DEV35 Spanish COMITE PARA EL DESARROLLO NUMERO TREINTA Y CINCO Cuestiones relativas al desarrollo Exposiciones presentadas en la 50a reunión del Comité para el Desarrollo Washington, D.C.-27 de abril de 1995 FILE COPY Cuestiones relativas al desarrollo Exposiciones presentadas en la 50a reunión del Comité para el Desarrollo Washington, D.C.-27 de abril de 1995 Comité Ministerial Conjunto de las Juntas de Gobernadores del Banco y del Fondo para la transferencia de recursos reales a los países en desarrollo (Comité para el Desarrollo) Washington, D.C. Copyright © 1995 Banco Mundial 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, EE. UU. Reservados todos los derechos Hecho en los Estados Unidos de América Primera edición, junio de 1995 El Comité para el Desarrollo fue establecido el 2 de octubre de 1974 mediante resoluciones paralelas aprobadas por las Juntas de Gobernadores del Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial. Su nombre oficial es Comité Ministerial Conjunto de las Juntas de Gobernadores del Banco y del Fondo para la transferencia de recur- sos reales a los países en desarrollo. Es el único órgano ministerial conjunto del FMI y el Grupo del Banco Mundial y presta atención especial a los problemas de los países en desarrollo. En su calidad de tal, proporciona el punto focal de la estructura de la cooperación económica internacional para ir formando una visión global y completa de las diversas actividades internacionales en la esfera del desarrollo, de modo que las cuestiones correspondientes puedan ser consideradas pronta y eficazmente, y se coordinen los esfuerzos internacionales tendientes a resolver los problemas de financiación del desarrollo. Es atribución del Comité asesorar e informar a las Juntas de Gobernadores del Banco Mundial y el FMI sobre to- dos los aspectos de la cuestión general de la transferencia de recursos a los países en desarrollo en relación con los arreglos ya existentes o en perspectiva entre países, incluidos los referentes al comercio y los pagos internacion- ales, las corrientes de capital, las inversiones y la asistencia oficial para el desarrollo. Formula sugerencias para la consideración de quienes corresponda en cuanto a hacer efectivas sus conclusiones, y analiza en forma constante la marcha del cumplimiento de sus recomendaciones. ISBN 0-8213-3339-9 ISSN 0256-6125 INDICE Prefacio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v 1. Informe del Sr. Lewis T. Preston, Presidente del Banco Mundial. . . . 1 2. Declaración del Sr. Michel Camdessus, Director Gerente del Fondo Monetario Internacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . .18 3. Declaración del Presidente del Grupo Intergubernamental de los Veinticuatro para Asuntos Monetarios Internacionales: N'Goran Niamien, Ministro Delegado al Primer Ministro en cargado de Economía, Finanzas, Comercio y Planificación de Costa de Marfil . .30 4. Documento: "El Financiamiento de la Infraestructura en los Países en Desarrollo" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .31 5. Documentos Suplementarios A. "Financiamiento de las Infraestructuras de una Economía en la Fase Posterior al ajuste: el caso de Marruecos" Documento presentado por el Gobierno de Marruecos . . . . . . . . . .63 B. "Aumento de los Proyectos de Infraestructura Financiables por el Banco en Países en Desarrollo". Documento presentado por el Instituto de Finanzas Internacionales . . . . . . . . . . . .75 6. Comunicado del Comité para el Desarrollo del 27 de abril de 1995 . . .86 7. Apéndices A. Temario de la Quincuagésima Reunión del Comité para el Desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .89 B. Miembros del Comité para el Desarrollo (Lista de los países quese representan y sus Directores Ejecutivos en el Banco Mundial y el FMI: abril 1995 . . . . . . . . .90 C. Observadores ante el Comité para el Desarrollo . . . . . . . . . .94 iii PREFACIO El Comité para el Desarrollo celebró su 501 reunión en la ciudad de Washington el 27 de abril de 1995. El temario tenía una única materia principal, el financiamiento de la infraestructura en los países en desarrollo. El Comité basó sus debates en un documento conjunto de exposición de problemas, en informes preparados por el Banco Mundial y el FMI y en otros documentos suplementarios. El tema principal del programa ofreció al Comité la oportunidad de analizar atentamente el financiamiento de la infraestructura en los países en desarrollo. Estos han invertido en ese sector, por término medio, el 4% de su PNB, unos US$200.000 millones al año. Los Ministros reconocieron que no es probable que la demanda presente y futura de servicios de infraestructura básica pueda satisfacerse con los métodos actualmente utilizados por el sector público --caracterizados en muchos países en desarrollo por un funcionamiento ineficiente, falta de sensibilidad hacia los usuarios y mala gestión financiera. El Comité reconoció que para que mejore la situación de los países en desarrollo, éstos deberán contar con una gestión más inspirada en criterios comerciales, cobrar precios realistas por los servicios prestados, conceder mayor atención al mantenimiento y alentar una mayor intervención del sector privado en la prestación de servicios de infraestructura y en su financiamiento. Los Ministros convinieron en que estas reformas promoverán el progreso en los países en desarrollo. Los avances en la prestación de servicios de infraestructura aportarán beneficios directos e inmediatos para la población pobre y, al mismo tiempo, contribuirán a mejorar las condiciones ambientales. El Comité instó a los países donantes a que ayudaran a los países más pobres en este sentido y pidió que las instituciones multilaterales actuaran como agentes catalizadores en la recaudación de fondos privados más diversificados. Los Ministros tomaron también nota de los progresos realizados en relación con varias cuestiones expuestas en los informes del Director Gerente del FMI y del Presidente del Banco Mundial: repercusiones de las tendencias recientes de la economía mundial sobre los países en desarrollo y en transición; flujos y transferencias de recursos; programa especial de asistencia a Africa; aplicación de la estrategia de la deuda; compromisos y desembolsos del BIRF/AIF; estrategia del Banco Mundial de reducción de la pobreza y política de libre acceso a la información. Dado el amplio interés suscitado por estos temas, se distribuye ahora, en tres idiomas --español, francés e inglés--, la documentación presentada en esta reunión del Comité para hacerla llegar a un público más amplio. Peter Mountfield Secretario Ejecutivo Mayo de 1995 v Informe del Presidente al Comité para el Desarrollo INFORME DEL PRESIDENTE DEL BANCO MUNDIAL AL COMITE PARA EL DESARROLLO 27 de abril de 1995 1. Introducción 1. El año pasado se celebró el cincuentenario de las instituciones de Bretton Woods. El mundo ha cambiado mucho en los últimos 50 años. El pasado decenio ha representado, por sí solo, una significativa transformación en la manera en que las naciones organizan su actividad económica, y los flujos privados han pasado a ser la principal fuente de financiamiento para los países en desarrollo. La actividad económica de todo el mundo se está integrando con rapidez, habiéndose llegado a una economía verdaderamente mundial. Estos cambios han incrementado tanto la magnitud como la complejidad del programa de desarrollo y alterado de forma radical el contexto en que el Grupo del Banco Mundial lleva a cabo sus actividades. En consecuencia, el Grupo del Banco Mundial ha cambiado también. Cada vez más, nuestra misión consiste en asociarnos a los países y ayudarles a diseñar y aplicar políticas que abran los mercados y fortalezcan las economías, con el fin de mejorar la calidad de vida y aumentar la prosperidad de las poblaciones de todo el mundo, en especial de los pobres. 2. En este contexto, la reunión de primavera de 1995 del Comité para el Desarrollo tiene como tema principal la búsqueda de medios eficaces de financiar la infraestructura. En el documento de trabajo del personal sobre este tema se llega a la conclusión de que para que el mundo atienda la demanda actual y futura de servicios de infraestructura, los países deben cambiar su modo de proceder: deben prestar más atención al mantenimiento, escuchar más a los usuarios, fijar precios realistas para los servicios prestados y alentar una mayor competencia y participación del sector privado en la infraestructura y en su financiamiento. El Grupo del Banco Mundial puede ayudar de manera eficaz a los países miembros a colmar el abismo entre la demanda y la oferta de servicios de infraestructura mediante el asesoramiento sobre políticas, la movilización de recursos financieros de origen tanto público como privado y la difusión de los resultados de la experiencia internacional. Si, sumando nuestras fuerzas, podemos movilizar recursos suficientes para inversiones en infraestructura, contribuiremos a promover los esfuerzos en pro del desarrollo. II. Evolución reciente de la economía mundial: | consecuencias para los países en desarrollo y en transición 3. En mi informe de octubre de 1994 se indicaba que las circunstancias externas de los países en desarrollo parecían más favorables que en ningún otro momento del pasado decenio. Dicha estimación continúa siendo válida y, si ha habido algún cambio, ha sido en sentido favorable. El comercio mundial está creciendo casi un 7 % anual, la recuperación de los países industriales es firme y generalizada, el crecimiento de la OCDE en 1994 fue de un 2,9%, es decir, más de medio punto porcentual por encima del previsto por el Banco hace un año, y los precios de los productos básicos Informe del Presidente al Comité para el Desarrollo han subido. Según las previsiones, el crecimiento de los países industriales será de aproximadamente el 3% en el período 1995-2004, mientras que la inflación se mantendrá por debajo del 3%. Aunque las tasas de interés son más altas de lo que se prevía hace un año, ya no están por encima de la media de los ocho últimos años. La actual recuperación industrial debería ser sostenible y ofrecer un entorno estable a los países en desarrollo. 4. Uno de los principales factores en que se basa esta hipótesis es la globalización. En el pasado decenio, las exportaciones mundiales de mercancías han pasado del 11 % al 18% del PIB mundial. Los servicios representan el 22% del comercio mundial, frente al 15% de 1980. A escala mundial, una de cada siete transacciones de capital se efectúa con un interlocutor extranjero. El ritmo de la globalización se aceleró en 1994: el crecimiento del comercio mundial casi se ha duplicado con respecto al 4% anual registrado en la recesión de 1991-93, y para 1996 se prevé un crecimiento del 7%. La ratificación de la Ronda Uruguay por los países con mayor volumen de comercio impulsará este crecimiento, sobre todo en lo que respecta al comercio de productos manufacturados. Según las previsiones, la Ronda Uruguay representará para los ingresos de los países en desarrollo un incremento anual de US$60.000-100.000 millones (el equivalente del 1,3-2,0% de su PIB). En la conferencia sobre las consecuencias de la Ronda Uruguay en los países en desarrollo celebrada en el Banco Mundial en el mes de enero, una de las principales conclusiones fue que las mejoras habrían sido significativamente mayores si los países signatarios hubieran aprovechado con mayor dinamismo la oportunidad de liberalizar el comercio de productos agrícolas. Algunas de estas mejoras adicionales podrían conseguirse todavía si los países fijan sus aranceles muy por debajo de los niveles máximos con que se comprometieron en la Ronda. En la publicación del Banco titulada Las perspectivas económicas mundiales y los países en desarrollo, febrero de 1995 se incluye un resumen de las principales conclusiones de esa conferencia. 5. Otra característica del panorama actual es el alza de los precios de los productos básicos. El índice del Banco sobre los precios reales de los productos básicos no petroleros subió un 19% en 1994, lo que representa el mayor ascenso desde 1977. En los 20 países en desarrollo donde mayores fueron las subidas, la relación de intercambio crecerá nada menos que el 5% de su PIB conjunto. Pero no se prevé que este auge sea duradero y se observan ya signos de debilidad en esos mercados: los precios de los productos básicos cayeron durante el cuatro trimestre de 1994. Es imprescindible una gestión prudente de estos beneficios inesperados para poder ajustarse a unos precios más bajos. Habrá que resistirse a la fuerte tentación de utilizar estas ganancias imprevistas para aumentar el consumo corriente, aplazar las reformas o efectuar inversiones poco rentables en el sector público. 6. La creciente importancia de los países en desarrollo en cuanto agentes y beneficiarios del cambio es un elemento importante del cambio económico mundial en curso. Un número cada vez mayor de países en desarrollo están introduciendo refornias orientadas al exterior, que contribuyen a la globalización y aumentan las oportunidades de participar en sus beneficios. Estas reformas, al promover la eficiencia y la productividad internas y crear una atmósfera más favorable a las exportaciones y a la inversión extranjera, constituyen un factor decisivo de las mejores perspectivas económicas de estos países. El crecimiento de las naciones en desarrollo y su creciente integración a las finanzas y el comercio mundiales benefician a los países industriales. Las ventajas para estos 2 Informe del Presidente al Comité para el Desarrollo últimos derivadas de la mayor integración comercial con los países en desarrollo son potencialmente mayores que las que ofrece la mayor integración entre las naciones industriales, como se señala en el documento sobre las perspectivas económicas mundiales, publicado recientemente. 7. La recuperación económica de los países industriales está impulsando la demanda mundial de capital y elevando las tasas de interés: hasta 1994 las tasas de interés real a largo plazo habían subido nada menos que 200 centésimos de punto porcentual en los países del Grupo de los Siete. Existe la preocupación de que dichas tasas puedan alcanzar niveles que ahoguen la demanda de inversión y frenen la recuperación. No es probable que se confirme, esta hipótesis. La demanda de capital se podrá cubrir, probablemente, con el aumento del ahorro, para el que se prevé una subida tanto en los países en desarrollo como en los industriales. Es probable que en los mercados de capitales la oferta continúe siendo relativamente escasa en los próximos años, pero no más que en la actualidad. Las tasas de interés podrían disminuir si la integración fiscal de Europa avanza al ritmo algo más rápido previsto en el calendario de Maastricht y si el creciente consenso político de los Estados Unidos sobre la reducción del déficit se traduce en acciones concretas. 8. Aun cuando las circunstancias externas sean favorables, los resultados obtenidos por los distintos países dependerán de su capacidad de responder debidamente a las oportunidades y desafíos en este contexto más globalizado. La persistencia de los buenos resultados obtenidos por los países en desarrollo más orientados hacia el exterior dependerá del mantenimiento de la estabilidad macroeconómica, el impulso de la inversión y el ahorro interno y la creación de una estructura de incentivos que promueva la competitividad y atraiga a empresas internacionales. Por el contrario, las economías que permanecen relativamente cerradas corren el riesgo de marginarse cada vez más, perdiendo la oportunidad de beneficiarse de las innovaciones en los procesos y en la producción introducidas por la inversión y el comercio internacional. Las actuales condiciones favorables ofrecen una oportunidad de acelerar las reformas estructurales que determinarán las perspectivas de crecimiento a largo plazo. 9. En lo que respecta a los resultados de 1994 y las perspectivas para el futuro de los países en desarrollo, se observa que el año pasado el crecimiento medio de los países de ingreso bajo y mediano, con exclusión de Europa oriental y la antigua Unión Soviética, fue del 4,9%. Los países en desarrollo que están más integrados en la economía mundial son los que más se han aprovechado de este entorno propicio: * Asia oriental continúa obteniendo brillantes resultados, gracias a la pujante demanda interna y al fuerte crecimiento de las exportaciones, impulsadas por las abundantes entradas de capital. Es probable que esta región continúe aprovechando al máximo las oportunidades de inversión y comercio mundial. En lo que respecta al crecimiento regional se prevé un descenso desde el 9 % de 1991-94 a un nivel todavía notable del 8% en 1995-2004, debido a la desaceleración del crecimiento de la población y de la mano de obra y a la reducción de las posibilidades de equipararse tecnológicamente a los países industriales. 3 Informe del Presidente al Comité para el Desarrollo * Asia meridional obtuvo también buenos resultados en 1994 tanto en lo que respecta al crecimiento de la producción como a las entradas de capital privado. En el próximo decenio es probable que la región mantenga un crecimiento sostenido superior al 5 %, siempre que se agilicen las reformas encaminadas a promover la liberalización económica y el papel del sector privado y se reduzcan los déficit presupuestarios. * En América Latina el creciente déficit en cuenta corriente y el descenso de los flujos privados han puesto de manifiesto graves deficiencias, como demuestra la reciente crisis de México. Es probable que algunas de las economías más importantes de la región se vean obstaculizadas a medio plazo por la necesidad de introducir ajustes en los déficit en cuenta corriente y políticas monetarias restrictivas. * En Africa al sur del Sahara el crecimiento, impulsado por las mejoras en la relación de intercambio, fue del 2,2 % en 1994, significativamente mayor que en años anteriores, pero no suficiente para elevar los niveles de vida. El crecimiento económico de la región será, según las previsiones, del 4% en 1995-2004, si los países aprovechan las condiciones externas más favorables para impulsar la reforma económica y política. * En Europa y Asia central la evolución económica de los países en transición es más diferenciada; los países más precoces o comprometidos con el proceso de reforma han comenzado a destacarse y a dar signos de crecimiento sostenido. En la antigua Unión Soviética los resultados fueron flojos; la producción descendió de nuevo nada menos que un 13%. En un entorno favorable, las políticas podrían aplicarse con mayor eficacia en la segunda mitad de los años noventa, y el crecimiento podría alcanzar el 5 % anual. Pero la región debe hacer frente a importantes desafíos: mayores dificultades para alcanzar la estabilización macroeconómica, graves conflictos políticos internos, amplio programa pendiente de remodelación estructural, posibilidad de fuerte aumento del desempleo y necesidades crecientes de financiamiento exterior. * En el Oriente Medio y Norte de Africa el crecimiento medio del último decenio fue inferior al 1 % anual. Las causas determinantes fueron la caída de los precios del petróleo, la existencia de sectores públicos de gran magnitud y poca eficacia y la incapacidad de conseguir una diversificación impulsada por el sector privado. El crecimiento regional puede ascender a poco más del 3% anual en 1995-2004 si se intensifican las medidas de estabilización y ajuste estructural, se avanza en el camino de paz y suben los precios del petróleo. 10. Así pues, la perspectiva general es favorable, pero hay significativos riesgos de deterioro. Existe la posibilidad de que los países industriales no consigan reordenar las finanzas públicas y de que se produzcan desfases en las políticas de los países en desarrollo. En este supuesto pesimista, si la política de los países industriales se contrae todavía más para frenar la inflación, y 4 Informe del Presidente al Comité para el Desarrollo las tasas de interés registran una fuerte subida, podría darse una desaceleración del crecimiento. Además, los países que derrochen los beneficios de este auge sufrirán las mayores consecuencias, ya que serán castigados por los inversionistas nacionales y extranjeros. Incluso si los países industriales evitan que se produzca un ciclo de auge y caída y logran un "aterrizaje suave", los desfases de las políticas que podrían conducir a la pérdida de confianza en el mercado financiero de algunos países en desarrollo podría provocar una inversión de los flujos de capital privado hacia los mercados emergentes y dar lugar a una serie "contagiosa" de crisis de balanza de pagos. Con una gestión económica acertada se reduciría tanto la intensidad de la pérdida temporal de confianza de los mercados financieros, como el número de países afectados, lo que acentúa la importancia del marco de políticas. 11. Para aprovechar plenamente las oportunidades que ofrecen las favorables circunstancias económicas actuales, los países en desarrollo deben dar prioridad a la reforma de las políticas. Si bien la Ronda Uruguay ofrece a todos los países la posibilidad de notables mejoras, no es seguro que se vaya a aplicar sin contratiempos y de forma universal. Cuando el proceso de cambio determina la aparición de ganadores y perdedores y requiere, como condición para alcanzar los beneficios ofrecidos, un proceso de ajuste, existe siempre el riesgo de que se produzcan presiones proteccionistas. Estas presiones, ejercidas por las industrias y grupos que deberán adaptarse a una competencia internacional más fuerte, continuarán poniendo a prueba la fortaleza del compromiso de las autoridades con la apertura de los mercados. 12. La globalización ha abierto nuevas oportunidades y planteado nuevos desafíos. Una mayor integración en la economía mundial significa que la mayor competitividad permitirá aumentar los beneficios pero también que la falta de acción representará mayores pérdidas. Cada vez más, las autoridades se ven obligadas a mantener la confianza de los mercados tanto internacionales como nacionales. En este contexto, unas políticas económicas acertadas permiten obtener mayores recompensas. Los países que mejor podrán aprovechar las nuevas oportunidades de la globalización son los que consigan transformar sus políticas y estructuras de manera que respalden un crecimiento orientado hacia el exterior. III. Tendencias recientes de las transferencias de recursos a los países en desarrollo y en transición 13. Nada ha cambiado más rápidamente en los años noventa que la estructura de financiamiento del desarrollo. Los flujos netos agregados a los países en desarrollo se han duplicado con creces en los cinco últimos años, y los flujos financieros del sector privado se han multiplicado por cuatro. En 1994, el total neto de los flujos de recursos del mundo desarrollado a los países en desarrollo alcanzó, por quinto año consecutivo, la cifra sin precedentes de unos US$227.000 millones (véase el Cuadro 1 del Anexo). Como en años anteriores, el crecimiento se debió por completo al aumento de los flujos del sector privado, y este aumento se dividió equitativamente entre la inversión extranjera directa y los préstamos privados. Como se indicó en mi último informe a este Comité, los flujos privados han adquirido enorme importancia, llegando a representar las tres cuartas partes del total. Los responsables de las políticas, las instituciones financieras y los países en desarrollo no 5 Informe del Presidente al Comité para el Desarrollo estaban preparados para un cambio de esta magnitud y ritmo. La afluencia masiva de capital a los países en desarrollo es una novedad importante y positiva; no obstante, habría motivos de preocupación sobre la fiabilidad de estos flujos y su efecto en la gestión fiscal y monetaria de los países destinatarios. Flujos del sector privado 14. Aunque los flujos de capital privado a los países en desarrollo --cifrados en US$173.000 millones-- alcanzaron un nuevo récord en 1994, su ritmo de crecimiento ha bajado mucho --un 4% en 1994, frente al 61 % de 1993. Es más, en 1994 bajaron los flujos hacia algunos de los mayores países de América Latina. La desaceleración se debe en parte al menor número de emisiones de bonos y al descenso de los flujos de cartera, debido a la subida de las tasas de interés de la OCDE y a la agitación de los mercados de bonos a comienzos de 1994. 15. Los flujos de capital privado continúan dirigiéndose a una veintena de países de ingreso mediano de Asia oriental y América Latina y a dos grandes países de ingreso bajo, China y la India. Los diversos tipos de flujos se han distribuido de manera muy diferente en las distintas regiones. Casi un tercio de las inversiones en capital accionario se han destinado a México, y otro 40% ha correspondido a Brasil, Argentina, Corea y Malasia. China representa el 40% del total de la inversión extranjera directa. Los flujos de deuda de cartera se concentraron claramente en México, Brasil, Argentina y Venezuela y en Asia oriental. 16. La reciente crisis de México ha suscitado preocupación sobre la sostenibilidad de los flujos de capital privado. Si bien la subida de las tasas de interés contribuyó a la crisis mexicana, la mayor parte de las causas subyacentes son específicas de dicho país. El descenso de las tasas de ahorro, el sobreendeudamiento en divisas por parte del sector empresarial y la apreciación del tipo de cambio contribuyeron a elevar los déficit de cuenta corriente, financiados cada vez más mediante flujos de cartera a corto plazo. Las medidas que ahora están adoptando las autoridades y el apoyo que estas medidas han recibido de la comunidad internacional están ayudando a México a hacer frente a la crisis. 17. ¿Precipitará la crisis mexicana una inversión generalizada de los flujos privados? Siempre es difícil predecir el comportamiento del mercado y las variaciones anuales. Los países con mayor dependencia relativa de los flujos a corto plazo continuarán acusando la considerable inestabilidad de los mercados de capital y deberán controlar con habilidad los correspondientes efectos niacroeconómicos: apreciación del tipo de cambio real y presiones inflacionarias. La mejor manera de determinar si los flujos son sostenibles a medio y largo plazo es considerar los factores estructurales que explican el repentino crecimiento de los flujos financieros privados en los últimos años. 18. En el pasado decenio los cambios estructurales introducidos en la gestión económica de los países en desarrollo han permitido un progreso sistemático de la estabilización, la liberalización del comercio, la privatización y la sustitución de los controles administrativos directos de los sectores financieros por una supervisión reguladora. Estos cambios han contado también con el apoyo de una 6 Informe del Presidente al Comité para el Desarrollo revisión explícita del papel del gobierno y el reconocimiento de las ventajas del sector privado en cuanto a eficiencia, innovación y competitividad. Este nuevo entorno ha atraído cada vez más a los inversionistas privados. Indudablemente, no todos los países han optado irrevocablemente por un planteamiento del desarrollo basado en el mercado y en algunos de ellos existe el riesgo de fuertes reacciones políticas. De todas formas, es difícil que se produzca una inversión generalizada, lo que quiere decir que el interés de los inversionistas extranjeros continuará siendo fuerte. 19. Los cambios estructurales han sido también importantes en los mercados financieros mundiales. La globalización de los fondos de inversión, la constante apertura de los mercados financieros nacionales de los países en desarrollo, la mayor facilidad de acceso a los mercados de capital de los países industriales y la variedad de instrumentos disponibles han contribuido a aumentar el número de posibles inversionistas. 20. Además de los cambios estructurales, la naturaleza de los flujos, el tipo de inversionistas que se siente atraído a los países en desarrollo y la g!obalización de los mercados financieros hacen poco probable una inversión general: * más del 40% de los flujos de capital privado se producen en forma de inversión extranjera directa, la cual está condicionada por los cambios estructurales de la economía mundial, más que por sus oscilaciones temporales; * la mayor parte de los flujos creadores de deuda no se producen ya en forma de préstamos de bancos comerciales sino de bonos procedentes de un limitado número de emisores de países en desarrollo, considerados como solventes por los participantes en el mercado, y * los valores de los mercados emergentes están insuficientemente representados, en relación con la magnitud de dichos mercados, en las carteras de los inversionistas institucionales extranjeros. 21. En resumen, la globalización de los mercados financieros es una novedad importante, positiva y, probablemente, duradera. No obstante, es probable que la crisis mexicana promueva una actitud de mayor cautela en los inversionistas y que reduzca el crecimiento de los flujos del sector privado. Como consecuencia del rápido crecimiento previsto y de la considerable mejora en el marco de políticas, los países en desarrollo continuarán siendo atractivos para los inversionistas, aun cuando se recupere el crecimiento de los países de la OCDE. No obstante, el ajuste y la reestructuración continúan siendo requisitos fundamentales para todo país que desee competir internacionalmente y alcanzar el crecimiento sostenible en una economía mundial, que ofrece una recompensa todavía mayor a la innovación, especialización y flexibilidad. El mercado mundial es implacable: recompensa generosamente las políticas eficientes pero castiga sin contemplaciones la ineficiencia y la inactividad. 7 Informe del Presidente al Comité para el Desarrollo Flujos oficiales 22. La composición de los flujos agregados de recursos a los países en desarrollo por grupo de ingreso depende ahora del acceso a los mercados internacionales de capital. En conjunto, los países de ingreso mediano tienen ahora acceso al mercado. En lo que respecta a los países de ingreso bajo, China y la India han obtenido recientemente recursos de los mercados internacionales, pero los países de ingreso bajo y más pequeños continúan dependiendo de las fuentes oficiales de financiamiento. Los flujos de fuentes oficiales (con precios y tipos de cambio constantes) descendieron de US$56.300 millones en 1993 a US$54.400 millones en 1994. La asistencia oficial para el desarrollo (AOD), que representa aproximadamente el 80% del total de flujos oficiales netos, aumentó US$300 millones, es decir, menos del 1 %, situándose en US$44.600 millones (con precios y tipos de cambio constantes)' 23. Por tercer año consecutivo, la AOD se ha mantenido en torno a los US$44.000 millones. Las perspectivas inmediatas no apuntan a un aumento de esta ayuda sino, en el mejor de los casos, a su mantenimiento en los niveles actuales. Como he indicado en anteriores informes al Comité para el Desarrollo, esta situación es particularmente inquietante, ya que los países de ingreso bajo, con excepción de la India, China e Indonesia, financian la casi totalidad de sus actividades de desarrollo con asistencia oficial. Un objetivo prioritario, tanto para los donantes como para los destinatarios, debe ser aumentar la eficiencia de dicha ayuda. Pero se requiere un volumen mayor de AOD para mejorar las condiciones de vida de los países más pobres del mundo y apoyar el audaz proceso de reforma emprendido en Africa y en otras regiones. Por ello, debemos continuar esforzándonos por mantener y, cuando sea posible, aumentar los flujos de AOD con el fin de ayudar a los países pobres a promover programas y políticas de desarrollo acertados. IV. El Banco Mundial y la AIF: transferencias de recursos e iniciativas recientes de movilización Compronmisos y desembolsos del Banco Mundial/AIF en el ejercicio económico de 1994 y en el primer semestre del de 1995 24. En este contexto, me complace afirmar que el apoyo del Banco a las iniciativas de desarrollo de los países más pobres continúa siendo fuerte. Los compromisos de la AIF sumaron un total de US$6.700 millones (DEG 4.700 millones) en el ejercicio económico de 1994, frente a los US$6.800 millones (DEG 4.800 millones) de 1993, en tanto que sus desembolsos en ese ejercicio ¡ Las estadísticas del Banco sobre AOD pueden diferir de las de la OCDE, por diversos factores: las estimaciones del Banco incluyen como receptores a todos los países de Europa oriental y de la antigua Unión Soviética, y también los flujos hacia los países en desarrollo provenientes de naciones que no son miembros del Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD). Las estimaciones de la OCDE incluyen los flujos hacia países de ingreso alto y las donaciones en concepto de cooperación técnica. 8 Informe del Presidente al Comité para el Desarrollo alcanzaron los US$5.500 millones; en el de 1993 habían sido de US$4.900 millones. Los desembolsos efectuados en el primer semestre del ejercicio de 1995 fueron de US$2.900 millones, frente a los US$2.400 millones del primer semestre del de 1994. 25. Por el contrario, los compromisos y desembolsos del BIRF en el ejercicio de 1994 fueron inferiores a los del de 1993; los compromisos sumaron US$14.200 millones (US$2.700 millones menos) y los desembolsos US$10.400 millones (US$2.500 millones menos). El ritmo de los desembolsos se ha acelerado en el ejercicio de 1995: en la primera mitad del mismo se desembolsaron US$6.600 millones, frente a los US$5.000 millones y US$5.200 millones de la primera mitad del de 1993 y 1994, respectivamente. 26. En el ejercicio de 1994 los compromisos del BIRF disminuyeron ante todo por el fuerte descenso de los préstamos para ajuste estructural, que pasaron de US$3.900 millones en el de 1993 a US$570 millones en el de 1994. Ello se debió tanto a la tendencia descendente a largo plazo de estos tipos de préstamos (consecuencia del mejoramiento del e itorno de políticas de muchos prestatarios del BIRF) como a la inestabilidad a corto plazo derivada de factores imprevistos específicos de cada país (sobre todo la evolución macroeconómica y política de algunas economías en transición). El auge repentino de los flujos de capital privado redujo también la demanda de créditos del BIRF por parte de algunos prestatarios. 27. A su vez, los desembolsos del BIRF se desaceleraron en el ejercicio de 1994, sobre todo por el descenso de los compromisos de préstamos para ajuste de rápido desembolso y, en algunos países, a los retrasos en la entrega de los tramos de operaciones de ajuste ya en marcha. Los desembolsos con destino a operaciones crediticias para fines de inversión se han mantenido en gran parte sin cambios, debido a los problemas de desembolso de algunos países y a los esfuerzos realizados por reestructurar las carteras, incluidas las anulaciones. Los flujos netos disminuyeron en el ejercicio de 1994 como consecuencia del menor nivel de desembolsos brutos y del elevado nivel de reembolsos. Sin incluir estos últimos, los flujos netos alcanzaron los US$239 millones. 28. Se han iniciado las negociaciones con los donantes para llegar a un acuerdo sobre la undécima reposición de recursos de la AIF. En una reunión de Suplentes de la AIF celebrada el 9 y 10 de febrero de 1995 se examinaron los principales desafíos con que se enfrentaban los beneficiarios de la AIF y las políticas operativas básicas que orientarían las actividades de dicha institución. Está prevista otra reunión a partir del 24 de abril. Las restricciones presupuestarias que están experimentando varios donantes harán difícil la reposición, pero nos conforta el fuerte apoyo recibido por la AIF de los países tanto donantes como beneficiarios. 29. La facultad de la AIF para contraer compromisos sigue siendo suficiente para las obligaciones a corto plazo. No obstante, la administración está siguiendo muy de cerca las novedades relativas a los retrasos en la disponibilidad de las contribuciones de los principales donantes. 9 Informe del Presidente al Comité para el Desarrollo Progresos realizados en el marco del Programa especial de asistencia para países de bajos ingresos de Africa al sur del Sahara en proceso de reforma estructural 30. El Programa especial de asistencia es un buen ejemplo de la contribución del Banco al desarrollo. Dicho Programa moviliza créditos de rápido desembolso en apoyo de la balanza de pagos de los países de bajos ingresos de Africa al sur del Sahara agobiados por la deuda que han emprendido programas de ajuste. En la mayor parte de los países de ingreso bajo de Africa al sur del Sahara los años ochenta fueron difíciles, pero en los que pusieron en práctica programas de ajuste el crecimiento fue casi el doble que en los demás. A mitad de los años noventa las diferencias entre los países africanos son más fuertes que en cualquier otro momento del pasado. En un extremo se encuentran los países inmersos en disturbios civiles; en el otro, los que están comenzando a recoger los beneficios del significativo progreso realizado en el camino de la reforma económica. No menos de 21 países africanos están registrando una situación de crecimiento per cápita, y en aproximadamente la mitad de éstos el PIB ha crecido a una tasa anual del 4%-5%. Estos cambios, tanto más notables si se tiene en cuenta que se producen en medio de una transición política democrática, requieren una gran diversidad de planteamientos en las estrategias de asistencia a esos países. 31. Los donantes han respondido a las iniciativas de reforma africanas con considerables aumentos de las transferencias netas de recursos, gran parte de ellas en términos concesionarios. Bajo la dirección del Banco, los donantes apoyan este Programa desde 1987. En su tercera fase trienal, que comenzó en 1994, 17 donantes han comprometido hasta la fecha US$6.700 millones en apoyo de la balanza de pagos. No obstante, los recursos serán sumamente escasos y los donantes deberán ser todavía más selectivos y asignarlos especialmente a los países que han decidido introducir las necesarias reformas y están consiguiendo resultados. 32. El desafío que se presenta a Africa es acelerar el progreso en esferas fundamentales para el crecimiento económico sostenible y la reducción de la pobreza --educación, salud y población, agricultura, medio ambiente, reducción de las diferencias por razón de sexo, desarrollo del sector privado, servicios de infraestructura y fortalecimiento de la capacidad institucional. Medidas para reducir la carga de la deuda 33. La reducción de la carga de la deuda de los países pobres gravemente endeudados continúa ocupando un lugar fundamental en el esfuerzo conjunto de la comunidad de donantes en pro del crecimiento económico y de la mejora de los niveles de vida en dichos países. La actuación del Banco comprende los siguientes elementos: i) apoyo a la reforma de políticas; ii) créditos de la AIF; iii) asignaciones extraordinarias de la AIF a los países en proceso de reestructuración de la deuda; iv) asignaciones del programa de "quinta dimensión` (véase el párrafo 36); v) recursos del Fondo para la reducción de la deuda (véase el párrafo 37), y vi) asistencia técnica para la gestión de la deuda. Estos instrumentos son muy eficaces cuando responden a las necesidades específicas de cada país y me complace confirmar que el Banco continúa haciendo progresos en el intento de ayudar a los países miembros a reducir la carga de la deuda. En concreto, la deuda contraída con el BIRF se está reduciendo rápidamente y ahora representa sólo en torno al 3,4% del total de la deuda pendiente 10 Informe del Presidente al Comité para el Desarrollo de los 33 países de ingreso bajo más gravemente endeudados. Con la cláusula que sólo admite nuevos financiamientos en las condiciones establecidas por la AIF y el apoyo del programa de "quinta dimensión", la deuda pendiente con el BIRF se reducirá rápidamente. En el plazo de seis años, dicha deuda se habrá eliminado prácticamente en casi todos los 19 países que sólo pueden recibir financiamiento de la AIF y que tienen actualmente deudas pendientes con el BIRF. 34. En el documento titulado "Deuda multilateral de los países pobres gravemente endeudados", preparado conjuntamente por el personal del Banco y del Fondo, se analizan los problemas de la deuda de dichos países. Las siguientes son sus principales conclusiones: * Para la mayoría de los países pobres muy endeudados, la deuda multilateral no constituye una carga demasiado pesada si se mantienen políticas internas adecuadas y se recibe financiamiento suficiente; sin embargo, la deuda externa y su servicio son un problema grave para muchos de ellos. * El crecimiento económico es la clave para una solución duradera de los problemas de la deuda de estos países. Por lo tanto, necesitan políticas internas acertadas y financiamiento suficiente. En particular, los países pobres muy endeudados necesitan que se mantengan los niveles y condiciones actuales del financiamiento concesionario, y que las condiciones de todo el financiamiento multilateral que se les otorgue en el futuro sean similares a las de la AIF. * La deuda con el Banco Mundial (el BIRF y la AIF) representa una proporción muy pequeña de la deuda total de la gran mayoría de estos países. El Banco tiene instrumentos y flexibilidad suficientes para asegurar que la deuda contraída con él no restrinja el desarrollo de los pocos países cuya deuda es elevada. No obstante, es recomendable hacer una evaluación detenida de cada caso. Tanto el Banco como el Fondo están en condiciones de efectuar tal evaluación al preparar los documentos sobre parámetros de política económica y las estrategias de asistencia a los países. 35. El 13 de marzo, el Comité plenario realizó un análisis constructivo de este documento. Las consultas giraron en torno al tema de si las hipótesis sobre la sostenibilidad de la deuda multilateral presentadas en el documento eran demasiado optimistas en lo que respecta tanto a los resultados de esas economías como a la disponibilidad de flujos de fondos en condiciones concesionarias. Los Directores Ejecutivos pidieron que el personal del Banco explore hipótesis alternativas. Solicitaron también un estudio de las posibles modificaciones de los instrumentos existentes, incluida la modificación de las condiciones del financiamiento de la AIF y la prolongación del programa de "quinta dimensión". En breve plazo estos estudios serán sometidos a la consideración del Directorio. La administración del Banco recalcó que los recursos de la AIF tienen un límite y que en ninguna de las opciones en estudio pueden contemplarse fondos adicionales. Cualquier financiamiento adicional de la AIF (o flexibilización de las condiciones de este último) que se otorgue a un país miembro supondrá la reducción del crédito que se conceda a otro prestatario de la Asociación. El asunto es determinar la mejor manera de utilizar los recursos disponibles para ayudar a los países más pobres. 11 Informe del Presidente al Comité para el Desarrollo 36. A través del programa de "quinta dimensión" el Banco proporciona recursos complementarios de la AIF a aquellos países que sólo pueden recibir financiamiento de esta institución y que tienen deudas pendientes con el BIRF, están al día con los pagos del servicio de la deuda mantenida con el Banco y han puesto en marcha operaciones de ajuste respaldadas por la Asociación. Los recursos asignados son proporcionales a los intereses debidos al BIRF ese año (en los últimos años cubrían más del 90%). El programa de "quinta dimensión" se financia con los reembolsos de los créditos de la AIF. En el ejercicio de 1994 el programa proporcionó recursos complementarios de la AIF por un total de US$265 millones con destino a 16 países; para el ejercicio de 1995 se prevé un total de US$241 millones para 19 países. 37. El Fondo para la reducción de la deuda de países que sólo pueden recibir financiamiento de la AIF, establecido por el Banco, ha continuado otorgando donaciones a países de ingreso bajo para la reducción de su deuda comercial si se trata de una deuda pública, externa y con respecto de la cual no se ha constituido una garantía. El Fondo se financia mediante aportaciones de los ingresos netos del BIRF y de los donantes. Hasta ahora se han llevado a cabo siete operaciones (Níger, Mozambique, Guyana, Uganda, Bolivia, Zambia y Santo Tomé y Príncipe), en las que se utilizaron US$59 millones de recursos del BIRF procedentes de este Fondo y US$60 millones en forma de cofinanciamiento para amortizar US$832 millones de principal. El descuento medio ha sido de aproximadamente el 86% del valor nominal. Se encuentran en preparación otras siete operaciones (Nicaragua, Sierra Leona, Albania, Tanzanía, Etiopía, Mauritania y Guinea). 38. Me congratulo de los progresos realizados por los acreedores del Club de París en el intento de aliviar la carga de la deuda de los países de ingreso bajo gravemente endeudados. Las nuevas "condiciones de Nápoles" aprobadas en diciembre de 1994 representan, para la mayor parte de esos países, una reducción del 67% de la deuda y de su servicio en valor neto actualizado (VNA), en vez del 50% establecido en las "condiciones de Londres". Además, cuando los antecedentes de los países son positivos, el Club de París está dispuesto a reprogramar en términos concesionarios toda la deuda pendiente, y no sólo los pagos vencidos. En enero y febrero el Club de París decidió la reprogramación de pagos vencidos relativos a Guinea (con una reducción del 50% del VNA) y Camboya, Guinea-Bissau y Togo (reducción del 67% del VNA). Se aprobó también una reducción de la deuda de Uganda (reducción del 67% del VNA). V. El desafío de la pobreza 39. La reducción de la pobreza es el verdadero desafío que se presenta a los gobiernos de los países en desarrollo y al Banco Mundial. Mil millones de personas viven todavía con menos de un dólar diario. Ocho millones de niños mueren todos los años como consecuencia de enfermedades que podrían prevenirse fácilmente. Cien millones de niñas no tienen ocasión de ir nunca a la escuela. En la próxima generación la población mundial registrará un aumento de tres mil millones de personas --el 95% de ellas en países pobres-- y los ingresos de los países más ricos crecerán casi tres veces más aprisa que los de los más pobres, lo que quiere decir que la pobreza continuará siendo el principal reto mundial. 12 Informe del Presidente al Comité para el Desarrollo 40. En los 50 últimos años hemos aprendido mucho sobre la manera de responder a ese desafío y, en consecuencia, se presta una atención mucho más sistemática a la reducción de la pobreza. Sabemos mucho más sobre la importancia de los mercados abiertos y de las políticas que generan un crecimiento basado en una gran utilización de la mano de obra; sobre la necesidad de invertir en las personas --educación, salud, nutrición, planificación familiar-- a fin de aumentar el número de quienes pueden contribuir al crecimiento y disfrutar de sus beneficios; sobre el papel decisivo del sector privado en la generación del crecimiento; sobre la importancia de unas instituciones fuertes, un buen sistema de gobierno y la identificación con los programas; sobre los vínculos entre protección del medio ambiente y reducción de la pobreza y sobre la necesidad de una participación amplia en el desarrollo económico. 41. A partir de estos principios generales se ha establecido un marco estratégico que orienta cada vez más las iniciativas del Banco contra la pobreza. Dicha estrategia se basa en dos planteamientos que se refuerzan mutuamente: el crecimiento con gran utilización de mano de obra y la inversión en las personas. En consecuencia, los préstam s del Banco destinados a perfeccionamiento de los recursos humanos se han multiplicado por tres en el pasado decenio, pasando de 5% del total en 1981-83 al 15% en 1991-94. Esta estrategia se complementa con los siguientes elementos: * Selectividad y redes de protección social. Para que los recursos lleguen precisamente a quienes más los necesitan se requiere una selectividad estricta. En el ejercicio de 1994 unas tres cuartas partes de las operaciones de ajuste se orientaron a la reducción de la pobreza y un cuarto de los préstamos del Banco para fines de inversión apoyaron programas específicos y focalizados destinados a ese mismo fin. * Sostenibilidad ambiental. Para que la reducción de la pobreza sea duradera, debe ser ecológicamente sostenible. Los problemas ambientales más comunes --agua contaminada, falta de saneamiento y erosión de los suelos-- se ceban especialmente en los más pobres. Los préstamos para actividades ambientales constituyen en la actualidad el segmento de más rápido crecimiento en el conjunto de la cartera del Banco. * Población. En muchos países en desarrollo la reducción del rápido crecimiento demográfico es un medio importante de reducción de la pobreza, y viceversa. Los préstamos del Banco para actividades relacionadas con la población y la salud reproductiva alcanzaron un total de US$423 millones en el ejercicio de 1994. * Papel de la mujer. Un elemento decisivo para reducir la pobreza es invertir proporcionalmente más en la mujer. La mejora del acceso de las niñas a la educación es probablemente la política más eficaz de lucha contra la pobreza en el mundo de hoy. Casi la mitad de los proyectos respaldados por el Banco en el ejercicio de 1994 tenían componentes destinados específicamente a ayudar a las mujeres, frente al 10% de hace cinco años. 13 Informe del Presidente al Comité para el Desarrollo * Gobierno. Un buen sistema de gobierno es condición esencial para la reducción de la pobreza. En los años noventa el Banco ha puesto cada vez más empeño en ayudar a sus prestatarios a mejorar la gestión de sus sistemas económicos. * Participación. La participación puede ser un medio muy eficaz de ayudar a las comunidades a superar los problemas de sistemas económicos y de gobierno muy diferentes. El Banco alienta a los gobiernos a que recaben la participación de las comunidades locales en el diseño y ejecución de los proyectos. También hay una tendencia cada vez mayor a aplicar enfoques participatorios a nivel de las políticas, que es donde pueden tener el mayor impacto. * Contactos. El estrechamiento de la colaboración y los contactos entre gobiernos de los países en desarrollo, sector privado, organizaciones no gubernamentales, donantes bilaterales, sistema de las Naciones Unidas e instituciones de Bretton Woods es fundamental para luchar eficazmente contra la pobreza. * Conocimientos. Las mejoras en el conocimiento y cuantificación de la pobreza contribuyen a aumentar la eficacia en las estrategias de reducción de la misma. Las evaluaciones de la pobreza constituyen la base analítica para relacionar las estrategias de asistencia del Banco con las iniciativas de reducción de la pobreza. Hemos realizado ya evaluaciones de la pobreza en 39 países y esperamos realizar 104 antes de que concluya el ejercicio de 1996. Nuestras estrategias de ayuda a los países y nuestros programas crediticios se están adaptando en respuesta a los resultados obtenidos. * Ejecución. La reducción de la pobreza requiere dedicación y perseverancia. En los últimos años el Banco ha adoptado una serie de medidas para mejorar la ejecución --y, por lo tanto, la repercusión en el desarrollo-- de las operaciones por él financiadas: más atención a la calidad del diseño inicial del proyecto, gestión nacional de la cartera y reestructuración de los proyectos. 42. Acontecimientos como la Conferencia de El Cairo sobre la Población, del año pasado, o la reciente Cumbre Mundial de Copenhague sobre el Desarrollo Social nos han ofrecido también la oportunidad de demostrar la atención del Banco en la pobreza y el perfeccionamiento de los recursos humanos. La cuarta Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre la Mujer, que se celebrará en Beijing en septiembre de 1995 y para la que el Banco preparará también un documento informativo, contribuirá a reiterar los mensajes del Banco sobre la diferencia entre el hombre y la mujer y a estudiar tales problemas desde esa perspectiva. VI. Libre acceso a la información 43. Un medio importante de ayudar a sus miembros y de estrechar su colaboración en pro del desarrollo es que el Banco sea una institución abierta. Hemos aprendido que la calidad de nuestra 14 Informe del Presidente al Comité para el Desarrollo labor --y la de nuestros interlocutores-- en favor del desarrollo puede mejorar cuando se dispone de información oportuna y pertinente sobre lo que el Banco está haciendo y se propone realizar en el futuro. Como se les informó en la reunión de otoño de 1993, el 26 de agosto de 1993 los Directores Ejecutivos del Banco aprobaron cambios de gran alcance en nuestra política de libre acceso a la información. Esta decisión fue consecuencia de nuestro deseo de estimular un debate útil y con conocimiento de causa sobre los problemas del desarrollo, llegar a una mejor comprensión de éste y fomentar el apoyo público a las actividades que promueven el progreso en los países en desarrollo. Recientemente examinamos nuestra experiencia durante el primer año de aplicación de esta política y hasta ahora los resultados son alentadores. 44. La política de información, mucho más abierta, ha supuesto un aumento en la variedad y número de documentos accesibles al público. Para alcanzar su objetivo de accesibilidad mundial a la información, en enero de 1994 el Banco estableció en su sede un Centro de Información (PIC) al que siguieron en breve plazo oficinas exteriores en Londres, París, Tokio y, más recientemente, Jamaica. 45. Las misiones residentes del Banco Mundial son un componente de especial importancia en esta red de centros de información, ya que permite a las personas y organizaciones locales interesadas tener acceso a los documentos pertinentes. Dichas misiones están conectadas con el PIC a través del correo electrónico, lo que reduce al mínimo el tiempo necesario para transmitir las solicitudes y algunos documentos. Cada misión residente dispone de un juego completo de los documentos de acceso público para su país y constituye un punto de fácil acceso a todas las demás informaciones de que dispone el Banco. En una misión especialmente emprendedora, la de Indonesia, el PIC y las ONG locales están tratando conjuntamente de ayudar a las comunidades de fuera de Yakarta a conseguir acceso a la información del Banco. El PIC suministra automáticamente todos los documentos, y la misión residente ayuda a las ONG a distribuirlos a las zonas alejadas. 46. Ahora es posible acceder fácilmente a muchos de los documentos del Banco desde todas las partes del mundo, y la respuesta ha sido positiva: las solicitudes de información presentadas al PIC han crecido por término medio un 15 % al mes desde enero de 1994. Al 31 de diciembre de 1994 el Banco había recibido 17.000 solicitudes, procedentes sobre todo de empresas y, en menor medida, de organismos públicos y ONG. 47. El Banco es, sin duda, una organización mucho más transparente que hace un año. El personal ha respondido satisfactoriamente a las exigencias de la nueva política, y los funcionarios gubernamentales han colaborado estrecha y constructivamente con el personal de operaciones en la aplicación de esta política. No obstante, podemos aprovechar la experiencia del año pasado para aumentar la eficacia del programa, sobre todo en lo que respecta a los países en desarrollo. Por ejemplo, el Banco se mantendrá en contacto con los gobiernos para conseguir que los documentos fundamentales puedan recibirse en forma que resulte fácilmente comprensible en las zonas de los proyectos. Estoy seguro de que los progresos en la aplicación de nuestra política de libre acceso a la información continuarán contribuyendo a la eficacia de nuestra obra común. 15 Informe del Presidente al Comité para el Desarrollo 1 VII. Observaciones finales 48. En el pasado decenio hemos asistido a un profundo cambio en la organización de la actividad económica en muchos países de todo el mundo, a la consagración del sector privado como principal fuente de fondos a los países en desarrollo y a la conclusión de la Ronda Uruguay, con la consiguiente apertura del comercio de servicios y productos agrícolas. El Banco, cuyo objetivo último es elevar los niveles de vida y aumentar la prosperidad de la población de todo el mundo, se ha acomodado a estos cambios y modificado su manera de actuar. El Grupo del Banco es ahora más abierto y participativo y actúa cada vez más como colaborador de los países en el intento de aplicar políticas que abran los mercados y fortalezcan las economías para competir en el comercio mundial. Confío en que el Grupo del Banco, junto con sus países miembros, pueda responder al persistente desafío de la pobreza aprendiendo del pasado y adoptando planteamientos que aprovechen las nuevas oportunidades ofrecidas por los cambios mundiales y las favorables condiciones económicas que experimentaremos probablemente durante los próximos años. 1 Este reporte fue redactado por Pedro Belli, Asesor Económico (OPRPG), en consulta con personal de otros departamentos del Banco Mundial. 16 Anexo: Cuadro 1. Flujos netos agregados de recursos a largo plazo hacia los países en desarrollo (en miles de millones de US$, a precios de 1994)' Tipo de flujos 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 19942 Financiamiento oficial para el desarrollo 43,0 49,5 54,2 50,2 46,3 45,9 59,2 63,2 50,7 56,3 54,4 AOD 27,2 34,8 37,1 38,8 39,7 39,8 45,8 48,9 43,4 44,3 44,6 Donaciones oficiales`4 16,2 19,2 20,3 19,6 20,1 20,7 29,4 33,3 30,1 31,5 30,5 Préstamos oficiales concesionarios 11,1 15,6 16,7 19,2 19,7 19,1 16,5 15,6 13,3 12,8 14,1 Préstamos oficiales no concesionarios 15,8 14,7 17,1 11,4 6,6 6,1 13,4 14,3 7,3 12,0 9,8 Flujos privados 45,7 43,5 27,5 29,2 38,2 45,2 46,5 64,4 103,5 166,4 172,9 Préstamos privados' 33,4 28,6 13,8 11,4 13,9 13,8 15,4 19,0 41,8 47,7 55,6 Inversión extranjera directaW 12,1 14,8 13,0 16,9 23,1 27,7 27,3 37,6 47,4 69,6 77,9 Inversiones de cartera en capital social7 0,2 0,2 0,8 0,9 1,2 3,8 3,9 7,7 14,3 49,0 39,5 FLUJOS NETOS AGREGADOS 88,7 93,0 81,7 79,4 84,5 91,0 105,7 127,5 154,1 222,7 227,3 Partidas de memorando:9 Pagos por concepto de intereses 72,1 77,1 72,1 66,8 71,2 64,7 60,7 61,7 57,8 60,2 64,5 Utilidades correspondientes a la inversión 24,4 extranjera directa 16,0 15,5 14,5 14,5 14,6 1R,6 18,2 19,0 21,4 25,4 Donaciones privadas3 3,3 3,8 4,2 4,6 4,7 4,3 5,0 5,3 5,8 6,6 7,0 Datos conexos: FMI - Flujos netos' 4,6 -0,2 -4,1 -7,3 -6,0 -2,5 0,1 3,z 1,2 0,8 0,5 Donaciones en el marco de la 17,8 cooperación técnica3 9,5 12,8 11.6 12,6 13,4 13,1 14,5 15,6 18,0 17,1 Banco Mundial - Flujos netos 7,7 6,9 7,1 5,5 3,2 3,1 5,2 2,6 0,1 2,9 -0,7 AIF - Flujos netos 3,2 3,6 3,9 4,4 4,0 3,6 4,2 4,4 4,8 4,7 5,3 Al 25 de enero de 1995 1. Ciento cincuenta y cuatro (154) países en desarrollo para los cuales se proporcionan datos en World Debt Tables 1994-95 (Cuadros de la deuda en el mundo). n 2. Estimaciones del Departamento de Economía Internacional, División de Deuda y Finanzas Internacionales (IECDI). 3. Datos de la OCDE (hasta 1993). 4. Excluidas las donaciones en el marco de la cooperación técnica. 5. Incluidos los bonos. 6. Datos del FMI sobre balanza de pagos, que incluyen utilidades reinvertidas, complementados por estimaciones del Banco Mundial y datos de la OCDE. 7. Estimaciones del personal del Banco Mundial, que se derivan de los datos relativos a las transacciones en el mercado y a menudo sólo se expresan en forma de flujos brutos. 8. Incluidos el Fondo Fiduciario del FMI, el SAE y el SRAE. 9. Los datos sobre los flujos netos del Banco Mundial y la AIF corresponden a un año civil. Los datos históricos difieren de los datos más ampliamente notificados correspondientes a ejercicios económicos debido únicamente al periodo de agregación diferente. DECLARACION DEL DIRECTOR GERENTE DEL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL ANTE EL COMITE PARA EL DESSARROLLO SOBRE LA SITUACION ECONOMICA MUNDIAL Y LAS TENDENCIAS DE LA ECONOMIA EN LOS PAISES EN DESSAROLLO 27 de abril Se prevé que el crecimiento económico del grupo de países en desarrollo disminuirá en cierta medida en el curso del año y posteriormente aumentará a un nivel de alrededor del 6% en 1996, es decir, a una tasa media similar a la del periodo 1992-94. La desaceleración registrada en 1995 se concentra en los paises de América, y refleja principalmente la crisis financiera mexicana y sus repercusiones, que ensombrecieron el panorama a corto plazo para algunos paises (véase el cuadro). Sin embargo, se espera que los considerables avances de muchos países en desarrollo en lo que respecta al fomento de la estabilidad macroeconómica y la aplicación de reformas estructurales permita mantener un crecimiento vigoroso a más largo plazo. Políticas económicas y cambios en la actitud de los mercados La turbulencia que afectó recientemente a algunos mercados financieros emergentes es una poderosa advertencia sobre la velocidad con que pueden modificarse las percepciones con respecto a la situación de un país, y sobre los enormes costos que se generan cuando se deja que persistan los desequilibrios económicos hasta que los mercados financieros fuerzan los ajustes de política económica necesarios. Al mismo tiempo, las vicisitudes experimentadas recientemente no deben desmerecer las mejoras fundamentales que se han logrado en los últimos diez años en la política y los resultados económicos de muchos países en desarrollo. Los efectos positivos de las medidas adoptadas para reducir las distorsiones, ofrecer más incentivos y estimular la competencia a través de la liberalización de los precios, las privatizaciones y la apertura de la economía al comercio exterior y la inversión extranjera directa han sido más notables en los países en desarrollo de Asia oriental que están experimentando un rápido crecimiento económico. No obstante, se han producido o están en marcha cambios fundamentales en las políticas económicas adoptadas en el resto de Asia, América Latina, África y Oriente Medio, y el número de países en desarrollo de todas las regiones que están aplicando con éxito reformas económicas crece constantemente año a año. La disminución de los flujos de capital hacia los países en desarrollo, que ya se había iniciado antes de la crisis financiera desatada en México, representa un cambio fundamental en la tendencia seguida por las inversiones después de la afluencia masiva de capital producida durante 1990-93. Las alentadoras perspectivas de crecimiento a largo plazo en muchos de los países receptores de capitales fueron un factor clave que determinó esta afluencia de capital. No obstante, contribuyeron también en gran medida factores ciclicos, entre los que cabe destacar la atonía del crecimiento económico y de la demanda de inversiones en los países industriales y el nivel bajo o descendente de las tasas de interés. Muchos países en desarrollo, incluidos algunos países cuyas variables económicas fundamentales tal vez no justificaran plenamente el entusiasmo de los inversionistas extranjeros, recibieron, además de un volumen considerable de 18 Principales indicadores económicos (Variación porcentual anual, salvo indicación contraria) 1992 1993 1994 1995 1996 Mundo Crecimiento del PIB real 2,0 2,5 3,7 3,8 4,2 Volumen del comercio mundial 5,1 3,8 9,4 8,0 6,8 Precios del comercio mundial Combustibles -0,5 -11,5 -4,1 9,4 -0,1 Productos primarios no combustibles1 -0,2 -3,7 12,3 8,0 -1,1 Manufacturas 3,6 -5,8 2,8 6,6 2,0 LIBOR a seis meses en dólares (porcentaje) 3,9 3,4 5,1 6,8 7,0 Paises industriales Crecimiento del PIB real 1,5 1,2 3,0 3,0 2,7 Inflación 3,3 3,0 2,4 2,6 2,7 Crecimiento del volumen de importación 4,3 1,5 10,5 7,8 5,0 Paises en desarrollo Crecimiento del PIB real 5,9 6,1 6,3 5,6 6,1 Crecimiento del PIB per cápita 3,6 4,3 4,3 3,6 4,1 Inflación 35,9 43,0 48,0 17,5 8,9 Inflación (mediana) 9,8 9,0 10,1 8,0 5,0 Saldo en cuenta corriente (miles de millones de dólares de EE.UU.) -73,5 -98,3 -91,0 -85,4 -90,8 Saldo en cuenta corriente (porcentaje del PIB) -1,7 -2,1 -1,8 -1,5 -1,4 Crecimiento del volumen de exportación 9,6 9,0 10,4 9,1 10,7 Crecimiento del volumen de importación 12,6 10,4 8,7 8,6 11,2 Relación de intercambio -0,7 -1,1 -0,3 0,6 -0,3 Valor unitario de la exportación -0,3 -1,9 1,5 3,3 1,5 Valor unitario de la importación 0,4 -0,9 1,9 2,7 1,8 Deuda (miles de millones de dólares de EE.UU.) 1447 1559 1623 1716 1797 Deuda (porcentaje de la exportación) 127,1 127,8 118,7 111,2 104,4 Servicio de la deuda (porcentaje de la exportación) 15,4 14,8 15,8 14,3 12,5 Por regiones Africa Crecimiento real del PIB 0,8 0,7 2,7 3,7 5,3 Crecimiento del PIB per cápita -1,9 -1,8 -0,3 1,6 2,2 Inflación 29,7 26,8 33,6 21,4 10,0 Saldo en cuenta corriente (porcentaje del PIB) -2,4 -2,4 -3,4 -3,4 -3,0 Crecimiento del volumen de exportación 1,0 4,2 0,1 2,4 5,2 Crecimiento del volumen de importación 1,8 -0,2 -2,9 6,1 1,5 Relación de intercambio -6,3 -5,0 -7,3 0,9 -0,0 Deuda (porcentaje de la exportación) 246,2 258,9 264,5 249,7 240,9 América Crecimiento del PIB real 2,7 3,2 4,6 2,3 3,7 Crecimiento del PIB per cápita 0,7 1,3 2,6 -0,3 1,9 Inflaciórn 152,6 212,3 225,8 36,1 14,2 Saldo en cuenta corriente (porcentaje del PIB) -2,9 -3,3 -3,0 -1,9 -1,7 Crecimiento del volumen de exportación 6,2 8,9 9,4 10,1 7,8 Crecimiento del volumen de importación 21,4 9,8 13,7 -0,6 5,9 Relación de intercambio -1,1 -2,6 2,7 1,5 -0,7 Deuda (porcentaje de la exportación) 276,4 274,6 255,3 237,4 228,2 Asia Crecimiento del PIB real 8,2 8,7 8,6 7,6 7,3 Crecimiento del PIB per cápita 6,5 7,1 7,0 5,9 5,7 Inflación 7,1 9,4 13,5 9,9 6,6 Saldo en cuenta corriente (porcentaje del PIB) 0,1 -0,7 -0,5 -0,8 -0,9 Crecimiento del volumen de exportación 12,3 11,0 13,4 11,1 11,3 Crecimiento del volumen de importación 13,3 13,8 13,1 11,8 12,9 Relación de intercambio 1,0 0,4 0,4 0,2 -0,4 Deuda (porcentaje de la exportación) 67,5 69,0 63,9 61,5 59,9 Oriente Medio y Europa Crecimiento del PIB real 5,5 3,7 0,7 2,9 4,7 Crecimiento del PIB per cápita -0,3 1,7 -2,1 0,4 1,0 Inflación 25,4 24,5 32,3 22,5 10,9 Saldo en cuenta corriente (porcentaje del PIB) -4,0 -3,6 -2,1 -1,8 -1,5 Crecimiento del volumen de exportación 8,3 4,4 4,3 2,6 13,6 Crecimiento del volumen de importación 8,9 4,2 -6,6 5,7 13,8 Relación de intercambio -3,0 -2,9 -2,4 1,2 -0,1 Deuda (porcentaje de la exportación) 143,8 153,5 145,5 134,0 116,5 lEn dólares de EE.UU. Promedios ponderados según la participación de los productos básicos en las exportaciones de los países en desarrollo o los grupos de países durante el período 1979-81. 19 inversiones extranjeras directas, cuantiosas inversiones de cartera. Desde principios de 1994, el repunte de la actividad en los países industriales ha provocado un aumento de la demanda de fondos y na ejercido presiones al alza sobre las tasas de interés, y ésta ha sido una causa importante de la disminución de los flujos de capital hacia los países en desarrollo. La reducción de los flujos de inversión de cartera se vio reflejada en las cotizaciones bursátiles en los mercados de estos países, donde los precios mostraron una tendencia general descendente a partir del cuarto trimestre del año pasado (véase el gráfico). En México, la inquietud generada por el déficit de la cuenta corriente externa y los acontecimientos políticos dieron lugar a una pérdida considerable de reservas en varias oportunidades durante 1994, lo que finalmente llevó a la devaluación del nuevo peso en diciembre y desencadenó una grave crisis de confianza. Para superar la crisis ha sido necesario introducir cambios radicales en la política económica y adaptarse al nuevo entorno creado por la disminución de la afluencia de capital. Sin duda, el suministro de asistencia financiera multilateral y bilateral condicionada facilitará la implementación ordenada del ajuste en México y coadyuvará a frenar las repercusiones sistémicas de la crisis. Los efectos de contagio de la crisis se sintieron en los mercados de activos de otros países con mercados emergentes, si bien aparentemente sólo se produjeron repercusiones significativas en un grupo limitado de países, sobre todo de América Latina. Algunos de los países afectados deberán fortalecer sus variables macroeconómicas fundamentales mediante ajustes que, posiblemente, en el corto plazo tengan efectos negativos sobre la actividad económica, pero que permitirán lograr tasas de crecimiento más altas y más viables en el mediano plazo. Sin embargo, el crecimiento de los países en desarrollo podría verse más gravemente afectado si, como consecuencia de ajustes de política económica inadecuados en algunos de los países con mercados emergentes, se modificaran las perspectivas con respecto al crecimiento de dichos países a más largo plazo y, consiguientemente, se produjera una disminución cuantiosa y abrupta de los flujos de capital. Todos los países en desarrollo deben hacer frente a importantes problemas de política económica, incluidos los que plantea una gran afluencia de capitales potencialmente reversible. Las divergencias en la evolución del crecimiento económico y las etapas del desarrollo de los distintos países dan origen a prioridades y problemas de política económica muy diferentes, aun cuando, como requisito básico para todos los países, debe adoptarse una política orientada al mercado que haga hincapié en el sector externo de la economía. En el caso de los países en desarrollo que registran las mayores tasas de crecimiento, entre otros problemas se presenta la necesidad de evitar el recalentamiento de la economía y de redoblar esfuerzos en lo que respecta a la desregulación y la privatización. En muchos otros países en los cuales no se han logrado resultados tan claramente favorables, es preciso acelerar la liberalización del comercio exterior y la reforma estructural, a fin de mejorar la asignación de recursos y utilizar la política fiscal y la política monetaria como medio para consolidar los progresos en materia de estabilidad macroeconómica y 20 viabilidad de la balanza de pagos. El avance en este terreno fortalecería el ahorro y la inversión internos y el crecimiento económico a largo plazo. Tal como se destacó en la declaración sobre la "Cooperación para reforzar la expansión mundial", formulada por el Comité Provisional en su última reunión, celebrada en Madrid, es necesario que la viabilidad de la balanza de pagos y el crecimiento económico de los países en desarrollo se hagan extensivos a los países más pobres mediante la resuelta aplicación de firmes programas de ajuste macroeconómico y reforma estructural, respaldados por un enfoque flexible en lo que respecta a la reducción de la deuda oficial de los países de bajo ingreso. En muchos de estos países, será necesario que los gobiernos y los donantes utilicen el gasto público de manera más eficiente y más orientada al desarrollo, especialmente destinando un volumen suficiente de recursos a los servicios sociales básicos. Con la ratificación del acuerdo de la Ronda Uruguay y la creación de la Organización Mundial del Comercio (OMC) se cuenta ya con un elemento crucial de la estrategia de cooperación. Al 1 de enero de 1995 habían ratificado el Acta final 81 países y organismos regionales de todo el mundo, que concentran más del 90% del comercio mundial. Varios otros países están tramitando actualmente la ratificación interna del acuerdo y están negociando su incorporación a la OMC. Entorno externo Las recientes variaciones de la actitud del mercado financiero con respecto a los paises con mercados emergentes contrasta con las condiciones externas favorables que se presentan, en general, en los países en desarrollo. La consolidación del crecimiento económico de los países industriales ha sido un importante factor del mejoramiento de las perspectivas de muchos países en desarrollo. Además, la recuperación cíclica de los precios de los productos básicos ha contribuido a mejorar las condiciones económicas en los paises que dependen en gran medida de la exportación de dichos productos. En algunos de estos países, el incremento del ingreso fiscal proveniente de las alzas de los productos básicos podría contribuir a la consolidación del ajuste fiscal y la acumulación de reservas, a condición de que las autoridades que establecen la política económica velen por que el gasto basado en este mayor ingreso fiscal no dé lugar a presiones excesivas de la demanda. La actividad económica mundial aumentó a una tasa del 334% en 1994, siguiendo la prolongada tendencia de tasas comprendidas entre 31% y 4%. Se prevé un aumento del producto del 3YO% en 1995 y de más del 4% en 1996. En un contexto de continua expansión de la actividad económica en Japón, firme recuperación en Europa continental y notable auge económico en Canadá, Estados Unidos y el Reino Unido, el producto de los paises industriales aumentó un 3% en 1994. Si bien es probable que varien las tendencias del crecimiento económico en los diversos paises industriales, se prevé que la tasa de crecimiento media se mantendrá cercana al 3% en 1995-96. Se estima que el crecimiento agregado de los paises en desarrollo se desacelerará levemente este año, registrando una tasa del 5½%; sin embargo, dado el 21 Algunos países en desarrollo: Cotizaciones bursátiles (En dólares de EE.UU.; enero de 1994 = 100) 160 160 140 - 140 120 'L .__k. Chile ,, 120 100 80 4 80 60 - 160 40 - 40 2OJ-LU1-Al 11 11 , ""1""1 1" 1111 " 2 160 _ . 140 - 140 Corea del Sur 120 - 120 80 01 Tailandia ~ ~ ~ alsi 8 60 60 India 4() 40 1 I i J Ii 1 i i j 1 1 1 l ! j 1 1 1 Ij 1 u s I 1 I 1 I1 1 1 i 1 1 1 1 1 1 ENE MAI1 MAY Jlil. Sl:l' NV\' ENI, MAl [1991 1 !)! K) Fuente: Corporación Financiera Internacional, base de datos sobre mercados Incipientes. 22 continuo mejoramiento de las condiciones y políticas económicas, dicha tasa probablemente vuelva a elevarse y sobrepase el 6% en 1996. Todos los países en transición han puesto en práctica reformas orientadas al mercado, algunos con prontitud y decisión, otros más recientemente y de manera menos decidida. En los países que han llevado a cabo programas de estabilización y reforma más radicales, tales como Albania, Estonia, Lituania y Polonia, se estima que el crecimiento económico alcanzará o superará el 5% en 1995. En cambio, el producto contabilizado sigue disminuyendo en los países transcaucásicos y de Asia central, donde el ritmo y el alcance de las reformas han sido de menor escala. Las posibilidades de un vuelco de la tendencia de la actividad económica de Rusia dependerán de la puesta en práctica del programa económico de 1995, que encauza las políticas fiscal y monetaria en un curso tendiente a una estabilización macroeconómica rápida. El volumen del comercio mundial de mercancías registró un notable incremento del 9½% en 1994, muy superior al promedio a largo plazo registrado en los últimos 20 años, que fue del 5%. La expansión del comercio mundial refleja en gran medida el considerable aumento de la demanda de importaciones en los países industriales, vinculado a la firme recuperación de Europa continental, Canadá y Estados Unidos. Se estima que el crecimiento del comercio mundial tendrá un ritmo algo más moderado en 1995-96. Sin embargo, dado el creciente número de países que están reduciendo las barreras comerciales, es probable que el crecimiento a largo plazo del comercio internacional se mantenga en un nivel superior al promedio registrado en los últimos años. El volumen de la exportación de los países en desarrollo aumentó más del 10% en 1994, y se estima que el crecimiento de la exportación se mantendrá más o menos en este nivel en el mediano plazo, debido en gran medida al aumento del comercio intrarregional en el mundo en desarrollo. La relación de intercambio agregada de los países en desarrollo sólo registró un pequeño deterioro equivalente a ¼% en 1994, lo que representa una favorable moderación de tendencia descendente observada en el pasado. Los precios de los productos básicos no petroleros se elevaron considerablemente en 1994, como consecuencia de la recuperación mundial; en febrero de este año, el índice calculado por el FMI, ponderado en función de la exportación mundial, fue superior en un 10% al de un año antes. A comienzos de 1995, los precios del petróleo se elevaron en cierta medida, al aumentar considerablemente la demanda de Estados Unidos y Asia; el afianzamiento que se prevé en los precios del petróleo contribuirá a mejorar la relación de intercambio de los países exportadores de combustibles. Se prevé que la relación de intercambio del grupo de países en desarrollo se estabilizará en 1995-96, a medida que el afianzamiento de los precios de las exportaciones de los países en desarrollo contribuya a contrarrestar las alzas de los precios de las importaciones que se prevén. Gran parte del alza de las tasas de interés a largo plazo registrada en los últimos 12 meses en los mayores países industriales puede atribuirse al mejoramiento de las perspectivas de crecimiento y las expectativas 23 inflacionarias. Más recientemente, las tasas de interés a largo plazo en varios de los principales paises se han estabilizado o han bajado, al consolidarse la credibilidad de los planes encaminados a resistir las presiones inflacionarias. Sin embargo, las tasas de interés a largo plazo se han elevado o se mantuvieron a un nivel muy elevado en varios otros paises industriales, como reacción a las presiones del mercado cambiario, vinculadas a menudo a la situación precaria de las finanzas públicas. Además, se ha registrado una notable reducción del valor del dólar de EE.UU. y muchas otras monedas frente al yen y el marco alemán. Un mayor esfuerzo para restablecer el equilibrio fiscal en estos países contribuiría, sin duda, a lograr una mayor estabilidad en los mercados cambiarios. Tendencias económicas en los países en desarrollo El notable mejoramiento que se ha observado en la política económica de los países en desarrollo durante los últimos años se ha reflejado en una tasa media de crecimiento económico de casi un 6% en 1991-94, nivel muy superior al promedio anual de un 4% registrado en la década de los noventa (véase el segundo gráfico). Se prevé que en el futuro inmediato el crecimiento se mantendrá cercano al 6%, pese a que en 1995 se observó cierta desaceleración, vinculada a la prevista disminución de las corrientes de capital y a la necesidad de consolidar los factores económicos fundamentales en algunos países. Se estima que las divergencias regionales de las tasas de crecimiento se reducirán a mediano plazo, al afianzarse las políticas y los planes de reforma en algunos de los países que han logrado resultados menos favorables, en particular -pero no únicamente- los países de África; no obstante, es probable que persistan disparidades importantes. Tras la crisis financiera de México y sus repercusiones en otros países de la región, se prevé que la tasa de crecimiento media de los paises de América bajará al 21°% en 1995 y se elevará luego al 3Y'f% en 1996. Se estima que el producto de México disminuirá un 2% en 1995, pero se prevé que, al estabilizarse las condiciones financieras, en 1996 la actividad económica aumentará nuevamente. En Brasil, el crecimiento del producto fue superior al 5% en 1994, y se prevé que se mantendrá a un nivel elevado si se ajustan las políticas monetaria y fiscal con el fin de consolidar el progreso hacia la estabilidad financiera. Se pYevé que el crecimiento de Argentina se desacelerará considerablemente en 1995-96, debido en parte a una disminución de los flujos de capital y al consiguiente ajuste de la demanda interna. Se estima que Chile, menos afectado por la crisis de México, seguirá registrando un firme crecimiento. En Venezuela, la crisis financiera que afectó al país y los controles de cambios y precios que se habían impuesto a mediados de 1994 han tenido un efecto adverso en la confianza y la inversión del sector privado; se prevé una nueva disminución del producto en 1995. En 1994, el crecimiento medio de Asía fue más pujante de lo previsto, aunque varias economías empezaron a dar muestras de recalentamiento. Se prevé que, a raíz de la ligera desaceleración de las corrientes de capital de cartera que fluyen hacia la región y en vista de la política financiera restrictiva que se aplicó debido a problemas de capacidad, el crecimiento se moderará, situándose a un nivel del 7½% en 1995, frente a un nivel cercano 24 Países en desarrollo: PIB real 1 (Variación porcentual anual) -, __ - _ ~ -- _ __----__________ ._______ _ y 4- 4 3 ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~3 1~~~~~~~~~~~~~~~1 2 2 _-- 1 ! ¡ . 1. I. 1 _ l_1 1 I _i1 1_ 8o | - -- t3:1 -- … - 11:3 -1 110 8H 89 90 91 92 93 94 95 9G 2- - *. 4m~~r¡ca Eur,/., - 2 0 4 -- - -- ~-- I- - -- Oi----- O1 1 112 n:3 i4 85[ 86, 07 001 09 90 91 92 93 94 95 96 i la franja sombreada indica proyecciones del personal del FMI. 25 al 8U'% registrado en 1993-94. En China, donde el crecimiento del producto se desaceleró ligeramente en 1994, para situarse en un 12%, un fortalecimiento de los programas de estabilización ayudaría a lograr una trayectoria de expansión más viable, del orden de un 9% en 1995, y reducir las presiones inflacionarias. Los fuertes incrementos de la demanda de inversiones en Corea impulsaron el PIB real en más del 8% en 1994. La intensa demanda de inversiones también contribuyó al pujante crecimiento registrado por Filipinas, Malasia y Tailandia en 1994, y se prevé que la expansión de estos paises se mantendrá en tasas de crecimiento iguales o cercanas a las registradas en los últimos años. En India, la recuperación cobró impulso en 1994, registrándose un crecimiento de la economía del 5%. El reto para las autoridades de India consiste en velar por que la continuación del saneamiento fiscal ayude a reducir la carga que representa para la política monetaria la contención de las presiones inflacionarias, a reducir el endeudamiento público y a impulsar el ahorro nacional. Las perspectivas de África han mejorado con la reciente puesta en práctica de reformas estructurales y de programas de estabilización en unos cuantos paises. En el supuesto de que se apliquen políticas macroeconómicas prudentes y se persevere en las reformas, el crecimiento medio del producto de África aumentará, según las proyecciones, hasta un nivel del 33C% en 1995. Si bien es probable que se produzcan retrocesos en algunos países y las condiciones económicas sigan siendo difíciles en muchos otros, al parecer están disminuyendo los.riesgos de desviaciones generalizadas en la ejecución de los programas, que solían ocurrir con tanta frecuencia en el pasado. Un número creciente de paises de la región está tratando ahora de mantener tipos de cambio competitivos, reducir los desequilibrios macroeconómicos y poner en práctica reformas estructurales. En Sudáfrica, el crecimiento medio alcanzará, según las proyecciones, un nivel del 3% en 1995-96, frente al 2¼% registrado en 1994, pero las elevadas tasas de desempleo siguen siendo un importante problema de política económica a plazo medio. En Nigeria, la situación económica y financiera sufrió un nuevo deterioro en 1994, debido a los cuantiosos desequilibrios fiscales y al mantenimiento de un tipo de cambio y de las tasas de interés en niveles que no corresponden a la realidad; existe el peligro de que se presenten nuevas desviaciones fiscales de no concretarse el aumento presupuestado de los ingresos petroleros. En Argelia, la actividad económica perdió intensidad en 1994 con respecto a las previsiones, debido en parte a la persistencia de la inestabilidad política, y también como consecuencia de los firmes programas de estabilización y del descenso de la producción agrícola ocasionado por la prolongación de la sequía por segundo año consecutivo. No obstante, se prevé que con nuevas medidas de reforma del comercio y el mercado cambiario se elevará el crecimiento económico de Argelia a un nivel cercano al 5% en 1995-96. En la actualidad, muchos paises de la zona del franco CFA están empezando a cosechar los frutos del muy necesario reajuste de la moneda que se realizó a principios de 1994 y de los programas de reforma que lo acompañaron. Uno de los cambios más significativos que ha experimentado la situación económica de estos paises ha sido el aumento de las oportunidades de inversión y exportación. Se prevé que el crecimiento de la región del 26 franco CFA alcance en promedio un nivel del 5% en 1995-96, con el respaldo de los donantes multilaterales y bilaterales y la perseverancia en la aplicación de medidas encaminadas a evitar que la inflación socave la competitividad, lo cual representará un cambio espectacular tras un decenio de estancamiento. Las perspectivas generales de los países de África que, al final de 1994, tenían acuerdos con el FMI en el marco del servicio reforzado de ajuste estructural (SRAE) siguen siendo alentadoras. Se prevé que el crecimiento de estos países alcance en promedio un nivel del 5½% en 1995-96. Uganda, por ejemplo, ha dado grandes pasos con miras al restablecimiento de la estabilidad macroeconómica y se prevé que la actual recuperación se afiance en 1995-96, a medida que se refuerce aún más la política macroeconómica. El crecimiento de la región del Oriente Medio y Europa bajó hasta sólo Y.' en 1994, debido en gran medida a la evolución de la situación de Turquía, pero se proyecta que en 1995 repuntará hasta el 3% y se acercará al 5% en 1996. La grave crisis financiera experimentada por Turquía en el primer semestre de 1994 contribuyó al pronunciado descenso del producto. Los resultados del programa de estabilización adoptado a mediados de 1994 han sido desiguales hasta el momento: la balanza de pagos ha mejorado, pero la inflación ha retornado a unas tasas mensuales del 5%-6%, lo cual indica que hay que intensificar las medidas de estabilización. Las perspectivas económicas de los países exportadores de petróleo de la región siguen dependiendo en gran medida de la evolución del mercado petrolero: los precios del petróleo bajaron en 1994, pero el afianzamiento que se prevé para 1995 contribuirá seguramente a aliviar los desequilibrios fiscales y externos en algunos de los principales países exportadores de petróleo. Sin embargo, el efecto favorable sobre la relación de intercambio se verá atenuado por la depreciación del dólar frente a otras monedas principales y por las subidas de los precios de los productos básicos no petroleros. La inflación mediana de los países en desarrollo descenderá, según las proyecciones, hasta un 8% en 1995, y seguirá descendiendo hasta situarse en un 5% en 1996. En el supuesto de que los programas de ajuste macroeconómico sigan por buen camino, se prevé que la inflación media, que se mantuvo en un nivel relativamente alto en la mayor parte de 1994, también descenderá acusadamente en 1995. La sustancial mejora que se prevé para este año obedece a los firmes programas de estabilización que ya se han emprendido en algunos grandes países en desarrollo. En Brasil, por ejemplo, el actual programa de estabilización ha reducido la inflación mensual de más del 40% registrada en junio de 1994 hasta un promedio inferior al l½% mensual en el primer trimestre de 1995. Según las proyecciones, la intensificación de las medidas de estabilización en China reducirá la inflación de más del 20% en 1994 a un promedio inferior al 10% en 1995-96. Se prevé que en los países de África que tenían acuerdos con el FMI en el marco del SRAE al final de 1994, la inflación bajará de más del 20% en 1994 a menos del 10% en 1995. En los países de la zona del franco CFA, pese a las desviaciones en la ejecución de las medidas de política que se registraron en algunos casos, se ha logrado mantener gran parte de los aumentos de la competitividad externa originados por la devaluación de enero de 1994, y se prevé que la inflación descenderá en el presente año y en 1996. 27 El gran aumento de los flujos de capital hacia los países en desarrollo observado en los últimos años, principalmente hacia los países de Asía y América Latina, guarda relación con el incremento de los déficit en cuenta corriente en la mayoría de las regiones, si bien muchos países han logrado esterilizar con bastante éxito una proporción considerable de las entradas de capital y acumular reservas. Como consecuencia de la crisis de México se prevé que los flujos netos de capital hacia los países de América registrarán la disminución más pronunciada. Sin embargo, es posible que existan algunos desfases en las corrientes comerciales y que los déficit en cuenta corriente proyectados no reflejen plenamente la probable disminución de los flujos de capital. El reciente aumento de los precios de los productos básicos y el fortalecimiento de la competitividad son factores importantes del mejoramiento de la cuenta corriente que se prevé para los países de África, especialmente para los países de la zona del franco CFA. Se estima que el superávit externo de Egipto disminuirá nuevamente en 1995-96, en parte como consecuencia de la apreciación real de la moneda. Se prevé que el supuesto aumento de los precios del petróleo en 1995 y la adopción de medidas más sólidas de ajuste fiscal contribuirán también a mejorar la situación de la balanza de pagos de los países exportadores de petróleo. Las cifras agregadas del endeudamiento de los países en desarrollo y de la carga de la deuda siguen registrando nuevas mejoras, sí bien el aumento de las tasas de interés durante 1994 ha elevado la relación entre el servicio de la deuda y la exportación de los países de África al sur del Sahara y de los paises de Oriente Medio y Europa. Se prevé, sin embargo, que en 1995-96 tanto la relación entre la deuda y la exportación como la relación entre el servicio de la deuda y la exportación disminuirán en todos los países. Se espera que el enfoque más flexible con respecto a la reducción de la deuda oficial bilateral de los países de bajo ingreso adoptado por el Club de París, conforme a las condiciones de Nápoles acordadas en diciembre de 1994 y en concordancia con la Declaración de Madrid del Comité Provisional, contribuya a reducir la carga de la deuda de los países de bajo ingreso. Camboya fue el primer país que obtuvo una reducción del 67% del valor neto actualizado del servicio de la deuda a la que se aplican estas condiciones, en el marco de un acuerdo aprobado por el Club de París en enero de 1995. Posteriormente, se ofrecieron condiciones similares a otros países (Chad, Guinea-Bissau y Togo en febrero, y Bolivia y Nicaragua en marzo), mientras que Guinea obtuvo una reducción del 50% en enero. Además, en febrero, Uganda fue el primer país que llevó a cabo una operación de reducción de la deuda en el marco de las condiciones de Nápoles, que incluyó una reducción del 67% del valor neto actualizado de la deuda sujeta a esas condiciones. Las nuevas condiciones de Nápoles contribuirán a reducir los pagos de la deuda y del servicio de la deuda de la mayoría de los países de bajo ingreso hasta niveles más sostenibles, siempre que los nuevos instrumentos de deuda ofrecidos a estos países contengan elementos de carácter concesionario similares. En los últimos seis meses, se han seguido concertando acuerdos de reestructuración de la deuda en el marco del Club de Londres y con acreedores oficiales bilaterales. Entre los acuerdos concertados se incluye 28 el acuerdo de reestructuración de la deuda de Ecuador con los bancos comerciales en relación con una deuda frente a dichos bancos por valor de US$4.500 millones y atrasos en el pago de intereses por valor de US$2.900 millones. Argelia también está llevando a cabo negociaciones con los bancos comerciales para reestructurar deudas por valor de US$4.200 millones. Haití ha liquidado sus atrasos en los pagos de la deuda frente a los acreedores multilaterales, pero aún siguen pendientes los atrasos frente a Estados Unidos y otros acreedores bilaterales. Sudáfrica canceló contablemente deudas contraídas por Namibia por un valor de US$200 millones. Perú y Panamá siguen llevando a cabo negociaciones relativas a la deuda frente a los bancos comerciales. Siguen asimismo las negociaciones con Nigeria y Venezuela relativas a los atrasos y la gestión de la deuda pendiente. *< * * En los últimos años, un gran número de países en desarrollo han registrado un rápido crecimiento durante períodos prolongados. Para muchos de estos países, el éxito ha traído aparejada una afluencia considerable de capital privado y ha complicado la gestión de la política económica. Esta afluencia ha dado impulso a la inversión y el crecimiento en muchos países y ha contribuido a lograr una asignación más eficiente de los recursos a nivel internacional. Al mismo tiempo, lo sucedido en los últimos meses ha mostrado de qué manera la mundialización de los mercados de capital puede hacer que las perturbaciones se trasmitan rápidamente entre paises. En este nuevo entorno, se requiere una disciplina de política económica más estricta para evitar las reacciones negativas que puedan producirse en forma rápida en los mercados. La experiencia indica que el ajuste que se efectúa en forma retrasada, forzado por los mercados, puede generar más costos y perturbaciones que la adopción oportuna de medidas. Al mismo tiempo, los esfuerzos desplegados para aumentar el ahorro interno, a través de la adopción de medidas de ajuste fiscal más enérgicas y de reformas estructurales para movilizar y reforzar el ahorro privado, pueden contribuir a proteger a los países de las perturbaciones que se producen en otros países. Es necesario llevar adelante una mayor liberalización comercial y aplicar nuevas reformas estructurales para aprovechar plenamente las oportunidades que ofrece el acuerdo de la Ronda Uruguay, especialmente el mayor acceso a los mercados de los países industriales. Para respaldar y fomentar la adopción de medidas de reforma más enérgicas entre los paises que han experimentado un deterioro de las condiciones de vida, especialmente en África al sur del Sahara, los acreedores oficiales y privados deberán cerciorarse de que el excesivo volumen de obligaciones de servicio de la deuda no menoscaben los incentivos para reforzar los programas de reforma y estabilización. 29 BORRADOR DEL DISCURSO DEL MINISTRO N'GORAN NIAMIEN, PRESIDENTE DEL GRUPO DE LOS VEINTICUATRO, ANTE EL COMITE PARA EL DESARROLLO 27 de abril de 1995 El Grupo de los Veinticuatro, que tengo el honor de presidir en nombre de mi país, Cóte d'Ivoire, acoge favorablemente la acertada elección del temario del Comité para el Desarrollo, cuya atención se centra este año especialmente en el financiamiento de la infraestructura en los países en desarrollo. Habida cuenta de las tendencias recientes de la transferencia de recursos reales para fines de desarrollo, nos preocupa el hecho de que en 1994 las transferencias netas del Grupo del Banco Mundial fueran negativas. Es nuestro más firme deseo invertir esa tendencia y por esa razón alentamos las contribuciones para la reposición de los recursos de la AIF, una de las fuentes más fundamentales de financiamiento para el desarrollo. La pesada carga de la deuda es en la actualidad uno de los grandes obstáculos al proceso de crecimiento de los países en desarrollo. Observamos complacidos las iniciativas recientes sobre la deuda bilateral, como la aplicación de las "condiciones de Nápoles' por parte del Club de París, pero se requieren iniciativas todavía más ambiciosas para llegar a una solución global y permanente del problema. Por eso, reiteramos nuestro llamamiento al Club de París en favor de una reducción considerable de ese tipo de deuda. En lo que respecta a la deuda multilateral, una de nuestras mayores preocupaciones es que constituye una parte cada vez mayor de la deuda de los países en desarrollo. Por ello es necesario y urgente que las instituciones multilaterales adopten nuevas iniciativas o refuercen los actuales mecanismos, a fin de mitigar la carga de la deuda. El otro gran obstáculo al proceso de crecimiento de los países en desarrollo es una gestión insuficiente o inadecuada de la infraestructura. Tenemos la esperanza de que las instituciones multilaterales, en particular el Grupo del Banco Mundial, adopten nuevas iniciativas para el financiamiento de la infraestructura básica en nuestros respectivos países. Desearíamos también que dichas instituciones contribuyan más activamente a desarrollar la capacidad de gestión de la infraestructura. Los países de mi Grupo han adoptado resoluciones sobre estos temas y esperamos que se tengan en consideración durante los debates del Comité. 30 1 EL FINANCIAMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA EN LOS PAISES EN DESARROLLO ¿Por qué merece la pena que los ministros deliberen sobre un tema como la infraestructura? Como se demuestra en el documento que se acompaña, la infraestructura es fundamental para el desarrollo; sin embargo, su costo es elevado, en muchos países se requieren reformas para suministrarla y el financiamiento es un aspecto esencial para mejorar la eficiencia y satisfacer la demanda de servicios en ese sector. Al examinar los documentos relativos al financiamiento de la infraestructura en los países en desarrollo, los ministros podrían centrar el debate en los siguientes temas. Temas para debate 1. La reforma de los precios es un aspecto crucial tanto para movilizar recursos destinados a financiar infraestructura como para reducir la pesada carga que imponen las subvenciones estatales en muchos países. También contribuirá a mejorar la eficiencia y a alcanzar ciertos objetivos ambientales. ¿Cómo se puede llevar a cabo la reforma de los precios en los países de los propios ministros para que sea viable desde el punto de vista social y político?, y ¿qué medidas se pueden tomar para facilitar el proceso? 2. Si bien los recursos públicos para la infraestructura, incluidos los provenientes de la tributación y el endeudamiento, seguirán siendo necesarios para ciertas actividades de ese sector, su importancia debería disminuir a medida que aumente el financiamiento privado y se consolide la reforma de los precios. También se seguirán necesitando subsidios para servicios básicos que no despiertan interés desde el punto de vista comercial. ¿Cuál ha sido la experiencia de los ministros con respecto a la asignación de los ingresos tributarios para fomentar la infraestructura en sus países (incluidos los niveles de gobierno regional, provincial y municipal) y crear subsidios eficaces para los pobres? 3. A menudo las actividades que fomentan el mantenimiento adecuado y la explotación eficiente de la infraestructura existente son más rentables que las inversiones en instalaciones nuevas. ¿Cuál ha sido la experiencia de los ministros en la ejecución de programas sostenibles para financiar el mantenimiento de la infraestructura? ¿Qué pueden hacer las instituciones internacionales y los países donantes para fomentar un mejor mantenimiento de esas instalaciones? 4. El financiamiento privado de la infraestructura aumenta aceleradamente, pero aún constituye una pequeña proporción de los recursos necesarios. A juicio de los ministros, ¿qué medidas han resultado útiles para atraer financiamiento privado para infraestructura y en qué sectores?, v ¿qué posibilidad hay de que ese financiamiento siga aumentando en sus respectivos países? Este documento fue preparado por Gregory Ingram (RAD) y Christine Kessides (TWURD) (del Banco Mundial); y en consulta con Chanpen Puckahtikom (PDRD) (del Fondo Monetario Internacional); con la colaboración de varios miembros del Banco Mundial y la CFI. 31 5. Es necesario lograr una distribución adecuada de los riesgos entre los participantes de los sectores público y privado mediante el uso de garantías, pero deben evitarse las que cubren el riesgo comercial. Muchos ministros tienen experiencia en la gestión y distribución de los riesgos entre las partes de ambos sectores. ¿Qué enseñanzas han recogido acerca de la función que cumplen las garantías en el financiamiento de la infraestructura? 6. El apoyo que brinda el Grupo del Banco en la esfera de la infraestructura se centra en mejorar las políticas sectoriales, facilitar la obtención de financiamiento y aumentar la eficiencia y la participación del sector privado en la prestación de servicios. Además, las instituciones del Grupo del Banco colaboran más estrechamente para intensificar su función catalizadora en los sectores de la infraestructura. Teniendo en cuenta la experiencia de los ministros, ¿qué sugerencias específicas pueden formular para aumentar la eficacia del Grupo del Banco Mundial en la tarea de mejorar el desempeño en el ámbito de la infraestructura? 32 EL FINANCIAMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA EN LOS PAISES EN DESARROLLO' 1. La demanda cada vez mayor de servicios de infraestructura de mejor calidad en todos los países en desarrollo hace más urgente la búsqueda de nuevas fuentes de financiamiento y otras modalidades de prestación de dichos servicios. Los gobiernos tienen ante sí el desafío de modificar los incentivos y los mecanismos institucionales de manera que los sectores público y privado puedan colaborar con mayor eficacia en la creación de infraestructura que permita alcanzar los objetivos de crecimiento económico, reducción de la pobreza y sostenibilidad ambiental. El Grupo del Banco y el FMI pueden ofrecer un conjunto integrado de instrumentos para ayudar a los países a movilizar financiamiento para infraestructura y promover su uso eficiente. Este documento se centra en el tema del financiamiento de la infraestructura y está basado en el Informe sobre el Desarrollo Mundial 1994, Injraestructura y Desarrollo. ES NECESARIO CAMBIAR LA FORMA DE HACER LAS COSAS 2. Contar con servicios fiables de energía eléctrica, transportes y telecomunicaciones es esencial para que los países puedan modernizar la producción, atraer inversión extranjera y competir en los mercados mundiales. Los servicios básicos de infraestructura -como abastecimiento de agua potable, saneamiento, eliminación inocua de desechos y transportes- mejoran la salud y elevan la productividad de los pobres. Asimismo, mediante el diseño adecuado y la gestión eficiente de la infraestructura de transportes, abastecimiento de agua, saneamiento y energía eléctrica los asentamientos humanos, en especial los de las zonas urbanas, pueden llegar a ser ecológicamente más sostenibles. 3. Para alcanzar estos beneficios, los países en desarrollo invierten, en promedio, el 4% de su PIB en infraestructura, es decir, unos US$200.000 millones al año. Las cuantiosas inversiones en ese sector han permitido aumentar la capacidad de servicio a un ritmo mayor que el del crecimiento de la población (particularmente en los sectores de abastecimiento de agua, telecomunicaciones y energía eléctrica). Con todo, la demanda insatisfecha de servicios básicos sigue siendo enorme: 1.000 millones de personas no tienen acceso a agua potable y cerca de 2.000 millones carecen de servicios adecuados de saneamiento o energía eléctrica. 'Documento preparado por funcionarios del Grupo del Banco Mundial en consulta con el personal del Fondo Monetario Internacional. 33 4. Tanto la oferta como la calidad de los servicios de infraestructura son insuficientes para satisfacer las necesidades actuales en la mayoría de los países en desarrollo y con economías en transición, y la demanda efectiva de dichos servicios seguirá aumentando. Las proyecciones indican que la demanda de inversiones en infraestructura en Asia oriental y América Latina podría alcanzar fácilmente al 6% del PIB durante varios años y que, en muchos países en desarrollo, las inversiones en infraestructura que se justifican desde el punto de vista económico son muy superiores a los montos invertidos en los últimos tiempos. En muchos países habrá que aprovechar las fuentes de financiamiento privadas para satisfacer la creciente demanda de inversiones. Además, es poco probable que se pueda satisfacer la mayor demanda prevista de infraestructura con los métodos empleados tradicionalmente, los cuales se han caracterizado por el predominio de tres tipos de deficiencias. 5. Primero, ineficiencia de explotación. La causa más costosa y generalizada de la explotación deficiente de la infraestructura -reflejada en los elevados porcentajes de electricidad y agua perdidas y en las frecuentes averías de los vehículos y equipos- es el mantenimiento insuficiente. A la larga, esta deficiencia tiene como resultado el deterioro de la calidad del servicio, el aumento de los costos para los usuarios y gastos innecesarios en nuevas inversiones para reemplazar la capacidad existente. Los países de ingreso bajo y mediano podrían ahorrar más de US$55.000 millones al año (la cuarta parte de lo que invierten anualmente en infraestructura) si mantuvieran debidamente los caminos, vías férreas e instalaciones de energía eléctrica y abastecimiento de agua, y los explotaran en forma eficiente. 6. Segundo, falta de atención a las necesidades de los usuarios. La ineficiencia de la explotación da como resultado servicios poco fiables y la fiabilidad es un aspecto crítico de la satisfacción de los usuarios que se ignora con demasiada frecuencia. Además, suele haber una demora excesiva en el suministro de servicios a nuevos usuarios que están dispuestos a pagar por ellos y pueden sufragar su costo. Por ejemplo, en 1992, de 95 países en desarrollo estudiados, en 37 había períodos de espera de seis años o más para la conexión del servicio telefónico. 7. Tercero, ineficiencia financiera y carga fiscal. Con la excepción de las telecomunicaciones de larga distancia, los ingresos medios de los servicios de infraestructura de todos los países en desarrollo son inferiores a los costos de producción y la estructura de las tarifas a menudo crea incentivos desaconsejables. La fijación de tarifas demasiado bajas deja muy pocos recursos para ampliar la cobertura y mejorar la calidad de los servicios. Asimismo, induce a usarlos en forma excesiva porque los precios bajos impulsan un consumo elevado. Por último, exige cuantiosos subsidios para los proveedores de infraestructura. En muchos países la incapacidad o falta de voluntad de los gobiernos para proporcionar fondos a empresas públicas ineficientes es una razón determinante para introducir reformas. 34 MECANISMOS INSTITUCIONALES - UN ASPECTO FUNDAMENTAL PARA LOGRAR RESULTADOS 8. La eficiencia y calidad de los servicios de infraestructura varía considerablemente entre los países en desarrollo y dentro de éstos. En el Informe sobre el Desarrollo Mundial 1994 se llega a la conclusión de que los resultados en la esfera de la infraestructura no son consecuencia de las condiciones económicas generales sino del entorno institucional, que a menudo difiere de un sector a otro dentro de un mismo país. Los principales factores determinantes del buen o mal desempeño son los mecanismos institucionales y los incentivos para prestar servicios de infraestructura. 9. Para reformar la prestación de estos servicios se requieren tres cambios: la aplicación más homogénea de principios comerciales, el aumento de la competencia y una mayor participación de los usuarios. Estos cambios pueden introducirse por medio de cuatro opciones principales de carácter institucional: i) reformar la provisión de infraestructura por parte del sector público mediante la comercialización y la transformación de las empresas públicas en entidades jurídicas sujetas a la ley de sociedades; ii) traspasar la explotación de las instalaciones de propiedad pública al sector privado a través de mecanismos como los contratos de arrendamiento y las concesiones; iii) privatizar la propiedad y la explotación conforme a la reglamentación pertinente, o iv) facilitar la prestación de los servicios por las propias comunidades. 10. En paises con distintos niveles de desarrollo estas opciones se están aplicando tentativamente, de distintas maneras para los diferentes servicios. El desafío consiste en ampliar la gama de actividades en las que la competencia y los incentivos comerciales puedan aprovecharse para aumentar la eficiencia y fiabilidad de los servicios prestados y extender su cobertura. La competencia se puede introducir a través de enfoques muy diferentes, dependiendo de la capacidad de los países y de las características económicas y técnicas de la actividad. En el caso de los componentes de los sectores de infraestructura que no crean un monopolio natural (como los nuevos servicios de telecomunicaciones con valor agregado) es posible fomentar libremente la competencia entre numerosos proveedores. Cuando existe un monopolio natural debido a las importantes economías de escala o a los elevados costos de capital no recurrentes (como en el caso del abastecimiento de agua por los municipios), el derecho a ejercer el monopolio puede otorgarse a través de la licitación pública: la "competencia por el mercado". Asimismo, en algunas actividades los proveedores que ofrecen servicios alternativos pueden crear presiones competitivas, como la competencia entre empresas de transporte por carretera y por ferrocarril en una misma región. Para que puedan aprovecharse cabalmente las oportunidades de suministrar infraestructura en condiciones de competencia y conforme a principios comerciales, el gobierno debe centrar más eficazmente sus esfuerzos -a través del financiamiento, la propiedad o la reglamentación- en proteger a la sociedad de posibles abusos del monopolio natural y en asegurar que se promuevan las metas de la equidad social y la sostenibilidad ambiental. 35 11. En el ámbito de la energía eléctrica y las telecomunicaciones, muchos países están "desagregando" el suministro monolítico de servicios por parte de empresas del sector público. En los países de Asia oriental, por ejemplo, se está invitando a empresas privadas a que generen -e incluso distribuyan- electricidad, dejando el monopolio natural de la transmisión principalmente en manos del sector público o, en algunos casos, estableciendo contratos a largo plazo con empresas privadas. Asimismo, en muchos países se están abriendo los servicios de telecomunicaciones con valor agregado a empresarios privados. En América Latina varios países traspasaron entidades completas de energía eléctrica y telecomunicaciones a propietarios del sector privado a fin de poner término a la situación de gestión deficiente y financiamiento insuficiente. En la mayoría de los casos la privatización ha aumentado considerablemente la inversión y la eficiencia, pero para que esas mejoras sean duraderas se requiere la disciplina de la competencia, apoyada por una reglamentación eficaz que ponga el acento en las cuestiones que el mercado no puede resolver -como el acceso a las instalaciones de las redes o la prevención de los abusos del poder monopolístico. Los países deben extraer enseñanzas de los experimentos en curso sobre reglamentación y adoptar en ese campo criterios que estén en consonancia con su capacidad institucional. 12. En lo que respecta a los puertos, ferrocarriles, aeropuertos y al transporte urbano -y también al abastecimiento de agua y el saneamiento en las zonas urbanas-, algunos países han establecido diversas asociaciones entre los sectores público y privado. Los más generalizados son los contratos de arrendamiento y las concesiones de servicios, en virtud de los cuales el gobierno conserva la propiedad de las instalaciones. Hay países que han introducido reformas adicionales, como la transformación de empresas públicas en entidades sujetas a la ley de sociedades. Los datos disponibles sobre tales reformas indican que la presión de la competencia en el financiamiento y provisión de servicios de infraestructura hace que mejore el desempeño, puesto que con ella aumenta la eficiencia y se presta más atención a las necesidades de los usuarios. 13. La propiedad, financiamiento y gestión de la mayor parte de la red vial de un país, excepto la pequeñísima proporción que se puede financiar con el cobro directo de peajes, seguirán a cargo del sector público. El desafío consiste en asegurar un mantenimiento adecuado y la rendición de cuentas a los usuarios a través de mecanismos como las juntas de vialidad, financiadas con los cargos cobrados a estos últimos. En otros tipos de infraestructura que entrañan inversiones muy dispersas y de poca cuantía -como caminos rurales, abastecimiento de agua y sistemas de saneamiento no convencionales- el papel del gobierno es igualmente importante. A menudo las comunidades locales pueden participar en el financiamiento y explotación de muchos de sus propios servicios, normalmente con algún apoyo -asistencia técnica, capacitación y crédito limitado para las inversiones iniciales- de los gobiernos u organizaciones no gubernamentales. UN PROGRAMA DE CAMBIO 14. Reforma de los precios. La fijación de precios realistas es fundamental para llevar adelante una gestión de la infraestructura conforme a principios comerciales, fomentar la competencia entre los proveedores, proporcionar fondos para inversiones y atraer a nuevos 36 inversionistas y empresas de explotación. En promedio, las tarifas sólo cubren el 30%, 60% y 80% de los costos de producción de agua, energía eléctrica y gas, respectivamente. A veces existe una distorsión de las tarifas, es decir, para ciertos ulsos exceden los costos y para otros son inferiores a éstos. 15. Aunque pueda resultar una medida difícil, el aumento de las tarifas puede tener importantes repercusiones en los presupuestos públicos, pues con ello disminuye la absorción de fondos públicos destinados a la infraestructura. Las transferencias de recursos son cuantiosas. Se estima que en los países en desarrollo los costos anuales que no se recuperan mediante la aplicación de cargos a los usuarios alcanzan a US$90.000 millones en el caso de la energía eléctrica, US$18.000 millones en el del abastecimiento de agua y US$15.000 millones en el de los ferrocarriles. La cifra total -US$123.000 millones- representa cerca del 10% de los ingresos públicos de los países en desarrollo y más del 2% de su producto inteno bruto. 16. La movilización de recursos a través de la aplicaci in de tarifas y cargos a los usuarios para cubrir los costos de producción en forma eficiente permite a los proveedores de infraestructura tanto públicos como privados tener independencia financiera de los organismos de gobierno, con lo que se reduce la interferencia política. Los proveedores prestan más atención a las necesidades de los consumidores, quienes pueden expresar sus preferencias relativas a los servicios a través de su disposición a pagar por ellos. Asimismo, la reestructuración de las tarifas para cubrir los costos incentiva a las empresas y unidades familiares a utilizar menos servicios y a reducir el desperdicio. Todo esto se traduce en una disminución del consumo, de la urgencia por aumentar la capacidad y de las necesidades de financiamiento para nuevas instalaciones. Además, en sectores como el de la energía eléctrica se pueden atenuar los efectos ambientales que entraña satisfacer la demanda. 17. La reducción de la diferencia entre los precios y los costos también contribuirá en gran medida a abordar algunos problemas sociales. Los pobres continuarán careciendo de acceso a los servicios mientras no se cuente con suficientes recursos para ampliarlos. Todavía existen ciertas esferas de la infraestructura -como los caminos rurales o las obras de regulación de aguas- que están expuestas a muchas externalidades y en las cuales la aplicación de cargos a los usuarios resulta poco práctica o podría no reflejar con precisión la totalidad de los costos y beneficios de los servicios. También existen casos en los que los gobiernos deben prestar asistencia a los usuarios que no están en condiciones de sufragar el costo de servicios básicos. Estas excepciones, que se analizan más adelante, plantean retos especiales para la formulación de las políticas públicas. 18. Participación del sector privado. En los países en los que el sector privado se ha incorporado al financiamiento y gestión de la infraestructura se han obtenido importantes beneficios casi de inmediato. Tras su privatización a fines de 1993, la red de telefonía de Hungría se ha ampliado más rápidamente que las de los demás países de Europa oriental. La red urbana de abastecimiento de agua de Cate d'Ivoire, que durante más de dos décadas funcionó conforme a un contrato privado de explotación (y opera en régimen de 37 concesión desde fines del decenio de 1980), tiene tasas más elevadas de conexiones y mayor eficiencia interna, fiabilidad del servicio y recuperación de costos que los sistemas de casi todos sus países vecinos, y ello con tarifas similares. Cuando se privatizaron los ferrocarriles argentinos mediante el otorgamiento de concesiones, con el nuevo régimen se mantuvo el mismo tráfico, pero con un tercio de la mano de obra. El servicio mejoró, los fletes bajaron y el subsidio estatal disminuyó de US$800 millones a US$150 millones, que se destinaron únicamente a los servicios ferroviarios que permanecieron en manos del sector público. Los oscurecimientos en los sistemas de energía eléctrica de Filipinas, que contribuyeron a la crisis económica de fines del decenio de 1980, prácticamente se eliminaron desde que, a partir de 1988, la capacidad de generación de electricidad por el sector privado aumentó en más de 3.000 megavatios a través de proyectos independientes. 19. La incorporación de la gestión privada mediante el sistema de concesiones o la privatización trae consigo nuevas técnicas empresariales y nueva tecnología. En Cóte d'Ivoire, los directivos extranjeros dieron capacitación al personal nacional y fueron reemplazados por éstos en corto tiempo, y el mercado nacional de capital se convirtió en la principal fuente de financiamiento para inversiones. Asimismo, los precios de los servicios disminuyeron con el aumento de la eficiencia de las empresas privadas de explotación (por ejemplo, al disminuir el agua no contabilizada), y la competencia también ha hecho que aumente la eficiencia de los proveedores tanto públicos como privados (como en el caso de la generación de electricidad). Igualmente, existen muchos datos que indican que los proyectos privados de infraestructura se terminan más rápidamente y con menos sobrecostos que proyectos similares del sector público, con el resultado de ahorros que a menudo compensan el mayor costo del financiamiento privado. La fiabilidad y diversidad de los servicios ofrecidos a los consumidores también suelen aumentar con la incorporación de proveedores que compiten entre sí. 20. En los distintos países y en los diversos sectores de la infraestructura existen importantes diferencias en el grado de participación privada y el tipo de instrumentos utilizados. En unos 40 países se han abierto a la participación competitiva del sector privado los servicios de telecomunicaciones internacionales con valor agregado -nichos de mercado con gran potencial de crecimiento, escaso riesgo, beneficios a corto plazo y una comercialización agresiva por parte de los proveedores. Cada vez son más los países que transfieren sus principales entidades (nacionales) de telecomunicaciones a propietarios privados, en algunos casos con períodos definidos de servicio exclusivo durante los cuales las empresas se comprometen a ampliar la cobertura. En varios países se autoriza la venta de electricidad a la red principal de transmisión en el marco de proyectos privados independientes en condiciones de competencia con otras compañías de generación, o la celebración de contratos firmes de compra con un solo comprador. Los proyectos de carreteras de peaje son cada vez más comunes, especialmente en China, Hungría, Indonesia, Malasia, México y Tailandia. En Malasia se privatizó un puerto de contenedores y en Chile, China, Colombia, Gambia, Ghana y Venezuela se han establecido contratos de arrendamiento o concesiones para la explotación de instalaciones portuarias. Las concesiones de los ferrocarriles progresan en Argentina y su preparación avanza bien en Cóte d'Ivoire. En 38 Argentina, Guinea, México, Malasia y Sierra Leona se han establecido sistemas de arrendamiento, concesión y construcción-operación y transferencia (COT) para el abastecimiento de agua y tratamiento de aguas servidas, y en Perú y Polonia, entre muchos otros países, tales mecanismos se encuentran en preparación. 21. Financiamiento privado. El financiamiento privado en sus distintas modalidades, aunque insignificante a fines del decenio de 1980, representa hoy alrededor del 7 % del financiamiento para proyectos de infraestructura en los países en desarrollo y podría alcanzar al 15 % en el año 2000. Dado que la ayuda externa bilateral y multilateral representa otro 12% de las inversiones anuales, los gobiernos aportan, por lo tanto, el 80% o más. Si bien un porcentaje mayor del ahorro interno que se requiere para financiar el suministro de infraestructura puede provenir de fuentes privadas a medida que se desarrollen los mercados de capital, los gobiernos seguirán siendo la principal fuente de fondos para infraestructura, como también el conducto para muchos recursos provenientes de donantes, en particular los destinados a los países más pobres. 22. La privatización (que comprende la x enta de activos públicos a entidades privadas y los acuerdos de concesión) ha generado cuantiosos ingresos públicos y propiciado nuevas fuentes de financiamiento para infraestructura. De los US$95.000 millones que obtuvieron los países en desarrollo de la privatización de empresas públicas entre 1988 y 1993, alrededor de US$32.000 millones provinieron de privatizaciones en el sector de la infraestructura en 38 países. La inversión extranjera ha sido mucho mayor en América Latina (donde representa el 56% del importe de las privatizaciones) que en Asia oriental (2%). La privatización de empresas puede contribuir al desarrollo de mercados de valores locales y a la ampliación de los mercados de capital nacionales. Por ejemplo, el capital en acciones de las empresas de infraestructura representó más de un tercio de la capitalización del mercado de valores de Argentina en 1993. Entre 1989 y 1993, el capital en acciones en los mercados de capital de los países en desarrollo aumentó a más del doble y la proporción de acciones relacionadas con la infraestructura de dicha capitalización aumentó del 3% al 22 %. A menudo se requiere una reforma del sector financiero para intensificar la actividad de los mercados locales y permitir que las entidades de infraestructura privatizadas movilicen fondos para inversiones mediante la emisión de acciones e instrumentos de deuda. Asimismo, con la generalización de la propiedad de acciones puede aumentar el respaldo político a la privatización. 23. Otra fuente de financiamiento para inversiones es la movilización de ingresos propios, a partir de una política de fijación de precios acertada. Dado que las inversiones en el sector de las telecomunicaciones generan ingresos con relativa rapidez, con frecuencia pueden financiarse en gran medida con las utilidades internas, y el financiamiento adicional puede obtenerse en los mercados de capital sin necesidad de contar con garantías estatales. En otros sectores, debido a la misma magnitud de las grandes inversiones, a los posibles riesgos y a que los flujos de ingresos no se reciben en forma inmediata, se requiere financiamiento más estructurado de los patrocinadores de los proyectos o de otras fuentes, como las compañías de arrendamiento financiero. 39 24. Las inversiones privadas se han concentrado principalmente en los sectores de transportes y energía eléctrica, y las privatizaciones se han enfocado sobre todo en los de telecomunicaciones y energía eléctrica (Figura 1). La mayor parte de las privatizaciones relacionadas con la infraestructura se han realizado en América Latina, seguida de Asia oriental y Europa oriental y central, en tanto que la región de Asia oriental ha sido la principal receptora de inversiones privadas (Figura 2). No obstante, en Asia meridional los proyectos de inversión en tramitación aumentan rápidamente. Figura 1. La mayoría de los proyectos de inversión privada y de las privatizaciones corresponden a los sectores de la energia eléctrica, telecomunicaciones y transportes ... 100 o 80 60 y40 inversión- * [¡ 20 L [-privatLzación gas energía telecom. transporte saneamiento agua Sector Nota: Número efectivo de proyectos u operaciones, 1984-94 Fuente: "The Emerging Infrastructure Industry`, Banco Mundial, 1995 Figura 2: ... y se concentran en América Latina, Asia oriental y Europa oriental y central 1001 o 801 g !j -Iversion Ai! s I | -privatizacion ALC AOP EOC OMNA AfSS AM Región Nota: Número efectivo de proyectos u operaciones. 1984-94 Fuente: "The Emerging Infrastructure Industry`, Banco Mundial, 1995 40 25. Al igual que la inversión extranjera directa (el 50% de ésta se concentró en cinco países entre 1989 y 1993), las corrientes internacionales de fondos privados para inversiones en infraestructura se han concentrado en un número relativamente pequeño de países (en su mayoría, de ingreso mediano), aunque ahora se están orientando a todos los grupos de países. El financiamiento de proyectos mediante endeudamiento y la inversión extranjera directa -que a menudo está vinculada a una participación en la gestión de los proyectos- son más estables que las inversiones de cartera en capital accionario (como los fondos para países específicos, los certificados de depósito extranjeros y la compra de acciones por inversionistas extranjeros). El interés expresado por patrocinadores privados y por los gobiernos supera el número de operaciones materializadas y hay más disponibilidad de fondos privados para inversiones directas que de préstamos a largo plazo. En los últimos años se han creado varios fondos privados destinados a inversiones en infraestructura para sectores o regiones específicos. Sin embargo, no se han efectuado muchos desembolsos, lo que refleja la escasez de proyectos financiables y el costo prohibitivo del financiamiento mediante deuda a largo plazo. 26. Para despejar el camino para posibles operaciones y permitir que los países en desarrollo obtengan los beneficios del financiamiento privado es necesario encarar diversas limitaciones y crear varias condiciones previas. Para ello babrá que tomar ciertas medidas complementarias, no consecutivas: Asegurar la estabilidad macroeconómica. Una condición básica para aumentar el ahorro interno y movilizar financiamiento privado, interno o externo, en cantidades importantes es la estabilidad macroeconómica, incluidos una tasa de inflación baja y un tipo de cambio relativamente estable. Para conseguirlo, en muchos casos es necesario reducir el gasto público, en particular, eliminando los subsidios ilimitados a los servicios de infraestructura ineficientes, como los de energía eléctrica, ferrocarriles, transporte colectivo y abastecimiento de agua. * Modificar el marco normativo y de políticas. Se deben subsanar las graves limitaciones del marco normativo y de políticas que afectan al sector. En los aspectos básicos, esto supone crear un marco jurídico adecuado para las actividades comerciales a fin de asegurar el cumplimiento de los contratos, fomentar la competencia y permitir que los proveedores del sector público participen en igualdad de condiciones frente a las empresas privadas. El programa de reforma del sector de la infraestructura es especialmente nutrido: entre otras cosas, comprende la creación de un sistema de tarifas predecible y apolítico, la reestructuración adecuada del sector a fin de permitir la competencia, y la formulación de las normas necesarias -ya sea mediante estipulaciones contractuales o reglamentos- a fin de propiciar el buen desempeño de las empresas cuando no exista competencia o ésta sea débil. * Agilizar los procedimientos y los controles. Los inversionistas privados en potencia a menudo se ven enfrentados a un sinnúmero de controles administrativos y normativos en ámbitos que van desde las divisas hasta la elección de tecnologías y 41 el empleo de mano de obra. Puede haber demoras en la adopción de las decisiones pertinentes por parte de los gobiernos de contrapartida. Los gobiernos deben reducir los costos de tales actividades agilizando los mecanismos de tramitación de las propuestas de inversión y abandonando las prolongadas negociaciones, proyecto por proyecto, de contratos individuales, estableciendo en su reemplazo condiciones más claras y uniformes que puedan aplicarse a todos los posibles inversionistas. El empleo de modelos de contratos y documentos de licitación estándares y la formulación de leyes sobre concesiones transectoriales (como ha ocurrido últimamente en Hungría y Chile) son medidas que pueden reducir el costo de las transacciones y el tiempo que demandan. Desagregar y redistribuir los riesgos. En el financiamiento de la infraestructura tradicionalmente el sector público asume todos los riesgos, tanto reales como percibidos. Dado que muchos riesgos no quedan reflejados en el costo del financiamiento soberano, al principio los empréstitos del sector público suelen parecer menos costosos, pero más tarde pueden entrañar una mayor utilización de recursos públicos. Es fundamental determinar qué riesgos deberían asumir los gobiernos -como dar seguridad acerca de la normativa y el desempeño de los participantes del sector público- y asignar al sector privado los riesgos comerciales, incluidos los resultados de los proyectos y la demanda del mercado. Tal "desagregación" permite mitigar ciertos riesgos específicos e identificar con precisión los instrumentos de alivio, como las garantías. Con ello disminuyen el sobreprecio del financiamiento privado y el pasivo contingente del gobierno. * Atraer financiamiento privado. Para movilizar recursos privados se requieren estrategias de financiamiento bien concebidas, a menudo acompañadas de una reforma del sector financiero. Se deben aprovechar las fuentes de financiamiento extranjeras y nacionales, pero la capacidad de las economías para obtener fondos del exterior, especialmente financiación mediante endeudamiento, tiene límites. Además, las restricciones de balanza de pagos suponen que todo programa sostenido de infraestructura normalmente tenga el respaldo de fondos internos. Las instituciones inversionistas, como los fondos de pensiones, pueden transformarse en la principal fuente de crédito a largo plazo. Para que ello ocurra, en algunos países puede ser necesario modificar las restricciones que se aplican a los fondos de inversión. Con frecuencia, estas medidas deben complementarse con la transformación de las empresas existentes en entidades comercialmente viables, lo que por regla general entraña otorgar indemnizaciones a los trabajadores afectados por la reducción de personal, solucionar los problemas de pagos en mora, privatizar las actividades que no son centrales y establecer cuentas utilizando prácticas generalmente aceptadas. Tales cambios son necesarios para aplicar principios comerciales de operación en las empresas públicas, a fin de prepararlas para su asociación con empresas privadas, la desagregación de actividades y su eventual privatización. 42 27. La función del sector público. El sector público es la principal fuente de financiamiento de casi todos los proyectos de infraestructura, y continuará siéndolo en el futuro en la mayoría de los países. Esto es especialmente válido en los sectores de vialidad, saneamiento, abastecimiento de agua, ferrocarriles de uso general, puertos y aeropuertos, transporte urbano, transmisión de electricidad y generación de electricidad en gran escala. Es posible que en algunos países en desarrollo se decida que el sector público continúe desempeñando un papel dominante en la esfera de la infraestructura, como ha ocurrido en muchos países industriales. En Japón, Singapur, Corea y algunos países de Europa occidental se fomentó la infraestructura con financiamiento del sector público poniendo el acento en las prácticas comerciales. Se aplicaron tarifas o cargos a los usuarios en forma realista (en caso necesario, con subsidios bien definidos, limitados al logro de objetivos de distribución). Además, se dio autonomía financiera a los proveedores, permitiéndoseles obtener fondos para inversiones en los mercados de capital. En algunos países se crearon bancos o fondos de infraestructura especiales, y en Japón se movilizaron recursos para inversiones a largo plazo a través de las cajas postales de ahorro. Con todo, hay muchas posibilidades de que los recursos públicos se asignen en forma desacertada si dicha asignación se hace con criterios políticos en vez de económicos. 28. El gobierno tiene dos responsabilidades fundamentales en lo que respecta a la infraestructura. La primera es crear un clima propicio para movilizar y asignar con eficiencia los recursos del sector privado o público. La segunda es corregir las ineficiencias del mercado -dando seguridad de que los recursos se destinen a actividades esenciales que tal vez no despierten suficiente interés para atraer financiamiento privado, previniendo el abuso del poder monopolístico, protegiendo el acceso de los pobres a los servicios básicos y corrigiendo ciertas externalidades, como los efectos sobre el medio ambiente. 29. La principal preocupación de los gobiernos debería ser la de asegurar que existan las condiciones básicas ya indicadas para movilizar financiamiento destinado a la infraestructura -en especial, estabilidad macroeconómica, una política adecuada en materia de tarifas y reducción de factores de riesgo innecesarios. No obstante, aun cuando adopten políticas acertadas en estas esferas, muchos países con economías en desarrollo y en transíción todavía no cuentan con mercados de capital nacionales para movilizar fondos para inversiones y algunos gobiernos no tienen suficiente capacidad crediticia para contraer deudas en el extranjero. Aun así, un número creciente de países de ingreso mediano y con economías en transición han logrado atraer inversión privada para sus proyectos más urgentes (y comercialmente rentables). El éxito logrado por Filipinas en la generación privada de energía eléctrica fortaleció sus mercados de capital y mejoró su capacidad crediticia. Unos pocos proyectos en pequeña escala y bien estructurados pueden tener un efecto de demostración para posibles inversionistas privados y dar credibilidad para introducir reformas. En algunos de los países más pobres con muy pocas posibilidades de atraer financiamiento privado a mediano plazo, los beneficios de la mayor eficiencia y el aumento de las corrientes de servicios se pueden obtener centrando los esfuerzos en el establecimiento de principios comerciales, complementados con reformas en el campo de las adquisiciones y las contrataciones, a fin de estimular la competencia y desarrollar el sector privado 43 nacional. Muchas actividades (como el mantenimiento vial y la recolección de basura) pueden darse en contrato al sector privado con recursos públicos; los contratos también pueden ampliarse a la esfera de la gestión a fin de introducir prácticas mejoradas recurriendo a contratos de gestión. 30. Todos los gobiernos deben formular estrategias adecuadas de movilización de recursos para crear infraestructura que no se presta a la recuperación de costos. Cuando resulta difícil aplicar cargos directos a los usuarios (caminos rurales) o cuando los beneficios sociales de la provisión de servicios son mayores que los beneficios privados (saneamiento), se requiere financiamiento público. En la medida de lo posible, esas actividades deberían financiarse mediante la aplicación de cargos o impuestos a la comunidad que resulte más beneficiada -como los impuestos sobre la propiedad para financiar actividades de mejoramiento local. Para asegurar que se inviertan recursos suficientes en actividades de utilidad social pero poco rentables desde el punto de vista financiero, con frecuencia se justifica el otorgamiento de subsidios, los que deberán proporcionarse de tal manera que se fomente la eficiencia en función de los costos y no se obligue al gobierno a asumir los riesgos de construcción y explotación. Por ejemplo, se puede otorgar una concesión al licitante que requiera el mínimo de subsidio para prestar el servicio especificado. 31. En algunas actividades la manera más eficiente de obtener ingresos es la tributación. Por ejemplo, en muchos países una parte de los ingresos por concepto de impuestos a los combustibles y permisos de circulación de vehículos se designa como cargos a los usuarios de las vías y se usa para financiar su mantenimiento. Si bien la asignación oficial de fondos para fines específicos limita la flexibilidad fiscal, en algunos países puede ser una medida necesaria para asegurar el financiamiento necesario para las actividades de mantenimiento con alta rentabilidad. Es fundamental una gestión adecuada de los fondos asignados a fines específicos para asegurar su uso eficiente y la debida rendición de cuentas -a través de juntas de vialidad, con participación amplia de los usuarios y otras partes interesadas. 32. En muchos países se está traspasando la responsabilidad económica de la provisión de servicios locales o regionales de infraestructura a los gobiernos municipales o regionales. Para asegurar que este traspaso se traduzca en una mayor eficiencia en la asignación de los recursos, es necesario también asignar la autoridad fiscal para movilizar ingresos destinados a financiar esos servicios. Además, es importante que los mecanismos de financiamiento público -como las transferencias intergubernamentales y el financiamiento externo oficial- promuevan la creación de incentivos para destinar fondos suficientes a las actividades de mantenimiento y no solamente a inversiones nuevas. 33. Ya sea que un servicio de infraestructura se financie mediante la aplicación de tarifas y cargos a los usuarios o de impuestos públicos, asegurar el acceso de los pobres a dichos servicios es un problema de política diferente e importante -especialmente si se trata de servicios básicos como el abastecimiento de agua potable, saneamiento ecológicamente inocuo, transporte colectivo y niveles mínimos de suministro eléctrico en los 44 hogares o de servicio telefónico público. A menudo se aduce que con el predominio de las empresas del sector público en la prestación de muchos servicios de infraestructura, incluida la reducida recuperación de costos, se asegura que dichos servicios estén al alcance y disponibilidad de vastos sectores de la población. Con demasiada frecuencia los resultados de esas entidades demuestran que de esa manera se beneficia y subsidia a los usuarios que gozan de mejor situación económica, en tanto que los pobres por lo general tienen acceso limitado a los servicios públicos e incurren en más gastos al recurrir a fuentes alternativas para satisfacer sus necesidades. 34. En consecuencia, rebajar los cargos por servicio a todos los usuarios es ineficiente, poco equitativo y financieramente insostenible. En cambio, los gobiernos deben fomentar la competencia y la eficiencia de explotación y velar por que los proveedores presten atención a las necesidades de los usuarios, pues esa es la manera más eficaz de ampliar los servicios a los pobres. Cuando existen grupos de usuarios que no están en condiciones de sufragar el costo de servicios básicos, la mejor solución es destinar los subsidios a esos grupos específicos, o estructurar las tarifas de manera que esas personas puedan sufragar el costo de niveles básicos de consumo -por ejemplo, mediante el establecimiento de "tarifas progresivas por bloques" para la electricidad y el agua. En Chile existe un sistema ejemplar de subsidios focalizados para el abastecirmiento de agua. 35. Cuando la comunidad financia y proporciona su propia infraestructura -por ejemplo, cuando los miembros de asentamientos rurales y urbanos construyen y explotan pozos de agua, instalaciones de saneamiento de bajo costo, caminos vecinales e instalaciones de generación de electricidad-, la experiencia indica que para que los resultados sean duraderos, se debe contar desde un comienzo con la participación de amplios sectores de la comunidad en la selección de la tecnología que se ha de utilizar, el financiamiento o las contribuciones en especie. A menudo es importante el apoyo del gobierno o de organizaciones no gubernamentales en forma de asistencia técnica, capacitación o crédito subvencionado de alcance limitado. 36. Los gobiernos también tienen la responsabilidad de asegurar que la infraestructura fomente el desarrollo ecológicamente sostenible y de minimizar las consecuencias negativas de su ampliación. Existen diversos medios a través de los cuales se puede prestar atención a las preocupaciones ambientales, incluida la seguridad de la población: participación de organismos públicos en la planificación inicial y debate público de las inversiones propuestas; otorgamiento de subsidios muy bien definidos para mejorar ciertos aspectos ambientales, y aplicación de medidas de fiscalización, en particular, normas que ofrezcan a los proveedores y usuarios de los servicios incentivos económicos que tengan efectos positivos sobre el medio ambiente. Con frecuencia, la combinación de emplazamientos y servidumbres de paso para obras de infraestructura desplaza a las personas. De los 146 proyectos respaldados por el Banco Mundial que entrañaron el reasentamiento de poblaciones entre 1986 y 1993, más de las tres cuartas partes eran proyectos de infraestructura. El reasentamiento da mejor resultado cuando las necesidades se atienden en las primeras etapas y cuando se modifican los planes a fin de minimizar el desplazamiento de personas. 45 37. Las políticas de los donantes. ¿Qué significa este programa de reforma para los donantes internacionales? Los donantes deben dejar de centrar sus políticas y prácticas en el financiamiento de instalaciones nuevas y reorientarlas al mantenimiento de la infraestructura existente y al fomento de la reforma de las instituciones. En particular, la ayuda bilateral suele estar total o parcialmente vinculada, lo que le resta eficacia. En los últimos tiempos, entre dos tercios y tres cuartas partes de la asistencia oficial para el desarrollo destinada a la infraestructura ha estado total o parcialmente vinculada, en comparación con menos del 20% en el caso de la destinada a otros sectores. Tal vez sea necesario modificar el tipo y la duración del respaldo de los donantes destinado a introducir reformas y prácticas que favorezcan la sostenibilidad a largo plazo de la infraestructura y acrecienten la capacidad de los gobiernos para cooperar de otra manera con el sector privado. El Programa de políticas de transporte para Africa al sur del Sahara es un ejemplo de colaboración de los donantes y los gobiernos receptores para la reforma del sector de vialidad, la reestructuración de los ferrocarriles, la seguridad en las carreteras y el transporte urbano -todo ello con respaldo financiero coordinado para programas de desarrollo a largo plazo. LA FUNCION DEL BANCO MUNDIAL Y DEL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL 38. El FMI y el Grupo del Banco promueven la creación de un clima de estabilidad de las políticas económicas y de un marco de políticas apropiado, aspectos que resultan necesarios para mantener el financiamiento de la infraestructura y ofrecer sus beneficios. Normalmente los proyectos de infraestructura son de gran envergadura, su construcción toma mucho tiempo y tardan años en producir rendimiento. La estabilidad económica facilita la obtención de financiamiento para este tipo de proyectos duraderos al reducir los riesgos y favorecer la disponibilidad de fondos internos para inversiones a más largo plazo. 39. Por lo tanto, la aplicación de políticas macroeconómicas y estructurales bien concebidas como las que propician el FMI y el Grupo del Banco en las esferas fiscal y monetaria -un régimen cambiario, comercial y de inversiones abierto, y sistemas bancarios y financieros, así como mercados de factores y bienes eficientes- es un aspecto importante para la creación de ur. clima que permita respaldar inversiones a más largo plazo y fundamental para fomentar una mayor participación del sector privado en la infraestructura. Con políticas de esa naturaleza se acrecientan los efectos de la infraestructura en el desarrollo; en algunos estudios se ha llegado a la conclusión de que cuando las políticas económicas no son adecuadas el rendimiento de los proyectos de infraestructura disminuye a la mitad o menos. Igualmente, cuando se aplican políticas acertadas se favorece el mantenimiento adecuado de las instalaciones de infraestructura, evitándose de esa manera que se deterioren rápidamente, incluso en épocas de ajuste económico durante las cuales pueden restringirse las inversiones en instalaciones nuevas. 46 40. Las instituciones del Grupo del Banco tienen objetivos comunes en la esfera de la infraestructura -mejorar las políticas sectoriales, aumentar la eficiencia, facilitar la obtención de financiamiento e incrementar la participación del sector privado. Sin embargo, cada una cuenta con instrumentos diferentes para alcanzar esos objetivos. Los rápidos cambios en el campo de la infraestructura -aumento de la demanda de inversiones y del financiamiento privado, y mayor participación del sector privado en la provisión de infraestructura- hacen necesario que las instituciones del Grupo del Banco unan fuerzas para intensificar su función catalizadora. La participación del Grupo del Banco en el total del financiamiento para infraestructura alcanza a menos de US$10.000 millones al año, cifra equivalente a menos del 5% de la inversión total en infraestructura en los países en desarrollo. Si se ha de intensificar su impacto, este financiamiento debe permitir la movilización de inversiones adicionales e ir acompañado de medidas de reforma de las políticas orientadas a mejorar el desempeño del sector. 41. El BIRF y la AIF. En todos los sectores de la infraestructura, el financiamiento y asesoría en materia de políticas que otorguen el BIRF y la AIF propiciarán la creación de marcos normativos, jurídicos y de po;íticas básicas orientados a facilitar la incorporación de principios comerciales de explotación y la participación del sector privado en la infraestructura. Igualmente, el BIRF y la AIF apoyan el desarrollo de mercados de capital nacionales, que cumplen una función importante para financiar el número creciente de inversiones necesarias. En los sectores de la infraestructura en los que el suministro de servicios conforme a principios comerciales resulta más sencillo (como el de telecomunicaciones y energía eléctrica), el financiamiento y la asesoría en materia de políticas del BIRF y la AIF procuran facilitar la transición hacia una mayor participación del sector privado en el suministro de los servicios, mayor competencia y menor participación del Estado en la gestión y provisión directa de servicios. El asesoramiento sobre políticas se centra en la creación de marcos de política sectorial adecuados y en la formulación de una normativa para el logro de objetivos económicos, ambientales y de seguridad. En otros sectores (como los de vialidad, abastecimiento de agua y saneamiento), el financiamiento del BIRF y la AIF va en apoyo de reformas sectoriales que comprenden la adopción de principios comerciales (incluida la autonomía financiera) por parte de los proveedores de servicios del sector público, el aumento de la competencia y de la participación privada cuando ello sea factible y pertinente, y la colaboración de los usuarios. En todos los sectores, el financiamiento de proyectos por el BIRF y la AIF refuerza y complementa las reformas sectoriales y promueve la transferencia de tecnología adecuada. Muchos países se benefician de las iniciativas de ambas instituciones orientadas a coordinar los programas de los donantes con el objeto de concentrarse en los objetivos comunes y, con ello, aumentar la eficacia de la ayuda. Además, en los países de ingreso bajo, el Banco pone el acento en los programas de fortalecimiento de capacidades a fin de intensificar los conocimientos técnicos sobre el sector y consolidar las reformas. 42. Además de ayudar a los países a reducir el riesgo mediante la formulación de políticas sectoriales acertadas y claras, a fines de 1994 el Banco amplió su programa de garantías con el fin de aminorar el riesgo que entraña el financiamiento mediante deuda. El 47 programa ofrece garantías contra riesgos relacionados con las políticas (cobertura en caso de incumplimiento de los compromisos en materia de políticas sectoriales por parte del gobierno) y riesgos crediticios (cobertura de pagos a más largo plazo para ampliar el período de financiamiento). Estas garantías son parciales, requieren garantías de contrapartida del gobierno (a diferencia de las que ofrecen el OMGI y la CFI), no cubren el capital (a diferencia de las del OMGI) y están destinadas a inversiones nuevas en países que pueden obtener préstamos del Banco. Las garantías se pueden otorgar en forma independiente o en conjunto con un préstamo del Banco, y las comisiones de garantía no varían de un país a otro y están estructuradas de tal manera que el costo neto para el país de un préstamo del Banco o de una garantía sea el mismo. Hasta ahora se han utilizado garantías parciales para ayudar a financiar el proyecto de energía eléctrica del río Hub, en Pakistán, y garantías parciales contra riesgos crediticios para prorrogar el plazo de financiamiento del proyecto de energía termoeléctrica en Yangzhou, China, y del proyecto de energía geotérmica de Leyte-Luzon, en Filipinas. 43. La CFI. El financiamiento para proyectos de infraestructura es el componente de más rápido crecimiento de la cartera de la CFI y representa casi la cuarta parte de las nuevas inversiones aprobadas. Gran parte de este financiamiento es en forma de participación en operaciones específicas (energía eléctrica, telecomunicaciones, transportes, gas y abastecimiento de agua y saneamiento). Igualmente, la CFI participa en varios fondos para inversiones en infraestructura que movilizan recursos provenientes de importantes centros financieros con el objeto de efectuar représtamos e inversiones en capital accionario. Las actividades más recientes de la CFI orientadas a movilizar nuevos recursos de capital han consistido en garantizar la emisión internacional de acciones (de una empresa de electricidad en India y una de telecomunicaciones en Chile), codirigir la colocación de bonos internacionales (para una carretera de peaje en México) y crear un programa piloto de conversión de activos financieros en valores encaminado a consolidar y vender una parte de la cartera de préstamos de la Corporación en el mercado privado. 44. Las actividades de la CFI han contribuido al desarrollo de mercados de capital locales a través de la emisión de acciones en los mercados de valores locales, la colocación de capital accionario directamente en compañías financieras privadas -por ejemplo, fondos de pensiones-, la colocación de financiamiento mediante deuda en bancos comerciales locales y la obtención de financiamiento mediante deuda a través de la emisión local de bonos. Además, la CFI asesora a los gobiernos en la reestructuración y privatización de las empresas públicas de infraestructura (en el sector de la energía eléctrica en Trinidad y Tabago, Perú y Colombia) y en la formulación de marcos normativos. 45. El FIAS. El Servicio de Asesoría sobre Inversión Extranjera (FIAS) proporciona asistencia técnica y asesoramiento sobre políticas a los países en desarrollo que buscan maneras de aumentar la participación del sector privado en el financiamiento y prestación de servicios de infraestructura. El FIAS analiza la experiencia de los países en la esfera de la inversión extranjera directa en infraestructura y los asesora acerca del marco de políticas, normativo e institucional que se requiere para promover y llevar a cabo esas 48 inversiones. Entre sus últimas actividades, el FIAS asesoró a China acerca de las reformas de las políticas reglamentarias necesarias para agilizar la ejecución de proyectos de infraestructura del sector privado. 46. El OMGI. El Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (OMGI) promueve la inversión extranjera en los países en desarrollo mediante el otorgamiento de garantías contra riesgos políticos relativos a la transferencia de moneda, expropiación y guerra y disturbios civiles. En ciertas condiciones, el OMGI puede cubrir riesgos de incumplimiento de obligaciones por parte del gobierno receptor -cobertura que procuran obtener sobre todo los inversionistas en proyectos de infraestructura. Las garantías que otorga el OMGI cubren inversiones en capital y cuasicapital (por ejemplo, los préstamos y las garantías de préstamos otorgadas por los tenedores de acciones) y préstamos de terceros, y no requieren una garantía de contrapartida del gobierno receptor. Desde el inicio de sus operaciones en 1989, el OMGI ha emitido más de 130 garantías en respaldo de inversiones extranjeras por valor de aproximadamente US$7.000 millones. Aunque la mayoría de esos proyectos se han concentrado en sectores distintos del de la infriestructura, en los últimos dos años se ha registrado un aumento de la demanda de garantías del Organismo por parte de inversionistas privados en ese sector. En menos de dos años la Junta de Directores del OMGI aprobó la participación en proyectos de energía eléctrica wor un costo total de US$3.600 millones. En el segundo semestre de 1994, el OMGI emitió 28 garantías por un total de US$312 millones; de esas garantías, 11 correspondieron a proyectos de infraestructura (todos de energía eléctrica) y representaron la tercera parte del monto cubierto. Además, el OMGI presta servicios de comercialización de inversiones tanto a inversionistas como a los países a fin de promover las oportunidades de inversión privada, y asistencia técnica para solucionar los problemas jurídicos que obstaculizan los flujos de inversión hacia los países miembros en desarrollo. 47. En el pasado, el Banco y la CFI promovían las inversiones en los países en forma paralela. Actualmente, y en medida creciente en el futuro, la tendencia es hacia una colaboración más plena e inmediata entre las instituciones del Grupo del Banco con miras a llevar a cabo programas más integrados y complementarios -por lo general, mediante una combinación de programas de financiamiento y garantía. Para el proyecto de energía eléctrica de Rockfort, en Jamaica, se combinó financiamiento del BIRF con garantías del OMGI y para el de Elcosa, en Honduras, se combinó financiamiento de la CFI con garantías del OMGI. Es probable que para un proyecto de energía eléctrica en República Dominicana que se encuentra en preparación se combine financiamiento del Banco con una garantía de esta institución que cubriría los aspectos de la normativa de ese país para el sector de la energía eléctrica. Es posible que el proyecto de energía eléctrica de Uch, en Pakistán, comprenda financiamiento de la CFI y una garantía parcial del BIRF contra riesgos relacionados con las políticas. Estos esfuerzos de colaboración están despertando el interés de inversionistas privados, incrementando la cuantía y plazo del financiamiento privado en proyectos de infraestructura y aumentando el efecto multiplicador del financiamiento y la asesoría en materia de políticas que proporciona el Grupo del Banco. 49 Informe sobre el Desarrollo Mundial 1994 Infraestructura y desarrollo Resumen Banco Muindial 50 Washlington, D.C. Panorama general Cada año, los países en desarrollo invierten de generación de electricidad de los países en desa- S200.000 millones en nueva infraestructura, canti- rrollo no está en situación de producir, tasa que es el dad que representa el 4% de su producto nacional y doble de la registrada en los sectores de energía una quinta parte de sus inversiones totales. El resul- eléctrica de rendimiento máximo de los países de in- tado de ello ha sido un aumento espectacular de greso bajo, mediano y alto. En los ferrocarriles de este tipo de servicios, en sectores como transportes, Africa y América Latina se calcula que hay un ex- enetgía eléctrica, agua, saneamiento, telecomunica- ceso de personal que alcanza al 50%, y tanto en ciones v riego. En el curso de los 15 últimos años, la Africa como en otros lugares se han desperdiciado proporción de unidades familiares con acceso a inversiones costosas en construcción de carreteras agua potable se ha incrementado en un 50%, y tanto por falta de mantenimiento. la producción de electricidad como el número de lí- Este deficiente desempeño representa una razón neas telefónicas han aumentado al doble. Tales in- de peso para hacer las cosas de otro modo, es decir, crementos contribuven enormemente a elevar la de forma más eficaz y con menos desperdicio. En productividad y a mejorar los niveles de vida. pocas palabras, la atención ha de extenderse de la Sin embargo, estos logros no son motivo de com- ampliación de la canitidad de activos de infraestruc- placencia. Aún quedan en el mundo en desarrollo tura al mejoramiento de la calidad de los servicios en 1.000 millones de personas sin acceso al suministro esta esfera. Afortunadamente, el momento presente de agua potable y casi 2.000 millones que no dispo- es propicio al cambio. En los últimos años ha habido nen de saneamiento adecuado. Especialmente en las una revolución en el modo de pensar acerca de zonas rurales, las mujeres v los niños con frecuencia quién debe ser responsable de los activos y servicios han de dedicar largas horás a buscar agua. En mu- de infraestructura, y de cómo se deben. prestar estos chos países, las redes de transportes, va de por sí in- últimos a los usuarios. suficientes, se deterioran con rapidéz. La energía Con este trasfondo, en el Irnformne sobre el Desarro- eléctrica aún está por llegar a 2.000 millones de per- llo Mundttial 1994 se examinan nuevos procedimien- sonas, y en numerosos países la poca fiabilidad de tos para satisfacer las necesidades de servicios de su suministro restringe la producción. La demanda infraestructura del público (tal como ésta se define de telecomunicaciones para modernizar la produc- en el Recuadro 1), procedimientos más eficientes, ción y acrecentar la competitividad en el plano in- más sensibles a las necesidades de los usuarios, ternacional excede con creces a la capacidad exis- más inocuos para el medio ambiente y más inge- tente. Y encima de todo ello, el crecimiento de la niosos en su modo de usar tanto al sector público población y el proceso de urbanización contribuyen como al privado. Se llega a dos conclusiones de a aumentar la demanda de infraestructura. carácter general: Hacer frente a los retos futuros en esta esfera re- o Dado que las inversiones en infraestructura quiere mucho más que un simple juego de números efectuadas en el pasado no han tenido el efecto es- consistente en hacer inventarios de los activos de in- perado en el desarrollo, es esencial mejorar la.efica- fraestructura y calcular las necesidades de inversión cia de dichas inversiones y la eficiencia en la presta- conforme a modelos del pasado. Exige abordar pro- ción de los servicios. blemas de ineficiencia y desperdicio -tanto en las * Las innovaciones en los medios de prestar los inversiones como en la prestación de los servicios- servicios de infraestructura, junto con las nuevas y responder con más eficacia a la demanda de los tecnologías, apuntan a soluciones que pueden mejo- usuarios. Por término medio, el 40a/. de la capacidad rar el desempeño. 51 En este Informe se reúnen pruebas que respaldan Recuadro 1 ¿Qué es infraestructura? estas conclusiones, identificándose las causas de los El presente Informe se contra enl la iiirraestitctira eú fracasos v examinando los distintos enfoques posi- vE abrca lo siguientte: bles. Los mensajes fundamentales v las opciones en v~ ~ ~ ~ ~~~~~~~~~cat abrc poítca seiguiente:Cecudr2 Servicios públicos. es decir, energia eléctrica, teleco- cuanto a políticas se resumen en el Recuadro 2. municaciones, abastecimiento de agua por tuberia, sanea- miento v alcantarillado, recogida v eliminación de de- Función e historial de la infraestructura sechos sólidos, y suministro de gas por tuberia. * Obras públicas, a saber, carreteras v obras importan- La suficiencia de infraestructura es un factor deter- tes de presas y canales para riego y drenaje. minante del éxito de un país y del fracaso de otro en * Otros sectores de transportes, como ferrocarriles ur- la diversificación de la producción, la expansión del banos e interurbano,, transporte urbano, puertos y vías comercio, la capacidad para hacer frente al creci- navfegables y aeropuertos. miento de la población, la reducción de la pobrezao La palabra infraestructura abarca numerosas activida- l mejora de las condiciones ambientales. Una des a las que economistas del desarrollo como Paul Ro l senstein-Rodan, Ragnar Nurkse v Albert Hirschman se re- buena infraestructura eleva la productividad v re- fieren con la expresión `infraestructura social. Ninguno baja los costos de producción, pero lha de ampliarse de los dos términos es muv exacto en su definición, pero con rapidez suficiente para acoplarse al crecimiento. ambos engloban actliidades que comparten características Aún si-gue abierto el debate en cuanto a la índole técnicas {como economias de escalas v caracteristicas eco- exacta de las vinculaciones entre la infraestructura v nómicas (como efectos que pasan de los usuarios a el desarrollo. No obstante, lo que sí es cierto es que quienes no lo bon) el aumento de la capacidad de infraestructura v el Recuadro 2 Mensajes fundamentales del Informe sobre el Desarrollo Muindial 1994 li iíífratestrtictíira pritild aportar grales beniecios eri teryminos .le sus necesidades y presiona a los proveedores para que seaíi crecimiíeíito econonIíco, ilirtio de la pobreza u ssteíibilid,l iiíbíeí- eficientes y responsables de cara a los usuarios. La competeni- tal, pero sólo ci,riído proporciolírí berrícios píre respoiden a la ,te- cia puede introducirse directamente, liberalizando el acceso a ,nanída real i lo lrace coii efeiencia. El servicio es la meta v la me- actividades en las que no hay obstáculos tecnológicos, e indi- dida del desarrollo en la esfera de la infraestructura. Se han rectamente, sacando a licitación pública el derecho a prestar en efectuado grandes inversiones en activos tijos, pero son dema- exclusiva un servicio, allí donde existen condiciones de mono- siados los paises en desarrollo en los que esos activos no están polio natural, v liberalizando la oferta de sustitutos del servi- generando servicios en la cantidad o de la calidad que requiere cío de que se trate. la demanda. Los costos de este desperdicio -en cuanto a cre- * Briíidar a los íisiarios ti otras partís iíiteresadas cances de cimiento económico no conseguido v oportunidades perdidas opinioni e(t,ctizos it responsabili(ald real. En los casos en que las ac- de reducción de la pobreza v me]ora de las condiciones am- tividades relacionadas con la infraestructura tienen etectos ex- bientales- son elevados e iaceptables. ternos importantes. para bien o pira mal. o alli donde la disci- Lis cauisas ríe los deficOcites retdir tíiro s Irt,,,. el lis pii" . plina del mercado es insuticiente para garantizar 1. ISI coinmí /ais posibilidades d.e niríiori? del Ie.s.priií. it ji u'I lsir- respoInsabilidad nte IOs consumiiidores u otros grupos atecta- lris eii los niiceíitizios que e íírreceíin a losIo pri,eer(lirís A tín de ase- dob, los gobiernios tienen que tomar en cuenta sus preocupa- gurar una prestación de servicios de infraestructura que sea ciones por otros medios. Los usuarios e demás partes interesa- eficiente y sensible a las necesidades, es necesario modificar das deberian estar representados en los procesos de los incentivos a través de tres cauces: gestión comercial, com- planificación v regulación de los servicios de infraestructura, y petencia y participación de los interesados. Además, es preciso en ciertos casos incluso tener una participación importante en transtormar los papeles respectivos de los sectores publi- bu diseño, explotación y financiamiento. co v pnvado. Las innovaciones tecnológicas y los experímen- Li rsiíaicióin enítri los sectores publico t/ privado e,i el tiiiaticia- tos realizados con distintos modos de proporcionar intraes- ,títeííti otrnce liíeíias perspectivas. La participación del sector pn- tructura sugieren los siguientes principios generales para la vado en el finaiciamiento de nueva capacidad es una tendel- retorma: cia creciente, de la que se pueden derivar algunas enseñanzas: * Adrlipiistrar lii iíifraestriítiíra colt,,r íríír ,ima mresai ríííICTr1eal. los gobiernos deberian empezar con proyectos más sencillos v íiu comno oiíia brrocracia. La provisión de intraestructura debe ganar experiencia, la rentabilidad para los iniversionistas debe- concebirse y llevarse como una industria de servicios que res- ría estar vinculada a los resultados del proyecto y cualquier ponda a la demanda de los clientes. Los proríeedores deficien- garantía pública necesaria deberia analizarse cuidadosamente. tes suelen tener objetivos confusos, autonromia o disciplina fi- Los gobierí,os seganíli telidlci tilia piíicióíí. si bien dilferente, nancieras escasas y ninguna factura tinal- .lue pagar por la eii el cainmpo de la i,ítraestriictiíra. Además de tomar las medidas insatisfacción de los consumidores La elevada predisposición necesarias para mejorar el desempeño de los servicios de in- a pagar la mayoria de los servicios de infraestructura, incluso fraestructura que están balo su control directo, los gobiernos entre las gentes pobres, ofrece oportunidades mayores para tienen la responsabilidad de crear estructuras reglamentarnas y aplicar cargos a los usuanos. En casi todos los casos será nece- de políticas que defiendan los intereses de los grupos pobres, saria la participación del sector privado en la gestión, el finan- mejoren las condiciones ambientales e coordinen las interac- ciamiento o la propiedad de las empresas de infraestructura, a ciones entre sectores, ya sea que los servicios los presten ent- (in de dar a éstas una orientación cormercial. dades públicas o privadas Los gobiernos bon también respon- *Introducir íleíníítoís d,e coimpetí'ícia ,. í iírmna dirictta sl ello sabies de elbiborar los marcos u iridicos y reglamentarios que es Jactible. o ilídíiretíítíleííte it nr eo .I,a competencia t.ice que respalden lí participacion privada en la prestación de los ser- los consumidores tengan dl iínde elegir lo qu re ní,or Eatisiaga vicios de r.í niel u r. 52 crecimiento del producto económico van a la par; agrícola está estrechamente vinculado a la dotación un aumento de 1% en el capital de infraestructura de infraestructura. Un ingrediente importante del va asociado a un crecimiento del producto interno éxito que ha tenido Clhina con las empresas rurales bruto (PIB) de 1%, en todos los países (Figura 1). Con ha sido el suministro, a nivel de las aldeas, de un el desarrollo, los países deben adaptar su infraes- conjunto mínimo de servicios de transportes, teleco- tructura en apoyo de los cambios que experimenta municaciones v energía eléctrica. Actualmente, las la demanda, a medida que la proporción que repre- empresas rurales emplean en ese país a más de 100 sentan la energía eléctrica, las carreteras v las teleco- millones de personas (el 18% de la fuerza laboral) y municaciones en el total de activos de infraestruc- son responsables de más de una tercera parte del tura aumenta en relación con la que representan los producto nacional. servicios más básicos, como el abastecimiento de Los servicios de infraestructura que ayudan a los agua v el riego (Figura 2). pobres contribuven también a la sostenibilidad am- El tipo de infraestructura existente determina biental. El suministro de agua limpia y el sanea- también el que el crecimiento contribuva o no todo miento, las fuentes de energía eléctrica no contami- lo posible a reducir la pobreza. En su mayoría, los nantes, la eliminación sin peligro de los desechos pobres habitan en las zonas rurales, y el crecimiento sólidos v una mejor ordenación del tráfico en las de la productividad agrícola y del empleo rural no zonas urbanas proporcionan beneficios a todos los Figura 1 Con el crecimiento del ingreso de un país aumenta su infraestructura Capital de infraestructura per cápita, 1990 (a precios de 1985) 9.000 9.000 ~~~~~~~~~~~~~~~~~NoruegaQ 1.200 - Paraguay * 1.200~~~~~~~~~ Venezuela Zambia~~~~~~~~~~~z a- México Autai Mauricio Australia 160 - a El Salvador Mali a 0 _ ~~~~~Guatemala Bangladesh Chad a Rwanda 20 150 400 1.000 3.000 8.000 22.000 PIB per cápita, 1990 (en dólares PPA)' o Oriente Medio y norte de Africa a Africa al sur del Sahara * América Latina y el Caribe A Asia meridional A Asia oriental y el Pacífico o Europa y Asia central Nota: Los ejes son logarítmicos; por infraestructura se entiende aquí carreteras, ferrocarriles, energía eléctrica, riego y teléfonos. a. Los dólares de paridad del poder adquisitivo (PPA) se valoran en Sumnmers y Heston a precios internacionales de 1985. Fuente: [ngram y Fay, docuento de antecedentes; Sumnners y Heston, 1991. 53 con estos servicios ha aumentado enormemente, en Figura 2 La composición de la particular en lo referente a teléfonos v energía eléc- infraestructura cambia con el nivel trica (Figura 3). La dotación per cápita de servicios de ingreso de los países de esta índole ha aumentado en todas las regiones; las mayores mejoras han sido las registradas en Asia Porcentaje oriental v las menores las habidas en Africa al sur 100 _____ ______________ del Sahara, lo que refleja la fuerte relación existente _00 | l :^:: I entre el crecimiento económico v la infraestructura. Sin embargo, en otros aspectos importantes los resultados han sido decepcionantes. Con frecuencia, 75 las inversiones en infraestructura han tenido una asignación equivocada; se han destinado demasia- dos recursos a proyectos nuevos o de escasa priori- dad v demasiados pocos a mantenimiento v a servi- 50 cios esenciales. La prestación de los servicios se ha visto obstaculizada por ineficiencias de orden téc- nico v por desperdicio puro y simple, y son muv pocas las decisiones en materia de inversión v de 25 - l l l l l l l l l IV prestación de estos servicios en las que se ha dedi- cado atención a la necesidad de satisfacer las diver- sas demandas de los distintos grupos de usuarios o a las consecuencias para el medio ambiente. 0 _ _ El inauitenihinieito iísluficieurte' ha sido una deficien- Ingreso Ingreso Ingreso cia casi universal (y costosa) de los responsables de bajo mediano alto la infraestructura en los países en desarrollo. Por ejemplo, una carretera pavimentada bien cuidada debe durar entre 10 v 15 años antes de necesitar re- E Saneamriento * Telecomunicaciones novación del firme, pero la falta de mantenimiento UAgua Carreteras puede resultar en deterioro grave en la mitad de tiempo. Las tasas de rentabilidad de los provectos 1 Ferrocarriles * Energia eléctrica de mantenimiento vial respaldados por el Banco E Riego Mundial son casi el doble que las de los provectos de construcción de carreteras. Sólo en la última dé- Fuente: Ingram y Fay, documento de antecedentes. cada, unos gastos de 512.000 millones en obras de mantenimiento en el momento oportuno habrían permitido ahorrar 545.000 millones en costos de re- construcción de carreteras en Africa. Por término medio, el mantenimiento insuficiente de los siste- grupos de ingresos por razones de mejora del medio mas de energía eléctrica de los países en desarrollo ambiente. Los habitantes pobres de las 7onas urba- significa que en un momento dado está disponible nas son con frecuencia los que se benefician más di- sólo el 60%'7, de su capacidad de generación, cuando rectamente de unos buenos servicios de infraestruc- la aplicación de prácticas óptimas permitiría lograr tura, va que suelen concentrarse en asentamientos niveles de más de 80%; significa también que los sis- que adolecen de condiciones de insalubridad, emi- temas de abastecimiento de agua hacen llegar como siones peligrosas v riesgos de accidentes. Además, promedio un 70%7 de su prqducción a los consumi- en muchas ciudades que experimentan rápido creci- dores, en comparación con tasas de suministro de miento, la expansión de la infraestructura va a la 85% con prácticas óptimas. El mantenimiento defi- zaga del aumento de la población, lo que provoca el ciente puede también reducir la calidad de los servi- deterioro del entorno. cios e incrementar los costos para los usuarios, algu- En los países en desarrollo, el Estado es el propie- nos de los cuales se ven obligados a instalar tario de casi toda la infraestructura v los gobiernos generadores de reserva o depósitos de agua y pozos son los responsables de su explotación v financia- privados. miento, principalmente debido a la creencia tradi- El problema de la falta de mantenimiento se ve a cional de que se precisa de un monopolio -y, por lo menudo complicado por recortes poco atinados de tanto, del gobierno- para la prestación de estos ser- los gastos. En épocas de austeridad presupuestaria vicios, debido a sus características de producción y se justifica la restricción de las inversiones en capital al interés del público. El historial de éxitos y fracasos fijo, pero reducir los gastos de mantenimiento es un en el campo de la infraestructura es en gran parte el ahorro falso que más tarde ha de compensarse con historial del desempeño de los gobiernos. gastos mucho más cuantiosos de rehabilitación o La expansión de la infraestructura en el pasado sustitución. Debido a que acorta la vida útil de las ha sido espectacular en algunos aspectos. El porcen- instalaciones v reduce la capacidad disponible para taje de unidades familiares v empresas que cuentan prestar los bervicios, el mantenimiento insuficiente 54 Figura 3 La infraestructura se ha ampliado enormemente en los últimos decenios Tasa media de crecimiento decenal (porcentaje) 0 10 20 30 40 50 60 Energía eléctrica (producción per cápita) Telecomunicaciones (líneas principales per cápita) . .. Sanearmiento (proporción de la población con acceso) Carreteras pavimnentadas (kilómetros per cápita) Agua (proporción de la población con acceso) - * Países de ingreso mediano 2 Países de ingreso bajo Nota: Basado en los datos sobre telecomunicaciones, saneamiento y abastecimiento de agua correspondientes al periodo de 1975-90, y en datos sobre carreteras y energía eléctrica del de 1960-90. Fuente: Cuadros A.1 y A.2 del Apéndice. de la infraestructura hace que sea necebario invertir miento de agua, ferrocarriles, energía eléctrica, más para proporcionar esos servicios. Los objetivos puertos v riego- con frecuencia han absorbido re- de los donantes (como tratar de obtener contratos cursos q'ue podrían haberse destinado a manteni- de suministro de bienes de capital o de consultoría) miento, modernización o mejoras de la calidad de pueden también tener un papel en la preferencia los servicios. Debido a que muchos proyectos de in- por las inversiones en nuevos provectos, en vez de fraestructura son bienes inmuebles que sirven a un en mantenimiento. En muchos paiseb de ingreso mercado determinado, la capacidad excedentaria no bajo, el financiamiento de los donantes sostiene puede atender la demanda de otros mercados, por casi la mitad de todas las inversiones públicas en lo que queda subutilizada. En algunos casos, los infraestructura, grandes proyectos públicos han sido excesivamente En numerosos países, la asigsiílci5iui C¡iíictic ambiciosos y han supuesto una costosa carga para la las inversionzes ha causado la creación de una infraes- economía nacional. tructura inadecuada o la adopción de normas erró- Desperdicio e ineficiencia se cobran una proporción neas para los servicios. La demanda de servicios con importante de recursos que podrían utilizarse para diversos grados de accesibilidad v calidad queda in- prestar servicios de infraestructura. Un estudio de satisfecha incluso cuando los usuarios estáín dis- las empresas de energía eléctrica de 51 países en puestos a pagar por ellos y pueden haLcerlo. A los desarrollo mostró que la eficiencia técnica de hecho habitantes de comunidades de bajos ingresos no se ha disminuido a lo largo de los últimos 20 años. Las les brindan medios de transporte adecuados y op- centrales eléctricas más antiguas consumen entre un ciones de saneamiento que ofrecen servi ios Lue 18% y un 44% más combustible por kilovatio-hora ellos aprecian v pueden pagar. Las inversiones pre- que las de los sistemas de energía eléctrica que fun- maturas en capacidad -especialmnent( en ab,isteci- cionan con niveles de rendimiento máximos, y sus 55 pagan por ellos precios más altos que los grupos Figura 4 Los habitantes de las zonas acomodados; por ejemplo, las unidades familiares urbanas tienen más acceso al agua potable que compran el agua a los aguadores la pagan que los de las zonas rurales muclho más cara que las que cuentan con conexión a los sistemas de abastecimiento por tubería. En la mavoría de los países, las zonas rurales reciben ---- , menos servicios que las urbanas (con la excepción Porcentaje de la población obvia del riego), incluso algunos tan esenciales rural con servicio como el abastecimiento de agua potable (Figura 4). 100 Sin embargo, los países que han hecho esfuerzos decididos por proporcionar servicios de infraes- 80 _ tructura a las zonas rurales, como Indonesia y Ma- lasia, han conseguido una notable reducción de la 60 -_ pobreza. 40 - res, cabe decir que se requiere con urgencia la me- jora de las inversiones en infraestructura v de la ex- l 20 _ k / .^ * plotación de estos servicios. Además, la demanda en estos sectores crece de continuo. Un comercio 0 mundial cada vez más competitivo exige servicios 0 20 40 60 80 100 de transporte, energía eléctrica y telecomunicacio- Porcentaje de la población nes más fiables v modernos; los gobiernos, sujetos a urbana con servicio restricciones fiscales mavores, no pueden permitirse el financiamiento ilimitado de la infraestructura, y las sociedades actuales imponen normas ambienta- O Oriente Medio y norte de Africa les más estrictas a este tipo de instalaciones, como * América Latina y el Caribe se pone de manifiesto en algunas secciones del * Asia oriental y el Pacífico Programa 21, el principal documento de políticas suscrito por los países participantes en la Confe- * Africa al sur del Sahara rencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Am- * Asia meridional biente y el Desarrollo, en 1992. * Europa y Asia central Diagnóstico de las causas de los malos resultados Funte: Cuadro A.2 del Apindice. Los problemas de mantenimiento insuficiente, in- versiones equivocadas, falta de sensibilidad a las necesidades de los usuarios e ineficiencias técnicas plantean retos imponentes para las reformas futu- ras, complicados por las nuevas demandas v lo limi- pérdidas de transmisión y distribución son entre tado de los recursos. Las soluciones radican en los dos v cuatro veces mavores. En las instalaciones éxitos v fracasos de las políticas v en las enseñanzas portúarias de los países en desarrollo, la celeridad que se derivan de experimentos recientes. del transporte de la carga del buque a la tierra es La eficiencia en la prestación de los servicios de como promedio sólo un 40% de la que se registra en infraestructura presenta grandes variaciones entre los puertos más eficientes. La asignación equivo- unos v otros países v dentro de cada país. Además, cada de los recursos humanos es otra fuente de in- el buen desempeño de un país en un determinado eficiencia. La dotación excesiva de personal es algo sector de infraestructura no va necesariamente muv común en muchas actividades, especialmente acompañado de buenos resultados en otros sectores. en los ferrocarriles, en tanto que en otras, como el Algunos países en desarrollo -y no siempre los mantenimiento de carreteras, se justificaría una apli- más ricos- tienen un desempeño altamente satis- cación mavor de métodos basados en el uso de factorio. Cóte d'lvoire cumple la norma de rendi- mano de obra. miento máximo de 85% en el abastecimiento de Estos fallos en las inversiones y la eficiencia de agua, en tanto que en Manila sólo un 50% del agua explotación no quedan compensados por buenos tratada llega a los consumidores. En el sector de fe- resultados en cuanto a abordar problemas de re- rrocarriles, la disponibilidad de locomotoras es alta ducción de la pobreza o protección del medio am- allí donde el mantenimiento es bueno; India, por biente, pues también en estos aspectos el historial ejemplo, tiene disponible en un momento dado el deja mucho que desear. La infraestructura mal dise- 90% de sus locomotoras. En cambio, la disponibili- ñada Y mal administrada es una causa importante dad es baja en los países donde el mantenimiento se de degradación ambiental tanto en las zonas urba- descuida; por ejemplo, es de 50%1 en Rumania y de nas como en las rurales, v los pobres por lo común 35% en Colombia, frente al promedio de 70`%, de disponen de menos servicios de infraestructura y todos los paises en desarrollo. En cuanto a los teléfo- 56 nos, la tasa de llamadas completadas es de 99% en Sin embargo, los precios de los servicios de infraes- los países con rendimiento máximo, de 70%, en un tructura no suelen retlejar los costos, con lo que se país en desarrollo típico y mucho más baja en algu- pierde esta valiosa fuente de información sobre las nos. Estos datos indican que el desempeño de la in- necesidades de los usuarios. Por ejemplo, en los paí- fraestructura no tiene que ver con las condiciones ses en desarrollo las tarifas de la energía eléctrica generales de crecimiento y desarrollo económicos, han tendido a bajar, en tanto que los costos no lo sino más bien con el entorno institucional, que a me- han hecho; en consecuencia, actualmente cubren nudo varía de un sector a otro dentro de cada país. como promedio sólo la mitad de los costos del sumi- Por consiguiente, para entender lo que hace que nistro. Las tarifas del agua v los ferrocarriles de pa- los resultados sean buenos -o malos- es preciso sajeros por lo general cubren sólo una tercera parte entender cuáles son los mecanismos institucionales de los costos. El exceso de demanda de los usuarios para proporcionar servicios de infraestructura y derivado de unos precios inferiores a los costos no cuáles son los incentivos para la prestación de éstos. es un indicador fiable de la necesidad de ampliar los En el presente Informe se identifican tres causas de servicios, aunque es frecuente que se tome como tal. malos resultados. Los consumidores pueden expresar sus preferen- En primer lugar, la prestación de servicios de in- cias por otros medios, como la participación local en fraestructura tiene lugar por lo general en un con- la planificación v ejecución de nuevos proyectos de texto de mercado con una característica dominante: infraestructura, pero rara vez se les pide que lo ausencia de competencia. En el mundo en desarro- hagan, y las decisiones de inversión con excesiva llo, estos servicios los brindan en su mavoría empre- frecuencia se basan en extrapolaciones de las pautas sas públicas monopolísticas con dirección centrali- de consumo del pasado, en vez de en verdaderas zada o departamentos gubernamentales. Casi toda evaluaciones de la demanda y la accesibilidad la infraestructura de riego, abastecimiento de agua, reales. saneamiento v transportes se proporciona de esta Por separado, cada uno de estos tres factores es manera, v hasta hace pocos años los servicios telefó- importante. Los tres juntos explican en gran medida nicos eran responsabilidad de una sola empresa es- los decepcionantes resultados de gran parte de los tatal de correos, teléfonos y telégrafos en la mayoría servicios de infraestructura en el pasado. Unos pro- de los países. También la mayor parte de la energía veedores rivales y los usuarios podrían haber ejer- eléctrica ha sido suministrada por un monopolio cido presión para conseguir servicios mejores, pero público. Como consecuencia de ello, ha faltado la se les ha impedido que lo hagan. Al confundir sus presión que la competencia puede ejercer para que funciones de propietarios, reguladores y empresa- todas las partes involucradas se desempeñen con el rios, los gobiernos han sido incapaces de mejorar la máximo de eficiencia posible. prestación de los servicios. Segundo, a los responsables de los servicios de infraestructura rara vez se les otorga la autonomía Nuevas oportunidades e iniciativas administrativa v financiera que necesitarían para realizar su labor adecuadamente. Es frecuente que Evidentemente, el reto es la creación de las condicio- se espere de los directores de esas entidades que al- nes institucionales y de organización que obliguen a cancen objetivos que se contradicen con lo que de- los proveedores de servicios de infraestructura a ser bería ser su principal función, a saber, la prestación más eficientes y sensibles a las necesidades de los eficiente de servicios de alta calidad. Se exige a las usuarios. ¿Es ello posible? Hay tres fuerzas conver- empresas públicas que sean el empleador de último gentes que están creando oportunidades para la in- recurso o que concedan favores, y se les obliga a troducción de cambios fundamentales en la forma proporcionar los servicios a un precio inferior al de hacer las cosas. En primer lugar, ha habido inno- costo, con frecuencia no permitiéndoles que reajus- vaciones importantes en materia tecnológica y en el ten los precios para tener en cuenta la inflación. La ordenamiento de los mercados. En segundo tér- otra cara de la moneda es que a las empresas públi- mino, está surgiendo un consenso en cuánto a otor- cas de servicios de infraestructura rara vez se les gar mavor papel al sector privado en la provisión de exigen responsabilidades por sus acciones; pocos infraestructura, en parte basado en lo ocurrido re- países tienen baremos específicos para medir su cientemente con la adopción de nuevas iniciativas. desempeño, y demasiado a menudo su ineficiencia Por último, existe ahora mayor preocupación que se compensa mediante transferencias presupuesta- antes por la sostenibilidad ambiental y la reducción rias, en vez de ser objeto de repudio. de la pobreza. En tercer lugar, los usuarios de los servicios Las tecnologías modernas y los cambios ocurri- -tanto reales como en potencia- no están en dos en el ordenamiento de los mercados ofrecen buena posición para dar a conocer sus demandas. nuevas oportunidades para la introducción de la Cuando los precios son reflejo de los costos, la competencia en muchos sectores de infraestructura. fuerza de la demanda de los consumidores es un in- En el de telecomunicaciones, los satélites y los siste- dicio claro de lo que se debe suministrar. A través mas de microondas están sustituyendo a las redes del mecanismo de los precios, los consumidores de larga distancia por cable, y los sistemas celulares pueden intluir en las decisiones relativas a inversio- están demostrando ser una alternativa a las redes de nes y producción de acuerdo con sus preferencias. distribución locales. Estos cambios menoscaban el 57 monopolio basado en las redes v hacen posible la tor público. Este sistema se ha usado para financiar competencia. En el campo de la energía eléctrica, los la construcción de carreteras de peaje en México v generadores de turbina de gas de ciclo mixto funcio- de centrales de generación de energía eléctrica en nan eficientemente a niveles de producción más China v Filipinas. bajos, en tanto que otras innovaciones reducen los El interés creciente por unas estrategias de desa- costos. Las nuevas tecnologías hacen que la compe- rrollo sostenibles desde el punto de vista ambiental tencia entre los proveedores sea viable desde el v la preocupación cada vez mavor por reducir la po- punto de vista técnico, v los cambios en las regla- breza, después de una década de estancamiento en mentaciones hacen que sea una realidad, al permitir muchas regiones del mundo, son también factores el acceso competitivo a actividades como el servicio que imprimen impulso a la reforma en el campo de de telefonía celular o la generación de electricidad. la infraestructura. Los problemas ambientales están Los cambios técnicos v reglamentarios que tienen pasando a un primer plano en esferas como el trans- lugar en otros sectores de infraestructura -desde porte (congestión del tráfico y contaminación), el los transportes al abastecimiento de agua, el alcanta- riego (encharcamiento v salinidad crecientes de tie- rillado v el riego-los están también abriendo más a rras agrícolas), el abastecimien,o de agua (agota- nuevas formas de propiedad v prestación de los miento de los recursos hídricos), el saneamiento servicios. (tratamiento insuficiente de aguas servidas) y la Simultáneamente a estos cambios surgen nuevas energía eléctrica (aumento de las emisiones), gene- percepciones de la función que han de desempeñar rando presiones a favor del cambio. Al mismo los gobiernos en el campo de la infraestructura. En tiempo, un decenio de menor crecimiento econó- muchos países aumenta la conciencia de las defi- mico -en particular en América Latina v Africa al ciencias de los servicios que el sector público ha sur del Sahara- demuestra que la reducción de la prestado. Los apagones v oscurecimientos en los sis- pobreza no es algo automático v que debe ponerse temas de energía eléctrica, el abastecimiento de agua cuidado en asegurar que la infraestructura tenga en intermitente de los servicios municipales, las largas cuenta tanto las necesidades del crecimiento de la esperas para obtener conexión al servicio telefónico economía como los intereses de los ciudadanos y la congestión creciente del tráfico en las ciudades pobres. provocan fuertes reacciones de los consumidores. Las reformas introducidas en algunos países indus- Opciones de cara al futuro triales han hecho que aumente la competencia en los sectores de telecomunicaciones, transporte de carga En este Informe se propugnan tres tipos de medidas por carretera, aerolíneas y generación de energía para reformar la prestación de los servicios de in- eléctrica, lo que demuestra la posibilidad de adoptar fraestructura: la aplicación más extendida de princi- diferentes altemativas. Por otra parte, el deficiente pios comerciales por los proveedores, la ampliación desempeño de los países con economía de planifica- de la competencia v la mavor participación de los ción centralizada ha provocado una reevaluación usuarios allí donde hava restricciones a los usos del papel del Estado en la actividad económica. comerciales v competitivos. Estos acontecimientos han llevado a los gobier- La ¿aplicacíón díe principios comiierciailes de expílotaciín nos a buscar nuevas maneras de asociarse al sector exige dar a los proveedores de servicios unos objeti- privado para proporcionar servicios de infraestruc- vos de desempeño claros y explícitos, presupuestos tura. Entre los ejemplos más notables cabe mencio- bien definidos v basados en los ingresos obtenidos nar la privatización de la compañía telefónica de de las tarifas págadas por los usuarios y autonomía México v del sistema de energía eléctrica de Chile. administrativa y financiera, haciéndolos al mismo En otros países han ido evolucionando formas di- tiempo responsables de los resultados que se obten- versas de asociación entre el sector público v empre- gan. Esto supone que los gobiernos deberían abste- sas del sector privado. Se ha arrendado la explo- nerse de intervenciones ad hoc en la gestión, si bien tación de instalaciones portuarias a empresas en los casos necesarios tendrán que proporcionar privadas; la terminal de contenedores de Kelang transferencias explícitas para alcanzar objetivos (Malasia) fue uno de los primeros ejemplos de este sociales, como obligaciones de servicio público. tipo. Se han otorgado concesiones de servicios a La amnpliacióin d1e la comnpetencia significa disponer compañías privadas, en particular de abasteci- que los proveedores de servicios puedan competir miento de agua; Cóte d'lvoire fue uno de los prime- por captar la totalidad de un mercado (por ejemplo, ros paises en hacerlo. Y la contratación de servicios, licitando por la obtención del derecho exclusivo de como ha hecho Kenva para el mantenimiento de sus explotación de un puerto durante 10 años), por cap- carreteras, se está ya generalizando en muchos pai- tar clientes dentro de un mercado (compitiendo dis- ses. El financiamiento privado de nuevos proyectos tintas compañías telefónicas por prestar el servicio a de inversión ha aumentado con rapidez gracias a los los abonados) v por obtener contratos de suministro contratos de construcción-operación-transferencia de insumos a un proveedor (participando las em- (COT), sistema en virtud del cual una empresa pri- presas en las licitaciones para abastecer de energía vada construve unas determinadas instalaciones v eléctrica a una compañía de electricidad). luego las explota durante unos cuantos años en régi- En los casos en que los usos comerciales v com- men de concesión, en nombre de un cliente del sec- petitivos sean objeto de restricciones, conseguir una 58 imaijor participacion dle los iis11ísnaios en el diseño de los públicas que tienen uni buen desempeño se dirigen proyectos v en las actividades de explotación de la conforme a principios comerciales y dejan a sus di- infraestructura sirve para obtener la información rectores en control de las operaciones y libres de que se precisa a fin de que los proveedores sean más interferencias políticas, pero también los hacen res- responsables ante sus clientes. Los usuarios y otras ponsables de los resultados, a menudo por medio partes interesadas pueden participar en consultas de contratos-plan o contratos de gestión. Además, durante la planificación del provecto, e intervenir las empresas se ajustan a principios comerciales directamente en las tareas de explotación o manteni- correctos v están sujetas a las mismas normas y miento, así como en la supervisión. Los programas prácticas que las privadas en lo que atañe a regla- de desarrollo tienen más éxito cuando los usuarios mentos, leves laborales, contabilidad v remunera- de los servicios o la comunidad afectada han partici- ciones. Las tarifas se fijan a un nivel que cubre los pado en su elaboración. La participación de los costos v cualquier subvención a la empresa se usuarios crea los incentivos apropiados para asegu- otorga para fines específicos y por cantidades fijas. rar que las tareas de mantenimiento se lleven a cabo Los organismos responsables del abastecimiento de en los proyectos comunitarios. agua en Botswana v Togo y las empresas nacionales Estos enfoques son aplicables ya sea que los ser- de electricidad de Barbados y Tailandia tienen un vicios de infraestructura los preste el sector público, buen desempeño; también las direcciones de viali- el sector privado o ambos en asociación. En este sen- dad de Ghana v Sierra Leona, así como el organismo tido, es indiferente quién sea su propietario. Ahora reestructurado responsable de las carreteras en Tan- bien, los numerosos ejemplos de deficiencias en la zanía, son ejemplos prometedores de este enfoque. prestación de los servicios por el sector público en el Sin embargo, son pocos los casos satisfactorios que pasado, junto con pruebas cada vez más numerosas quedan de la Opción A, debido a lo vulnerables que de su provisión por el sector privado en forma más son las empresas públicas a las variaciones en el eficiente v sensible a las necesidades de los usuarios, apoyo guoernamental. Muchas de ellas obtienen constituyen un argumento a favor de una mayor buenos resultados durante un tiempo y luego caen participación privada en el financiamiento, la explo- víctimas de la interferencia política. tación y -en muchos casos- la propiedad de los Opciónt B: Propiedtatd pbílglica conl explotaciónl priva2da. servicios. Esta modalidad se suele poner en práctica por No todos los países podrán aumentar la partici- medio de contratos de arrendamiento de la explota- pación del sector privado al mismo ritmo. Mucho ción v el mantenimiento completos de instalaciones depende de lo vigoroso que éste sea, de la capaci- de infraestructura de propiedad pública, o bien me- dad administrativa que tenga el gobierno para im- diante concesiones, que incluyen la responsabilidad poner reglamentaciones a las empresas privadas, de la construcción v el financiamiento de nueva ca- del desempeño de los proveedores del sector pú- pacidad. Los acuerdos entre el ente propietario (el blico y de que exista un consenso político favorable gobierno) y el ente responsable de la explotación (la a la iniciativa privada en la prestación de los servi- empresa) se estipulan en un contrato que com- cios. Con todo esto en mente, en el presente Informe prende cualesquiera disposiciones reglamentarias. se ofrece la siguiente lista de cuatro opciones princi- La empresa privada por lo general asume todos los pales para la propiedad y la prestación de los servi- riesgos comerciales de la explotación y, tratándose cios de infraestructura: de concesiones, comparte el riesgo de la inversión. Los contratos de arrendamiento v las concesiones Opción A. Propiedad y explotación por una em- están funcionando bien en el caso de los ferrocarri- presa o un departamento del sector les en Argentina, del abastecimiento de agua en público Buenos Aires y Guinea, y de las instalaciones por- Opción B. Propiedad del sector público v explo- tuarias en Colombia, Filipinas y Ghana. Las conce- tación contratada con el sector pri- siones incluyen también acuerdos para construir v vado explotar instalaciones nuevas, al amparo de contra- tos COT Y sus variantes. Entre estas concesiones de Opción C. Propiedad v explotación por el sector construcción v explotación de instalaciones, que han privado, a menudo sujetas a regla- proliferado en los últimos años, cabe citar las de mentación carreteras de peaje en China, Malasia y Sudáfrica; Opción D. Prestación de los servicios por las centrales eléctricas en Colombia, Guatemala y Sri comunidades y los usuarios. Lanka; servicios de abastecimiento de agua y sánea- miento en Malasia Y México, y sistemas telefónicos Esta lista, que dista mucho de ser exhaustiva, se li- en Indonesia, Sri Lanka y Tailandia. En cada uno de mita a presentar cuatro ejemplos de toda una gama estos casos se ha atraído financiamiento privado en más amplia de opciones posibles. apoyo de los nuevos proyectos de inversión. Opción A: Propiedad y e.plotación púíblicas. La pres- Opción C: Propiedad y explotación privadas. Este ré- tación de los servicios por un departamento guber- gimen de provisión de infraestructura se está exten- namental, una empresa pública o un organismo diendo, tanto a través del acceso de nuevas empre- paraestatal es la forma más corriente de propiedad sas a los mercados de este campo como de resultas y explotación de la infraestructura. Las empresas de la privatización de sistemas enteros. La propie- 59 dad privada es un sistema sencillo cuando se pue- nado bien desde 1'9h2 porque fija sus propias priori- den prestar los servicios en forma competitiva; en dades en cuanito a gastos v asigna sus propios recur- muchos sectores de infraestructura es posible iden- sos firancieros v en especie. tificar esas actividades y permitir que las realice el El fiuanacianúe'íto: alsgo esencial en1 todas Ias opcionies. sector privado. Por ejemplo, en 27 países en desarro- La aplicación de las opciones institucionales descri- llo se permite la competencia en el servicio de tele- tas v la movilización de fondos para ampliar v mejo- fonía celular, v en otros muclhos se deja que las em- rar los servicios exigen estrategias de financia- presas privadas construvan ceintrales generadoras miento formuladas cuidadosamente. Será necesario de electricidad v que vendan ésta a la red nacional utilizar fuentes externas e internas de fondos, pero de suministro de energía eléctrica. Allí donde es po- la capacidad de una economía para obtener finan- sible la competencia entre proveedores, la propie- ciamiento externo, en particular cuando éste es en dad y explotación privadas requieren escasa o nula forma de deuda, tiene límites. Las restricciones de reglamentación económica, aparte de la aplicable balanza de pagos v la negociabilidad limitada de los normalmente a todas las empresas privadas. Tam- servicios de infraestructura significan que, en la ma- bién puede existir la competencia necesaria entre yoría de los países, un programa continuado en este distintos sectores, a saber, entre las carreteras y los campo tiene que sostenerse mediante una estrategia ferrocarriles, o entre la electricidad y el gas. Por de movilización de recursos internos. ejemplo, debido a que compite con los proveedores Los fondos de fuentes privadas, en una forma u de otras fuentes de energía, la compañía privada del otra, representan en la actualidad alrededor de 7%c gas de Hong Kong no tiene ninguna reglamentación del financiamiento total para infraestructura en los económica especial. paises en desarrollo (porcentaje que quizás aumente En casos en que los sistemas están siendo privati- al doble llegado el año 2000) v la avuda extranjera zados en su totalidad o en parte v no hav competen- bilateral y multilateral representa otro 12'1 aproxi- cia entre sectores, es posible que sea necesaria la re- madamente. Si bien una proporción cada vez mayor glamentación de los proveedores, tanto privados del ahorro interno necesario para financiar infraes- como públicos, a fin de evitar un abuso de poder tructura podrá provenir de fuentes privadas, los go- monopolístico. La experiencia en materia de regla- biernos seguirán siendo una fuente importante de mentación y privatización de sistemas enteros es fondos para este sector, así como un conducto para aún muv reciente en los países en desarrollo. La encauzar los recursos provenientes de los donantes. forma dé reglamentación aplicada en Chile, que in- A fin de conseguir financiamiento a largo plazo allí cluve ajustes de precios regulares v automáticos v donde no es probable que se obtenga apovo privado un sistema de arbitraje bien especificado, parece suficiente, los gobiernos están adoptando medidas funcionar bien. Asimismo, los sistemas que han sido transitorias como la revitalización de las institucio- privatizados han tenido gran éxito en la ampliación nes existentes de crédito para infraestructura y la del servicio; en Venezuela, la compañía telefónica creación de fondos especializados en este campo. amplió su red en un 35% en los dos años siguientes En el futuro, los gobiernos tendrán a menudo a su privatización, v la ampliación de las redes die que asociarse a los empresarios del sector privado. Chile, Argentina v M\léxico fue, respectivamente, de La tarea, tanto para éste como para el sector público, 25%, 13'y v 12'%, al año. eb encontrar los medios de encauzar el ahorro pri- Opcióni D: Prestaciói,í ¿le los sereicios por lIs co,ninzi i- vado directamente hacia los inversionistas privados niades ¡l los uísuanrios. Este método es más común en que abuman el riesgo de inversiones de largo plazo casos de sistemas de infraestructura locales v de pe- en provectos de infraestructura, provectos que tie- queña escala -por ejemplo, caminos rurales de ac- nen características diversas v para los cuales no hay ceso, abastecimiento de agua v saneamiento comu- un único vehículo apropiado de financiamiento. Las nitarios, canales de distribución del riego v fuentes oficiales de fondos, como las instituciones fi- mantenimiento de los sistemas de drenaje- v con nancieras multilaterales, pueden facilitar el proceso frecuencia es complementario de los servicios pres- respaldandio las reformas inbtitLcionales v de políti- tados por entidades centrales o provinciales. Para cas que se requieren para movilizar financiamiento tener éxito, la prestación comunitaria de los servi- privado y usarlo más eficazmente. cios requiere la participación de los usuarios en el proceso decisorio, en particular en lo referente a fijar Aplicación de las reformas las prioridades de gastos v asegurar un reparto equitativo y convenido de los costos y beneficios de Por lo mismo que las diferencias entre los distintos la prestación de los servicios. También son muv im- sectores de infraestructura suponen que no se portantes la asistencia técnica, la capacitación v la puede aplicar una misma opción a todos ellos, la remuneración de los encargados de la explotación prestación de estos servicios debe adaptarse a las de los servicios. Cuando se dan todos estos elemen- necesidades v circunstancias de cada país, que va- tos, los programas comunitarios de autoavuda pue- rían enormemente. Para entender este punto con den tener éxito durante períodos prolongados. Una más claridad considérese un pais de ingreso me- organización comunitaria de Etiopía dedicada prin- diano que tiene un sector privado bovante v uLna ca- cipalmente al mantenimiento vial (el organismo de pacidad institucional bien idesarrollada y, por otro construccion de carreteras de Gurage) ha funcio- lado, uLn país de ingrebo bajo con uni sector privado 60 reducido v una capacidad institucional relativa- mente poco desarrollada. Figura 5 Los beneficios anuales de corregir Países dc ingreso u¡edia,wo co0/ buiena capacidad. En la fijación desacertada de los precios y la los paises de estas características, las cuatro opcio- ineficiencia son considerables comparados nes principales descritas pueden funcionar bien. En ellos, los instrumentos generales para la reforma son con la inversión evidentes: aplicación de principios comerciales, au- Miles de núllones de dólares de EE. UU. mento de la competencia v mavor intervención de los usuarios. Estas medidas llevan al aumento de la 250 participación v el financiamiento privados y a una reducción de las actividades retenidas por el go- Inversión bierno (o a su descentralización). Algunos países 200 20_ 2 están siguiendo este camino en una amplia variedad de sectores, v muchos más lo siguen sólo en relación Carga con unos pocos, en especial los de telecomunicacio- 150 fiscal - _ nes, energía eléctrica vy carreteras. 123 Las actividades en las que la competencia sea po- 100 sible deberían separarse v abrirse a los proveedores 10_ Pérdida v contratistas del sector privado. Allí donde sea fac- de recursos tible, cabe privatizar sectores enteros -como los de 50 5. telecomunicaciones, ferrocarriles v generación de energía electrica-, si bien con la reglamentación y vigilancia necesarias. Los sectores que probable- 0 _______ mente no se privaticen (como el de vialidad) pue- Subvenciones Costos Inversión den explotarse conforme a principios comerciales, necesaras debido incurridos por anual en usando la contratación para las obras de construc- a predos inefidenda infraestructura ción v mantenimiento periódico. También pueden desacertados técnica usarse los contratos de arrendamiento o las conce- siones para explotar las instalaciones que quizá sea difícil privatizar por motivos estratégicos, como los * A p e F dnanearrmento puertos o aeropuertos. Nlás aún, es probable que la g para el desarrollo capacidad técnica v administrativa disponible a los 1 Ferrocarriles E Todas las demás niveles provincial v local sea suficiente para hacer ffuentes que se materialicen los beneficios de la descentrali- m Carreteras zación. La responsabilidad de los servicios locales -como los transportes urbanos, el abastecimiento E Energía eléctrica de agua, el saneamiento v los caminos vecinales- puede delegarse en los gobiernos locales. a. Los costos por inefidenda téaiúca se deben a lo Puíses d1e in!Ñreso bííjo cOn capacidad inodeLrada. En siguiente: abastecmiento de agua, a fugas; ferrocarriles, a éstos, la adopción de principios comerciales de ex- altoconsumode combustbles,excesodepersonalyfalt plotación puede formar la base de la reforma en de disponibiedad de locomotoras; careteras, a varios ectores Los prcedimietos comrciales inversiones adicionales necesarias a causa de deficiente varios sectores. Los procedimientos comerciales mantenimiento; energía eléctrica, a pérdidas de pueden ir acompañados de reformas en las prácti- transmisión, distribuciónygeneración. cas de adquisición v contratación que fomenten la Fuente: Ingram y Fay, documento de antecedentes; competencia y el desarrollo de la industria nacio- CuadroA.4delApéndice. nal de la construcción. Hav muchas actividades (como el mantenimiento vial y la recogida de dese- de agua, puertos y transportes. La ejecución de pro- chos sólidos) que pueden contratarse con el sector yectos con contratos COT se ha utilizado muy am- privado. Las contratas pueden tener un efecto salu- pliamente en los países de ingreso mediano y ahora dable en toda la infraestructura, ya que, como la se está extendiendo también a los de ingreso bajo; experiencia demuestra, los proveedores de servi- puede contribuir a desarrollar en ellos conocimien- cios del sector público se vuelven más eficientes tos especializados y a fomentar la transferencia de cuando están expuestos a la competencia de los nuevas tecnologías, sin requerir el establecimiento contratistas privados. de órganos reguladores independientes, ya que las Las concesiones o los contratos de arrendamiento disposiciones reglamentarias se especifican en el co- son sistemas de utilidad demostrada para que un rrespondiente contrato. país de ingreso bajo aproveche los conocimientos Con el necesario apoyo técnico y financiero, los especializados extranjeros, como también lo son las procedimientos comunitarios pueden ser eficientes distintas variantes de contratos COT que pueden y sostenibles en la prestación de servicios con tecno- aplicarse para ampliar la capacidad de los sistemas. logías intermedias en las zonas rurales y en los asen- Las concesiones v los contratos de arrendamiento se tamientos de bajos ingresos que a menudo surgen han usado muchlo en los sectores de abastecimiento en la periferia de las zonas urbanas abarcadas por 61 los servicios existentes. La competencia es posible eliminación de la fijación de los precios por debajo en muchas actividades, pero las reglamentaciolnes de los costos no produciría un ahorro neto de recur- innecesarias pueden impedirla. Empresas privadas sos para la economía (va que los costos serían cu- pueden proporcionar servicios de carga en camio- biertos por los usuarios), pero el alivio de la carga nes v muchas clases de transporte urbano de pasaje- fiscal sería considerable. ros, con sujeción a reglamentos que se ocupen sólo La segunda fuente de beneficios es el ahorro de las normas de seguridad v calidad. anual que derivan los proveedores de servicios de Algunos países pueden beneficiarse de acuerdos una mejor eficiencia técnica. El posible ahorro pro- que aumenten la eficacia de la avuda por medio de ducido por un aumento de la eficiencia de explota- la coordinación de las actividades de los donantes a ción, de los niveles actuales a los niveles de rendi- fin de que se centren en objetivos comunes. Por miento máximo, se calcula en alrededor de $55.000 ejemplo, el Programa de transporte para Africa al millones al año, es decir, un ahorro puro equivalente sur del Sahara coordina la asistencia de los donantes al 1%7, del PIB de todos los países en desarrollo, el para mantenimiento vial vl ha respaldado la crea- 25%7 de las inversiones anuales en infraestructura v ción en varios países de juntas de vialidad que su- dos veces el volumen anual del financiamiento para pervisan la ejecución de las tareas de manteni- el desarrollo que se destina a este fin. Visto desde miento de carreteras. En términos más generales, la otro ángulo, si las pérdidas técnicas anuales de asistencia externa debería tener por objetivo el forta- S55.000 millones pudierani reorientarse durante tres lecimiento de la capacidad institucional en aquellos años -a los costos actuales de aproximadamente países en los que su carencia constituve una limita- 5150 por persona para los sistemas de abasteci- ción grave. Unos programas bien conicebidos de ca- miento de agua- los 1.00() millonies de personas pacitación v cooperación técnica, así como la reali- que no tienen suministro de agua potable podrían zación de esfuerzos por recopilar v difundir contar con este servicio. información sobre opciones de políticas v desem- Las recompensas de unos servicios de infraes- peño en los distintos países, pueden servir de com- tructura mejores van más allá de la reducción de la plemento del asesoramiento v la asistencia finan- ineficiencia técnica y las pérdidas financieras. Las ciera de los donantes para crear las condiciones mejoras en la productividad v la fijación de los pre- adecuadas para la reforma v el desarrollo satisfacto- cios permitirían una prestación más eficaz de los rios de la infraestructura. servicios en respuesta a la demanda v elevarían los niveles de crecimiento v competitividad de la eco- Posibles recompensas de la reforma nomía. Además, darían lugar a una movilización mucho mavor de recursos para las nuevas inversio- Debido a las grandes variaciones en cuanto a de- nes necesarias, al generar ingresos mas altos v crear sempeño, las recompensas que se deriven del un entorno de políticas propicio a la entrada de nue- aumento de la eficiencia en el suministro de servi- vos recursos de inversión. cios de infraestructura diferirán de unl país a otro y El programa presentado en este lnformiie para la de un sector a otro, pero pueden ser muv considera- retorma de los incentivos v los mecanismos inbtitu- bles en general, lo que sugiere que el compronmiso cioniales que rigen los sectores de intraestructura respecto de la reforma es imperativo v vale la pena. plantea dificultades importanites, pero tamllbiéni pro- La reforma producirá tres tipos de ventajas: re- mete considerables recompensas. El camino a reco- ducción de las subvenciones, avances técnicos para rrer es de innovacion v experimentación continuas, los proveedores v beneficios para los consumido- v los países industriales v en desarrollo tendráni que res. Se pueden realizar estimaciones aproximadas aprender unos de otros. En algunos, el reto consiste de los dos primeros tipos. La primera fuente de en mantenerse a la par de procesos rápidos de creci- efectos beneficiosos es la reducción de la carga fis- miento económico v urbanización; en otros consiste cal de la prestación de los servicios, es decir, los cos- en restablecer el crecimiento de forma que propor- tos que no se recuperar de los usuarios. Aunque se cione también mayores oportunidades a los pobres, pueden elaborar estimaciones conservadoras res- v en todas partes es necesario poner el acento en pecto de sólo tres sectores (energía eléctrica, abas- mejorar las condicionies ambientales. En medida tecimiento de agua v ferrocarriles), el ahorro total cada vez mavor, la infraestructura tiene que atender asciende a casi $123.00)0 millones al año, lo que su- nuevas demandas a medida que los países en desa- pone casi un 10%c del total de ingresos públicos de rrollo se integrain más v más en la economía mun- los países en desarrollo, el 607'/ de las inversiones dial. La infraestructura ha dejado de ser el trasfondo anuales en infraestructura v aproximadamente neutro de la vida económnica, algo oculto y en lo que cinco veces el monto anual de financiamiento para no se piensa. Más bien, ocupa uLn puesto de primer el desarrollo destinado a esos sectores (Figura 5). La plano en el proceso de desarrollo. 62 FINAYNCIAMIENTO DE LAS INFRAESTRUCTURAS DE UcsNA ECONOeNsIA EN LA FASE POSTERIOR AL AJTUSTE: EL CASO DE MARRIUECOS Introducción Tras la independencia, el Estado se convirtió en el único agente económico capaz de hacer frente a la necesidad de dotar al país de la infraestructura básica indispensable para lograr el desarrollo económico y social. Así pues, el financiamiento público destinado a infraestructuras no ha dejado de aumentar, ya que ha pasado de una media de US$35 millones durante el período 1960-1964, a casi a US$800 millones durante el período 1988-1992. Las dificultades financieras que Marruecos tuvo que afrontar al principio de los años ochenta, y la consiguiente adopción de un prograna de ajuste estructural en septiembre de 1983 han hecho necesario, sin embargo, desacelerar esta tendencia para restablecer la viabilidad macroeconómica y el equilibrio financiero. Pese a la considerable inversión en infraestructura respaldada en su casi totalidad por el sector público, las necesidades en esta materia siguen siendo importantes para alcanzar el doble objetivo de encauzar la economía por una senda de crecimiento elevado, por una parte, y de restablecer la situación de la infraestructura en las zonas rurales y en los sectores sociales, por otra parte. Se prevé que las necesidades de servicios básicos como el agua, la electricidad, el transporte, la atención de la salud y la educación seguirán aumentando de formna continua a una tasa media anual del 7 % al 12 %, según los sectores y las regiones, dado que habrá que i) hacer frente al crecimiento demográfico y a las expectativas de la población por lo que se refiere a la calidad y diversidad de los servicios; i) responder a los imperativos del crecimiento económico, y iii) corregir las insuficiencias actuales en materia de servicios. Como ejemplo de la importancia de las necesidades de infraestructura de algunos sectores, cabe señalar: - La construcción de una represa por año para aumentar la autosuficiencia alimenticia del país, para lo que se requiere un programa financiero a 12 años por un valor aproximado de US$200 millones por ano. - El mantenimiento y la reconstrucción de la red vial, para lo que se necesitará un volumen de recursos de USm100 millones a US$150 millones por año. L la construcción de casi 3.700 kin de carreteras pavimentadas para sacar de su aislamiento al mundo rural, lo que requerirá una inversión del orden de USt100 millones anuales durante un período aproximado de 30 años. - La construcción de por lo menos 40 a 50 km de autopistas por año durante los próximos 20 años, que exigirá una inversión anual suplementaria de US$100 millones, además de un programa de casi US$250 millones anuales con destino a infraestructura vial. - Un aumento de la capacidad eléctrica instalada para hacer frente al crecimiento económico y acelerar los programas de electrificación rural, que, para el año 2000, requerirá una inversión anual del orden de US$600 millones. tDocumento presenlado por la Dirección del Tesoro y Finanzas Externas, Ministerio de Hacienda e Inversión Extranjera, Reino de Marruecos. 63 - La mejora y el perfeccionamiento de las redes de telecomunicaciones, para lo que se necesitará una inversión anual de casi US$400 millones. - La ampliación de la capacidad de abastecimiento de agua potable, que requerirá una inversión anual de unos US$200 millones. No obstante, la realización de estas inversiones plantea un problema fundamental con respecto al financiamiento del equipo, su gestión y su mantenimiento en un momento en que la economía de Marruecos debe, más que nunca, consolidar los progresos logrados con las medidas de ajuste estructural a través del saneamiento del déficit fiscal, y encontrar nuevas fuentes de financiamiento que no generen deuda pública. De hecho, las dificultades financieras experimentadas a principios de los años ochenta han puesto de manifiesto las limitaciones de una política de inversiones basada en el presupuesto del Estado y en el recurso al endeudamiento público externo. En vista de esta situación, corresponde conciliar, por una parte, la necesidad de consolidar los progresos alcanzados mediante el ajuste y las reformas, y por otra, el imperativo de lograr un crecimiento sólido y sostenido. Por lo tanto, es necesario encontrar financiamiento complementario o alternativo para satisfacer las necesidades del país en materia de infraestructura, reforzando la cooperación financiera con los prestamistas multilaterales y bilaterales, concretamente mediante un aumento del financiamiento tradicional y el desarrollo de instrumentos innovadores que estimulen una colaboración cada vez mayor entre el sector privado nacional y el extranjero. 1. ALCANCE Y LIMITACIONES DEL FINANCIAMIENTO PUBLICO DE LAS INFRAESTRUCTURAS EN MARRUECOS Para apreciar el alcance de las medidas adoptadas por el Estado en materia de financiamiento de la infraestructura y considerar sus limitaciones, es necesario examinar lo que se ha logrado en cada sector y analizar los recursos movilizados, así como los consiguientes problemas de endeudamiento y déficit público. A. Importancia del financiamiento público de infraestructuras: Pese a las limitaciones que impone el ajuste, el gasto público en inversiones ha aumentado de 1983 a 1993 en casi US$17.000 millones, con una media anual de US$1.500 millones aproximadamente; más de la mitad de este monto se ha asignado a los departamentos encargados de la construcción de infraestructura básica. Estos gastos representaron durante el mismo período más del 32% de la FBCF total y del 7% del PIB, en promedio anual. Además, las inversiones realizadas directamente por las empresas y las entidades públicas ascendieron durante el período 1988-1993 a un total de más de US$6.000 millones, es decir, una media anual de US$1.000 millones aproximadamente, sin tener en cuenta las subvenciones presupuestarias para equipo que recibieron estas entidades durante el período considerado. Gracias a esta política de inversiones, se han registrado progresos considerables en materia de infraestructura básica. Entre otros, cabe destacar los siguientes: 64 - La red vial comprende aproximadamente 30.000 km de carreteras pavimentadas. - La infraestructura portuaria se ha fortalecido notablemente, ya que cuenta hoy día con 24 puertos, de los cuales nueve realizan el 98% de los intercambios comerciales con el extranjero, es decir, un tráfico comercial de 40 millones de toneladas al año. - La infraestructura hídrica construida permite disponer de más de 11.000 millones de m3 de agua de un total utilizable que se estima en 21.000 millones de m3/año, de los cuales el 76% corresponde a aguas de superficie y el 24% a aguas subterráneas. Además, el volumen movilizado permite producir 2.570 GWH de energía eléctrica y regar 850.000 ha. La importancia de estas inversiones nos lleva a considerar los tipos de financiamiento que las autoridades han tenido que movilizar para llevarlas a cabo y, en consecuencia, para financiar el déficit presupuestario, habida cuenta de que los gastos de inversión constituyen la causa principal de este déficit. El análisis global del financiamiento destinado a inversiones sigue siendo totalmente válido para la infraestructura, elemento básico de dichas inversiones, que consume la parte más importante del financiamiento externo. La situación del Tesoro entre 1983 y 1993 permite distinguir dos períodos: el primero, entre 1983 y 1986, que se caracterizó por un ahorro público negativo, y el segundo, que se inició en 1987 y en el que se registró un volumen de ahorro público que permitió financiar parte de las inversiones realizadas. Así pues, durante el primer período, el financiamiento de la infraestructura se llevó a cabo básicamente con asistencia externa; a partir de 1987, el gasto en infraestructura se financió parcialmente con ahorro público. Habida cuenta de la importancia del gasto en infraestructura, por una parte, y de la insuficiencia del ahorro público, por otra parte, los recursos externos han sido la principal fuente de financiamiento de las obras de infraestructura realizadas. Las dos fuentes de dicho financiamiento fueron: los préstamos de diversa naturaleza contraídos por el Estado y la reprogramación de la deuda, que permitió financiar una parte importante del presupuesto de inversiones entre 1982 y 1992. Los préstamos del exterior se obtuvieron sobre todo gracias a la asistencia bilateral movilizada por países hermanos y amigos, entre ellos, los países del Golfo, Francia, Estados Unidos, Alemania, Japón, España e Italia. Esta asistencia es de diversa índole: créditos de proveedores (instalaciones portuarias), créditos de compradores, créditos mixtos, que incluyen un componente concesionario, y créditos comerciales, concretamente para el financiamiento de los sectores de electricidad, transporte ferroviario y telecomunicaciones. También se obtuvo asistencia en forma de financiamiento de las instituciones financieras internacionales o regionales, entre ellas, el Banco Mundial, el Banco Africano de Desarrollo y los fondos árabes e islámicos de desarrollo. Con algunos países de Europa oriental se ha utilizado también la fórmula de compensación, que ha permitido la construcción de infraestructura y el financiamiento de los gastos correspondientes a cambio de exportaciones de productos de Marruecos. Dicha fórmula se ha utilizado para financiar proyectos de construcción y rehabilitación de los puertos del norte de Marruecos, sobre todo, Nador, 65 Asimismo, se establecerá un mercado de títulos de crédito negociables para crear un verdadero mercado monetario abierto y accesible a todos los agentes económicos, ofreciéndoles una amplia gama de instrumentos financieros y permitiéndoles una gestión ágil de su tesorería y un financiamiento más apropiado para sus inversiones. En definitiva, el objetivo de dicho mercado es desarrollar la desintermediación financiera permitiendo a los prestatarios relacionarse directamente con los inversionistas para movilizar recursos financieros competitivos y, por lo tanto, menos onerosos. Por otra parte, se ha transformado radicalmente el mercado de subastas de bonos del Tesoro, sobre todo dotándole de una mayor transparencia y dando un mayor acceso a todos los posibles inversionistas. La creación de títulos de crédito negociables y la reactivación del mercado de subastas de bonos del Tesoro permitirán, por sus características, el establecimiento de un mercado secundario de títulos. El desarrollo de las transacciones en el marco de este mercado permitirá aumentar la liquidez de estos títulos y favorecer la determinación de las tasas de interés mediante el libre juego de la oferta y la demanda. Estas reformas van encaminadas a facilitar el financiamiento local de la infraestructura a cargo del Estado y del sector privado. 2. Experiencia de Marruecos en materia de desvinculación del Estado de la prestación y la zestión de los servicios públicos: En el marco del proceso de desvinculación del Estado emprendido en la ejecución de la política de ajuste estructural, la participación del sector privado en el financiamiento, la prestación o la gestión de determinados servicios públicos son objetivos que se persiguen cada vez más. A este respecto, cabe citar, entre otras, las siguientes experiencias: 1. La reestructuración de las actividades portuarias emprendida a partir de 1982 y la creación de la Oficina de Explotación de Puertos (ODEP) al final de 1984 han permitido reducir la intervención del Estado en el sector, mejorando de forma notable el servicio prestado a los usuarios y reduciendo el costo de tránsito de las mercancías. Esta evolución ha sido posible en la medida en que la explotación comercial de los puertos se ha encomendado a una entidad pública de carácter industrial y comercial con autonomía financiera sujeta a tutela única, lo que permite además a la ODEP la posibilidad de delegar ciertas actividades comerciales en el sector privado. Por consiguiente, la explotación de los puertos de recreo y ciertas actividades portuarias de los puertos comerciales se han encomendado al sector privado (manejo, dragado, mantenimiento, etc.). Además, pese a que la ODEP se encarga únicamente de la explotación de la infraestructura que en ella delegan las autoridades, ha podido contribuir a la construcción de una serie de infraestructuras, sobre todo en el marco de la especialización de las instalaciones que ha tenido lugar en materia de contenedores y buques de autotransbordo, etc. Esta contribución de la ODEP ha permitido financiar más del 40% de las infraestructuras portuarias realizadas entre 1985 y 1993, gracias a las tarifas que se aplican a las actividades portuarias, concretamente los derechos portuarios sobre navíos y mercancías. 2. La apertura al sector privado del mercado del transporte colectivo urbano a partir de 1985, que ha permitido un notable aumento del parque de vehículos para satisfacer las necesidades reales de la población. 68 3. La concesión de la explotación de la autopista Casablanca-Rabat, construida por el Estado, a la Sociedad Nacional de Autopistas de Marruecos (ADM), una entidad de derecho privado creada en junio de 1989. Esta sociedad tiene igualmente la concesión de la construcción y la explotación de la autopista Rabat-Larache (150 km), que actualmente se está realizando. Se prevé que este proyecto se financiará en un 30% con fondos propios de la empresa concesionaria, gracias a un sistema de peaje adoptado para las autopistas de Marruecos, de tal forma que los usuarios corran con los gastos de construcción y mantenimiento. 4. La creación, en 1989, del Fondo Vial, financiado mediante tres impuestos específicos sobre el tráfico de carreteras (impuesto sobre las matriculaciones, impuesto sobre el número de ejes, impuesto interno al consumo sobre la venta de combustibles), ha permitido reducir la proporción del presupuesto del Estado para programas de mantenimiento de carreteras del 100% al 60%. Asimismo, en 1995, se procedió a ampliar los recursos de este Fondo mediante un recargo suplementario sobre las ventas de combustibles para construir carreteras locales de acceso a un ritmo de 1.450 km. por año. 5. La explotación y el desarrollo de los aeropuertos del Reino se han encomendado a la Oficina Nacional de Aeropuertos (ONDA), creada a tal efecto en 1989. Desde esa fecha, se ha reforzado notablemente la infraestructura de los aeropuertos. Cabe destacar como ejemplo que, i) a lo largo de los años noventa, se ha ampliado la capacidad del aeropuerto Casablanca-Nouasseur, de tres a siete millones de pasajeros al año; ii) en 1991, se construyó un nuevo aeropuerto en Agadir con capacidad para siete millones de pasajeros por año; iii) se construyeron cuatro nuevas plataformas portuarias medianas, tres de ellas en el sur del país; iv) se han modernizado y ampliado seis aeropuertos, incluidos los de Rabat-Salé, Marrakech-Ménara, Láayoune y Dakhla. Estas y otras obras se financiaron en un 60% con recursos de la ONDA, gracias sobre todo a una mejora de las prestaciones de servicios a los usuarios que permitió duplicar en el período 1980-1994 los derechos de aeropuerto (tasa de sobrevuelo, tasa de aterrizaje, tasa de referencia de navegación, etc.), facilitando así la desvinculación del Estado del financiamiento de este sector. 6. La participación de los agricultores beneficiarios, ya sea directamente o mediante el pago de un derecho, hasta un nivel del 40% de la inversión y en la totalidad de los gastos de explotación y mantenimiento de las redes de riego en el marco de las grandes instalaciones hidroagrícolas que puso en marcha el Estado. Además, y para fomentar la contribución del sector privado al esfuerzo desplegado por el país en materia de riego, el Estado estimula a los agricultores, ya sea individual o colectivamente, a equipar por su cuenta las explotaciones a través de un mecanismo de respaldo específico que puede cubrir entre el 20% y el 40% del costo de las instalaciones de riego privadas. 7. En el marco de la transformación de la meteorología nacional, en 1991 se creó un servicio de administración autónoma (SEGMA), para armonizar la meteorología de los sectores económico y agrícola. Al mismo tiempo, se aplicó un cargo por el uso de este servicio, a fin de aliviar la carga sobre el presupuesto del Estado. 8. La concesión al sector privado de la gestión de los servicios auxiliares de telecomunicaciones. 9. La producción independiente de electricidad (véase "A. Redefinición del papel del Estado", pág. 10). 69 Con miras a fomentar esta tendencia y lograr una mayor participación del sector privado en la construcción de infraestructura básica, las autoridades están estudiando, con el Banco Mundial, diversas posibilidades en el marco de un vasto proyecto de desarrollo del sector privado. II. FINANCIAMIENTO DE LAS INFRAESTRUCTURAS EN LA FASE POSTERIOR AL AJUSTE El proceso de ajuste estructural ha permitido registrar resultados positivos en materia de: i) restablecimiento de los equilibrios fundamentales, sobre todo, la reducción de los déficit públicos a niveles sostenibles; ii) contención de la inflación; iii) cese de las reprogramaciones de la deuda externa; iv) adopción de la convertibilidad del dirham para las transacciones corrientes, y v) puesta en marcha de importantes reformas estructurales, sobre todo en lo que respecta al comercio exterior, la tributación, el sistema financiero y el saneamiento de las empresas públicas. Actualmente se reconoce que, para lograr una estabilidad macroeconómica duradera y la reactivación de un crecimiento económico sólido y sostenido, es necesario consolidar estos progresos. Asimismo, es menester hacer frente a una serie de limitaciones que aún pesan sobre la economía de Marruecos, a saber, la magnitud del servicio de la deuda externa, que absorbe más de un tercio de los ingresos corrientes en divisas del país, el atraso en materia de infraestructura y servicios sociales, y el problema del desempleo. Habida cuenta de estas consideraciones, parece evidente que el Estado no podrá seguir movilizando todo el financiamiento necesario, por las vías clásicas de financiamiento público, para satisfacer las necesidades reales de infraestructura básica del país, creadas por el crecimiento económico y demográfico. En este contexto, la estrategia que han adoptado las autoridades se basa en i) la redefinición del papel del Estado y del sector privado, y ii) la búsqueda de financiamiento alternativo, que pueda sustituir al financiamiento público de la infraestructura. A. Redefinición del papel del Estado La estrategia de las autoridades se basa en la redefinición del papel que les corresponde desempeñar al Estado y al sector privado. Este enfoque se fundamenta en la desvinculación del Estado, sobre todo de las actividades de carácter industrial y comercial que el sector privado puede realizar mejor y de forma más eficaz, y en la concentración de su actividad en los terrenos estratégicos, sociales o de orden público, desempeñando al mismo tiempo un papel de arbitraje, control y reglamentación en los otros sectores. Este mismo enfoque subyace en las nuevas fórmulas de colaboración entre el sector público y el sector privado que se ha hecho patente recientemente en el llamado de las autoridades a la producción de la electricidad en régimen de concesión. Esta fórmula de colaboración consiste en encomendar la construcción y la explotación de unidades de producción independiente de electricidad al sector privado, con cesión del derecho de usufructo y contratos de compra de la electricidad producida. 70 En febrero de 1995 se realizó una primera licitación y se designó al adjudicatario para explotar dos unidades ya construidas en Jorf Lasfar, comprometiéndose el beneficiario a construir allí otras dos de 330 MW cada una. Además se esta efectuando la selección de las ofertas presentadas tras la llamada a licitación para la construcción, en régimen de concesión, de un parque eólico de 50 MW en el norte del país. Se están estudiando también otros proyectos en régimen de concesión; se trata concretamente de una central térmica de vapor en Mohammedia (300 a 650 MW) y de una central de gas natural de ciclo combinado en Kénitra (300 a 500 MW). B. Obtención de financiamiento alternativo: Ateniéndose a los métodos clásicos de financiamiento público. es evidente que las obras se realizarán a un ritmo incompatible con los imperativos de un crecimiento económico sostenido y duradero. Por consiguiente, se producirá una desaceleración del ritmo de puesta en marcha de los programas de desarrollo de infraestructuras y, sobre todo, una fuerte contracción de los gastos de mantenimiento cuyas repercusiones se dejarán sentir significativamente en última instancia. En consecuencia, es menester encontrar financiamiento alternativo. En la actualidad se está experimentando con tres fuentes principales de financiamiento alternativo, a las que está previsto recurrir en el futuro. 1. El mercado financiero interno: La reforma del sector financiero persigue, entre otros objetivos, facilitar el recurso a mecanismos más modernos para movilizar el ahorro interno en un marco de diversificación de las fuentes de financiamiento de la infraestructura. Se estima que el ahorro colectivo movilizable podría constituir una de las nuevas fuentes de financiamiento de los proyectos de infraestructura. Los éxitos logrados con las últimas operaciones de privatización a través de la Bolsa demuestran que existe un ahorro susceptible de invertirse a largo plazo. Además, la diversificación de los instrumentos financieros permitiría desarrollar aún más el financiamiento de la infraestructura. 2. Privatización: En el contexto de la redefinición del papel del Estado, la privatización y la desreglamentación son elementos integrantes de las reformas estructurales encaminadas a lograr una asignación más eficiente de los recursos y una participación más activa del sector privado en las inversiones en infraestructura. Esta estrategia se explica por la necesidad de reducir la cuantía del gasto público buscando nuevas modalidades de financiamiento para la economía, y por el imperativo de desarrollar la infraestructura para satisfacer las necesidades y las expectativas de los inversionistas y de los usuarios de los servicios públicos afectados. Desde que se inició el programa de privatización en 1993, ya se han transferido al sector privado unas 30 entidades públicas, y muchas otras están en proceso de evaluación, auditoría o transferencia. 71 Junto con la privatización, se ha iniciado la desmonopolización --en beneficio del sector privado-- de determinados servicios públicos, al objeto de lograr una mayor participación del sector privado en el financiamiento, la gestión y la prestación de servicios que anteriormente eran exclusiva competencia del sector público. La aceleración del programa de privatización de las empresas públicas y la participación del sector privado en el equipamiento y la gestión de los servicios públicos permitirán al Estado reducir el gasto presupuestario y concentrar más su esfuerzo en el desarrollo de las infraestructuras básicas y los sectores sociales. 3. Recurso al financiamiento externo: En última instancia, si fuera necesario recurrir al mercado financiero internacional en vista de la limitada oferta de capitales en el mercado interno y de las inmensas necesidades en materia de infraestructura básica, dicho recurso deberá ser compatible con el objetivo de contener el endeudamiento externo y mejorar los indicadores de deuda del país. Sin embargo, esto no significa que no valga la plena considerar los diversos instrumentos que ofrece el mercado financiero internacional y, en su caso, aprovecharlos para movilizar financiamiento. La inversión extranjera que constituye en sí un tipo de financiamiento externo que no genera deuda es, además, un medio de acceso al mercado internacional de capitales que permitiría encauzar la inversión de las empresas internacionales hacia los proyectos de infraestructura. 4. Financiamiento de provectos con recursos limitados: El financiamiento de proyectos con recursos limitados es un mecanismo que permite al inversionista movilizar recursos con la garantía de los ingresos y los activos del proyecto que se va a realizar. Los riesgos implícitos en los proyectos financiados de esta manera se limitan pues al flujo de caja y al valor de los activos de los proyectos. Este mecanismo de financiamiento es susceptible de inducir un proceso de cambio de las modalidades de financiamiento de infraestructuras en Marruecos, dado que la prestación de servicios de infraestructura por parte de las empresas privadas no está todavía muy desarrollada y existe una demanda de recursos alternativos al financiamiento público. A escala internacional, la experiencia indica que este tipo de financiamiento de los proyectos de infraestructura se ha utilizado principalmente para la construcción de carreteras de peaje y la producción independiente de electricidad. C. Necesidad de asignar una parte del ahorro presupuestario al financiamiento de infraestructuras: Pese a que se multipliquen los servicios de infraestructura financiados con capital privado, el Estado seguirá siendo una importante fuente de financiamiento de equipo colectivo para reducir el costo social del ajuste y acabar con los retrasos registrados en la construcción de infraestructura básica --sobre todo, en la electrificación rural; la construcción de carreteras, concretamente para sacar de su aislamiento al mundo rural; el aumento del suministro de agua potable, y el desarrollo de la red de telecomunicaciones--, tareas que el sector privado no estaría en condiciones de realizar. 72 A pesar de las limitaciones que impone el ajuste, las autoridades han mantenido un nivel adecuado de financiamiento de infraestructuras en el presupuesto del Estado estimulando el ahorro público y conteniendo los déficit. En consecuencia, el ajuste ha permitido crear un superávit presupuestario que se ha destinado a cubrir en parte el presupuesto de inversiones del Estado y, por ende, el de infraestructura básica. Por lo tanto, es necesario consolidar los logros del ajuste no sólo a efectos de desarrollar aún más la capacidad del Estado para hacer frente a sus obligaciones en materia de infraestructura, sino también para mantener un entorno macroeconómico estable que estimule una mayor participación del sector privado nacional y extranjero en la dinámica de la economía en general y en los proyectos nacionales de dotación de infraestructura en particular. Según un estudio reciente del Banco Mundial sobre el desarrollo del sector privado en Marruecos, si el país registrara un crecimiento del 8% al 10% en vez del 4% al 5 %, se correría el gran riesgo de que las infraestructuras resultaran cada vez más insuficientes y de que se deteriorasen los servicios correspondientes. Por lo tanto, para reducir las limitaciones actuales y evitar su reaparición, será indispensable alcanzar un nivel de inversión pública, y por supuesto privada, tanto nacional como extranjera, que permita respaldar la modernización de la infraestructura susceptible de facilitar el desarrollo del sector privado y, en términos más generales, de la economía del país. III. FUNCION DE LOS PRESTAMISTAS PARA ESTIMULAR EL FINANCIAMIENTO DE LAS INFRAESTRUCTURAS EN MARRUECOS Además de las medidas que puedan adoptar las autoridades a fin de movilizar los recursos necesarios para el financiamiento de las infraestructuras básicas, los prestamistas, tanto multilaterales como bilaterales, siguen estando llamados a desempeñar una función muy importante para mejorar la estructura del financiamiento que se espera obtener de esas fuentes, diversificar su carácter y aumentar su volumen. A. Función de los prestamistas multilaterales: 1. Función del Banco Mundial: El BIRF es uno de los principales prestamistas de fondos para Marruecos en lo que respecta al financiamiento de infraestructuras. La cartera de préstamos del BIRF destinados a infraestructura, que al 31 de enero de 1995 ascendía a más de US$1.000 millones, abarca prácticamente a todos los sectores de actividades (agua, telecomunicaciones, electrificación, riego, transporte, etc.). El BIRF, que ha seguido y respaldado ininterrumpidamente durante más de diez años los esfuerzos desplegados por Marruecos en materia de estabilización macroeconómica y reforma estructural, es plenamente consciente de los progresos alcanzados y de las tareas pendientes para consolidar los logros del ajuste mediante una intensificación de las reformas, y para que el país alcance un crecimiento económico sólido y duradero. Además, es posible reforzar y mejorar aún más la función que desempeña el BIRF en el financiamiento de las infraestructuras, habida cuenta de que los recursos que proporciona la institución sigan siendo en general onerosos. 73 En concreto, las condiciones en que se otorgan los préstamos del BIRF podrían mejorarse mediante la concesión de condiciones financieras más favorables para que los beneficiarios puedan elevar el nivel de vida de la población y desarrollar las zonas rurales. Por su parte, la CFI, como importante fuente de financiamiento multilateral de los proyectos realizados por el sector privado en los países en desarrollo, puede desempeñar un papel de primer orden en la movilización de financiamiento adicional para los sectores de infraestructura básica de Marruecos, en los que el sector privado tenga un interés evidente. También puede respaldar el proceso de privatización y desmonopolización mediante participación directa, y reforzar su función de catalizador de inversión extranjera directa en nuestro país. 2. Función de otros prestamistas multilaterales: El financiamiento de la infraestructura en Marruecos también proviene de otras fuentes multilaterales, entre ellas, el Banco Africano de Desarrollo, el Banco Islámico de Desarrollo y el Fondo Arabe para el Desarrollo Económico Social. Entre 1989 y 1994 estos prestamistas multilaterales financiaron siete proyectos públicos de infraestructura básica en Marruecos por un costo total de US$1.200 millones aproximadamente. A nuestro parecer, se debería procurar una mayor participación de estos organismos de financiamiento en el desarrollo del sector de infraestructuras de Marruecos, aplicando una política crediticia más flexible que facilite dicho financiamiento y el desarrollo de nuevas fórmulas de colaboración con el sector privado para la construcción de infraestructuras de probada rentabilidad, sobre todo en los sectores de telecomunicaciones, electricidad y transporte por carretera. B. Función de los prestamistas bilaterales: La cooperación financiera bilateral ha sido siempre un componente importante en el financiamiento de la economía de Marruecos, sobre todo, en lo que respecta a la infraestructura básica. Los principales países, o grupos de países copartícipes económicos de Marruecos a los que se podría recurrir, en su caso, para mejorar los mecanismos de apoyo con miras a financiar la infraestructura básica del país son concretamente los países de la Unión Europea, Estados Unidos, Japón y otros países amigos. Con respecto a la Unión Europea, y más allá de los mecanismos tradicionales de cooperación financiera, el desarrollo cuantitativo y cualitativo de su contribución entraña la búsqueda de nuevos instrumentos para respaldar las medidas de reestructuración y modernización de la economía marroquí, consolidar los avances logrados y desarrollar estrategias de cooperación con el sector privado de Marruecos, incluida la construcción de infraestructuras. Asimismo, se podría reforzar la cooperación financiera bilateral con los demás países en el terreno de la infraestructura y los sectores sociales por medio de otras fórmulas de cooperación y otros instrumentos financieros. Al respecto, una opción que debería considerarse es convertir la deuda en proyectos de inversión en los sectores antes mencionados en beneficio de los agentes del sector privado. 74 AUMENTO DE LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA FINANCIABLES POR EL BANCO EN PAISES EN DESARROLLO Documento preparado para el Comité para el Desarrollo por el Instituto de Finanzas Internacionales* Abril de 1995 INTRODUCCION En el transcurso del año pasado se han producidos grandes oscilaciones en la actitud de los mercados hacia los países en desarrollo. Dichas oscilaciones han tenido un mayor impacto en las emisiones de bonos en mercados internacionales de capital y en la adquisición de valores de mercados emergentes por inversionistas de cartera que en el financiamiento bancario y en la inversión extranjera directa. Uno de los principales objetivos comunes es, por lo tanto, reducir la volatilidad y dar más continuidad a los flujos de capitales privados a los países en desarrollo. Para ello, será importante que se fomente el financiamiento privado de proyectos de infraestructura. Pese al crecimiento de la afluencia de capitales privados en las economías emergentes desde comienzos de la década de los años noventa, se ha dedicado un monto relativamente pequeño a proyectos de infraestructura. Según las estimaciones del Banco Mundial, sólo un 7% de la inversión total en infraestructura en países en desarrollo procede actualmente de fuentes privadas, incluidos los prestamistas y inversionistas nacionales. En cambio, el 12% procede de organismos bilaterales y multilaterales de asistencia. Dadas las limitaciones a que está sujeto el financiamiento oficial, la proporción de financiamiento de fuentes privadas tendrá que crecer considerablemente para satisfacer la demanda proyectada de inversión en infraestructura en los países en desarrollo. La comunidad financiera privada acepta de buen grado este desafío. Los prestamistas comerciales y los inversionistas están adaptándose continuamente a nuevas tecnologías y creando nuevos instrumentos para facilitar la intermediación eficiente entre los ahorradores y los inversionistas. Al mismo tiempo, se enfrentan a numerosos obstáculos para financiar muchos proyectos de infraestructura comercialmente viables. En este documento se sugieren varios pasos que podrían dar los gobiernos y los bancos multilaterales de desarrollo para catalizar un mayor volumen de financiamiento privado hacia proyectos de infraestructura. Esos pasos podrían tener, además, un efecto multiplicador de los recursos limitados que se suministran a través de las partidas presupuestarias de asistencia de los países industriales. * El Instituto de Finanzas Internacionales es una asociación mundial de instituciones financieras. Entre sus 185 miembros figuran importantes bancos comerciales del mundo y un número cada vez mayor de bancos de inversión y administradores de fondos. 75 PERSPECTIVA DE LA COMUNIDAD FINANCIERA INTERNACIONAL La comunidad financiera internacional considera que el debate del Comité para el Desarrollo sobre el financiamiento de infraestructura debería tener en cuenta los siguientes conceptos: * Oferta de financiamiento. El sólido crecimiento del financiamiento privado a los países en desarrollo que tuvo lugar en los años noventa es indicio de que no existe una escasez mundial de fondos para financiar buenos proyectos de infraestructura. Los países en desarrollo que consideran que están perdiendo acceso a los mercados internacionales de capital debido a los altos costos del financiamiento suelen tener proyectos de infraestructura que ofrecen atractivos rendimientos comerciales, pero también entornos más riesgosos para el capital privado. Los países en desarrollo podrían tomar medidas para reducir esos riesgos y de esa manera poder competir en mejores condiciones por el ahorro mundial. El costo de no concluir esos proyectos, en términos de pérdida de producto, es elevado. * Política económica acertada y estabilidad política. Si se quiere atraer financiamiento de fuentes privadas para buenos proyectos de infraestructura es menester que la gestión macroeconómica sea disciplinada y estable. Una gestión macroeconómica acertada se beneficia, a su vez, de la estabilidad política. La comunidad financiera privada sólo puede alentar indirectamente la adopción de políticas acertadas reaccionando positiva o negativamente a las modificaciones de las medidas de política. En consecuencia, los prestamistas comerciales y los inversionistas valoran la capacidad del Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y otros organismos multilaterales y bilaterales de asistir a los países en desarrollo en forma más directa para que mantengan políticas acertadas. * Avance de la liberalización. Los países en desarrollo han hecho sensibles avances durante el decenio pasado en la apertura de sus economías al exterior y en la liberalización interna. No obstante, en unos cuantos países el proceso de liberalización apenas ha comenzado y en muchos se requiere un mayor avance para acceder con mayor facilidad a los mercados internacionales de capital y para satisfacer las normas mundiales sobre el uso productivo del capital. * Privatización de la infraestructura. La privatización es parte de la tendencia a la liberalización, por lo que una mayor privatización de la infraestructura ofrece cuantiosos beneficios para la mayoría de los países en desarrollo. Si bien la infraestructura de propiedad pública y explotada por el Estado puede ser eficiente cuando existe una disciplina excepcional en la gestión de gobierno, todos los países 76 tienen oportunidades de beneficiarse de la privatización de la infraestructura. Por lo menos, las compañías privadas de infraestructura pueden proporcionar indicadores de referencia del desempeño para las entidades del sector privado. * Condiciones que deben preceder a una infraestructura más privatizada. En los países industriales, se ha registrado una tendencia hacia un menor financiamiento público de la infraestructura. Además de las limitaciones presupuestarias generalizadas, los factores básicos que estimulan esta tendencia son la fuerte competencia entre los patrocinadores de proyectos, la existencia de mercados de capital diversos y líquidos y sistemas jurídicos bien establecidos. Los países en desarrollo tienen oportunidades excepcionales para aprovechar las tecnologías y técnicas administrativas más avanzadas, pero para ello necesitan un entorno empresarial más competitivo y mercados de capital y sistemas jurídicos más desarrollados. * Transparencia y previsibilidad. Debe destacarse la importancia de la transparencia en el régimen normativo y de la previsibilidad en el ámbito judicial para crear un medio favorable para el financiamiento de infraestructura. Los prestamistas comerciales y los inversionistas necesitan contar con la seguridad de que los sucesivos gobiernos respetarán los contratos y que los tribunales lorales los harán cumplir eficientemente. Lamentablemente no se cuenta con procedimientos de aceptación internacional para el arbitraje de litigios comerciales, como ocurre para los litigios en materia de inversión. El requisito de recurrir al arbitraje conforme a las leyes locales es un factor particularmente disuasivo para los inversionistas y prestamistas extranjeros. Las costas legales que se incurren para encontrar la manera de resolver las deficiencias en la transparencia y en la previsibilidad pueden representar una proporción considerable de los costos del proyecto. En muchos países en desarrollo surge un problema conexo y es que las empresas no están acostumbradas a elaborar estados financieros significativos. * Fijación de precios a nivel comercial. Es necesario poder fijar a nivel comercial los precios de los servicios de infraestructura para atraer financiamiento comercial. Solamente en el sector de generación de energía, el Banco Mundial ha estimado que los subsidios a los consumidores en los países en desarrollo ascienden a US$90.000 millones anuales. La resistencia popular a la eliminación de los subsidios puede, en última instancia, ser la razón que explique por qué el volumen de inversión en infraestructura para los próximos 5 a 10 años será inferior a las proyecciones actuales. Para muchos países será de importancia crucial tomar medidas oportunas para eliminar gradualmente los subsidios y explicar la necesidad de recuperar plenamente los costos. * Derechos y riesgos de los monopolios. Hasla que no establezcan entornos empresariales transparentes y predecibles, es r,robable q,.-e los gobiernos de los países en desarrollo tengan que conceder de-echos significativos de monopolio u otras medidas 77 especiales de protección para atraer a los inversionistas. Esto puede parecer contradictorio para los gobiernos a los que se presiona para desmantelar los monopolios existentes y desincorporar los servicios de infraestructura. Sin embargo, debe considerarse un requisito específico de las empresas de infraestructura que, a diferencia de las compañías industriales, operan en mercados muy reglamentados. Para algunos proyectos, sobre todo en el sector de la energía eléctrica, uno de los principales riesgos que afrontan los patrocinadores privados puede ser la necesidad de comprar los insumos o de vender lo que se produzca a un monopolio estatal. La apertura de estos monopolios a la competencia puede hacer mucho más atractivos dichos proyectos. * Garantías de cumplimiento. La factibilidad financiera de muchos proyectos de infraestructura depende sobremanera de la seguridad de que las autoridades de los países donde se ejecute el proyecto cumplan fehacientemente los compromisos contraídos, como los acuerdos de adquirir la energía eléctrica producida por una central comercial. Una de las formas comunes de obtener esa seguridad es mediante garantías suscritas por el gobierno del país. En muchos países, dichas garantías no son "financiables" y los patrocinadores comerciales deben recurrir a terceros, como los organismos multilaterales. * Países de ingreso bajo. El profundo interés que existe en el financiamiento de infraestructura en China e India permite suponer que ningún país es tan pobre como para no poder captar financiamiento privado para proyectos de infraestructura. Incluso en países con bajo ingreso per cápita, los consumidores suelen estar dispuestos y en condiciones de pagar el pleno costo de servicios de infraestructura fiables. Los prestamistas privados y los inversionistas pueden negociar con los gobiernos de los países de ingreso bajo, los organismos de asistencia y las entidades que otorgan créditos a la exportación para hacer que los proyectos comercialmente viables lleguen a ser financiables. * Variaciones regionales. La región asiática atrae un considerable financiamiento para infraestructura porque muchos países de la región están experimentando un rápido crecimiento económico y parecen ser políticamente estables. En América Latina, muchos países se están beneficiando de más actitudes positivas hacia la empresa privada y de una tradición de mayor transparencia reglamentaria y judicial. La mayoría de los países de Europa oriental y de la antigua Unión Soviética no tienen suficiente experiencia en la protección del derecho a la propiedad privada y, por ende, no se les considera entornos fiables para el financiamiento de infraestructura. El Oriente Medio y Africa son regiones de lento crecimiento donde son pocos los gobiernos comprometidos con la privatización de los servicios de infraestructura. Los países deben entender claramente en qué parte de la escala de riesgos los ubica la 78 comunidad financiera privada. Cuanto mayor sea la clasificación del riesgo, más incentivos tendrán que ofrecer para atraer financiamiento privado, por ejemplo, tasas de rentabilidad más altas o concesiones por períodos más largos. * Variaciones entre los subsectores. El atractivo de los proyectos de infraestructura varía de un subsector a otro. Los compromisos gubernamentales que son suficientes para captar financiamiento privado para proyectos de telecomunicaciones, por ejemplo, pueden no ser suficientes para atraer financiamiento de proyectos de saneamiento. Los gobiernos deberán aceptar estas diferencias inherentes y adaptar el marco normativo a las circunstancias de cada subsector. * Tasas de rentabilidad esperadas. A veces los gobiernos se sienten obligados a limitar las tasas de rentabilidad de los inversionistas privados en proyectos de infraestructura porque están ofreciendo a las empresas del proyecto acceso a un mercado protegido. Desde la perspectiva del sector público, una tasa de rentabilidad superior al 10% puede sugerir utilidades excesivas para los inversionistas a costa de los consumidores. Sin embargo, este enfoque puede convertirse en un obstáculo insalvable para financiar buenos proyectos. El mundo de las finanzas internacionales es sumamente competitivo. El capital de riesgo normalmente se invierte en proyectos que ofrecen tasas de rentabilidad de más del 30%, aun en países industriales de ingreso alto y lento crecimiento. A los patrocinadores comerciales de proyectos de infraestructura rara vez les interesa invertir en países en desarrollo a menos que obtengan tasas de rentabilidad superiores al 15%. Los costos de desarrollo de un proyecto son particularmente elevados para los "pioneros" que incursionan en sectores donde apenas se está estableciendo el marco normativo y, para cubrir esos costos, la tasa de rentabilidad debe ser más alta. Los países que insisten en pagar tasas menores de rentabilidad a los inversionistas probablemente encuentren que sus proyectos quedan relegados al final de la lista. La forma más segura para ofrecer una tasa de rentabilidad menor es crear un historial de financiamiento de proyectos satisfactorios durante varios años para estimular la competencia entre los patrocinadores potenciales de los nuevos proyectos. * Participación en el capital o financiamiento mediante préstamos. Se cree comúnmente que existe un volumen elevado de financiamiento disponible en forma de participación en el capital para proyectos de infraestructura y que es escasa la oferta de préstamos. En términos más realistas, podría pensarse en una brecha natural entre quienes proveen financiamiento en forma de participación en el capital y quienes conceden préstamos para financiamiento. El objetivo de los inversionistas de capital es mantener baja la proporción que les corresponde de los costos del proyecto (10- 15%) con el objeto de obtener tasas más altas de rentabilidad. Los prestamistas procuran mantener esa parte a un nivel razonable (60-75 % de los costos del proyecto) debido a los riesgos percibidos. Esto crea un déficit de financiamiento de 10-30%, que puede cubrirse con el respaldo de instituciones oficiales, como los bancos multilaterales 79 de desarrollo y las instituciones bilaterales de crédito a la exportación. A medida que se van completando satisfactoriamente los proyectos, el déficit de financiamiento tiende a desaparecer. * Financiamiento de varios asociados. Muchos proyectos de infraestructura atractivos son de gran escala y su costo oscila entre US$100 millones a US$2.000 millones o más. A menudo, el grado de riesgo compartido entre un grupo de financieros asociados es de importancia crucial para lanzar estos proyectos. El reciente interés de las instituciones de crédito a la exportación por participar en este proceso ha sido muy bien recibido. La participación de dos o más instituciones multilaterales en el mismo proyecto también puede ayudar a aliviar la carga de financiamiento y servir de protección contra medidas adversas que pudieran tomar las autoridades. La desventaja de que sean varios los asociados es que los procedimientos y requisitos de cada uno son diferentes, lo que retrasa la preparación y eleva los costos. * Movilización del financiamiento interno. El financiamiento interno de los proyectos de infraestructura es, en sí mismo, preferible porque son relativamente pocos los proyectos que generan ingresos significativos en divisas. Una de las principales limitaciones del financiamiento interno son las tasas de inflación, altas e inestables, que impiden el financiamiento a largo plazo o elevan a tal punto su costo que los proyectos se vuelven inviables. Además de controlar la inflación, las medidas que tomen los gobiernos para ampliar los mercados internos de capital y darles más liquidez seguramente acelerarán el financiamiento privado para proyectos de infraestructura. * Procedimientos de los organismos multilaterales. En parte como resultado de la inercia, las instituciones multilaterales están financiando algunos proyectos de infraestructura que podrían ejecutarse sin recurrir a ellas. Estos organismos deben seguir considerándose financieros en última instancia. Además, la situación de los organismos multilaterales de acreedores preferentes o socios de capital puede ser una desventaja cuando surgen dificultades en los proyectos. Pueden preocuparse menos por el fracaso del proyecto porque tienen acceso preferencial a las divisas o bien pueden no respaldar las medidas que normalmente adoptan los prestamistas comerciales. * Efecto catalítico de los organismos multilaterales. Para poder canalizar en forma significativa el financiamiento privado, los bancos multilaterales de desarrollo tendrán que ser más flexibles y creativos. Ya se perciben señales alentadoras de avance en esa dirección, como la decisión que tomó el año pasado el Banco Mundial de dar carácter esencial a las garantías. Todos estos organismos podrían acelerar los procedimientos que emplean para seleccionar y evaluar proyectos. Para algunos, esto exige abandonar la tradición de considerar que sus clientes son exclusivamente los gobiernos de los países miembros y encontrar la manera de trat-.r con entidades del sector privado. Los 80 bancos multilaterales de desarrollo también podrían aprovechar más sus ventajas singulares en ciertas situaciones, como la privatización de las instalaciones existentes de infraestructura. PROGRAMA DE ACCION La comunidad financiera privada tiene una actitud positiva ante el financiamiento de infraestructura en países en desarrollo. Están tomando forma cientos de proyectos comercialmente viables que darán considerables oportunidades de empleo directo e indirecto, elevarán la productividad de otros sectores y coadyuvarán a la integración mundial. En varios países, las carencias de infraestructura han inclinado la balanza de la actividad económica hacia el consumo, en desmedro de la inversión. El financiamiento externo de proyectos de infraestructura, al eliminar esas carencias, puede dar más sostenibilidad al crecimiento. La función básica de la comunidad financiera privada es canalizar el ahorro mundial eficientemente para satisfacer la creciente demanda de financiamiento de infraestructura. Esto entraña una adaptación continua a un entorno económico cambiante, una innovación constante para aprovechar las nuevas tecnologías, prudencia en la selección de proyectos y discriminación entre las oportunidades que van surgiendo y los riesgos potenciales. Ocasionalmente los mercados exageran en la búsqueda de posiciones sostenibles, pero si se cuenta con una autosupervisión más eficiente y una mayor colaboración de las instituciones oficiales, el efecto adverso de estos episodios puede reducirse al mínimo. En conjunto, la comunidad financiera privada cree que los pasos más importantes para facilitar el financiamiento de infraestructura deberán ser dados por los gobiernos de los países en desarrollo, los gobiernos de los países industriales y los organismos multilaterales. Específicamente, a medida que el Comité para el Desarrollo formule un programa de acción, deberá considerar la inclusión de los siguientes pasos: Medidas que deberán adoptar los gobiernos de los países en desarrollo * Mantener un entorno macroeconómico atrayente. Los países que han controlado la inflación, registran altas tasas de ahorro interno y cuentan con sistemas abiertos de comercio y de pagos tendrán más acceso al financiamiento privado de proyectos de infraestructura. * Crear un entorno empresarial transparente y previsible. La comunidad financiera privada suministrará financiamiento para proyectos de infraestructura en menos tiempo y en condiciones más favorables a países con un régimen reglamentario transparente y estable, y cuyo sistema judicial haya demostrado la capacidad de hacer cumplir los contratos y resolver los litigios en forma expedita y justa. 81 * Diseñar marcos de infraestructura. Podría obtenerse de la comunidad financiera privada un mayor financiamiento de proyectos de infraestructura si se adoptan marcos formales que establezcan los procedimientos de aprobación de los proyectos y los compromisos que los gobiernos están dispuestos a aceptar. El Banco Mundial y los bancos regionales de desarrollo podrían ayudar en este esfuerzo en tanto que la comunidad financiera privada está preparada para colaborar estrechamente en el diseño de marcos acordes a la realidad del mercado. * Desarrollar mercados de capital nacionales. El capital nacional llegará a ser, en última instancia, la fuente principal del financiamiento de infraestructura en países en desarrollo. No obstante, en el mejor de los casos, se requieren años para crear el entorno empresarial que exige el respaldo de mercados diversos y líquidos de capital. La privatización de las empresas es*3tales y el desmantelamiento de los monopolios suelen ser los pasos clave de este procecso. Los gobiernos de los países en desarrollo deberán asignar alta prioridad a la aceleración del establecimiento de sus mercados de capital nacionales. Medidas que deberán adoptar los gobiernos de los países industriales * Contribuir al ahorro mundial. Las bajas tasas de ahorro que está registrando el conjunto de los países industriales está limitando el crecimiento económico y el empleo en todo el mundo. Las bajas tasas de interés internacionales vinculadas a un mayor ahorro serían especialmente útiles para el financiamiento de proyectos de infraestructura en países en desarrollo. Estos proyectos, a su vez, pueden ser vehículos particularmente convenientes para invertir el ahorro de una población que va envejeciendo en los países industriales. * Asignar nuevas prioridades y proporcionar mejores herramientas para los organismos multilaterales. Los organismos multilaterales podrían facilitar el financiamiento de infraestructura si se les dieran instrucciones precisas de colaborar más con la comunidad financiera privada, y si a la vez se les da más flexibilidad, tal como señala en la siguiente sección. Los países industriales pueden incidir en el funcionamiento de los organismos multilaterales porque tienen un mayor número de votos. Sin embargo, siguen esperando que dichos organismos atiendan una serie de objetivos y se muestran renuentes a darles la flexibilidad que necesitan para hacer frente al desafío de funcionar en un mundo cada vez más dominado por flujos privados de financiamiento a los países en desarrollo. * Fortalecer la fi¿nción de las instituciones de crédito a la exportación. Algunas instituciones de crédito a la exportación se han vuelto recientemente más flexibles en lo que se refiere a compartir los riesgos inherentes al financiamiento de proyectos de 82 infraestructura en países en desarrollo. Otras podrían seguir la pauta de las instituciones con mayor visión de futuro, y todas podrían asumir una mayor proporción de riesgos compartidos. Medidas que deberán adoptar los organismos multilaterales * Analizar la posibilidad de que el Banco Mundial otorgue financiamiento al sector privado. Las disposiciones por las que se rige el Banco Mundial le prohíben conceder préstamos al sector privado sin una contragarantía del gobierno del país. En una época en que los países en desarrollo están cada vez más interesados en servicios de infraestructura de propiedad y explotación privados, y en muchos proyectos participan tanto el sector público como el privado, sería conveniente encontrar la manera de recurrir a los abundantes recursos del Banco Mundial para financiar proyectos de infraestructura en el sector privado sin la garantía del gobierno del país. * Ampliar el mecanismo de adquisición de activos financieros del Banco Mundial. Debido a su magnitud y a su posición, el Bainco Mundial cuenta con el potencial para fomentar la demanda de valores nacioin..les en países en desarrollo que han sentado las bases de un mercado de capital nacional. Recientemente el Banco se apartó de su práctica acostumbrada en materia de adquisición de bienes y contratación de servicios para apoyar un proyecto sobre mercados de capital en la Argentina. El Banco debe comenzar a incluir este tipo de actividades en su labor habitual. * Reorientar los objetivos de la Corporación Financiera Internacional (CFI). En los últimos 28 años, la CFI ha hecho mucho en pro del fomento del sector privado en países en desarrollo y para atraer la atención de los inversionistas de los países industriales hacia las oportunidades cada vez mayores que ofrecen las economías emergentes. Esta trayectoria justifica una función más amplia para esta institución, pero sólo como catalizadora y no como sustituta del financiamiento privado. La CFI podría asumir un papel catalítico más intenso dentro de los límites de sus recursos existentes dando una mayor prioridad a los países de más riesgo, reduciendo su respaldo a los proyectos industriales en favor de proyectos de infraestructura y basándose cada vez menos en la sindicación de préstamos en favor de garantías. * Aligerar las limitaciones impuestas al Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (OMGI). Si bien el OMGI ha elevado sus límites por país y por proyecto el año pasado, los que rigen actualmente restringen la capacidad de los inversionistas de capital para participar en proyectos de infraestructura en países en desarrollo. Los límites actuales del OMGI son menores que los de algunas instituciones bilaterales de seguro de inversiones. Debería considerarse un incremento conisiderable del capital del 83 OMGI para aligerar esta limitación. Además, el OMGI podría ofrecer más respaldo a proyectos de infraestructura ampliando la definición de los riesgos políticos que está dispuesto a cubrir. * Reorientar a la Asociación Internacional de Fomento (AIF) hacia el sector privado. No parece reconocerse plenamente el potencial de la AIF para catalizar flujos de financiamiento privado para proyect)s de infraestructura en países en desarrollo de ingreso bajo. Por ejemplo, el Convenio Constitutivo de la AIF le permite conceder financiamiento a prestatarios del sector privado sin que medie una garantía del gobierno del país, pero no se está haciendo uso de esta facultad. Además, si la AIF ofreciera recursos en condiciones menos concesionarias para proyectos de infraestructura en el sector privado, se podría acelerar la recirculación de sus recursos escasos. En Tanzanía se aprobó recientemente un método innovador para utilizar los recursos de la AIF a fin de mitigar los riesgos que corren los proyectos privados en tramitación. Deberían emprenderse más iniciativas de este tipo. * Ajustar las prioridades de los bancos regionales de desarrollo. El BERF se caracteriza por su capacidad de trabajar de manera creativa con la comunidad financiera privada en los países donde opera. No obstante, podría ofrecer más respaldo a proyectos de infraestructura. El BID y el BAsD tomaror medidas el año pasado para incrementar el financiamiento al sector privado. Se encuentran ahora en mejores condiciones de catalizar flujos de financiarmienlto privado mediante garantías y programas de formación de consorcios para préstamos con prestamistas oficiales. * Enmendar las reglas de adquisición. Muchos patrocinadores prefieren no comprometer recursos a proyectos para el desarrollo en ambientes riesgosos ante la probabilidad de perder el proyecto cuando se aplican los procedimientos de licitación pública internacional de los bancos multilaterales de desarrollo. La enmienda de dichos procedimientos en situaciones en las que es evidente que existe competencia podría hacer que las instituciones de crédito a la exportación comiencen a participar en una etapa anterior, lo que podría acelerar considerablemente la ejecución del proyecto. * Acrecentar la colaboración entre los organismos oficiales. Los bancos multilaterales de desarrollo podrían facilitar mucho el financiamiento de proyectos con asociados del sector privado si adoptan reglas de documentación y procedimientos similares. Podrían obtenerse también otros beneficios si emplean los mismos procedimientos que las instituciones de crédito a la exportación. * Crear mecanismos de estímulo. Los bancos multilaterales de desarrollo están examinando mecanismos que podrían sentar las bases para clasificar el riesgo de las inversiones u otras formas de protección que faciliten el acceso de los patrocinadores de proyectos de infraestructura de los países en desarrollo a los inversionistas 84 institucionales de los países industriales. Podrían buscarse además otros mecanismos para complementar el financiavuiento de los mercados nacionales de capital o facilitar la transición a una plena recuperación de costos de los servicios de infraestructura. Estos esfuerzos merecen un firme respaldo porque cuentan con un considerable potencial para superar algunos de los obstáculos más difíciles al fomento del financiamiento privado de proyectos de infraestructura. 85 COMITE PARA EL DESARROLLO & tI1°COMITE MINISTERIAL CONJUNTO so,yv ~~~~~~DE LAS , ÁNAC¶O JUNTAS DE GOBERNADORES DEL BANCO Y DEL FONDO PARA LA TRANSFERENCIA DE RECURSOS REALES A LOS PAISES EN DESARROLLO 1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433 Téléfono: (202) 458-2980 Fax: (202) 522-1618 27 de abril de 1995 COMUNICADO 1. La 50a reunión del Comité para el Desarrollo se celebró en la ciudad de Washington el 27 de abril de 1995, bajo la presidencia del Sr. Mohamed Kabbaj, Ministro de Hacienda e Inversión Extranjera de Marruecos1. El Comité expresó su gran pesar por la partida del Sr. Lewis T. Preston e hizo constar su profundo reconocimiento por las grandes dotes de mando que ha acreditado como Presidente del Banco Mundial. Manifestó también sus congratulaciones a su sucesor, Sr. James D. Wolfensohn. Flujos de recursos a los países en desarrollo y en transición 2. El Comité para el Desarrollo manifestó su satisfacción por el elevado volumen total de los flujos de recursos y el crecimiento, a partir de 1990, de diversas formas de financiamiento privado, en especial la inversión extranjera directa, que no agrava la carga del servicio de la deuda. En un período de rápida globalización y liberalización de los mercados financieros, el Comité tomó nota de la gran inestabilidad reciente de los flujos financieros, como demuestran las fluctuaciones cambiarias. Por otra parte, los flujos de cartera han disminuido, y los Ministros reconocieron que es probable que los mercados se muestren más selectivos en el suministro de esa forma de capital. Ello pone de manifiesto la necesidad de que los países destinatarios adopten políticas macroeconómicas razonables para conseguir o conservar el acceso a los mercados privados y para movilizar ahorros internos significativos. Deberán evitar el recurso excesivo a los flujos a corto plazo para financiar las necesidades de desarrollo de larga duración. La fuerte base de políticas y las sólidas perspectivas a largo plazo de 1 Participaron en la reunión los Sres. Michel Camdessus, Director Gerente del Fondo Monetario Internacional; Gautam S. Kaji, Presidente interino del Banco Mundial; N'Goran Nianmen (Cóte d'lvoire), Presidente del Grupo de los Veinticuatro, y Peter Mountfield, Secretario Ejecutivo. Asistieron también a la reunión observadores de muchas otras organizaciones internacionales y regionales, y los Sres. Abdlatif Y. Al-Hamad, Presidente, y W.A. Wapenhans, Secretario del Grupo de estudio sobre los bancos de desarrollo multilaterales. 86 base de políticas y las sólidas perspectivas a largo plazo de muchos países en desarrollo y en transición permiten pensar que serán capaces de absorber una afluencia continua de inversión extranjera directa. 3. El Comité manifestó su preocupación ante la perspectiva de una caída del total de la asistencia oficial para el desarrollo. Habida cuenta de las acuciantes necesidades de los países más pobres, instó a que se mantuviera el fuerte apoyo a la Asociación Internacional de Fomento (AIF) y al programa especial de asistencia a Africa (SPA). Acogió con agrado el reciente acuerdo del Club de París de aprobar las "condiciones de Nápoles" para los países más pobres y más gravemente endeudados, y pidió que se aplicaran con flexibilidad. El Comité observó que algunos de esos países tienen fuertes deudas con instituciones multilaterales. Invitó a los Directorios Ejecutivos del Banco Mundial y del FMI a que continuaran ocupándose de este tema, a fin de que los Ministros puedan volver a tratarlo en la próxima reunión. Comercio 4. El Comité manifestó su satisfacción por el establecimiento, el 1 de enero, de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y encareció que se mantenga una estrecha colaboración entre la OMC y las instituciones de Bretton Woods. Pidió al Banco y al Fondo que ayuden a los países que no son todavía miembros de la OMC a adherirse a la Organización y a integrarse más plenamente en el sistema de comercio multilateral. Tomó nota de las nuevas estimaciones del Banco sobre el efecto probable de la Ronda Uruguay en el comercio de los países en desarrollo. Observó con agrado el efecto positivo que la Ronda tendrá en la mayor parte de los países en desarrollo, sobre todo los que están aprovechando esta oportunidad para reformar sus propias políticas. Tomó nota de la opinión del Banco de que el efecto negativo sobre los países importadores de alimentos y sobre los que perderán el acceso preferencial a los mercados industriales será, probablemente, pequeño. Solicitó al Banco y al Fondo que supervisaran las repercusiones en los distintos países y que se mostraran dispuestos a ayudar en la forma necesaria. Convino en que una mayor liberalización de la agricultura y los servicios representaría importantes beneficios adicionales. Infraestructura 5. El Comité tomó nota de que los países en desarrollo invierten en infraestructura más de US$200.000 millones al año, de los que más del 90% correspondería al sector público. Una infraestructura suficiente, eficiente y bien concebida, con la debida atención al medio ambiente, es fundamental para el desarrollo sostenible. Para aumentar la inversión y mejorar los resultados de la infraestructura se requerirá una serie de reformas en la estructura y prestación de los servicios. Los gobiernos tienen un responsabilidad constante, bien como dispensadores o reguladores de la infraestructura. En especial, la eficiencia requiere unos precios que reflejen todos los costos económicos a largo plazo, una gestión de tipo más empresarial, mayor participación del sector privado y subvenciones mejor orientadas. Esas reformas tendrán como objetivo incentivar la asignación de recursos suficientes para mantenimiento, a fin de conseguir un aprovechamiento más adecuado de los activos disponibles y reducir la necesidad de costosas sustituciones. 87 6. La mejora supondrá también una mayor utilización del financiamiento privado en varias formas. Las soluciones adoptadas variarán en los distintos países y servicios, en función de condiciones como el nivel de ahorro interno y la penetrazión de los mercados financieros. Se puede alentar la participación privada mediante concesiones en régimen de construcción- propiedad-operación y de construcción-propiedad-operación-transferencia, arrendamientos, contratos de operaciones, garantías parciales del sector público y privatización. El objetivo debe ser traspasar los riesgos comerciales al sector privado y reducir el recurso al financiamiento y garantías públicos. 7. El Comité reconoció que la introducción de mejoras en la infraestructura puede representar un beneficio directo y rápido para los pobres y contribuir a mejorar las condiciones ambientales. Los países donantes pueden ayudar a los países más pobres con apoyo financiero y técnico y con garantías a la inversión para el desarrollo de la infraestructura en un marco de políticas que aliente la eficiencia de las operaciones, el mantenimiento y la atención al usuario. Una de las principales responsabilidades de las instituciones multilaterales (incluida la AIF) es prestar asesoramiento y apoyo financiero. Además, pueden catalizar la movilización de fondos privados de procedencias más diversas, utilizando para ello todos los medios disponibles, incluidas las garantías del Banco Mundial, la CFI y el OMGI. Cumbre Social 8. El Comité acogió favorablemente, en términos generales, los resultados de la reciente Cumbre Social celebrada en Copenhague, y convino en examinar las repercusiones de la misma para los países en desarrollo y en transición así como para los donantes y el Banco y el Fondo en su próxima reunión, que tendrá lugar en la ciudad de Washington el 9 de octubre de 1995. Secretario Ejecutivo 9. El Comité manifestó su profundo reconocimiento a Peter Mountfield, Secretario Ejecutivo saliente, por la entrega demostrada hacia el Comité en los cuatro últimos años. 88 APENDICE A DC/95-1 (Rev.) 7 de abril de 1995 CONVOCATORIA DE REUNION La quincuagésima reunión del Comité para el Desarrollo se celebrará el jueves 27 de abril de 1995, a partir de las 9 h, en el salón de reuniones del F'.ndo Monetario Internacional, en la ciudad de Washington. TEMARIO PROVISIONAL 1. El financiamiento de la infraestructura en los países en desarrollo' 2. Otros asuntos Documento de exposición de problemas, preparado por el personal del Banco Mundial en consulta con el FMI, conforme a lo solicitado en el comunicado de octubre de 1994. Véase también el documento titulado `Aumento de los proyectos de infraestructura financiables por el Banco en países en desarrollo`, preparado por el Instituto de Finanzas Internacionales y un documento sobre la experiencia de Marruecos. También habrá un informe del Presidente del Banco Mundial y una declaración del Director Gerente del FMI sobre la situación económica mundial y las tendencias de la economía en los países en desarrollo. * * * El presente documento es de distribución reservada; se ruega a quienes lo reciban que lo utilicen sobre la misma base reservada y se abstengan de publicarlo, citarlo o mencionarlo. 89 APENDICE B MEMBERS OF THE DEVELOPMENT COMMITTEE List of Countries Represented by them and their Executive Directors at the World Bank and the International Monetary Fund (As of April 26, 1995) No. Members Executive Directors Countries 1. Mohammad Abalkhail Ibrahim A. AL-Assaf Saudi Arabia Minister of Finance (Bank) and National Economy Muhammad AL-Jasser Saudi Arabia (Fund) 2. Ibrahim Abdul Karim Faisal Abdulrazak AL-Khaled Bahrain, Egypt, Jordan, Minister of Finance (Bank) Kuwait, Lebanon, Socialist and National Economy A. Shakour Shaalan People's Libyan Arab Bahrain (Fund) Jamahiriya, Maldives, Oman, Qatar, Syrian Arab Republic, United Arab Emirates, Republic of Yemen 3. Edmond Alphandery Marc-Antoine Autheman France Minister of Economy (Bank and Fund) France Atternate Member Christian Noyer Director of the Treasury Ministry of Economy France 4. Anthony A. Ani Harry M. Mapondo Angola, Botswana, Burundi, Minister of Finance (Bank) Eritrea, Ethiopia, The Gambia, Nigeria Barnabas S. Dlamini Guinea, Kenya, Lesotho, (Fund) Liberia, Malawi, Mozambique, Namibia, Nigeria, Seycheltes, Sierra Leone, Sudan, Swaziland, Tanzania, Uganda, Zambia, Zimbabwe 5. Anwar Ibrahim Suwan Pasugswad Fiji, Indonesia, Lao Peopte's Minister of Finance (Bank) Democratic Republic, Malaysia, Malaysia J.E. Ismael Myanmar, Nepal, Singapore, (Fund) ThaiLand, Tonga, Viet Nam Alternate Member Clifford F. Herbert secretary-General to the Treasury Ministry of Finance Malaysia 6. Orlando Bareiro AguiLera JuLio Nogues Argentina, Bolivia, Chile, Minister of Finance (Bank) Paraguay, Peru, Uruguay Paraguay Carlos Saito (Fund) 90 Members Executive Directors Countries 7. Franz Blankart Jean-Daniel Gerber Azerbaijan, Kyrgyz Republic, Secretary of State, Director (Bank) Poland, Switzerland, Republic Federal Office for Foreign Daniel Kaeser of Tajikistan, Turkmenistan, Economic Affairs (Fund) Uzbekistan Switzerland 8. Anatoli Chubais Andrei Bugrov Russian Federation First Deputy Chairman (Bank) Russian Federation Dmitri Tutin (Fund) 9. Kenneth Clarke Huw Evans United Kingdom Chancellor of the Exchequer (Bank and Fund) United Kingdom 10. Roberto F. de Ocampo Marcos C. de Paiva Brazil, Colombia, Dominican 5ecretary of Finance (Bank) Republic, Ecuador, Haiti, Philippines Alexandre Kafka Philippines, Suriname, (Fund) Trinidad and Tobago 11. Lamberto Dini Enzo R. Grilli Albania, Greece, Italy, Malta, Prime Minister and (Bank) Portugal Minister of the Treasury Giulio Lanciotti Italy (Fund) Alternate Member Antonio Fazio Governor Banca d'ltalia Italy 12. Mohamed Kabbaj Abdul Karim Lodhi Islamic State of Afghanistan, Minister of Finance (Bank) Algeria, Ghana, Islamic and Foreign Investment Abbas Mirakhor Republic of Iran, Morocco, Morocco (Fund) Pakistan, Tunisia Alternate Member Mohamed Seqat Governor Bank Al-Maghrib Morocco 91 Members Executive Directors Countries 13. Liu Zhongli Zhang Shengman China Minister of Finance (Bank) China Zhang Ming (Fund) Alternate Member Jin Renqing Vice Minister of Finance China 14. Paul Martin Leonard Good Antigua and Barbuda, The Minister of Finance (Bank) Bahamas, Barbados, Belize, Canada lan D. Ctark Canada, Dominica, Grenada, (Fund) Guyana, Ireland, Jamaica, St. Kitts and Nevis, St. Lucia, St. Vincent and the Grenadines 15. Philippe Maystadt Walter Rill Austria, Belarus, Belgium, Minister of Finance (Bank) Czech Republic, Hungary, Belgium Willy Kiekens Kazakhstan, Luxembourg, Slovak (Fund) Republic, Stovenia, Turkey 16. N'Goran Niamien Ali Bourhane Benin, Burkina Faso, Cameroon, Minister Delegate to the (Bank) Cape Verde, Central African Prime Minister in charge of Yves-Marie T. Koissy Republic, Chad, Comoros, Economy, Finance, (Fund) Republic of Congo, Cote Commerce and Planning d'Ivoire, Djibouti, Equatorial Cote d'lvoire Guinea, Gabon, Guinea-Bissau, Republic of Madagascar, Mali, Mauritania, Mauritius, Niger, Rwanda, Sao Tome and Principe, Senegal, Togo, Zaire 17. Robert E. Rubin Jan Piercy United States Secretary of the Treasury (Bank) United States Karin Lissakers (Fund) 18. Manmohan Singh Bimal Jalan Bangladesh, Bhutan, India, Sri Minister of Finance (Bank) Lanka India K.P. Geethakrishnan (Fund) 92 Members Executive Directors Countries 19. Pedro Solbes Jorge TerraZas Costa Rica, El Salvador, Minister of Economy and Finance (Bank) Guatemala, Honduras, Mexico, Spain Luis E. Berrizbeitia Nicaragua, Panama, Spain, (Fund) Venezuela Alternate Member Alfredo Pastor Secretary of State for Economy Ministry of Economy and Finance Spain 20. Carl-Dieter Spranger Fritz Fischer Germany Federal Minister for (Bank) Economic Cooperation Stefan Schoenberg and Development (Fund) Germany 21. Masayoshi Takemura Yasuyuki Kawahara Japan Minister of Finance (Bank) Japan Hachiro Mesaki (Fund) 22. liro Viinanen Ruth Jacoby Denmark, Estonia, Finland, Minister of Finance (Bank) Iceland, Latvia, Lithuania, Finland Jarle Bergo Norway, Sweden (Fund) 23. Ralph Willis John H. Cosgrovc Australia, Cambodia, Kiribati, Treasurer (Bank) Korea, Marshall Islands, Australia Ewen L. Waterman Federated States of (Fund) Micronesia, Mongolia, New Zealand, Papua New Guinea, Alternate Member Solomon Islands, Vanuatu, George Gear Western Samoa Assistant Treasurer Australia 24. Gerrit Zalm Eveline Herfkens Armenia, Bulgaria, Croatia, Minister of Finance (Bank) Cyprus, Georgia, Israel, Netherlands J. de Beaufort Wijnholds Former Yugoslav Republic of (Fund) Macedonia, Moldova, Netherlands, Romania, Ukraine Alternate Member J.P. Pronk Minister for Development Cooperation Ministry of Foreign Affairs Nether1ands * Alternate Members are those who attended the Meeting of the Committee for their Members. 93 APENDICE C: OBSERVADORES DEL COMITE PARA EL DESARROLLO Banco Africano de Desarrollo (BAfD) Asociado: Banco Arabe para el Desarrollo Económico de Africa (BADEA) Banco Asiático de Desarrollo (BAsD) Banco Europeo de Inversiones (BEI) Banco Europeo de Reconstrucción y Fomento (BERF) Banco Interamericano de Desarrollo (BID) Banco Islámico de Desarrollo (BIsSD) Comisión de las Comunidades Europeas (CEC) Consejo para la Cooperación en el Golfo (GCC) Fondo Arabe de Desarrollo Económico y Social (FADES) Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) Fondo Monetario Arabe (FMA) Fondo OPEP para el Desarrollo Internacional (FONDO OPEP) Naciones Unidas (ONU) Asociado: Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) Asociado: Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) Organización Mundial del Comercio (OMC) Secretaría del Commonwealth (COMSEC) 94 Ti ,Z 9 2 c> S' 3~~~~~~~~~~~~ a1~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~~~~~~~~~~~.. EL BANCO MUNDIAL trabaja en pro del fortalecimiento de las economías y la expansión de los mercados para asegurar mejores condiciones.de vida a toda la población mundial, especialmente a los más pobres Comité para el Desarrollo (Comité Ministerial Conjunto de las Juntas de Gobernadores del Banco y del Fondo para la transferencia de recursos reales a los países en desarrollo) 1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433 EE. UU. Teléfono: (202) 522-1618 Facsímile: (202) 477-1906 Télex: MCI 64145 WORLDBANK MCI 248423 WORLDBANK Dirección cablegráfica: INTBAFRAD WASHINGTONDC 9 780821 33339615 ISBN 0-8213-3339-9