88167 NOTE D'INFORMATION Les recours : comment en faire bénéficier les consommateurs de produits financiers au bas de la pyramide U ne cliente de microfinance vit à des centaines de kilomètres de la capitale où se trouve le siège de l'institution dont elle reçoit des services de micro- ter les voies de recours aux produits et aux circuits de prestation de services, et employer de manière proactive les données sur les recours pour faire face finance. Personne dans son village ne possédait de aux problèmes systémiques dans les marchés BoP. compte bancaire avant que cette institution ne com- mence à fournir des prestations par l'intermédiaire I. Les avantages des systèmes d'un agent de crédit, il y a de cela deux ans. Elle était de recours efficaces pour les heureuse de recevoir son premier prêt, mais se débat consommateurs et les marchés BoP à présent pour effectuer ses versements bihebdo- madaires en remboursement du second, alors que Le recours des consommateurs — la capacité de sou- l'agent de crédit ne cesse de lui dire qu'elle ne peut lever des griefs et de les faire entendre et résoudre pas retirer de fonds de son épargne pour régler ses ou réparer — est à plusieurs égards au cœur de la remboursements, cette épargne étant censée servir protection du consommateur. Lorsque le recours in- de garantie. Elle estime cela injuste parce qu'elle a dû tervient à temps et est efficace, cela peut avoir des retirer son enfant de l'école pour pouvoir faire face conséquences positives importantes sur le bien-être du à ses remboursements, mais il reste qu'elle ne sait pas consommateur, la confiance entre le prestataire et le ce qu'elle pourrait faire d'autre. client, l'adoption du produit et la loyauté du consom- mateur, ainsi que le développement général d'un sys- Dans l'intervalle, l'autorité de supervision du secteur tème financier plus responsable. Cela est d'autant plus financier entame une série de foires mensuelles à tra- vrai dans le cas des marchés comptant des consomma- vers le pays pour sensibiliser le public à ses droits en teurs et des prestataires de produits financiers large- tant que consommateur et sur les recours et les pro- ment concentrés au bas de la pyramide1. cédures de réclamation disponibles. C'est à l'occasion de l'une de ces foires dans la capitale provinciale que Comme le montrent les exemples ci-après, l'investis- la cliente de microfinance entre en contact avec le sement dans des systèmes de recours qui desservent représentant de l'autorité de supervision des services effectivement les consommateurs BoP peut renforcer financiers et lui raconte son histoire. Le représentant et favoriser une inclusion financière responsable : lui fournit des informations sur les procédures de l'ins- • Amélioration de la qualité des prestations et titution de microfinance (IMF) concernée en matière des produits destinés aux consommateurs BoP. de réclamation, ainsi que les coordonnées de la per- Les archives de réclamations contiennent une manence téléphonique de l'autorité de supervision quantité énorme de données sur l'expérience des du secteur financier concernant les réclamations non consommateurs, l'utilisation des produits et les pré- satisfaites ou les demandes d'information générales. férences, soit autant d'informations qui peuvent La cliente téléphone aux services de l'IMF chargés être analysées et utilisées par les institutions finan- des réclamations pour leur faire part de son pro- cières pour améliorer leurs opérations et concevoir blème. Conjointement avec l'agent de crédit, un des produits novateurs. Par exemple, Tameer responsable des services modifie le calendrier des Microfinance Bank au Pakistan s'est appuyée sur remboursements du prêt de la cliente pour lui évi- son système de réclamation interne pour recenser ter des difficultés excessives. Ayant observé d'autres les clients présentant un risque plus élevé de défaut réclamations similaires, l'IMF procède à l'examen de de paiement ; en conséquence des mesures d'assis- sa politique relative à l'épargne obligatoire. tance prises à l'égard de ces clients, le portefeuille de Tameer (Center for Financial Inclusion 2012) a La présente Note d'information examine des moyens enregistré une baisse de 50 % du taux de retard. novateurs par lesquels les décideurs et les presta- • Confiance dans un système financier formel. taires de services peuvent sensibiliser le public et Lorsque les systèmes de recours fonctionnent bien, No 90 élargir l'accès aux mécanismes de recours, adap- cela peut étayer l'objectif général qui est d'établir Décembre 2013 Megan Chapman et Rafael Mazer 1 L'expression « bas de la pyramide » (ou BoP) désigne un profil de consommateur, ainsi qu'un segment du marché financier et de services et produits financiers ayant pour cible ce profil de consommateur. Ce profil est caractérisé par un certain nombre de vulnérabilités potentielles qui sont liées entre elles et se chevauchent, notamment des revenus faibles ou variables, un niveau faible de culture et de capacité financières, et un accès ou une expérience limités en matière de services financiers formels. L'on observe généralement une corrélation entre ces caractéristiques et d'autres facteurs : faible niveau d'éducation, analphabétisme, différences linguistiques, statut de groupe racial ou ethnique minoritaire et éloignement plus marqué par rapport aux principaux centres de populations. 2 et de maintenir la confiance des consommateurs être l'unique recours dont disposent les consom- situés au bas de la pyramide dans le système fi- mateurs. Les entités chargées de la surveillance et nancier formel, ce qui constitue une condition de la réglementation doivent jouer un rôle central nécessaire de l'inclusion financière. Cela est par- dans la supervision du système de recours (autre- ticulièrement important pour le secteur financier, ment dit, les recours internes et à des tiers). dans la mesure où les enquêtes menées à l'échelle • Mise en application des systèmes de recours mondiale ont révélé que la confiance dans les ins- pour les marchés et les consommateurs BoP. titutions financières a baissé durant les années qui La nature des marchés et des consommateurs BoP ont suivi la crise financière mondiale2. influencent en particulier trois aspects de la mise en • Surveillance du marché par les autorités réglemen- application du système des recours : i) l'information taires et de contrôle. Pour les responsables publics, des consommateurs sur les systèmes de recours disposer d'une masse importante de données sur disponibles ; ii) l'accès de tous les consommateurs les demandes d'information et les réclamations est aux recours et iii)  l'élaboration de méthodes un atout majeur pour surveiller le marché, amélio- appropriées d'instruction des plaintes pour les rer la réglementation et les techniques de contrôle, consommateurs et les produits BoP. et pour apporter des modifications aux politiques • Questions liées à la culture et au comportement. ou aux produits pouvant comporter des avantages La compréhension des questions culturelles et les pour les consommateurs. L'observation concrète éclairages venant des sciences du comportement d'un problème systématique mis en évidence par peuvent aider à optimiser l'utilisation efficace des un volume élevé de plaintes peut attirer l'attention recours par les consommateurs BoP. Cela peut se de l'organe de surveillance sur des problèmes liés traduire par l'étude des facteurs qui influencent à un prestataire donné ou à un certain segment du la propension des consommateurs à formuler des marché, ce qui déclenche la conduite d'une inspec- réclamations et par la promotion d'une « culture tion sur le terrain, une action de suivi ou l'application de la réclamation » positive en établissant des liens de la réglementation en vigueur3. de confiance entre les consommateurs, les presta- • Effets positifs sur la capacité financière et l'utilisa- taires de services et les services étatiques chargés tion. Il apparaît de plus en plus que les systèmes de des recours. recours efficaces peuvent aider à clarifier et expliquer • Obstacles à la mise en application efficace des les informations sur les produits et les conditions, recours dans les marchés au bas de la pyramide. et donc à accroître l'utilisation avantageuse du Deux aspects des marchés BoP posent des pro- produit. Sur la base de l'étude des systèmes de blèmes particuliers à la mise en application efficace recours des consommateurs entreprise pour la pré- des systèmes de recours : i) la couverture incom- sente Note d'information, on estime globalement plète des catégories de prestataires de services par qu'entre 60 et 80 % des « réclamations » reçues la réglementation et ii) l'insuffisance de ressources sont en fait des demandes d'information ou pro- et de capacités dans l'ensemble du système. cèdent de situations de confusion ou de méprise4. • Contrôle du marché. Les données sur les réclama- tions rassemblées par les prestataires de services La Note d'information propose aux décideurs et aux et les autorités réglementaires peuvent être un prestataires de services financiers qui envisagent de outil efficace pour anticiper le contrôle et la réso- développer des systèmes de recours efficaces dans lution des nouveaux problèmes liés aux opérations les marchés émergents et les économies en déve- ou aux marchés. Dans ce contexte, les problèmes loppement les conseils et les recommandations ci- de capacités peuvent être contrebalancés par des après tirés d'observations concrètes et d'expériences gains en efficacité et le renforcement des liens. d'envergure mondiale : Portée de la Note et méthodes • Modalités institutionnelles d'accès aux recours. de recherche Les institutions financières doivent être la première ligne de défense dans l'instruction des plaintes La présente Note d'information est destinée avant émanant de leur propre clientèle ; cela dit, les tout aux responsables publics des pays à faible re- prestataires de services financiers ne sauraient venu qui s'efforcent de promouvoir l'inclusion finan- 2 Voir, à titre d'exemple, l'enquête mondiale annuelle Edelman Trustbarometer en consultant le site http://www.edelman.com/insights/intellectual- property/trust-2013/trustacross-sectors/trust-in-financial-services/ 3 Dias (2012) explique le rôle de l'instruction des plaintes dans la supervision des institutions financières par l'organe de protection du consommateur. Davel (2013) préconise une démarche proactive de surveillance du marché, notamment en utilisant les données sur les plaintes pour identifier les signes d'alerte précoce de surendettement. 4 Ces chiffres sont confirmés par divers mécanismes de réclamation en vigueur dans de nombreuses régions du monde. Par exemple, le responsable du service « litiges cartes de crédit » de SIBOIF au Nicaragua estime que 80 % des « réclamations » reçues sont en fait des cas de malentendu/confusion ou de manque d'information ; l'ancien responsable de MFRC en Afrique du Sud estime qu'environ 60 % sont des questions/demandes d'information plutôt que de véritables plaintes, alors que le pourcentage atteint approximativement 75 % à FOS au Royaume-Uni et que Banking Ombud au Pakistan affiche un ratio d'environ 5 000 demandes d'information pour 1 500 plaintes informelles et 1 100 réclamations formelles. 3 cière et voient en la mise en œuvre des systèmes des pays et de la recherche sur les consommateurs en de recours ou en leur amélioration un élément clé rapport avec la question des recours dans les types de de la protection des consommateurs BoP. Elle exa- marchés ciblés. La recherche montre comment la régle- mine une large gamme de méthodes d'approche mentation peut aider à assurer l'application de solides qu'appliquent l'État et le secteur à la conception et systèmes internes d'instruction des réclamations par les à la mise en œuvre des systèmes de recours extraju- prestataires de services financiers, étant entendu que diciaires ; ce faisant, elle tire des enseignements des cela constitue le fondement de tout système de recours mécanismes de recours employés par les prestataires efficace. Elle décrit également comment, en fonction de services financiers ainsi que de l'utilisation géné- des ressources disponibles, il est possible de faire valoir rale faite par les consommateurs, deux facteurs tout des arguments pour la création et le renforcement des autant pertinents pour les prestataires de services. mécanismes de recours externes, ceux-ci étant admi- nistrés par les autorités de contrôle, d'autres organes L'accent est exclusivement mis sur les choix de re- étatiques ou des organisations, telles que les associa- cours extrajudiciaires, dans la mesure où les recours tions professionnelles. L'étude souligne également l'im- judiciaires sont généralement hors de portée des portance du contrôle efficace exercé par les autorités consommateurs de produits financiers BoP et inadap- réglementaires, quel(s) que soi(en)t le(s) mécanisme(s) tés à la résolution du type de réclamations soumises institutionnel(s) mis en place pour les recours externes. aux prestataires de services financiers (voir encadré 1). Tel qu'employé dans le présent contexte, le terme Obstacles particuliers aux recours « recours » recouvre aussi bien les centres d'appels et opportunités dans les marchés BoP ou services d'assistance qui reçoivent les demandes Face à la diversité des consommateurs BoP, qui ont d'information et les réclamations, les mécanismes souvent une expérience financière relativement limitée, formels d'ombudsman que les termes connexes résident dans des localités éloignées ou sont confron- et expressions, tels que « instruction des plaintes, » tés à d'autres obstacles à l'accès aux services financiers « règlement des différends » et « réparation »5. formels, les mécanismes de recours envisagés dans les marchés émergents et les économies en dévelop- Les pratiques émergentes mises en lumière découlent pement doivent être conçus de manière à être acces- de vastes études documentaires, d'entretiens avec des sibles, efficaces et faciles d'utilisation. Cela fait néces- informateurs clés et de plusieurs des études menées sairement appel à des méthodes d'approche créatives par le CGAP dans les domaines du conseil à l'échelon pour assurer la diffusion de l'information et l'accès aux choix de recours disponibles dans ces segments du marché. Par exemple, des procédures d'instruction des Encadré 1. Coup de projecteur réclamations qui seraient rapides, moins complexes et sur les recours extrajudiciaires moins formelles seraient bien indiquées, étant donné Plusieurs raisons expliquent que cette Note soit consa- que les consommateurs BoP utilisent généralement crée exclusivement aux recours extrajudiciaires. Il est à noter avant tout que dans de nombreux pays caractéri- moins de produits financiers complexes que ceux des sés par un faible niveau d'inclusion financière, les tribu- autres segments du marché et qu'en outre leurs tran- naux peuvent être excessivement lents, formels (au sens sactions portent sur des montants relativement faibles. où les services d'un juriste sont nécessaires) et coûteux ; en outre, il est possible qu'ils ne soient pas impartiaux et Dans la mesure où la réglementation n'assure pas ne possèdent pas l'expertise nécessaire pour régler les une couverture exhaustive, la disponibilité de recours différends qui opposent généralement les institutions efficaces peut aussi varier en fonction des différents financières et leurs clients, en particulier les consomma- segments de marché. Dans de nombreux marchés teurs moins expérimentés et à faible revenu. S'il est vrai que les montants relativement faibles généralement en émergents et économies en développement, les res- cause peuvent donner lieu à des conséquences désas- ponsables publics sont confrontés à d'énormes diffi- treuses pour la consommatrice et pour sa confiance cultés liées à la couverture du marché, ce en raison du dans le secteur financier, il reste que de tels montants fait qu'ils n'ont pas autorité sur un large éventail de ne justifient pas les coûts liés à la saisie du tribunal. prestataires de services desservant des consomma- C'est dire qu'en l'absence d'un mécanisme de recours teurs BoP. Il s'agit entre autres d'IMF, d'organismes extrajudiciaire, de nombreux consommateurs se décou- rageraient dès les premières étapes du processus de de prêt à la consommation, de prestataires de ser- résolution des réclamations (Rutledge 2010). vices informels et de circuits et produits innovants, tels que ceux en rapport avec les agents bancaires, 5 La Note est circonscrite aux mécanismes de recours conçus essentiellement pour résoudre les plaintes et les problèmes soulevés par les consommateurs et, en tant que tel, ne prend pas en compte les mécanismes de règlement des différends à l'initiative des établissements prêteurs. Ces mécanismes peuvent aider les consommateurs également — par exemple, en recherchant une solution négociée en lieu et place d'un recouvrement automatique des créances — et peuvent s'avérer importants pour promouvoir l'inclusion financière des consommateurs qui, autrement, présenteraient un risque trop élevé de défaut de paiement. Cela étant, les recours formulés par les consommateurs impliquent des considérations conceptuelles et des objectifs quelque peu séparés ; une distinction est donc faite par rapport aux mécanismes de règlement des différends à l'initiative des établissements prêteurs. 4 les paiements et les transferts. Ces obstacles à la économies en développement, passent générale- couverture peuvent créer des situations dans les- ment par i) l'établissement de règles d'instruction quelles les responsables publics n'ont pas l'autorité des réclamations et de résolution des différends voulue pour établir des normes relatives aux voies de dans le secteur financier et par ii) la détermination recours internes, imposer des sanctions ou émettre des rôles respectifs des institutions financières, des règles ou décisions contraignantes pour régir les des pouvoirs publics, des associations profession- réclamations soumises par les consommateurs. Dans nelles et des autres procédures de recours à des tiers, ces cas, les responsables publics doivent s'efforcer ainsi que les relations entre ces différents acteurs, d'assurer la couverture là où elle manque et coordon- le tout dans le but d'assurer la mise en place d'un ner les organismes concernés afin d'assurer, autant système de recours intégré et coordonné. que possible, un traitement égal à tous les consom- Bien qu'il n'existe pas d'ensemble unique de normes mateurs de produits financiers (voir annexe A). ou de pratiques optimales pour guider les respon- Les mécanismes de recours doivent aussi avoir un sables publics dans ces domaines, l'on observe une bon rapport coût-efficacité pour les institutions finan- profusion de travaux de recherche et de normes sur les cières et les prestataires de services de recours à recours développés au cours des dix dernières années7. des tiers couvrant les segments de consommateurs Cette recherche a permis de recenser des principes clés concernés ; cela témoigne du caractère limité des — l'accès, l'équité, l'indépendance et le respect des ressources et infrastructures dont disposent nombre délais par exemple — ainsi que des orientations spé- de ces prestataires, ainsi que de la diversité des pro- cifiques sur des sujets, tels que la formation et la com- duits et des modèles opérationnels au service des pétence du personnel chargé d'instruire les plaintes consommateurs BoP. Les institutions financières des- soumises par les consommateurs (voir encadré 2). servant les consommateurs BoP ont la particularité L'évolution des systèmes de recours peut suivre des de réussir à toucher des populations qui, autrement, trajectoires différentes dans des endroits différents, à seraient exclues du secteur financier, en utilisant des des moments différents et dans des secteurs différents. modèles opérationnels novateurs ou de nouveaux C'est dire qu'il n'existe pas de dispositif unique qui soit produits et services financiers. Il peut s'avérer difficile pour les procédures de recours classiques d'évoluer au rythme des modèles opérationnels décentralisés, Encadré 2. Normes et principes clés tels que les systèmes de caisses de crédit villageoises, des recours internes et des recours les agents bancaires ou le transfert électronique par le biais de tiers d'argent, qui constituent des innovations essentielles Plusieurs organismes et réseaux professionnels natio- au renforcement de l'inclusion financière. Parallèle- naux et internationaux ont établi des normes et des ment, comme le montrent les exemples ci-dessous principes concernant les recours internes et des re- tirés du cas des services bancaires sans agences6, ces cours par le biais de tiers (pas nécessairement spéci- nouveaux circuits de distribution et ces produits inno- fiques au secteur financier) donnant lieu à un consensus vants peuvent également ouvrir de nouvelles possibi- général sur un ensemble de principes qui, bien que n'étant pas spécifiquement axés sur les marchés BoP, lités de donner aux consommateurs BoP l'accès aux méritent d'être pris en compte pour la conception des recours à temps et de manière efficace. systèmes de recours dans tous les marchés : • Indépendance II. Dispositifs institutionnels • Équité et responsabilités • Neutralité et impartialité • Confidentialité dans un système de recours • Efficacité • Juridiction et légalité Il est possible que des mécanismes de recours • Ouverture et transparence n'existent pas ou soient insuffisamment développés • Responsabilité dans de nombreuses économies comptant de vastes • Liberté pour le consommateur de participer ou de ne pas participer au processus de recours segments de consommateurs BoP et des prestations • Processus d'examen crédible de services BoP. C'est dire que les responsables publics doivent peut-être commencer par mettre Sources : International Ombudsman Association, British and Irish Ombudsman Association (BIOA), Australia and New Zealand en place un système de recours. De la perspective Ombudsman Association (ANZOA), Groupe de réflexion des autorités réglementaires, les premières étapes à de l'OCDE sur la protection financière des consommateurs, Commission européenne et Programme de la Banque mondiale franchir pour établir un système de recours intégré, sur la protection des consommateurs et la culture financière. aussi bien pour les marchés émergents que pour les 6 Les « services bancaires sans agences » désignent l'utilisation des technologies de l'information et de la communication et des réseaux de détaillants non bancaires pour réduire les coûts de prestation des services financiers aux clients qui restent hors d'atteinte des services bancaires traditionnels. 7 Voir, par exemple, les principes relatifs à l'instruction des plaintes et aux réparations dans OECD (2011) ; Thomas et Frinzon (2012a) ; et Banque mondiale (2012). 5 « meilleur » ou « parfait ». Cependant, pour les respon- L'entité chargée de la réglementation ou du 3. sables de l'action publique qui envisagent de démarrer contrôle du secteur financier doit jouer un rôle cen- des systèmes de recours au bénéfice des consomma- tral dans la supervision du système de recours. teurs dans le secteur financier desservant les consom- Les institutions financières doivent mateurs BoP ou entendent en améliorer la qualité, trois être la première ligne de défense principes généraux sont à prendre en compte8 : dans l'instruction des plaintes 1. Les institutions financières doivent être la première émanant de leurs propres clients. ligne de défense dans l'instruction des plaintes Ce principe généralement accepté est particulière- émanant de leurs propres clients. ment important pour les marchés dans lesquels les 2. Les prestataires de services financiers ne doivent autorités réglementaires sont confrontées à d'impor- pas être l'unique recours dont disposent les tantes contraintes de capacités et de ressources. Les consommateurs, et les responsables publics et les prestataires de services financiers sont les acteurs associations professionnelles doivent œuvrer aussi les mieux placés pour comprendre et résoudre les rapidement que possible pour assurer que soit mis plaintes individuelles en rapport avec leurs produits ; en place un mécanisme de recours à des tiers. et à identifier et répondre aux problèmes généraux ou remédier aux questions de variation de la qualité des services, suivant les types de clients et les zones d'acti- Encadré 3. Ossature d'un système vité. Ils sont également les premiers interlocuteurs que de recours le consommateur choisit tout naturellement d'appro- Recours internes : Recours offerts en interne par le pres- cher pour soumettre des réclamations et demander tataire de services financiers ; peuvent aller du simple de l'aide ; pour le consommateur, ils constituent donc mécanisme d'instruction des demandes et réclamations l'échelon le moins complexe à saisir au début des pro- aux procédures formelles de règlement des différends. cédures de réclamation. À titre d'exemple, les chiffres Recours à des tiers : Recours offerts par une tierce de 2012 émanant de l'autorité de supervision du sys- partie jouant le rôle d'intermédiaire entre le consom- mateur et le prestataire de services financiers ; peuvent tème financier de la Colombie9, qui contrôle toutes les être plus ou moins formels et être soutenus par le sec- réclamations soumises aux banques commerciales ou teur financier, l'État ou les deux. contre elles à travers trois voies de recours extrajudi- Ombudsman : personne ou entité officiellement dési- ciaires différentes indiquent que 89 % de l'ensemble gnée mais indépendante, chargée de recevoir, exami- des plaintes passant par le canal du système de recours ner et rendre des décisions sur les différends ; il existe sont soumises aux prestataires de services financiers. des « ombudsmen institutionnels » qui détiennent des postes au sein d'une organisation ou une entreprise S'il est nécessaire que l'autorité chargée de régle- donnée et des ombudsmen qui couvrent l'ensemble d'un secteur ou d'un segment de marché. menter le secteur financier exerce un certain degré de supervision pour assurer que les prestataires de Médiateur : personne ou organe fournissant des ser- vices de règlement de différends à des fins de conci- services mettent en place des systèmes de réclama- liation, telle que la médiation (par opposition au juge- tion adéquats, il n'est ni efficace ni souhaitable que ment) entre deux ou plusieurs parties ; à noter toutefois les autorités réglementaires ou des mécanismes de que le terme français « médiateur » est généralement réclamation administrés par des tiers instruisent di- employé pour désigner une fonction qu'il serait plus rectement la majorité des plaintes. Elles doivent plu- exact d'appeler « fonction d'ombudsman ». tôt viser à compléter et renforcer les recours internes Mécanismes substitutifs de règlement des diffé- en établissant des règles et des normes pour régir les rends : gamme de techniques de résolution de dif- férends allant de la négociation au règlement extra- mécanismes internes (voir encadré 4 concernant les judiciaire en passant par la médiation, la conciliation règles communes)10, en assurant le suivi et le contrôle et l'arbitrage, qui représentent chacune un instrument de l'instruction des plaintes ainsi que la notification substitutif aux procédures judiciaires ou actions en jus- des données, et en proposant d'autres procédures tice ; en tant que mécanismes de recours, ces tech- niques varient considérablement. de réclamation aux clients lorsque ces derniers ne sont pas satisfaits des résultats obtenus. 8 L'analyse de ces trois principes repose sur un certain nombre d'exemples tirés des économies en développement et des marchés émergents. Étant donné l'existence de pans de marchés généralement non couverts dans les marchés financiers au bas de la pyramide et dans la mesure où cette situation ne fait que commencer à changer, nombre des exemples utilisés pour illustrer les relations institutionnelles possibles ne sont pas tirés de systèmes de recours spécifiquement axés sur les consommateurs et les prestataires de services financiers BoP. 9 http://www.superfinanciera.gov.co/ 10 De nombreuses autorités réglementaires de pays différents ont pris des mesures similaires au cours des dix dernières années, dont notamment : Arménie (2009), Bolivie (2010), Bosnie-Herzégovine (2010), Botswana (2001), Inde (2008), Indonésie (2005), Nicaragua (2011), Nigéria (2011), Pakistan (2004), Tanzanie (2005) et Ouganda (2011). 6 Encadré 4. Règles de recours interne communes aux institutions financières 1. Les institutions financières doivent se doter d'un 7. Le mécanisme d'instruction des plaintes doit respecter mécanisme interne d'instruction des plaintes pourvu un certain nombre de conditions concernant l'instruc- en personnel spécialisé (p. ex., un bureau ou un indi- tion, c'est-à-dire, la définition de la portée des enquêtes vidu chargé des plaintes soumises par les clients) et et de la constatation des faits, la motivation des déci- d'un membre de la direction de l'institution financière sions prises et la détermination de la voie de recours. concernée ou d'un organe de supervision exerçant 8. La consommatrice doit être informée qu'elle a le droit une fonction de supervision. de soumettre son grief à un mécanisme de tierce par- 2. Les procédures qui régissent les mécanismes internes tie ou à l'autorité réglementaire, au cas où il ne serait doivent être bien connues et disponibles pour l'auto- pas résolu à sa satisfaction ou dans les limites d'un rité réglementaire et le consommateur. délai donné, et qu'elle doit recevoir suffisamment 3. Les consommateurs doivent être formellement infor- d'informations sur la procédure à suivre. més du droit de soumettre une réclamation et de 9. L'institution financière doit disposer d'un système la procédure à suivre en la matière (c'est-à-dire, au de suivi et de catégorisation des plaintes permettant moyen de documents d'information et de contrats, d'identifier les domaines qui posent problème. et par affichage dans les agences et des actions de 10. Le mécanisme interne d'instruction des plaintes doit sensibilisation par le personnel). faire l'objet d'un audit régulier. 4. Les conditions formelles de soumission des plaintes ne doivent pas être excessivement pesantes (ex. : les 11. L'institution financière doit régulièrement rendre plaintes peuvent être faites oralement [y compris par compte à l'autorité réglementaire des données rela- téléphone] et par écrit et dans un langage informel ou tives aux plaintes, en mettant en évidence les caté- de tous les jours). gories de plaintes (de préférence, elles seront défi- 5. Un accusé de réception doit être remis en recevant nies d'avance par l'autorité réglementaire), le temps une réclamation et un numéro de suivi y être affecté, consacré à résoudre la plainte, les plaintes non réso- de manière à tenir le consommateur informé de la lues, etc. (L'examen et le suivi de ces comptes rendus situation et des délais tout au long du processus. font alors partie intégrante des pratiques de supervi- 6. Le mécanisme d'instruction des plaintes doit respecter sion normalement suivies par l'autorité réglementaire des délais de réception, de réponse et de règlement. en interne ou à l'extérieur.) Les prestataires de services financiers Divers facteurs liés au contexte déterminent qui ne doivent pas être l'unique recours offre le choix de tierces parties, comment et suivant dont disposent les consommateurs quelles procédures exactes par rapport au recours interne. Par exemple, dans le contexte des marchés Quelle que soit la qualité de la gestion de la majorité émergents et des économies en développement, des des plaintes traitées par les prestataires de services, contraintes de ressources et de capacités peuvent il est essentiel que les consommateurs de produits imposer des restrictions à la portée ou au rôle de la financiers disposent d'un autre recours extrajudi- tierce partie. Lorsque, pour les raisons qui précèdent ciaire, notamment si leurs prestataires manquent de ou pour d'autres raisons, le recours à des tiers n'existe réactivité ou de scrupule, ou encore au cas où les pas ou est inadéquat, l'organisme de contrôle du consommateurs seraient contrariés ou insatisfaits du secteur financier ou l'autorité réglementaire peut être règlement de la plainte soumise. Il est donc impor- amené à jouer ce rôle pendant une période donnée, tant que les responsables publics et les associations à dessein ou par défaut11. professionnelles collaborent au plus vite pour assu- Le manque de ressources ou de capacités amène rer qu'un système de recours aux tiers soit mis en certaines autorités chargées de la réglementation place. La disponibilité d'un mécanisme de recours ou du contrôle à beaucoup hésiter à s'impliquer à une tierce partie devrait contribuer à renforcer les directement dans l'instruction des dossiers de recours internes existant à l'échelon du prestataire de recours, en particulier parce que nombre d'entre services. De plus, un mécanisme de recours aux tiers elles reçoivent déjà des plaintes spontanées des efficace peut aider à identifier les problèmes récur- consommateurs, y compris en l'absence d'une voie de rents communs aux prestataires ou aux segments de recours formelle établie par l'État. Ces responsables marché et contribuer à formuler des conseils sur les publics résistent à l'idée de prendre l'initiative d'un causes profondes et les réformes ou mesures stra- règlement par des tiers parce que, selon eux, ils tégiques qu'il y a lieu d'adopter pour y répondre. craignent d'« ouvrir la porte » à un volume de plaintes (Voir à l'annexe B l'examen des différents dispositifs de consommateurs qu'ils ne seraient pas en mesure de recours aux tiers en vigueur sur les marchés.) de gérer. Cette préoccupation se comprend, en 11 Par exemple, de nombreuses autorités réglementaires des marchés ne disposant pas du tout de recours extrajudiciaire à des tiers indiquent recevoir et devoir trouver des moyens temporaires d'instruire des plaintes formulées spontanément par les consommateurs. 7 particulier dans les endroits caractérisés par une vaste permanence téléphonique, un centre d'assistance gamme de prestataires et consommateurs divers des aux consommateurs sans rendez-vous, ou un sys- segments BoP et par un département chargé de la tème de réclamation en ligne destiné aux clients du protection financière des consommateurs de taille secteur financier réglementé. L'on peut citer à titre modeste et de création récente. d'exemples les autorités réglementaires d'Afrique du Sud, d'Azerbaïdjan, de Colombie, de Géorgie, du Cela dit, il est rare que les circuits nouvellement éta- Ghana, d'Inde, du Kenya, des Philippines, et de bien blis soient submergés au cours des premières années, d'autres pays, qu'il s'agisse de mécanismes auto- généralement en raison du fait qu'il faut du temps nomes ou de systèmes couplés à d'autres voies de (comme le montre la Section III) pour voir des chan- recours. Dans ce contexte, l'instruction des plaintes gements s'opérer dans le domaine des plaintes et varie des réclamations spéciales à des réclamations de la sensibilisation sur les mécanismes d'instruc- plus classiques, mais dans tous les cas tend à être tion des plaintes. Nombre de centres d'appel et de moins « formelle », au sens où les plaintes peuvent bureaux des réclamations mis en place à l'initiative être soumises ou instruites sans devoir suivre des pro- de l'État dans les économies en développement cédures strictes à l'excès. Lorsque les ressources et sont en fait sous-utilisés durant les premières années les capacités ne font pas défaut, ces options peuvent d'activité — ils reçoivent un nombre de plaintes plus constituer une bonne étape initiale ; elles peuvent faible que prévu ou inférieur à ce que leurs capaci- fournir aux décideurs et aux prestataires de services tés leur permettent de traiter12. Les raisons ci-après des éléments utiles pour comprendre et résoudre les sont couramment citées pour expliquer ce faible taux plaintes soumises par les consommateurs. d'utilisation initial : sensibilisation insuffisante des consommateurs, manque de ressources publiques Une option plus formelle serait un ombudsman ins- pour financer les actions de vulgarisation, absence titutionnel, la médiation ou un département des d'une culture forte en matière de réclamations, et dif- procédures judiciaires interne à la banque centrale ficulté pour certaines couches de population d'utiliser ou un autre organe de contrôle. Les fonctions affé- les voies de recours nouvellement établies par les rentes aux dispositifs de ce type peuvent parfois être pouvoirs publics, compte tenu de certains éléments inscrites dans la mission de l'autorité de contrôle exis- s'y rapportant (ex. : nombre d'endroits et horaires de tante. Bien souvent, cela fait appel à une loi d'appli- fonctionnement limités ; conditions exigées par les cation définissant les procédures jugées équitables procédures, telles que la soumission de plaintes en pour les deux parties concernées, en particulier personne ou par écrit ; défaut de prise en compte de si des obligations leurs incombent en vertu de l'issue toutes les catégories de prestataires de services, en du processus. particulier ceux desservant les consommateurs BoP). Dans certains cas, les autorités réglementaires com- Il va sans dire que ces difficultés font obstacle à l'ef- mencent par établir des procédures internes de ficacité des mécanismes de recours à des tiers et portée limitée, ce qui peut être une bonne option doivent être étudiées et résolues à long terme. Cela lorsque des contraintes de ressources existent ou étant, le fait de ne pas être en mesure de lancer certains segments de marché nécessitent des me- d'emblée un mécanisme de recours à des tiers qui sures urgentes de protection des consommateurs. soit parfait au début ne doit pas totalement empê- Par exemple, comme riposte à l'augmentation du vo- cher les responsables publics d'en établir un. Même lume du crédit à la consommation dans des segments imparfaite, la procédure de recours aux tiers est la fortement saturés d'une population urbaine et de preuve de la détermination de l'État à protéger le classe moyenne, l'autorité de contrôle des banques consommateur ; elle permet de collecter des infor- et d'autres institutions financières du Nicaragua ont mations initiales sur les problèmes communs que mis sur pied en 2010 un département de règlement rencontrent les consommateurs sur le marché et de des différends concernant les plaintes liées aux cartes disposer d'une option de recours extrajudiciaire à de crédit. Dans la mesure où le département en ques- une tierce partie pour répondre aux réclamations tion a une base juridique, ses recommandations sur ayant un caractère particulièrement important. le règlement des plaintes, notamment le dédomma- gement du consommateur et l'imposition éventuelle Cela explique que de nombreux pays aient com- d'amandes, peuvent être considérées comme étant mencé par une formule simple — en établissant une obligatoires. 12 Par exemple, durant ses quatre premières années d'activité de 2008 à 2011, le Financial Consumer Affairs Group (FCAG) de Bangko Sentral ng Pilipinas des Philippines a reçu au total environ 2 000 questions, requêtes et réclamations par an (BSP “About FCAG” Presentation) ; au Nicaragua, le département Superintendencia de Bancos y Otros Instituciones Financieras (SIBOIF) chargé d'instruire les dossiers de plaintes liées aux cartes de crédit a reçu 333 réclamations entre janvier et septembre 2011, soit plus du double du nombre correspondant à 2010, la première année d'activité ; durant sa première année d'activité (2009), Financial System Mediator d'Arménie a reçu juste 378 réclamations ; au cours de sa deuxième année d'activité (2010), il en a reçu 642 ; au Ghana, le département de Bank of Ghana chargé d'instruire les plaintes des consommateurs a reçu 187 réclamations en 2011, sa première année d'activité, puis 146 en 2012. 8 À mesure que l'expérience évolue et que les res- amener le secteur et les consommateurs à adopter sources et les capacités le permettent, ces efforts une culture qui permettra au système des recours initiaux peuvent être amplifiés pour s'étendre à une de fonctionner plus efficacement dans l'ensemble proportion plus grande du marché ou pour accroître du secteur financier. Deux facteurs peuvent favoriser l'utilisation des procédures en promouvant des actions cette éventualité : soit l'entité de contrôle exerce une de vulgarisation, de sensibilisation, etc. De fait, cer- autorité juridique lui conférant le droit de prendre tains spécialistes en protection des consommateurs des décisions obligatoires, soit elle procède par recommandent d'opter délibérément pour cette ap- persuasion morale pour faciliter et faire mettre en proche graduelle ou par phase pour mettre sur pied application le règlement des plaintes, comme on le un mécanisme de recours à des tiers dans les marchés constate dans plusieurs marchés ne disposant pas émergents et les économies en développement13. d'options de recours extrajudiciaires obligatoires à Par exemple, en 2013, une nouvelle loi sur la protec- des tiers pour le secteur financier14. tion des consommateurs a permis d'élargir le champ couvert par le département décrit ci-dessus pour en- Notre recherche indique que les responsables publics glober tous les produits et services financiers fournis doivent jouer un rôle prépondérant dans la mise en par les institutions sous le contrôle de l'autorité de place des systèmes de recours pour les marchés BoP, supervision du secteur financier. notamment l'instruction des plaintes des consom- mateurs le cas échéant. Cependant, à plus long L'entité chargée de la réglementation terme, l'autorité chargée de la réglementation ou ou du contrôle du secteur financier du contrôle doit viser l'objectif de limiter son rôle et doit jouer un rôle central dans éviter de consacrer à l'instruction d'un nombre consi- dérable de plaintes des ressources précieuses qui la supervision du système de recours pourraient servir au contrôle (Dias 2013). En dernière Même lorsqu'elles ne jouent pas un rôle important analyse, les autorités réglementaires doivent axer dans l'instruction directe des plaintes ou dans la sensi- leur supervision sur le respect de la réglementation bilisation des consommateurs, les autorités chargées relative aux recours internes par les institutions finan- de la réglementation et du contrôle sont générale- cières, l'examen et l'analyse des dossiers de réclama- ment les entités les mieux placées pour superviser tion provenant des mécanismes de recours internes le système de recours à la disposition des consom- et des systèmes de recours à des tiers. mateurs de produits financiers d'une part et, d' autre part, utiliser les données sur les plaintes pour assurer En recevant des rapports sur les plaintes, l'autorité le suivi du marché dans l'optique d'améliorer la super- réglementaire peut veiller au respect du délai de vision du comportement des prestataires de services traitement des dossiers de recours internes, observer sur le marché. Cette supervision exige que les condi- des tendances qui peuvent révéler des problèmes de tions suivantes soient remplies : les institutions finan- protection du consommateur au niveau du prestataire cières doivent disposer de mécanismes de recours de services et rassembler des données utiles pour internes, établir et appliquer des normes élémentaires suivre l'évolution du marché. L'idéal serait que ces de recours internes, assurer lorsque cela est possible dossiers des prestataires de services fassent l'objet la disponibilité d'une option de recours à des tiers et d'une comparaison et d'une fusion avec les dossiers collecter des données sur les plaintes dans le système. de plaintes émanant du système de réclamation de l'autorité réglementaire ou d'un autre mécanisme En plus de la responsabilité d'assurer la mise en de recours à des tiers, le cas échéant15. Même en place de normes minimales de recours en termes l'absence d'un système de recours à des tiers dans d'accès, de qualité et d'efficacité dans les pays dont le plein sens du terme, l'autorité réglementaire les systèmes de protection des consommateurs peut jouer un rôle en procédant à un contrôle et de recours en sont à leurs balbutiements (voir ponctuel des dossiers de réclamation, à condition l'encadré 4 à la page 6), l'autorité réglementaire ou qu'ils contiennent suffisamment d'informations pour de contrôle peut être l'entité la mieux placée pour identifier et contacter l'auteur de la plainte, ou en 13 Rutledge (2010) propose de suivre une démarche graduelle pour établir un système de recours pour les consommateurs de produits financiers : 1) les marchés les moins développés peuvent commencer par établir des règles relatives aux recours internes ; 2) les marchés intermédiaires peuvent instituer la formule de mécanisme substitutif de règlement des différends ou fournir des moyens d'instruire les plaintes dans le cadre d'une entité de protection des consommateurs qui existe déjà, le cas échéant et 3) les marchés les plus avancés peuvent envisager de mettre en place un organe indépendant, tel qu'un ombudsman statutaire ou volontaire. Si cette approche graduelle est logique en termes d'allocation de ressources, elle n'insiste toutefois pas sur l'importance que revêt la disponibilité d'une option de recours à des tiers — y compris à titre temporaire — plus tôt que plus tard. Elle ne permet pas non plus de pourvoir à la nécessité pour l'autorité réglementaire ou de contrôle de jouer un rôle plus important dans la transition vers la mise en place d'une telle option pendant le processus de développement du marché et de l'institution. 14 Par exemple, en Colombie, l'autorité de contrôle du secteur financier a recours à la persuasion morale par le biais du Punto Contato pour assurer l'instruction rapide et le règlement satisfaisant des plaintes. 15 Voir à l'encadré 8 l'analyse sur le système intégré de gestion des griefs mis en place par l'autorité indienne chargée de la réglementation et de la promotion du secteur des assurances (Insurance Regulatory and Development Authority - IRDA), qui permet de rassembler et intégrer automatiquement les dossiers de réclamations émanant des prestataires de services, de l'ombudsman du secteur et du circuit des réclamations établi par l'IRDA. 9 intervenant dans des processus de réclamations mécontentement. Par exemple, en Afrique du Sud, dont il est établi qu'elles n'ont pas été résolues. Par les compagnies d’assurance sont tenues d’inclure des exemple, toutes les banques nigérianes qui acceptent informations sur le médiateur à contacter dans chaque des dépôts doivent rendre compte au département lettre rejetant la plainte d’un assuré. de la banque centrale du Nigéria (Central Bank of Nigeria - CBN) chargé de la politique financière et Toutefois, même le respect de ces exigences régle- de la réglementation de toute réclamation n'ayant mentaires ne garantit pas la sensibilisation (ni l’acces- pas été résolue au bout de deux semaines, à compter sibilité) face à des obstacles comme l’alphabétisation, de la date à laquelle elle a été soumise à la CBN la langue, la distance, l’absence de technologie et pour suivi. La CBN procède actuellement à la mise au le manque de ressources. Les prestataires au service point d'un système de logiciel intégré qui identifiera des consommateurs BoP doivent surmonter un grand automatiquement les réclamations en attente chez nombre de ces difficultés ne serait-ce que pour entrer tous les prestataires de services financiers et avisera en contact avec leurs clients. Ainsi, ils peuvent uti- la CBN pour qu'elle en assure le suivi (CBN 2011). liser les mêmes canaux que ceux utilisés pour pro- poser leurs services financiers (agents de prêt, inter- III. Mise en œuvre médiaires, téléphones mobiles) pour communiquer des informations clés sur les solutions de recours. de systèmes de recours Par exemple, une IMF d’Haïti a mandaté des agents pour les consommateurs BoP de prêt basés dans des zones reculées du pays pour distribuer des cartes à tous leurs clients dans un district Outre les processus institutionnels appliqués par les pilote afin d’informer les consommateurs d’un nou- gouvernements, les prestataires et les tiers, il convient veau numéro gratuit pour la gestion des plaintes. Bien d’accorder une attention particulière à trois aspects que ce système paraisse logique et peu onéreux, et afin de garantir l’efficacité des systèmes de recours qu’il soit même inévitable lorsque les clients vivent loin pour les consommateurs BoP : i) la sensibilisation des des agences bancaires et qu’ils ne s’y rendent jamais, consommateurs, ii) l’accessibilité et iii) les méthodes il existe des risques liés au fait de n’utiliser qu’un seul de gestion des plaintes. Ces points sont importants canal pour la distribution d’informations essentielles, dans tout dispositif de recours, mais ils présentent et parfois sensibles (p. ex., lorsque les agents sur le ici des difficultés particulières en raison des carac- terrain sont chargés de recevoir et de transmettre des téristiques des consommateurs BoP ainsi que des plaintes qui portent sur leur propre performance). produits et services financiers BoP qui doivent être prises en compte au moment de la conception des Les communications entre le prestataire et ses clients systèmes de recours. sont souvent la principale source d’information sur les options de recours internes et externes, à condition Sensibilisation de la clientèle que les modalités appropriées soient en place en ce qui concerne le contenu et la méthode de communi- La réglementation des recours internes exige généra- cation des informations (p. ex., obligation de signa- lement que les consommateurs soient informés de leur ler les mécanismes de dépôt de plainte sur tous les droit de porter plainte et de la façon dont ils peuvent documents produits ou par le biais d’affichages dans déposer une plainte. Il s’agit en général d’informer les les agences et les bureaux des agents). L’adoption consommateurs des différentes options de recours par ou la modification de règles en matière de divulga- plusieurs moyens (par le biais de fiches d’informations tion d’informations et de « documents d’informations précontractuelles, du contrat en lui-même et d’avis clés » (key facts statements) sont des occasions d’exi- affichés dans les bureaux, en ligne et dans d’autres ger que les informations sur les méthodes de recours lieux publics)16. En Arménie, la réglementation des figurent dans tous les contrats, documents d’informa- recours internes exige par ailleurs que les consomma- tions clés et documents de marketing17. teurs soient informés de leur droit de recours par voie orale en plus de l’avis écrit (Banque centrale d’Arménie Les campagnes d’informations financières sont un 2008b). Une sensibilisation plus ciblée au niveau du autre moyen de plus en plus utilisé pour renforcer prestataire peut être préconisée par le biais d’obliga- la communication des prestataires et combler les tions imposant que les consommateurs soient informés lacunes en termes d’information. De nouveaux pro- des voies de recours externes au moment où ils sont grammes ou stratégies d’informations financières ont le plus susceptibles de se servir de cette information, récemment été lancés sur un grand nombre de mar- à savoir à la fin du traitement des plaintes par recours chés présentant une forte concentration de consom- interne, ou à tout autre moment où ils expriment leur mateurs BoP, souvent grâce à une collaboration entre 16 Pour en savoir plus, voir Chien (2012, p. 5–6). Comme l’indique Chien, les tests sur des formulaires d’information standards réalisés auprès des consommateurs aux Philippines ont montré que ces derniers préféraient des formulaires présentant clairement les mécanismes de recours qui sont à la disposition des consommateurs. 17 Pour plus d’informations sur l’intégration d’informations sur les recours dans les règles en matière de divulgation, voir Chien (2012). 10 Des stratégies de sensibilisation créatives peuvent Encadré 5. iMali Matters : regrouper utiliser tout type de média jugé le plus approprié les interventions communautaires sur pour le public visé. Au Nigéria, le Consumer Pro- le recours et les capacités financières tection Council (CPC) propose des programmes De 2009 à 2011, en Afrique du Sud, iMali Matters radiophoniques hebdomadaires pendant lesquels un (Money Matters) a testé une approche communautaire représentant du CPC intervient sur un thème lié à la intégrée pour donner aux consommateurs des services protection des consommateurs avant de répondre financiers à faible revenu un accès au recours, à l'infor- aux questions des auditeurs, informant ainsi les mation financière et aux conseils avec le soutien du Financial Education Fund et d’African Bank. Des per- consommateurs tout en faisant connaître les fonc- sonnes spécialement formées ont proposé des consulta- tions de recours du CPC. En Colombie, la directrice tions gratuites sur place ou à domicile dans des centres du bureau des réclamations de l’autorité de super- basés dans des townships près de Johannesburg, le vision des services financiers (Punto de Contacto) Cap et Durban aux personnes confrontées à des dif- participe chaque mois à des salons de présentation ficultés financières et nécessitant des conseils et une des services publics organisés à travers le pays par aide à la résolution de litiges. En raison du faible niveau le gouvernement pour mettre des représentants de de sensibilisation des consommateurs sud-africains au système de recours complexe pour les consommateurs divers ministères et agences gouvernementales en de services financiers (14  %), l’un des principaux ser- contact avec la population. En une seule journée, vices proposés a été de référer les consommateurs au elle peut faire une présentation devant plusieurs cen- médiateur ou au mécanisme de traitement des plaintes taines de personnes sur le rôle du Punto de Contacto approprié et d'effectuer un suivi. Les membres du per- et de l’autorité de supervision des services financiers sonnel étaient formés pour considérer les problèmes avant de gérer personnellement jusqu’à 50 requêtes financiers des consommateurs comme des « opportuni- et réclamations émanant de consommateurs de tés d’apprentissage » et pour offrir non seulement une assistance immédiate, mais également des informations services financiers. et des enseignements favorisant un changement posi- tif à long terme en matière de gestion de l’argent et La popularité croissante de la banque mobile et des d’utilisation des services financiers. L’évaluation finale agents bancaires dans les pays en développement du projet a conclu qu’il avait contribué à améliorer les peut favoriser la sensibilisation des consommateurs capacités financières des consommateurs. aux droits et solutions de recours. Une étude réali- sée auprès des consommateurs par FSD Kenya et le CGAP au Kenya a révélé que presque tous les les gouvernements, les prestataires et les organisa- utilisateurs de la plateforme de paiement mobile tions de la société civile. Ces campagnes devraient M-PESA savaient qui contacter en cas de problème également être utilisées, lorsque cela est possible, avec le service. En revanche, cette même étude a pour sensibiliser les consommateurs à leurs droits et montré que les utilisateurs d’autres prestataires de aux mécanismes de recours. services financiers étaient globalement « incertains quant aux solutions de recours disponibles et qu’ils En ce qui concerne les solutions de recours externes, ne savaient pas toujours si leur problème avait un le timing peut être particulièrement important. Ainsi, fondement juridique » (Flaming et al. 2011). Depuis il devrait être obligatoire pour le prestataire de son lancement, M-PESA donne la priorité au service fournir des informations sur les recours externes au à la clientèle et a prouvé que les nouvelles techno- moment de la communication de sa décision finale logies et les circuits bancaires pouvaient créer des concernant une plainte interne. Malgré l’existence opportunités de proposer des systèmes de recours de ces exigences, sensibiliser le public reste un par- plus conviviaux et plus efficaces, comme illustré à cours semé d’embûches. Les données collectées l’encadré 7. auprès des consommateurs par l’innovant projet iMali Matters en Afrique du Sud (voir encadré 5) ont Accessibilité notamment montré que seulement 11 % des consom- mateurs sud-africains savaient à qui adresser leurs L’accès aux solutions de recours est rendu difficile plaintes concernant les prestataires de services finan- par l'isolement géographique de nombreux consom- ciers (iMali Matters 2010, p. 18). Ailleurs, lorsque les mateurs BoP et de leurs institutions financières  ; solutions de recours sont plus nouvelles et moins bien les modèles de livraison décentralisés comme la établies, les niveaux de sensibilisation peuvent être banque villageoise ou la banque mobile ; les capa- bien moindres, comme au Sénégal où seuls 0,6 % des cités financières, le niveau d'alphabétisation et de consommateurs interrogés avaient entendu parler du calcul  des consommateurs ; la confiance dans les Médiateur pour les services bancaires et financiers institutions financières et les agences gouvernemen- un an après sa mise en place (Brouwers, Mbengue, tales ; et la qualité variable des recours internes parmi Lheriau, et Ndiaye 2011, p. 46). les prestataires de services aux consommateurs BoP. 11 Encadré 6. Comment les prestataires de services de banque mobile et les agents bancaires gèrent-ils les recours pour les services BoP ? Les prestataires de services financiers traditionnels pour- • Suivi des opérations. Les forts taux d’utilisation des raient s’inspirer de l'approche des prestataires de services centres d’appels ont permis à de nombreux pres- de banque mobile et des agents bancaires en matière de tataires de suivre les requêtes et les réclamations service à la clientèle et de résolution des litiges. Ces opéra- enregistrées afin d'identifier et de résoudre les pro- teurs grand-public investissent souvent dans un service à la blèmes comme la fraude. Par exemple, Eko en Inde clientèle de qualité, en partie car ils estiment qu'une réso- gère un réseau d’agents indépendants et utilise les lution efficace des problèmes constitue une opportunité plaintes des clients pour identifier et résoudre les d'apprentissage rapide pour les consommateurs qui ne erreurs fréquentes et même les pratiques de factu- connaissent pas bien leurs produits relativement nouveaux ration irrégulières. La société fait également appel à sur le marché. En favorisant ces occasions d’apprentissage, des « responsables qualité » qui effectuent des visites le prestataire raffermit la confiance des consommateurs et quotidiennes aux agents. accroit l’utilisation de ses produits. Les expériences de plu- • Amélioration des produits et des services. Tigo, un sieurs marchés permettent de tirer certains enseignements prestataire de banque mobile au Ghana, a utilisé les clés en matière de recours : réclamations et les requêtes des consommateurs pour • Commodité et accessibilité. Les prestataires de ser- améliorer sa fonction de réinitialisation du code PIN vices de banque mobile et les agents bancaires sur la plateforme mobile pour la rendre plus intuitive. permettent aux consommateurs de soulever des pro- • Confiance et utilisation. Une étude réalisée auprès des blèmes et de formuler leurs réclamations en personne utilisateurs de M-PESA au Kenya a révélé que la capacité et dans leur village, éliminant ainsi les soucis de com- à tester rapidement un produit par le biais de petites modité, de coût (transport ou téléphone) et de confort transactions fréquentes et à recevoir une assistance qui peuvent limiter l'accessibilité et l'utilisation des client et une résolution des litiges immédiates était solutions de recours. un élément clé pour favoriser la confiance, l’utilisation • Sensibilisation aux solutions de recours. Les services et, par conséquent, la fidélisation par rapport à une de banque mobile et d’agents bancaires ont mené nouvelle gamme de produits (Collins et Zollman 2011). des campagnes efficaces de sensibilisation aux solu- • Différentes compétences selon les gammes de produits. tions de recours, en particulier par le biais de centres Une récente étude GSMA a révélé que les prestataires d’appels. Ils ont lancé des campagnes de marketing de services de banque mobile adoptaient de plus en axées sur le fonctionnement des produits et les solu- plus la pratique consistant à former différentes équipes tions d'assistance immédiate diffusées par le biais de au sein de leurs centres d’appels pour gérer les re- différents moyens de communication, y compris dans quêtes concernant les services téléphoniques et les les bureaux des agents et par téléphone mobile pour produits financiers, les produits et les problèmes évo- informer les consommateurs des solutions de recours. qués pouvant être très différents (Levin 2012). Afin de faciliter l’accès des consommateurs BoP, mateurs pour effectuer des transactions avec l’insti- les systèmes de recours devraient être proposés tution financière, y compris par téléphone mobile ou via autant de canaux et de méthodes que possible. par le biais d’agents. Ainsi, les réclamations orales ne sont possibles que Eko, prestataire de services de banque mobile et de s'il existe des agences (dans les grandes villes et par- services par agents bancaires en Inde, a reconnu qu'il fois dans les capitales de province). En effet, même est important de multiplier les points d’entrée pour si des numéros de téléphone sont mis à la disposi- optimiser l’accès aux consommateurs BoP. Grâce à tion des consommateurs, si les appels ne sont pas son réseau d’agents, les consommateurs peuvent gratuits, ces derniers ne seront pas en mesure ou choisir le moyen qui leur convient le mieux pour dé- désireux de déposer une plainte18. Les consomma- poser une plainte : en contactant un centre d’appels, teurs BoP vivant dans des régions isolées ou éloi- dans l’un des points de service à la clientèle où ils gnées d’une agence peuvent être soumis à des frais peuvent effectuer des opérations (souvent un magasin minimum (frais de transport et coûts d’opportunité local), ou auprès de l'un des agents Eko qui se rendent de déplacement ; coût de l’appel téléphonique, etc.) dans les points de service à la clientèle quotidienne- qui dépassent leurs moyens. Pour relever ce défi, les ment. Dans tous les cas, les plaignants reçoivent un solutions de recours devraient au moins permettre de numéro de dossier qu’ils peuvent suivre à l’aide de déposer une plainte par téléphone, en personne, et leur téléphone mobile, ce qui leur permet de surveiller par tous les moyens déjà à la disposition des consom- et de recevoir des informations sur le statut de leur 18 Ce scénario a caractérisé plusieurs systèmes de recours mis en place par les régulateurs aux Philippines ; les plaintes étaient gérées en personne dans les agences de l’organisation (dans la plupart des provinces) et des négociations étaient en cours pour évaluer le coût de mise en place d’un numéro gratuit, sans aucune certitude quant à savoir si les budgets de recours seraient suffisants. 12 plainte, même lorsqu’ils sont trop isolés pour recevoir consommateur d'aller au bout de sa démarche. Par un reçu imprimé ou pour se rendre aux bureaux du exemple, la méthode utilisée par le Financial Consu- prestataire. En Tanzanie, une récente enquête réa- mer Affairs Group (FCAG) de la banque centrale des lisée auprès des clients de services bancaires sans Philippines réfère les plaignants à l’institution finan- agences a révélé qu’ils étaient plus susceptibles de cière, mais il assure le suivi du processus pour garantir déposer une plainte concernant un agent non pas par une réponse rapide et satisfaisante. Une méthode le biais du centre d’appels, mais auprès d’un autre moins directe nécessitant une technologie sophisti- agent présent au sein de leur communauté. quée peut être mise en place grâce à un « système intégré de gestion des plaintes » comme celui créé Méthodes de gestion des plaintes par l’Indian Regulatory and Development Authority (IRDA) (voir encadré 7). Les systèmes de recours destinés aux marchés BoP devraient également chercher à faciliter le proces- sus de présentation, de réception d’informations, de Timing et étapes des procédures de recours résolution, de suivi et de transmission des plaintes. Comme indiqué à l'encadré 4 de la page 6, les règles Certaines formalités et les retards qu’elles entraînent de recours internes comportent souvent des obliga- à différents stades du traitement des plaintes peuvent tions en termes de délais de réponse et de traitement correspondre à des exigences juridiques ou autres des plaintes par les prestataires. La plupart des pro- visant à garantir une procédure équitable pour les cédures officielles de recours externes définissent deux parties. Toutefois, au vu des importants désé- également des délais pour d’autres étapes, comme quilibres d'informations et de ressources entre les un délai de réaction du prestataire de services finan- prestataires financiers et les consommateurs BoP, ciers à une plainte ou à une demande d'information. il est essentiel que les méthodes de gestion des re- Bien que ces procédures soient censées être plus cours non judiciaires cherchent à offrir une flexibilité rapides et plus simples qu’une procédure judiciaire, suffisante pour ne pas refuser des plaintes valides l’ensemble de ces différents délais peut entraîner un pour le seul motif procédural. temps d’attente injuste pour le consommateur, selon la situation19. Dépôts de plaintes L’un des obstacles de procédure pour l’accès aux Dans ce domaine, peut-être plus que dans tous les solutions de recours est l’obligation de soumettre autres, les autorités et les organismes de recours les plaintes par écrit qui caractérise souvent les mé- doivent accorder une attention particulière aux carac- thodes de résolution de litiges de nombreux média- téristiques spécifiques d'un produit ou secteur donné teurs. L’obligation de déposer une plainte auprès lors de la formulation des méthodes de gestion des du prestataire avant d'avoir recours au mécanisme plaintes. Par exemple, les assurances obsèques sont de recours externe constitue un autre obstacle. un produit populaire parmi les consommateurs à Ces deux exigences sont tout à fait logiques si l'on faible revenu en Afrique du Sud. Leur principal avan- veut garantir une procédure équitable, mais elles tage réside dans un versement rapide pour couvrir peuvent également décourager certains consomma- les coûts des funérailles. Ainsi, si une demande est teurs BoP de déposer des plaintes justifiées. indument rejetée et qu’une plainte est déposée, elle doit être résolue très rapidement pour que le client L’une des solutions permettant de surmonter ces ne perde pas tous ses droits au titre de l’assurance. obstacles consiste à mettre en place un processus En Afrique du Sud, le Short-Term Insurance Ombuds- de première ligne « souple » avec un service en per- man, comme d’autres organismes chargés de formu- sonne ou par téléphone permettant d'aider les po- ler des solutions de recours externes pour le secteur tentiels plaignants à rédiger leurs plaintes et propo- de la microfinance20, s’efforce de trouver un moyen sant des instructions claires, voire une assistance dans d’accélérer le traitement de ces plaintes. les premières étapes pour respecter les exigences de procédure. Si les plaignants qui font appel à un Outre les méthodes de traitement, les relations entre mécanisme externe doivent dans un premier temps les différents acteurs du système de recours pour- être référés à leur prestataire, cette étape peut être raient également être simplifiées. Par exemple, en gérée sans perte de continuité afin de permettre au Colombie, il existe trois points d’entrée pour le sys- 19 Parmi les pays développés, on peut citer l’exemple du Financial Services Ombudsman’s Bureau en Irlande qui a été jugé par la Cour européenne des droits de l’homme pour la lourdeur de ses procédures qui en faisait plus un tribunal qu’un mécanisme de règlement extrajudiciaire des litiges. 20 Par exemple, des efforts visant à créer un médiateur spécialisé pour la microassurance dans le cadre de la nouvelle législation sur la microassurance sont en cours en Afrique du Sud. Un projet soutenu par l’Agence allemande de coopération internationale aux Philippines cherche à mettre en place un programme de règlement extrajudiciaire des litiges pour la microassurance grâce aux efforts combinés de la Commission d’assurance et des compagnies d’assurance. Le Pakistan Microfinance Network cherche à créer une ligne téléphonique dédiée au secteur pour les plaintes portant sur les IMF membres au Pakistan. Des programmes d’arbitrage sont également envisagés dans les Codes de déontologie adoptés ou élaborés par les associations du secteur de la microfinance en Bosnie, en Azerbaïdjan et ailleurs. 13 complexes. Par exemple, de nombreux produits de Encadré 7. Supervision et suivi microassurance sont vendus par le biais d’agents plus du marché grâce à un système intégré présents sur le marché cible (p. ex., les entreprises de gestion des plaintes de pompes funèbres qui vendent les assurances ob- En Inde, les consommateurs ont à leur disposition sèques mentionnées ci-dessus). Le consommateur trois solutions de recours extrajudiciaires pour ré- peut ne jamais avoir de contact direct avec la com- soudre leurs litiges avec les compagnies d’assurance : pagnie d’assurance qui a créé le produit qu’il achète. directement auprès de la compagnie, en passant Pourtant, en cas de problème, le consommateur par le médiateur officiel pour le secteur des assu- devra adresser sa plainte à la compagnie et non à rances ou par le biais de l’Insurance Regulatory and l’agent de distribution. Des difficultés similaires vont Development Authority (IRDA). Outre le rôle direct se présenter dans le secteur de la banque mobile qu’elle joue dans le traitement des plaintes, l’IRDA qui repose sur des partenariats entre des sociétés est également responsable de la supervision du sys- tème de recours et, plus généralement, de la pro- de télécommunication et des institutions financières, tection des consommateurs. Adoptant une approche ce qui demande une coordination entre les diffé- proactive de ces responsabilités, l’IRDA a commencé rentes autorités pour déterminer avec prudence à qui à élaborer un système en ligne sophistiqué de ges- revient la responsabilité de la gestion des plaintes, en tion intégré des plaintes pour l’ensemble du secteur tenant compte de la perspective et de l'expérience des assurances. des consommateurs. Aujourd’hui, toutes les compagnies d'assurance, le médiateur et l'IRDA utilisent la même plateforme pour Plus généralement, les procédures de gestion des le suivi des plaintes des consommateurs à chaque plaintes à étapes multiples peuvent constituer de étape de leur traitement. Ainsi, les organismes de potentiels obstacles à la formulation de réclamations recours externe peuvent immédiatement vérifier si un justifiées. Dans le cadre d’une récente revue théma- consommateur a déjà déposé une plainte auprès du tique des processus de gestion des plaintes par les prestataire et, dans le cas contraire, l’orienter immé- institutions financières au Royaume-Uni, la Financial diatement, lui donner un numéro de dossier et vérifier Services Authority a trouvé des cas où le processus en le suivi du prestataire. Si le délai de résolution d’une plainte par un prestataire dépasse le temps prescrit, deux étapes (qui nécessite une procédure en interne l’IRDA est immédiatement informée. Le suivi des nou- avant que la plainte ne puisse être transmise à un tiers) veaux problèmes de protection des consommateurs avait constitué un obstacle au traitement équitable sur le marché est également facilité puisque l'IRDA des plaintes, avec un risque d’effets négatifs sur les peut désormais accéder instantanément aux données consommateurs21. Bien que cette étude porte sur un sur les plaintes et que tous les acteurs du système de pays développé, elle décrit une situation relativement recours utilisent le même mécanisme pour tous les universelle en matière d'obstacles, (voir ci-après) types de plaintes. qui est tout aussi pertinente pour les pays émergents et en développement, si ce n’est plus. tème de recours externe dédié aux services finan- ciers  : le prestataire, un médiateur spécifique et le Compétences et spécialisation du personnel système de réclamation de l’autorité de supervision en gestion des plaintes des services financiers. Un plaignant peut entamer Au vu du manque d’expérience des consommateurs une procédure auprès de l’un des trois points d’en- BoP par rapport aux services financiers traditionnels trée qui commencera systématiquement sa méthode et de leur méfiance vis-à-vis des institutions finan- cières et des services publics, il est particulièrement de traitement par une orientation vers le prestataire important que les systèmes de recours destinés pour permettre à ce dernier de constituer la première à ces marchés soient appliqués par un personnel ligne de défense. Cette méthode simplifiée diffère bien formé pour une gestion « souple » des plaintes. des formalités de nombreux mécanismes de recours Les discussions avec des organismes de recours ont externe qui exigent que le plaignant prouve qu’il a permis d'identifier plusieurs rôles clés joués par le déjà contacté le prestataire. personnel de première ligne chargé de la gestion des plaintes et leur influence sur l’efficacité des recours La simplification des relations tient également pour les consommateurs BoP : compte des caractéristiques spécifiques au secteur, notamment lorsque le contact avec les consomma- 1. Accueil et réception. Mettre l’utilisateur à son teurs BoP est basé sur l’innovation et des partenariats aise et être à son écoute. 21 FSA (2010, p. 7), et détails supplémentaires pages 14–15. La FSA était notamment inquiète des effets d’un processus qui forcerait les plaignants à reformuler leur plainte plusieurs fois sur une longue période face à une suite de réponses négatives de la part de la banque. Ces enseignements peuvent et devraient être extrapolés et une attention particulière devrait leur être accordée pour les services BoP, étant donné que le seuil au-delà duquel la complexité des processus est source d’injustice ou pousse le plaignant à abandonner sa plainte pourrait être nettement plus faible. 14 2. Enquête. Collecter des informations pour iden- le consommateur moyen et de comprendre ce der- tifier les problèmes immédiats et sous-jacents, nier (y compris, entre autres, les niveaux d’éduca- notamment lorsque les consommateurs BoP tion et les différentes compétences linguistiques)24. ont du mal à expliquer le cœur du problème. Par ailleurs, la formation sur le terrain peut prendre 3. Filtrage. Décider si la plainte de l’utilisateur la forme de modules ciblés ainsi que d’un parrainage doit faire l'objet d'un processus de résolution et d’une supervision solides25. plus formel ou si elle ne nécessite qu'un apport d'informations ou une explication. Une autre bonne raison d’investir dans le renforce- 4. Education. Profiter d’une opportunité immédiate ment des compétences du personnel en matière de d’améliorer les connaissances financières en gestion des plaintes est que cela permet de réaliser fournissant des informations dans une large des économies si cette fonction permet également majorité des cas (60 à 80 %) qui résultent d’un d'améliorer les capacités financières. Comme nous manque d’information ou d’une mauvaise l’avons indiqué, de nombreux systèmes de recours compréhension22. font état d’un important volume de requêtes portant 5. Bureau d’orientation et de conseil. Si une sur des demandes d'informations ou d'explication plainte ne rentre pas dans le cadre du mandat plutôt que sur de véritables plaintes. Un personnel ou de la juridiction d’un organisme de recours, bien formé peut saisir ces opportunités pour infor- fournir une référence à l’utilisateur ou l’aider à mer et éduquer les consommateurs à un moment réorienter sa plainte vers l’organisme concerné23. où ils sont particulièrement réceptifs aux messages financiers. Les récentes évaluations d’interventions Ce cumul des fonctions reflète l’importance d'une en matière d’éducation financière indiquent que ces formation adéquate pour le personnel chargé de la messages, lorsqu’ils sont donnés dans un cadre réel, gestion des plaintes et de ressources humaines suf- dans le contexte d’une «  opportunité d’apprentis- fisantes. La présence d’un personnel suffisamment sage », peuvent être mieux compris par les consom- nombreux permet à chaque employé de prendre mateurs qu'une explication complète présentée le temps de fournir un service de meilleure qualité comme un cours magistral. L'utilisation de ces so- pour favoriser la compréhension des différentes lutions de recours pour faire passer des messages étapes du processus par les consommateurs, ins- financiers essentiels permet non seulement de renfor- taurer la confiance et, le cas échéant, éduquer le cer leur impact et leur influence sur le comportement consommateur. Le recrutement de ressources hu- des consommateurs, mais elle représente également maines suffisantes et une offre de formation adé- une approche plus économique de l'éducation des quate représentent des coûts, mais les organismes consommateurs que des programmes d'éducation de recours insistent sur le fait que ces investisse- financière plus complets. ments initiaux dans le personnel rendent la gestion des plaintes plus rentable. Il ne faut pas pour autant en conclure que l’intégration de l’amélioration des connaissances aux solutions de Un important enseignement à tirer des expériences recours doit remplacer les autres moyens d’éduca- des systèmes de recours dans les marchés BoP est tion financière. Toutefois, l’impact potentiel d’une qu’il n’est pas nécessaire que le personnel en pre- telle approche en termes de coûts justifie d'envisager mière ligne soit issu de l’enseignement supérieur une autre démarche pour complémenter les interven- pour pouvoir être bien formé. Ainsi, l'ancien direc- tions plus formelles en matière d’éducation financière. teur de la Micro Finance Regulatory Commission et Les prestataires et les gouvernements bénéficient du National Consumer Regulator en Afrique du Sud donc d’une bonne opportunité pour tester l’intégra- confirme qu’il est important de recruter un person- tion de messages et d’approches de renforcement nel de première ligne très compétent et bénéficiant des capacités financières de base dans la formation du d’une expérience lui permettant de créer un lien avec personnel chargé du recours et pour évaluer l’utilité 22 Par exemple, les organismes de recours du Nicaragua et d’ailleurs déclarent qu’un grand nombre de plaintes ayant pour objet une surfacturation résultent d’une incompréhension du client quant au fonctionnement des taux d’intérêt. En prenant le temps d’expliquer les structures de taux d’intérêt applicables, on peut ainsi résoudre de nombreuses plaintes et améliorer immédiatement les capacités financières du consommateur. 23 Par exemple, dans le système complexe de médiateurs et autres organismes de recours en vigueur en Afrique du Sud, le personnel de première ligne du numéro d’assistance du National Credit Regulator et du Short-Term Insurance Ombudsman est formé aux différents programmes de recours afin de pouvoir fournir immédiatement au plaignant le nom du bureau concerné et ses coordonnées. Afin d’aider les consommateurs à comprendre le système, un numéro centralisé a récemment été lancé pour servir d’unique point d’entrée et de standard (même si ce numéro reste pour l’instant sous-utilisé, soulignant l’importance du maintien des solutions existantes même lorsque de nouvelles sont mises en place). En Colombie, le Punto de Contacto l’autorité de supervision des services financiers dispose d’un responsable au sein du bureau des réclamations dont la mission est d’aider les consommateurs qui ont besoin d’être réorientés vers d’autres systèmes. 24 Cette observation est confirmée par l’expérience d’iMali Matters en Afrique du Sud qui a découvert qu’une majorité de l’aide communautaire aux consommateurs de services financiers n’avait pas besoin d’être prodiguée par des avocats et qu’en fait l’aide apportée par le personnel bénéficiant d’une formation juridique officielle pouvait s’avérer moins appropriée aux besoins des consommateurs (iMali Matters 2011, p. 42). 25 Pour en savoir plus sur la formation, le parrainage, le partage des savoirs en interne et la supervision au sein du Financial Ombudsman Service au Royaume-Uni, voir Kempson, Collard et Moore (2004, pp. 31–33). 15 de ces messages en termes d’amélioration des déci- obstacles psychologiques (le manque de confiance sions et des résultats des consommateurs. dans les institutions financières ou gouvernemen- tales qui pousse les consommateurs à penser que se IV. Aspects culturels et comporte- plaindre ne servira à rien dès les premières difficultés) mentaux des systèmes de recours (Kempson 2012). Le rôle des autorités devraient donc être de concevoir des systèmes de recours permet- Les principaux indicateurs de l’efficacité d’un méca- tant de réduire la probabilité qu’un consommateur nisme et d’un système de recours sont la fréquence qui a un grief légitime ne reçoive pas une réparation et le mode d’utilisation des consommateurs ainsi adéquate du fait de l’un de ces obstacles qui sont que leur niveau de satisfaction. Si les relations ins- fréquents parmi les consommateurs BoP. titutionnelles et la conception sont des éléments importants, l’aisance des consommateurs et la pro- Afin de réduire ces obstacles, les autorités doivent babilité qu’ils utilisent les mécanismes de recours dis- avant tout comprendre comment les consommateurs ponibles sont essentiels. Deux aspects de la culture et utilisent actuellement les différents moyens mis à du comportement des consommateurs méritent que leur disposition et déterminer si des éléments par- l'on s'y attarde et qu’on les intègre à toute approche ticuliers constituent des obstacles inutiles pour les du recours : plaignants. Les organismes de recours peuvent alors utiliser ce premier bilan pour identifier de meilleures 1. Comprendre comment certains comportements approches du service à la clientèle qui favoriseront peuvent influencer la propension des consom- une meilleure utilisation et de meilleurs résultats pour mateurs à se plaindre et peuvent être pris en les consommateurs. En Colombie par exemple, l’au- compte lors de la conception des systèmes de torité de supervision des services financiers oriente recours pour les services BoP. généralement tous les plaignants vers le presta- 2. Promouvoir une «  culture de la réclamation  » taire de services financiers dans un premier temps positive basée sur la confiance et les expé- avant de lancer son propre processus de gestion riences positives des nouveaux consommateurs des plaintes. Afin de réduire le risque d’inertie des de services financiers ou sur les nouveaux mar- consommateurs, le bureau des réclamations a placé chés financiers. des ordinateurs à côté des bureaux des représentants qui reçoivent les premières requêtes, ces derniers Comportement des consommateurs, étant ainsi en mesure d’aider les consommateurs à utilisation et propension à se plaindre soumettre immédiatement leur plainte à l’institution Les études sur le comportement des consomma- financière. Cette approche permet de réduire le teurs en matière de prise de décision financière nous risque que les plaignants abandonnent leurs efforts donnent des informations importantes qui devraient après avoir quitté le bureau de l’autorité de supervi- être intégrées à la conception de tout système de sion des services financiers et qu'ils contactent seuls recours. Parmi les comportements les plus pertinents, l'institution financière. citons l’écart entre l’intention et l’action ainsi que Outre les obstacles liés à la conception du système, la façon dont des obstacles apparemment mineurs aux moyens ou aux processus, il peut exister des obs- peuvent empêcher les gens de prendre des mesures tacles liés à la personnalité qui peuvent déterminer très bénéfiques, comme épargner pour la retraite ou la propension d’un consommateur à utiliser les solu- comparer les prix pour trouver l’assurance la moins tions de recours. Le Financial Ombudsman Service du chère. La résolution d’un problème ou d’un litige Royaume-Uni a réalisé une étude auprès des consom- avec un prestataire de services financiers est souvent mateurs ayant déposé ou non des plaintes lorsqu’ils un processus qui comporte plusieurs étapes et qui avaient été confrontés à des problèmes avec leur nécessite de formuler des requêtes par différents moyens et parfois de soumettre la même réclama- banque. Cette étude a révélé que les caractéristiques tion à plusieurs intervenants ou en plusieurs étapes. liées à la personnalité individuelle (p. ex., «  je suis Chacune de ces étapes constitue un obstacle ou une maître de ma vie » ou « je me plains jusqu’à ce que « complication » qui peut limiter la probabilité que j’obtienne ce que je veux ») avaient une plus grande le consommateur de services financiers aille jusqu’au influence sur la propension à se plaindre que les ca- bout de sa démarche pour obtenir satisfaction. ractéristiques démographiques, y compris le statut socioéconomique (Kempson 2012). On peut donc Pour les consommateurs BoP, ce phénomène est en conclure qu’il faut adapter la conception du mar- exacerbé par des obstacles au niveau des moyens keting et des processus aux différents types de per- (comme l'obligation de soumettre une réclamation sonnalités afin que la décision de se plaindre ne soit par écrit alors que de nombreux consommateurs sur plus déterminée uniquement par la personnalité. ce marché sont analphabètes), des obstacles géogra- Il est toutefois possible que, au vu des caractéris- phiques (bureau des réclamations situé dans la capi- tiques socioéconomiques ou démographiques des tale ou dans les grandes villes par exemple) et des marchés BoP qui comportent une plus grande stra- 16 tification sociale ou de classe, ces caractéristiques griefs généralisés et de les résoudre (un point de aient une plus grande influence sur la propension à départ plus simple que les plaintes individuelles), se plaindre dans ces marchés qu’au Royaume-Uni. mais sert également d’exemple public du fonction- Il faudrait donc tester les conclusions de l’étude réali- nement de la médiation tout en démontrant l'équité sée au Royaume-Uni dans un contexte BoP, ce qui fait du Médiateur envers les deux parties27. l'objet des recherches actuellement effectuées sur le terrain par le CGAP. La méfiance des consommateurs née de leurs expé- riences passées (avec des prestataires de services « Culture de la réclamation », confiance ou le gouvernement) doit être prise en compte. En et adhésion aux systèmes de recours Arménie, le Médiateur du système financier évoque les problèmes de confiance auxquels il est confronté Trop souvent, le faible nombre des plaintes est inter- en raison notamment des mauvaises expériences des prété comme un signe que le fait de se plaindre n'est consommateurs pendant et après la chute de l’Union pas bien vu dans une culture donnée. Mais même si soviétique. De plus, les consommateurs arméniens le terme de «  plainte  » peut avoir une connotation ont tendance à croire que si un service est gratuit négative, le fait de signaler et de résoudre un grief (comme c’est le cas ici), la qualité en sera inférieure. légitime ne devrait pas être mal vu. Des efforts soute- On pourrait penser que la gratuité des services incite nus et systématiques, allant bien au-delà de la sphère les gens à y avoir recours, mais le cas de l’Arménie financière, sont sans doute nécessaires pour cultiver prouve que le contexte culturel, politique et histo- un environnement dans lequel une saine « culture de rique peut influencer nos hypothèses en matière la réclamation  » peut exister et se développer, en de comportement des consommateurs et d’utilisa- particulier dans les segments BoP où l’exclusion et la tion des services de recours. Pour relever ce défi, marginalisation sont monnaie courante26. le Médiateur du système financier lance fréquem- Les organismes de recours lancent des mesures créa- ment des campagnes de sensibilisation et d’informa- tives pour favoriser la confiance et l’adhésion d’une tion des consommateurs dans tout le pays. large gamme de parties prenantes. Au Sénégal par La mise en place d’une culture de la réclamation ne exemple, le Médiateur pour les services bancaires et se limite pas aux consommateurs. Les institutions financiers a lancé au début de son mandat une cam- pagne de sensibilisation adaptée aux circonstances financières et leur personnel peuvent craindre le réé- locales afin d’informer différents groupes de popula- quilibrage des pouvoirs qui accompagne un système tion de l'existence du nouveau système et de gagner de recours efficace, en particulier les membres du leur confiance. Dans les zones rurales, il a organisé personnel qui sont en contact direct avec les clients. des réunions entre les membres de la communauté, Ainsi, à Haïti, Fonkoze a conçu et lancé sa ligne télé- les responsables locaux et les prestataires de services phonique dédiée aux réclamations de façon à limiter financiers dans les mairies. Le Médiateur adresse des les inquiétudes des membres de son personnel et invitations officielles aux prestataires de services fi- à gagner leur adhésion. Étant donné que ses opé- nanciers et aux responsables locaux et annonce l’évé- rations sont décentralisées, Fonkoze a demandé à nement par le biais de la radio locale ou par d'autres ses agents de prêt de distribuer des cartes infor- moyens jugés pertinents. La veille de la réunion, mant les clients existants du nouveau numéro gratuit. il rencontre le personnel local des institutions finan- Les agents ont toutefois déclaré qu’ils craignaient cières pour présenter son mandat, les procédures de que ce numéro ne sape leur autorité sur les clients résolution des litiges et l’objectif de la réunion, et et ne nuise à la discipline de remboursement. pour répondre aux questions. Pendant la réunion, les La direction de Fonkoze a réalisé qu’un numéro gra- membres de la communauté et les responsables sont tuit et potentiellement anonyme pouvait également encouragés à poser des questions et à signaler tout être bénéfique pour le personnel et a décidé d’en éventuel problème qu’ils pourraient avoir avec les ins- donner l’accès aussi bien à ses employés qu’aux titutions financières locales, qui ont ensuite l’opportu- clients. Les membres de la direction se sont rendus nité de réagir. Le Médiateur peut ensuite donner son dans les agences participantes pour expliquer l'objec- opinion et émettre des suggestions. Cette approche tif de la ligne et rassurer le personnel sur l'équité des permet non seulement de prendre connaissance des procédures d'enquête et de traitement des plaintes. 26 Ces caractéristiques peuvent être complexes et profondément ancrées et doivent donc être comprises avant de pouvoir être éliminées. Les études de consommateurs peuvent être un outil utile. Par exemple, une étude CGAP-FSD réalisée au Kenya a évalué (entre autres) l’accès au recours des victimes d’opérations pyramidales : « 25 % des personnes ayant perdu de l'argent ne s’étaient pas plaintes, car elles ne savaient pas comment procéder et 34 % d’entre elles ne l’ont pas fait, car elles pensaient que cela ne servirait à rien. La plupart des participants [du groupe de discussion] qui avaient été bernés ont déclaré qu’ils avaient trop honte pour admettre qu’ils avaient participé à l’opération. » 27 Bien que le Médiateur de l’Observatoire de la Qualité des Services Financiers décrive son approche comme « spécifiquement africaine », des variantes de la méthode des « réunions en mairie » sont utilisées, entre autres, par la Banque centrale d’Inde afin de promouvoir l’inclusion financière dans les villages non bancarisés et dans d’autres régions du monde dans le cadre de campagnes d’éducation financière. 17 Étant donné que, sur les marchés BoP, les systèmes teurs. De même, sur les marchés qui proposent des de recours se limitent dans un premier temps à une modèles de services financiers innovants basés sur solution de recours externe volontaire et non obli- des partenariats entre les institutions financières et gatoire, il est particulièrement important d’instaurer d’autres secteurs, comme les télécommunications, la confiance et de mettre en place une culture de la les autorités devraient faire particulièrement attention gestion proactive des plaintes parmi les institutions à la façon dont elles déterminent la partie respon- financières pour garantir le succès de ces systèmes. sable de la gestion des plaintes et définir des règles Pour en revenir au cas du Sénégal, le Médiateur pour sur la façon dont les consommateurs sont informés de les services bancaires et financiers (qui compte sur l’identité de cette partie responsable lorsqu'il s’agit la coopération volontaire et le respect des règles d’un agent ou prestataire indépendant. de la part des institutions financières) a obtenu de meilleurs résultats grâce à ses discussions informelles Outre la couverture du marché, une autre difficulté avec les prestataires que par le biais des lettres de liée au recours externe peut être l’absence d’auto- notification officielles, ce qui lui a permis d'appliquer rité juridique ou d'influence politique pour rendre une approche plus personnelle des relations avec obligatoire le respect des décisions. Dans certaines le secteur, prévoyant notamment la remise des rap- circonstances, d’autres organismes de recours ex- ports de fin d'année en personne et la formulation terne (mécanismes soutenus par le secteur ou autres de recommandations adressées aux directeurs de organes gouvernementaux) peuvent ne pas être en chaque grande institution financière. mesure, dans la pratique, d’obtenir la coopération des prestataires de services financiers nécessaire Même sur les marchés où les mécanismes de recours pour tout processus de résolution extrajudiciaire. sont appliqués correctement et ont force obliga- Par exemple, dans un pays africain, un médiateur toire, obtenir l’adhésion du secteur peut avoir un bancaire nommé pour résoudre les litiges au nom impact positif tant en termes d’expériences et de des membres d’une association bancaire bénévole résultats pour les consommateurs que de réduction n’avait pas l’indépendance et les ressources suffi- de la charge du gouvernement en matière de gestion santes pour complémenter de manière efficace le des plaintes et des requêtes. Une approche utilisée dispositif de recours interne. Ailleurs, un conseil de sur certains marchés comme les Philippines, entre protection des droits des consommateurs a reçu un autres, consiste à créer des mesures visant la répu- grand nombre de plaintes portant sur des banques, tation en octroyant une récompense annuelle à l’ins- mais n’avait pas l’autorité juridique ou les capacités titution financière affichant la meilleure performance pratiques pour forcer les banques à répondre à ses en termes de gestion des plaintes. Plusieurs pays requêtes ou à participer au processus de médiation. d’Afrique ont également lancé ou sont en train de Il a donc fini par orienter ces plaintes vers la banque développer des logiciels qui utilisent les données centrale qui, à défaut du mandat adéquat, bénéficiait officielles sur les plaintes pour évaluer et noter la de l’influence politique nécessaire. qualité des services des institutions sur la base de Ces exemples illustrent l’importance de la «  puis- facteurs comme le volume, les délais de résolution et sance douce  » et de la «  caution morale  » lorsque la satisfaction de la clientèle. l’autorité est limitée ou mal définie. Il peut également être nécessaire de resserrer les liens avec les institu- V. Difficultés de mise en œuvre tions financières et leurs associations afin de mettre sur les marchés BoP en place des mécanismes de recours interne solides, bien que volontaires, et pour démontrer les avan- Réglementation et autres tages potentiels qu’un système de recours efficace réalités politiques peut avoir sur leurs activités. Les autorités des pays du monde entier, et plus par- ticulièrement celles de nombreux pays émergents et Manque de ressources et de capacités en développement, sont confrontées à d’importantes dans la mise en œuvre des systèmes difficultés liées à la couverture du marché, car elles de recours manquent d’autorité sur une partie du large spectre des prestataires au service des consommateurs BoP. Développer un système de recours qui fonctionne Ces derniers couvrent les IMF, les organismes de prêt bien et qui répond aux besoins d’une large gamme à la consommation, les prestataires informels et les de consommateurs et de prestataires BoP peut pré- organismes bancaires sans agences. En raison de ces senter d’importantes difficultés en termes de res- difficultés, dans certains cas, les autorités ne sont pas sources et de capacités pour les autorités des mar- en mesure de définir des normes pour les solutions de chés émergents et économies en développement. recours interne, d’imposer des sanctions ou de for- Contrairement aux autres priorités relatives à la pro- muler des règles ou décisions juridiquement contrai- tection des consommateurs, comme la formulation et gnantes concernant les réclamations des consomma- l’application de règles sur la communication d'infor- 18 mations et sur la transparence des prix, le recours est des mécanismes de recours. Ce fut le cas notamment une activité qui nécessite du temps et des ressources lorsque les deux premiers opérateurs de téléphonie et qui exige le suivi et la vérification de la conformité mobile à Haïti ont mis deux lignes gratuites à la dis- du secteur, une attention directe aux consommateurs position de Fonkoze, lui permettant ainsi de lancer et, dans certains cas, une médiation ou une résolu- sa ligne de réclamations. D’autres moyens créatifs tion de litiges. Pour un grand nombre d’unités de peuvent être utilisés pour réduire les coûts d’un re- protection des consommateurs en sous-effectif au cours efficace. Par exemple, l’agence mexicaine de sein des banques centrales ou d’autres autorités de protection des consommateurs de services financiers régulation, ces activités peuvent parfois prendre un dispose d’un centre d’appels très actif qui gère en temps excessif. moyenne 4 000 réclamations par jour. Le person- nel de ce centre est composé en partie de jeunes Toutefois, l’alternative, à savoir un système de re- Mexicains effectuant leur service civil obligatoire dans cours géré exclusivement par le secteur, s’est avérée le cadre de leur cursus universitaire. inefficace et incapable de fournir des systèmes de recours généralisés, cohérents et de qualité sur ce Afin de mettre en place un nouveau régime de type de marché. Par conséquent, on peut en conclure recours dans un contexte de ressources limitées, que même lorsque les ressources sont sérieusement les prestataires et les autorités peuvent également limitées, les autorités de régulation doivent jouer un développer les circuits et outils existants pour rôle actif, même s’il est limité, dans le système de obtenir des résultats plus efficaces en se basant sur recours pour garantir la qualité des services et des les suggestions des particuliers et des institutions mesures de protection adéquates pour une large pour résoudre les problèmes. Plutôt que de chercher gamme de consommateurs. à réinventer la roue, quelques groupes de discus- sion composés de consommateurs de services finan- Stratégies garantissant l’efficacité ciers BoP, d'institutions financières et d'organismes et la rentabilité des systèmes de recours de réglementation ou de protection des consom- dans un contexte de ressources limitées mateurs existants peuvent signaler les circuits infor- Ces contraintes de ressources et de capacités ont mels déjà en place. Pour les consommateurs, il peut un impact sur la conception et la mise en œuvre du s’agir de structures ou de responsables locaux (pas recours interne dans le milieu des prestataires de nécessairement du gouvernement) qui contribuent services financiers BoP ainsi que sur l’étendue des déjà à la résolution des litiges et des problèmes. solutions de recours externe dans les pays caracté- Il peut également exister des services sociaux risés par de faibles niveaux d’inclusion financière. (comme les centres communautaires parajuridiques Plusieurs approches et stratégies de réduction des et de conseil) qui peuvent aider à mettre en relation coûts peuvent aider les prestataires et les autorités les consommateurs BoP et les nouvelles structures. à se lancer, même si les contraintes de ressources et Au sein des institutions financières ou des organismes de capacités sont significatives. de réglementation, il peut également y avoir des employés qui ont naturellement été amenés à jouer Lorsque les prestataires ou les autorités de régula- le rôle de la personne de confiance à qui l’on confie tion du secteur financier n’ont pas les moyens de la résolution de problèmes. mettre en place des mécanismes, tels que des nu- méros gratuits ou des centres d’appels28, il est pos- L’identification, la formalisation et le développe- sible de mettre en place de très bons systèmes de ment de ces circuits existants peut permettre de recours interne sans une technologie aussi sophis- réduire les coûts de lancement, notamment en ma- tiquée. Par exemple, l’IMF indienne Mahashakti a été tière de sensibilisation, et d’améliorer les résultats. félicitée pour sa gestion systématique et diligente La réalisation d’études ciblées auprès des consom- des plaintes qui étaient inscrites dans les registres de mateurs est un bon point de départ. Par exemple, chaque agence et examinées régulièrement par les les consommateurs des services de microfinance aux responsables d’agences et par le directeur de l’orga- Philippines qui ont participé à des groupes de discus- nisation29. Par ailleurs, les institutions financières à sion organisés par le CGAP ne considéraient pas la but non lucratif pourraient être en mesure d’exploiter résolution de litiges avec les institutions financières les dons qu’elles reçoivent pour mettre en place des comme une priorité en matière de protection des mesures de protection des consommateurs, comme consommateurs, privilégiant souvent l’accès au capi- 28 Par exemple, deux autorités de régulation du secteur financier et un organisme de protection des consommateurs proposant des services de recours aux Philippines ont expliqué qu’ils étaient en train d’évaluer le coût de la mise en place d’une ligne gratuite et d’un centre d'appels, mais qu’ils n’étaient pas sûrs de disposer de ressources suffisantes. 29 Ce système relativement peu coûteux a été mis en place par Mahashakti en Inde et a été salué par son partenaire fondateur international Kiva, qui a examiné le mécanisme de recours interne dans le cadre de son système pilote de fiches d’évaluation sociale. 19 taine du barangay, un responsable local que l'on trouve le système intégré de l’IRDA, ce dernier signale dans de nombreuses communautés aux Philippines. automatiquement toutes les réclamations qui Les capitaines de barangay n’ont pas de rôle officiel n'ont pas été résolues dans le délai défini. Les en termes de recours financiers aux Philippines, mais données sur les plaintes peuvent également ils sont le point de contact préféré, et potentielle- contribuer à identifier les défauts et les points à ment le plus efficace, pour la résolution de litiges améliorer dans le système de recours. financiers aux yeux des Philippins à faible revenu. • Couverture étendue des marchés BoP. Une fois Les prestataires de services financiers ou organismes que la formulation de solutions de recours effi- de recours externe pourraient utiliser ces informa- caces pour les consommateurs BoP a été définie tions pour améliorer la sensibilisation, l'accessibilité comme objectif, il est important d’y intégrer des et les méthodes de recours disponibles en commu- moyens d'évaluer ou de tester les progrès réali- niquant des informations par l’intermédiaire des ca- sés. Les systèmes de gestion des réclamations pitaines de barangay dans les communautés qu’ils collectent des informations extrêmement utiles à desservent, améliorant au passage leur efficacité et différents niveaux. Si les informations comprennent réduisant leurs coûts. certaines données démographiques concernant les plaignants, elles peuvent être rendues anonymes Dans les marchés où seulement certains prestataires et utilisées pour suivre les progrès en matière de de services financiers ont des ressources suffisantes couverture des marchés cibles. Les données non pour mettre en place un service de recours complet, démographiques peuvent également être utilisées il convient d’envisager le financement de méca- comme indicateur des caractéristiques BoP, comme nismes de recours externe par le biais de contribu- la localisation des plaignants, leur profession ou tions sectorielles obligatoires prenant en compte sources de revenus, ou les types de produits finan- les différentes capacités de paiement des pres- ciers utilisés. tataires. Le mécanisme du Médiateur du système • Suivi du marché et supervision de la protec- financier arménien est un exemple très développé tion des consommateurs par les institutions de ce modèle qui conjugue le prélèvement de taxes financières. Les données de recours peuvent être et d’honoraires. La taxe est calculée sur la base de analysées pour définir des tendances dans les ré- la part de marché d’une institution financière don- clamations permettant d’identifier des sources de née (un bon indicateur de sa capacité à payer) tan- problèmes (que ce soit au niveau des prestataires dis que les honoraires tiennent compte du nombre ou produits à risque ou au niveau du marché) et de plaintes déposées à l’encontre d’un prestataire de possibles solutions stratégiques. Cette analyse donné. Toutefois, aucun honoraire n’est calculé pour des données consolidées sur les réclamations peut les deux premières réclamations chaque année, être utile aux autorités, aux prestataires et aux ce qui est un avantage pour les entreprises de plus consommateurs. Par exemple, l’examen des don- petite taille. nées sur les six premiers mois de fonctionnement du mécanisme de réclamation intégré de l’IRDA VI. Utilisation de données a permis d’identifier un schéma indiquant que les pour suivre et optimiser l’efficacité assurés de certaines zones rurales ne recevaient du recours pour les services BoP pas certains documents importants concernant leur police en raison de problèmes inhérents au Plusieurs des exemples cités ci-avant illustrent les système de livraison du courrier en Inde. L’IRDA différentes façons dont les autorités et les presta- a identifié les zones et les prestataires concernés taires de services financiers ont optimisé l'impact de et a recommandé l'utilisation d’un service de mes- leurs investissements dans les solutions de recours. sagerie pour livrer les documents aux nouveaux Il existe plusieurs moyens d’utiliser les données géné- clients dans ces régions traditionnellement mal rées par les systèmes de recours pour suivre et opti- desservies. Les prestataires, qui n’avaient aupara- miser l'efficacité du recours pour les services BoP, vant ni consulté ni analysé les données du marché, dont les suivants : ont bien accueilli cette recommandation qui les a aidés à améliorer leur couverture et la satisfaction • Supervision et amélioration du système de re- de leurs clients. cours. Comme indiqué, les données collectées par le biais de rapports sur les recours interne L’existence de solutions de recours efficaces et externe permettent aux organismes de régu- est un élément essentiel de la protection des lation ou de supervision du secteur financier consommateurs et du développement responsable de surveiller et de suivre le système de recours du marché. Certaines des mesures recommandées des consommateurs. Idéalement, les systèmes ci-dessus demandent d’importantes ressources, peuvent facilement être conçus pour superviser mais il existe de nombreux exemples de prestataires le respect de certaines normes clés. Par exemple, de services financiers, d’associations sectorielles et une fois qu’une réclamation est enregistrée dans d’autorités qui ont pris des mesures importantes pour 20 améliorer les solutions de recours disponibles dans Banque mondiale. 2012. Good Practices for les limites de leurs moyens. Ces mesures reflètent Financial Consumer Protection. Washington  : généralement leur conviction qu'investir dans des Banque mondiale, juin. solutions de recours efficaces présente des avantages à long terme au niveau du développement de services Center for Financial Inclusion. 2012. "Responding to et de marchés financiers sains et responsables. Client Complaints at Tameer Bank, Pakistan." Smar- tnote 15. Washington, D.C.  : Center for Financial La meilleure approche est une approche par étape Inclusion, septembre. qui consiste à aborder dans un premier temps l’effi- Chien, Jennifer. 2012. «  Concevoir des régimes de cacité, puis l’efficience et enfin les possibilités d’évo- transparence en vue d’une inclusion financière res- lution. Des méthodes qui nécessitent d’importantes ponsable ». Note d’information no 78. Washington : ressources humaines et qui peuvent être appliquées CGAP, mars. uniquement à petite échelle peuvent grandement contribuer à favoriser la confiance, l’adhésion et la Collins, Daryl et Julie Zollman. 2011. "Financial Capa- responsabilisation, autant de conditions préalables bility and the Poor: Are We Missing the Mark?" FSD à une croissance de la demande pour les solutions Insights. Nairobi, Kenya : FSD Kenya. de recours. Adopter une approche progressive peut par ailleurs permettre aux organismes de recours Colombie. 2009. "Law No. 1328 of 2009, Establishing d’identifier des opportunités spécifiques pouvant Regulations on Finance, Insurance, Stock Market and être exploitées pour gagner en efficacité sur le long Other Dispositions." terme. Une fois que ces bases sont établies, les nou- Commission européenne. 1998. Recommandation de velles technologies — de celles ayant permis l’expan- la Commission 98/257/EC du 30 mars 1998 concer- sion des services financiers aux marchés BoP (comme nant les principes applicables aux organes respon- les plateformes de téléphonie mobile) aux systèmes sables pour la résolution extrajudiciaires des litiges intégrés de gestion en ligne — peuvent jouer un rôle de consommation. clé dans l’intensification et l’expansion des solutions de recours pour l'ensemble du marché BoP. Commonwealth Ombudsman. 2009. "Better Prac- tice Guide to Complaint Handling." Canberra : Com- Bibliographie monwealth Ombudsman, avril. Afrique du Sud. 2002. Financial Advisory and Inter- Cook, Sarah. 2012. Complaint Management Excel- mediary Services Act No. 37 of 2002. lence: Creating Customer Loyalty through Service Recovery. Londres : Kogan Page Ltd. ———. 2004. Financial Services Ombud Schemes Act No. 37 of 2004. Davel, Gabriel. 2013. « Cadre d’action réglementaire pour limiter les pressions liées à l’endettement sur les Arménie. 2009. Loi sur le Médiateur du système marchés du crédit aux ménages ». Note d’information financier. no 83. Washington : CGAP, mars. Banque centrale d’Arménie. 2008a. Regulation Davidow, Moshe et Peter A. Dacin. 1997. "Un- No. 8/04 on Minimal Principles and Requirements derstanding and Improving Consumer Complaint for the Internal Legal Acts on Handling Customer Behaviour: Improving Organizational Complaints Complaints, Resolution No. 229. Management." Advances in Consumer Research, Vol. 24. Provo, Utah  : Association for Consumer ———. 2008b. Regulation No. 8/05 on Minimum Research, 450-56. Requirements on Order, Terms and Methods of Communication between the Bank and Depositor, DG Marché intérieur et services de la Commission Consumer and Creditor. européenne. 2008. "Alternative Dispute Resolution in the Area of Financial Services." Bruxelles : Com- Banque centrale du Nigéria. 2011. "Circular Directing mission européenne, 12 décembre. Deposit Money Banks to Expand the Existing ATM Help Desk to Handle All Consumer Complaints and Dias, Denise. 2013. « Mise en œuvre de la protection for Discount Houses and All Other Financial Institu- des consommateurs dans les pays émergents et en tions to Establish a Consumer Complaint Help Desk." développement  ». Guide technique. Washington  : FPR/DIR/CIR/GEN/01/020, 16 avril. CGAP, août. 21 Financial Services Authority (UK). 2010. "Review OCDE. 2011. « Principes de haut niveau du G20 sur of Complaint Handling in Banking Groups." la protection financière des consommateurs ». Paris : Royaume-Uni : Financial Services Authority. 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Tableau comparatif des dispositifs de recours institutionnels dans les pays émergents et en développement Réglementation Recours externe Rôle du régulateur Pays du recours interne (extrajudiciaire) dans le recours Arménie  Médiateur du système financier (obligatoire) Supervision Azerbaïdjan Ligne d’assistance de la Banque centrale Fournisseur direct d’Azerbaïdjan Bangladesh Services financiers Centre de protection des droits des Fournisseur direct mobiles uniquement consommateurs de la Banque du Bangladesh ; et supervision Autorité de régulation de la microfinance (plaintes par e-mail uniquement) Bolivie  Centre de réclamation de l’ASFI Fournisseur direct et supervision Bosnie- Organisations Médiateur du système bancaire au sein Fournisseur direct Herzégovine de microcrédit de l’Agence bancaire de RS et supervision uniquement Botswana  Département de supervision bancaire de la Fournisseur direct Banque du Botswana ; Autorité de régulation NBFI ; Office of Banking Adjudicator (privé) Chili  Médiateur des assurances du Chili ; Agence Fournisseur direct nationale des services à la consommation et supervision (Sernac) ; Autorité de supervision des banques et autres institutions financières Colombie  Point de contact de l’Autorité de supervision Fournisseur direct des services financiers ; Système de médiation et supervision du « Défenseur des droits des consommateurs » Géorgie  Ligne d’assistance de la Banque nationale Fournisseur direct de Géorgie et supervision Ghana Bureau des enquêtes et rapports de Fournisseur direct consommation de la Banque du Ghana Kenya Agents bancaires Autorité de réglementation des assurances ; Fournisseur direct et bureaux de crédit Tribunal des coopératives (pour les sociétés et supervision uniquement coopératives de crédit et d’épargne) Inde Banques Médiateur bancaire, Médiateur des assurances, Fournisseur direct commerciales Banque centrale d’Inde ; Insurance Regulatory et supervision and Development Authority (IRDA) Indonésie  Conseil de résolution des litiges de Fournisseur direct consommation de la Banque d’Indonésie ; et supervision Agence nationale de protection des droits des consommateurs ; Conseil de résolution des litiges de consommation Malaisie  Bureau de médiation financière ; BNMLink Fournisseur direct de Bank Negara Malaysia et supervision Mexique  Commission nationale pour la défense et la Fournisseur direct protection des utilisateurs de services financiers et supervision (CONDUSEF) Nicaragua IMF uniquement Autorité de supervision des banques et autres Fournisseur direct institutions financières ; Commission nationale et supervision de microfinance Nigéria  Banque centrale du Nigéria Fournisseur direct et supervision Pakistan  Mohtasib (Médiateur) bancaire du Pakistan Fournisseur direct et supervision 23 Réglementation Recours externe Rôle du régulateur Pays du recours interne (extrajudiciaire) dans le recours Pérou  Défenseur des droits des consommateurs de Fournisseur direct services financiers ; INDECOPI ; Autorité de et supervision supervision des banques, compagnies d'assurance et autres prestataires de services financiers Philippines Cartes de crédit Groupe des consommateurs de services Fournisseur direct uniquement financiers au sein de Bangko Sentral ng Pilipinas et supervision Sénégal Médiateur pour les banques et services Fournisseur direct financiers & Médiateur pour les assurances sous la direction de l’Observatoire de la qualité des services financiers (OQSF) Serbie  Médiateur du système bancaire établi par Fournisseur direct la Banque nationale de Serbie et supervision Afrique  Bureau du médiateur de crédit ; Médiateur pour Fournisseur direct du Sud les assurances à long terme ; Médiateur pour et supervision les services bancaires ; Bureau du médiateur pour les prestataires de services financiers ; Médiateur pour les assurances à court terme ; Arbitre des fonds de pension ; Autorité nationale de régulation du crédit Swaziland Arbitre des assurances et fonds de retraite Fournisseur direct Ouganda  Banque d’Ouganda ; Commission des Fournisseur direct assurances et supervision 24 Annexe B. Développement L’une des plus importantes décisions dans le déve- loppement d'un dispositif de recours externe est le de mécanismes choix du modèle institutionnel. Un examen des pra- de recours externe tiques dans les pays émergents et en développement pour les marchés BoP révèle trois principaux types de modèles : « gouver- nementaux », « sectoriels » et « hybrides ». Même au Le nombre de pays émergents et en développement sein de ces trois grandes catégories, il peut y avoir disposant de mécanismes de recours externe en d’importantes variations en termes de mandats et place ou en cours d’élaboration a fortement aug- de pouvoirs, de part du marché financier couverte, menté au cours des dernières années. La possibilité des procédures et des méthodes de résolution des de faire appel à un tiers en cas de recours30, même litiges, du niveau d’indépendance et de la façon dont si elle est limitée dans un premier temps, est un élé- la responsabilisation est assurée et mise en place, etc. ment important des systèmes de recours sur les mar- Le tableau B-1 compare les exemples de différents chés BoP, où la qualité des mécanismes de recours pays utilisant l’un de ces trois modèles et illustre les interne peut varier considérablement selon les diffé- principaux facteurs influençant les dispositifs institu- rents segments de prestataires et les régions. tionnels en matière de recours externe. 30 Divers termes sont couramment employés pour désigner les services de recours à des tiers, quoique leur définition ne soit pas dument établie : « médiateur », « ombudsman » et « conseil des réclamations ». Tableau B-1. Comparaison des principales caractéristiques de différents mécanismes de recours externe Pays - Procédures Applicabilité Responsabilisation Mécanisme Catégorie Marché couvert et Méthodes de la décision Financement et Indépendance Bosnie- Gouvernemental Banques Médiation pour une La décision n’a force Gouvernement La législation définit le principe Herzégovine (créé par la résolution à l’amiable obligatoire que si elle (inscrit au budget d’indépendance, mais ne pres- Médiateur du législation) fait l’objet d’un accord de l’Agence bancaire) crit aucune mesure particulière Système bancaire entre les deux parties pour sa concrétisation Nicaragua Gouvernemental Cartes de crédit depuis Procédures d’arbitrage Les recommandations Gouvernement Sous le contrôle total de Bureau des (mandat législatif 2010, couverture officielles peuvent être (inscrit au budget l’autorité de supervision services aux clair) étendue en 2013 à juridiquement du SIBOIF) des services financiers consommateurs, l’ensemble des produits contraignantes si Département proposés par les elles sont adoptées juridique, SIBOIF prestataires agréés par l’autorité de supervision Afrique du Sud Gouvernemental Tous les services L’objectif est de faire La décision finale a Gouvernement, mais Nommé par le Conseil Médiateur pour (créé par la financiers non couverts accepter la décision par force obligatoire au les frais de traitement des services financiers ; les prestataires législation) par un programme toutes les parties ; dans le même titre qu'une des plaintes sont dispositions visant à préserver de services de médiation cas contraire, le Médiateur décision de la Haute facturés aux prestataires l’indépendance financiers volontaire agréé peut rejeter ou émettre la cour de justice décision finale Botswana Sectoriel Banques membres Les banques ont un délai La décision est une Association des Relève directement de Bureau du (établi sur une de l'Association des de 14 jours pour résoudre recommandation banquiers du Botswana l'Association des banquiers ; médiateur base volontaire) banquiers du Botswana la plainte ; puis arbitrage de résolution que la pas d'indépendance financière bancaire banque doit respecter Malaisie Sectoriel Tous les prestataires Le médiateur tente La décision a force Système lancé avec Le Comité qui supervise le Bureau de (mais établi avec de services financiers d’abord de favoriser obligatoire pour le le soutien de la Bureau de la médiation finan- la médiation le soutien de la membres le dialogue ; en cas prestataire mais pas banque centrale mais cière est composé majoritaire- financière banque centrale) d’échec, il formule pour le consommateur aujourd’hui entièrement ment d’administrateurs indé- sa propre décision indépendant, financé pendants, de représentants des par une taxe annuelle associations de consommateurs imposée aux prestataires Arménie Hybride (créé par Tous les prestataires Le Médiateur reçoit La décision a force Contributions obliga- Le Comité qui supervise le Médiateur du la législation ; de services financiers des plaintes par écrit obligatoire si elle toires des prestataires Médiateur du système financier système financier financé par et arbitre/formule est acceptée par de services financiers, est composé de plusieurs les institutions des décisions le consommateur déterminées sur la base membres issus principalement financières) (uniquement) de la part de marché du secteur financier Colombie Hybride (exigé Chaque prestataire de Médiation pour une La décision n’a force Prestataires de services Les défenseurs doivent respecter Défenseurs des par la législation ; services financiers doit résolution à l’amiable obligatoire que si elle financiers individuels certains critères pour être agréés consommateurs nommé et financé nommer un défenseur est approuvée par les par l’autorité de supervision et ils de services par les prestatai- deux parties, sauf si signalent les plaintes à ce dernier, financiers res ; agréé et régi le prestataire décide mais les prestataires sont libres par l’autorité de initialement que les de renvoyer ou de changer supervision) décisions du défenseur de défenseur seront contraignantes 25 No 90 Décembre 2013 N’hésitez pas à partager cette Note d’information avec vos collègues ou à nous demander des exemplaires supplémentaires du présent numéro ou d’autres numéros de la série. Les lecteurs sont invités à nous faire part de leurs commentaires sur cette note. Toutes les publications du CGAP sont disponibles sur son site web : www.cgap.org. CGAP 1818 H Street, NW MSN P3-300 Washington, DC 20433 États-Unis Tél : 202-473-9594 Fax : 202-522-3744 Courriel : cgap@worldbank.org © CGAP, 2013 Cette note a été rédigée par Megan Chapman, consultante, et Rafael Mazer, analyste du secteur financier au CGAP. La présente note peut être citée de la façon suivante : Chapman, Megan et Rafael Mazer. 2013. « Les recours : comment en faire bénéficier les consommateurs financiers au bas de la pyramide ». Note d’information n° 90. Washington : CGAP, décembre. Impression : 978-1-62696-028-2 epub : ISBN 978-1-62696-030-5 pdf : ISBN 978-1-62696-029-9 mobi : ISBN 978-1-62696-031-2 Ministry of Foreign Affairs of the Netherlands AFRICAN DEVELOPMENT BANK GROUP