Public Disclosure Authorized 37747 世界银行“中国水战略研究”项目 政策研究摘要系列报告 中美流域水资源管理机制的比较 Public Disclosure Authorized 域性往往跨省区的机构，流域管理委员会 摘要 应着重于加强流域水资源保护、开发和管 理的综合规划与协调和其它流域层面上公 本文对美国萨斯奎哈纳河与中国长江 共利益和社会服务，重视省际间的水质、 的流域水资源管理机制进行了比较。萨斯 湿地、洄游鱼类保护等，其自身职能及与 奎哈纳流域管理委员会的委员由美国联邦 中央和地方政府的关系应进一步明确。 政府和其流域内纽约、宾夕法尼亚、马里 兰三个州的代表组成。在《萨斯奎哈纳流 1、引言 Public Disclosure Authorized 域协议》（联邦法律）的授权下，该委员 会有权处理流域内的任何水资源问题。相 中国和美国的河流都面对跨省跨州流 比之下，长江流经 11 个省、自治区、直 域水资源管理问题，例如，防洪、生态恢 辖市，但长江水利委员会并没有流域内省 复、水污染控制、水资源保护和开发利 区市的代表作为委员；虽然《中华人民共 用。完整的法律体系和有效的机构设置是 和国水法》和《防洪法》等对流域机构的 成功管理水资源的关键。对两国流域水资 职能有所设定，其主要职能由水利部授 源管理的经验进行比较，有益于双方的相 权，流域水行政管理的还不能满足流域内 互学习，特别是对促进中国流域水资源管 社会经济发展的需要。 理体制改革具有实际意义。 本文的主要观点如下：（1）形成和 本文对美国萨斯奎哈纳河与中国长江 完善以流域为单元的水资源管理法律框架 的流域管理进行比较，研究流域管理立法 Public Disclosure Authorized 是有效地保护、开发和管理流域水资源的 和机构设置，总结流域管理的经验和教 基础。（2）建立包括流域内省市区代表 训，提出加强流域水资源管理的推荐性意 的流域管理委员会可以提供一个有代表 见。 性、长效的管理机构。（3）作为一个流 2、美国流域水资源管理 本篇为世界银行中国水战略研究项目“解决中 国水资源短缺 - 从研究到行动”的系列报告之一。 2-1、美国流域管理的模式 由长江水资源委员会周刚炎执笔。世界银行谢剑帮 助讨论和修改。 有关世界银行“中国水战略研究”项目的信息和其 流域管理在美国已有多年历史。流域 它报告，请与世界银行谢剑联系，电邮： 管理的模式多种多样，从组织形式上可以 jxie@worldbank.org，传真：202-522-1666；或访问项 分为两类，第一类是流域管理局模式，第 目网站 www.worldbank.org/eapenvironment/ChinaWaterAAA 二类是流域委员会模式。 世界银行“中国水战略研究”项目 田 纳 西 流 域 管 理 局 （ Tennessee 统一管理，其实这便是时任美国总统罗斯福力图摆 Valley Authority，TVA）是美国流域综 脱经济危机的改革设想之一。该机构既具有政府职 合管理机构的典型代表，也是世界上诞生 能且运行灵活，又具有企业组织的优点，TVA 模式 的第一个流域管理机构，由此发端其后在 的流域综合管理在开发和保护流域水土资源方面确 世界范围内派生出了多元化的流域综合管 实收效不错。 理模式。但是，遗憾的是 TVA 模式在美国 颇有争议，并没有得到推广（详见专栏 从三十年代到六十年代的三十年间，TVA 在田 一）。 纳西流域建造了大大小小四十七座水电站，推行了 多种发展农业的措施。进入六十年代后，由于 TVA 流域管理委员会模式是对于跨越多个 极力强调电力的作用，不断地在可建水坝的地段修 行政区的河流流域，成立流域管理委员 筑水电站，水电的开发利用几乎达到极限。步入七 会，由代表流域内各州和联邦政府的委员 十年代后，TVA 的电费普遍上涨，为了达到提供廉 组成。各州的委员通常由州长担任，来自 价电力的目的，TVA 又修筑了两座经济上极不合理 联邦政府的委员由美国总统任命。委员会 的 水 电 站 -- 德 利 库 （ Tellico ） 和 哥 伦 比 亚 的日常工作（技术、行政和管理）由委员 （Columbia）水电站，同时还扩大火力发电。于 会主任主持，在民主协商的基础上，起草 是，为了满足 TVA 火电厂的需要，TVA 大力提倡露 《流域管理协议》，流域内各委员签字后 天开采煤炭，结果不但破坏了环境，而且污染了水 开始试行，然后作为法案由国会通过。这 源和大气。与此同时，TVA 还开始开发极具争议的 样，《流域管理协议》就成为该流域管理 核电。偏离了流域综合管理的初衷。TVA 几十年中 的重要法律依据。根据其法律授权，流域 的这一系列作法受到了很多批评和指责。TVA 在美 管理委员会制定流域水资源综合规划，协 国成为一个特例，在美国没有得到推广。 调处理全流域的水资源管理事务。目前， 这样的流域管理委员会有萨斯奎哈纳流域 多数致力于开发水力资源的后起工业化国家或 委员会、德拉华流域管理委员会、俄亥俄 第三世界，这些国家的电力建设常常由政府或政府 流域管理委员会等。下面以萨斯奎哈纳流 的电力企业操纵，而象 TVA 这样的综合开发水电并 域为例进行讨论。 兼有防洪航运的模式，仍被许多发展中国家所推 崇。因此，在这些国家强调美国 TVA 的经验教训仍 专栏 1、田纳西河流域管理 然是十分必要的。 上世纪三十年代初期，美国国会参议员诺里斯 2-2、萨斯奎哈纳河流域 （Norris）起草的 TVA 法案，诞生了世界上的第一 个 流 域 管 理 机 构 —— 田 纳 西 流 域 管 理 局 萨 斯 奎 哈 纳 河 （ Susquehanna （Tennessee Valley Authority，TVA） River ）是美国的第十六大河流，并且是 美国汇入大西洋的最大河流。萨斯奎哈纳 1929 年的经济大萧条重创了美国的经济，一 流域面积 27，510 平方英里，流经纽约、 些有远见的政治家将目光投向了对田纳西河流域内 宾夕法尼亚、马里兰三个州。尽管萨斯奎 丰富的自然资源的综合开发，希望以此为突破口来 哈纳流域不少地方还相对不发达，但是其 振兴美国经济。1933 年 5 月 18 日，美国国会通过 流域内也有忽视环境的历史。大面积的原 了《田纳西河流域法案》，成立了联邦政府的特殊 始森林被砍伐，大量的煤炭被开挖。土壤 机构——田纳西流域管理局，对流域水土资源进行 被侵蚀，河流被酸矿水污染，工业污水肆 2 政策研究摘要系列报告 意排入河道。多年的水污染、大坝建设和 议》在授权下，该委员会有权处理流域内 过度捕捞曾几乎让洄游鱼种绝迹。 的任何水资源问题。该委员会负责制定流 域水资源综合规划。这个规划是一个经官 多年来，萨斯奎哈纳流域委员会与联 方批准的管理和开发流域水资源的蓝图。 邦和地方政府密切合作解决萨斯奎哈纳流 它不仅是流域委员会的规划，而且其成员 域的问题。通过严格的法律限制点源污 （纽约、宾夕法尼亚、马里兰三个州和联 染、管理采矿和控制水土流失。经过努 邦政府）的，指导它们相关政策制定。 力，萨斯奎哈纳流域的水资源状况大为改 善。流域委员会正在继续与联邦和地方政 委员会的每 个委员代表 其各自的政 府密切合作监测和控制非点源污染。 府。来自联邦政府的委员由美国总统任 命，三个州的委员由州长担任或其指派者 2-3、流域管理协议 担任。委员们定期开会讨论用水申请、修 订相关规定、指导影响流域水资源的规划 萨斯奎哈纳河流经人口稠密的美国东 的管理活动。四个委员各有一票的表决 海岸。它是联邦政府划定的通航河流，因 权。委员会在执行主任的领导下，组织开 此涉及到联邦和三个州的利益。需要三个 展技术、行政和文秘等委员会的日常工 州和联邦政府协调涉水事务，并且需要建 作。 立一个管理系统以监督水资源和相关的自 然资源的利用。这些实际的需要，导致了 更重要的是，流域委员会填补了各州 《 萨 斯 奎 哈 纳 流 域 管 理 协 议 》 法律之间水管理的空白。例如，委员会管 （Susquehanna River Basin Compact） 理枯季水量，促进水资源的合理配置，这 的起草。该协议经过纽约、宾夕法尼亚、 在流域内没其它机构管理。委员会审查所 马里兰州立法机关批准，并于 1970 年 12 有地表和地下水取水申请，注重公众的水 月 24 日经美国国会通过，成为国家法律 资源权宜。其作用是帮助确保所有用水户 得以实施。这部协议提供了一个萨斯奎哈 和河口地区接受足够的淡水。这不仅保护 纳流域水资源管理的机制，指导该流域的 了环境，而且，促进了经济发展和工业繁 水资源的保护、开发和管理。在它的授权 荣。关于美国水权、水价等管理手段的应 下成立了具有流域水资源管理权限的流域 用，请详见专栏二。 水资源管理机构-萨斯奎哈纳河流域管理 委员会（ The Susquehanna River Basin 专栏 2、美国的水权 水市场 水银行 水价 Commission，SRBC）。 美国的水权是一个复杂的系统，不仅各州不 2-4、萨斯奎哈纳河流域管理委员会 同，而且在历史上也发生过很多变化。现存的水权 基本上有两种： 萨斯奎哈纳河流域管理委员会的管辖 范围是 27，510 平方英里的萨斯奎哈纳河 水边界权：持有土地者同时持有该土地界限内 全流域。其边界由萨斯奎哈纳河及其支流 的地上、地下水权。持有者有权用水，但无权将水 流域形成，而不是行政边界。作为一个州 送到所处的土地以外。这种水权基于美国土地的私 际间的流域机构，在《萨斯奎哈纳流域协 有制度。 3 世界银行“中国水战略研究”项目 优先者权：谁第一个开发使用，谁第一个有 便了交易程序，使水资源的经济价值得到充分体 权。这种水权始于西部矿产开发时，同时开发了采 现。 矿用水。 美国水价的制定遵循市场规律，基本上要考虑 以上两种水权同时存在，并且至今互相冲突， 水资源价值、供水及污水处理成本、新增供水能力 具有美国在土地、矿产方面强烈的私有制特色。进 投资。水费包括供水债券、资源税、污水处理费、 入 21 世纪之后，美国更加强调公众对水资源的权 检测费、管线接驳费等等，水价每年修订一次。美 益(Water right for all)，以及对政府合理利用 国也注重水价对节约用水的杠杆作用，近年水价年 水资源的信任权。 增幅达到 8％，对 1985 年以后全国保持用水零增 长起到了积极作用。水权、水价和水市场的运营， 水市场是指将水或水权在持有者之间进行转 使开源和节流成为市场机制调控的自觉行动，尽管 移或出售交易。 早在 70 年代末期，水可以像粮食 存在管理失灵的问题，但在促进美国水资源可持续 一样进行成品交易的想法就出现了。水交易的动力 利用方面的作用是显而易见的。 在于各类用水之间的价差。例如，将农用节余的水 出售给缺水的城市，将会给农民增加收入，但其负 3、长江流域水资源管理现状 面的影响也不可忽视，如农村人口流入城市、降低 就业机会、增加城市发展的压力、严重影响农业经 长江是中国 也是也是亚 洲第一大河 济等。 流。它全长 6300 余公里，流域总面积 180 万平方公里，流经青海、西藏、四 建立水银行"(Water Bank)概念，将地面水和 川、云南、重庆、湖北、湖南、江西、安 地下水互补使用。将丰水期剩余的自来水，以及经 徽、江苏、上海 11 个省、自治区、直辖 深度处理后的达标水回注到地下含水层储存，当干 市。长江流域自然资源十分丰富，在中国 旱或需要用水时，从"水银行"中调出所需的地下水 的七大流域中居首位，约占中国水资源量 以满足供水需求。在地下水缺乏地区提出了这样的 的 34%，另外淡水面积、水运资源等均居 口号："从地下取出一滴水，就要注回一滴水 中国之冠，并且拥有丰富的矿产资源。 (Drop of water out ， drop of water in)" 。 凡 是有干河床可用之处，都要利用作为深度处理场 长江流域分布有中国重要的城镇工业 所，以便于将处理后的水回灌地下，利用这种土地 带和商品粮棉油基地，其工农业总产值约 处理的方法，其出水水质与采用膜技术的效果相 占全国的 40%。流域目前总人口已逾 4 当。与地面水库相比，地下水银行具有以下优点： 亿，有城市近两百座，其中上海、重庆、 ①不存在因建水库或大坝而造成对环境的影响；② 武汉、南京、成都的城市非农业人口超过 不需要修建长距离的输水系统；③蒸发量远比地面 200 万。 水库少。 长期以来，长江流域的开发治理主要 美国的水权与土地所有权密不可分，在水资源 集在上游水电开发和中游的防洪建设。近 使用权的继承、流转和交易上，各州有较大不同， 年来，随着流域水资源管理观念的改变， 因涉及较多法律问题。近年来，在美国西部地区出 更加注重水资源统一管理，生态恢复和水 现了水银行的水权交易体系，将每年水资源量按水 资源保护。例如，当前的水资源开发不力 权分成若干份，以股份制形式对水权进行管理，方 求充分开发，而强调合理开发，在防洪建 设中采取工程措施与非工程措施相结合， 4 政策研究摘要系列报告 退田还湖，给洪水以更多的空间，在河流 各有关管理部门各自为政的管理状态，给 管理理念上强调，“维护健康长江，促进 流域的城乡供水、水污染防治、水资源及 人水和谐”。 生态保护等工作带来了很多障碍，造成水 资低效源管理。例如，水利与环保部门都 长江水利委员会是中国七个流域机构 在进行河流水污染的监测与防治，都制定 之一，作为水利部的派出机构负责长江流 标准和发布相关信息，不利于水资源的统 域和西南诸河的水行政管理。该委员会在 一和高效管理。 长江的治理开发中发挥了重要作用，但在 河流流域管理机制方面，相对于萨斯奎哈 3-3、经济手段在水资源管理中未充分发 纳流域的经验，也有值得改进的方面。 挥作用，完善的水市场机制尚未形成 3-1、流域委员会没有地方委员 长期以来水资源产权不明确，使得政 府、企业和个人对水资源所有权和使用权 尽管 2002 年的中国水法采用了流域 等方面的权、责、利不清，无法建立水资 管理和区域管理相结合的水资源管理体 源开发与利用的市场机制。由于种种原 制，但是执行和落实流域水资源统一管理 因，水价仍未能按其资源成本和工程成本 体制面临许多困难。首先，流域委员会既 考虑，未反映水资源的真实价值。因此， 没有地方省自治区和直辖市的代表作为委 水资源不能很好地实现有偿使用和转让， 员，也没有流域管理协议。第二，由于流 “使用者付费”的经济原则没有很好执 域委员会与流域内地方各级政府水行政主 行，结果导致水资源的低效使用和严重浪 管部门之间没有清晰的关系和协调机制， 费。 流域管理机构对地区之间的水资源矛盾难 以协调。第三，对流域内越权管理、违反 4 流域管理的比较 流域综合规划的开发利用行为缺乏有力的 法律或行政制约手段，不利于流域的水资 萨斯奎哈纳流域委员会在《萨斯奎哈 源综合管理。 纳流域管理协定》的授权下，能处理流域 上的任何水资源问题。长江流域没有《流 值得注意的是，在长江流域管理的实 域管理协定》，类似的法规《长江法》尚 践中，流域委员会的雏形已经出现。比 处于论证研究阶段。流域机构主要是由水 如，长江上游水土保持委员会和长江防汛 利部行政授权，难以协调省际间的水事纠 指挥部，就有地方政府代表参加。这样的 纷。 机制很好地发挥了流域机构的作用，调动 了地方政府的积极性，因此，这两项工作 在美国水资源管理主要有联邦、州和 在长江流域开展得卓有成效。 地方，有的河流有流域机构。但在中国实 行国家、流域、省（直辖市）、市和县五 3-2、水资源管理体制分散 级水行政管理。 现行的水资源管理体制形成了中央和 萨斯奎哈纳流域管理委员会的成员由 地方政府的许多部门参与水资源的管理， 美国联邦政府和其流经的纽约、宾夕法尼 5 世界银行“中国水战略研究”项目 亚、马里兰三个州的代表组成，并行成了 两个流域都采用了取水许可和排污许 《萨斯奎哈纳流域管理协定》。长江流经 可制度，但萨斯奎哈纳流域更多地采用了 11 个省、自治区、直辖市，流域委员会 经济手段，水权相对而言比较明晰，市场 既没有水利部以外中央政府部门的代表， 机制比较完善。 也没有地方省（直辖市）的代表作为委 员。实际上，长江水利委员会是一个没有 长江流域十分重视点源污染的防治， 委员的委员会。 并取得了一定效果，但对非点源污染的防 治尚未找到有效的办法。萨斯奎哈纳流域 中美两国都重视水资源管理的立法。 从八十年代后期开始重视非点源污染的防 总体而言，美国水的法律法规设定十分详 治。土地拥有者分摊非点源污染防治费用 尽，如《清洁水法》、《安全饮用水 是一个十分重要的手段，相关的实践经验 法》、《水资源规划法》等等，没有也不 已经形成了管理政策。 可能制定一部综合性的水法，水法规的执 行的情况较好。中国的水法多是原则，自 5、政策建议 由裁量的空间较大，水法规执行的过程中 通过中美两国流域水资源管理体制的 困难比较多。 比较，可以对中国流域水资源管理的提出 两个流域都制定水资源规划指导流域 如下建议： 水资源的开发与保护，但综合规划的着重 加强流域管理政策法规的制定。在与 点不尽相同。萨斯奎哈纳流域更多注重水 地方和其它利益相关单位充分协商基础 质、湿地保护、洄游鱼类和珍惜物种的恢 上，针对流域管理的实际，起草和制定 复和保护，重视水工程对文化价值的影 《流域水管理协定》或《流域水管理 响。过去长江流域综合规划更加注重开发 法》，如《长江法》作为流域管理的框架 利用，近年来开始编制的水资源综合规 文件，依法实行流域水资源管理。 划，重视维护河流健康和可持续发展的观 念。 建立综合性的流域委员会，该委员会 的委员应包括国家相关部门、流域内的相 长江和萨斯 奎哈纳都面 对防洪的问 关省（自治区、直辖市）的代表。现行的 题，但萨斯奎哈纳的防洪措施更加综合。 流域机构可作委员会的办公室，主持流域 萨斯奎哈纳的经验表明，工程措施与非工 管理的日常事务。流域委员会的主要职能 程措施相结合的防洪方案是最有效的防洪 将是制定并监督实施流域综合规划，负责 方案。非工程的防洪计划包括洪水预报和 协调跨境流域水资源的保护与开发。流域 预警、洪水保险、公众防洪教育、洪泛区 委员会定期（或非定期）召开会议，讨论 的管理等，是非常有效地节约防洪成本方 流域管理的重要技术和行政管理事务，协 法。长江防洪更多地注重工程措施，近年 调省际间的水事矛盾或纠纷，制定流域管 来开始注重非工程措施。长江流域在防洪 理决策。 中实行的地方行政首长负责制和公众较高 的防洪意识和经验，也许值得美国学习。 改革水资源管理机构。当前水资源管 理的机构设置上有关中央部委之间、中央 6 政策研究摘要系列报告 和地方之间的权限划分不太明晰，在水资 6. The U.S. Clean Water Act， Safe 源开发、保护与管理中职责交叉，不利于 Drinking Water Act (SDWA), 水资源的统一和高效管理，有时甚至成为 http://www.epa.gov/region5/water/cwa.h tm 制约条件。因此，须进一步改革。 完善和落实取水与排污许可制度。在 中国缺水问题日益严重的情形下，提倡节 约用水和提高用水效率应该是必然趋势。 免责声明 Disclaimer 水资源管理应充分采取经济和法律的手 本文中的阐述、发现和结论仅代表作者的 段，合理调整水价，明晰水权，促进水市 观点,并不反映世界银行和其它相关机构的 机制的形成。通过完善的许可证制度、水 观点,也不反映世界银行执行董事会和他们 价和污水排污费，限制高耗水高污染的行 所代表的政府的观点。 业。加强对公众节水意识的宣传教育，建 立节水型社会。 参考文献和有关链接： 1. The Susquehanna River Basin Commission，Susquehanna River Basin Compact， May 1972. 2. World Bank, Evolution of Integrated Approaches to Water Resource Management in Europe and the United States，Background Paper, the World Bank Program ‘China: Addressing Water Scarcity.’April 2006 3. Changjiang (Yangtze River) Water Commission, http://www.cjw.com.cn 4. China Water Law，China Water Pollution Prevention Law，China Water and Soil Conservation Law，China Flood Control Law, http://www.cjw.com.cn 5. Susquehanna River Basin Commission website : http://www.srbc.net 7