Número del Reporte 13114-ME México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos 31 de marzo de 1995 División de Operaciones de Recursos Naturales y Pobreza Rural Departamento II Oficina Regional de América Latina y el Caribe '~ ~ II ,a -JIBI-11C ~ ~ ~ * . EQUIVALENTES DE MONEDA CORRIENTE (noviembre de 1994) Unidad de moneda corriente Mexican New Peso (N$) US$1 = N$3.10 US$322,581 = N$1 millón AÑO FISCAL 1 de enero - 31 de diciembre PESOS Y UNIDADES DE MEDIDA 1 metro (m) = 3.28 pies (ft) 1 kilómetro (Km) = 0.62 milla (mi) 1 hectárea (ha) = 10,000 m2 = 2.47 acres 1 kilómetro (km2) = 0.38 millas (mi2)=100 ha 1 tonelada métrica (m ton) = 2,205 libras ABREVIACIONES Y ACRóNIMOS ALBAMEX Alimentos Balanceados de México ONGs Organizaciones No- BANRURAL Banco Nacional de Crédito Rural Gubernamentales CITES Convención de Intercambio PFNM Productos No Maderables Internacional en Especies en PIB Producto Interno Bruto Peligro de Fauna y Flora PNUD Programa de las Naciones Unidas de Silvestre Desarrollo (United Nations CNIF Cámara Nacional de la Industria Development Programme) Forestal PROCAMPO Programa Nacional de FAO Organización para Agricultura y la Modernización del Campo Alimentación (Food and Agriculture PRONASOL Programa Nacional de Solidaridad Organization) SARH Secretaría de Agricultura y Recursos FICART Fideicomiso para Crédito en Áreas Hidráulicos de Riego y de Temporal SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social FIRA Fondo de Garantía y Fomento para SEDUE Secretaría de Desarrollo Urbano y la Agricultura, Ganadería y Ecología Avicultura SFFS Subsecretaría Forestal y de Fauna GEF Fondo para el Medio Ambiente Silvestre Mundial (Global Environment SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Facility) Público GLASOD Evaluación Mundial de la SINAP Sistema Nacional de Áreas Degradación de los Suelos (Global Nacionales Protegidas Assessment of Soil Degradation) TLC Tratado de Libre Comercio INE Instituto Nacional de Ecología UAF Unidad de Aprovechamiento INEGI Instituto Nacional de Estadística, Forestal Geografía, e Informática UCODEFO Unidad de Conservación y INI Instituto Nacional Indigenista Desarrollo Forestal MDS Método de Desarrollo Silvícola UCEFO Unión de Comunidades y Ejidos MMOM Método Mexicano de Forestales de Oaxaca Ordenamiento de Montes UNEP Programa del Medio Ambiente NAFIN Nacional Financiera (United Nations Environment Programme) MÉXICO ESTUDIO DE REVISIÓN DEL SECTOR FORESTAL Y CONSERVACIÓN DE RECURSOS Prólogo ....... ................................................................ vii RESUMEN EJECUTIVO ....................................................................... IX I. EL VALOR DE LOS BOSQUES, SELVAS Y OTRAS ÁREAS CON VEGETACIÓN NATURAL DE MÉXICO ........................................................................1 D escripción del R ecurso Físico ........................................................................1 B iodiversidad ....................................... ................................1 Valores Ambientales de los Bosques y Areas Naturales ....................................................................5 Valor Social de los Bosques y Áreas Naturales ....................................................................... 10 Valor Económico ....................................................................... 15 II. EL CONTEXTO: POLÍTICAS PASADAS QUE AFECTAN LOS BOSQUES Y ÁREAS NATURALES ....................................................................... 20 Políticas de Tenencia de la Tierra que Afectan al Sector ................................................................. 21 Organización Comunal ....................................................................... 24 Políticas Agrícolas y Ganaderas ....................................................................... 28 Políticas del Sector Forestal ....................................................................... 31 Parques y Areas Protegidas ....................................................................... 36 m. CONSECUENCIAS DE LA SUBVALORACION: DEFORESTACION Y DEGRADACION FORESTAL ....................................................................... 39 Deforestación ....................................................................... 39 Degradación de Bosques y Areas Naturales ......................................... .............................. 45 Consecuencias de la Deforestación y Degradación ....................................................................... 52 Consecuencias de la Subvaloración: Subutilización del Recurso ...................................................... 55 IV. LA TRANSICION: CAMBIOS EN EL MARCO POLITICO ............. ......................... 64 Situación Económica Actual ....................................................................... 64 Cambios en Política, Desplazamiento de Población y Deforestación ................................................ 65 Crecimiento de la Población y sus Efectos sobre la Deforestación ....................... ............................ 67 El Esquema de Apoyos al Ingreso Rural - PROCAMPO ................................................................. 68 Tenencia de la Tierra: Reforma al Artículo 27 .................................................................. ..... 69 Políticas Actuales de Recursos Naturales y Ambiental .................................................................... 71 Este documento, preparado por un grupo de personas del Banco Mundial, esta basado en un análisis conjunto de las políticas y las acciones recomendadas por el Banco y por un grupo del govierno Mexicano compuesto por SARH, SEDESOL, NAFIN, y SHCP, y en estudios del ambiente hechos por consultores. El grupo del Banco estuvo compuesto por A. Molnar (Líder del Grupo), L. Constantino (Economista en Recursos), W. Beattie (Especialista en Bosques Forestales), y M. Ramos (Ecologista). El grupo del govierno estuvo compuesto por A. Clares, N. Zaidenweber, O. Ortega (SARH), C. Mufíoz, y J. Baez (SEDESOL), R. Benitez, G. Medina (SHCP), y R. Casillas (NAFIN). Los consultores principales fueron S. Nahmad, S. Madrid, M.E. Castro, R. Cervigni, M. Collins, L. Snook, E. Puustjarvi, A. Gómez-Pompa, R. Dirzo, F. Velez, y R. de la Torre. El Director del Departamento es E. Segura, el Jefe de la División es M. Baxter, y el Economista Principal es F. Lysy. iv México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos V. HACIA LAS SOLUCIONES: LOS ELEMENTOS DE UN NUEVO MARCO ........ ..... 75 Definiendo los Principios de la Política Forestal de México ............................................................. 75 Papel del Sector Público . ............................................................... 77 Biodiversidad y Protección de Cuencas ................................................................ 79 Captación de los Valores Ambientales ......................................... , 80 En Busca de las Ventajas Comparativas de México ......................................... 84 Alivio a la Pobreza y Apoyo a Ejidos y Comunidades ......................................... 87 Opciones Institucionales-Responsabilidades del Gobierno ............. ............................ 89 VI. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ............ ............................. 94 Conclusiones .9......... 94 Recomendaciones .......... 95 ANEXOS 1. Documentos de Trabajo Preparados para el Estuco .99 2. Matriz de Política .102 3. Criterios para la Selección de Áreas Protegidas .108 4. Una Recomendación para Zonificación Ambiental. 116 5. Competitividad de los Productores de Madera en México .119 6. Estadísticas .129 7.' Metodología Utilizada en los Estudios de Base de Evaluación Económica e Impactos de Política ...... 136 8. Bbliografla .155 RELACIÓN DE CUADROS CUADRO 1.1 SUPERFICIES DE BOSQUES Y RECURSOS DE ÁREAS NATURALES DE MÉXICO .............................................. 2 CUADRO 1.2 DIVERSIDAD Y ENDEMISMO DE GRUPOS DE VERTEBRADOS EN MÉXICO ................................................... 4 CUADRO 1.3. COSTO DE PÉRDIDAS DE CARBONO POR CONVERSIÓN FORESTAL .............................................................6 CUADRO 1.4 EcOTURIsMO ACTUAL Y SU POTENCIAL EN SEIS TIPOS DE RECURSOS FORESTALES ................................... 8 CUADRO 1.5 VALOR DE CUASI-OPCIÓN DE FÁRMACOS EN LOS BOSQUES DE MÉXICO ................................................... 9 CUADRO 1.6 EVIDENCIA DE VALORES DE EXISTENCIA EN MÉXICO .......................................................................... 9 CUADRO 1.7 VALORES DE SUBSISTENCIA DE PRODUCTOS FORESTALES NO MADERABLES ........................................... 14 CUADRO 1.8 VALOR ESTIMADO DE LOS BOSQUES DE MÉXICO .......................................................................... 19 CUADRO 2.1 VIABILIDAD DEL APROVECHAMIENTO FORESTAL INDIGENA Y NO-INDíGENA .......................................... 27 CUADRO 2.2 COEFICIENTES DE PROTECCIÓN NOMINAL PARA NUEVE CULTIVOS SELECTOS ......................................... 29 CUADRO 2.3 ESTRUCTURA INSTITUCIONAL ACTUAL EN EL SUBSECTOR FORESTAL ..................................................... 32 CUADRO 3.1 TASAS ESTIMADAS DE DEFORESTACIÓN EN MÉXICO, MEDIADOS DE LOS OCHENTA ................................. 41 CUADRO 3.2 TASAS DE DEFORESTACIÓN Y REFORESTACIÓN POR TIPO DE BOSQUE, MEDIADOS DE LOS OCHENTA ........ 41 CUADRO 3.3 TASAS REGIONALES DE DEFORESTACIÓN ..................................... ........................................ 42 CUADRO 3.4 CRECIMIENTO DEL AREA AGRíCOLA CULTIVADA Y EL HATO GANADERO, 1970 - 1990 ............................ 43 CUADRO 3.5 MÉXICO: CAUSAS PRINCIPALES DE DEFORESTACIÓN POR TIPO DE BOSQUE ............................................. 44 CUADRO 3.6 ELASTICIDADES PARA EL ÁREA AGRíCOLA CULTIVADA Y GANADO VACUNO ............... ............................ 45 CUADRO 3.7 DIVERSIDAD DE ESPECIES, ENDEMISMO Y PERTURBACIÓN DE ECOSISTEMAS EN MÉXICO ......................... 54 CUADRO 3.8 DISTANCIA PROMEDIO Y COSTOS DEL TRANSPORTE PARA MADERA EN ROLLO DE PINO ............................ 57 CUADRO 3.9 CAPACIDAD DE LA INDUSTRIA DE ASERRIO ................................................. ............................. 58 CUADRO 3.10 CAPACIDAD DE LA INDUSTRIA DE LA CELULOSA Y EL PAPEL ........ ....................................................... 59 CUADRO 3.1 1. COSTOS PROMEDIO Y PRECIOS DE PRODUCTOS FORESTALES NACIONALES E IMPORTADOS (N$ POR M3). 60 CUADRO 3.12 TASAS INTERNAS DE RETORNO DE PLANTACIONES FORESTALES .......................... ............................... 62 CUADRO 4.1 ELASTICIDADES DE CONSUMO CON RESPECTO AL PIB PER CÁPITA (PORCENTAJE) ............ ...................... 65 CUADRO 5.1. ASIGNACIÓN DE RESPONSABILIDADES OPCIONALES ............................................................................ 92 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos v LISTA DE FIGURAS 1.1 Mapa en Inglés de los Bosques de Mexicano .............. ........................................ 3 1.2 Mapas de las Áreas de Pobreza en México y en los Estados Forestales del Norte, por Municipalidad ..................................................... 12 3.1 Silvicultura y Manufactura (Incluyendo Elaboración Forestal), PIB 1987-90 .............. ................ 58 5.1 Lugar que Ocupa México en el Continuo de Política Forestal ..................................................... 78 RECUADRO 2.1 Unión de Comunidades y Ejidos Forestales de Oaxaca (UCEFO) ................................................ 25 PRÓLOGO El presente Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos, fue realizado en un esfuerzo de colaboración entre el Banco Mundial y el Gobiemo de México con base en una matriz de política (Anexo 2). El objetivo del Banco Mundial para llevar a cabo una revisión general del Sector, consistió en proporcionar una base de información para estrategias futuras de financiamiento. Esto requirió el análisis de: a) los aspectos generales del Sector, y los valores sociales y económicos de los bosques y áreas naturales de México; b) el nuevo marco político gubernamental en materia forestal y protección ambiental, incluyendo las implicaciones de los cambios en el Artículo 27 Constitucional; c) los impactos esperados en el sector forestal por la liberalización del comercio; d) el papel de las instituciones del sector público y su asignación apropiada de recursos para el logro de los intereses nacionales y para complementar la participación de los gobiemos locales, del sector privado y de organizaciones voluntarias y productivas, incluyendo ejidos y comunidades indígenas. El objetivo del Gobiemo Mexicano consistió en llevar a cabo una revisión general del sector forestal bajo la coordinación de la Subsecretaría Forestal y de Fauna Silvestre, involucrando a las principales secretarías relacionadas. Los temas principales para el Gobierno de México, incluyeron: a) analizar los cambios que se requieren para aplicar el nuevo marco político definido para el manejo de bosques y áreas naturales; b) identificar los aspectos potenciales relativos a la liberalización comercial y políticas en otros sectores; c) definir una distribución más clara de responsabilidades entre la Subsecretaría Forestal y de Fauna Silvestre y otras dependencias que trabajan en el Sector; e d) identificar el potencial de las empresas privadas y de los ejidos y comunidades en el desarrollo, manejo y conservación forestal, examinando los obstáculos para la inversión privada en el Sector. Los objetivos y metas de política del Banco Mundial y del Gobierno Mexicano son consistentes y han facilitado la realización de los estudios de consulta, documentos de trabajo y borrador del estudio. Muchos aspectos importantes se han resuelto en los talleres de trabajo viii Mexico Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos realizados para discutir la instrumentación del estudio y algunas recomendaciones ya han sido ejecutadas. No menos importante es la recomendación para desregular las actividades productivas forestales por parte del Gobierno Mexicano y el cambio en su función de mando y control, hacia una función más normativa y de asistencia técnica. Debido a la transición hacia un nuevo sexenio presidencial (1994-2000), el ejercicio se realizó también con el propósito de proporcionar información relevante para ayudar a consolidar las políticas y acciones de la nueva administración. El estudio se realizó en tres etapas: diagnóstico, análisis y desarrollo de estrategias actuales. Un equipo del Banco Mundial se constituyó en enero de 1993, por el Departamento 2 de la Región de Latinoamérica y la División de Recursos Naturales y Pobreza Rural (LA2NR). El Gobierno Mexicano constituyó un equipo interinstitucional con representantes de las secretarías de Hacienda y Crédito Público (SHCP), de Agricultura y Recursos Hidráulicas (SARH), la Subsecretaría Forestal y de Fauna Silvestre (SFFS), la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) incluyendo el Instituto Nacional de Ecología (INE), y Nacional Financiera (NAFIN). Este grupo de trabajo acordó los términos de referencia para la realización del estudio en mayo de 1993, y con el apoyo de donativos de los gobiernos de Japón y Finlandia, contrató a un grupo de consultores internacionales y nacionales, para llevar a cabo ocho estudios de información base. El enfoque de estos términos de referencia consistió en una revisión amplia de los bosques y áreas naturales, analizando la situación histórica, el nuevo marco de políticas del Sector y los impactos potenciales del Tratado de Libre Comercio (TLC) en los bosques y áreas naturales, así como recomendaciones de ajustes para la instrumentación de la nueva estrategia mexicana para la conservación de recursos naturales. Los estudios se enfocaron en los temas siguientes: biodiversidad y áreas protegidas, la competitividad del actual sector forestal proyectada bajo el TLC, aspectos silvícolas, valoración de los bienes y servicios ambientales, políticas que afectan al Sector, análisis de géneros, temas institucionales y aspectos sociales e indígenas de comunidades forestales. Se efectuaron con éxito diversos ejercicios de consulta, tanto en la etapa de diagnóstico como en la de análisis, involucrando a más de 40 personas y dos viajes del personal mexicano a Washington, D.C. Durante la primera etapa, se determinaron estudios de caso realizando consultas a ejidos forestales indígenas; otros productores forestales y a especialistas en biología y áreas protegidas. Los resultados del taller de áreas protegidas, se refleja en la nueva propuesta del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SINAP) incluida en el Anexo 3. Se realizaron talleres para el análisis de resultados y recomendación de estrategias en donde participaron miembros del grupo de trabajo, personal del Gobierno de México, especialistas en el Sector y consultores. La Matriz de Política en el Anexo 2, que resume los resultados de estos talleres, fue desarrollada en una consulta inicial entre los grupos de trabajo del Banco Mundial y del Gobierno de México y fue analizada y discutida posteriormente por los equipos de consultores y otros expertos técnicos. MÉXICO REVISIÓN DEL SECTOR FORESTAL Y LA CONSERVACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES RESUMEN EJECUTIVO Antecedentes 1. Los bosques, selvas y áreas con vegetación natural cubren 72 % del territorio mexicano y representan una gran importancia para el país y la comunidad mundial en los aspectos siguientes: a) biológica, como ecosistemas depositarios de especies, material genético y belleza estética; b) ambiental, como elementos de estabilización de suelos y conservación de los ciclos de agua, así como para la captura de carbono; c) social, como fuente de una amplia gama de productos de subsistencia intercambiados en un mercado informal por la población rural con altos índices de pobreza; y d) comercial, como fuente de productos maderables y no maderables para consumo nacional o de exportación, y como base para el turismo y empresas de recreación. A pesar de su importancia los bosques, selvas y áreas con vegetación natural se encuentran bajo una presión intensa de deforestación y degradación, y los recursos asociados son subutilizados. 2. Sin embargo, las áreas silvestres han disminuido considerablemente en las últimas cinco décadas y los bosques se han reducido en 50 %, concentrándose la deforestación en el trópico húmedo. Existe una clara evidencia de que la continua deforestación, conservadoramente estimada en 230,000 ha por año, está conduciendo a la conversión de terrenos forestales a usos menos productivos con externalidades ambientales negativas. 3. Además, la base del recurso forestal está degradada y subutilizada. La degradación incluye: a) la conversión de bosques y áreas naturales frágiles a usos agrícolas y ganaderos no sustentables, con pérdida de suelo y régimenes de humedad; b) la sobrexplotación de recursos maderables y no maderables que son accesibles, de forma que la productividad del bosque y de las áreas naturales disminuye; y c) la pérdida de ecoregiones, incluyendo endémicas, su riqueza de especies y variabilidad genética. La subutilización proviene de: a) la ineficiencia de industrias y empresas de pequeña escala de productos maderables y no maderables; b) la falla para capitalizar bienes y servicios ambientales potenciales o desarrollar adecuadamente industrias turísticas sostenibles que capitalicen los valores de existencia de los bosques y áreas silvestres, y c) la recolección ocasional por parte de la población rural de una variedad de bienes de uso doméstico, incluyendo leña combustible, alimentos silvestres y caza, al costo de sacrificar beneficios futuros. 4. Esta situación ha surgido debido a que históricamente las políticas y estrategias de desarrollo de México se han enfocado casi exclusivamente al valor comercial de los bosques, selvas y áreas con vegetación natural para madera o su conversión para cultivos agrícolas y uso ganadero. Las políticas e incentivos agrícolas, el sistema de tenencia de la x . México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos tierra y las políticas comerciales y de mercado desalentaron el uso racional de los recursos. Se han ignorado los valores ambientales y sociales, así como el potencial comercial de los productos no tradicionales, a pesar de que la combinación de estos valores supera el valor asignado a los productos maderables y no maderables. 5. Las políticas agrícolas y de comercio pasadas favorecieron el uso de los bosques para la explotación de madera o la conversión de terrenos forestales a pastizales, terrenos agrícolas u otras actividades con ganancias de corto término. Los subsidios a productos agrícolas y ganaderos y a recursos acuíferos, conjuntamente con las barreras a las importaciones dentro y fuera del sector forestal, desalentaron el uso más racional del recurso. Además, se les dió a las industrias madereras acceso relativamente fácil a las áreas de extracción extensiva de madera, con el fin de generar empleos y ganancias, y no se les incentivó a desarrollar sistemas de extracción sustentables. 6. Aunque se aprobaron leyes forestales en 1926 y 1986 para regular el uso de los bosques y áreas naturales, éstas fueron minimizadas por los impactos más poderosos de las políticas de otros sectores. Aproximadamente 5 % del territorio nacional está incluido en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) y la mayor parte de las reservas del SINAP y del estado están protegidas sólo en papel. Las dependencias estatales no han sido suficientemente financiadas como para aceptar mayores responsabilidades en relación con los recursos forestales y muy débiles para regular los intereses madereros o ganaderos. La efectividad se reduce además por la inadecuada organización de las instituciones; las responsabilidades de regulación y de aplicación están compartidas por las dependencias ambiental y forestal, ambas en secretarías diferentes. Esto no es sólo ineficiente, sino que también conduce a una confusión entre los productores forestales. 7. Históricamente, el sistema de tenencia de la tierra ha contribuido a la degradación de los bosques y las áreas naturales debido principalmente a cinco factores: primero, el sistema favorece la asignación de parcelas agrícolas y ganaderas sobre aquellas con cubierta forestal; segundo, los linderos entre las áreas forestales federales, y los bosques y selvas pertenecientes a ejidos y comunidades indígenas están indefinidos, y la tenencia es, por lo tanto, insegura, lo que desalienta la inversión por parte de los ejidos y comunidades en la conservación o protección de los bosques; tercero, aunque 70 % de los bosques y áreas naturales es propiedad de comunidades y ejidos', históricamente la mayor parte de estas tierras no han estado sujetas a manejo, con excepción de los bosques indígenas. Al estar subvaloradas las actividades forestales, el manejo forestal no ha sido una prioridad de las comunidades; esto ha ocasionado una degradación progresiva de los recursos debido a la tala desmedida de árboles, aún en áreas que cuentan con una administración comercial; cuarto, aunque existen ejidos y comunidades que se interesan en una mejor administración de sus recursos forestales, carecen de apoyo técnico para manejar los recursos de forma sustentable. Quinto, existe desconfianza mutua entre las industrias forestales, y los ejidos y comunidades que impide la realización de proyectos conjuntos que permitieran el acceso al capital y a la tecnología. 1 Entre 15 y 20 % es propiedad privada, con una superficie promedio de 15-20 ha, hasta un máximo de 1,000 ha y de 5-10 % pertenece a bosques protegidos, parques y reservas (5-10 '/o). Resumen Ejecutivo xi Cambios Institucionales y de Política Recientes 8. Aunque se han introducido nuevas leyes, políticas y convenios institucionales para mejorar el manejo de los bosques, agua, suelo y el ambiente, éstos no son adecuados para el nivel de manejo deseado. La legislación actual para la regulación y control de bosques y áreas de conservación, continúa siendo muy ambiciosa, cubre una región geográfica muy extensa y muchos aspectos de manejo y conservación, requiriendo de un número excesivo de personal administrativo. Las dependencias federales y estatales no han podido cumplir con sus funciones, por lo que parece poco probable que puedan asumir aún más responsabilidades. Las atribuciones están excesivamente centralizadas y duplicadas entre las dependencias federales, y los recursos financieros y humanos están inadecuadamente asignados. No existe apoyo técnico y financiero para las organizaciones de productores, organizaciones no gubernamentales o del sector privado que les permita mejorar el manejo y uso de los recursos naturales. 9. En 1988 se aprobó la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente. En 1992 la nueva Ley Forestal orientó el papel de la Subsecretaría Forestal y de Fauna Silvestre hacia la normatividad, monitoreo y promoción de actividades de manejo forestal por los sectores privado y social, incluyendo las entidades comunales. De acuerdo con esta Ley, los criterios y reglamentos ambientales permanecen bajo la responsabilidad de la dependencia ambiental, pero la aplicación e interpretación de esos criterios han sido puestos bajo la jurisdicción de la dependencia forestal. 10. El Artículo 27 Constitucional se modificó con el fin de permitir mayores derechos de propiedad en las tierras comunales y la titulación de parcelas agrícolas, otorgando a los pequeños productores, ejidos y comunidades, mayores derechos legales sobre sus bosques. Por varias razones, estos cambios sin embargo, contribuyen mínimamente a definir el derecho de propiedad y la responsabilidad sobre los terrenos forestales. En primer lugar, la titulación actual se aplica sólo a terrenos forestales o agrícolas, lo que podría incentivar la deforestación a través de la búsqueda individual para obtener parcelas de mayores dimensiones con el cambio de uso de suelo forestal para reclamarlas como propiedad privada. En segundo lugar, la tierra no ha sido delimitada o adjudicada para asegurar nuevos derechos de propiedad en la práctica, propiciando que dueños de propiedades vecinas puedan usurpar o extraer clandestinamente la madera de otros bosques, lo que significa también que los ejidos y comunidades tienen pocos incentivos para desarrollar sustentablemente este recurso e invertir a largo plazo. En tercer lugar, mientras que la propiedad comunal de los terrenos forestales ha sido fortalecida en la legislación, no existen mecanismos para el manejo de bosques de la mayoría de las comunidades no indígenas. En cuarto lugar, la legislación permite la venta de propiedades comunales no forestales, si la comunidad o el ejido lo aprueban o deciden dispersarse, pero no ofrece compensación sobre las propiedades forestales que tienen que pasar a manos del Gobierno, fomentando la deforestación. En quinto lugar, la Ley Forestal no contempla el reconocimiento constitucional de los derechos de las comunidades indígenas de mantener sistemas de manejo tradicionales y un gobierno autónomo, lo que permite a las autoridades gubernamentales negar la aprobación de un programa de manejo forestal de una comunidad indígena en caso de considerarse no sustentable. xii México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos Efectos Potenciales de la Liberalización Económica y el TLC 11. La liberalización económica, incluyendo la instrumentación del TLC y convenios relacionados, tendrá impactos sobre los bosques y áreas naturales en diferente forma. Aunque se han eliminado incentivos que favorecerían el desarrollo agrícola, todavía no se han establecido incentivos adecuados para el desarrollo y conservación de los recursos forestales. A medida que los agricultores y ganaderos comiencen a reaccionar ante la eliminación de incentivos, se reducirá el área de terrenos sembrados con granos básicos y las actividades de producción agrícola y ganadera se concentrarán en terrenos de mayor calidad. Lo anterior reducirá la presión sobre el recurso forestal y las áreas naturales. Sin embargo, es posible que en el corto plazo los sectores urbano y manufacturero no absorban la mano de obra rural que entra al mercado, persistiendo el cambio de uso de suelo forestal para el establecimiento de agricultura de subsistencia y de pastizales. 12. El TLC reducirá el costo de madera importada en relación con el producto nacional. Con los costos actuales de transporte de materia prima y de procesamiento de madera, el Sector no puede competir en la mayoría de los productos forestales. Se espera que la demanda de productos maderables en México se incremente, pero a no ser que las industrias y los ejidos aumenten su productividad, muchos bosques dejarán de ser competitivos, ya que la madera mexicana es entre 10 y 30 % más cara que la producida en los Estados Unidos de América o Canadá. Se requiere de inversiones sustanciales para modernizar el equipo y ofrecer capacitación en los aspectos de comercialización, administración de empresas y tecnologías modernas, aún a nivel de la industria local. En caso de que la inversión en el sector forestal no se realice en un futuro cercano, la extracción de recursos forestales podría verse reducida, beneficiando al ambiente; sin embargo, una disminución de la actividad forestal, podría ocasionar un incremento en la conversión de tierras para fines agrícolas y ganaderos. Recomendaciones 13. El marco político e institucional debe mejorarse, estableciendo en forma óptima las prioridades para las actividades de regulación y promoción. Para alcanzar esta meta se requerirá una considerable voluntad política, así como un compromiso sostenido de esfuerzos y recursos financieros dentro y fuera del sector público. A pesar de que es necesaria la asignación de muchos recursos financieros, este ajuste no excederá los costos implícitos de no actuar. Aunque la deforestación parece haber disminuido, al menos 230,000 ha de bosques desaparecen cada año de forma irreversible. Una mayor degradación de los bosques y áreas naturales traerá como consecuencia una enorme pérdida del potencial económico, mayor empobrecimiento de comunidades y ejidos marginales cuya subsistencia depende del acceso al bosque y áreas naturales, afectando la cohesión de las estructuras culturales y sociales indígenas, y la pérdida irrecuperable de ecoregiones únicas con sus especies y existencias genéticas asociadas. Resumen Ejecutivo xiii 14. Este análisis del sector forestal y conservación de recursos, recomienda varios cambios estratégicos e institucionales, así como acciones específicas. (a) Cambios Estratégicos. * La estrategia forestal y de áreas naturales deberá contemplar un conjunto de metas más amplio, incluir a todos los sectores pertinentes y asignar recursos en proporción a la combinación de valores ambientales, sociales y económicos. * El diálogo sobre el recurso forestal y las áreas naturales deberá ser encomendado a los responsables de la política gubernamental al más alto nivel, tal vez dentro del contexto de las discusiones del Plan de Acción Ambiental, con el fin de que los aspectos comunes que se extienden más allá de las responsabilidades de las dependencias individuales, puedan recibir la atención necesaria. * Se requiere realizar un ejercicio de zonificación conceptual, que incluya las superficies de ejidos, comunidades y pequeños propietarios para consolidar el SINAP y priorizar de mejor forma los recursos forestales y las áreas naturales que requieren una intervención directa del gobierno, las que necesitan normatividad gubernamental con incentivos y las que deben segregarse del control gubernamental. * Reconocer la importancia de la actividad forestal como una fuente potencial de ingresos que contribuya al alivio de la pobreza de ejidos y comunidades marginales. Mejorar su capacidad para generar ingresos y, al mismo tiempo, captar sus esfuerzos para proteger el recurso. Lo anterior reducirá los costos del gobierno para proteger la base de recursos forestales de la tala inmoderada o aprovechamiento ilegal. * La incapacidad para definir los derechos de la propiedad forestal o la falta de capital de inversión a largo plazo para que los propietarios del recurso forestal adopten métodos sustentables, no deberán afectar los esfuerzos hechos en otros aspectos de la estrategia. (b) Cambios Institucionales. No se propone un modelo institucional único, pero las opciones que se recomiendan tienen criterios comunes: xiv México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos * Se deberán definir las responsabilidades de las instituciones gubernamentales relativas a las actividades de conservación y aprovechamiento forestal. * Los presupuestos institucionales para el manejo de áreas protegidas, bosques y áreas con vegetación natural, deberán permitir que un mayor financiamiento se canalice a las oficinas regionales. * Las responsabilidades importantes deberán ser transferidas de manera progresiva a los gobiernos estatales y municipales. * Deberá diseñarse una estrategia clara para la creación de entidades consultivas regionales para la instrumentación forestal, tal vez uniendo sus actividades, donde corresponda, con las relativas a los consejos de biodiversidad. * Deberá apoyarse a las incipientes organizaciones forestales ejidales con el fin de que puedan proporcionar asistencia técnica y orientación a sus miembros. * La incapacidad para definir los derechos de la propiedad forestal o la falta de capital de inversión a largo plazo para que los propietarios del recurso forestal adopten métodos sustentables, no deberán afectar los esfuerzos hechos en otros aspectos de la estrategia. (c) Acciones Específicas. * Manejo de Áreas Protegidas. Fortalecer el SINAP para incluir áreas prioritarias para la conservación de la biodiversidad y con valor para la protección de cuencas hidrológicas, consolidando esfuerzos de investigación y bases de datos disponibles, explorar mecanismos de autofinanciamiento y opciones de contribución internacional, así como involucrar en el manejo, cuando sea el caso, a las comunidades locales y ONGs. * Apoyo a Ejidos y Comunidades. Consolidar los derechos de propiedad forestal en predios comunales; descentralizar el apoyo técnico y capacitación a ejidos forestales y comunidades, a fin de que puedan manejar los recursos de manera más efectiva y rentable, apoyándose en los recursos de los sectores privado y voluntario, tomando en cuenta las iniciativas exitosas de autodesarrollo de algunos ejidos y comunidades forestales. Resumen Ejecutivo xv Aprovechar las Ventajas Comparativas de México. Eliminar los obstáculos para el desarrollo de empresas de productos maderables y no maderables en las áreas forestales que sean más competitivas para abastecer al mercado local, regional o internacional; proporcionar capacitación y asistencia técnica; desarrollar infraestructura vial prioritaria, y difundir información sobre créditos, nuevas tecnologías y mercados de materias primas, incluyendo mecanismos de certificación ecológica; eliminar las restricciones políticas y las que impidan el desarrollo en el sector privado para mejorar la capacidad industrial, lo cual implica la sustentabilidad ambiental. * Investigación Aplicada para el Desarrollo de Bosques Tropicales y Productos Forestales no Maderables. Crear una institución para promover y financiar la investigación académica, pública y privada, en sistemas de manejo sustentable de bosques tropicales, extracción y propagación de productos forestales no maderables que pueden tener importantes mercados comerciales. 15. El presente estudio está organizado de la forma siguiente: Capítulo 1, se describen los valores múltiples de los bosques, selvas y otras áreas naturales; Capítulo 2, se analiza la historia de las políticas que conformaron el Sector; Capítulo 3, examina la magnitud, así como las causas fundamentales de la degradación forestal y deforestación; Capítulo 4, se analizan los recientes cambios en la política y sus impactos en el recurso forestal; Capítulos 5 y 6 se definen los elementos de una conservación óptima del recurso y una estrategia forestal, incluyendo las opciones institucionales. I. EL VALOR DE LOS BOSQUES, SELVAS Y OTRAS ÁREAS DE MÉXICO CON VEGETACIÓN NATURAL 1.1 Los bosques, selvas y otras áreas con vegetación natural de México representan un extraordinario valor ambiental, social y económico para el país y la comunidad mundial. En este capítulo se describen estos recursos y la valiosa biodiversidad que contienen. Posteriormente, se analiza cada tipo de valor, señalando la importancia que tiene la protección de áreas prioritarias y el manejo sustentable de los recursos forestales. Descripción del Recurso Físico 1.2 México es el tercer país más grande en Latinoamérica después de Brasil y Argentina. Cubre 197.3 millones de hectáreas, incluyendo 10,000 kilómetros de costas, 1.2 millones de ha de lagos y 1.6 millones de ha de esteros. Los bosques, selvas y otras áreas con vegetación natural abarcan 137.5 millones de ha, esto es 72 % de superficie total del país. Están formados por 50 millones de ha (35 %) de bosques tropicales y templados; 55.5 de matorrales, pastizales y chaparrales (37 %); 0.5 de manglares (0.3 %), 2.2 de vegetación de desierto (1.5 %), 7.7 de matorral espinoso (5 %) y 21.6 de terrenos forestales degradados (15 %). Uno por ciento de los bosques, selvas y áreas con vegetación natural es vegetación acuática y subacuática (Synnott, 1993, Documento de Trabajo 14, y Anexo 5). La figura 1.1 presenta un mapa de los bosques templados y tropicales de México (SARH Gran Visión, 1992, citado en Synnott, 1993, Documento de Trabajo 14), y el cuadro 1.1 incluye un resumen de los recursos de bosques, selvas y áreas con vegetación natural. 1.3 Cerca de la mitad (24.1 nillones de ha) de bosques son bosques tropicales mixtos de latifoliadas que se localizan en la parte sur del país. Los estados de Campeche, Chiapas, Oaxaca, Quintana Roo y Veracruz contienen más de 80 % de los bosques tropicales perenifolios (selvas altas y medianas). 25.5 mnillones de ha son bosques templados mixtos localizados a lo largo de la Sierra Madre en la región del Pacífico, con tres cuartas partes de las existencias maderables de coníferas concentradas en Chihuahua, Durango, Guerrero, Michoacán y Oaxaca. Existen también pequeñas áreas de bosque mesófilo de montaña en Michoacán, y de manglares esparcidos en el Golfo de México y las costas del Pacífico. Los desiertos y áreas con matorral espinoso se concentran en el norte, y los ecosistemas áridos y matorrales están dispersos en los estados del centro y norte del país. Con base en la pendiente, calidad del recurso y estado legal de la zonificación, se cuenta con una superficie de 34 millones de ha potenciales para la producción comercial permanente de madera. Biodiversidad 1.4 Con 10 % de la biodiversidad mundial, México es considerado uno de los países con megadiversidad ocupando el cuarto lugar después de Brasil, Colombia y China. Sus bosques y áreas naturales tienen una extraordinaria riqueza de flora y fauna en diversos 2 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos ecosistemas distribuidos a lo largo de un amplio rango de patrones de altitud y precipitación pluvial. CUADRO 1.1 SUPERFICIES DE BOSQUES Y RECURSOS DE ÁREAS NATURALES DE MÉXICO (nillones deha) Tipo de vegetación o de uso Inventario Forestal de FAO Inventario Nacional Forestal de Gran del suelo 1961-1985 1990 Visión 1991-92 (promedio 1973) Bosques templados 27.5 25.5 Coníferas 17.0 Latifoliadas 8.4 Mesófilo 0.1 Bosques tropicales 11.4 8.7 Alta 1.7 perenifolios (selvas altas y Mediana 7.0 medianas) _ Bosques tropicales 17.9 15.4 Caducifolia 13.7 caducifolios (selva baja Perenifolia y subperenifolia 1.8 perenifolia, subperenifolia y caducifolia) SUBTOTAL DE BOSQUES 56.8 51.7 49.6 Matorrales y otros tipos de 69.0 70.3 Matorral xerófilo 55.5 vegetación Mezquital y Huizachal 2.8 Chaparral 7.7 Manglar 0.5 Desiertos y áreas sin 2.2 vegetación aparente Otros 1.6 Áreas forestales degradadas 17.8 21.6 Perturbadas 18.1 Severamente perturbadas 3.5 Uso no forestal 52.2 54.3 Agropecuario 51.5 Cuerpos de agua 2.3 Uso urbano 0.5 TOTAL 195.8 195.8 195.8 1.5 Se estima que existen aproximadamente 30,000 especies de plantas en México, agrupadas en 220 familias y 2,410 géneros; 14 % de estos géneros y entre 40-50 % de sus especies son endémicas. Los bosques tropicales húmedos y templados contribuyen a esta riqueza biológica. Los bosques de pino-encino son los de mayor riqueza en el mundo, con 55 especies de pinos (85 % de las cuales son endémicas) y 138 especies de encinos (70 % endémicas). Los bosques mesófilos de montaña cubren únicamente 1 % del territorio, pero albergan 10 % de las especies de plantas del país. México ocupa el quinto lugar en superficie de manglares (Cloud y Toledo 1988) y matorrales desérticos. Los desiertos mexicanos tienen el mayor número de cactáceas a nivel mundial. Capítulo 1 El Valor de Los Recursos Naturales de México 3 Figura 1.1 Mapa en Inglés de los Bosques de México IBRD 26040R U N-T ED S rATF S OF A mERICA MEXICO b sIr... _ ._. TEMPERATE FORESTS Dt,~~z I jz M ,,_,- II '.°. -( % %i- -;>r-f¿_"~~~- .% |. , P A C I F I C O C E A N '-~ ~ ;'er * TEMPERATE FOIRESTS EL" ---STAkTE BOUNDARIES ra "- INTERNATIONAL BOUNDAR1es U-TE.., r w~DwA UNIITED STATFs OF AMR ECA MEXICO TROPICAL FORESTS \s_s liz-a-l 'k\ , \COF 4 Gu'f of m x c L. s~~~~~~~ 0 C A NNJ 4 \;~ ~~~~~~~- ,4%" 1 ,**~JO\ - 'L4 G olSf e M * dc o p ~ ~A c\ 1 l. ' él. I TROPICAL FORESTS- - - - - STATE BOUNDARIES - - INTERNATIONAL BOUNDARIES TIhJa iDa, oo prodecsd b,. ifi Map Oug Unh of Th.e WwU4 ¡ic oIk ^L 7I bow,d,. cwhr, l fee olIefyd l oooi*..i fr.L-,o mho..i,w s GGDV^ 0 Jp da nI khpi, en #a pm5 l* _ w. 0 10 = n d. lu.o f onmy M#o,. ir el. nde a _~ho.m of sc ho39da,f u . 0 10.0 290 390 M¡LBS 4 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos 1.6 México ocupa el primer lugar mundial en diversidad de reptiles, la mayor diversidad de mamíferos en el neotrópico (ocupa el segundo lugar mundial después de Indonesia); tiene 30 % más de especies de aves que Estados Unidos y Canadá juntos; y se sitúa en segundo lugar después de Brasil en número total de vertebrados terrestres. Asimismo, tiene 8.7 % de las especies de anfibios del mundo; más de 11 % de todas las especies de reptiles, aves y mamíferos y más de 14 % de las especies de peces (cuadro 1.2). CUADRO 1.2 DIVERSIDAD Y ENDEMISMO DE GRUPOS DE VERTEBRADOS EN MÉXICO Grupo Número de Porcentaje de especies Porcentaje de especies especies del mundo endénicas mexicanas Peces (marinos) 3,600 14.4 0 Peces (continentales) 461 6.6 48.8 Anfibios 282 8.7 62.0 Reptiles 707 11.4 56.0 Aves 980 11.2 11.8 |Mamíferos 439 11.4 33.0 Fuent: CSEROE, 1993, Documento de Trabajo 15. 1.7 México es también el área más importante de migración invernal para muchas de las especies de aves provenientes de los Estados Unidos y Canadá, albergando 51 % de todas las especies de aves de ambos países cada año, las cuales permanecen de seis a nueve meses en el país (Rappole et al., 1983, citado en Gómez-Pompa y Dirzo, 1993, Documento de Trabajo 10). Otras especies migratorias como mariposas, peces, ballenas, murciélagos y tortugas pasan por el país estacionalmente. La mariposa Monarca, Danaus plexippus, es el insecto más importante que emigra de norte a sur cada año, arribando una población estimada en 200 millones de mariposas que se agrupan en 30 colonias ubicadas en pequeñas áreas de bosques de oyamel en la región transvolcánica (Bower & Landing, 1988, citado en Gómez-Pompa y Dirzo 1993, Documento de Trabajo 10). Los murciélagos insectívoros y las ballenas que se reproducen en Ojo de Liebre y Laguna de San Ignacio, en la Península de Baja California, son ejemplos adicionales de estos recursos compartidos internacionalmente. 1.8 La diversidad de México varía geográfica y ecológicamente. La mayor diversidad de especies se encuentra en la región cálido húmeda del sur y sureste de México, particularmente en los estados de Chiapas y Oaxaca, extendiéndose hacia el este y norte hacia Veracruz en la región este, y en Sinaloa y Durango hacia el nor-noroeste. También en la península de Yucatán la mayor riqueza en especies se encuentra en el sur y disminuye hacia el norte. La riqueza biológica varía de acuerdo con el tipo de ecosistema: las regiones tropicales húmedas y secas generalmente tienen mayor número de especies que los ecosistemas templados y desérticos. 1.9 La distribución regional de endemismos es el caso opuesto a la biodiversidad, en tanto que las regiones tropicales húmedas y cálidas tienen la mayor diversidad de especies, los desiertos (matorrales desérticos y pastizales) tienen el más alto endemismo a nivel de Capitulo 1 El Valor de Los Recursos Naturales de México 5 familia y género (Rzedowski 1962, citado en Gómez-Pompa y Dirzo, Documento de Trabajo 10). Sin embargo, a nivel de especies, los bosques de pino-encino tienen el mayor número de endemismos, seguido por los matorrales desérticos, pastizales y bosques tropicales secos. En contraste con esta diversidad de especies, de las pertenecientes a las regiones tropicales húmedas de México sólo 5 % son endémicas. Los desiertos mexicanos, por ejemplo, tienen el mayor número de cactáceas del mundo, muchas de las cuales son endémicas y están severamente amenazadas; 25 % de las especies en la Península de Baja California son endémicas, comparadas con 28 % en el desierto de Chihuahua; 26 % en las Islas Revillagigedo y 25 % en la Isla de Guadalupe. La importancia del endemismo en México se ejemplifica con el reciente descubrimiento de una forma primitiva perene de maíz, Zea diploperennis, la cual es resistente a siete de las ocho enfermedades críticas que afectan a este cultivo. Valores Ambientales de los Bosques y Áreas Naturales 1.10 Los bosques y áreas naturales son importantes para la captura de carbono; protección de cuencas (calidad y flujo de agua, conservación de suelos, etc.); turismo y recreación; productos farmacéuticos y genéticos (fármacos potenciales, banco de genes, etc.) y tienen valores de existencia y legado (definidos en el párrafo 1.19). La estimación de estos valores ha mejorado considerablemente durante los últimos años, sin embargo, aún falta mucho por hacer. Aunque estos valores varían en forma importante, son generalmente muy altos y pueden exceder el valor de la madera en pie, aunque a menudo no en términos comerciales o de ingresos en efectivo. Muchos de estos valores son increméntales para la comunidad internacional. 1.11 Captura de Carbono. La capacidad de la biomasa forestal y de la materia orgánica para capturar carbono es de gran importancia para la comunidad internacional para contrarrestar el calentamiento global. Es muy dificil establecer quién pagará por este valor ambiental, ya sea dentro o fuera del país. México puede seguir el ejemplo de otros países y utilizar capital internacional y nacional para ayudar a financiar la conservación de sus bosques (Schneider, Brown & Pearce, citado en CSERGE, 1993, Documento de Trabajo 15). México es signatorio de la Convención Marco de Cambio Climático que fomenta la inversión internacional para la captura de carbono. Los gobiernos se encuentran preparados para compensar sus propias emisiones de gases que contribuyen al efecto invernadero a través de: inversiones en proyectos forestales e iniciativas en otros países, normatividad privada sobre la emisión doméstica, o percibir un beneficio en relaciones públicas al tomar parte en la iniciativa. Otra fuente de financiamiento para el mantenimiento forestal es el ingreso proveniente de impuestos sobre emisiones de carbono. Sin embargo, aunque México recibe algo de capital internacional para financiar este valor ambiental, todavía tendrá que continuar invirtiendo en este rubro con sus propios recursos. 1. 12 El costo para la comunidad internacional y, en parte para México, de no conservar sus bosques -por ejemplo si éstos fueran convertidos a pastizales y el carbono fuera liberado en la atmósfera- podría variar de 3,436 dólares E.U.A./ha para bosques 6 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos templados de coníferas, a 693 dólares E.U.A./ha para bosques templados deciduos, valor que excede el agrícola en tierras marginales (cuadro 1.3). CUADRO 1.3. COSTO DE PÉRDIDAS DE CARBONO POR CONVERSION FORESTAL Cambio de uso de suelo Tipo de bosque Pastizales permanentes Agricultura I___________________________ (dólares E.U.A./ha) (dólares E.U.A./ha) Templado de coníferas 3,436 3,410 Templado decíduo 693 643 Tropical perenifolio 3,633 3,337 Tropical caducifolio 1,887 1,863 Fuente: CSERGE, 1993, Documento de Trabajo 15. 1.13 Protección de Cuencas. Los bosques y áreas naturales son vitales para el clima y la estabilidad ambiental, especialmente en la captación de agua. Los bosques templados localizados en las montañas de la Sierra Madre en altitudes que varían entre 1,000 y 3,500 metros sobre el nivel del mar (msnm), tienen una función importante para la protección de cuencas, reduciendo los costos de erosión in situ y ex situ. En México existen 320 cuencas hidrológicas, pero los recursos acuíferos se encuentran distribuidos en forma desigual para las áreas agrícola y urbana. La mayoría de las fuentes de agua para uso urbano están a menos de 500 msnm, mientras que la mayor parte de los centros urbanos están localizados sobre ese nivel, haciendo que los costos de bombeo sean extremadamente altos. Por lo tanto, es muy importante que los recursos acuíferos ubicados en estas altitudes estén bien protegidos. 1.14 Las externalidades de la deforestación relacionadas con el agua incluyen el incremento de la erosión del suelo que repercute en costos dentro y fuera del sitio por sedimentación, aceleración de escurrimientos de agua hacia estancamientos localizados, y reducción del ciclo hidrológico y de la recarga de acuíferos subterráneos y lechos de ríos. Los costos fuera del sitio (dificilmente internalizados por el propietario de la tierra) de la pérdida de cubierta forestal o degradación de cuencas incluyen: a) daño al almacenamiento y distribución de agua, reservas y sistemas de irrigación; b) sedimentación en presas e instalaciones hidroeléctricas; c) reducción en la calidad y disponibilidad de agua; d) alteración en el balance hidrológico, recarga de acuíferos subterráneos e incremento en la incidencia y magnitud de las inundaciones; y e) sedimentación en humedales y lagunas con la consecuente pérdida de biodiversidad (ver detalles en el capítulo 3). 1.15 Turismo y Recreación. Los bosques y áreas naturales se están convirtiendo cada vez más en sitios populares para el turismo y la recreación. El turismo orientado hacia complejos naturales en México puede dividirse en dos segmentos de mercado: a) turismo de multipropósito, que comprenden viajes largos, visitas a parques nacionales u otras áreas protegidas, con duración de uno o dos días y b) ecoturismo especializado, organizado en giras de mayor duración. Las estadísticas oficiales tienden a subestimar la importancia del ecoturismo. Por otro lado, las estimaciones del presente estudio indican que los gastos de ecoturismo podrían ser de aproximadamente 14 millones de dólares E.U.A. por año, o sea Capítulo 1 El Valor de Los Recursos Naturales de México 7 0.4 % de los gastos totales de los visitantes extranjeros. Los beneficios totales canalizados a México por el ecoturismo podrían ser de 30.5 a 34 millones de dólares E.U.A., aproximadamente (cuadro 1.4). Existe un considerable potencial para incrementar aún más las actividades ecoturísticas. 1.16 Valores de Fármacos y Genéticos. El valor de los bosques mexicanos para uso farmacéutico puede estimarse utilizando el concepto de valor de cuasi-opción, basado en la posibilidad de que un futuro descubrimiento haga útiles a especies sin ninguna aplicación en la actualidad. Este valor podría fluctuar de 26 millones a 4,600 millones de dólares E.U.A. por año, dependiendo de los supuestos siguientes: la probabilidad de que a partir de esas especies se obtengan productos útiles, las regalías que se pagarían a México por esos productos, un coeficiente de captación por renta, la probabilidad de que un producto sea comercializado internacionalmente y el área forestal. Los valores por hectárea por año podrían variar de 1 a 90 dólares E.U.A. que se perderían si los bosques desaparecieran a causa de la deforestación (cuadro 1.5). 1.17 Aproximadamente 25 especies de plantas se utilizan como fuentes medicinales en la biomedicina occidental y aproximadamente 120 medicamentos se derivan de sustancias provenientes de plantas. Más de 25 % de todas las medicinas prescritas en los Estados Unidos se fabrican con base en plantas; éstas, junto con las vendidas sin receta médica, tuvieron un valor anual, según cifras de 1985, de 18,000 millones de dólares E.U.A.. Una variedad silvestre de maíz, Zea diploperennis, resistente a siete enfermedades, tiene un valor de uso de 7,000 millones de dólares E.U.A. anuales, sólo para su uso en la obtención de maíz híbrido perene. Por su valor potencial la sociedad mundial está dispuesta a invertir dinero para salvaguardar los pocos especímenes silvestres que quedan de esta especie, al delimitar su hábitat como área protegida en Jalisco (CSERGE, 1993, Documento de Trabajo 15). 1.18 Desafortunadamente, el conocimiento científico de la biota mexicana es escaso, particularmente en relación con su biología y ecología de poblaciones. Sólo se conoce poco más allá de la distribución de las especies descritas. Es evidente, por el número de especies nuevas que están siendo registradas especialmente a través de estudios florísticos y de invertebrados (como los de Uxpanapa y Los Chimalapas en Veracruz y Oaxaca), que aún falta mucho por descubrir. La información disponible no es suficiente para tomar decisiones adecuadas de manejo, con excepción de algunas decisiones tomadas a escala muy general, que generan grandes riesgos y posibilidades de error. La gran diversidad de especies de México demanda de sistemas administrativos que se ajusten más a los diversos ecosistemas. México no puede permitir la pérdida de esta diversidad, mientras espera la generación de mayor información sobre su alcance y valor potencial comercial. Estos recursos deberán ser protegidos para su futura investigación o, en su defecto, iniciar actividades de investigación extensiva antes de que se pierdan. La combinación de ambas estrategias podría ser la solución adecuada. CUADRO 1.4 ECOTURISMO ACTUAL Y SU POTENCIAL EN SEIS TIPOS DE RECURSOS FORESTALES Mercado de Nombre del Tipo Área (ha) Visitantes Precio pagado o Ingresos/ Ingresos/ Fuente turismo complejo turístico promedio por disponibilidad ¡año (dólares año/ha (estado) 1 año estimada de pago E.U.A.) (dólares (años de (dólares E.U.A.) E.U.A.) referencia) Ecoturistas El Triunfo Reserva de la 119,177 150 i) 17.15' i) 2,572.5 i) 1.02 Touval (1992) (Chiapas) Biosfera (1989-1991) ii) 752 ii) 11,250 ii) 0.09 Sian Ka'an Reserva de la 528,1473 500 1154 57,500 0.11 Amigos de (Quintana Roo) Biósfera (1989-1993) Sian Ka'an _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ ~~ ~ ~~~A.C . Izta-Popo Parque Nacional 55 12,406 155 12,406 225 Boo (1990) (México, Morelos, Puebla) Turistas Lago Arareco Complejo 20,000 7,500 i) 3.336 i) 24,975 i) 1.24 Comisión de Multiproposi (Chihuahua) Ecoturistico o (1992-1993) ii) 4.427 ii) 33,150 ii) 1.65 Defensa de los to Ejidal Derechos Humanos _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ ~ ~~~ ~~~~A . C ., C reel Mariposa Monarca Reserva Especial de 16,110 47,500 i) 58 i) 237,500 i) 14.7 SEDESOL (Michoacán) la Biosfera (1986-1992) ii) 309 ii) 1,425,000 ii) 88.4 Barranca del Cobre Declarada como 450,000 55,000 i) 3.27 i) 179,850 i) 0.40 SECTUR, (Chihuahua) Parque Nacional (1992) ii) 8.20 ii) 45 1,000 ii) 1.01 Acuerdo México- Alemana, Encuesta del ___________ ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~autor Promedio estimado de los gastos por visitante individual a una gira ecoturística (transporte, comidas, servicio de guía) 2 Sugerencia de una posible donación individual basada en un excedente promedio del consumidor de $470 en una gira, calculada con un análisis de costo de viaje (Touval,1993) 3Este número sólo se refiere a los visitantes a la Reserva tomando parte de una gira en bote por un día. El número total de visitantes parece ser mucho más alto pero muchos de ellos entran a Sian Ka'an a través de varios puntos de entrada sin control y por lo tanto permanecen sin reportar (Bezauri, 1993). 4 Precio de un día de viaje en bote en la Reserva 3 Los valores mas altos se refieren a visitantes que solamente pernoctan, pagando 1 dolar por acceso 6 Tarifa de entrada individual 7 Tarifa de entrada as el promedio ponderado de otros servicios adquiridos por los visitantes (alquiler de botes, bicicletas de montaña, caballos, lugar de campamento) S Boleto de admisión al Santuario (adultos) 9 Precio promedio de una gira estándar desde la Ciudad de México (transporte y boleto de admisión) Fuente: CSERGE, 1993, Documento de Trabajo 15 Capitulo 1 El Valor de Los Recursos Naturales de México 9 CUADRO 1.5 VALOR DE CUASI-OPCIÓN DE FÁRMACOS EN LOS BOSQUES DE MÉXICO Valor de Opción Valor de Opción Valor de Opción Nivel de Bosque Tropical Húmedo Bosque Tropical Húmedo Todos los Bosques Biodiversidad dólares E.U.A./ha/año millones de dólares millones de dólares E.U.A/afio E.U.A./año Bajo 1 5 26 Medio 6 66 332 Alto 90 875 4646 Fuente: CSERGE, 1993, Documento de Trabajo 15. Nota : Suponiendo que 5,000 especies es la estimación más baja en bosques tropicales húmedos (BTH) en México, este número representa la estimación más baja para todos los tipos de bosques (ver anexo 7 sobre la metodología de este cuadro). Area Forestal: 9.7 millones ha BTH; 51.5 millones de ha todos los bosques La probabilidad de identificar una especie con valor es de 0.0005, tasa de regalía 0.05 Estimación baja: tasa de apropiación = 0. 1, valor medicinal = 0.39 millones de dólares E.U.A./ailo Estimación media: tasa de apropiación = 0.5, valor medicinal = mil niillones de dólares E.U.A/afto Estimación alta: tasa de apropiación = 1, valor medicinal = 7 mil millones de dólares E.U.A/aflo 1.19 Valores de Existencia y Legado. El valor de existencia se deriva del conocimiento de la existencia contínua de un recurso, independientemente de su uso, mientras que el valor de legado proviene del conocimiento que el recurso dejará para el beneficio de las futuras generaciones. Las estimaciones de valor de existencia para otros países varía de 1.2 a 64 dólares E.U.A. por persona/año para especies silvestres, mientras que los cálculos de disponibilidad para pagar por áreas escénicas y silvestres varía entre 9 y 107 dólares E.U.A. por persona/año. El cuadro 1.6 presenta elementos del valor declarado para una muestra de transacciones relacionadas con las áreas de conservación en México. El valor de existencia total del sistema actual de áreas protegidas en México se estima en alrededor de 60 millones de dólares E.U.A.. CUADRO 1.6 EVIDENCIA DE VALORES DE EXISTENCIA EN MÉXICO Tipo de Organización Área Extensión Monto de Disposición evidencia Involucrada Involucrada (ha) Transacción de pagar Comentarios (dólares) (DP)/ha/(dólar es E.U.A.) Canje de deuda Conservación Selva por naturaleza Intemacional Lacandona; 385,000 4,000,000 10.38 Montes Azules (Chiapas) Donaciones para Amigos de Reserva de la Sian Ka'an reporta Organizaciones Sian Ka'an Biosfera de 528,147 34,000 0.06 que sólo 10 % de los de Conservación (Cancún, Sian Ka'an 0.05 donantes han de la Naturaleza Quintana (Quintana visitado la reserva Roo) Roo) Pronatura Sitios El monto se refiere a (México D.F.) dispersos n/d 809,622 n/d los ingresos de Pronatura en 1992, incluyendo donaciones y otras fuentes de ingreso 10 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos Tipo de Organización Área Exteisión Monto de Disposición evidencia Involucrada Involucrada (ha) Transacción de pagar Comentarios (dólares) (I)P)lha/(dólar es E.U.A.) Evidencias in- Barranca del Una encuesta situ; encuestas a Cobre 450,000 100,000 4.4 realizada en la visitantes (Chihuahua) Barranca del Cobre revela un DP/persona/año relativo al valor de existencia de 1.82 dólares E.U.A.. Multiplicando esto por el número de visitantes por año (55,000 en 1992) da un total de 100,100 dólares E.U.A.; y a una tasa de descuento de 5 %, un valor presente de 4.4 dólares E.U.A. Contribuciones World Varias áreas Las áreas de los EUA para Resources 190,869 5,528,809 0.029 involucradas en el proyectos de Institute, cálculo son aquellas conservación de Washington, contenidas en la la biodiversidad D.C. base de datos de en México proyectos de biodiversidad del WRI. n/d Infonmación no disponible Fuente: CSERGE, 1993, Documento de Trabajo 15. Valor Social de los Bosques y Áreas Naturales 1.20 La Reforma Agraria ha asegurado la propiedad comunal de bosques y áreas naturales en 70-80 % y, por tanto, una distribución más extensa del ingreso forestal, en comparación con la mayoría de los países donde predomina el comercio forestal. Cerca de 18 millones de personas habitan en estas comunidades forestales integradas por diversas etnias, de las cuales la mayoría vive en la pobreza y sus necesidades no han sido debidamente tomadas en cuenta por el sistema económico nacional. Las áreas más pobres de México aparecen en la figura 1.2. La pobreza se encuentra concentrada en los estados situados al sur con bosques densos, mientras que existe una relativa prosperidad en los estados de Chihuahua y Durango, al norte. Los mapas de áreas municipales (figura 1.2) muestran que la pobreza está concentrada en el sur y en la parte oeste de los estados, precisamente en donde se localizan los bosques (comparar con el Mapa 1.1). Los bosques y áreas naturales proporcionan productos como leña para combustible, alimento para ganado menor, madera para muebles y plantas medicinales, que no requieren ser pagados en efectivo, lo que disminuye por lo tanto la necesidad de que una población carente de recursos reúna la cantidad de dinero necesario para subsistir. Los bosques también generan oportunidades de empleo que la población no capacitada dificilmente podría Capitulo ¡ El Valor de Los Recursos Naturales de México encontrar en las zonas urbanas. En resumen, los bosques, selvas y otras áreas con vegetación natural tienen un enorme valor social para las comunidades rurales. En esta sección se analizan los valores de subsistencia para la población en su conjunto y más adelante se discuten los valores sociales propios de las comunidades indígenas y no indígenas y de la mujer. 1.21 Los ecosistemas forestales producen una gran variedad de plantas y animales que se utilizan en la vida cotidiana y en los sistemas agropecuarios de la forma siguiente: a) alimentos (incluyendo hongos, frutas, nueces, raíces, hojas y caza) como complemento de dietas o para generar pequeñas cantidades de dinero en efectivo; b) plantas medicinales y sazonadores de uso doméstico o vendidos en mercados locales; c) materiales de construcción y materiales para utensilios caseros, incluyendo madera para muebles, material para techos, colchones, estantes, recipientes para almacenamiento y madera para las casas; d) leña combustible para cocinar y para empresas de pequeña escala; y e) extracción comercial de chicle y resinas. Estudios etnobotánicos indican que más de 2,000 especies de plantas provienen de los bosques de México (Bye, 1993, Documento de Trabajo 13c). Los bosques también proporcionan áreas para pastizales y en las regiones tropicales se utilizan en forma rotativa en los sistemas agrícolas tradicionales de roza, tumba y quema (Bye, 1993, Documento de Trabajo 13c). 1.22 Leña. Aunque no existen estimaciones globales, los estudios de caso han proporcionado datos valiosos sobre el valor local de subsistencia del recurso forestal. En 90 % de las viviendas rurales se quema leña combustible, consumiéndose casi cinco veces más que el volumen de madera autorizado para su extracción (Masera, 1993). Se estima que el consumo doméstico de leña combustible asciende a 37 millones de m3 por afío, 4.6 veces el volumen de madera comercial cortada en el territorio nacional. Tradicionalmente los alimentos se preparan sobre un fuego a tres piedras, siendo este sistema notoriamente deficiente en lo que se refiere a la transmisión de calor. En climas fríos también se usa la leña combustible para calefacción, pudiendo llegar el consumo en las viviendas a 14.8 toneladas por año (en comparación con 3.5 toneladas por año en climas templados) (Snook & Hammond, 1989a; Masera, 1993, citado en Snook, 1993, Documento de Trabajo 11). Por lo general, la leña combustible para uso doméstico se recoge cerca del hogar, prefiriéndose las ramas de pequeños diámetros ya que éstas no tienen que partirse. Una gran cantidad de leña combustible se obtiene de la madera caída y muerta, pero donde la densidad de la población es alta o existen mercados para este producto, ésta se corta de árboles vivos (Snook, 1986; Snook & Hammond, 1989a; Snook & Hammond, 1989b; Masera, 1993). En las zonas donde se dispone de encinos y se prefiere leña combustible (por ejemplo, en las regiones templadas de Chiapas), una gran variedad de estas especies, habiendo podado sus ramas, se regeneran repetidamente, abasteciendo la producción. Este no es el caso de los abetos, otra especie preferida para leña combustible y otras coníferas. En regiones tropicales, gran cantidad de leña combustible se tala normalmente de rodales forestales jóvenes en regeneración, en terrenos agrícolas sin cultivar (Murphy, 1990). Sin embargo, debido al alto costo de transporte de leña combustible de regiones ricas en recursos forestales hacia las que carecen de estos recursos, los volúmenes consumidos han provocado escasez del producto en algunas regiones. 2 LX < Z < _ }^ B LL 2 ;$ < , ! '4 ' w { ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~0 FD a _ /e " X F :; ¡ 4 § 0~~~~~ 0s t ] - ~ ~ - ( ó - x 0v n 7. t> >3 I> ZUg/ O - - a , « . . 1 . ; > ° E S S 81 N v 1 -~~~~ ~ ~~.' . 2 . i<2 j 1 X Capítulo 1 El Valor de Los Recursos Naturales de México 13 1.23 Muebles y Techos de Palma. Un sector importante de la población emplea informalmente madera para la producción de vigas, tablones y muebles rústicos en talleres individuales o familiares. La información basada en estudios de caso sobre el uso de subsistencia de productos no maderables indica el alto valor de estos artículos (cuadro 1.7). Por ejemplo, el valor local del mercado de techos de palma en el estado de Yucatán excede 147 millones de dólares E.U.A. y el valor de hierbas medicinales individuales como el Cuachalatate es elevado (4,800 dólares E.U.A. al año en uno de los mercados estatales). Aunque algunos productos domésticos no maderables podrían sustituirse por artículos manufacturados, a medida que éstos se hacen más accesibles o al cambiar los valores culturales, la mayoría continuará siendo importante en el corto y mediano plazo. La pérdida en el nivel de vida en caso de que la disponibilidad de dichos productos disminuya, es un tema que causa preocupación (HUKS, 1993, citado en Bye, 1993, Documento de Trabajo 13c). 1.24 Grupos Indígenas. Las comunidades indígenas comparten ciertas características con grupos y regiones étnicas distintas pero difieren sustancialmente en otras. Otorgan un valor importante a los recursos forestales y a su conservación, aún cuando éstos proporcionan una pequeña parte de sus ingresos en comparación con otras actividades como la agricultura, pesca y cultivos rentables. La mayor parte de los hogares indígenas dependen principalmente de los ingresos de la agricultura marginal y de actividades ganaderas, complementados con la venta de productos artesanales, jornales y producción familiar de una variedad de artículos elaborados con materia prima recolectada de los bosques, páramos o huertos, que substituyen a los bienes comprados. Mientras que estos hogares están integrados en cierta manera a la economía de mercado, existe un considerable número de transacciones vía trueque de bienes producidos localmente, así como intercambio de trabajo y servicios controlados socialmente. En las comunidades indígenas existen mecanismos de nivelación social que desalientan el consumo superfluo o la acumulación de riqueza. Para algunos grupos indígenas los bosques tienen un valor espiritual. Los sitios religiosos pueden encontrarse en los bosques en donde ciertas plantas y animales tienen un significado ritual que les atribuyen un gran valor, independientemente de su uso económico. 1.25 Es una tendencia actual que algunas comunidades indígenas se encuentran involucradas en la comercialización de los recursos de sus áreas forestales. En los ejidos indígenas y no indígenas mixtos, la población mestiza tiende a controlar la comercialización, aunque representan una minoría. Esto no quiere decir que la comercialización sea incompatible con la identidad indígena, sino más bien que la relación histórica impidió este desarrollo. En los bosques tropicales y mesófilos de montaña del sur, las comunidades Huasteca-Maya han desarrollado un sistema complejo de cultivos en los bosques, generando diferentes estratos de cobertura vegetal, conocidos como te'lom, los cuales pueden dar rendimientos de 1,540 dólares E.U.A./ha/año (Alcorn 1989, citado en Snook, 1993, Documento de Trabajo 11). Un área importante en el sur de México está también manejada bajo sistemas indígenas de agricultura nómada. Aunque el crecimiento de la población ha reducido el periodo de descanso en algunas tierras, en otras se acorta artificialmente, debido a que las comunidades temen perder la tenencia de esas tierras si las dejan descansar por más de tres años, quedando clasificadas como no 14 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos asignadas. Si la regulación sobre la tenencia de la tierra se cambiara, no se podría saber con claridad qué parte del área que ahora se encuentra bajo una rotación agrícola más corta, podría revertirse a un sistema con tiempos de descanso más largos de roza, tumba y quema. CUADRO 1.7 VALORES DE SUBSISTENCIA DE PRODUCTOS FORESTALES NO MADERABLES Productos forestales no Usos Valor unitario Valor agregado maderables (dólares E.U.A.) Valor doméstico (dólares _ _ _ _ _ _ _ 1 ~~~~~~ ~~E.U.A.) Sabah mexicana o Sabah Techos en la península de 210 por techo 147,312,000 yapa Yucatán (81,000 casas) Hongos silvestres Cocina en región central 7.5-11.6/kg 8,629/ha Cuachalatate Corteza medicinal para uso 0.88/100 kg 4,841/añlo en mercados (Amphyptergium en tratamiento de úlceras locales de Morelos adstringens) gástricas Nanche Fruta fresca o conservas 6.6/30 kg 9,946/añlo en el Municipio (Byrsonima porteri) de Tepalcingo - Chuchupate Té medicinal para artritis y 8/kg peso seco 24.7/ha bosque de pino (Ligusticum porteri) otros usos mayoreo; 70/ha precio de mercado Fuente: Bye, 1993, Documento de trabajo 15. 1.26 Comunidades no Indígenas. Las comunidades no indígenas varían en algunos aspectos, por ejemplo: en donde los bosques están siendo manejados comercialmente, los ejidos no indígenas se tipifican desde aquellos que están bien organizados para formar empresas competitivas e integradas, hasta los relativamente ineficientes y con poca tecnología de extracción y procesamiento. En otros aspectos, comparten algunas características que los diferencian considerablemente de los grupos indígenas. Primero, pocas veces demuestran arraigo, considerándolo como un recurso de explotación y no como un bien con valores múltiples. Segundo, cuentan con poca experiencia sobre el manejo del bosque a través de normas establecidas por la comunidad. Tercero, como es de esperarse, por circunstancias históricas y orientadas por el mercado, muchas empresas forestales competitivas están localizadas en ejidos no indígenas. Cuarto, no se percatan de las actividades empresariales que permiten a unos cuantos enriquecerse, afectando la cohesión social. Quinto, aunque algunas comunidades no indígenas también enfrentan problemas relacionados con bajos niveles de educación, falta de acceso al capital de inversión o limitada experiencia empresarial, éstos no se agravan por factores culturales y falta de acceso a las estructuras de poder no indígenas, como es el caso de los grupos indígenas. 1.27 Las Mujeres y los Valores del Bosque. La información en México sobre el papel de las mujeres en la actividad forestal es muy dispersa (Arizpe, Paz y Velázquez, 1993, Documento de Trabajo 1). Las mujeres tienen un interés primario en el valor del bosque como leña combustible. Gran parte de la recolección de los productos maderables es realizada por hombres en su tránsito desde y hacia sus hogares, mientras que mujeres y Capítulo 1 El Valor de Los Recursos Naturales de México 15 hombres recolectan de igual forma importantes productos no maderables con valores domésticos y comerciales. Como en muchos países industrializados, las mujeres tienden a concentrar mayor interés en la conservación de los recursos forestales localizados en sus terrenos, debido a que visualizan la permanencia en su tierra como una estrategia preferible a la migración, ya que cuando los hombres emigran temporalmente para emplearse, a menudo se quedan a cargo de las parcelas junto con los ancianos y niños de la familia. Sin embargo, a diferencia de Asia y Africa, en México las mujeres recolectan una menor cantidad de productos forestales para consumo doméstico y venta, que los hombres. El bosque tampoco es considerado de gran importancia para el sustento de la población más pobre o en tiempos de hambruna o desastres naturales cuando se pierden las cosechas. Regionalmente este panorama puede cambiar. En áreas habitadas desde hace mucho tiempo, las mujeres tienen un gran conocimiento de los productos forestales en su medio y son las principales transmisoras de este conocimiento a otras generaciones. En áreas con nuevos asentamientos como el caso de los terrenos tropicales dedicados a la agricultura, las mujeres están menos familiarizadas con la ecología local y tienden a usar muy pocos productos forestales. Valor Económico 1.28 Productos Forestales no Maderables. Las estadísticas oficiales subestiman enormemente el valor económico de los productos forestales no maderables -únicamente 0. 1 % del PIB-, considerando el comercio registrado oficialmente. En un inventario preliminar se aplicó una estimación para los bosques templados y selvas tropicales basado en el mercado regional de plantas, asumiendo que una cuarta parte de las plantas aprovechables fue comercializado. El resultado del análisis de los resultados de este ejercicio es el siguiente: los bosques templados, con 613 especies de plantas útiles, podrían generar 1.17 millones de toneladas de biomasa con valor comercial de 528 millones de dólares E.U.A.. Los bosques tropicales con 574 taxa de plantas utilizadas localmente, podrían generar 1.6 millones de toneladas de material vegetal con valor mercantil de 729 millones de dólares E.U.A. (cuadro 1.7). Aunque los precios de mercado implícitos en los cálculos reflejan una proporción de volúmenes comerciales más bajos excluyendo los costos de extracción, éstos realzan la importancia en la economía formal e informal de México de los productos forestales no maderables. 1.29 Estimaciones adicionales independientes confirman estos resultados. En los mercados locales las plantas medicinales, que ocupan la categoría más importante dentro de los productos forestales no maderables, tienen un valor de 6 a 23 dólares E.U.A. por kilo, mientras que algunas especies de hongos comestibles pueden alcanzar un valor cercano a 300 dólares E.U.A. por ha. En el mercado internacional de hierbas ubicado al norte de la ciudad de México el precio de un ingrediente medicinal es en promedio de 41 dólares E.U.A. por kilogramo. El valor de las plantas medicinales que se manejan a través de la ciudad de México podría exceder 1,000 millones de dólares E.U.A. por año, pero no solamente las plantas medicinales tienen alto valor, los hongos comestibles en bosques templados del centro de México alcanzan precios de 7 a 12 dólares E.U.A. por kg y una hectárea de bosque de oyamel podria producir alrededor de 572.2 dólares 16 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos E.U.A./ano/especie. El chuchupate, una hierba aromática perene de los lugares húmedos de los bosques de pino-encino, se vende en más de 8 dólares E.U.A. por kg en el mercado regional y alcanza 18 dólares E.U.A. en la ciudad de México. La producción de chicle proveniente del estado de Yucatán tiene un valor comercial de 2.8 millones de dólares E.U.A. por año. El comercio informal de plantas ornamentales es también importante. La palma camedor (Chamaedorea), por sí sola genera cerca de 20 millones de dólares E.U.A. a los mercados locales de México. Muchas de sus semillas y hojas consumidas en los Estados Unidos provienen de lugares silvestres. Otras especies son recolectadas en áreas silvestres y embarcadas a otros países. Se obtuvo información sobre la cantidad y el valor de dos categorías de plantas que representan un grupo de 150 plantas en la ciudad de México y alrededor de 50 plantas ornamentales que se comercializan informalmente. El valor económico anual del comercio formal e informal de aproximadamente 296 plantas medicinales y ornamentales asciende a 1,500 millones de dólares E.U.A., cantidad que continúa subestimando considerablemente el valor total de los productos no maderables, ya que las especies comercializadas y consumidas podrían llegar a 1,500 con un valor comercial que podría exceder 7,000 millones de dólares E.U.A. anuales (Bye, 1993, Documento de Trabajo 13c). 1.30 Productos Forestales Maderables. El inventario Nacional Forestal de Gran Visión 1991 (Gran Visión, citado en Synnott, 1993, Documento de Trabajo 14) estima un volumen total de madera en áreas forestales de 2,799 millones de m3, de los cuales cerca de 1,000 millones corresponden a recursos forestales tropicales. El incremento anual de bosques templados (fuente de 95 % de la madera industrial de México) ha sido calculado por la SARH en 25 millones de m3 por año. Extrapolando los datos de volumen en pie para el trópico puede estimarse un incremento anual en los bosques tropicales de 13.5 millones de m3, lo que combinado con el rendimiento en los bosques templados resulta en un total de 38.7 millones de m3 para todo el país. Los datos oficiales sobre la producción de madera muestran una reducción promedio de 7 a 9 millones de m3 anuales (provenientes principalmente de una superficie forestal de 17 millones de ha sujeta a manejo autorizado). Este cálculo es extremadamente dudoso, considerando que sólo la tercera parte del área forestal se encuentra bajo manejo forestal autorizado, existe una importante tala ilegal de árboles aún en áreas sujetas a manejo forestal y es mayor la dimensión de la escala de extracción doméstica de madera y leña combustible de áreas que no están dentro del programa de manejo. La SARH estima el valor comercial de la madera en menos de 1 % del PIB (una reducción de 23.6 % de su participación en 1987), o 1.8 % si se incluyen las industrias de papel celulosa y la editorial, y cerca de 7.7 % del PIB del sector agrícola (Synott, 1993, Documento de Trabajo 14). La extracción oficial de madera en rollo es de aproximadamente 8 millones de m3 al año. El valor de las importaciones de celulosa, papel y madera en rollo en 1991 fue de 823 millones de dólares E.U.A., superior a los 580 millones de dólares E.U.A. en 1981. Tal vez, debido a la contribución aparentemente reducida de las actividades forestales al PIB, este sector ha sido relegado en la asignación presupuestal. Únicamente 4 % del presupuesto total agrícola se destina a la Subsecretaría Forestal y de Fauna Silvestre, dependencia que es responsable de la instrumentación de la política forestal e inversión pública en el Sector. Capitulo 1 El Valor de Los Recursos Naturales de México 17 1.31 Las estadísticas oficiales se ven obstaculizadas por la gran cantidad de tala ilegal que no se registra. Las cifras oficiales calculan el consumo per capita de madera en rollo industrializada en 0.08 m3 comparados con 0.45 m3 en Chile y 0.49 en Brasil. En vista de que el consumo de este producto es buen indicador del desarrollo económico es improbable que el consumo mexicano sea únicamente la sexta parte del de Chile, a pesar de la diferencia en el nivel de ingresos per capita (HUJKS, 1993, citado en Bye, 1993, Documento de Trabajo 13c). 1.32 Industria Maderera. La industria forestal que comprende un total de 2,612 fábricas se encuentra dispersa a lo largo de todos los estados e incluye 1,659 plantas dedicadas al aserrío, 659 fábricas de cajas, 14 plantas de impregnación, 18 plantas de tableros, 32 fábricas de madera contrachapada, 9 plantas de tableros de partículas, 2 de láminas de fibra, 13 plantas procesadoras de resiñas y 309 talleres secundarios. 90 % de la industria es de pequeña escala con la distribución geográfica siguiente: Durango, 29 %; Chihuahua, 18 %; Michoacán, 16 %; y el resto de los estados, 37 %. La industria base incluye una moderna planta de celulosa y papel (que satisface menos de la mitad de los requerimientos nacionales), así como una gran cantidad de aserraderos y otras industrias, de las cuales pocas son grandes, modernas y eficientes, siendo la mayoría obsoletas, ineficientes y con ubicación desfavorable. Las estimaciones sobre el potencial y capacidad industrial son débiles y, por lo tanto, existe controversia en relación con la dimensión de la sobrecapacidad, tanto en la industria mecánica como en la química (por ejemplo pulpa para celulosa). El cuadro 1.8 indica las cifras oficiales de la capacidad instalada y utilizada en estas industrias. Las cifras de la SARH para la capacidad instalada en el estado de Chihuahua en 1992 son el doble de las locales (3.7 millones de m3 por ano en comparación con 1.8 millones de m3 por año). Además, estudios realizados en Durango (Hernández, 1992 citado en HUKS, 1993, Documento de Trabajo 13) y Oaxaca (Zabin, 1992, citado en Snook, 1993, Documento de Trabajo 11) registran una capacidad utilizada en tableros de partículas de 88 % y 66 % comparada con cifras oficiales cercanas a 60 % y para triplay serían de 73 % y 70 % comparadas con las cifras oficiales cercanas a 35 % (HUKS, 1993, citado en Bye, 1993, Documento de Trabajo 13c). La discrepancia se debe, probablemente, tanto a la sobrestimación de la capacidad como a la subestimación del abastecimiento real. 1.33 A pesar de la existencia de un elevado volumen de arbolado en pie, la industria forestal no es muy competitiva internacionalmente debido a que los costos de producción (incluyendo el transporte) son altos, el manejo forestal de las comunidades es ineficiente, un número limitado de bosques se encuentra bajo manejo operativo, y la inaccesibilidad a la mayor parte del arbolado se debe a la falta de infraestructura. Únicamente 30 % de los bosques en los 6 principales estados forestales son accesibles al aprovechamiento (HUKS, 1993, citado en Bye, 1993, documento de trabajo 13c). Como se mencionó, sólo 7 millones de ha (14 %) del total de 50 millones de ha de bosques productivos son manejados, de los cuales menos de la mitad (2.8 millones de ha) están bajo el nuevo y más 18 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos productivo Método de Desarrollo Silvícola (MDS)2, en sustitución del tradicional Método Mexicano de Ordenación de Montes (MMOM)3 . Una proporción aún menor se encuentra bajo el sistema integrado de manejo forestal derivado del MIDS que promueven las leyes forestal y ambiental. Sin embargo, bajo este sistema el porcentaje de producción de madera podría reducirse en favor de los productos no maderables y los valores ambientales. 1.34 Los bosques de México son 3.5 veces menos productivos que los de Estados Unidos y 2.3 veces menos que los de Canadá. En cierta forma los bosques mexicanos son el sueño de los ingenieros forestales, ya que existe mucha extensión todavía para incorporarse a un manejo intensivo y científico. Sin embargo, está por verse si estos bosques pueden competir intemacionalmente ahora que el comercio se ha liberalizado, dadas las restricciones que existen para reducir los costos de producción en la industria maderera. 1.35 Un cálculo muy aproximado de los valores económicos más extensos incorporando los elementos sociales y ambientales al análisis, sugiere que el sector forestal puede tener mayor participación en el PIB tanto en el sector agrícola como en la economía en general (cuadro 1.8)4 2 El MDS (Método de Desarrollo Silvícola) es un modelo silvicola diseffado para bosques templados de pino y encino, que emplea un método de regeneración con base en árboles semilleros, combinado con una serie de aclareos para obtener una estructura de rodales coetáneos a fin de mantener rendimientos sostenidos. Las rotaciones están determinadas por la edad de incremento máximo promedio anual (ICA de 50 a 100 añIos) y los ciclos de corta fluctúan entre 10 y 16 aflos. El propósito de este método consiste en la extracción de aquellos árboles que son más viejos o jóvenes que el promedio, después de aclarearlos suficientemente para dar a los troncos remanentes espacio para desarrollarse, tomando 20-30 % por volumen en cada aclareo. Ecológicamente la diversidad forestal se mantiene a través de los rodales debido a que los diferentes bloques dentro del área total manejada se cortan en diferentes aflos, creando un mosaico de rodales de la misma edad con diferente crecimiento anual. 3 El MMOM (Método Mexicano de Ordenamiento de Montes) es un sistema de selección para bosques naturales de pino-encino el cual debido a su inadecuada aplicación condujo al descreme (extracción sistemática de los mejores y más accesibles árboles) de los pinos y a una alta regeneración de encinos no comerciales y de pinos con calidad genética inferior a los aprovechados. La ventaja competitiva de este sistema en el corto plazo es que se recolecta una mayor cantidad de madera de diámetros grandes con un mejor potencial de mercado. Aunque este método causa un deterioro al valor comercial del bosque, puede de hecho, favorecer a una gran biodiversidad en especies de pinos y encinos, así como de flora y fauna silvestres. 4 La importancia de los productos no maderables (PFNM) fue medida como el valor de la producción en lugar del valor agregado y esto debe ser visto como un límite superior en su valor económico. Capítulo 1 El Valor de Los Recursos Naturales de México 19 CUADRO 1.8 VALOR ESTIMADO DE LOS BOSQUES DE MÉXICO Valores (millones de dólares E.U.A./hectárea/año) Tipo de Área Productos Carbono Protección Valores de PIB Total bosque (millones forestales no de cuencas opción Forestal de ha) maderables Tropical 9.7 $330 $100 $6.4 435 perenifolio ha/año Tropical 16.1 $56 56 caducifolio Templado 16.9 $103 103 coníferas Templado 8.8 $330 $20 350 caducifolio Total 51.5 n/d $3788.3 $2.3 $331.7 $60.2 $4,214 n/d Información no disponible Fuente: CSERGE, 1993, Documento de Trabajo 15 II. EL CONTEXTO: POLÍTICAS PASADAS QUE AFECTAN LOS BOSQUES Y ÁREAS NATURALES 2.1 Este capítulo a) examina la historia de las políticas relacionadas con los bosques y áreas naturales dentro y fuera del Sector; b) describe cómo estas políticas conformaron al Sector, particularmente para los ejidos y comunidades indígenas dueños de bosques; y c) enumera las instituciones responsables de la administración de los bosques y áreas naturales y los obstáculos que existen para su apoyo efectivo en las actividades de manejo y conservación de productos maderables y no maderables. 2.2 A través de la historia Colonial y Postcolonial, los bosques de México han sido subvalorados. Las políticas que determinan el uso comercial y no comercial de los bosques han favorecido los rendimientos comerciales de la madera sobre sus valores ambientales a largo plazo para la sociedad. Mientras algunas áreas protegidas fueron establecidas a principios del presente siglo, la mayoría de los bosques fueron considerados por las políticas como materia prima para la industria y como una frontera para la futura expansión de la agricultura y ganadería. Las políticas del Sector como la conservación de la biodiversidad, fueron minimizadas por la fuerza de las políticas externas al Sector - políticas generales de desarrollo económico, agricultura y reforma agraria. 2.3 En este capítulo se argumenta que las pasadas políticas económicas y agrícolas que afectaron el recurso forestal en México han conducido a la subutilización del potencial del recurso descrito en el capítulo anterior. Muchos de los incentivos para la deforestación y degradación forestal se originaron en las políticas de tenencia de la tierra y agrícolas que gravaron a largo plazo las inversiones y la conservación de los bosques. Las políticas y leyes diseñadas para favorecer los usos no comerciales del recurso por parte de la población, conservación de los bienes y servicios ambientales (incluyendo la biodiversidad) o los valores estéticos y culturales no han sido efectivas. 2.4 Estas políticas dividieron al sector forestal de forma siguiente: a) el recurso fue otorgado en su mayor parte al sector social (ejidos y comunidades), reteniendo los pequeños propietarios cerca de 30 %, y se prohibió que los industriales fueran propietarios de tierras; y b) el área industrial permaneció por mucho tiempo en manos privadas y la función normativa permaneció en el gobierno (siendo muy poco efectiva). La ineficacia del gobierno se debió primordialmente a su falta de poder (pocos recursos para aplicar las leyes y reglamentos o para proporcionar asistencia técnica o financiera) y credibilidad (por ejemplo, muchos actos llevados a cabo como la creación de paraestatales y la adquisición forzada del recurso por varias décadas, enajenaron la gran mayoría de los ejidos y comunidades). Como resultado de estos factores, no se ha contado con la oportunidad para desarrollar un sistema integrado y eficiente de empresas forestales en el país. Algunos ejidos han sido capaces de obtener las habilidades técnicas necesarias y el financiamiento para desarrollar empresas forestales integradas con cierto grado de eficiencia, pero la condición de la mayoría de los bosques, sistemas de recolección y transporte, y las empresas manufactureras del sector social es precaria. Esto ha conducido Capítulo 2 El Contexto: Políticas Anteriores que Afectaron a los Recursos Forestales 21 a una constante degradación de la mayor parte de los recursos forestales templados de México en tanto que las áreas tropicales están siendo rápidamente devastadas y mal utilizadas. Políticas de Tenencia de la Tierra que Afectan al Sector 2.5 Dentro de los tres tipos de políticas relevantes -reforma agraria, agrícola y forestal- las relativas a la tenencia de la tierra han tenido el mayor impacto negativo sobre los bosques. Después de la Revolución las categorías básicas y parámetros de los derechos de la tierra se definieron en el Artículo 27 de la Constitución de 1917, permitiendo tres tipos de propiedad: ejidos, pequeña propiedad y propiedad comunal. Los ejidos constituyen una dotación de tierra para el usufructo de un grupo de la población y hasta las reformas constitucionales de 1992 la tierra ejidal pertenecía esencialmente al estado y no podía ser vendida. La pequeña propiedad es tierra de propietarios privados, con limitaciones en extensión de acuerdo con la calidad de la tierra, tipo de cultivo o actividad económica. La propiedad comunal está basada en los derechos históricos de las comunidades indígenas prehispánicas, quienes han mantenido su estructura tradicional de propiedad comunal. Muchas de las decisiones específicas para determinar si un grupo de la población podía recibir derechos ejidales o de propiedad comunal dependían de las circunstancias históricas y actualmente existen grupos indígenas que tienen derechos ejidales en lugar de tener derechos de propiedad comunal. 2.6 Reforma Agraria. La Reforma Agraria de 1934, que empieza a operar con el Artículo 27 Constitucional, promovió la ocupación de las tierras forestales. Por estar enfocada a las parcelas agrícolas, ignoró las tierras forestales otorgando libre acceso a aquellos que podían, de hecho, cambiar el uso de la tierra por agrícola o ganadero, condición previa para obtener una parcela. Esto, aunado a las políticas de concesión de bosques, fue la principal fuerza que sostuvo los altos niveles de deforestación, mientras que se previno la privatización de los bosques que permanecían como tierras estatales o comunales. El enfoque de la reforma agraria sobre las actividades agrícolas, contribuyó a que no existiera interés general por el sector forestal, siendo causa indirecta de la deforestación que se inició en los años cuarenta (LEEC, 1993, Documento de Trabajo 4). La reforma constitucional de 1947 continuó con esta tendencia, por ejemplo, las tierras forestales no fueron incluidas en el complejo sistema de distribución y demarcación de tierras y el resultado general de la falta de política sobre la conservación forestal provocaron el avance sobre las tierras forestales y por lo tanto, de la frontera agrícola. 2.7 La tierra no se distribuyó a los ejidos inmediatamente después de la Constitución de 1917 sino a partir de 1930, en años subsecuentes la distribución de la tierra varió considerablemente entre los periodos presidenciales. Durante la primera distribución que se hizo en los cuarenta, toda la tierra ejidal era comunal, sin embargo, muchos ejidos han optado desde entonces por parcelar parte o toda su tierra para fines agrícolas. Por lo tanto, algunos ejidos tienen sólo tierra comunal (cerca de 7 % del total de los ejidos en 1991), algunos tienen tierras comunales y parcelas (65 %) y algunos están totalmente parcelados (28 %) (INEGI 1992). 22 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos 2.8 Actualmente entre 70 % (SARH-SFFS, 1984) y 80 % (SRA, citado en Comisión de Seguimiento 1992) de la superficie forestal de México se encuentra bajo el régimen de propiedad de 7,831 (SARH, 1984) a 9,047 ejidos y comunidades indígenas (Belausteguigoitea y Fernández, 1993 citado en Snook, 1993, Documento de Trabajo 11). Esta titularidad fue resultado de un esquema de reforma agraria basada en los ejidos, a través del cual los linderos se trazaron alrededor de grupos de pequeños propietarios y sus tierras agrícolas, de pastizales, forestales y degradadas (ejidos); y a las comunidades indígenas independientes se les concedieron los derechos sobre sus territorios tradicionales o sobre los terrenos a los cuales tuvieron que trasladarse (comunidades). Estas comunidades y ejidos (de los cuales cerca de la mitad tienen más de 9 % de población indígena) controlan áreas que varían de 100 a 100,000 ha (SARH, 1984). Entre 7 y 10 millones de ha de la superficie forestal restante en México es propiedad privada, de pequeños propietarios de bosques con dimensiones de 3-20 ha. Hasta 1993 el límite de la pequeña propiedad forestal era de 1,000 ha, el resto de los bosques y áreas naturales ha sido designado como áreas protegidas o declaradas bosques nacionales. Debido a que las cifras de áreas naturales y bosques nacionales no separan la superficie forestal de desiertos, zonas áridas o matorrales, es imposible reportar exactamente el área total en la categoría de tierras nacionales, pero parece estar entre 5 y 10 millones de ha. La situación se hace más complicada porque los parques nacionales y áreas protegidas a veces incluyen asentamientos dentro de sus linderos y algunos terrenos reportados como ejidos forestales se ubican actualmente dentro de los linderos de la propiedad gubernamental o viceversa. 2.9 Incentivos para la Deforestación en la Redistribución de Tierras. El proceso de distribución de la tierra y derechos sobre los recursos tuvo implicaciones de largo alcance para la eficiencia en el manejo de los mismos. La parcelación concede al ejidatario el uso exclusivo de un área de tierra. Sin embargo, con el fin de mantener el derecho de utilizar la tierra, el ejidatario ha tenido que trabajar su parcela. Legalmente, el ejidatario no podía rentar o vender su tierra ni tampoco emplear a otros para trabajarla. En la práctica existía un mercado informal de tierra en algunos ejidos. Como causa de la falta de seguridad en la tenencia y de un mercado formal de tierras, en los casos en donde se han llevado a cabo transacciones sobre la tierra, ésta ha quedado generalmente subvaluada. De forma similar, esta situación atenuada por los derechos de propiedad ha deprimido la inversión en terrenos ejidales y comunales la cual, presumiblemente, podría incluir conservación forestal y plantaciones. 2.10 Incentivos para la Degradación en los Derechos de Tenencia de la Tierra. La propiedad comunal del recurso puede ser tan eficiente como la propiedad privada y al respecto existen gran cantidad de ejemplos alrededor del mundo de comunidades que realizan un mejor trabajo que los individuos y organizaciones públicas en la internalización de valores ambientales locales (Manual de Participación, Banco Mundial, 1994)5. ' La Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación FAO y el Overseas Development Institute en Londres han documentado numerosos ejemplos de la India, Nepal, Bolivia, Ecuador, Panamá y ejidos forestales seleccionadas en México (Forest, Trees and People Network, FAO and Rural Development Forestry Network,ODI) Capítulo 2 El Contexto: Políticas Anteriores que Afectaron a los Recursos Forestales 23 Mientras en México existe potencial para un manejo comunal eficiente de los recursos, el panorama histórico ha sido en términos generales negativo, debido a la inseguridad en los derechos de propiedad de bosques y áreas naturales dentro de la reforma agraria y la falta de eficiencia de la mayoría de las comunidades indígenas para desarrollar o mantener sistemas sólidos para el manejo de los recursos, particularmente donde los intereses que compiten han sido introducidos por la explotación comercial de madera. Muchas comunidades indígenas han mantenido mecanismos tradicionales para distribuir los derechos de utilización del recurso a miembros de la comunidad y se han protegido entre sí de la inseguridad del sistema de tenencia formal. Los mejores ejemplos están en Oaxaca, en donde muchas comunidades han optado por un manejo forestal más conservador que deja al bosque casi intacto y provoca poca degradación (Snook, 1993, Documento de Trabajo 11). Otros ejemplos se encuentran en Quintana Roo (en las áreas de extracción de chicle) Durango, Chihuahua y Michoacán (Madrid, 1993, Documento de Trabajo 2). 2.11 En el extremo opuesto están los ejidos que nunca desarrollaron sistemas efectivos de manejo de los recursos debido a la falta de incentivos y por la diversidad de la población ejidal o que tenían sistemas que habían sido deteriorados progresivamente a causa de la competencia de intereses de sus miembros y de intereses externos por recursos forestales maderables o no maderables, creando una situación que se exacerbó por la falta de apoyo legal o gubernamental en los derechos de linderos de sus bosques comunales. Se desarrolló una situación de acceso abierto donde los incentivos para cada miembro de la comunidad fueron de agotar el recurso lo más rápido posible, antes de que alguien más lo hiciera. Además era común que un pequeño grupo del ejido se apropiara de una mayor cantidad del recurso lo que afectó la posibilidad de una cooperación efectiva. Muchos ejemplos abundan en los estudios de caso (Snook, 1993, Documento de Trabajo 11). 2.12 Falta de Capacidad Empresarial en Ejidos. El otro problema que resultó de la Reforma Agraria fue la dominación del proceso por parte de los jefes políticos locales y autoridades ejidales, quienes en muchos casos controlaron la distribución de las tierras ejidales y se beneficiaron con la intermediación entre los miembros del ejido y las instituciones de crédito y proyectos de desarrollo. En áreas con población mestiza e indígena, los líderes algunas veces lograron excluir a una minoría de grupos indígenas de la membresía ejidal, reduciendo sus recursos e impidiendo su participación política. En varios ejidos se desarrolló una atmósfera de desconfianza que obstaculizó todas las decisiones sobre el manejo del recurso. El gobierno adoptó una relación paternalista con muchos ejidos en un intento de acelerar su desarrollo, minimizando las decisiones sobre programas y la participación de los miembros del ejido en ellas. También impuso una cuota de 25 % sobre las ventas de los mismos la cual se destinaría a un programa de ahorro forzoso, lo que impidió que los ejidos pudieran utilizar dichos fondos en forma efectiva. El resultado de esta situación fue que pocos ejidos desarrollaron la capacidad empresarial requerida para un manejo eficiente del recurso o para el desarrollo de empresas forestales sólidas. 24 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos Organización Comunal 2.13 Bosques Ejidales y Comunales. Los bosques ejidales y comunales tienen una rica y variada historia por región y tipo de recurso. La organización social de los ejidos y comunidades y sus patrones de uso del bosque dependen de las circunstancias culturales y sociales, así como de la extensión y calidad de los recursos forestales. No es posible caracterizar el sector ejidal a nivel nacional por la calidad y extensión del recurso, aunque algunas cifras de estudios de caso son indicadoras. Noventa y cinco millones de ha de las 197 del territorio nacional (49 %) son propiedad de las comunidades, mientras que Oaxaca, estado forestalmente rico, tiene 79 %. Los estados de Chihuahua y Durango, con 2,398 ejidos y comunidades poseen 83 % de las 29 millones de ha de la superficie forestal. En Oaxaca, las estadísticas muestran que 52 % de los ejidos forestales tienen déficit de madera, 11 % están en equilibrio y 37 % tienen excedentes. De los 7,000-9000 ejidos y comunidades con bosques, 5,148 aprovechan comercialmente sus bosques (18.4 % de los ejidos). El resto tienen bosques en sus linderos que proporcionan productos limitados pero significativos: leña combustible, plantas medicinales, alimentos, plantas ornamentales, materiales para construcción de viviendas y utensilios, marcos y postes para uso agrícola y artesanal, molduras, etc. (Madrid, 1993, Documento de Trabajo 2). 2.14 Tipología de Ejidos. La eficiencia y productividad de las empresas forestales y el pequeño número de procesadoras de gran escala, están estrechamente relacionadas con la tipología de los ejidos y comunidades que poseen el grueso de los recursos forestales. La industria forestal comunal, que contempla particularmente la venta de troncos o productos transformados, ha mejorado la economía de las comunidades forestales, a pesar de que en algunos casos, ésto solamente se refleja en nuevas construcciones comunales y no en un incremento del nivel de vida de sus miembros. Aunque muchos son los casos en que la actividad forestal comunal está llena de problemas de ineficiencia y disipación de beneficios, también existen algunos ejemplos exitosos que confirman que el potencial de los bosques puede ayudar a mejorar el bienestar de la población rural. Donde hay relativamente pocos miembros de la comunidad en proporción al área forestal con ejidos que tienen parcelas forestales mayores a 2,000 ha y la estructura social comunal ha permitido el desarrollo de un manejo adecuado de las actividades forestales, sus miembros viven muy bien de los beneficios de la actividad forestal, como por ejemplo: San Isidro, Durango; San Juan Nuevo, Michoacán; y NohBec, Quintana Roo, (Madrid, 1993, Documento de Trabajo 2 y Nahmad, 1993, Documento de Trabajo 3). 2.15 Tipificar a las comunidades con base en su etnia, organización y comercialización del bosque es muy complejo debido a que cerca de la mitad de los 7000-9000 ejidos forestales tienen al menos 9 % de las poblaciones indígenas en sus linderos y aún la mayoría de los ejidos principalmente indígenas tienen alguna población no indígena, quienes aunque sean una minoría poseen poder desproporcionado sobre las decisiones relacionadas con el bosque. Cerca de 65 % de los ejidos forestales tienen bosques con potencial comercial, pero únicamente la mitad de éstos tienen programas de manejo que les permite su legal extracción. Con base en las aspiraciones culturales de la población, el nivel de comercialización de las actividades forestales, la calidad potencial y manejo actual Capítulo 2 El Contexto: Políticas Anteriores que Afectaron a los Recursos Forestales 25 de los recursos forestales y los niveles de organización social y educación de sus miembros, la siguiente tipología general de los ejidos y comunidades forestales resulta de la información disponible: (a) Ejidos en su mayoría no indígenas que son capaces de competir con éxito en un mercado altamente comercializado y que han ajustado su estructura social para permitir en el ejido el funcionamiento de la empresa forestal en forma similar a las empresas del sector industrial (10-20, menos de 1 %). (b) Ejidos en su mayoría no indígenas que podrían competir en un mercado con gran comercialización, en virtud de su habilidad en administración de empresas, mejor conocimiento del mercado y algunos insumos esenciales, tales como mejores redes de caminos, equipo de transformación más sofisticado, etc. (140-180; menos de 2 %). (c) Ejidos o comunidades indígenas con posibilidades similares, pero con diferentes parámetros sociales para la toma de decisiones (140-180; menos de 2 %) (ver recuadro 2.1). (d) Ejidos indígenas y no indígenas con recursos forestales relativamente pobres, quienes tendrían que limitar sus ingresos del bosque a un pequeño porcentaje de sus ingresos totales y que necesitan capacitación en administración de negocios, mejores insumos y acceso al capital en términos flexibles para desarrollar empresas forestales viables (1980; cerca de 30 (e) Ejidos y comunidades indígenas,y mixtas con buenos recursos forestales pero con pocas habilidades en negocios, fuertes limitaciones sociales en el manejo de sus empresas tradicionales y considerable experiencia en la explotación de sus recursos por parte de personas ajenas a la comunidad y miembros de la propia comunidad, viviendo la gran mayoría de ellas en terrenos en donde puede haber también conflictos en sus linderos (2,000; cerca de 30 %). (f) Ejidos y comunidades indígenas y no indígenas donde los beneficios no maderables del recurso forestal (ecoturismo, productos forestales no maderables, valores recreativos), pueden ser mayores que la madera (800; cerca de 10 %). (g) Ejidos y comunidades indígenas con escasos recursos y considerables problemas de organización interna, educación y conciencia de las oportunidades del mercado, así como marginación social (2,000; cerca de 30%). 26 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos (h) Comunidades indígenas con una historia de sistemas de cultivo basados en la roza, tumba y quema o agrosilvicultura (100-150; menos de 2 %). 2.16 Además de la distinción general entre lo indígena y lo no indígena, se identificó una secuencia de grupos indígenas entre las etnias que han desarrollado más eficientemente empresas forestales y aquellas con empresas menos consolidadas. De mayor a menor eficiencia, los grupos son: mestizos del sureste, mestizos del norte, mestizos del centro, Purépechas, Tarascos, Mayas, Otomíes, Zapotecas, Tarahumaras, Chinantecos, Tepehuanes y Zoques de Oaxaca (Chimas). Esto no quiere decir que la actual postura de un grupo étnico en la secuencia controlará su posición futura, pero existe evidentemente un amplio grado de habilidad para competir, así como una histórica falta de apoyo a los ejidos (Nahmad, 1993, Documento de Trabajo 3). Los grupos étnicos que han tenido éxito se encuentran en San Juan Nuevo en Michoacán; las comunidades de Oaxaca y las agrupaciones de la Zona Maya en Quintana Roo. Recuadro 2.1 Unión de Comunidades y Ejidos Forestales de Oaxaca (UCEFO) Uno de los ejemplos exitosos de empresas forestales de ejidos indígenas el la UCEFO, unión-de ejidos en el estado de Oaxaca, quienes gestionaron durante los años 70 y 80 una concesión para el establecimiento de una industria forestal en 260,000 ha de su propiedad. La lucha por el control de sus bosques les ayudó a desarrollar una fuerte organización y después que ganaron el control de la concesión, formaron una empresa forestal, logrando una gran eficiencia en los aspectos tecnológico y organizacional. La unión ha recibido asistencia técnica de varias fundaciones y organizaciones no gubernamentales, incluyendo Estudios Rurales y Asesoría (ERA), que actualmente está ampliando su capacidad para atender a más ejidos forestales. La UCEFO ha contratado a sus propios técnicos forestales y ha intentado entrenar a un gran número de miembros del ejido en administración de empresas y capacitaci{on para la organización, así como en silvicultura. La unión todavía tiene muchos problemas por resolver para alcanzar el nivel deseado de estabilidad financiera, eficiencia empresarial y sustentabilidad a largo plazo, pero ha hecho notables progresos en un tiempo relativamente corto. Esta experiencia ha ayudado a catalizar movimientos similares en otros sitios y la UCEFO es parte de la Red Mexicana de Organizaciones Campesinas Forestales (Red MOCAF), que incluye otros experimentos exitosos como el Plan Piloto Forestal (PPF) en Quintana Roo, San Juan Nuevo en Michoacán y uniones de ejidos en Chihuahua y Durango. CUADRO 2.1 VIABILIDAD DEL APROVECHAMIENTO FORESTAL INDÍGENA Y NO-INDÍGENA Grupo étnico Tipo de Nivel alto Nivel alto Control comunal Intervención Control Rotación de Gobiemo Práctica de Nivel alto de Nivel alto Calific- bosque de de del Municipal en comunal empleos no indígena costumbres responsabilidad de ación aculturación habilidade aprovechanient decisiones de especializados involucrado en manejo fiscal Caciquismo total s técnicas o forestal beneficios toma de forestal local _ _ _ _ 1 _ _ _ _ _ _ _ _ 1 _ _ _ _ _ _ 1 _ 1 i decisiones REGION NORTE Mestizos Templado p p __ _ _ _ R_ _ _ __R _ _90 Tepehuanes Templado N N N R N N N N N N 14 Tarahrmaras Teinplado N N N P N N N N N N 1 19 REGION CENTRAL Tarascos o Templado P R R R N R R N R P 52 Purépechas IIIIIIIIIIIl Otomíes de Templado R R N R R N R N N R 33 Veracrrtz l tropical lIIIIII I Mestizos |Templado P R IP |PR R P 85 REGION DE OAXACA Zapotecos Templado P R N N N R N N R N 31 I ¡tropical I I I I I I _I_I_I_I_I Chinantecos Templado R R N N N N N N R N 18 _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ ¡trop ical _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ __ _ _ _ _ _ Zoques Tropical N N N N N N N N N N 10 Mestizos Sin |¡bosque| REGION SURESTE | Maas |Tropical | N | N | R | P | N | R | R | N | N | R | 35 M stio Tropical P | P P | P | P | R | P | P | R | P 9 Calificación: P= Positiva, 10 puntos; R=Regular, 5 puntos; N=Negativa, 0 puntos. Fuente: Nahmad, 1993, Documento de Trabajo 3. 28 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos Políticas Agrícolas y Ganaderas 2.17 Deforestación. En México, como en otros países, los bosques son a menudo convertidos en terrenos para la agricultura y la ganadería, con una tasa anual de deforestación estimada por FAO entre 1981 y 1990 de 1.3 %. Al respecto, México está en una mejor situación que cualquier otro país de Centro América, pero ha estado perdiendo bosques a una tasa más rápida que Brasil, Colombia o Perú. En términos de área promedio anual perdida, México con 678,000 ha anuales entre 1960 y 1985 se clasifica en segundo lugar, después de Brasil, país que tiene una conversión anual de 3,671,000 ha. La deforestación en México es causa de preocupación debido a que la mayor parte está concentrada en la región tropical del sur y, porr lo tanto, su incidencia es superior a lo que indican las cifras totales. 2.18 El rápido crecimiento en el sector agrícola a finales de la década de los cuarenta hasta mediados de los sesenta, fomentó el cambio de uso del suelo. Durante este tiempo el sector agrícola creció más de 4 % anual, sobrepasando el crecimiento de la población y superando a cualquier otro país en América Latina. La expansión del área cultivada e irrigada fue de 120 % y 85 %, respectivamente e indujo este periodo de crecimiento. Sin embargo, el rendimiento en los cultivos entre 1947 y 1950 cayó dramáticamente y se recuperó a las cifras anteriores a 1945 hasta mediados de los sesenta. Esta caída se debió, en parte, a la rápida expansión del área de temporal sobre la irrigada y también a los incentivos negativos creados por los impuestos directos e indirectos a la agricultura. El rápido crecimiento del sector agrícola no podía ser sostenido. Para 1965, la mayoría de la tierra fértil estaba bajo cultivo y la productividad por hectárea no mejoraba. El resultado acumulado fue que entre 1965 y 1980 el PIB agrícola creció sólo 2.4 % anual, cifra menor a la tasa de crecimiento poblacional, por lo que la demanda de granos superó su capacidad de producción, convirtiéndose México en un importador neto de granos. El sector ganadero se expandió, principalmente entre 1972 y 1985; el número de cabezas de ganado creció 15 %, emparejándose con el crecimiento en el consumo que fue de 16 %. Entre 1970 y 1985, el área dedicada al forraje y su cosecha se incrementó en más de 100 %. El crecimiento en la ganadería ejerció una considerable presión en las tierras forestales, como se verá con más detalle en el Capítulo 3. 2.19 Los subsidios directos e indirectos incluyeron inversión directa en el sector agrícola y ganadero, subsidios al productor y actividades de promoción a través de paraestatales. Los subsidios incluyeron además fertilizantes, plaguicidas, combustible, electricidad, créditos, agua, semillas y seguro para cosechas. En 1987, el costo total de los mismos excedió 2,000 millones de dólares E.U.A. (Banco Mundial, 1989a). Solamente los subsidios combinados y transferencias para fertilizantes alcanzaron cerca de 600 millones de dólares E.U.A. en 1986. 2.20 La política agrícola fue neutral, con una excepción a inicios del periodo. Esta excepción fue el arroz, gravado con una tasa de más de 50 %. La política se volvió más proteccionista de 1970 a 1988 para el maíz, sorgo, cebada y soya, y en menor grado para el trigo. Se dieron pocos cambios en la protección al arroz, mismo que permaneció Capítulo 2 El Contexto: PolíticasAnteriores que Afectaron a los Recursos Forestales 29 fuertemente gravado. Los cultivos permanentes como el azúcar, café y cacao fueron excesivamente gravados en todos los periodos (cuadro 2.2). El maíz, el grano básico más importante, ha sido subsidiado desde 1960. La protección total puede considerarse más alta si se toma en cuenta toda la intervención en el mercado de insumos. Además de los precios administrados y de garantía, los gobiernos aplicaron subsidios a los insumos e importaciones, líneas de crédito preferenciales y restricciones comerciales. Hasta hace poco, las paraestatales tenían también asignadas importantes funciones en comercialización, almacenamiento y procesamiento. Otros subsidios fueron introducidos a fin de incrementar los niveles de producción. Un resultado de estas políticas fue la expansión de la tierra para la agricultura. 2.21 La ganadería también ha estado fuertemente subsidiada, a través de precios bajos de los alimentos balanceados. Hasta su eliminación, a inicios de los noventa, Alimentos Balanceados de México (ALBAMEX) recibió transferencias fiscales significativas del gobierno y captó créditos sustanciales que ocasionaron la baja en los costos de alimentos balanceados de los productores, lo que fomentó la expansión de la ganadería y pastizales en perjuicio de los bosques. Los cultivos de café que pueden coexistir con los árboles, han sido implícitamente gravados. Mientras su expansión podría beneficiar al mantenimiento de la cubierta forestal, debido a que pueden ser cultivados bajo sombra arbórea, los incentivos creados por las políticas fomentaron en su lugar la extensión de los cultivos anuales. CUADRO 2.2 COEFICIENTES DE PROTECCIÓN NOMINAL PARA NUEVE CULTIVOS SELECTOS (Valor promedio anual por sexenio) i_Periodo Maíz Trg Sorgo 1 Cebadal Arroz Soya ]Azúcar Café Cacao] 1950-58 0.85 1.06 nd 0.57 nd nd 0.45 0.75 0.66 1959-64 1.16 1.18 0.99 0.90 0.45 0.88 0.62 1.20 0.91 1965-70 1.24 1.15 0.88 1.04 0.51 0.95 1.19 1.08 0.95 1971-76 1.05 0.86 0.87 0.81 0.49 0.92 0.42 1.00 0.87 1977-82 1.36 0.93 0.99 0.95 0.48 0.93 0.64 0.73 0.79 1983-88 1.45 0.92 1.14 1.02 0.52 1.08 1.17 0.81 0.52 1989-92 1.72 1.19 1.15 1.46 0.53 1.16 1.19 0.46 1.06 Fuente: Banco Mundial, México: Memorandum del Sector Agrícola, 1994 2.22 Crédito Agrícola. Los subsidios implícitos en los créditos han sido substanciales. Los prestamistas principales para la agricultura, ganadería y actividades forestales son el Banco Rural (BANRURAL), el Fideicomiso Instituído en Relación a la Agricultura del Banco de México (FIRA), el Fideicomiso para Areas de Riego y Temporal (FICART) y los bancos comerciales. Los productores han recibido los créditos directamente del BANRURAL y de los bancos comerciales, quienes descuentan los créditos ante el FIRA y el FICART. La tasa de interés aplicada por BANRURAL y otros bancos en sus préstamos al sector rural ha variado de acuerdo al tipo de crédito, nivel de ingresos del productor, su condición de ser o no ejidatarios y el tipo de cultivo. Los desembolsos de créditos para los tres sectores están actualmente distribuídos en forma equitativa. Para el 30 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos periodo 1983-87, los créditos para la agricultura y ganadería representaron un promedio de 57 % y 28 % respectivamente del total del otorgamiento hecho por estas instituciones. Los subsidios por el otorgamiento de éstos créditos representaron un costo sustancial para el gobierno, cuyas transferencias entre 1982 y 1986 representaron un promedio de 0.45 % del PIB. Sin embargo, para 1989 estas transferencias habían disminuído a 0.09 % del PIB con recuperaciones de sólo 49 % en 1987 y 65 % en 1988. BANRlRAL impuso pocas o ineficientes sanciones a la falta de pago de los créditos otorgados a los ejidos (Heath, 1990). En virtud de que los ejidos no han podido usar su tierra como garantía, BANRURAL tuvo que renunciar a este requerimiento, y sin incentivos entre los ejidatarios individuales para reintegrar las cantidades adeudadas, muchos de estos créditos cayeron en mora. 2.23 Crédito Forestal. El crédito fue y continúa siendo un obstáculo para un manejo forestal más intensivo o para el establecimiento de plantaciones forestales comerciales. Existen recursos muy limitados para el crédito, aparte de los préstamos informales de parte de las industrias para los productores ejidales y comunales y transportistas (SARH 1994). En el sector oficial estos préstamos los otorga el FIRA, canalizándolos a través de la banca de primer piso. Las actividades forestales, principalmente los créditos otorgados a la industria forestal, son considerados como parte de la agroindustria del FIRA, representando un promedio de 15 % de los préstamos totales. Menos de 10 % de los créditos agroindustriales de FIRA y BANRURAL se canalizaron a la industria forestal en 1991 y sólo 1.5 % de los créditos agrícolas fue conferido al sector forestal. Además, los términos de este crédito son determinados con anterioridad por las instituciones financieras, quienes los consideran de alto riesgo. Los ejidos, por lo tanto, reciben opciones muy reducidas en términos de manejo forestal y administración de negocios que les permitan generar las utilidades necesarias para pagar sus créditos. En donde los términos de crédito son inapropiados, los ejidos y comunidades tienen la alternativa de adaptarse a los mismos, cualquiera que sea su costo social y de desarrollo, o bien, no recibirlos. Los créditos informales por parte de la industria e individuos y comunidades, no han propiciado un crecimiento de las empresas privadas y ejidos debido a que se han concedido a menudo bajo la condición de que los propietarios forestales otorguen un derecho exclusivo de venta al prestamista, o porque una importante parte de sus créditos fueron captados por los ejidatarios más poderosos. 2.24 Impacto de las Políticas. Los incentivos creados por la tenencia de la tierra y por las políticas económicas y agrícolas, combinados con la orientación negativa de la reforma agraria enfocados a la agricultura, más que a la actividad forestal, han desalentado fuertemente el manejo forestal. Los detalles de los impactos de la deforestación serán descritos en el siguiente capítulo, junto con un análisis de la dinámica de las causas fundamentales. Se estima que esta deforestación ha sido negativa, aunque hay una escasez de estudios que proporcionen evidencias concretas. Los datos indican que el nivel de deforestación ha excedido la disponibilidad de tierras aptas para otros usos y que muchas de las que ahora han sido deforestadas no pueden ser utilizadas en forma productiva para pastizales o agricultura. De los 33.4 millones de ha que se han clasificado como aptas para cultivos, sólo 8.2 millones de ha se encuentran en la clasificación de potencial "muy alto" o "alto" y otros 9.2 millones de ha están en la clasificación media. En contraste, el Capítulo 2 El Contexto: Políticas Anteriores que Afectaron a los Recursos Forestales 31 área de bajo cultivo excede la superficie que es apropiada para la agricultura o ganadería, lo cual sugiere que la deforestación ha ido más allá de lo que tendría sentido económico. El marco actual de política puesto en marcha por el gobierno, que constituye el tema del Capítulo 5, ha intentado revertir esta situación, la cual ha tenido éxito en gran medida. En años recientes, todos los precios de garantía, excepto los de maíz y frijol, han sido eliminados. Con excepción de los subsidios al crédito, que continúan aplicando, todos los subsidios a los insumos han sido eliminados. Políticas del Sector Forestal 2.25 El Marco Legislativo y Regulatorio. Las políticas forestales han ejercido una fuerza compensatoria sobre las de la reforma agraria, las políticas agrícolas y económicas con el objeto de conservar los bosques y áreas naturales y promover la actividad forestal. Estas políticas han logrado cierto éxito en su aplicación. A pesar de que México ha contado con una legislación específica para la actividad forestal desde 1884, en la práctica ha sido relegada particularmente por la legislación de la reforma agraria y las políticas de crecimiento agrícola. Gran parte de esta legislación ha sido fuerte en aspectos de normatividad y control de facto, limitando capacidad de los usuarios para tomar decisiones sobre el recurso. La normatividad impuso costos a los usuarios del bosque y se agregaron a los incentivos para el cambio de uso del suelo. 2.26 Los instrumentos normativos de 1884 estuvieron orientados principalmente a la regulación de los niveles de cosecha comercial con el objeto de mantener los rendimientos a través de un sistema complejo de clasificación de tierras y reglamentos de uso. A finales del siglo pasado, se otorgaron concesiones a un gran número de empresas madereras (norteamericanas principalmente), situadas principalmente en las áreas norteñas de los bosques de pino-encino de México en la Sierra Madre; estas empresas construyeron aserraderos de gran capacidad de transformación (100,000 pie tabla/día, cerca de 225 m3/día) en Chihuahua y Durango y también una densa red de caminos forestales, muchos de los cuales permanecen en uso actualmente. Durante este periodo, se explotó una proporción importante de madera proveniente de bosques prístinos en ambos estados. A fines del siglo pasado y justo antes de la Revolución Mexicana, estas empresas fueron expropiadas y sus aserraderos pasaron a manos de mexicanos, quienes desde entonces han tenido que enfrentar problemas debido a la falta de abasto de materia prima, así como de una buena administración. Un legado de este periodo es la ubicación continua de la mayoría de las plantas procesadoras de madera, lejos del recurso y cerca de los centros de consumo. En parte fue resultado de la forma como se expandieron las actividades de extracción. Una vez que la fuente de abastecimiento se agotaba, la industria se trasladaba a un lugar distante, evitando problemas de mano de obra asociados con el uso de los mismos equipos de trabajo para la extracción y procesamiento. Ahora que el abastecimiento a esas industrias está más limitado que antes, los costos de transportación para algunos de los centros de procesamiento son más altos para las fuentes disponibles de materias primas. CUADRO 2.3 ESTRUCTURA INSTITUCIONAL ACTUAL EN EL SUBSECTOR FORESTAL Partici antes Principales Actividad Nivel Oficinas Forestales Gobiernos Productores Industrial Organizaciones Sector Federal Privadas Estatales Primarios no Privado (UCODEFOs) Gubernamentales 1. Planeación Subsecretaría a. Manejo de Recursos Forestal y de b. Inventario Forestal Fauna Silvestre c. Desarrollo Regional (SFFS) 2. Política Forestal SFFS Propuestas y Propuestas de a. Manejo Forestal Convenios Investigación b. Niveles de Desregulación c. Incentivos d. Sector Externo 3. Regulación v SFFS y el Normatividad Instituto Nacional a. Permisos de Ecología (INE) b. Regulación de Servicios Técnicos c. Supervisión de Aprovechamientos 4. Protección de Recursos SFFS Instrumentación Acciones propias Acciones propias Acciones para Participación y Forestales Aspectos de los técnicos y en coordinación y convenios apoyar a apoyo a a. Incendios normativos forestales productores productores b. Sanidad forestal privatizados primarios primarios c. Regulación de UCODEFOs desperdicios 5. Areas Naturales SFFS y el INE Delegaciones Coordinación Convenios Convenios Concesiones Protegidas Estatales de la a. Manejo SFFS, INE y la b. Normatividad Procuraduría c. Politica Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA) Participantes Actividad Nivel Oficinas Forestales Gobiernos Productores Industrial Organizaciones Sector Federal Privadas Estatales Primarios no Privado (UCODEFOs) Gubernamentales 6. Evaluación de Impacto INE y la UCODEFOS Ambiental PROFEPA 7. Servicios Técnicos Servicios propios Concesiones forestales 8. Usos Primarios Dueños y Plantaciones Pequeños poseedores propietarios 9. Desarrollo Industrial Convenios de Producción de Transformación a. Abastecimiento de abastecimiento de Materias Primas materia prima materia prima b. Transformación 10. Transporte de Productos Propio Servicios Forestales _1. Mercado- A través de Propio Comercialización intermediarios 12. Financiamiento PRONASOL Banca de Comisión Anticipos Reforestación y Desarrollo Nacional del Areas Protegidas Agua en cuencas importantes 13. Promoción Social SFFS y el INI INI Apoyo a Productores 14. Promoción de la SFFS Asociaciones Asociaciones Participación Privada . 15. Infraestructura Forestal Regulación _ __ _ Caminos Caminos 16. Capacitación _ Regional A productores 17. Investigación INIFAP y la Propia Propia Propia CONABIO | Fuente: Castro et al., 1993.Documento de Trabajo 8. 34 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos 2.27 Después de la Revolución de 1910, los bosques de México fueron transferidos al sector "social" (ejidos y comunidades indígenas) en un proceso lento que continuó hasta los años setenta. En 1926, fue publicada la primera Ley Forestal con una orientación conservacionista, la cual se considero muy avanzada para su tiempo, siendo neutralizada por la reforma agraria, que canalizó los recursos públicos hacia la producción agrícola y ganadera, y favoreció el reparto de tierras a quienes no tuvieran cubierta forestal o árboles en pie en sus parcelas. 2.28 El traspaso legal del control real de los recursos forestales a ejidos y comunidades fue posible únicamente hasta la publicación de la Ley Forestal de 1942, pero continuó un fuerte control e interferencia gubernamental al establecer paraestatales con un poder monopólico sobre el manejo y explotación de los recursos forestales. Grandes haciendas y sus bosques fueron expropiados y mientras los derechos de propiedad fueron legalmente retenidos por el Gobierno Federal, los derechos de usufructo sobre los árboles y terrenos fueron cedidos a ejidos y comunidades. Al mismo tiempo, fue prohibida la propiedad de terrenos forestales a empresas privadas forestales, dejándolas en una situación de dependencia del abastecimiento de ejidos y comunidades forestales así como de pequeños propietarios (la superficie de la pequeña propiedad forestal fue limitada a un máximo de 1,000 ha). 2.29 Responsabilidades Institucionales. Con la Ley Forestal de 1986, surgieron las actuales responsabilidades institucionales para el sector forestal. Existen dos dependencias responsables de las acciones en el sector forestal: la Subsecretaría Forestal y de Fauna Silvestre (SFFS) perteneciente a la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (SARH) y el Instituto Nacional de Ecología (INE) dentro de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). Antes de 1991, no existía la SEDESOL, pero la dependencia encargada de los aspectos ambientales de los aprovechamientos forestales fue la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE) que incluía al INE. La Ley Forestal de 1986 introdujo una mayor normatividad ambiental dentro del contexto de los programas de manejo, asignando al INE una mayor participación en la aprobación de los programas y el proceso de monitoreo. Esta Ley continuó el espíritu de una fuerte intervención estatal a través de los programas de manejo, permisos de transportación, carga, procesamiento y venta establecido inicialmente en la Ley forestal de 1942. Esta intervención fue justificada con el argumento de que, si se dejaban solas a las comunidades, no serían capaces de manejar sus bosques de acuerdo al interés público. La Ley también restringió cualquier cambio en el uso de suelo en terrenos frágiles, bosques públicos y reservas. Es importante señalar que la Ley de 1986 no incluyó normas técnicas en su reglamentación, dejando la determinación de las mismas a discreción de la SFFS y SEDUE, lo que contribuyó a crear inseguridad entre los grupos sociales y privados, en relación con sus derechos legales. 2.30 Las principales funciones normativas del sector forestal fueron asignadas a la SARH a través de la SFFS. La Ley Forestal de 1986 asignó dos atribuciones muy diferentes a la SFFS: una normativa y de monitoreo para definir y asegurar el cumplimiento de la Ley, y otra para la promoción de actividades de reforestación, desarrollo de empresas forestales a nivel de ejidos y pequeños propietarios, y de Capitulo 2 El Contexto: Políticas Anteriores que Afectaron a los Recursos Forestales 35 conservación y reforestación en terrenos federales. Sin embargo, el presupuesto para llevar a cabo esas actividades siempre fue reducido. Mientras los puestos del personal y sus salarios eran aprobados, la mayor parte del presupuesto operativo de la SFFS se concentró en la reforestación y control de incendios dejando un presupuesto muy reducido al personal de campo para efectuar visitas promocionales o normativas fuera de su centro de operaciones; por ejemplo, los presupuestos federales y estatales para la SFFS y para las delegaciones estatales de esta dependencia de gobierno están divididos en partes iguales, independientemente de que existe un mayor número de "plazas" aprobadas a nivel estatal en donde es necesario realizar un mayor número de actividades de campo. La Dirección de Política Forestal a nivel federal, tiene "plazas" para 297 empleados, de las cuales 140 han sido ocupadas. Las brigadas contra incendios forestales, se integraron con 1,467 elementos (67 %) de los 2,385 esperados en 1993 debido a restricciones presupuestales; combinadas con restricciones en los cambios en la composición del personal han ocasionado un subfinanciamiento de las actividades de verificación de campo, pues no existen fondos para el mantenimiento de vehículos y gastos de viaje. El personal de las delegaciones estatales ha compensado esta limitante tomando prestados vehículos de las oficinas técnicas forestales privatizadas a expensas de los propietarios forestales quienes financian esas oficinas (Castro et al. 1993, Documento de Trabajo 8). Además de los programas asignados a la SFFS se le encomendó al INE la atribución de manejar las Reservas de la Biósfera y de protección biológica. De acuerdo con lo previsto en la Ley Forestal de 1986, se responsabilizó al Instituto Nacional Indigenista (INI) de algunos programas de reforestación y de apoyo a los ejidos forestales y comunidades en zonas indígenas, que incluyen la organización comunal y capacitación, y algún financiamiento para programas de manejo, habiendo contratado su propio personal para este fin. 2.31 La SARH (Subsecretaría Forestal y de Fauna Silvestre) tiene personal técnico y administrativo asignado a las oficinas estatales y también normaba y supervisaba los servicios técnicos forestales que estaban organizados en las Unidades de Administración Forestal, (UAF), encargadas de elaborar los programas de manejo para los productores de pequeña escala, incluyendo ejidos. Estas oficinas cubrían el costo de sus servicios a través de cuotas que los productores aportaban basándose en el volumen de madera explotada. Las regiones carentes de estos servicios eran atendidas por la SARH, la cual imponía una cuota que posteriormente era ingresada al presupuesto federal. A fines de los ochenta, los servicios técnicos forestales fueron concesionados y ofrecieron sus servicios a los productores forestales, a un costo aprobado por la SARH. A estas oficinas se les renombró como unidades de conservación y desarrollo forestal (UCODEFO) para reflejar su mandato con base en la Ley Forestal de 1986, con el objeto de preparar programas de manejo integrados ambientalmente, y recabar datos de inventario para proporcionar al FIRA información sobre inversiones. La SFFS retuvo una función de monitoreo y en donde el INI tenía oficinas con personal asignado a la actividad forestal, se proporcionaba en forma paralela asistencia técnica a las comunidades indígenas forestales. Las diferentes responsabilidades de las diversas dependencias estatales se resumen en el cuadro 2.3. 2.32 Las políticas relativas al sector forestal tuvieron el efecto de restringir al sector privado de la posesión del recurso y dividir al Sector en tres formas: el sector social 36 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos conservó la mayor parte de los derechos de utilización del recurso; el sector público mantuvo el control del recurso y, por lo tanto, tenía el poder de legislar y teóricamente, al menos, normar el manejo del recurso, así como la administración del Sector en su totalidad; y el sector privado protegió a la mayor parte de la industria. Este arreglo, acompañado por una ineficiente intervención de las dependencias normativas del gobierno federal, garantizaron virtualmente el conflicto y la desconfianza que dañaron al Sector y continúan afectando las relaciones en la actualidad. Estas políticas asignaron la mayor parte de los bosques del país a campesinos pobres y sin ninguna preparación, fallando al no proporcionar los recursos necesarios para su manejo adecuado. En las áreas tropicales forestales, existía un número reducido de concesiones para los bosques de caoba y cedro, pero debido a los débiles derechos de tenencia de las comunidades en la región fronteriza del sur, las comunidades y ejidos tenían aún menos control sobre la explotación de la madera. La desobediencia a la normatividad forestal ha ocurrido con mucha frecuencia. Las políticas forestales no lograron compensar los incentivos positivos a la agricultura y ganadería, y la transformación forestal continuó. Quizá el aspecto más importante en la legislación forestal ha sido la omisión histórica o el tratamiento inadecuado que se le ha dado a los productos no maderables y servicios ambientales, excepto por los logros limitados alcanzados en el Sistema Nacional de Areas Protegidas. Parques y Áreas Protegidas 2.33 Tipos de Áreas Protegidas. Además de la política forestal para tierras privadas y comunales, México utilizó un sistema de áreas protegidas para conservar sus recursos naturales. Gran número de parques y áreas protegidas fueron establecidas en México durante el presente siglo a través de decretos oficiales. A principios de este siglo, cerca de 380 áreas protegidas estaban bajo decreto agrupadas en más de 50 categorías de manejo, siendo las más antiguas las Reservas de Recursos Nacionales y las Reservas Forestales. De acuerdo con la Ley Forestal de 1926, se agregaron las Zonas de Protección Forestal y los Parques Nacionales, con objetivos específicos de protección y recreación. En los años setenta fueron diferenciados los Parques Nacionales y los Refugios de Vida Silvestre. 2.34 El aprovechamiento de los recursos naturales de las áreas nacionales de protección forestal estuvo sujeto a la aprobación del gobierno con base en los objetivos establecidos en los decretos, y muchos parques tenían y continuan teniendo propiedades privadas y ejidales dentro de sus linderos (Gómez Pompa y Dirzo, 1993, Documento de Trabajo 10). La extensión total de la superficie protegida por decreto oficial en proceso de establecimiento y propuesta es de 7.4 millones de ha, equivalente a 3.8 % del territorio nacional. Si se restan las superficies de las áreas propuestas (aproximadamente 600,000 ha), la de los parques nacionales históricos (666,000 ha) que en realidad no son áreas de importancia biológica y la correspondiente a las áreas que están en proceso de establecimiento, la superficie total que se encuentra bajo protección, se reduce a 1.6 millones de ha, representando 0.8 % del territorio nacional (Toledo, 1988, citado en Gómez Pompa y Dirzo, Documento de Trabajo 10). Muy pocas de estas áreas protegidas son reconocidas oficialmente por grupos como la Unión para la Conservación de la Naturaleza y Recursos Naturales (UICN), debido a que son manejadas inadecuadamente. Capítulo 2 El Contexto: PolíticasAnteriores que Afectaron a los Recursos Forestales 37 Los linderos de la mayoría de las áreas naturales protegidas no están bien demarcados, por lo que un gran número de decretos han sido cancelados o sustituídos implícita o explícitamente por decretos subsecuentes. En algunos estados, el área total protegida bajo varios decretos excede la superficie total de la entidad, como ejemplo, 215 % en Aguascalientes y 230 % en el área metropolitana de la Ciudad de México. El último informe de zonificación proporcionado por la SARH, enumera cinco categorías federales de áreas protegidas: (a) Parques Nacionales (746,196 ha) (b) Reservas de la Biósfera (6,614,667 ha) (c) Reservas Especiales de la Biósfera y Areas de Protección de Flora y Fauna Silvestre (3,676,498 ha) (d) Monumentos Naturales (13,023 ha) (e) Zonas Protectoras Forestales (59,178,992 ha) 2.35 No existe información confiable para determinar hasta que grado el SINAP es propiedad federal o podría ser fisicamente identificado con base los decretos legales. Para evitar este inconveniente, la presente revisión analizó la red existente de áreas protegidas y se obtendrá información a partir de un estudio de seguimiento, financiado por el Proyecto Ambiental de México, el cual está llevando a cabo la ubicación geográfica de todas las áreas naturales protegidas y de las áreas propuestas para su conservación. El SINAP tiene dos problemas fundamentales. En primer lugar es muy reducido, las áreas están distribuidas en forma inadecuada entre las posibles zonas geográficas y ecoregiones y, como consecuencia, muchas áreas de alta diversidad fueron excluidas. En segundo lugar, tiene un manejo y administración deficientes y en varias reservas es cuestionable que la biodiversidad esté en realidad siendo protegida. Este sistema es inadecuado para conservar la diversidad de flora, fauna y ecosistemas en México; además, de que muchas áreas son demasiado pequeñas para poder ser viables a largo plazo. La extensión promedio de un parque nacional es de cerca de 2,000 ha. El SINAP no se basa en criterios florísticos y ecológicos claros (riqueza de especies, endemismos y ecosistemas críticos) para poder establecer las prioridades de conservación. Para empeorar la situación, algunas de las áreas más ricas biológicamente y más amenazadas, muchas de ellas con importante endemismo (por ejemplo, Punta Banda y Punta Arenas en la zona árida y Sierra Otontepec en los bosques mesófilos de montaña y tropicales húmedos), no están incluidas bajo ninguna categoría de protección. En el capítulo 5 se presentan criterios y recomendaciones para revisar el SINAP, con la sugerencia de incluir todas las áreas relacionadas en el Anexo 3. 2.36 En conclusión, en este capítulo se ha descrito el contexto histórico en el cual las políticas forestales han operado dentro de las limitaciones que generaron contra el bosque la mayoría de las políticas económicas y agrarias, las cuales, combinadas, no han ayudado ni a contrarrestar los incentivos negativos para la conservación de los bosques a través de políticas de tenencia de la tierra y agrícolas, ni a maximizar los múltiples valores de los bosques y áreas naturales del potencial maderable y no maderable y de los servicios ambientales. Las instituciones gubernamentales, particularmente la SFFS en la SARH, han 38 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos puesto énfasis en el manejo de los bosques con fines de uso múltiple y para conservar los valores ambientales, pero no han sido estructuradas ni financiadas en forma efectiva. Tampoco han apoyado las iniciativas locales de los ejidos y grupos indígenas que viven en las áreas forestales. En el capítulo siguiente se examinarán los resultados de estas políticas en el recurso forestal en términos de deforestación, degradación y subutilización. CONSECUENCIAS DE LA SUBVALORACION: DEFORESTACION Y DEGRADACION FORESTAL 3.1 Debido a que los bosques de México tradicionalmente no han sido valorados en toda su dimensión por los sectores público, privado y social, únicamente por casualidad éstos podrían haberse conservado de acuerdo al interés nacional. El sector público decretó una serie de políticas que promovieron la expansión de áreas agrícolas y ganaderas, acelerando la deforestación y degradación de los recursos forestales. Por otro lado, el sector privado agotó el recurso y falló al no invertir en un uso más eficiente del recurso y su crecimiento a largo plazo; y la mayor parte del sector social afrontó el acceso abierto a los bosques y falta de capacidad empresarial y tecnológica, que depauperaron los productos maderables y no maderables. 3.2 El resultado de políticas adversas en los sectores agrícola y ganadero y el enfoque casi exclusivo del desarrollo forestal de la madera comercial ha provocado en el pasado: a) degradación ambiental y productiva del recurso, incluyendo deforestación; y b) subutilización del recurso, incluyendo la comercialización ineficiente de la madera y el fracaso en la captura de otros valores que ofrecen los ecosistemas forestales. En este capítulo se analiza la importancia de las consecuencias de la subvaloración de los ecosistemas forestales y sus implicaciones para México. Deforestación 3.3 Cambios de Uso del Suelo. Las políticas de los sectores agrícola y ganadero en México crearon incentivos para convertir los bosques y selvas en pastizales y tierras agrícolas, en vez de conservarlos para la producción de madera, recolección de productos no maderables, turismo, protección de cuencas y otros usos. Antes de tomar la decisión de convertir los terrenos forestales a un uso alternativo, como agricultura y ganadería, se tiene que considerar la pérdida de cualquier uso de opción de las áreas forestales. Si se omite considerar los bienes y servicios alternativos de los recursos forestales, se asume que el costo de oportunidad de la conversión forestal es cero, lo cual raramente ocurre en realidad en la mayoría de los países en desarrollo. Como resultado de esta suposición errónea, la toma de decisiones está sesgada hacia una conversión excesiva de tierras forestales (Barbier, 1991; Burges, 1992, citado en LEEC, 1993, Documento de Trabajo 4). 3.4 Considérese por ejemplo la alternativa de, por un lado, cambiar el uso del suelo forestal tropical para producción agrícola y, por el otro, llevar a cabo un manejo forestal sostenible para producción de madera. Si se cambia el uso del suelo para producción agrícola como una decisión óptima, debe tomarse en cuenta la totalidad de costos de oportunidad (en términos de beneficios no aprovechados asociados con mantener el bosque). En este ejemplo se aprecia que estos últimos beneficios provienen de mantener el capital natural, es decir el bosque, a través de la producción madera sustentable. Cualquier incentivo positivo sustentable para las actividades agrícolas o ganaderas o un 40 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos incentivo negativo para el uso de suelo forestal creará, a su vez, incentivos para la deforestación. Con mucha frecuencia no se toma en cuenta el valor de aprovechamiento sustentable de los productos maderables, al cambiar el uso de suelo para convertir los terrenos forestales a agrícolas en el trópico, y márgenes de los linderos de bosques templados, provocando mayor conversión de lo que sería financiera o económicamente atractiva. 3.5 Existen discrepancias sobre la tasa exacta de deforestación en México, con cifras que varían desde aproximadamente 250,000 ha de bosques cerrados por año a 1.5 millones de ha/año (cuadro 3.1). La FAO estima que existió una deforestación anual de 678,000 ha entre 1981 y 1991. Estas discrepancias resultan en parte de las definiciones del tipo de bosque; algunas estimaciones se refieren únicamente a bosques tropicales, otras para bosques cerrados y abiertos, y la mayoría se basan en estimaciones de bosques perenifolios, con poca información sobre los caducifolios y de hojosas (Masera Ordóñez y Dirzo, 1992, citado en LEEC, 1993, Documento de Trabajo 4). En el inventario realizado en 1992 se compararon las áreas forestales de los inventarios de 1980 y 1990 para calcular una tasa de deforestación de 365,000 ha/año, pero no incluyó trabajo de campo (SARH Gran Visión, 1992, citado en LEEC, Documento de Trabajo 4, 1993). Los informes de campo de las oficinas estatales de la SARH durante los años ochenta confirmaron una pérdida forestal de aproximadamente 370,000 ha/año. Fuentes no oficiales basadas en análisis de imágenes de satélite y mapas de vegetación, combinados con datos de estudios de caso, indican tasas mucho más elevadas. Las dependencias SARH/FAO están preparando un nuevo análisis utilizando mapas de vegetación e imágenes LANDSTAT TM 1990; la SARH estima que 242,000 ha fueron deforestadas en 1993. Las causas de deforestación se diferencian ciertamente por tipo de vegetación, ya que una gran parte de la deforestación en bosques templados es el resultado de tala ilegal e incendios más que la deforestación para otros usos de suelo. 3.6 Estimaciones de Deforestación. Con una tasa histórica de deforestación de 1.3 % anual, la deforestación en México no se ha ubicado como entre las más altas en América Latina. Sin embargo, en áreas tropicales la deforestación es un problema aún mayor. Mientras que a mediados de los sesenta los bosques templados mexicanos se perdían a una tasa de 0.6 % anual, la tasa de deforestación en áreas tropicales era tres veces mayor, ya que alcanzó 2 % anual (cuadro 3.2) (LEEC, 1993, Documento deTrabajo 4). La deforestación fue particularmente dramática en los años sesenta en áreas tropicales, ocasionando la pérdida de un tercio de las áreas forestales para otros usos. El área forestal se redujo al menos en 50 % en las cinco últimas décadas, mientras el Gobierno promovió activamente el cambio de uso de suelo a través de asentamientos de ejidos en áreas forestales y proporcionando apoyo para el establecimiento de ranchos ganaderos. La deforestación ha conducido a una pérdida severa de biodiversidad y hábitats en ecosistemas importantes (LEEC, 1993, Documento de Trabajo 4). 3.7 Los estados que muestran las tasas más altas de deforestación son Campeche, Chiapas, Guerrero, Michoacán, Oaxaca, Tabasco, Veracruz y Yucatán. La incidencia de deforestación en algunas subregiones de estos estados es muy alta, como se muestra en el cuadro 3.3 que resume los resultados de los estudios de caso. En Palenque, Chiapas, la Capítulo 3 Consequencias de la Subvaloración: Deforestación y Degradación Forestal 41 deforestación anual alcanza 12.4 %, en la Selva Lacandona, en el río Usumacinta 4.5 %; en los Tuxtlas, Veracruz 4.3 % con una reducción de 56 % de la cubierta vegetal durante las dos décadas anteriores (Dirzo y García, 1992, citado en LEEC, 1993, Documento de trabajo 4). CUADRO 3.1 TASAS ESTIMADAS DE DEFORESTACIÓN EN MÉXICO, MEDIADOS DE LOS OCHENTA (MILES DE HA/AÑO) Fuente [ Templado | Tropical J Total 1 PND 1983a n.d. n.d. 400 Toledo 1989a n.d. n.d. 1500 Repetto 1988 n.d. 460 460 Myers 1989 n.d. 700 700 FAO 1988; WRI 1990 125 470 595 SARH 1990b 127 202 - 329 Castillo et al. 1989c 273 473 746 Masera, Ordóñez y Dirzo 1992 167 501 668 n.d. Información no disponible '. Incluyen deforestación en bosques abiertos. Estimaciones del PND, citadas en Jardel (1989). b, Ajustado para excluir bosques abiertos. La cantidad original era 370,000 ha perdidas por año. c Corresponde a los promedios anuales para la desforestacón proyectada durante el periodo 1988 - 1994. Fuente: Adaptado del cuadro 8 de Masera, Ordóñez y Dirzo, 1992, citado en LEEC, 1993, Documento de Trabajo 4. CUADRO 3.2 TASAS DE DEFORESTACIÓN Y REFORESTACIÓN POR TIPO DE BOSQUE, MEDIADOS DE LOS OCHENTA Actividad 1 Templado de [ Templado de 1 Tropical Tropical Total conífieras hoja ancha perenifolio caducifolio Bosque 16,900 8,800 9,700 16,100 51,500 (miles de ha) _ ll Deforestación 108 59 195 306 668 (miles de ha/año) _ _ Reforestación 13 3 6 0.8 19 (miles de ha/año) _ ll Tasa de Deforestación 0.64 0.67 2.00 1.90 1.29 (°/oañoj Fuente: LEEC, 1993, Documento de Trabajo 4. 3.8 Expansión del Area Agrícola y el Hato Ganadero. Aunque no se han realizado estudios que permitan establecer en forma concluyente la relación entre la expansión de la ganadería y la deforestación, existe evidencia de diversas fuentes de que la crianza de ganado ha tenido un impacto importante sobre la deforestación. En el sur del país, gran parte de la expansión de la agricultura y ganadería ocurrió a expensas del desarrollo forestal y del uso sustentable del suelo. En el periodo 1970-1990 el área agrícola cultivada en México creció aproximadamente 39 % mientras que el hato ganadero creció a razón de 15 %. Al mismo tiempo, el área total forestal se redujo en 13 %. El incremento 42 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos más notable en el área agrícola se dió en Yucatán, Quintana Roo y Chiapas, mientras que el hato ganadero creció más en Quintana Roo seguido por Chiapas y Campeche (cuadro 3.4). No toda la expansión de la ganadería tuvo lugar a expensas de los bosques, aunque una gran proporción sí lo hizo. El cuadro 3.5 resume las causas generales de la deforestación señaladas en uno de los estudios más confiables (Masera, Ordóñez y Dirzo, 1992, citado en LEEC, 1993, Documento de Trabajo 4). CUADRO 3.3 TASAS REGIONALES DE DEFORESTACIÓN Región Tipo de bosque Tasa de Deforestación Los Tuxtlas, Veracruz Tropical perenifolio 750 ha/año 1976-1986 4.3 o/daño Selva Lacandona, Río Tropical perenifolio 14,700 ha/año Usumacinta 4.5 %/O/año 1980-1988 I Sureste de México Tropical perenifolio aprox. 40,000 ha/año 1974-1986 7.7 %//añoI Palenque, Chiapas Tropical perenifolio 9,500 ha/año 1973-1981 12.4 %/daño Chamela, Jalisco Tropical caducifolio 26,700 ha/año 1982 3.8 %/O/año Región Alta Purépecha, Templado de coníferas 1,800 ha/año Michoacán __1.5-2 0/6/año Fuente: Adaptado del cuadro 10 en Masera, Ordoñez y Dirzo, 1992. Citado en LEEC, 1993, Documento de trabajo 4 3.9 Para proporcionar un análisis más profundo de la correlación, el presente estudio intentó hacer un análisis econométrico de la relación entre el área agrícola sembrada, el tamaño del hato ganadero y las variables económicas que lo explican (LEEC, 1993, Documento de Trabajo 4). Aunque se reconoce que no todos los cambios en el área sembrada o bajo pastoreo es igual al área deforestada, se asumió que gran parte estaba relacionada. Las variables examinadas incluyen precios reales de garantía de maíz, precios reales de fertilizantes, ingreso per cápita, niveles de población, salarios rurales reales, densidad de caminos y desembolsos reales de crédito. El modelo incluye una variable hipotética para Veracruz, que tiene el área agrícola cultivada más grande y ha experimentado desarrollo industrial basado en el petróleo. Capítulo 3 Consequencias de la Subvaloración: Deforestación y Degradación Forestal 43 CUADRO 3.4 CRECIMIENTO DEL ÁREA AGRICOLA CULTIVADA Y EL HATO GANADERO, 1970 - 1990 (% DE CAMBIO RESPECTO A 1970) Estado Area agrícola cultivada Ganado vacuno a 1 Aguascalientes 29 9 Baja California Norte -4 40 Baja California Sur 82 -1 Campeche 67 50 Coahuila 18 6 Colima -9 34 Chiapas 104 55 Chihuahua 30 6 Distrito Federal 42 -17 Durango 15 6 Guanajuato 7 7 Guerrero 60 8 Hidalgo 58 1 Jalisco 39 20 México 77 17 Michoacán 29 34 Morelos 45 1 Nayarit 12 32 Nuevo León 4 13 Oaxaca 51 8 Puebla 36 7 Querétaro 0 8 Quintana Roo 166 106 San Luis Potosí 101 10 Sinaloa 45 12 Sonora -2 7 Tabasco 49 26 Tamaulipas 58 10 Tlaxcala 22 3 Veracruz -2 8 Yucatán 203 5 Zacatecas 74 9 Total 39 15 Cambio de 1972 a 1985 Fuente: LEEC, 1993, Documento de Trabajo 4 44 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos 3.10 El cuadro 3.6 resume los resultados en forma de elasticidad y muestra el cambio porcentual en el área sembrada si la variable se incrementa en 1 % de su valor. Los salarios reales rurales a nivel estatal tienen el mayor impacto en el área agrícola sembrada. Un incremento de 1 % en los salarios reales reduce el área cultivada en 1. 17 %. Un aumento en los salarios reduce la deforestación, debido a que la mano de obra es el mayor insumo en la producción agrícola, siendo también un insumo en la tala del bosque. El incremento en la urbanización, reflejado en un aumento en la densidad de caminos, también reduce la expansión agrícola. En contraste, el incremento en las utilidades relativas de la producción de maíz, conduce a ejercer más presión en el bosque. El aumento de la población a nivel estatal también tiene un impacto positivo en la conversión forestal. Un incremento de 1 % en la relación del precio maíz-fertilizante conduce a un incremento de 0.87 %. Un aumento en el ingreso per cápita de 1 % a nivel estatal reduce el área cultivada en 0.25 %, posiblemente debido a que el incremento en el desarrollo económico se encuentra generalmente asociado con la concentración de poblaciones en centros urbanos y con cambios económicos aparte de la agricultura. En contraste, un incremento en la población conduce a una mayor área agrícola cultivada, debido a una mayor demanda de alimentos y posiblemente un mayor número de trabajadores rurales y familias que viven con economías de subsistencia. Un incremento de 1 % en la densidad de caminos refleja una reducción de 0.21 % en el área cultivada. A pesar de que los caminos pueden ser un factor clave en la deforestación, también pueden ayudar a reducirla si se asocia con la red actual y no con expansiones hacia áreas de bosques nativos. Los créditos otorgados no fueron una determinante significativa en el área cultivada. 3.11 Para el hato ganadero, la influencia más significativa se refiere a los beneficios de las operaciones ganaderas, reflejadas en el precio relativo de la carne respecto a los salarios reales. Un incremento de 1 % en la relación de precio de la carne respecto a los salarios rurales aumenta el número de ganado en 0.89 %. El incremento en los desembolsos de crédito y en menor medida los niveles de población, son también factores importantes. Por ejemplo 1 % de aumento en los créditos ganaderos incrementa el número de cabezas de ganado vacuno en 0.34 %, mientras que un aumento de 1 % en la población incrementa esta cantidad en 0.13 %. Un incremento en la densidad de caminos el cual es un indicador de urbanización, reduce el hato ganadero en 0.15 % (LEEC, 1993, Documento deTrabajo 4). CUADRO 3.5 MÉxico: CAUSAS PRINCIPALES DE DEFORESTACIÓN POR TIPO DE BOSQUE Tipo de bosque Causas Principales de Deforestación Templado de coníferas Incendios forestales, producción ganadera (bovino, caprino y ovino), extracción forestal, producción agrícola. Templado de hojas Incendios forestales, producción ganadera (bovino, caprino y ovino), producción agrícola y extracción forestal. Tropical perenifolio Ganadería extensiva, producción agrícola, extracción de petróleo, minería y construcción de caminos, extracción forestal. Tropical caducifolio Ganadería extensiva, expansión agrícola, extracción forestal, incendios forestaes. Fuente: Adaptado del cuadro 11 en Masera, Ordóñez y Dirzo (1992). Capítulo 3 Consequencias de la Subvaloración: Deforestación y Degradación Forestal 45 CUADRO 3.6 ELASTICIDADES PARA EL ÁREA AGRÍCOLA CULTIVADA Y GANADO VACUNO Variable Elasticidad Area Agrícola Cultivada (miles de ha) Radio de precios de garantía del maíz a precios del fertilizante 0.8712 Ingreso per capita -0.2536 Población 0.2372 Salarios rurales -1.1749 Densidad de caminos -0.2056 Variable hipotética para Veracruz 0.0651 Ganado vacuno (miles de cabezas) Radio de precios de ganado a salarios rurales 0.8877 Población 0.1329 Crédito 0.3360 Densidad de caminos -0.1494 Variable hipotética para Veracruz 0.0723 Fuente: LEEC, 1993, Documento de Trabajo 4. 3.12 Aunque el Análisis realizado por LEEC (1993, Documento de Trabajo 4) no demuestra una relación directa, es claro que la rápida expansión en la ganadería y el área sembrada con cultivos agrícolas ocurrió durante el mismo periodo que la deforestación, y que las políticas pasadas favorecieron otros usos diferentes al manejo forestal sustentable. Desde luego es importante considerar que los incentivos negativos fueron creados únicamente por políticas agrícolas en combinación con otros factores como la falta de atención al sector forestal en las políticas de la reforma agraria ocasionando inseguridad en la tenencia de terrenos forestales y otras áreas naturales. En la siguiente sección se examinará la dinámica de la degradación y deforestación dentro de las estructuras históricas de incentivos e identifica los problemas para el desarrollo forestal que resultaron de los cambios mencionados de uso del suelo. Existe una muy compleja dinámica en juego en este momento. Por ejemplo, parte de la deforestación relacionada con la ganadería no proviene de los aclareos de terrenos forestales per se, sino del uso de incendios como medio para incrementar la producción de pasto en áreas adyacentes a zonas boscosas, lo que ha ocasionado degradación y una eventual conversión de los rodales forestales. Degradación de Bosques y Áreas Naturales 3.13 Economía de la Degradación. Además de la deforestación o cambio de uso del suelo forestal, se ha dado en gran medida una degradación de los bosques o áreas naturales, ya sea como resultado de la falta de manejo o por la explotación activa, lo que ha provocado a largo plazo la disminución en la calidad de los recursos forestales. La tala que involucra la extracción de todos los árboles con valor positivo, deja sólo aquellos que no pueden venderse en forma rentable y los árboles que quedan son a menudo de baja 46 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos calidad genética. Esta situación combinada con el daño a los productos no maderables provoca que los árboles y productos que crecen de esta manera sean de baja calidad. La tala de minería o la falta de manejo pueden dañar el ecosistema general, amenazando la vida silvestre, tanto animal como vegetal. La degradación, por lo tanto, implica una disminución en la calidad del material genético, disminución de la capacidad regenerativa, o pérdida de importantes valores ambientales como biodiversidad, amortiguamiento hidrológico o captura de carbono. La degradación es dificil de medir y no existe en el país ninguna estimación confiable. Algunos estudios de caso en sitios específicos revelan que existe una significativa degradación, principalmente en los bosques templados, así como en las áreas de roza, tumba y quema de los trópicos, y alrededor de los centros urbanos. Una causa importante de la degradación de los bosques templados es el descreme: la mala aplicación del sistema MMOM de extracción selectiva ha degenerado los bosques principalmente en los estados del norte del país. 3.14 La degradación no es necesariamente mala y frecuentemente es justificada económicamente. Los árboles deben dejarse en el bosque únicamente en tanto el valor de los servicios que producen (en volumen de crecimiento y beneficios ambientales) excedan su valor si éstos se hubieren cortado y el ingreso reinvertido en otra actividad productiva. Sin embargo, a menudo la degradación se extiende más allá de lo que podría ser económicamente justificado. En estos casos el capital natural se agota sin obtener ganancias compensatorias en ningún sector de la economía. Eventualmente, el país experimentaría pérdidas en el bienestar económico. Los factores que afecten el valor de los productos forestales, como precios y la estructura de derechos de propiedad, el peso dado a ingresos futuros por los usuarios del recurso, así como la habilidad de los sectores privado, público y social para internalizar los servicios ambientales del bosque, son los factores más importantes para determinar si el recurso se degrada o no. Como se discute posteriormente, la degradación no económica es en parte resultado de la fuerte estructura de incentivos en la política sobre la tenencia de la tierra agrícola y forestal y la falta de desarrollo de sistemas que ayuden a los sectores social y privado a internalizar los valores ambientales. 3.15 Acceso Abierto y Estructuras Comunales Imperfectas. Tal vez la causa más importante de degradación forestal es el acceso abierto, situación que se deriva de la estructura de los derechos sobre el recurso y existe sólo cuando nadie tiene o puede hacerlos valer. Sin embargo, a menudo un recurso con valor bajo y acceso abierto como algunos bosques comunales o matorrales, existe a la par de recursos privatizados de alto valor (tierra agrícola). La historia del desarrollo forestal en muchos países ha significado el paso de un acceso abierto del recurso a una mayor existencia de formas más sofisticadas de tenencia forestal, a medida que se incrementan la presión poblacional, el nivel tecnológico y por lo tanto, el valor del recurso. La implicación práctica del acceso abierto es que hace óptima la estrategia de extracción inmediata de cualquier cosa que tenga un valor positivo antes de que alguien más pueda extraerlo. Existen en México tres problemas principales de acceso abierto: a) inseguridad de tenencia de los ejidos sobre sus tierras comunales y bosques, incluyendo la falta de definiciones claras de linderos; b) divisiones internas de las comunidades mixtas indígenas y no indígenas; y c) conflicto de intereses sobre el manejo de los bosques para madera comecial y otros usos. Capítulo 3 Consequencias de la Subvaloración: Deforestación y Degradación Forestal 47 3.16 Falta de Seguridad en la Tenencia de la Tierra. Aunque los derechos a tierras comunes fueron asignados a ejidos y comunidades indígenas en México, éstos han sido dificiles de aplicar a gente ajena. Los reglamentos tradicionales no se han desarrollado o aplicado en forma efectiva para prevenir que surgiera una situación de acceso cuasi abierto. El acceso abierto fue mayor en muchos ejidos debido a la falta de una clara asignación de tenencia sobre los bosques, combinada con el debil control social sobre el uso del bosque por parte de los miembros de la comunidad. La presencia frecuente de conflictos sobre linderos entre ejidos, comunidades y pequeños propietarios se sumó al problema de seguridad de tenencia y fomentó la sobrexplotación de bosques a lo largo de sus linderos. El corte informal y el contrabando de madera por individuos compite también con las actividades industriales forestales en las comunidades organizadas. En Cherán, Michoacán, el aserradero comunal se ha limitado al uso de la madera que se deja como desperdicio en el bosque por la mayoría de los miembros de la comunidad, quienes cortan los árboles para venderlos de acuerdo con el sistema informal o de contrabando. En vista de que esta extracción se lleva a cabo sin tomar en cuenta los programas de manejo, el bosque está siendo aparentemente sobrexplotado (Snook, 1993, Documento de Trabajo 11). 3.17 Divisiones Internas en los Ejidos. El grado de acceso abierto varía mucho entre comunidades y depende fundamentalmente de su organización social e integridad cultural y étnica. Las comunidades indígenas con limitada integración en el sistema de valores mestizo y en la economía del mercado tienen marcadas costumbres sociales que asocian a los recursos naturales con la identificación y bienestar del grupo practicando una conservación que va más allá de lo requerido para mantener el recurso en lugar de sobrexplotarlo. Donde su control sobre el recurso no es seguro y viven con población no indígena, como es el caso de las tribus dispersas del norte, Tarahumaras, Huicholes o Tepehuanes, los mestizos pueden tomar ventaja de la falta de interés de los grupos indígenas en la comercialización forestal y apropiarse de todas las utilidades provenientes de esta actividad. Los grupos indígenas pueden ser demasiado tímidos para luchar por sus derechos e involucrarse en la explotación forestal para generar los beneficios a su sociedad igualitaria, que no está preparada para distribuirlos de forma socialmente cohesiva. 3.18 Como se comentó en los Capítulos 1 y 2, los ejidos con población mixta indígena y no indígena como en Chihuahua o Durango, a menudo tienen sistemas políticos duales, donde las decisiones de la sociedad externa y la interacción con autoridades municipales y estatales son dominadas por líderes no indígenas, mientras que los asuntos internos de la población indígena son decididos por sus líderes en foros políticos tradicionales. Las decisiones relativas a las empresas forestales pueden, en estas circunstancias, estar dominadas por líderes no tradicionales o mestizos, teniendo los líderes tradicionales poca participación o conocimiento de las decisiones. En el norte de México, donde existen poblaciones indígenas muy dispersas, las aldeas indígenas más remotas pueden estar casi completamente al margen del flujo de la toma de decisiones y de información. Aún donde los miembros más pobres son parte del proceso de toma de decisiones, los ejidos y comunidades pueden tender a sobrexplotar el recurso a fin de generar dinero en efectivo para mejoras sociales o infraestructura, ya que tienen un acceso limitado a los presupuestos municipales o federales y carecen de otras fuentes económicas. 48 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos 3.19 Muchos ejidos con recursos forestales no tienen las estructuras sociales adecuadas para mantener sistemas transparentes o distribuir los ingresos provenientes de la extracción organizada. Donde la distribución funciona de manera aceptable, los líderes comunales o ejidales obtienen autorización de la asamblea para realizar contratos con compradores de madera en rollo o invertir en plantas de transformación comunales. Los miembros de la comunidad participan y ganan salarios de la extracción y/o actividades de procesamiento, y la asamblea decide cómo serán empleados los beneficios, que generalmente son distribuídos entre ellos después de que alguna parte es reinvertida en actividades forestales (la compra de vehículos o maquinaria) o infraestructura comunal (clínicas, escuelas). Este es el caso de comunidades indígenas en donde los beneficios de sus empresas madereras se gastan en actividades comunales o en festividades sociales o religiosas, en lugar de ser reinvertidos en la capitalización de la empresa forestal y con el tiempo incrementar sus utilidades. Los rituales religiosos y de ciclo vital sirven para afianzar los lazos sociales que son importantes para asegurar el apoyo comunal en tiempos dificiles y resolver los conflictos personales. 3.20 A pesar de que las materias primas forestales pueden ser vendidas en el mercado a un valor superior, las comunidades prefieren procesarlos en un aserradero que, en la mayoría de los casos es ineficiente, perdiendo utilidades. La razón de esta decisión aparentemente no económica es que los miembros de la comunidad prefieren cierto ingreso como salario en vez de uno mayor por distribución de utilidades. La distribución de utilidades (beneficios del recurso), es un asunto controversial dentro de la comunidad y a menudo una causa de conflicto. Por lo anterior, los miembros de la comunidad pueden preferir captar su participación de los beneficios como trabajo, en lugar de depender de arreglos comunales menos transparentes y monitoreables para la redistribución de utilidades. Muchos grupos indígenas y mestizos consideran a la empresa maderera ejidal primordialmente como un medio de generación de empleos locales y ejercen presión sobre los administradores para que ésta genere más días de trabajo y más empleos, en lugar de aumentar las utilidades y bajar los costos de producción. Existen anécdotas sobre comunidades que tuvieron salarios arriba del valor del mercado y donde la mano de obra se pagó antes que los productos fueran vendidos, poniendo a la operación en dificultades financieras. Para los miembros de la comunidad que pueden obtener urrempleo, los ingresos son mayores que si los beneficios del recurso fueran sencillamente redistribuídos entre la comunidad. Muchas de estas empresas son económicamente ineficientes y están perdiendo dinero al pagar la mano de obra por encima del valor de su producto marginal. Estas industrias forestales no han sido capaces de proporcionar empleos a lo largo de todo el año para todos los miembros de la comunidad que buscan trabajo. Muchas veces el empleo es compartido a través de la rotación de trabajos entre los trabajadores. 3.21 La absorción de rentas a través de la generación de empleo no necesariamente lleva a una situación de pérdidas de la empresa forestal si esta reinvierte sus ganancias en el incremento de la actividad industrial y crea así oportunidades de empleo para los trabajadores disponibles sin sacrificar la eficiencia económica (Alvarez 1991, citado en Nahmad, Documento de Trabajo 3). Capítulo 3 Consequencias de la Subvaloración: Deforestación y Degradación Forestal 49 3.22 Conflictos sobre la Extracción de Diferentes Productos. A pesar de ser un proceso lento, la combinación de miles de gentes extrayendo madera durante varios días a la semana, en donde la densidad de la población local es elevada y los mercados urbanos están a un día de camino, ha degradado grandes áreas de los bosques más accesibles. En la Meseta Tarasca de Michoacán, los ingenieros forestales estimaron que con dichas prácticas se estaban extrayendo mayores volúmenes que con el corte legal anual (Caro, 1987 y Caro, 1990, citado en Snook, 1993, Documento de Trabajo 11). En algunas áreas este tipo de tala es probablemente el factor más significativo de la degradación forestal, después del cambio de uso de suelo y los incendios forestales. (Caro, 1987 y Caro, 1990, citado en Snook, 1993, Documento de Trabajo 11). 3.23 La extracción de madera no es lo único que ha conducido a la degradación de los recursos forestales en México. También la sobrextracción de productos forestales no maderables, en limitada medida, y los niveles no sustentables de caza en gran medida, han agotado los bosques y áreas naturales. Por ejemplo, la caza de animales silvestres es una importante actividad de subsistencia para las comunidades forestales. Jorgensen (1992) encontró que una comunidad forestal Maya en Quintana Roo, obtuvo cerca de 2,000 kg de carne silvestre al año proveniente de la caza (a pesar de que ésta es una actividad ilegal). Se obtuvieron doce especies de animales de diferentes tipos o estados del bosque, incluyendo milpas, acahuales y bosques maduros. Diez de ellas habían sido cazadas a niveles no sustentables. Otro estudio demostró que el venado estaba siendo cazado desmedidamente en una comunidad forestal Zapoteca en la Sierra de Juárez, Oaxaca (Snook, 1993, Documento de Trabajo 11). Las prácticas de conservación, como el control de caza por temporada, sexo del animal o tecnología de caza no se llevaron a cabo en ningún caso. 3.24 Mucha de la literatura que se ha escrito recientemente, asume que México, al igual que otras sociedades predominantemente indígenas, cuenta con sistemas tradicionales de manejo sustentable para los productos no maderables de bosques y áreas naturales. Sorpresivamente, existen pocos ejemplos de estos sistemas en el país. Una de las razones es que históricamente los niveles de población no han sido lo suficientemente elevados como para inducir este comportamiento. Otra razón es que históricamente México confirma una falta de estrategias de conservación para plantas y animales actualmente de manifiesto por la carencia de estructuras tradicionales contra la caza de especies jóvenes o de hembras y la ausencia de sistemas de búsqueda de animales de caza a través de medios mágicos, sistemas de selección al azar de terrenos de caza. En contraste con esta actitud no conservacionista, se han documentado varias prácticas indígenas de conservación como el caso de una raíz medicinal, el chuchupate y otros productos forestales no maderables de gran valor, las que están diseñadas para asegurar una regeneración adecuada de las raíces para una cosecha sustentable (Bye, 1993, Documento de Trabajo 13c) No obstante, es dificil juzgar el potencial de los grupos indígenas para conservar los recursos, ya que compiten con individuos ajenos a la comunidad en la cosecha de dichos productos, de caza o plantas silvestres, y tienden a sobrexplotarlo para evitar que dichos individuos capten todos los beneficios del recurso. 50 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos 3.25 Concesiones Forestales y Agricultura Nómada. Los problemas entre los ejidos y el sector privado se volvieron más frecuentes durante el periodo de las concesiones forestales previas a 1980. En los años cincuenta y sesenta, las compañías que obtuvieron el derecho de extraer madera de los bosques ejidales, tenían que pagar una cuota al ejido (derecho de monte), siendo esta menor al valor económico o financiero de la madera en pie. Los recursos forestales fueron rápidamente devastados en muchos casos. Debido frecuentemente al comportamiento rapaz de las élites en los ejidos y en las compañías, o en áreas no comerciales por falta de mecanismos comunales o gubernamentales para controlar el acceso al recurso forestal para leña, madera, productos no maderables, caza o pastizal. En las zonas tropicales, existió históricamente el cultivo de roza, tumba y quema en áreas forestales, pero los derechos de uso tradicional y periodos de barbecho, no fueron consistentes con la necesidad de practicar un cultivo relativamente contínuo para establecer derechos individuales o ejidales sobre la tierra. Los agricultores indígenas en los bosques tropicales han mantenido sus ciclos de barbecho cortos en áreas forestales donde temen la expropiación, esto ha ido en decremento de sus propios sistemas de roza, tumba y quema. Esto se ha ido acrecentando debido al crecimiento de la población y a la escasez de tierras comunales. 3.26 Prácticas de Extracción. Otra causa de la degradación forestal se debe a las inadecuadas técnicas de extracción como resultado de la escasa tecnología e incentivos a los jornaleros que no son propietarios del recurso y la incapacidad de los productores comunales forestales para remunerar a sus miembros al llevar a cabo una extracción eficiente. El corte de árboles de grandes dimensiones realizado a través de hacha o motosierra en vigas y tablones o cuarterones (troncos cuadrados) para su venta a carpinterías (casi todos sin el permiso legal requerido por la SARH para operar), puede ocasionar un efecto devastador sobre los bosques. En virtud de que esta extracción individual e informal es ilegal de acuerdo a la Ley Forestal y su Reglamento que requieren programas de manejo, tienen que enfrentar grandes riesgos, haciéndolos indiferentes a la posibilidad de realizar futuros cortes. Arboles de buena calidad son derribados en forma anárquica sin seguir ninguna guía técnica ni programas de manejo. En ausencia de inversiones de capital a largo plazo, las tecnologías que se utilizan para la extracción y transformación de la madera son primitivas, dejando una gran cantidad de desperdicios de madera en el bosque, lo cual representa un peligro de incendios en las áreas templadas y una pérdida financiera en otras zonas. 3.27 Incendios Forestales y Pastoreo. Una parte importante de la degradación de bosques es causada por incendios forestales que resultan de descuidos o provocados para producir pastos. Una estrategia económica más extensa para un gran número de campesinos de subsistencia en México ha sido y continúa siendo la crianza en pequena escala de ganado y pequeños rumiantes para incrementar sus ingresos percibidos por la agricultura. Esta producción ganadera a pequeña escala depende casi por completo del pastoreo de barbechos, tierras áridas o áreas forestales. Los incendios se inician para efectuar aclareos del sotobosque para producción adicional de pastos y reclamar la madera afectada como "muerta" en áreas que carecen de un permiso de aprovechamiento (Masera, Ordóñez y Dirzo, 1992, citado en Snook, 1993, Documento de Trabajo 11). El pastoreo y el pisoteo del ganado en bosques templados también han contribuído a la Capítulo 3 Consequencias de la Subvaloración: Deforestación y Degradación Forestal 51 degradación, aunque en menor medida que en las áreas tropicales. En la Sierra de Oaxaca, a las razas criollas de ganado se les deja pastar en los bosques templados, donde pueden sobrevivir por meses de la comida que obtienen en el sotobosque. Los borregos son comúnmente pastoreados en pastizales naturales (llanos) en los bosques de la Sierra de Michoacán y el Estado de México (Snook, 1993, Documento de Trabajo 11), y los Tarahumaras pastorean sus cabras en las áreas forestales de Chihuahua. 3.28 Comercio de Flora y Fauna Silvestre. Aunque los impactos del comercio de flora y fauna silvestre sobre la biodiversidad no han sido cuantificados, su magnitud es causa de alarma. México es uno de los principales exportadores de flora y fauna silvestre en América Latina y hasta hace poco firmó la convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre (CITES). El comercio de animales y plantas silvestres está agotando rápidamente los recursos naturales de México. Existe información que indica que un millón de cactáceas fueron importadas por los Estados Unidos solamente en 1979 y cerca de 100,000 cactáceas en 1983, y 80,000 en 1984 (Gómez Pompa, Documento de Trabajo 10, 1993). Un sólo permiso hizo factible la exportación legal de un millón de cactáceas en 1982. Gómez Pompa, Documento de Trabajo 10, 1993. Algunos especialistas creen que la situación no ha mejorado desde entonces. 3.29 Existe también una gran comercialización de aves. Nilsson (1981) y Ramos (1982) (citados en Gómez Pompa, 1993, Documento de Trabajo 10) registran un comercio legal anual de aves vivas entre México y los Estados Unidos de aproximadamente 100,000 aves por año y existen estimaciones conservadoras de que el tráfico total anual alcanza 150,000 aves. Nilsson señala además que la tasa de mortalidad en el tránsito ilegal de aves, alcanza 75 %, haciendo que el número de aves atrapadas para este tráfico puede alcanzar hasta 600,000 aves por año. Pericos mexicanos, tortugas marinas, cactáceas, gatos, iguanas y caimanes se encuentran entre las especies favoritas más amenazadas que se comercializan en los países en desarrollo y de las cuales muchas se exportan desde México, legal e ilegalmente, cada año. Esta situación puede revertirse, ya que el comercio de flora y fauna silvestre podría ser una fuente sostenible de ingresos locales y foráneos si se manejara en forma adecuada (CSERGE, 1993, Documento de Trabajo 15). 3.30 Uso Industrial de Flora y Fauna Silvestre. El impacto sobre la biodiversidad del uso industrial de flora y fauna silvestre es desconocido. Un número de especies de animales silvestres se usa en: (a) la industria alimenticia para consumo humano y animal, como fuente de proteína en dietas balanceadas para ganado, pollos, pescados y puercos; (b) como animales disecados, bolsos, billeteras y otros productos; (c) en la industria de la perfumería y (d) para colorantes, como el caracol púrpura. Desafortunadamente, la falta de estudios que documenten la distribución, abundancia y dinámica poblacional obstaculizan el establecimiento de estrategias de manejo. El efecto nocivo de esas actividades es desconocido o mal apreciado, en virtud de que muchas de ellas pasan inadvertidas. 52 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos 3.31 Caza. La caza también amenaza a la biodiversidad de México. Esta práctica ha representado una importante actividad de subsistencia, se ha realizado en todo el país y ha generado importantes ingresos a la industria del turismo y la compra y venta de armas de fuego y municiones. Las especies más afectadas son las aves, tortugas marinas y de agua dulce y mamíferos que se capturan con propósitos comerciales, a pesar de que muchos de ellos no pueden ser capturados en forma legal. Otras especies, como ranas y salamandras, son capturadas principalmente para consumo local. El uso de pieles y cueros en la industria se ha incrementado en los últimos años, a pesar de que la Ley Federal de Caza (1951) lo prohibe cuando se trata de propósitos comerciales. Los fondos recaudados por el Gobierno Federal por concepto de cuotas de caza han sido elevados y existe mayor control ahora, ya que las organizaciones de caza han sido monitoreadas mejor por las dependencias federales. El número de clubes de caza se ha incrementado en aproximadamente 1,000 (en 1985), pero el número de cazadores de subsistencia se estima en alrededor de 1,500,000 en todo el país (CSERGE, 1993, Documento de Trabajo 15). Consecuencias de la Deforestación y Degradación. 3.32 Implicaciones de Equidad. La degradación del recurso forestal es extremadamente severa en el sector rural más pobre de México. Cerca de 8,000 comunidades que viven en las áreas forestales dependen primordialmente de los bosques para su subsistencia. Donde los bosques y áreas naturales no están siendo racionalmente manejados para proporcionar ingreso y productos de subsistencia, existen pocas, si es que hay, fuentes alternativas de ingreso y salvaguardas para evitar un deterioro mayor de su nivel de vida. Tampoco existen mecanismos de apoyo que faciliten la entrada de estas fuentes a regiones donde los ingresos son mayores. En Chiapas, por ejemplo, donde se implantó una veda total sobre la explotación forestal con el objeto de reducir la deforestación, las comunidades más pobres fueron las más severamente afectadas, al perder sus ingresos provenientes de la madera y la dificultad para obtener permisos para la rotación tradicional de cultivos (SNOOK, 1993, Documento de Trabajo 12). 3.33 Pérdida de Hábitat. La degradación ambiental provoca un descenso en la calidad de hábitat y, a la larga, en la pérdida del mismo. De aproximadamente 2,000 especies de vertebrados en México, estimaciones conservadoras indican que 342 están amenazadas o en peligro de extinción, siendo 169 endémicas. De las 26,000 especies de plantas se tiene conocimiento que 600 están amenazadas o en peligro de extinción; de estas 30 % son endémicas (cuadro 3.7). 3.34 Degradación de Cuencas. En México, la pérdida histórica y actual de la cubierta forestal de cuencas es indudablemente un factor importante en la aceleración de la pérdida del suelo. Mass, Jordán y Saruhkán (1988, citado en CSERGE, 1993, Documento de Trabajo 15) informan que la pérdida del suelo se ha incrementado en hasta 100 %, por cambio de uso del suelo en áreas experimentales en Jalisco (0.20 toneladas por hectárea por año, comparado con el valor más alto de 130 ton/ha/año en el caso del maíz). Existe también una severa erosión del suelo registrada como consecuencia de la degradación de Capitulo 3 Consequencias de la Subvaloración: Deforestación y Degradación Forestal 53 bosques de pino-encino de la Sierra Mixteca, Sierra de Juárez y Chilpancingo (CSERGE, 1993, documento de Trabajo 15). 3.35 La pérdida de suelos y humedad causada por la erosión pueden reducir el rendimiento de los cultivos y bajar en forma inapropiada los periodos de barbecho o acelerar la invasión de tierras que no son aptas para la agricultura. Como consecuencia de un proceso continuo de erosión, la tierra arable puede perder toda su cubierta de suelo y no ser apropiada para cultivo. Aunque la tierra degradada puede ser utilizada para pastoreo, ésto algunas veces estimula la erosión a través de una posterior eliminación de la cubierta vegetal. La invasión de la agricultura en terrenos forestales puede reducir la disponibilidad de leña y madera, así como la protección contra el viento y la capacidad de retención de humedad de los árboles. 3.36 La Evaluación Global de Degradación de Suelos (GLASOD), que clasifica las áreas de acuerdo al riesgo de erosión en una escala original de: 1:7,500,000, examinó el tipo (agua, viento o químico), grado (leve, moderado o grave), frecuencia (poco frecuente, común, frecuente, muy frecuente y dominante) y tasa de erosión (lenta, media y rápida) para los principales tipos de suelo en México (Anaya-Garduño y otros, 1989, citado en Banco Mundial, 1994). Esta información no está suficientemente detallada para permitir una evaluación de la pérdida de productividad asociada con la degradación de la tierra, pero proporciona una idea general. La clasificación de la GLASOD indica que 80 % de los suelos estudiados están erosionados, al menos levemente. El principal tipo afectado por la erosión hídrica, es la tierra de cultivos de temporal, la cual abarca 54 % de toda el área estudiada (58.5 millones de ha de 107.5 millones de ha están identificadas como apropiadas para cultivos, ganadería o actividades forestales). La tierra de temporal pareciera estar moderadamente erosionada (19.4 de 53.8 millones de ha, están clasificadas como moderadamente erosionadas) o severamente erosionadas (35.9 de 44.9 millones de ha, están clasificadas como severamente erosionadas). La mayoría de esta erosión severa está también en terrenos de temporal. Maass y García Oliva (1990, citado en Banco Mundial, 1994) informan que la proporción del área nacional afectada por la erosión rápida varía de 64 % a 100 %). 54 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos CUADRO 3.7 DIVERSIDAD DE ESPECIES, ENDEMISMO Y PERTURBACIÓN DE ECOSISTEMAS EN MÉXICO |______________________________ Diversidad de especies Estado | Clasificación por 1 Grado de Perturbación (%) |diversidad de especies a I Oaxaca 1 53 Chiapas 2 50 Veracruz 3 75 Guerrero 4 25 Michoacán 5 30 Jalisco 6 37 Puebla 7 85 Sinaloa 8 54 San Luís Potosí 9 61 Nayarit 10 15 Especies Endémicas ll Estado 1 Número de Especies Grado de Endemismo | Grado de Perturbación Endémicas (%) b (%) Baja California Sur c 48 80 73 Baja California 23 59 64 Oaxaca 83 15 53 Coahuila 7 11 65 Veracruz 40 10 75 Guerrero 31 10 25 Michoacán 22 7 30 Chiapas 28 6 50 Sonora 8 5 73 Tamaulipas 7 4 50 'De acuerdo a la fauna de vertebrados, no necesariamente corresponde a una diversidad florística más alta. b Especies de vertebrados endémicos para Mesoamérica e Incluye especies existentes en las Islas del Golfo de California. Fuente: Adaptado de los cuadros 7 y 8 de Masera, Ordóñez y Dirzo (1992) citados en CSERGE, 1993, Documento de Trabajo 15 3.37 Asimismo, aunque menos importante en términos monetarios, los efectos de erosión fuera de las áreas de cultivo no son internalizados por los agricultores y, por lo tanto, deberían atraer la atención del gobierno. En el Valle de Chilpancingo, por ejemplo, la erosión del suelo ha llenado una presa. Medidas extensivas de microcuencas a través de subregiones hidrológicas indican una pérdida promedio de suelo de 0.2-7.43 ton/ha/año. En casos extremos, la pérdida de suelos alcanza 50 ton/ha/año (CSERGE, 1993, Documento de Trabajo 15). Martínez-Menez y Fernández (1984, citado en Banco Mundial, 1994) estimaron un promedio anual de pérdida de suelos de 365 millones de ton/afío en regímenes de agua, de las cuales 69 % se pierde hacia el mar y el 31 % se descarga en vías acuáticas y otra infraestructura hidrológica. Para contrarestar lo anterior, el costo de la purificación del agua se estima en aproximadamente 2.3 millones de dólares E.U.A./año. Ahorros similares para la industria de tratamiento de agua provenientes de la reducción de la erosión representan un beneficio menor. Sin embargo, las presas más Capítulo 3 Consequencias de la Subvaloración: Deforestación y Degradación Forestal 55 vulnerables con altas tasas de sedimentación pueden tener problemas significativos. Se ha estimado un costo de entre 50 y 150 dólares E.U.A./hectárea de beneficio por calidad del agua (CSERGE, 1993, Documento de Trabajo 15). Similarmente, existen escasos análisis sobre la severidad del daño en la infraestructura hidráulica debido a la sedimentación. Evidencias casuales en los principales proyectos de presas en México sugieren que las tasas de sedimentación en México han sido subestimadas, causando una reducción en la vida útil y en los consecuentes costos de eficiencia, que frecuentemente se incrementan por los costos sociales de la destrucción de hábitat y reubicación de comunidades para darle paso a nuevos sitios de inundación. Ejemplos de lo anterior son el proyecto hidroeléctrico Aguamilpa en Nayarit y el de Zimapan en Querétaro e Hidalgo. 3.38 Captura de Carbono. Se estima que una duplicación de las concentraciones atmosféricas de bióxido de carbono de niveles preindustriales ocurrirá en las próximas décadas (Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático, 1992, citado en CSERGE, 1993, Documento de Trabajo 15). Los impactos asociados incluyen el desplazamiento de zonas agroecológicas, elevación del nivel del mar y cambios en los vectores de morbilidad, todos estos factores podrían tener serios impactos sobre la población humana. El valor global de los bosques como depósito de carbono está relacionado con el daño potencial global proveniente del cambio climático. Los pronósticos de varios modelos de cambios climáticos sugieren que México podría volverse más cálido y seco con elevaciones en la temperatura de 2.5 a 5 grados centígrados, lo que reduciría la disponibilidad de agua debido a una mayor evaporación de ésta en la superficie y una subsecuente disminución de la recarga de aguas subterráneas; el nivel del mar se elevaría, amenazando los humedales costeros de Yucatán; el suministro de agua para sistemas de irrigación se reduciría, con el consecuente impacto negativo en los rendimientos agrícolas. Consecuencias de la Subvaloración: Subutilización del Recurso 3.39 La problemática anterior se refiere a la degradación forestal, incluyendo la deforestación. El segundo problema del uso de los bosques y áreas naturales ha sido la subutilización del recurso. México no ha utilizado sus bosques a su pleno potencial y en muchas ocasiones la utilización de productos maderables y no maderables ha sido ineficiente. La subutilización significa: (a) ineficiencia de las empresas forestales comerciales y la subsecuente subutilización de la leña y productos provenientes de los árboles o desperdicio de materia prima durante la transformación en aserraderos; (b) falta de manejo de productos forestales no maderables de subsistencia, de importante valor económico, actual o potencial, y (c) falta de recursos para conservar a los bosques y áreas naturales que proporcionan bienes y servicios, tanto ambientales como sociales. 3.40 Ineficiencia de las Empresas Forestales. Los elevados costos de materia prima provocan que las industrias forestales no sean competitivas. Esto se debe a que las distancias son grandes, la infraestructura de caminos es limitada y se encuentra en malas condiciones y la extracción es deficiente. Aunque México tiene considerables volúmenes de madera de buena calidad, únicamente una fracción de la oficialmente reportada como comercial puede ser extraida en forma rentable. En este estudio se desarrolló un modelo 56 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos de simulación (ver Anexo 5) de la disponibilidad de materias primas en Chihuahua, Durango, Jalisco, Michoacán, Guerrero y Oaxaca (HUKS, 1993, Documento de Trabajo 13, Anexo A). El modelo identifica a la ciudad de México y las capitales estatales como mercados, definiendo 110 grupos de aserraderos y unidades forestales en 100 km2. La capacidad de aserrío se supone que permanece constante. Esto es adecuado, ya que los escenarios que sirvieron de modelo consideraron una disminución en el rendimiento del Sector, en cuyo caso los aserraderos permanecerían ociosos pero aptos para ser operados en cualquier momento. Las Areas Naturales Protegidas y otras regiones inaccesibles fueron excluídos del modelo. Se asumió que el crecimiento de las existencias forestales se distribuía en forma uniforme dentro de cada entidad, pero permitiendo variaciones de estado a estado. El modelo estimó después los costos de transportación con la red de caminos existente y el área de los bosques económicamente accesible, esto es, la magnitud del abastecimiento económico de madera (definido como la madera que genera beneficios económicos positivos si se extrae). Los beneficios provenientes del recurso o valor de la madera en pie, son definidos como el precio de mercado, menos el costo de llevar el recurso al mercado. Los costos del usuario, es decir, los costos de oportunidad de no dejar los árboles en el bosque, fueron ignorados. En el estudio también se estimó la forma en que este abastecimiento económico de madera podría cambiar en diferentes escenarios. 3.41 El modelo revela una estimación del área forestal potencialmente comercial que puede ser cosechada de forma rentable, con base en: (a) costos de transportación; (b) crecimiento natural y valoración de precios, y (c) mercados monopsónicos (compradores únicos). Extensas áreas de bosques de alta calidad no se pueden aprovechar de forma económica, como se analiza a continuación. Los factores que conducen a los altos costos de transportación y extracción son múltiples y representan un principal obstáculo para la industria forestal del país. Los costos de transportación son altos debido a: (a) estacionalidad de la oferta, (b) inadecuada red de caminos, (c) malos equipos de transportación y (d) falta de competencia de la industria de la transportación (cuadro 3.8). Debido a que los costos unitarios de transporte de madera en rollo son mucho más altos que los de la aserrada, la localización de las industrias procesadoras, lejos del recurso forestal, contribuye considerablemente a esta problemática. Esta localización fue el resultado de las políticas forestales pasadas, que crearon gran incertidumbre en el abastecimiento de madera y fomentaron que las plantas procesadoras se instalaran cerca de los mercados y lejos de sus fuentes de abastecimiento. Como resultado, los costos de transportación representan en promedio 28 % del costo total de materias primas en el aserradero y los de construcción de caminos solamente alcanzan 17 % (HUKS, 1993, Documento de Trabajo 13). Capítulo 3 Consequencias de la Subvaloración: Deforestación y Degradación Forestal 57 CUADRO 3.8 DISTANCIA PROMEDIO Y COSTOS DEL TRANSPORTE PARA MADERA EN ROLLO DE PINO Estado Distancia Promedio 1 Costo Porcentaje del costo total 1 (kln) (N$ /m3) 1 (%) Chihuahua 44 64 31 Durango 54 86 37 Jalisco 25 44 17 Michoacán 18 31 11 Guerrero 55 64 23 Oaxaca 65 90 38 |Promedio 67 67 28 Fuente: HUKS, 1993, Documento de Trabajo 13. 3.42 Pérdidas en la Participación de Mercados. Existen varias causas que ocasionan la falta de competitividad internacional de la industria forestal de México. Algunas se derivan de la relación entre los productores forestales ejidales y las industrias, y otras de la protección histórica sobre el comercio de los productos forestales, lo que propició que esta industria se hiciera ineficiente. La producción nacional de productos forestales disminuyó en 22.7 % entre 1986 y 1991, presentándose los mayores descensos en Chiapas, Quintana Roo, Campeche, Jalisco, Chihuahua y Durango. Entre 1985 y 1990, la producción comercial de madera decreció en 25 %, la de celulosa 43 % y la de maderas tropicales 42 %. El PIB del Sector descendió en 23.6 % en términos reales durante los últimos cinco años, en contraste con el crecimiento de los sectores agrícola (0.5 % por año en PIB real) y los sectores manufactureros (gráfica 3.1). Las importaciones de productos forestales se incrementaron cerca de 100 % entre 1988 y 1991, correspondiendo 60 % a productos de celulosa. El comercio de pasta mecánica se encuentra en equilibrio, pero existe un gran déficit para los productos de celulosa y papel. Las importaciones de estos productos se incrementaron de 500 millones de dólares E.U.A. en 1981 a 1,000 millones en 1992 y se encuentran actualmente en el séptimo lugar de importaciones de los Estados Unidos. 3.43 Baja Capacidad Utilizada. Otro factor que contribuye a los elevados costos de producción es la ineficiencia en el procesamiento de la madera (el modelo económico indica que cerca del 30 % de los costos elevados de producción pueden ser atribuidos a esta). Según las estadísticas oficiales, la industria forestal nacional tiene un bajo nivel de capacidad utilizada (cuadro 3.9). Aunque esta deficiencia se debe, en parte, a los altos costos de materia prima y el costo prohibitivo en el abastecimiento de ésta a algunas plantas, existen otros factores involucrados. En primer lugar se presenta la interrogante de la confiabilidad de las cifras de utilización de la capacidad instalada (coeficiente de aserrío). Datos a nivel estatal, que muestran mayor utilización, sugieren que una gran parte de la sobrecapacidad registrada se debe al equipo que es totalmente obsoleto y a que la madera ilegal agrega 30 % a la capacidad utilizada no oficial. La pulpa para celulosa parece ser un caso especial dentro de la industria en conjunto. La capacidad utilizada en la industria de la celulosa es de 50 % (cuadro 3.10), una de las más bajas en el mundo (John Wadsworth, comunicación personal, 1994), no existiendo producción para el mercado. 58 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos Las fábricas de celulosa existentes están integradas a las de papel, pero aún así existe baja utilización de la capacidad. Con la reducción en el precio mundial de la celulosa, la situación se ha agudizado. Una limitante básica es el costo de transporte de madera de cortas dimensiones y especies que no son de pino, incluyendo encino que, de otra manera, podrían proporcionar una buena fuente de materia prima para esta industria. Figura 3.1 PIB Forestal y Manufacturero (Incluyendo Procesamiento Forestal) 1987-1990 (milton de pesos de 1980) Participación Forestal en el PIB PIB Manufacturero 42«M00 Participación Forestal en el PWB 1 0. 41000 40000 1150000 39000~ 38000~\ 1100000 PIB Manufacturero 1050000 36000-.\ 35000 - . , , , \ - 1000000 1987 1988 1989 1990 1991 CUADRO 3.9 CAPACIDAD DE LA INDUSTRIA DE ASERRÍO Capacidad ] Industria Número de fábricas Instalada i Utilizada Número de empleos (miles de m3) Aserraderos 1,543 12,344 45 18,615 Cajas de madera y 1,144 740 -- 8,008 contenedores Impregnadoras 14 868 38 280 (miles de m3) Triplay 35 556 33 8,568 trabajadores Tableros de partículas 14 685 30 2,213 empleados Tableros de fibra _ 2 125 36 652 técnicos Fuente: HUKS, 1993, Documento de Trabajo 13. 3.44 La subutilización de la capacidad de la industria forestal se debe en buena medida a la mala calidad de los aserraderos ejidales, los cuales son ineficientes debido a que usan Capítulo 3 Consequencias de la Subvaloración: Deforestación y Degradación Forestal 59 poca madera clasificada, su equipo es a menudo anticuado y no recibe mantenimiento, y sus trabajadores no tienen capacitación ni supervisión, además de los largos periodos de suspensión de labores durante las fallas mecánicas del equipo y que los trabajadores no están generalmente disponibles durante la temporada agrícola. Las plantas de triplay y de procesamiento de alto valor tienden a estar integradas verticalmente y cuentan con su propio aserradero para asegurar una mejor calidad de la materia prima. La ineficiencia en el ejido está ligada a una serie de limitantes, como la falta de acceso a crédito, a la información acerca de oportunidades de negocios, mercados y tecnología, y a las altas tasas de descuento personal sobre la inversión debido a la inseguridad de los ejidos en el control a largo plazo sobre el recurso forestal. La prueba de que esta ineficiencia está de algún modo ligada a la propiedad del recurso se puede apreciar comparando las instalaciones ejidales con las de las fábricas de triplay privadas y maquiladoras (re- exportadores a los Estados Unidos) que son eficientes y operan cerca de su capacidad total. CUADRO 3.10 CAPACIDAD DE LA INDUSTRIA DE LA CELULOSA Y EL PAPEL Tipo de Planta Capacidad Instalada (%) Producción Actual (%) Pasta química 44 50 Plantas anuales 30 43 Pasta termo-mecánica 26 7 Fuente: HUKS, 1993, Documento de Trabajo 13. 3.45 Manejo Forestal Extensivo. Una tercera causa de ineficiencia es la pérdida de productividad derivada del inadecuado manejo forestal. Existen controversias sobre la competitividad del sistema de manejo tradicional (MMOM), que fue introducido para asegurar una cubierta forestal continua, pero que favoreció la explotación de árboles de mayor valor, frente a los nuevos métodos integrales (MDS) que son ambientalmente más adecuados pero menos rentables. Parte de los modelos discutidos en el párrafo 3.40 compararon el tradicional MMOM y los nuevos métodos de manejo (MDS, por ejemplo) y encontraron que, mientras los costos de mano de obra mexicana permanezcan más bajos que al otro lado de la frontera, el MDS a través de una silvicultura más intensiva, es más rentable, aunque esto ocasione una recolección de madera de diámetros pequeños. Las desventajas del MDS están asociadas a la falta de un mercado para la madera de diámetros pequeños, pero en términos generales, los resultados financieros son iguales para el MMOM y el MDS en el corto plazo y mejores para el MDS a lo largo de una rotación completa (50-100 años). El modelo encontró que el IMDS con su manejo intensificado, representa un conflicto con los productos forestales no maderables y debe modificarse o abandonarse en donde estos productos sean económicamente importantes. Sin embargo, la diferencia entre los dos métodos no es tan considerable como para garantizar un cambio en la política (cuadro 3.11). 3.46 La eficiencia se mejoraría si la madera de diámetros pequeños fuera comercializada. El MDS con las cortas de liberación, regeneración y aclareos sería por 60 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos mucho el régimen de manejo más rentable debido a la posibilidad de vender los productos de menor calidad. Debido a que estos productos no tienen valor de mercado, se presenta la interrogante si una fábrica de celulosa que consumiera esta madera sería económicamente viable. Suponiendo que la madera de menor tamaño y calidad está disponible, el análisis realizado por el presente estudio indica que el rendimiento económico de una fábrica de celulosa sería bastante alto, mientras que la viabilidad financiera dependería principalmente del precio de la madera. Los rendimientos económicos son altos debido a que la producción doméstica de celulosa sustituiría a las importaciones. Una industria de celulosa sumamente pequeña es una de las causas principales de la poca contribución del Sector hacia el crecimiento económico. La pregunta, por lo tanto, es porqué esta industria no se ha desarrollado si existe una aparente disponibilidad de material de menor calidad. Las razones principales son históricas ya que las inversiones no eran atractivas para el sector privado debido a las restricciones que la reforma agraria impuso en cuanto a la dimensión de la tierra privada, creando inseguridad en el abastecimiento de materia prima forestal, así como las restricciones a la propiedad y a la inversión extranjera. CUADRO 3. 11. COSTOS PROMEDIO Y PRECIOS DE PRODUCTOS FORESTALES NACIONALES E IMPORTADOS (N$ POR M3) Triplay Variable 2.7 mm 16 mm Tableros de Madera partículas aserrada Costos promedio de producción forestal en México Precio LAB México D.F. 848.0 485.0 212.0 283.0 Flete Durango-México, D.F. 29.0 29.0 29.0 29.0 Costo LAB Industria 819.0 456.0 183.0 254.0 Flete de materia 297.7 165.7 20.7 52.3 prima/industria Materia prima 297.7 165.7 56.1 141.4 Resinas 38.3 21.4 44.0 141.4 Energía y Electricidad 25.1 13.9 31.0 9.1 Mano de Obra 129.1 71.9 22.1 37.7 Otros 31.1 17.4 9.1 13.5 Costo Promedio y Precios de Productos Forestales Importados de E.U. (N$/m3) Precio LAB México D.F. 680.0 297.0 183.0 223.0 Flete México D.F. (El Paso) 92.5 57.7 24.9 30.0 Precio LAB Industria 314.8 128.2 84.7 114.4 Flete 74.8 30.5 20.1 24.5 Comisiones 37.4 15.2 10.1 12.3 Aduanas 160.5 65.4 43.2 41.5 Fuente: HUKS, 1993, Documento de Trabajo 13. 3.47 Costos de la Normatividad. Los programas de manejo forestal requeridos por la Ley pueden ser muy complejos y, por lo tanto, costosos. El costo de la formulación de un Capitulo 3 Consequencias de la Subvaloración: Deforestación y Degradación Forestal 61 programa es variable. A finales de los setenta se crearon las Unidades de Administración Forestal (UAF) (ver párrafo 2.31) quienes prestaban los servicios técnicos forestales a pequeños productores cobrando cuotas por la corta que estaba permitida. Cuando estas UAF se convirtieron en Unidades de Conservación y Desarrollo Forestal (UCODEFO) a finales de los ochenta, estas oficinas también cobraban por servicios pero bajo requerimientos mucho más estrictos, con el fin de generar datos de impacto ambiental como parte del programa de manejo con base en la Ley Forestal de 1986. La Ley Forestal vigente de 1992 abrió al mercado la prestación de servicios técnicos de forma que los productores forestales puedan contratar servicios con los técnicos que elijan. El requisito es que los técnicos estén inscritos como profesionistas capacitados en el Registro Forestal Nacional. Esta situación permitirá mayor competencia y podrá disminuir los costos en la preparación de programas de manejo. Sin embargo, existe aún una situación de transición en la cual las UCODEFO continúan proporcionando el único servicio disponibe a un costo muy alto. 3.48 Restricciones Tecnológicas. La normatividad especifica detalladamente los métodos y técnicas a ser usados en el manejo del recurso -sistemas de medición, métodos para calcular la corta permitida, tipos de áreas que deben retenerse y métodos para el aprovechamiento forestal. Estas restricciones técnicas han dañado a los ejidos y comunidades rurales, debido a que imponen estándares inflexibles y se dirigen a productos de madera que no están ligados con las condiciones del mercado o que sean relevantes para las condiciones locales. Los bienes de subsistencia pueden tener una importancia relevante en muchas comunidades, pero las normas técnicas inducen a la producción de madera industrial. Un sistema nacional silvícola único basado en una corta selectiva de baja intensidad, impuesta por la Ley desde finales de los cincuenta hasta finales de los setenta, tuvo el objetivo de conservar los bosques de México, pero ha tenido cuando menos dos impactos negativos en la productividad forestal. En primer lugar, este sistema ha limitado severamente la regeneración y crecimiento de pinos en los bosques templados de México, un legado que reducirá la productividad forestal durante las próximas décadas. En segundo lugar, este sistema convirtió a los técnicos forestales en seguidores de recetas, en lugar de estimularlos a observar, registrar y analizar en que forma los diferentes bosques responden a distintos tipos de tratamiento silvícola. Los cambios en la normatividad durante la década de los ochenta han conducido a la intensificación y al mejoramiento en el manejo forestal en zonas templadas. Sin embargo, existen oportunidades para incrementar aún más los beneficios obtenidos de un adecuado manejo técnico del recurso, particularmente en el caso de bosques tropicales y productos forestales no maderables en donde todavía hacen falta guías técnicas o, cuando existen, son incipientes. 3.49 Rezago en la Reforestación. Una de las respuestas a los problemas que confronta la industria forestal como resultado del manejo natural del bosque, puede esperarse que sea el establecimiento de plantaciones. La productividad de las plantaciones en la mayoría de los países es mucho más alta que la existente en los bosques naturales. En México, sin embargo, a pesar de efectuar una inversión pública importante para la reforestación desde 1909, existen únicamente 150,000-200,000 ha de plantaciones comerciales de bosques, de las cuales únicamente 50,000 ha son utilizadas para la producción de celulosa. Las 62 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos plantaciones podrían ser atractivas financieramente para inversionistas privados en México (cuadro 3.12). Las tasas internas de rendimiento para los sitios analizados varían entre 2 y 26 %. Si las plantaciones pueden ser rentables, ¿porqué su extensión es tan pequeña?. La razón principal es que los estados con las tasas más altas de rendimiento son también aquellos con una ventaja comparativa para la agricultura. Otro factor desalentador es que1 debido al régimen de tenencia de la tierra los inversionistas se enfrentan a grandes riesgos al no poder obtener los beneficios al establecer una plantación. La tierra también podría ser expropiada en el contexto de la legislación de la reforma agraria. El análisis económico que oculta precios de mano de obra, capital, energía, divisas y tierra, revela aún mayores tasas de rendimiento. La conclusión es que pudieran existir considerables pérdidas económicas para México por tener vigentes políticas que no fomentan las plantaciones forestales. CUADRO 3.12 TASAS INTERNAS DE RETORNO DE PLANTACIONES FORESTALES Tipo de plantación Veracruz, Quintana Roo, Michoacán, Durango, Tabasco Oaxaca, Durango, Chihuahua Guerrero Chihuahua Financiera (%) Eucalipto para celulosa 26 15 7 2 Pino o Gmelina para Celulosa y 18 9 5 3 rollo pequeño Pino o Gmelina para celulosa y 18 9 5 4 rollos pequeños y grandes _ _ Económica (%) Eucalipto para celulosa 29 18 10 6 Pino o Gmelina para celulosa y 22 16 6 4 rollo pequeño Pino o Gmelina para celulosa y 20 10 3 2 rollos pequeños y grandes ___ Fuente: HtJKS, 1993, Documento de Trabajo 13. 3.50 Hasta hace poco las dependencias públicas han puesto escasa atención a la importancia de los productos forestales no maderables. La razón, en parte, de la escasa atención puede ser su bajo valor relativo a nivel de productor, no obstante el hecho de que las cifras oficiales subestiman el valor de estos productos. Aunque los productos no maderables pueden alcanzar un valor alto, los recolectores únicamente reciben una pequeña cantidad. Existen generalmente de cuatro a cinco niveles de intermediarios en la cadena de distribución. Donde los productores están organizados en cooperativas, se pueden evitar algunos niveles de distribución. En promedio, los recolectores reciben de 5 a 15 % del valor a nivel consumidor, mientras que los intermediarios reciben de 25 a 50 % (Bye, 1993, Documento de Trabajo 13c). En vista de que se conoce poco acerca de los mercados de estos productos, es muy dificil evaluar la evidencia anécdótica de que los costos de la intermediación son inecesariamente altos. No puede establecerse con certeza Capítulo 3 Consequencias de la Subvaloración: Deforestación y Degradación Forestal 63 que el rendimiento aparentemente alto para los intermediarios sea una consecuencia de las estructuras imperfectas del mercado o un medio para cubrir sus costos de oportunidad. 3.51 En este capítulo se han examinado las causas aparentes y fundamentales de la deforestación, degradación y subutilización de los bosques y áreas naturales en México, desde una perspectiva social, ambiental y económica. Se ha argumentado que mientras toda la deforestación no es contraproductiva, la mayor parte está ocurriendo actualmente en tierras que no son aptas para otros usos y junto con la degradación se está provocando una pérdida alarmante de bienes y servicios económicos, sociales y ambientales. También se ha expuesto que la subutilización del potencial maderable y no maderable disminuye la contribución de la actividad forestal en la economía nacional y tiene un impacto negativo sobre la calidad de vida de la población rural pobre. En el capítulo siguiente se examinará el marco de política actual que México ha puesto en marcha con el objeto de combatir estos problemas y evaluará su adecuación para promover un manejo equilibrado y sustentable de los bosques, selvas y áreas con vegetación natural. Iv. LA TRANSICION: CAMBIOS EN EL MARCO POLITICO Situación Económica Actual 4.1 México ha tomado decisiones firmes para cambiar su economía a través de importantes reformas políticas que afectan a todos los sectores de la actividad económica. Este proceso de transición de una economía caracterizada por una gran intervención gubernamental hacia una de mercado, donde el papel del Estado es proporcionar bienes públicos y luchar contra las desigualdades sociales, está teniendo impactos fundamentales sobre el manejo de los recursos naturales. En los últimos tres años México se ha unido al TLC, ha cambiado su política de Reforma Agraria e introducido una nueva Ley Forestal, lo cual cambia la orientación de la política en el sector forestal. Las prioridades económicas actuales del Gobierno son incrementar el crecimiento económico y aliviar la pobreza. En este capítulo se analiza la tenencia de la tierra, el marco político agrícola, ambiental y forestal, y el impacto potencial de éste sobre el sector forestal. 4.2 Como resultado de la liberación de la economía en los años ochenta, el balance fiscal total pasó de un déficit de 15.6 % del PIB en 1982 a un superavit de 1.6 % del PIB en 1992. La recuperación del crecimiento, sin embargo, sigue siendo modesta. El PIB total permaneció casi sin cambio entre 1982 y 1988, lo cual implica un descenso en términos per cápita de 11 %. Durante los años 1989-91 el crecimiento total del PIB alcanzó 3.7 % promedio anual. Este crecimiento económico incrementará la demanda de productos de madera en general (cuadro 4.1). Dependiendo de la expansión de la industria de la construcción, la demanda para productos de madera podría aumentar considerablemente (Merino, 1992). Si el crecimiento económico es acompañado por un incremento en el ingreso per cápita, entonces el consumo de productos de celulosa y papel podría expandirse rápidamente (HUKS, 1993, Documento de Trabajo 13). El uso local de leña para combustible y madera en rollo se incrementaría, pero en vista de que son considerados como "bienes secundarios", el consumo per cápita disminuiría. Para un crecimiento sostenido del PIB a razón de 3 % anual (y un crecimiento de la población de 1.9 %) el consumo de leña combustible y otras maderas en rollo se incrementaría aproximadamente 1.2 % anual. Bajo el mismo supuesto de crecimiento del PIB y la población, el consumo de madera en rollo se incrementaría 2.7 % por año, los tableros de partículas 3.9 %, el papel periódico en 3.3 % y el papel de imprenta y escritura 3.5 %. 4.3 Un mayor incremento en la economía, reflejado a-través de la demanda creciente de productos, también podría provocar un aumento en los incentivos para la deforestación y degradación del bosque. Por otra parte, una economía más estable también propiciaría una situación positiva para la inversión en iniciativas a largo plazo, como manejo forestal y plantaciones, y propiciaría la creación de empleos en la agricultura intensiva y en los sectores no agrícolas. Los impactos potenciales negativos del desarrollo económico sobre Capítulo 4 La Transición: Cambios en el Marco Político 65 los bosques a través de una mayor demanda de madera pueden ser mitigados por una estrategia sólida de protección a los valores ambientales y áreas de biodiversidad prioritarias (discutidos en los capítulos cinco y seis). CUADRO 4.1 ELASTICIDADES DE CONSUMO CON RESPECTO AL PIB PER CÁPITA (PORCENTAJE) Producto Elasticidad (%) Leña para combustible -0.62 Otros productos de madera en rollo industrial -0.06 Madera aserrada 0.77 Triplay 0.89 Tableros de partículas 1.79 Tableros de fibras 1.13 Papel periódico 1.29 Papel para impresión y escritura 1.45 Otros tipos de papel y cartoncillo 1.21 Fuente: Buongiomo (1991) Cambios en Política, Desplazamiento de Población y Deforestación 4.4 Es necesario examinar cuatro cambios principales en relación con la distribución de la tierra entre los sectores agrícola, ganadero y forestal: (a) liberalización económica, como preparación al TLC (b) crecimiento de la población (c) remplazo del esquema de apoyo a los precios agrícolas por uno de apoyo al ingreso; y (d) la conclusión de programas de redistribución de la tierra. 4.5 Presiones Continuas para la Deforestación Posteriores a la Liberalización Económica. Este estudio incluye varios análisis de modelos en relación con los impactos potenciales del TLC y la liberalización general de precios y comercio sobre la deforestación. Los resultados de este análisis no fueron concluyentes, pero debido al fuerte interés del gobierno mexicano en el mismo, se incluye en el Anexo 7 un resumen de la metodología de este estudio. La razón por la que estos estudios no fueron concluyentes es que aunque la modernización del sector agrícola aparentemente reducirá presiones sobre la tierra, y por lo tanto sobre los bosques, las presiones del crecimiento poblacional continuarán con la consiguiente deforestación. 4.6 Se espera que la deforestación continúe en las áreas tropicales y marginales por varias décadas después de la liberalización comercial y de precios, por varias razones. En primer lugar se anticipa que los agricultores con economía de subsistencia concentrados en 66 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos áreas marginales y forestales conocidas como "el otro México", no se verán seriamente afectados a corto plazo por las medidas de liberalización en su selección de cultivos. Estos agricultores cultivan maíz y otros granos básicos para autoconsumo y no venden grandes cantidades al mercado comercial. Mientras que la modernización de la agricultura en las áreas productivas conducirá a la intensificación, en las áreas marginales donde se encuentran los bosques y áreas naturales, los campesinos continuarán con los sistemas actuales de cultivo y con una población en constante crecimiento, se mantendrán las actuales prácticas de expansión, o si no tienen tierras, algunos campesinos tratarán de adquirir parcelas a través de la deforestación, en donde los derechos de propiedad no están asegurados. 4.7 Implicaciones del TLC y la Liberalización Económica en el Abastecimiento de Madera. La liberalización también podría impactar las existencias económicas del recurso; la magnitud de éste será una determinante clave del abastecimiento futuro de madera. Este se define como el área y volumen del recurso de madera que puede ser extraída con ganancias. La pregunta relevante es si el TLC propiciará incremento o disminución en las existencias económicas del recurso. El modelo de simulación que se discutió en el capítulo tres desarrollado por HUKS (1993, Documento de Trabajo 13 y Anexo 5) se utilizó para investigar el área que podría ser no aprovechable comercialmente si México se compitiera con precios internacionales. Los precios nacionales de madera son sustancialmente más altos que los internacionales, los cuales serán los apropiados al entrar en vigor el TLC. El análisis se llevó a cabo en regiones forestales de Chihuahua, Durango, Jalisco, Michoacán, Guerrero y Oaxaca. A pesar de que todas estas regiones son actualmente productores forestales, después de que el TLC entre en vigor solamente Jalisco, Michoacán y Guerrero serían capaces de competir a precios internacionales bajos. El volumen total aprovechable se reduciría únicamente en 14 % de su magnitud actual, y el área aprovechable disminuiría de 10.7 a 0.6 millones de ha, 5 % de su tamaño actual. Bajo este escenario, la mayoría de la industria forestal de México desaparecería. Sería probable que el resultado del TLC para el sector forestal de México no sea tan pesimista. Existen restricciones de abastecimiento en Canadá y los Estados Unidos que podrán elevar los precios, por lo que muchos mercados ubicados en México continuarán siendo abastecidos por productores locales. Sin embargo, esto apoya los resultados del análisis de equilibrio general y sugiere que las actividades del sector forestal podrán declinar sustancialmente después de que el TLC entre totalmente en operación. 4.8 Para ilustrar este punto en forma más amplia, el estudio de HUKS (1993, Documento de Trabajo 13 y Anexo 5), calculó que una caída de 10 % en los precios de los productos terminados causaría una reducción en los precios de la madera en pie de pino de 6-19 dólares E.U.A. m3. Si se redujeran los precios de los productos terminados a nivel internacional (una reducción de 27 %), el impacto en los precios de la madera en pie sería de 15.5-42.6 dólares E.U.A./m3. Para aminorar este problema, el Gobierno podría llevar a cabo algunas acciones, las cuales fueron analizadas por HUKS, como mejorar la red de caminos (que reduciría en promedio los costos por 1.6-3.2 dólares E.U.A./m3), asistencia técnica a aserraderos ejidales (o equivalentes) en áreas seleccionadas (los ahorros en costos se estiman en 10-20 dólares E.U.A./m3) y utilización optimizada en la extracción permitida en áreas seleccionadas (con ahorros de 1.6-17 dólares E.U.A./m3). Capítulo 4 La Transición: Cambios en el Marco Político 67 Estos supuestos indican que ninguna medida por sí sola es suficiente para contrarestar el efecto asumido del TLC y, por lo tanto, los esfuerzos para reducir costos deben concentrarse en áreas seleccionadas como se presentan en los mapas incluídos en el Anexo 5. Finalmente, puede notarse que el panorama de la desaparición del subsector maderero puede no ser tan sombrío como el que supuestamente sugiere este análisis, debido a que el mismo está basado en una productividad estancada, aunque en realidad el sector privado sin duda estará en condiciones de mejorar la eficiencia, particularmente una vez que el Sector se abra a la inversión y tecnología extranjeras. Crecimiento de la Población y sus Efectos sobre la Deforestación 4.9 La tasa de crecimiento de la población en México es de 1.9 %, pero es mayor en las áreas más pobres y marginadas donde están localizadas muchas áreas boscosas. A corto plazo, los sectores urbano y manufacturero no podrán absorber toda la mano de obra rural que entrará en el mercado y podrían existir presiones continuas que ocasionen deforestación por la agricultura o ganadería. En áreas productivas, los campesinos podrían intensificar su producción debido a la reducción en los precios de granos para alimentación del ganado. En áreas marginales, los precios más bajos de estos granos pueden permitir que los agricultores de subsistencia expandan sus propiedades ganaderas, continuando con una crianza menos intensiva con una combinación de granos y pastizales. En los sitios donde la delimitación de bosques y parcelas estuviesen bien establecidos, no existirían problemas. En este estudio se argumenta, sin embargo, que con la incertidumbre de los linderos forestales, podría existir una presión continua para convertir bosques en áreas marginales. Esto también representa un peligro para las áreas protegidas donde los linderos no están bien demarcados y existen presiones para extraer productos o preparar la tierra para otros usos. 4.10 Mitigación de los Impactos de la Deforestación. Se necesitan tres pasos para desalentar la deforestación y degradación forestal. En primer lugar, los precios de garantía y otras políticas de los sectores agrícola y ganadero, que artificialmente "subsidian" las utilidades de cambio de uso de suelo en terrenos forestales o los costos de conversión, deben ser reformados, incluyendo subsidio a créditos. En segundo lugar, la tenencia de la tierra y las legislaciones forestal y ambiental necesitan ser más estrictamente con el fin de reducir los incentivos para una conducta de rápida obtención de beneficios en las áreas de frontera agrícola, o bien mejorar la "internalización" de cualquier impacto ambiental asociado con el cambio de uso de suelo y degradación forestal. Finalmente, las inversiones específicas para mejorar la productividad, infraestructura, investigación y extensión deben estar orientadas hacia la incorporación de tierras arables ociosas a la producción, así como mejorar la productividad de las tierras de temporal que actualmente se encuentran bajo cultivo. 4.11 Un programa de inversiones para optimizar tierras a fin de incrementar la productividad de tierras de temporal podría fomentar inversiones, no sólo en la infraestructura para irrigación por 1. 1 millones de ha (LEEC, Documento de trabajo 4), sino también en drenaje, nivelación de tierra y conservación de suelos. Los impactos 68 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos distribucionales asociados a la liberalización del maíz en México son particularmente reducidos cuando un programa de optimización de tierras se combina con un mayor acceso de agricultores mexicanos al mercado norteamericano de frutas y verduras, en la medida en que lo permita el TLC. Por lo tanto, la expansión de oportunidades de empleo rural en los terrenos agrícolas o fuera de estos en términos generales, podría contribuir a reducir la deforestación. Esto sugiere que un programa de inversiones para la optimización de tierras dirigido a agricultores de temporal, particularmente en los estados y regiones con mayores riesgos de deforestación, podría proporcionar incentivos indirectos para controlar la deforestación a través del incremento de la demanda de mano de obra rural. El Esquema de Apoyos al Ingreso Rural - PROCAMPO 4.12 Revisión General. En octubre de 1993, el Presidente Salinas de Gortari anunció un nuevo programa de ayuda para el campo mexicano, cuyo objetivo fue remplazar los apoyos a los precios de garantía agrícolas (en particular para el maíz) por un apoyo directo al ingreso rural. El Programa Nacional de Modernización del Campo, PROCAMPO, tiene dos componentes: liberalización del comercio agrícola y apoyos directos al ingreso del productor. 4.13 El Gobiemo pretende liberar el comercio agrícola de manera casi inmediata y proporcionar apoyos directos al ingreso de los productores durante un periodo de transición de 15 años. Habrá un cambio en los precios de todos los bienes agrícolas hacia los precios intemacionales a partir del primero de octubre de 1994. Esto ocasionará que los precios domésticos al productor para algunos cultivos principales, como el maíz, frijol, trigo, cebada y sorgo, caigan rápidamente, aunque en diferente grado. Para el maíz, el cultivo más importante, el precio de garantía de 250 dólares E.U.A./ton que se mantuvo durante 1993 cayó a 213 dólares E.U.A./ton en la temporada otoño/inviemo de 1993- 1994 y a 200 dólares E.U.A./ton en la primavera/verano de 1994; para el frijol, el segundo cultivo más importante en extensión, los cambios serán de 700 a 600 dólares E.U.A. y más adelante a 535 dólares E.U.A., respectivamente. 4.14 PROCAMPO incluye un componente de apoyos directos al ingreso del productor, para compensarle por algunos de los efectos de los precios más bajos. PROCAMPO otorgará pagos directos de apoyo al ingreso de agricultores que han cultivado maíz, soya, frijol, sorgo, trigo, arroz, algodón, cebada y girasol. Todos los productos se benefician actualmente de los programas de apoyo del gobierno. Los agricultores que no han sembrado históricamente los cultivos mencionados no tendrán derecho a estos pagos, los cules serán otorgados por hectárea y calculados como un promedio de áreas con los cultivos elegibles en los tres años anteriores a diciembre de 1992. El apoyo al ingreso será más o menos de 113 dólares E.U.A. por hectárea y se otorgará a 3.3 millones de agricultores en 1994, año de transición, quienes recibirán una cantidad similar en términos reales por un periodo de diez años a partir del 1° de octubre de 1994. A partir del onceavo año, la cantidad se reducirá en forma lineal hasta llegar a cero al final del año décimoquinto. Capítulo 4 La Transición: Cambios en el Marco Político 69 4.15 Riesgos por la Deforestación. PROCAMPO será sin duda una medida de protección contra los riesgos potenciales de la liberalización, debido a que el apoyo al ingreso no se encuentra ligado a la producción de cultivos actuales y, por lo tanto, no existen incentivos para expandir la tierra agrícola y ganadera, lo cual contribuirá a reducir la deforestación relacionada con lo que ocurrió bajo los esquemas de apoyo pasados. Sin embargo, existe un riesgo de deforestación debido a que PROCAMPO relaciona los subsidios a las áreas que en el pasado tuvieron ciertos cultivos agrícolas. Debido a las dificultades para que se identifiquen rápidamente las áreas elegibles para PROCAMPO, pueden existir incentivos para que los agricultores cambien el uso de suelo para los cultivos seleccionados, reclamando que dichas áreas han sido cultivadas por determinado tiempo y obtener los pagos del PROCAMPO. La solución está en proceder inmediatamente a identificar las áreas elegibles e imponer multas por concepto de cualquier intento de engaño. Tenencia de la Tierra: Reforma al Artículo 27 4.16 La reforma al Artículo 27 Constitucional, realizada en 1992, introdujo cambios fundamentales en los derechos de la tierra: (a) la redistribución de la tierra fue eliminada; (b) las transacciones de las tierras ejidales fueron autorizadas; (c) los agricultores ejidales tienen ahora derecho de vender sus tierras, y (d) se crearon tribunales agrarios para resolver conflictos de reclamos de tierras. Al ofrecer más seguridad en los derechos de propiedad de la tierra, la reforma legal probablemente conduciría a mejorar la productividad agrícola. Antes de la Reforma los contratos no podían exceder de un año, debido al riesgo legal involucrado; ahora los contratos a largo plazo son permitidos, los cuales crean una mejor situación para la inversión. De acuerdo con la nueva Ley, un ejido puede decidir en asamblea general la distribución de las parcelas agrícolas entre sus miembros bajo una propiedad completamente privada o continuar con el actual sistema. Sin embargo, en las tierras comunales donde se encuentra la mayoría de los bosques de México, son válidos únicamente los contratos de utilización a largo plazo y las tierras no pueden ser parceladas ni vendidas. 4.17 La reforma al Artículo 27 creará nuevas oportunidades y riesgos para el sector forestal. En el aspecto positivo parece ser que la mayoría de ejidos y comunidades forestales están en favor de mantenerse como entidades colectivas y que algunos ejidos indígenas desean convertirse en comunidades debido a la situación especial que esto representa. Dentro de la Reforma estas entidades tienen derechos claros sobre sus recursos colectivos, incluyendo bosques, y pueden con la demarcación de sus recursos colectivos, formar asociaciones legales con empresas privadas a fin de participar en proyectos conjuntos para manejo y aprovechamiento forestal. Por lo tanto, a pesar de que las tierras forestales no pueden ser parceladas ni privatizadas, pueden mantenerse a través de una asociación en la cual los miembros del ejido puedan tener acciones negociables, los que pueden venderlas a quienes elijan y las compañías privadas pueden obtener hasta 20,000 ha de tierra no agrícola para manejo forestal o plantaciones. Al proporcionar a los ejidos reglas transparentes y racionales para designar sus derechos o participaciones dentro de la comunidad en una forma en la que se evite el problema de acceso abierto que 70 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos ha existido, este sistema es probable que proporcione un manejo eficiente como en el caso de parcelas privadas y aparentemente será superior al facilitar la incorporación de valores locales ambientales o la distribución de los beneficios del recurso. 4.18 En el aspecto negativo, existe el riesgo de que estas reformas no establezcan ningún contrapeso al proceso continuo de deforestación o degradación forestal en bosques ejidales y comunales y áreas naturales. No es probable que los linderos de los mismos queden definidos más claramente en un futuro cercano, debido a la gran demanda de regularización de terrenos que enfrenta la Secretaría de la Reforma Agraria, para la que además se da prioridad a los ejidos más productivos que solicitan ser privatizados. Algunos técnicos forestales han proporcionado información acerca de incidentes de personas sin escrúpulos que gestionaron solicitudes de bosques en áreas marginales con la esperanza de privatizar nuevas parcelas. Además, los conflictos sobre linderos son comunes en bosques y áreas naturales que abarcan linderos de dos o más ejidos. En estas situaciones la práctica común ha sido que los ejidos vecinos traten de explotar el bosque que se encuentra en disputa antes de que el otro ejido pueda poner en práctica un programa formal de manejo. Además existe otro incentivo para las comunidades que están conscientes de los cambios en la Constitución para tramitar un reclamo rápido antes de que las autoridades que se encargan de adjudicar las tierras inicien la preparación de un mapa topográfico de los ejidos. 4.19 Otro riesgo es la incertidumbre que existe en relación con la reforma del Artículo 27 Constitucional. ¿Qué sucederá con las tierras comunales si el ejido decide privatizar totalmente sus parcelas agrícolas y la comunidad básicamente se disuelve al abandonarla los miembros el ejido?. La Ley contempla en este caso que los bosques comunales regresarán al dominio público, pero no menciona el proceso por el que se lleve a cabo. ¿Existiría alguna compensación justa por parte del gobierno por el valor del recurso?. Si ésto no es así, entonces hay incentivos claros para los ejidos que decidan disolverse para deshacerse del bosque bajo cualquier medio, con el fin de quedarse con todo el beneficio, antes de regresar el bosque al gobierno. 4.20 Es necesario tomar una serie de medidas para evitar estos riesgos: (a) las dependencias gubernamentales deben explicar las opciones disponibles a los ejidos, así como sus implicaciones; (b) en el proceso de parcelización y privatización, no se deberán favorecer a los terrenos agrícolas frente a los terrenos con cubierta forestal, sino tratar a ambos tipos con la misma prioridad; (c) mantener el control público y monitoreo sobre los bosques comunales para evitar situaciones de acceso abierto. Para contrarestar los riesgos asociados con la desagregación de los ejidos, el gobierno podría considerar dos opciones: (a) permitir a los ejidos la venta de los terrenos boscosos al sector privado o a otro ejido y distribuir las utilidades entre sus miembros; o (b) pagar al ejido un precio justo por el terreno forestal, de acuerdo al valor comercial del recurso y sus activos ambientales, y luego revender la tierra al sector privado, manejarlo a través de una concesión o, en caso de que tenga un alto valor de biodiversidad, integrarlo al sistema de áreas protegidas. Capitulo 4 La Transición: Cambios en el Marco Político 71 Políticas Actuales de Recursos Naturales y Ambiental 4.21 La Ley Forestal de 1992. Esta ley, que fue promulgada en 1992, representa un notable cambio en una larga historia de intervención gubernamental y excesiva regulación del Sector. La Ley es un paso ambicioso para la desregulación del Sector. Por ejemplo, la transportación de productos forestales maderables que estaba excesivamente regulada, ha quedado parcialmente desregulada (el control permanece sólo en el origen de la madera en rollo). Otras actividades que han quedado sin normatividad incluyen el derribo de árboles (actualmente no se requiere ningún permiso) y las UCODEFOs (no impone restricciones en su operación geográfica). La parte medular de la política forestal sobre la utilización del recurso es aún el programa de manejo forestal6, el cual debe incluir: (a) objetivos, (b) ubicación del terreno o terrenos y las características fisicas y biológicas del ecosistema forestal; (c) estudios dasonométricos en el área; (d) técnicas que se utilizarán para el aprovechamiento, forestación o reforestación; (e) medidas que se tomarán para conservar y proteger el habitat de especies de fauna silvestre amenazada o en peligro de extinción (nota: la Ley no hace mención de la flora); (f) medidas para prevenir, controlar y combatir plagas e incendios forestales; (g) medidas para prevenir y mitigar impactos ambientales durante las diferentes etapas del programa de manejo forestal; (h) los compromisos de forestación o reforestación; (i) la planeación, si es necesario, de la infraestructura requerida para la transportación de materia prima; y (j) cualquier otro requisito que establezcan los reglamentos de la Ley Forestal y las normas oficiales mexicanas emitidas conjuntamente por la SARH y la SEDESOL. 4.22 La Ley limita la intervención burocrática en el Sector y crea más incentivos para el manejo sustentable. La autorización previa de la oficina ambiental de la SEDESOL se requiere en relación con los impactos ambientales únicamente en el caso de bosques tropicales o especies de dificil regeneración, así como para las actividades dentro de áreas naturales protegidas (reservas). Este procedimiento remplaza los reglamentos anteriores, a través de los cuales se solicitaba a la SEDESOL y la SARH revisar programas de manejo en todos los bosques, para evitar una duplicación de esfuerzos burocráticos, juicios 6 E1 programa de manejo se requiere para todas las actividades forestales, así como para las de forestación o reforestación. El uso de productos no maderables y la utilización doméstica de lefla combustible no requieren de un plan de manejo pero deben ajustarse a las normas oficiales mexicanas emitidas por la SARH y la SEDESOL 72 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos contradictorios y costos adicionales de transacción al productor. La Ley de 1992 permite una mejor coordinación de esfuerzos entre las dos dependencias con una menor duplicación de iniciativas, así como la autorización del uso de madera por el periodo contemplado dentro del programa de manejo en lugar de sólo un año. 4.23 Esta ley no contempla una desregulación eficiente en el Sector ni en la cobertura de los reglamentos o en la simplificación del contenido de los mismos. Algunas regulaciones no se pueden instrumentar en forma realista y crean incentivos para no cumplirlos. Generalmente existen dos justificaciones importantes para la regulación en el sector forestal: (a) proteger valores ambientales que de otra manera no serían adecuadamente considerados por quienes toman las decisiones a nivel privado y comunal; y (b) resolver situaciones de acceso abierto que pudieran surgir en bosques comunales donde las comunidades tienen un bajo nivel de organización. Cada una de estas metas debería probablemente atenderse por separado y posiblemente la regulación no sea apropiada para lograr el cumplimiento de las conductas deseadas. Bajo la Ley de 1992, todas las actividades de extracción de madera en tierras privadas comunales o públicas e independientemente de si se juega o no un importante papel ambiental (con excepción de aquellas para consumo doméstico), continuan necesitando la autorización previa de la SARH. 4.24 La complejidad de los requerimientos para la preparación e instrumentación de los programas de manejo implican también una pesada carga financiera al productor. La Ley establece que los ejidatarios miembros de comunidades, y otros dueños y poseedores de terrenos forestales, quienes por una u otra razón carecen de medios para contratar servicios técnicos privados, pueden solicitar a la SARH que les proporcione asistencia técnica, lo cual es dificil por las restricciones presupuestales y limitaciones de personal en la Dirección Forestal de la SARH. Para los bosques tropicales y especies de dificil regeneración, se requiere además una evaluación de impacto ambiental, pero la posibilidad de su financiamiento y revisión no se ha estudiado todavía. En tanto que un programa de actividades económicas es importante, especialmente para las de largo plazo como la forestal, en el caso de México ésto puede significar una carga económica dificil de cumplir por parte de los ejidos y propiciar el cambio de uso de suelo o simplemente no cumplir con estos requisitos. 4.25 Más importante aún, los programas de manejo causan considerables costos de oportunidad a los propietarios más pobres, ya que deben sacrificar utilidades para manejar los bosques de acuerdo a la normatividad. Además, en la mayoría de los casos, esta normatividad no puede ser justificada únicamente con base en consideraciones ambientales o debido a la probabilidad de que la comunidad pueda agotar los recursos forestales debido a una situación de acceso abierto. En Oaxaca, por ejemplo, muchas comunidades indígenas parecen cortar menos que lo autorizado por la SARH, en lugar de cortar demasiado. Al obligar a los propietarios forestales a cortar de acuerdo a los lineamientos prescritos cuando tienen más interés de hacer algo diferente, esto puede conducir probablemente al incumplimiento y a la tala ilegal, afectando en esta forma la credibilidad del Gobierno. Además, los costos del programa de manejo y las restricciones de Capítulo 4 La Transición: Cambios en el Marco Político 73 recolección reducen los ingresos de los propietarios forestales, muchos de los cuales están entre los integrantes más pobres del México rural. 4.26 Los escasos recursos públicos, privados y sociales, así como los beneficios del recurso están siendo consumidos en la elaboración de programas que no sirven para ningún propósito económico claro. Una política real sería la que restringiera el uso de programas de manejo en áreas de gran importancia ambiental. En los otros casos, los sectores privado y ejidal estarían dispuestos a seguir estrategias de extracción que aumentaran sus ingresos, contribuyendo a la economía. Para las comunidades que carecen de conocimientos técnicos y comerciales para el manejo de sus bosques, sería más sensato proporcionar asistencia técnica, en lugar de introducir programas de manejo más complejos. 4.27 Política Ambiental. La Ley Ambiental de 1988 (Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, LGEEPA) ofrece la oportunidad de descentralizar importantes actividades de conservación de la biodiversidad a nivel estatal y municipal, aunque pocos gobiernos estatales y municipales tienen la capacidad para enfrentar este reto. Se han adoptado disposiciones legales en relación con el ambiente, pero no han sido aplicadas en su totalidad, especialmente a nivel estatal y municipal. Entre los objetivos de la Ley se encuentran las bases para: (a) definir los principios de la política ecológica y reglamentar los instrumentos para su aplicación; (b) manejo ecológico; y (c) preservación, restauración y mejoramiento del ambiente; (d) protección de áreas naturales de flora y fauna silvestre terrestre y acuática; (e) uso racional de los recursos naturales de forma que se hagan compatibles los beneficios económicos con el equilibrio del ecosistema; y (f) prevención y control de la contaminación del aire, agua y suelo. 4.28 La Ley impone ciertas condiciones cuando los bosques van a ser usados comercialmente. Se requerirá una manifestación de impacto ambiental para el uso de bosques y especies de dificil regeneración. Todas las actividades que requieran una evaluación de impacto ambiental se encuentran en el Reglamento de la LGEEPA. Según este Reglamento y de acuerdo al origen del producto maderable, pueden requerirse dos tipos generales de documentos: (a) aviso de acción preliminar; y (b) manifestación de impacto ambiental, la cual puede ser intermedia o específica. 4.29 El aprovechamiento de los bosques tropicales y especies de dificil regeneración requieren ambos documentos7. Los objetivos de estos documentos generales son identificar los impactos ambientales derivados de la ejecución del aprovechamiento y las acciones necesarias para prevenirlos y mitigarlos. Las implicaciones de estos requerimientos imponen costos al usuario y demoran el aprovechamiento del bosque, los cuales pueden actuar como incentivos para deforestar en lugar de cumplir con la normatividad. Tres costos están involucrados en el cumplimiento de los requerimientos de la LGEEPA. Uno es el costo de la preparación de los documentos. El otro costo es 7 La Ley Forestal de 1992 estipula que únicamente se requiere la presentación de un manifiesto del impacto al ambiente en la utilización de bosques tropicales y especies de dificil regeneración; sin embargo, los bosques templados quedan incluidos dentro de esta condición de acuerdo con la Ley ambiental de 1988. 74 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos pagado al Gobierno para revisarlos. Estos costos fluctúan entre 50 y 500 dólares E.U.A., dependiendo de la clase de madera (clasificada de acuerdo al clima) y del tipo de bosque. La tercera categoría, que es más importante, son los costos de oportunidad de prácticas pasadas que aumentan el ingreso, debido a restricciones de uso asociadas con el programa de manejo. Las demoras provienen de los periodos de espera por decreto requeridos por el gobierno para evaluar el impacto ambiental que ocasionaría la actividad que se propone llevar a cabo. Estos costos causan más daño al pobre que al rico. 4.30 En conclusión, el marco político vigente ha introducido cambios importantes para el desarrollo en general y los objetivos del manejo de los recursos forestales y áreas naturales, y ha eliminado muchas de las distorsiones externas del sector forestal, mismas que alentaron la deforestación, degradación y subutilización de los recursos en el pasado. Aún quedan algunas áreas de interés sobre las cuales se ha definido un marco de política revisado en el capítulo quinto. v. HACIA LAS SOLUCIONES: LOS ELEMENTOS DE UN NUEVO MARCO 5.1 En este estudio se describe la necesidad de poner mayor énfasis sobre el potencial de los productos forestales no maderables y los valores ambientales, sin descuidar el potencial para optimizar el uso de los productos maderables. Las instituciones públicas no han dado a los bosques, selvas y otras áreas con vegetación natural la prioridad proporcional a su valor para el país y queda mucho por hacer para asegurar que las decisiones privadas, comunales y públicas internalicen completamente el amplio conjunto de valores forestales en áreas prioritarias del país. En este capítulo se discuten las medidas necesarias para priorizar de mejor manera las acciones estratégicas que deben llevarse a cabo en el Sector, mejorar la efectividad de la intervención gubernamental y capitalizar el fortalecimiento complementario de instituciones privadas y locales, gubernamentales y no gubernamentales. El capítulo inicia con un análisis de las formas para mejorar los derechos de propiedad sobre los bosques, selvas y otras áreas con vegetación natural de México, y examina opciones para lograr un mejor equilibrio de las medidas normativas y de incentivos para promover un manejo óptimo del recurso. Asimismo, se examina la combinación apropiada de responsabilidades institucionales para promover una estrategia priorizada; resume una serie de criterios basados en el concepto de área protegida para priorizar las áreas de conservación y producción, y aplicar incentivos y medidas de regulación mejor orientadas. Finalmente, se discuten las formas en que se puede mejorar la participación pública, estableciendo un mandato más claro, mejor orientación de los servicios y mayor uso de la descentralización. Definiendo los Principios de la Política Forestal de México 5.2 Derechos de Propiedad. Los derechos de propiedad son una limitante, pero también un instrumento positivo de política pública. Son una limitante porque, típicamente, están basados en un largo proceso político con muchos elementos tradicionales y culturales. En América Latina algunos países tienen un fuerte respeto por los derechos privados establecidos constitucionalmente y no se tolera ninguna atenuación de estos. En otros países, incluyendo México, aún predominan las estructuras comunales, algunas basadas en los derechos tradicionales indígenas. Los cambios en las estructuras de propiedad pueden ser costosos y sólo posibles a muy largo plazo, y los beneficios, si se limitan a un pequeño sector de la economía, pueden no justificar los costos políticos del cambio. Por lo tanto, las políticas forestal y ambiental deben operar a menudo dentro de estos derechos o solamente intentar realizar cambios en forma marginal. La alternativa política debe ser consistente con una estrategia de desarrollo más general del país y con las decisiones políticas correspondientes a los derechos de propiedad privados y comunales; planeación y ejecución centralizada frente a la descentralizada; asignación presupuestal vertical frente a la participativa, y regulación frente a desregulación. México se ubica en forma muy diferente dentro de estos ejes en términos de política forestal en comparación 76 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos con Chile, por ejemplo, (debido a la gran proporción de propiedad comunal de bosques) o con China (en su grado de descentralización). México también ha cambiado su posición en los ejes a través del tiempo, como se muestra en la gráfica 5. 1. 5.3 México se está moviendo a lo largo de los ejes mencionados por el lado de la propiedad comunal del recurso, estableciendo prioridades de arriba hacia abajo, una asignación fiscal más centralizada y aproximándose a una menor regulación. La dirección que México probablemente seguirá ya está definida en las nuevas políticas ambiental y de liberalización económica. La reforma al Artículo 27 conserva los derechos de propiedad de los ejidos, pero permite mayor seguridad de la tenencia privada individual para inversiones privadas. Con el cambio hacia la descentralización y mayor participación en los aspectos ambientales, es probable que México continúe alejándose del control central y de la fuerte regulación. Por ejemplo, la Ley Forestal de 1992 introduce cierto grado de desregulación, transfiriendo la preparación de los programas de manejo al sector privado, relevando la atribución del Instituto Nacional de Ecología (INE) dentro de SEDESOL, de la responsabilidad de su revisión. Mantiene, sin embargo, un alto nivel de control sobre el manejo forestal en comparación con otros países. Existen ventajas y desventajas respecto a la desregulación y control, que deben ser ponderadas cuidadosamente al tomar en consideración una estrategia efectiva para el manejo de bosques, selvas y otras áreas con vegetación natural. Una regulación fuerte implica la asignación de considerables recursos del Gobierno para fomentar y asegurar su cumplimiento, los cuales podrían ser mejor invertidos en asistencia técnica o en la canalización de incentivos positivos. Existen ventajas y desventajas en el establecimiento de prioridades tanto a nivel vertical como participativo. Donde existe poca conciencia ambiental local y una tendencia a priorizar otras actividades en lugar de desarrollar o conservar los bosques y selvas, el país puede escoger el establecimiento de prioridades para el gasto fiscal desde el más alto nivel, a fin de propiciar un gasto ambientalmente adecuado a nivel local. Si, por otra parte, existen movimientos e intereses ambientalistas incipientes a nivel municipal que podrían ser promovidos y fortalecidos a través de la participación, el país puede escoger entre dejar a las jurisdicciones locales y grupos interesados gastar el dinero de acuerdo a sus propias prioridades, y asignar las funciones de microprogramación y administración a nivel local. 5.4 México es un caso único al tener institucionalizado el sistema de derechos de propiedad ejidal/comunal. Con la reforma al Artículo 27, los ejidos y comunidades tienen la opción de separarse para entrar a un sector agrocomercial moderno o para eliminar las injusticias sociales donde las comunidades son disfuncionales. Tanto el Artículo 27 como la Ley Forestal de 1992, previenen claramente la privatización de terrenos forestales mantenidos por las comunidades, regresándolos a la jurisdicción estatal en el caso de la privatización del ejido. Algunas preguntas interesantes para México serían: ¿Cómo aparecerían los ejidos y comunidades en el contínuo de tenencia de la tierra comunal- privado dentro de dos décadas? y ¿Cuales son los pros y contras de fomentar el manejo comunal frente al privado? Mientras que el control público de los bosques ejidales puede parecer una forma atractiva para que el Gobierno reasigne estas tierras a productores más activos o preservarlas para uso nacional, en realidad sería más práctico y menos intensivo para el recurso mantener su manejo a nivel comunal y ejidal, en donde estas comunidades proporcionen un impulso al interés para la sustentabilidad y el manejo a largo plazo. El Capitulo 5 Hacia las Soluciones: Los Elementos de un Nuevo Marco 77 valor del manejo debe ser ponderado frente a los recursos que se requieren para alentarlo y también podrían servir los objetivos para aliviar la pobreza. Papel del Sector Público 5.5 En la medida en que México está evolucionando de un periodo de fuerte control gubernamental hacia la desregulación y liberalización en los mercados, es oportuno preguntar: ¿Cual debe ser el papel del sector público en el manejo de los recursos naturales en una economiía liberalizada y privatizada? Las funciones más importantes son: * Ambiente: Protección de los valores ambientales asegurando que, a través de una variedad de instrumentos, los sectores privado, público y comunal internalicen estos valores. * Crecimiento Económico: Promover la contribución del Sector al crecimiento económico a través de la prestación de servicios públicos necesarios para llevar a cabo el crecimiento: infraestructura; investigación y difusión de información, y captación de valores ambientales globales. * Sustentabilidad: Asegurar un manejo óptimó de los productos maderables y no maderables, incluyendo tasas óptimas de agotamiento y acumulación del recurso donde, debido a la debilidad de la organización de las comunidades, los derechos de propiedad imperfectos u otras causas de las fallas en el mercado, las decisiones privadas y sociales del manejo, no parecen ser del interés público. * Pobreza: Apoyar a las comunidades de bajos ingresos que dependen del recurso con medidas para reducir la pobreza que puedan estar relacionadas con el manejo forestal. 5.6 Antes de la identificación de los instrumentos específicos para abordar las cuatro funciones o responsabilidades generales, es necesario determinar la prioridad relativa que cada función debe recibir en la asignación de recursos por parte del Gobierno. El presente estudio ha concluído que, dadas las necesidades del Sector, los recursos deben asignarse de acuerdo a una clara priorización basada en los valores ambientales, sociales y económicos de los bosques, selvas y otras áreas con vegetación natural identificados en este análisis. Las metas del establecimiento de prioridades deben ser: (a) orientar los recursos financieros del Gobierno a los bosques, selvas y otras áreas con vegetación natural que proporcionen un máximo de valores ambientales y sociales, y (b) para los ecosistemas forestales con valores principalmente económicos, la intervención gubernamental debe restringirse a actividades promocionales y de asistencia técnica, así como intervenciones dirigidas para resolver las distorsiones del mercado. 78 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos Gráfica 5.1 Lugar que Ocupa México en el Contínuo de Política Forestal Regulación/Control Centralización Arriba-abajo Com unidad Privado X199@2lC X~ aoaftura de México Participativo Descentralizado DOsc.ntralizado 5.7 Un medio para definir las prioridades se lleva a cabo a través de la adopción del concepto de sobreponer la zonificación ambiental con la información de valores sociales y el conjunto de datos necesarios para zonificar los bosques, selvas y otras áreas con vegetación natural en tres categorías de uso de suelo para fines de regulación y apoyo gubernamental8. La primera categoría incluye áreas que tradicionalmente han sido apartadas por el Sistema de Areas Protegidas, a nivel nacional (SINAP) y a nivel estatal. La segunda categoría debe incluir los bosques, selvas y otras áreas con vegetación natural que no son de suficiente protección de cuencas o valores de biodiversidad (ambiental), para ser incluidas estrictamente en el Sistema Nacional de Areas Protegidas, pero que tienen importantes valores ambientales o de alivio a la pobreza (social) a fin de garantizar una mayor atención del Gobierno respecto a otros ecosistemas forestales. La tercera categoría incluye los ecosistemas forestales restantes (económicamente productivos) que no merecen los escasos recursos del Gobierno y que, con el marco político adecuado, podrían tener un mejor uso a través de decisiones racionales de sus propietarios e inversionistas privados. Una propuesta para la elaboración de estas categorías en el caso de México, se incluye en el Anexo 4. ' El marco de regulación vigente en México exige un alto costo a los productores forestales, así como al Gobierno (para administración del monitoreo, promoción, cumplimiento y ejecución). La legislación forestal se aplica sobre todas las tierras del país, considerando que éstas poseen diferentes valores ambientales y amenazas. El resultado es que el Gobierno está tratando de hacer demasiado con pocos recursos, mientras que grandes áreas forestales continúan siendo degradadas o deforestadas. Capitulo 5 Hacia las Soluciones: Los Elementos de un Nuevo Marco 79 Biodiversidad y Protección de Cuencas 5.8 No existe una síntesis general de la biota de México ni la representación global de ecosistemas sobre los cuales debe basarse la preparación de un programa sistemático de áreas protegidas que cubra el rango completo de la diversidad biológica de México. Sin embargo, ecólogos mexicanos han hecho una relación inicial, basada en revisiones bibliográficas y consulta a expertos (Anexo 3). Existen dos aspectos notables de esa relación: (a) muchas de las nuevas áreas propuestas están identificadas por expertos mexicanos como importantes para proteger la herencia natural del país y (b) muchas de las áreas que se encuentran en la lista no están protegidas, sugiriendo que el actual sistema de áreas protegidas no resguarda adecuadamente la gran biodiversidad de México. Cuatro tipos de criterios deben fundamentar la selección de las áreas del SINAP: representación de ecosistemas y biota importantes; presencia de taxa endémicos, amenazados o en peligro de extinción; belleza escénica o natural e importancia para la protección de cuencas clave. El Anexo 3 es la primera etapa en los cambios recomendados para el Sistema de Areas Protegidas y define las direcciones que debe tomar el trabajo futuro9. 5.9 Derechos de Propiedad. Idealmente, todas las áreas del SINAP deberían ser propiedad pública y su integridad debería hacerse cumplir de forma estricta. Donde existen habitantes legales o ilegales que son causa de amenaza, los terrenos deben ser comprados a los sectores privado y comunal para asegurar su salida voluntaria. Además de la compra de tierras, también podrían utilizarse el canje de terrenos o el cambio de vivienda por terrenos, a fin de pasar estas áreas al dominio público, mismas que deben ser manejadas bajo estrictos criterios de protección. En los casos en que la compra de tierra no sea posible, por ejemplo, debido a que las tierras son territorios tradicionales de grupos indígenas, deben considerarse otros mecanismos. El principio debería ser el mismo: que el Gobierno compense monetariamente, con servicios públicos y con otros bienes, el manejo estricto y proteccionista de la tierra (p.e. Los lacandones en la Selva Lacandona). 5.10 Financiamiento del SINAP. Los fideicomisos y donaciones pueden proporcionar fuentes de recursos estables y de largo plazo, capaces de resistir los cambios en las preferencias de los donadores y los efectos de los altibajos periódicos de la economía, que comúnmente conducen a reducir los presupuestos de las dependencias gubernamentales para la conservación. Estos compromisos de financiamiento a largo plazo garantizados por el uso de fideicomisos y donaciones contribuyen de forma importante a la conservación de la biodiversidad y podría decirse que estos esfuerzos tienen pocas 9 Actualmente, se está llevando a cabo un estudio bajo el Programa de Areas Protegidas del Global Environmental Facility (GEF) México (informe 10358-ME), incluyendo un análisis de la presión que ejercen las poblaciones circunvecinas y el grado de variación en la biodiversidad dentro de las áreas protegidas recomendadas. Además del trabajo interino llevado a cabo por consultores del Banco Mundial, existe la necesidad de evaluar la conservación potencial y el grado de amenaza de cada ecoregión mexicana en forma objetiva y sistemática, con el fin de proporcionar insumos para el diseñio del Sistema Nacional de Areas Protegidas. Este planteamiento se está realizando en un estudio sobre el estado de biodiversidad en cada ecoregión en América Latina (incluyendo México), actualmente a cargo del Banco Mundial y del Fondo Mundial para la Naturaleza WWF. 80 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos probabilidades de éxito sin ellos. Sin embargo, los fideicomisos requieren grandes cantidades de capital para generar consistentemente cantidades modestas anuales de desembolsos. La sustentabilidad financiera podría ser fortalecida por donadores bilaterales o multilaterales; la coordinación de donantes podría actuar como catalizador para otras dependencias, donadores, integrantes del sector privado u ONGs internacionales. 5.11 Protección de Cuencas. Las cuencas que necesitan protección no tendrían que ser necesariamente incluídas en el SINAP y deberían ser protegidas a través de regulaciones e incentivos positivos que compensen a los dueños de las tierras por conservar el valor ambiental. La incidencia de la degradación forestal relacionada con la sedimentación y sus costos inherentes son altamente específicas del sitio, por lo que se requiere diseñar acciones dirigidas a atender los aspectos de específicos de sitio, como topografia y tipo de suelo. Los criterios para el establecimiento de las cuencas que necesitan protección incluirían: (a) el valor económico asociado a la presencia de infraestructura de alto costo en las cuencas; (b) los riesgos de erosión de suelo acelerada en algunas áreas hidrológicas particulares, y (c) la presión demográfica sobre los recursos en áreas altas. Existen esquemas de manejo que operan a nivel de cuenca y microcuenca que deben ser apoyados. Captación de los Valores Ambientales 5.12 Participación de México en los Costos Ambientales Globales. México no debe incurrir en los costos de la protección ambiental más allá de los beneficios que se derivan de la misma. Donde los valores ambientales globales sean de interés, y no obstante los acuerdos y convenios internacionales firmados por México, el Gobierno debe buscar captar el valor ambiental de los servicios proporcionados. Estos valores deberían incluir a la biodiversidad y la captura de carbono. Económicamente, los valores acumulados para la comunidad internacional como un bien libre de costo y que México debería tratar de captar incluyen ecoturismo extranjero, valor de almacenamiento de carbono, valores de opción y existencia, y exportación de valores de productos forestales no maderables. 5.13 Mecanismos de Captura. Los mecanismos disponibles para captar los valores ambientales incluyen: (a) acuerdos de franquicia, que consisten en contratos que involucran la transferencia de derechos de propiedad de la tierra de individuos, comunidades o el estado a organizaciones o individuos involucrados en actividades de conservación; (b) intercambio de deuda externa por conservación de naturaleza (swap) que involucra la compra de deuda secundaria a cambio de conservación; (c) proyectos de compensación financiados por empresas privadas en países extranjeros para ampliar reservorios de carbono; (d) contratos para prospectos de biodiversidad que involucran acuerdos entre compañías farmacéuticas con dependencias públicas u ONGs y (e) estructuras de cuotas diferenciadas en áreas protegidas para captar más de la disponibilidad extranjera para pagar por su la conservación de la biodiversidad. 5.14 Ecoturismo. Los gobiernos centrales y locales muestran interés creciente en los prospectos de turismo relacionados con la naturaleza (Paredes, 1993; Portillo, 1993; Janka, 1993, citado en CSERGE, 1993, Documento de Trabajo 15). Este interés está Capítulo 5 Hacia las Soluciones: Los Elementos de un Nuevo Marco 81 justificado por varias razones. En primer lugar, existe una importancia establecida y creciente del ecoturismo a nivel mundial. De acuerdo a Lindberg (1991, citado en CSERGE, 1993, Documento de Trabajo 15) la contribución en ingresos mundiales del turismo en áreas naturales variaron entre 2,000 y 12,000 millones de dólares E.U.A. y ha estado creciendo a razón de aproximadamente 30 % por año. En segundo lugar, México posee vastas extensiones de recursos naturales con aptitud para desarrollar actividades de ecoturismo pero que, a la fecha, no han sido suficientemente aprovechadas a pesar de la reputación e infraestructura para turismo que posee el país a nivel mundial. Los sitios de ecoturismo también podrían ofrecerse a los turistas tradicionales a través de opciones naturales o dirigirse específicamente a los ecoturistas. El ecoturismo se caracteriza por un bajo número de visitas y alta disponibilidad para pagar. Alentando un gran número de visitas se podría conducir a un aumento significativo en su valor. Por ejemplo, al desviar sólo 1 % de los turistas extranjeros del turismo convencional (con un promedio de gastos de 40 dólares E.U.A./persona/día) al ecoturismo (con gastos de 70 dólares E.U.A./persona/día), se generaría un incremento en ingresos de aproximadamente 8.8 millones de dólares E.U.A./año. 5.15 Un estudio realizado en la Barranca del Cobre demostró que la experiencia recreativa tiene un valor en exceso del precio pagado por los visitantes. Se sugiere utilizar estructuras de cuotas diferenciadas como un mecanismo para captar parte de esta disponibilidad de pago. Un aspecto clave para captar beneficios internacionales de la recreación es incrementar la disponibilidad de infraestructura para actividades de ecoturismo de alto valor, lo que incluye facilidades de transportación y comunicación, complejos de larga estancia y viajes organizados. La inversión inicial podría ser apoyada parcialmente por el Gobierno o por dependencias de créditos o donantes. Existe poca experiencia entre los ejidos y comunidades en el manejo del bosque para turismo en áreas naturales. La capacidad empresarial a nivel ejidal o comunal no es adecuada para el ecoturismo. Sin embargo, a menudo el atractivo de esas áreas para el turismo depende de los grupos indígenas y de sus estilos tradicionales de vida y diversidad cultural. Una participación apropiada de los ingresos por ecoturismo debería ser transferida a los grupos de población locales, quienes deberían ser capacitados en el manejo del ecoturismo. 5.16 Almacenamiento de Carbono. La función de almacenamiento de carbono representa un valor global de los bosques de México estimado entre 650 y 3,400 dólares E.U.A./ha. Este valor global puede ser captado, en parte, a través de pagos internacionales por acuerdos para la compensación de emisiones de gases que contribuyen al efecto invernadero. Se está asignando capital internacional público y privado a proyectos forestales de captura de carbono a medida que los costos potenciales del calentamiento global se hacen preceptibles. La Convención Marco sobre Cambio Climático permite la implementación conjunta por compensación en otros países. Los gobiernos de países industrializados están buscando oportunidades para compensar sus propias emisiones a través de proyectos forestales y otras iniciativas. En algunos casos, los ingresos por los impuestos de las iniciativas nacionales sobre emisiones están siendo utilizados en esas actividades. El capital privado también está siendo involucrado en acuerdos de compensación, ya que las compañías están en espera de normatividad interna de emisiones o aún por el beneficio de la publicidad al involucrarse en la conservación 82 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos forestal. Recientemente el Global Environmental Facility (GEF) el cual es administrado por el Banco Mundial, el PNUD y el PNUMA y que incluyen fondos para el pago por captación de carbono, se incrementó en 2,000 millones de dólares E.U.A.. 5.17 La decisión para invertir en proyectos de captura de carbono por gobiernos nacionales o por compañías privadas es esencialmente una decisión privada y no se relacionan con valores globales tanto como con los costos de control. El éxito para mejorar la captura de carbono y la tarea de monitoreo será la clave determinante de los acuerdos que se llevarán a cabo. La inversión directa para la protección forestal y las plantaciones forestales son actividades de captura de carbono promisorias, ya que son tangibles y benefician a los usuarios locales que poseen los costos más bajos por la protección. El ejemplo en México, ejecutado a través de una unión de ejidos, involucra la ampliación de depósitos de carbono a través de prácticas agrícolas intensivas y la protección de los bosques. 5.18 Valores de Opción de Fármacos. Los valores de opción reflejan la disposición de una sociedad que tiene aversión al riesgo de pagar una prima, sobre el valor de uso en sí, para garantizar el acceso a un recurso cuyo abastecimiento en el futuro es incierto. Los valores de cuasi opción pueden calcularse para una especie de valor desconocido y representan el valor asignado a la posibilidad de que un descubrimiento futuro haga útil a especies que actualmente se piensa que no lo son. El valor de fármacos en los ecosistemas forestales de México es estrictamente de cuasi opción, pero en este estudio se refiere como un valor de opción. Los principales obstáculos para maximizar el valor de opción de fármacos incluye: (a) falta de información sobre especies desconocidas y sin registros; (b) pérdida de existencias de biodiversidad, tanto por la pérdida acelerada de especies y hábitats como la pérdida de conocimientos técnicos indígenas, incluyendo taxonomía popular y uso de plantas; (c) falta de derechos de propiedad intelectual claramente definidos, incluyendo la protección de patentes; y (d) falta de capacidad institucional, investigación y desarrollo para liberar más rápido un producto farmacéutico al mercado. 5.19 La estrategia para captar este valor debe incluir un inventario completo de especies, aceptando, sin embargo, que existen intercambios entre la protección de especies y su investigación. Al asignar más recursos financieros a la protección, se retrasará el tiempo de un posible uso productivo de las especies, mientras que más dinero dedicado a la investigación hará más factible el uso a corto plazo, pero podría afectar negativamente a las especies más rápidamente y reducir el universo de especies disponibles. Una institución dedicada a la prospección de la biodiversidad podría realizar ensayos preliminares de muestras para identificar las que poseen actividad biológica promisoria, elevando su valor potencial de mercado. El trabajo podría ser realizado sin el intento de buscar una patente; en realidad podría llevarse a cabo en un país sin protección de patentes para materiales biológicos. El valor comercial creciente de las especies se daría a partir de la nueva información sobre el uso potencial del material. En la industria farmacéutica es común recibir regalías de 1-6 % de las ventas netas para muestras químicas sin registro, 5-10 % para materiales respaldados por información preclínica sobre su actividad médica y 10-15 % para material en fracciones e identificado con datos precisos (Reid et al., citado en CSERGE, 1993, Documento de Trabajo 15). Capitulo 5 Hacia las Soluciones: Los Elementos de un Nuevo Marco 83 5.20 Las leyes de propiedad intelectual requieren claridad, especialmente con respecto a la Convención sobre Diversidad Biológica y el TLC. Las posibilidades para hacer arreglos de intermediación que faciliten el acceso a recursos genéticos y bioquímicos, y su transferencia a la industria farmacéutica, agrícola o biotecnológica deben ser investigadas. Existe una amplia variedad de estas instituciones y otras más están en proceso de planeación. 5.21 Las políticas que protegen el conocimiento indígena de plantas deberían ser fomentadas. La evidencia indica que el conocimiento sobre los usos ecológicos y tradicionales de plantas medicinales está desapareciendo. Las políticas que protegen los derechos y conocimientos de grupos indígenas deben, por lo tanto, ser fortalecidas, especialmente en virtud de que estos beneficios tienen valor también para la conservación de la diversidad ecológica y cultural. 5.22 Uso de Programas de Manejo para Conservar la Biodiversidad. La conservación de la biodiversidad y otros valores ambientales fuera del SINAP y las áreas protegidas a nivel estatal está garantizada en las legislaciones ambiental y forestal, a través de la elaboración y ejecución de los programas de manejo forestal. Uno de los hallazgos del presente estudio ha sido que los requerimientos normativos de los programas de manejo, de la misma sofisticación y cobertura para todos los bosques y áreas naturales, incluyendo nuevas plantaciones, han sido dificiles de hacer cumplir y administrar; y aún más, han sido costosos para los ejidos y comunidades forestales, y pequeflos propietarios. Esto ha afectado la habilidad de pequeños propietarios y los incentivos para adoptar una extracción productiva sustentable. Muchos de los programas de manejo tampoco han podido resolver la problemática relacionada con el uso m'Mltiple y usuarios múltiples, que son diferentes de los coiierciales, o para el intercambio de manejo requerido para generar los productos forestales maderables y no maderables. 5.23 Se requiere una modificación en las normas relativas a los programas de manejo para orientar mejor el uso de áreas con mayores valores ambientales y mantener el costo de su elaboración razonable. Se necesita una evaluación de las actuales regulaciones y modificaciones efectuadas con el fin de simplificar los programas en áreas menos sensibles ambientalmente. Tambien se necesita una dimensión social. Los programas de manejo forestal en tierras comunales pueden servir como propósito adicional para asegurar que se está realizando un proceso de decisiones de regulación sobre uso múltiple, involucrando preferentemente a los miembros de la comunidad de forma participativa. Para las comunidades y propietarios de tierras que requieran programas de manejo más detallados por razones ambientales, el Gobierno debería cubrir una parte de los costos de los programas a través de un sistema de pagos diseñado con una administración transparente y relativamente simple. 5.24 Promoción de Modelos de Manejo Forestal de Multiproductos. Los programas de manejo podrían generar mayores servicios sociales y ambientales donde los sistemas de cultivos, necesidades domésticas (incluyendo leña combustible) y el potencial de todos los productos forestales comerciales (incluyendo no maderables) sean considerados en forma apropiada. Deben proporcionarse los incentivos adecuados y un 84 - México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos buen apoyo técnico para las actividades forestales en comunidades organizadas, como lo indica el modelo de socioproducción apoyado por la Ley Forestal de 1986 y su Reglamento. En el pasado, estos han estado asociados con la producción de productos maderables y no maderables para fines industriales, pero se podría practicar una buena actividad forestal para cualquier número de usos finales, incluyendo industrias para la construcción de cabañas. Debido a que los aserraderos han sido poco viables en la situación económica actual, es importante considerar la diversificación de las actividades forestales comunales para permitirles competir. 5.25 Un programa de manejo forestal integral para áreas ambiental y socialmente sensibles puede proporcionar los mecanismos para el pago de servicios ambientales, los cuales podrían ser monetarios; cupones; una restricción sobre el conjunto de bienes y servicios disponibles; servicios públicos o apoyo para inversiones productivas (por ejemplo: mejores programas de desarrollo regional como el de la Selva Lacandona o apoyos a precios para productores de café orgánico). El programa de manejo integral sería un tipo de contrato entre ejidos, comunidades o pequeños propietarios y el Gobierno, a través del cual el propietario, al adherirse al programa, recibiría pagos o servicios públicos. 5.26 Para las áreas de menor importancia ambiental se recomienda un programa de manejo más simplificado, que sólo aseguraría la prohibición de la extracción sobre cierto grado de pendiente, a lo largo de riberas sobre áreas únicas de refugio de vida silvestre. Alternativamente, estos principios de regulación se mantendrían sin los programas de manejo, pero a través del uso de multas por violación de normas o impuestos sobre el recurso. 5.27 Sistemas Tradicionales de Agricultura Nómada. Otra área en donde ha habido pocos intentos para evaluar los intercambios ecológicos de los sistemas locales es la agricultura nómada tradicional. Mientras que existe la necesidad de intensificar la agricultura en muchas áreas debido a la densidad de la población, también existen sistemas de agricultura nómada en áreas menos pobladas que, con sus bosques asociados sin cultivo, generan beneficios ambientales importantes. Estos sistemas en las tierras bajas tropicales pueden crear y mantener un mosaico de rodales forestales de diferentes edades, proporcionando hábitats para diferentes clases de vida silvestre y ampliando los valores de biodiversidad (Gómez-Pompa y Bainbridge, 1989; Toledo y Ordoñez 1993; Jorgensen 1992). Los terrenos agrícolas abandonados proporcionan condiciones ideales para la regeneración de especies maderables valiosas, incluyendo pinos en las zonas templadas (Negreros y Snook, 1984; Snook y Negreros, 1986), y caoba y cedro en los trópicos (Snook 1992; y Snook 1993b). En algunos casos, la agricultura tradicional diversificada o los sistemas agroforestales incluyen prácticas que enriquecen la diversidad de renovación de rodales de bosques con especies útiles (Gómez-Pompa y Brainbridge 1989). En Busca de las Ventajas Comparativas de México 5.28 En los lugares donde los valores ambientales no son muy importantes y, por lo tanto, se pueden dejar las decisiones a las fuerzas del mercado, el Gobierno debe ofrecer Capitulo 5 Hacia las Soluciones: Los Elementos de un Nuevo Marco 85 iguales condiciones para el uso de bosques, zonas agrícolas y ganaderas, así como a la preservación forestal. En los sitios donde solamente persisten los subsidios a la agricultura, estos deben ser eliminados. La tenencia y títulos de propiedad deben también tratar a los dos sectores en igual forma. Especialmente en tierras agrícolas no productivas los incentivos de mercado deben permitir inversiones a largo plazo en el desarrollo forestal, en donde sea económicamente viable. 5.29 Infraestructura. Los caminos son un factor clave que limita el desarrollo forestal. La mayoría de los recursos maderables de México se encuentran fuera del margen extensivo, debido en parte a los altos costos de transportación de madera en rollo y aserrada. Los caminos forestales en ciertas áreas son una inversión pública con grandes retornos económicos. Aunque el proceso de decisión para la construcción de caminos es complejo, involucrando a varias dependencias, el Gobierno debe asegurar que las oportunidades para el desarrollo forestal estén consideradas cuando se asignen los presupuestos de caminos entre las áreas que compiten por los mismos. Debido al valor limitado que tienen los bosques y la actividad forestal en el aparato institucional, es probable que se estén perdiendo las oportunidades de construcción de caminos para favorecer a las áreas forestales. 5.30 Un problema relacionado con los caminos en las áreas forestales es que pueden poner en peligro a las áreas silvestres al hacer rentable su conversión o explotación, por lo que se proponen los siguientes criterios para la construcción de caminos. El Gobierno debe identificar las áreas con ventajas comparativas para la producción maderable y no maderable y éstas deben recibir prioridad para la construcción de caminos. Sin embargo, los riesgos de daño ambiental deben ser minimizados con la posibilidad de aumentar los retornos económicos. En áreas ambientalmente sensibles, las decisiones que se tomen para la construcción de caminos deben ser condicionadas estrictamente por los impactos negativos potenciales al crear nuevos accesos. El principio guía deberá ser que el nuevo acceso para actividades comerciales puede ser construido únicamente si se establecen otros mecanismos para la protección ambiental de áreas sensibles y accesibles. 5.31 Aprovechamiento Forestal Tropical y Aspectos de Manejo. En contraste con los bosques templados, las características ecológicas y comerciales de las selvas tropicales húmedas de Chiapas, Campeche y Quintana Roo, representan un reto silvícola muy importante. Las únicas especies maderables con mercados potenciales ilimitados son la caoba (Swietenia macrophylla) y el cedro (Cedrela odorata), que se encuentran en una densidad promedio de un árbol de tamaño comercial por hectárea dentro de una matriz de varios cientos de árboles de otras especies con valores de mercado limitados o no existentes. Debido a que la caoba y el cedro requieren áreas abiertas para regenerarse, las prácticas de aprovechamiento selectivo empleadas actualmente parecen estar destinadas a agotarlas (Snook 1991; Snook 1992; y Snook 1993). Además, debido a que la caoba carece de anillos de crecimiento anual, las tasas de aprovechamiento están basadas en estimaciones de las tasas de crecimiento en lugar de resultados de investigación y aparentemente exceden a las tasas de remplazo. Las tasas de aprovechamiento de la caoba deben reducirse, con implicaciones económicas importantes, a fin de que sean sustentables (Snook 1992, citado en Snook, 1993, Documento de Trabajo 11). 86 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos 5.32 A pesar de que se han realizado inversiones considerable replantando las áreas aprovechadas con plántulas de caoba, deben evaluarse los esfuerzos de este éxito, debido a que prácticas similares han fallado en el pasado (Snook, 1992, citado en Snook, 1993, Documento de Trabajo 11). Parece ser que el manejo para sostener e incrementar las poblaciones de caoba requerirá del desarrollo de mercados para muchas otras especies y la ejecución de preparaciones costosas de sitios y operaciones de cuidado (Snook, 1993). Sin embargo, la competencia con caoba barata (en su mayor parte de contrabando) extraida de los bosques de Guatemala, crea una situación económica adversa para el manejo sustentable de estos ecosistemas. 5.33 Existen numerosos beneficios que se pueden obtener de las prácticas de manejo que incrementan la densidad de la caoba, siendo ésta la forma más efectiva de incrementar el valor productivo de cada hectárea. Las maderas tropicales representan un aspecto de las ventajas comparativas de México en el mercado de madera del TLC (Belausteguigoitia 1993, citado en Snook, 1993, Documento de Trabajo 11). Existe también una lucha internacional para mantener estas especies en el listado de la Convención del CITES (1993, Documento de Trabajo 10) y una demanda limitada, aunque en crecimiento, de la madera tropical que se extrae únicamente de fuentes sustentables. 5.34 Potencial de los Productos Forestales no Maderables. La recolección de productos forestales no maderables puede contribuir considerablemente a los valores obtenidos del arbolado en pie. El latex de chicle, por ejemplo, representa al menos la mitad de los ingresos anuales de los productores en ejidos forestales, mismos que ganan altas utilidades por el aprovechamiento de caoba (Snook, 1991). Además, usualmente requieren menos inversiones de capital que las operaciones de extracción de madera y son fuentes de ingreso más accesibles para la población rural. Estos productos pueden proporcionar un incentivo para conservar los bosques sin afectar el ecosistema, así como a la extracción de árboles, en la medida en que se aprovechen de forma sustentable. Sin embargo, el manejo de productos forestales no maderables es considerablemente más problemático que el manejo de los maderables. En parte, esto refleja la multiplicidad de productos, la diversidad de especies involucradas, la variedad de partes de plantas que son recolectadas, así como los diferentes impactos sobre el organismo fuente al ser aprovechado. 5.35 Con excepción de la resina de pino, ha existido poca investigación sobre el potencial productivo de los productos no maderables, y la información necesaria para diseñar guías técnicas con el objeto de obtener una producción máxima sustentable es escasa. Además, debido a que los productos forestales no maderables se recolectan generalmente a mano y son transportados por individuos, el control de los procesos de extracción es mucho más dificil que la extracción de madera (que requiere maquinaria e infraestructura de transporte). Como resultado de estos dos factores, la intensidad de la recolección ha tenido poca relación con los niveles sustentables de producción del recurso. En cambio, la extracción del recurso ha reflejado la demanda del mercado y la necesidad de los ingresos forestales por parte de los recolectores. Cuando estos factores son elevados, el recurso base tiende a disminuir o agotarse. Capítulo 5 Hacia las Soluciones: Los Elementos de un Nuevo Marco 87 5.36 La madera que no se encuentra sujeta a regulación o de contrabando abunda debido a que las técnicas silvícolas se enfocaron a la producción de madera para las grandes industrias forestales. Iniciada a finales de los setenta, esta técnica ha sido aplicada para abastecer a los aserraderos comunales. Sin embargo, la extracción de productos no maderables, leña combustible, materiales de construcción o madera para la industria de cabañas, ha quedado fuera del ámbito de los técnicos forestales que preparan los programas de manejo para los ejidos. Si los usos comunales del bosque fueran legitimizados y se proporcionaran adecuados servicios de extensión forestal, los impactos negativos de estos usos podrían reducirse y los rendimientos de los productos deseados se incrementarían. Debido a que las comunidades forestales asumen el costo de los servicios técnicos forestales, las mismas deben redefinir el papel de estos servicios para enfocarse en las actividades forestales que las comunidades consideran más importantes o económicamente más valiosas. No existe razón inherente en porqué las industrias de las cabañas sean menos viables que los aserraderos y muchas razones por las que podrían serlo más. 5.37 Más de 2,000 especies de plantas de los bosques de México son utilizadas con valor aparentemente más alto en relación con otros valores no captados. Los principales obstáculos para maximizar y captar los valores de los productos forestales no maderables son: (a) escasez de datos precisos a nivel nacional y local; (b) un sistema de licencias/permisos que entorpece el aprovechamiento de estos productos, induciendo el contrabando y haciendo dificil la obtención de información exacta, y (c) sobrexplotación de especies valiosas debido a la escasa definición de los derechos de propiedad. 5.38 Urge desarrollar un inventario completo de productos forestales no maderables en México, el cual podría utilizar una buena cantidad de datos etnobotánicos existentes, complementados con información sobre posibles rendimientos. El mercado potencial de la mayoría de los productos forestales no maderables también necesita de investigación. Por ejemplo, la palma ornamental (xate), especias y hongos han sido identificados en estudios previos como especies comerciales. Es importante apoyar el desarrollo de mercados adicionales, locales e internacionales. Alivio a la Pobreza y Apoyo a Ejidos y Comunidades. 5.39 Existe la necesidad de atención especial a los requerimientos de los ejidos y comunidades forestales para desarrollar su capacidad a fin de competir en áreas de ventajas comparativas y asegurar que puedan incrementar la generación de ingresos y la recolección de productos de subsistencia en otras áreas, así como realizar actividades de ecoturismo o de conservación. 5.40 Existen oportunidades para incrementar los ingresos derivados de la actividad forestal en áreas con valores ambientales y sociales significativos. Aunque existen bosques ejidales y comunales con muy poco potencial para apoyar a las poblaciones circundantes, hay un gran número de bosques que podrían ser más productivos y sustentables a través de: (a) la demarcación de los linderos forestales y derechos de propiedad comunales y privados; (b) el manejo forestal integral, incluyendo la promoción de actividades de 88 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos ecoturismo; extracción, procesamiento y venta de productos forestales no maderables; c) asistencia técnica y apoyo financiero para la preparación de programas de manejo forestales, y (d) la transferencia de conocimientos y habilidades. Donde el potencial es bajo, la estrategia del Gobierno debería proteger los terrenos forestales si su valor ambiental es significativo, compensar a los propietarios y desarrollar programas factibles para la transferencia de la población hacia áreas con actividad económica razonable. En los lugares donde existe potencial para el aprovechamiento económico, se necesita una visión más amplia del recurso. 5.41 Falta de Conocimiento. En el presente estudio se ha identificado una gran brecha en el conocimiento de la comercialización técnica y administración de negocios a nivel ejidal, que requiere cubrirse a través de inversión en información y capacitación. Se necesitan tres clases de asistencia. Una es la asistencia técnica para la elaboración de programas de manejo, incluyendo los componentes ambientales para los ejidos con áreas forestales sensibles. Donde los valores ambientales y sociales están presentes, los ejidos y comunidades deben tener el derecho de recibir recursos gubernamentales para ayudarlos a cubrir el costo de un programa de manejo, cualesquiera que sean sus intereses comerciales. Cuando éstos no existan, el propietario de la tierra debe pagar el costo total del programa de manejo. Otra clase de asistencia es la capacitación técnica para operaciones de extracción y procesamiento. La tercera es la capacitación técnica y la capacitación para la comercialización y distribución de los productos forestales. Se podría necesitar un esquema de asistencia técnica bien diseñado y financiado, posiblemente incluyendo cupones para la preparación de un programa de manejo forestal o medidas de protección ambiental. 5.42 Rezago en la Inversión. Los ejidos tienen acceso limitado al capital, lo que restringe su habilidad para invertir en el manejo del recurso y su procesamiento. Para los ejidos, algunos aspectos del problema han sido eliminados a través de la reforma al Artículo 27 Constitucional, aunque los bosques no se benefician como resultado de este cambio en la misma medida que la agricultura. La propiedad del bosque es común y, por lo tanto, la garantía sería proporcionada por la propia comunidad, creando amplios incentivos para que los miembros de la comunidad no paguen la deuda. No es claro en este momento si la participación sobre la madera propiedad de los ejidos tendrá un valor de mercado y pueda ser comercializada. ¿Debería el Gobierno ofrecer créditos directos a la actividad forestal?. Donde existen valores sociales en juego y puedan ser un mecanismo temporal para resolver los retrasos de la inversión, esto debería ser tomado en consideración, particularmente si existen valores ambientales en riesgo. 5.43 Habrá un número considerable de bosques ejidales y comunales que sólo pueden ser manejados con éxito bajo un modelo culturalmente más apropiado. En algunos casos será de interés nacional pagar a la comunidad para que maneje sus bosques, en lugar de fomentar la emigración o el aprovechamiento a corto plazo para pagar por la transición de sus miembros a un sistema económico diferente. La acción política necesaria es determinar las situaciones donde el costo de la emigración a centros urbanos (bajo la forma de proporcionar empleos y servicios) excederá la capacidad del Gobierno y de la economía. Esto es paralelo a la decisión relacionada con el valor para la nación de los Capítulo 5 Hacia las Soluciones: Los Elementos de un Nuevo Marco 89 servicios ambientales, que una comunidad rural cohesiva, incluyendo comunidades indígenas, pueda tomar al mantener sus recursos forestales bajo sistemas de manejo sustentables. No obstante el grado en que una parte significativa de los bosques de México sean manejados por un conjunto de empresas comerciales, nacional o internacionalmente competitivas, seguirá habiendo una necesidad de que cierta parte de los bosques y áreas naturales del país sean manejados por la comunidad. 5.44 Derechos de los Indígenas. A la fecha existen leyes y convenciones que rigen los derechos indígenas, como el Artículo 4o. de la Constitución y la 169 Convención de la Organización Internacional del Trabajo Sobre Pueblos Indígenas, de la cual México es signatario, que permite a los grupos indígenas acatar leyes y prácticas costumbristas a pesar de que otra legislación dicte lo contrario. Existe la necesidad urgente de reconciliar las legislaciones forestal y ambiental, y la relativa a los derechos de propiedad para mantener la independencia de los sistemas indígenas y estructuras de Gobierno locales. 5.45 Indudablemente, la emigración de las áreas forestales marginales continuará y el número total de pequeños propietarios agrícolas en México se reducirá; sin embargo, durante la transición, se requiere mitigar los impactos sociales negativos como consecuencia de estos cambios. Además algunas áreas, particularmente las indígenas, continuarán teniendo poblaciones de pequeños propietarios de tierra quienes se adaptarían a la economía cambiante, pero mantendrían una visión cultural distinta sobre sus opciones económicas. Opciones Institucionales-Responsabilidades del Gobierno 5.46 El nuevo marco político cambia el enfoque de las responsabilidades a cargo de la SFFS dentro de la SARH y el INE dentro de la SEDESOL, y añade una función de promoción más fuerte para involucrar a los propietarios forestales (ejido y comunidad, así como individuos e industrias) y una responsabilidad mayor para los aspectos ambientales (incluyendo la protección de vida silvestre, parques nacionales y reservas forestales). Mientras que las dependencias adaptan sus actuales estructuras al nuevo énfasis y a las responsabilidades prioritarias, existen importantes preguntas para los tomadores de decisiones en México en relación con la adecuación de los recursos humanos y financieros, en la forma en que están actualmente asignados y la habilidad de las dependencias federales y estatales para complementar responsabilidades en lugar de duplicarlas u omitir funciones importantes. 5.47 Para lograr el objetivo de un mejor manejo de los recursos forestales y áreas naturales, no puede evitarse cierta restructuración de las responsabilidades del Gobierno y de su propio personal; es prematuro, sin embargo, hacer juicios entre las opciones que se han identificado. El cuadro 5.1 presenta tres posibles opciones para definir las amplias responsabilidades y la estructura de las dependencias forestales y de conservación. Estas opciones se adhieren al siguiente conjunto de principios en relación con el papel del Gobierno en el manejo de bosques, selvas y otras áreas con vegetación natural, así como la forma en que las responsabilidades deben ser asignadas: 90 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos (a) Areas Principales de Responsabilidad del Gobierno (1) Manejo de Tierras Públicas Areas Protegidas Bosques Nacionales (donde se permite extracción) (2) Promoción del Uso Sustentable de Bosques Privados Apoyo a ejidos y comunidades, especialmente indígenas Apoyo a pequeños propietarios Promoción de industrias eficientes y sustentables Promoción de productos maderables y no maderables Información de mercados, estadísticas (3) Responsabilidades de Regulación y Control/Protección Aplicación de normas y criterios del INE Organización para la prevención y control de incendios Permiso para el desarrollo de infraestructura (4) Protección de Vida Silvestre y Regulación de Uso Dentro y fuera del Sistema de Areas Protegidas (b) Principios Fundamentales al Estructurar Responsabilidades Dentro y Entre Dependencias (1) Cada dependencia involucrada debe tener un mandato claro para sus responsabilidades y no mandatos combinados dentro de una dependencia o presupuestos compartidos. (2) No debe haber una duplicación inecesaria de especialistas entre dependencias. (3) El manejo de tierras públicas debe estar combinado dentro de una sola dependencia para asegurar la continuidad del manejo y la autoridad promocional debe orientarse intensivamente al manejo de la comunidad o población local en 90 % de los recursos nacionales que no son públicos. (4) La descentralización debe ser un objetivo a largo plazo de cualquier estrategia, donde los Gobiernos locales (estatales y municipales) deben asumir una creciente responsabilidad en protección, aplicación de normas, conservación y actividades de promoción, y las dependencias federales las de supervisión y dirección. (5) Las dependencias responsables de las áreas protegidas deben de tener una cadena de mando y presupuesto independientes de la autoridad promocional para los bosques y áreas naturales. (6) Las dependencias para bosques y áreas naturales deben ser desconcentradas. (7) Debe desarrollarse la capacidad descentralizada en los gobiernos estatales y municipales para asumir activamente la planeación y Capítulo 5 Hacia las Soluciones: Los Elementos de un Nuevo Marco 91 manejo del uso y conservación de bosques y áreas naturales, así como un mayor uso de incentivos fiscales desde el nivel federal hasta los gobiernos estatales y municipales y el sector social para promover adecuadamente el manejo de bosques y área naturales, en lugar de recurrir a la normatividad (para lo cual a menudo existe limitada capacidad de ejecución). 5.48 Las tres opciones de estructura presentadas en el cuadro 5.1 tienen varios elementos en común: (a) Desconcentrarían a estas dependencias para asegurar que su presupuesto no sea sujeto a reasignación a otras subdependencias que tengan bajos presupuestos. (b) Habría concentración de todas las áreas geográficas del SINAP bajo una sola autoridad. (c) Habría reorientación de la Subsecretaría Forestal y de Fauna Silvestre a un papel promocional, supervisando las responsabilidades de protección y forestación, en lugar de asumir la responsabilidad de su ejecución. (d) Las responsabilidades de regulación serían más efectivas si se orientan a una estricta evaluación de un pequeño porcentaje aleatorio de los programas de manejo y actividades de desarrollo, con fuertes sanciones en caso de incumplimiento. (e) Las organizaciones sociales y las ONGs estarían más involucradas en el manejo de bosques, selvas, vegetación natural y vida silvestre a nivel estatal y local, y se coordinarían más responsabilidades con ellos. (f) Un gran númtero de áreas protegidas estatales y federales serían manejadas en forma privada por instituciones académicas, comunidades, ONGs y fundaciones privadas. (g) Los Consejos Consultivos Forestales contemplados en la Ley Forestal de 1992 a nivel estatal serían fortalecidos y tal vez podrían formar comités técnicos para revisar la canalización de recursos a los propietarios de bosques y áreas naturales, privados y sociales. 5.49 Existe un número de redes y uniones emergentes de ejidos y comunidades forestales que pueden ser fortalecidos. Reconociendo la necesidad de que exista una mejor organización y manejo de sus bosques y otros recursos naturales, los ejidos forestales en regiones de todo el país están trabajando con las ONGs involucrándose a largo plazo en el Sector, con el fin de desarrollar estrategias y captar los recursos necesarios para instrumentar programas de fortalecimiento. Se han llevado a cabo talleres para crear el Consejo Mexicano de Silvicultura Sustentable desde junio de 1993; representado en el Consejo Técnico Consultivo Nacional Forestal. El programa de trabajo de este Consejo incluye los componentes de capacitación, asistencia técnica y de apoyo para aumentar la participación de los ejidos y comunidades forestales en el desarrollo de criterios para el manejo forestal sustentable, reflejando las necesidades regionales y étnicas. Las ONGs participantes incluyen: Red MOCAF, Grupo de Estudios 92 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos CUADRO 5.1 ASIGNACIÓN DE RESPONSABILIDADES OPCIONALES Opción Responsabilidades Ventajas j Desventajas OPCION 1: SINAP: Dos 1. Mandato claro 1. Los bosques nacionales Dos dependencias subdependencias, una para 2. Presupuesto desconcentrado incluyen extracción, por lo separadas para el SINAP, incluyendo para asegurar la asignación de que duplica esfuerzos en Areas Protegidas y bosques nacionales, y otra responsabilidades. servicios forestales. Promoción de para flora y fauna 3. Protección no mezclada con 2. Posible falta de Manejo en Tierras aprovechamiento. interacción entre oficinas de Privadas Promoción Forestal: Tres 4. Todas las tierras públicas Parques y Servicio Forestal subdependencias, una para bajo una autoridad que conduce a la falta de apoyar a los propietarios 5. Los biólogos en la oficina de información compartida y a forestales privados y vida silvestre de los parques una relación separada con sociales, una para protección pueden trabajar con ambas las poblaciones locales. (supervisión de dependencias y en el nivel 3. El tiempo de transición responsabilidades estatales), local. provocará una ruptura- tal y otra para información 6. Permite la integración de vez pueda ser políticamente (mapas, SIG, estadísticas, nuevo personal, desechando el inviable difusión de investigación e personal con menos información de mercados) habilidades técnicas útiles y reclutando personal con I ______________ habilidades multidisciplinarias I OPCION 2: 1. La dependencia del 1. Participación potencial de 1.Conflicto potencial de Una dependencia SINAP igual a la anterior. personal especialista entre intereses entre decisiones de desconcentrada 2. Más recursos de dependencias a nivel federal, uso de suelo en parques y con dos información compartidos- estatal y municipal ahorrando bosques privados. subdependencias mapas, inventario, datos recursos fiscales 2. La información que relativamente biológicos, pueden ser 2. Consistencia de mensajes a necesita el servicio forestal autónomas, una ubicados en una unidad de propietarios de bosques y puede diferir de la para el SINAP y información. usuarios, dependencia de parques y otra para las 3. Unidades de mercadeo y 3. Promueve una visión más por lo tanto puede haber funciones del difusión de información completa de los bosques y áreas conflictos sobre equipo, Servicio Forestal. separadas. naturales presupuesto, mapas, técnicas, etc. OPCION 3: 1. Dificil cambiar los 1. Menos cambio politico y 1. Menos información Desconcentración Bosques Nacionales al pérdida de eficiencia durante la compartida. del servicio SINAP debido a que transición. 2. Menos expertos forestal en la incluyen aprovechamiento. 2. Concentración del SINAP en compartidos. SARH y el 2. La responsabilidad de una autoridad aún si está en 3. Puede provocar que el fortalecimiento del flora y fauna silvestre podria secretarias diferentes. SINAP esté menos orientado INE para tener ubicarse en el SINAP con un 3. Puede orientarse el servicio a la gente y en la relación integrada una mandato más fuerte para forestal a función de extensión. gente-parques. dependencia con proporcionar servicios al 4. Puede reducir presión sobre 4. El SINAP puede estar más todo el SINAP Servicio Forestal el servicio forestal por parte de relacionado a las ONGs y al industriales servicio forestal y no forzado a desarrollar esa relación fuera de las áreas ricas en madera. Ambientales, Programa PASOS del Centro de Estudios Agrarios, Centro de Apoyo al Movimiento Popular Oaxaqueño (CAMPO), Servicios Alternativos para la Educación y Desarrollo, Unión de Comunidades Indígenas de la Zona Norte del Istmo, Laboratorio Capítulo 5 Hacia las Soluciones: Los Elementos de un Nuevo Marco 93 Natural Las Joyas, Proyecto Sierra de Santa Martha, World Resources Institute, Interamerican Foundation, Organización de Ejidos Productores Forestales "Zona Maya" y Estudios Rurales y Asesoría (Madrid, 1993, Documento de Trabajo 2). 5.50 Las iniciativas a nivel comunales no están limitadas a las comunidades que extraen madera; también existe un interés creciente en el manejo de conservación local. Un número de reservas han sido manejadas por instituciones y centros de investigación de alto nivel (ejemplo, La Michilia, Mapimí y la Reserva de la Biósfera de Manantlán, las estaciones biológicas de Los Tuxtlas en Veracruz y Chamela en Jalisco), u organizaciones privadas (PRONATURA en Yucatán o Chiapas). Existe también interés y alguna experiencia (por ejemplo reservas ejidales en Tziscao y Agua Azul, en Chiapas) donde las comunidades locales e indígenas están manejando "pequeñas" reservas. La propuesta de la Reserva de Chimalapas, manejada por grupos indígenas, generaría una buena experiencia en áreas más grandes (350,000 ha) (Gómez Pompa y Dirzo, 1993, Documento de Trabajo 10). 5.51 En este capítulo se ha identificado la necesidad de contar con una estrategia más integral para mejorar el manejo y conservación de los bosques y áreas naturales. Parte de esta estrategia involucra el establecimiento de prioridades más claras para conservación, manejo sustentable y producción no regulada. Se han definido criterios para tres zonas de uso de suelo, basados en el concepto de zonificación en áreas protegidas e identificado diferentes niveles de regulación e incentivos para promover el uso deseado del recurso y el nivel de conservación. Se ha identificado un número de mecanismos para nivelar aún más el campo de acción entre el desarrollo agrícola, ganadero y forestal. También, se ha explorado la restructuración de las instituciones gubernamentales, examinando opciones para orientar a las instituciones del sector público en forma más clara hacia las prioridades, complementar las iniciativas en el sector privado y ONGs, así como en los niveles de gobiernos local y ejidal. VI. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Conclusiones 6.1 Los resultados del estudio del sector forestal abarcan una amplia gama de temas, de compleja interacción actual e histórica. Las principales conclusiones se resumen como sigue: (a) Las políticas agrícolas y sectoriales pasadas se basaron solamente en una reducida parte de los valores ambientales, sociales y económicos que representan los bosques y áreas naturales para México y el resto del mundo, con la consecuente subvaloración del recurso y la persistencia de incentivos que han promovido su conversión no económica a otros usos. (b) Los múltiples valores de los bosques, selvas y otras áreas con vegetación natural pueden ser captados a través de una estrategia gubernamental más completa, incluyendo el diseño de mecanismos creativos de captación de recursos; la promoción de actividades forestales sustentables y de conservación, y la colaboración del Gobierno con el sector privado, instituciones locales y no gubernamentales. (c) Un papel importante de los ecosistemas forestales que no ha sido desarrollado es el alivio a la pobreza. Cerca de 9,000 ejidos forestales, la mitad con número significativo de población indígena, dependen de los bosques para desarrollar actividades comerciales forestales: la recolección de leña combustible; uso como escenario para eventos culturales, y el aprovechamiento de productos maderables y no maderables de subsistencia, incluyendo caza, materiales de construcción y medicinas. (d) Una importante restricción para el manejo de los bosques por los ejidos y comunidades es la inseguridad en la tenencia respecto a la propiedad de los recursos forestales y áreas naturales, como consecuencia de la carencia de definición de linderos y medidas para la resolución de conflictos. (e) La falta de manejo controlado, integración vertical del proceso productivo, infraestructura vial y tecnología eficiente, ha limitado la competitividad comercial del bosque respecto a los materiales importadas de Estados Unidos y Canadá, aún cuando el potencial productivo de los bosques mexicanos es alto en un número significativo de áreas. Si se logran concretar las ventajas comparativas de México de los productos maderables y no maderables, puede obtenerse un incremento importante en los rendimientos económicos, así como crear incentivos para mantener áreas con cubierta forestal. (f) Las nuevas políticas, incluyendo las legislaciones forestal y ambiental, puestas en marcha por el Gobierno, han mejorado las condiciones para el manejo de los recursos forestales y áreas naturales, pero aún son necesarios Capitulo 6 Conclusiones y Recomendaciones 95 ajustes importantes en algunas de ellas. También hay que poner atención a la capacidad institucional del Gobierno a fin de proporcionar el apoyo requerido para la ejecución de las mismas. (g) Las ONGs, asociaciones y gobiernos locales, y el sector privado pueden ser apoyados para tener funciones más importante en el Sector, complementando las acciones del Gobierno y fomentando las iniciativas locales. Recomendaciones 6.2 Las recomendaciones se detallan a continuación: Marco Político y Legal Recomendación 1: El Gobierno debe analizar y eliminar las distorsiones en las políticas de precios y otras del sector agrícola que aún persisten y que desfavorecen a la inversión forestal respecto a otros usos de suelo. Recomendación 2: Los derechos de tenencia de la tierra deben ser clarificados para los ecosistemas forestales en terrenos privados, ejidales y comunales y públicos, incluyendo áreas protegidas, a través de un programa de demarcación de linderos y adjudicación. Recomendación 3: El Gobierno debe revisar los procedimientos que aZectan a la facultad de los ejidos y comunidades para que participen en coinversiones con socios privados con el fin de facilitar la inversión en este recurso. Recomendación 4: El marco de regulación forestal y los criterios sobre prácticas de manejo aceptables deberán considerar las leyes de costumbres indígenas, así como sus valores culturales. Instituciones Recomendación 5: Desarrollar una estrategia general para los diferentes ecosistemas forestales basada en una amplia definición de recursos forestales como bosques, humedales y áreas de plantaciones, incluyendo áreas protegidas y asignar responsabilidades complementarias a la SEDESOL, la SFFS y el INE en la SEDESOL. Recomendación 6: Restructurar la Subsecretaría Forestal y de Fauna Silvestre en una comisión o dependencia que cuente con la suficiente independencia para operar eficientemente. Concentrar las responsabilidades de la SFFS en la promoción y extensión del desarrollo forestal, difusión de tecnologías mejoradas e información de mercados, promoción de estándares de sustentabilidad y monitoreo del cumplimiento de las regulaciones, y transferir gradualmente las responsabilidades relativas a la infraestructura y su mantenimiento, así como prevención y combate de incendios a los gobiernos estatales y locales. 96 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos Recomendación 7: Consolidar las responsabilidades de todos los tipos de áreas protegidas en una sola dependencia que podría ser parte de la Dependencia Forestal o quizá independiente, pero con una estructura desconcentrada. Recomendación 8: Identificar las opciones para fortalecer el papel de los Consejos Consultivos, ONGs, comunidades locales y sus asociaciones, y el sector privado durante la planeación y ejecución de programas, complementando sus funciones en asistencia técnica y financiamiento del manejo y conservación forestal. Recomendación 9: Llevar a cabo un ejercicio de regionalización para todos los bosques, selvas y otras áreas con vegetación natural con el objeto de identificar criterios que permitan clarificar prioridades para la conservación de áreas protegidas e identificar las tierras que se encuentran fuera de dichas áreas y que deban recibir mayor atención por parte del Gobierno debido a sus valores ambientales y sociales. Conservación de la Biodiversidad y Protección de Cuencas Recomendación 10: Consolidar el sistema de áreas protegidas, asegurando la cobertura de las ecoregiones actualmente subrepresentadas e importantes hábitats de especies con base en su endemismo, riqueza biológica, grado de amenaza, servicios ambientales y viabilidad. Recomendación 11: Descentralizar la planeación, manejo y monitoreo de las áreas protegidas, recurriendo al interés local para la conservación y la disponibilidad del recurso, así como desarrollar la capacidad local a través del apoyo gubernamental. Recomendación 12: Identificar mecanismos para apoyar los requerimientos de investigación y consolidar la existente sobre géneros, especies y subespecies prioritarias; restauración de ecosistemas; corredores biológicos; oportunidades de conservación ex-situ y de las reservas forestales, con ra colaboración de instituciones académicas. Recomendación 13: Explorar sistemas de autofinanciamiento para áreas protegidas, incluyendo fideicomisos, cuotas, oportunidades para el desarrollo de ecoturismo e impuestos especiales a los usuarios del recurso. Recomendación 14: Revisar las leyes que regulan la extracción, venta y exportación de flora y fauna silvestre. Captación de Valores Ambientales Recomendación 15: Captar los valores ambientales a través de dos vertientes principales: (a) pago a quienes conservan los servicios ambientales y (b) cargos a quienes se benefician por estos servicios. Los valores a captar incluyen: ecoturismo, captura de carbono, protección de cuencas, existencias genéticas y biodiversidad con valor estético. Capitulo 6 ConclusionesyRecomendaciones 97 Recomendación 16: Explorar el potencial por la compensación de carbono de bosques naturales y de manejo de plantaciones, incluyendo plantaciones para leña combustible. Recomendación 17: Buscar contratos para la investigación y desarrollo basados en valores de opción de bosques y áreas naturales, y establecer el marco legal necesario para dar a los inversionistas, en este aspecto y en las compensaciones de carbono, la confianza para participar en estos acuerdos. Recomendación 18: Formular una estrategia para desarrollar el ecoturismo, recurriendo a la experiencia que existe a la fecha, pero explorando los instrumentos para reducir los impactos negativos y oportunidades para involucrar a las comunidades locales. Logro del Potencial Competitivo de México Recomendación 19: Captar las ventajas comparativas de México en la comercialización de productos maderables y no maderables, y crear las condiciones para el desarrollo de áreas competitivas a través de asistencia técnica, difusión de información tecnológica y de mercados, investigación operativa y el desarrollo selectivo de infraestructura. Recomendación 20: Apoyar el mejoramientoade la infraestructura de caminos forestales económicamente importantes y ambientalmente compatibles en áreas competitivas, buscando opciones de financiamiento complementario e involucrando a las comunidades en la construcción y mantenimiento. Recomendación 21: Estudiar las razones que ocasionan la falta de financiamiento privado para inversiones a largo plazo en el sector forestal y proponer soluciones. Recomendación 22: Analizar la cadena productiva, la estructura de precios y de mercados para una mejor transferencia de información a prestadores de servicios técnicos forestales privados y a los dueños y poseedores del recurso, con respecto a las oportunidades, incluyendo la difusión de información en relación con la captación de mercados certificados. Recomendación 23: Mejorar el conocimiento con respecto a los productos forestales no maderables, en aspectos de extracción y propagación sustentable, sus valores de subsistencia y comerciales, y su coexistencia con productos maderables. Recomendación 24: Crear un fondo para la investigación operativa y el desarrollo de métodos de manejo forestal tropical sustentable, comercialización de madera no tradicional y productos no maderables, tecnología de alta eficiencia para el procesamiento y transferencia de tecnología inovadora. Alivio a la Pobreza y Apoyo a Ejidos y Comunidades Recomendación 25: Proporcionar asistencia técnica sobre transferencia de tecnología e información de mercados, así como el apoyo a la capacidad en los 98 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos ejidos y comunidades con potencial para desarrollar actividades forestales y de conservación, recurriendo a los recursos gubernamentales y no gubernamentales. Recomendación 26: Diseñar mecanismos para canalizar recursos a los ejidos y comunidades en concepto de pago por el manejo sustentable de sus recursos naturales con valores sociales y ambientales importantes, y permitir la inversión en su base de recursos. Recomendación 27: Apoyar la expansión y el fortalecimiento de las organizaciones de productores a través de asistencia técnica, así como de mecanismos como el Fondo de Empresas en Solidaridad y fideicomisos ambientales, fomentando el desarrollo de fondos rotativos y capital semilla autosostenible para actividades de inversión. Recomendación 28: Revisar las líneas de crédito comercial existentes para actividades forestales e identificar los impedimentos que existan para el flujo adecuado de capital para las actividades forestales y de ecoturismo. Recomendación 29: Promover la expansión de las microempresas forestales, particularmente las que son de interés para la participación de la mujer y que diversifican el uso de los productos forestales. Anexo 1: Documentos de Trabajo Preparados para el Estudio 99 ANEXO 1 DOCUMENTOS DE TRABAJO PREPARADOS PARA EL ESTUDIO Aspectos Sociales Documento de Trabajo 1 Arizpe, Lourdes, Ma. Fernanda Paz y Margarita Velázquez. "Estudio Sobre la Participación de la Mujer en el Subsector Forestal." Octubre 1993. Documento de Trabajo 2 Madrid, Sergio. "Obstáculos y oportunidades de los ejidos y comunidades forestales en México (borrador). " Junio 1993. Documento de Trabajo 3 Nahmad, Salomón et al. "Participación Social de los Pueblos Indígenas y Campesinos en el Manejo y Conservación del Recurso Forestal." Noviembre 1993. (Este estudio incluye un resumen con información básica del taller de consulta que se llevó a cabo con grupos indígenas en Oaxaca: Martínez, Juan. "Conclusiones y Recomendaciones del Taller de Evaluación Participativa de Líderes de Comunidades y Ejidos Forestales." Mayo 1993). Aspectos de Política y Sociales Documento de Trabajo 4 London Centre for Environmental and Economic Studies (LEEC). "Substudy of Economic Issues for Implementation of the New Forestry Policy". October 1993. Documento de Trabajo 5 De la Torre, Rodolfo, y Félix Vélez. "El Subsector Forestal en México: Políticas y Estructura de Incentivos." Octubre 1993. Documento de Trabajo 6 Villalón Ezquerro, Fco. J. "Subestudio de Problemas Legales de la Nueva Política Forestal: Diagnósticos, Sugerencias, Recomendaciones, Alternativas y Soluciones Propuestas." Octubre 1993. Documento de Trabajo 7 Boyd, Roy. "NAFTA Deforestation: A General Equilibrium Perspective". January 1994. 100 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos Aspectos Institucionales Documento de Trabajo 8 Grupo de Asesores Interdisciplinarios (María E. Castro, et al.). "Análisis de la Estructura Institucional." Diciembre 1993. Documento de Trabajo 9 Hernández Murrieta, Antonio. "Análisis Institucional del Sector Forestal." (Septiembre 1993, 2° borrador). Biodiversidad y Aspectos Silvícolas Documento de Trabajo 10 Gómez-Pompa, Arturo y Rodolfo Dirzo. " Proyecto sobre Areas Protegidas." (Reporte Preliminar, Agosto 1993); Anexos 1-4. Documento de Trabajo 11 Snook, Laura, "Forest Management in Mexico: Social, Technical, and Institutional Aspects (Manejo Forestal en México: Aspectos Social, Técnico e Institucional)'." Julio 1993. Documento de Trabajo 12 Snook, Laura. "Production Models for Mexican Forest: A First Approximation." October 1993. Aspectos Económico y Competitivos Documento de Trabajo 13 a) Helsinki University Knowledge Systems (HUKS). "Economic Analysis." October 1993 (20 borrador y "Análisis Económico" (December 1993) Vekhamaki, Seppo. "Economic Appraisal of Forest Policy Change (Annex 1)." (December 1993); b) Wadsworth, John. " Market Analysis (Annex 2) (b)." (Julio 1993); c) Bye, Robert. "Non-Wood Forest Production (Annex 3)." (December 1993); d) Loumakangas, Jorma. "Mechanical Forest Industries (Annex 4)." (July 1993); e) Heitto, Pertti. "Chemical Forest Industries in Mexico (Annex 5)," (August 1993); f) Puustjarvi, Aki and Esa. "Cost Structure of Timber Procurement (Annex 6)." (December 1993). Documento de Trabajo 14 Synnott, Thimothy J. "Diagnosis of the Sector (Statistical Review)." Fifth Draft, London Environmental Economics Centre. "Forestry and Conservation Sector Review." October 1993. Anexo 1: Documentos de Trabajo Preparados para el Estudio 101 Documento de Trabajo 15 Centre for Social and Economic Research for the Global Environment (CSERGE). "Mexico Forestry and Conservation Sector Review: Substudy of Economic Valuation of Forests." (Revisión del Sector Forestal y de Conservación del Subestudio de la Valoración Económica de los Bosques). November 1993. ANEXO 2 CUADRO A2.1 MATRIZ DE POLITICA DETERIORO AMBIENTAL Y FORESTAL: Los métodos de manejo forestal en México han ocasionado un severo deterioro que afecta a los ecosistemas y la biodiversidad con la reducción sustancial de su productividad. Esta tendencia podría causar graves problemas relacionados con el número y distribución de especies de flora y fauna, pérdida de bosques y erosión. No se conoce con exactitud la magnitud del deterioro, pero existen evidentes repercusiones socio-económicas. Como resultado de este problema, se observan fenómenos de deforestación y pérdida de servicios ambientales, como protección de cuencas hidrológicas y preservación de la biodiversidad. PROBLEMA TEMAS/CAUSAS SOLUCIONES ACCIONES REALIZADAS 1 .DEFORESTACION Mayores beneficios en agricultura y ganadería La legislación apoya a la agricultura y ganaderia Eliminar créditos preferenciales PROCAMPO * Subsidios * Precios de garantía Introducir subsidios que no ocasionen • Créditos disponibles para agricultura y ganadería distorsiones y que no favorezcan a otros sectores * Programa de aclareo (sureste) * Falta de apoyo para el sector forestal Pagar por servicios ambientales * Creación de comités de caminos * Red de caminos * Considerar un tipo de PROBOSQUE con * Falta de acceso a crédito esquemas flexibles * Créditos accesibles teniendo a los * Falta de manejo forestal eficiente, de tecnologías bosques como garantía de manufactura y de mercadotecnia Aumentar la inversión en la infraestructura de * Acceso a tecnologías caminos forestales Derechos de propiedad forestal Derechos de propiedad ambiguos Acelerar el proceso de asignación de títulos de Reformas al Artículo 27 * Falta delimitación de linderos (procesos legales) propiedad de bosques Constitucional y de la Reforma • El otorgamiento de títulos favoreció a la Agraria agricultura y ganadería * Diseminar la información sobre cambios en o PROCEDE (Programa de * Ineficiencia para enfrentar la disminución de la la legislación de la tierra Certificación de Derechos) demanda de titulación de terrenos * Registro Nacional Agrario * Los problemas de derechos de propiedad limitan el Atender problemas de planificación familiar y Privatización de las UCODEFOs acceso a capital educación Apoyo para el sector privado/ONGs * Prevalecen mercados informales de crédito encargadas de la capacitación * Existió un trato legal distinto de los bosques en el Restructurar líneas de crádito considerando los proceso histórico de privatización ejidal problemas de titulación de terrenos Factores sociales y culturales Barreras educativas Sistemas de apoyo para la educación * Falta de preparación empresarial * Administración empresarial * Falta de acceso a capacitación (técnica, Fomentar la integración administrativa) PROBLEMA TEMAS/CAUSAS SOLUCIONES ACCIONES REALIZADAS Factores sociales y culturales (continuación) Barreras culturales Intercambio de experiencias entre ejidos y * Sistemas de organización no empresariales comunidades (impiden la transición) * Apoyo a la adaptación de productores para * La asociación con empresas privadas resultó con el sistema de mercado experiencias negativas Barreras institucionales Crear modelos de extensión * Estrategia inadecuada de programas de extensión: * Completar políticas con los programas 0 No se basó en las prioridades correspondientes localmente percibidas 0 Ninguna retroalimentación para los beneficiarios * Escasa coordinación entre dependencias que proporcionan servicios de extensión * Escasos recursos para programas de capacitación 2. PERDIDA DE VALORES AMBIENTALES Normatividad inadecuada * Temporada de crianza abierta a la caza Actualizar la legislación y los controles de caza * Legislación y controles de caza no actualizados Educación ambiental * Escasa regulación de elementos no maderables Temas de ganadería involucrados en las * Control inadecuado de venta de madera estrategias de manejo * Uso industrial de ganado desregulado Involucrar la extracción de productos forestales no maderables en los programas de manejo Acceso abierto a los bosques * Estructura debil de las comunidades Descentralizar el marco normativo a niveles La nueva Ley Forestal considera * Inseguridad en la tenencia de la tierra locales facilitar el sistema normativo. Es Mayor participación de los propietarios en los necesario cumplir con las necesidades programas de manejo bajo el concepto de zonificación. Pueden ser necesarias reformas al artículo 27 Constitucional. Escasez de mecanismos para promover * Escasez de mercados para todos los productos Herramientas para apoyar mercados mercados de productos forestales no Etiquetado (etiqueta verde) maderables y servicios ambientales Publicidad * Mercado externo incontrolable de flora y fauna Organización de productores en relación con las estrategias de mercado Diseminar mayor información acerca del valor de la biodiversidad Eliminar las barreras legales para crear nuevos _________________________________________________________________mercados (ecoturismo) PROBLEMA TEMAS/CAUSAS SOLUCIONES TACCIONES REALIZADAS Pago de servicios ambientales Escasos mecanismos de pago/colecta Los subsidios preservan la biodiversidad Acuerdos para captura de carbono Pago/colecta por conservación de cuencas Problemas en el manejo y distribución en el Descentralización Clasificación Ley Forestal de 1992 manejo de Areas Naturales Protegidas * Alto grado de biodiversidad (Gobiemo * Programas de manejo integrados Federal) * Conservación con las * Menos administración de la biodiversidad comunidades locales Representatividad de áreas y ecosistemas por instituciones escolares, ONGs * Consejos Técnicos Consultivos * Estéticos y recreativos (sector privado) * Cuencas (gobiernos estatales y municipales) Ley Forestal de 1988 Creación de nuevas áreas * Reservas bajo control de la Financiamiento Creación de fideicomisos con: SEDESOL * Gobiernos locales, ONGs, ejidos y * Parques y bosques bajo control comunidades, el sector privado de la SEDESOL Obtención de recursos * Adquisición de recursos (ecoturismo, pago * Participación local en el manejo y de servicios cedidos por el área, protección de áreas naturales instituciones internacionales) * Nuevo SINAP Prioridades Distribución de áreas protegidas * Delimitación * Participación comunitaria en la creación y manejo de áreas protegidas * Creación y eliminación * Infraestructura * Investigación y distribución de información Escasez de estrategias para la conservación Orientación actual de la capacidad del Estado hacia la Introducción del concepto directo de Existe un sistema de zonificación de recursos naturales fuera de las áreas normatividad en áreas forestales en lugar de la zonificación al dividir los bosques en tres ecológica pero es más un programa protegidas priorización de áreas con mayor valor ambiental categorías: que una estrategia general o una base Escasos incentivos estructurales para fomentar las áreas protegidas (zona 1), áreas con valores de juicio normativo; deberían evitarse actitudes favorables al ambiente en lugar de confiar en ambientales (2) y áreas de producción sin las prohibiciones totales sobre el uso la normatividad regulación o subsidios (zona 3), y la creación de del bosque (como en Chiapas) el cual Escasez de coordinación institucional un programa apropiado de incentivos, subsidios sólo recrudeció la probreza y no Escasos mecanismos para internalizar las y normatividad para cada zona. ayudó al aprovechamiento del recurso externalidades Crear fondos de confianza con gobiernos locales, ONGs, ejidos, comunidades y el sector privado PROBILEMA TE11MAS/CAUSAS | SOLUCIONES SOLUCIONES TOMADA 3. SUBUTILIZACION Escasa competitividad Proceso productivo * Costos altos de producción Nuevos mecanismos de financiamiento privados y sociales * Cantidad/calidad de la infraestructura de caminos Más inversión pública en infraestructura * Deficiencias técnicas para la producción de materia prima * Escasa tecnología de transformación Operación actividades en Programas de manejo Simplificación de los programas de manejo forestal bosques * Costos altos/Es necesario? basados en la zonificación Mercado Escasa capacidad técnica Características de mercado (información) Diseminación de información Escasez de líneas de comercialización * Clasificación de madera Pago de honorarios de contratos pasados * Apoyo de contratos legales Curva de aprendizaje * Inversión pública Grupos de poder (mafia) Infraestructura (escasa) Aumentar la función promocional de las dependencias Escasez de información forestales y otras relevantes Temporada de cierre Escasez de contratos entre productores y dueños de los recursos: * Curva de aprendizaje (confidencial) Programas para fomentar mejores relaciones entre * Experiencia pasada que facilitan los contratos productores y dueños de los recursos Mercados monopsónicos Ineficiencia de los métodos de selección de madera Canales de comunicación abiertos de calidad (maquinaria obsoleta) A nivel local Explorar mercados altemativos * Los productos maderables son importantes, Crear fuentes de financiamiento para promover el manejo pero no deberían ser los únicos productos múltiple y productos alternativos promocionados * Escasa comercialización de productos no maderables * Mercados informales 1> on PROBLEMA TEMAS/CAUSAS SOLUCIONES SOLUCIONES TOMADA A nivel nacional Elevar la concientización de los tomadores de decisiones * Subestimación del potencial económico del sobre el valor de estos recursos ecoturismo Promover iniciativas locales con mayor participación del * Prioridad baja para la protección de cuencas sector social * Escasos mecanismos para financiar la Involucrar a las ONGs con experiencia o interés en esta conservación área A nivel mundial Crear mecanismos para compensar por la captura de * Escasos mecanismos para tomar ventaja de los carbono con organizaciones y/o corporaciones beneficios económicos de la captura de carbono internacionales privadas * La industria farmacéutica toma ventaja del alto potencial genético de la biodiversidad y de los endemismos * Valor de existencia DESIGUALDAD SOCIAL: Aproximadamente 10 millones de habitantes viven en las áreas forestales, principalmente indígenas que históricamente no se han beneficiado de los valores de los bosques. El nivel de vida de estas comunidades es mucho más bajo que el promedio nacional. Esta situación ocasiona migración hacia los centros urbanos y mayor probreza para los que aún viven en esas áreas. Si continúa esta tendencia, junto a la presión sobre los recursos (escasa protección, deforestación y degradación forestal), la desigualdad social se elevará en espiral con las consecuentes presiones. PROBLEMA |TEMAS/CAUSAS SOLUCIONES SOLUCIONES TOMADAS 4. DESIGUALDAD SOCIAL Desigual distribución de la a Intermediarios * Descentralización de políticas y toma de decisiones a Ley Forestal renta del bosque * Escasa distribución de recursos públicos para * Eliminación de obstáculos de participación * Consejos Técnicos Consultivos regiones forestales desatendidas * Consejos Consultivos Forestales más activos * Instrumentar las reglas de * Temporada de cierre (promueve cambios en el * Inversiones conjuntas operación mínima uso del suelo) . Explorar la necesidad de subsidiar a las poblaciones * Mejor asistencia técnica para los * Acceso al capital marginales en forma de acceso diferencial para ejidos * Mercados escasos capacitación, inversiones de capital o servicios . Mejor capacidad para el uso de * Escasa educación básica técnicos los servicios disponibles * Acceso escaso al sistema legal . Crear fondos para extender el modelo de FONAES al * Acceso escaso a la tecnología co-financiamiento forestal (proyectos de ecología * Segregación de las mujeres productiva, industrias en solidaridad) * El diseño de políticas no considera la diversidad a Explorar la función de los productos forestales no cultural maderables en beneficio de esta población * No se toman en cuenta las normas internas de las comunidades Derechos de propiedad Derechos de propiedad no garantizados Delimitación diferencial de linderos de ejidos y Escaso acceso al sistema legal comunidades/ Derechos de propiedad -- transferencia de información Nota: Esta matriz de política fue preparada con base en un proceso consultivo con el grupo de trabajo del Gobierno Mexicano, especialistas de campo y los consultores que llevaron a cabo los estudios de diagóstico. Fue generada en un taller en Oaxaca con el equipo del Banco Mundial y el grupo de trabajo mexicano. Posteriormente, se 'aprobó" en un taller con un grupo más grande de consultores, el personal del Banco Mundial y especialistas técnicos del Gobierno Mexicano o -, 108 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos ANEXO 3 CRITERIOS PARA LA SELECCION DE AREAS PROTEGIDAS La siguiente lista de criterios deben regir la selección de nuevas áreas para la protección y priorización de áreas existentes. Estas áreas deberán: * Ser ricas en biodiversidad y cultura, con grandes extensiones de aprovechamiento intensivo de los recursos naturales. * Tener valores ambientales, donde la población local tiene un fuerte interés en la protección y están bien organizados para apoyar al Gobierno en este esfuerzo. * Incluir lugares de importancia estratégica. * Tener un alto valor, donde las presiones sociales, pasadas o actuales (invasión de tierras, tenencia de la tierra dudosa, colonización espontánea, tráfico de drogas) constituyen una amenaza, requiriéndo medidas urgentes para preservar el área. * Preservar diferentes tipos de ecosistemas e incluir muchas especies endémicas. * Ser importantes para las poblaciones indígenas por la gran cantidad de animales y plantas útiles que poseen, y estar actualmente bajo sistemas indígenas de manejo forestal sofisticados con valor para su preservación. * Podrían no estar actualmente bajo gran amenaza y tener una alta diversidad de especies o presencia de especies endémicas. El cuadro A3. 1 identifica las áreas existentes, las nuevas y los taxa para su protección prioritaria. Debido a la falta de datos, las áreas que aparecen en el cuadro A3. 1 no pudieron ser evaluadas de acuerdo con estos criterios, aunque se ajustan a uno o a más de ellos. El Instituto Nacional de Ecología, en colaboración con el Proyecto Ambiental financiado por el Banco Mundial, está llevando a cabo actualmente un análisis más completo. CUADRO A3.1 AREAS PRIORITARIAS PARA LA CONSERVACIÓN Estado Nombre Declarada Tipo de Ecosistema Votos de los Expertos AREAS NATURALES ESTABLECIDAS: Baja California Norte Constitución de 1857 Si Templado, matorral xerófilo Isla Guadalupe Refugio de vida silvestre Isla Rasa Si Desierto Sierra de Hansen Reserva forestal Mesa del Pinal y Reserva forestal San Pedro Martir Si Templado, matorral xerófilo Sierra de Juárez Si Bosque de coníferas Sierra de San Pedro Martir Si Templado,matorral xerófilo 1 Valle de los Cirios Si Matorral xerófilo 1 Baja California Sur El Vizcaíno Si Costero, marino Islas del Golfo de California Si Marino-Isla 1 Campeche Calakmul Si Bosque tropical perenifolio 1 Chiapas Bonampak Si Bosque tropical perenifolio Cañón del Sumidero Si Bosque tropical caducifolio, sistema de agua dulce Cascada de Agua Azul Bosque tropical perenifolio Chan Kin Bosque tropical perenifolio El Triunfo Si Bosque mesófilo de montaña, selva baja caducifolia Lacantún Bosque tropical subperenifolio 7 Lagunas de Montebello Si Templado, bosque mesófilo de montaña Montes Azules Si Bosque tropical perenifolio Palenque Si Bosque tropical perenifolio 7 Selva del Ocote Si Bosque tropical perenifolio Yaxchilán Si Bosque tropical perenifolio Estado Nombre Declarada Tipo de Ecosistema Votos de los Expertos Chihuahua Cascada de Bassaseachic Si Templado Colima El Jabalí No Bosque, húmedo 1 Distrito Federal Bosque de la cañada de Si Templado 1 Contreras Cumbres del Ajusco Templado Desierto de los Leones Templado Durango La Michilía Si Templado, matorral xerófilo, pastizales Mapimí Si Matorral xerófilo 1 Estado de México Insurgente M. Hidalgo y Si Templado, pastizales 1 Costilla Iztacclhuatl-Popocatépetl Si Templado,matorral subalpino, pastizal, montañas cubiertas por nieve Nevado de Toluca Si Volcán, templado, pastizales, pico i cubierto por nieve Jalisco Sierra de Manantlán Si Templado, pastizales Volcán nevado de Colina Si Templado, pastizales Michoacán Mariposa Monarca Si Templado, bosque mesófilo de montaña Morelos Corredor biológico Si Templado Chichinautzin Nayarit Isla Isabel Si Pastizales, selva baja caducifolia, marina costera Nuevo León Cumbres de Monterrey Si Matorral xerófilo, templado 1 Estado Nombre Declarada Tipo de Ecosistema Votos de los Expertos Oaxaca Lagunas de Chacahua Si Selva baja caducifolia, manglar, 5 vegetación acuática, dunas costeras Quintana Roo Isla Contoy Si Isla 1 Sian Ka'an Si Bosque tropical perenifolio, 4 marino Tulum Parcialmente Bosque tropical perenifolio, 3 marino Sonora El Pinacate y Gran Desierto Si Matorral xerófilo 2 de Altar isla Tiburón y San Esteban Si La Sierra de los Ajos, No Buenos Aires Tabasco Pantanos de Centla Si Bosque tropical perenifolio, 1 manglares, costero Veracruz Cofre de Perote Si Templado 1 Pico de Orizaba Si Bosque templado 3 San José de los Molinos Reserva forestal Santa Gertrudis Reserva forestal Sierra de Santa Martha Si Bosque tropical perenifolio 1 Sistema Arrecifal Costero, marino Veracruzano Volcán de San Martín No Bosque tropical perenifolio 2 Yucatán Ría Lagartos Si Costera, marina, manglares Ría Celestún Si Costera, marina, manglares Estado Nombre Declarada Tipo de Ecosistema Votes de los Expertos AREA NATURALES PROPUESTAS Baja California Punta Banda No Matorral xerófilo Baja California Sur Punta Arenas-Cabo Falson Sierra de la Giganta No Matorral xerófilo 1 Chiapas El Manzanillal Estatal Laguna Bélgica Bosque tropical perenifolio Los Borddos Volcan Tacaná No Selva baja caducifolia, bosque 1 mesófilo de montaña Coahuila Conurbacion La Laguna Matorral xerófilo, templado Guerrero Omiltemi Bosque mesófilo de montaña Papalutla Nayarit La Tovara Región de Marismas No Selva baja caducifolia, manglares 2 Nacionales Oaxaca Chimalapas No Bosque tropical perenifolio, bosque 8 mesófilo de montaña Sierra de Juárez No Bosque mesófilo de montaña 6 Puebla Lagos de Cuenca Oriental No Lagos, bosque templado, matorral 1 xerófilo de Puebla Quintana Roo Yalahau Bosque tropical perenifolio 2 Estado Nombre Declarada Tipo de Ecosistema Votes de los Expertos San Luis Potosí La Ciénega Templado Laguna de la Media Luna No Vegetación acuática y subacuática, sistemas de agua dulce Sierra Alaquines Sierra Abra-Tanchipa Sonora Bahía de Lobos No Matorral xerófilo El Carrizo Selva baja caducifolia Mesa el Campanero-Arroyo el Reparo Sierra Bacha Sierra de Alamos-Río No Selva baja caducifolia Cuchujaqui Sierra de Mazatán Sierra de San Luis No Bosque de pino-encino, matorral xerófilo Tabasco Serranía de Tapijulapa Estatal Bosque tropical perenifolio Serrania Madrigal Estatal Bosque tropical perenifolio Veracruz Sierra de Otontepec No Bosque mesófilo de montaña Yucatán Arrecife Alacranes No Arrecifes, costa, marino Bocas de Dzilam de Bravo Si Costa, selva baja caducifolia Punto Put Selva baja caducifolia Zacatecas Sierra de Organos No Templado, matorral xerófilo a. Muchas áreas incluyen más de un tipo de ecosistema, agroecosistemas de diferentes tipos y regeneración secundaria de varios estad 114 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos CUADRO A3.2 TAXA PRIORITARIOS QUE DEBERÁN SER PROTEGIDOS Estado Nombre Baja California Odocoileus hemionus cerrosensis Neotoma bryanti Baja California Sur Lynx rufus peninsularis Bassariscus astutus insulicola Bassariscus astutus saxicola Baja California Sur, Vulpes macrotis macrotis Baja California Norte y Antilocapra americana peninsularis Sonora Chiapas Zamia soconuscensis Vovides & Dehgan Phragmipedium estaminodium castario, Hagsater & Aguirre Lycaste skinneri (Batem.ex lindley) Lindley Cabassous centralis Chihuahua Uma paraphigas Reptilia: iguanidae Coahuila y Uma exsul Reptilia: iguanidae Durango Durango Aquila chrysaetos Linnaeus Gopherus flavomarginatus Hidalgo Yucca filifera Chabaud Decatropis bicolor (zucc.) Radlk. Guerrero Tyto alba tecolote blanco Solandra guerrerensis Martinez (Solanaceae) Sceloporus mucronatus omiltemanus Nuevo León Poecilia latipunctata Meek Megupsilon aporus Miller & Walters Cypronodon longidorsalis Lozano & Contreras, 1993 Cypronodon veronicae Lozano & Contreras, 1993 Cypronodon alvarezi Miller & Contreras, 1993 Cypronodon ceciliae Loxsno & Contreras, 1993 San Luis Potosi Panthera onca Hylocereus undatus Harpalyce arborescens Felis yagouroundi Felis wiedii 115 Anexo 3: Criterios para la Selección de Areas Protegidas Estado Nombre Felis pardalis Felis concolor Chamaedora radicalis Brahea dulcis Boa constrictor Ardea herodias Amazona autumnalis Xenophorus captivus exsul Hubs & Turner, 1939 Sonora Phocoena sinus Ghopherus agssizii Fouqueria columnaris (cirio) Cyprionodon macularis Antilocapra americana sonoriensis Lepus flavigularis Tabasco Zamia cremnophila Vovides, Schutzman & Dehgan Veracruz Ceratozamia euryphylidia Vazquez-Torres; Sabato & stevenson Psilocybe uxpanapensis Guzman Magnolia dealbatia Zucc 116 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos ANEXO 4 UNA RECOMENDACION PARA LA ZONIFICACION AMBIENTAL La nueva Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente de 1988 contempla una zonificación ambiental a nivel nacional y estatal de los recursos naturales (ordenamiento ecológico). Esta zonificación se basará en los conceptos puestos en práctica y que designan al Sistema Nacional de Areas Protegidas (SINAP), identifica cuencas críticas y fundamenta las normas de los programas de manejo forestal sobre conservación y protección ambiental. En tanto que la consideración de los valores ambientales de los bosques y áreas naturales sirve de fundamento al sistema actual de zonificación, estos conceptos no han quedado bien reflejados en las operaciones del sistema por varias razones: (a) el sistema no selecciona las áreas de mayor prioridad para la protección; (b) intenta regular el comportamiento en todos los bosques y áreas naturales, aún en aquellas con valores ambientales y sociales más limitados; y (c) impone un gran número de normas ambientales sobre regulación que no pueden ser puestas en práctica con los recursos humanos y financieros actualmente disponibles en las dependencias responsables. Un sistema que haya sido revisado y que tome en cuenta los valores ambientales, sociales y económicos, debe servir de base para una zonificación ambiental más detallada. Este sistema se basa en los conceptos generales que fundamentan el sistema actual de zonificación, sin embargo, intenta ser más selectivo en la identificación de prioridades para la protección y promoción de la sustentabilidad, procurando mayor concentración de los recursos escasos en areas prioritarias, en lugar de dispersar esfuerzos sobre una gran extensión del recurso base. El Concepto de Clases Ambientales de Suelo. El principio rector del sistema de zonificación propuesto señala que no todas las tierras tienen los mismos valores ambientales y, por lo tanto, no todas las propuestas deben ser tratadas de la misma forma por parte de la política pública y asignación de presupuestos y recursos. El actual marco de regulación exige un alto costo para los productos forestales, así como para la administración del monitoreo, promoción, ejecución y cumplimiento. La legislación forestal vigente está dirigida a todas las tierras en el país, sin considerar las diferencias en sus valores ambientales y las amenazas a que están sujetas. El resultado es que el Gobierno está tratando de hacer mucho con poco, mientras que grandes áreas de bosques, selvas y otras áreas con vegetación natural continuan siendo degradadas o deforestadas. Una estrategia alternativa es identificar clases amplias de zonas que dividan el bosque y las áreas naturales en: (a) Areas con valores prioritarios, donde las pérdidas de biodiversidad o el paisaje podrían ser irrecuperables y, por lo tanto, deben ser protegidas (Clase Ambiental 1). Anexo 4: Una Recomendación para la Zonificación Ambiental 117 (b) Areas donde los valores ambientales y sociales son importantes -cuencas, ecoturismo, conservación de suelos, captura de carbono, productos farmacéuticos- pero donde la pérdida irreversible no es un problema y en donde se requieren algunos incentivos para que la población local las maneje en forma sustentable (Clase Ambiental 2), y (c) Tierras donde se permitan objetivos comerciales de subsistencia y producción para el uso del bosques, selvas y áreas naturales, debido a que los valores ambientales están más limitados que en las otras clases (Clase Ambiental 3). La Clase Ambiental 2 incluiría zonas de amortiguamiento alrededor de las áreas del SINAP y otras tierras frágiles con importantes valores ambientales, por ejemplo, para vegetación riparia y costera, como los manglares. Las tierras incluidas en esta clase podrían ser propiedad pública, privada o comunal y manejada en forma privada o comunal. El Gobierno debe ofrecer incentivos positivos a quienes mantengan el manejo y los derechos de uso para favorecer el manejo de acuerdo a los objetivos ambientales. Las actividades comerciales podrían permitirse si freran consistentes con los objetivos del manejo ambiental. La Clase Ambiental 3 incluye los terrenos restantes, donde los valores ambientales serían secundarios respecto a los objetivos comerciales o de producción para subsistencia. Incluiría, por ejemplo, áreas con alto potencial para el establecimiento de plantaciones, bosques naturales con una ventaja comparativa para la comercialización y áreas con turismo potencial o valor recreativo sin características de bienes públicos y, por lo tanto, aptas para la privatización. Las tierras de esta clase podrían ser convertidas a zonas de pastoreo o agrícolas, o de agrícolas a forestales, según la voluntad de los propietarios, privados o comunales. El principio conductor para el desarrollo en esta zona debe ser crear un ámbito en el cual las diferentes actividades podrían competir por sus propios méritos, con la abstención del gobierno de favorecer a una u otra actividad. Una política forestal que identifique el marco de regulación y de incentivos basada en las características y valores especiales de estas tres zonas permitiría la optimización de los escasos recursos públicos y privados, y ayudaría a una mejor integración de los rendimientos externos de la actividad forestal dentro de la economía general. Para su ejecución, se diseñarían criterios simples para cada clase de tierra y estas tendrían que cumplir con los criterios para ser aceptadas en alguna de esas clases. El cuadro A4. 1 demuestra una clasificación aproximada del recurso forestal de México, de acuerdo a las tres zonas. La atención pública en términos de asistencia técnica y promoción debe estar altamente concentrada en las zonas 1 y 2, y la regulación pública concentrarse más en la zona 1 y en las partes de la zona 3 en donde las actividades comerciales a gran escala puedan causar impactos ambientales negativos. CUADRO A4.1 APOYOS Y REGULACIONES GUBERNAMENTALES EN LAS TRES CLASES AMBIENTALES ALTA REGULACION GUBERNAMENTAL ALTO APOYO GUBERNAMENTAL ALTO APOYO GUBERNAMENTAL BAJA REGULACION GUBERNAMENTAL ZONA 1 = AREAS PROTEGIDAS Areas protegidas de propiedad y manejo público Ejidos con recursos ambientalmente Buenos recursos de Ejidos/Comunidades prioritarios pero con escaso apoyo ejidos/comunidades institucional ~~~~~~~~~~~Tarahumaras/Tepehuane s con altos valores sociales/ambientales ONG's que manejan áreas Comunidades con recursos protegidas con la comunidad ambientalmente prioritarios. local Instituciones fortalecidas para la conservación. Bosques tropicales propiedad de Ejidos/Comunidades con . ejidos y comunidades con escaso turismo y potencial apoyo Institucional; alto valor de rcetv cosecha, por ejemnplo productos rCetv maderable s/ch i cle ZONA 2= AREAS CON PRIORIDAD SOCIAL/AMBIENTAL Ejidos/comunidades con Ejidos con escaso recurso productos forestales no forestal, escasa organización maderables potenciales y baja prioridad ambiental Ejidos forestales integrados en Pequeños propietarios con empresas, buena organización social bosques pero no para la industrialización _ Agricultura tradicional de roza ZONA 3= AREAS PRODUCTIVAS tumba y quema te 'lom Grandes industrias privadas Industrias privadas con Industrias privadas sin integradas, bosques naturales plantaciones propias recursos propios rentados/privados ESCASO APOYO GUBERNAMENTAL BAJA REGULACION GUBERNAMENTAL ALTA REGULACION GUBERNAMENTAL BAJO APOYO GUBERNAMENTAL Anexo 5: Competitividad de los Productores de Madera en México 119 ANEXO 5 COMPETITIVIDAD DE LOS PRODUCTORES DE MADERA EN MEXICO En el estudio de Puustjarvi y Puustjarvi, 1993 (Documento de Trabajo 13) se desarrolló un modelo sobre el valor actual de mercado de los productos de madera y los costos de producción en varios sitios muestreados en México y se estimó la competitividad de los productos en el mercado internacional (a) a precios de 1993, (b) a los niveles actuales de productividad con el esperado 10 % de reducción en las tarifas hacia el final del período de transición al TLC, y (c) con la reducción esperada en la tarifa pero asumiendo un incremento de 10 % en la eficiencia de extracción, transporte y procesamiento. Los resultados de estos tres escenarios se anexan en los tres mapas de las páginas siguientes. Con base en la calidad de la producción de madera en las áreas forestales templadas y tropicales del país, el ejercicio del modelo muestra que muchas áreas de estos bosques no pueden competir actualmente debido a la distancia existente en los caminos u otra infraestructura y los mercados. Con la transición al TLC, sin embargo, un área mucho más grande de bosques dejará de ser competitiva debido a los altos costos del transporte y el procesamiento de madera. El último mapa muestra un incremento en la eficiencia debido a una mejor infraestructura de caminos en áreas de ventajas comparativas y una reducción en los costos de aprovechamiento y extracción debido a un mayor uso de diferentes tipos de tecnología y una mejor administración empresarial, lo cual ocasionaría competitividad de grandes áreas forestales en México después de que la liberalización comercial se complete. Objetivos del Estudio Los costos de la materia prima son un rubro importante para las industrias forestales mexicanas. El objetivo del estudio fue analizar la estructura de costos del abastecimiento de madera en México a través de un modelo de simulación. El impacto de medios selectos para lograr el ahorro en costos también fue analizado. Datos Básicos Software. El programa fue ejecutado usando el lenguaje de programación MapBasic y el paquete de cómputo Mapinfo. Datos de Mapas. El análisis abarcó los estados de Chihuahua, Durango, Jalisco, Michoacán, Guerrero y Oaxaca. El área de bosques de coníferas y otros tipos de vegetación fue digitalizada a partir del mapa del Inventario Nacional Forestal de 1991, con una amplia generalización. Los caminos y límites estatales fueron digitalizados a partir de mapas de pequeña escala. La Ciudad de México y otras seis ciudades correspondientes a mercados locales y 110 grupos de aserraderos se agregaron al mapa. Los bosques fueron cubiertos automáticamente con cuadrantes de 10*10 km2 . Los parques naturales y regiones inaccesibles fueron eliminados de la retícula. La desviación más significativa se 120 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos encuentra en el estado de Durango, donde el área digitalizada es aproximadamente 25 % más grande que la indicada por el Inventario, pero debido a que la diferencia no sería tomada en cuenta, el área digitalizada fue utilizada en el modelo sin modificación. Incremento de Existencias Forestales y Extracciones. Se asumió que el incremento de existencias forestales está bien distribuído en cada estado, en otras palabras, el volumen por hectárea es uniforme en cada estado. Las extracciones anuales máximas se asumieron iguales al crecimiento anual. Los volúmenes promedio del incremento en existencias forestales se obtuvieron del Inventario Nacional Forestal. Sin embargo, se asumió además que las extracciones actuales estarían abajo del nivel máximo como lo indica la relación entre las extracciones reales autorizados/autorizaciones totales. Al no existir otra información disponible, se supuso que esta relación era similar en cada estado. Esta información sobre las extracciones reales autorizadas y las autorizaciones totales estuvo disponible en los anuarios estadísticos de la Cámara Nacional de la Industria Forestal (CNIF) para 1991. La proporción de madera en rollo respecto al volumen extraído fue determinada con base en los estudios de caso analizados por las misiones, así como juicios de expertos llevados a cabo por personal de la Universidad de Helsinki. La proporción en Durango y Chihuahua se estableció en 60 %; en Jalisco, Guerrero y Oaxaca se estimó en 67 %. Transporte. La red de caminos fue dividida en cuatro categorías y tres clases de terreno. Los costos unitarios estimados para transporte de madera aserrada y triplay se basaron en datos obtenidos por la misión. El tipo de terreno fue utilizado como un factor de multiplicación de la distancia para el camino digitalizado. Los factores del tipo de terreno fueron computados a través de un promedio del conjunto de distancias reales y distancias medidas para cada tipo de terreno. Se utilizaron tres tipos de terreno -de montaña, colinas y mesetas. Los caminos pertenecientes a la categoría de carreteras fueron puestos a escala con un factor de colinas, aún en áreas con montañas. Los mercados y aserraderos fueron asignados a los lugares más cercanos a la red de caminos. Los costos de transporte más económicos y las distancias correspondientes de México y los mercados locales fueron calculados para cada grupo de aserraderos. El costo de transporte desde cada aserradero a cada cuadrante de bosque de lOxIO km, fue computado. La computación se llevó a cabo en cuatro etapas. En la primera etapa, se escogieron todos los cuadrantes de intersección de un camino, computando el costo desde ambos extremos del camino para cada cuadrante, utilizando el tipo de camino y terreno asignado, definiéndose como cuadrantes de entrada. En la segunda etapa, para cada cuadrante de entrada se escogieron todos los cuadrantes dentro de 50 km, y el costo desde el cuadrante de entrada a los demás cuadrantes fue computado utilizando la distancia euclidiana, el factor del terreno y la clase de terracería. En la tercera etapa se sumaron tres costos: aserradero/nodo de entrada, nodo de entrada/cuadrante de entrada, y cuadrante de entrada/cuadrante, con el objeto de obtener el costo y la distancia de todos Anexo 5: Competitividad de los Productores de Madera en México 121 los aserraderos a todos los cuadrantes. Finalmente, se seleccionó el costo mínimo de cada par aserradero/cuadrante. Los costos unitarios de transporte para madera en rollo se estimaron con base en observaciones hechas al azar y juicios de expertos. Los costos de transportación en superficies pavimentadas fueron ligeramente menores que los que se obtuvieron de Chihuahua, mientras que los de caminos secundarios fueron más altos. Aunque parece que en promedio los costos coinciden satisfactoriamente. Sin embargo, el aspecto más importante, que podría no ser tomado en cuenta, es que los costos unitarios para transporte de madera en rollo fueron cuatro veces más altos que los de madera aserrada y triplay. La diferencia puede ser explicada parcialmente por las distancias de transporte más largas para productos procesados, como madera aserrada y triplay, lo cual tiende a reducir los costos unitarios. Es probablemente más fácil obtener rendimientos en el flete para rutas entre el aserradero y los principales mercados, que entre el aserradero y las áreas forestales. Demanda y Capacidad de Procesamiento. La demanda para madera aserrada y triplay en los seis estados, fue estimada multiplicando la demanda total para madera aserrada y triplay de 1992 por la participación de los seis estados en la capacidad industrial total. La demanda fue entonces distribuida entre los estados de acuerdo a su capacidad industrial y grado de utilización reportado. Parece que las capacidades son algo menores que las recopiladas por la CNIF, la cual reporta capacidades totales de 12,344,000 m3 y 556,000 m3 para aserraderos y plantas de triplay, respectivamente. Asumiendo que las cifras obtenidas a nivel estatal e incluidas en el modelo son correctas, más de la tercera parte de la capacidad total estaría localizada fuera de los seis estados. Debido a que los extracciones autorizadas en estos estados representan 80 % de las extracciones totales, la baja participación no parece ser la correcta e indica que la estimación hecha por la CNIF de la capacidad industrial total es ligeramente exagerada. Con base en las capacidades y grados de utilización incluídos en el modelo, la demanda total para madera aserrada y triplay en los seis estados sería 84 % de la demanda total, lo que parece estar de acuerdo con la información sobre las extracciones. La participación de la demanda originada dentro de los estados fue calculada con base en el PIB estatal y su capacidad de procesamiento secundario de madera. Sin embargo, la utilización de este parámetro se excluyó del análisis, porque se asumió que el nivel de precios a nivel local puede derivarse del nivel de precios de la ('iudad de México deduciendo los costos de transporte. El coeficiente de recuperación para los aserraderos y fábricas de triplay es de 0.47 para el procesamiento de maderas suaves y 0.43 para maderas duras. Los costos de operación, excluyendo la materia prima, fueron calculados en 530 m3/ ha, lo cual incluye un margen 122 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos de 33 % para cubrir los costos fijos y de financiamiento, así como los excedentes de las operaciones del aserradero. Costos de Extracción. Los costos de extracción que excluyen costos de transporte fueron estimados utilizando datos de los estudios de caso y de las estadísticas de la SARH, las cuales estaban disponibles para un número limitado de estados. El rango de variación fue grande; los costos indicados oscilan entre 55 y 125 MEP/m3. El costo promedio fue establecido en 95 MEP/m3. Estructura de Precios. En forma teórica, "o- precios para madera en pie fueron determinados para maderas suaves y duras (con énfasis en maderas suaves), considerando las actividades desde el proceso de extracción hasta el precio final del producto en el mercado y restando los costos generados desde el inicio del proceso en el bosque. Se determinaron dos precios de madera en pie, correspondiendo al mercado de compradores y vendedores. Los precios de madera aserrada y triplay para especies coníferas en la ciudad de México, que fueron el punto inicial del cálculo, fueron estimados en un promedio de 1200 MEP/m3. Asimismo, para especies no coníferas, se asumió un precio de 1,080 MEP/m3. El poder máximo de compra para cada aserradero fue computado con base en la fórmula siguiente: BP = eff x [(PM - TCM - CC) x DM+ (PL-TCL -CC) x DL] DM+DL donde, BP = Poder máximo de compra P = Precio del producto final en el mercado TC = Costo de transporte CC = Costo de conversión eff = Eficiencia de conversión D = Demanda El subíndice M se refiere a México y L al mercado local. Simulación Se añadió un costo fijo (costo de extracción) al costo de transportación. Los costos se ordenaron en forma ascendente. La suposición principal fue que los cuadrantes con un costo mínimo se comprarían primero, aunque no significaba que los precios máximos de la madera en pie se pagarían en estos cuadrantes. Anexo 5: Competitividad de los Productores de Madera en México 123 Se seleccionó el cuadrante que representaba los costos mínimos desde la fábrica hasta el cuadrante, y la "oferta" de cada comprador potencial se computó restando el costo fijo más transportación del precio máximo en la fábrica. Se clasificaron los compradores en orden descendente de acuerdo con su oferta. Si el comprador que hizo la mejor oferta tenía capacidad sobrante, se le asignaba el negocio. El precio de mercado del comprador correspondía a dicha oferta y esto en efecto significó que los aserraderos en cada agrupación competían fuertemente y no se formaba ninguna sociedad de monopolio. El precio de mercado del comprador fue la mejor oferta que seguía, la oferta que otro aserradero en otra agrupación podía ofrecer. La segunda mejor oferta podía ganar si el primer comprador no tenía capacidad sobrante. Si ninguno de los compradores tenía capacidad que le sobrara, el trato no se cerraba: se asumía que el vendedor no cerraba el negocio con la tercera mejor oferta, debido a que el nivel de precio en el área era mayor. En el caso simulado, no se estableció un límite menor al precio de la madera en pie (fuera de 0) entonces se seleccionaba el siguiente cuadrante y la simulación continuó en tanto quedaba satisfecha la demanda de cada estado o hasta que todos los cuadrantes se habían verificado. Resultados General. El resultado de la simulación es una matriz de precios de madera en pie, distancias y costos. Debe notarse que debido a los datos deficientes, estos resultados son aún preliminares. Las indicaciones sobre diferencias relativas en costo y precio son más confiables que las cifras absolutas que se obtuvieron del análisis. Los precios residuales promedio de la madera en pie de pino en los seis estados se estimaron con base en dos opciones supuestas, las cuales se consideraron que reflejaban ampliamente las condiciones del mercado de madera mexicano. Si se asume, en cambio, que el mercado se encuentra dominado por compradores en la medida en que solamente pagan precios suficientemente altos para abatir la competencia, el precio de la madera en pie cae a un nivel un poco más bajo. La diferencia en el precio entre estos dos escenarios es 15-26 MEP/m3 dependiendo del estado. Debido a que los mercados reales raramente obedecen a un patrón específico, las mejores estimaciones de precios se encuentran probablemente en algún punto entre estos límites. Sin embargo, el escenario del mercado de compradores fue seleccionado como punto de referencia para la discusión resultante. Costos de Transportación. Las distancias promedio de transporte para madera de pino varían entre 45-65 km en Chihuahua, Durango, Guerrero y Oaxaca, y 18-25 km en Michoacán y Jalisco. La distancia promedio para estos estados es 44 km y el costo promedio es 66 MEP/m3. Los costos de transportación representan un promedio de 28 % del costo total de materia prima en el aserradero. Como el modelo describe un caso ideal en términos de organización práctica de transporte, estas cifras pueden seguir teniendo una ligera subestimación. 124 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos Precios de la Madera en Pie. El precio de la madera en pie para pino en Chihuahua y Durango es 70-75 MEP/m3 y es sólo un poco más alto que en Oaxaca. Sin embargo el estimado para Oaxaca es probablemente una subestimación debido a que su madera goza de un precio especial de 5-15 % en el mercado, factor que no se incluyó en el modelo. Si ésto se hubiera considerado, los precios de Oaxaca serían 20-60 MEP/m3 más altos que en el presente cálculo. Los precios promedio de la madera en pie en Jalisco, Michoacán y Guerrero son considerablemente más altos y varían entre 132-162 MEP/m3. Tal como se esperaba, el modelo explica la discrepancia principalmente por la diferencia en los costos de transportación. El valor de la madera en pie representa en promedio 33 % del costo total de la materia prima en el aserradero. La participación de Durango y Chihuahua es menor, sólo 22-23 %, mientras que en otros estados es aproximadamente 50 %. Si el nivel de precios para madera aserrada y triplay cayera en 10 %, los precios de la madera en pie caerían en forma general en 25-55 MEP/m3. Esto significaría que en Chihuahua y Durango en particular, el volumen actual de oferta no podría ser mantenido, debido a que los lugares en donde pudieran pagarse precios de la madera en pie arriba de cero se reducirían dramáticamente. El modelo indica que la oferta en Chihuahua y Durango sería sólo de 62 % del nivel anterior y en forma conjunta los seis estados tendrían 77 % del volumen actual. En términos absolutos, el precio total de la madera en pie pagado en Chihuahua y Durango se reduciría en 70 %. En otros estados el cambio sería menos dramático, aunque el precio todavía se reduciría en 45 %. Sin embargo, estas cifras probablemente representen estimaciones muy optimistas, debido a que el modelo asume que cualquier precio de la madera en pie arriba de cero sería suficiente para llevar a cabo un convenio de compra y que la caída de los precios no tendría ningún efecto sobre la disposición para vender, en tanto que los precios pagados estén arriba de cero. En realidad, la caída de los precios reduciría esta disposición. Si los precios de madera aserrada y triplay alcanzaran a los precios de importación, lo que teóricamente ocurre en su límite más bajo (una reducción de 27 % respecto al nivel de precios prevaleciente en México), dificilmente podría pagarse en México cualquier precio positivo de la madera en pie. Potencial para el Ahorro de Costos Mejor Utilización de las Oportunidades de Extracción. Si los supuestos de que la utilización de la corta permisible se realiza actualmente como lo indica la relación de las extracciones autorizadas/autorizaciones totales fueran ciertos, una mejor utilización de las oportunidades de extracción podría inducir significativos ahorros en los costos. Si los propietarios individuales utilizaran sus oportunidades de extracción hasta el nivel de la corta anual permisible, las distancias de transportación se reducirían en promedio 20 %. El efecto sería más marcado en Oaxaca, Guerrero y Durango en donde los costos podrían reducirse en 15/30 MEP/m3. En otros estados el efecto sería menos significativo. Mejor Utilización de la Materia Prima. Una mejor utilización de la materia prima en el proceso de transformación, reduciría los costos considerablemente. Si pudiera Anexo 5. Competitividad de los Productores de Madera en México 125 mejorarse el coeficiente de recuperación en el proceso de aserrío en aproximadamente 10 % (por ejemplo, de 42 % a 47 %) ésto daría como resultado un ahorro en los costos del orden de 2-35 MiEP/m3. En este análisis se incluyó el rendimiento de un programa de asistencia técnica orientado a las industrias forestales primarias. Supuestamente, este programa debería permanecer en operación durante cinco años, emplearía 54 expertos (50 % locales y 50 % internacionales), teniendo impacto en un periodo de quince años. Se asumió que el impacto principal causaría una mejoría de 10 % en el margen de recuperación de una tercera parte de los aserraderos y fábricas de triplay. A pesar de que los beneficios del programa no estarían limitados a un mejor coeficiente de recuperación, los otros efectos probables quedaron excluídos del análisis debido a la falta de datos. El análisis produjo una estimación aproximada de 16 % de Tasa Interna de Retorno, el cual puede ser considerado satisfactorio debido a que los otros beneficios potenciales no fueron incluídos. Construcción de Caminos Estratégicos. El impacto de la construcción de caminos forestales estratégicos fue analizado en los estados de Durango y Oaxaca. Los caminos "estratégicos" recolectan el flujo de madera que proviene de grandes extensiones. La mejoría, supuestamente, debería hacerse convirtiendo los caminos de terracería en caminos de grava (de secundarios a primarios). El beneficio fue definido como la diferencia en los costos totales de transportación a nivel estatal, con y sin caminos que hayan sido mejorados. Es probable que la reducción en los costos de transportación inducirían una demanda creciente, pero con base en los resultados del análisis, se concluyó que este efecto no sería muy importante y, por lo tanto, se excluyó del análisis. El análisis demostró que la construcción de caminos en Durango es de gran rendimiento habiéndose obtenido 1 13 % de IRR. En Oaxaca, se obtuvo una IRR positiva reduciendo únicamente los costos en 50 %. Los factores principales que explican la diferencia están en la demanda y volumen de transportación, mejor ubicación de caminos y una mejor utilización de las oportunidades de recolección en Durango. Sin embargo, fue obvio que la rentabilidad en la construcción de caminos hubiera sido considerablemente mayor en Oaxaca, si el camino hubiera estado ubicado diferencialmente en áreas donde el transporte de madera se encuentra concentrado. MexicoiSP /> 1 10° 100° ~~~~~~~~MEXICO90 " n ' s.s ~~~~~THEORETICAL STUMPAGE PRICE FOR PINE LUMBER vv '.= r----- ~~PRECIOS RESIDUALES TEóRICOS PARA PINO DE ASERROO O i- \ ~~~~~~~~~SELLERS' MARKET, MAXIMUM STUMPAGE PRICES - -30o o . \. ~~~~~~~MERCADO DE VENDEDORES, PRECIOS RESIDUALES MÁXIMOS 3O > ~~S O N O R » t @i-iercsi"o yj¿A i ^ L A --- / UNITED STATES j,_ i .hsh9o *< \~ O F AM ER I CA SAGRC Yy t t i C O A H U l l A ' t, \ -9~~~t, 60- 00 5, o 5 | t; ? ii-~~~~~LON ' ' G n Ei | w .ll @ rrt i 99 ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~AREAS OF ORESTRiYACTMVTY ° t "1. l t4 N G O \. /5ij ' ., «t @~~~~~~~~~~~~~ STATE CAPllAlS Lo Pra óge i@ * / * , l ~~~~TAMAULIPAS (eNAD^NA C^Pli is ' /' ffi Victóricl ~~~~~~ ' ~ INTERN.S~ OUNDARIES _ * ó..br;. (P '. SANi LUIS 'Í AGUASCALIENTES i !; . r>~~potosí '_,Q UERETARO ,,, iV-e. Wps , p~~~UAI,UATQ @meridc a >'-k-AmM],i Guanalj.a,`?9éi- f LACL YUCATAN C: .rO A J t2 < , ~, TLACAL ,?9 8 SFzK 4Cnth@ C', ~ ~ ~ i s E ;s -i ká 1. iiUINTANA | t t ~~~~~~~~p.bix'fay" 'MSPelaJ¡ CAMPECHiE 1r, O 100 2?01 3x400 500 Kil8e-st&~ pt f 2 ° 100 200 300OMiies i;¡. C ;7" MEXICO' i % wc1 -*|BELIZE This aip was prdodud bzy úh. Mrap De Wg iin f Th. Worid B-3ai; j,rc Th. b-uridanes, l-r, ¿ inom-n---d-y ~in»i ">tion GUATEMALA C hio-ncn idis -ap d. wt ly,- d. paotfThe.rd8n w* a- HODRA dop on=0/hkb n i9 Xd iis of-oy lur~Jy, or -n 1 00i lo f_, i Mexicali ' 110 10° MEXICO 90 THEORETICAL STUMPAGE PRICE FOR PINE LUMBER PRECIOS RESIDUALES TEORICOS PARA PINO DE ASERRIO \ BUYERS MARKET, INTERNATIONAL PRICE LEVEL FOR END PRODUCTS 30° A.* IERCADO DE COMPRADORES, NIVEL DE PRECIOS INTERNACIONAL 30 - ; ~ ~~~~ S N i, f ES Hermoos¡ilo / -. UNITED STATES \ OF AMERICA STUMPAGE PRICE (MXP): PRECIO RESIDUAL IMXP): T, E1 d} f 1. .4 \ * ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~1,00 -140 ¡ILILA v -é ~~~~~~~~~~60 -100 J! L_C) S% < 20 S S Monterrey AREAS OF FORESTRY ACTlViTY 'o ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~Soltíil -.1.; ¡-. ,'. .S STATE CAPITALS La Paz . A La. .,eaa Uii S gT NATIONAL CAPITAL 3S ViUCx¡dóard STATE BOIJNDARIES -- - INTERNATIONAL BOUNDARIES AGUASCALIENTES E -*- is Potosí .QUERETARO .S Merida 20¡ ,. ' _LAXCALA 20D- ', ; _ . ' E; . A_] ' ' E ts ' 9 CampecheS . 1 1 E tx l~'1 _j« - .; *'aaa_.__ar <-- O 100 200 300 400 500 Kiíormeters - *';S-_ - a' .?,ui l l {s~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~Villnhnrseoaa' 0 100 200 300 Miles - Oxc I I . MEXi SBELIZE ,ntoRril~~~~~ ~ ~ ~~~~~~~ - , - , -- 'J - his rnap cas prod-ad by shn Mop Dasi-9 UDt of Tha Wxnfd Bank. Th.lI-a deodorias,oxntdensein-Mo n---any her,iafxi-asn-xn G CUATEMALA -r sIsa-a ¡ isis -nap da ant inply, on ihe pan nf The Wordc Bank HONDURAS i Group, -ny xdgsext x siSeIenafs1a sonnay -errítns y rr x 100A 90 do nax-snemes or nccepance nf sach boxndares. Mexicaiv rr>, 110° 100° MEXICO Mexicali THEORETICAL STUMPAGE PRICE FOR PINE LUMBER 'Ii '. r---\ PRECIOS RESIDUALES TEÓRICOS PARA PINO DE ASERRIO BUYERS' MARKET, END PRODUCT PRICES REDUCED BY 10% -30ó O N MERCADO DE COMPRADORES, PRECIOS REDUCIDOS EN UN 10% 30- y S ON OSONORA S Herrnas,lo -@ t ' J5|; 1- ' ~ I - '-\ j UNITED STATES s '' i B1 '-¡t"<" OF AMERICA STUMPAGE PRICE (MXP): 5;> 4; ' ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~PRECIO RESIDUAL /MX)(P: U 140+ -vO - ó-XHUILA,~~~~~ A U 100 -140 T z > ~~~~~~~~~~~~~~~~~-k H U I L A , 0;0 O u< ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~60 -100 -~ nrX « 9 202- 60 LEON *_t- <20 C; Mon-trrey AREAS Of FORESTRY ACllVITY c Lt ~~~~~~~~~~~~SaItílIa - Sesfj " 4 - - t - *,,} ,#F*' S STATE CAPITALS La Paz (TAMAULIPAS @ NATiONAL CAPITAL -CAS S t / SCuidad - STATE BOUNDARIES - p ' $' -. -."4;; Viciória ~ | ~INTERNATIONAL BOUNDARIES SLuee:u. ,, u -A" _AGUASCALIENIES . 1 í -- . -:: /, - -- - oPacftca Canpeche® '- ''UINTANA tL~~~~~4 poROO ®pbl AM. PFCHE Chet-ma 0 100 200 300 400 500 Kilometers E < 0 100 200 300 Miles ^ ?tm - * BErIE M ' ,. , BELIZE - - .l5S. -¡t0 . ,: L, ¡ Ti his- map was prduced hy tce Muy Ltesío Vt uf The WordB GUATEMALA j C heLce ocndories, coion¡,derno0mnotons ondayotoiher infirmotion e UTMLA {/r h o -thil map do. -ot i.ply, o- iepotolf ihe Woríd 8ok HONDURAS 'O o Gnrup, Ocy judgment on te bgol ,haUs of ony ternijoy, or uny 100° ; 90_ --- endon ,ent o- -ceptonce uf ocEh Lboundaries Is.- o _ Anexo 6: Estadísticas 129 ANEXO 6: ESTADISTICAS CUADRO 1. MÉXICO: INDIcADoREs EcoNóMIcos BÁsIcos, 1960-1986 Producto Interno Población PIB per Contribución al PIB Porcentaje de GDP Bruto Cápita Año (en millones (millones) (pesos de Agricultura Ganadería Silvicultura Agricultura Ganadería Silvicultura de 1980) pesos 1980) (millones de pesos de 1980) - 1960 1,228,485 34.9 35,177 111,110 85,351 9,358 9.0 6.9 0.8 1970 2,338,268 48.2 48,487 165,868 102,711 11,895 7.1 4.4 0.5 1980 4,276,490 66.8 63,975 217,161 109,836 18,522 5.1 2.6 0.4 1986 4,632,405 79.6 58,211 258,213 163,021 16,317 5.6 3.5 0.4 A. EXPORTACIONES Año Agricultura Ganadería Silvicultura Total de Porcentaje de exportaciones totales exportaciones _ ll |____ _________ ____________ Agricultura - Ganadería Silvicultura 1960 353,200 53,120 7,200 739,253 47.8 % 7.2 % 1.0 % 1070 515,840 135,520 22,560 1,281,277 40.3 % 40.3 % 1.0 % 1980 1629,673 174,597 40,044 15,307,479 10.6 % 1.1 % 0.3 % 1986 1,863,342 362,280 32,576 16,030,998 11.6 %J 2.3 %J 0.2 % México: Comercio en productos agrícolas, ganaderos y silvícolas 1960-1986 (miles de dólares E.U.A.) B. IMPORTACIONES Total de Año Agricultura Ganadería Silvicultura importaciones Porcentaje de exportaciones totales ll______ ________ || Agricultura Ganadería Silvicultura 1960 NA 10,080 17,200 1,186,400 NA 0.8 % 1.4 % 1970 NA 46,480 72,480 2,328,300 NA 2.0% 3.1 % 1980 2,185,752 465,272 223,660 18,832,300 11.6% 2.5 % 1.2% 1986 1 936,8291 436,7931 111,7591 11,432,4001 8.2 % 3.8%1 1.0 % Fuente: SARH, 1988. Estadísticas Básicas 1960-1986 para la Planeación del Desarrollo Rural Integral, Tomo 2. Madisson and Associates (1992). CUADRO 2 MÉXICO: INDICADORES ECONóMICOS, 1960-1985 _ 1 [ ( ¡_____ 0 Estado Población (habitantes) Densidad Poblacional (personas/ha) Ingreso per capita Densidad de caminos _ _ _ _ha) 1960 1970 1980 1960 1970 1980 1970 1980 1970 1980 1985 Aguascalientes 243,363 338,142 519,439 434.7 604.0 927.9 7,300 50.301 1.30 3.67 3.77 Baja California 520,165 *881,153 1,177,886 74.2 0.0 168.8 20,134 81,808 0.21 0.50 0.97 Norte Baja California Sur 81,594 128,019 215,139 11.1 17.4 29.2 12,875 80,772 0.14 0.68 0.78 Campeche 168,219 251,556 420,553 32.5 48.5 81.1 7,766 48,460 0.23 0.51 0.65 Coahula 907.734 1,104,556 *1,560,851 59.9 73.5 0.0 11,101 98,292 0.19 0.64 0.67 Colima 164,450 241,153 346,293 301.5 442.1 634.8 7,941 58,096 0.98 2.85 2.91 Chiapas 1,210,870 1,569,053 2,084,717 163.9 212.4 282.1 4,573 55,638 0.41 1.34 1.40 Chihuahua 1,226.793 1,612,525 2,005.477 49.7 65.3 81.2 9,361 60,128 0.12 0.39 0.38 DistritoFedeal 4,870,876 6,874,165 8,831,079 32494.2 45858.3 58913.1 17,813 121,800 0.34 1.01 1.01 Durango 760,836 939,208 1,182,320 63.6 78.5 98.8 6,638 46,066 0.18 0.73 0.72 Guanajuato 1,735,490 2,270,370 3,006,110 52.5 68.7 90.9 6,591 41,378 0.08 0.19 0.18 Guerrero 1,186,716 1,597,360 2,109,513 186.0 250.4 330.7 4,776 33,804 0.40 1.41 1.38 Hidalgo 994,598 1,193,845 1,547,493 473.9 568.8 737.4 4,970 41,780 1.25 2.93 2.97 Jalisco 2,443,261 *3,334,505 4,371,948 304.9 0.0 545.6 13,220 64,228 0.41 1.25 1.26 México 1,897,851 3,833,185 7,564,335 884.3 1786.1 3524.7 9,989 61,835 1.70 3.62 4.08 Michoacán 1,851,876 2,324,226 2,868,824 309.3 388.3 479.2 4,851 35,318 0.62 1.69 1.72 Morelos 386,264 616,119 947,089 781.8 1247.0 1916.8 7,793 48,805 1.75 4.66 4.77. Nayarit 389,929 544,031 726.120 141.2 197.0 262.9 6,997 45,253 0.45 1.07 1.05 Nuevo León 1,078,848 1,694,689 2,513,044 167.1 262.5 389.3 15,425 100,432 0.39 0.91 1.01 Oaxaca 1,727,266 2,015,424 2,369,076 181.1 211.3 248.4 3,258 25,376 0.44 1.22 1.22 Puebla 1,973,837 2,508,226 3,347,685 581.9 739.5 987.0 5,747 41,429 0.72 2.16 2.18 Queétaro 355,045 485,523 739,893 301.9 412.8 628.9 7,276 54,725 0.90 2.92 2.95 Quintana Roo 50,167 88,150 225,985 10.0 17.5 44.9 9,246 76,287 0.20 0.69 0.74 San Luis Potosí 1,048,297 1,281,996 1,673,893 166.8 204.0 266.3 5,402 37,155 0.37 1.11 1.13 Sinaloa 838,404 1,266,528 1,849,879 144.3 218.0 318.4 8,660 48,260 0.45. 1.71 1.84 Sonora 783,378 1,098,720 '1,513,731 42.4 59.4 0.0 12,826 69,128 0.20 0.62 0.61 Tabasco 496,340 768,327 1,062,961 201.3 311.6 431.0 6,705 159,777 1.03 2.06 2.06 Tamaulipas 1,024,182 1,456,858 1,924,434 128.3 182.5 241.1 9,708 65,520 0.33 1.33 1.48 Tlaxcala 346,699 420,638 556,597 885.8 1074.7 1422.1 4,213 35,124 1.92 7.81 7.59 Veracruz 2,727,899 3,815,422 5,387,680 374.6 524.0 739.9 7,522 46,145 0.70 1.58 1.62 Yucatán 614,049 758,355 1,063,733 156.1 192.8 270.4 6,633 45,625 0.47 1.40 1.48 Zacatecas 817,831 951462 1,136,830 109.0 126.8 151.5 4,764 30,004 0.34 1.22 1.30 Total 34,923,129 48,225,234 66,846,833 177.5 245.1 339.8 9,212 63,974 0,37 1.08 1.13 *La figura indica población tornada de una fuente diferente Fuente: SARH:, 1988. Estadísticas Básicas 1960-1986 Para la Planeación del Desarrollo Rural Integral, Tomo 1 Las cifias de población son obtenidas de INEGI/SPP. Sistemas de Cuentas Nacionales de Mexico. Estructura Económica Regional, PIB Por Entidad Federativa 1970,1975 y 1980 CUADRO 3 MÉxICO: AREAS EJIDALES Y COMUNALES, NúMERO DE MIEMBROS Y GRADO DE PARCELIZACIÓN, 1991 (ÁREA EN HECTÁREAS) Ejidos y comunidades Area Area Número de miembros de ejidos y Areaa parcelad Total parcelada Parcialmente parcelada No parcelada comunidades ejidal a total Estado Número Total 5 % del total Parcelada No Total Con Sin t miR^I,ro númer área número área número área de ejidos parcelada parcela parcela miembr con o o parcela _ Aguas calientes 180 241,235 123,062 102,071 139,164 15,800 14.928 872 15.3 6.84 15 7,784 163 231,820 2 1.531 Baja Califomia Norte 224 5,916,599 295,830 413,918 5,502,681 16,218 10,523 5,695 364.8 39.33 60 270,938 86 1,290,701 78 4,354,960 Baja Califoria Sur 100 5,478,391 273,92'0 24,470 5,453,921 6,076 2,611 3,465 901.6. 9-37 1 200 62 3,494,376 37 1,983,816 Campeche 401 3,498,252 174,913 781,490 2,716,762 39,676 31,707 7,969 88.2 24.65 71 204,411 286 2,713,195 44 580,646 Coahuila 881 7,087,020 354,351 312,692 6,764,328 55,131 46,517 8,614 128.5 6,72 36 20,096 752 5,500,080 93 1,566,843 Colima 153 334,101 16,705 227,389 106,712 13,130 11,688 1,442 25.4 19.45 56 116,112 95 215,853 2 2,136 Chiapas 2,072 4,063,563 203,178 2,278,911 1,784,652 248,097 235,386 12,711 16.4 9.68 765 970,848 1,249 2,375,963 58 716,752 Chihuahua 953 9,897,017 494,851 980,421 8,916,596 105,839 84,769 21,070 93.5 11.57 34 109,993 822 8,614,918 97 1,172,106 Distrito Federal 43 59,057 2,953 13,612 45,455 33,374 10,469 22,905 1,8 1.30 7 2,222 34 56,060 2 775 Durango 1,083 8,415,947 420,797 944,878 7,471,069 138,252 88,054 50,198 60.9 10.73 49 27,296 873 6,622,146 161 1,766,506 Guanajuato 1,480 1,224,047 61,202 697,959 526,089 98,245 93,537 4,708 12.5 7.46 459 229,218 997 975,977 24 18,852 Guerero 1,223 4,488,730 224,437 1,935,303 2,553,427 198,201 175,430 22,771 22.6 11.03 245 502,989 948 3,732,138 30 253,603 Hidalgo 1,157 1,072,810 53,641 524,530 548,280 160,037 148,104 11,933 6.7 3.54 187 104,101 886 914,055 84 54,654 Jalisco 1,389 3,146,372 157,319 1,766,528 1,379,844 131,526 117,800 13,726 23.9 15.00 421 639,881 866 2,303,466 102 203,004 Mexico 1,238 1,155,185 57,759 691,845 463,340 287,330 252,135 35,195 4.0 2.74 329 210,988 863 913,417 46 30,781 Michoacan 1,846 2,750,829 137,541 1,477,235 1,273,594 197,230 158,080 39,150 13.9 9.34 501 592,103 1,229 1,907,406 116 251,320 Morelos 239 381,905 19,095 190,733 191,172 47,983 45,330 2,653 8.0 4.21 54 39,052 181 336,494 4 6,359 Nayarit 401 2,199,951 109.998 759,424 1,440,527 63,045 56,431 6,614 34.9 13.46 74 140,947 296 1,555,942 31 503,062 Nuevo leon 608 2,273,571 113,679 242,696 2,030,875 34,245 28,623 5,622 66.4 8.48 2 6,690 589 2,203,50 1 17 63,380 Oaxaca 1,646 7,663,594 383,180 2,884,056 4,779,539 424,260 355,764 68,496 18.1 S. 11 342 762,317 1,218 6,584,048 86 317,230 Puebla 1,146 1,578,588 76,929 692,462 886,126 175,941 158,041 17,900 9.0 4,38 329 215,275 765 1,207,215 52 156,098 Queetaro 360 594,592 29,730 189,483 405,109 34,377 30,692 3,685 17.3 6.17 36 34,750 316 551,238 8 8,604 Quintana Roo 267 2,795,064 139,763 615,539 2,179,525 29,624 21,495 8,129 94.4 28.64 10 76,914 201 2,293,824 56 424,326 San Luis Poosi 1,263 4,177,816 208,891 1,005,379 3,172,437 136,340 128,790 7,550 30.6 7.81 277 228,196 959 3,921,185 27 28,434 Sinaloa 1,263 3,728,481 186,424 1,684,289 2,044,192 137,056 121,085 15,971 27.2 13.91 484 782,782 727 2,805,408 52 140,292 Sonora 851 5,811,793 290,590 930,459 4,881,334 72,734 34,416 38,318 79.9 27.04 8 1 285,498 342 3,283,885 428 2,224,410 Tabasco 761 1,114,778 55,739 826,403 288,376 53,601 50,549 3,052 20.8 16.35 439 501,580 265 560,550 56 52,648 Tamaulipas 1,370 2,449,224 122,461 1,051,929 1,397,443 75,252 68,983 6,269 32.5 15.25 297 323,403 1,025 2,057,911 48 67,910 Tlaxcala 240 194,675 9,724 151,929 42,746 39,771 38,541 1,230 4,9 3,94 111 56,463 126 137,696 3 516 Veracruz 3,612 2944,094 147,205 2,471,609 469,485 256,748 236,580 20,168 11.5 10.46 2.310 1,723,217 1,085 1,064,902 217 155,975 Yucatan 726 2,295,243 144,762 640,776 1,654,467 113,582 71,828 41,754 20.2 8.92 123 202,508 530 1,868,825 73 223,910 Zacates 775 3,844,65 192,213 927,263 2,917,002 100,227 93,454 6,763 38.4 9.92 25 28,610 717 3,700,608 33 115,047 Total 29,951 102,876,789 5,143,839 28,440,523 74,436,269 3,538,948 3,022,340 516,608 29.1 9.41 8,230 9,417,382 19,417,382 75,994,923 2,168 17,464,486 Fuente: INEGI (1992) 132 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos CUADRO 4 MÉXiCO: DISTRIBUCIÓN DE LA MANO DE OBRA EN LOS SECTORES AGRÍCOLA, GANADERO Y SILVÍCOLA 1970-1980 (MILES DE PERSONAS) Año Población Distribución de la mano de obra Porcentaje de distribución de mano de obra Total Ocupada Agricultura Ganadería Silvicultura Agricultura Ganadería Silvicultura 1970 12,910 4,648 173 - 75 36 % 1% 1% 1980 22,066 5,521 3,928 46 21 % 18 % 0 % CUADRO 5 MÉXICO: PRODUCCIÓN MADERABLE 1961-1990 (000 C Año Troceria Coníferas No Coníferas Carbón y Industrializada combustibles 1961 9,303 4,280 4,681 6,707 2,596 1962 10,156 4,908 4,894 6,926 3,230 1963 10,751 5,340 5,045 7,151 3,600 1964 11,282 5,713 5,191 7,384 3,898 1965 11,743 5,970 5,383 7,623 4,120 1966 11,627 5,761 5,464 7,874 3,753 1967 12,710 6,503 5,793 8,133 4,577 1968 13,071 6,573 6,072 8,399 4,672 1969 13,594 7,003 6,147 8,682 4,912 1970 14,267 7,347 6,464 8,965 5,302 1971 14,123 7,066 6,583 9,263 4,860 1972 14,703 7,487 6,730 9,564 5,139 1973 15,421 7,852 7,065 9,880 5,541 1974 16,434 8,5 13 7,399 10,207 6,227 1975 17,155 8,868 7,747 10,542 6,613 1976 17,739 9287 7,900 10,860 6,879 1977 18,452 9,655 8,209 11,457 6,995 1978 16,838 8,026 8,202 11,746 5,082 1979 18,073 8,892 8,563 12,043 6,030 1980 18,684 9,284 8,770 12,339 6,345 1981 18,900 9,272 8,980 12,647 6,253 1982 19,482 9,655 9,167 12,955 6,527 1983 19,849 9,654 9,5 17 13,273 6,576 1984 20,769 10,321 9,752 13,592 7,177 1985 21,386 10,695 9,977 13,913 7,473 1986 21,259 10,362 10,171 14,230 7,029 1987 21,948 10,768 10,436 14,552 7,396 1988 22,138 10,725 10,651 14,877 7,261 1989 22,281 10,630 10,871 15,204 7,077 1990 22,205 10,395 11,018 15,525 6,680 Fuente: Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, FAO Series de Información Computarizada, Agrostat,PC. Anexo 6: Estadísticas 133 CUADRO 6. SUPERFICIES DE BOSQUES Y RECURSOS DE ÁREAS NATURALES DE MÉXICO (millones de hectáreas) Tipo de vegetación o Inventario Forestal FAO 1990 Inventario Nacional Forestal de de uso del suelo de 1961-1985 Gran Visión 1991-92 (promedio 1973) Bosques templados 27.5 25.5 Coníferas 17.0 Latifoliadas 8.4 Mesófilo 0.1 Bosques tropicales 11.4 8.7 Alta 1.7 perenifolios (selvas Mediana 7.0 altas y medianas) Bosques tropicales 17.9 15.4 Caducifolia 13.7 caducifolios (selva Perenifolia y 1.7 baja perenifolia, subperenifolia subperenifolia y caducifolia) _ Subtotal de bosques 56.8 51.7 49.6 Matorrales y otros 69.0 70.3 Matorral xerófilo 55.5 tipos de vegetación Mezquital y 2.8 Huizachal 7.7 Chaparral 0.5 Manglar 2.2 Desiertos y áreas sin vegetación aparente 1.6 Otros Areas forestales 17.8 21.6 Perturbadas 18.1 degradadas Severamente 3.5 perturbadas Uso no forestal 52.2 54.3 Agropecuario 51.5 Cuerpos de agua 2.3 __Uso urbano 0.5 TOTAL 195.8 195.8 195.8 Nota: El total de bosques, matorrales y otros tipos de vegetación y áreas forestales degradadas constituyen 141.5 millones de ha clasificadas como terrenos forestales sobre los cuales la Subsecretaría Forestal y de Fauna Silvestre de la SARH tiene responsabilidad normativa. 134 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos CUADRO 7: EXTENSIÓN FORESTAL POR ESTADO EN LAS ENTMDADES FEDERATIVAS FORESTALES ESTADO Area total "Terrenos "Bosques cerrados" "Bosques forestales" comerciales" Campeche 5081 4158 3468 2460 Chiapas 7421 4853 3092 2783 Chihuahua 24494 15553 5047 4949 Durango 12318 9361 4218 3852 Guerrero 6428 4717 3133 1971 Jalisco 8084 522 3076 2550 Mexico 2136 839 483 472 Michoacán 5993 4267 2408 1836 Nayarit 2698 2077 1247 1000 Oaxaca 9395 6482 3107 2260 Quintana Roo 5021 4755 3175 1571 Sinaloa 5833 4202 3251 1751 Sonora 18205 14347 2897 1407 Veracruz 7170 2993 1562 796 Yucatán 3840 2535 975 71 Zacatecas 7345 5344 779 721 TOTAL (estados 131462 87,005 relacionados) . TOTAL (Todo el 195,820 141,790 49,648 34,061 país) Anexo 6: Estadísticas 135 CUADRO A6.8 VOLÚMENES DE MADERA EN PIE (MILLONES DE METROS CÚBICOS) Bosques Templados Coníferas 1,408 Hojosas 356 Bosque mesófilo (elevadas altitudes) 9 Selvas Tropicales Altas y Medianas 725 Bajas perenifolias y subperenifolias 45 _______________________ Bajas caducifolias 256 Total 2,800 Nota: volúmenes estimados de madera de tallas comerciales, todas las especies. Fuente: SARH-SFFS 1992. CUADRO A6.9 REFORESTACIÓN EN MÉXICO DURANTE 1992 (HECTAREAS , Organización/Dependencia | Area Reforestada 1 Objetivos j Area Reforestada] SARH-SFFS 25,622 Protección 56,368 Gobiemos de los estados 31,108 Comercial 12,315 UCODEFOs 19,634 Agrosilvicultura 13,898 PRONASOL 6,964 Urbano 15,900 CONAZA 2,700 Otros 14,453 ll Total 100,481 Fuente: SARH-SFFS-PRONARE 1992 CUADRO A6. 1 0 EMPLEO EN EMPRESAS MADERERAS (MILES DE EMPLEOS) Año Cosecha y manejo J Industria forestal Total 1987 92.81 121.8 214.6 1988 1 94.11 118.6 212.7 1989 1 90.51 116.2 206.8 1990 1 88.51 114.01 202.5 Fuente : HUKS, 1993, Documento de trabajo 13a. 136 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos ANEXO 7 METODOLOGIA UTILIZADA EN LOS ESTUDIOS DE BASE DE EVALUACION ECONOMICA E IMPACTOS DE POLITICA Evaluación Económica La metodología utilizada en CSERGE (1993, Documento de Trabajo 15), para estimar el valor de opción de los productos farmacéuticos de los bosques de México, fue adaptada de Pearce and Puroshothaman (1992) y ajustada para México. La fórmula que expresa el valor por hectárea es la siguiente: Vp(L) = t N.p.r.a. V/n /H por año donde: Vp(L) = El valor de los fármacos de una hectárea de bosque (E.U. dólares E.U.A./ha) N = El número de especies de plantas en los bosques p = La probabilidad de un éxito r = La tasa de regalía a = La tasa de apropiación o captura de beneficio V/n = Valor promedio de medicamentos desarrollados (dólares E.U.A./año) H = Area de bosque (ha) Estos componentes y sus magnitudes empíricas se discuten a continuación: N: El número de especies de plantas en los ecosistemas forestales de México. Como se señaló, México es especialmente rico en diversidad biológica y ha sido identificado como un país con megadiversidad. Esta diversidad es resultado, en parte, del rango de condiciones ecológicas y climáticas, así como de la diversidad cultural de su gente y uso de suelo tradicional. Las estimaciones actuales calculan en más de 30,000 especies de plantas, con 13.9 % de endemismo para plantas superiores (WCMC 1992; Bye, 1993). De éstas, 21,600 son especies de plantas que ocurren en México con proporción alta en los bosques de México y con más frecuencia que en los hábitats no forestales. Toledo et al. (1992) sugieren que la flora de plantas vasculares de los selvas tropicales húmedas consiste en 5,000 especies. Podemos, por lo tanto, asumir que el rango abarca entre 5,000 (estimado sólo para bosques tropicales húmedas) y 21,000 (el número de especies de todos los hábitats), por lo que se realizaron los cálculos siguientes con base en la estimación más baja. p: La probabilidad de éxito obtenido. De acuerdo con la mayoría de las estimaciones, de cada 10,000 especies de plantas o animales seleccionadas al azar contra una muestra, menos de 10 revelarán sustancias químicas utilizadas en pruebas clínicas y menos de 25 % de esas sustancias quedarán aprobadas como nuevos medicamentos (Dali, Anexo 7: Metodología de Evaluación Económica e Impactos de Política 137 1992). Principe (1991) confirma lo anterior estimando, con base en discusiones llevadas a cabo con expertos en medicamentos de las compañías farmacéuticas, que la posibilidad de cualquier especie de planta que de como resultado un medicamento exitoso se encuentra entre 1 en 10,000 y 1 en 1,000. Por lo tanto, utilizamos una estimación media de 5 en 10,000. r: La tasa de regalía. La tasa de regalía depende de la patente y de la protección de la propiedad intelectual. Sin embargo, las regalías existentes se encuentran entre 5-20 %. Debido a que México carece de protección en patentes, asumimos una tasa baja de regalía de 0.05, aunque ésto sería una estimación alta. Ciertamente, esta es un área en donde la política debería actuar. a: La tasa de apropiación. Como se discutió, Ruitenbeek (1990) relaciona ésto a la capacidad institucional y México cuenta con mayores recursos que la mayoría de los países en términos de facilidades locales de R&D. Aunque la falta de protección de patentes ha facilitado un grado de desarrollo de las compañías nacionales, no se ha reducido de manera significativa la posición de liderazgo que ocupan los TNC los cuales tienen más de 80 % de la proporción del mercado en México (Chudnovsky 1983). Ruitenbeek sugiere un rango de valores desde 0.1 (donde la captura de beneficio es únicamente de 10 %) a 1 (donde el país anfitrión podría captar beneficios perfectamente). V/n: El valor promedio de fármacos. El método de valuación es importante, ya que afecta significativamente la magnitud de la estimación. De acuerdo con Pearce y Puroshothaman (1992), el precio de los productos farmacéuticos refleja un número mayor de factores que el costo del material de la planta, y en este aspecto el precio del medicamento incrementa excesivamente el valor de la planta. Sin embargo, los precios de mercado subestiman la verdadera voluntad para pagar por los medicamentos, y en vista de que la evidencia sugiere que los medicamentos tienden a tener precios que no son flexibles, el elemento de "excedente del consumidor" puede ser sustancial. Aunque no existe una base empírica para suponer que el elemento del excedente del consumidor compensa exactamente la aseveración en la estimación del precio, ambos factores funcionan en direcciones opuestas. Según Pearce y Puroshothaman (1992), el valor promedio de los productos farmacéuticos que se obtienen de las plantas se encuentra entre 390 millones y 7,000 millones de dólares E.U.A./año. H: El área forestal. A fin de coincidir con el número de especies de plantas utilizadas (ver N), consideraremos el área forestal tropical húmeda, como lo definen Masera, Ordoñez y Dirzo (1992) (bosque tropical perenifolio) que ocupa 9.7 millones de hectáreas. Por lo tanto, Vp(L) = 5,000*0.0005*0.05*0.1*390,000 /9,700,000 = 0.503 dólares E.U.A./ha/año 138 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos como la estimación de menor valor, considerando una tasa baja de apropiación y la estimación más baja para el valor del fármaco. Alternativamente: Vp(L) = t 5,000 * 0.0005 * 0.05 * 1 * 7,000,000,000/9,700,000 F = 90.21 dólares E.U.A./ha/año considerando la tasa de apropiación más alta y el valor más alto del fármaco. Ambas estimaciones sólo asumen el menor número de especies de plantas vasculares en los bosques tropicales perenifolios; esto excluye las posibilidades de compuestos derivados de animales e insectos, hongos o microrganismos (recordando que el mayor grupo de fármacos terapéuticos, antibióticos, son derivados de moho de Penicillium (Oldfield 1984). También asumimos una probabilidad promedio de éxito, que supone que no existe ninguna mejora en la tecnología de selección ni que México probablemente tenga una base de conocimiento relativamente bien desarrollada, considerando el número de programas etnobotánicos que se han puesto en marcha y los programas de selección. El valor promedio de los productos farmacéuticos desarrollados de los compuestos de las plantas, parece ser demasiado variable. El rango de valores obtenido por Pearce y Puroshothaman se deriva de los diferentes métodos de cálculo la estimación alta se derivó utilizando su valor de un método de "vida" estadística. Un fármaco de éxito "arrollador" puede producir hasta 1,000 millones de dólares E.U.A./año en todo el mundo (Reid et al. 1993); esto se encuentra en el rango proporcionado por Pearce y Puroshothaman. Si tomamos 1,000 millones de dólares E.U.A. anuales como el valor del fármaco pero manteniendo las otras estimaciones en forma conservadora, entonces: Vp(L) = t 5,000 * 0.0005 * 0.05 * 0.5 * 1,000,000,000/9,700,000S = 6.44 dólares E.U.A./ha/año Esto puede representar una estimación "más acertada" para el valor de opción de fármacos de las selvas tropicales húmedas de México en la actualidad. Esto equivale a 65.5 millones de dólares E.U.A./año del área total de bosques tropicales perenifolios y si extrapolamos, tendremos 331.66 dólares E.U.A. anuales para todos los bosques de México (asumiendo un total de 51.5 millones de ha, según Masera, Ordóñez y Dirzo, 1992). Análisis de Demanda de Tierra Agrícola y de Pastoreo Para ayudar a clarificar los efectos de las políticas agrícolas y ganaderas, LEEC analizó los factores fundamentales de las tendencias de la deforestación en México (1993, Documento de Trabajo 4). A continuación se presenta la metodología para el análisis de la demanda para la tierra agrícola y de pastoreo. Anexo 7: Metodología de Evaluación Económica e Impactos de Política 139 El análisis cuantitativo para el análisis de la tendencia de la deforestación está limitado debido a que la información histórica respecto al estado de las existencias forestales y la expansión de terrenos agrícolas y de pastoreo es insuficiente e imprecisa (ver sección 3). Con el fin de evitar este obstáculo, el análisis de LEEC se ha orientado al análisis de la demanda para el área agrícola cultivada y el número de cabezas de ganado como información alternativa para el cambio de uso del suelo. Los resultados son significativos y muestran que la magnitud de estos dos factores está conduciendo fuerzas que provocan la deforestación y degradación en México. Por lo tanto, las variables socioeconómicas y de políticas clave tienen una influencia importante sobre la deforestación. 1: Otros Análisis Relevantes sobre la Deforestación en Países en Desarrollo. Estudios previos de análisis de la deforestación en países en desarrollo son relevantes en el presente enfoque y son revisados brevemente. Es importante distinguir entre los estudios que analizan los impactos directos sobre la deforestación de variables políticas y socioeconómicas clave, y las que analizan los impactos indirectos, por ejemplo, a través de la influencia de estas variables sobre la demanda de tierra agrícola que se considera como la principal causa de deforestación. A pesar de que existe un número creciente de estudios de caso que examinan los factores que ocasionan la deforestación de selvas tropicales y la expansión de la frontera agrícola, ha habido pocos intentos para explorar estas conexiones a través de análisis estadísticos. Los análisis que han sido formulados, han sido agregados y se han realizado a nivel nacional. El análisis realizado por Palo, Mery y Salmi (1987) para 72 países con bosques tropicales, identificó una fuerte relación entre la deforestación en zonas tropicales y la densidad de población, el crecimiento poblacional y los incrementos en la producción de alimentos. El estudio llevado a cabo por Capistrano (1990) y Capistrano y Kiker (1990) examinó la influencia de los factores macroeconómicos internacionales y nacionales sobre la deforestación en zonas tropicales. El análisis econométrico indicó la función de los precios altos de exportación agrícolas al inducir la expansión agrícola y la deforestación, así como la influencia de las políticas internas de ajuste de precios, como la devalución en la tasa de cambio y los incrementos en los servicios de la deuda. Un análisis estadístico representativo más reciente realizado por Burguess (1993) en 53 países tropicales apoya la hipótesis de que tanto la presión poblacional como la producción industrial de madera en rollo están positivamente asociados con la deforestación en los trópicos durante el periodo 1980-1985, aunque el impacto anterior ocurrió en forma más significativa. El desarrollo económico, representado por el incremento en el PIB per cápita, así como mejoras en los rendimientos en la agricultura reducen la deforestación. Sin embargo, el análisis también indica que países con superficie forestal relativamente pequeña respecto al área total, están agotando los bosques a tasas muy altas. No obstante, en años recientes se han realizado análisis seccionales cruzados sobre las causas de deforestación en algunos países de América Latina. Por ejemplo, Reis y Margulis (1991) analizaron la relación entre la densidad espacial de las principales actividades económicas y la participación de la superficie deforestada en 165 municipios en la Zona Amazónica de Brasil. El modelo examina las densidades de población, el 140 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos ganado, la extracción forestal, el área cultivada y los caminos, como los principales factores que influyen en el proceso de deforestación. Encontraron que el valor más alto de elasticidad de deforestación fue 0.40 en relación con la densidad de áreas cultivadas, aunque las elasticidades para la densidad de caminos y de población son también relativamente altas. Sin embargo, la elasticidad de la deforestación respecto a la densidad de ganado fue de casi un tercio del valor para el área cultivada y el coeficiente sobre la densidad de extracción forestal no fue estadísticamente significativo. Con respecto a la crianza de ganado, los autores argumentan que a pesar de que su función sobre la deforestación es sumamente sobrestimado, el proceso de crianza de ganado seguido de la expansión de cultivos ha provocado la conversión forestal irreversible en la Zona Amazónica Brasileña. Southgate, Sierra y Brown (1989), examinaron las causas de la colonización agrícola y la deforestación en el este de Ecuador a principios de los ochenta. Analizaron la significancia estadística de la presión de la población rural, la demanda local de bienes agrícolas, el desarrollo de la infraestructura y la seguridad en la tenencia de la tierra, como factores que explican el aclareo de terrenos forestales en 20 cantones. En primer lugar se efectuó un análisis de regresión de la fuerza laboral agrícola del área, como variable sustituta de la presión de la población rural, contra los factores que se estima determinan los beneficios agrícolas: la población urbana (incremento en la demanda), calidad del suelo (restricciones a la productividad) y los caminos (accesibilidad al mercado y apertura de áreas forestales). En segundo lugar, en otro análisis de regresión de la extensión del aclareo de terrenos forestales contra la variable de la presión de la población rural y un índice de seguridad relativa en la tenencia de la tierra. Los resultados del análisis apoyan la hipótesis de que el incentivo para captar beneficios agrícolas es la principal fuerza que determina la conversión forestal y es inducida por la inseguridad de la tenencia. El estudio enfatizó el papel de la presión poblacional al fomentar la deforestación directamente, a través de un incremento en la fuerza de trabajo rural e indirectamente, a través de una mayor demanda de alimentos para la población urbana; pero también enfatizó el papel de la mala conducción de las políticas gubernamentales sobre los arreglos de la tenencia de la tierra y en la extensión de la red de caminos en áreas forestales. En México, Muñoz (1992) hizo un intento de un análisis seccional cruzado de la cubierta forestal e intensidad agrícola para 434 "unidades productivas rurales" (por ejemplo, propiedades de ejidatarios y otros). La fuente básica de los datos de uso del suelo fue el Censo Agropecuario y Ejidal de 1980. Las variables independientes que explican los cambios en el porcentaje de tierras por parcela con bosque o agricultura, incluyeron condiciones climáticas, densidad de caminos, densidad de población, tamaño del sitio, tipo de propiedad y cuantificación de pobreza rural. Los resultados del análisis indicaron, como se esperaba en un modelo lógico, que las variables explicativas tienen efectos opuestos en los dos tipos de uso del suelo. Los caminos y la densidad de población tienen una importante influencia sobre la probabilidad de encontrar cubierta forestal en forma opuesta a la agrícola en un sitio; el tamaño del terreno tiene un efecto positivo en la cubierta forestal, pero no en el área agricola; los ejidatarios tienden a tener cubierta agrícola en vez de cubierta forestal en sus parcelas; y en sitios húmedos en oposición e lo que ocurre en áreas secas, la probabilidad de tener bosque en vez de Anexo 7: Metodología de Evaluación Económica e Impactos de Política 141 cubierta agrícola es mayor. Desafortunadamente, sin embargo, este análisis prometedor está limitado por algunos defectos en el análisis lógico, que provocan dudas en algunos de los resultados estadísticos. Como se indicó, la dificultad para obtener datos sobre la cubierta forestal o tasas de deforestación a menudo conduce al análisis de esta última indirectamente, a través del examen de los factores que explican la expansión de la agricultura u otras actividades de conversión. Por ejemplo, muchos de los análisis directos sobre la deforestación han señalado a la expansión de los cultivos y posiblemente a la producción de ganado como los factores fundamentales de la deforestación. Un estudio reciente realizado en Tailandia resalta las relaciones complejas entre los precios de los cultivos agrícolas, los beneficios relativos de los diferentes cultivos y la demanda de la tierra (Phantumvanit y Panayotou 1990). En Tailandia, aproximadamente 40 % del incremento en tierras cultivadas en años recientes se ha logrado debido al cambio de uso del suelo forestal. El análisis estadístico indicó que los factores más importantes que afectan la demana de tierras de cultivo y por lo tanto la conversión forestal, parece ser el crecimiento poblacional seguido de los retornos no agrícolas, a pesar de que los precios agrícolas también tienen una influencia significativa. Los precios reales agregados más elevados pueden tener una ligera influencia positiva sobre la demanda de tierras de cultivo y, por lo tanto, incrementar el aclareo de terrenos forestales. Sin embargo, este efecto directo puede ser contrarestado por el impacto indirecto de precios agrícolas más elevados al incrementar la productividad de las tierras existentes y aumentar el cultivo de tierras previamente ociosas, reduciendo la demanda para nuevas tierras de cultivo por la deforestación. Los cambios en los precios relativos también influyen en la demanda para nuevas tierras de cultivo al afectar la relativa rentabilidad de bajo uso de tierra, en oposición a sistemas de cultivos extensivos. Finalmente, los retornos relativos a los sistemas con bajo uso de la tierra también pueden ser afectados por los costos relativos en los insumos (fertilizantes, semillas, créditos, irrigación, productos, agroquímicos, etc.), en donde éstos se diferencian entre los sistemas de bajo uso de tierra y de cultivos extensivos. Presumiblemente, los precios relativos de los cultivos a los insumos también afectarían a los retornos comparativos del bajo uso de tierra, en oposición a los sistemas de cultivos extensivos. El análsis comparativo realizado en 24 países de América Latina también resalta la fuerte relación, aunque indirecta, que existe entre la presión poblacional y la expansión fronteriza y, por lo tanto, en el aclareo de terrenos forestales (un número creciente de consumidores urbanos incrementan la demanda de la producción nacional y, por lo tanto, de la tierra agrícola), y el papel contrarestante del incremento en la productividad agrícola y desarrollo en el rendimiento al disminuir la expansión agrícola (Southgate 1991). Una importante adición a este análisis es la inclusión de una variable de restricción de la tierra (para países con baja disponibilidad de potencial de tierras agrícolas). Donde existe poca tierra adecuada disponible para la conversión, entonces el crecimiento de la tierra cultivable y, por lo tanto, el cambio de uso del suelo es reducido en forma significativa. 142 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos En México, los datos históricos sobre el área forestal tropical y las tendencias de cambio de uso del suelo no están todavía lo suficientemente desagregados o completos para llevar a cabo un análisis directo de la deforestación. Aún así existe suficiente evidencia para sugerir que el cambio de uso del suelo forestal para la agricultura y producción ganadera está muy extendido en todo el país. Sin embargo, las cifras del área agrícola total y de tierras de pastoreo también son insuficientes y poco confiables. No obstante, es posible realizar un análisis indirecto de los factores que influencian la conversión forestal en México, enfocándose en el incremento en el área agrícola cultivada y en el número de cabezas de ganado que se encuentran desagregados por estado y a través del tiempo. El supuesto clave en los análisis siguientes es que el incremento en la expansión agrícola y pastoreo de ganado han sido las principales causas de la deforestación en México durante los últimos 25 años y los factores que determinan la expansión son las causas fundamentales de la conversión forestal y la degradación. Además, la gráfica A7. 1 muestra algunos de los datos básicos y muestra las tendencias lineales del área forestal, el área agrícola cultivada y el número de cabezas de ganado para México. Durante 1970-91, ante la disminución del área forestal, el área agrícola cultivada y el número de cabezas de ganado se han incrementado, aunque han disminuído en años recientes. Esto apoyaría de nuevo la hipótesis de que la expansión agrícola y ganadera son los factores determinantes que influencian la deforestación en México. Sin embargo, es importante remarcar que este supuesto es sólo una hipótesis que no ha sido estadísticamente comprobada a la fecha. Mas importante aún, la magnitud exacta de la relación entre el incremento en la expansión de la agricultura y la ganadería con la deforestación, no puede estimarse de manera confiable. Figura A7.1 Tendencias en el Uso de Tierras en México, 1970-91 (Miles) 30 40 so .---'- C 30 _ ,- .", 20 __ , , ,, *''' 70 72 74 78 78 80 82 54 88 88 sa Area Forestal _,.Area Agrí cola Cultivada _ _ Número de Cabezas de Ganado Anexo 7: Metodología de Evaluación Económica e Impactos de Política 143 Al tomar esta hipótesis (no comprobada) como punto de partida, es posible analizar las causas fundamentales de la conversión forestal, investigando los factores que provocan los incrementos en el área agrícola cultivada y en el número de cabezas de ganado en México. 2: Análisis del Area Agrícola Cultivada. Existe fuerte evidencia para sugerir que el incremento en la tierra bajo producción agrícola en México en décadas recientes se ha logrado principalmente a través del cambio de uso de suelo forestal, particularmente en zonas tropicales. Más aún, una proporción alta de terrenos agrícolas (casi una cuarta parte) está ociosa o en barbecho. Esto sugeriría que la expansión del área cultivada se lleva a cabo incorporando tierras adicionales al cultivo, en vez de utilizar las existencias actuales de tierra cultivable. El grado en que el área cultivada aumenta en cada estado debería, por lo tanto, proporcionar un buen indicador del cambio de uso del suelo para agricultura. Un análisis conjunto sobre el área agrícola cultivada fue realizado para los 31 estados de la República Mexicana y-el Distrito Federal en 1970, 1980 y 1985. Algunas variables explicativas fueron examinadas, incluyendo los precios reales de garantía para el maíz, los precios reales de fertilizantes, el ingreso per cápita, el nivel de población, los salarios reales rurales, la densidad de caminos y los desembolsos reales de crédito. Además, se generó una variable hipotética para el estado de Veracruz, que en forma constante tuvo el mayor área agrícola cultivada en México entre 1970 y 1985, a la vez que cuenta con desarrollo industrial basado en el petróleo, durante el mismo periodo. Los detalles sobre las variables relevantes y las fuentes se indican en el cuadro A7. 1. Los resultados de la regresión y los datos estadísticos sobre las variables dependientes y explicativas aparecen arriba. La regresión para la variable hipotética considerando el "con" y "sin", para Veracruz (DVC) se incluyeron para su comparación. En términos generales la regresión que incorpora la DVC tiene un mejor resultado. (a) Sin la variable hipotética' MAAP = 663 + 419 MGMFP - 0.018 MYC + 9.2E-05 MP - 20.9 MRW - 77.9 MRD (2.34) (2.19) (-2.6) (4.32) (-1.65) (-2.48) R2 = 0.26, Adj-R2 = 0.22, Obs. = 96, F-stat = 6.23 (b) Con la variable hipotética MAAP = 778 + 452 MGMFP - 0.013 MYC + 6.4E-05 MP - 28.8 MRW - 79. 1MRD (3.09) (2.67) (-2.14) (3.25) (-2.55) (-2.84) 'En todos los casos los estadisticos-t se muesran en paréntesis. 144 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos + 1110 DVC (5.09) = 0.42, Adj-R2 = 0.39, Obs. = 96, F-stat = 10.9 El análisis para el área agrícola cultivada muestra que las variables significativas son los precios relativos maíz-fertilizantes, ingreso per cápita, población total, salarios rurales reales, densidad de caminos y la variable hipotética para Veracruz. Sorpresivamente, los desembolsos de crédito no fueron una determinante significativa para el área cultivada y fueron, por lo tanto, excluídos. Además, los precios reales de garantía para maíz y los precios de fertilizantes se trataron separadamente, pero tampoco fueron significativos. CUADRO A7.1 DEFINICIONES Y FUENTES DE DATOS PARA EL ANÁLISIS DEL ÁREA AGRÍCOLA CULTIVADA Y NÚMERO DE CABEZAS DE GANADO Abreviaturas Definición y fuente de datos MAAP Area Agrícola Cultivada (a nivel estatal, en miles de ha). Datos de área agrícola cultivada tomados de: SARH (1988).'Estadisticas Basicas 1960-1986 Para La Planeacion Del Desarrollo Rural Integral'. Tomo 1, Sector Agropecuario Forestal. MLH Cabezas de ganado (a nivel estatal, en miles de ha). Número de cabezas de ganado, tomado de SARH (1988).'Estadisticas Básicas 1960-1986 para la Planeación del Desarrollo Rural Integral',Tomo 1, Sector Agropecuario Forestal; e INEGI (1992).'Estados Unidos Mexicanos Resultados Preliniinares',VII Censo Agropecuario. MHMFP Relación entre el precio de garantía del maíz y el precio de los fertilizantes (a nivel nacional, constante Mxp/ton de los precios de maiz y fertilizantes, datos tomados de: SARH (1988).'Estadísticas Básicas 1960-1986 para la Planeacion del Desarrollo Rural Integral'.Tomo 1, Sector Agropecuario Forestal. MLPW Relación entre el precio del ganado y salarios rurales (a nivel estatal, constante MX$/kg (to constant MX$) Precio del ganado datos tomados de: SARH (1988).'Estadísticas Básicas 1960-1986 para la Planeación del Desarrollo Rural Integral', Tomo 1, sector Agropecuario Forestal; y Robles, R.(1992).'La década perdida de la agricultura mexicana ',El cotidiano (50): 169-185.Salario Rural datos tomados de SARH (1988).'Estadísticas Básicas 1960-1986 para la Planeacion del Desarrollo Rural Integral',Tomo l,Sector Agropecuario Forestal. MYC Ingreso per cápita (a nivel estatal, constante MX$/población). Datos de ingreso tomados de: SARH (1988).'Estadísticas Básicas 1960-1986 para la Planeación del Desarrollo Rural Integral'. Tomo I, Sector Agropecuario Forestal. Datos de población tomados de: SARH (1988).'Estadísticas Básicas 1960-1986 para la Planeación del Desarrollo Rural Integral',Tomo 1, Sector Agropecuario Forestal; INEGI/SPP.'Sistema de Cuentas Nacionales de México. Estructura Económica Regional Producto Interno Bruto por Entidad Federativa. Anexo 7: Metodología de Evaluación Económica e Impactos de Política 145 Abreviaturas Definición y fuente de datos MP Población (número de habitantes a nivel estatal). Población, datos tomados de: SARH (1988).'Estadísticas Básicas 1960-1986 para la Planeación del Desarrollo Rural Integral',Tomo 1, Sector Agropecuario Forestal;INEGI/SPP,'Sistema de Cuentas Nacionales de México. Estructura Económica Regional Producto Intemo Bruto por Entidad Federativa. MRW Salario Rural (a nivel estatal constante MX$) Salario Rural, datos tomados de:SARH (1988),'Estadísticas Básicas 1960-1986 para la Planeación del Desarrollo Rural Integral'. Tomo 1, Sector Agropecuario Forestal. MRD Densidad de Caminos (a nivel estatal km/ha). Area estatal y caminos, Datos tomados de: SARH (1988), 'Estadísticas Básicas 1960-1986 para la Planeación del Desarrollo Rural Integral', Tomo 1, Sector Agropecuario Forestal. MC Crédito (a nivel estatal constante MX$ mn). El crédito está representado por los créditos otorgados por FIRA and BANRUAL, datos tomados de SARH (1988).'Estadísticas Básicas 1960-1986 para la Planeación del Desarrollo Rural Integral', Tomo I, Sector Agropecuario Forestal. DVC Variable hipotética para Veracruz. Variable hipotética para Veracruz= 1, todos los otros _ estados = 0 En el cuadro A7.2a se resumen las elasticidades resultantes, mostrando que los salarios reales rurales en los estados tienen el mayor impacto sobre el área agrícola cultivada. Esto no es sorprendente, debido a que la mano de obra es un insumo importante en la producción agrícola en México, particularmente en el caso del maíz. Además, la mano de obra es el insumo más importante en el aclareo del bosque. Por lo tanto, en la medida en que el área cultivada se incremente a expensas del área forestal, entonces se esperaría que la sensibilidad del área cultivada ante un incremento en los salarios reales rurales sería doblemente fuerte. El análisis indica que este efecto es elástico; 1 % de incremento en los salarios reales rurales conduciría a una caída de 1.17 % en el área cultivada. Los precios relativos maíz-fertilizantes también tienen un gran impacto sobre el área agrícola cultivada. Un incremento de 1 % en esta relación de precio conducirá a un cambio de 0.87 % en el área cultivada. Como es una relación de precio de producto- insumo, es una aproximación a los retornos de plantar maíz y cultivos relacionados. Además, como se discutió en la Sección 4 cualquier cambio en los retornos del maíz y cultivos similares tendría una influencia importante en la distribución de tierras forestales entre los usos competitivos, los retornos comparativos entre las tierras agrícolas existentes frente a los terrenos agrícolas, y la motivación de "búsqueda de beneficios" para la expansión agrícola de frontera. Por lo tanto, se esperaría que un incremento en los retornos relativos de este cultivo tendrían una influencia importante sobre el área agrícola cultivada total en México y, por lo tanto, posiblemente sobre la conversión forestal. Los incrementos en los ingresos per cápita a nivel estatal están asociados con una reducción en el área cultivada. El ingreso per cápita generalmente cuenta como un 146 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos indicador de desarrollo económico y, por lo tanto, se esperaría que en la medida en que los estados se desarrollen, la dependencia por la agricultura deminuiría. En nuestro análisis, un incremento de 1 % en el ingreso per cápita conduce a una reducción de 0.25 % en el área cultivada. Como se considera, generalmente, que los miembros más pobres de la sociedad (agricultores de subsistencia con falta de oportunidades de empleo alternativo y trabajadores sin tierra desplazados), pueden ser el factor responsable de la apertura de nuevas áreas de bosques para incrementar el cultivo, este efecto del ingreso puede ser significativo para reducir la deforestación en México. Por ejemplo, otros estudios sobre deforestación confirman que el incremento en el desarrollo económico puede estar asociado con la reducción de la presión sobre los recursos del bosque, a través de: (a) un incremento en la concentración de la población en centros urbanos, lo que produce la presión directa de la población rural sobre el bosque; (b) cambios económicos del sector distintos a las industrias extractivas primarias (ejemplo agricultura) hacia manufactura y servicios, reduciendo por lo tanto la presión indirecta sobre el recurso forestal; y (c) mejorar la eficiencia en el uso del recurso, reduciendo también la presión indirecta sobre el bosque (Burgess 1992). CUADRO A7.2 RESUMEN DE ELASTICIDADES PARA EL ÁREA AGRÍCOLA CULTIVADA Y CABEZAS DE GANADO VACUNO Variable 1 Coeficiente Media 1 Elasticidad A. Area Agrícola Cultivada (miles de ha) MAAP 532.84 MGMFP 452.11 1.0267 0.8712 MYC -0.0132 10,28077 -0.2536 MP 6.362 E-05 1,986,278 0.2372 MRW -28.8362 21.7102 -1.1749 MRD -79.0852 1.3856 -0.2056 DVC 1110.617 0.0313 0.0651 B. Ganado Vacuno (miles de cabezas) MLH 958.05 MLPW 1961.58 0.4336 0.8877 MP 6.41E-05 1,986,278 0.1329 MC 0.9275 347.06 0.3360 MRD -103.283 1.3856 -0.1494 DVC 215.86 0.0313 0.0723 Nota: Para las definiciones de las variables ver cuadro A7. 1 Fuente : Estimaciones para el análisis En contraste, el incremento en la población a nivel estatal estaría asociado con el incremento en el área agrícola cultivada. Existen dos razones al respecto. En primer lugar, una mayor población podría significar que el sector agrícola tiene que absorber más trabajadores y familias campesinas de subsistencia, poniendo más presión sobre la tierra, incluyendo los ecosistemas forestales. En segundo lugar una mayor población crea esta presión indirectamente, a través de la demanda de alimentos, leña combustible, forraje y Anexo 7: Metodología de Evaluación Económica e Impactos de Política . 147 otros bienes de consumo. En nuestro análisis, un incremento de 1 % en la población estatal conduce a un incremento de 0.24 % en el área agrícola cultivada. El aumento en la densidad de caminos generalmente se considera asociada a la apertura del área forestal para la expansión agrícola (Reis y Margulis 1991). Sin embargo, debe hacerse la distinción entre el incremento en la red de caminos representada por el número absoluto de kilómetros de caminos construídos y la densidad de caminos representada por el número de km de caminos construídos por km2 del área total estatal. La deforestación generalmente ocurre como resultado de la ampliación de la red de caminos en áreas anteriormente remotas. Por lo tanto, como lo plantea Southgate (1991), el número absoluto de km de caminos construídos puede ser un factor significativo en el cambio de uso de suelo. Sin embargo, el incremento en la densidad de caminos a nivel estatal puede ser realmente un reflejo de una urbanización rápida y un desarrollo del sector moderno. Como se expuso, esto reduciría las presiones sobre la expansión de la tierra agrícola y conversión forestal. El análisis aparenta recoger este último efecto. Un incremento en la densidad de caminos de 1 % produce una caída de 0.21 % en el área cultivada. Para resumir, si el incremento en el área agrícola cultivada está correlacionada con la deforestación, entonces los resultados de nuestro análisis revelan algunos factores importantes fundamentales de la conversión forestal en México. Los salarios rurales más altos y en menor medida, la elevación en el ingreso per cápita, parecen reducir la presión sobre los bosques. Los incrementos en la urbanización reflejados en una mayor densidad de caminos a nivel estatal, también tienen una influencia sobre la reducción de la expansión agrícola. En contraste, los incrementos en los retornos relativos de la producción de maíz, reflejados en la relación del precio de este, conducen a una presión adicional sobre el bosque. Una mayor población a nivel estatal también tiene un impacto positivo en la conversión forestal. 3. Análisis del Hato Ganadero. La producción ganadera es un proceso con gran uso extensivo de tierra. Existen límites en el número de cabezas de ganado que se puede pastorear en un sitio determinado de pastizales antes de que sea irrevocablemente degradado. La degradación de la tierra de pastura, en cualquier caso, puede conducir al abandono de la tierra en favor de una nueva formación de pastos. Más aún, legalmente cada ganadero tiene la restricción de un máximo de 500 cabezas de ganado (Maddison y Asociados, 1992). En consecuencia, los incrementos en el número de cabezas de ganado en una región o estado es un indicador de que se están estableciendo nuevas fincas y pastizales. El incremento en el número de cabezas de ganado vacuno por estado es, por ló tanto, una buena aproximación de la amplitud de la expansión de la tierra de pastizales en México. Se llevó a cabo un análisis adicional sobre el número de cabezas de ganado en los 31 estados de México y el Distrito Federal, para 1970, 1980 y 1985. Se examinaron algunas variables explicativas, incluyendo precios reales de la carne, el ingreso per cápita, el nivel de población, los salarios reales rurales, la densidad de caminos y la distribución real de créditos. Se incorporó una vez más la variable hipotética para el estado de 148 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos Veracruz. Los detalles de las variables relevantes y las fuentes se indican en el cuadro A7.1. Los resultados de la regresión y los datos estadísticos básicos sobre las variables dependientes y explicativas se muestran a continuación. La regresión con la variable hipotética para Veracruz mostró un mejor ajuste. Las variables explicativas significativas incluyen los precios de la carne respecto a los salarios rurales, la población, el crédito y la densidad de caminos. El incremento per cápita mostró no ser significativo y se omitió del análisis. Además, los precios de la carne y los salarios rurales no fueron significativos cuando se analizaron separadamente en el modelo. (a) Sin la variable hipotética 2 Ml,H =-144+1542MLPW+O.0001MIvP+1.02MC-106.9MRD (-0.29) (1.43) (3.21) (6.38) (-2.2) R = 0.41, Adj-R2 = 0.38, Obs. = 96, F-stat = 15.85 (a) Con la variable hipotética MLH = -268 + 1962 MLPW + 0.00006 MP + 0.93 MC - 103.3 MRD + 2215 DVC (-0.64) (2.19) (2.12) (6.96) (-2.57) (6.62) R2 = 0.60, Adj-R2 = 0.58, Obs. = 96, F-stat = 27.41 El Cuadro A7.2 (b) resume las elasticidades resultantes. El precio relativo de la carne respecto a los salarios rurales tiene el mayor impacto sobre el número de cabezas de ganado por estado. Un incremento de 1 % en esta relación de precio conduce a un incremento de 0.89 % en el número de cabezas de ganado. Como la mano de obra es el principal insumo para la formación de pastos, crianza de ganado y producción de carne, y por otra parte el precio de la carne es el precio del producto, entonces el precio relativo de la carne respecto a los salarios rurales es un buen indicador de los retornos en la ganadería, particularmente los retornos sobre la mano de obra invertida. Cualquier incremento en estos retornos tendría, por lo tanto, una influencia importante en la asignación de la tierra forestal entre los usos competitivos, los retornos comparativos entre las tierras de pastoreo existentes frente a las de frontera, y la motivación de la búsqueda de utilidades para la expansión de pastizales marginales. Un incremento en el desembolso real del crédito también provoca un mayor número de cabezas de ganado a nivel estatal. Como se expuso en la Sección 4, en el periodo 1970-85 muchos créditos fueron otorgados al sector ganadero, los cuales fueron fuertemente subsidiados. Por lo tanto se esperaría que un mayor hato ganadero y la formación de pastizales sería el resultado de un incremento en los desembolsos crediticios. 2 En todos los casos los estadísticos-t se muestran en paréntesis. Anexo 7: Metodología de Evaluación Económica e Impactos de Política 149 El análisis indica que el aumento de 1 % en los créditos incrementaría el número de cabezas de ganado en 0.34 %. Como en el caso de la expansión del área agrícola cultivada, los incrementos en la población a nivel estatal y en la densidad de caminos también son factores significativos en la determinación de un mayor número de cabezas de ganado. Un incremento de 1 % en la población causa que el hato ganadero se incremente en 0.13 %, mientras que un aumento de 1 % en la densidad de caminos conducirá a que las existencias de ganado desciendan en 0.15 %. Las mismas interpretaciones se aplican a estos efectos al igual que en el caso del área cultivada. Una mayor población significa mayor presión directa sobre la tierra, incluyendo el bosque, así como para el establecimiento de fincas y ranchos ganaderos, y más presión indirecta a través de una mayor demanda para carne y otros productos derivados. Un incremento en la densidad de caminos a nivel estatal refleja mayor urbanización y desarrollo del sector moderno, lo cual significa alejarse de la producción primaria, como lo es la crianza de ganado. En resumen, si el incremento en el número de cabezas de ganado en México está correlacionado con la conversión forestal a pastizales, entonces varios factores parecen jugar un papel importante. Parece ser que la influencia más importante son los retornos que provienen de las operaciones ganaderas, como se refleja en el precio relativo de la carne en relación con los salarios rurales. Los incrementos en los desembolsos de crédito y, en menor medida, con el nivel poblacional son factores importantes fundamentales del cambio de uso de suelo forestal para la crianza de ganado. Por otra parte, una mayor densidad de caminos como un indicador de urbanización, parece reducir la presión sobre el bosque, derivado de un mayor número de cabezas de ganado. 4. Conclusiones. Estudios previos sobre deforestación indican que la expansión de tierras agrícolas y la formación de pastizales son las dos causas principales de la conversión forestal. La evidencia indica que es el caso de México. Los factores que determinan los incrementos en la tierra bajo producción agrícola y pastizales, también serían las causas fundamentales de la deforestación. Debido a la escasez de datos, en este análisis no fue posible examinar las relaciones que influencian directamente a la deforestación. En cambio, se consideró un enfoque indirecto a través de investigaciones conjuntas para estimar las relaciones entre el área agrícola cultivada y el hato ganadero a nivel estatal. Creemos que el enfoque proporciona un fuerte indicador de los factores que determinan la conversión forestal, ya que ambos incrementos en la tierra bajo producción agrícola y número de cabezas de ganado, parecen estar correlacionados con la pérdida del área forestal. En el caso de una mayor área cultivada como variable sustituta de la conversión de terrenos forestales a agrícolas, mayores salarios rurales y, en menor medida, un incremento en el ingreso per cápita, parecen reducir la presión sobre el bosque. Una mayor urbanización reflejada en una mayor densidad de caminos a nivel estatal, también tiene una influencia sobre la reducción de la expansión agrícola. En contraste, el incremento en los retornos relativos a la producción de maíz, reflejados en la relación del 150 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos precio de este, conduce a una presión adicional sobre el bosque. Una mayor población a nivel estatal también tendrá un impacto sobre la conversión forestal. En el caso de un mayor hato ganadero como variable sustituta para la conversión forestal a pastizales, la influencia más importante parece ser los retornos que provienen de las operaciones ganaderas, como se refleja en el precio relativo de la carne en relación con los salarios rurales. Los incrementos en los desembolsos de crédito y en menor medida el nivel poblacional, también son factores importantes que determinan la conversión forestal para la crianza de ganado. Por otra parte una mayor densidad de caminos como indicador de urbanización, parece reducir la presión sobre los ecosistemas forestales atribuible a un mayor número de cabezas de ganado. Análisis de los Impactos Potenciales del TLC Tres de los estudios base sobre la relación entre las políticas agrícolas y comerciales, y el manejo de bosques, selvas y otras áreas con vegetación natural examinaron los impactos potenciales de la liberalización comercial en general y el TLC en particular. Las hipótesis examinadas fueron las siguientes: (a) conversión de bosques comerciales a terrenos agrícolas o ganaderos en los márgenes intensivos de la actividad forestal; y (b) incremento en la extracción forestal o conversión de bosques prístinos a terrenos agrícolas o ganaderos en los márgenes extensivos de la actividad forestal. Se llevaron a cabo dos análisis básicos de Equilibrio General Computarizado (EGC): el primero lo prepaíó LEEC (1993, Documento de Trabajo 4) y el otro fue desarrollado para modelar los impactos sobre el sector forestal (Boyd 1993)3. Un análisis de los estudios realizados por el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) fue preparado por Rodolfo de la Torre y Félix Vélez basado en sus análisis conjuntos para el TLC (1993, Documento de Trabajo 5). Estos documentos de trabajo se encuentran disponibles en LA2NR. Ninguno de los análisis fue concluyente en relación con los impactos positivos o negativos; sin embargo, existió evidencia suficiente de posibles impactos negativos para indicar la necesidad de que el gobierno continúe analizando el impacto de la liberalización sobre los bosques y áreas naturales. Los impactos positivos potenciales que se identificaron fueron los siguientes: (a) los precios del maíz y otros cultivos caerán a niveles internacionales y el área cultivada disminuirá; (b) los sectores agrícolas con mano de obra intensiva, como vegetales y frutas, crecerán; (c) el sector ganadero no se expandirá; 3El análisis preparado por LEEC demuestra una investigación a fondo de los modelos preparados por Hinojosa-Ojeda y Robinson (1991) y por Levy y van Wijnbergen (1991). El análisis de Boyd relativo a este estudio se basó en el análsis del modelo del EGC que se desarrolló con el propósito de modelar los efectos industriales por Boyd, Krutilla y McKinney, (1991, citado en Documento de Trabajo 7). El análisis que Boyd llevó a cabo es el único modelo que se enfoca explícitamente al sector forestal. Anexo 7: Metodología de Evaluación Económica e Impactos de Política 151 (d) las actividades económicas urbanas y manufactureras se expandirán; (e) la mano de obra rural liberada por el sector agrícola y la mano de obra que regrese de los Estados Unidos, serán absorbidas por la agricultura de riego y la no tradicional, el sector manufacturero y las actividades urbanas; (f) los precios de la madera caerán a niveles internacionales y la actividad comercial forestal declinará; (g) las áreas agrícolas marginales serán convertidas a forestales; y (h) la agricultura de subsistencia y la migración hacia la frontera descenderán, reduciendo la deforestación. (i) la extracción de madera en áreas fronterizas y la sobrexplotación del bosque se reducirán, y (j) cesará la conversión de bosques y selvas a pastizales. Los impactos potenciales negativos identificados (correlacionados con los impactos positivos que se enumeran arriba) fueron los siguientes: (a) el sector pecuario crecerá; (b) las actividades manufactureras y urbanas tendrán poco crecimiento; (c) la mano de obra rural liberada por el sector agrícola será parcialmente absorbida por la manufactura, y la agricultura de riego y no tradicional; (d) las tierras agrícolas marginales serán más importantes que en el escenario positivo; (e) la agricultura de subsistencia y la migración hacia la frontera aumentarán; y (f) más bosques serán convertidos a pastizales. El Subsector del Maíz. La mayoría de los analistas están de acuerdo en que la liberalización económica y el TLC traerán consigo una reducción en el área cultivada, particularmente de maíz, debido a que los precios nacionales son mucho más altos que los internacionales. Levy y van Wijnbergen (199la, citados en LEEC 1993, Documento de Trabajo 4) por ejemplo, predicen una reducción de 50 % en los precios rurales del maíz. La reducción podría conducir a una baja de 44 % como un orden de magnitud en el área cultivada. Esto apoyaría el escenario positivo, ya que los efectos del TLC derivados del subsector del maíz solamente ayudarían a que disminuyera la deforestación, y las tierras agrícolas marginales se revertirían eventualmente al uso forestal con el correspondiente aumento en los servicios ambientales. La eliminación de todos los subsidios crediticios 152 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos para la formación de pastizales y la crianza de ganado deberán también reducir significativameaite la presión para deforestar. Impactos sobre Deforestación. El tema clave es: ¿qué sucede con la tierra en donde actualmente se cultiva maíz y queda eliminada de la producción? Si como lo asumen Levy y van Wijnbergen (1992a), se convierte la mitad de terrenos de temporal liberados a pastizales (1.6 millones de ha), la demanda para la tierra forestal adicional para pastizales también disminuirá. Este último efecto por supuesto dependerá de los retornos comparativos del maíz liberado y de los terrenos forestales para el pastoreo de ganado. La identificación del patrón de migración resultante de los cambios económicos ocasionados por el TLC es crítica para determinar los impactos sobre la deforestación. La reducción en el subsector del maíz liberará la mano de obra. ¿Migrará esta mano de obra a los centros urbanos, a otros subsectores agrícolas o a la frontera como-agricultores de subsistencia?. En caso extremo, la migración a la frontera conduciría a la conversión de tierras forestales adicionales. Sin embargo, en el futuro podría haber limitaciones de migración a gran escala hacia las áreas forestales, ya que la mayoría de estas tierras se asignan a los ejidos, los cuales tienen ahora derechos legales de propiedad. Implicaciones de Empleo. La liberación de precios podría afectar la migración a través de cambios en el empleo rural. Una disminución en los retornos provenientes del cultivo de maíz también causará un impacto negativo en los agricultores de menores ingresos de terrenos de temporal. De acuerdo con Levy y van Wijnbergen (1991), aproximadamente 3.2 millones de ha de tierras de temporal y 0.3 millones de ha de tierras de riego quedarían fuera de la producción de maíz (LEEC, 1993, Documento de Trabajo 4). En vista de que la tierra de riego se cambiaría a producción que no fuera maíz (verduras), donde la mano de obra probablemente fuera más intensiva, habría una ganancia neta en el empleo. Sin embargo, aproximadamente la mitad de terrenos de temporal liberados, se convertirían en pastizales, dedicando la parte sobrante a otros cultivos o dejándose ociosa. De acuerdo con este escenario, la falta de empleo en las tierras de temporal aumentaría a 145,000 trabajadores, disminuyendo la presión sobre la tasa de salario rural y disminuyendo los costos de oportunidad de la migración a la frontera. Estos resultados parecen apoyar el escenario negativo, ya que indican una mayor migración, lo cual si sucede hacia la frontera implicaría una mayor deforestación. Sin embargo, no se ha realizado el análisis real para saber si esta migración sería principalmente a nivel urbano o rural. El Modelo EGC de Hinojosa-Ojeda y Robinson. Mientras que la mayoría de los analistas, como Levy y van Wijnbergen (1991 a), están de acuerdo en que el área con cultivos de maíz disminuirá con el TLC, también afirman que las respuestas de otros cultivos y subsectores pueden ser diferentes. Un modelo de equilibrio general computarizado en tres sectores, realizado por Hinojosa-Ojeda y Robinson (1991) y trabajo adicional llevado a cabo por Robinson et al. (1992) apoyan el escenario posuiivo. Estos autores comparan la situación previa a la liberalización con lo que podría ocurrir después de que termine el periodo total de 15 años de transición. Predicen una disminución sustancial en los productos derivados del maíz, cultivos bajo programa que no sean agrícolas y procesamiento de alimentos bajo un escenario comercial y de total Anexo 7: Metodología de Evaluación Económica e Impactos de Política 153 liberalización agrícola, mientras que las frutas y verduras tendrían un crecimiento. Los salarios rurales reales ascenderían ligeramente y habría una gran migración desde las áreas rurales hacia las urbanas en México. Como resultado, la deforestación disminuiría, ya que habría menos presión para convertir los bosques a terrenos agricolas y muchas de las tierras agrícolas marginales se revertirían a cubierta forestal. Implicaciones del TLC en el Sector Forestal. Desafortunadamente, ninguno de los análisis anteriores incluye explícitamente al sector comercial forestal (madera). Los precios locales en México con anterioridad al TLC de la mayoría de los productos forestales fueron mucho más altos que sus equivalentes internacionales. Para darle un mayor realce a los impactos potenciales del TLC sobre el sector forestal en México, Boyd (1993 Documento de Trabajo 7) hizo un análisis del EGC de la economía mexicana, incluyendo a los sectores forestal, agrícola y ganadero separados de la economía, además de otros 24 sectores. En lugar de investigar el caso específico del TLC, Boyd comparó la situación de preliberalización en 1988 con la situación de una economía plenamente liberalizada e ignoró la ruta de transición. Los resultados que Boyd obtuvo indican que la comercialización forestal declinará más que el sector agrícola con la liberalización económica, y por lo tanto, las tierras agrícolas marginales tienen menos posibilidades de revertirse a la silvicultura forestal. Además, los resultados obtenidos por Boyd crean dudas sobre la habilidad del sector urbano para absorber el exceso de la mano de obra rural y fortalecer el caso del escenario negativo, debido a la expansión del sector ganadero que se pronosticó. Sin embargo, Boyd, el único autor que realmente simuló los cambios en el uso de suelo, también reconoce que cualquier impacto sobre la deforestación podría ser insignificante. Es decir, muy pocos bosques podrían convertirse en terrenos agrícolas o ganaderos. Su resultado más importante indica una disminución en la producción comercial del sector forestal. Esta reducción en la extracción forestal en el margen extensivo beneficiaría al ambiente, ya que pocos bosques serían degradados. Implicaciones del TLC en el Abasto de Madera. La liberalización también podría impactar las existencias económicas del recurso. La magnitud de estas existencias es un determinante clave del futuro abasto de la madera. Es definida como el área y el volumen de madera que puede ser extraída con una utilidad. La pregunta relevante es si el TLC conduciría a un incremento o a una reducción de las existencias económicas del recurso. El modelo de simulación presentado en el Capítulo III desarrollado por HUKS (1993, Documento de Trabajo 13 y Anexo 5) fue utilizado para investigar el área que se convertiría en no aprovechable si México tuviera que enfrentarse a los precios internacionales. Los precios nacionales de la madera son sustancialmente más altos que los internacionales, los que serán los relevantes con el TLC. El análisis fue realizado en las regiones forestales de Chihuahua, Durango, Jalisco, Michoacán, Guerrero y Oaxaca. A pesar de que estas regiones son actualmente productoras forestales, después del Tratado, únicamente Jalisco, Michoacán y Guerrero serían capaces de competir con los precios internacionales. El volumen total aprovechable disminuiría a 14 % de su actual tamaño y el área aprovechable se reduciría de 10.7 millones de hectáreas a aproximadamente 0.6 millones de hectáreas, 5 % del tamaño actual. Bajo este escenario, la mayor parte de la industria forestal de México sería eliminada. Sin embargo, es muy probable que el resultado final del TLC sobre el sector forestal de México no sería tan dramático. Existen 154 México Estudio de Revisión del Sector Forestal y Conservación de Recursos limitantes en el abastecimiento en Canadá y en los Estados Unidos que elevarán los precios y muchos mercados mexicanos continuarán siendo abastecidos por productores locales. Sin embargo, estos resultados apoyan aquellos del análisis de equilibrio general y señalan que las actividades de producción de madera probablemente se reducirían en forma sustancial después de que el TLC entre en vigor. Este escenario sin embargo asumió que los niveles de productividad actuales continuarían. El panorama en relación con la producción de madera puede ser menos sombrío, ya que que en realidad el sector privado podría incrementar su eficiencia, particularmente una vez que esté abierto a la inversión y tecnología extranjera. Por lo tanto, otras distorsiones podrían desaparecer a través de las políticas generales de liberalización. Anexo 8 :Bibliografia 155 ANEXO 8 BIBLIOGRAFIA (Referencias de los Documentos de Trabajo listados en el Anexo 1) Alcorn, Janice. "An economic analysis of Huastec Mayan forest management." Advances in Economic Botany 7:63-77. Alvarez, IP. 1993. "Forestry as a social enterprise." Resource and Sanctuary, Cultural Survival Quarterly (Spring):45-47. Arizpe, Lourdes, Fernanda Paz and Margarita Velázquez. "Estudio Sobre la Participacion de la Mujer en la Subsector Forestal de Mexico," Octubre 1993. 44pp. Baffes, John. 1993. "A Background Note on Forestry Review." Background Document. October 1993. 7pp. ---------"Price Responsiveness and Structural Adjustment in Mexican Agriculture." Mimeo. LA2AQ World Bank, Washington, D.C. August 1993. Barbier, E., J. Burgess, M. Collins, and C. Clancy. "Sub-study of Economic Issues for Implementation of the New Forestry Policy. " Background Document. October 1993. 21 pp. Belausteguigoitia, J.C., and J.C. Fernandez. 1993. 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