60078 Доклад № 60078-ECA Управление на твърдите отпадъци в България, Хърватия, Полша и Румъния Сравнителен анализ на предизвикателствата пред сектора по пътя на хармонизиране с Европейския съюз Октомври 2010 г. Документ на Световната банка Департамент за устойчиво развитие Европа и Централна Азия (ECSSD) © 2011 г. Международна банка за възстановяване и развитие/ Световната банка 1818 H Street, NW Washington DC 20433 Telephone: 202-473-1000 Internet: www.worldbank.org Email: feedback@worldbank.org Всички права запазени. Този доклад е продукт на екип на Международната банка за възстановяване и развитие/Световната банка. Констатациите, интерпретациите и заключенията изложени в този доклад не отразяват задължително гледната точка на Изпълнителните директори на Световната банка , нито пък на страните, които те представляват. Световната банка не гарантира точността на данните включени в този доклад и не носи отговорност за последици, които могат да възникнат в резултат на тяхното използване. Границите, цветовете, умаления мащаб и всяка друга информация, показана на която и да е карта в това издание, не отразяват мнението на Световната банка относно правния статут на страните, както одобряването или приемането на тези граници. Права и разрешения Материалите в това издание са с авторски права. Копирането и/или разпространението на части от това издание без разрешение е в нарушение на съществуващия закон. Международната банка за възстановяване и развитие / Световната банка насърчава разпространението на докладите си и обикновено бързо дава разрешение за възпроизвеждане на части от това издание. За разрешение за фотокопиране или препечатване на отделни части от това издание, моля изпратете искане с цялата информация до Copyright Clearance Center Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA; telephone: 978-750-8400; fax: 978-750-4470; Internet: www.copyright.com. Всички останали запитвания по отношение на правата и лицензите, в това число и допълнителните права, трябва да се отправят към издателя - the Office of the Publisher, The World Bank, 1818 H Street, NW, Washington, DC, 20433, USA; fax: 202-522-2422; email: pubrights@worldbank.org. Дизайн на корицата: Джордж Майер (georgemaier@gmail.com) i УПРАВЛЕНИЕ НА ТВЪРДИТЕ ОТПАДЪЦИ В БЪЛГАРИЯ, ХЪРВАТИЯ, ПОЛША И РУМЪНИЯ: СРАВНИТЕЛЕН АНАЛИЗ СЪДЪРЖАНИЕ БЛАГОДАРНОСТИ ........................................................................................................................... IV ПРЕДГОВОР ...................................................................................................................................... V Изпълнително резюме .................................................................................................................. VI I. ВЪВЕДЕНИЕ ............................................................................................................................ 1 II. ПОЛИТИКАТА НА ЕС ЗА УПРАВЛЕНИЕТО НА ОТПАДЪЦИТЕ: ОСИГУРЯВАНЕ НА ВЪЗМОЖНОСТИ ЗА РАЗВИТИЕТО НА СЕКТОРА ВЪВ ВРЪЗКА С ОКОЛНАТА СРЕДА И ПРЕВРЪЩАНЕТО МУ В ДВИЖЕЩА СИЛА НА РЕФОРМАТА ............................................................. 2 A. Рамката на политиката и съответните директиви на ЕС .................................................... 2 6-та програма за действие в околната среда 2001-2012 г. ...................................... 2 Директиви на ЕС ............................................................................................................... 3 Цели за управлението на твърдите отпадъци .......................................................... 5 B. Ролята на Европейската комисия във финансирането на политиките за управлението на твърдите отпадъци (УТО)....................................................................................................... 6 C. Изпълнение в държавите-членки: секторни оперативни планове ............................... 10 Изпълнение на директивите на ЕС в отделните държави -членки ......................... 10 Секторните оперативни програми (СОП) като преход и планове за прилагане .. 10 III. НАЦИОНАЛНИ СТРАТЕГИИ И ВЪПРОСИ, СВЪРЗАНИ С ИЗПЪЛНЕНИЕТО ............................ 12 A. Румъния ............................................................................................................................... 12 Обща информация .......................................................................................................... 12 Институционални споразумения ................................................................................. 13 Национална стратегия ................................................................................................. 13 Инвестиционни разходи и средства от ЕС ................................................................. 14 Основни предизвикателства........................................................................................ 15 B. България .............................................................................................................................. 16 Обща информация .......................................................................................................... 16 Институционални споразумения ................................................................................. 16 Национална стратегия ................................................................................................. 17 Инвестиционни разходи и финансиране от ЕС .......................................................... 18 Основни предизвикателства........................................................................................ 19 C. Полша .................................................................................................................................. 21 Институционални споразумения ................................................................................. 21 Национална стратегия ................................................................................................. 22 Инвестиционни разходи и финансиране от ЕС .......................................................... 23 Основни предизвикателства........................................................................................ 25 D. Хърватия .............................................................................................................................. 25 Обща информация .......................................................................................................... 25 Инвестиционни разходи и финансиране от ЕС .......................................................... 26 Национална стратегия и регулаторна рамка ........................................................... 27 ii Институционални споразумения ................................................................................. 28 Основни предизвикателства........................................................................................ 28 IV. МЕЖДУДЪРЖАВЕН АНАЛИЗ: КЛЮЧОВИ ВЪПРОСИ, ЗАСЯГАЩИ СЕКТОРА ....................... 30 A. Институционални отговорности и планиране в сектора ................................................. 31 Политика и правна рамка ............................................................................................. 31 Регулиране, надзор и изпълнение ................................................................................. 32 Планиране и разполагане на депата ........................................................................... 33 Управление и предоставяне на услуги ......................................................................... 36 Мониторинг и връзки с обществеността ................................................................. 37 B. Икономическа и финансова устойчивост ......................................................................... 37 Липса на данни ................................................................................................................ 37 Приходите не покриват разходите ............................................................................ 38 Вниманието е фокусирано върху постигането на максимални инвестиции, а не върху икономическата устойчивост .......................................................................... 38 Необходимо е да се организира икономическия преход за постигането на финансовата устойчивост. ......................................................................................... 40 Подобряването на условията за участието на частния сектор може да помогне 42 Фондовете за околна среда могат да бъдат полезен инструмент ...................... 42 Последиците от световната финансова криза ........................................................ 42 Рециклиране на отпадъците и финансирането на въглеродните емисии ............ 43 V. ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ПЪТЯТ НАПРЕД ......................................................................................... 46 А. Перспективи: начини за оптимизиране на производителността в сектора ..................... 46 Измерение 1: Подобряване на институционалната структура ............................ 46 Измерение 2: Изпълнение на националните планове за управлението на отпадъците.................................................................................................................... 47 Измерение 3: Напредък към средносрочна икономическа и финансова устойчивост ................................................................................................................... 48 B. Заключения и пътят напред ................................................................................................. 49 СПРАВКИ ........................................................................................................................................ 53 ПРИЛОЖЕНИЕ 1: СПИСЪК НА ПРЕДСТАВИТЕЛИТЕ И ИНСТИТУЦИИТЕ, С КОИТО БЯХА ПРОВЕДЕНИ СРЕЩИ ....................................................................................................................... 57 ПРИЛОЖЕНИЕ 2: МАТРИЦА ЗА ПРЕГЛЕД НА ИНСТИТУЦИОНАЛНИТЕ СПОРАЗУМЕНИЯ ............. 61 ПРИЛОЖЕНИЕ 3: СЛОВАКИЯ – ПРИМЕР ЗА НАЙ-ДОБРА ПРАКТИКА ........................................... 64 ПРИЛОЖЕНИЕ 4: КОМБИНИРАНЕ НА ППС И ФИНАНСИРАНЕ ОТ ЕС НА ПРОЕКТИ, СВЪРЗАНИ С УПРАВЛЕНИЕТО НА ТВЪРДИТЕ ОТПАДЪЦИ .................................................................................. 69 ПРИЛОЖЕНИЕ 5: МЕХАНИЗМИ ЗА ФИНАНСИРАНЕ НА ВЪГЛЕРОДНИ ЕМИСИИ ПРИ УПРАВЛЕНИЕТО НА ТВЪРДИТЕ ОТПАДЪЦИ .................................................................................. 72 ПРИЛОЖЕНИЕ 6: ПРЕГЛЕД НА ФОНДОВЕТЕ ЗА ОКОЛНА СРЕДА В ЦЕНТРАЛНА И ИЗТОЧНА ЕВРОПА .......................................................................................................................................... 74 ПРИЛОЖЕНИЕ 7: ИНСТРУМЕНТИ НА СВЕТОВНАТА БАНКА ЗА ПОДПОМАГАНЕ НА СЕКТОРА ЗА УПРАВЛЕНИЕ НА ОТПАДЪЦИТЕ..................................................................................................... 77 iii БЛАГОДАРНОСТИ Този доклад е изготвен като базов анализ за информация във връзка с продължаващия диалог на Световната банка с България, Хърватия, Полша и Румъния по политиката за управление на твърдите битови отпадъци и усвояването на структурните фондове на Европейския съюз. Докладът е разработен под ръководството на Орсалия Каландзопулос и Питър К. Харолд (директори за страните) и е изготвен под ръководството на Уейл Закут (ръководител на сектора). Екипът провел проучването се ръководи от Франк ван Уордън и Франсоа Буланже, и включва още Бьорн Филип, Карин Шепърдсън, Марсел Йонеску-Хиру и Яриса Лингду Сомър. Екипът изказва благодарност за приноса и коментарите, получени от колеги по време на обсъжданията на различните етапи от подготовка, по-специално на Анна Георгиева и Еолина Милова (България), Наташа Ветма (Хърватия), Радослав Чапски (Полша) и Сезар Никулеску (Румъния). Елизабета Капанели предостави своя ценен принос като даде съответните насоки на екипа. Докладът получи коментари от независимите експерти Даниел Хоорнуег, Холгер А. Крей и Хокай Калал. Бонита Брайндли направи редакцията на доклада. Заключенията и констатациите в този доклад са базирани на данните и документите, които са били на разположение до октомври 2010 г. Първоначалната версия на доклада беше обсъдена с представители на Европейската комисия (ЕК) в Брюксел през март 2010 г.; през януари 2011 г., окончателния проект на доклада беше публикуван в интернет на английски език, както и в превод на български, хърватски, полски и румънски езици с цел получаване на коментари от представители на съответните страни. Много благодарим за коментарите получени от колегите в главните дирекции на ЕК по "Регионална политика”, “Околна среда” и “Разширяване”, както и от Министерството на околната среда на Полша. iv ПРЕДГОВОР Намаляването на въздействието върху околната среда, в резултат от натрупването на твърди отпадъци, ще продължи да бъде приоритет в политиката на Европейския съюз (ЕС) за околната среда. Директивите за управлението на твърдите отпадъци са подобрили нормите и насоките за изпълнението на политиката от членовете на ЕС; ЕС подкрепя развитието на сектора за постигането на определените стандарти с помощта на финансиране от безвъзмездната помощ предоставяна на държавите-членки и страните-кандидатки. И все пак, въпреки значителния размер на финансовите ресурси заделени за сектора, много държави са изправени пред предизвикателството да изостанат в постигането на амбициозните цели. Европейската комисия отдели 2.45 млрд. евро безвъзмездна финансова помощ подкрепяща прилагането на националните стратегии за управлението на отпадъците в България, Хърватия, Полша и Румъния. Въпреки това, управлението на твърдите отпадъци изостава изключително много в осъществяването на напредък по отношение на "acquis communautaire ", или правото на ЕС, което се прилага в тези четири държави. Вече са настъпили сроковете за изпълнението на първите договори за присъединяване, като например сроковете за закриването на незаконните депа за отпадъци, а целите още не са постигнати. Новите държави-членки се изправят пред изпълнение на процедури за нарушение, някои от които вече са в ход. Какви са причините за слабите резултати в сектора? Това проучване анализира напредъка в България, Хърватия, Полша и Румъния и посочва съществени недостатъци в изпълнението на изискванията на ЕС по отношение на приложението на “acquis communautaire” или "достиженията на общностното право". И четирите страни са имали достъп до огромни средства за подкрепа по програмите на ЕС и на европейските финансови институции, които в голямата си част са останали неусвоени. Проучването идентифицира силните и слабите страни в националните институционални разпоредби; наблюдава икономиката и финансирането на сектора, включително и как действащите в момента механизми за стимулиране на активността засягат средносрочната и дългосрочната финансова устойчивост на сектора, и най -накрая, посочва поуките, които са извлечени за това, как да се преодолеят основните проблеми, и да се оптимизира работата в сектора. v Изпълнително резюме I. ЕС като движеща сила за реформи 1. Европейският съюз определя рамката на политиката за управлението на твърдите битови отпадъци, която ръководи инициативите по отношение на реформите в новите страни- членки на ЕС и на страните-кандидатки. Политиките на ЕС, изпълнението на целите и безвъзмездното финансиране създават благоприятната среда, която преобразува сектора на управлението на твърдите отпадъци в България, Хърватска, Полша и Румъния. "Директивите" на ЕС насочват държавите-членки към изпълнение на договорените цели без да предписват в подробности как да бъдат изпълнявани конкретните мерки. Различните директиви създават правната рамка за управлението на твърдите отпадъци, описват подробностите и графика за изпълнението: тук се включват Рамковата директива за отпадъците, Директивата за депонирането на отпадъците и Директивата за изгаряне на отпадъците. 2. През октомври 2008 г. ЕС прие нова и опростена Рамковата директива за отпадъците, която повиши целите за държавите-членки. Целите са задължителни за всички държави- членки, но преговорите за присъединяване включват преходни периоди за новите държави- членки, които ще осигурят достатъчно време за изпълнение. Все пак, поставя се под въпрос дали преходните периоди са били реалистични, тъй като първите поставени крайни срокове вече изтичат и сега дори и по-старите, и по-заможни държави-членки се борят за постигане на целите. 3. Различни източници предлагат финансиране от ЕС за проекти свързани с управлението на твърдите отпадъци. Общо 277 млрд. евро в Структурните фондове и 70 млрд. евро от Кохезионния фонд са на разположение на страните-членки за периода на планиране 2007-2013 г. Страните-членки изработват Оперативните програми (ОП), които определят регионалните или секторните приоритети в съответствие с националните цели. 2.45 млрд. евро безвъзмездни средства от ЕС бяха отпуснати за инвестиции в управлението на отпадъците в България, Полша и Румъния. Хърватия, като страна -кандидатка, получава финансова помощ по линията на Инструмента за предприсъединителна помощ (ИПП). 26 млн. евро бяха отпуснати за управлението на отпадъците в ИПП за периода 2007-09 г. за Хърватия. II. Изпълнение на политиката на ЕС: преглед по отделните държави 4. И четирите държави са изготвили национални стратегии за управлението на отпадъците, кoито определят насоките на политиката и цялостния подход, което обикновено превръща политиката на ЕС за управлението на твърдите отпадъци в национална политика. Въпреки това, и четирите страни закъсняват с изпълнението, а бързината, с която се опитват да оползотворят безвъзмездните средства от ЕС създава условия за изменения в сектора, които могат да засегнат финансовата устойчивост в дългосрочен план. 5. Румъния. До 2015 г. Румъния трябва да затвори 150 стари депа за битови отпадъци и 1500 незаконни сметища, и да създаде 30 национални интегрирани системи за управление на твърдите битови отпадъци. Законодателството и стандартите на ЕС за управлението на отпадъците са транспонирани в националното законодателство с определени преходни периоди за постигане на пълно съответствие: 2017 г. за депата за битови отпадъци; 2009 г. за vi временно съхранение на опасните индустриални отпадъци; и 2013 г. за неопасни производствени отпадъци. Около 90 процента от живеещите в градовете, но само 6,5 процента от населението в селските райони, имат достъп до организирани услуги свързани с управлението на твърдите отпадъци. Оценката на правителството за разходите, необходими за изпълнението на нормите на ЕС посочва сумата от 1.8 милиарда евро - или инвестиции от около 25-30 милиона евро на окръг, което създава финансов дефицит от най-малко 870 млн. евро. Безвъзмездните средства от ЕФРР ще осигурят само до 930 млн. евро за изпълнението на една ос от ОП "Околна среда" за общинските отпадъци. Въпреки това, има съмнение, че безвъзмездните средства от ЕФРР няма да бъдат усвоени напълно; малко проекти са готови за финансиране поради слабия общински институционален капацитет за подготовката на проекти. Опитът от Предприсъединителната програма показа, че наличното финансиране далеч надвишава капацитета на местно ниво за усвояване на средства и осигуряването на насрещното финансиране се оказва трудна задача. 6. България. България напредва в постигането на изискванията на общоевропейското право, но все още са необходими значителни инвестиции за оптимизиране на системата за управление на отпадъците, така че тя да отговаря напълно на изискванията. Общо разходите за постигането на нормите на ЕС се изчисляват на 370 млн. евро, което се равнява на 20 процента от общата сума за финансиране по ОП "Околна среда". Въпреки щедрите финансови средства от структурните фондове на ЕС, които покриват 85 процента от всички инвестиции, необходими в сектор "Отпадъци" в периода 2007-2013 г., все още се изисква публично съфинансиране от 55 милиона евро, както и техническа помощ за подготовката и наблюдението на инвестиционните проекти. През ноември 2009 г. влезе в действие нов механизъм за развитието на инфраструктурата за управление на отпадъците по СОП „Околна среда”. Според новия механизъм, правителството ще осигури финансови средства директно от държавния бюджет, за да затвори регионалните депа, които не отговарят на изискванията и да финансира съоръжения за предварителна преработка, а ресурсите по СОП ще се съсредоточат върху изграждането на регионални системи за управление на отпадъците; също така се цели въвеждането на инструменти за подкрепа на процеса на подготовката на проекти. Въпреки напредъка отбелязан напоследък, основните проблеми остават, по-специално затварянето на незаконните сметища, които не отговарят на изискванията на преобладаващото законодателство, изпълнението на целите на ЕС за рециклиране и намаляване на отпадъците изхвърляни в депата за отпадъци, както и гарантирането на дългосрочната финансова устойчивост на сектора. 7. Полша. Стратегическите насоки за управлението на твърдите отпадъци в Полша са посочени в плана за управление на отпадъците (ПУО) на три различни нива - национално, регионално и местно - при значителна свобода на преценката. Нов Национален план за управление на дейностите по отпадъците (НПУДО) 2014 г., беше подготвен за приемане в края на 2010 г. Планът продължава посоката на политиката описана в НПУДО, приет през декември 2006 г., който беше най-новия документ за политиката, който урежда прилагането на националната стратегия за управлението на твърдите отпадъци и осигурява последните 1 налични данни за сектора . Разделното събиране на отпадъците и рециклирането е ключов въпрос, по който Полша трябва да покаже най -голям напредък. Неофициалните данни изчисляват, че до 95 процента от отпадъците все още се изхвърлят в депа, които не отговарят 1 Националния план за управление на дейностите по отпадъците (НПУДО) 2014 г. беше приет на 24 декември 2010 г. и влезе в сила през януари 2011 г., но не беше на разположение по времето, когато този доклад се изготвяше. vii на изискванията; а ЕС има съмнения, че Полша може да изпълни изискванията на Рамковата директива за отпадъците до крайния срок през 2012 г. Бавния напредък се дължи главно на нерешените въпроси, по отношение на това кой притежава твърдите битови отпадъци, както и по отношение на ограниченият капацитет на местно ниво за подготовка и изпълнение на проекти, което води до допълнителни закъснения. Въпреки големия брой нерешени въпроси за управлението на отпадъците, Полша разпредели по-малко средства от кохезионните фондове на ЕС и от националните публични средства за сектора в сравнение с България или Румъния. В ОП Инфраструктура и Околна среда 2007-2013 г., за управлението на отпадъците бяха заделени 1.43 млрд. евро, от които ЕС ще финансира 1,2 милиарда евро - само около 4,35 процента от всички средства от кохезионните фондове, които са на разположение на Полша за този период. Значителните финансови средства от грантове на ЕС, които са на разположение на Полша чрез Кохезионният фонд, не са недостатъчни за покриване на всички нужди от капиталови инвестиции за постигане на целите на ЕС. Въпреки това, Полша изостава от други нови страни членки на ЕС в създаването на стимули за мобилизиране на частното финансиране за инфраструктурата на околната среда; секторът е все още твърде зависим от обществените извънбюджетните фондове за околната среда и инструментите на ЕС, които са недостатъчни за изискваните нива на инвестиции. 8. Хърватия. Като част от процеса на присъединяване към ЕС, Хърватия активно реформира сектора за управление на отпадъците. Около 35 милиона евро бяха определени за развитието на интегрирана система за управление на отпадъците в периода 2007 -09 г.; около 75 процента са финансирани със средства на ЕС чрез средствата по ИПП. Голямата част от средствата ще спомогнат за създаването на нови окръжни (на регионално ниво) центрове за управление на отпадъците, но основното предизвикателство е избора на площадка за отпадъци и общественото противопоставяне на разполагането на нови съоръжения, особено за изгарянето на отпадъци. Обществената информираност и усилията за осведомяване на обществеността ще трябва да бъдат значително разширени успоредно с плановете за инвестиции. Повечето официални сметища не разполагат с платформени кантари и не провеждат инвентаризации, така че няма точни данни за отпадъчните потоци и състава на отпадъците, които да се ползват за детайлно планиране и проектиране. Средно 93 процента от хората имат достъп до организираните общински услуги за събиране на отпадъците. Значителна част от отпадъците отиват на сметищата, повечето от които са извън санитарните норми, въпреки, че някои санитарни депа са в процес на изграждане. Възстановяването на депата и тяхното затваряне започна през 2004 г., но трябва да бъде внимателно координирано с изграждането на нови депа за отпадъци в съответствие със стандартите на ЕС. Особено предизвикателство за Хърватия ще бъде събирането на отпадъците на територията на островите; страната има над 1000 острова с оскъдно население, но със значителен туристическия трафик, което прави събирането на отпадъците на островите едно скъпо и логистически предизвикателно начинание. III. Функциониране на сектора: сравнителен анализ по държави 9. Сравнявайки напредъка в прилагането на достиженията на общностното право във всичките четири държави, управлението на твърдите отпадъци изостава най-много в своето изпълнение. Какви са причините за слабото представяне в този сектор? За да отговори на този въпрос, изследването анализира националните институционални мерки за идентифициране на силните и слабите страни; изследва икономиката и финансирането на сектора, включително и как сега действащите механизми за стимулиране влияят на финансовата устойчивост на сектора в средносрочен и дългосрочен план. viii 10. В институционалните споразумения има пропуски и несъответствия. Повлияни от нормите на ЕС и примера на другите страни от ЕС, правната рамка и институционалната структура в сектора на твърдите отпадъци са сравнително сходни в България, Хърватска, Полша и Румъния. На местно ниво отговорностите свързани с управлението на твърдите отпадъци са по принцип децентрализирани по отношение на общините. Въпреки това, общините в някои страни не разполагат с правна основа за осигуряване на добро обслужване. Освен това, националните стратегии за управление на отпадъците не винаги гарантират съгласуваност между нивата на управление. Понякога ролите на регионите и областите са неясни, и отговорностите на министерствата на околната среда се припокриват с тези на другите министерства. Често приоритетите се различават и липсата на съгласуваност между държавните нива на управление оставя общините без ясни насоки на политиката в сектора. Правните рамки не винаги подкрепят едни силни и работещи междуобщински звена, които са необходими за постигането на оптималната ефективност на разходите в по-големите, интегрирани системи. 11. Контролът и капацитета за изпълнение са изключително важни, но продължават да бъдат слаби. Националното прилагане на стандартите е от решаващо значение за постигането на съответствие с нормите на ЕС; общините не могат сами да прилагат високите екологични стандарти в сектора. И четирите държави са въвели регулаторни режими, които изглежда, че отговарят на изискванията на ЕС. Министерствата по околната среда определят стандартите в секторa и създават системата за лицензиране и издаване на разрешителни. Разпръснатите по различни места, и понякога независими регионални дирекции и инспекции по околната среда, подкрепят Министерствата по околната среда при осъществяването на надзора и изпълнението. Въпреки това, капацитетът за прилагане остава критично нисък в тези четири страни, а мониторинга и събирането на данни са ограничени. В същото време, страните, които успешно подобриха своите системи за управление на твърдите отпадъци за постигането на съответствие, разчитат на силни органи за прилагане и програми за стимулиране. 12. Липса на съгласувано планиране и слаби процедури за консултации. Качеството и съвместимостта на плановете за управлението на отпадъците се различават значително в различните нива на управление. Много от подробните национални планове игнорират реалността на място; регионалното планиране е все още слабо и в четирите страни, а юридическите разпоредби изискват укрепване, което да гарантира местната отговорност. Процесите, характеризиращи се със слабо регионално планиране са най-очевидни в проблемите около разполагането на регионалните депа за отпадъци, което е единственото най- трудно препятствие в прилагането на планираните инвестиции. Въпреки , че ефективното регионално планиране (включително технически издържаните оценки за въздействието върху околната среда, широките консултации и работата с обществеността) не гарантира успех, то е от решаващо значение за смекчаване на забавянията причинени от позицията „да не се изхвърлят отпадъци в моя заден двор” (not-in-my-backyard - NIMBY). В тази връзка обществените консултации изискват много повече от разговорите, които обикновено се провеждат в тези четири страни. 13. Фокусът върху инвестициите засенчва нуждата от възвръщаемост на разходите. Поддържането на операциите в сектора на твърдите отпадъци съответстващи на нормите на ЕС излиза скъпо, дори и при недотам строгото прилагане на нормите. Общо разходите за управлението на твърдите отпадъци в западната част на ЕС обикновено надвишават 100 евро за тон. Въпреки това, никоя от страните няма план за справяне с абсолютно критичния въпрос за възвръщаемостта на разходите. Повечето от местните тарифи са недостатъчни дори за покриването на текущите разходи. Във всичките четири страни, националните стратегии са фокусирани върху инвестициите, необходими за постигане на целите в договорите за ix присъединяване, и по-специално за усвояването на определената безвъзмездна помощ финансирана от ЕС. Резултатът от това е недостатъчното внимание върху средносрочната икономическа устойчивост. Съсредоточаването на средствата от безвъзмездната помощ върху "твърдите" инвестиции е стимул за увеличаване на размера на инвестициите и притока на безвъзмездни средства към местната икономика, но е и пример за неоптимално използване на ресурсите. Пример за това е броят на ползвателите на едно депо - някои регионални системи обслужват по-малко от 100 000 души, което е много по-ниско като брой население от това, което обикновено се разглежда като икономически минимум. Намирането на по-голям брой места за депа опростява трудните преговори на междуобщинско ниво за определяне на местата за сметищата, но излишно увеличава бъдещите разходи за дейността. 14. Оползотворяването и възвръщаемостта на средствата ще изисква по-добри условия в частния сектор. Обикновено системите, които генерират приходи, привличат финансиране. Въпреки това, световната финансова криза затруднява местната власт при намирането на средства за финансиране на инвестиции за публичните услуги, като увеличава присъщите рискове, което от своя страна намалява привлекателността на инвестициите за инвеститорите от частния сектор. За постигането на финансова устойчивост, страните ще се нуждаят от съвет за това как най-добре да използват публично-частните партньорства. Правителствата трябва да намалят инвестиционните рискове в сектора на твърдите отпадъци, като започнат от основните технически рискове, като например подобряване на информацията и данните за предвидимостта на отпадъчните потоци, и стигнат до финансовите и регулаторните рискове. IV. Подходи за оптимизиране на сектора: три основни измерения за подобряване 15. Въз основа на този анализ проучването прави изводи за това как да се решават основните проблеми и завършва с препоръки по отношение на политиката за оптимизиране на работата в сектора. Необходими са реформи в три основни направления: (i) подобряване на институционалната уредба; (ii) въвеждане в действие на националните планове за управлението на отпадъците, и (iii) напредък към средносрочна икономическа и финансова устойчивост. Подобряване на институционалните разпоредби 16. Изграждане на силен капацитет за прилагане на законодателството. Спазването на преобладаващото законодателството за околната среда се изпълнява най-добре от юридически независими органи, които могат да действат по собствена инициатива, и могат да предприемат подходящи действия за прилагането на законодателството чрез налагане на такси и други санкции, включително и съдебно преследване. Прилагането на законодателството има за цел да се избегнат високите глоби свързани с нарушенията на процедурите за съответствие с ЕС, но в допълнение на това, ефективното прилагане на законодателството е от изключително значение за създаването на стимули за органите и изпълнителите, с които са сключени договори за планиране, изпълнение и поддръжка на интегрираната система за управлението на твърдите отпадъци. Системите за прилагане на законодателството осигуряват обществен механизъм за отговор на жалбите на ползвателите като увеличават шансовете за одобрение на решенията свързани с окончателното обезвреждане на отпадъците и третирането на отпадъци в дългосрочен план. 17. Увеличаване на местната отговорност. Амбициозните национални планове за управлението на отпадъците все още не са превърнати в регионални и местни планове. Местните власти, които са главните фактори за изпълнението, все още не са поели достатъчно x отговорност да започнат работа по амбициозните планове, които включват значителни инвестиции в инфраструктурата, както и определянето на местата на сметищата и въвеждането на увеличението на тарифите, които често са непопулярни сред местното население. За изграждането на движеща сила за изпълнение на общинско ниво ще са необходими допълнителни стимули за добрите изпълнители, увеличаване на санкциите за неспазване на изискванията и тези за по-лошите изпълнители, както и по-добри обществени комуникации и информационни кампании за ангажиране на местното население. 18. Определяне на повече време и ресурси за процедурите свързани с определянето на местата за сметища. Добрата практика показва колко е важно да се правят консултации за разположението на депата и как изборът на място трябва да се основава на солидни технически оценки в един повтарящ се процес, който включва обществеността на всеки един етап. Техническите проучвания трябва да бъдат последователни и да дават оценка на вариантите за местоположението на депата като това е обвързано със сериозни екологични оценки за въздействието върху околната среда (ОВОС), силно участие на обществеността, и алтернативен анализ на израните места изброени в краткия списък. В крайна сметка, специфичната за дадено място оценка за въздействието върху околната среда трябва да бъдe свързана с процеса одобряващ околната среда по един прозрачен начин и с пълната подкрепа , и участието на обществеността. Това може да включва по-високи първоначални разходи и време, но гарантира, че процесът продължава да се движи напред, без неочаквани изненади и връщане в първоначално положение. Въвеждане в действие на националните планове за управлението на отпадъците 19. Увеличение на капацитета за изпълнение на централно равнище. Драматичните подобренията необходими за постигане на целите поставени от ЕС се нуждаят от силен натиск "отгоре-надолу” чрез подходящо управление на програмата, процедури за планиране и механизми за стимулиране, но на централно ниво няма капацитет за въвеждането в действие на националните стратегии. Централните министерства имат нужда от достатъчен персонал, който да работи ефективно, с реалистични планове, цели за мониторинг и междинни срокове. Въпреки това, изграждането на капацитет на централно равнище не означава връщане към стария стил на централно планиране. Например, в България по време на първата фаза от изпълнението на националния план за управлението на отпадъците, усвояването на средствата е бавно, поради това, по време на втората фаза, правителството предпочете да отдели средства за регионалните санитарни депа чрез решения на национално равнище, като Министерството на околната среда дори участва в избора на мястото за депото за отпадъци. Въпреки, че това може да подпомогне общините по време на фазата на подготовката, липсата на местна отговорност и активност най-вероятно ще забави изпълнението и може да доведе до бъдещи проблеми с местното население, чиято подкрепа ще бъде необходима, когато сметищата започнат да приемат по-големи количества отпадъци от други региони. 20. Укрепване на междуобщинските органи за регионално управление на отпадъците. Интегрираното управление на твърдите отпадъци зависи от ефективното изпълнение и координацията на регионално равнище. Международният опит показва, че силните междуобщински органи са от решаващо значение за регионалното планиране и управлението на услугите. Те изискват солидна институционална, техническа, финансова , оперативна база и често работят чрез регионална публична компания, която разполага с достатъчно самостоятелност и ресурси, и е наблюдавана от общината. Необходима е подкрепа за създаването на силни междуобщински споразумения, които да бъдат "институционалния гръбнак" на регионалните интегрирани системи за управление на твърдите отпадъци. Тези xi споразумения трябва да уточняват отговорностите, да разпределят рисковете и да споделят ползите между подписаните страни. 21. Осигуряване на подкрепа за подготовката на проекти. Липсата на финансова, техническа и организационна подкрепа за подготовката на проекти възпрепятства използването на наличното инвестиционно финансиране и прилагането на съществуващата политика. Програмите за безвъзмездна и техническа помощ следва да отчитат това първоначално затруднение. Очаква се административните органи на местно и междуобщинско ниво да направят интегрираните системи за управление на твърдите отпадъци работещи. Тези органи кандидатстват за средства на базата на предложенията за проекти, които те изготвят и представят за одобрение пред администратора на финансиращия орган, но те нямат капацитет и ресурси да представят предложения за проекти, да правят предварителните проучвания изисквани от комисията, да изготвят техническите проекти, да подготвят тръжните документи, както и изготвят договори за стоки, работи и услуги. По-старите новодошли страни-членки на ЕС, като Ирландия, използваха наличното финансиране от безвъзмездните грантове за подпомагане на подготовката на проектите и мобилизираха частни капитали за изпълнението на проектите. Напредък към средносрочна икономическа и финансова устойчивост 22. Увеличаване на дела и подобряване на условията за участието на частния сектор. Участието на частни доставчици на услуги в управлението на отпадъците може да подпомогне системата като цяло. Публичните бюджети за инвестиции в системите за управление на отпадъците са изразходвани, но частните предприятия могат да въведат иновации и добър управленски опит в процеса на управление и да намалят възможностите за политическа намеса, като направят доставчика на услуги директно отговорен пред клиентите - особено в ситуации, в които правителството не дава субсидии за предоставянето на услуги. Добре направените договори,, с адекватно разпределение на риска, които се подписват в резултат на прозрачни механизми, също могат да допринесат много за подобряването на икономическата ефективност на системата като цяло. 23. Когато е възможно, подобреното ниво на предлаганите услуги да се обвърже с увеличаването на тарифите. Правителствата често предпочитат ниски тарифи гарантиращи финансово достъпни услуги за групите население с ниски доходи. Обаче, недостатъчните тарифи не покриват текущите разходи и правят управлението на отпадъците по-малко привлекателно за частните оператори, което може да доведе до намаляване на нивото на отговорност пред клиентите. Ако таксите останат ниски с цел постигането на краткосрочни политически дивиденти, доставчикът на услуги става зависим от правителствените субсидии за покриване на недостига от средства или пък влошава качеството на услугите. В същото време, на по-късен етап, увеличението на тарифите трудно може да бъде обосновано без подобряване на качеството на услугите. Увеличаването на обема на рециклирането може да донесе допълнителни приходи за частните оператори, но въпреки процъфтяващия рециклиращ сектор в четирите страни, увеличаването на рециклирането изисква по-силна обществена образованост и по-засилена работа за осведомяване на обществеността. 24. Определяне на ясни граници за това колко могат да си позволят да плащат клиентите за предоставянето на услуги, но и подобряване на достъпа до услуги. В много страни, населението с ниски доходи понася прекомерно голям дял неефективни услуги и често трябва да плаща по-висока цена за услугите, отколкото плащат по-богатите домакинства. Домакинствата с ниски доходи, например, в селските райони, по-рядко се възползват от xii възможностите за мащабни икономии на средства и от ползите предоставяни от наличните системи, и често от тези бедни домакинства се възползват отделните доставчици, особено тези, които са монополисти в съответните райони. В резултат на това, групите с ниски доходи харчат по-висок дял от бюджета си за по-ниско качество на услугите. Централната и регионалната власт могат да помогнат на по-бедните клиенти като ги съберат на едно място, за да преговарят като група-ползватели с отделните доставчици. IV. Заключения и перспективи 25. България, Хърватия, Полша и Румъния са имали достъп до голям обем безвъзмездни средства от ЕС и подкрепа от европейските финансови институции, които в голямата си част са останали неусвоени. Въпреки щедрата финансова подкрепа за приемането на национални стратегии за отпадъците, настоящата структура на международната помощ изглежда не се справя добре с решаването на основни системни въпроси. Нито една от трите нови страни- членки на ЕС няма да успее да използва в определения срок всички средства от ЕФРР за управлението на твърдите отпадъци. Понастоящем наличните финансови източници не са използвани или разпределени така, че да оптимизират работата в сектора, но с малки изключения, финансират проекти и подготовката на проекти. Все пак, последните десет години показаха, че подход на принципа „проект по проект” не е достатъчен, за да могат новите страни-членки да постигнат такъв мащаб, че да постигнат целите на ЕС за политиката за отпадъците. 26. За подобряване на работата в сектора на твърдите отпадъци е необходим по- систематичен секторен подход в сравнение с този, използван в миналото. Секторните интервенции в отделните страни ще изискват специфични решения, които да отговарят на въпроси, идентифицирани в този доклад, но и да балансират специфичния капацитет за изпълнение. Скоро ще се наложи държавите-членки на ЕС да започнат разработването на Оперативните програми за новите структурни фондове за финансиране в периода 2014-2020 г. Резултатите от този процес ще определят дали наличните безвъзмездни помощи от ЕС ще се използват разумно и по-един икономически и финансово устойчив начин. Заключенията направени в този доклад могат да подкрепят своевременно този процес. xiii I. ВЪВЕДЕНИЕ 1. Политиките и безвъзмездната финансова помощ на Европейският съюз (ЕС) са основните движещи сили за трансформирането на общинското управление на твърдите битови отпадъци в новите страни-членки на ЕС и страните-кандидатки, като намаляването на въздействието върху околната среда чрез намаляване на генерираните отпадъци ще продължи да бъде приоритет в политиката на ЕС за околната среда. Последователните директиви за управлението на твърдите отпадъци укрепват нормите и указанията за изпълнението на политиките от членовете на ЕС, но сега много нови членки на ЕС са изправени пред предизвикателството да изостанат от амбициозните цели за постигане на съответствие. 2. Световната банка има богато портфолио от дейности в подкрепа на развитието в сектора за управлението на твърдите отпадъци, включително в региона на Европа и Централна Азия (ЕЦА). Въпреки това, с оглед на наличното финансиране с безвъзмездните средства и алтернативните възможности за финансиране, през последните години Световната банка е малко ангажирана или съвсем няма ангажимент в този сектор в новите страни -членки на ЕС и в страните-кандидатки. Целта на това проучване е да провери дали тази позиция е оправдана , или имайки предвид предизвикателствата пред сектора за постигане на съответствие с "достиженията на общностното право" на ЕС, Световната банка няма да се окаже нужна и да има съответната роля и ангажимент в сектора. 3. В този контекст, настоящият доклад съдържа анализ на напредъка в изпълнението на стратегиите за управлението на твърдите отпадъци в България, Хърватия, Полша и Румъния и идентифицира основните пропуски в изпълнението на изискванията на “acquis communautaire" или „достиженията на общностното право" на Европейския съюз (ЕС). Глава II описва рамката на ЕС за околната среда като движеща сила за реформи в определените страни. Глава III прави преглед на това, как четирите страни са въвели по-широката програма на ЕС в националните си системи, и прави преглед на напредъка в постигането на целите и усвояването на европейските фондове. Глава IV анализира резултатите от този процес на адаптация и идентифицира основните пропуски, които засягат представянето на сектора. Глава V обсъжда това, което Световната банка може да направи, за да подпомогне преодоляването на тези недостатъци, чрез пряко ангажиране на страната и интензивен диалог с Комисията. 4. Данните, анализите и резултатите в този доклад се основават на научни изследвания, и преглед на документи по темата, задълбочени дискусии с представители на националните и местни власти от сектора в четирите страни, и срещи с представителите на Европейската комисия (вж. Приложение 1). 1 II. ПОЛИТИКАТА НА ЕС ЗА УПРАВЛЕНИЕТО НА ОТПАДЪЦИТЕ: ОСИГУРЯВАНЕ НА ВЪЗМОЖНОСТИ ЗА РАЗВИТИЕТО НА СЕКТОРА ВЪВ ВРЪЗКА С ОКОЛНАТА СРЕДА И ПРЕВРЪЩАНЕТО МУ В ДВИЖЕЩА СИЛА НА РЕФОРМАТА 5. Политиките на Европейският съюз (ЕС) са основните движещи сили в политиките за управлението на отпадъците в държавите-членки и отпускането на значителни безвъзмездни финансови средства за изпълнението на тези политики е от особено значение за новите държави-членки, страните-кандидатки и за потенциалните страни-кандидатки. Европейската комисия е натоварена със задачата да определи ясни екологични цели и стандарти за държавите-членки, и да наблюдава как тези държави приемат и изпълняват директивите на ЕС. Политиката на ЕС за управлението на отпадъците изисква дългосрочен системен подход, включително инвестиране в една регионална система за събиране, рециклиране и изхвърляне на отпадъците, както и за закриването на незаконните депа за отпадъци и инсталации за изгаряне. Тази глава представлява преглед на политиките и инструментите за финансиране. Специално внимание е отделено на четирите страни, които са обект на проучването - България, Полша, Румъния и Хърватия. A. Рамката на политиката и съответните директиви на ЕС 6-та програма за действие в околната среда 2001-2012 г. 6. Развитието на екологичното законодателство на Европейския съюз, по -специално в областта на управлението на отпадъците, е динамичен процес, който продължава повече от 30 2 години. Шестата програма за действие в околната среда (ПДОС) определя основните принципи и цели на екологичната политика на Общността до 2012 г., и уточнява мерките, които трябва да бъдат взети. 7. Основната цел на шестата програма за действие в околната среда е да гарантира, че икономическият растеж е в съответствие с ограниченията, наложени при потреблението на природните ресурси и е устойчив по отношение на намаляването на отпадъците. ПДОС изисква цялостно намаляване на отпадъците чрез подобряване на дейностите за предотвратяване на отпадъците, по-доброто оползотворяване на ресурсите и прехода към по-устойчиви модели на потребление и производство. В областта на предотвратяването на отпадъците, 6-тата ПДОС идентифицира като голямо предизвикателство увеличаването на количеството на отпадъците. Изграждането на съоръжения за третирането на отпадъците изисква по-големи площи земя, а дейностите по управлението на отпадъците също допринасят за замърсяването на въздуха, водата и почвата. За в бъдеще, във връзка с генерирането на отпадъците, ПДОС има за цел постигането на следното: (i) Генерираните отпадъци да са възможно най -безопасни и да представляват ограничен риск за човешкото здраве и околната среда; (ii) Значително да се намалят обемите от генерирани отпадъци чрез осъществяването на инициативи за предотвратяване на отпадъците; (iii) Насърчаване на повторната употреба на отпадъците, които се генерират; 2 6-та Програма за действие в околната среда “Нашето бъдеще, наш избор”. 2 (iv) Намаляване до абсолютния минимум на количествата отпадъци, които имат нужда от окончателно обезвреждане и безопасно унищожаване на отпадъците; (v) Отпадъците да се обработват в най-близко подходящо съоръжение без да се нарушава ефективността на дейностите, свързани с обработката. 8. В съответствие с целите и общата стратегия за предотвратяване на отпадъците и увеличаване на рециклирането е необходимо значително намаляване на отпадъците, които трябва да бъдат изпращани за окончателно унищожаване. Освен това е необходимо намаляване на генерираните количества опасни отпадъци. Директиви на ЕС 9. Различните директиви на ЕС създават правната рамка за управлението на твърдите 3 отпадъци и показват спецификата и графика за изпълнение свързани с управлението. Най- приложимите директиви в областта на твърдите отпадъци са Рамковата директива за отпадъците (2008/98/ЕО), Директивата за депонирането на отпадъците (1999/31/ЕО), както и Директивата за изгаряне на отпадъците (2000/76/ЕО). Допълнителните директиви , в рамките на Рамковата директива, още повече уточняват подробностите свързани с управлението на различните потоци отпадъци. Все пак, няма една единствена директива, която да е посветена само на управлението на общинските отпадъци, въпреки, че общите клаузи за управлението на отпадъците се прилагат за общинските отпадъци, и почти всички директиви относно отпадъците имат специфични клаузи за общинските отпадъци (напр. отпадъците на домакинствата). 10. Рамковото законодателство. Рамковата директива за отпадъците (РДО) представя ръководните принципи определящи правилата и изискванията, които трябва да бъдат изпълнени от всички страни-членки при управлението на твърдите отпадъци. Изпълнението на тези изисквания варира в зависимост от страната; има по-кратък времеви хоризонт за по- напредналите страни като Полша, и по-дълъг - за Румъния, България, и за страната-кандидат за членство в ЕС - Хърватия. 11. През октомври 2008 г. общността прие опростен вариант на Рамковата директива за отпадъците (РДО). Съществена промяна в новата Рамкова директива за отпадъците (РДО) са мерките за насърчаване на повторната употреба и рециклирането на отпадъците. Ревизираната Рамкова директива за отпадъците (РДО) оптимизира законодателството на ЕС относно отпадъците чрез отмяната на Рамковата директива за отпадъците (2006/12/ЕО), Директивата за опасните отпадъци (91/689/ЕИО) и част от директивата за отработените масла (75/439/ЕИО). Съгласно рамковото законодателство, основните директиви, които определят изискванията за управлението на отпадъците не са ревизирани. Те правят разлика между (i) третирането на отпадъците, и (ii) видовете отпадъци, и това са директивите за депонирането на отпадъците, и за изгарянето на отпадъците. Стандартите за рециклиране са разгледани като част от Стратегията на ЕС за рециклирането. Тази част не е директива, а съобщение, и като такова не представлява законово задължение за държавите -членки, което те да изпълняват (вж. Фигура 1): 3 Директивите на ЕС са законодателните актове, които страните-членки трябва да пренесат в националното си законодателство. 3 (i) Директивата за депонирането на отпадъците определя строги изисквания за сметищата, които трябва да предотвратяват и да намаляват негативните въздействия върху околната среда. Директивата определя мерките за събиране на инфилтрата, управлението на сметищния газ и опазването на подводните води. Наред с другите изисквания, директивата за депонирането на отпадъците посочва, че отпадъците трябва да бъдат обработени преди да бъдат депонирани, и че биоразграждащите се отпадъци, които постъпват за депониране постепенно трябва намаляват до 35 процента от нивата на общото количество от биоразграждащи се битови отпадъци, произведени през 1995 г. (виж Фигура 1). (ii) Директивата за изгарянето на отпадъците има за цел да предотврати или да намали, във възможно най-голяма степен, вредните въздействия върху околната среда причинени от изгарянето на отпадъците. В частност, директивата има за цел да намали замърсяването, причинено от емисиите във въздуха, почвата, повърхностните и подземните води, и по този начин да намали рисковете, които те представляват за здравето на човека. Това се постига чрез прилагане на експлоатационни условия, технически изисквания и норми за допустими емисии при изгарянето на отпадъци в предприятията в рамките на Общността. Фигура 1: Общ преглед на законодателството на ЕС за отпадъците Рамково законодателство Рамкова директива за отпадъците Правилник за извозването (Dir.2008/98/EC) на отпадъците (Reg. (EEC) 259/93) Ревизирана – Reg. (EC) 2006… Дейности за третиране на отпадъци Изгаряне Депониране Рециклиране 99/31/EC Стандарти на ЕС (като 2000/76/EC Депонирането на част от стратегията за заменена от 2000/76/EC отпадъци рециклиране) Видове отпадъци Канал. Батерии и Опаковки Спрени Автомоби Ел. и Ограничав Минни Dir. 94/62/EC отпадъци акумулатори от ли за електр. ане на отпадъц Dir. 86/278/EEC Dir. 91/157/EEC & употреб скраб уреди вредните и 93/86/EEC COM(2003)723 а прев. Dir 2000/53 EC Dir.2002/95EC вещества Dir 2006/21/EC Актуал. средств Dir.2002/95EC 2007 Нови а Dir.96/59/EC предложения 4 (iii) Съгласно стратегията за рециклирането, повторната употреба и рециклирането се считат за важни инструменти за намаляването на въздействието върху околната среда и потреблението на ценни ресурси. В стратегията на ЕС за предотвратяване и рециклиране на отпадъците, COM (2005) 666, се определят целите, като "ограничаване на отпадъците, както и насърчаване на повторното използване, рециклирането и оползотворяването на отпадъците". Наскоро бяха определени показателите, които да бъдат постигани във връзка с рециклирането на битови и строителни отпадъци, и отпадъците причинени от разрушаването на сгради, и те бяха включени в ревизията на рамковата директива на ЕС за отпадъците от 2008 г., която изисква до 2020 г., поне 50 процента от материалите като стъкло, метал, пластмаса и стъкло от домакинствата, и от вероятни други източници на материали, да бъдат възстановени за повторна употреба и рециклиране (вж. Таблица 1). За отпадъците от строителството и разрушаването на сгради, целта е намаление от 70 процента за същата година. Освен тези общи цели, Рамковата директива за отпадъците не включва целите за отделните материали при битовите отпадъци. РДО касае специалните директиви за регулиране на минимизирането на отпадъците в определени категории отпадъци, като отпадъците от опаковките и излезлите от употреба превозни средства. Цели за управлението на твърдите отпадъци 12. Разходите за управлението на отпадъците трябва да бъдат поети от този, който е генерирал отпадъците (или настоящите, или предишните притежатели на отпадъците), в съответствие с принципа "замърсителят плаща" и държавите-членки следва да имат подходяща институционална рамка, за да се гарантира, че отпадъците се третират от този, който ги е генерирал (или от собственика), или от нает брокер или дилър. 13. Според принципите на самодостатъчност и необходимостта от близко отстояние до местата за изхвърляне на отпадъците следва да бъде създадена мрежа от съоръжения за изхвърлянето на отпадъците в цялата страна, която да обслужва всички общности и да задоволява техните нужди от управление на отпадъците. Освен това, всяка страна трябва да има план за управлението на отпадъците и от нея се очаква да създаде програми за превенция на отпадъците не по-късно от четири години след като директивата влезе в сила. Програмите за предотвратяването на отпадъците могат да бъдат част от плана за управлението на отпадъците или могат да функционират и самостоятелно. 14. В рамките на държавите-членки, определените компетентни органи са натоварени с отговорността за периодичното инспектиране на звената или предприятията, които участват в управлението на отпадъците, като последните са длъжни да водят регистри за количеството, естеството, произхода и третирането на отпадъците. 15. Целите за управлението на твърдите отпадъци, заложени в рамковото законодателство на ЕС за отпадъците обхващат депа за отпадъци, излезлите от употреба превозни средства, отпадъците от електрическо и електронно оборудване, батерии и опаковки. 5 16. Цели за рециклирането. До 2020 г. държавите-членки трябва повторно да използват или рециклират 50 процента от общото тегло на определени категории битови отпадъци, (и евентуално отпадъци с друг произход, но от подобен вид), и да употребяват повторно, да рециклират или да възстановяват 70 процента (като тегло) от безопасните отпадъци от строителството и разрушаването на сгради. 17. Въпреки, че целите за минимизирането на отпадъците не са включени в РДО, държавите-членки трябва да създадат програми за предотвратяване на отпадъците не по-късно от 2013 г., пет години след като ревизираната РДО е влязла в сила. Таблица 1: Основни цели за намаляването и рециклирането на отпадъците съгласно законодателството на ЕС за отпадъците минимално минималната ставка степен на събиране възстановяване за рециклиране Опаковки 2008 60% 55%-80% (Материален специфични рейтинг) Автомобили 2006 85% 80% 2015 95% 85% 100% Електроника 2006 70% 50% Мин. 4 кг на жител годишно Батерии 2010 50% до 75% (ефективност) 2016 45% Автомобилни гуми 2006 0 депониране на автомобилни гуми Биоразградими 2010 Намаляване на депонирането до 75% от нивото през 1995 г. битови отпадъци 2013 Намаляване на депонирането до 50% от нивото през 1995 г. 2020 Намаляване на депонирането до 35% от нивото през 1995 г. Битови отпадъци 2020 50% рециклиране Депа 2009 Съответствие с правните изисквания относно съществуващите депа за отпадъци Източник: Въз основа на презентацията "Управление на битовите отпадъци в ЕС. ГД "Околна среда" на Европейската комисия” представена по време на семинар на Световната банка в Брюксел, май 2009 г.; собствени ревизии. B. Ролята на Европейската комисия във финансирането на политиките за управлението на твърдите отпадъци (УТО) 18. Средствата за проектите за управлението на твърдите отпадъци (УТО) се осигуряват от различни източници, но най-важни са две главни дирекции (ГД – Главна дирекция) на Европейската комисия (ЕК): ГД “Регионална политика” и ГД “Разширяване”. Общо 277 млрд. евро в Структурните фондове и 70 милиарда евро от Кохезионния фонд са на разположение на страните-членки за целите на планирането в периода 2007-2013 г. 2.45 млрд. от безвъзмездните средства на ЕС бяха отпуснати за инвестиции в управлението на отпадъците в България, Полша и Румъния (виж Таблица 2). Структурните фондове имат за цел да намалят изостаналостта в развитието между отделните региони, в подкрепа на тези региони, които са с 6 БВП на глава от населението със 75 процента по-нисък от средния за ЕС и от средните европейски стойности. Кохезионният фонд е предназначен за проекти свързани с околната среда и транспорта в страни с БВП на глава от населението под 90 процента от средния БВП за ЕС (новите държави-членки, Гърция и Португалия). Кохезионните фондове за околната среда се използват основно за питейно водоснабдяване, пречистване на води и изхвърляне на твърди отпадъци. 19. Структурните фондове имат два основни компонента: Европейски фонд за регионално развитие (ЕФРР) и Европейския социален фонд (ЕСФ). ЕФРР е основният фонд за проекти свързани с управлението на твърдите отпадъци, тъй като подкрепя програми за укрепване на регионалното развитие, икономическата промяна и конкурентоспособноста чрез оперативните програми (ОП) на регионално ниво, които отразяват регионалните инвестиционни приоритети. 20. Регионалните ОП имат известна гъвкавост, но техните приоритети трябва да бъдат приведени в съответствие с приоритетите на националната стратегическа референтна рамка и да бъдат одобрени от Комисията преди тяхното изпълнението. В отделните страни има тенденция приоритетите на регионалните ОП да бъдат единни по региони, но модела на ОП и очакваните резултати да се различават значително между страните. Например, в България и Румъния, Приоритетна ос 2 на ОП за околната среда предлага финансиране за проекти по управлението на отпадъците; в Полша, финансирането на проекти за управлението на отпадъците е осигурено чрез Приоритетна ос 2 на ОП “Инфраструктура и околна среда”. 21. За Хърватия, Инструментът за предприсъединителна помощ (ИПП) може да се използва като гъвкав инструмент за финансиране и получаване на техническа помощ по проекти за управлението на отпадъците. По ИПП за Хърватия за периода 2007-09 г. за управлението на отпадъците бяха отпуснати 26 млн. евро. 22. В допълнение към прякото усвояване на средства, ЕС има поредица от програми за предоставяне на косвена подкрепа за проекти по управлението на отпадъците, като Съвместната помощ за подкрепа на проекти в европейските региони (JASPERS). Средствата на програмата JASPERS, които са достъпни за подготовката на проекти, помагат на новите държави-членки да ускорят процеса на одобрение на проекти подготвени по време на планирането за периода 2007-2013 г. Целта е да се повиши количеството и качеството на проектите, които ще бъдат представени за безвъзмездно финансиране от Структурните фондове и Кохезионния фонд. Програмата JASPERS се управлява от Европейската инвестиционна банка (ЕИБ) и е съ -финансирана от Европейската комисия, Европейската банка за възстановяване и развитие (ЕБВР), както и от Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW); тя е насочена към големи проекти, финансирани от ЕС; изискването за минимално финансиране на проекти за околната среда е 50 милиона евро. 23. ЕИБ също е важен източник за финансиране на проекти за управлението на твърдите отпадъци. ЕИБ е инвестиционната банка на Европейския съюз, но също така действа и извън ЕС, с особен акцент в страните-кандидатки и потенциалните страни-кандидатки, и в регионите съседни на ЕС. ЕБВР също играе активна роля при финансирането на проекти за управлението на твърдите отпадъци. За резюме на подробностите свързани с финансирането, вижте Таблица 3. 7 Таблица 2: Разпределение на средствата за финансиране на управлението на твърдите отпадъци в отделните държави Финансиране за Средства за околна Финансиране за Общо безвъзмездна Средства за околна управлението на Държава среда (безвъзмездна управлението на Вид финансиране от ЕС помощ от ЕС среда (ОБЩО) отпадъците (безвъзмездна помощ от ЕС) отпадъците (ОБЩО) помощ от ЕС) Румъния €19.6 милиарда (2007- €5.6 милиарда (2007- €4.5 милиарда (2007- €1.17 милиарда (2007- €0.93 милиарда (2007-2013) ЕФРР 2007-2013 – оперативна 2013) 2013) 2013); (14.29% от 2013) 2.95% от общите програма за околната среда – общите безвъзмездни безвъзмездни средства от приоритетна ос 2: развитие на средства от ЕС) ЕС; 20.67% от общите интегрирани системи за управление безвъзмездни средства от на отпадъците и рехабилитиране на ЕС за околната среда; исторически замърсени места 80% от общото финансиране за управлението на твърдите отпадъци България €6.8 милиарда (2007- €1.8 милиарда (2007- €1.46 милиарда (2007- €0.36 милиарда (2007- €0.31 милиарда (2007-2013) ЕФРР 2007-2013 - оперативна 2013) 2013) 2013); (11.41 от общите 2013) 2.42% от общите програма за околната среда - безвъзмездни средства безвъзмездни средства от приоритетна ос 2: подобряване и от ЕС) ЕС; 21.23% от общите развитие на управлението на безвъзмездни средства от отпадъците ЕС за околната среда; 85% от общото финансиране за управлението на твърдите отпадъци Полша €67.2 милиарда (2007- €37.6 милиарда (2007- €27.9 милиарда (2007- € 1.19 милиарда €1. 021 милиарда (2007- Кохезионен фонд 2007-2013 – 2013) 2013) (инфраструктура 2013) (инфраструктура и (2007-2013) 2013) 1.80% от общите оперативна програма инфраструктура и околна среда); €6.13 околна среда) безвъзмездни средства от и околна среда - приоритетна ос 2: милиарда (само за (41.52% от общите ЕС; 4.34% от финансирането управление на отпадъците и защита околната среда) безвъзмездни средства на ЕС за инфраструктура и на Земята от ЕС); околна среда; 25.0% от финансирането на €4.84 милиарда (само ЕС за околната среда; за околната среда) 85% от общото (7.2% от общите финансиране за безвъзмездни средства управлението на твърдите от ЕС) отпадъци Хърватия €0.9 милиарда (2007- €0.071 милиарда (2007- €0.053 милиарда (2007- €0.035 милиарда €0.026 милиарда (2007- ИПП 2007-2009 – оперативна 2012); €0.4 милиарда 2009) 2009); (2007-2009) 2009) 6.5% от общите програма околна среда - приоритетна (2007-2009) (13.25% от общите безвъзмездни средства от ос 1: развитие на инфраструктурата за безвъзмездни средства ЕС; 49.06% от средствата на управление на отпадъците за от ЕС) ЕС за околната среда; 75% създаване на интегрирани системи за от средствата за управление управлението на отпадъците в на твърдите отпадъци Хърватия Източници: СОП "Околна среда" 2007-2013 Румъния (2007 г.); СОП "Околна среда" 2007-2013 г. България (2007 г.); СОП-инфраструктура и околна среда 2007-2013 г. Полша (2007 г.); СОП "Околна среда" 2007-2009 Хърватия (2007) 8 Таблица 3: Проект за управлението на твърдите отпадъци, финансиран от европейските финансови институции Година на Подписанa сума (в Наименование на проекта Държава Описание подписване евро) ЕИБ Проект за отпадъците на община България Изграждане на интегрирана система за преработка на твърди 2010 50,000,000 София битови отпадъци в Столична община Национален фонд за защита на Полша Инвестиции във водната и канализационната инфраструктура 2009 120,653,459 околната среда (вода, канализация, твърди отпадъци) Инструмент за съфинансиране - Румъния Съфинансиране на сектор оперативни програми в областта на 2008 250,000,000 НФЗОС (вода, канализация, твърди околната среда, конкурентноспособността на икономиката и отпадъци) транспорта Общинска инфраструктура за околна Румъния Общински инвестиции във водоснабдяването, канализацията 2008 31,101,415 среда и управлението на твърдите отпадъци Общинска инфраструктура за околна Румъния Общински инвестиции във водоснабдяването, канализацията 2007 12,223,500 среда и управлението на твърдите отпадъци ЕБВР Управление на твърдите битови Хърватия Завършване на две депа за отпадъци 2003 17,100,000 отпадъци в Загреб Управление на твърдите битови Хърватия Завършване на две депа за отпадъци 1998 23,974,000 отпадъци в Загреб Вроцлав –мулти-секторна общинска Полша Модернизиране на държавния преработвателен завод за 2000 5,460,000 инфраструктура питейна вода и на канализационната мрежа на депото за твърди отпадъци Аргес Каунти -регионално депо за Румъния Създаване на ново депо за отпадъци и подобряване на 2006 6,125,000 твърди отпадъци съоръженията за събиране на отпадъци Управление на твърдите отпадъци - Румъния Създаване на ново депо за отпадъци и подобряване на 2006 5,000,000 Бакау съоръженията за събиране на отпадъци Общински заемен фонд за околната Румъния Осигуряване на съфинасиране за инвестициите, финансирани 2000 130,000,000 среда от програмата ИСПА на ЕС в сектор водоснабдяване, отпадъчни води и управление на твърдите отпадъци Източник: ЕИБ и ЕБВР 9 C. Изпълнение в държавите-членки: секторни оперативни планове Изпълнение на директивите на ЕС в отделните държави -членки 24. Директивите на ЕС имат за цел да определят посоката на действие за държавите - членки, без да предписват начините за това, като държавите-членки сами решават как да пренесат тези директиви в националното си законодателство. Ако държавите -членки не са приели директивите на ЕС в националното си законодателство, Комисията трябва да предприеме съдебни действия в Европейския съд. Ако една директива на ЕС не е приета в националното законодателство, или ако това приемане е непълно или направено със закъснение, гражданите все още могат да се позоват на директивата в случаите, които се разглеждат в националните им съдилища. 25. Директивите са задължителни за държавите-членки и повечето директиви са били изпратени до всички държави-членки, с изключение на тези, свързани с Общата селскостопанска политика. След като ЕС приеме съответна директива, държавите-членки имат график за трансформирането на тези директиви в националното им законодателство. Понякога националното законодателство на държавите -членки вече е в съответствие с директивите, но по-често, държавите-членки трябва да променят своите закони и да хармонизират директивите и националното законодателство чрез процес, наречен транспониране. Ако държавите-членки не са транспонирали директивите на ЕС в националното си законодателство , или приемат нови закони, които не отговарят напълно, или не успяват да се придържат към действащото законодателство, Европейската комисия може да започне юридически действия в Европейския съд. Секторните оперативни програми (СОП) като преход и планове за прилагане 26. Стратегическите насоки на Общността (СНО) определят общите приоритети на ЕС и рамката за използването на фондовете на ЕС, според която всяка държава -членка има своя Национална стратегическа референтна рамка (НСРР) с приоритети, които са свързани с националните политики. В рамките на държавите-членки, регионалните оперативни програми обединяват регионалните нужди с НСРР. Ниво Инструмент за планиране ЕС Стратегически насоки на Общността Национално Национална стратегическа референтна рамка на държавата -членка Регионално Оперативна програма 27. Стратегическите насоки на Общността определят принципите и приоритетите на кохезионната политика и предлагат начини за това как европейските региони за използват наличните 308 милиарда евро за националните и регионалните програми за подпомагане в периода 2007–2013 г. Приоритетите за държавите-членки при използването на Структурните фондове на ЕС в периода 2007–2013 г. са определени в техните Национални стратегически референтни рамки (НСРР), които се изискват съгласно новите правила за Структурните фондове за създаването на стратегии на високо равнище за регионалните и секторните оперативни програми. НСРР прави преглед на силните и слабите страни в регионален и икономически план, и определя приоритетите за отделянето на средства от бъдещите Структурни фондове. 10 28. Оперативни програми. Оперативната програма (ОП) определя регионалните или секторните приоритети за предоставянето на Структурните фондове на ЕС и трябва да бъде в съответствие с НСРР на държавите-членки. Всеки регион на ЕС има една оперативна програма, която трябва да бъде приета от Комисията преди да бъде изпълнена. ОП са разработени и за приоритетните сектори във всяка държава-членка. Например, България има седем секторни оперативни програми (СОП): транспорт, околна среда, конкурентноспособност, регионално развитие, развитие на човешките ресурси, административен капацитет и техническа помощ, разработени в рамките на НСРР за периода 2007-2013 г. Всяка СОП изброява приоритетите или приоритетните оси за инвестиции. 29. Като цяло, секторната ОП "Околна среда", наречена също така ОП -околна среда, е основния програмен документ на държавата -членка за изпълнение на националната политика за околната среда, и обикновено "управлението на твърдите отпадъци и третирането на отпадъците" е една приоритетна ос, с изключение на Полша, където управлението на отпадъците е приоритетно направление в рамките на " оперативната програма за инфраструктурата и околната среда." В рамките на секторната ОП, приоритетните области могат да бъдат финансирани от отделен фонд, като Кохезионния фонд например, или от съчетание на финансови средства, като ЕФРР, Кохезионния фонд, националното финансиране, и средствата от международните финансови институции, които могат да финансират приоритетни инвестиции. Напредъка по изпълнението се измерва с резултатите и показателите на крайните постижения. 30. Стратегията на Оперативната програмата, целите, приоритетите, финансирането и рамката на изпълнението се основават на сравнителен анализ на СОП за околната среда, включително SWOT анализ за различията между националните средни стойности и средните стойности за ЕС по основните показатели за околната среда. 11 III. НАЦИОНАЛНИ СТРАТЕГИИ И ВЪПРОСИ, СВЪРЗАНИ С ИЗПЪЛНЕНИЕТО 32. България, Хърватия, Полша и Румъния са изготвили национални стратегии за управлението на отпадъците. Повечето стратегии включват централните насоки за политиката на правителството, разработени от Министерството на околната среда (МОС). Всички стратегии включват цялостен подход, който превръща политиките на ЕС за управлението на твърдите отпадъци в национален подход и приема ключови насоки на ЕС на принципа “замърсителят плаща”, за приоритетно намаляване и рециклиране на отпадъците, както и регионален подход за интегрираното управление на твърдите отпадъци. 33. Бюджетът на ЕС е определил 2.5 млрд. евро (2009-2013 г.) под формата на безвъзмездни средства за изпълнението на националните стратегии за управлението на отпадъците. Въпреки наличието на такива огромни суми от безвъзмездни средства (виж Таблица 2) изпълнението на управлението на твърдите отпадъци изостава от повечето други приоритетни области в ОП на сектор околна среда в три от четирите страни. Първият срок за управлението на твърдите отпадъци, който е бил включен в договорите за присъединяване изтича скоро, пропуснати са цели и има заплаха да бъдат започнати наказателни процедури, а в 4 някои случаи тези процедури са вече започнати . Тази глава разглежда всяка от четирите страни, а следващата глава анализира проблемите, които допринасят за забавянето в различните държави. A. Румъния Обща информация 34. Румъния се присъедини към ЕС на 1 януари, 2007 г. Изискванията по присъединяването във връзка с опазването на околната среда при управлението на отпадъците, включваше и договореност, че поетапно до 2015 г. 150 общински депа и 1500 незаконни сметища ще бъдат затворени, и че ще бъдат създадени 30 национални интегрирани системи за управлението на твърдите отпадъци. Законодателството и стандартите на ЕС за управлението на отпадъците са транспонирани в националното законодателство, като са определени някои преходни периоди 5 за постигането на пълно съответствие: 2017 г. за депата за битови отпадъци ; 2009 г. за 6 незаконните сметища и за временно съхранение на опасни производствени отпадъци, и 2013 г. за неопасни производствени отпадъци. През 2005 г. румънците генерират около 8,0 млн. тона битови отпадъци (около 450 кг/човек), като повечето отпадъци са изхвърлени в 234 неотговарящи на изискванията депа за битови отпадъци и в 2700 незаконни сметища; тези отпадъци не са изгорени, като по-малко от 2,0 процента от тези отпадъци са рециклирани. Около 90 процента от живеещите в градовете са имали достъп до организирани услуги, свързани с управлението на твърдите отпадъци, но само 6,5 процента от жителите в селата са имали достъп до такива услуги. 4 Като затварянето на депа, които не отговарят на изискванията. 5 Различните депа за битови отпадъци имат различни срокове. 6 Незаконните сметища могат да бъдат затворени и по-късно, но те трябва да бъдат извадени от експлоатация. 12 Институционални споразумения 35. Румъния разчита на агенции за управлението на отпадъците на три нива: Министерство на околната среда (МОС) и Министерството на администрацията и вътрешните работи (МАВР); окръжните съвети и общините, които трябва да гарантират, че всички неотговарящи на изискванията депа и незаконни сметища са закрити, че съществуващите общински депа са рехабилитирани или разширени, и са построени нови депа, където е необходимо. Осем регионални агенции за опазването на околната среда (регионални АООС) изготвят регионалните планове за управлението на отпадъците; окръжните съвети изготвят окръжните планове за управлението на отпадъците. Регионалните сдружения, които включват общините и окръжния съвет са отговорни за управлението на инсталациите за окончателното обезвреждане на отпадъците и претоварните станции. Тази функция е предоставена на окръжния съвет, включително и сключването на договорите за инвестиции и работа. В малките градове и селските райони, където инфраструктурата за управлението на твърдите отпадъци се поддържа трудно, окръжния съвет може също да изпълнява обществени поръчки и да изпълнява други административни функции. Големите депа близо до по -големите градски райони приемат отпадъците, произведени в целия окръг, а претоварните станции близо до големите градски центрове събират отпадъците, генерирани в околните райони. 36. Услугите свързани с управлението на твърдите отпадъци могат да бъдат предоставяни от общините, частните оператори или публично-частните партньорства. Местните власти са законно упълномощени да организират събирането на отпадъците и транспортирането им, което в малките градове може да се извършва от една санитарна фирма, а в големите градове от няколко фирми. Предоставянето на услуги в повечето селски райони е неподходящо, освен ако не е в близост до градски център. Чрез окръжните съвети МАВР осигурява възможността повечето жители или общинските производители на отпадъци да са свързани с регионалната инфраструктура за управлението на отпадъците. Министерството на околната среда създаде система за мониторинг на общинските операции за управлението на отпадъците съгласно изискванията на ЕС за отчитане и е задължено да осъществява годишни проверки на санитарните услуги. Данните се събират от операторите на депа, обработват се и се съхраняват в Националния статистически институт (НСИ), като се анализират от румънската Асоциация за управлението на твърдите отпадъци (АУТО). Някои от данните се предоставят на обществеността, в Министерството на околната среда, или в докладите на АУТО или в публикациите на НСИ. 37. Министерството на околната среда си сътрудничи с МАВР, местните администрации, професионалните сдружения и неправителствените организации за разработването на планове за комуникация и образование на всички нива, като се използват средствата за масова информация, уеб публикации, одити, както и информационни кампании и информационни дейности. Национална стратегия 38. Управлението на твърдите отпадъци се счита за най-наболелия проблем на Румъния в околната среда. Министерството на околната среда разработи Национален план за управлението на отпадъците с конкретни отговорности и цели. Всяка страна ще има интегрирана система за управлението на твърдите отпадъци и окръжните съвети ще разработят планове за управлението на битовите отпадъци. Според тази стратегия, около 57 депа, отговарящи на изискванията на ЕС и обслужващи средно 400 000 души са необходими за 42-та окръга в Румъния, включително и община Букурещ. Въпреки това, през май 2009 г., само 18 13 депа от планираните 57 са съобразени с нормите на ЕС, 7 са в процес на изграждане; 18 имат определени места, а 12 са останали на етап изготвянето на проекта и нямат определено място. Тъй като Румъния изостава от графика за изграждането на депото, през юли 2009 г. страната е била близо до това да бъде обвинена в нарушение на политиката на ЕС поради продължителната употреба на незаконни сметища, с налагането на санкция в размер на 200 000 евро за всеки ден, в който тази цел не е постигната. Повечето от разходите за санкциите трябва да бъдат поети от финансово затруднените местни власти, въпреки че е възможен 7 гратисен период от 1,5 години . Инвестиционни разходи и средства от ЕС 39. Според правителството оценката на общата стойност на разходите за изпълнението на нормите на ЕС е 1.8 милиарда евро. Това са около 25-30 милиона евро необходими на всеки окръг за привеждане на всички депа в съответствие с изискванията на ЕС и за надграждане на операциите по управлението на отпадъците. Въпреки това прогнозите са непълни, тъй като значителни допълнителни инвестиции ще са необходими за рехабилитацията на исторически замърсените райони. Румъния: Видове основни средства необходими за проектите по управлението на отпадъците 7 Държавите-членки като Полша или Ирландия избегнаха санкциите, като започнаха да изпълняват изискванията на директивата, докато санкциите вече бяха в ход. Досега само Гърция е получила наложена глоба за неспазване на правилата. 14 40. Недостигът от финансиране за покриването на всички нужди от инвестиции е 87 млрд. евро. Безвъзмездните средства от ЕФРР ще предоставят субсидии само до 0.93 млрд. евро за изпълнението на направленията свързани с общинските отпадъци на СОП "Околна среда". В допълнение на това, възстановяването на разходите зависи от приноса на местните власти и централното правителство, който е 20 процента от разходите по проекта, което се равнява на 0.23 млрд. евро. Най-много 18 процента могат да бъдат предоставени чрез държавни субсидии, а останалите 2,0 процента трябва да бъдат покрити от страните -бенефициенти. 41. Не е сигурно, че безвъзмездните средства от ЕФРР могат да бъдат напълно усвоени, тъй като има твърде малко финансово готови проекти поради слабият общински институционален капацитет за подготовката им. Опитът с предприсъединителните програми е показал, че нивата на капацитета за усвояване са под нивото на наличното финансиране. Повишаването на насрещното финансиране много често е трудно изпълнимо. Картата по -долу показва видовете финансиране, които са на разположение за проектите по управлението на отпадъците по окръзи, както и 18 общини с депа, които вече отговарят на СОП Околна среда 2007 г. Основни предизвикателства 42. Румъния е постигнала значителен напредък в управлението на твърдите отпадъци, но предизвикателствата остават; те са предимно в слабия капацитет за изпълнение и управление на проектите. Тъй като икономиката се развива, потреблението се увеличава със стабилни темпове, обемите от отпадъци нарастват постоянно, а разширяването на депата не се осъществява със същите темпове. В много области липсва адекватна инфраструктура за управлението на твърдите отпадъци, особено в отдалечените селски райони, а дори и там където съществува инфраструктурата, успехът е доста незабележим. Например, степента на рециклиране в домакинствата са ниски дори и в най -големите градски центрове, така че постигането на целта за рециклиране на отпадъци от 55 процента до 2013 г. изглежда малко вероятно, тъй като по-малко от 5,0 процента от отпадъците са рециклирани през 2010 година. Подобряването на това състояние ще изисква цялостни усилия за осведомяване на обществеността, както и усилия, свързани с цялостната комуникация в допълнение към подобренията в инфраструктурата. Като цяло, пазарите за добив и продажба на рециклиран материал и компост се нуждаят от допълнително развитие. Така например, плановете за отпадъците на окръжно ниво включват инициативи за компостиране, главно инсталации за компостиране в градските зони и куп за компостирането на отпадъците в селските райони, но все още не са изградени пазари, които да поемат този материал. 43. Като цяло съществува, силна политическа воля за насърчаване на добрите практики за управлението на твърдите отпадъци; управлението на твърдите отпадъци е сред най -важните предизвикателства пред околната среда в Румъния. Въпреки това, институционалната рамка все още не е достатъчно готова за пълното прилагане на Националната стратегия за управлението на отпадъците, по-специално, намирането на решения за мащабни икономии за малките разпръснати селски населени места. Някои общини се обединиха и успяха да ангажират частни фирми на разумни цени. Въпреки това, повечето сметища не отговарят на изискванията за отпадъците. Изменения на съществуващите договори за услуги, които да включват необходимите подобрения в системата, са разрешени само за договори след 2007 г., което ще бъде голямо предизвикателство за много общини. 44. Това усложнява изпълнението на задачата: хората, които не разполагат с кошчета за рециклиране не могат да рециклират. Изпълнението на добрите практики в управлението на отпадъците не е много добро в Румъния, но то не може и да бъде по-добро без наличието на 15 подходящата инфраструктура по места. Въпреки това, изграждането на инфраструктурата е бавен процес, поради икономически, социални и политически проблеми. Например, изборът на място за депо се бави поради продължителната съпротива от страна на общността или по политически причини. На някои места, процедурите за подбор на място са отнели четири или повече години. Политически назначените окръжни съвети проектират регионалните планове за управлението на твърдите отпадъци, поради което общините обвързани с други политически партии се противопоставят на решенията на съвета. Правителствените промени често се изразяват и в промени в политиката, поради което проекти започнати от предишната администрация биват отменяни. Тези цикли пречат на дългосрочното планиране на управлението на твърдите отпадъци. B. България Обща информация 45. България има напредък в изпълнението на изискванията на acquis communautaire на ЕС, но все още са необходими значителни инвестиции за оптимизиране на системата за управлението на отпадъците, за да се постигне пълно съответствие. Значителните предприсъединителни инвестиции от държавния бюджет и програмите на ЕС като инструмента за структурни политики за предприсъединяване (ИСПА) ускориха напредъка на България в сравнение с напредъка на нейния партньор в процеса на присъединяване, Румъния. Все пак, въпреки щедрото финансиране от структурните фондове на ЕС, които покриват 85 процента от всички инвестиционни нужди в областта на отпадъците през периода 2007-2013 г., все още се изисква национално публично съфинансиране от 55 милиона евро, както и техническа помощ за подготовката и наблюдението на инвестиционните проекти. През ноември 2009 г. влезе в сила нов механизъм за развитието на инфраструктурата на управлението на отпадъците в рамките на СОП “Околна среда”. Новият механизъм взема предвид решението на правителството от август 2009 г. за предоставяне на финансови средства директно от държавния бюджет за затваряне на регионалните депа, които не отговарят на изискванията и за финансиране на изграждането на съоръжения за предварителни третиране. Според новия механизъм, ресурсите на СОП "Околна среда" ще се фокусират върху изграждането на регионални системи за управление на отпадъците; също така, този механизъм има за цел да представи инструменти за подпомагане на процеса на подготовката на проектите и предотвратяването на загубите на финансови ресурси в рамките на СОП "Околна среда". 46. През 2004 г. в България са генерирани 14.7 милиона тона отпадъци; 3.7 милиона тона са битовите отпадъци, което е намаление с 4,0 милиона тона в сравнение с 2001 г. Най-много отпадъците генерира индустрията и тези отпадъци са се увеличили от 8,2 милиона тона през 2001 г. на 10,5 милиона тона през 2004 г. – това се дължи на повишаването на икономическата активност. Въпреки това, обемът на събраните опасни и битови отпадъци е намалял в периода 2001-04 г., въпреки че услугите за събиране на отпадъците са предоставени на по-голям дял от населението. Институционални споразумения 47. България разчита на шестнадесет Регионални инспекции по околната среда и водите (РИОСВ) и Регионални асоциации на общините за управлението на отпадъците. Инспекциите носят отговорност 55-те района за управлението на отпадъците, които са под техен контрол, да отговарят на екологичните стандарти. Въпреки това, ограниченият капацитет на работа на Инспекциите ще превърне в истинско предизвикателство затварянето на всичките близо 200 16 сметища, които не отговарят на изискванията. Регионалните асоциации официално носят отговорност за предоставянето на услугите свързани с ежедневното управление на твърдите отпадъци, включително и за възлагането на обществените поръчки и сключването на договорите, въпреки че на практика, тяхната роля е неясна. Според новия механизъм въведен през 2009 г., средствата за регионалните инвестиции в регионалните системи се разпределят съгласно решенията взети на централно ниво. 48. Капиталовите инвестиции се финансират чрез обединяването на средства от ЕС и национални средства. Съфинансирането се осъществява чрез директно предоставяне на средства от националния бюджет или чрез средства от Предприятието за опазване на околната среда, което е свързано с Министерството на околната среда, и което събира такси и съфинансира проекти за околната среда. В България частният сектор започна да предоставя значителни услуги за управлението на твърдите отпадъци, по-специално за събирането и транспортирането на отпадъците в големите градове, както и за рециклирането, което се превръща в активен пазар. Частният сектор управлява някои депа, но повечето се управляват от обществените фирми на общината, домакин на депото. Общините следят за предоставянето на услугите в рамките на техните пълномощия, като от операторите се очаква да докладват редовно. Не съществува организирана система за регистриране на жалбите на потребителите или за получаването на обратна връзка; двупосочната комуникация с потребителите е непостоянна и различна за всяка община. Национална стратегия 49. Напредък в постигането на целите, поставени от ЕС. Правната рамка е налице, а прилагането се изпълнява въз основата на общинските системи за управлението на отпадъците с техните съоръжения за изхвърлянето и преработката на отпадъците. Бяха създадени междуобщински сдружения за регионалното управление на отпадъците и до юли 2009 г. бяха в въведени в действие 27 регионални депа за отпадъци, които съответстват на санитарните директиви на ЕС; до края на 2009 г., се очаква още шест региона да се сдобият с напълно съвместими съоръжения за обезвреждането на отпадъците. 50. Националната програма за управлението на отпадъците (НПУО) бе актуализирана наскоро. Програмата за периода 2009-2013 г. включва най-новата Рамковата директива на ЕС за отпадъците (2008/98/ЕО), в това число индикативните цели за рециклиране и цели въвеждането на система за обезвреждането на отпадъците, която да спазва екологичните стандарти и да намалява отпадъците в депото. НПУО е поставила за цел пълното усвояване на фондовете на ЕС предназначени за сектора на твърдите отпадъци в Оперативната програма "Околна среда" (ОП "Околна среда) за периода 2007-2013 г. Според актуализираната програма е планирано строителството на 23 допълнителни регионални депа като Програмата предвижда завършването на системата за управлението на отпадъците до 2013 г. с построени 55 регионални санитарни депа. 51. Частния сектор в България започна да се ангажира с рециклирането. Шест оператори по събирането и рециклирането доминират на националния пазар за рециклиран материал. Все повече общини въвеждат съоръжения за разделно събиране, управлявани от частни оператори, както и много изпълнители провеждат обществено-информационни кампании сред обществеността. Съоръженията за оползотворяването на рециклираните материали са ограничени. Въпреки това, няма национални данни, свързани с рециклирането и преобладават сериозни опасения, че частният сектор ще се насочи предимно към рециклиране с по-висока стойност, което няма да спомогне за постигането на амбициозните цели за рециклиране. 17 Инвестиционни разходи и финансиране от ЕС 52. Изпълнението на нормите на ЕС в периода 2007 -2013 г. ще струва 370 милиона евро (20 процента от общото финансиране по СОП Околна среда), а ЕС ще покрие 85 процента от тези разходи (най-вече чрез структурните фондове) като останалите 15 процента ще бъдат осигурени от националното публично съфинансиране. По време на присъединяването, преговорите между България и ЕС показаха, че България не разполага с достатъчно ресурси за пълното прилагане на директивите на ЕС в рамките на определените срокове. Бяха приети преходни периоди за 10-те "тежки директиви" от Европейското екологичното законодателство. Въпреки това за общинските депа не бяха определени преходни периоди. Приоритетна ос 2 е получила относително по-голямо финансиране от ЕС (21,3 процента от общото финансиране от ЕС за СОП “Околна среда"), а националната и местната бюджетна тежест е по-ниска, отколкото за другите приоритетни оси (16,5 процента от общото национално публично съфинансиране за СОП "Околна среда"). Новият механизъм отпуска средства директно от държавния бюджет с цел ускоряване на подготовката на проектите и изпълнението им в рамките на СОП "Околна среда". Всички дейности, свързани с дейностите по затварянето и финансирането на предварителната обработка, се разглеждат за частично финансиране със средства от фондовете на ЕС. След като бъдат определени и/или договорени необходимите средства за 23- те допълнителни регионални системи, средствата от приоритетната ос ще бъдат разпределени изцяло или частично чрез конкурентна процедура за искане на предложения за затварянето на общинските сметища. 53. Всички инвестиционни разходи, подкрепяни в предишните години, както и очакваните през следващите години, са дадени в таблицата по-долу. Публичният сектор беше облекчен до известна степен, непосредствено след присъединяването, но след 2009 г. е планирано темпото на инвестициите да се ускори. Таблица 4: Програма за изпълнението на всички инвестиционни разходи на публичния сектор в България (в милиона евро) Инвестиционни разходи в периода 2005-2009 г. (годишни и с натрупване) Инвестиционни Инвестиционни Инвестиционни разходи до 2005 - разходи след Сектор разходи - общо 2005 г. 2005 2006 2007 2008 2009 2009 2009 г. Общо СОП"Околна среда" 3,367 350 343 405 396 245 274 1,663 1,353 Отпадъци 445 53 51 52 54 29 31 216 176 % от общия обем 13.2 15.1 14.9 12.8 13.6 11.8 11.3 13.0 13.0 Източник: СОП “Околна среда”, България 54. Преди членството в ЕС България получи значителна подкрепа за проекти свързани с отпадъците чрез предприсъединителните инструменти (ФАР, ИСПА и САПАРД) и се възползва от заеми от международните финансови институции и от техническа помощ. Картата по-долу показва депата и районите, които са получили или се очаква да получат финансиране. 18 България: Финансиране на проекти, свързани с депата Източник: Национална програма за управление на отпадъците (2004 г.), Стратегия по ИСПА за околната среда (2003 г.), Национална стратегия за отпадъците (Институт Fresenius, 2005 г.) Основни предизвикателства 55. Секторът "Твърди отпадъци" е изправен пред големи предизвикателства в краткосрочен, средносрочен и дългосрочен план. Въпреки отбелязания напоследък напредък, много от въпросите остават без отговор, като например: (i) закриването на нерегламентираните сметища, които не отговарят на изискванията в преобладаващото законодателство; (ii) съответствие с целите на ЕС за рециклиране и намаляване на отпадъците изхвърляни в депата, както и (iii) осигуряването на дългосрочна финансова стабилност за сектора. 56. Закриването на нерегламентираните сметища ще изисква увеличаване на капацитета на съществуващите депа. В преобладаващото законодателство се очаква общините да затворят всички нерегламентирани сметища до юли 2009 г. За да се избегнат санкциите, регионите без функциониращи санитарни депа ще трябва да изхвърлят отпадъците си в съществуващите сметища, които отговарят на екологичните стандарти на ЕС. Въпреки това, този режим увеличава разходите за транспорт и предполага, че общините ще приемат отпадъци от други региони, но това е възможно само при условие, че местните общности дадат своето съгласие. 57. Липсата на активно отношение на местно ниво ограничава степента на изпълнение в регионите. Въпреки създаването на регионалните сдружения за управлението на отпадъците остава неясно до каква степен те могат да функционират и дали са активни в областта на 19 регионалното планиране на управлението на отпадъците, както и до каква степен обществеността е участвала в избора на местата за сметища. Тъй като общините управляват изпълнението на регионалните системи за управлението на отпадъците, слабите регионални сдружения и ниския капацитет възпрепятстват изпълнението на целите на ЕС, усвояването на наличните кохезионни фондове и постигането на съгласие от страна на гражданите да приемат отпадъците от други населени места, което е от решаващо значение за системата за управление на отпадъците, основана на междуобщински договорености. Разполагането на регионалните депа изисква интензивни обществени консултации за преодоляване на проблема “не във моя двор” (not-in-my-back-yard) (NIMBY). Въпреки, че са въведени формалните изисквания за обществените консултации, прилагането им от местните органи е слабо. 58. Насърчителните мерки за намаляването на обема на отпадъците и за разделянето на отпадъците при самия източник, остават слаби. Въпреки все по-разрастващия се пазар на рециклирането, домакинствата имат много малък стимул или нямат никакъв стимул за разделно събиране на отпадъците. Въвеждането на кошчетата за рециклиране на местата, където се събират отпадъците дадоха известни резултати, но общият дял на разделно събраните отпадъци е все още малък и е необходима повече образованост и информационни кампании сред населението. Законът позволява общините да увеличават таксите, но те не са склонни да правят това поради ниската степен на готовност за заплащане на таксите от страна на гражданите. В резултат на това, таксите за събирането на отпадъци остават ниски и не съществуват финансови стимули за разделянето на отпадъците и за намаляването на битовите отпадъци, така че изпълнението на амбициозните цели на ЕС за рециклиране и намаляване на отпадъците изглежда малко вероятно. 59. Много от планираните и съществуващите депа са твърде малки, за да станат финансово устойчиви. Съдейки по обема на отпадъците, много от регионите в България занимаващи се с управлението на отпадъците са твърде малки. Необходими са значителни разходи за капиталови инвестиции за изграждането на депа, които да отговарят на високите екологични стандарти и оперативните разходи са високи. Следователно, екологично съобразените регионални депа трябва да имат определен минимален размер и едва тогава могат да се генерират икономии от такъв мащаб, че тези депа да станат финансово жизнеспособни; обикновено капацитетът не трябва да бъде по-малък от около 50 000 тона 8 годишно . Въпреки това в България безвъзмездните средства от ЕС са благоприятствали една система от по-малки, но близко разположени депа, т.е. по-високи инвестиционни разходи за тон при по-ниски транспортни разходи. Въпреки, че в краткосрочен план изглежда рационално да се използват наличните финансови източници само за инвестиции, това ограничава дългосрочната финансова устойчивост на сектора. Сегашната система повишава разходите за капиталови инвестиции и операциите за привеждане в съответствие с изискванията на ЕС. За да съществува сегашната структура, таксата ще трябва да бъде значително увеличена, особено, след като средните цени за събирането на отпадъци и входните такси за депата са много ниски 9 в сравнение с други страни в региона . 8 Оптималния капацитет на регионалните места за изхвърляне на отпадъци зависи от много параметри като гъстота на населението, качеството на инфраструктурата и географските особености на мястото. Депа, обслужващи по-малко от 100,000 души (или грубо 40,000 тона отпадъци годишно) са изгодни , само ако един или повече от тези параметри налагат този избор. 9 Таксите не се изчисляват спрямо количеството на отпадъците, а на базата на фискална прогноза. В горния край, на тази прогноза е, че средната месечна такса за събиране на отпадъци в София е ca. 5-6 евро на домакинство (или приблизително 40 евро/тон). Входните такси за депата варират 5-20 евро/тон, 20 C. Полша 60. Обща информация Голяма част от данните за твърдите отпадъци в Полша, използвани в този доклад, бяха взети от Националния план за управление на отпадъците (НПУО) 2010 г. , който датира от 2006 г. Новият план за управлението на отпадъците 2014 г. който беше в процес на подготовка през 2010 г., беше приет от Министерски съвет на 24 декември 2010 г. и влезе в 10 сила през януари 2011 г. Към 31 декември, 2005 г., 762 са законните депа в експлоатация в 11 Полша . През 2004 г. общия обем на отпадъците се изчислява на 11,8 милиона тона. Частните оператори и общините са събрали 9.8 милиона тона (спад от 12.2 милиона тона през 2000 г.); само 0.24 милиона са били събрани разделно. Полша е все още доста под показателите на ЕС за разделно събиране на отпадъците и за рециклиране, което е ключов въпрос по приоритетна ос 2 на ОП "Инфраструктура и околна среда”. През 2004 г. 2,5 процента от отпадъците са разделени, което е движение нагоре от 0,1 процент през 2000 г.; до края на 2005 г. в експлоатация в Полша е имало 59 завода за сортиране и 58 предприятия за компостиране. 61. Въпреки това, трудно е да се намерят точни данни за управлението на отпадъците в Полша и НПУО признава затрудненията по отношение на данните за мониторинг на управлението на отпадъците. Данните за количествата отпадъци се получават чрез претегляне на превозните средства при извозване на отпадъците в депото, или при съоръженията за сортиране и компостиране. Няколко частни компании събират жилищни и търговски отпадъци, често паралелно в рамките на същия район и го разтоварват на няколко съоръжения. Въпреки, че изпълнителите са длъжни да докладват състава и количеството на отпадъците това изискване не се спазва и така общините рядко разполагат с достоверни данни. Освен това, много от депата в Полша не разполагат със съоръжения за измерването на отпадъците, което дава възможност на изпълнителите да отчитат по-малко товари, което от своя страна, дава възможност за неформална търговия между компаниите, и за намаляване на данъците за сметищата, които сега са от порядъка на 100 злоти на тон отпадъци. Местната база данни на централната статистическа служба на Полша събира данните за отпадъците на общинско ниво (NUTS 4), но не е ясно колко точни са тези данни. Институционални споразумения 62. Регионалните планове за управление на отпадъците трябва да бъдат съгласувани с плановете на по-високо ниво и с Националната политика за околната среда приета от полския парламент. За да се осигури съгласуваност, проекто-плановете се консултират с органите на по- високо ниво. Например, Министерството на околната среда организира редовни срещи с представители на централните и регионалните органи по околна среда за обсъждане на въпросите за управлението на отпадъците, за провеждане на консултации по проекто- плановете за управление на отпадъците на войводствата, и за гарантиране на единното тълкуване на законовите разпоредби и прилагането на политиката за околната среда. През 2010 г. това сътрудничество е институционализирано в Националната мрежа на органите за околната среда и на институциите управляващи европейските фондове на име "Околната среда за развитието", полският еквивалент на Европейската мрежа на органите по управлението на околната среда (ENEA-MA). Една от работните групи е посветена на управлението на докато в международен план, приблизително 20 евро/тон се счита за минималното изискуемото ниво за експлоатацията на средните санитарни сметища. 10 Все пак, по времето, когато този доклад беше подготвян, този план все още не беше на разположение. 11 Не се включват опасни и инертни отпадъци; Национален план за управление на отпадъците 2010 г. Варшава. Декември 2006 г. 21 отпадъците и се очаква значително да се подобри сътрудничеството между централните и регионалните органи, отговорни за развитие на околната среда и регионалното развитие. 63. Полските общини са отговорни по закон за управлението на твърдите отпадъци в рамките на своите правомощия. Въпреки това, правната рамка, предоставя права на собственост на отпадъците на притежателя на отпадъците, който избира изпълнители на услугата за събирането на отпадъците. В резултат на това частния сектор оперира повечето от икономически жизнеспособните маршрути и разделя печелившите потоци от отпадъци за повторна употреба, докато публичните общински комунални услуги обслужват най-вече тази 12 част от пазара , която не носи възвръщаемост на разходите. Общините управляват депата за отпадъци, с изключение на някои регионални депа, които се управляват съвместно от междуобщински сдружения, или регионални публични компании за комунални услуги. Рециклирането се управлява от частни оператори. 64. Министерството на регионалното развитие (МРРБ) носи основната отговорност за определянето на приоритетите за капиталовите инвестиции в сектора и управлява структурните фондове за съфинансирането на капиталовите инвестиции в сектора. Министерството на околната среда (МОС) играе само координираща роля. Национален фонд за опазване на околната среда (Национален фонд за опазване на околната среда и управлението на водите, NFEPWM), плюс 16 финансово и институционално независими регионални фондове са изпълнителните агенции за фондовете на ЕС и предоставят безвъзмездни помощи и заеми за финансиране на проекти. Националния фонд за опазване на околната среда и управлението на водите управлява всички проекти на стойност над 25 милиона евро; регионалните фондове управляват всички други проекти. 65. Регулирането, надзора и изпълнителния капацитет са силно фрагментирани между множество институции и нива на управление. Общините са отговорни да гарантират, че частните оператори съответстват на стандартите за депонирането на отпадъци, но не разполагат с достатъчно капацитет за контрол и инструменти, което често води до открит дъмпинг. Регионалното правителство, или войводствата, контролират отговорите на жалбите получени на общинско ниво. Инспекторатите по опазването на околната среда, които оперират на национално ниво ("Главен инспекторат") и регионално равнище (инспекторатите на войводствата по околната среда) контролират практиките за управлението на отпадъците. С цел мониторинг на основните показатели, МОС разчита най-вече на докладите за изпълнението на войводствата, областите и общините, както и на информацията, събрана от други министерства. НПУДО 2010 изрази съмнения, че операторите и обществените органи разбират или прилагат законовите разпоредби в обхвата на управлението на отпадъците, но признава липсата на капацитет за тяхното налагане. В момента правителството обсъжда създаването на независима Агенция по околна среда Национална стратегия 66. Стратегическите насоки за управлението на твърдите отпадъци в Полша са описани в националните, регионалните и местните планове за управлението на отпадъците (ПУО). Новия Национален план за управление на дейностите по отпадъците (НПУДО) 2014 е готов за 12 В Европа, само Малта и Косово имат сравними споразумения. Ирландия току -що стигна до окончателно съдебно решение по едногодишен спор между общинските власти и частните оператори. Проект за изменение на правната рамка, която също ще изясни собствеността на битовите отпадъци в момента се обсъжда в полския парламент, но още не е приета. 22 приемане в края на 2010 г. Планът е продължение на политическите насоки очертани в НПУДО 2010 г., приет през декември 2006 г., който е най-новия документ за политиката, уреждащ прилагането на националната стратегия за твърдите отпадъци и осигуряващ последните налични данни за сектора.. Въпреки, че Министерството на околната среда има задача да разработи политиките, да определи приоритетите и да създаде стратегическа ориентация за управлението на твърдите отпадъци, значителна свобода на действие съществува на регионално (войводства) и местно (общинско) ниво. Всяко от 16 -те войводства изготвя регионален план, но само по-големите градове и по-напредналите общини изготвят свои собствени планове за модернизирането на съоръженията за отпадъците в рамките на своите правомощия. Съгласно полското законодателство, плановете за управлението на отпадъците трябва да се актуализират на всеки четири години, но това изискване не се спазва непрекъснато, а повечето от съществуващите планове страдат от липса на съгласуваност между отделните нива. 67. В НПУО се определят целите за твърдите отпадъци и се очертава общия план за постигането им, но регионалния ПУО уточнява подробностите. През 2005 -2014 г. 764-те общински депа трябва да бъдат намалени до 200 регионални депа, като частта на отпадъците в тези депа ще трябва да бъде намалена от 95,3 процента до 85 процента. До 2010 г. общинските биоразградими отпадъци изхвърляни в депата трябва да бъдат намалени до 75 процента от нивата, измерени през 1995 г. (4381 тона), до 50 процента през 2013 г., и до 35 процента през 2020 г. В НПУО целта за постигане до 2007 г е 100 процента национално покритие на услугите за събирането на отпадъците. Въпреки това, най-новите оценки отчитат, че не повече от 90 процента от населението получава услуги за събирането на отпадъците. Новият НПУДО 2014 е продължение на политиката представена в План 2010. Едно от предписанията изисква плановете за управление на отпадъците във войводствата да посочат общинските региони за управление на отпадъците с най-малко 150 000 жители, или най-малко 300 000, ако се предлага изграждане на инсталацията за изгаряне. През 2007 и 2008 г., плановете на войводствата определиха 123 такива региони, от които всеки трябва да бъде обслужван от регионална градската пречиствателна станция за управление на отпадъците. Националният план посочва вида на инсталациите, които трябва да бъдат изградени. Въз основа на йерархията на отпадъците и на задължението за депониране на отпадъците, лекувани само, основната цел е да се изгради съоръжения, различни от депа за отпадъци. Инвестиционни разходи и финансиране от ЕС 68. Въпреки съществените нерешени въпроси свързани с управлението на отпадъците, Полша отпусна по-малко средства за сектора в сравнение с България и Румъния. Оперативна програма "Инфраструктура и околна среда" за периода 2007 -2013 г. е с общ бюджет от 37.56 млрд. евро, от които помощта от ЕС включва 27.92 милиарда евро, като това е най-голямата оперативна програма в Полша и най-голямата досега в ЕС. 1.43 млрд. евро бяха предназначени за приоритетна ос 2 "Управление на отпадъците и опазването на Земята", от които 1.2 милиарда евро ще бъдат финансирани от ЕС и само около 4,35 процента от общите кохезионни средства, които са на разположение на Полша за този период. Специални проекти са предназначени за управлението на битовите и промишлените отпадъци (79 процента), рехабилитацията на промишлените зони и замърсените земи (17 процента ) и намаляването на риска (4.0 процента). 69. Все пак, значителното финансиране от ЕФРР, което е на разположение на Полша, все още е недостатъчно за покриването на всички нужди от инвестиционни капитали за постигането на европейските цели. Правителството очакваше, че финансовия дефицит ще се 23 преодолее с капитал от общините и търговските заеми с лихвени проценти, субсидирани от фондовете за опазването на околната среда, както и от инвестициите в частния сектор. Страната има амбициозни цели за увеличаване на участието на частния сектор в рамките на наскоро изменения закон за ПЧП, за да се отговори на нуждите от инвестиции и солидна инфраструктура за управлението на отпадъците. От 9.32 млрд. злоти (2.4 млрд. евро ) разпределени за инвестиционни проекти в НПУО, 2.11 млрд. злоти (0.55 милиарда евро) се очакват от частния сектор. Въпреки това, Полша изостава от другите нови страни-членки на ЕС в създаването на стимули за мобилизирането на частното финансиране за инфраструктурата на околната среда; секторът е твърде зависим от обществените извънбюджетни фондове за околната среда и инструментите на ЕС, които не са достатъчни за изискваните нива на инвестиции. 70. Усвояването на средствата по Приоритет 2 напредва бавно. До декември 2008 г., нито едно заявление не е получено в ЕК. Според Министерството на околната среда, списъкът с проектите за финансиране е изготвен и предварителните споразумения за 14 проекта са вече подписани. Първото и единствено досега заявление е представено на ЕК през март 2009 г., и Министерството на финансите не очаква изпълнението на проекта да започне преди октомври 2009 г. По-голямата част от предложените проекти се фокусират върху превръщането на отпадъците в енергия (изгаряне), което се сблъсква с открита обществена съпротива и това допълнително забавя изпълнението. Има сериозни опасения, че предложенията подценяват времето необходимо за планиране и за развитие на проекти, свързани с изгарянето на отпадъците. Възможно е само два проекта да бъдат финансирани по време на настоящия период на финансиране и може да се наложи пренасочването на средства. Таблица 5: Инвестиционни оценки за ОП "Инфраструктура и околна среда” в Полша, 2007 -2013 г. (в млн. евро) Национален принос Индикатор за Участие на вноската от Общо общността Фондовете на Общо Публично Частно ЕС 1 2=3+4 3 4 5=1+2 6=1/5 Общо за ОП 27,848.3 8,537.0 6,616.2 1,920.8 36,385.3 0.77 "Инфраструктура и околна среда” Приоритетна ос II - 1,190.0 210.0 210.0 1,400.0 0.85 "Управление на отпадъците и опазването на Земята” Управление на битовите 940.1 165.9 165.9 1,106.0 0.85 и индустриалните отпадъци (79%) Рехабилитация на 202.3 131.1 131.1 333.4 0.60 промишлени площадки и замърсени земи (17%) Превенция на риска 47.6 103.5 103.5 151.1 0.32 (4%) Източник: Министерството на регионалното развитие на Полша. 2006 г. Оперативна програма "Инфраструктура и околна среда”. Варшава. 24 Основни предизвикателства 71. Бавния напредък се дължи предимно на нерешените въпроси, свързани със собствеността на твърдите битови отпадъци и ограничения капацитет на местно равнище за подготовката и изпълнението на проектите, което също създава допълнителни закъснения. Като цяло, общините изпълняват по-малко печелившите потоци от отпадъци или маршрути за събиране, имат ограничен потенциал за генериране на приходи, но са длъжни да инвестират в инфраструктура, която да отговаря на екологичните стандарти за събиране, прехвърляне и унищожаване на отпадъците и за опазването на околната среда, което може да се осъществи с цената на значителни оперативни и капиталови разходи. 72. Общината няма стимул за изпълнението на плановете за управлението на отпадъците и имат малък капацитет за правоприлагане. Междуобщинските сдружения са отговорни за прилагането на регионалните ПУО, но малко от тях се изпълняват и по -голямата част от депата в Полша не отговарят на европейските стандарти. Неофициалните изчисления показват, че до 95 процента от отпадъците се изхвърлят в депа, които не отговарят на изискванията и ЕО се съмнява, че Полша ще изпълни изискванията на рамковите директиви за отпадъците до 2012 г.: повече от 300 общински депа не отговарят на стандартите на ЕС и ще трябва да бъдат затворени до юли 2012 г. Демотивиращите фактори на местно ниво могат да бъдат компенсирани чрез действията на по-високо ниво – на ниво войводства, но липсата на координация между правителствените нива на управление забавя подготовката на проектите. Регионалната власт от своя страна е склонна да изтъква, че правната отговорност за управлението на твърдите отпадъци се носи от общините. 73. Политиката на Полша за разработването на схеми за добиването на енергия от отпадъците като крачка напред към намаляване на изхвърлянето на отпадъците среща силна опозиция от страна на обществени и неправителствени организации, които са загрижени за отрицателните въздействия върху околната среда. 74. Общо предизвикателство е недостигът на надеждни данни и информация, което пречи както на националните органи, така и на Европейската комисия. Няма единна система за мониторинг, която да осигурява данните, необходими за оценката на съществуващите количества отпадъци, да не говорим за проверка на напредъка спрямо поставените цели. Тъй като държавите-членки са отговорни за събирането на данни, ЕК, чрез ГД "Околна среда”, може да започне събирането на данни, само след задействането на процедурите за нарушение на изискванията, които да установят несъответствието с целите на ЕС. D. Хърватия Обща информация 75. В подкрепа на присъединяването към ЕС, Хърватия реформира сектора си за управлението на отпадъците. Страната произвежда около 1.4 милиона тона твърди битови отпадъци на година, което се равнява 327 кг на глава от населението годишно за 4,4 милиона 13 жители, или средно 0,90 кг на глава от населението на ден. Около 93 процента от населението е обхванато от организирано събиране и изхвърляне на отпадъците, което се осъществява от 199 общински фирми. Въпреки това, профилът на Хърватия във връзка с отпадъците варира сезонно и географски, заради туризма, и може да достигне 1,9 кг на турист на ден в някои 13 Варира от 0,56 до 1,28 кг. на глава от населението на ден. 25 крайбрежни райони. Точните данни за отпадъчните потоци и състава на отпадъците, които са необходими за по-подробното планиране и проектиране на управлението на отпадъците са недостатъчни, защото повечето официални сметища нямат съоръжения за измерване на отпадъците и не правят опис на видовете отпадъци. 76. Системите за разделното събиране на отпадъците от хартия, картон, опаковки (стъкло, PET и метал), зелени отпадъци, използвани батерии, лекарства, масла, автомобилни гуми, обемисти метали и строителни материали са се развили постепенно в Хърватия; създадени са и места за рециклиране и «зелени» острови. Хърватия е въвела различни екологични данъци за някои видове отпадъци, включително опаковки, което насърчава рециклирането им и повторното им използване. Данъчните приходи са важен източник за финансиране на Фонда за опазването на околната среда и енергийната ефективност (ФООСЕЕ) и са стимул за инвестиране в управлението на твърдите отпадъци. 77. Голяма част от генерираните твърди битови отпадъци се изхвърлят в депа за отпадъци, като повечето официални сметища не са санитарни, въпреки че има и санитарни депа в експлоатация, които отговарят на стандартите на ЕС, или са в процес на изграждане. Възстановяването и закриването на сметищата започва през 2004 г. и ще продължи в обозримо бъдеще, тъй като затварянето трябва да бъде съгласувано с новите депа, построени по стандартите на ЕС. Много от старите депа ще бъдат превърнати в станции за прехвърляне на отпадъци или в места за рециклиране, а останалите ще бъдат затворени в рамките на пет години. Освен това, над 3000 незаконни сметища се възстановяват и ще бъдат затворени. Инвестиционни разходи и финансиране от ЕС 78. Инвестиционните нужди за създаването на регионални центрове за управлението на отпадъците в Хърватия са от порядъка на 397 милиона евро, в това число местата на сметищата, преработвателните заводи за механична и биологична преработка, претоварните станции и друга помощна инфраструктура. Предвижда се финансиране, което да бъде осигурено от средствата на ЕС по ИПП, от Фонда за опазване на околната среда и енергийната ефективност (ФООСЕЕ), от местните и регионални органи за самоуправление, от международните финансови институции и от частните инвестиции. 79. За периода от 2007 г. до 2011 г. средства на стойност 47 млн. евро по ИПП са на разположение за инвестиции в управлението на отпадъците в Хърватия. През 2 007-09 г. около 35 милиона евро бяха отпуснати за разработването на интегрирана система за управлението на отпадъците. Приблизително 75 процента бяха средства от ЕС чрез Инструмента за предприсъединителна помощ (ИПП), а останалата част беше публично финансиране. По-голяма част от финансирането ще подпомогне създаването на нови окръжни/регионални центрове за управлението на отпадъците, а останалите ще бъдат използвани за възстановяването на силно замърсени места ("горещи точки"). В периода 2004-06 г., през първите три години от работата на ФООСЕЕ са разпределени почти 9,0 милиона щ.д. за възстановяването на 139 нерегламентирани сметища. За сравнение, 280.39 милиона щ.д. са били използвани за възстановяването на официалните несанитарни сметища за твърди битови отпадъци. 80. Приложената карта показва областите, където проектите за управлението на отпадъците са стартирали или са планирани, както и вида на финансиране. 26 Хърватия: Основни източници на финансиране за проекти за управлението на отпадъците Национална стратегия и регулаторна рамка 81. Няколко стратегически документа за политиката в сектора бяха приети като: Национална стратегия за околна среда и план за действие през 2002 г.; Стратегия за управлението на отпадъците в Хърватия през 2005 г. и Национален план за управлението на отпадъците (НПУО) 2007 г. които определят ключовите реформи в сектора. Основните инициативи, описани в НПУО, включват следното: (i) Създаване на окръжни или регионални центрове за управлението на отпадъците (ЦУО) в Хърватия. (ii) Развитие на местните планове, които имат за цел да намерят интегрирани решения за управлението на отпадъците и минимизирането на отпадъците. (iii) Създаване на финансов план за изпълнението на проектите, включително и от частни източници на финансиране, в това число структурите на публично- частното партньорство (ПЧП). 82. Основното законодателство на Хърватия, регулиращо управлението на отпадъците , е закона за отпадъците, актуализиран през 2004 г., 2006 г. и 2008 г., който гарантира своевременна хармонизация с Рамковата директива на ЕС за отпадъците. Вариантът от 2008 г. насърчава намаляване на генерирането на отпадъци и увеличаването на разделното събиране на отпадъците за рециклиране и възстановяване на материали. Над 23 различни документа от 27 вторичното законодателство за отпадъците като наредби, подзаконови актове и правителствени решения са в основата на закона за отпадъците. В края на 2008 г. е приет нов закон за публично-частното партньорство и нов закон за концесиите, които определят и регулират договореностите във връзка с ПЧП, включително тези за сектора на твърдите отпадъци. 83. В преговорите с ЕС, Хърватия настоява за преходен период до декември 2015 г. за пълното прилагане на член 14 ("замърсителят плаща") на Рамковата директива за отпадъците; и декември 2020 г. за пълното прилагане на член 5 (отпадъци според видовете продукти). Въпреки това, преходните периоди, включително за санитарните отпадъци, все още не са финализирани и са в процес на обсъждане. Институционални споразумения 84. Правителството разчита на три агенции за управлението на твърдите отпадъци: окръжните административни офиси, които приемат плановете за управлението на отпадъците на окръжно ниво; общините, които одобряват местните планове за управлението на отпадъците, и Инспектората по околната среда, който издава и удостоверява лицензи и разрешителни. В допълнение на това, частната Хърватска агенция по околна среда (ХАОС) събира данните съгласно Закона за отпадъците и съответните под-закони, развива и поддържа националната информационна система за отпадъците, подготвя показатели и доклади относно управлението на отпадъците и насърчава публичния достъп до информация. 85. Стратегията на Хърватия за отпадъците насърчава публично -частните партньорства и публичните субсидии от различни източници на национално ниво и центровете за управление на отпадъците на по-високо ниво. По силата на новия закон е създадена нова агенция за ПЧП, която разпределя целия спектър от отговорности, включително създаването на регистър на проектите с ПЧП. Окръжни или междуокръжни компании управляват подготовката на проектите, включително договорите за предпроектните проучвания и техническите проекти; дружествата предоставят услугите предимно чрез вътрешно-окръжните или междуобщинските споразумения. Комбинация от публични и частни доставчици на услуги събират, прехвърлят, сортират, рециклират и извършват предварителна и окончателна обработка на отпадъците. 86. Фондът за опазването на околната среда и енергийната ефективност подпомага със съфинансиране проектите за управлението на отпадъците на местно ниво и определя изискванията за разпределението на ресурсите, като възстановяването на депата за отпадъци, насърчаването на процеса на намаляване на отпадъците, третирането и повторната употреба на отпадъците. ФООСЕЕ е упълномощен орган за инвестиции в сектора на отпадъците чрез ИПП; той управлява и контролира използването на средствата от безвъзмездната помощ на ЕС за управлението на отпадъците и при необходимост предоставя безвъзмездна помощ, заеми и гаранции. Министерството за опазването на околната среда, планирането и строителството (МООСПС) е отговорно за финансирането от държавния бюджет и може да възложи на агенция за околната среда изпълнението на програми за осведомяването на обществеността. Основни предизвикателства 87. Изборът на площадки за депа и общественото противопоставяне на разполагането на нови съоръжения, по-специално за изгарянето на отпадъците, продължава да бъде предизвикателство. Планът за създаването на завод в Загреб за добиване на енергия от отпадъци чрез изгаряне среща силна съпротива. Почти всяко депо и място за управление на 28 отпадъци среща силна политическа или обществена съпротива в един или друг момент. Успоредно с плановете за инвестиции са необходими повече усилия за информирането на обществеността и комуникация с обществото. 88. Събирането на отпадъците на някой остров е скъпо струваща и трудно изпълнима от логистична гледна точка операция. Хърватия разполага с над 1000 острова, които са слабо населени, но чието население се увеличава сезонно заради туризма. Събирането на отпадъци на тези острови ще бъде скъпо и логистически по-трудно за изпълнение, особено след като стратегията за отпадъците не се ангажира с разполагането на съоръжения за изхвърляне на отпадъци по островите, а вместо това предвижда използването на фериботи за превоз на отпадъци до континенталната част. 89. Слаб капацитет за разработване и управление на проектите сред общинските дружества за управлението на отпадъците. Общинските фирми ще се нуждаят от значителна институционална подкрепа и укрепване наред с инфраструктурни инвестиции в системата. Хърватия трябва да разработи силни бъдещи проекти за усвояване на наличните средства. Въпреки, че JASPERS може да осигури техническа помощ на общините, много проекти са малки по размер, така че подкрепата ще бъде ограничена до не повече от 12 проекта. Наред с това, засилването на капацитета за изпълнение на дейностите свързани с околната среда ще се нуждае от допълнително укрепване, по-специално от контрол на незаконния дъмпинг. 90. Липсата на достатъчно данни за потока и състава на отпадъците възпира операторите в частния сектор. За да се привлече частния сектор и да се оптимизира финансирането много от операторите ще имат нужда от споразумения, гарантиращи минималните количества отпадъци и техния състав. В допълнение на това, чувствителната карстова геология на голяма част от територията изисква много по-високи нива на защита и управление на околната среда, и следователно по-високи разходи за депата. 91. Достъпността на услугата на ниво домакинства е повод за загриженост. Много от хърватските домакинства трудно ще се справят с по-високите разходи необходими за управлението на отпадъците. Въпреки, че става въпрос за различна степен на поносимост към разходите за отпадъците това ще бъде проблем за някои географски райони, където населението е с ниски доходи. 29 IV. МЕЖДУДЪРЖАВЕН АНАЛИЗ: КЛЮЧОВИ ВЪПРОСИ, ЗАСЯГАЩИ СЕКТОРА 92. Тази глава анализира резултатите към днешна дата и показва основните недостатъци, които се отразяват на работата в сектора, сега и в бъдеще време. На първо място, тази глава прави преглед на институционалните споразумения в сектора в четирите страни и идентифицира силните и слабите страни. Тя обобщава основните роли и отговорности във всяка държава по отношение на функционалните измерения формиращи изпълнението на предоставяните услуги в рамките на една децентрализирана среда. Единадесет измерения са избрани за сравнение на основните характеристики в различните страни, както и за сравнение на международните добри практики в сектора (Таблица 6). На второ място, в тази глава се разглежда по-отблизо икономиката и финансирането в сектора, как действащите механизми за стимулиране се отразяват на решенията за инвестиции в сектора и какво е отражението върху средносрочната и дългосрочната финансова устойчивост. Този подраздел прави анализ на възможностите за финансиране, включително участието на частния сектор, финансиране на рециклирането и на въглеродните емисии. Таблица 6: Функционални измерения в рамките на децентрализирано предоставяне на услуги ФУНКЦИЯ ОПИСАНИЕ Политика Кой определя основните насоки на политиката? Правна рамка Какви са основните правни параметри в сектора? Кой носи главната отговорност за управлението на твърдите битови отпадъци? Кой има право на собственост върху отпадъците? Регулиране Това включва лицензионни режими, разрешителни и стандарти, механизъм за санкциониране и т.н.; Надзор Кой следи за съответствието с наредбите в сектора? Това включва и удостоверяването на лицензите, анализ на данните, редовното осъществяване на контрол и други мерки, свързани с контрола. Изпълнение Кой прилага мерките в случай на несъответствие с приетите стандарти? Планиране Кой планира изпълнението? Кой одобрява/отхвърля тези планове? Това включва планиране на местата за депа, избор на технология, избор на обществени/частни операции, разпределение на финансовите ресурси и т.н. Финансиране Кой финансира предоставянето на услугите? Това включва капиталови инвестиции, заплати, експлоатация и поддръжка и разходи свързани със затваряне/възстановяване на депата и т.н. Администрация Кой администрира услугите? Това включва търгове, договори и ежедневни отговорности. Предоставяне на Кой предоставя (“произвежда”) услугата? Обществените или частните оператори, или услуги комбинация от двете възможности; това включва събирането, преместването, сортирането, рециклирането, предварителната обработка и окончателната обработка на отпадъците. Някоя от обществените институции може да носи правната отговорност за това; а някой от частните оператори може да предоставя услугата. Мониторинг Кой следи за предоставянето на услугите? Това включва редовно отчитане, оценка на резултатите, събиране на данни, статистика и механизми за обратна връзка с потребителите. Публична Кой е отговорен за финансирането, проектирането, изпълнението и търговията, повишаването комуникация на образоваността на населението и други обществени информационни кампании? 30 93. Приложение 2 дава представа за институционалния ред приет от всяка държава за изпълнението на функциите описани в таблицата по-горе. A. Институционални отговорности и планиране в сектора 94. Повлияна от практиката на ЕС и примера на други страни от ЕС, правната рамка и институционалната структура в сектора на управлението на твърдите отпадъци са подобни в България, Хърватия, Полша и Румъния. Формулирането на политиката е преди всичко отговорност на Министерството на околната среда или подобна агенция. В повечето страни, други правителствени агенции с различна степен на изпълнителна власт и делегирани отговорности също са участници в регулирането на сектора, прилагането на екологичните стандарти, насърчаването на регионалната координация за управлението на твърдите отпадъци, прегледа и издаването на разрешителните, и определянето на приоритетите за капиталовите инвестиции. Националните планове за управлението на отпадъците очертава политиката на всяка държава и определя стратегията в сектора. Отговорността на местно ниво за прилагане на управлението на твърдите отпадъци е по принцип децентрализирана към общините, които изпълняват задачите свързани с НПУО. 95. Както е предвидено в директивите на ЕС, местните органи за управлението на отпадъците оказват влияние върху правните, икономическите и политическите аспекти на управлението на ресурсите и отпадъците; събират отпадъците на домакинствата и индустрията; осигуряват ефективно разделно изхвърляне и събиране на отпадъците; повишават осведомеността на гражданите; приемат отзивите на заинтересованите страни на местно ниво - жителите, производителите, търговците на дребно, асоциациите. Местната власт също генерира отпадъци и се очаква да бъде модел за приложението на добрите практики в управлението на отпадъците в своята общност. 96. Ключови институционални предизвикателства произтичат от планирането и изпълнението на НПУО като превръщат националните цели в действия на местно ниво и водят до напредък в изпълнението на директивите на ЕС. Следващия раздел представя подборно тези предизвикателства. Политика и правна рамка 97. Общините носят юридическата отговорност за управлението на твърдите отпадъци и са основният двигател за осигуряването на добро обслужване. Всички държави са дали права на общините да осигуряват редовното събиране и транспортиране на отпадъците на домакинствата до съоръженията за третиране, или до съоръженията за унищожаването на отпадъците. Местната власт разполага със стимули и знания, за да предоставя добри услуги на гражданите. Въпреки това, в някои държави, компетенциите в правната рамка са неясни. В Полша тези, които генерират отпадъци са и собственици на тези отпадъци и могат да сключват договори за събирането на отпадъците с частните оператори, които се конкурират в рамките на пазара, а не се конкурират за достъп до този доходен пазар, като за обществените услуги остават само финансово нежизнеспособните маршрути. В този режим, който е почти уникален за Западна Европа, общините не могат да прилагат местните планове за управлението на 31 отпадъците, не могат да определят маршрутите на услугите за събирането на отпадъци и по 14 този начин са лишени от достъп до един важен източник на приходи. 98. Стратегиите за управлението на отпадъците следва да осигурят съгласуваност между различните правителствени нива. Това често не е така в държавите, които разглеждаме в този документ. По-специално, ролите между регионите или областите, и министерствата на регионалното развитие са неясни. Например, институционалната рамка на Полша предоставя значително право на преценка на 16 -те регионални правителства (войводства) да управляват стратегиите за своите отпадъците. Често пъти приоритетите в различните войводства се различават помежду си и няма съгласуваност между различните нива на управление, което води до липса на ясни насоки на общинската политика в сектора. В допълнение, Министерството на регионалното развитие поема основната отговорност при определяне на приоритетите на капиталовите инвестиции за управлението на твърдите отпадъци, а Министерството на околната среда носи отговорност за секторната политика, което умножава несъответствията. Тези несъответствия намаляват ефективността на разходите, която зависи от интегрираните системи и стабилните регионални споразумения. 99. Интегрираните системи следва да разчитат на солидни регионални споразумения. Регионалните санитарни депа и пречиствателните съоръжения са основата на всяко интегрирано, съобразено с околната среда и финансово устойчиво управление на твърдите битови отпадъци. За да се справи с институционалното предизвикателство за разработването на интегрираните системи на регионално равнище, правната рамка следва да осигури силни, функциониращи междуобщински обекти, като например сдружения, които да създават оператори, или да сключват договори с оператори; или, както е в Хърватия, да предоставят правните задължения свързани с управлението на отпадъците на регионалните органи (окръжните органи). В България, регионалните сдружения провеждат регионалното планиране и администрирането на управлението на отпадъците, но регионалните сдружения са създадени на национално ниво, те са слаби, едва функционират и са изправени пред силната съпротива на местната власт. В Полша, регионалното самоуправление има значителна свобода на действие, включително и законодателна власт, но на практика това е довело до припокриване на отговорностите, при което общините и регионалните сдружения нямат желание да изпълняват своите функции. Сложната ситуация още повече се утежнява от съществуващите други заинтересовани страни, включително частния сектор и неправителствените организации. Регулиране, надзор и изпълнение 100. Изпълнението на национално ниво е от решаващо значение за наличието на съответствие в сектора. Общините, които действат самостоятелно не могат да изпълнят изискванията за екологичните стандарти. Обикновено, за изпълнението следва да отговарят силните и независими регионални и национални институции. Регулаторните режими в четирите държави изглеждат напълно в съответствие с изискванията на ЕС. Министерствата по околната среда определят секторните стандарти, създават системата за лицензиране и издаване на разрешения; въпреки че докладите на ЕО отчитат, че процедурите за одобряване на разрешителните, свързани с околната среда, обикновено се изпълняват бавно в четирите държави. Разпръснатите на различни места независими регионални дирекции или екологични инспекции, подкрепят МОС при осъществяването на надзора и изпълнението; те оценяват 14 В Европа, само Малта и Косово имат сходни споразумения. Ирландия наскоро получи окончателното решение на съда, след години съдебни спорове между общинските власти и частните оператори. 32 заявленията и проверяват за съответствие чрез посещения на местата за изхвърляне на отпадъците и съоръженията за преработка. 101. Стабилното изпълнение е ключов фактор за успешното постигане на съответствие в сектора на управлението на отпадъците. Международния опит на Ирландия и Словакия показва голямото значение на силните режими за прилагане. България, Хърватия, Полша и Румъния имат добри регулаторни режими, но капацитетът за тяхното прилагане е все още твърде слаб. Обикновено проблемът е в областните дирекции, които имат решаваща роля за прилагането на регламентите в сектора, но все още им липсват достатъчно персонал и умения, за да се справят с огромния обем от дейности свързани с контрола и по-мащабното прилагане на санкциите за неспазването на правилата. В България, 16 РИОСВ контролират 55 региона за управлението на отпадъците и се отчитат на Дирекцията за управлението на отпадъците в Министерството на околната среда, в която работят само 17 служители, които трябва да контролират съответствието с Рамковата директива на ЕС за депата за отпадъци. До края на юли 2009 г., България беше изправена пред непреодолими задачи: да наложи затварянето на повече от 200 депа, които не отговарят на изискванията, да гарантира, че отпадъците, изхвърлени в тези обекти ще бъдат транспортирани до едно от 27-те функциониращи регионални санитарни депа, много от които са отдалечени и неподготвени да приемат отпадъци от други места, и да изпълни всичко това с много ограничен капацитет за правоприлагане. За сравнение, в Ирландия, която е с по-малобройно населението, Агенцията за опазването на околната среда разполага с 340 служители; 85 процента от тях са на технически длъжности. 102. Ограничените възможности за контрол и събиране на данни възпрепятства изпълнението. Във всички държави, операторите са длъжни да докладват на общинския или районния възложител, който предава данните на Министерството на околната среда (България и Румъния), или на Агенцията за опазване на околната среда (Хърватия). Често пъти националните статистически институти съхраняват и обработват данните. Въпреки това, управлението на отпадъците във всички държави страда от липсата на надеждни данни, като това се отнася най-вече за Полша. Задълженията за отчитането, събирането и обработката на данни често пъти се пренебрегват. Достъпът до данни остава незадоволителен, а обществените дебати не се основават на надеждна информация. Например, повечето депа работят без да претеглят отпадъците на везни и следователно не може да се докладва точно какви са обемите на постъпилите отпадъци. 103. Институционалното разделение на отговорностите подкопава изпълнението. Регионалните правоприлагащи структури са възпрепятствани от институционалното разделение на отговорностите, в допълнение на ограничения капацитет. В Румъния, Министерството на околната среда, чрез своите регионални офиси и Министерството на администрацията и вътрешните работи, чрез Националния регулаторен орган за комунални и обществени услуги, споделя отговорностите по контрола на окръжно ниво; това води до пропуски, припокриване на функции и неясни отговорности, и слабо изпълнение. Планиране и разполагане на депата 104. Качеството и съвместимостта на плановете за управлението на отпадъците се различават. Въпреки че, по принцип, планирането е добра практика, качеството и съвместимостта на плановете за управлението на отпадъците се различават значително, което води до различни резултати по места. Всичките четири държави имат национални планове за управлението на отпадъците, които обикновено обхващат четири години. Плановете превръщат 33 стратегическите приоритети в действия, насочват средствата в сектора към регионите, очертават предпочитаната технология за обработка, и определят предпочитаните локации за окончателното изхвърляне на отпадъците. Националните планове за управлението на отпадъците често са цялостни като обхват, но са изолирани от местната действителност. Регионални планове съществуват само в ограничена степен. Някои общини разработват свои собствени планове, по-специално по-големите градове и заможните градски райони. По - малките, по-бедните и селските общини обикновено нямат планове за управлението на отпадъците. 105. Регионалните или окръжните органи играят важна роля в интегрираното планиране на управлението на отпадъците. Националните планове могат да изработят общата стратегия, но тъй като системата се позовава на регионални съоръжения за третиране и изхвърляне на отпадъците, планирането трябва да включва междуобщинските и регионалните правителствени органи на управление, тъй като успешните резултати изискват от местните заинтересовани страни отношение на отговорност и подкрепа. Повечето държави са стигнали до този извод. Органите на регионално ниво, областите в Хърватия и войводствата в Полша разполагат с правни отговорности и задължения. В Румъния, агенциите за опазването на околната среда развиват регионалните планове за управлението на отпадъците, а в България очакванията са регионалните асоциации да поведат процеса на планиране. 106. Въпреки това, регионалните планове изискват укрепване и отношение на отговорност и активност във всичките четири страни. Ефективните планове за действие изискват оперативни шампиони и капацитет за изпълнение на регионално или междуобщинско ниво. Войводства трябва да преобладават в регионалното планиране на управлението на отпадъците в Полша, но малко са създадените междуобщински сдружения, които да поемат изпълнението на тази задача. Властта се делегира неохотно; координацията между регионалните администрации и общините е непостоянна, а системата е изтъкана от несъответствия и демотивиращи фактори. България прехвърля на регионалното равнище правомощията за планирането чрез регионалните сдружения, както и Румъния, чрез регионалните органи за екологична защита, но на практика няма реално отношение на отговорност и собственост на това ниво на управлението на твърдите отпадъци. Националната власт трябва да насърчава планирането на регионално и общинско ниво, за да се гарантира последователност и съгласуваност между националните, регионалните и местните планове. 107. Изборът на места за регионални депа остава най-голямата пречка за прилагането на планираните инвестиции. Обществените консултации изискват повече внимание от това, което се отделя в тези четири държави. Успешното регионално изпълнение на управлението на твърдите отпадъци изисква внимателно планиране, технически издържани ОВОС-и, както и интензивни обществени обсъждания и предоставяне на информация, което би могло да преодолее отношението в стил “не-и-в-моя-заден-двор”, което води до закъснения при вземането на решения. Има огромен потенциал за подобряване на общественото участие при планирането и определянето на местата за изхвърляне на отпадъците. Обикновено, местните общности не са склонни да приемат отпадъци отвън, но междуобщинските системи за управлението на отпадъците изискват наличието на регионално сметище. Въпреки, че четирите държави са създали процедури за ангажиране на обществеността, предимно на регионално ниво, не е ясно как те се прилагат на практика, и до каква степен обществеността активно се ангажира в процеса за избор на място за депо за отпадъци. 108. Слабите процедури за избор на депа водят до значителна загуба на финансови ресурси. Според докладите на хърватската преса местните общности са против почти всички 34 предложени обекти свързани с управлението на отпадъците. Служителите в България и Румъния докладват за значителна обществена съпротива по отношение на инвестициите разпределени според регионите. Длъжностни лица от ГД "Регионална политика" съобщиха за значителни проблеми по време на тръжните процедури за възлагането на договорите, поради недостатъци в разрешителните за околната среда, спорното качество на оценката върху околната среда, както и по отношение на осигуряването на правото на собственост върху земята. Служителите, които работят по тези въпроси от страна на местната власт съобщават за чувството на неудовлетвореност свързано с дилемата за "кокошката и яйцето": да решат да пристъпят към избор на площадка за депо под заплаха решението да не доведе до добър край поради силната съпротива от страна на местните граждани, нестабилността на местната политика и постоянно променящите се състави на държавните служители, ангажирани във вземането на решенията. Често, изборът на площадка за депо се възприема като решение, което изисква "политическо" одобрение, и едва на второ място необходимостта да бъде издържано от техническа гледна точка. Въпреки това, политическите цикли са кратки в сравнение с циклите за планирането на инвестициите в управлението на твърдите отпадъци, така че получаването на силна подкрепа от страна на ключовите местни заинтересовани групи население е неразделна част от всяка стъпка в процеса на избор на площадка за депо, за да се намали рискът от забавяне на планирането на инвестициите в управлението на твърдите отпадъци. 109. Алтернативите при избора на площадки за депа трябва да бъдат оценявани предварително. Повечето националните законодателства за Оценката на въздействието върху околната среда (ОВОС) призовават за анализ на "алтернативите", което означава, докладване и преглед на алтернативите за площадки за депа. Въпреки това, в рамките на четирите държави, алтернативите не се използват стратегически в процеса на консултации, а обичайната практика е да се използват ОВОС-и, едва след като площадката е избрана – това става поради силната зависимост от политическите решения при избора на площадка за депо. В повечето държави Стратегическата оценка на околната среда не посочва ясно, че при избора на площадка трябва да се използва ОВОС, тъй като фокусът е предимно върху по-мащабните стратегиите свързани с планирането. Политическия натиск върху процеса на избор на площадката отслабва важността на тази част от документа за ОВОС, в която често липсва категорично сравнение на техническите предимства. Вместо това ОВОЗ се използва най-вече, за да се оправдае направения вече избор. 110. Съпротивата, която се оказва по отношение на изгарянето на отпадъци изисква по- широки и по-интензивни консултации. В Полша и Хърватия са започнали инициативи във връзка с добиването на енергия от изгарянето на отпадъците. Тази технология е широко използвана в другите държави-членки на ЕС и високите стандарти за контрол по отношение на околната среда са доказали правото на съществуване на тази технология. Въпреки това, съществува силна обществена съпротива срещу добиването на енергия от отпадъците, като реакциите често се дължат на минал опит от пещите за горене на смет, които са били с ниска ефективност, а също и на безпокойството за отрицателните въздействия върху околната среда, по-специално за емисиите, които се освобождават в атмосферата. Необходими са внимателно планирани, активни, прозрачни и често - отнемащи време - интензивни консултации, които да информират всички заинтересовани страни за ползите и рисковете, и да включат обществеността в процедурите по планирането и вземането на решенията. 111. Услугите трябва да се управляват на ниво предоставяне на самите услуги. Всичките четири държави се опитват да следват този принцип; по закон общините са отговорни за осигуряването на услугата за изхвърлянето и транспортирането на отпадъците в рамките на 35 техните административни граници, така че те подписват договори с частните оператори или с публичните фирми за събирането на отпадъците. Само Полша е изключение, тъй като правото на собствеността върху отпадъците прехвърля отговорността за сключване на договори за събиране на отпадъци върху притежателите на самите отпадъци. Предполага се, че във всички държави регионалните звена ще управляват съоръженията за окончателното изхвърляне и третиране на отпадъците, включително и междуобщинските дружества, регионалните обществени услуги, или другите регионални органи. Каре 1: Опитът от избора на площадка за депонирането на отпадъците в Дъблин, Ирландия Процесът на избор на площадка за депото Артърстаун в Дъблин е продължителен, със силен политически заряд и води до извънредни концесии и разходи за преодоляване на съпротивата на силно противопоставящите се групи граждани. Окончателно избраната площадка е бивша кариера, извън юрисдикцията на Дъблин, в относително заможния съседен крайградски/селски район-Килдеър, известен с отглеждането на расови породи коне. Общинския съвет на Дъблин закупува мястото за площадката през 1992 г., като местната власт в лицето на Съвета на район Килдеър веднага изразява своето несъгласие с отказ за предоставяне на разрешение за разработването на площадката. Две години по-късно, Градския съвет на Дъблин печели дългите съдебни обжалвания на това решение в районния съд, при условие, че бъдат изпълнени 26 указания за смекчаване на последиците от разполагане на депото. Съветът на район Килдеър продължава да се противопоставя на решението и най-накрая успява да внесе несъгласието си във Висшия съд през 1996 г. и във Върховния съд през 1997 г. И двете висши съдилища потвърждават първоначалното решение на по-ниската съдебна инстанциязаразрешаваненастроителствотонадепотовквартала,къдетогражданитеоставатнасъщатапротивостоящапозиция. Опасенията на обществеността включват увеличен трафик, грозна гледка, неконтролиран и разпилян от ветровете боклук, привличане на вредители и паразити, възможни пожари и неприятни миризми. В отговор на това, мерките за намаляване на отрицателните въздействия включват: (i) създаване на местнагрупазазащитаинтереситенаобщността;(ii)скъпоструващоспоразумениезабалираненаотпадъците,предитранспортиранетоимдообекта;(iii) изнасяненапретоварнитестанцииизвънплощадката;(iv)целодневнопатрулиранезавредителиотобученихищниптици,и(v)трафикпренасоченизвън село Кил, снабден със система за проследяване. Екипите, отговарящи за операциите в депото, редовно да отговарят на жалбите и запитванията от местнатапреса; и да развиват ресурсите за осведомяването на обществеността, включително заснеманетона видео записина работатана депото, фото табла, брошури, както и 3-D образователни модели. Оценката на допълнителните разходи за гарантиране на качеството на процеса на депониране на отпадъцитевотговорнанатисканаобщественосттаеоколо100евронатонотпадъци. Изводитеипоследващитедействиявключватследното:  Отделяне на достатъчно време за обществени консултации, информиране на обществеността и осъществяване на кампании за осведомяваненаобществеността.  Колкото повече хора разберат, толкова повече хора ще приемат ситуацията. Обществените нагласи обикновено се основават на недостатъчно техническа информация, така че се налага хората да получат необходимото разяснение, за да бъдат по-добре запознати и образовани.  Прозрачност иотвореност заобществотовъввсекиединмомент.  Разполаганетонасъоръжениязаобезврежданенаотпадъциизвънполитическатаюрисдикция,къдетосегенериратотпадъцитеувеличава политическия рискисъпротива, инесепрепоръчва. Градския съвет наДъблин взимарешение да разполага всичкибъдещисъоръжения заотпадъциврамкитенасобственатасиполитическаюрисдикция.  Ирландия решава да“деполитизира” процеса заизборнаплощадка,катоотнемеотговорността на политицитеза вземанетонарешения за разположението на площадката и съоръженията за управление на отпадъците; депутатите се съгласяват, че това е единствения приложимначиндасевърви напред.  АООС на Ирландия разработва ръководство, което сега се използва в цялата страна, и което насърчава активното участие на общественосттававсекиединетапотцикъланасъществуванетонадепото,включителноиизбора наплощадката. Управление и предоставяне на услуги 112. Предоставянето на видовете услуги се извършва от публичните и частните оператори. Услугите свързани с управлението на твърдите отпадъци генерират приходи и предоставят 36 широки възможности за участието на частния сектор (УЧС) във всяка стъпка: събиране, преместване, рециклиране, третиране и обезвреждане. В четирите държави, частните оператори са подизпълнители за някои или за всички видове от тези услуги. Осигуряването на някои от услугите е само обществено, само частно или смесица от двете. Всички държави имат различни видове частни пазари за рециклиране; България има най -активната рециклиращата индустрия с шест частни оператори. Много градове и по-големи общини договорират събирането на отпадъците и транспортните услуги с частния сектор, но много общини имат публични дружества за комунални услуги, които събират и транспортират отпадъците. Обществените фирми управляват много от депата за отпадъци, въпреки интереса на частния сектор за възможни печалби. Инсталациите за изгаряне и другите съоръжения за добиване на енергия от отпадъци са почти изцяло управлявани от УЧС, защото самата технология изисква специфична експертиза и значителни първоначални инвестиции. Мониторинг и връзки с обществеността 113. Обратната връзка с обществеността и механизмите за подаване на жалби все още не са широко институционализирани. Местоположението на регионалните санитарни депа зависи силно от активните обществени консултации и от предоставянето на информация, а намаляването на депонираните отпадъци може да бъде постигнато само с обществено- образователни кампании за насърчаване на индивидуалните и колективните обезщетения за сортирането и рециклирането на отпадъците. Досега възможността за намаляването на политическия риск чрез публични дебати по време на разполагането и експлоатацията на регионалните депа за отпадъци е недостатъчно оценена. Вместо това, промишлеността, която е активна в по-изгодната сфера свързана с рециклирането на отпадъците се явява основен двигател на кампаниите за осведомяването на обществеността като разпространява ползите от сортирането и разделянето на отпадъците. Някои министерства на околната среда водят национални кампании за осведомяването на обществеността, но екологичните фондове, където те съществуват и функционират, като ФООСЕЕ в Хърватия, са по -изявени в насърчаването на образоваността сред обществото. B. Икономическа и финансова устойчивост 114. Политиките на ЕС за управлението на отпадъците са скъпи. Разходите за устойчивото управление на твърдите отпадъци в другите страни -членки на ЕС обикновено надвишават 100 евро на тон. Въпреки, че преходните периоди при слабо изпълнение да означават, че разходите ще се покачват постепенно докато стигнат тази стойност, голяма е пропастта между сегашните условия в тези четири държави и съответствието с изискванията на ЕС (по -голяма част от събираните отпадъци се озовават в нерегламентирани сметища). Въпреки това, нито една от четирите държави не е разработила планове за справяне с този изключително важен въпрос. Липса на данни 115. Почти не съществуват надеждни данни на национално ниво. Няма надеждни данни за разходите и приходите, което е основно изискване за организирането на националния преход към съответствие с нормите на ЕС. Както беше отбелязано по -горе, изпълнението на екологичните норми, мониторинга и събирането на данни е ограничено, отчасти, защото никога не е било считано, че е необходим регулатор за управлението на твърдите битови отпадъците, за разлика от другите услуги като водоснабдяване, канализация, или електричество. Обикновено агенциите за околната среда не събират данни за отпадъците, но даже и да събират, няма ясни стандарти за обединяването на събраните данни. От гледна точка на 37 приходите, таксите за събирането на отпадъците могат да бъдат част от местните данъци, като например в България; могат да бъдат събирани директно от частен оператор, като например в Румъния и Полша; или понякога таксите могат да бъдат включени в общите местни данъци и такси. Когато общините предоставят директно услугите за отпадъците, разходите често не могат да бъдат проследени в общинските сметки, поради липсата на център за аналитично осчетоводяване и включването на неприключени баланси за минали периоди. Частните оператори, от своя страна, рядко разкриват своите приходи. 116. Наличната оценка на разходите и приходите варира силно в страните от извадката. Според интервютата, проведени по време на посещенията на място, таксите за разтоварването на отпадъците варират от няколко евро на тон, например в Горна Малина (България) - град с 15 000 души в периферията на София, до около 40 евро в Загреб (Хърватия). Приходите не покриват разходите 117. В много случаи местните тарифи не покриват текущите разходи. За услуга, която е базирана на такси, прилагаща принципа "замърсителят плаща”, текущите приходи от събирането и депонирането на отпадъците трябва да покриват всички разходи за експлоатацията и поддръжката, включително разходите за затварянето и рекултивацията на депата. И четирите страни са приложили този принцип, но повечето тарифи са твърде ниски, за да се достигне до ниво, при което таксите да покриват разходите. Обикновено, тарифите се определят на местно ниво, но общинските съвети се противопоставят на увеличаването на таксите, поради нежеланието на населението да ги плаща. Възможностите за намаляването на разходите не са напълно проучени, както и не е напълно проучено възможното подобряване на ефективността в резултат на участието на частния сектор. В Полша, нерешения въпрос за собствеността върху отпадъците, съгласно преобладаващото законодателство, намалява финансовата устойчивост на сектора, тъй като частните оператори прибират в джоба си приходите от събирането на отпадъци в печеливши области, докато публичните общински фирми обикновено обслужват по-слабо печелившите маршрути. Частните оператори, ако има такива, обикновено събират достатъчно приходи за покриването на текущите си операции, но рядко имат достатъчно средства за инвестиции, тъй като повечето договори за ПЧП включват авансово субсидиите за покриването на първоначалните инвестиции и нямат резервен механизъм за покриване на бъдещите инвестиции. Обикновено за депата, първоначалната субсидия от ИПП или от други предприсъединителни фондове, обхваща първите една-две камери за отпадъци, но след като тези камери са запълнени, бъдещето на депото остава неясно. По този начин, изглежда, че оперативните разходи се покриват, но на практика се оказва, че това не е така. Вниманието е фокусирано върху постигането на максимални инвестиции, а не върху икономическата устойчивост 118. В четирите държави, националните стратегии насочени към инвестициите изискват постигането на целите на договора за присъединяване, в частност усвояването на целевото финансиране от безвъзмездни помощи на Европейския съюз. Тази стратегия имаше за цел да увеличи големите инвестиции в най-кратък срок, но успехът в различните страни е различен, Полша – вероятно в най-малка степен, а България - най-вероятно в най-голяма степен ще усвоят значителна част от тези средства. Въпреки това, тази стратегия възпрепятства средносрочната икономическа устойчивост. 38 119. На първо място, фокусирането, в краткосрочен план, върху използването на безвъзмездната помощ за "твърди" инвестиции не е оптимално използване на ресурсите. Въпреки, че тази стратегия може да увеличи максимално паричните потоци в местната икономика, тя също така стимулира икономически неоптимални размери на инвестициите. Според официалните представители на ЕС, инвестиционните разходи на глава от населението са били особено високи по време на първия кръг от заявленията за безвъзмездни средства, получени за инвестиции в отпадъчните води в Румъния и България. Друг пример за това е броят на жителите, обслужвани от едно депо; в България, в почти половината от 23-те регионални системи създадени до момента се обслужват по-малко от 100 000 души - много по-малко отколкото обикновено се разглежда като икономически минимум, и в много от планираните 55 депа за отпадъци този брой не надвишава средния за страната. Чрез създаването на повече депа, отколкото е необходимо, България избягва трудните междуобщински преговори за избор на площадка, но е направила по-високи текущи разходи за дейността. В близките 5 до 10 години, реинвестирането в допълнителни камери за отпадъци, без да се ползват структурните безвъзмездни средства, вероятно ще бъде недостижимо и този подход ще трябва да бъде ревизиран. 120. Фокусирането върху усвояването на структурните безвъзмездни помощи засенчва устойчивостта. Всички инвестиции в инфраструктурата на твърдите отпадъци с подкрепата на средствата от ЕС се подготвят на базата на анализи на разходите и ползите (АРП), които са задължителни за кандидатстването за структурните помощи от ЕС. Методологията на АРП установява в нетната настояща стойност, частта от общите разходи на системата, която включва както инвестиции, така и самата дейност, която не може да бъде покрита от генерираните приходи. Тази непокрита част е финансовия дефицит, от който договорен процент, обикновено 80-85 процента, ще бъде финансиран от безвъзмездните средства на ЕС. Ако приемем, че приходите от потребителите не могат да бъдат увеличени над определено социално приемливо ниво, анализ на възможността за плащане определя максималните нива на тарифата, която да се използва за изчисляването на финансовия дефицит. Този анализ се основава на националните параметри, които често са много ниски, както е в Румъния, където като отправна точка са използвани най-ниските доходи. След това, процентът на финансирането се прилага спрямо финансовия дефицит, който не трябва да превишава общата сума на допустимите разходи, което на практика включва почти само инвестиционните разходи. Тъй като недостигът от финансиране обикновено е голям, колкото е по -голяма първоначалната инвестиция, толкова е по-голяма субсидията. Тъй като поради макро- икономически причини, усвояването на безвъзмездните средства е само по себе си цел, системата намира стимули за по-големи инвестиции с по-високи разходи за експлоатация и поддръжка, за сметка на дългосрочната устойчивост на тези инвестиции. 121. Противоположни примери могат да бъдат дадени от страни, които успешно преминаха към съвместимите системи на ЕС за управлението на отпадъците без да използват структурните фондове за инвестиции. Ирландия използва значително количество безвъзмездни средства, за да подготви инвестициите: проучвания, дългосрочни консултанти, дейности за повишаване нивото на образованост сред обществеността, разпространяването на информация, консултации за намаляване на политическите рискове, свързани с увеличените разходи за управлението на отпадъците, и техническа помощ за разработване на местен капацитет за планиране (виж каре 2). Ирландия финансира инвестициите за изхвърлянето на отпадъците предимно чрез договорености с ПЧП без финансиране от ЕС, но с гаранция за приходите от местните власти. Съгласно тази договореност, системата за управлението на отпадъците трябваше да генерира достатъчно приходи за покриване на общите разходи, включително разходите за инвестиции. Словакия (вж. Приложение 3) финансира инвестициите 39 в сектора за управление на отпадъци почти изцяло чрез заем или инвестиции от частния сектор, според механизмите за финансови стимули - данъка на депото - който взема общата стойност под внимание. 122. На второ място, нито една от четирите страни не е разработила планове за постепенно увеличаване на приходите за покриване на разходите за системата за управлението на отпадъците. Например в Румъния бе договорено, че нивото на тарифите, използвани за изчисляването на финансовия дефицит за АРП (т.е., анализа за достъпност на цените) ще се определя като 1,8% от средния доход на домакинство, при най -бедните семейства, които са 10 процента от населението. Това доведе най -вече до плоски тарифи. Съществуващите планове трябваше да преминат към механизми отчитащи достъпността на плащанията, което определи субсидиите за бедните, а приходите се увеличаваха от плащанията на потребителите, които можеха да си позволят да плащат, вместо да се делят оскъдните публични средства по равно между цялото население. Използваните понастоящем граници за достъпност на плащанията не позволяват такова разграничение. Необходимо е да се организира икономическия преход за постигането на финансовата устойчивост. 123. Чисто оперативните разходи са все още много по-ниски, отколкото в западните страни на ЕС, дори когато са били направени инвестиции са привеждане в съответствие с изискванията на ЕС. Посещенията на място показаха, че спецификациите на депото отговарят на стандартите на ЕС по документи, но не са еднакви по отношение на качеството постигнато в по-богатите западни страни. Повечето текущи инвестиции се финансират от ЕС чрез ИПП или от кохезионните фондове, или от различните донорски фондове, но финансирането обикновено се отнася само до първата фаза на инвестициите, за може би срок от пет години. По този начин, когато международната безвъзмездна помощ стане недостатъчна, голямото увеличение на тарифата или неустойчивите заеми стават неизбежни, тъй като е малко вероятно, че донорите ще предоставят по-голямо безвъзмездно финансиране за разширяване на капацитета на депото след финансирането на първоначалното подобрения на сметището и превръщането му в депо, отговарящо на изискванията. 124. Съществуващите инвестиции са изложени на риск. Поддържането на операции за твърдите отпадъци, отговарящи на нормите на ЕС, е скъпо, дори и при изпълнението на по - малко строги правила и норми. Ако приходите не съответстват на увеличените оперативни разходи, инвестициите, финансирани от ЕС биха могли да бъдат изложени на риск поради липсата на достатъчна поддръжка, което би могло да означава, че депата се влошават и отново се връщат към състояние, което не отговаря на нормите за съответствие с изискванията на ЕС. 125. Необходими са ясни планове за постигането на по-високи приходи. Това изисква наблюдение на разходите на национално равнище и силна кампания за осведомяването на обществеността. Ако инвестициите се извършват чрез безвъзмездни средства без паралелното повишаване на тарифите, ще бъде политически трудно в бъдеще да се повишават тарифите до устойчиви нива. Въпреки това, ако увеличението на тарифите е придружено от по -високо качество на услугите и изхвърлянето на отпадъците, по-вероятно е обществото да приеме нарастването на таксите като обосновано. Това е възможност, която трябва да бъде придружена от силна обществена гласност и образованост. България и Полша са изправени пред най-голямото предизвикателство, тъй като те в момента са с много ниски тарифи. Увеличението на тарифите обикновено се постига трудно, и съществените подобрения в ефективността на системата за отпадъците или в качеството на инфраструктурата могат да 40 дадат възможност за увеличаването на тарифите и намаляването на финансовия недостиг за пълното покриване на разходите. Често тези възможности не се използват. Често обществената нагласа е за намаляване на тарифите, когато инвестициите са подкрепени от безвъзмездни средства на ЕС. Затова е необходимо постоянно да се информира обществеността за реалните и дългосрочните разходи за управлението на отпадъците, а тези разходи са основна причина за увеличението на тарифите и възможност за постигането на финансова устойчивост. Каре 2: Ролята на ЕС в управлението на битовите отпадъци в Ирландия: Определянето на цели и осигуряването на средства През 1986 г. Ирландия - за население от шест милиона души - разполагаше с около 300 неконтролирани сметища и не съществуваше сортиране на отпадъците при източника. До 1995 г. остават само 95 сметища, но все още едва 8.0 процента от битовите отпадъци се рециклират. През 1996 г. законът за управлението на отпадъците е приет и въведен в политиката на правителството, последван през 1998 г. от силна обществена информационна кампания, наречена “Смяна на нашия начин на живот”. Поредицата от национални и регионални програми, които се осъществяват вдигат летвата и трансформират системата от дейностите свързани с отпадъците. До 2005 г., 36 процента от отпадъците се рециклират, което е близо до средната стойност за ЕС15 и представлява по-добра стойност от тази за Финландия, Франция, Великобритания, Гърция и Португалия. Засиленото прилагане на ПООС налага затварянето на депа (39 депа останали през 2002 г.); наложени са високи глоби и редовно се внасят в съда случаи на нарушения на правилата. Общото мнение е, че политиките на ЕС довеждат до тази промяна, тъй като би било неприемливо Ирландия да нарушава европейските екологични норми. Законът за управлението на отпадъците отразява йерархията в политиката на ЕС за отпадъците (предотвратяването на отпадъците и минимизирането им, разнообразяване на дейностите на депото чрез комбиниране на повторна употреба, рециклиране и оползотворяване на енергията добита от отпадъците). Националните цели за отпадъците отразяват програмните периоди на ЕС (до 2013 г.). Освен това, по време на първата фаза, засиленото прилагане на нормите води до увеличаване на технологичните разходи за депата, а след това влизат в сила и целите свързани с рециклирането, и намаляването на отпадъците, което води до финансови стимули, като например данък от 20 евро/тон, такси за пластмасовите торбичка, фонд за околната среда, и накрая системата за “плащане на тегло”; всичко това направи изхвърлянето на отпадъци в депата по-малко привлекателно. На национално равнище целите на ЕС за отпадъците са изразени чрез комбинирането на дейности като планиране (Национален план за управление на отпадъците); изпълнение (наблюдение за съответствие с нормите на ЕС) и финансови стимули (данък за депото). Въпреки това, в Ирландия, секторът за управлението на отпадъците поставя ударението върху съответствие с нормите и наличието на стимули. По време на дерегулацията и приватизацията през 1980-те и началото на 1990-те, ирландските граждани можеха законно да изхвърлят отпадъците си, където си искаха; частните оператори се състезаваха на пазара, а не за пазара, като използваха най-ниските възможни разходи за изхвърлянето на отпадъците. Като се има предвид липсата на капацитет за местно правоприлагане и използването на план за управлението на отпадъците, прилагането на закона чрез използването на санкции като глоба или такса, постига голям успех в Ирландия. Друга забележителна характеристика от изпълнението на политиката на ЕС в Ирландия по отношение на отпадъците е качеството на проследяване на напредъка, включително изготвянето на годишен доклад за напредъка в постигането на националните цели, който направи прогнозите за последиците от сегашната ситуация през 2013 г., което е един полезен инструмент за изготвяне на политическа подкрепа. В други страни от ЕС местната власт разчита на традиционните подходи за планиране и обществени инвестиции, като регулирането на изхвърлянето на твърдите отпадъци чрез договори за управление на отпадъците. 126. Договор за предоставяне на услуги. Договорите за услуги определят стандартите за функциониране, разпределението на риска и споразуменията за разпределение на приходите за публичните или частните оператори. Спецификациите за договорите за услуги определят интереса на частните оператори, както и дали равнището на предоставяните услуги удовлетворява потребителите. Успешните договори за услуги изискват високо ниво на познания и опит от страна на възлагащия орган, което подчертава значението на силния капацитет необходим на ниво административно обслужване. Създателите на политиките обикновено 41 имат амбициозни планове и експертен опит за увеличаване на частното финансиране, но са склонни да надценяват интереса на частния сектор. Ако усещането за риск е високо, а възможните приходи са ниски, частните оператори не биха могли да бъдат мобилизирани. Подобряването на условията за участието на частния сектор може да помогне 127. Нивото на развитие на частния сектор в Полша, Румъния и България може да бъде силна страна. Това далеч не е така в Хърватия, която все още разчита основно на общинските дружества, наследени от бивша Югославия. Частният сектор е доказал, че може да инвестира, както е в Румъния. Един преглед на условията за привличането на частния сектор би бил полезен и може да направи обобщения за подобряването на качеството на договорите и тръжните процедури, което може да доведе до повишаването на ефективността на разходите. В същото време, общините често са лишени от възможността да управляват адекватно договорите. 128. Участието на ЕС парадоксално забави първоначалния растеж на участието на частния сектор. Има един основен проблем в опитите да се смесват публично-частни партньорства, който съдейства за привличането на инвестиции от частния сектор за инфраструктурата и може да помогне за намаляването на разходите - използването на фондовете на ЕС. Безвъзмездните средства от ЕС обикновено предоставят финансиране за първоначални инвестиции и трябва да бъдат изцяло изплатени в рамките на кратък период от време, докато плащането според модела на ПЧП покрива определени услуги, доставени през фазата на експлоатацията (виж приложение 4). Предизвикателството тогава е в това, да се комбинира плащането на суровините (инвестициите) със заплащането на услугите. За постигането на финансова устойчивост, държавите ще имат нужда от съвети за това, как да се справят с подобна комбинация и най-добре да използват ПЧП. Фондовете за околна среда могат да бъдат полезен инструмент 129. Фондовете за околната среда могат да насочват средствата за финансирането на сектора. Фондовете за защитата на околната среда могат да генерират приходи от данъците за сметищата и другите такси за отпадъците, от съ-финансирането на секторни капиталови инвестиции, подпомагащи дейности като рециклиране, финансиране на публичните комуникационни кампании, както и засилването на капацитета за приложение. В Хърватия, ФООСЕЕ се превърна в основна институция за финансирането на сектора. ФООСЕЕ генерира значителни приходи и реинвестира ресурси в интегрирани проекти за управлението на отпадъците чрез съфинансиране; фондът започна да управлява средствата по ИПП и да предоставя безвъзмездни помощи, заеми и гаранции. 17-те ФООС в Полша имат за цел да насочват средствата - от частния сектор към проекти за управлението на твърдите отпадъци, чрез субсидирането на търговския лихвен процент, но не са постигнати значителни въздействия поради фрагментарността на тези фондове. България не е създала независим екологичен фонд, но събира и реинвестира приходите от такси чрез Обществената компания за околната среда към Министерството на околната среда, която оперира в рамките на същия бюджетен пакет, но обединяването на средствата в сектора изглежда слабо. Румъния създаде фонд, но той все още не влияе на финансирането на инвестициите в сферата на твърдите отпадъци. Последиците от световната финансова криза 130. Като цяло системите, които генерират приходи привличат финансиране. Въпреки това, световната финансова криза намалява възможностите на местната власт да намира 42 финансиране за инвестиции в публичните услуги, които носят своите си рискове и биха ги направили не толкова привлекателни за частния сектор. Така например, след началото на финансовата криза, Хърватия трудно успява да привлече интереса на големите оператори дори и за провеждането на семинар за представянето на инвестиционен механизъм за управлението на отпадъците в северозападния район. Ето защо, ПЧС в момента се разглеждат от някои страни по опортюнистичен начин, в зависимост от местния пазар, като начин за привличане на финансиране. Правителствата трябва да работят за намаляване на инвестиционния риск в сектора на твърдите отпадъците. Отправна точка са основни технически подобрения, като например събирането на точна информация за повишаване на знанията за отпадъчните потоци и тяхната предсказуемост. По-нататъшните реформи трябва да се стремят към намаляване на финансовите и регулаторните рискове. 131. Когато инвестициите на частния сектор са невъзможни или недостъпни, много общини трябва да могат да вземат заеми от банките. Докато световната финансова криза не пресуши наличните средства, много общини в Полша и Румъния търсеха търговски заеми от силните вътрешни общински кредитни пазари. В Хърватия и България по принцип няма пречки общините да привличат търговско финансиране; съществуват примери за местни държавни заеми, макар и по-малко на брой от тези в Полша и Румъния. Но без съмнение, кризата се е отразила на общинските пазари, а сектора на твърдите отпадъци е повлиян по-силно в сравнение с другите общински услуги като водоснабдяването например, тъй като договорните рискове са по-високи и рентабилността е по-незначителна. Очаква се, че ситуацията ще се подобри с възстановяването на общинските приходи и възстановяването на ликвидността на банките. В същото време, подкрепата за общините за съфинансирането от безвъзмездните средства на ЕС е от решаващо значение, като по-специално ЕИБ е предоставила значителни средства за финансиране. Рециклиране на отпадъците и финансирането на въглеродните емисии 132. Приходите от рециклиране и въглеродни емисии също могат да подобрят финансовата устойчивост на сектора. Финансирането на въглеродните емисии, по-специално за улавяне на сметищния газ и разделното преработване на биологичните отпадъци, например компостирането, могат да осигурят допълнителни приходи в сектора. На практика, финансирането на въглеродните емисии едва ли е изиграло роля за последните подобрения в инфраструктурата на управлението на отпадъците и приложимостта на такова финансиране е несигурно в България, Хърватия, Румъния и Полша. Основната причина е, че регламента във връзка с директивата за депонирането на отпадъци предполага, че изхвърлянето на отпадъците в депата се разглежда като базов случай. Ето защо, схемите и в други региони, които получават финансиране за улавянето на въглероден газ не се считат за "допълнително" спестяване на въглеродните емисии за държавите-членки на ЕС или държавите-кандидатки. Използването на сметищен газ, например за производството на електричество, важи само за големите депа. Потенциалът на финансирането на въглеродните емисии може да бъде тестван допълнително, с оглед развитието на инструментите за времето след изтичането на валидността на протокола от Киото (вж. Приложение 5 за възможните механизми). Европейската система за търговия с емисии (ЕСТЕ) е предназначена за промишлените съоръжения и съоръженията в енергийния сектор и досега не е имала голямо значение за управлението на твърдите отпадъци в страните, разглеждани в това проучване. 133. С изключение на Хърватия, рециклирането в страните, обект на това проучване, следват типичния модел на фокусиране върху относително ценните материали подлежащи на рециклиране, за които, с известна подкрепа, сравнително лесно могат да бъдат въведени схеми 43 от частния сектор. Повечето от по -големите градове имат системи с контейнери разположени на стратегически места, предоставени за обществено ползване за събирането на материали като стъкло, метал, пластмаса и хартия. Основната сила на тези системи е в понижаването на разходите за управлението на отпадъците чрез намаляването на количеството на отпадъците, които трябва да бъдат унищожени. Обикновено, тези схеми сами се изплащат и всичките четири държави имат добре развит частен сектор в този бизнес. Хърватия предприема допълнителни мерки чрез данъчно облагане на производителите на определени продукти или опаковъчни материали, като производителите на гуми, напитки, като използва тези приходи за подкрепа на инициативите за управлението на отпадъците. Наблюдава се спад на цените на рециклираните материали в световен мащаб. Социалните въпроси сякаш нямат голямо значение - като например въздействието върху относително големия брой от ромското население, работещо в този сектор. Фигура 2: Намаляване на отпадъците и рециклиране (депонирането на отпадъци, стратегия на ЕС за отпадъците) – отстояние от постигане на целите (2005 г.) Източник: Warmer Bulletin 2005 г. 134. Наблюдават се някои инициативи в страните от това изследване, които се ангажират по - пряко с населението и разработват практики за разделянето на отпадъците при източника и разделно събиране на отпадъците от домакинствата, но тези инициативи са много ограничени. В резултат на това, въздействието от рециклирането е ограничено по отношение на отделни части от общите потоци от отпадъци или от целите на ЕС за рециклирането. Данните са ограничени и отчитат едноцифрени процентни нива, например Евростат докладва за по-малко 44 от 1 процент за България и 7 процента за Полша през 2008 г. Други данни, например от ETC/RWM дават 20 процента за България (2006 г.) и 31 процента за Румъния (2005 г.) основаващи се на косвени данни, т.е. разликата между генерирането на отпадъците и другите начини на унищожаване на отпадъците освен чрез рециклиране. Въпреки тези неясноти в данните, очевидно е, че по-нататъшни усилия за обществени информационни инициативи, въвеждане на разделното изхвърляне на отпадъците при източника на отпадъците и по- нататъшните инвестиции в третирането на отпадъците са необходими в следващите години, за да бъдат развити системи за управлението на отпадъците в съответствие с целите на ЕС за рециклиране. Курсът на действие в Хърватия може да бъде важна стъпка в посока постигането на тези цели, но схемата все още е сравнително нова. 135. Фигура 2 илюстрира напредъкът на държавите -членки на ЕС, който те са отбелязали съгласно изискванията на Директивата за депата, за ограничаване на органичните отпадъци в депата и подобряването на резултатите от рециклирането и достигането на нива на рециклиране от 50 процента (2020 г.). Докато за по-дългогодишните държави-членки като цяло може да се счита, че отговарят на техническите изисквания на Директивата за депонирането - т.е. по отношение на екологичните мерки за контрол - Фигура 2 показва, че минимизирането на отпадъците и рециклирането не са предизвикателство само за новите държави-членки. Постиженията в областта на рециклирането и постепенното премахване на депонирането се различават значително във всички държави-членки. 45 V. ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ПЪТЯТ НАПРЕД 136. Предходните глави са установили сериозни проблеми при прилагането на стратегиите за управлението на твърдите отпадъци и постигането на успех в България, Хърватска, Полша и Румъния при изпълнението на целите поставени от ЕС в общностното право. Следващият раздел описва заключенията за решаване на въпроси от общ характер в четирите страни и за подобряване производителността на сектора. Този последен раздел представя предложените области за действие, но в никакъв случай не е изчерпателен. В тази глава са описани препоръките за политиката, която ще доведе до оптимизиране на производителността в сектора обръщайки внимание на ключови измерения, но не се правят препоръки за развитие на стратегии специфични за всяка страна. Един по-задълбочен анализ е необходим, за да бъде определен подхода, който да бъде съобразен с всяка отделна страна. Заключенията на доклада бяха обсъдени с представители на Европейската комисия, включително и ГД "Регионална политика", ГД "Околна среда” и ГД" Разширяване ", които силно приветстваха доклада и изказаха съгласие с основните му заключения. Въпреки това, въз основа на този анализ, докладът има за цел да търси по-широк диалог с ЕС и с представителите на страните, за да се определят приоритети за целенасочени действия. А. Перспективи: начини за оптимизиране на производителността в сектора 137. Анализът показва подобрения в три основни насоки: (i) Създаване на благоприятна институционална уредба; (ii) Изпълнение на националните планове за управление на отпадъците; и (iii) Постигане на средносрочна икономическа и финансова устойчивост. Измерение 1: Подобряване на институционалната структура 138. Изграждането на силен капацитет за изпълнение. Спазването на преобладаващото законодателство за околната среда обикновено се изпълнява най -добре чрез юридически независими органи, които могат да действат по собствена инициатива, и могат за предприемат необходимите действия за прилагане на законодателството чрез прилагане на такси и други санкции, включително и съдебно преследване. Прилагането на законодателството има за цел да се избегнат високите глоби за неизпълнение поради нарушаването на процедурите на ЕС, но освен това, ефективното прилагане е от съществено значение за определянето на правилните стимули за отговорните органи и операторите, с които имат договори за планиране, изпълнение и поддържане на интегрирана система за управлението на твърдите отпадъци. Също така, прилагането на законодателството предоставя на обществеността механизъм за разглеждането на жалби от гражданите, а в дългосрочен план води до постигане на съгласие относно вземането на решения за приемането на отпадъци за окончателното обработване и обезвреждане. 139. Увеличаване на местната отговорност. Амбициозните национални планове за управлението на отпадъците все още не са изцяло въведени в регионалните и местните планове. Местните органи, които са основните движещи сили за изпълнението, все още не са приели като своя съответната отговорност и ангажираност, която е необходима за амбициозните планове, включващи значителни инвестиции в инфраструктурата, политически чувствителния избор местата за разполагане на депа, както и увеличението на тарифите. 46 Изграждането на силни общински нива за изпълнение ще изисква осигуряването на допълнителни стимули за по-добрите изпълнители и увеличаването на санкциите за неизпълнение на изискванията за съответствие с ЕС и санкциите за лошите изпълнители, но също и по-добри комуникации с обществеността и информационни кампании за ангажиране на местното население. 140. Отделяне на повече време и ресурси за процедурите за избор на площадките за депа. Добри практики за интегрирането на Стратегическата ЕО на първоначалния етап и ОВОС на по - късните етапи в процеса за избора на депата или за другите съоръжения за отпадъците са разработени и се практикуват днес в Ирландия, след дълги години на трудно извлечени поуки взети от една система, която преди години до голяма степен се е основавала на политическите процеси. Случаят с избора на площадка за депото в Дъблин (каре 3) се превръща в причина длъжностните лица да признаят, че процесът на избор на площадка за депо трябва да бъде деполитизиран. В резултат на това, парламентът сваля отговорността за вземането на решенията свързани с избора на площадка за депо от местните политици и я прехвърля на по - високо ниво към техническите органи. Ирландия също така приложи национално ръководство за добра практика за последователността на техническите проучвания за оценка на опциите за сметищата съгласно ЕО: провеждане на стабилна ОВОС, която да осигури “алтернативен анализ” на краткия списък за площадките за депа със силното участие на обществеността и провеждането на специфичен ОВОС на площадката за депо, с участие на обществеността. Тези национални насоки подчертават значението на един технически издържан процес, който включва участието на обществеността на всеки един етап от избора на място за депо. Високите първоначални разходи и по-дългия период от време в крайна сметка дават резултати, защото вземането на решения се движи напред, и няма връщане назад. Схемите за изгарянето на отпадъци могат да бъдат особено предизвикателство в това отношение, тъй като развитието им среща силна обществена съпротива. Процесът на планиране и консултации трябва да бъде внимателно проектиран и може да отнеме значително време. Измерение 2: Изпълнение на националните планове за управлението на отпадъците 141. Увеличаване на капацитета за изпълнение на централно ниво. Драматичните подобрения изисквани съгласно целите на ЕС се нуждаят от силен тласък в посока „отгоре надолу” под формата на подходяща програма за управление, планиране, както и стимули, но капацитета на централно равнище е недостатъчен, за да задвижи изпълнението на националните стратегии. Централните министерства имат нужда от достатъчно персонал, който да работи ефективно, с реалистични планове, измерими цели и междинни срокове. Въпреки това, изграждането на капацитет на централно ниво не означава връщане към стария стил на централно планиране. Например, в България, по време на изпълнението на първата фаза от националния план за управлението на отпадъците, усвояването на средствата е бавно, поради това по време на втората фаза, правителството предпочете да разпредели средства за регионални санитарни депа на национално равнище и Министерството на околната среда дори взе участие в избора на депата за отпадъци. Въпреки, че това може да подпомогне общините във фазата на подготовката, липсата на отношение и активност на местно ниво ще забави изпълнението и може да доведе до бъдещи проблеми с местното население, чиято подкрепа ще бъде необходима когато депата започнат да приемат големи количества отпадъци от други региони. 142. Засилване на междуобщинските звена за регионално управление на отпадъците. Интегрираното управление на твърдите битови отпадъци зависи от ефективното изпълнение и координация на регионално равнище. Международният опит показва, че силните междуобщински звена са от решаващо значение за регионалното планиране и управлението на 47 услугите. Те изискват солидна институционална, техническа и финансова и оперативната база, и често действат чрез регионалните публични дружества, които разполагат с достатъчно самостоятелност и ресурси. Помощ е необходима за създаването на стабилни, договорени междуобщински споразумения служещи за "институционален гръбнак" на регионалните интегрирани системи за управлението на твърдите отпадъци. Тези споразумения трябва да определят отговорностите, да разпределят рискове и ползите между подписващите страни. Клетка 3: Използването на структурните фондове на ЕС в Дъблин Ирландия използват финансиране от ЕС за изпълнението на политиката на ЕС за отпадъците. Страни като Румъния, България или Полша планират използването на европейските фондове за регионално развитие за съществено субсидиране на инвестициите (до 97 процента) в съоръжения за обезвреждането на отпадъците, които да отговарят на условията за съвместимост с изискванията на ЕС. Въпреки това, тези държави се борят за изготвяне на поредица от бъдещи проекти, както и за финализирането на площадки за разполагането на междуобщински съоръжения. Ирландия е пример за коренно различен подход: Дъблин използва ПЧП за финансиране на нови инсталации за изгаряне, което позволяват оптимизиране на капацитета и подготовката на проектите, включително провеждането на обширни обществени консултации и изготвянето на съобщения, за което са използвали огромната сума от 8.0 млн. евро. безвъзмездни средства от ЕФРР; финансиране, което трудно би могло да бъде осигурено от бюджетни източници. 143. Осигуряване на подкрепа за подготовката на проектите. Едно от най-големите предизвикателства за използването на наличните средства за инвестиции и за прилагането на съществуващата политика е липсата на помощ за подготовката на проекти - както финансова помощ, така и техническа и организационна. Административните звена на местно и междуобщинско равнище отговарят за ежедневната работа, която на практика осигурява функционирането на интегрираните системи за управлението на твърдите отпадъци. Те кандидатстват за финансиране въз основата на предложенията за проектите, които са разработили и внасят за одобрение от органа, който управлява средствата. Въпреки това, те не разполагат с необходимия капацитет и ресурси, за да представят тези предложения за проекти, да направят предпроектните проучвания и техническите проекти, да подготвят тръжните документи и договорите за стоки, строителство и услуги. Предишните новопостъпили в ЕС държави, като Ирландия, са използвали наличните средства за финансиране, което е оказало силна подкрепа за подготовката на проектите и е спомогнало за успешното мобилизиране на частните капитали при изпълнението на проектите на по-късен етап (виж каре 3). Програмите за безвъзмездните средства и за техническа помощ трябва да наблегнат повече на този момент, който създава затруднения. Измерение 3: Напредък към средносрочна икономическа и финансова устойчивост 144. Увеличаване на дела и подобряване на условията за участието на частния сектор в осигуряването на услуги. Участието на частните доставчици на услугите за управлението на отпадъците могат да подпомогнат системата като цяло. Държавните бюджети са спестили средствата за инвестиции в системите за управлението на твърдите отпадъци, но частните предприятия могат да внесат своя принос под формата на иновации и добър опит в управлението, като намалят възможността за патронаж в политиката, като правят възможно доставчикът да е пряко отговорен пред клиентите, особено в ситуации, в които правителството не дава субсидии за предоставянето на услугите. Добре направените договори с подходящо покритие на риска, които се печелят чрез прозрачни механизми, също могат да допринесат много за подобряване на ефективността на разходите в системата като цяло. 48 145. Когато е възможно, да се обвърже подобрението на нивото на обслужване с увеличението на тарифите. Правителствата често субсидират предоставянето на услугите на ниски тарифи, което осигурява достъп до услуги на приемливи цени за нискодоходните групи. Въпреки това, по този начин, те могат да направят управлението на отпадъците непривлекателно за частните предприятия, които не искат да бъдат зависими от капризите на публичния сектор, като доставчиците често в крайна сметка се отчитат пред политиците, а не пред своите клиенти. Тъй като политиците често държат таксите за управлението на отпадъците под нивото на разходите с цел краткосрочни политически дивиденти, те могат да направят доставчиците на услуги зависими от централните държавни субсидии. В същото време, става все по-трудно да се коригират тарифите на по-късен етап, когато те не могат да бъдат оправдани с подобряването на качеството на услугата. Източник на допълнителни приходи или намаляване на разходите може да се търси чрез подобряването на нивата на рециклиране. Въпреки, че всичките четири държави имат активен сектор за рециклиране, за постигането на целите е необходимо по-силно осведомяване на обществеността и образоване на населението по тази тема. 146. Търсене на допълнителни източници на приходи или намаляване на разходите чрез подобряване на нивата на рециклиране. България, Хърватия, Полша и Румъния имат частен сектор в областта на рециклирането, но е необходима силна просвета сред населението и информационни кампании за постигане на целите на рециклиране. 147. Определяне на границите за достъпност на цените. В много държави, групите с ниски доходи понасят непропорционални ценови натоварвания за неефективни услуги, и те плащат по-високи цени, отколкото по-богатите домакинства. Тъй като те често не се възползват от икономичните възможности за сметосъбиране (например в селските райони) и често отделните доставчици се възползват от тях (особено когато има един доставчик на услугата, който е монополист в областта), те не само трябва да отделят по-голям дял от бюджета си за услугите, но получават услуги с по-лошо качество. Централните и регионалните органи могат да спомогнат за решаването на този проблем, като обединят тези домакинства и им помогнат да образуват общ фронт за преговори с отделните доставчици. B. Заключения и пътят напред 148. България, Хърватия, Полша и Румъния са имали достъп до голям обем безвъзмездни помощи от ЕС и подкрепа от европейските финансови институции, които в голямата си част са останали неусвоени. Въпреки щедрата финансова подкрепа за приемането на национални стратегии за отпадъците, настоящата структура на международната помощ не се справя с решаването на основни въпроси. Нито една от трите нови страни-членки на ЕС няма да успее да използва в определения срок всички средства от ЕФРР за управлението на твърдите отпадъци. Понастоящем наличните финансови източници не са използвани или не са разпределени така, че да оптимизират работата на сектора, но с малки изключения, финансират проекти и подготовката на проекти. Все пак, последните десет години показаха, че подход на принципа „проект по проект” не е достатъчен за постигането на целите на ЕС в политиката за отпадъците. 149. Заключенията на този сравнителен анализ и консултациите с Европейската комисия изтъкват нуждата от повишаване на степента на подкрепа за подобряване на постиженията в управлението на твърдите отпадъци в някои нови страни-членки на ЕС или страните- кандидатки. Таблица 7 по-долу прави преглед на основните недостатъци идентифицирани в България, Хърватска, Полша и Румъния - недостигът на финансиране и нужда от друг вид 49 помощ за справяне с тези предизвикателства, които в момента не са на разположение. Тъй като формата и условията за помощ са различните за отделните страни, опитът на Световната банка в региона на Европа и Централна Азия, както и този от други места по света, предполага осигуряването на начини за оказване на подкрепа (виж каре 4). 150. Подобряването на работата в сектора на твърдите отпадъци има нужда от по - систематичен секторен подход в сравнение с този използван в миналото. Секторните интервенции в отделните страни ще изискват специфични решения, които да отговарят на въпроси, идентифицирани в този доклад, но и да балансират специфичния капацитет за изпълнение. Скоро ще се наложи държавите-членки на ЕС да започнат разработването на Оперативни програми за новите структурни фондове за финансиране през периода 2014 -2020 г. Резултатите от този процес ще определят дали наличните безвъзмездни помощи от ЕС ще се използват разумно и по-един икономически и финансово устойчив начин. 151. Заключенията в този доклад могат да се окажат своевременни и могат да подкрепят този процес. Те могат да осигурят информация за целенасочен диалог с политиците и висшите държавни служители на национално и местно ниво, натоварени с осъществяването на оперативната програма и развитието на новия програмен период, който ще започне скоро. Такъв диалог първоначално ще търси обратна информация за резултатите и препоръките от анализа, но също така дава възможност да се вземат поуки от секторните практики в по- напредналите страни членки на ЕС, и в крайна сметка, може да доведе до приоритизиране на целенасочени инициативи в новите страни-членки на ЕС и страните-кандидатки. 50 Каре 4: Световната банка и управлението на твърдите отпадъци Според данните за 2008 г. Световната банка подкрепя развитието на управлението на твърдите отпадъци чрез 72 проекта по целия свят. Тази цифра включва проекти, които са изцяло фокусирани върху този сектор, както и проекти (или програми), които частично имат цел на развитие управлението на твърдите отпадъци. Общата стойност на инвестициите и дейностите свързани с развитието на сектора е била 613 милиона щ.д. В региона на Европа и Централна Азия (ЕЦА) дейностите в сектора на твърдите отпадъците се простират в 16 проекта с обща стойност от 173 милиона щ.д. Тези проекти финансират широк кръг от дейности, като инвестиции, така и и програми за техническа подкрепа. Типичните примери за дейности в областта на управлението на твърдите отпадъци, които редовно се появят при проекти, финансирани от Банката, и от които е придобит опит от няколко страни са следните:  Развитие и укрепване на институционалните договорености  Изготвяне на правна рамка и реформиране на политиката  Участие на частния сектор  Възстановяване на разходите, тарифни реформа и финансова устойчивост  Междуобщински мерки за събиране на отпадъците и регионални съоръжения за обезвреждане на отпадъци  Системи за събиране и рециклиране на отпадъци  Трансфер, депониране, компостиране и закриване на сметища  Повишаване на възможностите за осигуряване на препитание от събирането на боклук  Икономически инструменти и междуправителствени трансфери Тези дейности са предприети и финансирани посредством голямо разнообразие на идейни проекти. Чести са проектите изцяло проектирани, за да доведат до подобрения в сектора на твърдите отпадъци. В района на Европа и Централна Азия редица проекти касаят инвестиционни програми за регионални съоръжения за обезвреждане на отпадъците. Пример за един по-интегриран подход е един от скорошните проекти на Банката за управление на отпадъците в Азербайджан. За района около столицата (Голямото Баку), този проект изпълнява една съществена програма за техническа помощ за реформиране на сектора в комбинация с инвестиции за разгръщането на услугите по събиране на отпадъците; осъвременяване на съоръженията за обезвреждане на боклука; закриване на нерегламентирани сметища и развитие на нови инвестиции за трансфер на отпадъци и по-напреднали начини за минимизиране и депониране на отпадъците. Програмата за техническа помощ ръководи реформата в сектора, подкрепя въвеждането в работа на нова градска институция за управлението на твърдите отпадъци и развива финансово устойчиви тарифни структури и оперативни модели със системи за данни и таксуване. В други проекти, управлението на твърдите отпадъци е по-скоро елемент от по-голям проект или програма. Например в Турция, инвестициите в управлението на твърдите отпадъци е част от програма за инвестиции в общински услуги управлявана от общинската инвестиционна банка, където местните власти могат да кандидатстват за финансиране на канализацията, на местната инфраструктура и на проекти за управлението на твърдите отпадъци. В други страни, частичните инвестиции в управлението на твърдите отпадъци са свързани с програмите за градско развитие или с програмите за намаляване на въздействията от изменението на климата (оползотворяване на сметищния газ и използването на био-горива за производство на енергия). Типични финансови инструменти за финансиране от Банката са инвестиционните заеми и заемите за техническа помощ. По-подробен преглед на инструментите е даден в приложение 7. В допълнение към отпускането на заеми от собствени ресурси в сектора на управлението на твърдите отпадъци, Банката подпомага съ-финансиращи инструменти като споразумения за финансиране на въглеродни емисии и предлага безвъзмездна помощ от Глобалния екологичен фонд (ГЕФ), например в управлението на проекти за полихлорирани бифенили (ПХБ). 51 Таблица 7: Основни недостатъци и възможни области за подкрепа Предизвикателства в Нужди от техническа Възможна роля на Държава Инвестиционни нужди сектора помощ Световната банка Румъния Слаб местен капацитет за Недостиг на финансови Местно и регионално Финансов посредник и подготовка на проекти и средства на стойност 870 управление кредитиране на слаб капацитет за милиона евро Управление на централно "Техническа помощ” изпълнение ниво Припокриване на Недостиг на финансови Предоставяне на съвети за отговорностите на окръжно средства на стойност 230 ПЧП (регионално) ниво милиона евро Развитие на пазара за Ограничен капацитет за рециклати осъществяване на надзор на централен ниво и ограничен капацитет за управление на проекти Недостатъчно развит пазар за рециклиране и компостиране България Недостатъчен избор на Недостиг на финансови Оптимизиране на сектора Заем за развитие на площадки за депа средства на стойност 55 Финансова устойчивост политики Слаби регионални милиона евро Приложение и изпълнение Икономическа и секторна сдружения и липса на Избор на площадки за депа работа отношение и ангажираност Силен интерес от страна на Много нисък капацитет за ГД Регионална политика на изпълнение и контрол ЕС за тристранни разговори Дългосрочна финансова – ЕС-правителство и ГСБ устойчивост Ограничени налични данни Полша Постоянна липса на данни Недостиг на финансови Избор на площадки за депа Заем за развитие на Разпокъсаност на средства на стойност 550 Обществени консултации политиките и инвестициите институционалната рамка и милиона евро Регионална стратегия и Икономическа и секторна слаб капацитет за контрол планиране работа Собствеността върху Възможност: юни 2010 г. – отпадъците и структурата разговори на високо на местните мерки за равнище на ниво ЕС- стимулиране правителство Много слаб капацитет за подготовката на проекти и слаб местен капацитет Слаби обществени консултации и силна местна съпротива Висок дял на незаконен дъмпинг Хърватия Слаб капацитет за Нужда от финансиране на Предоставяне на съвети за Инвестиционен заем провеждане на стойност 350 милиона евро ПЧП (когато няма достъп до процедурите, свързани с Избор на площадки за депа финансиране от ЕБВР и избор на площадки за депа Регионално управление ЕИБ) и силна местна съпротива Активен диалог и тясно Липса на местен капацитет сътрудничество с за управление на проекти националните и местни Събиране на отпадъците на клиенти островите по време на туристическия сезон Липса на опит в ПЧП 52 СПРАВКИ БЪЛГАРИЯ Хаджиева-Захариева Р., Д. Димитрова, Франсоа Бюл-Боден. 2003. Укрепване на управлението на отпадъците в България: предизвикателства и възможности. Управление на отпадъците 23, с. 749-761. Национална стратегия – сектор „ Околна среда ". Министерство на околната среда и водите. 2001. Национална стратегия за околна среда и План за действие 2000-2006. Министерство на околната среда и водите. 2003. Националната програма за управление на отпадъците, 2003-2007. Министерство на околната среда и водите. 2003. Стратегията на ИСПА за околната среда. Министерство на околната среда и водите. 2006. Разработване на национална стратегия за намаляване на количествата биоразградими съставки в отпадъците в местата на сметищата - България. Министерство на околната среда и водите. 2007. Оперативна програма - Околна среда, 2007- 2013 г. Световна банка. 2007. Документ за оценка на проекта: Проект за развитието на общинската инфраструктура . Доклад №: 42122-BG. ХЪРВАТИЯ Европейската комисия. 2007. Доклад за напредъка на Хърватия 2007. Правителството на Република Хърватия. 2000. Национален план за приоритетите в управлението на отпадъците. Правителството на Република Хърватия. 2000. Стратегия и Национален план за действие в околната среда. Правителството на Република Хърватия. 2001. НПДЗ - План за действие по приоритети. Разработване на Националната стратегия за управлението на отпадъците. Правителството на Република Хърватия. 2006. Стратегическа рамка за развитие 2006-2013. Краинч, Н. и Й. Домач. 2007. Как да моделираме различните социално-икономически и екологични аспекти при използването на биомаса: Проучване в определени региони в Словения и Хърватия. Енергийна политика 35, стр. 6010 -6020. 53 Маринкович, Наталия и др. 2008. Управлението на опасните медицински отпадъци в Хърватия. Управление на отпадъците 28, стр. 1049-1056. Министерството за опазването на околната среда и териториалното планиране. 2001. Управление на отпадъците – Анализ на пропуските в законодателството. Министерство за опазването на околната среда и териториалното планиране. 2001. Национален капацитет за събиране на данни по околната среда . Министерство за опазването на околната среда, териториалното планиране и строителството. 2007. Оперативна програма „Околна среда”, 2007-2009 г. (Инструмент за предприсъединителна помощ). Световната банка. 2004. Документ за оценка на проекта: Проект за контрола върху замърсяването на крайбрежните градове. Доклад №: 27759-HR. ПОЛША Гржесик, К. 2005. Планове за управлението на отпадъците: Инструменти за устойчиво развитие. Полски журнал за проучванията в околната среда, том 14, № 5, с. 703-706. Министерството на регионалното развитие. 2007. Оперативна програма - Инфраструктура и околна среда. Националната стратегическа референтна рамка за периода 2007-2013 г. Министерството на регионалното развитие. 2006. Национален план за управление на отпадъците 2010 г. Световната банка. 2004. Документ за оценка на проекта: Първи проект за затваряне на мина за антрацитни въглища. Доклад №: 29070-POL. РУМЪНИЯ Йонита, Сорин и Анка Войнея. 2008. Преглед на капацитета за Структурните фондове на Румъния. Министерството на икономиката и финансите. 2006. Solutii Alternative la Fabricarea Ambalajelor pentru Conformare cu Cerintele Europene (Алтернативни решения за производството на опаковки в съответствие с изискванията на ЕС). Министерството на околната среда и управлението на водите. 2004. Национален план за управление на отпадъците. Министерството на околната среда и управлението на водите. 2004. Национална стратегия за управление на отпадъците. Министерството на околната среда и устойчивото развитие. 2007. Секторната оперативна програма - Околна среда, 2007-2013 г. 54 Министерството на околната среда и устойчивото развитие. 2008. Секторна оперативна програма - Околна среда, 2007-2013 г. Годишен доклад за изпълнението за 2007 г. Министерството на околната среда и устойчивото развитие. 2008. План за действие за временно складиране на отпадъците. Огак, Митцухару и др. 2006. Проучване за подобряване на околната среда в Румъния. Международен журнал на съвременната физика Б, том. 20, бр. 25, 26 и 27, стр. 4243-4248. Румънската асоциация на управление на твърдите отпадъци (ARS). 2007. Конкуренцията в частния сектор: Как да се постигне лоялна конкуренция в сектора на управлението на отпадъците? (презентация). Световната банка. 2007. Документ за оценка на проекта: Проект за интегриран контрол на биогенното замърсяване . Доклад №: 41094-RО. Световната банка. 2007. Документ за оценка на проекта: Проект за общинските услуги. Доклад №: 35843-RО. ОБЩИ Бизнес и околна среда. 2003. Новите членове на ЕС започват да се координират по отношение на политиката за опаковките. том. 14, бр.12, стр. 12. Съобщение от Комисията до Съвета и Европейския парламент по повод тълкувателно съобщение за отпадъците и страничните продукти, 1март 2007 г. Директива на Европейския парламент и на Съвета относно отпадъците , 23 февруари 2008 г. Европейската комисия. 2007. Край на отпадъците –Примери (Работен документ). Европейската комисия. 2007. Край на отпадъците – Пример свързан с компоста (Работен документ). Европейската комисия. 2007. Край на отпадъците – Пример свързан с металните отпадъци (Работен документ). Европейската комисия. 2007. Териториалната програма на Европейския съюз - към по- конкурентоспособна и устойчива Европа според различните региони. Европейската комисия. 2008. Насоките на Общността за държавната помощ за опазването на околната среда. Конекжни, Карол и Дейвид У. Пенингтън. 2007. Съвременно мислене по отношение на жизнения цикъл на продуктите и материалите при управлението на отпадъците: Обобщение от семинар на Европейската комисия и от пилотните проучвания в Малта 55 2005. Управление на отпадъците 27, стр. S92-S97. UNEP-MAP. 2005. Средиземноморска стратегия за устойчиво развитие. Рамка за устойчивост на околната среда и споделено благоденствие. 56 Приложение 1: Списък на представителите и институциите, с които бяха проведени срещи Институция Име и позиция България (юни 2009 г.) Министерството на околната среда и водите Емилия Стоянова Изпълнителен директор на Предприятието за управление на дейностите по опазване на околната среда Мария Кръстева-Нинова Началник отдел, дирекция "Управление на отпадъците Щерьо Ножаров Директор, Дирекция „Изменение на климата, инвестиционна политика и обществени поръчки” Националното сдружение на общините Гинка Чавдарова Изпълнителен директор Българската асоциация по рециклиране Теменужка Костова Изпълнителен директор ЕКОПАК Кирил Здравков Изпълнителен директор Тихомир Лазаров Технически директор Моника Роменска Ръководител, „Регулации, общински и обществени въпроси” Екобулпак Видьо Видев Изпълнителен директор Милен Димитров Прокурист Община Горна Малина Емил Найденов Кмет Екологично сдружение "За Земята" Цанев Антон Фондация „Природа назаем” Стоян Йотов Изпълнителен директор Екологично сдружение "За Земята" Венелина Величкова Хърватия (декември 2008 г. и февруари 2009 г.) Министерство за опазване на околната среда, Никола Рузински териториалното планиране и строителството Държавен секретар Влатка Лусиянич Юстич Началник на дирекция „Програми за ЕС за развитие на инфраструктурата” Младен Главосенич Началник отдел "Европейски програми за развитие на инфраструктурата” Опазване на околната среда и Фонд "Енергийна Винко Младинео ефективност” Директор Сандра Прскало Ръководител на Службата на директора Министерство на икономиката Дражен Иванушеч Ръководител на Отдела „Системата за обществени поръчки” Тея Колар Дирекция „Система за обществени поръчки” 57 Мая Каст Дирекция „Система за обществени поръчки” Централна служба за развитие, стратегия и координация Хървое Доленеч на средствата от ЕС Държавен секретар Дамир Томашович Началник отдел, „Програми на ЕС за икономическо и социално сближаване " Правителствена агенция за публично-частно партньорство Камило Врана Директор Марио Търкович Старши съветник Гами Импекс Дамир Кирич Директор Патрик Стадаас Главен счетоводител CISTOCA, Загреб Холдинг Марко Мелчич Директор Динко Синчич Помощник директор Делегацията на Европейската комисия Давор Перкан Ръководител на проект, Околна среда и енергетика Желка Згага Ръководител на проект, Инфраструктура и конкурентноспособност Публична институция за управление на общинските и Недо Чепич безопасните отпадъци в Северозападна Хърватия Директор Окръг Загребачка Лерка Раякович Окръг Вараждинска Невенка Кръклеч, Ивана Дукши Окръг Сисачко – Мославачка Анте Раич Окръг Вуковарско -Срийемска Тамара Шарич,Марио Наглич Окръг Крапинско -Загорска Стйепан Брушич Окръг Меджумирска Г-н Баранашич, Сандра Голубич Окръг Копривничко Рижевачка Дарко Корен, Мариан Щимач, Златко Филипович Окръг Вировитичко-Подравска Ива Жарич Сржич, Дубравка Репич Окръг Бйеловарско - Билогорска Иво Ватро град Забог Желко Томек град Вараждин Антун Мушанович град Прелог Желко Поредош, Шиниша Радикович град Загреб Горан Шарич град Лудбрег Дарко Крънкович град Дурдевач Томислав Сарделич, Марио Маховлич град Крапина Марко Любич град Орославе Иван Туда 58 Полша (декември 2008 г.) Министерството на околната среда Александра Маларц Директор, отдел "Оперативна програма" - Инфраструктура и околна среда Национален фонд за опазване на околната среда и Малгожата Скуча управлението на водите Заместник-председател и отговарящ за управление на отпадъците Йержи Суотън Директор, отдел Опазване на почвите Едита Станкиевич Заместник директор, отдел Опазване на почвите Price Waterhouse Coopers Алина Сарнака Ръководител, отдел „Транспорт, инфраструктура и публичен сектор” Масие Жура Сътрудник, отдел „Транспорт, инфраструктура и обществен сектор” Румъния (декември 2008 г. и февруари 2009 г.) Министерството на околната среда и устойчиво развитие Николета Кирияк Генерален директор на Дирекция по почвознание, подпочвения слой и управление на отпадъците Лиляна Кирила Генерален директор на Управляващия орган за СОП Околна среда, Генерална дирекция за управление на структурните инструменти Национална агенция за защита на околната среда Брандуса Петроайка Директор, Отпадъци и химически опасни вещества Румънската асоциация за управление на твърдите Виорел Марку отпадъци Директор Алексей Атудорей Съветник ECOROM Ambalaje (Сдружение на рециклиращата Сорин Попеску индустрия) Генерален директор Лиляна Ничита Директор, Отдел Техническа помощ Община Пиатра Неамт/окръг Неамт Лучия Попирда Изпълнителен директор, Звено за изпълнение на проектите, Кметство Пиатра Неамт Европейска комисия (декември 2008 г. и март 2010 г.) ГД "Регионална политика” Анастасиос Бургас Началник на отдел, Румъния Беноа Надлер Служител, Румъния Панайотис Тану Служител, Хърватия (ИПП/ИСПА) Хана Дудка Служител Реналдо Мандметс Началник на отдел, България Карстен Расмусен Заместник-началник на отдел, България Ставрула Пелекаси Служител, България Валери Натан Служител, България Марек Теплански 59 Служител, Полша ГД "Околна среда, международни отношения и Джоана Фидлер разширяване” Служител, рьботещ по политиката Франсоа Делсуйлери Бюро за Хърватия Каролина Фрас Управление на отпадъците Михаил Пападойнакис Управление на отпадъците Розалинд Ван Дер Влиес Управление на отпадъците Джордж Кремлис ГД "Околна среда, кохезионна политика и ОВОС” Ръководител Анастатиос Никас Служител, работещ по политиката Катенина Чарзинска Служител, работещ по политиката Катанина Кот Служител, работещ по политиката Даниел-Велерия Андрей Служител, работещ по политиката Милена Новакова Служител, работещ по политиката ГД "Околна среда, устойчиво производство и Ханс Кристиан Еберл потребление" Служител, работещ по политиката ГД "Разширяване" Нора Хайринен Служител, Хърватия Рачел Джанфранки Гордън Първис Инфраструктура и международни финансови институции, Консултативна група за международните финансови институции 60 Приложение 2: Матрица за преглед на институционалните споразумения ФУНКЦИЯ ИНСТИТУЦИЯ БЪЛГАРИЯ ХЪРВАТИЯ ПОЛША РУМАНИЯ Изготвяне на Министерството на околната среда Министерството за опазването на Министерството на околната среда Министерството на околната среда политика (МОС) определя приоритетите и околната среда, планирането и (МОС) определя националната (МОС) е отговорно за Стратегията стратегическите посоки в строителството (МООСПС), стратегическа посока, но за управление на отпадъците Националния план за управление отговорно за Стратегията за регионалните правителствени 2003-2013 г. и за Националния на отпадъците (НПУО) управление на отпадъците и органи (войводствата) имат план за управление на отпадъците Националния план за управление свобода на действие и (НПУО) на отпадъците (НПУО) приоритетите могат да се различават; Министерството на регионалното развитие (МРР) определя приоритетите за капиталови инвестиции в съответствие с Националния план за управление на отпадъците (НПУО) Правна рамка Общините носят юридическа Общините имат отговорност за Общините имат правната Общините са юридически отговорност за управлението на осигуряване на общински услуги отговорност по отношение на отговорни за управлението на сектора за отпадъците; изискване за управление на отпадъците; общинското управление на отпадъците, но също така са за образуване на регионални страните имат правна отпадъците, но правата на отговорни за окръжните сдружения за управление на отговорност за организирането на собственост върху отпадъците (регионални) административни отпадъците управлението на отпадъците на принадлежат на притежателя на единици регионално ниво. отпадъците, който взема решение за сключване на договори за услуги за събирането на отпадъците Правилник Министерството на околната среда МООСПС определя лицензите, Няма налична информация Министерството на околната среда определя стандартите; разрешителните и стандартните определя екологичните стандарти, регионалните инспекторати по изисквания; инспекторатите по и Министерството на околната среда извършват преглед околната среда издават и администрацията и вътрешните на разрешителните удостоверяват разрешителните работи (МАВР) урежда стандартите за публичната администрация. Лицензи и 61 разрешения се издават от МАВР Надзор Шестнадесет регионални Инспекторатите по околната Инспекторатите по опазване на Независима охрана за опазване на инспектората по околна среда среда с централизирани и околната среда на национално и околната среда с 8 регионални и контролират за съответствие с децентрализирани офиси са под регионално ниво ръководят 42 окръжни комисариата към изискванията в 55 региона за надзора на МООСПС; Хърватската практиките по управлението на Министерството на околната управление на отпадъците агенция по околна среда (ХАОС) отпадъците; общините среда; Национален регулаторен събира данни и поддържа осъществяват надзор върху орган (НРО) за комунални услуги и националната информационна операторите, под ръководството благоустройство към МАВР система за отпадъци на войводствата. Въвеждане Регионалните инспекторати също Инспекторатите по околна среда Общините са отговорни за Независимата охрана за опазване са отговорни за контрола, провеждат проверки на място за осигуряване на съответствие на на околната среда и НРО включително за затварянето на съответствие с изискванията, депата за отпадъци, но имат много провеждат проверки на място и са нерегламентираните сметища глобяват и събират такси, започват ограничен капацитет за упълномощени да налагат санкции съдебни дела, ако е необходимо правоприлагане и/или им липсват съответните механизми Планиране МОС прави проекти на НПУО; МООСПС изготвя проекти на МОС изготвя проектите за НПУО; НПУО, изготвен от МОС; 8 регионални сдружения с НПУО, определя технологичните 16 регионални планове за регионални плана за управление ограничена роля в планирането на предпочитания и одобрява управление на отпадъците под на отпадъците от регионалните практика; по-големите градове площадките за разполагането на ръководството на войводствата, агенции за опазване на околната подготвят собствени планове депата; Окръжните както и местни планове на среда (РАООС) със слаб капацитет; административни служби са общините; решенията за общински планове, изготвени от отговорни за документацията разположението на депата и окръжните съвети, включително и свързана с планирането и решенията за рехабилитацията се избор на площадка, технологии и определят мястото на вземат на регионално равнище финансиране съоръженията, включително и на депата; общинските служби планират общинските обекти Финансиране Комбинация от средства на ЕС и Фирмите за управление на Фондовете на ЕС за капиталови Фондовете на ЕС за капиталови национални средства за отпадъците и свързаните с тях инвестиции, управлявани на МРР и инвестиции, със съ-финансиране капиталови инвестиции, държавни органи, отговорни за изпълнени чрез Националния от националния и местните разпределени чрез осигуряване на E и П, както и за фонд за опазване на околната бюджети; E и П чрез текущите Министерството на околната закриване и рекултивация; Фонда среда и управлението на водите приходи; разходите за закриване и среда; съфинансиране осигурено за опазване на околната среда и (НФООСУВ), както и 16 независими рекултивация се поемат от от Предприятието за опазване на енергийна ефективност (ФООСЕЕ) регионални фондове; МОС има собственика на депото; такси, околната среда; E и П от текущите съфинансира капиталови координираща роля; фондовете определени от общината въз приходи; такси, определени от инвестиции и администрира също предоставят субсидии основа на структура, създадена в общинския съвет наличните финансови средства по финансирани чрез таксите за Министерството на околната ИПП замърсяване среда; Фонд за опазване на околната среда с ограничени 62 функции Администрация Междуобщинските сдружения са Дружествата за регионално Междуобщинските сдружения Общините са отговорни за отговорни за регионалните депа, управление на отпадъците, отговарят за сключване на търговете и сключването на но на практика често депата се създадени чрез междуокръжни и договори, включително за договори, включително управляват от общината, която е или междуобщински предпроектни проучвания и подготовката на проекти, приела площадката на своя споразумения са отговорни за технически проекти; въпросите за проучвания и технически проекти; територия; МОС често е основен администриране и подготовка на правото на собственост върху окръжните съвети управляват двигател на подготвителните проекти, включително договори за отпадъците и припокриване регионалните услуги работи, особено на съществуващи предпроектни проучвания и между общинско и регионално регионални депа; събирането и технически проекти ниво (войводства) води до транспортирането се намаляване на стимулите и администрира от общините размива отговорността за ежедневните дейности Предоставяне на Депата са управлявани от Регионални компании ще доставят Частните оператори рециклират и Обществени или частни услуги държавни и частни компании, услугите, но сега това се прави събират отпадъците по оператори, договорени от публични дружества, създадени на предимно от общините; икономически жизнеспособни общините, областните съвети, или общинско ниво; при събирането и комбинация от публични и частни маршрути, докато общинските междуобщинските сдружения; транспорта делът на частния оператори за събиране, комунални услуги обслужват без малките селски общини зависят от сектор е по-голям; рециклирането пренасяне, сортиране, покриване на разходите, като обществените услуги в близките е изцяло в частния сектор рециклиране и обработка повечето депа са управлявани от градски центрове общински дружества, а други от регионални Мониторинг Операторът докладва на общините Операторите докладват на Липсата на надеждни данни е Събиране на данни от операторите и екологичните инспекции; регионалното дружество; ХАОС един от основните проблеми в на депа, обработени и съхранени ограничени обществени събира данни, изготвя показатели, сектора; докладите от по-ниските от Националния статистически механизми за жалби или за и доклади за управлението на нива на управление са институт (НСИ), и поддържани от обратна връзка отпадъците непостоянни; ограничено Министерството на околната проследяване на резултатите от среда; анализи изготвяни от по-високите нива Румънската асоциация за управление на околната среда Връзки с Фирми за рециклиране в Регионално дружество на местно МОС и НФООСУВ провеждат Министерството на околната среда обществеността общините, които сключват ниво; МООСПС чрез агенция за кампании за информиране на с МАВР, местните администрации, договори; Министерството на околна среда на национално обществеността професионалните сдружения, околната среда на национално равнище; подкрепа за ФООСЕЕ на неправителствените организации ниво местно ниво; достъп на разработват планове за обществеността до информация комуникация и образоване на чрез ХАОС всички нива 63 Приложение 3: Словакия – пример за най-добра практика Сред страните в Централна и Източна Европа, Словакия често е споменавана като пример за прилагането на най-добрата практика в управлението на твърдите отпадъци. Промените в законодателството и икономическата политика са били насърчени веднага след падането на Желязната завеса, и преходът към устойчиви практики за управлението на отпадъците е почти завършен до момента, в който Словакия се присъединява към Европейския съюз. Още по - похвално е, че политиките са разработени от местни заинтересовани страни, без бюджетна подкрепа и субсидии. Словашките политици разчитат основно на икономически стимули - стимулиране на частните инвестиции в индустрията на отпадъците и мотивиране на населените места да подобрят своите практики за управлението на отпадъците. Обща информация В началото на 1990-те години, Словакия има над 5000 местни депа и нерегламентирани 15 сметища (много от тях са с много малки размери) , които иска да замени с по-малко на брой, но модерни регионални депа. За постигането на тази цел е прието съответното законодателство, което преследват две основни цели: - Активен процес на затваряне на сметища чрез поредица от административни постановления. - Насърчаване на модернизацията на депата и развитие на нови депа, които да отговарят на изискванията. На практика всички големи сметища и много от малките сметища са затворени до 1992 г. (90% 16 от предварително определения брой) . Останалите депа са работели с временни разрешения и те са били или модернизирани, или затворени през следващите години (виж таблицата по- долу). През 1991 г., когато започва самият процес, само две депа отговарят на стандартите на 17 ЕС . Депа в Словакия Година 1994 1995 1996 1997 1998 1999 7.31.2000 8.1.2000 Депа при специални условия 408 436 424 416 429 362 159 0 Депа отговарящи на законодателните условия 31 102 114 124 139 141 141 141 Брой експлоатирани депа 617 538 538 540 568 503 300 141 Експлоатирани, без оценка 178 Източник: Състояние на околната среда, Доклад на Република Словакия 1994-2000 (на уеб адрес: http://enviroportal.sk/pdf/spravy_zp/svk00e.pdf) Мерките свързани с политиката Една от най-интересните политики, въведени от Министерството на околната среда е Законът за таксите за депониране на отпадъците. Мотивацията на политиката и нейното изпълнение са доста прости и ясни: въведени са рязко диференцирани такси за депониране, като начин за 15 Тотова, Славка, Милан Лалкович и Милан Оравец. 2007. Залесяване на площадките на старите депа (за справка уеб адрес: http://www.sufalnet.net/get.php?f.643). 16 Пример за управление на отпадъците - Словакия (за справка уеб адрес: http://www.misp- serbia.rs/en/reports.php). 17 На същото място. 64 насърчаване на общините да подобряват или изграждат нови операции свързани с депото. По този начин, депа, които отговарят на новите наложени технически/екологични стандарти трябва да плащат много по-малки такси, отколкото тези, които не отговарят на изискванията (виж таблицата по-долу). Населените места, в които заработват депата, които отговарят на изискванията за съвместимост със стандартите на ЕС получават най-голяма полза от тази диференцирана система за такси – събраните такси отиват непосредствено в техните бюджети. Освен това, тази мярка насърчава общините да приемат депа на тяхна територия, като им дава възможност да получават приходи от тази операция и да имат възвръщаемост на инвестициите. Словакия – такси за депа (SKK/тон през 1991 г.) Депа отговарящи на Депа неотговарящи на Вид на отпадъците изискванията изискванията Отпадъци от почвата 1 3 Други категория отпадъци 10 100 Твърди битови отпадъци (твърди 20 300 комунално - битови отпадъци) Опасни отпадъци (ОО) 250 3500 Специфични отпадъци (освен ТО и ОО) 40 480 Източник: Пример за управление на отпадъците в Словакия (за справка уеб страница: http://www.misp- serbia.rs/en/reports.php). Депата, които не отговарят на изискванията (с временни лицензи) е трябвало да заплатят допълнителна такса (към основната такса), която се събрана от оператора. Държавният фонд за околната среда е основният печеливш от това увеличение и го използва за генериране на приходи за екологични проекти. Допълнителната такса се използва за елиминиране на предимствата от ниските разходи на депата, които не отговарят на изискванията, спрямо разходите на депата, които отговарят на изискванията (виж фигурата по -долу) и по този начин общините получават стимул да използват депа, отговарящи на изискванията. Така, дори общините, които използват депа, които не отговарят на изискванията, получават икономически стимул да транспортират отпадъци в регионалните депа, които отговарят на новите технологични и екологични стандарти. Много често оператори на депата са самите общини, като в тези случаи, основната такса събирана за депата, отговарящи на изискванията, просто се прехвърля от едно общинско звено към друго. Въпреки това, допълнителната такса, която е наложена на незаконното сметище представлява допълнителен разход за общината, и действа като стимул за модернизиране/затваряне на съществуващите депа и за привличане на частния сектор в този процес. 65 SKK/ton Доплащане към Оперативни разходи основната такса и амортизация Оперативни разходи Основна такса Основна такса Сметища неотговарящи Сметища отговарящи на на условията условията Резултати До 2002 г. има 156 депа, отговарящи на изискванията, които предлагат висока степен на технологични и организационни практики. Както е посочено в таблицата по -долу, частният сектор е активен партньор в създаването на екологично устойчиви системи за управлението на отпадъците. Половината от оперативните депа са собственост на населени места, а другата половина са частна собственост или са смесени предприятия. Депа, отговарящи на изискванията, според вида на собственост, през 2002 г. Собственост Брой депа Съвместното дружество между общината и чуждестранни 20 инвеститори Съвместното дружество между общината и местни инвеститори 8 Частни компании (местни и чуждестранни) 30 Изцяло общински предприятия, или общински служби 76 Специализирани депа на промишлени предприятия главно за 22 собствена употреба ОБЩО 156 Източник: Пример за управлението на отпадъци - Словакия (на адрес: http://www.misp- serbia.rs/en/reports.php). Днес системата за управление на отпадъците в Словакия е не само много динамична, но и показва признаци на зрялост – има депа, които са купени и продадени, а и операторите са се променили съглосно принципите за ефективност. Броят на функциониращите сметища е все 66 18 още сравнително висок за размерите на страната (165 през 2005 ), но няколко от тях са били определени за закриване – по този начин с регионалните депа се консолидира пазара, както и с участието на частния сектор или ПЧП, които играят нарастваща роля в сектора. До 2008 г. около 50 депа е трябвало да бъдат затворени - повечето от тях са общински депа, които отговарят на 19 изискванията, но обработват много малки количества отпадъци . Както може да се види в таблицата по-долу, 65 депа събират по-малко от 10 000 т отпадъци годишно. Депа за битови отпадъци според размера на депонираните отпадъци, през 2005 г. Размер на депонираните отпадъци По-малко от 10,000-50,000 50,000-100,000 100,000-200,00 (в тонове/годишно) 10,000 т/г т/г т/г т/г Брой на депата с битови отпадъци 65 48 4 4 Източник: Okolicanyiova, Milena. 2007. Намаление на броя на функциониращите депа и модернизиране на техническо ниво в периода 1991-2009 г. (на интернет адрес: http://www.bipro.de/waste- events/doc/events07/sk_presentation_7cohem_mo.pdf). Бъдещи цели Освен укрепването на регионалната мрежа от депа, Словакия подлежи на Директива 2000/76/ЕО на Европейския парламент и трябва или да затвори камерите за горене на отпадъци (45 през 2005 г.), или трябва да ги приведе в съответствие с изискванията на ЕС. В допълнение на това за 2010 г. се поставени амбициозни цели за рециклиране и възстановяване (вж. таблицата по-долу). Цели за управлението на отпадъците за 2010 г. Опасни Неопасни отпадъци отпадъци Оползотворяване на 40% 70% материали Оползотворяване на 25% 10% енергия Изгаряне 0% 0% Депа за отпадъци 34% 19% Други методи 1% 1% Освен това, с цел осигуряване на устойчивостта на мрежата за твърдите отпадъци се увеличават таксите, и приходите са предоставени за ползване от общините, на чиято територия са разположени депата (вж. таблицата по-долу). Допълнителните бюджетни приходи се използват единствено за целите на управлението на отпадъците, като по този начин се създава стимул за устойчиво развитие на най-добрите практики в управлението на твърдите отпадъци. 18 EIONET - http://scp.eionet.europa.eu/facts/factsheets_waste/Slovakia 19 Okolicanyiova, Milena. 2007. Намаление на броя на функциониращите депа и модернизиране на техническо ниво в периода 1991-2009 г. Okolicanyiova, Милена. 2007. 67 Използвани ставки за депониране на отпадъци (в евро) Вид на отпадъците 2004 2008 Опасни 6.6 26.3 неразделени 0.79 7.89 1 разделени по един компонент 0.71 7.1 2 разделени по два компонента 0.63 6.32 Общински 3 разделени по три компонента 0.55 5.53 4 разделени по четири компонента 0.47 4.74 5 разделени по пет компонента 0.39 3.95 Други 0.52 5.26 Източник: EIONET - http://scp.eionet.europa.eu/facts/factsheets_waste/Slovakia Изводи от полза за други страни Въпреки, че сектора на твърдите отпадъци в Словакия, и начина, по който той се развива в много отношения е характерен, той дава много уроци на новите страни-членки и потенциалните страни-кандидатки (като Хърватия). Мрежата за управлението на отпадъците е почти напълно независима от финансирането на ЕС, но участието на частния сектор е голямо, като това насърчава развитието напред и провокира устойчивото мислене в публичния сектор. 68 Приложение 4: Комбиниране на ППС и финансиране от ЕС на проекти, свързани с управлението на твърдите отпадъци Европейската комисия (ЕК) определя публично -частното партньорство (ПЧП) като "договорно споразумение между публичния и частния сектор, при което частният сектор предоставя услуги, традиционно предоставяни от публичния сектор". ПЧП се различава значително по сложност, като се започне от обикновени договорни отношения между публичния и частния сектор за институционализирани публично-частни партньорства (ЕК), в които двете страни си сътрудничат тясно на всички важни етапи от проекта. Регламентите на ЕС (особено член 87 ЕО по отношение на конкуренцията) ограничават обхвата на публично-частните партньорства, като забраняват публичните финансови и данъчни стимули за частните компании. ПЧП за проектите за управление на твърдите отпадъци в ЕС и в контекста на предприсъединителните условия на ЕС може да се класифицира в три основни типа:  Е: Договор за експлоатация (и поддръжка)  ПИЕ: Договор за проектиране-изграждане и експлоатация  ПИЕФ: Договор за проектиране-изграждане-експлоатация-финансиране Финансирането от ЕС се осъществява чрез програмата ИПА за предприсъединителните страни, както и чрез фондовете за регионално развитие и Кохезионния фонд за новите страни -членки. Тези безвъзмездни помощи осигуряват първоначалните средства и обикновено покриват предварителните инвестиции и строителството. Изисква се финансовото участие от страна на централната и местната власт, получаващи финансиране от ЕС - обикновено между 15 процента и 25 процента от окончателните разходи по проекта. Освен това, бенефициентът трябва да осигури поддръжката и експлоатацията на новите проекти. Включването на частния сектор в проекти финансирани от ЕС става едновременно необходимост и възможност - централната и местната власт често не разполагат с ресурси, опит и дългосрочно виждане, за да гарантират рентабилността на новите операции. Както всяко партньорство, публично-частните партньорства са изправени пред присъщите им предизвикателства – обществения сектор проявява интерес към увеличаване на социално- икономическите ползи, докато частния сектор търси да увеличи рентабилността. Освен това, безвъзмездните помощи от ЕС предоставят финансирането за първоначалните инвестиции и трябва да бъдат изцяло изплатени в рамките на кратък период от време, докато при различните модели на ПЧП, плащането покрива определени услуги, доставени през фазата на експлоатацията. Предизвикателството е да се комбинират плащанията на суровините (инвестициите) със заплащането на услугите. Виж карето на следващата страница за примери. 69 Експлоатация и поддръжка на ПЧП Това е най-простият модел на ПЧП, който не изисква частно финансиране за строителство. Изготвени са два отделни договора – един за фаза строителство, и един за експлоатация и поддръжка. Въпреки, че понякога могат да възникнат проблеми между изпълнителя и оператора, тази схема за комбиниране на средствата на ПЧП в по-голямата си част работи безпроблемно. ПЧП схема проектиране-строителство-експлоатация Подобно на предишния модел, този модел не изисква частно финансиране за строителство, а се изготвя един единствен договор за изграждане, експлоатация и поддръжка. Това елиминира всякакви проблеми с изпълнението и позволява цялостен подход. Използването на безвъзмездни средства от ЕС се ограничава само до инвестициите, но като цяло този модел работи безпроблемно. ПИЕФ с паралелно съфинансиране на инвестициите Този режим изисква изготвянето на два договора: един за компонента проектиране-строителство, и един за компонента за компонента ПИЕФ (включващ работата по Компонент 1). Съществуването на два отделни договора улеснява кандидатстването за безвъзмездните средства от ЕС, но могат да възникнат проблеми между двата компонента. Освен това, предложенията по компонент ПИЕФ не е лесно да бъдат структурирани и могат да възникнат проблеми свързани с бюджета. ПИЕФ със съвместно финансиране на инвестициите Изготвя се един договор: проектиране-изграждане-частично финансиране-експлоатация. Кандидатстването за безвъзмездно финансиране е по-трудно, тъй като включва частни инвестиционни разходи. С публичното съфинансиране, част от риска трябва да бъде прехвърлен към частния сектор. ПИЕФ и ПЧП Изготвя се един единствен договор: проектиране- изграждане-пълно частно финансиране -експлоатация. Тъй като няма участие на обществения сектор, според действащите разпоредби на ЕС, безвъзмездни помощи не могат да бъдат предложени. Липсата на публичните инвестиции означава, че има висок риск за прехвърляне на работата към частния сектор. 70 Участието на частния сектор в рециклиращата индустрия в Южна Европа Международната финансова корпорация (МФК) счита, че рециклирането е дейност, с която е ангажиран предимно частния сектор, и която води до увеличаване на работните места, по-високи данъчни приходи, екологично устойчиви практики, по-чисти и здравословни населени места, и по-силни общности. В страните-членки на ЕС, секторът за рециклиране поддържа 500 000 работни места на пълно работно време и се счита, че всеки тон пластмаса спестява 3000 литра масло (IFC. 2008. Модел за глобално развитие на рециклирането (Оценка на Консултативния отдел на МФК: Програма за рециклирането в Южна Европа, създаването на модел за репликиране )). От януари 2006 г., с подкрепата на австрийското правителство, МФК е управлявала изпълнението на Програмата за рециклиране в Южна Европа, признавайки стратегическото значение на този сектор за икономиките в региона. Те правят заключението, че въпреки сравнително скорошното съществуване на рециклирането в този регион, частните предприятия допълват обществения сектор. Освен това, тези предприятия могат да бъдат много печеливши, ако пазарите за рециклат се развиват, ако политиките, подкрепящи рециклирането се изпълняват, и ако общностите, и местната власт са активно ангажирани в процеса. В крайна сметка, стартирането на рециклиращата индустрия трябва да се насърчава (напр. чрез повишаването на тарифите, едновременно с подобряването на услугата, като стимул за рециклиране) и от ефективни, и постоянни кампании за осведомяване на обществеността, която генерира отпадъци. Възползвайки се от възможностите на пазара, фирмите за рециклиране в Южна Европа започват да се умножават и да процъфтяват – било то новостартиращи фирми, които се включват в новосъздадените пазари, или съществуващи компании, които разширяват своята дейност в тази област. По този начин беше успешно създаден бизнеса за рециклиране на хартия и акумулатори в Албания, Македония и Сърбия. Босна и Херцеговина се гордее с фабрика за рециклиране на текстил, която създаде собствен местен пазар и мрежа за събиране и използване на рециклиран текстил, и която разширява производствения си капацитет. Една компания за рециклиране на пластмаса в Сърбия въведе иновационни процеси за по-ефективно събиране на пластмасови бутилки, и през 2006 г. обработи почти една трета (4500 тона) от цялата пластмаса, събрана в страната. Друга сръбска компания се захвана с рециклиране на електрически и електронни отпадъци (ОЕЕО) в тясно сътрудничество с местния научно-изследователски институт и с доставчиците на електрически и електронни отпадъци. 71 Приложение 5: Механизми за финансиране на въглеродни емисии при управлението на твърдите отпадъци Твърдите битови отпадъци съдържат значително количество органични материали. Когато биват изхвърлени в депо, поради биологични и химични реакции, тези органични материали се разлагат и произвеждат различни газови продукти, предимно от въглероден двуокис (CO2) и метан (CH4). Обикновено, производството на газ започва в рамките на една година след изхвърлянето на отпадъците и може да продължи 50 години след затварянето на депото. Сметищния газ допринася значително за емисиите на парникови газове, ако не се улавя и използва. Това може да стане чрез инсталирането на системи за събиране и възпламеняване, което би довело до значително намаляване на емисиите. Или в депото може да бъде инсталирана система за събирането на сметищния газ и система за възпламеняване, които биха довели до значително намаляване на емисиите. Или в депото може да бъде инсталирана мрежа за събиране, и част от възстановения газ, да бъде използван за производството на електроенергия и/или топлинна енергия. Последната опция осигурява продуктивно използване на метана, което води до друга полза за страната, освен приходите от въглеродни емисии от прихващането на сметищен газ. Устойчивостта на проекта зависи от приходите получени от използване на сметищния газ. Очакваните приходи от производството на електроенергия и/или топлинна енергия, комбинирани с продажбата на емисиите от парникови газове (ПГ), които използват гъвкавите механизми по Протокола от Киото, позволява устойчива работа при по -ниска цена в сравнение с традиционните инвестиции в санитарните депа. Следните механизми по Протокола от Киото могат да бъдат използвани:  Механизъм за чисто развитие ( МЧР); член 12 от Протокола от Киото (ПК) и за съвместно изпълнение (СИ; член 6 от ПК). МЧР дава възможност на държавите с ангажимент за намаляване или ограничаване на емисиите по ПК (приложение Б) да изпълняват проекти за намаляване на емисиите в развиващите се страни. СИ се използва за търгуване на кредити за намаляване на парниковите емисии по проекти между индустриализираните страни (Приложение Б). Възстановяването на сметищния газ и проектите за изгаряне на отпадъците в индустриализираните държави могат да използват този механизъм и да генерират приходи от намаляването на годишните емисии от газ в депата. При СИ приходите могат да бъдат осигурени в рамките на текущите търгувани кредити на емисии, т.e., до 2012 г., краят на първия ангажимент по Протокола от Киото. Също така, разходите за обработването на СИ се изплащат с по - големи проекти (напр. депата, които обслужват градове с население от 1 милиона души и повече), което отнема време и е много сложен процес.  (допълняемостта е важно условие само в СИ и МЧР- за проекти, от които предприятието ще получи ползи ($ за компанията); (правителството предлага всеобхватно споразумение с купувача)  Международна търговия с емисии (МТЕ; член 17 от Протокола от Киото) се позовава на търговията на дяловете от националните "квоти" за емисии, наречени предписани емисионни единици (ПЕЕ) между одобрените индустриализирани страни (Приложение Б). Много от страните по Протокола от Киото, са изразили опасения, че МТЕ биха могли да подкопаят екологичната цялост на Протокола от Киото, ако трансферите на ПЕЕ не са свързани с действително намаляване на емисиите. Затова купувачите и продавачите на ПЕЕ използват Схемата за зелени инвестиции (СЗИ) – това е прозрачен и надежден 72 механизъм, който използва приходите от търговията с ПЕЕ за намаляването на емисии по места или в подкрепа на други екологични мерки. ПК не определя никакви правила за СЗИ. Затова купувачите и продавачите могат двустранно да се споразумяват за видовете дейности (програми), които да се финансират от СЗИ, въз основата на "зелени" критерии, и тогава срокът на изпълнението на програмата може да продължи след края на 2012 г. Този механизъм ще позволи инвестирането в по -малки сметища. Разходите за осъществяването на сделки ще бъдат по -ниски, а процеса на обработка ще бъде по-лесен в сравнение с МЧР/СИ, тъй като не се изисква предварително удостоверение за намаляване на емисиите. Наскоро приключиха няколко сделки по СЗИ, а много са в процес на договаряне. Проектите свързани с депонирането на отпадъците могат да бъдат включени за финансиране по СЗИ. (Тези проекти не трябва да доказват допълняемост на дейностите, но могат да бъдат в състояние да направят това със задна дата, поради политиките за защита на Банка и т.н.;  (споразумение за покупка между две правителства, така че купувачът или Въглеродния фонд на СБ да установят, че са налице мерките, които гарантират избора на правилния проект чрез посредник-например, Екологичния фонд) Друг вариант, който вероятно може да бъде подходящ, например, за изпълнението на регионален проект за депо, ще бъде новосъздадения Механизъм за партньорство за въглеродните емисии (МПВЕ), който се управлява от ЕВФ, но подробностите за съответствието на страната, и за минималният размер на проектите са все още неясни. МПВЕ ще подкрепи разработването на програмни и секторни подходи на въглеродно финансиране. МЧР и СИ са били успешни механизми основани на проекти, но те не са предназначени да създаване на възможности за мащабни промени в индустриалните, градски и транспортни инфраструктури, или за осъществяването на дългосрочни инвестиции необходими за намаляване на траекториите на въглеродните емисии в тези държави. В МПВЕ ще подпомага инвестиции и програми, които имат потенциал за дългосрочно и мащабно въздействие върху намаляването на емисиите. За да направи това, МПВЕ възнамерява да осъществи споразумения за закупуване, първоначално до 2022 г. а дори и след това. Методологии: Избягване на въглеродни емисии (напр. изгаряне) или прихващане на въглерод (напр. прихващане на метан). 73 Приложение 6: Преглед на фондовете за околна среда в Централна и Източна Европа Държава Име на фонда Година на Източници на приходи Бюджет Работи ли Фонда управлява ли създаване все още структурните фонда? фондове? България Национален 1995 г.; от 1997 • 60 % от таксите за замърсяване над нормите Целеви бюджет в Не Не се прилага (България фонд за опазване г. насам в • 70% от глоби рамките на все още не отговаря на на околната рамките на • таксите за услуги на МОСВ държавния бюджет. условията за среда структурите на • целеви държавни бюджетни средства структурните фондове) Министерството • дарения на околната • приватизация среда;затворен • данъчно облагане на горивата през 2002 г. • други Предприятието 2003 г. • такси Целеви бюджет в Да Не се прилага (България за управлението • целеви държавни бюджетни средства рамките на все още не отговаря на на дейности по • лихви от депозити държавния бюджет условията за опазването на • дарения структурните фондове) околната среда • глоби и санкции за нарушаване на законите за опазването на за (ПУДООС) околната среда • приходи от дейността на предприятието • други Националния 1995 г.  дълг срещу Споразумението за околната среда между Отделен бюджет от Да Не доверителен правителствата на Швейцария и България националния екофонд (НДЕФ) бюджет Република Държавен фонд 1991г. • заплащане на заустването на отпадъчните води в Извънбюджетен Да Частично управление на Чехия Околна среда повърхностните води оперативна програма • такси за изпускането на вредни вещества в атмосферата инфраструктура, околна • таксите, предвидени в закона за обезвреждане на отпадъци среда и структурните • таксите, предвидени в Закона за обезвреждане на опаковки фондове • данъците за постоянно или временно използване на почвите за неземеделски цели • таксите за производството и вноса на вещества, които са вредни за озоновия слой на Земята, санкции, наложени от Министерството на околната среда и ИКОС • изплащане на заеми Естония 2000 г. • активи, прехвърлени на ЦЕИ при създаването му • годишни ЦЕИ е с отделен Да Да Център за трансфери от държавния бюджет; бюджет към Изпълнителна агенция за екологични • средства от бюджетите селските общини и градовете; бюджета на фонда за регионално инвестиции - бюджети Министерство развитие за изпълнение (правоприемник • заеми (договорени от правителството); то на финансите на екологичните мерки и на естонския • международни организации; кохезионния фонд фонд за околна • безвъзмездни средства; 74 Държава Име на фонда Година на Източници на приходи Бюджет Работи ли Фонда управлява ли създаване все още структурните фонда? фондове? среда, който е • погасяване на кредити и свързаните с тях лихви; разпуснат през • такси и глоби за замърсяването; юни 1999 г.) • такси за вода • такси за рудодобив; • акцизи и т.н. Унгария Фонд Околна 2000 г.  Таксите на околната среда Извън бюджета Не , затворен Не среда  Екологични глоби през 2005 г. и интегриран в системата за подкрепа на гражданското общество Латвия Латвийски фонд  природни ресурси данък (до 2004 г.) След 2004 Да Не за опазване на 1996 г. г.специална околната среда структурни бюджетна линия в (ЛФООС), промени, националния трансформиран в новото бюджет администрацията предприятие на ЛФООС през през 2004 г. 2004 г. Латвийския фонд 1997 г. Извънбюджетни Да Не за инвестиции в (пререгистрир Договорни споразумения по схеми предназначени кредит за източници: околната среда, ан през 2004 всеки кандидат, най-вече общините (вж. подробностите в международни държавна г.) доклада) инвеститори, ЕС компания 1996структурн Дарители са: и промени, • Северна корпорация за финансиране на околната финансова новото (СКФОС) предприятие • ФАР на ЕС (Министерство на финансите) през 2004 • Датската агенция за опазване на околната среда (ДАООС) г.1997(Пререги • ООН за развитие стрирано през • немското Федерално министерство на околната среда, 2004 г.) опазване на природата и ядрената безопасност • ЕФРР Литва Литовски фонд за 1996 г. Първоначално той беше подкрепен от ЕК и В рамките на Да Не инвестиции в • Международната агенция за развитие на САЩ държавния бюджет околната среда • капиталови безвъзмездни помощи на ФАР (ЛФИОС) Такси за замърсяване на околната среда 75 Държава Име на фонда Година на Източници на приходи Бюджет Работи ли Фонда управлява ли създаване все още структурните фонда? фондове? Полша Националния 1989 г.  Екологични такси Извън бюджета Да Да фонд за опазване  Екологични глоби на околната среда и управление на водите Екофонд 1992 г. като Външни дългове от САЩ, Франция, Швейцария, Италия, Швеция Извън бюджета Да Не фондация с (приключват в края на 2003 г.), както и Норвегия механизъм “дълг срещу опазване на околната среда” Румъния 2000 г. Различни данъци, плащани от замърсяващи стопански субекти, Извън бюджета Да Не Национален средства от държавния бюджет, дарения, спонсорство, фонд за околна финансова помощ от различни природни и институционални та среда (НФОС) структури или международни организации, такси за издаване на разрешения за околната среда, както и за погасяване на главницата и лихвата от страна на потребителите на средствата на фонда. Словакия Държавен фонд Закрит през глоби, такси; субсидии; безвъзмездни помощи и лихви по заеми Извън бюджета Да Не за околна среда 2002 г., създаден отново през 2005 г. като екологичен фонд Словения Фонд за развитие 1993 г. 8.5% от стойността на публичните дружества, които бяха Извън бюджета Да Не на околната успешно приватизирани. Други източници са заемите, отпуснати среда от Международната банка за възстановяване и развитие (МБВР), Европейската инвестиционна банка (ЕИБ) и програма ФАР на ЕС 76 Приложение 7: Инструменти на Световната банка за подпомагане на сектора за управление на отпадъците Широка гама от инструменти са били използвани от Световната банка при участието й в общинското управление на твърдите отпадъци: специфични инвестиционни заеми (СИЗ); кредити за техническа помощ (КТП); СИЗ осъществен чрез финансов посредник (ФП); специфични за сектора заеми за развитието на политиките (ССЗРП); операции финансиращи въглеродните емисии (ВЕ), както и местно финансиране (МФ). Правилният избор на инструмент може да бъде идентифициран само в близкото сътрудничество с държавите -клиентки. Въпреки това, може да бъде направен и предварителен анализ. Инвестиционно кредитиране Класически СИЗ (проект от инвестиционен тип и техническа помощ, реализиран от специално звено за управлението на проекта) е ясен, традиционен инструмент за сектора на управлението на твърдите отпадъци. СИЗ дава отлични резултати, например, проекта за управление на твърдите отпадъци в Босна и Херцеговина, със силен акцент върху въпросите, свързани с политическия риск; проектът в Босна и Херцеговина е изправен пред трудния въпрос за междуобщинското сътрудничество. Използването на местно финансиране без държавна гаранция (МФ), предлагано съвместно от департамента за местно финансиране на Международната банка за възстановяване и развитие и Международната финансова корпорация (МБВР-МФК), отдел "Финанси", би могло да бъде полезно за участие на ниво проекти, за финансирането на местния дял от безвъзмездната помощ на ЕС. ЕБВР е използвала този вид финансиране, при условия, сравними с продукта на Световната банка в Сърбия за междуобщинските депа. Банката обсъжда подобен проект с град Инджия в регион Войводина в Сърбия. Едно МФ е също вариант за Проекта за съоръжения в северозападна Хърватия, в който Банката участва с техническа помощ. МФ предлага по-голяма гъвкавост, отколкото специфичния инвестиционен заем (СИЗ) на МБВР: обикновено, средствата се изплащат директно в общия бюджет на общината или на общинските фирми, процедурите за обществените поръчки използват националната система, като се избягват трудностите, свързани с комбинирането на правилата на МБВР за СИЗ и правилата на ЕС за безвъзмездна помощ. МФ позволява на банките да подкрепят достъпа на местните органи до търговския пазар при разумни условия и при постигнат напредък към 20 финансова независимост . Въпреки това, нито СИЗ, нито МФ, когато се използва за един или няколко проекта, предоставят достатъчно възможности за работа по системните проблеми в сектор. Инвестиционно кредитиране на дребно. Инвестиционното кредитиране на МБВР, и МФ могат да бъдат предоставяни на национално ниво чрез финансов посредник (ФП). Ако клиентът иска инвестиционно финансиране, този подход може да включва изграждане на капацитет за управлението на програмата в рамките на избрания посредник. Банката е използвала този подход в сектора на твърдите отпадъци в Бразилия и Турция. Подобряването на политиката също може да бъде насърчавано чрез финансови механизми. По-специално, съществуващите екологични фондове в четирите страни (вж. описа за страната и характеристиките в 20 МФ не се приспада от установените кредитни лимити на страната за МБВР. 77 приложение 6) могат да бъдат използвани като финансови посредници за средствата на МБВР и МФК. Повечето фондове за околната среда са извънбюджетни национални фондове, които обикновено изискват повишено внимание при препоръчано увеличаване на размера, ролята, или източниците на финансиране. Въпреки това, в този случай, чрез използването на извънбюджетни средства се отговаря на принципа на ЕС “замърсителят на плаща ", което намалява спорните въпроси. Техническа помощ Заемът за техническа помощ може да бъде средство за разработване на програмата за капацитета на управление на централно равнище и може да финансира подготовката на проектите на кандидатите за безвъзмездни средства от ЕС. Този подход бе използван в проекта за общински услуги в Румъния (което всъщност е един СИЗ). Един компонент от този проект финансира техническа помощ за подготовката на генералните планове, предпроектните проучвания, тръжните документи, както и заявленията за кандидатстване за безвъзмездни средства от ЕС за инвестиции във водоснабдяването и отпадъчните води в 10 окръга в Румъния. Това генерира инвестиции на стойност около 1.0 млрд. евро, финансирани от фондовете за регионално развитие до 85 процента от тяхната стойност, което представлява значителна подкрепа. Въпреки това, TП не се справя с критичната липса на капацитет за изпълнението на централно равнище. Интересна е програмата за проектирането и изпълнението на регионалната инициатива за изграждане на капацитет и обмен на знания в сектора на твърдите отпадъци, разработена в рамките на Средиземноморската програма за околна среда и техническа помощ (СМПОСТА). Тъй като СМПОСТА е финансирана съвместно от Световната банка и Европейската комисия, трябва да се обърне внимание и на подобна възможност. СМПОСТА насърчава принципа "мислете регионалното; действайте на местно равнище" и призова за национална институция за осигуряване на координация и ежедневно управление на програмата; Банката осигурява наблюдение на качеството; международен консорциум осигурява опит и технически консултантски услуги. Тази регионална инициатива насърчава управлението на битовите отпадъците като икономическа програма, създадена за изпълнението на дневния ред на най- високо равнище, като гарантира мрежа от експерти на регионално равнище. СМПОСТА включва широко мащабна работа по националната политика, помага за проектирането на закони и правилници, и в крайна сметка, оформя политиките. От гледна точка на клиентите на Банката, СМПОСТА е от огромно значение за развитието на набор от силни проекти в сектор „Твърди отпадъци” в регион Среден Изток и Северна Африка. Кредитиране на политики На последно място, работата необходима по систематичните проблеми на национално ниво, както е показано в последния раздел на глава III, може най -добре да бъде обслужена чрез заем за развитие на секторните политики (ЗРСП), като този подписан в Мароко през 2009 г. (виж каре 6). По-специално, трите системни проблема, посочени в глава III-та, а именно (i) институционално устройство; (ii) средносрочна икономическа устойчивост и (iii) изпълнението на националните стратегии - биха могли да формират трите стълба на този специфичен за сектора ЗРСП. Обаче, за да бъде успешно това, е необходима силна ангажираност на правителството на всички нива и адекватна предварителна работа в сектора. 78 През 2009 г. Банката подписа първия заем за развитието на политиките в подкрепа на сектора за управлението на отпадъците в Мароко. Той е един от серията програмни заеми, състоящ се от две операции за изплащане на парите на траншове, и сега започва подготовката на втората операция. Целта е да се подобри финансовото, екологично и социално представяне на сектора на твърдите отпадъци и е насочен към реформи в три области:  Подобряване на управлението на сектора  Увеличаване на устойчивостта на услугите  Решаване на екологични и социални въпроси Заемът е придружен от няколко програми за техническа помощ, финансирани от други донори, както и силна програма за реформи, национален план за инвестиции, национален план за твърдите отпадъци на домакинствата. Причините, поради които беше избран този инструмент са следните:  Остра необходимост на правителството от заем и от стабилен стратегически план за сектора, както и добра рамка за реформи, в която ясно да са описани очакваните резултати с техните показатели;  За млад сектор като този в Мароко, правилата на играта трябва да са институциализирани и правителството трябва да е започнало ефективното регулиране на системата, защото в противен случай, основните причини за проблемите няма да бъдат отстранени, модернизирането на сектора ще бъде хаотично и финансово, и социално неустойчиво;  Заемът дава силен сигнал за изграждане на доверие на пазара на твърдите отпадъци, което ще намали до минимум усещането за риск и ще подобри готовността на донорите да подкрепят програмата за реформи и ще повиши участието на частния сектор;  Заемът помага на правителството да остане ангажирано с реформата на сектора в следващите 4-5 години, като засили особено много устойчивите партньорства между централната и местна власт. От гледна точка на отношенията банка-клиент, ползите от заема за развитие на политиките в Мароко могат да се характеризират, както следва:  Сравнителен анализ и мониторинг на напредъка, съвместно с правителството  Динамичен и непрекъснат диалог относно политиката  Приоритизиране на нуждите за изграждането на капацитет и задълбочаване на реформата на регионално и местно ниво  Обвързване на показателите за капацитет с изпълнението на реформите На последно място трябва да се отбележи, че подготовката на заема за развитие на политиките, един от резултатите на работата в сектора беше постигането на консенсус между министерствата за нуждата от реформи. 79