. Esta última se refiere de la vida, y que pueden existir ciertos niveles de a factores construidos por el hombre a través de daños aceptables. No obstante, en términos de los diferentes procesos de decisión frente a la ocu- percepción, es importante aclarar que la sismo pación del territorio, al diseño y las características resistencia no implica que la edificación sea “anti- técnicas de construcción que configuran el com- sísmicaâ€?, pues no existen tales estructuras; lo que ponente físico de dicha ocupación; decisiones que realmente se pretende es una reducción conside- se ven influidas por factores económicos, sociales, rable de los efectos de los fenómenos. políticos, culturales, etc. De otro lado, la amenaza A pesar de la alta frecuencia con la que se refiere a la ocurrencia probable de un fenóme- Colombia enfrenta desastres por eventos físi- no peligroso, que suele clasificarse como natural cos peligrosos, no está claro todavía hasta dón- en eventos como sismos y erupciones volcánicas, de va la responsabilidad pública y la privada en donde no hay intervención humana directa o esta materia. Luego de la ocurrencia de un de- significativa; en cuanto a otros fenómenos, como sastre, la mayoría de los afectados, desde las fami- inundaciones, deslizamientos y demás, son clasi- lias de bajos ingresos que pierden sus viviendas ficados como socionaturales, ya que en la mayoría hasta el sector productivo que sufre daños en su de los casos son exacerbados por actividades an- infraestructura o producción, esperan la reposi- trópicas como la deforestación, el mal manejo y ción de sus acervos, subsidios o incentivos tribu- uso del suelo o de aguas de escorrentía, como ya se tarios por parte del gobierno, desconociendo, en ha visto en los capítulos anteriores. la mayoría de los casos, la responsabilidad en la Cuando se toman decisiones frente a construcción de su propio riesgo y las estrategias la reducción y el manejo del riesgo es funda- de prevención y reducción que pudieron haber mental reconocer que siempre está implícito el adoptado antes del desastre. El gobierno colom- concepto de riesgo aceptable. Entendido como biano reciente ha respondido de manera diferen- aquel que se asume o tolera razonablemente en te frente a las expectativas y exigencias luego de consideración a la probabilidad de su ocurrencia, cada gran desastre, dejando en evidencia que no al carácter limitado de los daños que pueden deri- existe una política al respecto. Responsabilidad pública y privada en la gestión del riesgo de desastres 291 La ausencia de una política clara y los sabilidad privada civil extracontractual como de antecedentes en los cuales generalmente la res- la estatal se señala que precisamente los eventos ponsabilidad ha sido asumida por el Estado, de fuerza mayor o caso fortuito eximen de toda desincentivan a los ciudadanos y al sector pri- responsabilidad a las partes. Siendo los desas- vado a asumir su rol, en cuanto a la reducción tres el ejemplo típico de fuerza mayor, podría y el manejo del riesgo. En una situación ideal, pensarse que el Estado no debería estar sujeto a tanto los ciudadanos como el sector privado de- compromiso alguno como resultado de la ocu- berían conocer su propio riesgo y manejarlo de rrencia de un fenómeno físico peligroso. manera consciente, es decir, reducirlo hasta don- En cuanto a los afectados, por el con- de sea factible en términos físicos y económicos, trario, el Estado sí tiene la responsabilidad protegiendo al máximo su vida y su patrimonio. de salvaguardarlos, particularmente cuan- El riesgo residual, aquel que no se puede redu- do se encuentran en condición de “debilidad cir, puede ser manejado a través de estrategias manifiestaâ€?; aunque no se trata de compensar de aseguramiento y de preparación para saber daños ni pérdidas, sino de dar protección es- cómo actuar en la eventualidad de un desastre. pecial a la población en la medida en que las En esta tarea, el Estado debe contribuir según capacidades lo permitan. El art. 13 de la Cons- los preceptos constitucionales y lineamientos titución Política de 1991 ordena al Estado pro- de política, para facilitar e incentivar a que el teger “a aquellas personas que por su condición ciudadano y el sector privado asuman la dismi- económica, física o mental se encuentren en es- nución del riesgo, con lo que a la larga se esta- tado de debilidad manifiestaâ€?, lo cual aplica para ría reduciendo la vulnerabilidad fiscal del país. muchos de los damnificados de un desastre. Sin Para ello es necesario, en primera medida, de- embargo, la Corte Constitucional, en las sen- finir claramente cuáles son los límites de la res- tencias SU–111/97, SU–225/98 y C–251/92, es- ponsabilidad pública y privada, de manera que tableció que esta obligación no es de aplicación ambas partes puedan tomar acciones para ac- inmediata y que su cumplimiento depende de la tuar eficazmente. En segunda instancia, es fun- capacidad del Estado. damental promover que los diferentes agentes Respecto a las pérdidas o daños sufri- sociales conozcan y acepten su responsabilidad, dos, aunque la Constitución le asigna al Esta- para que así implementen estrategias preventivas do el deber de proteger a las personas “en su de manera oportuna. vida, honra, bienesâ€?, en el caso de desastres de origen natural o socionatural el Consejo de Estado ha dictado que el gobierno sólo se 5.1.1. La actual línea gris entre puede hacer responsable cuando haya daños la responsabilidad pública y causados por una acción u omisión (falla) de la privada las entidades públicas. Según la Constitución, las autoridades están instituidas “para proteger a 5.1.1.1. La responsabilidad del Estado todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos Desde el punto de vista legal, se podría y libertades, y para asegurar el cumplimiento decir que el Estado no es responsable de los de los deberes sociales del Estado y de los par- daños que los desastres puedan causar a un ticularesâ€? (art. 2 CP), lo cual es un enunciado agente privado. Tanto en términos de la respon- bastante amplio y sujeto a interpretaciones. Sin 292 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs embargo, el Consejo de Estado, en el fallo del 24 ciones debe ser integral, donde se considere de junio de 1994 sobre la tragedia de Armero, tanto a los agentes públicos como a los pri- concluyó que había lugar a responsabilidad del vados, ya que el riesgo de demandas contra Estado solamente si el juez de la causa encon- el Estado por acción u omisión será propor- traba probados: (i) una falla en el servicio, (ii) cional al volumen de legislación existente, a daños antijurídicos a unos particulares, (iii) un menos que se identifique con claridad la res- nexo de causalidad entre la falla y los daños, y ponsabilidad de ambas partes. El art. 121 de (iv) la inexistencia de causales de exoneración la Constitución señala que “ninguna autoridad como la fuerza mayor. del Estado podrá ejercer funciones distintas de Ahora, una vez se demuestran daños, las que le atribuyen la Constitución y la leyâ€?; que aunque detonados por un evento físico de por lo tanto, la manera de determinar fallas carácter peligroso, son imputables a una falla por acción u omisión de una autoridad pública de las entidades públicas, el Estado está en la es únicamente a la luz de las funciones que le obligación de indemnizar. El art. 90 de la Consti- han sido asignadas. Existen múltiples desarro- tución consagra imperativamente que “El Estado llos legales que han definido competencias del responderá patrimonialmente por los daños an- Estado en materia de gestión del riesgo en los tijurídicos que le sean imputables, causados por distintos niveles de su organización, dejando la acción o la omisión de la autoridades públicasâ€?. vacíos en la parte privada, lo que genera situa- Es decir, que tiene por una parte la obligación de ciones que pueden producir daño antijurídico brindar una protección solidaria, a veces llama- y plantea dificultades para el Estado. Por ejem- da humanitaria, cuyo fundamento es el art. 13 de plo, adoptar normas exigiendo control de ries- la Constitución, y por otra, puede ser obligado a gos (como obras de mitigación o zonificación responder patrimonialmente por las consecuen- de amenazas) reduce la ocurrencia de desastres, cias lesivas de los desastres por fenómenos físi- pero una falla no detectada o controlada por la cos peligrosos, cuando se pueda demostrar que autoridad correspondiente (como en el diseño los daños, en todo o parte, de manera exclusiva o de dicha obra o en la estimación del riesgo) po- concurrente, han sido provocados por la acción o dría terminar en responsabilidad patrimonial la omisión del Estado. del Estado. En ausencia de la norma, el riesgo Cuando se configure una situación de para la ciudadanía sería mayor, pero en presen- responsabilidad del Estado en esta materia, cia de la norma, sin considerar los límites de la existen varios instrumentos que permiten que misma o las competencias del sector privado, los actores privados lo hagan exigible. Entre el riesgo patrimonial del Estado generalmente dichos instrumentos se encuentran la tutela aumenta, a menos de que la norma aclare desde (art. 86 CP), las acciones populares y las accio- el principio que el cumplimiento de los requi- nes de grupo (art. 88 CP), las acciones de cum- sitos públicos no transfiere la responsabilidad plimiento (art. 87 CP) y las acciones judiciales de al Estado. En este contexto, los requisitos que nulidad y de restablecimiento del derecho de re- exija el Estado frente a la reducción del riesgo paración directa y contractual (arts. 84 y 85 CP). deben entenderse como mínimos indispensa- Existen todavía muchos vacíos en la de- bles, pero no como una garantía para eliminar finición de responsabilidades, como ya se ha totalmente el riesgo, lo que sería técnicamente señalado en capítulos anteriores, pero el pro- imposible o económicamente inviable. ceso de regulación y definición de las obliga- Responsabilidad pública y privada en la gestión del riesgo de desastres 293 El Estado es responsable de proteger, en el principio, el Estado y los ciudadanos sabrían la medida de sus posibilidades, a los damnifi- cuáles son los lineamientos, procedimientos y cados en una situación de “debilidad manifies- responsabilidades, asumiendo la implementa- taâ€? y de responder patrimonialmente por los ción de las acciones ex-ante y preparando las ac- daños imputables a las acciones u omisiones ciones ex-post frente al riesgo de desastres. (fallas) de las entidades públicas, lo cual cla- ramente no significa que tiene la obligación 5.1.1.2. La responsabilidad del privado como de indemnizar plenamente las pérdidas de los generador del riesgo público afectados por un desastre. Esto, aunque parez- ca contradictorio, no permite definir con clari- Las acciones del sector privado pueden dad la responsabilidad del Estado; no obstante, configurar riesgos a la sociedad, pero sólo el es legítimo responder a los damnificados de incumplimiento de una norma explícita gene- manera diferente en cada situación de desastre; ra responsabilidad legal del agente privado. dependiendo de la forma como se adopten las La construcción de infraestructura o vivienda normas para reducir el riesgo mayor puede ser vulnerables a amenazas naturales, la manipula- el riesgo patrimonial del Estado y, por ende, de ción de materiales o procesos productivos peli- los ciudadanos. Es necesario, entonces, acotar grosos, la alteración del medio ambiente, entre los alcances y límites de las responsabilidades muchas otras situaciones, pueden claramente públicas y privadas teniendo claridad en la nor- aumentar la susceptibilidad a la ocurrencia de matividad y en las definiciones de política. fenómenos naturales peligrosos, consolidando Una manera de delimitar las obligacio- situaciones de riesgo que posteriormente se ma- nes y responsabilidades de todos los agentes terialicen en desastres. Sin embargo, según el art. sería la adopción de políticas de conocimiento 6 de la Constitución, los particulares sólo son del riesgo, su reducción y de manejo de desas- responsables ante las autoridades por infringir la tres (atención, rehabilitación y reconstruc- Constitución y las leyes, siendo necesario contar ción), donde se definan los criterios para los con un desarrollo normativo suficiente para que diferentes tipos de eventos. Así como existe las consecuencias de la generación de escenarios una normatividad para el tema de sismo resis- de riesgo sean asumidos por quien los causan y tencia, que establece los parámetros para rea- no por los damnificados o por el Estado. lizar estudios de microzonificación, diseño y A razón de las deficiencias de las enti- construcción de edificaciones y evaluaciones de dades públicas o las debilidades en la regula- vulnerabilidad, y define responsables en la eje- ción, el Estado termina asumiendo en muchas cución, revisión y aprobación de planos y obras, oportunidades los costos del incumplimiento entre otras determinaciones; es necesario que se de las normas por parte de agentes privados. establezcan políticas y regulaciones que espe- La normatividad para controlar la generación de cifiquen los parámetros de seguridad o riesgo riesgos públicos por parte de los privados está aceptable para inundaciones, deslizamientos y concentrada en establecer restricciones y están- demás fenómenos, así como los roles y respon- dares para el privado, como la zonificación del sabilidades de los diferentes agentes públicos y riesgo de los POT o la norma de construccio- privados, en los procesos de planificación, di- nes sismo resistentes. No obstante, cuando estas seño, construcción, operación, mantenimiento, restricciones o estándares son incumplidos por el seguimiento y control. De esta manera, desde privado no necesariamente la responsabilidad es 294 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs totalmente suya. El Estado puede resultar par- Estado o los afectados tengan que hacerse cialmente responsable, bien sea por no haber responsables de los daños ocasionados por un controlado adecuadamente el cumplimiento de desastre. El art. 95 de la Constitución es explíci- la norma o por debilidad en su defensa judicial to en señalar los deberes y responsabilidades de ante una demanda, ocasionando muchos fallos toda persona, entre los cuales se destacan por su en los que el 50% de los costos son imputados relación con la gestión del riesgo los referentes a a la administración pública y el 50% restante al “respetar los derechos ajenos y no abusar de los particular. El gobierno colombiano ha estructu- propios (…) obrar conforme al principio de soli- rado una dependencia para la defensa judicial daridad (…) proteger los recursos culturales y na- del Estado, debido al gran número de fallos en su turales del país y velar por la conservación de un contra por debilidades y procesos inadecuados. ambiente sano (…) contribuir al financiamiento Cuando se adoptan niveles de riesgo de los gastos e inversiones del Estado dentro de aceptables, como los establecidos en las normas conceptos de justicia y equidadâ€?. No obstante, en de sismo resistencia o los de las zonificaciones cuanto a las obligaciones explícitas en materia de riesgo en los POT, estos deben ser explíci- de gestión del riesgo, los desarrollos son exiguos tos y conocidos por todos los agentes para que o no se han aplicado debidamente. sean claras las responsabilidades públicas y las Se identifican bajos niveles de aplica- privadas. Por ejemplo, el art. 1 de la Ley 400 de ción de los instrumentos que actualmente hay 1997, sobre construcciones sismo resistentes, es- disponibles, los cuales consagran algunos de- tablece que “una edificación diseñada siguiendo beres específicos de las personas privadas re- los requisitos consagrados en las normas que re- lacionados con la gestión del riesgo. No se han gulan las construcciones sismo resistentes, debe empleado instrumentos como la Ley Estatutaria ser capaz de resistir, además de las fuerzas que le sobre deberes de las personas privadas, de la que impone su uso, temblores de poca intensidad sin habla el art. 152 de la Constitución; o el art. 2, nu- daño, temblores moderados sin daño estructural, meral 10 del Decreto 919 de 1989, el cual vincula pero posiblemente con algún daño en elementos al SNPAD a los agentes privados que por su obje- no estructurales y un temblor fuerte con daños a to y funciones tienen relación con las actividades elementos estructurales y no estructurales, pero de prevención y atención de desastres; o el art. 4 sin colapsoâ€?. Por ende, quien construye, aprue- del mismo Decreto, que permite solicitar a ta- ba o compra una casa bajo estos criterios debe- les agentes una colaboración en la elaboración ría saber que es factible (10% de probabilidad de y ejecución del PNPAD. La participación de los acuerdo a los establecido en la norma) que ocu- privados en el SNPAD ha sido muy restringida, rra un evento sísmico de una magnitud superior no tiene muchas aplicaciones concretas conoci- a la considerada, que haga fallar estructuralmente das y los mecanismos no han sido regulados. las edificaciones diseñadas de acuerdo al código. Normas expresas en el Decreto 919 Cumplir la norma no hace que las construcciones de 1989, arts. 8 y 9, sólo se han desarrollado sean antisísmicas, la falta de conocimiento de la parcialmente en la ciudad de Bogotá. Según sociedad en general frente a esta situación puede estas normas, y como medida de prevención, generar demandas contra el Estado. “los agentes privados encargados de la presta- La normatividad sobre la responsabili- ción de servicios, que ejecuten obras civiles de dad del agente privado en materia de gestión gran magnitud o que desarrollen actividades del riesgo es insuficiente, lo que hace que el industriales o de cualquier naturaleza que sean Responsabilidad pública y privada en la gestión del riesgo de desastres 295 peligrosas o de alto riesgo, así como las que es- La obligación del Estado de proteger a las perso- pecíficamente se determinen por la autoridad nas “en su vida, honra, bienesâ€?, según el art. 2 de pública competente, están obligados a realizar la Constitución, podría complementarse con la análisis de vulnerabilidad y a tomar las medidas responsabilidad de las personas por conocer y ad- de protección correspondientesâ€?. Esta responsa- ministrar su propio riesgo, de manera que ante la bilidad sólo se ha implementado parcialmente toma de decisiones frente a una situación que los en Bogotá como parte del sistema de prevención pone en condición de riesgo, se tenga un deber al y atención de desastres de la ciudad, pero no se menos concurrente con el Estado. Sin embargo, ha hecho a nivel nacional ni en otras entidades en la actualidad no hay un despliegue normativo territoriales. En la etapa de atención o mane- al respecto. jo de situaciones de desastre se contempla que Las únicas disposiciones en cuanto a la los planes específicos de acción sean obligato- responsabilidad ciudadana frente al manejo del rios para el sector privado (art. 20 del Decreto riesgo es la obligación de asegurar las zonas co- 919 de 1989), así como la participación en las munes de los edificios de propiedad horizontal, operaciones en caso de situaciones de desastre, y las propiedades que son financiadas a través conforme a los planes específicos de acción y de algún tipo de crédito. No hay obligaciones so- de acuerdo con la naturaleza de su objeto, sus bre otras formas de transferencia del riesgo por la funciones y su área de jurisdicción o influencia vía del aseguramiento de los bienes de propiedad (arts. 11 y 22 del Decreto 919 de 1989); pero no particular a excepción del caso de la propiedad se tiene conocimiento de que se hayan desarro- horizontal y de los inmuebles que son financia- llado estas disposiciones. dos mediante una actividad crediticia. Clarificar los marcos normativos, exigir En ausencia de este desarrollo, la obliga- el cumplimiento de las responsabilidades por ción del Estado y del agente privado que resulta parte del sector privado y velar porque esta afectado por un desastre está sujeta a interpre- información sea difundida, son elementos cla- taciones de la Rama judicial. En numerosos ca- ves para orientar una reducción sostenida de sos, los órganos de justicia han fallado en contra las condiciones de riesgo. Es fundamental un del Estado, a pesar de que las decisiones que mayor desarrollo normativo, así como la difu- pusieron vidas o bienes en riesgo fueron exclu- sión y exigencia de las responsabilidades de los sivamente de los agentes privados. Esquemas de agentes privados como generadores de riesgo, y aseguramiento, así fuera de manera voluntaria, de sus deberes como respaldo al Estado en ma- como en el caso de Manizales (Caldas) y Saba- teria de gestión del riesgo, con el fin de lograr los neta (Antioquia), mencionados en el Capítulo 4, objetivos propuestos de disminución significati- reducirían el riesgo del individuo y del Estado va del riesgo en el país y que cada agente asuma al contar con un mecanismo que responda por las obligaciones que le corresponden. los daños de las viviendas afectadas en un de- sastre, y daría claridad a los órganos judiciales 5.1.1.3. La responsabilidad del ciudadano para establecer responsabilidades, pues tendrían como administrador de su propio riesgo que considerar que los damnificados estaban informados del riesgo al que estaban expuestos El agente privado no se hace responsable sus bienes y de la posibilidad o la obligación de del conocimiento y manejo de su propio riesgo. adquirir un seguro. 296 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs 5.1.2. Contingencias fiscales para forma de actuar, pero al mismo tiempo, genera el Estado asociadas a la falta de incertidumbre tanto para el Estado como para claridad en los marcos de política los posibles damnificados. El legislador podría reducir la incertidumbre asignando responsa- 5.1.2.1. Contingencias en programas de bilidades específicas con nuevas leyes; o bien atención y recuperación postdesastre por falta existe la posibilidad de que el Estado mismo de claridad en las políticas defina sus obligaciones a través de instrumen- tos de política. Lo anterior permitiría maximi- Luego de un desastre el Estado debe zar la flexibilidad al mismo tiempo que reducir adelantar varias tareas, entre las cuales la aten- la incertidumbre. ción a la población afectada es la que presen- Por la ausencia de una política previa o ta mayor dificultad para la estimación de sus de mayor desarrollo normativo sobre la aten- costos. En un desastre, el Estado tiene la obli- ción a la población damnificada, el Estado está gación de rescatar y proteger a la población en obligado a tomar decisiones durante la crisis, peligro, y también debe restablecer la prestación lo que termina generando tratamientos dife- de los servicios que están a su cargo, sobre los renciales, que en consecuencias fiscales no son cuales tiene información que le permite definir fáciles de cuantificar. A continuación se enun- la estrategia del caso. Durante la reconstrucción cian algunos ejemplos de diferentes decisiones debe encargarse de su propia infraestructura, coyunturales recientes y sus consecuencias: pero también de velar por el bienestar de la po- blación en “debilidad manifiestaâ€?, la reconstruc- • Durante la reconstrucción después del de- ción del tejido social y, hasta donde lo considere sastre del Eje Cafetero, el FOREC ofreció necesario, contribuir a reponer las pérdidas ma- subsidios de reparación a todas las vivien- teriales y reparar los daños ocasionados a dicha das afectadas sin importar el estrato social, población, con el fin de que pueda retornar a la mientras que las resoluciones del gobierno normalidad. La incertidumbre sobre quiénes con respecto a la atención del episodio de La hacen parte de la población en “debilidad ma- Niña 2010-2011 están dirigidas a la pobla- nifiestaâ€? y hasta dónde deben ser apoyados, hace ción de estratos 1 y 2 principalmente. que esta tarea del Estado sea la más incierta en • La decisión del FOREC de otorgar un sub- términos de costos. sidio de reparación para todas las viviendas La Constitución y la ley son flexibles afectadas fue modificada por orden judicial, en cuanto a la responsabilidad del Estado argumentando el derecho a la vida; se obligó ante los damnificados, permitiendo que ésta al FOREC a destinar el subsidio no sólo para se defina de acuerdo con sus capacidades. reparar, sino para reforzar estructuralmente Como se mencionó en el párrafo anterior, la las casas afectadas. La ausencia de políticas responsabilidad del Estado frente a los afecta- claras en esta materia resultó en costos im- dos por desastres se limita a aquellas personas previstos para el Estado. que se encuentran en condición de “debilidad • La decisión de llevar a las personas afectadas manifiestaâ€?, y la interpretación de la Corte al a alojamientos temporales condicionó, en el respecto ha sido que el Estado debe responder caso del Eje Cafetero, a que el FOREC tuviera en la medida de sus capacidades. Esto le otorga la necesidad de asignar subsidios para vivien- flexibilidad al gobierno sobre sus alcances y la das nuevas a todas las familias damnificadas Responsabilidad pública y privada en la gestión del riesgo de desastres 297 que estaban en esos albergues, incluyendo ponder, sino que no establece distinciones según aquellas que previo a la ocurrencia del terre- los ámbitos de actuación de las autoridades pú- moto vivían en arriendo. Esta decisión, que blicas. En efecto, la norma define dos condiciones fue el único mecanismo encontrado para para que opere dicha responsabilidad: que haya terminar el manejo de la temporalidad, ge- un daño antijurídico y que éste sea imputable a neró costos adicionales inicialmente no con- una acción u omisión de una autoridad pública siderados por el Estado. (sentencia de la Corte Constitucional C-333-96). • La respuesta a los damnificados por el fenó- Pese a dicha obligatoriedad del Estado, meno de La Niña 2010-2011, como resulta- la falta de claridad en algunas normas, su in- do de la declaratoria de Desastre Nacional, terpretación por parte de los órganos judiciales es diferente a la brindada a los damnificados y las debilidades en la defensa del Estado, han de otras emergencias invernales anteriores, dado lugar a fallos controversiales. A continua- donde no se hizo esta declaración ni se asu- ción algunos ejemplos recientes: mieron procesos como el que actualmente desarrollan Colombia Humanitaria o el Fon- • La ciudad de Cali fue condenada a asu- do de Adaptación. mir la totalidad de la responsabilidad por • Bogotá cuenta con una política para reubica- la falla de un muro de contención en un ción de población en riesgo, en la que otorga edificio de estrato 6. En el 2009 un flujo de subsidios de vivienda solamente a familias lodo y rocas de 5 mil m3 obstruyó la zona de estratos 1 y 2. Sin embargo, pendiente social (piscina y juegos infantiles) del Edifi- de una actuación judicial, actualmente lleva cio Monterrosa en Cali, construido por de- más de 5 años otorgando subsidios de arren- sarrolladores privados entre 1993 y 1995 en damiento a familias de estrato 3 que estaban un sector de estrato 6 de la ciudad. Luego de en zona de riesgo, mientras los órganos ju- una acción de tutela de un copropietario del diciales deciden si también tienen derecho edificio, invocando el derecho a la vida y a al subsidio de reubicación de vivienda o no. la vivienda digna, el fallo en segunda instan- Como resultado de la falta de claridad, los cia ordenó al municipio, entre otras cosas, a costos de arrendamiento asumidos hasta la retirar los escombros y a diseñar y ejecutar fecha en algunos casos se acercan al costo las obras necesarias para estabilizar el talud; mismo de una vivienda nueva. costos que hasta ahora han superado los $10 mil millones. El fallo asigna la totalidad de 5.1.2.2. Contingencias fiscales en demandas al la responsabilidad a la ciudad, sustentado Estado por falta de claridad normativa sobre en que en 1992 el entonces Departamento las responsabilidades públicas y privadas en Administrativo de Control Físico Municipal materia de gestión del riesgo otorgó la licencia de construcción, sin asig- nar ninguna responsabilidad a los promo- Está claro que el Estado debe responder tores del proyecto, a los diseñadores ni a los patrimonialmente a los agentes privados que constructores, aunque el lote está clasificado hayan sufrido daños como resultado de fallas como zona de alto riesgo en el POT de Cali, en el servicio de entidades públicas. El actual y los estudios adelantados por los desarro- mandato constitucional (art. 90) no sólo es impe- lladores del proyecto demuestran el conoci- rativo en la medida en que obliga al Estado a res- miento previo de la amenaza existente. 298 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs • Un juez ordena al municipio de Bogotá dad física, salud, vivienda digna y medio adelantar obras de mitigación en una zona ambiente sano, y finalmente las entidades que estaba en proceso de reasentamiento, del Distrito fueron condenadas, entre otras luego de haber sido declarada como de alto cosas, a “iniciar inmediatamente las labores riesgo no mitigable. En el 2006, una parte para estabilizar el terreno (…) sin que en importante de los barrios San Rafael, Rin- ningún caso se excusen en que la iniciación cón del Porvenir y Porvenir de la Estancia de de las obras o tiempo de duración dependa o la Localidad Ciudad Bolívar se encontraba se someta a disponibilidad presupuestalâ€?. En en proceso de reasentamiento, financiado la actualidad, además de darle cumplimiento y ejecutado por el Distrito, después de que al fallo, con un costo que supera los $30 mil él mismo había declarado la zona como de millones, simultáneamente el Distrito avan- “alto riesgo no mitigableâ€?. Sin embargo, las za el proceso de reasentamiento de más de Juntas de Acción Comunal interpusieron 3 mil familias porque la zona continúa bajo tutela invocando los derechos a la integri- declaratoria de riesgo. Panorámica del Municipio de Cúcuta. (Norte de Santander). 2011. Fotografía cortesía de: Servicio Geológico Colombiano. Responsabilidad pública y privada en la gestión del riesgo de desastres 299 5.2. EL CIUDADANO COLOMBIANO FRENTE A LA GESTIÓN DEL RIESGO La configuración de condiciones de riesgo de un trarlo deberían contribuir a la reducción del país es en buena parte el resultado de decisiones riesgo, o al menos al control de sus causas, por que toman los ciudadanos. El riesgo de desastres parte de los ciudadanos. Para evaluar los niveles de un territorio se compone principalmente de la de conciencia de los colombianos sobre su riesgo y probabilidad de pérdidas de patrimonio del Estado, la responsabilidad que tienen frente a su reducción daños de infraestructura productiva e ingresos en el y manejo, y poder hacer recomendaciones para sector privado, y afectación de vidas y de patrimo- mejorar la toma de decisiones de los mismos, el nio de los ciudadanos. Las decisiones que toman la Banco Mundial realizó una evaluación a nivel na- población sobre dónde y qué tipo de viviendas habi- cional. Se encuestaron alrededor de 1.150 personas tan, cómo protegen su vida y la de su círculo fami- de todos los estratos, en ocho ciudades capitales liar, cómo invierten el patrimonio familiar, e incluso del país con diferentes niveles de riesgo. El 90% de decisiones aparentemente banales como dónde to- los entrevistados lleva más de 4 años viviendo en la mar vacaciones, determinan de manera directa o locación actual. El Recuadro 5.1 presenta la ficha indirecta la configuración del riesgo del país. técnica de la encuesta, cuyos resultados se analizan No necesariamente la toma de decisiones en las secciones siguientes. sobre la ocupación y el uso del territorio por parte de los ciudadanos los hace totalmente res- Recuadro 5.1. Ficha técnica. Encuesta de percepción ponsables de sus riesgos, pues la falta de alterna- del riesgo de los ciudadanos colombianos tivas y de información no permite que lo puedan Muestra: 1.148 entrevistados evitar. Factores críticos asociados a la oferta insu- Ciudades: Bogotá, Cali, Medellín, Barranquilla, Cartagena, ficiente de vivienda segura a precios razonables, o Manizales, Villavicencio y Pasto la falta de ingresos básicos para acceder a la mis- Fechas de recolección de información: mayo 30 a junio 15 del 2011 ma, incentiva la ocupación de zonas de riesgo y Estratos: del 1 al 6 - población urbana la construcción y habitación de casas informales. Técnica de recolección: entrevista personal en hogares Perfil de entrevistados: hombres y mujeres cabeza de familia Asimismo, hay falencias en el acceso a la informa- Edades: informantes entre 20 y 65 años ción sobre las amenazas a las que están expuestas Discriminación de la muestra: las personas, lo que no permite tomar acciones ob- Bogotá: 405 encuestas jetivas. De otro lado, los altos índices de necesida- Cali: 122 encuestas Medellín: 120 encuestas des básicas insatisfechas (NBI) y las situaciones de Barranquilla: 100 encuestas pobreza ponen a la gestión del riesgo de desastres Cartagena: 102 encuestas como un tema poco prioritario para una familia. Manizales: 100 encuestas Por estas razones, el Estado debe orientar a los ciu- Pasto: 100 encuestas Villavicencio: 100 encuestas dadanos para que tomen las mejores decisiones en Error muestral para el país: 2,7% un medio socioeconómico complejo y acompa- Nivel de confianza: 95% ñarlos en caso de ser afectados por un desastre. (El error es mayor al analizar los resultados por ciudad y por estrato). Mayores niveles de conciencia sobre el riesgo y sobre la responsabilidad de adminis- Fuente: Banco Mundial, 2011a. 300 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs 5.2.1. La percepción del colombianos están expuestos por lo menos a ciudadano sobre el riesgo algún fenómeno peligroso. Si bien la población de la región Andina tiene una amenaza símica Según la encuesta, el 18% de los colom- alta o intermedia, además de que concentra el bianos no se siente expuesto a ningún tipo mayor potencial de ocurrencia por deslizamien- de riesgo por fenómenos de origen natural tos, casi la mitad de los habitantes encuestados que ponga en peligro su vida, mientras que en las ciudades andinas no se siente amenazada el 82% sí percibe amenaza por algún riesgo. por fenómenos sísmicos. La excepción es Pasto, La Gráfica 5.1 muestra cómo un porcentaje alto que tiene un alto grado de conciencia frente a de la población encuestada es consciente de sus este escenario, probablemente asociada a la ocu- condiciones riesgo, aunque, de acuerdo con el rrencia frecuente de eventos por la actividad del Capítulo 1 del presente documento, todos los volcán Galeras. GRáFica 5.1. Percepción sobre las principales amenazas a las que está expuesto el hogar Pregunta: ¿A qué eventos naturales que pongan en peligro su vida se siente expuesto en su hogar? Tipo: Respuesta espontánea a la pregunta abierta Ninguno Terremoto Tormentas Inundaciones Deslizamiento 90% 84% 80% 70% 60% 50% 46% 44% 41% 40% 34% 32% 33% 30% 30% 27% 27% 25% 25% 22% 22% 24% 21% 21% 21% 20% 20% 16% 17% 18% 12%10% 10% 9% 9% 9% 8% 9% 7% 6% 5% 4% 6% 2% 1% 3% 2% 2% 3% 1% 0% 1% 0% 0% 0% Barranquilla Bogotá Cali Cartagena Manizales Medellín Pasto Villavicencio Total Tipo: Respuesta de selección múltiple con opción de complemetar Ninguno Terremoto Tormentas Inundaciones Deslizamiento 100% 99% 90% 88% 80% 76% 74% 70% 66% 68% 67% 59% 60% 57% 53% 54% 52% 50% 50% 41% 41% 40% 38% 38% 35% 30% 30% 30% 27% 26% 22% 25% 19% 19% 20% 16% 20% 16% 16% 16% 17% 17% 14% 14% 14% 12% 8% 7% 8% 10% 7% 5% 2% 1% 0% Barranquilla Bogotá Cali Cartagena Manizales Medellín Pasto Villavicencio Total Fuente: Banco Mundial, 2011a. Base muestral: 1.148 encuestados. Responsabilidad pública y privada en la gestión del riesgo de desastres 301 Entre las ciudades estudiadas, Cali re- piensan que han disminuido las pérdidas es del porta la percepción de riesgo más baja ante los 8%, los que dicen que han permanecido igual fenómenos sísmicos, a pesar de estar en zona son el 24%, mientras que sólo el 49% cree que de amenaza alta. Sólo el 53% de los caleños en- las pérdidas están en aumento, lo que deja un cuestados consideran los terremotos como una porcentaje importante de la población que no amenaza, comparados con el 67% en Villavi- es consciente de la situación. Es preocupante cencio, el 76% en Manizales y el 99% en Pasto; que esta subestimación del riesgo en Colombia teniendo en cuenta que estas cuatro ciudades se registre en una encuesta realizada durante tienen el mismo nivel de amenaza sísmica. In- las inundaciones generadas por el fenómeno cluso, la percepción de riesgo de los encuesta- de La Niña 2010-2011, el cual afectó a más del dos en Cali es menor que la registrada en Bogotá 90% de los municipios del país (Gráfica 5.2). (66%) y Medellín (57%), áreas que se encuen- Por estratos socioeconómicos la per- tran en amenaza sísmica intermedia. cepción del riesgo es similar, aunque en los La conciencia frente a otras amenazas, estratos más bajos es ligeramente superior. como inundaciones, tormentas y deslizamien- Según el Capítulo 1, los niveles de riesgo de los tos, se ajusta más a la realidad. La encuesta estratos 1 y 2 son mayores, en particular por la muestra una alta percepción de riesgo ante inun- ocupación de suelos no aptos para la urbaniza- daciones en ciudades como Barranquilla, Carta- ción, la informalidad de los asentamientos, el gena y Villavicencio, y un alto reconocimiento del no cumplimiento de estándares constructivos, riesgo de tormentas y vendavales en Barranquilla y en general por factores de vulnerabilidad so- y Medellín. En cuanto a los deslizamientos, la ciu- cial. En consecuencia, los desastres en Colom- dad que reporta mayor percepción es Medellín, bia tienden a generar un impacto relativo más seguida por Manizales. Todo esto es coherente amplio en tales estratos. Por eso no sorprende el con las condiciones geográficas y el número de mayor nivel de percepción de riesgo por parte eventos que dichas ciudades registran. de esta población. Por el contrario, los menores Sólo un 49% de los encuestados seña- niveles de reconicimiento del riesgo se concen- la que las pérdidas por desastres están au- tran en los estratos 3 y 4, lo que puede deberse mentando, percepción similar a la tendencia a que los desastres menores no los afectan con mundial según la encuesta del informe “Vi- la misma recurrencia que a los estratos 1 y 2, y sión de primera línea, 2011�, y aunque ese que sus prioridades y preocupaciones son dife- porcentaje refleja ciertos niveles de concien- rentes a las de los grupos sociales con mayores cia, no es coherente con la realidad de un ingresos (Gráfica 5.3). país donde las pérdidas están claramente in- crementando. El informe “Visión de primera línea, 2011�1 concluye que el “57% de las perso- nas encuestadas sienten que se han incremen- tado las pérdidas por desastres en los últimos cinco años, mientras que el 21% percibe que ellas han disminuido� (Red Global de Organi- 1 La “Visión de primera línea, 2011� es un proyecto de investigación y zaciones de la Sociedad Civil para la Reducción acción realizado por protagonistas de la sociedad civil en conjunto con organismos gubernamentales, cuyo propósito es medir el avance hacia de Desastres, 2011, p. 4). Según la encuesta del la implementación del Marco de Acción de Hyogo (HFA) a nivel local, en Banco Mundial, en Colombia la cifra de los que regiones y países en desarrollo. 302 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs GRáFica 5.2. Percepción sobre pérdidas por desastres (ciudades) Pregunta: Pensando en los últimos cinco años, ¿usted considera que las pérdidas sufridas, directa o indirectamente, por desastres en su entorno han aumentado, disminuido o han permanecido igual? Barranquilla 48% 10% 35% 7% Bogotá 59% 5% 17% 19% Cali 57% 3% 21% 19% Cartagena 31% 16% 34% 19% Manizales 62% 17% 18% 3% Medellin 22% 12% 39% 27% Pasto 11% 14% 16% 59% Villavicencio 32% 3% 50% 15% Total 49% 8% 23% 20% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Las pérdidas han aumentado Las pérdidas han disminuido Las pérdidas han permanecido igual No sabe / No responde Fuente: Banco Mundial, 2011a. Base muestral: 1.148 encuestados. La exposición frecuente a eventos pa- GRáFica 5.3. Percepción sobre pérdidas por desastres rece explicar mayores niveles de percepción (estratos) del riesgo. La encuesta muestra apreciaciones Pregunta: Pensando en los últimos cinco años, ¿usted considera que las altas del riesgo ante fenómenos amenazantes pérdidas sufridas, directa o indirectamente, por desastres en su entorno han aumentado, disminuido o han permanecido igual? frecuentes, como inundaciones y deslizamien- tos, que ante terremotos, a excepción de Pasto, lo cual puede explicarse por la alta recurrencia Total 83% de eventos sísmicos que experimenta la ciudad Estrato 5-6 asociados a la actividad volcánica. De hecho, al- 83% rededor del 40% de los ciudadanos encuestados Estrato 3 -4 79% en Bogotá y Medellín ignoran que están locali- Estrato 1 -2 87% zados en zonas de amenaza sísmica intermedia, y el 46% de los ciudadanos de Cali no identi- fican sus niveles de exposición ante sismos. El Fuente: Banco Mundial, 2011a. desconocimiento de este tipo de riesgo en la Base muestral: 1.148 encuestados. mayoría de las ciudades andinas encuestadas es preocupante, lo que deja clara una necesidad de generar altos niveles de conciencia, prevención y preparación para controlarlo y mitigarlo. Responsabilidad pública y privada en la gestión del riesgo de desastres 303 GRáFica 5.4. Relación entre la toma de medidas, la percepción del riesgo y otras variables Tipo: Relación entre niveles de conciencia y acción Se considera en riesgo Usted debe tomar medidas Ha tomado medidas 100% 99% 98% 90% 86% 89% 86% 84% 83% 81% 78% 80% 80% 73% 70% 65% 66% 57% 58% 61% 60% 55% 50% 45% 43% 38% 41% 37% 40% 31% 35% 30% 27% 24% 21% 20% 10% 0% A CIO ILL A ES N EN T� EN LL� QU AL O L LI TA AG ST GO VIC NIZ DE AN CA PA TO RT BO LA ME RR MA CA VIL BA Tipo: Respuesta de selección múltiple con opción de complemetar 100% 90% Ha vivido terremotos 80% 70% Ha conocido campañas de 60% prevención de terremotos 50% Ha participado en actividades 40% de prevención 30% 20% Se siente en riesgo por terremotos (espontánea) 10% 0% A IO Ha tomado medidas ILL A ES C N N EN � LL� QU AL O L GE T LI TA ST GO VIC NIZ DE AN A CA PA TO RT BO LA ME RR MA CA VIL BA Fuente: Banco Mundial, 2011a. Base muestral: 1.148 encuestados. 304 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs 5.2.2. La percepción La relación entre percepción del riesgo y del ciudadano sobre su toma de medidas para su reducción parece ser responsabilidad y la del Estado directa. En las ciudades donde hay riesgo sísmico medio o alto, entre un 30 y un 50% de las perso- Mientras el 83% de los colombianos en- nas que se reconocen como expuestas dicen haber cuestados se sienten en riesgo por fenómenos tomado alguna medida para su reducción. El por- naturales, solamente el 61% cree que debe tomar centaje de familias que reportan la implementa- medidas para reducirlo, y únicamente el 35% re- ción de medidas para reducir su riesgo es más o porta haberlo hecho. En todas las ciudades hay un menos similar por estrato social, siendo los estra- rezago importante entre el porcentaje de hogares tos 5 y 6 los que más se alejan del promedio con que se consideran en riesgo y el porcentaje que ha tendencias positivas. El estrato 5 es marcadamente tomado alguna medida para su gestión. Esto signi- el más activo en manejar su riesgo, mientras que el fica que con campañas de concientización, con el estrato 6 reporta menor actividad. Diversas hipó- manejo de una adecuada información y con incen- tesis surgen sobre la explicación de este comporta- tivos, existe un gran potencial para reducir el riesgo miento, las cuales sólo deberán ser evaluadas con en Colombia, ya que es de esperarse que gran parte un estudio más profundo (Gráfica 5.5). de la población en la medida en que tenga mayor claridad sobre los conceptos del riesgo de desastres tome acciones para mitigarlo (Gráfica 5.4). GRáFica 5.5. Toma de medidas para reducir el riesgo de La encuesta demuestra que la percepción desastres, según estrato socioeconómico del riesgo sí está asociada con la exposición pre- via a eventos generadores de desastres, a cam- Ha tomado medidas pañas de concientización y a la participación 70% 60% 61% en actividades de prevención. La gráfica que se 50% presenta a continuación indica que los niveles de 40% 32% 34% 35% 35% 30% 27% percepción del riesgo pueden ser explicados por 20% 22% la memoria histórica y la exposición a eventos ge- 10% 0% neradores de desastres. Es así como ciudades con Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4 Estrato 5 Estrato 6 Total una alta ocurrencia de sismos, como Pasto, tienen medidas más amplias de percepción del riesgo que Fuente: Banco Mundial, 2011a. ciudades como Cali y Bogotá, donde se presentan Base muestral: 1.148 encuestados. este tipo de eventos con menor frecuencia. En la gráfica también se puede observar que municipios como Bogotá y Manizales, donde los encuesta- La decisión del ciudadano de ejecutar dos reportan mayores niveles de recordación de acciones para reducir su riesgo no es suficien- campañas de concientización y de participación te para una gestión efectiva, siendo necesario en actividades de prevención (como simulacros, contar con asesoría sobre cómo orientar su conformación de brigadas, etc.), revelan valores intervención. Bogotá y Pasto señalan un mayor superiores de percepción del riesgo. La excepción porcentaje de familias que tomaron medidas para parece ser Medellín, que a pesar de reportar cam- reducir el riesgo sísmico. Sin embargo, la calidad pañas y actividades de prevención, el porcentaje de la reacción reportada en cada ciudad parece ser de percepción del riesgo sísmico permanece bajo. diferente, como lo muestra la Gráfica 5.6. El nivel Responsabilidad pública y privada en la gestión del riesgo de desastres 305 de detalle sobre el conocimiento de las acciones de “kit de emergencia�, “rutas de evacuación� y “pun- gestión del riesgo en ambas ciudades es diferencia- to de encuentro�, entre otras; situación que impli- do, pues el 76% de la población de Pasto que re- ca que los bogotanos tienen mayor claridad sobre portó haber tomado medidas no supo especificar cómo responder ante un evento sísmico, a pesar de qué tipo; en contraste con Bogotá, donde sólo de no estar expuestos con la misma frecuencia un 25% no respondió a esa pregunta. Por otra par- en que lo están los pastusos. Esta gráfica también te, las acciones implementadas en Bogotá son más señala que los bogotanos han tenido más acer- efectivas que las desarrolladas en Pasto. Mientras camiento a campañas de concientización, como que Pasto reporta 5% de aseguramiento y activida- por ejemplo “Bogotá con los pies en la tierra�, con des como “proteger a los hijos� o “escuchar la alerta sus “seis jugadas maestras� en las que se capacita rápido�, las estrategias tomadas en Bogotá son más sobre medidas de prevención; estrategias que en específicas y denotan una planificación previa, in- parte explican la diferencia entre ambas ciudades cluyendo 13% de aseguramiento, dotación de un en el conocimiento y la claridad sobre la temática. GRáFica 5.6. Tipos de medidas para la reducción del riesgo por terremoto reportadas por los ciudadanos de Bogotá y Pasto Bogotá 66% 48% 25% 18% 13% 7% 4% 5% 5% Expuesto a Si ha tenido Seguro contra Seguro contra Punto de Calma Rutas de Kit de No responde terremotos/ conocimiento terremotos desastres encuentro evacuación emergencias temblores /campañas 99% Pasto 76% 14% 5% 6% 4% 4% 4% 4% Expuesto a Si ha tenido Seguro contra Seguro contra Calma Cinta en Estar alerta a las Escuchar No responde terremotos/ conocimiento terremotos desastres los vidrios comunicaciones de alerta rápido temblores /campañas los medios Fuente: Banco Mundial, 2011a. 306 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Además de la falta de claridad de los ciu- mica alta, sólo el 45% de la población encuestada dadanos frente a su responsabilidad en la reduc- se visualiza como responsable de tomar medidas ción del riesgo, la encuesta indica que cerca del para reducir el riesgo, porcentaje muy similar al 40% de los colombianos considera que es obliga- de Cartagena, que se encuentra en zona de ame- ción de otros agentes la implementación de me- naza sísmica baja. En el caso de Cali, donde no se didas de intervención. El 61% de los encuestados han realizado mayores campañas de prevención, cree que ellos mismos deben tomar medidas para se reportan niveles de conocimiento y recorda- reducir su riesgo y que dicha tarea debe estar ción de estas estrategias con valores superiores a acompañada por acciones del Gobierno Nacio- los de Bogotá en los últimos cinco años, de mane- nal y de los entes de socorro. Sin embargo, el 39% ra que habría que revisar variables como la cali- restante considera que dicha responsabilidad es dad de las campañas, su persistencia en el tiempo totalmente del gobierno y de las entidades de so- y la situación económica de la ciudad, entre otras, corro, y que no es su obligación intervenir. Llama para diseñar una estrategia efectiva y sostenible particularmente la atención que en una ciudad para la reducción del riesgo (Gráfica 5.7). como Cali, localizada en zona de amenaza sís- GRáFica 5.7. Agentes sociales responsables de tomar medidas de prevención y/o atención La Corporación Autónoma Regional (CAR) 19% La empresa privada 25% La Secretaría de Obras 30% La empresa de servicios públicos 30% La Secretaría de Salud 35% La comunidad 39% La Gobernación 39% La Policía 39% Comité Local de Emergencias 39% Defensa Civil 40% Cruz Roja 43% Los Bomberos 46% El Gobierno Nacional 51% La Alcaldía 51% Usted mismo 61% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% Fuente: Banco Mundial, 2011a. Base muestral: 1.148 encuestados. Responsabilidad pública y privada en la gestión del riesgo de desastres 307 La disposición de los ciudadanos a parti- muestra que hay una capacidad para absorber cipar en actividades de manejo de desastres es programas de participación de la ciudadanía en mucho mayor que la oferta de oportunidades reducción del riesgo mucho mayor a la oferta para hacerlo, por lo que entidades públicas y actual. El reto es el diseño y la coordinación de organizaciones de la sociedad civil disponen dichos programas por parte de entidades públicas de un gran mecanismo que hasta el momento y privadas. ha sido subutilizado. Aunque sólo el 26% de los Un número importante de los colom- ciudadanos encuestados reporta haber participa- bianos encuestados se consideran correspon- do en actividades de manejo de riesgo de desas- sables de su riesgo ante desastres por eventos tres (simulacros, brigadas, comités, etc.), el 72% naturales y están dispuestos a adoptar medidas, expresa su disposición para participar en ellas. pero requieren de información para dirigir sus Esta última cifra es muy similar al porcentaje de acciones y de oportunidades de participación. ciudadanos que indican sentirse amenazados por En ese contexto, es necesario un fortalecimiento algún tipo de evento, refleja el sentimiento de co- de la penetración y la calidad de las campañas de rresponsabilidad y la disposición para contribuir. concientización y los programas de reducción del Los mayores valores de participación en ese tipo riesgo, así como la preparación frente a emergen- de actividades parecen presentarse en aquellas cias que involucren la participación del ciudada- ciudades donde históricamente ha habido más no, donde los simulacros, las brigadas y los planes programas que han permitido hacerlo. Esto de- de respuesta son fundamentales. Recuadro 5.2. Pocos colombianos consideran el aseguramiento como una medida para reducir su riesgo de desastres • Entre el 50 y el 60% del aseguramiento de vida y de vivienda en Colombia es el resultado de una exigencia, siendo la penetración del seguro de vida muy superior a la penetración del de vivienda. Según la encuesta, cerca del 30% de los hogares colombianos cuentan con un miembro con seguro de vida, y cerca del 20% cuentan con dos miembros con este seguro. Sin embargo, reportan que sólo en la mitad de los casos el seguro de vida fue tomado por voluntad propia, en contraste con la otra mitad de las veces donde fue considerado una exigencia laboral o comercial. Por su parte, en el tema de vivienda, la encuesta coincide con las cifras de Fasecolda (2011), en cuanto a que el 13% de las viviendas están aseguradas (de un universo de más de 8 millones de viviendas que existen en Colombia) y donde más de la mitad de los seguros son obligatorios por estar asociados a un crédito hipotecario. cifras de aseguramiento en el ramo terremoto, 2010 Ramo Primas emitidas (miles de pesos) Prima promedio (miles de pesos) Número de seguros Terremoto $477.086.716 $374 1’277.283,65 Número de riesgos aproximado 1’277.283,65 Número de créditos hipotecarios (a dic. Del 2010) 785.563,00 Hipotecarios 61,35% Porcentaje de aseguramiento Voluntarios 38,65% Fuente: Fasecolda, 2011. • En general, los colombianos no consideran el aseguramiento de sus bienes como una alternativa atractiva para protegerse de los desastres. Esto se evidencia con el bajo nivel de penetración del seguro de vivienda. Además, en la encuesta del Banco Mundial la opción de aseguramiento fue escogida por menos de un 10% de los encuestados como alternativa en caso de saber que su vivienda estaba en riesgo. • La accesibilidad a seguros de vivienda parece explicar parte de la mayor penetración de ese seguro en otros países. En Chile y otros lugares con mayor penetración del seguro, existen estrategias muy agresivas para ofrecerlos, particularmente en los bancos y en los supermercados. De manera similar, en Manizales la oferta de un seguro voluntario de vivienda, a través de la factura del predial, generó inicialmente un aumento de las viviendas aseguradas, aunque recientemente disminuyó, probablemente influido por el aumento del valor del impuesto predial, factura en la cual se incluye el cobro del seguro voluntario. 308 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs 5.3. EL SECTOR PRIVADO EN COLOMBIA FRENTE A LA GESTIÓN DEL RIESGO 5.3.1. El sector privado como cargadas de la prestación de servicios públicos, generador de riesgo y la que ejecuten obras civiles de gran magnitud, de- responsabilidad ante su gestión sarrollen actividades industriales o de cualquier naturaleza que sean peligrosas o con alto riesgo, Los empresarios de los gremios de in- así como las que específicamente establezca la dustria, infraestructura, vivienda y agrope- UNGRD, deberán realizar análisis de vulnerabi- cuario, y los operadores de servicios públicos, lidad, que contemplen y determinen la probabi- son los agentes privados que tienen mayor lidad de ocurrencia de desastres en sus áreas de potencial de generar riesgo público por desas- jurisdicción o de influencia, o que puedan gene- tres, y por consiguiente deben tomar medidas rarse con ocasión o a causa de sus actividades, y de precaución. La industria, el transporte y los las capacidades y disponibilidades en todos los servicios públicos en general pueden producir órdenes para atenderlos (…) deberán tomar las condiciones de riesgo, como resultado del ma- medidas de protección aplicables como resulta- nejo de sustancias, o de la operación de sustan- do del análisis de vulnerabilidad.� cias o equipos inadecuados, así como también Si bien la adopción de esta normativa en pueden sufrir fallas en su infraestructura, oca- la mayoría de los casos ha resultado en medi- sionadas por fenómenos naturales y/o antrópi- das de manejo del riesgo por parte de agentes cos, que afecten a su personal o a la población. públicos y privados, su aplicación es hetero- Por estas razones, los diferentes sectores, de ma- génea y se requiere un mayor desarrollo. Los nera proactiva, deben ser conscientes de evitar sectores de industria, infraestructura y servicios y mantener bajo control el riesgo de sus activi- públicos en ciudades grandes y medianas, en al- dades o de su infraestructura durante todos los gunos casos cuentan, de acuerdo con las normas, procesos que desarrollen (construcción, opera- con análisis de vulnerabilidad y Planes de Emer- ción o mantenimiento). gencia y Contingencia. Sin embargo, su imple- mentación es heterogénea, pues los elementos La falta de claridad normativa en los sectores que el mismo Decreto 919 exige en materia de de industria, infraestructura y servicios, estándares para la evaluación y prevención del fuente de resultados heterogéneos riesgo, condiciones mínimas de protección y monitoreo del riesgo, no han sido especificados En el caso de los sectores de industria, y detallados con la rigurosidad que se requiere, servicios públicos e infraestructura, el Decre- ni se han establecido los responsables ni los me- to 919 de 1989 los obliga a realizar análisis de canismos de control y seguimiento. Solamente vulnerabilidad y a tomar las medidas de pro- Bogotá tiene avances en ese sentido, lo que se ve tección correspondientes. Como ya se ha men- reflejado en la calidad de sus planes de acción, cionado, los arts. 8 y 9 de este Decreto disponen simulacros frecuentes y en los “comités de ayu- que “todas las entidades públicas o privadas en- da mutua� de zonas industriales, como Puente Responsabilidad pública y privada en la gestión del riesgo de desastres 309 Aranda, e institucionales, como la calle 72, aun- de los estándares internacionales relaciona- que esta última fue también motivada por aten- dos. Sin embargo, dado que eventos de gran tados terroristas como el ocurrido en el Club El impacto no ocurren con frecuencia, no se dis- Nogal en febrero del 2003. Otros municipios y la pone de información sobre el desempeño de UNGRD se beneficiarían de los avances norma- los planes de emergencia, por lo tanto es con- tivos correspondientes. veniente hacer la evaluación de los mismos a través de simulacros. 5.3.2. El sector privado y el manejo de su propio riesgo 5.3.2.2. Parte importante de la infraestructura física del sector productivo se encuentra en riesgo 5.3.2.1. El desarrollo institucional y normativo de los riesgos profesionales es efectivo para los Frente al manejo del riesgo sobre la trabajadores infraestructura productiva y de servicios del sector privado no existe información, pero El manejo del riesgo sobre las vidas de preocupa particularmente la infraestructura los empleados del sector privado, coherente construida antes de 1984, cuando no existía la con la institucionalidad y rigurosa norma- Norma Sismo Resistente. Es de esperarse que tividad sobre riesgos profesionales, ha sido la infraestructura posterior al Código de Cons- efectivo en condiciones cotidianas, aunque trucciones Sismo Resistentes de 1984 cuente con valdría la pena evaluar su desempeño ante estándares adecuados de resistencia sísmica; sin grandes desastres. El ente rector de la políti- embargo, lo construido anteriormente debe te- ca en esta materia es la Dirección General de ner especificaciones muy variadas. Es altamente Riesgos del Ministerio de la Protección Social, recomendable que la infraestructura productiva cuyo instrumento estratégico es el Plan Nacio- y de servicios antes de esa fecha sea evaluada, y nal de Salud Ocupacional 2008-2012. También de ser necesario reforzada, teniendo en cuenta se cuenta con el Fondo de Riesgos Profesio- las posibles consecuencias directas e indirectas nales para financiar investigaciones, estudios que su afectación podría tener en la sociedad y campañas al respecto. A nivel empresarial, y en la economía. Aunque algunas industrias el Decreto 614 de 1984 establece la obligación lo han hecho de manera puntual, no hay infor- de las organizaciones de adelantar Programas mación para todo el país que permita establecer de Salud Ocupacional, los cuales, según la Re- conclusiones al respecto. Existen algunos avan- solución 1016 de 1989, deben incluir la iden- ces en el campo, de acuerdo con lo establecido en tificación de riesgos de las instalaciones y las la Norma de Sismo Resistencia, principalmente actividades de la empresa, el control y moni- para las edificaciones esenciales y de atención a toreo del riesgo existente, así como un plan de la comunidad, como colegios, instalaciones de emergencia, entre otros temas. Adicionalmente, emergencia y establecimientos de salud. frente a la institucionalidad está el Consejo Co- En materia de aseguramiento de las pro- lombiano de Seguridad, como organización gre- piedades y el comercio, la cobertura en Colom- mial privada líder en el campo. Así, el desempeño bia está por debajo de los países desarrollados de las empresas privadas, acompañado por el y de Chile y Panamá. En el 2009 en Colombia desarrollo institucional y normativo, hace que la penetración del aseguramiento en el segmen- Colombia se encuentre bien evaluada dentro to de No vida –que incluye industria y comercio, 310 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs vivienda, vehículos y otros– fue del 1,11% (ex- Aunque la penetración del asegura- presado como porcentaje del PIB). Esto ubica al miento en el sector industrial y comercial está país en la parte baja del rango de la región, que aumentando, en términos absolutos se man- varía entre 0,76% para Bolivia y 2,04 para Pana- tiene estable como porcentaje del PIB. El nivel má, lo cual encuentra explicación en la bajísima del aseguramiento en este sector subió un 35% incursión del seguro de vivienda. En relación al entre el 2005 y el 2009, prácticamente el mis- segmento de Industria y comercio, Colombia se mo porcentaje que aumentó el PIB de Colom- encuentra en un rango alto de penetración como bia en esos años. Sería conveniente identificar porcentaje del PIB, pero en cuanto al valor per estrategias para elevar la utilización del seguro, cápita se halla en el promedio para la región, aun- particularmente entre las pequeñas y medianas que está bastante por debajo de Chile y Panamá empresas, que son los que tienen menores por- que son reconocidos por la gran penetración de centajes de aseguramiento (Gráfica 5.8). los seguros en el sector industrial (Tabla 5.1). Tabla 5.1. Penetración de aseguramiento, expresada como el valor total de la prima asegurada, representada per cápita y como porcentaje del PIB de cada país (segmentos de No vida, Industria y comercio, y Vivienda) No vida(1) Propiedades(2) Total No vida industria y comercio Vivienda Total Propiedades % Per cápita % Per cápita % Per cápita % Per cápita Estados Unidos 0,24 109,44 0,44 205,00 0,95 438,30 3,26 1.511,37 Reino Unido 0,30 130,21 0,45 199,36 0,87 381,50 2,69 1.174,70 Francia 2,30 1.057,73 Canadá 2,24 1.008,81 Panamá 2,04 139,35 Venezuela 1,97 224,68 Alemania 1,93 856,87 Argentina 0,10 7,94 0,09 6,89 0,27 21,14 1,86 143,73 Japón 1,44 555,81 Ecuador 1,61 61,19 Chile 0,47 45,74 1,19 114,84 Colombia 0,18 9,08 0,01 6,68 0,22 10,90 1,11 55,64 Brasil 0,11 8,95 0,07 5,44 0,21 16,73 1,05 85,49 México 0,23 18,86 0,84 67,63 Bolivia 0,76 13,44 Perú 0,71 30,64 1 El segmento No vida agrupa todos los seguros, excluyendo los seguros de vida, de conductores y de salud. 2 Propiedades agrupa los seguros de vehículos, transporte, hurto, vivienda, industria y comercio, financieros y otros. Fuente: AXCO, 2010. Responsabilidad pública y privada en la gestión del riesgo de desastres 311 GRáFica 5.8. Comportamiento de la penetración del aseguramiento en el segmento de Industria y comercio entre 2005-2009, expresado como el valor total de prima asegurada en el segmento Industria y comercio 1.000.000 45% 39,6% 900.000 40% 800.000 35% 32,6% 700.000 30% 600.000 25% COP Millones 500.000 24,8% 20% 400.000 20,4% 19,1% 15% 300.000 10% 200.000 665.462,0 676.770,3 703.544,8 776.660,0 898.121,0 100.000 5% 0 0% 2005 2006 2007 2008 2009 Primas Tasa de pérdidas Fuente: AXCO, 2010. 5.3.2.3. El sector agropecuario tiene poco siendo las sequías el fenómeno más frecuente, y manejo de su riesgo, a pesar de ser uno de los para el grupo lechero y ganadero las inundacio- más vulnerables nes los de mayor impacto. No obstante, también se reporta que la capacidad gremial para aten- El sector agropecuario es consciente de der la situación es baja, debido a la inexistencia sus niveles de amenaza, principalmente por de estrategias para reducir el riesgo y enfrentar eventos climáticos extremos; sin embargo, los desastres. Además, se hace explícita la poca aunque está trabajando en ello, no cuenta con participación del sector en los Comités Loca- estrategias individuales, gremiales, ni públi- les y Regionales de Prevención y Atención de cas para mitigar el riesgo o para enfrentar los Desastres, con excepción de Asocaña, que par- eventos de desastres. Según la encuesta realiza- ticularmente se ha preocupado por el tema de da a los gremios afiliados a la Sociedad Colom- incendios. Por otra parte, la menor penetración biana de Agricultores (SAC), se identifica que de programas del gobierno para incentivar o co- los riesgos a los que está expuesto son en su ma- financiar medidas de mitigación del riesgo y la yoría asociados a eventos climáticos extremos, ausencia de campañas públicas o gremiales de 312 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs prevención para reducir la vulnerabilidad, son integral y proactiva hacia la reducción del riesgo otros de los elementos críticos registrados. La de desastres; por ejemplo, acciones de desarro- encuesta también reporta que prácticamente el llo tecnológico, apoyo a sistemas de irrigación, seguro agropecuario, a pesar de estar altamen- ordenamiento territorial rural, mejoramiento de te subsidiado, tiene niveles de aceptación muy especies, campañas de concientización y capaci- bajos. Pese a la situación, el sector es consciente tación, y articulación gremial para implementar de la necesidad de construir diversas estrategias, estrategias costo-efectivas, entre otras. Por úl- mostrando el interés y otorgándole la importan- timo, teniendo en cuenta que los desastres que cia requerida. más afectan al sector agropecuario son los aso- La estrategia que está construyendo ciados al clima, es fundamental y estrictamente el ámbito agropecuario pretende manejar necesario vincular la temática al cambio climá- de manera integral el riesgo de desastres y el tico y a sus medidas de adaptación. cambio climático, partiendo de los avances Se pretende incluir en esta estrategia el existentes. Si bien no se dispone de una estrate- riesgo de mercados, lo cual puede ser efectivo, gia estructurada, muchos afiliados a los gremios dado que el aseguramiento es parte de la solu- de la SAC han tomado medidas para reducir el ción para todas las amenazas; sin embargo, es riesgo a partir de las cuales se puede construir la preciso avanzar en su revisión, ampliar su co- estrategia. Se reporta en especial el uso de pro- bertura y mejorar su divulgación. La industria nósticos climáticos para tomar decisiones sobre aseguradora ha desarrollado varios productos productos a sembrar y fechas de siembra. Algu- para atender al sector agropecuario, desde segu- nos gremios, como el cafetero y el cañicultor, ros de cosechas en general hasta otros particu- muestran mayor conocimiento al respecto, ex- lares para eventos de desastres. Hay seguros que periencia que bien vale la pena ser replicada en se activan ante la pérdida de cosechas y otros otros sectores. Algunas otras medidas utilizadas que se activan únicamente según el comporta- son el uso de variedades resistentes al estrés hí- miento de las variables climáticas, conocidos drico y térmico y la construcción de reservorios. como seguros paramétricos, los cuales permiten Es de notar que según la SAC la mitad de sus afi- evitar la tarea de la verificación y cuantificación liados vulnerables a eventos climáticos extremos de las pérdidas individuales en el campo. Tam- espera apoyo gubernamental para enfrentar los bién existen instrumentos financieros para aten- desastres, lo cual es lógico dada la tendencia del der la volatilidad de los precios y de las divisas, y gobierno colombiano y de otros países de otor- muchos de estos productos pueden funcionar de gar subsidios. Por ello es importante revisar los manera combinada. En ese contexto, tiene sen- programas actuales del Ministerio de Agricultu- tido incluir el riesgo de precios en la estrategia ra y Desarrollo Rural, a la luz de una visión más de manejo y prevención del sector agropecuario. Responsabilidad pública y privada en la gestión del riesgo de desastres 313 5.4. RECOMENDACIONES PARA LLEGAR A UN EQUILIBRIO ENTRE LA RESPONSABILIDAD PÚBLICA Y LA PRIVADA EN MATERIA DE RIESGOS Y DESASTRES REcOMENDaciÓN PRiORiDaD RESPONSablE alta (a), Media(M) acotar las responsabilidades públicas y privadas en gestión del riesgo y profundizar las políticas de reducción de la vulnerabilidad fiscal del Estado ante desastres Adoptar lineamientos de política sobre el nivel de protección que el Gobierno Nacional y los Presidencia A entes territoriales deben ofrecer a los afectados por eventos peligrosos. Ajustar la normatividad para aclarar la responsabilidad del sector privado en materia Todos los Ministerios de gestión del riesgo y fortalecer la defensa de las entidades públicas para reducir las A contingencias fiscales del Estado por demandas de este tipo. Aclarar desde lo normativo las formas y mecanismos de participación de los agentes Presidencia, UNGRD, DNP, A privados en las distintas fases de la gestión del riesgo. Ministerios Promover e incentivar estrategias municipales y sectoriales para la generación de UNGRD, Ministerios, entes A conciencia y capacidades de la población para la gestión del riesgo. territoriales Acotar las responsabilidades públicas y al respecto y su socialización permitirá a los privadas en gestión del riesgo y profundizar ciudadanos reconocer con claridad las funcio- las políticas de reducción de la vulnerabilidad nes del Estado, incentivar a asumir sus riesgos fiscal del Estado ante desastres y tomar medidas de prevención, mitigación o de transferencia, según las estrategias a imple- Adoptar lineamientos de política sobre mentar. En busca de coherencia e integralidad, el nivel de protección que el Gobierno Nacio- dicha política debe tener en cuenta los siguien- nal y los entes territoriales deben ofrecer a tes elementos: los afectados por eventos peligrosos. El Esta- do debe evaluar su capacidad para respaldar a • Características para catalogar como afecta- los afectados de un desastre, y decidir con anti- do en calidad de “debilidad manifiesta� (por cipación a próximos desastres una política que ejemplo, la condición de pertenecer a los es- defina la respuesta que se puede esperar por tratos 1 y 2 ha sido usada con frecuencia). parte del gobierno. Debe establecer también • Protección que se ofrecerá a los afectados en los alcances de la responsabilidad del nivel cen- condición de “debilidad manifiesta�, y qué tral y de los entes territoriales para fomentar apoyo se ofrecerá a los demás afectados. la corresponsabilidad a la luz de los principios • Incentivos tributarios, financieros y otros para de subsidiariedad y complementariedad. Esto mitigar las pérdidas del sector productivo. permitirá estimar las provisiones financieras • Incentivos tributarios, financieros y otros necesarias para atender las obligaciones. Adi- para propiciar la reactivación de la economía. cionalmente, la adopción de políticas claras 314 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Ajustar la normatividad para aclarar la los demandantes y a los operadores judicia- responsabilidad del sector privado en materia les a considerar los distintos involucrados de gestión del riesgo y fortalecer la defensa de privados o públicos en la causalidad de los las entidades públicas para reducir las contin- eventos que provocan la interposición de las gencias fiscales del Estado por demandas de acciones judiciales, de tal manera que sea este tipo. Esto facilitará la adopción de fallos posible definir si existen y bajo qué condicio- justos y desincentivará el incumplimiento de la nes responsabilidades exclusivas, solidarias o ley en materia de la gestión del riesgo. Los ajus- concurrentes, así como las formas particula- tes normativos podrían incluir: res de repetición contra servidores públicos. • Una normatividad que precise, con la ma- • Una regulación que señale pautas precisas yor claridad posible, los ámbitos de com- sobre la concurrencia excluyente, solidaria petencia funcional de los entes públicos en o complementaria de la responsabilidad materia de gestión del riesgo. Dado que en pública y privada. Frente a la gestión del las controversias sobre responsabilidad esta- riesgo, la responsabilidad generalmente es tal un aspecto definitivo es la determinación compartida entre: (i) las entidades públicas, de los contenidos, alcances y límites de las por acción u omisión; (ii) los actores priva- competencias que corresponden a cada una dos que como parte de su actividad produc- de las entidades que participan directa o in- tiva generan riesgo, de manera consciente o directamente en la gestión del riesgo, es im- inconsciente; y (iii) las víctimas o personas perativo que la ley sea precisa y clara sobre afectadas que consciente o inconsciente- el particular, en especial cuando se trata de mente han asumido voluntaria o involunta- procesos en los cuales actúan de forma se- riamente los riesgos que se materializan en cuencial distintas instancias estatales. desastres. Sin embargo, la mayoría de las • Una normatividad que recoja con preci- acciones judiciales en gestión del riesgo sión las formas para establecer y derivar son dirigidas contra las entidades públicas, la responsabilidad estatal y la privada, pero igualmente siempre en ellas está pre- eliminando hasta donde sea posible la sente como circunstancia de exclusión o de inseguridad que presenta la elaboración reducción de la responsabilidad del Estado, jurisprudencial. Hay una necesidad de la intervención o participación de terceros disponer de normas legales que definan las agentes, privados o públicos, o incluso de las formas para establecer obligaciones estata- propias personas afectadas demandantes. La les con todos sus requisitos y condiciones, a ausencia de reglas generalmente conduce a partir de las elaboraciones jurisprudenciales que la responsabilidad se establezca casi ex- y doctrinales, pero teniendo en cuenta que clusivamente sobre las instancias estatales, en materia de gestión del riesgo existen fac- afectando sus condiciones patrimoniales o tores públicos y privados de concurrencia en presupuestales. Entonces es aconsejable una los temas de responsabilidad. Se determina- cuidadosa y meditada reforma legal que per- ría, por ejemplo, que en caso de dolo o cul- mita que en los procesos judiciales contra pa gravísima por parte de un agente privado dichas instancias, generados tanto por accio- frente al riesgo, sea él quien deba asumir la nes ordinarias contencioso administrativas totalidad del costo de los daños causados. como especiales de protección, se obligue a Responsabilidad pública y privada en la gestión del riesgo de desastres 315 • Una normativa que reitere y precise la • Modificaciones específicas en materia de ges- responsabilidad de protección física de tión del riesgo en la Ley Estatutaria de Parti- las construcciones. Avanzar en una norma cipación Ciudadana, teniendo en cuenta que reglamentaria en la cual se indique que los toda persona debe “obrar conforme al prin- Curadores Urbanos, al expedir las licencias cipio de solidaridad social, respondiendo con o actos de autorización, exijan las normas acciones humanitarias ante situaciones que técnicas de construcción, en los términos del pongan en peligro la vida o la salud de las per- art. 49 del Decreto 564 de 2006, y den cum- sonas� (numeral 2, art. 95 de la Constitución). plimiento a las disposiciones previstas en la • Diseño e implementación de una estrate- Ley 400 de 1997, en el Decreto 33 de 1998 y gia entre el Estado y el sector asegurador, demás decretos reglamentarios. con la participación del privado, para for- • Normas legales imperativas en relación a talecer la penetración del aseguramiento en la protección financiera aplicable tanto al Colombia. Esto debe hacerse tanto para los sector público como al privado. Evaluar particulares como para el sector privado. La los casos en los cuales se puede obligar a los estrategia podría incluir incentivos por parte particulares a definir estrategias de asegura- del Estado, pero acudiendo a la responsabili- miento u otros mecanismos de protección dad del gremio asegurador para aumentar la financiera, similares a los existentes para las disponibilidad y oferta de productos. áreas comunes de la propiedad horizontal. • Modificación de la Ley Estatutaria sobre Promover e incentivar estrategias munici- derechos y deberes de las personas frente a pales y sectoriales para la generación de concien- la reducción y el manejo del riesgo. Asignar cia y capacidades de la población para la gestión al ciudadano el deber de conocer y manejar del riesgo. La sección 5.2 del presente capítulo da el riesgo al que está expuesto, debido a la cuenta de cómo los niveles de conciencia y conoci- probabilidad de ocurrencia de desastres por miento sobre alternativas para el manejo del ries- eventos de origen natural. go están altamente relacionados con un manejo efectivo por parte de la comunidad; mientras que Aclarar desde los normativo las formas en lo sectorial, los bajos valores de percepción del y mecanismos de participación de los agentes manejo del riesgo se asocian con desconocimiento privados en las distintas fases de la gestión del sobre las alternativas para hacerlo. Aprovechar la riesgo. El actual sistema prevé la intervención disposición de la ciudadanía para contribuir y ele- de los agentes privados en la gestión del riesgo, var la conciencia y el conocimiento, son medidas pero sin suficiente desarrollo y sin condiciones costo-efectivas para reducir el riesgo de la nación para su aplicabilidad. Esto podría incluir, entre que el Estado puede implementar a través de: otros, los siguientes elementos: • Adelantar campañas de concientización, • Obligaciones a cargo de los agentes privados particularmente en aquellas ciudades con y públicos en la fase preventiva, como las altos niveles de riesgo frente a fenómenos previstas en los arts. 8 y 9 del Decreto 919 poco frecuentes, así como frente a los más de 1989, o frente a las consecuencias lesivas recurrentes, para fortalecer la apropiación que, salvo el desarrollo parcial que ha tenido del tema. Aclarar la responsabilidad pú- Bogotá, no han sido utilizadas. blica y privada, evaluar la vulnerabilidad 316 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs particular de cada hogar y diseminar reco- niveles de conciencia y conocimiento entre mendaciones sobre medidas claras y efec- los participantes. tivas para la reducción del riesgo. • Acompañar a las asociaciones gremiales en • Implementar programas de gestión del el diseño de estrategias de gestión del riesgo riesgo con participación de la comunidad, para concientizar y capacitar a sus afiliados; que tengan impactos reales y sostenibles, promover medidas para mitigar el riesgo exis- los cuales incluyan estrategias de preven- tente; y fortalecer la articulación de la gestión ción del riesgo y de preparación frente a en la toma de decisiones. Esto permitirá utili- desastres (simulacros y brigadas), aprove- zar la capacidad gremial para incidir a que sus chando la disposición de los colombianos afiliados reduzcan su riesgo, y como resulta- a participar, logrando una reducción efec- do, se avance hacia su mitigación tanto en el tiva del riesgo y una profundización de los sector como en el país en general. Responsabilidad pública y privada en la gestión del riesgo de desastres 317 Panorámica del municipio de Tumaco (Nariño), 2009. Fotografía cortesía de: Comisión Colombiana del Océano. Balance final 6 y recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres Ana Campos G., Niels Holm-Nielsen, Carolina Díaz G., Diana M. Rubiano V., Carlos R. Costa P., Fernando Ramírez C. y Eric Dickson Si bien el alcance del presente estudio es bastante articularla con ámbitos prioritarios como la adap- amplio, las dimensiones del tema no han permi- tación al cambio climático, la sostenibilidad am- tido una evaluación más exhaustiva y detallada biental y el desarrollo. de los diferentes procesos de la gestión del riesgo Lograr un mejoramiento y una conso- (conocimiento, reducción del riesgo y manejo lidación efectiva de la gestión del riesgo como de desastres), de los diversos fenómenos (geoló- política pública exigió que el análisis realizado gicos e hidrometeorológicos) y de las realidades tuviera un carácter crítico y a su vez propositivo. sectoriales y territoriales (municipios y depar- En ese sentido, los comentarios sobre los vacíos y las tamentos por categorías). En este contexto, las limitaciones existentes deben ser entendidos en la conclusiones y recomendaciones del Análisis de la forma que han sido formulados, teniendo en cuen- gestión del riesgo de desastres en Colombia sólo ta que son una invitación y una sugerencia para el se pueden asumir como los aspectos más sobresa- mejoramiento permanente de la gestión del riesgo lientes desde el punto de vista de los autores y de de desastres, donde el Banco Mundial está dispues- las personas entrevistadas y encuestadas, a partir to a brindar el apoyo requerido por el país, dando de los cuales se extraen elementos que ayudarán continuidad a los esfuerzos que se han venido de- a fortalecer la gestión del riesgo en el país. En la sarrollando conjuntamente en los últimos 12 años. medida en que se avance en su implementación El informe muestra cuatro factores por los se irán requiriendo estudios más específicos que cuales el riesgo de desastres está aumentando, des- se adapten a cada sector o territorio sin perder el tacando que esto se debe más a la inadecuada ges- enfoque integral y holístico de la temática, y re- tión territorial, sectorial y privada, que a factores conociendo de manera explícita la necesidad de externos como el cambio climático. 1 Los avances conceptuales sobre la relación entre gestión del riesgo y desarrollo no han podido ser llevados a nivel de políticas de Estado, ni han sido incorporados como parte integral de la gestión pública, contribuyendo así al crecimiento del riesgo A pesar de la larga trayectoria de Co- desastres, razón por la cual las acciones del Estado lombia en la organización y el diseño de instru- en esa materia han sido direccionadas por instru- mentos para la gestión del riesgo1, los avances mentos de planeación como el Plan Nacional de conceptuales alcanzados y los esfuerzos realiza- Prevención y Atención de Desastres (PNPAD) y dos para actualizar el Sistema con estos conoci- algunos Documentos Conpes. Sin embargo, las di- mientos, no han logrado permear las prácticas rectrices y contenidos de estos instrumentos han de la gestión pública. La concreción de políticas alcanzado bajos niveles de implementación. de reducción de riesgo, de una manera transver- sal tanto en sectores como en territorios, demanda 1 Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (1985), Plan superar la tendencia reactiva ante los desastres. No Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (1999), Documento existe una política nacional de gestión del riesgo de Conpes (2001). Balance final y recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres 321 Se reconoce un avance en la incorporación La institucionalidad existente para la de la gestión del riesgo en los instrumentos rec- gestión del riesgo en el nivel nacional, pese tores de la planificación, otorgándole relevancia a su amplia trayectoria, denota un carácter política a la temática; pese a ello, el cumplimien- proteccionista, con bajos niveles de articula- to de compromisos es deficiente y desarticulado. ción con las demás instancias territoriales. Desde la formulación del PNPAD el tema ha sido Además, se identifican factores críticos como las incorporado en los Planes de Desarrollo (PD) de múltiples funciones y grandes responsabilidades los cuatro últimos períodos de gobierno presiden- vs. la baja capacidad de liderazgo de la antigua cial, haciendo énfasis en el conocimiento del ries- Dirección de Gestión del Riesgo (hoy UNGRD), go, el fortalecimiento del Sistema, la reducción de la falta de pertenencia en los niveles sectoriales la vulnerabilidad fiscal y la transferencia del riesgo. y territoriales, el funcionamiento irregular y es- No obstante, aunque la descripción de las activi- caso de las Comisiones asesoras, la posibilidad dades y los retos es bastante clara y coherente con de crear estructuras paralelas al Sistema bajo el las necesidades, la definición de las metas y los in- mecanismo de declaratoria de emergencia por dicadores establecidos para cada uno de esos ejes grave calamidad pública, entre otros aspectos. El no reflejan los alcances planteados y permiten un poco respaldo, en general, de la mayoría de las cubrimiento parcial de las propuestas expuestas. gobernaciones y las CAR a la gestión territorial Observando los recursos destinados del riesgo, debido a diferencias de interpreta- para el cumplimiento de las metas por parte ción de las normas existentes, se ha reflejado en de los distintos niveles de gobierno, se puede la débil incorporación del tema en los Planes de concluir que existen diferencias fundamenta- Ordenamiento Territorial (POT) y los Planes de les en los montos y en los rubros financiados. Ordenamiento y Manejo de Cuencas (POMCA) Mientras la nación ha concentrado sus recursos departamentales y municipales. en el manejo de desastres y en el conocimiento La gestión del riesgo sísmico presenta for- del riesgo, siendo el principal financiador de estas talezas ya que cuenta con mayores herramientas actividades, los municipios lo han hecho princi- jurídicas e institucionales que definen los nive- palmente en la reducción del riesgo, en particular les de riesgo aceptable, alcances de los estudios en temas como reforestación y conservación de y diseños, y los roles y responsabilidades de ac- cuencas abastecedoras de agua potable. La inver- tores públicos y privados. El tema sísmico cuenta sión nacional presenta dos ciclos de crecimiento desde hace casi veinte años con normas de sismo relacionados con la ocurrencia de grandes desas- resistencia que han establecido criterios para la tres, como fueron el sismo del Eje Cafetero (1999) realización de los estudios de microzonificación, y el fenómeno de La Niña 2010-2011; mientras requisitos mínimos y responsables para el diseño, que la inversión municipal muestra un compor- la construcción y la supervisión técnica de edifi- tamiento inverso, corroborando así que la fuerte caciones nuevas y el reforzamiento de las existen- intervención de la nación en procesos de recons- tes. Esta situación no ocurre en el mismo nivel de trucción, sin exigir contrapartidas, desincentiva detalle para los casos de inundaciones y desliza- la responsabilidad de las autoridades locales en mientos, lo cual se refleja en las crecientes cifras el tema de riesgos. Los departamentos revelan del impacto de dichos fenómenos. inversiones considerablemente bajas durante el período comprendido entre 1998-2010. 322 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs 2 El riesgo se está acumulando permanentemente en las ciudades y en las áreas rurales, debido a la falta de aplicación y control de las políticas e instrumentos de ordenamiento territorial municipal, y a la insuficiencia en el manejo de cuencas hidrográficas La planeación en Colombia enfrenta el ocupación del territorio de manera desarticula- reto de articular los diferentes instrumentos da por parte de los diferentes actores. La compe- existentes, en especial aquellos relacionados tencia de la planeación regional es compartida con la gestión ambiental y territorial como los entre los departamentos y las CAR. Los departa- POMCA, los POT y los PD a nivel municipal y mentos tienen la responsabilidad de orientar la departamental. Disponer de un diagnóstico co- planeación local en un contexto supramunicipal herente y actualizado (que incluya el marco insti- y coordinar la formulación y ejecución de los PD tucional, organizacional, normativo y financiero y los Planes Departamentales de Agua (PDA). para la gestión del riesgo, e información sobre Por su parte, las CAR tiene la competencia para: condiciones específicas de riesgo) es el punto de (i) formular instrumentos de planeación y ma- partida para el proceso de planificación. A partir nejo de cuencas, que no siempre coinciden con de esto, debe haber una integración de la gestión los límites departamentales; (ii) regular el uso del riesgo con las demás dimensiones de desa- del suelo rural por la vía de las licencias de toma rrollo, definiendo políticas, estrategias y, en espe- y disposición de aguas, lo cual interfiere con el cial, programas priorizados dentro de los planes deber municipal de origen constitucional de re- anuales de inversión, además de garantizar la de- gular el uso del suelo; y (iii) aprobar la propuesta finición de metas e indicadores que faciliten su ambiental de los POT municipales, que sólo en seguimiento y monitoreo. Esos elementos deben algunas ocasiones atienden las CAR al otorgar ser incorporados en los POMCA, como instru- las licencias. En relación con la planeación, el mentos de mayor jerarquía y escala en las cuencas ordenamiento y los usos del suelo rural, están hidrográficas, tratarse de manera más específica débilmente contemplados en los POT, por lo en los POT e incorporarse en los PD para asegu- que quedan a disposición de las decisiones de las rar las inversiones. Por lo tanto, superar la actual CAR o de las decisiones sectoriales nacionales. desarticulación de instrumentos de planificación La responsabilidad del manejo territorial regio- es un paso crítico para la gestión del riesgo de de- nal se diluye entre los diversos actores, no sólo sastres. Ello permitiría la unificación de políticas, nacionales y regionales, sino también privados la priorización de inversiones y el fortalecimiento que intervienen en el espacio geográfico. de los mecanismos de seguimiento y control. Existen factores asociados a las políti- La ambigüedad en las competencias re- cas, la planificación del territorio y los meca- gionales para la planeación y el ordenamiento nismos de control que están incidiendo en la territorial aumenta el riesgo. Considerando manera como en la historia de las ciudades del que no existe una autoridad única en la planea- país se ha configurado el riesgo, y se han pre- ción regional, ni un sistema armónico que inte- sentado situaciones de emergencias y desastres. gre los instrumentos de distinto carácter y nivel, La debilidad de los procesos de planificación, la el aumento del riesgo municipal, tanto en áreas ausencia de políticas de control, la especulación urbanas como rurales, es el resultado de decisio- del suelo y la monopolización de los materiales nes e intervenciones relacionadas con el uso y la e insumos de construcción, y las particularidades Balance final y recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres 323 de la administración de los territorios locales, cos, educación, salud y transporte (Díaz, 2007). que sólo tuvieron competencias sobre el uso del Indicadores como el de �ndice de Necesidades suelo hasta después de la Constitución de 1991, Básicas Insatisfechas (NBI) y el de Línea de Po- son algunos de estos factores. Por un lado, las breza, o los niveles de hacinamiento, comprue- necesidades de ocupación del territorio, bajo ban estos argumentos. Asimismo, el déficit de un modelo de ciudad no planificada, obligan a vivienda, en términos de cantidad y calidad, se superar los límites naturales de la habitabilidad, concentra en los estratos 1 y 2, creando un cír- exigiendo mayores intervenciones para su esta- culo vicioso frente al acceso a vivienda digna y bilidad. Por otro, la ausencia de una política de segura para la población más vulnerable. suelos con carácter urbano-regional y las inter- En algunas ciudades del país se observa venciones tardías en la regulación y el control, también la acumulación del riesgo en zonas repercuten sobre un proceso de expansión des- de construcción formal y en otras de estratos articulado a la realidad territorial en términos altos, donde se revelan los problemas ambienta- biofísicos, sociales y económicos, con participa- les generados por las dinámicas de especulación ciones espontáneas, predio por predio, y hacien- del suelo y conflictos de uso en los procesos de do evidente la dificultad de dar respuesta con suburbanización2. En Medellín, Cali y la Saba- soluciones efectivas de vivienda y de brindar na de Bogotá se han presentado emergencias en más y mejores equipamientos públicos. Además, áreas de construcciones formales, dando a co- las actividades relacionadas con la explotación nocer que el riesgo se configura no sólo en los de materiales de construcción sin planeación, el asentamientos de origen ilegal y sin técnicas control y la recuperación adecuada, han contri- adecuadas de construcción, sino también en buido enormemente a la inestabilidad en zonas aquellas urbanizaciones que no han obedecido de ladera y a la degradación ambiental, especial- a ningún tipo de planificación local ni regional mente en las zonas de borde de las ciudades. y en las que ha primado más el deseo de benefi- En las ciudades colombianas se identi- cios económicos por parte de los propietarios de fica un contexto de una elevada exposición a los terrenos, y no el de la planificación e inver- diferentes fenómenos potencialmente peligro- sión requerida para la adecuación e instalación sos, donde progresivamente se ha avanzado de la infraestructura de servicios y equipamien- en la ocupación de zonas no aptas para ga- tos requeridos para adelantar construcciones en rantizar un proceso sostenible del territorio, las áreas suburbanas. condicionando a la población a altos niveles Los municipios en Colombia muestran de amenaza. Sin embargo, adicional a los facto- una tendencia hacia el aumento en la ocurren- res de exclusión espacial, también se reconocen cia de desastres, aunque se identifican algunos factores de exclusión económica y social, encon- casos donde se ha avanzado en una reducción trando una correlación con la concentración de considerable de sus impactos, e incluso en las condiciones de riesgo. Los entes territoriales los índices de ocurrencia de dichos eventos. municipales deben responder a diferenciales en la calidad de vida, tanto en las zonas urba- nas como en las rurales. Muchos de ellos no se 2 Conocidos como los procesos de crecimiento de las ciudades, a través de los encuentran preparados para atender las necesi- cuales se crean áreas suburbanas. Desde el punto de vista espacial, estas áreas son adyacentes a los espacios de edificación continua propiamente dades básicas de sus habitantes, en temas como urbanos y suelen ser espacios de transición entre las ciudades y las zonas vivienda, empleo, cobertura de servicios públi- rurales, donde entran en competencia las funciones de ambas áreas. 324 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Los factores biofísicos y geográficos de los mu- torial. En particular, la situación es más crítica nicipios que condicionan la susceptibilidad a para los municipios de categorías 2 al 6, dada su ciertos tipos de amenazas, acompañados de di- baja capacidad técnica, requiriendo por tal moti- námicas inadecuadas para la intervención del vo apoyo para una inclusión adecuada de la ges- territorio, los asentamientos humanos margina- tión del riesgo en los POT3. les y la segregación social y económica, generan Los Planes de Desarrollo Municipal una multiplicidad de vulnerabilidades que en la son instrumentos que permiten pasar de la historia de las ciudades colombianas se han vis- política a la práctica de la gestión del riesgo, to materializadas en eventos desastrosos. Casos orientando la planificación del territorio y, como el de Cali, Medellín, Cúcuta o Barranqui- a su vez, ejecutando las acciones necesarias. lla muestran que los factores de riesgo en las ciu- Los PD tienen un carácter político, por lo que dades se están acumulando y concretando en un la incorporación de la gestión del riesgo exi- mayor número de eventos y de concentración ge un proceso de concertación ante diferentes de daños. En otros casos como los de Manizales agentes sociales. Partiendo de un diagnóstico y Bogotá, gracias a las acciones de gestión del elaborado técnicamente y debidamente actua- riesgo, se han disminuido los impactos asocia- lizado, se definen las acciones preventivas, co- dos a los desastres, aunque aún existen condi- rrectivas y reactivas del riesgo las cuales deben ciones críticas que demandan la sostenibilidad ser integradas a los planes anuales de inversión, de dichas políticas. En general, los municipios a través de políticas, estrategias y programas, de categoría Especial tienen una alta capacidad con su correspondiente sistema de seguimien- para incorporar la gestión del riesgo en su pla- to y monitoreo. Por su parte, los municipios neación, finanzas y ejecución, mientras que los de categorías 2 al 6, advierten también la ne- que se encuentran en categoría 1 muestran una cesidad de fortalecer el uso y la efectividad de capacidad media, a pesar de que en la mayoría este instrumento de planificación, mediante la de los casos disponen de los recursos para una orientación con criterios técnicos, la toma de adecuada articulación de la materia en la admi- conciencia que permita continuidad a nivel po- nistración territorial. En cuanto a los munici- lítico y la disposición presupuestal que garanti- pios de categorías de 2 al 6 tienen una situación ce una gestión integral del riesgo de desastres. más crítica, debido a sus limitaciones técnicas, Los instrumentos para la financiación humanas y financieras. y la inversión en gestión del riesgo son poco El ordenamiento territorial no es un usados, y básicamente los recursos correspon- proceso reciente para el país; sin embargo, se den a los ingresos corrientes de los municipios ha avanzado de forma muy heterogénea entre (37%), seguidos por las transferencias del Siste- los municipios. Un bajo nivel de reconocimiento ma General de Participaciones (SGP) (21,1%). de los escenarios de riesgo y de sus necesidades de gestión, vacíos en la identificación de las ame- nazas y vulnerabilidades, falta de articulación con instrumentos de inversión, y debilidades en los 3 Por ello se han hecho esfuerzos a través del Programa de Reducción de la Vulnerabilidad Fiscal ante Desastres Naturales, donde el Gobierno Na- mecanismos de seguimiento y control frente a la cional, entre el 2006 y el 2011, prestó asistencia técnica a 792 municipios implementación de los POT, son algunos de los (equivalentes al 72% del total de municipios del país), para la inclusión del análisis de riesgos en los POT y los PD municipales, de los cuales 379 obstáculos que reducen la incorporación efectiva ya cuentan con un plan de acción. Además, 36 municipios disponen de de la gestión del riesgo en el ordenamiento terri- estudios de zonificación de amenazas y/o riesgos. Balance final y recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres 325 Las ciudades que más invirtieron en gestión del donde los POMCA deberían ofrecer pautas riesgo entre el 2002 y el 2008 fueron Bogotá, para la preparación de los POT municipales Medellín y Manizales, sumando aproximada- y brindar un análisis de las cuencas hidrográ- mente un 43% del total de la inversión en el nivel ficas de una manera integral. Los 83 POMCA municipal4. La inversión per cápita en gestión adoptados al momento de la formulación del del riesgo realizada en Bogotá fue en prome- PND 2010-2014 son planes de largo plazo, dio de $21.238, y en Manizales fue de $16.981. poseen análisis de las cuencas, escenarios de A su vez, Medellín invirtió durante ese período ordenación y pautas para su manejo y admi- $14.712 per cápita y Cali $10.713; en contraste nistración, pero aún no han incorporado de con ciudades como Barranquilla, donde las in- forma adecuada el componente de gestión del versiones per cápita fueron tan sólo de $5.278. riesgo. En la mayoría de esos POMCA sólo se En particular, para las dos últimas ciudades se enuncian los tipos de fenómenos presentes en tiene que los montos en la gestión del riesgo no las cuencas, sin exponer un análisis espacial de lograron impactos significativos, pues además las amenazas y mucho menos del riesgo, por de ser menores, en comparación con otros cen- lo que la contribución que ofrecen al ordena- tros urbanos de igual categoría, se invirtieron de miento territorial es muy limitada. Por ello, es manera desarticulada y dispersa. prioritario fomentar una perspectiva integral A la debilidad en la incorporación de entre la gestión del riesgo y la gestión ambien- la gestión del riesgo en la planificación terri- tal que complemente los esfuerzos y las inicia- torial, se suma la ausencia de una articula- tivas asociadas con el control y manejo de los ción real con los instrumentos ambientales, riesgos por fenómenos naturales. 3 Los vacíos en el tema de gestión del riesgo de desastres en las políticas y planes sectoriales amenazan la sostenibilidad de las inversiones, tanto de sectores productivos como de servicios, contribuyendo de esta manera al aumento de la exposición y la vulnerabilidad La institucionalidad y la capacidad rrollo Rural está buscando alternativas para crear sectorial específica en materia de gestión del una Dirección de Gestión de Riesgos Agropecua- riesgo son heterogéneas y bastante limitadas. rios, y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo A pesar de que normas como el Decreto 919 de Sostenible también ha considerado la posibilidad 1989 y el Documento Conpes 3146 solicitan la de constituir una dirección sobre el tema. creación de dependencias con funciones especí- El rol de los municipios y los departa- ficas para la gestión del riesgo en los diferentes mentos en la implementación de las políti- Ministerios, las únicas entidades sectoriales del cas sectoriales es fundamental, en tanto son orden nacional que cuenta con una oficina de prevención y atención de desastres son Invías, el Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico y 4 La información para el análisis de las inversiones en gestión del riesgo de desastres para la presente publicación se soporta en las bases de datos el Ministerio de Salud y Protección Social. Ac- proporcionadas por el DNP con su Dirección de Desarrollo Territorial Sos- tualmente el Ministerio de Agricultura y Desa- tenible (DDTS), las cuales incluyen datos de inversiones realizada 326 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs administradores de su territorio, responsa- otros ámbitos la disponibilidad de información bles de la prestación de servicios públicos y sistemática y previa con el nivel de detalle re- de la gestión del riesgo. La falta de políticas querido para tomar decisiones es aún limitada. y herramientas para la gestión del riesgo en Desafortunadamente, en otros sectores los diferentes sectores, así como estrategias de la falta de aplicación de herramientas técnicas acompañamiento, complementariedad y trans- y normativas de diseño que aseguren una ade- ferencia de capacidades a los entes territoriales, cuada localización y calidad de la infraestruc- pueden considerarse como unos de los princi- tura, está condicionando la vulnerabilidad de pales factores de la generación de riesgos. Por los sistemas. La débil normatividad técnica y ejemplo, según la Ley 136 de 1994, en materia mecanismos que permitan incorporar criterios de vivienda los municipios están obligados a de seguridad desde la prefactibilidad de los pro- reglamentar el uso del suelo, el control y la vigi- yectos, así como en los diseños, construcción y lancia en la construcción y en la enajenación de operación de la infraestructura de los diferen- los inmuebles destinados a vivienda. Sin em- tes servicios y sistemas productivos, generan bargo, sólo 35 ciudades del país tienen Curado- condiciones de riesgo. Esto es especialmente res Urbanos y cerca del 90% de los municipios crítico en los sistemas viales y de agua potable colombianos (categorías 5 y 6) no disponen de y saneamiento. Las condiciones climáticas del funcionarios capacitados, ni recursos suficien- país, la difícil topografía y la geología joven de tes para cumplir apropiadamente estas labores. los Andes son bastante exigentes, pero la verda- En cuanto al sector de transporte, los munici- dera causa de los impactos de los desastres en pios son responsables de la red terciaria, que en la infraestructura vial son las deficiencias en su general presenta las mayores vulnerabilidades. diseño, prevención y mantenimiento. Se cuentan con desarrollos importantes El incremento y la acumulación de la vul- en la disponibilidad de información en las esfe- nerabilidad de las edificaciones habitacionales ras de energía y educación, mientras que otros frente a los fenómenos peligrosos en Colom- ámbitos muestran limitaciones en el conoci- bia, se deben principalmente al crecimiento de miento del riesgo, elemento clave para el diseño la vivienda informal, al incumplimiento de de las políticas sectoriales. El sector energético estándares de diseño y de construcción, a su dispone de información en tiempo real sobre localización en zonas de peligro, a la posible los niveles de los embalses hidroeléctricos y presencia de fenómenos naturales, y a la falta sobre pronósticos climáticos, lo que le ha per- de estrategias para intervenir las construc- mitido tomar decisiones oportunas para evitar ciones anteriores a la primera norma de sis- desabastecimientos del servicio. En cuanto al mo resistencia (1984). Según la información de ámbito educativo, está en proceso de elaborar DesInventar (Corporación OSSO-EAFIT, 2011), un inventario de su infraestructura y cuenta de las 190 mil viviendas destruidas por desas- con mecanismos definidos para la evaluación tres en el país, durante el período de 1970-2011, de daños postemergencia, los cuales se imple- las inundaciones fueron las que generaron las mentaron en el censo de las afectaciones sufri- mayores pérdidas, con más de 79 mil unidades; das por el fenómeno de La Niña 2010-2011 y mientras que los sismos generaron un total de han mostrado ser herramientas muy valiosas 51 mil viviendas afectadas, los deslizamientos para atender oportunamente las necesidades casi 18 mil, las erupciones volcánicas 5.400 de este sector durante la última emergencia. En y otros eventos, como vendavales, incendios, Balance final y recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres 327 entre otros, 35 mil. Se puede entonces con- rio han sido más de respuesta a las afectaciones cluir que el 51% de las edificaciones habita- que de prevención y mitigación de los factores de cionales destruidas entre dicho período (las riesgo. Las estrategias adoptadas se soportan prin- afectadas por inundaciones, deslizamientos y cipalmente en otorgar compensaciones directas o erupciones volcánicas) fueron el resultado de alivios financieros a productores afectados des- su ubicación en zonas no aptas para urbaniza- pués de la ocurrencia de los fenómenos. La única ciones, mientras que el 26% de las viviendas medida disponible que podría considerarse como destruidas (por sismos) se pueden asociar con preventiva es el subsidio al seguro agropecuario. deficiencias constructivas. Pese al esfuerzo hecho por el gobierno, su acogida De otro lado, los daños ocasionados por ha sido muy baja debido a una insuficiente divul- eventos climáticos extremos en el sector agro- gación y a la poca conciencia sobre las bondades pecuario se deben a la vulnerabilidad de este de los seguros. En el análisis se considera que el ámbito frente a los mismos, como resultado Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural re- de la falta de estrategias y de responsabilidades quiere diseñar estrategias y medidas de reducción claras para la reducción del riesgo, tal y como del riesgo mucho más integrales, que consideren lo aborda el PND 2010-2014. Hasta la fecha, las el ordenamiento territorial rural, el mejoramien- medidas tomadas por el Estado para manejar el to de la infraestructura productiva y el fortaleci- impacto de los desastres en el sector agropecua- miento de especies. 4 La ausencia de una política clara y los antecedentes en los cuales generalmente la responsabilidad ha sido asumida por el Estado, desincentivan a los ciudadanos y al sector privado a posesionarse de su rol en cuanto a la reducción y el manejo del riesgo, y generan grandes costos fiscales Respecto a las pérdidas o daños sufridos embargo, el Consejo de Estado, en el fallo del 24 por desastres, aunque la Constitución le asig- de junio de 1994 sobre la tragedia de la avalan- na al Estado el deber de proteger a las personas cha que destruyó a Armero, concluyó que había “en su vida, honra, bienes�, en el caso de even- lugar a responsabilidad del Estado solamente tos de origen natural o socionatural el Conse- si el juez de la causa encontraba probados: (i) jo de Estado ha dictado que el gobierno sólo se una falla en el servicio, (ii) daños antijurídicos puede hacer responsable cuando haya daños a unos particulares, (iii) un nexo de causalidad causados por una acción u omisión (falla) de entre la falla y los daños, y (iv) la inexistencia de las entidades públicas. Según la Constitución, causales de exoneración como la fuerza mayor. las autoridades están instituidas “para proteger a Ahora, una vez se demuestran daños, que todas las personas residentes en Colombia, en su aunque detonados por un evento físico de carác- vida, honra, bienes, creencias y demás derechos ter peligroso, son imputables a una falla de las y libertades, y para asegurar el cumplimiento entidades públicas, el Estado está en la obliga- de los deberes sociales del Estado y de los par- ción de indemnizar. El art. 90 de la Constitución ticulares� (art. 2 CP), lo cual es un enunciado consagra imperativamente que “El Estado respon- bastante amplio y sujeto a interpretaciones. Sin derá patrimonialmente por los daños antijurídicos 328 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs que le sean imputables, causados por la acción o la la Reconstrucción del Eje Cafetero (FOREC) omisión de la autoridades públicas�. Es decir, que ofreció subsidios de reparación a todas las tiene por una parte la obligación de brindar una viviendas afectadas sin importar el estrato so- protección solidaria, a veces llamada humanitaria, cial. Esta decisión fue modificada posterior- cuyo fundamento es el art. 13 de la Constitución, mente por una orden judicial argumentando y por otra, puede ser obligado a responder patri- el derecho a la vida, lo que obligó al FOREC monialmente por las consecuencias lesivas de los a reforzar estructuralmente las casas que es- desastres por fenómenos físicos peligrosos, cuan- taban siendo intervenidas. Adicionalmente, la do se pueda demostrar que los daños, en todo o decisión de llevar a las personas damnificadas parte, de manera exclusiva o concurrente, han sido a alojamientos temporales condicionó que el provocados por la acción o la omisión del Estado. FOREC tuviera la necesidad de asignar subsi- Pese a dicha obligatoriedad del Estado, dios para viviendas nuevas a todas las familias la falta de claridad en algunas normas, su in- afectadas, incluyendo aquellas que previo a la terpretación por parte de los órganos judiciales ocurrencia del terremoto vivían en arriendo. y las debilidades en la defensa del Estado, han Mientras que las resoluciones del gobierno dado lugar a fallos controversiales, generando con respecto a la atención del episodio de La pasivos contingentes y aumentando la vulne- Niña 2010-2011 están dirigidas principal- rabilidad fiscal de la nación. Existen muchos mente a la población de estratos 1 y 2, y a ejemplos donde los fallos de los jueces han res- restablecer la prestación de los servicios que ponsabilizado a los municipios a tomar acciones están a su cargo, procesos que actualmente que se pueden considerar controversiales. Por desarrollan Colombia Humanitaria y el Fondo ejemplo, la ciudad de Cali fue condenada a asu- de Adaptación. mir la totalidad de la responsabilidad por la falla El sector privado y la sociedad civil no de un muro de contención en un edificio de es- son conscientes de su responsabilidad frente trato 6 cuyos costos han superado los $10 mil mi- al conocimiento del riesgo, la generación, la llones; por otro lado, un juez ordenó al municipio reducción y el control del mismo, obligando de Bogotá adelantar obras de mitigación en una a que el Estado asuma responsabilidades y zona que estaba en proceso de reasentamiento, costos que van más allá de sus competencias. luego de haber sido declarada como de alto riesgo La configuración de condiciones de riesgo de un no mitigable. El cumplimiento de este último fa- país es en buena parte el resultado de decisiones llo supera los $30 mil millones, y adicionalmente, que toman los ciudadanos. La población esco- se ha tenido que seguir avanzando con el reasen- ge dónde y qué tipo de viviendas habita, cómo tamiento de más de 3 mil familias porque la zona proteger su vida y la de su círculo familiar, cómo continúa bajo declaratoria de riesgo. invertir el patrimonio familiar, e incluso, toma En ausencia de una política previa o decisiones aparentemente banales como dónde de mayor desarrollo normativo sobre la aten- tomar vacaciones, determinando de manera di- ción a la población damnificada, el Estado ha recta o indirecta la configuración del riesgo del estado obligado a tomar decisiones durante país. Para evaluar los niveles de conciencia de distintas crisis, lo cual ha generado trata- los colombianos sobre su riesgo y la responsabi- mientos diferenciales y consecuencias fiscales. lidad que tienen frente a su reducción y manejo, Durante el proceso de reconstrucción después y poder hacer recomendaciones para mejorar la del desastre del Eje Cafetero, el Fondo para toma de decisiones de los mismos, en el marco Balance final y recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres 329 de este estudio el Banco Mundial realizó una en- Producto de los bajos niveles de reco- cuesta de percepción a nivel nacional. nocimiento sobre el riesgo y la necesidad de Según dicha encuesta, el 18% de los co- tomar medidas, en general no se utilizan los lombianos no se siente expuesto a ningún tipo mecanismos de protección y aseguramien- de riesgo por fenómenos de origen natural to de edificaciones y patrimonio particular, que ponga en peligro su vida, mientras que el lo que aumenta la presión y el riesgo público 82% sí se percibe amenazado por algún riesgo. (vulnerabilidad fiscal). Según información de De los colombianos que se sienten en riesgo por Fasecolda (2011), sólo el 7% de los afectados por fenómenos naturales, solamente el 61% cree que el fenómeno de La Niña 2010-2011 contaban debe tomar medidas para reducirlo, y única- con un seguro. En Bogotá, sólo el 4,5% del total mente el 35% reporta haberlo hecho. Existe una de las copropiedades están aseguradas, y en las tendencia por una identificación mayor y un re- demás ciudades de estudio esta cifra puede ser conocimiento de situaciones de riesgo asociados menor. En el terremoto del Eje Cafetero (1999), a fenómenos más frecuentes, como inundacio- sólo el 10% de las pérdidas directas estaban cu- nes y deslizamientos; en contraste con la per- biertas con un seguro. cepción ante la amenaza sísmica, a pesar de que El presente documento establece seis los impactos asociados a este tipo de fenómenos estrategias y treinta actividades para aumen- han sido severos para el país. tar la gobernabilidad en la gestión del ries- Además de la falta de claridad de los go de desastres. Tales estrategias se orientan ciudadanos frente a su responsabilidad en a través de la consolidación de una política de la reducción del riesgo, la encuesta indica Estado sobre gestión del riesgo de desastres, que cerca del 40% de los colombianos consi- que considere el fortalecimiento de la capaci- dera que es obligación de otros agentes la im- dad local para la administración del territorio, plementación de medidas de intervención. la articulación de los diferentes agentes invo- El 61% de los encuestados cree que ellos mismos lucrados en el manejo de las cuencas hidro- deben tomar medidas para reducir su riesgo y gráficas, la definición de las responsabilidades que dicha tarea debe estar acompañada por ac- de los sectores del desarrollo y la promoción ciones del Gobierno Nacional y de los entes de de la participación de todos los actores públi- socorro. Sin embargo, el 39% restante considera cos y privados, contribuyendo así, a reducir la que dicha responsabilidad es totalmente del go- vulnerabilidad fiscal del Estado ante desastres bierno y de las entidades de socorro, y que no es (Tabla 6.1). su obligación intervenir. 330 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs TabLa 6.1. Recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres en Colombia RELaCIÓN CON LaS METaS DEL PLaN NaCIONaL DE DESaRROLLO RECOMENDaCIÓN ENTIDaD RESPONSabLE CaPS. 2010-2014 1. Convertir la gestión del riesgo en una política de Estado y superar los desequilibrios existentes en el Sistema, a través del ajuste y la armonización del marco normativo e institucional Presidencia, DNP, UNGRD, con Adoptar una política nacional de gestión del riesgo de desastres que se articule integralmente a la el apoyo del Comité Nacional gestión pública, respalde a los entes territoriales y promueva la construcción de políticas y planes de 2 de Prevención y Atención de Lineamiento: prácticas de buen gobierno acción sectoriales específicos. Desastres/GRD Meta de proceso: Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD con el apoyo del Comité formulada y adoptada, y el marco normativo y los instrumentos de gestión del Crear un estatuto de gestión del riesgo que armonice la normativa actual y atienda los vacíos Nacional de Prevención y SNPAD actualizados. 2 identificados en la definición de responsabilidades públicas y privadas. Atención de Desastres/GRD Meta de proceso: segunda fase del Programa para la Reducción de la Presidencia, DNP, UNGRD con Vulnerabilidad Fiscal del Estado Frente a los Desastres diseñada. Reorganizar el Sistema, fortaleciendo técnica y financieramente la capacidad de gestión de los el apoyo del Comité Nacional - Meta de proceso: política para el proceso de reconstrucción ante una situación 2 diferentes niveles territoriales y la participación del sector privado. PAD/GRD de desastre nacional declarada formulada. Priorizar la orientación estratégica, direccionamiento técnico, autoridad y control entre las funciones Presidencia 2 que tiene de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres como cabeza del Sistema. 2. Aumentar la eficacia y la eficiencia de las inversiones en gestión del riesgo, mediante la planificación estratégica, la coordinación entre niveles territoriales y el seguimiento y control Promover la adopción de los Planes Territoriales de Gestión del Riesgo (PTGR), como instrumentos de largo plazo, para orientar los POMCA, los POT y los PD, y articular las inversiones de actores DNP, UNGRD, MADS, MVCT 2, 3 públicos y privados. Lineamiento: prácticas de buen gobierno Constituir un mecanismo nacional de cofinanciación (fondo) para incentivar las inversiones para la UNGRD, MHCP, DNP Meta de resultado: capacidad técnica de las entidades territoriales y de las CAR 2, 3 gestión del riesgo de desastres y la generación de capacidades de los niveles territoriales y sectoriales. en gestión del riesgo de desastres mejorada. Adoptar metas de reducción del riesgo en políticas y planes, y asegurar su cumplimiento por medio UNGRD, DNP Lineamiento: control y reducción del riesgo 2 de la implementación progresiva de la planificación estratégica basada en resultados. Meta de proceso: criterios de gestión del riesgo en la formulación de proyectos Fortalecer la incorporación obligatoria de criterios de gestión del riesgo de desastres en la DNP de inversión pública nacional definidos e incorporados. 2 formulación de proyectos de inversión pública (BPIN). Adoptar una estrategia para el seguimiento de las responsabilidades e inversiones para la gestión del Presidencia, UNGRD, DNP 2, 3 riesgo en los diferentes niveles territoriales. Balance final y recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres 331 332 TabLa 6.1. Recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres en Colombia (continuación) RELaCIÓN CON LaS METaS DEL PLaN NaCIONaL DE DESaRROLLO RECOMENDaCIÓN ENTIDaD RESPONSabLE CaPS. 2010-2014 3. Fortalecer la capacidad local para la gestión territorial, con el fin de reducir la generación y acumulación del riesgo de desastres Presidencia, DNP, UNGRD, con Lineamiento: prácticas de buen gobierno Adoptar una estrategia nacional de fortalecimiento municipal de gestión del riesgo que responda a el apoyo del Comité Nacional - Meta de resultado: capacidad técnica de las entidades territoriales y de las CAR 1, 2, 3 las diferencias que existen en las capacidades. PAD/GRD, gobernaciones en gestión del riesgo de desastres mejorada. Lineamiento: mejorar el conocimiento del riesgo Meta de proceso: instrumentos metodológicos para la zonificación de las amenazas, la vulnerabilidad y el riesgo en el ámbito municipal diseñados e DNP, UNGRD, MVCT, MADS implementados. Revisar estructuralmente las deficiencias en las capacidades para la evaluación del riesgo de Ideam, SGC, IGAC, DANE, las CAR, 1,3 desastres en aras de dar una respuesta efectiva a la demanda de conocimiento para los POT y los PD. Meta de proceso: Sistema Integrado de Información para la Prevención y Colciencias, gobernaciones Atención de Desastres modernizado. Meta de resultado: redes de monitoreo y alerta temprana ampliadas y mapas de amenaza actualizados Fortalecer las capacidades de las gobernaciones como instancias de coordinación natural de los Lineamiento: prácticas de buen gobierno Presidencia, DNP, UNGRD, con municipios, aclarando sus competencias en gestión del riesgo desastres de acuerdo con los criterios el apoyo del Comité Nacional - Meta de resultado: capacidad técnica de las entidades territoriales y de las CAR 2 de concurrencia y subsidiariedad que establece la Constitución y las posibilidades que ofrece la Ley PAD/GRD, gobernaciones en gestión del riesgo de desastres mejorada. Orgánica de Ordenamiento Territorial. Lineamiento: prácticas de buen gobierno Diseñar e implementar los PTGR como instrumentos de carácter estratégico y prospectivo, que Alcaldías y gobernaciones Meta de resultado: capacidad técnica de las entidades territoriales y de las CAR 3 orienten y permitan priorizar las intervenciones y las inversiones a nivel municipal y departamental. en gestión del riesgo de desastres fortalecida. Lineamiento: prácticas de buen gobierno Meta de proceso: política para la intervención de asentamientos en riesgo Formular e implementar la política nacional para la intervención de asentamientos en riesgo, que formulada. fije los lineamientos para la zonificación del territorio, la definición de criterios de mitigabilidad y las DNP, UNGRD, MVCT, MADS 3 estrategias para la acción. Lineamiento: mejorar el conocimiento del riesgo de desastres Meta de proceso: instrumentos metodológicos para la zonificación de las amenazas, Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs la vulnerabilidad y el riesgo en el ámbito municipal diseñados e implementados. Reducir el número de viviendas en zonas de alto riego, por medio de la implementación de los Lineamiento: prácticas de buen gobierno programas de mejoramiento integral de barrios y reasentamiento de familias en zonas de riesgo no DNP, UNGRD, MVCT, MADS Meta de proceso: política para la intervención de asentamientos en riesgo 3 mitigable. formulada. Promover y continuar con los esfuerzos realizados en las ciudades (casos de estudio) para la inclusión Lineamiento: control y reducción del riesgo transversal de la gestión del riesgo de desastres en la planificación, las acciones y las inversiones DNP, municipios, gobernaciones Meta de proceso: criterios de gestión del riesgo en la formulación de proyectos 3 municipales, como estrategia fundamental para el desarrollo territorial. de inversión pública nacional definidos e incorporados TabLa 6.1. Recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres en Colombia (continuación) RELaCIÓN CON LaS METaS DEL PLaN NaCIONaL DE DESaRROLLO RECOMENDaCIÓN ENTIDaD RESPONSabLE CaPS. 2010-2014 4. Reducir el riesgo de inundaciones y deslizamientos por medio de la planeación, la inversión, el seguimiento y control, y la articulación de los diferentes agentes responsables de la administración de las cuencas hidrográficas Asignar la responsabilidad del manejo hidráulico de los ríos y cuerpos de agua a una dependencia del Lineamiento: prácticas de buen gobierno Presidencia, DNP, MADS, MT 2 Estado, y establecer los roles y mecanismos de coordinación de los diferentes agentes involucrados. Meta de proceso: política para el manejo de desastres recurrentes formulada. Adoptar una normatividad para el control y el manejo de inundaciones y deslizamientos, que incluya MADS, Comité Permanente Lineamiento: mejorar el conocimiento del riesgo de desastres la definición del riesgo máximo aceptable5 y estándares técnicos para la evaluación y mitigación del creado para el manejo hidráulico Meta de proceso: estrategia para el fortalecimiento de la investigación en 1, 2 riesgo, además de una estrategia para su implementación, seguimiento y control. de los ríos y cuerpos de agua gestión del riesgo formulada. Comprender a profundidad el rol de la gestión del riesgo y sus vínculos con la gestión ambiental, la Presidencia, DNP, UNGRD, con Lineamiento: mejorar el conocimiento del riesgo de desastres gestión del desarrollo y la adaptación al cambio climático, para incorporarla en la toma de decisiones el apoyo del Comité Nacional Meta de proceso: estrategia para el fortalecimiento de la investigación en 1, 2 a nivel sectorial y territorial. PAD/GRD gestión del riesgo formulada. Lineamiento: prácticas de buen gobierno MVCT, MADS, Ideam, con el Meta de resultado: capacidad técnica de las entidades territoriales y las CAR en Reglamentar la inclusión de un Plan Maestro de Control de Inundaciones y Deslizamientos como Comité Permanente creado para gestión del riesgo de desastres mejorada. 2, 3 parte integral de los POMCA. el manejo hidráulico de los ríos y Lineamiento: mejorar el conocimiento del riesgo de desastres cuerpos de agua Meta de resultado: redes de monitoreo y alerta temprana ampliadas y mapas de amenaza actualizados. Lineamiento: prácticas de buen gobierno Acelerar la formulación e implementación de los POMCA y su incorporación, como instrumento MADS, las CAR Meta de resultado: capacidad técnica de las entidades territoriales y las CAR en 3 determinante de los POT municipales. gestión del riesgo de desastres fortalecida. Lineamiento: control y reducción del riesgo Implementar una estrategia que permita el fortalecimiento de los medios de sustento de la DNP, municipios, gobernaciones Meta de proceso: criterios de gestión del riesgo en la formulación de proyectos 3 población, en busca de la disminución de la pobreza. de inversión pública nacional definidos e incorporados. 5 Riesgo aceptable es aquel que la comunidad está dispuesta a asumir a cambio de determinada tasa o nivel de beneficios. En el diseño de las obras de ingeniería ha sido común utilizar este concepto en forma implícita, con el fin de lograr un nivel de protección y seguridad que justifique la inversión, teniendo en cuenta como referencia la vida útil de la obra. Para tal efecto se utilizan factores de seguridad que, en términos probabilísticos, cubren “razonablemente� la incertidum- bre de la posible magnitud de las acciones externas, la imprecisión de la modelación analítica y la aproximación de las hipótesis simplificadoras (Cardona, 1990). Balance final y recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres 333 334 TabLa 6.1. Recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres en Colombia (continuación) RELaCIÓN CON LaS METaS DEL PLaN NaCIONaL DE DESaRROLLO RECOMENDaCIÓN ENTIDaD RESPONSabLE CaPS. 2010-2014 5. Reducir la generación del riesgo y el impacto de los desastres, a través de las políticas y planes de acción sectoriales Designar una dependencia responsable de la gestión del riesgo de desastres en cada sector. Todos los Ministerios Lineamiento: prácticas de buen gobierno 4 Adoptar políticas sectoriales de gestión del riesgo en cada Ministerio. Todos los Ministerios Meta de proceso: Política Nacional de gestión del Riesgo de Desastres 2, 4 formulada y adoptada, más un marco normativo e instrumentos de gestión del SNPAD actualizados. Meta de resultado: capacidad técnica de las entidades territoriales y las CAR en gestión del riesgo de desastres fortalecida. Adoptar e implementar Planes de Acción Sectoriales e Interministeriales de gestión del riesgo. Todos los Ministerios Meta de proceso: política para el manejo de desastres recurrentes formulada. 4 Lineamiento: mejorar el conocimiento del riesgo de desastres Meta de proceso: estrategia para el fortalecimiento de la investigación en gestión del riesgo formulada. 6. Acotar las responsabilidades públicas y privadas en gestión del riesgo y profundizar las políticas de reducción de la vulnerabilidad fiscal del Estado ante desastres Adoptar lineamientos claros de política sobre el nivel de protección que el Estado colombiano y los Presidencia 4, 5 entes territoriales deben ofrecer a los afectados por eventos peligrosos. Ajustar la normatividad para aclarar la responsabilidad del sector privado en materia de gestión del riesgo de desastres, y fortalecer la defensa de las entidades públicas para reducir las contingencias Todos los Ministerios Lineamiento: prácticas de buen gobierno 4, 5 fiscales del Estado por demandas en este tema. Meta de proceso: segunda fase del Programa para la Reducción de la Vulnerabilidad Fiscal del Estado Frente a los Desastres diseñada. Diseñar e implementar una estrategia integral de protección financiera del Estado en sus diferentes Meta de proceso: estrategia de protección financiera ante desastres formulada. niveles sectoriales y territoriales, con el fin de garantizar una adecuada respuesta ante la ocurrencia MHCP 4 de desastres y proteger el equilibrio fiscal del país a largo plazo. Meta de proceso: política para el manejo de desastres recurrentes planteada. Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Aclarar, desde lo normativo, las formas y mecanismos de participación de los agentes privados en las Presidencia, UNGRD, DNP, 5 distintas fases de la gestión del riesgo. Ministerios Lineamiento: mejorar el conocimiento del riesgo de desastres Promover e incentivar estrategias municipales y sectoriales para la generación de conciencia y UNGRD, Ministerios, entes Meta de proceso: Plan Nacional de Formación y Capacitación en Gestión del 5 capacidades de la población para la gestión del riesgo. territoriales Riesgo implementado. 1 Convertir la gestión del riesgo en una política de Estado y superar los desequilibrios existentes en el Sistema, a través del ajuste y la armonización del marco normativo e institucional Adoptar una política nacional de ges- de capacidades y la promoción de estrategias de tión del riesgo de desastres que se articule complementariedad y subsidiariedad para res- integralmente a la gestión pública, respalde a paldar a los municipios en la gestión territorial los entes territoriales y promueva la construc- del riesgo, reconociendo que las capacidades lo- ción de políticas y planes de acción sectoria- cales son limitadas (la disponibilidad de recur- les específicos. La política de gestión del riesgo sos económicos, técnicos y de personal). como parte integral de la gestión pública debe Crear un estatuto de gestión del riesgo articularse a la planificación, la ejecución, el se- que armonice la normativa actual y atienda los guimiento, la evaluación y el control de las estra- vacíos identificados en la definición de respon- tegias de desarrollo económico, social, cultural, sabilidades públicas y privadas. Se requiere un tecnológico, ambiental y político, con un carác- reordenamiento jurídico de toda la normativa ter más descentralizado, participativo y demo- relacionada con la gestión del riesgo de desastres, crático, orientado a resultados. Debe considerar a través de un estatuto para este fin, que además el conocimiento e información del riesgo, su re- permita complementar aspectos todavía no re- ducción y el manejo de desastres, así como su glamentados. Se recomienda definir para cada contribución a la seguridad territorial, al bienes- uno de los diferentes fenómenos los procesos de tar social, la calidad de vida y el desarrollo sos- conocimiento, reducción del riesgo y manejo de tenible a partir de la construcción de espacios desastres, cuáles son los actores que deben inter- de concertación regionales y mecanismos de venir en los diferentes niveles territoriales, cuáles cooperación entre municipios, gobernaciones, sus funciones específicas y sus responsabilidades, las CAR, entes regionales, si existen, sectores y y cómo se articulan los diferentes niveles territo- otros actores del Gobierno Nacional. riales para aunar esfuerzos de acuerdo a las capa- Igualmente, corresponde promover la cidades y recursos, asegurando de esta manera el construcción de políticas y planes de acción cumplimiento de los principios de concurrencia, sectoriales para que cada ámbito defina su res- subsidiaridad y complementariedad establecidos ponsabilidad sobre la seguridad de su infraes- por la Constitución. En cuanto a las situaciones tructura, se minimicen las pérdidas de vidas y de materialización del riesgo, es indispensable que los impactos en los medios de producción frente se reglamenten de manera explícita las tipologías a los riesgos de desastre, y se garantice la conti- de las diferentes situaciones (emergencia, desas- nuidad de la prestación de sus servicios. tre, calamidad), haciendo compatible la figura de La política requiere de la formulación e la grave calamidad pública, de la que trata la CP implementación de estrategias específicas para en el art. 215 con la actual declaración de desastre cada uno de los fenómenos geológicos e hidro- (Decreto Ley 919 de 1989); también es preciso que meteorológicos, considerando variables relacio- se regulen las responsabilidades e instrumentos nadas con el cambio climático y priorizando los de los procesos de recuperación (rehabilitación y fenómenos más recurrentes. reconstrucción). Los puntos de contacto entre la Por último, pero quizás lo más importan- legislación sectorial y la temática del riesgo de de- te, esta política debe apoyar el fortalecimiento sastres deben ser fortalecidos, y la participación e Balance final y recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres 335 intervención de las personas privadas en esta ges- ción de la política de gestión del riesgo a ni- tión requiere de regulaciones específicas. vel nacional y asumir funciones relacionadas Reorganizar el Sistema, fortaleciendo con la autoridad y el control sobre este tema. técnica y financieramente la capacidad de ges- Asimismo, debe contar con recursos humanos tión de los diferentes niveles territoriales y la de altas capacidades técnicas y fortalecer sus participación del sector privado. Es necesaria procedimientos operativos internos. La direc- una transformación tanto normativa como es- ción de la política de gestión del riesgo no sólo tructural del Sistema, en relación a su misión, implica la coordinación de las actividades que visión y los objetivos de la acción del Estado y las entidades nacionales realicen en la materia, de la sociedad ante el riesgo y el desastre, así sino que debe ser el ente interlocutor entre to- como su armonización con la Constitución, dos los niveles de gobierno del país, en cum- teniendo en cuenta una adecuación a los prin- plimiento de los principios de coordinación, cipios y orientaciones que allí se consagran. concurrencia y subsidiariedad. La complejidad Sustituir la noción actual de desastre6, reducir de la gestión del riesgo exige una formulación la duplicidad de funciones y establecer meca- de políticas “integradoras� a través de límites nismos que aseguren el esfuerzo coordinado, sectoriales. La administración concentrada en para que todos los actores involucrados ten- insumos debe ser reemplazada por la rendición gan claridad sobre la dirección del Sistema de cuentas basada en productos y resultados. y sobre sus aportes para lograr los objetivos Adicionalmente, debe trabajar en mejorar la propuestos. Los Consejos de Gobierno loca- visibilidad de los proyectos realizados por la les deben ser la base del Sistema y reempla- UNGRD y por las diferentes entidades nacio- zar la estructura formal de los Comités, cuya nales y territoriales, fortaleciendo el sistema de gestión y toma de decisiones deben estar información para que se constituya en una he- orientadas por la planeación. Igualmente es rramienta de apoyo para todos los procesos. El necesario fortalecer el nivel departamental en éxito de su gestión depende de las habilidades y su rol articulador entre lo nacional y lo local los mecanismos de coordinación y convocato- y entre los municipios de su jurisdicción, al ria que se generen; su función y sus actividades mismo tiempo que el nivel nacional en su rol deben concentrarse en el liderazgo y el direc- estratégico de formulación e implementación cionamiento estratégico y trasladar la respon- de políticas a partir de las necesidades y capa- sabilidad operativa y los esfuerzos del manejo cidades de los entes territoriales, generando de de emergencias a otros actores. Esta dirección esta manera una asistencia técnica, cofinancia- también debe generar sistemas de incentivos ción e incentivos que promuevan una mejor y a las diferentes entidades del Sistema, ligados más eficiente gestión del riesgo por parte de las a las estrategias y prioridades establecidas y autoridades territoriales. concertadas en el Plan Nacional de Gestión de Priorizar la orientación estratégica, Riesgo. Es necesario focalizar la estrategia ge- direccionamiento técnico, autoridad y con- rencial, los recursos financieros y la organiza- trol entre las funciones que tiene de la Uni- ción a los factores críticos de éxito. dad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres como cabeza del Sistema. La UN- GRD debe asumir una dirección estratégica 6 Como lo hace el Proyecto de Ley propuesto, radicado en el Congreso de la clara, mantener su principal rol de coordina- República en julio del 2011 (Ingeniar Ltda., 2011). 336 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs 2 aumentar la eficacia y la eficiencia de las inversiones en gestión del riesgo, mediante la planificación estratégica, la coordinación entre niveles territoriales y el seguimiento y control Promover la adopción de los Planes sastres y la generación de capacidades de los Territoriales de Gestión del Riesgo (PTGR), niveles territoriales y sectoriales. La creación como instrumentos de largo plazo, para orien- de un Fondo para la Gestión del Riesgo de De- tar los POMCA, los POT y los PD, y articular sastres requiere establecer estrategias y meca- las inversiones de actores públicos y privados. nismos diferenciados de financiación, según las Para un Sistema de Gestión del Riesgo son fun- condiciones de riesgo existentes y las capacida- damentales los procesos de planeación, lo que des de los municipios, teniendo como prioridad implica formalizar mediante normativa los ins- el fortalecimiento de capacidades y la cofinan- trumentos para este fin en todas las aristas de ciación de proyectos de entidades territoriales y la acción institucional, incluyendo la formula- sectoriales que contribuyan estratégicamente a ción de los Planes Nacional, Departamentales la reducción del riesgo. De cubrir la ejecución de y Municipales de Gestión del Riesgo, su enca- acciones preventivas y correctivas, así como la denamiento y subordinación con los PD nacio- atención de las emergencias, de manera que haya nal y territoriales. De esta forma se asegura la una responsabilidad compartida entre los nive- incorporación de los programas y proyectos, en les territoriales, en donde los municipios eva- los respectivos planes de inversión instituciona- lúen la efectividad de incluir en su presupuesto les y la complementariedad entre las diferentes anual un porcentaje representativo (entre 0,1% fuentes de financiación para una mayor efecti- y 0,5% de los ingresos corrientes) orientado a la vidad. Dichos Planes deben ser instrumentos gestión del riesgo, para apalancar recursos que dinámicos que se actualicen frecuentemente, sirvan de contrapartida a lo disponible por el que incorporen, además de las actividades re- Fondo para la Gestión del Riesgo de Desastres. lacionadas con los procesos misionales de la Este Fondo debe articularse o ser parte de una gestión del riesgo de desastres (conocimiento y estrategia financiera que permita la transferen- reducción del riesgo y manejo de los desastres), cia y retención del riesgo. el fortalecimiento de capacidades y de sus ins- Adoptar metas de reducción del riesgo trumentos de apoyo, así como, el manejo de la en políticas y planes, y asegurar su cumpli- información relevante para la gestión del riesgo. miento por medio de la implementación pro- Esto se debe complementar con un seguimien- gresiva de la planificación estratégica basada to sistemático, como elemento de control de la en resultados. La gestión del riesgo moderna ejecución de acciones que desarrolla el Sistema. tiene como reto evolucionar hacia estrategias Para su adecuada implementación se debe hacer que permitan una mayor transparencia y efec- énfasis en la formación de capacidades profesio- tividad de las inversiones; además, el enfoque nales en todos los niveles, con un enfoque que de seguimiento y evaluación basado en resul- trascienda la respuesta a emergencias y promue- tados ofrece la oportunidad para ello y puede va la reducción del riesgo. ser aplicado a proyectos, programas y políticas. Constituir un mecanismo nacional de Este tipo de seguimiento y evaluación demanda cofinanciación (fondo) para incentivar las la definición de roles y responsabilidades en la inversiones para la gestión del riesgo de de- generación de productos y resultados por parte Balance final y recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres 337 de los involucrados; permite el establecimien- tada propuesta por DNP, que es la que deter- to de una relación clara y verificable entre los mina los contenidos mínimos de los estudios resultados que se esperan obtener y los medios de preinversión, verifica los componentes del definidos para ello; fortalece la articulación de análisis, la evaluación de proyectos y las fichas las inversiones y la coordinación territorial, de registro. Esta Metodología debe identificar sectorial e institucional; exige la definición de y evaluar el tipo y nivel de daños y las pérdi- líneas base y la determinación de indicadores das probables que podrían afectar la inversión, de desempeño apropiados; y facilita la imple- considerando las diferentes alternativas de lo- mentación de incentivos en términos de reco- calización de la infraestructura y las amena- nocimiento por desempeño. Se reconoce que zas presentes en el territorio, tanto materiales no es una tarea fácil, que requiere compromiso, como técnicas constructivas, con la finalidad tiempo y esfuerzo, pero hay experiencias inter- de asegurar que se escoja la que brinda mayor nacionales y nacionales en otros ámbitos que seguridad y costo-efectividad. Debe evaluar muestran que se justifica por su desempeño los impactos que el proyecto puede tener en la exitoso comprobado (Gráfica 6.1). generación de nuevos riesgos y articular estos Fortalecer la incorporación obligatoria análisis con los diferentes módulos de su pre- de criterios de gestión del riesgo de desastres paración. Este proceso debe venir acompañado en la formulación de proyectos de inversión de formación y asistencia técnica a nivel sec- pública (BPIN). Para que la gestión del riesgo torial y territorial, para reforzar los conceptos sea incorporada de manera efectiva a lo largo claves de la gestión de riesgo y así asegurar su del proceso de planificación y ejecución de la adecuada implementación. Esta iniciativa está inversión pública, es necesario que se explicite planteada actualmente como una meta del Plan en la formulación de los proyectos que se ra- Nacional de Desarrollo 2010-2014. dican en los Bancos de Proyectos de Inversión Adoptar una estrategia para el segui- Pública Nacional (BPIN). Aunque existen algu- miento de las responsabilidades e inversiones nos avances iniciales para incorporar el tema, para la gestión del riesgo en los diferentes nive- es preciso revisar la Metodología General Ajus- les territoriales. El fortalecimiento de políticas GRáfICa 6.1. Diez pasos para diseñar, construir y sustentar un sistema de monitoreo y evaluación basado en resultados Plani cando para el Conduciendo una Seleccionando mejoramiento evaluación indicadores clave para - Seleccionando los El rol de la El rol de la INSUMOS preliminar GESTIÓN monitorear PRODUCTO resultados por objetivos RESULTADO evaluación IMPACTO evaluación 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Acordando los Línea base de Monitoreando Reportando los Sostenibilidad resultados para indicadores los resultados hallazgos del Sistema de monitorear y evaluar - Dónde estamos hoy? M&E en la organización Fuente: Traducido a partir de Zall & Rist (2006). 338 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs y planes, la clarificación de roles y de responsa- tas tareas de seguimiento y monitoreo en todo el bles, y la definición de líneas base e indicado- proceso de la gestión pública y no sólo en el re- res de desempeño deben ir acompañados del sultado final, en donde la pertinencia de un tra- fortalecimiento de los procesos de seguimiento bajo conjunto para garantizar la articulación y y monitoreo... Su importancia radica en que las la continuidad de las acciones es requerida para autoridades y la sociedad civil deben ejercer es- la planificación territorial y la gestión del riesgo. 3 fortalecer la capacidad local para la gestión territorial, con el fin de reducir la generación y acumulación del riesgo de desastres Adoptar una estrategia nacional de for- de municipios y departamentos, en un sector (si talecimiento municipal de gestión del riesgo así se puede llamar a un tema transversal como que responda a las diferencias que existen en la gestión del riesgo) que la Ley 715 de 2001 no las capacidades. La gestión del riesgo y la re- consideró. (ii) Reflexionar sobre la posibilidad gulación y el control del ordenamiento territo- de aplicar los mecanismos de certificación de rial a nivel local están estrechamente ligados a los municipios por procesos de la gestión del la capacidad de funcionamiento y acción de la riesgo, priorizando temas como el conocimien- administración municipal, así como a las res- to del riesgo, la planificación y el ordenamiento tricciones de personal profesional, su forma- territorial. (iii) Ampliar las responsabilidades y ción técnica y las limitaciones en el acceso a competencias de los departamentos y las CAR las tecnologías disponibles. Para garantizar, en para apoyar la gestión del riesgo a nivel muni- el mediano plazo, un control suficiente de las cipal. (iv) Propiciar una mayor coordinación condiciones de amenaza, vulnerabilidad y ries- entre los diferentes niveles de gobierno, desa- go, es preciso fortalecer institucional, técnico y rrollando plenamente los principios antes men- financieramente el nivel municipal, adoptando cionados. (v) Identificar y analizar experiencias un enfoque proactivo y estratégico, en conside- exitosas de asociación en la prestación de ser- ración a los principios de complementariedad vicios de gestión del riesgo, para adoptarlas en y subsidiaridad definidos por la Constitución procesos de cooperación horizontal entre enti- Política de 1991. Estas capacidades municipales dades territoriales. Y (vi) estudiar mecanismos están claramente diferenciadas de acuerdo con de fortalecimiento de la información y conoci- la categorización dada por el DNP y el DANE, miento del riesgo, mediante la descentralización lo que permite plantear recomendaciones para de los organismos técnico-científicos, como el los municipios con capacidad alta, intermedia Servicio Geológico Colombiano y el Ideam; la y baja. Por lo anterior, se requiere analizar dife- articulación de universidades y centros de in- rentes opciones en el marco de la concurrencia, vestigación, a través del Sistema Nacional de la complementariedad y la subsidiaridad ante- Ciencia y Tecnología; la definición clara de las riormente descritas, a través de: (i) redefinir la responsabilidades de las CAR, las gobernacio- asignación de competencias, según las potencia- nes y otras entidades nacionales o sectoriales; y lidades y requerimientos de diferentes tipologías el fortalecimiento de capacidades municipales, Balance final y recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres 339 con el objetivo de suplir la necesidad de infor- municipios para la planificación y gestión terri- mación para el manejo del riesgo como parte de torial, teniendo en cuenta la cobertura y escala la gestión y planificación territorial. apropiadas. Por su parte, es preciso que los de- Revisar estructuralmente las deficien- partamentos lideren y apoyen con mayor fuerza cias en las capacidades para la evaluación del la formulación de los POT municipales y la in- riesgo de desastres en aras de dar una respuesta corporación de la gestión del riesgo en los PD. efectiva a la demanda de conocimiento para los Fortalecer las capacidades de las go- POT y los PD. Si bien se ha hecho un esfuerzo bernaciones como instancias de coordina- importante para adelantar estudios de amenazas ción natural de los municipios, aclarando sus y riesgos en el país, son escasos los resultados competencias en gestión del riesgo desastres que se tienen en los diferentes niveles territoria- de acuerdo con los criterios de concurrencia y les que permitan tomar decisiones adecuadas en subsidiariedad que establece la Constitución su reducción. Su evaluación debe seguir un en- y las posibilidades que ofrece la Ley Orgánica foque prospectivo, considerando la posibilidad de Ordenamiento Territorial. La recientemente de que se presenten eventos futuros altamente aprobada Ley Orgánica de Ordenamiento Territo- destructivos; por lo tanto, la estimación del ries- rial ofrece alternativas para fortalecer la función de go debe orientarse hacia la aplicación de mode- los entes territoriales en la gestión del riesgo, espe- los, que permitan emplear la escasa información cialmente en los departamentos donde el común disponible para predecir los posibles escenarios denominador de casi todos los municipios son catastróficos en los cuales se considere la alta in- indicadores de pobreza preocupantes y niveles de certidumbre involucrada en el análisis. Igualmen- capacidad institucional bajos, como por ejemplo te se deben aumentar la eficacia y eficiencia de los Amazonas, Guaviare, Guainía, Vaupés y Vicha- registros sistemáticos de pérdidas y daños, ya que da, la mayoría de municipios de la costa Pacífica son fundamentales para dimensionar el verdade- (Chocó, Cauca y Nariño) y gran parte de los mu- ro impacto de los desastres. La implementación nicipios del Caribe (La Guajira, Magdalena, Su- de una estrategia de apoyo técnico, coordina- cre, Córdoba, con excepción de sus capitales de da entre las entidades nacionales y los departa- departamento). Esta Ley también promueve una mentos, es imprescindible para la actualización mayor delegación de funciones y competencias a futuro de estos escenarios de riesgo, así como del nivel nacional hacia el orden territorial, la eli- la formulación de los nuevos POT municipales y minación de duplicidades entre la administración los PD de las jurisdicciones de menos de 50 mil central y descentralizada y los entes territoriales, habitantes. De acuerdo con la Ley 507 de 1999, el fortalecimiento de la región administrativa y el Gobierno Nacional ha implementado la asis- de planificación, del departamento como nivel tencia técnica a los municipios, especialmente a intermedio de gobierno, del municipio como través del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Terri- entidad fundamental de la división político- torio, la anterior Dirección de Gestión del Riesgo administrativa del Estado, la acción conjunta y y algunas CAR. No obstante, se requiere aunar articulada de los diferentes niveles de gobierno esfuerzos de otras entidades gubernamentales, a través de alianzas, asociaciones y convenios de como el IGAC, el DANE, el Ideam, el Servicio delegación, el diseño de modalidades regionales Geológico Colombiano y universidades o cen- de administración para el desarrollo de proyectos tros de investigación, con el fin de optimizar la especiales, el incremento de la productividad y la adquisición de información requerida por los modernización de la administración municipal. 340 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Diseñar e implementar los PTGR como cial y políticamente intervenir un territorio para instrumentos de carácter estratégico y pros- reducir el riesgo, a efectos de que permanezcan pectivo, que orienten y permitan priorizar las la población, la infraestructura y las actividades intervenciones y las inversiones a nivel muni- económicas dentro de los márgenes razonables y cipal y departamental. Los PTGR pretenden socialmente aceptables de seguridad (Ramírez & contribuir a la apropiación del conocimiento de Rubiano, 2009). Esto significa la necesidad de ela- los escenarios de riesgo, a la aplicación de inter- borar un análisis integral que permita definir si un venciones integrales para la reducción y el control territorio con riesgo alto puede ser o no mitigable. de los riesgos, y al fortalecimientos de la accio- Dependiendo de la condición definida, se deberán nes para el manejo de los desastres. Teniendo en establecer acciones específicas de intervención, en cuenta que estos instrumentos denotan un carác- las cuales se consideran, entre otros, las obras de ter altamente participativo, el conjunto de agentes mitigación (cuando es mitigable) o el reasenta- institucionales y sociales que intervienen en su miento de familias (cuando no es mitigable). En diseño e implementación, deben estar involucra- algunas ciudades con mayor capacidad de gestión dos en la toma de decisiones. Así, se deben esta- se ha avanzado en el establecimiento de criterios de blecer las agendas o planes de acción articuladas reducción de riesgo y de políticas de intervención; entre las entidades responsables, para desarrollar sin embargo, la adopción de una política nacional procedimientos internos, definir tareas y canali- permitirá brindar a los municipios herramientas zar y optimizar la utilización de recursos disponi- para el debido desarrollo de acciones orientadas al bles (entidades municipales, empresas públicas, manejo de zonas de alto riesgo. sector privado, gobernaciones, CAR, etc.), pues Reducir el número de viviendas en zonas los PTGR deben posibilitar la orientación del de alto riego, por medio de la implementación presupuesto requerido para la gestión del riesgo de los programas de mejoramiento integral de de cada una de las entidades según sus funcio- barrios y reasentamiento de familias en zonas nes. La planificación debe estar acompañada de de riesgo no mitigable. La focalización de accio- una mayor inversión, por esto a las instancias de nes orientadas a la reducción de la exposición y Planeación y Hacienda les corresponde fortalecer la vulnerabilidad es una opción efectiva para dis- los mecanismos de asignación de recursos y de minuir las condiciones de riesgo. Esto significa verificación de las condiciones de seguridad de incorporar en los POT y en los PD proyectos e los distintas políticas y tipos de gasto, para ratifi- inversiones específicas, enfocados en la imple- car, desde su origen, la reducción del riesgo en el mentación de estos dos programas como ejes ámbito municipal y distrital. fundamentales para reducir el riesgo existente. El Formular e implementar la política na- desarrollo de dichos programas conlleva a la par- cional para la intervención de asentamientos ticipación de las diferentes entidades municipa- en riesgo, que fije los lineamientos para la zoni- les para que su intervención se realice de manera ficación del territorio, la definición de criterios completa e integral; sectores relacionados con la de mitigabilidad y las estrategias para la acción. vivienda, la educación, la salud, el bienestar so- Los POT municipales deben establecer claramente cial y los servicios públicos, entre otros, deben el manejo de las zonas ubicadas en alto riesgo, de trabajar mancomunadamente. Por otra parte, acuerdo con la política nacional que lo defina. La y con el fin de proteger las zonas que han sido mitigabilidad se puede entender como una condi- reasentadas, se requiere la creación de progra- ción en la que es factible técnica, económica, so- mas de vigilancia y control del uso y ocupación Balance final y recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres 341 del suelo a nivel municipal, a través de la partici- ción, las acciones y las inversiones municipales o pación y la intervención no sólo de las entidades distritales. Especialmente es preciso resaltar que responsables, sino del acompañamiento de las Cali necesita implementar una estrategia específi- mismas comunidades. ca para la gestión del riesgo sísmico y las inunda- Promover y continuar con los esfuerzos ciones principalmente. Barranquilla lo pertinente realizados en las ciudades (casos de estudio) en cuento a los deslizamientos y la inundaciones para la inclusión transversal de la gestión del (especialmente por los conocidos arroyos). Se re- riesgo de desastres en la planificación, las accio- quiere que todas las ciudades analizadas elaboren nes y las inversiones municipales, como estrate- e implementen un Plan de Gestión del Riesgo que gia fundamental para el desarrollo territorial. cuente con la financiación necesaria para su de- Las ciudades estudiadas (Bogotá, Cali, Medellín, sarrollo, el cual debe incluir acciones que permi- Barranquilla, Manizales, Cúcuta) deben impul- tan un manejo efectivo del riesgo por fenómenos sar de manera más decidida y/o continuar con naturales y antrópicos no intencionales, incorpo- las estrategias que permitan la incorporación de rando acciones de conocimiento del riesgo y su la gestión del riesgo de desastres en la planifica- reducción, así como de manejo de desastres. 4 Reducir el riesgo de inundaciones y deslizamientos por medio de la planeación, la inversión, el seguimiento y control, y la articulación de los diferentes agentes responsables de la administración de las cuencas hidrográficas Asignar la responsabilidad del manejo mientos, que incluya la definición del riesgo hidráulico de los ríos y cuerpos de agua a una máximo aceptable8 y estándares técnicos para dependencia del Estado, y establecer los roles y la evaluación y mitigación del riesgo, además mecanismos de coordinación de los diferentes de una estrategia para su implementación, agentes involucrados. Es necesario definir una seguimiento y control. Es necesario superar autoridad responsable del manejo hidráulico de los desequilibrios existentes, desde el punto los ríos, con el fin de que dicha entidad formule de vista ambiental, que generan aumento de la políticas y normas, precise responsables y roles, y coordine las acciones a través de una Comisión Nacional Asesora Permanente para el Manejo Hi- 7 La Comisión Asesora Permanente para el Manejo Hidráulico de los Ríos a se- mejanza de la Comisión Permanente de la Norma Sismo Resistente. Podría dráulico de los Ríos7. Esta Comisión se encargaría estar integrada por un representante de: Presidencia de la República, Mi- de asesorar técnicamente a la autoridad com- nisterio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Ministerio de Ambiente y Desarro- llo Sostenible, Ministerio de Transporte, Ideam, IGAC, Sociedad Colombiana petente, atender consultas tanto oficiales como de Ingenieros, Asociación Colombiana de Ingenieros Hidráulicos, Asocars, particulares, cumplir funciones asignadas por la un representante de las gobernaciones y otro de la academia. 8 Riesgo aceptable es aquel que la comunidad está dispuesta a asumir a autoridad para la dirección y vigilancia de las in- cambio de determinada tasa o nivel de beneficios. En el diseño de las vestigaciones realizadas, organizar seminarios y obras de ingeniería ha sido común utilizar este concepto en forma implí- cita, con el fin de lograr un nivel de protección y seguridad que justifique cursos de actualización, y orientar y asesorar en la inversión, teniendo en cuenta como referencia la vida útil de la obra. la realización de estudios sobre inundaciones. Para tal efecto se utilizan factores de seguridad que, en términos proba- bilísticos, cubren “razonablemente� la incertidumbre de la posible mag- Adoptar una normatividad para el con- nitud de las acciones externas, la imprecisión de la modelación analítica trol y el manejo de inundaciones y desliza- y la aproximación de las hipótesis simplificadoras (Cardona, 1990). 342 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs susceptibilidad a inundaciones y deslizamien- términos de ecosistemas, cuencas hidrográficas tos, lo cual exige ajustar y articular el marco de y entidades de gobierno. Adicionalmente, los política, el normativo y el institucional de la ges- esfuerzos para fortalecer la gestión del riesgo de tión ambiental y de la de riesgo. Esto significa desastres deben ir de la mano de las acciones de unificar parámetros de riesgo aceptable, con el lucha contra la pobreza, de tal manera que exista objetivo de establecer estándares técnicos para una real intervención que permita la reducción la realización de mapas de zonificación y eva- de las condiciones de vulnerabilidad. luación de susceptibilidad o amenaza por inun- Reglamentar la inclusión de un Plan daciones y deslizamientos (períodos de retorno, Maestro de Control de Inundaciones y Desli- factores de seguridad, etc.) para fines de ordena- zamientos como parte integral de los POMCA. miento territorial; revisar los criterios que esta- Las cuencas son la unidad territorial regional por blecen las zonas de protección urbanas y rurales; naturaleza, delimitada por las líneas divisorias y definir lineamientos mínimos para el diseño de agua entre ellas. La comprensión integral del y la construcción de edificaciones menos vul- sistema hidrológico que las conforman, la plani- nerables y de medidas estructurales de control ficación de acuerdo con la vocación para el uso y y mitigación de inundaciones, dependiendo de ocupación del suelo, y la definición de restriccio- los períodos de recurrencia, la altura estimada nes y potencialidades para su territorio, ofrecen del nivel del agua, la extensión y, cuando pro- insumos valiosos para su adecuada protección ceda, la velocidad de la corriente o el caudal de y aprovechamiento. Se recomienda entonces la agua, entre otros factores. También es preciso inclusión de un Plan Maestro para el Control de establecer los responsables y los mecanismos de Inundaciones y Deslizamientos como parte in- implementación, seguimiento y control de di- tegral de los POMCA, lo que hace posible el es- cha normativa, de acuerdo con el tipo de obras tablecimiento de las acciones y el requerimiento o proyectos. Se debe fortalecer la instituciona- de inversiones necesarias para evitar la genera- lidad, las políticas y los planes sectoriales para ción de nuevos riesgos y reducir los existentes. que su infraestructura y producción sean más El desarrollo de dicho Plan ofrece como deter- resilientes y redundantes frente a los riesgos y minante ambiental del ordenamiento territorial que a su vez sus mecanismos de desarrollo con- de los POT municipales (Decreto 1729 de 2002, tribuyan a la seguridad y sostenibilidad. art. 17) la posibilidad de reglamentar el uso del Comprender a profundidad el rol de la territorio y determinar los programas y proyec- gestión del riesgo y sus vínculos con la gestión tos que deben introducirse para la realización ambiental, la gestión del desarrollo y la adapta- de una gestión local del riesgo adecuada. El Plan ción al cambio climático, para incorporarla en la Maestro debe incluir, entre otros aspectos: (i) la toma de decisiones a nivel sectorial y territorial. reducción y el manejo del riesgo como parte in- Los mecanismos institucionales y programáticos tegral de los objetivos y metas, para garantizar entre el tema del riesgo y el cambio climático de- la seguridad y sostenibilidad en la cuenca; (ii) la ben incorporarse a los procesos de planificación definición de los alcances y la orientación de las del desarrollo y a las inversiones públicas. Esto metodologías más actualizadas y precisas posi- requiere de la definición de lineamientos y ám- bles para la delimitación de zonas a partir de las bitos de acción para aclarar responsabilidades y evaluaciones de amenaza, en caso de fenómenos alcances en cada temática, evitando el traslape de baja, media y alta probabilidad, y los mapas y la superposición de roles que no coinciden en de riesgo, para mostrar los posibles efectos de Balance final y recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres 343 las inundaciones, determinando el número de ción de los POT locales, permitiendo con esto pobladores y los tipos de actividades económi- una planificación armoniosa entre la visión re- cas que podrían verse afectados como parte de gional de cuenca, las medidas para el control de los diagnósticos9; (iii) la regulación de las res- inundaciones, y las restricciones y los condicio- tricciones y los condicionamientos del uso namientos para el uso y la ocupación del suelo del suelo para cada zona de amenaza/riesgo; competente con la jurisdicción municipal. (iv) la formulación de sanciones por incum- Implementar una estrategia que per- plimiento; y (v) la enunciación de programas mita el fortalecimiento de los medios de y proyectos para la reducción y el control del sustento de la población, en busca de la dis- riesgo, la protección de las vidas humanas, las minución de la pobreza. Los cambios en la actividades económicas, los ecosistemas y el vulnerabilidad de las poblaciones y sus bienes patrimonio cultural, así como los responsa- son altamente dependientes de la etapa de de- bles y mecanismos de financiación y las estra- sarrollo y las características socioeconómicas tegias para su implementación y seguimiento. de la población. El vínculo entre la pobreza y Acelerar la formulación e implementa- la susceptibilidad a los desastres naturales es ción de los POMCA y su incorporación, como cada vez más reconocido, por lo que el país instrumento determinante de los POT muni- debe avanzar en desarrollar estrategias efecti- cipales. En consideración a que los POMCA son vas para la reducción de la pobreza: implemen- herramientas que incorporan el conocimien- tar una política de desarrollo rural, invertir en to integral de la cuenca y definen las acciones gestión de los recursos naturales, desarrollar e intervenciones para su adecuado manejo, se infraestructura, generar medios de vida y me- requiere, de manera urgente, apresurar su for- canismos de protección social para reducir la mulación, con el fin de generar las orientaciones vulnerabilidad y potenciar la resiliencia de los requeridas para la actualización e implementa- medios de vida rurales. 5 Reducir la generación del riesgo y el impacto de los desastres, a través de las políticas y planes de acción sectoriales Designar una dependencia responsable de ámbitos al interior de cada Ministerio y entre la gestión del riesgo de desastres en cada sector. ellos. Además facilitaría la adopción de instru- Es necesaria la definición de dependencias secto- mentos de política con múltiples propósitos riales o funcionarios con responsabilidades y je- y robustecería la actuación de los sectores en rarquía claras para coordinar la construcción de el fortalecimiento de capacidades a nivel local las políticas específicas de la gestión del riesgo y liderar su implementación, como lo instruye el Decreto 919 de 1989. Estas dependencias tam- 9 Al respecto, ejemplos de algunos países europeos, Estados Unidos y Ja- bién podrían coordinar temas como el cambio pón se pueden consultar en: http://ec.europa.eu/environment/water/flood_risk/flood_atlas/index. climático y la sostenibilidad ambiental en cada htm: Handbook of Good Practices in Flood Mapping (Manual de buenas sector, simplificando la articulación de estos prácticas para la elaboración de mapas de inundaciones). 344 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs para la implementación de instrumentos como comotoras para el crecimiento y la generación los POMCA, los POT y los PD. de empleo�: transporte, vivienda, minas y ener- Adoptar políticas sectoriales de gestión gía, y agricultura. Entre las políticas sectoriales del riesgo en cada Ministerio. El abordaje sec- recomendadas, algunas priorizadas en el actual torial de la gestión del riesgo ha sido principal- PND, se encuentran: mente reactivo y proteccionista, resultando un incremento constante de la vulnerabilidad y • Vivienda. Política para la intervención de de los impactos por la ocurrencia de desastres asentamientos en riesgo, dirigida al control en los sectores. Esto puede ser abordado con y manejo de estos asentamientos y a la re- una política integral, que también vele por la ducción de la construcción de vivienda in- evaluación y el conocimiento del riesgo, la re- formal. El mejoramiento integral de barrios ducción del ya existente, además de evitar la a través del análisis de sus riesgos y la incor- generación de nuevos riesgos en los proyectos poración de restricciones y condicionamien- e inversiones y la respuesta efectiva y oportuna tos en el POT, el desarrollo de proyectos para ante los desastres, promoviendo la articulación la mitigación del riesgo, la relocalización de y corresponsabilidad con los entes territoriales familias en alto riesgo no mitigable, la ge- y el sector privado. De esta forma se fortalece el neración de suelo urbano, el aumento de la conocimiento del riesgo, especialmente con los construcción de VIS y el fortalecimiento del estudios de vulnerabilidad del sector, se pueden control urbano. diseñar mejores estrategias para la reducción del • Hacienda. Política de protección financiera riesgo físico, operativo y financiero y planificar para reducir la vulnerabilidad fiscal del Es- de manera adecuada el manejo de desastres. Es tado ante desastres, que defina una estrategia clave la generación de capacidades a nivel local diferenciada para atender las necesidades de para las acciones específicas de gestión del ries- los eventos de alta frecuencia/bajo costo y los go sectorial, la inclusión de mecanismos de ar- de baja frecuencia/alto costo, transfiriendo el ticulación con los entes territoriales, incluyendo riesgo hasta donde sea económicamente sen- la cofinanciación para la reducción del riesgo, de sato, constituyendo fuentes confiables de re- manera que se cubran sus necesidades al tiempo cursos para atender el riesgo que es retenido que se promueva la corresponsabilidad, logran- y estimulando la participación de los gobier- do así una sinergia entre niveles de gobierno. Por nos locales y de los privados. otro lado, la inclusión del sector privado como • Agricultura. Política integral de riesgo ante sujeto de la política, para acompañar y propi- fenómenos naturales, riesgos del mercado y ciar el conocimiento y el manejo responsable de riesgos asociados al cambio climático, que su riesgo, también es fundamental; en esto las vea integralmente el fortalecimiento del co- organizaciones gremiales pueden y están dis- nocimiento del riesgo, su reducción y el ma- puestas a jugar un papel determinante. El PND nejo de desastres. 2010-2014 tiene como meta la construcción de • Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo la Política Nacional de Gestión del Riesgo de de Desastres. Política de manejo de desas- Desastres y de algunas Políticas Sectoriales en tres de baja y mediana intensidad, y política esta materia, las cuales se convertirían entonces sobre mecanismos para orientar procesos de en elementos constitutivos de la planificación reconstrucción ante una situación declarada de los sectores con especial énfasis en las “Lo- de desastre nacional. Balance final y recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres 345 • Agua potable y saneamiento. Política para Establecer un programa sólido para invertir incorporar la gestión del riesgo en la presta- en la reducción del riesgo existente, enfoca- ción de los servicios públicos de acueducto, do en los tramos críticos, bien sea con obras alcantarillado y aseo, para lo cual se cuenta de estabilización y/o con el mejoramiento con un documento borrador que aún no ha de los estándares de las vías alternas; con la sido adoptado formalmente. actualización de especificaciones técnicas • Transporte. Políticas de contratación y ma- y sistemas de contratación, que incorporen nejo de las concesiones, que incorporen cri- la definición de niveles de riesgo aceptable; terios de reducción del riesgo de desastres. con la evaluación de proyectos desde la eta- pa de prefactibilidad, métodos de diseño y Adoptar e implementar Planes de Ac- sistemas de construcción, operación, segui- ción Sectoriales e Interministeriales de gestión miento y control; que establezcan el perfil de del riesgo. Adoptadas las Políticas Sectoriales de riesgo y fortalezcan el mantenimiento vial. Gestión del Riesgo, los Planes de Acción Secto- • Vivienda. Fomentar el Programa de Reduc- riales e Interministeriales se convertirían en los ción de Asentamientos en Riesgo, el cual instrumentos para su implementación, los cua- incluye la definición de metodologías de in- les permitirían definir prioridades estratégicas a ventarios, el fortalecimiento de capacidades corto y a largo plazo, y determinar los mecanis- y la cofinanciación y asistencia técnica para mos de financiación y desarrollo. Los objetivos los censos municipales de población en ries- sobre conocimiento, reducción del riesgo y ma- go. Implementar la política de mejoramiento nejo de desastres planteados en las políticas se integral de barrios. Adoptar una estrategia deben ver reflejados en las estrategias, los pro- para controlar el riesgo generado por la ur- gramas y los proyectos de los Planes de Acción, banización informal, que pueda incluir alter- así como en la asignación de responsables y en nativas de vivienda asequible, como leasing los mecanismos de coordinación, financiación, para estratos bajos, y capacitación en cons- seguimiento y control, atendiendo las necesida- trucción. Formalizar la autoconstrucción de des y promoviendo la corresponsabilidad de los casas de 1 y 2 pisos para intervenir el proceso entes territoriales y de los agentes privados del de edificación informal de vivienda; y adop- sector. Algunas acciones específicas recomenda- tar niveles de riesgo aceptable para edifica- das para ser incluidas en estos Planes son: ciones habitacionales ante inundaciones y deslizamientos, tal como existe para sismos. • Ordenamiento territorial. Propiciar una alian- • Agua potable y saneamiento. Adoptar el Ca- za para apoyar a los entes territoriales en la in- pítulo de Gestión del Riesgo en el RAS, in- corporación de la gestión del riesgo dentro de cluyendo la aprobación de niveles de riesgo su ordenamiento territorial, otorgándole igual máximo aceptable10, la evaluación del riesgo prioridad al espacio urbano y al rural. Esto per- de la infraestructura, la reducción del ya exis- mitiría enfrentar las limitaciones de capacidad tente y los parámetros de diseño y construc- técnica y financiera de los municipios y llevar ción en los estándares para la infraestructura al territorio las políticas sectoriales. • Transporte. Desarrollar el Programa de Re- ducción de la Vulnerabilidad en los diferen- 10 Riesgo de suspensión del servicio por desastres ocasionados por eventos tes modos de transporte, priorizando el vial. de origen natural. 346 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs nueva. En la estructura tarifaria, incorporar los, mediante la planificación y aplicación de transversalmente la factibilidad de financiar tecnologías productivas ambientalmente apro- las actividades de gestión del riesgo, entre las piadas, la prevención de la erosión y el control cuales se encuentran los estudios de vulne- de inundaciones. También se busca incentivar rabilidad, el mantenimiento con criterios de las estrategias de reducción del riesgo, como el reducción de riesgo y la posibilidad de ase- uso de variedades resistentes a sequías o inun- gurar la infraestructura. daciones, el uso de pronósticos climáticos para • Educación. Establecer un programa de for- tomar decisiones durante el ciclo productivo, talecimiento de capacidades y cofinanciación la utilización de los anuncios anticipados de para apoyar a los entes territoriales en el cum- los fenómenos de El Niño y La Niña, con el fin plimiento de la Directiva Ministerial No. 12 de decidir sobre el tipo de producto, la siembra y julio de 2009, tanto para la reducción del riesgo planear con anticipación la reubicación de ani- de la infraestructura educativa como para la males. Adoptar una estrategia conjunta con el preparación para enfrentar emergencias. sector ambiental para recuperar las ciénagas y • Salud. Fortalecer y ampliar la cobertura del áreas inundables como zonas de amortigua- programa Hospitales Seguros. ción de inundaciones. • Energía. Articular con el sector de ambiente • Todos los sectores la inclusión de criterios de manejo del riesgo a. Implementar una estrategia de genera- de inundaciones en los protocolos de opera- ción de información y conocimiento sobre ción de las represas, a partir de la adopción amenazas, vulnerabilidad de la infraes- de niveles de riesgo máximo aceptable. tructura y patrimonio expuesto, alertas • Ambiente. Fortalecer la inclusión de la ges- tempranas y cambio climático, para orien- tión del riesgo en los POMCA, adoptando ni- tar la toma de decisiones de cada sector. La veles de riesgo máximo aceptable para todas evaluación de la vulnerabilidad y el riesgo las amenazas y la definición de restricciones de cada uno de ellos permite planear la re- y condicionamientos, que deben ser revisa- ducción de su propio riesgo, priorizando dos y detallados en procesos de planificación acciones e inversiones en esta materia, con como los POT. Incluir en los POMCA un Plan base en puntos de concentración de ries- Maestro de Reducción del Riesgo de Inunda- go y análisis costo-beneficio. Se requiere ción, garantizando la articulación de los dife- adoptar metodologías para evaluar la ex- rentes actores que intervienen en la cuenca y posición, la susceptibilidad e incluso los verificando que las inversiones en reducción de daños, asignar responsables y plazos. Es riesgos sean coherentes y positivas para toda la importante considerar no sólo los escena- cuenca y no sólo para un tramo de la misma. rios presentes, sino los futuros, teniendo en • Agropecuario. Implementar un programa para cuenta aspectos como el crecimiento de la incentivar medidas de reducción del riesgo y demanda y el envejecimiento de la infraes- adaptación al cambio climático en medianos tructura y el cambio climático. Es conve- y pequeños productores agropecuarios, de niente fortalecer financiera y técnicamente manera articulada con los gremios del sector. la articulación del SGC, el IGAC, el Ideam, Esto incluye la articulación con el Ministerio el DANE y el sector académico en general de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con el fin para apoyar las necesidades sectoriales de de promover el manejo sostenible de los sue- información y conocimiento. Balance final y recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres 347 b. Desarrollar estrategias sectoriales para ca sobre “El manejo de desastres de baja y construir una cultura de responsabilidad mediana intensidad�, y otra sobre “Meca- y de manejo del riesgo entre los actores nismos para orientar procesos de recons- privados de cada sector. Dicha estrategia trucción ante una situación declarada de puede incorporar campañas de concien- desastre nacional�. Experiencias como la tización y capacitación sobre los riesgos de México muestran las ventajas de que los a los que se está expuesto, la responsabi- Ministerios de cada renglón controlen el lidad de los agentes privados en la mate- proceso de rehabilitación y reconstrucción ria y alternativas para reducir, manejar el de la infraestructura de su sector, permite: riesgo y prepararse para actuar en caso de oportunidad, autonomía, idoneidad técni- una emergencia. La realización de ejerci- ca, seguimiento y control. Procedimientos cios de simulación y simulacros sirve para unificados y preestablecidos para evaluar evaluar y mejorar las acciones propuestas los daños, acceso a recursos por parte de y contribuye a aumentar el nivel de con- entes territoriales y de agentes privados, ciencia. Las organizaciones gremiales de y mecanismos de seguimiento y control, cada sector pueden ser un aliado funda- garantizarán transparencia y eficiencia, mental en esta tarea. mientras que conviene evaluar replicar c. Adoptar una estrategia para el manejo de la experiencia del Plan Nacional de Con- desastres en cada sector, articulada y con el tingencia Contra Derrames de Hidrocar- respaldo de la UNGRD y el FNC. El actual buros a otros sectores, y probablemente PND asigna a la UNGRD, con el apoyo del ampliarlo a planes de contingencia para DNP, la formulación de una política públi- cada una de las amenazas. 6 acotar las responsabilidades públicas y privadas en gestión del riesgo y profundizar las políticas de reducción de la vulnerabilidad fiscal del Estado ante desastres Adoptar lineamientos claros de polí- riedad. Esto permitirá estimar las provisiones tica sobre el nivel de protección que el Esta- financieras necesarias para atender las obliga- do colombiano y los entes territoriales deben ciones con los afectados. Adicionalmente, la ofrecer a los afectados por eventos peligrosos. adopción de políticas claras al respecto y su so- El Estado debe evaluar su capacidad para res- cialización permitirán a los ciudadanos conocer paldar a los afectados de un desastre, y decidir con claridad hasta donde va la responsabilidad con anticipación a próximos eventos una políti- del Estado en caso de un desastre lo cual debe ca que defina la respuesta que se puede esperar incentivarlos a responsabilizarse de sus riesgos por parte del gobierno. Es importante estable- y tomar medidas de prevención, mitigación o de cer también los niveles de responsabilidad del transferencia de riesgo, según su situación par- Estado Central y de los entes territoriales para ticular. En busca de coherencia e integralidad, fomentar la corresponsabilidad, a la luz de los dicha política debe tener en cuenta los siguien- principios de subsidiariedad y complementa- tes elementos: (i) características para catalogar 348 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs como afectado en calidad de “debilidad mani- participación de terceros agentes, privados fiesta� (por ejemplo, la condición de pertenecer o públicos, o incluso de las propias personas a los estratos 1 y 2 ha sido usada con frecuencia); afectadas demandantes es circunstancia de (ii) protección que se ofrecerá a los afectados en exclusión o reducción de la responsabilidad condición de “debilidad manifiesta� y apoyo que del Estado. La ausencia de reglas generalmen- se dará a los demás afectados; (iii) incentivos te conduce a que la responsabilidad se esta- tributarios, financieros y otros para mitigar las blezca casi exclusivamente sobre las entidades pérdidas del sector productivo; y (iv) incentivos públicas, afectando sus condiciones patrimo- tributarios, financieros y otros para propiciar la niales o presupuestales. Entonces, es aconse- reactivación de la economía. jable una cuidadosa y meditada reforma legal Ajustar la normatividad para aclarar la que permita que en los procesos judiciales responsabilidad del sector privado en materia contra las entidades estatales, generados tanto de gestión del riesgo de desastres, y fortalecer por acciones ordinarias contencioso admi- la defensa de las entidades públicas para re- nistrativas como especiales de protección, se ducir las contingencias fiscales del Estado por obligue a los demandantes y a los operadores demandas en este tema. Normas claras sobre la judiciales a considerar los distintos involucra- responsabilidad de los agentes privados fortale- dos privados o públicos en la causalidad de cen la defensa de las entidades públicas ante los los eventos que provocan la interposición de estrados judiciales. Adicionalmente, normas es- las acciones judiciales, de tal manera que sea pecíficas sobre la adecuada incorporación de la posible definir si existen y bajo qué condicio- gestión del riesgo en la gestión pública minimi- nes, responsabilidades exclusivas, solidarias o zan la vulnerabilidad y las pérdidas originadas concurrentes, así como las formas particula- por el accionar del Estado. Los ajustes normati- res de repetición contra servidores públicos. vos podrían incluir: • Normatividad que precise, con la mayor cla- ridad posible, los ámbitos de competencia • Regulación que señale pautas precisas sobre la funcional de los entes públicos en materia de concurrencia excluyente, solidaria o comple- gestión del riesgo. Dado que en las controver- mentaria de cada uno de los actores que pue- sias sobre responsabilidad estatal un aspecto den ser responsables de los impactos de un definitivo es la determinación de los conte- desastre: (i) las entidades públicas, por acción nidos, alcances y límites de las competencias u omisión; (ii) los actores privados, que como que corresponden a cada una de las entidades parte de su actividad productiva generan públicas que participan directa o indirecta- riesgo, de manera consciente o inconsciente; mente en la gestión del riesgo, es imperativo y (iii) las víctimas o personas afectadas que que la ley que regule la materia específica sea consciente o inconscientemente han asumi- clara sobre el particular, en especial cuando se do voluntaria o involuntariamente los riesgos trata de procesos en los cuales participan de que posteriormente se materializan en desas- forma secuencial distintas instancias estatales. tres. Dicha regulación contribuirá a enfrentar • Normatividad que recoja con precisión las el hecho de que la mayoría de las acciones formas para establecer y derivar la responsa- judiciales en gestión del riesgo son dirigidas bilidad estatal y la privada, eliminando hasta contra las entidades públicas a pesar de que, donde sea posible la inseguridad que presen- en muchos de los casos, la intervención o ta la elaboración jurisprudencial. Hay una Balance final y recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres 349 necesidad de disponer de normas legales que normas de los BPIN. (ii) Regular los contra- definan las formas para establecer responsa- tos de concesión, particularmente atender el bilidades estatales con todos sus requisitos Conpes 3107 de 2001, asignando la respon- y condiciones, a partir de las elaboraciones sabilidad de la gestión del riesgo de desastres jurisprudenciales y doctrinales, pero tenien- por eventos de origen natural al inversionista do en cuenta que en materia de gestión del privado, como un riesgo transferible a través riesgo existen factores públicos y privados de de pólizas de seguros y otros mecanismos fi- concurrencia en estos temas de responsabi- nancieros. (iii) Estipular reglamentos técnicos lidad. Se determinaría, por ejemplo, que en de cada sector, como actualización del código caso de dolo o culpa gravísima por parte de de puentes y un reglamento de túneles; cul- un agente privado en sus responsabilidades minar el proceso de adopción del Capítulo de frente al riesgo, sea él quien deba asumir la Gestión del Riesgo en el Reglamento Técni- totalidad del costo de los daños causados. co del Sector de Agua Potable y Saneamiento • Normativa que reitere y precise la responsabi- RAS, entre otros. (iv) Articular entre los sec- lidad de protección física de las construccio- tores agropecuario, minero y ambiental estra- nes. Avanzar en una norma reglamentaria en tegias para la reglamentación y aplicación del la cual se indique que los Curadores Urbanos, reciente Régimen Sancionatorio Ambiental, al expedir las licencias o actos de autorización, en materia de actividades ilegales de defores- exijan las normas técnicas de construcción, tación, desecación, invasión de humedales, en los términos del art. 49 del Decreto 564 de alteración de cauces de agua, etc. 2006, y den cumplimiento a las disposiciones previstas en la Ley 400 de 1997, en el Decreto Diseñar e implementar una estrategia 33 de 1998 y demás decretos reglamentarios. integral de protección financiera del Estado en • Normas legales imperativas en relación con sus diferentes niveles sectoriales y territoriales, la protección financiera aplicable tanto al con el fin de garantizar una adecuada respues- sector público como al privado. Evaluar los ta ante la ocurrencia de desastres y proteger el casos en los cuales se puede obligar a los equilibrio fiscal del país a largo plazo. No hay particulares a definir estrategias de asegu- información suficiente para determinar las ramiento u otros mecanismos de protección necesidades de financiación de los eventos de financiera, similares a los existentes para las baja frecuencia/alto costo, pero en el caso del áreas comunes de la propiedad horizontal. fenómeno de La Niña 2010-2011, las inversio- • Modificación de la Ley Estatutaria sobre de- nes presupuestadas fueron del orden de US$ 16 rechos y deberes de las personas frente a la mil millones, diez veces más que en el caso del reducción y el manejo del riesgo. Asignar al terremoto del Eje Cafetero. De cualquier for- ciudadano el deber de conocer y manejar el ma, el cálculo de estos montos depende de la riesgo al que está expuesto, debido a la pro- definición de las responsabilidades del Estado babilidad de ocurrencia de desastres por y de la eficiencia con que se ejecuten los recur- eventos de origen natural. sos. Además de la estrategia del Estado Central, • Otras normativas relacionadas con la ges- sería conveniente la constitución de fondos de tión sectorial pública como: (i) analizar los gestión del riesgo y estrategias de protección riesgos y alternativas desde la prefactibilidad financiera a nivel sectorial y territorial (mu- de los proyectos; incorporar este tema en las nicipios y departamentos) para fomentar los 350 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs principios de corresponsabilidad, complemen- conciencia y capacidades de la población para tariedad y subsidiariedad. la gestión del riesgo. Aprovechar la disposición Aclarar, desde lo normativo, las formas de la ciudadanía para contribuir y elevar los ni- y mecanismos de participación de los agentes veles de conciencia y conocimiento del manejo privados en las distintas fases de la gestión del del riesgo, son medidas costo-efectivas para re- riesgo. El actual sistema prevé la intervención ducir el riesgo de la nación, que el Estado puede de los agentes privados en la gestión del riesgo, implementar a través de: pero sin suficiente desarrollo y sin condiciones para su aplicabilidad. Esto podría incluir, entre • Adelantar campañas de concientización, otros, los siguientes elementos: particularmente en aquellas ciudades con altos niveles de riesgo frente amenazas poco • Obligaciones a cargo de los agentes privados frecuentes, así como en relación a las más y públicos en la fase preventiva, como las recurrentes, para fortalecer los niveles de previstas en los arts. 8 y 9 del Decreto 919 apropiación frente al tema. Aclarar la res- de 1989, o frente a las consecuencias lesivas ponsabilidad pública y privada, evaluar la que, salvo el desarrollo parcial que ha tenido vulnerabilidad particular de cada hogar y Bogotá, no han sido utilizadas. diseminar recomendaciones sobre medidas • Modificaciones específicas en materia de ges- claras y efectivas para la reducción del riesgo. tión del riesgo en la Ley Estatutaria de Parti- • Implementar programas de gestión del ries- cipación Ciudadana, teniendo en cuenta que go con participación de la comunidad, que toda persona debe “obrar conforme al prin- tengan impactos reales y sostenibles, los cipio de solidaridad social, respondiendo con cuales incluyan estrategias de prevención del acciones humanitarias ante situaciones que riesgo y de preparación frente a desastres (si- pongan en peligro la vida o la salud de las per- mulacros y brigadas), logrando con esto una sonas� (numeral 2, art. 95 de la Constitución). reducción efectiva del riesgo y una profundi- • Diseño e implementación de una estrategia en- zación de los niveles de conciencia y conoci- tre el Estado y el sector asegurador, con la par- miento entre los participantes. ticipación del sector privado, para fortalecer la • Acompañar a las asociaciones gremiales en penetración del aseguramiento en Colombia. el diseño de estrategias de gestión del riesgo Esto debe hacerse tanto para incrementar el para concientizar y capacitar a sus afiliados, seguro de los particulares como para el sector promover medidas para mitigar el riesgo privado. La estrategia podría incluir incenti- existente, y fortalecer la articulación de la vos por parte del Estado, pero acudiendo a la gestión en la toma de decisiones. Esto per- responsabilidad del sector asegurador para au- mitirá utilizar la capacidad gremial para in- mentar la disponibilidad y oferta de productos. cidir a que sus afiliados reduzcan su riesgo, y Promover e incentivar estrategias mu- como resultado se avance hacia la mitigación nicipales y sectoriales para la generación de del riesgo en el sector y en el país en general. Balance final y recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres 351 Inundaciones vía Montería - Arboletes, área rural. Municipio de Montería (Córdoba), 2011. Fotografía cortesía de: María Isabel Toro Quijano. De la planeación a a la implementación de la gestión del riesgo de desastres en Colombia Carolina Díaz G., Diana M. Rubiano V., Carlos E. Vargas M., Ernesto Betancourt M. nexo A.1. InVERSIonES En GESTIÓn DEL RIESGo DE DESASTRES Al hacer una lectura de la planificación y la En términos per cápita, el gasto anual en gestión implementación de las acciones que se han del riesgo fue cercano a $12.726. desarrollado en materia de gestión del ries- En el marco de las áreas prioritarias, go, desde los diferentes niveles territoriales, el 81,5% del presupuesto de inversión ejecu- se reconoce que hay avances importantes; tado por la nación durante el período 1998- no obstante, también existe una desarticu- 2010 fue destinado al manejo de desastres, el lación significativa entre las inversiones 16,3% a reducir el riesgo existente, mientras públicas y la efectividad de dichas acciones. que las inversiones en las áreas de conoci- Siguiendo como referente las áreas priorita- miento e información, gobernabilidad y edu- rias del Marco de Acción de Hyogo (MAH), se cación correspondieron al 2,1% del total. La identifica que pese a los logros alcanzados en inversión pública nacional en materia de ges- el país hay vacíos y limitaciones en términos tión del riesgo, durante el período en cuestión, financieros, de la orientación de los recursos muestra dos ciclos de crecimiento importantes, y la efectividad de los ámbitos de gobernabili- relacionados directamente con la ocurrencia dad, conocimiento e información, educación de grandes desastres. El primero concernien- y comunicación, reducción del riesgo y mane- te al manejo de la emergencia y la reconstruc- jo de los desastres, en los niveles nacional, re- ción de infraestructura después del sismo del gional y municipal. Para realizar estos análisis Eje Cafetero (1999-2001), donde se destinaron se parte de las bases de datos proporcionadas cerca de $2,4 billones (alrededor de US $1,2 por el DNP-DDTS, información que poste- billones); y el segundo, asociado al manejo del riormente es reclasificada para obtener una fenómeno de La Niña que sufrió el país durante evaluación más detallada sobre los avances en el 2010, proceso en el cual el Estado había de- la gestión del riesgo. (Recuadro A.1). dicado hasta el 31 de diciembre del 2010 $1,3 billones (alrededor de US$ 679 millones), espe- cialmente en actividades de ayuda humanitaria A.1.1. Las inversiones de la nación y recuperación temprana (Gráfica A.1). en gestión del riesgo de desastres Las inversiones de la nación realizadas en el ámbito del fortalecimiento institucional, El orden nacional es el que más recursos formulación de políticas y otros elementos re- aporta al financiamiento de la gestión del ries- lacionados con la gobernabilidad de la gestión go, y lo hace a través del Presupuesto General del riesgo han sido bajas a lo largo de todo el pe- de la Nación (PGN). Entre 1998 y el 2010, los ríodo de análisis, con un leve crecimiento des- recursos invertidos en términos absolutos as- de el 2005. Las actividades dirigidas a fortalecer cendieron a $7 billones1 (alrededor de US$ 3,5 billones2), equivalente al 2,5% del presupuesto 1 Todos los valores se reportan en pesos constantes del 2010. total de la inversión nacional y al 0,15% del PIB. 2 Tasa representativa del mercado a 31 de diciembre del 2010. US$ 1 = $1.913. AnExo. De la planeación a la implementación de la gestión del riesgo de desastres en Colombia 355 recuadro a.1. información para el análisis de inversiones en gestión del riesgo: alcances y limitaciones La principal fuente de información para el análisis de las inversiones en gestión del riesgo de desastres para la presente publicación fueron las bases de datos proporcionadas por el DNP-DDTS, las cuales incluyen cifras de inversiones realizadas por las entidades del orden nacional con cargo al Presupuesto General de la Nación (período 1998-2010) y las cantidades de las inversiones efectuadas y reportadas anualmente por los entes territoriales, a nivel departamental (período 2004-2008) y a nivel municipal (período 2002-2008). A partir de las bases de datos suministradas se realizó una clasificación de las cuentas de inversión en gestión del riesgo según las áreas prioritarias del MAH: (i) gobernabilidad, (ii) conocimiento e información, (iii) educación, (iv) reducción del riesgo y (v) manejo de desastres. • En el nivel nacional se agruparon los programas y proyectos de inversión, según los alcances de los mismos, de manera que fueran coherentes con las cincos áreas del MAH. • En el nivel departamental la cuentas de inversión en gestión del riesgo se clasificaron y agruparon así: (i) Gobernabilidad: fortalecimiento de los Comités de Prevención y Atención de Desastres. (ii) Conocimiento e información: estudios de identificación, análisis y evaluación de riesgos relacionados con reglamentación y ordenamiento del territorio. (iii) Educación: educación en prevención y atención de desastres. (iv) Reducción del riesgo: adecuación de áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo; conservación de microcuencas; inversiones en infraestructura física para prevención, protección y contingencia en obras de infraestructura; reforestación y control de erosión; reubicación de familias en alto riesgo y adecuación de terrenos; manejo y aprovechamiento de cuencas y microcuencas hidrográficas; subsidios para el mejoramiento de vivienda de interés social; subsidios para reubicación de viviendas situadas en zonas de alto riesgo; otros programas de prevención del riesgo. (v) Manejo de desastres: atención de emergencias (atención de desastres); contratos celebrados con cuerpos de bomberos para la prevención y el control de incendios; elaboración, desarrollo y actualización de Planes de Emergencia y Contingencia; inversiones en maquinaria y equipos para prevención de desastres. • En cuanto al nivel municipal la cuentas de inversión en gestión del riesgo se clasificaron y agruparon así: (i) Gobernabilidad: elaboración, diseño y actualización de planes de prevención y atención de desastres; fortalecimiento de los Comités de Prevención y Atención de Desastres. (ii) Conocimiento e información: monitoreo, evaluación y zonificación del riesgo para fines de planificación. (iii) Educación: educación para prevención y atención de desastres. (iv) Reducción del riesgo: adecuación de áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo; conservación de microcuencas; defensa contra las inundaciones; irrigación, drenaje y recuperación de tierras; prevención de desastres; previsión, protección y contingencia en obras de infraestructura estratégica; construcción y mejoramiento de vivienda; reforestación y control de erosión; regulación de cauces y corrientes de agua; inversiones en infraestructura física para preparación y reforzamiento estructural; reubicación de asentamientos en zonas de alto riesgo; subsidios para compra de vivienda de interés social; subsidios para mejoramiento de vivienda de interés social; subsidios para reubicación de viviendas situadas en zonas de alto riesgo. (v) Manejo de desastres: atención de desastres; contratos celebrados con cuerpos de bomberos para la prevención y control de incendios; dotación de máquinas y equipos para los cuerpos de bomberos; elaboración, desarrollo y actualización de Planes de Emergencia y Contingencia. Gráfica a.1. Inversión pública en gestión del riesgo a nivel nacional según áreas prioritarias 1.800.000 1.600.000 1.400.000 Millones de $ de 2010 1.200.000 Manejo de desastres Reducción del riesgo 1.000.000 Educación 800.000 Conocimiento e información 600.000 Gobernabilidad 400.000 200.000 - 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Fuente: Gráfica de los autores a partir de la información suministrada por PGN, DNP-SDAS, 2010. 356 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs los mecanismos de organización, coordinación, participación sectorial y territorial, planificación, Gráfica a.2. Inversión pública en gobernabilidad por gestión y seguimiento, requieren una alta capaci- parte de entidades del orden nacional dad técnica y de gestión política, tienen un bajo 2.000 costo y un alto impacto. Llama la atención la poca 1.800 prioridad que se le ha dado a la ejecución y a las 1.600 1.400 Millones de $ de 2010 inversiones, a pesar de que a la formulación de 1.200 políticas y de planificación sí se le ha dado la de- 1.000 bida importancia desde 1989 en el PNPAD, en el 800 600 Documento Conpes 3146 y en los últimos cuatro 400 Planes Nacionales de Desarrollo. Esta situación 200 explica en gran medida la debilidad que presenta - 2005 2006 2007 2008 2009 2010 actualmente el SNPAD y su baja gobernabilidad. MHCP MIJ MAVDT Sólo desde el 2005, con el Programa de Fuente: Gráfica de los autores a partir de la Reducción de la Vulnerabilidad Fiscal del Es- información suministrada por PGN, DNP-SDAS, 2010. tado ante Desastres Naturales, liderado por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) y el Ministerio del Interior La destinación presupuestal en los ám- y de Justicia (MIJ) a través de la Dirección de bitos de conocimiento e información, durante Gestión del Riesgo (DGR), se empiezan a obser- finales de las décadas de 1990 y 2000, experi- var los principales esfuerzos en el fortalecimien- mentó un crecimiento dinámico y sostenido, y to institucional. Es así como entre los años 2005 y ha representado el 2% de la inversión total en 2010 el MAVDT destinó $1.880 millones constan- gestión de riesgo. Las inversiones realizadas a ni- tes del 2010 para la coordinación de este Progra- vel nacional durante el período 1998-2010 en los ma y el acompañamiento a los municipios en sus ámbitos del conocimiento e información alcanza- procesos de planificación territorial, recursos que ron un valor de $143 mil millones, de los cuales representaron en promedio el 39% de la inversión entidades como el SGC (anterior Ingeominas), en el rubro denominado fortalecimiento de la go- Ideam e IGAC han destinado alrededor del 85% bernabilidad para efectos del presente análisis. En- de dichos recursos (Gráfica A.3). tre el 2008 y el 2010, la inversión efectuada por el Mientras que en 1998 el SGC designaba MIJ fue de $2.500 millones, equivalentes al 49% de un poco más de $2.500 millones constantes en los recursos totales destinados en el área de gober- inventarios y monitoreo de geoamenazas, en el nabilidad, en acciones relacionadas con el apoyo al 2010 la inversión alcanzó los $5 mil millones, fortalecimiento de las políticas y de los instrumen- acumulando así para el período alrededor de tos financieros del SNPAD, y la asistencia técnica a $72 mil millones constantes. Una ampliación los municipios y departamentos en la formulación del presupuesto de la entidad permitió que accio- de Planes de Gestión del Riesgo. Adicionalmen- nes como la actualización instrumental del Sis- te, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público tema Sismológico Nacional, la remodelación del (MHCP) realizó inversiones para la formulación Observatorio Vulcanológico de Pasto, la red de de una estrategia de protección financiera en el estaciones geodésicas y los estudios geodinámi- 2007, acción a la cual no se le dio continuidad du- cos, se llevaran a cabo, fortaleciendo la capacidad rante el período 2008-2010 (Gráfica A.2). de monitoreo de los fenómenos geológicos. AnExo. De la planeación a la implementación de la gestión del riesgo de desastres en Colombia 357 El Ideam reporta una dinámica similar en la participación se redujo progresivamente al 2% relación al aumento de las inversiones, teniendo en el 2010. Es importante destacar que estos datos en cuenta que para 1998 disponía de aproxima- sólo hacen referencia a los recursos de las CAR que damente $1.200 millones constantes en toda el provienen del PGN, pues no se tuvo acceso a las área de conocimiento e información, y para inversiones con recursos propios u otras fuentes. el 2010 esta cifra ascendió a $7.700 millones. Finalmente, el IGAC aportó el 7,2% de En particular, la gestión del conocimiento hidro- los recursos del área de conocimiento e infor- meteorológico y el mantenimiento de la red de es- mación, que corresponden aproximadamente taciones ambientales a nivel nacional, así como el a unos $10.300 millones entre los años de aná- servicio de difusión de información ambiental, son lisis. Las inversiones estuvieron orientadas al le- los ámbitos a los que la entidad ha orientado sus vantamiento de información de suelos, estudios prioridades en términos de las inversiones, regis- geográficos y monitoreo al recurso suelo. Se apoyó trando un total de recursos por $38 mil millones la realización de avalúos para la reubicación de vi- constantes para el período 1998-2010. viendas y actividades relacionadas con la evalua- Por su parte, las Corporaciones Autóno- ción de daños y censos postdesastre. mas Regionales (CAR) han invertido durante Las inversiones en educación y comunica- este mismo período cerca de $13.300 millones a ción son las que muestran una menor represen- la generación de conocimiento e información, tatividad frente a las demás acciones de gestión equivalente al 9,3% del total de las inversiones del riesgo en el nivel nacional, y su dinámica no que se han realizado con recursos del PGN. ha mejorado en los últimos años. Del total del En 1998 las CAR dedicaban un 40% de los recursos presupuesto invertido en gestión del riesgo a nivel del PGN para estudios sobre amenazas y riesgos nacional, durante el período 1998-2010, el ámbito como soporte a los POT, para sistemas de instru- de la educación y la comunicación equivale sólo mentación hidrometeorológicos y diagnósticos al 0,02%, lo que corresponde a $1.100 millones para cuencas abastecedoras; desafortunadamente constantes, y aunque los recursos son limitados, Gráfica a.3. Inversión pública en conocimiento e información por parte de entidades del orden nacional 30.000 25.000 OTRAS ENTIDADES 20.000 Millones de $ de 2010 INV�AS INGEOMINAS 15.000 IGAC 10.000 IDEAM CAR 5.000 - 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Fuente: Gráfica de los autores a partir de la información suministrada por PGN, DNP-SDAS, 2010. 358 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Gráfica a.4. Inversión pública en educación y comunicación por parte de entidades del orden nacional 450 400 350 MPS Millones de $ de 2010 300 250 CORPORINOQUIA 200 CORPOAMAZONIA 150 MAVDT 100 ACCIÓN SOCIAL 50 - 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Fuente: Gráfica de los autores a partir de la información suministrada por PGN, DNP-SDAS, 2010. entidades como el MAVDT, así como algunas del total). Por otra parte, el aumento de la asigna- CAR, son las que han venido orientando el 73% del ción en reducción del riesgo obedece principal- total de las inversiones de este ámbito. El MAVDT mente a proyectos financiados por el FNR. Entre ha concentrado sus acciones en capacitaciones en el 2009 y el 2010, el gasto de inversión orientado gestión ambiental con énfasis en gestión del riesgo, a través de este Fondo ascendió a $511 mil millo- particularmente durante el 2007 y el 2008, a través nes, de los cuales el 60% se destinó a proyectos de del Programa de Reducción de la Vulnerabilidad prevención y atención de desastres, y el 30% a la Fiscal del Estado. Por otra parte, Corpoamazonia y construcción, el mejoramiento y la rehabilitación Corantioquia también dirigen recursos importan- de obras de emergencia en el río Magdalena. tes para la formación de promotores socioambien- Las mayores inversiones para la reduc- tales y para la capacitación en riesgos antrópicos, ción del riesgo se realizaron en la conservación pero son proyectos puntuales sin continuidad en de cuencas, a través del FNR y las CAR, seguidas el tiempo (Gráfica A.4). por las inversiones en infraestructura vial, reali- En materia de la inversión pública desti- zadas por Invías. En 1998, las CAR dedicaron por nada a la reducción de las condiciones de riesgo, concepto de reducción del riesgo $23 mil millones entre 1998 y el 2010 su evolución fue inestable, con recursos del PGN, monto que representó cerca con una tendencia pronunciada al crecimiento del 57% de la inversión total efectuada por las en- entre 2009 y 2010 por la participación del Fondo tidades del nivel nacional en dicho año; en el 2010 Nacional de Regalías (FNR). Del total de los di- esta proporción se redujo de manera ostensible neros ejecutados en gestión del riesgo de desastres para alcanzar una cifra del 1% ($2.400 millones) para el país, el ámbito de la reducción corresponde destinado a dicho componente. Fueron también al 16,3%, que equivale a $1.150 mil millones cons- importantes los montos asociados principalmente tantes, ocupando el segundo lugar de importancia a la recuperación y a la conservación de cuencas por los recursos invertidos a nivel nacional (aun- hidrográficas con financiación de la Comisión Na- que por una amplia diferencia, pues el manejo de cional de Regalías, al mejoramiento de la infraes- los desastres ocupa el primer lugar, con el 81,4% tructura vial del Fondo de Caminos Vecinales, y AnExo. De la planeación a la implementación de la gestión del riesgo de desastres en Colombia 359 posteriormente de Invías, aunque estas inversio- llones constantes, donde se canalizaron más nes en gran proporción se han destinado al man- dineros en el nivel nacional (85,1% del valor tenimiento y la reparación vial postemergencia y total). A finales de la década de 1990 y principios estrictamente no se pueden considerar en su to- de la del 2000 (1999-2001), a través del liquidado talidad como de reducción del riesgo. El MAVDT Fondo para la Reconstrucción del Eje Cafetero desde el 2007 en varios proyectos ha puesto recur- (FOREC), se ejecutó un importante monto de re- sos en este sentido, particularmente en asistencia cursos que ascendió a $2,4 billones, para atender técnica y en la protección de cuencas y prevención y manejar el desastre ocasionado por el sismo de de incendios forestales (Gráfica A.5). la región del Eje Cafetero. Luego, la inversión para Se identifican entidades que han hecho el manejo de desastres se redujo sustancialmente inversiones en ámbitos como el reforzamiento hasta mediados de la década del 2000. Desde el de infraestructura hospitalaria y la protección 2005, la designación presupuestal inició un nue- financiera, siendo iniciativas que vale la pena vo ciclo de crecimiento, donde su mayor nivel se destacar. Para 1998, el Ministerio de Agricul- experimentó en el 2010, relacionado con la pre- tura y Desarrollo Rural (MADR), a través de sencia del fenómeno de La Niña, el cual provocó la implantación de los seguros agropecuarios, lluvias intensas durante muchos meses, generan- destinó recursos asociados con la protección fi- do inundaciones y deslizamientos en casi todo el nanciera. El Ministerio de la Protección Social país (como se describió en el Capítulo 1). (MPS) ha invertido durante el período de estu- Gran parte de la inversión en manejo de dio más de $16 mil millones en reforzamiento emergencias fue ejecutada por el MIJ median- de infraestructura hospitalaria, destacándose te el Fondo Nacional de Calamidades (FNC), como el sector que ha hecho más esfuerzos para dejando recursos limitados para la reducción la reducción de la vulnerabilidad sísmica. del riesgo. Especialmente en el 2010, el MIJ des- Entre 1998 y el 2010 las inversiones en tinó cerca de $832 mil millones para realizar el el manejo de desastres corresponden $5,7 bi- manejo de la tragedia que desató La Niña en el Gráfica a.5. Inversión pública en reducción del riesgo por parte de entidades del orden nacional 500.000 450.000 OTRAS ENTIDADES 400.000 MPS COMISIÓN NACIONAL 350.000 DE REGAL�AS Millones de $ de 2010 300.000 CAR 250.000 MIJ 200.000 INV�AS MADR 150.000 MAVDT 100.000 CAVECINALES 50.000 FNR - 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Fuente: Gráfica de los autores a partir de la información suministrada por PGN, DNP-SDAS, 2010. 360 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Gráfica a.6. Inversión pública en el manejo de desastres por parte de entidades del orden nacional 1.400.000 1.200.000 1.000.000 OTRAS ENTIDADES FNR Millones de $ de 2010 800.000 AEROCIVIL MPS 600.000 INVIAS MIJ 400.000 FOREC 200.000 - 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Fuente: Gráfica de los autores a partir de la información suministrada por PGN, DNP-SDAS, 2010. país. El FNC, que se alimenta principalmente del valente al 0,37%, y un porcentaje de inversión PGN, ha tenido un flujo irregular e insuficien- máximo en el 2007, de 1,21%. En términos per te de recursos, de acuerdo con Ingeniar Ltda. cápita tuvo un promedio anual de $1.858. (2011), priorizando su atención en el manejo de En el marco de las áreas prioritarias, el desastres e invirtiendo muy poco en actividades 73,7% del presupuesto ejecutado por los de- para la reducción del riesgo, pese a ser éstas dos partamentos durante el período 2004-2008 se parte de su finalidad; es así como se ve un vacío concentró en la reducción del riesgo, y el 18,1% en el principal mecanismo financiero con que fue destinado al manejo de desastres. En cuanto cuenta el sistema para incentivar y cofinanciar a las áreas de educación (5%), gobernabilidad la gestión del riesgo integralmente (Gráfica A.6). (1,6%) y conocimiento e información (1,6%) se situaron en posiciones marginales. A diferencia del nivel nacional, donde la inversión en las áreas A.1.2. Las inversiones de gobernabilidad y educación son mínimas, en regionales en la gestión del los departamentos adquieren mayor relevancia en riesgo de desastres3 términos relativos, aunque la dedicación total de recursos en estos aspectos continúa siendo inci- La inversión departamental en gestión piente. Para el área de gobernabilidad sólo se regis- del riesgo, como porcentaje de la inversión tran destinaciones presupuestales en los años 2007 total durante el período 2004-2008, fue del y 2008, con $3.800 millones y $1.300 millones, 0,65%, siendo éste el nivel territorial con me- nos recursos en términos absolutos y relativos. En el período de análisis los montos fueron de 3 Para este nivel de gobierno se contó con información sólo para el período 2004-2008, de acuerdo con las bases de datos del DNP. Para analizar dicha mil millones constantes del 2010, mostrando un información se desestimaron algunas cuentas que el DNP cataloga como de porcentaje de inversión mínimo en el 2006, equi- GRD o relacionadas con la GRD, ya que no reportan inversión como tal. AnExo. De la planeación a la implementación de la gestión del riesgo de desastres en Colombia 361 respectivamente, recursos que fueron orientados los departamentos en la gestión del riesgo y son la al fortalecimiento de los Comités de Prevención fuente fundamental de financiación para el área de y Atención de Desastres, según información su- reducción (Gráfica A.8). ministrada por la SDAS. El área de conocimiento e información captó alrededor de $5 mil millones concentrados en el 2004 ($1.100 millones) y el Gráfica a.7. Inversión pública en gestión del riesgo a 2005 ($3.300 millones), mientras que en los años nivel departamental según ejes de acción posteriores la inversión bajó a montos menores de 160.000 $200 millones, como sucedió en el 2007 y el 2008. 140.000 Retomando el área de educación, ésta muestra un 120.000 Millones de $ de 2010 gasto realizado principalmente en el 2004 en el de- 100.000 partamento de Cundinamarca (Gráfica A.7). 80.000 Se evidencia un aumento fuerte en el 60.000 40.000 2007, año en el que por concepto de subsidios 20.000 para el mejoramiento de vivienda de interés so- 0 cial ($78.600 millones) se realizó una inversión 2004 2005 2006 2007 2008 sin precedentes en este nivel territorial. El 25% Reducción del Riesgo Manejo de Desastres del gasto departamental en gestión del riesgo se Educación Conocimiento e información Gobernabilidad destinó en un solo año a los subsidios de mejora- miento de VIS, teniendo en cuenta que el 80% se Fuente: Gráfica de los autores a partir de la concentró en Antioquia. El área de manejo de de- información suministrada por DNP-DDTS, procesamiento de datos de DNP-SDAS, 2010. sastres se comportó de la misma manera en que lo hizo el rubro de atención de desastres: aumen- tó de $5.100 millones en el 2004 a $15.800 millo- Gráfica a.8. Inversión departamental en gestión del nes en el 2005, disminuyendo en el 2006 a $8.500 riesgo por fuentes de financiación* millones, para después volver a aumentar en el 160.000 2007 a $22.600 millones, presentando una nueva 140.000 disminución en el 2008 a $7.200 millones. Estos 120.000 valores para el manejo de desastres se presentó a Millones de $ de 2010 100.000 lo largo de todo territorio nacional, con énfasis 80.000 en los departamentos de Santander, Magdalena, 60.000 Casanare y Nariño, los cuales concentraron más 40.000 del 50% de los recursos totales. 20.000 0 Las cifras según las fuentes de financia- 2004 2005 2006 2007 2008 ción muestran que son los recursos propios Otras fuentes Saldos no ejec. Regalías Directas (ingresos corrientes de libre destinación y de Co nanciación Entidades Nal Crédito destinación específica) los que tienen mayor Recursos Propios participación en la inversión para la gestión en riesgo departamental, seguidos por las regalías * Nota: para esta gráfica se usaron otras fuentes como SGP, FNR, FAEP, rentas cedidas, saldos no ejecutados de otras vigencias que también incluyen venta directas. De esta manera, los recursos propios de activos y rendimientos financieros y otros. (47,6%) y las regalías (27,3%) representan aproxi- Fuente: Gráfica del autor a partir de la información madamente el 75% de los recursos empleados por suministrada por DNP-SDAS, 2010. 362 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Dado el bajo nivel de asignación de di- cápita estuvo encabezada por Casanare, Arauca neros departamental, éste podría impulsarse y Meta. Si bien Antioquia tuvo la mayor coloca- mediante el uso extendido de proyectos de ción de recursos en gestión del riesgo, representan- cofinanciación (sólo el 5,9% de la inversión do el 27,5% de todos los departamentos, seguido en GRD departamental se financia a través por Casanare (18,6%) y Cundinamarca (15,2%), de entidades nacionales) y de instrumentos Casanare, con una población mucho menor llegó económicos, siguiendo por ejemplo el modelo a $40.377 per cápita, cuadruplicando la inversión realizado por las CAR en gestión ambiental, la del segundo departamento en este ítem, Arauca, cual es financiada parcialmente con recursos con $10.913. Cabe resaltar la importancia que las provenientes de tales instrumentos. A mane- regalías directas tienen para algunos departamen- ra de ejemplo, varias CAR hacen uso de la tasa tos en la financiación de este ámbito, rondando el retributiva por vertimientos puntuales, la tasa 50% para Santander, Meta y Arauca y pasando del por utilización de aguas, las tasas de aprovecha- 80% de dineros destinados a actividades en gestión miento forestal, las ecoetiquetas, los Mecanismo del riesgo en Casanare y La Guajira (Gráfica A.9) de Desarrollo Limpio, el Certificado de Incen- Al evaluar la relación entre ocurren- tivo Forestal de Reforestación (CIF) y la com- cia de desastres en un departamento y su pensación municipal al alojamiento de rellenos respuesta o responsabilidad ante los desas- sanitarios (Ecoversa, 2009). Todos esos elemen- tres, se muestra que en general no es cierto tos buscan cambiar la conducta de los agentes que aquellos entes territoriales con mayor frente a comportamientos que impactan el am- ocurrencia de desastres son los que más in- biente y que tienen externalidades que afectan vierten en gestión del riesgo (sea el gasto en negativamente a la población, además de ser el manejo de desastres o en las cuatro áreas instrumentos que se constituyen en otra mane- restantes) como proporción de su inversión ra de recaudar algunos recursos para continuar total. Para exponer esto se construyeron dos con la gestión ambiental y la gestión del riesgo4. indicadores. El primero, el de responsabili- En la práctica, las CAR adolecen de dad en gestión del riesgo, entendido como el mecanismos a través de los cuales reporten la información de su gasto en gestión del riesgo. Pese a lo positivo que significa el uso de instru- 4 Igualmente, el uso de incentivos tributarios que modifiquen la conducta mentos “alternativos� de financiación para la ges- para que se reduzca el riesgo de desastres es otra opción que se debería analizar. Entre los instrumentos de este tipo utilizados por las CAR se en- tión del riesgo, o mejor para la gestión ambiental, cuentran las deducciones de IVA, las deducciones de renta y la exención que por su estrecha relación genera un doble im- del impuesto predial por conservación (Ecoversa, 2009). 5 Con las CAR entonces se dispone de dos caminos: o utilizar la información pacto desde el punto de vista de las inversiones consignada en los Planes de Acción de cada una de ellas o usar la informa- realizadas; dichos presupuestos son poco visibles ción de la Contraloría General de la República (CGR). De cualquier manera la información que se puede obtener no es confiable (se basa en proyecciones, y no se permite un control nacional o territorial presenta ejecución de recursos para muy pocos años y es disímil, ya que no de los mismos5. Esto también genera desarticu- se pueden comparar los datos de diferentes CAR). Sin embargo, se debe resaltar que la información recolectada por la CGR presenta inversiones en lación entre la gestión del riesgo que realizan las GRD que no pueden dejarse de lado. Fruto de esos datos se presentan inver- CAR y los diferentes niveles de gobierno. siones por valor de $88.905 millones del 2002, para el período 2002-2006, implementadas por 24 CAR, con la Corporación Autónoma Regional para Un análisis comparativo de los departa- la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB), la Corporación Autóno- mentos muestra que los de mayor inversión en ma Regional de Cundinamarca (CAR), la Corporación Autónoma Regional de Santander (CAS) y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda gestión del riesgo fueron Antioquia, Casanare (Carder), contribuyendo con aproximadamente el 60% de dicha inversión y Cundinamarca, mientras que la inversión per reportada (Corporación OSSO, 2009b). AnExo. De la planeación a la implementación de la gestión del riesgo de desastres en Colombia 363 Gráfica a.9. Inversión per cápita en gestión del riesgo por departamento 45.000 40.000 35.000 30.000 25.000 $ de 2010 20.000 15.000 10.000 5.000 0 AMAZONAS ANTIOQUIA ARAUCA ATL�NTICO BOL�VAR BOYAC� CALDAS CAQUET� CASANARE CAUCA CESAR CHOCÓ CÓRDOBA CUNDINAMARCA GUAIN�A GUAVIARE HUILA LA GUAJIRA MAGDALENA META NARIÑO NORTE DE SANTANDER PUTUMAYO QUIND�O RISARALDA SAN ANDRES Y PROVIDENCIA SANTANDER SUCRE TOLIMA VALLE DEL CAUCA VAUPÉS VICHADA Fuente: Gráfica de los autores a partir de la información suministrada por DNP-SDAS, 2010. cociente entre la inversión en actividades dife- reducción del riesgo (por ejemplo, Casana- rentes al manejo de desastres (principalmente re, Arauca, Meta, Sucre, Vaupés, Quindío y en reducción del riesgo, pero también en go- Putumayo). Se ve también cierta proporciona- bernabilidad, conocimiento e información, y lidad entre las dos variables en algunos entes educación) y la inversión total departamental. departamentales (Caldas, La Guajira, Norte de Y el segundo, el indicador de respuesta a desas- Santander, Risaralda y Antioquia), lo cual se tres, entendido como el cociente del gasto en podría calificar como positivo, pero al mismo el manejo de desastres entre la inversión total tiempo hay entes territoriales como Córdoba, del departamento. Los resultados se presentan Valle del Cauca (uno de los de mayor inversión en las siguientes gráficas para el conjunto de total), Boyacá, Cesar y otros, que pese a tener departamentos, ordenados de acuerdo con su gran cantidad de desastres no invierten en ges- posición en el escalafón frente a los dos indica- tión del riesgo8 (Gráficas A.10 y A.11). dores (de mayor a menor) y su relación con la posición ocupada por cada departamento en el escalafón de ocurrencia de desastres (también 6 La información del número de desastres se obtuvo de la base de datos de mayor a menor)6. DesInventar. Para la relación entre la posición en el 7 La Gráfica A.10 presenta posiciones favorables hacia la izquierda y desfavorables hacia la derecha, con el centro como área que mostraría indicador de responsabilidad departamental proporcionalidad en la inversión en gestión del riesgo frente a la ocur- y la ocurrencia de desastres7, se tiene que no rencia de desastres. 8 Se descartan del análisis los últimos departamentos en el escalafón del son los departamentos con mayor ocurrencia indicador de responsabilidad (y de respuesta también) por cuanto éstos de desastres aquellos que invierten más en reportan $0 de inversión o no reportan. 364 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Gráfica a.10. Escalafón departamental del indicador de responsabilidad en gestión del riesgo y del número de desastres ocurridos 35 30 25 20 15 10 5 0 CASANARE ARAUCA META SUCRE VAUPÉS QUIND�O PUTUMAYO MAGDALENA CUNDINAMARCA CALDAS LA GUAJIRA SAN ANDRES Y PROVIDENCIA NORTE DE SANTANDER AMAZONAS GUAIN�A RISARALDA GUAVIARE ANTIOQUIA NARIÑO SANTANDER ATL�NTICO VICHADA CAQUET� CAUCA HUILA CESAR BOL�VAR TOLIMA BOYAC� CHOCÓ VALLE DEL CAUCA CÓRDOBA Posición Indicador Responsabilidad Posición No. Desastres Fuente: Gráfica de los autores a partir de la información suministrada por Corporación OSSO-EAFIT, 2011 y DNP-SDAS, 2010. Gráfica a.11. Escalafón departamental del indicador de respuesta a desastres y ocurrencia de desastres 35 30 25 20 15 10 5 0 SAN ANDRES Y PROVIDENCIA GUAVIARE QUIND�O CASANARE VAUPÉS MAGDALENA ARAUCA SUCRE GUAIN�A HUILA RISARALDA LA GUAJIRA NORTE DE SANTANDER AMAZONAS NARIÑO SANTANDER PUTUMAYO CAQUET� META ATL�NTICO VICHADA CESAR CUNDINAMARCA CAUCA CALDAS CHOCÓ TOLIMA CÓRDOBA BOYAC� VALLE DEL CAUCA ANTIOQUIA BOL�VAR Posición Indicador Respuesta Posición No. Desastres Fuente: Gráfica de los autores a partir de la información suministrada por OSSO-EAFIT, 2011 y DNP-SDAS, 2010. AnExo. De la planeación a la implementación de la gestión del riesgo de desastres en Colombia 365 La relación entre la posición en el in- ducción del riesgo (83,1%) y de manera secun- dicador de respuesta y la posición en la ocu- daria en el manejo de desastres (13,6%). Las rrencia de desastres muestra que no es cierto áreas de conocimiento e información (1,19%), que aquellos departamentos que más sufren gobernabilidad (1,16%) y educación (0,8%) pre- desastres son los que más invierten en su ma- sentaron inversiones marginales. Como es evi- nejo. Se observan departamentos que cuentan dente los dineros orientados a reducción del riesgo con pocos recursos de inversión, como San sobrepasan, al igual que en el nivel departamental, Andrés y Guaviare, y que están relativamente a los dirigidos en las demás áreas de acción, adqui- comprometidos con la preparación para la aten- riendo mayor importancia en términos relativos ción de emergencias, así los eventos no sean tan (Gráfica A.12). frecuentes. Por otro lado, se ve que hay depar- En materia de la inversión pública des- tamentos con mayores recursos para inversión, tinada a la reducción de las condiciones de como Valle del Cauca y Antioquia, que tienen riesgo, entre el 2002 y el 2008 su evolución una alta incidencia de eventos y no hacen las fue inestable, con una tendencia pronunciada asignaciones necesarias para su atención; esto al crecimiento en el 2003 y el 2006. Del total puede correlacionarse con la inversión hecha por de los fondos ejecutados en gestión del riesgo, la nación en el Valle, lo que evidencia que debido el ámbito de su reducción corresponde a $2.900 a que se destinan dineros nacionales para el ma- mil millones constantes. Esta inversión estuvo nejo de desastres, el departamento no realiza las liderada por el gasto en la cuenta de “conserva- inversiones que debería en este tema. Igualmente, ción de microcuencas� por $606 mil millones, se observa que hay departamentos “proporcio- el cual fue especialmente fuerte en el perío- nalmente� comprometidos con la respuesta ante do 2004-2006, en particular, por los recursos eventos desastrosos. Entre ellos, Santander, Norte asignados en Bogotá. También se nota un pico de Santander, Nariño, Atlántico, Meta, Caquetá para el 2003, debido a la cuenta “construcción y Putumayo (Gráficas A.10 y A.11). y mejoramiento de vivienda�, correspondiente a $300.500 millones, la cual sólo apareció en dicho año. En este caso, las inversiones se cen- A.1.3. Las inversiones locales en traron en Bogotá y Medellín. En relación a la la gestión del riesgo de desastres9 “adecuación de áreas urbanas en zonas de ries- go�, los dineros invertidos ascendieron a $165 La inversión municipal en la gestión del mil millones, acciones que fueron ejecutadas riesgo en términos absolutos ascendió a un to- de forma mayoritaria en las ciudades de Bogotá tal de $3.500 mil millones del 2010, durante el y Medellín, seguidas por Cali y Cartagena. No período 2002-2008. En el período de análisis los obstante, se debe tener en cuenta que las actua- montos invertidos tuvieron un equivalente del ciones de conservación y manejo de cuencas, las 2,30% del presupuesto total municipal, mostran- tareas en infraestructura física para prevención do un máximo en el 2003, con un porcentaje del 3,44%, y un decrecimiento en el 2008 con un por- centaje de 1,57%. En términos per cápita tuvo un 9 Para este nivel se contó con información para el período 2002-2008, de promedio anual de $12.012. acuerdo con las bases de datos del DNP. Para analizar esa información se desestimaron algunas cuentas catalogadas por el DNP en principio, La designación presupuestal municipal como de gestión del riesgo o relacionadas con ella, ya que no reportan en este tema se concentró en actividades de re- inversión como tal. 366 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Gráfica a.12. Inversión pública en gestión del riesgo a nivel departamental según ejes de acción * 800.000 700.000 600.000 500.000 Reducción del Riesgo Millones de $ de 2010 Manejo de Desastres 400.000 Educación Conocimiento e información 300.000 Gobernabilidad 200.000 100.000 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 *Nota: otras fuentes: Etesa, FAEP, fondo de departamentos de Córdoba y Sucre, recursos de capital propios (saldos no ejecutados de vigencias anteriores, rendimientos financieros, venta de activos y donaciones) y otros. Fuente: Gráfica los autores a partir de la información suministrada por Corporación OSSO-EAFIT, 2011 y DNP-SDAS, 2010. y reforzamiento estructural y los procesos de otra vez principalmente en Bogotá y en los mu- reasentamiento de viviendas, entre otros, siguen nicipios de Antioquia (Gráfica A.14). siendo insuficientes para reducir de una manera Al igual que en los departamentos, la sostenida las condiciones de riesgo, pues no hay fuente de financiación de la gestión del riesgo un reconocimiento integral de la problemática más importante en el nivel municipal son los en el territorio, por lo que las intervenciones no ingresos corrientes de los municipios (37%), se- necesariamente son planificadas y se carece de guidos por las transferencias del Sistema Gene- una política, desde el nivel nacional, que oriente ral de Participaciones (SGP) (21,1%). Las regalías tales inversiones (Gráfica A.13). directas (8,3%) pasan en este nivel a un segundo La inversión municipal en gestión del plano, aunque siguen siendo relevantes para los riesgo frente al manejo de desastres ha sido municipios productores de hidrocarburos. Se re- la segunda área de mayor importancia y con- salta el gasto financiado con crédito para el 2006, centra el 13,6%. El gasto en manejo de desastres el cual se ejecutó casi que en su totalidad en Bo- ha venido aumentando de manera persistente gotá y se destinó para acciones de prevención y re- como consecuencia del también incremento en forzamiento estructural. Cabe anotar la baja pero las cuentas de atención de desastres y de la dota- siempre presente inversión por cofinanciación (de ción de maquinaria para bomberos. Se resalta el entidades nacionales y departamentales) como un aumento de lo destinado en atención de desas- instrumento que incentiva la canalización de re- tres para los años 2006 y 2008, gasto localizado cursos en la gestión del riesgo (Gráfica A.15). AnExo. De la planeación a la implementación de la gestión del riesgo de desastres en Colombia 367 Gráfica a.13. Inversión municipal en reducción del riesgo Otras cuentas de Reducción del Riesgo 700.000 Irrigación, drenaje y recuperación de tierras 600.000 Reubicación de asentamientos en zonas de alto 500.000 Defensa contra las inundaciones. Adecuación de áreas urbanas y rurales en zonas Millones de $ de 2010 400.000 de alto riesgo Reforestación y control de erosión 300.000 Construcción y mejoramiento de vivienda 200.000 Regulación de cauces y corrientes de agua Subsidios para mejoramiento de vivienda de interés social 100.000 Inversiones en infraestructura física para prevención y reforzamiento estructural 0 Conservación de microcuencas 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Fuente: Gráfica de los autores a partir de la información suministrada por Corporación OSSO-EAFIT, 2011 y DNP-SDAS, 2010. Gráfica a.14. Inversión municipal en manejo de desastres 140.000 120.000 Elaboración, desarrollo y actualización de planes de emergencia y contingencia 100.000 Millones de $ de 2010 Dotación de máquinas y equipos para 80.000 los cuerpos de bomberos 60.000 Contratos celebrados con cuerpos de bomberos para la prevención y 40.000 control de incendios 20.000 Atención de desastres 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Fuente: Gráfica de los autores a partir de la información suministrada por DNP-SDAS, 2010 . 368 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Gráfica a.15. Inversión municipal en gestión del riesgo por fuentes de financiación* 800.000 700.000 600.000 Otras fuentes Co nanc. Ent. Dptales 500.000 Millones de $ de 2010 FNR 400.000 Regalías directas Co nanc. Ent. Nales 300.000 Crédito Ingresos corrientes 200.000 SGP 100.000 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 *Nota: otras fuentes: Etesa, FAEP, fondo de departamentos de Córdoba y Sucre, recursos de capital propios (saldos no ejecutados de vigencias anteriores, rendimientos financieros, venta de activos y donaciones) y otros. Fuente: Gráfica de los autores a partir de la información suministrada por DNP-SDAS, 2010. En el análisis local resulta interesante la para los municipios de menos de 10 mil habitan- inversión en gestión del riesgo por categorías tes, como son los de la categoría 6. Para los mu- municipales, donde se muestra que después de nicipios de menores ingresos, aproximadamente los municipios categoría Especial (los más gran- el 90% del total del país, la ausencia de economías des y de mayores recursos, incluyendo a Bogo- de escala es un agravante general, donde las áreas tá, Medellín, Cali, Barranquilla, Bucaramanga de gobernabilidad, conocimiento e información y y Cúcuta) los municipios que más invierten en educación son las que menos recursos tienen ($35 gestión del riesgo en términos per cápita son per cápita en conocimiento e información, $79 en los de menor población y menores recursos educación y $126 en gobernabilidad). Así, aunque propios10. Los municipios que menos gastan en comparativamente con otras categorías municipa- gestión del riesgo (per cápita), y por un margen les la categoría 6 no es la que presenta menor in- importante, son los de categoría 4. Además, es versión per cápita en tales áreas, el hecho es que significativa la diferencia en monto que invierten difícilmente podrán tener un efecto palpable en la los municipios de categoría Especial frente a los sociedad local (Tabla A.1). demás. Al respecto se puede señalar que las econo- mías de escala de las que pueden hacer uso los mu- 10 Los municipios categoría Especial son Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Bucaramanga y Cúcuta (para el final del período analizado). Dentro de los nicipios que cuentan con mayor población reflejan de categoría 1 se encontraban durante el período 2007-2008 los munici- parte de este resultado, pues es menos oneroso (en pios de Cartagena, Pereira, Manizales, Villavicencio, Ibagué, varios del área metropolitana del Valle de Aburrá, Dosquebradas, Yumbo, entre otros, para términos per cápita) realizar inversiones grandes totalizar 14 en el 2008. A su vez, las categorías 2, 3, 4, 5 y 6 contaban en el para los municipios con una gran población que 2008 con 14, 19, 22, 25 y 931 municipios, respectivamente. AnExo. De la planeación a la implementación de la gestión del riesgo de desastres en Colombia 369 Tabla a.1. Inversión per cápita en gestión del riesgo por ($230 mil millones), que se situó de segundo en categoría municipal en pesos del 2010 el listado, mientras que Cali ocupa un tercer lu- gar con $159 mil millones (Tabla A.2.). categoría municipal inversión per cápita Los cálculos de inversión en gestión del Especial 16.729 riesgo per cápita muestran que el panorama 1 9.789 cambia radicalmente siendo los municipios 2 8.811 pequeños, grandes receptores de regalías, los 3 9.608 4 7.814 que encabezan la lista. Los valores per cápita in- 5 10.639 dican que mientras Bogotá invirtió $21.238, Me- 6 10.980 dellín dirigió $14.712 per cápita, Cali $10.713, Fuente: Tabla de los autores a partir de la Barranquilla $5.278 ($42.329 millones, octavo información suministrada por DNP-SDAS, 2010. en términos absolutos) y Manizales $16.981 por persona ($32.128 millones, décimo en tér- Los municipios que más financiación minos absolutos). Estos cálculos contrastan con en gestión del riesgo en el período de análisis los municipios con mayores inversiones per tuvieron fueron Bogotá, Medellín y Cali, su- cápita que fueron Castilla la Nueva (Meta) con mando aproximadamente un 43% del total de $542.262, Cantagallo (Bolívar) con $296.588 y la inversión. Es de resaltar la ejecución de Bo- Aguazul (Casanare) con $211.207 por persona. gotá ($1.016 mil millones), que por sí sola desti- Sin embargo, se debe indicar que los datos y los nó una tercera parte de lo que invirtieron todos impactos de las acciones ejecutadas carecen de los municipios, y alrededor de cuatro veces en monitoreo y, por lo tanto, generan cierto escep- términos absolutos de lo que Medellín hizo ticismo dado lo abultado de las cifras. Tabla a.2. Municipios con mayor inversión en gestión del riesgo en pesos del 2010, durante el período 2002-2008 inversión en gobernabilidad, No. Municipio inversión manejo desastres Total conocimiento, educación y reducción 1 Bogotá 896.201’098.021 120.527’515.690 1.016.728’613.711 2 Medellín 205.070’077.409 22.112’954.119 227.183’031.528 3 Cali 111.009’847.437 47.995’910.592 159.005’758.029 4 Cartagena 68.778’857.762 5.953’171.403 74.732’029.165 5 Montería 48.342’333.530 6.349’286.311 54.691’619.840 6 Villavicencio 46.180’723.061 3.412’549.884 49.593’272.945 7 Envigado 38.840’822.987 4.482’067.506 43.322’890.493 8 Barranquilla 29.590’184.562 12.739’266.173 42.329’450.735 9 Aguazul 40.141’539.941 1.661’161.721 41.802’701.662 10 Manizales 26.565’277.060 5.563’445.781 32.128’722.841 11 Girón 30.937’113.681 940’590.536 31.877’704.217 12 Pereira 21.811’996.278 7.914’098.883 29.726’095.162 13 Pasto 25.016’434.836 4.539’705.196 29.556’140.032 14 Barrancabermeja 25.157’470.718 2.309’290.937 27.466’761.655 15 Neiva 24.974’555.464 2.356’796.408 27.331’351.872 Fuente: Tabla de los autores a partir de la información suministrada por DNP-SDAS, 2010. 370 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs A.2. AVAnCES En LA GESTIÓn DEL RIESGo DE DESASTRES A.2.1. Avances en la gestión del en la Ley 99 de 1993. Su entidad rectora es el riesgo a nivel nacional Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarro- llo Territorial (actual Ministerio de Ambiente Gobernabilidad de la gestión del riesgo y Desarrollo Sostenible), y está integrado ade- más por las CAR, las entidades territoriales, los En Colombia la política de gestión del institutos de investigación adscritos y vincula- riesgo no se encuentra articulada a la gestión dos al Ministerio y otras instituciones públicas, pública y su implementación tiene vacíos tan- privadas y no gubernamentales. El SINA ha lo- to en términos de eficiencia como de eficacia. grado formular, orientar y promover políticas Desde el DNP se llevó a cabo una evaluación y regulaciones ambientales, tanto territoriales preliminar del Documento Conpes 3146 (DNP, como sectoriales, en los ámbitos de recursos na- 2009), con la cual se concluyó que no se ha lo- turales renovables, uso del suelo, ordenamiento grado la implementación total de la política y si territorial, gestión empresarial e institucional bien la eficacia en la implementación es del 77%, sostenible, agua potable y saneamiento básico tales resultados se han materializado de manera y ambiental, desarrollo territorial y urbano, así posterior a los plazos estipulados. En cuanto a como en materia habitacional integral. Igual- la eficiencia, el Conpes logró sólo un 29%, sien- mente muestra avances en relación al enfoque do las estrategias de fortalecimiento al SNPAD de procesos para la definición de funciones, ro- y la socialización de la prevención y mitigación les y responsabilidades. Bajo este contexto, el de riesgos y desastres las más ineficientes (4% y SNPAD denota un rezago frente a sus elemen- 5%, respectivamente). En ese contexto, el instru- tos básicos que garanticen la gobernabilidad de mento de política se ha venido implementando la gestión del riesgo en el país. parcialmente y evidencia una débil articulación, Las propuestas de fortalecimiento y la tanto de las entidades responsables como de los actualización del marco normativo y regula- demás instrumentos de planificación relaciona- torio en el tema de gestión del riesgo de de- dos con la temática. sastres en Colombia no se han materializado Si bien el SNPAD fue establecido des- en resultados concretos. Desde el Conpes 3146 de 1988 y dispone de un amplio marco legal se define la necesidad de actualizar el Decreto y normativo, su desarrollo es incipiente en 919 de 1989, en cuanto a las competencias, los comparación con sistemas de más reciente mecanismos de coordinación y la financiación creación como el Sistema Nacional Ambien- relacionada con la gestión del riesgo de desas- tal (SINA). El SINA corresponde al conjunto tres; asimismo, el Plan Nacional de Desarrollo de orientaciones, normas, actividades, recur- 2006-2010 establecía la exigencia de revisar y sos, programas e instituciones que permiten la actualizar el marco normativo del SNPAD y de- puesta en marcha de los principios generales más reglamentaciones asociadas, con el objeti- ambientales contenidos en la Constitución y vo de que las instancias territoriales desarrollen AnExo. De la planeación a la implementación de la gestión del riesgo de desastres en Colombia 371 instrumentos técnicos y financieros acordes con Las acciones deberían comenzar por la disponi- el enfoque integral de la gestión del riesgo, en bilidad de información a escala sobre mapas y el marco de sus competencias, garantizando la estudios sectoriales para priorizar y orientar las disponibilidad permanente de recursos. Pese a decisiones, además de un enfoque integral para estas acciones y compromisos establecidos, la apropiar el tema sectorial de la gestión del riesgo iniciativa de actualización aún no se ha hecho en la planificación del desarrollo del país. plausible para el país. Colombia no cuenta con una política de Como se mencionó en el Capítulo 2, el protección financiera. Conscientes de esa reali- fortalecimiento de los Comités Regionales y dad, se han ejecutado proyectos como el de Apoyo Locales para la Prevención y Atención de De- al Fortalecimiento de las Políticas e Instrumentos sastres por parte de las instancias nacionales Financieros del Sistema Nacional para la Preven- es un requisito fundamental para la sosteni- ción y Atención de Desastres de Colombia, en el bilidad de las acciones en gestión del riesgo. 2004 –DGR–; o el Programa de Reducción de la Uno de los principales vacíos en las instancias Vulnerabilidad Fiscal del Estado ante Desastres de organización obedece a la debilidad genera- Naturales a partir del 2002 –APL1– (BIRF 7293- lizada de los Comités Regionales y Locales que CO), que en una primera fase tuvo el propósito hacen parte del SNPAD, y aunque existen algu- de la formulación de los lineamientos de política nas excepciones para las grandes ciudades, se que guiarían la gestión del riesgo en el país, desde caracterizan por una frágil capacidad de acción, la elaboración de un marco conceptual y la reali- coordinación, cooperación entre niveles terri- zación de un diagnóstico de la normatividad que toriales, claridad en las funciones y responsabi- rige el SNPAD, involucrando procesos participa- lidades, así como de limitaciones en el recurso tivos de las diferentes entidades del Sistema y en humano, técnico y financiero, que evidentemen- una segunda fase, la formulación de un proyecto te inciden en el funcionamiento efectivo de la normativo que permitiría la implementación de gestión del riesgo. Estos vacíos se traducen en una política y un Sistema Nacional para la Ges- una falta de gobernabilidad para apalancar la tión del Riesgo de Desastres, articulado con una temática en las diferentes instancias. Se hace estrategia de sostenibilidad financiera. En el de- prioritaria la definición e implementación de sarrollo de esquemas de transferencia de riesgos, una estrategia que permita fortalecer los Comi- el MHCP, con el apoyo del DNP, el Banco de la tés Locales, especialmente, a través del acompa- República, la Superintendencia Bancaria, la Fidu- ñamiento de entidades técnicas y operativas del ciaria La Previsora y la DGR, adelantó un estudio orden nacional y regional, con el fin de brindar de transferencia de riesgo, incluyendo las pautas el apoyo necesario para adelantar las acciones para promover el aseguramiento masivo de bie- relacionadas con el conocimiento, la reducción nes públicos y privados frente a desastres y bonos del riesgo y el manejo de desastres. de catástrofe. La inclusión del manejo del riesgo en El seguimiento y la evaluación son ins- los procesos de planificación sectorial (salud, trumentos indispensables para analizar el agua potable y saneamiento básico, ambiente, cumplimiento de los compromisos de la ges- desarrollo agropecuario y seguridad indus- tión del riesgo y la efectividad de los mismos. trial) no es tan contundente en los logros al- Evaluar el desempeño de la gestión del riesgo en canzados, pero sobre todo falta articulación todos los niveles del SNPAD requiere de dife- e integración entre los objetivos esperados. rentes instrumentos que en principio deben ser 372 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs de utilidad para monitorear la efectividad de la biano (estaciones en Tumaco, Gorgona, Málaga, gestión pública y el cumplimiento de los com- Malpelo y Solano), y en la instalación de la Red promisos y metas estipuladas en los diferentes de Estaciones de GPS Satelitales en Malpelo, Tu- planes. Por otra parte, si bien existen mecanis- maco y Buenaventura; todo esto para mejorar mos de control –como el Sistema de Gestión y la información sobre amenazas por tsunamis y Seguimiento de Metas del Gobierno (Sigob)– y ofrecer insumos para la actualización constan- entidades que hacen vigilancia, es preciso un te del Plan Nacional de Gestión de Riesgo por seguimiento y un mayor acompañamiento para Tsunami (Presidencia de la República de Co- garantizar la articulación de los procesos ade- lombia, 2010a). Tales avances en el país se han lantados por las entidades que conforman el Sis- mostrado acordes con los compromisos estable- tema, la priorización de programas y proyectos cidos en los Planes de Desarrollo y otorgan un y la efectividad de las inversiones programadas y fortalecimiento en la temática, en la medida en ejecutadas. Es así como desde la formulación del que el monitoreo sirve como base para la actua- PNPAD el tema de la gestión del riesgo ha sido lización y la construcción de mapas de amena- incorporado en los Planes Nacionales de Desa- za, y por lo tanto a la toma de decisiones. Sin rrollo de los cuatro últimos períodos de gobier- embargo, son muy pocos los sistemas de alerta no; no obstante, la definición de las metas y los temprana, a nivel local, implementados para indicadores establecidos no reflejan los alcances inundaciones, deslizamientos, avalanchas, flujos propuestos y sólo cubren de manera parcial las de lodo, entre otros, y es necesario trabajar coor- propuestas del componente descriptivo. dinadamente en el diseño, la implementación y el funcionamiento de estos sistemas. Conocimiento e información Diferentes institutos, corporaciones re- gionales, gremios y organizaciones no guber- En el país hay avances importantes en namentales han generado información sobre el monitoreo de la amenaza sísmica y vol- amenazas del orden nacional como insumo cánica; sin embargo, no son suficientes los estratégico para el conocimiento del riesgo. El sistemas de alerta temprana implementados país cuenta con mapas nacionales de amenaza actualmente para la vigilancia de inundacio- por deslizamientos, inundaciones y sismos, así nes y deslizamientos. A nivel nacional se dis- como con cartografía de amenaza de los volca- pone de redes de monitoreo de las condiciones nes de mayor importancia. El Ideam, el SGC, sísmicas, volcánicas, climáticas, meteorológicas la Corporación OSSO, las CAR, los gremios de e hidrológicas, con un cubrimiento global del ingeniería sísmica y geotécnica y las universida- 96% del territorio. Dentro del proceso de actua- des, entre otros, han sido fundamentales en el lización y ampliación de las redes de vigilancia avance del entendimiento y conocimiento de las sísmica y volcánica se encuentran monitoreados amenazas. Asimismo, se dispone de un inven- de manera permanente 12 volcanes activos des- tario de desastres georeferenciado por eventos de los tres observatorios vulcanológicos: Mani- históricos y cotidianos con registros desde 1970, zales, Popayán y Pasto, para dar información y a través de una herramienta (DesInventar) para definir alertas vulcanológicas tempranas a las la catalogación y consulta de la base de datos, entidades del SNPAD. Igualmente, el SGC (an- con diferentes niveles de resolución (munici- terior Ingeominas) ha ampliado y modernizado pal, departamental y nacional), la cual permi- las estaciones sismológicas en el Pacífico colom- te dimensionar la magnitud del impacto de los AnExo. De la planeación a la implementación de la gestión del riesgo de desastres en Colombia 373 desastres; por su importancia y utilidad es de- la toma de decisiones en reducción de ries- seable su fortalecimiento a través de criterios de gos y ordenamiento urbano y rural. El Ideam valoración económica de tales impactos. y el SGC han desarrollado estudios a escala La amenaza sísmica es uno de los fe- nacional y algunos a nivel local para la com- nómenos más estudiados; se cuenta con un prensión de estos fenómenos. Aunque para el mapa de amenaza a escala nacional, una nor- uso del conocimiento proporcionado por los ma técnica para construcciones sismo resis- estudios de inestabilidad se requiere entender tentes (desde 1984) y valoraciones de riesgo el significado espacial de los fenómenos de re- para algunas ciudades del país. La actividad moción en masa y su relación con los usos y sísmica es monitoreada a nivel nacional por actividades que se desarrollan en su área de el SGC y existen algunos observatorios regio- influencia; por eso es indispensable adelantar nales como el Observatorio Sismológico del estudios con una resolución adecuada para Sur Occidente (OSSO). Ciudades como Bo- orientar las decisiones específicas para la re- gotá, Manizales, Pereira, Armenia, Medellín, ducción del riesgo local. Popayán y Cali han adelantado estudios de En el conocimiento de la vulnerabi- microzonificación sísmica. Programas de ges- lidad son muy pocos los avances que se han tión para la reducción del riesgo sísmico, que logrado en Colombia. La vulnerabilidad se involucra proyectos para el reforzamiento de encuentra en función de la exposición de los centros de salud y colegios, entre otros, se han elementos, la resistencia ante un fenómeno ejecutado en Bogotá. dado y el grado de resiliencia. La evaluación Si bien se han desarrollado estudios de de la exposición incluye el conocimiento de la amenaza por inundación, aún falta un ma- ubicación, la condición de las poblaciones y las yor avance del conocimiento de este tipo de características de las viviendas y la infraestruc- fenómenos. El Ideam genera mapas de pre- tura, así como de las actividades económicas. cipitación y curvas de intensidad, duración y Para ello, se utiliza información generada por frecuencia para diferentes zonas y ha elaborado el DANE, el IGAC, el MAVDT, el MADR, el mapas nacionales de zonas inundables, consi- Ministerio de Obras, Camacol, entre otros. El derando prioritariamente la información de análisis de vulnerabilidad incluye evaluacio- eventos pasados y la topografía de las áreas ba- nes técnicas orientadas a definir la resistencia jas de los valles y cuencas. Por otra parte, dife- de los elementos expuestos ante un fenómeno rentes entidades públicas y privadas disponen específico. Existen algunos estudios sobre vul- de mapas de amenaza para algunas cuencas de nerabilidad física, en especial, referenciada al Colombia. No obstante, y teniendo en cuenta riesgo sísmico. En cuanto a los deslizamientos, el número de cuencas que conforman el país, las inundaciones, las avalanchas, etc., son muy falta un mayor cubrimiento de información pocos los trabajos realizados para conocer el de este tipo de amenazas, como insumo básico grado de vulnerabilidad física de los elementos para la inclusión en los procesos de gestión del identificados y mucho menos son los estudios riesgo y de planificación territorial. hechos para la evaluación de la vulnerabilidad Existen diferentes aproximaciones al social, económica y ambiental. conocimiento nacional de las amenazas por Implementar una estrategia metodoló- deslizamientos; sin embargo, es indispensa- gica para avanzar en el conocimiento de ame- ble realizar estudios de mayor detalle para nazas y riesgos, considerando los diferentes 374 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs niveles territoriales como una de las grandes climático en Colombia; la Mesa Nacional de necesidades para la toma de decisiones. Esta Educación, Formación y Sensibilización de estrategia debe integrar la definición de tér- Públicos; el Plan Nacional de Adaptación al minos de referencia específicos para estudios Cambio Climático (PNACC) en el 2010; la de amenaza y riesgos de detalle, que permi- Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo tan a quienes toman decisiones adelantar los en Carbono (ECDBC); la Estrategia Nacional procesos generadores de conocimiento y la para la Reducción de las Emisiones debidas incorporación real de la gestión de riesgo en a la Deforestación y la Degradación Forestal las regiones y municipios. Debe especificarse, en los Países en Desarrollo, y la Función de además, el tipo de información que los mapas la Conservación, la Gestión Sostenible de los deben contener para que su lectura permita Bosques y el Aumento de las Reservas Fores- un uso adecuado en su inclusión a los proce- tales de Carbono en los Países en Desarrollo sos de planificación, y para la definición de (ENREDD+); y la Estrategia de Protección Fi- programas y proyectos para la reducción del nanciera ante Desastres, entre otros. riesgo de desastres. La información debe ser accesible y per- La gestión del riesgo requiere de un tinente para la toma de decisiones, y con un ejercicio articulado con la adaptación al lenguaje adecuado, para promover el fortaleci- cambio climático, y si bien se reconocen miento de capacidades y de comportamientos, iniciativas en la materia, las debilidades en involucrando tanto las acciones ex-ante como términos del conocimiento, un desacopla- ex-post de la gestión del riesgo. Durante las dos miento institucional y una visión limitada últimas décadas el tema de los mecanismos de de la problemática, reducen la efectividad divulgación de información ha sido prioritario de las intervenciones. Se identifican múl- para el país y su importancia se ve reflejada des- tiples iniciativas de carácter técnico, nor- de los compromisos establecidos en los diferentes mativo y organizacional relacionado con el instrumentos de planificación (PNPAD, Conpes cambio climático y sus alternativas de adap- y Planes Nacionales de Desarrollo). Es así como tación, aunque no necesariamente están sien- el Sistema Integrado de Información cuenta do complementarias con la gestión del riesgo con mapas de amenazas de siete departamentos de desastres. Entre las principales iniciativas (inundación, remoción en masa, deslizamiento y se tiene la aprobación para Colombia de la amenaza volcánica), acompañados de cartografía Convención Marco sobre el Cambio Climáti- básica (límites departamentales, municipales, ríos co (CMNUCC); la Ley 164 de 1994; la apro- y vías) (Presidencia de la República de Colombia, bación en Colombia del Protocolo de Kioto 2010a). Sin embargo, el diseño y la operación de (Ley 629 de 2000); la Primera y Segunda Co- un sistema de información con un verdadero municación Nacional de Cambio Climático; enfoque integral aún no se ha materializado, los los Lineamientos de Política de Cambio Cli- logros identificados hasta el momento denotan mático en el 2002; el Conpes 3242 de 2003, una aplicación más intrainstitucional que inte- sobre la estrategia nacional para la venta de rinstitucional, y no articulan información de vital servicios ambientales de mitigación de cam- importancia para el manejo de los desastres (es- bio climático; el Conpes 3700 de 2011, sobre tructuras organizacionales, tareas y funciones, in- la estrategia institucional para la articulación ventarios, reportes estandarizados de daños, etc.). de políticas y acciones en materia de cambio Incluso, se requiere la definición de procesos para AnExo. De la planeación a la implementación de la gestión del riesgo de desastres en Colombia 375 orientar la actualización de la información, según Existen limitantes debido a la desarticula- responsables temáticos y plataformas para su di- ción con los comités regionales y locales vulgación. Los sistemas geográficos que congre- (reportes de emergencias, integración de gan la mayor parte de la información, sus avances evaluación de daños, coordinación de re- y debilidades se exponen a continuación: cursos), la poca difusión de alertas entre otras entidades responsables con mecanis- i. SGC dispone de un portal institucional para mos ineficientes (sistemas manuales), y la acceder a reportes de sismicidad, catálogos, falta de actualización sistemática de las ba- mapas, encuestas de percepción para el regis- ses de los inventarios de desastres. tro de intensidades sísmicas, materiales edu- cativos, etc. La información de las redes de Educación y comunicación monitoreo sísmico y volcánico está articulada con algunos organismos del SNPAD. No obs- Tanto el PNPAD como el Documento tante, existen limitantes para el análisis por Conpes 3146 definen una estrategia relaciona- parte de otros sistemas, debido al formato da con la educación y la comunicación para la en que se publica la información (formato gestión del riesgo. Asimismo, el tema es inclui- de imagen) y no hay integración de la in- do como parte de la estrategia de gestión del formación de alertas con otras instituciones riesgo del Plan Nacional de Desarrollo. Pese a como la UNGRD y el Ideam. Si bien se ha este reconocimiento, su importancia no ha sido avanzado en transmitir la información de visibilizada. Según los resultados de la evaluación manera comprensible, aún hay vacíos en las preliminar del Conpes (DNP, 2009), se concluye orientaciones para el uso de la cartografía, en que la estrategia de socialización de la prevención especial con lo relacionado al ordenamiento y la mitigación de riesgos y desastres que inclu- territorial y la planificación del desarrollo. ye capacitación y formación a funcionarios y co- ii. Ideam cuenta con una red importante de munidades, comunicación e información para la monitoreo hidrometeorológico, así como di- toma de decisiones y concientización ciudadana, ferentes productos de información (boletines, sólo alcanza el 13% de eficacia. Incluso, existe una mapas, alertas, etc.) en tiempo real. El Infor- desigualdad en el avance de la implementación me Técnico Diario de Alertas es publicado en de las actividades, por ejemplo, entidades como la página web de la entidad antes del medio el MADR y el MPS presentan un menor avance día y es enviado vía mail y fax a la UNGRD que la DGR y el MAVDT. En relación a la eficien- y a las diferentes entidades del país; además, cia, el Conpes señala nuevamente esta estrategia se producen informes extraordinarios cuan- como una de las más ineficientes (5% de eficien- do es requerido. Sin embargo, se reconocen cia), siendo reflejo de los vacíos en la temática y limitantes para la accesibilidad y el uso de la de la aplicación parcial y desarticulada que se le información por parte de otras instancias, ha venido dando, lo que hace pensar que es un siendo factible mejorar los mecanismos para elemento retórico en los instrumentos de planifi- la distribución de alertas y su aplicabilidad. cación, sin una ejecución real de sus compromi- iii. UNGRD tiene de un sistema de informa- sos. Esta situación se hace explícita en las metas ción que funciona internamente en la en- definidas en el PND 2006-2010, las cuales no son tidad y algunas aplicaciones (información coherentes con el enfoque de la necesidad de for- documental y alertas) con carácter público. talecer una cultura de la prevención. 376 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Falta continuidad en la articulación entre cia sobre la importancia de introducir la gestión los ámbitos de gestión del riesgo, ciencia y tecno- del riesgo en los proyectos de inversión pública y logía, educación y sistema ambiental. El Sistema realizar análisis de riesgos que garanticen inter- Nacional de Ciencia y Tecnología demostró en el venciones sobre el territorio, efectivas y sosteni- 2002 un significativo avance con la formulación bles. Sin embargo, las implicaciones prácticas de de la Estrategia de Fortalecimiento de la Ciencia, esa conciencia no son tan contundentes como ha- la Tecnología y la Educación para la Reducción bría de esperarse. Desde el Banco de Programas de Riesgos y Atención de Desastres (Ministerio y Proyectos de Inversión Nacional (BPIN) del del Interior, DNP, Colciencias, Ingeominas, Mi- DNP dispone de la Metodología General Ajusta- nisterio del Medio Ambiente, Ministerio de Edu- da (MGA) para preparar proyectos de inversión, cación Nacional, 2002), al plantear la articulación y aunque se establece como criterio la necesidad entre el SNPAD, el SINA y el Sistema Educativo y de analizar los riesgos en los diferentes ciclos del de Ciencia y Tecnología, todos encaminados a la proyecto, los parámetros siguen siendo básicos, identificación de estrategias para la reducción del muestran un énfasis en las condiciones de ame- riesgo. La Estrategia se orientaba hacia tres com- naza y están desarticulados de los demás módu- ponentes principales: (i) el desarrollo de investiga- los de formulación del proyecto. ciones sobre amenazas y riesgos, (ii) la formación Disponer de medidas que permitan an- académica y la incorporación de la temática en la ticiparse a la configuración de condiciones de educación, y (iii) la apropiación y diseminación del riesgo implica trabajar con aquellos factores conocimiento sobre riesgos desde y hacia las re- causales que subyacen en un territorio; dis- giones. Si bien esta Estrategia comenzó su imple- minuir el riesgo existente previo a su mate- mentación con una buena dinámica, apoyando el rialización en situación de desastre requiere fortalecimiento de las capacidades en el ámbito desplegar medidas de intervención correc- educativo –promoción del concepto de instala- tivas o compensatorias. Esto exige acciones ciones educativas seguras y programas de prepa- desde la gestión ambiental, el ordenamien- rativos para emergencias en el sector educativo–, to territorial y la planificación del desarrollo, ésta se ha ido debilitando con el paso de los años. además de realizar intervenciones para redu- Asimismo, no se está ejecutando un monitoreo cir los niveles de amenaza y/o vulnerabilidad sistemático y se identifican vacíos en la coordina- y los efectos probables que se tendrían sobre ción entre los agentes a nivel nacional, regional y los grupos poblacionales, la infraestructura y local, y el reto adicional por la articulación con el la plataforma de bienes y servicios existente. reciente Sistema Nacional de Cambio Climático. En respuesta a ello se están haciendo esfuer- zos a través del Programa de Reducción de la Reducción del riesgo Vulnerabilidad Fiscal ante Desastres Naturales, donde el Gobierno Nacional entre el 2006 y el En Colombia existen adelantos signifi- 2011 prestó asistencia técnica a 792 municipios cativos en cuanto a los procesos de inversión (equivalentes al 72% del total de municipios pública; no obstante, la incorporación de la del país) para la inclusión del análisis de ries- gestión del riesgo de desastres aún se encuen- gos en los POT y en los PD, de los cuales 379 tra en una fase preliminar y la inclusión del hoy ya cuentan con un plan de acción. Adicio- tema en la planificación sectorial es incipiente. nalmente, 34 municipios disponen de estudios A nivel nacional se ha venido tomando concien- de zonificación de amenazas y/o riesgos. En la AnExo. De la planeación a la implementación de la gestión del riesgo de desastres en Colombia 377 Figura A.1 se presentan estos municipios y su Norma Nacional de Sismo Resistencia y la Ley estado actual de avance. En ese contexto sería 715 de 2001, el MPS diseñó una estrategia de deseable que se tuviera una mayor difusión en asistencia técnica y de cofinanciación para eva- cuanto a las guías, los materiales y los instru- luar la vulnerabilidad sísmica de las institucio- mentos desarrollados por el nivel nacional, con nes de salud. En ese contexto, del 2003 al 2005 el fin de orientar la incorporación de la gestión se ejecutaron inversiones mediante 161 estudios del riesgo en los POT, pues su visibilidad y para el reforzamiento estructural en hospitales apropiación han sido bajas hasta el momento. de los niveles 1, 2 y 3, las cuales ascendieron a Reforzamiento estructural de infraes- $3.986 millones constantes del 2010; y entre el tructuras indispensables como una estrategia de 2006 y el 2009 se cofinanciaron obras de reforza- reducción de la vulnerabilidad fiscal del Estado. miento por $44.114 millones en 14 hospitales de En cumplimiento con las disposiciones de la los niveles 2 y 3 (Presidencia de la República de fiGura a.1. Incorporación de la gestión del riesgo en el ordenamiento territorial ASISTENCIA TÉCNICA DE 2006 A 2011 EN INCORPORACIÓN DE LA GESTIÓN DEL RIESGO EN LOS POT CONVENCIONES Límite Departamental ASISTENCIA TÉCNICA EN INCORPORACIÓN DE LA GESTIÓN DEL RIESGO EN LOS POT- 2006 A 2010 Municipios asistidos en incorporación a la gestión del riesgo en los POT. Municipios asistidos con elaboración de estudios de zoni cación de amenazas, vulnerabilidad y riesgos y asistidos en incorporación de la gestión del riesgo en los POT. Fuente: MVCT, 2011. 378 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Colombia, 2010a). Posteriormente, el Gobier- logística, la comunicación y las capacidades de no Nacional ha venido haciendo seguimiento a las entidades en los diferentes niveles territoria- los recursos asignados en la vigencia 2008-2009 les, requiriendo no sólo un fortalecimiento sino para las obras de refuerzo sísmico estructural en una transformación que trascienda las acciones hospitales, por un total de $ 24.600 millones (Pre- de respuesta ante emergencias. sidencia de la República de Colombia, 2010b). Hay orientaciones para la formulación Asimismo, el MPS expidió la Resolución 976 de de guías y protocolos nacionales para la pre- 2009, para acoger la Iniciativa Global “Hospital paración de la respuesta a desastres, pero se seguro frente a desastres�, como un programa encuentran vacíos en el instrumento rector. La nacional para la reducción del riesgo en el com- experiencia que han dado los desastres ocurridos ponente de salud. De igual manera, Ecopetrol en el país facilita la elaboración y actualización realizó estudios y diseños al 94% de sus estruc- de los protocolos de actuación en caso de desas- turas, es decir, a 251 de ellas, y ejecutó obras de tre nacional; no obstante, dichos protocolos no reforzamiento al 55,8%, aunque 66 de esas estruc- muestran mayor claridad en relación a las fun- turas no requerían ningún tipo de intervención ciones asignadas a cada responsable (Directiva según los estudios desarrollados. Presidencial 005 del 27 de noviembre de 2001). A partir de ello, se ha concertado la elaboración de Manejo de desastres los Planes Departamentales y Locales para Emer- gencias y Contingencias, así como los Planes Sec- La reciente temporada de lluvias en Co- toriales e Institucionales para Emergencia. lombia deja al descubierto factores importan- Se cuenta con Planes Locales de Emer- tes sobre la capacidad del país y las instancias gencias y Contingencias (PLEC) frente a dife- regionales y locales para manejar situaciones rentes tipos de eventos, pero hay una carencia de desastre. A raíz del fenómeno de La Niña en de un instrumento rector, en cuanto a un plan el territorio nacional, ocurrido oficialmente en- nacional de emergencia que guíe el manejo de tre el 6 de abril del 2010 al 30 de junio del 2011, los desastres en el país. En Colombia se dispo- se generó un total de 3.379 eventos reportados, ne de seis PLEC que sirven de orientación para donde se vieron afectados 1.052 municipios de 28 instrumentos similares en lo regional/local (in- departamentos más el Distrito Capital, causando cendios forestales, derrame de hidrocarburos, en total 486 muertes, la destrucción de alrededor transporte de gas natural, tsunamis, eventos de de 16 mil viviendas y la afectación de otras 550 afluencia masiva, frente al fenómeno de El Niño mil; además de los impactos por el cierre y la des- y en caso de erupción del volcán Galeras existe trucción del sistema vial del país, los problemas un proceso de coordinación institucional). Sin de movilidad y los efectos económicos y sociales embargo, no hay un Plan Nacional de Emer- sobre los grupos poblacionales, siendo Bolívar, gencias, como instrumento rector que oriente Cauca, Valle del Cauca, Norte de Santander, Bo- las acciones de manejo de desastres (entre di- yacá, Cundinamarca y el Eje Cafetero las regiones cho manejo se encuentra una estructura inte- más afectadas (SNPAD y DGR 2011). Sobre esto rinstitucional, las asignaciones de funciones y se puede decir que pese a la concentración de re- responsabilidades, los mecanismos de coordi- cursos invertidos en el país no existe claridad en nación, comunicación y las acciones de imple- cuanto a las acciones de manejo de desastres o mentación, activación y control). Ello implica, sobre los factores relativos a la coordinación, la en particular, un factor crítico en relación a la AnExo. De la planeación a la implementación de la gestión del riesgo de desastres en Colombia 379 definición de una malla concreta de actores que sastres (CREPAD), la mayoría se reúnen sólo en permita la coordinación y el control de la res- caso de emergencias y no tienen agendas específi- puesta a una situación de emergencia, facilitan- cas para aspectos relacionados con la prevención do que diferentes grupos realicen actividades y mitigación. Son pocos los departamentos que comunes y tengan procedimientos estandariza- cuentan con Planes Departamentales de Preven- dos. Igualmente, se requiere de la articulación ción y Atención de Desastres. Se reconocen for- con los demás instrumentos disponibles para la talezas especialmente en Cundinamarca, Caldas gestión del riesgo. y Antioquia. La Evaluación de Daños y Necesidades Hay una disponibilidad de instrumentos es una tarea fundamental del proceso de res- en el nivel regional, pero inercia en el segui- puesta y debe estar articulada con el proceso miento a su verdadera implementación, su cali- de rehabilitación y reconstrucción. El SNPAD dad y actualización. Aunque no es una situación ha diseñado un Instrumento Único para la Re- generalizada, como se mencionó antes, son pocos colección de Información General sobre Da- los Planes Departamentales para la Prevención y ños y Necesidades, tanto para los municipios Atención de Desastres, y se advierte que en su y los departamentos como para algunos ámbi- proceso de implementación y seguimiento exis- tos sectoriales, los cuales son de utilidad para ten grandes limitaciones que reducen el alcance llevar a cabo la Evaluación de Daños y Nece- y el cumplimiento de los objetivos, en particu- sidades (EDAN) inicial, una vez a ocurrida la lar, por la desarticulación entre instrumentos de emergencia. No obstante, estos instrumentos planificación y entidades del mismo ámbito te- deben servir de soporte en la orientación de las rritorial, los bajos niveles de interiorización del actividades de rehabilitación y reconstrucción, instrumento condicionado por las limitaciones es decir, que cumplan un papel fundamental en de los mismos Comités Regionales y la pérdida el dimensionamiento de mecanismos de finan- de continuidad en los procesos de capacitación ciación, en la identificación de proyectos futu- por la alta rotación de personal. ros y en la previsión de intervenciones. De ahí A pesar de la débil integración del enfo- que se visualiza un vacío en los diferentes ni- que de la gestión del riesgo de desastre en los veles territoriales y una desarticulación con el procesos de la política, la organización, el se- ámbito sectorial frente a los distintos procesos guimiento y la financiación de las CAR, existe de la gestión del riesgo. una capacidad básica en su institucionalidad para incorporar esta visión. Las CAR cono- cen a profundidad las problemáticas ambien- A.2.2. Avances en la gestión del tales que enfrentan las regiones, pero aún falta riesgo a nivel regional trabajar en el entendimiento de la relación en- tre los impactos ambientales y los factores de Gobernabilidad de la gestión del riesgo riesgo. Las CAR, con mejor capacidad insti- tucional, cuentan con algún conocimiento de El proceso de descentralización del las amenazas naturales y antropogénicas que SNPAD ha sido interiorizado de una manera se desarrollan en el territorio. Sin embargo, incipiente a nivel departamental. Si bien los es importante profundizar en: (i) la compren- departamentos tienen conformados los Comités sión de que la gestión ambiental, orientada Regionales para la Prevención y Atención de De- al manejo, la protección y la recuperación de 380 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs los ecosistemas, se encuentra vinculada a la gama de enfoques de comunicación, estos ca- gestión prospectiva del riesgo; y (ii) el forta- nales han sido dirigidos casi exclusivamente lecimiento técnico de las Corporaciones para hacia la gestión ambiental y al manejo sos- incorporar la gestión del riesgo en los instru- tenible de los recursos naturales, pero no de mentos de planificación ambiental y en los manera integrada con la gestión del riesgo. programas que adelantan. Sin embargo, es importante mencionar que la acción de las comunidades en tales activi- Conocimiento e información dades, sin duda, está en la misma línea de la reducción del riesgo. Se tienen falencias en la producción de análisis y diagnóstico sobre riesgos y dificul- Reducción del riesgo tades en la sistematización de la información. Los diagnósticos, las visiones regionales y las La reducción del riesgo existente y la síntesis ambientales de los instrumentos de prevención del riesgo futuro es un objetivo in- planificación cuentan con información sobre tegral de los planes y las políticas ambientales, amenazas naturales, en especial, de origen hi- pero su efecto real no ha sido tan contundente. drometeorológico. Infortunadamente, dichos Los mecanismos de gobernanza en el tema am- diagnósticos sólo presentan la problemática biental, en teoría, deberían facilitar y permitir una regional y no se usan para plantear alternativas articulación más sinérgica con la gestión del riesgo de solución de reducción del riesgo. Por otra de desastres. Sin embargo, los avances en la imple- parte algunos departamentos y las CAR cuen- mentación de acciones siguen siendo tímidos, pese tan con sistemas de información básicos y no al evidente interés que despiertan los ámbitos de tienen en cuenta protocolos para sistematizar, la adaptación al cambio climático en los diferentes guardar y proteger los datos históricos. Los da- sectores y agentes institucionales, el manejo inte- tos y las series estadísticas producidas por las grado de cuencas hidrográficas y la planificación CAR en muchas ocasiones se encuentran in- ambiental territorial. En el nivel departamental completas, carecen de consistencia y no poseen existe una multiplicidad de normativas, instru- los mejores estándares de calidad. mentos y guías metodológicas (Planes de Ges- tión Ambiental Regional, Agendas Ambientales, Educación y comunicación Planes de Manejo de Cuencas, etc.), los cuales se han generado en contextos temporales diferentes Desde los departamentos y las CAR no se y reflejan procesos de articulación insuficientes; a han diseñado estrategias de capacitación y co- esto se le suma que no muestran coherencia con municación orientadas a la gestión del riesgo. otros instrumentos de planificación, como los Pla- La educación, comunicación y participación nes de Gestión del Riesgo, los POT y los PD. Por no han sido orientadas para definir acciones otra parte, se reconoce una preocupación compar- en materia de gestión del riesgo de desastres. tida por la necesidad de profundizar en la temática Por otra parte, si bien las CAR con mayor ca- de la adaptación al cambio climático en los niveles pacidad han vinculado a las comunidades en territoriales, y en cómo el conocimiento (escalas, labores como el cuidado y la protección de niveles de certidumbre) permitiría avanzar en la cuencas, humedales, páramos y otros ecosis- toma de decisiones. temas sensibles, haciendo uso de una amplia AnExo. De la planeación a la implementación de la gestión del riesgo de desastres en Colombia 381 Las CAR han destinado enormes re- no solamente ambientales, sino también intro- cursos económicos, humanos y técnicos para duciendo la visión de la gestión del riesgo y la minimizar el impacto ambiental, y por ende, adaptación al cambio climático. inciden en la reducción del riesgo existente en las regiones. Las intervenciones adecuadas en gestión ambiental, aunque exentas del propó- A.2.3 Avances en la gestión del sito explícito de reducir los factores de riesgo, han riesgo a nivel local sido fundamentales para minimizar las condicio- nes sociales y ambientales capaces de materializar Gobernabilidad de la gestión del riesgo los desastres. Las acciones e inversiones para res- guardar los recursos ambientales, como la protec- No se ha logrado consolidar una verda- ción de los cauces de los ríos, la construcción de dera política de gestión del riesgo de desastres diques y muros de contención o las medidas para que se implemente de forma integral y articula- evitar la erosión, pueden ser capitalizadas por la da a la gestión pública. Para las grandes ciudades gestión del riesgo y asumidas como propias. No se tienen avances en la incorporación de la ges- obstante, la ausencia de un análisis integral para tión de riesgo en los PD: inclusión en lo progra- trazar estrategias que permitan reducir el riesgo mático y presupuestal, así como reconocimiento potencial, articulando la gestión ambiental con como eje transversal en las funciones de las Se- la gestión del riesgo de desastres, impide sumar cretarías de las Administraciones Municipales resultados y se podría estar, por el contrario, au- (ambiente, salud, vivienda infraestructura y pla- mentando el riesgo por inundación en algunas neación). Se identifica a la Secretaría de Planea- zonas que antes no se inundaban. ción como base fundamental para la articulación entre instrumentos de planificación y la toma de Manejo de desastres decisiones (mapas de amenazas y riesgos, indis- pensables para el ordenamiento del territorio, Las acciones y planes de atención de clasificación de usos del suelo, emisión de licen- emergencias adelantadas por los gobiernos re- cias de construcción, etc.). Por otra parte, aunque gionales y las CAR, por sí solos no están en ca- se están haciendo esfuerzos en los municipios pe- pacidad de reducir los factores que construyen queños, a través del Programa de Reducción de la el riesgo de desastres. Debido a la temporada de Vulnerabilidad Fiscal ante Desastres Naturales, el lluvias, se visibiliza la necesidad de que los entes Gobierno Nacional entre el 2006 y el 2010 prestó departamentales y las CAR puedan desempeñar asistencia técnica a 528 municipios, y en la actua- un rol más activo en las fases de atención y re- lidad solamente 128 de ellos cuentan con el Plan habilitación, con el ánimo de que se incorporen de Gestión Local del Riesgo (Presidencia de la a los instrumentos de planificación y prepara- República de Colombia, 2010a). ción de los desastres. Sin embargo, tales planes Son evidentes diferencias territoriales per se no están en capacidad de administrar y frente a la efectividad de la gestión del riesgo, controlar el riesgo. Es necesario que los instru- a razón de las limitaciones en cuanto al acceso mentos de planificación adopten el enfoque de a recursos económicos y financieros y a la dis- gestión del riesgo de una manera más explícita e ponibilidad de capital técnico y humano. En la integral, a partir de la construcción de las herra- generalidad de los municipios, aunque los CLO- mientas de planificación con énfasis y criterios PAD existen formalmente funcionan sólo en 382 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs momentos de atender una emergencia o desastre, Se presentan diferentes niveles de avan- con pocos recursos técnicos, financieros y huma- ce entre municipios con respecto al monito- nos, sin ninguna infraestructura para ejecutar reo, las alertas y la difusión de información. acciones, apenas tienen en algunos casos un fun- En algunas ciudades existen sistemas de moni- cionario delegado como coordinador. Adicional- toreo, recolección de información y documenta- mente, y en la medida en que no es claro el papel ción en el manejo de los desastres, aunque sigue de la entidad territorial como tal (la responsabi- siendo deseable mayores inversiones en térmi- lidad de la gestión del riesgo no es del Comité, nos de recurso humano, infraestructura y tecno- sino del Poder Ejecutivo municipal), no hay una logía. Para los municipios menores, en general, clara asunción política del tema (Presidencia de la recopilación de información histórica carece la República de Colombia, 2010a). de inventarios sistemáticos y es acopiada por di- ferentes organismos de socorro sin integración Conocimiento e información posterior. En relación al monitoreo de fenóme- nos y la generación de alertas hay avances disí- Existen avances importantes en el cam- miles, siendo más crítico en aquellos territorios po del conocimiento, aunque se presentan donde carecen los recursos para su desarrollo y diferencias temáticas y territoriales e inconsis- hay vacíos frente a los protocolos de comunica- tencias en la asignación de responsables fren- ción para la respuesta. Finalmente, se dispone te a la realización de actividades. El tema del de ciertos mecanismos para la difusión de infor- conocimiento es heterogéneo, pues mientras se mación, que no han sido diseñados específica- destacan estudios de microzonificación sísmica, mente para el tema de la gestión del riesgo. inundaciones y deslizamientos en las grandes ciudades, y avances en estudios de vulnerabili- Educación y comunicación dad física y escenarios de daños (por ejemplo en Bogotá, Cali, Manizales y Pereira), en los peque- Desde el sistema educativo se han for- ños municipios hay vacíos de información, sien- mulado diferentes instrumentos de tipo po- do difícil avanzar en las evaluaciones de riesgo. lítico y normativo que tienen relación con la Entre las principales demandas realizadas por los incorporación de la gestión del riesgo en la municipios pequeños se identifican problemas educación formal. El Proyecto Educativo Ins- relacionados con el suministro de información titucional (PEI) constituye una fortaleza para básica (cartográfica y documental) que cubra las las instituciones educativas, por su concepción y zonas rurales, como las limitaciones por las esca- por la incidencia en la organización del currículo, las y niveles de detalle de los mapas de amenazas permitiendo su adecuación a un contexto parti- existentes. Estas carencias inciden necesariamen- cular. Desde el PEI se busca la integralidad con- te en su aplicación real en la toma de decisiones, ceptual y metodológica del tema de riesgo con especialmente en los PD y en la planificación te- otros proyectos y con las diferentes asignaturas rritorial. Por otra parte, se reconocen limitantes del Plan de Estudios. Por otra parte, la Resolu- en cuanto a la revisión de la calidad técnica de las ción 7550 de 1994 reglamenta la elaboración del evaluaciones de riesgo (pocas fuentes de infor- Proyecto Escolar de Prevención y Atención de mación y falta de estandarización de criterios y Emergencias y Desastres, como parte integral metodologías) y los procesos de seguimiento que del PEI y es de obligatorio cumplimiento. A se le hacen a las mismas. partir de esto, en los centros educativos se han AnExo. De la planeación a la implementación de la gestión del riesgo de desastres en Colombia 383 conformado los Comités Escolares de PAD, las dichas experiencias y la articulación con las en- brigadas escolares y el desarrollo de simulacros. tidades nacionales para garantizar su replicabili- También tienen los Proyectos Ambientales Es- dad y sostenibilidad. colares (PRAE), que hacen parte del PEI y cuya concepción y marco de posibilidades ha venido Reducción del riesgo desarrollándose de manera permanente a través del Programa Nacional de Educación Ambiental Realizar intervenciones para reducir las del Ministerio de Educación Nacional. A pesar condiciones del riesgo existente exige una me- de la multiplicidad de instrumentos, en los pe- jor articulación con los demás instrumentos queños municipios surge de manera recurrente de planificación de desarrollo. Desde la for- una crítica a razón de la desarticulación entre mulación de los POT, soportada en la informa- las diferentes estrategias y los instrumentos de- ción y en el conocimiento que se tiene sobre el sarrollados en el campo educativo: PEI, PRAE, territorio, los municipios disponen de criterios Planes Escolares de Gestión del Riesgo, Planes de priorización de intervenciones (potenciali- de Respuesta a Emergencias en áreas escolares, dades y restricciones del territorio), las cuales entre otros. Esta desarmonización lleva a que en deben ser incorporadas en los PD, en los planes muchos casos se elaboren todos esos planes sólo sectoriales y en los proyectos de inversión, que para cumplir con las directivas existentes, sin te- su vez deben estar armonizados con los planes ner una visión real de prevención y atención de de gestión del riesgo, planes de gestión ambien- emergencias. tal y de manejo de cuencas. No obstante, vacíos Existen experiencias reconocidas en el y discontinuidad en las acciones de gestión del ámbito de la educación pública y la comuni- riesgo, falta de claridad en los criterios de prio- cación para la gestión del riesgo de desastres. rización y mecanismos de verificación, son al- Si bien no es una condición generalizada para gunos de los elementos que aparecen de manera todos los ámbitos territoriales, existen experien- reiterativa en el análisis desde los diferentes ni- cias –en particular en las ciudades capitales y en veles territoriales. algunos departamentos– donde se han logrado La urgencia de adelantar proyectos bajo acciones de sensibilización pública interesan- situaciones de emergencia y poca planeación tes; entre ellos se encuentran campañas, como de proyectos para la gestión del riesgo son por ejemplo: “Bogotá con los pies en la tierra� factores críticos que inciden en la calidad de (Bogotá, Cundinamarca), “Cultura de la pre- los proyectos de inversión. En muchos casos vención y alerta temprana� (Bogotá, Cundina- los formuladores de proyectos se justifican en marca), “Cátedra Galeras� (Nariño), “Hacia una la carencia de recursos económicos, técnicos conciencia ciudadana en educación ambiental� y humanos para no realizar estudios detalla- (Quindío), “Vivir en comunidad un compro- dos, y por tal motivo no se ha avanzando en miso de todos (Sandoná, Nariño), “Programa la estructuración de una cartera o un banco de Guardianas de la Ladera� (Manizales, Cal- de proyectos que garanticen esa calidad. Di- das), entre otros. Lo anterior denota la institu- cha situación repercute en que en situaciones cionalidad que va adquiriendo la temática y la de emergencia, las entidades locales presenten factibilidad de articulación entre diferentes ins- proyectos que no necesariamente cumplen con tancias educativas, técnicas y comunitarias. Bajo una priorización y una real articulación con la este marco sería deseable una capitalización de planificación del territorio. 384 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Manejo de desastres pequeños que no establecen una relación entre los escenarios de riesgo y el impacto probable Se cuenta con orientaciones para la de los desastres, frente a las necesidades en formulación de instrumentos en el nivel lo- cada una de las funciones y tareas de respuesta cal, pero hay debilidades en el seguimiento a a emergencias o contingencias, así como los in- su real implementación, calidad y actualiza- ventarios de recursos; (ii) debilidad o ausencia ción. Se dispone de guías para la elaboración en la armonización de los PLEC con los siste- de los PLEC, y se reconocen esfuerzos por par- mas de alerta y monitoreo de fenómenos; (iii) te del nivel nacional para desarrollar capacida- baja apropiación del instrumento por parte de des que faciliten su formulación. Pese a ello, se los Comités de Prevención y Atención de De- advierte que en su proceso de implementación sastres, la desarticulación entre entidades del y seguimiento se identifican limitaciones que mismo nivel territorial y falta de continuidad reducen el alcance y el cumplimiento de los en las acciones de capacitación y fortalecimien- objetivos de este instrumento: (i) municipios to de profesionales. Inundaciones. Municipio de Montería (Córdoba), 2011. Fotografía cortesía de: María Isabel Toro Quijano. AnExo. De la planeación a la implementación de la gestión del riesgo de desastres en Colombia 385 A.3. PERCEPCIÓn SoBRE AVAnCES En CADA Uno DE LoS nIVELES TERRIToRIALES Una reflexión en torno a la percepción de la avances en los frentes de educación y goberna- gestión del riesgo, siguiendo como referente bilidad con respecto a la nación y las entidades las líneas prioritarias del Marco de Acción territoriales, aunque tales niveles no superan el de Hyogo, es presentada en esta sección. rango del aceptable. Para ello se realizaron encuestas de autoeva- luación, donde se recopilaron en total 225 encuestas pertenecientes a las siguientes en- Tabla a.3. Ficha técnica de encuestas para autoevaluación tidades: instituciones del nivel nacional que de avances en gestión del riesgo conforman el SNAPD, Corporaciones Autó- nomas Regionales, CREPAD y CLOPAD de Total encuestas 225 encuestas las capitales de departamentos y de otros mu- Encuestas según Entidades nacionales: 17 encuestas población objetivo CAR: 23 encuestas nicipios (Tabla A.3). Las encuestas constaban Departamentos: 12 encuestas de cinco áreas o ejes temáticos, similares a la Municipios categoría Especial y 1: 14 herramienta “HFA Monitor�11 (EIRD, 2009) encuestas del Marco de Acción de Hyogo, y un total de Municipios categoría del 2 al 6: 159 encuestas 15 indicadores, acompañados de escalas cua- Diseño del instrumento 5 secciones litativas para medir los niveles de progreso 15 indicadores de la gestión del riesgo (nivel 1=bajo / nivel Método de recopilación Virtual (a través de Survey Monkey*) 2=incipiente / nivel 3=aceptable /nivel 4=no- fecha Del 30 de abril de 2011 hasta el table /nivel 5=óptimo). 20 de junio de 2011 Existe cierta correspondencia entre el *Survey Monkey es una herramienta de software en línea que le permite a gasto de inversión en la gestión del riesgo, los usuarios la creación de encuestas y cuestionarios. que realizan los diferentes niveles de gobier- no, y la manera como éstos perciben las ac- ciones que se implementan para reducir el riesgo de desastres. Los resultados medios a nivel global de la encuesta de autoevaluación muestran valores de percepción entre incipien- tes y aceptables para las cinco áreas temáticas 11 El “HFA Monitor� es una herramienta en línea para captar la información del MAH, y se perciben diferencias importan- relativa al progreso alcanzado en la ejecución del MAH, generada a tra- tes en el nivel territorial. Entre ellas se puede vés de un proceso de revisión multisectorial. El propósito primordial de esta herramienta es asistir a los países en el monitoreo y la revisión de advertir que los mayores avances se identifican sus avances, los retos en la implementación de la reducción del riesgo de en los municipios de categoría Especial y 1, desastres y las acciones de recuperación emprendidas en el ámbito na- cional, de conformidad con las prioridades del MAH. Con esto se empren- en oposición a la situación que se está presen- den procesos de consultas nacionales para sacar información pertienente tando en los demás municipios del país. En el relacionada con las acciones de la gestión del riesgo. El reporte oficial para Colombia 2009-2011 está disponible en: marco de las acciones adelantadas por las CAR http://www.preventionweb.net/english/hyogo/progress/reports/index. en materia de gestión del riesgo, se observan php?o=pol_year&o2=DESC&ps=50&hid=2010&cid=37&x=8&y=10. 386 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Al igual que las diferencias percibidas do rangos de efectividad mucho más fortaleci- entre niveles territoriales, el desarrollo de dos. Las acciones de educación y comunicación las áreas temáticas denota evaluaciones am- se evalúan en el rango de aceptable (promedio pliamente distintas según los encuestados. global 3,0), con situaciones similares al nivel Los avances en materia de gobernabilidad son nacional, departamental y grandes ciudades, y evaluados como incipientes (promedio global una diferencia no muy marcada para los mu- 2,5), y las brechas y los vacíos (desde las políti- nicipios pequeños. Por otra parte, la efecti- cas, la organización, el seguimiento y la finan- vidad de las acciones de reducción del riesgo ciación) son percibidos como los elementos se califican como aceptable (promedio global más críticos para los municipios de categoría 6, 3,1), donde la situación actual en el país y en en donde los temas de autonomía y descentrali- las entidades territoriales no muestra mayores zación aún están en proceso de consolidación y variaciones, aunque las percepciones obtenidas conducen a la necesidad de hacer modificacio- para los municipios pequeños señalan condi- nes y ajustes al SNPAD. En cuanto a las accio- ciones más críticas, en comparación con los nes de conocimiento e información se califican demás niveles territoriales. Finalmente, la efec- también como incipientes (promedio global tividad en el manejo de los desastres se evalúa 2,9), con variaciones considerables a nivel de como aceptable (promedio global 3,4), siendo país y a nivel de las entidades territoriales, en con el área de reducción del riesgo la que ha particular, por las respuestas obtenidas por los resultado mejor calificada en las encuestas de municipios de categoría Especial y 1, reportan- percepción realizadas (Gráfica A.16). Gráfica a.16. Efectividad de la gestión del riesgo según ejes de acción e indicadores para cada uno de los niveles territoriales 4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 Política Organización Participación Financiación Seguimiento Evaluaciones Monitoreo Sistemas de Inf. Alerta Educación Ambiente Ordenamiento Proy. Dllo Manejo Desastres Gobernabilidad Conocimiento e inf. Educación Reducción del riesgo Manejo de desastres Nación Departamentos CAR Municipios Categoría Especial y Categoría 1 Municipios Categoría 2 a 6 Fuente: Banco Mundial, 2011c. AnExo. De la planeación a la implementación de la gestión del riesgo de desastres en Colombia 387 La percepción que se tiene desde el Contrastando las encuestas de au- nivel nacional es consistente con los recur- toevaluación realizadas por el Banco Mun- sos invertidos en ese ámbito, especialmente dial con el Informe Nacional de Progreso en lo relacionado con el manejo de desastres. de Implementación del Marco de Acción de Los resultados que arrojan las encuestas de au- Hyogo para Colombia12, se evidencia que toevaluación indican que la apreciación que en general para este último hay una asigna- tienen las entidades del Gobierno Nacional en el ción de mejores niveles de progreso, aunque marco de las áreas de acción de Hyogo, privile- la justificación y las limitaciones reportadas gian el manejo de desastres sobre otros ejes prio- son similares a los argumentos recopilados ritarios, como gobernabilidad, conocimiento e por el Banco. La revisión de los avances de información y educación. El manejo de desastres las cinco prioridades del MAH realizada por se considera de gran importancia en el contexto el Gobierno Nacional señala que el manejo de de las acciones que desarrolla el ámbito nacional los desastres y la gobernabilidad son los ámbi- y su efectividad es calificada con un puntaje de tos en los que se considera que el país está al- notable (4). Los resultados corresponden y están tamente fortalecido: capacidades de respuesta, acordes con el análisis de inversión pública orien- instrumentos de manejo de desastres y estra- tada a la gestión del riesgo. La segunda área de tegias financieras, así como marcos organiza- importancia es la de reducción del riesgo, que cionales y políticas, son algunos de los factores nuevamente es en la que el país destina mayor que resultaron mejor calificados. Si bien la ten- volumen de recursos de inversión (Gráfica A.17). dencia de las calificaciones (aunque no el nivel Gráfica a.17. Efectividad de la gestión del riesgo de desastres en el nivel nacional 5,0 4,5 4,0 4,0 3,5 3,5 3,5 3,3 Nivel de efectividad 3,0 3,0 3,0 2,6 2,5 2,5 2,3 2,0 2,0 2,0 2,0 1,8 1,7 1,5 1,0 0,5 0,0 Política Organización Participación Financiación Seguimiento Evaluaciones Monitoreo Sistemas de Inf. Alerta Educación Ambiente Ordenamiento Proy. Dllo Manejo Desastres Gobernabilidad Conocimiento e inf. Educación Reducción del riesgo Manejo de desastres Fuente: Banco Mundial, 2011c. 12 El “HFA Monitor� para Colombia 2009-2011 está disponible en: http://www.preventionweb.net/english/hyogo/progress/reports/index. php?o=pol_year&o2=DESC&ps=50&hid=2010&cid=37&x=8&y=10. 388 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Gráfica a.18. Informe Nacional del Progreso en la Implementación del Marco de Acción de Hyogo, Colombia 5,0 5,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 Nivel de efectividad 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 2,0 1,0 0,0 Proyecto Desarrollo Política Recursos Participación Organización Monitoreo Alerta Proy. Regionales Educación Ambiente Evaluaciones Investigación Sensibilización Planes de Desarrollo Sectorial Ordenamiento Planes de preparación Inventarios / evaluación Capacidades manejo desastres y contingencia Disponibilidad de inf. Recuperación y rehabilitación Protección nanciera Gobernabilidad Conocimiento e inf. Educación Reducción del riesgo Manejo de desastres Fuente: Gráfica de los autores a partir de información suministrada por MIJ-DGR, 2010. de progreso asignado) es similar a lo obtenido sobre otras áreas prioritarias, como la goberna- en las encuestas de percepción, es paradójico bilidad y el conocimiento e información. Inclu- que la realidad nacional denote sus principales so, hacen evaluaciones positivas de las acciones limitaciones y vacíos en estos mismos factores, realizadas en el ámbito educativo, en especial haciéndose más visibles y críticos desde el úl- por parte de las CAR, con niveles muy supe- timo fenómeno de La Niña (2010-2011), de tal riores a los obtenidos para las demás instancias manera que conduce, en parte, a una impor- territoriales. No obstante, al poner en pers- tante reforma institucional y normativa en la pectiva los resultados y confrontarlos con los temática para el país (Gráfica A.18). recursos invertidos, es notorio que los depar- En cuanto al nivel departamental, la tamentos no están haciendo un aporte sustan- efectividad de las acciones para la gestión cial a la gestión del riesgo, lo que denota una del riesgo reporta mejores autoevaluaciones actitud pasiva de su realidad territorial y pone en los ámbitos de manejo de desastres y re- en evidencia los vacíos existentes en relación a ducción del riesgo. Los resultados tienen co- la articulación entre instancias territoriales, la herencia con los recursos invertidos por este disponibilidad de recursos y un limitado cam- ente territorial. Las encuestas señalan que las po de acción desde lo regional. Se nota la baja entidades departamentales tienen una mejor calificación en financiación, (1,9) y en educa- apreciación de su desempeño en términos del ción la encuesta reporta un nivel aceptable (3) manejo de los desastres y la reducción del ries- (Gráfica A.19). go (ambos calificados en niveles aceptables) AnExo. De la planeación a la implementación de la gestión del riesgo de desastres en Colombia 389 Gráfica a.19. Efectividad de la gestión de riesgo de desastres según el nivel departamental y las CAR 5,0 4,5 4,0 3,6 3,6 3,5 3,4 3,5 3,5 3,3 3,2 3,3 Nivel de efectividad 3,2 3,2 3,0 2,9 3,0 2,9 3,0 3,0 2,8 3,0 3,0 3,0 2,7 2,7 2,8 2,7 2,5 2,3 2,0 1,9 1,8 2,0 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 Política Organización Participación Financiación Seguimiento Evaluaciones Monitoreo Sistemas de Inf. Alerta Educación Ambiente Ordenamiento Proy. Dllo Manejo Desastres Gobernabilidad Conocimiento e inf. Educación Reducción del riesgo Manejo de desastres Departamentos CAR Fuente: Banco Mundial, 2011c. La percepción que se tiene desde el ni- información y educación resultan con menores vel municipal en relación al desempeño de las rangos, habiendo coincidencia con la estructura acciones para la gestión del riesgo se evalúa en de las inversiones. No obstante, la autoevaluación general como aceptable, aunque se evidencian según las categorías municipales arroja que aque- diferencias interterritoriales importantes para llos de categoría Especial y 1 denotan mayores los municipios pequeños, al calificarse como fortalezas en cuanto a la producción de conoci- los menos efectivos. Mientras las áreas de la re- miento e información, con niveles superiores a ducción del riesgo y el manejo de los desastres son los de todas las demás instancias (nacional, de- percibidas con valores aceptables de efectividad, partamental, CAR y municipios categorías del 2 los ámbitos de gobernabilidad, conocimiento e al 6) (Gráfica A.20). Gráfica a.20. Efectividad de la gestión del riesgo de desastres según el nivel municipal 5,0 4,5 4,0 3,8 3,8 3,5 3,2 3,3 3,6 3,5 3,1 3,2 3,0 3,2 3,1 3,0 3,0 3,1 3,0 2,8 Nivel de efectividad 3,0 3,0 2,8 2,7 2,7 2,6 2,5 2,4 2,4 2,1 2,0 1,8 1,7 1,5 1,6 1,5 1,0 0,5 0,0 Política Organización Participación Financiación Seguimiento Evaluaciones Monitoreo Sistemas de Inf. Alerta Educación Ambiente Ordenamiento Proy. Dllo Manejo Desastres Gobernabilidad Conocimiento e inf. Educación Reducción del riesgo Manejo de desastres Municipios Categoría Especial y Categoría 1 Municipios Categoría 2 a 6 Fuente: Banco Mundial, 2011c. 390 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs En términos de la percepción que refle- el área donde más se ha avanzado, en la prác- jan los resultados de la autoevaluación a través tica, los vacíos y las limitantes son evidentes. de las encuestas, se tiene que en lo local se pre- Aunque se reconocen los esfuerzos realizados sume la concentración de acciones con carácter por las instancias municipales frente a la gestión operativo y proteccionista, con bajos niveles de del riesgo, las debilidades técnicas, financieras y coordinación y de articulación entre los agen- de recursos humanos son algunos de los elemen- tes sociales inter e intra territoriales. General- tos que aparecen de manera reiterativa en rela- mente, en los municipios de categorías del 2 al ción a la efectividad para la reducción del riesgo. 6 los Comités para la Prevención y Atención de En este contexto, las acciones y las inversiones Desastres dependen de la Secretaría de Gobierno, ejecutadas siguen siendo insuficientes para mi- reduciendo su participación y su articulación con nimizar de una manera sostenida las condicio- otros procesos de planificación, que necesaria- nes de riesgo, pues no hay un reconocimiento mente deben ser articulados a la gestión del ries- integral de la problemática en el territorio, falta go (POT, PD, Agendas Ambientales, entre otros). claridad en la definición de roles y en el cum- Para las ciudades capitales, como Bogotá, Mani- plimiento de responsabilidades, no hay criterios zales y Medellín, se identifican algunas experien- de priorización y mecanismos de verificación, y cias con dependencias oficiales responsables de en general, no existe una articulación entre los orientar, regular y coordinar las acciones para la entes territoriales. En esta medida, las interven- gestión del riesgo y que han logrado un funciona- ciones desarrolladas en el nivel local no nece- miento con enfoque sistémico. sariamente son planificadas, y se carece de una Si bien las inversiones en reducción del política desde el nivel nacional que oriente tanto riesgo concentran mayores recursos en térmi- las acciones como las inversiones, y que apoye a nos relativos para los municipios, y los mis- los municipios en el fortalecimiento de capaci- mos agentes encuestados perciben que esta es dades para materializar la gestion del riesgo. AnExo. De la planeación a la implementación de la gestión del riesgo de desastres en Colombia 391 Evacuación del municipio de Gramalote (Norte de Santander), 2011. Fotografía: Servicio Geológico Colombiano. b ibliografía Abdón C., Lombana. (1982). Geografía de los Alcaldía Mayor de Bogotá - SDHT (2008). suelos de Colombia. Bogotá: Universidad Línea base del Plan de Desarrollo de Bogotá Jorge Tadeo Lozano. Positiva: para vivir mejor 2008-2012. Aguas Kpital Cúcuta S.A. E.S.P. (2011). Plan de Bogotá, Colombia. contingencia eventos naturales - Versión _______(2007). Encuesta de Calidad de Vida VI – 11/ 11 /2011-MPE-06-D-13. Cúcuta: para Bogotá (ECVB). Bogotá, Colombia. Colombia. Disponible en: http://www.akc. Alvarado, C. E. (2010). Estudios de com.co/page/ microzonificación sísmica en Colombia. Agudelo, L. (2006). La ruralidad en el Memorias del Foro Internacional Grandes ordenamiento territorial en Colombia. sismos una Amenaza para la región Ponencia presentada al Congreso de Andina, celebrado en octubre 13, 14 y Asociación Colombiano de Investigadores 15. Cali, Colombia: Banco Mundial / Urbanos y Regionales (ACIUR), celebrado ACODAL / ACIEM / EMCALI / Gases de en Bogotá, Colombia, en noviembre 29, 30 Occidente. y diciembre 1 de 2006. Argüello, R. (2010). Crisis internacional y Aguilera, M. M. (2004). La Mojana: riqueza pobreza en Colombia: efectos de corto natural y potencial económico. Documentos plazo. En Perfil de Coyuntura Económica, de Trabajo sobre Economía Regional, N° 48. No. 15, agosto. Medellín, Colombia: Cartagena: Centro de Estudios Económicos Universidad de Antioquia. Regionales (CEER), Banco de la República. ATC (2011). Disponible en: http://blog.atc.com. AIS (2010). NSR-10. Reglamento Colombiano co/2011_04_01_archive.html. de Construcción Sismo Resistente. Bogotá, AXCO (2010). Insurance market report: United Colombia. States / United Kingdom / Colombia / Chile Alcaldía Mayor de Bogotá - Secretaría Distrital / Brazil / Mexico / Argentina. NON-Life de Hacienda - Dirección Distrital de (P&C). Washington DC, Estados Unidos. Presupuesto (2011). Presupuesto General Banco de la República, MHCP y DNP (2010). del Distrito Capital, 2011. Bogotá, Regla Fiscal para Colombia. Comité Colombia. Disponible en: www.shd.gov.co. Técnico Interinstitucional. Bogotá, Alcaldía Mayor de Bogotá - FOPAE (2010). Colombia. Bogotá frente a la gestión integral del riesgo Banco Mundial (2011a). Encuesta de sísmico. Bogotá, Colombia. percepción del riesgo de los ciudadanos Alcaldía Mayor de Bogotá - Secretaría colombianos: Bogotá, Cali, Medellín, Distrital de Hacienda (2010). Diseño de Barranquilla, Cartagena, Manizales, la estrategia de aseguramiento para la Villavicencio y Pasto. Del 30 de mayo al protección financiera de las edificaciones 15 de junio del 2011. Proyecto Análisis privadas de Bogotá D.C., en el caso de de la Gestión del Riesgo de Desastres en la ocurrencia de un desastre natural. Colombia. Bogotá, Colombia. Proyecto BIRF 7246, Gestión de activos _______(2011b). Marco institucional de y pasivos: componente Reducción de la concesiones en Colombia. WEF 2010-2011. Vulnerabilidad Fiscal del Distrito ante Bogotá, Colombia. Desastres Naturales. Bogotá, Colombia. _______(2011c). Encuestas para autoevaluación Disponible en: www.shd.gov.co. de avances en gestión del riesgo: Entidades 394 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs nacionales, departamentos, CAR y Blaikie, P., Cannon, T., David, I. & Wisner, B. municipios. Del 30 de abril de 2011 al (1996). Vulnerabilidad. El entorno social, 20 de junio de 2011. Proyecto Análisis político y económico de los desastres. Tercer de la Gestión del Riesgo de Desastres en Mundo Editores. Bogotá: La Red/ITDG Colombia. Bogotá, Colombia. Bohórquez, L. (2011). Sistematización de las _______(2008). Financial and Private Sector experiencias, resultados y enfoques del Development - Global Capital Markets proyecto “Incorporación de la gestión Development - Non-Bank Financial del riesgo en ordenamiento�. Bogotá: Institutions Unit (FPD-GCMNB). Ministerio de Ambiente, Vivienda y Washington DC, Estados Unidos. Desarrollo Territorial. _______(2006a). Hazards of Nature, Risks Burbano, W. (2011). Exposición de vidas y to Development. An IEG Evaluation bienes a amenazas naturales en Colombia. of World Bank Assistance for Natural Tesis para obtener el título de Ingeniero Disasters. Washington, D.C., EE. UU. Topográfico, Universidad del Valle, _______(2006b). Prioridades ambientales para la Colombia. reducción de la pobreza. Bogotá, Colombia. CAF (2000). Lecciones del Niño en Colombia. _______(2004). Desarrollo económico reciente Memorias del fenómeno del niño 1997- en infraestructura del sector transporte. 1998. Retos y propuestas para la región Bogotá, Colombia. Andina. Bogotá, Colombia. Bayarri, S. (2009). Sistemas de información CAF y DNP - DDTS (2005). El Estado y su para la gestión del riesgo de desastres en la organización. Bogotá. Comunidad Andina. Lima, Perú: Secretaría Camacol (2011). Construcción en cifras. Bogotá, General de la CAN - PREDECAN. Colombia. Disponible en: http://camacol. Benavides, H., Mayorga, R. & Hurtado, G. co/informacion-economica/cifras- (2007). Análisis de índices de extremos sectoriales/construccion-en-cifras. climáticos para Colombia usando el Cámara Colombiana de la Infraestructura Rclimdex. Nota técnica del Ideam- (2009). Infraestructura y crecimiento Meteo/007-2007. Bogotá: Ideam. económico. Bogotá, Colombia. Benson C. & Twigg, J. (2007). Tools for _______(2008). Emergencias viales en el país. Mainstreaming Disaster Risk Reduction: Bogotá, Colombia. Guidance Notes for Development Campos, A., et ál. (2009). Articulando la Organizations. Provention Consortium. gestión del riesgo y la adaptación al cambio Disponible en: climático en el sector agropecuario. Lima, http://www.preventionweb.net/files/1066_ Perú: Secretaría General de la CAN - toolsformainstreamingDRRsp2.pdf. PREDECAN. BID y CEPAL (2005). Información para Campos, A. (2004). Salud mental y gestión la gestión de riesgo de desastres. Caso: del riesgo: Nuevas perspectivas para un Colombia. Bogotá, Colombia. enfoque psicosocial preventivo de los riesgos BID, CEPAL y DNP (2011). Valoración de de desastres. Lima, Perú: Intermediate daños y pérdidas por los eventos climáticos Technology Development Group (ITDG) de la ola invernal 2010-2011 por efecto de e Instituto Nacional de Defensa Civil “La Niña� en Colombia. Bogotá, Colombia (INDECI). BIBLIoGRAfíA 395 Campos, A. & Narváez, L. (2011). el 22 y 23 de noviembre. Disponible en: Implementation Strategies for Incorporating www.proteccioncivil.gob.mx. Risk Management Criteria in Latin Cardona, O. D., Ordaz, M. G., Moreno, A. M & America Public Investment. Background Yamín, L. E. (2004a). Análisis de riesgo de paper prepared for the 2011 Global desastres extremos en Colombia con fines de Assessment Report on Disaster Risk valoración de la exposición fiscal. Informe Reduction. Prepared by Florida del Estudio sobre la definición de la International University. Geneva, responsabilidad del Estado, su exposición Switzerland: UNISDR. ante desastres naturales y diseño de Cardona, A. (2009). Mapeo institucional, mecanismos para la cobertura de los actores relacionados con el abordaje del riesgos residuales del Estado. Bogotá, cambio climático en Colombia. Proyecto de Colombia: Consorcio ERN - Colombia, Integración de Riesgos y Oportunidades ACCI, DNP y Banco Mundial. del Cambio Climático en los Procesos Cardona, O. D., Ordaz, M. G., Moreno, A. Nacionales de Desarrollo y en la M., Yamín, L. E. & Wilches-Chaux, G. Programación por Países de las Naciones (2004b). Estudio sobre desastres ocurridos Unidas. Bogotá: PNUD. en Colombia. Estimación de pérdidas y Cardona, O. D. (2009). La gestión financiera del cuantificación de costos. Informe del Estudio riesgo de desastres. Instrumentos financieros sobre la definición de la responsabilidad de retención y transferencia para la del Estado, su exposición ante desastres Comunidad Andina. Lima, Perú: Secretaría naturales y diseño de mecanismos para General de la CAN – PREDECAN. la cobertura de los riesgos residuales _______(2007). Seguro colectivo frente a del Estado. Bogotá: Consorcio ERN - desastres: Innovador aporte para la gestión Colombia, ACCI, DNP y Banco Mundial. de riesgos. Disponible en: www.manizales. Cardona, O. D., Ordaz, M. G., Moreno, A. unal.edu.co/gestion_riesgos/descargas/ M & Yamín, L. E. (2005). Obligaciones gestion/ArticuloparaJMU.pdf. contingentes del Estado por desastre, _______(1990). El manejo de riesgos y los requerimiento de recursos y posibilidades preparativos para desastres. Compromiso de asignación. Informe del Estudio sobre institucional para mejorar la calidad de la definición de la responsabilidad del vida. Documento inédito para Office of Estado, su exposición ante desastres Foreign Disaster Assistance in the Agency naturales y diseño de mecanismos para for International Development (OFDA/ la cobertura de los riesgos residuales AID) para el Curso de Administración del Estado. Bogotá: Consorcio ERN - para Desastres I. Colombia, ACCI, DNP y Banco Mundial. Cardona, O. D. & Marulanda, M. C. (2010). Cavallo, E., et ál. (2011). Catastrophic Natural Mecanismos financieros, seguro y reaseguro Disasters and Economic Growth. IDB contra desastres naturales en América Working Paper Series No. IDB-WP-183. Latina y el Caribe: Experiencias recientes. Washington D.C., Estados Unidos: Inter- Seminario Regional sobre Inversión American Development Bank. Pública y Mecanismos Financieros, _______(2010). The Economics of Natural celebrado en Ciudad de México, México, Disasters, A Survey. IDB Working Paper 396 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Series No. IDB-WP-124. Washington la educación para la reducción de riesgos y D.C., Estados Unidos: Inter-American atención de desastres. Bogotá, Colombia. Development Bank. Confis (2011a). Plan Financiero 2011. CEPAL (2011). Valoración de daños y pérdidas por Documento Asesores Confis 03/2011. los eventos climáticos de la ola invernal 2010- Disponible en: www.minhacienda.gov.co. 2011 por efecto de “La Niña� en Colombia. _______(2011b). Cierre Fiscal 2010, GNC Informe Preliminar. Bogotá, Colombia. (Balance preliminar). Documento Asesores _______(2009). La actual crisis financiera Confis 004 de 2011. Disponible en: www. internacional y sus efectos en América minhacienda.gov.co. Latina y el Caribe. Santiago de Chile, _______(2010). Cierre Fiscal 2009, GNC. Chile. Documento Asesores CONFIS 004 de 2010. _______(2005). El sistema municipal y la Disponible en: www.minhacienda.gov.co. superación de la pobreza en Colombia. Consorcio de Compensación de Seguros, En Serie Medio Ambiente y Desarrollo, No. Ministerio de Economía y Hacienda de 110. LC/L.2380-P. Santiago de Chile, Chile. España (2008). La cobertura aseguradora CEPAL y GTZ (2008). Agricultura, desarrollo de las catástrofes naturales. Diversidad de rural, tierra, sequía y desertificación: sistemas. España. resultados, tendencias y desafíos para el Consorcio ERN - Colombia (2011). Modelación desarrollo sostenible de América Latina y el probabilista de riesgos naturales a nivel global: Caribe. Santiago de Chile, Chile. La curva híbrida de excedencia de pérdidas. Cepeda, H., y Murcia, L.A., 1989. Mapa Desarrollo metodológico e implementación Preliminar de Amenaza Volcánica de casos de estudio. Fase 1: Colombia, México Potencial del Nevado del Tolima, y Nepal. Estudio realizado para ISDR, Colombia, S. A. Ingeominas, Bol. Geol., Global Assessment Report on Disaster Risk Vol. 29, No. 3, pp. 33 - 75. Bogotá. Reduction. Bogotá, Colombia. Central Intelligence Agency (CIA) (1970). Contraloría General de la República (2010a). Mapa de usos del suelo en Colombia. Informe de auditoría gubernamental con Bogotá, Colombia. Disponible en: http:// enfoque integral modalidad regular para el mapas.owje.com/1925_mapa-del-uso-del- Incoder. Bogotá, Colombia. suelo-colombia-1970.html. _______ (2010b). Informe sobre el Estado actual Clavijo, J. A. (2009). Incorporación de gestión del de los recursos naturales y del ambiente riesgo y/o adaptación al cambio climático (2006-2010). Bogotá, Colombia. en el sector agropecuario en Colombia. Cormagdalena e Ideam (2001). Estudio En: Memorias del taller subregional ambiental de la cuenca Cauca-Magdalena y “Incorporación de la gestión del riesgo elementos para su ordenamiento territorial. en la planificación, inversión pública y Bogotá, Colombia. la protección financiera de activos frente Corpoboyacá (2007). Corboyacá evalúa daños a desastres y en el sector agropecuario�, ambientales en el páramo de Rabanal. celebrado el 27, 28 y 29 de mayo de 2009. Disponible en: http://www.asocars.org.co/ Bogotá, Colombia: CAN - PREDECAN. search_news.asp?idnoticia=224 Colciencias, et ál. (2002). Estrategia de Corporación OSSO (2011). Comportamiento fortalecimiento de la ciencia la tecnología y del riesgo en Colombia. Proyecto Análisis BIBLIoGRAfíA 397 de la Gestión del Riesgo de Desastres Cuatrecasas J., (1989). Aspectos de la en Colombia. Bogotá, Colombia: Banco vegetación natural de Colombia. En: Mundial. Revista Pérez Arbelaezia, vol. 2, No 8., pp. _______(2009a). Atlas de las dinámicas del 13-29. Bogotá. territorio andino. Población y bienes Cuervo, J. I. (2002). El modelo de gestión del expuestos a amenazas naturales. Cali, FOREC: de la crisis del Estado al Estado Colombia: Secretaría General de la CAN - franquicia. Balance y perspectivas del PREDECAN. Fondo para la Reconstrucción Económica _______(2009b). Diagnóstico del Sistema y Social del Eje Cafetero. En Revista Nacional de Prevención y Atención de Opera, noviembre, año/vol. 2, número 002. Desastres. Bogotá: Ministerio del Interior y Bogotá, Colombia: Universidad Externado Justicia - Dirección de Gestión del Riesgo. de Colombia. _______(2008). Informe de análisis inventario CVS y Fonade, 2004. Diagnóstico ambiental de pérdidas por desastres. Lima, de la cuenca hidrográfica del río Sinú. Perú: Secretaría General de la CAN - Montería, Colombia. PREDECAN y Corporación OSSO. CVS y Universidad Nacional de Colombia - _______(1998). Dinámicas ambientales Sede Medellín (2006). Plan de Manejo y amenazantes en el Atrato Medio. Bogotá: Ordenamiento Ambiental del Complejo PNUD. . Disponible en http://www.osso. Cenagoso del Bajo Sinú. Medellín, org.co/docu/proyectos/grupo-osso/1998/ Colombia. atrato/resumen.html. CVS y Universidad Nacional de Colombia _______(1994). Atlas para la planificación con - Sede Bogotá (2005). Plan de manejo riesgos por fenómenos naturales en la región de la cuenca del río Sinú. Bogotá, del Occidente. Corpes de Occidente. Colombia: Instituto de Ciencias Naturales Corporación OSSO y Universidad EAFIT (2011). Universidad Nacional de Colombia. Base de datos de pérdidas históricas en DANE (2011). Información demográfica y Colombia (período 1970-2011). Disponible de vivienda en Colombia. Disponible en: http://online.desinventar.org. en: http://www.dane.gov.co/censo/files/ Cortés, G. P. y Calvache, M. L., 1997. Informe resultados/NBI_total_30_Jun_2011.pdf. sobre la Evaluación de la Amenaza _______(2010). Gran Encuesta Integrada de Volcánica del Chiles y Cerro Negro Hogares. Bogotá, Colombia. (Primer Versión). Ingeominas, Informe _______(2006). PIB trimestral sin ilícitos a Interno, pp. 43. Pasto. precios constantes por rama de la actividad Cortés, A. (1982). Geografía de suelos de económica. Promedio móvil trimestral. Colombia. Bogotá. Colombia: Universidad Corte III Trimestre de 2006. Bogotá, Jorge Tadeo Lozano. Colombia. Costa, C. (2005). El índice de escasez de agua, _______(2005a). Boletín del Censo General. ¿un indicador de crisis o una alerta para Proyecciones 2010. Bogotá, Colombia. orientar la gestión del recurso hídrico? En Disponible en: http://www.dane.gov.co/ Revista de Ingeniería, v. 22, pp. 102-109. index.php?option=com_content&view=art Bogotá, Colombia: Universidad de Los icle&id=75&Itemid=72. Andes - Facultad de Ingeniería. 398 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs _______(2005b). Censo General 2005. Muestra DNP y Escuela Superior de Administración Cocensal. Déficit de vivienda. Municipios. Pública (ESAP) (2007). Gestión pública Bogotá, Colombia. local. Bogotá, Colombia. Disponible Del Campo, A., et ál. (2011). Incendios de la en: http://www.dnp.gov.co/Portals/0/ cobertura vegetal en Colombia. Tomo I. archivos/documentos/DDTS/Gestion_ Cali, Colombia: Universidad Autónoma Publica_Territorial/CARTILLA%20 de Occidente, Talleres gráficos de GESTION.pdf. impresión Feriva. Ecoversa. 2009. Recopilación, evaluación y Díaz, C. (2007). Metodología interdisciplinaria análisis de los instrumentos económicos desde el estudio de la problemática y tributarios existentes en materia ambiental del tramo urbano de la cuenca ambiental. Informe final, Corporación del río Consota: Hacia el fortalecimiento Ecoversa. Bogotá, Colombia. de la gestión ambiental local. Tesis de EIRD (2011). Global Assessment Report on grado para optar al título de Maestría en Disaster 2011. Revealing Risk, Redefining Medio Ambiente y Desarrollo. Facultad Development. Disponible en: de Ingeniería y Arquitectura. Universidad http://www.preventionweb.net/english/ Nacional de Colombia. hyogo/gar/2011/en/home/index.html. Díaz-Granados, M. (2003). Hidrología, Plan _______(2009). Informe de evaluación global de Desarrollo Sostenible de la región de La sobre la reducción del riesgo de desastre Mojana. Bogotá: DNP y FAO. (GAR). Riesgo y pobreza en un clima DNP (2010a). Plan Nacional de Desarrollo cambiante. Ginebra, Suiza: ONU. “Prosperidad para todos� 2010-2014. _______(2008). La gestión del riesgo de Bogotá, Colombia. Disponible en: http:// desastres hoy: Contextos Globales, www.dnp.gov.co/PND/PND20102014.aspx. herramientas locales. Panamá _______(2010b). Plan Maestro de Transporte _______(2007). Global Trends Report. Ginebra, 2010-2032. Bogotá, Colombia. Suiza. _______(2009). Evaluación preliminar del _______(2006). Desarrollos de alerta temprana. Documento Conpes 3146 de 2001. Bogotá: III Conferencia Internacional sobre alerta DNP - SDAS. temprana. Panamá _______(2007). Visión Colombia 2019. II EIRD/ONU (2007). Marco de Acción de Hyogo Centenario. Consolidar una gestión ambiental 2005-2015: Aumento de la resiliencia de que promueva el desarrollo sostenible. Bogotá, las naciones y las comunidades ante los Colombia: DNP - Dirección de Desarrollo desastres. Disponible en: http://www. Urbano y Política Ambiental. eird.org/wikiesp/index.php/Marco_de_ DNP - DDTS (2007). Fortalecer la Acción_de_Hyogo. descentralización y adecuar el Eva, H. D., De Miranda, E. E., Di Bella, C. M., ordenamiento territorial. Bogotá. Gond, V., Huber, O. & Sgrenzaroli, M. DNP - SDAS (2010). Bases de datos de inversiones (2003). The Global Land Cover Map for the en gestión del riesgo. Bogotá, Colombia. Year 2000. European Commission, Joint DNP - DPAD y PNUD (2008). Plan de acciones Research Centre. Disponible en: regionales prioritarias para el desarrollo http://www.gofc-gold.uni-jena.de/sites/ sustentable de La Mojana. Bogotá, Colombia. data/glc2000.htm. BIBLIoGRAfíA 399 Fasecolda (2011). Revista Fasecolda, No. 140. Planteamiento y diseño de instalaciones y Bogotá, Colombia. ambientes escolares. Bogotá, Colombia. Fitch Ratings (2010). Reporte sectorial, sector _______(2006b). Norma Técnica Colombiana de seguros en Colombia: Desempeño 2009 NTC 4596. Señalización para instalaciones y perspectivas 2010. Disponible en: http:// y ambientes escolares. Bogotá, Colombia. www.fitchratings.com.co/resources/ Ideam (2010). Estudio Nacional del Agua 2010. getresource.aspx?ID=748. Bogotá, Colombia. Ghesquiere, F. & Mahul, O. (2010). Financial Ideam (2010b). Mapa de zonas inundables. Protection of the State Against Natural Bogotá, Colombia. Disasters, A Primer, The World Bank, _______(2009a). Informe anual sobre el estado Latin American and the Caribbean Region, del medio ambiente y los recursos naturales Finance and Private Sector Development, renovables en Colombia – Bosques. Bogotá, Sustainable Development Network. World Colombia. Bank. Washington DC. _______(2009b). Mapa de lluvias en Colombia. Ghul, E., et ál. (1998). Guía para la gestión Bogotá, Colombia. ambiental regional y local. Bogotá: Fonade, Ideam, IGAC, IAvH, Invemar, Instituto Sinchi DNP y Quinaxi. e IIAP (2007). Ecosistemas continentales Global Environment Facility (GEF), Programa costeros y marinos de Colombia. Bogotá, de las Naciones Unidas para el Medio Colombia: Ideam, IGAC. Ambiente (UNEP), Consorcio para el Ideam (2003). Condiciones e Indicadores Desarrollo Sostenible de la Ecorregión Ambientales en Colombia. Imforme No. 107. Andina (CONDESAN) (2010). Proyecto Ideam. Bogotá, Colombia. Páramo Andino. Disponible en: http:// IGAC- Sistema de información geográfica para www.condesan.org/ppa/. la planeación y el ordenamiento territorial Gurenko, E. Lester, R., Mahul, O. & Gonulal, (Sigot) (2011). Cartografía y datos S. (2006). Earthquake Insurance in Turkey. obtenidos del Sistema de Información para History of the Turkish Catastrophe Insurance el Ordenamiento Territorial en Colombia. Pool. Washington D.C.: World Bank. Bogotá, Colombia. Herzer, H. & Gurevich, R. (1996). Degradación IGAC, Ministerio de Agricultura y Corpoica. y desastres: parecidos y diferentes. En (2002). Cobertura y uso actual del suelo. Fernández, M. A. (comp.). Ciudades en Bogotá, Colombia. riesgo: Degradación ambiental, riesgos Inco (2010). Comunicado No. 16 Aclaraciones urbanos y desastres. Quito, Ecuador: La Red. sobre demandas y condenas judiciales. IAvH, CAR, Corpoboyacá, Corpochivor (2008). Bogotá, Colombia. Plan de manejo ambiental del macizo del Incoder (2008). Plan Estratégico 2008-2010. páramo de Rabanal. Disponible en: http:// Bogotá, Colombia. www.condesan.org/ppa/documentos/ Ingeniar Ltda. (2011). Documento técnico colombia/Plan%20de%20manejo%20 síntesis de soporte para la propuesta participativo%20del%20paramo%20 normativa. Programa de Reducción de de%20Rabanal.pdf la Vulnerabilidad Fiscal del Estado ante Icontec (2006a). Norma Técnica Colombiana Desastres Naturales APL1 (BIRF 7293-CO). NTC 4595. Ingeniería Civil y Arquitectura. Apoyo al fortalecimiento de las políticas 400 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs e instrumentos financieros del Sistema vamos�. Medellín: Proantioquia, Nacional para la Prevención y Atención de Cámara de Comercio, El Colombiano, Desastres (SNPAD) de Colombia –DGR–. Universidad EAFIT, El Tiempo, Fundación Elaboración de un proyecto normativo Corona. Disponible en: http://www. que permita la implementación de una medellincomovamos.org/bitcache/0014c29 política y un Sistema Nacional para ec9d798dc0475b2764358cf2ee77b52eb?vid la Gestión del Riesgo de Desastres, =375&disposition=inline&op=view. articulado con una estrategia de IRG (2007). Tiempo para entregar el relevo. San sostenibilidad financiera, mediante José, Costa Rica: USAID. procesos participativos. Bogotá, Jha, A., Bloch R., Lamond J. (2012). Cities and Colombia. Flooding. A Guide to Integrated Urban Ingeominas (1997a). Mapa de Amenaza Flood Risk Management for the 21st Volcánica del Galeras (Tercera Versión). Century. Washington DC: World Bank – Publicación Especial de Ingeominas, GFDRR. eISBN: 978-0-8213-9477-9 pp.46. Bogotá. Jha, A, with Barenstein J., Phelps, P., Pittet _______(1997b). Evaluación de Amenaza D., Sena S. Safer Homes, Stronger y Vigilancia Volcánica del Complejo Communities A Handbook for Volcánico Nevado Del Huila. Convenio Reconstructing after Natural Disasters. Ingeominas – Nasa Kiwe. Ingeominas, pp. Washington DC: World Bank – GFDRR. 32. Popayán. eISBN: 978-0-8213-8268-4 _______(1988). Mapa preliminar de amenaza Lavell, A. (2010). Gestión ambiental y gestión volcánica potencial del nevado del Tolima. del riesgo de desastres en el contexto del Medellín, Colombia. cambio climático. Una aproximación al Ingeominas – Carder (1994). Mapa preliminar desarrollo de un concepto y definición de amenaza volcánica potencial complejo integral. Contrato de Consultoría DNP 084 de domos Santa Isabel – Cordillera de 2010. Bogotá: Departamento Nacional Central de Colombia. En Revista Ingeominas de Planeación. No. 3, Santafé de Bogotá, pp. 1 – 28 _______(2006). Apuntes para una reflexión Ingeominas – Ideam (2010). Mapa nacional institucional en países de la subregión de amenaza relativa por movimientos en Andina sobre el enfoque de la gestión del masa. Bogotá, Colombia riesgo. Lima, Perú: Secretaría General de la International Finance Corporation (IFC) CAN - PREDECAN. (2011). Climate Risk and Business Ports: MADR (2011a). Estadísticas del sector terminal marítimo Muelles El Bosque agropecuario 2011. Bogotá, Colombia. Cartagena, Colombia. Bogotá, Colombia. _______(2011b). Coordinación de Sistemas de Invías (2009). Informe presupuestal de la Oficina Información. Bogotá, Colombia. de Prevención y Atención de Emergencias. _______(2010). Anuario de frutas y hortalizas Bogotá, Colombia. 2005-2009. Bogotá, Colombia. IPCC (2007). Fourth Assessment Report (AR4). _______(2009). Anuario estadístico del sector Ginebra, Suiza. agropecuario 2009. Bogotá, Colombia. Ipsos Public Affairs (2009). Encuesta de _______(2004). El agro colombiano frente al percepción ciudadana “Medellín cómo TLC. Bogotá, Colombia. BIBLIoGRAfíA 401 Márquez, G. (2001). De la abundancia a _______(1994b). Resolución 7550 de 1994. la escasez: la transformación de los Bogotá, Colombia. ecosistemas en Colombia. En: Palacios, Méndez, R. A., Cortés, G. P. & Cepeda, G. (Ed). La naturaleza en disputa. Bogotá, H., (2002). Evaluación de la Amenaza Colombia: Unibiblos, Universidad Potencial del Volcán Cerro Machín. Nacional de Colombia. Ingeominas. Bogotá. Martínez, A. (1992). Geomorfología y dinámica Menoni, S. (2008). Medidas no estructurales fluvial de la planicie inundable del Caño de prevención: desde la reducción de la Viejo - Caño Vidrial, río Sinú, para el vulnerabilidad física hacia la reducción manejo del drenaje de la margen izquierda del ordenamiento urbanístico. En: Andrés, del río Sinú. Montería, Colombia: CVS. P. y Rodríguez, R. (Eds.) Evaluación Martínez, C. (2001). Las migraciones internas en y prevención de riesgos ambientales Colombia. Análisis territorial y demográfico en Centroamérica. Girona, España: según los censos de 1973 y 1993. Tesis de Documenta Universitaria. grado para optar al título de Doctor en MHCP (2011a). Proyecto de Ley “Por el cual se Demografía. Departamento de Geografía, efectúan unas modificaciones al Presupuesto Universidad de Barcelona, España. General de la Nación para la vigencia fiscal MAVDT(2008). Circular para la presentación de 2011�. Bogotá, Colombia. de proyectos de reducción de riesgos sobre _______(2011b). Proyecto de Ley “Por el cual se la prestación de los servicios públicos de establece una Regla Fiscal y se dictan otras acueducto y alcantarillado, afectados con disposiciones�. Bogotá, Colombia. la ola invernal. Bogotá, Colombia. _______(2011c). Presentación del Ministro _______(2005). Guía No. 1: Guía metodológica de Hacienda a Asobancaria: Avances para incorporar la prevención y reducción y desafíos para el desarrollo. Bogotá, de riesgos en los procesos de ordenamiento Colombia. Disponible en: http://www. territorial. Perteneciente a la Serie asobancaria.com/portal/pls/portal/ Ambiente y Desarrollo Territorial. Bogotá. docs/1/1376050.PDF. MAVDT e Ideam (2005). Atlas Climatológico de _______(2010a). Marco Fiscal de Mediano Plazo Colombia. Bogotá, Colombia. 2010. Bogotá, Colombia. Disponible en: MAVDT, Ideam, PNUD y GEF (2010). Segunda http://www.minhacienda.gov.co/portal/ Comunicación Nacional ante la Convención page/portal/MinHacienda/haciendapublica/ Marco de las Naciones Unidas sobre politicafiscal/informacionfiscal/ Cambio Climático. Bogotá, Colombia: marcofiscalmedianoplazo/MFMP%20 Editorial Scripto Ltda. PARTE%201_0.pdf. MEN (2011). Sistema Interactivo de Consulta _______(2010b). Proyecto de Acto Legislativo de Infraestructura Educativa (SICIED). “Por el cual se establece el derecho a la Disponible en: http://www.mineducacion. sostenibilidad fiscal para alcanzar los fines del gov.co/1621/article-156289.html. Estado Social de Derecho�. Bogotá, Colombia. _______(2002). Política Nacional de Educación Ministerio de Economía y Finanzas del Perú Ambiental. Bogotá, Colombia. - Dirección Nacional de Presupuesto _______(1994a). Resolución 115 de 1994. Público (2008). Guía para la programación Bogotá, Colombia. presupuestaria estratégica. Lima, Perú. 402 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Ministerio de Minas y Energía (2010). Informe Potencial del Complejo Volcánico de de gestión 2009-2010. Bogotá, Colombia. Cumbal. Ingeominas. Gobernación de Ministerio de Transporte (2011). Programa Nariño, pp.18. Popayán. Infraestructura para la Prosperidad 2010- MVCT - Viceministerio de Agua y 2014. Bogotá, Colombia. Saneamiento (2011). Disponible en: _______(2010). Inversiones en emergencias. http://www.minvivienda.gov.co/portal/ Cifras. Bogotá, Colombia. default.aspx. _______(2008). Informe de gestión. Bogotá, MVCT y Fonvivienda (2011). Subsidio Familiar Colombia. de Vivienda de Interés Social Urbana. Ministerio del Interior y de Justicia - DGR Disponible en: (2011). Evaluación de daños del fenómeno http://www.minvivienda.gov.co/contenido/ de La Niña 2010-2011. Bogotá, Colombia. contenido.aspx?catID=549&conID=1591. _______(2010). Informe Nacional del Progreso Narváez, L., Lavell, A. & Pérez, G. (2009). La en la Implementación del Marco de Acción gestión del riesgo de desastres. Un enfoque de Hyogo. Bogotá, Colombia. basado en procesos. Lima, Perú: Secretaría _______(2006). Guía de actuación y protocolos General de la CAN - PREDECAN. del alto gobierno en caso de un desastre NASA, German Aerospace Ctr., Italian Space súbito de cobertura nacional. Bogotá, Agenci (2003). The Shuttle Radar Topography Colombia. Mission (SRTM). California, EE. UU. Ministerio del Medio Ambiente y MEN (2002). National Oceanic and Atmospheric Política Nacional de Educación Ambiental. Administration (NOAA) (2011). Changes Bogotá, Colombia. to the Oceanic Niño Index (ONI). MSPS (2011). Reporte de estudios de Disponible en: http://www.cpc.ncep. vulnerabilidad y reforzamiento de noaa.gov/products/analysis_monitoring/ edificaciones hospitalarias. (Documento ensostuff/ensoyears.shtml. interno). Bogotá, Colombia. ONU (2009). Informe de evaluación global Monsalve, M. L. (2011). Estudios sobre la reducción del riesgo de desastre. geovulcanológicos y mapas de amenaza Riesgo y pobreza en un clima cambiante. volcánica en Colombia. En: Revista Invertir hoy para un mañana más seguro. del Instituto Colombiano de Geología y Ginebra, Suiza. Minería, Ingeominas, No. 11, abril, pp. 10- Parra, E., Cepeda, H. y Thouret, J. C. 19. Bogotá, Colombia. (1986). Mapa Actualizado de Amenaza Monsalve, M. L. y Pulgarín, B. (1993). Mapa Volcánica Potencial del Nevado Del Ruiz. Preliminar De Amenaza Volcánica Ingeominas, Bogotá. Potencial Del Volcán Puracé. Revista PNUD (2011). Informe Nacional de Desarrollo Ingeominas No. 2, pp. 3 - 27. Bogotá. Humano Colombia. Bogotá, Colombia. Monsalve, M.L. y Nuñez, A. (1992). El volcán Ponvert, R. (2007). La vulnerabilidad del sector Cerro Bravo Geología y Amenaza agrícola frente a los desastres. Reflexiones Volcánica. En Revista Ingeominas Vol. 1, generales. La Habana, Cuba: Universidad No. 1 pp. 2-9. Santafé de Bogotá Agraria de La Habana. Monsalve, M. L. y Méndez, R. A. (1988). Mapa Preliminar de Amenaza Volcánica BIBLIoGRAfíA 403 Pontificia Universidad Javeriana (2004). Estudio Saldías, C. (2007). Estructura fiscal y de vulnerabilidad económica de la carretera configuración de la Ciudad-Región: Una Bogotá-Villavicencio. Bogotá, Colombia. primera aproximación a partir del caso de Ramírez, F. & Rubiano, D. (2009a). Bogotá D.C. 1991-2003. En: Las regiones Incorporando la gestión del riesgo de de América Latina. Santiago de Chile: desastres en la planificación y gestión Instituto Fernando Henrique Cardozo territorial. Guía técnica para la (IFHC) y Corporación de Estudios para interpretación y aplicación del análisis de Latinoamérica (Cieplan). amenazas y riesgos. Lima, Perú: Secretaría Senplandes y CAF (2005). Plan de Reducción General de la CAN - PREDECAN. de Riesgos del Sector Vialidad y Transporte. _______(2009b). Incorporando la gestión del Quito, Ecuador. riesgo de desastres en la planificación del Servicio Geológico Colombiano (2012). M.M. desarrollo. Lineamientos generales para la Arcila Rivera (comunicación personal, formulación de planes a nivel local. Lima, febrero de 2012). Bogotá, Colombia. Perú: Secretaría General de la CAN - Servicio Geológico Colombiano (2011). M.L. PREDECAN. Calvache Velasco (comunicación personal, Red Global de Organizaciones de la Sociedad diciembre de 2011). Bogotá, Colombia. Civil para la Reducción de Desastres SIGPAD (2000-2010). Disponible en: http:// (2011). Visión de primera línea, 2011. www.sigpad.gov.co/sigpad_app/. Ginebra, Suiza. SNPAD (2001). Guía de actuación en caso de Presidencia de la República de Colombia un desastre súbito de cobertura nacional. (2010a). Informe del presidente �lvaro Adoptada por la Directiva Presidencial Uribe Vélez ante el Congreso de la 005 del 27 de noviembre de 2001. República. Bogotá, Colombia. Bogotá, Colombia. Presidencia de la República de Colombia SNPAD y Banco Mundial (2010). Guía (2010b). Informe del Ministerio municipal para la gestión del riesgo. de la Protección Social, Grupo de Proyecto de asistencia técnica en gestión Infraestructura Física, al Congreso de la local del riesgo a nivel municipal República. Bogotá, Colombia. y departamental en Colombia. Roa (2010). Desastres naturales y Subcomponente B.3 del Programa APL-1 vulnerabilidad fiscal, contingentes y (Reducción de la Vulnerabilidad Fiscal riesgos ocultos para Colombia. Tesis de del Estado frente a Desastres Naturales, grado para optar por el título de Maestría crédito BIRF 7293-CO). Bogotá, en Gobierno y Políticas Públicas. Bogotá: Colombia. Universidad Externado de Colombia. SNPAD y DGR (2011). Plan integral de acción Rubiano, D. (2009). Consultoría para la específico para el manejo de la emergencia documentación de las experiencias de generada por el fenómeno de La Niña 2010- incorporación de la reducción del riesgo 2011. Bogotá. de desastres en el tema escolar de la Soja, E. W. (2008). Postmetrópolis. Estudios críticos ciudad de Bogotá. Bogotá, Colombia: sobre las ciudades y las regiones. Madrid, Banco Mundial. España: Editorial Traficantes de Sueños. 404 Análisis de lA gestión del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCión de polítiCAs públiCAs Tewfwe, L. (2011). If we do not join hands… En institucionales, legales y técnicos de la Global Network of Civil Society Organizations gestión del riesgo en Colombia. Lima, for Disaster Reduction, Summary Report Perú: Secretaría General de la CAN - Views from the Frontline Local reports of PREDECAN. Progress son implementation the Hyogo Vega Mora, L. (2004). El Estado como sistema. Framework for Action. El enfoque sistémico en la formulación, Unesco (2008). El fenómeno meteorológico El Niño seguimiento y evaluación de las políticas 1997-1998, a escala regional y por países. públicas: el caso de la política ambiental. Disponible en: http://www.unesco.org.uy/ Bogotá, Colombia: Ediciones Systemical. phi/biblioteca/bitstream/123456789/468/1/ Villareal, J. & Córdoba, M. (2007). Incentivos el+niño+1998-2.pdf. y estructura del nuevo cargo por Unicef (2006). Propuesta para la educación confidencialidad en el sector eléctrico en en las emergencias y en las transiciones Colombia. Bogotá, Colombia. posteriores a la crisis. Bogotá, Colombia. Villota, H. (1991). Geomorfología aplicada Universidad de los Andes (1999). Estimación a levantamientos edafológicos y Integral del Riesgo de un Sistema Vial zonificación física de las tierras. Bogotá, Nacional. Aplicación para el caso de la red Colombia: IGAC. vial de Colombia. Bogotá, Colombia. Von Hesse, M. & De la Torre, C. (2009). UPME (2010). Balance Minero Energético. Incorporando la gestión del riesgo Bogotá, Colombia. de desastres en la inversión pública. _______(2008). Cargo por confiabilidad. Lineamientos y estrategias para la Bogotá, Colombia. formulación y evaluación de proyectos. USAID e IRG (2007). Tiempo para entregar el Lima, Perú: Secretaría General de la CAN relevo. San José, Costa Rica. - PREDECAN. Valeriano, Márcio de Morisson. (2008). World Bank (2000). Designing and Building Topodata: Guia para utilização de dados Result-Based Monitoring and Evaluation geomorfológicos locais. San José dos System: A Tool for Public Sector Campos, Brasil: Instituto Nacional de Management. Washington D.C. Pesquisas Espaciais (INPE). Zall, J. & Rist, R. C. (2006). Ten Steps to a Result Vásquez, H. J. (2006). Sistematización de Based Monitoring and Evaluation System. la información existente sobre aspectos Washington D.C.: World Bank. BIBLIoGRAfíA 405 SIGLAS, ACRÓnIMoS Y ABREVIATURAS ACC Adaptación al Cambio Climático ACCI Agencia Colombiana de Cooperación Internacional AIS Asociación Colombiana de Ingeniería Sísmica ANI Agencia Nacional de Infraestructura (antes del 2011 Instituto Nacional de Concesiones) ASIC Administrador del Sistema de Intercambios Comerciales Asocars Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y Desarrollo Sostenible ATC Asociación de Trasnportadores de Carga AXCO Insurance Information Services BID Banco Interamericano de Desarrollo BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento BPIN Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional CAF Corporación Andina de Fomento Camacol Cámara Colombiana de la Construcción CAN Comunidad Andina CAR Corporación Autónoma Regional CAR Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CARDER Corporación Autónoma Regional de Risaralda CAS Corporación Autónoma Regional de Santander CASH Comisión Nacional Asesora de Agua, Saneamiento e Higiene CCO Comisión Colombiana de Océano CDMB Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe CGR Contraloría General de la República CIA Central Intelligence Agency CIF Certificado de Incentivo Forestal de Reforestación CLOPAD Comité Local para la Prevención y Atención de Desastres CMNUCC Convención Marco sobre el Cambio Climático Colciencias Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación Coldeportes Instituto Colombiano para el Deporte Confis Consejo Superior de Política Fiscal CONPAD Comité Operativo Nacional para la Prevención y Atención de Desastres Conpes Consejo Nacional de Política Económica y Social 407 CRA Corporación Autónoma Regional del Atlántico CREG Comisión de Regulación de Energía y Gas CREPAD Comité Regional para la Prevención y Atención de Desastres CSB Corporación del Sur de Bolívar CTN-ERFEN Comité Técnico Nacional para el Estudio del Fenómeno El Niño CTN-PAD Comité Técnico Nacional para la Prevención y Atención de Desastres CVS Corporación de los Valle del Sinú y del San Jorge DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadística DCC Defensa Civil Colombiana DDTS Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible del Departamento Nacional de Planeación DGR Dirección de Gestión del Riesgo - Ministerio del Interior y de Justicia DIMAR Dirección General Marítima DNP Departamento Nacional de Planeación DPAD Dirección de Prevención y Atención de Desastres DPAE Dirección de Prevención y Atención de Emergencias de Bogotá EAAB Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ECDBC Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono EDAN Evaluación de Daños y Necesidades EEB Empresa de Energía de Bogotá EIRD Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres ENREDD+ Estrategia Nacional para la Reducción de las Emisiones debidas a la Deforestación y la Degradación Forestal en los Países en Desarrollo, y la Función de la Conservación, la Gestión Sostenible de los Bosques y el Aumento de las Reservas Forestales de Carbono en los Países en Desarrollo ENSO El Niño/Oscilacion Sur (por su sigla en inglés) ERN Evaluación de Riesgos Naturales FAEP Fondo de Ahorro y Establilizacion Petrolera FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación Fasecolda Federación de Aseguradores Colombianos FINDETER Financiera de Desarrollo Territorial FNC Fondo Nacional de Calamidades FNCV Fondo Nacional de Caminos Vecinales FNR Fondo Nacional de Regalías Fonade Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo 408 FONAM Fondo Nacional Ambiental Fonvivienda Fondo Nacional de Vivienda FOPAE Fondo de Prevención y Atención de Emergencias de Bogotá FOREC Fondo para la Reconstrucción del Eje Cafetero Fosyga Fondo de Solidaridad y Garantía GEF Facilidad Ambiental Global (por su sigla en inglés) GFDRR Fondo Mundial para la Reducción y Recuperación de Desastres (por su sigla en inglés) GMCC Grupo de Mitigación del Cambio Climático GRD Gestión del Riesgo de Desastres GTZ Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit IAvH Instituto de Investigaciones de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt ICDE Infraestructura Colombiana de Datos Espaciales ICFES Instituto Colombiano para El Fomento de la Educación Superior Icontec Instituto Colombiano de Normas Técnicas y Certificación Ideam Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia IGAC Instituto Geográfico Agustín Codazzi IIAP Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico Jhon von Neuman Inco Instituto Nacional de Concesiones Incoder Instituto Colombiano de Desarrollo Rural Ingeominas Instituto Colombiano de Geología y Minería Instituto Sinchi Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas Sinchi Invemar Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras José Benito Vives De Andréis IGR �ndice de Gestión del Riesgo Inurbe Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana Invías Instituto Nacional de Vías IPCC Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (por su sigla en inglés) IRG Grupo Internacional Recursos del Sur La Red Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina MADR Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural MADS Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (antes del 2011 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial) MAH Marco de Acción de Hyogo 409 MAVDT Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial MDN - FAC Ministerio de Defensa Nacional - Fuerza Aérea Colombiana MECI Modelo Estándar de Control Interno MEN Ministerio de Educación Nacional MHCP Ministerio de Hacienda y Crédito Público MI Ministerio del Interior MINTIC Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones MME Ministerio de Minas y Energía MSPS Ministerio de Salud y Protección Social (antes del 2011 Ministerio de Protección Social) MT Ministerio de Transporte MVCT Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (antes del 2011 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial) NBI Necesidades Básicas Insatisfechas NOAA Administración Nacional Atmosférica y Oceánica (por su sigla en inglés) ONU Organización de las Naciones Unidas OSSO Observatorio Sismológico del Suroccidente PD Plan de Desarrollo PDA Plan Departamental de Agua PEAPAD Plan Estratégico Andino para la Prevención y Atención de Desastres PEI Proyectos Educativos Institucionales PGAR Plan de Gestión Ambiental Regional PGN Presupuesto General de la Nación PIB Producto Interno Bruto PLEC Plan Local de Emergencias y Contingencias PNACC Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático PND Plan Nacional de Desarrollo PNPAD Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo POMCA Plan de Ordenamiento y Manejo de Cuencas POT Plan de Ordenamiento Territorial PRAE Proyectos Ambientales Escolares PREDECAN Proyecto Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina PRICC Plan Regional Integral de Cambio Climático 410 PTAR Planta de Tratamiento de Agua Residual PTGR Plan Territorial de Gestión del Riesgo RAS Reglamento Técnico para el Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico REDD Reducción de Emisiones de Deforestación y Degradación Ricclisa Red Interinstitucional de Cambio Climático y Seguridad Alimentaria SAC Sociedad de Agricultores de Colombia SDAS Subdirección de Desarrollo Ambiental Sostenible del Departamento Nacional de Planeación SDHT Secretaría Distrital de Hábitat de la Alcaldía Mayor de Bogotá SDPAE Sistema Distrital para la Prevención y Atención de Desastres de Bogotá Sena Servicio Nacional de Aprendizaje Senplandes Secretaría Nacional para la Planificación del Desarrollo SGC Servicio Geológico Colombiano (antes del 2011 Instituto Colombiano de Geología y Minería) SGP Sistema General de Participaciones SICIED Sistema Interactivo de Consulta de Infraestructura Educativa Sigob Sistema de Gestión y Seguimiento de Metas del Gobierno SIGOT Sistema de información geográfica para la planeación y el ordenamiento territorial SIGPAD Sistema de Información Georeferenciado para la Prevención y Atención de Desastre SIIF Sistema Integrado de Información Financiera SINA Sistema Nacional Ambiental SNB Sistema Nacional de Bomberos SNCC Sistema Nacional de Cambio Climático SNCyT Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología SNPAD Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres UAEAC Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil Unesco Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura Unicef Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia UNGRD Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (antes del 2011 Dirección de Gestión del Riesgo) UPME Unidad de Planeación Minero-Energética USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (por su sigla en inglés) VIS Vivienda de interés social 411 Fondo Mundial para la Reducción y Recuperación de Desastres 1818 H Street, NW Washington, DC 20433, USA Teléfono: 202-458-0268 Correo electrónico: GFDRR@worldbank.org Fax: 202-522-3227 Se extiende un agradecimiento especial y reconocimiento a los socios que apoyan el trabajo de GFDRR para proteger a los medios de subsistencia y mejorar la vida: Secretaría del Grupo de Estados ACP; Academia �rabe de Ciencia, Tecnología y Transporte Marítimo; Australia; Bangladesh; Bélgica; Brasil; Canadá; China; Colombia; Dinamarca; Egipto; la Comisión Europea; Finlandia; Francia; Alemania; Haití; India; Indonesia; la Federación Internacional de la Cruz Roja y la Media Luna Roja; Irlanda; el Banco Islámico de Desarrollo; Italia; Japón; Luxemburgo; Malawi; Malasia; México; Países Bajos; Nueva Zelanda; Nigeria; Noruega; Portugal; Arabia Saudita; Senegal; Sudáfrica; Corea del Sur; España; Suecia; Suiza; Turquía; Reino Unido; Programa de las Naciones Unidas; Estados Unidos; Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres - Naciones Unidas; Vietnam; el Banco Mundial y Yemen.